ECLI:NL:RVS:2020:1417, Raad van State, 17-06-2020, 201905010/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant A] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Sint-Hubert en bewoont het woonhuis dat op dit perceel is gelegen. [appellant] exploiteert op dit perceel een varkenshouderij en een fruitteeltbedrijf. Bij brief van 24 december 2013 heeft [appellant] het college verzocht hem tegemoet te komen in de planschade die hij stelt te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" op 8 november 2012. Dit plan biedt volgens [appellant] minder bebouwings- en gebruiksmogelijkheden dan het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 1998" en het verlies van deze mogelijkheden leidt tot vermindering van de waarde van het perceel en de daarop gelegen onroerende zaken en tot inkomensvermindering.

201905010/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Sint Hubert, gemeente Mill en Sint Hubert,
    tegen het besluit van 23 mei 2019 van het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juli 2015 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 6 juni 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de aanvraag van [appellant] om vergoeding van door hem gemaakte proceskosten en nog te maken deskundigenkosten afgewezen.
    Bij uitspraak van 31 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 juni 2016 vernietigd.
    Bij besluit van 2 januari 2018 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 28 juli 2015 gemaakte bezwaar en dit bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en de aanvraag van [appellant] om vergoeding van door hem gemaakte proceskosten en nog te maken deskundigenkosten afgewezen.
    Bij uitspraak van 28 november 2018 in zaak nr. 201704078/1/A2 heeft de Afdeling het door het college tegen de uitspraak van de rechtbank ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard, de rechtbankuitspraak bevestigd, het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 2 januari 2018 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 28 juli 2015 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en aan hem een tegemoetkoming in planschade ten bedrage van € 17.200,00 toegekend.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2020, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door R.J.M. Roefs, bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant A] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Sint-Hubert en bewoont het woonhuis dat op dit perceel is gelegen. [appellant] exploiteert op dit perceel een varkenshouderij en een fruitteeltbedrijf.
    2.    Bij brief van 24 december 2013 heeft [appellant] het college verzocht hem tegemoet te komen in de planschade die hij stelt te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" op 8 november 2012. Dit plan biedt volgens [appellant] minder bebouwings- en gebruiksmogelijkheden dan het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 1998" en het verlies van deze mogelijkheden leidt tot vermindering van de waarde van het perceel en de daarop gelegen onroerende zaken en tot inkomensvermindering.
    Het besluit van 23 mei 2019
    3.    Aan het besluit van 23 mei 2019 heeft het college een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van maart 2019 ten grondslag gelegd. De SAOZ constateert dat het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" ruimere bouwmogelijkheden voor kassen die de teelt ondersteunen en een verhoging van de bouwhoogte van bedrijfsgebouwen met 0,5 m met zich brengt, wat gunstig is voor [appellant]. De SAOZ stelt verder vast dat de mogelijkheid om stalruimten voor intensieve veehouderij op te richten is beperkt. Volgens de SAOZ bedraagt het planologisch nadeel van [appellant] per saldo € 34.400,00. Een deel van dit nadeel - € 15.200,00 - dient evenwel voor rekening van [appellant] te worden gelaten wegens passieve risicoaanvaarding. [appellant] kon voorzien dat de mogelijkheden om gebouwen die bedoeld zijn voor intensieve veehouderij te realiseren zouden komen te vervallen en heeft, vanaf het moment dat hij dit kon voorzien, geen concrete pogingen ondernomen deze mogelijkheden te verwezenlijken. De door [appellant] gestelde inkomensschade komt niet voor tegemoetkoming in aanmerking, omdat dit gemist voordeel betreft uit op de peildatum nog niet aangevangen bedrijfsactiviteiten. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling wordt alleen een uitzondering op deze regel gemaakt als de aanvrager op de peildatum al onomkeerbare investeringen heeft gedaan en de nieuwe planologische maatregel de exploitatie niet onmogelijk maakt. Van deze uitzonderingssituatie is hier geen sprake. Omdat de voor [appellant] nadelige planologische wijziging niet kan worden aangemerkt als een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag, bestaat geen aanleiding nog een deel van het schadebedrag voor rekening van [appellant] te laten omdat dit tot zijn normaal maatschappelijk risico zou moeten worden gerekend. De SAOZ komt er ten slotte toe het college te adviseren aan [appellant] een tegemoetkoming ten bedrage van € 17.200,00 toe te kennen.
    Beroep
    4.    [appellant] kan zich niet verenigen met het nieuwe besluit dat het college heeft genomen.
    5.    In het beroepschrift uit [appellant] in de eerste plaats zijn ongenoegen over de wijze waarop de gemeente Mill en Sint Hubert de afgelopen jaren heeft gehandeld. [appellant] is erg teleurgesteld in de gemeente. Hij stelt dat hij op aandringen van de gemeente heeft gewacht met het realiseren van een grote uitbreiding, maar dat met het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" lijkt te zijn beoogd zijn varkensbedrijf weg te bestemmen.
        Het college kan zich niet vinden in de door [appellant] gepresenteerde gang van zaken.
        De Afdeling treedt niet in de beoordeling van wat is gebeurd. Aan haar ligt de vraag voor of het college op basis van het aan hem door de SAOZ uitgebrachte advies aan [appellant] een tegemoetkoming van € 17.200,00 kon toekennen. De wijze waarop de gemeente heeft gehandeld jegens [appellant] valt buiten het bereik van deze procedure. In het navolgende zal de Afdeling zich alleen buigen over de aanspraak van [appellant] op een tegemoetkoming in planschade.
    6.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte een deel van de waardevermindering van zijn onroerende zaken voor zijn rekening heeft gelaten vanwege passieve risicoaanvaarding. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] vooropgesteld dat het het college wat hem betreft niet past om in deze fase van het geschil nog een beroep te doen op passieve risicoaanvaarding. [appellant] heeft verder aangevoerd dat de benuttingsperiode van zeven maanden te kort is om een bouwplan in te dienen. Op het moment dat de benuttingsperiode begon, 15 juni 2011, waren aan [appellant] al vergunningen verleend voor een uitbreiding van 3.450 m². Van [appellant] kon niet worden verwacht dat hij in een tijdsbestek van slechts zeven maanden zou beslissen of hij wil investeren in een uitbreiding van nog eens 3.800 m². Het college heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
    6.1.    De SAOZ merkt in haar aan het besluit van 23 mei 2019 ten grondslag gelegde advies terecht op dat uit de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 volgt dat het ervoor moet worden gehouden dat [appellant] tijdig pogingen heeft ondernomen om de ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" bood te gebruiken voor zover het gaat over de mogelijkheden waarvoor aan [appellant] al een bouwvergunning was verleend. Over de overige bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarvoor geen vergunning was verleend, heeft de Afdeling geen oordeel gegeven in haar uitspraak van 28 november 2018. De door de Afdeling in die uitspraak genoemde omstandigheden op grond waarvan aan [appellant] geen passieve risicoaanvaarding kon worden tegengeworpen wat het de al verleende vergunning betreft, doen zich bij de overige bouw- en gebruiksmogelijkheden niet voor. De enkele reden dat het geschil over de aanspraak op een tegemoetkoming in planschade al geruime tijd duurt, is op zichzelf onvoldoende om te oordelen dat het college [appellant] niet meer mag tegenwerpen geen concrete pogingen te hebben ondernomen bepaalde bouw- en gebruiksmogelijkheden te realiseren.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat de benuttingsperiode liep van 15 juni 2011 tot 8 februari 2012. De Afdeling stelt verder vast dat [appellant] niet bestrijdt geen concrete poging te hebben ondernomen om de overige bouw- en gebruiksmogelijkheden die het oude bestemmingsplan bood, waarvoor geen vergunning was verleend, te benutten tijdens de benuttingsperiode. Ruim zeven maanden zijn naar het oordeel van de Afdeling voldoende om een bouwaanvraag in te dienen. Dat [appellant] geen nieuwe bouwaanvraag heeft ingediend, omdat hij nog niet kon overzien wat een recente uitbreiding zijn bedrijf zou brengen, is op zichzelf geen reden om de gevolgen van het stilzitten niet voor zijn rekening te laten. Het college heeft [appellant] naar het oordeel van de Afdeling in zoverre passieve risicoaanvaarding mogen tegenwerpen en om deze reden een korting mogen toepassen op de tegemoetkoming in planschade.
    6.3.    Het betoog faalt.
    7.    [appellant] betoogt verder dat het college hem ten onrechte alleen een tegemoetkoming in de door hem geleden vermogensschade heeft toegekend en niet in de door hem geleden inkomensderving. Het niet kunnen verwezenlijken van de geplande bedrijfsuitbreiding brengt met zich dat jarenlang minder inkomen wordt gegenereerd. Het college stelt zich ten onrechte op het standpunt dat de plannen om het bedrijf uit te breiden onvoldoende concreet waren om aanspraak te kunnen maken op een tegemoetkoming in inkomensderving, aldus [appellant].
    7.1.    De Afdeling volgt het college niet in zijn standpunt dat alleen de aanspraak op een tegemoetkoming in de waardedaling van de onroerende zaken van [appellant] nog in geschil was en dat [appellant] niet nog de aanspraak op een tegemoetkoming in inkomensderving ter discussie mocht stellen. Anders dan het college op de zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd, heeft de rechtbank in haar uitspraak van 31 maart 2017 geen oordeel gegeven over de aanspraak van [appellant] op een tegemoetkoming in inkomensderving. De rechtbank spreekt in die uitspraak in algemene bewoordingen over de schade die [appellant] heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" en geeft vervolgens alleen een antwoord op de vraag of het college aan [appellant] passieve risicoaanvaarding mocht tegenwerpen. Ook in de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 is geen oordeel gegeven over de aanspraak van [appellant] op een tegemoetkoming in de gestelde inkomensderving. [appellant] mag daarom in zijn beroep tegen het besluit van 23 mei 2019 ook zijn aanspraak op een tegemoetkoming in inkomensderving aan de Afdeling ter beoordeling voorleggen.
    7.2.    Wat betreft inkomensderving die bestaat uit gemist voordeel uit op de peildatum nog niet aangevangen bedrijfsvoering heeft volgens vaste rechtspraak van de Afdeling als uitgangspunt te gelden dat die niet voor tegemoetkoming in aanmerking komt. Een uitzondering op de regel wordt gemaakt in het geval de aanvrager op de peildatum al onomkeerbare investeringen heeft gedaan (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
        De SAOZ heeft geconstateerd dat [appellant] geen onomkeerbare investeringen heeft gedaan. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling naar voren gebracht varkensrechten te hebben aangekocht, maar hij heeft desgevraagd te kennen gegeven dat deze rechten nog doorverkocht kunnen worden. Nu [appellant] geen onomkeerbare investeringen heeft gedaan op de peildatum, heeft het college hem, op basis van het advies van de SAOZ, dan ook terecht geen tegemoetkoming in inkomensderving toegekend. Het enkele feit dat, zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018, [appellant] geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, brengt niet mee dat van de hoofdregel, dat geen aanspraak bestaat op een tegemoetkoming in planschade die bestaat uit gemist voordeel uit op de peildatum niet aangevangen bedrijfsvoering, moet worden afgeweken.
    7.3.    Het betoog faalt.
    8.    Omdat uit het hiervoor overwogene volgt dat het college er niet toe is gehouden [appellant] ook tegemoet te komen in de inkomensschade die hij stelt te hebben geleden, komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de omvang van deze schade.
    Slotsom
    9.    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 23 mei 2019 is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Dijkshoorn
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020
    735.