ECLI:NL:RVS:2018:3447, Raad van State, 24-10-2018, 201707123/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2017 heeft de NEa besloten ambtshalve 20.858 hernieuwbare brandstofeenheden (hierna: hbe’s) af te schrijven van de rekening van Catom in het Register hernieuwbare energie vervoer.

201707123/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Catom Distribution B.V. (hierna: Catom), gevestigd te Breda,
    appellante,
    
    en
    
    het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: de NEa),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 januari 2017 heeft de NEa besloten ambtshalve 20.858 hernieuwbare brandstofeenheden (hierna: hbe’s) af te schrijven van de rekening van Catom in het Register hernieuwbare energie vervoer.
    
    Bij besluit van 2 augustus 2017 heeft de NEa het door Catom hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Catom beroep ingesteld.
    
    De NEa heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Catom heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2018, waar Catom, vertegenwoordigd door mr. M.E. Verheijen, advocaat te Rotterdam, vergezeld door [gemachtigden], en de NEa, vertegenwoordigd door mr. drs. S.J. Laman en mr. J. Reiss, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Catom exploiteert een groothandel in minerale oliën. Zij stelt dat een groot deel van de door haar geleverde brandstoffen wordt geleverd voor verbruik in mobiele machines.
    
    2.    Catom was in 2012 registratieplichtige in de zin van het toen geldende Besluit hernieuwbare energie vervoer (hierna: het Bhev). Als registratieplichtige moest zij voldoen aan de jaarverplichting om een bepaald percentage van de totale hoeveelheid door haar geleverde brandstoffen als biobrandstof te leveren. Aan die verplichting kon worden voldaan door fysiek biobrandstoffen bij te mengen of door zogenoemde biotickets aan te schaffen.
    
    3.    De NEa beheert een register met gegevens over in Nederland te gebruiken brandstoffen en elektriciteit uit hernieuwbare bronnen ten behoeve van vervoer. Dat register bevat rekeningen van registratieplichtigen, waarin de bijdragen aan de jaarverplichting worden bijgehouden.
    
        De NEa heeft vastgesteld dat Catom in 2012 een grotere hoeveelheid energie ter voldoening aan haar jaarverplichting heeft opgevoerd dan gerechtvaardigd was. In de biobrandstoffenbalans over 2013 heeft Catom dit voor een groot deel gecompenseerd. Volgens de NEa moeten echter omgerekend nog 20.858 hbe’s worden gecompenseerd om aan de jaarverplichting over 2012 te voldoen. De NEa heeft daarom besloten 20.858 hbe’s van de rekening van Catom af te schrijven.
    
    Juridisch kader
    
    4.    Het Bhev is bij het Besluit hernieuwbare energie vervoer 2015 (Stb. 2014, 460) met ingang van 1 januari 2015 ingetrokken. In dit geding is het Bhev echter nog van toepassing.
    
    5.    De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    
    Omvang van het geding
    
    6.    Het in bezwaar gehandhaafde besluit van 25 januari 2017 strekt tot afschrijving van hbe’s van de rekening van Catom wegens het niet voldoen aan de jaarverplichting over 2012. Het besluit vermeldt weliswaar ook een door de NEa vastgesteld verzuim van Catom over 2011, maar verbindt daaraan geen rechtsgevolgen. Afschrijving van hbe’s wegens dit verzuim was volgens de NEa op grond van artikel 9.7.6.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet meer mogelijk.
    
        In dit geding is daarom alleen de jaarverplichting over 2012 aan de orde.
    
    7.    Het in bezwaar gehandhaafde besluit van 25 januari 2017 strekt niet tot registratie of tot wijziging van de registratie van de hoeveelheid geleverde brandstoffen, op basis waarvan de jaarverplichting wordt berekend. Het betoog van Catom dat de NEa het register op dit punt moet wijzigen omdat een onjuiste hoeveelheid is ingevoerd, valt daarom buiten de omvang van dit geding.
    
    De jaarverplichting en mobiele machines
    
    8.    Catom betoogt dat geen jaarverplichting kan worden opgelegd voor de levering van brandstoffen voor mobiele machines, omdat mobiele machines niet, althans niet in alle gevallen, onder het begrip "vervoer" vallen. Een jaarverplichting voor brandstoffen voor mobiele machines valt daarom niet binnen de reikwijdte van Richtlijn 2009/28/EG (hierna: de Richtlijn hernieuwbare energie). Artikel 3 van het Bhev moet volgens haar richtlijnconform worden uitgelegd in die zin dat de jaarverplichting niet geldt voor mobiele machines. De NEa heeft de te leveren biobrandstof ten onrechte berekend over de uitgeslagen totale hoeveelheid benzine, diesel en biobrandstof voor wegvoertuigen en mobiele machines, aldus Catom.
    
    9.     De NEa overweegt in het besluit op bezwaar dat de jaarverplichting in de periode 2011 tot en met 2014 betrekking had op leveringen van benzine, diesel en biobrandstoffen met de bestemming wegvoertuigen en mobiele machines. In het in bezwaar gehandhaafde besluit  van 25 januari 2017 vermeldt de NEa in reactie op een door Catom naar voren gebrachte zienswijze, dat hij bij dat besluit niet de grondslag van de berekening van de hoogte van de jaarverplichting ambtshalve heeft vastgesteld. Hij heeft daarbij, gegeven de jaarverplichting, slechts vastgesteld in hoeverre Catom verzuimd heeft aan die jaarverplichting te voldoen.
    
        De NEa stelt zich voorts op het standpunt dat mobiele machines ook onder de sector vervoer van de Richtlijn hernieuwbare energie kunnen vallen. Hij verwijst daarvoor naar Verordening (EG) nr. 1099/2008 (hierna: de Verordening energiestatistieken)
    
    10.    De jaarverplichting van artikel 3, eerste lid, van het Bhev heeft betrekking op het vervangen van benzine of diesel door biobrandstof. Uit de definitie van biobrandstof in artikel 1 van het Bhev, die verwijst naar de definitie in artikel 2, onderdeel i, van de Richtlijn hernieuwbare energie, volgt dat biobrandstof in de zin van het Bhev brandstof voor vervoer is. De in artikel 3, eerste lid, bedoelde hoeveelheden benzine en diesel zullen daarom, om te kunnen worden vervangen door biobrandstoffen, ook voor vervoeractiviteiten bestemd moeten zijn. Het moet er daarom voor worden gehouden dat voor de jaarverplichting van artikel 3, eerste lid, uitsluitend de voor vervoer geleverde brandstoffen, oftewel transportbrandstoffen, meetellen. Deze uitleg strookt ook met artikel 3, vierde lid, van de Richtlijn hernieuwbare energie, waarin het gaat om het behalen van een aandeel hernieuwbare energie in de vervoerssector. Het Bhev strekt tot implementatie van deze bepaling (Stb. 2011, 197, blz. 6).  
    
    10.1.    Artikel 1 van het Bhev definieert het begrip "mobiele machine". Uit die definitie, in samenhang met artikel 1, onderdelen f en h, van het Besluit typekeuring luchtverontreiniging trekkers en motoren voor mobiele machines, volgt dat mobiele machines in de zin van het Bhev worden onderverdeeld in mobiele machines en trekkers. Blijkens de verwijzing in onderdeel h naar artikel 1 van Richtlijn 74/150/EEG, zijn trekkers in de zin van het Bhev motorvoertuigen die voor gebruik in de land- of bosbouw zijn bestemd en kunnen zijn ingericht voor het vervoer van een lading en van meerijders.
    
        Uit deze bepalingen, in samenhang bezien, kan worden afgeleid dat een mobiele machine in de zin van het Bhev geen wegvoertuig is, tenzij het gaat om een trekker die gebruikt wordt voor vervoer over de weg.
    
    10.2.    Uit punt 2.3 van bijlage A bij de Verordening energiestatistieken volgt dat met landbouwvoertuigen die op de openbare weg worden gebruikt, vervoeractiviteiten worden verricht en dat deze activiteiten onder de sector vervoer vallen. Gebruik van andere mobiele machines, die niet bestemd zijn voor gebruik op wegen, kan eveneens een vervoeractiviteit betreffen. Dat gebruik moet dan, gelet op punt 2.3 van bijlage A, betrekking hebben op vervoer via het spoor, pijpleidingen, over water of de luchtvaart. Ander gebruik van mobiele machines wordt niet tot de sector vervoer gerekend. De in artikel 3, vierde lid, van de Richtlijn hernieuwbare energie opgenomen doelstelling heeft geen betrekking op dit andere gebruik van mobiele machines. Brandstoffen die zijn geleverd voor dit andere gebruik tellen, gelet op hetgeen hierboven onder 10 is overwogen, ook niet mee voor de jaarverplichting van artikel 3, eerste lid, van het Bhev.
    
    10.3.    Artikel 3, tweede lid, van het Bhev vermeldt mobiele machines als verbruikers van brandstoffen waarvoor de jaarverplichting geldt. Uit het voorgaande volgt echter dat voor mobiele machines geleverde brandstoffen niet altijd brandstoffen voor vervoer zijn. De brandstoffen voor mobiele machines die niet voor vervoer worden gebruikt, tellen reeds op grond van het eerste lid niet mee voor de jaarverplichting.
    
    10.4.    Gezien het besluit op bezwaar, gaat de NEa er kennelijk vanuit dat de jaarverplichting van Catom geldt voor alle geleverde brandstoffen voor mobiele machines. Niet gebleken is dat de NEa bij zijn beoordeling heeft betrokken dat Catom in 2012, zoals zij stelt, ook brandstoffen heeft geleverd voor mobiele machines die niet in het vervoer worden gebruikt. De jaarverplichting waar de NEa van uitgaat, berust daarom mogelijk op een onjuiste grondslag. Daarbij merkt de Afdeling op dat die grondslag wellicht lastig vast te stellen is, maar dat dit niet aan een registratieplichtige kan worden tegengeworpen.
    
        Het besluit op bezwaar is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    10.5.     Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    11.    Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar dient te worden vernietigd.
    
        De overige gronden, die betrekking hebben op de verenigbaarheid van de jaarverplichting voor mobiele machines met het Unierecht, behoeven geen bespreking.
    
    12.    De NEa dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit van 2 augustus 2017, kenmerk NEA-2017/15823;
    
    III.    veroordeelt het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit tot vergoeding van bij Catom Distribution B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit aan Catom Distribution B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Visser
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
    
    148.  BIJLAGE
    
    Verordening (EG) Nr. 1099/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008  betreffende energiestatistieken (PB 2008, L 304), zoals gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 431/2014 van de Commissie van 24 april 2014
    
    Artikel 1
    
    Onderwerp en toepassingsgebied
    
    […]
    
    2. Deze verordening is van toepassing op statistische gegevens over energieproducten en aggregaten daarvan in de Gemeenschap.
    
    Artikel 4
    
    Aggregaten, energieproducten en frequentie waarmee de nationale statistieken moeten worden ingediend
    
    […]
    
    2. In de afzonderlijke bijlagen en in bijlage A (Toelichting op de terminologie) worden de gebruikte technische termen, waar toepasselijk, toegelicht of gedefinieerd.
    
    […].
    
    Bijlage A
    
    2.3 Specificatie van het eindgebruik van de energie
    
    […]
    
    Vervoer
    
    De energie die wordt gebruikt voor alle vervoeractiviteiten, ongeacht in welke economische sector deze plaatsvinden; NACE-onderverdelingen 49, 50 en 51.
    
    […]
    
    Vervoer - weg
    
    De hoeveelheden die worden verbruikt door wegvoertuigen.
    
    Hieronder vallen ook brandstoffen die worden verbruikt door landbouwvoertuigen op de openbare weg en smeermiddelen voor gebruik in wegvoertuigen.
    
    Hieronder vallen niet: energie die wordt verbruikt door stationaire motoren (zie „Overige sectoren"), door landbouwvoertuigen buiten de openbare weg (zie „Landbouw"), voor militair gebruik in wegvoertuigen (zie „Overige sectoren — niet elders vermeld"), asfalt als wegbedekking en energie die wordt gebruikt door machines op bouwplaatsen (zie „Bouwnijverheid"). NACE-onderverdelingen 49.3 en 49.4.
    
    […].
    
    Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140)
    
    Artikel 1
    
    Definities
    
    Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van Richtlijn 2003/54/EG.
    
    De volgende definities gelden eveneens:
    
    […]
    
    h. "vloeibare biomassa": vloeibare brandstof voor energiedoeleinden andere dan vervoer, waaronder elektriciteit, verwarming en koeling, die geproduceerd is uit biomassa.
    
    i. "biobrandstof": vloeibare of gasvormige brandstof voor vervoer die geproduceerd is uit biomassa.
    
    Artikel 3
    
    Bindende nationale algemene streefcijfers en maatregelen voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen
    
    1. Elke lidstaat dient ervoor te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen, berekend in overeenstemming met de artikelen 5 tot en met 11, in het bruto-eindverbruik van energie in 2020 minstens gelijk is aan zijn nationaal algemeen streefcijfer voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen voor dat jaar, zoals uiteengezet in de derde kolom van de tabel in bijlage I, deel A. […].
    
    […]
    
    4. Elke lidstaat ziet erop toe dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in alle vormen van vervoer in 2020 minstens 10% bedraagt van het eindverbruik van energie in het vervoer in die lidstaat. […].
    
    […].
    
    Richtlijn 74/150/EEG van de Raad van 4 maart 1974 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten betreffende de goedkeuring van landbouw- of bosbouwtrekkers op wielen (PB 1974, L 84), zoals deze luidde voor intrekking bij Richtlijn 2003/37/EG
    
    Artikel 1
    
    1. Onder trekker (landbouw- of bosbouwtrekker) wordt verstaan ieder motorvoertuig op wielen of rupsbanden met ten minste twee assen, voornamelijk bestemd voor tractiedoeleinden en in het bijzonder ontworpen voor het trekken, duwen, dragen of in beweging brengen van bepaalde werktuigen, machines of aanhangwagens die voor gebruik in de land- of bosbouw zijn bestemd. De trekker kan zijn ingericht voor het vervoer van een lading en van meerijders.
    
    […].
    
    Wet milieubeheer
    
    Artikel 9.7.6.3
    
    1. Indien een leverancier tot eindverbruik die registratieplichtige als bedoeld in artikel 1 van het Besluit hernieuwbare energie vervoer was, naar het oordeel van het bestuur van de emissieautoriteit in enig kalenderjaar niet heeft voldaan aan zijn verplichting op grond van artikel 3, eerste lid, van dat besluit, kan het bestuur tot vijf jaar na dat kalenderjaar het aantal hernieuwbare brandstofeenheden conventioneel dat overeenkomt met het aandeel van de verplichting waaraan de leverancier tot eindverbruik niet heeft voldaan, afschrijven van de rekening van die leverancier tot eindverbruik.
    
    […].
    
    Besluit hernieuwbare energie vervoer, zoals dit in 2012 luidde
    
    Artikel 1
    
    In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    biobrandstof: biobrandstof als bedoeld in artikel 2, onderdeel i, van de richtlijn;
    
    […]
    
    mobiele machine: mobiele machine of trekker als bedoeld in artikel 1, onderdelen f en h, van het Besluit typekeuring luchtverontreiniging trekkers en motoren voor mobiele machines;
    
    […]
    
    richtlijn: richtlijn nr. 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PbEU L 140);
    
    […].
    
    Artikel 3
    
    1. Een registratieplichtige levert over het kalenderjaar:
    
    a. 2011 ten minste 4,25 procent,
    
    b. 2012 ten minste 4,5 procent,
    
    […]
    
    van de door hem tot verbruik uitgeslagen totale hoeveelheid benzine, diesel en biobrandstof als biobrandstof, met dien verstande dat zowel bij de benzine als bij de diesel ten minste 3,5 procent bestaat uit biobrandstof die dient ter vervanging van die benzine respectievelijk die diesel.
    
    2. Het eerste lid is niet van toepassing voor zover de registratieplichtige aantoont dat de benzine, diesel of biobrandstof niet is uitgeslagen tot verbruik in wegvoertuigen en mobiele machines in Nederland.
    
    […].
    
    Besluit typekeuring luchtverontreiniging trekkers en motoren voor mobiele machines, zoals dit in 2012 luidde
    
    Artikel 1
    
    In dit besluit en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […];
    
    f. mobiele machine: mobiel werktuig, vervoerbare industriële uitrusting of voertuig met of zonder carrosserie, niet bestemd voor personen- of goederenvervoer over de weg als bedoeld in bijlage I, deel 1, van richtlijn 97/68;
    
    […];
    
    h. trekker: een voertuig als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van richtlijn nr. 74/150/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 4 maart 1974 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende de goedkeuring van landbouw- of bosbouwtrekkers op wielen (PbEG L 84);
    
    […].