ECLI:NL:RVS:2014:4567, Raad van State, 17-12-2014, 201402021/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2013 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb).

201402021/1/A4.
    Datum uitspraak: 17 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Westerbork, gemeente Midden-Drenthe,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 september 2013 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb).
    
    Bij besluit van 29 januari 2014 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college besloten tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen ten bedrage van in totaal € 40.000.
    
    Het daartegen door [appellant] ingediende bezwaarschrift heeft het college ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2014, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door M.S. Beerten, werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe, en G. Evers, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In 2007 heeft een toezichthouder van de gemeente Midden-Drenthe geconstateerd dat op het perceel [locatie] te Westerbork (hierna: het perceel), waarvan [appellant] eigenaar is, asbestverdacht materiaal verspreid lag. Ingenieursbureau Oesterbaai heeft in een rapport van 5 september 2007 bevestigd dat op het perceel asbesthoudend en asbestverdacht materiaal aanwezig was. Op 1 december 2010 is geconstateerd dat op het perceel graafwerkzaamheden plaatsvonden en is gesommeerd deze werkzaamheden te stoppen vanwege de aanwezigheid van asbestverdacht materiaal. Nadat op 2 en 3 december 2010 is geconstateerd dat wederom werkzaamheden hadden plaatsgevonden is het terrein afgezet met asbestlint. Op 3 maart 2011 is geconstateerd dat op het terrein een laag zand was aangebracht. In opdracht van [appellant] heeft Eco Reest in juli 2011 een asbestonderzoek uitgevoerd. In het rapport 'Asbestonderzoek ter plaatse van [locatie] te Westerbork, opdrachtnummer 110701/asbest' van 26 juli 2011 concludeert Eco Reest dat zich op het perceel een asbestverontreiniging voordoet in de puinhoudende verhardingslaag en in de grond. In drie van de monsters uit de proefsleuven is asbest aangetoond boven de interventiewaarde. Bij besluit van 7 februari 2013 heeft het college ingestemd met het door [appellant] ingediende 'Plan van aanpak asbestsanering [locatie] te Westerbork' van 10 januari 2013 (hierna: het plan van aanpak). Daaraan heeft het onder meer de aanwijzing verbonden dat de sanering voor 1 juli 2013 dient te worden uitgevoerd. Op 2 juli 2013 heeft de toezichthouder van de provincie vastgesteld dat de sanering niet is uitgevoerd.
    
    Dwangsom
    
    2. Aan het bij het bestreden besluit van 29 januari 2014 gehandhaafde besluit tot oplegging van de last onder dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd dat met de graafwerkzaamheden handelingen als bedoeld in artikel 8 en artikel 10 van de Wbb zijn verricht waardoor de bodem kan worden verontreinigd of aangetast. Door de werkzaamheden heeft mogelijk asbest zich (dieper) in de bodem en/of over een groter gebied kunnen verspreiden. Daarmee heeft [appellant] volgens het college de zorgplicht als bedoeld in artikel 13 van de Wbb geschonden. Op grond van dit artikel is hij voorts verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. De sanering is niet uitgevoerd conform het ingediende plan van aanpak en de in het besluit van 7 februari 2013 gegeven aanwijzingen, zodat ook in zoverre artikel 13 van de Wbb wordt overtreden.
    
    De opgelegde last houdt in dat [appellant] uiterlijk binnen zes weken na verzenddatum van het besluit de sanering op het perceel dient te hebben uitgevoerd conform het plan van aanpak. Daarbij dienen tevens de eerder gegeven aanwijzingen te worden opgevolgd. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10.000,00 direct na afloop van deze zes weken en € 10.000,00 per maand dat de sanering niet is uitgevoerd, met een maximum van € 40.000,00.
    
    3. [appellant] betoogt dat de opgelegde last niet op de juiste wettelijke grondslag is gebaseerd. Volgens hem doet zich geen nieuw geval van verontreiniging voor, maar is sprake van een historische verontreiniging. In de jaren 2007-2010 heeft hij weliswaar een verschil van mening gehad met de gemeente Midden-Drenthe over het opruimen van het puin van de door hem gesloopte schuren waarbij asbesthoudend materiaal op de bodem van het perceel terecht was gekomen, maar dat is destijds opgelost. Nu gaat het kennelijk om het asbest dat in het tuinpad is verwerkt dat reeds voor 1993 is aangelegd. De gemeente heeft verzuimd hem over dit asbesthoudende pad te informeren. Hij heeft het perceel met een schone grondverklaring gekocht en na 1993 geen asbest van elders aan de bodem toegevoegd. De graafwerkzaamheden die in 2010 zijn uitgevoerd hebben niet plaatsgevonden in de buurt van dit pad. Het college diende op grond van de artikelen 29 en 37 van de Wbb de ernst van de verontreiniging en noodzaak van een spoedige sanering vast te stellen alvorens het met het saneringsplan instemde en bepaalde dat de sanering voor 1 juli 2013 dient te worden uitgevoerd, aldus [appellant].
    
    3.1. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat door de werkzaamheden die eind 2010, begin 2011 op het perceel zijn verricht, asbest dat zich eerst nog louter aan de oppervlakte bevond, in de bodem is gekomen en zich over een groter gebied heeft verspreid. Er is derhalve sprake van een situatie waarop de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is. Volgens het college is het niet aannemelijk dat [appellant] voorafgaand aan de werkzaamheden er niet van op de hoogte was dat het perceel in zijn geheel een asbestverdachte locatie was en dat de bodem ter plaatse kon worden verontreinigd bij graafwerkzaamheden. Desondanks heeft hij de werkzaamheden laten verrichten, waarbij volgens het college wel in de buurt van het asbesthoudende pad is gegraven. Op grond van de zorgplicht dient [appellant] de asbestverontreiniging ongedaan te maken. Dat daarbij wellicht materiaal tevoorschijn komt dat reeds in de bodem zat is niet uit te sluiten, maar geen reden om van ongedaanmaking af te zien, aldus het college.
    
    3.2. Ingevolge artikel 13 van de Wbb is ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    
    3.3. Uit voormeld rapport van Ingenieursbureau Oesterbaai volgt dat in 2007 is vastgesteld dat zich op het perceel van [appellant] twee gedeeltelijk ingestorte schuren bevonden, dat op de tweede schuur zwaar beschadigde asbesthoudende cementen golfplaten zijn aangetroffen en dat op het hele terrein achter de woonboerderij op diverse locaties asbestverdacht materiaal aanwezig was. Na de sloop van de schuren heeft Gebouweninspectie Nederland een asbestinventarisatie uitgevoerd en alleen de directe omgeving van de voormalige tweede schuur vrijgegeven. Ter zitting is aan de hand van foto's en een tekening vastgesteld dat graafwerkzaamheden hebben plaatsgevonden buiten het vrijgegeven deel van het terrein en vlakbij het pad, waardoor het onaangeroerde profiel van de grond in het niet vrijgegeven deel van het terrein is vergraven. Volgens het college is hierbij asbest in de bodem terecht gekomen, hetgeen blijkt uit de bezoeken van de toezichthouders en wordt gestaafd door de uitkomsten van het onderzoek van Eco Reest. De stelling van [appellant] dat de aangetroffen asbestverontreiniging in de bodem niet door de graafwerkzaamheden is veroorzaakt maar reeds voor 1993 in de bodem aanwezig was heeft hij niet onderbouwd. Er bestaat derhalve onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat het college het geval van verontreiniging ten onrechte als een nieuw geval van verontreiniging heeft beschouwd, waarop de in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht van toepassing is.
    
    3.4. De zorgplicht als bedoeld in artikel 13 van de Wbb is gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem. [appellant] voert weliswaar terecht aan dat de ingestorte schuren zijn gesloopt en het asbesthoudende puin is opgeruimd, waarna een deel van het terrein is vrijgegeven, maar dit laat onverlet dat uit het rapport van Oesterbaai volgt dat in 2007 is vastgesteld dat verspreid over het gehele terrein asbestverdacht materiaal lag. Dit is niet door een gecertificeerd bedrijf verwijderd. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat door het verrichten van graafwerkzaamheden de bodem op het perceel kon worden verontreinigd.
    
    Gelet op voormeld rapport van Eco Reest van 26 juli 2011 is aannemelijk dat de bodem van het perceel verontreinigd is geraakt met asbest. Op grond van artikel 13 van de Wbb bestaat tevens de verplichting om de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Niet in geschil is dat de sanering tot op heden niet is uitgevoerd. Derhalve is ook in zoverre de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb overtreden. Het college was bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt voorts dat de noodzaak tot onverwijlde sanering niet bestond. Daartoe voert hij aan dat het terrein is afgezet, zodat niemand in aanraking komt met de verontreiniging en dat er geen acuut gevaar voor het milieu bestaat. Aan het college heeft hij kenbaar gemaakt dat hij bezig is met herontwikkeling van het perceel en dat de kosten voor de asbestsanering, waarvoor hij nu niet de financiële middelen heeft, daarin zouden kunnen worden meegenomen. Dat hij hier serieus mee bezig is, blijkt volgens hem uit de overgelegde memo en conceptovereenkomst en de daarbij gevoegde bijlagen. Het vergt echter tijd om tot een akkoord te komen. Het college had daar bij de oplegging van de last onder dwangsom rekening mee moeten houden, aldus [appellant].
    
    4.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat [appellant] niet de financiële middelen heeft om de bodem te saneren, wat daar ook van zij, geen bijzondere omstandigheid vormt op grond waarvan had moeten worden afgezien van handhavend optreden. Ook overigens doen zich volgens het college geen bijzondere omstandigheden voor. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Dat handhavend optreden voor [appellant] hoge kosten tot gevolg heeft, omdat de bodem moet worden gesaneerd, komt voor zijn rekening, nu in strijd met de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb asbest in de bodem is gebracht.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Verder betoogt [appellant] dat de hoogte van de aan de last verbonden dwangsommen niet in verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding.
    
    5.1. Het college heeft toegelicht dat het de hoogte van de dwangsommen heeft gerelateerd aan de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang en de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging. De Afdeling acht de hoogte van de dwangsommen, mede gelet op deze toelichting, niet onevenredig. Daarbij heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat aan de last wordt voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Invorderingsbesluit
    
    6. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    7. Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college besloten tot invordering van op grond van het besluit van 27 september 2013 verbeurde dwangsommen. [appellant] heeft deze invorderingsbeschikking betwist, zodat het beroep daarop mede betrekking heeft.
    
    8. [appellant] betoogt dat het college niet tot invordering heeft kunnen overgaan, omdat de last onder dwangsom nog niet onherroepelijk is. Indien het daartegen ingestelde beroep ongegrond wordt verklaard, wordt hem geen enkele termijn meer gegund om de sanering uit te voeren en moet hij direct betalen. Dit getuigt volgens hem van onbehoorlijk bestuur.
    
    8.1. Anders dan [appellant] betoogt, is voor het nemen van een invorderingsbeschikking niet vereist dat de last onder dwangsom onherroepelijk is geworden. Ingevolge 5:33 van de Awb dienen verbeurde dwangsommen binnen zes weken nadat zij van rechtswege zijn verbeurd te worden betaald. Niet in geschil is dat [appellant] het maximumbedrag aan dwangsommen heeft verbeurd. Het college was derhalve bevoegd deze in te vorderen. Overigens heeft het college [appellant] uitstel van betaling verleend tot zes weken nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Hetgeen [appellant] voor het overige aanvoert, heeft hij reeds naar voren gebracht in de gronden gericht tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Dit kan in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet opnieuw aan de orde komen.
    
    Conclusie
    
    10. De beroepen tegen de besluiten van 29 januari 2014 en 25 april 2014 zijn ongegrond.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Dekker, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Dekker
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2014
    
    563.