ECLI:NL:RVS:2018:3219, Raad van State, 03-10-2018, 201706515/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college Sunoil een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 10.39 van de Wet milieubeheer.

201706515/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Sunoil Bio Fuels B.V., Sunoil Biodiesel Holding B.V. en [appellant] (hierna tezamen en in enkelvoud: Sunoil),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 juli 2017 in zaak nr. 16/1035 in het geding tussen:
    
    Sunoil
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college Sunoil een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 10.39 van de Wet milieubeheer.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2017 heeft de rechtbank beslist op het door Sunoil daartegen ingestelde beroep. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Sunoil hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Sunoil heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2018, waar Sunoil, vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Rotterdam, en door [gemachtigde A], [appellant] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door B. Arentz, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Bevoegdheid rechtbank
    
    1.    Ingevolge artikel 2 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht kan, behoudens hier niet relevante uitzonderingen, bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit tot handhaving van de Wet milieubeheer. Dit betekent dat de rechtbank niet bevoegd was om uitspraak te doen op het tegen het besluit van 19 november 2015 ingestelde beroep.
    
        Het hoger beroep is gelet hierop gegrond, en de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling zal hierna uitspraak doen op het bij de rechtbank ingediende beroepschrift.
    
    Behandeling van het beroep
    
    2.    Sunoil produceert biodiesel. Daarbij komt glycerinehoudend water vrij. Sunoil verkoopt dit via een tussenhandelaar aan exploitanten van biomassa-vergistingsinstallaties. Het glycerinewater wordt dagelijks afgevoerd. De vergisters gebruiken het voor het produceren van biogas.
    
        Volgens het college is het glycerinewater een afvalstof. Sunoil overtreedt volgens het college artikel 10.39 van de Wet milieubeheer door niet, zoals dit artikel voor afgifte van bedrijfsafvalstoffen eist, aan degene die de opdracht heeft het glycerinewater te vervoeren een ingevulde begeleidingsbrief te verstrekken. Bij het besluit van 19 november 2015 heeft het college Sunoil gelast deze overtreding te voorkomen.
    
    3.    Sunoil betoogt dat zij artikel 10.39 van de Wet milieubeheer niet overtreedt, alleen al omdat het glycerinewater geen afvalstof maar een bijproduct is. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
    
    4.    Op grond van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer moet onder afvalstoffen worden verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
        In artikel 1.1, zesde lid, is bepaald - voor zover hier van belang -dat stoffen, mengsels of voorwerpen die bijproducten zijn in de zin van artikel 5 van richtlijn 2008/98/EG (Pb 2008, L 312; hierna: de Kaderrichtlijn afvalstoffen), in ieder geval geen afvalstoffen zijn.
    
        In artikel 5, eerste lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen is bepaald - voor zover hier van belang - dat een stof die het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof als een bijproduct kan worden aangemerkt, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
        a) het is zeker dat de stof zal worden gebruikt;
    
        b) de stof kan onmiddellijk worden gebruikt zonder enige verdere verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is;
    
        c) de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; en
    
        d) verder gebruik is rechtmatig, met andere woorden de stof voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.
    
    5.    Volgens het college is het glycerinewater geen bijproduct maar een afvalstof. Aan geen van de in artikel 5, eerste lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen opgenomen criteria wordt volgens het college voldaan. Het verwijst daarbij naar de "Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste" van juni 2012 (hierna: de guidance).
    
    6.    Hoewel door de Commissie opgestelde richtsnoeren zoals de guidance op zichzelf niet bindend zijn, bieden zij wel een handvat bij de interpretatie van bepalingen in de richtlijn (zie onder meer het arrest van het Hof van Justitie van 6 september 2012, Chemische Fabrik Kreussler & Co, ECLI:EU:C:2012:548, punten 23 tot en met 25).
    
        Zoals in de guidance ook is benadrukt (bijvoorbeeld in paragraaf 1.2.3), bevat de guidance geen aanvullende criteria over de vraag wanneer sprake zou kunnen zijn van een bijproduct. In de guidance zijn alleen voorbeelden gegeven van indicaties voor het wel of niet voldoen aan de in artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen geformuleerde vier criteria voor het aanmerken van een stof als een bijproduct.
    
        Hierna beoordeelt de Afdeling of aan die vier criteria wordt voldaan.
    
    Zeker dat de stof zal worden gebruikt
    
    7.    Volgens Sunoil is zeker dat het glycerinewater zal worden gebruikt: de vergisters kopen het immers omdat zij het gebruiken bij de productie van biogas.
    
        Het college brengt hier tegenin dat het glycerinewater niet rechtstreeks aan de vergisters wordt verkocht, maar via een tussenhandelaar. Los daarvan moet volgens het college van het bestaan van contracten worden geabstraheerd. Het college wijst er ook op dat volgens de guidance het feit dat de stof dezelfde specificaties heeft als andere producten op de markt, een indicatie is dat het gebruik zeker is. Daaruit zou volgen dat er productregelgeving van toepassing zou moeten zijn, hetgeen bij glycerinewater niet het geval is. Dit volgt volgens het college ook uit een uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5995. Verder is volgens het college van belang dat de prijs waarvoor Sunoil het glycerinewater aan de tussenhandelaar verkoopt lager is dan de kosten die zouden moeten worden gemaakt om het als afval te verwerken. Volgens de guidance zou dit een indicatie zijn dat het gebruik niet zeker is.
    
    7.1.    In dit geval is er geen reden eraan te twijfelen dat het glycerinewater zal worden gebruikt. Het wordt immers al lange tijd daadwerkelijk gebruikt door vergisters die ervoor betalen omdat zij de in het glycerinewater opgenomen stoffen (methanol en glycerine) omzetten in biogas.
    
        Dat het glycerinewater via een tussenhandelaar wordt verhandeld, wat overigens ook niet ongebruikelijk is, verandert niets aan het feit dat het zal worden gebruikt.
    
        Dat er, zoals het college aanvoert, geen specifieke productregelgeving is opgesteld voor glycerinewater verandert ook niets aan het feit dat het glycerinewater zal worden gebruikt. In de door het college aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012 is ook niet geoordeeld dat het bestaan van specifieke productregelgeving noodzakelijk is. In die uitspraak is alleen geconstateerd dat de daar aan de orde zijnde stof (gezeefd en gemengd vliegas) geschikt is als grondstof voor betonmortel. Overigens had die zaak betrekking op de vraag of sprake was van het einde van de afvalfase als geregeld in artikel 6 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, terwijl de huidige zaak daarover niet gaat. De huidige zaak gaat over de vraag of sprake is van een bijproduct als geregeld in artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.
    
    7.2.    Wat betreft de door het college genoemde omstandigheid dat het als afvalstof verwerken van het glycerinewater meer kost dan de verkoopprijs die Sunoil ontvangt, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        De door het college in dit verband aangehaalde passage op blz. 17 van de guidance luidt als volgt: "On the other hand, the following are examples of indications that future use is uncertain: (…) The financial gain for the waste holder is nominal compared to the cost of waste treatment."
    
        Met deze passage wordt naar moet worden aangenomen gedoeld op het in de jurisprudentie van het Hof van Justitie over het afvalstoffenbegrip genoemde risico dat, wanneer een stof voor de houder ervan geen nut heeft, hij zich op een voor het milieu nadelige manier ontdoet van die stof, bijvoorbeeld door de stof onbeheerd achter te laten of ongecontroleerd te lozen of te verwijderen (zie bijvoorbeeld het arrest van 12 december 2013, C-241/12 en C-242/12, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, punt 42). Wanneer verkoop van de stof voor gebruik maar een gering financieel voordeel zal opleveren, zou dit risico groter kunnen worden.
    
        Een dergelijk risico is in deze zaak in feite niet aanwezig. Daargelaten of de verkoopprijs van het glycerinewater gering is, valt niet in te zien waarom Sunoil er de voorkeur aan zou geven om het glycerinewater illegaal te lozen of te dumpen in plaats van het, onder ontvangst van een vergoeding, dagelijks te laten afvoeren.
    
    7.3.    De conclusie is dat het onder deze omstandigheden zeker is dat het glycerinewater zal worden gebruikt. In dit opzicht is er geen reden om het glycerinewater niet als bijproduct aan te merken.   
    
    Onmiddellijk gebruik van de stof zonder enige verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is
    
    8.    Sunoil betoogt - en dit is ook niet in geschil - dat het glycerinewater direct, zonder enige verwerking, bij de vergisters wordt gebruikt.
    
        Het college vindt dat desondanks geen onmiddellijk gebruik van het glycerinewater plaatsvindt, omdat vergisting niet een normaal productieproces is, maar een bewerking die meestal wordt beschouwd als een handeling van nuttige toepassing. Uit de guidance volgt volgens het college dat het glycerinewater hierom niet onmiddellijk wordt gebruikt in de zin van artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.
    
    8.1.    De door het college aangehaalde passage uit de guidance heeft betrekking op de eis dat de stof "zonder enige verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is" moet worden gebruikt.
    
        Op blz. 17 en 18 van de guidance wordt uiteengezet dat het feit dat een stof moet worden behandeld voordat hij kan worden gebruikt een indicatie kan zijn dat een behandeling van afval plaatsvindt. Aan de andere kant moet volgens de guidance ook rekening worden gehouden met het feit dat ook gewone grondstoffen enige behandeling moeten ondergaan voordat ze kunnen worden gebruikt. In dit verband wordt in de guidance opgemerkt dat een behandeling van stoffen die meestal wordt beschouwd als een handeling van nuttige toepassing in principe niet als een normale productiepraktijk kan worden beschouwd.
    
        Deze passage zou van belang kunnen zijn indien het glycerinewater, voordat het bij de vergisters wordt ingezet, eerst een behandeling zou moeten ondergaan. Wanneer die behandeling zou lijken op een typische handeling van nuttige toepassing, zou dit een indicatie kunnen zijn dat het glycerinewater niet, zoals artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen voor een bijproduct eist, wordt gebruikt zonder enige verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is. Echter, het glycerinewater wordt in het geheel niet behandeld voordat het bij de vergisters wordt ingezet. Daarmee staat vast dat aan de desbetreffende eis uit artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen wordt voldaan.
    
    De stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van het productieproces
    
    9.    Sunoil wijst erop dat het vrijkomen van het glycerinewater een onlosmakelijk onderdeel is van de productie van biodiesel bij Sunoil.
    
        Het college betoogt dat dit niet voldoende is: volgens het college moet, ook volgens de guidance, enige mate van sturing bij het productieproces plaatsvinden om van een bijproduct te kunnen spreken.
    
    9.1.    De Afdeling merkt op dat de vraag of er sturing optreedt bij de productie van een stof in de jurisprudentie van het Hof van Justitie en ook in de guidance (paragraaf 1.2.2) vooral van belang is bij de vraag of er sprake is van hetzij een product, hetzij een productieresidu. Als het ontstaan van de stof het resultaat van een technische keuze is, kan die stof geen productieresidu zijn en moet daarom worden aangemerkt als een product, aldus de guidance.
    
        In deze zaak gaat het echter niet over deze discussie. Niet in geschil is dat het glycerinewater geen product is, maar een residu van de productie van biodiesel. Zo’n residu is een afvalstof, tenzij het residu kan worden aangemerkt als een bijproduct. Een van de voorwaarden om een productieresidu als bijproduct aan te merken is dat de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van het productieproces.
    
        Op blz. 18 en 19 van de guidance is uiteengezet, kort weergegeven, dat dit betekent dat een stof daadwerkelijk en integraal in een productieproces tot stand moet komen en niet nadien nog behandelingen moeten worden uitgevoerd waaruit blijkt dat de stof niet integraal in een productieproces tot stand komt.
    
        In dit geval komt het glycerinewater tot stand als integraal onderdeel van het productieproces van biodiesel en er vinden verder geen behandelingen plaats. Uit de guidance blijkt niet dat het feit dat het productieproces niet met het oog op het glycerinewater wordt gestuurd, daargelaten wat het nut daarvan zou zijn en hoe die sturing zou moeten plaatsvinden, mee moet brengen dat in weerwil van dit feit, toch zou moeten worden geoordeeld dat niet aan het desbetreffende criterium wordt voldaan.
    
    Verder gebruik van de stof is rechtmatig.
    
    10.    Sunoil wijst erop dat het glycerinewater rechtmatig wordt gebruikt door de vergisters.
    
        Het college is naar de Afdeling begrijpt van mening dat desondanks niet aan dit criterium wordt voldaan. Het college wijst er daarbij op dat de vergisters alleen afvalstoffen mogen vergisten omdat zij beschikken over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een afvalstoffeninrichting.
    
    10.1.    Dat de vergisters een vergunning hebben voor het vergisten van afvalstoffen betekent niet dat iedere stof die zij vergisten - waaronder het glycerinewater - per definitie een afvalstof zou moeten zijn. Gesteld noch gebleken is dat de vergisting van het glycerinewater anderszins niet rechtmatig plaatsvindt.
    
        Ook aan deze voorwaarde voor het aanmerken van het glycerinewater als bijproduct wordt voldaan.
    
    Conclusie
    
    11.    Gezien het voorgaande wordt onder de omstandigheden als hiervoor geschetst voldaan aan alle in artikel 1.1, zesde lid, van de Wet milieubeheer samen met artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen gestelde vereisten om het bij de productie van biodiesel vrijkomende productieresidu glycerinewater aan te merken als een bijproduct en niet als een afvalstof. Reeds gelet hierop heeft het college ten onrechte geoordeeld dat artikel 10.39 van de Wet milieubeheer, dat betrekking heeft op handelingen met afvalstoffen, is overtreden door voor transport van het glycerinewater geen begeleidingsformulier te verstrekken. Het college was daarom niet bevoegd de last onder dwangsom op te leggen.
    
    12.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 19 november 2015 van het college alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 juli 2017 in zaak nr. 16/1035;
    
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 19 november 2015, kenmerk 47/RUD/2015005021, gegrond;
    
    IV.    vernietigt het onder III genoemde besluit;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij Sunoil Bio Fuels B.V., Sunoil Biodiesel Holding B.V. en [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.254,50 (zegge: tweeduizend tweehonderdvierenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan Sunoil Bio Fuels B.V., Sunoil Biodiesel Holding B.V. en [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018
    
    262.