ECLI:NL:RVS:2019:34, Raad van State, 09-01-2019, 201801604/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2015 heeft het college geweigerd aan Ngage een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een reclame-uiting op het dak van het pand aan de Potterstraat 30 te Utrecht (hierna: het pand).

201801604/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Ngage Media B.V. (hierna: Ngage), gevestigd te Hilversum,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 januari 2018 in zaak nr. 16/4060 in het geding tussen:
    
    Ngage
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 mei 2015 heeft het college geweigerd aan Ngage een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een reclame-uiting op het dak van het pand aan de Potterstraat 30 te Utrecht (hierna: het pand).
    
    Bij besluit van 5 juli 2016 heeft het college het door Ngage daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 januari 2018 heeft de rechtbank het door Ngage daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Ngage hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2018, waar Ngage, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. T. Groot en mr. M.A.J. van Driel, advocaten te Amsterdam, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het pand maakt deel uit van een beschermd stadsgezicht. Op het dak van het pand bevindt zich al decennialang een draagconstructie met een dubbelzijdig reclamedoek waarop zogenoemde niet-bedrijfsgebonden reclame wordt geuit (hierna: het reclameobject). Ngage exploiteert het reclameobject.
    
        Ngage heeft op 25 februari 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd om het reclameobject te moderniseren. In de aanvraag is onder meer vermeld dat het reclamedoek wordt vervangen door twee led-schermen die rug-aan-rug in een hoek van 30 graden worden geplaatst. Ook de draagconstructie wordt vervangen. Het nieuwe reclameobject krijgt dezelfde afmetingen als het huidige reclameobject.
    
        Het college heeft de gevraagde vergunning geweigerd op de gronden dat de aanvraag in strijd is met redelijke eisen van welstand en het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad".
    
    2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
    
        Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend."
    
        Artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet luidt:
    
    "De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand."
    
    3.    Ngage betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het negatieve advies van de Commissie Welstand en Monumenten (hierna: de Welstandscommissie) van 21 april 2015 aan het besluit van 5 juli 2016 ten grondslag heeft mogen leggen. In het advies is vermeld dat een reclameobject "zeer passend en zorgvuldig vormgegeven" dient te zijn en dat het bouwplan niet de vereiste "zelfstandige kwaliteit" bezit. Deze beoordelingscriteria komen echter niet voor in de welstandsnota, zodat deze onjuist is toegepast. Daarbij voert Ngage voorts aan dat het welstandsadvies van 21 april 2015 niet valt te rijmen met de positieve adviezen van 14 februari 2012 en 19 november 2013, waaruit kan worden afgeleid dat de Welstandscommissie de plaatsing van een led-scherm op het dak van het pand niet in strijd acht met de redelijke eisen van welstand. De rechtbank heeft het advies van 21 april 2015 bovendien ten onrechte als "negatief" gekarakteriseerd. Dit advies is tweeslachtig omdat de Welstandscommissie enerzijds heeft ingestemd met een led-scherm met niet-bedrijfsgebonden reclame en anderzijds meent dat het bouwplan moet worden verbeterd.
    
    3.1.    De aanvraag is overeenkomstig artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 12a van de Woningwet, getoetst aan redelijke eisen van welstand.
    
        De raad van de gemeente Utrecht heeft in deel B van de Welstandsnota 2004, geactualiseerd in juni 2015 (hierna: de Welstandsnota), criteria en richtlijnen geformuleerd voor de welstandsbeoordeling. Daarin is vermeld dat het niet mogelijk is om standaardwelstandscriteria te formuleren voor beschermde stadsgezichten omdat deze gebieden over het algemeen zodanig specifieke kwaliteiten en waarden hebben dat per pand afzonderlijk welstandscriteria zouden moeten worden geformuleerd. Omdat dit niet werkbaar is, wordt bij de advisering over bouwplannen maatwerk geleverd met inachtneming van de beleidskaders, zoals die ten aanzien van reclame. In paragraaf 2.5 van de Welstandsnota zijn criteria en richtlijnen geformuleerd voor reclame aan en bij gebouwen. Daarin is vermeld dat het toepassen van reclame in beschermde stadsgezichten zeer nauw luistert. Bij winkelstraten in een beschermd stadgezicht wordt in de regel getoetst aan de algemene reclamerichtlijnen. Volgens de algemene reclamerichtlijnen wordt als belangrijkste criterium de ondergeschiktheid van de reclame ten opzichte van de architectuur en haar omgeving gehanteerd. Bij bestaande gebouwen met grote architectonische en/of monumentale kwaliteiten dient zeer terughoudend reclame te worden toegepast. Als algemene richtlijnen zijn onder meer vermeld dat vorm, afmeting en plaats moeten passen bij het uiterlijk van het gebouw en het stadsbeeld niet mogen ontsieren en dat reclame de gevelarchitectuur niet mag domineren, maar een ondergeschikte toevoeging dient te zijn en zoveel mogelijk geïntegreerd dient te worden in de architectuur van het pand. Reclames buiten het bouwsilhouet, bijvoorbeeld op daken, zijn over het algemeen niet toegestaan. Uitzondering kan worden gemaakt als de reclame deel uitmaakt van het architectonisch geheel of als het stadsbeeld dit ter plaatse toestaat.
    
    3.2.    Het college heeft zijn standpunt dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand gebaseerd op het welstandsadvies van 21 april 2015. Daarin is vermeld dat de Welstandscommissie reclamevoering op het dak niet uitsluit, maar dat een reclameobject op het pand zeer passend en zorgvuldig vormgegeven dient te zijn, gelet op de opvallende locatie en de uitzonderingspositie. Het aangevraagde reclameobject voldoet hier niet aan en bezit ook niet de vereiste zelfstandige kwaliteit. Door zowel de driehoekige plattegrond met twee schuingeplaatste schermen als de extra grote omvang door de plaatsingsconstructie, dringt het reclameobject zich op aan het stadsbeeld. Het bouwplan is op geen enkele wijze geïntegreerd met de architectuur van het onderliggende gebouw en door het extreem uitkragende karakter houdt het ook geen rekening met zijn omgeving. Het bouwplan zal afbreuk doen aan het stadsbeeld, aldus de Welstandscommissie.
    
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987), kan het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies van de welstandscommissie in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
    
    3.4.    De Afdeling ziet in hetgeen Ngage naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat het welstandsadvies van 21 april 2015 naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college dat niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Dat de door Ngage genoemde zinssneden uit het advies niet letterlijk zijn terug te voeren op de Welstandsnota, brengt niet met zich dat de welstandscriteria onjuist zijn toegepast en dat het bouwplan onjuist is beoordeeld. Zoals onder 3.1 is vermeld, geldt als algemene richtlijn dat vorm, afmeting en plaatsing moeten passen bij het uiterlijk van het gebouw en het stadsbeeld niet mogen ontsieren. In het welstandsadvies is gemotiveerd uiteengezet dat het bouwplan daaraan niet voldoet. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Het betoog dat de rechtbank het welstandsadvies van 21 april 2015 ten onrechte als "negatief" heeft omgeschreven, mist feitelijke grondslag, nu de Welstandscommissie ondubbelzinnig heeft geconcludeerd dat het bouwplan wordt voorzien van een negatief advies.
    
        Dat de Welstandscommissie op 14 februari 2012 en 19 november 2013 positief zou hebben geadviseerd over de plaatsing van een led-scherm met niet-bedrijfsgebonden reclame, leidt niet tot een ander oordeel. Daartoe overweegt de Afdeling dat het advies van 14 februari 2012, dat is gegeven naar aanleiding van een principeverzoek door de rechtsvoorganger van Ngage, ziet op het wijzigen van het reclameobject van een belicht doek naar een scherm met bewegende beelden. Het advies van 19 november 2013 betreft het voorstel om op het dak van het pand voortaan niet-bedrijfsgebonden reclames te plaatsen. De Welstandscommissie heeft zich in deze adviezen niet uitgelaten over de bouwaanvraag van 25 februari 2015. Dat het welstandsadvies van 21 april 2015 onverenigbaar is met die eerdere adviezen, is niet gebleken, omdat de negatieve advisering niet specifiek het toepassen van led-schermen met bedrijfsgebonden reclame betreft.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Ngage betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet gehouden was haar in de gelegenheid te stellen haar aanvraag aan te passen en evenmin concreet aan te geven op welke wijze het bouwplan moest worden aangepast om tot een positief welstandsadvies te komen. Het college heeft, ondanks diverse verzoeken daartoe, niet verduidelijkt bij welke maatvoering, vormgeving en situering het reclameobject wel vergunbaar is. Omdat onduidelijk is welke wijzigingen zijn vereist, heeft de rechtbank niet kunnen concluderen dat geen sprake kan zijn van wijzigingen van ondergeschikte aard waarvoor geen nieuwe omgevingsvergunningaanvraag is vereist, aldus Ngage.
    
        Ngage voert verder aan dat de door haar in bezwaar ingediende ontwerpen geen ingrijpende wijzigingen van het bouwplan bevatten. De uiterlijke verschijningsvorm wijzigt namelijk niet in relevante zin omdat de aard en locatie van het reclameobject hetzelfde blijven. De wijzigingen leiden voorts niet tot nieuwe toetsingsaspecten voor de omgevingsvergunning. Omdat de nieuwe ontwerpen strekken tot een verkleining en verdere integratie van het led-scherm, zullen derden ook niet in hun belangen worden geschaad door de wijzigingen. Tot slot zijn de wijzigingen niet planologisch relevant. Volgens Ngage heeft de rechtbank voorts onvoldoende meegewogen dat de in bezwaar ingediende ontwerpen zijn ingediend op verzoek van een medewerker van de gemeente Utrecht. Dit is juist van groot belang voor de kleuring van de feiten en omstandigheden, aldus Ngage.
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7253 en 3 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3805), is het college gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht om de indiener van een bouwaanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geen nieuwe bouwaanvraag is vereist. De vraag of zich een wijziging van ondergeschikte aard voordoet dient per concreet geval te worden beantwoord. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.
    
    4.2.    De rechtbank heeft overwogen dat uit het welstandsadvies van 21 april 2015 blijkt dat de bezwaren van de Welstandscommissie betrekking hebben op het ontwerp van het reclameobject in zijn geheel, namelijk de maatvoering, vormgeving en de plaatsing op het dak. Het wegnemen van deze beletselen vergt een heel nieuw ontwerp. Van wijzigingen van ondergeschikte aard is daarom geen sprake. Het college was dan ook niet gehouden om Ngage in de gelegenheid te stellen haar aanvraag aan te vullen en evenmin om concreet aan te geven op welke wijze het bouwplan moest worden aangepast om tot een positief welstandsadvies te komen, aldus de rechtbank.
    
    4.3.    De Afdeling overweegt dat in het welstandsadvies van 21 april 2015 concreet is uiteengezet dat het reclameobject vanwege de maatvoering, vormgeving en de plaatsing op het dak niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het is aan Ngage om het bouwplan al dan niet aan te passen en - indien nodig naar aanleiding van een nieuwe aanvraag - opnieuw te laten beoordelen door de Welstandscommissie. Anders dan Ngage betoogt, zijn het college en de Welstandscommissie niet gehouden om los van een gewijzigd bouwplan aan te geven onder welke omstandigheden het reclameobject wel zou voldoen aan de redelijke eisen van welstand.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het welstandsadvies van 21 april 2015 dat de welstandsbezwaren van dien aard zijn dat zij niet met slechts ondergeschikte wijzigingen van het bouwplan kunnen worden weggenomen. Dit volgt ook uit het negatieve welstandsadvies van 15 december 2015 dat is gegeven over een in bezwaar voorgelegd ontwerp. Daarin is vermeld dat de Welstandscommissie verwacht dat door het hanteren van aanzienlijk kleinere afmetingen wellicht aan de gevraagde integratieopgave kan worden voldaan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet gehouden was om Ngage in de gelegenheid te stellen om haar aanvraag te wijzigen. De Afdeling overweegt verder dat het betoog van Ngage dat de ontwerpen in bezwaar op verzoek van de gemeente zijn ingediend, niet kan afdoen aan de conclusies van de Welstandscommissie, zoals overgenomen door het college in de besluiten van 26 mei 2015 en 5 juli 2016.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo. Dit betekent verder dat het betoog van Ngage dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan "Binnenstad", geen bespreking behoeft.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Hoekstra    w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2019
    
    531-912.