ECLI:NL:RVS:2013:1846, Raad van State, 06-11-2013, 201303327/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een aanvraag van [appellante] om een kindgebonden budget voor 2011 afgewezen.

201303327/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 november 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Arnhem,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem (lees: de rechtbank Oost-Nederland; hierna: de rechtbank) van 28 maart 2013 in zaak nr. 12/4012 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een aanvraag van [appellante] om een kindgebonden budget voor 2011 afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 juli 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 maart 2013 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2013, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij de Belastingdienst/Toeslagen, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
     Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
     Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    
     Ingevolge artikel 27, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK), erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
    
     Ingevolge het derde lid nemen de Staten die partij zijn, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
    
     Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
    
     Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, genieten de burgers van de Unie de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere, het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven.
    
    Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
    
     Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op het kindgebonden budget (hierna: de Wkb), zoals die wet luidde ten tijde hier van belang, heeft de ouder aanspraak op een kindgebonden budget voor een kind voor wie aan die ouder op grond van artikel 18 van de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: de Akw) kinderbijslag wordt betaald of zou worden betaald indien de artikelen 7, tweede lid, en 7a van laatstgenoemde wet niet van toepassing zouden zijn, met dien verstande dat de aanspraak op een kindgebonden budget bestaat met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind is geboren dan wel tot het huishouden is gaan behoren tot en met de kalendermaand waarin het kind de leeftijd van 18 jaar bereikt.
    
     Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Akw, is verzekerd degene die ingezetene is.
    
     Ingevolge het tweede lid is niet verzekerd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
    
     Ingevolge artikel 18, zevende lid, wordt de kinderbijslag aan een verzekerde betaald.
    
    2. De Belastingdienst heeft aan de afwijzing van de aanvraag van [appellante] om een kindgebonden budget voor 2011 ten grondslag gelegd dat aan haar, nu zij niet over een geldige verblijfstitel beschikt, geen kinderbijslag wordt betaald en zij aldus niet voldoet aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Wkb.
    
    3. [appellante] komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat niet kan worden gezegd dat de weigering om aan haar over 2011 een kindgebonden budget toe te kennen tot gevolg heeft dat haar dochter, die de Nederlandse nationaliteit heeft en dus burger van de Unie is, feitelijk wordt verplicht het grondgebied van Nederland of van de Unie als geheel te verlaten en haar derhalve het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd. Zij voert aan dat de rechtbank aldus heeft miskend dat het Hof van Justitie in het arrest van 8 maart 2011, C-34/09, Ruiz Zambrano (www.curia.europa.eu) voor een geslaagd beroep op artikel 20 van het VWEU niet als eis heeft gesteld dat de burger van de Unie ten gevolge van een nationale maatregel het grondgebied van Nederland of van de Unie als geheel feitelijk dient te verlaten, maar slechts dat hij daartoe gedwongen wordt.
    
    3.1. In voornoemd arrest van 8 maart 2011 heeft het Hof van Justitie voor recht verklaard:
    
    Artikel 20 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat aan een staatsburger van een derde staat, die zijn kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie, ten laste heeft, het recht van verblijf ontzegt in de lidstaat waar deze kinderen verblijven en waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hem bovendien een arbeidsvergunning weigert, aangezien dergelijke beslissingen de betrokken kinderen het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten ontzeggen.
    
     In het arrest van 15 november 2011, in zaak nr. C-256/11, Dereci e.a. (www.curia.europa.eu), wordt een nadere uitleg gegeven van het arrest Ruiz Zambrano. In dat arrest heeft het Hof van Justitie over artikel 20 van het VWEU overwogen:
    
    63. Als staatsburgers van een lidstaat hebben de familieleden van verzoekers in de hoofdgedingen krachtens artikel 20, lid 1, VWEU de hoedanigheid van burger van de Unie, zodat zij zich, ook ten opzichte van de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, op de bij die status horende rechten kunnen beroepen (zie arrest McCarthy, reeds aangehaald, punt 48).
    
    64. Op die grondslag heeft het Hof geoordeeld dat artikel 20 VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten (zie arrest Ruiz Zambrano, reeds aangehaald, punt 42).
    
    65. Het Hof heeft meer bepaald geoordeeld dat een dergelijke weigering ertoe zal leiden dat deze kinderen, burgers van de Unie, zullen worden verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten om hun ouders te volgen. In die omstandigheden zouden bedoelde burgers van de Unie in de feitelijke onmogelijkheid verkeren de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten uit te oefenen (zie arrest Ruiz Zambrano, reeds aangehaald, punten 43 en 44).
    
    66. Hieruit volgt dat het criterium van de ontzegging van het effectieve genot van belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten, betrekking heeft op gevallen die erdoor gekenmerkt worden dat de burger van de Unie feitelijk wordt verplicht om het grondgebied van niet alleen de lidstaat waarvan hij staatsburger is, maar ook dat van de Unie als geheel te verlaten.
    
    67. Dit is dus een criterium van zeer bijzondere aard dat ziet op gevallen waarin, ondanks dat het secundaire recht inzake het verblijfsrecht van staatsburgers van derde landen niet van toepassing is, uitzonderlijk geen verblijfsrecht kan worden ontzegd aan een staatsburger van een derde land die lid is van de familie van een staatsburger van een lidstaat, omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de Unie dat deze laatste staatsburger toekomt.
    
    68. Het enkele feit dat het voor een staatsburger van een lidstaat misschien wenselijk is, om economische redenen of om de eenheid van de familie op het grondgebied van de Unie te bewaren, dat de leden van zijn familie, die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, bij hem op het grondgebied van de Unie verblijven, volstaat bijgevolg op zich niet om aan te nemen dat de burger van de Unie verplicht zal worden om het grondgebied van de Unie te verlaten indien een dergelijk recht niet wordt toegekend.
    
    69. Dit loopt niet vooruit op de vraag of op andere gronden, onder meer het recht op bescherming van het familie- en gezinsleven, een verblijfsrecht niet geweigerd mag worden. Op deze vraag moet echter worden ingegaan in het kader van de bepalingen inzake de bescherming van de grondrechten en ervan afhankelijk of zij in elk van de gevallen toepassing vinden.
    
    (…)
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 7 maart 2012 in zaak nr. 201108763/1/V2) doet de in de arresten Ruiz Zambrano en Dereci bedoelde situatie dat de burger van de Unie zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd, zich voor als de burger van de Unie zodanig afhankelijk is van de burger van een derde land, dat hij als gevolg van de besluitvorming van een bestuursorgaan feitelijk wordt gedwongen met de burger van het derde land het grondgebied van de Unie te verlaten. Indien dat het geval is, moet, gezien hetgeen het Hof van Justitie in deze arresten heeft overwogen worden aangenomen dat het recht van burgers van derde landen om onder de in deze arresten bedoelde omstandigheden bij hun kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie, te verblijven op het grondgebied van de lidstaten rechtstreeks voortvloeit uit artikel 20 van het VWEU. In dit verband wordt ook verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 december 2012 (zaak nr. 10/4069 AKW; ECLI:NL:CRVB:2012:BY5173), waarin de Centrale Raad tot een gelijkluidend oordeel komt.
    
    3.3. In artikel 2, eerste lid, van de Wkb, is bepaald dat er slechts aanspraak op een kindgebonden budget kan worden gemaakt, indien de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de SVb) kinderbijslag betaalt. De Belastingdienst/Toeslagen volgt daarbij het oordeel van de SVb inzake het recht op kinderbijslag. Niet in geschil is dat de SVb in 2011 geen kinderbijslag aan [appellante] betaalde ingevolge artikel 18 van de Akw en dat [appellante] ook voor het overige niet voldeed aan hetgeen in artikel 2, eerste lid, van de Wkb is bepaald. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich, gelet hierop, terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet voldoet aan de voorwaarden om ingevolge de Wkb aanspraak te maken op een kindgebonden budget.
    
     Het vorenstaande laat onverlet dat artikel 2, eerste lid, van de Wkb buiten toepassing moet worden gelaten, indien toepassing daarvan niet verenigbaar is met het Unierecht. De dochter van [appellante] is burger van de Unie, als bedoeld in artikel 20 van het VWEU. Uit de arresten Ruiz Zambrano en Dereci volgt dat op beslissingen van de staat - in het onderhavige geval de weigering van het kindgebonden budget - het Unierecht van toepassing is, met dien verstande dat die beslissingen er niet toe mogen leiden dat burgers van de Unie het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft een eigen verantwoordelijkheid om het rechtstreeks werkende Unierecht toe te passen en derhalve in het onderhavige geval te onderzoeken of zich een situatie als hiervoor bedoeld doordoet.
    
     [appellante] en haar dochter zijn - naar de rechtbank heeft overwogen en in hoger beroep door [appellante] niet is bestreden - in 2011 niet verstoken geweest van bestaansmiddelen. Aldus is, naar ook de rechtbank heeft overwogen, op geen enkele manier gebleken dat het ontbreken van een geldige verblijfstitel van [appellante] en het afwijzen van haar aanvraag om een kindgebonden budget ertoe heeft geleid dat de dochter feitelijk werd of wordt gedwongen [appellante] te volgen naar buiten het grondgebied van de Unie en daarmee heeft geleid tot ontzegging van het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten.
    
     Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank - door in het kader van haar beroep op artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM, te overwegen dat niet is gebleken van zeer bijzondere omstandigheden die maken dat van artikel 2, eerste lid, van de Wkb moet worden afgeweken - heeft miskend dat niet van belang is of een situatie bijzonder is, maar of met het onderscheid dat wordt gemaakt tussen aanvragers om een kindgebonden budget die rechtmatig verblijf houden in Nederland en zij die, zoals in haar geval, geen rechtmatig verblijf houden in Nederland, een legitiem doel wordt nagestreefd. Volgens [appellante] is dit niet het geval, nu uit het arrest Ruiz Zambrano volgt dat nationale maatregelen er niet toe mogen leiden dat haar dochter, burger van de Unie, wordt verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten, hetgeen betekent dat ook zijzelf niet mag worden gedwongen het land te verlaten. Verwezenlijking van het doel levert aldus strijd met artikel 20 van het VWEU op. [appellante] betoogt verder dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel degelijk sprake is van bijzondere omstandigheden. Zij voert in dat verband aan dat het gaat om haar minderjarige dochter die er niets aan kan doen dat haar moeder niet in Nederland mag verblijven, maar die wel wordt getroffen door de weigering van een kindgebonden budget, nu haar daardoor zaken als een loopfiets, een buggy, zwemles, een broodtrommel en schoolmelk worden onthouden.
    
    4.1. Zoals hiervoor reeds overwogen kan slechts aanspraak worden gemaakt op een kindgebonden budget indien de SVb kinderbijslag betaalt en volgt de Belastingdienst/Toeslagen daarbij het oordeel van de SVb inzake het recht op kinderbijslag. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Akw wordt geen kinderbijslag verstrekt aan de vreemdeling die niet rechtmatig verblijf houdt als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000.
    
    4.2. Aan artikel 6, tweede lid, van de Akw ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. De Afdeling verwijst hiervoor naar de uitspraken van 22 december 2010 en 13 februari 2013 in zaken nrs. 200909234/1/H2 en 201202839/1/A2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Koppelingswet (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2) strekt het in deze wet neergelegde koppelingsbeginsel ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland. Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling die procedeert voor een verblijfsvergunning gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt. Onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van 13 februari 2013 wordt overwogen dat, gezien het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel, dit beginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals [appellante] - aan wie ten tijde in geding een zodanig verblijfsrecht (nog) niet is toegekend, en aldus geen strijd met artikel 8 in samenhang met artikel 14 van het EVRM oplevert.
    
    4.3. Er is in dit geval geen grond om op het vorenstaande een uitzondering te maken in die zin dat het koppelingsbeginsel niet gerechtvaardigd is in de situatie waarin het kind een burger van de Unie is en derhalve onder het beschermingsbereik van artikel 20 van het VWEU valt. Daartoe wordt van belang geacht dat, zoals volgt uit hetgeen in 3.3 is overwogen, [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat als gevolg van de weigering van een kindgebonden budget zich de situatie zal voordoen dat haar dochter feitelijk werd of wordt gedwongen haar te volgen buiten het grondgebied van de Unie en haar derhalve het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten is ontzegd.
    
    4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 13 februari 2013 in zaak nr. 201202839/1/A2) vinden ingevolge artikel 94 van de Grondwet wettelijke voorschriften evenwel geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het niet toekennen van een kindgebonden budget kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende wettelijke bepaling buiten toepassing moet worden gelaten. Gezien het inkomensafhankelijke karakter van het kindgebonden budget en het cumulatieve effect van weigering van zowel kinderbijslag als kindgebonden budget, dient de Belastingdienst/Toeslagen een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te beoordelen. Dat de ouder en niet het kind aanspraak kan hebben op een kindgebonden budget, staat er niet aan de in weg dat bij de beoordeling of zich zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval voordoen, het belang van het kind wordt betrokken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich evenwel terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] dergelijke zeer bijzondere omstandigheden niet heeft aangevoerd. Dat de dochter van [appellante] de Nederlandse nationaliteit heeft en er niets aan kan doen dat haar moeder niet in Nederland mag verblijven, maar wel wordt getroffen door de weigering van een kindgebonden budget, zijn geen bijzondere omstandigheden in voormelde zin. Dat [appellante] bepaalde zaken niet voor haar dochter kan kopen, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat het kindgebonden budget niet strekt tot het mogelijk maken van die aankopen.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank - door te overwegen dat, hoewel het kindgebonden budget feitelijk ten behoeve van het kind wordt verstrekt, geen grond bestaat voor het oordeel dat de Belastingdienst/ Toeslagen de weigeringsgronden die betrekking hebben op de situatie van [appellante] niet aan haar dochter had mogen tegenwerpen - heeft miskend dat aldus inbreuk wordt gemaakt op het recht op privé- en gezinsleven van het kind.
    
    5.1. Niet in geschil is dat tussen [appellante] en haar dochter een gezinsleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM bestaat.
    
    5.2. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 24 juli 2013 in zaak nr. 201212065/1/A2 overweegt de Afdeling dat, ongeacht of artikel 8, eerste lid, van het EVRM al dan niet dient te worden uitgelegd in het licht van artikel 27 van het IVRK, het geschil slechts ziet op de vraag of [appellante] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er enige verplichting bestaat voor de Staat om maatregelen te treffen die dat gezinsleven bevorderen. Dit is niet het geval, nu [appellante] geen gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat het gezinsleven van haar en haar dochter niet kan voortduren zonder kindgebonden budget.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Slump w.g. Wieland
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2013
    
    502.