ECLI:NL:RVS:2003:AN8786, Raad van State, 26-11-2003, 200204619/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2002, kenmerk MW00.39243, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer onder meer aan appellante sub 1 een vergunning verleend voor het veranderen van een papierfabriek ten behoeve van de vervanging van de bestaande, inmiddels afgeschreven verbrandingsinstallatie door een nieuwe installatie met een grotere verwerkingscapaciteit van 240.000 ton/ jaar gelegen op het industrieterrein [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummers [-] en [-]. Dit besluit is op 18 juli 2002 ter inzage gelegd.

200204619/1.
      Datum uitspraak: 26 november 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Norske Skog Parenco B.V.", gevestigd te Renkum,
      2.    de stichting "Stichting Gelderse Milieufederatie", gevestigd te Arnhem,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juli 2002, kenmerk MW00.39243, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer onder meer aan appellante sub 1 een vergunning verleend voor het veranderen van een papierfabriek ten behoeve van de vervanging van de bestaande, inmiddels afgeschreven verbrandingsinstallatie door een nieuwe installatie met een grotere verwerkingscapaciteit van 240.000 ton/ jaar gelegen op het industrieterrein [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummers [-] en [-]. Dit besluit is op 18 juli 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 21 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 augustus 2002, en appellante sub 2 bij brief van 27 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2002, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 29 oktober 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 april 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], manager, en verweerder, vertegenwoordigd door P.W.Th. Rosendaal en ir. A.J.P.M. Toonders, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders van Renkum, vertegenwoordigd door C. Blom, ambtenaar van de gemeente.
    
    
    Buiten bezwaar van partijen heeft verweerder nog stukken in het geding gebracht. Deze zijn aan partijen toegezonden. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante sub 1 heeft haar bezwaar tegen het hanteren van het systeem van jaarvrachten ter zitting ingetrokken.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellante sub 2 heeft de grond inzake de toegestane geuremissie tijdens onderhoud en storing van de installatie niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.3.    Appellante sub 2 voert aan dat ten onrechte de verslagen van het vooroverleg niet ter inzage zijn gelegd.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 3:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden met het ontwerp van het besluit ter inzage gelegd:
    
    a. een exemplaar van de aanvraag met de daarbij behorende stukken;
    
    b. indien vooroverleg over de aanvraag heeft plaatsgehad, een verslag daarvan;
    
    c. de rapporten en adviezen die in verband met het ontwerp zijn uitgebracht, voorzover deze redelijkerwijs nodig kunnen zijn voor een beoordeling van het ontwerp;
    
    d. een overzicht van de niet ter inzage gelegde rapporten en adviezen en, voorzover redelijkerwijs nodig voor een beoordeling van het ontwerp, van de eerder genomen, nog van kracht zijnde besluiten die hetzelfde onderwerp betreffen, waarbij vermeld wordt waar en wanneer deze stukken kunnen worden ingezien.
    
        In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het bestuursorgaan de ter inzage gelegde stukken aanvult met nieuwe relevante stukken en gegevens, waaronder in ieder geval de overeenkomstig paragraaf 3.5.4 ingebrachte adviezen en bedenkingen en de verslagen van de mondeling ingebrachte bedenkingen en gedachtewisselingen over het ontwerp.
    
    2.3.2.    De Afdeling stelt vast dat van de gevoerde vooroverleggen verslagen zijn opgesteld. Van deze verslagen is een samenvatting gemaakt. Deze samenvatting is ter inzage gelegd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat in zoverre overeenkomstig artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht is gehandeld.
    
        Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.4.    Appellante sub 2 voert aan dat de stukken, waaronder de vergunningaanvraag van 4 december 2001, ten onrechte één dag niet op het provinciehuis konden worden ingezien, nu de daarvoor verantwoordelijke ambtenaar niet aanwezig was.
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 3:44, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover hier van toepassing, kunnen gedurende zes weken vanaf de dag waarop een exemplaar van het besluit ter inzage is gelegd, de stukken worden ingezien tijdens de werkuren.
    
    2.4.2.    Niet wordt betwist dat het bestreden besluit in overeenstemming met hetgeen is bepaald in artikel 3:44, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gedurende 6 weken ter inzage heeft gelegen op het provinciehuis. Dat in die periode gedurende één dag de stukken, waaronder de desbetreffende vergunningaanvraag, niet konden worden ingezien, betreft een onregelmatigheid die dateert van na het nemen van het bestreden besluit. Een dergelijke onregelmatigheid kan derhalve geen grond vormen voor vernietiging van het bestreden besluit aangezien deze niet met terugwerkende kracht de rechtmatigheid van dat besluit kan aantasten.
    
        Deze beroepsgrond faalt derhalve.
    
    2.5.    Appellante sub 2 voert aan dat bij de aanvraag een niet-technische samenvatting ontbreekt.
    
    2.5.1.    Ingevolge artikel 5.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer gaat de aanvraag vergezeld van een niet-technische samenvatting van de in het eerste lid bedoelde gegevens.
    
    2.5.2.    Volgens de Nota van Toelichting bij het Besluit tot wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (Stb. 1997, 418) is de betekenis van een dergelijke samenvatting dat voor een algemeen publiek voldoende inzicht bestaat om een oordeel te kunnen vormen over de vergunningaanvraag en de gevolgen die de inrichting voor het milieu zou kunnen hebben.
    
        Bij de vergunningaanvraag van 4 december 2001 is een uiteenzetting gevoegd omtrent de werking van de wervelbedverbrandingsoven en de gevolgen daarvan voor het milieu. Deze uiteenzetting is aan te merken als een niet-technische samenvatting van de vergunningaanvraag, nu deze uiteenzetting voor een algemeen publiek een voldoende inzicht verschaft over de vergunningaanvraag en de gevolgen die deze verandering van de inrichting voor het milieu heeft. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat een niet-technische samenvatting zou ontbreken.
    
        Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.6.    Ter zitting heeft appellante sub 2 betoogd dat verweerder bij het bepalen van de best beschikbare techniek heeft miskend dat de onderhavige aanvraag diende te worden getoetst aan de richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn).
    
    2.6.1.    Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de IPPC-richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Op 30 oktober 1999 is deze implementatietermijn verstreken. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat de IPPC-richtlijn mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht bevat waarvan de handhaving door de nationale rechter op grond van het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel moet worden verzekerd.
    
    Artikel 1 van de IPPC-richtlijn luidt:
    
        Deze richtlijn heeft de geïntegreerde preventie en beperking van     verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel.     Zij bevat maatregelen ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk     is, beperking van emissies door de bedoelde activiteiten in lucht,     water en bodem, met inbegrip van maatregelen voor afvalstoffen,     om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel     te bereiken, onverminderd de bepalingen van Richtlijn 85/337/EEG     en andere Gemeenschapsvoorschriften.
    
    In bijlage I is onder categorie 6.1, aanhef en onder b opgenomen:
    
        Industriële installaties voor de fabricage van papier en karton met     een produktiecapaciteit van meer dan 20 ton per dag;
    
    Artikel 2. aanhef en onder 3, van de IPPC-richtlijn luidt:
    
        In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
        installatie: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de     in bijlage I vermelde activiteiten en processen alsmede andere     daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die     technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer     gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies     en de verontreiniging;
    
    Artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn luidt:
    
        In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
        bestaande installaties: een installatie die in bedrijf is of, in het kader     van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande     wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of     waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige     vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarde dat die installatie     uiterlijk een jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn in     werking wordt gesteld;
    
    In artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn zijn met betrekking tot een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, aanhef en onder 10, onder meer de desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 9 van de richtlijn van overeenkomstige toepassing verklaard.
    
    Artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn luidt:
    
        De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen     dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de     exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet     geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. De     aanvraag van een vergunning en het besluit van de bevoegde     autoriteiten moeten betrekking hebben op de delen van de     installatie en de in artikel 6 opgesomde punten waarop de     wijziging van invloed kan zijn. De desbetreffende voorschriften van     de artikelen 3 en 6 tot en met 10 en artikel 15, leden 1, 2 en 4,     zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    Artikel 3, aanhef en onder a, van de IPPC-richtlijn, alsmede de slotalinea van dit artikel luiden:
    
        De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat de bevoegde     autoriteiten ervoor zorgen dat de installatie zo zal worden     geëxploiteerd dat:
    
        a)    alle passende preventieve maatregelen tegen verontreinigingen     worden getroffen, met name door toepassing van de beste     beschikbare technieken;
    
        (...)
    
        Voor de naleving van dit artikel is het voldoende dat de Lid-Staten     ervoor zorgen dat de bevoegde autoriteiten bij de vaststelling van     de vergunningsvoorwaarden rekening houden met bovengenoemde     algemene beginselen.
    
    Artikel 9, derde en vierde lid, van de IPPC-Richtlijn luidt als volgt:
    
        3.    De vergunning bevat emissiegrenswaarden voor de     verontreinigende stoffen, met name die van bijlage III, die in     significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen     vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van     verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en     bodem). De vergunning bevat, zo nodig, passende voorschriften ter     bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het     beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De     grenswaarden kunnen, zo nodig, worden aangevuld of vervangen     door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische     maatregelen.
    
        Voor de installaties van rubriek 6.6 van bijlage I wordt bij de     overeenkomstig dit lid vastgestelde emissiegrenswaarden rekening     gehouden met de aan die categorieën installaties aangepaste     praktische regelingen.
    
        4.    Onverminderd artikel 10 zijn de emissiegrenswaarden, de     parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld     in lid 3, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat     daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie     wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische     kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie,     alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. De     vergunningsvoorwaarden bevatten in ieder geval bepalingen     betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange     afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en     waarborgen een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn     geheel.
    
    Artikel 2, aanhef en onder 10, onder a en b, van de IPPC-richtlijn luidt:
    
        In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
        a)    wijziging van de exploitatie: een wijziging van de kenmerken of     de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor     het milieu kan hebben;
    
        b)    belangrijke wijziging: een wijziging in de exploitatie die volgens     de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan     hebben op mens of milieu.
    
    Artikel 2, aanhef en onder 11 van de IPPC-richtlijn luidt:
    
        In deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
        beste beschikbare technieken: het meest doeltreffende en     geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en     exploitatiemethoden, waarbij de praktische bruikbaarheid van     speciale technieken om in beginsel het uitgangspunt voor de     emissiegrenswaarden te vormen is aangetoond, met het doel     emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen, of     wanneer dat niet mogelijk blijkt algemeen te beperken;     
    
        -    technieken: zowel de toegepaste technieken als de wijze     waarop de installatie wordt ontworpen, gebouwd, onderhouden,     geëxploiteerd en ontmanteld;
    
        -    beschikbare: op zodanige schaal ontwikkeld dat de betrokken     technieken, kosten en baten in aanmerking genomen, economisch     en technisch haalbaar in de betrokken industriële context kunnen     worden toegepast, onafhankelijk van de vraag of die technieken al     dan niet op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat worden     toegepast of geproduceerd, mits zij voor de exploitant op redelijke     voorwaarden toegankelijk zijn;
    
        -    beste: het meest doeltreffend voor het bereiken van een hoog     algemeen niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel.
    
        Bij de bepaling van de beste beschikbare technieken moeten de in     bijlage IV vermelde punten speciaal in aanmerking worden     genomen.
    
    In Bijlage IV van de IPPC-richtlijn wordt onder meer gesteld:
    
        Overwegingen waarmee in het algemeen of in bijzondere gevallen     rekening moet worden gehouden bij de bepaling van de beste     beschikbare technieken, omschreven in artikel 2, punt 11, rekening     houdend met de eventuele kosten en baten van een actie en met     het voorzorgs- en preventiebeginsel:
    
        (…)
    
        12.    de door de Commissie krachtens artikel 16, lid 2, of door     internationale organisaties bekendgemaakte informatie.
    
    Artikel 16, tweede lid, van de IPPC-richtlijn luidt:
    
        De Commissie organiseert de uitwisseling van informatie tussen     de Lid-Staten en de betrokken bedrijfstakken over de beste     beschikbare technieken, de daarmee samenhangende     controlevoorschriften en de ontwikkelingen op dat gebied. De     Commissie maakt de resultaten van de informatie-uitwisseling om     de drie jaar bekend.
    
    2.6.2.    De IPPC-richtlijn heeft de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door onder meer industriële installaties voor de fabricage van papier en karton met een productiecapaciteit van meer dan 20 ton per dag ten doel. De in het geding zijnde inrichting omvat een industriële installatie voor de fabricage van publicatiepapier met een productiecapaciteit van 460.000 ton per jaar, zodat deze inrichting in beginsel valt onder werkingsfeer van de IPPC-richtlijn.
    
        De onderhavige vergunning betreft een vergunning voor een afvalverbrandingsinstallatie met een capaciteit van 240.000 ton per jaar waarin een deel van de in de inrichting vrijkomende afvalstoffen – slib, houtschors, zaagsel en brandbaar afval uit papier (rejects) – wordt verbrand. De bij de verbranding vrijkomende warmte wordt benut mede ten behoeve van het productieproces. De Afdeling stelt op grond van stukken, waaronder het deskundigenbericht, vast dat de verbrandingsinstallatie in technisch verband staat met de industriële installatie voor de fabricage van productiepapier. Voorts kunnen de activiteiten die in de verbrandingsinstallatie ten uitvoer worden gebracht gevolgen hebben voor de emissies en de verontreiniging. De verbrandingsinstallatie vormt samen met het overige deel van de inrichting een installatie in de zin van artikel 2, aanhef en onder 3, van de IPPC-richtlijn.
    
        Voorts stelt de Afdeling vast dat het hier een bestaande installatie betreft als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn. De verandering waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend ziet op de vervanging van de bestaande, inmiddels afgeschreven verbrandingsinstallatie, bestaande uit een wervelbedoven met energieterugwinning en rookgasreiniging voor de eigen reststromen, door een nieuwe installatie met een grotere verwerkingscapaciteit van 240.000 ton per jaar. De verandering van een reeds bestaande inrichting valt onder het toepassingsbereik van artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn.
    
        Nu de genoemde uitbreiding gevolgen kan hebben voor het milieu, kan deze verandering van de inrichting worden aangemerkt als een wijziging van de exploitatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de IPPC-richtlijn.
    
        De bestaande wervelbedoven heeft een jaarlijkse productiecapaciteit van 100.000 ton brandbaar afval in het geheel bestaande uit slib. Zoals eerder weergegeven is de onderhavige vergunning verleend voor een wervelbedoven met een jaarlijkse productiecapaciteit van 240.000 ton brandbaar afval. De toename van het brandbaar afval bestaat uit 100.000 ton slib, 15.000 ton houtschors, 5.000 ton zaagsel en 20.000 ton brandbaar afval uit oud papier (rejects).
    
        Volgens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, leidt deze toename in productiecapaciteit tot negatieve milieueffecten, nu de vergunde jaarvracht, behoudens de componenten HCl en totaal stof, toeneemt. Deze wijziging van de exploitatie van de industriële installatie en de daarmee samenhangende negatieve milieueffecten kunnen naar het oordeel van de Afdeling als significant worden aangemerkt, zodat in het onderhavige geval sprake is van een belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de IPPC-richtlijn die, gelet op artikel 12, tweede lid, van deze richtlijn, niet mag geschieden zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. Het beoordelingskader van de IPPC-richtlijn is opgenomen in artikel 9, derde en vierde lid, van deze richtlijn.
    
        Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit geen blijk gegeven rekening te hebben gehouden met het beoordelingskader van deze richtlijn. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaart.
    
    2.7.    Het beroep van appellante sub 1 en het beroep van appellante sub 2, voorzover ontvankelijk, zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling komt gelet hierop niet meer toe aan bespreking van de overige beroepsgronden van appellanten.
    
    2.8.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellante sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de toegestane geuremissie tijdens onderhoud en storing van de installatie betreft;
    
    II.    verklaart het beroep van appellante sub 1 en dat van appellante sub 2, voorzover ontvankelijk, gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 2 juli 2002, kenmerk M00.39243;
    
    IV.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00 voor appellante sub 1 en € 218,00 voor appellante sub 2) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap , Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Melse
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2003
    
    191-375.