ECLI:NL:RVS:2018:3697, Raad van State, 14-11-2018, 201709415/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2015 heeft het algemeen bestuur aan Spijkerpand een gewijzigde omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een gebouw in strijd met het bestemmingsplan op een perceel naast Hamerstraat 25 te Amsterdam (hierna: het perceel).

201709415/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. [appellant sub 1] , gevestigd te Den Haag, en anderen
    2. Spijkerpand B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 oktober 2017 in zaak nr. 16/4215 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Noord (nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2015 heeft het algemeen bestuur aan Spijkerpand een gewijzigde omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een gebouw in strijd met het bestemmingsplan op een perceel naast Hamerstraat 25 te Amsterdam (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 20 mei 2016 heeft het algemeen bestuur het door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Spijkerpand heeft een voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur en Spijkerpand hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 1] en anderen hebben zienswijzen ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 25 september 2018, waar [appellant sub 1] en anderen, in de persoon van [persoon] bijgestaan door mr. H.J. Hagemans, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door mr.  P.J.M. Nooij, en Spijkerpand, vertegenwoordigd door [gemachtigde a] en [gemachtigde b], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het algemeen bestuur heeft op 28 augustus 2015 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een kantoorgebouw op het perceel. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Op 12 november 2015 heeft Spijkerpand een aanvraag ingediend voor een wijziging van het gebouw. Bij het besluit van 22 december 2015 heeft het algemeen bestuur de omgevingsvergunning van 28 augustus 2015 ingetrokken en een gewijzigde omgevingsvergunning verleend.
    
        [appellant sub 1] en anderen zijn eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Amsterdam en het daarop staande pand dat vanaf de Hamerstraat gezien achter het perceel ligt. Zij kunnen zich niet verenigen met het besluit van 22 december 2015 voor zover daarbij een omgevingsvergunning is verleend.
    
    Procesbelang
    
    2.    Spijkerpand stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 1] en anderen geen belang hebben bij hun hoger beroep, omdat zij een doel willen bereiken dat met deze procedure niet kan worden bereikt. Zij gebruiken deze procedure als drukmiddel om een schadevergoeding van Spijkerpand te krijgen vanwege de overbouw van hun eigen pand aan de [locatie].
    
    2.1.    Uit de bouwtekeningen die behoren bij de op 22 december 2015 verleende omgevingsvergunning blijkt dat het kantoorgebouw met een hoogte van deels 17,54 m en deels 21,41 m boven peil op een afstand van 4,86 m van het perceel en een afstand van 9,62 m van het gebouw van [appellant sub 1] en anderen mag worden gebouwd. Als eigenaren hebben zij belang bij een goed verblijfsklimaat, onder meer vanwege de verhuurmogelijkheden van hun pand. Indien de Afdeling zou oordelen dat hun hoger beroep gegrond is, kan dit tot gevolg hebben dat het kantoorgebouw zoals voorzien in de bouwtekeningen niet mag worden gebouwd. Zij hebben daarom een belang bij een beoordeling van hun hoger beroep. De omstandigheid dat [appellant sub 1] en anderen mogelijk nog een ander doel nastreven, betekent niet dat zij geen procesbelang hebben.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen
    
    3.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat alleen de aangebrachte wijzigingen ten opzichte van de omgevingsvergunning van 28 augustus 2015 ter beoordeling voorliggen. Volgens hen is voor het gehele bouwplan een nieuwe omgevingsvergunning verleend die in de plaats komt van de vergunning van 28 augustus 2015. Deze vergunning is immers bij het besluit van 22 december 2015 ingetrokken.
    
    3.1.    In het besluit van 22 december 2015 staat dat de aanvraag een wijziging betreft op de op 28 augustus 2015 afgegeven vergunning met kenmerk OLO1810965/Z15-68388/66524 . De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten "bouwen" en "gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met ruimtelijke regels". Verder staat daarin dat het algemeen bestuur hierbij besluit de omgevingsvergunning met OLO1810965 in te trekken, aan Spijkerpand B.V. een gewijzigde omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten "bouwen" en "gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met ruimtelijke regels", een en ander overeenkomstig de bij dit besluit behorende bescheiden zoals vermeld in de lijst met ‘bescheiden’. Blijkens deze lijst behoren bij de bescheiden onder meer het aanvraagformulier en de bouwtekeningen.
    
        Hoewel bij de projectomschrijving op het aanvraagformulier staat dat het gaat om "Gewijzigde afmetingen tov. gebouw cfr. eerder verleende vergunning", blijkt verder uit de bij de omgevingsvergunning van 22 december 2015 behorende stukken niet wat deze wijzigingen inhouden. Bij de toelichting over de bouwwerkzaamheden staat dat de tekeningen van het gebouw waarvoor vergunning is verleend, worden vervangen door bijgevoegde tekeningen met gewijzigde gebouwafmetingen. Op de bouwtekeningen die bij de omgevingsvergunning van 22 december 2015 horen, is echter niet aangegeven welke delen de gewijzigde onderdelen betreffen. Alleen door vergelijking van deze bouwtekeningen met de bouwtekeningen behorende bij de vergunning van 28 augustus 2015 kan worden vastgesteld wat de wijzigingen zijn. De bouwtekeningen behorende bij de omgevingsvergunning van 28 augustus 2015 behoren echter niet bij de bescheiden. Ook wordt in de aanvraag of het besluit van 22 december 2015 niet naar deze bouwtekeningen verwezen. In het besluit van 22 december 2015 is evenmin omschreven waaruit de wijzigingen bestaan.
    
    Bovendien is met het besluit van 22 december 2015, gelet op de duidelijke bewoordingen daarvan, de omgevingsvergunning van 28 augustus 2015 ingetrokken. Deze omgevingsvergunning biedt daardoor geen grondslag meer voor de bouw van het kantoorgebouw.
    
        Gelet op deze omstandigheden, die anders zijn dan die in de door partijen genoemde uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:842, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de omgevingsvergunning van 22 december 2015 alleen betrekking heeft op de wijzigingen van het bouwplan waarvoor al op 28 augustus 2015 een omgevingsvergunning is verleend. Dit betekent dat het bouwplan in volle omvang had moeten worden beoordeeld. Deze beoordeling heeft niet plaatsgevonden.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
    
    4.    Spijkerpand betoogt dat de rechtbank ten onrechte is toegekomen aan de beoordeling van de beroepsgronden over de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in verband met de overschrijding van de goothoogte, ondanks dat zij heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning alleen is verleend voor de wijzigingen.
    
    4.1.    Hiervoor in overweging 3.1 is geoordeeld dat het bouwplan in de volle omvang had moeten worden beoordeeld. Alleen daarom al faalt het betoog.
    
    Tussenconclusie
    
    5.    Het incidenteel hoger beroep van Spijkerpand is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] en anderen gegrond verklaren en het besluit van het algemeen bestuur van 20 mei 2016 vernietigen. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant sub 1] en anderen dat is gericht tegen het besluit van 22 december 2015 voor zover daarbij een omgevingsvergunning is verleend.
    
    Het nieuw te nemen besluit
    
    6.    Met het oog op het nieuw te nemen besluit op bezwaar, ziet de Afdeling aanleiding om de overige door [appellant sub 1] en anderen aangevoerde gronden te bespreken.
    
    7.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat het college niet voldoende gemotiveerd heeft waarom het bevoegd zou zijn tot afwijking van het bestemmingsplan ten aanzien van de overschrijding van de bouwhoogte. Zij voeren aan dat de vijfde bouwlaag niet kan worden aangemerkt als een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, omdat er geen sprake is van uitbreiding van een bestaand gebouw. Ook heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Zij voeren aan dat het bestemmingsplan recent is vastgesteld.
    
    7.1.    Het college heeft onder verwijzing naar het vierde lid van artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en onder verwijzing naar het beleid neergelegd in "het Kruimelgevallenbeleid WABO 2010" (hierna: het beleid) omgevingsvergunning verleend in afwijking van het bestemmingsplan. Het college heeft het standpunt ingenomen dat de vijfde bouwlaag voldoet aan het beleid.
    
    7.2.    Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt:
    
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken komen in aanmerking:
    
    […]
    
    4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw;
    
    […]"
    
        Artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    
    "Ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel."
    
    7.3.    Niet in geschil is dat de vijfde bouwlaag met een hoogte van 21,41 m in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan geldende maximale hoogte van 20 m. Blijkens de bouwtekeningen zal de vijfde bouwlaag terugliggend van de gevels worden geplaatst.
    
        De Afdeling is van oordeel dat de vijfde bouwlaag kan worden aangemerkt als een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II van het Bor. Dit artikelonderdeel houdt immers geen beperking in, in die zin dat het bouwplan betrekking moet hebben op een uitbreiding van een reeds bestaand gebouw, vergelijk de uitspraak van 18 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2808.
    
        Het college heeft op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2707) kan de omstandigheid dat het een recent bestemmingsplan betreft niet afdoen aan die bevoegdheid.
    
         Uit artikel 4:82 van de Awb volgt dat ter motivering van een besluit kan worden volstaan met een verwijzing naar de beleidsregels. [appellant sub 1] en anderen hebben niet betwist dat met het oog op de toepassing van de hiervoor genoemde bevoegdheid beleid is vastgesteld. Ook hebben zij niet betwist dat de vijfde bouwlaag aan het beleid voldoet. Het college kon daarom volstaan met verwijzing naar het beleid.
    
    8.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan omdat de zogenoemde Floorindexspace hoger is dan 2.
    
    8.1.    Niet in geschil is dat het bouwplan op dit punt in strijd is met het bestemmingsplan. Voor zover Spijkerpand zich op het standpunt stelt dat artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat het college het bezwaar van [appellant sub 1] en anderen vanwege deze strijdigheid gegrond verklaart, overweegt de Afdeling dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb in de bezwaarfase niet van toepassing is.
    
    Het college dient bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar af te wegen of het toepassing wil geven aan een in artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht neergelegde afwijkingsbevoegdheid.
    
    9.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de motivering om geen verder archeologisch onderzoek te laten plaatsvinden onvoldoende is. Zij wijzen er op dat het advies van het hoofd van de afdeling Archeologie dat aan het besluit ten grondslag ligt niet deugt. Volgens hen wordt in het advies  ten onrechte er vanuit gegaan dat de voorgenomen bodemingreep minder diep dan 4 m gaat.
    
    9.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen (nader) archeologisch onderzoek nodig is, omdat het bestemmingsplan dat in dit geval niet vereist.
    
    9.2.    Op het perceel rust ook de bestemming "Waarde-Archeologie".
    
        Artikel 11.2 van de planregels luidt:
    
    "Op de in lid 1 genoemde gronden mag worden gebouwd met in achtneming van de volgende bepalingen:
    
    a. voor zover met betrekking tot de in lid 11.1 genoemde gronden sprake is van bodemverstoring, dient de aanvrager van een omgevingsvergunning een archeologisch rapport te overleggen;
    
    […]
    
    c. het bepaalde onder a en b, is niet van toepassing op een bodemverstoring:
    
    1. Die betrekking heeft op een gebied met een kleiner oppervlak dan 10.000m² of een kleinere diepte dan 4,00 meter onder maaiveld;
    
    […]"
    
    9.3.    Uit de hiervoor weergegeven planregels volgt dat geen archeologisch rapport hoeft te worden overgelegd als is voldaan aan de vereisten genoemd in artikel 11.2, aanhef en onder c, onder 1, van de planregels. Gelet op het woord "of" in deze planregel is geen sprake van cumulatieve vereisten. Hoewel, zoals [appellant sub 1] en anderen terecht stellen, de bodemverstoring dieper gaat dan 4 m onder maaiveld, is de oppervlakte van het gebied kleiner dan 10.000 m². Er bestaat daarom geen verplichting om een archeologisch rapport te overleggen. Een nader archeologisch onderzoek is dan ook niet nodig.
    
    Conclusie
    
    10.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen gegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van Spijkerpand B.V. ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 oktober 2017 in zaak nr. 16/4215;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 1] en anderen gegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Noord van 20 mei 2016, kenmerk Z16-72533/71878;
    
    VI.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 1] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Jurgens    w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    270.