ECLI:NL:RVS:2012:BX2606, Raad van State, 25-07-2012, 201109314/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Mijnbouwlocatie De Hoeve" (hierna: het plan) vastgesteld.

201109314/1/R4.
      Datum uitspraak: 25 juli 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te De Hoeve, gemeente Weststellingwerf,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Weststellingwerf,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Mijnbouwlocatie De Hoeve" (hierna: het plan) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 augustus 2011, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Vermilion Oil & Gas Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      [appellanten] en Vermilion hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    Vermilion heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2012, waar [appellanten], beiden in persoon, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. van Weperen en R. Hekman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Rotterdam, M. Steffens en F. Jansma, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    Het plan
    
    2.1. Het plan maakt een mijnbouwlocatie voor de winning van aardgas mogelijk ter plaatse van de bestaande proefboorlocatie aan de Vinkegavaartweg ten zuidoosten van De Hoeve. Het plan voorziet tevens in een leidingtracé voor een aardgastransportleiding vanaf de winningslocatie naar de bestaande mijnbouwlocatie Noordwolde-Weststellingwerf.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2. De raad en Vermilion betogen dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat [appellanten] geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit.
    
    De raad en Vermilion stellen dat de woning van [appellanten] zich op een afstand van ongeveer 700 meter van de mijnbouwlocatie bevindt en dat tussen de woning en de winningslocatie een bosstrook ligt. Hierdoor hebben [appellanten] volgens de raad en Vermilion geen zicht op de mijnbouwlocatie. Ook overigens zullen [appellanten] volgens de raad geen nadelige gevolgen van de gaswinning ondervinden. De raad wijst er tevens op dat de verkeersaantrekkende werking van de mijnbouwlocatie gering is en dat de woning van [appellanten] zich op ongeveer 80 meter van de weg bevindt.
    
    
      2.2.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening kan een belanghebbende bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. 
      Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    
    2.2.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de afstand tussen de woning van [appellanten] en de mijnbouwlocatie ongeveer 700 meter bedraagt. Niet aannemelijk is dat [appellanten] vanuit hun woning zicht hebben op de mijnbouwlocatie, nu zich tussen hun woning en de mijnbouwlocatie een strook bos bevindt die de mijnbouwlocatie aan het zicht onttrekt.
    
    [appellanten] vrezen onder meer bodemdaling en daaruit voortvloeiende schade aan hun woning als gevolg van de gaswinning. De raad en Vermilion erkennen dat als gevolg van de gaswinning een beperkte bodemdaling kan optreden. Uit de stukken blijkt dat zij voor de gehele gaswinningsperiode uitgaan van een bodemdaling van ten hoogste 2 cm. Het deskundigenbericht onderschrijft deze conclusie en gaat na toepassing van een onzekerheidsmarge van 30% uit van een bodemdaling van maximaal 2,6 cm. Ter zitting heeft Vermilion gesteld dat deze bodemdaling zich kan voordoen binnen een straal van 1500 tot 2000 meter vanaf het midden van de zogeheten bodemdalingskom, waarbij de bodemdaling in het midden van de kom het grootst is. De woning van [appellanten] bevindt zich op ongeveer 1200 meter van het punt met de grootste verwachte bodemdaling en derhalve binnen het gebied waarin enige bodemdaling als gevolg van de gaswinning wordt verwacht. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de verwachtingen over de bodemdaling zijn gebaseerd op gaswinning uit de bodemlagen Zechstein en Rotliegend, terwijl het plan er als zodanig niet aan in de weg staat dat daarna - en binnen de planperiode van tien jaar - ook gas wordt gewonnen uit het Vlielandzandsteen, waarbij een grotere bodemdaling zou kunnen optreden.
    
    Gelet hierop kan niet op voorhand worden uitgesloten dat het plan nadelige gevolgen voor [appellanten] met zich brengt. [appellanten] hebben daarom een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang en kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het beroep is ontvankelijk.
    
    Aantasting landschap
    
    2.3. Het beroep richt zich tegen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijf - Mijnbouwlocatie".
    
    [appellanten] voeren in de eerste plaats aan dat de mijnbouwlocatie leidt tot een grote aantasting van het landschap en het landelijk karakter daarvan. De beplanting die ten oosten en ten zuiden van de mijnbouwlocatie zal worden aangelegd, is volgens hen onvoldoende voor een goede landschappelijke inpassing. In het bijzonder betogen [appellanten] dat het gebied tussen de boorlocatie en de weg in het plan als groenvoorziening had moeten worden bestemd.
    
    2.3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de mijnbouwlocatie zodanig wordt ingepast in het landschap, dat zich geen grote aantasting van het landschap en het landelijk karakter daarvan zal voordoen. De raad stelt in dat verband dat het grootste deel van de mijnbouwlocatie alleen zal bestaan uit verhard oppervlak. Daarnaast zullen enkele installaties op het terrein aanwezig zijn. De raad betoogt dat de landschappelijke inpassing wordt gewaarborgd door de aanplant en aanvulling van een hout- en elzensingel rondom de locatie.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder h, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Bedrijf - Mijnbouwlocatie" mede bestemd voor groen. De langs de Vinkegavaartweg gelegen strook met de bestemming "Verkeer" is ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels mede bestemd voor bermen, sloten en beplantingen. Hieruit volgt dat het plan de landschappelijke inpassing van de gaswinningslocatie door middel van afschermende groenvoorzieningen op het terrein van de mijnbouwlocatie en langs de oostzijde daarvan mogelijk maakt. Daarnaast is het college van burgemeester en wethouders ingevolge artikel 4, lid 4.3, van de planregels bevoegd om ter bescherming van de cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden dan wel ter bescherming van de ruimtelijke en functionele karakteristiek nadere eisen te stellen aan de situering en de omvang van nieuw te bouwen bebouwing teneinde een verantwoorde stedenbouwkundige en/of landschappelijke situering van zowel de bebouwing onderling als ten opzichte van het landschap te verzekeren.
    
    De door de raad gewenste beplantingen ten behoeve van de landschappelijke inpassing zijn weergegeven op een tekening die is opgenomen in de plantoelichting. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden dat deze groenvoorzieningen, in combinatie met de reeds bestaande hoge houtsingels, niet toereikend zullen zijn om de mijnbouwlocatie grotendeels aan het zicht te onttrekken. Aan de tekening in de plantoelichting komt geen bindende werking toe. Nu de beoogde wijze van landschappelijke inpassing echter tevens is vastgelegd in een overeenkomst tussen de gemeente Weststellingwerf en Vermilion, het plan het aanbrengen van de beoogde groenvoorzieningen mogelijk maakt en de planregels aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid toekennen om onder meer ter bescherming van landschappelijke waarden nadere eisen te stellen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de landschappelijke inpassing van de mijnbouwlocatie voldoende is verzekerd. Dit betekent tevens dat de raad er in redelijkheid toe heeft kunnen besluiten geen groenbestemming toe te kennen aan de oostelijke rand van het terrein langs de Vinkegavaartweg. Overigens is ter zitting door de raad onweersproken gesteld dat de beplantingen inmiddels zijn aangebracht.
    
    Ecologisch onderzoek
    
    2.4. [appellanten] betogen dat de raad zich bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor de natuurwaarden niet uitsluitend had mogen baseren op een ecoscan uit 2008. Dit onderzoek heeft volgens hen alleen betrekking op de aanleg van een tijdelijke boorlocatie; effecten op de lange termijn zijn daarin niet onderzocht. Volgens [appellanten] had daarom nader onderzoek naar de ecologische gevolgen moeten worden verricht.
    
    2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de gevolgen voor de natuurwaarden voldoende zijn onderzocht. In 2008 is een ecoscan uitgevoerd, die betrekking had op zowel de aanleg van de proefboorlocatie als op het uitvoeren van de exploratieboring. Uit de ecoscan blijkt volgens de raad dat er vanuit ecologisch perspectief geen belemmeringen waren voor de aanleg en uitvoering van de proefboring. De raad acht nader ecologisch onderzoek niet noodzakelijk, omdat de effecten van de omzetting van de reeds aanwezige proeflocatie naar een productielocatie en het gebruik daarvan minder verstrekkend zijn dan de activiteiten waarop de ecoscan betrekking had.
    
    2.4.2. Uit het deskundigenbericht blijkt dat het terrein van de mijnbouwlocatie reeds is verhard ten behoeve van de proefboring en dat op het verharde terrein geen ecologische waarden voorkomen. De Afdeling ziet in zoverre geen grond voor het oordeel dat bij de voorbereiding van het plan aanvullend ecologisch onderzoek had moeten worden uitgevoerd ten opzichte van de ecoscan uit 2008, waarin de ontwikkeling van de locatie als productielocatie is meegenomen. Voor zover [appellanten] doelen op gevolgen voor de natuurwaarden buiten het terrein van de mijnbouwlocatie, overweegt de Afdeling dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de gevolgen van de gaswinning op deze locatie wezenlijk anders van aard zijn dan die van de proefboring waarop de ecoscan betrekking had. Daarbij is mede van belang dat de voor de proefboring verleende ontheffing niet aan een termijn was gebonden.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich bij de beoordeling van de gevolgen van de gaswinning voor de natuurwaarden niet heeft mogen baseren op de ecoscan uit 2008.
    
    Verkeer
    
    2.5. [appellanten] vrezen voorts hinder door verkeer van en naar de mijnbouwlocatie. Zij vrezen dat meer vrachtwagenbewegingen zullen plaatsvinden dan de twee vrachtwagenbewegingen per week waarvan de raad bij de vaststelling van het plan is uitgegaan. Dit geldt volgens hen met name ook tijdens het ombouwen van de bestaande tijdelijke boorlocatie naar een permanente winningslocatie.
    
    2.5.1. Bij de vaststelling van het plan is de raad ervan uitgegaan dat het in werking zijn van de mijnbouwlocatie leidt tot vier vrachtwagenbewegingen per week en twee personenautobewegingen per week van en naar de mijnbouwlocatie. In het akoestisch rapport dat bij de voorbereiding van het plan is opgesteld, is eveneens van deze aantallen uitgegaan. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat het aantal vervoersbewegingen waarvan in het akoestisch rapport is uitgegaan niet representatief is voor de door het plan mogelijk gemaakte activiteiten. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet op dit akoestisch rapport had mogen baseren.
    
    Volgens het akoestisch rapport leiden de vrachtwagenbewegingen tot een geluidbelasting van ongeveer 38 dB(A) op de dichtstbijzijnde woningen langs de weg. Nu de woning van [appellanten] zich op grotere afstand van de weg bevindt dan deze woningen, is de geluidbelasting op hun woning lager dan 38 dB(A). In het deskundigenbericht is vermeld dat de toename van het verkeer ten opzichte van de bestaande verkeerssituatie zeer gering is en dat het extra verkeer opgaat in het bestaande verkeersbeeld.
    
    Ten aanzien van het aantal vervoersbewegingen in de ombouwfase overweegt de Afdeling dat weliswaar kan worden aangenomen dat tijdens de ombouwfase tijdelijk meer vervoersbewegingen van en naar de mijnbouwlocatie zullen plaatsvinden, maar dat niet aannemelijk is geworden dat hierdoor ernstige hinder zal ontstaan. Volgens het deskundigenbericht kan de mogelijke hinder bovendien door maatregelen worden beperkt.
    
    Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het extra verkeer van en naar de mijnbouwlocatie leidt tot een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van [appellanten].
    
    Bodemdaling
    
    2.6. [appellanten] vrezen nadelige effecten door bodemdaling als gevolg van de gaswinning. Volgens hen heeft de raad dit aspect onvoldoende bij de besluitvorming betrokken. [appellanten] betogen voorts dat de raad bij de vaststelling van het plan op dit punt van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Zij stellen in dat verband dat een grotere bodemdaling kan worden verwacht dan de 2 cm waarvan de raad is uitgegaan. Volgens hen heeft de raad ten onrechte aangenomen dat het Vlielandzandsteen, dat ter plaatse in de bodem aanwezig is, minder gevoelig is voor bodemdaling dan kalksteen. [appellanten] wijzen erop dat het Vlielandzandsteen ook voorkomt in het zogeheten Tietjerksteradeelveld en dat gaswinning uit het Vlielandzandsteen op die locatie jaarlijks een aanzienlijke bodemdaling veroorzaakt.
    
    2.6.1. De raad stelt dat uit het door Vermilion opgestelde winningsplan als bedoeld in artikel 34 van de Mijnbouwwet blijkt dat de bodemdaling als gevolg van de onderhavige gaswinning minder dan 2 cm zal bedragen over de gehele winningsperiode. Bij een bodemdaling van deze omvang is volgens de raad geen schade aan gebouwen te verwachten. De raad wijst erop dat de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: de minister) moet beslissen over de instemming met het winningsplan en dat tegen dat besluit afzonderlijk beroep openstaat.
    
    De raad stelt dat het gas gewonnen zal worden uit zandsteen, dat veel minder gevoelig is voor bodemdaling dan kalksteenformaties. De raad heeft verder naar voren gebracht dat het winningsplan niet voorziet in gaswinning uit het Vlielandzandsteen, maar uitsluitend gaswinning uit de Zechstein- en Rotliegendformaties mogelijk maakt.
    
    2.6.2. Naar het oordeel van de Afdeling is de mogelijke bodemdaling als gevolg van de gaswinning een aspect dat primair in het kader van de Mijnbouwwet moet worden beoordeeld. Op grond van artikel 34 van de Mijnbouwwet dient het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen te geschieden overeenkomstig een winningsplan, dat de instemming van de minister behoeft. Het winningsplan moet onder meer informatie bevatten over de bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging. Voor de gaswinning op de onderhavige locatie is een winningsplan opgesteld. Ten tijde van de vaststelling van het plan had de minister nog geen instemming aan dit winningsplan gegeven.
    
    In het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan bestaat naar het oordeel van de Afdeling echter ruimte voor een aanvullende toets aan een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het door Vermilion ingediende winningsplan is vermeld dat de bodemdaling als gevolg van de gaswinning uit het Zechstein en het Rotliegend minder dan 2 cm zal bedragen. Het gaat daarbij om de totale bodemdaling over de gehele winningsperiode. Gelet op hetgeen in het deskundigenbericht is vermeld, kan naar het oordeel van de Afdeling van deze prognose worden uitgegaan. In het deskundigenbericht wordt daarbij wel een onzekerheidsmarge van 30% toegepast, waarmee de verwachte bodemdaling over de gehele winningsperiode maximaal 2,6 cm bedraagt. Voorts is van belang dat de door [appellanten] bedoelde situatie in het Tietjerksteradeelveld volgens het deskundigenbericht wat betreft de parameters die bodemdaling kunnen veroorzaken niet vergelijkbaar is met de situatie bij de mijnbouwlocatie De Hoeve. De situatie in het Tietjerksteradeelveld geeft daarom geen aanleiding om een grotere bodemdaling te verwachten. Gelet op het deskundigenbericht is verder aannemelijk dat de mogelijke bodemdaling als gevolg van gaswinning uit de Zechstein- en Rotliegendformaties geen schade aan gebouwen zal veroorzaken, te meer nu de afstand tussen de woning van [appellanten] en het punt met de grootste bodemdaling ongeveer 1200 meter bedraagt.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt voorts dat Vermilion in de toekomst, na uitputting van de gasvoorraden in het Zechstein en het Rotliegend, mogelijk wil overgaan tot gaswinning uit de Vlielandzandsteenformatie. De Afdeling overweegt dat het plan op zichzelf niet in de weg staat aan gaswinning uit de Vlielandzandsteenformatie. Dat gaswinning uit deze formatie in het winningsplan niet is voorzien, doet daaraan niet af. In het winningsplan is vermeld dat de verwachte einddatum van de productie 2017 is. Het is derhalve in beginsel mogelijk dat binnen de planperiode van tien jaar een nieuw winningsplan voor gaswinning uit het Vlielandzandsteen wordt ingediend. De gevolgen voor de bodem van gaswinning uit het Vlielandzandsteen zullen primair moeten worden beoordeeld in het kader van het besluit van de minister omtrent instemming met het winningsplan op grond van de Mijnbouwwet. Gelet op hetgeen de raad en Vermilion ter zitting naar voren hebben gebracht, kan er echter vooralsnog van worden uitgegaan dat het Vlielandzandsteen slechts een kleine gasvoorraad bevat en winning uit deze formatie ten hoogste enkele centimeters bodemdaling zal veroorzaken in het midden van de bodemdalingskom en aanzienlijk minder bij de woning van [appellanten].
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat als gevolg van de door het plan mogelijk gemaakte gaswinning geen zodanige bodemdaling is te verwachten, dat de raad daarin aanleiding had moeten zien om gaswinning op de mijnbouwlocatie De Hoeve niet mogelijk te maken.
    
    Waardevermindering woning
    
    2.7. Ten aanzien van het betoog over mogelijke financiële schade door waardevermindering van de woning van [appellanten] overweegt de Afdeling het volgende. De vergoeding van eventuele schade als gevolg van de door het plan mogelijk gemaakte gaswinning is een aspect dat primair in het kader van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden beoordeeld. Hiervoor bestaat een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden. Voor zover [appellanten] doelen op rechtstreekse schade aan hun woning als gevolg van bodemdaling of bodemtrillingen, overweegt de Afdeling dat zij zo nodig bij de burgerlijke rechter een vordering kunnen instellen. Daarnaast voorziet de Mijnbouwwet in een reservevoorziening in de vorm van het Waarborgfonds mijnbouwschade, waarop een beroep kan worden gedaan onder de in artikel 137 van de Mijnbouwwet genoemde omstandigheden.
    
    In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor de verwachting dat de schade zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn.
    
    Conclusie
    
    2.8. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.G.C. Wiebenga, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wiebenga w.g. Teuben
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2012
    
    483.