ECLI:NL:RVS:2011:BQ8816, Raad van State, 22-06-2011, 201007090/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 januari 2007 heeft het college [appellant], voor zover hier van belang, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000 ineens gelast de muur ter afscherming van het terrein achter het perceel [locatie] te Sint Maartensburg, gemeente Zijpe, geheel te verwijderen en verwijderd te houden.

201007090/1/H1.
      Datum uitspraak: 22 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 10 juni 2010 in zaak nr. 08/902 in het geding tussen onder meer:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zijpe.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 januari 2007 heeft het college [appellant], voor zover hier van belang, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000 ineens gelast de muur ter afscherming van het terrein achter het perceel [locatie] te Sint Maartensburg, gemeente Zijpe, geheel te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 5 februari 2008 heeft het college het door onder meer [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 juni 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door onder meer [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 februari 2008, voor zover hier van belang, in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 19 augustus 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2011, waar het college, vertegenwoordigd door C. Bakkum en D. van Dompselaar, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. [appellant] is niet verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
    
    2.2. Vast staat dat de muur in strijd met artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet zonder de daartoe vereiste bouwvergunning is gerealiseerd. Het college was derhalve bevoegd tot handhavend optreden.
    
    2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college in dit geval van handhavend optreden tegen de muur had behoren af te zien. Hiertoe voert hij aan dat concreet zicht op legalisatie bestaat. In dit verband voert hij primair aan dat de muur is bedoeld als erfafscheiding als bedoeld in artikel 2, onder e, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna Bblb) en dat de afmetingen voor bouwvergunningvrij bouwen slechts in geringe mate worden overschreden. Subsidiair voert hij aan dat het college ten onrechte niet in de last heeft opgenomen dat de muur moet worden verlaagd naar 2 meter. Voorts voert hij aan dat op het perceel vergunningvrij een muur tot een hoogte van 2 meter zou kunnen worden opgericht. Dit maakt dat handhavend optreden tegen de muur op het terrein achter het perceel onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, aldus [appellant].
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Bblb wordt onder erf verstaan: het al dan niet bebouwde perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een gebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan van toepassing is, de bestemming deze inrichting niet verbiedt.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder e, voor zover hier van belang, wordt als bouwen van beperkte betekenis aangemerkt het bouwen van een erf- of perceelsafscheiding, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1º niet hoger dan 1 meter, of
    
    2º niet hoger dan 2 meter en gebouwd:
    
    a) op een erf of perceel waarop reeds een gebouw staat,
    
    b) meer dan 1 meter achter de voorgevelrooilijn, en
    
    c) meer dan 1 meter van de weg of het openbaar groen.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 april 2008 in zaak nr. 200705547/1) moet, in aanmerking genomen de totstandkominggeschiedenis van dit artikel van het Bblb, het onder 2º, sub a, gestelde kenmerk aldus worden uitgelegd dat een functionele relatie bestaat tussen de erf- of perceelafscheiding en het op dat perceel staande gebouw. Tussen de muur en de stolpboerderij op het perceel bestaat een dergelijke functionele relatie niet. Met de erfafscheiding wordt een perceel afgeschermd dat in planologisch opzicht geen deel uitmaakt van het bij de stolpboerderij behorend erf, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Bblb. Daarbij is van belang dat de stolpboerderij is geplaatst op gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1989" de bestemming "Woningen met tuinen en erven rust". Op de gronden waarop de muur is geplaatst rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Agrarische productiegebieden I". De muur is in strijd met deze bestemming, omdat deze niet ten dienste staat van de agrarische bedrijfsvoering. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank derhalve terecht geoordeeld dat de muur niet als erfafscheiding als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder e, van het Bblb kan worden aangemerkt. In de geringe mate van overschrijding van de afmetingen voor bouwvergunningvrij bouwen, heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college in dit geval van handhavend optreden had behoren af te zien, dan wel dat het college in de last had moeten opnemen dat de muur moet worden verlaagd tot 2 meter. Verder heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, terecht geconcludeerd dat de omstandigheid dat op het perceel, waarop de stolpboederij staat, vergunningvrij een muur van twee meter hoogte gerealiseerd kan worden, niet maakt dat handhavend optreden tegen de muur op het terrein achter het perceel onevenredig is. Het college heeft zich op het standpunt gesteld geen vrijstelling te willen verlenen omdat de muur, gezien de hoogte, niet past binnen het open karakter van de omgeving en omdat dit zal leiden tot ongewenste precedentwerking. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat de muur is gelegen in archeologisch waardevol gebied. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 5 februari 2008 concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich anderszins bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan op grond waarvan het college in dit geval van handhavend optreden had behoren af te zien. Hiertoe voert hij aan dat het college bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat ter zake van de muur niet handhavend zou worden opgetreden.
    
    2.5.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 24 november 2010 in zaak nr. 201003520/1/H1), nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan deze voorwaarde wordt voldaan. Er bestaat, anders dan [appellant] betoogt, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank nader onderzoek had moeten instellen naar de in de bezwaarfase beweerdelijk door Van Dompselaar gedane mededelingen, reeds omdat hij als ambtenaar niet bevoegd was namens het college te besluiten over het al dan niet handhavend optreden ter zake van de muur.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 5 februari 2008 in strijd is met artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nu de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    
      2.6.2. Voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom heeft de rechtbank terecht geen grond gezien. Uit de stukken is gebleken dat het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom aansluiting heeft gezocht bij de kosten van de sloopwerkzaamheden en het afvoeren van sloopafval, alsmede dat een dwangsom voldoende hoog moet zijn om afschrikkend te werken. Dit wordt niet onredelijk geacht. 
      Het betoog faalt.
    
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Montagne
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2011
    
    374-593.