ECLI:NL:RVS:2016:1642, Raad van State, 15-06-2016, 201503953/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2014, kenmerk 2014/58284, heeft het college het verzoek van de Dassenwerkgroep en anderen om handhavend op te treden tegen illegale uitbreidingen van het golfterrein van de Zuid Limburgse Golf en Country Club (hierna: de golfclub) in het Natura 2000-gebied "Geuldal" en tegen het opschonen van de onderbegroeiing in de bosrand van dit Natura 2000-gebied, de beregening van het golfterrein met door onder meer meststoffen en bestrijdingsmiddelen vervuild water en de ingrepen op de waterhuishouding in de nabijheid van dit Natura 2000-gebied afgewezen.

201503953/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Dassenwerkgroep Limburg, gevestigd te Margraten, (hierna: de Dassenwerkgroep) en anderen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 oktober 2014, kenmerk 2014/58284, heeft het college het verzoek van de Dassenwerkgroep en anderen om handhavend op te treden tegen illegale uitbreidingen van het golfterrein van de Zuid Limburgse Golf en Country Club (hierna: de golfclub) in het Natura 2000-gebied "Geuldal" en tegen het opschonen van de onderbegroeiing in de bosrand van dit Natura 2000-gebied, de beregening van het golfterrein met door onder meer meststoffen en bestrijdingsmiddelen vervuild water en de ingrepen op de waterhuishouding in de nabijheid van dit Natura 2000-gebied afgewezen.
    
    Bij besluit van 31 maart 2015, kenmerk 2015/19475, heeft het college het door de Dassenwerkgroep en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben de Dassenwerkgroep en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Dassenwerkgroep en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2016, waar de Dassenwerkgroep en anderen, vertegenwoordigd door drs. J.W.M. Baars en [persoon C], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.M. C. Cloodt, werkzaam bij de provincie, bijgestaan door ing. R.L. de Bruinen en J.C.M. Geraerdts, zijn verschenen. Ter zitting is de golfclub, vertegenwoordigd door drs. M.P.K. Lehmann, bijgestaan door ir. J. Wolsius, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    1. [personen A] en [persoon B], beiden mede-indieners van het beroepschrift dat door de Dassenwerkgroep en anderen is ingediend, hebben geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 oktober 2014 waarin het college het verzoek van de Dassenwerkgroep en anderen om handhavend op te treden heeft afgewezen.
    
    Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
    
    Deze omstandigheid doet zich voor. Het beroep van de Dassenwerkgroep en anderen, voor zover mede-ingediend door [personen A] en [persoon B] is niet-ontvankelijk.
    
    Belanghebbendheid
    
    2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    3. De Afdeling zal, onder meer naar aanleiding van het standpunt van het college dat de Dassenwerkgroep evenals de omwonenden die beroep hebben ingesteld niet-belanghebbend zijn bij het inleidende verzoek om handhavend op te treden, beoordelen of allen die een ontvankelijk beroep hebben ingesteld belanghebbende hierbij zijn.
    
    De Dassenwerkgroep
    
    3.1. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
    
    3.2. Het belang dat de Dassenwerkgroep zich blijkens haar statuten ten doel stelt te behartigen, is alle mogelijke activiteiten te ondernemen ter bescherming van en tot behoud van de das, zijn biotoop en alle daarin voorkomende dieren en planten in Limburg en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords. Dit doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Het gebied waarop het bestreden besluit betrekking heeft, ligt binnen de territoriale begrenzing van de statutaire doelomschrijving. Belangen die zijn betrokken bij het bestreden besluit behoren tot de belangen die de Dassenwerkgroep blijkens haar statutaire doelstelling behartigt.
    
    Naast het statutaire doel van de Dassenwerkgroep is om te kunnen bepalen of het belang van de Dassenwerkgroep rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit van belang of de Dassenwerkgroep feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling. Niet in geschil is dat de Dassenwerkgroep diverse feitelijke werkzaamheden verricht met betrekking tot haar statutaire doelstellingen.
    
    3.3. Gelet op het doel van de Dassenwerkgroep in samenhang met de omstandigheid dat de Dassenwerkgroep feitelijke werkzaamheden verricht met betrekking tot haar statutaire doelstellingen, is de Afdeling van oordeel dat haar belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. De Dassenwerkgroep is belanghebbende bij het verzoek om handhaving, zodat het college haar terecht in haar bezwaar heeft ontvangen.
    
    De mede-indieners van het beroepschrift
    
    3.4. [persoon C], [persoon D], [persoon E], [persoon F], [persoon G], [persoon H], [persoon I] en [persoon J], allen mede-indieners van het beroepschrift dat door de Dassenwerkgroep en anderen is ingediend, wonen op een afstand variërend van ruim 350 meter tot ongeveer 1500 meter van de locaties van de activiteiten waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft. Niet is gebleken dat zij vanaf hun percelen zicht hebben op deze locaties. Gelet op de aard en omvang van de activiteiten die beweerdelijk plaatsvinden, is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.
    
    [persoon D], [persoon F], [persoon G], [persoon H], [persoon I], [persoon J] en [persoon K] hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks de afstand van hun woningen tot de locaties van de activiteiten waarover het verzoek om handhaving is gedaan een objectief en persoonlijk belang van hen rechtstreeks door het besluit wordt geraakt. Dat zij in een eerdere procedure inzake de golfclub als belanghebbende zijn toegelaten, doet hier niet aan af, omdat de belanghebbendheid in de onderhavige procedure en niet in de voorgaande procedure aan de orde is.
    
    Velraeds bezit een perceel grond in de directe nabijheid van het clubhuis van de golfclub en daarmee in de directe nabijheid van de locaties van de activiteiten waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft. Op grond hiervan wordt naar het oordeel van de Afdeling een objectief en persoonlijk belang van Velraeds rechtstreeks door het besluit geraakt. Velraeds is dan ook terecht in zijn bezwaar ontvangen.
    
    De conclusie is dat [persoon D], [persoon F], [persoon G], [persoon H], [persoon I], [persoon J] en [persoon K] geen belanghebbende zijn bij het verzoek om handhaving dat zij hebben ingediend als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het college heeft hen dan ook ten onrechte in hun bezwaar ontvangen. Voor zover het college het bezwaar voor zover dit mede namens [persoon D], [persoon F], [persoon G], [persoon H], [persoon I], [persoon J] en [persoon K] is gemaakt, heeft ontvangen, dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
    
    Bespreking van de beroepsgronden
    
    4. De Dassenwerkgroep en anderen stellen dat het college ten onrechte weigert handhavend op te treden tegen uitbreidingen en renovaties van het golfterrein tot binnen het Natura 2000-gebied "Geuldal" die vanaf 1996 hebben plaatsgevonden en tegen de exploitatie van het golfterrein door de golfclub die hierdoor is gewijzigd. De uitbreiding en renovatie van het golfterrein en de wijziging van de exploitatie hebben volgens hen significante negatieve effecten in het Natura 2000-gebied zodat hiervoor een passende beoordeling moet worden gemaakt.
    
    Zij wijzen in verband hiermee op de gevolgen van (illegale) boskap binnen het Natura 2000-gebied ten behoeve van de uitbreiding van het golfterrein en het periodiek verwijderen van de ondergroei langs de randen van enkele golfbanen die gedeeltelijk binnen het Natura 2000-gebied liggen. Verder wordt volgens hen ten onrechte geen rekening gehouden met de gevolgen voor het Natura 2000-gebied door de gewijzigde regulering van de waterhuishouding van het golfterrein, het beregenen van de banen, het gebruik van meststoffen en bestrijdingsmiddelen en het geïntensiveerde gebruik van de toegangsweg tot het golfterrein die door het Natura 2000-gebied loopt.
    
    4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat alle uitbreidingen van het golfterrein waarop de Dassenwerkgroep en anderen doelen, hetzij dateren van voor 7 december 2004, derhalve voor de datum waarop het Natura 2000-regime van toepassing werd op het gebied "Geuldal", hetzij dat hiervoor reeds eerder een aanlegvergunning is verleend, ten behoeve waarvan een habitattoets is verricht.
    
    Voor zover de Dassenwerkgroep en anderen wijzen op de huidige exploitatie van het golfterrein en in het bijzonder op het verwijderen van de ondergroei langs de golfbanen, de regulering van de waterhuishouding, de beregening van de banen en het gebruik van meststoffen en bestrijdingsmiddelen, stelt het college dat uit onderzoek is gebleken dat deze activiteiten geen significant negatieve gevolgen kunnen hebben voor het Natura 2000-gebied en hier gedeeltelijk ook positieve gevolgen hebben. Ten aanzien van het gebruik van de toegangsweg stelt het college dat dit de voortzetting is van reeds lang bestaand gebruik.
    
    4.2. Het gebied "Geuldal" is bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio in de zin van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: Habitatrichtlijn).
    
    4.3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het college een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    4.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.5. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving door de Dassenwerkgroep en anderen heeft het college onderzoek verricht naar de gevolgen van enkele in het handhavingsverzoek genoemde activiteiten die deel uitmaken van de exploitatie, renovatie en uitbreiding van het golfterrein. Twee rapporten hieromtrent (hierna: de rapporten) zijn als bijlage A en B gevoegd bij het besluit van 28 oktober 2014.
    
    Als bijlage A is opgenomen: "Inhoudelijke ecologische beoordeling boskap Golfbaan". Samengevat is in dit rapport geconcludeerd dat na 7 december 2004 geen boskap meer heeft plaatsgevonden binnen het Natura 2000-gebied "Geuldal". Bovendien is in dit rapport vastgesteld dat enkele golfbanen weliswaar gedeeltelijk binnen het Natura 2000-gebied liggen, maar dat gelet op de beperkte oppervlakte van die delen geen significante negatieve gevolgen kunnen optreden.
    
    Als bijlage B is opgenomen: "Inhoudelijke ecologische beoordeling waterhuishouding golfbaan". Voor deze beoordeling is onder meer gebruik gemaakt van een onderzoek uit 2007 dat is uitgevoerd door het Waterschapsbedrijf Limburg naar de waterkwaliteit van de drainageputten op het golfterrein en een onderzoek uit 2009 door het college naar de milieuhygiënische kwaliteit van het water in vijvers en afvoerputten op dit terrein. In dit rapport is, samengevat, geconcludeerd dat hoogstens sprake is van het oppervlakkig afstromen van water in het omringende bosgebied vanaf de golfbaan en dat weliswaar locaties kunnen ontstaan die tijdelijk wat natter worden, maar dat dit geen mogelijk significant negatief effect op de aanwezige beschermde habitattypen heeft. Verder zijn hooguit zeer lage concentraties gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen gemeten die via het drainagewater en de beregening van de greens in het Natura 2000-gebied kunnen zijn gekomen. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen zal dan ook geen mogelijk significant negatief effect hebben, zo wordt in dit rapport geconcludeerd.
    
    Voorts heeft het college bij het besluit betrokken dat de gemeente Gulpen-Wittem op 25 januari 2005 aan de Zuid Limburgse Golf en Country Club een aanlegvergunning voor het uitvoeren van renovatiewerkzaamheden heeft verleend. Deze vergunning is bij het besluit op bezwaar van 16 juni 2009 door de gemeente gewijzigd. Ten behoeve van deze aanlegvergunning is een habitattoets verricht waaruit het college afleidt dat de bij die aanlegvergunning vergunde renovatiewerkzaamheden geen significant negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied "Geuldal" kunnen hebben.
    
    Het college stelt zich om bovengenoemde redenen op het standpunt dat voor de door de Dassenwerkgroep en anderen genoemde activiteiten geen passende beoordeling hoeft te worden gemaakt en geen vergunningplicht bestaat.
    
    4.6. De Afdeling overweegt dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het golfterrein grotendeels omringd wordt door het Natura 2000-gebied "Geuldal" en dat enkele golfbanen gedeeltelijk binnen dit gebied liggen. De golfclub exploiteert sinds 1956 ter plaatse een golfterrein, maar niet is duidelijk geworden of toentertijd een vergunning is verleend voor deze exploitatie. Het staat evenwel vast dat voor de exploitatie van het golfterrein in de huidige omvang en op de huidige wijze - zoals laatstelijk gewijzigd door renovatiewerkzaamheden in 2009 en 2012 waarbij onder meer afvoerbuizen zijn aangelegd in de bodem binnen het Natura 2000-gebied - geen vergunning is verleend als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 of op grond van de Natuurbeschermingswet (oud). Niet uitgesloten is dat door de exploitatie van het golfterrein in de huidige omvang en op de huidige wijze, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied "Geuldal" verslechtert of een significant verstorend effect ontstaat op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
    
    Gelet hierop had het college naar aanleiding van het handhavingsverzoek van de Dassenwerkgroep en anderen moeten onderzoeken of met de exploitatie van het golfterrein in de huidige omvang en op de huidige wijze de vergunningplicht van artikel 19d van de Nbw 1998 wordt overtreden. Het college heeft dit echter niet gedaan. Immers, het college heeft weliswaar onderzoek verricht en gewezen op de habitattoets die is gemaakt ten behoeve van de verlening van de aanlegvergunning voor renovatiewerkzaamheden, maar om twee redenen kan dit niet worden beschouwd als (afdoende) onderzoek naar de vergunningplicht. In de eerste plaats zijn hiermee niet integraal de gevolgen van de exploitatie met uitbreiding en renovaties van het golfterrein onderzocht, ook niet als de rapporten en habitattoets gezamenlijk worden beschouwd. Slechts een aantal deelaspecten hiervan is separaat onderzocht. In de tweede plaats zijn de onderzoeken en de habitattoets niet gericht op de vraag naar de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998, maar op de vraag of, indien sprake is van een vergunningplichtig project, voor de verlening van die vergunning een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998 moet worden gemaakt.
    
    Omdat het college zonder vast te stellen of artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is overtreden een afweging heeft gemaakt naar aanleiding van het verzoek van de Dassenwerkgroep en anderen, is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
    
    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
    
    5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van de Dassenwerkgroep en anderen, voor zover mede-ingediend door [personen A] en [persoon B] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 31 maart 2015, kenmerk 2015/19475;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan de stichting Stichting Dassenwerkgroep Limburg en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    
    w.g. Uylenburg w.g. Scheele
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
    
    723.