ECLI:NL:RVS:2012:BX8968, Raad van State, 03-10-2012, 201202886/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing handhavingsverzoek loods en verlenen omgevingsvergunning voor het bouwen en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een garage met een put en een loods met een put en een kelder.
        De Rb. heeft de rechtsgevolgen van het besluit ten aanzien van de loods terecht in stand gelaten. Daarbij heeft zij van belang mogen achten dat het college ter zitting van de Rb. heeft verklaard dat ten aanzien van de loods ten tijde van het besluit van 23 februari 2011 concreet zicht op legalisering aanwezig was, omdat de loods in overeenstemming met de bestemming wordt gebruikt en omdat het college zich naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek bereid heeft verklaard voor de op het perceel aanwezige bouwwerken omgevingsvergunning te verlenen. Anders dan de Rb. heeft overwogen, is in zoverre uitsluitend van belang of op voorhand aanwijzingen bestaan dat voor de bouwwerken geen omgevingsvergunning kan worden verleend; de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning staat in dit verband niet ten volle ter beoordeling.
        Verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een garage met een put en een loods met een put en een kelder. Het college heeft bij de berekening van de totale oppervlakte aan bijgebouwen op het perceel het deel van de garage dat is gelegen op een afstand van niet meer dan 2,5 m van het hoofdgebouw met een oppervlakte van 8,18 m² en een deel van de garage met een oppervlakte van 30 m² dat is gelegen op een afstand van meer dan 2,5 m van het hoofdgebouw, buiten beschouwing gelaten, omdat volgens het college voor deze twee delen van de garage geen omgevingsvergunning is vereist.
        Om te bepalen of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de oppervlakte van de in het kader van art. 9.4.4 van de planvoorschriften in aanmerking te nemen bijgebouwen op het perceel in totaal 93,42 m² bedraagt, heeft de Rb. terecht onderzocht of de oppervlaktes van de loods en de garage betrokken moeten worden bij de berekening van de gezamenlijke oppervlakte aan bijgebouwen. In dit verband heeft de Rb. op zichzelf terecht overwogen dat het bestemmingsplan niet in de weg kan staan aan het bouwen van bouwwerken die voldoen aan de eisen van art. 2 van bijlage II bij het Bor, gelezen in samenhang met art. 2.3, lid 2 van het Bor. Daarvoor verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 8 augustus 2012 in zaak nr. 201105349/1/A1, LJN: BX3911.
        De Rb. heeft aan deze overweging echter ten onrechte de conclusie verbonden dat het college delen van de garage, met in totaal een oppervlakte van 38,18 m², buiten beschouwing mocht laten bij de berekening van de totale oppervlakte aan bijgebouwen die het bestemmingsplan toestaat. Dat was, aangezien - zoals het college ter zitting heeft erkend - de garage functioneel en bouwkundig niet uit delen bestaat, maar één geheel is, niet mogelijk. De garage is als geheel te groot om aangemerkt te kunnen worden als bijbehorend bouwwerk waarvoor ingevolge art. 2, aanhef en onder 3, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning voor het bouwen vereist is. Nu voor het bouwen van de garage een omgevingsvergunning is vereist, dient de totale oppervlakte te worden betrokken bij de vraag of bij de legalisering van de bouwwerken aan art. 9.4.4 van de planvoorschriften wordt voldaan.
        De Rb. heeft aldus niet onderkend dat met de totale omvang van de loods en de garage van 131,6 m² de ingevolge art. 9.4.4 van de planvoorschriften maximaal toegestane oppervlakte van 100 m² aan bijgebouwen wordt overschreden, zodat de verleende omgevingsvergunning in strijd met art. 2.10, lid 1, aanhef en onder c, van de Wabo is verleend.

201202886/1/A1.
      Datum uitspraak: 3 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Echt-Susteren,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 21 februari 2012 in zaken nrs. 11/208 en 11/986 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2009 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op treden tegen de op het perceel aan de [locatie] te [plaats] opgerichte bouwwerken, afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 februari 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 24 maart 2011 heeft het college aan D. [partij sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van reeds opgerichte bijgebouwen, bijbehorende kelder en putten aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 26 juli 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 februari 2012 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] tegen het besluit van 23 februari 2011 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand worden gelaten en dat deze uitspraak in de plaats wordt gesteld van het besluit van 23 februari 2011 en het door [appellant] tegen het besluit van 26 juli 2011 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [partij sub 1] heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. Smits, en het college, vertegenwoordigd door B.G.J. Knubben, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partijen], bijgestaan door mr. L.A.M.R. Bormans, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Echt" rust op het perceel de bestemming "Burgerwoningen".
    
    Ingevolge artikel 9.1 van de planvoorschriften zijn de op plankaart 1 voor "Burgerwoningen" aangegeven gronden bestemd voor woningen met bijbehorende bouwwerken en bijbehorende voorzieningen, zoals tuinen en erven.
    
    Ingevolge artikel 9.2.3 dient met betrekking tot de maatvoering en de plaatsing van gebouwen en andere bouwwerken aan het volgende te worden voldaan: een gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen bij woningen van maximaal 70 m².
    
    Ingevolge artikel 9.4.4 kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in artikel 9.2.3 om de gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen te vergroten naar 100 m², mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    
    a. de uitbreiding mag niet leiden tot extra belemmeringen voor de bedrijfsontwikkeling van de omliggende agrarische bedrijven voortvloeiend uit de milieu- en dierenwelzijnswetgeving;
    
    b. de afstand tot kassen en boomgaarden van derden dient ten minste 50 m te bedragen;
    
    c. de situatie is uit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar;
    
    d. er mag geen sprake zijn van onevenredige aantasting van de bestaande landschappelijke waarden;
    
    e. het bouwperceel is groter van 500 m²;
    
    f. het woon- en leefklimaat wordt niet onevenredig aangetast.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 24, wordt in deze voorschriften onder "bijgebouw" verstaan: een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand gebouw, dat door de vorm onderscheiden kan worden van het op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw waarbij het behoort, en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    c. het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten, als bedoeld in het eerste lid, in daarbij aangegeven categorieën van gevallen het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, wordt de aanvraag, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge het tweede lid is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van die bijlage wordt onder bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van die bijlage is geen omgevingsvergunning vereist voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. voor zover op een afstand van niet meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
    
    1° 4 m,
    
    2° 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
    
    3° het hoofdgebouw,
    
    b. voor zover op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    
    1° niet hoger dan 3 m,
    
    2° de oppervlakte van vergunningvrije bouwwerken binnen een afstand van 1 m van een naburig erf niet meer dan 10 m²,
    
    3° als gevolg van het bijbehorende bouwwerk de totale oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw niet meer dan 30 m², en
    
    4° functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw.
    
    De weigering om handhavend op te treden
    
    3. Ten aanzien van het in bezwaar gehandhaafde besluit om niet tot handhavend optreden over te gaan, is het geschil in beroep beperkt tot de loods en de aanbouw aan de woning. Het hoger beroep is beperkt tot de loods.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 23 februari 2011 in zoverre ten onrechte in stand heeft gelaten. Daartoe voert hij aan dat het college zich ter zitting bij de rechtbank ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van de loods zicht op legalisering aanwezig was.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van het college van 23 februari 2011 een deugdelijke motivering ontbeert, nu daaruit niet blijkt welke bouwwerken volgens het college, gelet op de inwerkingtreding van de Wabo, vergunningvrij zijn geworden en op welke gronden en ten aanzien van welke bouwwerken concreet zicht op legalisering zou bestaan. De rechtbank heeft voorts de rechtsgevolgen van dat besluit ten aanzien van de loods terecht in stand gelaten. Daarbij heeft zij van belang mogen achten dat het college ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat ten aanzien van de loods ten tijde van het besluit van 23 februari 2011 concreet zicht op legalisering aanwezig was, omdat de loods door [partij sub 1] in overeenstemming met de bestemming wordt gebruikt en omdat het college zich naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van [partij sub 1] bereid heeft verklaard voor de op het perceel aanwezige bouwwerken omgevingsvergunning te verlenen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is in zoverre uitsluitend van belang of op voorhand aanwijzingen bestaan dat voor de bouwwerken geen omgevingsvergunning kan worden verleend; de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning staat in dit verband niet ten volle ter beoordeling.
    
    Het betoog faalt.
    
    De verlening van de omgevingsvergunning
    
    5. Het besluit van het college van 24 maart 2011 strekt tot verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een garage met een put en een loods met een put en een kelder. De garage heeft een oppervlakte van ongeveer 62 m² en de loods heeft een oppervlakte van ongeveer 71 m², deze zijn door middel van een muur van elkaar gescheiden. De totale oppervlakte van de garage en de loods is 131,6 m². De put in de garage heeft een oppervlakte van 3,74 m², de put in de loods een oppervlakte van ongeveer 6 m².
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen omgevingsvergunning kon verlenen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo. Daartoe voert hij aan dat de garage en de loods met twee smeerkelders alleen zinvol als autowerkplaats kunnen functioneren, wat in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Burgerwoningen". Voorts stelt hij dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 9.4.4 van de planvoorschriften is, omdat meer dan 100 m² aan bijgebouwen op het perceel aanwezig is. In dit verband voert hij aan dat de rechtbank de garage ten onrechte als bijbehorend bouwwerk, als bedoeld in bijlage II bij het Bor, heeft aangemerkt.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 juni 2012 in zaak nr. 201108599/1/A1), dient bij de beoordeling of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan niet slechts te worden onderzocht of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar ook of zodanig gebruik beoogd is. Dit houdt in dat een bouwplan in strijd met het bestemmingsplan moet worden geoordeeld, indien moet worden aangenomen dat het op te richten bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die, waarin de bestemming voorziet.
    
    Uit de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de garage met een put en de loods met een kelder en een put blijkt dat het bouwen en het gebruik daarvan zien op woondoeleinden en niet op bedrijfsmatig gebruik. In het verleden werden de loods en de garage door de rechtsvoorganger van [partij sub 1] als autowerkplaats gebruikt. Niet in geschil is dat de garage en de loods door [partij sub 1] als opslagruimte en berging worden gebruikt. Het college heeft de garage en de loods met bijbehorende putten en kelder op 26 juli 2011 geïnspecteerd en geconstateerd dat ter plaatse geen enkele bedrijfsmatige werkzaamheid plaatsvindt. In het verslag van dit controlebezoek is vermeld dat [partij sub 1] geen voornemens heeft om de smeerputten in gebruik te nemen en dat hij voorts niet de intentie heeft om de loods en de garage voor bedrijfsmatige doeleinden te verhuren.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de bouwkundige hoedanigheid van de garage niet volgt dat deze uitsluitend als bedrijfsmatige autowerkplaats kan worden gebruikt. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de put in de garage niet bepalend is voor de kwalificatie van de garage, nu deze slechts een klein deel van het vloeroppervlak van de garage uitmaakt. Gelet op de afmetingen van deze put, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat redelijkerwijs niet valt aan te nemen dat de garage uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet, namelijk "Burgerwoningen". Ook ten aanzien van de loods ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze alleen als bedrijfsmatige autowerkplaats kan worden gebruikt, omdat de zich daarin bevindende put slechts een klein deel van het vloeroppervlak van de loods uitmaakt. Indien in de toekomst toch bedrijfsmatig gebruik van de garage of loods plaatsvindt, kan het college worden verzocht handhavend op te treden.
    
    6.2. Het college heeft bij de berekening van de totale oppervlakte aan bijgebouwen op het perceel het deel van de garage dat is gelegen op een afstand van niet meer dan 2,5 m van het hoofdgebouw met een oppervlakte van 8,18 m² en een deel van de garage met een oppervlakte van 30 m² dat is gelegen op een afstand van meer dan 2,5 m van het hoofdgebouw, buiten beschouwing gelaten, omdat volgens het college voor deze twee delen van de garage geen omgevingsvergunning is vereist.
    
    Om te bepalen of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de oppervlakte van de in het kader van artikel 9.4.4 van de planvoorschriften in aanmerking te nemen bijgebouwen op het perceel in totaal 93,42 m² bedraagt, heeft de rechtbank terecht onderzocht of de oppervlaktes van de loods en de garage betrokken moeten worden bij de berekening van de gezamenlijke oppervlakte aan bijgebouwen. In dit verband heeft de rechtbank op zichzelf terecht overwogen dat het bestemmingsplan niet in de weg kan staan aan het bouwen van bouwwerken die voldoen aan de eisen van artikel 2 van bijlage II bij het Bor, gelezen in samenhang met artikel 2.3, tweede lid, van het Bor. Daarvoor verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 8 augustus 2012 in zaak nr. 201105349/1/A1.
    
    De rechtbank heeft aan deze overweging echter ten onrechte de conclusie verbonden dat het college delen van de garage, met in totaal een oppervlakte van 38,18 m², buiten beschouwing mocht laten bij de berekening van de totale oppervlakte aan bijgebouwen die het bestemmingsplan toestaat. Dat was, aangezien - zoals het college ter zitting heeft erkend - de garage functioneel en bouwkundig niet uit delen bestaat, maar één geheel is, niet mogelijk. De garage is als geheel te groot om aangemerkt te kunnen worden als bijbehorend bouwwerk waarvoor ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning voor het bouwen vereist is. Nu voor het bouwen van de garage een omgevingsvergunning is vereist, dient de totale oppervlakte te worden betrokken bij de vraag of bij de legalisering van de bouwwerken aan artikel 9.4.4 van de planvoorschriften wordt voldaan.
    
    De rechtbank heeft aldus niet onderkend dat met de totale omvang van de loods en de garage van 131,6 m² de ingevolge artikel 9.4.4 van de planvoorschriften maximaal toegestane oppervlakte van 100 m² aan bijgebouwen wordt overschreden, zodat de verleende omgevingsvergunning in strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is verleend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Slotsom
    
    7. Het hoger beroep is gegrond.
    
    De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het beroep tegen het besluit van het college van 26 juli 2011 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 juli 2011 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar dat is gericht tegen het besluit van 24 maart 2011, waarbij het, gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo moet onderzoeken of het bereid is een omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo.
    
    De aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 23 februari 2011 gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd, de rechtsgevolgen daarvan in stand zijn gelaten en is bepaald dat de uitspraak daarvoor in de plaats wordt gesteld, dient met verbetering van gronden te worden bevestigd.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor vergoeding door het college van kosten die verband houden met de behandeling van het bezwaar, is, anders dan [appellant] betoogt, ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht geen plaats, nu de besluiten van 18 maart 2009 en 24 maart 2011 niet zijn herroepen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 21 februari 2012 in zaken nrs. 11/208 en 11/986, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren van 26 juli 2011 ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren van 26 juli 2011 gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit, kenmerk 45969;
    
    V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 26 juli 2011 en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 384,00 (zegge: driehonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 26 juli 2011 en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Huijben
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2012
    
    531-672.