ECLI:NL:RVS:2017:1801, Raad van State, 05-07-2017, 201607558/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2010 heeft het college een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.

201607558/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Leiderdorp,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 augustus 2016 in zaak nr. 15/9313 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 maart 2010 heeft het college een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 november 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een schriftelijk stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2017, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door J.C. Borst, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Leiderdorp (hierna: de woning). Bij brief van 28 juni 2009 heeft hij bij het college een verzoek ingediend om een vergoeding ter hoogte van € 15.000,00 voor het nadeel, bestaande uit waardevermindering van de woning, dat hij heeft geleden als gevolg van een besluit van 22 augustus 1995, waarbij het college bouwvergunning heeft verleend voor de bouw van een jongerenontmoetingsplaats op een in de nabijheid van de woning gelegen terrein. Daartoe heeft hij in die brief aangevoerd dat het gebruik van de jongerenontmoetingsplaats tot overlast voor omwonenden heeft geleid en dat hij daardoor, in vergelijking met de overige inwoners van Leiderdorp, onevenredig zwaar is getroffen.
    
    2.    Bij brief van 28 februari 2010 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Vervolgens heeft het college het in het procesverloop vermelde besluit van 5 maart 2010 genomen. Bij brief van 7 april 2010 heeft [appellant] gronden van het bezwaarschrift aangevoerd. Bij brief van 12 november 2014 heeft hij het college in gebreke gesteld in verband met het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Bij brief van 30 januari 2015 heeft hij beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    
    3.    Bij besluit van 4 maart 2015 heeft het college gereageerd op de ingebrekestelling van 12 november 2014. In dit besluit heeft het college uiteengezet dat het de brief van 28 februari 2010 als ingebrekestelling heeft opgevat, dat het de brief van 7 april 2010 als toelichting op die ingebrekestelling en niet als bezwaarschrift heeft opgevat, dat het binnen twee weken na de ingebrekestelling op het verzoek om nadeelcompensatie heeft beslist en dat het derhalve niet in gebreke is geweest, zodat geen aanleiding bestaat voor het betalen van een dwangsom. Bij brief van 13 april 2015 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen dit besluit.
    
    4.    Bij uitspraak van 22 september 2015 heeft de rechtbank de door [appellant] ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 4 maart 2015 vernietigd, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen op bezwaar vernietigd, het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een besluit te nemen op het door [appellant] tegen het besluit van 5 maart 2010 gemaakte bezwaar en vastgesteld dat het college als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit een dwangsom heeft verbeurd.
    
        In deze uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat het na 1 oktober 2009 niet meer mogelijk was bezwaar te maken tegen het niet tijdig nemen van een besluit, dat het college de brief van 28 februari 2010 terecht als ingebrekestelling heeft opgevat en dat het college niet langer in gebreke was nadat het, bij besluit van 5 maart 2010, alsnog inhoudelijk op het verzoek om nadeelcompensatie had beslist. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college de brief van 7 april 2010 had behoren op te vatten als bezwaarschrift, gericht tegen het besluit van 5 maart 2010, omdat in deze brief gronden tegen dat besluit zijn aangevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellant] geen bezwaarschrift heeft ingediend. Dat betekent dat het college alsnog inhoudelijk op het tegen het besluit van 5 maart 2010 gemaakte bezwaar dient te beslissen.
    
        De rechtbank heeft de hoogte van de verbeurde dwangsom met toepassing van artikel 8:55c van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vastgesteld. Zij heeft in dit verband aanleiding gezien om met toepassing van artikel 4:17, zevende lid, van deze wet te bepalen dat het college slechts een gedeelte van de verbeurde dwangsom aan [appellant] is verschuldigd. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor het toekennen van schadeloosstelling in verband met de door [appellant] gestelde overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij heeft evenmin aanleiding gezien te bepalen dat het college een dwangsom verbeurt indien het niet binnen de gestelde termijn van zes weken alsnog op het bezwaarschrift van [appellant] beslist.
    
    5.    Bij brief van 6 november 2015 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld in verband met het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Vervolgens heeft het college het in het procesverloop vermelde besluit van 10 november 2015 genomen. Bij uitspraak van 22 augustus 2016 heeft de rechtbank over dat beroep beslist. [appellant] heeft zes hogerberoepsgronden tegen deze uitspraak aangevoerd.
    
        beoordeling van de hogerberoepsgronden
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet op de juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan haar uitspraak van 22 september 2015. Daartoe voert hij aan dat het college niet binnen de in deze uitspraak gestelde termijn een besluit heeft genomen op het tegen het besluit van 5 maart 2010 gemaakte bezwaar, dat dit voor de toepassing  van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld en dat de rechtbank heeft verzuimd dit besluit - met de daaraan te verbinden rechtsgevolgen - te vernietigen. Voorts voert hij aan dat hij de rechtbank niet heeft gevraagd alsnog een dwangsom vast te stellen, maar om het college te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding ter hoogte van de dwangsom, die het college niet heeft verbeurd als gevolg van een omissie in de uitspraak van 22 september 2015. Hij benadrukt dat hij in beroep niet heeft aangevoerd dat het college, na de ingebrekestelling van 6 november 2015, nogmaals een dwangsom is verschuldigd.
    
    6.1.    Indien een bestuursorgaan niet binnen een bij wet of rechterlijke beslissing gestelde termijn een besluit neemt, heeft dit tot gevolg dat de belanghebbende, met inachtneming van artikel 6:12 van de Awb, beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan instellen. Het niet tijdig nemen van een besluit wordt uitsluitend voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. Dat een bestuursorgaan niet tijdig beslist, betekent op zichzelf, anders dan [appellant] blijkbaar meent, niet dat van rechtswege een besluit ontstaat.
    
        [appellant] heeft geen beroep bij de rechtbank ingesteld in verband met het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. [appellant] heeft uitsluitend beroep ingesteld tegen het besluit van 10 november 2015. De rechtbank was derhalve niet bevoegd een beslissing te geven over het niet tijdig met inachtneming van de door de rechtbank gestelde termijn nemen van een beslissing op bezwaar.
    
        Het eerste onderdeel van het betoog faalt.
    
    6.2.    [appellant] heeft in beroep het standpunt ingenomen dat in de uitspraak van 22 september 2015, in strijd met de duidelijke bewoordingen van de wet, is verzuimd een dwangsom vast te stellen voor elke dag dat het college in gebreke is binnen de in de uitspraak gestelde termijn een besluit te nemen op het tegen het besluit van 5 maart 2010 gemaakte bezwaar. Hij heeft de rechtbank verzocht om deze rechterlijke dwaling te herstellen door het college te veroordelen tot betaling van schadevergoeding ter hoogte van de door het college in verband met het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar verschuldigde dwangsom.
    
        De rechtbank kan met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb bepalen dat, indien en zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door haar aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. In de uitspraak van 22 september 2015 heeft de rechtbank overwogen dat zij geen aanleiding ziet om van deze bevoegdheid gebruik te maken. [appellant] heeft geen hoger beroep tegen die uitspraak ingesteld. Dit betekent dat die uitspraak onherroepelijk is en dat in rechte vaststaat dat de overschrijding van de daarin gestelde beslistermijn op zichzelf niet met zich brengt dat het college een dwangsom verbeurt. De rechtbank heeft in de uitspraak van 22 augustus 2016 terecht overwogen dat voor het door [appellant] alsnog naar voren brengen van klachten tegen de uitspraak van 22 september 2015 geen plaats is.
    
        Het tweede onderdeel van het betoog faalt eveneens.
    
    7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij bij uitspraak van 22 september 2015, met toepassing van artikel 8:55c van de Awb, de verschuldigdheid en de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom had vastgesteld, zodat het college daarover geen besluit meer hoefde te nemen. Daartoe voert hij aan dat het college op grond van artikel 4:18 van de Awb verplicht blijft een besluit te nemen en dat de toepassing van artikel 8:55c van de Awb daaraan niet afdoet.
    
    7.1.    Omdat de rechtbank de verschuldigdheid en de hoogte van de verbeurde dwangsom, als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb, bij uitspraak van 22 september 2015 heeft vastgesteld, was het college niet meer bevoegd daarover een besluit te nemen.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank in de uitspraak van 22 september 2015 ten onrechte de hoogte van de verbeurde dwangsom met overeenkomstige toepassing van artikel 4:17, zevende lid, van de Awb heeft vastgesteld, dat hij dit als beroepsgrond tegen het besluit van 10 november 2015 heeft aangevoerd en dat de rechtbank naar aanleiding daarvan in de uitspraak van 22 augustus 2016 heeft verzuimd om de in de uitspraak van 22 september 2015 gemaakte fout te herstellen.
    
    8.1.    [appellant] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van 22 september 2015. Dat betekent dat deze uitspraak onherroepelijk is en dat het door de rechtbank opnieuw vaststellen van de hoogte van de verbeurde dwangsom, als door [appellant] gevraagd, in strijd met het gezag van gewijsde van deze uitspraak is. In de uitspraak van 22 augustus 2016 is terecht overwogen dat voor het door [appellant] alsnog naar voren brengen van klachten tegen de uitspraak van 22 september 2015 geen plaats is.
    
         Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in rechte vaststaat dat het besluit van 22 augustus 1995, waarbij bouwvergunning is verleend voor de bouw van een jongerenontmoetingsplaats op een in de nabijheid van de woning gelegen terrein, niet in strijd met het destijds toepasselijke bestemmingsplan is genomen, zodat het nadeel, bestaande uit waardevermindering van de woning, niet aan dat besluit kan worden toegerekend en het college het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen. Daartoe voert hij aan dat de bouwvergunning in strijd met het bestemmingsplan is verleend, dat de bouwvergunning niet tot een verandering van de planologische situatie heeft geleid, dat hij geen beroep op de planschaderegeling van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening kan doen en dat er wel degelijk een rechtstreeks oorzakelijk verband is tussen het besluit van 22 augustus 1995 en de waardevermindering van de woning.
    
    9.1.    Tegen het besluit van 22 augustus 1995 heeft een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan. Deze rechtsgang heeft niet tot herroeping of vernietiging van dat besluit geleid. Dat brengt met zich dat het ervoor dient te worden gehouden dat dat besluit zowel wat betreft de inhoud als de wijze van totstandkoming rechtmatig is en dat de bouwvergunning met inachtneming van de in het bestemmingsplan gestelde voorschriften is verleend. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant], desgevraagd, geen bijzondere omstandigheden gesteld die ertoe nopen dat een uitzondering op dit uitgangspunt dient te worden gemaakt. De enkele stelling dat het besluit van 22 augustus 1995 onjuist is, leidt op zichzelf niet tot een ander oordeel. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986 (NJ 1986, 723).
    
        Voor zover [appellant] het college heeft verzocht om schadevergoeding wegens onrechtmatige daad, heeft het college het verzoek terecht afgewezen, omdat [appellant], gelet op het vorenstaande, niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college onrechtmatig heeft gehandeld door het besluit van 22 augustus 1995 te nemen.
    
        Voor zover [appellant] het college heeft verzocht om nadeelcompensatie wegens rechtmatig handelen, heeft het college het verzoek eveneens terecht afgewezen. Omdat het ervoor wordt gehouden dat de bouwvergunning met inachtneming van de in het bestemmingsplan gestelde voorschriften is verleend, bestaat geen grond voor het oordeel dat het door [appellant] gestelde nadeel, bestaande uit een waardevermindering van de woning, aan het besluit van 22 augustus 1995 kan worden toegerekend. Dat besluit heeft er immers, gelet op de bestaande planologische mogelijkheden, niet toe geleid dat [appellant] in een nadeliger planologische situatie is komen te verkeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college vanwege de kennelijke ongegrondheid van het bezwaar van horen in bezwaar mocht afzien. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank de verkeerde maatstaf heeft gehanteerd en dat artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb restrictief dient te worden uitgelegd. Voorts voert hij aan dat voor toepassing van deze bepaling is vereist dat de belanghebbende niet in een voordeliger positie kan komen te verkeren als van de juistheid van het bezwaar wordt uitgegaan.
    
    10.1.    Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
    
        Die situatie doet zich hier niet voor. In dit geval was niet duidelijk of [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding wegens onrechtmatige daad dan wel om nadeelcompensatie wegens rechtmatig handelen. Voor zover hij heeft verzocht om schadevergoeding wegens onrechtmatige daad, was niet uitgesloten dat hij tijdens het horen bijzondere omstandigheden had aangevoerd, op basis waarvan het college een uitzondering had gemaakt op het uitgangspunt dat van de rechtmatigheid van het besluit van 22 augustus 1995 dient te worden uitgegaan. Het college heeft [appellant] ten onrechte de mogelijkheid onthouden zich hierover voorafgaand aan het besluit van 10 november 2015 uit te laten.
    
        Het betoog slaagt.
    
    11.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank in verband met zijn beroep op overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, ten onrechte heeft overwogen dat de redelijke termijn is aangevangen op 8 april 2010, dat, gelet op de tussen partijen gemaakte afspraak over het opschorten van de procedure, de periode vanaf 10 juni 2010 tot 10 november 2013 buiten beschouwing blijft bij het bepalen van de totale behandelduur van het bezwaar en het beroep en dat dit met zich brengt dat de totale behandelduur niet in strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM is. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de redelijke termijn op 28 februari 2010 is aangevangen en dat de tussen partijen gemaakte afspraak geen betrekking heeft op het tegen het besluit van 5 maart 2010 gerichte bezwaarschrift.
    
    11.1.    Artikel 6, eerste lid, van het EVRM luidt als volgt:
    
    Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. (…).
    
    11.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    
    11.3.    Zoals volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), is, nu het primaire besluit vóór 1 februari 2014 is bekendgemaakt, het in die uitspraak neergelegde overgangsrecht van toepassing.
    
    11.4.    In zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. In zaken waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechtbank daarover op basis van de voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Hierbij is uitgangspunt dat de behandeling van het bezwaar en het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat vertraging in bezwaar door voortvarendheid in beroep kan worden gecompenseerd. De onder 11.2 bedoelde omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven om de overschrijding van deze termijnen gerechtvaardigd te achten.
    
    11.5.    In haar uitspraak van 22 september 2015 heeft de rechtbank overwogen dat het college op 8 april 2010 het tegen het besluit van 5 maart 2010 gerichte bezwaarschrift heeft ontvangen, dat de procedure sinds de ontvangst van het bezwaarschrift tot aan die uitspraak ongeveer vijf jaar en zes maanden had geduurd en dat, gelet op de tussen [appellant] en het college gemaakte afspraak over het opschorten van de procedure, de periode vanaf 10 juni 2010 tot 10 november 2013 bij het berekenen van de redelijke termijn buiten beschouwing wordt gelaten. [appellant] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Dit heeft tot gevolg dat de rechtbank in haar uitspraak van 22 augustus 2016 gehouden was uit te gaan van de juistheid van de eerder gegeven beslissing over de aanvang van de redelijke termijn en de betekenis van de tussen [appellant] en het college gemaakte afspraak. Het opnieuw beoordelen van door de rechtbank eerder uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen beroepsgronden miskent immers het gezag van de rechterlijke uitspraak waartegen geen rechtsmiddel is aangewend. De beroepsgronden over de aanvang van de redelijke termijn en de betekenis van de tussen [appellant] en het college gemaakte afspraak vallen thans dientengevolge buiten het geding.
    
    11.6.    Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank in haar uitspraak van 22 augustus 2016 terecht heeft overwogen dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, ten tijde van die uitspraak niet was overschreden. Zij heeft daarbij terecht als uitgangspunten gehanteerd dat de termijn op 8 april 2010 is aangevangen en de periode van 10 juni 2010 tot 10 november 2013 buiten beschouwing dient te worden gelaten.
    
        Het betoog faalt.
    
        conclusie
    
    12.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
        Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van het college van 10 november 2015 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens schending van artikel 7:2, gelezen in samenhang met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb vernietigen, omdat het college ten onrechte van horen in bezwaar heeft afgezien. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven, omdat de inhoud van dat besluit, gelet op het vorenstaande, de rechterlijke toets kan doorstaan.
    
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 augustus 2016 in zaak nr. 15/9313;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp van 10 november 2015;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 24,21 (zegge: vierentwintig euro en eenentwintig cent);
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
    
    452.