ECLI:NL:RVS:2019:3495, Raad van State, 16-10-2019, 201806821/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college Recycling Tiel onder aanzegging van bestuursdwang een herplantplicht opgelegd voor 371 zonder omgevingsvergunning gevelde bomen op het perceel Panovenweg 21 te Tiel. Deze herplantplicht houdt in dat Recycling Tiel minimaal 110 bomen moet planten op het deel van het perceel Panovenweg 21 te Tiel, waar het college het bevoegd gezag is, en dat zij voor het niet herplante aantal bomen een vergoeding van € 500,00 per boom moet storten in het gemeentelijk herplantfonds.

201806821/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Tiel,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 juli 2018 in zaak nr. 17/4863 in het geding tussen:
    Recycling Tiel B.V. en De Kellen B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tiel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college Recycling Tiel onder aanzegging van bestuursdwang een herplantplicht opgelegd voor 371 zonder omgevingsvergunning gevelde bomen op het perceel Panovenweg 21 te Tiel. Deze herplantplicht houdt in dat Recycling Tiel minimaal 110 bomen moet planten op het deel van het perceel Panovenweg 21 te Tiel, waar het college het bevoegd gezag is, en dat zij voor het niet herplante aantal bomen een vergoeding van € 500,00 per boom moet storten in het gemeentelijk herplantfonds.
    Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college het door Recycling Tiel daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de opgelegde last in stand gelaten. Daarbij heeft het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd.
    Bij besluit van 18 december 2017 heeft het college bepaald dat het besluit mede geldt jegens de rechtsopvolger van Recycling Tiel alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger.
    Bij uitspraak van 12 juli 2018 heeft de rechtbank het door Recycling Tiel en De Kellen (hierna tezamen en in enkelvoud: Recycling Tiel) daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 augustus 2017 vernietigd en het besluit van 18 januari 2017 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Recycling Tiel heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Recycling Tiel en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak nr. 201810012/1/A1, ter zitting behandeld op 4 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door R.A. Feber, mr. O. Braspenning en ing. A.M.C. Maan, allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Rivierenland, en Recycling Tiel, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De Kellen is eigenaar van een fabrieksterrein aan de Panovenweg 21 te Tiel. Voorheen was Recycling Tiel de eigenaar van dit terrein. Recycling Tiel heeft begin 2016 op het terrein bomen geveld zonder te beschikken over een omgevingsvergunning. Volgens een controlerapport van 16 maart 2016 hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Rivierenland op basis van een onderzoek ter plaatse het aantal gevelde bomen op het perceel geschat op minimaal 1526. Het perceel is onderverdeeld in een gedeelte waar het college het bevoegd gezag is en een gedeelte waar het college van gedeputeerde staten van Gelderland bevoegd gezag is. Uit het controlerapport volgt dat 371 boomstronken zijn geteld in het gebied waar het college bevoegd gezag is.
        Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat Recycling Tiel, door de bomen te vellen zonder te beschikken over een vergunning op grond waarvan dat was toegestaan, artikel 2.2, eerste lid, aanhef, onder g, en slot, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening Tiel 2014 heeft overtreden. Het college heeft daarom een herplantplicht als bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, van de Bomenverordening opgelegd. De herplantplicht omvat in totaal 371 bomen, waarvan 110 bomen fysiek dienen te worden herplant. Voor het aantal bomen dat niet aantoonbaar fysiek is herplant, dient Recycling Tiel € 500,00 per boom in het gemeentelijke herplantfonds te storten. Dat komt neer op een totaalbedrag van € 130.500,00.
    2.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming in werking getreden en is de Boswet vervallen. Ten tijde van het vellen van de bomen was de Boswet nog van toepassing. Ter beoordeling staat daarom de vraag of Recycling Tiel ten tijde van het vellen van de bomen het kapverbod uit artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening heeft overtreden.
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de raad van de gemeente Tiel ten tijde van het vellen van de onderhavige bomen ingevolge het toen geldende artikel 15, derde lid, van de Boswet niet bevoegd was regels te stellen ter bewaring van bossen en andere houtopstanden, die buiten de bebouwde kom liggen, behoudens houtopstanden als bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel a, en artikel 5, tweede lid, van de Boswet. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet, zoals dat gold ten tijde van belang, rust de bevoegdheid tot vaststelling van de bebouwde kom bij de raad van de gemeente Tiel. De rechtbank heeft vastgesteld dat het college, hoewel de rechtbank hem daarvoor meermaals uitstel heeft verleend, geen gegevens heeft verschaft waaruit blijkt dat een rechtsgeldige aanwijzing van een bebouwde kom in de zin van de Boswet heeft plaats gevonden. Omdat het college aldus niet heeft aangetoond dat de percelen waarop de houtopstanden zijn geveld, liggen binnen dat deel van de gemeente, waarvoor een bevoegdheid bestaat tot het stellen van regels ter bewaring van houtopstanden, mist de verbodsbepaling van artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening naar het oordeel van de rechtbank in dit geval verbindende kracht en was het college niet bevoegd om handhavend op te treden wegens overtreding van dat artikel.
    4.    Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Het hoger beroep van het college
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de illegale kap van bomen op het perceel.
        Daartoe voert het college aan dat de in 2016 geldende tekst van artikel 15, derde lid, van de Boswet een kennelijke vergissing van de wetgever is, die met inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming op 1 januari 2017 weer is hersteld. Het college verzoekt de Afdeling dan ook om dit artikel onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten, met als gevolg dat het college bevoegd was om handhavend op te treden op het grondgebied van de hele gemeente.
        Indien wordt geoordeeld dat artikel 15, derde lid, van de Boswet wel van toepassing was ten tijde van belang, voert het college aan dat nader archiefonderzoek na de aangevallen uitspraak alsnog heeft geleid tot het vinden van het raadsbesluit van 17 juli 1996 tot vaststelling van de bebouwde kom in de zin van de Boswet voor de gemeente Tiel. Het college heeft bij het hogerberoepschrift afschriften gevoegd van dit raadsbesluit en de daarbij behorende kaart, van het goedkeuringsbesluit van 7 oktober 1996 van het college van gedeputeerde staten van Gelderland, van het raadsbesluit tot vaststelling van de Bomenverordening en van de bekendmaking hiervan. De bekendmaking van het besluit tot vaststelling van de bebouwde kom heeft, samen met de (gewijzigde) Bomenverordening, plaats gevonden op 10 april 1997, aldus het college.
    5.1.    Anders dan het college ter zitting heeft aangevoerd, biedt de geschiedenis van totstandkoming van artikel 15, derde lid, van de Boswet, zoals die gold van 1 januari 2015 tot 1 januari 2017 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 910, nr. 3) geen aanknopingspunten voor het oordeel dat hier sprake is van een kennelijke vergissing van de wetgever. Integendeel, uit de memorie van toelichting is op te maken dat de wetgever heeft beoogd om de huidige voorziening te vervangen door een generieke beperking van de bevoegdheid van gemeenten en provincies om regels te stellen over de bescherming van houtopstanden die worden beschermd door de Boswet.
    5.2.    Op grond van de door het college in hoger beroep overgelegde stukken en de ter zitting van de Afdeling daarop gegeven toelichting door het college, kan niet worden vastgesteld dat het raadbesluit van 17 juli 1996 tot vaststelling van de bebouwde kom in de zin van de Boswet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, ook niet na de goedkeuring van het besluit door het college van gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 7 oktober 1996. In het huis-aan-huisblad van 10 april 1997 is slechts mededeling gedaan van de vaststelling van "de Bomenverordening Tiel 1995, bevattende regels over het vellen van houtopstanden binnen de bebouwde kom van de gemeente Tiel ingevolge de Boswet" en niet van het raadsbesluit van 17 juli 1996 tot vaststelling van de bebouwde kom in de zin van de Boswet. Dat betekent dat moet worden aangenomen dat het raadsbesluit van 17 juli 1996 niet overeenkomstig artikel 3:42, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bekend is gemaakt. Dit heeft tot gevolg dat het besluit van 17 juli 1996 niet in werking is getreden. Nu voorts niet is gebleken dat de gekapte bomen houtopstanden zijn als bedoeld in de artikelen 1, vierde lid, onder a, en 5, tweede lid, van de Boswet, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de verbodsbepaling van artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening in dit geval verbindende kracht mist en het college niet bevoegd was om handhavend op te treden wegens overtreding van dit artikel.
        De Afdeling komt gelet op bovenstaande niet toe aan bespreking van het ter zitting door het college aan de hand van kaartmateriaal toegelichte betoog, wat daar ook van zij, dat de grens van de bebouwde kom duidelijk is ingetekend op de bij het vaststellingsbesluit behorende kaart.
        Het betoog faalt.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tiel tot vergoeding van bij Recycling Tiel B.V. en de Kellen B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Tiel een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
    604.
     
    BIJLAGE
     
    Gemeentewet
    Artikel 125
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.2
    1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    (…)
    g. houtopstand te vellen of te doen vellen,
    (…)
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteit bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    Boswet (zoals die gold van 1 januari 2015 tot 1 januari 2017)
    Artikel 1
    (…)
    4. De hierna volgende artikelen van deze wet zijn, behoudens het bepaalde in afdeling VII, niet van toepassing op:
    a. houtopstanden op erven en in tuinen;
    (…).
    5. De gemeenteraad stelt bij besluit vast, welke voor de toepassing van deze wet de grenzen van de bebouwde kom of kommen der gemeente zijn. Het ontwerp van het door de gemeenteraad te nemen besluit ligt gedurende dertig dagen ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. De burgemeester maakt de nederlegging tevoren in de Staatscourant, in één of meer dag- of nieuwsbladen, die in de gemeente verspreid worden, en voorts op de gebruikelijke wijze bekend.
    Artikel 5
    (…).
    2.  Het bepaalde bij de artikelen 2 en 3 vindt voorts geen toepassing ten aanzien van houtopstanden, welke een zelfstandige eenheid vormen, en hetzij geen grotere oppervlakte beslaan dan 10 are, hetzij ingeval van rijbeplanting, gerekend over het totaal aantal rijen, niet meer bomen omvatten dan 20.
    Artikel 15
    (…)
    3. Voorts zijn de in het vorige lid bedoelde colleges niet bevoegd regelen te stellen ter bewaring van bossen en andere houtopstanden, welke niet gelegen zijn binnen een bebouwde kom als bedoeld in artikel 1, vijfde lid, behoudens ter bewaring van houtopstanden als bedoeld in de artikelen 1, vierde lid, onderdeel a, en 5, tweede lid.
    Bomenverordening Tiel 2014
    Artikel 1
    1. In deze verordening wordt verstaan onder:
    a. boom: een houtachtig, opgaand gewas met een dwarsdoorsnede van de stam van minimaal 20 centimeter op 1.30 meter boven maaiveld. In geval van meerstammigheid geldt de dwarsdoorsnede van de dikste stam;
    (…)
    d. bebouwde kom: de bebouwde kom van de gemeente, vastgesteld ingevolge artikel 1, lid 5, van de Boswet;
    (…)
    j. herplantfonds: financiële voorziening als omschreven in de toelichting op artikel 8 van deze verordening
    (…).
    Artikel 2
    1. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag houtopstand te vellen of te doen vellen.
    Artikel 8
    1. Indien een houtopstand waarop het verbod tot vellen als bedoeld in deze verordening van toepassing is, zonder vergunning van het bevoegd gezag is geveld, dan wel op andere wijze teniet is gegaan, kan het bevoegd gezag aan de eigenaar van de grond waarop zich de houtopstand bevond dan wel aan degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen te herbeplanten overeenkomstig de door hen te geven aanwijzingen binnen een door hen te stellen termijn.
    2. Indien niet ter plaatse kan worden herplant wordt een financiële bijdrage gestort in het gemeentelijk herplantfonds. Bij de bepaling van de geldelijke bijdrage kan rekening worden gehouden met de boomwaarde.