ECLI:NL:RVS:2019:4006, Raad van State, 27-11-2019, 201900265/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2017 heeft het college geweigerd aan Sauna Drôme omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een kelosauna op de bestaande grotsauna op het perceel Tolweg 13 te Putten (hierna: het perceel).

201900265/1/A1.Datum uitspraak: 27 november 2019
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    Sauna Drôme Onroerend Goed B.V., gevestigd te Putten,
    appellante,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 november 2018 in zaak nr. 18/3808 in het geding tussen:
  
  
  
    Sauna Drôme
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Putten.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 28 november 2017 heeft het college geweigerd aan Sauna Drôme omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een kelosauna op de bestaande grotsauna op het perceel Tolweg 13 te Putten (hierna: het perceel).
  
  
  
    Bij besluit van 12 juni 2018 heeft het college het door Sauna Drôme daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 29 november 2018 heeft de rechtbank het door Sauna Drôme daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft Sauna Drôme hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Het college en [belanghebbende] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2019, waar Sauna Drôme, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. C.N.J. Kortmann en mr. S.F.H. van Ravels, advocaten te Amsterdam, en het college vertegenwoordigd door ing. P. Hennekeij, mr. G.J. Vooren en I. Steunebrink, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, als partij gehoord.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  1. Sauna Drôme exploiteert op de percelen Tolweg 13-15 te Putten (hierna: de percelen) een welnesscomplex. Het bouwplan voorziet in het realiseren van een kelosauna van 67 m² met 60 zitplaatsen. De bestaande grotsauna wordt met een dakopbouw verhoogd. In die verhoging wordt de kelosauna gerealiseerd. Voor de grotsauna heeft het college bij besluit van 7 maart 2017 omgevingsvergunning verleend. Daarbij is het college afgeweken van het bestemmingsplan omdat naar het oordeel van het college de maximale oppervlakte aan bebouwing uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Westelijk Buitengebied 2006" (hierna: het bestemmingsplan) werd overschreden.
  
  
        Het college weigert om omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan omdat het bouwplan wordt gerealiseerd op de grotsauna die in strijd is met het bestemmingsplan. Het college weigert af te wijken vanwege de ruimtelijke impact van de sauna na realisering van het bouwplan. Met name de verkeersaantrekkende werking die het complex dan heeft, is naar het oordeel van het college een probleem.
  
  
  
        De rechtbank heeft de weigering in stand gelaten. Daar is Sauna Drôme het niet mee eens.
  
  
  
    Strijd bestemmingsplan
  
  
  2. Sauna Drôme betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens haar wordt de op grond van het bestemmingsplan maximaal toegestane bebouwde oppervlakte niet overschreden. Bij het berekenen van de bebouwing op het perceel moeten de bouwwerken, geen gebouw zijnde, anders dan de rechtbank en het college hebben gedaan, niet worden betrokken. Dit volgt uit het feit dat bij de inventarisatie in het kader van het opstellen van het bestemmingsplan de bouwwerken, geen gebouw zijnde niet zijn geïnventariseerd. Indien de bouwwerken, geen gebouw zijnde niet worden meegerekend, is er op het perceel maar 1868 m² aan bebouwing aanwezig. Verder stelt zij dat de bestaande bebouwing op grond van artikel 9.2 van de planvoorschriften positief is bestemd. In dit verband merkt zij op dat de oppervlakte als gevolg van het bouwplan niet zal toenemen en dat het bouwplan voldoet aan de maximale goot- en bouwhoogte. Het bouwplan heeft alleen maar gevolgen voor de bruto vloeroppervlakte.
  
  
    2.1.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Dagrecreatie" met de aanduiding "Sauna annex beautycentrum".     
  
  
  
        Artikel 9.2 luidt: " Voor het bouwen van bouwwerken gelden de volgende bepalingen:
  
  
  
    
      
    
  
  
    -in die gevallen dat bestaande afwijkende maatvoeringen meer bedragen dan in deze voorschriften is voorgeschreven, mogen deze bestaande maatvoeringen in afwijking daarvan als maximaal toelaatbaar worden aangehouden; 
  
  
  
    -de gezamenlijke oppervlakte van de bebouwing per dagrecreatieve voorziening mag niet meer bedragen dan de bestaande oppervlakte (bedrijfswoningen inclusief bijgebouwen uitgezonderd) zoals weergegeven in bijlage 2 "overzicht niet agrarische functies", vermeerderd met 10%;
  
  
  
    […]"
  
  
    
      
    
  
  
        Artikel 1, luidt: "In deze voorschriften wordt verstaan onder e. bebouwing: een of meer gebouwen en/of bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
  
  
  
    […]
  
  
  
    pp. bestaand:
  
  
  - met betrekking tot bebouwing:
  
  
    de bebouwing als aanwezig ten tijde van het in ontwerp ter visie leggen van het plan, voor zover niet in strijd met het toen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan, en de bebouwing waarvoor ten tijde van de ter visielegging van het ontwerpplan reeds een bouwvergunning was verleend.
  
  
  
    […]"
  
  
  
    2.2.    De rechtbank heeft het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan geacht omdat het bouwplan wordt gerealiseerd op een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan. Met de grotsauna wordt volgens de rechtbank de maximale bebouwde oppervlakte uit het bestemmingsplan overschreden waardoor het realiseren van de kelosauna ook in strijd is met het bestemmingsplan.
  
  
  
        Tussen partijen is in geschil of de grotsauna in strijd is met het bestemmingsplan. Tussen partijen is voorts in geschil of dat betekent dat het bouwplan ook in strijd is met het bestemmingsplan.
  
  
  
    2.3.    De Afdeling stelt voorop dat indien de grotsauna in strijd is met het bestemmingsplan, de kelosauna die daarop wordt gerealiseerd dat ook is. Dit ondanks het feit dat voor de grotsauna een omgevingsvergunning is verleend. Door het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wijzigt het bestemmingsplan namelijk niet. Daarmee is slechts eenmalig de mogelijkheid geboden om in afwijking van het bestemmingsplan de grotsauna op het perceel te realiseren. Dat de bebouwde oppervlakte door het bouwplan niet wordt gewijzigd, leidt niet tot een ander oordeel. Het bouwplan zou namelijk niet kunnen worden gerealiseerd als de grotsauna niet in strijd met het bestemmingsplan was gerealiseerd.
  
  
  
        De Afdeling stelt verder voorop dat bij de uitleg van het bestemmingsplan de tekst van de planregels en de verbeelding leidend zijn en niet de bedoeling van de planwetgever. Aan de bedoeling van de planwetgever komt naar het oordeel van de Afdeling in dit geval geen betekenis toe omdat de tekst van het bestemmingsplan, zoals hierna zal blijken, duidelijk is en geen andere interpretatie toelaat. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1775. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat aan de bedoeling van de planwetgever alleen wordt toegekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels onduidelijk zijn.
  
  
  
    2.4.    Vast staat dat de op de percelen reeds aanwezige bouwwerken zijn gerealiseerd voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Die bouwwerken zijn, anders dan Sauna Drôme betoogt, niet positief bestemd en zijn in strijd met het bestemmingsplan. Weliswaar staat in artikel 9.2, eerste gedachtestreepje van de planvoorschriften dat de bestaande maatvoering als maximaal toelaatbaar wordt aangehouden indien deze afwijkt van hetgeen het artikel voorschrijft, maar dit geldt alleen voor bebouwing die niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan dan wel waarvoor vergunning is verleend. Dit volgt uit artikel 1, aanhef en onder pp, van de planvoorschriften waarin wordt uitgelegd wat onder bestaand moet worden verstaan. De bouwwerken op de percelen van Sauna Drôme voldoen daar niet aan. Dit betekent dat de maximale bebouwde oppervlakte uit het tweede gedachtestreepje geldt. Gelet daarop en bijlage 2 geldt zoals de rechtbank terecht heeft overwogen een maximale bebouwde oppervlakte voor bebouwing van 2.094 m².
  
  
  
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij het bepalen van de op het perceel aanwezige bebouwing de bouwwerken, geen gebouwen zijnde terecht heeft meegerekend. Het door Sauna Drôme gemaakte onderscheid tussen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde wordt in het bestemmingsplan, voor zover het de maximale bebouwde oppervlakte betreft, niet gemaakt. De maximale bebouwingsoppervlakte geldt volgens artikel 9.2 van de planvoorschriften voor alle bebouwingen behalve bedrijfswoningen en de daarbij behorende bijgebouwen. Onder bebouwing worden volgens artikel 1 ook bouwwerken, geen gebouwen zijnde, meegerekend. Tussen partijen is niet in geschil dat indien ook de bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden meegerekend, meer dan 2.094 m² aan bebouwing op de percelen staat. Daarmee wordt de maximale oppervlakte aan bebouwing uit het bestemmingsplan overschreden. Dit betekent dat de grotsauna in strijd is met het bestemmingsplan. Dit heeft ook tot gevolg dat, zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, ook het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
  
  
  
        Het betoog faalt.   
  
  
  3. Gelet op het voorgaande is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan. Om het bouwplan mogelijk te maken moet het college afwijken van het bestemmingsplan.
  
  
        Het college is daar echter niet toe bereid en heeft de omgevingsvergunning geweigerd. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat de raad van de gemeente Putten bij het vaststellen van het bestemmingsplan heeft beoogd om de bestaande omvang van het saunacomplex vast te leggen en geen verdere uitbreidingsmogelijkheden te geven. Gelet op de negatieve ruimtelijke impact van het bouwplan acht het college het niet wenselijk om van dat uitgangspunt af te wijken. Het college heeft verder aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwvolume zal toenemen als gevolg van het bouwplan waardoor het saunacomplex steeds minder een kleinschalige uitstraling heeft. Het college heeft voorts aan de weigering ten grondslag gelegd dat de uitbreiding zal leiden tot een toename van de gebruiksvloeroppervlakte en intensivering van het toegestane gebruik. Dit vindt het college niet passen in het ruimtelijke beleid. De intensivering en toename van het bouwvolume zullen leiden tot meer rustverstoring voor omwonenden, de natuur en het landelijk gebied in het algemeen.
  
  
  
        Ter zitting heeft het college toegelicht dat het complex bestaat uit allemaal "kleine elementen" die het complex groot maken. Hoe groter het complex, hoe meer ruimte voor bezoekers en hoe groter de verkeersaantrekkende werking van het complex zal zijn. Het saunacomplex is gelegen ver in het buitengebied tegen een natuurgebied aan. Daarbij komt dat het perceel niet is gelegen in een recreatiecluster maar in een agrarisch gebied als bedoeld in de Structuurvisie Putten 2038. In de structuurvisie is aangegeven dat dagrecreatieve voorzieningen bij voorkeur gevestigd worden op Krachtighuizen (recreatiecluster). Eén van de belangrijke voorwaarden bij het nastreven van de algemene doelstelling voor het agrarische buitengebied zoals opgenomen in het bestemmingsplan is het anti-versteningsbeleid. Landbouw is in het buitengebied de hoofdfunctie. Nieuwe bebouwing is volgens dat anti-versteningsbeleid in bepaalde gevallen toegestaan mits het ten dienste daarvan staat.
  
  
  4. Sauna Drôme betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Daartoe voert zij aan dat de uitleg van het college van artikel 9 in strijd is met de bedoeling van de planwetgever. De planwetgever heeft beoogd om de bestaande situatie positief te bestemmen. Ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan was in totaal 2808 m² aan bebouwing aanwezig waarvan 1868 m² aan gebouwen en 940 m² aan overige bouwwerken. Indien de bedoeling van de planwetgever was om een maximale bebouwingsoppervlakte vast te stellen die ook zou gelden voor de overige bouwwerken, dan had in Bijlage 2 niet 1904 m² gestaan maar 2808 m². Zij stelt verder dat het bouwplan niet in strijd is met het ruimtelijke beleid. Dit volgt volgens haar uit de rapporten die zijn opgesteld ten behoeve van de procedures over het bestemmingsplan en de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2597. Zij stelt voorts dat de ruimtelijke invloed van het bouwplan beperkt is. Het bouwplan zal niet zichtbaar zijn omdat het perceel wordt afgeschermd van de omgeving. Er is daardoor nog steeds sprake van een kleinschalige uitstraling. Het gaat hier maar om een kleine toename van de bouwmassa waardoor de gevolgen voor de verstening van de omgeving verwaarloosbaar zijn. Bovendien wordt er in het gebied al veel gebouwd. Wat betreft de verkeersaantrekkende werking van het bouwplan stelt zij dat het bouwplan zou kunnen leiden tot meer verkeer maar dat zou in dit geval niet moeten worden meegerekend. Het bezoekersaantal is sinds 2006 flink afgenomen. Als er al sprake is van een toename, kan dat nooit zoveel zijn dat het toegestane aantal op grond van het bestemmingsplan wordt overschreden.
  
  
    4.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
  
  
  
    4.2.    Met de rechtbank ziet de Afdeling in hetgeen Sauna Drôme heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om af te wijken van het bestemmingsplan. De onder overweging 3 gegeven motivering acht de Afdeling daarvoor toereikend. Dat de planwetgever zou hebben beoogd om de bestaande situatie positief te bestemmen, leidt, daargelaten of dat zo is, niet tot een ander oordeel. Dat kan namelijk alleen betrekking hebben op de omvang van het saunacomplex zoals het destijds was zonder de beoogde uitbreiding. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar de rapporten die zijn opgesteld in het kader van de procedures van het bestemmingsplan. Daaruit kan, anders dan Sauna Drôme stelt, niet de conclusie worden getrokken dat het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar is. Dat in die rapporten aandacht is besteed aan de ruimtelijke uitstraling van het complex betekent niet dat het bouwplan, dat een uitbreiding daarvan is, ook binnen die beoordeling valt. Wat betreft de verkeersaantrekkende werking van het bouwplan overweegt de Afdeling dat het standpunt van het college dat het zal leiden tot meer bezoekers niet onaannemelijk is. Zoals de rechtbank terecht in dit verband in aanmerking heeft genomen, is dat ook het doel van het bouwplan. Het bouwplan maakt meer zitplaatsen mogelijk en daardoor neemt de capaciteit ook toe.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
  
  6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
  
  
  
    w.g. Hoogvliet    w.g. De Koningvoorzitter    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
  
  
  
    712.