ECLI:NL:RVS:2015:3294, Raad van State, 28-10-2015, 201408970/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2013 heeft het college het verzoek van Koninklijke Horeca Nederland, afdeling Maastricht en Heuvelland (hierna: KHN) om handhavend op te treden tegen het gebruik van het gebouw van City Investments en US CV-III aan de Statenstraat 4/Vrijthof te Maastricht voor short stay, afgewezen.

201408970/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid City Investments B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid US CV-III B.V., beiden gevestigd te Hilversum,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 oktober 2014 in zaak nr. 14/740 in het geding tussen:
    
    City Investments en US CV-III
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 oktober 2013 heeft het college het verzoek van Koninklijke Horeca Nederland, afdeling Maastricht en Heuvelland (hierna: KHN) om handhavend op te treden tegen het gebruik van het gebouw van City Investments en US CV-III aan de Statenstraat 4/Vrijthof te Maastricht (hierna: het perceel) voor short stay, afgewezen.
    
    Bij besluit van 7 februari 2014 heeft het college het door KHN en de Stichting samenwerkende hotels Maastricht (hierna: de stichting) daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 4 oktober 2013 herroepen en City Investments en US CV-III gelast om uiterlijk 1 april 2014 de verhuur van appartementen op het perceel als hotel/ short stay voor een periode korter dan vier weken te (laten) staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 8.000,00 per constatering voor ieder appartement afzonderlijk, tot een maximum van € 160.000,00.
    
    Bij uitspraak van 9 oktober 2014 heeft de rechtbank het door City Investments en US CV-III daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 februari 2014 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en City Investments en US CV-III hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en City Investments en US CV-III hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en City Investments en US CV-III hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N. Emre en L. Bindels, beiden werkzaam bij de gemeente, en City Investments en US CV-III, vertegenwoordigd door [bestuurder], bestuurder van City Investments, en bijgestaan door mr. M.H.J. van Driel, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. City Investments en US CV-III zijn aan elkaar gelieerde ondernemingen. Het pand betreft het voormalige hoofdpostkantoor "The Post". City Investments is zakelijk gerechtigde en verhuurder van het pand. In 2012 is het pand verbouwd tot (koop)appartementen. Omdat de verkoop niet slaagde, zijn City Investments en US CV-III ertoe overgegaan de appartementen te verhuren voor short stay. Daartoe hebben zij de exploitatie uitbesteed aan Urban Residences. In april 2013 is een aanvang gemaakt met de verhuur voor short stay. In mei 2013 zijn de eerste gasten ontvangen. Op dat moment gold op het perceel ingevolge het toen geldende bestemmingsplan "Binnenstad-West" de bestemming "Centrum", met de nadere aanduiding "C". Bij besluit van 21 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum" vastgesteld. Dat bestemmingsplan is in werking getreden door de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2013, in zaak nr. 201307702/2/R1. In dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Centrum", met de gebiedsaanduiding "horeca-overig Centrum (C)".
    
    Ingetrokken hogerberoepsgrond
    
    2. Ter zitting hebben City Investments en US CV-III hun grond dat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk is, omdat een voor het instellen van hoger beroep vereist machtigingsbesluit zou ontbreken, ingetrokken.
    
    Goede procesorde
    
    3. City Investments en US CV-III betogen dat het door het college ingediende aanvullende hoger beroepschrift van 8 juni 2015, door hen ontvangen op 10 juni 2015, zo kort voor de zitting is ingediend dat het stuk, gelet op de goede procesorde, buiten beschouwing dient te worden gelaten. Zij hebben op dit stuk onvoldoende kunnen reageren en verwijzen naar een uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2006, in zaak nr. 200502856/1.
    
    3.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
    
    3.2. De Afdeling stelt vast dat het aanvullende hoger beroepschrift van het college, dat een nadere onderbouwing bevat van de eerder op hoofdlijnen aangevoerde hoger beroepsgronden, op 8 juni 2015 bij de Afdeling is binnengekomen. Hiermee is dit stuk tijdig voor aanvang van de tiendagentermijn zoals opgenomen in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb ingediend. Het aanvullende hoger beroepschrift is niet van een zodanige omvang en inhoud, dat City Investments en US CV-III daarop niet adequaat hebben kunnen reageren. Zij hebben dit ook gedaan, zowel ter zitting als met een schriftelijke reactie voorafgaand aan de zitting. Er bestaat gelet op het vorenstaande geen aanleiding het aanvullende hoger beroepschrift wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Daarbij wordt nog in aanmerking genomen, dat het college eerder in de procedure, in zijn verweerschrift van 17 april 2014, reeds heeft uiteengezet om welke redenen het handhavend optreden tegen het gebruik van het pand op het perceel aangewezen acht.
    
    De verwijzing door City Investments en US CV-III naar de voormelde uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2006, kan hun niet baten, nu de feiten in die zaak niet vergelijkbaar zijn met de onderhavige zaak. In die zaak was, anders dan in dit geval, door de desbetreffende appellant slechts een formeel hoger beroepschrift ingediend, waarna in het aanvullende hoger beroepschrift werd volstaan met de enkele vermelding van een viertal punten en pas in een nadere brief de inhoudelijke beroepsgronden zijn ingebracht.
    
    Het betoog faalt.
    
    Toetsingskader
    
    4. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum" de bestemming "Centrum", met de gebiedsaanduiding "horeca-overig Centrum (C)".
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden onder meer bestemd voor wonen.
    
    Uit artikel 4, lid 4.1, volgt dat op gronden met de bestemming "Centrum" horeca in de categorieën 1 tot en met 5 is toegelaten overeenkomstig de gebiedsaanduiding "horeca-overig Centrum (C)", zoals opgenomen in artikel 29, lid 29.3.
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.5.9 zijn horecafuncties uitsluitend toegestaan overeenkomstig de in artikel 29, leden 29.1 tot en met 29.4, aangegeven gebiedsaanduidingen.
    
    Uit de tabel in artikel 29, lid 29.3, volgt dat binnen de gebiedsaanduiding "horeca-overig Centrum (C)" bestaande horeca categorie 5 is toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 29, lid 29.3, betreft horeca categorie 5 een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Daaronder worden begrepen hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers.
    
    Ingevolge artikel 28.1 is het verboden gronden, gebouwen, bouwwerken en onderkomens te gebruiken in strijd met de bepalingen in deze regels.
    
    Artikel 1, lid 1.19, onder b, definieert het begrip "bestaand" wat betreft gebruik als aanwezig op het moment van het van kracht worden van het desbetreffende gebruiksverbod, tenzij in de regels anders is bepaald. De bestaande functies op de begane grond zijn opgenomen in de lijst in bijlage 3 "bestaande situatie functies en goothoogten" van de planregels. In deze lijst is wat betreft het perceel Statenstraat 4 voor de begane grond als functie "leegstand" vermeld.
    
    Ingevolge artikel 34.2, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge het bepaalde onder d, is het bepaalde onder a niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Binnenstad-West" rustte op het perceel de bestemming "Centrum".
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de bestemmingskaart als "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor centrumdoeleinden in op de bestemmingskaart aangeduide differentiaties A, B en C. In dit geval is de aanduiding "C" van toepassing.
    
    Ingevolge het eerste lid, onder b, van dit artikel dienen onder centrumdoeleinden te worden begrepen: wonen en aan huis gebonden beroepen.
    
    Het gebruik voor short stay
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet bevoegd was handhavend op te treden. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik voor short stay in strijd is met de ter plaatse geldende woonbestemming. Het college heeft aangevoerd dat de Leidraad Short Stay van 18 september 2012 (hierna: de leidraad) niet bepalend is geweest bij het nemen van het besluit op bezwaar en dat de rechtbank die leidraad bovendien verkeerd heeft geïnterpreteerd. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat de leidraad uitsluitend van toepassing is bij een verblijfsduur van minimaal één maand, terwijl in dit geval de verhuurperiodes beduidend korter zijn. Verder betoogt het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de leidraad een algemeen beleidsdocument is, maar dat die niet bepalend is voor de reikwijdte van de woonbestemming en de uitleg van het begrip "wonen" in het bestemmingsplan. De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat in dit geval geen betekenis kan worden gehecht aan de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, in zaak nr. 201300024/1/A1, nu daaruit kan worden afgeleid dat het onderhavige gebruik voor short stay in strijd is met de woonbestemming.
    
    5.1. Het gebruik van het pand voor short stay bestaat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting uit de verhuur van de appartementen aan derden voor de duur van minimaal twee dagen en maximaal zes maanden.
    
    5.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij aanvang van het gebruik als short stay ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planregels voor het perceel de bestemming "Centrum" gold, waaronder "wonen" diende te worden begrepen. Dit begrip was in het bestemmingsplan niet gedefinieerd.
    
    Het college heeft, in navolging van de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, bij het ontbreken van een definitiebepaling van het begrip "wonen" bij de interpretatie daarvan mogen aansluiten bij het normale spraakgebruik, waaruit volgt dat het bestemd zijn voor wonen een zekere duurzaamheid vereist. Het aan de orde zijnde gebruik van het pand voor short stay, waarbij het veelal gaat om een verblijf van enkele dagen, kan niet als voldoende duurzaam worden aangemerkt om een woonkarakter aanwezig te achten. De rechtbank heeft aldus ten onrechte overwogen dat het gebruik voor short stay onder het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Binnenstad-West" was toegestaan en dat dit gebruik ingevolge het in artikel 34.2 neergelegde overgangsrecht van het bestemmingsplan "Centrum" mag worden voortgezet. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan het gestelde in de leidraad aan het vorenstaande niet afdoen, nu het bestemmingsplan bepalend is voor de uitleg van het begrip "wonen" en het college, bij het ontbreken van een definitiebepaling van dit begrip, voor de uitleg daarvan heeft mogen aansluiten bij het normale spraakgebruik.
    
    Voorts geldt dat op grond van het geldende bestemmingsplan "Centrum" het perceel onder meer is bestemd voor wonen. Dit begrip is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Zoals hiervoor is overwogen onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013 vereist het bestemd zijn voor wonen een zekere duurzaamheid. Zoals hiervoor is overwogen, is het aan de orde zijnde gebruik voor short stay niet als voldoende duurzaam aan te merken om een woonkarakter aanwezig te achten.
    
    5.3. Anders dan City Investments en US CV-III hebben aangevoerd, bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het gebruik voor short stay in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan "Centrum", omdat dit gebruik is aan te merken als bestaande "horeca categorie 5". Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de Afdeling bij uitspraak van 27 augustus 2014, in zaak nr. 201307702/1/R1Z uitspraak heeft gedaan in de beroepsprocedure over het besluit van de raad van Maastricht van 21 mei 2013 tot vaststelling van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum". De Afdeling heeft in die uitspraak, samengevat, overwogen dat het gebruik van het pand voor short stay niet is aan te merken als bestaand gebruik, nu op de lijst in bijlage 3 voor de begane grond van het pand de functie "leegstand" is vermeld en dat door de raad is toegelicht dat die functie ook voor de overige bouwlagen geldt. Nu enkel bestaande horeca categorie 5 is toegestaan op het perceel, heeft de Afdeling geconcludeerd dat het gebruik voor short stay niet op grond van de gebiedsaanduiding "horeca-overig Centrum (C)" is toegestaan.
    
    City Investments en US CV-III waren in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan betrokken als derdebelanghebbenden. Het door hen ingesteld beroep is wegens overschrijding van de beroepstermijn bij de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2014 (zaak nr. 201307702/3/R1) niet-ontvankelijk verklaard en het daartegen gedane verzet is bij uitspraak van 23 mei 2014 (zaak nr. 201307702/4/R1) ongegrond verklaard. Het door City Investments en US CV-III aangevoerde, dat erop neerkomt dat zij zich niet kunnen verenigen met de bestaande functie "leegstand" zoals die in bijlage 3 bij het bestemmingsplan is opgenomen, kan in deze procedure niet meer aan de orde komen. Zij hadden dit dienen aan te voeren in het kader van een door hen tijdig ingediend beroep tegen het bestemmingsplan. De Afdeling ziet daarom geen grond voor een ander oordeel dan gegeven in de vermelde uitspraak van 27 augustus 2014.
    
    5.4. Gelet op het vorenstaande is het gebruik voor short stay in strijd met de op het perceel rustende bestemming "Centrum". De rechtbank heeft niet onderkend dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand voor short stay.
    
    Het betoog slaagt. Hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    Overtrederschap
    
    6. Het betoog van City Investments en US CV-III dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij als overtreders zijn aan te merken, nu geen sprake is van een overtreding, faalt.
    
    Zoals hiervoor is overwogen is het gebruik van het pand voor short stay in strijd met de ter plaatse geldende bestemming "Centrum" en valt dit niet onder het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan "Centrum-West" en mag dit gebruik evenmin onder het overgangsrecht van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum" worden voortgezet, zodat het gebruik in strijd is met dit bestemmingsplan en sprake is van een overtreding. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte is toegekomen aan de beoordeling van de vraag of City Investments en US CV-III zijn aan te merken als overtreders.
    
    7. City Investments en US CV-III betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij de appartementen slechts laten gebruiken voor short stay, terwijl artikel 28.1 van de planregels geen verbod tot het laten gebruiken bevat. Zij zijn om die reden niet als overtreders aan te merken, aldus City Investments en US CV-III. In dit verband voeren zij aan dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo geen verbod om te laten gebruiken bevat. Zij betogen in dit verband dat zij als erfpachter en (hoofd)verhuurder het pand niet zelf gebruiken. Zij zijn evenmin opdrachtgever of feitelijk leidinggevende van Urban Residences, die het pand exploiteert. Volgens City Investments en US CV-III kunnen zij niet verantwoordelijk worden gehouden voor overtredingen die door Urban Residences worden begaan.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 juni 2011, in zaak nr. 201007465/1/R1), is het algemeen gebruiksverbod met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing op een op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) tot stand gekomen bestemmingsplan. Het onderhavige bestemmingsplan is echter vastgesteld op 21 mei 2013 en is tot stand gekomen op grond van de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening. Derhalve is het algemene gebruiksverbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in dit geval van toepassing. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 mei 2015, in zaak nr. 201407673/1/A4, moet, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). Gelet op het vorenstaande betekent de omstandigheid dat in artikel 28.1 van de planregels uitsluitend "gebruiken" van gronden is verboden, niet dat het college City Investments en US CV-III niet kon gelasten het "laten gebruiken" van het perceel in strijd met het bestemmingsplan te staken.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. City Investments en US CV-III betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij geen overtreders zijn, omdat zij het feitelijk en juridisch niet in hun macht hebben om de overtreding te beëindigen. Daartoe voeren zij aan dat het feitelijke gebruik plaatsvindt door de gasten en verder dat Urban Residences de appartementen aan de gasten verhuurt, zodat die de appartementen laat gebruiken voor short stay. Zij betogen voorts dat de huurovereenkomst tussen City Investments en Urban Residences is afgesloten voor een periode van tien jaar en dat het gebruik als short stay daarin niet is verboden. Bij die overeenkomst is US CV-III geen partij. Zij is ook geen eigenaar of zakelijk gerechtigde van het pand, zodat zij het feitelijk en juridisch niet in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. City Investments en US CV-III betogen dat zij niet betrokken zijn bij de huurovereenkomsten die Urban Residences sluit met haar huurders en derhalve zijn zij niet in staat om het sluiten van nieuwe huurovereenkomsten te voorkomen of bestaande overeenkomsten te annuleren.
    
    8.1. Onbestreden is dat City Investments zakelijk gerechtigde is van het pand waarin de overtredingen plaatsvinden en dat zij de exploitatie van het pand heeft uitbesteed aan Urban Residences toen verkoop van de appartementen niet lukte. Die exploitatie betrof de verhuur van de appartementen voor short stay. Voor de vraag of City Investments als overtreder kon worden aangemerkt is, daargelaten of zij het in haar macht had de overtreding te beëindigen, van belang of zij wist dan wel kon weten dat het pand voor short stay werd gebruikt. City Investments en US CV-III wisten dat omdat zij er toe zijn overgegaan de appartementen voor short stay te verhuren toen de verkoop niet lukte en voor dat doel de exploitatie hebben overgedragen aan Urban Residences. Nu dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan heeft het college City Investments terecht als overtreder aangemerkt, omdat zij het pand in strijd met de bestemming laat gebruiken.
    
    Ter zitting is voorts door City Investments en US CV-III niet bestreden dat zij zodanig aan elkaar gelieerd zijn, onder andere door dezelfde aandeelhouders en de omstandigheid dat US CV-III financieel garant staat voor City Investments, dat zij met elkaar zijn te vereenzelvigen. Op die grond heeft het college ook US CV-III als overtreder van het bestemmingsplan kunnen aanmerken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    9. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het hoger beroep van City Investments en US CV-III is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 7 februari 2014 beoordelen in het licht van de daartegen voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze nog bespreking behoeven.
    
    Voorbereidingsbesluit
    
    10. City Investments en US CV-III betogen dat de verbodsbepaling in het op 21 januari 2014 door de raad genomen voorbereidingsbesluit "Short Stay" onverbindend is wegens strijd met artikel 3.7, vierde lid, van de Wro. Volgens hen bevat dit besluit ten onrechte een gebodsbepaling om een bestaande rechtmatige gebruiksfunctie te staken.
    
    10.1. In het vorenstaande is reeds vastgesteld dat het college bevoegd was handhavend op te treden wegens strijd met het bestemmingsplan. Hetgeen City Investments en US CV-III aanvoeren met betrekking tot het voorbereidingsbesluit, wat daar verder van zij, kan niet leiden tot vernietiging van het besluit op bezwaar.
    
    Het betoog faalt.
    
    Concreet zicht op legalisatie
    
    11. City Investments en US CV-III voeren aan dat het college in redelijkheid niet handhavend heeft kunnen optreden, omdat er concreet zicht is op legalisatie. Daartoe voeren zij aan dat zij op 29 januari 2014 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan hebben ingediend, met de daarbij behorende ruimtelijke onderbouwing. Volgens hen heeft het college ten onrechte gesteld dat de aanvraag niet-ontvankelijk is, vanwege het ontbreken van een financiële haalbaarheidsstudie. In dit verband voeren zij aan dat het gebruik reeds negen maanden plaatsvond. Verder betogen zij dat aan de ruimtelijke voorwaarden om vrijstelling te verlenen is voldaan, nu het gebruik als short stay op één lijn kan worden gesteld met de situatie dat de appartementen permanent worden bewoond.
    
    11.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    11.2. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar was door City Investments en US CV-III weliswaar een aanvraag ingediend voor het afwijken van het bestemmingsplan, maar er was nog geen aanvang gemaakt met de daarvoor vereiste procedure. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet voldoet aan de indieningsvereisten, nu volgens het college daarin een aantal activiteiten, waaronder het brandveilig gebruiken van een bouwwerk, het verbouwen van een bouwwerk en het wijzigen/herstellen van een beschermd rijksmonument ontbreken. In het kader van de brandveiligheid dienen volgens het college enkele voorzieningen te worden aangebracht om te kunnen voldoen aan het Bouwbesluit. Verder ontbreekt volgens het college een financiële haalbaarheidsstudie bij de aanvraag die, zo is niet in geschil, is vereist op grond van de Hotelnota. Het college heeft zich gelet op deze omstandigheden terecht op het standpunt gesteld dat geen concreet zicht bestond op legalisatie. Gelet op het vorenstaande bestaat evenmin grond voor het oordeel dat het college de mogelijkheid om het gebruik te legaliseren ten onrechte niet heeft onderzocht.
    
    Voor het oordeel dat het college met zijn handelwijze het beginsel van fair play heeft geschonden, zoals City Investments en US CV-III betogen, bestaat geen aanleiding.
    
    Het betoog faalt.
    
    Vertrouwensbeginsel
    
    12. City Investments en US CV-III betogen dat het vertrouwensbeginsel is geschonden en dat het college om die reden van handhavend optreden diende af te zien. Daartoe voeren zij aan dat in de leidraad, die is vastgesteld door de raad op 18 september 2012, is bepaald dat short stay, ongeacht de verblijfsduur, in overeenstemming is met de algemene woonbestemming. Zij betogen dat zij overleg hebben gevoerd met het college over de toelaatbaarheid van de short stay en dat het college daarbij het standpunt heeft ingenomen dat dit gebruik mogelijk was. Dit standpunt heeft het college nadien ook ingenomen in het besluit van 4 oktober 2013.
    
    12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is in dit geval niet gebleken.
    
    Het college is op grond van de heroverweging in bezwaar tot het oordeel gekomen dat handhavend diende te worden opgetreden tegen het gebruik voor short stay voor perioden korter dan vier weken. Het college heeft in het kader van de heroverweging betekenis toegekend aan de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, als gevolg waarvan het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik voor short stay voor dergelijke korte perioden niet kan worden aangemerkt als passend binnen de woonbestemming. Anders dan City Investments en US CV-III aanvoeren, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college met deze handelwijze het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.
    
    De Afdeling overweegt verder nog dat de leidraad voor short stay een minimale verhuurperiode van één maand vereist, terwijl de verhuurperiodes in dit geval veelal beduidend korter zijn, zodat City Investments en US CV-III reeds daarom aan de leidraad niet het gerechtvaardigde vertrouwen konden ontlenen dat dit gebruik was toegestaan, voor zover het betrof perioden korter dan vier weken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Begunstigingstermijn en hoogte dwangsom
    
    13. City Investments en US CV-III betogen dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn van zeven weken te kort is om de overtreding te kunnen beëindigen. Daartoe voeren zij aan dat het college voorafgaand aan het besluit op bezwaar steeds het standpunt heeft ingenomen dat short stay in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Verder dienen volgens hen reeds gemaakte boekingen te worden geannuleerd en dienen gedupeerde gasten te worden gecompenseerd, hetgeen een schade van ongeveer € 200.000,00 met zich brengt. Zij betogen dat het college bij het bepalen van de begunstigingstermijn bestaande boekingen had dienen uit te zonderen. Verder ondervinden derden volgens hen geen hinder van het gebruik.
    
    City Investments en US CV-III stellen verder dat de dwangsom onredelijk hoog is, nu een individueel appartement wordt verhuurd voor een prijs van circa € 100,00 per dag, wat niet in verhouding staat met de opgelegde dwangsom van € 8.000,00 per appartement.
    
    13.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (waaronder de uitspraak van 24 december 2013, in zaak nr. 201302962/1/A1), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
    
    De omstandigheid dat het beëindigen van de overtreding schade kan veroorzaken is niet van belang voor de termijn waarbinnen die overtreding kan worden beëindigd. In de voorts door City Investments en US CV-III gestelde omstandigheden dat het college bestaande boekingen had dienen uit te zonderen, wat daar verder van zij, en dat derden naar gesteld geen hinder ondervinden van het gebruik, is evenmin grond gelegen voor het oordeel dat de geboden begunstigingstermijn van zeven weken in redelijkheid niet toereikend is om aan de last te kunnen voldoen.
    
    13.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013 in zaak nr. 201211567/1/A1), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat de overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    Het college heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat de dwangsom dient te worden gerelateerd aan de te verwachten opbrengst van de verhuur van de appartementen. Daartoe heeft het college aansluiting gezocht bij de gemiddelde gehanteerde verhuur prijs voor zeven nachten per appartement, van zowel goedkopere en duurdere appartementen, en heeft het berekend dat bij een gemiddelde bezetting de opbrengst circa € 4.000,00 zal bedragen. Als extra prikkel heeft het college dit bedrag met twee vermenigvuldigd en heeft het een dwangsom opgelegd van € 8.000,00 per constatering per appartement. Voor het oordeel dat de hoogte van deze dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom, bestaat gelet op het vorenstaande geen grond.
    
    De betogen falen.
    
    Overige beroepsgronden
    
    14. In hetgeen City Investments en US CV-III hebben aangevoerd met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel is geen grond gelegen het besluit op bezwaar te vernietigen. Voor het oordeel dat het college hen financiële compensatie zou moeten bieden, bestaat evenmin grond.
    
    Evenmin slaagt het door hen gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel, nu City Investments en US CV-III geen gelijke gevallen hebben voorgedragen waarin het college niet handhavend optreedt.
    
    Conclusie beroep
    
    15. Het beroep van City Investments en US CV-III tegen het besluit van het college van 7 februari 2014 is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht gegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid City Investments B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid US CV-III B.V. ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 oktober 2014, in zaak nr. 14/740;
    
    IV. verklaart het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid City Investments B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid US CV-III B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
    
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
    
    651.