ECLI:NL:RVS:2019:2537, Raad van State, 24-07-2019, 201802051/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 mei 2017 heeft de minister de stichting voor het jaar 2017 geen aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekt.

201802051/2/A2.
    Datum uitspraak: 24 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    de Stichting Openbare Scholengemeenschap Erasmus (hierna: de stichting), gevestigd te Almelo,
    appellante,
    en
    de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 mei 2017 heeft de minister de stichting voor het jaar 2017 geen aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekt.
    Bij besluit van 21 december 2017 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    Bij tussenuitspraak van 23 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:171) heeft de Afdeling de minister opgedragen om met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een motiveringsgebrek in het besluit van 21 december 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 18 maart 2019 heeft de minister het bezwaar, onder wijziging van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard.
    De stichting heeft een zienswijze over dat besluit ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 8 juli 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. C.A.P. Schröder en mr. H.A.A. Berendsen, advocaten te Heerlen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Brandwijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    De stichting is het bevoegd gezag van de Openbare Scholengemeenschap Erasmus, die uit drie scholen bestaat. Een van deze scholen is de school voor het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (hierna: vmbo-school). Op deze school is tevens een afdeling Internationale Schakelklassen aanwezig, die bezocht wordt door leerlingen woonachtig in het asielzoekerscentrum (hierna: AZC) in Almelo en woongroepen in omliggende gemeenten (hierna: nieuwkomers). Niet in geschil is dat er vanaf 2015 een grote instroom van nieuwkomers is geweest op de vmbo-school.
    2.    Op grond van de Regeling leerplusarrangement vo 2009 (geldend van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017), die zijn grondslag vindt in artikel 85a, eerste lid, van de Wet op het voorgezet onderwijs (hierna: Wvo), kan de minister het bevoegd gezag van een vmbo-school een aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekken voor de vermindering van voortijdig schoolverlaten, het leveren van meer maatwerk aan leerlingen en het maximaliseren van de schoolprestaties. Het bevoegd gezag komt in aanmerking voor deze aanvullende bekostiging als op de peildata, in dit geval 1 oktober 2015 en 1 oktober 2016, minimaal 30% van de leerlingen woonachtig is in een postcodegebied dat volgens de Armoedemonitor 2005 van het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) behoort tot een ‘armoedeprobleemcumulatiegebied’ (hierna: apc-leerlingen).
    3.    Bij het besluit van 19 mei 2017 heeft de minister de stichting, in overeenstemming met de Regeling leerplusarrangement vo 2009, geen aanvullende bekostiging voor personeelskosten voor de vmbo-school verstrekt, omdat op de teldatum 1 oktober 2015 niet de vereiste drempel van 30% apc-leerlingen werd gehaald. Dit komt doordat de nieuwkomers, die niet in een armoedeprobleemcumulatiegebied woonachtig zijn, worden meegeteld met het totaal aantal leerlingen, waardoor het percentage apc-leerlingen in 2015 is gedaald.
    4.    Voor de verdere achtergrond van deze zaak wordt verwezen naar de tussenuitspraak.
        De tussenuitspraak
    5.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het besluit van 21 december 2017 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd.
         Gelet hierop is het beroep tegen dat besluit gegrond en dient dat besluit te worden vernietigd.
    6.    Bij het thans ter beoordeling voorliggende besluit van 18 maart 2019 heeft de minister, zoals hem is opgedragen in de tussenuitspraak, alsnog beslist op de in het bezwaarschrift neergelegde aanvraag als bedoeld in artikel 85a, tweede lid, van de Wvo.
        Die bepaling luidt: "In verband met bijzondere omstandigheden kan de minister op aanvraag van het bevoegd gezag van een in het eerste lid bedoelde school en onder door hem te stellen voorwaarden aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekken."
        De vraag is of zich in dit geval dergelijke bijzondere omstandigheden voordoen.
    7.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de minister bij het nieuw te nemen besluit rekening dient te houden met:
    - het feit dat de school sinds 2009 een aanvullende bekostiging voor personeelskosten ontvangt en zij daarvoor in 2017 op grond van artikel 85a, eerste lid, van de Wvo opnieuw in aanmerking zou zijn gekomen, indien de nieuwkomers niet waren meegeteld;
    - het feit dat de nieuwe bekostigingssystematiek per 1 januari 2017, waardoor met terugwerkende kracht tot en met 1 oktober 2016 nieuwkomers die korter dan een jaar in Nederland zijn niet langer meetellen voor de vaststelling van de aanvullende bekostiging, geen uitkomst biedt voor de stichting, terwijl zij wel een van de scholen is die veel nieuwkomers heeft opgevangen;
    - de financiële gevolgen voor de school bij het niet langer ontvangen van die aanvullende bekostiging.
        Het besluit van 18 maart 2019
    8.    De minister heeft de aanvraag afgewezen en het bezwaar ongegrond verklaard, omdat zich op bovenstaande punten geen bijzondere omstandigheden voordoen. De stichting is het niet eens met dat standpunt. Hieronder zal puntsgewijs op hetgeen door haar is aangevoerd worden ingegaan.
        Het meetellen van de nieuwkomers
    9.    De stichting betoogt dat de vmbo-school op 1 oktober 2015 wel voldeed aan de drempel van 30% apc-leerlingen, omdat een deel van de nieuwkomers feitelijk was gehuisvest op een andere locatie en daarom ten onrechte is meegeteld.
    9.1.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling hierover al overwogen dat de minister met juistheid is uitgegaan van de door een accountant gecontroleerde leerlinggegevens, zoals door de stichting zelf geregistreerd in het Basisregister Onderwijs. Er bestaat, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de stichting in dezen, geen grond voor het oordeel dat de gestelde onjuiste registratie moet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid om toch aanvullende bekostiging te verstrekken.
        Het betoog faalt.
    10.    De stichting betoogt verder dat zij onevenredig zwaar wordt getroffen in vergelijking met andere onderwijsstichtingen in Nederland die niet zijn geconfronteerd met een grote toestroom van nieuwkomers, omdat de komst van de nieuwkomers er bij haar voor heeft gezorgd dat de drempelwaarde in 2015 net niet werd gehaald. Daar komt bij dat volgens informatie van het CBS bewoners van een AZC niet worden meegeteld bij de vaststelling van een armoedeprobleemcumulatiegebied, terwijl de leerlingen uit het AZC wel meegenomen worden in het totaal aantal leerlingen bij de berekening van de drempelwaarde van 30% apc-leerlingen. Dit geeft een vertekend beeld van de armoede van de bewoners van een AZC en druist in tegen het doel van de aanvullende personele bekostiging. Ook de apc-leerlingen worden gedupeerd. Zonder de aanvullende bekostiging voor personeelskosten komt het maatwerk voor hen onder druk te staan waardoor hun toekomstperspectief en kansgelijkheid negatief worden beïnvloedt, aldus de stichting.
    10.1.    De minister betaalt het voortgezet onderwijs via een systeem van lumpsumfinanciering. Dat wil zeggen dat scholen één bedrag ontvangen voor personeelskosten en materiële kosten. Zij mogen zelf bepalen welk deel van dat bedrag zij aan welk doel besteden. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat ook de extra ondersteuning aan apc-leerlingen in beginsel uit deze lumpsum moet plaatsvinden. Alleen in geval 30% of meer van de leerlingen uit apc-leerlingen bestaat, kan de lumpsum niet toereikend worden geacht en komt een school in aanmerking voor aanvullende bekostiging van personeelskosten op grond van de Regeling leerplusarrangement vo. De hoogte van de lumpsum hangt onder andere af van het aantal leerlingen dat een school bezoekt: hoe hoger dat aantal, hoe hoger het bedrag. Tot de gewijzigde bekostigingssystematiek per 1 januari 2017 werden de nieuwkomers meegeteld voor de berekening van de hoogte van de lumpsum.
        Tegen deze achtergrond bezien, heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat het feit dat de stichting vanwege het meetellen van de nieuwkomers in 2015 net niet aan de drempelwaarde van 30% apc-leerlingen voldoet, geen bijzondere omstandigheid is. Zij verschilt daarmee niet van andere onderwijsinstellingen die, om welke reden dan ook, dat percentage net niet halen. De lumpsum wordt in dat geval toereikend geacht voor de extra ondersteuning aan de apc-leerlingen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het bedrag van de lumpsum is gestegen door de komst van de nieuwkomers. Met de omstandigheid dat de nieuwkomers eveneens extra ondersteuning nodig hebben vanwege de bij die groep voorkomende problematiek, wordt door de minister rekening gehouden door een aanvullende bekostiging te verstrekken specifiek voor die groep leerlingen.
        De minister heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat geen rechten kunnen worden ontleend aan toegekende aanvullende bekostiging in voorgaande schooljaren, omdat per twee jaar opnieuw wordt beoordeeld of wordt voldaan aan de drempelwaarde.
        Het betoog faalt.
        De gewijzigde bekostigingssystematiek
    11.    De stichting voert aan dat zij in vergelijking met andere scholen in Nederland, die niet al in 2015 zijn geconfronteerd met een groot aantal nieuwkomers, onevenredig zwaar wordt getroffen door het niet toekennen van terugwerkende kracht van de nieuwe bekostigingssystematiek tot en met 1 oktober 2015.
    11.1.    Uit de toelichtingen bij de Regeling aanvullende bekostiging opvang nieuwkomers vo 2017 en het Bekostigingsbesluit Wvo volgt dat de bestaande bekostigingssystematiek niet goed aansloot op de sterk groeiende groep leerplichtige nieuwkomers als gevolg van de toegenomen instroom van asielzoekers vanaf 2015. De bekostigingssystematiek is daarom per 1 januari 2017 gewijzigd, in die zin dat scholen voor nieuwkomers die korter dan een jaar in Nederland zijn per kwartaal een bedrag ontvangen. De achterliggende gedachte daarvan is dat nieuwkomers vaak nog een aantal keer gedurende het schooljaar verhuizen, wat wisselende leerlingaantallen tot gevolg heeft. De nieuwkomers tellen onder de gewijzigde bekostigingssystematiek niet langer mee voor de vaststelling van de lumpsum en de Regeling leerplusarrangement vo, omdat de bekostiging voor hen geheel via de Regeling aanvullende bekostiging opvang nieuwkomers vo 2017 loopt. Deze gewijzigde bekostigingssystematiek werkt terug tot en met 1 oktober 2016.
        De minister heeft zich gelet op het doel en de achtergrond van de gewijzigde bekostigingssystematiek met juistheid op het standpunt gesteld dat deze niet is bedoeld ervoor te zorgen dat scholen de drempelwaarde van 30% apc-leerlingen uit de Regeling leerplusarrangement vo weer halen. Dat dit in geval van de stichting voor 2016 wel is gebeurd, is een bijkomend effect van de gewijzigde bekostigingssystematiek. De minister heeft in de gewijzigde bekostigingssystematiek dan ook geen bijzondere omstandigheid hoeven te zien.
        Het betoog faalt.
        De financiële gevolgen
    12.    De stichting heeft de exploitatierekeningen/winst- en verliesrekeningen over de jaren 2017 en 2018 overgelegd. In 2018 is ook geen aanvullende bekostiging ontvangen, omdat voor dat jaar van dezelfde peildata is uitgegaan als voor 2017. Uit de exploitatierekeningen/winst- en verliesrekeningen blijkt dat in beide jaren een negatief resultaat van € 345.000,00 onderscheidenlijk € 370.000,00 is gerealiseerd. Om dit tekort niet verder op te laten lopen, krijgt de vmbo-school vanaf het schooljaar 2017/2018 minder formatie toebedeeld, aldus de stichting. Het is een grote uitdaging om met minder personele inzet dezelfde kwaliteit te leveren aan de leerlingen. Volgens de stichting zijn de negatieve financiële gevolgen van het mislopen van de aanvullende bekostiging voor personeelskosten daarom aan te merken als een bijzondere omstandigheid.
    12.1.    Niet in geschil is dat, indien de stichting in 2015 de drempelwaarde wel zou hebben gehaald, haar op grond van de Regeling leerplusarrangement vo een aanvullende bekostiging voor personeelskosten van € 168.630,00 zou zijn toegekend. Een deel van het verlies over de jaren 2017 en 2018 zou daarmee kunnen worden verklaard.
        Dat het niet ontvangen van de aanvullende bekostiging voor personeelskosten financiële gevolgen heeft, is evenwel inherent daaraan en daarom op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de negatieve financiële gevolgen van het niet verstrekken van de aanvullende bekostiging voor personeelskosten pas bijzonder worden als die leiden tot onevenredig nadeel bij de stichting, bijvoorbeeld als het voortbestaan van de stichting in gevaar komt. In dit geval heeft de minister zich met juistheid op het standpunt gesteld dat het mislopen van de aanvullende bekostiging er niet toe heeft geleid dat de stichting in dergelijke grote financiële problemen komt, zodat hierin geen bijzondere omstandigheid is gelegen. De minister heeft voor dat standpunt mogen uitgaan van de liquiditeit en solvabiliteit van de stichting in de jaren 2015 tot en met 2017, waaruit een stijgende lijn blijkt.
        Het betoog faalt.
        Eindoordeel
    13.    De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen, zodat hij de aanvraag van de stichting als bedoeld in artikel 85a, tweede lid, van de Wvo terecht heeft afgewezen.
    14.    Zoals overwogen onder 5 is het beroep tegen het besluit van 21 december 2017 gegrond. Dat besluit dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
        Het beroep tegen het besluit van 18 maart 2019 is ongegrond.
    15.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 21 december 2017, kenmerk DUO/BNB-2017/18767M, gegrond;
    II.    vernietigt dat besluit;
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 18 maart 2019, kenmerk DUO/BNB-2019/6702M, ongegrond;
    IV.    veroordeelt de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media tot vergoeding van bij de Stichting Openbare Scholengemeenschap Erasmus in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.792,00 (zegge: zeventienhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media aan de Stichting Openbare Scholengemeenschap Erasmus het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. De Vries-Biharie
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
    611.