ECLI:NL:RVS:2018:3780, Raad van State, 21-11-2018, 201801997/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2015 heeft de minister [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.350,00.

201801997/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 31 januari 2018 in zaak nr. 16/3247 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2015 heeft de minister [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.350,00.
    
    Bij besluit van 21 april 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.W. van der Stoel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De minister heeft [appellant] een boete opgelegd omdat een inspecteur van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (thans: Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd; hierna: de Inspectie) op 31 juli 2014 heeft waargenomen dat [appellant] op zijn website de specialistentitel ‘orthodontist’ voerde, terwijl hij niet als zodanig is vermeld in het BIG-register. Volgens de minister is [appellant] niet gerechtigd die titel te voeren en heeft hij aldus gehandeld in strijd met artikel 17, tweede lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG). De minister heeft [appellant] een boete opgelegd van € 3.350,00. [appellant] kan zich daar niet in vinden.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] ten onrechte de wettelijk beschermde specialistentitel ‘orthodontist’ heeft gevoerd. Anders dan [appellant] heeft betoogd, hoefde de minister niet te volstaan met een waarschuwing. Volgens het door de minister gehanteerde beleid wordt deze overtreding direct beboet, tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen verzetten. Zulke omstandigheden heeft [appellant] volgens de rechtbank niet gesteld. Ook op grond van het gelijkheidsbeginsel hoefde de minister niet te volstaan met een waarschuwing. De gevallen waarop [appellant] wijst, en waarin de minister eerst heeft gewaarschuwd, zijn niet vergelijkbaar met het zijne, aldus de rechtbank.
    
        Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de trage besluitvorming van de minister niet van invloed is geweest op de beoordeling van de ernst, duur, omvang en het bereik van de overtreding en ook niet op de hoogte van de boete.
    
        De rechtbank heeft [appellant] voorts niet gevolgd in het betoog dat de minister als verlichtende omstandigheid had moeten meewegen dat [appellant] niet wist dat hij met het voeren van de titel ‘orthodontist’ een overtreding beging en dat hij deze direct heeft beëindigd toen hij daarmee bekend raakte. Volgens de rechtbank had [appellant] uit hoofde van zijn beroep met het verbod bekend moeten zijn. Het aanpassen van de valselijke vermelding kan verder niet worden aangemerkt als verdergaande medewerking dan waartoe [appellant] wettelijk gehouden was en vormt dan ook geen verlichtende omstandigheid, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft [appellant] evenmin gevolgd in het betoog dat de minister niet in aanmerking heeft genomen dat hij niet eerder is beboet. Volgens de rechtbank volgt uit het beleid van de minister dat het boetebedrag bij een herhaalde overtreding wordt verdubbeld, wat bij [appellant] niet is gebeurd. Dat [appellant] een uitstekende staat van dienst zou hebben en nog nooit een klacht heeft ontvangen, staat volgens de rechtbank los van de overtreding, omdat die slechts ziet op het voeren van een beschermde specialistentitel en niet op de deskundigheid van [appellant].
    
        De opgelegde boete is aldus niet onevenredig of disproportioneel. [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boete lager had moeten worden vastgesteld of volstaan had moeten worden met een waarschuwing, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister hem ten onrechte een boete van € 3.500,00 heeft opgelegd. Daartoe voert [appellant] allereerst aan dat de minister op grond van zowel zijn eigen beleid als het gelijkheidsbeginsel had moeten volstaan met een waarschuwing. Volgens [appellant] heeft de minister dat ook gedaan in andere, vergelijkbare gevallen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat deze gevallen niet vergelijkbaar zijn met het zijne, aldus [appellant].
    
        Voor zover de minister al een boete kon opleggen, dient deze volgens [appellant] te worden gematigd. In het verleden bestond verwarring over het gebruik van de specialistentitel ‘orthodontist’. Eerst in januari 2017, en dus na de gestelde overtreding, is een einde gemaakt aan die verwarring door afspraken tussen de Inspectie en de beroepsverenigingen. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat de minister meer gewicht had moeten toekennen aan de lange periode tussen de geconstateerde overtreding en het opleggen van de boete. Uit het boeterapport volgt namelijk dat de Inspectie hem de duur van de overtreding aanrekent als verzwarende omstandigheid. Daar komt bij dat hij de overtreding direct heeft beëindigd toen hij daarmee bekend raakte, aldus [appellant].
    
        Wettelijk kader en beleid
    
    3.1.    Artikel 3, eerste lid, van de Wet BIG luidt: "Er worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als: […] tandarts […]."
    
        Artikel 14, eerste lid, luidt: "Indien een organisatie van beoefenaren van een beroep als bedoeld in artikel 3, voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot de uitoefening van een deelgebied van hun beroep, een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, kan Onze Minister bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. Een aanvraag daartoe wordt gedaan door het bestuur van de organisatie; het bestuur kan de bevoegdheid daartoe overdragen aan het orgaan, bedoeld in het tweede lid, onder d."
    
        Artikel 17, eerste lid, luidt: "Het recht om een specialistentitel te voeren is voorbehouden aan degenen die zijn ingeschreven in het desbetreffende erkende specialistenregister."
    
        Artikel 17, tweede lid, luidt: "Het is degene wie het recht tot het voeren van een krachtens deze wet erkende specialisten-titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel of een daarop gelijkende benaming te voeren."
    
        Artikel 100 luidt: "Onze Minister is bevoegd een bestuurlijke boete van ten hoogste € 6 700,- op te leggen ter zake van een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens: […] artikel 17, tweede lid; […]."
    
    3.2.    De minister is bevoegd wegens overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG een boete op te leggen. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
        De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is.
    
        De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete hieraan voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    3.3.    Op het moment dat de Inspectie de overtreding waarnam, op 31 juli 2014, hanteerde de minister de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS (hierna: de Beleidsregels), zoals vastgesteld bij besluit van 14 oktober 2013 (Stcrt. 2013, nr. 29 336). Uit artikel 2 van de Beleidsregels volgt dat de minister bij de eerste constatering van een beboetbaar feit in plaats van het opleggen van een bestuurlijke boete een waarschuwing kan geven. Uit artikel 5 volgt dat in de wetsspecifieke bijlagen bij de Beleidsregels is vermeld in welke zwaartecategorie het beboetbare feit valt. Gedragingen in de categorie "*** 3 sterren" hebben grote consequenties voor de patiëntveiligheid, dan wel betreffen een gedraging met een groot productrisico, of vormen een handeling met een grote mate van beïnvloedbaarheid op patiënten, beroepsbeoefenaren of publiek.
    
        In de bij de Beleidsregels behorende bijlage voor de Wet BIG is overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG aangemerkt als gedraging in de categorie "*** 3 sterren". De overtreding wordt direct beboet. Indien sprake is van een bijzondere reden kan in plaats van een boete een waarschuwing worden opgelegd. Het normbedrag van de boete bedraagt € 3.350,00. Bij een herhaalde overtreding kan het boetebedrag worden verdubbeld.
    
        Ten tijde van de besluitvorming waren de Beleidsregels opgevolgd door de gelijknamige beleidsregels zoals vastgesteld bij besluit van 12 december 2014 (Stcrt. 2014, nr. 36 978). De redactie van de beleidsregels is op punten gewijzigd, maar de strekking van de vermelde bepalingen is hetzelfde gebleven.
    
        Strijd met beleid en het gelijkheidsbeginsel
    
    3.4.    Uit het vermelde artikel 2 van de Beleidsregels volgt dat de minister ervoor kan kiezen te waarschuwen in plaats van te beboeten. Deze bepaling is nader uitgewerkt in de wetsspecifieke bijlage voor de Wet BIG, waaruit volgt dat bij overtreding van artikel 17, tweede lid, van die wet direct wordt beboet, behoudens bijzondere omstandigheden. [appellant] kan dan ook niet worden gevolgd in de stelling dat de minister in strijd met zijn eigen beleid direct een boete heeft opgelegd.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    3.5.    [appellant] heeft ter staving van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel allereerst gewezen op twee brieven van de Inspectie, van 17 februari 2015 en 17 maart 2015, waarbij de Inspectie zorgverleners heeft gewaarschuwd in plaats van beboet. In de brief van 17 februari 2015 is een waarschuwing gegeven voor het voeren van de benaming "tandarts in opleiding", die te veel zou lijken op de beschermde titel ‘tandarts’. De minister heeft in beroep toegelicht dat in dit geval is gekozen voor een waarschuwing omdat het ging om een student mondzorg, die op de website van een praktijk werd omschreven als voormeld. Mede gelet op de hoedanigheid van student was de verwijtbaarheid te gering om de student een boete op te leggen, aldus de minister. In de brief van 17 maart 2015 is een waarschuwing gegeven voor het voeren van de benaming "tandarts die orthodontische behandelingen uitvoert". Uit de brief volgt dat ook deze vermelding wordt beschouwd als het voeren van een benaming gelijkend op de specialistentitel ‘orthodontist’. De minister heeft in beroep toegelicht dat deze waarschuwing ten onrechte is verzonden, omdat de vermelding achteraf bezien geen overtreding was. Dat laat volgens de minister onverlet dat deze brief, net als die van 17 februari 2015, gaat over het voeren van een op een specialistentitel gelijkende benaming. In het geval van [appellant] gaat het niet om een gelijkende benaming, maar om het voeren van de beschermde specialistentitel zelf, zodat zijn geval niet vergelijkbaar is met die waarop de brieven zien.
    
        [appellant] heeft verder delen overgelegd van een besluit van 8 augustus 2017. Uit de aanwezige en leesbare delen volgt dat de minister twee eerder opgelegde boetes heeft herroepen omdat in het ene geval geen sprake was van een overtreding met betrekking tot het voeren van een gelijkende benaming, en in het andere geval omdat het bewijs dat aan de boete ten grondslag lag ontoereikend was.
    
    3.6.    In de eerste twee gevallen waarop [appellant] wijst (de brieven van 17 februari 2015 en 17 maart 2015) verkeerde de Inspectie ten tijde van belang in de veronderstelling dat de zorgverleners ten onrechte een op de specialistentitel gelijkende benaming voerden. De minister voert terecht aan dat [appellant] niet is beboet voor het voeren van een gelijkende benaming, maar voor het voeren van de specialistentitel zelf. Dat is een relevant verschil.
    
        Uit het besluit van 8 augustus 2017, waarop [appellant] wijst, volgt dat de minister niet heeft gewaarschuwd, maar net als in het geval van [appellant], een boete heeft opgelegd. Dat de boete in bezwaar om de voormelde redenen is herroepen, maakt dat niet anders. Conclusie is dan ook dat zich geen strijd met het gelijkheidsbeginsel voordoet.
    
        Ook in zoverre faalt het betoog.
    
        Hoogte en matiging van de boete
    
    3.7.    Zoals vermeld heeft de minister de hoogte van de boete bepaald met toepassing van de Beleidsregels. [appellant] heeft ter zitting naar voren gebracht dat het in het beleid opgenomen stappenschema ter bepaling van de hoogte van de boete onvoldoende onderscheid maakt tussen een kundige zorgverlener en een zorgverlener tegen wie bijvoorbeeld een tuchtmaatregel werkt. De Afdeling begrijpt dit aldus, dat [appellant] betoogt dat het beleid niet aan de boete ten grondslag kan worden gelegd. Daarin wordt [appellant] niet gevolgd. Het stappenschema waarop [appellant] wijst voorziet in de mogelijkheid de op te leggen boete te matigen als de ernst of verwijtbaarheid van de overtreding of een andere bijzondere omstandigheid daartoe noopt. Dat het beleid niet uitdrukkelijk rekening houdt met alle denkbare omstandigheden, laat onverlet dat de minister - zoals is vermeld onder 3.2 - zich ook bij toepassing van het beleid ervan dient te vergewissen dat de boete leidt tot een evenredige sanctie. Daarbij dienen alle voor de overtreding revelante feiten en omstandigheden te worden betrokken.
    
    3.8.    De Afdeling is van oordeel dat het door de minister toegepaste beleid, weergegeven onder 3.3, in overeenstemming is met de daaraan te stellen eisen, vermeld onder 3.2, en dat het beleid als zodanig niet onredelijk is. De op grond van het beleid op te leggen boete van € 3.350,00, die verdubbeld kan worden als het om een herhaalde overtreding gaat, is op zichzelf niet disproportioneel.
    
    3.9.    Gelet op hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, is de vraag of in de door hem gestelde feiten en omstandigheden grond ligt voor het oordeel dat de boete voor hem disproportioneel uitwerkt en moet worden gematigd. [appellant] heeft in dit kader naar voren gebracht dat lange tijd verwarring bestond over het gebruik van de specialistentitel ‘orthodontist’, en dat die verwarring pas na de overtreding, in januari 2017 is weggenomen door afspraken tussen de Inspectie en de beroepsverenigingen. Ook wijst [appellant] erop dat de Inspectie na het constateren van de overtreding op 31 juli 2014 lange tijd heeft stilgezeten en de minister pas op 24 september 2015 het voornemen tot het opleggen van een boete bekend heeft gemaakt. [appellant] heeft de overtreding toen direct beëindigd. Verder heeft [appellant] er ter zitting op gewezen dat hij al geruime tijd en zonder klachten patiënten behandelt.
    
    3.10.    De onduidelijkheid waar [appellant] op wijst, ziet op de vraag wanneer sprake is van een op de specialistentitel gelijkende benaming. In een door [appellant] in beroep overgelegd nieuwsbericht is vermeld dat tandartsen die beugels plaatsen zich voorheen aanduidden met onder meer de op de specialistentitel ‘orthodontist’ gelijkende benamingen ‘orthodontoloog’, ‘beugelspecialist’, ‘orthodontisch specialist’ of ‘tandarts-orthodontist’. Afgesproken is dat zij zich thans "tandarts voor orthodontie" mogen noemen. Zoals vermeld, is [appellant] niet beboet voor het voeren van een gelijkende benaming, maar voor het voeren van de specialistentitel zelf. Dat onduidelijkheid bestond over de vraag wanneer sprake is van een gelijkende benaming, laat onverlet dat het [appellant] in elk geval duidelijk had moeten zijn dat het niet is toegestaan de beschermde specialistentitel te voeren.
    
    3.11.    In het boeterapport is de duur van de overtreding beoordeeld als ‘lang’ en de omvang en het bereik als ‘groot’. Dit zijn alle drie verzwarende omstandigheden die er volgens het stappenschema in de Beleidsregels op zichzelf toe leiden dat het normbedrag, vermeld onder 3.3, niet wordt gematigd. Ook als [appellant] erin zou worden gevolgd dat de duur van de overtreding door stilzitten van de Inspectie en de minister onnodig is opgelopen, kan dat niet leiden tot het door [appellant] beoogde resultaat. Dat neemt immers niet weg dat de twee verzwarende omstandigheden van de omvang en het bereik van de overtreding resteren, en dat beide omstandigheden er op zichzelf aan in de weg staan dat het normbedrag wordt gematigd.
    
    3.12.    Volgens het gehanteerde stappenschema kan de minister de boete matigen als de overtreder verdergaande medewerking aan het onderzoek verleent dan waartoe hij wettelijk is gehouden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de beëindiging van de overtreding, nadat [appellant] bekend raakte met het voornemen om hem daarvoor een boete op te leggen, niet als zodanige medewerking kan worden aangemerkt.
    
    3.13.    Voor zover [appellant] er ter zitting op heeft gewezen dat hij 37 jaar behandelingen heeft uitgevoerd en nooit een klacht heeft ontvangen, overweegt de Afdeling, evenals de rechtbank, dat de boete is opgelegd wegens het ten onrechte voeren van een beschermde specialistentitel. De deskundigheid van [appellant] en de kwaliteit van zijn behandelingen staan daar los van en kunnen daarom niet tot matiging van de boete leiden.
    
    3.14.    Conclusie is dat in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen grond ligt voor het oordeel dat de opgelegde boete onevenredig is en moet worden gematigd.
    
        Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    Slotsom
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Baart
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
    
    799.