ECLI:NL:RVS:2017:1227, Raad van State, 10-05-2017, 201602448/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2016, kenmerk C2077275/18403, heeft het college geweigerd om aan [appellant] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning te verlenen voor de uitbreiding/wijziging van een melkveehouderij aan de [locatie 1] te Heusden.

201602448/1/R2.
    Datum uitspraak: 10 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 februari 2016, kenmerk C2077275/18403, heeft het college geweigerd om aan [appellant] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning te verlenen voor de uitbreiding/wijziging van een melkveehouderij aan de [locatie 1] te Heusden.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J.W. Meelkop en C. de Kleine, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] heeft op 1 juni 2012 een aanvraag ingediend om aan hem krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 vergunning te verlenen voor het uitbreiden/wijzigen van een melkveehouderij aan de [locatie 1] te Heusden. Het college heeft bij het bestreden besluit, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geweigerd om de vergunning te verlenen.
    
        De aanvraag heeft betrekking op een veebestand van 1.344 melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar met een maximale ammoniakemissie van 13.091,24 kilogram per jaar. Het agrarisch bedrijf ligt in de omgeving van de voor verzuring gevoelige Natura 2000-gebieden "Groote Peel", "Weerter- en Budelerbergen & Ringselven", "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Strabrechtse Heide & Beuven". Oorspronkelijk was beoogd de toename van stikstofdepositie ten gevolge van de aangevraagde uitbreiding te mitigeren met gebruik van bij besluit van 31 oktober 2013 van het college beschikbaar gesteld saldo uit de krachtens de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant ingestelde depositiebank. Toen saldering krachtens deze verordening niet mogelijk bleek, is [appellant] ertoe overgegaan op een andere wijze de toename van stikstofdepositie door externe saldering te salderen. [appellant] heeft ter zitting verklaard dat de kern van zijn bezwaar erin is gelegen dat volgens hem is voldaan aan de voor deze externe saldering geldende voorwaarden. [appellant] acht het onevenredig dat het college, ongeacht de inspanning die hij heeft geleverd om saldo te verkrijgen door het verzoeken om intrekking van omgevingsvergunningen, milieuvergunningen, Hinderwetvergunningen of meldingen (hierna tezamen aangeduid als: milieuvergunningen), heeft besloten zijn aanvraag te weigeren. Volgens [appellant] was het college onder de gegeven omstandigheden tenminste gehouden het nemen van een inhoudelijk besluit op zijn aanvraag uit te stellen.
    
    Toepasselijk recht
    
    2.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
    
    Weigering
    
    3.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft geweigerd de vergunning te verlenen.  
    
        [appellant] voert hiertoe aan dat voorafgaand aan het bestreden besluit de concrete verwachting bestond dat binnen afzienbare tijd de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav) zou worden aangepast en dat daarin een definitieve emissiefactor zou worden opgenomen die lager is dan de voorlopige emissiefactor die in de aanvraag voor stal nummer 5 is gebruikt. [appellant] betoogt dat het college door desalniettemin te beslissen op de aanvraag, het bestreden besluit niet met de op grond van artikel 3:2 van de Awb te betrachten zorgvuldigheid heeft voorbereid.
    
        [appellant] voert voorts aan dat het college voordat het het bestreden besluit nam op de hoogte was van de omstandigheid dat nog vier nieuwe verzoeken tot intrekking van milieuvergunningen waren gedaan. In dit verband brengt [appellant] naar voren dat hij een grote inspanning heeft geleverd om aan te tonen dat de toename van stikstofdepositie ten gevolge van de aangevraagde activiteit door externe saldering teniet kan worden gedaan en dat bij intrekking van de milieuvergunning van deze vier bedrijven het resterende saldo zou worden verkregen. Daarbij wijst [appellant] erop dat met deze vier saldogevende bedrijven bovendien overeenkomsten waren gesloten over de overname van de ammoniakemissie, waarmee het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden. Dat niet langer uitstel is verleend klemt temeer, nu hij zelf geen invloed kan uitoefenen op de besluitvorming van de verschillende bevoegde gezagen over de intrekkingsbesluiten. [appellant] betoogt dat het college door desalniettemin op de aanvraag te beslissen heeft gehandeld in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, omdat de nadelige gevolgen voor hem onevenredig zijn in verhouding tot de met het bestreden besluit te dienen doelen.
    
    4.    Blijkens het bestreden besluit heeft het college de gevolgen van de totale ammoniakemissie van de veehouderij in de aangevraagde situatie beoordeeld. Volgens het bestreden besluit leidt de veehouderij in de beoogde situatie, ten opzichte van de gehanteerde uitgangssituatie, tot een toename van de stikstofdepositie op de onder 2 genoemde Natura 2000-gebieden. Voorts is in het bestreden besluit vermeld dat [appellant] meermaals in de gelegenheid is gesteld om zijn aanvraag aan te vullen en inzichtelijk te maken dat de toename van stikstofdepositie door externe saldering teniet kan worden gedaan. Bij e-mail van 5 november 2015 heeft het college aan [appellant] kenbaar gemaakt daartoe verder uitstel te verlenen en hem tot 5 december 2015 de mogelijkheid te bieden. [appellant] heeft in reactie hierop bij e-mail van 4 december 2015 meegedeeld dat op 3 en 4 december 2015 voor vier nieuwe bedrijven een verzoek tot intrekking van de milieuvergunning is ingediend, waarmee het totale aantal saldogevende bedrijven toenam tot twaalf. Deze vier verzoeken hebben betrekking op de veehouderijen aan de [locatie 2] te Meijel, [locatie 3] te Grashoek, [locatie 4] te Nederweert-Eind en [locatie 5] te Meijel. Het college heeft eind januari 2016 en begin februari 2016 uit eigen beweging navraag gedaan bij de bevoegde gezagen naar de stand van zaken met betrekking tot deze vier intrekkingsverzoeken, waaruit is gebleken dat de milieuvergunningen van de bedrijven op dat moment niet waren ingetrokken. Volgens het bestreden besluit heeft het college, nu niet was voldaan aan de voorwaarden om een directe samenhang tussen de vergunning van het saldogevende bedrijf en het saldo-ontvangende bedrijf te kunnen aannemen, op 25 februari 2016 besloten om de gevraagde Nbw-vergunning te weigeren. Van deze vier bedrijven was immers niet gebleken dat de milieuvergunning zal worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van de veehouderij van [appellant], nu van de milieuvergunning van deze bedrijven geen intrekkingsbesluit voorhanden was ten tijde van het nemen van het besluit op de aanvraag. Daarnaast bestond er volgens het college geen grond voor de verwachting dat bij aanpassing van de Rav daarin een definitieve emissiefactor zou worden opgenomen voor proefstal nummer 5. Gelet op het vorenstaande bestond er geen aanleiding nog langer te wachten alvorens een inhoudelijk besluit op de aanvraag te nemen, aldus het college.
    
    5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931) is in de jurisprudentie aanvaard dat saldering in de vorm van intrekking van een milieuvergunning ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf onder voorwaarden kan worden betrokken als maatregel in een passende beoordeling. Deze zogenoemde externe saldering is slechts mogelijk als er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als de vergunning voor het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken milieuvergunning. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd. Voornoemde voorwaarden voor het aanmerken van externe saldering als maatregel zijn gesteld uit het oogpunt van de ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 vereiste zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast.    
    
    6.    In de aangevraagde situatie is wat betreft stal nr. 5 uitgegaan van een stalsysteem met RAV-code 13004, waarvoor bij beschikking van 11 april 2013 een voorlopige emissiefactor van 8,1 kilogram ammoniak per jaar per dier is afgegeven. Volgens het college bestond er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen grond voor de verwachting dat voor deze zogenoemde proefstal op korte termijn een - lagere - definitieve emissiefactor zou worden opgenomen in de Rav. In de niet nader onderbouwde stelling van [appellant] dat dit naar verwachting wel het geval was, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om te wachten met het nemen van een inhoudelijk besluit op de aanvraag. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college het besluit in zoverre niet met de op grond van artikel 3:2 van de Awb te betrachten zorgvuldigheid heeft voorbereid. Overigens is ter zitting gebleken dat voor de desbetreffende proefstal nog altijd geen definitieve emissiefactor is opgenomen in de Rav.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.1.    Wat betreft het in het bestreden besluit door het college aangenomen gebrek aan directe samenhang, overweegt de Afdeling het volgende. Blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting heeft [appellant] in totaal twaalf saldogevende bedrijven aangedragen teneinde inzichtelijk te maken dat de toename van stikstofdepositie in de aangevraagde situatie door externe saldering teniet kan worden gedaan. In het bestreden besluit is vermeld dat de milieuvergunning van acht van deze bedrijven ten tijde van het besluit van 25 februari 2016 tot weigering van de Nbw-vergunning was ingetrokken. Van de resterende vier saldogevende bedrijven is dit niet vast komen te staan. Uit de door [appellant] overgelegde stukken is gebleken dat de milieuvergunningen van deze resterende vier bedrijven zijn ingetrokken op 15 februari 2016, 22 februari 2016, 3 maart 2016 en 14 maart 2016, derhalve kort voor of na het besluit tot weigering van de Nbw-vergunning. Voorts is uit de overgelegde stukken en het gestelde ter zitting gebleken dat voor 5 december 2015 met deze vier saldogevende bedrijven overeenkomsten zijn gesloten over de overname van de ammoniakemissie van de in te trekken milieuvergunningen en dat het college hiervan op de hoogte was. Gezien de hiervoor onder 5 genoemde uitspraak en de daarin opgenomen voorwaarden voor externe saldering had het college ten tijde van het bestreden besluit, gelet op de vier overeenkomsten, tot het oordeel moeten komen dat ook de resterende vier milieuvergunningen zouden worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van het bedrijf van [appellant]. Hierbij betrekt de Afdeling dat, zoals zij eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3673), een directe samenhang bovendien kan worden aangenomen als de bedoelde intrekking door middel van een voorschrift als voorwaarde voor inwerkingtreding van de vergunde inrichting aan de Nbw-vergunning is verbonden. Het college heeft zich ten tijde van het nemen van het bestreden besluit dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen directe samenhang kon worden aangenomen tussen de intrekking van de milieuvergunningen en de verlening van de Nbw-vergunning van [appellant]. Gelet hierop bestaat aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    
    7.1.    Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. De Afdeling ziet aanleiding de termijn voor het nieuw te nemen besluit op 13 weken te bepalen.
    
    Proceskosten
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 25 februari 2016, kenmerk C2077275/18403;
    
    III.    bepaalt dat de beslistermijn voor het nemen van het nieuwe besluit 13 weken bedraagt, aanvangend op de dag van verzending van deze uitspraak;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.039,11 (zegge: duizendnegenendertig euro en elf cent), waarvan € 990,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Schoonbrood, griffier.
    
    w.g. Van Sloten    w.g. Schoonbrood
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2017
    
    694.