ECLI:NL:RVS:2017:3111, Raad van State, 15-11-2017, 201507175/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 19 oktober 2016 in zaak nr. 201507175/1/A3 heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in de besluiten van 19 september 2014 en 21 juli 2016 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.

201507175/2/A3.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juli 2015 in zaak nr. 14/9757 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    
    Procesverloop
    
    Bij tussenuitspraak van 19 oktober 2016 in zaak nr. 201507175/1/A3 heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in de besluiten van 19 september 2014 en 21 juli 2016 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 10 januari 2017 heeft de minister de besluiten van 19 september 2014 en 21 juli 2016 gewijzigd door het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 2 juni 2014 deels gegrond te verklaren.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] op 2 februari 2017 een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2017, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.Z.J. Coret, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek heropend om een nadere motivering van de minister te verkrijgen.
    
    Bij brief van 28 augustus 2017 heeft de minister een nadere motivering ingediend. De minister heeft daarbij een verzoek in de zin van artikel 8:29 van de Awb ingediend dat ertoe strekt dat uitsluitend de Afdeling van dit stuk kennis zal nemen. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geoordeeld. De Afdeling heeft [appellant] toestemming gevraagd om mede op grondslag van dit stuk uitspraak te doen. [appellant] heeft deze toestemming op 9 oktober 2017 verleend.
    
    Partijen hebben de Afdeling schriftelijk meegedeeld dat zij ermee instemmen dat in deze zaak uitspraak wordt gedaan zonder dat nadere behandeling ter zitting plaatsvindt.
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1.    Voor de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen verwijst de Afdeling naar de tussenuitspraak van 19 oktober 2016.
    
    2.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de besluiten van 19 september 2014 en 21 juli 2016 ondeugdelijk zijn gemotiveerd omdat de minister niet voor [appellant] inzichtelijk heeft gemaakt op welke grond gedeelten uit de door hem gevraagde gegevens moesten worden geweigerd. De Afdeling heeft overwogen dat de minister dit voor [appellant] alsnog zoveel mogelijk inzichtelijk dient te maken. Hij kan dat doen door bij de weggelakte passages aan te geven of het gaat om bronnen, het actuele kennisniveau of de actuele werkwijze, bijvoorbeeld door per weggelaten passage of per groep passages de gehanteerde code te verschaffen. Indien dit in het licht van de door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) te beschermen belangen op bezwaren stuit, kan de minister die bezwaren toelichten of anderszins meer inzicht bieden in de aan de weigering ten grondslag liggende motieven. Verder heeft de Afdeling vastgesteld dat de geheime stukken documenten bevatten waarop de code NVT is vermeld waarin namen van studentenorganisaties zijn genoemd. De minister heeft volgens de Afdeling niet gemotiveerd waarom deze stukken niet aan [appellant] konden worden verstrekt.
    
    3.    Gelet op hetgeen onder 4.1., 5.1. en 6.1. in de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 september 2014 alsnog gegrond verklaren. Ook het beroep van [appellant] tegen het besluit van 21 juli 2016 zal de Afdeling gegrond verklaren. Beide besluiten komen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 2 juni 2014 dient te worden herroepen voor zover daarbij is geweigerd documenten over Pericles te verstrekken.
    
    4.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister het besluit van 10 januari 2017 genomen. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om per weggelakte passage of groep passages de gehanteerde code te verschaffen. Indien inzicht wordt gegeven in de redenen om passages of groepen passages weg te laten, geeft dit inzicht in de aard van de geweigerde gegevens. Bovendien valt niet uit te sluiten dat [appellant] uit de gegevens in samenhang met andere gegevens op basis van deductie meer kan afleiden dan in het belang van de nationale veiligheid verantwoord is. Volgens de minister is het niet mogelijk om meer inzicht te geven in de aan de weigering ten grondslag liggende motieven. Om systeemtechnische redenen en gelet op de omvang van de opgevraagde informatie is het niet mogelijk te vermelden hoe vaak een bepaalde passage om een bepaalde reden is weggelakt. De opdracht in de tussenuitspraak om op andere wijze meer inzicht te verschaffen in de redenen van weigering indien de gehanteerde codes niet worden verschaft, acht de minister gelet op de beschikbare capaciteit en middelen van de AIVD buitenproportioneel. De minister stelt zich op het standpunt dat hij de weigering afdoende heeft gemotiveerd. Voor zover de Afdeling heeft geconstateerd dat sommige stukken met de code NVT niet aan [appellant] zijn verstrekt, stelt de minister zich op het standpunt dat gelet op de omvang zonder nadere concretisering van het verzoek niet kan worden aangegeven waarom een bepaalde code voor een bepaalde passage is gehanteerd. Verder wijst de minister erop dat hij aan de term ‘actuele’ in het actuele kennisniveau of de actuele werkwijze dezelfde uitleg geeft als de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (hierna: CTIVD). Ook bij oude gegevens kan het actuele kennisniveau of de actuele werkwijze van de AIVD nog in geding zijn. De minister is ruimhartiger in de beoordeling als het gaat om gegevens die ouder zijn dan twintig jaar.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de minister nog altijd niet enigermate inzichtelijk heeft gemaakt op welke gronden gedeelten uit de door hem gevraagde informatie zijn geweigerd. De minister is wederom met een standaardverhaal gekomen dat in elk besluit wordt vermeld. Er is niet voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht. De omstandigheid dat met het vrijgeven van de gehanteerde code inzicht zou worden gegeven in de aard van de geweigerde gegevens is onjuist, omdat de code niets zegt over de inhoud van de geweigerde passage en daarmee dus ook de nationale veiligheid niet wordt geschaad. In deze zaak heeft de minister om systeemtechnische redenen zelfs niet aangegeven hoe vaak passages op een bepaalde grond worden geweigerd. De minister maakt niet inzichtelijk wat die systeemtechnische redenen zijn. De minister maakt het hem bovendien onmogelijk gemotiveerde gronden aan te voeren omdat het geven van inzicht in de redenen van weigering volgens de minister disproportioneel is.
    
        [appellant] wijst er verder op dat de gevraagde gegevens meer dan veertig jaar oud zijn. Communistisch studentenactivisme is geen actueel onderwerp meer en hierover is geen concreet lopend onderzoek van de AIVD. Deze informatie kan dan ook niet geweigerd worden wegens het actuele kennisniveau van de AIVD. De minister sluit zich weliswaar aan bij de toelichting van de CTIVD maar motiveert niet waarom in dit geval passages toch moeten worden geweigerd wegens het actuele kennisniveau van de AIVD.
    
        [appellant] bestrijdt voorts het standpunt van de minister dat niet voldoende is geconcretiseerd door de Afdeling waarom de minister stukken die gecodeerd zijn met de code NVT heeft geweigerd. Het is duidelijk dat het gaat om alle stukken met deze code. De minister heeft ook in zoverre niet aan de opdracht van de Afdeling in de tussenuitspraak voldaan, aldus [appellant].
    
    5.1.    [appellant] betoogt terecht dat met het besluit van 10 januari 2017 voor hem nog altijd niet inzichtelijk is waarom gedeelten uit de door hem gevraagde informatie zijn geweigerd. De minister volstaat wederom met het in algemene bewoordingen vermelden waarom informatie over bronnen, het actuele kennisniveau en de actuele werkwijze van de AIVD geheim moet blijven. Hieruit blijkt niet waarom in dit geval gegevens op die gronden naar het oordeel van de minister moesten worden geweigerd. Artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vereist dat een besluit op bezwaar een deugdelijke motivering bevat. Gebrek aan capaciteit en middelen is geen reden om hiervan af te zien. De door de Afdeling gegeven opdracht zoveel mogelijk inzichtelijk te maken op welke grond gedeelten volgens de minister moesten worden geweigerd is slechts een voortvloeisel uit het voormelde wettelijke vereiste en derhalve geen buitenproportionele opdracht. De minister hoeft niet per passage te motiveren waarom de desbetreffende passage is geweigerd. Hij kan volstaan met een categorale weigering, mits de motivering te relateren is aan de onder het verzoek vallende documenten.    
    
    5.2.    Ter zitting heeft de minister door middel van een voorbeeld toegelicht dat, indien zou worden vrijgegeven dat een passage uit een verslag van een bijeenkomst van een studentenorganisatie is geweigerd wegens bronbescherming, de kans bestaat dat de bron wordt achterhaald. Daartoe heeft hij gewezen op het bestaan van lijsten van genodigden voor de desbetreffende bijeenkomst en moderne technieken waarmee het volgens hem relatief eenvoudig is om de lijsten van genodigden te koppelen aan de informatie die is neergelegd in het verslag van de bijeenkomst. Indien bij een geweigerde passage zou worden vermeld dat de informatie is geweigerd wegens een actuele werkwijze, zou duidelijk worden dat de AIVD aan zijn informatie is gekomen door bijvoorbeeld het plaatsen van een tap. Hoewel deze redenering in algemene zin valide zou kunnen zijn, heeft de minister niet duidelijk gemaakt dat dit ook geldt in de aan de orde zijnde gevallen.
    
    5.3.    Bij brief van 3 juli 2017 heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de minister gevraagd aan de hand van enkele steekproefsgewijs gekozen voorbeelden uit de geheime stukken concreet en toegespitst te motiveren waarom de desbetreffende passages zijn geweigerd. De minister heeft op 28 augustus 2017 een nadere motivering ingediend en daarbij een beroep op artikel 8:29 van de Awb gedaan.
    
    5.4.    De Afdeling heeft kennisgenomen van de nadere motivering. Nu dit stuk onder geheimhouding is overgelegd, is voor [appellant] nog altijd niet enigermate inzichtelijk waarom gedeelten uit de door hem gevraagde gegevens moesten worden geweigerd. Het besluit van 10 januari 2017 kan niet in stand blijven. De Afdeling is evenwel van oordeel dat de minister niet opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2014 hoeft te beslissen. Daartoe is redengevend dat de Afdeling op basis van het onder geheimhouding overgelegde stuk van 28 augustus 2017 van oordeel is dat de minister de geweigerde gedeelten mocht weigeren. Ten aanzien van de documenten die zijn geweigerd wegens bronbescherming is het volgende gebleken. In sommige gevallen is de bron met naam of bijnaam genoemd in het desbetreffende document. In andere gevallen is de naam van de bron niet genoemd, maar is het document slechts in een beperkte kring verspreid en bestaat derhalve de mogelijkheid dat de bron wordt achterhaald. In weer andere gevallen is niet precies bekend hoe groot de kring is waaronder het document is verspreid. Omdat de bescherming van bronnen ingevolge artikel 15, aanhef en onder b, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 absoluut is, is deze weigering gerechtvaardigd nu in dat geval het risico dat de bron wordt achterhaald niet valt uit te sluiten. Ook ten aanzien van de documenten die zijn geweigerd omdat daaruit een actuele werkwijze van de AIVD blijkt, is de Afdeling van oordeel dat deze weigering is gerechtvaardigd. Het is ongewenst als in dit geval bekend zou worden in welke gevallen, waar en wanneer de AIVD gebruik heeft gemaakt van haar wettelijke bevoegdheden, waaronder het plaatsen van taps.     
    
    5.5.    Op een document van 19 januari 1950 en brieven van 30 maart 1965, 24 februari 1965 en 9 september (zonder jaartal) is de code NVT geplaatst. De minister heeft zich in de onder geheimhouding overgelegde nadere motivering op het standpunt gesteld dat deze documenten alsnog kunnen worden verstrekt, met uitzondering van de in het document van 19 januari 1950 en de brief van 24 februari 1965 opgenomen persoonsgegevens van derden. De Afdeling zal de minister opdragen hiertoe over te gaan.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de minister weliswaar zijn bezwaar deels gegrond heeft verklaard in het besluit van 10 januari 2017, maar desondanks ten onrechte zijn gemaakte proceskosten niet heeft vergoed.
    
    6.1.    In het bezwaarschrift heeft [appellant] niet verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in bezwaar. Hij heeft vermeld af te zien van het recht te worden gehoord. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister ten onrechte de proceskosten van [appellant] niet heeft vergoed.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 10 januari 2017 is gegrond. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het besluit van 2 juni 2014 dient te worden herroepen voor zover daarbij is geweigerd het document van 19 januari 1950 en de brieven van 30 maart 1965, 24 februari 1965 en 9 september (zonder jaartal) te verstrekken. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten en dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven. Verder zal de Afdeling de minister opdragen de brieven van 30 maart 1965 en 9 september (zonder jaartal) geheel en het document van 19 januari 1950 en de brief van 24 februari 1965 gedeeltelijk, dat wil zeggen met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens van derden, aan [appellant] te verstrekken.
    
    8.    De minister zal in deze zaak niet in de proceskosten worden veroordeeld, omdat de voor vergoeding in aanmerking komende kosten van [appellant] reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de uitspraak van ECLI:NL:RVS:2017:3060.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juli 2015 in zaak nr. 14/9757;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 19 september 2014, kenmerk 83fc4fd3-or1-1.0;
    
    V.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 21 juli 2016, kenmerk 8a53906e-or1-1.0, gegrond;
    
    VI.    vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 21 juli 2016;
    
    VII.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 10 januari 2017, kenmerk 8bc66556-or1-1.0, gegrond;
    
    VIII.    vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 10 januari 2017;
    
    IX.    herroept het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 2 juni 2014, kenmerk 83d1b47c-or1-1.0, voor zover daarbij is geweigerd documenten over Pericles te verstrekken en voor zover daarbij is geweigerd het document van 19 januari 1950 en de brieven van 30 maart 1965, 24 februari 1965 en 9 september (zonder jaartal) te verstrekken;
    
    X.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de onder IV., VI. en VIII. vernietigde besluiten, voor zover het onder IX. genoemde besluit wordt herroepen, en dat de rechtsgevolgen voor het overige in stand blijven;
    
    XI.    draagt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op de brieven van 30 maart 1965 en 9 september (zonder jaartal) geheel en het document van 19 januari 1950 en de brief van 24 februari 1965 gedeeltelijk aan [appellant] te verstrekken;
    
    XII.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Niane-van de Put
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    805.