ECLI:NL:RVS:2014:3241, Raad van State, 27-08-2014, 201401325/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 2, onder c, van de Verordening Kleinschalig Kamperen Veere 2008 (hierna: de Verordening) voor het uitbreiden van het kleinschalige kampeerterrein tot maximaal 25 standplaatsen op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

201401325/1/A4.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats], gemeente Veere,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 december 2013 in zaken nrs. 12/5790 en 12/5791 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 2, onder c, van de Verordening Kleinschalig Kamperen Veere 2008 (hierna: de Verordening) voor het uitbreiden van het kleinschalige kampeerterrein tot maximaal 25 standplaatsen op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 22 december 2011 heeft het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend voor het gebruik van het perceel voor het exploiteren van een minicamping met 25 standplaatsen.
    
    Bij besluit van 19 maart 2012 heeft het college voormelde besluiten gewijzigd in die zin dat het voorschrift inzake extra buffercapaciteit aan de ontheffing is verbonden in plaats van aan de omgevingsvergunning.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 22 oktober 2012 heeft het college de door [appellante] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 20 en 22 december 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 19 maart 2012, ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 15 november 2012 heeft het college een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen vastgesteld op een bedrag van € 60,00.
    
    Bij uitspraak van 20 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep, voor zover gericht tegen de instandlating van de omgevingsvergunning, niet-ontvankelijk verklaard en het beroep, voor zover gericht tegen de instandlating van de ontheffing, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 17 juli 2014 gevoegd behandeld met zaak nr. 201401326/1/A4, waar [appellante], vertegenwoordigd door A.H. van Leeuwen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Spierdijk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Na zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] is eigenaar van het perceel waarop zij een minicamping met 15 standplaatsen exploiteert. Zij wil haar minicamping uitbreiden tot 25 standplaatsen en heeft daarvoor ontheffing van de Verordening alsmede een omgevingsvergunning voor het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan aangevraagd. Bij besluiten van 20 en 22 december 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 19 maart 2012 en gehandhaafd in bezwaar, heeft het college de omgevingsvergunning en de ontheffing verleend, waarbij aan de ontheffing de voorwaarden zijn verbonden dat de camping landschappelijk wordt ingepast en dat extra buffercapaciteit wordt geplaatst om storingen in het rioleringsstelsel te voorkomen. Voorheen was het college eerst bereid dergelijke vergunningen en ontheffingen te verlenen, nadat betrokkene terzake een privaatrechtelijke overeenkomst met de gemeente had gesloten. In dergelijke overeenkomsten was onder meer een zogenoemde overmachtsclausule opgenomen, die inhield dat onder meer de in die overeenkomst opgenomen voorwaarden van landschappelijke inpassing en de exploitatie van een reëel agrarisch bedrijf, waarbij de agrarisch ondernemer over minimaal 5 ha agrarische gronden dient te beschikken, zouden komen te vervallen ingeval van een onvoorziene omstandigheid of ingeval van overmacht die naleving van de voorwaarden onmogelijk of redelijkerwijs onmogelijk zou maken.
    
    2. De rechtbank heeft overwogen dat het college bij de aan [appellante] verleende ontheffing als voorwaarde een verplichting tot het landschappelijk inpassen van haar minicamping mocht opleggen en niet gehouden was om deze verplichting van een overmachtsclausule te voorzien. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat, voor zover [appellante] met haar beroep wil bereiken dat de gemeente verplicht wordt met haar een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten, zij zich daartoe niet tot de bestuursrechter kan wenden, nu daarover slechts de burgerlijke rechter mag oordelen. De rechtbank heeft tevens overwogen dat aan de ontheffing als voorwaarde de verplichting mocht worden verbonden extra buffercapaciteit te plaatsen om storingen in het rioleringsstelsel te voorkomen.
    
    Overmachtsclausule
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op grond van de op 21 juni 2007 door de raad vastgestelde Kadernota/beleidsnota Kleinschalig kamperen c.a. Veere 2008 (hierna: de Kadernota) ook met haar een privaatrechtelijke overeenkomst met een overmachtsclausule had dienen te worden gesloten, of althans dat het college in de haar verleende ontheffing een soortgelijke overmachtsclausule had moeten opnemen om haar in dezelfde positie te brengen als de exploitanten van de minicampings "Waayenburg" en "Houtenburg" in Zoutelande, met wie wel een overeenkomst is gesloten. Voorts wijst zij er op dat aan de exploitant van "de Jonge Johannes" te Serooskerke andere eisen met betrekking tot de landschappelijke inpassing zijn gesteld dan aan haar.
    
    De rechtbank gaat er volgens haar ten onrechte aan voorbij dat de bestuursrechter over de bindende werking van de Kadernota mocht oordelen. Het college was, daargelaten dat aan de handelwijze om geen privaatrechtelijke overeenkomsten meer te sluiten geen besluit ten grondslag ligt, niet bevoegd om aan het door de raad vastgestelde beleid een einde te maken, aldus [appellante].
    
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de vraag of al dan niet een overeenkomst met [appellante] had moeten worden gesloten, in deze procedure geen rol speelt. De praktijk om overeenkomsten te sluiten, voorafgaand aan de verlening van een omgevingsvergunning en ontheffing, is medio 2011 verlaten omdat deze zich niet verdroeg met de tweewegenleer en het voor het bereiken van het doel van de Kadernota ook niet nodig was om naast de verlening van vergunningen en ontheffingen terzake tevens privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten.
    
    Het college wijst er voorts op dat in de praktijk aan elke ontheffing een voorschrift inzake de landschappelijke inpassing wordt verbonden en dat [appellante] niet op een andere manier wordt behandeld dan de exploitanten van de minicampings "Waayenburg" en "Houtenburg" aan wie ook een ontheffing is verleend en met wie in het verleden wel privaatrechtelijke overeenkomsten zijn gesloten. De Verordening biedt geen ruimte om verleende ontheffingen van de gewenste overmachtsclausule te voorzien. "De Jonge Johannes" is geen minicamping, maar een molen waarbij een speeltuin en restaurant zijn gevestigd waarop andere regelgeving van toepassing is, aldus het college.
    
    3.2. De Kadernota vermeldt in paragraaf 5.3.6 dat het nodig is de landschappelijke inpassing van de bestaande minicampings te verbeteren, waartoe bij uitbreiding naar 25 standplaatsen zowel het nieuwe terreingedeelte als het bestaande minicampingterrein aan genoemde landschappelijke inpassingseisen dienen te voldoen. Voorts wordt uitbreiding naar 25 standplaatsen gereserveerd voor de agrarische sector. Uitsluitend reële agrarische bedrijven met 5 ha agrarische grond komen voor uitbreiding naar 25 standplaatsen in aanmerking. Met deze bedrijven zal, voordat medewerking wordt verleend, een privaatrechtelijke overeenkomst worden aangegaan om de verevening te realiseren en als slot op de deur om geboden extra ruimte ongedaan te maken als de minicampinghouder heeft opgehouden te voldoen aan de gestelde eisen, aldus de Kadernota.
    
    3.3. Ingevolge artikel 2, onder c, van de Verordening, zoals dit gold ten tijde van belang, kan het college ontheffing verlenen om het maximale aantal niet-permanente standplaatsen op een terrein voor kleinschalig kamperen als bedoeld in lid b, tot 25 standplaatsen te verhogen, mits de aanvrager een reëel agrarisch bedrijf exploiteert en beschikt over een agrarisch bebouwingsvlak, in de zin van het bestemmingsplan Buitengebied Veere, en de aanvrager beschikt over ten minste 5 ha agrarische grond waarvan 1 ha aansluitend op het bebouwingsvlak.
    
    Ingevolge dit artikel, onder d, zoals dit gold ten tijde van belang, kan het college aan de vergunning en de ontheffing als bedoeld in sub b en sub c voorschriften en beperkingen verbinden.
    
    Ingevolge dit artikel, onder e, zoals dit gold ten tijde van belang, weigert het college de onder c genoemde ontheffing in ieder geval en trekt de onder c genoemde ontheffing in indien deze is verleend, als blijkt dat de aanvrager niet of niet meer voldoet aan de vereisten als vermeld onder c.
    
    3.4. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat de Verordening geen grondslag biedt om aan de ontheffing een clausule te verbinden die het mogelijk maakt ingeval van onvoorziene omstandigheden of overmacht de gestelde voorwaarden van landschappelijke inpassing en exploitatie van een reëel agrarisch bedrijf met minimaal 5 ha agrarische gronden, indien betrokkene niet of niet meer aan die vereisten voldoet, te laten vervallen. Voor wat betreft de in artikel 2, onder c, van de Verordening neergelegde vereisten voor het verkrijgen van een ontheffing, legt artikel 2, onder e, zelfs uitdrukkelijk de verplichting op een eenmaal verleende ontheffing in te trekken indien blijkt dat betrokkene niet langer aan de vereisten voldoet. Dat geeft het college geen ruimte in de ontheffing op te nemen dat ingeval van onvoorziene omstandigheden of overmacht van dat intrekken kan worden afgezien.
    
    Daargelaten of het gelijkheidsbeginsel het college in een geval als dit kan nopen in ontheffingen een dergelijke clausule op te nemen waarvoor de Verordening geen grondslag biedt, heeft het college het gelijkheidsbeginsel jegens [appellante] niet geschonden, nu het de bestendige praktijk om met minicampinghouders mede privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten medio 2011 heeft verlaten omdat die praktijk met de tweewegenleer op gespannen voet stond. Verder stelt het college terecht dat "De Jonge Johannes" geen gelijk geval is omdat dit geen minicamping betreft.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bestuursrechter niet bevoegd is te oordelen over de vraag of de gemeente al of niet terecht geweigerd heeft een privaatrechtelijke overeenkomst met [appellante] te sluiten. Terzake is alleen de burgerlijke rechter bevoegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bufferput
    
    4. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet in een slechtere rechtspositie is gekomen doordat het voorschrift inzake de realisering van de bufferput is overgeheveld van de omgevingsvergunning naar de ontheffing, nu de overheveling volgens de rechtbank niet heeft geleid tot een verzwaring van de in geding zijnde plicht. Zij voert hiertoe aan dat zij bezwaar heeft moeten maken, hetgeen zij niet had hoeven doen als het voorschrift van meet af aan in de ontheffing was opgenomen.
    
    4.1. Het door [appellante] tegen de omgevingsvergunning gemaakte bezwaar richtte zich, anders dan zij stelt, niet slechts tegen het voorschrift inzake de realisering van de bufferput, maar ook tegen het niet sluiten van een overeenkomst, het vereiste van een goede landschappelijke inpassing, het advies van de Stichting Landschapsbeheer Zeeland en het handelen ten aanzien van andere minicampinghouders. Reeds hierom faalt het betoog.
    
    5. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door haar te verplichten een bufferput aan te brengen. Hiertoe voert zij aan dat wel wordt toegestaan om een minicamping met 3 standplaatsen naar 15 standplaatsen uit te breiden zonder verplichting een bufferput aan te leggen. Niet valt in te zien dat daarbij geen en bij de uitbreiding van 15 naar 25 plaatsen wel problemen met de riolering te verwachten zijn.
    
    5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de voorwaarde tot het realiseren van een bufferput bij de uitbreiding van een minicamping van 15 naar 25 standplaatsen wordt gesteld ter voorkoming van piekbelasting in de drukriolering. Aan alle verleende ontheffingen wordt deze voorwaarde verbonden. Bij 25 standplaatsen is er volgens het college een verhoogd risico op problemen met de riolering, omdat dan meer mensen van het toilet gebruik maken dan bij een camping van een kleinere omvang. Een minicamping met maximaal 15 standplaatsen is derhalve niet te vergelijken met een minicamping met maximaal 25 standplaatsen, aldus het college.
    
    5.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college aannemelijk gemaakt dat het risico op piekbelasting in de drukriolering groter is bij minicampings met 25 standplaatsen dan bij minicampings met 15 standplaatsen, zodat dit geen gelijke gevallen zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    Hoogte dwangsom
    
    6. Tevens betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat het college het bedrag van de dwangsom voor het niet tijdig beslissen te laag heeft vastgesteld.
    
    6.1. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    
    Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    
    Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    Ingevolge artikel 4:18 stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
    
    Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    6.2. Bij besluit van 15 november 2012 heeft het college de dwangsom voor het niet tijdig beslissen op het tegen de verleende ontheffing gemaakte bezwaar vastgesteld op € 60,00. [appellante] betoogt dat dit bedrag te laag is, omdat het besluit van 22 oktober 2012, waarbij haar bezwaar tegen de verleende ontheffing ongegrond is verklaard, niet op 25 oktober 2012 maar pas later aan haar is bekend gemaakt.
    
    Omdat [appellante] de door het college vastgestelde dwangsom heeft betwist en tevens beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 22 oktober 2012, heeft het tegen de ontheffing ingestelde beroep, gelet op artikel 4:19 van de Awb, mede betrekking op het besluit van 15 november 2012. [appellante] klaagt derhalve terecht dat de rechtbank ten onrechte niet op deze beroepsgrond is ingegaan.
    
    6.3. [appellante] heeft het college op 8 oktober 2012 per faxbericht in gebreke gesteld. Het was na deze ingebrekestelling ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb, een dwangsom verschuldigd vanaf 23 oktober 2012, de dag waarop twee weken zijn verstreken na het ontvangen van de ingebrekestelling.
    
    In paragraaf 4.1.3.2 van de Awb is niet geregeld welke dag de laatste is waarover het bestuursorgaan een dwangsom is verschuldigd. In de memorie van toelichting bij artikel 4:17, eerste en tweede lid, van de Awb (Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 3, p. 7) is vermeld dat, indien het bestuursorgaan binnen de termijn waarin dwangsommen kunnen worden verbeurd beslist, de dag waarop de beschikking aan de aanvrager is verzonden, de laatste dag is waarover nog betaald moet worden.
    
    Niet in geschil is dat het besluit van 22 oktober 2012 op 25 oktober 2012 aan de gemachtigde van [appellante] is verzonden. Uit het aan dit besluit ten grondslag gelegde advies van de bezwaarschriftencommissie, dat is meegezonden, valt af te leiden dat het besluit betrekking heeft op [appellante]. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat het besluit op 25 oktober 2012 aan haar is verzonden. Nu 25 oktober 2012 de laatste dag is waarover het college een dwangsom verschuldigd was, heeft het college de dwangsom terecht op € 60,00 vastgesteld.
    
    Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep, gericht tegen de instandlating van de ontheffing, terecht ongegrond verklaard.
    
    Niet tijdig beslissen
    
    7. [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de ingestelde beroepen tegen het niet tijdig nemen van besluiten op de gemaakte bezwaren ter zitting heeft ingetrokken. Zij verwijst hiervoor naar de bij de rechtbank voorgedragen pleitnota en het verhandelde ter zitting.
    
    7.1. Uit de door de griffier van de rechtbank toegezonden aantekeningen van de zitting bij de rechtbank en de daaraan gehechte pleitnota van [appellante] is de Afdeling gebleken dat [appellante] haar beroepen tegen het niet tijdig nemen van besluiten op de gemaakte bezwaren heeft gehandhaafd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij niet is beslist op de tegen het niet tijdig nemen van besluiten op de bezwaren ingestelde beroepen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling deze beroepen alsnog niet-ontvankelijk verklaren, omdat het college bij besluiten van 22 oktober 2012 alsnog op de bezwaren heeft beslist en in zoverre het procesbelang aan deze beroepen is komen te ontvallen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 december 2013 in zaken nrs. 12/5790 en 12/5791, voor zover daarin niet is beslist op de tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren ingestelde beroepen;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren niet-ontvankelijk;
    
    IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Dekker, griffier.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Dekker
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
    
    563.