ECLI:NL:RVS:2015:3259, Raad van State, 21-10-2015, 201501306/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2013 heeft het college een verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201501306/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Deventer,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 5 januari 2015 in zaak nr. 14/1563 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 november 2013 heeft het college een verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 mei 2014 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2015, waar [appellante], vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door ing. J.W. Vermeulen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid.
    
    2. [appellante] is eigenaresse van de woning aan de [locatie] te Deventer. Zij heeft het college verzocht om vergoeding van planschade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zandweerd-Zuid" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Die schade bestaat er volgens [appellante] uit dat haar woning onder het voorheen geldende bestemmingsplan tevens de aanduiding "Winkels toegestaan" had. Die aanduiding is in het nieuwe bestemmingsplan vervallen. [appellante] wenst de winkelbestemming te behouden ten bate van haar oudedagsvoorziening.
    
    3. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke). In een advies van september 2013 (hierna: het advies) heeft Thorbecke een vergelijking gemaakt tussen de mogelijkheden van het oude en het nieuwe bestemmingsplan.
    
    Onder het oude bestemmingsplan mocht het perceel worden gebruikt voor een woning met winkel. Op het perceel mocht een woning worden opgericht met een goothoogte van minimaal 5 en maximaal 6 meter en een dakhelling tussen de 30 en 40˚. Voor aan- en uitbouwen gold een maximale hoogte van 3,50 meter en een diepte van maximaal 2 meter vanaf de achterste grens van de bouwstrook.
    
    Onder het nieuwe bestemmingsplan is ter plaatse geen winkel meer mogelijk. Op het perceel mag thans een woning worden opgericht met een maximale goothoogte van 7 meter, een maximale bouwhoogte van 11 meter en een dakhelling tussen de 20 en 60˚. Voor aan- en uitbouwen en aangebouwde bijgebouwen geldt een maximale goothoogte van 3,50 meter en een maximale bouwhoogte van 6 meter. Voorts mogen vrijstaande bijgebouwen worden opgericht met een maximale goothoogte van 3 meter en een maximale bouwhoogte van 5 meter.
    
    Thorbecke heeft uit het voorgaande geconcludeerd dat de bouwmogelijkheden voor de woning iets zijn vergroot en dat mogelijkheden voor bijgebouwen zijn ontstaan. Thorbecke heeft beide planologische uitbreidingen als enigszins voordelig geclassificeerd. Dat het thans niet meer mogelijk is een winkel te exploiteren heeft Thorbecke geclassificeerd als een betrekkelijk zwaar nadeel. De zwaarte van de voordelen samengenomen komt overeen met de zwaarte van het nadeel, zodat zich per saldo geen planologisch nadeel voordoet.
    
    In het advies wordt voorts geconcludeerd dat [appellante] het risico heeft aanvaard dat de winkelbestemming van haar woning verloren zou gaan, doordat zij geen concrete poging heeft ondernomen de winkelfunctie te benutten. Indien sprake zou zijn van een planologische verslechtering die tot schade leidt, kan [appellante] derhalve zogenoemde passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen, aldus het advies. Indien [appellante] vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een concrete poging zou hebben ondernomen, had zij de winkel ook onder het nieuwe bestemmingsplan kunnen exploiteren.
    
    Het college heeft het advies aan het besluit van 12 november 2013 ten grondslag gelegd en dat besluit bij dat van 21 mei 2014 gehandhaafd.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het advies van Thorbecke niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Daartoe voert [appellante] ten eerste aan dat de in het advies gemaakte planvergelijking onjuist is, omdat het daarin vermelde voordeel van de toename van de maximale bouwhoogte van de woning zich niet voordoet. Haar woning is met een goothoogte van 7,70 meter en een bouwhoogte van 11,20 meter altijd al hoger geweest dan de onder het oude en nieuwe bestemmingsplan geldende maximale goot- en bouwhoogtes, aldus [appellante].
    
    Ten tweede voert [appellante] aan dat de in het advies opgenomen taxatie niet inzichtelijk en controleerbaar is doordat deze niet is onderbouwd. Zo volgt uit de taxatie niet in hoeverre de in het advies gestelde voordelen - de toename van de maximale bouwhoogte van de woning en de mogelijkheid vrijstaande bijgebouwen te bouwen - financieel voordeel opleveren. Ook volgt volgens [appellante] uit de taxatie niet welke waarde de winkelbestemming vertegenwoordigde en is de taxatie gebaseerd op referentietransacties die zien op woonhuizen zonder winkelbestemming, terwijl haar woning ook aan de winkelbestemming waarde ontleende.
    
    4.1. Een bestuursorgaan mag een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming in planschade baseren op een advies van een door dat bestuursorgaan daartoe benoemde deskundige, indien uit dat advies blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies begrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan bestaan.
    
    De planvergelijking
    
    4.2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude en het nieuwe planologische regime kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    
    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2006 in zaak nr. 200601854/1 wordt overwogen dat hoewel zeer wel denkbaar is dat de feitelijke bouwhoogte, gelet op de ouderdom van de woning van [appellante], moet worden geacht onder het overgangsrecht van de na de bouw geldende bestemmingsplannen te vallen, overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde zijn dan de voorschriften betreffende bestemmingen en dat de mogelijkheden die de overgangsbepalingen bieden daarom niet bij de planvergelijking moeten worden vergeleken met de mogelijkheden ingevolge de bestemmingsvoorschriften van het oude of nieuwe planologische regime.
    
    Nu bij de planvergelijking, gelet op het voorgaande, dient te worden uitgegaan van hetgeen maximaal op grond van de planologische regimes kan onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd en het overgangsrecht daarbij buiten beschouwing blijft, is bij de planvergelijking niet van belang dat de woning van [appellante] altijd hoger is geweest dan de in de oude en nieuwe planologische regimes bepaalde maximale goot- en bouwhoogtes. Bovendien wordt met het betoog miskend dat het voordeel zich daadwerkelijk zou voordoen bij herbouw van de woning, omdat die herbouw onder het nieuwe bestemmingsplan hoger mag zijn dan onder het oude. In hetgeen [appellante] aanvoert over de planvergelijking wordt dan ook geen aanknopingspunt gevonden voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies.
    
    De taxatie
    
    4.3. Het college heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat concrete berekeningen van planologische voor- en nadelen niet nodig zijn en dat kan worden volstaan met de in het advies vermelde classificaties. Daarbij heeft het college gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2010 in zaak nr. 200908654/1/H2. Ter zitting heeft het college herhaald dat het er niet toe was gehouden een taxatie op te stellen om de omvang van eventueel planologisch nadeel te bepalen. Evenwel is in het advies een taxatierapport opgenomen om inzichtelijk te maken dat het nadeel wordt gecompenseerd door de planologische voordelen.
    
    4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 maart 2006 in zaak nr. 200505208/1) is een begroting van de waardevermindering respectievelijk waardevermeerdering niet nodig, indien de conclusie dat per saldo geen planologisch nadeel wordt geleden ook zonder die begroting voldoende inzichtelijk en overtuigend is. In het geval van [appellante] is niet zonder meer inzichtelijk en overtuigend dat de in het advies genoemde voordelen het planologisch nadeel geheel compenseren. Die conclusie kan ook niet worden getrokken uit de in het advies vermelde classificatie van de voor- en nadelen als ‘enigszins voordelig’ onderscheidenlijk ‘betrekkelijk zwaar nadeel’. Anders dan het college betoogt volgt uit voormelde uitspraak van 14 juli 2010 niet dat met die classificaties kan worden volstaan. Het college kan dan ook niet worden gevolgd in het standpunt dat het er niet toe gehouden was een nadere begroting dan wel taxatie van de gestelde voor- en nadelen op te stellen. Daaruit volgt dat aan het in het advies opgenomen taxatierapport betekenis toekomt en dat de taxatie thans ter toetsing voorligt.
    
    4.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201007807/1/H2), zijn inzichten van een taxateur gebaseerd op diens kennis en ervaring, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel mag worden verlangd dat de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is en dat het verslag van het onderzoek voldoende basis biedt voor verdere besluitvorming.
    
    4.6. Het in het advies opgenomen taxatierapport is hoofdzakelijk een feitelijke beschrijving van de eigenschappen van de woning van [appellante]. In het taxatierapport kent de taxateur de woning van [appellante] zowel voor als na de in het taxatierapport vermelde peildatum 22 juli 2011 een waarde toe van € 315.000,00. Die peildatum wijkt af van zowel de in de samenvatting van de taxatie vermelde peildatum 17 december 2008 als de door de adviseur gehanteerde peildatum 21 mei 2009. Verder is bij de taxatie, zoals [appellante] terecht aanvoert, in het geheel geen inzicht geboden in de waardering van de in het advies gestelde voordelen, nu die voordelen zijn genoemd noch begroot. Het in het advies genoemde nadeel wordt niet besproken en is evenmin begroot. In het taxatierapport is slechts opgemerkt dat zich een waardedalende component "Beperking gebruiksmogelijkheden" voordoet.
    
    Gelet op de in het advies uitgevoerde saldering van wezenlijke planologische voor- en nadelen mag in dit geval van de taxateur een nadere toelichting bij de taxatie worden verlangd. Dat geldt te meer nu ten aanzien van het planologisch voordeel dat ziet op het bouwen van bijgebouwen in de achtertuin, niet duidelijk is hoe en in welke mate dit dient te worden gewaardeerd, gelet op enerzijds de beperkte oppervlakte van de tuin van [appellante] (circa 20 vierkante meter) en anderzijds de reeds onder het oude bestemmingsplan bestaande mogelijkheid om zonder bouwvergunning bijgebouwen te bouwen op grond van artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige werken, zoals deze golden ten tijde van belang. De taxateur heeft een nadere toelichting evenwel achterwege gelaten. Het taxatierapport biedt daardoor geen inzicht in de gedachtegang die aan de taxatie ten grondslag ligt, zodat niet aan de onder 4.5 vermelde maatstaf is voldaan. Als gevolg daarvan kan het taxatierapport niet dienen ter onderbouwing van de in het advies vermelde conclusies.
    
    4.7. Ook anderszins kan het taxatierapport niet worden gebruikt ter staving van het advies. In het advies is het verlies van de winkelbestemming geclassificeerd als een betrekkelijk zwaar nadeel. Het taxatierapport vermeldt dat het object zijn hoogste waarde ontleent aan de hoedanigheid van woning. Daaruit volgt dat de taxateur het object hoger waardeert wanneer het object geheel als woning wordt gebruikt dan wanneer het deels als woning en deels als winkel wordt gebruikt. Indien het object echter zijn hoogste waarde ontleent aan de hoedanigheid van woning, zou het verlies van de winkelbestemming geen nadeel opleveren. Het taxatierapport is in zoverre tegenstrijdig met het advies.
    
    4.8. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd wordt, gelet op het voorgaande, grond gevonden voor twijfel aan de juistheid van het advies. Het college mocht het advies, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, dan ook niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college haar kon tegenwerpen dat zij geen concrete poging heeft ondernomen een winkel te starten. Daartoe voert [appellante] aan dat zij geen poging heeft ondernomen omdat een medewerkster van de juridische afdeling van de gemeente haar onjuist heeft voorgelicht over de mogelijkheden en de gevolgen van het starten van een winkel.
    
    5.1. [appellante] heeft reeds in bezwaar naar voren gebracht dat zij onjuist is voorgelicht door een medewerkster van de gemeente. Het college heeft dat niet weersproken, maar daarover slechts gesteld dat het niet de grondslag van een planschadevergoeding kan zijn en dat het daarom in deze procedure geen onderwerp van toetsing is. Dat standpunt heeft het college in beroep en hoger beroep gehandhaafd. Hoewel het college erin wordt gevolgd dat een onjuiste voorlichting op zichzelf geen grondslag van een planschadevergoeding kan zijn, heeft het college hiermee miskend dat een mededeling als gesteld van belang kan zijn voor de beantwoording van de door het college opgeworpen vraag of aan [appellante] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dat wil zeggen voor zover het beroep van [appellante] ongegrond is verklaard, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van het college van 21 mei 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt in verband met een onvoldoende zorgvuldige voorbereiding en een onvoldoende motivering wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor vernietiging in aanmerking.
    
    7. Het college dient opnieuw te beslissen op het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 12 november 2013. Het college dient daarbij nader in te gaan op de vraag of zich bij [appellante] planologisch nadeel voordoet en bij een bevestigende beantwoording tevens op de vraag of [appellante] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen in het licht van de gestelde informatie van een medewerkster van de gemeente.
    
    De Afdeling geeft het college in overweging dat indien zich bij [appellante] planologisch nadeel voordoet, dat niet zonder meer hoeft te leiden tot het toekennen van een financiële tegemoetkoming in planschade. Het planologisch nadeel zou ook, in overleg, kunnen worden weggenomen door het planologisch opnieuw mogelijk maken van de door [appellante] gewenste winkelfunctie.
    
    8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten in hoger beroep is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 5 januari 2015 in zaak nr. 14/1563, voor zover daarbij het beroep van [appellante] ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het door [appellante] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 21 mei 2014, kenmerk JZI/380062;
    
    V. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Deventer te nemen besluit op het bezwaar van [appellante] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Deventer aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Dallinga
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
    
    18-799.