ECLI:NL:RVS:2012:BX8934, Raad van State, 26-09-2012, 201206425/2/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2011 heeft het college aan EPS twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van artikel 55b, in samenhang met artikel 37 van de Wet bodembescherming, door de verontreiniging van de bodem op de locatie van de voormalige stortplaats Polder Stededijk te Dordrecht niet tijdig te saneren.

201206425/2/A4.
      Datum uitspraak: 26 september 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B.V. Exploitatie Polder Stededijk (hierna: EPS), gevestigd te Spijkenisse,
      verzoeker,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 november 2011 heeft het college aan EPS twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van artikel 55b, in samenhang met artikel 37 van de Wet bodembescherming, door de verontreiniging van de bodem op de locatie van de voormalige stortplaats Polder Stededijk te Dordrecht niet tijdig te saneren.
    
    Bij besluit van 30 mei 2012 heeft het college het door EPS hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      Tegen dit besluit heeft EPS beroep ingesteld.
      Voorts heeft EPS de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    Bij besluit van 4 juli 2012 heeft het college het besluit van 30 mei 2012 gewijzigd.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en EPS hebben nadere stukken ingediend.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 17 september 2012, waar EPS, vertegenwoordigd door mr. W.I. Koelewijn, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P.H. Brans en mr. K. Winterink, beiden advocaat te Den Haag, en drs. R.A. Mank, drs. Hakkeling en dr. M.J.M. van Meeteren, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    
      	Overwegingen
      1.	Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    
    
      2.	Bij het besluit van 29 november 2011 is EPS onder meer gelast binnen negen maanden na dagtekening van dit besluit aan te vangen met het nemen van maatregelen om verspreiding van de verontreiniging tegen te gaan. Het college heeft bij besluit van 4 juli 2012 de begunstigingstermijn wat betreft deze last verlengd tot en met 1 oktober 2012. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Het verzoek om voorlopige voorziening heeft hierop mede betrekking.
      3.	Het terrein van de voormalige stortplaats 'Stort van Troost' is vanaf 1962 gedurende ongeveer 21 jaar gebruikt voor onder meer het storten van afval afkomstig van de petrochemische industrie. EPS is sinds 1986 eigenaar van de gronden waartoe de voormalige stortplaats behoort.
    
    
    3.1.	Ingevolge artikel 55b, eerste lid, van de Wet bodembescherming, voor zover hier van belang, is de eigenaar van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Met de sanering wordt begonnen uiterlijk voor het tijdstip dat is bepaald in de beschikking.
    
    
      4.	EPS betoogt dat het perceel niet is te beschouwen als een bedrijfsterrein als bedoeld in artikel 55a van de Wet bodembescherming, zodat artikel 55b van de Wet bodembescherming niet kan zijn overtreden. Daartoe voert EPS aan dat het geen onderneming is in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 of de Wet vennootschapsbelasting 1969 en dat op het perceel geen bedrijfsactiviteiten plaatsvinden.
      4.1.	Ingevolge artikel 55a van de Wet bodembescherming wordt onder bedrijfsterrein verstaan een perceel als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Kadasterwet waarop bedrijfsactiviteiten worden verricht door een onderneming in de zin van de Wet op de inkomstenbelasting 2001 of de Wet op de vennootschapsbelasting 1969, niet behorend tot de landbouwsector, zoals opgenomen in de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector van 1 februari 2000 (PbEG C 28) dan wel overeenkomstig daarvoor in de plaats tredende regelgeving.
    
    
    
      4.2.	In de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 is niet omschreven wat in die wet onder ‘onderneming’ wordt begrepen. Vaststaat dat EPS een in Nederland gevestigde besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid is. Op het terrein van de voormalige stortplaats ligt een haven die door EPS, zo is ter zitting gebleken, voor een bedrag van ongeveer € 8.000,00 per jaar wordt verhuurd. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat op het perceel geen bedrijfsactiviteiten worden verricht en dat EPS niet de wil of bedoeling heeft daarmee winst te maken. De omstandigheid dat de haven naar EPS stelt, niet ligt op het deel van het perceel waar de bodemverontreiniging zich bevindt, doet niet ter zake. Ter zitting heeft het college verder onweersproken gesteld dat EPS vennootschapsbelastingplichtig is. Gelet op het vorenoverwogene moet ervan worden uitgegaan dat EPS op het perceel een onderneming in de zin van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 drijft. Dat de onderneming van EPS naar zij stelt niet is te beschouwen als een in artikel 2, derde lid, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 genoemd bedrijf, doet daaraan niet af. Genoemde bepaling, die in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder g, van die wet moet worden gelezen, regelt welke bedrijven te beschouwen zijn als aan belasting onderworpen ondernemingen van publiekrechtelijke rechtspersonen.
      	Het perceel van EPS is dan ook een bedrijfsterrein in de zin van artikel 55a van de Wet bodembescherming. Het betoog faalt.
    
    
    
      5.	EPS betoogt dat het college bij zijn besluit van 6 augustus 2010 is teruggekomen van het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, waarin is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is.
      Voor zover EPS hiermee beoogt te stellen dat om die reden artikel 55b van de Wet bodembescherming geen grondslag kan vormen voor het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen, overweegt de voorzitter als volgt.
    
    
    
      5.1.	Bij besluit van 26 oktober 2000 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland met toepassing van de artikelen 29, eerste lid, en 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming (oud), vastgesteld dat zich, gelet op de verspreidingsrisico's en ecologisch risico's, op de locatie Polder Stededijk een geval van ernstige bodemverontreiniging voordoet waarvan de sanering urgent is. Daarbij is bepaald dat binnen vier jaar na inwerkingtreding van het besluit met de sanering  moet zijn aangevangen.
      	Gelet op het bepaalde in artikel II, onder 3, van de Wet van 15 december 2005 (Stb. 2005, 680), houdende wijziging van de Wet bodembescherming en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het beleid inzake bodemsaneringen, blijft het besluit van 26 oktober 2000 ook na de wetswijziging van kracht. Het besluit wordt voor de toepassing van de Wet bodembescherming gelijkgesteld met beschikkingen als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van deze wet, met dien verstande dat de vaststelling van de urgentie om het betrokken geval te saneren, wordt gelijkgesteld met de vaststelling dat spoedige sanering noodzakelijk is.
      	Bij besluit van 6 augustus 2010 heeft het college ingestemd met het door de gemeente Dordrecht opgestelde saneringsplan 'Polder Stededijk te Dordrecht' en vastgesteld dat, anders dan in het besluit van 26 oktober 2000 is bepaald, de bodemverontreiniging geen ecologische risico's heeft. Met dit besluit is niet, anders dan EPS veronderstelt, teruggekomen van het besluit van 26 oktober 2000 waarbij is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Weliswaar doen ecologische risico's zich volgens het besluit niet langer voor, maar in het besluit is vastgesteld dat de bodemverontreiniging, rekenkundig gezien, toeneemt met jaarlijks meer dan 1.000 m3, hetgeen volgens de Circulaire bodemsanering 2009 betekent dat spoedige sanering noodzakelijk is. Derhalve is voldaan aan het bepaalde in artikel 55b van de Wet bodembescherming dat in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid van de Wet bodembescherming, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    
    6.	Vaststaat dat EPS niet binnen vier jaar na inwerkingtreding van het besluit van 26 oktober 2000 is begonnen met sanering van de bodem van de locatie Polder Stededijk. EPS heeft derhalve als eigenaar van het perceel artikel 55b van de Wet bodembescherming overtreden, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    7.	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    
      7.1.	EPS betoogt dat het college, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten handhavend op te treden. Daartoe voert zij aan dat de omvang van de verspreiding van de verontreiniging kleiner dan 1.000 m3 per jaar is, zodat een spoedige sanering niet noodzakelijk is.
      	EPS betoogt voorts dat het college de bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven en het college in strijd met het fair-play beginsel heeft gehandeld. Hiertoe verwijst EPS naar uitlatingen van de wethouder, belast met de portefeuille milieu. Deze heeft gezegd dat de verwachting is dat EPS ten gevolge van de opgelegde lasten alsnog bereid zal zijn om de grond te verkopen tegen een redelijke prijs. Volgens EPS duidt dit erop dat met het besluit is beoogd te bewerkstelligen dat het de gronden in eigendom kan verkrijgen.
      	Tevens betoogt EPS dat zij er gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat er voor haar geen verplichting tot sanering van de bodem bestond, nu het college had aangegeven zelf over te gaan tot saneren. Daarom heeft EPS geen aanleiding gezien om hiervoor financiële middelen te reserveren. EPS betoogt dat zij de kosten van de sanering niet kan dragen en dat het besluit zal leiden tot haar faillissement.
      	EPS betoogt voorts dat concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat zij het college op 29 juni 2012 heeft verzocht om de besluiten van 26 oktober 2000 en 6 augustus 2010 in te trekken en een nieuw besluit over de ernst van de verontreiniging en de noodzaak tot spoedige sanering daarvan te nemen.
    
    
    7.2.	Door EPS zijn stukken overgelegd waaruit volgens haar blijkt dat het verspreidingsrisico niet meer bedraagt dan 1.000 m3 per jaar, zodat sanering niet spoedeisend zou zijn. Het college heeft zijn standpunt dat het verspreidingsrisico meer dan 1.000 m3 per jaar bedraagt op verschillende rapporten gebaseerd. Wat echter ook zij van de omvang van verspreiding van de verontreiniging, EPS heeft niet aannemelijk gemaakt dat de met het handhavingsbesluit te dienen doelen zodanig gering zijn dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien. 
    
    
      7.3.	Nadat EPS vanaf medio 2000 heeft onderzocht op welke wijze de kosten van de sanering konden worden gedragen, heeft het college van gedeputeerde staten haar bij brief van 22 augustus 2002 bericht dat sanering kan geschieden tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten die ook op een andere wijze dan door de uitvoering van de initiatieven van EPS kunnen worden opgebracht. Bij brief van 12 december 2002 heeft het college van gedeputeerde staten EPS bericht dat, gelet op de beslissing dat de sanering van de voormalige stort door de overheid zal worden uitgevoerd, aan EPS geen saneringsbevel zal worden opgelegd. Gelet op de inhoud van deze brief is de veronderstelling van EPS dat zij niet verplicht wordt de sanering uit te voeren terecht. Vermeld is voorts dat deze beslissing geenszins impliceert dat EPS is gevrijwaard van kostenverhaal; EPS kan in beginsel een actie verwachten op grond van onrechtmatige daad in verband met de veroorzaking van de verontreiniging dan wel op basis van ongerechtvaardigde verrijking als eigenaar. 
      	De voorzitter overweegt dat EPS, gezien de strekking van deze brieven, niet heeft mogen verwachten dat zij geen financiële gevolgen zal kunnen ondervinden van de sanering van de bodemverontreiniging. De door EPS gestelde omstandigheid dat zij niet de financiële middelen heeft om de bodem te saneren, wat daar overigens ook van zij, vormt geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in dit geval van handhavend optreden had moeten afzien.
      	Wat betreft het door EPS gestelde gerechtvaardigde vertrouwen, wordt overwogen dat dit volgens de voorzitter niet leidt tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen handhaven. Artikel IV van de Wet van 15 december 2005, houdende wijziging van de Wet bodembescherming en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het beleid inzake bodemsaneringen, bevat ter zake relevant overgangsrecht. Uitsluitend ingeval dat voor 1 januari 2002 door het bevoegd gezag schriftelijk is bevestigd dat het bevoegd gezag tot sanering zal overgaan, is de verplichting om de bodem te saneren als bedoeld in artikel 55b van de Wet bodembescherming niet van toepassing. De brieven aan EPS dateren van na 1 januari 2002, zodat de saneringsplicht onverkort geldt.
    
    
    7.4.	De bij het bestreden besluit opgelegde lasten onder dwangsom strekken ertoe de sanering van de bodem te bewerkstelligen. Wat ook zij van de uitlatingen van de wethouder, waar het college overigens blijkens de stukken afstand van heeft genomen, naar het oordeel van de voorzitter is niet aannemelijk geworden dat het college met het besluit van 29 november 2011 ook het verkrijgen van de gronden tegen een redelijke prijs voor ogen heeft gehad.
    
    7.5.	Wat betreft het door EPS gestelde zicht op legalisering, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het niet voornemens is de besluiten van 26 oktober 2000 en 6 augustus 2010 in te trekken. De voorzitter ziet geen aanleiding dit standpunt op voorhand onredelijk te achten. Derhalve bestaat geen concreet zicht op legalisatie.
    
    8.	Gelet op het vorenoverwogene bestaat in het door EPS aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot het besluit van 29 november 2011 heeft kunnen komen. Het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
    
    9.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Van Heusden
      Voorzitter   
      ambtenaar van staat
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2012
    
    163-738.