ECLI:NL:RVS:2005:AU0126, Raad van State, 27-07-2005, 200408229/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2003 heeft appellant sub 2 (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van [appellanten sub 1] om vergoeding van planschade afgewezen.

200408229/1.
      Datum uitspraak: 27 juli 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    de raad van de gemeente Drechterland,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 25 augustus 2004 in het geding tussen:
    
    appellanten sub 1
    
    en
    
    appellant sub 2.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2003 heeft appellant sub 2 (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van [appellanten sub 1] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 oktober 2003 heeft de gemeenteraad het daartegen door [appellanten sub 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 augustus 2004, verzonden op 1 september 2004, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank), voorzover thans van belang, het daartegen door [appellanten sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat de gemeenteraad opnieuw op het bezwaar van [appellanten sub 1] dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 oktober 2004, en de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 oktober 2004, hoger beroep ingesteld. De gemeenteraad heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 9 november 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De gemeenteraad en [appellanten sub 1] hebben respectievelijk bij brief van 22 november 2004 en bij brief van 14 december 2004 van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2005, waar [appellanten sub 1] in persoon, bijgestaan door mr. C. Suurd, werkzaam bij Tensis BV, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door J. van den Bos, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), voorzover thans van belang, kent de gemeenteraad, voorzover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit omtrent de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.1.1.    Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologisch regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    2.1.2.    Of sprake is van voorzienbaarheid van de planologische wijziging op grond waarvan het daaruit voortvloeiende nadeel redelijkerwijs voor rekening dient te blijven van degene die stelt schade te hebben geleden, moet worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de aankoop van de woning voor een redelijk denkende en handelende koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in ongunstige zin zou veranderen.
    
    2.2.    [Appellanten sub 1] hebben op 15 februari 1986 de woning aan de [locatie] te [plaats] in eigendom verkregen. Ter zitting hebben zij verklaard dat zij de koopovereenkomst met betrekking tot die woning maximaal twee maanden voor de eigendomsoverdracht hebben gesloten. Op grond van het bestemmingsplan "Westwoud 1981" - door de gemeenteraad vastgesteld op 10 juni 1982, door het college van gedeputeerde staten goedgekeurd op 20 september 1983 en op 27 juni 1986 onherroepelijk geworden - waren de gronden gelegen aan de overzijde van de Raadhuisstraat bestemd voor "agrarische doeleinden 2". Verder was voor dit gebied een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 11 van de WRO van toepassing (artikel 35, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften), die inhield dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd was de bestemming te wijzigen in de bestemming "bebouwing ten behoeve van agrarische bedrijven (Aa)".
    
    2.3.    Bij besluit van 15 augustus 1996 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "De Witte Dam" vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 27 februari 1997 goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten en op 24 april 1997 in werking getreden en onherroepelijk geworden. Bij besluit van 9 maart 2000 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "De Witte Dam 2" vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 3 oktober 2000 goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten, op 29 mei 2001 in werking getreden en op 19 september 2001 onherroepelijk geworden.
    
        Ingevolge het bestemmingsplan "De Witte Dam" is een deel van de desbetreffende gronden ter grootte van 1,94 ha bestemd voor woningen met de daarbij behorende bouwwerken, tuinen en erven. Ingevolge artikel 3, derde lid, onder b, van de planvoorschriften mogen tegenover de woning van [appellanten sub 1] uitsluitend niet-gestapelde woningen worden gebouwd, waarbij de diepte niet meer dan 12 m bedraagt, de goothoogte maximaal 6 m en de hoogte ten hoogste 12 m mag zijn en de afstand tot de zijdelingse perceelgrens bij vrijstaande woningen ten minste 3 m en bij aaneengebouwde woningen aan het einde van een bouwblok ten minste 1,50 m dient te bedragen. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel kan het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in het derde lid, onder b, tot ten hoogste 10% van de daar voorgeschreven maten. Tussen de nieuw te bouwen woningen en de Raadhuisstraat zijn de gronden ingevolge artikel 4 van de planvoorschriften bestemd voor groenvoorzieningen, speelplaatsen, paden en water met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waaronder straatmeubilair.
    
        Op grond van het bestemmingsplan "De Witte Dam 2" is het mogelijk een uitbreidingsbuurt van 109 woningen aansluitend op "De Witte Dam" te realiseren.
    
    2.4.    In het besluit van 9 oktober 2003 heeft de gemeenteraad zijn besluit van 13 maart 2003 tot afwijzing van het verzoek van [appellanten sub 1] om planschadevergoeding gehandhaafd omdat [appellanten sub 1] door de nieuwe bestemmingsplannen "De Witte Dam" en de "De Witte Dam 2" niet in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren. Daarnaast heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat voor [appellanten sub 1] voorzienbaar was dat op de gronden tegenover hun woning woningbouw zou kunnen komen.
    
    2.5.    De gemeenteraad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij een vergelijking van het oude planologische regime met de nieuwe planologische regimes de in het oude plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid niet dient te worden meegenomen. Daartoe voert de gemeenteraad aan dat de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan "Westwoud 1981" voldoende concreet is.
    
    2.5.1.    Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 12 januari 2005, in zaak no. 200402061/1 en 16 maart 2005, in zaak no. 200404021/1, komt bij de vergelijking van het oude met het nieuwe planologische regime geen betekenis toe aan de niet verwezenlijkte wijzigingsbevoegdheid in het oude regime. Daarbij is de mate van concreetheid van deze bevoegdheid niet van belang. Nu vast staat dat in het onderhavige geval de wijzigingsbevoegdheid opgenomen in het voorheen geldende bestemmingsplan "Westwoud 1981" niet is verwezenlijkt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat daarmee bij de planologische vergelijking geen rekening dient te worden gehouden en dat aan het besluit van 9 oktober 2003 in zoverre een onjuiste uitleg van artikel 49 van de WRO ten grondslag ligt.
    
    2.6.    De gemeenteraad betoogt op zichzelf terecht dat de rechtbank bij de verdere inhoudelijke beoordeling van het geschil ten onrechte heeft overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat bij een vergelijking van de planologische regimes exclusief de wijzigingsbevoegdheid, [appellanten sub 1] in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren. De Afdeling heeft voor de juistheid van dit oordeel van de rechtbank in de stukken, waaronder het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting bij de rechtbank, geen aanknopingspunten kunnen vinden. De rechtbank is evenwel ook los hiervan op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting tot de conclusie gekomen dat er sprake is van een planologische verslechtering. Deze conclusie wordt door de gemeenteraad in hoger beroep betwist.
    
        De vraag of het bestemmingsplan "De Witte Dam" een planologische verslechtering betekent ten opzichte van het bestemmingsplan "Westwoud 1981" behoeft evenwel geen beantwoording, indien het door de gemeenteraad ingenomen en door de rechtbank gedeelde standpunt dat de door het eerstgenoemde bestemmingsplan veroorzaakte planologische wijziging voorzienbaar was, kan standhouden. [appellanten sub 1] bestrijden dit in hoger beroep.
    
    2.6.1.    [appellanten sub 1] betogen in dit verband dat ten tijde van de aankoop nog geen sprake was van formele besluiten tot dan wel plannen voor een dergelijke planologische wijziging. Er had weliswaar een ontwerp-structuurschets ter inzage gelegen, doch deze was nog niet vastgesteld. Zij verwijzen daarbij naar vaste jurisprudentie van de Afdeling waarin wordt bepaald dat van voorzienbaarheid slechts sprake kan zijn op grond van beleidsdocumenten met een formele status waarin de toekomstige mogelijkheden duidelijk zijn omschreven, zoals een vastgesteld streekplan, structuurplan, bestemmingsplan of voorbereidingsbesluit. Subsidiair stellen zij zich op het standpunt dat de structuurschets te globaal en flexibel is vormgegeven. De nieuwe bestemmingsplannen sluiten bovendien op geen enkele wijze aan bij hetgeen op grond van de structuurschets eventueel kon worden verwacht, aldus [appellanten sub 1].
    
    2.6.2.    Uit de stukken blijkt dat door het college van burgemeester en wethouders op 13 november 1984 een krant is uitgebracht, waarin wordt ingegaan op de voorontwerp-structuurschets gemeente Drechterland. Op 14 november 1985 heeft het college van burgemeester en wethouders in het Noord-Hollands Dagblad bekendgemaakt dat vanaf 15 november 1985 gedurende één maand de ontwerp-structuurschets ter inzage lag. Dit is ook bekendgemaakt op een gemeentelijk publicatiebord. Op de bij de structuurschets behorende kaart, die dateert van 21 november 1984, staat ten oosten van de Raadhuisstraat een pijl die de uitbreidingsrichting aangeeft. Deze kaart maakte deel uit van de stukken die vanaf 15 november 1985 ter inzage hebben gelegen. Voorts werd in de ontwerp-structuurschets, die ongewijzigd bij besluit van 13 maart 1986 door de gemeenteraad is vastgesteld, op pagina 59 het gebied ten oosten van de Raadhuisstraat als mogelijke locatie voor woningbouw genoemd. Gedacht werd aan een locatie met een oppervlakte van ongeveer 2 ha.
    
        Gelet op het voorgaande, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de gemeenteraad zich in het besluit van 9 oktober 2003 terecht op het standpunt heeft gesteld dat - wat er ook zij van de planologische vergelijking - ten tijde van de aankoop van de woning voor [appellanten sub 1] aanleiding bestond om rekening te houden met woningbouwontwikkeling met een oppervlakte van ongeveer 2 ha tegenover hun woning en dat de gevolgen van de planologische wijziging neergelegd in het bestemmingsplan "De Witte Dam" redelijkerwijs geheel voor rekening van [appellanten sub 1] dienen te blijven. Dat de structuurschets ten tijde van het sluiten van de koopovereenkomst nog niet was vastgesteld en geen formele status had, zoals [appellanten sub 1] hebben betoogd, leidt niet tot een ander oordeel, nu de ontwerp-structuurschets vanaf 15 november 1985 gedurende één maand ter inzage heeft gelegen en mitsdien een ieder daarvan kennis heeft kunnen nemen. Anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 8 september 2004 in zaak no. 200400366/1, was in het onderhavige geval voor de totstandkoming van de koopovereenkomst sprake van een voldoende concreet en ter openbare kennis gebracht stuk waaruit een voornemen tot wijziging van het planologisch regime kon worden afgeleid.
    
    2.6.3.    Ten aanzien van het bestemmingsplan "De Witte Dam 2" is de Afdeling met de gemeenteraad van oordeel dat dit bestemmingsplan geen planologische verslechtering betekent, nu het zich achter het plangebied van het bestemmingsplan "De Witte Dam" bevindt. Gelet hierop, deelt de Afdeling niet het oordeel van de rechtbank dat het verzoek om vergoeding van de schade ten gevolge van het bestemmingsplan "De Witte Dam 2"  opnieuw onderzocht dient te worden omdat de gemeenteraad heeft miskend dat deze schade ten tijde van de aankoop van de woning niet voorzienbaar was.
    
    2.7.    Uit het vorenoverwogene volgt dat de gemeenteraad bij het besluit van 9 oktober 2003 ten onrechte betekenis heeft toegekend aan de in het oude plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid en zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat, gelet op deze wijzigingsbevoegdheid, wat betreft "De Witte Dam" geen sprake is van een planologische verslechtering. Uit hetgeen onder 2.6.2. en 2.6.3. is overwogen volgt voorts dat wat betreft "De Witte Dam" sprake is van voorzienbaarheid en er wat betreft "De Witte Dam 2" geen sprake is van een planologische verslechtering, zodat de gemeenteraad de planschadevergoeding terecht heeft afgewezen. Nu de gemeenteraad in dat besluit aan de afwijzing van de planschadevergoeding evenzeer ten grondslag heeft gelegd dat de door het bestemmingsplan "De Witte Dam" veroorzaakte planologische wijziging voor [appellanten sub 1] voorzienbaar was, heeft de rechtbank in de onjuiste uitleg van artikel 49 van de WRO ten onrechte grond gezien voor vernietiging van de beslissing op bezwaar. Het hoger beroep van de gemeenteraad is dan ook gegrond en het hoger beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellanten sub 1] tegen het besluit van 9 oktober 2003 alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van de gemeenteraad gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 25 augustus 2004, reg. nr. WET 03/1496;
    
    III.    verklaart het door [appellanten sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Dallinga
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2005
    
    18-435.