ECLI:NL:RVS:2004:AQ9962, Raad van State, 08-09-2004, 200308336/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 20 augustus 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Middelburg (hierna: het college) aan appellant meegedeeld dat is geconstateerd dat hij zich op 25 juli 2002 niet heeft gehouden aan de voorschriften die ingevolge de Verordening Marktwezen Middelburg (hierna: de verordening) en het Uitvoeringsbesluit Dagplaatsen Warenmarkt (hierna: het uitvoeringsbesluit) gelden voor het standwerken op de markt te Middelburg en hem een waarschuwing gegeven.

200308336/1.
      Datum uitspraak: 8 september 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 18 november 2003 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Middelburg.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij brief van 20 augustus 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Middelburg (hierna: het college) aan appellant meegedeeld dat is geconstateerd dat hij zich op 25 juli 2002 niet heeft gehouden aan de voorschriften die ingevolge de Verordening Marktwezen Middelburg (hierna: de verordening) en het Uitvoeringsbesluit Dagplaatsen Warenmarkt (hierna: het uitvoeringsbesluit) gelden voor het standwerken op de markt te Middelburg en hem een waarschuwing gegeven.
    
    Bij brief van 9 september 2002 is aan appellant een tweede waarschuwing gezonden vanwege het op 5 september 2002 overtreden van voormelde voorschriften.
    
    Tegen deze waarschuwingen heeft appellant bij brief van 14 september 2002 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 16 september 2002 heeft het college appellant meegedeeld dat op 12 september 2002 is geconstateerd dat hij voor de derde maal de voorschriften heeft overtreden en dat hij als gevolg hiervan voor een periode van twee maanden, ingaand op 19 september 2002 en eindigend op 19 november 2002, is uitgesloten van deelname aan de loting voor standwerkers. 
    
    Daartegen heeft appellant bij brief van 17 september 2002 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 16 januari 2003 heeft het college het bezwaarschrift van 14 september 2002 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaarschrift van 17 september 2002 ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 november 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) het tegen het besluit van 16 januari 2003 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 9 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 januari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 23 februari 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2004, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. J. Wouters, advocaat te Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door J.A.W. de Wolf, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de verordening is een standwerker verplicht op de standplaats te werken, en wordt onder standwerken verstaan: verkoopactiviteiten, waarbij de standwerker publiek om zich heen verzamelt, een voor het publiek aansprekende uiteenzetting of demonstratie houdt over het door hem te verkopen artikel en een aantal personen gelijktijdig tot de aankoop daarvan tracht te bewegen.
    
        Ingevolge artikel 18, vierde lid, zijn burgemeester en wethouders bevoegd nadere regels te stellen regelende de wijze van loting, het innemen, gebruik en afmeting van de standwerkersplaats op de warenmarkt en het ontzeggen van toegang tot de loting voor standwerkers.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 4, onder a, van het uitvoeringsbesluit, in werking getreden op 7 maart 2002, is een standwerker bij de verkoop van zijn artikel verplicht zich te houden aan de kenmerken van standwerken, zoals vermeld in artikel 18, tweede lid, van de verordening.
    
         Ingevolge artikel 4, onder b, wordt het uitsluitend aanbieden en/of het aanprijzen van (uitzoek)artikelen niet aangemerkt als standwerken.
    
        Ingevolge artikel 4, onder c, van het besluit mag een standwerker de hem toegewezen standplaats niet met andere personen innemen of zich laten aflossen.
    
        Ingevolge artikel 5, onder a, zal, indien een standwerker zich niet of in onvoldoende mate houdt aan de in dit besluit genoemde bepalingen, in het bijzonder niet aan de in artikel 4, onder a, van dit besluit genoemde kenmerken van standwerken, hem dit schriftelijk worden meegedeeld. Voorts is bepaald dat indien aan een standplaatshouder binnen de periode van een half jaar driemaal een dergelijke schriftelijke mededeling is verzonden, hij voor de periode van twee maanden wordt uitgesloten van deelname aan de loting voor standwerkers.
    
    2.2.    Appellant heeft in hoger beroep zijn in eerste aanleg naar voren gebrachte bezwaren gehandhaafd. Uit het beroepschrift noch uit het verhandelde in eerste aanleg kan worden afgeleid dat, en appellant heeft dit ter zitting ook bevestigd, de voorgedragen gronden uitsluitend waren gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift van 17 september 2002, zoals de rechtbank heeft overwogen. Gelet hierop moet worden vastgesteld dat de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over de vraag of het bezwaarschrift van 14 september 2002 terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Nu de rechtbank de gronden gericht tegen de waarschuwingen van 25 juli 2002 en 5 september 2002 in het kader van de beoordeling van het bezwaarschrift van 17 september 2002 wel inhoudelijk heeft beoordeeld, ziet de Afdeling geen grond voor terugwijzing naar de rechtbank.
    
    2.3.    Aan de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaarschrift van 14 september 2002 ligt de overweging ten grondslag dat aan een waarschuwing als zodanig geen rechtsgevolgen zijn verbonden, zodat deze niet als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is aan te merken.
    
    2.3.1.    De Afdeling stelt voorop dat, indien een waarschuwing onderdeel vormt van een op schrift gesteld en bekend gemaakt sanctiesysteem en binnen dat systeem als voorwaarde geldt voor het opleggen van een bestuurlijke maatregel als hier aan de orde, die waarschuwing geacht moet worden te zijn gericht op rechtsgevolg en moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2003 in zaak no. 200206732/1 (NJB 2004, blz. 73, nr. 3). De hier in geding zijnde waarschuwingen moeten derhalve worden aangemerkt als waarschuwingen in vorenbedoelde zin. Het college heeft het bezwaarschrift van 14 september 2002 dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.3.2.    In aanmerking genomen dat het college en de rechtbank in het kader van de oordeelsvorming over de opgelegde maatregel zich inhoudelijk over de hiervoor bedoelde waarschuwingen hebben uitgelaten, ziet de Afdeling geen beletsel zich uit te spreken over de door appellant bestreden juistheid van het oordeel van het college en de rechtbank dat de aan appellant gegeven waarschuwingen terecht en op goede gronden zijn gegeven en het college, gelet daarop, in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omstreden maatregel op te leggen.
    
    2.3.3.    Wat betreft de gegeven waarschuwingen heeft appellant, die in de gemeente Middelburg al jaren met groenten en fruit als standwerker werkzaam was, gemotiveerd ontkend dat hij aan het standwerkerschap niet op juiste wijze invulling heeft gegeven. Naar zijn mening zijn de gehanteerde criteria niet zonder meer duidelijk en is het, gezien zijn assortiment, ook niet goed mogelijk aan het standwerkerschap op andere wijze vorm te geven dan door hem gedaan. In dit verband heeft hij voorts nog opgemerkt dat zijn wijze van standwerken op de markten van enkele andere gemeenten geen bezwaren ontmoet.
    
    2.3.4.    Het college heeft de waarschuwingen op basis waarvan is besloten appellant tijdelijk uit te sluiten van deelname aan loting voor standwerkers gebaseerd op door marktmeesters opgemaakte rapporten over appellants optreden als standwerker op de markt van Middelburg.
    
    2.3.5.    Naar ter zitting namens het college is erkend, vermelden die rapporten in hoofdzaak de opvatting van de marktmeesters over de vraag of al dan niet wordt voldaan aan voor toepassing van artikel 18, tweede lid, van de verordening relevante kwalificaties. In die rapporten ontbreekt een weergave van feiten en omstandigheden die tot het oordeel hebben geleid dat sprake is van een overtreding in de zin van artikel 18, tweede lid, van de verordening, althans deze zijn te summier weergegeven om de conclusie te kunnen dragen. Daarbij is van betekenis dat de marktmeesters gebruik maken van voorbedrukte formulieren, waarop zij standaardsituaties kunnen aankruisen. Uit een formulier met louter kruisjes kan echter onvoldoende worden afgeleid hetgeen zich precies heeft afgespeeld. In dit licht moet worden geoordeeld dat de beslissing op bezwaar, voorzover deze betrekking heeft op de gegeven waarschuwingen, niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het besluit dient dan ook te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit miskend. Hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd behoeft gezien het vorenstaande geen bespreking.
    
    2.4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen. Het college zal opnieuw op de bezwaarschriften van 14 en 17 september 2002 dienen te beslissen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
    
    2.5.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 18 november 2003, reg.nr. Awb 03/106;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Middelburg van 16 januari 2003, kenmerk: 2002/16288/dW;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Middelburg op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Middelburg in de door appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1525,40, waarvan een gedeelte groot € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Middelburg te worden betaald aan appellant;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Middelburg aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 175,00 en € 116,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.R. Winter, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.C.S. Bakker, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Winter    w.g. Bakker
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2004
    
    393.