ECLI:NL:RVS:2017:398, Raad van State, 15-02-2017, 201606225/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2015 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen waarbij een woning wordt toegestaan op het perceel [locatie] te Doetinchem afgewezen.

201606225/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], gevestigd te [plaats],
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Doetinchem,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2015 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen waarbij een woning wordt toegestaan op het perceel [locatie] te Doetinchem afgewezen.
    
    Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de raad het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A. van Dorsten, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door ing. M. Dijkhof en ing. P. Masselink, en de raad, vertegenwoordigd door E.H.J. Ketels, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De aanvraag van [appellant] strekt tot het toestaan van een woning op het perceel [locatie] te Doetinchem. [appellant] is eigenaar van het daar aanwezige gebouw. [appellant] heeft dit gebouw in oktober 2013 om niet in gebruik gegeven aan de huidige bewoner, de heer [naam persoon].
    
    Aan de bij het besluit van 7 juli 2016 gehandhaafde weigering om een woning toe te staan, heeft de raad onder meer ten grondslag gelegd dat er nooit een vergunning is verleend voor een woning. Verder acht de raad het toestaan van een woning hier ruimtelijk gezien niet gewenst, onder meer gelet op de ligging achter de lintbebouwing van de Rekhemseweg op ongeveer 75 m van die weg.
    
    Hoewel het wonen hier planologisch niet is toegestaan, heeft het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem om een onbillijke situatie voor de huidige bewoner van het gebouw te voorkomen bij besluit van 16 januari 2015 een persoonsgebonden gedoogbeschikking genomen ten aanzien van die bewoner. Dit betekent dat de huidige bewoner in dit gebouw mag wonen. Wanneer deze bewoner het gebouw verlaat, moet volgens de persoonlijke gedoogbeschikking de bewoning worden beëindigd en beëindigd blijven.
    
    [appellant] stelt een zwaarwegend belang erbij te hebben dat een woning planologisch wordt toegestaan, omdat anders de eigendom van het gebouw sterk in waarde daalt.
    
    Toetsingskader
    
    2. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    
    Beroepsgronden
    
    3. [appellant] kan zich niet met het besluit van 7 juli 2016 verenigen.
    
    [appellant] voert primair aan dat de raad bij recht een woning had moeten toestaan op het perceel [locatie]. Daarbij heeft [appellant] gesteld dat een deel van het gemeentelijke archief in 1945 is verwoest, terwijl het gebouw op dit perceel toen al bestond. [appellant] voert aan dat hierdoor niet valt vast te stellen dat het gebouw illegaal is opgericht, zodat evenmin valt vast te stellen dat een woning hier niet zou zijn vergund. In dit kader heeft [appellant] ook erop gewezen dat er een tekening in het gemeentelijk archief is gevonden van een bouwwerk op het achterterrein van de Rekhemseweg, waarbij is vermeld "plan verplaatsing bestaande keet naar terrein tussen Dennen- en Rekhemseweg te Doetinchem". Bovendien valt het gebruik als woning volgens [appellant] onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het thans vigerende planologisch regime, de beheersverordening "Vijverberg, Rekhemseweg, De Hoop, Sportpark Zuid - 2014, en van het daarvoor geldende bestemmingsplan "Vijverberg - Rekhemseweg 2006". [appellant] wijst verder op de WOZ-waarde van het gebouw. Ook staat het gebouw volgens [appellant] met het gebruiksdoel "woonfunctie" vermeld in het register op grond van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen (hierna: Wet bag). Tevens heeft [appellant] erop gewezen dat in dit register bij mogelijke illegale objecten de waarde "Ja" wordt ingevuld in het veld "indicatie geconstateerd" en dat die waarde ten aanzien van het gebouw [locatie] niet is ingevuld. Verder is er nog nooit handhavend tegen de bewoning van dit gebouw opgetreden, aldus [appellant].
    
    [appellant] voert subsidiair aan dat de raad een zogenoemde uitsterfregeling had moeten vaststellen.
    
    3.1. Wat betreft de door [appellant] genoemde tekening heeft de raad opgemerkt dat, voor zover het gaat om verplaatsing van een bestaand bouwwerk naar een andere locatie, het niet duidelijk is van welke locatie het bouwwerk afkomstig is en of dat bouwwerk is vergund. Ook heeft de raad erop gewezen dat het gebouw wordt gekwalificeerd als "keet" en niet als "woning". De raad erkent dat de tekening de indruk wekt van een (vakantie)woning, maar die enkele tekening brengt volgens de raad niet met zich dat een woning is vergund. De raad heeft verder toegelicht dat uit het gemeentelijke archief ook niet is gebleken dat er ooit een vergunning is verleend voor het oprichten van het gebouw [locatie].
    
    3.2. De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat het gemeentelijke archief deels is verwoest niet betekent dat de raad ervan had moeten uitgaan dat een vergunning is verleend voor de bouw van een woning op de in geding zijnde locatie. Hierbij acht de Afdeling mede van belang dat, zoals de raad heeft toegelicht, het niet voor de hand lag dat in het verleden een vergunning is verleend voor de bouw van een woning, gelet op de ligging achter de lintbebouwing. De Afdeling overweegt verder dat uit de door [appellant] bedoelde tekening evenmin valt af te leiden dat er een vergunning is verleend voor het gebouw dat op die tekening zichtbaar is. Verder is van belang dat de "keet" volgens de tekening niet staat op de locatie waar thans het gebouw [locatie] staat. Voorts is van belang dat sprake is van verschillen in de verschijningsvorm - wat betreft de schoorsteen en de ramen - tussen de "keet" op de tekening en het gebouw [locatie].
    
    Onder de vorengeschetste omstandigheden mocht de raad, naar het oordeel van de Afdeling, ervan uitgaan dat het gebouw [locatie] zonder vergunning is opgericht. In zoverre is derhalve geen sprake van bestaande rechten, waarmee de raad bij de besluitvorming rekening had moeten houden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat op het gebruik als woning van het gebouw [locatie] de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening en van het daarvoor geldende bestemmingsplan "Vijverberg - Rekhemseweg 2006" van toepassing is, wordt het volgende overwogen.
    
    4.1. De raad heeft toegelicht dat, voor zover het gebruik als woning beschermd is geweest door het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Vijverberg - Rekhemseweg 2006", het gebruiksovergangsrecht is uitgewerkt als gevolg van de onderbreking van het gebruik als woning tussen 8 november 2011 en 25 oktober 2013.
    
    Voor deze periode is, zoals de raad heeft toegelicht, namelijk uit de Gemeentelijke Basisregistratie Personen op te maken dat het gebouw niet werd bewoond.
    
    4.2. In dit kader overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie (uitspraak van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3641), dat een onderbreking van het gebruik op zichzelf niet betekent dat dit gebruik na de hervatting ervan, voor de toepassing van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten.
    
    De Afdeling overweegt dat, in aanmerking genomen dat verwezenlijking van de in het bestemmingsplan aan het perceel toegekende bestemming voorop staat, na een onderbreking van een zo lange duur als in het thans voorliggende geval aan de orde, in beginsel geen aanspraak meer kan worden ontleend aan de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht. Voor een uitzondering daarop kan slechts aanleiding bestaan indien degene die zich op het gebruiksovergangsrecht beroept aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk maakt dat de onderbreking verband houdt met zodanig bijzondere omstandigheden dat ondanks de lange duur van die onderbreking moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik.
    
    [appellant] heeft in dit kader gesteld dat het gebouw [locatie] door de voormalige eigenaar in november 2011 in de verkoop is gedaan. [appellant] heeft verder gesteld dat zij het gebouw op 14 september 2012 in lege en onverhuurde staat heeft gekocht, waarna het aan haar is geleverd. [appellant] stelt het gebouw te hebben gekocht met de intentie het gebouw - dat in slechte staat verkeert - te renoveren - dan wel te slopen en een nieuwe woning te bouwen - en daarna het gebouw als woning te verhuren. Pas toen duidelijk werd dat aan [appellant] niet zonder meer een omgevingsvergunning zou worden verleend - vanwege planologische beletselen - is het gebouw in oktober 2013 om niet in gebruik gegeven aan de huidige bewoner, aldus [appellant].
    
    De Afdeling overweegt dat op basis van hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht niet kan worden geoordeeld dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat, ondanks de onderbreking van het gebruik als woning van bijna 2 jaar, moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik. Hierbij wordt opgemerkt dat [appellant] de bewoning van het gebouw eerst in oktober 2013 heeft doen hervatten omdat toen pas voor [appellant] duidelijk was dat een omgevingsvergunning voor een verbouwing niet zonder meer zou worden verkregen, vanwege planologische beletselen. De Afdeling is van oordeel dat die omstandigheid in dit kader voor rekening en risico van [appellant] dient te blijven. Het had immers op de weg van [appellant] gelegen om reeds bij de aankoop van het gebouw in 2012 kennis te nemen van het planologische regime voor de in geding zijnde gronden, hetgeen te meer geldt nu [appellant] handelt in onroerend goed.
    
    In de uitspraak van 9 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5851, waar [appellant] op heeft gewezen, was de Afdeling van oordeel dat, hoewel het pand gedurende een periode van ongeveer vijf jaar niet aaneengesloten bewoond is geweest, in dat geval toch sprake was van voortzetting van het op de peildatum van het overgangsrecht bestaande gebruik. Daarbij nam de Afdeling in aanmerking dat op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting aannemelijk was geworden dat betrokkenen nimmer de intentie hadden om het pand anders dan voor permanente bewoning te gebruiken, alsmede dat de reden voor de onderbreking uitsluitend was gelegen in de problemen betreffende de afwikkeling van een nalatenschap. De Afdeling overweegt dat in het onderhavige geval niet is gebleken dat de reden voor de onderbreking verband houdt met problemen met de afwikkeling van een nalatenschap. Van een vergelijkbare situatie is reeds daarom geen sprake. Gelet hierop leidt de verwijzing naar de uitspraak van 9 november 2005 niet tot het ermee beoogde doel.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft raad zich, naar het oordeel van de Afdeling, terecht op het standpunt gesteld dat het gebruiksovergangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan "Vijverberg - Rekhemseweg 2006" in dit geval was uitgewerkt.
    
    Hieruit vloeit voort dat het gebruik als woning niet is komen te vallen onder het gebruiksovergangsrecht van de vigerende beheersverordening uit 2014. In zoverre is derhalve evenmin sprake van bestaande rechten, waarmee de raad bij de besluitvorming rekening had moeten houden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat niet bij recht een woning behoeft te worden toegestaan op het perceel [locatie], heeft de raad, naast de verwijzing naar de omstandigheid dat geen sprake is van bestaande rechten, ook gewezen op de ligging van het gebouw achter de lintbebouwing van de Rekhemseweg op ongeveer 75 m van die weg. Gelet hierop heeft de raad het vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet passend geacht om hier een woning toe te staan. Verder heeft de raad erop gewezen dat uit de door de raad op 5 november 2015 vastgestelde woningbouwstrategie volgt dat in regionaal verband is afgesproken dat de woningaantallen neerwaarts moeten worden bijgesteld. Ook gelet hierop kan volgens de raad hier geen woning worden toegestaan.
    
    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich onder deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet bij recht een woning hoeft te worden toegestaan op het perceel [locatie]. Hierbij is tevens van belang dat aan de WOZ-waarde niet de betekenis kan worden toegekend die [appellant] daaraan toegekend wenst te zien. De Afdeling wijst hierbij op de uitspraak van 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL5321, waaruit volgt dat bij een WOZ-aanslag niet wordt gekeken naar de planologisch-juridische situatie. De enkele omstandigheid dat jarenlang niet handhavend is opgetreden tegen het gebruik als woning, betekent evenmin dat de raad bij recht een woning had moeten toestaan. Wat betreft de door [appellant] genoemde vermeldingen in het register, in het kader van de Wet bag, waarbij voor het gebouw het gebruiksdoel "woonfunctie" is opgenomen en in het veld "indicatie geconstateerd" de waarde "Ja" ontbreekt, wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4228. Hierin is geoordeeld dat de omstandigheid dat het desbetreffende perceel in het kader van de Wet bag is aangewezen als ligplaats niet kan leiden tot het oordeel dat aan dit perceel een woonbestemming had moeten worden toegekend, nu deze omstandigheid niet relevant is bij het vaststellen van een bestemming in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Ook in het thans aan de orde zijnde geval kunnen, naar het oordeel van de Afdeling, aan de door [appellant] genoemde vermeldingen in het register op grond van de Wet bag geen rechten op een woning worden ontleend. Het betoog faalt.
    
    6. Voor zover [appellant] betoogt dat de raad had moeten voorzien in een uitsterfregeling, wijst de Afdeling op haar eerdere uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:246, waarin is geoordeeld dat het op de weg van de raad ligt om, in een situatie dat het gebruik als woning op grond van het gebruiksovergangsrecht was toegestaan en een woonbestemming niet mogelijk is, te bezien of voor het betrokken geval een uitsterfregeling had kunnen worden opgenomen. De Afdeling overweegt dat in het thans voorliggende geval de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht is uitgewerkt. Bovendien mocht de raad ervan uitgaan dat het gebouw [locatie] zonder vergunning is opgericht. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het op de weg van de raad lag om in dit geval te voorzien in een uitsterfregeling voor het gebruik van dit gebouw als woning. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Het beroep is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    
    w.g. Van der Wiel w.g. Van Loo
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
    
    418.