ECLI:NL:RVS:2018:1881, Raad van State, 06-06-2018, 201703849/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 april 2015 heeft het college aan [appellante sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van vatenopslagkelders ten behoeve van een nieuwe destilleerderij op het perceel [locatie 1] te Baarle-Nassau.

201703849/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te Baarle-Nassau,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 maart 2017 in zaak nr. 16/8358 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 april 2015 heeft het college aan [appellante sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van vatenopslagkelders ten behoeve van een nieuwe destilleerderij op het perceel [locatie 1] te Baarle-Nassau.
    
    Bij besluit van 6 september 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 maart 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 september 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante sub 1], [wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2018, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door ing. T.A.B.M. de Kousemaeker, H.E.M. van der Borst-de Craen, beiden werkzaam bij de gemeente en bijgestaan door ing. H.P. Gerlings, werkzaam bij de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [wederpartij], bijgestaan door mr. R. Keuken, advocaat te Waalre, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante sub 1] exploiteert een destilleerderij aan de [locatie 2] te Baarle-Nassau. Op deze locatie is een kantoorpand aanwezig en vindt de productie, botteling, opslag en distributie van alle producten plaats.
    
        Het bouwplan voorziet in de bouw van twee vatenopslagkelders van elk 800 m² voor een op het perceel [locatie 1] nieuw op te richten ambachtelijke landbouwdestilleerderij voor whisky en jenever die onderdeel uitmaakt van een ter plaatse te vestigen agrarisch bedrijf dat zich zal toeleggen op het verbouwen van oude graansoorten op een grondareaal dat na verwerving van extra gronden volgens de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: de AAB) 50 tot 60 hectare en volgens het door [appellante sub 1] ingediende teeltplan 70 ha zal bedragen. Het is de bedoeling dat het ter plaatse eigen geteelde graan zal worden gebruikt voor de productie van whisky en jenever.
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de oprichting van de opslagkelders ten behoeve van een op te richten destilleerderij in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008". De rechtbank heeft overwogen dat in dit geval het graan het voort te brengen agrarisch product is. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het be- en verwerken van graan tot whisky en jenever niet kan worden aangemerkt als het voortbrengen van een agrarisch product en dat de productie van whisky en jenever evenmin als toegestane ondergeschikte nevenactiviteit van het agrarisch bedrijf kan worden aangemerkt, reeds omdat het de bedoeling is om de productie van whisky en jenever tot de hoofdactiviteit van het bedrijf te maken. Naar het oordeel van de rechtbank is de op te richten destilleerderij dan ook geen grondgebonden agrarisch bedrijf in de zin van het bestemmingsplan en dient het college op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) alsnog te beoordelen of het mogelijk is de gevraagde vergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo te verlenen.
    
    Beoordeling van de hoger beroepen
    
    3.    [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat geen sprake is van een agrarisch bedrijf omdat de productie van whisky en jenever niet kan worden aangemerkt als het voortbrengen van een agrarisch product of als een toegestane ondergeschikte nevenactiviteit, blijk heeft gegeven van een onjuist beeld van de bedrijfsvoering in de op te richten destilleerderij. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de door de AAB gegeven kwalificatie van de bedrijfsactiviteiten. Nu het advies van de AAB niet met een tegenadvies van een deskundige is bestreden, dient volgens [appellante sub 1] van de juistheid hiervan te worden uitgegaan.
    
        [appellante sub 1] en het college voeren verder aan dat het op te richten bedrijf een grondgebonden agrarisch bedrijf is dat ziet op de teelt van graan. Omdat het ambachtelijk destillatieproces van whisky en jenever, met als grondstof de eigen geteelde graan, minder dan 300 m² van de aanwezige bedrijfsruimte beslaat, is deze kleinschalige nevenactiviteit toegestaan ingevolge artikel 4.3.3, aanhef en onder e, van de planregels. De opslag van dit destillaat tijdens het rijpingsproces is volgens [appellante sub 1] en het college ingevolge artikel 4.3.2, aanhef en onder c, onder 2, van de planregels eveneens toegestaan, waarbij het bestemmingsplan geen grenzen stelt aan de omvang van deze opslag.
    
    3.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch, Agrarisch bedrijf".
    
        Artikel 4.1.1 aanhef en onder a, van de planregels luidt als volgt: "De voor "Agrarisch, agrarisch bedrijf" op verbeelding 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijfsdoeleinden;"
    
        Artikel 1, aanhef en onder 7, luidt: "In deze regels wordt verstaan onder agrarisch bedrijf een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of het houden van dieren, (…);"
    
        Artikel 1, aanhef en onder 54, luidt: "In deze regels wordt verstaan onder grondgebonden agrarisch bedrijf een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of overwegend afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde grond behorende bij het bedrijf. Grondgebonden bedrijven zijn: akkerbouw-, fruitteelt- en vollegrondstuinbouwbedrijven en boomteeltbedrijven. Glasboomteeltbedrijven zijn in ieder geval geen grondgebonden agrarisch bedrijf. Veehouderijbedrijven zijn doorgaans ook grondgebonden. Paarden-, geiten- en hertenhouderijen zijn veehouderijbedrijven. Paardenfokkerijen zijn ook grondgebonden agrarische bedrijven;"
    
        Artikel 4.2.1 luidt: "De tot "Agrarisch, agrarisch bedrijf" bestemde grond mag uitsluitend worden bebouwd ten dienste van de in de bestemmingsomschrijving aangegeven bestemming. (…)"
    
        Artikel 4.3.1 luidt: "Het is verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de gronden gegeven bestemming."
    
        Artikel 4.3.2, aanhef en onder c, luidt: "Onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 4.3.1 wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor: het bedrijfsmatig vervaardigen, opslaan, verwerken of herstellen van goederen en het opslaan en be- en verwerken van producten tenzij:
    
    1. dit plaatsvindt ten behoeve van de agrarische productie binnen het bedrijf of uitsluitend betrekking heeft op agrarische producten van het eigen bedrijf;
    
    2. dit plaatsvindt ten behoeve van een specifiek toegestane ondergeschikte functie zoals opgenomen in 4.3.3;"
    
        Artikel 4.3.3, aanhef en onder e, luidt: "Onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 4.3.1 en 4.3.2 wordt in ieder geval niet verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor de navolgende functies, mits het gaat om een ondergeschikte functie ten opzichte van de agrarische functie zoals omschreven in lid 4.1: bewerking en/of verwerking van door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten in maximaal 30% van de aanwezige bedrijfsgebouwen en tot maximaal 300 m²;"
    
    3.2.    Voor de beantwoording van de vraag of de exploitatie van de ambachtelijke destilleerderij ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan, heeft het college in de bezwaarfase aan de AAB verzocht te beoordelen of de voorziene bedrijfsactiviteiten op het perceel agrarische activiteiten zijn in de zin van het bestemmingsplan. De AAB heeft in het advies van 25 november 2015 een beschrijving gegeven van de beoogde bedrijfsvoering van de destilleerderij en heeft onder meer vermeld dat voor de beoordeling of sprake is van een agrarisch bedrijf relevant is of de bedrijfsactiviteiten ten dienste staan van en voortvloeien uit de teelt van graangewassen. De verwerking van graan tot whisky en jenever is een vervolgstap op de teelt van graan en deze verwerking maakt volgens de AAB om die reden onderdeel uit van de agrarische bedrijfsvoering, ervan uitgaande dat de teelt van eigen graangewassen de basis vormt van de bedrijfsvoering. Volgens het advies zal het areaal daartoe in de toekomst moeten worden uitgebouwd, hetgeen de AAB mogelijk acht. In het advies heeft de AAB in dit kader nog vermeld dat de gebruikmaking van hoofdzakelijk nog te huren gronden tot gevolg heeft dat hieraan in dit stadium geen zekerheden kunnen worden ontleend.    
    
    3.3.    De rechtbank heeft overwogen dat de AAB wat betreft de beoordeling van de beoogde feitelijke bedrijfsvoering van [appellante sub 1] op het perceel als deskundige is aan te merken. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep niet is uitgegaan van de in het advies van de AAB gegeven beschrijving van de beoogde bedrijfsvoering. De rechtbank is bij de toetsing van deze bedrijfsactiviteiten aan het bestemmingsplan evenwel tot een andere conclusie gekomen dan de AAB. Anders dan [appellante sub 1] en het college betogen, is de bestuursrechter bij de toetsing van het bouwplan aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet gehouden aan het advies van de AAB om de voorziene destilleerderij als agrarisch bedrijf aan te merken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de uitleg van het bestemmingsplan voorbehouden aan de bestuursrechter.
    
    3.4.    Ter beoordeling in dit geschil staat uitsluitend het bouwplan dat ziet op de bouw van de vatenopslagkelders voor whisky en jenever. Vast staat dat de in dit bouwplan voorziene opslag een wezenlijk en noodzakelijk onderdeel is van de bedrijfsvoering van het nog op het perceel op te richten bedrijf als geheel. [appellante sub 1] heeft op 16 september 2015, gewijzigd op 28 januari 2016 en op 5 september 2017, een afzonderlijke aanvraag om omgevingsvergunning voor de vestiging van een akkerbouwbedrijf met als neventak een ambachtelijke landbouwdestilleerderij voor de productie en opslag van jenever en whisky op het perceel ingediend. In dat bouwplan is naast een bedrijfsruimte van 1400 m², waarin de destilleerderij zal worden ondergebracht, tevens de bouw van twee (reeds bij besluit van 7 april 2015 vergunde) vatenopslagkelders van elk 800 m² opgenomen. Het college heeft nog niet beslist op deze aanvraag.
    
        Omdat de opslag een wezenlijk onderdeel is van de bedrijfsvoering van het nog te vestigen bedrijf, kan de vraag of de vatenopslag in overeenstemming is met het bestemmingsplan niet worden beantwoord zonder dat is beoordeeld of het te vestigen bedrijf als geheel kan worden aangemerkt als een agrarisch bedrijf met de destilleerderij als toegestane ondergeschikte nevenactiviteit, zoals het college stelt. Dat bouwplan ligt in deze procedure evenwel niet voor. Gelet hierop kan thans niet worden beoordeeld of de vatenopslag in het uiteindelijk te vergunnen totaalplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    3.5.    Vorenstaande betekent evenwel dat het college bij de beoordeling van dit, van het totaalplan afgesplitste, bouwplan niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat de bouw van de opslagkelders in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Het besluit op bezwaar van 6 september 2016 berust derhalve niet op een deugdelijke motivering en het besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Dat betekent dat het besluit op bezwaar van 6 september 2016 niet in stand kan blijven.
    
    4.    De hoger beroepen van het college en [appellante sub 1] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 6 september 2016 vernietigen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    6.    De griffier van de Raad van State zal aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 maart 2017 in zaak nr. 16/8358;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau van 6 september 2016, kenmerk 16uit12663;
    
    V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
    
    604.