ECLI:NL:RVS:2015:3627, Raad van State, 25-11-2015, 201406371/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 14 mei 2013 heeft het college, naar aanleiding van een verzoek om handhaving van [belanghebbende], [appellante] gelast het (laten) gebruiken van de op het perceel [locatie] te Lierop aanwezige opstal als slaapruimte en nachtverblijf te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom en het handhavingsverzoek wat betreft het bouwen van het zomerhuisje zonder omgevingsvergunning afgewezen.

201406371/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 juni 2014 in zaak nr. 13/5863 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Someren.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 14 mei 2013 heeft het college, naar aanleiding van een verzoek om handhaving van [belanghebbende], [appellante] gelast het (laten) gebruiken van de op het perceel [locatie] te Lierop (hierna: het perceel) aanwezige opstal (hierna: het zomerhuisje) als slaapruimte en nachtverblijf te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom en het handhavingsverzoek wat betreft het bouwen van het zomerhuisje zonder omgevingsvergunning afgewezen.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 22 november 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de besluiten van 14 mei 2013 herroepen wat betreft de weigering handhavend op te treden tegen het bouwen zonder omgevingsvergunning, de last wat betreft het strijdig gebruik in stand gelaten en [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de zonder omgevingsvergunning geplaatste bouwwerken op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij uitspraak van 20 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 november 2013 (lees: de besluiten) vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit (lees: de bestreden besluiten) in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2015, waar [appellante], bijgestaan door mr. B. Oudenaarden, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.A.M. Kuijken, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. P.H.J. Soogele, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] is in 1999 door vererving eigenaar van het zomerhuisje op het perceel geworden. Het zomerhuisje is in 1963 gebouwd. [belanghebbende] is eigenaar van het naastgelegen perceel dat hij in 1998 heeft gekocht. Hij verzet zich tegen het gebruik van het zomerhuisje ten behoeve van nachtverblijf en de aanwezigheid van het zomerhuisje.
    
    Het bouwen van het zomerhuisje zonder omgevingsvergunning
    
    2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat een bouwvergunning is verleend voor het zomerhuisje. Zij wijst daartoe op het besluit van 12 maart 1975, waarin het college naar aanleiding van de vergunningaanvraag van 5 maart 1975 heeft geweigerd bouwvergunning te verlenen voor het gedeeltelijk vernieuwen van het zomerhuisje. Daarnaast voert zij aan dat het college geen deugdelijk archiefonderzoek heeft gedaan naar het bestaan van een bouwvergunning voor het zomerhuisje. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden tegen het zomerhuisje wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) dan wel dat het wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien. Zij voert aan dat voor het plaatsen van het zomerhuisje thans ingevolge artikel 3, aanhef en tweede lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) een dergelijke omgevingsvergunning niet is vereist en dat het college niet handhavend tegen het bouwwerk heeft opgetreden wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Bor is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en tweede lid, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 70 m².
    
    2.2. Het zomerhuisje dient te worden aangemerkt als een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf. Uit de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 154) volgt immers dat meer permanente bouwwerken voor recreatief nachtverblijf, zoals een kleine recreatiewoning, onder artikel 3, aanhef en tweede lid, van bijlage II van het Bor kunnen vallen. Niet in geschil is dat het zomerhuisje niet hoger is dan 5 m en de oppervlakte niet meer is dan 70 m2. Nu aan de eisen van die bepaling is voldaan, is voor het bouwen van het zomerhuisje geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vereist. Het college was derhalve niet bevoegd om handhavend op te treden op grond van die bepaling. De rechtbank heeft ten onrechte het gebruik als bedoeld onder artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de wet betrokken bij de vaststelling of er een overtreding is van het bepaalde onder a. Zij heeft weliswaar terecht overwogen dat volgens jurisprudentie van de Afdeling het begrip "gebruik" niet alleen betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen van bouwwerken in strijd met de planologische regelgeving, maar deze uitleg van het begrip gebruik ziet niet op het bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, maar uitsluitend op het bepaalde onder c.
    
    Reeds daarom komt de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Het gebruik van het zomerhuisje als slaapruimte en nachtverblijf
    
    3. Het zomerhuisje is door [appellante] en haar rechtsvoorgangers vanaf 1963 tot 2011 onafgebroken gebruikt ten behoeve van recreatief dag- en nachtverblijf. [belanghebbende] heeft het college op 14 januari 2013 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het zomerhuisje ten behoeve van recreatief nachtverblijf en als slaapruimte. De opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe - en dat is door partijen ook zo opgevat - dat het zomerhuisje niet meer als nachtverblijf en slaapruimte in gebruik mag worden genomen.
    
    3.1. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat in de besluiten van 22 november 2013 de last zodanig is gewijzigd dat haar niet meer wordt gelast het (laten) gebruiken van het zomerhuisje als slaapruimte en nachtverblijf te staken en gestaakt te houden. Zij voert aan dat gelet op de gewijzigde last de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld over het gebruik van het zomerhuisje.
    
    3.2. In beide besluiten van 22 november 2013 is op pagina 1 vermeld dat het college onder aanvulling van de motivering heeft besloten het besluit van 14 mei 2013, waarbij het aan [appellante] een last onder dwangsom heeft opgelegd teneinde het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het zomerhuisje als slaapruimte en nachtverblijf te staken en gestaakt te houden, in stand te laten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in de besluiten van 22 november 2013 de last ten aanzien van het gebruik van het zomerhuisje heeft gehandhaafd. Zij is niet buiten de omvang van het geschil getreden, nu [appellante] in beroep is opgekomen tegen de in bezwaar gehandhaafde last ten aanzien van dat gebruik van het zomerhuisje.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college onbevoegd is om handhavend op te treden wegens het (laten) gebruiken van het zomerhuisje als slaapruimte en nachtverblijf. Zij stelt dat zij onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Daartoe voert zij aan dat het zomerhuisje vijftig jaar onafgebroken is gebruikt voor recreatief verblijf, waarin ook slaapgelegenheid wordt geboden en benut.
    
    4.1. Niet in geschil is dat het (laten) gebruiken van het zomerhuisje als slaapruimte en nachtverblijf in strijd is met de bestemming "Wonen" van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Someren". Voorts is niet in geschil dat tot 1 december 2011, het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Someren", dat gebruik op grond van het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" was toegestaan. In geschil is of [appellante] dat gebruik op grond van het overgangsrecht in het bestemmingsplan "Buitengebied Someren" ook mag voortzetten.
    
    4.2. Ingevolge artikel 38.2, eerste lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied Someren" (hierna: het bestemmingsplan) mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge het derde lid is het verboden, indien het gebruik bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    
    4.3. Ter zitting van de rechtbank heeft [appellante] erkend dat het zomerhuisje in 2012 en 2013 niet is gebruikt als slaapruimte en nachtverblijf. In hoger beroep heeft [appellante] geen stukken overgelegd dan wel anderszins aannemelijk gemaakt dat in deze jaren binnen een aan de oplegging van de last voorafgaande periode van een jaar het zomerhuisje wel als slaapruimte en nachtverblijf is gebruikt. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het (laten) gebruiken van het zomerhuisje als slaapruimte en nachtverblijf niet onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt, nu dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik langer dan een jaar is onderbroken als bedoeld in artikel 38.2, derde lid, van de planregels en dat het college derhalve bevoegd was om handhavend op te treden. Dat, naar [appellante] stelt, het recreatief verblijf in de dagperiode destijds niet is onderbroken, maakt niet dat het (laten) gebruiken van het zomerhuisje als slaapruimte en nachtverblijf onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van de besluiten van 22 november 2013 in stand heeft gelaten ondanks dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Zij voert daartoe aan dat het enkele feit dat het college ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat de belangen van [belanghebbende] en het algemeen belang zwaarder wegen dan haar belangen onvoldoende is om de rechtsgevolgen in stand te laten.
    
    6.1. Tussen partijen is niet in geschil dat uit de brieven van 30 november 2011 en 22 november 2012 van het gemeentelijke afdelingshoofd van VROM, die namens het college zijn verzonden, bij [appellante] het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het college niet handhavend zou optreden tegen het zomerhuisje. In deze brieven is vermeld dat het zomerhuisje onder het overgangsrecht valt. Voorts staat in de brief van 22 november 2012 dat dit concreet betekent dat het zomerhuisje mag worden gebruikt voor overnachting gedurende een korte periode.
    
    Onder verwijzing naar de uitspraak van 22 mei 2013 van de Afdeling in zaak nr. 201209544/1 wordt overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet zo ver reikt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. De mate van bescherming die het vertrouwensbeginsel [appellante] biedt, hangt onder meer af van het belang van derden, in dit geval [belanghebbende], die uitdrukkelijk om handhavend optreden hebben verzocht.
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft [belanghebbende] desgevraagd verklaard dat volgens hem het zomerhuisje twee keer per jaar als nachtverblijf wordt gebruikt en dat hij vreest voor commercieel gebruik van het zomerhuisje. [appellante] heeft ter zitting toegelicht dat het zomerhuisje in het verleden intensiever werd gebruikt tot het overlijden van haar vader in 2009. Voorts heeft zij toegelicht dat sindsdien het zomerhuisje slechts incidenteel door haarzelf en door kennissen van haar wordt gebruikt en dat zij nooit plannen heeft gehad om het zomerhuisje commercieel te exploiteren, hetgeen [belanghebbende] niet heeft weersproken. Het college heeft ter zitting verklaard ervan op de hoogte te zijn dat het zomerhuisje niet intensief voor nachtverblijf werd gebruikt, maar dat het desalniettemin handhavend heeft opgetreden gelet op het handhavingsverzoek van [belanghebbende].
    
    In aanmerking genomen de verklaringen van [belanghebbende], [appellante] en het college waaruit onder meer volgt dat sinds 2009 het zomerhuisje slechts zeer incidenteel werd gebruikt als nachtverblijf, er geen plannen zijn voor uitbreiding van dat gebruik, er geen plannen zijn voor commerciële exploitatie van het zomerhuisje, het gewekte vertrouwen bij [appellante], de lange aanwezigheid van het zomerhuisje ter plaatse, de beperkte overlast gelet op het beperkte gebruik en het feit dat het zomerhuisje is gebruikt ten behoeve van nachtverblijf tot het moment dat [belanghebbende] zich kritischer ging opstellen jegens dat gebruik, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat in dit geval handhavend optreden tegen het gebruik van het zomerhuisje als nachtverblijf in verhouding tot de daarmee te dienen belangen zodanig onevenredig is dat het college daarvan in redelijkheid had moeten afzien.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 22 november 2013 van het college alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking in verband met het handhavend optreden tegen het bouwen van het zomerhuisje zonder omgevingsvergunning onderscheidenlijk tegen het (laten) gebruiken van het zomerhuisje als slaapruimte en nachtverblijf. De Afdeling zal met toepassing van art 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 14 mei 2013 te herroepen en het verzoek van [belanghebbende] om handhavend op te treden af te wijzen. De Afdeling ziet daartoe aanleiding op grond van het volgende.
    
    De grondslag voor handhavend optreden tegen het bouwen van het zomerhuisje kan ook niet gelegen zijn in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het zomerhuisje is in strijd met het bestemmingsplan omdat het niet past binnen de in artikel 21.1 van de planregels gegeven omschrijving van de op het perceel rustende bestemming "Wonen". Om die reden is het eveneens in strijd met artikel 21.2.1, onder 2, van de planregels waarin is bepaald dat er uitsluitend mag worden gebouwd ten behoeve van de in de bestemmingsomschrijving aangegeven doeleinden. Als gevolg van de inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op 1 oktober 2010 en de daarover gevormde jurisprudentie van de Afdeling dat het begrip gebruiken als bedoeld in die bepaling ook betrekking heeft op het bouwen van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (uitspraak van 26 oktober 2011, in zaak nr. 201103159/1/H1), is voor het bouwen van een bouwwerk in strijd met de regels van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist. Echter, op het moment dat het zomerhuisje op het perceel werd opgericht, van welk bouwwerk vast staat dat het sinds 1963 op het perceel aanwezig is, gold het verbod op het gebruiken in de zin van bouwen in strijd met de regels van een bestemmingsplan nog niet, noch een daarmee gelijk te stellen verbodsbepaling. Het gebruiken in de zin van bouwen in strijd met regels van een bestemmingsplan is eerst met de inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op 1 oktober 2010 verboden geworden. Nu het zomerhuisje is gebouwd voor die datum, is geen sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat [appellante] het zomerhuisje in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in stand laat, nu dit verbod alleen geldt als het gaat om een bouwactiviteit waarvoor op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. Artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft geen betrekking op het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 3 juni 2015 in zaaknr. 201405411/1/A1 en 19 augustus 2015, in zaaknr. 201409484/1/A1).
    
    De Afdeling zal tot slot bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 juni 2014 in zaak nr. 13/5863;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Someren van 22 november 2013, kenmerk CHZ_KLA-2012-0629/ak;
    
    V. herroept de besluiten van 14 mei 2013, kenmerken vrom/ak en vrom/ak/13-70;
    
    VI. wijst het verzoek van [belanghebbende] om handhavend op te treden af;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 22 november 2013;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Someren tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Someren aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Van Driel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    414-761.