ECLI:NL:RVS:2005:AS9284, Raad van State, 09-03-2005, 200407990/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2002, voor zover hier van belang,  heeft het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant, de rechtsvoorganger van het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta (hierna: respectievelijk het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap en het dagelijks bestuur van het waterschap) de door appellant gevraagde ontheffing op grond van artikel 33 van de Keur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant (hierna: de Keur) - onder nader omschreven voorschriften en bepalingen - ten behoeve van enkele percelen op de Amerdijk (hierna: de dijkpercelen) verleend en appellant onder aanzegging van bestuursdwang gelast diens schapen vóór 21 november 2002 van de dijk te verwijderen.

200407990/1.
      Datum uitspraak: 9 maart 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 17 augustus 2004 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2002, voor zover hier van belang,  heeft het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant, de rechtsvoorganger van het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta (hierna: respectievelijk het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap en het dagelijks bestuur van het waterschap) de door appellant gevraagde ontheffing op grond van artikel 33 van de Keur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant (hierna: de Keur) - onder nader omschreven voorschriften en bepalingen - ten behoeve van enkele percelen op de Amerdijk (hierna: de dijkpercelen) verleend en appellant onder aanzegging van bestuursdwang gelast diens schapen vóór 21 november 2002 van de dijk te verwijderen.
    
    Bij besluit van 23 juni 2003 (hierna: het bestreden besluit), voor zover hier van belang, heeft het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap het daartegen door appellant gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, aan het Hoogheemraadschap op grond van artikel 33 van de Keur ontheffing verleend van de onderhoudsplicht als bedoeld in artikel 5 van de Keur voor de in de nieuwe ontheffing aangeduide dijkpercelen (hierna: ontheffing I), de bij besluit van 11 november 2002 verleende ontheffing herroepen en vervangen door een andere ontheffing, onder wijziging van een aantal voorschriften en bepalingen (hierna: ontheffing II) en het besluit tot toepassing van bestuursdwang in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 17 augustus 2004, verzonden op 18 augustus 2004, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 27 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 oktober 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 29 november 2004 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en het dagelijks bestuur van het waterschap, vertegenwoordigd door mr. W.J. de Zeeuw, gemachtigde, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 5 van de Keur is het Hoogheemraadschap de onderhoudsplichtige van de keringen, tenzij in de legger een andere onderhoudsplichtige is aangewezen.
    
         De artikelen 6 tot en met 9 van de Keur bevatten geboden voor onderhoudsplichtigen en eigenaren of gebruikers van keringen, en de artikelen 10 tot en met 16 van de Keur bevatten verboden voor betrokkenen.
    
         Krachtens artikel 33, eerste lid, van de Keur kan het bestuur van de in deze keur opgenomen ge- en verbodsbepalingen - rekening houdend met het beheersplan en alle bij de ontheffingverlening betrokken belangen, waaronder die van landschap, natuur en cultuurhistorie - ontheffing verlenen.
    
         Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Keur kunnen aan een ontheffing als bedoeld in het eerste lid, voorschriften worden verbonden.
    
    2.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat ontheffing I in strijd komt met het stelsel van de Keur en daarom geen stand kan houden en dat het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap het besluit tot toepassing van bestuursdwang niet in stand had mogen laten. Zij heeft het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op ontheffing I en het besluit tot toepassing van bestuursdwang, vernietigd. Ook heeft zij de aan ontheffing II verbonden voorschriften, zoals omschreven in paragraaf 5 (onderhoudsplicht), vernietigd. Ten aanzien van de overige aan ontheffing II verbonden voorschriften heeft de rechtbank geoordeeld dat deze in redelijkheid aan ontheffing II konden worden verbonden.
    
    2.3.    Appellant heeft in hoger beroep slechts laatstbedoeld oordeel van de rechtbank aangevochten. Hij heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat alle aan de ontheffing II verbonden voorschriften hadden moeten worden vernietigd dan wel in een voor hem gunstige zin moeten worden gewijzigd. Hij heeft daartoe aangevoerd dat het Hoogheemraadschap de dijkpercelen, waar de ontheffing op ziet, aan hem heeft verpacht zonder het opleggen van specifieke gebruiksbeperkingen, reden waarom het aldus appellant niet mogelijk is om in het kader van de toepassing van de in artikel 33, eerste lid, van de Keur neergelegde bevoegdheid te abstraheren van de tussen partijen bestaande privaatrechtelijke rechtsverhouding (pachtovereenkomst). Voorts heeft appellant betoogd dat het voorgestane gebruik van de dijk niet schadelijk is voor de dijk, dat hij als goed pachter de dijk bij het einde van de pacht in goede staat dient op te leveren, dat de belangen van het waterschap en appellant parallel lopen en dat het waterschap zijn belangen overwaardeert ten opzichte van de belangen van appellant wiens belangen daarmee worden ondergewaardeerd.
    
    2.4.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap, toetsend aan artikel 33 van de Keur, na afweging van alle bij het verlenen van de ontheffing betrokken belangen, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan ontheffing II de thans nog in geding zijnde voorschriften dienden te worden verbonden.
    
         De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat toepassing van de discretionaire bevoegdheid van het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap ingevolge artikel 33 van de Keur niet eist dat een ontheffing en de daaraan verbonden voorschriften dienen te stroken met de inhoud van een pachtovereenkomst. De pachtovereenkomst geeft aan appellant een privaatrechtelijk gebruiksrecht, maar dit recht kan op grond van het publiekrecht aan beperkingen worden onderworpen. De Pachtwet en pachtovereenkomst zijn immers niet toegesneden op waterstaatkundige belangen.
    
         In het bestreden besluit en ter zitting heeft het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap de publieke waterstaatkundige belangen uiteen gezet. Ook is voldoende gemotiveerd dat het door appellant voorgestane gebruik, indien de voorschriften niet in acht worden genomen, tot schade aan de dijkpercelen kan leiden en dat daarmee de waterstaatkundige belangen in geding komen. Ter zitting heeft appellant onderkend dat de belangen van het waterschap en appellant niet altijd parallel lopen. Zijn belang is immers een optimale exploitatie van de dijkpercelen, hetgeen niet parallel hoeft te lopen met de geschetste waterstaatkundige belangen. Ten slotte moet niet uit het oog worden verloren, hetgeen de rechtbank ook heeft overwogen, dat de activiteiten die appellant voor ogen heeft vallen onder de verboden van de Keur, dat daarvoor ontheffing is verleend, maar dat die activiteiten (enigszins) worden ingeperkt door de voorschriften.
    
    2.5.    Ook het betoog van appellant dat sprake is van détournement de pouvoir of détournement de procedure, omdat het waterschap via de publiekrechtelijke weg tracht te bereiken, hetgeen hem via de privaatrechtelijke weg niet is gelukt, faalt. Appellant heeft dit beweerdelijk oneigenlijk gebruik niet aannemelijk gemaakt.
    
    2.6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.P. Zwart, Voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Zwart    w.g. Ouwehand
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2005
    
    224.