ECLI:NL:RVS:2013:2164, Raad van State, 27-11-2013, 201303834/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2013, kenmerk C2055220/3363055, heeft het college aan [vergunninghouder] vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het uitbreiden/wijzigen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Liessel.

201303834/1/R2.
    Datum uitspraak: 27 november 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Werkgroep Behoud De Peel, gevestigd te Deurne,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 maart 2013, kenmerk C2055220/3363055, heeft het college aan [vergunninghouder] vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het uitbreiden/wijzigen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Liessel.
    
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [vergunninghouder] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201303938/1/R2 ter zitting behandeld op 2 oktober 2013, waar in onderhavige zaak de Stichting, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Uittenbosch, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, als partij gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 voor de uitbreiding/wijziging van een varkenshouderij in de nabijheid van de vier Natura 2000-gebieden Deurnsche Peel & Mariapeel, Groote Peel, Strabrechtse Heide & Beuven en Weerter- en Budelerbergen & Ringselven.
    
    2. De Stichting betoogt dat de vergunning ten onrechte is verleend. Zij betoogt dat het college artikel 19kd van de Nbw 1998 niet juist heeft toegepast, omdat ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat het gebruik na de referentiedata in betekenende mate is gewijzigd. In dit verband wijst zij op de milieuvergunning die op 17 oktober 2006 is verleend. De Stichting stelt dat de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Deurnsche Peel & Mariapeel als gevolg van het bestreden besluit toeneemt ten opzichte van de in 2006 vergunde situatie. Volgens de Stichting is het toestaan van een hogere depositie nadat de depositie na de relevante referentiedata is gedaald in strijd met de Habitatrichtlijn en de aanwijzing van de Peelgebieden als Habitatrichtlijngebieden.
    
    3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houdt het college van gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen bedoeld in het derde lid van artikel 10a, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, alvorens het college van gedeputeerde staten een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van het eerste lid van artikel 19f, een vergunning als bedoeld in het eerste lid van artikel 19d slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    4. Ingevolge artikel 19kd, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals dit luidde ten tijde van belang, betrekt het bevoegd gezag bij besluiten over het toepassen van artikel 19c en het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:
    
    a. de handeling is gebruik dat op de referentiedatum werd verricht en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;
    
    b. de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.
    
    Ingevolge het derde artikellid, zoals dit luidde ten tijde van belang, wordt onder "referentiedatum" als bedoeld in het eerste lid verstaan:
    
    a. 7 december 2004, of
    
    b. de datum waarop het desbetreffende gebied is aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn dan wel, ingeval dit eerder is, de datum waarop het desbetreffende gebied door de Europese Commissie tot een gebied van communautair belang is verklaard ter uitvoering van artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover die aanwijzing, onderscheidenlijk verklaring plaatsvindt na 7 december 2004.
    
    Ingevolge het vierde artikellid wordt, voor zover hier van belang, onder "voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied" voor de toepassing van dit artikel verstaan: voor stikstof gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied ten aanzien waarvan op grond van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn een verplichting geldt tot het treffen van instandhoudingsmaatregelen.
    
    5. Op 2 december 1986 is ten behoeve van het bedrijf een uitbreidingsvergunning op grond van de (toenmalige) Hinderwet verleend voor een varkensfokkerij en -mesterij met een ammoniakemissie van 3.117,5 kg NH3 per jaar.
    
    Bij besluit van 23 december 1996 is voor de inrichting vanwege het uitbreiden van het aantal dieren een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend met een ammoniakemissie van 2.374,5 kg NH3 per jaar.
    
    Bij besluit van 17 oktober 2006 is aan het bedrijf een vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer voor het veranderen van een zeugen-, schapen- en paardenhouderij met een ammoniakemissie van in totaal 1.634,2 kg NH3 per jaar.
    
    Op 17 augustus 2010 is aan het bedrijf op grond van artikel 8.4 van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor het veranderen van een varkens- en paardenhouderij.
    
    De vergunningaanvraag ziet op de uitbreiding van het bedrijf en heeft betrekking op een ammoniakemissie van 2.229 kg NH3 per jaar. De aangevraagde situatie komt volgens de stukken overeen met de op 17 augustus 2010 vergunde situatie.
    
    Voor de exploitatie van het bedrijf is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 dan wel de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
    
    6. Vanwege de geringe afstand tussen het bedrijf en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Deurnsche Peel & Mariapeel is een negatief effect door vermesting en/of verzuring door stikstofdepositie op voorhand niet uit te sluiten. Daarom zijn de gevolgen van de aangevraagde situatie op de Natura 2000-gebieden beoordeeld. Het college heeft daarbij voor het Natura 2000-gebied Deurnsche Peel & Mariapeel, dat is aangewezen als Habitat- en Vogelrichtlijngebied, als referentiedatum 7 december 2004 onderscheidenlijk 10 juni 1994 gehanteerd. In het bestreden besluit is uiteengezet dat de aangevraagde situatie leidt tot een afname van de stikstofdepositie ten opzichte van de op de referentiedata vergunde situatie. Dit is tevens inzichtelijk gemaakt met AAgro-Stacks berekeningen. Verder is in het besluit vermeld dat het voornemen een activiteit betreft die na de referentiedatum is gewijzigd en waarbij verzekerd is dat de stikstofdepositie voor stikstofgevoelige habitats als gevolg van de activiteit niet is toegenomen of zal toenemen, zodat het aspect stikstof op grond van artikel 19kd van de Nbw 1998 niet bij de beoordeling betrokken hoeft te worden. Daarnaast zijn andere negatieve invloeden op de Natura 2000-gebieden volgens het bestreden besluit uitgesloten.
    
    7. Het natuurgebied Deurnsche Peel & Mariapeel is bij besluit van 29 oktober 1986 aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in de Vogelrichtlijn. Onder verwijzing naar de uitspraak van 7 september 2011 in zaak nr. 201003301/1/R2 moet artikel 19kd van de Nbw 1998 volledig buiten toepassing worden gelaten voor zover deze bepaling ziet op Natura 2000-gebieden die, zoals in dit geval Deurnsche Peel & Mariapeel, vóór 7 december 2004 zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied. In dat geval dient voor de toepassing van artikel 19f van de Nbw 1998 te worden bezien of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten of de exploitatie van een intensieve veehouderij zoals die zal plaatsvinden na wijziging of uitbreiding afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 kunnen dergelijke gevolgen worden uitgesloten, voor zover het gaat om de stikstofdepositie op het betrokken gebied, als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Voor Vogelrichtlijngebieden is de referentiedatum de datum waarop het aanwijzingsbesluit van kracht werd, tenzij die datum voor 10 juni 1994 ligt. In die situaties geldt, zoals in dit geval, 10 juni 1994 als referentiedatum.
    
    Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De reden hiervoor is dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (thans: Europese Unie) van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Hieruit wordt afgeleid dat bij de aangevraagde situatie slechts de op de referentiedatum beoordeelde stikstofdepositie kan worden betrokken voor zover het project dat de depositie tot gevolg heeft is voortgezet. Van voorzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. In dit geval is de op de referentiedatum geldende vergunning nadien vervangen door een andere milieuvergunning. Dit geval verschilt derhalve van de situatie in de voornoemde uitspraak van 31 maart 2010, die betrekking heeft op een ongewijzigde voortzetting van de bedrijfsvoering waarvoor op de referentiedatum toestemming is verleend.
    
    8. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning dan kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend dan blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, zoals in dit geval, dan maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt. Het college heeft in dit geval nagelaten de op 17 oktober 2006 verleende milieuvergunning in aanmerking te nemen bij de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Gelet hierop is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    
    9. Bij besluit van 7 december 2004 is het gebied Deurnsche Peel & Mariapeel op grond van de Habitatrichtlijn op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Blijkens het bestreden besluit zijn de gevolgen van de vergunningaanvraag voor de voor stikstof gevoelige habitats in dit gebied niet betrokken bij de vergunningverlening, omdat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nbw 1998.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 april 2012 in zaak nrs. 201105573/1/A4 en 201105587/1/A4) is voor de toepassing van artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, bepalend of de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit in samenhang met de voor die activiteit getroffen maatregelen "per saldo" niet is toegenomen of zal toenemen. Anders dan in onderdeel a, waarin de woorden "sedertdien per saldo" erop duiden dat het gaat om de gevolgen sedert de referentiedatum, wordt in onderdeel b, waarin het woord "sedertdien" ontbreekt, geen verbinding met de referentiedatum gelegd, maar met de aanvang van het gebruik of de wijziging in betekenende mate van het gebruik.
    
    Uit de bij besluit van 17 oktober 2006 verleende milieuvergunning blijkt dat minder ammoniakemissie is toegestaan dan de vergunde situatie op de referentiedatum. Aangezien het gebruik in betekenende mate is gewijzigd, heeft het college bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie ten onrechte de vergunde situatie op 7 december 2004 als uitgangspunt genomen. Anders dan waar het college vanuit is gegaan, zal de stikstofdepositie als gevolg van de aangevraagde situatie toenemen ten opzichte van de bij besluit van 17 oktober 2006 vergunde situatie. Derhalve is niet verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit per saldo niet zal toenemen. Dit betekent dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 19kd, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nbw 1998. Gelet hierop is het besluit onzorgvuldig voorbereid.
    
    10. Voor zover het college subsidiair betoogt dat de vergunning ook kan worden verleend indien geen toepassing wordt gegeven aan artikel 19kd van de Nbw 1998 en de stikstofdepositie wel bij de beoordeling wordt betrokken, omdat door de afname van depositie met zekerheid gesteld kan worden dat de aangevraagde situatie geen nadelige gevolgen heeft op de betrokken Natura 2000-gebieden, overweegt de Afdeling als volgt. Indien is vastgesteld dat artikel 19kd van de Nbw 1998 niet kan worden toegepast, dan geldt voor de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie onverkort hetgeen in 7 en 8 is overwogen.
    
    11. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroeps is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
    
    12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 12 maart 2013, kenmerk C2055220/3363055;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 22,94 (zegge: tweeëntwintig euro en vierennegentig cent);
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Westland
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2013
    
    586.