ECLI:NL:RVS:2008:BC9581, Raad van State, 16-04-2008, 200705451/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2003 hebben de dijkgraaf en hoogheemraden van de Krimpenerwaard (thans: dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard, hierna: het bestuur) een aanvraag van 20 mei 2003 van [appellante] voor een vergunning voor verbouwwerkzaamheden aan het pand [locatie 1] te [plaats] (hierna: de benedenverdieping), afgewezen.

200705451/1.
    
    Datum uitspraak: 16 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 06/3378, 07/43 en 07/44 van de rechtbank Rotterdam van 27 juni 2007 in het geding tussen:
    
    appellante,
    
    en
    
    dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2003 hebben de dijkgraaf en hoogheemraden van de Krimpenerwaard (thans: dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard, hierna: het bestuur) een aanvraag van 20 mei 2003 van [appellante] voor een vergunning voor verbouwwerkzaamheden aan het pand [locatie 1] te [plaats] (hierna: de benedenverdieping), afgewezen.
    
    Bij besluit van 19 september 2006 heeft het bestuur een aanvraag van 18 juli 2002 van [appellante] voor een vergunning voor verbouwwerkzaamheden aan de benedenverdieping afgewezen en besloten geen ontheffing te verlenen van artikel 11, eerste lid, onder b, van de Keur van de Krimpenerwaard (hierna: de Keur).
    
    Bij besluit van 19 september 2006 heeft het bestuur een aanvraag van 10 oktober 2002 van [appellante] voor een vergunning voor verbouwwerkzaamheden aan het pand [locatie 2] te [plaats] (hierna: de bovenverdieping), afgewezen en besloten geen ontheffing te verlenen van artikel 11, eerste lid, onder b, van de Keur.
    
    Bij besluit van 7 november 2006 heeft het bestuur het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 oktober 2003 gedeeltelijk gegrond verklaard, dit besluit herroepen en zijn weigering om vergunning te verlenen voor verbouwwerkzaamheden aan de benedenverdieping, gehandhaafd.
    
    Bij faxberichten van 31 oktober 2006 heeft [appellante] tegen de besluiten van 19 september 2006 bezwaar gemaakt en bij brieven van 30 november 2006 het bestuur verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Het bestuur heeft ingestemd met dat verzoek en bij brief van
    
    2 januari 2007 de bezwaarschriften met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 27 juni 2007, verzonden op 28 juni 2007, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, de door [appellante] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 19 september 2006 en 7 november 2006 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij fax, bij de Raad van State ingekomen op 1 augustus 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij fax, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2007.
    
    Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.R. Vermeulen, advocaat te Rotterdam, vergezeld door haar [directeur] en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. A. Leenders en H. van den Broek, beiden werkzaam bij het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b van de Keur is het verboden binnen de waterkeringen werken te maken, te hebben, te vernieuwen, te wijzigen of op te ruimen.
    
    Ingevolge artikel 42, eerste lid, kan het bestuur van de in deze keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen door middel van een vergunning ontheffing verlenen.
    
    2.2. In de Nota vergunningenbeleid (hierna: de nota) is het beleid met betrekking tot vergunningverlening vastgelegd. Het beleid van het hoogheemraadschap is erop gericht dat de waterkering bebouwingsvrij wordt gemaakt.
    
    De nota verwijst naar een besluit van 16 juni 1982, waarin beleidslijnen ten aanzien van de afstand van bebouwing uit de waterkering worden genoemd. Voor de Lekdijk is de vereiste afstand 7 meter uit de teen-kruinlijn van de dijk.
    
    Verbouw- en renovatieplannen worden volgens deze beleidslijnen van geval tot geval beoordeeld, waarbij de volgende criteria in acht worden genomen:
    
    "Onderhoud; dit zijn werkzaamheden die een kontinuering van het gebruik van een opstal mogelijk maken, zonder dat de levensduur en de afmetingen wezenlijk toenemen. Hiertoe wordt niet gerekend het vervangen van muren en/of fundering.
    
    Verduurzaming; hieronder worden verstaan werkzaamheden die levensduur en/of inhoud van een opstal doen toenemen, waarbij het grootste deel van de oorspronkelijke opstal intakt blijft.
    
    Vernieuwbouw; hiermede wordt bedoeld de verbouw van een opstal, die zo omvangrijk is, dat allereerst een groot gedeelte afgebroken moet worden en/of als de bouwsom in de orde van grootte van de waarde van de opstal ligt en derhalve met nieuwbouw kan worden vergeleken.
    
    Onderhoud is in principe niet in strijd met het dijksbelang. Bij verduurzaming is het ondermeer afhankelijk van de situering en de verdere staat van onderhoud van het pand of eventueel een vergunning kan worden verleend."
    
    In de slotbeschouwing van de nota is opgenomen dat het beleid erop is gericht om ter plaatse waar bebouwing is geamoveerd of niet aanwezig is, voldoende ruimte vrij te houden en waar nog wel bebouwing aanwezig is, voldoende ruimte vrij te maken, en dat hiertoe moet worden voorkomen dat nabij de waterkering bebouwing wordt gesticht of aanwezige bebouwing wordt verduurzaamd en/of uitgebreid, die de belangen van de waterkering zou kunnen schaden dan wel een belemmering zou kunnen worden bij eventuele werken aan deze waterkering.
    
    2.3. [appellante] is eigenaar van het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats]. Het pand ligt op een afstand van 6,80 meter van de teen-kruinlijn van die dijk. Het had twee bouwlagen. De benedenverdieping is alleen van onderaf de dijk te bereiken. De bovenverdieping was vanaf de dijk te bereiken. In december 2001 is het pand gedeeltelijk afgebrand, waarbij met name de bovenverdieping schade heeft opgelopen. [appellante] heeft de restanten van de bovenverdieping gesloopt. [appellante] wil het pand herbouwen. Daarvoor is vergunning op grond van de Keur vereist.
    
    [appellante] heeft aanvragen ingediend voor verbouwwerkzaamheden aan respectievelijk de boven- en de benedenverdieping. Het bestuur heeft deze aanvragen afgewezen en hieraan ten grondslag gelegd dat de bouwplannen niet voldoen aan het de in de nota neergelegde vereiste dat voor bebouwing binnen de verbouwingsvrije zone, die zich uitstrekt tot 7,00 meter gerekend uit de teen-kruinlijn van de Lekdijk, geen vergunning wordt verleend. Het bestuur kwalificeert daarbij de verbouwwerkzaamheden aan de benedenverdieping als verduurzaming, en de werkzaamheden aan de bovenverdieping als vernieuwbouw, zoals omschreven in de nota.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat het bestuur de aanvraag voor de voorgenomen verbouwwerkzaamheden aan de benedenverdieping heeft mogen afwijzen omdat deze verduurzaming betreffen en het bestuur voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het pand bij de komende dijkverzwaring niet kan worden gehandhaafd. Ten aanzien van de aanvraag voor werkzaamheden aan de bovenverdieping overweegt de rechtbank dat het bestuur deze heeft mogen afwijzen omdat de werkzaamheden vernieuwbouw betreffen en de fundering van de bovenverdieping binnen de bebouwingsvrije zone van 7 meter gerekend uit de teen-kruinlijn van de dijk ligt.
    
    2.4. In haar uitspraak refereert de rechtbank aan de Keur of Politieverordening van het Hoogheemraadschap van de Krimpenerwaard als "de Keur". Deze aanduiding berust op een kennelijke vergissing, nu de rechtbank toetst aan de Keur van de Krimpenerwaard, die met ingang van 1 juli 2005 in werking is getreden. De Afdeling overweegt dat nu noch [appellante], noch het bestuur, naar zij ter zitting verklaarden, door deze aanduiding in hun belangen zijn geschaad, de aanduiding "de Keur" kan worden gelezen als: "de Keur van de Krimpenerwaard".
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bestuur de vergunningaanvragen los van de nota diende te beoordelen, omdat deze geen calamiteitenregeling kent en de voorgenomen werkzaamheden geen nieuw beletsel vormen voor de door het bestuur voorgenomen dijkversterking.
    
    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het bestuur, indien de nota wél van toepassing zou zijn, de voorgenomen werkzaamheden aan de beneden- en de bovenverdieping als onderhoud dient te kwalificeren, omdat het pand er al staat.
    
    2.5.1. Het bestuur heeft te kennen gegeven dat welbewust geen bijzondere regeling of beleid is ontwikkeld voor het geval dat een bestaand bouwwerk door een calamiteit is getroffen. Volgens het bestuur staat het waterstaatkundige belang van de waterkering voorop. Ook in de nota wordt hiervan uitgegaan. Bovendien is het beleid erop gericht de dijk bebouwingsvrij te maken. Een noodzaak een calamiteitenregeling op te nemen bestaat dan ook niet, aldus het bestuur.
    
    Dit standpunt is niet onredelijk. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bestuur in redelijkheid het beleid zoals neergelegd in de nota aan de besluiten van 19 september 2006 en 7 november 2006 ten grondslag heeft kunnen leggen. Het betoog van [appellante] biedt geen grond te oordelen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het bestuur had moeten besluiten van het beleid zoals neergelegd in de nota af te wijken.
    
    2.5.2. Niet in geschil is dat voor de beoordeling van de aard van de voorgenomen werkzaamheden, bepalend is de staat van het pand ná de brand. De nota maakt voor het beoordelen van een vergunningaanvraag voor een bouwplan onderscheid tussen verduurzaming, onderhoud en vernieuwbouw. Volgens de nota wordt niet tot onderhoud gerekend het vervangen van muren en/of fundering. Uitgaande van die nota, kunnen de werkzaamheden aan de benedenverdieping noch die aan de bovenverdieping als onderhoud worden gekwalificeerd, omdat ook muren worden vervangen. Van de benedenverdieping rest slechts het casco. De bovenverdieping is afgebrand en de resten ervan zijn afgebroken. Het enkele feit dat het casco van de benedenverdieping er nog staat, kan niet leiden tot het oordeel dat het bestuur werkzaamheden betreffende dit restant als onderhoud dient te kwalificeren. Terecht heeft de rechtbank derhalve geoordeeld dat de werkzaamheden betreffende de benedenverdieping geen onderhoud, maar verduurzaming betreffen. Nu de gehele bovenverdieping opnieuw moet worden gebouwd, heeft de rechtbank eveneens terecht geoordeeld dat het bestuur de werkzaamheden dienaangaande als vernieuwbouw heeft mogen zien. Gelet hierop en nu het pand op 6.80 meter van de teen-kruinlijn van de Lekdijk ligt en derhalve in de verbouwingsvrije zone, heeft het bestuur in redelijkheid de aanvragen voor de vergunningen kunnen afwijzen, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
    
    2.6. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte niet op haar stelling is ingegaan dat het bestuur de vergunningen heeft geweigerd om financieel voordeel te behalen bij een mogelijke toekomstige aankoop van het pand.
    
    2.6.1. De rechtbank heeft overwogen dat deze beroepsgrond geen bespreking behoeft, nu zij reeds op andere gronden tot het oordeel is gekomen dat het bestuur de aanvragen voor de vergunningen heeft kunnen afwijzen. Nu [appellante] ter onderbouwing van haar betoog slechts heeft gesteld dat de door het bestuur voor het perceel aangeboden aankooppprijs te laag is, is niet aannemelijk geworden dat de vergunningen louter vanwege financiële overwegingen niet zijn verleend. Dit betoog van [appellante] treft dan ook geen doel.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Slump w.g. Bindels
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008
    
    85-554.