ECLI:NL:RVS:2014:4681, Raad van State, 24-12-2014, 201401001/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2009 heeft het dagelijks bestuur het complex aan de Ostadestraat 268-270 en Henrick de Keijserstraat 9 (het Afrikahuis; hierna: het object) aangewezen als gemeentelijk monument.

201401001/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het Bisdom van Haarlem-Amsterdam en de Rooms-Katholieke Parochie van de Heilige Willibrordus Buiten de Veste, gevestigd te Haarlem respectievelijk te Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2013 in zaak nr. 12/5676 in het geding tussen:
    
    het bisdom en de parochie
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam, thans het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid (hierna: het dagelijks bestuur).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juni 2009 heeft het dagelijks bestuur het complex aan de Ostadestraat 268-270 en Henrick de Keijserstraat 9 (het Afrikahuis; hierna: het object) aangewezen als gemeentelijk monument.
    
    Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het dagelijks bestuur het door het bisdom en de parochie daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 juni 2011, in zaak nr. 10/1846, heeft de rechtbank het door het bisdom en de parochie daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 maart 2010 vernietigd en het besluit van 11 juni 2009 herroepen.
    
    Bij uitspraak van 7 september 2011, in zaken nrs. 201107968/1/H2 en 201107968/2/H2, heeft de voorzitter (thans: de voorzieningenrechter) van de Afdeling het daartegen door het dagelijks bestuur ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 28 juni 2011 vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 11 juni 2009 heeft herroepen en die uitspraak voor het overige bevestigd.
    
    Bij besluit van 11 september 2012 heeft het dagelijks bestuur de aanwijzing van het object als gemeentelijk monument in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2013 heeft de rechtbank het door het bisdom en de parochie daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het bisdom en de parochie hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2014, waar het bisdom en de parochie, vertegenwoordigd door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, bijgestaan door J.A.M.J. Hilgersom, werkzaam bij adviesbureau ToornendPartners, P.P.M. van Geel en P.H.G. Houben, beiden werkzaam bij het Bisschoppelijk Adviesbureau Bouwzaken en door I.P. Olsthoorn, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A. van Buuren, werkzaam in dienst van de gemeente Amsterdam, bijgestaan door P.T.E.E. Rosenberg, werkzaam bij het Bureau Monumenten en Archeologie van de gemeente Amsterdam (hierna: het BMA) en S. Alberts, werkzaam als projectleider Stedelijke Ontwikkeling, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3 van de Erfgoedverordening stadsdeel Zuid 2010 (hierna: de Verordening) kan het dagelijks bestuur, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een monument aanwijzen als gemeentelijk monument. Uit de toelichting behorende bij de Verordening volgt dat de criteria die zijn opgenomen in de Handleiding aanwijzing monumenten (de Handleiding) gebruikt dienen te worden bij de aanwijzing van monumenten.
    
    In de Handleiding is een waarderingssysteem opgenomen dat wordt gehanteerd bij het selecteren van objecten voor de gemeentelijke monumentenlijst. De selectiecriteria zijn de architectonische waarde, stedenbouwkundige waarde, cultuurhistorische waarde, gaafheid/herkenbaarheid en zeldzaamheid.
    
    2. Bij voornoemde uitspraak van 7 september 2011 heeft de voorzitter van de Afdeling met de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 3 maart 2010 onvoldoende is gemotiveerd en derhalve wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd. Daartoe heeft de voorzitter overwogen dat het dagelijks bestuur zich met recht op het standpunt heeft gesteld dat de gaafheid van het object primair ziet op de vraag of de oorspronkelijke architectuur van het gebouw is gehandhaafd. Het dagelijks bestuur heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, ondanks het achterstallig onderhoud en bouwfysische gebreken, sprake is van een gaaf exemplaar van het structuralisme. De voorzitter volgt de rechtbank echter in haar oordeel dat het dagelijks bestuur onvoldoende is ingegaan op het door het bisdom en de parochie ingebrachte advies van Houben en Van Geel wat betreft de relatie tussen het object en zijn omgeving, de betekenis van het structuralisme en het belang van het object voor die stroming. Voorts is de voorzitter met de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur onvoldoende is ingegaan op de stelling van het bisdom en de parochie dat het object wegens de bouwfysische gebreken en de indeling ervan vrijwel niet te exploiteren, te verhuren of te verkopen is indien het als monument moet worden gehandhaafd. Voorts heeft het dagelijks bestuur onvoldoende weerlegd de stelling van het bisdom en de parochie dat de ingrepen die moeten plaatsvinden om voormelde gebreken en problemen te verhelpen om het object exploiteerbaar en derhalve verkoopbaar te maken, nauwelijks denkbaar zijn zonder de structuralistische elementen van het object die moverend zijn voor de aanwijzing als monument aan te tasten. De voorzitter heeft anderzijds geoordeeld dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door het aanwijzingsbesluit te herroepen, nu niet kan worden uitgesloten dat het dagelijks bestuur de gebreken in de motivering met betrekking tot de waardestelling van het object en de gebruiksmogelijkheden en financiële waarde ervan, kan herstellen.
    
    3. Het dagelijks bestuur heeft vervolgens opnieuw advies gevraagd aan het BMA. In het advies van 7 november 2011 heeft het BMA uiteengezet dat de stedenbouwkundige waarde van het object is gelegen in de wijze waarop het zich door hoogte, ritmering van de gevel en nadruk op horizontaliteit voegt in de stedenbouwkundige structuur van de negentiende-eeuwse buurt. Het object heeft typologische waarde vanwege de vormgeving van het gebouw als een multifunctioneel complex, waarvan de kerkruimte de kern vormt en woonruimtes en andere ontmoetingsruimtes daaromheen gegroepeerd zijn. Met behulp van het structuralistische ontwerpsysteem met de achthoek als module, creëerde architect Van Stigt de mogelijkheid de ruimtes naar believen op te delen en samen te voegen. Het complex heeft architectonische waarde omdat het een representant is van het structuralisme. Het object heeft cultuurhistorische waarde, omdat het een bijzondere plaats inneemt op de lijst van naoorlogse kerken die in het kader van de Top 100 van de naoorlogse bouwkunst in Amsterdam geselecteerd zijn.
    
    Naar aanleiding van het door het bisdom en de parochie in bezwaar overgelegde advies van Houben en Van Geel van 21 februari 2012 heeft het BMA op 4 juli 2012 een nader advies uitgebracht. Daarin heeft het BMA uiteengezet dat het object een multifunctioneel centrum is omdat het een kerk, parochiecentrum, klooster en kosterij bevatte en dat met deze kwalificatie niet wordt vooruitgelopen op een toekomstige herbestemming. Dat de kerkruimte naar believen verkleind of vergroot kon worden om schommelingen in kerkbezoek op te vangen en dat de kerkzaal voldoet aan de voorschriften van "Vaticanum II’, plaatst het gebouw goed in zijn context. Voorts heeft het BMA uiteengezet dat een nieuwe functie van het gebouw mogelijk is. De in het ontwerp al aanwezige flexibiliteit en de mogelijkheid om ruimtes op te delen en tegelijk te gebruiken, kan door bouwkundige ingrepen gebruikt worden om een andere bestemming mogelijk te maken. Dit dient te zijner tijd in een vergunningprocedure te worden uitgewerkt en beoordeeld. Gesuggereerd wordt om een vaste scheiding, met voldoende geluidsisolatie en brandscheiding te maken op de plaats van de huidige schuifwanden. Het plaatsen van een lift behoort ook tot de mogelijkheden die onderzocht kunnen worden. Dit geldt ook voor bouwfysische maatregelen. Het isoleren van het platte dak, het plaatsen van (monumenten-)isolatieglas, isolerende voorzetwanden, het wijzigen van de hemelwaterafvoer en het aanpassen van de entree zijn allemaal denkbare maatregelen.
    
    Het dagelijks bestuur heeft deze adviezen van het BMA ten grondslag gelegd aan het besluit op bezwaar van 11 september 2012.
    
    4. Het bisdom en de parochie betogen allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het object beschikt over zodanige monumentale waarden dat het voor aanwijzing als gemeentelijk monument in aanmerking komt. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hetgeen zij, onder verwijzing naar de adviezen van Houben en van Geel, naar voren hebben gebracht over de monumentwaardigheid van het pand.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het dagelijks bestuur beoordelingsruimte heeft bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. Het BMA is een onderdeel van de gemeentelijke organisatie dat onder meer adviseert over de bescherming van monumenten. Het ondersteunt ook inhoudelijk de Commissie voor Welstand en Monumenten, welke commissie ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Verordening het dagelijks bestuur adviseert voordat het over de aanwijzing een besluit neemt. Ter uitvoering van de uitspraak van 7 september 2011 heeft het dagelijks bestuur nader advies gevraagd aan het BMA. Het dagelijks bestuur mag zich op het advies van een dergelijke deskundige instantie baseren, tenzij dit naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het dagelijks bestuur dit niet of niet zonder meer aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
    
    4.2. Het bisdom en de parochie hebben terecht aangevoerd dat uit de aangevallen uitspraak niet blijkt dat de rechtbank hetgeen zij in beroep over de monumentwaardigheid naar voren hebben gebracht bij de beoordeling van het besluit op bezwaar heeft betrokken. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe wordt overwogen dat het BMA in zijn advies van 7 november 2011 aan de hand van de in de Handleiding vermelde selectiecriteria nader uiteen heeft gezet waarom het gebouw stedenbouwkundige waarden, typologische waarden, architectuurhistorische waarden en cultuurhistorische waarden heeft. Het BMA is in het advies nader ingegaan op de relatie tussen het object en de omgeving, de betekenis van het structuralisme en het belang van het object daarin. Het bisdom en de parochie hebben met de adviezen van Houben en Van Geel en hetgeen zij daarover verder hebben aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat het advies van het BMA naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het dagelijks bestuur dit niet aan het besluit van 11 september 2012 ten grondslag heeft mogen leggen. Dat het BMA en Houben en Van Geel van mening verschillen over de monumentale waarde van het object is daarvoor onvoldoende. Voorts is van belang dat het BMA in het nadere advies van 4 juli 2012 heeft gereageerd op hetgeen Houben en Van Geel naar voren hebben gebracht in het advies van 21 februari 2012 over de door het BMA gestelde multifunctionaliteit en cultuurhistorische waarde van het object. De rechtbank heeft voorts terecht betekenis gehecht aan het aanvullende betoog van Rosenberg ter zitting, volgens hetwelk het structuralisme een kleine architectonische stroming vormt, dat het object slechts één van de twee binnen deze stroming gebouwde kerken is en de enige in Amsterdam is, en dat het object daarom zeldzaam is. Gelet hierop heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het object beschikt over zodanige monumentale waarden dat het voor aanwijzing als gemeentelijk monument in aanmerking komt.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het bisdom en de parochie betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur hun belangen onvoldoende heeft meegewogen bij de aanwijzing van het pand tot gemeentelijk monument. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur uitgebreid is ingegaan op de door het bisdom en de parochie gestelde bouwfysische gebreken en ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat niet aannemelijk is geworden dat het object door de aanwijzing tot monument vrijwel niet te exploiteren, te verhuren of te verkopen is. De rechtbank gaat er aan voorbij dat het object door de bouwkundige opzet en de bouwkundige gebreken niet tegen een reële kostprijs is te verbouwen tot een bruikbaar pand. Het object zou weliswaar kunnen worden behouden, maar de benodigde oplossingen zijn onbetaalbaar. Het herbestemmen, met als uitgangspunt behoud van het object, is niet mogelijk gebleken, nu tot dusver geen exploitant voor het object is gevonden. Voorts staat de aanwijzing tot gemeentelijk monument aan de verkoop van het object in de weg. Door die aanwijzing hebben eventuele kopers geen bod gedaan op het object en is het verkoopproces stil komen te liggen, terwijl vóór de aanwijzing meerdere biedingen zijn gedaan. Het bisdom en de parochie hebben uiteengezet wat de gevolgen van de aanwijzing zijn. Zij hebben ter nadere onderbouwing taxaties overgelegd, uitgaande van het object in de huidige staat en met de maatschappelijke bestemming die op de gronden rust, met en zonder aanwijzing van het object tot monument. Doordat evenwel concrete plannen van potentieel gegadigden voor herbestemming van het object uitblijven kunnen zij niet tot in detail berekenen wat de financiële gevolgen van de aanwijzing zijn. Van de eigenaar, die het gebouw wil verkopen en er zelf verder geen plannen mee heeft, kan niet worden verlangd dat hij concreet onderbouwt waarom een duurzaam exploitabele herbestemming niet betaalbaar is. De rechtbank heeft niet onderkend dat deze belangen reeds bij het besluit tot aanwijzing van het pand tot gemeentelijk monument en niet pas bij de aanvraag tot verlening van een monumentenvergunning moeten worden meegenomen, aldus het bisdom en de parochie.
    
    5.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraken van 3 april 2013 in zaak nr. 201207297/1/A2 en van dezelfde datum in zaak nr. 201207299/1/A2), heeft het college (hier: het dagelijks bestuur) beleidsvrijheid bij de aanwijzing van een zaak als beschermd gemeentelijk monument. Die vrijheid vindt haar begrenzing in de Verordening en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechter toetst de aanwijzing terughoudend. Ter beoordeling staat of het dagelijks bestuur in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, tot de aanwijzing heeft kunnen komen. De ten tijde van de besluitvorming bestaande situatie is daarbij van belang.
    
    Uit die uitspraken en uit de uitspraak van 16 juli 2014 in zaak nr. 201311350/1/A2 volgt voorts, dat indien in het kader van de bij de aanwijzing - dan wel de heroverweging daarvan - te verrichten belangenafweging door de eigenaar van het monument concreet wordt gesteld dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop en dit genoegzaam wordt gemotiveerd, deze aspecten reeds bij de aanwijzing van belang zijn. Deze dienen in dat geval niet eerst bij de aanvraag om een omgevingsvergunning tot wijziging dan wel sloop van het aangewezen monument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aan de orde te komen. Het ligt dan op de weg van het bestuur om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument waardoor het met de aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument prevaleert boven het belang van de eigenaar om de aanwijzing achterwege te laten.
    
    Ingeval het bestuur aannemelijk heeft gemaakt dat dergelijk hergebruik mogelijk is, is het vervolgens aan de eigenaar om het tegendeel aannemelijk te maken.
    
    5.2. De door het bisdom en de parochie naar voren gebrachte belangen bij herontwikkeling zijn zodanig concreet dat zij reeds bij de aanwijzing van belang zijn en niet eerst bij een aanvraag om een omgevingsvergunning aan de orde komen. Gelet op hetgeen hierover onder 5.1 is overwogen, dient het dagelijks bestuur op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument.
    
    In het besluit op bezwaar van 11 september 2012 is het dagelijks bestuur ingegaan op hetgeen het bisdom en de parochie hebben aangevoerd over de bouwfysische gebreken in relatie tot de herbestemming. In dat besluit heeft het dagelijks bestuur voorts, onder verwijzing naar het nadere advies van het BMA van 4 juli 2012, concrete bouwkundige oplossingen aangedragen voor de door het bisdom en de parochie gestelde bouwfysische gebreken teneinde het object weer exploitabel te maken, zonder daarbij de monumentale waarden in essentie aan te tasten. Het dagelijks bestuur heeft in dat verband gewezen op de multifunctionele opzet en de flexibiliteit in het ontwerp, hetgeen de mogelijkheden tot hergebruik verruimt. Het dagelijks bestuur heeft in het besluit van 11 september 2012 voorts blijk gegeven van onderzoek naar alternatieve mogelijkheden voor een zinvol hergebruik van het monument. Het dagelijks bestuur heeft gerefereerd aan een gesprek tussen de vertegenwoordiger van het bisdom en de parochie en de portefeuillehouder over de verenigbaarheid van nieuwe functies van het object, zoals een balletacademie, met de maatschappelijke bestemming. Het dagelijks bestuur heeft aangegeven dat het zich realiseert dat voor het aanpassen van het pand aan een aantal van deze functies een ingrijpende verbouwing noodzakelijk is, waarbij niet alle monumentale waarden behouden kunnen blijven. Het heeft zijn bereidheid uitgesproken om bij een ingrijpende verbouwing het belang van hergebruik van het monument boven het belang van behoud van de monumentale waarden van het interieur te stellen. Wat betreft de gevolgen van de aanwijzing voor de verkoopbaarheid heeft het dagelijks bestuur zich, onder verwijzing naar onderzoek van het Ontwikkelingsbedrijf van de gemeente Amsterdam, op het standpunt gesteld dat niet zozeer de aanwijzing van het object, maar vooral de maatschappelijke bestemming die op de gronden rust, bepalend is voor de koopprijs. Gelet op het voorgaande is het dagelijks bestuur ingegaan op de belangen van het bisdom en de parochie en heeft het aannemelijk gemaakt dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het object.
    
    In het in beroep daarover aangevoerde heeft de rechtbank geen grond behoeven te vinden voor het oordeel dat het besluit van 11 september 2012 op dit punt onvoldoende gemotiveerd is of dat op dit punt een onevenwichtige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Hetgeen in hoger beroep is aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bisdom en de parochie niet aannemelijk hebben gemaakt dat het object door de aanwijzing tot monument vrijwel niet te exploiteren, te verhuren of te verkopen is of dat de benodigde bouwkundige oplossingen voor herbestemming onbetaalbaar zijn. De rechtbank heeft evenzeer in de enkele stelling van het bisdom en de parochie, dat er sinds de aanwijzing geen gegadigden zijn gevonden voor exploitatie of koop van de kerk, onvoldoende grond gevonden voor de conclusie dat herbestemming of verkoop niet mogelijk is. Het dagelijks bestuur heeft er ter zitting bij de Afdeling nogmaals op gewezen dat het dagelijks bestuur weliswaar de maatschappelijke bestemming wil behouden, maar dat het binnen die bestemming meerdere mogelijkheden ziet voor het object, waarbij tevens een ondersteunende woonfunctie of ondergeschikte horeca niet is uitgesloten. Het dagelijks bestuur heeft er voorts op gewezen dat het object in een gewilde buurt in hoog stedelijk gebied is gesitueerd, zodat herontwikkeling van het object in de rede ligt. Het bisdom en de parochie hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur in redelijkheid het algemene belang van aanwijzing van het object als gemeentelijk monument zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van het bisdom en de parochie bij het niet aanwijzen van het object tot monument en is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid het object als gemeentelijk monument heeft kunnen aanwijzen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat op het moment dat de herbestemmingsplannen zich in een concreet stadium bevinden, de daarmee gemoeide - financiële - belangen in volle omvang kunnen en moeten worden meegewogen in het kader van de vergunningprocedure als bedoeld in artikel 10 van de Verordening gelezen in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Het dagelijks bestuur heeft meermalen te kennen gegeven zich daarbij constructief te zullen opstellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van de gronden waarop zij berust te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Dallinga
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014
    
    18-680.