ECLI:NL:RVS:2017:3514, Raad van State, 20-12-2017, 201609478/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 8 maart 2016 heeft het hoofd Economische Zaken van de gemeente Leeuwarden aan Mach4Rent medegedeeld dat niet meegewerkt kan worden aan haar tot het college gerichte verzoek van 16 februari 2016 om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een nieuwe vestiging van haar bedrijf in een bestaand pand aan de Tijnjedijk 19 te Leeuwarden.

201609478/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Mach4Rent B.V., gevestigd te Beek,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 november 2016 in zaak nr. 16/3248 in het geding tussen:
    
    Mach4Rent
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 8 maart 2016 heeft het hoofd Economische Zaken van de gemeente Leeuwarden aan Mach4Rent medegedeeld dat niet meegewerkt kan worden aan haar tot het college gerichte verzoek van 16 februari 2016 om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een nieuwe vestiging van haar bedrijf in een bestaand pand aan de Tijnjedijk 19 te Leeuwarden.
    
    Bij brief van 23 maart 2016 heeft Mach4Rent schriftelijk gereageerd op voormelde brief van 8 maart 2016.
    
    Bij brief van 19 juli 2016 heeft Mach4Rent het college in gebreke gesteld, waarbij zij heeft toegelicht dat een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, omdat het college niet binnen acht weken heeft beslist op haar aanvraag om omgevingsvergunning, en dat die omgevingsvergunning binnen twee weken bekend gemaakt moet worden.
    
    Bij brieven van 26 juli 2016 en 9 augustus 2016 heeft het college Mach4Rent medegedeeld dat met de brief van 8 maart 2016 een besluit op haar aanvraag is genomen en zij daartegen bezwaar had kunnen maken.
    
    Mach4Rent heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning.
    
    Bij uitspraak van 9 november 2016 heeft de rechtbank het door Mach4Rent tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Mach4Rent hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het college het door Mach4Rent gemaakte bezwaar van 23 maart 2016 tegen het besluit van 8 maart 2016 deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit van 8 maart 2016 in stand gelaten met dien verstande dat het aan het besluit van 8 maart 2016 klevende bevoegdheidsgebrek is hersteld.
    
    Mach4Rent heeft te kennen gegeven zich niet te kunnen verenigen met het besluit op bezwaar van 31 januari 2017.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2017, waar Mach4Rent, vertegenwoordigd door mr. A.P. Loo, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Tuenter, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Mach4Rent is een bedrijf dat zich voornamelijk bezig houdt met de verhuur en verkoop van (gebruikte) metaalbewerkingsmachines aan bedrijven. Zij wil het pand aan de Tijnjedijk 19 gebruiken voor de verkoop- en verhuuractiviteiten van kleinere machines en hoogwaardig handgereedschap aan particulieren, alsmede voor een showroom en een fysieke webwinkel. Niet in geschil is dat het voorgenomen gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Niet in geschil is verder dat Mach4Rent ten behoeve van de vestiging van het bedrijf bij brief van 16 februari 2016 bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan heeft ingediend. Vaststaat dat de in paragraaf 3.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) opgenomen reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de voorbereiding van het besluit op deze aanvraag, zodat het college binnen acht weken op de aanvraag diende te beslissen. In geschil is of de brief van 8 maart 2016, waarmee is gereageerd op de aanvraag van 16 februari 2016, moet worden aangemerkt als een besluit.
    
    2.        De rechtbank heeft overwogen dat de brief van 8 maart 2016 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en het college hiermee afwijzend heeft beslist op de aanvraag van Mach4Rent. De rechtbank heeft voorts overwogen dat aan het besluit van 8 maart 2016 verschillende gebreken kleven. Nu het besluit niet namens het college is ondertekend en de rechtsmiddelenclausule bij het besluit ontbreekt, kan het Mach4Rent naar het oordeel van de rechtbank niet worden tegengeworpen dat zij het besluit van 8 maart 2016 niet als zodanig heeft herkend en had het op de weg van het college gelegen om de brief van 23 maart 2016 als bezwaarschrift aan te merken. De rechtbank heeft overwogen dat het college dit ten onrechte heeft nagelaten en dat het college de brief van 23 maart 2016 alsnog als bezwaarschrift in behandeling dient te nemen.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    3.    Mach4Rent betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 8 maart 2016 niet voldoet aan de vereisten van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daarmee geen besluit in de zin van dat artikel behelst. Hiertoe voert zij aan dat de door [persoon], werkzaam voor de gemeente als hoofd Economische Zaken, ondertekende brief niet een oordeel van of namens het bevoegd bestuursorgaan bevat. Zij wijst er in dit verband op dat [persoon] blijkens het mandaatbesluit niet bevoegd was om op de aanvraag om omgevingsvergunning te beslissen en dat [persoon] de brief op persoonlijke titel als hoofd Economische Zaken heeft ondertekend, zodat evenmin uit de brief blijkt dat deze namens het college is verzonden. Voorts voert Mach4Rent aan dat de niet van een rechtsmiddelenclausule voorziene brief geen op extern rechtsgevolg gerichte handeling is, nu daarin in algemene bewoordingen enkel de persoonlijke visie van een ambtenaar wordt weergegeven en uit de brief volgt dat nog een inhoudelijke beslissing op de aanvraag zal worden genomen.
    
    3.1.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt als volgt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:99, heeft een beslissing rechtsgevolg, indien zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.
    
        De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de brief van 8 maart 2016 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Gelet op de inhoud van de brief en de bewoordingen ervan, is de brief bedoeld als een reactie op de aanvraag van Mach4Rent van 16 februari 2016. Met de brief van 8 maart 2016 is concreet en ondubbelzinnig op het verzoek van Mach4Rent beslist, doordat daarin wordt vermeld dat op basis van het vastgestelde beleid geen medewerking kan worden verleend aan het verzoek om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan. Dat in de brief tevens wordt gewezen op locaties waar vestiging van het bedrijf wel is toegestaan en dat daarbij is aangegeven dat de bereidheid bestaat om de mogelijkheden voor deze locaties te verkennen, doet niet af aan de duidelijke mededeling dat geen medewerking kan worden verleend aan het mogelijk maken van een nieuwe vestiging van het bedrijf op het aangevraagde perceel. Met de brief van 8 maart 2016 heeft het hoofd Economische Zaken de aanvraag van Mach4Rent om omgevingsvergunning derhalve afgewezen. Dat de brief niet is voorzien van een verplichte rechtsmiddelenclausule is voor het antwoord op de vraag of de brief een besluit is in de zin van de Awb niet doorslaggevend.
    
    3.3.    Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo is het college in dit geval bevoegd om op de aanvraag om omgevingsvergunning te beslissen. Op grond van het "Mandaatstatuut 2016" en het daarbij behorende mandaatoverzicht sector Bouwen, Wonen en Milieu (team Bouwen, Milieu en Monumenten) is de bevoegdheid van het college om te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning gemandateerd aan de directeur van de sector. Voorts is aan de teamleider van het team ondermandaat verleend inzake de bevoegdheid om te beslissen op de aanvraag. De toepasselijke mandaatsregeling biedt derhalve, naar ook niet meer in geschil is, geen grondslag voor het nemen van een besluit op de aanvraag door het hoofd Economische Zaken.
    
        Het besluit is derhalve onbevoegd genomen. Voorts is in het besluit ten onrechte niet vermeld dat deze namens het college is genomen. Anders dan Mach4Rent betoogt, leidt dit niet tot het oordeel dat de brief geen besluit betreft. De vraag of met een handeling een rechtsgevolg is beoogd en het al dan niet om een besluit gaat, moet immers onderscheiden worden van de vraag of degene die de op rechtsgevolg gerichte handeling heeft verricht bevoegd was namens een bestuursorgaan dat besluit te nemen. Het aan het besluit van 8 maart 2016 klevende bevoegdheidsgebrek doet derhalve niet af aan het besluitkarakter van de brief en kan bovendien worden hersteld bij het besluit op bezwaar.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.4.    Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, nu met het besluit van 8 maart 2016 op de aanvraag van Mach4Rent van 16 februari 2016 is besloten.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Het besluit op bezwaar van 31 januari 2017
    
    5.    Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, alsnog beslist op het tegen het besluit van 8 maart 2016 gemaakte bezwaar van Mach4Rent. Het college heeft het besluit van 8 maart 2016 in stand gelaten, met dien verstande dat het besluit op bezwaar door een mandataris of het bevoegde bestuursorgaan zelf wordt genomen. Het college heeft het besluit op bezwaar genomen en daaraan ten grondslag gelegd dat het plan in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie Leeuwarden 2014 en het om die reden niet bereid is om mee te werken aan het mogelijk maken van vestiging van het bedrijf in het bestaande pand aan de Tijnjedijk 19.
    
    6.    Mach4Rent betoogt dat het college in het besluit op bezwaar heeft erkend dat het hoofd Economische Zaken de brief op persoonlijke titel heeft ondertekend en dat hij aldus niet namens het college een besluit heeft genomen, hetgeen een constitutief vereiste voor een besluit is. Volgens Mach4Rent kan dit aan het besluit klevende gebrek niet worden hersteld in bezwaar, aangezien geen afstemming met het college is gezocht en aldus een andere beslissing op de aanvraag genomen had kunnen worden. Omdat gelet daarop niet zonder meer duidelijk is dat Mach4Rent niet door dit gebrek in de besluitvorming is benadeeld, bestaat geen ruimte voor toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Voorts voert Mach4Rent aan dat uit de aard van de regeling van de lex silencio positivo, waarbij een fatale beslistermijn is gesteld, voortvloeit dat een dergelijk gebrek na afloop van die beslistermijn niet meer kan worden hersteld.
    
    6.1.    Zoals hiervoor reeds is overwogen, doet het aan het besluit klevende bevoegdheidsgebrek niet af aan het besluitkarakter van de brief van 8 maart 2016 en heeft het hoofd Economische Zaken, zij het onbevoegd, binnen acht weken op de aanvraag beslist. Anders dan Mach4Rent stelt, heeft het college bij het besluit van 31 januari 2017 het aan het besluit klevende bevoegdheidsgebrek niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. Het college heeft dit gebrek bij het besluit op bezwaar van 31 januari 2017 juist hersteld. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de in artikel 4:20b van de Awb neergelegde regeling hieraan in de weg staat.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Gelet op vorenstaande is het beroep van Mach4Rent tegen het besluit van 31 januari 2017 ongegrond.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van     burgemeester en wethouders van Leeuwarden van 31 januari 2017     ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
    
    604.