ECLI:NL:RVS:2015:3514, Raad van State, 18-11-2015, 201410361/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college besloten de raad een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening met betrekking tot het door de raad bij besluit van 7 oktober 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Kern Dussen, Dussendijk 4".

201410361/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de raad van de gemeente Werkendam,
    appellant,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college besloten de raad een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening met betrekking tot het door de raad bij besluit van 7 oktober 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Kern Dussen, Dussendijk 4".
    
    Tegen dit besluit heeft de raad beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2015, waar de raad, vertegenwoordigd door A.J. de Graaf, werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J.M. Danen en A.J. Vos, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft het college een reactieve aanwijzing gegeven ten aanzien van het hele plan, dat voorziet in de bouw van twee woningen op het perceel Dussendijk 4 in Dussen. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing ten grondslag gelegd dat het plan in strijd is met artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant, omdat het plan voorziet in de bouw van burgerwoningen in gemengd landelijk gebied.
    
    3. De raad erkent dat het plan in strijd is met artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2014, maar stelt dat het plangebied hierin ten onrechte is aangemerkt als gemengd landelijk gebied in plaats van bestaand stedelijk gebied, waar de in het plan voorziene ontwikkeling wel zou zijn toegestaan. De raad wijst erop dat hij het college onder meer vanwege de in het plan voorziene ontwikkeling heeft verzocht om herbegrenzing van het bestaand stedelijk gebied. Volgens de raad is het dijklint aan de Dussendijk vergelijkbaar met de dijklinten aan de noord- en oostzijde van Dussen aan de Muilkerk en de Binnen, die in de Verordening 2014 wel als bestaand stedelijk gebied zijn aangemerkt. Volgens de raad bestaan geen duidelijke verschillen tussen dit dijklint en de Dussendijk. Voorts zijn vergelijkbare dijklinten in Raamsdonk, Waspik en Cappelle als bestaand stedelijk gebied aangeduid. De raad stelt voorts dat in het bestemmingsplan "Kern Dussen" geen andere regels zijn opgenomen voor de woningen aan de Dussendijk dan voor de woningen in dit plan die in de Verordening 2014 staan in bestaand stedelijk gebied. Tegen het bestemmingsplan "Kern Dussen" heeft het college geen zienswijze ingediend. De Dussendijk is volgens de raad ook uit verkeerskundig oogpunt onderdeel van de bebouwde kom nu het ligt in een 30km-zone. Voorts staat langs het lint alleen woonbebouwing en zijn er nagenoeg geen agrarische bedrijfspercelen meer.
    
    4. Ingevolge artikel 1, lid 1.1, van de Verordening 2014 wordt onder de Verordening 2014 verstaan: de geometrisch bepaalde planobjecten als vervat in het GML-bestand NL.IMRO.9930.vr2014gecons.gc01 met bijbehorende regels en bijlagen.
    
    Ingevolge lid 1.16, wordt onder bestaand stedelijk gebied verstaan: gebied dat het bestaande ruimtebeslag van een kern bevat ten behoeve van een samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies.
    
    Ingevolge lid 1.31, wordt onder gemengd landelijk gebied verstaan: multifunctionele gebruiksruimte, gelegen buiten bestaand stedelijk gebied, buiten de ecologische hoofdstructuur en buiten de groenblauwe mantel.
    
    Ingevolge artikel 4.3, eerste lid, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan gelegen in bestaand stedelijk gebied dat voorziet in nieuwbouw van woningen een verantwoording over de wijze waarop:
    
    a. de afspraken die daarover zijn gemaakt in het regionaal ruimtelijk overleg bedoeld in artikel 37.4, onder b, worden nagekomen;
    
    b. de beoogde nieuwbouw zich verhoudt tot de afspraken bedoeld onder a, en tot de beschikbare harde plancapaciteit voor woningbouw.
    
    Ingevolge artikel 4.12 kan het college van burgemeester en wethouders het college van gedeputeerde staten verzoeken om de begrenzing van het bestaand stedelijk gebied te wijzigen.
    
    Ingevolge artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied dat nieuwbouw van een bedrijfs- of burgerwoning en van solitaire recreatiewoningen is uitgesloten.
    
    5. Op 29 november 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van Werkendam (hierna: het gemeentebestuur) het college op grond van artikel 4.12 van de Verordening 2014 verzocht de begrenzing van het bestaand stedelijk gebied te wijzigen voor onder meer de in het plan voorziene woningbouw aan de Dussendijk 4. Bij besluit van 22 september 2014 heeft het college de "Wijziging Verordening 2014, kaartaanpassingen 1" vastgesteld, waarin onder meer de begrenzing van het bestaand stedelijk gebied is gewijzigd. Het door het gemeentebestuur ingediende verzoek heeft het college afgewezen, omdat er (nog) geen sprake is van voldoende intensieve bebouwing met een stedelijk karakter.
    
    6. De Afdeling heeft aan de orde gesteld of het besluit van 22 september 2014 een algemeen verbindend voorschrift is of een concretiserend besluit van algemene strekking, omdat de kwalificatie van dit besluit in beginsel bepaalt of de rechtmatigheid daarvan in deze procedure aan de orde kan worden gesteld.
    
    Indien in een verordening een gebied is aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, is die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift. Dit geldt ook indien de verordening aan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden, te wijzigen. Indien aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden te wijzigen, is de wijziging door dat orgaan eveneens een algemeen verbindend voorschrift.
    
    Indien niet in de verordening zelf een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij nader besluit van het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld of van een ander orgaan, is die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking. Het verbod of gebod dat in de verordening is neergelegd, is de normstelling. Begrenzingen in het aanwijzingsbesluit zijn geen normen of aanvullende normen en maken niet dat het aanwijzingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is.
    
    De als bijlagen bij de Verordening 2014 behorende kaarten met gebiedsbegrenzingen vormen, mede gelet op artikel 1, lid 1.1, een onlosmakelijk geheel met de Verordening 2014. Gelet hierop en op het weergegeven toetsingskader, is de begrenzing van het bestaand stedelijk gebied in de Verordening 2014 een algemeen verbindend voorschrift. Voor zover bij het besluit van 22 september 2014 is geweigerd deze begrenzing voor de Dussendijk 4 te wijzigen, is dit besluit een weigering om een algemeen verbindend voorschrift te wijzigen. De Afdeling zal het besluit van 22 september 2014 en de ongewijzigde begrenzing in deze procedure over een reactieve aanwijzing als een algemeen verbindend voorschrift betrekken.
    
    7. Ingevolge artikel 8.3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat evenwel niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.
    
    Exceptieve toetsing houdt in dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
    
    8. In hetgeen de raad heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de bestaande begrenzing van het bestaand stedelijk gebied in de Verordening 2014, voor zover bestreden, had moeten wijzigen omdat deze in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel en overweegt daartoe als volgt.
    
    De Afdeling vat het betoog van de raad dat vergelijkbare dijklinten in en buiten Dussen wel als bestaand stedelijk gebied zijn aangewezen aldus op dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur. Het college heeft ter zitting toegelicht te hechten aan compacte woonkernen. Voorts heeft het college toegelicht dat aanvankelijk alleen de kern Dussen als stedelijk gebied is aangemerkt, maar dat op verzoek van het gemeentebestuur ook een aantal bebouwde linten als zodanig is aangemerkt. Nieuwe stedelijke ontwikkelingen dienen binnen de kern en deze bebouwde linten plaats te vinden. Het college acht het uit een oogpunt van zorgvuldig ruimtegebruik niet wenselijk om alle bebouwingslinten in het buitengebied aan te merken als bestaand stedelijk gebied. Het perceel Dussendijk 4 ligt volgens het college in een niet intensief bebouwd lint met regelmatig open percelen tussen de bebouwing. Voorts ligt de Dussendijk op meer dan 200 m van afstand van gronden die zijn aangemerkt als bestaand stedelijk gebied. De linten die wel zijn aangemerkt als bestaand stedelijk gebied zijn intensiever bebouwd en liggen op kortere afstand van de kern van Dussen. Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur.
    
    Ook overigens geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met een algemeen rechtsbeginsel of een hoger wettelijk voorschrift. Daartoe overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat de Dussendijk is opgenomen in het bestemmingsplan "Kern Dussen" niet meebrengt dat de Dussendijk als bestaand stedelijk gebied als bedoeld in de Verordening 2014 moet worden aangemerkt. Hiervoor is immers de begripsbepaling in artikel 1.16 van belang. Dat in het bestemmingsplan voor de woningen aan de Dussendijk dezelfde planregels gelden als voor de woningen die wel liggen in bestaand stedelijk gebied als bedoeld in de Verordening 2014, maakt niet de Dussendijk valt onder genoemde begripsbepaling. Verder is de omstandigheid dat de Dussendijk deel uitmaakt van een 30-kmzone, wat hiervan ook zij, niet van belang voor de vraag of sprake is van bestaand stedelijk gebied als bedoeld in de Verordening 2014.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Nu het aangevoerde geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de begrenzing van het bestaand stedelijk gebied in de Verordening 2014, voor zover bestreden, in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel, bestaat geen grond om aan deze begrenzing verbindende kracht te ontzeggen. Gelet op artikel 4.1, tweede lid, van de Wro was de raad daarom gehouden deze begrenzing in acht te nemen bij de vaststelling van het plan. Nu het plangebied ligt in het gemengd landelijk gebied zijn de in het plan voorziene woningen ingevolge artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2014 niet toegestaan. Het plan is daarom vastgesteld in strijd met deze bepaling.
    
    10. In hetgeen de raad heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van de reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    11. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vletter, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Vletter
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
    
    653.