ECLI:NL:RVS:2018:2143, Raad van State, 27-06-2018, 201703928/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.

201703928/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 maart 2017 in zaak nr. 16/1542 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 februari 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 5 september 2016 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak.
    
    Bij brief van 19 oktober 2016 heeft de staatssecretaris op de tussenuitspraak gereageerd.
    
    Bij einduitspraak van 27 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 5 februari 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Fiktorie-Smits en M.T.P.E. Jeurissen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding
    
    1.    [appellante] heeft in verband met onheuse bejegening door twee ambtenaren die werkzaam zijn bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) in verband met een verzoek tot teruggave van een vertrouwelijk klantendossier in 2013/2014 een klacht ingediend bij de NVWA. Na afhandeling van deze klacht heeft [appellante] bij brief van 31 maart 2015 verzocht om openbaarmaking van de verslagen van de hoorzittingen van de Klachtenadviescommissie (hierna: KAC) van de NVWA met de twee voormelde ambtenaren. Deze verslagen zijn als bijlagen 2 en 3 genoemd in het advies van de KAC van 22 september 2014.
    
    Besluitvorming
    
    2.    De staatssecretaris heeft in zijn besluit van 31 maart 2015 het verzoek van [appellante] afgewezen, op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob, te weten: het belang van de persoonlijke levenssfeer, het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, onderscheidenlijk persoonlijke beleidsopvattingen in een stuk voor intern beraad.
    
        Bij het besluit van 5 februari 2016 heeft de staatssecretaris de bezwaren van [appellante] gedeeltelijk gegrond verklaard. Hij heeft het besluit van 31 maart 2015 gedeeltelijk herroepen, namelijk voor zover het gaat om een aantal passages in de door [appellante] gevraagde documenten. Het betreft de onderdelen ‘Notulen Hoorzitting Klachtadviescommissie NVWA’, ‘Datum hoorzitting’, ‘Plaats’, ‘Tijd’, ‘Betreft’, ‘Aanwezigen (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’, ‘De klacht (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’, en ‘Verloop hoorzitting: de eerste alinea (met uitzondering van de namen van hen die de NVWA vertegenwoordigen)’. De weigering van de openbaarmaking van de overige passages, heeft de staatssecretaris gehandhaafd, opnieuw onder verwijzing naar de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    
    Tussenuitspraak en einduitspraak
    
    3.    Bij tussenuitspraak van 5 september 2016 heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat de staatssecretaris de openbaarmaking van de namen van de betreffende ambtenaren heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
    
        De rechtbank heeft voorts aannemelijk geacht dat de verslagen zijn opgesteld ten behoeve van intern gebruik, namelijk voor de eigen beraadslaging van de KAC. Zonder nadere motivering van de staatssecretaris valt echter niet in te zien waarom de in de verslagen vermelde vragen van de KAC en de antwoorden daarop van de beklaagden in zijn geheel onder de weigeringsgrond van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van de Wob kunnen worden geschaard. Ook heeft de staatssecretaris niet duidelijk gemaakt hoe deze weigeringsgrond zich verhoudt tot de weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de staatssecretaris, om het gebrek te herstellen, ofwel de thans weggelakte passages in de verslagen alsnog openbaar moet maken, ofwel per onderdeel in de verslagen nader moet motiveren waarom sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van de Wob en hoe deze weigeringsgrond zich verhoudt tot de weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    
    4.    In de einduitspraak heeft de rechtbank over de aanvullende reactie van de staatssecretaris overwogen dat openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen naar zij begrijpt integraal is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, in samenhang met artikel 11 van de Wob. Naar het oordeel van rechtbank heeft de staatssecretaris met zijn aanvullende reactie voldoende aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen ertoe kan leiden dat beklaagden niet meer vrijuit over hun bevindingen zullen verklaren en dit zodoende belemmerend kan werken voor het onderzoeken van een klacht en het adviseren over de afhandeling van de klacht door de KAC. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank ook voldoende aannemelijk gemaakt dat de KAC, en daarmee de NVWA, er in de klachtenprocedure bij is gebaat dat de betrokkenen zo vrij mogelijk verklaren en zich daarin niet uit vrees voor openbaarmaking beperkt achten. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris het voorkomen van deze belemmerende werking en de gevolgen daarvan terecht heeft aangemerkt als een belang in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en openbaarmaking van de gesprekverslagen op grond hiervan heeft kunnen weigeren. Dat de jurisprudentie waarnaar de staatssecretaris heeft verwezen ziet op een ander feitencomplex, doet daar niet aan af. De stelling van [appellante] dat de ambtenaren die bij de klachtenprocedure zijn betrokken niet bevreesd waren hun opinie met eiseres te delen, treft geen doel. Het gaat in deze zaak namelijk niet alleen om verstrekking van de verslagen aan eiseres, maar om openbaarmaking daarvan voor een ieder, aldus de rechtbank. Nu de staatssecretaris openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen reeds op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft kunnen weigeren, heeft de rechtbank dat wat verder is aangevoerd over de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob buiten beschouwing gelaten.
    
    Hoger beroep
    
    5.    Ter zitting heeft [appellante] gesteld dat het haar niet gaat om de openbaarmaking van de namen van de ambtenaren en dat die wat haar betreft weggelakt kunnen worden. Zij wenst kennis te nemen van de verslagen zelf. De Afdeling zal het hogerberoepschrift gelet op deze nadere toespitsing ter zitting in dat licht beoordelen.
    
    6.    [appellante] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris het gebrek in het besluit van 5 februari 2016 met zijn nadere reactie van 19 oktober 2016 heeft hersteld. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte genoegen heeft genomen met de stelling van de staatssecretaris dat het in beroep bestreden besluit geen herstel zou behoeven. Voorts is de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet gebleven bij haar standpunt dat de staatssecretaris per onderdeel dient te motiveren waarom openbaarmaking achterwege dient te blijven.
    
    6.1.    Artikel 10, tweede lid, van de Wob, luidt:
    
    Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
    
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
    
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    
    d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
    
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
        Artikel 11, eerste lid, luidt:
    
    In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    6.2.    De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt. Zoals uit de tussenuitspraak volgt, heeft de rechtbank overwogen dat het gebrek kan worden hersteld hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het bestreden besluit. De Afdeling begrijpt uit de opdracht van de rechtbank aan de staatssecretaris dat onvoldoende duidelijk was waarom de staatssecretaris meende dat artikel 11 van de Wob aan de weigering de inhoudelijke passages uit de gespreksverslagen openbaar te maken ten grondslag kon worden gelegd, omdat in de gesprekken ook feitelijkheden waren gewisseld. Met het oog daarop heeft de rechtbank de staatssecretaris gevraagd om per onderdeel in de verslagen te motiveren waarom sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de nadere reactie van de staatssecretaris begrijpt de Afdeling dat hij de weigering van de inhoudelijke passages in de verslagen nader heeft toegespitst op de weigeringsgrond onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, op grond waarvan de inhoud van de verslagen integraal moet worden geweigerd. Gelet op deze nadere toelichting van de staatssecretaris heeft de rechtbank terecht niet reeds in het feit dat niet per passage is aangegeven waarom daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, geoordeeld dat niet aan de opdracht in de tussenuitspraak is voldaan. Het standpunt van [appellante] dat de passages in de gespreksverslagen, voor zover van feitelijke aard, gelet op de tussenuitspraak van de rechtbank openbaar gemaakt hadden kunnen worden, kan gelet op de toespitsing van de weigeringsgrond niet worden gevolgd.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellante] betoogt voorts dat niet gemotiveerd is waarom zich hier een onevenredige benadeling voordoet. Zij volgt de rechtbank niet in het oordeel dat openbaarmaking van de gespreksverslagen kon worden geweigerd omdat beklaagden in de hoorzitting mogelijk niet meer vrijuit over hun bevindingen zullen verklaren en dit zodoende belemmerend kan werken voor het onderzoeken van een klacht en het adviseren over de afhandeling van een klacht door de KAC. In dit concrete geval hadden de betrokken ambtenaren hun visie eerder reeds aan [appellante] kenbaar gemaakt en waren zij helemaal niet bevreesd hun opinie te delen. Evenmin heeft de rechtbank onderkend dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de belangen in dit geval zijn afgewogen en aan welk belang welke waarde is gehecht. Zij voert in dit verband aan dat het voor haar van belang is om te weten waarom de KAC, ondanks gegrondverklaring van de klacht, heeft gemeend in het advies te moeten opnemen dat het de KAC bevreemdt dat [appellante] niet op de hoogte was van de bevoegdheden van de NVWA om dossiers op te vragen. Verder was de KAC er zelf niet op tegen om de gespreksverslagen aan [appellante] toe te zenden.
    
    7.1.    Vast staat dat de vraag of de KAC of de NVWA de gespreksverslagen in het kader van de klachtprocedure van [appellante] had dienen over te leggen, op zichzelf in dit geding niet aan de orde is. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan een oordeel over het betoog van [appellante] dat de NVWA in de klachtenprocedure geen openheid betracht en dat de staatssecretaris in zoverre willens en wetens de deur dicht houdt.
    
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen. De bepaling mag er echter niet toe leiden dat bestuursorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. De belangen die hierbij in het geding zijn wegen niet op tegen het met de Wob beoogde publieke belang van het verstrekken van informatie. Een en ander neemt niet weg dat ook ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen. Hierbij is niet gedacht aan gevallen waarin van inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer sprake is, maar aan zulke waarin het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan zij deel uitmaken, in het geding is.
    
    7.3.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte gegevens. Het betreft een tweetal notulen van hoorzittingen van de KAC met twee beklaagden op 28 augustus 2014 en op 12 september 2014.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de vrees van de staatssecretaris dat de KAC en de NVWA onevenredig worden benadeeld door openbaarmaking van de verslagen, niet ongegrond is. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat een goede klachtbehandeling door de NVWA in het gedrang kan komen indien uitlatingen in de klachtprocedure voor iedereen openbaar kunnen worden. Het is aannemelijk dat betrokkenen minder bereidwillig zijn om vrijuit over hun bevindingen te verklaren als zij er rekening mee moeten houden dat hun verklaringen in de openbaarheid worden gebracht. Het onderzoek van de KAC naar de klacht blijft daarmee verstoken van volledige medewerking waarbij alle relevante feiten en omstandigheden naar boven komen. Daardoor kan zij niet het onderzoek doen dat nodig is om de NVWA te adviseren in de afhandeling van de klacht. Dat brengt vervolgens mee dat het voor de NVWA lastiger wordt eventuele verbeterpunten in haar organisatie door te voeren.
    
        De staatssecretaris heeft het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de KAC en de NVWA in redelijkheid kunnen laten prevaleren boven het algemene belang van openbaarmaking. Ter zitting is gebleken dat [appellante] hoopt op transparantie met betrekking tot de handhavingsbevoegdheden en werkwijze van de NVWA. Deze kan ook worden bereikt door overleg met de NVWA buiten een Wob-procedure om. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris openbaarmaking van het inhoudelijk deel van de gespreksverslagen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft mogen weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Nu de staatssecretaris de openbaarmaking van de verslagen mocht weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, behoeft hetgeen [appellante] heeft aangevoerd in het kader van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob geen bespreking meer.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Konings
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
    
    612.