ECLI:NL:RVS:2019:3478, Raad van State, 16-10-2019, 201709504/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft dagelijks bestuur aan Sitech een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 6.2 van de Waterwet lozen van pyrazool.

201709504/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    Sitech Services B.V., gevestigd te Geleen, gemeente Sittard-Geleen
    2.    AnQore B.V., gevestigd te Urmond, gemeente Stein,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 oktober 2017 in zaken nrs. 16/885 en 16/886 in het geding tussen:
    Sitech,
    AnQore
    en
    het dagelijks bestuur van het waterschap Roer en Overmaas, thans: waterschap Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft dagelijks bestuur aan Sitech een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 6.2 van de Waterwet lozen van pyrazool.
    Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het dagelijks bestuur de onder meer door Sitech en DSM Acrylonitrile B.V., thans AnQore, daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en zowel de last als de dwangsom gewijzigd.
    Bij uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de rechtbank de door Sitech en AnQore tegen het besluit van 16 februari 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Sitech en AnQore hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Dunea N.V., Evides N.V. en N.V. Waterleiding Maatschappij Limburg (hierna: de drinkwaterbedrijven) hebben eveneens een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2019, waar Sitech, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar en mr. J.E. van Uden, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden A], AnQore, vertegenwoordigd door mr. J.H.W. Koster en mr. C.O.A. Smit, beiden advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, vergezeld door H.G.H. Sonnemans, L.E.J.G. Jaspers, M.E.A. Gerits, P.M.H. Gubbels, P.A.L. Caris en Y.L.M. Eggels, zijn verschenen.
    Ter zitting zijn voorts verschenen de drinkwaterbedrijven, vertegenwoordigd door mr. A.A. Freriks, advocaat te Eindhoven, vergezeld door [gemachtigden B].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Sitech exploiteert een integrale afvalwaterzuiveringsinstallatie (IAZI) aan de Dalerveltweg 5 te Stein. In de IAZI wordt het afvalwater van onder meer bedrijven op het industriecomplex Chemelot in Geleen verwerkt. Een van die bedrijven is van AnQore. Het in de IAZI gezuiverde bedrijfsafvalwater (effluent) wordt geloosd in de zijtak van de Ur, die uitmondt in de Maas. De drinkwaterbedrijven hebben in de Maas innamepunten voor de drinkwatervoorziening.
    Ten tijde van het dwangsombesluit en het besluit op bezwaar gold voor de lozing van het effluent de bij besluit van 20 februari 2006 verleende watervergunning, zoals die nadien gewijzigd was (hierna: de watervergunning).
    2.    AnQore produceert in haar fabriek acrylonitril (ACN). Bij die productie komt pyrazool vrij, waarvan een deel in de afvalwaterstroom naar de IAZI terecht komt. In juli 2015 werd pyrazool in verhoogde hoeveelheden in het Maaswater aangetroffen. De drinkwaterbedrijven hebben daarop verzocht om handhavend op te treden tegen de lozing van pyrazoolhoudend afvalwater.
    3.    Niet in geschil is dat vanuit de IAZI pyrazoolhoudend afvalwater werd geloosd. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat hiervoor geen vergunning was verleend en dat Sitech artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Waterwet heeft overtreden. De opgelegde last onder dwangsom, zoals deze is gewijzigd bij het besluit op bezwaar van 16 februari 2016, strekt ertoe dat Sitech dient te bewerkstelligen dat het gehalte aan pyrazool in het te lozen effluent niet meer bedraagt dan 50 µg/l, gemeten in een volumeproportioneel etmaalmonster, en niet meer dan 30 µg/l, gemeten als voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters. De dwangsom is vastgesteld op € 50.000,00 per geconstateerde overtreding van één van deze gehaltes.
    Overtreding
    4.    Sitech en AnQore betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de lozing van pyrazool vergund was, zij het dat de watervergunning niet in een specifieke normering voorzag. Uit de vergunningssystematiek volgt volgens hen dat de gehele afvalwaterstroom van de IAZI vergund was. Daarvan maken alle stoffen onderdeel uit die zich in het effluent bevinden, ongeacht of deze stoffen op stofniveau zijn beschreven in de aanvraag. De lozing van pyrazool is volgens Sitech en AnQore bovendien overeenkomstig artikel 22, in het bijzonder het derde en vijfde lid, van de watervergunning via de ABM-toets in 2008 expliciet gemeld. Ook het dagelijks bestuur heeft volgens hen aanvankelijk het standpunt ingenomen dat pyrazool mocht worden geloosd. Zij wijzen in dat verband op berichten van medewerkers van het waterschap over de lozing van pyrazool.
    4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201709379/1/A1, is een watervergunning als bedoeld in artikel 6.2 van de Waterwet niet alleen nodig voor de lozing van het effluent als afvalstof, maar ook voor lozing van de daarin voorkomende verontreinigende of schadelijke stoffen. De watervergunning heeft gelet hierop betrekking op de lozing van effluent met een bepaalde samenstelling.
    Voor de samenstelling van het effluent is de vergunningaanvraag van belang, aangezien deze de grondslag voor de vergunning vormt.
    4.2.    Artikel 24 van de watervergunning heeft als opschrift ‘overige aangevraagde stoffen’ en bepaalt:
    "Andere dan de in de artikel 4 tot en met 14 van deze vergunning genoemde stoffen die zijn vermeld in de vergunningaanvraag mogen in het afvalwater, ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’, uitsluitend voorkomen in concentraties die onschadelijk zijn voor de biologische zelfreiniging van oppervlaktewateren, dan wel mogen geen nadelige gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens, flora en fauna."
    4.3.    Niet in geschil is dat de stof pyrazool niet was vermeld in de vergunningaanvraag en de daarbij behorende registers. Pyrazool is ook niet genoemd in de artikelen 4 tot en met 14 van de watervergunning. Pyrazool wordt in de watervergunning daarom niet gerekend tot de ‘overige aangevraagde stoffen’ en daarmee strekt het besluit op de vergunningaanvraag niet tot verlening van een vergunning voor de lozing van effluent waarin pyrazool voorkomt.
    4.4.    Artikel 22 van de watervergunning heeft als opschrift ‘algemene beoordelingsmethodiek’ en daarin is samengevat het volgende bepaald.
    Het eerste lid bepaalt dat voor 1 januari 2009 alle bij de aanvraag vermelde stoffen die regulier in het afvalwater voorkomen aan de Algemene beoordelingsmethodiek voor stoffen en preparaten (ABM) moeten worden getoetst.
    Het tweede lid bepaalt dat het gebruik van andere dan bij de aanvraag vermelde stoffen die regulier in het afvalwater voorkomen aan de ABM moeten worden getoetst.
    Het derde lid bepaalt dat het gebruik van stoffen die regulier in het afvalwater voorkomen uiterlijk één maand voor ingebruikname ervan aan het dagelijks bestuur moet worden gemeld, indien de uitkomst van het toetsingsresultaat, als bedoeld in het tweede lid, saneringsinspanning A inhoudt.
    Het vierde lid bepaalt dat het gebruik van stoffen als bedoeld in het derde lid de schriftelijke goedkeuring van het dagelijks bestuur behoeft.
    Het vijfde lid bepaalt dat het gebruik van nieuwe stoffen die regulier in het afvalwater voorkomen telkens per kalenderjaar uiterlijk vóór 1 april schriftelijk moet worden gemeld aan het dagelijks bestuur, indien de uitkomst van het toetsingsresultaat als bedoeld in het tweede lid saneringsinspanning B of C inhoudt.
    4.5.    Bij de brief van 23 december 2008 zijn lijsten met stoffen die aan een ABM-toets zijn onderworpen aan het dagelijks bestuur gestuurd. Pyrazool is daarin opgenomen. Anders dan Sitech en AnQore betogen, betrof dit geen melding als bedoeld in artikel 22, derde of vijfde lid, van de vergunningvoorschriften. Hoewel pyrazool niet in de aanvraag was vermeld, is de ABM-toets voor pyrazool opgenomen in de in artikel 22, eerste lid, bedoelde toetsing. Dit betekent niet dat pyrazool alsnog deel is gaan uitmaken van de aanvraag of onderdeel uitmaakt van aanvragen voor latere wijzigingsvergunningen. Het betekent evenmin dat de lozing van pyrazool is gemeld als bedoeld in artikel 22.
    De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat de lozing van pyrazool niet vergund was. Uit de door Sitech en AnQore overgelegde berichten van medewerkers van het waterschap blijkt ook niet dat het dagelijks bestuur zich op het standpunt stelde dat de watervergunning de lozing van pyrazool toeliet.
    4.6.    Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    5.    Uit hetgeen hierboven is overwogen volgt dat gehandeld is in strijd met 6.2, eerste lid, van de Waterwet, zodat het dagelijks bestuur handhavend kon optreden.
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    6.    Sitech en AnQore betogen dat het onmogelijk is om de precieze samenstelling van het effluent van een biologische afvalwaterzuivering eenduidig vast te stellen op individuele stofcomponenten. Het is bekend dat er onbekende en niet genormeerde stoffen worden geloosd. Handhaving van de watervergunning ten aanzien van de lozing van dergelijke stoffen, zoals pyrazool, is volgens hen vanuit het perspectief van rechtszekerheid en zorgvuldigheid onaanvaardbaar.
    6.1.    Voor zover Sitech en AnQore met dit betoog een beroep op bijzondere omstandigheden doen, slaagt dit niet. Van Sitech als exploitant van de IAZI mag worden verwacht dat zij zicht heeft op de stoffen die in het bedrijfsafvalwater kunnen voorkomen. De IAZI is immers onderdeel van de inrichting Chemelot, waartoe ook de chemische fabrieken behoren. Voor zover zij het afvalwater van twee andere bedrijven verwerkt, draagt zij eveneens verantwoordelijkheid voor de afvalstoffen die zij aanneemt. De rechtbank heeft in deze gestelde omstandigheden terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur van handhaving moest afzien.
    De last
    7.    Sitech en AnQore betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de in het besluit op bezwaar opgenomen normstelling voor de lozing van pyrazool onnodig stringent en disproportioneel is. Verder betogen zij dat de norm niet bij een last onder dwangsom aan Sitech mocht worden opgelegd.
    7.1.    Het dagelijks bestuur heeft blijkens het dwangsombesluit niet gekozen voor een last tot het geheel beëindigen van de lozing van pyrazool. Het achtte een beperkte lozing van pyrazool legaliseerbaar en heeft de last daarom beperkt tot het terugbrengen van de lozing naar maximaal de in dat besluit gestelde grenswaarden, die bij het besluit op bezwaar zijn verlaagd. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het dagelijks bestuur daarmee gedeeltelijk van handhaving afgezien, namelijk voor zover pyrazool onder de gestelde grenswaarden wordt geloosd. Met het betoog dat die grenswaarden niet in de last mochten worden gesteld, betogen Sitech en AnQore in feite dat in het geheel niet handhavend mocht worden opgetreden. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het dagelijks bestuur geheel van handhaving had moeten afzien, is echter niet gebleken.
    7.2.     De rechtbank heeft overwogen dat het dagelijks bestuur in het besluit op bezwaar in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhaving voor zover bij het lozen van pyrazool de gehalten van 50 respectievelijk 30 µg/l worden overschreden. Daarbij heeft zij betrokken dat voor de stof pyrazool beperkte toxicologische informatie beschikbaar is en ten tijde van het besluit op bezwaar nog geen norm was vastgesteld. Gelet hierop heeft het dagelijks bestuur volgens de rechtbank in redelijkheid belang mogen hechten aan het in de brief van de minister van Infrastructuur en Milieu van 27 augustus 2015 opgenomen handelingsperspectief, de Duitse GOW-oriëntatiewaarde en de door de voorzieningenrechter van de rechtbank in de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RBLIM:2015:9616, bepaalde norm. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het dagelijks bestuur in het besluit op bezwaar voldoende gemotiveerd op grond waarvan het in het kader van partiële handhaving tot de genoemde norm is gekomen. Dat de naleving van deze norm voor Sitech en AnQore aanpassingsproblemen en hoge kosten met zich meebrengen, heeft het dagelijks bestuur volgens de rechtbank in redelijkheid geen reden hoeven te achten om in verdergaande mate van handhaving af te zien.
    7.3.    In hetgeen Sitech en AnQore in hoger beroep aanvoeren, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel. Aan de beslissing om onder bepaalde grenswaarden niet handhavend op te treden, kunnen niet dezelfde eisen worden gesteld als aan het stellen van grenswaarden in vergunningvoorschriften. Gegeven het ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet geldende verbod om pyrazool te lozen en gelet op de belangen van de drinkwatervoorziening, heeft het dagelijks bestuur in redelijkheid voor de in de last opgenomen grenswaarden kunnen kiezen.
    7.4.    Het betoog faalt.
    Begunstigingstermijn
    8.    Sitech en AnQore betogen ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het besluit op bezwaar ten onrechte geen overgangs- of begunstigingstermijn is opgenomen. Zij worden hierdoor van het ene op het andere moment geconfronteerd met een nieuwe specifieke en meer beperkende norm voor de lozing van pyrazool, zonder dat zij een redelijke termijn hebben gekregen de bedrijfsvoeringen daarop aan te passen.
    8.1.    Bij de uitspraak van 18 november 2015 heeft de voorzieningenrechter de in het dwangsombesluit opgelegde last bij wijze van voorlopige voorziening gewijzigd naar de norm die nadien in het besluit op bezwaar is opgenomen. Sitech moest ten tijde van het besluit op bezwaar dus al voldoen aan die norm, zodat een overgangs- of begunstigingstermijn niet nodig was.
    8.2.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Visser
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
    148.