ECLI:NL:RVS:2018:1823, Raad van State, 06-06-2018, 201703780/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 mei 2015, verzonden op 12 mei 2015, heeft het college aan [appellant] gelast binnen zes maanden na de verzenddatum van deze brief het dak van de paardenstal op het perceel [locatie] te Noordwijk (hierna: het perceel) uit te voeren zoals aangegeven in de omgevingsvergunning van 19 september 2012 waarbij een maximale nokhoogte van 5,5 m geldt, alsmede het verwijderen en verwijderd houden van twee dakkapellen op deze paardenstal onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per week tot een maximum van € 2.500,00.

201703780/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Noordwijk,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 maart 2017 in zaak nr. 16/8615 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 mei 2015, verzonden op 12 mei 2015, heeft het college aan [appellant] gelast binnen zes maanden na de verzenddatum van deze brief:
    - het dak van de paardenstal op het perceel [locatie] te Noordwijk (hierna: het perceel) uit te voeren zoals aangegeven in de omgevingsvergunning van 19 september 2012 waarbij een maximale nokhoogte van 5,5 m geldt, alsmede het verwijderen en verwijderd houden van twee dakkapellen op deze paardenstal onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per week tot een maximum van € 2.500,00;
    - de zonder omgevingsvergunning gerealiseerde stal, opslagschuur, schuur nabij de paardenbak, paardenbak, longeercirkel en schuurtje nabij de moestuin op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom per bouwwerk van € 100,00 per week tot een maximum van € 500,00.
    
    Bij besluit van 28 september 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en hem gelast binnen vier maanden na verzending van deze beslissing op bezwaar de overtreding conform het besluit van 6 mei 2015 te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college afgezien van het invorderen van door [appellant] verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 5.500,00.
    
    Bij uitspraak van 23 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 28 september 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 7 april 2017 heeft het college een bedrag van € 5.500,00 aan dwangsommen ingevorderd.
    
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft het hoger beroep ter zitting behandeld op 20 maart 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Norde, advocaat te Leiden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J.G. Hinnen, advocaat te Leiden, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het perceel is een paardenstal, ponystal, opslagschuur, schuur nabij de paardenbak (voormalig kippenhok), paardenbak, longeercirkel en schuurtje nabij de moestuin aanwezig. [belanghebbende] is eigenaar van het naastgelegen perceel, waarop drie vrijstaande woningen mogen worden gebouwd.
    
    Verjaring
    
    2.    Uit het besluit van 6 mei 2015, verzonden op 12 mei 2015, tot oplegging van de last onder dwangsom, volgt dat [appellant] een dwangsom verbeurt wanneer zes maanden na verzending van dat besluit de overtredingen voortduren of worden herhaald. Niet in geschil is dat [appellant] niet binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan en dat van rechtswege dwangsommen zijn verbeurd. Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college besloten niet tot invordering van deze van rechtswege verbeurde dwangsommen over te gaan. Bij besluit op bezwaar van 28 september 2016 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 6 mei 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en [appellant] gelast binnen vier maanden na verzending van deze beslissing op bezwaar de overtreding conform het besluit van 6 mei 2015 te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    2.1.    Artikel 4:104 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    
    "1. De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken.
    
    2. Na voltooiing van de verjaring kan het bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen."
    
        Artikel 5:35 luidt:
    
    "In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
    
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1340, kan het college, indien de aan de last verbonden termijn is verstreken, in beginsel een nieuwe begunstigingstermijn aan de last kan verbinden. Daarvoor bestaat evenwel alleen ruimte indien nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd.
    
        Op 18 december 2015 is, naar tussen partijen niet in geschil is, het maximum aan de bij het besluit van 6 mei 2015 opgelegde dwangsommen verbeurd. Gelet hierop bestond er voor het college geen ruimte om bij besluit van 28 september 2016 een nieuwe begunstigingstermijn aan het besluit van 6 mei 2015 te verbinden. Dat betekent dat de last onder dwangsom van 6 mei 2015 al op 19 december 2015 was uitgewerkt en daarna geen verdere dwangsommen meer konden worden verbeurd. Het college wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat bij besluit van 28 september 2016 een nieuwe last onder dwangsom is opgelegd, omdat in dat besluit wordt verwezen naar het besluit van 6 mei 2015. Nu het college niet binnen een jaar na het verbeuren van de laatste dwangsommen tot invordering daarvan is overgegaan, was de bevoegdheid van het college om tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan op 19 december 2015 verjaard.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat invordering van de verbeurde dwangsommen op dit moment niet meer mogelijk is, zodat het college de betaling van het verbeurde dwangsombedrag door [appellant] niet meer kan afdwingen. In zoverre heeft [appellant] dan ook geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep. Het college heeft ter zitting echter te kennen gegeven dat het voornemens is een nieuwe, vergelijkbare last onder dwangsom op te leggen. Gelet hierop bestaat er naar het oordeel van de Afdeling voor [appellant] nog een belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    3.    [appellant] heeft ter zitting toegelicht dat zijn hoger beroep alleen nog betrekking heeft op de ponystal, de paardenbak, de longeercirkel en het schuurtje nabij de moestuin.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de ponystal, de paardenbak, de longeercirkel en het schuurtje nabij de moestuin op het perceel, omdat deze bouwwerken op de peildatum van 13 april 1984 reeds aanwezig waren.
    
    4.1.    Het college heeft zijn grondslag om handhavend op te treden gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Tussen partijen is niet in geschil dat voor de paardenbak en de longeercirkel, alsmede voor de ponystal en het schuurtje nabij de moestuin, geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is verleend. Een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht op een bouwwerk verschaft geen omgevingsvergunning vervangende titel en de bouwwerken worden daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat de door [appellant] bedoelde bouwwerken op de peildatum van het overgangsrecht op het perceel aanwezig waren en dus een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, laat dit onverlet dat dit de bouwwerken zelf niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning vereist blijft. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de ponystal, de paardenbak, de longeercirkel en het schuurtje nabij de moestuin wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering bestond. Daartoe voert hij aan dat voor de ponystal en het schuurtje nabij de moestuin op grond van het overgangsrecht in het bestemmingsplan "Middengebied Zuid" omgevingsvergunning moet worden verleend, omdat deze bouwwerken op de peildatum van 13 april 1984 al op het perceel aanwezig waren.
    
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1719) rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Daargelaten het antwoord op de vraag of het overgangsrecht waarop [appellant] zich beroept titel geeft om omgevingsvergunning te verlenen voor de door hem bedoelde bouwwerken, wordt overwogen dat hij met de door hem overgelegde stukken, zoals een informatiefolder uit 1991, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ponystal en het schuurtje nabij de moestuin op de peildatum van 13 april 1984 op het perceel aanwezig waren.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, wegens strijd met het vertrouwensbeginsel, van handhavend optreden tegen de ponystal, de paardenbak, de longeercirkel en het schuurtje nabij de moestuin had moeten afzien. Volgens [appellant] heeft het college bij besluit van 24 december 1985 deze door hem bedoelde bouwwerken gedoogd. Voor zover tot het oordeel wordt gekomen dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college desondanks het algemeen belang bij handhavend op te treden zwaarder heeft kunnen wegen dan het belang van [appellant] bij behoud van de bouwwerken.
    
    7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij besluit van 24 december 1985 de ponystal, het schuurtje nabij de moestuin en zes lantaarnpalen heeft gedoogd. Uit het besluit van 24 december 1985 volgt niet dat het college ook de paardenbak op zichzelf en de longeercirkel heeft gedoogd.
    
        Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college, gelet op het besluit van 24 december 1985, in dit geval niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik heeft mogen maken. Ten aanzien van de ponystal wordt in dat kader het volgende overwogen. Op het perceel mogen, gelet op de bij besluit van 19 september 2012 verleende bouwvergunning voor de paardenstal op het perceel, reeds legaal paarden worden gehouden. Deze paardenstal grenst aan het perceel waarop de vrijstaande woningen zijn voorzien. Op het perceel mogen dus, ook wanneer het college toch handhavend optreedt tegen de ponystal, paarden worden gehouden. De Afdeling acht verder van belang dat de toekomstige bewoners van de vrijstaande woningen op het naastgelegen perceel geen uitzicht op de ponystal hebben, omdat het zicht daarop wordt weggenomen door de reeds aanwezige én, afgezien van de hoogte ervan, vergunde paardenstal. Ten aanzien van het schuurtje nabij de moestuin en de zes lantaarnpalen overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van dusdanige bezwaren van derden dat het college, gelet op het besluit van 24 december 1985, toch tot handhavend optreden daartegen heeft kunnen besluiten.
    
        Het voorgaande brengt met zich dat de rechtbank heeft onderkend dat het college de ponystal, het schuurtje nabij de moestuin en de zes lantaarnpalen bij besluit van 24 december 1985 heeft gedoogd, maar dat zij ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten daartegen toch handhavend op te treden.
    
        Het betoog slaagt.
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 september 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    Het invorderingsbesluit van 7 april 2017
    
    9.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
        Bij besluit van 7 april 2017 is het college overgegaan tot invordering van een bedrag van € 5.500,00 aan dwangsommen.
    
    9.1.    Gelet op het bepaalde in 2.2 was het college niet langer bevoegd bij besluit van 7 april 2017 tot invordering van dwangsommen over te gaan. Reeds hierom is het van rechtswege beroep van [appellant] tegen dit besluit gegrond en komt dat besluit voor vernietiging in aanmerking.
    
    Slot
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 maart 2017 in zaak nr. 16/8615;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 28 september 2016, kenmerk 2016099196;
    
    V.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 7 april 2017, kenmerk 2017042509, gegrond;
    
    VI.    vernietigt dat besluit;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.505,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Drop    w.g. Melenhorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
    
    776.