ECLI:NL:RVS:2017:3253, Raad van State, 29-11-2017, 201608592/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2015 is [appellante] verstrekking van een Nederlands paspoort geweigerd.

201608592/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 oktober 2016 in zaak nr. 15/8156 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (lees: de burgemeester van Rotterdam).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juni 2015 is [appellante] verstrekking van een Nederlands paspoort geweigerd.
    
    Bij besluit van 16 november 2015 heeft de burgemeester het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 oktober 2016 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. R. Moghni, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door S.W. van Gilst, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellante] heeft op 24 maart 2015 een aanvraag om verstrekking van een Nederlands paspoort ingediend. Bij brief van dezelfde datum heeft de burgemeester [appellante] het voornemen kenbaar gemaakt om verstrekking van het paspoort te weigeren, omdat de persoonsgegevens van [appellante] met ingang van 30 november 2012 zijn opgenomen in het door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bijgehouden Register Paspoortsignaleringen (hierna: het Register). De burgemeester heeft [appellante] medegedeeld dat hij de besluitvorming met acht weken aanhoudt, in welke periode zij met de minister over de signalering in overleg kan treden.
    
        Bij brief van 15 april 2015 heeft [appellante] bij de minister een verzoek tot overeenstemming als bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet ingediend. Bij brief van 8 juni 2015 heeft de minister [appellante] te kennen gegeven dat de gegevens van [appellante] in het Register zijn opgenomen wegens een gegrond vermoeden dat handelingen zijn verricht met reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten schaden zoals bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. Dit vermoeden is volgens de minister gebaseerd op het feit dat de politie Limburg Zuid in september 2012 twee verschillende reisdocumenten in beslag heeft genomen waarop de persoonsgegevens van [appellante] stonden. Deze reisdocumenten bevatten twee verschillende pasfoto's en werden door twee verschillende personen gebruikt. Volgens de minister bestaat geen reden om de gegevens van [appellante] uit het Register te verwijderen, omdat [appellante] geen stukken ter onderbouwing van haar verzoek heeft overgelegd en uit het enkele feit dat haar een Nederlandse identiteitskaart is verstrekt niet kan worden geconcludeerd dat het gegronde vermoeden niet meer bestaat, nu verstrekking van een identiteitskaart niet kan worden geweigerd. Een afschrift van de brief van 8 juni 2015 heeft de minister op dezelfde datum aan de burgemeester gezonden.
    
        Bij het besluit van 25 juni 2015 is de verstrekking van een paspoort geweigerd, omdat [appellante] niet tot overeenstemming met de minister is gekomen, de gegevens van [appellante] nog steeds in het Register staan en de redenen om verstrekking van een paspoort te weigeren nog steeds bestaan. Bij het besluit van 16 november 2015 heeft de burgemeester, onder verwijzing naar een advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 10 november 2015, de weigering gehandhaafd.
    
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de burgemeester heeft onderschreven dat de redenen om haar verstrekking van een paspoort te weigeren nog steeds bestaan. Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft aangegeven waaruit de motivering van de minister in de brief van 8 juni 2015 bestaat. De enkele signalering in het Register is volgens haar onvoldoende om verstrekking van een paspoort te weigeren. Voorts voert zij aan dat de burgemeester niet heeft onderbouwd dat de redenen om verstrekking van een paspoort te weigeren nog steeds bestaan. Volgens haar heeft de burgemeester ten onrechte niet de door haar overgelegde stukken bij de besluitvorming betrokken. Voorts voert zij aan dat geen van de in de Circulaire aanpassing signaleringsprocedure Paspoortwet bij vermoeden van misbruik met reisdocumenten (hierna: de Circulaire) vermelde criteria op haar van toepassing zijn. Ten slotte voert zij aan dat de weigering een paspoort te verstrekken een met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) strijdige bestraffende sanctie is, haar recht op een eerlijk proces is geschonden en in strijd met de onschuldpresumptie is gehandeld.
    
    2.1.    Artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet luidt: "Weigering of vervallenverklaring kan geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, onderscheidenlijk een met de uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien: […] het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument."
    
        Artikel 44, vierde lid, luidt: "Indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan."         
    
    2.2.    De weigering een paspoort te verstrekken is geen bestraffende sanctie, reeds omdat deze weigering niet is bedoeld om leed toe te voegen maar om bij te dragen aan het vertrouwen in Nederlandse reisdocumenten, zodat de voor bestraffende sancties geldende waarborgen van artikel 6 van het EVRM niet van toepassing zijn.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6474, mag bij de beoordeling van een aanvraag om verstrekking van een paspoort niet worden volstaan met de enkele vaststelling dat de aanvrager in het Register is vermeld. De burgemeester heeft in deze zaak niet met een dergelijke enkele vaststelling volstaan, maar verwezen naar de inhoud van de brief van 8 juni 2015.
    
        Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    2.4.    Uit de brief van 8 juni 2015 kan echter niet worden afgeleid dat de  redenen om verstrekking van een paspoort te weigeren ten tijde van de besluitvorming nog steeds bestonden. Daarvoor is de informatie in die brief onvoldoende concreet.
    
        In zoverre slaagt het betoog.
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 16 november 2015 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    4.    Ter zitting van de Afdeling heeft de burgemeester onweersproken toegelicht dat de politie in 2012 heeft geconstateerd dat twee verschillende personen van de persoonsgegevens van [appellante] gebruik maakten. Omdat onduidelijk was op wie die persoonsgegevens betrekking hadden, heeft de politie toen het paspoort ingenomen van de persoon die zich in deze procedure [appellante] noemt. Met betrekking tot deze naam is toen ook een signalering in het Register opgenomen. Volgens de burgemeester bestaat bij de politie nog steeds onduidelijkheid over de identiteit van de persoon die zich in deze procedure [appellante] noemt, omdat zij tot op heden heeft geweigerd mee te werken aan een identiteitsonderzoek. Aldus heeft de burgemeester het hiervoor in 2.4 geconstateerde gebrek hersteld. Dat in de Circulaire niet is vermeld dat een situatie als hiervoor weergegeven tot het gegronde vermoeden leidt dat een persoon handelingen heeft verricht die het vertrouwen in reisdocumenten schaden, betekent niet dat de burgemeester dit gegronde vermoeden ten onrechte aanwezig heeft geacht. De Circulaire bevat in zoverre immers geen limitatieve opsomming.   
    
        Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 16 november 2015 in stand te laten.
    
    5.    De burgemeester moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 oktober 2016 in zaak nr. 15/8156;
    
    III.    verklaart het beroep in die zaak gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 16 november 2015, kenmerk DV/EB/1591150;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij de persoon zich noemende [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan de persoon zich noemende [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Hartsuiker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2017
    
    620.