ECLI:NL:RVS:2017:534, Raad van State, 01-03-2017, 201507076/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2014 heeft het college [appellant] en [belanghebbende A] gelast om voor 1 augustus 2015 de bewoning van het bedrijfspand [locatie 1] te Dronryp voor bewoning te staken en gestaakt te houden en het met de bewoning verband houdende huisraad en de voor bewoning aangebrachte voorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom.

201507076/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen, wonend te Dronryp, gemeente Menameradiel,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 30 juli 2015 in zaken nrs. 15/1652, 15/2225, 15/2221 en 15/2224 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Menameradiel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 oktober 2014 heeft het college [appellant] en [belanghebbende A] gelast om voor 1 augustus 2015 de bewoning van het bedrijfspand [locatie 1] te Dronryp voor bewoning te staken en gestaakt te houden en het met de bewoning verband houdende huisraad en de voor bewoning aangebrachte voorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom.
    
    Bij besluit van 2 oktober 2014 heeft het college [belanghebbende B] gelast om voor 1 augustus 2015 de bewoning van het bedrijfspand [locatie 1] te (doen) staken en gestaakt te houden en het met de bewoning verband houdende huisraad en de voor bewoning aangebrachte voorzieningen te (doen) verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 17 maart 2015 heeft het college de door [appellant], [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] (hierna tezamen: [appellant] en anderen) tegen de besluiten van 2 oktober 2014 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, de besluiten van 2 oktober 2014 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering en wijziging van de last.
    
    Bij uitspraak van 30 juli 2015 heeft de rechtbank de door [appellant] en anderen tegen de besluiten van 17 maart 2015 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2016, waar [appellant], [belanghebbende C] en [belanghebbende A], bijgestaan door mr. A.J. Spoelstra, en het college, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en het college om een reactie op het verhandelde ter zitting gevraagd.
    
    Het college en [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [belanghebbende B] en [belanghebbende C] zijn de eigenaren van de percelen [locatie 2] en [locatie 1]. Zij bewonen de bedrijfswoning op het perceel [locatie 2]. Op dit perceel is het bedrijf [naam bedrijf] gevestigd. [appellant] en [belanghebbende A], de dochter van [belanghebbende B] en [belanghebbende C], bewoonden sinds 2002 een kantoorunit in het bedrijfspand op het perceel [locatie 1]. Dit bedrijfspand werd ten tijde van belang tevens gebruikt ten behoeve van het Bedrijven Centrum Dronryp. De bedrijfsactiviteiten van deze onderneming betreffen het verhuren van bedrijfsruimte in het bedrijfspand. Het college stelt zich op het standpunt dat de bewoning van het bedrijfspand in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dronryp, gemeente Menaldumadeel".
    
    Wettelijk kader
    
    2. Op de percelen rust ingevolge het bestemmingsplan "Dronryp, gemeente Menaldumadeel" de bestemming "Bedrijfsdoeleinden".
    
    Artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften luidt: "De op de plankaart voor "Bedrijfsdoeleinden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. gebouwen ten behoeve van bedrijven behorende tot de categorieën 1 of 2 van de in de bijlage opgenomen Staat van bedrijfsactiviteiten;
    
    [..]
    
    c. gebouwen ten behoeve van bedrijven die, voor zover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met:
    
    - "b1", zijn genoemd in de bij deze voorschriften behorende Staat van bedrijfsactiviteiten onder de categorieën 1 en 2;
    
    - "b2", zijn genoemd in de bij deze voorschriften behorende Staat van bedrijfsactiviteiten onder de categorieën 1 ,2 en 3 tot 50 meter;
    
    [..]
    
    d. bijbehorende bedrijfswoningen, uitsluitend voor zover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met "bedrijfswoning/dienstwoning";
    
    [..]".
    
    Het tweede lid, onder a, luidt: "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
    
    3. bedrijfswoningen mogen uitsluitend gebouwd worden op de gronden op de plankaart aangeduid met "bedrijfswoning/dienstwoning";
    
    4. het aantal bedrijfswoningen per bedrijf mag niet meer dan 1 bedragen;
    
    [..]".
    
    Het vierde lid, aanhef en onder b, luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen [..] vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 2, sub a, onder 3 ten behoeve van het bouwen van bedrijfswoningen".
    
    Het zesde lid luidt: "Het is verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met deze bestemming".
    
    Artikel 26, derde lid, luidt: "Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar aard en omvang niet wordt vergroot".
    
    Het vierde lid, onder b, luidt: "Lid 3 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan".
    
    Artikel 1, aanhef en onder l, luidt: "In de voorschriften wordt onder bedrijfswoning verstaan: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is".
    
    Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Dronryp" rustte op de percelen de bestemming "Bedrijfsdoeleinden".
    
    Artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften luidde: "De voor bedrijfsdoeleinden aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor gebouwen ten behoeve van ambachtelijke-, handel- en transportbedrijven, met uitzondering van de detailhandel, dienstwoningen en bijgebouwen met daarbij behorende gronden, andere bouwwerken en andere werken".
    
    Het tweede lid, onder d, luidde: "Per bedrijf mag niet meer dan één dienstwoning worden gebouwd".
    
    Artikel 1, aanhef en onder m, luidde: "Onder dienstwoning wordt verstaan: een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, kennelijk slechts bestemd voor (het gezin van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming of het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is".
    
    Beoordeling beroepsgronden
    
    3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een overtreding. Daartoe voeren zij aan dat de bewoning van het bedrijfspand, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet in strijd is met bouw- of gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan "Dronryp, gemeente Menaldumadeel". De bewoning van het bedrijfspand valt volgens hen bovendien onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Dronryp, gemeente Menaldumadeel", nu dit, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Dronryp".
    
    3.1. Vast staat dat het bedrijfspand is voorzien op gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden". Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, in samenhang gelezen met artikel 5, zesde lid, van de planvoorschriften is wonen op deze gronden alleen in de vorm van een bedrijfswoning toegestaan en uitsluitend voor zover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met "bedrijfswoning/dienstwoning". Ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, van de planvoorschriften wordt onder bedrijfswoning verstaan een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is.
    
    Het gebruik van het bedrijfspand waartegen de last zich richt kan niet onder het begrip bedrijfswoning worden begrepen, nu [appellant] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de bewoning van het bedrijfspand noodzakelijk is als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder l, van de planvoorschriften. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken van de noodzaak van een bedrijfswoning, aangezien toezicht op het bedrijfspand ook kan worden gerealiseerd vanuit de bestaande bedrijfswoning [locatie 2] en een noodzaak vanwege het productieproces ook niet aan de orde is aangezien de activiteiten ter plaatse bestaan uit het verhuren van bedrijfsunits voor onder meer opslag. Gelet op de beperkte omvang van de bedrijfsactiviteiten is bewoning van het bedrijfspand volgens het college vanuit een oogpunt van bedrijfsvoering, de omvang van het terrein, de toezichthoudende taak en eventuele andere werkzaamheden niet nodig. [appellant] en anderen hebben dit niet gemotiveerd betwist. Nu niet is gebleken dat de bewoning van het bedrijfspand onder het begrip bedrijfswoning kan worden begrepen, moet reeds hierom, daargelaten het antwoord op de vraag of ter plaatse een bedrijfswoning is toegestaan, worden geoordeeld dat de bewoning van het bedrijfspand door [appellant] en [belanghebbende A] in strijd is met de op het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Dronryp, gemeente Menaldumadeel" rustende bedrijfsbestemming en derhalve met artikel 5, zesde lid, van de planvoorschriften.
    
    Uit het voorgaande volgt dat aan [appellant] en anderen evenmin een geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt, nu onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Dronryp" wonen slechts in de vorm van een dienstwoning was toegestaan en onder dienstwoning ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, van de voorschriften van dat bestemmingsplan werd verstaan een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, kennelijk slechts bestemd voor (het gezin van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming of het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is en van de noodzaak daartoe, gelet op het voorgaande, niet is gebleken.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de last in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat voor zover de last ziet op het verwijderen en verwijderd houden van het met de bewoning verband houdende huisraad en de voor bewoning aangebrachte voorzieningen deze onvoldoende duidelijk is, nu veel huisraad en voorzieningen zowel nodig zijn voor bewoning als voor gebruik als kantoorruimte.
    
    4.1. Het college heeft de last bij de besluiten van 17 maart 2015 gewijzigd en [belanghebbende B] en [appellant] en [belanghebbende A] gelast de bewoning van het bedrijfspand [locatie 1] te (doen) staken en gestaakt te houden en het met de bewoning verband houdende huisraad en de voor bewoning aangebrachte voorzieningen, welke niet inherent zijn aan een regulier gebruik van een bedrijfspand, te (doen) verwijderen en verwijderd te houden. In de besluiten is toegelicht dat met de wijziging van de last tot uitdrukking is gebracht dat de normaliter in een bedrijfspand aanwezige keuken, toilet en natte ruimte niet behoeven te worden verwijderd en dat voor bewoning van het bedrijfspand ook andere voorzieningen aanwezig zijn waaronder meubilair, wasmachine, koelkast etc.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. [appellant] en anderen hebben niet uiteengezet wat volgens hen van de aanwezige huisraad en voorzieningen die voor bewoning nodig zijn, tevens nodig is voor het reguliere gebruik als kantoorruimte. Het college heeft er bovendien op gewezen dat de ruimtes in het bedrijfspand niet als kantoor in gebruik zijn, hetgeen door [appellant] en anderen niet is betwist, zodat volgens hem ook niets hoeft te blijven staan. Er is geen grond voor het oordeel dat de last niet voldoende duidelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden af diende te zien. Daartoe voeren zij aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, sprake is van concreet zicht op legalisering. [appellant] en anderen menen voorts dat aan hen een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt. Handhavend optreden is volgens [appellant] en anderen verder, anders dan de rechtbank heeft overwogen, zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhaving had behoren af te zien. [appellant] en anderen voeren daartoe aan dat het college gedurende lange tijd niet handhavend heeft opgetreden. [appellant] anderen stellen voorts dat sprake is van gelegenheidspolitiek en dat het college zijn bevoegdheid tot handhaving voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor deze hem is verleend en uitsluitend tot handhavend optreden is overgegaan om te bewerkstelligen dat zij het beroep dat bij de rechtbank aanhangig is met betrekking tot een omgevingsvergunning voor een loods van de buren zouden intrekken.
    
    6.1. Het college heeft er op gewezen dat geen aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan voorligt en dat het bovendien niet wil afwijken van het huidige bestemmingsplan, waarbij nadrukkelijk de keuze is gemaakt voor een bedrijfsbestemming en dat het niet wenst mee te werken aan de bewoning van bedrijfsgebouwen. Het college wenst het gebied in stand te houden als gebied waar bedrijven gevestigd zijn en waarbij, ondergeschikt, gewoond kan worden op de aangewezen locaties, indien dit noodzakelijk is vanuit een oogpunt van bedrijfsvoering, waarvan in dit geval geen sprake is.
    
    Zoals hiervoor is overwogen is de bewoning van het bedrijfspand in strijd met het geldende bestemmingsplan. In dat geval is pas concreet zicht op legalisering aanwezig, indien ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een ontwerpbesluit is genomen tot afwijking van het bestemmingsplan of een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd dat voorziet in de legalisering van de bewoning van het bedrijfspand. Hiervan is niet gebleken. Bovendien bestaat geen grond voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het standpunt van het college met betrekking tot de wens om vast te houden aan het geldende bestemmingsplan rechtens onjuist is en de vereiste medewerking, indien daartoe een aanvraag zou worden ingediend, niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat sprake is van concreet zicht op legalisering.
    
    6.2. Voor zover [appellant] en anderen een beroep op het gelijkheidsbeginsel hebben gedaan is niet gebleken dat de door hen aangedragen gevallen zodanig overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college daarin aanleiding had moeten zien om van handhavend optreden af te zien. De rechtbank heeft in dat kader terecht in aanmerking genomen dat het in die gevallen vergunningverlening onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Dronryp" en niet het thans geldende bestemmingsplan "Dronryp, gemeente Menaldumadeel" betrof, hetgeen [appellant] en anderen niet betwisten, en daarnaast in die gevallen niet, zoals in dit geval, reeds sprake was van een bedrijfswoning op het perceel.
    
    6.3. Het door [appellant] en anderen aangevoerde biedt voorts geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhaving had behoren af te zien. De omstandigheid dat de overtreding 13 jaar heeft voortgeduurd is geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee van handhavend optreden dient te worden afgezien. De enkele stelling dat het college gedurende die gehele periode op de hoogte was van de overtreding, hetgeen door hem is betwist, biedt voorts evenmin grond voor het oordeel dat het college van handhaving had behoren af te zien.
    
    6.4. Hetgeen [appellant] en anderen in hoger beroep naar voren hebben gebracht met betrekking tot overleg met een raadslid en door hem en de burgemeester gedane mededelingen, biedt voorts geen grond voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid tot handhaving voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor deze hem is verleend en uitsluitend tot handhavend optreden is overgegaan om te bewerkstelligen dat zij het beroep dat bij de rechtbank aanhangig is met betrekking tot een omgevingsvergunning voor een loods van de buren zouden intrekken.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek na de zitting heropend teneinde het college te vragen om een reactie op de door [appellant] en anderen ingenomen stelling dat deze zaak niet op zichzelf staat maar samenhangt met een handhavingszaak ten aanzien van een loods van buren van [appellant] en anderen. Voorts is het college gevraagd om een reactie op de in dat kader door [appellant] en anderen ingenomen stelling dat een raadslid in overleg is gegaan met het college en dit tot een voorstel aan [appellant] en anderen zou hebben geleid waarbij het college het gebruik van het bedrijfspand voor bewoning zou gedogen, maar dat [appellant] en anderen daarmee, gelet op de door het college gestelde voorwaarden, niet akkoord zijn gegaan.
    
    Uit de na de zitting door partijen overgelegde stukken, waaronder de door het college overgelegde verklaring van het betrokken raadslid en de burgemeester, valt af te leiden dat een bemiddelingspoging heeft plaatsgevonden door het betrokken raadslid teneinde deze procedure en de procedure met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de loods van de buren te beëindigen, maar dat dit uiteindelijk niet heeft geleid tot besluitvorming door het college. Tussen het raadslid en de gemachtigde van [appellant] en anderen is overleg gevoerd dat heeft geleid tot het voorstel dat partijen zouden berusten in de uitspraak van de rechtbank over de omgevingsvergunning voor de loods van de buren en het college de handhaving tegen de bewoning van het bedrijfspand zou staken. Dit voorstel is vervolgens door het raadslid aan de burgemeester voorgelegd. Dat de burgemeester in het kader van de bemiddelingspoging de gemachtigde van [appellant] en anderen in een vertrouwelijk overleg te kennen heeft gegeven dat de voorkeur zou moeten worden gegeven aan het intrekken van het beroep met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de loods van de buren ten opzichte van het berusten in de uitspraak van de rechtbank, teneinde de procedure definitief te beëindigen, is onvoldoende voor het oordeel dat het college uitsluitend tot handhavend optreden is overgegaan om te bewerkstelligen dat [appellant] en anderen het beroep dat bij de rechtbank aanhangig is met betrekking tot een omgevingsvergunning voor een loods van de buren zouden intrekken.
    
    6.5. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden af diende te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de dwangsom onvoldoende is gemotiveerd.
    
    7.1. Voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom heeft de rechtbank terecht geen grond gezien. De enkele stelling in hoger beroep dat het college ter zitting bij de rechtbank niet kon uitleggen hoe de hoogte van de dwangsom was bepaald of waar deze aan was gerelateerd is onvoldoende voor een ander oordeel. Het college heeft, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, ter zitting uiteengezet dat de last is bedoeld om voortzetting en herhaling van de overtreding te voorkomen en van een effectieve last onder dwangsom daarom een zekere afschrikkende werking moet uitgaan. De hoogte van de dwangsom moet voor [appellant] en anderen een prikkel zijn dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, aldus het college.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Kos
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2017
    
    580.