ECLI:NL:RVS:2006:AY3667, Raad van State, 12-07-2006, 200502100/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden (hierna: het college) aan appellant vergunning verleend tot het innemen van een ligplaats met zijn woonschip in de Rijn, aan de [locatie].

200502100/1.
      Datum uitspraak: 12 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Leiden,
    
    
      tegen de uitspraak in zaak no. AWB 01/2781 van de rechtbank
      's-Gravenhage van 20 januari 2005 in het geding tussen:
    
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden (hierna: het college) aan appellant vergunning verleend tot het innemen van een ligplaats met zijn woonschip in de Rijn, aan de [locatie].
    
    Bij besluit van 4 juli 2001 heeft het college het daartegen door [belanghebbende] en anderen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 november 2000 herroepen en de ligplaatsvergunning alsnog geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 20 januari 2005, verzonden op 27 januari 2005, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door appellant daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 maart 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 8 april 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    [partijen] zijn in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    
    Bij brief van 23 mei 2005 heeft [partij 4] een memorie ingediend.
    
    Bij brief van 28 juni 2005 hebben [partij 6 en 5] een memorie ingediend.
    
    Bij brief van 29 juni 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2005, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. T.E. van der Bent, advocaat te Delft, en het college, vertegenwoordigd door M.A. Waaning, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Bij brief van 9 februari 2006 heeft de Afdeling het college vragen voorgelegd. Bij brief van 24 februari 2006 heeft het college geantwoord. Aan de overige partijen is de gelegenheid geboden daarop schriftelijk te reageren. Bij brieven van 9 maart 2006, 12 maart 2006 en 15 maart 2006 hebben onderscheidenlijk [partij 5, 6, en 3] en appellant dat gedaan.
    
    Vervolgens heeft de Afdeling de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 7 juni 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. T.E. van der Bent, advocaat te Delft, het college, vertegenwoordigd door M.A. Waaning, ambtenaar van de gemeente, en [partij 3 en 4] in persoon zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college door hem alsnog een ligplaatsvergunning te weigeren, in strijd heeft gehandeld met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vult de rechtbank ambtshalve de rechtsgronden aan.
    
        Appellant heeft feitelijke omstandigheden rond zijn privacy en zijn gezinsleven niet aan de orde gesteld in het geding voor de rechtbank. Derhalve waren zulke omstandigheden daar geen onderwerp van geschil en was er geen feitelijke grondslag voor de rechtbank om op basis daarvan met aanvulling van de rechtsgronden artikel 8 van het EVRM in haar beoordeling van het geschil te betrekken. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom voormelde omstandigheden niet reeds bij de rechtbank ter sprake hadden kunnen worden gebracht en nu appellant dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen, gelet op de functie van het hoger beroep, had behoren te doen, dient het betoog dat gehandeld is in strijd met artikel 8 van het EVRM buiten beschouwing te blijven.
    
        Voorts is aangevoerd dat sprake is van strijd met het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM neergelegde eigendomsrecht. Dit betoog treft evenmin doel, omdat geen sprake is van ontneming van eigendom in de zin van die bepaling, reeds omdat het niet gaat om intrekking van een in rechte onaantastbare ligplaatsvergunning, maar om het herroepen daarvan in het kader van een tijdig aanhangig gemaakte bezwaarprocedure.
    
    2.2.    Appellant betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hetgeen hij in zijn beroepschrift in eerste aanleg heeft aangevoerd meer het karakter heeft van een chronologische opsomming van feiten en de wijze waarop appellant deze heeft ervaren dan van beroepsgronden en dat het aangevoerde zo algemeen en weinig concreet geformuleerd is dat op grondslag daarvan niet tot het oordeel kan worden gekomen dat het besluit op bezwaar niet in stand kan worden gelaten.
    
    2.2.1.    Dit betoog treft doel. In zijn aanvullend beroepschrift van 9 september 2004 geeft appellant er in voldoende mate blijk van, te betwisten dat het college, gelet op de ten aanzien van de totstandkoming van het ligplaatsenplan gevolgde procedure, bij het besluit op bezwaar de ligplaatsvergunning alsnog heeft mogen weigeren, met buiten toepassing laten van het geldende ligplaatsenplan waar het betreft het maximale aantal van zes ligplaatsen aan de [locatie]. De rechtbank is daaraan, gelet op het bepaalde in artikel 8:69, tweede lid, van de Awb, ten onrechte voorbij gegaan.
    
    2.3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige daartegen aangevoerde gronden behoeven geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 3 van de Woonschepenverordening 2000 (hierna: de verordening) is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders met een woonschip een ligplaats in te nemen.
    
        Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de verordening stelt de raad een ligplaatsenplan vast waarin wordt aangegeven op welke locaties een ligplaatsvergunning voor woonschepen kan worden verleend.
    
        Ingevolge artikel 6, derde lid, aanhef en onder k, van de verordening kan een ligplaatsvergunning worden geweigerd, indien het maximale aantal ligplaatsen, zoals aangegeven op het desbetreffende onderdeel van het ligplaatsenplan, wordt overschreden.
    
    2.5.    De verordening is bij besluit van 21 maart 2000 door de raad van de gemeente Leiden (hierna: de raad) vastgesteld. Bij dat besluit is tevens een ligplaatsenplan als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de verordening (hierna: het ligplaatsenplan) vastgesteld. Beide zijn op 8 april 2000 in werking getreden.
    
    2.6.    Bij het besluit op bezwaar heeft het college het standpunt ingenomen dat het ligplaatsenplan in zoverre dit voorziet in een zesde ligplaats aan de [locatie], onverbindend is en dat de gevraagde ligplaatsvergunning daarom alsnog moet worden geweigerd. Het college heeft zich daarbij - naar ter zitting in hoger beroep is gebleken in nauw overleg met de desbetreffende raadscommissie - gebaseerd op het door hem overgenomen advies van de commissie voor de beroep- en bezwaarschriften. In dit advies is uiteengezet dat op grond van artikel 3, derde lid, van de vorige Verordening op de woonschepen en bedrijfsvaartuigen van 25 september 1989 voor de vaststelling van een ligplaatsenplan een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure diende te worden gevolgd en dat ook ten aanzien van de vaststelling van het onderhavige ligplaatsenplan is besloten de uitgebreide inspraakprocedure toe te passen. De commissie is tot het oordeel gekomen dat, in zoverre het betreft de wijze waarop in het plan is voorzien in een zesde ligplaats, deze procedure op onzorgvuldige wijze is verlopen. Daartoe heeft die commissie overwogen dat in het conceptplan, dat ter inzage heeft gelegen en waarover zienswijzen konden worden ingediend, voorzien was in vijf ligplaatsen aan de [locatie], hetgeen strookte met de toelichting op de voorschriften van het ter plaatse van toepassing zijnde bestemmingsplan Transvaal wat betreft de situatie na de bouw van de inmiddels gerealiseerde Churchillbrug. Na afloop van de inspraakronde is dit aantal gewijzigd in zes, welke afwijking van het ontwerp niet is te herleiden tot de ingediende zienswijzen. De commissie heeft geoordeeld dat de raad de bevoegdheid moet worden ontzegd aldus een ligplaatsenplan vast te stellen en dat ook overigens de zorgvuldigheid had geboden adequaat inspraak te bieden door het gewijzigde concept opnieuw ter inzage te leggen en dat het wel aldus vastgestelde ligplaatsenplan daarom niet aan het primaire besluit tot verlening van vergunning voor de zesde ligplaats ten grondslag mocht worden gelegd.
    
    2.7.    In het ligplaatsenplan is aangegeven voor welke locaties in afwijking van het verbod in artikel 3 van de verordening een ligplaatsvergunning voor woonschepen kan worden verleend. Voorts zijn daarin voorschriften gegeven voor de afmetingen van de ligplaatsen en de maatvoering van de woonschepen. Het ligplaatsenplan is aan te merken als een samenstel van op artikel 5 van de verordening gebaseerde nadere regels, waaraan een aanvraag om een ligplaatsvergunning moet voldoen, welke regels niet reeds besloten liggen in de Verordening zelf. Het ligplaatsenplan bevat dan ook zelfstandige normen, die zich voor herhaalde toepassing lenen, zodat het besluit tot vaststelling van het ligplaatsenplan als een algemeen verbindend voorschrift als bedoeld in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb is aan te merken. Appellant kan dan ook niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het ligplaatsenplan een (concretiserend) besluit van algemene strekking is, waartegen in rechte kon worden opgekomen en dat inmiddels in rechte onaantastbaar is.
    
    2.8.    Gezien de geschiedenis van de totstandkoming van het ter plaatse geldende bestemmingsplan Transvaal acht de Afdeling het aannemelijk dat het de bedoeling was van het gemeentebestuur dat het aantal woonschepen in het gebied van de [locatie] na de bouw van voormelde brug niet meer dan vijf zou bedragen. Voorts is gebleken dat van 29 december 1997 tot en met 13 februari 1998 de conceptverordening en een concept voor het ligplaatsenplan ter inzage hebben gelegen en dat in het conceptplan voor het gebied van de [locatie] een aantal van maximaal vijf ligplaatsen was opgenomen. De in het kader van de uitgebreide inspraakprocedure ingediende zienswijzen strekten niet tot het opnemen van een zesde ligplaats aan de [locatie], zoals blijkt uit het inspraakverslag van 21 december 1999. Desondanks is uitsluitend na enig overleg met het Leids Woonboten Overleg in augustus 1999 alsnog een zesde ligplaats aan de [locatie] in een herzien conceptplan opgenomen. Dat conceptplan is in februari 2000 uitsluitend toegestuurd aan de woonbootbewoners, waarbij zij in de gelegenheid zijn gesteld daarop te reageren. De belanghebbende bewoners van de [locatie] die in het kader van de inspraakprocedure hun zienswijze hadden ingediend, zijn nimmer geïnformeerd over het voornemen om het aantal ligplaatsen aan de [locatie] uit te breiden en hebben daarop niet kunnen reageren. Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat de wijziging van vijf naar zes ligplaatsen in verband met de gevolgen daarvan voor het uitzicht van de bewoners van de [locatie] niet als een ondergeschikte wijziging valt aan te merken, kan de Afdeling het college volgen in zijn in overleg met de raadscommissie gevormde oordeel dat het ligplaatsenplan wat de mogelijkheid van een zesde ligplaats aan de [locatie] betreft niet met de voor het tot stand brengen van deze regeling in acht te nemen zorgvuldigheid is vastgesteld en in zoverre onverbindend moet worden geacht. Het in beroep door appellant gevoerde betoog kan derhalve in zoverre niet slagen. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat appellant compensatie is geboden, waarmee hij ook heeft ingestemd.
    
    2.9.    Nu hetgeen overigens in beroep is aangevoerd ook geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven, zal de Afdeling het inleidende beroep ongegrond verklaren.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 20 januari 2005, AWB 01/2781;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Leiden aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 205,00 (zegge: tweehonderdvijf euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Zwemstra
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006
    
    91.