ECLI:NL:RVS:2016:3478, Raad van State, 28-12-2016, 201507930/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2013 heeft de minister van Algemene Zaken (hierna: minister van AZ) het verzoek van de stichting tot openbaarmaking van een aantal documenten met betrekking tot de zogenoemde "Indische kwestie" afgewezen en in twee documenten persoonsgegevens onleesbaar gemaakt.

201507930/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Indisch Platform, gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 september 2015 in zaken nrs. 13/9040 en 13/10437 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    1. de minister van Algemene Zaken,
    2. de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2013 heeft de minister van Algemene Zaken (hierna: minister van AZ) het verzoek van de stichting tot openbaarmaking van een aantal documenten met betrekking tot de zogenoemde "Indische kwestie" afgewezen en in twee documenten persoonsgegevens onleesbaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 26 maart 2013 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister van VWS) het verzoek van de stichting tot openbaarmaking van een aantal documenten met betrekking tot de zogenoemde "Indische kwestie" afgewezen en van een aantal documenten de gegevens onleesbaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 3 oktober 2013 heeft de minister van AZ het door de stichting tegen het besluit van 13 maart 2013 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de motivering aangepast. De overige bezwaren heeft hij ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 13 december 2013 heeft de minister van VWS het tegen het besluit van 26 maart 2013 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, één document alsnog openbaar gemaakt, in één document de onleesbare stukken aangepast en de motivering aangepast. De overige bezwaren heeft hij ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 september 2015 heeft de rechtbank het door de stichting tegen het besluit van 3 oktober 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard. In dezelfde uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 13 december 2013 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten onder bepaling dat de uitspraak voor het besluit in de plaats treedt. De uitspraak van 9 september 2015 is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    De minister van AZ en de minister van VWS hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De stichting heeft de toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door P. van Vliet en bijgestaan door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, de minister van AZ, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en de minister van VWS, vertegenwoordigd door mr. J.W.T. Berg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De stichting stelt hoger beroep in vanwege de weigering van de minister van AZ en de minister van VWS tot openbaarmaking van documenten of delen daarvan die zien op de zogenoemde Indische kwestie. Deze kwestie betreft aanspraak jegens Staat der Nederlanden op achterstallig loon en schadevergoeding voor ambtenaren, militairen en inwoners van Nederlands-Indië die slachtoffer waren van de Japanse bezetting in de Tweede Wereldoorlog van het toenmalig Nederlands-Indië en de wijze waarop de Staat der Nederlanden met aanspraken is omgegaan.
    
    De stichting heeft met een beroep op de Wet openbaarheid bestuur (hierna: Wob) bij de minister van AZ en de minister van VWS verzocht om documenten die betrekking hebben op de Indische kwestie openbaar te maken.
    
    De stichting komt in hoger beroep omdat de rechtbank de weigering van de minister van AZ om 23 documenten openbaar te maken in stand heeft gelaten en omdat de rechtbank de rechtsgevolgen van de weigering van de minister van VWS om documenten, danwel delen van documenten, openbaar te maken in stand heeft gelaten.
    
    Geheimhouding
    
    2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennis genomen van de niet openbaar gemaakte documenten of delen van documenten.
    
    Weging maatschappelijk belang onderwerp bij openbaarmaking
    
    3. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van een "te goeder trouw"-toepassing van de Wob gewicht had moeten worden toegekend aan het belang dat met de openbaarmaking van de gevraagde stukken gediend wordt. De stichting meent dat de zwaarte van het belang bij openbaarmaking van invloed dient te zijn op de afweging tussen het belang van de overheid of overheidsdienaren bij geheimhouding enerzijds en het belang van de transparantiedoelstelling van de Wob anderzijds. De belangen van de overheid en overheidsdienaren zullen eerder moeten wijken als het belang van de openbaarmaking groter is, aldus de stichting. De stichting betoogt dat het belang bij het openbaar maken van de documenten over de Indische kwestie in dit geval dusdanig zwaar weegt, dat het belang dat gediend wordt met het niet openbaar maken van deze stukken daarvoor moet wijken.
    
    3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4132) vooronderstelt de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang en is het gewicht van dit belang niet afhankelijk van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben.
    
    Het betoog van de stichting dat de documenten betrekking hebben op een zodanig belangrijk onderwerp dat de ministers bij het toepassen van de afwijzingsgronden aan het belang van openbaarheid een groter gewicht hadden moeten toekennen, faalt.
    
    Weigeringsgrond artikel 11, eerste lid, van de Wob
    
    4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte de weigering tot openbaarmaking van de ministers op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft gehonoreerd, althans onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom deze weigering in stand kan blijven. De stichting betoogt dat uitzonderingen op de hoofdregel dat stukken openbaar worden gemaakt restrictief moeten worden toegepast.
    
    De stichting betoogt dat het haar enkel te doen is om de feiten die ten grondslag liggen aan de beslissingen. Door de openbaarmaking te weigeren op de grondslag dat feiten en persoonlijke beleidsopvattingen zodanig verweven zijn dat de feiten niet afzonderlijk verstrekt kunnen worden, is het voor haar onmogelijk om na te gaan of onjuiste feiten aan de besluitvorming ten grondslag liggen. De stichting betoogt dat als feiten en persoonlijke beleidsopvattingen zodanig verweven zijn als de ministers stellen, het bevoegd gezag die verwevenheid er uit moet halen en de feiten openbaar moet maken.
    
    4.1. Artikel 11, eerste lid, van de Wob luidt:
    
    "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen."
    
    4.2. Dat de stukken, waarvan openbaarmaking wordt verzocht, opgesteld zijn ten behoeve van intern beraad, wordt niet betwist.
    
    De onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob weggelakte passages en de niet verstrekte documenten betreffen adviezen, voorstellen, interpretaties van procedures en conclusies. Deze zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller.
    
    De Afdeling kan, na kennisneming van de niet openbaar gemaakte documenten of passages in documenten, tot geen ander oordeel komen dan dat de rechtbank bij haar beslissing recht heeft gedaan aan de aard van de documenten en zo inzichtelijk mogelijk heeft gemotiveerd waarom sprake is van een zodanige verwevenheid van relevante feiten en persoonlijke beleidsopvattingen, dat een zinnige scheiding niet mogelijk is.
    
    De Wob verplicht het bestuursorgaan niet tot het opstellen van nieuwe stukken waarin van de persoonlijke beleidsopvattingen ontvlochten feiten worden gepresenteerd. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de ministers niet gehouden waren daartoe over te gaan.
    
    Verstrekken persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm
    
    5. De stichting betoogt dat nu artikel 11, tweede lid, van de Wob de mogelijkheid biedt om informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken, dat dan ook zonder meer dient te gebeuren.
    
    Of al dan niet wordt overgegaan tot het verstrekken van informatie in een niet tot personen herleidbare vorm kan niet afhankelijk worden gemaakt van het aantal betrokken personen, aldus de stichting. Door dit wel te doen wordt volgens haar deze mogelijkheid van verstrekking ondermijnd.
    
    Het is volgens de stichting daarnaast in strijd met het transparantiebeginsel en de democratische besluitvorming om het aan het bevoegd gezag over te laten of gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid om informatie te verstrekken in een niet tot personen herleidbare vorm en deze keuze slechts aan een onredelijkheidstoets te onderwerpen. Dat geldt temeer ingeval de betrokken personen aangeven geen bezwaar te hebben, aldus de stichting.
    
    5.1. Artikel 11, tweede lid, van de Wob luidt:
    
    "Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt."
    
    5.2. De minister van VWS en de minister van AZ hebben toegelicht dat ambtenaren en bewindspersonen de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, en nota's te schrijven zonder rekening te hoeven houden met de mogelijkheid dat deze openbaar gemaakt worden.
    
    De ministers betogen dat het bij de afweging of de informatie wordt verstrekt niet van doorslaggevend belang is of de informatie tot een specifieke persoon herleidbaar is en of deze persoon bezwaar heeft tegen het openbaar maken. De afweging is of sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting die in alle vrijheid binnen intern beraad is gemaakt en of openbaarmaking kan leiden tot aantasting van de benodigde vrijheid om persoonlijke beleidsopvattingen te uiten in dergelijke nota’s en overleggen, aldus de minister van AZ en de minister van VWS. De minister van VWS heeft er ter zitting op gewezen dat hij grote delen van de stukken wel openbaar heeft gemaakt en dat de delen die weggelakt zijn slechts beperkte delen van de verstrekte stukken betreffen.
    
    5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN8855) is, anders dan appellante kennelijk betoogt, artikel 11, eerste lid, van de Wob imperatief gesteld en dient derhalve, voorzover er sprake is van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, in beginsel geen informatie te worden verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Daaraan doet niet af dat ingevolge het tweede lid van dit artikel aan de minister, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, een discretionaire bevoegdheid is toegekend om informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm of, in het geval degene die deze opvattingen heeft geuit zich erachter heeft gesteld, in tot de persoon herleidbare vorm.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0116), is de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, mag het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 38).
    
    5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6049), kan de kring van de betrokkenen een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of een geanonimiseerde versie van de persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt.
    
    Dat het in dit geval om een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren en bestuurders gaat, is niet bestreden. De stichting heeft zelf aangegeven dat haar bekend is welke personen betrokken zijn.
    
    In dit geval kan, gezien de aard en de inhoud van de documenten, niet worden geoordeeld dat de ministers teneinde de vrijheid van bewindspersonen en ambtenaren te behouden om ongehinderd hun bijdrage te leveren aan intern beraad, niet in redelijkheid hebben mogen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Niet is gebleken dat een goede en democratische bestuursvoering met openbaarmaking is gediend. Voor de minister van AZ geldt daarnaast dat de in de tweede volzin van artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde instemming door één van de opstellers van de notities niet is gegeven. Nu geanonimiseerde verstrekking niet mogelijk was, heeft de rechtbank ook daarom met juistheid overwogen dat de ministers hun bevoegdheid ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob buiten toepassing mochten laten.
    
    Weigeringsgronden artikel 10 van de Wob
    
    6. De stichting herhaalt voorts de gronden die bij de rechtbank zijn gericht tegen de weigeringsgronden uit artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob, nu de rechtbank daar niet aan toe is gekomen omdat de weigering ook steeds op artikel 11, eerste lid, van de Wob is gebaseerd en deze grondslag de weigering volgens de rechtbank zelfstandig kan dragen.
    
    6.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de weigering zelfstandig kan worden gedragen door artikel 11, eerste lid, van de Wob. De Afdeling komt derhalve evenmin toe aan beoordeling van de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Rietberg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
    
    725.