ECLI:NL:RVS:2020:589, Raad van State, 26-02-2020, 201904197/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: ALDI heeft op 23 februari 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuw winkelpand op het perceel aan de Heerenveenseweg 78-80 te Wolvega, gemeente Weststellingwerf, ingediend. Bij brief van 26 november 2018 heeft ALDI beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken door het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf van het van rechtswege ontstaan van de gevraagde omgevingsvergunning.

201904197/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    ALDI Drachten B.V., gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 april 2019 in zaak nr. 18/3690 in het geding tussen:
    ALDI
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf.
    Procesverloop
    ALDI heeft op 23 februari 2018 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuw winkelpand op het perceel aan de Heerenveenseweg 78-80 te Wolvega, gemeente Weststellingwerf, (hierna: het perceel) ingediend.
    Bij brief van 26 november 2018 heeft ALDI beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken door het college van het van rechtswege ontstaan van de gevraagde omgevingsvergunning.
    Bij uitspraak van 18 april 2019 heeft de rechtbank dat beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft ALDI hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2020, waar ALDI, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door R. Hekman en mr. J. van Weperen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    ALDI is voornemens een supermarkt te exploiteren op het perceel. Daartoe wil zij daar het bestaande bouwwerk slopen en een nieuw gebouw bouwen, dat dienst kan doen als winkelruimte. Op 23 februari 2018 heeft ALDI de daarvoor benodigde omgevingsvergunning aangevraagd.
        Nadat het college op verzoek van ALDI op 9 maart 2018 de beslistermijn heeft opgeschort en vervolgens op 3 mei 2018 uit eigen beweging die termijn heeft verlengd met zes weken, heeft het college ALDI bij brief van 18 juni 2018 verzocht om aanvullende gegevens en haar daarbij ook laten weten dat de gevraagde omgevingsvergunning slechts met gebruikmaking van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure kan worden verleend.
        ALDI heeft bij brief van 25 oktober 2018 het college in gebreke gesteld, omdat volgens haar uiterlijk op 3 augustus 2018 een besluit had moeten worden genomen op haar aanvraag. Bij brief van 26 november 2018 heeft ALDI beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken door het college van het van rechtswege ontstaan van de gevraagde omgevingsvergunning.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat de gevraagde omgevingsvergunning niet van rechtswege is ontstaan, omdat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend met gebruikmaking van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Het bouwplan is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wolvega" (hierna: het bestemmingsplan). Enkel met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) (lees: artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo) kan van het bestemmingsplan worden afgeweken, aldus de rechtbank, en wanneer van die bepaling gebruik wordt gemaakt is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing.
    Wettelijk kader
    2.    De relevante bepalingen uit de Wabo, de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en het bestemmingsplan zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Gronden van het hoger beroep
    3.    ALDI betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat  de omgevingsvergunning niet van rechtswege is ontstaan. ALDI voert hiertoe aan dat het door haar gewenste gebouw en het beoogde gebruik daarvan niet in strijd zijn met de bestemming. ALDI baseert dit op de verbeelding van het bestemmingsplan. Daarop staat dat het perceel de bestemming "Bedrijf" heeft, met de functieaanduiding "detailhandel". ALDI stelt dat, aangezien een supermarkt detailhandel is, de functieaanduiding "detailhandel" betekent dat een supermarkt op het perceel zonder meer is toegestaan. Mocht het bouwplan wel in strijd zijn met de bestemming "Bedrijf", dan kan volgens ALDI de omgevingsvergunning worden verleend met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo. Een deel van het perceel - en van het bouwvlak op het perceel - ligt binnen de contour van de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - lpg". Hoewel binnen de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - lpg" geen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten, zoals een winkel, zijn toegestaan, stelt ALDI zich op het standpunt dat uit de bouwtekeningen blijkt dat het bouwplan zich niet binnen de contour van die gebiedsaanduiding bevindt. Binnen die contour liggen deels wel het parkeerterrein en de laad- en losplaats, maar het parkeerterrein en de laad- en losplaats kunnen volgens ALDI niet worden aangemerkt als kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten.
         Omdat het bouwplan niet in strijd is met de bestemming dan wel de omgevingsvergunning kan worden verleend met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo en in beide gevallen niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure wordt gevolgd, maar de reguliere voorbereidingsprocedure, is de omgevingsvergunning volgens ALDI na verloop van de beslistermijn op 3 augustus 2018 van rechtswege ontstaan.
    3.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag van toepassing is. Het college heeft hierin derhalve geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit.
    3.2.    Over de functieaanduiding "detailhandel" overweegt de Afdeling het volgende. Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend (vergelijk de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682). Het toetsingskader wordt daarbij gevormd door regels die specifiek invulling geven aan een bestemming, zoals de bouwregels voor een bepaalde bestemming. Begripsomschrijvingen, die onderdeel uitmaken van de inleidende regels van het bestemmingsplan, zijn op zichzelf niet voldoende om een juridisch bindende relatie te leggen tussen de op de verbeelding opgenomen aanduiding en de bebouwing die op het perceel is toegestaan (vergelijk de uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264).
         In dit geval staat vast dat de planregels geen bepaling bevatten over de betekenis van de functieaanduiding "detailhandel" bij de bestemming "Bedrijf". De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de functieaanduiding "detailhandel" op het perceel zonder juridische betekenis blijft. Nu een supermarkt, naar ook niet in geschil is, ingevolge de planregels niet is toegestaan op gronden met de bestemming "Bedrijf", heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het bouwplan vanwege de bestemming in strijd is met het bestemmingsplan.
        Het betoog faalt in zoverre.
    3.3.    Over de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - lpg" overweegt de Afdeling het volgende. De door ALDI gewenste winkel is een beperkt kwetsbaar object zoals gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder 15, van de planregels. Dit betekent dat indien het bouwplan binnen de contour van de gebiedsaanduiding "veiligheidszone - lpg" is voorzien, het bouwplan in strijd is met artikel 24, onder 24.2.2 en 24.2.3, van de planregels. Anders dan ALDI stelt, is dat het geval. Op de door ALDI overgelegde bouwtekening, waarop door het college de contour van de gebiedsaanduiding is ingetekend, is te zien dat die contour niet slechts over de parkeerplaats loopt, maar ook over een deel van de ruimtes die op de tekening zijn aangeduid als "entree" en "verkoopruimte". In de niet onderbouwde weerspreking door ALDI ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze tekening, wat betreft de door het college ingetekende contour van de gebiedsaanduiding, niet juist zou zijn. De stelling van ALDI dat het haar bedoeling was om het gebouw buiten de contour van de gebiedsaanduiding te bouwen, is daarvoor onvoldoende.
         Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan ook vanwege de gebiedsaanduiding in strijd is met het bestemmingsplan.
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    3.4.    Voor haar betoog dat de omgevingsvergunning kan worden verleend met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo, wijst ALDI op artikel 4, onder 4.5, van de planregels. In die bepaling staat dat het college, indien wordt voldaan aan enkele in die bepaling genoemde vereisten, bij omgevingsvergunning kan afwijken van de gebruiksregels voor de bestemming "Bedrijf".
        Gelet op wat hiervoor onder 3.3 is overwogen, is het bouwplan ook in strijd met artikel 24.2.2 en 24.2.3 van de planregels. De planregels voorzien bij een dergelijke strijdigheid niet in een afwijkingsmogelijkheid. Wat er ook zij van het betoog van ALDI over de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden bij strijd met de bestemming "Bedrijf", het betoog kan niet leiden tot het oordeel dat voor het college de mogelijkheid openstaat de omgevingsvergunning te verlenen met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo.
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    Conclusie
    4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dat het college niet de mogelijkheid heeft om de omgevingsvergunning te verlenen met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo. In hoger beroep is niet in geschil dat het college de omgevingsvergunning ook niet kan verlenen met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning slechts met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo zou kunnen verlenen. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 3:10, vierde lid, van de Awb, kan een omgevingsvergunning die slechts met gebruikmaking van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo kan worden verleend, niet van rechtswege worden gegeven.
        Het oordeel van de rechtbank dat de door ALDI gewenste omgevingsvergunning niet van rechtswege is ontstaan, is dus juist.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
    531-860.
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid:
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk, […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet […].
    Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c:
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […] tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a:
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1˚. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3˚. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Artikel 3.9, derde lid:
    Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […]
    Artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a:
    Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    Afdeling 3.4 Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
    Artikel 3:10, eerste lid:
    Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.
        Het vierde lid:
    Indien deze afdeling van toepassing is op de voorbereiding van een besluit is paragraaf 4.1.3.3. niet van toepassing.
    Afdeling 4.1.3.3. Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen
    Artikel 4:20b, eerste lid:
    Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    Artikel 4:20c, eerste lid:
    Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    Bestemmingsplan "Bestemmingsplan Wolvega"
    Artikel 1, aanhef en onder 15, 28 en 47:
    In deze regels wordt verstaan onder:
        beperkt kwetsbaar object:
    een object waarvoor ingevolge het Besluit externe veiligheid inrichtingen een richtwaarde voor het risico c.q. een risicoafstand is bepaald, waarmee rekening moet worden gehouden;
        detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit;
        kwetsbaar object: een object waarvoor ingevolge het Besluit externe veiligheid inrichtingen een grenswaarde voor het risico c.q. een risicoafstand is bepaald, die in acht moet worden genomen.
    Artikel 4, onder 4.1:
    De voor ‘Bedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen ten behoeve van:
        1. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2;
        2. alsmede ter plaatse van de aanduiding voor "specifieke vorm van bedrijf-afwijkende categorie bedrijven":
        • een landbouwmechanisatiebedrijf aan de Oppers 66;
        • een telefooncentrale met zendinrichting aan de Blomslaan 22;
        • een benzinestation met LPG aan de Heerenveenseweg 76;
        • een hoveniersbedrijf aan de Pieterslaan 85A;
        met dien verstande dat geluidzoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven niet zijn toegestaan, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de Heerenveenseweg 76, waar een LPG-station is toegestaan;
        3. bedrijfswoningen;
    met daaraan ondergeschikt:
    b. tuinen, erven en binnenterreinen;
    c. op- en inritten;
    d. groenvoorzieningen;
    e. parkeervoorzieningen;
    f. waterlopen;
    g. openbare nutsvoorzieningen,
    met de daarbij behorende:
    h. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    Artikel 4, onder 4.4:
    Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    a. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van bedrijven, anders dan die welke zijn genoemd in de bij dit plan behorende lijst van bedrijven onder de categorieën 1 en 2;
    b. het gebruik van gronden en bouwwerken voor de uitoefening van detailhandel in volumineuze goederen;
    c. het gebruik van bijgebouwen voor bewoning.
    Artikel 4, onder 4.5, onder 4.5.1:
    Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.4. onder a en toestaan dat tevens bedrijven worden gevestigd die niet behoren tot categorie 1 of 2 van bijlage 1 of niet op in deze bijlage worden genoemd, mits:
    1. deze bedrijven naar de aard en de invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijven die behorend tot categorie 2 van bijlage 1, en:
    2. het geen geluidzoneringsplichtige en/of risicovolle inrichtingen betreft.
    Artikel 4, onder 4.5, onder 4.5.2:
    De in 4.5.1 genoemde omgevingsvergunning kan slechts worden verleend, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    a. de stedenbouwkundige situatie, onder meer gevormd door het straat- en bebouwingsbeeld;
    b. de verkeersveiligheid;
    c. de milieusituatie;
    d. de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.
    Artikel 24, onder 24.2.1:
    Ter plaatse van de aanduiding "veiligheidszone - lpg" zijn de gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het tegengaan van een te hoog veiligheidsrisico van kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten vanwege de aanwezigheid van een risicovolle inrichting.
    Artikel 24, onder 24.2.2:
    Ter plaatse van de aanduiding "veiligheidszone - lpg" geldt voor het bouwen van bouwwerken de volgende regel:
    • anders dan in de basisbestemming is bepaald, mogen op de in lid 24.2.1 bedoelde gronden geen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten worden gebouwd.
    Artikel 24, onder 24.2.3:
    Ter plaatse van de aanduiding "veiligheidszone - lpg" worden in ieder geval de volgende gebruiksvormen aangemerkt als strijdig met deze aanduiding:
    • het gebruik van gronden en bouwwerken als kwetsbaar of beperkt kwetsbaar object (met uitzondering van het bestaande gebruik, voor zover het gebruik betreft dat niet reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan).