ECLI:NL:RVS:2018:1305, Raad van State, 25-04-2018, 201606780/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur aan Buko Bouwsystemen B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een gebouw ten behoeve van de vestiging van een basisschool (hierna: het project) op het perceel Rode Kruisstraat 10 te Amsterdam (hierna: het perceel).

201606780/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juli 2016 in zaak nr. 15/8281 in het geding tussen:
    
    [appellante A]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Noord (hierna: het algemeen bestuur).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur aan Buko Bouwsystemen B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een gebouw ten behoeve van de vestiging van een basisschool (hierna: het project) op het perceel Rode Kruisstraat 10 te Amsterdam (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 15 december 2015 heeft het algemeen bestuur het door [appellante A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur, Buko Bouwsystemen B.V. (hierna: Buko) en de Stichting Amsterdamse Oecumenische Scholengroep (hierna: Stichting Amos) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. ECLI:NL:RVS:2018:1306, ter zitting behandeld op 9 oktober 2017, waar [appellanten], in persoon, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Nooij, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 21 april 2015 heeft Buko, in opdracht van Amos, een omgevingsvergunning aangevraagd voor de herbouw van de Capelleschool op het perceel. Het gaat volgens het aanvraagformulier om een basisschool, bestaande uit twee bouwlagen en lessenaarsdaken. Ter zitting is door het algemeen bestuur nader toegelicht dat in de ruimten onder de helling van de lessenaarsdaken de technische installaties van de school worden geplaatst. De afmetingen van het gebouw zijn circa 55 m bij 25 m.
    
        Het oude gebouw van de school is enige jaren geleden gesloopt. De school was daarna tijdelijk gehuisvest op het perceel Rode Kruisstraat 18. [appellanten] wonen op het adres [locatie]. Dit betreft een dwarsstraat van de Rode Kruisstraat, dichtbij de school. Zij kunnen zich niet met het project verenigen, omdat zij de impact van het schoolgebouw ter plaatse te groot vinden.
    
    2.        Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buikslotermeer II", rusten op de gronden waarop het project is voorzien de bestemmingen "Maatschappelijk - 1" en "Groen - 2".
    
        Het project is in strijd met het bestemmingsplan, onder meer omdat de bouw van een deel van het schoolgebouw plaatsvindt op gronden met de bestemming "Groen - 2", welke bestemming dit niet toelaat. Daarnaast is het project in strijd met de bestemming "Maatschappelijk - 1", omdat de op de verbeelding aangeduide bouwhoogte van 4 meter op het hoogste punt met ruim 8 meter wordt overschreden.
    
        Het algemeen bestuur heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in verbinding met artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), en artikel 4, aanhef en eerste en vierde lid, van Bijlage II bij het Bor. Omdat het algemeen bestuur zich op het standpunt stelt dat het met toepassing van deze regeling een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen, stelt het zich tevens op het standpunt dat op het besluit de reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo, van toepassing is.
    
    3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    Het hoger beroep van [appellant B]
    
    4.    Het hoger beroep van [appellant B] is gericht tegen de aangevallen uitspraak, waarbij het beroep van [appellante A] tegen het besluit van 15 december 2015 ongegrond is verklaard. [appellant A] heeft zelf geen beroep ingesteld tegen dit besluit.
    
        Gelet op het bepaalde in artikel 6:13, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, is [appellant A] daarom niet gerechtigd hoger beroep in te stellen tegen de uitspraak van de rechtbank. Het hoger beroep van [appellant A] dient om die reden niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    Het hoger beroep van [appellante B]
    
    5.    [appellante B] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning voor het project ten onrechte met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure van artikel 3.9 van de Wabo tot stand is gekomen. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat in dit geval een geheel nieuw hoofdgebouw wordt opgericht en dat daarvoor de regeling in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4 van bijlage II van het Bor, niet geldt. Dit blijkt volgens [appellante B] uit de Nota van Toelichting bij het "Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht" (Stb. 2014, 333), waarin dit op bladzijde 51 wordt vermeld.
    
        De rechtbank heeft verder volgens [appellante B] miskend dat voor de bovenste verdiepingen van het gebouw geen omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en vierde lid, van Bijlage II van het Bor.
    
    5.1    De rechtbank heeft het algemeen bestuur terecht gevolgd in het standpunt dat voor het project een omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor.
    
        Anders dan [appellante B] betoogt, staat daaraan niet in de weg dat een nieuw hoofdgebouw wordt opgericht, mits aan het vereiste dat sprake is van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1 van Bijlage II van het Bor, wordt voldaan. Dat is hier het geval, nu het gaat om een uitbreiding van een hoofdgebouw en het hoofdgebouw als zodanig op grond van het bestemmingsplan is toegestaan.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4687), is toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, niet beperkt tot de uitbreiding van een reeds bestaand gebouw. In deze zin is ook reeds geoordeeld in de uitspraken van de Afdeling van 9 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2953) en van 16 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3069).
    
        Het algemeen bestuur heeft verder terecht, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, betoogd dat is beoogd de reikwijdte van artikel 4 van het Bor te verruimen. Daarbij heeft het gewezen op het ‘Besluit van 13 september 2010 tot intrekking van het Besluit geluidinformatie huishoudelijke apparaten en herstel van gebreken van wetstechnische en inhoudelijk ondergeschikte aard in enkele besluiten op beleidsterreinen van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer’ (Stb. 2010, 696) waarbij bijlage II van het Bor is gewijzigd in die zin dat het criterium ‘op de grond staand’ uit de definitie van ‘bijbehorend bouwwerk’ in artikel 1, eerste lid, is verwijderd. Uit de Nota van Toelichting bij deze wetswijziging (Stb. 2010, 696, blz. 21) blijkt dat deze wijziging mede is gericht op het wegnemen van een ongewenste beperking bij de toepassing van de planologische afwijkingsmogelijkheden van artikel 4. Deze afwijkingsmogelijkheid geldt met ingang van deze wijziging ook voor niet op de grond gelegen bijbehorende bouwwerken, zoals kelders en aan- en uitbouwen op hoger gelegen verdiepingen.
    
        Het algemeen bestuur heeft verder gewezen op de Nota van Toelichting bij het ‘Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht’ (Stb. 2014, 333, p. 51), waarin wordt vermeld:
    
    "Met het merendeel van de bij dit besluit doorgevoerde aanpassingen wordt de reikwijdte van artikel 4 op onderdelen vergroot, zodat meer aanvragen om een omgevingsvergunning met de reguliere voorbereidingsprocedure en daarmee dus sneller kunnen worden afgewikkeld." Ook hieruit volgt volgens het algemeen bestuur dat artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, ruim dient te worden uitgelegd.
    
        De rechtbank heeft gelet op het voorgaande, het algemeen bestuur terecht gevolgd in het standpunt dat voor de delen van het schoolgebouw die niet in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, waaronder ook het gedeelte waarmee de bouwhoogte wordt overschreden, toepassing kon worden gegeven aan artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor.
    
        Daarbij is voorts nog van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1640), uit de tekst van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, niet blijkt dat is beoogd de toepassing van deze bevoegdheid te beperken tot planologisch ondergeschikte gevallen. De toepassing van de bevoegdheid is uitsluitend beperkt tot de categorieën van gevallen, genoemd in artikel 4 van bijlage II. Daarnaast is in deze uitspraak reeds geoordeeld dat uit de tekst van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, blijkt dat is beoogd de toepassing van deze bepaling te beperken tot één bijbehorend bouwwerk per perceel of aanvraag om omgevingsvergunning.
    
        Uit het voorgaande volgt dat het betoog van [appellante B] dat de reikwijdte van artikel 4, aanhef en vierde lid, van bijlage II van het Bor beperkt is en in ieder geval niet zodanig, dat de overschrijding van de bouwhoogte daarmee kon worden toegestaan, niet slaagt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het algemeen bestuur die overschrijding met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II heeft mogen vergunnen.    
    
    5.2    In artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat afdeling 3.4 van de Awb, die ziet op de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, van toepassing is op de voorbereiding van de beschikking op aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°. Nu het algemeen bestuur met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, bevoegd was omgevingsvergunning te verlenen, is er geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur ten onrechte de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb niet heeft gevolgd.
    
        Het betoog van [appellante B] dat de rechtbank heeft miskend dat ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5 van het Bor voor het project is verleend, kan gelet daarop niet worden gevolgd.    
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellante B] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning voor het schoolgebouw niet mocht worden verleend, omdat het gekozen bouwontwerp met lessenaarsdak niet is toegestaan. Zij verwijst daarbij naar de Nota van Toelichting (Stb. 2014, 333, blz. 37), waar zij leest dat het schoolgebouw niet van een lessenaarsdak mag zijn voorzien.
    
    6.1    Ten aanzien van dit betoog heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante B] zich hierbij beroept op de toelichting bij artikel 2 van bijlage II van het Bor, dat bepaalt in welke gevallen een omgevings-vergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo, niet is vereist.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat artikel 2 van bijlage II in dit geval niet van toepassing is en dit betoog daarom niet slaagt.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellante B] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur zich bij het verlenen van de omgevingsvergunning niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens haar leidt de aanzienlijke overschrijding van de volgens het bestemmingsplan toegestane bouwhoogte, zoals zij ook reeds in beroep naar voren heeft gebracht, tot een aanzienlijke verslechtering van het wijk- en het buurtbeeld ter plaatse. Deze aanzienlijke overschrijding had door het beoordelen van mogelijke alternatieven voor het project kunnen worden voorkomen, aldus [appellante B].
    
    7.1    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA0679), overwogen dat het algemeen bestuur dient te beslissen over het project zoals dat is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor het algemeen bestuur aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [appellante B] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit het geval is.
    
    7.2    Wat betreft het standpunt dat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, heeft het algemeen bestuur verwezen naar de "Ruimtelijke onderbouwing nieuwbouw De Capelleschool". Daarin is vermeld dat het bouwplan goed in de omgeving past, mede omdat het wat betreft de bouwhoogte goed aansluit bij het Waterlant College met een maximale bouwhoogte van 15 m en de aanwezigheid van een gymzaal in de nabijheid van het project met een hoogte van 10 m. Volgens het verweer van het algemeen bestuur in beroep wordt de school tussen deze beide gebouwen gesitueerd. Het algemeen bestuur heeft voorts vermeld dat is gekozen voor een verticale uitbreiding en plaatsing van het gebouw verder richting het noorden, zodat de school minder vierkante meters in beslag neemt en daardoor meer speelruimte overblijft voor de kinderen. Door het meer naar het noorden situeren van de school komt deze voorts op grotere afstand te liggen van de woningen van omwonenden. Verder heeft het algemeen bestuur vermeld dat de school wat betreft het aantal leslokalen, het leerlingenbestand en het docentenbestand ongewijzigd blijft. Het algemeen bestuur stelt zich op grond van het voorgaande op het standpunt dat de ruimtelijke impact van het project in vergelijking met de situatie voorheen, ongewijzigd blijft en dat hiermee de ruimtelijke en stedenbouwkundige inpasbaarheid van het project voldoende is onderbouwd.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het algemeen bestuur zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen en het derhalve de omgevingsvergunning voor het project in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep van [appellante B] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant A] niet-ontvankelijk;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Bolleboom
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018
    
    641.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 6:13:
    
    Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
    
    Artikel 6:24:
    
    Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
    
    Artikel 2.12:
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Artikel 3.9, eerste lid:
    
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
    
    a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
    
    b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
    
    Artikel 3.10:
    
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 2.7:
    
    Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    Artikel 6.5, voor zover thans van belang:
    
    1 Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
    
    Artikel 1 van bijlage II, voor zover thans van belang:
    
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    
    Artikel 4, van bijlage II, voor zover thans van belang:
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan (…);
    
    4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw.