ECLI:NL:RVS:2011:BP5472, Raad van State, 23-02-2011, 200909575/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2009, kenmerk 2008-021870, heeft het college de door RGV gevraagde vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) geweigerd voor de reconstructie van het tracédeel van het fietspad langs de Kreelseweg ter plaatse van de Edesche heide.

200909575/1/R2.
      Datum uitspraak: 23 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Fietspaden B.V. (hierna: RGV), gevestigd te Arnhem,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juni 2009, kenmerk 2008-021870, heeft het college de door RGV gevraagde vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) geweigerd voor de reconstructie van het tracédeel van het fietspad langs de Kreelseweg ter plaatse van de Edesche heide.
    
    Bij besluit van 10 september 2009, kenmerk 2008-021870, heeft het college de door RGV verzochte wijziging van het besluit van 6 juni 2009 geweigerd.
    
    Bij besluit van 6 november 2009, kenmerk 2008-021870, heeft het college het door RGV gemaakte bezwaar tegen het besluit van 6 juni 2009 en het door RGV gemaakte bezwaar tegen het besluit van 10 september 2009 ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft RGV bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 december 2010, waar RGV, vertegenwoordigd door G.M. Beltman, werkzaam bij RGV, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M.P. Vonk, ing. O.J. Reyntjes en mr. P.F.H.A. Tillie, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    2.1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorwaarden of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998 houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    2.3. Artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 bepaalt dat voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, de initiatiefnemer alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van het gebied maakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    2.4. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, wijst Onze Minister gebieden aan ter uitvoering van richtlijn (EEG) nr. 79/409 (hierna: de Vogelrichtlijn) en richtlijn (EEG) nr. 92/43 (hierna: de Habitatrichtlijn). Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Voor zover hier van belang, behoren tot de instandhoudingsdoelstelling in ieder geval de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn.
    
    2.5. Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcrt. 31 maart 2000, nr. 65) heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Veluwe, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Het gebied Veluwe is in 2003 aangemeld als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 is het gebied Veluwe geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
    
    Daarnaast is voor de Veluwe een ontwerpbesluit tot aanwijzing als Natura 2000-gebied in procedure gebracht. Uit de toelichting bij dit ontwerpbesluit blijkt dat de Veluwe onder andere is aangemeld als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn vanwege het voorkomen van het habitattype 'soortenrijke heischrale graslanden op arme bodems van berggebieden (en van submontane gebieden in het binnenland van Europa)' (H6230).
    
    Het bestreden besluit
    
    
      2.6. Het college heeft aan RGV een Nbw-vergunning verleend voor de verbetering van 10 fietspaden op de Veluwe en de uiterwaarden van de IJssel. Voor het tracédeel van het fietspad langs de Kreelseweg dat over de Edesche heide loopt is de vergunning geweigerd. Met betrekking tot deze weigering stelt het college zich in het bestreden besluit op het standpunt dat verbreding van het desbetreffende deel van dit fietspad, op zijn minst tijdelijk, leidt tot een verlies aan oppervlakte van het prioritaire habitattype 'heischrale graslanden' ter grootte van meer dan 300 m2. Voor dit habitattype geldt de doelstelling dat de oppervlakte moet worden vergroot en de kwaliteit moet worden verbeterd. Nu door RGV niet is onderzocht hoe zeker het herstel is en op welke termijn het tijdelijk verlies aan areaal ongedaan zou zijn gemaakt zijn significante verslechterende effecten niet uitgesloten, zodat verlening van de vergunning zonder een daaraan ten grondslag gelegde passende beoordeling niet mogelijk is, aldus het college. 
      Het beroep van RGV
    
    
    2.7. RGV betoogt dat vernieuwing en verbreding met 40 cm van het deel van het desbetreffende bestaande fietspad niet leidt tot een significant verslechterend effect op de instandhoudingsdoelstelling van het habitattype 'heischrale graslanden' (H6230). Hiertoe voert zij aan dat door de werkzaamheden slechts ongeveer 388 m2 van dit habitattype zal worden aangetast. Daarnaast betoogt RGV dat uit een door Arcadis verricht onderzoek blijkt dat slechts sprake is van een tijdelijk effect omdat dit habitattype na afronding van de werkzaamheden zal terugkeren.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8. Ten behoeve van de vergunningaanvraag is in opdracht van RGV door Arcadis ecologisch onderzoek verricht, dat is neergelegd in het rapport 'Natuur- en voortoets kwaliteitsverbetering fietspaden op de Veluwe' van 5 december 2008 (hierna: de Voortoets). In de Voortoets is vermeld dat in de berm direct naast het fietspad over de Edesche heide een matig ontwikkelde vorm van het habitattype 'heischrale graslanden' (H6230) voorkomt. Daarnaast is in de Voortoets vermeld dat de verbreding van het fietspad leidt tot ruimtebeslag op dit habitattype, wat een verslechterend effect heeft. Omdat de oppervlakte van dit habitattype dat wordt aangetast zeer minimaal is, het habitattype in de huidige situatie zeer matig is ontwikkeld en in de toekomstige situatie door beheer en onderhoud van het fietspad en aangrenzende berm een zelfde strook heischraal grasland zich zal ontwikkelen, is in de Voortoets vermeld dat geen sprake is van een significant verslechterend effect.
    
    Door Arcadis is aanvullend onderzoek gedaan naar de aanwezige habitattypen in de bermen naast het fietspad, neergelegd in de memo 'Vegetatieopname Kreelseweg' van 29 juni 2009. In deze memo is vermeld dat de huidige berm ongeveer 1 keer per jaar wordt gemaaid en dat de berm door wandelaars wordt gebruikt om uit te wijken voor fietsers. Ook wordt de Edesche heide begraasd door schapen. Verder is in de memo vermeld dat aan het minimumareaal van 100 m2 voor habitattypen wordt voldaan, omdat het deel van het fietspad dat over de Edesche heide loopt 1.200 meter lang is en de berm 1 meter breed is. De vegetatie langs het fietspad moet volgens de memo worden gekwalificeerd als het habitattype 'heischraal grasland' (H6230). Hierbij is in de memo vermeld dat ongeveer 20 tot 25% van de berm niet voldoet aan de criteria voor dit habitattype, omdat die delen zijn vertrapt, intensief begraasd of verruigd.
    
    2.9. Voor het habitattype 'heischrale graslanden' (H6230) is in het ontwerp-aanwijzingsbesluit voor de Veluwe als instandhoudingsdoelstelling opgenomen dat wordt gestreefd naar behoud van de verspreiding, uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit van dit habitattype.
    
    In het Natura 2000 Profielendocument van 1 september 2008 is met betrekking tot het habitattype 'heischrale graslanden' vermeld dat dit habitattype onder meer op heideterreinen lintvormig wordt aangetroffen op licht betreden delen langs paden en wegen. Daarnaast is in het Profielendocument vermeld dat het streefbeeld voor een gunstige staat van instandhouding is gericht op het voorkomen van dit habitattype in een goed ontwikkelde, vlakdekkende vorm - dus buiten wegranden en paden - in 30 of meer gebieden. Voor de totale oppervlakte van de goed ontwikkelde vorm van dit habitattype wordt gestreefd naar 50 hectare.
    
    2.10. Niet in geschil is dat als gevolg van de verbreding van het fietspad over de Edesche heide sprake is van een verslechterend effect, omdat het areaal van het habitattype 'heischraal grasland' in ieder geval tijdelijk wordt aangetast. Bij de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft, dient bezien te worden of de verbreding van het in geding zijnde tracédeel van het fietspad de instandhoudingsdoelstelling van het habitattype 'heischraal grasland' (H6230) in gevaar kan brengen.
    
    2.10.1. Met de door Arcadis verrichte Voortoets en de opgestelde aanvullende memo heeft RGV voldoende onderbouwd dat het habitattype 'heischrale graslanden' (H6230) op termijn in dezelfde omvang zal terugkeren in de berm van het tracédeel van het fietspad. Hierbij is van belang dat uit deze onderzoeken blijkt dat de juiste ecologische voorwaarden voor herstel van dit habitattype ter plaatse aanwezig zijn dan wel gecreëerd kunnen worden door het verbinden van voorschriften aan de vergunning omtrent het beheer van de berm langs het fietspad. Het college heeft verzuimd om inzichtelijk te maken op basis van welk document of ecologisch rapport aan de bevindingen in de rapporten van Arcadis getwijfeld zou moeten worden.
    
    2.10.2. Nu door het college niet is weerlegd dat slechts sprake is van een tijdelijke vermindering van een relatief beperkt areaal van het habitattype 'heischraal grasland', moet het ervoor worden gehouden dat de conclusies in de Voortoets en de aanvullende memo, te weten dat uitgesloten is dat het verslechterende effect significant is, juist zijn. Gelet hierop heeft college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat een passende beoordeling dient te worden gemaakt alvorens een Nbw-vergunning kan worden verleend voor het deel van het fietspad dat over de Edesche heide loopt. Hierbij heeft het college tevens onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de in matige toestand in lintvormig verband voorkomende variant van het habitattype 'heischraal grasland' (H6230) in de berm langs dit fietspad een bijdrage levert aan de gunstige staat van instandhouding voor dit habitattype, die blijkens het Profielendocument ziet op een goed ontwikkelde, vlakdekkende vorm van dit habitattype.
    
    2.11. De conclusie is dat hetgeen RGV heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    2.12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 6 november 2009, kenmerk 2008-021870;
    
    III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Fietspaden B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Nienhuis
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2011
    
    571.