ECLI:NL:RVS:2011:BR6938, Raad van State, 07-09-2011, 201100335/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2009 heeft de inspecteur-generaal van het onderwijs besloten tot openbaarmaking van het rapport van bevindingen van de Inspectie van het onderwijs (hierna: de Inspectie) van 23 april 2009, nummer H2761672, betreffende een onderzoek naar het financiële beheer van de VAHON (hierna: het rapport).

201100335/1/H3.
      Datum uitspraak: 7 september 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging Vereniging Algemeen Hindoe Onderwijs Nederland (hierna: de VAHON), gevestigd te Den Haag,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 december 2010 in zaak nr. 10/210 in het geding tussen:
    
    de VAHON
    
    en
    
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 augustus 2009 heeft de inspecteur-generaal van het onderwijs besloten tot openbaarmaking van het rapport van bevindingen van de Inspectie van het onderwijs (hierna: de Inspectie) van 23 april 2009, nummer H2761672, betreffende een onderzoek naar het financiële beheer van de VAHON (hierna: het rapport).
    
    Bij besluit van 24 december 2009 heeft de minister het door de VAHON daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de VAHON daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de VAHON bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 4 februari 2011.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De VAHON heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2011, waar de VAHON, vertegenwoordigd door mr. L.M.E. Janssen, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J. Oskam, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, verschaft het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, uit eigen beweging informatie over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    2.2. De VAHON vormt het bestuur van de Algemene Hindoe basisschool in Den Haag (hierna: de school). De minister heeft onderzocht in hoeverre zich onrechtmatigheden hebben voorgedaan bij het financiële beheer van de school. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport, dat op 16 december 2010 openbaar is gemaakt door plaatsing op de website van de Inspectie.
    
    2.3. De minister heeft zich in het besluit van 24 december 2009 op het standpunt gesteld dat het publieke belang bij openbaarheid van het rapport prevaleert boven de belangen van de VAHON. Hij heeft daarbij gewezen op het belang van publieke verantwoording over de wijze waarop hij toezicht op de besteding van de publieke middelen uitoefent.
    
    2.4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wob in beginsel de verplichting heeft het rapport openbaar te maken, nu het in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering dat het publiek inzage heeft in de wijze waarop publieke middelen worden besteed en de wijze waarop het bestuursorgaan hierop controle uitoefent. Omdat de VAHON de juistheid van de bevindingen neergelegd in het rapport tot de datum van de aangevallen uitspraak niet aan de rechter heeft kunnen voorleggen, dient echter van openbaarmaking te worden afgezien indien aannemelijk is dat de VAHON door publicatie zodanige schade dreigt te lijden dat het belang bij openbaarmaking moet wijken voor het belang van de VAHON. De rechtbank is van oordeel dat de VAHON dit niet aannemelijk heeft gemaakt. Bij dit oordeel heeft zij in aanmerking genomen dat, nu in het rapport de zienswijze van de VAHON zowel per onderdeel als in het geheel is weergegeven, de gemiddelde lezer het rapport niet anders kan interpreteren dan een discussie tussen twee partijen waarover nog niet is beslist. Bovendien beperken de bevindingen neergelegd in het rapport zich volgens de rechtbank tot kritische kanttekeningen over de wijze waarop de VAHON publieke middelen heeft ingezet en laat het rapport zich niet negatief uit over de kwaliteit van het onderwijs op de school. Zonder nadere motivering valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat het rapport zal leiden tot (grootschalig) verlies van leerlingen.
    
    2.5. De VAHON betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Wob niet van toepassing is. Zij voert hiertoe aan dat het rapport niet als overheidsinformatie kan worden gekwalificeerd. Voorts voert zij hiertoe aan dat het niet duidelijk is op welke wijze de democratische rechtsstaat wordt gediend door de publicatie van het rapport, nu een wettelijk voorschrift ten aanzien van de noodzaak om tot publicatie over te gaan ontbreekt en het voorts niet de publicatie van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) betreft.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Met juistheid heeft de rechtbank geen grond gezien voor het oordeel dat de Wob niet van toepassing is op het openbaar maken van het rapport. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2006 in zaak nr. 200505388/1 biedt artikel 8, eerste lid, van de Wob de basis om een rapport als het onderhavige te publiceren. De minister heeft het onderzoek naar de aanwending van financiële middelen door de school in het kader van zijn toezichthoudende taak verricht. Nu in het rapport de bevindingen zijn neergelegd van de uitvoering van deze toezichthoudende taak, betreft het informatie over de uitvoering van beleid van de minister. Het enkele feit dat het rapport geen overheidsinformatie bevat, betekent daarom niet dat de Wob in dit geval toepassing mist. Voorts heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is dat het publiek inzage heeft in de wijze waarop publieke middelen worden besteed en de wijze waarop de minister hierop controle uitoefent. Gelet hierop valt het openbaar maken van het rapport onder de reikwijdte van artikel 8, eerste lid, van de Wob. De omstandigheid dat het vaststellen van het rapport niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt vormt geen grond voor een ander oordeel. Het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van de Wob ziet, blijkens de tekst ervan, immers niet uitsluitend op besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Voorts laat de omstandigheid dat de Wet op het onderwijstoezicht niet voorziet in openbaarmaking van een rapport als het onderhavige, onverlet de plicht van de minister om in beginsel tot openbaarmaking van het rapport over te gaan op grond van de Wob.
    
    2.6. Voorts betoogt de VAHON dat de rechtbank heeft miskend dat ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob openbaarmaking van het rapport achterwege had moeten blijven, omdat het belang van openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van haar.
    
    In het rapport wordt zij ten onrechte beschuldigd van onrechtmatig financieel handelen, terwijl dit niet onherroepelijk in rechte is komen vast te staan. Dat zij bezwaar kan maken tegen het besluit van 7 januari 2011 tot terugvordering van de vermeend onrechtmatig gedeclareerde bedragen maakt dit niet anders, nu hiermee de inhoud van het rapport en de toelichting daarop op de website van de Inspectie niet teniet worden gedaan. Het rapport zal volgens de VAHON door de gemiddelde lezer als vaststaand worden beschouwd, omdat de website van de Inspectie vermeldt dat het onderzoek ten aanzien van financiële onrechtmatigheden bij de VAHON is afgerond. Voorts is het volgens de VAHON onjuist dat het rapport slechts feitelijke informatie bevat en aan het rapport geen oordeel wordt verbonden, nu uit het rapport is te herleiden dat de minister heeft onderzocht in hoeverre er sprake is geweest van financieel onrechtmatig handelen. Openbaarmaking van het rapport brengt volgens de VAHON negatieve publiciteit met zich, nu derden, zoals ouders van leerlingen, negatieve oordelen kunnen verbinden aan het rapport. In dit verband wijst zij op de omstandigheid dat het rapport inmiddels door het voormalige bestuur van de VAHON in een civielrechtelijke procedure ten nadele van de VAHON in het geding is gebracht. Daarnaast zien ouders en personeelsleden mogelijk een verband met de financiële wantoestanden die in het verleden zijn geconstateerd bij verschillende islamitische scholen, waarvan het merendeel door de Inspectie als "zeer zwakke school" is gekwalificeerd, aldus de VAHON.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 november 2010 (in zaak nr. 201002051/1/H3), is ook in geval van een voorgenomen spontane openbaarmaking ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wob een nadere afweging van belangen geboden. Deze nadere afweging houdt in dit geval in dat het algemene belang dat door onverkorte openbaarmaking wordt gediend, wordt afgewogen tegen het belang van de VAHON geen onevenredig nadeel te ondervinden als gevolg van de publicatie, waarbij aan het algemeen belang een groot gewicht moet worden toegekend.
    
    2.6.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat met openbaarmaking van het rapport het publieke belang van openbaarheid wordt gediend, nu de minister op deze wijze verantwoording aflegt over de manier waarop hij zijn bevoegdheden ter vervulling van zijn toezichthoudende taak aanwendt.
    
    Met juistheid heeft de rechtbank geoordeeld dat de VAHON niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij onevenredig wordt benadeeld door publicatie van het rapport. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de minister het rapport een neutrale titel heeft gegeven en, anders dan de VAHON stelt, het rapport in neutrale bewoordingen is opgesteld. Het bevat de feitelijke bevindingen van het onderzoek. Aan enkele van die bevindingen heeft de minister een voorlopige kwalificatie verbonden. Met juistheid heeft de rechtbank hierbij voorts van belang geacht dat in het rapport zowel per onderdeel, als in zijn geheel in een bij het rapport behorende bijlage, de zienswijze van de VAHON op de bevindingen is opgenomen. De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat voor de gemiddelde lezer duidelijk moet zijn dat het inmiddels genomen terugvorderingsbesluit van 7 januari 2011, waaraan de bevindingen neergelegd in het rapport ten grondslag liggen, in rechte niet onaantastbaar is. Gelet op het voorgaande hoefde de minister niet te verwachten dat publicatie van het rapport zodanige negatieve media-aandacht zou genereren dat daardoor de VAHON onevenredig zou worden benadeeld. Voorts noopt de omstandigheid dat het rapport is overgelegd in een civielrechtelijke procedure tussen het huidige en het voormalige bestuur van de VAHON, niet tot het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de minister op grond daarvan van openbaarmaking had moeten afzien reeds omdat deze omstandigheid dateert van na het nemen van het bij de rechtbank bestreden besluit en van na de uitspraak van de rechtbank, terwijl de VAHON eerst in hoger beroep melding heeft gemaakt van deze procedure.
    
    De vergelijking met islamitische scholen gaat ten slotte niet op nu, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, de bevindingen neergelegd in het rapport zich beperken tot het financiële beheer van de VAHON en geen betrekking hebben op de kwaliteit van het onderwijs op de school. Over de kwaliteit van het onderwijs heeft de Inspectie een positief rapport uitgebracht, dat eveneens op de website van de Inspectie is gepubliceerd, terwijl de Inspectie over de kwaliteit van het onderwijs op diverse islamitische scholen negatieve rapporten heeft uitgebracht.
    
    2.7. De VAHON betoogt ten slotte dat de minister in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld, nu hij ook een lichter onderzoeksmiddel, namelijk een incidenteel onderzoek op grond van de Wet op het onderwijstoezicht, had kunnen aanwenden.
    
    2.7.1. Dit betoog heeft de VAHON voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak en er geen reden is aan te nemen dat dit niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, kan dit reeds om die reden niet leiden tot het ermee beoogde resultaat.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Sparreboom
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2011
    
    176-591.