ECLI:NL:RVS:2015:3608, Raad van State, 25-11-2015, 201408184/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201408184/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Oirschot,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 september 2014 in zaak nr. 14/1361 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oirschot.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 februari 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 4 maart 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 september 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk overgelegd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2015, waar [appellant], vergezeld door zijn echtgenote en bijgestaan door mr. N. Crooijmans, advocaat te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Rotman, werkzaam bij de gemeente Oirschot, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en het college om nadere inlichtingen verzocht. Het college heeft bij brief van 22 juli 2015 een stuk ingediend. Bij brief van 19 augustus 2015 heeft [appellant] daarop een reactie ingediend. Met toestemming van partijen is afgezien van hernieuwde behandeling ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] is eigenaar van het perceel met woning aan de [locatie] te Oirschot (hierna: het perceel). Hij heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het wijzigingsplan "De Notel", dat de bouw van twee nieuwe woningen op gronden direct oostelijk van het perceel (hierna: het bouwperceel) mogelijk maakt, terwijl voorheen op het bouwperceel geen gebouwen waren toegestaan. Volgens [appellant] lijdt hij ten gevolge van het wijzigingsplan schade, bestaande uit waardevermindering van zijn perceel.
    
    2. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 8 februari 2013 een door Adviesbureau Van Montfoort opgesteld advies van 9 november 2012 ten grondslag gelegd. Op grond van een vergelijking van het wijzigingsplan met het voorheen voor het bouwperceel geldende bestemmingsplan "Woonwijken kern Oirschot", dat bij besluit van het college van gedeputeerde staten van 13 februari 2007 is goedgekeurd, komt Van Montfoort tot de conclusie dat [appellant] ten gevolge van de planologische verandering planologisch nadeel lijdt. Volgens het advies bedroeg de waarde van het perceel voorafgaande aan de planologische verandering een bedrag van € 535.000,00 en daarna een bedrag van € 515.000,00. Van Montfoort heeft het planologisch nadeel aldus vastgesteld op een bedrag van € 20.000,00.
    
    In het advies is verder het volgende vermeld. Het perceel is bij notariële akte van 20 februari 1980 aan [appellant] geleverd. Gelet op de reactie van [appellant] op het conceptadvies van Van Montfoort geldt 17 juli 1979 als koopdatum. Ten tijde van die koopdatum maakte het bouwperceel deel uit van een gebied dat ingevolge het op 27 juni 1979 goedgekeurde bestemmingsplan "De Notel" was bestemd voor de uit te werken bestemming "Woondoeleinden I". Deze bestemming is onder meer uitgewerkt in het uitwerkingsplan "De Notel deelplan 2", dat bij besluit van het college van 27 november 1979 is vastgesteld en bij besluit van het college van gedeputeerde staten van 15 januari 1980 is goedgekeurd. In het uitwerkingsplan was het bouwperceel bestemd als "Openbaar groen of plantsoen", doch niet is gebleken dat deze bestemming is verwezenlijkt. Het voorgaande betekent dat voor [appellant] ten tijde van de koopdatum gelet op de uit te werken bestemming "Woondoeleinden I" voorzienbaar was dat op het bouwperceel woningen konden worden gebouwd. Na de goedkeuring en inwerkingtreding van het uitwerkingsplan "De Notel deelplan 2" mocht [appellant] voorts niet uitgaan van de in dat plan aan het bouwperceel gegeven bestemming "Openbaar groen of plantsoen". Gelet op artikel 11, achtste lid, van de toenmalige Wet op de Ruimtelijke Ordening, kon het college namelijk, zolang die bestemming niet was verwezenlijkt, een nieuw uitwerkingsplan vaststellen op grond waarvan op het bouwperceel woningbouw zou zijn toegestaan.
    
    In het advies is voorts vermeld dat de door [appellant] ten gevolge van de planologische verandering geleden planschade zijn normaal maatschappelijk risico niet te boven gaat. Daartoe is van belang dat het bouwperceel een onbebouwde enclave was binnen een woongebied, die al op het aanwezige wegennet was ontsloten. Het toestaan van woningbouw op het bouwperceel lag, gelet op de structuur van de omgeving, in de lijn der verwachtingen.
    
    3. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kent het college degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    Ingevolge artikel 6.3 betrekt het college met betrekking tot de voor vergoeding in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval:
    
    1. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
    
    2. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
    
    4. Indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zal veranderen, dan wordt de koper geacht de verwezenlijking van de aldus voorzienbare ongunstige planologische ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. De planschade dient dan voor rekening van de koper te blijven. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is voldoende dat er een concreet beleidsvoornemen is, dat openbaar is gemaakt.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planologische verandering voor hem voorzienbaar was, heeft miskend dat Van Montfoort van een onjuiste peildatum voor voorzienbaarheid is uitgegaan en dat ten tijde van de koop bebouwing van het bouwperceel geen onderdeel uitmaakte van het gemeentelijke ruimtelijke beleid voor het bouwperceel.
    
    Hij voert in de eerste plaats aan nimmer een koopovereenkomst te hebben getekend. Volgens [appellant] heeft hij nadat hij zijn voorkeur voor een bouwperceel in het gebied bij de gemeente kenbaar had gemaakt niets meer van de gemeente vernomen. Volgens hem is de koop gesloten tijdens de afspraak bij de notaris op 20 februari 1980.
    
    [appellant] voert verder aan dat de gemeente hem op zijn verzoek voorafgaande aan de koop een verkoopbrochure heeft overhandigd. In de brochure is vermeld dat het uitwerkingsplan "De Notel deelplan 2" in procedure is en dat het bouwperceel in dat plan is bestemd voor groenvoorzieningen. Volgens [appellant] heeft de gemeente met het op 17 juni 1979 goedgekeurde bestemmingsplan "De Notel" beoogd een woonwijk te creëren met tussen de woningen ruimte voor groenvoorzieningen, zodat een geleidelijke en passende overgang naar het buitengebied werd gerealiseerd.
    
    Subsidiair betoogt [appellant] dat, zo er al voorzienbaarheid moet worden aangenomen, deze slechts gedeeltelijk aan hem kan worden tegengeworpen, gezien hetgeen in de verkoopbrochure is vermeld.
    
    5.1. Nu het besluit van het college van 17 juli 1979 over de verkoop van het bouwperceel eerst na goedkeuring bij het besluit van het college van gedeputeerde staten van 31 oktober 1979 in werking is getreden, kan reeds hierom de datum van 17 juli 1979 niet gelden als peildatum voor het aannemen van voorzienbaarheid. De datum van het goedkeuringsbesluit kan evenmin gelden als peildatum, reeds omdat het besluit van het college van 17 juli 1979 alleen de verkoop van het perceel betreft. Daarbij komt dat de in dat besluit vermelde verkoopprijs nadien, bij het besluit van het college van 19 februari 1980, eenzijdig door het college is gewijzigd. Ter zitting is voorts komen vast te staan dat tussen [appellant] en de gemeente Oirschot geen schriftelijke koopovereenkomst voor de koop en verkoop van het perceel tot stand is gekomen. Gezien het voorgaande gaat de Afdeling ervanuit dat [appellant] zich eerst op 20 februari 1980, de dag waarop de akte van levering is getekend, tot de koop van het perceel heeft verbonden. Als peildatum voor voorzienbaarheid dient in deze zaak daarom de datum 20 februari 1980 te gelden.
    
    Op 20 februari 1980 was het bouwperceel ingevolge het op 27 november 1979 vastgestelde en op 15 januari 1980 goedgekeurde uitwerkingsplan "De Notel deelplan 2" bestemd als "Openbaar groen of plantsoen". Nu volgens de toelichting op het uitwerkingsplan de realisering van groene gebieden tussen de nieuwe woonbuurten in het plangebied op de peildatum een wezenlijk onderdeel vormde van het gemeentelijke ruimtelijke beleid voor dat plangebied en het uitwerkingsplan kort voor de peildatum was vastgesteld, hoefde [appellant], anders dan in het advies van Van Montfoort is vermeld, ten tijde van de koop van zijn perceel geen rekening te houden met de vaststelling van een ander uitwerkingsplan op grond waarvan op het bouwperceel woningbouw zou zijn toegestaan.
    
    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat voor [appellant] op de peildatum 20 februari 1980 geen aanleiding bestond om rekening te houden met de bouw van woningen op het bouwperceel. Het college heeft de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade derhalve ten onrechte afgewezen op de grond dat de planologische verandering voor hem voorzienbaar was. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 8 februari 2013 mede ten grondslag gelegd dat de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade ook moet worden afgewezen, omdat de geleden planschade geheel valt binnen het normaal maatschappelijk risico als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro. Volgens het advies van Van Montfoort vormde het bouwperceel sinds jaar en dag een braak liggende enclave binnen een woongebied en past de realisering van twee nieuwe woningen op het bouwperceel dan ook binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving.
    
    Het college heeft in de brief van 22 juli 2015 verder toegelicht dat het bouwperceel in het op 16 mei 1978 vastgestelde bestemmingsplan "De Notel" is bestemd voor de uit te werken bestemming "Woondoeleinden I", dat de ingevolge het uitwerkingsplan "De Notel, deelplan 2" aan het bouwperceel gegeven bestemming "Openbaar groen of plantsoen" nimmer is gerealiseerd en dat in het op 27 juni 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Woonwijken kern Oirschot" voor het ook in dat plan als "Groenvoorzieningen" bestemde bouwperceel een ‘wijzigingsbevoegdheid naar woondoeleinden’ is opgenomen. Daarbij heeft het college gesteld dat uit de toelichting bij dit bestemmingsplan blijkt dat de ontwikkeling voorstelbaar en dus voorzienbaar was. Volgens het college valt uit die toelichting op te maken dat de realisering van twee nieuwe woningen op het bouwperceel ruimtelijke aanvaardbaar is. Het college heeft daaraan toegevoegd dat het bouwperceel als lege plek tussen woonbebouwing aan de rand van de wijk een voor de hand liggende inbreidingslocatie was en dat het daarom uit ruimtelijke oogpunt logisch was ter plaatse de realisering van twee nieuwe woningen mogelijk te maken.
    
    7. [appellant] heeft ter zitting betoogd dat het realiseren van woonbebouwing op het bouwperceel niet binnen het gevoerde gemeentelijke ruimtelijk beleid past en daarom niet in de lijn der verwachtingen lag. Hij heeft daarbij in de eerste plaats gewezen op het, hiervoor onder 5.1 vermelde, gemeentelijke ruimtelijke beleid om ter plaatse een nieuwe woonwijk te creëren met tussen de woonbuurten ruimte voor groenvoorzieningen, zodat een geleidelijke en passende overgang naar het buitengebied werd gerealiseerd en dat daarom het bouwperceel ingevolge het uitwerkingsplan "De Notel deelplan 2" voor groenvoorzieningen is bestemd. Verder heeft hij aangevoerd dat het college hem in een brief van 16 november 1982 heeft meegedeeld dat zijn verzoek om het bouwperceel te kopen wordt afgewezen omdat het bouwperceel is bestemd tot openbaar plantsoen en voetpad en als openbaar groenelement in de wijk niet kan worden gemist. Hij heeft voorts aangevoerd dat de groenbestemming voor het bouwperceel in het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan "Woonwijken kern Oirschot" was gehandhaafd. Volgens [appellant] heeft de gemeenteraad bij de vaststelling van dat bestemmingplan, naar aanleiding van zienswijzen van omwonenden, een in het ontwerpplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid om de bestemming voor een perceel ten zuiden van zijn woning te wijzigen in een woonbestemming in zoverre aangepast dat deze wijzigingsbevoegdheid ging gelden voor het bouwperceel.
    
    [appellant] betwist in zijn reactie van 19 augustus 2015 dat het college in de brief van 22 juli 2015 aannemelijk heeft gemaakt dat de realisering van woningbouw op het bouwperceel in het gevoerde gemeentelijke ruimtelijke beleid past.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2014 in zaak nr. 201402721/1/A2) komt aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro zelfstandige betekenis toe. Alleen die schade wordt vergoed, die uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijk risico dat elke burger behoort te dragen. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    7.2. De Afdeling overweegt dat het college in de brief van 22 juli 2015 weliswaar is ingegaan op de mate waarin de realisering van twee nieuwe woningen op het bouwperceel ruimtelijk aanvaardbaar is, maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze ontwikkeling binnen het door de gemeente gevoerde planologische beleid past. Dat het bouwperceel in het bestemmingsplan "De Notel" is bestemd voor de uit te werken bestemming "Woondoeleinden I" is daarvoor niet relevant, nu het bouwperceel nadien in het uitwerkingsplan "De Notel, deelplan 2" de bestemming "Openbaar groen of plantsoen" heeft gekregen en volgens de toelichting op het uitwerkingsplan daaraan het beleid ten grondslag lag om in de nieuwe woonwijk De Notel tussen de woonbuurten openbare groengebieden te realiseren. Het college heeft er weliswaar met juistheid op gewezen dat deze bestemming niet is gerealiseerd, maar gesteld noch gebleken is dat realisering van de bestemming achterwege is gebleven met het oog op een voorgenomen bestemmingswijziging. Het college heeft zich voorts in de brief aan [appellant] van 16 november 1982 op het standpunt gesteld dat het bouwperceel als openbaar groenelement in de wijk niet kan worden gemist en in die brief aangekondigd de groenbestemming op korte termijn te realiseren. Van een beleidswijziging nadien is niet gebleken. Aan de wijzigingsbevoegdheid in het in 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Woonwijken kern Oirschot" kan voorts niet de door het college gewenste betekenis worden gehecht. Vast staat immers dat het college voor die wijzigingsbevoegdheid in het ontwerpbestemmingsplan een andere locatie op het oog had.
    
    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de realisering van de twee nieuwe woningen op het bouwperceel niet in de lijn der verwachtingen lag. Hieruit volgt dat slechts het forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2%, als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro, op de door [appellant] geleden planschade van toepassing is.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. De conclusie is dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant] gegrond verklaren en het besluit van 4 maart 2014 vernietigen, omdat dit besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het besluit van het college van 8 februari 2013 herroepen, omdat dit besluit in strijd met de artikelen 6.1, eerste lid, 6.2, en 6.3, aanhef en onder a, van de Wro is genomen, zelf de omvang van de aan [appellant] te betalen tegemoetkoming in de planschade vaststellen en het college veroordelen de aldus vastgestelde vergoeding, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 22 mei 2012, de datum waarop de aanvraag van [appellant] door het college is ontvangen, tot aan de dag van algehele vergoeding, aan [appellant] te betalen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    Volgens het advies van Van Montfoort had het perceel van [appellant] voorafgaande aan de planologische verandering een waarde ten bedrage van € 535.000,00 en daarna een waarde ten bedrage van € 515.000,00. Van Montfoort heeft aldus de door [appellant] ten gevolge van de planologische verandering geleden planschade bepaald op een bedrag van € 20.000,00. Gelet op het in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro bedoelde forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2%, in dit geval een bedrag van (2% x € 535.000,00 =) € 10.700,00, stelt de Afdeling de aan [appellant] toe te kennen tegemoetkoming in de door hem geleden planschade vast op een bedrag van (€ 20.000,00 - € 10.700,00 =) € 9.300,00. Het college dient aan [appellant] tevens het door hem betaalde recht, als bedoeld in artikel 6.4 van de Wro, te vergoeden. Het college hoeft geen nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 september 2014 in zaak nr. 14/1361;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oirschot van 4 maart 2014, kenmerk MGP;
    
    V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oirschot van 8 februari 2013, kenmerk MGP;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oirschot om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 9.300,00 (zegge: negenduizend driehonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 22 mei 2012 tot aan de dag van algehele voldoening;
    
    VIII. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Oirschot aan [appellant] het door hem betaalde bedrag aan recht, als bedoeld in artikel 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening, vergoedt;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oirschot tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oirschot tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.470,00 (zegge: veertienhonderdzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oirschot aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 411,00 (zegge: vierhonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Oranje
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    507.