ECLI:NL:RVS:2020:514, Raad van State, 19-02-2020, 201902867/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Assen op schrift gesteld dat het [hond] met toepassing van spoedeisende bestuursdwang in beslag heeft genomen. [appellant] is eigenaar van een rottweiler genaamd [hond]. In 2016 hebben twee incidenten plaatsgevonden. Een fietser heeft verklaard op 13 mei 2016 in zijn been te zijn gebeten door [hond] en op 10 oktober 2016 heeft een hardloopster verklaard dat de hond op haar afrende en haar heeft gebeten. Bij besluit van 17 oktober 2016 heeft het college [hond] als gevaarlijke hond aangewezen. Dat besluit houdt ook in dat een aanlijn- en muilkorfgebod wordt opgelegd.

201902867/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Assen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 14 maart 2019 in zaak nrs. 19/467 en 19/468 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Assen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college op schrift gesteld dat het [hond] met toepassing van spoedeisende bestuursdwang in beslag heeft genomen.
    Bij besluit van 27 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door E.M. Venema en M.G. Rijks, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen tot een onderling vergelijk te komen. Bij brief van
    12 november 2019 heeft het college bericht dat een onderling vergelijk met de wederpartij niet wordt beoogd. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Wet- en regelgeving
    1.    De relevante regelgeving is vermeld in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] is eigenaar van een rottweiler genaamd [hond]. In 2016 hebben twee incidenten plaatsgevonden. Het ging om incidenten die plaatsvonden op 13 mei 2016 en 10 oktober 2016. Een fietser heeft verklaard op 13 mei 2016 in zijn been te zijn gebeten door [hond] en op 10 oktober 2016 heeft een hardloopster verklaard dat de hond op haar afrende en haar heeft gebeten.
    3.    Bij besluit van 17 oktober 2016 heeft het college [hond] als gevaarlijke hond aangewezen. Dat besluit houdt ook in dat een aanlijn- en muilkorfgebod wordt opgelegd.
    4.    In 2018 hebben drie incidenten plaatsgevonden. Bij deze drie incidenten zijn twee andere honden – [naam andere hond] op 12 mei 2018 en [naam andere hond] op 17 juli en 18 augustus 2018 - betrokken geweest. In twee gevallen was sprake van een bijtincident. In het derde geval van een aanval. Bij die drie incidenten droeg [hond] in elk geval geen muilkorf. Volgens het college was [hond] bovendien weliswaar aangelijnd, maar niet kort aangelijnd.
    Besluitvorming door het college
    5.    Het college heeft in die drie incidenten aanleiding gezien om spoedeisende bestuursdwang toe te passen door [hond] op 28 augustus 2018 in beslag te nemen en te besluiten dat [appellant] onvrijwillig afstand moet doen van zijn hond. Dat besluit is op 4 september 2018 op schrift gesteld. Het college heeft het door [appellant] tegen dat besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
        Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat vaststaat dat [hond] alleen aangelijnd en gemuilkorfd mag worden uitgelaten. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit verklaringen naar aanleiding van de voorvallen op 17 juli en 18 augustus 2018 is gebleken dat in strijd is gehandeld met artikel 2:59 van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Assen (hierna: APV) en dat [hond] een hond heeft gebeten. Het college heeft geen aanleiding gezien om aan de verklaringen te twijfelen. Volgens het college is er geen sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Op grond van artikel 3, derde en vierde lid, van het Protocol bijtincidenten honden (hierna: Protocol) kan het college, als de houder van een hond die als gevaarlijke hond is aangewezen in strijd met artikel 2:59 van de APV de hond houdt en de hond een nieuw bijtincident veroorzaakt, besluiten dat de houder onvrijwillig afstand moet doen van de hond. Het niet actief controleren van het muilkorfgebod door het college maakt niet dat er geen inbeslagname meer kan volgen indien een nieuw bijtincident plaatsvindt.
    Aangevallen uitspraak
    6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om [hond] in beslag te nemen. Volgens de rechtbank heeft het college met het besluit tot inbeslagname van [hond] het in rechte vaststaande aan [appellant] opgelegde aanlijn- en muilkorfgebod gehandhaafd. Omdat [hond] niet was gemuilkorfd en zich nadien weer een bijtincident heeft voorgedaan, heeft het college in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot (spoed)bestuursdwang gebruik kunnen maken, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft de maatregel van inbeslagname niet in strijd geacht met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
    Hoger beroep
        Onvrijwillig afstand doen van de hond
    7.    [appellant] betoogt dat de wet noch de APV het college de bevoegdheid biedt om - al of niet in de context van een handhavingsbesluit - te bepalen dat de hond niet meer aan de eigenaar wordt teruggegeven door hem onvrijwillig afstand te laten doen van zijn eigendom. Dat komt niet alleen in strijd met het legaliteitsbeginsel, maar ook met artikel 14 van de Grondwet, het Burgerlijk Wetboek en de Onteigeningswet. Bovendien dient een bestuursorgaan, aldus [appellant], op grond van de artikelen 5:29, derde lid, en 5:30, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), een bij bestuursdwang in beslag genomen zaak terug te geven aan de rechthebbende, tenzij teruggave niet mogelijk is. Ook voert [appellant] aan dat het Protocol in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Onduidelijk is volgens hem wanneer en om welke redenen het college toepassing kan geven aan artikel 3, derde lid, van het Protocol honden, waarin staat dat het college kan besluiten dat de houder onvrijwillig afstand moet doen van de hond.
    7.1.    Hoewel het college in hoger beroep hierover een ander standpunt heeft ingenomen, leest de Afdeling artikel 3, derde lid, van het Protocol zo dat de daarin vermelde zinsnede "dat de houder onvrijwillig afstand moet doen van de hond" alleen inbeslagname van de hond inhoudt. Inbeslagname van een hond impliceert immers dat daarvan onvrijwillig afstand moet worden gedaan. Dit betekent dat de spoedeisende bestuursdwang die zijn grondslag vindt in artikel 2:59 van de APV en artikel 3, derde en vierde lid, van het Protocol niet tot definitieve ontneming van eigendom strekt. De hond kan op grond van die bepalingen slechts tijdelijk aan de beschikkingsmacht van de eigenaar worden onttrokken. De besluiten van 4 september 2018 en 27 december 2018, tot deze toepassing van spoedeisende bestuursdwang door [hond] op 28 augustus 2018 in beslag te nemen en [appellant] onvrijwillig afstand te laten doen van zijn hond, die hun grondslag vinden in deze bepalingen, strekken er niet toe dat [hond] niet meer aan [appellant] wordt teruggegeven. Van strijd met het legaliteitsbeginsel, artikel 14 van de Grondwet, het Burgerlijk Wetboek en de Onteigeningswet, zoals [appellant] in dat verband heeft aangevoerd, is reeds daarom geen sprake. Voorts is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel evenmin sprake. Er is geen grond voor het oordeel dat artikel 3 van het Protocol onvoldoende duidelijk is. Uit artikel 3, derde en vierde lid, volgt dat als de houder van een hond die als gevaarlijke hond in de zin van artikel 2:59 van de APV is aangewezen zich niet aan de daarbij gestelde voorwaarden, zoals een aanlijn- en muilkorfgebod, houdt en de hond vervolgens een nieuw bijtincident veroorzaakt, het college kan besluiten dat de hond in beslag wordt genomen. Deze situatie deed zich hier voor, waarna het college bestuursdwang heeft toegepast. In de last onder bestuursdwang heeft het college niet bepaald wat er vervolgens met de hond moet gebeuren, zodat de Afdeling daarover geen oordeel kan geven. Wat er ingevolge de artikelen 5:29, derde lid, en 5:30 van de Awb ná inbeslagname met de hond gaat gebeuren, betreft feitelijk handelen. Een separate beslissing daarover van het college is derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    7.2.    Het betoog faalt.
        Feitelijke grondslag voor inbeslagname van de hond
    8.    [appellant] betoogt verder dat het besluit tot inbeslagname een feitelijke grondslag ontbeert. Het incident dat plaatsvond op 17 juli 2018 was een kleine aanvaring tussen twee honden die werd veroorzaakt door een loslopende hond. [appellant] betwist de inhoud van de verklaringen van omstanders en degene die de hond uitliet. Op 18 augustus 2018 is [hond] per ongeluk losgeraakt, waarna [appellant] zijn hond snel weer onder controle had en is er geen sprake geweest van enig bijtincident, aldus [appellant]. Tot slot betwist [appellant] dat aan het besluit van 17 oktober 2016 formele rechtskracht toekomt. Hij stelt te zijn gedwongen om zijn bezwaarschrift tegen dat besluit in te trekken. Het was immers een voorwaarde voor teruggave van [hond] die op dat moment in beslag was genomen.
    8.1.    De inbeslagname van [hond] is gericht op het voorkomen van een herhaling van de overtreding van het aanlijn- en muilkorfgebod en het daarmee door [appellant] veroorzaakte gevaar voor de veiligheid van de omgeving. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2380 mag bestuursdwang worden toegepast ter voorkoming van herhaling van een overtreding. Onder een last onder bestuursdwang wordt ingevolge artikel 5:21 van de Awb verstaan een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, die tevens kan strekken tot het voorkomen van herhaling van een overtreding.
    8.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat op 28 augustus 2018 voldoende feitelijke grondslag bestond voor de inbeslagname van [hond]. Gelet op de intrekking van het bezwaar tegen het besluit van 17 oktober 2016 staat dit besluit in rechte vast. De omstandigheid dat de intrekking een voorwaarde was voor het college om [hond] aan [appellant] terug te geven na een eerdere inbeslagname, kan niet leiden tot een ander oordeel. Die intrekking heeft overigens pas vier weken na teruggave van [hond] plaatsgevonden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat aannemelijk is dat [hond] op 12 mei 2018 en op 17 juli 2018 niet gemuilkorfd was en dat op die dagen bijtincidenten hebben plaatsgevonden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat uit niets is gebleken dat een volgend bijtincident zich niet meteen weer zou kunnen voordoen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] in ieder geval voor de inbeslagname op 28 augustus 2018 nimmer is overgegaan tot de aanschaf van een muilkorf. Gelet op het verband tussen de begane overtreding en de kans op herhaling daarvan zonder ingrijpen door het college, was het college bevoegd op grond van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb spoedeisende bestuursdwang toe te passen.
    8.3.    Het betoog faalt.
    9.    Voorts betoogt [appellant] dat de inbeslagname van [hond] in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel. Het college had er volgens hem immers voor kunnen kiezen om [hond] naar huis te brengen of hem ter plekke alsnog te muilkorven, zo nodig onder oplegging van een (preventieve) last onder dwangsom om herhaling te voorkomen. Volgens [appellant] heeft het college de betrokken belangen onvoldoende in kaart gebracht. [appellant] en zijn gezin missen hun geliefde huisgenoot en vrezen voor het welzijn van [hond]. De emotionele impact van de inbeslagname van [hond] op zijn gezin mag niet worden onderschat, aldus [appellant]. Bovendien kan, zoals hiervoor betoogd, op een andere manier worden voorkomen dat zich een overtreding voordoet als bedoeld in artikel 2:59, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV. Ook is in dit kader van belang dat [hond] in feite geen gevaarlijke hond is. [appellant] verwijst ter onderbouwing hiervan naar een onderzoek uit 2016 van een gedragsdeskundige.
    9.1.    De Afdeling is van oordeel dat de inbeslagname niet in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de emotionele impact van de inbeslagname op hem en zijn gezin en het gedragsonderzoek uit 2016, biedt geen grondslag voor het oordeel dat het college met het opleggen van een preventieve last had moeten volstaan. De Afdeling acht daarbij van belang de herhaalde bijtincidenten ná 2016 ondanks het opgelegde aanlijn- en muilkorfgebod.
    9.2.    Dit betoogt slaagt evenmin.
    Conclusie
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Wat betekent dit nu?
    11.    De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft bij uitspraak van
    20 mei 2019 een voorlopige voorziening getroffen, waarbij de besluiten van 4 september 2018 en 27 december 2018 zijn geschorst. Als gevolg hiervan is [hond] teruggegaan naar [appellant]. De uitspraak van 20 mei 2019 komt met deze bodemuitspraak te vervallen, zodat het college de hond desgewenst opnieuw kan meevoeren en opslaan. Het college zal dan moeten bepalen wat er met de hond gaat gebeuren. Een beslissing daarover, dan wel het uitblijven daarvan, kan [appellant] desgewenst bij de civiele rechter aanvechten.
    Proceskosten
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    w.g. Slump    w.g. Ley-Nell
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
    597.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:29
    1. Voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, kan het bestuursorgaan zaken meevoeren en opslaan.
    2. Het bestuursorgaan doet van het meevoeren en opslaan proces-verbaal opmaken. Een afschrift van het proces-verbaal wordt verstrekt aan degene die de zaken onder zijn beheer had.
    3. Het bestuursorgaan draagt zorg voor de bewaring van de opgeslagen zaken en geeft deze zaken terug aan de rechthebbende.
    4. Het bestuursorgaan kan de teruggave opschorten totdat de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde kosten zijn voldaan.
    5. Indien de rechthebbende niet tevens de overtreder is, kan het bestuursorgaan de teruggave opschorten totdat de kosten van bewaring zijn voldaan.
    Artikel 5:30
    1. Indien een meegevoerde en opgeslagen zaak niet binnen dertien weken nadat zij is meegevoerd, kan worden teruggegeven, kan het bestuursorgaan de zaak verkopen.
    2. Het bestuursorgaan kan de zaak eerder verkopen, zodra de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde kosten, vermeerderd met de voor de verkoop geraamde kosten, in verhouding tot de waarde van de zaak onevenredig hoog worden.
    3. Verkoop vindt evenwel niet plaats binnen twee weken na de verstrekking van het afschrift van het proces-verbaal van meevoeren en opslaan, tenzij het gevaarlijke stoffen of eerder aan bederf onderhevige stoffen betreft.
    4. Gedurende drie jaren na het tijdstip van verkoop heeft degene die op dat tijdstip eigenaar was, recht op de opbrengst van de zaak onder aftrek van de ingevolge artikel 5:25 verschuldigde kosten en de kosten van de verkoop. Na het verstrijken van deze termijn vervalt een batig saldo aan het bestuursorgaan.
    5. Indien naar het oordeel van het bestuursorgaan verkoop niet mogelijk is, kan het de zaak om niet aan een derde in eigendom overdragen of laten vernietigen. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing.
    Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Assen
    Artikel 2:59
    1. Het is de eigenaar of houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen op een openbare plaats of op het terrein van een ander:
    a. anders dan kort aangelijnd nadat het college aan de eigenaar of de houder heeft bekendgemaakt dat het die hond gevaarlijk of hinderlijk acht en een aanlijngebod in verband met het gedrag van die hond noodzakelijk vindt;
    b. anders dan kort aangelijnd en voorzien van een muilkorf nadat het college aan de eigenaar of de houder heeft bekendgemaakt dat het die hond gevaarlijk of hinderlijk acht en een aanlijn- en muilkorfgebod in verband met het gedrag van die hond noodzakelijk vindt.
    2. Onverminderd het bepaalde in artikel 2:57, eerste lid onder c, geldt voor het bepaalde in het eerste lid bovendien dat de hond voorzien moet zijn van een optisch leesbaar, niet-verwijderbaar identificatiekenmerk in het oor of de buikwand.
    3. In het eerste lid verstaat onder kort aanlijnen: aanlijnen van een hond met een lijn met een lengte, gemeten van hand tot halsband, die niet langer is dan 1,50 meter.
    Het protocol bijtincidenten honden
    Artikel 3. Optreden tegen overige honden
    1. Bij vrees voor het ontstaan van ernstige bijtincidenten, of bij een licht bijtincident kan het college besluiten tot aanwijzing van de hond als gevaarlijke hond in de zin van artikel 2:59 APV.
    2. Het college kan in bepaalde situaties aangeven dat het noodzakelijk is dat de hond een risico-assessment ondergaat.
    3. Bij zeer ernstige vrees voor het ontstaan van een (zeer) ernstig bijtincident kan het college besluiten dat de houder onvrijwillig afstand moet doen van de hond.
    4. Als de houder van een hond die als gevaarlijke hond is aangewezen in strijd met artikel 2:59 APV de hond houdt en de hond een nieuw bijtincident veroorzaakt dan geeft het college toepassing aan het vorige lid (…).