ECLI:NL:RVS:2021:2114, Raad van State, 22-09-2021, 201909361/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deurne een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is eigenaar van het terrein aan de [locatie] te Deurne, kadastraal bekend gemeente Deurne, sectie N, nrs. 2569, 2570 en 2571. Bij brief van 9 mei 2014 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 22 januari 2013 vastgestelde bestemmingsplan Bedrijventerrein Industrieweg-Noord. In het besluit van 19 november 2019 heeft het college, in afwijking van het advies van de SAOZ, het standpunt ingenomen dat er geen aanleiding bestaat om [appellant] een tegemoetkoming in planschade toe te kennen.

201909361/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Deurne (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 september 2015 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 29 september 2015 herroepen en het bedrag van de tegemoetkoming in planschade vastgesteld op € 0,00.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2021, waar [appellant A], bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.O. Copier, advocaat te Nijmegen, en [partij], vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van het terrein aan de [locatie] te Deurne, kadastraal bekend gemeente Deurne, sectie N, nrs. 2569, 2570 en 2571 (hierna: het terrein). Bij brief van 9 mei 2014 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 22 januari 2013 vastgestelde bestemmingsplan Bedrijventerrein Industrieweg-Noord (hierna: het nieuwe bestemmingsplan).
    standpunt van het college
    2.       Het college heeft voor het op het bezwaar te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In het advies van de SAOZ van 9 oktober 2019 is onder meer het volgende vermeld.
    Uit een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het terrein onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 11 december 1951 vastgestelde Uitbreidingsplan in Hoofdzaken (hierna: het uitbreidingsplan) blijkt dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan onder meer heeft geleid tot het vervallen van de mogelijkheden om de gronden en gebouwen van het terrein voor een vrije markt op de zaterdag en/of zondag te gebruiken.
    In een bij het advies behorend taxatierapport van VTA van 20 september 2019 is de conclusie getrokken dat de waarde van het terrein als gevolg van de planologische verandering op de peildatum van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 19 april 2013 van € 4.075.000,00 naar € 2.139.000,00 is gedaald. In dit verband heeft de SAOZ nog verwezen naar een in de akte van levering van 11 december 1996 opgenomen kettingbeding. Volgens het kettingbeding is het verboden om op het terrein detailhandelsactiviteiten uit te (doen) oefenen en is de koper op straffe van een boete van (thans) € 90.756,00 gehouden om dit verbod aan de opvolger(s) in eigendom op te leggen. Indien [appellant] het kettingbeding niet zou doorgeven, was de opvolgende koper daaraan niet gehouden, maar zou [appellant] wel de boete zijn verschuldigd. Dit betekent dat de waarde van het terrein, rekening houdend met het bedrag van de boete, op de peildatum onder het regime van het uitbreidingsplan op € 3.984.244,00 wordt vastgesteld en dat [appellant] als gevolg van de planologische verandering een schade in de vorm van een waardevermindering van het terrein van € 1.845.244,00 heeft geleden.
    Verder heeft de SAOZ de omvang van het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), vastgesteld op 3 procent van de waarde van het terrein, onmiddellijk vóór het opkomen van de schade. Deze drempel is gelijk aan € 119.527,00. Dat betekent dat voor [appellant] een tegemoetkoming in planschade resteert van € 1.725.717,00, aldus de SAOZ.
    3.       In het besluit van 19 november 2019 heeft het college, in afwijking van het advies van de SAOZ, het standpunt ingenomen dat er geen aanleiding bestaat om [appellant] een tegemoetkoming in planschade toe te kennen. Ter toelichting hiervan heeft het college in dat besluit onder meer het volgende vermeld.
    Op 23 september 2019 heeft de SAOZ een conceptadvies uitgebracht. Na ontvangst van dat conceptadvies had het college om twee redenen ernstige twijfel bij (de uitkomsten van) de uitgevoerde taxaties. Ten eerste kwam de gestelde waardevermindering van het terrein bij het vervallen van de gebruiksmogelijkheden voor een vrije weekendmarkt veel te hoog voor. Ten tweede bood het conceptadvies geen inzicht in de motivering van de daarin vastgelegde taxaties.
    Om tot een zorgvuldig besluit op bezwaar te komen, is vervolgens aan Van den Berk & Kerkhof Makelaars en Taxateurs Aarle-Rixtel B.V. (hierna: Van den Berk & Kerkhof) gevraagd zelfstandig en onafhankelijk een taxatie van de waarde van het terrein onder het oude en het nieuwe planologische regime op te stellen. Van den Berk & Kerkhof heeft haar bevindingen vastgelegd in een taxatierapport met begeleidende brief van 4 oktober 2019. Uit het taxatierapport blijkt - kort gezegd - dat het vervallen van de mogelijkheid de bestaande bebouwing voor een vrije markt te gebruiken in beginsel tot een schade in de vorm van waardevermindering van € 101.000,00 (van € 2.162.000,00 naar € 2.061.000,00) heeft geleid. Daarbij wordt opgemerkt dat de gekozen uitgangspunten in het taxatierapport, anders dan in het conceptadvies, uitgebreid zijn onderbouwd met objectieve gegevens. In (de begeleidende brief bij) het taxatierapport is verder toegelicht dat het terrein belast is met een kettingbeding dat in de weg staat aan gebruik voor detailhandel en dat een redelijk denkend en handelend koper voor de mogelijkheid de bestaande bebouwing te gebruiken voor een weekendmarkt geen hoger bedrag zal betalen.
    Bij brief van 4 oktober 2019 heeft het college gereageerd op het conceptadvies. In die brief heeft het college zich, mede onder verwijzing naar het taxatierapport, op het standpunt gesteld dat het conceptadvies zodanige gebreken en leemten in kennis bevat, dat het college dit advies niet aan de besluitvorming ten grondslag kan leggen.
    In het advies van 9 oktober 2019 heeft de SAOZ het conceptadvies op minimale wijze herzien. De reactie van de SAOZ op de punten van kritiek in de brief van 4 oktober 2019 was voor het college geen aanleiding om zonder meer van de juistheid van het advies uit te gaan. Om die reden heeft het college Van den Berk & Kerkhof gevraagd de reactie van de SAOZ te beoordelen. Van den Berk & Kerkhof heeft haar bevindingen vastgelegd in een notitie van 11 november 2019. Uit deze notitie volgt volgens het college dat het advies, alsmede de taxatie van de SAOZ zodanige gebreken en leemten in kennis bevat, dat het college deze niet geheel aan zijn besluit ten grondslag kan leggen. Het college is gedeeltelijk afgeweken van het advies en heeft dit als volgt gemotiveerd.
    In artikel 3.6.3 van de planregels van het nieuwe bestemmingsplan is een afwijkingsbevoegdheid vastgelegd, op grond waarvan het college  omgevingsvergunning kan verlenen voor perifere detailhandel in de branches auto's, boten en caravans. Bij de taxatie van de waarde van het terrein onder het nieuwe bestemmingsplan is deze afwijkingsbevoegdheid ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Verder zijn de in het advies vervatte taxaties en daaruit voortvloeiende waardevermindering onjuist en niet, althans onvoldoende gemotiveerd, aldus het college.
    beroep
    4.       [appellant] keert zich in de eerste plaats tegen de hiervoor door het college gegeven motivering. Hij voert aan dat, voor zover hier van belang, uit artikel 6.1, tweede lid, van de Wro volgt dat het niet is toegestaan in de planvergelijking rekening te houden met zogenoemde flexibiliteitsbepalingen, zoals een in een bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Pas als aan die afwijkingsbevoegdheid daadwerkelijk toepassing wordt gegeven, is dat een zelfstandige oorzaak van planschade, aldus [appellant].
    4.1.    Voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Indien het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet bij de maximale invulling van een bestemmingsplan een in dat bestemmingsplan opgenomen ontheffingsmogelijkheid buiten beschouwing worden gelaten en geldt hetzelfde voor een in dat bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid om, bij omgevingsvergunning, af te wijken van regels van dat bestemmingsplan. Vergelijk de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2.8. Hoewel deze jurisprudentie betrekking heeft op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade door een planologische wijziging op de gronden van derden, is er geen aanleiding daarover anders te oordelen in het geval waarin, zoals hier, de gestelde schade door een planologische wijziging op de gronden van de desbetreffende aanvrager is veroorzaakt.
    4.3.    Uit het voorgaande volgt dat de SAOZ, in de gemaakte vergelijking tussen het uitbreidingsplan en het nieuwe bestemmingsplan, terecht geen rekening heeft gehouden met de in artikel 3.6.3 van de planregels bij het nieuwe bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Hoewel [appellant] dit terecht betoogt, kan dit niet tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit van 19 november 2019 leiden. Uit dat besluit, gelezen in samenhang met het taxatierapport van 4 oktober 2019 en de notitie van 11 november 2019, valt immers niet af te leiden dat het college de afwijkingsbevoegdheid heeft betrokken bij het vaststellen van de waarde van het terrein op de peildatum onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat aan het taxatierapport van 4 oktober 2019 en de notitie van 11 november 2019 ernstige formele en inhoudelijke gebreken kleven. Hij verwijst daartoe onder meer naar een rapport van De Lorijn raadgevers o.g. (hierna: De Lorijn) van 13 januari 2020. Verder voert hij aan dat het kettingbeding van ondergeschikt belang is, omdat het alleen geldt voor perceel N 2571 en dit perceel, dat een oppervlakte van 1.161 m² heeft, veel kleiner is dan perceel N 2569 en perceel N 2570, die samen 12.415 m² beslaan.
    5.1.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
    5.2.    Bij de waardering van onroerende zaken spelen niet alleen de taxatiemethode, maar ook de kennis en ervaring van de deskundige een rol. De bestuursrechter beoordeelt daarom slechts of het bestuursorgaan de taxatie in redelijkheid aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder moet de besluitvorming voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en moet de rechter toetsen of de besluitvorming aan die eisen voldoet.
    5.3.    In het taxatierapport van 4 oktober 2019 heeft Van den Berk & Kerkhof onder meer het volgende vermeld.
    Het doel van de taxatie is het vaststellen van de omvang van de planschade op basis van vergelijking van de marktwaarde van het object onmiddellijk voorafgaand aan het in werking treden van de schadeveroorzakende planologische maatregel en de marktwaarde na dat tijdstip. De marktwaarde is het geschatte bedrag waartegen vastgoed wordt overgedragen op de peildatum tussen een bereidwillige koper en een bereidwillige verkoper in een zakelijke transactie na behoorlijke marketing, waarbij de partijen met kennis van zaken, prudent en niet onder dwang zouden hebben gehandeld. De taxateur heeft voor de taxatie geen nieuw onderzoek gedaan naar de juridische toestand. Hij heeft de benodigde informatie overgenomen uit het conceptadvies van de SAOZ van 23 september 2019 en het taxatierapport van VTA van 20 september 2019.          
    De marktwaarde is getaxeerd op € 2.162.000,00 direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van de nieuwe planologische maatregel en € 2.061.000,00 direct na de inwerkingtreding van die maatregel. De schade is dus € 101.000,00.
    5.4.    In de begeleidende brief van 4 oktober 2019 heeft Van den Berk & Kerkhof daaraan het volgende toegevoegd.
    Bij de taxatie is nadrukkelijk geen rekening gehouden met het kettingbeding, zoals vermeld In de akte van levering, op grond waarvan het verboden is op het terrein (semi)detailhandelsactiviteiten uit te oefenen. Een koper die voornemens is om het terrein te kopen, zal rekening houden met dit beding en de onzekerheden die daaruit voortvloeien. Dat betekent dat een redelijk denkend en handelend koper geen extra waarde zal toekennen aan de mogelijkheid tot het kunnen houden van een weekendmarkt, dat, rekening houdend met het kettingbeding, de waarde direct voorafgaand aan en direct na de inwerkingtreding van de nieuwe planologische maatregel gelijk is en dat er geen sprake is van waardevermindering, aldus Van den Berk & Kerkhof.
    5.5.    In het verweerschrift heeft het college vermeld dat Van den Berk & Kerkhof niet heeft onderkend dat het kettingbeding alleen voor perceel N 2571 geldt. Volgens het college heeft dit echter geen effect op de uitkomst van de taxatie. Het in de leveringsakte opgenomen gebruiksverbod voor detailhandel rust immers op een gedeelte van het terrein en dat verbod heeft onmiskenbaar een waardedrukkend effect voor het gebruik als vrije markt. Dat het verbod slechts geldt voor een deel van het perceel, maakt dit waardedrukkend effect niet kleiner, aldus het college.
    5.6.    Het college heeft geen rapport van een deskundige, zoals Van den Berk & Kerkhof, overgelegd ter onderbouwing van dit standpunt. Zonder een dergelijke onderbouwing, kan dit standpunt niet voor juist worden gehouden, omdat niet zonder meer aannemelijk is dat het voor de taxatie van Van de Berk & Kerkhof niet uitmaakt of het kettingbeding alleen betrekking heeft op de relatief geringe oppervlakte van perceel N 2571 van 1.161 m² of ook op  de oppervlakte van perceel N 2569 en perceel N 2570, die samen een veelvoud daarvan van 12.415 m² beslaan. Daar komt bij dat [appellant], bij brief van 15 april 2020, een nadere reactie van De Lorijn van 14 april 2020 heeft overgelegd, waarin deze deskundige heeft gesteld dat het kettingbeding geen meetbaar waardedrukkend effect heeft. Dit betekent dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant] geen planschade heeft geleden of dat de door [appellant] geleden planschade niet uitstijgt boven de toepasselijke drempel in het kader van het normale maatschappelijke risico.
    Het betoog slaagt alleen al hierom.
    conclusie
    6.       De conclusie is dat het college het besluit van 19 november 2019 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb heeft genomen.
    opdracht aan het college
    7.       De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het door haar vastgestelde gebrek in het besluit van 19 november 2019 binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel te wijzigen. Daartoe moet het college advies van een deskundige inwinnen.
    Indien het college opnieuw advies zou vragen aan Van den Berk & Kerkhof, moet deze deskundige in ieder geval ingaan op de gebreken die volgens de rapporten van De Lorijn van 13 januari 2020 en 14 april 2020 aan het taxatierapport van 4 oktober 2019 kleven.
    Het advies moet de waarden van de gronden en gebouwen van het terrein op de peildatum onder het oude en nieuwe planologische regime inzichtelijk maken. Indien uit de taxatie volgt dat [appellant] planschade in de vorm van waardevermindering van onroerende zaken heeft geleden, kan het college, voor zover de schade boven de drempel in het kader van het normale maatschappelijke risico (3 procent van de waarde van de onroerende zaken op de peildatum onder het oude planologische regime) uitstijgt, daarvoor een tegemoetkoming toekennen.
    proceskosten en griffierecht
    8.       In de einduitspraak wordt beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    redelijke termijn
    9.       [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In de einduitspraak wordt eveneens beslist op dit verzoek.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Deurne op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    a.       met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 19 november 2019 te herstellen, en
    b.       de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter      
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2021
    452.