ECLI:NL:RVS:2019:3630, Raad van State, 30-10-2019, 201901506/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast om niet zonder vergunning of melding water te lozen op het oppervlaktewater of grondwater te onttrekken en te voorkomen dat er visuele verontreiniging in het oppervlaktewater wordt veroorzaakt.

201901506/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Rivierenland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 januari 2019 in zaak nr. 18/2360 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast om niet zonder vergunning of melding water te lozen op het oppervlaktewater of grondwater te onttrekken en te voorkomen dat er visuele verontreiniging in het oppervlaktewater wordt veroorzaakt.
    Bij besluit van 28 november 2017 heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsom van € 14.000,00.
    Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college het door [wederpartij]  daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 januari 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen de besluiten van 28 november 2017 en 6 maart 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 maart 2018 vernietigd en de besluiten van 31 augustus 2017 en 28 november 2017 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2019, waar het college, vertegenwoordigd door B.J. van Diggele en mr. J.J.W. van Ingen, bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat in Middelburg, en [wederpartij], vertegenwoordig door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.W. Verhoeven, advocaat in Apeldoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [wederpartij] verhuurt en installeert bronbemalingsinstallaties. Met behulp van deze installaties wordt grondwater opgepompt en op het oppervlaktewater geloosd. Het college heeft op 20 maart 2013, 22 maart 2016, 11 november 2016, 11 juli 2017 en 31 juli 2017 geconstateerd dat er met installaties van [wederpartij] zonder de daarvoor benodigde vergunning of zonder het doen van een melding grondwater is onttrokken en op oppervlaktewater is geloosd. Volgens het college heeft dit een aantal keer tot visuele verontreiniging geleid. Naar aanleiding hiervan heeft het college handhavend opgetreden tegen [wederpartij] door haar onder oplegging van een dwangsom te gelasten dat zij moet voorkomen dat:
        1. zij zonder watervergunning of melding water loost in oppervlaktewaterlichamen (art. 3.5 van de Keur waterschap Rivierenland 2014 (hierna: de Keur));
        2. zij zonder watervergunning of melding grondwater onttrek (art. 3.7 van de Keur);
        3. als gevolg van het lozen van grondwater visuele verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam optreedt (art. 3.2, derde lid, sub b van het Besluit lozen buiten inrichtingen (hierna: Blbi) en art. 6.2, eerste lid, van de Waterwet).
    2.    Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
        Artikel 3.5 van de Keur luidt: "Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur water te brengen in of te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen."
        Artikel 3.7 luidt: "Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur grondwater te onttrekken of water in de bodem te infiltreren."
        Artikel 3.2, derde lid, van het Blbi luidt: "Het lozen in een oppervlaktewaterlichaam is toegestaan indien:
    a. het gehalte onopgeloste stoffen in enig steekmonster ten hoogste 50 milligram per liter bedraagt: en
    b. als gevolg van het lozen geen visuele verontreiniging optreedt."
        Artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet luidt: "Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
    a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;
    b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
    c. artikel 6.3 van toepassing is."
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte [wederpartij] als overtreder heeft aangemerkt. Zij heeft daartoe overwogen dat [wederpartij] geen fysieke handelingen heeft verricht omdat zij de pompen niet zelf heeft aangezet, en dat de handelingen haar ook niet kunnen worden toegerekend, omdat zij de huurders wijst op hun wettelijke verplichtingen en als professioneel marktdeelnemer niet daarvoor verantwoordelijk is. De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar van 6 maart 2018 vernietigd en het primaire besluit van 31 augustus 2017 en het invorderingsbesluit van 28 november 2017 herroepen.
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [wederpartij] als overtreder kan worden aangemerkt. Het college voert ten eerste aan dat [wederpartij] de verboden handelingen zelf heeft verricht, omdat zij de pompen heeft aangezet. Ter onderbouwing van het betoog wijst het college op de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ8739. Ten tweede voert het college aan dat de overtredingen aan [wederpartij] kunnen worden toegerekend, omdat zij in grote mate betrokken is geweest bij de bronbemaling.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8999) is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
    4.2.    Gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen, zal de Afdeling eerst beoordelen of [wederpartij] degene is die de verboden handelingen fysiek heeft verricht.
        [wederpartij] verhuurt de bronbemalingsinstallatie, installeert en test deze en ruimt de installatie aan het einde van het project weer op. Naar het oordeel van de Afdeling is dit onvoldoende om [wederpartij] als overtreder aan te merken; daarvoor is nodig dat zij de pompen zelf aanzet. Dat de Afdeling in haar uitspraak van 1 september 2004 wel de levering en installatie van een bronbemalingsinstallatie voldoende heeft gevonden om een bedrijf als overtreder aan te merken, komt doordat in die zaak handhavend werd opgetreden vanwege overtreding van een bij een vergunning van dat bronbemalingsbedrijf behorend vergunningvoorschrift. Die situatie is niet te vergelijken met de situatie zoals hier aan de orde, omdat het nu om hele andere overtredingen gaat.
        Er is alleen vast komen te staan dat [wederpartij] op 22 maart 2016 de pompen zelf heeft aangezet. Het betoog slaagt in zoverre. Wat betreft de overige vier vermeende overtredingen, kan [wederpartij] niet vanwege het verrichten van fysieke handelingen als overtreder worden aangemerkt. Het betoog faalt in zoverre.
    4.3.    Vervolgens moet worden beoordeeld of de overige vermeende overtredingen aan [wederpartij] kunnen worden toegerekend.
        Naar het oordeel van de Afdeling is dat niet het geval. [wederpartij] is immers niet de eigenaar van de grond waar de overtredingen plaatsvinden en ook niet de opdrachtgever of eindverantwoordelijke van het project. Zij is alleen de eigenaar van de installatie die gebruikt wordt voor het project, maar die hoedanigheid is onvoldoende om haar verantwoordelijk te houden voor de handelingen die anderen met die installatie verrichten.
        Het betoog faalt in zoverre.
    5.    Het enige moment waarop [wederpartij] mogelijk een overtreding kan hebben begaan, is op 22 maart 2016. Op die dag is grondwater onttrokken en is water geloosd op het oppervlaktewater. Deze handelingen hebben niet geleid tot visuele verontreiniging van het oppervlaktewater. Gelet hierop kon het college [wederpartij] in ieder geval niet gelasten om te voorkomen dat het oppervlaktewater wordt verontreinigd.
    6.    Vervolgens is aan de orde of het college [wederpartij] wel mocht gelasten om te voorkomen dat er zonder vergunning of melding water wordt onttrokken of geloosd. Daarvoor is van belang of er op 22 maart 2016 een overtreding heeft plaatsgevonden. Volgens [wederpartij] is dit niet het geval. Het antwoord op deze vraag kan echter in het midden blijven, omdat het college hoe dan ook niet tot het opleggen van een last onder dwangsom had mogen overgaan. Naar aanleiding van de vermeende overtreding op 22 maart 2016 heeft het college bij brief van 1 juni 2016 aan [wederpartij] meegedeeld dat het college hercontroles zal uitvoeren en dat het college een last onder dwangsom zal opleggen als [wederpartij] nog een keer een overtreding begaat. Ook als het aanzetten van de pompen op 22 maart 2016 tot een overtreding heeft geleid, had het college gelet op hetgeen in zijn brief van 1 juni 2016 staat, dus niet slechts naar aanleiding daarvan een last onder dwangsom mogen opleggen.
    7.    Gelet op het voorgaande heeft het college ten onrechte [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. De rechtbank heeft daarom terecht het besluit op bezwaar van 6 maart 2018 vernietigd en het primaire besluit van 31 augustus 2017 en het invorderingsbesluit van 28 november 2017 herroepen.
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Rivierenland tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    bepaalt dat van het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Rivierenland een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Hoogvliet    w.g. Huijts
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
    163-811.