ECLI:NL:RVS:2018:1955, Raad van State, 13-06-2018, 201702864/1/A1 en 201702870/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2016 heeft het college een omgevingsvergunning eerste fase verleend aan [vergunninghouder] voor het, in afwijking van het bestemmingsplan, gebruiken van het pand aan de [locatie] te Schiedam (hierna: het perceel) als hotel.

201702864/1/A1 en 201702870/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Schiedam,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Schiedam,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2017 in zaken nrs. 16/5519 en 16/5573 in de gedingen tussen:
    
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Schiedam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 januari 2016 heeft het college een omgevingsvergunning eerste fase verleend aan [vergunninghouder] voor het, in afwijking van het bestemmingsplan, gebruiken van het pand aan de [locatie] te Schiedam (hierna: het perceel) als hotel.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 11 juli 2016 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij afzonderlijke uitspraken van 24 februari 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afzonderlijk hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd en ter zitting behandeld op 3 april 2018, waar [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en mr. M.R. Plug, advocaat te Delft, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M. P. Ph. M. Weerts, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. S.J.C. Hovens, en dr. mr. G.H. Medema, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. A.M. Roepel, advocaat te Berkel en Rodenrijs, en [gemachtigde C].
    
    Overwegingen
    
    inleiding
    
    1.    De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen, en die daarin niet zijn weergegeven, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    2.    [vergunninghouder] heeft op 3 december 2015 een aanvraag om een vergunning eerste fase als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ingediend om het pand op het perceel te gebruiken als hotel met 17 kamers. Het pand is een rijksmonument en was in gebruik als winkel op de begane grond met appartementen op de twee daarboven gelegen verdiepingen. Het beoogde gebruik is in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Binnenstad 2014" op de gronden rustende bestemming "Gemengd 6". Om een omgevingsvergunning te kunnen verlenen, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, in samenhang met artikel 35.2 van de planregels een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het pand als hotel.
    
        [appellant sub 2] en [appellant sub 1] kunnen zich hiermee niet verenigen.
    
    hoger beroep
    
    3.    [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 35.2 van de planregels onverbindend is wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Zij voeren daartoe aan dat de afwijkingsbevoegdheid ruimte laat voor afwijkingen met grote planologische gevolgen en dat de afwijkingsbevoegdheid onvoldoende objectief begrensd is. [appellant sub 1] verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB2265.
    
    3.1.    Artikel 35.2 onder het kopje "algemene afwijkingsregels" van de planregels luidt:
    
    "Burgemeester en wethouders kunnen afwijken van het bepaalde in de regels ten behoeve van hotels, met dien verstande dat:
    
    a. de gebruiksmogelijkheden van nabijgelegen percelen niet in onevenredige mate worden beperkt;
    
    b. de ter plaatse aanwezige waarden niet op onevenredige wijze worden of kunnen worden aangetast;
    
    c. de bouwmogelijkheden niet worden verruimd;
    
    d. wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid."
    
    3.2.    De afwijkingsbevoegdheid in artikel 35.2 van de planregels vindt haar grondslag in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro. Voor het, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing laten van een planregel wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, is slechts plaats indien een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming, dan wel indien die bepaling voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige beperking. In dat verband wijst de Afdeling op de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3358.
    
    3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van een afwijkingsbevoegdheid zonder enige beperking. Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 1] aanvoeren is de afwijkingsbevoegdheid niet onbeperkt, omdat aan de toepassing daarvan voorwaarden zijn verbonden (Zie de uitspraak van 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7100). De door [appellant sub 1] aangehaalde uitspraak van 31 mei 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB2265, ziet op een niet vergelijkbaar geval, nu in dat geval geen enkele begrenzing was opgenomen in de afwijkingsbevoegdheid.
    
        Voor beantwoording van de vraag of sprake is van een planologisch relevante wijziging van de bestemming is van belang of de bestaande bestemming realiseerbaar blijft na realisering van de afwijking van het bestemmingsplan, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1011. Daarbij is van belang welk gebruik ingevolge de doeleindenomschrijving van de bestemming is toegestaan. Bij deze beoordeling komt betekenis toe aan de aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van de wijziging.
    
    3.4.    Ingevolge het bestemmingsplan "Binnenstad 2014" rust op de gronden van het perceel de bestemming "Gemengd 6". Deze gronden zijn ingevolge artikel 16.1 van de planregels bestemd voor:
    
    a. wonen;
    
    b. bed & breakfast;
    
    c. ambachtelijke bedrijven, uitsluitend op de begane grond;
    
    d. ateliers of galeries, uitsluitend op de begane grond.
    
        In artikel 1.14 is bed & breakfast als volgt gedefinieerd: "het in een woning of woonschip verstrekken van toeristisch nachtverblijf met maximaal vier kamers."
    
        In artikel 1.54 is hotel als volgt gedefinieerd: "een bedrijf of inrichting geheel of in overwegende mate gericht op het verschaffen van logies per nacht al dan niet in combinatie met het verstrekken van consumpties en/of dranken."
    
    3.5.    In de doeleindenomschrijving van de bestemming "Gemengd 6" staat dat een ambachtelijk bedrijf, atelier of galerie alleen op de begane grond is toegestaan. Het pand is verder geheel bestemd voor wonen met daarnaast maximaal vier kamers bed & breakfast. Dit betekent dat een groot deel van het pand alleen voor wonen mag worden gebruikt. Hoewel het gebruik als hotel in het verlengde ligt van een bed & breakfast, het verschaft immers logies per nacht, staat het wel in de weg aan het gebruik van het pand voor wonen. Dit gebruik blijft na realisering van het hotel niet meer realiseerbaar, zodat de bestemming "Gemengd 6" niet meer realiseerbaar is. Verder is de aard van een hotel met zeventien kamers wezenlijk anders dan een woonfunctie. Ook de ruimtelijke uitstraling van een hotel met zeventien kamers is anders dan de ruimtelijke uitstraling van een woonfunctie met vier kamers voor bed & breakfast. Zo brengt een hotel meer aanloop van bezoekers en verkeersbewegingen met zich. Bovendien vinden meer laad- en losactiviteiten plaats.
    
        Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van een planologisch relevante wijziging van de bestemming. De rechtbank heeft niet onderkend dat artikel 35.2 van de planregels buiten toepassing dient te worden gelaten. Nu het college bij besluit van 26 januari 2016, op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, in samenhang met artikel 35.2 van de planregels een omgevingsvergunning eerste fase heeft verleend, is dit besluit op een onjuiste grondslag genomen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het besluit in strijd met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo genomen.
    
    vervolg procedure
    
    4.    Met het oog op het vervolg van de procedure merkt de Afdeling het volgende op. Ter zitting heeft het college aangegeven met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, de omgevingsvergunning eerste fase te willen verlenen. [appellant sub 1] heeft ter zitting betoogd dat het college geen gebruik kan maken van deze bevoegdheid omdat de beleidsregels van het college neergelegd in artikel 12 van de "Beleidsregels ex artikel 2.12 Wabo" (hierna: de Beleidsregels) dit uitsluiten. Hierdoor moet de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd, aldus [appellant sub 1].
    
    4.1.    Artikel 12 van de Beleidsregels luidt:
    
    "Het bepaalde in deze beleidsregels is niet van toepassing op gronden gelegen in het beschermd stadsgezicht van Schiedam en op gronden of percelen waarop zich een Rijksmonument of gemeentelijk monument bevindt."
    
        De toelichting op artikel 12 van de Beleidsregels luidt:
    
    "De beleidsregels zijn niet van toepassing op het beschermd stadsgezicht van Schiedam. Dit betreft een gebied met een eigen dynamiek, mede gelet op de monumentale en cultuurhistorische waarden die dit gebied vertegenwoordigd. Om deze reden dienen plannen in dit gebied, mede gelet op deze waarden, individueel te worden beoordeeld middels een ruimtelijke verkenning. Dit geldt eveneens voor bouwwerken gelegen op gronden of percelen waarop één of meerdere gebouwen aanwezig zijn welke zijn aangemerkt als Rijksmonument of gemeentelijk monument."
    
    4.2.    Op het perceel staat een gebouw dat is aangemerkt als een rijksmonument. Uit de tekst van artikel 12 van de Beleidsregels en de toelichting op deze bepaling volgt naar het oordeel van de Afdeling dan ook dat het in de Beleidsregels neergelegde beleid hier niet van toepassing is. Dit beleid staat er daarom niet aan in de weg dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning eerste fase verleent. Dit betekent dat de reguliere procedure kan worden gevolgd.
    
    5.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen het hiervoor onder 3.5 geconstateerde gebrek in het besluit van 26 januari 2016 binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door een nieuw besluit te nemen.
    
        Het college dient de Afdeling de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    6.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Schiedam op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
    
    1.    het besluit van 26 januari 2016, met kenmerk15OMGS275 te herstellen en in plaats daarvan een nieuw besluit te nemen, en
    
    2.    de Afdeling de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Schueler    w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2018
    
    270-866.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    Artikel 8:51d
    
    Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    […]
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    […]
    
    Wet ruimtelijke ordening (Wro)
    
    Artikel 3.6
    
    1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
    
    […]
    
    c. bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels;
    
    […]
    
    Besluit omgevingsrecht (Bor)
    
    Artikel 4
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    […]
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. binnen de bebouwde kom, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m²;
    
    […]