ECLI:NL:RVS:2014:1723, Raad van State, 14-05-2014, 201307084/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2011 heeft de staatssecretaris het verzoek van RTL om openbaarmaking van databestanden dan wel informatievelden uit databestanden met betrekking tot de punctualiteit van passagierstreinen in Nederland vanaf 2009 afgewezen.

201307084/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail), gevestigd te Utrecht,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2013 in zaak nr. 12/2095 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RTL Nederland B.V. (hierna: RTL), gevestigd te Hilversum
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2011 heeft de staatssecretaris het verzoek van RTL om openbaarmaking van databestanden dan wel informatievelden uit databestanden met betrekking tot de punctualiteit van passagierstreinen in Nederland vanaf 2009 afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 maart 2012 heeft de staatssecretaris het door RTL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2013 heeft de rechtbank het door RTL daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 maart 2012 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris en ProRail hoger beroep ingesteld.
    
    RTL heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De staatssecretaris en ProRail hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2014, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.R.C. Tieman, mr. J. Reiss, W. Bongaards en drs. P.W.L. Gerbrands, allen werkzaam bij het ministerie, ProRail, vertegenwoordigd door mr. A.M.F. de Rooij, advocaat te Breda, en mr. L.C. Makkinga, mr. A. Elbers en drs. H. Jentjens, allen werkzaam bij ProRail, en RTL, vertegenwoordigd door R.J.E. Vleugels, juridisch adviseur, en R.B.W. Lukassen, werkzaam bij RTL, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NS Reizigers B.V. en de naamloze vennootschap N.V. Nederlandse Spoorwegen (hierna: NS), vertegenwoordigd door mr. J.J.R. Lautenbach en mr. N.J.M. de Munnik, beiden advocaat te Rotterdam, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder bestuursorgaan verstaan:
    
    a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
    
    b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
    
    Ingevolge de aanhef en onder i wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder overheidsorgaan:
    
    1. Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
    
    2. Een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 4 wordt de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
    
    2. RTL heeft verzocht om verstrekking van de volgende documenten:
    
    - per gereden passagierstrein, per meetpunt, station of halte een digitale kopie van databestanden dan wel informatievelden uit databestanden van de geplande vertrektijd, de gerealiseerde vertrektijd, de geplande aankomsttijd, de gerealiseerde aankomsttijd, de naam van de spoorvervoerder die de treinrit uitvoerde en de reden van de geconstateerde afwijking, per afwijking, en
    
    -per niet-gereden passagierstrein een digitale kopie van databestanden dan wel informatievelden uit databestanden van de geplande vertrektijd en de reden voor het niet rijden, van 2009 tot heden.
    
    3. De staatssecretaris heeft zich op het in bezwaar gehandhaafde standpunt gesteld dat de door RTL gevraagde informatie niet bij hem berust en ook niet behoeft te berusten. De informatie berust evenmin onder hem omdat ProRail en de NS niet werkzaam zijn onder zijn verantwoordelijkheid. Voor het doorzenden van het verzoek bestond volgens de staatssecretaris geen aanleiding daar aan ProRail en de NS in verband met de gevraagde informatie geen publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend.
    
    4. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd omdat het onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Zij heeft overwogen dat uit de regelgeving, de Beheerconcessie en de statuten van ProRail niet is gebleken dat ProRail zich bij haar werkzaamheden heeft te richten naar opdrachten van de staatssecretaris of dat daaruit volgt dat de staatssecretaris bevoegd is enige andere aanwijzing aan ProRail te geven. Desalniettemin blijkt volgens de rechtbank uit een samenstel van bevoegdheden waarover de staatssecretaris jegens ProRail beschikt dat de staatssecretaris een overwegende invloed heeft op ProRail. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat op grond van artikel 16, eerste lid, van de Spoorwegwet de staatssecretaris door middel van de Beheerconcessie hoofdspoorweginfrastructuur (hierna: de Beheerconcessie) een aantal publieke taken aan ProRail heeft toebedeeld, de Staat der Nederlanden enig aandeelhouder is van ProRail, ProRail grotendeels uit publieke middelen wordt gefinancierd via het Infrastructuurfonds, de staatssecretaris middelen ter beschikking zijn gesteld om toezicht te houden op ProRail bij de uitvoering van haar taken, ProRail jegens de staatssecretaris een informatieplicht heeft, de staatssecretaris beschikt over een stelsel van sturings- en handhavingsinstrumenten indien ProRail de verplichtingen uit de Beheerconcessie niet nakomt en ProRail op verzoek de benodigde aanvullende informatie aan de staatssecretaris aanlevert ten behoeve van het vaststellen en verantwoorden van zijn beleid voor het spoor en het personenvervoer of voor het beantwoorden van vragen uit het parlement. ProRail moet in ieder geval voor de in dit geval relevante publieke taken als een onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris werkzaam bedrijf worden aangemerkt en de staatssecretaris had derhalve de gevraagde informatie bij ProRail moeten opvragen en inhoudelijk moeten toetsen of die informatie openbaar gemaakt kon worden op grond van de Wob, aldus de rechtbank.
    
    5. De staatssecretaris en ProRail hebben aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ProRail een onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris werkzaam bedrijf is. De staatssecretaris heeft, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen zeggenschap over de werkzaamheden die ProRail uitvoert en op basis van een samenstel van andersoortige omstandigheden dan het geven van opdrachten of aanwijzingen kan geen zeggenschap worden aangenomen, aldus de staatssecretaris en ProRail.
    
    6. Een verzoek om informatie kan tot het bestuursorgaan zelf of tot een onder zijn verantwoordelijkheid werkzame instelling, dienst of bedrijf worden gericht. Volgens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II, 1986-1987, 19859, nr. 3, blz. 23-24) wil ‘onder verantwoordelijkheid van’ zeggen dat de bedoelde instellingen, diensten of bedrijven zich bij hun werkzaamheden moeten richten naar de opdrachten van het bestuursorgaan. Privaatrechtelijke instellingen, diensten of bedrijven functioneren in beginsel onafhankelijk van de ministers en vallen in beginsel niet onder de Wob, andere regelingen voorbehouden. Voorts staat in Kamerstukken II, 1988-1989, 19859, nr. 9, blz. 9, dat uitgangspunt is dat een op afstand van de overheid geplaatst orgaan dat overheidstaken dan wel taken met een publiek karakter vervult, onder het regime van de Wob wordt gebracht tenzij er bijzondere redenen mochten bestaan die het treffen van een andere regeling aangewezen doen zijn. Dit laatste kan het geval zijn indien het gaat om een zelfstandige beleidsuitvoering gericht op een bedrijfsmatige aanpak.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 26 november 2003 in zaak nr. 200205863/1) is, om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, dienst of bedrijf en/of in hoeverre de instelling, dienst of bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, dienst of bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, dienst of bedrijf gesloten overeenkomst.
    
    6.1. ProRail is een privaatrechtelijke rechtspersoon. Zij is geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 van de Awb aangezien zij niet is ingesteld krachtens publiekrecht en niet is bekleed met enig openbaar gezag.
    
    De database, waarin de door RTL gevraagde informatie is opgeslagen, wordt beheerd door ProRail en bevindt zich aldaar.
    
    Op grond van artikel 16 van de Spoorwegwet heeft de minister aan ProRail concessie verleend voor de uitvoering van een aantal publieke taken met betrekking tot het beheer van het spoor. Blijkens de Vierde Nota van wijziging (Kamerstukken II, 2001-2002, 27 482, blz. 23-26) en de Nota naar aanleiding van het nader verslag (Kamerstukken II 2001-2002, 27 482, nr. 15, blz. 3-4) is gekozen voor dit stelsel omdat op die manier een onderneming als ProRail via aan de concessie verbonden voorschriften dienstbaar is aan het publiek belang. ProRail heeft op basis van de Beheerconcessie zorg voor het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur en het leiden van het verkeer daarover. Daarin staan prestatie-indicatoren met betrekking tot de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de hoofdspoorweginfrastructuur, de kwaliteit van de capaciteitsverdeling en de kwaliteit van de informatievoorziening. Jaarlijks stelt ProRail beheerplannen op, die op onderdelen de instemming van de minister behoeven. Daarnaast rapporteert ProRail een keer per kwartaal over de uitvoering van de concessie aan de minister. De Spoorwegwet gelezen in samenhang met de Beheerconcessie, geeft de minister mogelijkheden om te controleren of ProRail haar taken naar behoren uitvoert, om bij niet-naleving te handhaven door het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, om te verzoeken om informatie, zowel om de naleving te controleren als om een juiste voorlichting te geven aan onder meer de Tweede Kamer en om overleg te voeren over het functioneren van ProRail.
    
    De Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) is enig aandeelhouder van Railinfratrust B.V., die enig aandeelhouder is van ProRail. Blijkens de statuten stelt de minister als vertegenwoordiger van de Staat uit dien hoofde onder meer de jaarrekening vast en kan de minister de leden van de Raad van Toezicht en de Raad van Commissarissen benoemen en vervangen. Als enig aandeelhouder kan de Staat toezicht houden op het functioneren van ProRail en moet ProRail financiële verantwoording afleggen aan de minister. Blijkens het Rapport "sturen op prestatie" (TK II, 31 919, nr. 2, blz. 27 e.v.) ziet het ministerie een actief aandeelhouderschap voor zichzelf weggelegd in de relatie met ProRail, door ProRail ook in deze rol aan te sturen op prestaties.
    
    ProRail wordt deels uit publieke middelen gefinancierd door middel van subsidies via het op grond van de Wet Infrastructuurfonds ingestelde Infrastructuurfonds. In het kader van de subsidierelatie beschikt de minister eveneens over mogelijkheden om de naleving van de subsidieverplichtingen te verzekeren.
    
    6.2. Het enkele feit dat het bestuursorgaan een meerderheidsaandeel in een privaatrechtelijke rechtspersoon heeft, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om aan te nemen dat die rechtspersoon werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. De uit het aandeelhouderschap voortvloeiende bevoegdheden van de staatssecretaris om de leden van de Raad van Toezicht en de Raad van Commissarissen van ProRail te benoemen en te ontslaan geven de staatssecretaris slechts indirecte invloed op de werkzaamheden van ProRail. Dit blijkt eveneens uit het staatsdeelnemingenbeleid, zoals dat is verwoord in de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2007 (Kamerstukken II, 2007-2008, 28 165, nr. 69) en dat is opgesteld ten behoeve van privaatrechtelijke rechtspersonen waarin de overheid als aandeelhouder participeert. Daarin staat dat dat beleid is gericht op beheer op hoofdlijnen en geen sturing op operationeel niveau.
    
    Voorts heeft de Afdeling eerder geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 december 2013 in zaak nr. 201211719/1/A3) dat indien een bestuursorgaan uit hoofde van zijn aandeelhouderschap bevoegdheden heeft met betrekking tot de financiën, zoals de goedkeuring van de jaarrekening, terwijl de instelling, dienst of bedrijf financieel afhankelijk is van dat bestuursorgaan wegens de verlening van subsidie door datzelfde bestuursorgaan, het bestuursorgaan niet reeds om die reden zeggenschap heeft over de uitvoering van de werkzaamheden van de instelling, dienst of bedrijf. Het enkele feit dat ProRail financieel afhankelijk is van subsidies die via het Infrastructuurfonds door de staatssecretaris worden verleend, is derhalve eveneens onvoldoende om te kunnen oordelen dat ProRail zich bij haar werkzaamheden moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van de staatssecretaris. De subsidierelatie van ProRail is weliswaar gekoppeld aan de instemming van de staatssecretaris met de in de Beheerconcessie opgenomen prestatie-indicatoren. Dat houdt echter niet in dat de staatssecretaris directe zeggenschap heeft over de wijze waarop ProRail de werkzaamheden om de prestatie-indicatoren te bereiken uitvoert.
    
    Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, uit de regelgeving, de Beheerconcessie en de statuten van ProRail niet is gebleken dat ProRail zich bij haar werkzaamheden heeft te richten naar opdrachten van de staatssecretaris of dat daaruit volgt dat de staatssecretaris bevoegd is enige andere aanwijzing aan ProRail te geven. In zoverre onderscheidt deze zaak zich van de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 16 november 2011 in zaak nr. 201011810/1/A3, in welk geval de voormalige minister van Landbouw, Natuur en Visserij onder meer programma’s en werkplannen vaststelde die door de besloten vennootschap ID-Lelystad moesten worden uitgevoerd.
    
    Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat de uit de Beheerconcessie, het aandeelhouderschap en de subsidierelatie voortvloeiende bevoegdheden die de staatssecretaris heeft jegens ProRail ieder op zichzelf beschouwd onvoldoende zijn om te kunnen spreken van een directe zeggenschap over de uitvoering van de werkzaamheden. Naar het oordeel van de Afdeling kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een samenstel van bevoegdheden waarover de staatssecretaris jegens ProRail beschikt en die ieder voor zich onvoldoende zijn om een directe zeggenschap van de staatssecretaris op ProRail aan te nemen, er echter niet toe leiden dat zij zich bij de uitvoering van haar werkzaamheden waarop de gevraagde informatie ziet moet richten naar opdrachten en aanwijzingen van de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft derhalve terecht ProRail wat betreft de in dit geval relevante werkzaamheden niet aangemerkt als een onder zijn verantwoordelijkheid werkzaam bedrijf.
    
    Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de gevraagde informatie onder de reikwijdte van artikel 3, eerste lid, van de Wob valt en dat de staatssecretaris was gehouden die informatie bij ProRail op te vragen om vervolgens inhoudelijk te toetsen of die informatie openbaar kon worden gemaakt op grond van de Wob. De betogen slagen.
    
    De overige door ProRail aangevoerde grond behoeft geen bespreking.
    
    7. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van RTL tegen het besluit van 23 maart 2012 alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2013 in zaak nr. 12/2095;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2014
    
    290.