ECLI:NL:RVS:2015:3591, Raad van State, 25-11-2015, 201503368/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 februari 2014 heeft het college krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor de uitbreiding, wijziging en exploitatie van een veehouderij aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Wijnaldum (hierna: de veehouderij).

201503368/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 februari 2014 heeft het college krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor de uitbreiding, wijziging en exploitatie van een veehouderij aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Wijnaldum (hierna: de veehouderij).
    
    Bij besluit van 29 augustus 2014 heeft het college het besluit van 7 februari 2014 ingetrokken en vervangen door een nieuw besluit, waarbij aan [vergunninghoudster] onder andere voorschriften een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 is verleend voor de uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij.
    
    Bij besluit van 20 januari 2015 heeft het college, voor zover hier van belang, bepaald dat het door de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob) tegen het besluit van 7 februari 2014 gemaakte bezwaar doel treft, het door haar tegen het besluit van 29 augustus 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en aan haar een vergoeding voor de kosten in bezwaar toegekend.
    
    Bij besluit van 17 februari 2015 heeft het college het besluit van 29 augustus 2014 herroepen en alsnog geweigerd een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 te verlenen voor de uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij.
    
    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 17 februari 2015.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. L. Polinder en het college, vertegenwoordigd door H. Denters en mr. E. Bruin, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Mob, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft bezwaar tegen de weigering om de aangevraagde vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 te verlenen. Hij betoogt dat het college in het besluit van 17 februari 2015 weliswaar de gevolgde procedure uiteen heeft gezet, maar dat een inhoudelijke motivering van de weigering ontbreekt.
    
    1.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in het door [appellant] bestreden besluit van 17 februari 2015 is vermeld dat de weigering is gebaseerd op het aanvullende bezwaarschrift van Mob en het advies van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (hierna: Commissie), dat is gevoegd bij het besluit van 20 januari 2015.
    
    1.2. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 20 januari 2015 en het besluit van 17 februari 2015 samen het in heroverweging genomen besluit op bezwaar vormen. In het besluit van 17 februari 2015 is vermeld dat de weigering is gebaseerd op het aanvullende bezwaarschrift van Mob en het advies van de Commissie. Tevens is vermeld dat het advies van de Commissie is gevoegd bij het besluit van 20 januari 2015. Aan [appellant] is een afschrift van het besluit van 20 januari 2015 verzonden, tezamen met het advies van de Commissie. Gelet hierop geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college de herroeping van de verleende vergunning en het alsnog weigeren van de aanvraag onvoldoende heeft gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat significante gevolgen kunnen optreden door een toename van stikstofdepositie. Hij voert hiertoe aan dat de veehouderij blijkens de bij de aanvraag overgelegde gegevens op grote afstand van Natura 2000-gebieden ligt en dat slechts sprake is van een zeer kleine berekende toename van stikstofdepositie binnen één Natura 2000-gebied. Hij wijst erop dat het college aanvankelijk van mening was dat deze toename geen significante effecten met zich brengt; volgens hem is onbegrijpelijk dat het college dit standpunt niet langer volgt. De vergunning had volgens [appellant] gelet op het bepaalde in artikel 19kd van de Nbw 1998 kunnen worden verleend zonder dat een passende beoordeling hoefde te worden verricht. Voor zover toch een passende beoordeling is benodigd, heeft het college volgens [appellant] ten onrechte aangenomen dat deze niet zou zijn verricht. Hij voert hiertoe aan dat de bij de aanvraag gevoegde berekeningen als een passende beoordeling moeten worden aangemerkt. [appellant] wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2013 in zaak nr. 201205373/1/R2.
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de veehouderij blijkens de bij de aanvraag overgelegde gegevens in de beoogde situatie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum leidt tot een toename van stikstofdepositie op een reeds overbelaste locatie van een daarvoor gevoelig habitattype in het Natura 2000-gebied Alde Feanen. Volgens het college is niet uit een passende beoordeling gebleken dat de natuurlijke kenmerken van dit Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast. In dat verband wijst het college erop dat geen gegevens zijn overgelegd waarin een verband wordt gelegd tussen de toename van stikstofdepositie enerzijds en de kritische depositiewaarde, de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling van het bedoelde voor stikstof gevoelige habitattype anderzijds.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college van gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    Ingevolge artikel 19kd, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, voor zover hier van belang, worden onder significante gevolgen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet verstaan de gevolgen van een handeling door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:
    
    a. de handeling is gebruik dat op de referentiedatum werd verricht en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;
    
    b. de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik, per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.
    
    2.3. Voor zover hier van belang vinden de activiteiten van de veehouderij plaats op ongeveer 30 kilometer afstand van het Natura 2000 gebied Alde Feanen. Dit Natura 2000-gebied is blijkens het betreffende aanwijzingsbesluit onder meer aangewezen voor verscheidene voor stikstof gevoelige habitattypen.
    
    2.4. Niet in geschil is dat de uitbreiding, wijziging en exploitatie van de veehouderij vanwege de emissie van ammoniak handelingen zijn die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van verscheidene Natura 2000-gebieden kunnen verslechteren, zodat een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 is vereist.
    
    2.5. Bij de aanvullende aanvraag zijn berekeningen overgelegd van de ammoniakemissie en stikstofdepositie van de veehouderij in verschillende situaties, waaronder de vergunde situatie op basis van de op 26 mei 1987 krachtens de Hinderwet verleende vergunning en de beoogde situatie. In de aanvullende aanvraag is vermeld dat de beoogde bedrijfssituatie zal leiden tot een toename van 0,03 mol N/ha/jr op zowel de grens van het Natura 2000-gebied Alde Feanen als een daarbinnen gelegen overbelaste locatie van het stikstofgevoelige habitattype Veenmosrietlanden. Voorts is vermeld dat deze toename van 0,03 mol N/ha/jaar overeenkomt met 0,004% van de kritische depositiewaarde van het habitattype Veenmosrietlanden. Verder is onder verwijzing naar de uitspraak van 9 april 2014 in zaak nr. 201301225/1/R2 vermeld dat dit een verwaarloosbare toename is.
    
    2.6. Wat betreft de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de uitbreiding/wijziging van de veehouderij significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied Alde Feanen, is het volgende van belang.
    
    Uit het bestreden besluit blijkt dat het college bij de beoordeling van de omvang van de toename van stikstofdepositie waartoe de aangevraagde situatie leidt voor het Natura 2000-gebied Alde Feanen de situatie op basis van de op 26 mei 1987 krachtens de Hinderwet verleende vergunning als uitgangspunt heeft genomen. Voorts volgt uit het bestreden besluit dat de veehouderij in de aangevraagde situatie een hogere depositie met zich brengt en dat zich op een reeds overbelaste locatie van het stikstofgevoelige habitattype Veenmosrietlanden binnen het gebied een toename voordoet van ten hoogste 0,03 mol N/ha/jaar. [appellant] heeft het vorenstaande niet betwist.
    
    Reeds gelet op de voormelde toename, die niet door middel van saldering is weggenomen, volgt de Afdeling niet het standpunt van [appellant] dat zich wat de gevolgen van de veehouderij in de beoogde situatie door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in het Natura 2000-gebied Alde Feanen betreft, een geval als bedoeld in artikel 19kd van de Nbw 1998 voordoet. De stellingen van [appellant] dat de veehouderij op grote afstand van het Natura 2000-gebied Alte Faenen ligt en dat slechts een zeer kleine berekende toename van stikstofdepositie plaatsvindt binnen dit ene gebied, geven evenmin grond voor het oordeel dat bij de berekende bijdrage aan de bestaande overschrijding van de kritische depositiewaarden is uitgesloten dat het project leidt tot significante gevolgen.
    
    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet toereikend zou hebben gemotiveerd dat significante gevolgen voor het voormelde Natura 2000-gebied niet zijn uitgesloten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. In een geval als het onderhavige kan in het algemeen een vergunning worden verleend als de toename door mitigerende maatregelen, bijvoorbeeld saldering, wordt weggenomen. Het effect van een mitigerende maatregel dient ingevolge de artikelen 19f en 19g van de Nbw 1998 in een passende beoordeling inzichtelijk te worden gemaakt. Het is ook mogelijk dat in een passende beoordeling voldoende wordt onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van een gebied ook zonder mitigerende maatregelen niet worden aangetast door het project.
    
    Voor zover [appellant] ter zitting naar voren heeft gebracht dat het college voor andere veehouderijen vergunningen krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 heeft verleend en daaraan uitsluitend berekeningen ten grondslag heeft gelegd waaruit kan worden afgeleid welke hoeveelheden ammoniakemissie en stikstofdepositie de betreffende veehouderijen in de aangevraagde situaties en referentiesituaties met zich brengen, overweegt de Afdeling dat het college ter zitting onweersproken heeft gesteld dat die situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat daarin uit de bedoelde berekeningen volgde dat de stikstofdepositie niet toenam. In de door [appellant] bedoelde gevallen was derhalve op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de betreffende veehouderijen significante gevolgen hadden voor Natura 2000-gebieden, zodat geen passende beoordeling was benodigd. Derhalve ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    Vaststaat dat in het onderhavige geval geen mitigerende maatregelen zijn getroffen die in een passende beoordeling inzichtelijk zijn gemaakt. Wat betreft de vraag of in een passende beoordeling is onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden ook zonder mitigerende maatregelen niet worden aangetast, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat op basis van de enkele stelling in de bij de aanvullende aanvraag overgelegde gegevens dat de toename van 0,03 mol N/ha/jaar overeenkomt met 0,004% van de kritische depositiewaarde van het habitattype Veenmosrietlanden, niet kan worden geconcludeerd dat is uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Alde Feanen zullen worden aangetast. De conclusie kan evenmin worden gebaseerd op de aangehaalde uitspraak van 9 april 2014 in zaak nr. 201301225/1/R2, waarin weliswaar eenzelfde promillage, maar een andere hoeveelheid stikstofdepositie op een ander stikstofgevoelig habitattype in een ander Natura 2000-gebied aan de orde was en een passende beoordeling was verricht. De conclusie dat is uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Alde Feanen zullen worden aangetast, kan alleen worden gebaseerd op objectieve verifieerbare gegevens, verkregen uit (nader) onderzoek (vergelijk de de uitspraak van 15 juli 2015 in zaken nrs. 201406756/1/R2, 201406445/1/R2 en 201406726/1/R2). Daarbij dient een relatie te worden gelegd tussen de toename van de stikstofdepositie enerzijds en de kritische depositiewaarde, de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling van de voor stikstof gevoelige habitattypen in het betreffende Natura 2000-gebied anderzijds. De door [appellant] overgelegde stukken betreffen niet dergelijke gegevens, zodat zijn standpunt dat deze stukken een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998 vormen, niet kan worden gevolgd. Anders dan [appellant] betoogt, geeft de uitspraak van 14 augustus 2013 in zaak nr. 201205373/1/R2 geen aanleiding voor een ander oordeel, nu in dat geval gegevens waren overgelegd over de effecten van de geconstateerde toename, te weten salderingsberekeningen.
    
    De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen passende beoordeling is overgelegd op grond waarvan het zich ervan heeft kunnen verzekeren dat als gevolg van de uitbreiding, wijzing en exploitatie van de veehouderij de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Alde Feanen niet zullen worden aangetast. Het college heeft dan ook gelet op het bepaalde in artikel 19f en 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, de vergunning terecht geweigerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant] ongegrond.
    
    4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Broekman
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    743.