ECLI:NL:RVS:2015:3869, Raad van State, 16-12-2015, 201504759/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening regeling ‘Terrassen’ gemeente Zwijndrecht" vastgesteld.

201504759/1/R4.
    Datum uitspraak: 16 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Zwijndrecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 maart 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening regeling ‘Terrassen’ gemeente Zwijndrecht" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2015, waar [appellante] en de raad, vertegenwoordigd door R. van der Kuijp en E. Deleij, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader en planbeschrijving
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan betreft een partiële herziening van een groot deel van de in de gemeente Zwijndrecht geldende bestemmingsplannen, waaronder het in 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Heerjansdam - Gors". De partiële herziening voorziet in een regeling voor de exploitatie van terrassen bij planologisch reeds toegestane horecagelegenheden in de gemeente Zwijndrecht.
    
    Het beroep
    
    3. [appellante] woont aan de [locatie] in het centrum van Heerjansdam. Het perceel [locatie] ligt in het plangebied van het bestemmingsplan "Heerjansdam - Gors". In dat bestemmingsplan zijn het perceel van [appellante] en een groot deel van de gronden in de directe woonomgeving van [appellante] bestemd als "Centrum".
    
    [appellante] betoogt dat de partiële herziening ten onrechte de exploitatie van een terras bij alle planologisch reeds toegestane horecagelegenheden in de gemeente Zwijndrecht mogelijk maakt. Volgens [appellante] heeft de raad bij de vaststelling van de partiële herziening niet onderzocht of de exploitatie van een terras kan leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden. De stelling van de raad dat een dergelijk onderzoek niet nodig is, omdat de partiële herziening uitsluitend van toepassing is op planologisch reeds toegestane horecagelegenheden, acht [appellante] onjuist. Zij wijst hiertoe op de omstandigheid dat een horecagelegenheid met terras, onder meer afhankelijk van de locatie van de horecagelegenheid, een grotere impact op de omgeving kan hebben dan een horecagelegenheid zonder terras. Voor zover de raad verwijst naar de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Zwijndrecht (hierna: APV), betoogt [appellante] dat de APV evenmin voldoende waarborgen bevat dat de exploitatie van een terras bij een horecagelegenheid niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Volgens haar had de partiële herziening voorwaarden moeten bevatten, zoals wat betreft de grootte van terrassen, om het woon- en leefklimaat van omwonenden te beschermen.
    
    Planregels van de partiële herziening en de bedoeling van de raad
    
    4. In artikel 2 van de planregels van de partiële herziening is neergelegd welke in de gemeente Zwijndrecht geldende bestemmingsplannen met de partiële herziening worden herzien. In deze opsomming is onder meer het ter plaatse van de woning van [appellante] geldende bestemmingsplan "Heerjansdam - Gors" genoemd.
    
    In artikel 2 is bepaald dat de in de partiële herziening opgenomen regeling voor terrassen van toepassing is daar waar in de vigerende bestemmingsplannen:
    
    - horeca/horecabedrijven als ‘hoofdbestemming’ is bestemd;
    
    - binnen de bestemmingen gemengd, gemengd 1 (I), 2 (II), 3 (III), 5, centrum, detailhandel, maatschappelijk en bedrijf waar horeca is toegestaan. Hieronder niet begrepen ondergeschikte horeca;
    
    - een aanduiding op de verbeelding is opgenomen waarmee horeca is mogelijk gemaakt.
    
    4.1. De Afdeling stelt vast dat ter plaatse van de in het bestemmingsplan "Heerjansdam - Gors" als "Centrum" bestemde gronden, welke gronden zijn gelegen in de directe woonomgeving van [appellante], de exploitatie van een horecagelegenheid bij recht is toegestaan. Daartoe verwijst de Afdeling naar artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan "Heerjansdam - Gors" waar is bepaald dat de gronden met de bestemming "Centrum" zijn bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 tot en met 2 van de bij de planregels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten. In de bij het plan "Heerjansdam - Gors" behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn verschillende vormen van horeca als bedrijfscategorie 1 dan wel 2 aangemerkt. Nu ter plaatse van de nabij de woning van [appellante] als "Centrum" bestemde gronden de vestiging van een horecabedrijf is toegestaan, maakt de partiële herziening gelet op het bepaalde in artikel 2 van de planregels van de partiële herziening de exploitatie van een terras in de directe woonomgeving van [appellante] bij recht mogelijk.
    
    De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij met de vaststelling van de partiële herziening niet heeft beoogd de exploitatie van een terras in de directe woonomgeving van [appellante] bij recht mogelijk te maken. De raad heeft toegelicht er hierbij, achteraf bezien ten onrechte, van te zijn uitgegaan dat ter plaatse van de in het bestemmingsplan "Heerjansdam - Gors" als "Centrum" bestemde gronden de exploitatie van een horecabedrijf niet bij recht is toegestaan.
    
    Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat hij met de vaststelling van de partiële herziening heeft beoogd de exploitatie van een terras bij planologisch reeds toegestane horecagelegenheden uitsluitend mogelijk te maken in openbaar gebied. Naar het oordeel van de Afdeling is dit evenmin in de planregels van de partiële herziening neergelegd. De planregels bevatten afgezien van de begripsbepalingen en een opsomming van de geldende bestemmingsplannen met de daarin opgenomen bestemmingen waarop de partiële herziening van toepassing is, uitsluitend algemene bouw-, gebruiks- en afwijkingsregels die zien op de inrichting van een terras. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de exploitatie van een terras uitsluitend is toegestaan in openbaar gebied. De omstandigheid dat in de planregels een definitie is opgenomen van openbaar gebied is daartoe eveneens onvoldoende, omdat dit begrip in de planregels verder niet wordt gehanteerd.
    
    Nu de raad gelet op het vorenstaande met de vaststelling van de partiële herziening niet heeft bereikt wat hij heeft beoogd, moet worden geoordeeld dat de bestreden partiële herziening niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
    
    Afweging woon- en leefklimaat
    
    5. Wat betreft het betoog van [appellante] dat de raad niet heeft onderzocht of de exploitatie van een terras bij planologisch reeds toegestane horecagelegenheden kan leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    5.1. Zoals hiervoor onder 1 is overwogen, is vereist dat een bestemmingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Bij de beoordeling van de vraag of de partiële herziening strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening dienen de gevolgen van de exploitatie van een terras bij een horecagelegenheid voor het woon- en leefklimaat van omwonenden te worden meegewogen. Niet is gebleken dat de raad een dergelijk onderzoek voorafgaand aan de vaststelling van de partiële herziening heeft verricht. De stelling van de raad dat ervan kan worden uitgegaan dat indien een horecagelegenheid reeds als zodanig is bestemd en dus ruimtelijk aanvaardbaar is geacht, de exploitatie van een terras - als passend gebruik bij een horecagelegenheid - eveneens ruimtelijk aanvaardbaar kan worden geacht, volgt de Afdeling niet. [appellante] heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is uitgesloten dat een horecagelegenheid met terras, mede afhankelijk van de locatie en de omvang van de horecagelegenheid, een grotere impact op het woon- en leefklimaat van omwonenden kan hebben dan een horecagelegenheid zonder terras. De raad heeft de gevolgen van de exploitatie van een terras bij een horecagelegenheid voor het woon- en leefklimaat van omwonenden dan ook ten onrechte niet onderzocht bij de vaststelling van de partiële herziening. Gelet hierop is de partiële herziening ook op dit punt in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid vastgesteld.
    
    De stelling van de raad dat op grond van de APV dient te worden bezien of een terras leidt tot een onevenredige aantasting van de woon- en leefsituatie waarbij de mogelijkheid bestaat voorschriften te verbinden aan een op grond van de APV vereiste terrasvergunning, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juli 2013 in zaak nr. 201209663/1/R3) gaat het bij de vaststelling van een bestemmingsplan om de beoordeling en de afweging of een bestemming die terrassen toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. Deze beoordeling en afweging is een andere dan de afweging die plaatsvindt bij het beoordelen van de vraag of voor een terras al dan niet een vergunning op grond van de APV kan worden verleend. Bij de beslissing omtrent het verlenen van een terrasvergunning kan geen integrale afweging worden gemaakt van alle in het plangebied betrokken ruimtelijk relevante belangen. De beoordeling welke dient plaats te vinden in het kader van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening kan dan ook niet worden vervangen door een beoordeling bij het verlenen van een vergunning op grond van de APV.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie en overige betogen
    
    6. Het beroep van [appellante] is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van [appellante] geen bespreking meer.
    
    Verwerking op www.ruimtelijkeplannen.nl
    
    7. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    Proceskosten
    
    8. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zwijndrecht van 31 maart 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële herziening regeling ‘Terrassen’ gemeente Zwijndrecht";
    
    III. draagt de raad van de gemeente Zwijndrecht op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Zwijndrecht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 18,04 (zegge: achttien euro en vier cent);
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Zwijndrecht aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Oudenaarden
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
    
    568-810.