ECLI:NL:RVS:2014:2769, Raad van State, 23-07-2014, 201311244/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2013 heeft de staatssecretaris aan IBL een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit.

201311244/1/A4.
    Datum uitspraak: 23 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ingenieursbureau Land B.V., gevestigd te Ede (hierna: IBL),
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juni 2013 heeft de staatssecretaris aan IBL een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit.
    
    Bij besluit van 31 oktober 2013 heeft de staatssecretaris het door IBL hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft IBL beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2014, waar IBL, vertegenwoordigd door J.A. van der Horst, J.F. Ros en mr. B.Th. van Schouwenburg, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, mr. E. de Beer, H. Colijn en mr. A.C.A. de Cock, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit is het verboden een werkzaamheid uit te voeren in strijd met het daarvoor geldende normdocument.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van de Regeling bodemkwaliteit, in verbinding met categorie 8 van bijlage C van die Regeling, geldt als normdocument onder meer Protocol 6001, Milieukundige begeleiding van landbodemsanering met conventionele methoden en nazorg, versie 4.0, vastgesteld op 13 december 2012. Tot 1 juli 2014 is het toegestaan om versie 3.0, vastgesteld op 16 april 2009, toe te passen. Dit normdocument wordt hierna aangeduid als: het Protocol.
    
    In paragraaf 4.1.1 ("Milieukundige processturing") van het Protocol staat dat de geregistreerde milieukundig begeleider processturing bij voor de processturing kritische werkzaamheden aanwezig moet zijn. Overige (niet kritische) werkzaamheden (met uitzondering van veldwerk) in het kader van milieukundige begeleiding, mogen worden uitgevoerd door niet-geregistreerde personen, mits onder verantwoordelijkheid van de geregistreerde milieukundig begeleider processturing.
    
    2. IBL heeft een sanering van verontreiniging in de bodem nabij de Galecopperbrug te Utrecht begeleid. Volgens de staatssecretaris blijkt uit een brief van de Afdeling Toezicht en Handhaving Bebouwde Omgeving van de gemeente Utrecht aan Rijkswaterstaat van 13 november 2012, kenmerk 12.095847, dat zij daarbij het Protocol niet heeft nageleefd - en daarmee artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit heeft overtreden - omdat tijdens het uitvoeren van kritische werkzaamheden geen geregistreerde milieukundig begeleider aanwezig was. Naar aanleiding hiervan heeft de staatssecretaris IBL onder dwangsom gelast herhaling van de overtreding van artikel 18 te voorkomen.
    
    3. IBL bestrijdt dat uit de brief van de gemeente van 13 november 2012 blijkt dat geconstateerd is dat zonder de aanwezigheid van een geregistreerde milieukundig begeleider kritische werkzaamheden werden uitgevoerd. Zij heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de constateringen betrekking hebben op niet-kritische werkzaamheden, waarbij de aanwezigheid van een geregistreerde milieukundig begeleider niet vereist is.
    
    4. In de brief van 13 november 2012 is vermeld dat een inspecteur van de gemeente Utrecht bij een controle heeft geconstateerd dat op 1 onderscheidenlijk 5 november 2012 op de saneringslocatie onderscheidenlijk de plaats waar gegraven werd geen milieukundig begeleider aanwezig was.
    
    4.1. IBL wijst er terecht op dat hieruit uitsluitend blijkt dat op 1 en 5 november 2012 geen milieukundig begeleider aanwezig was, maar niet dat tijdens die afwezigheid kritische werkzaamheden in de zin van het Protocol werden uitgevoerd.
    
    4.2. De staatssecretaris is echter van oordeel dat bij de sanering in kwestie alle werkzaamheden kritisch zijn, zodat afwezigheid van een geregistreerde milieukundig begeleider bij werkzaamheden per definitie een overtreding van het Protocol meebrengt.
    
    Dat alle werkzaamheden kritisch zijn, volgt volgens de staatssecretaris uit het voor de locatie opgestelde saneringsplan (Plan van Aanpak Papendopseweg Galecopperbrug van 2 oktober 2012, kenmerk R01-7560-JGA). De staatssecretaris wijst daarbij op de volgende twee zinnen in het saneringsplan: "De monsterneming en fysieke toezicht tijdens de sanering worden verricht door een milieukundig begeleider (BRL 6000-gecertificeerd). De werkzaamheden worden onder fulltime toezicht uitgevoerd."
    
    Door met dit saneringsplan in te stemmen heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, zo betoogt de staatssecretaris in het verweerschrift, als het ware in afwijking van het Protocol bepaald dat niet-kritische werkzaamheden toch als kritisch moeten worden aangemerkt. Hij wijst daarbij op het voorwoord van de Beoordelingsrichtlijn Milieukundige begeleiding van (water)bodemsaneringen, ingrepen in de waterbodem en Nazorg BRL SIKB 6000 (hierna: de Beoordelingsrichtlijn). Daarin is, voor zover hier van belang, vermeld dat indien het bevoegd gezag van oordeel is dat afwijkingen ten opzichte van onderdelen van de Beoordelingsrichtlijn noodzakelijk zijn, dit eenduidig in het saneringsplan of besluit tot instemming met dat plan door het bevoegd gezag moet zijn beschreven.
    
    4.3. In het Protocol worden in paragraaf 2.1 definities gegeven van kritische werkzaamheden en niet-kritische werkzaamheden. Kritische werkzaamheden zijn alle werkzaamheden in de bodem die het saneringsresultaat (kunnen) beïnvloeden en alle werkzaamheden die van invloed (kunnen) zijn op de verwerking van te verwijderen grond/bagger en verontreinigingen. Onder niet-kritische werkzaamheden wordt verstaan alle werkzaamheden in de bodem die niet het saneringsresultaat (kunnen) beïnvloeden en alle werkzaamheden die niet van invloed (kunnen) zijn op de verwerking van te verwijderen grond/bagger en verontreinigingen.
    
    4.4. In het midden kan blijven of, zoals de staatssecretaris meent, gezien het voorwoord bij de Beoordelingsrichtlijn bij een saneringsplan of een besluit tot instemming daarmee van deze definities kan worden afgeweken. In dit geval is in het saneringsplan noch het besluit tot instemming een dergelijke afwijking eenduidig beschreven: in de aangehaalde passage van het saneringsplan staat slechts dat fulltime toezicht wordt uitgevoerd bij werkzaamheden, en niet dat alle werkzaamheden als kritisch zouden worden beschouwd. Een eenduidige, als afwijking ten opzichte van de Beoordelingsrichtlijn aan te merken omschrijving van hetgeen in dit geval tot de kritische werkzaamheden wordt gerekend, ontbreekt daarmee.
    
    De staatssecretaris is er dan ook ten onrechte van uitgegaan dat, gezien de tekst van het saneringsplan, alle werkzaamheden kritisch waren en dat reeds daarom vaststond dat het Protocol, en daarmee artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit, zijn overtreden.
    
    4.5. IBL heeft erop gewezen dat bij de betrokken werkzaamheden een duidelijk afgebakend stuk grond met een al bekende homogene verontreiniging werd afgegraven tot een vaststaande diepte. Deze werkzaamheden kunnen, aldus het IBL, niet het saneringsresultaat of de verwerking beïnvloeden als bedoeld in de definitie van niet-kritische werkzaamheden. De staatssecretaris heeft desgevraagd ter zitting niet kunnen aangeven in welk opzicht dit betoog van IBL onjuist is.
    
    4.6. Gezien het voorgaande heeft de staatssecretaris ten onrechte geconcludeerd dat een overtreding van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit heeft plaatsgevonden. Hij was dan ook niet bevoegd de last onder dwangsom op te leggen, en heeft die last bij het bestreden besluit ten onrechte niet herroepen.
    
    5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal zelf voorziend het primaire besluit van 21 juni 2013 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    6. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 31 oktober 2013, kenmerk 63383;
    
    III. herroept het besluit van 21 juni 2013, kenmerk 63383;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ingenieursbureau Land B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ingenieursbureau Land B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Koeman w.g. Van der Zijpp
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
    
    262-784.