ECLI:NL:RVS:2018:1287, Raad van State, 18-04-2018, 201702762/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2015 (hierna: primaire besluit 1) heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan voor de duur van één jaar ten behoeve van het exploiteren van kofferbakmarkten en beurzen aan de Rijksweg 47 te Schoorl.

201702762/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 februari 2017 in zaken nrs. 16/452, 16/453 en 16/4031 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen,
    de burgemeester van Bergen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2015 (hierna: primaire besluit 1) heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan voor de duur van één jaar ten behoeve van het exploiteren van kofferbakmarkten en beurzen aan de Rijksweg 47 te Schoorl.
    
    Bij een op 22 december 2015 verzonden besluit (hierna: besluit op bezwaar 1) heeft het college het door [appellant] tegen het primaire besluit 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij een op 10 juli 2015 verzonden besluit (hierna: primaire besluit 2) heeft de burgemeester geweigerd aan [appellant] een evenementenvergunning te verlenen voor het organiseren van kofferbakmarkten aan de Rijksweg te Schoorl in de periode juli tot en met december 2015.
    
    Bij een op 22 december 2015 verzonden besluit (hierna: besluit op bezwaar 2) heeft de burgemeester de door [appellant] tegen onder meer het primaire besluit 2 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij een op 24 februari 2016 verzonden besluit (hierna: primaire besluit 3) heeft de burgemeester geweigerd aan [appellant] een evenementenvergunning te verlenen voor het organiseren van kofferbakmarkten in de periode april tot en met september 2016 aan de Sportlaan te Schoorl.
    
    Bij een op 21 juli 2016 verzonden besluit (hierna: besluit op bezwaar 3) heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het primaire besluit 3 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 februari 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten op bezwaar ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Th. Van Oostrum, advocaat te Alkmaar, en het college en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Hink, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellant] heeft vanaf 2004 kofferbakmarkten georganiseerd op de locatie Sportlaan te Schoorl. Bij brief van 30 juli 2014 heeft [appellant] een waarschuwing gekregen van de burgemeester, in verband met hinder en overtredingen van de vergunningvoorschriften van een eerder verleende evenementenvergunning. Bij een op 2 april 2015 verzonden besluit heeft de burgemeester [appellant] een evenementenvergunning verleend voor de maand april 2015 in de vorm van een proefperiode. Aangezien uit controle bleek dat [appellant] zich in deze proefperiode aan de vergunningvoorschriften heeft gehouden, heeft de burgemeester bij een op 30 april 2015 verzonden besluit een evenementenvergunning verleend voor de maanden mei en juni 2015. Bij dat besluit zijn aanvullende vergunningvoorschriften opgenomen, teneinde overlast voor omwonenden te beperken. In de maanden mei en juni 2015 zijn wederom controles uitgevoerd. Omdat toen verschillende keren is geconstateerd dat [appellant] zich niet aan die vergunningvoorschriften heeft gehouden, heeft de burgemeester bij het in bezwaar gehandhaafde besluit, verzonden op 8 juli 2015, besloten een vervolgaanvraag voor een evenementenvergunning voor het houden van kofferbakmarkten in de maanden juli tot en met september 2015 op de Sportlaan te weigeren.
    
    3.    [appellant] heeft zijn beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester de evenementenvergunning op de locatie Sportlaan voor de periode juli tot en met september 2015 in redelijkheid kon weigeren, ter zitting ingetrokken. Dit betekent dat de weigering deze evenementenvergunning te verlenen daarmee onherroepelijk is geworden.
    
    Omgevingsvergunning en evenementenvergunning Rijksweg
    
    4.    In 2013 is door de burgemeester aan [appellant] medegedeeld dat er vanwege hinder voor omwonenden werd gezocht naar een alternatieve locatie voor de kofferbakmarkten aan de Sportlaan. [appellant] heeft toen te kennen gegeven kofferbakmarkten te willen organiseren op de locatie Rijksweg 47 in Schoorl. Deze activiteit is in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied noord" op dat perceel rustende bestemmingen "Bedrijf" en "Agrarisch-Landschapsbehoud".
    
        Op 4 mei 2015 en op 2 juni 2015 heeft [appellant] een aanvraag voor een evenementenvergunning onderscheidenlijk een omgevingsvergunning ingediend voor de locatie Rijksweg 47.
    
        De evenementenvergunning is bij het primaire besluit 2, zoals gehandhaafd en nader gemotiveerd bij het besluit op bezwaar 2, door de burgemeester geweigerd.
    
        De omgevingsvergunning is bij het primaire besluit 1, zoals gehandhaafd en nader gemotiveerd bij het besluit op bezwaar 1, door het college geweigerd wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft het college verwezen naar een politierapport van 7 juli 2015 en betekenis toegekend aan de omstandigheid dat bij het primaire besluit 2 aan [appellant] een evenementenvergunning voor het organiseren van kofferbakmarkten aan de Rijksweg te Schoorl is geweigerd.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat het college onderscheidenlijk de burgemeester in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning en evenementenvergunning ten aanzien van de locatie Rijksweg hebben kunnen weigeren.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de burgemeester in redelijkheid de evenementenvergunning ten aanzien van de locatie Rijksweg heeft kunnen weigeren. Volgens [appellant] is deze weigering uitsluitend gebaseerd op de problemen die zich aan de Sportlaan hebben voorgedaan. Die problemen hielden echter verband met de situatie ter plaatse. Het ligt volgens [appellant] echter niet voor de hand dat zich aan de Rijksweg vergelijkbare problemen zullen voordoen, omdat daar sprake is van minder omwonenden, een betere verkeersafwikkeling en ruimere parkeergelegenheid, hetgeen bij de burgemeester bekend was.
    
    5.1.    De burgemeester heeft aan het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit 2 onder meer ten grondslag gelegd dat de Rijksweg een parallelweg is van de N9 en het niet wenselijk is dat aan deze weg wordt geparkeerd en stilgestaan of dat er filevorming ontstaat. De Rijksweg wordt gebruikt door hulpdiensten ingeval van files op de N9 of wanneer de N9 is afgesloten vanwege incidenten, in welk geval de Rijksweg ook door het overige verkeer van de N9 wordt gebruikt. Bovendien wordt de Rijksweg gebruikt door landbouwvoertuigen en fietsers. De burgemeester heeft in dit verband ter zitting nader toegelicht dat het terrein aan de Rijksweg waar de kofferbakmarkten zijn voorzien, weliswaar in parkeergelegenheid voorziet, maar dat dit onverlet laat dat filevorming voor de toegangspoorten kan ontstaan of dat mogelijk langs de Rijksweg zal worden geparkeerd, hetgeen gelet op het voorgaande onwenselijk is.
    
    5.2.    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de burgemeester de gevraagde evenementenvergunning in redelijkheid op grond van artikel 1:8 van de Algemene plaatselijke verordening (hierna: de Apv) in het belang van de openbare orde en de openbare veiligheid heeft kunnen weigeren. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat de burgemeester daarbij belang mocht hechten aan de omstandigheid dat parkeren, stilstaand verkeer en filevorming op de Rijksweg ongewenst is, mede gelet op het feit dat het een parallelweg is van de N9 en de vrije doorgang voor hulpdiensten te allen tijde moet zijn gewaarborgd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de N9 een drukke weg is met open zicht op de locatie aan de Rijksweg, waardoor bij drukbezochte evenementen als een kofferbakmarkt de kans op filevorming en ongevallen als gevolg van snelheidsverminderende en minder op de weg lettende gebruikers van de N9 wordt vergroot.
    
        Anders dan [appellant] stelt, mocht de burgemeester bij de weigering de evenementenvergunning te verlenen, ook de niet-naleving van de vergunningvoorschriften ten aanzien van de locatie aan de Sportlaan en de aard van die overtredingen, namelijk het tegen de afspraken in niet inzetten van verkeersregelaars, het te vroeg openen van de toegangspoort en het toelaten van te veel deelnemers op het terrein, laten meewegen. De Afdeling ziet in hetgeen door [appellant] is aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de problemen die zich aan de Sportlaan hebben voorgedaan, enkel verband hielden met de situatie ter plaatse, reeds omdat het op zijn weg lag de vergunningvoorschriften na te leven teneinde die problemen te beperken.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Het college heeft op 22 april 2015 immers positief beslist op een door [appellant] op 11 februari 2015 ingediend principeverzoek, waardoor [appellant] er op mocht vertrouwen dat het college de omgevingsvergunning in beginsel zou verlenen. Volgens [appellant] had het college het besluit tot weigering niet mogen baseren op het politierapport, omdat hij niet de kans heeft gehad op het rapport te reageren. Het college had evenmin betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat een evenementenvergunning ten aanzien van de locatie Rijksweg geweigerd is. Deze evenementenvergunning is volgens [appellant] eveneens geweigerd op onjuiste gronden.
    
    6.1.    Vast staat dat het houden van kofferbakmarkten aan de Rijksweg 47 te Schoorl in strijd is met het bestemmingsplan en dat derhalve een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vereist. Bij de op 22 april 2015 verzonden brief heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat het in beginsel bereid is om medewerking te verlenen aan een tijdelijke omgevingsvergunning voor het houden van kofferbakmarkten aan de Rijksweg 47. Het college heeft de omgevingsvergunning echter alsnog geweigerd onder verwijzing naar een politierapport van 7 juli 2015, waarin staat dat de openbare orde en de verkeersveiligheid door de activiteiten niet in het geding mogen komen. Uit het politierapport volgt dat de Rijksweg ter plaatse een parallelweg is van de N9 en dat het in verband met de verkeersveiligheid niet wenselijk is dat aan deze parallelweg wordt geparkeerd. In het rapport wordt erop gewezen dat de Rijksweg wordt gebruikt door hulpdiensten als er files staan op de N9 of als de N9 wegens incidenten is afgesloten, in welk geval ook het overige verkeer via de parallelweg zal rijden. De toegestane snelheid op de Rijksweg bedraagt 60 km per uur. Indien mensen aan deze weg portieren openen, in- en uitstappen en op de rijbaan lopen, terwijl er doorgaand verkeer rijdt, bestaat er een verhoogd risico op aanrijdingen en is deze parallelweg minder toegankelijk, aldus dat rapport.
    
    6.2.    Hoewel het college niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om terug te komen van de aanvankelijke bereidheid medewerking te verlenen aan de vergunningverlening, zal het college bij het alsnog weigeren om een omgevingsvergunning te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd (vergelijk uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ7946). Het college heeft in dit geval naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd waarom het in afwijking van het principeakkoord alsnog heeft besloten de omgevingsvergunning te weigeren. Uit het politierapport volgt immers dat er bij het houden van kofferbakmarkten aan de Rijksweg problemen zijn te verwachten ten aanzien van de verkeersdoorstroming en het parkeren, hetgeen gelet op de situering van deze weg onwenselijk is. Dat zich op het terrein zelf parkeerplaatsen bevinden, laat onverlet dat filevorming voor de toegangspoorten van het terrein kan ontstaan en dat ook langs de Rijksweg kan worden geparkeerd. Voor zover [appellant] stelt dat het politierapport onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat hij daarop niet heeft kunnen reageren, merkt de Afdeling op dat het politierapport bij het besluit op bezwaar 1 alsnog is overgelegd en dat het door de bezwaarschriftencommissie geconstateerde gebrek in zoverre is hersteld. [appellant] heeft zich in beroep alsnog over het politierapport kunnen uitlaten en is in zoverre niet in zijn belangen geschaad. Bovendien heeft het college [appellant] bij brief van 13 mei 2015 in het kader van de aanvraag om een evenementenvergunning voor de Rijksweg om nadere informatie gevraagd ten aanzien van de feitelijke situatie ter plaatse, waaronder parkeergelegenheid, bezoekersaantallen, aanrijroutes voor hulpdiensten en vluchtroutes, waarop [appellant] heeft kunnen reageren. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen geen medewerking te willen verlenen aan de activiteit met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
        Het door [appellant] gestelde dat het college aan de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen niet mede de geweigerde evenementenvergunning ten grondslag mocht leggen behoeft, wat daar ook van zij, gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
    
        Het betoog faalt.
    
    Evenementenvergunning Sportlaan april tot en met september 2016
    
    7.    Het college heeft besloten dat er in de gemeente in 2016 maar op één locatie kofferbakmarkten gehouden mogen worden, en dat die locatie de Sportlaan te Schoorl betreft. [appellant] heeft op 28 december 2015 een aanvraag ingediend voor een evenementenvergunning voor het organiseren van kofferbakmarkten aan de Sportlaan voor de periode april tot en met september 2016. De burgemeester heeft andere geïnteresseerde partijen in de gelegenheid gesteld om, naast een aanvraag, tevens een plan van aanpak in te dienen. De burgemeester heeft bij het primaire besluit 3 geweigerd aan [appellant] de vergunning te verlenen en dat besluit met aanvulling van de motivering bij het besluit op bezwaar 3 gehandhaafd. De burgemeester heeft de vergunning aan een derde partij verleend.
    
        De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de gevraagde evenementenvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dat oordeel is gekomen. Volgens [appellant] is de procedure niet zorgvuldig verlopen. Hij heeft niet kunnen meedingen naar een vergunning voor de locatie aan de Sportlaan, omdat hij anders dan andere partijen niet in de gelegenheid is gesteld om een plan van aanpak in te dienen. De burgemeester had hem in de gelegenheid moeten stellen kenbaar te maken op welke wijze hij het evenement in de toekomst zou willen organiseren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    8.1.    De burgemeester heeft aan de in bezwaar gehandhaafde weigering ten grondslag gelegd dat hij bij besluit, verzonden op 8 juli 2015, heeft besloten het evenement in juli tot en met september 2015 niet meer aan [appellant] te gunnen, omdat [appellant] als organisator onvoldoende waarborgen biedt voor een goed verloop van het evenement. De burgemeester heeft dit standpunt onder meer gebaseerd op klachten van omwonenden, het feit dat [appellant] de vergunningvoorschriften van de eerder verleende vergunning niet heeft nageleefd en dat hij afspraken bij de eerdere kofferbakmarkten niet is nagekomen. De weigering voor de maanden juli tot en met september is bij het besluit op bezwaar van 22 december 2015 in stand gebleven. Volgens de burgemeester volgt uit de kort daarna, op 28 december 2015 door [appellant] ingediende aanvraag voor 2016, die zonder begeleidend schrijven of bijlagen is ingediend, niet dat en op welke wijze [appellant] voldoende waarborgen zal bieden dat de kofferbakmarkten, anders dan in het verleden het geval was, nu zonder verkeershinder zullen gaan verlopen. Dit geldt volgens de burgemeester temeer nu [appellant] zich steeds op het standpunt heeft gesteld dat overtreding van de voorschriften niet te voorkomen is. Hieruit volgt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en anders dan [appellant] ter zitting heeft aangevoerd, dat de burgemeester de omgevingsvergunning mede op grond van artikel 2:25, tweede lid, onder b, van de Apv, dat bepaalt dat de burgemeester een evenement kan weigeren indien de aanvrager onvoldoende waarborgen biedt voor een goed verloop van het evenement, heeft gebaseerd.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat [appellant] een aanvraag voor een evenementenvergunning heeft kunnen indienen en dat deze in behandeling is genomen, waardoor [appellant] heeft meegedongen naar de beschikbare vergunning. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant], gelet op de inhoud van de aanvraag, onvoldoende waarborgen heeft geboden voor een goed verloop van de kofferbakmarkten in 2016 en dat dit in het licht van de recente voorgeschiedenis wel op zijn weg had gelegen. De procedure is derhalve niet onzorgvuldig verlopen en de burgemeester heeft de gevraagde evenementenvergunning in redelijkheid kunnen weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Van Driel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2018
    
    414-842.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1 luidt:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)
    
    (…)
    
    Artikel 2.12 luidt:
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
    
    1º met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking;
    
    2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3º indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    (…)
    
    Algemene plaatselijke verordening gemeente Bergen 2013
    
    Artikel 1:4 luidt:
    
    1. Aan een vergunning of ontheffing/vrijstelling kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing/vrijstelling is vereist.
    
    2. Degene aan wie een vergunning of ontheffing/vrijstelling is verleend, is verplicht de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.
    
    Artikel 1:8 luidt:
    
    De vergunning of ontheffing/vrijstelling kan door het daartoe bevoegde gezag of het bevoegd bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
    
    a. de openbare orde;
    
    b. de openbare veiligheid;
    
    c. de volksgezondheid;
    
    d. de bescherming van het milieu (…)
    
    Artikel 2:25 luidt:
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
    
    2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de burgemeester een vergunning weigeren indien:
    
    (…)
    
    b. de aanvrager/organisator onvoldoende waarborgen biedt voor een goed verloop van het evenement.
    
    (…)