ECLI:NL:RVS:2018:2920, Raad van State, 05-09-2018, 201704346/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2015 heeft het college [appellant] onder verbeurte van een dwangsom gelast om overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in het pand aan de [locatie] te Zevenbergen (hierna: het pand) te beëindigen en beëindigd te houden.

201704346/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 april 2017 in zaak nr. 16/8755 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2015 heeft het college [appellant] onder verbeurte van een dwangsom gelast om overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in het pand aan de [locatie] te Zevenbergen (hierna: het pand) te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 27 januari 2016 heeft het college besloten tot invordering van volgens hem verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 100.000,00.
    
    Bij besluit van 19 oktober 2016 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 16 juli 2015 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellant] tegen het besluit van 27 januari 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 oktober 2016 vernietigd voor zover het betrekking heeft op de invordering van een totaalbedrag van € 100.000,00, bepaald dat de bevoegdheid van het college tot invordering slechts geldt voor dwangsommen die zijn verbeurd op 5, 12 en 19 november 2015, tot een totaalbedrag van € 24.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 19 oktober 2016. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.J.P. Scheek en ing. P.A.A. van den Beemt, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand. Volgens het college zijn in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo zonder omgevingsvergunning bouwkundige wijzigingen aangebracht die hebben geleid tot een vermeerdering van het aantal woningen in het pand. Het heeft [appellant] onder verbeurte van een dwangsom van € 20.000,00 ineens gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden door de niet vergunde bouwkundige wijzigingen binnen acht weken na verzending van het besluit van 16 juli 2015 ongedaan te maken en onder verbeurte van een dwangsom van € 1.000,00 per week per woning, met een maximum van € 10.000,00 per woning, gelast binnen dezelfde termijn de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden door het aantal woningen in het pand terug te brengen tot één. Het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar is volgens het college niet ontvankelijk, nu het bezwaarschrift buiten de bezwaartermijn is ontvangen.
    
        Volgens het college hebben controles op 10 september 2015, 26 en 27 oktober 2015 en 27 november 2015 uitgewezen dat [appellant] de bouwkundige wijzigingen niet ongedaan had gemaakt en het aantal woningen in het pand niet had teruggebracht tot één, zodat hij de last niet had nageleefd. Als gevolg daarvan heeft [appellant] volgens het college de dwangsommen tot het maximum van € 100.000,00 verbeurd. Bij het besluit van 27 januari 2016 is het overgegaan tot invordering van dit bedrag. De rechtbank heeft overwogen dat de bevoegdheid tot invordering gedeeltelijk is verjaard, doordat het college de verjaringstermijn niet eerder heeft gestuit dan met een aanmaning van 31 oktober 2016. De rechtbank heeft het bedrag dat door het college nog kon worden ingevorderd bepaald op € 24.000,00.
    
    Niet-ontvankelijkverklaring bezwaar tegen last onder dwangsom
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college het bezwaar tegen de bij besluit van 16 juli 2015 opgelegde last onder dwangsom terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens de rechtbank kon tot en met 27 augustus 2015 bezwaar tegen dit besluit worden gemaakt, terwijl [appellant] pas bij brief van 17 november 2015 bezwaar heeft gemaakt. De rechtbank heeft de termijnoverschrijding niet verschoonbaar geacht. Volgens de rechtbank heeft [appellant] in bezwaar weliswaar gesteld dat zijn toenmalige gemachtigde door zijn psychische gesteldheid niet in staat was om tijdig bezwaar te maken, maar heeft hij dat in deze zaak niet met bewijsstukken onderbouwd. Daardoor kan niet op basis van objectieve gegevens worden vastgesteld dat de toenmalige gemachtigde gedurende de gehele bezwaarperiode niet in staat is geweest om bezwaar te maken, om een derde in te schakelen om zijn werkzaamheden over te nemen of om eiser erop te wijzen dat hij zelf bezwaar moet maken of een andere rechtsbijstandverlener moet inschakelen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het niet tijdig maken van bezwaar voor rekening en risico van [appellant] moet blijven.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hetgeen hij naar voren heeft gebracht voldoende was om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Hij voert aan dat zijn toenmalige gemachtigde voorheen zelfstandig zorgde voor het tijdig maken van bezwaar en instellen van beroep. Deze gemachtigde is onverwachts uitgevallen en heeft [appellant] daar niet over geïnformeerd. Verder was het college bekend met een getuigenis die deze gemachtigde in dit verband in een eerdere zaak bij de rechtbank had afgelegd. Indien de rechtbank de precieze tekst van deze getuigenis had willen hebben, had zij deze kunnen opvragen, aldus [appellant].
    
    3.1.    Ook voor zover de rechtbank van de aannemelijkheid van de door [appellant] gestelde feiten en omstandigheden had moeten uitgaan, geven deze geen aanleiding voor het oordeel dat de termijnoverschrijding bij het maken van bezwaar verschoonbaar is op grond van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2666) over een eerder door het college aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom, heeft [appellant] er destijds voor gekozen om zijn belangen volledig te laten behartigen door een gemachtigde. Dit betekent dat de gevolgen van het processueel handelen of nalaten door die gemachtigde in beginsel aan [appellant] moeten worden toegerekend. Naar het oordeel van de Afdeling ligt het op de weg van een gemachtigde om maatregelen te treffen teneinde een goede voortgang van lopende zaken te waarborgen tijdens een ziekteperiode. De gevolgen van de omstandigheid dat de toenmalige gemachtigde van [appellant] dit niet heeft gedaan, dienen, gelet op het voorgaande en nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat in dit geval sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot een ander oordeel, voor rekening van [appellant] te worden gelaten. Reeds gelet hierop is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 16 juli 2015 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verjaring bevoegdheid invordering dwangsommen
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat de bevoegdheid van het college tot invordering van verbeurde dwangsommen gedeeltelijk is verjaard, nu de verjaring niet eerder door het college is gestuit dan door de aanmaning van 31 oktober 2016. Op dat moment was volgens de rechtbank reeds meer dan een jaar gepasseerd na verbeurte van de dwangsom van € 20.000,00 ineens in verband met de bouwkundige wijzigingen en van zeven dwangsommen van € 1.000,00 voor elk van de acht woningen in het pand, derhalve € 56.000,00. De stuiting kon slechts zien op resterende dwangsommen die minder dan een jaar voor de stuiting waren verbeurd. Dit zijn de dwangsommen die gesteld zijn verbeurd op 5, 12 en 19 november 2015 tot een totaal bedrag van € 24.000,00, aldus de rechtbank.
    
    5.    [appellant] heeft de beroepsgrond dat de rechtbank heeft miskend dat de aanmaning van 31 oktober 2016 niet bevoegdelijk is ondertekend, ter zitting ingetrokken.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat de eerste verbeurte van een dwangsom vanwege het niet terugbrengen van het aantal woningen in het pand tot één pas heeft plaatsgevonden na ommekomst van een week na afloop van de begunstigingstermijn. Volgens hem heeft de eerste verbeurte onmiddellijk na afloop van de begunstigingstermijn plaatsgevonden. Daardoor was de bevoegdheid tot invordering van dwangsommen niet voor zeven weken, maar reeds voor acht weken verjaard. Slechts voor twee weken konden nog dwangsommen verbeuren, tot een totaalbedrag van € 16.000,00, aldus [appellant].
    
    6.1.    Het college heeft de dwangsom die is verbonden aan de last tot het terugbrengen van het aantal woningen in het pand tot één bepaald op € 1.000,00 per week per woning met een maximum van € 10.000,00 per woning. Dit moet worden begrepen als € 1.000,00 per week dat de overtreding na afloop van de gestelde begunstigingstermijn voortduurt, per woning. Een dwangsom verbeurt na het geheel verstrijken van een week dat niet aan de last is voldaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1829). Nu de begunstigingstermijn eindigde op 10 september 2015, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de eerste dwangsom is verbeurd op 17 september 2015 en dat ten tijde van de aanmaning van 31 oktober 2016 voor zeven weken dwangsommen waren verbeurd waarvan de bevoegdheid tot invordering was verjaard.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met de aanmaning van 31 oktober 2016 geen rechtsgeldige stuitingshandeling heeft plaatsgevonden, nu daarin ten onrechte nog is uitgegaan van een in te vorderen bedrag aan verbeurde dwangsommen van € 100.000,00, zonder dat rekening is gehouden met het feit dat de bevoegdheid tot invordering gedeeltelijk reeds was verjaard. Volgens hem diende de aanmaning door deze onjuiste vermelding van het in te vorderen bedrag niet meer het beoogde doel om hem een reële laatste mogelijkheid te bieden de verschuldigde dwangsommen te betalen onder druk van het vooruitzicht van dwangmaatregelen. Volgens [appellant] leidt dit ertoe dat ook het ten tijde van de aanmaning nog resterende bedrag van € 24.000,00 als gevolg van verjaring ten tijde van de aangevallen uitspraak niet meer kon worden ingevorderd.
    
    7.1.    De hoogte van de in te vorderen dwangsom wordt vastgesteld bij het invorderingsbesluit. Niet in geschil is dat de omstandigheid dat in het invorderingsbesluit van een onjuist bedrag is uitgegaan, nu dat als gevolg van verjaring gedeeltelijk niet meer kon worden ingevorderd, onverlet laat dat het bedrag voor het overige nog wel kon worden ingevorderd. De Awb verplicht een bestuursorgaan er voorts niet toe om bij een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 en 4:113 het bij het invorderingsbesluit vastgestelde bedrag met inachtneming van de bepalingen omtrent verjaring zo nodig te herzien en opnieuw vast te stellen. Gelet hierop valt niet in te zien dat, zoals [appellant] betoogt, de aanmaning de verjaring van de bevoegdheid tot invordering van dwangsommen, voor zover deze ten tijde van de aanmaning nog konden worden ingevorderd, niet heeft gestuit.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verbeurte dwangsommen
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet deugdelijk heeft vastgesteld dat op 5, 12 en 19 november 2015 niet aan de last was voldaan, als gevolg waarvan [appellant] dwangsommen heeft verbeurd. Volgens hem heeft het college zich gebaseerd op ontoereikende controleverslagen die niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Zo ontbreken volgens hem aanduidingen van het tijdstip van de controle, een beschrijving van de gehanteerde werkwijze bij de controle, een adequate beschrijving van de waarnemingen en een ondertekening. Ook zijn de in de controleverslagen neergelegde bevindingen volgens [appellant] te beperkt om te kunnen vaststellen dat dwangsommen zijn verbeurd. Voor zover daarin is neergelegd dat zich ten opzichte van het moment dat de last werd opgelegd, gelet op het aantal toegangsdeuren, geen wijzigingen in het pand hebben voorgedaan is dat onvoldoende. De inrichting van de ruimtes achter de toegangsdeuren is bepalend, maar deze is niet bezien. Daar komt bij dat ook voorafgaand aan de last niet deugdelijk is vastgesteld dat zich acht woningen in het pand bevonden. In het pand zijn feitelijk nimmer acht woningen aanwezig geweest, maar slechts verschillende bewoonde kamers die tezamen één woning vormden, in overeenstemming met het bestemmingsplan. Van een overtreding van het bestemmingsplan die ongedaan kon worden gemaakt door het aantal woningen terug te brengen tot één is dan ook geen sprake, zodat geen dwangsommen kunnen zijn verbeurd door de situatie ongewijzigd te laten, aldus [appellant].
    
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968), kunnen bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom niet meer aan de orde komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking. Dit is slechts onder zeer bijzondere omstandigheden anders.
    
        De stelling van [appellant] dat in het pand nimmer acht woningen in strijd met het bestemmingsplan aanwezig zijn geweest, richt zich tegen de duiding van de feitelijke situatie in het pand die het college ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. [appellant] had hiertegen kunnen opkomen door dat besluit aan te vechten. Dat heeft hij niet met succes gedaan, nu het college, zoals hiervoor overwogen, zijn bezwaar tegen de last onder dwangsom terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat zich in dit geval zeer bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan moet worden aangenomen dat deze duiding van de feitelijke situatie in het pand en de vraag of deze situatie tot strijd met het bestemmingsplan leidt, alsnog aan de orde kunnen worden gesteld in het kader van het invorderingsbesluit.
    
        Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat ten tijde van de last onder dwangsom sprake was van acht woningen in het pand in strijd met het bestemmingsplan. De last kon niet worden nageleefd door de situatie ongewijzigd te laten.
    
    8.2.    Aan een invorderingsbesluit dient een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    
    8.3.    Wat betreft de gestelde verbeurte van dwangsommen op 5, 12 en 19 november 2015, heeft het college aan het invorderingsbesluit een controleverslag van 27 november 2015 ten grondslag gelegd. Verder heeft het aan het besluit op bezwaar, waarbij het invorderingsbesluit in stand heeft gelaten, een controleverslag van 6 september 2016 ten grondslag gelegd. In hoger beroep heeft het college voorts een controleverslag van 14 februari 2017 ingezonden.
    
    8.4.    Het controleverslag van 14 februari 2017 is niet aan het invorderingsbesluit ten grondslag gelegd en dient om die reden buiten beschouwing te blijven bij de beoordeling van de vraag of het college in dit geval tot invordering kon overgaan.
    
        De controleverslagen van 27 november 2015 en 6 september 2016 zijn opgesteld en ondertekend door een gemeentelijk toezichthouder en zijn voorzien van een dagtekening. Beide controleverslagen bevatten een vermelding van de datum waarop de beschreven controle heeft plaatsgevonden en van de waarnemingen van de toezichthouder. In zoverre voldoen de controleverslagen aan de daaraan te stellen eisen.
    
        In het controleverslag van 27 november 2015 is onder meer de conclusie geformuleerd dat het aantal woningen in het pand niet is teruggebracht tot één. In het verslag is vermeld dat een woning in het pand op het moment van de controle werd ingericht door een nieuwe bewoonster en dat woningen van twee andere bewoners zijn bezocht. Het verslag is voorzien van onder meer een foto van het beltableau met acht bellen en verschillende naambordjes. In het controleverslag van 6 september 2016 staat dat opnieuw is vastgesteld dat in het pand acht woningen aanwezig zijn. Volgens dit controleverslag is de indeling van het pand onveranderd gebleven. Bij dit controleverslag zijn foto's gevoegd van het beltableau en van de acht toegangsdeuren naar de woningen in het pand. Daarnaast heeft het college in het besluit op bezwaar van 19 oktober 2016 betekenis toegekend aan de omstandigheid dat in de Basisregistratie Personen op het adres steeds ongeveer twaalf tot dertien personen ingeschreven hebben gestaan.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling kon het college aan de hand van deze controleverslagen en de gegevens uit de Basisregistratie Personen vaststellen dat op 5, 12 en 19 november 2015 geen wijziging van het aantal woningen in het pand had plaatsgevonden in vergelijking met de situatie ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom. De foto's van de ongewijzigd gebleven situatie met acht toegangsdeuren en het beltableau met acht bellen, gevoegd bij de aanwijzingen dat op de bedoelde data verschillende personen ter plaatse woonden, rechtvaardigden de conclusie dat het aantal woningen nog steeds acht bedroeg en niet was teruggebracht tot één. Voor deze conclusie waren verdere waarnemingen van de situatie achter elk van de toegangsdeuren niet vereist. Voor zover een of meer ruimtes achter de toegangsdeuren reeds bouwkundig waren gewijzigd met het oog op het terugbrengen van het aantal woningen, had daarmee naar het oordeel van de Afdeling niet kunnen worden volstaan ter uitvoering van de last.
    
    8.5.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het pand op 5, 12 en 19 november 2015 nog altijd uit acht woningen bestond, zodat [appellant] op deze data niet had voldaan aan de last tot het beëindigen en beëindigd houden van de strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo door het aantal woningen in het pand terug te brengen tot één. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] op elk van deze data dwangsommen van € 8.000,00, derhalve in totaal € 24.000,00, heeft verbeurd en dat het college kon overgaan tot invordering van die dwangsommen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
    
    w.g. Soede
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2018
    
    270-727.