ECLI:NL:RVS:2018:3438, Raad van State, 24-10-2018, 201710429/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij gewijzigd besluit van 15 december 2015 (kenmerk 2015H0436) heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen met het bestemmingsplan "Wageningen, 2e herziening" (hierna: het bestemmingsplan) strijdig gebruik van het perceel Haagsteeg 16 in Wageningen (hierna: het perceel) afgewezen.

201710429/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen, wonend te Wageningen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 november 2017 in zaken nrs. 16/3600 en 16/3608 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij gewijzigd besluit van 15 december 2015 (kenmerk 2015H0436) heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen met het bestemmingsplan "Wageningen, 2e herziening" (hierna: het bestemmingsplan) strijdig gebruik van het perceel Haagsteeg 16 in Wageningen (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 mei 2016 (kenmerk HH/16.0101925) heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 15 december 2015 herroepen. Vervolgens heeft het college bij besluit van eveneens 10 mei 2016 (kenmerk 2015H0436), voor zover thans van belang, het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel opnieuw afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 27 november 2017 heeft de rechtbank de door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en ook Onder de Linden Exploitatie Wageningen B.V. (hierna: de horecagelegenheid) en de exploitant daarvan, [exploitant], hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 9 augustus 2018 gevoegd behandeld met de zaken nrs. 201710430/1/A1, 201710431/1/A1 en 201709621/1/A3. Op deze zitting zijn [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door J. van der Sluijs en J. Hendriks, bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, verschenen. Voorts zijn ter zitting [exploitant] en de horecagelegenheid, vertegenwoordigd door [exploitant] en [gemachtigde], als derde-belanghebbenden gehoord.
    De Afdeling heeft de zaken na de zitting gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1.    [exploitant] exploiteert op het perceel de horecagelegenheid. Deze horecagelegenheid bestaat uit een café met lunchruimte, een zaal (gelagkamer) en een terras met veranda. [appellant] en anderen wonen in de woonwijk achter de horecagelegenheid. Van een aantal van hen grenzen de tuinen vrijwel direct aan het perceel. [appellant] en anderen ervaren een aantasting van hun woongenot door de exploitatie van de horecagelegenheid. Met name ervaren zij geluidhinder. In dit hoger beroep gaat het om de vraag of de exploitatie van de horecagelegenheid in strijd is met het bestemmingsplan en zo ja, of het college daar handhavend tegen moet optreden.
    
    2.    In het bestemmingsplan is aan het perceel de enkelbestemming "Bedrijf" en, voor zover thans van belang, de functieaanduiding "horeca" toegekend.
    
    3.    Artikel 2.1, lid 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    
        "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…),"
    
    3.1.    Artikel 1 (Begrippen) van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    
        "In deze regels wordt verstaan onder:
    
    (…)
    
    horeca
    
    een bedrijf, waar bedrijfsmatig dranken en etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies worden verstrekt, met dien verstande dat zware horeca is uitgesloten;
    
    (…)
    
    zware horeca
    
    horecabedrijven, die gelet op de aard en omvang ervan zowel vanuit functionele als uit milieu-overwegingen in min of meer ernstige mate storend kunnen werken op de bestaande en/of toekomstige functies van de omgeving van deze horecabedrijven, waaronder in ieder geval worden gerekend een coffeeshop, dancing, discotheek/discobar, nachtclub en partycentrum."
    
    Artikel 3.1 (Bestemmingsomschrijving) luidt:
    
        "De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a.    bedrijven ter plaatse van de aanduidingen:
    
        (…)
    
        'horeca'       horecabedrijf;
    
    (…)".
    
    4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte bij de beantwoording van de vraag of de horecagelegenheid onder "zware horeca" valt, heeft beoordeeld of deze zich laat vergelijken met horecagelegenheden die volgens de planregels "in ieder geval" "zware horeca" zijn. Volgens [appellant] en anderen had de rechtbank de vraag moeten beantwoorden of de horecagelegenheid "in min of meer ernstige mate storend kan werken" op de ter plaatse aanwezige woonbebouwing. Ook is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat de horecagelegenheid naast een rustige woonwijk is gelegen, aldus [appellant] en anderen.
    
    4.1.    Niet in geschil is dat de horecagelegenheid een horecabedrijf is als bedoeld in het bestemmingsplan. De vraag die moet worden beantwoord is of de horecagelegenheid ook moet worden aangemerkt als "zware horeca" als bedoeld in het bestemmingsplan, en dus of de horecagelegenheid, gelet op de aard en omvang ervan zowel vanuit functionele als vanuit milieuoverwegingen in min of meer ernstige mate storend kan werken op de bestaande of toekomstige functies van de omgeving ervan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van "zware horeca" sprake is indien de inrichting, de uitstraling of het gebruik van de horecagelegenheid vergelijkbaar is met de bedrijfsvormen die volgens de planregels in ieder geval daaronder worden gerekend. Uit de planregels volgt immers dat de aard en de omvang van de horecagelegenheid op zichzelf bepalend zijn voor de kwalificatie ervan als gewone of "zware" horeca. Dat de (toekomstige) aard van de omgeving waarin de horecagelegenheid is gevestigd daarvoor mede bepalend is, volgt daaruit niet. Zou dat wel het geval zijn, dan zou een horecabedrijf altijd als "zware horeca" moeten worden gekwalificeerd, omdat dan rekening zou moeten worden gehouden met alle mogelijke toekomstige functies van de omgeving en de mogelijke mate van storende werking van het horecabedrijf daarop. Dat zou het onderscheid in het bestemmingsplan tussen gewone en "zware" horeca zinledig maken.
    
    4.2.    Uit het verhandelde ter zitting is de Afdeling gebleken dat de kern van de activiteiten van de horecagelegenheid ligt bij het (lunch)café, het terras en de veranda. Individuele gasten en kleine gezelschappen (veelal passanten) komen daar borrelen of lunchen. Af en toe wordt er een verjaardag gevierd, maar in beginsel niet op het terras en de veranda. Daarnaast wordt de zaal gemiddeld twee tot drie keer per week verhuurd voor recepties en (promotie-)feestjes met maximaal 80 personen. Livemuziek wordt in principe alleen binnen gespeeld.
    
        De horecagelegenheid is, gelet op de aard en omvang ervan, niet vergelijkbaar met de in de planregels vermelde horecavormen die in ieder geval tot "zware horeca" worden gerekend. Die horecavormen hebben met elkaar gemeen dat zij grote aantallen bezoekers trekken en daarmee veel verkeersbewegingen met zich brengen en veel parkeergelegenheid vragen. Dat is niet het geval voor de horecagelegenheid.
    
        In aanvulling op het voorgaande wordt opgemerkt dat het college onder meer in zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep van 8 maart 2018 heeft gewezen op het bestemmingsplan "Stadscentrum 2003" van de gemeente Wageningen, waarin een onderscheid werd gemaakt tussen lichte horeca, middelzware horeca en zware horeca. Een dancing, discotheek/discobar, nachtclub en partycentrum (regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen) werden daarin tot "zware horeca" gerekend. Een café (gedefinieerd als een openbare gelegenheid waar men dranken kan gebruiken, met daaraan ondergeschikt dansgelegenheid) en zalenverhuur (zonder regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen) werden daarin als "middelzware" horeca (horecabedrijven die, gelet op de aard en omvang ervan zowel vanuit functionele als uit milieuoverwegingen aanzienlijk storend kunnen werken op de bestaande en/of toekomstige functies van de omgeving van deze horecabedrijven) aangemerkt. Dat in het in dit geval geldende bestemmingsplan alleen een onderscheid wordt gemaakt tussen "zware horeca" en horecabedrijven die dat niet zijn, betekent niet dat de horecagelegenheid daarom "zware horeca" is.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de horecagelegenheid geen "zware horeca" is in de zin van het bestemmingsplan. Dat omwonenden regelmatig geluidoverlast ervaren vanuit de horecagelegenheid of vanaf het terras maakt dat niet anders. Het college is niet bevoegd om handhavend op te treden op grond van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omdat het gebruik van de horecagelegenheid niet in strijd met het bestemmingsplan.
    
    4.3.    Het betoog faalt.
    
    5.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Van Dijken
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
    
    595.