ECLI:NL:RVS:2019:1066, Raad van State, 03-04-2019, 201804524/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college [appellant] gelast om geen inbrekerswerktuigen te vervoeren of bij zich te hebben op een openbare plaats in de gemeente Tilburg onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 10.000,00.

201804524/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 april 2018 in zaak nr. 17/7261 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college [appellant] gelast om geen inbrekerswerktuigen te vervoeren of bij zich te hebben op een openbare plaats in de gemeente Tilburg onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 10.000,00.
    Bij besluit van 18 september 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college het besluit van 18 september 2017 ingetrokken, opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 21 februari 2017 beslist, dat besluit herroepen in die zin dat de termijn waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd, is beperkt tot twee jaren vanaf de dag na bekendmaking van het bestreden besluit, te weten 22 februari 2017. Het college heeft tevens het verzoek om vergoeding van de proceskosten toegewezen. Voor het overige heeft het college het besluit van 21 februari 2017 gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 26 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep voor zover gericht tegen het besluit van 18 september 2017 niet-ontvankelijk verklaard, het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 7 november 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover dat is gebaseerd op het incident van 4 juli 2016 en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft voorts voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een zienswijze ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R. El Bellaj, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.D.A. Dellevoet, zijn verschenen.
    Overwegingen
    De last onder dwangsom
    1.    Het college heeft aan de last onder dwangsom een op ambtsbelofte opgesteld proces-verbaal van bevindingen van de politie van 4 september 2016 ten grondslag gelegd. Hierin is vermeld dat [appellant] op 4 september 2016 als bijrijder in een auto is aangehouden in Tilburg en dat in deze auto inbrekerswerktuigen, bestaande uit twee handschoenen, een smalle schroevendraaier en een trektang, zijn aangetroffen. Volgens het college heeft [appellant] hiermee artikel 57, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Tilburg (hierna: APV), waarin is bepaald dat het verboden is om op een openbare plaats inbrekerswerktuigen te vervoeren of bij zich te houden, overtreden. Het college heeft daarbij betrokken dat [appellant] ’s nachts met voormelde voorwerpen is aangetroffen en dat de bestuurder heeft verklaard dat zij "gewoon een rondje met de auto aan het rijden waren". Ook heeft het college daarbij betrokken dat de politieambtenaar heeft verklaard dat er langzaam en met een onlogische route door het aangrenzend gelegen Goirle werd gereden voordat de auto in Tilburg werd staande gehouden, terwijl in de omgeving op dat moment vaker verdachte situaties en inbraken zijn geweest en dit ook de reden vormde voor extra surveillance in dat gebied.
    In het besluit op bezwaar van 18 september 2017 heeft het college het besluit van 21 februari 2017 gehandhaafd. In het besluit op bezwaar van 7 november 2017 heeft het college het besluit van 18 september 2017 ingetrokken, opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 21 februari 2017 beslist, dat besluit herroepen in die zin dat de termijn waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd, is beperkt. Voorts heeft het college het verzoek om vergoeding van de proceskosten toegewezen. Bij dit besluit op bezwaar heeft het college de last onder dwangsom gehandhaafd. Het college heeft ter onderbouwing van de vaststelling dat [appellant] op 4 september 2016 het in artikel 57, eerste lid, van de APV opgenomen verbod heeft overtreden betrokken dat [appellant] op 4 juli 2016 eveneens als bijrijder in een auto is aangehouden waarbij ook inbrekerswerktuigen zijn aangetroffen. Ook heeft het college ter onderbouwing van de oplegging van de last onder dwangsom betrokken dat [appellant] relevante strafrechtelijke antecedenten heeft, waaronder een veroordeling wegens het in zijn auto aanwezig hebben van gestolen goederen afkomstig uit auto-inbraken.
    De aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft, voor zover van belang, het besluit op bezwaar van 7 november 2017 vernietigd, omdat het college het incident van 4 juli 2016 niet aan het primaire besluit van 21 februari 2017 ten grondslag heeft gelegd. Volgens de rechtbank moet het besluit op bezwaar te beschouwen zijn als het resultaat van een heroverweging. De heroverweging in de bezwaarfase strekt volgens de rechtbank niet zover dat het besluit op bezwaar op overtredingen van andere voorschriften dan wel andere feiten en omstandigheden kan worden gebaseerd, dan die aan het primaire besluit ten grondslag zijn gelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is het college buiten de omvang van de heroverweging getreden door het incident van 4 juli 2016 mede ten grondslag te leggen aan het besluit van 7 november 2017.
    De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 7 november 2017 vervolgens in stand gelaten, omdat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant] op 4 september 2016 artikel 57, eerste lid, van de APV heeft overtreden en dit incident met de eerdere strafrechtelijke antecedenten het handhavingsbesluit van het college kan dragen.
    Hoger beroep [appellant]
    3.    [appellant] komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij op 4 september 2016 het in artikel 57, eerste lid, van de APV neergelegde verbod heeft overtreden. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte, en bovendien onvoldoende gemotiveerd, heeft overwogen dat hij een ongebruikelijke route met de auto aflegde. Hij wijst er in dat verband op dat de politieambtenaar alleen de bestuurder van de auto en niet hem heeft ondervraagd. Ook voert hij aan dat de rechtbank niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er een patroon lijkt te bestaan, nu het incident van 4 juli 2016 volgens de rechtbank buiten beschouwing moet blijven. Voorts voert [appellant] aan dat zijn zaak niet te vergelijken is met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:916. Verder voert hij aan dat de omstandigheid dat hij bijrijder in de auto was wel degelijk verschil uitmaakt. Volgens hem is met artikel 57, eerste lid, van de APV niet beoogd om ook aan bijrijders een last onder dwangsom op te leggen. Ook voert [appellant] aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van overtreding van artikel 57, eerste lid, van de APV het wel van belang is of er een strafrechtelijke vervolging heeft plaatsgevonden. Hij wijst er in dat verband op dat de strafzaak tegen hem is geseponeerd. Tenslotte voert [appellant] aan dat hij te goeder trouw in de auto met inbrekerswerktuigen is gestapt.
    3.1.    Artikel 57, eerste lid, van de APV luidt: "Het is verboden op een openbare plaats inbrekerswerktuigen te vervoeren of bij zich te hebben."
    Het tweede lid luidt: "Dit verbod is niet van toepassing indien de bedoelde werktuigen niet zijn gebruikt of niet zijn bestemd om zich onrechtmatig de toegang tot een gebouw of erf te verschaffen, onrechtmatig sluitingen te openen of te verbreken, diefstal door middel van braak te vergemakkelijken of het maken van sporen te voorkomen."
    3.2.     In het proces-verbaal van de politie van 4 september 2016 staat dat de politie in de nacht van 3 op 4 september 2016 in Goirle surveilleerde in verband met diverse recente inbraakpogingen. De politie nam waar dat een auto een onlogische route door Goirle volgde en daarbij langzaam reed. De politie heeft in die nacht die auto staande gehouden. In die auto zat [appellant] als bijrijder. In het proces-verbaal staat verder dat de bestuurder van de auto verklaarde dat ze "gewoon een lekker rondje aan het rijden waren". Bij het doorzoeken van de auto zijn in het vakje aan de achterkant van de bijrijderstoel twee handschoenen, een smalle schroevendraaier en een trektang aangetroffen, aldus het proces-verbaal.
    Gelet op de in het proces-verbaal geschetste omstandigheden heeft het college de twee handschoenen, de smalle schroevendraaier en de trektang terecht als inbrekerswerktuigen aangemerkt en terecht aannemelijk geacht dat [appellant] aldus in strijd met artikel 57, eerste lid, van de APV inbrekerswerktuigen op een openbare plaats bij zich had. Daartoe overweegt de Afdeling dat [appellant] de bevindingen van de politie over de snelheid waarmee de auto reed en over de route die de auto aflegde, en de conclusie van de politie dat dit een onlogische route was, niet gemotiveerd heeft betwist, zodat het college mocht afgaan op de juistheid van de bevindingen in het proces-verbaal. De enkele omstandigheid dat de verbalisant [appellant] ter plekke geen vragen hierover heeft gesteld, is daartoe onvoldoende.
    [appellant] heeft immers in de gehele procedure de mogelijkheid gehad zelf een verklaring af te leggen over het incident en over de gevolgde route, hetgeen hij echter heeft nagelaten.
    Dat [appellant] niet de bestuurder van de auto was, leidt evenmin tot een ander oordeel. Het verbod van artikel 57, eerste lid, van de APV geldt niet slechts voor bestuurders van voertuigen, zie de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4039. Voorts is bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van overtreding van artikel 57, eerste lid, van de APV, anders dan [appellant] stelt, niet van belang of er een strafrechtelijke vervolging heeft plaatsgevonden. Gesteld, noch gebleken is dat de bedoelde werktuigen niet zijn gebruikt of niet waren bestemd om zich onrechtmatig de toegang tot een gebouw of erf te verschaffen, onrechtmatig sluitingen te openen of te verbreken, diefstal door middel van braak te vergemakkelijken of het maken van sporen te voorkomen in de zin van artikel 57, tweede lid, van de APV.
    Uit het voorgaande volgt dat het college terecht aannemelijk heeft geacht dat [appellant] op 4 september 2016 het in artikel 57, eerste lid, van de APV neergelegde verbod heeft overtreden.
    Voorts heeft het college ter nadere motivering van het opleggen van de last onder dwangsom bij de besluitvorming daarover mogen betrekken dat [appellant] relevante strafrechtelijke antecedenten heeft, waaronder een veroordeling wegens het in zijn auto aanwezig hebben van gestolen goederen afkomstig uit auto-inbraken. De Afdeling volgt [appellant] ten slotte niet in zijn betoog dat het college bij het opleggen van de last heeft miskend dat hij te goeder trouw in de auto zat, nu hij dit, bij gebrek aan een verklaring voor zijn aanwezigheid in de auto op het betrokken tijdstip en op de betrokken plaats, niet aannemelijk heeft gemaakt. Het betoog faalt.
    4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college op goede gronden heeft gemotiveerd dat de hoogte van de dwangsom een voldoende prikkel is om het doel van de last onder dwangsom te waarborgen. Hij voert hiertoe aan dat het college niet nader heeft onderzocht op welke andere manieren het doel van de last onder dwangsom, namelijk het voorkomen van herhaling van overtreding van artikel 57, eerste lid, van de APV, kon worden bereikt.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1039) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    Het college heeft toegelicht dat de hoogte van de dwangsom, in dit geval een bedrag van € 2.500,00 met een maximum van € 10.000,00, is gekoppeld aan het daarmee te bereiken doel, namelijk het voorkomen dat inbraken worden gepleegd. Met het plegen van een inbraak kan een behoorlijk financieel voordeel worden behaald. Een lagere dwangsom zou kunnen leiden tot een afweging door [appellant] die ten gunste uitvalt van overtreding van het verbod, hetgeen niet effectief zou zijn. Gelet op dit belang en op het feit dat, zoals hiervoor overwogen, van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, heeft het college de hoogte van de dwangsom in redelijkheid kunnen vaststellen op de wijze zoals het dat heeft gedaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college op goede gronden heeft gemotiveerd dat de hoogte van de dwangsom in dit geval een voldoende prikkel is om het doel van de last onder dwangsom te waarborgen.
    Het betoog faalt.
    5.    De conclusie is dat het hoger beroep van [appellant] ongegrond is. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    Hoger beroep college
    6.    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is. Omdat het hoger beroep ongegrond zal worden verklaard, vervalt het incidenteel hoger beroep van het college. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt daarom niet toegekomen.
    Proceskosten
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. R.W.L. Koopmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Soffner
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    818.