ECLI:NL:RVS:2017:2473, Raad van State, 13-09-2017, 201604206/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2014 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd ter hoogte van € 12.000,00 wegens het onttrekken van de woonruimte aan de [locatie] te Amsterdam aan de bestemming bewoning door deze woonruimte te exploiteren op een hotelmatige wijze.

201604206/1/A3.
  Datum uitspraak: 13 september 2017
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 april 2016 in zaak nr. 15/5928 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 19 december 2014 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd ter hoogte van € 12.000,00 wegens het onttrekken van de woonruimte aan de [locatie] te Amsterdam aan de bestemming bewoning door deze woonruimte te exploiteren op een hotelmatige wijze.
    
    
    
      Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 22 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.D. Smeele, advocaat te Leiderdorp, is verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. De Huisvestingswet is op 1 januari 2015 ingetrokken en in plaats daarvan is de Huisvestingswet 2014 in werking getreden. Ten tijde van de door het college gestelde overtreding was de Huisvestingswet evenwel nog van toepassing, zodat dient te worden uitgegaan van die wet. Tevens was ten tijde van de vermeende overtreding de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) van kracht, zodat van die verordening dient te worden uitgegaan. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      Inleiding
    
    
    2.    [ appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. De woning bestaat uit twee verdiepingen, te weten de tweede verdieping van het pand [locatie] en de zolderverdieping (derde verdieping). Eind 2014 ontving de gemeente twee zogenoemde zoeklichtmeldingen, waarbij de melding werd gedaan dat de woning werd verhuurd aan toeristen. Deze meldingen zijn voor het college aanleiding geweest een nader onderzoek te starten naar de bewoningssituatie van de woning aan de [locatie].
    
    
      2.1.
      Het college heeft een onderzoek op internet verricht. Uit dat onderzoek bleek volgens het college dat de gehele woning sinds januari 2014 onder de naam "[Apartment]" op de website van Airbnb als toeristenverblijf kan worden geboekt. Daarbij wordt, aldus het college, onderscheid gemaakt tussen de twee verdiepingen. Op de tweede verdieping kunnen maximaal zes personen verblijven. Op de derde verdieping, op de website aangeduid als "[Apartment] Top Floor", kunnen maximaal vijf personen verblijven. De beide appartementen zijn volledig ingericht, beschikken over een keuken en een badkamer en ze zijn onafhankelijk van elkaar te boeken en te huren, aldus het college. De tweede etage werd onder de naam "[Apartment]" ook op de website www.booking.com aangeboden.
      
    
    
      2.2.
      Ook hebben twee toezichthouders op 20 oktober 2014 de woning bezocht. De toezichthouders hebben hun bevindingen van het huisbezoek neergelegd in een "Rapport van bevindingen". Uit dat rapport volgt dat zij de tweede etage van de woning hebben bezocht. Aldaar troffen zij twee toeristen aan. Die toeristen verklaarden het appartement op aanraden van een vriend te hebben gehuurd van 17 oktober 2014 tot en met 21 oktober 2014. Zij hebben het boekingsbewijs overgelegd. Zij hebben, aldus het rapport van bevindingen, verklaard dat zij de eigenaar van de woning sinds hun aankomst niet meer hadden gezien en dat geen persoonlijke spullen of administratie van de hoofdbewoner aanwezig zijn in de woning. Bovendien was de koelkast leeg bij aankomst, aldus het rapport.
      
      
        De besluitvorming
      
      
      
        3.    Het college heeft in deze bevindingen aanleiding gezien aan [appellant], bij besluit van 19 december 2014, een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Volgens het college heeft [appellant] de woonruimte aan de [locatie] onttrokken aan de bestemming tot bewoning, door deze op een hotelmatige wijze te exploiteren.
      
      
    
    
      3.1.
      Bij besluit van 17 augustus 2015 heeft het college zijn eerdere besluit gehandhaafd. Het heeft overwogen dat de woonruimte op de tweede verdieping en de woonruimte op de derde verdieping ieder een eigen opgang hebben en ook ieder afzonderlijk beschikken over wezenlijke voorzieningen. Anders dan [appellant] stelt, zijn de woonruimten op de twee verdiepingen dan ook zelfstandige woonruimten. De boete is opgelegd voor het onttrekken van de woonruimte op de tweede verdieping, aldus het college. Omdat [appellant] is ingeschreven op het adres van de woonruimte op de tweede verdieping, maar niet feitelijk woonachtig is in die woonruimte, heeft hij volgens het college de woonruimte onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Het college is daarbij voorbij gegaan aan het betoog van [appellant] dat hij toestemming heeft een Bed & Breakfast (hierna: B&B) te runnen. Volgens het college is een vereiste voor het houden van een B&B namelijk dat hij de woning op de tweede verdieping bewoont. Het college heeft verder geen aanleiding gezien de opgelegde boete te verlagen.
      
      
        Aangevallen uitspraak
      
      
      4. De rechtbank heeft de door het college opgelegde boete in stand gelaten. Zij heeft overwogen dat gelet op de constateringen van de toezichthouders, bezien in samenhang met het ambtsedig opgemaakte bouwkundig rapport van 19 februari 2015, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woonruimten gelegen op de tweede verdieping en de zolderverdieping zelfstandige woonruimten zijn. De rechtbank heeft verder overwogen dat de omstandigheden dat de vaste lasten voor beide verdiepingen op één rekening worden vermeld en dat ook de WOZ-waarde voor beide verdiepingen tezamen geldt, niet tot een ander oordeel leiden. Ook heeft de rechtbank aannemelijk geacht dat [appellant] niet woonachtig is op de tweede verdieping en daarom ten tijde in geding zijn hoofdverblijf niet in die woonruimte had. Daarom heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college terecht heeft gesteld dat [appellant] de woonruimte op de tweede verdieping aan de woonbestemming heeft onttrokken. Van een onvolledig en niet-correct uitgevoerd onderzoek is bovendien niet gebleken, aldus de rechtbank. De rechtbank is evenmin meegegaan in de stelling van [appellant] dat het college heeft verzuimd de cautie te geven tijdens het telefoongesprek van 5 januari 2015. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met het in bijlage 5 van de Huisvestingsverordening vermelde bedrag en dat de boete niet onevenredig is.
      
      
        Het geschil in hoger beroep
      
      
      5.    [ appellant] kan zich niet verenigen met deze uitspraak en heeft hoger beroep ingesteld. De door [appellant] naar voren gebrachte gronden zien op het oordeel van de rechtbank over de overtreding, over de cautie en het binnentreden door de toezichthouders en op het oordeel van de rechtbank over de hoogte van de boete. De Afdeling zal deze gronden achtereenvolgens behandelen.
      
      
        De overtreding
      
      
      6.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij het in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet neergelegde verbod niet heeft overtreden. Hij is eigenaar van de woonruimte aan de [locatie]. Hij heeft in de woning op elke verdieping zelfstandige faciliteiten aangebracht. Die faciliteiten bestaan grotendeels uit modulaire eenheden en niet-permanente bouwsels. De woning is nog altijd geschikt voor bewoning door hetzelfde huishouden van dezelfde omvang. Volgens [appellant] heeft geen onttrekking aan de woonruimtevoorraad plaatsgevonden omdat zowel voor als na de verbouwing een enkele woning bestond en de woonruimtevoorraad niet is veranderd. Bovendien heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat hij contact heeft gehad met de gemeente over het opstarten van een B&B en dat die B&B ook was toegestaan. De rechtbank had volgens [appellant] de vraag moeten beantwoorden of hij gedurende een langere tijd zijn hoofdverblijf in de woning had.
      
    
    
      6.1.
      De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat de tweede verdieping en de zolderverdieping niet zijn te beschouwen als afzonderlijke woonruimten. Hij heeft geen overtreding begaan, omdat hij de tweede verdieping en de zolderverdieping van de woning zelf bewoont, hij toestemming heeft een B&B uit te baten op het adres [locatie] en daarom de beleidsregels voor het uitbaten van een B&B van toepassing zijn, aldus [appellant]. Het college stelt zich in dit verband op het standpunt dat [appellant] in elk geval de zelfstandige woonruimte op de tweede verdieping permanent aan toeristen verhuurt, dat hij deze niet zelf bewoont en dat hij deze woonruimte gelegen op de tweede verdieping daarmee aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken.
      
      
            Gelet hierop zal de Afdeling eerst beoordelen, of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de tweede verdieping en de zolderverdieping ieder als woonruimte in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet dienen te worden beschouwd.
      
      
    
    
      6.2.
      Een woonruimte in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet is een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 1987/88, 20 520, nr. 3 p. 71-72) volgt dat ook voor bewoning bestemde ruimten - of samenstellen van zodanige ruimten - die het kenmerk van zelfstandigheid ontberen doordat ze bijvoorbeeld geen eigen voordeur, keuken of toilet hebben, maar deze voorzieningen met anderen delen, woonruimte kunnen zijn in de zin van de Huisvestingswet. Vereist is wel dat ze als zodanig bestemd of geschikt moeten zijn voor bewoning door een huishouden.
      
    
    
      6.3.
      Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank op goede gronden, onder verwijzing naar een bouwkundig rapport van 19 februari 2015, overwogen dat de tweede verdieping een van de zolderverdieping te onderscheiden woonruimte is in de zin van de Huisvestingswet. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank dat bouwkundig rapport, opgemaakt naar aanleiding van een huisbezoek dat op uitnodiging van [appellant] op 17 februari 2015 heeft plaatsgevonden, bij haar oordeel mogen betrekken. Niet valt in te zien, zoals [appellant] betoogt, dat de toezichthouders door een bouwkundig rapport op te maken van de feitelijke situatie van de woning aan de [locatie], hun bevoegdheid voor een ander doel hebben gebruikt dan waarvoor deze is verleend.
      
      
            Uit voormeld bouwkundig rapport volgt dat de woning aan de [locatie] bestaat uit een woningtoegangsdeur op de overloop van de eerste verdieping leidend naar de trap. Op de tweede verdieping bevindt zich wederom een overloop met een afsluitbare deur naar de tweede verdieping en een afsluitbare deur naar de trap naar de derde verdieping. Achter de afsluitbare deur van de tweede verdieping bevindt zich een open ruimte met daarin een keuken, slaapruimte en een woonkamer. In de uitbouw bevindt zich de badkamer met een afsluitbaar toilet. Achter de afsluitbare deur naar de derde verdieping leidt de trap naar een ruimte met aan een zijde een schuine kap met daarin een dakopbouw. Hierin bevinden zich een aanrecht, een badkamer en een slaap- en woonruimte. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] verklaard dat de tweede verdieping afsluitbaar is en dat het niet nodig is het woongedeelte van die verdieping te betreden om de zolderverdieping te bereiken. De trap is gesitueerd aan de linkerkant, terwijl de woongedeelten aan de rechterkant zijn gesitueerd, aldus [appellant].
      
      
      
            De rechtbank heeft gelet hierop met juistheid geoordeeld dat de tweede verdieping een van de zolderverdieping te onderscheiden woonruimte is. Zoals de rechtbank bovendien met juistheid heeft overwogen betreft het een woonruimte met een eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
      
      
      7. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college terecht een overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft aangenomen. De rechtbank heeft in navolging van het college overwogen dat [appellant] die woonruimte gelegen op de tweede verdieping aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken, omdat hij in de periode in geding niet het hoofdverblijf had in die woonruimte, omdat hij deze verhuurde aan toeristen.
      
      8.    [ appellant] betwist dat oordeel van de rechtbank. Dat hij slechts zorgdraagt voor de ontvangst en het vertrek van gasten en overigens geen contact met hen heeft, zoals volgt uit enkele recensies op websites, is voor de conclusie dat hij zijn hoofdverblijf niet in de woning heeft, ontoereikend, aldus [appellant]. Hij verbleef in het andere deel van de woning en enkel indien het nodig was, had hij contact met de gasten. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel de constatering betrokken dat van hem geen persoonlijke spullen aanwezig zouden zijn in de woning. Deze constatering is enkel gebaseerd op een vermeende verklaring van de twee toeristen die tijdens het huisbezoek in de woning aanwezig waren, aldus [appellant]. De rechtbank heeft haar oordeel ook ten onrechte gebaseerd op zijn telefonische reactie van 21 oktober 2014. Hij betwist te hebben verklaard niet in de woning te wonen. Hij was gedurende de periode in geding veelvuldig op zakenreis in het buitenland voor zijn werk. Dat waren echter korte perioden. Hij heeft geen woning elders. Hij heeft bewoning aangetoond doordat hij op dat adres staat ingeschreven en hij aldaar een B&B uitbaat, aldus [appellant].
      
    
    
      8.1.
      Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, volgt uit het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen van het huisbezoek van 20 oktober 2014 dat de toezichthouders twee toeristen aantroffen die verklaarden de tweede verdieping te hebben geboekt van 17 oktober 2014 tot en met 21 oktober 2014. De koelkast was bij aankomst leeg, aldus het rapport. Daarnaast volgt uit voormeld rapport dat de toeristen hebben verklaard dat geen persoonlijke spullen in de woning aanwezig zijn. Op de vraag of de eigenaar ook in de woning overnacht, hebben deze toeristen geantwoord dat ze hem sinds hun aankomst niet meer hebben gezien.
      
      
            Het betoog dat het college het rapport van bevindingen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen, omdat niet is gebleken of en zo ja in hoeverre de toezichthouders de Engelse taal machtig zijn, volgt de Afdeling niet. In het rapport is namelijk uitdrukkelijk vermeld dat het gesprek in goed Engels is gevoerd. Evenmin volgt de Afdeling in dit kader het betoog dat niet van de verklaringen van de aangetroffen toeristen zou mogen worden uitgegaan, omdat een document ter bevestiging van hetgeen zij hebben verklaard, ontbreekt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze in het rapport van bevindingen weergegeven verklaringen onjuist zijn. Verder volgt, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, uit de zienswijze van 3 december 2014 van [appellant] in reactie op het voornemen tot boeteoplegging van 18 november 2014 dat hij zelf op de derde verdieping verblijft en dat hij deze heeft moeten aanpassen met het doel deze te verhuren op momenten dat hij zelf niet aanwezig is. Tijdens het gesprek dat op 17 februari 2015 tijdens het tweede huisbezoek plaatsvond en waarbij hem de cautie is gegeven, heeft [appellant] ook verklaard de derde verdieping te bewonen. Naar het oordeel van de Afdeling, heeft de rechtbank gelet op voormelde feiten en omstandigheden in samenhang bezien en gelet op de gegevens die op internet zijn aangetroffen, terecht geconcludeerd dat [appellant] zijn hoofdverblijf niet in de woonruimte op de tweede verdieping heeft, omdat hij die woonruimte aan toeristen verhuurt. Dat [appellant], zoals hij ter zitting van de Afdeling naar voren heeft gebracht, allebei de verdiepingen bewoont, afhankelijk van de bezettingsgraad van de verdiepingen, maakt dat oordeel niet anders.
      
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        De cautie en het binnentreden
      
      
      
        9.    Wat het binnentreden door de toezichthouders betreft, heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat deze binnentreding onrechtmatig was. Het rapport van bevindingen van het bezoek van 20 oktober 2014 aan de woning mocht om die reden niet aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd. Volgens [appellant] waren de toeristen er niet van op de hoogte dat het huisbezoek plaatsvond in verband met de mogelijke oplegging van een bestuurlijke boete. De toeristen zijn dan ook niet volledig geïnformeerd, alvorens zij toestemming verleenden voor het binnentreden. Bovendien was het binnentreden door de toezichthouders niet proportioneel ten opzichte van het doel en de gevolgen van dat binnentreden, aldus [appellant].
      
      
    
    
      9.1.
      Op grond van artikel 77 van de Huisvestingswet is de toezichthouder bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Dat, zoals [appellant] betoogt, de toeristen niet volledig zouden zijn geïnformeerd, alvorens zij toestemming verleenden voor het binnentreden, is dan ook niet relevant. Wel dient aan de in artikel 1 van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: Awbi) neergelegde voorwaarden te worden voldaan. De toezichthouder is verplicht zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en hij is verplicht mededeling te doen van het doel van het binnentreden. In het rapport van bevindingen is vermeld dat de toezichthouders de legitimatie hebben getoond en dat zij de toeristen hebben medegedeeld dat zij een onderzoek doen naar de woonsituatie in de woning door na te gaan of deze in overeenstemming is met de regels uit de Huisvestingswet. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee aan voormelde voorwaarden uit de Awbi voldaan.
      
      
            De Afdeling ziet verder geen grond voor het oordeel dat de toezichthouders, gelet op de zoeklichtmeldingen en de op internet aangetroffen gegevens, niet redelijkerwijs van hun bevoegdheid tot binnentreding gebruik konden maken.
      
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        10.    Ook heeft de rechtbank, volgens [appellant], zijn betoog dat hem de cautie niet is gegeven ten tijde van het telefoongesprek van 5 januari 2015 ten onrechte verworpen. De rechtbank heeft een telefoonnotitie, waarin is vermeld dat hem die cautie is gegeven, ten onrechte doorslaggevend geacht. Voor hem bestond geen mogelijkheid aan te tonen hoe het gesprek daadwerkelijk is verlopen. Voor zover al aannemelijk is dat de cautie is gegeven, is deze niet gegeven overeenkomstig de vereisten neergelegd in onder andere artikel 6 van het EVRM. Bovendien, zo betoogt [appellant], is hem tijdens de telefoongesprekken van 21 oktober 2014 en 20 november 2014 evenmin de cautie gegeven.
      
      
    
    
      10.1.
      Naar aanleiding van het huisbezoek op 20 oktober 2014 van twee toezichthouders, heeft [appellant] een dag later op 21 oktober 2014 contact opgenomen met een medewerker van de dienst Vergunning & Handhaving. Nu dat telefoongesprek niet een mondelinge bevraging inhield met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie, was het geven van de cautie niet nodig. Ook het telefoongesprek van 20 november 2014 is, naar aanleiding van het schriftelijke voornemen tot oplegging van een boete van 18 november 2014, op initiatief van [appellant] tot stand gekomen. In dat schriftelijke voornemen is de cautie gegeven.
      
      
            Wat betreft het telefoongesprek van 5 januari 2015, overweegt de Afdeling dat [appellant] naar aanleiding van het besluit tot oplegging van de boete, op eigen initiatief contact heeft opgenomen met een medewerker van de gemeente. Van dat contact is een telefoonnotitie opgemaakt. Uit die telefoonnotitie volgt dat slechts in algemene zin van gedachten is gewisseld over de te volgen procedure. De notitie bevat geen informatie die ten grondslag is gelegd aan de besluitvorming. Reeds hierom is de rechtbank terecht voorbijgegaan aan het betoog van [appellant] en leidt het niet tot het daarmee beoogde doel.
      
      
      11. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de rechtbank terecht tot haar oordeel is gekomen dat [appellant] de woonruimte op de tweede verdieping in de periode in geding heeft onttrokken aan de woonbestemming en dat hij daarmee artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden, er geen onrechtmatige binnentreding heeft plaatsgevonden en aan [appellant] daarom een boete mocht worden opgelegd.
      
      
        De hoogte van de boete
      
      
      12.    [ appellant] betoogt ten slotte dat een boete van € 12.000,00 in zijn geval zal leiden tot zijn faillissement. Hij heeft onvoldoende draagkracht om de boete te voldoen en zal zonder een matiging of een nihil stelling in de problemen komen. Alle feiten en omstandigheden tezamen en de door hem opgeworpen bezwaren, hadden volgens [appellant] ten minste moeten leiden tot een matiging van de boete. Daarbij had zwaar moeten wegen dat hij een ‘first offender’ is, hij alles heeft gedaan om conform de regels te handelen en hij daarom te goeder trouw is geweest.
      
    
    
      12.1.
      Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 23 september 2015, ECLI:ECLI:NL:RVS:2015:2996) volgt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor een aantal overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II 2007/08, 31 556, nr. 3, blz. 8), dat het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in de huisvestingsverordening dient vast te leggen, waarbij het bestuursorgaan het in artikel 85a, tweede lid, van de Huisvestingswet geregelde maximumbedrag niet mag overschrijden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus de memorie van toelichting.
      
    
    
      12.2.
      Bij het vaststellen van de hoogte van de boete in de Huisvestingsverordening is gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt gestraft en er verschil is in hoogte afhankelijk van de aard van de overtreding. Er is geen reden om de in de Huisvestingsverordening geregelde boete niet passend te achten. Redelijkerwijs kon aan de vaststelling van de boete ten grondslag worden gelegd dat woningonttrekking een urgent maatschappelijk probleem is en de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat bijlage 5 van de Huisvestingsverordening met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen.
      
    
    
      12.3.
      Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
      
            Met de enkele stelling dat hij ‘first offender’ is, te goeder trouw heeft gehandeld en geen financiële draagkracht heeft, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      
        Conclusie
      
      
      13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
      
      14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
      
      
      
        w.g. Michiels    w.g. Grimbergen
        voorzitter    griffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
      
      
      
        581.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Algemene wet op het binnentreden
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    1. Degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan, dan wel een bevoegdheid tot vrijheidsbeneming uitoefent, en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, is verplicht zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. Indien twee of meer personen voor hetzelfde doel in een woning binnentreden, rusten deze verplichtingen slechts op degene die bij het binnentreden de leiding heeft.
    
    
      (…).
    
    
    4. De persoon, bedoeld in het eerste lid, die met toestemming van de bewoner wenst binnen te treden, vraagt voorafgaand aan het binnentreden diens toestemming. De toestemming moet blijken aan degene die wenst binnen te treden.
    
    
      Awb
    
    
    
      Artikel 5:10a
    
    
    1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
    
    2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
    
    
      Artikel 5:13
    
    
    
      Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.
    
    
    
      Huisvestingswet
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    
      (…)
    
    
    b. woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden;
    
    
      (…).
    
    
    
      Artikel 30
    
    
    1. Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
    
    b. met andere woonruimte samen te voegen;
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    
    d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
    
    2. Onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    
      (…).
    
    
    
      Artikel 77
    
    
    
      De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.
    
    
    
      Artikel 85a
    
    
    1. De gemeenteraad kan bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de artikelen 7, eerste en tweede lid, 8, 18, eerste lid, en 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    2. De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
    
    
      (…)
    
    
    c. € 18 500 voor overtreding van de artikelen 7, tweede lid, en 30, eerste lid.
    
    3 De gemeenteraad stelt bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    
      Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    
      (…)
    
    
    
      dd. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
    
    
    
      Artikel 26
    
    
    1. Het bepaalde in paragraaf één tot met drie is van toepassing in de volgende gemeenten:
    
    
      (…);
    
    
    b. Amsterdam;
    
    
      (…).
    
    
    2. Het bepaalde in paragraaf vier is van toepassing in de gemeente Amsterdam.
    
    3. Als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de wet wordt in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van
    
    a. tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder w en x; en
    
    b. door burgemeester en wethouders aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten die staan ingeschreven bij een universiteit, een hogere beroepsopleiding of een middelbare beroepsopleiding gevestigd in het gebied van de Stadsregio Amsterdam, alsmede voor promovendi verbonden aan deze instellingen, waarbij sprake is van omzetting van zelfstandige en onzelfstandige woonruimte; en
    
    c. woonruimte op de adressen genoemd in bijlage 6 ‘Adressen Solids’ bij
    
    
      deze verordening.
    
    
    
      (…).
    
    
    
      Artikel 27
    
    
    
      Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    
    
      Artikel 59
    
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 7 en artikel 30 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op
    
    a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel;
    
    b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 5 genoemde tabel.
    
    
      Bijlage 5 Behorende bij artikel 59