ECLI:NL:RVS:2022:387, Raad van State, 09-02-2022, 202105952/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oude IJsselstreek aan LC Energy een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op het perceel op de hoek Munstermanstraat/spoorlijn in Silvolde. LC Energy heeft op 30 september 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het zonnepark. Het perceel waarop het zonnepark wordt gerealiseerd is ongeveer 17 ha en bevindt zich in het buitengebied van Silvolde, langs de spoorlijn. De westzijde van het voorziene zonnepark grenst aan de Munstermanstraat. Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oude IJsselstreek 2017" hebben de gronden een agrarische bestemming. Er wordt op dit moment mais verbouwd. [partij] woont aan de [locatie] in Terborg. Haar perceel grenst aan dat van het voorziene zonnepark. De Vereniging heeft als statutaire doelstelling het actief bezig zijn met de geschiedenis en het verleden van Silvolde en directe omgeving.

202105952/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    LC Energy B.V., gevestigd te Arnhem, (hierna: LC Energy)
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 juli 2021 in zaak nr. 20/6516 in het geding tussen:
    [partij] en de Heemkundige Vereniging "Old Sillevold" (hierna: de Vereniging), beide wonend dan wel gevestigd te Silvolde, gemeente Oude IJsselstreek
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oude IJsselstreek.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft het college aan LC Energy een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op het perceel op de hoek Munstermanstraat/spoorlijn in Silvolde.
    Bij uitspraak van 29 juli 2021 heeft de rechtbank het door [partij] en de Vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 oktober 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft LC Energy hoger beroep ingesteld.
    [partij] en de Vereniging en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    LC Energy heeft een nader stuk ingediend.
    Bij besluit van 15 november 2021 heeft het college aan LC Energy wederom een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark.
    LC Energy en [partij] en de Vereniging hebben zienswijzen naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2022, waar LC Energy, vertegenwoordigd door mr. D. Korsse en mr. T. Rötscheid, advocaten te Almelo, vergezeld van [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Nijman, E. Heukshorst en A.E. van Vliet, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De wet- en regelgeving die in deze zaak van belang is, staat in de bijlage bij deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       LC Energy heeft op 30 september 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het zonnepark. Het perceel waarop het zonnepark wordt gerealiseerd is ongeveer 17 ha en bevindt zich in het buitengebied van Silvolde, langs de spoorlijn. De westzijde van het voorziene zonnepark grenst aan de Munstermanstraat. Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Oude IJsselstreek 2017" hebben de gronden een agrarische bestemming. Er wordt op dit moment mais verbouwd.
    Bij het besluit van 5 oktober 2020 (hierna ook: de omgevingsvergunning) heeft het college de gevraagde vergunning verleend. De vergunning heeft betrekking op de activiteiten "het bouwen van een bouwwerk", "het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde" en "het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    [partij] woont aan de [locatie] in Terborg. Haar perceel grenst aan dat van het voorziene zonnepark. De Vereniging heeft als statutaire doelstelling het actief bezig zijn met de geschiedenis en het verleden van Silvolde en directe omgeving. [partij] en de Vereniging zijn het niet eens met de komst van het zonnepark. Zij hebben een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit en beroep ingesteld tegen het besluit van 5 oktober 2020.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft de omgevingsvergunning om twee redenen vernietigd.
    Ten eerste heeft de rechtbank overwogen dat op de plek waar het zonnepark wordt gerealiseerd dassenburchten zijn aangetroffen. Daarom is een ontheffing nodig van het verbod in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) op het opzettelijk beschadigen en vernielen van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van deze beschermde diersoort. De rechtbank heeft geoordeeld - zo begrijpt de Afdeling - dat de aanvraag om omgevingsvergunning ten onrechte niet mede betrekking hierop had (het zogenoemde aanhaken van de natuurtoestemming, zoals geregeld in artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht, hierna: het Bor). Dit besluit wordt daarom vernietigd. LC Energy heeft de ontheffing kort voor de zitting bij de rechtbank aangevraagd. Daardoor was er ten tijde van die zitting onvoldoende duidelijkheid over de vraag of de ontheffing kon worden verleend. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
    Ten tweede blijkt volgens de rechtbank uit het besluit onvoldoende dat het zonnepark brandveilig is. Het wordt namelijk niet ingericht met ofwel een tweede ingang voor de brandweer, ofwel een rondweg van minimaal 5 m breed, zoals de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (hierna: de VNOG) heeft geadviseerd.
    Had LC Energy een natuurtoestemming nodig?
    4.       LC Energy betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen Wnb-ontheffing of aangehaakte natuurtoestemming (hierna tezamen: natuurtoestemming) nodig is. Zij verwijst in dat verband naar de notitie van Eelerwoude van 18 mei 2021, waarin is geconcludeerd dat het zonnepark niet leidt tot beschadiging of vernieling van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van de das, aldus LC Energy.   
    4.1.    De aanvraag en de omgevingsvergunning hebben betrekking op de activiteiten in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo. Als voor het project ook een natuurtoestemming nodig is, had LC Energy ervoor kunnen kiezen om afzonderlijk een ontheffing aan te vragen bij het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: GS), zodat zij daarover een apart besluit krijgt. Een andere mogelijkheid was de natuurtoestemming te laten aanhaken bij de omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.2aa, aanhef en onder b, van het Bor, is het verrichten van een handeling als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb, aangewezen als omgevingsvergunningplichtige activiteit, voor zover voor die handeling geen ontheffing op grond van de Wnb is aangevraagd of verleend. Dit betekent dat, als er op het moment van het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning geen Wnb-ontheffing is gevraagd of verleend, de verplichting bestaat om tegelijkertijd met de omgevingsvergunning voor die activiteit een natuurtoestemming aan te vragen die aanhaakt bij de omgevingsvergunning. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1332.
    4.2.    De Afdeling beantwoordt hierna de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat een natuurtoestemming nodig is voor het project.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1457), worden foerageergebieden in beginsel niet beschermd via het soortenbeschermingsregime van de Wnb. Eén van de uitzonderingen daarop doet zich voor als een essentieel foerageergebied zodanig wordt aangetast dat daardoor de functionaliteit van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van de betrokken diersoort wordt aangetast. Onder een essentieel foerageergebied wordt daarbij verstaan: een foerageergebied dat van wezenlijk belang is voor het functioneren van de voortplantings- of rustplaats wanneer er geen alternatieve foerageergebieden zijn om eventuele aantasting daarvan op te vangen.
    4.3.    In de notitie van Eelerwoude staat dat vlak buiten het perceel van het zonnepark een hoofdburcht van de dassen ligt en midden in het projectgebied een vluchtpijp/bijburcht. De zonnepanelen worden zo geplaatst dat de burchten niet beschadigd raken. Eelerwoude wijst er in dat verband ook op dat de maisakkers 5 of 6 keer per jaar werden bewerkt, en de dassen kennelijk daardoor niet zijn verstoord. Verder wordt geen essentieel foerageergebied aangetast. Maisakkers zijn namelijk minder interessant voor de das dan (bemeste) graslanden en het zonnepark wordt zo ingericht dat er andere voedselbronnen zijn (muizen, slakken, kevers en bessen). Het zonnepark leidt daarom niet tot overtreding van de verbodsbepaling, maar voor de volledigheid wordt een ontheffing aangevraagd voor het handelen nabij de bijburcht, aldus Eelerwoude.
    [partij] en de Vereniging hebben in reactie hierop een (ongedateerde) notitie van Das & Boom overgelegd. Das & Boom concludeert dat het zonnepark leidt tot aantasting van essentieel foerageergebied van de das, en dat daardoor de functionaliteit van de burchten wordt aangetast. Weliswaar is (bemest) grasland inderdaad het primaire voedselgebied van de das, maar in de periode dat de maiskolven een hoog suikergehalte hebben vormen zij een belangrijke aanvulling op het dieet van de das. Dit geldt te meer voor zogende dassen, die hun eten moeten vinden op korte afstand van de burcht. Dat betekent dat het gehele perceel waarop het zonnepark is voorzien essentieel foerageergebied is. De inrichting van het zonnepark leidt niet tot behoud of verbetering van het voedselaanbod. Das & Boom wijst er in dat verband onder meer op dat de regenworm de belangrijkste voedselbron van de das is. Regenwormen gedijen alleen goed bij een vochtige grond waaraan regelmatig mest wordt toegevoegd. Onder de zonnepanelen droogt de grond juist uit en voor zover de grond al wordt bemest is dat niet vergelijkbaar met de mate van bemesting van een maisakker. Das & Boom wijst er verder op dat het verdwijnen van het foerageergebied niet wordt gecompenseerd door het aanleggen van (bemeste) graslanden, zoals vermeld in het Kennisdocument Das van BIJ12. Tot slot is de dagelijkse aantasting van de functionaliteit van de burchten door de aanwezigheid van het zonnepark niet vergelijkbaar met het bewerken van de maisakkers enkele keren per jaar, aldus Das & Boom.
    4.4.    Volgens de notitie van Das & Boom zijn de maisakkers waarop het zonnepark is voorzien essentieel foerageergebied van de dassen, en wordt dit gebied zodanig aangetast door de komst van het zonnepark dat de functionaliteit van de burchten wordt aangetast. Het college en LC Energy houden vast aan hun standpunt dat het zonnepark niet leidt aantasting van de burchten, maar hebben de notitie van Das & Boom niet gemotiveerd weersproken. In het licht van de stellige conclusie in de notitie van Das & Boom is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat het realiseren van het zonnepark leidt tot overtreding van het verbod op het opzettelijk beschadigen of vernielen van de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de das. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat een natuurtoestemming nodig is en de omgevingsvergunning op dit punt gebrekkig is.
    Het betoog faalt.
    Relativiteitsvereiste en natuurtoestemming
    5.       LC Energy betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de weg stond aan vernietiging van de omgevingsvergunning op de grond dat niet is voldaan aan de aanhaakverplichting. Het perceel van [partij] ligt namelijk op meer dan 500 m afstand van de burchten. Dat de dassen mogelijk op kortere afstand van haar perceel rondlopen, is onvoldoende voor de conclusie dat haar belang verweven is met het belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Verder wordt de locatie van het voorziene zonnepark als zodanig niet gebruikt als rust- of verblijfplaats voor de das en heeft de locatie een zeer beperkte betekenis als foerageergebied, aldus LC Energy.
    Volgens LC Energy had de rechtbank ook aan de Vereniging het relativiteitsvereiste moeten tegenwerpen. De Vereniging komt immers niet op voor ecologische belangen.
    5.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    5.2.    Voor de inroepbaarheid van de schending van de procedurele normen, zoals de norm in artikel 2.2aa van het Bor, is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend (zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 8.1 en 8.2). Die materiële norm is hier de Wnb.
    Als een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van diersoorten beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Niet in alle gevallen hoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Wnb met de bescherming van diersoorten ook bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor bedoeld kan worden aangenomen, wordt in het bijzonder rekening gehouden met de afstand tussen de woning van de natuurlijke persoon en de locatie waarop het in een omgevingsvergunning voorziene project, dan wel andere handelingen worden uitgevoerd. In een geval waarin een omgevingsvergunning voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling op gronden waarop uit hoofde van de Wnb beschermde diersoorten voorkomen en de afstand van de woning van de betrokken appellant tot die gronden hemelsbreed meer dan 100 m bedraagt, zal in zijn algemeenheid niet zo’n verwevenheid worden aangenomen. De kwaliteit van de directe leefomgeving van de natuurlijke persoon houdt dan onvoldoende verband met de bescherming van de volgens hem op de gronden, waar de ruimtelijke ontwikkeling is voorzien, levende beschermde diersoorten.
    5.3.    De woning van [partij] ligt om en nabij de 100 m van het essentiële foerageergebied van de das. Het bij haar woning behorende perceel grenst aan dit gebied. De afstand van haar woonperceel tot de locatie waar de handeling waarvoor de natuurtoestemming nodig is, is daarom kort genoeg om verwevenheid aan te nemen. Dat de burchten verder weg liggen, is gelet op het voorgaande niet van belang. [partij] kan zich dus beroepen op de bepalingen over soortenbescherming in de Wnb.
    Nu de rechtbank terecht niet het relativiteitsvereiste aan [partij] heeft tegengeworpen en de Vereniging samen met [partij] beroep heeft ingesteld, ziet de Afdeling geen aanleiding om in te gaan op de vraag of het relativiteitsvereiste aan de Vereniging had kunnen worden tegengeworpen.
    Het betoog faalt.
    Had de rechtbank het gebrek moeten passeren of de rechtsgevolgen in stand moeten laten?
    6.       LC Energy betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet het geconstateerde gebrek in de omgevingsvergunning heeft gepasseerd. Voor zover passeren niet mogelijk was, heeft de rechtbank ten onrechte niet de rechtsgevolgen van de te vernietigen omgevingsvergunning in stand gelaten. LC Energy voert daartoe aan dat zij op 19 mei 2021 een ontheffing heeft aangevraagd bij GS. Dit betekent dat de aanhaakverplichting van de natuurtoestemming met de omgevingsvergunning is komen te vervallen. LC Energy voert verder aan dat de rechtbank haar ten onrechte verwijt dat de ontheffing kort voor de zitting van de rechtbank is aangevraagd. De aanwezigheid van de burchten was haar immers pas kort voor de zitting bekend geworden. Vervolgens heeft zij onverwijld ecologisch onderzoek laten uitvoeren en de aanvraag daarna zo snel mogelijk ingediend.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien niet kon worden uitgesloten dat zonder het gebrek een besluit met een andere uitkomst zou zijn genomen. Het besluit op de aanvraag had dan immers mede betrekking moeten hebben op de natuurtoestemming. De rechtbank heeft de omgevingsvergunning dus terecht vernietigd.
    Het betoog dat de rechtbank de rechtsgevolgen in stand had moeten laten omdat inmiddels een Wnb-ontheffing was aangevraagd kan, wat daarvan ook zij, niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft het besluit immers niet alleen vernietigd omdat niet was voldaan aan de aanhaakverplichting, maar ook omdat onvoldoende was gemotiveerd dat het zonnepark brandveilig is. Zoals de Afdeling onder 7.2 overweegt, is de rechtbank terecht tot die conclusie gekomen. Het college moest in elk geval op dat punt een nieuw besluit nemen, zodat de rechtbank terecht ervan heeft afgezien om de rechtsgevolgen in stand te laten.
    Het betoog faalt.
    Motivering omgevingsvergunning over brandveiligheid
    7.       LC Energy betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in de omgevingsvergunning toereikend is gemotiveerd dat het zonnepark brandveilig is. Zij voert daartoe aan dat de VNOG heeft toegelicht dat het advies om een tweede ingang aan te leggen niet direct te maken heeft met de brandveiligheid, maar met de mogelijkheid om repressief op te treden bij brand. Zonder tweede ingang ontstaat geen onveilige situatie. Volgens LC Energy heeft het college dit advies bij zijn besluit betrokken en terecht geconcludeerd dat geen sprake is van een brandonveilige situatie.
    7.1.    Het college heeft de VNOG gevraagd om te adviseren over de vraag of het zonnepark past binnen de wet- en regelgeving over (brand)veiligheid. In het advies van de VNOG van 27 mei 2020 staat dat de inrichting van het zonnepark met kruidachtigen en grassen en de slechte bereikbaarheid van het zonnepark bij droogte kunnen bijdragen aan een onbeheersbare natuurbrand. Omdat het zonnepark groot is en maar van één zijde bereikbaar is, kunnen problemen ontstaan bij repressief optreden. Daarom is het van belang dat het park minimaal van twee zijden bereikbaar is. Als geen tweede ingang kan worden gerealiseerd, adviseert de VNOG om een rondweg van minimaal 5 m breed aan te leggen, zodat brandweervoertuigen elkaar op het terrein kunnen passeren.
    Op 26 mei 2021 heeft de VNOG een schriftelijke reactie gegeven op de beroepsgronden van [partij] en de Vereniging over de brandveiligheid en de reactie in beroep van LC Energy daarop. Daarin staat dat haar advies om een tweede ingang te realiseren niet direct te maken heeft met brandveiligheid, maar met de mogelijkheid om repressief op te treden bij een brand, zodat deze controleerbaar blijft. Zonder tweede ingang ontstaat er geen onveilige situatie, maar moet extra aandacht worden besteed aan de aanrijroute en opstelplaats van de brandblusvoertuigen, aldus de VNOG.
    7.2.    Vast staat dat het zonnepark zoals vergund bij het besluit van 5 oktober 2020 geen tweede ingang heeft en ook geen rondweg van minimaal 5 m breed. Het advies van de VNOG van 27 mei 2020 is dus niet gevolgd. In het besluit is het college niet ingegaan op de inrichting van het terrein met het oog op brandveiligheid en brandbestrijding. Anders dan LC Energy betoogt, is dus niet gebleken dat het advies van de VNOG bij het besluit is betrokken. Verder heeft het college in beroep slechts gesteld en niet onderbouwd dat het zonnepark, ondanks dat geen uitvoering is gegeven aan het advies van de VNOG, voldoende veilig is. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het besluit van 5 oktober 2020 op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd.
    Dat de VNOG in de reactie van 26 mei 2021 heeft toegelicht dat haar advies om een tweede ingang of brede rondweg te realiseren niet direct te maken heeft met brandveiligheid maar met brandrepressie, leidt niet tot een ander oordeel. De mogelijkheden om een brand effectief te kunnen bestrijden hebben immers invloed op de (brand)veiligheid voor de omgeving. Zoals de VNOG in het advies van 27 mei 2020 aangeeft kunnen de inrichting en de slechte bereikbaarheid van het zonnepark bijdragen aan een onbeheersbare natuurbrand. Het college had de geadviseerde maatregelen over de inrichting van het zonnepark daarom in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij zijn besluit moeten betrekken.
    Het betoog slaagt niet.
    Relativiteitsvereiste en brandveiligheid
    8.       LC Energy betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het relativiteitsvereiste in de weg stond aan vernietiging van de omgevingsvergunning vanwege de motivering over de brandveiligheid. Zoals de VNOG in de reactie van 26 mei 2021 heeft toegelicht, hebben de geadviseerde maatregelen immers niet direct te maken met de brandveiligheid, maar met de werkwijze van de brandweer. Het advies houdt dus geen verband met het belang van [partij] bij het behoud van een goede kwaliteit van haar woonomgeving, aldus LC Energy.
    Volgens LC Energy had de rechtbank ook op dit punt aan de Vereniging het relativiteitsvereiste moeten tegenwerpen. Gelet op haar statutaire doelstelling komt de Vereniging immers niet op voor de veiligheid of kwaliteit van de omgeving.
    8.1.    [partij] en de Vereniging komen met hun beroepsgrond over de brandveiligheidsmaatregelen op voor het woon- en leefklimaat in de omgeving van het zonnepark. Daarmee beroepen zij zich op een aspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Aangezien het perceel van [partij] grenst aan het voorziene zonnepark en een brand op het zonnepark invloed kan hebben op haar woon- en leefklimaat, strekt dit aspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening mede tot bescherming van het belang van [partij] bij behoud van een goed woon- en leefklimaat. Dat de maatregelen die de VNOG heeft geadviseerd volgens LC Energy niet direct te maken hebben met de brandveiligheid, maar met de werkwijze van de brandweer, doet daaraan niet af. De werkwijze van de brandweer is immers gericht op het voorkomen en bestrijden van brand. De rechtbank heeft daarom terecht het relativiteitsvereiste niet aan haar tegengeworpen.
    Nu de rechtbank terecht niet het relativiteitsvereiste aan [partij] heeft tegengeworpen en de Vereniging samen met [partij] beroep heeft ingesteld, ziet de Afdeling geen aanleiding om in te gaan op de vraag of het relativiteitsvereiste aan de Vereniging had kunnen worden tegengeworpen.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen hoger beroep
    9.       Het hoger beroep van LC Energy is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Het besluit van 15 november 2021
    11.     Bij het besluit van 15 november 2021 heeft het college wederom aan LC Energy een omgevingsvergunning verleend voor het zonnepark. Voor zover van belang wordt in het zonnepark een onderhoudspad van 5,5 m breed aangelegd. Verder staat in dit besluit dat LC Energy inmiddels een Wnb-ontheffing bij GS heeft aangevraagd.
    Gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, nu daarbij niet aan de bezwaren van [partij] en de Vereniging tegemoet is gekomen. Dit wil zeggen dat aan de zijde van [partij] en de Vereniging een beroep van rechtswege is ontstaan.
    LC Energy heeft desgevraagd meegedeeld dat zij het eens is met het besluit van 15 november 2021. Aan de zijde van LC Energy is daarom geen beroep van rechtswege tegen dit besluit ontstaan.
    12.     [partij] en de Vereniging betogen dat LC Energy haar aanvraag heeft gewijzigd en dat deze wijziging ten onrechte niet is voorgelegd aan de raad van de gemeente Oude IJsselstreek. Deze gang van zaken verbaast hen omdat de raad een motie heeft aangenomen waarbij het college is opgeroepen om, voordat nieuwe zonneparken op landbouwgrond worden gerealiseerd, het advies van het burgerinitiatief af te wachten. Het besluit is daarom in strijd met de democratische beginselen van het openbaar bestuur, aldus [partij] en de Vereniging.
    12.1.  Voor zover [partij] en de Vereniging beogen te betogen dat voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning van 15 november 2021, de raad een (nieuwe) verklaring van geen bedenkingen had moeten afgeven, volgt de Afdeling hen daarin niet. De raad heeft naar aanleiding van de oorspronkelijke aanvraag van 30 september 2019 op 24 september 2020 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Uit de omgevingsvergunning van 15 november 2021 en de (ongedateerde) brief van LC Energy, die deel uitmaakt van deze vergunning, volgt dat de aanvraag op twee punten is aangevuld na de uitspraak van de rechtbank. Ten eerste wordt het beheerpad verbreed en ten tweede wordt de ruimte onder het hekwerk verhoogd. Zoals is vermeld in de omgevingsvergunning, hebben deze wijzigingen betrekking op de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo. Uit de bepalingen van paragraaf 6.2 van het Bor volgt dat voor deze activiteiten geen verklaring van geen bedenkingen is vereist. Het college was daarom niet gehouden om opnieuw een verklaring van geen bedenkingen van de raad te verkrijgen.
    Wat [partij] en de Vereniging aanvoeren over het burgerinitiatief heeft niet te maken met het zonnepark waar deze zaak over gaat, maar met andere (voorgenomen) zonneparken in de gemeente. Alleen al daarom kan dit niet leiden tot vernietiging van het besluit van 15 november 2021.
    Het betoog faalt.
    13.     [partij] en de Vereniging betogen dat het advies van de VNOG om minimaal twee ingangen te realiseren nog steeds niet is opgevolgd. Weliswaar heeft de VNOG op 10 november 2021 positief geadviseerd over de brandveiligheidsmaatregelen, maar volgens [partij] en de Vereniging is dat advies niet geloofwaardig.
    13.1.  Zoals onder 7.1 is vermeld heeft de VNOG op 27 mei 2020 geadviseerd om ofwel minimaal twee ingangen naar het zonnepark te realiseren, ofwel een rondweg van minimaal 5 m breed aan te leggen. Anders dan [partij] en de Vereniging veronderstellen is het realiseren van een tweede ingang dus niet de enige manier waarop aan dit advies kan worden voldaan.
    In het besluit van 15 november 2021 is toegelicht dat het niet mogelijk is om het zonnepark aan twee zijden te ontsluiten. Wel moet op grond van dit besluit een onderhoudspad van 5,5 m breed worden aangelegd, met een draagkracht van minimaal 16 ton. Verder wordt een aantal andere maatregelen genomen om te voorkomen dat een brand op het zonnepark kan overslaan naar naastgelegen (natuur)gebied. Zo wordt het zonnepark aan twee zijden omzoomd door een zandpad/beheerpad, worden er paden tussen de panelen aangelegd, wordt rondom het inkoopstation en de compactstations een zone van 3 m breed gerealiseerd waar geen vegetatie groeit, en worden alle kabels vanaf het maaiveld tot minimaal 1 m hoog in mantelbuizen geplaatst die aan de bovenzijde worden afgedicht met schuim. De VNOG heeft deze maatregelen beoordeeld en in haar advies van 10 november 2021 geconcludeerd dat sprake is van een voldoende brandveilig plan.
    [partij] en de Vereniging hebben niet concreet gemaakt waarom dit advies ongeloofwaardig is en niet aan het besluit van 15 november 2021 ten grondslag mocht worden gelegd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het zonnepark tot brandonveilige situaties leidt.
    Het betoog faalt.
    14.     [partij] en de Vereniging betogen dat de Wnb-ontheffing nog niet is verleend en dat onzeker is of deze kan worden verleend.
    14.1.  LC Energy heeft de ontheffing aangevraagd op 19 mei 2021, dus vóór het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 15 november 2021. Dat betekent dat er geen aanhaakverplichting gold als bedoeld in artikel 2.2aa van het Bor. De omgevingsvergunning kon dus worden verleend zonder natuurtoestemming en het is niet nodig dat al vast staat dat de Wnb-ontheffing kan worden verleend. Of de ontheffing kan worden verleend, wordt niet beoordeeld in deze procedure, maar in de eventuele procedure tegen het besluit van GS op de aanvraag om de ontheffing.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen beroep
    15.     Het beroep van [partij] en de Vereniging is ongegrond.
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van [partij] en de Heemkundige Vereniging "Old Sillevold" tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oude IJsselstreek van 15 november 2021, kenmerk W-2020-0118, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    912
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 6:19
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Artikel 6:24
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
    […]
    Artikel 2.7
    1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Artikel 2.27
    1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft […]
    Wet natuurbescherming
    Artikel 3.8
    1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
    […]
    Artikel 3.10
    1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
    a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
    b. de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen […]
    2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid […]
    Bijlage, behorende bij artikel 3.10 van de Wet natuurbescherming
    Onderdeel A (behorende bij artikel 3.10, eerste lid, onderdeel a)
    Zoogdieren
    […]
    Das
    […]
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2.2aa
    Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
    […]
    b. het verrichten van een handeling als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 3.3, tweede of zevende lid, 3.8, tweede of zevende lid, 3.10, tweede of derde lid, of 3.31, eerste lid, voor zover die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor die handeling geen ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, 3.8, eerste lid of 3.10, tweede lid in samenhang met 3.8, eerste lid, is aangevraagd of verleend.
    Artikel 5.21
    […]
    4. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel b, en het betreft een handeling als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend op de gronden die zijn aangegeven in artikel 3.8, vijfde lid, of 3.10, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
    § 6.2. Verklaring van geen bedenkingen
    Artikel 6.5
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    2. De verklaring kan slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
    […]
    Artikel 6.10a
    1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.
    […]