ECLI:NL:RVS:2011:BU8906, Raad van State, 21-12-2011, 201105686/1/H1 en 201105693/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2007 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de (beweerdelijk) illegale bewoning van een schuur/slaaphuis op het perceel [locatie] te Bergen (hierna: het perceel) afgewezen.

201105686/1/H1 en 201105693/1/H1.
      Datum uitspraak: 21 december 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Bergen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 14 april 2011 in zaak nr. 10/765 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen
    
    en tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 14 april 2011 in zaak nr. 10/766 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2007 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de (beweerdelijk) illegale bewoning van een schuur/slaaphuis op het perceel [locatie] te Bergen (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van eveneens 4 juli 2007 heeft het college het verzoek van [appellant] tot intrekking van de bij besluit van 11 december 2001 aan [vergunninghouder] verleende bouwvergunning voor het vergroten van de woning en het oprichten van een garage op het perceel, afgewezen.
    
    [appellant] heeft bij brief van 5 februari 2008 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaarschrift.
    
    Bij besluit van 28 februari 2008 heeft het college de bezwaren van [appellant] alsnog ongegrond verklaard.
    
    Op 9 april 2009 heeft het college de op 11 december 2001 aan [vergunninghouder] verleende bouwvergunning overgeschreven op naam van [wederpartij].
    
    Bij uitspraak van 15 juni 2009 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het is gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar, en voor het overige gegrond verklaard en het besluit van 28 februari 2008 vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen binnen een termijn van zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 5 februari 2010 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het door hem gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 4 juli 2007 gegrond verklaard en het met de besluiten gelijk te stellen niet tijdig nemen van de besluiten op bezwaar vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen om binnen twee weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en bepaald dat het college een dwangsom aan [appellant] verbeurd van € 250,00 per dag dat de termijn wordt overschreden, met een maximum van € 10.000,00.
    
    Bij besluit van 18 februari 2010 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 4 juli 2007 en dit bezwaar gegrond verklaard. Het college heeft besloten om (I) de overschrijving van de bouwvergunning in te trekken, (II) een last onder dwangsom op te leggen inhoudende dat de illegale bewoning van het slaapgebouw gestaakt wordt en gestaakt blijft en (III) de bouwvergunning voor het vergroten van de woning en het oprichten van een berging in te trekken.
    
    Tegen dit besluit heeft [wederpartij] bij brief van 5 maart 2010 beroep ingesteld. Het beroep is aangevuld bij brieven van 24 maart 2010 en 11 augustus 2010.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief van 9 maart 2010 beroep ingesteld. Het beroep is aangevuld bij brieven van 22 november 2010 en 17 februari 2011.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2011, in zaak nr. 10/766, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard, het besluit van 18 februari 2010 (inhoudende de besluiten I, II en III) vernietigd, het bezwaar van [appellant] tegen de overschrijving van de bouwvergunning niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit (I). Verder heeft de rechtbank bepaald dat het college ten aanzien van de besluiten (II) en (III) een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2011, in zaak nr. 10/765, heeft de rechtbank het beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 18 februari 2010 vernietigd, voor zover daarbij niet opnieuw op het verzoek om handhaving is beslist. De rechtbank heeft het college opgedragen om binnen vier weken na de dag van verzending van de uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift onder verbeurte van een dwangsom aan [appellant] van € 500,00 voor elke dag dat de termijn wordt overschreden, met een maximum van € 20.000,00. Deze uitspraak is eveneens aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft bij besluiten van 4 mei 2011 en 1 juni 2011 opnieuw op de door [appellant] gemaakte bezwaar beslist.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 17 november 2011, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Hink, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting [wederpartij] als belanghebbende gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Overschrijving bouwvergunning
    
    2.1.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn bezwaarschrift tegen de overschrijving van de bouwvergunning ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens [appellant] is de overschrijving van de bouwvergunning een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) waartegen bezwaar en beroep openstaat.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Ingevolge artikel 10.3 van de Bouwverordening gemeente Bergen 2009 (hierna: de bouwverordening), voor zover hier van belang, wordt door of namens het college de bouwvergunning op aanvraag van degene op wiens naam de vergunning is gesteld of op aanvraag van zijn rechtsverkrijgende overgeschreven op naam van een ander dan degene op wiens naam de vergunning is gesteld.
    
    2.2.1. Bij het besluit op bezwaar van 18 februari 2010 heeft het college het besluit tot overschrijving van de bouwvergunning ingetrokken. De Afdeling begrijpt dit aldus dat de intrekking van het besluit tot overschrijving van de bouwvergunning deel uitmaakt van de heroverweging in bezwaar en dat de intrekking dient te worden aangemerkt als een herroeping van het besluit tot overschrijving van de bouwvergunning.
    
    2.2.2. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het besluit tot overschrijving van de bouwvergunning niet is gericht op rechtsgevolg en geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het bezwaar van [appellant] om die reden niet-ontvankelijk is.
    
    De overschrijving van de bouwvergunning is wel gericht op rechtsgevolg, nu door de overschrijving degene op wiens naam de bouwvergunning wordt gesteld exclusief gerechtigd wordt van de bouwvergunning gebruik te maken. Aldus staat tegen het besluit tot overschrijving van de bouwvergunning bezwaar en beroep open. Het betoog van [appellant] slaagt derhalve, maar kan gelet op het volgende niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Zoals hiervoor is overwogen heeft een besluit tot overschrijving van een bouwvergunning betrekking op de vraag wie gerechtigd is van een bouwvergunning gebruik te maken. Bij een dergelijk besluit is het belang van omwonenden niet rechtstreeks betrokken, aangezien het voor de ruimtelijke gevolgen van het bouwplan voor hun leefomgeving geen verschil maakt wie het bouwplan realiseert. Aldus is [appellant] geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit tot overschrijving van de bouwvergunning. De omstandigheid dat het vergunde bouwwerk door de oorspronkelijke vergunninghouder feitelijk niet kan worden opgericht, maakt dit niet anders. Gelet op het vorenstaande is het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk. De rechtbank heeft het bezwaar van [appellant] aldus terecht, zij het op een onjuiste grond, niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Dwangsom
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft vastgesteld dat het college niet heeft voldaan aan haar eerdere uitspraak van 5 februari 2010, zodat het college aan hem een dwangsom heeft verbeurd van € 10.000,00.
    
    2.3.1. De vaststelling of aan [appellant] feitelijk dwangsommen zijn verbeurd maakt geen deel uit van het besluit op bezwaar. De vraag of feitelijk dwangsommen zijn verbeurd is aldus geen onderwerp van het geding. De rechtbank diende derhalve uitsluitend een oordeel te geven over het besluit van het college van 18 februari 2010 met betrekking tot de oplegging van de last onder dwangsom. Het betoog faalt reeds hierom.
    
    Intrekking bouwvergunning
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college ten aanzien van de intrekking van de bouwvergunning een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen. Volgens [appellant] had de rechtbank moeten bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    
    2.4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit op bezwaar van 18 februari 2010 in strijd met artikel 7:11 van de Awb is genomen, omdat geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. In dit verband heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college [wederpartij] voorafgaand aan het nemen van het besluit van 18 februari 2010, waarbij is besloten de bouwvergunning in te trekken, ten onrechte niet heeft gehoord.
    
    Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van een besluit kan slechts aanleiding bestaan indien de bestuursrechter de overtuiging heeft dat de uitkomst van het geschil in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien geen andere zou zijn, en dit besluit de toets aan het recht kan doorstaan. In dit geval stond niet vast dat het college, bij het opnieuw beslissen op het verzoek van [appellant] tot intrekking van de bouwvergunning, een gelijkluidend besluit zou nemen. Anders dan [appellant] betoogt heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om rechtsgevolgen van het besluit van 18 februari 2010 in stand te laten.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    2.5. Het hoger beroep in zaak nr. 10/766 is gegrond, voor zover het betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank op het beroep tegen het besluit van 9 april 2009 tot overschrijving van de bouwvergunning. Dit hoger beroep is voor het overige ongegrond. Nu echter de beslissing van de rechtbank in zaak nr. 10/766 dat het bezwaar van [appellant] tegen het besluit tot overschrijving van de bouwvergunning niet-ontvankelijk is, juist is, dient deze aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    Het hoger beroep in zaak nr. 10/765 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Nieuwe besluiten op bezwaar
    
    2.6. Bij besluiten van 4 mei 2011 en 1 juni 2011 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak van 14 april 2010, met zaak nr. 10/766, opnieuw beslist op de door [appellant] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 4 juli 2007. Bij besluit van 4 mei 2011 heeft het college de bezwaren van [appellant] gegrond verklaard en besloten [wederpartij] aan te schrijven het gebruik van het slaaphuis als woning te (laten) beëindigen. Bij besluit van 1 juni 2011 heeft het college het verzoek van [appellant] om de bouwvergunning in te trekken afgewezen.
    
    De besluiten van 4 mei 2011 en 1 juni 2011 worden ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Tegen het besluit van 4 mei 2011 is van rechtswege een beroep van [wederpartij] ontstaan, nu dit besluit niet aan zijn bezwaren tegemoet komt.
    
    Besluit van 4 mei 2011
    
    2.7. Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgrond met betrekking tot de lengte van de begunstigingstermijn ingetrokken, zodat deze geen bespreking meer behoeft.
    
    2.8. Het college heeft als vervolg op zijn besluit van 4 mei 2011 bij besluit van 9 mei 2011 [wederpartij] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om het gebruik van het slaaphuis als woning binnen een termijn van zes weken na de verzending van het besluit te (laten) beëindigen en beëindigd te houden en het keukenblok binnen een termijn van drie maanden te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    
      2.9. Het gebruik van het slaapgebouw als zelfstandige woning is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Nu [wederpartij] niet beschikt over de benodigde omgevingsvergunning is het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. 
      2.10. Anders dan [wederpartij] betoogt is voor de combinatie van de aanwezige voorzieningen, waaronder het keukenblok, wel een omgevingsvergunning vereist, omdat het gebruik van het slaapgebouw hierdoor wordt gewijzigd en het slaapgebouw geschikt wordt voor het gebruik als zelfstandige woning. Dit betoog faalt derhalve.
    
    
    2.11. [appellant] betoogt dat de inhoud van de last te beperkt is. Volgens hem had het college [wederpartij] ook moeten gelasten om de badkamer met toilet en het zit-/woongedeelte te verwijderen, nu ook deze voorzieningen zijn gerealiseerd om bewoning van het slaaphuis mogelijk te maken. Voorts voert [appellant] aan dat het college ten onrechte heeft gesteld dat het slaaphuis alleen in het weekend en niet tevens door de week wordt bewoond.
    
    2.11.1. Zoals is overwogen in rechtsoverweging 2.8.1 beschikt [wederpartij] niet over de benodigde omgevingsvergunning, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    Bij het opleggen van een last onder dwangsom geldt dat de last niet verder dient te strekken dan nodig is om de overtreding te beëindigen. Nu door de aanwezigheid van het keukenblok, in combinatie met de andere aanwezige voorzieningen, het slaaphuis een zelfstandige woonfunctie had gekregen, heeft het college [wederpartij] terecht gelast om het gebruik als woning te beëindigen en het keukenblok te verwijderen. Nu door het keukenblok het slaaphuis een woonfunctie had gekregen, heeft de last terecht betrekking op verwijdering van het keukenblok en niet op de andere aanwezige voorzieningen in het slaaphuis. In dit verband is van belang dat voor het slaaphuis bij besluit van 11 december 2001 bouwvergunning is verleend en er geen grond bestaat voor het oordeel dat die voorzieningen daarin niet passen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.12. De beroepen tegen het besluit van 4 mei 2011 zijn ongegrond.
    
    Besluit van 1 juni 2011
    
    
      2.13. [appellant] betoogt dat het college de omstandigheid dat de overschrijving van de bouwvergunning op naam van [wederpartij] nog niet onherroepelijk is ten onrechte niet bij zijn besluit tot weigering de bouwvergunning in te trekken, heeft betrokken. 
      2.13.1. Ingevolge artikel 59, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang gelezen met artikel 4.1, sub b, van de bouwverordening kunnen burgemeester en wethouders de bouwvergunning intrekken indien tussen het begin en het einde van de bouwwerkzaamheden deze werkzaamheden langer dan een aaneengesloten periode van 26 weken stilliggen.
    
    
    2.13.2. Vaststaat dat de bouwwerkzaamheden langer dan 26 weken hebben stilgelegen, zodat het college bevoegd was om de bouwvergunning in te trekken.
    
    2.13.3. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college in redelijk kunnen weigeren om gebruik te maken van de in artikel 59 van de Woningwet neergelegde bevoegdheid tot intrekking van de bouwvergunning. Daarbij heeft het college de intentie van [wederpartij] om de bouw te hervatten kunnen meewegen. In de omstandigheid dat tussen [appellant] en [wederpartij] een overeenkomst bestond heeft het college terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat tot intrekking van de bouwvergunning moest worden overgegaan. Dat het besluit tot overschrijving nog niet onherroepelijk was, is evenmin een omstandigheid die tot intrekking moest leiden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.14. [appellant] betoogt dat hij ten onrechte niet is gehoord voorafgaand aan het besluit van het college om zijn verzoek tot intrekking van de bouwvergunning af te wijzen.
    
    2.14.1. Een bestuursorgaan is bij het opnieuw nemen van een besluit op bezwaar, ter voldoening aan een uitspraak van de bestuursrechter, op grond van artikel 7:2 van de Awb niet verplicht opnieuw te horen. In dit geval heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uit oogpunt van zorgvuldigheid niet noodzakelijk was om [appellant] opnieuw te horen. Zoals het college heeft overwogen was het standpunt van [appellant] voldoende bekend, nu [appellant] reeds eerder in de procedure in de gelegenheid is gesteld om zijn bezwaren mondeling toe te lichten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.15. Het beroep tegen het besluit van 1 juni 2011 is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
    
    II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 4 mei 2011 ongegrond;
    
    III. verklaart de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 4 mei 2011 en 1 juni 2011 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Lodder
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011
    
    17-651.