ECLI:NL:RVS:2018:4035, Raad van State, 12-12-2018, 201710032/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over het jaar 2012 definitief berekend en een bedrag van € 7.795,00 van haar teruggevorderd.

201710032/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Den Haag,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 november 2017 in zaak nr. 17/3380 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over het jaar 2012 definitief berekend en een bedrag van € 7.795,00 van haar teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 18 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd, het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2018, waar [appellante], bijgestaan door mr. K.T.F. Chocolaad, advocaat te Voorburg, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek heropend en bepaald dat een tweede behandeling ter zitting zal plaatsvinden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K.T.F. Chocolaad, advocaat te Voorburg, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 31 juli 2015 waarbij de kinderopvangtoeslag over het jaar 2012 definitief is berekend en een bedrag van € 7.795,00 van haar is teruggevorderd. Dit bezwaar heeft zij ingediend op 8 februari 2017. De Belastingdienst/Toeslagen heeft haar bezwaar inhoudelijk behandeld maar de rechtbank heeft geoordeeld dat de dienst het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat het te laat is ingediend. Volgens de rechtbank zijn er geen redenen om de te late indiening verschoonbaar te achten. [appellante] kan zich niet verenigen met dit oordeel.
    
    Wettelijk kader
    
    2.    De wetsartikelen die in deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellante] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat zij niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Zij stelt dat het besluit van 31 juli 2015 haar pas in februari van 2017 bekend is geworden omdat zij op 15 oktober 2014 naar het buitenland is vetrokken en het besluit niet bij het nemen ervan aan haar bekend is gemaakt. Aangezien de Belastingdienst/Toeslagen gebruik maakt van de adresgegevens die zijn vermeld in de Basisregistratie Personen (hierna: Brp), was de dienst hiervan op de hoogte, zodat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het haar verantwoordelijkheid is om de Belastingdienst/Toeslagen ervan op de hoogte te stellen dat zij is verhuisd.
    
        Verder betoogt [appellante] dat zij alle kosten voor kinderopvang over 2012 heeft voldaan. Zij verzoekt de zaak terug te verwijzen naar de rechtbank indien aan een inhoudelijke behandeling wordt toegekomen.
    
    4.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het verweerschrift toegelicht dat hij via een geautomatiseerde koppeling de informatie in het Brp kan raadplegen. Ten tijde van het nemen van het besluit op 31 juli 2015 waren er in het Brp geen adresgegevens van [appellante] bekend. Niettemin beschouwt de dienst het besluit als bekendgemaakt, ook al wordt het verzonden zonder adresgegevens. Volgens de dienst had [appellante] van haar verhuizing naar het buitenland melding moeten doen aan de gemeente dan wel aan de Belastingdienst/Toeslagen. Nu zij dat niet heeft gedaan, kan de omstandigheid dat zij niet tijdig bekend was met het besluit van 31 juli 2015 niet verschoonbaar worden geacht.
    
    5.    In het uittreksel Brp van de Den Haag blijkt dat [appellante] tot 15 oktober 2014 ingeschreven heeft gestaan op het adres [locatie] te Den Haag. Vanaf die datum is bij het adres ‘Onbekend’ vermeld. De Belastingdienst/Toeslagen kon bij het verzenden van het besluit van 31 juli 2015 dan ook niet afgaan op een in de Brp vermeld adres van [appellante]. Ter zitting heeft de dienst toegelicht dat besluiten in dat geval met alleen de naam van de belanghebbende maar zonder adres worden aangemaakt en met de post worden meegegeven. In het systeem van de Belastingdienst/Toeslagen is niet ingebouwd dat dergelijke brieven (zonder adresgegevens) worden onderschept. Zolang een besluit niet retour afzender wordt gezonden, gaat de dienst ervan uit dat het besluit is bekendgemaakt en de termijn voor het indienen van bezwaar gaat lopen.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling kan het op deze wijze verzenden van besluiten, te weten zonder het vermelden van de adresgegevens, niet worden gekwalificeerd als bekendmaking in de zin van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. Van toezending of uitreiking aan degene tot wie het besluit is gericht, is op deze wijze geen sprake. Dat betekent dat het besluit van 31 juli 2015 gelet op artikel 3:40 van de Awb niet in werking is getreden en de termijn voor het indienen van bezwaar daarmee ook niet is aangevangen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van [appellante] niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De omstandigheid dat [appellante] niet heeft voldaan aan de verplichting op grond van artikel 2.43 van de Wet basisregistratie personen om bij de gemeente van haar woonplaats door te geven dat zij is verhuisd naar het buitenland en wat haar nieuwe adres is, maakt het voorgaande niet anders. De Belastingdienst/Toeslagen dient in dit soort gevallen besluiten op andere geschikte wijze bekend te maken.
    
        Dit betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet op het bepaalde in artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient de zaak in beginsel te worden teruggewezen naar de rechtbank. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:116 van de Awb de zaak zonder terugwijzing af te doen, nu die gelet op het hierna volgende geen verdere behandeling van de rechtbank behoeft.
    
    Beoordeling
    
    7.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:211), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wkkp, dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor zulke opvang heeft gehad en wat de hoogte ervan is.
    
        De Afdeling heeft verder overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114), dat geen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat, indien de vraagouder niet kan aantonen dat hij het volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk heeft betaald.
    
    8.    Uit de stukken volgt dat [appellante] voor de kinderopvang gebruik heeft gemaakt van gastouderopvang via het [gastouderbureau]. Vast staat dat de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten rechtstreeks aan dit bureau overmaakte. Ten behoeve van de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] bij brief van 20 augustus 2013 verzocht het bijgevoegde antwoordformulier in te vullen en deze tezamen met de jaaropgave over 2012 terug te sturen. Bij brief van 25 november 2013 heeft de dienst dit verzoek aan [appellante] herhaald. Bij het uitblijven van een reactie heeft de dienst op 19 februari 2014 vermeld dat zij ervan uitgaat dat [appellante] geen kosten heeft gemaakt voor kinderopvang in 2012 en [appellante] daarom het voorschot dient terug te betalen. Op 26 maart 2014 heeft [appellante] het antwoordformulier van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog ingevuld en retour gezonden en daarin vermeld dat zij in 2012 in totaal 1840 uur aan kinderopvang heeft afgenomen en daarvoor een bedrag van €9.200,- aan kosten heeft gehad. In het besluit van 31 juli 2015, gehandhaafd in het besluit op bezwaar van 18 april 2017, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellante] met de overgelegde bewijsstukken niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij kosten voor kinderopvang heeft gehad en deze kosten heeft betaald.
    
    9.    [appellante] heeft een jaaroverzicht overgelegd van [gastouderbureau] aan de gastouder. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat op grond van deze jaaropgave niet kan worden vastgesteld wat de kosten voor kinderopvang waren omdat het aantal opgegeven opvang uren vermenigvuldigd met de uurprijs niet leidt tot het uitbetaalde bedrag aan de gastouder zoals dat is vermeld. Hoewel een jaaropgave in beginsel volstaat om de kosten aan te tonen, heeft de dienst daarom aan [appellante] gevraagd om nadere stukken zoals facturen en bankafschriften. [appellante] heeft op 29 maart 2017 aan de Belastingdienst/Toeslagen te kennen gegeven niet over bankafschriften te beschikken waaruit de kosten kunnen worden herleid, omdat de voorschotten rechtstreeks naar het gastouderbureau werden overgemaakt. Ook zijn door [appellante] op een later moment geen facturen overgelegd.
    
    10.    De Afdeling volgt de Belastingdienst/Toeslagen in zijn standpunt dat [appellante] met de overgelegde jaaropgave van 2012 niet inzichtelijk heeft gemaakt welke kosten zij voor kinderopvang in dat jaar heeft gehad. Het vermelde aantal uren kinderopvang correspondeert niet met de weergegeven kosten indien wordt uitgegaan van de op de jaaropgave vermelde uurprijs. De dienst heeft aldus terecht aanleiding gezien [appellante] om nadere stukken te vragen. [appellante] heeft gezegd niet over bankafschriften te beschikken vanwege de rechtstreekse betaling van de kinderopvangtoeslag aan het gastouderbureau. Verder heeft zij geen facturen overgelegd en ontbreekt een overeenkomst tussen het gastouderbureau en [appellante]. Daarbij komt dat ter zitting is vastgesteld dat [appellante] ook niet het aandeel dat vraagouders naar draagkracht dienen te voldoen heeft betaald. Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat door [appellante] niet is aangetoond dat zij kosten heeft gehad voor kinderopvang in 2012. Evenmin heeft zij aangetoond deze kosten te hebben betaald. Dat, zoals [appellante] betoogt, zij niet meer kan beschikken over de relevante stukken omdat de kinderopvangtoeslag rechtstreeks aan het gastouderbureau is overgemaakt en het gastouderbureau opgehouden is te bestaan, laat onverlet dat [appellante], als aanvrager van de kinderopvangtoeslag, de verantwoordelijkheid heeft om zelf een deugdelijke administratie bij te houden waaruit de hoogte en de daadwerkelijke betaling van de gemaakte kosten kunnen worden afgeleid.
    
        Gelet op het voorgaande faalt het betoog van [appellante] dat zij heeft aangetoond kosten te hebben gehad voor kinderopvang in 2012 en dat zij heeft aangetoond deze kosten te hebben betaald.
    
    Eindoordeel
    
    11.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 april 2017 alsnog ongegrond verklaren.
    
        Dat betekent dat het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 18 april 2017 in stand blijft. De dienst heeft de kinderopvangtoeslag over 2012 terecht op nihil gesteld en [appellante] dient het in dat jaar uitbetaalde bedrag aan voorschotten kinderopvangtoeslag terug te betalen.
    
    Proceskosten
    
    12.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 november 2017 in zaak nr. 17/3380;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
    
    w.g. Uylenburg    w.g. Fenwick
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
    
    608.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    Artikel 6:7
    
    De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken"
    
    Artikel 6:8
    
    1. De termijn vangt aan met ingang van de dag die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    
    [...]
    
    Artikel 6:11
    
    Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
    
    Artikel 3:40
    
    Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    
    Artikel 3:41
    
    1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
    2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze.
    
    [...]
    
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    Artikel 18
    
    1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
    
    2. De gegevens en inlichtingen worden verstrekt op een door de Belastingdienst/Toeslagen aangegeven wijze en binnen een door de Belastingdienst/Toeslagen te stellen termijn.
    
    3. Indien de gegevens of inlichtingen niet op tijd zijn verstrekt door de persoon aan wie dit is gevraagd, maant de Belastingdienst/Toeslagen hem aan onder het stellen van een nadere termijn om alsnog de gevraagde gegevens en inlichtingen te verstrekken.
    
    4. Indien niet aan de in de vorige leden genoemde verplichtingen is voldaan, bepaalt de Belastingdienst/Toeslagen ambtshalve de hoogte van de tegemoetkoming. Indien de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner gehouden is aan de inspecteur een opgaaf te verstrekken van het niet in Nederland belastbaar inkomen en deze persoon daaraan niet, dan wel niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft voldaan, kan de Belastingdienst/Toeslagen de hoogte van de tegemoetkoming ambtshalve bepalen.
    
    Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
    
    Artikel 1.7
    
    1. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
    
    a. de draagkracht, en
    
    b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
    
    1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
    
    2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
    
    3º. de soort kinderopvang.
    
    [..]