ECLI:NL:RVS:2019:440, Raad van State, 13-02-2019, 201803455/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de CCD een verzoek van [appellant sub 2] om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk ingewilligd.

201803455/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    Centrale Commissie Dierproeven (hierna: CCD),
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 april 2018 in zaak nr. 17/1658 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    CCD.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de CCD een verzoek van [appellant sub 2] om openbaarmaking van informatie gedeeltelijk ingewilligd.
    Bij besluit van 20 februari 2017 heeft de CCD, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een gedeelte van de eerder geweigerde informatie alsnog openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 5 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 februari 2017 vernietigd voor zover de CCD de namen van vergunninghouders in de zienswijzen heeft weggelakt, het besluit van 23 februari 2016 in zoverre herroepen, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 20 februari 2017 en de CCD opgedragen om deze gegevens binnen vier weken na de datum van verzending van de uitspraak alsnog in de gevraagde vorm te verstrekken. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de CCD hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De CCD heeft een zienswijze gegeven over het incidenteel hoger beroep.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2019, waar de CCD, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Ter zitting heeft [appellant sub 2] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant sub 2] heeft de CCD op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van tien nader aangeduide projectvergunningen voor het houden van dierproeven en de bijbehorende stukken. De CCD heeft besloten de gevraagde documenten gedeeltelijk openbaar te maken. Voorafgaand aan het besluit heeft de CCD de vergunninghouders en de dierexperimentencommissies (hierna: DEC's) om hun zienswijze gevraagd. De zienswijzen zijn in geanonimiseerde vorm aan [appellant sub 2] verstrekt.
    2.    Het geschil gaat nog over de vraag of het college mocht weigeren de namen van de vergunninghouder en de DEC uit de documenten met NTS-nummers [...] en [...] openbaar te maken en of het college de namen van vergunninghouders mocht weglakken uit de zienswijzen met die NTS-nummers alvorens deze te verstrekken. 'NTS' betekent 'niet-technische samenvatting' van een project.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de CCD de namen van de vergunninghouders ten onrechte uit de aan [appellant sub 2] verstrekte zienswijzen heeft weggelakt. Dat [appellant sub 2] via de door de CCD op de zienswijzen vermelde NTS-nummers mogelijkerwijs kan achterhalen wie de vergunninghouders zijn, is geen openbaarmaking in de zin van de Wob. Daarbij komt dat de gemachtigde van [appellant sub 2] ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat hij van een gedeelte van de aanvragers sowieso niet op de hoogte is. Omdat de openbaarmaking van deze gegevens in het geding is, is [appellant sub 2] hierdoor benadeeld. Dit gebrek kan daarom niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, aldus de rechtbank, die het beroep gegrond heeft verklaard, het besluit van 20 februari 2017 heeft vernietigd voor zover de CCD de namen van de vergunninghouders in de zienswijzen heeft weggelakt en het besluit van 23 februari 2016 in zoverre heeft herroepen. De rechtbank heeft de CCD opgedragen om deze gegevens binnen vier weken na verzending van de uitspraak alsnog in de gevraagde vorm te verstrekken.
    4.    Over de weigering om de namen van de vergunninghouder, afdelingen en de DEC in de documenten met NTS-nummers [...] en [...] openbaar te maken, heeft de rechtbank overwogen dat de CCD deugdelijk heeft onderbouwd dat onderzoekers onevenredig benadeeld worden door openbaarmaking van deze namen. De betrokken vergunninghouders en afdelingen zijn betrekkelijk kleine organisatorische werkeenheden. Het onderzoeksveld waarnaar zij onderzoek doen, is dus betrekkelijk klein. De informatie leidt daarom eenvoudig naar de personen die onderzoek doen. Hun privacy is in het geding. De CCD heeft in redelijkheid het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Daarbij heeft zij de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018,
    , betrokken, waarin de Afdeling in een gelijksoortige zaak de vrees voor en dreiging van dierenrechtactivisme nog steeds gerechtvaardigd heeft geacht, aldus de rechtbank.
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
    5.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de CCD mocht weigeren de namen van de vergunninghouder en de DEC in de documenten met NTS-nummers [...] en [...] openbaar te maken. Zij bestrijdt dat de vergunninghouder een betrekkelijk kleine instelling is en dat openbaarmaking van de naam van de vergunninghouder op eenvoudige wijze kan leiden tot identificatie van de betrokken onderzoekers. Verder voert zij aan dat op geen enkele wijze aannemelijk is gemaakt dat openbaarmaking van de naam van de DEC op eenvoudige wijze kan leiden tot identificatie van de vergunninghouder of de betrokken onderzoekers.
    5.1.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de ongelakte documenten met NTS-nummers [...] en [...].
        De CCD heeft toegelicht dat de vergunninghouder zelf heeft gesteld dat deze documenten gaan over onderzoek dat wordt uitgevoerd door een onderzoeksgroep die deel uitmaakt van een klein onderzoeksveld. De CCD heeft deze stelling gecontroleerd en juist bevonden. Volgens de CCD zijn er in Nederland slechts enkele centra die dergelijk onderzoek met behulp van dierproeven uitvoeren. In hetgeen [appellant sub 2] aanvoert, ziet de Afdeling, na kennisneming van de documenten, geen aanknopingspunt om de juistheid van de toelichting van de CCD in twijfel te trekken. Nu het om een klein onderzoeksveld gaat, heeft de rechtbank terecht aannemelijk geacht dat aan de hand van de naam van de vergunninghouder in combinatie met de reeds openbaar gemaakte informatie over het betrokken onderzoek gemakkelijk kan worden achterhaald wie de betrokken onderzoekers zijn. Hetzelfde geldt voor de naam van de DEC, nu die naam informatie bevat over de vergunninghouder. Dat de DEC voor meer vergunninghouders advies kan uitbrengen, maakt dat niet anders.
    5.2.    [appellant sub 2] heeft in hoger beroep niet bestreden dat, voor zover aan de hand van de namen van de vergunninghouder en de DEC eenvoudig kan worden achterhaald wie de betrokken onderzoekers zijn, de CCD het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de onderzoekers zwaarder mocht laten wegen dan het belang van openbaarmaking van deze informatie. De CCD mocht daarom weigeren de namen van de vergunninghouder en de DEC in de documenten met NTS-nummers [...] en [...] openbaar te maken.
        Het betoog faalt.
    Hoger beroep CCD
    6.    De CCD betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door het besluit van 20 februari 2017 te vernietigen en het besluit van 23 februari 2016 te herroepen wegens het weglakken van bepaalde informatie in de aan [appellant sub 2] verstrekte zienswijzen. Deze zienswijzen zijn processtukken en geen onderdeel van voormelde besluiten.
    6.1.    Artikel 7:4 van de Awb luidt:
    "[…]
    2 Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
    […]
    4 Belanghebbenden kunnen van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften verkrijgen.
    […]
    6 Het bestuursorgaan kan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid voorts achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Van de toepassing van deze bepaling wordt mededeling gedaan.
    7 Gewichtige redenen zijn in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting bestaat een verzoek om informatie, vervat in deze stukken, in te willigen.
    […]"
    6.2.    Op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb moest de CCD voorafgaand aan de hoorzitting in bezwaar alle op de zaak betrekking hebbende stukken voor [appellant sub 2] ter inzage leggen. Ingevolge artikel 7:4, vierde lid, kunnen belanghebbenden afschriften hiervan verkrijgen. De zienswijzen die voor het besluit van 23 februari 2016 zijn ingebracht, behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. Artikel 7:4, zesde lid, biedt de mogelijkheid om die stukken geheel of gedeeltelijk geheim te houden. De beslissing om dat te doen is niet zelfstandig vatbaar voor beroep, maar kan in een beroep tegen een besluit op bezwaar wel worden aangevochten. De rechtbank is niet buiten de omvang van het geding getreden door naar aanleiding van de beroepsgronden van [appellant sub 2] te beoordelen of de CCD mocht beslissen gedeelten van de zienswijzen niet ter inzage te leggen.
        Het betoog faalt.
    6.3.    Voorts betoogt de CCD dat de rechtbank, door te oordelen dat de CCD alsnog de zienswijzen met inbegrip van de naam van de vergunninghouders aan [appellant sub 2] moet verstrekken, haar eigen oordeel over de documenten met NTS-nummers [...] en [...] ondergraaft. Indien de namen van de vergunninghouders in de zienswijzen over de documenten met voormelde NTS-nummers zichtbaar worden, is, nu op de zienswijzen ook de NTS-nummers zijn vermeld, meteen duidelijk op welke vergunninghouder deze documenten betrekking hebben. Dit strookt niet met het oordeel van de rechtbank dat de CCD mocht weigeren de namen van vergunninghouders in die documenten openbaar te maken, aldus de CCD.
        Dit betoog betreft de zienswijzen over de documenten met NTS-nummers [...] en [...], zoals de CCD ter zitting van de Afdeling desgevraagd heeft bevestigd.
    6.4.    Zoals hiervoor, onder 5.2, is overwogen, mocht de CCD in het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de betrokken onderzoekers weigeren de naam van de vergunninghouder in de documenten met NTS-nummers [...] en [...] openbaar te maken. Dit belang wordt geschaad indien de zienswijzen over deze documenten met daarin de naam van de vergunninghouder aan [appellant sub 2] worden verstrekt. Hoewel verstrekking van een zienswijze geen openbaarmaking voor eenieder inhoudt, kan een verstrekte zienswijze op eenvoudige wijze worden verspreid en bijvoorbeeld op het internet worden geplaatst. De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de CCD ter voorkoming van onevenredige benadeling van de betrokken onderzoekers, met toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van de Awb, de naam van de vergunninghouder in de zienswijzen geheim mocht houden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat op de zienswijzen het NTS-nummer is vermeld van de documenten waarop ze betrekking hebben en dat de CCD te kennen heeft gegeven dat de zienswijzen zijn ingediend door de betrokken vergunninghouder of DEC. Of dit daadwerkelijk het geval is, kan door de rechter worden nagegaan. De Afdeling is dit, na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van de ongelakte zienswijzen, nagegaan.
        Het betoog slaagt.
    Slotoverwegingen
    7.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van de CCD is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank ten aanzien van de zienswijzen over de documenten met NTS-nummers [...] en [...] het besluit van de CCD van 20 februari 2017 heeft vernietigd voor zover de namen van vergunninghouders in de zienswijzen zijn weggelakt, het besluit van de CCD van 23 februari 2016 in zoverre heeft herroepen, heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treeft van het vernietigde gedeelte van het besluit van 20 februari 2017 en de CCD heeft opgedragen om de gegevens binnen vier weken na de datum van verzending van de uitspraak alsnog in de gevraagde vorm te verstrekken.
        Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van de CCD van 20 februari 2017, voor zover het de zienswijzen over de documenten met NTS-nummers [...] en [...] betreft, alsnog ongegrond verklaren. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, voor het overige te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    II.    verklaart het hoger beroep van de Centrale Commissie Dierproeven gegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 april 2018 in zaak nr. 17/1658, voor zover de rechtbank ten aanzien van de zienswijzen over de documenten met NTS-nummers [...] en [...] het besluit van de Centrale Commissie Dierproeven van 20 februari 2017 heeft vernietigd voor zover de namen van vergunninghouders in de zienswijzen zijn weggelakt, het besluit van de Centrale Commissie Dierproeven van 23 februari 2016 in zoverre heeft herroepen, heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 20 februari 2017 en de Centrale Commissie Dierproeven heeft opgedragen om de gegevens binnen vier weken na de datum van verzending van de uitspraak alsnog in de gevraagde vorm te verstrekken;
    IV.    verklaart het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover het de zienswijzen over de documenten met NTS-nummers [...] en [...] betreft, ongegrond;
    V.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
    640.