ECLI:NL:RVS:2021:2133, Raad van State, 22-09-2021, 202002383/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 24 februari 2020 heeft de rechtbank het verzoek van [appellant] om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb afgewezen. [appellant] is vanaf 11 december 2017 door Randstad namens ISS Integrated Facility Services tot en met 16 maart 2018 gedetacheerd bij de Dienst Justitiële Inrichtingen. Op 11 december 2017 heeft DJI voor [appellant] een aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag ingediend.Bij besluit van 23 februari 2018 heeft de minister de aanvraag afgewezen. Bij besluit op bezwaar van 18 juli 2018 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de aanvraag is gedaan voor de functie ‘medewerker inrichting incl. contact’. Uit de door [appellant] geschetste werkzaamheden blijkt echter dat hij geen contact met gedetineerden zal hebben. Daarmee vormt hij volgens de minister geen risico in de beoogde functie.

202002383/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 februari 2020 in zaak nr. 19/1196 op een verzoek van [appellant] om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 24 februari 2020 heeft de rechtbank het verzoek van [appellant] om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister voor Rechtsbescherming (hierna: de minister) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. U. Arslan en mr. D. Bak, beiden advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Azarkani, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft de zitting geschorst teneinde partijen in de gelegenheid te stellen om binnen vier weken overeenstemming te bereiken. Partijen zijn verzocht om de Afdeling schriftelijk te berichten of die overeenstemming is bereikt.
    Partijen hebben beide aan de Afdeling medegedeeld dat zij geen overeenstemming hebben bereikt.
    Met toestemming van partijen heeft de Afdeling een nadere zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.       In hoger beroep is in geschil of de rechtbank het verzoek van [appellant] terecht heeft afgewezen.
    Voorgeschiedenis
    2.       [appellant] is vanaf 11 december 2017 door Randstad namens ISS Integrated Facility Services tot en met 16 maart 2018 gedetacheerd bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI).
    3.       Op 11 december 2017 heeft DJI voor [appellant] een aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag ingediend.
    4.       Bij brief van 18 januari 2018 heeft de minister aan [appellant] het voornemen kenbaar gemaakt om de aanvraag af te wijzen.
    5.       [appellant] heeft hiertegen bij brief van 23 januari 2018 een zienswijze ingediend.
    6.       Bij besluit van 23 februari 2018 heeft de minister de aanvraag afgewezen.
    7.       Bij besluit op bezwaar van 18 juli 2018 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de aanvraag is gedaan voor de functie ‘medewerker inrichting incl. contact’. Uit de door [appellant] geschetste werkzaamheden blijkt echter dat hij geen contact met gedetineerden zal hebben. Daarmee vormt hij volgens de minister geen risico in de beoogde functie.
    8.       Op basis van het voornemen van 18 januari 2018 heeft ISS op 24 januari 2018 de werkzaamheden van [appellant] bij DJI beëindigd.
    Verzoek om schadevergoeding
    9.       [appellant] stelt materiële en immateriële schade (in totaal € 25.000,00) te hebben geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit van 23 februari 2018. Door de weigering van een verklaring omtrent het gedrag kon hij zijn functie bij DJI niet meer uitoefenen en is hij uiteindelijk ontslagen, waardoor hij inkomsten heeft gederfd. Daarnaast is hij als gevolg van zijn ontslag somber en depressief geworden.
    Uitspraak van de rechtbank
    10.     De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Volgens de rechtbank heeft de minister de onrechtmatigheid van het besluit van 23 februari 2018 erkend. De gestelde schade is echter niet het rechtstreekse gevolg van het besluit van 23 februari 2018. De dienstbetrekking is op 24 januari 2018 beëindigd nadat [appellant] de DJI op de hoogte had gesteld van het voornemen van de minister om het verzoek om een verklaring omtrent het gedrag af te wijzen. De dienstbetrekking was dus voor het besluit beëindigd.
    11.     De rechtbank is verder van oordeel dat het voornemen geen onrechtmatige voorbereidingshandeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit is. De DJI heeft een aanvraag voor de functie ‘medewerker inrichting incl. contact’ ingediend. Die aanvraag in combinatie met de justitiële documentatie gaf de minister voldoende aanleiding om aan [appellant] een voornemen tot afwijzing te zenden.
    Betoog in hoger beroep
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het voornemen een onrechtmatige voorbereidingshandeling is. Volgens hem heeft de minister erkend dat uit de door hem ingediende informatie blijkt dat hij geen risico zou vormen in de beoogde functie. Anders dan de minister heeft gesteld, is in de door de DJI op 11 december 2017 ingediende aanvraag uitdrukkelijk de functie ‘Medewerker inrichting (exclusief contact)’ vermeld. Het shared service center van de DJI heeft dit verzoek onder verzoeknummer A 1200 421 bij de minister bezorgd. [appellant] veronderstelt dat de minister de aanvraag bij het nemen van het voornemen tot afwijzing heeft gewijzigd. De minister was in ieder geval voorafgaand aan het nemen van het voornemen ervan op de hoogte dat geen contact zou hebben met justitiabelen, aldus [appellant].
    Wettelijk kader
    13.     Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
    "De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    […]"
    Oordeel in hoger beroep
    14.     [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak het aan hem bekend gemaakte voornemen van de minister van 18 januari 2018 om de aanvraag om een verklaring omtrent het gedrag van [appellant] af te wijzen ten onrechte niet als een onrechtmatige, aan de minister toerekenbare voorbereidingshandeling van het onrechtmatige besluit van 23 februari 2018 heeft aangemerkt.
    15.     De rechtbank heeft dit oordeel in de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, als volgt gemotiveerd. De werkgever van [appellant] heeft de aanvraag tot het afgeven van een verklaring omtrent het gedrag van [appellant] ingediend voor de functie van ‘Medewerker inrichting incl. contact’ bij de DJI. Deze in de aanvraag opgenomen vermelding ‘incl. contact’ bleek achteraf bezien onjuist te zijn. In combinatie met de justitiële documentatie van [appellant], gaf deze functievermelding de minister voldoende aanleiding om verzoeker een voornemen tot afwijzing te zenden. Dat aan [appellant] in 2015 een verklaring omtrent gedrag is verleend voor de functie van huishoudelijke hulp bij een private organisatie, doet daaraan niet af, omdat voor deze functie een andere, minder strenge, toets gold, aldus de rechtbank.
    16.     [appellant] stelt ter onderbouwing van zijn betoog dat deze voorbereidingshandeling jegens hem onrechtmatig is, dat de minister toen hij op 18 januari 2018 het voornemen tot afwijzing van de aanvraag aan hem bekend maakte al bekend was met de omstandigheid dat de aanvraag betrekking had op een functie ‘zonder contact’ en dat hij dus ook bekend was met de omstandigheid dat de aanvraag op dit punt dus niet juist was.
    17.     In hoger beroep is niet in geschil dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het besluit van 23 februari 2018 onrechtmatig en aan de minister toerekenbaar is. In hoger beroep is niet bestreden dat de door [appellant] gestelde schade niet het gevolg is van het besluit van 23 februari 2018. Niet in geschil is dat de aanvraag voor de verklaring omtrent het gedrag is ingediend voor de functie van ‘Medewerker inrichting incl. contact’ en dat deze vermelding onjuist was. Ook is niet in geschil dat [appellant] niet in aanmerking komt voor een verklaring omtrent het gedrag voor een functie als in de aanvraag is vermeld (‘incl. contact’).
    18.     Met de erkenning door de minister van de onrechtmatigheid van het besluit van 23 februari 2018, en van de toerekening daarvan aan hem, staan de onrechtmatigheid van de handeling van 18 januari 2018 ter voorbereiding van dit onrechtmatige besluit en de toerekenbaarheid daarvan aan de minister niet zonder meer vast. Ter beantwoording van de vraag of deze voorbereidingshandeling van de minister onrechtmatig jegens [appellant] is, dient beoordeeld te worden of de minister met het verrichten daarvan de zorgvuldigheid in acht heeft genomen, die van hem gevergd mocht worden met het oog op de voor hem kenbare belangen van [appellant]. Het antwoord op die vraag hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder de inhoud van de ingediende aanvraag en hetgeen de minister daaromtrent heeft moeten begrijpen.
    19.     Wat [appellant] heeft aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat de aanvraag van 14 december 2017 niet zag op de functie van ‘medewerker inrichting, inclusief contact’ en door de minister zou zijn gewijzigd. Het betoog biedt evenmin grond voor het oordeel dat de minister op 18 januari 2018 bekend was met de omstandigheid dat in de aanvraag ten onrechte ‘incl. contact’ stond vermeld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat bij de ingediende aanvraag, anders dan [appellant] betoogt, geen functieomschrijving was gevoegd. In de aan [appellant] gerichte brief van 18 januari 2018, waarin de minister zijn voornemen tot afwijzing van de aanvraag kenbaar maakte, heeft de minister [appellant] in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. De minister heeft hem in het bijzonder verzocht om ook een officiële functieomschrijving te overleggen, waarin de werkgever een toelichting geeft op de aard van de te verrichten werkzaamheden en op welke locatie de werkzaamheden zullen plaats vinden. De Afdeling is daarom van oordeel dat wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat de minister met het verrichten van deze voorbereidingshandeling niet de zorgvuldigheid in acht heeft genomen, die van hem gevergd mocht worden met het oog op de voor hem kenbare belangen van [appellant].
    20.     De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] dat uit de beslissing van de minister van 12 september 2018 op het door [appellant] ingediende verzoek om schadevergoeding volgt dat de minister ook de onrechtmatigheid van de voorbereidingshandeling van 18 januari 2018 heeft erkend, omdat hem toen al duidelijk was dat [appellant] geen risico zou vormen. De minister overweegt in deze beslissing, voor zover hier van belang, dat hij naar aanleiding van de informatie die [appellant] in zijn zienwijze van 23 januari 2018 over het voornemen heeft verstrekt, heeft kunnen concluderen dat [appellant] in de beoogde functie geen risico zou vormen. Uit die informatie, die de minister eerst na bekendmaking van het voornemen aan [appellant] van hem heeft ontvangen, bleek dat [appellant] alleen werkzaamheden in de keuken zou gaan verrichten en dat door de werkgever ten onrechte de aanvraag is ingediend voor de functie van medewerker inrichting inclusief contact.
    21.     Ook het eerst ter zitting in hoger beroep naar voren gebrachte betoog dat in de beslissing van 18 juli 2018 op het bezwaar tegen de afwijzende beslissing een erkenning van onrechtmatigheid van deze voorbereidingshandeling besloten ligt, volgt de Afdeling niet. De strekking van deze beslissing is op dit punt gelijk aan de hiervoor weergegeven motivering van de beslissing op de aanvraag om schadevergoeding.
    22.     De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding daarom terecht afgewezen.
    23.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    24.     De minister hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2021
    705.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:88
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
    […]
    Burgerlijk Wetboek
    Artikel 6:98
    Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.
    Artikel 6:162
    1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.
    2. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.
    3. Een onrechtmatige daad kan aan de dader worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt.