ECLI:NL:RVS:2011:BR3398, Raad van State, 27-07-2011, 201012694/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2010 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een monumentenvergunning voor het vergroten van de winkelruimte en het veranderen van de gevel op de begane grond van het pand aan de [locatie] te Arnhem, afgewezen.

201012694/1/H2.
      Datum uitspraak: 27 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 19 november 2010 in zaak nr. 10/1042 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 februari 2010 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een monumentenvergunning voor het vergroten van de winkelruimte en het veranderen van de gevel op de begane grond van het pand aan de [locatie] te Arnhem, afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 19 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 december 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 24 januari 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.W. van den Berg zijn verschenen. Voorts is ter zitting het Arnhems Historisch Genootschap "Prodesse Conamur", vertegenwoordigd door haar [secretaris], gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde ten tijde hier van belang, wordt bij de toepassing van deze wet rekening gehouden met het gebruik van het monument.
    
    Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, voor zover hier van belang, beslissen burgemeester en wethouders omtrent een aanvraag, bedoeld in artikel 12.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, voor zover hier van belang, leggen burgemeester en wethouders in bij ministeriële regeling te bepalen gevallen een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 11 voor advies voor aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. In de gevallen, bedoeld in de eerste volzin, zenden burgemeester en wethouders onmiddellijk afschrift van de aanvraag om vergunning aan de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a en b, van de Regeling ministeriële adviesplicht bij aanvragen om een monumentenvergunning zijn de gevallen, bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 het afbreken van een beschermd monument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard en het ingrijpend wijzigen van een beschermd monument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de waarde van het beschermde monument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het geval, bedoeld in onderdeel a.
    
    2.2. [appellante] is eigenares van het pand aan de [locatie] te Arnhem. Dit pand is aangewezen als beschermd rijksmonument, onder meer vanwege het ontwerp uit 1905 in art nouveau stijl en de typologie van het pand als woonwinkelpand. Het gaat om een gaaf bewaard voorbeeld dat werd gebouwd om de functies van wonen en winkel te combineren en waarbij de opzet van de winkelpui kenmerkend is voor de periode waarin het pand is ontstaan. In verband met de exploitatie van het pand als winkelpand heeft [appellante] verzocht om een monumentenvergunning om de winkelruimte op de begane grond te vergroten en om de winkelpui te veranderen.
    
    2.3. Het college heeft aan de afwijzing van de vergunning ten grondslag gelegd dat, gelet op de zienswijze van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) naar aanleiding van de ontwerpvergunning, waarin de minister heeft geoordeeld dat bij het voorstel tot wijziging van de voorgevel op de begane grond weliswaar is gezocht naar een kwalitatief hoogwaardige invulling, maar dat hierbij de bestaande cultuurhistorische waarden onvoldoende worden gerespecteerd en er alternatieven mogelijk zijn die deze waarden beter in stand laten en die nader onderzocht zouden kunnen en moeten worden alvorens een vergunning te verlenen, het niet opportuun is vergunning te verlenen zolang er geen alternatieven zijn onderzocht en gewogen.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigering om de monumentenvergunning te verlenen niet steunt op de overweging dat, hoewel vergunningverlening op zichzelf aanvaardbaar kan worden geacht, het college de voorkeur geeft aan het onderzoeken van de mogelijkheden naar alternatieven. Zij voert daartoe aan dat de uitleg die de rechtbank geeft aan de weigering van de vergunning niet strookt met het besluit van 2 februari 2010 en de daaraan ten grondslag gelegde zienswijze van de minister, zodat feitelijk sprake is van een andere beslissing.
    
    2.4.1. Het college heeft de aanvraag ter advisering onder meer voorgelegd aan de minister, die bij brief van 27 november 2009 negatief heeft geadviseerd, omdat het bouwplan het aanzicht van het ontwerp uit 1905 ernstig aantast. Op 16 december 2009 heeft het college een ontwerpbesluit genomen met als strekking, in afwijking van onder meer het advies van de minster, de vergunning te verlenen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de belangen van het realiseren van dit plan groter zijn dan de cultuurhistorische waarde van alleen de winkelpui. Het ontwerpbesluit is ter inzage gelegd. Bij brief van 28 januari 2010 heeft de minister een zienswijze kenbaar gemaakt. Daarin heeft hij zich op het standpunt gesteld dat er alternatieven mogelijk zijn die de cultuurhistorische waarde van het pand beter in stand laten en die zijns inziens nader onderzocht kunnen en moeten worden. Er kan pas sprake zijn van een voldoende gemotiveerd besluit als die alternatieven onderzocht en gewogen zijn, aldus de minister. Het college heeft in het in beroep bestreden besluit aangesloten bij de zienswijze van de minister en geoordeeld dat het niet opportuun is vergunning te verlenen zolang er geen alternatieven zijn onderzocht en gewogen. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college uiteengezet dat, gelet op het bepaalde in artikel 16, vijfde lid, van de Monumentenwet 1988 er onvoldoende tijd was om, alvorens op de aanvraag te beslissen, onderzoek te doen naar mogelijke alternatieven. Gelet daarop, alsmede op de ter zitting bij de rechtbank door het college gegeven nadere motivering dat uitsluitend alternatieven worden bedoeld waarbij de voorgevel behouden blijft, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank een onjuiste lezing heeft gegeven van het in beroep bestreden besluit. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college een ruime mate van beoordelingsvrijheid heeft bij het al dan niet verlenen van een monumentenvergunning. Zij voert in de eerste plaats aan dat ingevolge artikel 2 van de Monumentenwet 1988 bij toepassing van de wet rekening wordt gehouden met het gebruik van het monument, in dit geval het gebruik als winkel. Verder voert zij aan dat de vergunningplicht voor het wijzigen van een monument een inbreuk op het eigendomsrecht vormt, zodat daarvan terughoudend gebruikt moet worden gemaakt. Aldus is de vrijheid die het college toekomt beperkt.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 13 april 2011 in zaak nr. 201009715/1/H2) blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Monumentenwet 1988 dat bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 11 in het concrete geval de belangen van de aanvrager dienen te worden afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument (Kamerstukken II 1986/87, 19 881, nr. 3, p. 20). Bij die belangenafweging dient, gelet op het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 rekening te worden gehouden met het gebruik van het monument. Anders dan [appellante] betoogt, staat dat er evenwel niet aan in de weg dat het college een ruime mate van vrijheid heeft om de betrokken belangen af te wegen en aan die afweging een bepaalde conclusie te verbinden. Voor zover [appellante] heeft bedoeld te betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij de belangenafweging onvoldoende rekening is gehouden met het gebruik van het pand als winkel, kan zij daarin niet worden gevolgd. Daartoe is van belang dat uit het advies van de welstandscommissie van 29 oktober en 2 november 2009 blijkt dat winkelpanden met soortgelijke puien elders zijn verhuurd aan bedrijven met een hoogwaardig product die juist belang hebben bij een monumentale uitstraling. Nu dit advies mede aan de weigering van de vergunning ten grondslag is gelegd, moet het college worden geacht het gebruik van het pand als winkel bij de belangenafweging te hebben betrokken, maar daar geen doorslaggevend belang aan te hebben toegekend. Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dan het college aan het standpunt van de minister een groot gewicht mag toekennen en dat het heeft mogen aansluiten bij diens standpunt dat de in geding zijnde monumentale waarden van grote betekenis moeten worden geacht.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, gelezen in verbinding met artikel 2 van de Regeling ministeriële adviesplicht bij aanvragen om een monumentenvergunning was het college in dit geval gehouden de minister om advies te vragen. De minister heeft zich in zijn advies van 27 november 2009 op het standpunt gesteld dat het pand een belangrijke cultuurhistorische waarde vertegenwoordigt die van belang is voor het erfgoed van Nederland, onder meer vanwege de winkelpui op de begane grond die een integraal onderdeel vormt van het ontwerp uit 1905. Volgens de minister verdwijnt als gevolg van het verwijderen van de invulling op de begane grond historisch materiaal en wordt het aanzicht van het ontwerp uit 1905 ernstig aangetast. Met het voorstel is weliswaar gezocht naar een kwalitatief hoogwaardige nieuwe invulling maar worden de bestaande cultuurhistorische waarden daarbij onvoldoende gerespecteerd zodat de minister bezwaren heeft tegen de uitvoering van het plan. De minister heeft in zijn zienswijze van 28 januari 2010 naar aanleiding van het ontwerpbesluit naar zijn negatieve advies verwezen en uiteengezet dat er alternatieven mogelijk zijn die de cultuurhistorische waarde van het pand beter in stand laten die zijns inziens nader onderzocht zouden moeten worden. Pas als die alternatieven onderzocht en gewogen zijn kan volgens hem sprake zijn van een voldoende gemotiveerd besluit. Het college heeft de afwijzing van de monumentenvergunning mede gebaseerd op de zienswijze van de minister. Nu in de zienswijze naar het eerdere negatieve advies is verwezen, acht de Afdeling aannemelijk dat, anders dan [appellante] betoogt, het college niet alleen het standpunt van de minister dat alternatieven moeten worden onderzocht en gewogen, maar ook het standpunt dat de in geding zijnde monumentale waarden van grote betekenis moeten worden geacht, heeft overgenomen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college aan het standpunt van de minister groot gewicht mag toekennen en heeft mogen aansluiten bij diens standpunt dat de in geding zijnde monumentale waarden van grote betekenis moeten worden geacht. Dat, naar [appellante] betoogt, het standpunt van de minister over de monumentale waarden van het pand niet relevant is, nu deze door niemand worden bestreden, kan niet worden gevolgd. Uit het in 2.5.1 overwogene volgt immers dat de monumentale waarden bij de belangenafweging die aan het al dan niet verlenen van de monumentenvergunning ten grondslag liggen moeten worden betrokken. Het betoog faalt dan ook.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat het college ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan dan wel op andere wijze bij haar het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat de gevraagde vergunning, in weerwil van het negatieve advies van de minister, zou worden verleend, dat het college de vergunning niet meer in redelijkheid had mogen weigeren. [appellante] voert, samengevat weergegeven, aan dat nu er, ondanks de negatieve adviezen van de minister, de welstandscommissie en Res Nova, een positief ontwerpbesluit lag, zij er op mocht vertrouwen dat een monumentenvergunning verleend zou worden en het college niet zonder nadere motivering op het ontwerpbesluit terug had mogen komen. De zienswijze van de minister kan volgens [appellante] niet als nadere motivering daarvoor dienen nu de daarin neergelegde argumenten niet afwijken van de argumenten, neergelegd in het negatieve advies dat in het ontwerpbesluit nog terzijde is geschoven. Een en ander klemt volgens [appellante] te meer, nu het college haar bij brief van 11 januari 2010 ondubbelzinnig te kennen heeft gegeven dat het bieden van zekerheid omtrent het terugbrengen van de woonfunctie zou leiden tot medewerking aan vergunningverlening voor wijziging van de voorgevel.
    
    2.7.1. Het besluit van 2 februari 2010 is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent onder meer dat het bestuursorgaan, alvorens een besluit te nemen, het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage legt. Belanghebbenden kunnen vervolgens bij het bestuursorgaan hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen. Inherent aan dit systeem is dat het definitieve besluit wat betreft inhoud en strekking in voor de aanvrager van de monumentenvergunning nadelige zin kan afwijken van het ontwerpbesluit. Dat betekent dat aan een voor [appellante] positief luidend ontwerpbesluit op zichzelf niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat de uiteindelijke beslissing op zijn aanvraag gelijkluidend is. Wel is voor een andersluidend besluit op de aanvraag een deugdelijke motivering vereist. Het college heeft aan de afwijzing bij besluit van 2 februari 2010 de door de minister bij brief van 28 januari 2010 ingediende zienswijze ten grondslag gelegd. Anders dan [appellante] betoogt, bevat deze zienswijze ten opzichte het advies van de minister van 27 november 2009 een aanvulling, inhoudende dat het college volgens de minister, bij het afwijken van zijn advies, ten onrechte niet heeft onderzocht of er alternatieven zijn voor de wijziging van de winkelpui die de cultuurhistorische waarde ervan beter in stand laten. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college nader gemotiveerd dat uitsluitend alternatieven waarbij de voorgevel behouden blijft kunnen leiden tot een positief besluit. Gelet hierop, alsmede in aanmerking genomen dat het college verplicht is om bij het nemen van het definitieve besluit het eerdere ontwerpbesluit mede in het licht van de naar aanleiding van het ontwerpbesluit ontvangen zienswijzen en adviezen te heroverwegen, bestaat geen grond voor het oordeel dat met het voor [appellante] positieve ontwerpbesluit het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de gevraagde vergunning in weerwil van het negatieve advies van de minister zou worden verleend.
    
    Dat het college bij brief van 11 januari 2010 te kennen heeft gegeven bereid te zijn de procedure op te starten om te komen tot verlening van de benodigde vergunningen voor de plannen van [appellante], waaronder het verlenen van de monumentenvergunning, en in dat verband heeft gevraagd om een aantal toezeggingen teneinde voldoende zekerheid te krijgen over de inrichting en uitvoering van de plannen, doet aan het vorenstaande niet af, reeds omdat in deze brief, anders dan [appellante] meent, niet de ondubbelzinnige toezegging gedaan is dat de vereiste monumentenvergunning ook werkelijk zou worden verleend. Derhalve faalt ook dit betoog.
    
    2.8. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank er aan voorbij is gegaan dat het college, voor zover het het standpunt van de minister deelt dat er een onderzoek naar de alternatieven had moeten plaatsvinden, dat onderzoek binnen de beslistermijn had moeten verrichten. Bij gebrek aan een onderzoek naar de alternatieven is volgens [appellante] niet gebleken van een beletsel voor verlening van de vergunning.
    
    2.8.1. Dit betoog faalt reeds omdat ter zitting bij de rechtbank is gebleken dat de weigering om de monumentenvergunning te verlenen niet steunt op de overweging dat, hoewel vergunningverlening op zichzelf aanvaardbaar kan worden geacht, het college de voorkeur geeft aan het onderzoeken van de mogelijkheden naar alternatieven. Het college heeft te kennen gegeven dat de weigering steunt op het negatieve advies en de zienswijze van de minister en dat bij de genoemde alternatieven moet worden gedacht aan een winkelvorm waarbij de oorspronkelijke gevel wordt behouden. Andere vormen van alternatieven zijn volgens het college niet aan de orde. Nu niet is gebleken van een alternatief waarbij de oorspronkelijke winkelpui behouden blijft, heeft het college de vergunning in redelijkheid kunnen weigeren.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
    
    
    
      w.g. Van Buuren
      voorzitter
      w.g. Van Meurs-Heuvel
      ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2011
    
    502.