ECLI:NL:RVS:2018:3300, Raad van State, 10-10-2018, 201800069/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2016 heeft de minister de aanvraag van [appellante] om een verklaring van vakbekwaamheid als apotheker afgewezen.

201800069/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 november 2017 in zaak nr. 17/645 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (thans: de minister voor Medische Zorg).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2016 heeft de minister de aanvraag van [appellante] om een verklaring van vakbekwaamheid als apotheker afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 december 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. Gatzen, werkzaam op het departement, en [voorzitter van de Commissie Buitenslands Gediplomeerden Volksgezondheid] (hierna: CBGV), zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] heeft van 2008 tot en met 2012 aan de Hamdard University te Karachi, Pakistan, een opleiding tot apotheker gevolgd en het daarbij behorende diploma behaald. Verder heeft zij in 2012 en 2013 een tweetal beroepsgerelateerde cursussen gevolgd. In 2014 heeft zij gedurende 26 weken, gemiddeld 16 uur per week, gewerkt in een apotheek te Leeuwarden onder leiding van [persoon]. In augustus 2013 heeft [appellante] rechtmatig verblijf in Nederland verkregen.
    
        Bij formulier van 20 augustus 2014 heeft zij de minister verzocht om een verklaring van vakbekwaamheid als apotheker ten behoeve van inschrijving in het register inzake Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (hierna: BIG-register).
    
    2.    De minister heeft aan de afwijzing van de aanvraag het advies van de CBGV van 9 juni 2016 ten grondslag gelegd. Volgens de CBGV is de door [appellante] in Pakistan gevolgde opleiding in vergelijking met de Nederlandse opleiding tot apotheker van onvoldoende niveau. De CBGV heeft voor haar advies een diplomawaardering laten uitvoeren door de Nederlandse organisatie voor internationalisering in onderwijs (hierna: EP-Nuffic). De diplomawaardering van EP-Nuffic is neergelegd in een advies van 25 maart 2015.
    
        De minister heeft zijn besluit in bezwaar gehandhaafd, onder verwijzing naar het nadere advies van de CBGV van 1 december 2016.
    
        De rechtbank heeft dit besluit in stand gelaten.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de aanvraag mocht afwijzen op grond van het advies van de CBGV van 9 juni 2016. De CBGV heeft niet kenbaar gemaakt op welke wijze of aan de hand van welke informatie is geconcludeerd dat de vakbekwaamheid van [appellante] niet gelijk is aan het eindniveau van de Nederlandse (beroeps)opleiding. Een verwijzing naar bijlage 3 van het advies volstaat niet, nu dit slechts een weergave betreft van de conclusies. Uit de stukken blijkt niet dat er sprake is geweest van een inhoudelijke beoordeling.
    
        Tevens heeft EP-Nuffic zonder verdere onderbouwing gesteld dat de door [appellante] gevolgde vooropleiding wordt gelijkgesteld met een havodiploma en dat de door haar genoten beroepsopleiding vergelijkbaar is met het algemene prestatieniveau van de graad van bachelor in het wetenschappelijk onderwijs in Nederland. De CBGV had de diplomawaardering daarom niet in haar advies mogen betrekken.
    
        Verder is het volgens [appellante] niet mogelijk om een deskundigenbericht over haar vakbekwaamheid over te leggen. Voor zover [appellante] bekend is, is er, behalve EP-Nuffic, geen andere instantie die hierover een deskundigenbericht kan opstellen.
    
    3.1.    In het EP-Nuffic advies van 25 maart 2015 staat dat het door [appellante] behaalde diploma in Nederlandse termen het algemene prestatieniveau van de graad van bachelor in het wetenschappelijk onderwijs vertegenwoordigt. Volgens EP-Nuffic betreft het een vijfjarige opleiding waarin allerlei vakken op het gebied van farmacie het curriculum hebben bepaald. Uit het vakkenoverzicht blijkt niet dat het schrijven van een scriptie deel heeft uitgemaakt van het curriculum. Verder wordt het door [appellante] afgeronde middelbare onderwijs in Nederlandse termen globaal gelijkgesteld aan een havodiploma, aldus EP-Nuffic.
    
        In het CBGV-advies van 9 juni 2016 staat dat [appellante] niet heeft aangetoond te beschikken over een vakbekwaamheid die op hetzelfde niveau of nagenoeg hetzelfde niveau ligt als het eindniveau van de Nederlandse beroepsopleiding tot apotheker. Om voor een verklaring van  vakbekwaamheid in aanmerking te komen dient [appellante] met goed gevolg de gehele masteropleiding farmacie te volgen aan een universiteit, zonodig met bachelorvakken c.q. een deel van het premastertraject, aldus de CBGV. In het nader advies van 1 december 2016, dat de CBGV heeft uitgebracht naar aanleiding van de door [appellante] in bezwaar overgelegde werkgeversverklaring, die is opgesteld door [persoon], apotheker, is vermeld dat de werkgeversverklaring geen aanleiding vormt om het advies van 9 juni 2016 aan te passen. De verklaring van de apotheker over de werkervaring is te beperkt. Er wordt geen inhoudelijke informatie gegeven over de werkzaamheden die zijn uitgevoerd. De enkele verklaring dat [appellante] de werkzaamheden met goed resultaat heeft uitgevoerd en vriendelijk overkomt levert geen compensatie op voor de tekortkomingen die eerder zijn geconstateerd. Bovendien was de duur van de werkzaamheden relatief kort, aldus de CBGV.
    
    3.2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1269, is de CBGV te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van de waardering van de vakbekwaamheid van een buitenslands gediplomeerde. De minister mag dan ook afgaan op het advies van de CBGV, mits dit op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. [appellante] plaatst vraagtekens bij het advies van de CBGV van 9 juni 2016 en voert aan dat dit advies gebrekkig is.
    
    3.4.    Uit het advies van de CBGV van 9 juni 2016, onder bijlage 2, werkwijze commissie (blz. 7 en 8), blijkt, zoals nader toegelicht door de CBGV ter zitting, dat de CBGV zelfstandig een inhoudelijk onderzoek heeft verricht. De CBGV heeft aan de hand van onder meer het door [appellante] aangeleverde programma van de door haar gevolgde opleiding tot apotheker getoetst of zij met deze opleiding het eindniveau heeft bereikt op de eindtermen, competenties en vaardigheden die Nederlandse studenten bij het voltooien van de opleiding moeten hebben. Aan dit eindniveau heeft de CBGV de vakbekwaamheid getoetst. Deze toetsing is opgenomen in bijlage 3 van het advies. De getrokken conclusies berusten op het kwalitatieve oordeel van een daartoe ingeschakelde commissie van onafhankelijke deskundigen afkomstig uit het onderwijs en de beroepspraktijk (blz. 7 van het advies). Deze commissie is eerst nagegaan of er in de gevolgde (beroeps)opleiding sprake is van tekortkomingen. De commissie is vervolgens nagegaan of deze tekortkomingen zijn weggewerkt door latere of andere opleidingen of (na)scholing, cursussen, beroeps- en/of praktijkervaring.
    
        Deze toelichting op de werkwijze van de commissie biedt voldoende inzage in de wijze van totstandkoming van het advies. Nu [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het advies van de CBGV op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister het advies wat de totstandkoming daarvan betreft aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
    
    3.5.    Op de zitting bij de Afdeling heeft de CBGV desgevraagd toegelicht dat bij de beoordeling of [appellante] wat betreft de vakbekwaamheid voldoet aan het Nederlandse eindniveau gebruik is gemaakt van het door [appellante] overgelegde opleidingsprogramma, dat een omschrijving van de door haar gevolgde vakken en het aantal uren onderwijs in die vakken bevat. De uitkomst van de door de CBGV verrichte toets is opgenomen in de beoordelingstabellen in bijlage 3 bij het advies van 9 juni 2016. Volgens deze tabellen vertoont de opleiding van [appellante] de nodige tekortkomingen in vergelijking met de Nederlandse opleiding. Deze tekortkomingen doen zich voor op 29 van de 47 competenties en zijn volgens de CBGV niet gecompenseerd door latere opleiding, scholing, praktijk- en/of beroepservaring. De door [appellante] in bezwaar overgelegde werkgeversverklaring met betrekking tot de door haar opgedane praktijkervaring is voor de CBGV blijkens het nader advies van 1 december 2016 geen aanleiding geweest om daar anders over te adviseren. In het advies van 9 juni 2016 is onder meer vermeld dat de Pakistaanse opleiding anders van opzet is, omdat daarin, anders dan in de Nederlandse opleiding, niet de nadruk ligt op farmaceutische patiëntenzorg. Meer in het algemeen is volgens de CBGV, blijkens de op blz. 3 van dit advies gegeven motivering, de Pakistaanse opleiding breed van aard en ontbreken de mastervakken. [appellante] heeft deze bevindingen van de CBGV niet gemotiveerd bestreden. De enkele verwijzing naar het door [appellante] gevolgde opleidingsprogramma is daartoe onvoldoende, reeds omdat uit dit programma op zich zelf niet blijkt dat de opleiding kwalitatief voldoet aan het Nederlandse niveau. Over het betoog van [appellante], dat het niet mogelijk is om een tegenrapportage van een deskundige over te leggen omdat dit alleen is voorbehouden aan EP-Nuffic, overweegt de Afdeling dat [appellante] bijvoorbeeld had kunnen volstaan met het overleggen van een verklaring van een deskundige op het gebied van onderwijs waarin het advies van de CBGV gemotiveerd wordt betwist of bewijsstukken had kunnen overleggen, zoals bijvoorbeeld verklaringen van docenten van haar opleiding, waaruit blijkt dat zij wel aan de vereisten voldoet.
    
    3.6.    Het EP-Nuffic advies van 25 maart 2015, dat door de CBGV aan zijn advies van 9 juni 2016 mede ten grondslag is gelegd, ziet op de diplomawaardering. Deze waardering gaat over het onderwijskundig niveau van de gevolgde beroepsopleiding en wordt door de CBGV beschouwd als achtergrondinformatie. De commissie beoordeelt het gevolgde opleidingsprogramma in detail en kan afwijken van de diplomawaardering door EP-Nuffic (blz. 7 van het advies van de CBGV van 9 juni 2016).
    
    EP-Nuffic heeft in het advies van 25 maart 2015 gebruik gemaakt van het door [appellante] overgelegde diploma en de cijferlijsten. Op basis van overwegend niet-inhoudelijke vergelijkingscriteria heeft het EP-Nuffic de onder 3.1. vermelde conclusies getrokken. De CBGV heeft in het advies van 9 juni 2016 de diplomawaardering door EP-Nuffic meegewogen.
    
        De rechtbank heeft [appellante] terecht en op goede gronden niet gevolgd in haar betoog dat de conclusie van EP-Nuffic, dat de door [appellante] gevolgde opleiding gewaardeerd dient te worden op het algemene prestatieniveau van de graad van bachelor in het wetenschappelijk onderwijs in Nederland, niet is onderbouwd. Uit het advies van EP-Nuffic blijkt dat de volgende feiten tot deze conclusie hebben geleid: om tot de door [appellante] gevolgde opleiding te kunnen worden toegelaten dient het middelbaar onderwijs te zijn afgerond (in Nederlandse termen globaal een Havodiploma); de door [appellante] gevolgde opleiding betreft een vijfjarige opleiding (in Nederland een zesjarige opleiding bestaande uit drie jaar bachelor en drie jaar master) waarin allerlei vakken op het gebied van farmacie het curriculum hebben bepaald; uit het vakkenoverzicht blijkt niet dat, zoals in Nederland het geval is, het schrijven van een scriptie deel heeft uitgemaakt van het curriculum. Het voorgaande is door [appellante] ook in hoger beroep niet gemotiveerd betwist. De CBGV heeft haar advies derhalve mede mogen baseren op de conclusie van EP-Nuffic.
    
    3.7.    Gelet op overwegingen 3.5. en 3.6. heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister het advies van de CBGV van 9 juni 2016 ook wat betreft de inhoud daarvan aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
    
    3.8.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat de minister de aanvraag van [appellante] voor een verklaring van vakbekwaamheid als apotheker op basis van de adviezen van de CBGV mocht afwijzen.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Bindels
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
    
    85-834.  BIJLAGE
    
    Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
    
    Artikel 3, eerste lid
    
    Er worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als:
    
    […]
    
    apotheker,
    
    […].
    
    Artikel 6, eerste lid
    
    De inschrijving wordt geweigerd:
    
    a. indien de aanvrager niet voldoet aan de in hoofdstuk III bedoelde opleidingseisen;
    
    […].
    
    Artikel 22
    
    Om in het desbetreffende register als apotheker te kunnen worden ingeschreven, wordt vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
    
    Artikel 41
    
    1. In afwijking van het in artikel 6, onder a, bepaalde wordt aan een persoon die niet voldoet aan de ter zake van de genoten opleiding bij of krachtens hoofdstuk III voor inschrijving in een register gestelde eisen, inschrijving in het register deswege niet geweigerd:
    
    a. indien hij in het buitenland een door Onze Minister aangewezen getuigschrift heeft verkregen dat geldt als bewijs van een verworven vakbekwaamheid die geacht kan worden gelijkwaardig te zijn aan de vakbekwaamheid welke uit het voldoen aan vorenbedoelde eisen mag worden afgeleid;
    
    b. indien Onze Minister, gelet op een door de betrokkene in het buitenland verkregen getuigschrift en op de daarnaast opgedane beroepservaring en gevolgde opleiding, hem op aanvrage een verklaring heeft afgegeven, inhoudende dat tegen zijn inschrijving in het register voor wat zijn vakbekwaamheid betreft geen bedenkingen bestaan;
    
    […]
    
    5. Onze Minister stelt voor elk daarvoor in aanmerking komend beroep een commissie van deskundigen in, die tot taak heeft hem op zijn verzoek of uit eigen beweging van advies te dienen inzake de toepassing van dit artikel en ten aanzien van het verlenen van een erkenning van beroepskwalificaties als bedoeld in de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. Bij algemene maatregel van bestuur worden de samenstelling, taak en werkwijze van de commissie geregeld. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het afleggen van een kennis- en vaardighedentoets en het daarvoor in rekening te brengen tarief.
    
    […].
    
    Artikel 42, eerste lid
    
    Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld, waarbij wordt bepaald:
    
    a. welke gegevens of bescheiden bij de aanvrage om een verklaring als bedoeld in artikel 41, eerste lid, onder b, aan Onze Minister moeten worden verstrekt of overgelegd en op welke wijze haar indiening behoort te geschieden;
    
    b. welke bewijsstukken omtrent de toepasselijkheid van artikel 41 aan Onze Minister moeten worden overgelegd bij de aanvrage om inschrijving in het register met toepassing van dat artikel.
    
    Besluit buitenslands gediplomeerden volksgezondheid
    
    Artikel 1
    
    In dit besluit wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    c. commissie: de Commissie buitenslands gediplomeerden volksgezondheid;
    
    […].
    
    Artikel 2, eerste lid
    
    De commissie bestaat uit een voorzitter, tevens lid, alsmede uit minimaal twee en maximaal vier leden-deskundigen per in artikel 3 van de wet genoemd, onderscheidenlijk krachtens artikel 34 van de wet aangewezen, beroep. De leden-deskundigen zijn deskundig ter zake van de opleiding tot het desbetreffende beroep of ter zake van de uitoefening van dat beroep.
    
    Artikel 3, eerste lid
    
    De commissie heeft tot taak Onze Minister met betrekking tot een in het buitenland genoten opleiding tot een in artikel 3 van de wet genoemd beroep of een krachtens artikel 34 van de wet aangewezen beroep van advies te dienen over de vraag:
    
    […]
    
    b. of aan een buitenslands gediplomeerde op aanvraag een verklaring als bedoeld in artikel 41, eerste lid, onder b, van de wet behoort te worden afgegeven;
    
    […].
    
    Artikel 6, tweede lid
    
    De commissie kan externe deskundigen raadplegen.
    
    Circulaire vakbekwaamheid buitenslands gediplomeerden
    
    § 4. Adviescommissie
    
    4.1. Algemeen
    
    Ten behoeve van de advisering door de Commissie buitenslands gediplomeerden volksgezondheid (CBGV) kan de minister of de CBGV een waardering van het onderwijskundig niveau van het buitenlands getuigschrift aanvragen. De instellingen die dergelijke diplomawaarderingen afgeven zijn de Nederlandse organisatie voor internationale samenwerking in het Hoger Onderwijs (Nuffic) en de Vereniging kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven (Colo).
    
    De Nuffic is in Nederland als erkennings- en informatiecentrum aangewezen en erkend door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in het kader van de Europese Unie (NARIC) en de Raad van Europa en Unesco (ENIC). Colo brengt voornamelijk diplomawaarderingen op het Nederlandse MBO-niveau uit.
    
    De minister of de CBGV kan de Nuffic ook vragen een diploma te verifiëren op echtheid.
    
    De CBGV heeft de wettelijke bevoegdheid in het kader van haar adviserende taak de buitenslands gediplomeerde op te leggen kennis- en vaardighedentoetsen af te leggen.