ECLI:NL:RVS:2015:3228, Raad van State, 21-10-2015, 201409814/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 31 juli 2013 heeft het college [partij] (primair besluit 1), onderscheidenlijk [appellant sub 2] (primair besluit 2), gelast het met het bestemmingsplan "Leiden Zuidwest" strijdige gebruik van het pand aan de [locatie] te Leiden binnen dertien weken na verzending van de onderscheiden besluiten te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 8.000,00 ineens.

201409814/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Leiden,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 november 2014, gerectificeerd op 25 november 2014, in zaken nrs. 14/2591 en 14/2991 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2],
    [partij], wonend te Leiden,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 31 juli 2013 heeft het college [partij] (primair besluit 1), onderscheidenlijk [appellant sub 2] (primair besluit 2), gelast het met het bestemmingsplan "Leiden Zuidwest" strijdige gebruik van het pand aan de [locatie] te Leiden binnen dertien weken na verzending van de onderscheiden besluiten te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 8.000,00 ineens.
    
    Bij besluit van 31 juli 2013 (primair besluit 3) heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning aan [partij] te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van een voormalige bakkerij naar een koffiehuis met alcoholvergunning.
    
    Bij besluit van 26 februari 2014 (bestreden besluit 1) heeft het college de door [partij] tegen de besluiten van 31 juli 2013 (primaire besluiten 1 en 3) gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 26 februari 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 31 juli 2013 (primair besluit 2) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 november 2014, gerectificeerd op 25 november 2014, heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en [partij] tegen de onderscheiden besluiten van 26 februari 2014 (bestreden besluiten 1 en 2) ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de besluiten van 31 juli 2013 (primaire besluiten 1 en 2) herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 26 februari 2014 en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [partij] ten aanzien van de omgevingsvergunning met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [partij] heeft een verweerschrift ingediend. Tevens heeft hij een zienswijze gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.F. van Beusekom, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. A.J.G. Lommerse, zijn verschenen. Voorts zijn [partij], bijgestaan door mr. R.P.H. Sangers, advocaat te Maastricht, en [belanghebbenden] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 2] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te Leiden. Hij verhuurt het pand sinds 1 oktober 2012 aan [partij]. [partij] exploiteert in het pand een horeca inrichting onder de naam [naam]. [belanghebbenden] stellen dat zij in toenemende mate overlast ervaren van de horeca inrichting. Het college heeft [partij] en [appellant sub 2] gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand te staken en gestaakt te houden. Vast staat en tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het pand ten tijde van de besluiten van 31 juli 2013 (primaire besluiten 1 en 2) in strijd is met de bestemming die daarop rust. Het geschil spitst zich toe op de vraag of [partij] en [appellant sub 2] een geslaagd beroep op het overgangsrecht kunnen doen.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Leiden Zuidwest" heeft het perceel de bestemming "Woondoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor "Woondoeleinden 'W'" aangewezen gronden bestemd voor eengezinshuizen, meergezinshuizen, al dan niet op onderbouw, bijzondere woonvormen en wooneenheden, met de daarbij behorende aanbouwen, bijgebouwen, bergingen, tuinen, erven, parkeervoorzieningen, voet- en fietspaden, groenvoorzieningen, water en speelruimte, leidingen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de bestemming volgens het plan.
    
    Ingevolge artikel 20, derde lid,
    
    a. mag het ten tijde van het van kracht worden van het plan bestaande gebruik van gronden en bouwwerken, dat in strijd is met het plan, worden voortgezet.
    
    b. is het voorts toegestaan dit strijdige gebruik te wijzigen in een ander afwijkend gebruik, mits de afwijking naar de aard ten opzichte van het plan niet wordt vergroot.
    
    c. geldt het onder a. gestelde niet voor gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen geldende plan en niet krachtens de overgangsbepalingen van dat plan was toegestaan.
    
    het hoger beroep van het college
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 2] en [partij] een geslaagd beroep kunnen doen op het overgangsrecht. Daartoe voert het aan dat het gebruik van het pand als horeca inrichting - anders dan als koffiehuis - in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan. Voorts voert het aan dat het strijdig gebruik van het pand is vergroot ten opzichte van het gebruik op de peildatum. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het niet bevoegd was tot handhavend optreden over te gaan, aldus het college.
    
    3.1. Ingevolge het tot 15 augustus 2006 ter plaatse als bestemmingsplan geldende uitbreidingsplan "Noord-West" had het perceel de bestemming "Bestaand bebouwing".
    
    Ingevolge artikel 20 van de Verordening houdende voorschriften ten aanzien van de bebouwing en het gebruik van de in het uitbreidingsplan der gemeente Leiden begrepen gronden mogen de in het uitbreidingsplan begrepen gronden tot geen ander doel worden gebezigd dan waarvoor zij bij dat plan zijn bestemd.
    
    3.2. Vast staat dat in het uitbreidingsplan geen nadere gebruiksvoorschriften zijn gegeven voor de bestemming "Bestaand bebouwing". Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling dat het uitbreidingsplan niet in de weg stond aan een bedrijfsmatig gebruik van het pand of het gebruik daarvan als horeca inrichting. Anders dan het college betoogt, bieden de voorschriften van het uitbreidingsplan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat ter plaatse geen bedrijfsmatig gebruik of horeca was toegestaan. Ook anderszins bieden de voorschriften geen aanknopingspunten voor het oordeel dat ter plaatse slechts het gebruik is toegestaan zoals dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het uitbreidingsplan, dan wel het gebruik waarvoor een vergunning was verleend. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het gebruik van het pand als horeca inrichting niet in strijd was met het uitbreidingsplan. Dat bestaande gebruik mag derhalve ingevolge artikel 20 van de planvoorschriften worden voortgezet en gewijzigd, mits de afwijking ten opzichte van de bestemming "Woondoeleinden" niet wordt vergroot.
    
    3.3. Bij besluit van 16 januari 2001 heeft het college aan een rechtsvoorganger van [partij] een bouwvergunning verleend voor het verbouwen van het pand op het perceel van een bakkerszaak tot koffiehuis. Partijen zijn in dit verband verdeeld over de vraag of de afwijking van het bestemmingsplan "Leiden Zuidwest" na de voor het overgangsrecht relevante peildatum van 15 augustus 2006 is vergroot. Het college stelt dat het gebruik van het pand als koffiehuis na de peildatum is gewijzigd in het gebruik als eetcafé, waarbij tevens alcohol wordt geschonken. [partij] en [appellant sub 2] bestrijden dat het gebruik van het pand na de peildatum is gewijzigd. Zij stellen dat evenmin sprake is van een vergroting van de afwijking ten opzichte van de bestemming "Woondoeleinden".
    
    3.4. Het college heeft een rechtsvoorganger van [partij] een brief gestuurd naar aanleiding van een inspectie van het koffiehuis. In die brief van 11 juni 2001 heeft het college gemeld dat uit een onderzoek op 12 maart 2001 onder meer het volgende is gebleken:
    
    - de inrichting van het bedrijf is sober en lijkt op die van de kantine van een buurt-of clubhuis,
    
    - er wordt koffie geserveerd in wegwerpbekers,
    
    - er is een tv aanwezig en geen muziekinstallatie,
    
    - het etablissement krijgt een besloten karakter,
    
    - de ruimte wordt hoofdzakelijk gebruikt voor kaarten en tv kijken,
    
    - het maximum aantal bezoekers in het weekend is ongeveer 40 en de verwachting is dat ongeveer vijf tot tien bezoekers bier drinken,
    
    - het koffiehuis lijkt in het geheel niet op een café.
    
    In de brief is voorts vermeld dat een biertap in het bedrijf is geplaatst en dat het karakter van het bedrijf is gewijzigd van koffiehuis naar café. Indien het bedrijf in de toekomst overwegend het karakter krijgt van een café, zal het college zich volgens de brief beraden of het alsdan geldende bestemmingsplan dat toestaat.
    
    Het college heeft eerst op 22 mei 2013 een nieuwe inspectie uitgevoerd. In het verslag van dat bezoek aan het pand is vermeld dat er gemiddeld 20 tot 30 personen tegelijkertijd in het eetcafé komen, dat er alcohol wordt geschonken, dat kleine maaltijden en tosti's worden geserveerd en dat er kansspelautomaten aanwezig zijn. Bij dit verslag zijn foto's gevoegd.
    
    Vast staat dat het college het pand niet op of omstreeks de peildatum van 15 augustus 2006 heeft gecontroleerd en dat het college niet op de hoogte is van het feitelijk gebruik van het pand op de peildatum.
    
    3.5. [partij] heeft ter staving van zijn stelling dat het feitelijk gebruik van het pand na de peildatum ononderbroken is voortgezet, stukken overgelegd waaruit volgt dat verschillende exploitanten van het pand sinds 2001 beschikten over vergunningen op grond van de Drank- en Horecawet. Voorts heeft hij stukken overgelegd waaruit volgt dat sinds 15 februari 2006 aanwezigheidsvergunningen voor kansspelautomaten zijn verleend. Ook heeft hij verklaringen overgelegd van diverse klanten waarin zij onder meer verklaren dat sinds de oprichting van het koffiehuis, dan wel vanaf 2006, ter plaatse alcohol werd verkocht zoals bier en sterke dranken, en dat er eten werd verkocht zoals een tosti en een broodje kaas. Tevens heeft [partij] een verklaring overgelegd van J.J. Stikvoort, voormalig ambtenaar Bijzondere Wetten bij de afdeling Bestuurlijke en Juridische zaken van de gemeente Leiden, van 15 april 2014. Volgens zijn verklaring is het gebruik van het perceel tijdens zijn werkzame periode bij de gemeente van 2003 tot 2009 voortgezet als een inrichting waar alcoholhoudende dranken worden verstrekt tegen betaling. Voorts stelt hij dat in het kader van een sanering onder de vergunninghouders van kansspelautomaten in 2006 en 2007 door externe partner Verispect controlebezoeken zijn afgelegd en dat op grond van de bevindingen van Verispect door het college is geconcludeerd dat het een hoogdrempelige inrichting betrof waar alcohol werd verstrekt tegen betaling en waar kansspelautomaten stonden opgesteld.
    
    3.6. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2014 in zaak nr. 201400398/1/A1 aan degene is die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond, nadien ononderbroken is voortgezet en het strijdige gebruik niet is vergroot.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat, gelet op de overgelegde foto’s, verklaringen en informatie, door [partij] en [appellant sub 2] aannemelijk is gemaakt dat het gebruik van het pand als horeca inrichting na de peildatum van 15 augustus 2006 niet in relevante mate is gewijzigd ten opzichte van de bestemming "Woondoeleinden". De rechtbank heeft daarbij terecht de foto's betrokken, behorende bij het verslag van de inspectie van het pand op 22 mei 2013, waaruit de sobere inrichting van het pand volgt zoals omschreven in de brief van het college van 11 juni 2001. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de constatering in de brief van 11 juni 2001 dat een deel van de bezoekers bier dronk, alsmede de opeenvolgende aanwezigheid van vergunningen op grond van de Drank- en Horecawet, erop wijzen dat er sinds 2001 alcohol werd geschonken in het pand. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat de door [partij] overgelegde verklaringen van klanten en de verklaring van Stikvoort het voorgaande ondersteunen. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college er niet in is geslaagd het betoog van [partij] en [appellant sub 2] te ontkrachten dat de op de peildatum aanwezige afwijking van het bestemmingsplan nadien niet in relevante mate is gewijzigd. De stelling dat ter plaatse kleine maaltijden worden geserveerd, anders dan een tosti of een broodje, heeft het college niet onderbouwd.
    
    Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college ten onrechte heeft gesteld dat de op de peildatum van 15 augustus 2006 bestaande afwijking van het bestemmingsplan ten opzichte van de bestemming "Woondoeleinden" nadien is vergroot. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik van het pand ten tijde van de onderscheiden besluiten op bezwaar van 26 februari 2014 onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan mocht worden voortgezet en dat het college derhalve niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen dit gebruik.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Omdat het gebruik van het pand ten tijde van belang onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt, mag het worden voorgezet en gewijzigd, mits de afwijking ten opzichte van de bestemming "Woondoeleinden" niet wordt vergroot. Het betoog van het college dat de rechtbank het besluit tot weigering van de door [partij] gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte heeft vernietigd wegens een geslaagd beroep op het overgangsrecht, faalt gelet hierop. Het college heeft bij de weigering van de omgevingsvergunning ten onrechte tot uitgangspunt genomen dat geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan. Het college dient in dat licht opnieuw te beoordelen of het bereid is medewerking te verlenen aan het door [partij] gevraagde gebruik. Daarbij merkt de Afdeling op dat een omgevingsvergunning niet is vereist om het gebruik dat wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht te mogen voortzetten en dat een geslaagd beroep op het overgangsrecht niet met zich brengt dat een omgevingsvergunning voor dat gebruik moet worden verleend, reeds omdat andere weigeringsgronden aan verlening in de weg kunnen staan.
    
    het incidenteel hoger beroep
    
    5. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Nu het hoger beroep van het college, gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan kan derhalve niet worden toegekomen.
    
    conclusie
    
    6. Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het door [appellant sub 2] ingestelde incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] en [partij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 991,84 (zegge: negenhonderdeenennegentig euro en vierentachtig cent), waarvan € 980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Leiden een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Wijgerde
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
    
    672.