ECLI:NL:RVS:2016:2862, Raad van State, 02-11-2016, 201508058/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2014, heeft het algemeen bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om, voor zover van belang, binnen 40 weken te beginnen met werkzaamheden om de fundering van het pand [locatie] te vernieuwen en de stabiliteit van de voorgevel van dat pand te verbeteren en deze werkzaamheden binnen 52 weken te voltooien.

201508058/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Stichting Behoud Vastgoed MCM en [appellant], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 14 september 2015 in zaak nrs. 15/4818 en 15/4965 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 november 2014, heeft het algemeen bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om, voor zover van belang, binnen 40 weken te beginnen met werkzaamheden om de fundering van het pand [locatie] te vernieuwen en de stabiliteit van de voorgevel van dat pand te verbeteren en deze werkzaamheden binnen 52 weken te voltooien.
    
    Bij besluit van 25 juni 2015, heeft het algemeen bestuur het door de stichting en [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 september 2015 heeft de rechtbank het door de stichting en [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de stichting en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 9 mei 2016, heeft het algemeen bestuur besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom ten bedrage van € 76.680,00.
    
    De stichting en [appellant] hebben tegen dit besluit gronden aangevoerd.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2016, waar de stichting en [appellant], vertegenwoordigd door C. Neef, ing. W. Keijzer, en A. van Gellekom, bijgestaan door mr. J. Elte en mr. L.G. Meijer, advocaten te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, en ing. C. van ’t Slot, beiden werkzaam bij de gemeente, en K. Mol, werkzaam bij de omgevingsdienst, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het algemeen bestuur heeft een bouwtechnisch onderzoek laten verrichten naar de kwaliteit van het pand [locatie]. Daartoe zijn onder meer een voorgevelwaterpassing, een oploodmeting en een vloerwaterpassing verricht. Op basis van dit zogenoemde casco funderingsonderzoek (hierna: CFO) is onder meer geconcludeerd dat de draagkracht van de fundering niet voldoet aan de prestatie-eis van artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bb) en dat het pand kwaliteitsniveau IV heeft. [appellant] is aangeschreven binnen 52 weken onder meer de fundering te vernieuwen en de stabiliteit van de voorgevel te verbeteren.
    
    2. In hoger beroep betogen de stichting en [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de resultaten van de oploodmeting en de voorgevelwaterpassing niet zijn bestreden. Zij hebben van aanvang af erop gewezen dat de metingen niet volgens Maatwerk zijn verricht en dat ook de in de hoofdstukken 5.3 tot 5.6 van Maatwerk voorgeschreven werkwijze niet is toegepast. Het algemeen bestuur heeft ook erkend dat de metingen niet juist zijn verricht. Zij wijzen op een brief van het dagelijks bestuur van 28 mei 2014 en de mondelinge behandeling bij de commissie bezwaar- en beroepschriften, waarin namens het algemeen bestuur is gezegd dat alle metingen onjuist zijn uitgevoerd en hermetingen nodig zijn. De conclusie van de rechtbank dat het algemeen bestuur zich gelet op het CFO in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat funderingsherstel op korte termijn noodzakelijk is, is onjuist, aldus de stichting en [appellant].
    
    3. Ingevolge artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet, is het verboden een bestaand bouwwerk in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur technische voorschriften gegeven omtrent de staat van een bestaand bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van het Bb, is een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
    
    Ingevolge artikel 2.7 bezwijkt een bouwconstructie niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700.
    
    Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, wordt het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 bepaald volgens NEN 8700.
    
    4. De stichting en [appellant] hebben in bezwaar de metingen die het algemeen bestuur heeft verricht bestreden. Zij voeren voorts terecht aan dat in de brief van 28 mei 2014 is vermeld dat alle metingen onjuist zijn uitgevoerd en dat hermetingen nodig zijn. Hetgeen het algemeen bestuur in hoger beroep heeft aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat de metingen niettemin juist zijn uitgevoerd. Reeds omdat het CFO niet berust op deugdelijke metingen, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het algemeen bestuur zich gelet op het CFO in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat funderingsherstel op korte termijn noodzakelijk is. Het algemeen bestuur heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat het pand niet voldoet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bb.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting en [appellant] tegen het besluit van 25 juni 2015 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. Het algemeen bestuur dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    6. De Afdeling ziet aanleiding ten behoeve van het nieuw te nemen besluit de overige beroepsgronden te bespreken.
    
    7. De stichting en [appellant] betogen dat het algemeen bestuur ook overigens niet heeft aangetoond dat de fundering is bezweken. Zo is geen berekening gemaakt waaruit volgt dat de uiterste vezelspanning in de constructiedelen wordt overschreden. Deze conclusie berust naast de onjuiste metingen ten onrechte alleen op een visuele inspectie. Anders dan het algemeen bestuur stelt, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:817 niet dat een visuele inspectie volstaat. Bovendien is gesteld noch gebleken dat de methodiek van het Bb praktisch niet uitvoerbaar is. In hoger beroep hebben de stichting en [appellant] een rapport van Fugro overgelegd waaruit volgt dat de fundering niet is bezweken, aldus appellanten.
    
    8. Uit het besluit op bezwaar volgt dat de onjuiste metingen niet bepalend zijn geweest voor de conclusie dat de fundering is bezweken, maar de visueel waargenomen scheefstand. In de overwegingen van de bezwaarschriftencommissie is als standpunt van het algemeen bestuur vermeld:
    
    "Dat het onderzoek niet op alle punten aan de richtlijn ‘Maatwerk’ voldoet, betekent niet dat er geen funderings- en stabiliteitsgebrek geconstateerd kan worden. De extreme scheefstand is besproken met de constructeurs van de gemeente en op basis daarvan is de conclusie getrokken dat de fundering en de stabiliteit niet voldoen aan de prestatienorm uit het Bb. […] De commissie is, gezien bovenstaande, dan ook van oordeel dat op basis van de geconstateerde scheefstand u terecht heeft kunnen concluderen dat de fundering niet aan de in het Bouwbesluit neergelegde eisen voldoet".
    
    8.1. Het algemeen bestuur heeft het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen. Ter zitting heeft het algemeen bestuur in dit verband naar voren gebracht dat, ook als nieuwe metingen andere uitkomsten zouden opleveren, de visueel geconstateerde scheefstand nog steeds tot de conclusie moet leiden dat de fundering is bezweken. De visueel waargenomen scheefstand alleen is volgens het algemeen bestuur voldoende om de conclusie te dragen dat de fundering niet voldoet aan de in het Bb neergelegde eisen. Het algemeen bestuur heeft daartoe gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:817, waaruit volgens het algemeen bestuur volgt dat op basis van scheefstand kan worden vastgesteld dat de fundering niet voldoet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bb.
    
    8.2. In de uitspraak van 18 maart 2015 heeft de Afdeling overwogen dat het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bb op zichzelf niet uitsluit dat in het geval toepassing van de artikelen 2.7 en 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is, aan de hand van een andere methodiek wordt bepaald of een bestaand bouwwerk voldoet aan artikel 2.6, eerste lid.
    
    8.3. De stichting en [appellant] betogen terecht dat niet aannemelijk is gemaakt dat toepassing van de artikelen 2.7 en 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is. De omstandigheid dat het graven van putten in dit geval praktisch lastig is wegens de aanwezigheid van prostitutiebedrijven op de begane grond is daarvoor onvoldoende. Hetzelfde geldt voor de enkele constatering in het verweerschrift, dat bij ontgraven een gevaarlijke situatie kan ontstaan.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8.4. De stichting en [appellant] betogen voorts terecht dat uit enkel visuele waarneming van scheefstand als hier aan de orde niet onmiskenbaar volgt dat niet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bb, is voldaan. Anders dan het algemeen bestuur stelt, berustte het oordeel in de uitspraak van 18 maart 2015, dat onmiskenbaar niet aan artikel 2.6, eerste lid, was voldaan, niet alleen op een visuele inspectie van de scheefstand als hier aan de orde, maar ook op een deformatiemeting waaruit de zakkingssnelheid kon worden afgeleid. Voorts was in die situatie het zakkingsgedrag gemonitord door meetboutjes aan te brengen en de hoogte daarvan periodiek te meten. Ook is daarbij in aanmerking genomen de rotatie, het feit dat de zakking ongelijkmatig over de woning was verdeeld en dat belendende panden dergelijk zakkingsgedrag niet vertoonden, de snelle toename van de zakking op één meetpunt en de scheuren in de gevels, het bouwjaar, het type fundering, alsmede de ervaringen bij andere panden in de gemeente.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8.5. Voor zover het algemeen bestuur heeft gewezen op ervaringen met andere panden in de gemeente Amsterdam, acht de Afdeling dat niet voldoende voor de conclusie dat onmiskenbaar niet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bb is voldaan. Nog daargelaten dat de stichting en [appellant] gemotiveerd hebben betwist dat de panden die het algemeen bestuur in dit verband heeft genoemd om verschillende redenen niet vergelijkbaar zijn met het onderhavige pand [locatie]. Voorts voeren de stichting en [appellant] terecht aan dat de fundering bij die panden niet alleen wegens visueel waargenomen scheefstand is afgekeurd.
    
    Invorderingsbesluit
    
    9. Het invorderingsbesluit is op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht mede onderdeel van het geding. Het invorderingsbesluit berust op een last waarvan nog niet aannemelijk is dat daaraan een overtreding ten grondslag ligt. Gelet op de aard van dit gebrek, alsmede de financiële gevolgen die het invorderingsbesluit heeft voor de stichting en [appellant], ziet de Afdeling aanleiding het besluit van 5 november 2014 bij wijze van voorlopige voorziening met terugwerkende kracht te schorsen. Hierdoor vervalt met terugwerkende kracht de grondslag aan het invorderingsbesluit. Dat besluit dient daarom te worden vernietigd.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    10. Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij overweegt de Afdeling als volgt. De stichting en [appellant] hebben gevraagd om vergoeding van kosten gemaakt door enkele derden die rechtsbijstand hebben verleend. In dat kader komen echter alleen de kosten van de advocaatgemachtigde Elte in aanmerking die als beroepsmatige rechtsbijstandverlener proceshandelingen heeft verricht, op basis van een forfaitair bedrag.
    
    De stichting en [appellant] hebben voorts verzocht om vergoeding van reiskosten gemaakt door meegebrachte getuigen en deskundigen. Deze personen zijn echter niet door de Afdeling gehoord als getuigen en deskundigen als bedoeld in de Awb, zodat de door hen gemaakte kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Voorts hebben de stichting en [appellant] verzocht om vergoeding van kosten gemaakt voor door deskundigen aan hen uitgebrachte deskundigenrapporten. De kosten van werkzaamheden van mr. L. Meijer en ing. W. Keijzer vallen hier niet onder, reeds omdat niet is gebleken van door hen uitgebrachte rapporten. Voor zover daarbij wordt gedoeld op notities en geschriften die zijn gemaakt in een procedure bij de Ombudsman of in de bezwaarfase, kunnen deze niet als zodanig worden aangemerkt. Vergoed worden de kosten die zijn gemaakt door Fugro, waarbij de Afdeling uitgaat van een forfaitair bedrag van € 75 per uur.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 14 september 2015 in zaken nrs. 15/4818 en 15/4965;
    
    III. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 25 juni 2015, kenmerk BJZ 98-14-0367;
    
    IV. treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 5 november 2014, kenmerk BWT 50-14-0024, van meet af aan is geschorst tot zes weken na verzending van het nieuw te nemen besluit op het bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek uitspraak is gedaan;
    
    V. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 9 mei 2016, kenmerk BWT 50-14-0024;
    
    VI. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij de Stichting Behoud Vastgoed MCM en [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.585,10 (zegge: drieduizend vijfhonderdvijfentachtig euro en tien cent), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VII. gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum aan de Stichting Behoud Vastgoed MCM en [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 664,00 (zegge: zeshonderdvierenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Bošnjaković
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
    
    410.