ECLI:NL:RVS:2020:1285, Raad van State, 27-05-2020, 201905132/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 januari 2018 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van de bovenetage van het gebouw aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Amstelveen van een kantoorfunctie naar twee woningen. [belanghebbende] is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel en heeft op 7 december 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd om de kantoorfunctie van de bovenetage van het pand om te zetten naar twee woningen op die bovenetage. [appellante] woont aan de [locatie 3] - naast het perceel - en kan zich niet met de verleende omgevingsvergunning verenigen, omdat zij vreest dat de twee woningen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op haar woon- en leefklimaat.

201905132/1/R1.
    Datum uitspraak: 27 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Amstelveen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 mei 2019 in zaak nr. 18/5107 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 januari 2018 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van de bovenetage van het gebouw aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Amstelveen (hierna: het perceel) van een kantoorfunctie naar twee woningen.
    Bij besluit van 2 juli 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft partijen op 30 april 2020 telefonisch gehoord. Aan het telefonisch horen hebben [appellante], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door N. Lindeman, deelgenomen. Voorts heeft aan deze telefonische hoorzitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. drs. B.P.M. Zwinkels, advocaat te Honselersdijk, deelgenomen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    In verband met de uitbraak van het coronavirus kon in deze zaak een zitting in fysieke vorm bij de Afdeling niet plaatsvinden. Om die reden zijn partijen door middel van telehoren gehoord.
    2.    [belanghebbende] is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel en heeft op 7 december 2017 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aangevraagd om de kantoorfunctie van de bovenetage van het pand om te zetten naar twee woningen op die bovenetage.
    3.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Amstelveen Noord West". Op het perceel rust de bestemming "Bedrijven". Bij besluit van 12 januari 2018, gehandhaafd bij besluit van 2 juli 2018, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) de omgevingsvergunning verleend in afwijking van het bestemmingsplan, omdat het gebruik van het pand als woonruimte niet past binnen dat plan. Aan deze vergunning is onder meer het volgende voorschrift verbonden: "de gevel- en/of vensteropeningen op de perceelgrens met het perceel H5107, Heemraadschapslaan 73, dienen ondoorzichtig én vaststaand te worden uitgevoerd" (hierna: het vergunningvoorschrift).
    4.    [appellante] woont aan de [locatie 3] - naast het perceel - en kan zich niet met de verleende omgevingsvergunning verenigen, omdat zij vreest dat de twee woningen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op haar woon- en leefklimaat.
    Aangevallen uitspraak
    5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. De rechtbank heeft - kort weergegeven - overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich geen onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat voordoet. Het betoog dat het afwijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan in strijd is met het gemeentelijk beleid, heeft de rechtbank evenmin gevolgd. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat niet behoeft te worden voorzien in extra parkeerruimte.
    Hoger beroep
    Gemeentelijk beleid
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de "Beleidsregels planologische afwijkingen gemeente Amstelveen" van 18 mei 2017 (hierna: de Beleidsregels). Zij voert aan dat het college ten onrechte stelt dat uit de Beleidsregels volgt dat indien geen beleid is geformuleerd, maar de activiteit wel is opgenomen in artikel 4 van bijlage II van het Bor, kan worden afgeweken van het bestemmingsplan, terwijl die mogelijkheid alleen betrekking heeft op bouwactiviteiten en in dit geval geen sprake is van een omgevingsvergunning voor bouwen. Volgens haar is ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waarin staat dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Verder wijst zij op de mogelijkheid dat voor het perceel een nieuw bestemmingsplan kan worden vastgesteld, waarbij de bedrijfsbestemming wordt gewijzigd in een woonbestemming.
    6.1.    Uit paragraaf 1.2 van de Beleidsregels volgt dat deze handvatten geeft bij aanvragen om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan voor bouwactiviteiten die veel voorkomen en dat voor bouwactiviteiten waarvoor geen beleidsregels zijn opgesteld een individuele afweging wordt gemaakt. Vaststaat dat in de Beleidsregels niets is geregeld over gebruik. Volgens het college betekent de enkele omstandigheid dat een activiteit niet is voorzien in de Beleidsregels niet dat voor die activiteit op grond van artikel 4 van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingplan kan worden verleend. Nu het gebruik van het pand ten behoeve van wonen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, is de gevraagde omgevingsvergunning verleend, aldus het college. De Afdeling begrijpt het college zo dat de Beleidsregels in dit geval dus niet van toepassing zijn, omdat in dat beleid niets is opgenomen over de wijziging van het gebruik van een pand. Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt van het college juist en is de rechtbank terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Weliswaar staat in paragraaf 1.4 van de Beleidsregels dat daarin wordt omschreven in welke situaties meer wordt toegestaan dan de huidige planregels van het bestemmingsplan toestaan, dat in alle andere situaties de planregels leidend zijn en in beginsel niet afgeweken wordt van het bestemmingsplan, maar deze paragraaf heeft alleen betrekking op de veel voorkomende bouwactiviteiten waarvoor blijkens paragraaf 1.2 in de Beleidsregels criteria zijn opgenomen (vergelijk de uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:936, r.o. 5.2). Nu de Beleidsregels in dit geval niet van toepassing zijn, is van strijd met artikel 4:84 van de Awb evenmin sprake. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank verder terecht geoordeeld dat in dit geval een individuele beoordeling moet worden gemaakt. Het betoog dat ook een nieuw bestemmingsplan kan worden vastgesteld, leidt niet tot een ander oordeel, omdat een aanvraag om omgevingsvergunning die in strijd is met een bestemmingsplan op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo mede wordt aangemerkt als een verzoek om met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken.
        Het betoog faalt.
    Woon- en leefklimaat
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, omdat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het gebruik van het pand op het perceel leidt volgens haar tot een onevenredige aantasting van haar woon- en leefklimaat. In de eerste plaats voert zij aan dat haar privacy wordt geschonden als gevolg van rechtstreekse inkijk vanuit de woningen in haar woning en tuin. Een afstand van ongeveer 2,5 m tussen beide panden biedt onvoldoende waarborg, aldus [appellante]. In het bijzonder wijst zij erop dat er inkijk zal zijn in haar slaap- en badkamer en dat de toekomstige bewoners de hele week aanwezig zullen zijn in de woning, terwijl het kantoor in het weekend en in de avonden was gesloten. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst [appellante] op de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2387, waarin volgens haar is overwogen dat aan het aspect privacy ook een doorslaggevend belang kan worden toegekend indien geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Verder betoogt zij over het aspect privacy dat aan de vergunning ten onrechte niet het voorschrift is verbonden dat de ramen die uitzicht bieden op haar perceel geblindeerd moeten worden. In het vergunningvoorschrift is deze voorwaarde wel gesteld voor ramen die uitzicht bieden op het perceel aan de Heemraadschapslaan 73, aldus [appellante]. Dat volgens het college wordt voldaan aan de artikelen 5:50 en 5:51 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW), betekent volgens [appellante] niet dat ter plaatse van haar perceel sprake is van een goede ruimtelijke ordening. In de tweede plaats betoogt [appellante] dat de woningen zullen leiden tot geluidhinder door luide muziek en lichthinder in de avonduren. Zij heeft hiervan al eerder - tijdens illegale bewoning van het pand - overlast ondervonden.
    7.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college. Het college heeft daarbij beleidsruimte en de rechter beoordeelt of, in dit geval, het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te verlenen.
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van het pand ten behoeve van wonen niet leidt tot een onevenredige aantasting van de privacy van [appellante].
        Naar het oordeel van de Afdeling is enige aantasting van de privacy weliswaar niet uit te sluiten, maar is deze aantasting niet zodanig onevenredig dat het college bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan het heeft gedaan. Het college heeft daarbij kunnen betrekken, zoals het ter zitting nader heeft toegelicht, dat het kantoor dat voorheen in het pand op het perceel was gevestigd weliswaar in de avonden en weekenden gesloten was, maar dat het bestemmingsplan ter plaatse bedrijven toestaat in categorie 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten behorende bij dat plan en dat dit toegestane gebruik ook invloed heeft op het woon- en leefklimaat van [appellante]. Het college heeft in dit verband van belang kunnen achten dat de ter plaatse toegelaten bedrijven ook in de avond en in het weekend geopend kunnen zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2713, mag het college bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen meewegen dat negatieve gevolgen van een bouwplan ook kunnen worden veroorzaakt door de fictieve realisering van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Voor haar oordeel acht de Afdeling verder van betekenis dat [appellante] in een stedelijke omgeving woont en enige inkijk in haar woning inherent is aan het wonen in een dergelijke omgeving. De door haar genoemde uitspraak van 6 september 2017 leidt niet tot een ander oordeel. Daarin is overwogen dat het college het verlies van privacy terecht bij de besluitvorming heeft betrokken en dat dit niet alleen een rol kan spelen indien sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college die afweging in het voorliggende geval voldoende gemaakt. Dat het college tot een andere uitkomst is gekomen dan in de uitspraak van 6 september 2017, maakt dat niet anders.
        Over het gewenste voorschrift heeft het college toegelicht dat de ramen die uitzicht bieden op het perceel van [appellante] zich niet binnen een afstand van 2 m van haar perceelgrens bevinden. Volgens het college wordt voldaan aan de voorwaarden uit het BW en geldt het vergunningvoorschrift daarom niet voor de ramen die uitzicht bieden op het perceel van [appellante]. In dat kader is nader toegelicht dat de afstand tussen het voormalige kantoorpand en het perceel van [appellante] weliswaar ongeveer 2,5 m bedraagt, maar dat de afstand tussen het pand en haar woning minimaal 8 m is. Dit is door [appellante] niet bestreden. Nu het gebruik van het pand voor wonen niet leidt tot een onevenredige aantasting van de privacy van [appellante], heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gewenste voorschrift niet noodzakelijk is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Overigens is door [belanghebbende] toegezegd dat het raam van de badkamer ondoorzichtig zal worden gemaakt en zal worden vastgezet, zodat inkijk in zoverre wordt voorkomen.
    7.3.    Over de gevreesde licht- en geluidhinder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat die gevolgen niet zodanig zijn dat het college daarin aanleiding had behoren te zien de omgevingsvergunning te weigeren. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat enige hinder inherent is aan wonen in een stedelijke omgeving en heeft voorts de ter plaatse maximaal toegestane planologische invulling, zoals hiervoor onder 7.2 is overwogen, in zijn afweging mogen betrekken. De omstandigheid dat [appellante] in het verleden overlast heeft ervaren door illegale bewoning van het pand, leidt niet tot een ander oordeel. Mocht [appellante] in de toekomst overlast ervaren dan kan zij het college verzoeken daartegen handhavend op te treden.
    7.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank, voor zover het gaat om het woon- en leefklimaat van [appellante], terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te verlenen.
        Het betoog faalt.
    Parkeren
    8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat is voorzien in onvoldoende parkeerplaatsen. Daartoe voert zij primair aan dat de benodigde parkeerbehoefte onjuist is berekend door de parkeerbehoefte van het oude gebruik van het perceel te verrekenen met die van het nieuwe gebruik, omdat het college bij het berekenen van de parkeerbehoefte van het oude gebruik is uitgegaan van onjuiste gegevens. De omgevingsvergunning van 10 november 1997 is volgens [appellante] niet verleend voor het gebruik van het pand als kantoor. Subsidiair betoogt [appellante] dat het college bij de berekening van de parkeerbehoefte ten onrechte is uitgegaan van vier parkeerplaatsen in de oude situatie. Volgens haar geldt op basis van de CROW-kengetallen voor kantoren zonder baliefunctie een minimale norm van 0,9 parkeerplaats per 100 m² en een maximale norm van 1,4 parkeerplaats per 100 m². Nu de bovenverdieping van het pand een oppervlakte van 168,3 m² heeft, is de parkeerbehoefte in de oude situatie minimaal 1,5 parkeerplaats en maximaal 2,3 parkeerplaats, aldus [appellante]. Zij wijst er verder op dat zij nu al een tekort aan parkeerplaatsen ervaart en vreest dat de bestaande overlast als gevolg van de woningen zal verergeren.
    8.1.    Artikel 4, lid 4.1, van de planregels van het Paraplubestemmingsplan Schipholparkeren en parkeernormen luidt: "Een omgevingsvergunning voor het bouwen, verbouwen, uitbreiden en/of functiewijziging van een gebouw of perceel wordt slechts verleend, wanneer wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid conform het thans geldend beleid 'Nota Parkeernormen Amstelveen'."
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1574, behoort bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat slechts rekening dient te worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Leegstand van dat pand gedurende een periode is daarbij niet relevant.
        De bestaande parkeerbehoefte dient in zekere mate objectief vastgesteld te kunnen worden. Hierbij hoeft niet alleen rekening te worden gehouden met een vergunde situatie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2755).
    8.3.    Over de parkeerbehoefte vanwege het voormalige kantoorpand op het perceel heeft de rechtbank terecht overwogen dat, wat verder niet in geschil is, de bovenetage van dat pand in gebruik was ten behoeve van kantoorfunctie en dat uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten behorende bij het bestemmingsplan blijkt dat dit gebruik is toegestaan. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat, nu het gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan, daarvoor geen vergunning nodig is en dat daarom niet relevant is of uit de bouwtekeningen behorend bij de vergunning uit 1997 al dan niet blijkt of het gebruik als kantoor op de bovenetage van het perceel is vergund. Gelet hierop en gelet op wat onder 8.2 is overwogen, mocht het college bij het berekenen van de parkeerbehoefte in de bestaande situatie uitgaan van een kantoorfunctie.
    8.4.    Het college heeft aan de hand van de "Nota Parkeernormen 2016" (hierna: de Parkeernota) de parkeerbehoefte in de bestaande en in de nieuwe situatie berekend. Gelet op artikel 4, lid 4.1, van de planregels van het paraplubestemmingsplan is het college terecht uitgegaan van de normen uit de Parkeernota. Voor de nieuwe situatie - waarbij twee woningen mogelijk worden gemaakt - zijn volgens het college 2,8 parkeerplaatsen nodig. In de Parkeernota wordt voor een woning kleiner dan 100 m² namelijk uitgegaan van een norm van 1,4 parkeerplaats. In de bestaande situatie - uitgaande van de kantoorfunctie - is de parkeerbehoefte 3,38 parkeerplaatsen. Daarover is toegelicht dat de bovenverdieping van het pand ongeveer 169 m² is en dat op basis van de Parkeernota voor een kantoorfunctie een parkeernorm van 2,0 parkeerplaats per 100 m² geldt. Volgens het college behoeft niet te worden voorzien in extra parkeerruimte, omdat de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie kleiner is dan die in de bestaande situatie. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college de uitkomsten van de parkeerbehoefte in de bestaande en in de nieuwe situatie niet met elkaar heeft kunnen verrekenen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat voor de woningen op de bovenetage van het pand op het perceel geen extra parkeerplaatsen benodigd zijn.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2020
    374-909.