ECLI:NL:RVS:2016:2643, Raad van State, 05-10-2016, 201602432/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2016 heeft de raad de eerste herziening van het exploitatieplan "Linne Zuidoost" vastgesteld.

201602432/1/R6.
    Datum uitspraak: 5 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de naamloze vennootschap FGH Bank N.V., gevestigd te Utrecht, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nieuwe Borg Ontwikkeling I B.V., gevestigd te Roosteren, gemeente Echt-Susteren, en de curator van die besloten vennootschap,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Maasgouw,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 februari 2016 heeft de raad de eerste herziening van het exploitatieplan "Linne Zuidoost" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2016, waar FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I, vertegenwoordigd door mr. D. Stekkelbroeck, bijgestaan door mr. M.J.P. Kamp en mr. C. Vissers, beiden advocaat te Amsterdam, en raad, vertegenwoordigd door J. van den Brand, mr. H.J.M. Hannen en mr. E.J.T.H.M. Savelkoul, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord het college, eveneens vertegenwoordigd door J. van den Brand, mr. H.J.M. Hannen en mr. E.J.T.H.M. Savelkoul, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid MVJ Ontwikkelingen B.V., vertegenwoordigd door E.W.D. Stassen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het oorspronkelijke exploitatieplan "Linne Zuidoost" is op 28 oktober 2010 samen met het gelijknamige bestemmingsplan vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de bouw van een wijk met 238 woningen. Om deze wijk te kunnen realiseren, moest een sportveldaccomodatie worden verplaatst naar een andere locatie binnen het gebied van het bestemmingsplan. Inmiddels is deze verplaatsing uitgevoerd en zijn 14 woningen gebouwd. De verdere realisering van het plan is echter gestagneerd doordat de beoogde ontwikkelaar, Nieuwe Borg Ontwikkeling I, in financiële moeilijkheden is gekomen en op 7 april 2014 failliet is verklaard. Dit heeft in juli 2014 geleid tot ontbinding van de met Nieuwe Borg Ontwikkeling I gesloten realisatieovereenkomst. De raad heeft in deze omstandigheid aanleiding gevonden om het exploitatieplan te herzien. Daarbij heeft ook een rol gespeeld dat als gevolg van de minder gunstige economische situatie van de afgelopen jaren de uitgifteprijzen en inbrengwaarden van grond onder druk zijn komen te staan. Hierdoor moet volgens de raad rekening worden gehouden met een minder snelle ontwikkeling van het gebied.
    
    2. FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I zijn gekant tegen het nieuwe exploitatieplan omdat dit volgens hen een negatief effect heeft op de waarde van de gronden in het gebied. Deze gronden zijn voor een deel in eigendom bij Nieuwe Borg Ontwikkeling I. Andere eigenaren zijn onder meer de gemeente en MVJ Ontwikkelingen B.V. Het belang dat FGH Bank stelt te hebben, ligt in het feit dat zij hypothecair financier is van de gronden van Nieuwe Borg Ontwikkeling I. Zij brengt verder naar voren dat zij een bereidverklaring heeft van een derde partij die gronden in het gebied zou willen afnemen. Die verklaring is volgens FGH Bank echter nog niet nagekomen, omdat ook de derde partij bevreesd is voor het dalen van de waarde van de gronden door het gewijzigde exploitatieplan.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. De raad heeft het betoog dat het beroep mogelijk niet-ontvankelijk is omdat het te laat is ingediend, ter zitting ingetrokken.
    
    4. De raad stelt zich op het standpunt dat FGH Bank niet kan worden beschouwd als belanghebbende bij het bestreden besluit en dat het beroep voor zover ingesteld door haar, niet-ontvankelijk is. De raad wijst in dat verband op de uitspraak van de Afdeling van 4 november 1999, in zaak nr. H01.97.0536 (BR 2000, p. 854).
    
    4.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 8:1 kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen.
    
    4.2. Ingevolge artikel 8.2, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) wordt bij een besluit als in geding in elk geval als belanghebbende aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.
    
    Vast staat dat FGH Bank geen grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten als bedoeld in artikel 8.2, vierde lid, en dat zij ook geen gronden in het gebied in eigendom heeft.
    
    De Afdeling is van oordeel dat FGH Bank als hypotheekhouder niettemin een belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit tot wijziging van het exploitatieplan is betrokken. Daartoe acht de Afdeling van belang dat FGH Bank als hypotheekhouder wordt geraakt in een zakelijk recht en er een reële mogelijkheid bestaat dat zij door het voorliggende besluit in haar aan dat recht ontleende belangen geschaad zal kunnen worden. In die zin beschikt FGH Bank over een eigen belang waarmee zij zich in voldoende mate onderscheidt van anderen. De Afdeling voegt hieraan toe dat in de uitspraak van 4 november 1999 een ander type besluit voorlag, te weten een besluit inzake vergoeding van planschade op grondslag van het toenmalige artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zodat reeds daarom sprake is van een ander geval.
    
    Gelet op het bovenstaande is de Afdeling, anders dan de raad, van oordeel dat FGH Bank als belanghebbende bij het bestreden besluit moet worden beschouwd.
    
    5. De raad betoogt verder dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen de financiële aspecten van het herziene exploitatieplan. In dat verband stelt hij dat het beroep in zoverre geen grondslag vindt in de zienswijze die naar voren is gebracht tegen het ontwerpplan.
    
    5.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van een besluit waarover hij bij het ontwerp van het besluit geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    
    5.2. De Afdeling is van oordeel dat het financiële gedeelte van een besluit tot herziening van een exploitatieplan als een afzonderlijk besluitonderdeel moet worden beschouwd. In dat verband wordt opgemerkt dat dit gedeelte zich naar zijn gevolgen onderscheidt van de overige delen van een dergelijk besluit. Voor het oordeel dat dit onderscheid moet worden gemaakt, verwijst de Afdeling tevens naar haar uitspraken van 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5731, en van 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5115. De raad heeft met juistheid gesteld dat het beroep voor zover dit het financiële gedeelte van het bestreden besluit betreft, niet steunt op de terzake van het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze. Weliswaar is in de zienswijze vrees voor waardedaling van gronden als gevolg van de herziening van het exploitatieplan geuit, maar daarbij is alleen een relatie gelegd met de regels van het ontwerpplan, namelijk de toevoeging en aanpassing daarvan. Deze regels betreffen de niet-financiële delen van het plan. In de zienswijze wordt niet gereageerd op het financiële deel van het ontwerp. Er bestaat geen grond om te oordelen dat het FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I niet kan worden verweten op dit punt geen zienswijze naar voren te hebben gebracht. Derhalve is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de beroepsgronden over het in de exploitatieopzet of kostentoedeling rekening moeten houden met een inbreng in de vorm van de aanleg van het nieuwe sportterrein en met de vermindering van het aantal te bouwen woningen, alsmede de overige gronden ten aanzien van de ramingen van inbrengwaarde en kosten, niet inhoudelijk zullen worden besproken.
    
    Fasering en koppelingen
    
    6. FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I brengen naar voren dat de fasering en de koppelingen die in het herziene exploitatieplan zijn opgenomen, een negatieve invloed hebben op de waarde van de gronden van Nieuwe Borg Ontwikkeling I. Dit is volgens hen het geval doordat er naast Nieuwe Borg Ontwikkeling I ook andere grondeigenaren zijn. Hierdoor is het al dan niet kunnen starten met een volgende fase mede afhankelijk van derden. FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I stellen in het bijzonder dat de gemeente eigenaar is van een aanzienlijk deel van de grond in het gebied van de eerste fase. Daardoor kan de gemeente volgens FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I eigenmachtig bepalen of met een volgende fase kan worden begonnen.
    
    FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling stellen zich op het standpunt dat nu het oorspronkelijke exploitatieplan "Linne Zuidoost" geen fasering of koppelingen kende, deze in het herziene plan niet alsnog konden worden ingevoerd. Verder betwisten zij de noodzaak om alsnog een stelsel van fasering en koppelingen in het leven te roepen. Volgens hen heeft de raad bij zijn besluitvorming onzorgvuldig gehandeld en is het besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Naar hun mening is dit temeer het geval nu onduidelijk is hoeveel woningen in de verschillende deelgebieden zullen worden gebouwd. Verder wijzen zij erop dat de totale ontwikkeling een fasering over 14 jaar kent, hetgeen de looptijd van het bestemmingsplan "Linne Zuidoost" ruimschoots overschrijdt.
    
    6.1. De raad merkt op dat het herziene exploitatieplan een indeling in zes fases kent, waarbij fase 0 de werkzaamheden betreft die al zijn uitgevoerd. De overige vijf fases, genummerd 1 tot en met 5, betreffen de delen van het bestemmingsplan die nog niet zijn uitgevoerd. Die fases kennen inderdaad een bindend startjaar, aldus de raad. Dit betekent dat niet met de uitvoering van het betrokken deel van het bestemmingsplan mag worden gestart voordat het startjaar voor die fase is begonnen. De raad acht de gekozen indeling in fases nodig met het oog op een goede uitvoering van het bestemmingsplan. Bij het bepalen van de volgorde van uitvoering van de verschillende fases is de wegenstructuur die bindend is opgenomen in het bestemmingsplan leidend geweest. Ook de aanleg van het openbare rioleringsstelsel heeft hierbij een rol gespeeld. Een en ander heeft tot een volgorde geleid waarbij aan de noordkant, dat wil zeggen het dichtst bij bestaande bebouwing van de kern Linne, met de ontwikkeling wordt begonnen en vervolgens naar het zuiden toe wordt gewerkt. Hierdoor blijft de omvang van de investeringen voor de inrichting van de openbare ruimte redelijk in evenwicht met de te ontvangen kostenverhaalsbijdragen, aldus de raad. Een andere volgorde zou volgens hem betekenen dat op voorhand hoge kosten voor wegontsluiting en aanleg van riolering moeten worden gemaakt, hetgeen een meer langdurige en onzekere voorfinanciering oplevert. De raad merkt verder op dat onder meer in artikel 3, lid 3.2, aanhef en onder a, van de regels bij het herziene exploitatieplan inderdaad een zogenoemde koppelingsregeling is opgenomen. Die regeling verlangt dat alvorens met het bouwrijp maken van een deelgebied wordt begonnen, met betrekking tot het deelgebied van de voorafgaande fase voor ten minste 80% van de oppervlakte omgevingsvergunningen zijn verleend die in werking zijn getreden en onherroepelijk zijn. Deze regeling is in aanvulling op de faseringsregeling opgenomen om te voorkomen dat een verbrokkelde en daardoor ongewenste ontwikkeling van het totale gebied ontstaat.
    
    Naar de mening van de raad komt aan het belang dat bij de fasering en de koppelingen bestaat, een groter gewicht toe dan aan het belang van FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I om de ontwikkeling van het gebied te kunnen voortzetten op de manier die en in het tempo dat de ontwikkelaar wenst. In dat verband wijst de raad er tevens op dat slechts een beperkt deel van de gronden in de eerste fase eigendom van de gemeente is. Naar zijn mening kan de gemeente dan ook niet eigenmachtig bepalen of met een volgende fase kan worden begonnen. De raad brengt verder naar voren dat ook het oorspronkelijke exploitatieplan al een faseringsregeling kende. Daarnaast stelt hij zich op het standpunt dat de totale termijn van 14 jaar realistisch is en ook juridisch toelaatbaar.
    
    6.2. Ingevolge artikel 6.13, tweede lid, aanhef en onder b, c en d, van de Wro kan een exploitatieplan bevatten:
    
    b. eisen voor de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied;
    
    c. regels omtrent het uitvoeren van de onder b bedoelde werken en werkzaamheden;
    
    d. een uitwerking van de in artikel 3.1, eerste lid, en artikel 2.22, zesde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bedoelde regels met betrekking tot de uitvoerbaarheid.
    
    6.3. Ingevolge artikel 2, lid 2.1, van de regels bij het herziene exploitatieplan geldt voor de uitvoering van het bouwrijp maken van het uitgeefbare gebied, de aanleg van nutsvoorzieningen, het bouwrijp maken van de openbare ruimte, het woonrijp maken van de openbare ruimte en de verlening van omgevingsvergunningen voor het bouwen in het uitgeefbare gebied, de fasering zoals aangegeven in de bij het besluit behorende faseringstabel.
    
    Ingevolge lid 2.2 mag met de uitvoering van het bouwrijp maken van het uitgeefbare gebied per deelgebied, de aanleg van nutsvoorzieningen per deelgebied, het bouwrijp maken van de openbare ruimte van een deelgebied en het woonrijp maken van de openbare ruimte van een deelgebied niet worden begonnen vóór de start van het in de faseringstabel voor dat deelgebied daartoe genoemde kalenderjaar.
    
    Ingevolge lid 2.3 wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen van in een deelgebied op te richten bebouwing in het uitgeefbare gebied geweigerd, indien de aanvraag wordt ingediend vóór de start van het daartoe in de faseringstabel voor dat deelgebied genoemde kalenderjaar.
    
    Artikel 3, lid 3.2, aanhef en onder a, bepaalt dat met het bouwrijp maken van de openbare ruimte behorende tot een deelgebied in fase 2 onderscheidenlijk een deelgebied in een latere fase zoals aangeduid op de faseringskaart, niet mag worden begonnen dan nadat voor ten minste 80% van de oppervlakte van het uitgeefbare gebied van het totaal van de deelgebieden behorende tot de daaraan voorafgaande fase, omgevingsvergunningen voor het bouwen voor op dit uitgeefbare gebied op te richten bebouwing zijn verleend en die vergunningen in werking zijn getreden en onherroepelijk zijn geworden.
    
    6.4. De Afdeling stelt vast dat artikel 2 van de regels bij het oorspronkelijke exploitatieplan ook reeds in een faseringsregeling voorzag, met dien verstande dat deze een andere opzet kende dan de faseringsregeling waarin nu is voorzien. In zoverre mist het beroep daarom feitelijke grondslag. FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I merken op zichzelf met juistheid op dat het oorspronkelijke plan geen zogenoemde koppelingen bevatte. De bepalingen van de Wro bieden echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad in het kader van een herziening van een exploitatieplan niet alsnog in een koppelingsregeling mocht voorzien. Ook anderszins bestaat geen aanleiding voor die conclusie. De Afdeling is verder van oordeel dat de raad zich, gelet op de daarvoor gegeven motivering, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aanpassen van de faseringsregeling en het invoeren van een koppelingsregeling noodzakelijk is met het oog op de uitvoering van het bestemmingsplan.
    
    Mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.20 van de Wro (Kamerstukken II 2005/2006, 30 218, nr. 7, blz. 7) stelt de raad zich terecht op het standpunt dat de looptijd van een exploitatieplan in bepaalde situaties langer mag zijn dan de looptijd van het betrokken bestemmingplan. In de Nota van Wijziging is daarover opgemerkt dat een exploitatieplan ook na de voltooiing van de werken en werkzaamheden en de daaropvolgende afrekening nog kan worden herzien, en wel tot het moment dat alle vergunningen voor het bouwen zijn verstrekt en de exploitatiebijdragen zijn voldaan. Het oorspronkelijke voorstel om in de wet een maximale looptijd voor een expIoitatieplan van tien jaar op te nemen, is geschrapt nadat was gebleken dat die looptijd in een aantal gevallen te kort zou zijn, zo blijkt verder uit de parlementaire geschiedenis. In hetgeen in beroep is aangevoerd, kan geen grond worden gevonden voor de conclusie dat de raad in dit geval, waarin de uitvoering van het bestemmingsplan al stagnatie heeft ondergaan, niet mocht bepalen dat het herziene exploitatieplan een looptijd van 14 jaar heeft.
    
    De raad heeft zich verder op het standpunt mogen stellen dat de in de faseringsregeling vastgelegde volgorde gelet op de voorziene wegenstructuur en het voorziene rioleringsstelsel het meest logisch en efficiënt is. De raad heeft ook mogen concluderen dat aan het belang dat de ontwikkeling van het gebied in die volgorde plaatsvindt, een groot gewicht toekomt met het oog op een zo vlot mogelijke ontwikkeling van het gebied als geheel. Daarbij is in aanmerking genomen dat, zoals hiervoor is vermeld, mede door het faillissement van Nieuwe Borg Ontwikkeling I al vertraging in de ontwikkeling is ontstaan. Daarnaast is de vrees dat zich een verdere stagnatie zou kunnen voordoen gezien de bestaande economische situatie niet bij voorbaat ongegrond. In het licht daarvan is de Afdeling van oordeel dat de raad aan het belang van FGH Bank en de boedel van Nieuwe Borg Ontwikkeling I om de ontwikkeling van het gebied in een andere volgorde en/of een ander tempo te mogen uitvoeren, in redelijkheid een minder groot gewicht heeft kunnen toekennen.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het belang van de faseringsregeling, ziet de Afdeling in hetgeen in beroep is aangevoerd ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in aanvulling daarop geen koppelingsregeling als vervat in artikel 3, lid 3.2, aanhef en onder a, mocht opnemen.
    
    Voor zover FGH Bank en (de curator van) Nieuwe Borg Ontwikkeling I hebben betoogd dat de raad het aantal woningen per fase had moeten vastleggen in het herziene exploitatieplan, volgt de Afdeling dat niet. Daarbij is in aanmerking genomen dat het bestemmingsplan "Linne Zuidoost" - dat in rechte onaantastbaar is - voor de daarin opgenomen bestemmingen "Woongebied - 1", "Woongebied - 2", "Woongebied - 3" en "Woongebied - 4" afzonderlijke maxima stelt aan de in die woongebieden te realiseren hoeveelheid woningen. Mede in het licht van die regeling valt niet in te zien waarom de raad zou zijn gehouden een regeling op te nemen waarin per fase het aantal daarin te realiseren woningen is vastgelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dit betrekking heeft op het financiële gedeelte van het besluit van de raad van de gemeente Maasgouw van 18 februari 2016 tot vaststelling van de eerste herziening van het exploitatieplan "Linne Zuidoost";
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Sparreboom
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
    
    195.