ECLI:NL:RVS:2015:2456, Raad van State, 05-08-2015, 201408065/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college, voor zover thans van belang, [naam persoon], handelend onder de naam [bedrijf], omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van een winkel naar daghorecabedrijf op het perceel [locatie] te Heemstede.

201408065/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Heemstede,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 20 augustus 2014 in zaak nrs. 14/2449 en 14/1870 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heemstede.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college, voor zover thans van belang, [naam persoon], handelend onder de naam [bedrijf], omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van een winkel naar daghorecabedrijf op het perceel [locatie] te Heemstede (hierna: het pand).
    
    Bij besluit van 25 maart 2014 heeft het college het door onder meer [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en in heroverweging onder verbetering van de motivering een nieuwe omgevingsvergunning voor het perceel verleend.
    
    Bij uitspraak van 20 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant A] en [appellant B] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2015, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. J.W. Spanjer, advocaat te Haarlem, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college, vertegenwoordigd door mr. I.A. Oudendijk en mr. L.A. Kadiks, beiden werkzaam bij de gemeente, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het bouwplan waarvoor bij besluit van 25 maart 2014 omgevingsvergunning is verleend, ziet op het gebruik van het pand als lunchroom. Het gebruik van een terras is daar niet onder begrepen. [appellant A] en [appellant B] wonen in een pand op een naastgelegen perceel. Hun tuin grenst aan de zijkant van het perceel waarop de lunchroom is gelegen.
    
    2. Ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Woonwijken noordoost" rust op het perceel de bestemming "Gemengd-3".
    
    Ingevolge artikel 4.1.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de voor deze bestemming aangewezen gronden bestemd voor detailhandel, al dan niet in combinatie met een beperkte horecavoorziening.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt onder beperkte horecavoorziening verstaan: een horecavoorziening die voor wat betreft de exploitatievorm ondergeschikt is aan de hoofdfunctie detailhandel, zoals een koffiehoek, proeflokaal van wijnen, zitgedeelte van een banketbakker, patisserie of ijssalon.
    
    3. Het gebruik van het pand als lunchroom is in strijd met de bestemming. Het college heeft om dit strijdige gebruik mogelijk te maken, omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef, negende lid van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, zoals deze luidde ten tijde van belang.
    
    4. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college het rapport "Onderzoek ontwikkelingsmogelijkheden horeca" van Rho, adviseurs voor leefruimte, van 4 februari 2014 (hierna: het rapport van Rho) niet aan zijn besluit ten grondslag kon leggen. Volgens hen is de conclusie uit dit rapport dat in de Jan van Goyenstraat nog behoefte is aan horeca gericht op ‘fastservice’ niet af te leiden uit de daaraan voorafgaande beschrijvingen in het rapport. Daar is overwogen dat de reeds aanwezige horeca een indicatie geeft dat het winkelcentrum een volwaardige verzorgingsfunctie heeft voor de buurt. Extra horeca is dan ook niet nodig aldus [appellant A] en [appellant B]. Zij verwijzen daartoe naar een in opdracht van hen door BRO opgesteld rapport van 31 juli 2014. Volgens de conclusie uit dat rapport is in het rapport van Rho uitgegaan van onjuiste uitgangspunten en redeneringen. In het bestemmingsplan is expliciet opgenomen dat het aantal horecabedrijven niet toeneemt en het rapport van Rho houdt geen rekening met dit uitgangspunt, aldus het rapport van BRO. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de lunchroom. Zij voeren verder aan dat gelet op de omstandigheid dat het bestemmingsplan zeer recent in werking is getreden en gelet op het conserverende karakter daarvan afwijking van het bestemmingsplan alleen mogelijk is indien de belangen van omwonenden op geen enkele wijze worden geschaad. Volgens [appellant A] en [appellant B] heeft het college zich ten onrechte beperkt tot een planologische afweging en ontbreekt een individuele belangenafweging.
    
    4.1. Het college heeft aan zijn besluit van 25 maart 2014 het rapport van Rho van 4 februari 2014 ten grondslag gelegd. Het rapport bevat de analyse van de vraag welke omvang en samenstelling van het horeca-aanbod passend is voor de Jan van Goyenstraat. Vermeld staat dat "omdat de supermarkten in het centrum van Heemstede en het pick-up point aan de N201 steeds beter toegerust zijn op het zo efficiënt mogelijk doen van boodschappen, moet voorkomen worden dat de Jan van Goyenstraat nog slechts voor de vergeten boodschappen wordt bezocht. Dit is namelijk de onvermijdelijke toekomst in wijkcentra waar vernieuwing uitblijft. (…) Het huidige winkel- en dienstenaanbod in winkelcentrum Jan van Goyenstraat is reeds sterk gericht op luxe(re) producten. De samenstelling van het winkelaanbod en het bestedingspatroon in het verzorgingsgebied leiden tot de conclusie dat consumenten de Jan van Goyenstraat bezoeken om onthaast boodschappen te doen waarbij de aankoop van luxe (vers)producten vaak wordt gecombineerd met persoonlijke verzorging of een horecabezoek als rustmoment en/of sociale gebeurtenis. In het verlengde hiervan passen horecaconcepten die zich richten op de directe consumptie dan wel het afhalen van hoge kwaliteit versproducten, vooral tijdens winkelopeningstijden. (…) Deze bedrijven die ‘fastservice’ bieden, kunnen zowel opzichzelfstaande horecabedrijven zijn als een onderdeel van een winkelbedrijf of dienstverlener. Momenteel ontbreekt dergelijke horeca in wijkcentrum Jan van Goyenstraat. De huidige samenstelling van het horeca-aanbod in de Jan van Goyenstraat (twee restaurants en een café) geeft een indicatie dat het winkelcentrum een volwaardige verzorgingsfunctie heeft voor de buurt." Volgens het rapport is er ruimte voor één of twee fastservicebedrijven die overdag en het begin van de avond geopend zijn. Opgeteld bij de drie bestaande horecabedrijven sluit de omvang van het horeca-aanbod dan aan bij de bandbreedte in de benchmark van vergelijkbare winkelcentra, ook zal bij deze omvang de functie van het gebied als winkelcentrum in stand blijven, aldus het rapport van Rho.
    
    4.2. De stelling van [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank heeft miskend dat uit het rapport van Rho niet de conclusie volgt dat in de Jan van Goyenstraat nog behoefte is aan horeca gericht op ‘fastservice’, faalt gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen. Uit het rapport volgt dat er, naast de drie bestaande horecabedrijven, ruimte is voor horecaconcepten gericht op snelle bediening. Dat vrijkomende winkelpanden volgens [appellant A] en [appellant B] vrijwel onmiddellijk weer door nieuwe winkeluitbaters worden betrokken, maakt, wat daar ook van zij, niet dat de conclusie uit het rapport van Rho onduidelijk is. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het rapport van Rho, dat onderdeel uitmaakt van de vergunning, aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen voor wat betreft de planologische aanvaardbaarheid van de lunchroom op het perceel. Uit dat rapport kan worden afgeleid dat er in de Jan van Goyenstraat ruimte is voor een lunchroom. De andersluidende conclusie in het rapport van BRO van 31 juli 2014, dat Rho is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten en redeneringen, kan daaraan niet afdoen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college in de omgevingsvergunning van 25 maart 2014 gemotiveerd heeft dat de lunchroom, waarbij de openingstijden zijn beperkt tot de dag, ondersteunend wordt geacht voor het bestaande winkelbestand en passend is bij de uitgangspunten van het bestemmingsplan dat ondersteunende horeca in de Jan van Goyenstraat toestaat. Het college acht avondhoreca planologisch ongewenst omdat nog meer avondhoreca zal leiden tot een horecaconcentratiegebied. Dat komt het woon- en leefklimaat van de Jan van Goyenstraat en omgeving niet ten goede. Het beroep van [appellant A] en [appellant B] op de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014 (zaak nr. 201400361/1/A4) kan hen niet baten, omdat het geen vergelijkbare situatie betreft. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een verwijzing door het betreffende college naar een in dat geval aan de orde zijnde "Toekomstvisie Horeca 2010-2015 Den Haag, Culinaire stad" geen toereikende motivering vormt van het besluit tot het in afwijking van het bestemmingsplan toestaan van gebruik ten behoeve van (ondergeschikte) horeca. In de Toekomstvisie was vermeld in welke situaties (ondergeschikte) horeca-activiteiten worden toegestaan zonder dat daarvoor krachtens de APV een exploitatievergunning was vereist. Het rapport van Rho heeft betrekking op de planologische aanvaardbaarheid van horeca in de Jan van Goyenstraat en niet op regels inzake exploitatievergunningen. Bovendien heeft het college niet enkel verwezen naar het rapport van Rho, maar in de omgevingsvergunning een aanvullende motivering gegeven.
    
    Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen individuele belangenafweging heeft gemaakt en ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het belang van vergunninghouder zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van omwonenden, waaronder [appellant A] en [appellant B]. De omstandigheid dat het bestemmingsplan recent is vastgesteld en conserverend van aard is maakt niet dat het college alleen mag afwijken van het bestemmingsplan indien de belangen van omwonenden in het geheel niet worden aangetast, zoals door [appellant A] en [appellant B] gesteld. Het college heeft in de zienswijzennota, welke deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, overwogen dat overlast van stank, geluid of verkeer vanwege het gebruik van het pand als lunchroom niet is te verwachten. Volgens onderzoek naar de parkeerbehoefte is gebleken dat ook op de drukste momenten op de Jan van Goyenstraat op aanvaardbare loopafstanden voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn. Ook is het gebruik van het pand voor een café of snackbar niet toegestaan, nu de omgevingsvergunning uitsluitend ziet op het gebruik van het pand als lunchroom. Voorts heeft het college de bezwaren van omwonenden, waaronder [appellant A] en [appellant B], tegen het gebruik van een terras aan de zijkant van het pand niet in de beoordeling hoeven te betrekken. De aanvraag is op dat punt gewijzigd en dat terras maakt geen deel uit van de vergunning van 25 maart 2014. De aanvraag ziet evenmin op het gebruik van een terras aan de voor- en achterzijde van het pand. Verder is in de omgevingsvergunning de beperking opgenomen dat de lunchroom uiterlijk tot 18.00 uur open mag zijn.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van het pand als lunchroom, zonder terras, met inachtneming van voornoemde beperkingen ruimtelijk aanvaardbaar is en heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de belangen van derden niet in de weg staan aan verlening van de omgevingsvergunning.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Van Driel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2015
    
    414.