ECLI:NL:RVS:2016:298, Raad van State, 10-02-2016, 201402870/2/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Tramlijn Vlaanderen - Maastricht" vastgesteld.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Maastricht,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Maastricht,
    3. [appellant sub 3], wonend te Maastricht,
    4. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], beiden wonend te Maastricht,
    5. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid La Bergère Hospitality Group B.V. (hierna: La Bergère), gevestigd te Maastricht,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Maastricht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Tramlijn Vlaanderen - Maastricht" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], de Fietsersbond, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [belanghebbende A], [appellanten sub 4], La Bergère en [belanghebbende B] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellant sub 1], de Fietsersbond, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [belanghebbende A], [appellanten sub 4], La Bergère, [belanghebbende B], het agentschap naar Belgisch publiekrecht Vlaamse Vervoermaatschappij De Lijn en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2], [belanghebbende A], [appellanten sub 4], La Bergère, [belanghebbende B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.K.H. van Oostveen, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, de Fietsersbond, vertegenwoordigd door L. Maathuis en T. Rand, [appellant sub 2], in de persoon van [appellante sub 2B], [appellant sub 3], [belanghebbende A], [appellanten sub 4], La Bergère en [belanghebbende B], allen vertegenwoordigd door mr. M. van Aken, advocaat te Sittard, bijgestaan door ing. M. Burgmeijer, werkzaam bij M+P raadgevende adviseurs B.V., en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, M.A. Hendrikx, mr. M.M.E. Wetzels, mr. W.M.C. Pas, ing. R.W. Hogerheijde, J.J. Couvreur, T.D. Bouwman, ir. C.P. Schouten, dr.ir. H.G. Stuit, A.W.M. Leushuis, ing. C.F.M. Bernards en ir. D.H.H. van den Dool, zijn verschenen. Voorts is ter zitting De Lijn, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, [belanghebbende C] en [belanghebbende D], als partij gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 11 februari 2015, zaak nr. 201402870/1/R6, heeft de Afdeling de beroepen van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] niet-ontvankelijk verklaard en het beroep van de Fietsersbond ongegrond. In de overige beroepen heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 16 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 18 februari 2014 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 12 mei 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Tramlijn Vlaanderen - Maastricht" gewijzigd vastgesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4] en La Bergère een zienswijze naar voren gebracht.
    
    [appellant sub 3], [appellanten sub 4] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 10 november 2015, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. L.M.A. Schrieder, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, [appellant sub 2], in de persoon van [appellante sub 2B], [appellant sub 3], [appellanten sub 4] en La Bergère, allen vertegenwoordigd door mr. M. van Aken, advocaat te Sittard, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, G.E.M.M. Bartholomée, A.P.J. Savelberg-Ortmans en mr. M.M.E. Wetzels, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting De Lijn, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, [belanghebbende E] en [belanghebbende F], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De raad heeft bij het besluit van 12 mei 2015 het plan gewijzigd vastgesteld door artikel 4, lid 4.4.1 en 4.4.2, en artikel 6, lid 6.4.1 en 6.4.2, van de planregels aan te passen. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede onderwerp van het geding.
    
    2. [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4] en La Bergère betogen in hun zienswijzen dat het plan niet binnen de planperiode uitvoerbaar zal zijn. Er is een review gemaakt van het trambaanproject waaruit volgens hen volgt dat het tracé zoals dat in het plan is opgenomen tot technische problemen leidt en een kostenoverschrijding met zich brengt.
    
    2.1. Op 25 februari 2015 is de raad geïnformeerd over de resultaten van de review van het project Tramlijn Vlaanderen - Maastricht (hierna: de Review). De raad acht zich tot reparatie van het plan gehouden, zolang hij geen nieuw besluit heeft genomen aangaande het bestemmingsplan en acht het passend om de reparatie van het plan door te voeren. Eventuele beslissingen over het tracé zullen, indien nodig, een planologische vertaling krijgen, aldus de raad. Op 29 september 2015 is aan de raad op basis van de Review en een door de Projectorganisatie TVM uitgevoerde variantenstudie voorgesteld om het tramtraject niet langer over de Wilhelminabrug naar het NS-station Maastricht te voeren en het traject zodanig aan te passen dat er een tijdelijke eindhalte bij Mosae Forum komt. Daarbij zal, aldus het raadsvoorstel, binnen het bestaande budget worden gebleven. De raad heeft zich op de tweede zitting op het standpunt gesteld dat, indien tot de aanleg van het aangepaste traject wordt besloten, dit op grond van het bestemmingsplan kan worden gerealiseerd.
    
    2.2. De Afdeling overweegt dat het betoog van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4] en La Bergère ziet op de uitvoerbaarheid, welk aspect niet het onderwerp vormt van de door de Afdeling aan de raad gegeven opdracht en de wijze waarop de raad daaraan uitvoering heeft gegeven. Over de uitvoerbaarheid van het plan is in overweging 18 van de tussenuitspraak een eindbeslissing gegeven. De Afdeling kan behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel.
    
    2.3. Ten tijde van de eerste zitting op 25 november 2014 was, zo heeft de Afdeling eerst na de tussenuitspraak moeten vaststellen, de Review reeds in conceptversie gereed. In de in februari 2015 naar buiten gebrachte Review zijn geen andere conclusies getrokken dan in de conceptversie. Uit de Review en de daarop ter zitting op 10 november 2015 gegeven toelichting leidt de Afdeling af dat er problemen zijn die verstrekkende gevolgen voor de realisatie van het tramproject zullen hebben. Het tracé is volgens de Review niet te realiseren binnen het beschikbare budget, er is nog geen zicht op de wijze waarop de technische problemen bij de Wilhelminabrug kunnen worden opgelost en de planning is niet haalbaar. De voorlopige resultaten in de conceptversie zijn niet naar buiten gebracht om de gemeente moverende redenen. Wel zijn de voorlopige reviewresultaten op 18 november 2014 vertrouwelijk gerapporteerd aan het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders. Gelet op deze gang van zaken is de Afdeling van oordeel dat sprake is van een zeer uitzonderlijk geval dat het terugkomen op het in de tussenuitspraak gegeven oordeel met betrekking tot de uitvoerbaarheid rechtvaardigt, indien tot de conclusie moet worden gekomen, dat indien de Afdeling wel van de juiste feitelijke grondslag zou zijn uitgegaan dat tot een ander oordeel over dit aspect van het bestreden besluit zou hebben geleid. De Afdeling ziet derhalve aanleiding om in het licht van hetgeen na de tussenuitspraak naar voren is gebracht te bezien of de raad zich bij zijn standpunt dat het plan binnen de planperiode uitvoerbaar is heeft mogen baseren op de aan het plan ten grondslag gelegde onderzoeken.
    
    2.4. In de plantoelichting staat ten aanzien van de economische uitvoerbaarheid dat in december 2012 het document 'Projectbesluit Tram Vlaanderen - Maastricht' is uitgebracht door de gemeente Maastricht en de provincie Limburg. Dit document biedt een samenvatting van alle relevante studies en onderzoeken en omvat verder overige relevante informatie die een rol speelde bij het genomen raadsbesluit "Projectbesluit Tram Vlaanderen Maastricht" van 18 december 2012 (hierna: het projectbesluit), zoals ook de kostenraming. Met betrekking tot de financiële- en risicoparagraaf wordt verwezen naar het projectbesluit, waarin de financiële kaders en de risicobeheersingsaanpak met betrekking tot onderhavig project zijn uiteengezet. Binnen het project TVM wordt gehandeld binnen deze vigerende beleidskaders, aldus de plantoelichting. Aan de zijde van de kostenkant is volgens de plantoelichting onderzoek gedaan naar kostenindicaties wat betreft onder meer aanleg van de traminfrastructuur, bodem, trillingen, geluid, natuur, flankerende maatregelen en voorbereidingskosten waaronder ambtelijke kosten. Aan de zijde van de dekkingskant hebben gemeente en provincie gezamenlijk de beschikking over een projectbudget van ongeveer 65 miljoen euro. Dit bedrag dekt, aldus de plantoelichting, de totale exploitatiekosten van het project, zoals ook in de kaderovereenkomst is vastgelegd en door de betrokken partijen is bekrachtigd.
    
    2.5. Uit de Review volgt dat in 2007 door Movares onderzoek is gedaan naar de mogelijkheden en belemmeringen van het traject Maasboulevard - Vork - Wilhelminabrug, waarbij drie tracévarianten zijn beschouwd. De conclusie van het onderzoek was onder meer dat aanpassingen aan de zogeheten Vork, onderdeel van het westelijke deel van de brug, benodigd zijn ten behoeve van versterkingen en de verkeersinpassing, welke in de orde van grootte liggen van twee miljoen tot vier miljoen euro. In de in 2008 door Goudappel Coffeng opgestelde Koersnota Tram Vlaanderen - Maastricht is ten aanzien van de Maasboulevard - Vork - Wilhelminabrug geconcludeerd dat de inpassing onzeker en lastig is. In het in 2011 opgestelde Beslisdocument "Stadstracé Tram Vlaanderen - Maastricht" wordt ten aanzien van de technische uitvoerbaarheid geconcludeerd dat er nog sprake is van risico’s.
    
    In het projectbesluit is vermeld dat bij complexe en grote projecten de steeds met de realisatie van projecten gepaard gaande risico’s veelal ingrijpender zijn en er naar aanleiding van ervaringen in het verleden voldoende aandacht voor risicomanagement dient te zijn. Voor het project Tram Vlaanderen - Maastricht worden, aldus het projectbesluit, periodiek risico-inventarisaties opgesteld. In het projectbesluit wordt de kanttekening gemaakt dat er nog een aantal grotere risico’s spelen, onder meer de onnauwkeurigheidsmarges bij de kostenraming.
    
    Signalen voor de zomer van 2014 en meer indringende signalen rond de zomer van 2014 van de projectorganisatie over problemen op technisch, financieel en planningsvlak met mogelijke gevolgen voor het bestemmingsplan waren blijkens de Review aanleiding voor het nadere onderzoek. Deze signalen brachten de colleges van gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders ertoe, aldus de Review, per omgaande een integrale, diepgaande review van het gehele tramdossier te gelasten en de activiteiten rondom het tramdossier vanuit kostenbeheersing terug te brengen tot hetgeen strikt noodzakelijk was.
    
    Naar aanleiding van de voorlopige reviewresultaten in november 2014 is, zo volgt uit de Review, gesteld dat het project niet meer passend lijkt te zijn binnen de gestelde beleidskaders, zowel technisch, financieel, planologisch als qua planning. Een aantal risico’s waarvan in de besluitvorming van 2012 gewag is gemaakt doet zich daadwerkelijk voor, aldus de Review.
    
    In de Review is vermeld dat er geen andere conclusies zijn te trekken dan de voorlopige conclusies zoals gepresenteerd in november 2014. Wat de Wilhelminabrug betreft zijn er vanuit constructief oogpunt aanpassingen nodig in de orde van grootte van zes miljoen euro. Het andere probleem met betrekking tot de Wilhelminabrug, zijnde de overbrugging van het hoogteverschil en de zogeheten hobbels in het wegdek in combinatie met bochtstralenproblematiek en stedenbouwkundige inpassing, is weliswaar geconstateerd, maar nog niet uitgewerkt. Een oplossing voor deze problemen is in alle redelijkheid nog niet gevonden, aldus de Review. Voorts staat in de Review vermeld dat een nieuwe raming is gemaakt van de financiële gevolgen van de risico’s die in het projectbesluit naar voren zijn gebracht.
    
    2.6. De Afdeling zal eerst het beroep tegen het besluit van 12 mei 2015 beoordelen en vervolgens beoordelen of er nog belang bestaat bij een beoordeling van het besluit van 18 februari 2014.
    
    2.7. De wijze van uitvoering en de technische problemen waarvoor men zich in dat verband ziet gesteld bij de aanleg van de trambaan staan in deze procedure op zichzelf niet ter beoordeling. Dat doet er niet aan af dat de raad ten tijde van het besluit van 12 mei 2015 het plan niet heeft kunnen vaststellen indien de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat zwaarwegende technische problemen bij de aanleg van de trambaan aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan.
    
    2.8. Met het plan is beoogd een trambaan mogelijk te maken via de Wilhelminabrug naar het NS-station Maastricht. Het voornemen tot inkorting behelst een substantiële wijziging van de trambaan ten behoeve waarvan het plan is vastgesteld. Er zal volgens het voornemen sprake zijn van een tijdelijke eindhalte Mosae Forum en een nieuw keerpunt aan de Maasboulevard. De Afdeling acht op voorhand niet aannemelijk dat het in het raadsstuk van 29 september 2015 voorgestelde traject met andere eindhalte dezelfde ruimtelijke uitstraling heeft als het oorspronkelijk beoogde traject. Niet is uitgesloten dat de belangen van derden door de voorgenomen trajectwijziging op een andere wijze worden geraakt dan door het oorspronkelijke traject. Reeds verrichte onderzoeken naar bijvoorbeeld geluidsoverlast of trillinghinder kunnen niet zonder meer worden gehanteerd om de gevolgen voor de omgeving van een aangepast traject met een ander keerpunt in kaart te brengen.
    
    2.9. Gelet op hetgeen onder 2.5 is overwogen kan niet worden staande gehouden dat de gerezen problemen van technische aard van beperkte omvang zijn. Er is nog geen zicht op een oplossing van de problemen bij de Wilhelminabrug. Het voorgenomen tracé via de Wilhelminabrug kan niet binnen het beschikbare budget worden gerealiseerd. In verband daarmee is de planning niet haalbaar. Uit de stukken blijkt dat reeds in 2007 op risico’s is gewezen op en rond de Wilhelminabrug. De raad heeft blijkens het projectbesluit eind 2012 onder ogen gezien dat aan de realisatie van het project risico’s kleven en dat deze gemonitord moeten worden. Bij de voorbereiding van het plan is niet voldoende acht geslagen op de zwaarwegende technische problemen die in het kader van de Review naar voren zijn gekomen. De Afdeling gaat er gelet op de beschikbare stukken vanuit dat deze in de kern al ruim voor de eerste vaststelling van het plan bij besluit van 18 februari 2014 - en dus ook voor de gewijzigde vaststelling van 12 mei 2015 - bij de gemeente bekend waren of hadden kunnen zijn. Naar het oordeel van de Afdeling schiet gelet op hetgeen hiervoor is overwogen het aan het plan ten grondslag gelegde onderzoek tekort om als grondslag te dienen voor het standpunt van de raad dat hij op voorhand in redelijkheid ervan uit kon gaan dat het plan binnen de planperiode uitvoerbaar is. De raad heeft in zoverre onvoldoende zorgvuldigheid betracht bij de voorbereiding van het plan. De conclusie is derhalve, dat de Afdeling aanleiding ziet om terug te komen van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel over de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    3. Het beroep tegen het besluit van 12 mei 2015 is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd. Gelet daarop ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4] en La Bergère belang hebben bij een beoordeling van hun beroep tegen het besluit van 18 februari 2014. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ligt ook aan dat besluit in zoverre onvoldoende onderzoek ten grondslag. Het besluit van 18 februari 2014 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    
    4. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het voornemen om de trambaan in te korten, ziet de Afdeling geen aanleiding de raad op te dragen om het gebrek in de bestreden besluiten via een bestuurlijke lus te herstellen.
    
    5. Voor zover [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4] en La Bergère zich in hun zienswijzen richten tegen de wijze waarop de raad bij het besluit van 12 mei 2015 de in de tussenuitspraak omschreven gebreken in het besluit van 18 februari 2014 heeft hersteld, kan dat gelet op het vorenstaande buiten beschouwing blijven.
    
    6. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    7. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij zijn de zaken van [appellant sub 3], [appellanten sub 4] en La Bergère aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], [appellant sub 3], [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid La Bergère Hospitality Group B.V. tegen de besluiten van 18 februari 2014 en 12 mei 2015 tot vaststelling onderscheidenlijk gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Tramlijn Vlaanderen - Maastricht" gegrond;
    
    II. vernietigt die besluiten;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Maastricht op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Maastricht tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:
    
    a. [appellant sub 1] tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    b. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] tot een bedrag van € 112,50 (zegge: honderdtwaalf euro en vijftig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    c. [appellant sub 3], [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid La Bergère Hospitality Group B.V. tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Maastricht aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
    
    a. € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [appellant sub 1];
    
    b. € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    c. € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [appellant sub 3];
    
    d. € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    e. € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid La Bergère Hospitality Group B.V.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Zwemstra
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2016
    
    91.