ECLI:NL:RVS:2016:3069, Raad van State, 16-11-2016, 201508970/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2014 heeft het college aan Stichting Bernardus Wonen een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een appartementencomplex met vijftien appartementen, genoemd "De Rozenhof", op het perceel Alsemlaan 1 tot en met 29 (oneven) te Oud Gastel (hierna: het bouwplan).

201508970/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Halderberge,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 oktober 2015 in zaken nrs. 15/3860 en 15/4259 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 oktober 2014 heeft het college aan Stichting Bernardus Wonen een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een appartementencomplex met vijftien appartementen, genoemd "De Rozenhof", op het perceel Alsemlaan 1 tot en met 29 (oneven) te Oud Gastel (hierna: het bouwplan).
    
    Bij besluiten van 23 april 2015 heeft het college de door [wederpartij] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 23 april 2015 vernietigd, het besluit van 22 oktober 2014 herroepen, voor zover daarbij een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan, en het college opgedragen opnieuw te beslissen op de aanvragen van Stichting Bernardus Wonen van 20 juni 2014 en 20 oktober 2014. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [wederpartij] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij] en [gemachtigde] zijn verschenen.
    
    Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het college opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan.
    
    De Afdeling heeft naar aanleiding van het besluit van 24 mei 2016 het onderzoek heropend.
    
    [wederpartij] en anderen hebben tegen dit besluit gronden aangevoerd.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Partijen hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Het bouwplan voorziet in de bouw van een appartementencomplex op het perceel met een hoogte van 12,6 m, vier verdiepingen en een plat dak. Het perceel ligt binnen de bebouwde kom. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten aanleggen of veranderen van een uitrit, bouwen en afwijken van het bestemmingsplan. [wederpartij] en anderen wonen in de nabijheid van het perceel en vrezen dat realisering van het appartementencomplex zal leiden tot schaduwwerking en inkijk in hun tuinen en woningen.
    
    2. Het college komt in hoger beroep uitsluitend op tegen de herroeping door de rechtbank van het besluit van 22 oktober 2014, voor zover daarbij omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan, en de opdracht van de rechtbank aan het college om opnieuw te beslissen op de aanvragen van Stichting Bernardus Wonen van 20 juni 2014 en 20 oktober 2014. Aan die herroeping en opdracht heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat voor het in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern Oud Gastel" realiseren van een plat dak alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning kan worden verleend, zodat de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan moet worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het platte dak van het appartementencomplex met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning kan worden verleend, zodat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet van toepassing is. Volgens het college kan de uitvoering van het appartementencomplex met een plat dak, in plaats van een kap met een helling die voldoet aan het bepaalde in het bestemmingsplan, worden aangemerkt als een uitbreiding van een hoofdgebouw en daarmee een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), zodat artikel 4, aanhef en eerste lid, van die bijlage van toepassing is.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke onderbouwing en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van die wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken in aanmerking een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van die bijlage wordt onder een bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    
    3.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de uitbreiding die ontstaat doordat het voorziene appartementencomplex is uitgerust met een plat dak, in plaats van een kap met een helling die in overeenstemming is met het bestemmingsplan, niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. De rechtbank heeft aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat deze uitbreiding bouwkundig, noch functioneel valt te onderscheiden van het nieuw op te richten appartementencomplex. Daarmee heeft de rechtbank een onjuiste maatstaf aangelegd. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt onder bijbehorend bouwwerk onder meer verstaan een uitbreiding van een hoofdgebouw. Daarbij is geen beperking opgenomen, in die zin dat de uitbreiding functioneel of bouwkundig moet zijn te onderscheiden van de rest van het gebouw. Ook is niet de beperking opgenomen dat de uitbreiding betrekking moet hebben op een reeds bestaand gebouw. Anders dan [wederpartij] en anderen betogen, volgt uit de nota van toelichting bij bijlage II van het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133-134) verder niet dat een bijbehorend bouwwerk alleen bij (en niet op) een hoofdgebouw gerealiseerd kan worden. De door hen aangehaalde passages uit de toelichting, wat daarvan verder zij, hebben geen betrekking op het eerste deel van de in artikel 1, eerste lid, van bijlage II opgenomen begripsomschrijving van bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw. Deze passages hebben betrekking op het tweede deel van die begripsomschrijving, dan wel op de artikelen 2, eerste lid, en 3, eerste lid, van bijlage II, waarin als voorwaarde is gesteld dat sprake moet zijn van een op de grond staand bijbehorend bouwwerk. Die voorwaarde is in artikel 4, eerste lid, van bijlage II niet gesteld. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de uitvoering van het appartementencomplex met een plat dak, in plaats van een kap met een helling die voldoet aan het bepaalde in het bestemmingsplan, niet kan worden aangemerkt als een uitbreiding van een hoofdgebouw en daarmee een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II, waarvoor ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, van die bijlage omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo. Nu een besluit over die verlening niet met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden voorbereid, heeft de rechtbank ten onrechte het besluit van 22 oktober 2014 herroepen, voor zover de omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan, en het college ten onrechte opgedragen opnieuw te beslissen op de aanvragen van Stichting Bernardus Wonen van 20 juni 2014 en 20 oktober 2014.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 22 oktober 2014 heeft herroepen en het college heeft opgedragen opnieuw te beslissen op de aanvragen van Stichting Bernardus Wonen van 20 juni 2014 en 20 oktober 2014.
    
    5. Het besluit van 24 mei 2016 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    Bij het besluit van 24 mei 2016 heeft het college opnieuw omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan, ditmaal met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Met de vernietiging van de in rechtsoverweging 5 beschreven onderdelen van de uitspraak van de rechtbank, komt de grondslag aan het besluit van 24 mei 2016 te vervallen. Het besluit van 24 mei 2016 komt reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.
    
    6. De Afdeling zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van de door de rechtbank vernietigde besluiten van 23 april 2015 in stand kunnen blijven in het licht van de door [wederpartij] en anderen naar voren gebrachte beroepsgronden, voor zover deze nog bespreking behoeven. Bij de beoordeling zal de door het college overgelegde bezonningsstudie van Quadrant Architecten van 14 april 2016 worden betrokken.
    
    7. [wederpartij] en anderen hebben betoogd dat het college in hun belang bij het behoud van privacy en bezonning in hun tuinen en woningen aanleiding had moeten zien om de omgevingsvergunning te weigeren.
    
    7.1. Ingevolge het bestemmingplan "Kern Oud Gastel" rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden" met de aanduiding "woningtype meergezinswoningen".
    
    Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de als "Woondoeleinden" op de kaart aangewezen gronden bestemd voor woningen.
    
    Ingevolge artikel 3.3.2 dienen hoofdgebouwen aan de volgende eisen te voldoen:
    
    d. de goothoogte mag niet meer bedragen dan aangegeven op de kaart (hier 12 m);
    
    e. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan aangegeven op de kaart (hier 12 m);
    
    f. de hoofdgebouwen dienen te zijn afgedekt met een kap met een helling van minimaal 30° en maximaal 65°.
    
    Ingevolge artikel 3.4.1 kan het college vrijstelling verlenen van het bepaalde in artikel 3.3.2 onder d en/of e teneinde een grotere goothoogte en/of bouwhoogte toe te staan dan de op de kaart aangegeven hoogten.
    
    7.2. Het voorziene appartementencomplex is in strijd met het bestemmingsplan, omdat de goot- en bouwhoogte de maximaal toegestane hoogte van 12 m met 0,6 m overschrijdt en het gebouw niet wordt afgedekt met een kap met een helling van minimaal 30° en maximaal 65°, maar met een plat dak. Voor zover het de goot- en bouwhoogte betreft, is het college bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 3.4.1 van de planvoorschriften, omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Wat het platte dak betreft, is het college, zoals hiervoor is overwogen, bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen.
    
    7.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [wederpartij] en anderen geen onevenredige gevolgen zullen ondervinden van het feit dat het voorziene appartementencomplex wat betreft de goot- en bouwhoogte en het platte dak afwijkt van het bestemmingsplan. Uit de bezonningsstudie van 14 april 2016, waarin de schaduwwerking van het appartementencomplex bij een hoogte van 12 m en 12,6 m in beeld is gebracht, blijkt volgens het college dat niet of nauwelijks sprake is van extra schaduwwerking ten opzichte van de situatie zoals toegestaan op grond van het bestemmingsplan. De Afdeling ziet geen grond om te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt. [wederpartij] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bezonningsstudie geen representatief beeld geeft van de schaduwwerking in beide situaties. Voor zover zij hebben aangevoerd dat in de bezonningsstudie geen rekening is gehouden met de gevolgen van het platte dak voor de schaduwwerking, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat het uitvoeren van het appartementencomplex met een plat dak tot een relevant verschil in schaduwwerking leidt in vergelijking met een dak met de op grond van het bestemmingsplan maximaal toegestane helling van 65°. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college in het door hen gestelde belang bij het behoud van bezonning in hun tuinen en woningen aanleiding had moeten zien om de omgevingsvergunning te weigeren. Hetgeen [wederpartij] en anderen hebben aangevoerd, kan evenmin leiden tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voorziene appartementencomplex, vergeleken met de situatie die reeds op grond van het bestemmingsplan mogelijk is, niet tot een zodanige aantasting van hun privacy leidt dat de omgevingsvergunning om die reden geweigerd had moeten worden. De stelling van [wederpartij] en anderen dat op de vierde verdieping bij de hoekappartementen balkons zijn voorzien, die volgens hen niet mogelijk zouden zijn bij de in het bestemmingsplan voorgeschreven dakconstructie, is daarvoor onvoldoende.
    
    8. [wederpartij] en anderen hebben voorts aangevoerd dat het college heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Volgens hen heeft het college zich in zoverre ten onrechte gebaseerd op het door de Welstandscommissie van de gemeente Halderberge (hierna: de welstandscommissie) op 29 juli 2014 uitgebrachte welstandsadvies, omdat daarin niet is onderkend dat het voorziene appartementencomplex niet passend is in de omgeving. Het appartementencomplex is volgens [wederpartij] en anderen te markant, onder meer omdat de vierde verdieping niet terugligt, en komt te dicht op de bestaande bebouwing te staan. Het college had een second opinion van een andere welstandscommissie moeten vragen, aldus [wederpartij] en anderen.
    
    8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:368, mag het bevoegd gezag, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan een dergelijk advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
    
    8.2. Het college heeft aan het besluit van 22 oktober 2014 het advies van de welstandscommissie van 29 juli 2014 ten grondslag gelegd. Hierin is vermeld dat een markant gebouw op het perceel passend is. De gekozen vormgeving is evenwichtig van opzet. De solitaire ligging en de alzijdige uitstraling zorgen voor een goede inpassing van het gebouw in zijn omgeving. Er is een samenhang in de gekozen donkere kleuren (aarderood en grijs) en materialen. Voor een definitieve advisering worden monsters opgevraagd van de toe te passen kleuren en materialen, aldus het welstandsadvies.
    
    Niet is gebleken dat het welstandsadvies van 29 juli 2014 naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. [wederpartij] en anderen hebben geen tegengesteld advies overgelegd van een andere deskundig te achten persoon of instantie, noch gemotiveerd aangevoerd dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Voor het oordeel dat het college om een second opinion had behoren te verzoeken, bestaat reeds hierom geen grond. Dat het [wederpartij] en anderen, als gesteld, niet duidelijk is of de leden van de welstandscommissie op de voorgeschreven wijze zijn benoemd, kan hen niet baten, nu zij geen redenen hebben aangevoerd om hieraan te twijfelen.
    
    Het college heeft zich gelet op het voorgaande op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. In het aangevoerde door [wederpartij] en anderen dat de welstandscommissie geen definitief advies heeft uitgebracht, nu zij een voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de te gebruiken materialen en kleuren, bestaat geen grond voor een ander oordeel. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college heeft toegelicht dat het reeds voorafgaand aan het advies van de welstandscommissie van 29 juli 2014 een materialen- en kleurenstaat heeft verstrekt waarmee de te gebruiken materialen en kleuren moeten overeenkomen en dat aan het besluit van 22 oktober 2014 het voorschrift is verbonden dat minimaal vier weken voordat met de bouw wordt begonnen kleur- en materiaalmonsters van de aan de buitenzijde te verwerken kleuren en materialen moeten zijn overgelegd en goedgekeurd.
    
    9. De Afdeling ziet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, aanleiding om de rechtsgevolgen van de door de rechtbank vernietigde besluiten van 23 april 2015 in stand te laten. Daarmee wordt de bij het besluit van 22 oktober 2014 verleende omgevingsvergunning onherroepelijk.
    
    10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 oktober 2015 in zaken nrs. 15/3860 en 15/4259, voor zover de rechtbank het besluit van 22 oktober 2014 heeft herroepen en het college van burgemeester en wethouders van Halderberge heeft opgedragen opnieuw te beslissen op de aanvragen van Stichting Bernardus Wonen van 20 juni 2014 en 20 oktober 2014;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Halderberge van 24 mei 2016;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van de door de rechtbank vernietigde besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Halderberge van 23 april 2015 in stand blijven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
    
    462-757.