ECLI:NL:RVS:2018:2779, Raad van State, 22-08-2018, 201709951/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 28 juli 2016 heeft het college aan [appellant sub 1] medegedeeld dat op 18 juli 2016 de door hem op 25 maart 2016 aangevraagde omgevingsvergunning voor vervangende nieuwbouw van een woning op het perceel [locatie] te Zoutelande (hierna: het perceel) van rechtswege is ontstaan. Het besluit is op 10 augustus 2016 bekendgemaakt.

201709951/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Zoutelande, gemeente Veere,
    3.    het college van burgemeester en wethouders van Veere,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 31 oktober 2017 in zaak nr. 17/644 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 28 juli 2016 heeft het college aan [appellant sub 1] medegedeeld dat op 18 juli 2016 de door hem op 25 maart 2016 aangevraagde omgevingsvergunning voor vervangende nieuwbouw van een woning op het perceel [locatie] te Zoutelande (hierna: het perceel) van rechtswege is ontstaan. Het besluit is op 10 augustus 2016 bekendgemaakt.
    
    Bij besluit van 21 december 2016 heeft het college onder andere het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2016 herroepen en alsnog geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 31 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2], het college en [appellant sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J. Ossewaarde, advocaat te Middelburg, [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. R. Wouters, advocaat te Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hofs, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 1] is sinds 1987 eigenaar van de woning op het perceel. Deze woning wordt door hem als recreatiewoning verhuurd. Op 25 maart 2016 heeft [appellant sub 1] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het slopen van deze woning en het bouwen van een nieuwe woning op het perceel.
    
        De aanvraag ziet op de activiteit het bouwen van een bouwwerk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). In het aanvraagformulier is door [appellant sub 1] aangegeven dat de woning voor de functie eigen bewoning zal worden gebouwd en gebruikt.
    
        Bij brief van 13 mei 2016 heeft het college aan [appellant sub 1] medegedeeld dat de beslistermijn met 6 weken is verlengd. Daarbij heeft het college van belang geacht dat de reguliere voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is, zodat uiterlijk op 1 juli 2016 op de aanvraag moet worden beslist.
    
        Bij brief van 8 juni 2016 heeft het college aan [appellant sub 1] verzocht om aanvullende gegevens over te leggen en is de beslistermijn opgeschort. Binnen deze termijn zijn door [appellant sub 1] aanvullende gegevens overgelegd.
    
        Bij brief van 28 juli 2016 heeft het college aan [appellant sub 1] medegedeeld dat de aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan op 18 juli 2016, omdat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist. De van rechtswege ontstane omgevingsvergunning ziet op de activiteiten "het bouwen van een bouwwerk" en "het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan". Het besluit is op 10 augustus 2016 bekendgemaakt.
    
        Tegen de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning is door een aantal omwonenden bezwaar gemaakt, waaronder door [appellant sub 2].
    
        Bij besluit van 21 december 2016 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] gegrond verklaard, het besluit van 18 juli 2016 herroepen en alsnog besloten de door [appellant sub 1] aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat het beoogde gebruik van de te bouwen woning gelet op de beschikbare objectieve gegevens, niet strekt ten behoeve van de woonbestemming, maar dat de woning gebruikt zal worden als recreatiewoning. Dat gebruik is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Zoutelande", waarin het perceel waarop de woning is voorzien de bestemming "Wonen" heeft. Volgens dit bestemmingsplan mogen alleen aan- en uitbouwen of een bijgebouw gebruikt worden voor recreatief nachtverblijf. Volgens het college komt geen betekenis toe aan het overgangsrecht, omdat er een geheel nieuwe woning wordt opgericht en het met de bestemming strijdige gebruik wordt vergroot. Het college stelt zich in het besluit voorts op het standpunt dat het niet bereid is met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) van het bestemmingsplan af te wijken.
    
        De rechtbank heeft het door [appellant sub 1] tegen dit besluit ingediende beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank valt in dit geval redelijkerwijs aan te nemen dat de nieuw te bouwen woning, die als hoofdgebouw moet worden aangemerkt, ook mede zal worden gebruikt voor een recreatieve functie en in zoverre mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    
    Wet- en regelgeving
    
    2.    Voor de van toepassing zijnde wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat de nieuw te bouwen woning ook mede gebruikt zal gaan worden voor een recreatieve functie. Volgens hem heeft hij niet gezegd dat hij de woning recreatief gaat verhuren als hij er zelf niet in gaat wonen. Als recreatief gebruik niet is toegestaan en als hij er nog niet zelf in gaat wonen dan kan hij er voor kiezen om de woning te verhuren voor permanente bewoning, aldus [appellant sub 1]. Hij stelt in dat verband dat hij het verbouwingsplan heeft ontwikkeld met het oogmerk dat hij er na zijn pensionering over enkele jaren zelf kan gaan wonen.
    
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6922), dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    
    3.2.    [appellant sub 1] heeft gesteld dat hij de nieuw te bouwen woning "normconform" zal gaan gebruiken en dat hij de intentie heeft de woning na zijn pensionering zelf te gaan bewonen. Dat hij op dit moment geen concrete plannen heeft om de woning zelf te bewonen maakt in dit geval niet dat reeds daarom redelijkerwijs moet worden aangenomen dat hij de woning recreatief zal gaan verhuren. De woning kan immers overeenkomstig de bestemming permanent door een ander dan [appellant sub 1] worden bewoond. Het college heeft ter zitting bevestigd dat verhuur voor woondoeleinden in overeenstemming met de bestemming is. De Afdeling acht het feit dat de huidige woning op het perceel op diverse websites voor recreatieve verhuur wordt aangeboden, evenmin voldoende voor het oordeel dat de nieuw te bouwen woning ook voor recreatieve verhuur zal worden gebruikt. Het eerste is immers op grond van het overgangsrecht in de Verordening tweede woningen 1995 toegestaan. Uit het feit dat de huidige woning op dit moment recreatief wordt verhuurd, volgt niet zonder meer dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de nieuw te bouwen woning ook recreatief zal worden verhuurd. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er onvoldoende reden is om aan te nemen dat [appellant sub 1] de nieuw te bouwen woning als recreatiewoning zal verhuren, als dat niet is toegestaan, zodat het college niet in redelijkheid tot weigering van de omgevingsvergunning op deze grond heeft kunnen overgaan.
    
        Het betoog slaagt. Aan een beoordeling van de overige gronden van [appellant sub 1] wordt niet toegekomen.
    
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    4.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de woning ook wat betreft de goothoogte in strijd is met het bestemmingsplan "Kom Zoutelande". Volgens hem heeft de raad van de gemeente Veere per abuis in het ter plaatse geldende bestemmingsplan een goothoogte van 10 m toegestaan, terwijl de bedoeling was om het huidige dorpsbeeld en de huidige goothoogte te consolideren. De uiteindelijk in het bestemmingsplan opgenomen goothoogte moet volgens hem als kennelijke verschrijving worden gezien.
    
    4.1.    In het ter plaatse geldende bestemmingsplan is ten aanzien van het perceel voorzien in een goothoogte van 10 m. Omdat het bestemmingsplan een goothoogte van 10 m toestaat en de goothoogte van de beoogde woning niet meer is dan 10 m, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan wat betreft de goothoogte niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het door [appellant sub 2] aangevoerde kan niet leiden tot een ander oordeel.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de aanvraag van [appellant sub 1] de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Het college stelt dat het bevoegd is om met toepassing van artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken voor wat betreft het bouwen en uitbreiden van een bijbehorend bouwwerk voor de voorziene erker en met toepassing van het negende lid van dat artikel voor het wijzigen van het gebruik van de woning op het perceel. In dat verband verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744, en van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:819.
    
    6.1.    Zoals hiervoor in 3.2 is overwogen heeft het college niet redelijkerwijs mogen aannemen dat de nieuw te bouwen woning in strijd met het bestemmingsplan ook recreatief zal worden verhuurd. Het gebruik van de woning voor permanente bewoning is toegestaan op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zodat daarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo nodig is. Voor het bouwen van de erker kan met toepassing van artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan worden afgeweken. Op een dergelijke aanvraag is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de aanvraag de uitgebreide procedure van toepassing is.
    
        Het betoog slaagt.
    
    7.    Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond.
    
    Conclusie en slot
    
    8.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is eveneens gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 21 december 2016 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 juli 2017, waarbij het ervan uit moet gaan dat de door [appellant sub 1] gewenste woning zal worden opgericht met het doel om permanent te worden bewoond.
    
    Proceskosten
    
    9.    Het college dient op na melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld.
    
    Ter voorlichting aan partijen
    
    10.    Door [appellant sub 1] is ter zitting gezegd dat hij de woning "normconform" zal gebruiken. Partijen hechten er in dit verband waarde aan dat de Afdeling zich er over uitspreekt of de door [appellant sub 1] aangevraagde woning als recreatiewoning mag worden gebruikt en de Afdeling zal dit, mede gelet op het belang van finale geschillenbeslechting, daarom doen. [appellant sub 1] heeft gewezen op een brief van het college van 10 april 1995, waarin aan hem toestemming wordt verleend om de woning op het perceel te gebruiken als tweede woning. Verder heeft hij gewezen op het overgangsrecht in de Verordening tweede woningen 1995 (hierna: de verordening).
    
    11.    Op grond van de verordening mag de te slopen woning als tweede woning worden gebruikt, dat wil zeggen, dat een gebruik van de woning als hoofdverblijf niet verplicht is. Het overgangsrecht uit deze verordening is niet van toepassing op een nieuw te bouwen woning op het perceel, omdat uit artikel 3, eerste lid, van deze verordening volgt dat het betrekking heeft op woonruimten die op het moment van de inwerkingtreding van die verordening al gebruikt werden als tweede woning. De brief van 10 april 1995 maakt evenmin dat de nieuw te bouwen woning recreatief mag worden verhuurd, omdat met deze brief niet is beoogd meer toe te staan dan wat volgt uit de verordening. Het voorgaande brengt met zich dat verhuur ten behoeve van recreatief gebruik van de nieuw te bouwen woning op het perceel niet is toegestaan.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Veere gegrond;
    
    III.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    IV.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 31 oktober 2017 in zaak nr. 17/644;
    
    V.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 21 december 2016, kenmerk 16U.04141, gegrond;
    
    VI.    vernietigt dat besluit;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.428,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdachtentwintig euro), waarvan € 2.004,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Kamphorst-Timmer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    776.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    (…)."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    (…);
    
    2˚. in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen;
    
    (…)."
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II behorende bij het Bor luidt: "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    (…)
    
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    (…)
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is."    
    
        Artikel 4 luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    
    (…)."
    
    Bestemmingsplan "Kom Zoutelande"
    
    Artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan luidt:
    
    "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen."
    
        Artikel 15.2.1, onder a, luidt:
    
    "Binnen een bouwvlak mogen hoofdgebouwen met de daarbij behorende aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd."
    
        Artikel 15.2.2, onder d, luidt:
    
    "De goothoogte van hoofdgebouwen bedraagt ten hoogste de met de aanduiding "maximale goothoogte (m)" aangegeven goothoogte."
    
        Artikel 15.3.2 luidt:
    
    "Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf toegestaan, met inachtneming van de volgende regels: (…)."