ECLI:NL:RVS:2018:3853, Raad van State, 28-11-2018, 201801012/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2017 heeft de minister onder het stellen van voorwaarden ingestemd met het door Vermilion ingediende winningsplan Sonnega-Weststellingwerf.

201801012/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Vermilion Energy Netherlands B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    en
    
    de minister van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2017 heeft de minister onder het stellen van voorwaarden ingestemd met het door Vermilion ingediende winningsplan Sonnega-Weststellingwerf.
    
    Tegen dit besluit heeft Vermilion beroep ingesteld.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf heeft een schriftelijke reactie ingezonden.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2018, waar Vermilion, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en drs. J.I.M. Oomes, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het winningsplan heeft betrekking op nieuwe winning van aardgas en condensaat in het gasveld Sonnega-Weststellingwerf, gelegen binnen het gebied van de winningsvergunning Steenwijk. Het winningsplan gaat uit van een aanvang in 2016 en, in het meest optimistische scenario, een verwachte einddatum in 2021. In het winningsplan is een schatting gemaakt van de risico's op bodembeweging in de vorm van bodemdaling en bodemtrilling en schade als gevolg daarvan. De kans op schade aan bouwwerken wordt omschreven als zeer klein.
    
        De minister heeft met toepassing van de artikelen 34, derde lid, en 36, tweede lid, van de Mijnbouwwet met het winningsplan ingestemd. De minister heeft de kans op schade aan bouwwerken als gevolg van de gaswinning omschreven als verwaarloosbaar. Aan het instemmingsbesluit heeft hij een voorschrift verbonden dat ertoe strekt dat Vermilion dient te zorgen voor een opname van de bouwkundige staat van een representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken. Het gaat hierbij om een vooropname, oftewel een nulmeting aan de hand waarvan later kan worden vastgesteld of eventuele schade aan bouwwerken na de nulmeting is opgetreden.
    
    Looptijd winningsplan
    
    2.    Artikel 1 van het instemmingsbesluit luidt:
    
    "Het door Vermilion Energy Netherlands B.V. op 13 september 2016 ingediende winningsplan Sonnega-Weststellingwerf, met een productie zoals beschreven in het High Case productscenario (maximaal productievolume van 69,37 miljoen Nm3) en met een looptijd tot in 2021, verkrijgt de instemming als bedoeld in artikel 34, derde lid, van de Mijnbouwwet."
    
    3.    Vermilion betoogt dat de minister de looptijd in artikel 1 van het instemmingsbesluit niet duidelijk heeft omschreven. Zij voert aan dat uit het winningsplan blijkt dat de gaswinning naar verwachting pas eind 2021 wordt beëindigd. De looptijd had in artikel 1 dan ook moeten worden omschreven als "tot en met 2021" of als "tot eind 2021", aldus Vermilion.
    
    3.1.    In het winningsplan staat dat de verwachte einddatum van de productie (de gaswinning) 2021 is. Door de looptijd van het winningsplan in artikel 1 te omschrijven als "tot in 2021", heeft de minister hierbij aangesloten. Anders dan Vermilion kennelijk meent, kan hieruit niet de beperking worden afgeleid dat de gaswinning reeds op een eerder tijdstip dan aan het einde van 2021 zal moeten worden beëindigd. Ter zitting heeft de minister bevestigd dat hij in artikel 1 een looptijd tot het einde van 2021 heeft bedoeld.
    
        Het betoog faalt.
    
    Opname bouwkundige staat bouwwerken
    
    4.    Artikel 2 van het instemmingsbesluit luidt:
    
    "Teneinde eventuele toekomstige schade aan bouwwerken door de gaswinning uit het Sonnega-Weststellingwerf gasveld beter te kunnen aantonen, zorgt Vermilion Energy Netherlands B.V. ervoor dat binnen 9 maanden na de dag dat dit besluit in werking is getreden een opname is uitgevoerd naar de bouwkundige staat van een, na overleg met de gemeente vast te stellen, representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning zich kan voordoen. Voorafgaand aan de opname overlegt Vermilion een plan van aanpak voor de opname aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat. Het plan van aanpak dient 6 maanden nadat het instemmingsbesluit in werking is getreden overgelegd te zijn aan de minister."
    
    5.    Vermilion betoogt dat de minister artikel 2 niet aan het instemmingsbesluit had mogen verbinden, nu op grond van artikel 36, tweede lid, van de Mijnbouwwet slechts voorschriften ter voorkoming van schade mogen worden gesteld. De voorgeschreven opname van de bouwkundige staat van voor bodembeweging gevoelige gebouwen dient niet ter voorkoming van schade, aldus Vermilion.
    
    5.1.    De minister stelt zich op het standpunt dat het de bouwkundige vooropname de staat van gevoelige bouwwerken voorafgaande aan de gaswinning kan worden vastgesteld en dat dit helpt om het moment van optreden van eventuele schade te kunnen bepalen. De opname van de bouwkundige staat kan dienen om de oorzaak van de schade te verklaren, in het bijzonder om eenvoudiger te kunnen vaststellen of eventuele schade die is opgetreden het gevolg is van de winning. Een voorschrift dat strekt tot het kunnen vaststellen of eventueel opgetreden schade het gevolg is van die winning valt volgens de minister dan ook binnen de reikwijdte van artikel 36, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, onder a, van de Mijnbouwwet.
    
    5.2.    Artikel 36 van de Mijnbouwwet luidt:
    
    "1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
    
    a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
    
    b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
    
    c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan,
    
    d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
    
    2. Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid of, voor zover het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan daardoor niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast, door het belang van leveringszekerheid."
    
    5.3.    Uit het eerste lid, aanhef en onder a, van artikel 36 van de Mijnbouwwet, gelezen in samenhang met het tweede lid, volgt dat de minister voorschriften aan het instemmingsbesluit kan verbinden, onder meer indien deze gerechtvaardigd worden door het belang van het voorkomen van schade aan gebouwen. De reikwijdte van artikel 36, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, onder a, van de Mijnbouwwet is niet zodanig beperkt dat het uitsluitend de grondslag biedt voor het stellen van voorschriften ter voorkoming van het ontstaan van schade aan gevoelige gebouwen in het winningsgebied. Het biedt ook grondslag voor het stellen van voorschriften waarmee inzicht wordt verkregen in de bouwkundige staat van gevoelige gebouwen, om te kunnen vaststellen of eventuele schade is ontstaan als gevolg van de winning. Gelet hierop biedt dit artikellid een grondslag om een opname van de bouwkundige staat van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken voor te schrijven.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Vermilion betoogt verder dat de minister artikel 2 niet aan het instemmingsbesluit had mogen verbinden, nu de kans op schade aan bouwwerken door bodembeweging als gevolg van de gaswinning verwaarloosbaar is. Zij beroept zich in dit verband op de uitspraak van 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2772). De voorgeschreven bouwkundige opname is dan ook disproportioneel, te meer nu een dergelijke opname niet alleen voor een representatieve selectie, maar voor alle voor bodembeweging gevoelige gebouwen rond het winningsgebied zou moeten worden uitgevoerd om aan het doel van het voorschrift te kunnen voldoen, aldus Vermilion. Zij vreest bovendien dat het voorschrijven van deze opname bij omwonenden de indruk wekt dat toch een risico op aan de voorziene gaswinning gerelateerde schade bestaat en dat dit zal leiden tot aan haar gerichte schadeclaims bij schade die feitelijk een andere oorzaak heeft.
    
    6.1.    Aan het instemmingsbesluit ligt ten grondslag dat de conclusies in het winningsplan over het risico op schade worden onderschreven in de adviezen van het Staatstoezicht op de Mijnen van 18 november 2016, de Technische commissie bodembeweging van 23 december 2016 en het Wetterskip Fryslân van 8 maart 2017. In navolging van deze adviezen acht de minister de kans op schade door bodembeweging als gevolg van de in het winningsplan voorziene gaswinning verwaarloosbaar. De minister heeft niettemin aanleiding gezien om een representatieve opname van de bouwkundige staat van bouwwerken voor te schrijven, omdat deze volgens hem nodig kan zijn om eventuele toekomstige schade aan bouwwerken als gevolg van de gaswinning te kunnen aantonen.
    
        De minister heeft toegelicht dat, zoals hij eerder ook in de Tweede Kamer heeft aangegeven, hij een bouwkundige vooropname steeds zal voorschrijven bij instemmingsbesluiten over winningsplannen voor kleine velden zoals in dit geval. Dat geldt ook voor situaties waarin het risico op schade door bodembeweging als gevolg van de in een winningsplan voorziene gaswinning verwaarloosbaar is. Daarbij heeft de minister toegelicht dat hij de term "verwaarloosbaar" niet alleen hanteert in gevallen waarin schade met absolute zekerheid is uitgesloten, maar ook in gevallen waarin de kans op schade weliswaar zeer klein is, maar niettemin wel aanwezig. In geval van een als verwaarloosbaar aangemerkt risico op schade blijft de voorgeschreven opname van de bouwkundige staat van bouwwerken beperkt tot een representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige gebouwen in het betreffende gebied. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan kwetsbare monumenten en oude kerken met een scheefstaande kerktoren. In het voorgeschreven plan van aanpak kan een inventarisatie van dergelijke bouwwerken binnen het betreffende gebied worden opgenomen. Leidt die inventarisatie tot de conclusie dat zich binnen dat gebied geen voor bodembeweging gevoelige bouwwerken bevinden, dan kan dat betekenen dat geen bouwkundige opnames hoeven worden uitgevoerd. De keuze om een opname in alle gevallen voor te schrijven is ingegeven door de wens om tegemoet te komen aan zorgen van omwonenden in de omgeving van gasvelden, aldus de minister.
    
    6.2.    In de omstandigheid dat op grond van de uitgebrachte adviezen de te verwachten bodembewegingen als gevolg van de gaswinning in dit geval slechts zeer gering zijn, heeft de minister geen aanleiding hoeven te vinden om, van het opleggen van het bestreden voorschrift af te zien, nu de kans op schade aan gebouwen als gevolg daarvan niet met absolute zekerheid kan worden uitgesloten. In het licht van de problematiek die zich voordoet bij de gaswinning in de provincie Groningen, waaronder die bij de afhandeling van schade aan gebouwen die mogelijk het gevolg is van gaswinning, heeft de minister er rekening mee mogen houden dat de gevolgen van eventueel optredende schade door de in geding zijnde gaswinning, hoe gering de kans daarop ook is, ingrijpend kunnen zijn. Gelet daarop kon de minister er in redelijkheid voor kiezen om, met het oog op de vaststelling van eventuele schade en de vraag of deze tot de gaswinning kan worden herleid, een bouwkundige opname voor te schrijven. Vermilion beroept zich in dit verband tevergeefs op de uitspraak van 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2772). In die zaak ging het niet om het voorschrijven van een nulmeting, maar om het voorschrijven van een fysieke voorziening, te weten een stilstandvoorziening voor een windturbine met het oog op reductie van het aantal slachtoffers onder nachtelijke trekvogels, terwijl het nut daarvan volgens de Afdeling onvoldoende was onderbouwd. Door de voorgeschreven opname te beperken tot een representatieve selectie van daadwerkelijk voor bodembeweging gevoelige bouwwerken binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning zich kan voordoen - voor zover inventarisatie uitwijst dat die aanwezig zijn - heeft de minister voorts geen disproportioneel voorschrift gesteld. Daarbij valt niet in te zien dat, zoals Vermilion stelt, een voorgeschreven bouwkundige opname uitsluitend aan zijn doel kan beantwoorden als deze betrekking heeft op alle aanwezige bouwwerken binnen het voor bodembeweging gevoelige gebied. Voor zover het stellen van het voorschrift bij omwonenden de indruk zou kunnen wekken dat risico op aan de voorziene gaswinning gerelateerde schade bestaat en dit zal leiden tot aan Vermilion gerichte schadeclaims bij schade die feitelijk een andere oorzaak heeft, hoefde de minister daaraan geen zwaarder gewicht toe te kennen dan aan het belang bij het stellen van dit voorschrift. Daarbij overweegt de Afdeling dat een bouwkundige opname in een dergelijk geval juist van nut kan zijn bij het vaststellen van gestelde schade en een eventueel onterecht vermoeden dat deze schade is te herleiden tot de gaswinning kan wegnemen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het beroep is ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Voorlopige voorziening
    
    9.    Bij uitspraak van 30 juli 2018 in zaak nr. 201801012/3/A1 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling artikel 2 van het instemmingsbesluit geschorst, tot de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure. Nu de Afdeling het beroep ongegrond zal verklaren, zal artikel 2 herleven. De in artikel 2 bepaalde termijnen zijn echter reeds verlopen. De Afdeling ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een nieuwe voorlopige voorziening te treffen. Deze houdt in dat de in artikel 2 bepaalde termijn waarbinnen Vermilion ervoor zorgt dat, volgens een tevoren aan de minister overgelegd plan van aanpak, een opname is uitgevoerd naar de bouwkundige staat van een, na overleg met de gemeente vast te stellen, representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning zich kan voordoen, wordt gesteld op drie maanden na de dag van deze uitspraak. De Afdeling wijst er op dat dit de verplichting om voorafgaand aan de opname een plan van aanpak voor die opname aan de minister te overleggen, onverlet laat. De Afdeling ziet in deze verplichting verder geen aanleiding om een langere termijn dan drie maanden te stellen voor het uitvoeren van de voorgeschreven opname. Daarbij acht de Afdeling in de eerste plaats van belang dat Vermilion eerst om schorsing van artikel 2 heeft verzocht nadat de termijn voor het overleggen van een plan van aanpak reeds was verstreken. In de tweede plaats overweegt de Afdeling dat Vermilion er ook gedurende de periode dat artikel 2 was geschorst rekening mee kon houden dat dit artikel na de uitspraak in de bodemprocedure zou herleven. Voor zover Vermilion de beide periodes niet heeft benut om een plan van aanpak op te stellen dat zij aan de Minister kan overleggen, komt dit voor haar rekening en risico.
    
        De Afdeling merkt hierbij op dat deze voorlopige voorziening onverlet laat dat het de minister vrij staat om, indien hij daartoe op enig moment aanleiding ziet, artikel 2 en de bij deze voorlopige voorziening gestelde termijnen in voor Vermilion gunstige zin te wijzigen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep ongegrond;
    
    II.    treft de voorlopige voorziening dat de in artikel 2 van het besluit van 22 december 2017 van de minister van Economische Zaken en Klimaat, kenmerk DGETM-EO/17205242, bedoelde termijn waarbinnen Vermilion ervoor zorgt dat, volgens een tevoren aan de minister overgelegd plan van aanpak, een opname is uitgevoerd naar de bouwkundige staat van een, na overleg met de gemeente vast te stellen, representatieve selectie van voor bodembeweging gevoelige bouwwerken gelegen binnen het gebied waar bodembeweging als gevolg van de gaswinning zich kan voordoen, wordt gesteld op drie maanden na de dag van deze uitspraak, en dat het onderdeel van artikel 2, inhoudende dat het plan van aanpak zes maanden nadat het instemmingsbesluit in werking is getreden overgelegd dient te zijn aan de minister, wordt geschorst. De voorlopige voorziening vervalt nadat de in artikel 2 bedoelde opname is uitgevoerd of de minister van Economische Zaken en Klimaat een besluit tot wijziging van dat artikel neemt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Witsen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2018
    
    727.