ECLI:NL:RVS:2020:430, Raad van State, 12-02-2020, 201903357/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen meegedeeld dat [wederpartij] over 2016 recht heeft op kinderopvangtoeslag voor maximaal 211 uur dagopvang of 106 uur buitenschoolse opvang per kind. [wederpartij] heeft over de jaren 2016 en 2017 kinderopvangtoeslag ontvangen voor de opvang van haar drie kinderen. Bij de berekening van het aantal uur genoten kinderopvang over de jaren 2016 en 2017 dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door de echtgenoot van [wederpartij], [de echtgenoot], gewerkte uren bij EQmatica buiten beschouwing gelaten. Dit heeft tot gevolg dat niet alle opvanguren die [wederpartij] voor haar kinderen heeft afgenomen in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de door de echtgenoot bij EQmatica gewerkte uren in de jaren 2016 en 2017 moeten worden meegeteld bij de berekening van het aantal opvanguren dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt.

201903357/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 maart 2019 in zaak nr. 18/5417 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 maart 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen meegedeeld dat [wederpartij] over 2016 recht heeft op kinderopvangtoeslag voor maximaal 211 uur dagopvang of 106 uur buitenschoolse opvang per kind.
    Bij besluit van 13 april 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [wederpartij] over 2017 op een bedrag van € 2.338,00 gesteld.
    Bij besluit van 19 mei 2018 heeft de Belastingdienst het besluit van 24 maart 2018 herzien en meegedeeld dat [wederpartij] over 2016 recht heeft op kinderopvangtoeslag voor maximaal 970 uur dagopvang of 485 uur buitenschoolse opvang per kind.
    Bij besluit van 30 juli 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] tegen het besluit van 24 maart 2018 en het besluit van 13 april 2018 gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 maart 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 30 juli 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2020, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en D.W.L.M. van Veldhuizen, en [wederpartij] zijn verschenen.
    Overwegingen
        Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [wederpartij] heeft over de jaren 2016 en 2017 kinderopvangtoeslag ontvangen voor de opvang van haar drie kinderen. Bij de berekening van het aantal uur genoten kinderopvang over de jaren 2016 en 2017 dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door de echtgenoot van [wederpartij], [de echtgenoot], gewerkte uren bij EQmatica B.V. (hierna: EQmatica) buiten beschouwing gelaten. Dit heeft tot gevolg dat niet alle opvanguren die [wederpartij] voor haar kinderen heeft afgenomen in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag.
    3.    Het geschil spitst zich toe op de vraag of de door de echtgenoot bij EQmatica gewerkte uren in de jaren 2016 en 2017 moeten worden meegeteld bij de berekening van het aantal opvanguren dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt.
    Besluitvorming
    4.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich bij het besluit van 30 juli 2018 op het standpunt gesteld dat de door de echtgenoot bij EQmatica gewerkte uren niet kunnen worden meegeteld bij de berekening van de kinderopvangtoeslag, omdat hij voor die werkzaamheden geen salaris heeft ontvangen en hij de werkzaamheden op vrijwillige basis heeft verricht.
    Aangevallen uitspraak
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om personen die werkzaamheden zoals vrijwilligerswerk en mantelzorg verrichten, aanspraak te laten maken op kinderopvangtoeslag. De wetgever heeft vrijwilligers willen uitsluiten, omdat kinderopvang een arbeidsmarktinstrument is voor mensen die arbeid en zorg voor kinderen combineren en vrijwilligers en mantelzorgers niet aan de arbeidsmarkt deelnemen. De rechtbank heeft verder overwogen dat onder vrijwilligerswerk moet worden verstaan het verrichten van activiteiten die op vrijwillige basis en in beginsel belangeloos worden uitgevoerd, zonder financiële vergoeding (buiten eventuele onkostenvergoedingen om) en die worden verricht uit maatschappelijk oogpunt.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het door de echtgenoot voor EQmatica verrichte werk niet kan worden aangemerkt als vrijwilligerswerk in de hiervoor genoemde betekenis, omdat niet is gebleken dat dit werk werd verricht uit maatschappelijke overwegingen of ten behoeve van de samenleving. Het is onbetwist dat dit werk werd verricht teneinde professionele werkervaring op te doen en teneinde in de toekomst in loondienst te kunnen gaan werken als IT-specialist. Aan de echtgenoot is ook feitelijk een arbeidsovereenkomst in het vooruitzicht gesteld. Deze heeft hij uiteindelijk ook gekregen. Feitelijk heeft de echtgenoot daarmee deelgenomen aan de arbeidsmarkt en heeft hij in dat verband ook arbeid en zorg willen combineren; een aspect dat in geval van vrijwilligerswerk ontbreekt. Volgens de rechtbank volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling, anders dan de dienst heeft betoogd, niet dat uitsluitend in het geval van het ontvangen van een tegenprestatie sprake kan zijn van arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wko). Gelet hierop en gelet op de door de Belastingdienst/Toeslagen niet betwiste omstandigheden dat de echtgenoot hoogopgeleid was, in Nederland niet op zijn niveau aan het werk kwam en daarom eerst ervaring moest opdoen als IT-specialist teneinde zich een positie op de arbeidsmarkt te kunnen verwerven, hij dezelfde werkzaamheden en verantwoordelijkheden had als collega’s die wel in loondienst waren bij EQmatica, er sprake was van een gezagsverhouding, hem ook daadwerkelijk een arbeidsovereenkomst in het vooruitzicht werd gesteld, EQmatica schriftelijk heeft bevestigd dat de echtgenoot gemiddeld 24 uur per week werkzaamheden verrichtte en niet is gebleken dat hij deze werkzaamheden uit maatschappelijk oogpunt verrichtte, heeft de rechtbank geoordeeld dat de door de echtgenoot verrichte werkzaamheden als arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko moeten worden aangemerkt. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de gewerkte uren ten onrechte niet meegeteld bij het berekenen van het aantal uren kinderopvang dat voor vergoeding in aanmerking komt, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    6.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door de echtgenoot voor EQmatica verrichte werkzaamheden in 2017 geen vorm van vrijwilligerswerk betreffen, die de wetgever op voorhand heeft willen uitsluiten van de aanspraak op kinderopvangtoeslag. Volgens de dienst heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het door de echtgenoot verrichte werk voor EQmatica geen vrijwilligerswerk is in maatschappelijke zin, maar dat de werkzaamheden zijn verricht teneinde weer te kunnen deelnemen aan de arbeidsmarkt en in dit geval niet verschillen van de werkzaamheden van collega’s die wel in loondienst zijn bij EQmatica. De dienst voert hiertoe aan dat niet in geschil is dat de echtgenoot voor zijn werkzaamheden bij EQmatica geen vergoeding heeft ontvangen en dat uit de door [wederpartij] overgelegde stukken niet blijkt dat hij dezelfde werkzaamheden heeft verricht als zijn collega’s die wel in loondienst zijn. Dat de echtgenoot door het verrichten van de vrijwillige werkzaamheden zijn kansen op de arbeidsmarkt heeft vergroot, betekent nog niet dat geen sprake zou kunnen zijn van vrijwilligerswerk. In de verklaring van EQmatica staat in de kantlijn als onderwerp vermeld "kennisgeving uw inzet en werkzaamheden bij onze maatschappelijke bijdrage". Verder blijkt uit de verklaring dat de werkzaamheden hebben bestaan uit het verzorgen en voorbereiden van workshops, hetgeen zeker een maatschappelijk belang kan dienen. De dienst acht de vrijwillig verrichte werkzaamheden wel belangeloos, nu deze werkzaamheden tot dusverre niet hebben geleid tot een dienstbetrekking of anderszins betaalde arbeid als softwareontwikkelaar of in aanverwante sectoren. Aan de toezegging in de verklaring van EQmatica moet, gelet daarop, geen enkele waarde worden toegekend. Daarnaast is die toezegging pas na het berekeningsjaar 2017 gedaan. Verder zijn de vrijwillige werkzaamheden van de echtgenoot ook niet te vergelijken met de situaties in de uitspraken van de Afdeling van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2439) en 12 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2703), omdat er gedurende de gehele periode geen enkele vergoeding tegenover stond en ook niet is gebleken dat de werkzaamheden in een later stadium tot extra inkomsten uit arbeid bij EQmatica of bij een ander softwarebedrijf hebben geleid. De dienst stelt zich op het standpunt dat de vrijwillige werkzaamheden die de echtgenoot heeft verricht voor EQmatica niet kunnen worden aangemerkt als arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko. De gewerkte uren bij EQmatica moeten niet als gewerkte uren in de zin van artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kinderopvangtoeslag in aanmerking worden genomen, aldus de dienst.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2439) heeft een ouder met een partner ingevolge artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko aanspraak op kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland, woont en daar arbeid verricht. De Afdeling heeft in die uitspraak verder overwogen dat arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko in beginsel betaalde arbeid betreft, maar dat daarbij uitzonderingen denkbaar zijn zoals in het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2703). Met die overweging heeft de Afdeling tot uitdrukking willen brengen dat onder het begrip arbeid als bedoeld in voornoemde bepaling niet iedere vorm van arbeid in de meest ruime zin van het woord moet worden verstaan. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om bijvoorbeeld personen die werkzaamheden zoals vrijwilligerswerk en mantelzorg verrichten aanspraak te laten maken op kinderopvangtoeslag (Handelingen II 2003/04, nr. 70, blz. 4599 en nr. 73, blz. 4777).
    6.2.    In de uitspraak van 12 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4074) heeft de Afdeling een uitzondering op het beginsel van betaalde arbeid aangenomen. De Afdeling heeft geoordeeld dat de onbetaalde werkzaamheden die een buitenpromovendus in het kader van haar promotieonderzoek had verricht zodanig overeenkwamen met de werkzaamheden die werden verricht in het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2439), dat haar werkzaamheden als arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wkkp moeten worden aangemerkt. In die uitspraak is geoordeeld dat de werkzaamheden van een promovendus met een beurs als arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko moesten worden aangemerkt en dat die arbeid betaalde arbeid betrof.
    6.3.    Niet in geschil is dat de echtgenoot de werkzaamheden bij EQmatica onbetaald heeft verricht. [wederpartij] heeft ter zitting gesteld dat het voor haar echtgenoot, als asielzoeker, lastig bleek om een baan op zijn niveau te vinden. Hij heeft daarom, naast zijn betaalde werk bij Ideaal Gordijnen, onbetaalde werkzaamheden verricht voor EQmatica om kennis en werkervaring op te doen. Deze werkzaamheden heeft hij deels onder begeleiding en deels zelfstandig verricht. Ter zitting is verder komen vast te staan dat de echtgenoot geen arbeidsovereenkomst heeft gekregen bij EQmatica of daar anderszins betaalde arbeid heeft verricht. De vaststelling van de rechtbank, dat aan de echtgenoot feitelijk een arbeidsovereenkomst in het vooruitzicht is gesteld en hij deze uiteindelijk ook heeft gekregen, is dan ook onjuist.
        Hoe begrijpelijk de Afdeling het ook vindt dat de echtgenoot werkervaring wilde opdoen om zijn kansen op de arbeidsmarkt te vergroten, vormt dit in dit geval geen aanleiding om een uitzondering aan te nemen op het beginsel dat sprake moet zijn van betaalde arbeid. Nu het hier ging om onbetaald werk om werkervaring op te doen is niet in objectieve zin komen vast te staan dat de werkzaamheden die de echtgenoot heeft verricht overeenkomen met de werkzaamheden van betaalde krachten. Daarom moeten deze werkzaamheden niet als arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko worden aangemerkt. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt terecht dat de werkzaamheden bij EQmatica niet kwalificeren als arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko en dat de gewerkte uren bij EQmatica niet in aanmerking moeten worden genomen bij de berekening van het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag over 2016 en 2017 in aanmerking komt. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. 
    6.4.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 30 juli 2018 alsnog ongegrond verklaren.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 maart 2019 in zaak nr. 18/5417;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Zanten
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2020
    97-856.
     
    Bijlage - wettelijk kader
     
    Wet Kinderopvang
    Artikel 1.6
    1 Een ouder heeft voor een berekeningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de ouder in dat jaar:
    a. tegenwoordige arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt genoten;
    […]
    3. Een ouder met een partner heeft slechts aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woont, en
    a. in Nederland of op het continentaal plat, in een andere lidstaat of in Zwitserland arbeid verricht,
    […]
    Besluit kinderopvangtoeslag
    Artikel 8a
    1. Het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedraagt voor ieder kind niet meer dan:
    a. 230 uren per kalendermaand;
    b. per berekeningsjaar:
    1°. 140 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor dagopvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, gezamenlijk;
    2°. 70 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor buitenschoolse opvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel c, gezamenlijk;
    3°. de duur van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling of scholing, een opleiding of een cursus als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, onderdelen c tot en met j, van de wet uitgedrukt in kalendermaanden, vermenigvuldigd met 230 uren per kalendermaand.
    2. Voor het aantal uren dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt uitgegaan van het aantal uren van de ouder of partner die in dat berekeningsjaar het minste uren heeft gewerkt, gebruik heeft gemaakt van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling of scholing, een opleiding of een cursus heeft gevolgd.
    […].