ECLI:NL:RVS:2011:BR5678, Raad van State, 24-08-2011, 201002550/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2009, No. 9, heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Papiermolen, Makkum" vastgesteld.

201002550/1/R3.
      Datum uitspraak: 24 augustus 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellante sub 1], gevestigd te Makkum, gemeente Súdwest Fryslân,
      2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Makkum, gemeente Súdwest Fryslân,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Wûnseradiel, thans Súdwest Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 december 2009, No. 9, heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Papiermolen, Makkum" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2010, en [appellant sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 maart 2010, beroep ingesteld. [appellante sub 1] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 12 april 2010.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2011, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door drs. J. Takkebos, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E. Wiarda, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaar van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De raad betoogt dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk is, voor zover het is ingesteld door [8 appellanten] nu zij tegen het ontwerpplan geen zienswijze naar voren hebben gebracht.
    
    2.2. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
    
    [8 appellanten] hebben geen zienswijze tegen het ontwerpplan naar voren gebracht bij de raad.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening en artikel 6:13 van de Awb, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door de belanghebbende die tegen het ontwerpplan tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.
    
    Dit is slechts anders voor zover de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.
    
    Deze omstandigheid doet zich niet voor. Uit het bestreden besluit blijkt weliswaar dat het plan gewijzigd is vastgesteld, doch dat leidt niet tot een voor [appellant sub 2] en anderen ongunstiger situatie, nu zij opkomen tegen het bedrijventerrein als zodanig en zij hiertegen zienswijzen hadden kunnen indienen in de ontwerpfase. Geen rechtvaardiging is gelegen in de door [gemachtigde] aangevoerde omstandigheid dat hij vanwege het ondergaan van een medische behandeling niet in staat was een zienswijze in te dienen. [gemachtigde] had iemand aan kunnen wijzen ter behartiging van zijn belangen.
    
    Het beroep, voor zover dat is ingesteld door [8 appellanten], is niet-ontvankelijk.
    
    2.3. Op het perceel van [appellante sub 1] [locatie], dat ligt in de nabijheid van het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" staan een bedrijfsloods en een bedrijfswoning. [appellante sub 1] stelt dat de volgens de planregels toegestane vestiging van bedrijven in de categorie 3.2 in de nabijheid van haar bedrijfsperceel zal leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat. De raad heeft volgens haar ten onrechte geen afstand van minimaal 100 m tussen het beoogde bedrijventerrein en de bedrijfswoning op haar perceel in acht genomen overeenkomstig de VNG- brochure 'bedrijven en milieuzonering' van 2009 (hierna: de brochure).
    
    2.3.1. De raad neemt het standpunt in dat de door de brochure aanbevolen afstand van 100 m betrekking heeft op een rustige woonwijk. Omdat de bedrijfswoning van [appellante sub 1] zich bevindt binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Tussen de Zijlroeden", waar bedrijven tot in categorie 4 mogen worden gevestigd met een in acht te nemen afstand van 200 m, dient volgens de raad ter plaatse een minder goed woon- en leefklimaat te worden aanvaard. Bovendien kan bij een te verlenen omgevingsvergunning een nadere afweging worden gemaakt, aldus de raad.
    
    2.3.2. In geval van een rustige woonwijk of een rustig buitengebied beveelt de brochure in het algemeen een afstand aan van 100 m tussen de gevel van een daarin gelegen woning en de grens van een bedrijventerrein voor een bedrijf in de categorie 3.2. De bedrijfswoning op het perceel [locatie] maakt onderdeel uit van het bedrijventerrein Tussen de Zijlroeden, terwijl het plan voorziet in de realisering van een nieuw bedrijventerrein op ongeveer 20 m ten zuiden van die woning.
    
    2.3.3. De VNG-brochure is een hulpmiddel bij het opstellen van bestemmingsplannen en kent slechts indicatieve afstanden waarvan de raad gemotiveerd kan afwijken. In de systematiek van de brochure kan een bedrijventerrein niet worden aangemerkt als een rustige woonwijk of een rustig buitengebied. Voor een aan te houden afstand van 100 m tussen de bedrijfswoning van [appellante sub 1] en het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding gezien. Dat de betreffende bedrijfswoning op een bestaand bedrijventerrein staat, waarbij in zekere mate een minder goed woonklimaat moet worden aanvaard, neemt echter niet weg dat voor deze gevoelige functie een minimaal beschermingsniveau noodzakelijk is. Bij de zonering van het plan had de raad daarom rekening dienen te houden met deze bedrijfswoning. Uit het bestreden besluit noch uit de plantoelichting blijkt waarom een afstand van 20 m tussen de bedrijfswoning en het nieuwe bedrijventerrein aanvaardbaar is. Het gegeven dat de bedrijfswoning op een bestaand bedrijventerrein ligt, waar bedrijven zijn toegelaten met een hinderzone van 200 m, is geen rechtvaardiging voor een nieuw bedrijventerrein op korte afstand van deze woning. De opmerking van de raad dat in een mogelijke vergunning krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voorschriften kunnen worden opgenomen ter bescherming van de bewoners van de bedrijfswoning is in dit verband onvoldoende. Bij het opstellen van een bestemmingsplan dient een planologische afweging plaats te vinden, waarbij milieuaspecten dienen te worden meegenomen. Bovendien bedraagt de afstand tussen de gevel van de bedrijfswoning en de grens van andere bedrijfspercelen op het bedrijventerrein Tussen de Zijlroeden tenminste 45 m, terwijl de kortste afstand tussen de gevel van de bedrijfswoning op het perceel [locatie] en de grens van het nieuwe plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" slechts 20 m is.
    
    Gelet op het bovenstaande kan het standpunt van de raad dat een afstand van 20 m uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet bezwaarlijk is, niet gedragen worden door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.4. Hetgeen overigens door [appellante sub 1] is aangevoerd behoeft gelet hierop geen bespreking meer.
    
    2.5. [appellant sub 2] stelt dat geen noodzaak bestaat voor de aanleg van het beoogde bedrijventerrein. Hiertoe voert zij aan dat de capaciteit van het huidige bedrijventerrein ten noorden van het plangebied niet ten volle wordt benut en slechts een geringe werkgelegenheid biedt. Verder blijkt volgens haar uit het in opdracht van het gemeentebestuur verrichte onderzoek dat slechts een geringe behoefte bestaat aan het beoogde bedrijventerrein. Dit onderzoek gaat daarbij niet in op de werkgelegenheid die het bedrijventerrein zou opleveren. Bovendien is sinds de totstandkoming van dit onderzoek de economische situatie drastisch verslechterd. Met het oog op het economisch belang van recreatieve dienstverlening in het gebied verdient het daarom de voorkeur om de natuurlijke omgeving ter plaatse in stand te laten, aldus [appellant sub 2].
    
    2.5.1. De raad neemt het standpunt in dat uit het verrichte onderzoek naar voren komt dat behoefte bestaat aan het bedrijventerrein.
    
    2.5.2. Volgens het door het bureau Arcadis verrichte onderzoek, waarvan de resultaten zijn opgenomen in het rapport 'Behoefteonderzoek Bedrijventerreinen Makkum' van 31 juli 2008 bestaat een urgente behoefte aan bedrijventerreinen in Makkum bij zowel plaatselijke bedrijven als bedrijven buiten Makkum, maar is het bestaande aanbod aan bedrijventerreinen onvoldoende om hierin te voorzien.
    
    Dat de capaciteit van het bestaande bedrijventerrein Tussen de Zijlroeden niet volledig zou worden benut, wat daarvan ook zij, leidt niet zonder meer tot de conclusie dat geen behoefte bestaat aan het beoogde bedrijventerrein. Het onderzoeksrapport vermeldt immers ook dat de vraag naar bedrijventerreinen kan worden vergroot door deze in verschillende opzichten aantrekkelijker te maken voor ondernemers die op zoek zijn naar een andere vestigingsplaats. De situatie op dit bedrijventerrein is daarom niet zonder meer representatief voor het door het plan mogelijk gemaakte bedrijventerrein. Verder is weliswaar de economische situatie verslechterd na de totstandkoming van het onderzoek, maar de Afdeling acht deze factor, gelet op de duur van de planperiode van tien jaar, niet van doorslaggevende betekenis en ziet daarin geen grond voor het oordeel dat het behoeftenonderzoek achterhaald is. Ter zitting is gebleken dat in ieder geval een bedrijf concrete belangstelling heeft voor een substantieel deel van het bedrijventerrein. Voorts gaat de stelling van [appellant sub 2] dat het te realiseren bedrijventerrein slechts een geringe bijdrage levert aan de werkgelegenheid en dat het met het oog op de recreatieve dienstverlening de voorkeur verdient om de bestaande natuur te behouden, wat daarvan ook zij, voorbij aan de vraag of behoefte bestaat aan het beoogde bedrijventerrein.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een noodzaak bestaat voor het door het plan mogelijk gemaakte bedrijventerrein en dat het plan in dit opzicht uitvoerbaar is.
    
    2.6. [appellant sub 2] stelt dat geen ecologisch onderzoek is verricht naar de invloed van het plan op aanwezige beschermde diersoorten in het plangebied en dat voor deze soorten geen ontheffing is verleend van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw).
    
    2.6.1. De raad stelt dat ecologisch onderzoek heeft plaatsgevonden naar de aanwezigheid van beschermde diersoorten in het plangebied. Dit onderzoek had met name betrekking op vleermuizen en de bittervoorn. In verband met de aanwezigheid van de bittervoorn is weliswaar een ontheffing nodig op grond van de Ffw, maar deze zal naar verwachting worden verleend, aldus de raad.
    
    2.6.2. De vragen of voor de uitvoering van het plan een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dit neemt niet weg dat de raad het plan niet had kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. In het onderzoeksrapport ‘Onderzoek Flora- en faunawet bedrijventerrein De Papiermolen te Makkum’van het bureau BügelHajema uit 2006 wordt ingegaan op de aanwezigheid van beschermde soorten in het plangebied. Daaruit blijkt dat het plangebied geen vaste verblijfplaats is voor vleermuizen. In 2008 heeft het bureau BügelHajema aanvullend ecologisch onderzoek verricht naar de aanwezigheid van beschermde soorten in het plangebied. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het onderzoeksrapport ‘Aanvullend ecologisch onderzoek bedrijventerrein De Papiermolen Makkum’. Volgens de rapporten maakt de Kleine Zeilroede deel uit van het leefgebied van de bittervoorn. Het plan voorziet in het dempen van de uitloper van de Kleine Zijlroede, waardoor het leefgebied van de bittervoorn zal worden aangetast. Hiervoor is een ontheffing op grond van de Ffw vereist.
    
    [appellant sub 2] heeft de resultaten van deze onderzoeken niet met bijvoorbeeld een tegenonderzoek bestreden. Ter zitting heeft de raad naar voren gebracht dat voor het leefgebied van de bittervoorn mitigerende maatregelen zullen worden getroffen, zoals het geschikt maken van een alternatieve locatie in bestaand gemeentelijk water, zodat deze ontheffing naar verwachting zal worden verleend. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg zal staan.
    
    2.7. [appellant sub 2] stelt dat het plan directe effecten zal hebben op de Natura 2000-gebieden "Het IJsselmeer" en "De Friese IJsselmeerkust".
    
    2.7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit het in het kader van het plan verrichte ecologisch onderzoek blijkt dat geen negatieve effecten zijn te verwachten op de instandhoudingdoelstellingen van bovengenoemde Natura-2000 gebieden.
    
    2.7.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), voor zover hier van belang, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijke voorschrift waarop het berust zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het betreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    2.7.3. In 2006 heeft het het bureau BügelHajema in opdracht van de raad het onderzoeksrapport ‘Onderzoek Flora- en faunawet bedrijventerrein De Papiermolen te Makkum’ opgesteld, waarin wordt ingegaan op de effecten van het plan op natuurwaarden. Volgens dit rapport zijn, gezien de afstand tussen het plangebied en de Natura 2000-gebieden, die gescheiden worden door bebouwing, geen directe effecten op deze gebieden te verwachten. Het rapport vermeldt dat tussen de desbetreffende gebieden en het plangebied weliswaar een ecologische relatie aanwezig is, maar dat gezien de aard en omvang van de door het plan mogelijk gemaakte ingrepen de te verwachten effecten minimaal zijn.
    
    2.7.4. Anders dan in het onderzoeksrapport is vermeld, zijn de Natura 2000-gebieden en het plangebied niet overal gescheiden door bebouwing. Voorts maakt het plan eveneens de bouw van windturbines mogelijk, waarvan de mogelijke effecten op de Natura 2000-gebieden niet zijn onderzocht. Ter zitting heeft de raad gesteld dat de windmolens vanwege hun geringe hoogte en ligging buiten de vliegroute van de vogels geen significante negatieve effecten zullen hebben op de vogelsoorten in de beschermde gebieden, maar hij heeft deze stelling niet nader onderbouwd. De door de raad ter zitting overlegde e-mail van een ambtenaar van de provincie heeft slechts betrekking op de gevolgen van de windmolens voor het landschappelijk schoon. Nu het rapport in zoverre onvolledig is en anderzijds vaststaat dat tussen het plangebied en de beschermde gebieden, waarvan de kortste afstand 250 m bedraagt, een ecologische relatie bestaat, is niet uitgesloten dat het plan kan leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de Natura 2000-gebieden of een significant effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen en een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998 nodig is.
    
    Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat bij de vaststelling van het plan artikel 19j van de Nbw 1998 niet in acht genomen is.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.8. Hetgeen overigens door [appellant sub 2] is aangevoerd behoeft gelet hierop geen bespreking meer.
    
    2.9. In hetgeen [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3:46 van de Awb en artikel 19j van de Nbw 1998. De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.10. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de bij [appellante sub 1] opgekomen proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover het is ingesteld door [8 apppellanten], niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en het beroep van [appellante sub 1] gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Wûnseradiel van 14 december 2009, No. 9;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Wûnseradiel, thans Súdwest Fryslân, tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Wûnseradiel, thans Súdwest Fryslân, aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) voor [appellante sub 1] en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Boermans
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2011
    
    429-656.