ECLI:NL:RBDHA:2024:23686, Rechtbank Den Haag, 26-11-2024, SGR 23/2116
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Stedenbouwkundige aanvaardbaarheid dakopbouw en waarom het bouwplan binnen het rijksbeschermd stadsgezicht past onvoldoende gemotiveerd.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/2116 T
  
  
    
      tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      de Stichting [eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ),
  
  
    en
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de op 
      24 oktober 2021 door verweerder verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een dakopbouw met dakterras op de locatie [adres 1] in [plaats] .
    
    
    
      1.1.
      Het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar is bij het besluit van 6 februari 2023 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2024 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over? 
    2. 	Op 24 oktober 2021 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een dakopbouw met dakterras op de locatie [adres 1] in [plaats] . Het perceel ligt binnen het rijksbeschermd stadsgezicht “ [stadsgezicht] ”. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    
      2.1.
      Het bouwplan overschrijdt de op grond van artikel 19.2.1, onder b, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan) toegestane maximum bouwhoogte. Verweerder heeft de aanvraag om die reden mede aangemerkt als een aanvraag voor het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Vervolgens is de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, onderdeel 4, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij de deze uitspraak.
    Overgangsrecht Omgevingswet
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 24 oktober 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
      
        Geen sprake van een gebonden beschikking
      
    
    
    5. Het bouwplan is – voor zover hier van belang – voorzien op gronden met de bestemming ‘Wonen-1’, met de ‘specifieke bouwaanduiding - dakopbouw 2’ en met de dubbelbestemming ‘Waarde-Cultuurhistorie’. 
    
    
      5.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan niet in overeenstemming is met de regels van het bestemmingsplan omdat de maximum bouwhoogte wordt overschreden. Daarom is geen sprake van een gebonden beschikking, waarbij verweerder, indien zich geen weigeringsgrond voordoet als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, geen ruimte heeft voor een belangenafweging en verplicht is de omgevingsvergunning te verlenen. 
    
    
      5.2.
      Eiseres betoogt dat verweerder er in het bestreden besluit ten onrechte van uitgaat dat de ‘specifieke bouwaanduiding - dakopbouw 2’ meebrengt dat de gevraagde dakopbouw moet worden toegestaan. Door dit onjuiste uitgangspunt te volgen is de aanvraag te beperkt getoetst. Zo is onder meer niet onderkend dat het bouwplan moet voldoen aan de in artikel 25 van het bestemmingsplan opgenomen regels over behoud en bescherming van het rijksbeschermd stadsgezicht. Daarom is niet onderbouwd dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      5.3.
      In het bestreden besluit volgt verweerder het advies van Adviescommissie bezwaarschriften. In dat advies is onder meer het volgende overwogen: “In dit geval voorziet het bestemmingsplan expliciet in een specifieke bouwaanduiding dakopbouw. De primaire grond van het bezwaar, gericht tegen de dakopbouw als zodanig, treft dus sowieso geen doel.”
      
    
    
      5.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank verhoudt deze overweging in het advies zich niet tot de belangenafweging die moet worden gemaakt omdat wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Op zitting heeft verweerder toegelicht dat bedoeld is dat een kapverdieping op grond van het bestemmingsplan is toegestaan en dat in zoverre sprake is van een gebonden beschikking. Volgens verweerder is artikel 19 van de planregels als uitgangspunt genomen en is daarna beoordeeld of de vorm van het bouwplan past in het beschermd stadsgezicht. 
    
    
      5.5.
      Omdat uit de overwegingen van het bestreden besluit niet blijkt dat de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van de dakopbouw is beoordeeld in het kader van de regels van artikel 25 van het bestemmingsplan, is dat besluit onvoldoende gemotiveerd. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen. Hoewel uit het primaire besluit en het verweerschrift in de bezwaarprocedure blijkt dat verweerder een bredere afweging heeft gemaakt dan kenbaar is in het bestreden besluit, ziet de rechtbank geen aanleiding om het motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De reden hiervoor is de samenhang van dit motiveringsgebrek met het hierna onder 6.5. en 6.6. te bespreken onderzoeks- en motiveringsgebrek met betrekking tot de vraag of het bouwplan past in het rijksbeschermd stadsgezicht. 
      
      
        
          Bescherming rijksbeschermd stadsgezicht (artikel 25 van de planregels)
        
      
      
      
        6.	Eiseres betoogt dat verweerder, gelet op artikel 25 van de planregels, onvoldoende heeft gemotiveerd dat bescherming van het rijksbeschermd stadsgezicht in acht is genomen. De dakopbouw komt op een karakteristiek pand, waardoor de naar het openbaar gebied gerichte gevelindeling en kapvorm gehandhaafd dienen te blijven. Op grond van artikel 25.3 van de planregels kan de gevelindeling of kapvorm gewijzigd kan worden. Maar, dat is alleen mogelijk als een commissie als bedoeld in artikel 1 lid 9 van de Monumentenverordening Den Haag of een deskundige op het gebied van monumentale panden van oordeel is dat de oorspronkelijke waardevolle karakteristiek van het pand niet wordt aangetast. De welstandscommissie is niet de in de Monumentenverordening bedoelde commissie en aan het bestreden besluit ligt ook geen oordeel van een deskundige op het gebied van karakteristieke en monumentale panden ten grondslag. Er is op zichzelf wel aandacht besteed aan details van de dakopbouw, maar een eindoordeel over de uitwerking van de voorgenomen detaillering ontbreekt in de adviezen van de welstandscommissie. Verder sluit het massieve karakter van de vergunde dakopbouw niet aan bij de twee bestaande dakopbouwen van het bouwblok. De impact op de omgeving is niet door de welstandscommissie onderzocht en dat hellingshoeken van 75º aanvaardbaar worden geacht, sluit niet aan bij andere beoordelingen van dakopbouwen. De bevindingen in de in bezwaar ingebrachte deskundigenrapportage van [naam 3] zijn niet weerlegd. Daarin wordt geconcludeerd dat het volume van de dakopbouw een te grote impact op het kappenlandschap heeft en te massief oogt, waardoor een verrommeling van het straatbeeld ontstaat. Verder is de dakopbouw aan de achterzijde prominent en storend in het zicht vanuit de [straatnaam] . 
      
      
    
    
      6.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de welstandscommissie de wijzigingen aan het pand op het niveau van de historische gevelwand tot en met de detaillering zorgvuldig heeft gewogen. Daaruit blijkt dat de dakopbouw niet leidt tot een aantasting van het pand, het ensemble en van de cultuurhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht. De conclusies van het in bezwaar overgelegde rapport van [naam 3] zijn in een brief van de plaatsvervangend voorzitter van de welstandscommissie van 20 december 2022 weerlegd, aldus verweerder.
      
    
    
      6.2.
      Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat, hoewel verweerder niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij verweerder zelf ligt, verweerder op dat advies mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
      
    
    
      6.3.
      Uit de welstandsadviezen blijkt dat de welstandscommissie veel aandacht heeft besteed aan de detaillering van de dakopbouw. Bijvoorbeeld in het advies van 11 mei 2022 vraagt de welstandscommissie onder meer aandacht voor kapindeling in relatie tot de onderliggende gevel, de inpassing van dakramen en de raamindeling. Onder meer in dit advies vraagt de commissie nadrukkelijk om aandacht voor een architectonische uitwerking die recht doet aan de cultuurhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht. 
      
    
    
      6.4.
      Gelet op het onder 6.2. opgenomen toetsingskader is de rechtbank van oordeel dat de van de welstandscommissie afwijkende beoordeling van [naam 3] op zichzelf niet meebrengt dat het advies van de welstandscommissie niet deugdelijk is. Verder ziet de rechtbank niet in dat – zoals eiseres stelt – het advies van de welstandscommissie niet zou kunnen worden gevolgd omdat vanuit de commissie een voorstel is gedaan voor een andere dakhelling, waarmee uiteindelijk ook akkoord is gegaan. De rechtbank volgt eiseres ook niet in het betoog dat het voorkomen van aantasting van cultuurhistorische waarden een onjuiste maatstaf is. Naar het oordeel van de rechtbank is het voorkomen van aantasting van cultuurhistorische waarden gelijk te stellen met behoud en bescherming van die waarden. Het bestemmingsplan en de welstandsnota schrijven ook niet voor dat een bouwplan de cultuurhistorische waarden van een beschermd stadgezicht moet versterken. 
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank volgt eiseres wel in het betoog dat uit het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende welstandsadvisering onvoldoende duidelijk wordt waarom het bouwplan binnen het rijksbeschermd stadsgezicht past. De welstandscommissie vraagt in diverse adviezen aandacht voor cultuurhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht, maar uit de advisering blijkt dat vooral naar de detaillering van het bouwplan is gekeken en de wijze waarop die aansluit op het betrokken pand en de direct naastgelegen panden. Niet blijkt dat de welstandscommissie heeft gekeken naar de vraag of het bouwplan in de bredere omgeving past die behoort tot het beschermd stadsgezicht, waartoe in ieder geval ook delen van de wijk behoren van waaruit de dakopbouw zichtbaar zal zijn. Aan het bestreden besluit ligt daarom onvoldoende onderzoek ten grondslag en het wordt niet gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. 
    
    
      6.6.
      Eiseres wijst er verder terecht op dat de wachtgevel uit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar lijkt te worden geacht vanuit de gedachte dat ook een dakopbouw op het buurpand [adres 2] zal worden gebouwd. Dat op het buurpand ook een dakopbouw komt is niet zeker. Uit de welstandsadviezen blijkt niet of het uit een oogpunt van welstand aanvaardbaar is als de wachtgevel de eindsituatie is en of dat zou leiden tot aantasting van cultuurhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht. Ook in zoverre wordt het bestreden besluit niet gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. 
      
      
        
          Bezonning
        
      
      
      
        7.	Eiseres betoogt dat het bouwplan niet voldoet aan de in het bestemmingsplan opgenomen bezonningsvoorschriften. Daarmee doelt eiseres op de in artikel 19.3 opgenomen mogelijkheid om nadere eisen te stellen over de situering en hoogte van een dakopbouw.
      
    
    
      7.1.
      Verweerder stelt dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69 van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond. Volgens verweerder reikt de statutaire doelomschrijving van eiseres niet zover dat zij de belangen van individuele bewoners behartigt ten aanzien van de bezonning op gevels van specifieke woningen. 
      
    
    
      7.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank valt niet geheel uit te sluiten dat een schending van bouwvoorschriften die met het oog op bezonning zijn gesteld, kan leiden tot een situatie die niet getuigt van het door eiseres behartigde belang van een goede en verantwoorde ruimtelijke inrichting van het rijksbeschermd stadsgezicht. Deze beroepsgrond stuit daarom niet af op het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb. 
      
    
    
      7.3.
      Omdat met een kruimelvrijstelling wordt afgeweken van artikel 19 van de planregels is het stellen van nadere eisen als bedoeld in artikel 19.3 niet aan de orde. Zoals verweerder heeft toegelicht is bij de vaststelling van het bestemmingsplan een bezonningsonderzoek verricht, dat betrekking heeft op de mogelijkheid om een dakopbouw toe te voegen. Eiseres heeft verder niet geconcretiseerd dat het bouwplan onaanvaardbare gevolgen heeft voor de bezonning van omliggende percelen. De rechtbank ziet daarom geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder vanwege gevolgen voor bezonning geen medewerking aan het bouwplan had mogen verlenen.
      
      
        
          Bestuurlijke lus
        
      
      
      
        8.	Zoals hiervoor is overwogen is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en is het ontoereikend is gemotiveerd. In zoverre is het bestreden besluit in strijd genomen met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. 
      
      
    
    
      8.1.
      Om de gebreken te herstellen, moet verweerder nader onderzoek doen naar de vraag of het bouwplan niet leidt tot aantasting van cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht. Daarbij dient breder te worden gekeken dan naar het betrokken pand en de direct naastgelegen bebouwing. Omdat niet zeker is dat aan de zijde van de beoogde wachtgevel ook een dakopbouw zal worden gebouwd, zal de beoordeling ook betrekking moeten hebben op de gevolgen van een permanente wachtgevel voor de cultuurhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht. Op basis van dit onderzoek zal verweerder een belangenafweging moeten maken, waarin wordt gemotiveerd of afwijking van het bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. Deze termijn is ruimer gesteld om verweerder de gelegenheid te bieden om advies in te winnen bij de welstandscommissie.
    
    
      8.2.
      Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - draagt verweerder op de rechtbank binnen twee weken mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen;
    - stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze tussenuitspraak;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      26 november 2024.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak relevante wettelijke regels
    
    
      Bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”
      
        Artikel 25.2 
      
      Voor het bouwen binnen de dubbelbestemming 'Waarde - Cultuurhistorie' als bedoeld in artikel 25.1 gelden de volgende regels:
    
    a. het bouwen moet plaatsvinden met inachtneming van de cultuurhistorische waarden als bedoeld in artikel 25.1;
    b. daar waar op de verbeelding een goothoogte is aangegeven, dient de kapvorm in stand gehouden te blijven;
    c. indien het bouwen betrekking heeft op de uiterlijke verschijningsvorm van een bouwwerk dient voorafgaande aan het bouwen over de cultuurhistorische waarden als bedoeld in voornoemd aanwijzingsbesluit en de toelichting daarop, advies te worden ingewonnen bij de commissie als bedoeld in artikel 1, lid 9 van de Monumentenverordening Den Haag of een deskundige op het gebied van de Monumentenzorg;
    d. in aanvulling op het in voorafgaande sub-leden gestelde, dient bij karakteristieke panden of ensembles zoals opgenomen in bijlage 12 bij de regels van dit plan, de naar openbaar toegankelijk gebied gerichte gevelindeling en de kapvorm gehandhaafd te blijven;
    e. in uitzondering op het gestelde in sub b en d mag de aldaar omschreven gevelindeling en/of kapvorm worden aangepast, indien en voor zover ter plaatse van het pand of de panden op de verbeelding een specifieke bouwaanduiding-dakopbouw of een hogere goot- en/of bouwhoogte ten opzichte van de bestaande bebouwing is opgenomen en die aanpassingen uitsluitend op het optoppen van de bebouwing betrekking hebben;
    (..)
    
    
      
        Artikel 25.3
      
      Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van artikel 25.2 onder d ten behoeve van een afwijkende naar openbaar toegankelijk gebied gerichte gevelindeling en kapvorm, mits naar het oordeel van de commissie als hiervoor bedoeld of een deskundige op het gebied van de Monumentenzorg, de oorspronkelijke waardevolle karakteristiek van het pand of ensemble niet wordt aangetast.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2024, ECLI:RVS:2024:2336, onder 15.1.