ECLI:NL:RVS:2004:AP4646, Raad van State, 30-06-2004, 200307286/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2003, kenmerk 2003WEM000042i, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 10.000,00 per week dat artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt overtreden op het perceel Schonauwenseweg 7 te Houten. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 80.000,00. Aan dit besluit is een begunstigingstermijn verbonden van drie weken.

200307286/1.
      Datum uitspraak: 30 juni 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Groenverwerking De Trip B.V.", gevestigd te Houten,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 januari 2003, kenmerk 2003WEM000042i, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 10.000,00 per week dat artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt overtreden op het perceel Schonauwenseweg 7 te Houten. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 80.000,00. Aan dit besluit is een begunstigingstermijn verbonden van drie weken.
    
    Bij besluit van 16 september 2003, kenmerk 2003WEM004406i, verzonden op 24 september 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 3 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op 4 november 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 3 december 2003.
    
    Bij brief van 22 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door H. Punt, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder en M.J.W. ten Tusscher, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij besluit van 18 juni 1996 is door verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een oprichtingsvergunning verleend voor het verkleinen en composteren van groenafval op het perceel Schonauwenseweg 7 te Houten, kadastraal bekend gemeente Houten, sectie B, nummers 518 en 523. Bij uitspraak van 9 november 1999, no. E03.96.1110, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd.
    
        Bij besluit van 3 maart 1998 is door het college van burgemeester en wethouders van Houten krachtens de Wet milieubeheer een oprichtingsvergunning verleend voor het op- en overslaan van 20.000 m3 zand en 10.000 m3 grond op het perceel Schonauwenseweg 7, kadastraal bekend gemeente Houten, sectie B, nummer 505, en sectie H, nummer 174.
    
        Bij besluit van 18 maart 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer een oprichtingsvergunning verleend voor de op- en overslag en het composteren van groenafval, de op- en overslag en bewerking van houtachtige materialen, bouw- en sloopafval en bulkgoederen en de op- en overslag van incidenteel in afval aangetroffen KCA/KGA en asbesthoudende materialen op het perceel Schonauwenseweg 7, kadastraal bekend gemeente Houten, sectie H, nummers 174 en 163 (gedeeltelijk). Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders van Houten beroep ingesteld.
    
    2.2.    Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
        Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
        Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    
        Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
        Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat verweerder niet in redelijkheid een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen. Daartoe stelt zij dat de illegale situatie binnen afzienbare termijn kan worden gelegaliseerd. Volgens haar is de bij besluit van 18 maart 2003 verleende oprichtingsvergunning slechts niet in werking getreden voorzover deze betrekking heeft op de zogenoemde snipperhal nu daarvoor nog geen bouwvergunning is verleend. Ook indien de milieuvergunning in het geheel nog niet in werking is getreden, is handhavend optreden volgens appellante niet redelijk te achten, omdat de gevraagde bouwvergunning slechts betrekking heeft op een relatief klein deel van de hoofdactiviteiten van de inrichting. Appellante wijst er verder op dat de gemeente Houten voornemens is om ten behoeve van de snipperhal een procedure op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te starten. Appellante stelt hierbij een zwaarwegend belang te hebben bij continuering van haar bedrijfsvoering. Zij voert aan dat niet duidelijk is op welke locaties de last betrekking heeft. Verder stelt zij dat de hoogte van de dwangsom onvoldoende is gemotiveerd. Ten slotte acht zij een begunstigingstermijn van drie weken te kort, met name omdat op de nieuwe bedrijfslocatie een vloeistofdichte vloer moet worden aangelegd.
    
    2.4.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. Volgens hem bestaat er geen concreet zicht op legalisatie, nu de bij besluit van 18 maart 2003 verleende milieuvergunning wegens het ontbreken van een bouwvergunning in het geheel niet in werking is getreden. Hij merkt daarbij op dat door het college van burgemeester en wethouders van Houten nog geen besluit is genomen ten aanzien van de bouwvergunning. Verweerder acht de last en de daarin genoemde locaties voldoende duidelijk voor appellante. Voorts acht hij een begunstigingstermijn van drie weken redelijk, nu in de diverse vooraankondigingen steeds een termijn van twee maanden is gegund en dit niet heeft geleid tot het beëindigen van de overtreding.
    
    2.5.    Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer doordat op de locatie Schonauwenseweg 7 te Houten, waar de onderhavige inrichting is gevestigd, activiteiten worden verricht zonder een geldende vergunning krachtens de Wet milieubeheer, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer treedt, in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, in gevallen als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, - waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet – een besluit als bedoeld in artikel 20.6, eerste lid, niet eerder in werking dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
    
        In artikel 8.5, tweede lid, van de Wet milieubeheer is voor deze gevallen een coördinatieregeling voor het indienen van de aanvraag om bouw- en milieuvergunning voorgeschreven. Deze regeling vindt haar neerslag in artikel 5.3 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.
    
    2.6.1.    Uit het bepaalde in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer volgt dat, indien een vergunning betrekking heeft op het oprichten van een inrichting dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet en voor een gedeelte van de inrichting nog geen bouwvergunning is verleend, de milieuvergunning in het geheel niet in werking treedt. De Afdeling ziet in de tekst van de wet, noch anderszins aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel. Nu op grond van de stukken vast staat dat ten tijde van het bestreden besluit nog geen bouwvergunning was verleend voor de snipperhal en blijkens de stukken deze snipperhal feitelijk nog niet was opgericht, heeft verweerder zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de milieuvergunning van 18 maart 2003 in het geheel nog niet in werking is getreden.
    
    2.6.2.    Uit de stukken blijkt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen besluit was genomen als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Legalisatie was op korte termijn niet te verwachten. Spoedige inwerkingtreding van de milieuvergunning viel derhalve evenmin te verwachten. Verder is niet gebleken of aannemelijk gemaakt dat verweerder de bedrijfseconomische belangen van appellante onjuist heeft gewaardeerd.
    
    2.7.    Bij het primaire besluit heeft verweerder appellante gelast alle activiteiten op de huidige bedrijfslocatie te beëindigen en deze locatie te ontruimen. Voorts dient appellante alle activiteiten op het thans voor de opslag van takken en compost gebruikte gedeelte van de nieuwe bedrijfslocatie te beëindigen en dit terreindeel te ontruimen.
    
        Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting bestaat de huidige locatie uit de percelen B 505 en H 174. De zogenoemde nieuwe locatie overlapt deels de huidige locatie en bestaat uit de percelen H 174 en H 163. De Afdeling acht niet aannemelijk geworden dat het voor appellante onvoldoende duidelijk is geweest op welke locaties de last betrekking heeft. Het desbetreffende bezwaar treft derhalve geen doel.
    
    2.8.    Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag van de dwangsom niet in redelijke verhouding zou staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
    
    2.9.    Wat betreft het betoog van appellante dat de gestelde begunstigingstermijn van drie weken te kort is, overweegt de Afdeling dat de last slechts strekt tot het beëindigen van de overtreding van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Onvoldoende aannemelijk is geworden dat daaraan niet binnen die termijn zou kunnen worden voldaan. Derhalve heeft verweerder in redelijkheid een dergelijke begunstigingstermijn kunnen verbinden aan het primaire besluit.
    
    2.10.    Voorzover appellante aanvoert dat verweerder de last onder dwangsom had moeten beperken tot een deel van de activiteiten, overweegt de Afdeling het volgende. Als uitgangspunt dient te gelden dat een handhavingsbesluit is gericht op het volledig opheffen van de overtreding. Die overtreding bestaat in dit geval uit het uitoefenen van diverse activiteiten zonder vergunning. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan er aanleiding zijn bij afweging van de betrokken belangen van dit uitgangspunt af te wijken door een handhavingsbesluit te nemen dat betrekking heeft op het gedeeltelijk ongedaan maken van de overtreding. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is in dit geval niet gebleken.
    
    2.11.    Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. R.H. Lauwaars, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.D. Geertsema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Geertsema
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2004
    
    335.