ECLI:NL:RVS:2008:BD0370, Raad van State, 23-04-2008, 200703757/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2007, kenmerk 1240078, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel (hierna: de raad) bij besluit van 12 oktober 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Parti&#235;le herziening Buitengebied Sint Michielsgestel [locatie 1] Den Dungen".

200703757/1.
    
    Datum uitspraak: 23 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel,
    
    appellant,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2007, kenmerk 1240078, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel (hierna: de raad) bij besluit van 12 oktober 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied Sint Michielsgestel [locatie 1] Den Dungen".
    
    Tegen dit besluit heeft de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 mei 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2008, waar de raad, vertegenwoordigd door B.L.J.M. Kobben, ambtenaar in dienst van de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door mr. ing. J.H.M. van Cuyck, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C] (hierna: het loonbedrijf), vertegenwoordigd door ing. J.B.M. Lauwerijssen, en vergezeld van [vennoot B] en [vennoot C], verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het onderhavige plan heeft betrekking op het melkveehouderijbedrijf annex loonbedrijf dat gevestigd is aan de [locatie 1]/[locatie 2] te [plaats]. Het plan voorziet voor dat plandeel in de legalisering van het feitelijk gebruik van de gronden als loonbedrijf alsmede in de uitbreiding van beide bedrijfsonderdelen.
    
    2.2.1. Het college heeft aan het plan goedkeuring onthouden, omdat het strijdig is met het provinciaal planologisch beleid. Voorts acht het college het planvoorschrift dat door middel van een vrijstelling de bouw van een loods met een maximale oppervlakte van 2.750 m² mogelijk maakt voor het loonbedrijf, in strijd met de rechtszekerheid.
    
    2.2.2. Het college heeft ter onderbouwing van het bestreden besluit gewezen op het door provinciale staten op 22 februari 2002 vastgestelde Streekplan Noord-Brabant 2002 (hierna: het streekplan), dat het buitengebied van de provincie verdeelt in een Groene Hoofdstructuur (GHS) en een Agrarische Hoofdstructuur (AHS). Het plangebied ligt binnen de GHS-landbouw, subzone natuurontwikkelingsgebied.
    
    Uit het streekplan volgt dat een loonbedrijf, dat als een agrarisch-technisch hulpbedrijf wordt aangemerkt, mag worden gevestigd in het buitengebied op een voormalige agrarische bedrijfslocatie (VAB-locatie), indien dit in de omgeving past. Nu het loonbedrijf wordt uitgeoefend in strijd met het vigerende bestemmingsplan, dient bij de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid te worden uitgegaan van nieuwvestiging. Voor alle als nieuwvestiging aan te merken gevallen geldt het 'nee-tenzij-principe', inhoudende dat deze in geval van zwaarwegende maatschappelijke belangen alleen zijn toegestaan als er geen alternatieven buiten het GHS- en het AHS-landschap aanwezig zijn. In redelijkheid kan niet worden geoordeeld dat in dit geval sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang. Bovendien is geen afdoende onderzoek uitgevoerd naar reële alternatieve locaties voor het loonbedrijf. Het plan geeft geen inzicht in de omvang van het verzorgingsgebied.
    
    Het plan is tevens in strijd met het uit het streekplan voortvloeiende uitwerkingsplan "Boxtel, Haaren en Sint-Michielsgestel", omdat het desbetreffende gebied in dit plan niet is aangemerkt als potentieel toekomstig uitbreidingsgebied. Het gebied is daarin aangeduid als landschappelijk raamwerk, nader aangeduid als ‘beekdalsysteem’.
    
    Voorts hebben provinciale staten op 22 april 2005 het reconstructieplan "Maas en Meierij" (hierna: reconstructieplan) vastgesteld. Het plangebied is in dit reconstructieplan aangeduid als "in te richten waterbergingsgebied". In deze gebieden mogen enkel ontwikkelingen plaatsvinden die neutraal of dienstbaar zijn aan het doel van waterberging. Deze beleidsuitgangspunten voor bebouwing binnen een als waterbergingsgebied aangeduid gebied zijn niet doorvertaald naar de planvoorschriften in het voorliggende plan.
    
    Het college heeft geen feiten of omstandigheden aanwezig geacht die afwijking van het streekplanbeleid en de overige genoemde provinciale plannen rechtvaardigen. Vanwege het directe verband van de ontwikkeling van het loonbedrijfgedeelte met de in het plan voorziene gedeeltelijke herverdeling van het gebruik van de aanwezige bedrijfsgebouwen en het realiseren van een aantal nieuwe bedrijfsgebouwen heeft het college aan het gehele plan goedkeuring onthouden.
    
    2.3. De raad betoogt dat in de planvoorschriften is bepaald dat de relevante voorschriften van het vorige bestemmingsplan van overeenkomstige toepassing blijven met uitzondering van het vestigingsverbod van niet agrarische bedrijven in het buitengebied zoals opgenomen in artikel 22, lid 6a en b van het vigerende bestemmingsplan. Het college had alleen goedkeuring moeten onthouden aan de in genoemde zinsnede opgenomen uitzonderingsbepaling, waardoor goedkeuring had kunnen worden verleend aan het plan voor zover dit het bouwblok voor het melkveebedrijf betreft. Met toepassing van de in het plan opgenomen vrijstellingsbepaling en bijbehorende criteria had aan de door het college gestelde strijdigheid met de rechtszekerheid tegemoet kunnen worden gekomen.
    
    Voorts voert de raad aan dat met het plan wordt beoogd het aan de [locatie 1]/[locatie 2] gevestigde loonbedrijf te legaliseren, hetgeen niet leidt tot een wijziging van de reeds bestaande vorm en omvang van dat bedrijf. Feitelijk is volgens de raad daarom geen sprake van nieuwvestiging. Het plan voorziet wel in een uitbreiding van het melkveebedrijf. Met de op termijn te realiseren loods voor de opslag van machines met werkplaats wordt slechts beoogd om de op het terrein al aanwezige machines en de werkzaamheden aan de machines onder dak te brengen.
    
    De raad betoogt dat de in het plan aangedragen argumenten voldoende zijn om af te wijken van het provinciale beleid. Het college heeft terzake ten onrechte het ‘nee-tenzij-principe’ gehanteerd. Verplaatsing van het loonbedrijf naar een regionaal bedrijventerrein, daargelaten of deze bedrijfsterreinen beschikbaar zijn, is ongewenst. De raad heeft in aanvulling hierop ter zitting medegedeeld dat de huidige locatie het meest geschikt wordt geacht. Verplaatsing van het loonbedrijf leidt tot extra verkeersbewegingen van en naar de opdrachtgevers over de weg en door de kernen, hetgeen belastend is voor het milieu en ten koste gaat van de verkeersveiligheid. Hierbij heeft de raad gewezen op de centrale ligging van het loonbedrijf in het verzorgingsgebied, waarbinnen geen vestigingsalternatieven aanwezig zijn.
    
    Het loonbedrijf, dat een jaaromzet heeft van vier miljoen euro, voorziet in werkgelegenheid voor 25 werknemers. Hieruit blijkt volgens de raad dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang om in afwijking van het provinciale beleid vestiging van het loonbedrijf op deze locatie toe te staan.
    
    Volgens de raad staat de waterbergingsfunctie van dit gebied niet aan goedkeuring van het plan in de weg. In dit verband wijst hij op de instemming van het waterschap met de waterparagraaf.
    
    De raad stelt dat het college teveel de nadruk heeft gelegd op de illegale vestiging van dit bedrijf, waardoor de ruimtelijke argumenten in het plan onvoldoende in de belangenafweging zijn meegenomen. Het college heeft daarbij onvoldoende rekening gehouden met de door de raad genoemde toekomstige planologische ontwikkelingen.
    
    De raad wijst ten slotte op de hem bekende gevallen van vestiging van loonbedrijven in het buitengebied.
    
    2.4. Het college heeft in de omstandigheid dat het bouwblok voor het melkveebedrijf passend wordt geacht geen aanleiding hoeven zien gedeeltelijke goedkeuring aan het plan te verlenen, aangezien de onthouding van goedkeuring aan het plandeel dat het loonbedrijf betreft gevolgen kan hebben voor de herverdeling van de bedrijfsgebouwen van het melkveebedrijf. Het betoog faalt.
    
    2.4.1. Niet in geschil is dat aan de [locatie 1]/[locatie 2] geruime tijd activiteiten in het kader van het loonbedrijf hebben plaatsgevonden, terwijl het vorige plan daarin niet voorzag. Dit plan voorzag uitsluitend in de bestemming "Agrarisch Gebied" en de medebestemming
    
    "Agrarische Bedrijfsdoeleinden". De raad heeft met het onderhavige plan beoogd de feitelijk bestaande situatie te legaliseren en voor de toekomst de bouw van een loods voor het loonbedrijf mogelijk willen maken op grond van een in de planvoorschriften opgenomen vrijstellingsbevoegdheid.
    
    Voorts is niet in geschil dat de raad zich blijkens de plantoelichting heeft gerealiseerd dat de activiteiten van het loonbedrijf op deze plek niet stroken met het vorige bestemmingsplan en evenmin met het provinciale beleid.
    
    Daarmee staat vast dat geen sprake is van voortzetting van toegestane bedrijfsactiviteiten en het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de vestiging van het loonbedrijf als nieuwvestiging in de GHS moet worden aangemerkt. Gelet hierop heeft het college het ‘nee-tenzij-principe’ mogen toepassen bij de beantwoording van de vraag of aanleiding bestond af te wijken van het provinciale beleid. Van omstandigheden die in dit geval desalniettemin tot toepassing van het 'ja-mits-principe' had moeten leiden, zoals door de raad is betoogd, is de Afdeling niet gebleken.
    
    Het college heeft in de enkele omstandigheid dat het loonbedrijf een jaaromzet heeft van vier miljoen euro en dat het voorziet in werkgelegenheid voor 25 werknemers geen voldoende zwaarwegend maatschappelijk belang aanwezig hoeven achten om van haar beleid af te wijken. Dit klemt te meer nu gesteld noch gebleken is dat de door het bedrijf geboden werkgelegenheid bij verplaatsing ervan verloren zal gaan.
    
    De centrale ligging van het loonbedrijf in het verzorgingsgebied neemt niet weg dat onvoldoende onderzoek is verricht naar alternatieve vestigingslocaties. In dit verband acht de Afdeling van belang dat het loonbedrijf in het verleden tweemaal een zoekopdracht heeft gegeven, maar deze beide heeft ingetrokken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting kan worden afgeleid dat opnieuw onderzoek wordt verricht naar alternatieve locaties. Nu het in het verleden verrichte onderzoek is gestaakt en van het nieuwe onderzoek nog geen resultaten bekend zijn, kan niet worden vastgesteld of er al dan niet alternatieve vestigingslocaties voorhanden zijn. Mitsdien kan niet worden vastgesteld of een alternatieve locatie tot extra verkeersbewegingen zou leiden, zoals door de raad betoogd.
    
    Uit het vorenoverwogene volgt dat het college in de door de raad aangedragen omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien af te wijken van het provinciale beleid. Het college heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat de omlegging van de Zuid-Willemsvaart leidt tot een duidelijker afbakening tussen stedelijk en landelijk gebied en dat het plangebied in het uitwerkingsplan "Haaren, Boxtel en Sint-Michielsgestel" van 21 december 2004 niet is aangeduid als transformatiegebied, onder meer omdat het gebied is aangewezen als in te richten waterbergingsgebied Voor het oordeel dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met toekomstige planologische ontwikkelingen bestaat evenmin aanleiding.
    
    Voorts heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de beleidsuitgangspunten voor bebouwing binnen een als waterbergingsgebied in het op 22 april 2005 door provinciale staten vastgestelde reconstructieplan, hadden moeten worden doorvertaald in het bestemmingsplan. In haar uitspraak van 2 mei 2007 in zaak nr. 200506843/1 heeft de Afdeling daartoe overwogen dat het niet rechtstreeks doorwerken van paragraaf 11.6.1. van het reconstructieplan onverlet laat dat die beleidsuitgangspunten bij de vaststelling en toetsing van bestemmingsplannen dienen te worden betrokken. Met de door de raad gestelde goedkeuring van de waterparagraaf door het waterschap is niet komen vast te staan dat de raad de beleidsuitgangspunten van het reconstructieplan bij de vaststelling van het plan heeft betrokken.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen met inachtneming van de in het plan vervatte regelen. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een vrijstellingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 15 van de WRO berustende vrijstellingsbevoegdheid dient dus door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
    
    De omstandigheid dat de planvoorschriften voorzien in een vrijstellingsbevoegdheid voor de bouw van een loods voor het loonbedrijf, neemt niet weg dat daarin geen materiële voorwaarden zijn opgenomen waaraan minimaal moet worden voldaan om gebruik te maken van de in de planvoorschriften opgenomen afwijkingsmogelijkheden. Het college heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het voorschrift daarom in strijd is met de rechtszekerheid.
    
    2.4.3. Het college heeft voorts geen betekenis hoeven hechten aan de door de raad aangevoerde omstandigheid dat in het buitengebied loonbedrijven zijn gevestigd, aangezien uit het streekplan volgt dat vestiging daarvan in het buitengebied onder voorwaarden is toegestaan. De raad heeft geen specifieke locaties genoemd, zodat niet kan worden nagegaan of die bedrijven ook voorkomen in het GHS-landschap, hetgeen volgens het streekplan niet is toegestaan.
    
    2.5. De conclusie is dat hetgeen de raad heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is mitsdien ongegrond.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. S.J.E. Horstink-Von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Heide-Boertien, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Bartel w.g. Van der Heide-Boertien
    
    Voorzitter Ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2008
    
    12-319.