ECLI:NL:RVS:2015:3459, Raad van State, 11-11-2015, 201501623/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 januari 2015 heeft de minister aan de naamloze vennootschap Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval N.V. (hierna: COVRA) op grond van de artikelen 15, onder a en b, en 29 van de Kernenergiewet (hierna: de Kew) en hoofdstuk 4 van het Besluit stralingsbescherming een vergunning verleend voor een inrichting voor opslag- en verwerkingsfaciliteiten voor radioactief afval en verbruikte splijtstof met bijbehorende infrastructurele voorzieningen aan de Spanjeweg 1 te Nieuwdorp.

201501623/1/A4.
    Datum uitspraak: 11 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Laka, gevestigd te Amsterdam, en anderen,
    appellanten,
    
    en
    
    de minister van Economische Zaken, thans: de minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 januari 2015 heeft de minister aan de naamloze vennootschap Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval N.V. (hierna: COVRA) op grond van de artikelen 15, onder a en b, en 29 van de Kernenergiewet (hierna: de Kew) en hoofdstuk 4 van het Besluit stralingsbescherming een vergunning verleend voor een inrichting voor opslag- en verwerkingsfaciliteiten voor radioactief afval en verbruikte splijtstof met bijbehorende infrastructurele voorzieningen aan de Spanjeweg 1 te Nieuwdorp.
    
    Tegen dit besluit hebben Laka en anderen beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Laka en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2015, waar Laka en anderen, vertegenwoordigd door H.D. Bannink en D. Meijers, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P.J. Geurts, mr. E.F. Roskott, drs. F. de Koff en mr. L. Woest, zijn verschenen. Voorts is COVRA, vertegenwoordigd door dr. E.V. Verhoef, bijgestaan door mr. A. Fenijn, advocaat te Vlissingen, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Bestreden besluit
    
    1. Bij het bestreden besluit is ten opzichte van de reeds vergunde situatie voor de volgende wijzigingen vergunning verleend:
    
    1. Uitbreiding van het Hoogradioactief Afvalbehandelings- en Opslag Gebouw (hierna: HABOG);
    
    2. Realisatie op een andere locatie dan eerder vergund van het tweede Verarmd uraniumoxide Opslag Gebouw (hierna: het VOG2);
    
    3. Het vierhoog, in plaats van driehoog, stapelen van containers in het VOG2;
    
    4. Het laten vervallen van de eerder per vergunning verleende toestemming voor het nog niet gerealiseerde tweede Container Opslag Gebouw (hierna: het COG2).
    
    Op grond van artikel 15aa van de Kew in samenhang met artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vergunning verleend voor de gehele inrichting en niet alleen voor de wijzigingen ten opzichte van de reeds vergunde situatie.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
    
    2.1. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
    
    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
    Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
    
    2.2. Laka heeft samen met 31 andere personen en 4 Duitse natuurorganisaties beroep ingesteld. Ter zitting hebben Laka en anderen zich op het standpunt gesteld dat naast Laka ook de 31 in het beroepschrift genoemde personen en de 4 Duitse natuurorganisaties belanghebbende zijn bij het bestreden besluit. In dit verband wijzen zij op het verhoogde risico op ongevallen vanwege het vervoer van radioactief afval naar de inrichting.
    
    2.3. De Afdeling is van oordeel dat Laka, gelet op haar statutaire doelstelling, zoals deze luidt sinds 18 juli 2014, en haar feitelijke werkzaamheden, een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen belang in het bijzonder behartigt, zodat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.
    
    2.4. De minister voert aan dat het beroep, in ieder geval voor zover dit niet door Laka is ingesteld, niet-ontvankelijk is. Volgens de minister heeft [appellant A] geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht. Daarnaast stelt de minister dat de door Laka genoemde personen vanwege de grote afstand van hun woningen tot de inrichting geen belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn. In dit verband wijst de minister erop dat de inrichting waarvoor vergunning is verleend op grond van artikel 38, onder d, van de Kew dient te worden aangemerkt als een categorie B-object. Dit betekent volgens de minister dat, anders dan bijvoorbeeld voor kerncentrales, in het kader van de rampenbestrijding geen zones van 5 km, 10 km en 20 km rondom de inrichting zijn vastgesteld als onderscheidenlijk evacuatiezone, jodiumprofylaxezone en schuilzone. Daarnaast wijst de minister erop dat er in het ‘Responsplan, Nationaal Plan Kernongevallenbestrijding’, van augustus 2011, van de VROM-Inspectie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, van is uitgegaan dat het zeer onwaarschijnlijk is dat een ongeval op het terrein van COVRA bij het verwerken en opslaan van radioactief materiaal significante off-site effecten heeft.
    
    2.5. Uitgaande van hetgeen de minister in het verweerschrift heeft gesteld is niet aannemelijk dat de 31 door Laka genoemde personen ter plaatse van hun woning gevolgen ondervinden van de inrichting. Daarbij worden de transportbewegingen naar de inrichting met radioactief afval buiten beschouwing gelaten, omdat bij het bestreden besluit vergunning is verleend voor activiteiten die plaatsvinden in de inrichting aan de Spanjeweg 1 te Nieuwdorp en niet voor het vervoer van radioactief afval. De belangen van de in het beroepschrift genoemde 31 personen worden daarom niet rechtstreeks geraakt door het bestreden besluit. Zij worden daarom niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aangemerkt. De 4 Duitse natuurorganisaties behartigen ook niet een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang, nu uit de door hen overgelegde machtigingen blijkt dat hun werkgebied zich beperkt tot Duitsland en het niet aannemelijk is dat in Duitsland vanwege de grote afstand tot de inrichting gevolgen van het bestreden besluit zullen worden ondervonden. Het beroep is daarom voor zover dit is ingesteld namens de desbetreffende 31 personen en 4 Duitse natuurorganisaties, niet-ontvankelijk.
    
    Goede procesorde
    
    3. Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
    
    Laka heeft eerst ter zitting betoogd dat het veiligheidsrapport niet in overeenstemming is met het bepaalde in Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad van 19 juli 2011 tot vaststelling van een communautair kader voor een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval (PB 2011 L 199/48) (hierna: Richtlijn 2011/70/Euratom). Laka heeft geen feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor haar redelijkerwijs niet mogelijk was deze grond eerder aan te voeren. In aanmerking genomen dat de minister hierop niet op passende wijze heeft kunnen reageren, is het ter zitting aanvoeren van deze beroepsgrond in strijd met de goede procesorde, zodat de Afdeling deze grond buiten beschouwing zal laten bij de beoordeling van het bestreden besluit.
    
    Ingetrokken beroepsgrond
    
    4. Laka heeft het betoog dat de minister de vergunningaanvraag buiten behandeling had dienen te laten, nu COVRA in strijd met het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (hierna: het Bkse) heeft gehandeld door bij het indienen van de aanvraag om vergunning krachtens de Kew geen afschriften van de aanvragen om vergunningen voor bouwactiviteiten te verstrekken, ingetrokken.
    
    Beroepsgronden
    
    5. Laka betoogt dat de minister de vergunningaanvraag buiten behandeling had dienen te laten nu COVRA in strijd met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bkse een geheel nieuw veiligheidsrapport heeft overgelegd in plaats van het reeds opgestelde veiligheidsrapport van 15 augustus 1995 te wijzigen.
    
    5.1. In artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bkse is bepaald dat de aanvraag om een vergunning voor het wijzigen van een inrichting als bedoeld in artikel 6, 7, 8 of 9 in ieder geval een aanvulling bevat van het ter verkrijging van de onder a bedoelde vergunning overgelegde veiligheidsrapport indien de voorgenomen wijziging van invloed is op een of meer gegevens als vermeld in dit rapport.
    
    5.2. Bij de aanvraag is een veiligheidsrapport gevoegd van 6 februari 2014 dat ziet op het in werking zijn van de gehele inrichting. Uit artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bkse volgt niet dat het overleggen van een geheel nieuw veiligheidsrapport om te voldoen aan de verplichting van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bkse niet is toegestaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Laka betoogt dat het veiligheidsrapport niet voldoet omdat onduidelijk is waar de wijzigingen ten opzichte van het veiligheidsrapport van 15 augustus 1995 uit bestaan. Daarnaast is het veiligheidsrapport volgens Laka opgesteld aan de hand van de niet van toepassing zijnde richtlijn ‘IAEA Safety Standards: DS284 Assessment for Nurclear and Radiation Facilities Other Then Reactors and Waste Repositories, 2002’. Dit document is volgens Laka gelet op de titel niet van toepassing op de inrichting nu deze een Waste Repository is. Ook stelt Laka in dit verband dat in het veiligheidsrapport ten onrechte niet is beschreven op welke wijze radioactief dan wel conventioneel afval veilig kan worden afgevoerd. Volgens Laka had een dergelijke beschrijving wel opgenomen dienen te worden nu deze afvoer deel uitmaakt van het bedrijfsproces en in het veiligheidsrapport de ontmanteling van de inrichting ook is beschreven. In dit verband wijst Laka ook op de uitspraak van de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State van 17 juli 1992 in zaak nr. G05.89.1026 (AB 1992, 651) waaruit volgens haar blijkt dat alle activiteiten die in de inrichting plaatsvinden beoordeeld dienen te worden.
    
    6.1. Uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bkse volgt dat een veiligheidsrapport een beschrijving van de maatregelen, die door of vanwege de aanvrager zullen worden getroffen ter voorkoming van schade, of ter beperking van de kans op schade, waaronder begrepen de maatregelen ter voorkoming van schade buiten de inrichting, tijdens normaal bedrijf, en ter voorkoming van schade voortvloeiende uit de in die beschrijving te vermelden gepostuleerde begin-gebeurtenissen, alsmede een risicoanalyse van de schade buiten de inrichting als gevolg van die gebeurtenissen dient te bevatten.
    
    6.2. In het bij de aanvraag gevoegde veiligheidsrapport is opgemerkt dat het veiligheidsrapport dat in 1995 is opgesteld is herschreven en geactualiseerd. Niet valt in te zien waarom in het bij de aanvraag gevoegde veiligheidsrapport de wijzigingen ten opzichte van het ten behoeve van een eerdere vergunningprocedure overgelegde veiligheidsrapport vermeld hadden dienen te worden.
    
    In het veiligheidsrapport is voorts opgemerkt dat bij het uitwerken van de diverse onderwerpen gebruik is gemaakt van de door de Waste Safety Appraisal geadviseerde guides waaronder de richtlijn ‘IAEA Safety Standards: DS284, Safety Assessment for Nuclear and Radiation Facilities Other Than Reactor and Waste Repositories’. Ter zitting heeft de minister opgemerkt dat de inrichting van COVRA geen ’Waste Repository’ betreft, nu in een dergelijke faciliteit eindberging plaatsvind; de vergunning verleend aan Covra heeft geen betrekking op eindberging. Laka heeft dit niet gemotiveerd bestreden. Hetgeen Laka aanvoert geeft reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het veiligheidsrapport niet voldoet, nu de hiervoor genoemde richtlijn is toegepast bij het opstellen hiervan.
    
    Er is vergunning gevraagd en verleend voor activiteiten die plaatsvinden binnen de inrichting aan de Spanjeweg 1 te Nieuwdorp. De veiligheidseisen die in acht moeten worden genomen bij de afvoer van radioactieve en/of conventionele afvalstoffen zijn daarom terecht niet in het veiligheidsrapport beschreven. Dat in het veiligheidsrapport wel de ontmanteling van de inrichting is beschreven terwijl hiervoor geen vergunning is gevraagd, houdt verband met de in de Kew opgenomen verplichting dat iedere nucleaire faciliteit een ontmantelingsplan dient te hebben. Anders dan waarvan Laka uitgaat kan in de uitspraak van 17 juli 1992 ook geen argument worden gevonden dat ook de afvoer van radioactieve en/of conventionele afvalstoffen in het veiligheidsrapport beschreven had dienen te worden. In deze uitspraak wordt ervan uitgegaan dat een beoordeling dient plaats te vinden van alle activiteiten waarvoor vergunning is verleend. Aan COVRA is een vergunning verleend voor de activiteiten die plaatsvinden in de inrichting aan de aan de Spanjeweg 1 te Nieuwdorp en niet voor de afvoer van radioactieve en/of conventionele afvalstoffen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Laka betoogt dat onduidelijk is of er voldoende geld beschikbaar is voor de eindberging van radioactief afval en op welke wijze dit plaats zal vinden.
    
    7.1. Voor de eindberging van radioactief afval is geen vergunning gevraagd. Er is geen wettelijke bepaling die eist dat het bevoegde gezag bij de verlening van een vergunning voor een inrichting als die van COVRA beoordeelt of voldoende geld beschikbaar is voor de eindberging en op welke wijze dit zal plaatsvinden. Voor de verlening van de vergunning is daarom niet van belang of is verzekerd dat voldoende geld beschikbaar is voor de eindberging van radioactief afval dan wel dat vaststaat op welke wijze dit plaatsvindt.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Laka betoogt dat vanwege de problemen bij de (her)verwerking van radioactief afval bij de kernreactor te Petten betwijfeld dient te worden of het samenpersen van heterogeen radioactief afval een goede verwerkingsmethode is.
    
    8.1. Uit het veiligheidsrapport blijkt dat in de inrichting vast laag- en middelradioactief afval wordt geperst. In het veiligheidsrapport is dit proces beschreven. De niet nader gespecificeerde stelling van Laka dat samenpersen geen goede verwerkingsmethode is geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in zoverre de vergunning had dienen te weigeren.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Laka betoogt, zo begrijpt de Afdeling, dat bij de verlening van de vergunning ten onrechte geen rekening is gehouden met het nationale programma voor radioactief afval en verbruikte splijtstof. Laka wijst er in dit verband op dat Nederland op grond van het bepaalde in artikel 14, eerste lid, van Richtlijn 2011/70/Euratom verplicht is uiterlijk 23 augustus 2015 aan de Europese Commissie een dergelijk programma voor te leggen dat betrekking heeft op het gehele Nederlandse beleid omtrent radioactief afval.
    
    9.1. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was dit programma nog niet vastgesteld en was de termijn van het opstellen ervan uit artikel 14, eerste lid, van Richtlijn 2011/70/Euratom nog niet verstreken, zodat de minister dit reeds hierom terecht niet bij de beoordeling van de aanvraag heeft betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Voor zover Laka tot slot in het beroepschrift voor het overige verwijst naar de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen, overweegt de Afdeling dat de minister in het bestreden besluit zijn reactie daarop heeft gegeven. Laka heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn.
    
    Conclusie
    
    11. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dit niet door stichting Stichting Laka is ingesteld;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Schoppers, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Schoppers
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2015
    
    578.