ECLI:NL:RVS:2009:BK1939, Raad van State, 04-11-2009, 200900841/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 3 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Brummen (hierna: het college) medegedeeld dat geen bedrijfswoning mag worden gebouwd op het perceel [locatie 1] te [plaats] en, voor zover thans van belang, geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik als burgerwoning van de woning op het perceel [locatie 2] te [plaats].

200900841/1/H1.
      Datum uitspraak: 4 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 17 december 2008
      in zaak nr. 07/1765 in het geding tussen:
    
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Brummen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brief van 3 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Brummen (hierna: het college) medegedeeld dat geen bedrijfswoning mag worden gebouwd op het perceel [locatie 1] te [plaats] en, voor zover thans van belang, geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik als burgerwoning van de woning op het perceel [locatie 2] te [plaats].
    
    Bij besluit van 5 september 2007 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 december 2008, verzonden op 19 december 2008, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit voor het overige in stand worden gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 januari 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid te repliceren. Het college heeft gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid te dupliceren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door R.A.J. Verkerk, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [partij] als derde-belanghebbende gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Omwille van de duidelijkheid houdt de Afdeling, hoewel er inmiddels een omnummering heeft plaatsgevonden, de perceelnummers aan zoals deze door partijen gedurende de procedure tot in hoger beroep zijn aangehouden.
    
    [appellant] is eigenaar van het bedrijf [Tuincentrum], gevestigd op het perceel [locatie 2] te [plaats]. Dit perceel is ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1982" bestemd als "Tuincentrum klasse B". Op het naastgelegen perceel [locatie 1], dat eveneens deze bestemming heeft, staat een woning die in het verleden als bedrijfswoning in gebruik is geweest maar sinds 1994 door [partij] als burgerwoning wordt gebruikt.
    
    2.2. In zijn brief van 15 november 2006 heeft [appellant] het college gemotiveerd aangegeven dat naar zijn mening op het perceel [locatie 2] de bouw van een bedrijfswoning is toegestaan. [appellant] heeft gesteld te verwachten dat het college tot dezelfde conclusie komt. Indien het college tot een ander oordeel komt, verzoekt hij om handhavend optreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning op het perceel [locatie 1] als burgerwoning.
    
    In de brief van 3 april 2007 heeft het college onder meer medegedeeld dat ingevolge het bestemmingsplan op de gronden met de bestemming "Tuincentrum klasse B" ten behoeve van het tuincentrum van [appellant] slechts één dienstwoning is toegestaan en dat de oorspronkelijke dienstwoning op het perceel [locatie 1] als zodanig moet worden beschouwd en dat daarom geen (tweede) dienstwoning op het perceel [locatie 2] mag worden gebouwd.
    
    2.3. In beroep heeft [appellant] aangegeven dat hij mede bezwaar heeft gemaakt tegen de weigering van het college om te besluiten dat de bouw van een bedrijfswoning op het perceel [locatie 2] mogelijk is en dat ten onrechte niet op dit bezwaar is beslist. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de reactie van het college op zijn verzoek in zoverre niet kan worden aangemerkt als besluit en daarmee ten onrechte het daartegen gemaakte bezwaar alsnog niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellant] meent dat de rechtbank in dit verband heeft miskend dat grond bestaat voor het oordeel dat het doen van een aanvraag in dit geval onevenredig bezwarend is, onder meer vanwege de daaraan verbonden kosten.
    
    2.4. Het betoog faalt. Niet in geschil is dat voor realisering van de door [appellant] gewenste bedrijfswoning een bouwvergunning noodzakelijk is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 juni 1997 in zaak nr. H01.96.0281; Gst. 7065, 10) past het niet in het stelsel van de Woningwet dat een mededeling omtrent een beslissing op een nog in te dienen aanvraag om een bouwvergunning als een zelfstandig op rechtsgevolg gerichte beslissing wordt aangemerkt. Indien het indienen van een aanvraag om bouwvergunning mogelijk is, kan dat niet als een onevenredig bezwarende weg worden aangemerkt om het gewenste bestuurlijke rechtsoordeel te krijgen. De bij brief van 3 april 2007 gedane mededeling van het college omtrent de te verwachten beslissing op een aanvraag om bouwvergunning, is dan ook geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. De rechtbank heeft daarom terecht het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand heeft gelaten op de grond dat het college in zijn aanvulling op dat besluit voldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden tegen het gebruik van de woning op het perceel [locatie 1] (hierna: het perceel) als burgerwoning onredelijk en onevenredig is. Hiertoe voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich gebonden mocht achten aan het bij [partij] opgewekte vertrouwen dat hij deze de woning als zodanig mag gebruiken.
    
    2.6. Niet in geschil is dat het gebruik van de woning op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [partij] aan de brief van 7 september 1994 het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat niet handhavend opgetreden zou worden tegen de met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de bedrijfswoning op het perceel. In deze brief, gericht aan [appellant], is namens het college aangegeven dat het gebruik van de op het perceel aanwezige bedrijfswoning als burgerwoning niet als bezwaarlijk wordt gezien. Voorts is in deze brief vermeld dat [appellant] naast deze oorspronkelijke dienstwoning nog een dienstwoning zou mogen bouwen. Wat dit laatste punt betreft is het college inmiddels van standpunt veranderd. Het college heeft van doorslaggevend belang geacht dat [partij] op grond van deze brief actief heeft gehandeld en vanaf 1994 met het strijdige gebruik van de woning is begonnen, terwijl [appellant] tot aan het moment van zijn brief van 15 november 2006 nimmer om handhaving heeft verzocht en evenmin pogingen heeft ondernomen om te komen tot realisering van de door hem gewenste bedrijfswoning.
    
    2.8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200805657/1) kan een bij de overtreder van een wettelijk voorschrift opgewekt vertrouwen geen afbreuk doen aan de in beginsel bestaande aanspraak van een omwonende op handhaving van het bestemmingsplan. Niet valt in te zien dat het belang van [appellant] in dit geval zou moeten wijken voor het bij [partij] opgewekte vertrouwen. Daarbij wordt in aanmerking genomen het hier een niet geringe inbreuk op het planologische regime betreft. De rechtbank heeft ten onrechte in navolging van het college aanmerkelijk belang gehecht aan het actief handelen van [partij] op basis van de brief van 7 september 1994. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, hoewel onbestreden is dat [partij] op de hoogte was van de inhoud van de brief, deze niet aan [partij] was gericht en de woning op 22 maart 1994, en derhalve enige maanden voordat de brief is verzonden, door [partij] is aangekocht. Ter zitting is in dit verband door [partij] verklaard dat hij er ten tijde van de aankoop nog vanuit ging dat de woning als bedrijfswoning bij een nog op te starten paardenhouderij diende te worden gebruikt. Voorts heeft het college niet in redelijkheid belang kunnen hechten aan de omstandigheden dat er sprake is van langdurig tijdsverloop en dat [appellant] niet eerder om handhaving heeft verzocht.
    
    2.9. Het voorgaande brengt mee dat het college niet op grond van de door hem gegeven motivering bijzondere omstandigheden aanwezig heeft kunnen achten op grond waarvan het mocht weigeren tot handhavend optreden over te gaan. Het betoog is derhalve terecht aangevoerd. Het leidt, gelet op het navolgende, evenwel niet tot het daarmee beoogde doel.
    
    Het college heeft in zijn verweerschrift naar voren gebracht dat het bestemmingsplan zal worden herzien, zodat het bestreden gebruik in overeenstemming met het planologische regime zal worden gebracht.
    
    Voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie door herziening van het bestemmingsplan moet in het algemeen een ontwerp van de herziening ter inzage zijn gelegd. Op 18 december 2008 is het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" in ontwerp ter inzage gelegd. Hierin heeft het perceel de bestemming "Wonen" gekregen, zodat het gebruik als burgerwoning niet in strijd is met dat bestemmingsplan. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding geven voor de verwachting dat het plan desondanks uiteindelijk geen rechtskracht zal verkrijgen. Het enkele feit dat [appellant] tegen het ontwerpbestemmingsplan een zienswijze bij de gemeenteraad heeft ingebracht is hiervoor onvoldoende.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat thans concreet zicht op legalisatie kan worden aangenomen op grond waarvan het college in redelijkheid kan weigeren van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik te maken. Gelet hierop zijn de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar, zij het op andere gronden, terecht in stand gelaten.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Dorst
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2009
    
    357.