ECLI:NL:RVS:2011:BP9592, Raad van State, 30-03-2011, 201003321/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij ongedateerd besluit, verzonden op 31 juli 2009, heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot restaurant "De Conincx" aan de Dorpstraat 28 te Elsloo afgewezen.

201003321/1/M2.
      Datum uitspraak: 30 maart 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Elsloo, gemeente Stein,
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Milieudienst
      Beek-Nuth-Stein,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij ongedateerd besluit, verzonden op 31 juli 2009, heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot restaurant "De Conincx" aan de Dorpstraat 28 te Elsloo afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 januari 2010, verzonden op 23 februari 2010, heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2010, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 mei 2010.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. W. Mesters, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door I. Castermans, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    De zaak is verwezen naar een meervoudige kamer van de Afdeling.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 21 maart 2011, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. W. Mesters, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door I. Castermans, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] heeft het dagelijks bestuur verzocht handhavingsmaatregelen te treffen vanwege geurhinder van afgezogen dampen en vanwege geluidsoverlast van het terras aan de achterzijde van de inrichting.
    
    2.2. Het dagelijks bestuur heeft het verzoek om handhaving afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard omdat strijd met enig wettelijk voorschrift niet kon worden vastgesteld.
    
    Daartoe heeft het dagelijks bestuur over de gestelde geurhinder overwogen dat artikel 4.107, eerste lid, van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: de Regeling) niet van toepassing is, omdat de inrichting onder de werking van het overgangsrecht valt.
    
    Over de gestelde geluidsoverlast heeft het dagelijks bestuur overwogen dat het stemgeluid van de bezoekers van het terras ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) is uitgezonderd van de geluidsnormen van artikel 2.17.
    
    2.3. Ten aanzien van geurhinder stelt [appellant] dat de afvoerpijp niet op de voorgeschreven wijze bovendaks uitmondt, maar aan de zijgevel ter hoogte van de slaapkamers van zijn woning. Hij betoogt dat op grond van artikel 4.110 van het Activiteitenbesluit maatregelen moeten worden genomen om de geurhinder te beperken en dat maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld. Nu het dagelijks bestuur geen inhoudelijk onderzoek heeft verricht, is het besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving onzorgvuldig voorbereid, aldus [appellant].
    
    2.3.1. Op 1 januari 2008 is het Activiteitenbesluit in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 4.110 van het Activiteitenbesluit worden bij het bereiden van voedingsmiddelen ten behoeve van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder bij ministeriële regeling te bepalen maatregelen toegepast.
    
    Bedoelde ministeriële regeling is de eveneens op 1 januari 2008 in werking getreden Regeling.
    
    Ingevolge artikel 4.107, eerste lid, van de Regeling worden ten behoeve van het voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder afgezogen dampen en gassen van het bedrijfsmatig bereiden van voedingsmiddelen die naar de buitenlucht worden geëmitteerd:
    
    a. ten minste 2 meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen bebouwing afgevoerd; of
    
    b. geleid door een doelmatige ontgeuringsinstallatie.
    
    2.3.2. Onbestreden is dat de inrichting niet voldoet aan artikel 4.107 van de Regeling.
    
    2.3.3. Ingevolge artikel 6.8, eerste lid, van de Regeling, voor zover hier van belang, is ten aanzien van een inrichting waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van artikel 1.4, eerste of tweede lid, van het Activiteitenbesluit op die inrichting, voorschriften golden op basis van een besluit als bedoeld in artikel 6.43 van het Activiteitenbesluit, artikel 4.107, eerste lid, niet van toepassing, voor zover er geen verandering van de inrichting plaatsvindt waarvoor een melding krachtens artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit nodig is en voor zover er geen verandering van de inrichting plaatsvindt die leidt tot een toename van de geurbelasting op gevoelige gebouwen.
    
    In artikel 6.43 van het Activiteitenbesluit is onder meer het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen genoemd, dat is vastgesteld op grond van artikel 8.40 (oud) van de Wet milieubeheer (hierna: het Besluit horeca).
    
    In de toelichting bij artikel 6.8, eerste lid, van de Regeling (Stcrt. 16-11-2007, nr. 223, p. 11), is vermeld dat bestaande inrichtingen die niet voldoen aan de in artikel 6.8, eerste lid genoemde bepalingen, waaronder artikel 4.107, eerste lid, maar wel aan het gestelde in het besluit als bedoeld in artikel 8.40 (oud) van de Wet milieubeheer dan wel de vergunning op grond van de Wet milieubeheer, niet aan die bepalingen hoeven te voldoen, voor zover er geen wijzigingen optreden die tot een significante stijging van de geurbelasting leiden.
    
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2010, in zaak nr. 200904570/1/M2, volgt dat voor de vraag of artikel 6.8, eerste lid, toepassing vindt - waardoor aan artikel 4.107, eerste lid, niet zou hoeven te worden voldaan - niet van belang is of wordt voldaan aan de bepalingen van een besluit als bedoeld in artikel 8.40 (oud) van de Wet milieubeheer dan wel aan de (voorschriften van) de vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Dit kan de ongewenste situatie met zich brengen dat voor een inrichting die niet aan bedoeld besluit of vergunning voldeed, de bepalingen genoemd in artikel 6.8, eerste lid, niet gelden. Een destijds illegale situatie zou aldus door de inwerkingtreding van de Regeling kunnen worden voortgezet.
    
    De Afdeling is thans van oordeel dat een redelijke wetsuitleg meebrengt dat artikel 6.8, eerste lid, zoals ook uit de toelichting blijkt, geen toepassing vindt in geval de inrichting niet aan de desbetreffende voorschriften van een besluit, genoemd in artikel 6:43 van het Activiteitenbesluit, of van de vergunning op grond van de Wet milieubeheer voldoet. Hiermee komt de Afdeling terug van haar uitspraak van 13 januari 2010, in zaak nr. 200904570/1/M2.
    
    2.3.4. Vaststaat dat de inrichting is opgericht voordat artikel 1.4 van het Activiteitenbesluit op de inrichting van toepassing werd. Daarvóór viel de inrichting onder de werking van het inmiddels ingetrokken Besluit horeca. In de inrichting hebben zich geen veranderingen voorgedaan die tot een toename van de geurbelasting hebben geleid.
    
    2.3.5. Ingevolge voorschrift 1.4.2 van de bijlage behorende bij het Besluit horeca worden dampen die vrijkomen in een ruimte waarin voedingsmiddelen worden bereid afgezogen, zonder dat zij zich binnen de inrichting kunnen verspreiden. De afvoerleiding voor de dampen is gasdicht uitgevoerd.
    
    Ingevolge voorschrift 1.4.3, eerste volzin, aanhef en onder a en b, worden afgezogen dampen als bedoeld in voorschrift 1.4.2 ten minste 2 meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen gebouwen afgevoerd, of passeren de afgezogen dampen een doelmatige ontgeuringsinstallatie voor zij naar de buitenlucht worden afgevoerd.
    
    Ingevolge voorschrift 1.4.4 is voorschrift 1.4.3, eerste volzin, niet van toepassing indien van uittredende lucht van een ventilatiesysteem of luchtbehandelingsinstallatie van een ruimte waarin voedingsmiddelen worden bereid geen geurhinder kan worden ondervonden dan wel indien de afvoerleiding naar het oordeel van het bevoegd gezag zodanig is gesitueerd dat een afdoende verspreiding van de dampen in de buitenlucht is gewaarborgd en geurhinder wordt voorkomen.
    
    2.3.6. In de inrichting was en is geen voorziening aanwezig als bedoeld in voorschrift 1.4.3, eerste volzin, van de bijlage bij het Besluit horeca.
    
    Voor de vraag of het restaurant onder de werking van het overgangsrecht valt is derhalve van belang of voorschrift 1.4.3, eerste volzin, van toepassing is of dat het ingevolge voorschrift 1.4.4. toepassing mist. Nu het dagelijks bestuur heeft nagelaten dit deugdelijk te onderzoeken - de enkele constatering dat er destijds geen klachten waren is daarvoor niet voldoende - kan niet worden vastgesteld of de inrichting moet voldoen aan artikel 4.107, eerste lid, van de Regeling. Het bestreden besluit is op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    2.4. Ten aanzien van geluidhinder betoogt [appellant] dat het dagelijks bestuur bij het bepalen van de geluidsniveaus ten onrechte het stemgeluid van de bezoekers van het terras aan de achterkant van het restaurant buiten beschouwing heeft gelaten. Daartoe stelt [appellant] dat dit terras moet worden aangemerkt als een binnenterrein, als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit.
    
    2.4.1. In artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit zijn geluidsnormen opgenomen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximaal geluidsniveau, veroorzaakt door het in werking zijn van de inrichting.
    
    Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19, 2.20 dan wel 6.12, buiten beschouwing het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein.
    
    Volgens de nota van toelichting bij het Activiteitenbesluit (Stb. 2007, 415, p. 205) wordt met 'onoverdekt terrein' bedoeld 'een voor publiek toegankelijk onbebouwd deel van de inrichting, dus een buitenterrein zoals een tuin of een terras'.
    
    2.4.2. Het terras waar het verzoek om handhaving betrekking op heeft, bevindt zich op een balkon op de eerste verdieping aan de achterzijde van het pand. Het balkon kan niet worden aangemerkt als een onbebouwd deel van de inrichting. Mede gelet op de nota van toelichting kan het bedoelde terras naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet worden aangemerkt als een terrein, als bedoeld in artikel 2.18, aanhef en eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit. Dat betekent dat deze bepaling in dit geval niet van toepassing is, zodat de geluidsnormen van artikel 2.17 ook gelden voor het stemgeluid van personen op dit terras. Het dagelijks bestuur heeft dit miskend. Het bestreden besluit is op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    2.5. Voor zover [appellant] stelt geluidhinder te ondervinden van aankomende en vertrekkende bezoekers en van hinder van het af- en aanrijden en parkeren van voertuigen, overweegt de Afdeling dat het verzoek om handhaving niet op deze aspecten is gebaseerd, zodat hetgeen daarover is aangevoerd buiten het kader van deze procedure valt. De Afdeling laat deze beroepsgronden buiten beschouwing.
    
    2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    2.7. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Milieudienst Beek-Nuth-Stein van 28 januari 2010, kenmerk 10uit00308;
    
    III. veroordeelt het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Milieudienst Beek-Nuth-Stein tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.142,21 (zegge: elfhonderdtweeënveertig euro en eenentwintig cent), waarvan € 1.092,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Milieudienst Beek-Nuth-Stein aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Diepenbeek w.g. Van der Maesen de Sombreff
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2011
    
    190-684.