ECLI:NL:RVS:2022:409, Raad van State, 09-02-2022, 202003476/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in door hem geleden planschade afgewezen. [appellant] was ten tijde van belang eigenaar van een bedrijfsgebouw aan de [locatie 1] te Boxmeer en van een bedrijfsgebouw en bedrijfswoning aan de [locatie 2] te Boxmeer. Op 2 november 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade ontvangen. [appellant] stelt, voor zover thans nog van belang, schade te hebben geleden als gevolg van het bestemmingsplan "Boxmeer Zuidwest" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), dat op 13 maart 2015 onherroepelijk is geworden. Het college heeft over het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken. De SAOZ heeft in een advies van 12 oktober 2018 een vergelijking gemaakt tussen het nieuwe bestemmingsplan en het daarvoor geldende bestemmingsplan "Onderwijsplein".

202003476/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Sambeek, gemeente Boxmeer,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 8 mei 2020 in zaak nr. 19/1868 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 november 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in door hem geleden planschade afgewezen.
    Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat te Vianen, en het college, vertegenwoordigd door J.P.L.M. van der Velden, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek in de zaak heropend. De zaak is vervolgens verwezen naar een meervoudige kamer van de Afdeling. Partijen hebben toestemming gegeven de zaak zonder nadere zitting af te doen. Het onderzoek is vervolgens weer gesloten.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.       [appellant] was ten tijde van belang eigenaar van een bedrijfsgebouw aan de [locatie 1] te Boxmeer en van een bedrijfsgebouw en bedrijfswoning aan de [locatie 2] te Boxmeer.
    Op 2 november 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade ontvangen. [appellant] stelt, voor zover thans nog van belang, schade te hebben geleden als gevolg van het bestemmingsplan "Boxmeer Zuidwest" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), dat op 13 maart 2015 onherroepelijk is geworden.
    2.       Het college heeft over het op het verzoek te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). De SAOZ heeft in een advies van 12 oktober 2018 een vergelijking gemaakt tussen het nieuwe bestemmingsplan en het daarvoor geldende bestemmingsplan "Onderwijsplein" (hierna: het oude bestemmingsplan).
              Volgens de SAOZ zijn de bouwmogelijkheden op beide percelen door het nieuwe bestemmingsplan niet verslechterd, maar de gebruiksmogelijkheden wel. Onder het oude bestemmingsplan waren op de percelen namelijk bedrijven toegestaan voor zover deze voorkwamen in categorie 1, 2 en 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, terwijl op grond van het nieuwe bestemmingsplan alleen nog bedrijven zijn toegestaan voor zover deze voorkomen in categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten. Daarmee is de mogelijkheid op de percelen een categorie 3-bedrijf te vestigen komen te vervallen. Verder heeft de SAOZ geconstateerd dat in het nieuwe bestemmingsplan onder de categorieën 1 en 2 minder soorten bedrijven mogelijk zijn dan onder de in het oude bestemmingsplan genoemde categorieën 1 en 2.
    Volgens de SAOZ is het perceel aan de [locatie 1] door de planologische wijziging € 89.000,- minder waard geworden en het perceel aan de [locatie 2] € 19.000,-. Deze schade komt volgens de SAOZ evenwel niet voor vergoeding in aanmerking, omdat [appellant] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. De SAOZ heeft in dat kader uiteengezet dat vanaf 19 maart 2014 kenbaar was dat het planologische regime in voor [appellant] nadelige zin zou wijzigen, omdat vanaf die datum het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan ter inzage heeft gelegen. [appellant] heeft vervolgens bijna een jaar, te weten vanaf 19 maart 2014 tot het onherroepelijk worden van het nieuwe bestemmingsplan op 13 maart 2015, de mogelijkheid gehad om de gebruiksmogelijkheden van het oude bestemmingsplan volledig te benutten. In deze benuttingsperiode, die lang genoeg was, heeft [appellant] geen concrete pogingen gedaan om de gebruiksmogelijkheden die zouden gaan vervallen alsnog te benutten, aldus de SAOZ.
    3.       Het college heeft dit advies aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en het verzoek van [appellant] afgewezen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [appellant] terecht passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen.
    4.       [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bedrijfsgebouw aan de [locatie 1] niet was ingericht voor een categorie 3-bedrijf. Het pand was tot en met 31 oktober 2012 verhuurd aan SGP-Prints. Dit bedrijf voldeed aan de opgelegde milieueisen voor een  categorie 3-bedrijf en daarmee voldeed ook (de inrichting van) het pand aan de eisen voor een categorie 3-bedrijf. Het pand is vervolgens heel actief en continu als categorie 3-bedrijfspand te huur aangeboden. Dit blijkt uit de door hem overgelegde brochures, advertenties en/of omschrijvingen, aldus [appellant].
    5.1.    Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren.
    Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen (uitspraak van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:811). Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd.
    Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, ov. 5.32-5.34.
    5.2.    Partijen zijn verdeeld over de vraag of [appellant] voldoende concrete pogingen heeft gedaan om de vervallen gebruiksmogelijkheden op het perceel aan de [locatie 1] in die periode te benutten. Niet in geschil is dat het bedrijfsgebouw aan de [locatie 1] gedurende de benuttingsperiode, die liep vanaf 19 maart 2014 tot 13 maart 2015, leegstond en dus niet werd gebruikt door een categorie 3-bedrijf.
    5.3.    De SAOZ heeft in haar advies uiteengezet dat het pand aan de [locatie 1] zijn hoogste waarde ontleende aan het gebruik (van bestaande bedrijfsruimten) op basis van een bedrijf tot en met categorie 3.2 en dat dit gebruik zonder vergunningsplichtige bouwactiviteiten bewerkstelligd kon worden. Het college heeft ter zitting ook erkend dat het pand geschikt was om door een categorie 3-bedrijf te worden gebruikt. Hiermee staat naar het oordeel van de Afdeling vast dat het pand geschikt was voor categorie 3-gebruik.
    5.4.    Uit de door [appellant] overgelegde stukken blijkt dat het bedrijfspand in ieder geval vanaf februari 2013, en dus ruim een jaar voordat op 19 maart 2014 kenbaar werd dat het planologische regime ter plaatse zou gaan wijzigen, te huur is aangeboden, waarbij uitdrukkelijk is vermeld dat het pand geschikt is voor categorie 3-gebruik. Uit de stukken blijkt ook dat [appellant] voor het aanbieden van het pand voor de verhuur gebruik heeft gemaakt van verschillende makelaars.
    Ter zitting is door het college het standpunt ingenomen dat dit onvoldoende is om als concrete benuttingspoging te worden aangemerkt. Volgens het college had [appellant] aannemelijk moeten maken dat er concrete belangstelling voor de (ver)huur van het pand is geweest, bijvoorbeeld doordat hij gesprekken met potentiële huurders heeft gevoerd.
    [appellant] heeft in reactie hierop gesteld dat hij gesprekken heeft gevoerd met een biotechnologiebedrijf en contact heeft gelegd met bedrijven in de medische hoek in Wageningen en Nijmegen, maar dat dit uiteindelijk niet tot verhuur van het pand heeft geleid.
    Het college heeft in reactie daarop gesteld dat het niet kunnen vinden van een huurder gedurende een langere periode er misschien wel op duidt dat het pand incourant is, bijvoorbeeld vanwege de inrichting of de huurprijs.
    5.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] voldoende aannemelijk gemaakt concrete benuttingspogingen te hebben ondernomen om het pand aan een categorie-3 bedrijf te verhuren. Zoals hiervoor uiteen is gezet, werd het pand tot eind oktober 2012 feitelijk gebruikt en was het zonder vergunningsplichtige bouwactiviteiten geschikt om voor categorie 3-activiteiten te worden gebruikt. Uit de door [appellant] overgelegde stukken blijkt dat hij het pand te huur heeft aangeboden voordat duidelijk werd dat de gebruiksmogelijkheden van het pand werden beperkt. Daarbij heeft hij gebruik gemaakt van verschillende makelaars en is telkens uitdrukkelijk vermeld dat het pand geschikt is voor categorie 3-activiteiten.
    Er zijn geen aanwijzingen dat het aan [appellant] is te wijten dat het niet is gelukt het pand binnen de benuttingsperiode als categorie 3-pand te verhuren. Dat, naar het college ter zitting heeft gesteld, de gevraagde huurprijs niet reëel zou zijn, heeft het college niet onderbouwd.
    De stelling van het college dat de omstandigheid dat het pand niet is verhuurd er wellicht op duidt dat het incourant is als categorie 3-pand, volgt de Afdeling niet. Daartoe is allereerst van belang dat, anders dan waar het college kennelijk van uit gaat, de vraag of een pand courant is losstaat van de vraag of de eigenaar van dat pand passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Bij de vraag of een eigenaar passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen staat het handelen of stilzitten van de eigenaar centraal. De (in)courantheid van een pand is een factor die een rol speelt bij de taxatie van het pand en daarmee bij de omvang van de geleden planschade. Verder is van belang dat de SAOZ in haar advies uiteen heeft gezet dat het pand van [appellant] juist zijn hoogste waarde ontleent aan het gebruik op basis van een bedrijf tot en met categorie 3.2. Dat het pand als categorie-3 pand incourant zou zijn, kan hier dus niet uit worden afgeleid. De geleden planschade is, met dit als uitgangspunt, door de SAOZ begroot op € 89.000,00. Nu het college de uitgangspunten van de taxatie noch de taxatie zelf heeft betwist, is de omvang van de geleden planschade vast komen te staan.
    De stelling van het college ten slotte dat [appellant] aannemelijk had moeten maken dat er sprake is geweest van concrete belangstelling van potentiële huurders, volgt de Afdeling evenmin. Voor de vraag of [appellant] voldoende concrete benuttingspogingen heeft gedaan, gaat het immers om de vraag of [appellant] voldoende actie heeft ondernomen en niet om de vraag of een derde daaraan mee heeft willen werken.
    6.       Het voorgaande betekent dat het betoog slaagt. Het college heeft ten onrechte het advies van de SAOZ aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd, voor zover daarin uiteen is gezet dat [appellant] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Daarmee is het besluit van 28 mei 2019 onzorgvuldig tot stand gekomen.
    7.       De SAOZ heeft in haar advies uiteengezet dat de aard van de ontwikkeling in zijn algemeenheid niet is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Zij heeft hierin geen reden gezien een korting op het schadebedrag toe te passen vanwege het normaal maatschappelijk risico. Het college heeft zowel in het besluit van 6 november 2018 als in het besluit van 28 mei 2019 aangegeven dit standpunt niet te onderschrijven. Het heeft evenwel niet aangegeven wat de omvang van het normaal maatschappelijk risico dan wel zou moeten zijn. Naar het oordeel van de Afdeling dient het college hierover alsnog een gemotiveerd standpunt in te nemen. Om die reden ziet de Afdeling (vooralsnog) geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien.
    Bestuurlijke lus
    8.       Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen het hiervoor onder 5.5 geconstateerde gebrek in het besluit van
    28 mei 2019 binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door een nieuw besluit te nemen. Het college dient de Afdeling de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    9.       In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
    1.       de gebreken die kleven aan het besluit van 28 mei 2019, met kenmerken Z/18/681168 en D/19/772895, te herstellen en een nieuw besluit te nemen, en
    2.       de Afdeling de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    752