ECLI:NL:RVS:2007:BA7618, Raad van State, 20-06-2007, 200607848/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: het college), voor zover thans van belang, geweigerd de door appellante sub 2 (hierna: Brabants Dagblad) gevraagde gegevens inzake de hoogte van toegekende inkomenssuppleties en inzake ontslagbesluiten openbaar te maken.

200607848/1.
      Datum uitspraak: 20 juni 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      2.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      "Brabants Dagblad B.V.", gevestigd te 's-Hertogenbosch,
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/1448 van de rechtbank
      's-Hertogenbosch van 8 september 2006 in het geding tussen:
    
    
    appellante sub 2
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: het college), voor zover thans van belang, geweigerd de door appellante sub 2 (hierna: Brabants Dagblad) gevraagde gegevens inzake de hoogte van toegekende inkomenssuppleties en inzake ontslagbesluiten openbaar te maken.
    
    Bij besluit van 4 april 2005 heeft het college het door Brabants Dagblad daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 september 2006, verzonden op 20 september 2006, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door Brabants Dagblad daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij de weigering de gevraagde informatie met betrekking tot twee personen te verstrekken is gehandhaafd, het college gelast in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar en het bestreden besluit voor het overige in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 26 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 27 oktober 2006, en Brabants Dagblad bij brief van 30 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2006, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 16 november 2006. Brabants Dagblad heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 8 november 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 12 december 2006 heeft Brabants Dagblad de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Bij brief van 21 december 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2007, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Toncman en W.G.A.C. Lommen, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Brabant, bijgestaan door mr. J.A.M. van Heijningen, advocaat te 's-Hertogenbosch, en Brabants Dagblad, vertegenwoordigd door R. Lodewijks, aldaar werkzaam, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of artikel 6:13 van de Awb in de weg staat aan de ontvankelijkheid van het beroep van Brabants Dagblad bij de rechtbank. Het college heeft aangevoerd dat het bezwaar niet is ingediend en het beroep niet is ingesteld door de rechtspersoon Brabants Dagblad maar door een natuurlijk persoon. Bovendien, zo stelt het college, is het bezwaarschrift niet ingediend door een natuurlijk persoon die bevoegd was of kon zijn de rechtspersoon rechtsgeldig te vertegenwoordigen, zodat het gebrek in de vertegenwoordiging niet kon worden hersteld met de achteraf door Brabants Dagblad overgelegde machtiging.
    
         Het bezwaarschrift is ingediend op briefpapier van Brabants Dagblad. Daarbij is verzocht om ter beschikking stelling van informatie aan Brabants Dagblad. Voorts is het bezwaarschrift ondertekend door T. van der Meulen in zijn hoedanigheid van hoofdredacteur van dat blad. Gelet op dit samenstel van deze gegevens had het college uit het bezwaar moeten afleiden dat dit namens Brabants Dagblad was ingediend.
    
         Uit haar advies van 14 februari 2005 blijkt dat de hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften (hierna: de adviescommissie) op grond van de op de hoorzitting overgelegde volmacht van de directeur van de vennootschap heeft vastgesteld dat de hoofdredacteur bevoegd is namens Brabants Dagblad op te treden. Aangezien het college het besluit op bezwaar, waarin wordt verwezen naar het advies van de adviescommissie, heeft gericht aan Brabants Dagblad en bij dat besluit haar bezwaar ongegrond heeft verklaard, moet ervan worden uitgegaan dat het college de adviescommissie hierin is gevolgd. Was dit anders geweest, dan had het op de weg van het college gelegen de hoofdredacteur te verzoeken een nadere machtiging over te leggen. Niet is gebleken dat het college die gelegenheid heeft geboden.
    
         Op grond van het vorenstaande moet worden geoordeeld dat het bezwaarschrift namens Brabants Dagblad is ingediend en dat het verzuim inzake de machtiging op de hoorzitting voor de adviescommissie is hersteld.
    
         Nu voorts blijkens het briefpapier, de ondertekening en de tegelijkertijd met het beroepschrift overgelegde machtiging Brabants Dagblad beroep bij de rechtbank heeft ingesteld, heeft de rechtbank dit beroep terecht ontvankelijk geacht.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
    
        Ingevolge dit artikel, aanhef en onder b, wordt onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
         Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
        Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    2.3.    Brabants Dagblad heeft, voor zover thans van belang, verzocht om openbaarmaking van de hoogte van inkomenssuppleties die de provincie heeft uitgekeerd aan een aantal met name genoemde functionarissen van de provincie en om de jegens hen genomen besluiten aangaande ontslagverlening. Voorts heeft Brabants Dagblad verzocht om informatie over het aantal gevallen waarin in de afgelopen 25 jaar een minnelijke regeling is getroffen met individuele ambtenaren die niet meer binnen de provinciale organisatie functioneerden.
    
        Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 15 oktober 2004 heeft het college de verzoeken in zoverre afgewezen. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat er geen specifieke registratie wordt bijgehouden van degenen met wie een minnelijke regeling is getroffen en dat het verzamelen van de gevraagde informatie, waarbij alle nog aanwezige dossiers zouden moeten worden onderzocht, zodanig tijdrovend is, dat dit niet in redelijkheid van het college kan worden verwacht.
    
        Wel zijn enige gegevens verstrekt over de met name genoemde personen, doch openbaarmaking van de hoogte van de toegekende suppleties en informatie over disfunctionerende leidinggevenden is op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerd. In het besluit op bezwaar is voorts aangevoerd dat alleen beroepshalve gegevens over ambtenaren openbaar behoeven te worden gemaakt en dat anonimisering van de regelingen geen soelaas biedt, nu het enkele reeds met name door Brabants Dagblad genoemde personen betreft. Door het kleine aantal betrokkenen, waarborgt anonimisering in onvoldoende mate hun privacy, aldus het college.
    
    2.4.    Met betrekking tot het verzoek om openbaarmaking van een overzicht van alle bij de provincie vertrokken ambtenaren wier functies zijn gewaardeerd boven salarisschaal 13 en met wie de afgelopen 25 jaar een minnelijke regeling is getroffen, heeft Brabants Dagblad betoogd dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de brief van het college van 6 april 2004, waarin staat vermeld dat een dergelijk overzicht wel bestaat, omdat dit voor de fiscus moet worden bijgehouden. Voorts volgt volgens Brabants Dagblad uit artikel D14 van de collectieve arbeidsvoorwaardenregeling provincies dat, indien het bestuur in gevallen van non-activiteit tot doorbetaling besluit, het volgens eigen opgestelde regels te werk moet gaan. Verder voert, naar stellen van Brabants Dagblad, de afdeling personeelszaken van de provincie in haar computerbestand onder de naam non-activiteitenlijst een aparte administratie van oud-medewerkers, die wordt gehanteerd voor het onderhouden of leggen van contacten met deze personen. Op grond van het voorgaande is de bewering van het college dat een overzicht niet bestaat, onhoudbaar, aldus Brabants Dagblad.
    
    2.4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 april 2006 in zaak no. 200509349/1 is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
    
        Het college heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat in de brief van 6 april 2004 niet is verwezen naar een overzicht als bedoeld door Brabants Dagblad, doch naar een overzicht van wachtgelduitkeringen dat werd bijgehouden voor te verrichten afdrachten aan de fiscus. De door Brabants Dagblad bedoelde informatie kan daaruit niet worden afgeleid. Met de rechtbank is de Afdeling is van oordeel dat er geen grond bestaat te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van het college dat geen specifieke schriftelijke of elektronische registratie wordt bijgehouden van personen met wie een minnelijke regeling is getroffen. De door het college hieromtrent gedane mededelingen zijn consistent en naar het oordeel van de Afdeling niet ongeloofwaardig. Derhalve is het aan Brabants Dagblad om aannemelijk te maken dat het opgevraagde overzicht wel onder het college berust. De Afdeling is van oordeel dat Brabants Dagblad onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat een overzicht zoals bedoeld daadwerkelijk bestaat. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kunnen de gevraagde gegevens niet dan met grote inspanning uit de personeelsadministratie van het college worden afgeleid en voorziet de Wob niet in een dergelijke vergaringsplicht. Het betoog kan dan ook niet leiden tot een gegrondverklaring van het hoger beroep.
    
    2.5.    Brabants Dagblad heeft voorts betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verzoek om informatieverschaffing niet langer betrekking heeft op [functionaris 1].
    
         Naar aanleiding van het door Brabants Dagblad ingediende bezwaar, waarin expliciet is verzocht om informatie inzake onder anderen [functionaris 1], heeft het college in zijn besluit op bezwaar verwezen naar de drie in dat bezwaarschrift met name genoemde personen. Aldus heeft het college de gegevens met betrekking tot [functionaris 1] in de besluitvorming betrokken. Bovendien heeft het college inhoudelijk verweer gevoerd inzake hetgeen Brabants Dagblad ten aanzien van [functionaris 1] in beroep naar voren heeft  gebracht. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank, voor zover het beroep betrekking had op de weigering door het college om openbaarmaking van de stukken met betrekking tot [functionaris 1], ten onrechte heeft overwogen dat deze stukken geen voorwerp waren van het onderhavige geschil en dat zij om die reden aan deze beroepsgrond voorbij diende te gaan. Brabants Dagblad heeft deze beroepsgrond terecht voorgedragen en de aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.6.    Het college betoogt in hoger beroep dat de beëindiging van de ambtelijke aanstelling in het individuele geval uitsluitend de provincie en de betrokken medewerker raakt en niet valt aan te merken als beleid of de voorbereiding daarvan, noch als actuele bestuursvoering van het college. Evenmin gaat het om de wijze waarop de ambtelijk medewerkers hun functie hebben vervuld. De rechtbank heeft volgens het college derhalve ten onrechte geoordeeld dat sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid en zij heeft derhalve miskend dat artikel 3 van de Wob in de weg staat aan inwilliging van het verzoek van Brabants Dagblad.
    
         De Afdeling is evenwel met de rechtbank van oordeel dat het begrip "bestuurlijk", gelet op het doel van de Wob, ziet op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie en de beslissingen met betrekking tot de rechtspositie van en de toekenningen uit de openbare middelen aan  ambtenaren en gewezen ambtenaren. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de door Brabants Dagblad opgevraagde informatie een bestuurlijke aangelegenheid betreft en dat de begrenzing ter zake van de openbaarmaking van die informatie moet worden gevonden in het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.7.    Het college heeft vervolgens betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij openbaarmaking van de gegevens van [functionaris 2] en [functionaris 3] hun persoonlijke levenssfeer niet in het geding is en dat de omstandigheid dat het college met één van hen geheimhouding is overeengekomen, niet relevant is in het kader van de Wob.
    
    2.7.1.    Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de Afdeling kennis genomen van de betrokken stukken. De rechtbank is bij de beoordeling van deze stukken niet toegekomen aan een oordeel over de stukken die betrekking hadden op [functionaris 1]. Nu de Afdeling hiervoor in overweging 2.5 heeft geconcludeerd dat het verzoek om openbaarmaking van deze stukken eveneens voorwerp is van het geschil, zal zij zelf een oordeel geven over de vraag in hoeverre het belang van de eerbiediging van haar persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen het verstrekken van informatie.
    
    2.7.2.    Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob dient het verstrekken van informatie ingevolge die wet achterwege te blijven voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Ten aanzien van ieder van de drie betrokken personen zal moeten worden nagegaan of de betrokken documenten informatie bevatten die betrekking heeft op zijn of haar persoonlijke levenssfeer, en als dat zo is, of het belang van het verstrekken van die informatie opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Anonimisering van gegevens kan in dit verband geen soelaas bieden, nu bekend is op wie de gegevens betrekking hebben; het doorhalen van delen van documenten kan voor het overige wel in aanmerking komen.
    
    2.7.3.    Het college betoogt dat bij de afweging van de belangen moet worden bedacht dat de informatie is gevraagd met het oog op een of meer krantenpublicaties. Volgens vaste jurisprudentie staat de wet echter niet toe dat rekening wordt gehouden met het doel waarvoor de informatie is gevraagd. Voor zover het college aanvoert dat rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat met één van de betrokkenen geheimhouding is overeengekomen, oordeelt de Afdeling dat dit een factor van belang kan zijn voor zover het gaat om gegevens die slechts op grond van de belofte van geheimhouding zijn verstrekt. Daarvan is echter niet gebleken.
    
    2.7.4.    Met betrekking tot de gegevens betreffende [functionaris 2] heeft de Afdeling geconstateerd dat in het advies van 28 oktober 1996 aan het college over een met hem te treffen afvloeiingsregeling de salarisschalen worden genoemd waarin hij elders kon worden benoemd en waarin hij bij de provincie was benoemd. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking daarvan een onnodige inbreuk zou maken op de persoonlijke levenssfeer van [functionaris 2]. Indien de drie daar genoemde getallen onzichtbaar worden gemaakt en worden vervangen door ‘n’, ‘n+1’ respectievelijk ‘n+2’, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen mocht doen prevaleren boven het belang van openbaarmaking van de stukken.
    
        In de gegevens betreffende [functionaris 3] wordt in de aan hem gerichte brief gedateerd 7 februari 2000 -  door de betrokkene op 9 februari voor akkoord getekend en door de griffier der Staten op 15 februari 2000 ondertekend - onder 5 het bedrag vermeld van het salaris over een bepaalde periode. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van deze gegevens een ontoelaatbare inbreuk zou vormen op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene. Voor het overige ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het belang van openbaarmaking niet zou opwegen tegen het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
    
         Tot slot heeft de Afdeling kennis genomen van de stukken inzake [functionaris 1]. Het dossier bevat een memorandum, gedateerd 23 oktober 2001, van de voorzitter van de directieraad. In de eerste en de tweede alinea daarvan wordt de aard van de medische aandoening van de betrokkene beschreven dan wel vermeld. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking daarvan een ontoelaatbare inbreuk zou vormen op haar persoonlijke levenssfeer. Voor het overige ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het belang van openbaarmaking niet zou opwegen tegen het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
    
    2.8.    Het hoger beroep van Brabants Dagblad is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten te oordelen over het beroep van Brabants Dagblad tegen het besluit van 4 april 2005 voor zover betrekking hebbend op het verzoek om openbaarmaking van de stukken inzake [functionaris 1]. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Brabants Dagblad in zoverre alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vernietigen, behoudens voor zover het de hiervoor in overweging 2.7.4 bedoelde passages betreft.
    
         Het hoger beroep van het college is eveneens gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover betrekking hebbend op de stukken inzake [functionaris 2] en [functionaris 3] in zoverre het de hiervoor in overweging 2.7.4 bedoelde passages betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van Brabants Dagblad in zoverre alsnog ongegrond.
    
    De aangevallen uitspraak komt voor het overige voor bevestiging in aanmerking.
    
    2.9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen van Brabants Dagblad B.V. en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 8 september 2006 in zaak no. AWB 05/1448, voor zover daarbij is nagelaten te oordelen over het beroep van Brabants Dagblad B.V. tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 4 april 2005 voor zover betrekking hebbend op het verzoek om openbaarmaking van de stukken inzake [functionaris 1];
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 4 april 2005, voor zover betrekking hebbend op het verzoek om openbaarmaking van de stukken inzake [functionaris 1], behoudens voor zover het de in overweging 2.7.4 bedoelde passages betreft;
    
    V.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 8 september 2006 in zaak no. AWB 05/1448, voor zover betrekking hebbend op de stukken inzake [functionaris 2] en [functionaris 3] in zoverre het de in overweging 2.7.4 bedoelde passages betreft;
    
    VI.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre ongegrond;
    
    VII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VIII.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan Brabants Dagblad B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 422,00 (zegge: vierhonderdtweeëntwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom                        w.g. De Leeuw-van Zanten
      Voorzitter                           ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2007
    
    97-384