ECLI:NL:RVS:2014:3180, Raad van State, 27-08-2014, 201307139/2/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2013 hebben provinciale staten het inpassingsplan "N279 Noord" vastgesteld.

201307139/2/R6.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonende te [woonplaats],
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3. De vereniging Het Groene Hart Brabant, gevestigd te Den Dungen, gemeente Sint-Michielsgestel,
    4. [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], beiden wonend te [woonplaats],
    5. de stichting Stichting N279Tegengeluid, gevestigd te Berlicum, gemeente Sint-Michielsgestel,
    6. de stichting Stichting Omwonenden N279 (hierna: SON279) en stichting Brabantse Milieufederatie (hierna: BMF), gevestigd te Berlicum, gemeente Sint-Michielsgestel,
    
    en
    
    provinciale staten van Noord-Brabant,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juni 2013 hebben provinciale staten het inpassingsplan "N279 Noord" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], Het Groene Hart Brabant, [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], stichting N279Tegengeluid en SON279 en BMF beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het Groene Hart Brabant, N279Tegengeluid en SON279 en BMF en provinciale staten hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2014, waar [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], bijgestaan door ing. J.B.M. Lauwerijssen, Het Groene Hart Brabant, vertegenwoordigd door A.A. van Abeelen, [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], stichting N279Tegengeluid, vertegenwoordigd door A. Bercht, SON279 en BMF, vertegenwoordigd door S.P.J.M. Sleddens, en provinciale staten, vertegenwoordigd door drs. J.H.A.M. van der Wijst, mr. H.M.F.F. Verbeet, ir. H.E. Büchi, en ing. J.A.L. van Zandvoort, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 26 februari 2014, in zaak nr. 201307139/1/R6 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling provinciale staten opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 21 juni 2013 te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 16 mei 2014 hebben provinciale staten het inpassingsplan "N279 Noord" gewijzigd om de gebreken die in de tussenuitspraak zijn genoemd te herstellen.
    
    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], Het Groene Hart Brabant, [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], stichting N279Tegengeluid en SON279 en BMF zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren te brengen. [appellant sub 2], Het Groene Hart Brabant en SON279 hebben hiervan gebruik gemaakt.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de verbodsbepalingen van artikel 10, lid 10.5, onder 10.5.1, van de planregels door de uitzondering onder 10.5.2, aanhef en sub d, niet gelden voor infrastructurele werken en verhardingen ten behoeve van de capaciteitsuitbreiding van de N279. Op het merendeel van de gronden waar de dubbelbestemming voor geldt is de capaciteitsuitbreiding voorzien en ontbreekt de bescherming voor de archeologische waarden die blijkens de plantoelichting op grond van het provinciaal beleid gewenst is. In de plantoelichting is niet toegelicht op welke wijze rekening is gehouden met de aanwezige of te verwachten waarden in deze gronden. Het plan is in zoverre vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid, aldus de Afdeling in de tussenuitspraak.
    
    3. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van SON279 en BMF en Het Groene Hart Brabant, voor zover die zijn gericht tegen het besluit van 21 juni 2013, gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betreft artikel 10, lid 10.5, onder 10.5.2, sub d, van de planregels.
    
    4. De Afdeling heeft provinciale staten in de tussenuitspraak opgedragen het geconstateerde gebrek te herstellen door alsnog inzicht te bieden op welke wijze rekening is gehouden met de aanwezige of te verwachten waarden in de gronden met de bestemming "Waarde-Archeologie" die mede bestemd zijn voor de capaciteitsuitbreiding van de N279, danwel het besluit te wijzigen.
    
    4.1. Provinciale staten hebben naar aanleiding van de tussenuitspraak op 16 mei 2014 een nieuw besluit genomen strekkende tot het schrappen van artikel 10, lid 10.5, onder 10.5.2, sub d, van de planregels.
    
    4.2. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    Het besluit van 16 mei 2014 is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding.
    
    4.3. SON279 en Het Groene Hart Brabant betogen dat het besluit van 16 mei 2014 er niet toe leidt dat de bescherming van archeologische bodemvondsten (in situ) gewaarborgd wordt. Zij betogen dat het streven moet zijn om waarden die aan de bodem gebonden zijn en door de context van de omgeving in de bodem een meerwaarde hebben, bewaard moeten worden en niet moeten worden opgegraven. In de planregels ontbreken volgens hen objectiveerbare criteria op grond waarvan bepaald wordt wanneer kan worden afgezien van het behoud van de waarden in de bodem. De omgevingsvergunning biedt volgens SON279 en Het Groene Hart Brabant geen oplossing omdat de betrokken gemeentebesturen niet de expertise en bevoegdheid hebben om te bepalen of behoud van waarden in situ mogelijk is.
    
    4.4. Ingevolge artikel 10, lid 10.5, onder 10.5.1, van de planregels is het verboden op of in de gronden met de bestemming 'Waarde - Archeologie' zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, ingeval het gaat om:
    
    a. het verzetten van grond van meer dan 100 m2 en op een diepte van meer dan 30 centimeter;
    
    b. de aanleg van drainage ongeacht de diepte, tenzij het gaat om vervanging van een al bestaande drainage;
    
    c. het verlagen van de grondwaterstand anders dan door middel van het graven van sloten of het toepassen van drainagemiddelen, met uitzondering van grondwateronttrekkingen.
    
    Ingevolge dat artikellid, onder 10.5.3, zijn de werken, geen bouwwerk zijnde en werkzaamheden, zoals in lid 10.5.1 bedoeld, slechts toelaatbaar, indien de bescherming en het behoud van de op en/of in deze gronden voorkomende archeologische waarden is gewaarborgd.
    
    Ingevolge dat artikellid onder 10.5.4, legt de aanvrager van een vergunning als bedoeld in 10.5.1, een rapport over waarin de archeologische waarde van het terrein, dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord, naar het oordeel van het bevoegd gezag, in voldoende mate is vastgesteld.
    
    4.5. In het besluit van 16 mei 2014 is artikel 10, lid 10.5, onder 10.5.2 sub d, van de planregels geschrapt waarin een uitzondering voor het in lid 10.5.1 vervatte verbod werd gemaakt voor het aanleggen van infrastructurele werken en verhardingen ten behoeve van de capaciteitsuitbreiding van de N279. Hierdoor is het verbod ook van toepassing voor de gronden waar de N279 wordt aangelegd die de bestemming "Waarde-Archeologie" hebben.
    
    4.6. Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 kan bij een bestemmingsplan in het belang van de archeologische monumentenzorg een omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verplicht worden gesteld. Ingevolge het tweede lid kan bij een bestemmingsplan in het belang van de archeologische monumentenzorg worden bepaald dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in het eerste lid een rapport dient over te leggen waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord naar het oordeel van het bestuursorgaan dat bevoegd is die vergunning te verlenen in voldoende mate is vastgesteld.
    
    4.7. Artikel 39 van de Monumentenwet 1988 wijst het bevoegde gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning aan als het bestuursorgaan dat dient te beoordelen of de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord in voldoende mate is vastgesteld in het rapport dat de aanvrager van een omgevingsvergunning op grond van een bestemmingsplan dient over te leggen. Het bevoegde orgaan voor het verlenen van een omgevingsvergunning is in dit geval het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de aanlegwerkzaamheden plaatsvinden. Gelet op dit artikel acht de wetgever het college van een gemeente bevoegd en - al dan niet op grond van daartoe in te winnen advies - voldoende deskundig om te beoordelen of en op welke wijze de archeologische waarden gewaarborgd worden. Gelet daarop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten niet in de planregels op hebben kunnen nemen dat de gevolgen voor de archeologische waarden door de uitvoering van het plan door de colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten bij de verlening van een omgevingsvergunning wordt beoordeeld. Het betoog dat de colleges hier niet toe bevoegd zijn en de expertise bij hen ontbreekt faalt.
    
    De Afdeling ziet in hetgeen SON279 en Het Groene Hart Brabant hebben aangevoerd voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het vereiste van een omgevingsvergunning met als voorwaarde dat de bescherming en het behoud van de op en/of in de gronden voorkomende archeologische waarden is gewaarborgd en de voorwaarde dat een rapport wordt overgelegd waarin de archeologische waarde van het terrein in voldoende mate worden vastgesteld, niet volstaat om de archeologische waarden voldoende te beschermen. Het betoog faalt.
    
    5. SON279 betoogt in haar zienswijze op het besluit van 16 mei 2014 voorts dat de verbreding van de N279 ter hoogte van het dorp Heeswijk de begrenzing van de historische buitenplaats Kasteel Heeswijk overschrijdt en hiervoor geen omgevingsvergunning is aangevraagd.
    
    Hiermee heeft SON279 haar beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen SON279 in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking moet blijven.
    
    6. [appellant sub 2] betoogt dat onvoldoende is onderzocht of de archeologische waarden in de weg staan aan het oprichten van infrastructurele werken en kunstwerken ter hoogte van en op zijn percelen en daardoor onduidelijk is of deze wel aangelegd kunnen worden.
    
    [appellant sub 2] heeft in beroep geen gronden aangevoerd met betrekking tot het onderwerp van de in de tussenuitspraak gegeven opdracht, te weten de bescherming van de archeologische waarden. In zijn zienswijze tegen het besluit van datum 16 mei 2014 voert hij gronden aan over de wijze waarop in dat besluit uitvoering is gegeven aan de opdracht. Hiermee heeft [appellant sub 2] zijn beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Nu [appellant sub 2] door het besluit van 16 mei 2014 niet in een nadeliger positie is komen te verkeren kan, gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellant sub 2] in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking moet blijven.
    
    Conclusie
    
    7. Ten aanzien van de beroepsgronden die [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], Het Groene Hart Brabant, [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], stichting N279Tegengeluid en SON279 en BMF hebben aangevoerd tegen het besluit van 21 juni 2013, welke worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 16 mei 2014, ziet de Afdeling thans geen aanleiding anders te oordelen dan zij in de tussenuitspraak heeft gedaan. Gelet op de overwegingen in de tussenuitspraak zijn de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], stichting N279Tegengeluid tegen het besluit van 21 juni 2013 ongegrond.
    
    De beroepen van SON279 en BMF en Het Groene Hart Brabant, voor zover die zijn gericht tegen het besluit van 21 juni 2013, zijn gelet op de overwegingen uit de tussenuitspraak, gegrond.
    
    8. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], stichting N279Tegengeluid hebben naar aanleiding van het besluit van 16 mei 2014 geen zienswijze ingediend. De Afdeling leidt hieruit af dat [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], stichting N279Tegengeluid en BMF geen bezwaren hebben tegen het besluit van 16 mei 2014. Hun van rechtswege ontstane beroepen tegen dit besluit zijn ongegrond.
    
    De beroepen van [appellant sub 2], Het Groene Hart Brabant en SON279 tegen het besluit van 16 mei 2014 zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    9. Provinciale staten dienen ten aanzien van Het Groene Hart Brabant en SON279 en BMF op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor veroordeling van kosten voor beroepsmatige verleende rechtsbijstand bestaat geen aanleiding nu niet is gebleken dat proceshandelingen zijn uitgevoerd door een rechtshulpverlener. Advies bij het opstellen van een op eigen titel ingediend beroepschrift wodt niet aangemerkt als een dergelijke handeling.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling voor [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B] en stichting N279Tegengeluid bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen van de vereniging Het Groene Hart Brabant en de stichting Stichting Omwonenden N279 en stichting Brabantse Milieufederatie tegen het besluit van provinciale staten van Noord-Brabant van 21 juni 2013 gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van provinciale staten van Noord-Brabant van 21 juni 2013, voor zover voor zover het betreft artikel 10, lid 10.5, onder 10.5.2, sub d, van de planregels;
    
    III. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B] en de stichting N279Tegengeluid tegen het besluit van provinciale staten van Noord-Brabant van 21 juni 2013 ongegrond;
    
    IV. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], de vereniging Het Groene Hart Brabant, [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], de stichting N279Tegengeluid en de stichting Stichting Omwonenden N279 en stichting Brabantse Milieufederatie tegen het besluit van provinciale staten van Noord-Brabant van 16 mei 2014 ongegrond;
    
    V. veroordeelt provinciale staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de vereniging Het Groene Hart Brabant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 639,74 (zegge: zeshonderdnegenendertig euro en vierenzeventig cent);
    
    veroordeelt provinciale staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Omwonenden N279 en stichting Brabantse Milieufederatie in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 101,21 (zegge: honderdeen euro en eenentwintig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat provinciale staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de vereniging Het Groene Hart Brabant en € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de stichting Stichting Omwonenden N279 en stichting Brabantse Milieufederatie vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Rietberg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
    
    725.