ECLI:NL:RVS:2020:373, Raad van State, 05-02-2020, 201810190/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2018, heeft de raad van de gemeente Waalwijk het bestemmingsplan "Herziening centrumplan Waalwijk" vastgesteld.

201810190/1/R2.
    Datum uitspraak: 5 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    1.    [appellant sub 1], gevestigd te Rheden, en anderen,
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en anderen, allen wonend en gevestigd te Waalwijk,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Waalwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 oktober 2018, heeft de raad het bestemmingsplan "Herziening centrumplan Waalwijk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2A] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2019, waar de volgende partijen zijn verschenen:
    -    [appellant sub 1] en anderen, in de persoon van [appellant sub 1A] en bijgestaan door mr. M. van Bladel-Oltean, advocaat te Waalwijk;
    -    [appellant sub 2A] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B];
    -    de raad, vertegenwoordigd door mr. P. Schreppers en mr. M. Schuurmans.
    Buiten bezwaren van partijen heeft de raad ter zitting een raadsbesluit van 14 november 2019 overgelegd over, onder andere, de aankoop van een pand aan de [locatie 1] te Waalwijk.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan ziet op gronden, gelegen tussen de [locatie 2]-[locatie 3] en de Winterdijk in Waalwijk, die eigendom zijn van [appellant sub 2A]. Vóór 2008 rustte op deze gronden de bestemmingen "Centrum - 2" en "Tuin". Reeds toen deden die percelen in de praktijk dienst als doorgang (steeg) tussen parkeerterreinen aan de Taxandriaweg en de winkels aan, onder andere, de Grotestraat en De Els-Noord (het centrumgebied). De raad heeft op 11 september 2008 het bestemmingsplan "Centrumgebied Waalwijk" vastgesteld, waarin aan de gronden de bestemming "Verblijfsgebied" is toegekend. Opzet was de bestaande steeg te verbreden en verbeteren en deze planologisch als verkeersroute te borgen. Met het voorliggende plan beoogt de raad deze opzet terug te draaien en aan de gronden opnieuw de bestemming "Centrum - 2" en "Tuin" toe te kennen.
        Tegen dit plan komen zowel de eigenaar van de percelen, [appellant sub 2A], als winkeliers uit het centrumgebied op. Allen wensen de "Verblijfsgebied"-bestemming en daarmee de planologisch vastgelegde doorgang tussen parkeerplaatsen en het winkelgebied in het centrum te behouden.
    Beroepsgronden
    2.    [appellant sub 2A] en anderen en [appellant sub 1] en anderen stellen dat het plan onzorgvuldig tot stand is gekomen en niet in overeenstemming is met de eisen van een goede ruimtelijke ordening. De raad acht het immers nog steeds wenselijk om de doorsteek die het vorige plan mogelijk maakte te realiseren. Dit blijkt onder meer uit het beleid waarin de doorsteek een rol speelt, zoals in de centrumvisie van 3 november 2017, de structuurvisie 2025 van 4 februari 2016, en de voorziene looproute voor de bezoekers van het nieuwe schoenenmuseum. Ook volgt dit uit verschillende uitlatingen van de raad en het college. Het plan is uitsluitend bedoeld om betaling van een tegemoetkoming in planschade in geld te voorkomen. Met het plan tracht de raad enkel een financieel, privaatrechtelijk doel van de gemeente te dienen. Dat wringt en wijst volgens hen op misbruik van bevoegdheid.
        [appellant sub 2A] en anderen en [appellant sub 1] en anderen stellen daarnaast dat in het licht van deze feiten het college bij de voorbereiding van het plan ook ten onrechte minder inspraak dan gebruikelijk heeft geboden, omdat er geen nieuwe ontwikkelingen zouden zijn. Maar die zijn er wel.
        [appellant sub 2A] en anderen en [appellant sub 1] en anderen stellen dat het plan in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Er waren ambtelijke afspraken over de aankoop van de gronden, er was een prijs afgesproken en er waren afspraken gemaakt over een gedoogsituatie waarin vooruitlopend op de overdracht de steeg al voor het bestemde doel werd gebruikt. De plannen in het verleden waren voor de winkeliers ook aanleiding om erop te vertrouwen dat de route gehandhaafd zou blijven.
        [appellant sub 2A] en anderen en [appellant sub 1] en anderen stellen dat de belangen van winkeliers en pandeigenaren van winkels onvoldoende zijn afgewogen. In tegenstelling tot waar de raad vanuit lijkt te gaan, is het reëel dat de doorsteek wordt afgesloten in verband met de ontwikkeling van woningen ter plaatse waarvoor een bouwvergunning is verleend. Dat zal tot een slechtere bereikbaarheid en daarmee tot omzetverlies van winkels leiden.
    3.    De onzekerheid in de (uitvoering) van de doorsteek heeft de afgelopen jaren ook geleid tot omzetverlies. [appellant sub 2A] en anderen verzoeken  daarom ook om schadevergoeding met toepassing van de regeling in de Awb over de vergoeding van de schade door een onrechtmatig besluit.
    Standpunt van de raad
    4.    De raad bevestigt in 2008 de bedoeling te hebben gehad om een voetgangersverbinding te realiseren op de plaats van het plangebied: de doorsteek. Het lukte de gemeente echter niet om de percelen die hiervoor nodig zijn, te verwerven. In 2013 zijn de onderhandelingen over verwerving beëindigd. De doorsteek is daarom niet uitvoerbaar gebleken. Daarnaast is het juist dat het plan is bedoeld om te voorzien in vergoeding van geleden planschade van [appellant sub 2A]. Op grond van de jurisprudentie is een dergelijke vergoeding in natura toegestaan.
        Verder bevestigt de raad dat een verbinding tussen parkeerterreinen aan de Taxandriaweg en het centrumgebied (nog steeds) wenselijk is, maar dat dit niet de steeg hoeft te zijn waarop het bestemmingsplan ziet. Een verbinding kan ook elders komen. Er zijn meerdere mogelijkheden voor een logische looproute vanaf de parkeerterreinen richting zowel De Els Noord als de winkels in de Grotestraat West. Inmiddels is besloten om een pand aan te kopen aan de [locatie 1] om op die locatie een doorsteek te realiseren.
        Anders dan de rechten en verwachtingen waarop appellanten zich beroepen, stelt de raad dat het bestaande plan geen recht geeft op realisering van dit plan. Voor zover het plan verwachtingen heeft gewekt, kunnen hier dan ook geen rechten aan worden ontleend. Omdat de bestaande steeg daarnaast door het plan niet verdwijnt, is er ook geen noemenswaardige schade voor winkeliers. Mocht dit anders komen te liggen, dan kan een verzoek om tegemoetkoming planschade worden ingediend.
    Toetsingskader
    5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Beoordeling door de Afdeling
    6.    Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wro en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
    7.    Over de beroepsgronden waarin wordt gewezen op het geldende plan en het vertrouwen dat de doorsteek zou worden gerealiseerd, overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    7.1.    Voor zover [appellant sub 2A] en anderen en [appellant sub 1] en anderen stellen zich niet alleen te hebben gebaseerd op het vastgestelde bestemmingsplan, maar ook op gedragingen van het gemeentebestuur nadien, overweegt de Afdeling als volgt.
        Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
        De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een uitlating of gedraging is gedaan die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat het planologische regime voor het plangebied niet zou worden gewijzigd. De genoemde gedragingen zijn, kort samengevat, het standpunt van de raad dat ter plaatse van het plangebied een doorsteek nog steeds wenselijk is en dat de wethouder heeft verklaard over de kwestie overleg te (blijven) voeren met de eigenaar van de betrokken gronden en objecten, over aankoop door de gemeente. Daarnaast waren er afspraken gemaakt over het gedogen van het huidige gebruik van de steeg. Het standpunt van [appellant sub 2A] en anderen dat een overeenkomst over de aankoop van de betrokken gronden tot stand was gekomen waaraan dit vertrouwen kon worden ontleend volgt de Afdeling niet, gelet op de uitspraak van het gerechtshof 's-Hertogenbosch op 26 maart 2019, ECLI:NL:GHSHE:2019:1139 waarin tot een ander oordeel is gekomen. Om die reden kan een beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen.
    8.    De raad heeft verder terecht gewezen op de mogelijkheden in de jurisprudentie om planschade "in natura" (met een bestemming) te vergoeden. Over de tegemoetkoming in planschade hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] geprocedeerd. Deze procedure heeft geleid tot twee tussenuitspraken, van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:939, en 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4249. In deze uitspraken is onder meer bevestigd dat de planschade die hier aan de orde is, door het vaststellen van dit plan kan worden gecompenseerd. Gelet hierop is de vaststelling van het plan dan ook niet te beschouwen als misbruik van bevoegdheid.
    9.    Ook heeft de raad terecht gesteld dat in de beleidsdocumenten die [appellant sub 2A] en anderen en [appellant sub 1] en anderen noemen, weliswaar wordt gesproken over het realiseren van een rondje of een doorsteek, maar dat hierin niet wordt vastgelegd dat de doorsteek die in deze zaak aan de orde is wordt gerealiseerd. Het plan is dan ook niet in strijd met het beleid vastgesteld.
    10.    Uit de plantoelichting en andere stukken en uitlatingen van de raad leidt de Afdeling af dat de aanleiding en belangrijkste reden om dit plan vast te stellen, was om [appellant sub 2A] een tegemoetkoming in planschade toe te kennen die was geleden als gevolg van de vaststelling van het vorige bestemmingsplan "Centrumgebied Waalwijk" uit 2008. Daarnaast vond de raad het relevant dat de gemeente problemen had om het plan uit te voeren, omdat er geen akkoord tot stand kwam tussen de gemeente en de grondeigenaren. Waarom de raad het plan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht, wordt hiermee evenwel niet gemotiveerd. Dat met een plan een tegemoetkoming in planschade kan worden geboden mag wel een rol spelen in de afweging, maar is in dit geval onvoldoende onderbouwing voor dit plan. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
        Ten eerste blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat de raad de voorziene doorsteek nog steeds wenselijk acht. Het plan dat in deze zaak aan de orde is, draait echter de planologische basis hiervoor terug. In dit verband wijst de Afdeling op het besluit van 14 november 2019 dat de raad ter zitting heeft overgelegd. Hierin staat dat door de aankoop van het perceel aan de [locatie 1] op een alternatieve locatie een doorsteek tussen de Grotestraat en de Winterdijk kan worden gerealiseerd, maar hierin staat ook dat de gemeente desondanks in gesprek blijft over de realisatie van een doorsteek via perceel [locatie 4]-[locatie 3]. Ter zitting is namens de raad bevestigd dat de raad deze doorsteek nog steeds wenselijk acht.
        Ten tweede is niet draagkrachtig gemotiveerd dat het plan voor de doorsteek niet uitgevoerd kan worden. Uit de stukken blijkt dat de raad op 29 september 2010 heeft verklaard dat hij, indien minnelijke verwerving van de gronden benodigd voor de doorsteek via het perceel [locatie 4]-[locatie 3], niet lukt , tot onteigening kan overgaan. Dit staat in het uittreksel van het proces-verbaal van de zitting van de Afdeling over het bestemmingsplan "Centrumgebied Waalwijk". Dat een overeenkomst voor aankoop van de voor de doorsteek benodigde gronden tot op heden niet tot stand is gekomen - de raad noemt in dit verband nog de uitspraak van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 26 maart 2019 - en uit de genoemde uitlating van de raad geen verplichting tot onteigening volgt, heeft de raad in het geheel geen verklaring of reden gegeven waarom hij niet alsnog tot onteigening kan overgaan, gelet op het belang dat hij nog immer hecht aan de doorsteek.
        De Afdeling is daarom van oordeel dat het plan niet deugdelijk is gemotiveerd en daarmee in strijd is met artikel 3:46 van de Awb.
    11.    Over de gevraagde schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van de Awb, overweegt de Afdeling als volgt. De oorzaken die [appellant sub 2A] en anderen noemen zijn gelegen in, kort gezegd, de onzekerheden over de uitvoering van het vorige plan en het feitelijk nalaten van de uitvoering van dit plan. De schadeoorzaken die [appellant sub 2A] en anderen hebben genoemd houden geen verband met het besluit tot vaststelling van het plan dat in deze zaak aan de orde is. Al om die reden is er in deze procedure geen reden om de raad te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding.
    Bestuurlijke lus
    12.    De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit dat onder 10 is geconstateerd binnen 16 weken te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen onder 10 is overwogen ofwel het plan alsnog deugdelijk te motiveren, dan wel een ander besluit te nemen. De raad behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw afdeling 3.4 van de Awb toe te passen. De raad dient een eventueel te wijzigen besluit wel op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    Proceskosten
    13.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Waalwijk op:
    -    om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van overweging 10, het plan alsnog deugdelijk te motiveren, dan wel een ander besluit te nemen, en
    -    de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en de wijzigingen van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Uylenburg    w.g. Scheele
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2020
    723.