ECLI:NL:RVS:2009:BI7241, Raad van State, 05-06-2009, 200903857/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2009 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) beslist bestuursdwang toe te passen ter zake van door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N/D Recycling B.V. (hierna: N/D Recycling) onder kennisgeving NL 201867 op grond van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: de Verordening) naar Polen overgebrachte afvalstoffen. In dit besluit is een begunstigingstermijn gesteld van twee werkdagen.

200903857/1/M2.
      Datum uitspraak: 5 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      N/D Recycling B.V., gevestigd te Nieuwlande, gemeente Hoogeveen,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 mei 2009 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) beslist bestuursdwang toe te passen ter zake van door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N/D Recycling B.V. (hierna: N/D Recycling) onder kennisgeving NL 201867 op grond van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: de Verordening) naar Polen overgebrachte afvalstoffen. In dit besluit is een begunstigingstermijn gesteld van twee werkdagen.
    
    
      Tegen dit besluit heeft N/D Recycling bezwaar gemaakt.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2009, heeft N/D Recycling de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    Bij nader besluit van 28 mei 2009 heeft de minister het besluit van 25 mei 2009 gewijzigd door de begunstigingstermijn te verlengen tot en met 12 juni 2009.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 29 mei 2009, waar N/D Recycling, vertegenwoordigd door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Schiphol, en D. Hamel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. N/D Recycling heeft kennisgeving gedaan (kenmerk NL 201867) voornemens te zijn om in de periode van 3 december 2007 tot en met 2 december 2008 20.000 ton brandbaar afval (RDF) met Euralcode 191210 ter nuttige toepassing over te brengen van de inrichting van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Essent Milieu B.V. (hierna: Essent) te Wijster naar Polen.
    
    Bij besluit van 5 maart 2008 heeft de minister verklaard geen bezwaar te maken tegen deze overbrenging. De bevoegde autoriteit in Polen heeft bij besluit van 2 juni 2008 voor deze overbrenging toestemming verleend. Aan deze toestemming heeft de bevoegde autoriteit in Polen een aantal voorwaarden verbonden ter zake van onder meer de herkomst, de deeltjesgrootte en de calorische waarde van de desbetreffende afvalstoffen.
    
    2.2. Bij brief van 17 november 2008 heeft de bevoegde autoriteit in Polen met toepassing van artikel 24, eerste lid, van de Verordening de minister medegedeeld dat is geconstateerd dat onder kennisgeving NL 201867 afvalstoffen naar Polen zijn overgebracht die niet voldoen aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de ter zake bij besluit van 2 juni 2008 verleende toestemming, zodat sprake is van een illegale overbrenging. In deze brief verzoekt de bevoegde autoriteit in Polen de minister er zorg voor te dragen dat de desbetreffende afvalstoffen - totaal circa 3.829,44 ton - op grond van artikel 24, tweede lid, van de Verordening worden teruggenomen. Bij besluit van 17 maart 2009 heeft de bevoegde autoriteit in Polen N/D Recycling opgeroepen de desbetreffende afvalstoffen binnen 30 dagen terug te nemen.
    
    Naar aanleiding van de brief van 17 november 2008 en het besluit van 17 maart 2009 van de bevoegde autoriteit in Polen heeft de minister, na N/D Recycling herhaaldelijk te hebben verzocht de desbetreffende afvalstoffen terug te nemen, bij het besluit van 25 mei 2009 beslist om bestuursdwang toe te passen die erin bestaat dat de minister de afvalstoffen zelf - op kosten van N/D Recycling - terugneemt. In het besluit van 25 mei 2009 is een begunstigingstermijn gesteld van twee werkdagen. Bij nader besluit van 28 mei 2009 heeft de minister het besluit van 25 mei 2009 gewijzigd door de begunstigingstermijn te verlengen tot en met 12 juni 2009. N/D Reycling heeft haar verzoek om een voorlopige voorziening te treffen gewijzigd in die zin dat het zich mede richt tegen het besluit van 28 mei 2009.
    
    2.3. Ingevolge artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de Verordening.
    
    Ingevolge artikel 2, onder 35, sub b, van de Verordening wordt onder "illegale overbrenging" verstaan een overbrenging van afvalstoffen zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening.
    
    Artikel 24, eerste lid, van de Verordening luidt:
    
    "Indien een bevoegde autoriteit een transport ontdekt dat volgens haar illegaal is, stelt zij onverwijld de overige betrokken bevoegde autoriteiten hiervan in kennis."
    
    Artikel 24, tweede lid, van de Verordening luidt:
    
    " Indien de verantwoordelijkheid voor de illegale overbrenging berust bij de kennisgever, zorgt de bevoegde autoriteit van verzending ervoor dat de betrokken afvalstoffen:
    
    a) worden teruggenomen door de kennisgever de facto, of, indien geen kennisgeving is gedaan,
    
    b) worden teruggenomen door de kennisgever de jure, of, indien dit niet mogelijk is,
    
    c) worden teruggenomen door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, of, indien dit niet mogelijk is,
    
    d) anderszins worden verwijderd of nuttig toegepast in het land van bestemming of verzending door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, of, indien dit niet mogelijk is,
    
    e) anderszins worden verwijderd of nuttig toegepast in een ander land door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, indien alle betrokken bevoegde autoriteiten daarmee instemmen.
    
    De terugname, nuttige toepassing of verwijdering gebeurt binnen 30 dagen, of een andere tussen de betrokken bevoegde autoriteiten overeengekomen periode, nadat de bevoegde autoriteit van verzending kennis heeft gekregen, of door de bevoegde autoriteiten van bestemming of doorvoer schriftelijk in kennis is gesteld, van het illegale transport en van de reden(en) daarvan. Een dergelijke kennisgeving kan voortvloeien uit informatie die onder meer door andere bevoegde autoriteiten aan de bevoegde autoriteiten van bestemming of doorvoer is verstrekt.
    
    
      In geval van terugname als bedoeld onder a), b) en c), is een nieuwe kennisgeving vereist, tenzij de betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomen dat een naar behoren gemotiveerd verzoek van de oorspronkelijke bevoegde autoriteit van verzending volstaat. 
      De nieuwe kennisgeving dient te worden gedaan door de onder a), b) of c), genoemde persoon of autoriteit, in die volgorde.
    
    
    De bevoegde autoriteiten verzetten zich niet tegen de terugzending van afvalstoffen van een illegale overbrenging. Ingeval de bevoegde autoriteit van verzending een andere voorziening treft dan bedoeld onder d) of e), dient de oorspronkelijke bevoegde autoriteit van verzending, dan wel een natuurlijke of rechtspersoon namens haar, een nieuwe kennisgeving te doen, tenzij de betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomen dat een naar behoren gemotiveerd verzoek van die bevoegde autoriteit volstaat."
    
    Artikel 25, eerste lid, van de Verordening luidt:
    
    " De kosten in verband met de terugname van afvalstoffen van een illegale overbrenging, met inbegrip van de kosten van vervoer, van nuttige toepassing of verwijdering uit hoofde van artikel 24, lid 2, en de kosten van opslag uit hoofde van artikel 24, lid 7, vanaf de dag waarop de bevoegde autoriteit van verzending er kennis van heeft gekregen dat een overbrenging illegaal is, worden in rekening gebracht:
    
    a) aan de kennisgever de facto in de volgorde van artikel 2, punt 15, en indien geen kennisgeving is gebeurd,
    
    b) aan de kennisgever de jure of andere natuurlijke of rechtspersonen, naar gelang van het geval, en, indien dit niet mogelijk is,
    
    c) aan de bevoegde autoriteit van verzending."
    
    2.4. N/D Recycling voert aan - samengevat weergegeven - dat het niet gaat om een illegale overbrenging, zodat niet op de voet van artikel 24 van de Verordening handhavend kon worden opgetreden en niet primair een terugnameplicht als bedoeld in artikel 24 van de Verordening geldt. Volgens N/D Recycling is sprake van een niet voltooide overbrenging als bedoeld in artikel 22 van de Verordening, en dient zij daarom eerst nader in de gelegenheid te worden gesteld er zorg voor te dragen dat de desbetreffende afvalstoffen alsnog in Polen worden verwerkt. N/D Recycling voert ook aan - zo verstaat de voorzitter het verzoek - dat de Poolse besluitvorming, wat de aan de toestemming verbonden voorwaarden en de kwalificatie als illegale overbrenging betreft, moet worden geacht onrechtmatig te zijn. N/D Recycling voert verder aan dat niet primair zij, maar Essent - als eerste producent van de desbetreffende afvalstoffen - verantwoordelijk dient te worden gehouden voor terugname van de afvalstoffen. Voorts dienen volgens haar de kosten van terugname van de afvalstoffen bij Essent in rekening te worden gebracht. N/D Recycling betoogt verder dat het handhavend optreden in dit stadium onredelijk is. Zij voert hierbij aan dat de besluitvorming van de bevoegde autoriteit in Polen nog niet onherroepelijk is. Verder zet zij uiteen dat het handhavend optreden volgens haar niet in het belang van het milieu is. N/D Recycling voert in dit verband ook aan dat het handhavend optreden vanwege de hoge kosten die met het terugnemen van de afvalstoffen zijn gemoeid, zal leiden tot haar faillissement.
    
    2.4.1. Voor zover N/D Recycling de rechtmatigheid van de Poolse besluitvorming aan de orde stelt, overweegt de voorzitter dat het niet tot zijn bevoegdheid behoort om besluiten van de Poolse autoriteit te toetsen. Verder ziet de voorzitter in dit geval geen aanleiding om de desbetreffende besluiten buiten beschouwing te laten.
    
    N/D Recycling heeft niet betwist dat de door haar overgebrachte afvalstoffen niet aan alle in het besluit van de bevoegde autoriteit in Polen van 2 juni 2008 gestelde voorwaarden voldoen. De voorzitter gaat er vanuit dat het daarom gaat om een illegale overbrenging als bedoeld in artikel 2, onder 35, sub b, van de Verordening. Er is derhalve sprake van een overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, onder 35, sub b, van de Verordening, zodat de minister bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    2.4.2. Op het kennisgevingsformulier met kenmerk NL 201867 staat N/D Recycling als - enige - kennisgever vermeld. Naar het oordeel van de voorzitter moet N/D recycling dan ook worden aangemerkt als de kennisgever de facto als bedoeld in artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening. Niet valt dan ook in te zien dat de minister het besluit tot handhavend optreden, gelet op deze artikelleden, niet mede aan N/D Recycling heeft kunnen richten.
    
    Uit het samenstel van het eerste lid en het tweede lid van artikel 24 van de Verordening volgt verder dat de minister geacht wordt gehoor te geven aan het verzoek van de bevoegde autoriteit in Polen om er zorg voor te dragen dat de desbetreffende afvalstoffen - in dit geval door N/D Recycling - worden teruggenomen. De minister heeft, naar het de voorzitter voorkomt, geen ruimte om hiervan af te wijken. De voorzitter komt gelet op de artikelen 24 en 25 van de Verordening dan ook tot de conclusie dat de minister in redelijkheid heeft kunnen beslissen tot toepassing van bestuursdwang die erin bestaat dat hij zelf - voor rekening van N/D recycling - de desbetreffende afvalstoffen terugneemt. De voorzitter ziet in zoverre geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Daarbij neemt hij in aanmerking dat hij, naar het hem voorkomt, gezien de hiervoor beschreven strekking van artikel 24 van de Verordening in zijn afweging omtrent het verzoek van N/D Recycling om een voorlopige voorziening te treffen geen doorslaggevend belang kan toekennen aan omstandigheden als het beweerdelijk dreigende faillissement van N/D Recycling en de stellingen dat aan de huidige opslag van afvalstoffen in Polen geen milieubezwaren zijn verbonden en dat het terugbrengen ervan niet in het belang van de bescherming van het milieu is.
    
    2.5. N/D Recycling voert aan - zo verstaat de voorzitter het verzoek - dat onduidelijk is welke maatregelen zij binnen de begunstigingstermijn moet treffen om tenuitvoerlegging van de bestuursdwang te voorkomen.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 5:24, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt in de beschikking een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
    
    2.5.2. In de bestreden besluiten is N/D Recycling een termijn gegund om - zo luiden de besluiten - aan te geven dat zij per direct het terughalen van de afvalstoffen zal aanvangen en binnen afzienbare tijd zal afronden.
    
    Naar het oordeel van de voorzitter zijn de te nemen maatregelen niet zodanig duidelijk omschreven dat er bij N/D Recycling geen misverstand kan bestaan over hetgeen gedaan moet worden om tenuitvoerlegging van de bestuursdwang te voorkomen. Naar het oordeel van de voorzitter zijn de bestreden besluiten daarmee in strijd met het in artikel 5:24, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalde.
    
    De voorzitter overweegt dat uit artikel 24 van de Verordening naar voren komt dat terugname van illegaal overgebrachte afvalstoffen binnen een termijn van 30 dagen dient te geschieden en dat deze termijn in dit geval ruimschoots is verstreken. Hij overweegt evenwel dat hij gezien het vastgestelde gebrek, en mede in aanmerking genomen dat de minister ter zitting evenmin duidelijkheid heeft kunnen verschaffen over de door N/D Recycling te nemen maatregelen en de verklaring van de minister ter zitting dat dit gebrek in de beslissing op bezwaar zal worden hersteld, tot de conclusie moet komen dat er aanleiding is de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen, welke strekt tot schorsing van het bestreden besluit.
    
    2.6. De minister dient op na te wijze melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 25 mei 2009, kenmerk DUA0912709, en 28 mei 2009, kenmerk DUA0912845, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn van zes weken wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist;
    
    II. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N/D Recycling B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N/D Recycling B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N/D Recycling B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als voorzitter,
    
    in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Timmerman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2009
    
    431.