ECLI:NL:RVS:2020:993, Raad van State, 08-04-2020, 202002099/1/R1 en 202002099/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeente West Maas en Waal heeft bij brief van 16 maart 2020 de minister van Infrastructuur en Waterstaat verzocht bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen wegens vermoedelijke overtreding van onder meer het Besluit bodemkwaliteit  ten aanzien van het storten van granuliet in het gebied "Over de Maas". Bij de gemeente is, mede naar aanleiding van berichten in de media en contacten met door haar geraadpleegde deskundigen, ongerustheid ontstaan over de aard van het materiaal. Zij sluit niet uit dat door de aanwezigheid van flocculant in het granuliet acrylamide kan vrijkomen. Deze laatste stof kan volgens de gemeente gevaar voor de volksgezondheid opleveren. Gelet hierop en omdat de gemeente vermoedt dat het storten van het granuliet niet voldoet aan een aantal wettelijke bepalingen, heeft zij de minister gevraagd een besluit te nemen dat strekt tot het nemen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.

202002099/1/R1 en 202002099/2/R1.
    Datum uitspraak: 8 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het verzoek van de gemeente West Maas en Waal, de raad van die gemeente en het college van burgemeester en wethouders van die gemeente, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het beroep, in het geding tussen:
    de gemeente West Maas en Waal, de raad van die gemeente en het college van burgemeester en wethouders van die gemeente (hierna tezamen en in enkelvoud: de gemeente),
    appellanten,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    De gemeente heeft bij brief van 16 maart 2020 de minister verzocht bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen wegens vermoedelijke overtreding van onder meer het Besluit bodemkwaliteit  ten aanzien van het storten van granuliet in het gebied "Over de Maas".
    Bij brief van 26 maart 2020 heeft de gemeente de minister met toepassing van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb in gebreke gesteld en, op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen het volgens haar niet tijdig nemen van een besluit op dit verzoek.
    Eveneens op 26 maart 2020 heeft de gemeente de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 3 april 2020, waarbij partijen met hun instemming telefonisch zijn gehoord. Gehoord zijn de gemeente, vertegenwoordigd door mr. J. Kevelam, advocaat te Almelo, en J.E.M. Mol-van de Camp, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.H.P. Brans en mr. K. Winterink, beiden advocaat te Den Haag, M. van de Leemkule, E. de Beer en E. Ravestijn. Voorts zijn gehoord Over de Maas C.V. en Over de Maas B.V., beide vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    2.    Bij de behandeling van het beroep en het verzoek is naar voren gekomen dat in het gebied "Over de Maas", gelegen in de gemeente West Maas en Waal in de uiterwaarden langs de Maas tussen Alphen en Dreumel, sinds enige tijd wordt gewerkt aan het verondiepen van een plas ten behoeve van natuurontwikkeling. Daarbij wordt gebruik gemaakt van granuliet, een materiaal dat een restproduct vormt van de weg- en spoorwegbouw. De partijen granuliet waarom het in dit geval gaat, worden per schip aangevoerd vanaf een bedrijf in Amsterdam. Per week vinden drie transporten plaats, zo is tijdens de zitting naar voren gekomen. Het project wordt uitgevoerd door Over de Maas C.V. en Over de Maas B.V.
        Bij de gemeente is, mede naar aanleiding van berichten in de media en contacten met door haar geraadpleegde deskundigen, ongerustheid ontstaan over de aard van het materiaal. Zij sluit niet uit dat door de aanwezigheid van flocculant in het granuliet acrylamide kan vrijkomen. Deze laatste stof kan volgens de gemeente gevaar voor de volksgezondheid opleveren. Gelet hierop en omdat de gemeente vermoedt dat het storten van het granuliet niet voldoet aan een aantal wettelijke bepalingen, heeft zij de minister op 16 maart 2020 gevraagd om binnen zeven dagen na verzending van de desbetreffende brief een besluit te nemen dat strekt tot het nemen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
    Is de gemeente belanghebbende?
    3.    De minister stelt zich op het standpunt dat de gemeente geen belanghebbende is bij het verzoek om handhaving. Als dit standpunt juist zou zijn, betekent dit dat geen sprake is van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb en dat het uitblijven van een besluit op het verzoek op voorhand niet kan worden aangemerkt als het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. In die situatie staat geen beroep op de bestuursrechter open.
    3.1.    De gemeente betoogt dat de raad, het college en de gemeente als rechtspersoon alle belanghebbende zijn. Waar het gaat om de raad en het college onderbouwt de gemeente dit met het betoog dat diverse wettelijke bepalingen aan de raad en het college bevoegdheden toekennen op het gebied van de ruimtelijke ordening binnen de gemeente. Volgens de gemeente is de ruimtelijke ordening in het geding doordat de stort van verontreinigend materiaal gevolgen heeft voor de uitvoerbaarheid van de bestemming die op het terrein rust. Verder stelt zij dat de gemeente als rechtspersoon na het voltooien van de werkzaamheden eigenaar zal worden van het terrein en om die reden een concreet en economisch belang heeft. De gemeente is voorts eigenaar van gronden in de directe omgeving van het project.
    3.2.    De minister stelt dat het al dan niet handhavend optreden ten aanzien van de gestelde overtredingen geen gevolgen heeft voor de ruimtelijke ordening op het grondgebied van de gemeente. Dit betekent dat de raad en het college daaraan volgens de minister geen belang kunnen ontlenen. Naar de mening van de minister is verder niet duidelijk waarom de gemeente als rechtspersoon belanghebbende zou zijn, mede doordat zij de overeenkomst waaruit zou volgen dat zij eigenaar wordt van het terrein, niet heeft overgelegd.
    3.3.    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan beroep worden ingesteld door een belanghebbende.
        Artikel 1:2 van die wet luidt:
    "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
    3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
    4.    In onder meer de Wet ruimtelijke ordening, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet milieubeheer zijn aan de raad en het college bevoegdheden toegekend op het gebied van de ruimtelijke ordening en het milieubeheer in de desbetreffende gemeente. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat, los van de vraag of zich daadwerkelijk overtredingen plaatsvinden zoals de gemeente stelt, voldoende grond voor de conclusie dat die belangen in dit geval in het geding zijn. De voorzieningenrechter acht in dat verband mede de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:938, onder 3, van belang. Tevens acht de voorzieningenrechter het voldoende aannemelijk dat is overeengekomen dat de gemeente als rechtspersoon eigenaar zal worden van het terrein, en voorts dat zij thans al eigenaar is van gronden in de omgeving. Gelet daarop acht de voorzieningenrechter, anders dan de minister, zowel de raad en het college, als de gemeente als rechtspersoon, belanghebbende bij het verzoek om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen.
    Is (de voorzieningenrechter van) de Afdeling dan wel (de voorzieningenrechter van) de rechtbank bevoegd?
    5.    De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of de Afdeling, en daarmee haar voorzieningenrechter, bevoegd is om van het geschil kennis te nemen, of dat de zaak thuis hoort bij de rechtbank en diens voorzieningenrechter.
    5.1.    Het verzoek om handhaving van de gemeente is gestoeld op een mogelijke overtreding van een of meer bepalingen van de Wet bodembescherming, de Wet milieubeheer, het Besluit bodemkwaliteit en/of de Waterwet worden overtreden. Het Besluit bodemkwaliteit heeft zijn grondslag in de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming. Die wetten worden, voor zover hier van belang, genoemd in artikel 2 van Bijlage 2 bij de Awb. Dit betekent dat in zoverre ingevolge artikel 8:6 van de Awb beroep op de Afdeling openstaat en niet op de rechtbank. De omstandigheid dat in het verzoek om handhaving ook artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet wordt genoemd, welk artikel niet is vermeld in artikel 2 van Bijlage 2, doet naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aan de bevoegdheid van de Afdeling af. In dat verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:622, onder 7.2. In die zaak was een last aan de orde die niet splitsbaar is in een deelbesluit dat is gebaseerd op een overtreding ter zake waarvan bij de Afdeling beroep moet worden ingesteld, en een deelbesluit dat is gebaseerd op andere overtredingen waartegen bij de rechtbank beroep kan worden ingesteld. Om die reden heeft de Afdeling zich bevoegd geacht om kennis te nemen van het beroep met betrekking tot die last. In het voorliggende geval heeft de minister nog geen besluit op het verzoek om handhaving genomen. Het verzoek om handhaving moet echter worden geacht te zijn gericht op het verkrijgen van een besluit met een vergelijkbare strekking als de last die in de uitspraak van 27 februari 2019 aan de orde was. Dit betekent dat over de bevoegdheid van de Afdeling in gelijke zin moet worden geoordeeld als in de uitspraak van 27 februari 2019. Dat neemt niet weg dat wanneer de minister ervoor kiest het verzoek om handhaving af te wijzen, de rechtsbescherming alsnog is verdeeld en gedeeltelijk berust bij de Afdeling en gedeeltelijk bij de rechtbank.
        Het voorgaande betekent dat de voorzieningenrechter zich bevoegd acht om kennis te nemen van het geschil.
    Is sprake van het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit en kon daartegen reeds beroep worden ingesteld?
    6.    De gemeente voert aan dat de situatie zodanig spoedeisend is, dat het op de weg van de minister had gelegen om binnen de door de gemeente gestelde termijn van zeven dagen te beslissen op het verzoek om handhaving en niet de uiterste termijn van acht weken te hanteren die is opgenomen in artikel 4:13, tweede lid, van de Awb. Daarbij verwijst de gemeente onder meer naar opmerkingen die medewerkers van kennisinstituut Deltares en de Universiteit Wageningen hebben geplaatst waar het de mogelijke gevolgen voor de volksgezondheid betreft.
    6.1.    Volgens de minister was het met het oog op een zorgvuldige besluitvorming en in aanmerking genomen dat voor die besluitvorming tevens overleg nodig is met de minister voor Milieu en Wonen, redelijkerwijs niet mogelijk een besluit te nemen binnen de door de gemeente gestelde termijn van zeven dagen. Naar de mening van de minister was dit ook niet nodig nu het project al vier jaar in uitvoering is en de hoeveelheid granuliet die de komende tijd nog zal worden gestort, verhoudingsgewijs beperkt is. Voorts stelt de minister dat het granuliet door een erkende en onafhankelijke derde, te weten SGS INTRON Certificatie B.V., van een certificaat is voorzien en dat uit recent onderzoek van Geonius Milieu B.V. naar voren komt dat het granuliet voldoet aan de eisen van het Besluit bodemkwaliteit.
    6.2.    Artikel 4:13 van de Awb luidt:
    "1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
    2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan."
        Artikel 6:12 luidt:
    "[…]
    2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
    a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
    b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
    3. Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.
    […]"
    6.3.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter levert het enkele feit dat het project al langere tijd in uitvoering is, geen grond op om aan te nemen dat zich geen bijzondere spoed voordoet. Daarbij wordt in beschouwing genomen dat als het storten van het granuliet zich inderdaad niet zou verdragen met één of meer wettelijke bepalingen en dit gevaar voor de volksgezondheid kan opleveren, er belang bij kan bestaan om te bewerkstelligen dat die overtreding in ieder geval niet langer voortduurt. In aanmerking genomen dat de gemeente pas recentelijk signalen heeft binnengekregen dat mogelijk sprake is van overtredingen, kan de gemeente voorts niet worden tegengeworpen dat zij pas nu een verzoek om handhaving heeft gedaan.
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat wat de gemeente in haar verzoek om handhaving naar voren heeft gebracht, voldoende elementen bevat om te oordelen dat zich een zodanige spoed voordoet dat de uiterste termijn van acht weken die is vervat in artikel 4:13, tweede lid, van de Awb niet kan worden afgewacht. Daarbij heeft de voorzieningenrechter het oog op het hoge tempo waarin de werkzaamheden ter plaatse worden verricht en op het feit dat scheepsladingen materiaal worden verwerkt. Verder acht hij het onomkeerbare karakter van de werkzaamheden en de mogelijke risico's voor de volksgezondheid van belang. Hiermee is overigens niet gezegd dat de voorzieningenrechter inschat dat die risico's zich daadwerkelijk voordoen. De vraag of dat het geval is en of sprake is van overtreding van wettelijke bepalingen, kan in deze procedure niet aan de orde komen. De onderhavige procedure betreft immers uitsluitend de vraag of de minister al dan niet tijdig een besluit heeft genomen op het verzoek om handhaving van de gemeente.
        De voorzieningenrechter acht een beslistermijn van zeven dagen niet onredelijk. Daarbij neemt hij in aanmerking dat het voor de minister, mede gelet op het reeds aanwezige onderzoeksmateriaal, niet onmogelijk moest worden geacht om, na overleg met de minister voor Milieu en Wonen, binnen die termijn een weloverwogen besluit op het verzoek van de gemeente te nemen.
        Gezien de grote spoedeisendheid van de situatie is de voorzieningenrechter verder van oordeel dat artikel 6:12, derde lid, van de Awb van toepassing is. Van de gemeente kon derhalve niet worden gevergd om na ommekomst van de door haar gestelde termijn van zeven dagen twee weken na ingebrekestelling te wachten met het instellen van beroep. Dit is te minder het geval nu de minister reeds bij brief van 24 maart 2020 heeft laten weten kennis te hebben genomen van het verzoek van de gemeente om binnen zeven dagen een besluit te nemen, maar dat die termijn wat de minister betreft niet haalbaar is en dat de wettelijke termijn van acht weken zal worden aangehouden.
    Conclusie
    7.    Uit het vorenstaande volgt dat sprake is van het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit en dat het uitblijven van een besluit zich niet verdraagt met artikel 4:13 van de Awb.
        Dit betekent dat het beroep van de gemeente gegrond is en dat het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit moet worden vernietigd.
    8.    De minister dient op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb alsnog een besluit te nemen op het verzoek om handhaving. Ter zitting heeft de minister toegezegd om dit uiterlijk in de week van 20 april 2020 te doen. De gemeente heeft laten weten daarmee in te stemmen, mits het besluit uiterlijk op vrijdag 24 april om 12.00 uur wordt genomen. De voorzieningenrechter acht dat niet onredelijk en zal dienovereenkomstig op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb een termijn stellen. De gemeente heeft tevens bericht dat zij, ervan uitgaande dat de minister conform de toezegging tijdig een besluit zal nemen, geen aanspraak maakt op een dwangsom wanneer de minister desondanks in gebreke blijft. De dwingend geformuleerde tekst van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb biedt de voorzieningenrechter echter geen ruimte om aan deze wens van de gemeente tegemoet te komen.
        De voorzieningenrechter bepaalt daarom, gelet op de dwingend geformuleerde tekst van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat de minister een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat de minister in gebreke blijft de uitspraak na te leven als hierna vermeld.
    9.    Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    10.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit door de minister van Infrastructuur en Waterstaat op het verzoek van de gemeente West Maas en Waal, de raad van die gemeente en het college van burgemeester en wethouders van die gemeente van 16 maart 2020 om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen ten aanzien van het storten van granuliet in het gebied "Over de Maas";
    III.    draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om uiterlijk op 24 april 2020 om 12.00 uur een besluit te nemen op het onder II bedoelde verzoek en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.    bepaalt dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de gemeente West Maas en Waal, de raad van die gemeente en het college van burgemeester en wethouders van die gemeente een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn voor de bekendmaking van het besluit wordt overschreden, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
    V.    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    VI.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij de gemeente West Maas en Waal, de raad van die gemeente en het college van burgemeester en wethouders van die gemeente in verband met de behandeling van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 525,00 (zegge: vijfhonderdvijfentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de gemeente West Maas en Waal, de raad van die gemeente en het college van burgemeester en wethouders van die gemeente het door hen voor de behandeling van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 708,00 (zegge: zevenhonderdacht euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2020
    195.