ECLI:NL:RVS:2017:1893, Raad van State, 12-07-2017, 201701024/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 december 2016 heeft de staatssecretaris het tracébesluit "Programma Hoogfrequent Spoorvervoer Viersporigheid Rijswijk-Delft Zuid" vastgesteld.

201701024/1/R6.
    Datum uitspraak: 12 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1] en anderen, wonend te [woonplaats],
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 december 2016 heeft de staatssecretaris het tracébesluit "Programma Hoogfrequent Spoorvervoer Viersporigheid Rijswijk-Delft Zuid" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2017, waar zijn verschenen: [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. E.F.J.A.M. de Wit, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A. Dane, werkzaam bij het ministerie, vergezeld door drs. A.A.C. Pieck, drs. J.W. Lammers, beiden werkzaam bij Prorail, en ir. E.J. Vlijm, werkzaam bij Witteveen & Bos. Voorts is ter zitting de raad van de gemeente Delft, vertegenwoordigd door mr. T.N.H. Nguyen, werkzaam bij ontwikkelingsbedrijf Spoorzone Delft B.V., als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Om de groei op het spoor in goede banen te leiden en er voor te zorgen dat de kwaliteit verbetert, heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat (nu: het ministerie van Infrastructuur en Milieu) het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (hierna: PHS) voorbereid. Het kabinet heeft in de Voorkeursbeslissing PHS van juni 2010 aangekondigd het spoor op de corridor tussen Den Haag Centraal en Rotterdam Centraal geschikt te willen maken voor het rijden van acht intercity’s (inclusief een intercity tussen Amsterdam en Brussel) en zes sprinters per uur per richting. De capaciteit van het spoor moet daarvoor worden uitgebreid van twee naar vier sporen tussen Rijswijk en Delft Zuid.
    
        Het tracébesluit strekt tot aanpassing van de spoorlijn Den Haag Centraal -Rotterdam Centraal, waarbij de spooruitbreiding bestaat uit het uitbreiden van twee- naar viersporigheid op het traject Rijswijk (km 66.4) tot en met Delft Zuid (km 72.2). De uitbreiding van twee naar vier sporen in Delft vindt gedeeltelijk plaats in een spoortunnel van ongeveer 2,3 km lang. Deze spoortunnel bestaat uit twee tunnelbuizen. In het kader van het project PHS viersporigheid Rijswijk-Delft Zuid wordt de westelijke tunnelbuis met twee sporen ingericht, waarmee een deel van de viersporigheid op het traject Rijswijk-Delft Zuid wordt gerealiseerd. De aanleg van de spoortunnel zelf is geen onderdeel van het project PHS Rijswijk-Delft Zuid.
    
    2.    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben kavels gekocht in het Leeuwenhoekkwartier te Delft, nabij het tracé. Zij vrezen trillinghinder als gevolg van de spooruitbreiding in de spoortunnel.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3.    Ingevolge artikel 11, derde lid, van de Tracéwet, gelezen in samenhang met de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt het ontwerp van het tracébesluit ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht door een ieder.
    
    4.    Het ontwerptracébesluit is met ingang van 18 december 2014 voor de duur van zes weken ter inzage gelegd. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben geen zienswijzen naar voren gebracht. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een tracébesluit door een belanghebbende die over het ontwerpbesluit niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    
        [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben geen zienswijzen naar voren gebracht tegen het ontwerptracébesluit, omdat zij destijds geen belanghebbenden waren. Nadien hebben zij kavels gekocht in het Leeuwenhoekkwartier te Delft, nabij het tracé. Deze kavels werden in de tweede helft van 2016 te koop aangeboden. Uit de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] overgelegde stukken is gebleken dat zij ruim na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit belanghebbenden zijn geworden. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] kan het niet tijdig indienen van een zienswijze redelijkerwijs niet worden verweten.
    
        Het beroep van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] is ontvankelijk.
    
    4.1.    Artikel 6:7 van de Awb luidt:
    
    "De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zes weken."
    
        Artikel 6:8, vierde lid, luidt:
    
    "De beroepstermijn voor een geval als hier aan de orde vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, onderdeel a, ter inzage is gelegd."
    
    4.2.    De terinzagelegging van het tracébesluit ving aan op 21 december 2016. De beroepstermijn is derhalve begonnen op 22 december 2016 en geëindigd op 1 februari 2017.
    
    4.3.    [appellant sub 1] en anderen hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] op 23 februari 2017 als mede-indieners van het beroep aangemeld, zodat het beroep van [appellant sub 1] en anderen, voor zover ingesteld door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], te laat is ingediend. Niet gebleken is van omstandigheden waarin een rechtvaardiging is gelegen voor de overschrijding van de beroepstermijn.
    
        Het beroep van [appellant sub 1] en anderen, voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], is niet-ontvankelijk.
    
    Trilling en laagfrequent geluid
    
    5.    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] stellen dat onvoldoende is onderzocht wat de mogelijk negatieve gevolgen zijn van de in het tracébesluit voorziene spoorwegverdubbeling op hun kavels ter plaatse van het Van Leeuwenhoekpark ten westen van de spoortunnel en ten zuiden van station Delft. Zij menen dat vooral de gevolgen van trilling en laagfrequent geluid voor hun kavels dienen te worden onderzocht.
    
        [appellant sub 2] voert aan dat wel uitvoerig is gekeken naar trillinghinder voor de bestaande nieuwbouw in de omgeving rondom de tunnels en dat daaruit volgt dat de trillinghinder op de maatgevende woningen aan de Phoenixstraat aanvaardbaar zal zijn. Dit betekent volgens [appellant sub 2] echter niet dat de toekomstige nieuw te bouwen woningen geen negatieve effecten als gevolg van de spooruitbreiding kunnen ondervinden.
    
        [appellant sub 2] acht het in dit verband onduidelijk waarom een aantal jaar geleden voor bepaalde nieuwbouw wel projectspecifieke onderzoeken zijn uitgevoerd en mitigerende maatregelen werden ontworpen.
    
    5.1.    De staatssecretaris stelt dat het trillingsniveau binnen woningen mede afhangt van het type woning en het type fundering alsmede de locatie. In het geval van toekomstige bebouwing waarbij noch het bouwontwerp noch de exacte locatie bekend is, kan trillinghinder binnen de woning dan ook niet worden getoetst, terwijl dit een bepalende factor is voor het kunnen beoordelen van trillinghinder.
    
        De staatssecretaris stelt dat van de door [appellant sub 2] bedoelde nieuwbouw destijds concrete ontwerpen beschikbaar waren en dat voor de kavel van [appellant sub 2] geen concreet ontwerp beschikbaar is. De door [appellant sub 2] bedoelde onderzoeken zijn uitgevoerd in de periode 2009-2010 in opdracht van partijen die verantwoordelijk waren voor de bouw van het stadskantoor, het herplaatsen van de Molen en de Bagijnetoren op de spoortunnel. Dit is gebeurd buiten het kader van het project PHS Viersporigheid Rijswijk-Delft Zuid.
    
        De staatssecretaris stelt voorts dat in 2006 bij de constructiekeuze van de tunnel een trillingonderzoek is verricht en dat aan de hand van de uitkomsten van dat onderzoek in 2009 is besloten een mitigerende maatregel toe te passen in de vorm van een trillingreducerende ballastmat in zowel de oostelijke als de westelijke tunnelbuis. Deze ballastmat in beide buizen maakt daarom deel uit van de ontwerpuitgangspunten voor de referentiesituatie.
    
        De staatssecretaris stelt voorts dat in hoofdstuk 6 van het trillingonderzoek, bijlage XIV bij het tracébesluit, uitvoerig is gekeken naar de trillinghinder als gevolg van treinverkeer door de tunnel op de omgeving. Bij die toetsing is de Beleidsregel trillinghinder spoor (hierna: Bts) toegepast en is uitgegaan van een worst-case scenario. Uit dit onderzoek kan volgens de staatssecretaris een beeld worden verkregen voor de nieuwbouwkavels van appellanten op Veld 3.2.
    
        Voor de woningen aan de Phoenixstraat geldt dat de niveaus rondom de streefwaarde Vmax = 0,2 van de Bts voor bestaande situaties liggen. De nieuwbouwkavels van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] liggen aan de westzijde van de spoortunnel en de woningen aan de Phoenixstraat liggen aan de oostzijde. De woningen aan de Phoenixstraat liggen dichterbij de spoortunnel dan de nieuwbouwkavels van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2]. Naar verwachting zullen de prognoseresultaten voor de kavels van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] lager uitvallen dan de prognoseresultaten voor de woningen aan de Phoenixstraat.
    
        Als de woningen zo worden gebouwd dat opslingering van vloeren wordt vermeden en een stijve, voor de optredende trillingen ongevoelige fundering wordt gerealiseerd, zullen de trillingsniveaus in de nieuwbouwwoningen onder de streefwaarde Vmax = 0,2 van de Bts liggen maar mogelijk wel hoger zijn dan de voelbaarheidsgrens van Vmax = 0,1 uit de SBR-Richtlijn B. Aanvullende maatregelen aan de woning kunnen de trillingsniveaus volgens de staatssecretaris nog verder reduceren.
    
        De optredende laagfrequente geluidniveaus zijn het gevolg van het trillen van wanden en vloeren. Hiervoor geldt een vergelijkbaar beeld en vergelijkbare conclusie als voor de optredende trillingsniveaus. De aanvullende maatregelen zullen niet altijd identiek zijn aan de maatregelen voor trillingsniveaus, omdat de maatgevende frequenties bij laagfrequent geluid volgens de staatssecretaris hoger liggen.
    
    5.2.    In de toelichting bij het tracébesluit staat dat in Nederland geen wettelijk kader bestaat voor onderzoek en beoordeling van laagfrequent geluid. B. de Ruiter van Gemeentewerken Rotterdam heeft tijdens de bouw van de Willemsspoortunnel een methode ontwikkeld om hinder als gevolg van het optreden van laagfrequent geluid van infrastructuur te kunnen beoordelen. Dit is de zogenoemde methode ‘De Ruiter’. Deze is bij dit project toegepast, aldus de toelichting.
    
    5.3.    Voor het bepalen van de trillinghinder als gevolg van treinverkeer door de tunnel is de Bts, zoals gewijzigd bij besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 24 maart 2014 toegepast.
    
        Daarnaast is de meet- en beoordelingsrichtlijn "Hinder voor personen in gebouwen" (hierna: SBR-Richtlijn B) toegepast. Deze richtlijn is bedoeld om te worden toegepast op ruimten in woningen, woongebouwen, gezondheidszorggebouwen, onderwijsgebouwen, kantoorgebouwen, en bijeenkomstgebouwen, bedoeld voor het langdurig verblijf van mensen, alsmede op kritische werkruimten in gebouwen in het algemeen.
    
        In de toelichting bij de Bts staat dat in aanvulling op paragraaf 8.2.4. van de SBR-Richtlijn B ook de fundering van het pand, conform de indicatieve methode van de SBR-Richtlijn A, als positie voor een meetpunt in overweging kan worden genomen.
    
        In paragraaf 8.2.4 van de SBR-Richtlijn B staat dat de meetpunten in een ruimte gekozen dienen te worden op die posities op een vloerveld waar de hinder wordt ondervonden. Paragraaf 8.2.4 stelt daarbij een aantal meetpunten voor:
    
        - in het midden van elk vloerveld dat zich in de betreffende ruimte bevindt;
    
        - in enkele posities tussen het midden en de hoekpunten van het vloerveld;
    
        - in de posities langs de vrije rand, uitkraging of sparing in het vloerveld.
    
        Uit deze passages volgt dat de hinderbepaling op vloerniveau van een woning, dan wel op funderingsniveau dient te worden uitgevoerd.
    
        De aan te houden streef- en grenswaarden voor de maximale trillingssterkte (Vmax) en de gemiddelde trillingssterkte (Vper) zijn dus gebaseerd op binnenruimten.
    
    5.4.    In het kader van het PHS Viersporigheid Rijswijk - Delft Zuid is onderzoek uitgevoerd naar trilling en laagfrequent geluid. Dat is onder meer weergegeven in het "Deelonderzoek Trillingen en Laagfrequent geluid" (hierna: Deelonderzoek trilling), van 27 oktober 2016 (Bijlage XIV); de "Overall Samenvatting: trillingsonderzoek tracébesluit PHS Viersporigheid Rijswijk-Delft Zuid", van 27 oktober 2016 (Bijlage XII) en de "Aanvulling trillingsonderzoek tracébesluit PHS Viersporigheid Rijswijk-Delft Zuid n.a.v. trillingsmetingen oostelijke tunnelbuis", van 27 oktober 2016 (Bijlage XIII). In het Deelonderzoek trilling staat dat voor nieuwbouw waarvoor nog geen concreet ontwerp van de nieuwbouw bekend is vooralsnog de mogelijkheid tot een gebouwspecifieke trillingprognose en bijbehorende toetsing ontbreekt. Bij dergelijk onderzoek wordt namelijk gekeken naar het concrete ontwerp van de nieuwbouw en hoe de nieuwe bebouwing reageert op trillingen veroorzaakt door passerend treinverkeer. Initiatiefnemers van nieuwbouwlocaties nabij het spoor of een spoortunnel dienen daarom in het ontwerp rekening te houden met mogelijk optredende trillingen als gevolg van treinverkeer en indien nodig het juist dimensioneren van trillingreducerende maatregelen.
    
    5.5.    Gelet op de toelichting bij de Bts, het toepassingsgebied van de SBR-Richtlijn B en de conclusie uit het Deelonderzoek trilling, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van de staatssecretaris dat pas een gebouwspecifieke trillingprognose kan worden gemaakt, wanneer er een concreet ontwerp voor de nieuw te bouwen woningen beschikbaar is.
    
    5.6.    Voor zover [appellant sub 2] stelt dat aan de uitkomsten van de trillingonderzoeken voor de Phoenixstraat geen betekenis kan worden toegekend voor zover het haar kavel en nieuw te bouwen woning betreft, overweegt de Afdeling dat de woningen aan de Phoenixstraat zich weliswaar in de nabijheid van de oostelijke tunnelbuis bevinden en de kavel van [appellant sub 2] zich in de nabijheid van de westelijke tunnelbuis bevindt, maar dat de kavel van [appellant sub 2] op grotere afstand van de tunnelbuis is gelegen dan de woningen in de Phoenixstraat. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om het standpunt van de staatssecretaris dat indien de toekomstige woning van [appellant sub 2] zo wordt gebouwd dat opslingering van vloeren wordt vermeden en een stijve fundering wordt gerealiseerd, het trillingniveau in de woning onder de streefwaarde van de Bts Vmax= 0,2 zal blijven, zodat aan de Bts kan worden voldaan en voor [appellant sub 2] geen onaanvaardbare situatie zal ontstaan, voor onjuist te houden. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het onderzoek is uitgegaan van een worst-case scenario waarbij goederentreinen over de buitenste sporen rijden, maar dat in de feitelijke situatie de maatgevende goederentreinen en doorgaande intercity’s niet over het buitenste westelijke spoor zullen rijden. Dat betekent dat de feitelijke trillinghinder voor de kavel en nieuw te bouwen woning van [appellant sub 2] beperkter zal zijn.
    
    5.7.    Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat voor andere nieuwbouw in het verleden wel trillingonderzoeken zijn uitgevoerd, heeft de staatssecretaris onweersproken gesteld dat voor de desbetreffende nieuwbouw destijds concrete ontwerpen beschikbaar waren.       
    
        De betogen falen.
    
    6.    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] stellen dat ten onrechte niet is aangegeven welke maatregelen getroffen kunnen worden om de trillinghinder en het laagfrequent geluid als gevolg van de spoorverdubbeling op hun woninglocaties te voorkomen of te beperken. Hierdoor is onduidelijk op welke wijze het bouwontwerp dient te worden gerealiseerd en welke kosten hiermee gemoeid zijn.
    
    6.1.    De staatssecretaris brengt naar voren dat, ervan uitgaande dat bij het ontwerp van woningen op de desbetreffende nieuwbouwkavels rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van de spoortunnel, er geen overschrijdingen van de normen verwacht worden. Voorts heeft onderzoek uitgewezen dat er naast de trillingreducerende mat die reeds als bronmaatregel wordt toegepast, geen aanleiding is om aanvullende maatregelen te treffen, aldus de staatssecretaris.
    
        De staatssecretaris stelt dat het aanbeveling verdient de te ontwikkelen nieuwe woningen zo trillingsarm mogelijk te ontwerpen, zodat daarmee trillingen in de woningen zoveel mogelijk worden voorkomen. Voor optredend laagfrequent geluid geldt een vergelijkbare situatie. Daarom dient bij het ontwerp rekening te worden gehouden met afstraling van geluid van bijvoorbeeld wanden en vloeren. De daartoe benodigde maatregelen zullen niet tot onevenredige kosten leiden, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft verklaard dat ProRail bereid is alle bij haar bekende informatie over de te verwachten trillingniveaus en meetgegevens die nodig zijn om de woningen van appellanten zo trillingsarm mogelijk te ontwerpen, beschikbaar te stellen.
    
    6.2.    Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Tracéwet luidt:
    
    "Het tracébesluit bevat ten minste:
    
        a. een beschrijving van de te treffen maatregelen, de inpassing van die maatregelen en de te realiseren ligging in het terrein, waaronder begrepen de maatregelen, bedoeld in artikel 11.35 van de Wet milieubeheer;
    
        b. een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken, beperken of compenseren van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk, voor zover die voorzieningen rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het werk."
    
    6.3.    In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2009-2010, 32377, nr. 3, blz. 18) (hierna: MvT) bij dit artikel staat dat de bepaling duidelijk maakt dat het tracébesluit alle mitigerende en compenserende maatregelen kan bevatten die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van een werk. Verderop staat in de MvT dat het voorstel om doelvoorschriften op te nemen niet is overgenomen, omdat het werken met doelvoorschriften veeleer thuis hoort bij vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer en in het Activiteitenbesluit milieubeheer en niet goed past bij ruimtelijke besluitvorming op grond van de Tracéwet. Het tracébesluit bevat volgens de MvT een beschrijving van de voorgenomen maatregel en tevens de mitigerende en compenserende maatregelen zoals de bouw van een geluidscherm waarbij plaats, lengte en hoogte wordt aangegeven, de onderdoorgang voor fauna, de herplanting in kwantitatieve en kwalitatieve zin.     
    
    6.4.    Ten behoeve van het tracébesluit zijn onderzoeken uitgevoerd naar de effecten van de trillinghinder en het laagfrequent geluid op bestaande woningen als gevolg van de spooruitbreiding in de spoortunnel. Nu [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] geen concrete bezwaren naar voren hebben gebracht tegen de methodes aan de hand waarvan de mate van trillinghinder en het laagfrequent geluid is berekend, bestaat in zoverre geen aanleiding de onderzoeken ondeugdelijk te achten. De staatssecretaris heeft zich bij de vaststelling van het besluit op deze onderzoeken mogen baseren.
    
        Uit die onderzoeken komt naar voren dat de mate van trillinghinder en het laagfrequent geluid op de woningen nabij de spoortunnel niet zodanig zal zijn, dat aanvullende maatregelen nodig of doelmatig zijn naast de toegepaste bronmaatregel, de reeds aangebrachte trillingreducerende ballastmat. De Afdeling overweegt dat de staatssecretaris derhalve niet gehouden was om meer maatregelen te treffen. De staatssecretaris was evenmin gehouden om in het tracébesluit aan te geven welke maatregelen nodig zijn om de woning zo trillingsarm mogelijk te ontwerpen en te bouwen. Desondanks heeft de staatssecretaris geadviseerd de nieuwe woningen zo te bouwen dat opslingering van vloeren wordt vermeden en een stijve fundering wordt gerealiseerd. Daarnaast heeft de staatssecretaris ter zitting verklaard dat hij inmiddels alle gegevens aan de gemeente ter beschikking heeft gesteld die nodig zijn om de toekomstige woningen zo trillingsarm mogelijk te ontwerpen en te bouwen.
    
        Het betoog faalt.          
    
    7.    De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen, voor zover ingesteld door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, voor zover ontvankelijk, en [appellant sub 2], ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Heinen, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Heinen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
    
    632.