ECLI:NL:RVS:2014:333, Raad van State, 05-02-2014, 201304840/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Rolderstraat 8 Grolloo, Dierenpension De Open Ruimte" vastgesteld.

201304840/1/R4.
    Datum uitspraak: 5 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Grolloo, gemeente Aa en Hunze,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Aa en Hunze,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Rolderstraat 8 Grolloo, Dierenpension De Open Ruimte" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2013, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. J.J. Hengst, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.A.A. van Dam, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting als partij gehoord dierenpension De Open Ruimte, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van een dierenpension op het perceel Rolderstraat 8. Bij besluit van 8 november 2012 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) ontheffing verleend krachtens artikel 3.26, vierde lid, van de Provinciale omgevingsverordening Drenthe (hierna: de omgevingsverordening). De ontheffing is met het oog op het besluit van 3 april 2013 verleend.
    
    3. Het beroep van [appellant], wiens woning is gelegen aan de Rolderstraat 6, is zowel gericht tegen de vaststelling van het bestemmingsplan als tegen het ontheffingsbesluit van 8 november 2012. [appellant] acht de besluitvorming niet in overeenstemming met de omgevingsverordening.
    
    Geconcentreerde rechtsbescherming plan en ontheffing
    
    4. Op 1 oktober 2012 is de wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels) (Staatsblad 2012, nr. 306; hierna: Wijzigingswet), in werking getreden. Met deze wet is artikel 8.3, vierde lid, toegevoegd aan de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro), waarin het systeem van geconcentreerde rechtsbescherming is opgenomen. Dit systeem van geconcentreerde rechtsbescherming brengt met zich dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan en het besluit tot verlening van de ontheffing voor de mogelijkheid van beroep als één besluit moeten worden aangemerkt. Het beroep tegen het besluit tot het verlenen van de ontheffing wordt aldus geïncorporeerd in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan. Tegen het besluit tot het verlenen van ontheffing kunnen met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft. Voor zover het beroep betrekking heeft op het besluit van 8 november 2012 tot verlening van de ontheffing, maakt het derhalve deel uit van dit geding.
    
    In dat kader kunnen de bezwaren tegen de verleende ontheffing ten volle aan de orde worden gesteld en zal worden beoordeeld of het college van gedeputeerde staten in redelijkheid de ontheffing heeft kunnen verlenen en of de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan gebruik heeft mogen maken van de verleende ontheffing.
    
    De verbindendheid van artikel 3.26, vierde lid, van de omgevingsverordening
    
    5. Ingevolge artikel 3.26, derde lid, van de omgevingsverordening, zoals dat luidde ten tijde van belang, voorziet een ruimtelijk plan niet in vestiging of significante uitbreiding van een solitair buiten bestaand stedelijk gebied gelegen regionaal georiënteerd bedrijf met uitzondering van agrarische bedrijven, bedrijven binnen de sector recreatie & toerisme en overige functioneel aan het buitengebied verbonden bedrijvigheid.
    
    Ingevolge artikel 3.26, vierde lid, kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van het derde lid indien zwaarwegende argumenten dit rechtvaardigen en het bedrijf belangrijk is voor de lokale werkgelegenheid.
    
    6. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.
    
    Ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, kan bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    
    7. De Afdeling overweegt dat aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in artikel 3.26, vierde lid, van de omgevingsverordening, verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
    
    7.1. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt.
    
    Met de Wijzigingswet is artikel 4.1a toegevoegd aan de Wro. Dat artikel voorziet in een uitdrukkelijke grondslag voor de bevoegdheid ontheffing te verlenen van regels in verordeningen op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Nu het ontheffingsbesluit is genomen na 1 oktober 2012, dient dit te worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dit geldt sedert de inwerkingtreding van deze wet.
    
    Artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro voorziet in een belangrijke beperking van de mogelijkheid om ontheffing te kunnen verlenen van de provinciale verordening. In de Memorie van Toelichting op de Wijzigingswet (Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 3, blz. 4) is ten aanzien van artikel 4.1a van de Wro het volgende opgemerkt:
    
    (…) "Gedetailleerde beperkingen in algemene regels, gecombineerd met een ruime mogelijkheid om een afwijking daarvan toe te staan, zouden dan immers kunnen leiden tot talrijke nadere afwegings-momenten voor concrete gevallen, waarmee het sturingsstelsel zou worden doorkruist. De ontheffing is dan ook bedoeld voor bijzondere situaties, die bij het stellen van de algemene regel niet zijn voorzien. Het gaat dan dus om niet voorzienbare omstandigheden. In het wetsvoorstel is uitdrukkelijk vastgelegd dat die ontheffing alleen aan de orde kan zijn indien de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk onderscheidenlijk provinciaal ruimtelijk beleid in verhouding tot de met die bepalingen te dienen provinciale of nationale belangen onevenredig wordt belemmerd. Voor een verlening van een ontheffing komen dan gevallen in aanmerking waarbij een onverkorte toepassing van de algemene regel zou leiden tot gevolgen die onevenredig nadelig zijn in verhouding tot het met de algemene regel te dienen nationale belang. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het toestaan van een wenselijke innovatieve ruimtelijke ontwikkeling, die van een zodanig groot belang wordt geacht dat in dat concrete geval de algemene regel buiten toepassing zou moeten blijven. Voor redelijkerwijs voorzienbare situaties zal in de algemene maatregel van bestuur of de provinciale verordening zelf een voorziening moeten worden getroffen, bijvoorbeeld door reeds in de regel vast te leggen voor welke situaties de regel niet van toepassing is." (…)
    
    8. Gelet hierop ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of de in artikel 3.26, vierde lid, van de omgevingsverordening toegekende ontheffingsbevoegdheid voldoet aan het criterium dat alleen ontheffing kan worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft artikel 3.26, vierde lid, een ruimere strekking dan ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is toegestaan. Het college kan immers ontheffing verlenen zodra sprake is van "zwaarwegende argumenten die dit rechtvaardigen", hetgeen meer mogelijkheden voor verlening van een ontheffing biedt dan het wettelijke criterium. Dat het bedrijf belangrijk moet zijn voor de lokale werkgelegenheid kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid, die bij het stellen van de algemene regel niet is voorzien. Gelet hierop is artikel 3.26, vierde lid, van de omgevingsverordening in strijd met artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro. Hieruit volgt dat de ontheffingsbevoegdheid in artikel 3.26, vierde lid, van de omgevingsverordening onverbindend is en dat de onderhavige ontheffing ten onrechte is verleend. De Afdeling volgt de raad niet in diens betoog ter zitting dat uit de onverbindendheid van artikel 3.26, vierde lid, van de omgevingsverordening volgt dat ook het in artikel 3.26, derde lid, van de omgevingsverordening neergelegde verbod waarvan ontheffing kan worden verleend onverbindend dient te worden verklaard. Hiertoe overweegt de Afdeling dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het in het derde lid geformuleerde verbod inclusief de daarin geformuleerde uitzonderingen in strijd komt met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.
    
    Gelet op het voorgaande komt de ontheffing voor vernietiging in aanmerking. Nu deze vernietiging terugwerkende kracht heeft, had de raad bij de vaststelling van het plan geen gebruik mogen maken van deze ontheffing en is het plan vastgesteld in strijd met artikel 3.26, derde lid, van de omgevingsverordening.
    
    Conclusie
    
    9. Het beroep is gegrond, zodat het plan en de daaraan ten grondslag gelegde ontheffing dienen te worden vernietigd.
    
    Gelet op de aard van de vernietiging behoeft hetgeen voor het overige tegen het plan naar voren is gebracht geen bespreking meer.
    
    Proceskosten
    
    10. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Aa en Hunze van 3 april 2013, waarbij het bestemmingsplan "Rolderstraat 8 Grolloo, Dierenpension De Open Ruimte" is vastgesteld, alsmede de daaraan ten grondslag gelegde, bij besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 8 november 2012 verleende ontheffing;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Aa en Hunze op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Aa en Hunze tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.026,88 (zegge: duizendzesentwintig euro en achtentachtig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Aa en Hunze aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Klein Nulent
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2014
    
    472-685.