ECLI:NL:RVS:2016:2797, Raad van State, 26-10-2016, 201506433/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college [appellante] gelast het strijdig gebruik van het perceel [locatie], sectie G nr. 262, te Aarle-Rixtel, gemeente Laarbeek, zijnde de opslag van (aannemers-)materialen, puin, een aantal keten, afval en steigermateriaal en dergelijke, binnen twee maanden na verzending van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 2.500,00 per maand met een maximum van € 20.000,00.

201506433/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 31 juli 2015 in zaak nr. 15/507 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Laarbeek.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 maart 2014 heeft het college [appellante] gelast het strijdig gebruik van het perceel [locatie], sectie G nr. 262, te Aarle-Rixtel, gemeente Laarbeek, zijnde de opslag van (aannemers-)materialen, puin, een aantal keten, afval en steigermateriaal en dergelijke, binnen twee maanden na verzending van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 2.500,00 per maand met een maximum van € 20.000,00.
    
    Bij besluit van 14 januari 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M.T.C.A. Smets, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door J.M.A. Paauw en mr. D. Bussers-Crielaars, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellante] is eigenaar van het perceel aan de Bakelseweg. Zij gebruikt het perceel voor de opslag van materialen ten behoeve van zijn aannemersbedrijf. Volgens [appellante] is het gebruik van het perceel in overeenstemming met het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Het college stelt zich op het standpunt dat het terecht is overgegaan tot de oplegging van een last onder dwangsom om het strijdige gebruik van het perceel te beëindigen.
    
    Overgangsrecht
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Laarbeek 2010" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch". Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel in strijd is met de bestemming "Agrarisch", zoals is opgenomen in artikel 3 van de planregels.
    
    Ingevolge artikel 43.2, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge het bepaalde onder b is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    Ingevolge het bepaalde onder c is het verboden, indien het gebruik, bedoeld onder a, na het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    
    Ingevolge het bepaalde onder d is het bepaalde onder a niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan.
    
    3. Volgens het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Laarbeek 1998" had het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke/cultuurhistorische en/of abiotische waarden". Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel ook in strijd is met die bestemming, zoals is opgenomen in artikel 7 van de planvoorschriften van dat bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 25, tweede lid, onder a, mag het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in artikel 26a bepaalde en dat reeds plaatsvond vóór de datum, waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen, worden voortgezet.
    
    Ingevolge het bepaalde onder b is het bepaalde onder a niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen, tot dat tijdstip geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van het plan, en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden.
    
    Ingevolge artikel 26a, eerste lid, is het verboden de in dit plan opgenomen grond en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangegeven in de doeleinden.
    
    4. Ingevolge het daarvoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied Aarle-Rixtel 1979" had het perceel de bestemming "Opslagterrein". Ingevolge artikel 18, lid a, van de voorschriften van dat bestemmingsplan mogen op de tot "Opslagterrein" bestemde gronden uitsluitend bouwwerken, geen woningen zijnde, worden gebouwd ten behoeve van het gebruik van de gronden als opslagplaats voor materialen en werktuigen.
    
    5. De voor het overgangsrecht relevante peildatum is 8 augustus 2001. Tussen partijen is niet in geschil dat de opslag van grond plaatsvond vóór en op de peildatum, nadien is voortgezet en dat dit gebruik niet langer dan een jaar is onderbroken. Omdat dit gebruik ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Aarle-Rixtel 1979" was toegestaan en daarom ingevolge artikel 25, tweede lid, onder a en b, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Laarbeek 1998" mocht worden voortgezet, werd de opslag van grond op het perceel ten tijde van de besluitvorming van het college beschermd door het overgangsrecht. Tussen partijen is in geschil of de opslag van (aannemers-)materialen, puin, stenen, keten, afval en steigermateriaal wordt beschermd door het overgangsrecht en het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden. Ter zitting van de Afdeling heeft het college desgevraagd gesteld dat het verwijderen van de halfverharding op het perceel geen onderdeel uitmaakt van de last.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. Daartoe voert zij aan dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van het perceel voor de opslag van (aannemers-)materialen, puin, keten, afval en steigermateriaal bestond vóór 8 augustus 2001. Voorts voert zij aan dat het gebruik op en na de peildatum ononderbroken is voortgezet en dat de aard en intensiteit van het gebruik niet wezenlijk is veranderd.
    
    6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het perceel in het verleden weliswaar door NBM Zuid (thans BAM Wegen B.V.; hierna: BAM) is gebruikt als bedrijfs- en opslagterrein, maar dat het gebruik ten aanzien waarvan nu wordt gehandhaafd, was beëindigd vóór de vaststelling en inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Laarbeek 1998" waarin aan het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met (…) waarden" is toegekend. Daartoe verwijst het college naar een brief van BAM van 9 september 1999, waarin is vermeld dat BAM het terrein uitsluitend nog gebruikt voor de tussenopslag van grond. In die brief is voorts vermeld dat BAM voornemens is op het perceel onder meer een loods en kantoorunits te plaatsen. Het college heeft zich in een brief van 16 september 1999 op het standpunt gesteld dat het voorgenomen gebruik als verwoord in de brief van 9 september 1999 strijdig is met de bestemming "Agrarisch gebied met (…) waarden". Volgens de brief van 16 september 1999 mag alleen het gebruik van het perceel voor de tussenopslag van grond worden voortgezet. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het perceel tot en met de peildatum 8 augustus 2001 niet voor andere doeleinden is gebruikt dan voor de opslag van grond. Ter zitting van de Afdeling heeft college desgevraagd gesteld dat de wijziging van de bestemming van "Opslagterrein" naar "Agrarisch gebied met (…) waarden" mede is ingegeven door de omstandigheid dat het gebruik van het perceel voor opslagdoeleinden, anders dan voor grond, was gestaakt.
    
    6.2. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4356) heeft de rechtbank terecht overwogen dat het aan degene is die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik voor en op de peildatum plaatsvond, nadien ononderbroken is voortgezet en het strijdige gebruik niet is vergroot.
    
    6.3. [appellante] heeft verklaringen overgelegd van [persoon A] en zijn vrouw [persoon B] van 4 juni 2014 en 8 oktober 2014. Zij zijn woonachtig tegenover het perceel van [appellante]. [persoon A] en [persoon B] hebben verklaard dat het perceel sinds 1975 in gebruik is als bedrijfsterrein en opslagterrein voor betonartikelen, banden, funderingsmaterialen, grond, zand, puinrestanten, snoei- en rooihout en dat de intensiteit van het gebruik sterk wisselde, maar dat het nooit is onderbroken. Ter zitting van de Afdeling heeft [persoon A] zijn verklaringen nader toegelicht en gesteld dat het perceel nooit leeg is geweest. Voorts heeft hij verklaard dat hij in de periode van 1999 tot 8 augustus 2001 iedere dag langs het perceel kwam en dat hij zeer regelmatig het terrein heeft betreden om te zien wat er ter plaatse gebeurde. Hoewel de verklaringen van [persoon A] en [persoon B] het betoog van [appellante] ondersteunen dat het perceel in de hiervoor bedoelde periode voor opslagdoeleinden werd gebruikt, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geconcludeerd dat de verklaringen geen inzicht verschaffen in de aard van de opslagdoeleinden en de intensiteit van de opslag voor en op de peildatum.
    
    [appellante] heeft voorts een verklaring overgelegd van [persoon C] van 14 maart 2015. [persoon C] heeft onder meer verklaard dat er in de jaren 1998-2005 door [appellante] zeer veelvuldig en intensief gebruik is gemaakt van de diensten van [bedrijf] door het huren van graafmachines, vrachtwagens, loaders, containers, en dergelijke en dat vrijkomende materialen zoals grond, menggranulaat, stenen, betonbanden, rioolbuizen en dergelijke zijn afgevoerd op het perceel. Ook heeft [appellante] een verklaring overgelegd van [persoon D], werkzaam bij BAM Infra, van 20 maart 2015, waarin [persoon D] melding maakt van het nimmer onderbroken gebruik van het perceel voor opslag van aannemersmaterialen en materieel vanaf begin jaren ’80 en de aanwezigheid van een partij funderingsmaterialen gedurende vele jaren. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat ook de verklaringen van [persoon C] en [persoon D] geen inzicht verschaffen in de aard van de opslagdoeleinden en de intensiteit van de opslag. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat bij gebrek aan adequaat kaartmateriaal en luchtfoto’s niet aannemelijk is gemaakt wat voor en op 8 augustus 2001 de omvang en de aard van de feitelijke opslag ter plaatse was. [appellante] heeft in dat verband weliswaar luchtfoto’s overgelegd van 1998, 13 januari 2002 en begin 2012, maar die foto’s zijn niet op of omstreeks de voor het overgangsrecht relevante peildatum genomen.
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellante] gesteld dat zij het perceel sinds eind jaren ’80 onafgebroken in gebruik heeft voor opslagdoeleinden en dat BAM in haar brief van 9 september 1999 alleen heeft verklaard over haar eigen activiteiten op het perceel en niet over [appellante]’s activiteiten. Voor zover dit betoog zou kunnen worden gevolgd, laat dat naar het oordeel van de Afdeling onverlet dat [appellante] onvoldoende inzicht heeft verschaft in de aard en de intensiteit van de opslag(doeleinden) op het perceel voor en op de peildatum. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van het perceel voor opslag, anders dan de opslag van grond, bestond op en vóór 8 augustus 2001 en evenmin wat daarvan de aard en omvang was. Dat betekent dat [appellante] geen geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Aangezien het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan en niet wordt beschermd door het overgangsrecht, was het college bevoegd tot handhaving over
    te gaan wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    
    Bijzondere omstandigheden
    
    8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    9. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college is gehouden van handhavend optreden af te zien. Daartoe voert zij aan dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid tot legalisering. Volgens [appellante] is het perceel reeds vele jaren niet in gebruik voor agrarische activiteiten. Aangezien het perceel wel mag worden gebruikt voor de opslag van grond, kan het hele perceel als gronddepot worden gebruikt.
    
    9.1. Een bijzondere omstandigheid die kan maken dat het college van handhavend optreden dient af te zien, is de aanwezigheid van concreet zicht op legalisering. Het college heeft in dat verband gesteld dat het niet bereid is mee te werken aan legalisering, omdat het de activiteiten niet passend acht in het buitengebied en de activiteiten dienen plaats te vinden op een bedrijventerrein. Vanuit het oogpunt van uitstraling naar de omgeving acht het college legalisering niet wenselijk.
    
    De rechtbank heeft terecht vooropgesteld dat een besluit tot weigering om af te wijken van het bestemmingsplan in deze procedure niet aan de orde is. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt, namelijk dat het niet bereid is af te wijken van het bestemmingsplan, rechtens onhoudbaar is en de voor legalisering vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Ook als het gebruik van het perceel voor de opslag van grond ten tijde van de besluitvorming van het college zou worden beschermd door het overgangsrecht, betekent dit niet dat het college gehouden is voor dat gebruik of een uitbreiding daarvan een omgevingsvergunning te verlenen. In dat verband wordt gewezen op het bepaalde in artikel 43.2, onderdelen b en c, van de planregels waarin is bepaald dat het gebruik dat wordt beschermd door het overgangsrecht, niet mag worden veranderd en dat het gebruik niet langer is toegestaan indien het langer dan een jaar wordt onderbroken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom
    
    10. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn te kort is. Daartoe voert zij aan dat de omstandigheid dat zij gebruik heeft gemaakt van haar recht om het besluit van 11 maart 2014 aan te vechten, niet rechtvaardigt dat de begunstigingstermijn slechts is verlengd tot twee weken na de verzending van de uitspraak van de rechtbank.
    
    10.1. Het college heeft bij het besluit van 11 maart 2014 een begunstigingstermijn gesteld van twee maanden na de verzending van het besluit. Het college heeft de begunstigingstermijn laatstelijk verlengd tot twee weken na de verzending van de aangevallen uitspraak. Ter zitting van de Afdeling heeft het college gesteld bereid te zijn [appellante] twee weken te gunnen na de verzending van de uitspraak van de Afdeling om aan de last te voldoen.
    
    De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn strekt er niet toe [appellante] in de gelegenheid te stellen de uitkomst van het door hem ingestelde beroep af te wachten. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet binnen de gestelde termijn aan de last had kunnen voldoen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de begunstigingstermijn te kort is.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dwangsom van € 2.500,00 per maand met een maximum van € 20.000,00 te hoog is. Daartoe voert zij aan dat de dwangsom niet in verhouding staat tot de aard van de overtreding en het met handhaving te dienen belang. Zij verzoekt de Afdeling de dwangsom te verlagen.
    
    11.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de oplegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom heeft het college rekening gehouden met het te behalen voordeel bij het niet-beëindigen van de overtreding. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom te hoog is vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en slot
    
    12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
    
    672.