ECLI:NL:RVS:2015:2659, Raad van State, 19-08-2015, 201409484/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft het college [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast om drie bouwwerken op het perceel naast [locatie] te Schoorl te verwijderen en verwijderd te houden.

201409484/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH,
    appellant,
    
    tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 7 juli en 16 oktober 2014 in zaken nrs. 14/900 en 14/901 in het geding tussen:
    
    [partij], wonend te Schoorl,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft het college [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast om drie bouwwerken op het perceel naast [locatie] te Schoorl te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 7 juli 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om voor 1 september 2014 de geconstateerde gebreken in het besluit op bezwaar te herstellen met inachtneming van de overwegingen in de tussenuitspraak.
    
    Bij brief van 2 september 2014 heeft het college de rechtbank medegedeeld geen gebruik te zullen maken van de geboden mogelijkheid om de geconstateerde gebreken te herstellen.
    
    Bij uitspraak van 16 oktober 2014 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [partij] tegen het besluit van 11 maart 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 maart 2014 vernietigd en het besluit van 25 oktober 2013 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [partij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.L. de Vries, werkzaam bij de gemeente, en [partij], bijgestaan door mr. R.T.M. Lagerweij, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijke bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Duingebied" rust op het perceel de bestemming "Natuurgebied II".
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften mogen deze gronden worden gebruikt voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwetenschappelijke of landschappelijke waarden, voor de instandhouding van de daarin voorkomende dijk(en) en dijksberm(en), alsmede voor de exploitatie van het agrarisch bedrijf.
    
    Ingevolge het tweede lid mag op of in de in het eerste lid bedoelde gronden niet worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 17 is het verboden de onbebouwde gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bij het plan daaraan gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 23, derde lid, mogen bestaande bouwwerken die hetzij door hun bestaan als zodanig, hetzij door hun afmetingen niet voldoen aan de bestemmingen van het plan of aan een of meer bepalingen van deze voorschriften, gedeeltelijk worden vernieuwd of gedeeltelijk worden veranderd met dien verstande dat:
    
    a. zodanige vernieuwing of verandering geen wijziging van het gebruik ten doel heeft, tenzij het andere gebruik krachtens deze voorschriften is of kan worden toegestaan;
    
    b. reeds bestaande afwijkingen ten aanzien van de in deze voorschriften genoemde dan wel op de plankaart gestelde maten niet mogen worden vergroot.
    
    3. De in bezwaar gehandhaafde last heeft betrekking op de in het besluit van 25 oktober 2013 met de nummers 1, 2 en 3 aangeduide bouwwerken. Bouwwerk 1 is een gebouw van ongeveer 90 m² met een terras aan de achterzijde en een schotelantenne. Bouwwerk 2 is een open schuur/opslagruimte van ongeveer 55 m² en bouwwerk 3 is een paardenbak/paddock met omheining met een omvang van ongeveer 330 m². [partij] heeft het perceel in november 2004 in eigendom verkregen. Vast staat dat de thans op het perceel aanwezige bouwwerken zonder de daartoe vereiste bouw- of omgevingsvergunning zijn gebouwd.
    
    4. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat [partij] bouwwerk 2 na 2004 heeft opgericht zonder te beschikken over de daarvoor benodigde vergunning en dat de bouwwerken 1 en 3 weliswaar in 2004 op het perceel aanwezig waren, maar dat de nadien door [partij] uitgevoerde vergunningplichtige verbouwingen van deze bouwwerken in strijd zijn met het in het bestemmingsplan opgenomen bouwovergangsrecht.
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de op de bouwwerken 1 en 3 betrekking hebbende last te verstrekkend is nu deze verder strekt dan tot ongedaanmaking van de door [partij] beweerdelijk begane overtreding na 2004, heeft miskend dat [partij] deze bouwwerken na de verkrijging in 2004 zodanig heeft vergroot dan wel gewijzigd dat de beschermende werking van het bouwovergangsrecht is vervallen. Het college voert hiertoe aan dat uit de door hem overgelegde luchtfoto's blijkt dat de omvang van bouwwerk 1 in 2007 naar het westen en in 2012 naar het zuiden is toegenomen. Wat betreft bouwwerk 3 voert het college aan dat uit de luchtfoto's van 2003 tot 2010 blijkt dat in 2003 een kleine paardenbak op het perceel aanwezig was en dat in de loop van de jaren een omheining is ontstaan welke in omvang is toegenomen.
    
    5.1. Uit de door het college overgelegde luchtfoto’s over de periode van 2005 tot 2012 en foto’s van bouwwerk 1 bij het verslag van waarneming kan worden vastgesteld dat bouwwerk 1 in 2005 aanwezig was en dat de omvang na 2005 is toegenomen door in ieder geval een uitbreiding aan de zuidzijde van het gebouw. Voorts blijkt uit het fotomateriaal dat na 2011 aan de zuidzijde van het gebouw een verharding ten behoeve van een terras is aangelegd. De door het college overgelegde foto's weerleggen de stelling van [partij] dat hij uitsluitend het dak heeft voorzien van nieuwe golfplaten en aan de noordzijde van het gebouw een kleine overkapping heeft aangebracht ten behoeve van de opslag van hooi. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [partij] in ieder geval voor wat betreft het gedeelte dat op de luchtfoto uit 2005 is waar te nemen niet als overtreder van het verbod om te bouwen zonder vergunning kan worden aangemerkt. Dat de uitbreiding van bouwwerk 1 niet een gedeeltelijke verandering of vernieuwing is als bedoeld in artikel 23 van de planvoorschriften is, maakt dit niet anders. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de last die ziet op verwijdering van bouwwerk 1 in zijn geheel geen stand kan houden. Voor zover het college heeft aangegeven uit coulance bereid te zijn de last te beperken in die zin dat [partij] de oppervlakte van bouwwerk 1 dient terug te brengen tot 40 m², overweegt de Afdeling dat aan de hand van de overgelegde foto's niet zonder meer kan worden vastgesteld dat bouwwerk 1 ten tijde van de aankoop van het perceel in 2004 een oppervlakte had van 40 m² en [partij] uitsluitend voor dat gedeelte niet als overtreder van het verbod om te bouwen zonder vergunning kan worden aangemerkt. Overigens heeft het college de last tot gehele verwijdering van bouwwerk 1 bij het besluit op bezwaar van 11 maart 2014 in stand gelaten en ook nadien geen aanleiding gezien een besluit te nemen waarbij de last is beperkt in bovenvermelde zin.
    
    5.2. De rechtbank is voor de beoordeling van de vraag welke bouwwerken op het perceel aanwezig waren op het moment dat [partij] het perceel in november 2004 in eigendom heeft verkregen, terecht uitgegaan van de situatie ter plaatse zoals is te zien op de door het college overgelegde luchtfoto uit 2005. Evenals de rechtbank heeft gedaan, zal de Afdeling de luchtfoto van 23 april 2003 niet bij die beoordeling betrekken. [partij] heeft het perceel 1,5 jaar na het nemen van de foto in eigendom verkregen, zodat de foto uit 2003 geen uitsluitsel biedt over de vraag of de bouwwerken die op de luchtfoto’s uit 2005 zijn te zien, zijn gebouwd of uitgebreid voor of nadat [partij] eigenaar is geworden. Uit de luchtfoto uit 2005 is op te maken dat de paardenbak is voorzien van een omheining en dat de omvang van de paardenbak na 2005 in geringe mate is toegenomen. Door de uitbreiding is evenwel geen ander bouwwerk ontstaan dan het bouwwerk dat in 2004 op het perceel aanwezig was, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [partij] voor wat betreft het op de luchtfoto uit 2005 zichtbare deel van de paardenbak niet kan worden aangemerkt als overtreder van het verbod om te bouwen zonder vergunning.
    
    6. Het college betoogt voorts dat de rechtbank, door met betrekking tot bouwwerk 2 te overwegen dat aan de hand van de door het college overgelegde luchtfoto's niet kan worden vastgesteld of en in welke mate [partij] overtreder is van het verbod om te bouwen zonder vergunning, heeft miskend dat het aan de hand van de door hem overgelegde luchtfoto's uit 2005, 2007, 2009 en 2010 heeft aangetoond dat bouwwerk 2 tussen 2005 en 2010 is opgericht en vergroot.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan de hand van de door het college overgelegde foto's niet valt vast te stellen wanneer bouwwerk 2 is gebouwd. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het bouwwerk op de luchtfoto uit 2005 weliswaar niet is waar te nemen, maar dat niet onaannemelijk is dat dit bouwwerk door de ter plaatse aanwezige begroeiing aan het zicht is onttrokken. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht dat bouwwerk 2 op de luchtfoto's uit 2007 en 2009 duidelijk is waar te nemen, maar op de luchtfoto's uit 2010, 2011 en 2012 niet. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat [partij] bouwwerk 2 zelf heeft opgericht.
    
    Voor zover het college in hoger beroep heeft betoogd dat [partij] bouwwerk 2 na 2005 zodanig heeft vergroot dan wel gewijzigd dat het bouwwerk ook om die reden in zijn geheel moet worden verwijderd, overweegt de Afdeling het volgende. Weliswaar is op de door het college overgelegde luchtfoto's zichtbaar dat er veranderingen aan het dak van bouwwerk 2 zijn aangebracht, maar op basis van het beschikbare fotomateriaal heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het bouwwerk zodanig is gewijzigd dat daardoor een ander bouwwerk is ontstaan dan het bouwwerk dat in 2004 op het perceel aanwezig was. Nu [partij] uitsluitend als overtreder kan worden aangemerkt voor de door hem uitgevoerde vergunningplichtige veranderingen aan bouwwerk 2, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de last die ziet op gehele verwijdering van bouwwerk 2 geen stand kan houden.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het college betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat [partij], door het vergroten van de bouwwerken, in strijd met het bepaalde in het bestemmingsplan heeft gehandeld en dat het college derhalve wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kon gelasten de bouwwerken volledig te verwijderen.
    
    7.1. Dit betoog faalt evenzeer. De last ziet uitsluitend op de zonder vergunning opgerichte bouwwerken en uitdrukkelijk niet op het gebruik van de gronden, zoals het college ter zitting heeft bevestigd. De bouwwerken zijn in strijd met het bestemmingsplan gebouwd.
    
    Als gevolg van de inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op 1 oktober 2010 en de daarover gevormde jurisprudentie van de Afdeling dat het begrip gebruiken als bedoeld in die bepaling ook betrekking heeft op het bouwen van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (uitspraken van 26 oktober 2011 in zaak nr. 201103159/1/H1 en 3 juni 2015 in zaak nr. 201405411/1/A1), is voor het bouwen van een bouwwerk in strijd met de regels van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist. Het gebruiken in de zin van bouwen in strijd met regels van een bestemmingsplan is eerst met de inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op 1 oktober 2010 verboden geworden. Nu de wijzigingen aan de bouwwerken grotendeels voor die datum zijn aangebracht, is in zoverre geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet als grondslag voor handhavend optreden kan dienen, althans niet voor zover de bouwactiviteiten voor 1 oktober 2010 hebben plaats gevonden. Ook hierin is derhalve geen grond gelegen voor gehele verwijdering van de bouwwerken.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De tussenuitspraak van 7 juli 2014 en de uitspraak van 16 oktober 2014 dienen te worden bevestigd.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
    
    III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Bergen een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Deen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2015
    
    604.