ECLI:NL:RVS:2017:2303, Raad van State, 30-08-2017, 201609936/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college van gedeputeerde staten de aanvraag van de Stichting om een omgevingsvergunning voor de realisering van tien windturbines op de locatie gelegen langs de Rijksweg A4 te Abbenes, gemeente Haarlemmermeer, afgewezen.

201609936/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer, gevestigd te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
    2.    de Stichting Windpark Haarlemmermeer-Zuid, gevestigd te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college van gedeputeerde staten de aanvraag van de Stichting om een omgevingsvergunning voor de realisering van tien windturbines op de locatie gelegen langs de Rijksweg A4 te Abbenes, gemeente Haarlemmermeer, afgewezen.
    
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders en de Stichting beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2017, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. R. Hoeneveld, advocaat te Haarlem, en H.J.H. Nijman, de Stichting, vertegenwoordigd door ir. W. Harkema en drs. L.S. Buurma, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door A.F.P. van Mierlo, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De Stichting is voortgekomen uit een burgerinitiatief in het zuiden van de gemeente Haarlemmermeer en heeft de wens een windpark te realiseren. De daartoe ingediende aanvraag voorziet in de realisering van 10 windturbines, waarvan 8 turbines met een hoogte van 146 m, een turbine met een hoogte van 79 m en een turbine met een hoogte van 110 m, langs de Rijksweg A4 te Abbenes in het gebied dat wordt begrensd door de A4, de A44, de HSL en de Schiphollijn (hierna: de locatie). Het college van gedeputeerde staten heeft de aanvraag bij besluit van 17 november 2016 afgewezen. Aan de afwijzing is ten grondslag gelegd dat het project in strijd is met artikel 32, vierde lid, van Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV), omdat de locatie niet is gelegen in een herstructureringsgebied waarbinnen het bouwen of opschalen van een of meer windturbines mogelijk wordt gemaakt.
    
    Toepasselijke regelgeving
    
    2.    De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Elektriciteitswet en de PRV zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Ontvankelijkheid college van burgemeester en wethouders
    
    3.    Het college van gedeputeerde staten voert aan dat het college van burgemeester en wethouders niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat het door hem ingestelde beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Daartoe voert het aan dat het college van burgemeester en wethouders alleen als belanghebbende kan worden aangemerkt ten aanzien van de aan hem toevertrouwde belangen. De uit het tussen het Rijk en de provincies gesloten energieakkoord voortvloeiende taakstelling dat in Noord-Holland per 2020 een opgesteld vermogen van 685,5 MW windenergie moet worden gerealiseerd is echter bij de provincie Noord-Holland neergelegd en niet bij de gemeenten, aldus het college van gedeputeerde staten. De provincie is bevoegd om deze taakstelling nader in te vullen en heeft dat gedaan in artikel 32 van de PRV. Op deze uitvoering kan zij worden aangesproken door het Rijk. Het college van gedeputeerde staten voert voorts aan dat het ingevolge artikel 9f van de Elektriciteitswet bevoegd gezag is en niet het college van burgemeester en wethouders.
    
    3.1.    Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, gelezen in verbinding met het eerste lid en met artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht, kan een bestuursorgaan uitsluitend beroep instellen tegen een besluit, indien een aan hem toevertrouwd belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit van een ander bestuursorgaan. Een belang is aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Dit laat onverlet dat uit een bijzondere wet kan voortvloeien dat een bestuursorgaan geen beroep kan instellen.
    
        De ruimtelijke ordening van het grondgebied van een gemeente is een mede aan het college van burgemeester en wethouders toevertrouwd belang. Dit volgt onder meer uit artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. De omstandigheid dat in de Elektriciteitswet gedeputeerde staten als bevoegd gezag is aangewezen voor de besluitvorming over de aanleg of uitbreiding van een productie-installatie voor opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie met een capaciteit van ten minste 5 maar niet meer dan 100 MW, maakt dit niet anders. Het betekent immers niet dat aan het college van burgemeester en wethouders in het geheel geen bevoegdheid meer toekomt wat betreft windturbines binnen het grondgebied van de gemeente. Niet is uitgesloten dat de beslissing om de plaatsing van windturbines op de percelen te weigeren gevolgen kan hebben voor de ruimtelijke ordening, waaronder de transitie naar duurzame energie door middel van windturbines kan worden begrepen, van het grondgebied van de gemeente. Gelet op het vorenstaande is het college van burgemeester en wethouders belanghebbende bij het bestreden besluit.
    
    Beoordeling van de beroepen
    
    4.    Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de locatie ten onrechte niet is aangewezen als herstructureringsgebied. Daartoe voert het aan dat de locatie niet als herstructureringsgebied is aangewezen vanwege de ligging in het Groene Hart, wat voorheen als Nationaal Landschap was aangemerkt. Sinds 2012 maken nationale landschappen geen onderdeel meer uit van het rijksbeleid en in de Structuurvisie Noord-Holland 2040 (hierna: de Structuurvisie) is de aanwijzing van Nationale Landschappen vervallen. Ten onrechte is de PRV niet in overeenstemming gebracht met de Structuurvisie en is de locatie niet alsnog aangewezen als herstructureringsgebied, aldus het college van burgemeester en wethouders.
    
    4.1.    Het betoog faalt. In deze procedure ligt de rechtmatigheid van het besluit van 17 november 2016 ter beoordeling voor. Artikel 32, vierde lid, van de PRV en de in dat bedoelde aanwijzing van de herstructureringsgebieden kan slechts aan de orde worden gesteld in het kader van een exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
    
        Anders dan het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd, is het college van Provinciale Staten niet gehouden de locatie alsnog als herstructureringsgebied aan te wijzen. In het besluit van 17 november 2016 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat in de voormalige Nationale Landschappen behoudenswaardige landschappelijke en cultuurhistorische waarden aanwezig zijn. Om die reden is ingevolge artikel 32, vierde lid, onder i, van de PRV een windturbine niet toegestaan in een voormalig Nationaal Landschap. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    De Stichting betoogt dat het besluit van 17 november 2016 in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Daartoe voert zij aan dat het college van gedeputeerde staten in een brief van 19 februari 2015 aan Provinciale Staten van Noord-Holland heeft aangegeven dat het opdracht zou geven te onderzoeken op welke locaties en onder welke randvoorwaarden binnen de kaders van het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol (hierna: het LIB) windturbines kunnen worden gebouwd in onder meer Haarlemmermeer-Zuid. Volgens de Stichting heeft het college van gedeputeerde staten in reactie op één van de drie onderzoeksvragen ten onrechte slechts volstaan met een door de Staatsecretaris van Infrastructuur en Milieu uitgevoerde pre-toets waarin op 31 mei 2016 is geconstateerd dat de windturbines tot gevolg zouden hebben dat drie naderingsprocedures op de start- en landingsbaan Kaagbaan van luchthaven Schiphol operationele beperkingen krijgen opgelegd. De Stichting en het college van burgemeester en wethouders betogen dat het college van gedeputeerde staten had moeten onderzoeken of aanpassing van de drie naderingsprocedures tot relevante problemen  zou hebben geleid voor de vliegtuigen die in deze eeuw op de Kaagbaan zijn geland en of daardoor de veiligheid in gevaar zou zijn gekomen. Nu dat niet is gedaan, is onvoldoende onderzocht of het LIB in de weg staat aan de aanwijzing van de locatie als een herstructureringsgebied als bedoeld in artikel 32, vierde lid, van de PRV, waarna het project alsnog zou kunnen worden vergund, aldus de Stichting.     
    
    5.1.    Niet in geschil is dat de locatie niet in een herstructureringsgebied is gelegen, onder meer omdat uit onderzoek is gebleken dat de aanwezigheid van windturbines op de locatie zou leiden tot beperkingen in drie naderingsprocedures op de Kaagbaan.
    
        Het college van gedeputeerde staten heeft in een brief van 19 februari 2015 aan Provinciale Staten van Noord-Holland onder meer aangegeven dat het heeft toegezegd om parallel aan de wijziging van onder meer artikel 32, vierde lid, van de PRV te onderzoeken welke ruimtelijke belemmeringen zich voordoen op de locatie. Daarbij is opgemerkt dat het college van gedeputeerde staten TNO opdracht zal geven te onderzoeken op welke locaties en binnen welke randvoorwaarden binnen de kaders van het LIB windturbines kunnen worden geplaatst op onder meer de locatie.
    
        Omdat TNO niet beschikte over de expertise om dit onderzoek in zijn geheel te verrichten, is een onderdeel van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, te weten de Inspectie Leefomgeving en Transport, gevraagd dit onderzoek gedeeltelijk te verrichten. In een brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 31 mei 2016 is opgenomen dat de Inspectie Leefomgeving en Transport de plannen voor de realisering van een windpark met windturbines die 30 m lager zijn dan de aangevraagde turbines, op de locatie heeft beoordeeld en daarbij heeft getoetst of de windturbines gevolgen hebben voor de vertrek- en naderingsprocedures van de luchthaven Schiphol. In de brief wordt geconcludeerd: "De windturbines hebben tot gevolg dat drie naderingsprocedures op de Kaagbaan (…) operationele beperkingen krijgen opgelegd. Deze beperkingen hebben een negatief gevolg voor de effectieve bruikbaarheid van deze procedures en doen afbreuk aan het gebruik van de luchthaven Schiphol. De oprichting van turbines met een hoogte van 116m+NAP doet verder afbreuk aan de geplande naderingsprocedures op GPS navigatie. Mijn eindoordeel is dat ik het aangeboden plan niet kansrijk acht." In de bij deze brief behorende bijlage is een tabel opgenomen waarin staat dat windturbines met een maximale hoogte van 50 m boven NAP geen operationele beperkingen voor de naderingsprocedures op de Kaagbaan opleveren.
    
    5.2.    In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten onvoldoende heeft onderzocht of de locatie op de in artikel 32, vierde lid, van de PRV bedoelde kaart niet alsnog als herstructureringsgebied kon worden aangewezen waarbinnen het bouwen of opschalen van windturbines mogelijk wordt gemaakt. Daarbij is van belang dat verwacht wordt dat de door de provincie Noord-Holland beoogde hoeveelheid windenergie elders kan worden behaald door in herstructureringsgebieden windturbines te vergunnen. Gelet daarop en nu in het onderzoek door de Inspectie Leefomgeving en Transport is gebleken dat de realisering van windturbines op de locatie vanuit het oogpunt van de naderingsprocedures niet kansrijk wordt geacht, heeft het college van gedeputeerde staten in redelijkheid kunnen afzien van verder onderzoek naar de geschiktheid van de locatie voor de plaatsing van windturbines. De stelling van de Stichting en het college van burgemeester en wethouders dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte niet heeft onderzocht in hoeverre de naderingsprocedures die door de realisering van het project negatief zouden worden beïnvloed nog actuele betekenis hebben en of deze mogelijk aangepast zouden kunnen worden, waarna alsnog verder zou kunnen worden onderzocht of de locatie als herstructureringsgebied kon worden aangewezen, leidt niet tot een ander oordeel. Niet in geschil is dat de naderingsprocedures ten tijde van belang golden en dat realisering van windturbines op de locatie beperkingen voor deze naderingsprocedures opleverden. Eventuele wijziging van deze procedures is geen bevoegdheid van het college van gedeputeerde staten.
    
        De betogen falen.
    
    Conclusie
    
    6.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond;
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
    
    724.  Bijlage: wettelijk kader
    
    Artikel 1:2 van de Awb luidt:
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
    
    3. (…).
    
    Artikel 9e van de Elektriciteitswet luidt:
    
    1. Provinciale staten zijn bevoegd voor de aanleg of uitbreiding van een productie-installatie voor opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie met een capaciteit van ten minste 5 maar niet meer dan 100 MW, met inbegrip van de aansluiting van die installatie op een net, gronden aan te wijzen en daarvoor een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening vast te stellen. De gemeenteraad is voor de duur van tien jaren na de vaststelling van het inpassingsplan niet bevoegd voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen.
    
    2. (…).
    
    Artikel 9f luidt:
    
    1. Gedeputeerde staten coördineren de voorbereiding en bekendmaking van de besluiten, aangewezen op grond van artikel 9d, eerste lid, ten behoeve van de aanleg of uitbreiding van een productie-installatie als bedoeld in artikel 9e, eerste lid.
    
    2. (…).
    
    Artikel 32 van de PRV luidde ten tijde van belang:
    
    1. Een bestemmingsplan voorziet niet in bestemmingen en regels die het bouwen of opschalen van een of meer windturbines mogelijk maken.
    
    2. […]
    
    4. Binnen de op kaart 9 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven herstructureringsgebieden mag met behulp van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3° of tweede lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van een bestemmingsplan of beheersverordening wordt afgeweken het bouwen of opschalen van een of meer windturbines mogelijk worden gemaakt, waarbij:
    
    a. het bouwen of opschalen van één windturbine niet eerder geschiedt dan na verwijdering van ten minste twee andere windturbines op grondgebied van de provincie;
    b. de windturbines in een lijnopstelling worden geplaatst van minimaal zes windturbines;
    c. de rotorbladen van de windturbines binnen een lijnopstelling dezelfde draairichting hebben;
    d. de windturbines binnen een lijnopstelling eenzelfde verschijningsvorm hebben;
    e. de ashoogte van de windturbines maximaal 120 meter bedraagt;
    f. de rotordiameter voor windturbines met een ashoogte vanaf 80 meter gelijk is aan de as-hoogte met een maximale afwijking van tien procent en de rotordiameter voor windturbinesmet een ashoogte tot 80 meter gelijk is aan de ashoogte met een maximale afwijking van twintig procent, met dien verstande dat voor windturbines met een ashoogte tot 80 meter de afstand tussen het laagste punt van de tip van het rotorblad en maaiveld minimaal 28 meter bedraagt;
    g. de windturbines op minimaal 600 meter afstand worden geplaatst van gevoelige bestemmingen en in geval van bijzondere lokale omstandigheden normen als bedoeld in artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer worden vastgesteld conform de daarvoor gestelde voorschriften in de Provinciale Milieuverordening Noord-Holland;
    h. een windturbine niet is gelegen in een weidevogelleefgebied, de Ecologische Hoofdstructuur of een ecologische verbindingszone;
    i. een windturbine niet is gelegen in een aardkundig monument, een UNESCO-erfgoed van uitzonderlijke universele waarden of een voormalig Nationaal Landschap en;
    j. de omgevingsvergunning niet tot gevolg heeft dat in totaal meer dan 685,5 Megawatt windenergie op grondgebied van de provincie ruimtelijk wordt mogelijk gemaakt.
    
    5. […].