ECLI:NL:RVS:2005:AT5113, Raad van State, 04-05-2005, 200404397/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven (hierna: het college) aan [vergunninghouder] met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de bouw van acht woningen (maisonnettes) en drie winkels op het perceel kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […], plaatselijk bekend [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

200404397/1.
      Datum uitspraak: 4 mei 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], onderscheidenlijk gevestigd te en wonende te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 17 mei 2004 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 april 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven (hierna: het college) aan [vergunninghouder] met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de bouw van acht woningen (maisonnettes) en drie winkels op het perceel kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […], plaatselijk bekend [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 20 november 2003 heeft de raad van Bodegraven (hierna: de gemeenteraad) voor dit bouwplan met toepassing van voormelde bepaling vrijstelling verleend.
    
    Bij besluit van 21 januari 2004 heeft het college onder intrekking van zijn besluit van 15 april 2003 en met gebruikmaking van de door de gemeenteraad verleende vrijstelling opnieuw voor voormeld bouwplan bouwvergunning verleend.
    
    Bij besluit van 15 april 2004 heeft de raadsbestuurscommissie van Bodegraven (hierna: raadsbestuurscommissie) naar aanleiding van het door appellanten gemaakte bezwaar besloten de verleende vrijstelling te handhaven.
    
    Bij besluit van 21 april 2004 heeft het college naar aanleiding van het door appellanten gemaakte bezwaar besloten de bouwvergunning te handhaven.
    
    Bij uitspraak van 17 mei 2004, verzonden op 18 mei 2004, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter) het door appellanten tegen de besluiten van 15 en 21 april 2004 ingestelde beroep gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 26 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2004, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 14 juli 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Op 17 augustus 2004 heeft het college op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening van de gemeente Bodegraven (hierna: de bouwverordening), ontheffing verleend van de in het eerste en derde lid van dat artikel voorgeschreven parkeernorm en - in samenhang daarmee - bij besluit van 23 november 2004 de verleende bouwvergunning gehandhaafd.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college en van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door, respectievelijk bijgestaan door mr. O.C. Bos, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door ing. J.E. Teunissen, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen. Tevens is vergunninghouder daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Tussen partijen staat vast dat het bouwplan op enkele punten in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oude Kern Bodegraven".
    
        Ingevolge dit bestemmingsplan, dat op 28 maart 1996 is vastgesteld en op 12 november 1996 (gedeeltelijk) is goedgekeurd, heeft het perceel waarop het project betrekking heeft de bestemming "Centrumdoeleinden".
    
        Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften, voorzover hier van belang, zijn deze gronden bestemd voor woondoeleinden op de eerste en volgende verdiepingen, detailhandelsdoeleinden op de begane grondlaag en woondoeleinden, ook op de begane grond, ter plaatse waar op de plankaart de aanduiding "woondoeleinden toegestaan" voorkomt.
    
        Ingevolge artikel 6, tweede lid (de beschrijving in hoofdlijnen), onder a, voorzover hier van belang, kunnen extra woningen uitsluitend via een wijzigingsbevoegdheid worden gerealiseerd, waarbij het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van overeenkomstige toepassing is.
    
        Ingevolge artikel 16, tweede lid, is het college bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de WRO het bestemmingsplan te wijzigen ten behoeve van het realiseren van extra woningen, met dien verstande dat deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend geldt binnen de bestemmingen "Woondoeleinden" en "Centrumdoeleinden" en uitsluitend mag worden toegepast indien in voldoende mate vaststaat dat voor de te realiseren woningen voldoende contingent aanwezig is en voor het overige de bepalingen van artikel 5 van overeenkomstige toepassing zijn.
    
        In artikel 5, eerste lid, is bepaald, voorzover hier van belang, dat gronden, aangewezen voor woondoeleinden zijn bestemd voor woondoeleinden in de vorm van eengezinshuizen.
    
        Ingevolge artikel 5, derde lid, onder d, mag de goothoogte van de woningen ten hoogste 6 meter bedragen, dan wel de ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp van het plan bestaande grotere goothoogte.
    
        Ingevolge artikel 5, zesde lid, aanhef en onder m, is het college bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het derde lid, onder d, voor een goothoogte tot ten hoogste 10 meter.
    
        Ingevolge artikel 5, zesde lid, aanhef en onder i, is het college bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het eerste lid, voor het realiseren van gestapelde woningen, met dien verstande dat één en ander niet mag leiden tot een toename van de totale woningvoorraad.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 19, eerste lid, WRO, voorzover hier van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van het college van gedeputeerde staten (hierna: gedeputeerde staten) de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen het toekomstige bestemmingsplan van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    2.3.    Gedeputeerde staten van Zuid-Holland hebben op 25 maart 2003 de vereiste verklaring van geen bezwaar afgegeven.
    
    2.4.    Appellanten betogen dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    2.4.1.    De voorzieningenrechter heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het bouwplan geen ingrijpende inbreuk op het geldende planologische regime vormt. De Afdeling stelt vast dat ingevolge het bestemmingsplan, zij het na toepassing van de vrijstellings- en wijzigingsbevoegdheid, ter plaatse reeds (extra) woningen zijn toegestaan en ook in gestapelde vorm. De overschrijding met 1,65 meter van de op grond van het bestemmingsplan (met vrijstelling) mogelijke maximale goothoogte, ziet slechts op een klein gedeelte van het bouwplan.
    
        Voorzover appellanten van mening zijn dat zolang het college geen gebruik heeft gemaakt van de in de artikelen 5 en 16 van de planvoorschriften opgenomen vrijstellings- en wijzigingsbevoegdheid, de in die artikelen genoemde bouwmogelijkheden niet bij de beoordeling van de ernst van de inbreuk mogen worden betrokken, kan dat standpunt niet worden gevolgd. Niet is immers gebleken dat deze bouwmogelijkheden niet aanvaardbaar zijn dan wel dat benutting daarvan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten.
    
    2.4.2.    Tegen die achtergrond slaagt het betoog van appellanten dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de vrijstelling een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt, niet. Daarbij is tevens het volgende in aanmerking genomen.
    
        In het advies van de Commissie bezwaar- en beroepschriften, waarnaar in de beslissing op bezwaar is verwezen, is voor de ruimtelijke onderbouwing verwezen naar onder meer de toelichting op het geldende bestemmingsplan, waarin het gemeentelijk beleid is neergelegd dat verplaatsing van in de oude kern van Bodegraven gelegen bedrijven wordt bevorderd ten gunste van woningbouw en winkelvoorzieningen. Voorts is verwezen naar de door Leo de Jonge architecten opgestelde ruimtelijke visie, waaruit blijkt dat de locatie waarop de bouw is voorzien de overgang vormt tussen de kleinschalige gevelwand van de Oud Bodegraafseweg en het centrumgebied. De gemeente acht het wenselijk de huidige verbrokkeling in het gevelbeeld terug te dringen door de lage en lege plekken op te vullen met bebouwing, zodat een gesloten straatbeeld ontstaat.
    
        Anders dan appellanten betogen, biedt de omstandigheid dat gedeputeerde staten van Zuid-Holland bij besluit van 12 november 1996 goedkeuring hebben onthouden aan een in het bestemmingsplan opgenomen vrijstellingsbepaling voor overschrijding van de maximale goothoogte, geen grond voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet. Blijkens de motivering van dat besluit hebben gedeputeerde staten aan de vrijstellingsbepaling goedkeuring onthouden omdat zij de beslissing tot het verlenen van vrijstelling voor een goothoogte tot maximaal 12 meter in incidentele gevallen aan zich wilden houden. In beginsel achtten zij een goothoogte van 12 meter echter niet onaanvaardbaar.
    
        Door appellanten is erkend dat de in het bestemmingsplan opgenomen provinciale contingentenregeling in 1999 is vervallen, zodat daarin evenmin grond kan worden gevonden voor het oordeel dat de gegeven ruimtelijke onderbouwing niet voldoet.
    
    2.5.    Met betrekking tot het betoog van appellanten dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten vrijstelling te verlenen voor het bouwplan overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.5.1.    Onweersproken is dat de vensters van het kantoorpand van appellanten aan de zijde van het bouwperceel reeds vanaf 1996 zijn dichtgezet en dat het kantoor is voorzien van vensters aan de voor- en achterzijde alsmede aan de rechterzijde van het pand, waardoor het licht kan toetreden. Ook aan de achterzijde, ter plaatse van het balkon, wordt het pand van licht voorzien. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling dan ook van oordeel dat het bouwplan in zoverre geen onevenredige hinder oplevert voor appellanten.
    
    2.5.2.    De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat niet aannemelijk is dat het bouwplan een noodzakelijke vluchtroute afsluit, nu deze in de bestaande situatie reeds was afgesloten door een schutting.
    
    2.5.3.    Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel heeft de voorzieningenrechter op goede gronden verworpen. Aan het door appellanten in 1995 ingediende bouwplan voor een winkel/kantoorpand in drie bouwlagen heeft het college toen geen medewerking willen verlenen. Destijds gold echter een ander bestemmingsplan en was slechts sprake van een voorbereidingsbesluit. Sedertdien zijn de planologische inzichten in relevante mate gewijzigd. Er is derhalve geen sprake van gevallen die op één lijn zijn te stellen.
    
    2.5.4.    Appellanten hebben betoogd dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.5.17 van de bouwverordening. In dit artikel is, voorzover hier van belang, bepaald dat de zijdelingse begrenzing van een bouwwerk ten opzichte van de zijdelingse grens van het erf zodanig moet zijn gelegen dat tussen dat bouwwerk en de op het aangrenzende erf aanwezige bebouwing geen tussenruimten ontstaan die vanaf een hoogte van het erf tot 2,2 meter daarboven minder dan 1 meter breed zijn en/of niet toegankelijk zijn.
    
        Het bouwplan is gesitueerd op een afstand van ongeveer 8 cm van de zijgevel van het kantoorpand van appellanten. Vast staat dat dit in strijd is met het bepaalde in artikel 2.5.17 van de bouwverordening.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Woningwet, blijven, voorzover de voorschriften van de bouwverordening niet overeenstemmen met de voorschriften van het desbetreffende bestemmingsplan, eerstbedoelde voorschriften buiten toepassing. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat, gelet op artikel 9, eerste lid, van de Woningwet, artikel 2.5.17 van de bouwverordening in dit geval buiten toepassing blijft omdat het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zij het met vrijstelling, bebouwing tot aan de erfgrens mogelijk maakt.
    
        Wat daar verder van zij, de Afdeling is van oordeel dat een redelijke toepassing van artikel 9 van de Woningwet gelet op de aard van de in artikel 19, eerste lid, van de WRO geregelde zelfstandige projectprocedure met zich brengt dat het bepaalde in de bouwverordening ook moet wijken voor hetgeen via een vrijstelling, als bedoeld in dat laatste artikel, mogelijk wordt gemaakt. Bij het verlenen van vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO en de daarbij te verrichten afweging van belangen, mag echter het belang dat de desbetreffende bepaling uit de bouwverordening beoogt te beschermen niet uit het oog worden verloren.
    
        Blijkens de toelichting op artikel 2.5.17 van de bouwverordening is het doel van deze bepaling de mogelijkheid tot onderhoud te waarborgen en te voorkomen dat als gevolg van ontoegankelijke tussenruimtes hinder ontstaat door vervuiling. Niet is gebleken dat deze belangen bij de verlening van de vrijstelling zijn meegewogen. Het college heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd op welke wijze aan bovengenoemde belangen tegemoet wordt gekomen. Evenmin is gebleken dat aan bedoelde belangen op andere wijze tegemoet wordt gekomen. Het betoog van appellanten slaagt in zoverre.
    
    2.5.5.    Ook slaagt het betoog van appellanten dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het aan de beslissing op bezwaar klevende gebrek - het niet verlenen van een ontheffing van het bepaalde in artikel 2.5.30 van de bouwverordening - niet alsnog kon worden hersteld.
    
        Op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, onder b, van de bouwverordening, kan het college ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste en het derde lid, voorzover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
    
        Anders dan de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van bovenbedoelde ontheffing. Zo is een gedeelte van de door het college genoemde parkeergelegenheid voorzien in een nog te bouwen parkeerkelder. Bovendien betreft dit privé-parkeerplaatsen die afzonderlijk zullen worden verkocht en die niet zijn gekoppeld aan de in het bouwplan voorziene woningen. Niet kan worden staande gehouden dat op deze wijze in de noodzakelijke parkeervoorziening wordt voorzien.
    
    2.6.    Op 23 november 2004 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de voorzieningenrechter, de bij besluit van 21 januari 2004 verleende bouwvergunning gehandhaafd, in samenhang met de ontheffing als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, onder b, van de bouwverordening.
    
        Het hoger beroep van appellanten wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
    
        Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.5.5 van deze uitspraak en nu niet is gebleken dat de omstandigheden ten tijde van dit besluit waren veranderd, slaagt het betoog van appellanten dat het besluit van 23 november 2004 en het daarbij behorende besluit van 17 augustus 2004, een deugdelijke motivering ontberen en derhalve moeten worden vernietigd. 
    
        Het college dient opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen met inachtneming van de uitspraak. 
    
    2.7.    Het hoger beroep is gegrond. Nu de beslissing van de voorzieningenrechter, wat de uitkomst betreft, juist is, moet zijn uitspraak, zij het met verbetering van gronden, worden bevestigd.
    
    2.8.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    III.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven van 17 augustus 2004, kenmerk ET/01/97 en 23 november 2004, kenmerk ET/03/149;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Bodegraven aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de gemeente Bodegraven aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 409,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2005
    
    218-422.