ECLI:NL:RVS:2018:42, Raad van State, 10-01-2018, 201607883/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2012 heeft het college het verzoek van [wederpartij A] om handhavend op te treden tegen onder meer diverse milieuovertredingen op Parc Patersven, Kleine Heistraat 16 te Wernhout, afgewezen.

201607883/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 september 2016 in zaken nrs. 15/7101 en 15/7102 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A],
    [wederpartij B],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 september 2012 heeft het college het verzoek van [wederpartij A] om handhavend op te treden tegen onder meer diverse milieuovertredingen op Parc Patersven, Kleine Heistraat 16 te Wernhout, afgewezen.
    
    Bij besluit van 22 september 2015 heeft het college het door [wederpartij A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 september 2016 heeft de rechtbank het onder meer door [wederpartij A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 22 september 2015 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 2 november 2016 heeft het college opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij A].
    
    [wederpartij A] heeft daartegen gronden ingediend.  
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, en mr. M. Braspenning, en [wederpartij A], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandsverlener te Den Bosch, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord de Vereniging van Eigenaren Parc Patersven, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het geschil in hoger beroep beperkt zich tot de vraag of het college heeft kunnen weigeren om handhavend op te treden tegen het gebruik van een afvalinzamelpunt met een aantal afvalcontainers op Parc Patersven (hierna: het park). 
        Op het park staan 450 woningen. Deze zijn in eigendom bij particulieren. In 2015 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Parc Patersven" vastgesteld. Het bestemmingsplan strekt tot legalisering van illegale bewoning van recreatiewoningen op het park. Thans mogen 420 woningen niet alleen recreatief maar ook permanent worden bewoond. Het merendeel van de woningen wordt permanent bewoond.
    
        Onder meer de wegen en het afvalinzamelpunt zijn in eigendom bij de Vereniging van Eigenaren Parc Patersven (hierna: de VEP). Daarnaast is er op het park een aantal inmiddels niet meer gebruikte recreatieve voorzieningen, zoals onder meer een zwembad, een sportveld en een animatieruimte. Deze zijn bij derden in eigendom.
    
    2.    [wederpartij A] woont aan de [locatie], dit is een toegangsweg naar het park. [wederpartij A] heeft het college bij brief van 9 juli 2012 verzocht om handhavend op te treden tegen onder meer overtreding van milieuregels die gelden voor het park. Hij stelt in dit verzoek onder meer, kort weergegeven, dat het afvalinzamelpunt bodem- en grondwaterverontreiniging en geuroverlast veroorzaakt.
    
    3.    Met het besluit van 4 september 2012 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen. Deze afwijzing is, nadat twee eerdere besluiten op bezwaar door de rechtbank zijn vernietigd, bij het besluit van 22 september 2015 gehandhaafd. Het door [wederpartij A] daartegen ingestelde beroep heeft de rechtbank bij de uitspraak van 9 september 2016 gegrond verklaard. Aan deze uitspraak ligt ten grondslag dat het college ten onrechte niet alleen het afvalinzamelpunt op het park, maar het park als geheel als inrichting in de zin van de Wet milieubeheer heeft aangemerkt.
    
        Het college heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld, maar tevens met inachtneming van het oordeel van de rechtbank op 2 november 2016 een nieuw besluit op bezwaar genomen. In het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college zich op het standpunt gesteld dat als alleen het afvalinzamelpunt de inrichting is niet het college, maar het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant bevoegd is om te beslissen op het verzoek om handhaving.  
    
    Hoger beroep
    
    4.    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder inrichting verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.   
    
        Ingevolge het vierde lid worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
    5.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het park is verdeeld in vele honderden individueel in eigendom uitgegeven percelen. Deze behoren naar haar oordeel niet tot eenzelfde onderneming of instelling. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat weliswaar veel eigenaren van die percelen lid zijn van de VEP, maar dat niet kan worden gezegd dat de VEP een doorslaggevende invloed of zeggenschap heeft op alle percelen binnen het park.
    
        De rechtbank is daarom van oordeel dat het park als geheel, anders dan het college aanneemt, niet kan worden beschouwd als tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben. Het park kan dus niet als één inrichting worden beschouwd. Het afvalinzamelpunt op zichzelf beschouwd is volgens de rechtbank wel een inrichting. Nu dit afvalinzamelpunt in eigendom is bij de VEP en ook door de VEP wordt beheerd, is de VEP drijver van die inrichting.
    
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank bij haar beoordeling van de begrenzing van de inrichting ten onrechte is uitgegaan van de feitelijke situatie ter plaatse. Volgens het college is van belang dat [wederpartij A] de begrenzing van de inrichting bij zijn verzoek om handhaving niet ter discussie heeft gesteld. Daarom moet worden uitgegaan van de begrenzing van de inrichting die is aangegeven in een door de VEP op 13 december 2011 gedane melding als bedoeld in afdeling 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In die melding is, kort weergegeven, aangegeven dat het hele park met uitzondering van de recreatieve voorzieningen een inrichting is.
    
        In met name zijn schriftelijke uiteenzetting heeft het college verder betoogd dat van belang is dat het hele park in het bestemmingsplan mede een recreatieve bestemming heeft.     
    
    6.1.    Naar aanleiding van het door [wederpartij A] gedane verzoek om handhaving diende het college te onderzoeken of er sprake is van een overtreding. In dat kader diende het college te beoordelen of er sprake is van een inrichting, en zo ja, welke omvang deze inrichting heeft en of er een vergunningplicht geldt.
    
        Deze beoordeling moet, zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 24 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR6303), plaatsvinden aan de hand van de feitelijke situatie ter plaatse en niet, zoals het college betoogt, aan de hand van de in een bestemmingsplan aan gronden gegeven bestemming of de omvang die is weergegeven in een door de VEP gedane melding.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de inrichting niet het hele park omvat. Volgens het college is het park nog steeds één recreatieve inrichting, die wordt gedreven door de VEP. Er zijn technische, organisatorische en functionele bindingen, omdat er onder meer één toegangsweg is, de bewoners gebruik maken van de wegen en het afvalinzamelpunt op het park, en de VEP vanwege haar eigendom zeggenschap heeft over deze wegen en het afvalinzamelpunt.
    
        In zijn schriftelijke uiteenzetting en ter zitting heeft het college daaraan toegevoegd dat de VEP niet alleen de wegen en het afvalinzamelpunt beheert, maar ook bijvoorbeeld de riolering. De VEP draagt zorg voor de levering en de facturering van het water uit de gemeenschappelijke watervoorziening en zij heeft een beheerder in dienst. Ter zitting is toegelicht dat de beheerder als tussenpersoon optreedt bij de verhuur van ongeveer 180 van de 450 woningen en daarvoor provisie ontvangt. De rechtbank heeft verder volgens het college ten onrechte van belang geacht dat het de bewoners van het park vrij staat het lidmaatschap van de VEP op te zeggen.
    
        Tot slot betoogt het college dat het oordeel van de rechtbank dat het hele park niet één inrichting is, uiteindelijk mee zal brengen dat bewoners van het park hun huishoudelijk afval vermoedelijk zullen opslaan of begraven op hun eigen percelen, dan wel vermoedelijk elders in Zundert op straat zullen gooien.
    
    7.1.    De rechtbank heeft voor de beoordeling wat in dit geval (de omvang van) de inrichting is terecht slechts van belang geacht of wordt voldaan aan de definitie van het begrip inrichting uit artikel 1.1. van de Wet milieubeheer. De door het college gevreesde gevolgen van het niet als één inrichting aanmerken van het hele park, zoals het in de tuin van de woningen op het park begraven van vuilnis, zijn voor deze beoordeling niet relevant.
    
        Feitelijk gaat het om een wijk met 450 woningen, alle in particuliere eigendom en grotendeels permanent bewoond. Weliswaar zijn deze woningen bereikbaar via een bij de VEP in eigendom zijnde weg en mogelijk hebben eigenaren vanwege het gebruik van de aan de VEP toebehorende riolering en watervoorziening belang bij een (overigens opzegbaar) lidmaatschap van de VEP, maar dit betekent niet dat sprake is van een gezamenlijke exploitatie van alle woningen op het park, laat staan van (zoals het college in feite betoogt) een exploitatie van het park als geheel door de VEP. Dat, zoals het college stelt, de door de VEP aangestelde beheerder als tussenpersoon optreedt bij de verhuur van een deel van de woningen op het park, leidt niet tot een andere conclusie. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het park niet kan worden beschouwd als een door één onderneming of instelling geëxploiteerde bedrijvigheid die als één inrichting moet worden aangemerkt, in de zin van artikel 1.1, eerste en vierde lid, van de Wet milieubeheer.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het college betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het afvalinzamelpunt niet een inrichting is waar afvalstoffen worden opgeslagen voorafgaand aan inzameling op de plaats van productie. Dergelijke inrichtingen zijn in categorie 28.10, aanhef en onder 1°, van Bijlage I, onderdeel C, van het Besluit omgevingsrecht uitgezonderd van de vergunningplicht. Een redelijke uitleg brengt volgens het college mee dat niet vereist is dat de afvalstoffen zijn geproduceerd binnen de inrichting. Ook een inrichting voor opslag van in de onmiddellijke nabijheid geproduceerde afvalstoffen valt volgens het college onder de uitzondering.
    
        Het betoog faalt. Er is geen aanleiding om de genoemde uitzondering anders dan naar de letter ervan uit te leggen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat bij opslag op het afvalinzamelpunt van huishoudelijke afvalstoffen afkomstig van woningen op het park, geen sprake is van "afvalopslag op de plaats van productie voorafgaand aan inzameling" in de zin van categorie 28.10, aanhef en onder 1°, van Bijlage I, onderdeel C.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de door [wederpartij A] voor de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beoordeling van het beroep tegen het besluit van 2 november 2016  
    
    10.    Bij besluit van 2 november 2016 heeft het college, na de vernietiging van het besluit 22 september 2015, opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij A]. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en zich op het standpunt gesteld dat als alleen het afvalinzamelpunt een inrichting is het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant bevoegd is om te beslissen op het verzoek om handhaving.
    
        Uit artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat [wederpartij A] wordt geacht van rechtswege beroep te hebben ingesteld tegen dit besluit. Ten aanzien van dit beroep overweegt de Afdeling als volgt.
    
    11.    [wederpartij A] betoogt dat bij het besluit geen afgeronde besluitvorming heeft plaatsgevonden, omdat het besluit van 4 september 2012 waartegen het bezwaar was gemaakt niet is herroepen. [wederpartij A] stelt verder dat uit het besluit niet blijkt dat het verzoek om handhaving is doorgezonden.
    
    11.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding was om het besluit van 4 september 2012 te herroepen omdat het verzoek om handhaving in bezwaar alsnog, zij het om een andere reden, is afgewezen.
    
        Met dit betoog miskent het college dat het, nu het onbevoegd was te beslissen op het verzoek om handhaving, een afwijzend besluit op dat verzoek achterwege had moeten laten. Dit betekent dat het college bij het bestreden besluit op bezwaar van 2 november 2016 ten onrechte heeft nagelaten om het besluit van 4 september 2012 te herroepen en het verzoek - desgewenst met een vervangend besluit tot onbevoegdverklaring - door te zenden naar het wél tot besluitvorming bevoegde bestuursorgaan.
    
        Het betoog slaagt.
    
    12.    Het beroep is gegrond en het besluit van 2 november 2016 wordt vernietigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 september 2012 te herroepen. Het college dient het verzoek om handhaving van [wederpartij A] van 9 juli 2012 met toepassing van artikel 2:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht door te zenden naar het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, zijnde het tot behandeling van dat verzoek bevoegde bestuursorgaan.
    
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgmeester en wethouders van Zundert van 2 november 2016, documentnummer ZD16023053, gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van 2 november 2016;
    
    IV.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 4 september 2012, kenmerk 2012/11189;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [wederpartij A] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zundert een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter                    griffier          
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018.
    
    262-845.