ECLI:NL:RVS:2015:176, Raad van State, 28-01-2015, 201403349/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 augustus 2012 heeft het college [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 1.100,00, vermeerderd met wettelijke rente.

201403349/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Krimpen aan den IJssel,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Krimpen aan den IJssel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 maart 2014 in zaak nr. 13/3582 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 augustus 2012 heeft het college [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 1.100,00, vermeerderd met wettelijke rente.
    
    Bij besluit van 16 april 2013 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 14 augustus 2012 herroepen en [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 5.600,00, vermeerderd met wettelijke rente.
    
    Bij uitspraak van 13 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 april 2013 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 14 augustus 2012 gegrond verklaard, dat besluit herroepen, bepaald dat aan [appellant sub 1] ten laste van de gemeente een tegemoetkoming in planschade wordt toegekend van € 15.600,00, vermeerderd met wettelijke rente, en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld tegen voormelde uitspraak.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
    
    Het college en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2014, waar [appellant sub 1], vergezeld van zijn echtgenote, bijgestaan door mr. C. Billen, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door A.P.F. Jansen en mr. P. Al, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld van mr. I.M.A.M. de Looij, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid, een bepaling van een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
    
    1o. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
    
    2o. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
    
    2. [appellant sub 1] is sinds 3 maart 1993 eigenaar van het perceel en de daarop gelegen vrijstaande woning aan de [locatie 1] in Krimpen aan den IJssel en sinds 29 november 2006 van het naastgelegen perceel [locatie 2] waarop, na sloop van de bestaande bebouwing, een bouwkavel voor een vrijstaande woning is gesitueerd (hierna ook: de percelen). Hij heeft op 19 juli 2011 een verzoek om een tegemoetkoming in planschade ingediend. [appellant sub 1] stelt schade te hebben geleden ten gevolge van het op 16 december 2010 vastgestelde en op 17 februari 2011 in werking getreden en onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Kerkdreef 1" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit plan heeft op de aangrenzende gronden ten zuiden en zuidoosten van de percelen de vestiging van een onderwijsinstelling met daaraan ondergeschikt een kinderdagverblijf en een depot annex werkplaats voor een museum mogelijk gemaakt.
    
    3. Het college heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan adviesbureau Gloudemans. Dit bureau heeft in een advies van 15 juni 2012 het regime van het voorheen geldende bestemmingsplan "Kortland" (hierna: het oude bestemmingsplan) vergeleken met die van het nieuwe bestemmingsplan. Gloudemans heeft geconcludeerd dat de nieuwe bouwmogelijkheden op de in geding zijnde gronden niet tot een voor [appellant sub 1] nadeliger planologische situatie heeft geleid, maar de nieuwe gebruiksmogelijkheden wel. Ingevolge het oude bestemmingsplan was ter plaatse alleen een bedrijfsmatige functie mogelijk op de begane grond en waren op de verdiepingen kantoren toegestaan. Volgens Gloudemans was de invloed hiervan op het woongenot beperkt merkbaar, omdat alleen een lichte categorie bedrijven was toegestaan. Daarnaast was vanuit de op de verdiepingen gelegen kantoorruimten zicht op de percelen. De inbreuk op het woongenot was volgens Gloudemans hoofdzakelijk gedurende de dag merkbaar. De in het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte onderwijstelling met hieraan onderschikt een kinderdagverblijf en een depotruimte annex werkplaats voor een museum heeft tot gevolg dat er veel personen verblijven in het op te richten hoofdgebouw. Het intensievere gebruik van dat gebouw door meerdere personen zal een verdergaande aantasting van het woongenot in de vorm van een inbreuk op de privacy tot gevolg hebben. Voorts brengt het gebruik van de locatie voor een school ook met zich dat gedurende de dag kinderen van en naar school gaan en buiten verblijven op de speelplaats. Een dergelijke vorm van geluidsoverlast was onder het oude bestemmingsplan niet te verwachten. Gloudemans heeft geconcludeerd dat deze planologisch nadeliger situatie zich niet voordoet op het perceel [locatie 1], omdat het woongenot in en rondom de daarop gelegen woning in hoofdzaak al wordt bepaald door de mogelijkheid van de bouw van een woning op het tussen dit perceel en de planlocatie gelegen perceel [locatie 2]. Hij heeft de waardevermindering van perceel [locatie 2] getaxeerd op € 5.500,00, daarop € 4.400,00 in mindering gebracht, zijnde het normaal maatschappelijk risico van 2%, en geconcludeerd dat [appellant sub 1] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade van € 1.100,00, vermeerderd met wettelijke rente.
    
    4. [appellant sub 1] heeft in bezwaar een rapport van taxatie- en adviesbureau Minderhoud van 19 juli 2012 overgelegd, waarin is geconcludeerd dat Gloudemans de waardevermindering van het perceel [locatie 2] te laag heeft getaxeerd. Minderhoud heeft de waardevermindering getaxeerd op € 32.000,00, daarop € 4.600,00 in mindering gebracht wegens het normaal maatschappelijk risico van 2% en geconcludeerd dat [appellant sub 1] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade van € 27.400,00.
    
    5. Het college heeft hierin aanleiding gezien om advies te vragen aan de SAOZ. De SAOZ heeft in een advies van januari 2013, evenals Gloudemans, geconcludeerd dat alleen het gewijzigde gebruik heeft geleid tot een voor [appellant sub 1] planologisch nadeliger situatie. Van de voorheen toegestane bedrijfsfunctie kon [appellant sub 1] al de nodige hinder ondervinden, maar een onderwijsinstelling met een kinderopvang levert ook de nodige hinder op, die meer gepaard gaat met piekmomenten. Daarbij komt dat de activiteiten in de nieuwe planologische situatie ook op de verdiepingen zijn toegestaan. Volgens de SAOZ is de planologische inbreuk zwaarder dan Gloudemans heeft aangenomen, omdat hij ten onrechte er van uitgegaan is dat onder het oude bestemmingsplan gebruik van de verdieping(en) van de hoofdbebouwing voor kantoorruimte was toegestaan. Dit heeft tot gevolg dat de impact van de planwijziging op vooral de privacy van [appellant sub 1] groter is dan waarvan Gloudemans is uitgegaan. De SAOZ deelt de opvatting van Gloudemans dat de nadelige gevolgen van de planologische wijziging zich niet voordoen op het perceel [locatie 1], omdat dit perceel al zo wordt beïnvloed en afgeschermd door de bouwmogelijkheden op het perceel [locatie 2], dat de nadelen van de planwijziging zich hier niet reëel zullen voordoen. De SAOZ heeft de waardevermindering van perceel [locatie 2] getaxeerd op € 10.000,00, daarop € 4.400,00 in mindering gebracht wegens het normaal maatschappelijk risico van 2% en geconcludeerd dat [appellant sub 1] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade van € 5.600,00, vermeerderd met wettelijke rente.
    
    6. Bij besluit van 16 april 2013 heeft het college op basis van dit advies van de SAOZ en een advies van de commissie bezwaarschriften van 18 maart 2013 [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 5.600,00, vermeerderd met wettelijke rente.
    
    7. [appellant sub 1] heeft in beroep een rapport van Langhout & Wiarda (hierna: Langhout) van 25 mei 2013 overgelegd. Langhout heeft de conclusie van de SAOZ dat alleen het gewijzigde gebruik heeft geleid tot een voor [appellant sub 1] planologisch nadeliger situatie onderschreven, maar is van opvatting dat dit gebruik een wezenlijk grotere impact op het woongenot heeft dan de SAOZ heeft aangenomen. De nieuwe functies hebben een grote verkeersaantrekkende werking met daarmee samenhangend parkeer- en geluidsoverlast. Voorts is vrijwel onmiddellijk grenzend aan de percelen een schoolplein aanwezig waarvan veel geluidoverlast mag worden verwacht. Volgens Langhout heeft de SAOZ ten onrechte beide schadefactoren op één hoop gegooid en gesteld dat dergelijke overlast gepaard gaat met piekmomenten. Van ’s morgens vroeg tot ’s avonds laat maar ook in de weekenden kunnen ter plaatse kinderen aanwezig zijn en kan de school geopend zijn. Voorts heeft Langhout gewezen op de fors toegenomen aantasting van de privacy, nu thans vanuit drie bouwlagen de privacy kan worden aangetast, terwijl dat voorheen alleen vanuit één bouwlaag kon. Het gewijzigde gebruik heeft ook geleid tot een wezenlijke verslechtering van de situeringswaarde van de percelen. Anders dan de SAOZ, is Langhout voorts van opvatting dat de planologische verslechtering zich ook voordoet op het perceel [locatie 1]. De grens van dit perceel is gelegen op een afstand van ongeveer 22 m tot de bestemming "maatschappelijk-onderwijs". De planologische wijziging heeft geleid tot een toegenomen aantasting van de privacy in de tuin en de nog op te richten woning op het tussenliggende perceel [locatie 2] neemt dit niet volledig weg. Langhout heeft daarbij van belang geacht dat de woning op het perceel [locatie 1] zich binnen de invloedssfeer van het schoolplein bevindt en dat dit leidt tot een wezenlijke toename van geluidsoverlast. Hij heeft de waardedaling van het perceel [locatie 1] getaxeerd op € 15.000,00 en die van het perceel [locatie 2] op € 20.000,00. Het normaal maatschappelijk risico van 2% is bepaald op onderscheidenlijk € 8.200,00 en € 4.400,00. Hieruit volgt dat [appellant sub 1] voor de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in de planschade van onderscheidenlijk € 6.800,00 en € 15.600,00, aldus Langhout.
    
    8. De rechtbank heeft overwogen dat de deskundigen Gloudemans, Minderhoud en de SAOZ het erover eens zijn dat de nadelige gevolgen van de planologische wijziging zich niet voordoen op het perceel [locatie 1]. De rechtbank heeft in het andersluidend standpunt van Langhout dat de nadelige gevolgen van de planologische wijziging zich wel voordoen op het perceel [locatie 1], geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college het advies van de SAOZ niet aan het besluit van 16 april 2013 ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de SAOZ de waardedaling van het perceel [locatie 2] heeft getaxeerd op € 10.000,00, dat wil zeggen een middelzware planschade van ongeveer 4,5%. De SAOZ heeft daarbij met precies dezelfde nadeelfactoren rekening gehouden als Langhout in zijn rapport heeft gedaan. Langhout komt echter uit op een schadebedrag van € 20.000,00, wat neerkomt op een middelzware tot zware planschade (9%). Hoewel het college in beginsel mag uitgaan van de expertise van de SAOZ, is het college er naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd een heldere en plausibele verklaring te geven voor het opmerkelijke verschil in de door de SAOZ en Langhout vastgestelde planschadebedragen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat het rapport van Langhout onjuistheden bevat dan wel dat diens conclusie dat de planschade met betrekking tot het perceel [locatie 2] fors meer dan matig is, inhoudelijk niet concludent zou zijn. Zij heeft in de toelichting van Langhout voldoende grond aanwezig geacht voor het oordeel dat het college de aan [appellant sub 1] toegekende tegemoetkoming in planschade op een te laag bedrag heeft vastgesteld. De rechtbank is van oordeel dat het college het advies van de SAOZ, voor zover dat gaat over [locatie 2], niet aan het besluit van 16 april 2013 ten grondslag heeft kunnen leggen. De rechtbank heeft dat besluit vernietigd, aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien en om op basis van het advies van Langhout over het perceel [locatie 2] de tegemoetkoming in planschade voor dat perceel vast te stellen op € 15.600,00.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    9. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het advies van de SAOZ van januari 2013, voor zover dat betrekking heeft op het perceel [locatie 1], niet aan het besluit van 16 april 2013 ten grondslag heeft mogen leggen. [appellant sub 1] voert aan dat het rapport van Langhout van 25 mei 2013 concrete aanknopingspunten bevat voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ over dit perceel. Hij verwijst in dit verband tevens naar het aanvullend rapport van Langhout van 9 mei 2014, waarin het standpunt is ingenomen dat de rechtbank voorbijgegaan is aan de toegenomen aantasting van de privacy in de tuin van het perceel [locatie 1] en de door een schoolplein veroorzaakte toename van en wijziging van de geluidsoverlast in vooral de tuin.
    
    9.1. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010 in zaak nr. 200905785/1/H2) mag een bestuursorgaan een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade baseren op een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige, indien uit dat advies blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies van dat advies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht.
    
    9.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de andersluidende conclusie in het rapport van Langhout over het perceel [locatie 1] niet met zich brengt dat het college met betrekking tot dit perceel niet op het advies van de SAOZ van januari 2013 heeft mogen afgaan. De SAOZ heeft geconcludeerd dat het perceel [locatie 1] al zo wordt beïnvloed en afgeschermd door de bouwmogelijkheden op het perceel [locatie 2], dat de nadelen van de planologische wijziging zich hier niet reëel zullen voordoen. Het perceel [locatie 2] heeft een oppervlakte van 550 m2 en daarop kan een vrijstaande woning met een nokhoogte van 11 m en een inhoud van ongeveer 850 m3 worden gebouwd. De SAOZ heeft toegelicht dat gelet op deze bouwmogelijkheden en uitgaande van een afstand tussen de achtergevel van de woning [locatie 1] tot de achtergevel van de school van ongeveer 40 m tot 50 m, de planologische wijziging niet heeft geleid tot een relevante toename van aantasting van privacy op het perceel [locatie 1] die planschade oplevert. Voorts heeft zij toegelicht dat rekening dient te worden gehouden met het feit dat het perceel [locatie 1] al geconfronteerd wordt met veel vrachtverkeer vanuit het nabijgelegen industrieterrein. Gelet hierop alsmede de voormalige bedrijfsbestemming op basis waarvan eveneens (geluid)hinder kon ontstaan, neemt de geluidsoverlast (kinderen en verkeer) op het perceel [locatie 1] volgens de SAOZ zodanig beperkt toe, dat dit evenmin leidt tot planschade. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, bevat het rapport van Langhout geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ, in die zin dat de SAOZ de gevolgen van planologische wijzigingen voor het perceel [locatie 1] onjuist dan wel onvolledig heeft beoordeeld. Dat Langhout de schadefactoren privacy en geluid anders heeft gewaardeerd dan de SAOZ, is op zich onvoldoende voor die conclusie, te meer nu hij bij zijn beoordeling niet heeft betrokken dat het perceel [locatie 1] al geconfronteerd wordt met veel vrachtverkeer vanuit het nabijgelegen industrieterrein en dat als gevolg van de oude bedrijfsbestemming ook al (geluid)hinder kon ontstaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    10. Anders dan het college betoogt, heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] in beroep overgelegde rapport van Langhout van 25 mei 2013 in haar oordeel kunnen betrekken en heeft zij hiermee niet gehandeld in strijd met de goede procesorde. [appellant sub 1] heeft dit rapport ingebracht ter onderbouwing van het door hem in bezwaar en beroep ingenomen standpunt dat het college hem een hogere tegemoetkoming in planschade had moeten toekennen. Het college heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt om hierop te reageren in het verweerschrift in beroep en op de zitting van de rechtbank. Dat het college bij het besluit van 16 april 2013 met dit rapport geen rekening heeft kunnen houden, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    11. Het college betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat een deskundigenoordeel door de bestuursrechter terughoudend moet worden getoetst. Volgens het college heeft de rechtbank nagelaten een deskundige te laten toetsen of met betrekking tot het perceel [locatie 2] niet het advies van de SAOZ van januari 2013, maar het rapport van Langhout van 25 mei 2013 zou moeten worden gevolgd. Nu de rechtbank ten onrechte een eigen waardering heeft gegeven, is zij ten onrechte op grond daarvan tot het oordeel gekomen dat het college met betrekking tot het perceel [locatie 2] niet op het advies van de SAOZ heeft mogen afgaan en heeft zij niet op basis van het rapport van Langhout zelf in de zaak kunnen voorzien, aldus het college.
    
    11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2012 in zaak nr. 201112888/1/A2; www.raadvanstate.nl) kan de rechter een door een bestuursorgaan aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegde deskundigenoordeel slechts terughoudend toetsen. De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies, zich bij de besluitvorming in redelijkheid niet op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die door het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering worden gesteld en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen.
    
    11.2. De rechtbank heeft, door te oordelen dat het college er niet in is geslaagd een heldere en plausibele verklaring te geven voor het verschil in de door de SAOZ en Langhout vastgestelde planschadebedragen voor het perceel [locatie 2] en dat niet kan worden gezegd dat het door Langhout uitgebrachte rapport onjuistheden bevat dan wel dat diens conclusie dat het planologisch nadeel met betrekking tot dit perceel fors meer dan matig is inhoudelijk niet concludent zou zijn, een onjuiste toetsingsmaatstaf toegepast. De rechtbank had het door het college aan het besluit van 16 april 2013 ten grondslag gelegde advies van de SAOZ van januari 2013 terughoudend moeten toetsen. Dat betekent dat de rechtbank had moeten beoordelen of het rapport van Langhout concrete aanknopingspunten biedt voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ over het perceel [locatie 2]. Het door de rechtbank genoemde verschil van € 10.000,00 tussen de door de adviseurs getaxeerde planschadebedragen is daarvoor onvoldoende, aangezien dit verschil tussen de taxaties binnen aanvaardbare marges valt. Evenmin voldoende is de door de rechtbank bij haar oordeel betrokken waardering door Langhout van de schadefactoren, nu hiermee niet is gemotiveerd waarom de SAOZ deze factoren onjuist of onvolledig heeft beoordeeld. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat het college niet op het advies van de SAOZ over de (hoogte van de) tegemoetkoming in planschade voor het perceel [locatie 2] mocht afgaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    12. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 16 april 2013 ongegrond verklaren.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 maart 2014 in zaak nr. 13/3582;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub 1] ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Jansen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2015
    
    609.