ECLI:NL:RVS:2018:2042, Raad van State, 20-06-2018, 201703819/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 13.500,- wegens het zonder vergunning omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in onzelfstandige woonruimten.

201703819/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 maart 2017 in zaken nrs. 16/5361 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 13.500,- wegens het zonder vergunning omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in onzelfstandige woonruimten.
    
    Bij besluit van 29 juli 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding
    
    1.    Op 8 februari 2016 hebben toezichthouders de woning op het adres [locatie] geïnspecteerd. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat in de woonkamer door middel van een tussenwand een extra slaapkamer is gecreëerd. In het rapport staat dat tijdens het huisbezoek zes personen zijn aangetroffen; een stel uit Frankrijk, een stel uit Italië, een persoon uit India en een persoon uit Hongarije. Zij hebben verklaard allen een slaapkamer in de woning te huren voor € 650,-, € 650,-, € 500,- respectievelijk € 400,- huur per maand die zij betalen aan "[naam]", zoals [appellant] zich noemt. De boete is opgelegd omdat de woning van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten is omgezet.
    
    Relevante regelgeving
    
    2.    De relevante bepalingen uit de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Huisvestingsverordening), zoals deze gold ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken hiervan deel uit.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding nu uit het rapport van bevindingen blijkt dat zelfstandige woonruimte is omgezet in onzelfstandige woonruimten. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt omdat hij volgens de huurovereenkomst de huurder van de woning was. De rechtbank heeft ten slotte geen grond gevonden voor het oordeel dat de boete onevenredig is en onaanvaardbare sociale en financiële gevolgen zal hebben.
    
    Het hoger beroep
    
    4.    [appellant] stelt dat de kamers in de woning nooit als onzelfstandige woonruimten zijn verhuurd. Weliswaar staat in het rapport van bevindingen dat in de woning twee stellen en twee personen allen een kamer huurden, maar dit is niet waar. Deze personen zijn familieleden van zijn Italiaanse ex-vriendin die zich hebben voorgedaan als huurders om [appellant] in de problemen te brengen. [appellant] heeft van april 2015 tot november 2015 op het adres gewoond samen met zijn ex-vriendin en haar broer. Ook verbleven geregeld voor een korte periode familieleden van zijn ex-vriendin in de woning, maar zij betaalden geen huur. Toen zij uit elkaar gingen, zijn zijn ex-vriendin en haar broer in de woning blijven wonen. [appellant] heeft begin 2016 en derhalve voorafgaand aan het huisbezoek de huur van de woning opgezegd. Voorts betoogt [appellant] dat de extra slaapkamer al was gecreëerd op het moment dat hij de huurovereenkomst ondertekende zodat de boete van € 13.500,- in dit geval veel te hoog is. Ook wijst [appellant] er op dat zijn [bedrijf] niks met deze zaak te maken heeft nu dit bedrijf pas in december 2015 is opgericht en zijn bedrijf nooit huur heeft ontvangen van de zogenaamde huurders. [appellant] stelt ten slotte dat hij niet weet wie "[naam]" is.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    5.    De woning betreft een zelfstandige woonruimte tot 200 punten. Gelet op artikel 3.1.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 is dit een woonruimte als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de woonruimte is omgezet van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten en dat derhalve artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet 2014 is overtreden.
    
        Bij dit oordeel betrekt de Afdeling ten eerste dat ten tijde van het huisbezoek blijkens de basisregistratie personen naast [appellant] vier personen stonden ingeschreven op het adres. Uit de processtukken die [appellant] heeft overgelegd blijkt dat dit zijn Italiaanse ex-vriendin, haar broer, hun nichtje en haar vriend zijn. Ten tweede is van belang dat in het rapport van bevindingen staat dat de aanwezige personen hebben verklaard dat in de woning een Frans stel, een Italiaans stel, een persoon uit India en een persoon uit Hongarije allen een kamer huren. Volgens [appellant] woonden zijn ex-vriendin en haar broer ten tijde van het huisbezoek in de woning en hebben zij zich voorgedaan als Frans stel. Met de door [appellant] overgelegde verklaring van de persoon uit India wordt voorts bevestigd dat ook deze persoon in de woning woonde ten tijde van het huisbezoek. Bovendien staat in deze verklaring dat hij destijds in de woning is gaan wonen bij vijf personen; [appellant], zijn vriendin, haar broer, hun Italiaanse nichtje en haar vriend. Verder is van belang dat in het rapport van bevindingen staat dat zich in de woning één keuken, één badkamer en één toilet bevinden.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat ten tijde van het huisbezoek verscheidene personen in de woning woonden die meerdere huishoudens vormden en wezenlijke voorzieningen met elkaar moesten delen. Daarom is sprake van het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. Of [appellant] al dan niet de extra slaapkamer heeft gecreëerd, is hiervoor niet van belang.
    
    6.    Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat [appellant] kan worden aangemerkt als overtreder. Op 8 februari 2016 was [appellant] de huurder en in die hoedanigheid verantwoordelijk voor de woning. In dit kader is van belang dat de huurovereenkomst weliswaar begin januari 2016 is opgezegd, maar dat uit de aan [appellant] gezonden brief van [vastgoedbeheer] blijkt dat de huurovereenkomst pas op 31 maart 2016 is geëindigd. De vraag of naast [appellant] ook [persoon] huurder was van de woning, is voorts niet relevant voor dit oordeel nu [appellant] in ieder geval huurder was en dus verantwoordelijk was voor de woning. Bij het oordeel dat [appellant] kan worden aangemerkt als overtreder betrekt de Afdeling verder dat in het rapport van bevindingen staat dat de bewoners hebben verklaard dat zij huur betalen aan "[naam]" en dat [appellant] zich zo noemt. Ook de eigenaar van de woning heeft verklaard dat [appellant] zichzelf "[naam]" noemt. Gelet hierop acht de Afdeling aannemelijk dat, in weerwil van de ontkenning door [appellant], hij de persoon is die "[naam]" wordt genoemd en aan wie de bewoners de huur betaalden.
    
    7.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college in dit geval niet tot boeteoplegging mocht overgaan. In bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening is een boete van € 13.500,- vastgesteld voor het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning. Naar het oordeel van de Afdeling is evenwel rechtsonzeker of onder onttrekken ook omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten moet worden verstaan.
    
    7.1.    Bij voornoemd oordeel betrekt de Afdeling het volgende. Ingevolge artikel 35, derde lid, van de Huisvestingswet 2014 stelt de gemeenteraad in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd. In artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening staat onder meer dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. In artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 staan in sub a tot en met d, de verboden om een woonruimte te onttrekken, samen te voegen, om te zetten en te verbouwen. In dit geval gaat het over de overtreding genoemd onder c: het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. In bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening staat dat een boete van € 13.500,- wordt opgelegd voor het "onttrekken zonder vergunning". Volgens het college dient hieronder tevens te worden begrepen het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten zodat de boete van € 13.500,- ook hiervoor geldt. Daarbij wijst het college er op dat "onttrekken" in de zin van de Huisvestingsverordening ruimer dient te worden geïnterpreteerd dan "onttrekken" in de zin van de Huisvestingswet 2014. Volgens het college valt onder onttrekken in de zin van de Huisvestingsverordening niet alleen onttrekken als bedoeld in sub a van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014, maar ook samenvoegen, omzetten en verbouwen als bedoeld in sub b, c en d, van dit artikel. Daarbij wijst het college op de definitiebepaling in artikel 1, onder x, in samenhang gelezen met artikel 1, onder rr, van de Huisvestingsverordening. Daarin is een onttrekkingsvergunning gedefinieerd als de vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. Deze redenering zou erop kunnen duiden dat onder het in bijlage 3 opgenomen "onttrekken zonder vergunning" tevens wordt verstaan het omzetten als bedoeld in artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet 2014.
    
    7.2.    Het volgende duidt daarentegen op een tegengestelde uitleg. In artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening wordt een boete gesteld op overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 - dus op onttrekken, samenvoegen, omzetten en verbouwen - en wordt voor de hoogte van de boete verwezen naar bijlage 3 waarin een boete is vastgesteld voor het "onttrekken zonder vergunning". De verwijzing naar artikel 21 van de Huisvestingwet 2014 - en dus niet naar het in artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening opgenomen onttrekkingsverbod - zou erop kunnen duiden dat onttrekken in bijlage 3 op dezelfde wijze dient te worden uitgelegd als onttrekken in de Huisvestingswet 2014. In dat geval valt omzetten hier niet onder.
    
    7.3.    Daarnaast is het volgende van belang. De Afdeling heeft weliswaar in de uitspraak van 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2200) overwogen dat onder onttrekken ook het omzetten van woonruimte moet worden begrepen, maar dit oordeel was gebaseerd op de memorie van toelichting bij de in die zaak van toepassing zijnde Huisvestingswet zoals die gold tot 1 januari 2015. Daarin staat dat het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten valt onder het begrip "onttrekken" (Kamerstukken II 1987-1988, 20520, nr. 3, blz. 90). In de memorie van toelichting bij de thans van toepassing zijnde Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken II 2009-201, 32 271, nr. 3, blz. 26) staat echter het tegenovergestelde. Hierin staat: "Een omzettingsvergunning is nodig bij het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten. Via een omzettingsvergunning kunnen gemeenten kamerverhuur of logiesbedrijven in buurten en wijken reguleren. […] Een onttrekkingsvergunning zal alleen nog maar geëist kunnen worden in het geval een woonruimte aan de woonruimtevoorraad wordt onttrokken bij een functiewijziging van het gebruik, bijvoorbeeld van wonen naar kantoorfunctie. En bij het gebruik van de woning als tweede woning, wanneer er geen sprake is van inschrijving van de bewoner in de GBA. Wanneer een woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner schrijft zich in bij de GBA dan is er geen sprake van onttrekken."
    
    7.4.    Gelet op het voorgaande bestaat er over de vraag of onder "onttrekken" in de Huisvestingsverordening ook omzetten moet worden verstaan zo veel onzekerheid dat de verordening in zoverre in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is immers rechtsonzeker of de boete van € 13.500,- voor het "onttrekken zonder vergunning" in bijlage 3, in weerwil van de bewoordingen in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014, van toepassing is op het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten. Overigens is bijlage 3 van de Huisvestingsverordening op 1 januari 2017 gewijzigd in die zin dat voor overtreding van de verboden om een woonruimte te onttrekken, samen te voegen, om te zetten en te verbouwen afzonderlijke boetes zijn vastgesteld.
    
    8.    Het vorenstaande leidt niet tot onverbindendverklaring van de Huisvestingsverordening voor zover daarin een boete is vastgesteld voor het "onttrekken zonder vergunning". Daartoe wordt overwogen dat onder dit begrip in ieder geval valt het onttrekken in de zin van artikel 21, onder a, van de Huisvestingswet 2014. Voor overtreding van deze verbodsbepaling geldt derhalve de in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening opgenomen boete van € 13.500,-.
    
    9.    Gelet op het vorenstaande kon het college bijlage 3 van de Huisvestingsverordening, in het bijzonder de boete van € 13.500,- voor "onttrekking zonder vergunning", niet ten grondslag leggen aan de in geding zijnde boete voor het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten. Nu niet vast staat dat in de Huisvestingsverordening een boete is vastgesteld voor deze overtreding, was het college niet bevoegd hiervoor een boete op te leggen.
    
    10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit op bezwaar vernietigen. Voorts zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar.
    
    11.      Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 maart 2017 in zaken nrs. 16/5361;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 29 juli 2016, kenmerk
    
    BB110769 16;
    
    V.    herroept het besluit van 22 april 2016, kenmerk 1102 EB 44;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treed van het vernietigde besluit op bezwaar;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Van Vroegindeweij
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
    
    559.  BIJLAGE
    
    Huisvestingswet 2014
    
    Artikel 1
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    c. huisvestingsverordening: verordening als bedoeld in artikel 4;
    
    i. woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
    
    Artikel 4
    
    1 De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
    
    a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
    
    b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
    
    Artikel 7
    
    1 In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad categorieën goedkope woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mogen worden genomen of gegeven indien daarvoor geen huisvestingsvergunning is verleend.
    
    2 Het eerste lid is ten aanzien van het kunnen aanwijzen van voor verkoop bestemde goedkope woonruimte slechts van toepassing op de gemeenten Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling, Texel en Vlieland.
    
    Artikel 8
    
    1 Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te nemen zonder vergunning van burgemeester en wethouders.
    
    2 Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
    
    Artikel 21
    
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
    
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen;
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    
    d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
    
    Artikel 35
    
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
    
    a. […], en
    
    b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
    
    3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (geldend van 1 januari 2016 t/m 31 december 2016)
    
    Artikel 1 Definities
    
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    m. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
    
    x. Onttrekkingsvergunning: de vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet;
    
    z. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en toilet;
    
    aaa. Woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden;
    
    ccc. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
    
    Artikel 3.1.1
    
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
    
    a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    
    b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
    
    c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
    
    d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
    
    Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
    
    1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
    
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
    
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd.
    
    c. mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
    
    Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld artikel 8, eerste en tweede lid en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel;
    
    b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 3 genoemde tabel.
    
    Bijlage 3 Behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete