ECLI:NL:RVS:2018:3939, Raad van State, 05-12-2018, 201801552/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2017 heeft het algemeen bestuur Tours & Tickets onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het pand Prinsengracht 277 voor een vestiging van Tours & Tickets (aan de Prinsengrachtzijde) te staken en gestaakt te houden en alle reclame op de gevels te verwijderen en verwijderd te houden.

201801552/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Tours & Tickets B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 6 februari 2018 in zaken nrs. 17/7222 en 17/7223 in het geding tussen:
    
    Tours & Tickets
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam), verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 maart 2017 heeft het algemeen bestuur Tours & Tickets onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het pand Prinsengracht 277 voor een vestiging van Tours & Tickets (aan de Prinsengrachtzijde) te staken en gestaakt te houden en alle reclame op de gevels te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 21 november 2017 heeft het algemeen bestuur het door Tours & Tickets daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dat ziet op het verwijderen van gevelreclame en het besluit in zoverre herroepen. Het algemeen bestuur heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 februari 2018 heeft de rechtbank het door Tours & Tickets daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Tours & Tickets hoger beroep ingesteld.
    
    Tours & Tickets heeft nadere stukken ingediend.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2018, waar Tours & Tickets, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks en mr. M.M.J.A. Langenhoff, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Tours & Tickets heeft een voor klanten geopende vestiging aan de Prinsengracht 277 te Amsterdam, aan de Prinsengrachtzijde (hierna: het pand). Het pand bestaat uit een gebouw met een oppervlakte van ongeveer 22 m2, waarvan ongeveer 18 m2 bestaat uit voor het publiek toegankelijke ruimte. Tours & Tickets ontvangt hier klanten, met name toeristen, om hen te adviseren over uitstapjes in en buiten Amsterdam en hen daarvoor tickets te verkopen. Daarbij gaat het onder meer om musea, attracties en rondvaarten en om door Tours & Tickets georganiseerde wandel- en fietstochten en excursies. Desgewenst inventariseert Tours & Tickets de wensen van klanten die het pand bezoeken en stelt in overleg met hen een dagprogramma of arrangement samen.
    
        Het algemeen bestuur stelt dat Tours & Tickets het pand in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Westelijke binnenstad" gebruikt. Tours & Tickets betwist dat. Ook voor zover de activiteiten in het pand wel in strijd met het bestemmingsplan moeten worden geacht, kan Tours & Tickets zich niet met handhavend optreden verenigen.
    
    Bestemmingsplan
    
    2.    Tours & Tickets betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur de activiteiten in het pand terecht in strijd met het bestemmingsplan heeft geacht. Volgens haar vallen de activiteiten niet onder 'consumentverzorgende dienstverlening', zoals het algemeen bestuur heeft aangenomen, maar onder 'kantoor met baliefunctie'. Daartoe wijst zij op de begripsomschrijvingen in de planregels, waarin een reisbureau als voorbeeld van 'kantoor met baliefunctie' is genoemd. De activiteiten van Tours & Tickets in het pand zijn volgens haar soortgelijk aan die van een reisbureau. Het informeren van bezoekers en het samenstellen van programma's van tours, excursies en bezoeken, het boeken en het afrekenen zijn volgens haar te beschouwen als administratieve werkzaamheden als bedoeld in de planregels.
    
    2.1.    Volgens het algemeen bestuur vallen de activiteiten van Tours & Tickets in het pand onder 'consumentverzorgende dienstverlening', hetgeen ter plaatse op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan, nu het pand langs de gracht is gelegen. Van een 'kantoor met baliefunctie' is, gelet op de inrichting, formule en opzet van de dienstverlening, geen sprake. Daarvoor is vereist dat de baliefunctie ondergeschikt is aan de kantoorfunctie en in het verlengde ligt van de kantooractiviteiten. In het geval van Tours & Tickets is de hoofdfunctie echter uitsluitend het rechtstreeks aan de consumenten verlenen van diensten aan een balie, terwijl geen noemenswaardige administratieve werkzaamheden plaatsvinden. Daarbij bevinden consumenten zich slechts korte tijd in het pand. Dat een reisbureau als voorbeeld van 'kantoor met baliefunctie' is genoemd, laat onverlet dat ook een reisbureau waar als gevolg van automatisering geen noemenswaardige ondersteunende administratieve werkzaamheden meer plaatsvinden, niet langer als 'kantoor met baliefunctie' kan worden aangemerkt, aldus het algemeen bestuur.
    
    2.2.    Ingevolge het bestemmingsplan "Westelijke binnenstad" geldt ter plaatse de bestemming "Gemengd - 1.4".
    
        Artikel 10.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor 'Gemengd - 1.4' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    […]
    
    c. kantoren met baliefunctie;
    
    […]."
    
        Op grond van artikel 1, lid 1.41, wordt onder 'kantoor met baliefunctie' verstaan: een kantoor met een publieksaantrekkende hoofdfunctie, zoals een bank, postkantoor, gemeentehuis, reisbureau en dergelijke, met uitzondering van geldwisselkantoren en telefoneerinrichtingen.
    
        Op grond van artikel 1, lid 1.42, wordt onder 'kantoor' verstaan: een gebouw dat dient voor de uitoefening van administratieve werkzaamheden alsmede voor congres- en vergaderruimte.
    
    2.3.     Uit de gegeven voorbeelden in de begripsomschrijving in de planregels volgt dat een reisbureau onder 'kantoor met baliefunctie' wordt begrepen. Daarbij zijn geen nadere beperkingen gesteld. Het algemeen bestuur kan niet worden gevolgd in zijn stelling dat een reisbureau waar als gevolg van automatisering geen noemenswaardige ondersteunende administratieve werkzaamheden meer plaatsvinden, daardoor niet langer als 'kantoor met baliefunctie' kan worden aangemerkt. Tours & Tickets heeft in dit verband terecht naar voren gebracht dat het bestemmingsplan in 2013 is vastgesteld, en dat reisbureaus met een dergelijke geautomatiseerde werkwijze op dat moment gangbaar waren. Voor zover de planwetgever niet heeft beoogd om ook deze reisbureaus onder de omschrijving van 'kantoor met baliefunctie' te brengen, is dit niet in de planregels tot uitdrukking gebracht.
    
        De Afdeling ziet verder geen grond voor het oordeel dat het door Tours & Tickets in het pand informeren van bezoekers en het samenstellen van programma's van tours, excursies en bezoeken, het boeken en het afrekenen, in planologisch opzicht in betekenende mate verschilt van de activiteiten van een reisbureau als hiervoor bedoeld. Voor zover het algemeen bestuur aanvoert dat klanten bij Tours & Tickets slechts korte tijd in het pand aanwezig zijn, is de Afdeling niet gebleken dat dit een wezenlijk verschil met een dergelijk reisbureau oplevert. Nu de activiteiten van een reisbureau op grond van de planregels onder 'kantoor met baliefunctie' vallen, moet hetzelfde worden aangenomen voor de activiteiten van Tours & Tickets in het pand. Het algemeen bestuur heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat die activiteiten van Tours & Tickets in het pand in strijd met het bestemmingsplan zijn. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Nu het gebruik van het pand niet in strijd is met het bestemmingsplan, bestaat in zoverre geen grondslag om handhavend op te treden. De overige hogerberoepsgronden behoeven daarmee geen bespreking meer.
    
    Slotoverwegingen
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover het beroep ongegrond is verklaard, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 november 2017 van het algemeen bestuur alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 30 maart 2017 ongegrond is verklaard, nu het gebruik van het pand door Tours & Tickets niet in strijd is met het bestemmingsplan en in zoverre een grondslag voor handhavend optreden ontbreekt. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 30 maart 2017, voor zover dat bij het besluit van 21 november 2017 gedeeltelijk in stand is gelaten, zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    5.    Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de in bezwaar opgekomen proceskosten bij het besluit van 21 november 2017 reeds gedeeltelijk zijn vergoed.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 6 februari 2018 in zaken nrs. 17/7222 en 17/7223, voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 21 november 2017, kenmerk JZ 98-17-0098, voor zover daarbij het besluit van 30 maart 2017, kenmerk BWT 35-16-9016, gedeeltelijk in stand is gelaten;
    
    V.    herroept dat besluit van 30 maart 2017, voor zover het bij het besluit van 21 november 2017 gedeeltelijk in stand is gelaten;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Tours & Tickets B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Tours & Tickets B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Tours & Tickets B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Witsen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
    
    727.