ECLI:NL:RVS:2015:2154, Raad van State, 08-07-2015, 201408882/1/A4 en 201410639/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2013 heeft het dagelijks bestuur aan de gemeente Geertruidenberg een watervergunning verleend voor het uitvoeren van baggerwerkzaamheden in De Donge.

201408882/1/A4 en 201410639/1/A4.
    Datum uitspraak: 8 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Roroships B.V., gevestigd te Raamsdonksveer, gemeente Geertruidenberg, en anderen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 september 2014 in zaak nr. 14/2089 en 6 november 2014 in
    zaak nr. 14/5172 in de gedingen tussen:
    
    Roroships en anderen
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juni 2013 heeft het dagelijks bestuur aan de gemeente Geertruidenberg een watervergunning verleend voor het uitvoeren van baggerwerkzaamheden in De Donge.
    
    Bij besluit van 11 februari 2014 heeft het dagelijks bestuur het door Roroships en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 22 april 2014 heeft het dagelijks bestuur aan de gemeente Geertruidenberg een watervergunning verleend voor het verwijderen van twee meerpalen ter hoogte van het Zuidergat te Raamsdonksveer.
    
    Bij besluit van 24 juli 2014 heeft het dagelijks bestuur het door Roroships en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 22 september 2014 en 6 november 2014 heeft de rechtbank de door Roroships en anderen tegen de besluiten van 11 februari 2014 onderscheidenlijk 24 juli 2014 ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Beide uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben Roroships en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft verweerschriften ingediend.
    
    De gemeente Geertruidenberg heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Roroships en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaken zijn door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd met zaak nr. 201410640/1/A4 ter zitting behandeld op 7 mei 2015, waar Roroships en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.W. Verhoeven, advocaat te Breda, en J.W.A.M. Hompus, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door A.C.P. Jacobs en R.W.P. van Haperen, beiden werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de gemeente Geertruidenberg, vertegenwoordigd door C.J.P.M. Laurijsse en S.G. van Orsouw-Wieme, beiden werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord.
    
    Na de zitting is de behandeling van onderhavige zaken van de behandeling van zaak nr. 201410640/1/A4 gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1. De vergunde werkzaamheden zijn voorzien binnen de zonering van de primaire waterkeringen Boterpolderdijk en Dongedijk West, en bestaan uit het uitvoeren van baggerwerkzaamheden tot een diepte van 1,2 m onder NAP en uit het verwijderen van twee meerpalen door het afzagen van de palen op circa 0,5 m onder de vaste waterbodem. Roroships en anderen zijn eigenaren van nabijgelegen percelen en aanlegsteigers.
    
    2. Roroships en anderen kunnen zich niet verenigen met de verlening van de vergunningen. Volgens hen dient tot een diepte van 1,7 m onder NAP te worden gebaggerd en dienen de meerpalen in hun geheel te worden verwijderd.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat het dagelijks bestuur overeenkomstig de aanvragen om vergunning heeft beslist en dat de door Roroships en anderen ingestelde beroepen erop neerkomen dat het dagelijks bestuur meer of anders had moeten vergunnen dan hetgeen is aangevraagd. In aanmerking genomen dat het dagelijks bestuur echter gehouden is te beslissen op de aanvragen zoals deze zijn ingediend, en dus niet meer of anders kan vergunnen dan is aangevraagd, en in aanmerking genomen dat de werkzaamheden reeds zijn afgerond, was de rechtbank van oordeel dat Roroships en anderen met hun beroepen niet kunnen bereiken wat hen voor ogen staat, zodat zij geen belang hebben bij een beoordeling daarvan. Om die reden heeft de rechtbank de beroepen niet-ontvankelijk verklaard.
    
    4. Roroships en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belang hebben bij een beoordeling van hun beroepen. Wat de baggerwerkzaamheden betreft, heeft de rechtbank volgens hen ten onrechte aangenomen dat de werkzaamheden reeds zijn afgerond en dat vergunning is verleend overeenkomstig de aanvraag. Wat het verwijderen van de meerpalen betreft, heeft de rechtbank miskend dat zij daardoor schade hebben geleden, aldus Roroships en anderen.
    
    4.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent het enkele feit dat zou zijn vergund wat is aangevraagd en dat het dagelijks bestuur niet meer of anders kan vergunnen dan hetgeen is aangevraagd, ook indien wordt aangenomen dat de vergunde werkzaamheden reeds zijn afgerond, niet dat het belang van Roroships en anderen bij een beoordeling van de door hen ingestelde beroepen geheel is komen te vervallen. De rechtbank heeft niet onderkend dat het dagelijks bestuur bij een vernietiging van de in beroep bestreden besluiten gehouden zou zijn opnieuw op de bezwaren te beslissen. Bij de op grondslag van de bezwaren te verrichten heroverwegingen kan het dagelijks bestuur zich alsnog op het standpunt stellen dat de vergunningen niet overeenkomstig de aanvragen hadden kunnen worden verleend, hetgeen zou kunnen leiden tot een wijziging van de aanvragen in de door Roroships en anderen gewenste zin, dan wel tot het verbinden van nadere voorschriften aan de vergunningen die geheel of gedeeltelijk tegemoet komen aan de bezwaren van Roroships en anderen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat Roroships en anderen geen belang meer hebben bij een beoordeling van hun beroepen, wat er verder zij van de door hen gestelde schade.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de door Roroships en anderen in beroep aangevoerde gronden beoordelen.
    
    6. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
    
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
    
    Ingevolge artikel 4.3, aanhef en onder a, van de ten tijde van belang geldende Keur waterschap Brabantse Delta is het verboden zonder vergunning van het dagelijks bestuur binnen een waterkering, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarover of daaronder op enigerlei wijze grondroeringen te verrichten, voorwerpen in de grond aan te brengen, te wijzigen, te hebben, te onderhouden of uit de grond te verwijderen.
    
    Ingevolge diezelfde aanhef en onder c is het verboden zonder vergunning van het dagelijks bestuur werken te maken, te hebben, te onderhouden, te wijzigen of te verwijderen.
    
    Ingevolge artikel 4.4, aanhef en onder a, is het verboden zonder vergunning van het dagelijks bestuur, in beschermingszones anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder afgravingen en seismische onderzoeken te verrichten.
    
    7. Roroships en anderen betogen dat het dagelijks bestuur er bij de vergunningverlening ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de Staat en de gemeente Geertruidenberg bij overeenkomst van 16 december 2004 hebben afgesproken dat de watergang ter hoogte van hun percelen en aanlegsteigers een diepte zou krijgen van 1,7 m onder NAP. Ook in een verkeersbesluit van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg van 24 oktober 2006 wordt van die diepte uitgegaan. Volgens Roroships en anderen verzet de Waterwet zich er niet tegen dat het belang van nakoming van deze overeenkomst en het belang van uitvoering van dit verkeersbesluit in de besluitvorming worden betrokken, en derhalve reden konden zijn voor weigering van de vergunningen. In dit verband wijzen zij op de door het dagelijks bestuur gehanteerde Beleidsregel toepassing Waterwet en Keur (hierna: de Beleidsregel). Daarin is onder meer vermeld dat bij de beoordeling van vergunningaanvragen wordt getoetst of de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad. Daaronder dienen volgens Roroships en anderen mede civielrechtelijke belangen te worden verstaan.
    
    Ook overigens zijn de vergunningen in strijd met de Beleidsregel verleend, nu de vergunde werkzaamheden zich niet verdragen met de in de Beleidsregel aan de waterkeringen toegekende nevenfuncties, aldus Roroships en anderen.
    
    7.1. Uit artikel 6.21 van de Waterwet volgt dat vergunningen als hier aan de orde uitsluitend kunnen worden geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet. Het belang van nakoming van de overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004, waarbij Roroships en anderen geen partij zijn, en de uitvoering van het genoemde verkeersbesluit zijn als zodanig geen belangen die raken aan die doelstellingen. Gelet op artikel 6.21 konden deze belangen dan ook geen reden zijn voor weigering van de vergunningen.
    
    De Beleidsregel maakt dit niet anders. Gelet op artikel 6.21 van de Waterwet kan de toepassing van het in de Beleidsregel neergelegde beleid niet leiden tot weigering van de vergunningen op grond van andere belangen dan die welke uit artikel 2.1, eerste lid, voortvloeien. Hetgeen Roroships en anderen in dit verband en overigens over de Beleidsregel hebben aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking.
    
    Nu het door Roroships en anderen ingeroepen belang van nakoming van de overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004 en de uitvoering van het genoemde verkeersbesluit geen reden konden zijn voor weigering van de vergunningen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur met die belangen ten onrechte geen rekening heeft gehouden. Het betoog faalt derhalve.
    
    Het voorgaande laat onverlet dat Roroships en anderen wel kunnen verwijzen naar voornoemde overeenkomst en het genoemde verkeersbesluit ter onderbouwing van hun hierna te bespreken betoog over de gevolgen van de werkzaamheden voor het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie, alsmede voor de bereikbaarheid van hun percelen.
    
    8. Roroships en anderen betogen dat het dagelijks bestuur er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de werkzaamheden het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie, en daarmee tevens de bereikbaarheid van hun percelen, niet zullen bevorderen. Nu, anders dan waarvan in de hiervoor genoemde overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg en het genoemde verkeersbesluit wordt uitgegaan, slechts tot een diepte van 1,2 m onder NAP zal worden gebaggerd, en de meerpalen niet in hun geheel worden verwijderd, zullen boten vastlopen, aldus Roroships en anderen.
    
    8.1. Het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie raakt aan de vervulling van een maatschappelijke functie door een watersysteem als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waterwet. Dit blijkt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 90). Het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie is derhalve een belang dat, gelet op het bepaalde in artikel 6.21 van de Waterwet, bij de beslissing op de aanvraag diende te worden betrokken. Het dagelijks bestuur heeft dit niet onderkend. Blijkens de stukken en zoals het ter zitting heeft bevestigd, heeft het dagelijks bestuur uitsluitend rekening gehouden met de gevolgen van de werkzaamheden voor de veiligheid en stabiliteit van de betrokken waterkeringen. Dat, zoals het dagelijks bestuur heeft gesteld, bij de hiervoor genoemde overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004 het beheer van de rivier De Donge, inclusief het Zuidergat, aan de gemeente is overgedragen, maakt niet dat het dagelijks bestuur de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie buiten beschouwing kon laten. De bij de rechtbank bestreden besluiten van 11 februari 2014 en 24 juli 2014 zijn in zoverre genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Het betoog slaagt.
    
    9. Voor zover Roroships en anderen hebben aangevoerd dat de vergunde werkzaamheden negatieve gevolgen hebben voor de ter plaatse voorkomende bever, zodat daarvoor tevens een ontheffing krachtens de Flora- en faunawet is vereist, overweegt de Afdeling dat strijd met die wet, gelet op artikel 6.21 van de Waterwet, als zodanig geen reden kan zijn voor weigering van een watervergunning. Voorts is het dagelijks bestuur niet het bevoegd gezag ter zake van een krachtens de Flora- en faunawet te verlenen ontheffing. Er is geen rechtsregel op grond waarvan het dagelijks bestuur verplicht was de verlening van deze eventueel vereiste ontheffing af te wachten alvorens op de aanvragen te beslissen. De door Roroships en anderen gestelde strijd met de Flora- en faunawet kon dan ook geen reden zijn voor weigering van de vergunningen.
    
    10. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen onder 8.1 is overwogen, de door Roroships en anderen tegen de besluiten van 11 februari 2014 en 24 juli 2014 ingestelde beroepen alsnog gegrond verklaren en deze besluiten wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
    
    Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting zal de Afdeling beoordelen of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen worden gelaten.
    
    11. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is de watergang in het Zuidergat relatief smal. Roroships en anderen hebben gesteld dat niet diep genoeg wordt gebaggerd en dat boten daardoor zullen vastlopen. Ter zitting hebben zij gesteld dat hierover klachten bij het waterschap zijn ingediend. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting bevestigd dat klachten zijn ingediend, maar heeft er in dat verband op gewezen dat het vastlopen van boten verband houdt met de wisselende waterstanden. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen. Gelet daarop, en in aanmerking genomen dat de baggerwerkzaamheden in ieder geval leiden tot een verdieping van de watergang, en dus ten opzichte van de bestaande situatie in het belang van de scheepvaart en recreatie zijn, en derhalve ook in dat van Roroships en anderen, biedt het betoog van Roroships en anderen, wat er ook zij van de overeenkomst tussen de Staat en de gemeente Geertruidenberg van 16 december 2004 en het eerder genoemde verkeersbesluit van 24 oktober 2006, geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur in verband met de maatschappelijke functie van het watersysteem de vergunning voor de baggerwerkzaamheden had moeten weigeren.
    
    Zoals onder 1 is overwogen, zullen de twee meerpalen op circa 0,5 m onder de vaste waterbodem worden afgezaagd. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat de hierdoor ontstane gaten in de bodem worden gedicht. Gelet hierop, alsmede op de locatie van de twee meerpalen zoals weergegeven op de bij de aanvraag en ter zitting door het dagelijks bestuur getoonde situatietekeningen, acht de Afdeling niet aannemelijk dat door het afzagen van de meerpalen boten zullen vastlopen en dat daardoor het gebruik van het Zuidergat door de scheepvaart en voor de recreatie wordt belemmerd. De door Roroships en anderen ter zitting getoonde foto’s maken dat niet anders, aangezien deze geen betrekking hebben op de meerpalen waar de vergunning op ziet. Het betoog van Roroships en anderen biedt derhalve, ook in het licht van de overeenkomst van 16 december 2004 en het verkeersbesluit van 24 oktober 2006, geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de vergunning voor het verwijderen van de meerpalen had moeten weigeren in verband met de maatschappelijke functie van het watersysteem.
    
    12. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven.
    
    13. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 september 2014 in zaak nr. 14/2089 en 6 november 2014 in zaak nr. 14/5172;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta van 11 februari 2014, kenmerk 14UT1478, en van 24 juli 2014, kenmerk 14UT017690;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Roroships B.V. en anderen in verband met de behandeling van de hoger beroepen en beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.940,00 (zegge: tweeduizend negenhonderdveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Roroships B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van de hoger beroepen en beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.642,00 (zegge: zestienhonderdtweeënveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2015
    
    457-732.