ECLI:NL:RVS:2017:2830, Raad van State, 18-10-2017, 201605065/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2014 heeft het college zijn beslissing om op 27 november 2014 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door de aanwezige chemische stoffen in de woning van [appellant] aan de [locatie] te Gouda (hierna: de woning) te verwijderen, op schrift gesteld.

201605065/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Gouda,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2016 in zaak nr. 15/4351 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gouda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 november 2014 heeft het college zijn beslissing om op 27 november 2014 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door de aanwezige chemische stoffen in de woning van [appellant] aan de [locatie] te Gouda (hierna: de woning) te verwijderen, op schrift gesteld.
    
    Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2017, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.M.M. Scholtes en ing. J.P.C.A. van Santen zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het college heeft zich bij het in bezwaar gehandhaafde besluit op het standpunt gesteld dat op 27 november 2014 is geconstateerd dat in de woning chemische stoffen in grote hoeveelheden aanwezig waren. Volgens het college leidde de aanwezigheid van die stoffen tot gevaar voor de omgeving en voor de gezondheid en veiligheid van de gebruikers van de woning en omliggende woningen in de woonwijk, mede omdat met deze stoffen explosieven konden worden gemaakt. Het college heeft op genoemde datum besloten tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang door de chemische stoffen door een gespecialiseerd bedrijf uit de woning te laten verwijderen.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot de toepassing van spoedeisende bestuursdwang. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen. Hij betwist onder meer dat zich een overtreding heeft voorgedaan en stelt dat geen aanleiding bestond spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Daarbij heeft hij verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden door de vernietiging van de uit de woning verwijderde stoffen.
    
    Overtreding
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich geen overtreding heeft voorgedaan. Hij stelt dat voor het college onvoldoende aanleiding bestond om aan te nemen dat de aanwezigheid van chemische stoffen in zijn woning tot gevaar leidden. Volgens hem heeft het college ten onrechte gevaar aangenomen zonder de situatie in de woning te hebben gezien. Voor zover het college zich heeft gebaseerd op de uitkomsten van het overleg binnen het geformeerde Commando Plaats Incident (hierna: het CoPI), voert [appellant] aan dat niet is gebleken dat leden van het CoPI de situatie in de woning hebben gezien en beoordeeld. Volgens [appellant] had het college niet tot spoedeisende bestuursdwang kunnen besluiten voordat de Explosieven Opruimingsdienst (hierna: de EOD), die de situatie in de woning heeft onderzocht, klaar was met het onderzoek in de woning. Hij wijst er onder verwijzing naar een brief van de leider van het CoPI van 29 januari 2015 op dat nadat de spoedeisende bestuursdwang was toegepast uit onderzoek naar de aard van de stoffen door het EOD en de politie is gebleken dat de stoffen niet gevaarlijk, niet explosief en niet verboden waren. [appellant] betwist dat in de woning technische middelen aanwezig waren om explosieven te maken. Hij stelt verder dat warmteproducerende apparatuur, zoals warmteplaatjes, niet in de woning, maar uitsluitend in de schuur werden gebruikt.
    
        Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte overtreding van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet en artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Volgens [appellant] betreffen deze artikelen restbepalingen die niet van toepassing zijn, nu artikel 7.6 van het Bouwbesluit 2012 bepaalt in welke hoeveelheden chemische stoffen in een woning aanwezig mogen zijn en deze hoeveelheden niet zijn overschreden. Volgens hem deed zich dan ook geen overtreding van de door het college aan het besluit ten grondslag gelegde bepalingen voor.
    
    2.1.    Artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet luidt:
    
    "Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt."
    
        Artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 luidt:
    
    "Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor: […]
    
    d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
    
        Artikel 5:31 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    
    "1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
    
    2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt."
    
    2.2.    Beoordeeld dient te worden of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college, gelet op de ten tijde van de besluitvorming op 27 november 2014 bij hem aanwezige kennis en ter beschikking staande gegevens, ervan mocht uitgaan dat zich een overtreding van de artikelen 1a, tweede lid, van de Woningwet en 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit 2012 voordeed en of het daarbij tot de conclusie kon komen dat een zodanig gevaarlijke situatie zich voordeed dat, met het oog op de gezondheid en veiligheid van personen, spoedeisende bestuursdwang was vereist om deze situatie te beëindigen.
    
    2.3.    Volgens het in beroep bestreden besluit is op 27 november 2014 bij de politie een melding van een brancheorganisatie voor chemische stoffen ingekomen over aanzienlijke hoeveelheden chemische stoffen met een explosief karakter die door [appellant] op zijn huisadres waren besteld. Deze melding was voorzien van een gespecificeerde lijst van de in 2013 en 2014 bestelde stoffen. Naar aanleiding van deze melding heeft de politie besloten om direct actie te ondernemen. Hulpdiensten zijn naar de woning gegaan en er is een CoPI geformeerd. De omgeving van de woning is afgezet. Onder meer de EOD en de politie hebben onderzoek verricht naar de in de woning aanwezige stoffen en de mate van gevaar die deze met zich brachten.
    
        Volgens het door het college ingebrachte stuk "Feitenrelaas [locatie] Gouda d.d. 27-11-2014" van de Omgevingsdienst Midden-Holland (hierna: de ODMH), is de ODMH op 27 november 2014 om ongeveer 12.05 uur op de hoogte gesteld van de situatie en verzocht om naar de woning te komen. Daarop is een toezichthouder van de ODMH namens het college naar de woning gegaan. Toen deze om ongeveer 12.30 uur arriveerde, was de EOD nog in de woning aanwezig om de situatie te onderzoeken. Bij de woning is de toezichthouder de door de brancheorganisatie opgestelde lijst met door [appellant] op dit adres bestelde stoffen in handen gesteld, waarbij hem door de politie is gemeld dat deze stoffen ook in de woning zijn aangetroffen, aldus het college.     
    
        In een brief van de leider van het CoPI van 29 januari 2015 staat vermeld dat op 27 november 2014 in de woning apparatuur is aangetroffen waarmee stoffen konden worden verhit. Volgens de leider van het CoPI duidde de door de EOD aangetroffen situatie er op dat is getracht in de woning explosieve stoffen te vervaardigen. Verder werd de aangetroffen situatie rommelig geacht, aldus de leider van het CoPI. De wijze waarop de stoffen waren opgeslagen, leidde volgens hem tot het vermoeden dat door de bewoners niet op verantwoorde wijze met de stoffen werd omgegaan.
    
        Bij de woning is door de aanwezigen, waaronder naar de Afdeling begrijpt hulpdiensten en de toezichthouder moeten worden verstaan, de in de woning aangetroffen situatie besproken, zo staat in het besluit van 28 november 2014. De conclusie werd getrokken dat vanwege de wijze waarop de stoffen waren opgeslagen niet was gebleken dat [appellant] veilig en verantwoord met de stoffen omging dan wel zou omgaan. Daarbij kwam dat [appellant] geen blijk had gegeven zich bewust te zijn van de ernst en risico’s van de aangetroffen situatie. Om ongeveer 15.30 uur heeft het college vervolgens besloten tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang en heeft het [appellant] daarvan op de hoogte gesteld.
    
    2.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college mocht afgaan op de bevindingen van de politie en de EOD over de aangetroffen situatie in de woning. De EOD is immers deskundig te achten op het gebied van gevaarlijke en explosieve stoffen. De gestelde omstandigheid dat de namens het college aanwezige toezichthouder en leden van het CoPI de situatie in de woning niet zelf hebben waargenomen, leidt dan ook niet tot het oordeel dat het college het besluit heeft gebaseerd op onzorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten.
    
        Gezien de kennis en de gegevens waarover het college op 27 november 2011 omstreeks 15.30 uur beschikte, mocht het zich op het standpunt stellen dat het aannemelijk was dat zich op dat moment in de woning een gevaarlijke situatie voordeed. Het college mocht ervan uitgaan dat het mengen of gemengd raken van stoffen tot gevaar voor explosies, brand en snelle branduitbreiding alsmede reacties van stoffen, waarbij giftige dampen konden ontstaan, kon leiden. Het college mocht bij de inschatting van dit gevaar betrekken dat apparatuur voor het verhitten en bewerken van de chemische stoffen aanwezig was. Uit in beroep overgelegde foto’s blijkt dat destilleerapparatuur aanwezig was. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat warmteproducerende apparatuur, zoals warmteplaatjes, niet in de woning, maar uitsluitend in de schuur werden gebruikt, wat daar verder ook van zij, leidt niet tot een ander oordeel. Verder waren de stoffen opgeslagen op een wijze die de EOD niet als verantwoord aanmerkte. Voor zover [appellant] stelt dat hij niet voornemens was explosieven te maken, laat dat onverlet dat het wel mogelijk was explosieven te maken en dat het college van de aangetroffen situatie heeft mogen uitgaan. De omstandigheid dat ten tijde van het besluit tot toepassing van bestuursdwang nog niet vaststond wat de gevaarzetting van de aangetroffen stoffen was, doet er niet aan af dat het college, gezien de aangetroffen situatie, ervan mocht uitgaan dat zich op dat moment in de woning een gevaarlijke situatie voordeed.
    
        De rechtbank heeft juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de in de woning aangetroffen situatie leidde tot strijd met artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet en artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit 2012. Genoemde artikelen hebben een vangnetfunctie, hetgeen inhoudt dat de zorgplicht voorziet in gevallen die niet expliciet zijn geregeld bij of krachtens de Woningwet. Handhavend optreden wegens strijd met genoemde artikelen is eerst aan de orde indien in het desbetreffende geval geen bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschrift van meer specifieke aard valt aan te wijzen op grond waarvan in afdoende mate kan worden opgetreden ter voorkoming of beëindiging van het geconstateerde gevaar. [appellant] betoogt tevergeefs dat artikel 7.6 van het Bouwbesluit 2012 een relevante expliciete regeling bevat. Dit artikel, waarin is bepaald in welke hoeveelheden en onder welke omstandigheden brandgevaarlijke stoffen in een bouwwerk aanwezig mogen zijn, is opgenomen in Afdeling 7.1 van het Bouwbesluit 2012, dat betrekking heeft op het voorkomen van brandgevaar en ontwikkeling van brand. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college mede aanleiding gezien om spoedeisende bestuursdwang toe te passen vanwege gevaar voor explosies en giftige dampen. Daarop ziet artikel 7.6 van het Bouwbesluit 2012 niet. Niet gebleken is dat wat betreft het voorkomen of beperken van het gevaar voor explosies en giftige dampen een expliciet voorschrift voorhanden is. Daar komt bij dat van het college niet kon worden verwacht dat het, alvorens te beslissen of onmiddellijke beëindiging van de aangetroffen situatie geboden was, bepaalde of de hoeveelheden in de woning aanwezige brandgevaarlijke stoffen tot overtreding van artikel 7.6 van het Bouwbesluit leidden. Het college heeft daarom terecht de vangnetbepalingen van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet en artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit 2012 van toepassing geacht.
    
        Gelet op de overtreding van deze bepalingen was het college bevoegd om handhavend op te treden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Spoedeisende bestuursdwang
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat aanleiding bestond spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Daartoe voert hij aan dat het college hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld de stoffen zelf uit de woning te verwijderen en op te slaan op een door het college te bepalen locatie. Voorts had het college volgens [appellant] bij toepassing van spoedeisende bestuursdwang moeten kiezen voor minder ingrijpende maatregelen dan het laten verwijderen en laten vernietigen van de stoffen door een gespecialiseerd bedrijf. Zo had het college er volgens hem voor kunnen kiezen om, in afwachting van nader onderzoek naar de aard van de stoffen, de stoffen op te slaan in een lege kamer in de woning, dan wel om de woning te verzegelen.
    
        Verder voert [appellant] aan dat het college het besluit tot spoedeisende bestuursdwang niet in redelijkheid heeft kunnen nemen, omdat het wist dat het niet mogelijk was om de stoffen volgens de geldende regels uit de woning te laten verwijderen. Daarbij wijst hij erop dat een machtiging tot het binnentreden van de woning niet was verleend en niet kon worden verleend.
    
        Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het niet juist is dat het college de uit de woning verwijderde stoffen heeft laten vernietigen. Hij acht dit in strijd met de artikelen 5:29 en 5:30 van de Awb en betwist dat dit de uitvoering van de bestuursdwang betreft.
    
    3.1.    Afgaande op de voorlopige bevindingen van de EOD, mocht het college bij het nemen van zijn besluit om ongeveer 15.30 uur aannemen dat het mengen of vermengd raken van de stoffen verstrekkende gevolgen zou kunnen hebben voor de veiligheid en gezondheid van personen in de woning en in de omgeving daarvan, waaronder hulpdiensten in geval van onder meer een explosie of brand in de woning. Gelet hierop mocht het college zich op het standpunt stellen dat onmiddellijke beëindiging van de gevaarlijke situatie geboden was en dat een besluit niet kon worden afgewacht, zodat het toepassing kon geven aan artikel 5:31, tweede lid, van de Awb. Verder heeft het college er op dat moment van mogen uitgaan dat de stoffen door een gespecialiseerd bedrijf uit de woning moesten worden verwijderd. Het college had [appellant] dan ook niet in de gelegenheid moeten stellen de stoffen zelf uit de woning te verwijderen.
    
        Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de gevaarlijke situatie, waarvan het college op dat moment uitging, kon worden beëindigd door de stoffen te verplaatsen naar een lege kamer in de woning. Opslag van de verschillende chemische stoffen in één ruimte zou, bijvoorbeeld in geval van brand, het risico van het vermengd raken van stoffen niet wegnemen, maar juist vergroten.
    
        Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat het college had moeten kiezen voor de maatregel van verzegeling van de woning, zoals door [appellant] is betoogd. Nog daargelaten dat verzegeling van de woning het hiervoor bedoelde risico evenmin zou hebben weggenomen, kan het aan bewoners ontzeggen van de toegang tot hun woning niet als minder ingrijpende maatregel worden aangemerkt dan het laten verwijderen van de in de woning aangetroffen stoffen door een gespecialiseerd bedrijf.
    
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het college zich bij het nemen van het besluit op het standpunt mocht stellen dat de toepassing van spoedeisende bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb door verwijdering van de stoffen uit de woning door een gespecialiseerd bedrijf geboden was.
    
    3.2.    Artikel 5:27, tweede lid, van de Awb luidt:
    
    "Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast bevoegd tot het geven van een machtiging als bedoeld in artikel 2 van de Algemene wet op het binnentreden."
    
        De bevoegdheid tot het geven van een machtiging tot binnentreden berust derhalve bij het college zelf. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college ten tijde van het nemen van het besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang had moeten inzien dat een machtiging tot binnentreden niet door hem verleend zou kunnen worden. Voor zover een dergelijke machtiging bij de uitvoering van de bestuursdwang feitelijk ontbrak, heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:177 overwogen dat bij de toetsing van een besluit om tot bestuursdwang over te gaan, de vraag of bestuursdwang feitelijk correct is uitgevoerd, niet aan de orde is. De vraag of feitelijk tot bestuursdwang in een woning mocht worden overgegaan, gelet op het vereiste van een machtiging tot binnentreden, kan wel aan de orde zijn bij de toetsing van een beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang. Overigens heeft het college bij het besluit op bezwaar van 2 april 2015 besloten af te zien van kostenverhaal op [appellant], omdat een machtiging tot binnentreden voor het uitvoeren van de bestuursdwang volgens het college niet was verleend.
    
        Daarnaast heeft de rechtbank terecht niet inhoudelijk beoordeeld of het college met toepassing van artikel 5:30, vijfde lid, van de Awb kon overgaan tot het laten vernietigen van de verwijderde stoffen. Het besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang betrof de verwijdering van de aangetroffen chemische stoffen uit de woning. Eerst daarna, op 28 november 2014, heeft het college aan het bedrijf dat de stoffen heeft verwijderd de opdracht gegeven om over te gaan tot vernietiging van die stoffen. Dit betreft dus eveneens de uitvoering van bestuursdwang die in dit geding niet aan de orde is.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in het in bezwaar gehandhaafde besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang ten onrechte niet is gespecificeerd welke stoffen uit de woning zijn verwijderd. Daarbij stelt hij dat ten onrechte bepaalde stoffen zijn verwijderd die niet tot gevaar leidden.
    
    4.1.    In het besluit van 28 november 2014 heeft het college vermeld dat het op 27 november 2014 als herstelmaatregel chemische stoffen uit de woning heeft laten verwijderen. Een omschrijving van de verwijderde stoffen is daarin niet gegeven. Nu het besluit de reeds door het college toegepaste bestuursdwang betreft, heeft de rechtbank terecht in het door [appellant] aangevoerde geen aanleiding gevonden het besluit niet in stand te laten.
    
        Voor zover [appellant], onder verwijzing naar de inventarisatielijst van de stoffen die is opgesteld na verwijdering uit de woning, stelt dat bepaalde stoffen ten onrechte zijn verwijderd omdat deze niet tot gevaar leidden, betreft het de uitvoering van bestuursdwang die, zoals hiervoor is overwogen, in dit geding niet aan de orde is.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen en schadevergoeding
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken, zal het verzoek van [appellant] daartoe reeds daarom worden afgewezen.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Heusden
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
    
    163-727.