ECLI:NL:RVS:2016:3178, Raad van State, 30-11-2016, 201602319/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 januari 2016 heeft het college besloten de raad van de gemeente Eijsden-Margraten een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor de gronden aan de 12e Septemberlaan geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "12e Septemberlaan Noorbeek - eerste wijziging BP gemeentehuis Eijsden-Margraten", vastgesteld op 15 september 2015.

201602319/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding met zaak nr. 201602319/1/R1 tussen:
    
    de raad van de gemeente Eijsden-Margraten en het college van burgemeester en wethouders van Eijsden-Margraten (hierna: het gemeentebestuur),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 januari 2016 heeft het college besloten de raad van de gemeente Eijsden-Margraten een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor de gronden aan de 12e Septemberlaan geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "12e Septemberlaan Noorbeek - eerste wijziging BP gemeentehuis Eijsden-Margraten", vastgesteld op 15 september 2015.
    
    Tegen dit besluit heeft het gemeentebestuur beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het gemeentebestuur heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2016, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door A.J.B. Smeets, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat te Roermond, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.F. Winkels en W.H.J. Robben MA, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    Artikel 8:51d van de Awb
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Toetsingskader
    
    2. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De reactieve aanwijzing
    
    3. Bij het bestreden besluit heeft het college een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot het plandeel met de bestemming "Wonen" voor de gronden aan de 12e Septemberlaan. Dit plandeel maakt vijf woningen mogelijk. Het heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat het plandeel is vastgesteld in strijd met artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: de Omgevingsverordening). In dat artikel is een verbod opgenomen om in een ruimtelijk plan te voorzien in de toevoeging van nieuwe woningen aan de bestaande planvoorraad.
    
    Procedureel
    
    4. Het gemeentebestuur voert aan dat het college geen reactieve aanwijzing had mogen geven. Hiertoe stelt het dat het college geen duidelijke zienswijze heeft ingediend, zoals artikel 3.8, vierde en zesde lid, van de Wro, vereist. In de zienswijze is volgens het gemeentebestuur niet uitdrukkelijk vermeld welk onderdeel van het bestemmingsplan in strijd is met de Omgevingsverordening. Evenmin is aangegeven welk plandeel moet wijzigen om een reactieve aanwijzing te voorkomen, zo stelt het gemeentebestuur.
    
    4.1. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college van gedeputeerde staten een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college van gedeputeerde staten. In zodanig geval zendt het college van burgemeester en wethouders na de vaststelling onverwijld langs elektronische weg het raadsbesluit aan het college van gedeputeerde staten.
    
    Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan gedeputeerde staten, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Ingevolge de vierde volzin vermeldt het college van gedeputeerde staten in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    4.2. Uit de hiervoor weergegeven bepalingen, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat een reactieve aanwijzing uitsluitend kan worden gegeven indien en voor zover het college met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan een zienswijze heeft ingediend en deze bij de vaststelling van het plan niet volledig is overgenomen of indien en voor zover de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college.
    
    Gelet op het vorenstaande dient het college in de zienswijze duidelijk aan te geven op welke onderdelen de raad het plan bij de vaststelling dient te wijzigen ten opzichte van het ontwerp om een reactieve aanwijzing te voorkomen. De Afdeling stelt vast dat het college het plan in zijn zienswijze heeft bestreden, voor zover het in strijd met artikel 2.4.2, van de Omgevingsverordening voorziet in de toevoeging van woningen aan de bestaande planvoorraad. Het ontwerp van het bestemmingsplan bestaat uit het plandeel met de bestemming "Wonen" waarmee vijf woningen mogelijk worden gemaakt aan de 12e Septemberlaan. Om deze woningbouwontwikkeling mogelijk te maken met inachtneming van de Omgevingsverordening worden in het plan vijf woningen aan het Amerikaplein aan de bestaande plancapaciteit onttrokken, zo staat in de toelichting bij het ontwerpplan. Nu het ontwerp niet voorziet in andere woningbouwontwikkelingen dan die aan de 12e Septemberlaan, is de Afdeling van oordeel dat het in het aanwijzingsbesluit vervatte standpunt dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor de gronden aan de 12e Septemberlaan is vastgesteld in strijd met de Omgevingsverordening, duidelijk is te herleiden tot de zienswijze. Uit de reactie op de zienswijze blijkt ook dat het gemeentebestuur duidelijk voor ogen had dat de zienswijze op dit plandeel betrekking had.
    
    Het betoog faalt.
    
    Inhoudelijk
    
    5. Het gemeentebestuur voert aan dat het verbod in artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening onevenredige beperkingen tot gevolg heeft voor gemeenten, omdat geen rekening wordt gehouden met specifieke omstandigheden, zoals de belangstelling, de behoefte en de mate van leegstand in een specifieke gemeente.
    
    Het gemeentebestuur betoogt voorts dat de vijf woningen deel uitmaken van de bestaande planvoorraad, zodat het niet in strijd is met artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening om de woningen mogelijk te maken. Hiertoe wijst het erop dat de woningen in het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" van 17 februari 1977, vastgesteld door de toenmalige gemeente Noorbeek, reeds mogelijk zijn gemaakt met een uit te werken bestemming. Het gemeentebestuur stelt dat deze bestemming nog rechtskracht heeft, omdat de Afdeling in haar uitspraak van 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4923, het plandeel met de bestemming "Wonen" in het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" van 15 december 2009 voor de locatie aan de 12e Septemberlaan heeft vernietigd, als gevolg waarvan moet worden teruggevallen op het plan uit 1977. Het gemeentebestuur stelt dat artikel 2, lid 2.4.2, tweede lid, aanhef en onder c, van de Omgevingsverordening zijn standpunt bevestigt dat het verbod in het eerste lid in dit geval niet van toepassing is.
    
    Het gemeentebestuur betoogt verder dat het niet in strijd is met de Omgevingsverordening om de woningen mogelijk te maken, omdat per saldo geen sprake is van toevoeging van woningen aan de woningvoorraad. Hiertoe stelt het dat de onbenutte planologische mogelijkheid uit het bestemmingsplan "Gemeentehuis Eijsden-Margraten" van 20 september 2009 voor de realisering van acht woningen aan het Amerikaplein te Margraten is geschrapt in het bestemmingsplan waartegen de reactieve aanwijzing zich richt.
    
    Voorts voert het gemeentebestuur aan dat het college het grote gemeentelijke belang bij de realisering van de woningen heeft miskend. Dit belang is erin gelegen om te kunnen voorzien in een actuele Noorbeekse behoefte aan vijf nieuwbouwwoningen. Voorts is er veel gemeenschapsgeld besteed om de woningbouw mogelijk te maken.
    
    Ten slotte betoogt het gemeentebestuur dat er een samenhang bestaat tussen het plandeel met de bestemming "Wonen" aan de 12e Septemberlaan en het plandeel met de bestemming "Centrum" voor de gronden aan het Amerikaplein. Daarom kan het zich er niet mee verenigen dat de reactieve aanwijzing uitsluitend betrekking heeft op het plandeel voor de 12e Septemberlaan. Het plandeel aan het Amerikaplein had volgens het gemeentebestuur niet ongemoeid mogen worden gelaten.
    
    5.1. Volgens het college is na de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011 het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" van 15 december 2009 het van kracht zijnde planologische regime gebleven voor de gronden aan de 12e Septemberlaan. Hiertoe stelt het dat de Afdeling alleen het plandeel met de bestemming "Wonen" heeft vernietigd, maar de dubbelbestemmingen "Leiding - Brandstof" en "Waarde - Archeologie" in stand heeft gelaten. Volgens het college betekent dit dat het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" van 17 februari 1977 niet het ter plaatse geldende planologische regime vormt. Nu de woningen aan de 12e Septemberlaan als gevolg van de vernietiging door de Afdeling geen onderdeel meer uitmaakten van het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" van 15 december 2009, behoren deze volgens het college niet tot de bestaande planvoorraad als bedoeld in artikel 2.4.1, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening.
    
    5.2. Ingevolge artikel 2.1.1, van de Omgevingsverordening wordt in dit hoofdstuk verstaan onder ruimtelijk plan:
    
    - een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro;
    
    - een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wro;
    
    - beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wro;
    
    - omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3º van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
    
    - een projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet.
    
    Ingevolge artikel 2.4.1, wordt in deze paragraaf verstaan onder:
    
    a. regio Zuid-Limburg: gebied bestaande uit de gemeenten Sittard-Geleen, Stein, Beek, Schinnen, Heerlen, Onderbanken, Brunssum, Kerkrade, Landgraaf, Nuth, Simpelveld, Voerendaal, Maastricht, Meerssen, Eijsden-Margraten, Valkenburg aan de Geul, Gulpen-Wittem en Vaals.
    
    b. bestaande planvoorraad: woningen die zijn opgenomen in de voor 5 juli 2013 vastgestelde ruimtelijke plannen en die nog niet zijn gerealiseerd.
    
    c. woning: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
    
    Ingevolge artikel 2.4.2, eerste lid, voorziet een ruimtelijk plan voor een gebied gelegen in de regio Zuid-Limburg niet in de toevoeging van nieuwe woningen aan de bestaande planvoorraad.
    
    Ingevolge het tweede lid, is het eerste lid niet van toepassing op:
    
    a. nieuwe woningen die voldoen aan de door gedeputeerde staten vastgestelde "Kwaliteitscriteria nieuwe woningen Zuid-Limburg";
    
    b. een ruimtelijk plan dat op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden vastgesteld;
    
    c. een uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de Wro.
    
    5.3. In de beleidsregel "Kwaliteitscriteria nieuwe woningen Zuid-Limburg" staat dat paragraaf 2.4 van de Omgevingsverordening niet van toepassing is indien:
    
    A. het plan voldoet aan de eisen van artikel 1 én 2, of
    
    […];
    
    C. naar het oordeel van het college van gedeputeerde staten wegens bijzondere omstandigheden de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de belangen die worden gediend met de Omgevingsverordening, of
    
    […].
    
    In artikel 1 staat de eis dat kwantitatief minimaal hetzelfde aantal woningen wordt gesloopt als het aantal dat wordt toegevoegd door het nieuwe plan.
    
    In artikel 2 staat dat aan ten minste vier van de onderstaande zes criteria moet zijn voldaan:
    
    1. het plan betreft een inbreidingslocatie, volledig gelegen binnen het bestaand bebouwd gebied;
    
    2. het plan is voorzien van een gezamenlijke verklaring van de (woon)regiogemeenten, waarin staat dat het plan bijdraagt aan een versterking van de woonmilieus.
    
    3. het plan is voorzien van een gezamenlijke verklaring van de (woon)regiogemeenten, waarin staat dat het plan bijdraagt aan kansrijke woningmarktsegmenten.
    
    4. het plan is voorzien van een gezamenlijke verklaring van de (woon)regiogemeenten, waarin staat dat het aantal te realiseren woningen is opgenomen in de regionale woningbouwprogrammering.
    
    5. het plan betreft één of meer van de volgende situaties:
    
    a. een binnenstedelijk revitaliserings- of herstructureringsproject;
    
    b. kwantitatieve toevoeging van woningen binnen een bestaand gebouw (met maximaal 10% toename van de bebouwde oppervlakte).
    
    6. Het schrappen van bestaande, harde plancapaciteit van kwantitatief minimaal hetzelfde aantal woningen als wordt toegevoegd door het nieuwe plan.
    
    5.4. De verordening is een algemeen verbindend voorschrift waartegen ingevolge artikel 8.3, eerste lid, onder a, van de Awb geen beroep openstaat. Het is echter wel mogelijk om een algemeen verbindend voorschrift exceptief te toetsen.
    
    Deze exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
    
    5.5. De Afdeling vat hetgeen is aangevoerd over de onevenredige nadelige gevolgen van artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening aldus op dat die regeling volgens het gemeentebestuur in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Aan de regeling in artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening ligt ten grondslag dat de problematiek op de woningmarkt in Zuid-Limburg zoveel als mogelijk wordt hersteld. Het college heeft ter zitting toegelicht dat niet wordt gedifferentieerd naar gemeenten, omdat de problematiek zich door een toenemende bevolkingskrimp voordoet of voor zal gaan doen in geheel Zuid-Limburg, ook in kleine kernen. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de verordening op dit punt de exceptieve toets niet kan doorstaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    5.6. De Afdeling stelt vast dat in het dictum van de uitspraak van 18 mei 2011 staat dat het besluit van de raad van de gemeente Margraten van 15 december 2009 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" wordt vernietigd, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" aan de 12e Septemberlaan. Bij de vernietiging van een plandeel gaan de dubbelbestemmingen in beginsel mee in de vernietiging, tenzij er aanknopingspunten zijn om hierover anders te oordelen. In dit geval zijn dergelijke aanknopingspunten er niet. Gelet hierop is het standpunt van het college dat ondanks de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011 het bestemmingsplan uit 2009 van kracht bleef, onjuist. Het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" van 17 februari 1977 ging aan het bestemmingsplan van 15 september 2015 vooraf.
    
    Vaststaat dat in het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" van 17 februari 1977 een uitwerkingsplicht is opgenomen om woningen mogelijk te maken aan de 12e Septemberlaan. Hierbij geldt naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders als regel dat de bebouwingsdichtheid niet meer dan 20 eengezinshuizen per hectare zal bedragen. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat het de voorliggende woningbouwontwikkeling ook mogelijk had kunnen maken door een uitwerkingsplan vast te stellen als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de Wro. Indien hiervoor zou zijn gekozen, dan zou het verbod in artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening niet van toepassing zijn geweest, aldus het gemeentebestuur. Ingevolge het tweede lid, onder c, is het verbod immers niet van toepassing op een uitwerkingsplan. Ter zitting is aan het college gevraagd waarom het in een situatie als deze van mening is dat desondanks een reden aanwezig was om een reactieve aanwijzing te geven. Hierop heeft het college geantwoord dat het de omstandigheid dat mogelijk ook een uitwerkingsplan had kunnen worden vastgesteld - hetgeen de Afdeling zelf niet onomstotelijk heeft kunnen vaststellen - niet in de besluitvorming heeft betrokken, omdat het in de veronderstelling verkeerde dat het bestemmingsplan "Kern Noorbeek" van 15 september 2009 het ter plaatse geldende planologische regime vormde. De Afdeling acht het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Bestuurlijke lus
    
    6. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beslechting van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
    
    Het college dient daartoe met inachtneming van overweging 5.6 de motivering voor het geven van de reactieve aanwijzing aan te passen of het besluit tot het geven van de reactieve aanwijzing in te trekken.
    
    7. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Indien het college naar aanleiding van deze uitspraak het besluit tot het geven van de reactieve aanwijzing intrekt, dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Wonen" voor de gronden aan de 12e Septemberlaan te Eijsden-Margraten, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken. Daarna staat daartegen gedurende de in artikel 6:7 van de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden bij de Afdeling beroep open.
    
    Proceskosten
    
    8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van gedeputeerde staten van Limburg op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - met inachtneming van overweging 5.6 het daar omschreven gebrek te herstellen; en
    
    - de Afdeling de uitkomst mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Priem
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2016
    
    646.