ECLI:NL:RVS:2017:2448, Raad van State, 13-09-2017, 201609173/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Groenezijweg Ool" vastgesteld.

201609173/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Herten, gemeente Roermond,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Roermond,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Groenezijweg Ool" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.H.G. Goessens, bijgestaan door ing. R.M.C.G. Ververgaert, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door [gemachtigde C], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Bijlage
    
    1.    De (wettelijke) bepalingen en relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    De raad heeft toegelicht dat op 8 oktober 2009 een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Oud) is verleend voor de bouw van 5 woningen aan de Groenezijweg te Roermond. Verder zijn er in 2009 onderscheidenlijk 2010 bouwvergunningen voor deze woningen verleend. Het plan betreft de planologische inpassing van deze 5 vergunde woningen. [belanghebbende] is de initiatiefnemer voor de woningen. De woningen zijn nog niet gerealiseerd.
    
        [appellant] exploiteert een hotel, een restaurant en een congrescentrum - "[naam]" - op gronden direct nabij het plangebied.
    
        [appellant] heeft ter zitting toegelicht dat hij op zichzelf niet tegen de realisering van de woningen is. Hij wijst wel erop dat buiten het bouwvlak van de woningen door de toekomstige bewoners hinder kan worden ondervonden. [appellant] meent dat dit aanleiding zou kunnen geven tot klachten van die bewoners over zijn bedrijf. Die klachten zouden vervolgens ertoe kunnen leiden dat zijn bedrijfsexploitatie in gevaar komt, aldus [appellant]. Hij wijst daarbij in het bijzonder erop dat niet aan de richtafstand uit de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) wordt voldaan.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Richtafstand uit de VNG-brochure
    
    4.    [appellant] voert aan dat de raad niet heeft onderkend dat niet wordt voldaan aan de richtafstand van 10 m uit de VNG-brochure ten aanzien van de bijgebouwen die buiten het bouwvlak mogen worden opgericht. [appellant] stelt dat in de bebouwing buiten het bouwvlak het uitoefenen van milieugevoelige functies mogelijk is. Daarbij wijst [appellant] op een afwijkingsbevoegdheid voor het gebruik van bijgebouwen als afhankelijke woonruimte voor het verlenen van mantelzorg. Ook wijst hij op een afwijkingsbevoegdheid waarmee bedrijven vallende onder de zogenoemde "kleine economie" kunnen worden toegestaan.
    
    4.1.    De raad heeft bij de besluitvorming aangesloten bij de richtafstanden die zijn aanbevolen in de VNG-brochure tussen milieubelastende en milieugevoelige functies. Daarin is voor congrescentra een richtafstand van 10 m opgenomen. Deze richtafstand geldt onder meer voor een rustig buitengebied.     
    
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een rustig buitengebied. Voorts staat vast dat nu de afstand tussen het bouwvlak binnen de bestemming "Wonen" en de perceelgrens van het bedrijf van [appellant] ongeveer 14,3 m bedraagt in zoverre wordt voldaan aan de richtafstand die is aanbevolen in de VNG-brochure.
    
        Het geschil is in dit kader beperkt tot de vraag of voor de gebruiksmogelijkheden in de toegestane bebouwing buiten het bouwvlak wordt voldaan aan de richtafstand van 10 m die is aanbevolen in de VNG-brochure. De raad heeft hieromtrent gesteld dat het plan de mogelijkheid biedt om na toepassing van afwijkingsbevoegdheden gebouwen buiten het bouwvlak te gebruiken ten behoeve van mantelzorg en de kleine economie. Daarbij wijst de raad erop dat de afwijkingsbevoegdheden voor mantelzorg en kleine economie zijn overgenomen uit het voorheen geldende bestemmingsplan "Herten". Van een nadeliger situatie is derhalve met het voorliggende plan geen sprake, aldus de raad. Wat betreft de afwijkingsbevoegdheid voor mantelzorg stelt de raad verder dat in artikel 5, lid 5.5.2, onder b, van de planregels als voorwaarde is gesteld dat er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de in het geding zijnde belangen, waaronder die van omwonenden en omliggende bedrijven. Hiermee is een goed woon- en leefklimaat gewaarborgd, aldus de raad. Wat de planologische aanvaardbaarheid van de afwijkingsbevoegdheid voor de kleine economie betreft, heeft de raad gesteld dat een ruimte die wordt gebruikt voor de kleine economie geen geluidsgevoelige ruimte is in de zin van artikel 1 van de Wet geluidhinder.
    
    4.3.    De Afdeling overweegt dat het voorheen geldende planologische regime weliswaar een rol kan spelen bij de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid van een beoogde ontwikkeling, maar dat dit de raad niet ontslaat van de verplichting een afweging te maken of de ontwikkeling - gelet op de betrokken belangen, waaronder die van de omwonenden, en eventueel gewijzigde beleidsinzichten en omstandigheden - planologisch aanvaardbaar is (vergelijk de uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3931). Derhalve leidt de enkele verwijzing van de raad naar het voorheen geldende planologische regime - het bestemmingsplan "Herten" - dat ook voorzag in afwijkingsbevoegdheden voor mantelzorg en kleine economie, niet tot het oordeel dat deze afwijkingsbevoegdheden reeds daarom in overeenstemming zijn met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening.
    
        Verder stelt de Afdeling vast dat gelet op lid 5.2, onder 5.2.2, van de planregels bijgebouwen zijn toegestaan zowel ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" als op de gronden welke hier buiten zijn gelegen, met dien verstande dat voor bewoning bestemde bijgebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" zijn toegestaan. Weliswaar is hiermee bewoning van de bijgebouwen niet toegestaan, maar het plan verzet zich niet ertegen dat de bijgebouwen die buiten het bouwvlak mogen worden opgericht in gebruik worden genomen voor een andere milieugevoelige functie dan bewoning. Hierbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat in artikel 5, lid 5.5, onder 5.5.1, van de planregels een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen op grond waarvan het gebruik van de bijgebouwen voor de uitoefening van bedrijven vallende onder de kleine economie is toegestaan. Dit betreft bedrijfsactiviteiten die wat betreft de invloed op de woonomgeving gelijk zijn te stellen aan een aan huis gebonden beroep.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is dit gebruik aan te merken als een "milieugevoelige functie" als bedoeld in de VNG-brochure. Hierbij wordt in ogenschouw genomen dat in de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:46, rechtsoverweging 11.3, ook een gebruik van bijgebouwen voor het uitoefenen van een beroep aan huis als een milieugevoelige functie is aangemerkt. Hierbij merkt de Afdeling - ten aanzien van de stelling van de raad dat geen sprake is van een geluidsgevoelige functie als bedoeld in artikel 1 van de Wet geluidhinder - op dat de Wet geluidhinder en de daarin opgenomen definitie "geluidsgevoelige functie" in deze zaak niet aan de orde zijn, aangezien de raad bij de besluitvorming bij de VNG-brochure is aangesloten en in die brochure de definitie "milieugevoelige functie" is opgenomen. Verder is in artikel 5, lid 5.5, onder 5.5.2, van de planregels een afwijkingsbevoegdheid opgenomen op grond waarvan het gebruik van een bijgebouw als "afhankelijke woonruimte" voor het verlenen van mantelzorg is toegestaan. Gebruik als "afhankelijke woonruimte" is blijkens artikel 1, lid 1.7, van de planregels een afzonderlijk begrip en te onderscheiden van het niet in het plan gedefinieerde begrip bewoning. Het gebruik als afhankelijke woonruimte valt, naar het oordeel van de Afdeling, ook onder een "milieugevoelige functie". Hierbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat bij mantelzorg een langdurig verblijf aan de orde kan zijn. Met betrekking tot de stelling van de raad dat bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning gelet op artikel 5, lid, 5.5.2, onder b, van de planregels zal moeten worden beoordeeld of sprake is van een onevenredige benadeling van een omliggend bedrijf, overweegt de Afdeling dat reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan moet worden afgewogen of de toepassing van een afwijkingsbevoegdheid planologisch aanvaardbaar is. Daarbij merkt de Afdeling op dat met het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid in een plan de situatie die kan ontstaan door de toepassing van deze bevoegdheid in beginsel planologisch aanvaardbaar moet worden geacht (zie de uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3931, overweging 4.8). Nu het plan in de bebouwing buiten het bouwvlak de mogelijkheid van milieugevoelige functies biedt op kortere afstand dan de richtafstand van 10 m die is aanbevolen in de VNG-brochure, is de Afdeling van oordeel dat het besluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb in dit opzicht niet toereikend is gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Stemgeluid in de tuinen
    
    5.    [appellant] vreest dat zijn bedrijfsexploitatie in gevaar komt vanwege klachten van de bewoners van de toekomstige woningen over het stemgeluid dat zij in hun tuinen horen. Daarbij wijst [appellant] erop dat de tuinen zijn gesitueerd nabij de ingang van zijn congrescentrum.
    
    5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het stemgeluid van bezoekers van het congrescentrum ernstige geluidhinder met zich brengt in de tuinen bij de voorziene woningen. In het verlengde hiervan kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat zijn bedrijfsexploitatie in gevaar komt vanwege klachten van toekomstige bewoners over stemgeluid in hun tuinen. Hierbij betrekt de Afdeling dat een deel van de tuinen grenst aan de blinde gevel van het congrescentrum, waar er geen stemgeluid te horen zal zijn. Weliswaar is een ander deel van de tuinen nabij de ingang van het congrescentrum gesitueerd en is het daar niet uitgesloten dat stemgeluid te horen zal zijn, maar ter plaatse bevindt zich het achterste deel van de tuinen en bovendien is het stemgeluid daar slechts incidenteel te horen, met name bij het komen en gaan van de bezoekers van het congrescentrum. Ook acht de Afdeling van belang dat ter zitting door [appellant] is gesteld dat in de vakantieperiode niet of nauwelijks evenementen in het congrescentrum plaatsvinden.
    
    De Afdeling merkt hierbij op dat de vakantieperiode - en dan vooral de zomervakantie - juist de periode is waarin de bewoners van de toekomstige woningen het meest in hun tuinen zullen verblijven. Het betoog faalt.
    
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    
    6.    [appellant] vreest dat hij als gevolg van het plan niet meer kan voldoen aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
    
    6.1.    De raad heeft ter zitting toegelicht dat ook na realisatie van het voorliggende plan niet de daarin voorziene woningen, maar een andere, reeds bestaande woning maatgevend is voor de toetsing of wordt voldaan aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. [appellant] heeft deze toelichting niet weersproken. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling aannemelijk dat het plan geen invloed heeft op de vraag of [appellant] al dan niet kan voldoen aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het betoog faalt.
    
    Ontheffing voor het houden van evenementen
    
    7.    Verder wijst [appellant] erop dat hij als gevolg van het plan in de toekomst moeilijker een ontheffing voor het houden van een evenement kan verkrijgen, waarbij meer geluid mag worden geproduceerd dan ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer is toegestaan.
    
    7.1.    De raad heeft toegelicht dat [appellant] in de periode van 2010 tot 2016 nooit een melding heeft gedaan dat hij gebruik wenst te maken van de bedoelde ontheffingsmogelijkheid. Bovendien doet zich volgens de raad niet de situatie voor dat [appellant] vanwege het plan op voorhand niet meer in aanmerking zou komen voor een ontheffing. [appellant] heeft deze toelichting van de raad niet bestreden. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de raad niet heeft hoeven aannemen dat het plan op dit punt onaanvaardbare gevolgen voor de bedrijfsvoering van [appellant] heeft. Het betoog faalt.
    
    Bestuurlijke lus
    
    8.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe, met inachtneming van hetgeen hiervoor in overweging 4.3 is overwogen, hetzij het besluit nader te motiveren, hetzij het besluit te wijzigen door een andere planregeling vast te stellen. In dat laatste geval kan de raad bezien of de planregeling zodanig kan worden gewijzigd dat ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden in de toegestane bebouwing buiten het bouwvlak wordt voldaan aan de richtafstand van 10 m die in de VNG-brochure wordt aanbevolen. Ter zitting is daarbij de mogelijkheid aan de orde gekomen dat de raad op de verbeelding een strook gronden van 10 m vanaf de perceelgrens van het bedrijf van [appellant] opneemt met de aanduiding "specifieke vorm van wonen uitgesloten - milieugevoelige functies" en een bijbehorende planregel waarin wordt bepaald dat het niet is toegestaan om de gronden waaraan die aanduiding is toegekend te gebruiken voor milieugevoelige functies. Ter zitting is overigens gebleken dat [belanghebbende] geen bezwaar heeft tegen een dergelijke wijziging van de planregeling.
    
        De raad dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst van de opdracht mede te delen en, in geval van een gewijzigd besluit, dat zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. In geval van een gewijzigd besluit, behoeft bij de voorbereiding ervan afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
    
    Proceskosten en griffierecht
    
    9.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Roermond op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. met inachtneming van overweging 8 het in overweging 4.3 geconstateerde gebrek te herstellen;
    
    2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst van de opdracht mede te delen en, in geval van een gewijzigd besluit, dat zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    
    w.g. Van der Wiel    w.g. Van Loo
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
    
    418.  BIJLAGE
    
    •    Bij rechtsoverweging 4 - 4.3
    
    Planregels van het bij besluit van 13 oktober 2016 door de raad van de gemeente Roermond vastgestelde bestemmingsplan "Groenezijweg Ool"
    
    Artikel 1
    
    1.7 afhankelijke woonruimte:
    
    een (deel van een) gebouw waarin een gedeelte van de huishouding uit het oogpunt van mantelzorg is gehuisvest en dat qua ligging een ruimtelijke eenheid met de woning vormt.
    
    1.24 kleine economie:
    
    bedrijfsactiviteiten die wat betreft invloed op de woonomgeving gelijk te stellen zijn aan een aan huis gebonden beroep, waarvan de omvang en de activiteiten zodanig zijn dat de activiteiten in een woning en de daarbij behorende gebouwen met behoud van de woonfunctie kunnen worden uitgeoefend.
    
    1.26 mantelzorg:
    
    het bieden van zorg aan eenieder die hulpbehoevend is op het fysieke, psychische en/of sociale vlak, op vrijwillige basis en buiten organisatorisch verband.
    
    Artikel 5 Wonen
    
    5.1     Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woningen met bijbehorende voorzieningen zoals tuinen en erven, alsmede aan huis verbonden beroepen;
    
    […]
    
    5.2 Bouwregels
    
    Voor het bouwen gelden de volgende regels:
    
    op de als 'Wonen' bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de onder 5.1 genoemde functies worden gebouwd;
    
    5.2.1 Gebouwen
    
    a. hoofdgebouwen worden ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' gebouwd;
    
    […]
    
    5.2.2 Bijgebouwen
    
    a. bijgebouwen zijn zowel toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' als op de gronden welke hier buiten zijn gelegen, met dien verstande dat voor bewoning bestemde bijgebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' zijn toegestaan;
    
    […]
    
    5.5 Afwijken van de gebruiksregels
    
    5.5.1    Kleine economie
    
    Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder 3.1 voor de uitoefening van bedrijven, vallende onder de kleine economie, met dien verstande dat:
    
    a. geen onevenredige hinder mag worden toebracht aan de kwaliteit van het woonmilieu;
    b. door de uitoefening van de activiteit het uiterlijk aanzien van de woning niet zodanig mag veranderen, dat het karakter ervan geheel of gedeeltelijk verloren gaat, dit houdt onder meer in dat er geen grote reclame-uitingen aan of bij de woning geplaatst mogen worden;
    c. de oppervlakte van de woning welke voor de bedrijfsvoering wordt gebruikt, niet meer dan 50 % van de begane grond en maximaal 30 % van het totale vloeroppervlak van de woning en de bijgebouwen bedraagt en de totale oppervlakte van de activiteit niet meer bedraagt dan 25 m²;
    d. het niet zodanig verkeersaantrekkende activiteiten betreft, die de woonomgeving onevenredig belasten en ten gevolge waarvan extra verkeersmaatregelen, waaronder extra parkeerplaatsen, noodzakelijk worden, tenzij op eigen terrein gezorgd kan worden voor voldoende parkeervoorzieningen of in de omgeving voldoende beschikbare plaatsen zijn;
    e. de uitvoerder van de activiteiten op hetzelfde perceel woont;
    f. detailhandel alleen als ondergeschikte activiteit is toegestaan en uitsluitend van goederen die verband houden met de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt verleend;
    g. activiteiten die op grond van het bepaalde in de Wet milieubeheer meldingsplichtig zijn of activiteiten die op grond van artikel 2.1 lid 1 onder e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vergunningplichtig zijn, in beginsel niet worden toegestaan, tenzij kan worden aangetoond dat geen overlast voor de omgeving op zal treden, waarbij maximaal bedrijven uit categorie 2 van de Bedrijvenlijst kleine economie of daarmee qua aard en invloed op de woonomgeving vergelijkbare bedrijven worden toegestaan (Bijlage 1 Bedrijvenlijst kleine economie).
    
    5.5.2    Afhankelijke woonruimte
    
    Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder 5.1 voor het gebruik van een (vrijstaand) bijgebouw of een gedeelte van het hoofdgebouw als afhankelijke woonruimte voor het verlenen van mantelzorg, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    
    a. er is sprake van een objectieve indicatiestelling waaruit de noodzaak van zorg blijkt;
    b. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van de in het geding zijnde belangen waaronder die van omwonenden en omliggende bedrijven;
    c. er moet sprake zijn van een ruimtelijke eenheid tussen hoofdgebouw en afhankelijke woonruimte;
    d. de vloeroppervlakte van de afhankelijke woonruimte bedraagt maximaal 70 m²;
    e. de afhankelijke woonruimte mag niet worden gerealiseerd in een tijdelijke woonunit (bijv. een stacaravan);
    f. er mag geen tweede zelfstandige woning ontstaan;
    g. per bouwperceel kan op enig moment slechts één omgevingsvergunning van kracht zijn voor het gebruik van een gebouw als afhankelijke woonruimte;
    h. de omgevingsvergunning vervalt van rechtswege op het moment dat de behoefte aan mantelzorg voor de desbetreffende persoon komt te vervallen;
    i. in zeer uitzonderlijke situaties kan van bovenstaande voorwaarden worden afgeweken.
    
    •    Bij rechtsoverweging 4.2 en 4.3
    
    Wet geluidhinder
    
    Artikel 1
    
    geluidsgevoelige ruimte: ruimte binnen een woning voor zover die kennelijk als slaap-, woon-, of eetkamer wordt gebruikt of voor een zodanig gebruik is bestemd, alsmede een keuken van ten minste 11 m².
    
    •    Bij rechtsoverweging 4.3 en 8
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 3:46
    
    Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
    Artikel 8:51d
    
    Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. […].