ECLI:NL:RVS:2014:2535, Raad van State, 09-07-2014, 201310046/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2012 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken), mede namens de staatssecretaris van Financiën (hierna ook tezamen en in enkelvoud: de staatssecretaris) het verzoek van [appellant] om het [landgoed A] aan te merken als zijnde opengesteld voor het publiek in de zin van de Natuurschoonwet 1928 (hierna: de Nsw), afgewezen. Bij besluit van 9 augustus 2012 heeft de staatssecretaris, beslissend op het verzoek van [appellant] om het [landgoed B] te rangschikken onder de Nsw, dat landgoed aangemerkt als een landgoed niet zijnde opengesteld voor publiek.

201310046/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 oktober 2013 in zaken nrs. 13/414, 13/416, 13/417 en 13/418 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken en de staatssecretaris van Financiën.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juli 2012 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken), mede namens de staatssecretaris van Financiën (hierna ook tezamen en in enkelvoud: de staatssecretaris) het verzoek van [appellant] om het [landgoed A] aan te merken als zijnde opengesteld voor het publiek in de zin van de Natuurschoonwet 1928 (hierna: de Nsw), afgewezen. Bij besluit van 9 augustus 2012 heeft de staatssecretaris, beslissend op het verzoek van [appellant] om het [landgoed B] te rangschikken onder de Nsw, dat landgoed aangemerkt als een landgoed niet zijnde opengesteld voor publiek.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 28 november 2012 heeft de staatssecretaris de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 oktober 2013 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.F. Berkhemer, werkzaam bij Berkhemer Landgoed en Rijksmonument Advies, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.G.A. Peeters, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, H.J.A. van Breugel en mr. F. Hoppel, werkzaam bij de Belastingdienst/Directie Vaktechniek Belastingen van het ministerie van Financiën, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Nsw wordt in deze wet onder landgoed verstaan een in Nederland gelegen, geheel of gedeeltelijk met natuurterreinen, bossen of andere houtopstanden bezette onroerende zaak - daaronder begrepen die waarop een buitenplaats of andere, bij het karakter van het landgoed passende, opstallen voorkomen - voor zover het blijven voortbestaan van die onroerende zaak in zijn karakteristieke verschijningsvorm voor het behoud van het natuurschoon wenselijk is.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d en e, zoals die bepalingen luidden ten tijde hier van belang, doet de eigenaar die zijn onroerende zaak aangemerkt wenst te zien als een landgoed, een daartoe strekkend verzoek aan de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: de minister van Economische Zaken; hierna: de minister) en de minister van Financiën dat wordt ingediend bij de minister.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, vindt, indien tot een verkrijging in de zin van de Successiewet 1956 een onroerende zaak behoort, die is aangemerkt als een landgoed - mits aan de in het volgende lid gestelde voorwaarden is voldaan - geen invordering plaats van het verschil tussen de volgens de aanslag verschuldigde schenkbelasting onderscheidenlijk erfbelasting en de belasting, welke verschuldigd zou zijn, indien de onroerende zaak wordt gesteld op de helft van de waarde in het economische verkeer, welke op het tijdstip van de verkrijging aan de zaak zou moeten worden toegekend, in geval daarop de last rustte om het gedurende een tijdvak van 25 jaren als zodanig in stand te houden en geen opgaand hout te vellen, dan volgens de regels van normaal bosbeheer noodzakelijk of gebruikelijk is. Voor zover het landgoed overeenkomstig door de minister van Financiën en de minister goedgekeurde regelen voor het publiek is opengesteld, wordt, in afwijking in zoverre van de vorige volzin, de waarde van dat landgoed gesteld op nihil.
    
    In het besluit van 20 december 2007 (Stcrt 2008, 3; hierna: het Openstellingsbesluit) hebben de minister van Landbouw, Natuur en Voeselkwaliteit (thans: de minister) en de staatssecretaris van Financiën beleidsregels neergelegd over de goedkeuring van de door de eigenaar van een landgoed opgestelde openstellingsregels. Zij hebben in de inleiding uiteengezet dat om in aanmerking te kunnen komen voor goedkeuring het landgoed en de openstellingsregels aan algemene voorwaarden moeten voldoen. De voorwaarden dienen als richtsnoer bij de beoordeling van de openstellingsregels. Daarnaast moet het landgoed ook daadwerkelijk toegankelijk zijn. Zij hebben onder 2 de voorwaarden opgenomen waaraan een voor het publiek opengesteld landgoed moet voldoen:
    
    - het opengestelde gedeelte van het landgoed vormt een aaneengesloten gebied van ten minste 5 hectare;
    
    - er zijn voldoende voor wandelaars vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden die min of meer gelijkmatig over het landgoed zijn verdeeld. Van een min of meer gelijkmatige verdeling is in elk geval geen sprake als wegen en paden voor meer dan de helft van de minimale padlengte aan of langs de rand van het landgoed lopen;
    
    - de hierboven bedoelde wegen en paden moeten een minimale lengte hebben. Hiervoor gelden de volgende normen: 50 meter per hectare bos en 25 meter per hectare overige gronden;
    
    - de openstelling is voor het publiek duidelijk waarneembaar aangegeven met borden, die bij de toegangswegen tot het landgoed zijn geplaatst.
    
    Daarnaast moet in de openstellingsregels ten minste het volgende zijn opgenomen:
    
    - het landgoed is het gehele jaar dagelijks van zonsopkomst tot zonsondergang voor wandelaars toegankelijk.
    
    - in het algemeen mag er geen toegangsprijs worden gevraagd en zijn toegangskaarten niet nodig.
    
    2. [appellant] is eigenaar van de landgoederen [landgoed A] en [landgoed B]. Deze landgoederen zijn gelegen in het nationaal park "De Alde Feanen" in Friesland.
    
    In de besluiten van 9 juli 2012 en van 9 augustus 2012 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat rangschikking van de landgoederen [landgoed A] en [landgoed B] als zijnde opengesteld voor publiek niet mogelijk is omdat de landgoederen vanaf de openbare weg niet vrij toegankelijk zijn voor wandelaars, daar deze omgeven zijn door water.
    
    In de besluiten op bezwaar van 28 november 2012 heeft de staatssecretaris, in navolging van door de Belastingdienst uitgebrachte adviezen, zich op het standpunt gesteld dat uit het Openstellingsbesluit en uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wijziging van de Nsw en van de Wet op de vermogensbelasting 1964 (Kamerstukken II, 1986/97, 20 089, nr. 3, blz. 5) blijkt dat een landgoed dat bij rangschikking is aangemerkt als opengesteld, ook daadwerkelijk toegankelijk moet zijn. Vrije toegankelijkheid betekent volgens de staatssecretaris dat:
    
    - er voldoende vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden aanwezig dienen te zijn;
    
    - er geen hindernissen, poorten of andere obstakels aanwezig mogen zijn om bij deze wegen en paden te komen, en;
    
    - een wandelaar via de openbare weg het landgoed dient te kunnen betreden.
    
    Op de landgoederen bevinden zich weliswaar begaanbare paden, maar de landgoederen zijn niet vrij toegankelijk en kunnen niet daadwerkelijk door wandelaars worden bereikt door een obstakel, in dit geval het tussengelegen water. Bezoekers van de landgoederen dienen te beschikken over een boot, dan wel een boot te huren. Het gaat te ver om van een wandelaar die een, op grond van de Nsw opengesteld, landgoed wenst te bezoeken te verwachten dat deze voldoende is uitgerust om waterlopen of waterwegen te overbruggen. Het verschil met landgoederen die via vast land te bereiken zijn, is dat dergelijke landgoederen, anders dan de landgoederen [landgoed A] en [landgoed B], vanuit de rest van Nederland rechtstreeks te bereiken zijn via de openbare weg. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van vervoermiddelen die in Nederland het meest voorkomen, zoals de auto, het openbaar vervoer en de fiets. Het tussengelegen water zal er tevens toe leiden dat de landgoederen slechts door een relatief klein publiek bezocht kunnen gaan worden. De openstelling binnen de Nsw is bedoeld voor een zo breed mogelijk publiek. Dit wordt bevestigd door de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2010 in zaak nr. 201003665/1/H2. Uit nader onderzoek is niet gebleken dat er landgoederen zijn opengesteld onder de Nsw die vergelijkbaar zijn met de landgoederen [landgoed A] en [landgoed B], aldus de staatssecretaris.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen besluiten om zijn landgoederen [landgoed A] en [landgoed B] niet als voor het publiek opengesteld aan te merken. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank, onder verwijzing naar evengenoemde uitspraak van de Afdeling, ten onrechte heeft overwogen dat artikel 7 van de Nsw de staatssecretaris beleidsvrijheid geeft bij het bepalen wanneer een landgoed als voor het publiek opengesteld kan worden aangemerkt. De staatssecretaris kan, volgens [appellant], wel beoordelen of de landgoederen zijn opengesteld, maar niet wanneer de landgoederen daadwerkelijk zijn opengesteld. Gelet hierop mag de staatssecretaris niet als voorwaarde stellen dat een landgoed pas opengesteld is als dit vanaf de openbare weg bereikbaar is. De landgoederen zijn bereikbaar via de openbare waterweg en er bevinden zich aanlegsteigers op de landgoederen. Dat de landgoederen alleen via water voor het publiek bereikbaar zijn, is niet relevant. Het publiek, jaarlijks ruim 700.000 mensen, komt juist naar "De Alde Feanen" wegens de aantrekkelijke combinatie van varen en wandelen. Het bevaren van water vormt geen obstakel maar is juist van toegevoegde waarde door de mogelijkheid van een bezoek aan het vaste land, aldus [appellant].
    
    4. De laatste volzin van artikel 7, eerste lid, van de Nsw voorziet in de fiscale faciliteit voor de eigenaar van een landgoed dat, voor zover het landgoed overeenkomstig door de eigenaar opgestelde en door de minister van Financiën en de minister goedgekeurde regelen voor het publiek is opengesteld, de waarde van dat landgoed in het economische verkeer voor de schenkbelasting en de erfbelasting wordt gesteld op nihil. Wat onder "opengesteld" moet worden verstaan is door de wetgever niet bepaald. De Nsw bevat terzake geen definitie of regels. De staatssecretaris mag en moet derhalve in concrete gevallen invulling geven aan deze wettelijke term. Daarbij heeft hij een zekere beoordelingsruimte. Voor de uitleg van de term "opengesteld" en de uitoefening van de goedkeuringsbevoegdheid in de laatste volzin van artikel 7, eerste lid, van de Nsw heeft de minister het Openstellingbesluit, zijnde een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vastgesteld. Opengesteld is een zogenaamde vage term. De rechter toetst de invulling van deze term door het bestuursorgaan volledig en kan zo nodig zijn eigen oordeel over wat onder opengesteld moet worden verstaan in de plaats stellen van dat van de staatssecretaris.
    
    4.1. Gelet op de strekking van de Nsw moet onder opengesteld worden verstaan dat een landgoed vrij toegankelijk is voor het publiek en het publiek geen belemmeringen of beperkingen ondervindt wanneer het op het landgoed wil wandelen. In lijn hiermee is in het Openstellingsbesluit terecht bepaald dat op een landgoed voldoende voor wandelaars vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden aanwezig dienen te zijn en is evenzeer terecht bepaald dat het landgoed zelf ook daadwerkelijk toegankelijk moet zijn.
    
    4.2. Uit de hiervoor reeds vermelde uitspraak van de Afdeling van 24 november 2010 volgt dat een landgoed dat alleen over waterwegen beschikt, niet als een voor het publiek opengesteld landgoed kan worden aangemerkt. Een vergelijkbare situatie doet zich hier echter niet voor. De landgoederen [landgoed A] en [landgoed B] bestaan weliswaar voor een substantieel deel uit water, doch voor een deel ook uit land. De staatssecretaris heeft hierin ook geen belemmering gezien om de landgoederen te rangschikken onder de Nsw. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de omstandigheid dat het land van deze landgoederen alleen via het water te bereiken is in de weg staat aan rangschikking van de landgoederen als zijnde opengesteld.
    
    4.3. Bij het criterium van daadwerkelijke toegankelijkheid is de fysieke bereikbaarheid van belang, die een beoordeling van de feitelijke situatie ter plaatse vergt. De staatssecretaris heeft zich in dat verband bij de besluiten op bezwaar terecht op het standpunt gesteld dat er geen obstakels aanwezig mogen zijn om bij de wegen en paden op het landgoed te komen. Daarbij kan worden gedacht aan gesloten poorten, prikkeldraad of begroeiing, zoals ook in de aan die besluiten ten grondslag liggende adviezen van de Belastingdienst naar voren komt. Het gaat naar het oordeel van de Afdeling evenwel te ver om het overbruggen van een perceel water, als hier aan de orde, hiermee gelijk te stellen. Dat de landgoederen [landgoed A] en [landgoed B] zijn omringd door water, betekent nog niet dat deze daarom niet vrij toegankelijk zouden zijn. Voor het standpunt van de staatssecretaris dat een landgoed alleen als opengesteld kan worden aangemerkt ingeval dit vanaf de openbare weg toegankelijk is, kan geen steun worden gevonden in de Nsw. Voorts kan niet worden volgehouden dat het tussengelegen water een obstakel vormt, nu dit water, zijnde de openbare waterweg, ongehinderd kan worden bevaren en zich aanlegsteigers op de landgoederen bevinden, zodat bezoekers de landgoederen ook daadwerkelijk vanaf het water kunnen betreden. De staatssecretaris heeft bovendien de stelling van [appellant] dat in het waterrijke Friesland, waar veel bewoners en bezoekers beschikken over bootjes en in enkele plaatsen rond het meer bootjes te huur zijn, en de bezoekers "De Alde Feanen" juist wegens de combinatie van varen en wandelen bezoeken, onvoldoende weersproken. De staatssecretaris heeft evenmin betwist dat "De Alde Feanen" jaarlijks ongeveer 700.000 bezoekers trekt, waarvan een deel de landgoederen aandoet. Dat landgoederen als de onderhavige, die door water zijn omringd en geen vaste verbinding hebben met het vasteland, op zichzelf minder bezoekers trekken dan landgoederen die via land toegankelijk zijn, is geen onderscheidend criterium.
    
    Gelet hierop kan de staatssecretaris niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de landgoederen [landgoed A] en [landgoed B] niet vrij toegankelijk zijn en dat deze daarom niet kunnen worden gerangschikt als opengesteld. De besluiten van 28 november 2012 zijn derhalve onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 28 november 2012 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten dienen wegens strijd met 7:12 van de Awb te worden vernietigd. De staatssecretaris dient met inachtneming van het vorenoverwogene opnieuw te beslissen op de bezwaren van [appellant]. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit, dan wel tegen de nieuw te nemen besluiten, slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    6. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep en hoger beroep te worden veroordeeld, waarbij wat betreft de proceskosten in beroep wordt uitgegaan van twee samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 oktober 2013 in zaken nrs. 13/414, 13/416, 13/417 en 13/418;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken van 28 november 2012, kenmerk 483-4984 en kenmerk 483-4474;
    
    V. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit, dan wel tegen de nieuw te nemen besluiten, slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI. veroordeelt de staatssecretaris van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.997,82 (zegge: negentienhonderdzevenennegentig euro en tweeëntachtig cent), waarvan € 1.948,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de staatssecretaris van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 551,00 (zegge: vijfhonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Dallinga
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
    
    18-680.