ECLI:NL:RVS:2014:2561, Raad van State, 09-07-2014, 201311472/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2013 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte.

201311472/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Den Haag,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 november 2013 in zaak nr. 13/5866 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2013 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte.
    
    Bij besluit van 5 juni 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 november 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. W. Römelingh, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
    
    Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    Ingevolge artikel 45, eerste lid, van de Regionale Huisvestingsverordening stadsgewest Haaglanden 2005 (hierna: Huisvestingsverordening) is het verbod als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet uitsluitend van toepassing op woonruimten die behoren tot de in bijlage III van deze verordening opgenomen categorieën woonruimten.
    
    Ingevolge artikel 58a, eerste lid, zijn burgemeester en wethouders bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen overtredingen van artikel 45, eerste lid, worden beboet met een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt de overtreding beboet met een hogere bestuurlijke boete, indien aan de overtreder een bestuurlijke boete is opgelegd voor overtreding van artikel 45, eerste lid, en de overtreding ingeval van een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte is geconstateerd.
    
    Ingevolge het vijfde lid hanteren burgemeester en wethouders bij de toepassing van het gestelde in voorgaande leden de boetes als vermeld in bijlage V bij deze verordening.
    
    Blijkens bijlage III behoren in de gemeente Den Haag tot de categorie woonruimten als bedoeld in artikel 45 (onttrekkingen) alle woonruimten met uitzondering van:
    
    - standplaatsen voor woonwagens en ligplaatsen voor woonschepen,
    
    - woningen van toegelaten instellingen die ten behoeve van herstructurering gesloopt zullen worden en
    
    - samen te voegen woningen.
    
    Blijkens bijlage V wordt een eerste overtreding van artikel 45, eerste lid, ingeval van bedrijfsmatige exploitatie beboet met een bestuurlijke boete van € 12.500,00.
    
    2. Het college heeft aan de oplegging van de bestuurlijke boete ten grondslag gelegd dat op 20 februari 2012 een inspectie in de woning van [appellant] aan de [locatie] te Den Haag heeft plaatsgevonden. Volgens het daarvan op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport heeft de inspecteur geconstateerd dat de woning grotendeels in gebruik was om bedrijfsmatig hennep te kweken. Er zijn onder meer 110 hennepplanten, een kweektent, een afzuiginstallatie, ventilatoren en chemicaliën aangetroffen. Volgens het college heeft [appellant] aldus in strijd met artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet, gelezen in verbinding met artikel 45, eerste lid, van de Huisvestingsverordening, zonder vergunning woonruimte onttrokken. Het college heeft hierin aanleiding gezien om een boete op te leggen en is bij de vaststelling van de hoogte daarvan uitgegaan van bedrijfsmatige exploitatie, als bedoeld in artikel 58a, vierde lid, van de Huisvestingsverordening.
    
    3. Voor zover [appellant] betoogt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet dient te worden belast met rechtspraak, overweegt de Afdeling dat zij haar bevoegdheid om over het hier voorliggende geschil te oordelen ontleent aan de artikelen 73, derde lid, en 112, tweede lid, van de Grondwet, gelezen in verbinding met artikel 30b van de Wet op de Raad van State en artikel 8:105, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn betoog dat handhaving van de boete in strijd is met het legaliteitsbeginsel faalt. Hij voert hiertoe aan dat de Huisvestingsverordening niet deugdelijk is gepubliceerd en dat artikel 58a, vierde lid, van de Huisvestingsverordening niet duidelijk is. Verder had het college aan bijlage III van de Richtlijn toepassing bestuursrechtelijke (dwang)middelen (hierna: de Richtlijn) geen toepassing mogen geven, aangezien ook de Richtlijn niet deugdelijk is gepubliceerd, aldus [appellant].
    
    4.1. Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Awb wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet, zoals dat ten tijde van belang luidde, verbinden besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, zoals dat ten tijde van belang luidde, geschiedt de bekendmaking bij gebreke van een gemeenteblad door terinzagelegging voor de tijd van twaalf weken op de gemeentesecretarie of op een andere door het college te bepalen plaats en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. De wijziging van de Huisvestingsverordening, waarbij is voorzien in de in artikel 58a neergelegde bevoegdheid van het college om wegens overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet een bestuurlijke boete op te leggen, is op 20 oktober 2010 bekendgemaakt door plaatsing ervan in het huis-aan-huisblad De Posthoorn. Daarmee is deze wijziging van de Huisvestingsverordening op de op dat moment voorgeschreven wijze bekendgemaakt en overeenkomstig het bepaalde in artikel 142 van de Gemeentewet in werking getreden. De rechtbank heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat niet aan het uit het legaliteitsbeginsel voortvloeiende publicatievereiste is voldaan. Er bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de regelgeving voldoende duidelijk is. Hetgeen [appellant] ter weerspreking van deze overweging heeft aangevoerd, heeft uitsluitend betrekking op de toelichting op artikel 58a, vierde lid, van de Huisvestingsverordening en niet op de bepaling zelf. Aan hetgeen [appellant] verder heeft aangevoerd over bijlage III van de Richtlijn, komt evenmin de door hem gewenste betekenis toe, reeds omdat die bijlage slechts een letterlijke weergave van bijlage V van de Huisvestingsverordening is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het college heeft mogen concluderen dat hij artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden. Hij voert aan dat de berekening in het boeterapport dat 84% van de woning werd gebruikt voor het kweken van hennep, onjuist is. Volgens hem gaat het slechts om maximaal 18%, aangezien de hennepplanten in een kweektent van negen m2 werden gekweekt. De inspecteur is ten onrechte van de gehele oppervlakte van de woning uitgegaan met uitzondering van één kamer die volgens de inspecteur niet ten dienste stond van het kweken van hennep. Volgens [appellant] stond het kweken van hennep niet in de weg aan bewoning van de woning, hetgeen ook blijkt uit het feit dat hij in de woning verbleef. De rechtbank heeft derhalve miskend dat onttrekking van woonruimte niet aan de orde was, aldus [appellant].
    
    5.1. Uit het boeterapport volgt dat in een van de drie ruimten van de woning een kweektent met onder meer 110 hennepplanten, assimilatieverlichting en koolstoffilters zijn aangetroffen. In een tweede ruimte was een afzuigslang ten behoeve van de afvoer van lucht in het dak gemonteerd. In de keuken zijn ventilatoren, chemicaliën en een afzuiginstallatie aangetroffen. De derde ruimte was in gebruik als slaapkamer. In deze ruimte heeft de inspecteur voorts een televisie, kleding, etenswaren en een computer aangetroffen. Uit deze bevindingen van de inspecteur kan worden afgeleid dat [appellant] slechts één van de drie ruimten van de woning daadwerkelijk voor bewoning gebruikte. Daargelaten de juistheid van de door de inspecteur gemaakte berekening is de Afdeling derhalve van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat nog maar een klein deel van de woning geschikt was voor bewoning en dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden, nu gedeeltelijk onttrekking van de woonruimte aan de woonruimtevoorraad aan de orde is.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen, nu hij reeds strafrechtelijk is vervolgd en de opgelegde boete derhalve een dubbele bestraffing voor hetzelfde feitencomplex oplevert. Volgens hem wordt zowel met de Opiumwet als met de Huisvestingswet mede beoogd overlast als gevolg van het kweken van hennep tegen te gaan. De rechtbank heeft derhalve miskend dat de belangen die de Opiumwet en de Huisvestingswet beschermen deels samenvallen.
    
    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbij gegaan dat het college niet verplicht was handhavend op te treden, nu het Openbaar Ministerie reeds had gehandhaafd en de ongewenste situatie had beëindigd. Als er al een verplichting tot handhaving was, brengt dat volgens [appellant] niet mee dat dit tot boeteoplegging diende te leiden, aangezien er mogelijk ook op andere wijze kon worden gehandhaafd.
    
    6.1. Ingevolge artikel 5:44, eerste lid, van Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 136) volgt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad over artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr) dat overtreding van twee voorschriften pas één feit oplevert als de overtredingen niet alleen feitelijk nauw samenhangen, maar ook kan worden gezegd dat de dader van beide overtredingen een verwijt van dezelfde strekking kan worden gemaakt, derhalve als de overtreden voorschriften soortgelijke belangen beschermen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet blijkt dat deze wet met name een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte beoogt te beschermen (Kamerstukken II 1987/88, 20 520, nr. 3, blz. 24). Het doel van de Opiumwet is daarentegen het beschermen van de volksgezondheid. De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat het hier om verschillende voorschriften gaat die verschillende belangen beogen te beschermen en dat ook verschillende bestuursorganen met de handhaving ervan zijn belast. Dat beide wetten tevens overlast beogen tegen te gaan laat onverlet dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat in deze zaak woningonttrekking aan de boete ten grondslag ligt, terwijl het in de strafrechtelijke procedure om overtreding van de Opiumwet ging. Derhalve is dubbele bestraffing niet aan de orde, aangezien het niet gaat om dezelfde gedraging in de zin van artikel 5:44, eerste lid, van de Awb, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Het betoog van [appellant] dat dubbele bestraffing aan de orde is slaagt evenmin met zijn beroep op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 10 februari 2009, Sergey Zolotukhin tegen Rusland, nr. 14939/03 (www.echr.coe.int). In dit arrest heeft het EHRM uitleg gegeven aan artikel 4 van het Zevende Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarin het verbod op dubbele bestraffing is neergelegd. Daargelaten dat dit Protocol niet door het Koninkrijk der Nederlanden is geratificeerd en derhalve niet in werking is getreden voor Nederland, heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 1 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BM9102) uitdrukkelijk geoordeeld dat in voormeld arrest van het EHRM geen grond wordt gezien om de bij de toetsing aan artikel 68 van het WvSr gehanteerde maatstaf te herzien.
    
    Dat het college niet verplicht was een bestuurlijke boete op te leggen, doet er niet aan af dat het college hiertoe wel bevoegd was gelet op het vorenoverwogene. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat de ongewenste situatie ten tijde van de oplegging van de boete reeds was beëindigd, niet afdoet aan die bevoegdheid nu deze omstandigheid onverlet laat dat zich een overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft voorgedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet wordt toegekomen aan de vraag of de hennepkwekerij groot genoeg was om als bedrijfsmatig te worden aangemerkt, omdat het exploiteren van een hennepkwekerij volgens het college altijd als bedrijfsmatig wordt aangemerkt. Volgens hem is het aantal aangetroffen planten echter niet zodanig groot dat kweek voor eigen gebruik is uitgesloten. Bepalend had moeten zijn de mate van eigen gebruik, de opbrengst per plant en de frequentie van het kweken of oogsten. Verder stelt hij dat ten onrechte van bedrijfsmatige exploitatie is uitgegaan, nu hij met de opbrengst van de hennep niet in zijn levensonderhoud kon voorzien. Uit de toelichting op artikel 58a, vierde lid, van de Huisvestingsverordening vloeit volgens hem voort dat de kwalificatie bedrijfsmatig slechts aan de orde is als er een relatie is met iemands bedrijf of beroep. Bovendien blijkt uit de hem door de strafrechter opgelegde straf dat hij een amateur hennepkweker was, aldus [appellant].
    
    7.1. Uit de toelichting op artikel 58a, vierde lid, van de Huisvestingsverordening volgt dat onttrekking van woonruimte enkel bedrijfsmatig is indien dit vanuit commercieel oogpunt plaatsvindt. Het in gebruik hebben van woonruimte met een hennepkwekerij is volgens deze toelichting als zodanige onttrekking te beschouwen. [appellant] klaagt terecht dat de rechtbank ten onrechte de vraag of de situatie in zijn woning als hennepkwekerij moet worden aangemerkt, onbesproken heeft gelaten. Dit noopt echter op grond van het navolgende niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Niet in geschil is dat bij de controle in de woning 110 hennepplanten zijn aangetroffen. Gelet op deze grote hoeveelheid aangetroffen hennepplanten en hetgeen verder in de woning is aangetroffen, onder meer een kweektent, een afzuiginstallatie, ventilatoren en chemicaliën, is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het hier om een hennepkwekerij gaat. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Gezien het vorenstaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat onttrekking van woonruimte wegens bedrijfsmatige exploitatie van een hennepkwekerij aan de orde was en ingevolge artikel 58a, vierde lid, en bijlage V van de Huisvestingsverordening oplegging van een boete van € 12.500,00 was geïndiceerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Voor zover [appellant] tot slot betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het boetebesluit slechts heeft opgelegd om de gemeentekas te spekken, overweegt de Afdeling dat aan dit betoog geen betekenis kan worden gehecht, reeds nu [appellant] dit niet met concrete aanwijzingen heeft gestaafd.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Vreken-Westra
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
    
    434-805.