ECLI:NL:RVS:2020:111, Raad van State, 15-01-2020, 201902907/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2017 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van drie appartementen op het adres [locatie] te Groningen.

201902907/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 maart 2019 in zaak nr. 18/1067 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 februari 2017 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van drie appartementen op het adres [locatie] te Groningen.
    Bij besluit van 1 maart 2018 heeft het college het door de vereniging "Bewonersorganisatie Binnenstad Oost" daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 9 februari 2017 ingetrokken.
    Bij uitspraak van 6 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Bewonersorganisatie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2019, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. C.S.G. de Lange, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Blokzijl, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 15 december 2014 heeft het college op grond van de Huisvestingsverordening 2011 Gemeente Groningen een onttrekkingsvergunning verleend voor het kamergewijs verhuren van het pand aan de [locatie]. Dit besluit staat in rechte vast. [appellant] heeft het pand medio 2015 gekocht. [appellant] heeft op 25 mei 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd om in dit pand drie zelfstandige appartementen te realiseren. De appartementen zullen een oppervlakte hebben van 19,6 m², 21,4 m² en 24,8 m².
        Volgens het college het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Woningsplitsing". Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college voor de verbouwing naar drie zelfstandige appartementen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning verleend. In bezwaar heeft het college die vergunning ingetrokken. Het stelt zich in het besluit op bezwaar op het standpunt dat het in geval van strijdigheid met het bestemmingsplan "Woningsplitsing" uitsluitend toepassing geeft aan deze afwijkingsbevoegdheid als er sprake is van een onttrokken woning, die feitelijk in gebruik is als kamerverhuurpand, en een beroep wordt gedaan op de uitzondering in het woonbeleid voor omvormen van onzelfstandige kamers naar zelfstandige appartementen. Volgens het college is dat in dit geval niet aan de orde, omdat het pand nooit in gebruik is geweest als kamerverhuurpand en dat twee van de drie appartementen niet voldoen aan de eis dat de minimale oppervlakte daarvan 24 m² is.
    De aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft de Bewonersorganisatie op basis van haar statutaire doelstellingen als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aangemerkt.
        De rechtbank heeft overwogen dat het college gelet op zijn beleid niet gehouden was om ten behoeve van het bouwplan medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan "Woningsplitsing". De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de door [appellant] gestelde onzelfstandige bewoning, wat daar verder ook van zij, te laat is aangevangen. De rechtbank volgt [appellant] evenmin in zijn betoog dat er enkel met betrekking tot de oppervlakte van de appartementen van de beleidsregels wordt afgeweken, waardoor het onevenredig zou zijn om hieraan vast te houden. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken van redenen op grond waarvan het college in dit geval zijn beleidsregels niet heeft mogen laten prevaleren. Gelet hierop is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    Is de Bewonersorganisatie belanghebbende?
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de Bewonersorganisatie ten onrechte als belanghebbende bij het besluit van 9 februari 2017 tot verlening van de omgevingsvergunning heeft aangemerkt. [appellant] voert hierover aan dat het voeren van juridische procedures namens bewoners niet in de statuten van de Bewonersorganisatie is opgenomen en zij reeds daarom geen  belanghebbende kan zijn. Verder voert [appellant] aan dat niet is gebleken dat de Bewonersorganisatie voldoende feitelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb verricht die in het verlengde liggen van haar statutaire doelstellingen. [appellant] wijst er verder op dat de leefbaarheid in de buurt niet zal worden aangetast door verlening van de omgevingsvergunning, zodat ook in zoverre de vraag is in hoeverre een Bewonersorganisatie kan optreden tegen een aspect dat alleen de direct omwonenden raakt.
    3.1.    Volgens artikel 2, eerste lid, van de statuten van de Bewonersorganisatie heeft de vereniging ten doel, één en ander in de ruimste zin, de bevordering van een zo gunstig mogelijk woon- en leefklimaat in de wijk "Binnenstad Oost" te Groningen, en de behartiging van de belangen van bewoners in die wijk, welke wijk wordt begrensd door het Boterdiep, de Bloemsingel, de Oostersingel, de Oostersingeldwarsstraat, de Steentilkade, de Damsterkade, de Oosterkade, Voor 't Voormalig Klein Poortje, het Schuitendiep en de Turfsingel.
        Volgens het tweede lid tracht de vereniging haar doel onder meer te bereiken door het betrekken van bewoners in de wijk bij overleg en besluitvorming over alle zaken die de wijk betreffen en het zijn van intermediair tussen bewoners in de wijk enerzijds en alle belangengroepen, gemeentelijke, provinciale en landelijke overheden anderzijds.
    3.2.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
        Het derde lid van artikel 1:2, van de Awb luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
    3.3.    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    3.4.    De Bewonersorganisatie komt blijkens haar doelstelling op voor de belangen van de bewoners van de oostelijke binnenstad van Groningen. Aannemelijk is dat verschillende bewoners van dit gebied gevolgen van het voorgenomen gebruik van het pand aan de [locatie] kunnen ondervinden. De Bewonersorganisatie brengt door het optreden in rechte aldus een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijke optreden van individuele natuurlijke personen die door dat besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. In de door de Bewonersorganisatie tot stand gebrachte bundeling van deze individuele belangen, kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank de Bewonersorganisatie terecht als belanghebbende bij het bestreden besluit aangemerkt. Het betoog slaagt niet.
    Het bezwaarschrift tegen het besluit van 4 juli 2016
    4.    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] de grond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij te laat bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 4 juli 2016, waarbij het college de aanvraag om omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4:6 van de Awb heeft afgewezen, ingetrokken omdat ter zitting is gebleken dat dat oordeel van de rechtbank niet in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit.
    Strijd met het bestemmingsplan?
    5.    Ingevolge het bestemmingsplan "Binnenstad-Oost 2012", zoals dat luidde ten tijde van de aanvraag, rust op het perceel de bestemming "Wonen".
        Artikel 1 van dit bestemmingsplan luidt als volgt:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    (…)
    1.21 bestaand: op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaand.
    (…)
    1.72 woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden."
        Artikel 11.1 luidt als volgt:
    "De voor "wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. bijzondere vormen van huisvesting, zoals begeleid wonen en kamerverhuur;
    (…)."
        Artikel 3.1 van het bestemmingsplan "Woningsplitsing" luidt als volgt:
    "Algemene bouwregels
    Het is verboden een bestaande woning te veranderen in en/of te vergroten tot twee of meer zelfstandige woningen."   
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het  bouwplan ten onrechte heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Woningsplitsing". Volgens [appellant] dient het bouwplan uitsluitend te worden getoetst aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad-Oost 2012", waarbinnen het plan past. Hij voert hierover aan dat het bestemminsplan "Woningsplitsing" niet van toepassing is op het bouwplan en daarom geen weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning oplevert.
        Voor zover het college zich in hoger beroep op het standpunt heeft gesteld dat de motivering van het besluit op bezwaar niet juist was en het het bouwplan had moeten toetsen aan het ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geldende bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen", voert [appellant] het volgende aan. Het college miskent hiermee dat in dit geval een uitzondering geldt op het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Hij wijst er op dat het bouwplan in overeenstemming is met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Binnenstad-Oost 2012" en omdat het bestemmingsplan "Woningsplitsing" niet van toepassing is, betekent dat volgens [appellant] dat het college de omgevingsvergunning moet verlenen.
    6.1.    Bij besluit van 24 april 2013 heeft de gemeenteraad van Groningen het ter plaatse van het bouwplan geldende bestemmingsplan "Binnenstad-Oost 2012" vastgesteld. Bij besluit van 23 april 2014 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Woningsplitsing", een facetregeling, vastgesteld. Dit bestemmingsplan, dat ook van toepassing was op het bestemmingsplan "Binnenstad-Oost 2012", is vervallen met de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 19 april 2017 vastgestelde bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" dat van toepassing is op het bestemmingsplan "Binnenstad Oost 2012". Dit betekent dat het bestemmingsplan "Woningsplitsing" ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van 1 maart 2018 niet meer gold.
    6.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2444, dient bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering mag het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit nog wel, maar ten tijde van het besluit daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan toepassen, maar slechts indien ten tijde van het indienen van de aanvraag het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was.
        Een dergelijke situatie doet zich in dit geval niet voor. Anders dan [appellant] heeft betoogd, was ten tijde van de aanvraag het bestemmingsplan "Woningsplitsing", zoals dat op dat moment gold, op het bouwplan van toepassing. Het college diende het bouwplan aan dit bestemmingsplan te toetsen. Ter beoordeling ligt dan vervolgens voor of het bouwplan past binnen het bestemmingsplan "Woningsplitsing". Dat is niet het geval. Ingevolge artikel 3.1 van dit bestemmingsplan is het verboden om een bestaande woning te veranderen in en/of te vergroten tot twee of meer zelfstandige woningen. Niet in geschil is dat het pand op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Binnenstad-Oost 2012" werd gebruikt als woning, zodat dit een bestaande woning is als bedoeld in beide bestemmingsplannen. Omdat het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan Binnenstad-Oost 2012 bepalend is voor beantwoording van de vraag of sprake is van een bestaande woning, leidt de omstandigheid dat daarna op 15 december 2014 op grond van de Huisvestingsverordening een onttrekkingsvergunning is verleend voor kamerverhuur, niet tot een ander oordeel.
        Dit betekent dat het college in het besluit op bezwaar het bouwplan had moeten toetsen aan de bestemmingsplannen "Binnenstad-Oost 2012" en "Herziening bestemmingsregels wonen". Omdat het college  het bouwplan ten onrechte heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Woningsplitsing" is het besluit om die reden niet voorzien van een deugdelijke motovering. Het besluit dient dan ook te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    7.    De Afdeling zal hierna beoordelen of grond aanwezig is om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
    8.    Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen", omdat het bouwplan niet voldoet aan de ingevolge dit bestemmingsplan voorgeschreven minimale gebruiksoppervlakte van de woningen.
        Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de strijdigheid met het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" ook tot een weigering van de omgevingsvergunning moet leiden. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat de raad van de gemeente Groningen in de woonvisie "Wonen in stad" van 24 juni 2015 heeft besloten de ruimte die bestemmingsplannen toen nog boden voor het toevoegen van kamers en kleine zelfstandige appartementen verder in te perken door facetbestemmingsplannen op te stellen voor specifieke wijken. Het doel hiervan is het evenwicht en de leefbaarheid in de binnenstad en de populaire wijken van Groningen te herstellen. Met het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" heeft de raad uitvoering gegeven aan de woonvisie. Het bestemmingsplan beperkt in zestien bestemmingsplannen de toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. Omdat de gemeenteraad recent heeft gekozen voor een strenger beleid, ziet het college in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen rechtvaardiging om hiervan in dit geval af te wijken.
        Gegeven deze motivering bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de voor de realisering van drie appartementen benodigde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college doorslaggevend gewicht had moeten toekennen aan de eerder al in 2015 ingediende vergelijkbare aanvraag, die volgens [appellant] op dat moment voldeed aan de in het beleid neergelegde voorwaarden om een afwijkingsvergunning te verlenen, zoals het college dat in het primaire besluit wel had gedaan. [appellant] is tegen het besluit tot afwijzing van die aanvraag niet opgekomen, zodat deze in rechte vast staat. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college handhaving van het nadien ingezette strenger beleid zoals dat in het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" is neergelegd, niet heeft mogen laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij realisering van de drie appartementen.
        Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 1 maart 2018 in stand te laten.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 maart 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Dat betekent dat [appellant] de drie appartementen niet mag bouwen.
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 maart 2019 in zaak nr. 18/1067;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 1 maart 2018, kenmerk 6817730;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2169,96, (zegge: tweeduizend honderdnegenenzestig euro en zesennegentig cent), waarvan €  2100,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
    604.