ECLI:NL:RVS:2017:2026, Raad van State, 26-07-2017, 201606106/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 mei 2015 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201606106/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], wonend te Weesp, appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 juni 2016 in zaak nr. 16/261 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Weesp.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 mei 2015 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 december 2015 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.C. Kaandorp, vergezeld van mr. D.S. Krijgsman, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant A] en [appellant B] zijn op 7 juli 1997 eigenaar geworden van het perceel met woning aan [locatie] te Weesp. Bij brief van 5 maart 2014 hebben zij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van het besluit van het college van 8 april 2008. Bij dit besluit heeft het college met toepassing van het destijds geldende artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan Blomstraat Ontwikkeling B.V. vrijstelling verleend (hierna: het vrijstellingsbesluit) van het bestemmingsplan "Herensingelkwartier" (hierna: het bestemmingsplan) uit 1994. Het vrijstellingsbesluit heeft de bouw van 42 woningen en een parkeergarage op het perceel Blomstraat 14 te Weesp mogelijk gemaakt. Dit perceel, waarop voorheen een houtwerf was gevestigd, grenst aan het perceel [locatie]. Dit besluit is op 26 mei 2010 onherroepelijk geworden (uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5628). Volgens [appellant A] en [appellant B] is hun woning ten gevolge van het vrijstellingsbesluit in waarde verminderd.
    
    2.    Niet in geschil is dat het vrijstellingsbesluit tot een planologische verslechtering voor [appellant A] en [appellant B] heeft geleid.
    
        Volgens het college was de woningbouw aan de Blomstraat voor [appellant A] en [appellant B] ten tijde van de koop van het perceel voorzienbaar. Daarom heeft het college hun verzoek om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat gezien de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid, de toelichting bij het plan en het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten) van 16 augustus 1994 omtrent goedkeuring van het plan voor [appellant A] en [appellant B] ten tijde van de aankoop van het perceel aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in voor hen ongunstige zin zou veranderen. Volgens de rechtbank is het college terecht van voorzienbaarheid uitgegaan.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet met dit oordeel verenigen. Daartoe voeren zij aan dat een toelichting bij een bestemmingsplan niet kan worden gezien als een bekendmaking van een concreet beleidsvoornemen, zodat van voorzienbaarheid geen sprake is. Voor het geval de Afdeling hierover anders oordeelt, is volgens [appellant A] en [appellant B] in dit geval hiervan geen sprake, omdat op grond van de plantoelichting, die alleen een indicatie bevat van toekomstige woningbouw op de gronden van de voormalige houtwerf, niet kan worden geconcludeerd dat een redelijk denkende en handelende koper rekening moest houden met iedere toekomstige vorm van invulling daarvan. Volgens hen was woningbouw op de gronden van de voormalige houtwerf wel een te verwachten normale maatschappelijke ontwikkeling. In dit verband heeft de SAOZ volgens hen terecht in haar advies opgemerkt dat de hoge bebouwingsdichtheid en de omvang van de bebouwing in relatie tot de omgeving slechts gedeeltelijk als passend kan worden aangemerkt, hetgeen tot gevolg heeft dat 2% van de waarde van de woning op de peildatum wegens normaal maatschappelijk risico niet voor vergoeding in aanmerking komt, aldus [appellant A] en [appellant B]. Dat de SAOZ in haar advies vervolgens tot de conclusie komt dat de woningbouw ter plaatse voorzienbaar was, is volgens hen dan ook innerlijk tegenstrijdig. Omdat deze innerlijke tegenstrijdigheid eerst op de zitting bij de rechtbank door de SAOZ is toegelicht, het college deze toelichting ten tijde van het nemen van het besluit van 2 december 2015 dus niet kende en de rechtbank hen niet in de gelegenheid heeft gesteld alsnog schriftelijk op deze toelichting te reageren, heeft de rechtbank in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor gehandeld. Volgens [appellant A] en [appellant B] is deze toelichting ten onrechte niet in het advies van de SAOZ opgenomen en heeft het college de afwijzing van hun verzoek om een tegemoetkoming niet alleen op dit advies kunnen baseren.
    
        Verder betogen [appellant A] en [appellant B] dat het college van gedeputeerde staten goedkeuring heeft onthouden aan de in artikel 18 van de planvoorschriften opgenomen bevoegdheid de bestemming van de gronden van de voormalige houtwerf in een woonbestemming te wijzigen. Omdat het gemeentebestuur in deze onthouding van goedkeuring heeft berust, is ook hierom geen sprake van voorzienbaarheid, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
        Voorts betogen zij dat de rechtbank de motivering van het besluit van het college van 2 december 2015 heeft aangevuld. Ook ontberen volgens [appellant A] en [appellant B] de overwegingen van de rechtbank over de plantoelichting in relatie tot voorzienbaarheid feitelijke en juridische grondslag, is de rechtbank niet zuiver geweest in haar overwegingen over de te verwachten omvang van de woningbouw op de gronden van de voormalige houtwerf en heeft de rechtbank ten onrechte gewicht toegekend aan de overwegingen van de Afdeling in de eerder genoemde uitspraak van 26 mei 2010 over de planologische inpasbaarheid van de woningbouw.
    
    Wettelijk kader
    
    4.    Artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt: "Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager."
    
        Artikel 6.3, aanhef en onder a, luidt: "Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak."
    
    Beoordeling hoger beroep
    
    5.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen.
    
        In deze uitspraak heeft de Afdeling over actieve voorzienbaarheid overwogen dat voorzienbaarheid van een planologische wijziging beoordeeld dient te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    6.    De SAOZ heeft in haar concept-advies geconcludeerd dat het vrijstellingsbesluit heeft geleid tot een planologische verslechtering voor [appellant A] en [appellant B] en dat de daardoor veroorzaakte waardedaling € 60.000,00 bedraagt. Volgens de SAOZ kan de hoge bebouwingsdichtheid en de omvang van de bebouwing in relatie tot de omgeving slechts gedeeltelijk als passend worden aangemerkt. Daarom heeft de SAOZ geconcludeerd dat 2% van de waarde van de woning op de peildatum wegens normaal maatschappelijk risico niet voor vergoeding in aanmerking komt. De tegemoetkoming in planschade zou dan € 28.000,00 bedragen. Naar aanleiding van een reactie van Blomstraat Ontwikkeling B.V. op dit concept-advies, heeft de SAOZ haar advies gewijzigd. In haar definitieve advies van april 2015 komt de SAOZ tot de conclusie dat de planschade voor rekening van [appellant A] en [appellant B] dient te blijven omdat deze voorzienbaar is. De SAOZ heeft dit in hoofdstuk 7 van het advies toegelicht. In dit hoofdstuk wordt naar de (door het college van gedeputeerde staten niet goedgekeurde) wijzigingsbevoegdheid van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften en naar de toelichting van het bestemmingsplan verwezen. Daarbij heeft de SAOZ haar bevindingen en conclusie over het normaal maatschappelijk risico gehandhaafd.
    
    7.    De Afdeling stelt voorop dat normaal maatschappelijk risico en riscoaanvaarding/voorzienbaarheid twee verschillende leerstukken zijn. Zoals de Afdeling eerder in de onder 5 genoemde uitspraak van 28 september 2016 heeft overwogen zijn normaal maatschappelijk risico en voorzienbaarheid zelfstandige criteria voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van schade. Indien een planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar is, hoeft de omvang van de schade niet te worden bepaald en hoeft de vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet beantwoord te worden (uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2109). De SAOZ had in het definitieve advies van april 2015 dus kunnen volstaan met een conclusie over voorzienbaarheid. De onder overweging 6 weergegeven achtergrond van de totstandkoming van het advies, maakt inzichtelijk waarom de SAOZ op zowel normaal maatschappelijk risico als voorzienbaarheid is ingegaan. Dat dit het advies van de SAOZ, zoals [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, innerlijk tegenstrijdig maakt, volgt de Afdeling gelet op het voorgaande dan ook niet. Daarbij heeft zij ook in aanmerking genomen dat een bestuursorgaan met het oog op de onder overweging 5 omschreven beoordeling van de voorzienbaarheid een vergelijking dient te maken tussen de ruimtelijke gevolgen van het planologische regime waarvan gesteld wordt dat het planschade heeft veroorzaakt en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden (uitspraak van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4047). Zoals ook onder 5 is overwogen is daarentegen voor de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico van belang of een planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen.
    
        In het definitieve advies van de SAOZ is bij de bespreking van de reactie van Blomstraat Ontwikkeling B.V. toegelicht waarom zij haar conclusie over voorzienbaarheid heeft gewijzigd. Voorts zijn in hoofdstuk 6.3 van dit advies de toegepaste criteria en de conclusie over het normaal maatschappelijk risico toegelicht. Hetzelfde geldt in hoofdstuk 7 voor de voorzienbaarheid. Op de zitting bij de rechtbank is de SAOZ hierop nader ingegaan. Gezien de zittingsaantekeningen van de rechtbank overweegt de Afdeling dat dit een toelichting op het definitieve advies van de SAOZ betreft. De Afdeling is dan ook met de rechtbank van oordeel dat het hier niet gaat om nieuwe feiten of standpunten. Zij volgt [appellant A] en [appellant B] dan ook niet in hun betoog dat de rechtbank de motivering van het besluit van het college van 2 december 2015 zou hebben aangevuld. Van strijd met het beginsel van hoor en wederhoor is de Afdeling niet gebleken. Evenmin bestaat er aanleiding voor het oordeel dat zoals [appellant A] en [appellant B] betogen het definitieve advies van de SAOZ op dit punt gebrekkig is.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het college heeft het definitieve advies van de SAOZ aan zijn besluit van 2 december 2015 ten grondslag gelegd. Volgens het college was woningbouw op de gronden van de voormalige houtwerf op het moment dat [appellant A] en [appellant B] de woning kochten dan ook voorzienbaar.
    
        Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen kan, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van17 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU1109), een toelichting bij een bestemmingsplan worden gezien als een bekendmaking van een concreet beleidsvoornemen.
    
        Zoals onder 6 en 7 is overwogen is de SAOZ in hoofdstuk 7 van het definitieve advies op de voorzienbaarheid ingegaan. De SAOZ verwijst in dit hoofdstuk naar de wijzigingsbevoegdheid van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften en naar de toelichting van het bestemmingsplan. Met gebruikmaking van deze wijzigingsbevoegdheid kon op de gronden van de voormalige houtwerf woningbouw mogelijk worden gemaakt zodra de bedrijfsvoering van de houtwerf zou zijn beëindigd. Op blz. 25 van de plantoelichting staat daarover dat "Naast de bovengenoemde bekende nieuwbouwplannen is het tevens denkbaar, dat op de locatie, die vrij zou komen na bedrijfsbeëindiging van de op het binnengebied aan de Blomstraat aanwezige houthandel en na bodemsanering, woningbouw wordt gerealiseerd. Hiertoe is in het plan een wijzigingsbevoegdheid opgenomen." Voorts staat op blz. 37 onder artikel 7 (doeleinden van bedrijf en handel) dat dit artikel specifiek is "toegeschreven op de houthandel en dat bij bedrijfsverplaatsing/- beëindiging wordt gedacht aan woondoeleinden (artikel 11 W.R.O.)." Volgens de SAOZ was gelet op de wijzigingsbevoegdheid, ook al is hieraan door het college van gedeputeerde staten goedkeuring onthouden, en mede gelet op de plantoelichting woningbouw ter plaatse voorzienbaar.
    
        De rechtbank heeft gelet hierop terecht en op goede gronden geoordeeld dat deze wijzigingsbevoegdheid en de plantoelichting, waarin staat dat artikel 7 van de planvoorschriften specifiek is toegeschreven op de houthandel op het binnenterrein aan de Blomstraat en dat bij beëindiging van dat bedrijf ter plaatse gedacht wordt aan woondoeleinden, een concreet beleidsvoornemen bevatten op grond waarvan een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan moet kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen. Dat het college van gedeputeerde staten bij besluit van 16 augustus 1994 aan deze wijzigingsbevoegdheid goedkeuring heeft onthouden maakt dit niet anders. In dit verband heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college van gedeputeerde staten zich in dit besluit op het standpunt heeft gesteld met woningbouw op de gronden van de voormalige houtwerf te kunnen instemmen. Aan de wijzigingsbevoegdheid is om een andere reden goedkeuring onthouden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2061). De omstandigheid dat het gemeentebestuur in deze onthouding van goedkeuring, naar [appellant A] en [appellant B] stellen, zou hebben berust en dat daarom volgens hen geen sprake is van een concreet beleidsvoornemen, leidt evenmin tot een andere conclusie, reeds omdat de aanleiding voor deze onthouding van goedkeuring niet is gelegen in het mogelijk maken van woningbouw ter plaatse. Daarbij komt dat, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2092), in dit geval tussen de onthouding van goedkeuring door het college van gedeputeerde staten en de aankoop door [appellant A] en [appellant B] van het perceel aan [locatie] niet meer dan tien jaar maar nog geen drie jaar is verstreken.
    
        Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen staat de omvang van de gerealiseerde woningen op de gronden van de voormalige houtwerf niet aan het aannemen van voorzienbaarheid in de weg. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar eerdergenoemde uitspraak van 28 september 2016 is voor voorzienbaarheid niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. [appellant A] en [appellant B] hebben daarbij niet aannemelijk gemaakt dat in het definitieve advies van de SAOZ is uitgegaan van een nog verdergaande dan de meest ongunstige uitwerking van de in het beleidsvoornemen bedoelde woningbouw. In dit verband is niet zonder betekenis, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de Afdeling in de onder 1 genoemde uitspraak van 26 mei 2010 heeft geoordeeld dat de met het vrijstellingsbesluit mogelijk gemaakte woningbouw geen afbreuk doet aan de stedenbouwkundige structuur van de omgeving.
    
        Gelet op het voorgaande mocht het college het definitieve advies van de SAOZ aan zijn besluit van 2 december 2015 ten grondslag leggen. De rechtbank is dan ook terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat [appellant A] en [appellant B] ten tijde van de koop van de woning aan de [locatie] kennis hadden kunnen nemen van het beleidsvoornemen om op de locatie die vrij zou komen na bedrijfsbeëindiging van de op het binnengebied aan de Blomstraat aanwezige houthandel woningen te bouwen. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de bouw van deze woningen niet voorzienbaar was en dat de rechtbank niet zuiver is geweest in haar overwegingen over de te verwachten omvang van de woningbouw op de gronden van de voormalige houtwerf faalt.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Bindels
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017
    
    85.