ECLI:NL:RVS:2014:4159, Raad van State, 19-11-2014, 201405752/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2013 heeft het college vastgesteld dat op de locatie Boerdijk 32-34 te Veenoord (hierna: de locatie) een geval van ernstige verontreiniging aanwezig is, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.

201405752/1/A4.
    Datum uitspraak: 19 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Inlin B.V., gevestigd te Oosterhesselen, gemeente Coevorden,
    appellante,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juli 2013 heeft het college vastgesteld dat op de locatie Boerdijk 32-34 te Veenoord (hierna: de locatie) een geval van ernstige verontreiniging aanwezig is, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    Bij besluit van 12 juni 2014 heeft het college beslist op het door Inlin hiertegen gemaakte bezwaar en het besluit van 2 juli 2013, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit heeft Inlin beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Inlin heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2014, waar Inlin, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, en door L.J. Poldervaart en drs. J.A. Kruse, en het college, vertegenwoordigd door F. Velthuis en E.J. van de Klundert, beiden werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) wordt verstaan onder een geval van ernstige verontreiniging: geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd.
    
    Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, kunnen gedeputeerde staten naar aanleiding van een nader onderzoek in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
    
    Ingevolge artikel 37, eerste lid, stellen gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leidt tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    Ingevolge het tweede lid bepalen gedeputeerde staten, indien zij vaststellen dat van risico's sprake is als bedoeld in het eerste lid, dat met de sanering dient te worden begonnen voor een door hen vast te stellen tijdstip dat ligt zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking, bedoeld in het eerste lid.
    
    Ingevolge het vijfde lid kunnen gedeputeerde staten aangeven door welke natuurlijke persoon of rechtspersoon een verplichting, bij de beschikking opgelegd met toepassing van het tweede lid, moet worden nagekomen.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder i, van het Besluit aanwijzing bevoegdgezaggemeenten Wet bodembescherming, in samenhang met artikel 88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbb, wordt de gemeente Emmen voor de toepassing van de artikelen 29 en 37 gelijkgesteld met een provincie.
    
    2. De locatie is vanaf 1960 in gebruik geweest ten behoeve van een verzinkerij, als gevolg waarvan de bodem is verontreinigd met onder meer zink. Nadien is de bronlocatie Boerdijk 32 in eigendom overgegaan naar Inlin. Bij het in het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit van 2 juli 2013 heeft het college vastgesteld dat zich op de locatie een geval van ernstige verontreiniging als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Wbb voordoet, waarvan spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, noodzakelijk is. Aan het besluit ligt ten grondslag dat zich, gelet op de omvang van de verontreiniging van de grond en het grondwater met zink boven de interventiewaarde, onaanvaardbare verspreidingsrisico's voordoen. Bij het besluit heeft het college Inlin, voor zover hier van belang, verplicht om binnen vier jaar na afgifte van het besluit over te gaan tot saneren.
    
    3. Inlin betoogt dat het college er in het bestreden besluit ten onrechte aan voorbij is gegaan dat zij voorafgaand aan het besluit van 2 juli 2013 niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen en dat het besluit van 2 juli 2013 onvolledige en onjuiste verwijzingen naar aan dat besluit ten grondslag gelegde bodemrapporten bevat.
    
    3.1. Voorafgaand aan de behandeling van het bezwaar op de hoorzitting van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften zijn de op het bezwaar betrekking hebbende stukken aan Inlin toegezonden. Niet is gesteld of gebleken dat het college bij zijn heroverweging van het besluit van 2 juli 2013 rapporten heeft betrokken die niet ter kennis van Inlin zijn gebracht. De enkele omstandigheid dat de aanduiding van rapporten in het besluit van 2 juli 2013 gedeeltelijk niet correct is, maakt niet dat het college dat besluit in bezwaar niet in stand mocht laten.
    
    Voorts kan volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 5 maart 2014 in zaak nr. 201304846/1/A1; www.raadvanstate.nl) het verzuim om een belanghebbende niet vooraf te horen, in bezwaar worden hersteld. Inlin is in dit geval in bezwaar in voldoende mate de gelegenheid geboden alsnog haar standpunt uiteen te zetten, zodat geen grond bestaat om de beslissing op bezwaar om deze reden te vernietigen. De door Inlin gestelde complexiteit van de zaak en haar grote belangen bieden geen grond voor een ander oordeel.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    4. Inlin betoogt dat het college ten onrechte op grond van de in het besluit van 2 juli 2013 genoemde rapporten heeft geconcludeerd dat op de locatie een geval van ernstige verontreiniging aanwezig is, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Daartoe voert zij aan dat deze rapporten achterhaald zijn en dat uit het door haar overgelegde rapport "Beschouwing risico's verspreiding grondwaterverontreiniging Inlin-terrein Veenoord, Boerdijk 32" van 8 oktober 2014 van Antea Group (hierna: het rapport van Antea) blijkt dat, mede gelet op het gebruik van de grond op dit moment en in de toekomst, de verontreiniging niet leidt tot relevante verspreidingsrisico's of risico's voor mens, plant of dier.
    
    4.1. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, nu het bodemvolume grond die is verontreinigd met concentraties zink boven de interventiewaarde groter is dan 25 m3, en het bodemvolume met grondwater dat is verontreinigd met concentraties zink boven de interventiewaarde groter is dan 100 m3. Volgens het college is, gelet op de Circulaire bodemsanering 2009 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Circulaire), sprake van een onbeheersbare situatie ten gevolge van verspreiding van verontreiniging in het grondwater, nu het bodemvolume dat wordt ingesloten door de interventiewaardecontour in het grondwater groter is dan 6.000 m3, zodat spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    4.2. Volgens paragraaf 2.1 van de Circulaire is sprake van een geval van ernstige verontreiniging indien voor ten minste één stof de gemiddelde gemeten concentratie van minimaal 25 m3 bodemvolume in het geval van bodemverontreiniging, of 100 m3 poriënverzadigd bodemvolume in het geval van grondwaterverontreiniging, hoger is dan de interventiewaarde.
    
    Volgens paragraaf 3.1 van de Circulaire is onder meer sprake van onaanvaardbare risico's van verspreiding van verontreiniging die spoedige sanering noodzakelijk maken in geval van een onbeheersbare situatie, dat wil zeggen indien de verspreiding heeft geleid tot een grote grondwaterverontreiniging en de verspreiding nog steeds plaatsvindt.
    
    Volgens paragraaf 6.2.2 van bijlage 2 bij de Circulaire is sprake van een onbeheersbare situatie ten gevolge van verspreiding van verontreiniging in het grondwater als het bodemvolume dat wordt ingesloten door de interventiewaardecontour in het grondwater groter is dan 6.000 m3. De aanname bij deze - als standaardrisicobeoordeling aangeduide - stap is dat indien verontreiniging is veroorzaakt in het verleden (voor 1987) en inmiddels is uitgegroeid tot een verontreiniging in het grondwater met een omvang groter dan 6.000 m3 er nog altijd sprake zal zijn van verspreiding van de verontreiniging. Daarentegen heeft een grondwaterverontreiniging die in ten minste twintig jaar een interventiewaardecontour heeft die kleiner is dan 6.000 m3 bodemvolume zich in geringe mate verspreid. Een dergelijke grondwaterverontreiniging behoeft volgens de Circulaire niet met spoed gesaneerd te worden zolang er geen andere risico's zijn.
    
    Volgens paragraaf 6.3.2 van bijlage 2 bij de Circulaire kan de initiatiefnemer in een - als locatiespecifieke beoordeling aangeduide - stap aantonen dat, ondanks het feit dat het bodemvolume met daarin verontreinigd grondwater met één of meer stoffen in gehalten boven de interventiewaarden groter is dan 6.000 m3, er jaarlijks niet meer dan 1.000 m3 bodemvolume extra verontreinigd raakt met grondwater dat één of meer stoffen bevat in gehalten boven de interventiewaarden. Dit kan worden aangetoond aan de hand van metingen of berekeningen. In de situatie dat er sprake is van een kleinere volumetoename dan 1.000 m3 per jaar hoeft niet met spoed te worden gesaneerd.
    
    4.3. Inlin betwist niet dat zich een geval van ernstige verontreiniging voordoet en, blijkens het verhandelde ter zitting, evenmin dat het bodemvolume met daarin verontreinigd grondwater met zink in gehalten boven de interventiewaarde groter is dan 6.000 m3, zodat in beginsel kan worden aangenomen dat zich een onbeheersbare situatie als bedoeld in de Circulaire voordoet. Met het rapport van Antea tracht Inlin aan te tonen dat spoedige sanering in dit geval niettemin niet noodzakelijk is. In het rapport van Antea is daartoe een prognose gemaakt van de verspreiding van de verontreiniging over een periode van 100 jaar en is een inschatting gemaakt van de toekomstige risico's voor mens, plant en dier als gevolg van die verspreiding.
    
    4.4. In het rapport van Antea is vermeld dat zich na een periode van 100 jaar een situatie zal voordoen dat jaarlijks niet meer dan 1.000 m3 bodemvolume extra verontreinigd raakt met grondwater met zink in gehalten boven de interventiewaarde. In het rapport is niet vermeld dat deze situatie zich thans reeds voordoet. Ter zitting heeft Inlin zich weliswaar op het standpunt gesteld dat uit de in het rapport van Antea weergegeven gegevens kan worden afgeleid dat, uitgaande van een op basis van literatuur ingeschatte retardatiefactor van 1.000 en van nivellering van de zuurgraad van de grond sinds eerder vastgestelde verspreidingen, ook thans jaarlijks niet meer dan 1.000 m3 bodemvolume extra verontreinigd raakt met grondwater met zink in gehalten boven de interventiewaarde. Maar het rapport van Antea en het verhandelde ter zitting bieden onvoldoende aanknopingspunten om uit te gaan van de juistheid van dit standpunt en de daaraan ten grondslag liggende aannames. Met het rapport van Antea heeft Inlin dan ook niet overeenkomstig paragraaf 6.3.2 van de Circulaire aangetoond dat er jaarlijks niet meer dan 1.000 m3 bodemvolume extra verontreinigd raakt met grondwater met zink in gehalten boven de interventiewaarde.
    
    Met het rapport van Antea heeft Inlin ook niet anderszins aangetoond dat de risico's van verspreiding van de verontreiniging zodanig beperkt zijn dat het college spoedige sanering niet om die reden noodzakelijk heeft kunnen achten, reeds omdat de beoordeling van die risico's in het rapport van Antea is gebaseerd op de niet realistische aanname dat de huidige inrichting van en bestemmingen in het verspreidingsgebied over een periode van 100 jaar gehandhaafd zullen blijven.
    
    4.5. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op grond van de overeenkomstig de Circulaire verrichte standaardrisicobeoordeling op het standpunt heeft mogen stellen dat de mate van verspreiding van de verontreiniging zodanig is dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    5. Inlin betoogt dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de in bezwaar aangevoerde grond dat Inlin ten onrechte is opgedragen de sanering uit te voeren, nu zij niet de veroorzaker van de verontreiniging is.
    
    5.1. Hoewel het betoog dat het college niet op de aangevoerde grond is ingegaan terecht is voorgedragen, leidt het niet tot het daarmee door Inlin beoogde doel. Ingevolge artikel 55b, eerste lid, van de Wbb is de eigenaar of, indien op het bedrijfsterrein een recht van erfpacht rust, de erfpachter van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. De werking van dit artikellid is niet beperkt tot de eigenaar of erfpachter die tevens veroorzaker van de verontreiniging is. Inlin is als eigenaar van de bronlocatie Boerdijk 32 - een bedrijfsterrein in de zin van de Wbb - reeds op grond van artikel 55b, eerste lid, van de Wbb gehouden tot uitvoering van de sanering, zodat de aanwijzing krachtens artikel 37, vijfde lid, van de Wbb van Inlin als degene die de sanering moet uitvoeren geen nieuwe verplichting schept. Er bestaat, gelet hierop, geen grond voor het oordeel dat het college van deze aanwijzing had moeten afzien.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    6. Inlin betoogt dat de termijn waarbinnen zij een aanvang dient te maken met de sanering te kort is, mede als gevolg van het feit dat de behandeling van haar bezwaar ongeveer een jaar in beslag heeft genomen.
    
    6.1. Bij het vaststellen van het saneringstijdstip heeft het college paragraaf 3.3 van de Circulaire in aanmerking genomen, waarin als indicatie een termijn van vier jaar is opgenomen. Inlin heeft geen omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden aangenomen dat die termijn in dit geval te kort is om tot sanering over te gaan. Het college was niet gehouden om in het bestreden besluit, vanwege de duur van de behandeling van het door Inlin gemaakte bezwaar, een nieuwe termijn van vier jaar te stellen. Het maken van bezwaar heeft de werking van het besluit van 2 juli 2013 niet geschorst. Voorts heeft de behandeling van het bezwaar door het college de mogelijkheid voor Inlin om het besluit uit te voeren niet belemmerd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    7. Het beroep is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. Th.G. Drupsteen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van Grinsven
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2014
    
    462-727.