ECLI:NL:RVS:2012:BY5885, Raad van State, 12-12-2012, 201113014/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2009 heeft het dagelijks bestuur [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om zijn in de [locatie] afgemeerde [vaartuig] uit het openbaar water van het beheergebied van het dagelijks bestuur te verwijderen en verwijderd te houden.

201113014/1/A3.
      Datum uitspraak: 12 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel West (voorheen: Westerpark),
      appellant,
    
    
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 juli 2011 en haar uitspraak van 8 november 2011, beide met zaak nr. 10/4010, in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Amsterdam,
    
    en
    
    het dagelijks bestuur.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 november 2009 heeft het dagelijks bestuur [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om zijn in de [locatie] afgemeerde [vaartuig] uit het openbaar water van het beheergebied van het dagelijks bestuur te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 20 juli 2010 heeft het dagelijks bestuur het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft het de last gewijzigd, in die zin dat [wederpartij] het [vaartuig] uit het openbaar water van het beheergebied van het dagelijks bestuur dient te verwijderen en verwijderd te houden, voor zover er ligplaats wordt ingenomen.
    
    Bij tussenuitspraak van 15 juli 2011 heeft de rechtbank het dagelijks bestuur in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van die uitspraak de last onder bestuursdwang nader te omschrijven en de nodige schakelbepaling op te nemen in de Regionale Havenverordening Noordzeekanaalgebied 2010 (hierna: de RHV). Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Het dagelijks bestuur heeft medegedeeld van deze gelegenheid geen gebruik te maken.
    
    Bij uitspraak van 8 november 2011 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 20 juli 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het dagelijks bestuur binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van [wederpartij]. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen voormelde uitspraken heeft het dagelijks bestuur hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2012, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A. Weijenberg en mr. E.G. Blees, beiden werkzaam bij de stichting Stichting Waternet, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.C. Klompé, advocaat te Loosdrecht, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 1.1.2 van de RHV is deze verordening van toepassing in het havengebied.
    
    Ingevolge artikel 1.1.2 van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob), zoals deze luidde ten tijde van belang, is deze verordening van toepassing op het binnenwater.
    
    Ingevolge artikel 2.2.1 wordt in dit hoofdstuk (de artikelen 2.1.1 tot en met 2.5.2) en de daarop rustende bepalingen verstaan onder:
    
    a. woonboot: een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, dat hoofdzakelijk wordt gebruikt als of is bestemd tot woonverblijf, niet zijnde een object dat valt onder de Woningwet;
    
    b. bedrijfsvaartuig: een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, niet zijnde een zee- of binnenschip, hoofdzakelijk gebruikt als of bestemd voor de uitoefening van enig bedrijf of beroep dan wel voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten;
    
    c. passagiersvaartuig: een bedrijfsvaartuig, hoofdzakelijk gebruikt voor of bestemd tot:
    
    1. vervoer van personen, of
    
    2. om beschikbaar te worden gesteld aan een of meer personen ten behoeve van varende recreatie;
    
    d. […];
    
    e. object: een voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot enig andere in dit hoofdstuk genoemde categorie;
    
    f. […].
    
    Ingevolge artikel 2.2.4 zijn, onverminderd artikel 1.1.2, de paragrafen 2 tot en met 5 van dit hoofdstuk (de artikelen 2.2.1 tot en met 2.5.2) tevens van toepassing in het havengebied als bedoeld in artikel 1.1.1, onder f.
    
    Ingevolge artikel 2.5.2, eerste lid, is het verboden met een object ligplaats in te nemen of een object in, op of boven het water te plaatsen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van het eerste lid ontheffing verlenen indien de overige vereiste vergunningen of ontheffingen voor het aanbrengen of plaatsen van die objecten zijn verleend.
    
    Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Verordening op de stadsdelen draagt het college al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
    
    2.    Tussen partijen is niet in geschil dat [vaartuig] ten tijde hier van belang zonder ontheffing of vergunning lag afgemeerd in de [locatie], behorende tot het havengebied als bedoeld in de RHV en artikel 1.1.1, onder f, van de Vob.
    
    Het dagelijks bestuur heeft [vaartuig] aangemerkt als object in de zin van artikel 2.2.1, onder e, van de Vob en [wederpartij] de last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vob.
    
    3.    Bij de tussenuitspraak van 15 juli 2011 heeft de rechtbank overwogen dat de last onder bestuursdwang niet voldoende duidelijk is omschreven en voorts ten onrechte is gebaseerd op de bepalingen over ligplaatsen van de Vob. Volgens haar is de RHV de toepasselijke verordening in het havengebied en ontbreekt daarin de noodzakelijke schakelbepaling om in dat gebied de ligplaatsbepalingen van de Vob ook van toepassing te laten zijn. De rechtbank heeft het dagelijks bestuur in de gelegenheid gesteld om deze gebreken te herstellen.
    
    Bij de uitspraak van 8 november 2011 heeft de rechtbank geoordeeld dat de in de tussenuitspraak gesignaleerde gebreken niet zijn hersteld. Nu in de RHV nog steeds een schakelbepaling tot de Vob ontbreekt, ontbeert het besluit van 20 juli 2010 bovendien een deugdelijke grondslag, aldus de rechtbank. Zij heeft dat besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    4.    Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de RHV een schakelbepaling dient te worden opgenomen om de ligplaatsbepalingen van de Vob van toepassing te laten zijn in het havengebied. Het bepaalde in artikel 2.2.4 van de Vob is daartoe voldoende, aldus het dagelijks bestuur.
    
    4.1.    Dit betoogt slaagt. Artikel 2.2.4 van de Vob breidt voor de ligplaatsen het toepassingsgebied van die verordening uit tot het havengebied. Nu in de RHV geen ligplaatsbepalingen zijn opgenomen en daarin evenmin is bepaald dat uitsluitend die verordening van toepassing is in het havengebied, bestaat geen grond voor het oordeel dat de Vob in zoverre niet van toepassing kan zijn naast de RHV. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het niet noodzakelijk dat in de RHV een daartoe strekkende bepaling wordt opgenomen.
    
    Het hiertegen ingebrachte standpunt van [wederpartij] dat het voor hem, gelet op de bewoordingen en plaatsing van artikel 2.2.4 van de Vob, niet duidelijk was dat de Vob in het havengebied van toepassing is voor zover het ligplaatsen betreft en hij derhalve niet kon weten dat hij een vergunning of ontheffing nodig had, volgt de Afdeling niet. Artikel 2.2.4 van de Vob is voldoende duidelijk geformuleerd. Daarnaast is niet in geschil dat [wederpartij] reeds voor de inwerkingtreding van de Vob en de RHV in de [locatie] ligplaats innam en dat dit op grond van de destijds geldende Verordening op de haven en het binnenwater eveneens niet was toegestaan zonder vergunning of ontheffing.
    
    5.    Het dagelijks bestuur betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last onder bestuursdwang niet voldoende duidelijk is. De door de rechtbank in de tussenuitspraak gedane suggestie om hieraan toe te voegen "en voor zover daarvoor een vergunning is vereist" is onjuist, aangezien [vaartuig] een object betreft waarvoor een ontheffing is vereist. De toevoeging "en voor zover daarvoor een ontheffing is vereist" is volgens het dagelijks bestuur overbodig, nu altijd een ontheffing is vereist om in het beheergebied ligplaats in te nemen.
    
    5.1.    De rechtbank heeft zich in vermelde uitspraken niet uitdrukkelijk uitgelaten over de vraag of het dagelijks bestuur [vaartuig] terecht als object heeft aangemerkt. Nu die kwalificatie, die door [wederpartij] in bezwaar en beroep is bestreden, gelet op artikel 5:9, aanhef en onder a, van de Awb van belang is voor de beoordeling van de juistheid van de last onder dwangsom, zal de Afdeling deze kwestie eerst behandelen.
    
    Het dagelijks bestuur heeft bij het besluit van 25 november 2009 aan zijn standpunt dat [vaartuig] een object is ten grondslag gelegd dat buitenmedewerkers van de Dienst Binnenwaterbeheer hebben waargenomen dat op het vaartuig gedurende langere tijd geen activiteiten hebben plaatsgevonden. Bij het besluit van 20 juli 2010 heeft het daaraan toegevoegd dat [vaartuig] geen bedrijfsvaartuig is, omdat deze niet hoofdzakelijk bedrijfsmatig wordt gebruikt. Verder heeft het daarin vermeld dat tijdens de hoorzitting in bezwaar weliswaar is gesteld dat [vaartuig] hoofdzakelijk wordt gebruikt om te wonen, maar ook als woonboot niet in aanmerking komt voor een ligplaatsvergunning, nu deze eerst sinds 2000 ligplaats heeft ingenomen. In het verweerschrift in beroep heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat [vaartuig] niet hoofdzakelijk wordt gebruikt om te wonen, aangezien daarvoor geen bewijs is overgelegd en [wederpartij] volgens de gemeentelijke basisadministratie staat ingeschreven op een ander adres dan [vaartuig].
    
    [wederpartij] heeft zich op het standpunt gesteld dat [vaartuig] een bedrijfsvaartuig is, meer in het bijzonder een passagiersvaartuig, maar deze wegens de in 2000 ontstane recessie in de zeilcharterbranche ten tijde hier van belang hoofdzakelijk werd gebruikt om te wonen.
    
    De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [vaartuig] ten tijde van de besluitvorming geen bedrijfsvaartuig was en [wederpartij] niet aannemelijk heeft gemaakt dat [vaartuig] toen een woonboot was. Gelet op de systematiek van de Vob heeft het dagelijks bestuur zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat [vaartuig] ten tijde van de besluitvorming een object in de zin van artikel 2.2.1, onder e, van de Vob was.
    
    5.2.    Na wijziging bij het besluit van 20 juli 2010 luidt de last als volgt: "Wij gelasten de heer [wederpartij], als eigenaar van [vaartuig], om [vaartuig] met een lengte van 26,50 meter en een breedte van 5,85 meter te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van ons beheergebied, voor zover er ligplaats wordt ingenomen."
    
    Nu [vaartuig] ten tijde van de besluitvorming terecht als object is aangemerkt, voert het dagelijks bestuur terecht aan dat de door de rechtbank gedane suggestie om aan deze last toe te voegen "en voor zover daarvoor een vergunning is vereist" rechtens onjuist is en de toevoeging "en voor zover daarvoor een ontheffing is vereist" overbodig.
    
    Naar aanleiding van een daartoe door de rechtbank gedaan verzoek heeft het dagelijks bestuur voorts uiteengezet dat onder het innemen van ligplaats wordt verstaan: "Het stilliggen in de zin van geankerd zijn (waaronder ook dient te worden begrepen het afmeren met behulp van spudpalen), hetzij gemeerd liggend zoals bedoeld in artikel 1.01, onder D, sub 3, van het Binnenvaartpolitiereglement, anders dan in afwachting van de bediening van een brug of sluis, bunkeren en al het overige voor korte duur stilliggen wat naar verkeersopvatting niet kan worden gezien als ligplaats innemen." Zoals volgt uit haar uitspraak van 1 oktober 2008 in zaak nr. 200800788/1 acht de Afdeling deze door het dagelijks bestuur gegeven uitleg aan het begrip 'ligplaats innemen' niet onjuist. Voorts is deze uitleg voldoende duidelijk.
    
    In het verweerschrift in beroep heeft het dagelijks bestuur verder toegelicht dat [vaartuig], voor zover deze wordt gebruikt als zeilcharter en derhalve als bedrijfsvaartuig, tijdelijk ligplaats mag innemen en daarbij gebruik kan maken van bepaalde steigers. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college herhaaldelijk gesteld dat [vaartuig] als object evenwel geen ligplaats, ook niet tijdelijk, mag innemen. Kennelijk richt de last zich dus alleen op [vaartuig] als deze als object in de zin van artikel 2.2.1, onder e, van de Vob ligplaats inneemt. Het college heeft, ook ter zitting, echter niet duidelijk kunnen maken op welke wijze uit de last volgt dat deze alleen betrekking heeft op [vaartuig] in hoedanigheid van object. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt dit niet uit de formulering van de last.
    
    De rechtbank heeft derhalve, zij het op andere gronden, terecht overwogen dat de last niet voldoende duidelijk is omschreven. Het betoog faalt in zoverre.
    
    6.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank, zij het deels op onjuiste gronden, het besluit van 20 juli 2010 terecht vernietigd.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen, met verbetering van de gronden waarop deze rusten, te worden bevestigd. De Afdeling zal, zelf in de zaak voorziend, het besluit van 25 november 2009 herroepen, voor zover [wederpartij] daarbij is gelast [vaartuig] met een lengte van 26,50 meter en een breedte van 5,85 meter te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het beheergebied van het dagelijks bestuur, en hem gelasten [vaartuig] met een lengte van 26,50 meter en een breedte van 5,85 meter te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het beheergebied van het dagelijks bestuur, voor zover daarmee in de hoedanigheid van object ligplaats wordt ingenomen. Het betoog van [wederpartij] dat het dagelijks bestuur ten onrechte niet ook zijn partner en mede-eigenaar van [vaartuig] [persoon] heeft aangeschreven maakt niet dat deze last niet aan hem kan worden opgelegd, nu gesteld noch gebleken is dat [wederpartij] het niet in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen.
    
    De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 20 juli 2010.
    
    8.    Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar en hoger beroep te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    herroept het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Westerpark (thans: West) van 25 november 2009, kenmerk 2009/5331, voor zover [wederpartij] daarbij is gelast [vaartuig] met een lengte van 26,50 meter en een breedte van 5,85 meter te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het beheergebied van het dagelijks bestuur;
    
    III.    gelast [wederpartij] [vaartuig] met een lengte van 26,50 meter en een breedte van 5,85 meter te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het beheergebied van het dagelijks bestuur van het stadsdeel West, voor zover daarmee in de hoedanigheid van object ligplaats wordt ingenomen;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel West van 20 juli 2010, kenmerk 2010/6333;
    
    V.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het stadsdeel West tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het stadsdeel West tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    bepaalt dat van het dagelijks bestuur van het stadsdeel West een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Biharie
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2012
    
    611.