ECLI:NL:RVS:2022:3161, Raad van State, 02-11-2022, 202005140/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 13 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wageningen geweigerd om het door [appellanten] in hun melding opgenomen plan voor een in- en uitrit toe te staan. [appellanten] zijn bewoners van de woning aan de [locatie] in Wageningen. Zij willen dat de grond naast de woning voor een deel als parkeerplaats met in- en uitrit gebruikt kan worden. Eerder werd dat stuk grond door de vorige bewoners als tuin gebruikt. [appellanten] hebben toestemming gevraagd voor hun plannen aan de verhuurder van de woning, de Woningstichting. De Woningstichting heeft die toestemming verleend bij brief van 20 maart 2019, omdat zij in de veronderstelling was dat zij eigenaar was van de grond die [appellanten] wilden bewerken. Vervolgens hebben [appellanten] op een deel van de grond groen verwijderd, bestrating aangebracht en een schutting geplaatst. De gemeente heeft [appellanten] bij brief van 22 juli 2019 geïnformeerd dat zij zonder gebruiksovereenkomst en zonder overleg met de gemeente openbare ruimte in gebruik hebben genomen voor een parkeerplaats met in- en uitrit.

202005140/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten], beiden wonend te Wageningen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 augustus 2020 in zaak nr. 19/7331 in het geding tussen:
    [appellanten]]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.
    Procesverloop
    Bij brief van 13 augustus 2019 heeft het college geweigerd om het door [appellanten] in hun melding opgenomen plan voor een in- en uitrit toe te staan.
    Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 11 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak aan de orde gesteld op de zitting van 18 februari 2022 en het onderzoek ter zitting toen geschorst. Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 26 september 2022, waar [appellanten], bijgestaan door mr. S.G. Blasweiler, advocaat te Ede, en het college, vertegenwoordigd door J. van der Sluijs, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellanten] zijn bewoners van de woning aan de [locatie] in Wageningen. Zij willen dat de grond naast de woning voor een deel als parkeerplaats met in- en uitrit gebruikt kan worden. Eerder werd dat stuk grond door de vorige bewoners als tuin gebruikt. [appellanten] hebben toestemming gevraagd voor hun plannen aan de verhuurder van de woning, de Woningstichting. De Woningstichting heeft die toestemming verleend bij brief van 20 maart 2019, omdat zij in de veronderstelling was dat zij eigenaar was van de grond die [appellanten] wilden bewerken. Vervolgens hebben [appellanten] op een deel van de grond groen verwijderd, bestrating aangebracht en een schutting geplaatst.
    De gemeente heeft [appellanten] bij brief van 22 juli 2019 geïnformeerd dat zij zonder gebruiksovereenkomst en zonder overleg met de gemeente openbare ruimte in gebruik hebben genomen voor een parkeerplaats met in- en uitrit. De gemeente en de Woningstichting vinden de schutting onwenselijk omdat deze het zicht voor weggebruikers belemmert en illegaal in de openbare ruimte is geplaatst. De gemeente wil niet dat de wijk verder ontgroent. [appellanten] moeten de al verrichte werkzaamheden ongedaan maken en de grond herstellen. De gemeente heeft [appellanten] bij brief van 25 juli 2019 geïnformeerd dat de grond eigendom is van de gemeente. De vorige bewoners hadden een gebruiksovereenkomst, maar deze is met hun vertrek komen te vervallen.
    Bij brief van 26 juli 2019 heeft de Woningstichting de toestemming voor de plannen van [appellanten] ingetrokken, omdat de grond van de gemeente is.
    [appellanten] hebben op 31 juli 2019 bij de gemeente een melding gedaan voor een in- en uitrit.
    Besluitvorming
    2.       Het college heeft op 13 augustus 2019 gereageerd op de melding van [appellanten]. Het college weigert toestemming te geven voor de in- en uitrit, omdat het Team Beheer van de gemeente een negatief advies heeft gegeven over de aanvraag. De plannen van [appellanten] gaan ten koste van openbaar groen.
    Bij besluit van 25 november 2019 heeft het college het bezwaar van [appellanten] tegen de brief van 13 augustus 2019 onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie Algemene Zaken niet-ontvankelijk verklaard. De commissie concludeert dat [appellanten] geen belanghebbenden zijn en er geen sprake is van een besluit op een aanvraag.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens de rechtbank zijn [appellanten] in beginsel belanghebbenden bij een besluit op hun melding. De rechtbank heeft echter overwogen dat aannemelijk is dat de in- en uitrit niet kan worden verwezenlijkt, omdat de gemeente als eigenaar van de grond meerdere keren heeft aangegeven dat zij daarvoor geen toestemming geeft en de rechtbank er geen aanknopingspunten voor ziet waarom die toestemming niet geweigerd mag worden.
    Gronden hoger beroep
    4.       [appellanten] voeren aan dat uit niets blijkt dat de in- en uitrit niet verwezenlijkt kan worden. De weigering van de toestemming is volgens hen in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Ook geeft de weigering blijk van misbruik van bevoegdheid door de gemeente.
    [appellanten] stellen dat het college de mogelijkheid van niet-ontvankelijkheid van hun bezwaar aan hen had moeten mededelen. Verder stellen zij dat zij hierover hadden moeten worden gehoord, aangezien dit voor het nemen van een besluit op bezwaar van aanmerkelijk belang was zoals bedoeld in artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht.
    Ten slotte is het besluit van 25 november 2019 volgens hen in feite een intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 13 augustus 2019 zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Het had daarom in de rede gelegen dat het bezwaar gegrond verklaard zou zijn en gemaakte proceskosten vergoed zouden zijn.
    Beoordeling hoger beroep
    5.       In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    5.1.    Ingevolge artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening 2014, wijziging 2019 (hierna: APV) is het verboden een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg indien:
    a. degene die voornemens is een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg daarvan niet van tevoren melding heeft gedaan aan het college, onder indiening van een situatieschets van de gewenste uitweg en een foto van de bestaande situatie; of
    b. het college het maken of veranderen van de uitweg heeft verboden.
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    Ingevolge het derde lid wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    5.3.    De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2717, waarin is overwogen dat degene die verzoekt om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek, maar dit anders is als aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. In dat geval is de aanvrager geen belanghebbende en is zijn verzoek om een vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Deze lijn in de rechtspraak geldt niet alleen voor aanvragen van omgevingsvergunningen voor een bouwwerk. In de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2020, ECLI:NL:RVS:2021:846, is de lijn doorgetrokken naar andersoortige vergunningen. In de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:198, is dit uitgemaakt voor voorzieningen op gronden van de Staat en in de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3048, voor het vellen van een houtopstand.
    5.4.    Een melding is geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, omdat de melder juist niet wil dat het bestuursorgaan een besluit neemt over de melding. Dat betekent immers dat de aanleg van de in- en uitrit wordt verboden of er voorschriften aan worden verbonden, terwijl het niet nemen van een besluit betekent dat het gemelde plan verwezenlijkt mag worden. De melding uit artikel 2:12, eerste lid, van de APV is verder echter vergelijkbaar met een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Een melder wil iets verwezenlijken en heeft daar op basis van wet- of regelgeving al dan niet uitdrukkelijke toestemming voor nodig van een bestuursorgaan, zoals een aanvraag ook gericht is op toestemming van een bestuursorgaan om iets te verwezenlijken. In beide situaties kan het in voorkomende gevallen zo zijn dat aannemelijk is dat datgene waar toestemming voor wordt gezocht niet verwezenlijkt kan worden. Gelet op het bovenstaande is de rechtspraak onder 5.3 van overeenkomstige toepassing op een melding voor - in dit geval - het maken van een uitweg.
    5.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat aannemelijk was dat de parkeerplaats met in- en uitrit niet kan worden verwezenlijkt. Het was op voorhand duidelijk dat de gemeente geen toestemming heeft gegeven en wil geven voor gebruik van de grond als parkeerplaats met in- en uitrit. De gemeente is eigenaar van het stuk grond. In brieven van de gemeente van 22 juli en 25 juli 2019 en de brief van de Woningstichting van 26 juli 2019, dus voordat [appellanten] de melding deden op 31 juli 2019, is aan hen duidelijk gemaakt dat zij die toestemming niet zouden krijgen en de werkzaamheden moesten worden gestopt. Eerder is op 26 februari en 8 maart 2019 tijdens bezoeken van de gemeente ter plaatse al duidelijk gemaakt dat de geplaatste schutting verwijderd moest worden en verdere werkzaamheden op de grond moesten worden stopgezet.
    5.6.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, zijn [appellanten] geen belanghebbenden bij de beslissing op hun melding en is de brief van 13 augustus 2019 in reactie op de melding geen besluit. Niet wordt toegekomen aan wat [appellanten] inhoudelijk hebben aangevoerd over de melding en de strijdigheid van het weigeren van de toestemming met onder meer artikel 3:2, 3:3 en 3:4 van de Awb. Een bespreking van het beroep op deze bepalingen voert te ver voor de onder 5.3. tot en met 5.5. beschreven toets, waarbij het alleen gaat om de vraag of aannemelijk is dat datgene waar toestemming voor wordt gevraagd niet verwezenlijkt kan worden.
    5.7.    Het betoog slaagt niet.
    6.       Ingevolge artikel 7:9 van de Awb wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    6.1.    [appellanten] hebben geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht zoals bedoeld in artikel 7:9 van de Awb. De niet-ontvankelijkheid is een uitkomst van de besluitvorming die het resultaat is van een door de bezwarencommissie Algemene Zaken gekregen nieuw inzicht, maar geen nieuw feit of nieuwe omstandigheid. Het besluit van 25 november 2019 is genomen op basis van dezelfde feiten en omstandigheden als die bekend waren voor de hoorzitting.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    7.       Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden die kosten door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    7.1.    Het college hoefde niet de in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden. Van herroeping van een in bezwaar bestreden besluit was immers geen sprake.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Borman
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Herweijer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022
    640-898