ECLI:NL:RVS:2009:BJ6673, Raad van State, 02-09-2009, 200808051/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een boete opgelegd van in totaal € 20.500,00, bestaande uit een boete van € 19.000,00 wegens ten aanzien van [vreemdeling A] en [vreemdeling B] begane overtredingen van de artikelen 2, eerste lid, en 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en uit een boete van € 1.500,00 wegens een ten aanzien van [vreemdeling C] begane overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav.

200808051/1/V6.
      Datum uitspraak: 2 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 22 september 2008 in zaak nr. 07/9742 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 oktober 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een boete opgelegd van in totaal € 20.500,00, bestaande uit een boete van € 19.000,00 wegens ten aanzien van [vreemdeling A] en [vreemdeling B] begane overtredingen van de artikelen 2, eerste lid, en 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en uit een boete van € 1.500,00 wegens een ten aanzien van [vreemdeling C] begane overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav.
    
    Bij besluit van 8 oktober 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2008, verzonden op 23 september 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 november 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 3 december 2008. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.P. de Klerk, advocaat te 's-Gravenhage, en vergezeld door haar [administrateur], en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.A.W. Stiekema, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚ van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de terzake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, eerste lid, op € 1.500,00 gesteld per persoon per beboetbaar feit.
    
    2.2. Het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport van 8 mei 2006 (hierna: het boeterapport) houdt in dat [vreemdeling A], van Braziliaanse nationaliteit, [vreemdeling B], van Cubaanse nationaliteit, en [vreemdeling C], van Portugese nationaliteit (hierna gezamenlijk: de vreemdelingen), daartoe uitgeleend door [appellante], op 16 november 2005 in een kas van Triple Quality Nurseries B.V. aan de Druivenstraat 105B te Naaldwijk werkzaamheden hebben verricht bestaande uit het snijden van tomatenplanten en het plukken van tomaten.
    
    Volgens het boeterapport hebben de vreemdelingen zich bij [appellante] gelegitimeerd met een vals of vervalst dan wel met een niet voor de betrokken vreemdeling afgegeven Portugees identiteitsdocument. In het boeterapport staat dat [vreemdeling A] en [vreemdeling B] gebruik hebben gemaakt van een op naam van [naam A] onderscheidenlijk [naam B] gestelde identiteitskaart, waarvan, zo hebben de inspecteurs geconstateerd, het laminaat bij de foto was losgemaakt. Daarnaast hebben de inspecteurs geconstateerd dat [vreemdeling A] kleiner is dan 1,87 meter, welke lengte op de door hem getoonde identiteitskaart is vermeld. De identiteit van [vreemdeling A], niet zijnde [naam A], van [vreemdeling B], niet zijnde [naam B], en van [vreemdeling C] is door de inspecteurs vastgesteld aan de hand van eigen opgave door de betrokken vreemdeling.
    
    Het Nationaal Bureau Documenten van de Koninklijke Marechaussee te Schiphol (hierna: het NBD) heeft de conclusies van de inspecteurs, dat de vreemdelingen zich hebben geïdentificeerd met valse dan wel vervalste identiteitsdocumenten, bevestigd. In de bij het boeterapport gevoegde, op ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal van bevindingen van het NBD staat dat de pasfoto op die documenten niet origineel door de autoriteiten van Portugal was aangebracht.
    
    Het boeterapport vermeldt voorts dat voor de door [vreemdeling A] en [vreemdeling B] verrichte werkzaamheden geen tewerkstellingsvergunningen zijn afgegeven.
    
    2.3. [appellante] klaagt dat - samengevat weergegeven - de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat geen sprake is van het volledig ontbreken dan wel een verminderde mate van verwijtbaarheid. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank, door te overwegen dat het op de weg van [appellante] had gelegen om onderzoek naar de identiteitsdocumenten te (laten) doen, is voorbij gegaan aan de inspanningen die zij zich heeft getroost om de echtheid van de identiteitskaarten van de vreemdelingen te controleren. Voorts betoogt [appellante] dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, in de beschadigingen van het laminaat geen aanwijzing hoefde te zien dat de identiteitskaarten vals dan wel vervalst waren. Volgens [appellante] is bij veel identiteitskaarten het laminaat beschadigd, omdat de werknemers dat document tijdens het werk doorgaans in hun (achter)broekzak dragen, waardoor "ezelsoren" ontstaan. Tot slot stelt [appellante] dat sprake was van zeer goed vervalste documenten, die door haar als zodanig niet behoefden te worden herkend, aangezien het NBD eerst na ontleding van die documenten kon vaststellen dat het vervalsingen betrof.
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    2.3.2. Volgens de bij het boeterapport gevoegde verklaring van [bestuurder] van [appellante], wordt bij de controle van identiteitsdocumenten gekeken naar de geldigheid ervan en naar de aanwezigheid van een goed doorlopend stempel op de foto. Verder vindt een fotovergelijking plaats en wordt gebruik gemaakt van een UV-lamp.
    
    [appellante] heeft voorts onbetwist gesteld dat alle documenten op echtheidskenmerken worden gecontroleerd met behulp van een handboek en dat het vaste personeel voortdurend wordt geschoold op het gebied van het herkennen van valse documenten.
    
    2.3.3. Anders dan [appellante] betoogt, zijn de ten aanzien van [vreemdeling A] en [vreemdeling B] begane overtredingen, ook in aanmerking genomen de inspanningen die zij heeft verricht in het kader van de controle op de echtheid van de identiteitsdocumenten van deze vreemdelingen, haar volledig verwijtbaar. Allereerst is ten aanzien van [vreemdeling A] in dit verband van belang dat [bestuurder] tegenover de inspecteurs heeft verklaard dat hij naar de lengte van deze vreemdeling niet heeft gekeken, terwijl [vreemdeling A] volgens het boeterapport kleiner is dan de op de door hem gebruikte identiteitskaart vermelde lengte van 1,87 meter. Voorts had [appellante] in de omstandigheid dat het laminaat van de door [vreemdeling A] en [vreemdeling B] gebruikte identiteitskaarten bij de foto was losgemaakt, aanleiding moeten zien nader onderzoek naar de echtheid van die documenten te (laten) verrichten, temeer nu [bestuurder] tegenover de inspecteurs heeft verklaard dat hij heeft gezien dat het laminaat van die identiteitskaarten loszat. Dat [appellante] daar niets achter heeft gezocht, omdat volgens haar veel identiteitsdocumenten door intensief gebruik "ezelsoren" vertonen, kan, wat daar ook van zij, aan het voorgaande niet afdoen, nu volgens het boeterapport in dit geval geen sprake was van "ezelsoren", maar van loszittend laminaat bij de pasfoto. Aangezien de inspecteurs dit reeds ten tijde van de controle hebben geconstateerd, wordt [appellante] evenmin gevolgd in haar betoog dat sprake was van zeer goede vervalsingen die eerst achteraf door het NBD zijn vastgesteld.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.3.4. Met betrekking tot de ten aanzien van [vreemdeling C] begane overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav acht de Afdeling van belang dat in het boeterapport ten aanzien van de door deze vreemdeling gebruikte identiteitskaart slechts is vermeld dat deze vervalst was. Weliswaar is deze conclusie volgens het boeterapport bevestigd door het NBD, maar noch uit het boeterapport noch uit enig ander stuk blijkt dat is vastgesteld dat de identiteitskaart van [vreemdeling C] zodanige beschadigingen vertoonde, dat [appellante] redelijkerwijs had moeten vermoeden dat het om een vervalsing ging. Daardoor is de mate van verwijtbaarheid niet vast te stellen. Dat leidt tot het oordeel dat de boete tot nihil gematigd moet worden.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij de hoogte van de boete opgelegd wegens de ten aanzien van Vilas begane overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Euro Start in zoverre alsnog gegrond verklaren en het besluit van 8 oktober 2007 vernietigen, voor zover de minister bij dat besluit de boete opgelegd wegens voormelde overtreding onverminderd heeft gehandhaafd. Gelet op hetgeen in 2.3.4. is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en aldus het besluit van 16 oktober 2006 te herroepen, voor zover het betreft de boete opgelegd wegens de ten aanzien van Vilas begane overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav en de boete voor die overtreding vast te stellen op nihil, zodat de totale boete € 19.000,00 bedraagt.
    
    2.5. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 22 september 2008 in zaak nr. 07/9742, voor zover de rechtbank daarbij de hoogte van de boete opgelegd wegens de ten aanzien van [vreemdeling C] begane overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav in stand heeft gelaten;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 8 oktober 2007, kenmerk AI/JZ/2006/97928/BOB, voor zover bij dat besluit de boete opgelegd wegens de ten aanzien van [vreemdeling C] begane overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav onverminderd is gehandhaafd;
    
    V. herroept het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 oktober 2006, kenmerk 070602082/03, voor zover het betreft de boete opgelegd wegens de ten aanzien van [vreemdeling C] begane overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav;
    
    VI. bepaalt dat het bedrag van de hiervoor onder V. vermelde boete wordt vastgesteld op nihil;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IX. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 718,00 (zegge: zevenhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Prins
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2009
    
    363.