ECLI:NL:RVS:2011:BQ2692, Raad van State, 27-04-2011, 201006764/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-04-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2010, kenmerk 2009-70031, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, 2e partiële herziening (Recreatiegebied Kievitsveld)" vastgesteld.

201006764/1/R2.
      Datum uitspraak: 27 april 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Epe,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2010, kenmerk 2009-70031, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, 2e partiële herziening (Recreatiegebied Kievitsveld)" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 juli 2010, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant A] en [appellant B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2011, waar [appellant A], bijgestaan door mr. H. Martens, werkzaam bij SUR, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J. Volkers-van der Wal en D. Scarse MSc, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord R.G.V. Holding B.V., vertegenwoordigd door G.M. Beltman.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant A] voert aan dat de besluitvorming onzorgvuldig is verlopen. Hij stelt dat hij voorafgaand aan de bestemmingsplanprocedure ten onrechte niet persoonlijk op de hoogte is gesteld van de plannen voor het recreatiegebied Kievitsveld (hierna: het recreatiegebied). Voorts stelt [appellant A] dat de raad, nu zijn woning in het plangebied ligt, overleg met hem had moeten voeren.
    
    2.1.1. Uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), noch enige andere wettelijke bepaling volgt dat het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is omwonenden persoonlijk in kennis te stellen van de ruimtelijke ontwikkelingen in een bestemmingsplan voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerp van dat plan.
    
    2.1.2. Ingevolge artikel 3.1.1., eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is de raad verplicht bij de voorbereiding van het bestemmingsplan overleg te plegen met de besturen van de betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het bestemmingsplan in het geding zijn. Uit het Bro, noch enige andere wettelijke bepaling volgt dat de raad verplicht is bij de voorbereiding van het plan overleg te plegen met diegenen waarvan de woning binnen het plangebied is gelegen. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de voorbereiding van het plan met [appellant A] overleg had moeten voeren.
    
    2.2. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het recreatiegebied. Het plan is deels conserverend van aard en voorziet daarnaast in een aantal nieuwe ontwikkelingen, waaronder een kampeerterrein.
    
    2.3. Het beroep van [appellant A] en [appellant B] richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie". [appellant A] en [appellant B] betogen dat het plan in strijd is met het Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het streekplan). In dit kader wijzen zij erop dat het plan groepskamperen mogelijk maakt, terwijl het recreatiegebied in het streekplan is aangemerkt als "Dagrecreatief concentratiepunt".
    
    Voorts kunnen [appellant A] en [appellant B] zich niet met het plan verenigen voor zover door de planregels groepskamperen van meer dan ondergeschikte aard mogelijk wordt gemaakt. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de realisatie van het kampeerterrein een onevenredige inbreuk op hun woongenot tot gevolg zal hebben. Zij vrezen voor overlast, vermindering van rust en privacy, verkeershinder en een onaanvaardbare parkeerdruk.
    
    Tevens stellen [appellant A] en [appellant B] dat het plan ten onrechte omvangrijke horeca mogelijk maakt. Hiertoe voeren zij aan dat de planregels onvoldoende waarborg bieden dat de horecafunctie ondergeschikt blijft.
    
    Ten slotte betogen [appellant A] en [appellant B] dat de raad het onderzoek van Tauw B.V. niet aan het plan ten grondslag heeft kunnen leggen. Volgens [appellant A] en [appellant B] is onvoldoende onderzoek verricht naar de aanwezigheid van beschermde plant- en vissoorten in het plangebied. Voorts voeren zij aan dat in het onderzoek ten onrechte wordt gesteld dat door de uitbreiding van het zuidelijk gelegen kampeerterrein de recreatiedruk op de Nijmolense plas niet zal toenemen.
    
    2.4. De raad stelt zich op het standpunt dat van strijdigheid met het streekplan geen sprake is. Voor overlast als gevolg van het groepskamperen hoeft niet te worden gevreesd, aldus de raad.
    
    2.5. Uit themakaart 25 van het streekplan blijkt dat het recreatiegebied is aangemerkt als "Dagrecreatief concentratiepunt". Het beleid inzake concentratiepunten van dagrecreatie is in paragraaf 2.13.5 van het streekplan uiteengezet. In deze paragraaf staat dat de provincie de ontwikkeling van concentratiepunten van dagrecreatie wenst te laten aansluiten bij de omgevingskenmerken en waar mogelijk gebruik wenst te maken van de regionale identiteit. In de nabijheid van, of aansluitend aan, concentratiepunten voor dagrecreatie zijn er mogelijkheden voor particuliere initiatieven en/of commerciële activiteiten, mits dit een aanvulling vormt op het bestaande recreatieaanbod en niet leidt tot aantasting van het openbare karakter van de voorziening.
    
    2.5.1. Ter zitting heeft de raad verklaard dat hij het provinciale beleid op dit punt onderschrijft en als gemeentelijk beleid heeft toegepast bij de vaststelling van het plan. Derhalve is de vraag aan de orde of de raad zijn eigen beleid juist heeft toegepast. De Afdeling overweegt dat verblijfsrecreatie, zoals groepskamperen, anders dan de raad stelt in strijd is met het door hem onderschreven en als gemeentelijk beleid toegepaste provinciale beleid, nu het recreatiegebied in het streekplan is aangemerkt als "Dagrecreatief concentratiepunt" en niet is vermeld dat op dergelijke locaties verblijfsrecreatie kan worden toegestaan. Evenmin heeft de raad aangegeven om welke redenen ten behoeve van het plan een uitzondering op zijn beleid wordt gemaakt. Uit het vorenstaande volgt dat de raad een onjuiste toepassing heeft gegeven aan zijn beleid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.6. Ten aanzien van het betoog van [appellant A] en [appellant B] inzake het groepskamperen en de horecafunctie, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 6, lid 6.1., van de planregels, voor zover thans van belang, zijn de voor "Recreatie-Dagrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. een dagrecreatieterrein, waaronder begrepen outdooractiviteiten en zwemwater;
    
    c. ter plaatse van de aanduiding "kampeerterrein", voor groepskamperen met een maximum van 50 tenten en/of caravans;
    
    met daaraan ondergeschikte:
    
    n. groepsaccommodatie voor maximaal 35 personen;
    
    o. horeca in de categorie 1 en 2 van de Horecalijst, die als bijlage bij deze regels is gevoegd.
    
    Ingevolge artikel 6, lid 6.2.1., van de planregels, voor zover thans van belang, gelden voor een gebouw de volgende regels:
    
    b. hoofdgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding
    
    "maximum bebouwd oppervlak (m²)" het gezamenlijk oppervlak niet meer mag bedragen dan het op de plankaart aangegeven maximum;
    
    c. het aantal hoofdgebouwen mag niet meer dan twee bedragen, waarvan:
    
    1. één hoofdgebouw ten behoeve van de waterskibaan is toegestaan, met daarin een ontvangstgebouw met binnen en buiten een terras, kleedruimte en opslagruimte en een slaapplaats voor personeel met een groepsaccommodatie voor niet meer dan 30 slaapplaatsen;
    
    2. één hoofdgebouw ten behoeve van outdooractiviteiten is toegestaan, met daarin een ontvangstgebouw met een slaapplaats voor personeel met een groepsaccommodatie voor niet meer dan 35 slaapplaatsen;
    
    d. de oppervlakte aan gebouwen ten behoeve van voorzieningen mag niet meer dan 150 m² bedragen, met dien verstande dat deze binnen en buiten het bouwvlak gebouwd mogen worden, waarbij de oppervlakte van de voorzieningen niet wordt meegerekend bij de maximaal te bebouwen oppervlakte binnen het bouwvlak.
    
    Blijkens bijlage 1 bij de planregels wordt onder "Horeca categorie 1" verstaan vormen van horeca:
    
    a. die wat betreft exploitatievorm aansluiten bij winkelvoorzieningen en daarmee qua openingstijden nagenoeg sporen en waar naast kleinere etenswaren alsmede alcoholvrije dranken worden verstrekt, zoals een lunchroom, koffiehuis, ijssalon, broodjeszaak, croissanterie, patisserie of een crêperie;
    
    b. die wat betreft de exploitatievormen behoren bij en ondergeschikt zijn aan een maatschappelijk/sociaal/culturele hoofdfunctie, zoals kerkelijke centra.
    
    Blijkens bijlage 1 bij de planregels wordt onder "Horeca categorie 2" verstaan vormen van horeca:
    
    a. die wat betreft exploitatievorm aansluiten bij winkelvoorzieningen, maar qua openingstijden daarvan afwijken in die zin, dat ze ook in (een deel) van de avonduren geopend zijn en waar naast kleinere etenswaren in hoofdzaak alcoholvrije drank wordt verstrekt. Voorbeelden van dergelijke voorzieningen zijn een cafetaria, snackbar of een shoarmazaak;
    
    b. waarin hoofdzaak al dan niet alcoholhoudende drank wordt verstrekt. Voorbeelden zijn een café, bar, eetclub, pub of een café-restaurant;
    
    c. waar in hoofdzaak maaltijden worden verstrekt, die ter plaatse worden geconsumeerd, zoals een restaurant, bistro, poffertjeszaak, pannenkoekenhuis, hotel-restaurant of pension;
    
    d. waar in hoofdzaak maaltijden worden verstrekt, die deels ter plaatse worden geconsumeerd maar voor een belangrijk deel ook elders, zoals pizzeria's of (afhaal)restaurants.
    
    2.6.2. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting wordt met het plan beoogd op de gronden met de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie" kleinschalige horeca en verblijfsrecreactie, gekoppeld aan groepsactiviteiten en -evenementen, mogelijk te maken. Ter zitting is gebleken dat in het recreatiegebied naast een kampeerterrein voor groepskamperen met een maximum van 50 tenten en/of caravans twee groepsaccommodaties met gezamenlijk ten hoogste 65 slaapplaatsen zijn voorzien. Anders dan de raad stelt, is het ingevolge artikel 6, lid 6.2.1., aanhef en onder c, van de planregels realiseren van twee groepsaccommodaties met in totaal ten hoogste 65 slaapplaatsen, onverenigbaar met artikel 6, lid 6.1., aanhef en onder n, van de planregels, waarin is vermeld dat de voor "Recreatie-Dagrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor een groepsaccommodatie voor maximaal 35 slaapplaatsen. Deze bepalingen moeten dan ook als innerlijk tegenstrijdig worden aangemerkt. Voorts overweegt de Afdeling dat de planregels onvoldoende waarborg bieden dat de verblijfsrecreatie- en de horecafunctie ondergeschikt blijven aan de recreatieve functie, zodat deze qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie herkenbaar blijft. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het begrip "ondergeschikt" niet is gedefinieerd in de planregels. Tevens wordt in aanmerking genomen dat - los van de twee hoofdgebouwen die het plan binnen het bouwvlak van de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie" toelaat -ingevolge artikel 6, lid 6.2.1., aanhef en onder d, van de planregels, weliswaar de oppervlakte aan gebouwen ten behoeve van voorzieningen, zoals horecagelegenheden, wordt beperkt, maar het aantal gebouwen niet, waardoor de realisatie van kleinschalige horeca zowel binnen als buiten het bouwvlak mogelijk wordt. Voorts maken de planregels binnen de horecafunctie ook verblijfsrecreatie mogelijk in de vorm van een hotel-restaurant of pension.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.7. In hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie", vanwege de onjuiste toepassing die de raad aan zijn beleid heeft gegeven is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en voorts gelet op het overwogene onder 2.6.2. niet strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is gegrond. Het plandeel met de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie" dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3.1 van de Wro te worden vernietigd. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
    
    2.8. De raad dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Epe van
    
    22 april 2010, kenmerk 2009-70031, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied, 2e partiële herziening (Recreatiegebied Kievitsveld)", voor zover het besluit ziet op het plandeel met de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie";
    
    III. veroordeelt de raad van de gemeente Epe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IV. gelast dat de raad van de gemeente Epe aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Simons-Vinckx w.g. Broekman
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011
    
    12-694.