ECLI:NL:RVS:2009:BK5814, Raad van State, 09-12-2009, 200902369/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2006 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het college) aan de Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling De Gouw (hierna: de landinrichtingscommissie) ontheffing verleend van de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2006 voor het uitvoeren van diverse inrichtingswerkzaamheden die, voor zover thans van belang, zien op het wijzigen van de waterpeilen overeenkomstig de bij het besluit behorende tekeningen in het blok Sijbekarspel-Wadway in deelgebied 3.

200902369/1/H2.
      Datum uitspraak: 9 december 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 17 februari 2009 in zaak nr. 07-5418 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 december 2006 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het college) aan de Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling De Gouw (hierna: de landinrichtingscommissie) ontheffing verleend van de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2006 voor het uitvoeren van diverse inrichtingswerkzaamheden die, voor zover thans van belang, zien op het wijzigen van de waterpeilen overeenkomstig de bij het besluit behorende tekeningen in het blok Sijbekarspel-Wadway in deelgebied 3.
    
    Bij besluit van 5 juni 2007 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2009, verzonden op 20 februari 2009, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 3 april 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 mei 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De landinrichtingscommissie heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op 22 oktober 2009 ter zitting gevoegd behandeld met de zaak nr. 200902371/1, waar [appellant], bijgestaan door mr. ing. A.E. Noordhuis, juridisch adviseur, het college, vertegenwoordigd door M. Bregman, werkzaam als juridisch adviseur bij het college, en de landinrichtingscommissie, vertegenwoordigd door mr. ing. J. Heinen, en vergezeld door A.I.L. Rennings, haar [voorzitter] en [vice-voorzitter], zijn verschenen.
    
    Na de zitting is de zaak gesplitst van de zaak nr. 200902371/1.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 15, aanhef en onder a en b, van de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2006 (hierna: de keur) is het verboden in, op, onder of boven waterstaatswerken werkzaamheden te verrichten en werken of opgaande houtbeplantingen aan te brengen of te hebben.
    
    Ingevolge die aanhef en onder h is het verboden in, op, onder of boven waterstaatswerken waarvoor geen peilbesluit is vastgesteld de waterstand te brengen of te houden op een ander peil dan door het hoogheemraadschap ter plaatse gewoonlijk wordt aangehouden.
    
    Ingevolge artikel 29 kan het college van de gebods- en verbodsbepalingen in de artikelen 5 tot en met 20 ontheffing verlenen.
    
    2.2. Bij besluit van 13 december 2006, gehandhaafd bij besluit van 5 juni 2007, heeft het college aan de landinrichtingscommissie ontheffing verleend van artikel 15, onder a, b en h, van de keur voor het gebied dat wordt begrensd door de A.C. de Graafweg, 't Zwet/Molensloot, Grote Zomerdijk, Kerkweg, Verlengde Kerkweg en Nieuweweg te Wognum. De percelen van [appellant] liggen in dat gebied. Hij kan zich niet vinden in de bij de ontheffing gewijzigde waterpeilen.
    
    2.3. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van belangenverstrengeling en dat het besluit van 5 juni 2007 onzorgvuldig tot stand is gekomen, nu de heer [voorzitter] zowel voorzitter is van de landinrichtingscommissie als vice-dijkgraaf van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het hoogheemraadschap), zodat hij in de visie van [appellant] op zijn eigen aanvraag een besluit heeft genomen.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
    Anders dan [appellant] stelt, is het besluit van 5 juni 2007 niet door [voorzitter] genomen maar door het college dat uit de dijkgraaf en meerdere leden bestaat. Verder ligt aan het besluit een advies van de Adviescommissie bezwaren ten grondslag dat in het besluit op bezwaar geheel is overgenomen. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het niet aannemelijk is dat sprake is van belangenverstrengeling. De enkele omstandigheid dat [voorzitter] ten tijde van de besluitvorming zowel voorzitter van de landinrichtingscommissie was als vice-dijkgraaf van het hoogheemraadschap, is onvoldoende om aan te nemen dat het besluit in strijd met het bepaalde in artikel 2:4, eerste lid, van de Awb is genomen.
    
    2.4. Het betoog van [appellant] dat het besluit van 5 juni 2007 niet rechtsgeldig is, nu de leden van het bestuur van het hoogheemraadschap in strijd met het Kiesreglement zijn gekozen - de stembiljetten waren individueel genummerd en de nummers mochten niet worden verwijderd - is een herhaling van hetgeen hij bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat dit betoog geen doel treft. [appellant] heeft niet uiteengezet dat en waarom de overwegingen van de rechtbank onjuist zijn. In de enkele stelling van [appellant] dat de rechtbank zijn betoog ten onrechte niet steekhoudend acht, is geen grond gelegen voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.5. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat de ontheffing te ingrijpend is om deze te verlenen voordat een peilbesluit als bedoeld in artikel 16 van de Wet op de waterhuishouding is tot stand gebracht, omdat met de ontheffing een definitieve regeling wordt getroffen die de sturende werking van een eventueel daarop volgend peilbesluit illusoir maakt.
    
    2.5.1. Vast staat dat voor het gebied dat hier aan de orde is, geen peilbesluit is vastgesteld. Alhoewel het college ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding in daartoe aan te wijzen gevallen verplicht is voor oppervlaktewateren onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen, kan uit de toepasselijke wet- en regelgeving niet worden afgeleid dat het college bij gebreke hiervan de waterhuishouding niet met een ontheffing mag reguleren in situaties als de onderhavige.
    
    Ingevolge artikel 59, eerste lid, van de Waterschapswet is het waterschapsbestuur, ten aanzien van onderwerpen waarin door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening is voorzien, bevoegd tot het maken van verordeningen voor zover deze verordeningen met die hogere regelingen niet in strijd zijn.
    
    In artikel 44, eerste lid, van de Verordening op de waterhuishouding en waterkeringen Noord-Holland voor wateren (hierna: de verordening) is bepaald dat het verboden is in oppervlaktewateren waarvoor een peilbesluit geldt, de waterstand te brengen of te houden op een peil, dat afwijkt van een in dat besluit genoemd peil.
    
    Ingevolge artikel 45, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1, is het college bevoegd ontheffing te verlenen van dit verbod.
    
    Uit het bepaalde in artikel 15, aanhef en onder h, van de keur, gelezen in samenhang met artikel 29, vloeit voort dat, als er geen peilbesluit is, het peil dat het hoogheemraadschap ter plaatse gewoonlijk aanhoudt, als uitgangspunt wordt genomen en dat het college van dat peil een ontheffing kan verlenen. Het college voorziet daarmee in een aanvullende regeling voor situaties waarin nog geen peilbesluit is vastgesteld, zoals ook is gesteld in de toelichting op artikel 15, aanhef en onder h, van de keur.
    
    Aangezien de keur onherroepelijk is vastgesteld en reeds uit voornoemde in de keur gegeven regeling volgt dat het betoog van [appellant] niet afdoet aan de gelding hiervan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gewenste peilen door middel van een ontheffing te realiseren. De enkele stelling van [appellant] dat niet meer in de waterhuishouding van het gebied zal worden geïnvesteerd als de ontheffing wordt verleend, is - daargelaten de juistheid van die stelling - onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
    
    2.6. [appellant] komt tevens op tegen het oordeel van de rechtbank dat een waterpeil van NAP -1,90 meter niet onredelijk is. Hij voert aan dat hem bij de ruilverkaveling de laagst gelegen percelen in het gebied zijn toebedeeld en dat zijn percelen veel hoogteverschillen kennen en met name in het midden lager liggen. Voor een adequate afwatering van dat middelste deel is een waterpeil van NAP -1,90 meter volgens [appellant] onvoldoende en is, met name voor de teelt van bloembollen, een waterpeil van NAP -2,20 meter nodig. Op grond van toezeggingen van de landinrichtingscommissie omtrent de waterpeilen heeft de rechtbank de toedeling van percelen aan [appellant] in het kader van de ruilverkaveling niet onrechtmatig geacht, terwijl in de onderhavige procedure volgens [appellant] feitelijk wordt teruggekomen op deze toezeggingen.
    
    2.6.1. Met de inrichtingswerkzaamheden waarvoor de ontheffing is verleend, wordt beoogd de verkaveling, de waterbeheersing en de ontsluiting van de percelen te verbeteren. Deze inrichtingswerkzaamheden zijn een nadere uitwerking van het vastgestelde landinrichtingsplan voor de Ruilverkaveling De Gouw (hierna: het landinrichtingsplan). Een van de uitgangspunten hiervan is dat het gemiddelde slootwaterpeil voor grasland per gebied 1,10 meter beneden maaiveld is en dat er naar wordt gestreefd dat 90% binnen een peilvak voldoet aan die norm. In het Provinciaal Waterplan 2006-2010 is bepaald dat wordt gestreefd naar grote aaneengesloten peilvakken en het beperken van het aantal onderbemalingen, zodat een robuuster watersysteem ontstaat. Voorts is een van de uitgangspunten van dit provinciaal beleid dat schade aan de funderingen van nabijgelegen woningen moet worden voorkomen.
    
    Niet in geschil is dat het college het besluit van 5 juni 2007 heeft genomen met inachtneming van deze norm van het landinrichtingsplan en voornoemde uitgangspunten van het provinciaal beleid. Dit beleid is niet onredelijk. [appellant] heeft na uitvoering van de inrichtingswerkzaamheden de mogelijkheid aan te sluiten bij een waterpeil van NAP -1,90 meter, indien hij de extreme hoogteverschillen van zijn percelen afvlakt of deze geheel egaliseert. [appellant] heeft ook niet weerlegd dat een ontwatering tot een waterpeil van NAP -2,20 meter schade aan de funderingen van nabijgelegen woningen kan veroorzaken, maar heeft betoogd dat dit kan worden voorkomen door onderbemaling van zijn percelen. Dit betoog gaat er echter aan voorbij dat volgens het provinciaal beleid wordt gestreefd naar het beperken van het aantal onderbemalingen. Het wordt dan ook niet onredelijk geacht dat het college slechts in het uiterste geval, als een waterpeil van NAP -1,90 meter niet wordt gehaald, tot een onderbemaling overgaat.
    
    In de enkele stelling van [appellant] dat hem de laagst gelegen percelen in het gebied zijn toebedeeld en het middelste deel een ontwatering tot NAP -2,20 meter behoeft voor het door hem beoogde gebruik daarvan, is geen grond gelegen voor het oordeel dat het college van het landinrichtingsplan en het provinciale beleid had moeten afwijken en een groter gewicht had moeten toekennen aan het belang van [appellant] dan aan de overige, in de beoordeling betrokken, belangen. Niet is gebleken dat [appellant] zodanig nadeel van het besluit van 5 juni 2007 zal ondervinden, dat dit buiten het normale maatschappelijke risico valt en daarin een grond is gelegen om te oordelen dat het college in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de aan [appellant] toebedeelde percelen als gevolg van de ruilverkaveling een gegeven zijn voor het college en een eventuele onderbedeling van [appellant] bij de ruilverkaveling in de lijst van geldelijke regelingen kan worden verrekend, zoals het college terecht heeft opgemerkt.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat een waterpeil van NAP -1,90 meter niet onredelijk is.
    
    2.6.2. In de pleitnota van de landinrichtingscommissie, overgelegd ter zitting van de rechtbank Alkmaar op 26 november 2002 in de procedure over het plan van toedeling, staat dat de gebruiksmogelijkheden van de grond gelegen aan de oostzijde verder verbeterd zullen worden door de verlaging van het waterpeil, hetgeen naar verwachting ongeveer 60 cm zal zijn. De Afdeling ziet hierin niet meer dan een uitgesproken verwachting en geen concrete en onvoorwaardelijke toezegging dat het college een waterpeil van NAP -2,20 meter zal vaststellen, zodat ook de stelling van [appellant] dat sprake is van bij hem gewekte, in rechte te honoreren verwachtingen, geen doel treft.
    
    2.7. Het betoog van [appellant] dat het besluit van 5 juni 2007 niet uitvoerbaar is, omdat een in het oorspronkelijk landinrichtingsplan voorziene hoofdwatergang uiteindelijk uit het landinrichtingsplan is geschrapt en de ontwatering thans via schouwsloten is voorzien waarvoor geen overeenstemming met de betrokken eigenaren is bereikt, is in dit geschil niet aan de orde, nu in deze procedure niet de uitvoerbaarheid van het besluit van 5 juni 2007 ter beoordeling voorligt. Overigens is de Afdeling op grond van het verhandelde ter zitting van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat het college op voorhand had moeten aannemen dat het besluit niet zou kunnen worden uitgevoerd.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Bindels
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2009
    
    85-615.