ECLI:NL:RVS:2017:941, Raad van State, 05-04-2017, 201601039/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2015 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een restaurant en kantoor aan de [locatie] te Haarlem tot een restaurant en hotel.

201601039/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en anderen, allen wonend te Haarlem,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 4 januari 2016 in zaak nr. 15/1986 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 maart 2015 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een restaurant en kantoor aan de [locatie] te Haarlem tot een restaurant en hotel.
    
    Bij uitspraak van 4 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep voor zover ingesteld door [appellant B] niet-ontvankelijk verklaard, en voor het overige ongegrond. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [belanghebbende] hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2017, waar [appellant A], [appellant C] en het college, vertegenwoordigd door A. Antonisse, mr. M.S.M. Vringer en mr. Z. Aygunes-Karaca, zijn verschenen. Verder is daar [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. S.A.B. Boer, advocaat te Amsterdam, en gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De begane grond van het pand waarop de vergunning betrekking heeft wordt gebruikt voor de exploitatie van een opleidingsrestaurant. Het pand werd verder gebruikt door Stichting Jeugdzorg, maar is na herhuisvesting van deze stichting grotendeels leeg komen te staan. Bij besluit van 26 maart 2015 is krachtens de artikel 2.1 en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) vergunning verleend om in het pand, naast en in aanvulling op het al bestaande opleidingsrestaurant, een hotel met 21 kamers te vestigen. Hiervoor is een overwegend interne verbouwing noodzakelijk.
    
        De vergunning is verleend voor de activiteiten: bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a); handelen in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c); het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk met het oog op de brandveiligheid (artikel 2.1, eerste lid, onder d); het wijzigen van een gemeentelijk monument (artikel 2.2, eerste lid, onder b).
    
        [appellant A] en anderen wonen in de omgeving en hebben beroep ingesteld tegen de vergunningverlening. De rechtbank heeft in dit beroep geen aanleiding gevonden voor vernietiging van het besluit tot vergunningverlening.
    
    2.    Ter zitting zijn de beroepsgronden tegen de niet-ontvankelijkverklaring door de rechtbank van het beroep voor zover ingesteld door [appellant B] ingetrokken.
    
    Procedureel
    
    3.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er een voorwaardelijk besluit is en dat niet aan de daarbij gestelde voorwaarden is voldaan.
    
        Hierbij doelen [appellant A] en anderen op besluitvorming van het college in een vergadering van 9 december 2014. Blijkens de door [appellant A] en anderen overgelegde publicatie is in die vergadering besloten dat de omgevingsvergunning zal worden verleend onder voorbehoud van een positief advies van de raadscommissie Ontwikkeling. Volgens appellanten is gelet hierop al op 9 december 2014 een omgevingsvergunning verleend en mocht het college daarom niet bij het bestreden besluit van 26 maart 2015 alsnog een vergunning verlenen, temeer omdat de raadscommissie Ontwikkeling geen expliciet positief advies heeft gegeven.
    
    3.1.    Anders dan [appellant A] en anderen stellen, kan uit de door hen genoemde publicatie uitsluitend worden afgeleid dat het college op 9 december 2014 voornemens was de omgevingsvergunning te gaan verlenen, hetgeen bij het besluit van 26 maart 2015 is gebeurd. Uit de stukken leidt de Afdeling verder af dat het plan enkele malen in de raadscommissie besproken. Er is geen aanwijzing dat deze commissie, ook al is dit niet in een afzonderlijk document neergelegd, zich niet met vergunningverlening kon verenigen. In dit opzicht bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college van vergunningverlening had moeten afzien.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voldoende stukken samen met het ontwerp van het besluit ter inzage hebben gelegen. Het gaat [appellant A] en anderen daarbij met name om het advies van Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de ARK). Volgens hen is in het ontwerp van het besluit ten onrechte vermeld dat een advies is uitgebracht. Voor zover het advies wel was uitgebracht is het ten onrechte niet ter inzage gelegd bij het ontwerp van het besluit, aldus [appellant A] en anderen.
    
    4.1.    Het college heeft ter zitting uiteengezet dat het bedoelde advies door de secretaris van de ARK is uitgebracht door dit in het door het college bij vergunningverlening gebruikte digitale systeem in te voeren. Het advies is vervolgens samengevat weergegeven in het ontwerp van het besluit en niet afzonderlijk met dat ontwerp ter inzage gelegd.
    
    4.2.    Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet een bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage leggen.
    
        In de Awb is niet gedefinieerd wat onder een "stuk" moet worden verstaan. Daaronder moet naar het oordeel van de Afdeling mede een elektronisch opgeslagen document worden begrepen, nu ook een dergelijk stuk betrekking kan hebben op het te nemen besluit en redelijkerwijs nodig kan zijn voor een beoordeling van het ontwerp.
    
        Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het college ten onrechte stelt dat via het digitale systeem advies is uitgebracht door de ARK. In het ontwerp van het besluit wordt ook aan dit advies gerefereerd.     
    
        Dit advies is een elektronisch beschikbaar stuk dat redelijkerwijs nodig was voor een beoordeling van het ontwerp. [appellant A] en anderen hebben gelet hierop op zichzelf terecht betoogd dat niet kon worden volstaan met het opnemen van een samenvatting van het advies in het ontwerp-besluit. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb had het advies zelf ter inzage moeten worden gelegd.
    
        Echter, nu [appellant A] en anderen gezien de in het ontwerp van het besluit weergegeven samenvatting van het advies wel op de hoogte waren van de strekking van het advies, dit in eerste instantie door de secretaris van de ARK uitgebrachte advies nadien door de ARK uitdrukkelijk is onderschreven en aan [appellant A] en anderen ter beschikking is gesteld en [appellant A] en anderen niet op enig moment in de procedure hebben betwist dat in het door het college overgenomen advies op goede gronden positief is geadviseerd, kan de schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb met toepassing van artikel 6:22 van die wet worden gepasseerd.
    
    5.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank eraan is voorbijgegaan dat een van hen, [appellant C], op 30 mei 2014 een bezwaarschrift heeft ingediend.
    
        De Afdeling merkt allereerst op dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. In dat geval staat het rechtsmiddel van bezwaar niet open en kan uitsluitend rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
    
        Met het bezwaarschrift van 30 mei 2014 doelen [appellant A] en anderen, gezien hetgeen in de schriftelijke uiteenzetting van het college is vermeld, op een verzoek van [appellant C] om hem extra tijd te gunnen voor het naar voren brengen van een zienswijze over het ontwerp van het besluit. Die extra tijd is hem bij wijze van coulance ook gegund. Daarin ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning onrechtmatig zou zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat gesteld noch gebleken is dat zij in hun belangen zijn geschaad omdat het college [appellant C] een langere tijd heeft gegund om een zienswijze over het ontwerp van het besluit naar voren te brengen. Zij hebben echter niet met argumenten onderbouwd waarom dit oordeel van de rechtbank onjuist zou zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat in de motivering van het besluit tot vergunningverlening onvoldoende is gereageerd op de naar voren gebrachte zienswijzen. Ter zitting hebben zij in dit verband specifiek gewezen op zienswijzen over geluid aan de straatzijde van hotelgasten en restaurantbezoekers, en over geluid dat zou kunnen worden veroorzaakt wanneer luchtverversingsinstallaties bij de hotelramen zouden worden geplaatst.
    
    7.1.    In het bij de rechtbank bestreden besluit is gemotiveerd om welke reden tot vergunningverlening kan worden overgegaan. In de bij het besluit behorende zienswijzenota is daarnaast uitgebreid gereageerd op de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen. Daarbij is ook concreet ingegaan op de vrees voor overlast van bezoekers aan de straatzijde en de vrees voor geluid van luchtverversingsinstallaties. Ook voor het overige kan naar het oordeel van de Afdeling niet staande worden gehouden dat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Vergunning voor het bouwen
    
    8.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college consequent en lange tijd ten onrechte heeft volgehouden, zoals in het ontwerp en het besluit is vermeld, dat de brandweer onder voorwaarden geen bezwaar heeft tegen het bouwvoornemen. Volgens hen heeft de brandweer een negatief advies uitgebracht.
    
    8.1.    De brandweer heeft in zijn brandveiligheidsadvies van 28 maart 2014 te kennen gegeven dat in de aanvraag onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat wordt voldaan aan de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012. Uit de bij dit advies behorende toetsingsrapportage, het zogeheten BRIS-rapport, blijkt dat het er daarbij met name om ging dat de aanvraag op een aantal punten nog onvoldoende duidelijkheid gaf.
    
        De opmerking van het college in het ontwerp en het besluit, dat de brandweer onder voorwaarden geen bezwaar heeft tegen het bouwvoornemen, is een juiste weergave van de strekking van het advies, dat erop neerkomt dat de brandweer alleen bezwaren heeft zo lang de aanvraag niet zodanig wordt aangepast dat wél voldoende aannemelijk wordt gemaakt dat wordt voldaan aan de brandveiligheidseisen.
    
        Zoals de rechtbank verder terecht heeft geconcludeerd is vervolgens de tekening naar aanleiding van de opmerkingen van de brandweer aangepast en is op basis van die aangepaste tekening vergunning verleend. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bouwplan na deze wijzigingen voldoet aan de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012. Anders dan [appellant A] en anderen betogen, was het college niet verplicht op dit punt een nieuw advies van de brandweer in te winnen. Overigens heeft, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, de brandweer op een later moment - bij brief van 29 juli 2015 - geconcludeerd dat aannemelijk is dat het bouwplan na de wijzigingen voldoet.
    
        Het betoog faalt.
    
    Vergunning voor handelen in strijd met het bestemmingsplan
    
    9.    Het pand heeft ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemming "Maatschappelijk" met de functieaanduiding "horeca tot en met horecacategorie 2". Deze bestemming laat vestiging van een hotel niet toe, omdat een hotel valt onder horecacategorie 4. In verband daarmee heeft het college krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vergunning verleend om in strijd met het bestemmingsplan ter plaatse een hotel te vestigen (hierna: de vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan).
    
    10.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat bij de verlening van de vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan onvoldoende aandacht is besteed aan de gevolgen van planschadeclaims voor de exploitatie van het hotel.
    
        Zoals het college in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft opgemerkt is de planschaderegeling in de Wet ruimtelijke ordening de aangewezen weg voor een discussie over planschade, en is door [appellant A] en anderen niet duidelijk gemaakt waarom het realiseren van een hotel met 21 kamers in een bestaand gebouw vanwege mogelijke planschadeclaims op voorhand niet uitvoerbaar zou zijn. De rechtbank heeft derhalve in de door [appellant A] en anderen gestelde gevolgen van planschadeclaims terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid een vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    11.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank in haar overwegingen onvoldoende heeft betrokken dat de in het geldende bestemmingsplan vastgestelde bestemming "Maatschappelijk" misleidend is, omdat deze bestemming ook horeca-activiteiten toelaat die losstaan van activiteiten die in de regel als ‘maatschappelijk’ worden aangemerkt. [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat het bestemmingsplan recent is vastgesteld niet meebrengt dat geen vergunning voor afwijking ervan kan worden verleend. Zij hebben hierbij in de kern weergegeven aangevoerd dat in het bestemmingsplan de wensen en intenties voor het desbetreffende gebied ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan zijn vastgelegd en dat in het bestemmingsplan voor een andere locatie met de bestemming "Maatschappelijk" wél is voorzien in de aanwezigheid van een hotel.
    
    11.1.    Voor zover [appellant A] en anderen stellen dat het bestemmingsplan misleidend is omdat de bestemming "Maatschappelijk" meer toelaat dan volgens hen in de rede zou liggen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestemmingsplan onherroepelijk is en in de procedure over de verleende omgevingsvergunning niet ter beoordeling staat.
    
         Hetgeen [appellant A] en anderen aanvoeren over de bij de vaststelling van dat bestemmingsplan gemaakte keuzes, met name de keuze om bij een andere locatie met de bestemming "Maatschappelijk" een hotel toe te staan, doet niet af aan de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat het college bevoegd is vergunning te verlenen voor afwijking van dit bestemmingsplan en de daarin vastgelegde keuzes, ook als dat plan recent is vastgesteld.
    
        Het betoog faalt.
    
    12.    [appellant A] en anderen betogen verder, zo vat de Afdeling hun argumenten in het hogerberoepschrift onder de kopjes "Overlast", "Bestemming en gebruik binnentuin", "Parkeerdruk" en "Logistiek" samen, dat de rechtbank heeft miskend dat het college wegens deze aspecten niet in redelijkheid vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen.
    
        Zo heeft de rechtbank volgens hen ten onrechte geoordeeld dat de verleende omgevingsvergunning geen betrekking heeft op het gebruik van een binnentuin, zodat de door appellanten aangevoerde gronden over de binnentuin buiten de omvang van het geding vallen. Ook heeft de rechtbank de motivering van het college over het parkeren ten onrechte deugdelijk geacht en is de rechtbank gelet op de door hen overgelegde notitie van 15 juni 2014 van [persoon] over de logistieke aspecten van het geplande hotel (hierna: de notitie [persoon]) ten onrechte zijn uitgegaan van de juistheid van de in de ruimtelijke onderbouwing genoemde cijfers over de logistieke bewegingen. Ook heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat laden en lossen op de Ripperdastraat geen problemen zal veroorzaken, aldus [appellant A] en anderen.
    
    12.1.    [appellant A] en anderen zijn er met name beducht voor dat de bij het pand behorende binnentuin als een terras van het hotel of het restaurant gaat worden gebruikt.
    
        De tuin heeft de bestemming "Tuin", en de verleende vergunning brengt daarin geen verandering.
    
        Een gebruik van de tuin waarbij deze feitelijk geheel zou opgaan in een hotel- of restaurantfunctie, bijvoorbeeld door in de gehele tuin tafeltjes en stoeltjes te plaatsen ten behoeve van de gasten om daar door het hotel of het restaurant verstrekte drink- en etenswaren te nuttigen, is in strijd met deze bestemming (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4720). Een dergelijk gebruik is dus niet toegestaan en behoefde bij de afweging over verlening van de vergunning niet te worden betrokken.
    
        Het bestemmingsplan verzet zich er op zichzelf niet tegen dat hotelgasten zich in de tuin zullen begeven, zo lang dit in overeenstemming is met een normaal gebruik als tuin en niet neerkomt op een gebruik als hotelfunctie. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling kunnen concluderen dat een dergelijk beperkt gebruik van de tuin geen reden geeft om, met het oog op eventuele hinder voor de omgeving, de vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan voor het vestigen van de 21 hotelkamers te weigeren.
    
    12.2.    Wat het parkeren betreft heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er geen toename is van de parkeerdruk ten opzichte van de situatie waarin het pand overeenkomstig het bestemmingsplan als restaurant en kantoor werd gebruikt. Daarom heeft het college volgens de rechtbank zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de parkeersituatie niet in de weg staat aan het verlenen van de omgevingsvergunning.
    
        [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank hierbij zonder motivering voorbij is gegaan aan de door hen opgestelde parkeerbalans. Daarbij doelen zij erop dat de parkeerdruk van de combinatie van het restaurant met het kantoor lager is dan het college aanneemt, omdat pas ten behoeve van het restaurant zal worden geparkeerd wanneer het kantoor zijn deuren sluit. De rechtbank heeft, anders dan [appellant A] en anderen betogen, deugdelijk overwogen waarom dit betoog niet slaagt, namelijk omdat het bestemmingsplan er niet aan in de weg staat dat het kantoor en het restaurant tegelijkertijd geopend zijn.
    
        Voor zover [appellant A] en anderen erop wijzen dat de rechtbank, in navolging van de aanvrager van de omgevingsvergunning en het college, bij de beoordeling van de parkeerdruk de situatie zoals die op grond van het bestemmingsplan was toegelaten (restaurant en kantoor) vergelijkt met de situatie waarvoor de vergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is verleend (restaurant met hotel), merkt de Afdeling op dat deze wijze van beoordelen van de gevolgen van de vergunningverlening voor de parkeerdruk juist is.  
    
    12.3.    Wat de verkeersgeneratie betreft heeft de rechtbank, zeer kort weergegeven, in aanmerking genomen dat in de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat bij een vergelijking aan de hand van de normgetallen voor verkeersgeneratie zoals opgesteld door de CROW, bij de vergunde verandering van het gebruik van het pand een afname van de verkeersproductie- en attractie verwacht kan worden.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in de notitie [persoon] terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet van deze ook in de ruimtelijke onderbouwing ter zake vermelde feiten heeft kunnen uitgaan, reeds omdat deze notitie niet gaat over de in die onderbouwing weergegeven beoordeling aan de hand van de normgetallen. In de notitie wordt wel kritiek geuit op de in de ruimtelijke onderbouwing ingeschatte aantallen leveranties. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat ten behoeve van het restaurant 3 keer per dag wordt geladen en gelost voor leveranties en één keer per week voor vuilafvoer. Gebruiksartikelen voor het hotel zullen, zo is vermeld, veelal met het restaurant meegeleverd worden. Voor het hotel zal twee keer per week worden geladen en gelost voor linnengoed en een keer voor vuilafvoer.
    
        In de notitie [persoon] is vermeld dat de uitgesproken verwachting van 5 leveranties per week onrealistisch is en dat moet worden uitgegaan van 53 tot 71 leveranties per week. Daargelaten dat in de ruimtelijke onderbouwing niet is uitgegaan van vijf leveranties per week, in de notitie is niet onderbouwd waarom zou moeten worden uitgegaan van de daarin genoemde aantallen. De notitie geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank er niet van heeft kunnen uitgaan dat het aantal logistieke bewegingen voor het college geen beletsel vormde om vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het hotel te verlenen.
    
    12.4.    De rechtbank heeft wat laden en lossen betreft in aanmerking genomen dat het college erop heeft gewezen dat laden en lossen kan plaatsvinden vanaf de parkeerstrook en eventueel stilstaand vanaf de rijbaan, wat niet bezwaarlijk is omdat de Ripperdastraat geen functie voor het doorgaande verkeer heeft.
    
        [appellant A] en anderen bestrijden dit in hoger beroep met een verwijzing naar een discussie over de vraag of de Ripperdastraat een "Erftoegangsweg" kan worden genoemd. De discussie over deze typering van de Ripperdastraat doet echter niet toe- of af aan de feitelijke constatering van het college dat het laden en lossen in de Ripperdastraat niet bezwaarlijk is.
    
    12.5.    De betogen falen.
    
    Vergunning voor het gebruiken met het oog op de brandveiligheid
    
    13.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank toestaat dat onaanvaardbare risico’s worden genomen door onrealistische voorwaarden te stellen. Zij doelen hier op het aan de vergunning voor het gebruiken met het oog op de brandveiligheid verbonden voorschrift, dat in het bouwwerk niet meer dan 100 personen tegelijkertijd aanwezig mogen zijn.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit voorschrift aansluit bij het gebruik waarvoor vergunning is gevraagd en dat bij overtreding van dit voorschrift handhavend kan worden opgetreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
    
    262.