ECLI:NL:RVS:2014:4400, Raad van State, 03-12-2014, 201402739/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2014 hebben de colleges de veiligheidscontour Europoort en Landtong vastgesteld.

201402739/1/R6.
    Datum uitspraak: 3 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: de colleges),
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2014 hebben de colleges de veiligheidscontour Europoort en Landtong vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    
    De colleges hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, tezamen met zaken nrs. 201402516/1/R6, 201402731/1/R6, 201402733/1/R6 en 201402744/1/R6, ter zitting behandeld op 12 september 2014, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. B. de Jong, [appellant sub 2] en anderen, bijgestaan door mr. B. Vermeirssen, advocaat te Kattendijke, en de colleges, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en ing. S.W.J. Post, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de naamloze vennootschap Havenbedrijf Rotterdam N.V., vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, ir. R.C. Dekker, mr. C.J.B. Moes en drs. M.E. de Boer, en de raad van de gemeente Rotterdam, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag.
    
    Overwegingen
    
    1. De beroepschriften van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen zijn tevens gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Rotterdam van 19 december 2013 waarbij het bestemmingsplan "Europoort en Landtong" (hierna: het bestemmingsplan) is vastgesteld. De beroepsgronden die zijn gericht tegen het besluit van 19 december 2013 worden beoordeeld in de uitspraak in zaak nr. 201402731/1/R6.
    
    2. Bij het bestreden besluit hebben de colleges krachtens artikel 14, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (hierna: het Bevi) een veiligheidscontour rond de industrieterreinen Europoort en Landtong te Rotterdam vastgesteld.
    
    3. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Bevi kan het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, in overeenstemming met het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, voor inrichtingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, of voor een gebied waarin die inrichtingen zijn gelegen, de ligging van de veiligheidscontour vaststellen waar het plaatsgebonden risico op het tijdstip van vaststelling van die contour, op grond van de krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor de desbetreffende inrichting of de desbetreffende afzonderlijke inrichtingen geldende omgevingsvergunning, ten hoogste 10-6 is.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen bij de vaststelling van een veiligheidscontour als bedoeld in het eerste lid worden betrokken:
    
    a. de met betrekking tot de desbetreffende inrichting en het gebied waarin die inrichting is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de externe veiligheid;
    
    b. de mogelijke cumulatie van het plaatsgebonden risico in verband met de aanwezigheid van andere inrichtingen, en
    
    c. de mogelijkheden om het groepsrisico zoveel mogelijk te beperken.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt, indien toepassing wordt gegeven aan het eerste of derde lid, de veiligheidscontour zodanig vastgesteld dat binnen die contour, voor zover het kwetsbare objecten betreft, uitsluitend kwetsbare objecten die een functionele binding hebben met een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, of met het gebied waarvoor de veiligheidscontour wordt vastgesteld, aanwezig of geprojecteerd zijn. De eerste volzin geldt niet met betrekking tot kwetsbare objecten binnen de veiligheidscontour die tevens zijn gelegen in een andere veiligheidscontour en een functionele binding hebben met een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, binnen die veiligheidscontour, of met het gebied waarvoor die veiligheidscontour is vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, draagt, indien toepassing is gegeven aan artikel 14, het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 4, eerste en derde lid, in afwijking van het eerste lid, ervoor zorg dat bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste en derde lid, op de vastgestelde veiligheidscontour aan de desbetreffende grenswaarde wordt voldaan.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, draagt, indien toepassing is gegeven aan artikel 14, het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, ervoor zorg dat bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, de bouw of vestiging van kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten binnen de veiligheidscontour niet is toegelaten, tenzij die objecten een functionele binding hebben met een binnen de veiligheidscontour gelegen inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, of met het gebied waarvoor de veiligheidscontour is vastgesteld, dan wel die objecten tevens binnen een andere veiligheidscontour zijn gelegen en een functionele binding hebben met een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, binnen die veiligheidscontour, of met het gebied waarvoor die veiligheidscontour is vastgesteld.
    
    Ingevolge het derde lid is in een geval als bedoeld in het tweede lid, aanhef en onderdeel a, artikel 4, eerste tot en met zevende lid, niet van toepassing op al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten, onderscheidenlijk al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten, binnen de veiligheidscontour en is in een geval als bedoeld in het tweede lid, aanhef en onderdeel b, artikel 5, eerste en tweede lid, niet van toepassing.
    
    4. [appellant sub 1] voert aan dat de colleges het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" van de gemeente Westvoorne ten onrechte niet bij de vaststelling van de veiligheidscontour hebben betrokken. Volgens hem liggen delen van het plangebied van dat bestemmingsplan binnen de veiligheidscontour en maakt het plan ter plaatse (beperkt) kwetsbare objecten mogelijk. De colleges zijn er daarom volgens [appellant sub 1] ten onrechte van uitgegaan dat de bestemmingen van de gronden aan de oostzijde van het Geuzenbos niet voorzien in (beperkt) kwetsbare objecten.
    
    4.1. De veiligheidscontour strekt zich gedeeltelijk uit over het grondgebied van de gemeente Westvoorne. In het bestreden besluit zijn de colleges ingegaan op de gevolgen van het besluit voor de binnen de contour gelegen gronden in de gemeente Westvoorne. De colleges hebben daarbij overwogen dat de bestemmingen van de gronden die aan de oostzijde van het Geuzenbos zijn gelegen, niet voorzien in (beperkt) kwetsbare objecten. Volgens het bestreden besluit worden in de directe omgeving evenmin ontwikkelingen verwacht die zouden leiden tot ligging van kwetsbare objecten binnen de veiligheidscontour. Nu de colleges zich hierbij hebben gebaseerd op het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne", mist het betoog dat de colleges dit bestemmingsplan niet bij de vaststelling van de veiligheidscontour hebben betrokken feitelijke grondslag.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de veiligheidscontour in strijd met artikel 14, eerste lid, van het Bevi is vastgesteld. Volgens hen komt de veiligheidscontour niet overeen met de huidige 10-6-contouren van het plaatsgebonden risico van de desbetreffende inrichtingen.
    
    5.1. In figuur 3 op p. 6 van het bestreden besluit zijn de 10-6-contouren voor het plaatsgebonden risico van de bestaande inrichtingen op basis van de ten tijde van de vaststelling van de veiligheidscontour geldende vergunningen met oranje vlekken weergegeven. Alle oranje vlekken in figuur 3 liggen binnen de vastgestelde veiligheidscontour. Anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, volgt uit artikel 14, eerste lid, van het Bevi niet dat de veiligheidscontour niet ruimer mag worden vastgesteld dan de reeds vergunde 10-6-contouren voor het plaatsgebonden risico van de bestaande inrichtingen binnen de veiligheidscontour. Daarbij is tevens van belang dat op grond van het derde lid, onder a, bij de vaststelling van de veiligheidscontour de met betrekking tot de desbetreffende inrichting en het gebied waarin die inrichting is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de externe veiligheid kunnen worden betrokken. De colleges hebben de ligging van de veiligheidscontour afgestemd op de uitbreidingsmogelijkheden die zijn opgenomen in het bestemmingsplan, dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds was vastgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling staat artikel 14, eerste lid, van het Bevi hieraan niet in de weg. De ruimtelijke aanvaardbaarheid van de in het bestemmingsplan opgenomen uitbreidingsmogelijkheden staat in deze procedure niet ter beoordeling. De Afdeling verwijst hiervoor naar de beoordeling van de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen tegen de vaststelling van het bestemmingsplan in zaak nr. 201402731/1/R6.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de veiligheidscontour in strijd met artikel 14, eerste lid, van het Bevi is vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het bestemmingsplan en de veiligheidscontour met elkaar in strijd zijn. Bij volledige benutting van de mogelijkheden die het bestemmingsplan bevat voor de verander- en ontwikkellocaties overschrijden de maximale risicocontouren van de inrichtingen in het plangebied volgens hen de vastgestelde veiligheidscontour. Zij verwijzen in dat verband naar figuur 3 op p. 6 van het bestreden besluit. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat dit tot gevolg heeft dat de verander- en ontwikkellocaties nooit volledig kunnen worden benut en dat ofwel het bestemmingsplan, ofwel de veiligheidscontour moet worden aangepast. Een aanpassing van de veiligheidscontour is volgens hen evenwel niet mogelijk, omdat hun woningen dan binnen de veiligheidscontour komen te liggen en dit in strijd is met artikel 14, vierde lid, van het Bevi.
    
    6.1. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure uitsluitend de veiligheidscontour ter beoordeling staat zoals die bij het bestreden besluit door de colleges is vastgesteld. De woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen liggen buiten deze veiligheidscontour. Voor eventuele toekomstige aanpassingen van de veiligheidscontour is een nieuw besluit van de colleges nodig, waartegen beroep kan worden ingesteld.
    
    6.2. Het besluit tot vaststelling van een veiligheidscontour als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van het Bevi maakt niet rechtstreeks activiteiten, of de uitbreiding daarvan, in het havengebied mogelijk. De activiteiten in het havengebied worden mogelijk gemaakt door het bestemmingsplan. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aanvoeren dat het bestemmingsplan te veel ruimte biedt voor de uitbreiding van die activiteiten, heeft deze beroepsgrond geen betrekking op het thans ter beoordeling staande besluit.
    
    In figuur 3 op p. 6 van het bestreden besluit is de ligging van de veiligheidscontour nabij Westvoorne in detail weergegeven. De rode lijnen in deze figuur geven de op basis van kentallen vastgestelde maximale theoretische risicocontouren weer van de activiteiten die het bestemmingsplan ter plaatse mogelijk maakt. De maximale theoretische risicocontouren overschrijden de vastgestelde veiligheidscontour op enkele plaatsen. Dit heeft tot gevolg dat de uitbreidingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt niet volledig kunnen worden benut, tenzij maatregelen worden getroffen die de risicocontour van de desbetreffende inrichting verkleinen. Uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bevi volgt immers dat geen omgevingsvergunning kan worden verleend voor nieuwe activiteiten waarbij de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico de vastgestelde veiligheidscontour overschrijdt. Op de veiligheidscontour moet namelijk de grenswaarde van 10-6 voor het plaatsgebonden risico in acht worden genomen. De vastgestelde veiligheidscontour beperkt daarmee de omvang van de maximale risicocontouren die voortvloeien uit het bestemmingsplan, ten gunste van de omwonenden.
    
    In figuur 3 is voor een van de inrichtingen een maximale theoretische risicocontour weergegeven die zich over de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen uitstrekt. Zoals hiervoor is overwogen, staat het Bevi eraan in de weg dat voor activiteiten die leiden tot een dergelijke 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico een omgevingsvergunning wordt verleend. De enkele omstandigheid dat de uitbreidingsmogelijkheden uit het bestemmingsplan mogelijk niet geheel kunnen worden benut, geeft echter geen aanleiding voor het oordeel dat de veiligheidscontour zoals de colleges die bij het bestreden besluit hebben vastgesteld niet in stand kan blijven.
    
    Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het bestemmingsplan als gevolg van de ligging van de veiligheidscontour niet uitvoerbaar is, betreft de beroepsgrond niet de rechtmatigheid van het thans bestreden besluit. De Afdeling zal dit aspect in de uitspraak over het bestemmingsplan in zaak nr. 201402731/1/R6 beoordelen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de veiligheidscontour in strijd is met de zogeheten Demarcatielijn die in 1964 door de regering is vastgesteld in verband met de begrenzing van de Maasvlakte. Zij stellen dat het bestemmingsplan en de veiligheidscontour havenactiviteiten ten zuiden van de Demarcatielijn mogelijk maken.
    
    7.1. De Demarcatielijn is in 1964 vastgesteld als zuidelijke begrenzing van het op de Maasvlakte te ontwikkelen havengebied. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de Demarcatielijn vastgelegd op de functiekaart van de destijds geldende structuurvisie "Visie op Zuid-Holland" van de provincie Zuid-Holland (hierna: de structuurvisie). De Demarcatielijn was daarbij in de structuurvisie omschreven als de in rijksbeleid en in het Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 opgenomen grens voor de uitbreiding van de Maasvlakte: ten noorden van de Demarcatielijn kunnen industriële en havengerelateerde ontwikkelingen plaatsvinden en ten zuiden daarvan is de bestemming water en natuur (Natura 2000).
    
    De colleges stellen dat de veiligheidscontour en het bestemmingsplan geen industriële en havengerelateerde ontwikkelingen toestaan ten zuiden van de Demarcatielijn. Volgens de colleges staat het provinciale en rijksbeleid met betrekking tot de Demarcatielijn er niet aan in de weg dat de invloedssfeer van het haven- en industrieterrein, zoals de veiligheidscontour, zich uitstrekt tot het gebied ten zuiden van de Demarcatielijn; de Demarcatielijn begrenst volgens hen alleen de havenactiviteiten als zodanig.
    
    7.2. Het bestreden besluit strekt tot de vaststelling van een veiligheidscontour als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van het Bevi. Dit besluit heeft tot gevolg dat bij de verlening van een omgevingsvergunning voor binnen de contour gelegen inrichtingen waarop het Bevi van toepassing is, op deze veiligheidscontour de grenswaarde van 10-6 voor het plaatsgebonden risico in acht moet worden genomen. Het besluit tot vaststelling van de veiligheidscontour maakt echter niet rechtstreeks activiteiten mogelijk. De activiteiten worden mogelijk gemaakt door het bestemmingsplan, maar dat plan voorziet niet in havenactiviteiten ten zuiden van de Demarcatielijn zoals die op de functiekaart bij de structuurvisie is weergegeven.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling hebben de colleges zich terecht op het standpunt gesteld dat de Demarcatielijn uitsluitend dient ter begrenzing van de havenactiviteiten als zodanig en niet van de invloedssfeer en milieueffecten daarvan. Dit betekent dat het beleid omtrent de Demarcatielijn er niet aan in de weg staat dat de milieueffecten van het haven- en industriegebied, waaronder de externe-veiligheidseffecten waarop de veiligheidscontour betrekking heeft, ook ten zuiden van de Demarcatielijn merkbaar kunnen zijn.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het in de structuurvisie neergelegde beleid inzake de Demarcatielijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. De beroepen zijn ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Teuben
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2014
    
    483.