ECLI:NL:RVS:2014:1404, Raad van State, 23-04-2014, 201305423/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-097, heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het gebied Meijendel & Berkheide aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), waarmee het gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied.

201305423/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Berkheide Coepelduynen, gevestigd te Katwijk, en de stichting Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden, (hierna: de stichtingen),
    appellanten,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-097, heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het gebied Meijendel & Berkheide aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), waarmee het gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichtingen beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichtingen hebben nadere stukken ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft het college van burgemeester en wethouders van Katwijk (hierna: het college) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2014, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door B.J.M. ter Haar en drs. C.T.M. Vertegaal, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, drs. E.R. Osieck, dr. F.C.J.M. Roozen en ir. D. Bal, zijn verschenen.
    Verder is ter zitting als partij gehoord het college, vertegenwoordigd door S.W. van Beveren, bijgestaan door mr. F.P. van Galen, advocaat te Leiden.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
    
    b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
    
    Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
    
    Gebiedsbeschrijving
    
    2. Het gebied Meijendel & Berkheide ligt tussen Den Haag en Katwijk en bestaat uit een brede duinstrook met een gevarieerd en uitgestrekt duinlandschap. Het gebied is onder meer aangewezen voor de habitattypen vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie, grijze duinen (H2130) (hierna: grijze duinen) en duinen met Hippophaë rhamonides, duindoornstruweel (2160) (hierna: duindoornstruweel) en de soorten nauwe korfslak (H1014) en meervleermuis (H1318). In het aanwijzingsbesluit is voor de grijze duinen als doelstelling uitbreiding van de oppervlakte en de verbetering van de kwaliteit en voor het duindoornstruweel als doelstelling het behoud van de oppervlakte en de kwaliteit opgenomen, waarbij enige achteruitgang in oppervlakte ten gunste van de habitattype grijze duinen (H213) of vochtige duinvalleien (H2190) is toegestaan. Voor de nauwe korfslak (H1014) en de meervleermuis zijn als doelstellingen het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied voor het behoud van de populatie opgenomen.
    
    Vlaggeduin en Cantineweg
    
    3. De stichtingen kunnen zich niet met het besluit verenigen en betogen dat bij gewijzigde vaststelling van het besluit ten onrechte het noordoostelijke deel van het Vlaggeduin, dat in de directe nabijheid van het dorp Katwijk ligt, buiten de begrenzing van het Natura 2000-gebied is gelaten. Ook betogen zij dat een strook grond tussen de Cantineweg en de Meeuwenlaan te Katwijk, grenzend aan het noordoostelijke deel van het Vlaggeduin, ten onrechte niet in het Natura 2000-gebied is opgenomen. De stichtingen voeren daartoe aan dat de staatssecretaris aan de begrenzing van het gebied andere dan ecologische criteria ten grondslag heeft gelegd, terwijl dit op grond van jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie niet is toegestaan. Zij wijzen er in dit verband op dat de begrenzing slechts is ingegeven door de voorziene rondweg in Katwijk.
    
    De stichtingen voeren verder aan dat in zowel het noordoostelijke deel van het Vlaggeduin als het gebied tussen de Cantineweg en de Meeuwenlaan habitattypen als grijze duinen kalkrijk (H2130A), duindoornstruweel (H2160) en duinbossen (H2180) en soorten als de nauwe korfslak (H1014) en meervleermuizen (H1318) voorkomen. Met name het habitattype grijze duinen kalkrijk (H2130A) is op die locaties van uitzonderlijk goede kwaliteit, aldus de stichtingen.
    
    Voorts voeren de stichtingen aan dat de instandhoudingsdoelstellingen van het habitattype grijze duinen (H2130A) door de grensverlegging bij het Vlaggeduin niet gewaarborgd kunnen worden. Ter borging van de instandhoudingsdoelstellingen van dit habitattype zullen elders binnen de grenzen van het gebied bos, struweel en sterk vergrast duin tot dit habitattype worden omgevormd. Deze gang van zaken is volgens de stichtingen in strijd met de instandhoudingsdoelstellingen zoals deze in het aanwijzingsbesluit zijn geformuleerd, en is voorts in strijd met artikel 19g, tweede lid, en artikel 19h van de Nbw 1998.
    
    3.1. De staatssecretaris stelt dat de begrenzing van het gebied bij het noordoostelijke deel van het Vlaggeduin in het besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit zodanig is aangepast dat deze overeenkomt met de grens van het al beschermde natuurmonument Berkheide. De staatssecretaris stelt dat niet langer noodzaak bestond dit deel van het gebied aan te wijzen, nu met de thans aangewezen Natura 2000-gebieden een gunstige staat van instandhouding van de duinhabitats in Nederland kan worden gerealiseerd. Voorts stelt de staatssecretaris dat met de thans in het besluit opgenomen begrenzing de aanleg van de gewenste rondweg bij Katwijk mogelijk blijft. Ten aanzien van de strook grond tussen de Cantineweg en de Meeuwenlaan stelt de staatssecretaris dat de door de stichtingen bedoelde waarden daar slechts in beperkte mate aanwezig zijn en dat deze strook tegen de bebouwingsgrens van het dorp Katwijk aanligt.
    
    3.2. In het Reactiedocument aanmelding habitatrichtlijngebieden, opgesteld in het kader van de aanmelding van gebieden voor de lijst van communautair belang, en in het aanwijzingsbesluit wordt de aanmeldingssystematiek van Habitatrichtlijngebieden voor de plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang toegelicht. In het kader van de vaststelling van deze lijst door de Europese Commissie dienden op grond van uitsluitend ecologische criteria gebieden te worden geselecteerd en begrensd. Een gebied werd daarbij in beginsel geselecteerd wanneer het voor een habitattype of soort, afhankelijk van of het een prioritair habitattype of prioritaire soort betreft, tot de vijf of tien belangrijkste gebieden van Nederland behoorde. Om een logische begrenzing te bereiken werd rekening gehouden met al bestaande administratieve grenzen en herkenbare topografische lijnen. Na plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang door de Europese Commissie bestaat op grond van artikel 4 van de Habitatrichtlijn de plicht tot aanwijzing van het gebied, waartoe het bestreden besluit strekt.
    
    In het Doelendocument, dat aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag is gelegd, en het aanwijzingsbesluit staat de systematiek die de staatssecretaris hanteert bij het aanwijzen van Natura 2000-gebieden beschreven. In het kader van deze aanwijzing wijst de staatssecretaris het gebied aan voor de habitattypen en soorten waarvoor het gebied geselecteerd is.
    
    Voor zover in deze zaak van belang, volgt uit het Doelendocument dat in het aanwijzingsbesluit onder omstandigheden wijzigingen kunnen worden doorgevoerd in de begrenzing van het gebied ten opzichte van het gebied zoals dat is aangemeld en door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Uit het Doelendocument volgt echter ook dat de begrenzingen gebaseerd blijven op ecologische criteria, of het nu de uitbreiding of verkleining van een gebied ten opzichte van de plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang betreft.
    
    3.3. De Afdeling stelt vast dat het gebied in het bestreden besluit voor zover het het noordoostelijke deel van het Vlaggeduin betreft zowel is verkleind ten opzichte van het ontwerpbesluit, als gedeeltelijk ten opzichte van de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang. Niet in geschil is dat de wijziging van de begrenzing is ingegeven door de omstandigheid dat ter plaatse van de bedoelde gronden een verbindingsweg is voorzien. Hiermee wijkt de staatssecretaris af van zijn beleid dat is ontleend aan het in vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen (thans: Europese Unie) neergelegde uitgangspunt dat in het kader van de begrenzing slechts met ecologische criteria rekening kan worden gehouden (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25; www.curia.europa.eu). Dit klemt temeer nu ook anderszins niet is gebleken van redenen van ecologische aard ter onderbouwing van de wijziging van de begrenzing, maar door de staatssecretaris ter zitting juist gesteld is dat ter plaatse van de betreffende gronden waarden aanwezig zijn en dat de betreffende gronden aansluiten op het Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris dan ook niet onderbouwd waarom hij onder deze omstandigheden niet gehouden is het noordoostelijke deel van het Vlaggeduin, zoals nog wel in het ontwerpbesluit, binnen de begrenzing van het gebied op te nemen. Gelet hierop berust de wijziging van de begrenzing ten opzichte van het ontwerpbesluit, voor zover het het noordoostelijk deel van het Vlaggeduin bij Katwijk betreft, niet op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
    
    3.4. Ten aanzien van de strook grond tussen de Meeuwenlaan en de Cantineweg overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat deze strook grond niet tot het gebied zoals dat op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst, behoorde, noch in het ontwerpbesluit was opgenomen. Bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied bestaat een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing. De staatssecretaris heeft gesteld dat hij het niet nodig acht de desbetreffende strook in het gebied op te nemen, omdat daar maar in beperkte mate waarden voorkomen. Nu het gaat om een strook die direct grenst aan de bebouwingsgrens van Katwijk en die voorts is afgescheiden van het noordoostelijk deel van het Vlaggeduin door een zandpad, acht de staatssecretaris het opnemen van deze strook in het kader van een logische begrenzing niet wenselijk. Dit acht de Afdeling niet onredelijk. In hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris tot uitbreiding van het Natura 2000-gebied met deze strook had moeten overgaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    3.5. Met betrekking tot de door de stichtingen aangehaalde artikelen 19g en 19h van de Nbw 1998, overweegt de Afdeling dat het voorliggende besluit ziet op de aanwijzing van een gebied in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. De door de stichtingen bedoelde artikelen, waarin onder meer de zogenaamde ADC-criteria zijn neergelegd, hebben betrekking op de vergunningverlening voor het realiseren van een project als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998. Deze artikelen zijn daarom op dit geding niet van toepassing.
    
    Het betoog faalt.
    
    Zeehospitium
    
    4. De stichtingen betogen verder dat het duinterrein rondom het voormalige Zeehospitium aan de Sportlaan ten onrechte niet binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied is gebracht. Volgens de stichtingen liggen hier louter economische redenen aan ten grondslag. Daarnaast wijzen de stichtingen erop dat de mate van isolement van deze gronden in ecologische zin zeer beperkt is. Dit blijkt onder andere uit de aanwezigheid van de vitale populatie zandhagedissen en reeën, aldus de stichtingen.
    
    4.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het duinterrein rondom het Zeehospitium geïsoleerd ligt van het Natura 2000-gebied, nu het over een breedte van ongeveer 200 meter gescheiden wordt door bebouwing aan de Sportlaan en door een sportveldencomplex. De noordrand van het gebied vormt een duidelijke en logische grens van het duingebied en stemt overeen met de grens van het beschermd natuurmonument Berkheide, aldus de staatssecretaris.
    
    4.2. Niet in geschil is dat het door de stichtingen bedoelde duinterrein rondom het voormalige Zeehospitium niet tot het gebied zoals dat op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst, behoorde, noch in het ontwerpbesluit was opgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris het desbetreffende terrein op goede gronden buiten de begrenzing van het aangewezen gebied kunnen houden. Daarbij is van belang dat niet aannemelijk is gemaakt dat de staatssecretaris voor zover het de eventuele toevoeging van de gronden rondom het Zeehospitium betreft andere dan ecologische criteria heeft gehanteerd. Voorts betrekt de Afdeling bij haar oordeel dat, zoals hiervoor overwogen, bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied een zekere beoordelingsruimte bestaat bij de exacte begrenzing en de staatssecretaris daarbij rekening mag houden met een logische begrenzing van het gebied. In dit kader heeft de staatssecretaris gesteld dat het toevoegen van de gronden rondom het Zeehospitium niet logisch zou zijn, nu de huidige grens van het gebied wordt afgebakend door een weg. Dit acht de Afdeling niet onredelijk.
    
    Het betoog faalt.
    
    Embryonale duinen
    
    5. De stichtingen betogen dat het Natura 2000-gebied ten onrechte niet is aangewezen voor het habitattype embryonale duinen (H2110), dat volgens hen aan de zeezijde binnen het gebied aanwezig is.
    
    5.1. De staatssecretaris stelt dat dit habitattype niet in het Natura 2000-gebied aanwezig is.
    
    5.2. In de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit staat dat met betrekking tot het grensverloop langs de duinvoet geldt dat de zeewaartse grens van duingebieden langs de duinvoet van het buitenduin loopt. Bij duinaangroei verplaatst de grens zich zeewaarts, bij duinafslag landinwaarts met de duinvoet mee.
    
    5.3. In het Natura 2000-profielendocument staat dat embryonale duinen met name voorkomen op het strand op de voet van de zeereep en soortarme pionierduintjes betreffen.
    
    5.4. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de embryonale duinen - voor zover in de nabijheid van het Natura 2000-gebied aanwezig - buiten de begrenzing van het gebied vallen. Daarbij is van belang dat uit de Nota van toelichting behorend bij het besluit volgt dat de grens van het gebied wordt bepaald door de aanwezigheid van duinen langs de duinvoet van het buitenduin. Nu embryonale duinen met name op de voet van de zeereep aanwezig zijn, bevinden deze zich niet langs de duinvoet van het buitenduin en zal de dynamische grens van het gebied niet worden bepaald door het mogelijk ontstaan van deze pionierduintjes. Door de stichtingen is niet betoogd dat de begrenzing van het gebied aan de aanwezigheid van dit habitattype had moeten worden aangepast.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    6. Gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen geeft hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de begrenzing van het gebied ter hoogte van het noordoostelijk deel van het Vlaggeduin bij Katwijk is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit, wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd. Het beroep van de stichtingen is gegrond. De Afdeling ziet aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van deze wet, een termijn te stellen voor het nemen van een nieuw besluit, en met toepassing van het vijfde lid van dit artikel een voorlopige voorziening te treffen. De raad kan tot het nemen van het nieuwe besluit overgaan zonder opnieuw toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van Stichting Berkheide Coepelduynen en Stichting Duinbehoud gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-097, voor zover daarbij de begrenzing van het Natura 2000-gebied ter hoogte van het noordoostelijk deel van het Vlaggeduin bij Katwijk, is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit;
    
    III. draagt de staatssecretaris van Economische Zaken op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    IV. treft de voorlopige voorziening dat het noordoostelijk deel van het Vlaggeduin bij Katwijk, zoals in het ontwerpbesluit, binnen de begrenzing van het gebied Meijendel & Berkheide zoals aangewezen als speciale beschermingszone bij besluit van 25 april 2013, kenmerk PDN/2013-079, wordt gebracht;
    
    V. bepaalt dat de onder IV getroffen voorlopige voorziening vervalt op het moment waarop het door de staatssecretaris te nemen besluit in werking treedt;
    
    VI. gelast dat de staatssecretaris van Economische zaken aan Stichting Berkheide Coepelduynen en Stichting Duinbehoud het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Vogel-Carprieaux
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014
    
    458-704.