ECLI:NL:RVS:2015:3185, Raad van State, 14-10-2015, 201410124/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2014, kenmerk C2111357/3688623, heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder] voor de wijziging en uitbreiding van een rundveehouderij aan de [locatie] te Someren (hierna: de Nbw-vergunning).

201410124/1/R2.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel (hierna: de Werkgroep), gevestigd te Deurne,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 november 2014, kenmerk C2111357/3688623, heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder] voor de wijziging en uitbreiding van een rundveehouderij aan de [locatie] te Someren (hierna: de Nbw-vergunning).
    
    Tegen dit besluit heeft de Werkgroep beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2015, waar de Werkgroep, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door L.J.J.M. Klijs en C. de Kleine, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. R. Ligtvoet, gehoord.
    
    Buiten bezwaren van partijen is ter zitting namens de Werkgroep nog een stuk in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    Het bestreden besluit
    
    1. Het college heeft bij het bestreden besluit dat is voorbereid met toepassing van artikel 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de Nbw-vergunning verleend voor de wijziging en uitbreiding van een rundveehouderij. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is de realisering van een project dat gelet op de instandhoudingsdoelstellingen de kwaliteit van natuurlijke habitats of habitats van soorten kan verslechteren zonder vergunning verboden. Omdat de uitbreiding van de rundveehouderij de kwaliteit van natuurlijke habitats of habitats van soorten kan verslechteren vanwege de depositie van stikstof op hiervoor gevoelige habitattypen in enkele Natura 2000-gebieden, waaronder het gebied "De Groote Peel", is een vergunning hiervoor nodig geacht.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 maakt de initiatiefnemer een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, als het project significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied. Hierin wordt rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied. Omdat significante gevolgen in dit geval niet kunnen worden uitgesloten, zijn de gevolgen van de totale ammoniakemissie van de uit te breiden veehouderij passend beoordeeld.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. In de passende beoordeling is een berekening gemaakt van de depositie van stikstof op verschillende hiervoor gevoelige locaties in de betrokken Natura 2000-gebieden als gevolg van de ammoniakemissie van de betrokken veehouderij. Een vergelijking is gemaakt met de op de relevante referentiedata rechtens toegestane situatie. Voorts is door middel van zogenoemde externe saldering rekening gehouden met een verminderde depositie als gevolg van de beëindiging van een veehouderij aan de Kuilerstraat 17 te Someren en de intrekking van de milieuvergunning voor dit bedrijf. Op basis van deze vergelijking is in het bestreden besluit geconcludeerd dat de depositie van ammoniak op de betrokken Natura 2000-gebieden per saldo niet zal toenemen als gevolg van de uitbreiding van de veehouderij, zodat de natuurlijke kenmerken van deze gebieden niet zullen worden aangetast. Op grond hiervan is in het bestreden besluit geconcludeerd dat de vergunning, in overeenstemming met artikel 19g, van de Nbw 1998, kan worden verleend.
    
    De bespreking van het beroep
    
    Innerlijke tegenstrijdigheid
    
    2. De Werkgroep betoogt dat de Nbw-vergunning innerlijk tegenstrijdig en daarmee rechtsonzeker is, omdat enerzijds in de vergunning staat dat deze betrekking heeft op een emissie van 4418,4 kilogram ammoniak per jaar (hierna: kg/NH3/jr). Anderzijds staat in de Nbw-vergunning dat de aanvraag en bijlagen bij de beschikking deel uitmaken van de vergunning. Hierin worden andere emissiewaarden genoemd, waaronder 4975 kg/NH3/jr en 5026 kg/NH3/jr.
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de Nbw-vergunning is verleend voor een stal met daarin een aantal te houden dieren. Dit project is in de vergunning vermeld en bevat geen tegenstrijdigheden. De in de Nbw-vergunning genoemde ammoniakemissie betreft geen vergunde hoeveelheid, maar maakt deel uit van de onderbouwing aangaande de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Dat in de bijbehorende documentatie verschillende waarden worden genoemd, komt volgens het college doordat bij de procedure om tot vergunningverlening te komen om aanvulling van gegevens is verzocht.
    
    2.2. De Afdeling overweegt dat op 26 februari 2013 door [vergunninghouder] een aanvraag is gedaan voor een Nbw-vergunning voor 1990 vleeskalveren en 12 schapen, verspreid over vijf stallen. Hierbij is een berekening van de totale ammoniakemissie gevoegd met als conclusie dat deze 4975 kg/NH3/jr zal zijn. Op 31 oktober 2013 is een aanvulling op de aanvraag gedaan met een gewijzigd aantal dieren, 2007 vleeskalveren en 12 schapen, aan de hand waarvan de emissie van ammoniak is aangepast, tot een totaal van 5026 kg/NH3/jr. Op 4 juni 2014 is, op verzoek van het college, de aanvraag aangevuld met een aantal gegevens en zijn enkele gegevens aangepast, waaronder het beoogde aantal te houden dieren. In de aanvulling van 4 juni 2014 staat vermeld dat 1764 vleeskalveren en 12 schapen zullen worden gehouden, verspreid over vijf stallen. Hierbij is een berekening van de totale ammoniakemissie gevoegd waarin staat dat deze 4418,4 kg/NH3/jr is.
    
    In de Nbw-vergunning is uitgegaan van de gegevens van 4 juni 2014, omdat op grond van de in die aanvulling genoemde dieraantallen de vergunning kon worden verleend. Dat in de conclusie van de Nbw-vergunning niet is verwezen naar de aanvraag van 4 juni 2014, maakt niet dat onzeker is welke dieraantallen zijn vergund, gelet op de tabel die in paragraaf 3.1 van de Nbw-vergunning is opgenomen waarin van de dieraantallen uit de aanvraag van 4 juni 2014 is uitgegaan. De stukken behorend bij de Nbw-vergunning, bezien in verband met hetgeen in de conclusie over de aantallen te houden dieren staat, maakt duidelijk wat is vergund. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de Nbw-vergunning innerlijk tegenstrijdig of rechtsonzeker is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Aantasting natuurlijke kenmerken van De Groote Peel
    
    3. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    4. De Werkgroep betoogt dat het college op onjuiste gronden heeft geconcludeerd dat verzekerd is dat de vergunde rundveehouderij de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "De Groote Peel" niet zal aantasten. Het college heeft derhalve in strijd met artikel 19g, eerste lid, de Nbw-vergunning verleend. In tegenstelling tot wat in de Nbw-vergunning staat, kan om vier redenen niet worden geconcludeerd dat de stikstofdepositie op hiervoor gevoelige habitattypen als gevolg van de vergunde bedrijfsvoering niet toeneemt, aldus de Werkgroep.
    
    5. De Werkgroep stelt in de eerste plaats dat de stikstofdepositie als gevolg van de vergunde activiteiten op De Groote Peel onjuist is berekend, omdat de locatie van het emissiepunt van een van de stallen, aangeduid als stal 2a, onjuist is bepaald. In de bijlage bij de beschikking is namelijk als emissiepunt de coördinaten (X,Y) 176 905, 374 943 opgenomen, terwijl in de aanvraag uit wordt gegaan van de coördinaten (X,Y) 176 891, 374 960.
    
    5.1. De Afdeling overweegt dat uit de stukken en het ter zitting verhandelde blijkt dat de oorspronkelijke aanvraag nadien is bijgesteld, in die zin dat de aangepaste aanvraag ziet op een lager aantal te houden dieren. Dit is gedaan naar aanleiding van berekeningsresultaten die uitwijzen dat bij het oorspronkelijk aangevraagde aantal te houden dieren een vergunning niet kan worden verleend (zie ook hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.2). Als gevolg hiervan worden enige staldelen van stal 2a niet langer gebruikt, waardoor het middelpunt van de ammoniakemissie ongeveer 30 meter is verschoven in zuidoostelijke richting. Hiermee is het emissiepunt dichter bij De Groote Peel komen te liggen dan in de oorspronkelijke aanvraag, met bijbehorende wijziging van de coördinaten. Ingeval deze verschuiving, bij een gelijk aantal dieren, gevolgen heeft voor de berekende stikstofdepositie op De Groote Peel, dan levert dit een hogere depositie op dan op basis van de oude coördinaten. Derhalve is de omstandigheid dat in de besluitvorming verschillende coördinaten zijn genoemd geen reden om aan te nemen dat de berekende ammoniakdepositie hoger is dan waarvan het college in de besluitvorming is uitgegaan. Het betoog faalt.
    
    6. Ten tweede is volgens de Werkgroep bij de zogeheten externe saldering met de ammoniakemissie op de locatie Kuilerstraat 17 uitgegaan van een stikstofemissie die hoger is dan rechtens was toegestaan, omdat op die locatie de huisvesting van een deel van het aantal dieren waarvan op grond van de milieuvergunning is uitgegaan, in strijd was met het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting). Gelet hierop is de toename van de depositie als gevolg van de vergunde situatie groter dan waarmee in de passende beoordeling rekening is gehouden. De Werkgroep erkent dat de Afdeling weliswaar eerder heeft geoordeeld (in de uitspraak van 5 november 2014, nr. 201309729/1/R2, rechtsoverwegingen 4 t/m 4.8) dat het Besluit huisvesting niet in de weg staat aan saldering met de milieuvergunning, maar daarbij was volgens haar niet een andere, reeds gestopte veehouderij betrokken, doch een veehouderij die de activiteiten deels voortzette.
    
    In tegenstelling tot de in die uitspraak aan de orde zijnde situatie heeft het voormalige bedrijf aan de Kuilerstraat 17 volgens de Werkgroep niet de keuze om de bestaande activiteiten te continueren, omdat de milieuvergunning reeds geheel is ingetrokken. Als in dit geval toch mag worden uitgegaan van deze milieuvergunning kan het doel van het Besluit huisvesting, een landelijke daling van de ammoniakemmissie, niet worden behaald en heeft dit bovendien tot gevolg dat er landelijk onvoldoende dierenrechten zijn. Verder stelt zij dat het bestemmingsplan ter plaatse van de Kuilerstraat 17 een uitbreiding van stallen niet toelaat, zodat eveneens om die reden niet de in de uitspraak van 5 november 2014 bedoelde keuze bestaat, aldus de Werkgroep.
    
    6.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 juli 2015 in de zaak met nrs. 201408129/1/R2 en 201410396/1/R2, rechtsoverweging 6.3 geeft de omstandigheid dat de ammoniakemissie die voor (externe) saldering in aanmerking komt, ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, geen aanleiding voor het oordeel dat rekening moet worden gehouden met de emissiewaarden van het Besluit huisvesting en dat als gevolg daarvan de berekeningswijze van ammoniakemissie van het saldogevende bedrijf moet worden aangepast. Uit de uitspraken van 5 november 2014 en 15 juli 2015 blijkt dat een veehouder bij het aanpassen van de bedrijfsvoering aan de emissie-eisen uit het Besluit huisvesting de keuze heeft om het bestaande stalsysteem aan te passen of om nieuwe stallen te bouwen waarbij op bedrijfsniveau gemiddeld wordt voldaan aan de emissiefactor, waardoor het niet nodig is om de bestaande stallen met een hoge emissie aan te passen. Dat de Werkgroep stelt dat hierdoor het doel van het Besluit huisvesting om de landelijke ammoniakemissie terug te brengen niet wordt gehaald en dat hierdoor onvoldoende dierenrechten zijn voor het totaal aantal dieren, maakt, ongeacht of dat ook zo is, niet dat hierdoor het betrokken (individuele) bedrijf niet langer deze keuze heeft.
    
    De door de Werkgroep genoemde omstandigheid dat de milieuvergunning is ingetrokken, doet hier niet aan af, nu de intrekking van de milieuvergunning direct samenhangt met de externe saldering ten behoeve van de verlening van de Nbw-vergunning. Ook indien, zoals de werkgroep stelt, voorafgaand aan de saldering het bestemmingsplan geen mogelijkheid bood om een extra stal te bouwen, bestaat geen reden om de referentiesituatie van het saldogevende bedrijf aan te passen. De planologische omstandigheden van het saldogevende bedrijf zijn niet van belang, nu het Besluit huisvesting maximale emissiewaarden stelt voor huisvestingssystemen per bedrijf en niet bepaalt op welke wijze aan die waarden moet worden voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. De Werkgroep stelt in de derde plaats dat de rechtens toegestane ammoniakemissie op de van belang zijnde referentiedata ter plaatse van de [locatie] te hoog is vastgesteld, zodat de toename van ammoniakemissie als gevolg van de vergunde veehouderij groter is dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan. Ten onrechte is het college namelijk uitgegaan van een bestaande toestemming voor het houden van paarden, naast vleeskalveren, op grond van de Hinderwetvergunning.
    
    7.1. In het bestreden besluit is uitgegaan van een bestaande toestemming voor een inrichting aan de [locatie] op grond van een Hinderwetvergunning die op 17 december 1992 is verleend. Ter zitting heeft het college erkend dat hierbij ten onrechte een toestemming om paarden te houden is betrokken. Nu het college zich op een ander standpunt stelt ten aanzien van de feiten die de omvang van aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden betreffen, zonder dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding geven, ziet de Afdeling in hetgeen de Werkgroep heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de op grond van artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid.
    
    8. Tot slot betoogt de Werkgroep dat voor de stikstofdepositie als gevolg van de beoogde bedrijfssituatie ten onrechte niet op alle locaties met voor stikstof gevoelige habitattypen in de Groote Peel een berekening is gemaakt, terwijl dit wel is vereist. In dit verband heeft de Werkgroep een berekening met het programma Aagrostacks overgelegd waaruit, naar zij stelt, blijkt dat op tenminste één punt de stikstofdepositie toeneemt als gevolg van de vergunde uitbreiding.
    
    8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in overeenstemming is gehandeld met de vereisten die aan een passende beoordeling worden gesteld. Op zeven relevante locaties is een beoordeling gemaakt van de mogelijke wijziging van stikstofdepositie als gevolg van de aangevraagde veehouderij. Op geen van deze locaties vindt per saldo een toename van stikstofdepositie plaats, aldus het college.
    
    8.2. De Afdeling overweegt dat de Nbw 1998 niet vereist om in de passende beoordeling een berekening op te nemen voor alle locaties met stikstofgevoelige habitattypen, maar wel moeten de gemaakte berekeningen en beoordeling van de gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied de conclusie kunnen dragen dat verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    Uit de berekening met Aagrostacks die de Werkgroep heeft overgelegd blijkt evenwel dat op één locatie met een voor stikstof gevoelig habitattype, die niet was betrokken in de passende beoordeling, per saldo een toename plaatsvindt van stikstofdepositie als gevolg van de verleende vergunning. Ter zitting heeft het college erkend dat deze conclusie volgt uit de berekening die de Werkgroep heeft gemaakt. Hieruit volgt dat op grond van de passende beoordeling niet is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast, hetgeen op grond van artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 vereist is om een vergunning als bedoeld in artikel 19d te mogen verlenen.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    9. Het beroep is gegrond. Gelet op hetgeen hiervoor onder rechtsoverweging 7.1 en 8.2 is overwogen dient het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb en artikel 19g van de Nbw 1998 te worden vernietigd.
    
    10. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: regeling PAS) in werking getreden. Het college dient mede gelet op het overgangsrecht dat in de Nbw 1998 en de Regeling PAS is opgenomen te bezien of en in hoeverre de Nbw 1998 zoals die vanaf 1 juli 2015 luidt van toepassing is op het nieuw te nemen besluit. De Afdeling ziet hierin aanleiding de termijn voor het nieuw te nemen besluit op zes maanden te bepalen.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 4 november 2014, kenmerk C2111357/3688623;
    
    III. bepaalt dat de beslistermijn voor het nieuw te nemen besluit zes maanden bedraagt, aanvangend op de dag van verzending van deze uitspraak;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1028,04 (zegge: duizendachtentwintig euro en vier cent), waarvan €980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    
    w.g. Uylenburg w.g. Scheele
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2015
    
    723.