ECLI:NL:RVS:2013:2150, Raad van State, 27-11-2013, 201303193/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 februari 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen geluidgrenswaarden door [café] te [plaats].

201303193/1/A4.
    Datum uitspraak: 27 november 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], handelend onder de naam [café], wonend te Huissen, gemeente Lingewaard,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Nederland, zittingsplaats Arnhem, van 28 februari 2013 in zaak nr. 12/4248 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 februari 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen geluidgrenswaarden door [café] te [plaats].
    
    Bij besluit van 11 juli 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en vergezeld door M. Kok, en het college, vertegenwoordigd door G.J.M. Geveling, H.J.M. Mattijsen en R.W.M. Frehe, allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Regio Arnhem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 5:7 kan een herstelsanctie worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
    Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting in in- en aanpandige gevoelige gebouwen niet meer bedragen dan 35, 30 en 25 dB(A) in onderscheidenlijk de dag- (7.00-19.00 uur), avond- (19.00-23.00 uur) en nachtperiode (23.00-7.00 uur).
    
    Ingevolge artikel 1.1 wordt onder langtijdgemiddeld beoordelingsniveau verstaan het gemiddelde van de afwisselende niveaus van het ter plaatse optredende geluid, gemeten in een bepaalde periode en vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai.
    
    2. [appellant] is eigenaar van [café] Het café is een type-B inrichting als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, zodat daarop de grenswaarden van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing zijn.
    
    3. Het college heeft [appellant] gelast te voldoen aan artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer door te voorkomen dat een overtreding van de in tabel 2.17a opgenomen geluidnormen plaatsvindt. Aan de last zijn drie geluidmetingen ten grondslag gelegd, verricht door Bureau Milieumetingen van de provincie Gelderland in de nachten van 7 op 8 januari 2012, 13 op 14 januari 2012 en 14 op 15 januari 2012. Uit die metingen blijkt volgens het college dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 25 dB(A) in de aanpandige woning is overschreden met onderscheidenlijk 23, 22 en 18 dB(A). De resultaten van de metingen die zijn verricht in de nacht van 7 op 8 januari 2012, zijn neergelegd in een rapport van Bureau Milieumetingen van januari 2012. De resultaten van de metingen die zijn verricht in de nachten van 13 op 14 januari 2012 en 14 op 15 januari 2012 waren ten tijde van het opleggen van de last bij het college bekend, maar zijn pas nadien in een rapport van Bureau Milieumetingen van februari 2012 neergelegd.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Volgens [appellant] had het college de resultaten van de in januari 2012 verrichte metingen niet aan de last ten grondslag mogen leggen, omdat de metingen onzorgvuldig hebben plaatsgevonden. Daartoe voert hij aan dat op slechts twee punten is gemeten, terwijl in de Handleiding wordt uitgegaan van metingen op drie punten om verstoring door staande golven te verminderen. Voorts stelt [appellant] dat een ventilator van het café ten onrechte als geluidbron is aangewezen. Volgens hem is het betreffende geluid afkomstig van de voor de meting gebruikte laptop. Verder voert [appellant] aan dat de slechte staat van de balkondeuren van de aanpandige woning waarschijnlijk de oorzaak is van de gemeten overschrijding.
    
    4.1. Het college heeft ter zitting toegelicht dat ervoor is gekozen twee metingen te doen met een tweekanaals meetinstrument in plaats van de in de Handleiding beschreven drie metingen, omdat de ruimte waarin moest worden gemeten slechts 16 m2 groot was. Daarbij heeft het college erop gewezen dat, gezien de aard van de ruimte en de aard van het geluid van het café, geen verstoring door staande golven heeft plaatsgevonden.
    
    4.2. Gelet op deze toelichting en in aanmerking genomen dat [appellant] geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de betrouwbaarheid van de gehanteerde werkwijze, heeft de rechtbank in de enkele omstandigheid dat de metingen op twee punten zijn verricht terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de resultaten van de in januari 2012 verrichte metingen niet aan de opgelegde last ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    4.3. Wat betreft de stelling van [appellant] dat niet de ventilator maar de gebruikte meetapparatuur een geluidbron was, heeft het college toegelicht dat op 12 juni 2012 een meting is uitgevoerd om de geluidproductie van de gebruikte laptop te meten en dat hieruit is gebleken dat de bijdrage van de laptop op het meetresultaat nihil is. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Het betoog faalt dan ook in zoverre.
    
    4.4. Ten aanzien van de staat van de balkondeuren heeft het college toegelicht dat, voor zover al een kier in de balkondeuren aanwezig was zoals [appellant] stelt, deze slechts een minimale bijdrage zal hebben gehad op het gemeten geluidniveau. De enige manier waarop een dergelijke kier een bijdrage zou kunnen hebben, is dat het geluid afkomstig van het café via de gevel van het pand aan de overzijde gereflecteerd wordt richting de gevel van de aanpandige woning. Volgens het college is dit niet aannemelijk, gelet op onder meer de afstandsdemping tussen die gevel en de aanpandige woning en het feit dat de gevel van de woning en de balkondeuren zelf ook isolatiewaarde hebben.
    
    Gelet op deze toelichting, heeft de rechtbank terecht niet aannemelijk geacht dat de gemeten overschrijding is veroorzaakt door een slechte staat van de balkondeuren van de aanpandige woning.
    
    4.5. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank met juistheid geconcludeerd dat het college de resultaten van de in januari 2012 verrichte metingen aan de last ten grondslag heeft mogen leggen. Voorts heeft de rechtbank, gezien die metingen, terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden. Daarbij heeft zij terecht betekenis toegekend aan de omstandigheid dat een overschrijding van meer dan 20 dB(A) is gemeten en terecht overwogen dat niet aannemelijk is dat die overschrijding uitsluitend haar oorzaak vindt in mogelijke onnauwkeurigheden bij de metingen. Anders dan [appellant] ter zitting heeft aangevoerd, is de precieze mate waarin de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen geluidnormen zijn overschreden voor de vaststelling van de bevoegdheid van het college niet van belang. Voor de beantwoording van de vraag of het college bevoegd was handhavend op te treden, hoefde de rechtbank slechts te beoordelen of het college aannemelijk heeft gemaakt dat een overschrijding heeft plaatsgevonden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt dat het college geen preventieve last onder dwangsom had kunnen opleggen. Hiertoe voert hij aan dat geen klaarblijkelijk gevaar als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb aanwezig was voor overtreding van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Nu het college desondanks een preventieve last heeft opgelegd, had de rechtbank het bij haar bestreden besluit moeten vernietigen, aldus [appellant].
    
    5.1. Uit het besluit van 9 februari 2012 blijkt duidelijk dat de last onder dwangsom is opgelegd, omdat een overtreding van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer was geconstateerd en het college wilde voorkomen dat die overtreding werd herhaald. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de opgelegde last niet een preventieve last is. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank in de enkele omstandigheid dat het college de last zelf als preventief heeft aangemerkt terecht geen aanleiding gezien voor vernietiging van het bij haar bestreden besluit. Aangezien duidelijk was dat de last erop gericht was herhaling van een reeds geconstateerde overtreding te voorkomen en het college bevoegd was om daartegen bestuurlijke handhavingsmiddelen toe te passen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] door het gebruik van de term "preventieve last" door het college in geen enkel belang is geschaad.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last onduidelijk is. Hiertoe voert hij aan dat in de last niet wordt omschreven welke maatregelen hij moet nemen om aan de last te voldoen.
    
    7.1. Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
    
    7.2. Uit het besluit van 7 februari 2012 blijkt duidelijk wat van [appellant] verwacht wordt, namelijk dat hij voldoet aan de geluidnormen die zijn opgenomen in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Anders dan waarvan [appellant] uitgaat, was het college niet gehouden om in detail voor te schrijven welke maatregelen hij moet nemen om aan die normen te voldoen. [appellant] heeft de vrijheid om zelf geschikte maatregelen te kiezen, bijvoorbeeld het zachter zetten van de muziek of het aanbrengen van extra isolatiematerialen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college hem een begunstigingstermijn had moeten stellen.
    
    8.1. De last ziet op het voorkomen van herhaling van overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het voor [appellant] betrekkelijk eenvoudig is om aan de last te voldoen. In dit geval vereist dat slechts het verlagen van het volume van de geluidinstallatie in het café. Gelet daarop heeft het college mogen oordelen dat een begunstigingstermijn niet noodzakelijk was. De stelling van [appellant] dat hij maar zeer beperkte mogelijkheden heeft om te controleren of het café aan de geluidnormen voldoet, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat hij metingen kan laten verrichten bij de buren, zoals namens hem ook al eens is gedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb, beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    11. Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college een bedrag van € 2.500,00 ingevorderd. [appellant] heeft geen zelfstandige gronden tegen dat besluit aangevoerd. Het beroep daartegen is dan ook ongegrond.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 22 januari 2013
    
    ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2013
    
    457-784.