ECLI:NL:RVS:2019:3376, Raad van State, 09-10-2019, 201900452/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het dagelijks bestuur op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan en de leggeraanpassing voor het project "Herinrichting Middelsgraaf" in de gemeente Echt-Susteren vastgesteld (hierna: het projectplan).

201900452/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 november 2018 in zaken nrs. 15/2351, 16/682 en 16/683 in het geding tussen onder meer:
    [appellant]
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, als rechtsopvolger van het Waterschap Roer en Overmaas, (hierna: het Waterschap), en het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juni 2015 heeft het dagelijks bestuur op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het projectplan en de leggeraanpassing voor het project "Herinrichting Middelsgraaf" in de gemeente Echt-Susteren vastgesteld (hierna: het projectplan).
    Bij besluit van 3 september 2015 heeft het college aan het Waterschap op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor aanlegwerkzaamheden ten behoeve van het project.
    Bij besluit van 27 januari 2016 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 3 september 2015 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 november 2018 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college, het dagelijks bestuur van het Waterschap en het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: gedeputeerde staten) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings en mr. J.J.J. de Rooij, beiden advocaat te Tilburg, [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], het college, vertegenwoordigd door mr. E.H.J. Pietermans, en het Waterschap, vertegenwoordigd door mr. S.H.C. Nijs, advocaat te Roermond, M.S.P. Rouwette en E. Zaaijer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De Middelsgraaf is een beek die Nederland bij de Duitse plaats Schalbruch binnenstroomt. In en rond de Middelsgraaf van de rijksgrens tot de uitstroom in de Geleenbeek bij de Rijksweg A2 doen zich volgens het Waterschap meerdere knelpunten voor, zoals verdroging van natuurgebieden en droogte- en natschade in de landbouw. Het project "Herinrichting Middelsgraaf" voorziet in een oplossing voor een deel van de knelpunten. Zo wordt onder meer nieuwe natuur ingericht, de grondwatersituatie voor de landbouw in relatie tot de herinrichting van de beek verbeterd en ecologische en morfologische kwaliteitsverbetering van de beek gerealiseerd. Het project heeft betrekking op het gedeelte van de Middelsgraaf vanaf de stuw, net over de Duitse grens ten zuidoosten van de kern Susteren, tot aan de oude trambaan bij Ophoven.
    2.    Ten behoeve van het project heeft het dagelijks bestuur op grond van artikel 5.4 van de Waterwet een projectplan vastgesteld. Ter uitvoering van de in het projectplan voorziene herinrichting heeft het college bij besluit van 3 september 2015 aan het Waterschap op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo een omgevingsvergunning verleend voor de benodigde aanlegwerkzaamheden.
    3.    [appellant] exploiteert een melkveebedrijf aan de [locatie] te Susteren. Bij het melkveebedrijf hoort een drietal percelen die in het zuidwesten grenzen aan de Middelsgraaf. [appellant] verzet zich tegen de herinrichting van de Middelsgraaf, omdat hij vreest voor ernstige nadelige gevolgen voor zijn bedrijf, onder meer door vernatting van zijn percelen.
    4.    De rechtbank heeft naar aanleiding van het beroep van [appellant] de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) een aantal vragen gesteld. In een advies van 20 juli 2017 heeft de StAB die vragen beantwoord. Daarover hebben partijen hun zienswijzen gegeven en op verzoek van de rechtbank heeft de StAB in een advies van 2 februari 2018 op die zienswijzen gereageerd. De rechtbank is mede op grond van de adviezen van de StAB tot het oordeel gekomen dat het dagelijks bestuur het projectplan in redelijkheid heeft kunnen vaststellen en dat het college de omgevingsvergunning op goede gronden heeft verleend.
    Ingetrokken beroepsgronden
    5.    Ter zitting heeft [appellant] zijn beroepsgrond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de adviezen van de StAB gebaseerd zijn op geheime stukken van het Waterschap die hem bewust zijn onthouden, ingetrokken.
    6.    Na de zitting heeft [appellant] zijn hoger beroep, voor zover het betrekking heeft op het projectplan, ingetrokken. Daarmee richt het hoger beroep van [appellant] zich enkel nog tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op de door het college verleende omgevingsvergunning.
    Toetsingskader
    7.    De wettelijke bepalingen en relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    NBW-norm/droogleggingsnorm
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de normering van het Nationaal Bestuursakkoord Water (hierna: de NBW-norm) wordt voldaan. Volgens hem wordt niet aan de NBW-norm voldaan. Dit levert volgens hem, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een weigeringsgrond op voor de omgevingsvergunning.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3514, volgt uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wabo, dat indien een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien het uitvoeren daarvan in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren.
    8.2.    Anders dan waarvan [appellant] uitgaat, heeft de rechtbank niet overwogen dat wordt voldaan aan de NBW-norm. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het niet voldoen aan de NBW-norm geen weigeringsgrond voor het verlenen van de omgevingsvergunning oplevert. Het bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Echt-Susteren dat gold ten tijde van de vergunningverlening biedt daarvoor geen grond. Gelet op artikel 5.7.3 van de planregels heeft de rechtbank terecht overwogen dat van belang is dat door de uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke, natuurlijke en/of cultuurhistorische waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat zich een dergelijke blijvend onevenredige afbreuk zal voordoen door de werkzaamheden zoals die zijn aangevraagd en vergund.
        Het betoog faalt.
    Omgevingsverordening Limburg 2014
    9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet volledig heeft getoetst aan de Omgevingsverordening Limburg 2014. Daartoe voert hij aan dat de omgevingsvergunning instroom van vervuild water van het riooloverstort in een grondwaterbeschermingsgebied mogelijk maakt. Dat is in strijd met de Omgevingsverordening, hetgeen moet leiden tot vernietiging van de omgevingsvergunning, aldus [appellant].
    9.1.    Zoals ook blijkt uit de bekendmaking van de Omgevingsverordening in het Provinciaal Blad van de provincie Limburg, jaargang 2015, nr. 1, is uitsluitend hoofdstuk 2 daarvan gebaseerd op artikel 4.1 van de Wro. Dit betekent dat de andere hoofdstukken van de Omgevingsverordening hier niet van toepassing zijn.
        In artikel 2.1.1 van de Omgevingsverordening is bepaald dat, voor zover hier van belang, in hoofdstuk 2 uitsluitend omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, als een ruimtelijk plan worden beschouwd. De door het college verleende vergunning is niet een dergelijke omgevingsvergunning. Dit betekent dat de bepalingen voor ruimtelijke plannen in hoofdstuk 2 hier evenmin van toepassing zijn. De conclusie is dan ook dat de omgevingsvergunning niet aan de Omgevingsverordening moet worden getoetst.
        Het betoog faalt.
    Zorgvuldigheid StAB
    10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de adviezen van de StAB onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Daartoe voert hij aan dat de StAB stukken van hem, in het bijzonder de notitie "Analyse en beoordeling aangeleverde gegevens diverse instanties" van Walhout Civil van 10 juli 2017, buiten beschouwing heeft gelaten. Ook voert [appellant] aan dat de StAB ten onrechte niet ter plaatse onderzoek heeft gedaan naar de riooloverstort.
    10.1.    Daargelaten of en in hoeverre het onderzoek en de adviezen van de StAB relevant zijn voor de beoordeling van de omgevingsvergunning, overweegt de Afdeling als volgt.
    10.2.    Wat de notitie van Walhout Civil van 10 juli 2017 betreft, heeft de StAB in het advies van 20 juli 2017 toegelicht dat de notitie een aanvullende analyse betreft van de waterhuishouding in de directe omgeving van de percelen van [appellant] naar aanleiding van nieuwe onderzoeksvragen van de toenmalige gemachtigde van [appellant]. Omdat de notitie volgens de StAB niet een specifieke reactie op haar conceptadvies is, heeft zij die verder buiten beschouwing gelaten.
        Naar het oordeel van de Afdeling is het standpunt van de StAB dat de notitie van Walhout Civil niet een directe reactie op het conceptadvies van de StAB is juist. Het is dan ook niet onbegrijpelijk dat de StAB die notitie niet nader heeft besproken. Gelet hierop heeft de rechtbank in zoverre terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de adviezen van de StAB niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen.
    10.3.    Wat de riooloverstort betreft, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het in eerste instantie aan de deskundige is om te beoordelen of een bezoek ter plaatse nodig is. De StAB heeft een bezoek ter plaatse van de riooloverstort niet nodig geacht, omdat voor haar de situatie op basis van de stukken, kaartmateriaal, de besprekingen met partijen en het filmmateriaal van [appellant] duidelijk was. Gelet op de beschikbare informatie heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de StAB zonder bezoek ter plaatse geen zorgvuldig onderzoek heeft kunnen doen.
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank in het betoog van [appellant] terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de adviezen van de StAB, voor zover zij relevant zijn voor de beoordeling van de omgevingsvergunning, onzorgvuldig tot stand zijn gekomen.
        Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
    457-919.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald […]
    Artikel 2.11
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid […], van de Wet ruimtelijke ordening.
    […]
    Wet ruimtelijke ordening (Wro)
    Artikel 4.1
    […]
    3. Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels.
    […]
    Bestemmingsplan "Buitengebied"
    Artikel 5.7.1
    Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden op de in lid 5.1 bedoelde gronden de navolgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    a.    het verlagen, vergraven, ophogen of egaliseren van de bodem;
    b.    het diepploegen, diepwoelen of het uitvoeren van andere ingrepen in de bodem, waaronder ook begrepen de aanleg van leidingen, allen dieper dan 0,60 m onder maaiveld, waarbij de kruidlaag volledig wordt omgeploegd, alsmede de aanleg van drainage ongeacht de diepte tenzij het gaat om vervanging van bestaande drainage;
    c.    het graven, dempen, danwel verdiepen, vergroten of anderszins herprofileren van waterlopen, watergangen, greppels, kolken en overige natuurlijke oppervlaktewateren, alsmede het anderszins verlagen van de waterstand;
    d.    het vellen, rooien of beschadigen van houtgewas;
    e.    het bebossen of anderszins beplanten van gronden met houtopstanden, waaronder begrepen het kweken en telen van bomen, struiken en heesters in verband met tuinbouw of als (agrarische) houtteelt;
    f.    het aanleggen, verbreden en verharden van wegen, paden en parkeergelegenheden, alsmede het aanbrengen van oppervlakteverhardingen groter dan 100 m²;
    g.    het verwijderen van half- en onverharde wegen of paden;
    h.    het aanbrengen van onder- en bovengrondse leidingen, constructies, installaties en apparatuur.
    Artikel 5.7.3
    Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.7.1 mag alleen worden verleend indien door de uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke, natuurlijke en/of cultuurhistorische waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen, tenzij hieraan door het stellen van voorwaarden voldoende tegemoet kan worden gekomen en, wanneer mogelijk, een positieve bijdrage wordt geleverd aan de aanwezige cultuurhistorisch-landschappelijke waarden.