ECLI:NL:RVS:2020:1882, Raad van State, 05-08-2020, 201906499/1/R4 en 201906503/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen in en wijzigen van een monumentaal pand om een kleinschalig hotel te realiseren op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Utrecht. Op het perceel bestond ten tijde van het besluit op bezwaar de planologische mogelijkheid van een Bed &amp; Breakfast. Het pand staat in het gebied waar het bestemmingsplan "Binnenstad" gold. Het heeft hierin de enkelbestemming "Wonen". Tussen partijen is niet in geschil dat de realisering van het kleinschalige hotel in strijd is met artikel 26 van het bestemmingsplan, omdat de voor "Wonen" aangewezen gronden niet bestemd zijn voor kleinschalige hotels. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 3] te Utrecht. Zij vreest als gevolg van de verleende omgevingsvergunning voor een aantasting van haar woongenot.

201906499/1/R4 en 201906503/1/R4.
    Datum uitspraak: 5 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    Vereniging van Eigenaren Sint Martinushof (hierna: de VvE), gevestigd te Utrecht, en
    2.    [appellant sub 2], wonend te Utrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 17 juli 2019 in de zaken met nrs. 18/1207 en 18/1483 in het geding tussen:
    1.    de VvE en
    2.    [appellant sub 2],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Zaak nr. 201906499/1/R4
    Bij besluit van 15 mei 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen in en wijzigen van een monumentaal pand om een kleinschalig hotel te realiseren op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Utrecht (hierna: de percelen).
    Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het door de VvE daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juli 2019 heeft de rechtbank het door de VvE daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de VvE hoger beroep ingesteld.
    De VvE en het college hebben nadere stukken ingediend.
    [vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Zaak nr. 201906503/1/R4
    Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] tegen voornoemd besluit ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    [vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft beide zaken ter zitting behandeld op 16 juli 2020, waar de VvE, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. D.D. Pietersz, advocaat te Utrecht, [vergunninghouder], bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [vergunninghouder] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd en gekregen voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen in en wijzigen van een monumentaal pand om een kleinschalig hotel te realiseren. Op het perceel bestond ten tijde van het besluit op bezwaar de planologische mogelijkheid van een Bed & Breakfast.     
        Het pand staat in het gebied waar - ten tijde van belang - het bestemmingsplan "Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan) gold. Het heeft hierin de enkelbestemming "Wonen". Tussen partijen is niet in geschil dat de realisering van het kleinschalige hotel in strijd is met artikel 26 van het bestemmingsplan, omdat de voor "Wonen" aangewezen gronden niet bestemd zijn voor kleinschalige hotels.
         Het college heeft de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college acht het bouwplan, mede gelet op de ruimtelijke onderbouwing, niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening.
         [appellant sub 2] woont aan de [locatie 3] te Utrecht. Zij vreest als gevolg van de verleende omgevingsvergunning voor een aantasting van haar woongenot. De VvE heeft tot doel het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de appartementseigenaren van een gebouw naast het pand waarop de vergunning ziet. De VvE kan zich ook niet met de vergunningverlening verenigen.     
    Het hoger beroep van de VvE
    2.    De VvE betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college haar bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Hiertoe voert de VvE aan dat de situatie zich voordoet zoals genoemd in artikel 6:10, eerste lid aanhef onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dit is hen uit gesprekken gebleken tussen medewerkers van de gemeente en hun bestuur, aldus de VvE. Verder voert de VvE aan dat zij een machtiging heeft verleend aan een andere bezwaarmaker, [appellant sub 1A], die wel tijdig bezwaar heeft gemaakt. Ter zitting heeft de VvE toegelicht dat [appellant sub 1A] een handtekeningenlijst van 26 april 2017 heeft overlegd met daarop de handtekeningen van [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], die ten tijde van belang de bestuursleden van de VvE waren. Ook om die reden had de rechtbank moeten oordelen dat de VvE tijdig een bezwaar heeft ingediend, aldus de VvE.
    2.1.    Artikel 6:5 van de Awb luidt:
    "Het bezwaar-of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste
    a. de naam en het adres van de indiener;
    […]."     Artikel 6:7 luidt:
    "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
         Artikel 6:8, eerste lid, luidt:
    "De termijn vangt aan met de ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt."
         Artikel 6:9, eerste lid, luidt:
    "Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen."
         Artikel 6:10, eerste lid aanhef onder b, luidt:
         "Ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkheidsverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was."
    2.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de VvE niet aannemelijk gemaakt dat zij, ten tijde van de indiening van de handtekeningenlijst van 26 april 2017, redelijkerwijs kon menen dat al een besluit tot verlening van de omgevingsvergunning tot stand was gekomen. De enkele algemene verwijzing ter zitting naar gesprekken die zouden hebben plaatsgevonden, zonder nadere concretisering van de informatie, is niet voldoende voor de rechtvaardiging van de veronderstelling dat het college dat de vergunning op 26 april 2017 al was verleend. Dit betekent dat zich niet de situatie voordoet, die wordt beschreven in artikel 6:10, eerste lid, aanhef onder b, van de Awb.
         Voorts overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het bezwaarschrift zoals ingediend door [appellant sub 1A] op 29 juni 2017 niet door of namens de VvE is ingediend. Weliswaar heeft [appellant sub 1A] de handtekeningenlijst van 26 april 2017, waarop ook de handtekening van in ieder geval [appellant sub 1B] als bestuurslid van de VvE staat, bijgevoegd bij zijn bezwaar van 29 juni 2017, maar dit betekent nog niet dat ook de VvE [appellant sub 1A] heeft gemachtigd om namens haar bezwaar te maken tegen het besluit van 15 mei 2017. De handtekeningenlijst dateert immers van 26 april 2017. Op dat moment was het besluit van 15 mei 2017 nog niet tot stand gekomen. Voorts blijkt niet concreet uit de handtekeningenlijst dat de VvE [appellant sub 1A] machtigt om bezwaar in te dienen tegen het besluit van 15 mei 2017, omdat slechts vermeld staat dat bewoners bezwaar aantekenen en verder dat ondergetekenden schriftelijk op de hoogte gehouden willen worden van de voortgang van de vergunningaanvragen rond het pand. Bovendien acht de Afdeling het van belang dat de VvE later en na het verstrijken van de bezwaartermijn op11 juli 2017 zelfstandig een bezwaarschrift heeft ingediend waarin geen verwijzing is opgenomen naar het bezwaarschrift zoals ingediend door [appellant sub 1A]. Het vorenstaande brengt met zich dat het bezwaar van de VvE enkel met het bezwaarschrift van 11 juli 2017 is ingediend tegen het besluit van 5 mei 2017, welk bezwaar door het college op 13 juli 2017 is ontvangen. De in artikel 6:7 van de Awb voorgeschreven termijn van zes weken waarbinnen bezwaar tegen dat besluit kon worden gemaakt, eindigde evenwel op 30 juni 2017, zodat het bezwaarschrift buiten die termijn is ingediend. Niet is gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan de termijnoverschrijding verschoonbaar kan worden geacht. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college het bezwaar van de VvE terecht wegens te late indiening ervan niet-ontvankelijk heeft verklaard.
         Het betoog slaagt niet.
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    3.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het aan de belangen van [vergunninghouder] een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen dan aan de belangen van [appellant sub 2] als omwonende en dat het verlenen van de vergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens [appellant sub 2] handelt het college in strijd met zijn eigen beleid, te weten de beleidsnota hotels Utrecht 2010/2020 "A Room with a View" (hierna: de beleidsnota). De aanvraag van [vergunninghouder] voldoet immers niet aan alle vereisten uit de beleidsnota voor een "experience" hotel. Hiertoe voert [appellant sub 2] aan dat er geen sprake is van een voor Nederland uniek concept waarin het overnachten nevengeschikt is aan een andere leisurefunctie als sport of wellness. Verder kent het hotel geen unieke inrichting en heeft het hotel niet zulke bijzondere kwaliteiten dat het op zichzelf een grote aantrekkende werking heeft op nieuwe doelgroepen en verblijfstoeristen die de stad aandoen. Hiertoe verwijst [appellant sub 2] naar het rapport Samenvatting Monitoring Hotelmarkt Gemeente Utrecht van 15 juni 2017 van het bureau Horwath HTL waaruit volgens haar blijkt dat de hotelmarkt in Utrecht in de toekomst verzadigd zal raken. Volgens [appellant sub 2] had het college rekening moeten houden met dit onderzoek bij zijn besluitvorming. Verder voert [appellant sub 2] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in overeenstemming met het ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018 is gehandeld.               
    3.1.    Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
         Artikel 3:4, eerste lid, luidt:
    "Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit."
         Artikel 4:84 luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
        Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en
    […]
    2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, […]
    […]."       
    3.2.    Van de hiervoor vermelde bevoegdheden kan ingevolge het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder °2, van de Wabo slechts gebruik worden gemaakt indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
         Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    3.3.    De beleidsnota hotels Utrecht 2010/2020 bevat het hotelbeleid in de gemeente Utrecht. De gemeente zet zich met name in voor realisatie van "experience" hotels. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de vergunningaanvraag van [vergunninghouder] van 26 juli 2017 echter ziet op de realisering van een kleinschalig hotel en niet op een "experience" hotel. Zoals het college verder heeft toegelicht, blijkt uit de door [vergunninghouder] genoemde actualisatie marktruimte hotelnota "Room With a View" van februari 2015 dat kleinschalige hotels gestimuleerd blijven. Deze actualisatie was reeds van kracht ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 februari 2018. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, is de Afdeling daarom van oordeel dat het college het kleinschalige hotel in overeenstemming met de beleidsnota heeft mogen achten. Daarom kan in het midden blijven of het hotel al dan niet voldoet aan de vereisten voor een "experience" hotel. Het rapport van het bureau Horwarth HTL heeft geen betekenis, omdat het geen onderdeel vormt van het beleid.
         Voorts overweegt de Afdeling dat van strijd met het Ontwikkelingskader geen sprake is, omdat dit niet op hotels, maar op overige horeca van toepassing is.
         De betogen falen.
    4.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het belang van een goed woon- en leefklimaat van [appellant sub 2] onvoldoende heeft meegewogen. Hiertoe voert [appellant sub 2] aan dat de gemeente niet handhaaft en er daarom al veel druk op het woonklimaat bestaat.
    4.1.     De rechtbank heeft overwogen dat het college in het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op de omvang van het hotel en de afstand van het hotel tot de percelen van de omwonenden, de te verwachten overlast niet zal leiden tot een onacceptabele extra druk op het woon- en leefklimaat van de omgeving. De rechtbank heeft hierbij terecht de door het college ingenomen standpunten onderschreven dat de vestiging van het hotel slechts leidt tot een geringe toename van het aantal kamers ten opzichte van de op grond van het bestemmingsplan al toegestane uitoefening van een Bed & Breakfast en dat het hotel wordt gevestigd in een centrum-stedelijke omgeving, waarvoor in het algemeen geldt dat een bepaalde druk voor de omgeving daaraan inherent is.
         De Afdeling merkt hierbij op dat de vrees van de VvE dat de exploitant van het kleinschalige hotel zich niet aan de regels zal houden onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de woon- en leefsituatie in de woonomgeving van het hotel onaanvaardbaar wordt aangetast. Hierbij heeft de rechtbank terecht met het college op de mogelijkheid van handhaving gewezen.
         Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Van Loo
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2020
    418-930.