ECLI:NL:RVS:2017:348, Raad van State, 08-02-2017, 201508526/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college aan de gemeente Epe een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een zwijnenkerend raster en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan op een tracé in de gemeente Epe, lopend vanaf de Tongerenseweg tot de gemeentegrens met Heerde.

201508526/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Vereniging Behoud Kwaliteit Epe, gevestigd te Epe,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 oktober 2015 in zaak nr. 15/3673 in het geding tussen:
    
    de vereniging
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2014 heeft het college aan de gemeente Epe een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een zwijnenkerend raster en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan op een tracé in de gemeente Epe, lopend vanaf de Tongerenseweg tot de gemeentegrens met Heerde.
    
    Bij besluit van 18 mei 2015 heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2014 herroepen en de omgevingsvergunning opnieuw verleend.
    
    Bij uitspraak van 20 oktober 2015 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De vereniging heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2016, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. ir. L.T. Lanting, en het college, vertegenwoordigd door A. Oostwoud, G. Leijssenaar en ir. H. Posthuma, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de gemeente Epe, vertegenwoordigd door A. Oostwoud, G. Leijssenaar en ir. H. Posthuma, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, bestaat uit een 6,5 km lang zwijnenkerend raster, met een hoogte van 1 m, dat op verschillende plaatsen is voorzien van passagevoorzieningen. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied/Buitengebied 4e partiële herziening" (hierna: het bestemmingsplan). Het bouwplan wordt gerealiseerd op gronden met de bestemmingen "Bos/beplantingsstrook", "Verkeersdoeleinden" en "Water met landschappelijke en natuurlijke waarden". Het bouwplan past in ieder geval niet in de twee laatstgenoemde bestemmingen en is derhalve in strijd met het bestemmingsplan. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en derde lid, onder b, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning verleend.
    
    Bij brief van 7 mei 2015 is de aanvraag gewijzigd. Op de perceelafscheiding aan de Koekenbergweg wordt het bestaande hekwerk onderdeel van het raster. In de gewijzigde aanvraag maken de bestaande hekwerken geen deel meer uit van de aanvraag. Bij besluit van 18 mei 2015 heeft het college geconstateerd dat aan het besluit van 18 december 2014 een aantal gebreken kleefden en om die reden is het laatstgenoemde besluit herroepen. Bij het besluit van 18 mei 2015 heeft het college omgevingsvergunning verleend op basis van de gewijzigde aanvraag
    
    2. De vereniging betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 18 mei 2015 een nieuw besluit op de aanvraag is waartegen bezwaar en geen beroep openstond. Bij het besluit van 18 mei 2015 heeft het college de op 7 mei 2015 ingediende gewijzigde aanvraag betrokken. De enkele omstandigheid dat de aanvraag is gewijzigd, is onvoldoende voor het oordeel dat een nieuwe aanvraag is vereist en het besluit daarop een nieuw besluit op een aanvraag betreft. Onder verwijzing naar de uitspraak van 3 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3805 wordt overwogen dat indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, daarvoor een nieuwe aanvraag moet worden ingediend. Tussen partijen is niet in geschil dat die situatie zich hier niet voordoet, aangezien de uiterlijke verschijningsvorm van het gewijzigde bouwplan en de ruimtelijke uitstraling ervan door de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke vergunde bouwplan vrijwel ongewijzigd zijn gebleven.
    
    3. De vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan niet in strijd is met de bestemming "Bos/beplantingsstrook". Daartoe voert zij aan dat zoals de rechtbank heeft aangenomen een bouwplan niet in strijd is met die bestemming indien sprake is van faunabeheer. Een raster kan een vorm van faunabeheer zijn maar het raster waarin het bouwplan voorziet, is dat niet. Het raster wordt volgens de vereniging niet ten behoeve van faunabeheer gerealiseerd, althans het college heeft dit onvoldoende gemotiveerd. Het raster wordt, zoals ook volgt uit de aanvraag, ten behoeve van de jacht en ter bestrijding van de wilde zwijnen problematiek in het dorp Epe opgericht. Bovendien beschadigt het raster het bosecosysteem. Daarom is ook een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet vereist. Het raster waarin het bouwplan voorziet staat ten dienste van functiescheiding en niet ten dienste van het geheel van alle organismen in een bosgebied, hun onderlinge wisselwerking en hun leefomgeving. Zij voert verder aan dat slechts sprake is van faunabeheer indien wordt voldaan aan artikel 17 van de Natuurbeschermingswet 1998, artikel 29 van de Flora- en faunawet dan wel het Rasterbeleid Gelderland zoals vastgesteld door het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
    
    3.1. Artikel 8.1 van de planvoorschriften luidt: De gronden op de kaart aangewezen voor "Bos/beplantingsstrook" zijn bestemd voor:
    
    (…)
    
    c. het behoud, beheer en/of herstel van de natuurlijke waarden van het bosecosysteem;
    
    (…)
    
    Artikel 8.2, aanhef en onder a, luidt: Op de tot bos/beplantingsstrook bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd met dien verstande dat de hoogte van andere bouwwerken ten hoogste 1 m bedraagt.
    
    Artikel 1, negende lid, luidt: een ander bouwwerk is een bouwwerk, geen gebouw zijnde.
    
    3.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bevat het bestemmingsplan geen definitie van het begrip natuurlijke waarden van het bosecosysteem. Gesteld noch gebleken is dat hetgeen het college daaronder verstaat onjuist is, zodat de rechtbank het college in zoverre terecht heeft gevolgd. Volgens het college dient hieronder het geheel van alle organismen in een bosgebied, hun onderlinge wisselwerkingen en hun leefomgeving te worden verstaan. Onderdeel van een ecosysteem zijn afzonderlijke planten, dieren en micro-organismen. De natuurlijke waarden van het bosecosysteem worden gevormd door onder meer fauna die voorkomt in het bos. Het beheer daarvan staat derhalve ten dienste van de bestemming. Tussen partijen is niet in geschil dat indien het raster ten behoeve van faunabeheer wordt gerealiseerd, het in overeenstemming is met de op het perceel rustende bestemming. Bij beantwoording van de vraag of het raster ten behoeve van faunabeheer wordt gerealiseerd is niet van belang of het raster noodzakelijk is. De natuurbeschermingswet, de Flora- en faunawet, en het Rasterbeleid zijn evenmin van belang. Van belang is of het bouwplan voorziet in een raster dat ten dienste staat van faunabeheer zoals hiervoor omschreven.
    
    3.3. Het raster wordt ten behoeve van faunabeheer gerealiseerd en is derhalve, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet in strijd met de op het perceel rustende bestemming "Bos/beplantingsstrook". Uit de stukken, waaronder het besluit van 18 december 2014, en hetgeen is verhandeld ter zitting blijkt dat het raster onder meer wordt gerealiseerd om de zwijnen binnen hun leefgebied te houden en te voorkomen dat ze moeten worden afgeschoten. Dat er ook andere redenen zouden zijn om het raster te plaatsen maakt niet dat het raster niet tevens ten behoeve van faunabeheer wordt gerealiseerd. Ten aanzien van de gestelde schade aan het bosecosysteem overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat het raster zal leiden tot schade.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. De vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en derde lid, onder b, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe voert zij aan dat de oppervlakte van het bouwwerk waarin het bouwplan voorziet meer dan 50 m² is. In dit verband merkt zij op dat het raster niet bestaat uit twee onderdelen.
    
    4.1. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, luidt: Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    Artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor luidt: Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 10 m, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 50 m².
    
    4.2. De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor omdat het raster uit twee onderdelen bestaat. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is voor de toepassing van artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor niet vereist dat het bouwwerk uit verschillende onderdelen bestaat. Gelet op de tekst van artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor is het college bevoegd om omgevingsvergunning te verlenen indien een deel van een bouwwerk geen gebouw zijnde in strijd is met het bestemmingsplan mits wordt voldaan aan de overige eisen van het artikel. Uitsluitend het deel dat in strijd is met het bestemmingsplan moet aan de eisen van artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor voldoen.
    
    Niet in geschil is dat het bouwplan voorziet in een raster dat een bouwwerk geen gebouw zijnde is. Het raster is voor slechts een deel in strijd met het bestemmingsplan. Dat deel is, gelet op hetgeen verhandeld is ter zitting, niet groter dan 50 m². Tussen partijen is niet in geschil dat het niet hoger is dan 10 m, zodat aan de vereisten van artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor wordt voldaan en het college derhalve bevoegd was om met toepassing daarvan omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. De vereniging betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een belangenafweging in het kader van artikel 8 van de planvoorschriften niet is vereist. Gelet op de tekst van het artikel is voor het antwoord op de vraag of het bouwplan daarmee in strijd is een belangenafweging niet vereist.
    
    Voor zover de vereniging heeft beoogd te betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het bouwplan overweegt de Afdeling als volgt. Het bouwplan is voor een deel in strijd met het bestemmingsplan. Zoals hiervoor is overwogen, was het college bevoegd om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft van die bevoegdheid gebruik gemaakt en heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het raster slechts voor een klein deel niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan maar dat het raster zonder dat deel niet effectief is. Het college heeft voorts in aanmerking genomen dat de verkeersbestemming waarmee het bouwplan in strijd is niet wordt aangetast omdat het gebied nog steeds voor verkeer kan worden gebruikt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de mogelijkheden om de weg te gebruiken hetzelfde zijn doordat er een wegverharding is aangebracht. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling op grond van de gegeven motivering in redelijkheid omgevingsvergunning kunnen verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. De vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat de betrokken belangen zodanig door het bouwplan worden geschaad dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
    6. De vereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld. Zij stelt dat het college heeft toegegeven dat het besluit op andere motieven berust. Zij stelt voorts dat het plaatsen van het raster commerciële doeleinden dient.
    
    6.1. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het verbod van détournement de pouvoir heeft geschonden. Dat zou anders zijn indien de door het college gebezigde motieven om omgevingsvergunning te verlenen die beslissing niet kunnen dragen, en dat dit ook niet de werkelijke motieven van het college kunnen zijn geweest. Van een dergelijke situatie is hier geen sprake. Het besluit kan, zoals volgt uit het voorgaande, worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering waaronder het houden van de zwijnen in hun leefgebied en voorkomen dat ze moeten worden afgeschoten. Dat er zoals gesteld door de vereniging ook andere motieven zijn voor het nemen van het besluit, maakt niet dat het college reeds daarom in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. De vereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit van 18 mei 2015 met vooringenomenheid heeft genomen. Daartoe voert zij aan dat de verantwoordelijke wethouder voor het nemen van het besluit in het openbaar de volgende uitspraak heeft gedaan: ‘de overheid dit keer geen slappe knieën mag hebben voor protest van sommige bosbewoners’.
    
    7.1. Artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
    7.2. Zoals in de geschiedenis van de totstandkoming bij artikel 2:4 van de Awb(Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) is benadrukt, is de strekking van artikel 2:4 geenszins dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken, maar dat het erom gaat dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Het gaat er om, zo is in de toelichting gesteld, dat de overheid de nodige objectiviteit moet betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden.
    
    Niet aannemelijk is gemaakt dat het college zich heeft laten beïnvloeden door persoonlijke belangen of voorkeuren.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. De Koning
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
    
    712.