ECLI:NL:RVS:2015:1188, Raad van State, 15-04-2015, 201404663/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 april 2013 heeft de burgemeester aan Blue Tomato B.V. vergunning verleend voor het exploiteren van het horecabedrijf ‘coffeeshop Blue Tomato’ aan de Neutronweg 11 te Hoorn tot 1 mei 2016.

201404663/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Blue Tomato B.V., gevestigd te Hoorn,
    2. de burgemeester van Hoorn,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 mei 2014 in zaak nr. 13/1931 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en anderen (hierna: [wederpartij]), gevestigd te Hoorn,
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 april 2013 heeft de burgemeester aan Blue Tomato B.V. vergunning verleend voor het exploiteren van het horecabedrijf ‘coffeeshop Blue Tomato’ aan de Neutronweg 11 te Hoorn tot 1 mei 2016.
    
    Bij besluit van 3 oktober 2013 heeft de burgemeester, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 mei 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 oktober 2013 vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op de exploitatievergunning. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 11 april 2013 tot verlening van de exploitatievergunning gegrond te verklaren, dat besluit te herroepen, de verlening van de exploitatievergunning alsnog te weigeren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 3 oktober 2013.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Blue Tomato B.V. en de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    Blue Tomato B.V., de burgemeester en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 december 2014,
    waar Blue Tomato B.V., vertegenwoordigd door mr. M.I. Houben, advocaat te Amsterdam, en P.C.J. Moerman, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. I.J. Middel, advocaat te Amsterdam, en G.R.M. Koopman, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, J. Vreeker, Th. van Rossum en P.S.M. de Jong, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.28, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Hoorn 2010 (hierna: APV) is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, weigert de burgemeester, onverminderd het bepaalde in artikel 1:8, de vergunning, indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
    
    2. Het pand aan de Neutronweg 11 is gelegen op het bedrijventerrein ‘Hoorn 80’. Op 21 maart 2013 heeft [eigenaar] van het pand, een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend voor het legaliseren van de bestaande met het bestemmingsplan strijdige horecafunctie van het pand, mede in verband met de voorgenomen vestiging van een coffeeshop. Bij besluit van 9 april 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoorn aan [eigenaar] met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verleend voor gebruik van het pand voor de functie van ‘daghoreca’ en aldus het met het geldende bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand opgeheven. Tegen de handhaving in bezwaar van het besluit van 9 april 2013 zijn geen rechtsmiddelen ingesteld, zodat de verlening van de omgevingsvergunning in rechte vaststaat.
    
    Volgens de nota ‘Hoorn Gastvrij’, welke nota bij de besluitvorming over de omgevingsvergunning is betrokken, wordt onder ‘daghoreca’ verstaan: een inrichting, ter ondersteuning van de functie van bedrijventerreinen, winkelgebieden, het struingebied en/of het havenfront, niet zijnde een café/café-restaurant, waarbij de horeca-activiteit het hoofdaandeel van de exploitatie uitmaakt en bestaat uit het verstrekken van alcoholhoudende en/of alcoholvrije dranken voor gebruik ter plaatse al of niet gepaard gaande met het verstrekken van kleine eetwaren en/of maaltijden voor gebruik ter plaatse of elders dan ter plaatse, waarbij de exploitatie ligt tussen 06.00 en 22.00 uur en waarbij de inrichting minimaal vier dagen per week uiterlijk vanaf 11.00 uur ’s ochtends geëxploiteerd wordt.
    
    3. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, overwogen dat, gelet op het besluit van 9 april 2013, het gebruik van het pand voor de functie van ‘daghoreca’ als het ter plaatse planologisch toegestane gebruik moet worden aangemerkt. Volgens de rechtbank kan niet worden geoordeeld dat het gebruik dat binnen het pand plaatsvindt dient ter ondersteuning van de functie van het bedrijventerrein, nu de inrichting naar zijn aard er niet toe strekt om de bedrijven op het terrein te faciliteren. Het gebruik van het pand kan derhalve niet als ‘daghoreca’ in de zin van voormelde nota worden aangemerkt. De exploitatie van het pand is om die reden in strijd met het bestemmingsplan, zodat de burgemeester de exploitatievergunning krachtens artikel 2.28, tweede lid, onder a, van de APV had moeten weigeren, aldus de rechtbank.
    
    4. Blue Tomato B.V. en de burgemeester betogen dat de rechtbank met haar oordeel heeft miskend dat de verkoop van softdrugs in planologisch opzicht niet kan worden gereguleerd omdat deze activiteit ingevolge de Opiumwet verboden is, maar dat het algemeen aanvaard is dat de exploitatie van een coffeeshop kan plaatsvinden in een pand met een horecabestemming. Volgens hen kan de wijze van exploitatie van het pand wel degelijk worden aangemerkt als ‘daghoreca’, nu gelet op de openingstijden van de coffeeshop en met het aanbod van alcoholvrije dranken en kleine etenswaren ook de gebruikers van het bedrijventerrein worden gefaciliteerd. Daaraan doet niet af dat tevens bezoekers van elders de coffeeshop bezoeken en op het bedrijventerrein inmiddels een mobiele snackkar ook etenswaren aanbiedt, aldus Blue Tomato B.V. en de burgemeester.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2012 in zaak nr. 201113210/1/A1), kan het gebruik van een pand ten behoeve van een coffeeshop in planologisch opzicht niet worden gereguleerd, nu de verkoop van softdrugs ingevolge de Opiumwet verboden is. Derhalve diende de rechtbank bij de beoordeling of het gebruik van het pand in overeenstemming is met het planologisch toegestane gebruik uit te gaan van de legale functie van het pand. Zij heeft terecht overwogen dat, gelet op de bij het besluit van 9 april 2013 in afwijking van het bestemmingsplan verleende omgevingsvergunning, het
    
    gebruik van het pand voor de functie van ‘daghoreca’ als het ter plaatse planologisch toegestane gebruik moet worden aangemerkt en niet de op grond van het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming. Het uit het bestemmingsplan voortvloeiende verbod het pand voor ‘daghoreca’ te gebruiken is door de verlening van de omgevingsvergunning immers opgeheven.
    
    Bij de beoordeling van het standpunt van de burgemeester dat het gebruik van het pand in overeenstemming is met het planologisch toegestane gebruik heeft de rechtbank terecht aansluiting gezocht bij de uitleg van het begrip ‘daghoreca’ in de bij de besluitvorming over de omgevingsvergunning betrokken nota ‘Hoorn Gastvrij’. Niet in geschil is dat de exploitatie van de coffeeshop geschiedt binnen de in de nota vermelde tijdstippen. Voorts heeft de burgemeester in zijn besluitvorming door Blue Tomato B.V. aangetoond geacht dat in de coffeeshop mede non-alcoholische dranken en kleine etenswaren worden verstrekt die gelet op de aanwezige voorzieningen ter plaatse kunnen worden genuttigd. De enkele stelling van [wederpartij] dat tijdens een bezoek aan de coffeeshop niet is waargenomen dat daadwerkelijk dranken en etenswaren worden verkocht, is onvoldoende om niet van de juistheid van de besluitvorming van de burgemeester uit te gaan. Bovendien heeft Blue Tomato B.V. de stelling van [wederpartij] weersproken door overlegging van een afschrift van de menukaart van de in de coffeeshop aangeboden dranken en kleine etenswaren.
    
    Uit voormelde nota volgt dat bij gebruik van een pand als ‘daghoreca’ niet alleen vereist is dat drank en kleine etenswaren worden verstrekt, maar ook dat de horeca-activiteit het hoofdaandeel van de exploitatie van de inrichting dient uit te maken en de inrichting ter ondersteuning van de functie van - in dit geval - het bedrijventerrein dient te zijn. [wederpartij] betoogt terecht dat niet de horeca-activiteit maar de verkoop van softdrugs het hoofdaandeel van de exploitatie van de coffeeshop uitmaakt. Dat betekent echter niet dat het gebruik van het pand strijdig met het planologisch toegestane gebruik moet worden geacht. Zoals hiervoor is overwogen, dient ingeval van een coffeeshop bij die beoordeling immers uitsluitend te worden uitgegaan van de legale functie van het pand. Dit geldt eveneens bij het vereiste dat de inrichting ter ondersteuning van de functie van het bedrijventerrein dient te zijn. Gegeven deze wijze van beoordeling is de Afdeling van oordeel dat, nu in de coffeeshop dranken en kleine etenswaren worden verstrekt die door de gebruikers van het bedrijventerrein ter plaatse kunnen worden genuttigd, het gebruik van het pand niet strijdig is met het volgens de daartoe verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ter plaatse planologisch toegestane gebruik. De rechtbank is derhalve ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de burgemeester de exploitatievergunning krachtens artikel 2.28, tweede lid, onder a, van de APV had moeten weigeren
    
    De betogen slagen.
    
    5. De hoger beroepen van Blue Tomato B.V. en de burgemeester zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van de burgemeester van 3 oktober 2013 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg door [wederpartij] voorgedragen beroepsgronden voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
    
    6. [wederpartij] betoogt dat de burgemeester het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door de exploitatievergunning voor drie jaar te verlenen, nu eerder in een brief van 8 maart 2013 aan de ondernemers op het bedrijventerrein was toegezegd dat de vergunning slechts voor één jaar zou worden verleend.
    
    6.1. In zijn verweerschrift heeft de burgemeester overwogen dat een exploitatievergunning voor drie jaar pleegt te worden verleend en erkend dat in de communicatie met de ondernemers hierover onjuiste informatie is verschaft. De exploitatie van een coffeeshop kan echter niet zonder geldige gedoogbeschikking plaatsvinden. Bij onderscheiden besluit van 11 april 2013 heeft de burgemeester een gedoogbeschikking ten behoeve van het verkopen van softdrugs in de coffeeshop verstrekt voor de duur van één jaar. Gelet hierop valt niet in te zien in welk opzicht [wederpartij] door de verstrekte foutieve informatie in haar belangen is geschaad.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [wederpartij] betoogt dat de exploitatie van de coffeeshop de woon- en leefsituatie in de omgeving daarvan ontoelaatbaar nadelig beïnvloedt, zodat de burgemeester de verlening van de exploitatievergunning op die grond had moeten weigeren.
    
    7.1. Ingevolge artikel 2.28, tweede lid, onder b, van de APV kan de burgemeester de vergunning weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Bij de toepassing van deze weigeringsgrond houdt de burgemeester ingevolge het bepaalde onder c rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds bloot zal komen te staan door de exploitatie.
    
    Blijkens het besluit van 3 oktober 2013 heeft de gemeente in 2012 besloten om in Hoorn twee coffeeshops toe te staan: één in de binnenstad en één aan de rand van de stad. Hiermee beoogt de gemeente de continuïteit in het aanbod van softdrugs te waarborgen en de bezoekersstromen te reguleren. De gemeente heeft het aan de rand van de stad gelegen pand aan de Neutronweg 11 geschikt bevonden voor de exploitatie van een coffeeshop, omdat het goed bereikbaar is voor verkeer en er voldoende parkeercapaciteit is. In het besluit heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de coffeeshop niet ontoelaatbaar nadelig wordt beïnvloed, gelet op het beheersplan van Blue Tomato B.V. en de maatregelen die zij zelf treft om overlast te voorkomen, zoals cameratoezicht en eigen bewaking. Ter nadere staving van zijn standpunt heeft de burgemeester in beroep diverse stukken overgelegd waaruit volgt dat de overlast als gevolg van de exploitatie van de coffeeshop beperkt is en Blue Tomato B.V. een coöperatieve houding heeft bij het voorkomen van overlast.
    
    Het enkele betoog van [wederpartij] dat in voorkomend geval enige overlast van de bezoekers van de coffeeshop wordt ondervonden en bezoekers van omringende bedrijven de aanwezigheid van de coffeeshop als ongewenst ervaren, biedt geen grond voor het oordeel dat de burgemeester zich niet in redelijkheid op het aldus door hem ingenomen standpunt heeft kunnen stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [wederpartij] betoogt dat de burgemeester met de verlening van de exploitatievergunning aan Blue Tomato B.V. heeft miskend dat volgens het Coffeeshop beleid 2013 (hierna: het beleid) een vergunning voor het exploiteren van een coffeeshop uitsluitend wordt verleend aan een natuurlijk persoon.
    
    8.1. In het beleid is onder het kopje ‘Eisen exploitant en leidinggevenden’ vermeld welke eisen aan de exploitant en de leidinggevenden van een coffeeshop worden gesteld. Volgens punt 6 mogen de exploitant en de leidinggevenden alleen natuurlijke personen zijn en worden rechtspersonen niet toegestaan als exploitant.
    
    In haar advies van 12 augustus 2013 heeft de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Hoorn overwogen dat met de verlening van de exploitatievergunning aan Blue Tomato B.V. niet aan deze beleidsregel wordt voldaan en de vergunning alsnog dient te worden verleend aan de bij de exploitatie van de coffeeshop betrokken natuurlijke personen. In het besluit van 3 oktober 2013 heeft de burgemeester, in reactie op dat advies, zich op het standpunt gesteld dat voormelde beleidsregel uitsluitend betrekking heeft op de gedoogbeschikking en niet op de exploitatievergunning. Volgens de burgemeester is de verlening van de exploitatievergunning gebaseerd op de APV en die staat verlening aan een rechtspersoon toe.
    
    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat voormelde beleidsregel geen betrekking heeft op de exploitatievergunning. Daartoe is van belang dat uit de in het beleid opgenomen definitieomschrijving van ‘coffeeshop’ volgt dat de exploitant een natuurlijk persoon dient te zijn. Voorts is het standpunt van de burgemeester dat de exploitatievergunning ook aan een rechtspersoon kan worden verleend niet te rijmen met onder meer het onder voormeld kopje onder punt 7 opgenomen vereiste dat de houder van de exploitatievergunning tijdens de openingstijden van de coffeeshop aanwezig dient te zijn. Uit voormeld punt 6 van het beleid volgt derhalve dat de vergunning voor het exploiteren van een coffeeshop uitsluitend aan een natuurlijk persoon wordt verleend. Dat de APV in algemene zin de burgemeester de bevoegdheid geeft om een exploitatievergunning aan een rechtspersoon te verlenen, maakt dat niet anders, nu de burgemeester deze hem toekomende bevoegdheid beleidsmatig heeft beperkt ingeval het gaat om de exploitatie van een coffeeshop. [wederpartij] betoogt derhalve terecht dat de verlening van de exploitatievergunning aan Blue Tomato B.V. in strijd is met het terzake gevoerde beleid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    9. Gelet op het voorgaande zal de Afdeling het door [wederpartij] tegen het besluit van 3 oktober 2013 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover dat betrekking heeft op de exploitatievergunning. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 11 april 2013 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 3 oktober 2013.
    
    10. De burgemeester dient ten aanzien van [wederpartij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van Blue Tomato B.V. en de burgemeester van Hoorn gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-holland van 22 mei 2014 in zaak nr. 13/1931, voor zover aangevallen;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van Hoorn van 3 oktober 2013, kenmerk CB-2649, 2650 en 2651, voor zover dat betrekking heeft op de exploitatievergunning;
    
    V. herroept het besluit van 11 april 2013, kenmerk 13.14611;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 3 oktober 2013;
    
    VII. veroordeelt de burgemeester van Hoorn tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. veroordeelt de burgemeester van Hoorn tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat de burgemeester van Hoorn aan [wederpartij] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Vreken-Westra
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2015
    
    434.