ECLI:NL:RVS:2007:BA3220, Raad van State, 18-04-2007, 200606587/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 april 2005 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Staatssecretaris) aan appellante een bestuurlijke boete van € 4.050,00 opgelegd krachtens de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: de Arbowet) in verband met een arbeidsongeval.

200606587/1.
      Datum uitspraak: 18 april 2007.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/2004 van de rechtbank Alkmaar van 31 juli 2006 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 april 2005 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Staatssecretaris) aan appellante een bestuurlijke boete van € 4.050,00 opgelegd krachtens de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: de Arbowet) in verband met een arbeidsongeval.
    
    Bij besluit van 15 juli 2005 heeft de Staatssecretaris het door appellante daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete met 25% gematigd.
    
    Bij uitspraak van 31 juli 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 6 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 oktober 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 25 oktober 2006 heeft de Staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 31 oktober 2006 heeft de Staatssecretaris nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. S.J.M. Stoop, advocaat te Tilburg, haar [vennoten], en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H. van Doesburg, ambtenaar bij het departement, zijn verschenen. Voorts zijn als getuigen verschenen [getuige 1 en 2], beiden werknemer in dienst van appellante.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 8, eerste en vierde lid, van de Arbowet, voor zover thans van belang, zorgt de werkgever ervoor dat de werknemers doeltreffend worden ingelicht over de aan de te verrichten werkzaamheden verbonden risico's en over maatregelen die erop gericht zijn die risico's te voorkomen of te beperken en ziet de werkgever toe op de naleving van de instructies en voorschriften gericht op het voorkomen of beperken van die risico's.
    
        Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, voor zover thans van belang, zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
    
        Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet, wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
            Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    
        Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn, indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
    
        Ingevolge artikel 9.1 van het Arbobesluit is de werkgever, voor zover hier van belang, verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn gesteld.
    
        Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit, voor zover thans van belang, wordt aangemerkt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.16, eerste en derde lid, van het Arbobesluit.
    
        
    
        Ter uitvoering van de regels bij of krachtens de Arbowet heeft de Staatssecretaris de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregels) opgesteld. In beleidsregel 3.16, voor zover hier van belang, is onder punt 1 vermeld dat het tegengaan van valgevaar bij het verrichten van arbeid in ieder geval noodzakelijk is indien het valgevaar 2,50 meter of meer is indien arbeid wordt verricht op statische arbeidsplaatsen.
    
        Onder 33, onderdeel 8, aanhef en onder c, van deze beleidsregels, is vermeld dat het boetebedrag wordt verlaagd door het met driekwart te vermenigvuldigen als voldaan wordt aan de volgende drie voorwaarden:
    
    1°. […]
    
    2°. […]
    
    3°. het beboetbare feit dat de directe aanleiding is geweest voor het arbeidsongeval kan mede aan het slachtoffer verweten worden. Hiervan is sprake als het slachtoffer zich, tegen de instructies van de werkgever in, niet aan de bij of krachtens de Arbowet 1998 opgelegde verplichtingen heeft gehouden.
    
        Volgens beleidsregel 33, onderdeel 9, kan, indien blijkt dat er bij een beboetbaar feit sprake is van bijzondere omstandigheden, van deze beleidsregel worden afgeweken. In dat geval wordt het belang van de toepassing van de beleidsregel afgewogen tegen de gevolgen die onverkorte toepassing van de beleidsregel voor de belanghebbende zou hebben. Er kan worden besloten tot het niet opleggen of verlagen van een boete voor een bepaald feit. Als bijzondere omstandigheden kunnen genoemd worden overmachtssituaties, nieuwe feiten en/of evidente fouten.
    
    2.2.    De Staatssecretaris heeft appellante een boete opgelegd naar aanleiding van een arbeidsongeval op 17 januari 2003, waarbij een werknemer van appellante tijdens het verrichten van werkzaamheden aan het dak van een woning, van dit dak is afgevallen. In zijn beslissing op bezwaar heeft de Staatssecretaris onder verwijzing naar beleidsregel 33, onderdeel 8, aanhef en onder c, de opgelegde boete gematigd omdat het arbeidsongeval mede aan de betrokken werknemer verweten kan worden.
    
    2.3.    In hoger beroep voert appellante aan dat de rechtbank heeft miskend dat de Staatssecretaris ten onrechte geen bijzondere omstandigheden heeft aangenomen. Volgens appellante kan haar niets verweten worden met betrekking tot het arbeidsongeval. In dit verband voert zij aan dat in haar bedrijf veel aandacht wordt geschonken aan de veiligheid bij het uitvoeren van werkzaamheden en aan het geven van instructies aan werknemers over het onderkennen en beperken van de risico's. Appellante houdt geregeld zogeheten "toolbox-meetings", waarin uitgebreid aandacht wordt geschonken aan de veiligheid op het werk. Al haar werknemers hebben veiligheidscursussen gevolgd. Dat het ongeval desondanks heeft plaats gevonden is volgens appellante geheel te wijten aan de betrokken werknemer, die zich zonder beveiligingsmiddelen op het dak heeft begeven en tegen zijn instructie in, met zijn gezicht van het dak af van het dak naar beneden is gelopen, waardoor hij ten val is gekomen. Die laatste handelwijze ziet appellante als de hoofdoorzaak van het ongeval, met dien verstande dat bij aanbrengen van beveiliging de gevolgen minder ernstig zouden zijn geweest.
    
    2.4.    Vaststaat dat ter plaatse van de uitgevoerde werkzaamheden sprake was van valgevaar als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit.
    
    2.4.1.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is het volgende gebleken. In de week waarin het ongeval heeft plaats gevonden was het bedrijf van appellante gesloten omdat de werknemers van appellante, zoals ieder jaar, gezamenlijk op wintersportvakantie waren. Een viertal werknemers van appellante is niet meegegaan op vakantie en heeft in deze week werkzaamheden verricht bij een ander bedrijf. Tevens was nog een aantal medewerkers werkzaam op het kantoor van appellante.
    
        In de week van het ongeval heeft een cliënt van appellante, bij wie eerder werkzaamheden zijn verricht door dezelfde vier werknemers, een aantal malen opgebeld naar het bedrijf van appellante omdat de zeilen die na de eerdere werkzaamheden waren aangebracht, los waren geraakt. Op 17 januari 2003 hebben de vier werknemers besloten een inspectie uit te voeren bij de cliënt. Eenmaal daar aangekomen, hebben zij vervolgens besloten om het dak op te gaan en vorsten vast te zetten. Tijdens deze werkzaamheden is een van de werknemers van het dak gevallen toen hij met zijn gezicht in de verkeerde richting van het dak afliep.
    
    2.4.2.    De Afdeling stelt voorop dat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 9 februari 2005, in zaak no. 200403288/1, staat derhalve de overtreding vast, indien aan de materiële voorwaarden van het artikel is voldaan. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken en hij in dat verband schulduitsluitingsgronden aanvoert, waartoe hij door het bestuursorgaan in de gelegenheid moet worden gesteld, zal dit door hem aannemelijk gemaakt moeten worden.
    
        Wil appellante geen enkel verwijt vallen te maken, moet in elk geval komen vast te staan dat sprake was van voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden van de betreffende werknemer.
    
    Het antwoord op de vraag wanneer sprake is van voldoende feitelijk toezicht hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden.
    
    2.4.3.    Evenmin als de rechtbank ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat in dit geval appellante geen enkel verwijt valt te maken met betrekking tot het ongeval, gelet op de hiervoor beschreven omstandigheden waaronder het ongeval heeft plaats gevonden. Weliswaar hebben de vier werknemers op 17 januari 2003 zonder dat zij daartoe instructies hadden gehandeld, appellante heeft hun niet verboden andere werkzaamheden te verrichten dan die ten behoeve van het andere bedrijf. Gelet op het feit dat het bedrijf van appellante in de week van het ongeval bereikbaar bleef voor cliënten, en dat de mogelijkheid dat bij de betreffende cliënt enige werkzaamheden zouden moeten worden verricht niet viel uit te sluiten, heeft appellante daarmee het risico genomen dat haar werknemers desverzocht door cliënten werkzaamheden zouden verrichten zonder dat sprake zou zijn van feitelijk toezicht door haar.
    
        Dat de werknemers, naar gesteld, eerder bij de betreffende cliënt werkzaamheden hebben verricht en daaraan voorafgaand instructies met betrekking tot de veiligheid hebben gekregen, en dat zij allen cursussen op het gebied van veiligheid hebben gevolgd, laat onverlet dat sprake dient te zijn van voldoende feitelijk toezicht. In dit geval bestond wegens de zekerheid dat feitelijk toezicht zou ontbreken geen stimulans voor de werknemers om zich aan de veiligheidseisen te houden.
    
        Gelet op het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Staatssecretaris terecht geen bijzondere omstandigheden heeft aangenomen op grond waarvan hij tot een verdere verlaging of het niet opleggen van een boete had moeten beslissen. De enkele omstandigheid dat de betrokken werknemer op verkeerde wijze van het dak is afgelopen en daarom is gevallen, kan niet als zodanig worden aangemerkt, nu deze omstandigheid valt onder het bepaalde in beleidsregel 33, onderdeel 8, aanhef en onder c. De Staatssecretaris heeft in zijn beslissing op bezwaar met deze omstandigheid reeds rekening gehouden door met toepassing van deze beleidsregel het boetebedrag met driekwart te vermenigvuldigen.
    
    2.5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom	w.g. Klein
      Voorzitter    	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2007.
    
    176-512.