ECLI:NL:RVS:2015:2078, Raad van State, 01-07-2015, 201410647/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "VAR 2013" vastgesteld.

201410647/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Wilp, gemeente Voorst,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Voorst,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 september 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "VAR 2013" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2015, waar [appellant], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en de raad, vertegenwoordigd door mr. ing. R. van der Plank en ir. H.G.J. Wesseldijk, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Attero B.V., vertegenwoordigd door G.H. Ceelen en [belanghebbende], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan betreft een actualisatie van het planologisch regime voor het bestaande bedrijventerrein voor de Veluwse Afval Recycling maatschappij (thans en hierna: Attero). Het plangebied ligt ten noorden en ten zuiden van de A1. Verder heeft het plan betrekking op een bestaand agrarisch bedrijf op het perceel Withagenweg 16 en een ontvangstruimte en kantoorruimte op het perceel Sluinerweg, die beide als zodanig worden bestemd. Naast dit plan is in het bestemmingsplan "Var-West 2013" voorzien in de uitbreiding van het bedrijventerrein.
    
    3. [appellant] kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Hiertoe voert hij aan dat ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: MER) is gemaakt. Volgens hem staat artikel 4, lid 4.1, van de planregels andere activiteiten op het terrein toe dan die thans plaatsvinden.
    
    3.1. De raad stelt dat geen verplichting bestaat tot het maken van een MER nu het plan geen nieuwe activiteiten mogelijk maakt ten opzichte van het vorige bestemmingsplan "Recyclingcentrum De Sluiner 2007".
    
    3.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijf - Afvalverwerkingsbedrijf" aangewezen gronden bestemd voor: a. bewerking en verwerking van afvalstoffen; b. storten en opslag van afvalstoffen; c. opslag van producten, vervaardigd uit de afvalstoffen als bedoeld onder a en b, inclusief tussenopslag van grond in afwachting van het moment van afzet; d. uitsluitend kantoor- en vergaderruimten ter plaatse van de aanduiding "kantoor (k)"; e. ten hoogste één bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding bedrijfswoning "(bw)"; alsmede voor: f. de hiervoor benodigde bebouwing inclusief kantoren; g. (onbebouwde) terreinen; h. (ontsluitings)wegen; i. groenvoorzieningen; j. water; k. overige voorzieningen inclusief waterzuiveringsinstallaties en geluid- en stofwerende voorzieningen.
    
    Ingevolge lid 4.4.2, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, wordt tot een gebruik van gronden strijdig met de bestemming, als bedoeld in artikel 4, lid 4.1, in ieder geval gerekend bedrijven met activiteiten zoals bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm).
    
    3.3. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wm worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen: a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu; b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
    
    3.4. In het vorige bestemmingsplan "Recyclingcentrum De Sluiner 2007", dat is vastgesteld door de raad op 12 juli 2007 en door gedeputeerde staten is goedgekeurd bij besluit van 8 februari 2008, was aan het bedrijventerrein van Attero de bestemming "Afvalverwerkingsbedrijf" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van dat bestemmingsplan zijn de voor "Afvalverwerkingsbedrijf" aangewezen gronden bestemd voor a. bewerking en verwerking van afvalstoffen; b. storten en opslag van afvalstoffen; c. opslag van producten vervaardigd uit de afvalstoffen als bedoeld onder a en b, inclusief tussenopslag van grond in afwachting van het moment van afzet, alsmede voor; d. de hiervoor benodigde bebouwing inclusief kantoren; e. (onbebouwde) terreinen, (ontsluitings)wegen; g. groenvoorzieningen en h. overige voorzieningen inclusief waterzuiveringsinstallaties en geluid- en stofwerende voorzieningen.
    
    3.5. Uit bovenstaande planregels volgt dat het plan geen bedrijfsactiviteiten mogelijk maakt die met het vorige bestemmingsplan nog niet waren toegestaan. Voor zover [appellant] betoogt dat het plan niet conserverend van aard is, mist het derhalve feitelijke grondslag. Daarbij is bovendien van belang dat het plan - gelet op artikel 4, lid 4.4.2 van de planregels - geen activiteiten toestaat die ertoe leiden dat een plicht ontstaat op grond van artikel 7.2, eerste lid, van de Wm om een MER te maken. Voorts acht de Afdeling de eerst ter zitting door [appellant] ingenomen stelling dat het plan activiteiten mogelijk maakt die nog niet feitelijk plaatsvinden en waarvoor om die reden reeds voor de vaststelling van dit plan een MER moet worden gemaakt onvoldoende onderbouwd. Het betoog faalt reeds daarom.
    
    4. [appellant] woont op het perceel [locatie] te Wilp, dat direct grenst aan het plangebied. Hij vreest een aantasting van zijn woon- en leefklimaat door realisering van het plan. [appellant] stelt in dit verband dat het plan, in het bijzonder gelet op artikel 4 van de planregels, leidt tot onaanvaardbare geurhinder, stofhinder, geluidhinder en luchtvervuiling. Volgens hem is hier onvoldoende onderzoek naar gedaan. Daarbij wijst hij op het ontbreken van een definitie van de begrippen afvalstoffen en mest en het niet in de planregels uitsluiten van het bewerken en verwerken van mest. Hij vreest dat een mestverwerkingsinstallatie zal worden gerealiseerd. Ook wijst hij op de cumulatieve effecten die zullen optreden in verband met de ligging nabij de (verbrede) snelweg A1 en de Sluinerweg, de ligging in de aanvliegroute van vliegveld Teuge en de ligging naast het plangebied van het bestemmingsplan "Var-West 2013". Over stofhinder brengt [appellant] in het bijzonder naar voren dat nu binnen de inrichting geen gebruik wordt gemaakt van de best beschikbare technieken - aan de NER 3.8 wordt namelijk niet voldaan -, het plan niet kon worden vastgesteld. Hij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 22 oktober 2013. Daarnaast stelt hij dat er binnen het plangebied een verhoogd risico is op brand, hetgeen een verdere aantasting van zijn woon- en leefklimaat betekent. Gelet op dit verhoogde brandveiligheidsrisico en de stofhinder wordt bovendien in strijd gehandeld met artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet, aldus [appellant].
    
    4.1. De raad stelt dat het plan aansluit bij het vorige bestemmingsplan "Recyclingcentrum De Sluiner 2007" en overeenkomt met de feitelijk bestaande situatie. De raad licht toe dat het toegestane gebruik binnen de bestemming "Bedrijf - afvalverwerkingsbedrijf" grotendeels overeenkomt met het vorige bestemmingsplan en slechts is aangepast in verband met de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 en het als zodanig bestemmen van het bestaande gebruik op de percelen Withagenweg 16 en Sluinerweg 29 dat onder het overgangsrecht viel. De raad stelt dat gelet hierop hij het vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk heeft geacht nader onderzoek te doen naar geurhinder, stofhinder, geluidhinder en luchtvervuiling. De raad stelt daarnaast dat de begrippen afvalstoffen en mest gebruikelijk zijn in de milieuregelgeving en de afvalverwerkingsbranche, en om die reden geen nadere toelichting behoeven. Volgens de raad is mestverwerking niet toegestaan binnen de bestemming aangezien het be- of verwerken van mest niet kan worden aangemerkt als het be- of verwerken van een afvalstof, zodat geen mestverwerkingsinstallatie is toegestaan. Over cumulatieve effecten stelt de raad voorts dat hiernaar geen apart onderzoek is gedaan, gelet op het conserverende karakter van het plan. De raad stelt vervolgens dat de verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Gelderland van 22 oktober 2013 niet relevant is aangezien het in die procedure ging om de handhaving van de milieuvergunning van Attero. De uitspraak laat volgens de raad bovendien onverlet dat Attero moet voldoen aan het Activiteitenbesluit milieubeheer, ook wat betreft stofhinder. De raad stelt dat hieraan wordt voldaan en dat het plan hieraan ook niet in de weg staat.
    
    4.2. Uit de plantoelichting volgt onder meer dat sinds 1981, het jaar van de oprichting van de Veluwse Puin Recycling, een groot deel van het plangebied in gebruik is als afvalstort en recyclinginrichting. Daarnaast volgt uit de plantoelichting dat er diverse maatregelen zijn genomen om het afvalverwerkingsbedrijf en de woningen in de omgeving naast elkaar te kunnen laten bestaan. Zo zijn er volgens de plantoelichting voor het aspect geluid in de provinciale omgevingsvergunning voor de activiteit milieu grenswaarden op de gevels van nabijgelegen woningen vastgelegd. Om aan die grenswaarden te voldoen is er onder meer een afschermende wal om het afvalverwerkingsterrein gelegd die geluidsoverlast terugdringt. Daarnaast vindt - zo volgt uit de plantoelichting - het merendeel van de recyclingwerkzaamheden overdekt plaats waardoor overlast ten gevolge van geur, stof en geluid tot een minimum beperkt wordt. Voorts vermeldt de plantoelichting dat de eisen waaraan Attero moet voldoen om te kunnen functioneren naast de omliggende woningen zijn vastgelegd in haar provinciale omgevingsvergunning voor de activiteit milieu. Door middel van periodieke controles stelt de provincie vast of de VAR voldoet aan haar omgevingsvergunning. Verder volgt uit de plantoelichting dat uit een in 2006 uitgevoerd onderzoek naar de luchtkwaliteit blijkt dat de activiteiten van Attero vanaf 2008 de grenswaarden van luchtkwaliteit in de omgeving niet overschrijden. Om verspreiding van stof vanuit Attero naar de omgeving te voorkomen, worden - zo vermeldt de plantoelichting - bij droog weer de wegen en de terreinen waar productieactiviteiten plaatsvinden, gesproeid. Daarnaast zijn er bij de verschillende werkzaamheden maatregelen genomen, in de vorm van het plaatsen van afzuiginstallaties, het afdekken van opslagplaatsen het plaatsen van windschermen en sproei-installaties. Op basis van het voorgaande wordt in de plantoelichting geconcludeerd dat het plan vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit en stof aanvaardbaar is.
    
    4.3. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan een afweging te maken van de belangen die zijn betrokken bij een goede ruimtelijke ordening. In een geval als hier aan de orde, waarin het gaat om de vaststelling van een conserverend bestemmingsplan, mag de raad hierbij betrekken dat het gaat om legaal bestaand gebruik dat in beginsel als zodanig dient te worden bestemd. Dit zou slechts anders zijn indien in verband met gewijzigde omstandigheden of andere planologische inzichten de bestemmingen vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet langer aanvaardbaar zijn. [appellant] heeft evenwel geen feiten en omstandigheden aangevoerd die dit aannemelijk maken. Hiertoe is in de eerste plaats van belang dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de onderzoeken die aan de vorige bestemmingsplannen ten grondslag zijn gelegd, welke bestemmingsplannen grotendeels overeenkomen met het onderhavige conserverende plan, niet langer actueel zijn. Verder is van betekenis dat hoewel de planregels geen definitie bevatten van de termen afvalstoffen en mest, geen grond bestaat voor de vrees van [appellant] dat binnen de bestemming een mestverwerkingsinstallatie kan worden gerealiseerd. Hiertoe is van belang dat de raad ter zitting heeft verklaard dat mestverwerking slechts kan worden aangemerkt als het bewerken of verwerken van een afvalstof in de zin van artikel 4, lid 4.1 van de planregels indien een stof wordt toegevoegd aan de mest.1 Deze uitleg van artikel 4, lid 4.1 van de planregels acht de Afdeling niet onjuist. Hierbij betrekt de Afdeling dat ook in milieuregelgeving, in de vorm van de in het Besluit omgevingsrecht genoemde categorieën inrichtingen, een onderscheid wordt gemaakt tussen een afvalverwerkingsbedrijf en een mestverwerkingsinstallatie. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat in verband met cumulatieve effecten het plan niet kon worden vastgesteld. Verder is van belang dat de enkele omstandigheid dat een vergunningvoorschrift niet wordt nageleefd, wat daar ook van zij, niet betekent dat reeds daarom in dit geval een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse optreedt. Hierbij acht de Afdeling bovendien van betekenis dat, naar de raad onweersproken stelt, het betreffende vergunningvoorschrift is vervallen in verband met het van toepassing worden van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Aan dit Activiteitenbesluit milieubeheer wordt volgens de raad voldaan. In dit licht bezien heeft [appellant] ook niet aannemelijk gemaakt dat vanwege een verhoogd brandveiligheidsrisico geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd op hun perceel. De eventuele strijd met de Arbeidsomstandighedenwet is bovendien geen aspect dat ter beoordeling voorligt in deze procedure. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant]. Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2015
    
    647.