ECLI:NL:RVS:2014:2537, Raad van State, 09-07-2014, 201310069/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 februari 2011 heeft het college een aanvraag van [appellant] om vergunning voor het innemen van een standplaats voor de verkoop van bloemen en planten bij winkelcentrum Stadshagen te Zwolle afgewezen.

201310069/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Zwolle,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 26 september 2013 in zaak nr. 13/1102 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 februari 2011 heeft het college een aanvraag van [appellant] om vergunning voor het innemen van een standplaats voor de verkoop van bloemen en planten bij winkelcentrum Stadshagen te Zwolle afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 juli 2012 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en geweigerd aan hem een vergunning voor het innemen van een standplaats op het plein aan de Werkerlaan, bij winkelcentrum Stadshagen, te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 9 januari 2013 in zaak nr. 12/1499 heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep voor zover gericht tegen de weigering van het college een vergunning voor een standplaats aan de Werkerlaan te verlenen gegrond verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    Bij besluit van 3 april 2013 heeft het college opnieuw geweigerd om aan [appellant] een vergunning voor het innemen van een standplaats op het plein aan de Werkerlaan te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 26 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 201310140/1/A3, ter zitting behandeld op 17 juni 2014, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door R.H. van Berkum-Pinxsterhuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5.2.3.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Zwolle (hierna: APV) weigert het college een standplaatsvergunning voor een vaste standplaats of een standplaats voor oliebollenkramen, indien de standplaats niet staat aangegeven op de door het college vastgestelde standplaatsenkaart.
    
    Bij besluit van 19 maart 2013 heeft het college het Standplaatsenbeleid Zwolle 2012 (hierna: het Standplaatsenbeleid) vastgesteld.
    
    2. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat het college bij de wijziging van het Standplaatsenbeleid heeft gehandeld in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. Daartoe voert [appellant] aan, zoals ter zitting bij de Afdeling toegelicht, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het Standplaatsenbeleid heeft gewijzigd naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 9 januari 2013. Deze wijziging is op 28 maart 2013 in werking getreden, maar de naam is gelijk gebleven. Volgens [appellant] heeft het college niet zijn besluit verbeterd, maar het beleid aangepast overeenkomstig voormelde uitspraak van de rechtbank. Het beleid is dan ook aangepast met het oog op een individuele zaak. Volgens [appellant] is hij hierdoor onevenredig in zijn belangen geschaad en heeft de rechtbank niet onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij door de herhaalde weigering in een ongunstiger positie is gekomen. De rechtbank heeft daarbij niet onderkend dat hij zijn bedrijfsactiviteiten heeft moeten staken, aldus [appellant].
    
    2.1. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. Zoals eerder is overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 maart 2008 in zaak nr. 200705641/1) geldt dit uitgangspunt evenzeer in een situatie als de onderhavige, waarin na vernietiging een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier echter niet voor. De enkele omstandigheid dat [appellant] door toepassing van het gewijzigde Standplaatsenbeleid in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van het uitgangspunt af te wijken. Dat [appellant] sinds juli 2012 zijn bedrijfsactiviteiten heeft gestaakt, maakt overigens niet dat hij in een ongunstiger positie is gekomen door de wijziging van het Standplaatsenbeleid in maart 2013. Evenmin is gebleken dat [appellant] onevenredig in zijn belangen is geschaad. Voorts blijkt uit de toelichting bij het gewijzigde Standplaatsenbeleid en de toelichting bij het besluit van 19 maart 2013 dat de wijzigingen niet slechts zijn ingegeven door de overwegingen in de uitspraak van de rechtbank van 9 januari 2013. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat bij de totstandkoming van het beleid geen sprake was van détournement de pouvoir.
    
    2.2. Het betoog faalt.
    
    3. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gewijzigde Standplaatsenbeleid niet onredelijk is. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank daarbij ten onrechte is voorbijgegaan aan haar oordeel in de uitspraak van 9 januari 2013. Voorts betoogt [appellant] dat de standplaatsenkaart behorend bij het Standplaatsenbeleid onvolledig is, waardoor de rechtbank niet op juiste gronden heeft kunnen oordelen dat er in de hele gemeente uitvoering wordt gegeven aan het begrip "oliebollenkraam". Daarbij noemt [appellant] gevallen waarin standplaatsen voor oliebollenkramen de overige maanden van het jaar worden ingenomen door vaste standplaatsen met onderscheidenlijk loempia's en ijs, en wijst hij op een niet ingetekende vaste standplaats voor bloemen. Volgens [appellant] heeft het college aldus gehandeld in strijd met het beginsel van fair play zoals neergelegd in artikel 2:4 van de Awb.
    
    3.1. Volgens het Standplaatsenbeleid wordt als beleidsregel aangehouden dat er geen vaste standplaatsen in de winkelstraat van een wijkwinkelcentrum of in de aanloop naar een winkelcentrum zijn. Om de doorstroming van het winkelend publiek in wijkwinkelcentra te kunnen waarborgen, is gekozen voor een duidelijke ruimtelijke scheiding tussen markt- en winkelgebied. De winkelstraat en de aanloop naar het winkelcentrum worden aangemerkt als winkelgebied. Het gebied daarbuiten wordt aangemerkt als marktgebied.
    
    De markten worden gereguleerd in de marktverordening; daartoe strekt het Standplaatsenbeleid niet.
    
    Er wordt onderscheid gemaakt tussen een vaste standplaats, die wekelijks, gedurende het hele jaar, door dezelfde standplaatshouder op een vaste locatie wordt ingenomen en een standplaats voor oliebollenkramen, die wekelijks, gedurende de maanden november en december, door dezelfde standplaatshouder op een vaste locatie wordt ingenomen.
    
    Zoals ook volgt uit de toelichting op het beleid hebben de oliebollenkramen wat betreft hun locatie een uitzonderingspositie; ze liggen dichtbij de winkelcentra en worden alleen in de maanden november en december in gebruik genomen. De impact van deze standplaatsen is geringer in vergelijking met standplaatsen die gedurende het hele jaar worden ingenomen. Deze locaties zijn van toegevoegde waarde voor de sfeer in de stad. Het is echter, gelet op de doorstroming van winkelend publiek en de scheiding tussen markt- en winkelgebied, niet wenselijk dat deze locaties het hele jaar door gebruikt worden.
    
    3.2. Het college heeft in zijn verweerschrift in hoger beroep en ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de standplaatsenkaart bedoeld is om inzicht te verstrekken in beschikbare locaties en de bezetting daarvan. Het college heeft overgangsrechtelijke voorzieningen getroffen ten aanzien van enkele bestaande standplaatsen waarvoor reeds jaren een standplaatsvergunning was verleend en die door de beleidswijziging niet meer in overeenstemming zijn met het Standplaatsenbeleid. Voor deze standplaatsen heeft het college aan de standhouders persoonlijke beschikkingen gegeven. Deze zijn niet vermeld op de standplaatsenkaart om te voorkomen dat nieuwe standplaatshouders daar rechten aan kunnen ontlenen. Dat verklaart waarom bepaalde locaties niet op de standplaatsenkaart voorkomen of anders worden gebruikt dan is aangegeven. Met het college is de Afdeling van oordeel dat aldus geen sprake is van een hiaat. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in artikel 5.2.3.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV is opgenomen dat de vergunning voor een standplaats wordt geweigerd indien de standplaats niet staat aangegeven op de standplaatsenkaart. Evenmin geeft de handelwijze van het college blijk van vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 van de Awb. Het Standplaatsenbeleid behelst algemene beleidsregels die niet alleen voor [appellant], maar voor iedereen gelden.
    
    Anders dan [appellant] betoogd, heeft de rechtbank in haar uitspraak van 9 januari 2013 niet overwogen dat het standplaatsenbeleid, zoals dat ten tijde van het besluit van 2 juli 2012 luidde, onredelijk is.
    
    Gezien het vorenstaande en gelet op de gegeven toelichting op het beleid, acht de Afdeling het Standplaatsenbeleid dat het college voert niet onredelijk.
    
    3.3. Het betoog faalt.
    
    4. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het Standplaatsenbeleid op juiste wijze heeft toegepast. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan haar oordeel in de uitspraak van 9 januari 2013. In die uitspraak heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat het volgens het standplaatsenbeleid, zoals dat ten tijde van het besluit van 2 juli 2012 luidde, niet is uitgesloten dat een seizoensstandplaats tevens als vaste standplaats wordt gebruikt en dat het standpunt van het college dat de scheiding tussen markt- en winkelgebied zou worden doorkruist door het innemen van een vaste standplaats op het plein aan de Werkerlaan, niet is terug te voeren op dat beleid. Uit het Standplaatsenbeleid noch uit het besluit van 3 april 2013 blijkt waarom een oliebollenkraam in november en december de doorstroming in het winkelcentrum minder hindert dan een bloemenkraam in de overige maanden, aldus [appellant].
    
    4.1. Uit het ten tijde van het besluit van 3 april 2013 geldende Standplaatsenbeleid en de toelichting daarop, zoals weergegeven in 3.1., volgt dat in de winkelstraat van een winkelcentrum en de aanloop daarnaartoe geen vaste standplaatsen zijn toegestaan om de doorstroming van winkelend publiek te waarborgen. Dit beleid is, zoals hiervoor in 3.2. is overwogen, niet onredelijk.
    
    Niet in geschil is dat de door [appellant] gewenste locatie op het plein aan de Werkerlaan op de standplaatsenkaart is aangewezen als standplaats voor een oliebollenkraam. Het plein dient te worden aangemerkt als aanloop naar het winkelcentrum. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college daarom terecht de door [appellant] verzochte standplaatsvergunning heeft geweigerd. Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank daarbij niet voorbijgegaan aan haar oordeel in de uitspraak van 9 januari 2013. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het gewijzigde beleid is toegelicht dat de impact van een tijdelijke oliebollenkraam kleiner is dan van een vaste standplaats. Ook de door het college beoogde scheiding tussen markt- en winkelgebied is neergelegd in het Standplaatsenbeleid.
    
    4.2. Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Van Deventer-Lustberg
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
    
    587.