ECLI:NL:RVS:2012:BV3200, Raad van State, 08-02-2012, 201100227/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2010 heeft de minister naar aanleiding van de door hem uitgevoerde controle op het gevelisolatieproject 'Programma 2000-2002 te Zwolle' de aan GGD IJsselland voor de jaren 2000, 2001 en 2002 verleende en vastgestelde subsidies gewijzigd en gedeeltelijk teruggevorderd.

201100227/1/A4.
      Datum uitspraak: 8 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de Gemeentelijke Gezondheidsdienst IJsselland (hierna: GGD IJsselland), gevestigd te Zwolle,
      appellant,
    
    
    en
    
    
      de minister van Infrastructuur en Milieu,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 april 2010 heeft de minister naar aanleiding van de door hem uitgevoerde controle op het gevelisolatieproject 'Programma 2000-2002 te Zwolle' de aan GGD IJsselland voor de jaren 2000, 2001 en 2002 verleende en vastgestelde subsidies gewijzigd en gedeeltelijk teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 29 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de minister het door GGD IJsselland hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft GGD IJsselland bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 januari 2011, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 3 februari 2011.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2011, waar GGD IJsselland, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. Pinners, advocaat te Zwolle, mr. J.W. Pieneman en mr. H. van der Weerd, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P.J. Geurts, B. Vennemann, mr. V. de Jong en S. Verdouw, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluiten van 22 augustus 1997, 27 augustus 1998 en 26 augustus 1999 heeft de minister aan GGD IJsselland voor de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002 subsidies verleend voor geluidwerende maatregelen aan woningen op de A-lijst in de regio IJssel-Vecht (hierna: het project).
    
    Bij besluiten van 5 april 2002, 2 juli 2002 en 2 december 2003 heeft de minister de subsidies vastgesteld onder de voorwaarde van een eventueel nog uit te voeren budgethouderscontrole.
    
    Bij besluit van 9 april 2010 heeft de minister de vaststellingsbesluiten naar aanleiding van de resultaten van een budgethouderscontole gewijzigd en een bedrag van € 361.211,41 van GGD IJsselland teruggevorderd, omdat uit de budgethouderscontrole is gebleken dat de bestedingen op het project niet volledig als subsidiabel zijn aan te merken.
    
    Bij het bestreden besluit heeft de minister het door GGD IJsselland gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het terug te vorderen bedrag verminderd tot € 360.788,91.
    
    Op verzoek van partijen beperkt de uitspraak zich tot de vraag of de minister bevoegd was tot wijziging en terugvordering van de vastgestelde subsidies.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    
    Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
    
    a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
    
    b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
    
    c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
    
    Ingevolge het derde lid kan de subsidievaststelling niet meer worden ingetrokken of ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt dan wel, in het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, sedert de dag waarop de handeling in strijd met de verplichting is verricht of de dag waarop aan de verplichting had moeten zijn voldaan.
    
    Ingevolge artikel 4:57, eerste lid, kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    
    Ingevolge het vierde lid vindt terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling, bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken.
    
    2.2. GGD IJsselland betoogt dat de minister ten onrechte is overgegaan tot wijziging en gedeeltelijke terugvordering van de bij de besluiten van 5 april 2002, 2 juli 2002 en 2 december 2003 vastgestelde subsidiebedragen. GGD IJsselland betoogt dat de minister ten aanzien van de besluiten van 2 juli 2002 en 2 december 2003 hiertoe niet bevoegd was omdat de verjaringstermijn van vijf jaren als bedoeld in de artikelen 4:49, derde lid, en 4:57, vierde lid, van de Awb was overschreden. Voorts stelt GGD IJsselland dat tussen de bij het besluit van 5 april 2002 vastgestelde subsidie, welke subsidie op 22 augustus 1997 en derhalve voor de inwerkingtreding van de derde tranche van de Awb is verleend, en het besluit van 9 april 2010 een zodanig tijdsverloop heeft plaatsgevonden dat de minister niet meer bevoegd was de bijdrage gewijzigd vast te stellen en over te gaan tot terugvordering.
    
    2.2.1. De minister stelt dat de verjaringstermijn niet is overschreden, omdat de subsidies bij de besluiten van 5 april 2002, 2 juli 2002 en 2 december 2003 slechts voorlopig zijn vastgesteld, namelijk onder voorbehoud van de resultaten van een eventueel uit te voeren budgethouderscontrole. Nu tegen de besluiten van 5 april 2002, 2 juli 2002 en 2 december 2003 door GGD IJsselland geen rechtsmiddelen zijn aangewend, moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van deze besluiten, aldus de minister. Het in de besluiten gemaakte voorbehoud heeft naar zijn mening tot gevolg dat de verjaringstermijn niet is aangevangen bij de vaststelling van de subsidies.
    
    2.2.2. In de besluiten van 5 april 2002, 2 juli 2002 en 2 december 2003 is vermeld dat de vaststelling van de subsidies geschiedt onder de voorwaarde dat de bevoegde instantie te allen tijde in de gelegenheid wordt gesteld zowel door boekenonderzoek als op andere wijze ter plaatse alle inlichtingen in te winnen of te doen inwinnen welke noodzakelijk voorkomen en onder voorbehoud van herziening en verrekening bij achteraf geconstateerde onjuistheden.
    
    De minister verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt dat de verjaringstermijn niet aanvangt indien een subsidie onder voorbehoud is vastgesteld, onder meer naar de uitspraken van de Afdeling van 2 augustus 2006, zaak nr. 200502880/1, 23 januari 2008, zaak nr. 200702332/1 en 14 juli 2010, zaak nr. 200909287/1. Deze uitspraken zien evenwel niet op de vraag op welk moment de verjaringstermijn aanvangt.
    
    2.2.3. Voor de beantwoording van de vraag wanneer de verjaringstermijn is aangevangen, moet onderscheid worden gemaakt tussen de voor het jaar 2000 verleende subsidie, welke subsidie is verleend bij besluit van 22 augustus 1997, en de voor de jaren 2001 en 2002 verleende subsidies, welke subsidies zijn verleend bij besluiten van 27 augustus 1998 en 26 augustus 1999. Nu de voor het jaar 2000 verleende subsidie is verleend vóór 1 januari 1998, is ingevolge artikel III, eerste lid, van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Awb (Derde tranche Awb; Stb. 1996, 333), welke wet op 1 januari 1998 in werking is getreden, titel 4.2. van de Awb niet van toepassing. Op de subsidies die zijn verleend voor de jaren 2001 en 2002 is titel 4.2 van de Awb wel van toepassing.
    
    De subsidie voor het jaar 2000
    
    2.2.4. Op de bij besluit van 5 april 2002 voor het jaar 2000 vastgestelde subsidie is titel 4.2 van de Awb niet van toepassing. Wel is op grond van de in artikel 3:326 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) neergelegde schakelbepaling artikel 3:309 van het BW van overeenkomstige toepassing nu de aard van de rechtsverhouding zich daartegen niet verzet. Op grond van artikel 3:309 van het BW verjaart de rechtsvordering uit onverschuldigde betaling door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de schuldeiser zowel met het bestaan van zijn vordering als met de persoon van de ontvanger is bekend geworden en in ieder geval twintig jaren nadat de vordering is ontstaan.
    
    2.2.5. Van belang is derhalve vast te stellen vanaf welk moment de minister een vordering op GGD IJsselland heeft verkregen. Daarvoor moet eerst worden vastgesteld of de minister in redelijkheid eerst bij besluit van 9 april 2010 kon overgaan tot wijziging van het besluit van 5 april 2002 tot vaststelling van de subsidie.
    
    2.2.6. Uit de stukken volgt dat de minister GGD IJsselland bij brief van 2 augustus 2004 heeft medegedeeld dat het gevelisolatieproject 'Programma 2000-2002 te Zwolle' is geselecteerd voor de budgethouderscontrole. Vervolgens heeft gedurende een aantal jaren intensief contact tussen partijen plaatsgevonden over het aanleveren van ontbrekende stukken. Op 18 januari 2009 beschikte de minister over voldoende gegevens om de budgethouderscontrole uit te voeren. Bij brief van 15 mei 2009 heeft de minister zijn bevindingen naar aanleiding van de budgethouderscontrole aan GGD IJsselland kenbaar gemaakt. Bij besluit van 9 april 2010 heeft de minister de vastgestelde subsidie naar aanleiding van zijn bevindingen bij de budgethouderscontrole gewijzigd. Naar het oordeel van de Afdeling kon de minister, gelet op het feit dat hij in 2004 is overgegaan tot controle van de subsidie en eerst op 18 januari 2009 beschikte over voldoende gegevens om een budgethouderscontrole te kunnen uitoefenen, en gelet op de tijd die gemoeid was met het uitvoeren van de budgethouderscontrole, in redelijkheid eerst op 9 april 2010 tot wijziging van de vaststelling van de subsidie overgaan.
    
    2.2.7. Uit de rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 september 2009 in zaak nr. 200901362/1/H2) vloeit voort dat de minister eerst met het wijzigingsbesluit van 9 april 2010 het recht heeft verkregen om de betaalde subsidie terug te vorderen. Dat betekent dat de verjaringstermijn eerst met de bekendmaking van het besluit van 9 april 2010 is aangevangen. Nu de minister de subsidies bij dit besluit zowel heeft gewijzigd als teruggevorderd, was de verjaringstermijn wat de subsidie voor het jaar 2000 betreft ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet verstreken. De minister was in zoverre dus bevoegd tot gedeeltelijke terugvordering van de vastgestelde subsidie voor het jaar 2000.
    
    De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    De subsidies voor de jaren 2001 en 2002
    
    2.2.8. De bij besluiten van 27 augustus 1998 en 26 augustus 1999 voor de jaren 2001 en 2002 verleende subsidies zijn bij besluiten van 2 juli 2002 en 2 december 2003 onder voorbehoud vastgesteld.
    
    Op grond van artikel 4:49, derde lid, kan de subsidievaststelling niet meer worden ingetrokken of ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt dan wel, in het geval, bedoeld in het eerste lid onderdeel c, sedert de dag waarop de handeling in strijd met de verplichting is verricht of de dag dat aan de verplichting had moeten zijn voldaan. Artikel 4:57, vierde lid, bepaalt dat terugvordering niet plaatsvindt voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling, bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken.
    
    Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de Afdeling voor de vraag wanneer de verjaringstermijn voor de bevoegdheid tot intrekken of wijzigen van de subsidievaststelling alsmede voor de bevoegdheid tot terugvordering is aangevangen, bepalend de datum waarop de subsidievaststelling is bekendgemaakt dan wel de handeling als bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden. De subsidies zijn bij besluiten van 2 juli 2002 en 2 december 2003 vastgesteld, welke besluiten vervolgens door verzending aan GGD IJsselland zijn bekendgemaakt. Daarnaast is het project in 2004 afgerond zodat uiterlijk in dat jaar sprake kan zijn geweest van een in strijd met de verplichting verrichte handeling. Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat de verjaringstermijn van vijf jaren in elk geval op 1 januari 2010 was verstreken. De minister was derhalve op 9 april 2010 niet meer bevoegd de voor de jaren 2001 en 2002 vastgestelde subsidies te wijzigen en terug te vorderen. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
    
    Slotoverwegingen
    
    2.3. Het beroep is gegrond. Het besluit van 29 november 2010 is voor wat betreft de subsidies over de jaren 2001 en 2002 in strijd met de artikelen 4:49, derde lid, en 4:57, vierde lid, van de Awb. Nu uit het bestreden besluit niet duidelijk wordt welk deel van het teruggevorderde bedrag ziet op de jaren 2000 onderscheidenlijk 2001 en 2002, kan niet worden volstaan met een gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit, maar dient het in zijn geheel te worden vernietigd. De minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    2.4. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 29 november 2010, kenmerk BSV 2010031350;
    
    III. draagt de minister van Infrastructuur en Milieu op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    IV. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij Gemeentelijke Gezondheidsdienst IJsselland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat minister van Infrastructuur en Milieu aan de Gemeentelijke Gezondheidsdienst IJsselland het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Simons-Vinckx w.g. Kalter
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
    
    492-684.