ECLI:NL:RVS:2015:901, Raad van State, 25-03-2015, 201401545/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 februari 2014, kenmerk C2083769/3483788, heeft het college aan [appellante] voor een varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] een vergunning krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend en geweigerd een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen omdat deze volgens het college niet is benodigd.

201401545/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 februari 2014, kenmerk C2083769/3483788, heeft het college aan [appellante] voor een varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] een vergunning krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend en geweigerd een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen omdat deze volgens het college niet is benodigd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.M.G. Heideman, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. De vergunning is aangevraagd voor de exploitatie van een veehouderij, na de wijziging daarvan, aan de [locatie] te [plaats]. Voor zover hier van belang vinden de activiteiten van het bedrijf plaats op ongeveer 1 kilometer van het beschermde natuurmonument Zwartven. Voor de varkenshouderij is niet eerder een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 verleend.
    
    3. [appellante] heeft bezwaar tegen de weigering om de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen. Hij betoogt dat sprake is van een vergunningplichtige handeling nu de exploitatie van het bedrijf in de beoogde situatie een stikstofdepositie van meer dan 0,1 mol N/ha/jaar met zich brengt op het beschermd natuurmonument Zwartven. De gevraagde vergunning dient volgens [appellante] te worden verleend.
    
    4. Het college stelt zich op het standpunt dat geen vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 is vereist. Het college voert hiertoe aan dat het verschil tussen de stikstofdepositie als gevolg van de exploitatie van de veehouderij in de beoogde situatie met 8,45 mol N/ha/jaar afneemt ten opzichte van de op 7 december 2004 krachtens de Hinderwet vergunde situatie. Nu het verschil tussen deze twee situaties kleiner is dan een toename van 0,051 mol N/ha/jaar, is gelet op artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, van de Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant geen sprake van een handeling die schadelijk kan zijn voor het beschermd natuurmonument. De aangevraagde vergunning dient dan ook te worden geweigerd, aldus het college.
    
    5. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
    
    Ingevolge het vierde lid is het in het eerste lid bedoelde verbod tevens van toepassing op handelingen als bedoeld in dat lid die buiten het beschermd natuurmonument kunnen worden verricht en die zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, bedoeld in artikel 10.
    
    Ingevolge artikel 65 geldt ten aanzien van beschermde natuurmonumenten die op grond van de Nbw (oud) zijn aangewezen, in afwijking van artikel 16, vierde lid, het verbod van artikel 16, eerste lid, voor in dat artikellid bedoelde schadelijke handelingen die buiten het beschermde natuurmonument worden verricht zonder dat deze handelingen vermeld zijn in het besluit tot aanwijzing.
    
    6. Op 7 december 2010 heeft het college de Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant (hierna: Beleidsregel) vastgesteld. Met de Beleidsregel is invulling gegeven aan de bevoegdheid van het college om op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 vergunning te verlenen voor handelingen die schadelijk kunnen zijn voor beschermde natuurmonumenten. In de toelichting bij de Beleidsregel staat dat deze weergeeft op welke manier het college omgaat met zijn bevoegdheid op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 waar het gaat om de invloed van stikstofdeposities op beschermde natuurmonumenten afkomstig van veehouderijen.
    
    Ingevolge artikel 1 van de Beleidsregel wordt onder ‘bedrijf’ verstaan: inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, bestemd voor het fokken, mesten en houden van dieren.
    
    Ingevolge artikel 3 komt de referentiesituatie die geldt voor de toetsing of er voor wat betreft de stikstofdepositie sprake is van een schadelijke handeling als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998 overeen met:
    
    a. de laatst verleende vergunning krachtens de Nbw 1998.
    
    b. de situatie overeenkomstig de op 7 december 2004 geldende vergunning krachtens de Wet milieubeheer of Hinderwet, of melding krachtens een algemene maatregel van bestuur op basis van de Wet milieubeheer of de Hinderwet, indien een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onder a, ontbreekt.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, acht het college van gedeputeerde staten, voor zover de verandering van een bedrijf een toename van stikstofdepositie op het beschermd natuurmonument tot gevolg heeft van minder dan 0,051 mol N/ha/jaar ten opzichte van de referentiesituatie als bedoeld in artikel 3, dat er voor wat betreft de effecten van stikstofdepositie geen sprake is van een handeling die schadelijk is voor het beschermd natuurmonument, voor zover het gaat over de stikstofdepositie.
    
    Ingevolge het tweede lid acht het college van gedeputeerde staten, indien de maximale stikstofdepositie van de beoogde situatie van het betrokken bedrijf op het dichtstbijzijnde punt van een beschermd natuurmonument (na afronding) ten hoogste 0,1 mol N/ha/jaar bedraagt, dat er geen sprake is van een handeling die schadelijk is voor het beschermd natuurmonument, voor zover het gaat over de stikstofdepositie.
    
    7. Het gebied Zwartven is bij besluit van 4 februari 1992 aangewezen als beschermd natuurmonument. In dit besluit staat dat de vegetatie van het natuurmonument duidelijke kenmerken vertoont van het karakteristieke en waardevolle Kempisch heidelandschap en dat hier verscheidene plantensoorten voorkomen die specifiek aan dit landschapstype zijn gebonden. Door zijn ligging aan de rand van uitgestrekte bossen en cultuurgronden is het gebied uit oogpunt van natuurschoon van grote betekenis, zo staat in het aanwijzingsbesluit. Niet in geschil is dat de betreffende plantensoorten gevoelig zijn voor stikstofdepositie.
    
    8. Voor de varkenshouderij is op 22 januari 1985 een vergunning verleend krachtens de Hinderwet. Niet in geschil is dat de veehouderij in de krachtens de Hinderwet vergunde situatie op 7 december 2004 een depositie van ten hoogste 15,19 mol N/ha/jaar met zich bracht op het beschermde natuurmonument Zwartven.
    
    In de blijkens de aanvraag beoogde situatie is de bestaande varkenshouderij gewijzigd in die zin dat voor 960 varkens de huisvesting wordt aangesloten op een gecombineerd luchtwassysteem. Voor de overige 540 varkens blijft de huisvestiging traditioneel. Niet in geschil is dat de depositie op het gebied Zwartven als gevolg van de varkenshouderij in de beoogde situatie ten hoogste 6,74 mol N/ha/jaar is.
    
    9. Gelet op het vorenstaande staat vast dat de maximale stikstofdepositie als gevolg van de varkenshouderij in de beoogde situatie op het dichtstbijzijnde punt van het gebied Zwartven meer dan 0,1 mol N/ha/jaar bedraagt, zodat geen sprake is van de situatie als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel. Evenmin is in geschil dat de beoogde verandering van de varkenshouderij ten opzichte van de krachtens de Hinderwet vergunde situatie op 7 december 2004 leidt tot een afname van stikstofdepositie op het gebied Zwartven, zodat sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b. Het college heeft de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 op grond van deze beleidsregel geweigerd.
    
    10. Gelet op hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of het college artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, van de Beleidsregel aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Niet in geschil is dat deze bepalingen beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb zijn. Weliswaar kan ingevolge artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een beleidsregel, maar deze bepaling staat niet in de weg aan exceptieve toetsing van een beleidsregel. Exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking, in dit geval een beleidsregel, houdt in dat het besluit buiten toepassing blijft indien het in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien het strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
    
    11. De exploitatie van een veehouderij is een ‘handeling’ als bedoeld in artikel 16 van de Nbw 1998. Gelet op de reikwijdte van de in deze bepaling opgenomen vergunningplicht, is ook voor de ongewijzigde voortzetting van de exploitatie van een bestaande veehouderij waarvoor nog niet eerder een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 is verleend, in beginsel een dergelijke vergunning benodigd. Het vorenstaande brengt met zich dat indien - zoals in het onderhavige geval - een bestaande veehouderij waarvoor nog niet eerder een vergunning op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 is verleend, wordt uitgebreid en/of gewijzigd, de aanvraag betrekking dient te hebben op de exploitatie van het gehele bedrijf na de uitbreiding en/of wijziging daarvan. Voor zover volgens het college de aanvraag - afgezien van het feit dat de bewoordingen van de aanvraag daartoe geen aanleiding hoeven te geven - zo dient te worden opgevat dat deze uitsluitend de wijziging en/of uitbreiding van een dergelijke veehouderij betreft, kan dit standpunt dan ook niet worden gevolgd omdat dit geen steun vindt in de Nbw 1998.
    
    Het college diende derhalve te beoordelen of de exploitatie van het gehele bedrijf, na de wijziging daarvan, schadelijke effecten zou kunnen hebben voor onder meer de planten in het beschermde natuurmonument Zwartven of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van dit gebied (vergelijk de uitspraak van 8 april 2009 in zaak nr. 200808611/1, onder 2.7). Het in artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, van de Beleidsregel neergelegde beleid strekt er echter toe dat alleen wordt beoordeeld wat de effecten van de exploitatie van het gehele bedrijf na de wijziging daarvan zijn ten opzichte van de effecten van de exploitatie van het bedrijf in de krachtens de Hinderwet of Wet milieubeheer toegestane situatie op 7 december 2004. Daarmee wordt eraan voorbij gegaan dat bij de beantwoording van de vraag of de exploitatie van de veehouderij in de beoogde situatie vergunningplichtig is krachtens artikel 16, ook de effecten van de exploitatie van het bedrijf in de krachtens de Hinderwet of Wet milieubeheer toegestane situatie op 7 december 2004, voor zover deze deel uitmaken van de effecten van de exploitatie van de veehouderij in de beoogde situatie, dienen te worden betrokken.
    
    De conclusie is dat artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, van de Beleidsregel in dit geval buiten toepassing dient te blijven omdat het in strijd is met artikel 16 van de Nbw 1998. Het college heeft artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, van de Beleidsregel dan ook niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen.
    
    12. Niet in geschil is dat de varkenshouderij, die op ongeveer 1 kilometer van het beschermd natuurmonument Zwartven ligt, in de beoogde situatie een depositie van 6,74 mol N/ha/jaar met zich brengt op dit gebied. De Afdeling kan het college dan ook niet volgen in diens standpunt dat de exploitatie van het gehele bedrijf na de wijziging daarvan geen schadelijke effecten kan hebben op de natuurwetenschappelijke betekenis van of planten in het beschermd natuurmonument Zwartven.
    
    Nu schadelijke effecten van de exploitatie van het gehele bedrijf na de wijziging daarvan op de natuurwetenschappelijke betekenis van of planten in het gebied Zwartven niet op basis van objectieve gegevens op voorhand zijn uitgesloten, is het college ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de exploitatie van het gehele bedrijf, na de wijziging daarvan, niet vergunningplichtig is ingevolge artikel 16 van de Nbw 1998. Het college heeft derhalve ten onrechte om die reden de aanvraag geweigerd (vergelijk de uitspraak van 8 april 2009 in zaak nr. 200808611/1 onder 2.7.2).
    
    Het betoog slaagt.
    
    13. De conclusie is dat hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het de weigering om de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen betreft, is genomen in strijd met artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998. Het beroep is gegrond.
    
    14. Het is eerst aan het college om op basis van een afweging tussen enerzijds de ernst van de aantasting van de natuurwaarden door de exploitatie van de gehele veehouderij, na de wijziging daarvan, en anderzijds de belangen die gemoeid zijn met het uitvoeren van deze aangevraagde handeling te bezien of, al dan niet onder nadere voorschriften, een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 kan worden verleend (vergelijk de uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201103532/1/R2). Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om, zoals [appellante] heeft verzocht, zelf in de zaak te voorzien door de gevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen.
    
    15. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak het bestreden besluit van 12 februari 2014 te vervangen voor zover het de weigering van de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 betreft en alsnog te beslissen of, al dan niet onder nadere voorschriften, voor de aangevraagde handeling een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 kan worden verleend.
    
    Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het vervangende besluit niet opnieuw te worden toegepast. Het college dient het vervangende besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. het in overweging 13 omschreven gebrek te herstellen door het bestreden besluit van 12 februari 2014, kenmerk C2083769/3483788, te vervangen voor zover het de weigering van de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 betreft en alsnog te beslissen of, al dan niet onder nadere voorschriften, voor de aangevraagde handeling een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 kan worden verleend;
    
    2. het vervangende besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    
    3. de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Konings
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
    
    12-743.