ECLI:NL:RVS:2005:AS7236, Raad van State, 23-02-2005, 200405177/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2003, kenmerk BA/2003/3376, heeft verweerder aan appellanten, voor zover in deze beroepsprocedure van belang, twee lasten onder dwangsom opgelegd als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vanwege overtreding van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en voorschrift 1.2.1 dat is verbonden aan de aan appellanten op 3 april 2002 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning. De eerste dwangsom is vastgesteld op € 16.000,00 ineens, indien appellanten de zich binnen hun inrichting aan de [locatie] te [plaats] bevindende nader genoemde materialen niet hebben afgevoerd naar een daartoe geëigende verwerkingsinrichting. Deze materialen betreffen grond/zand, (grof) groenmateriaal, gecomposteerd materiaal en uitgezeefd compost. Aan deze dwangsom is een begunstigingstermijn verbonden van drie maanden.
        De tweede dwangsom is vastgesteld op € 4.000,00 per week dat wordt geconstateerd dat, nadat de hiervoor genoemde materialen zijn afgevoerd, appellanten grond/zand, (grof) groenmateriaal en gecomposteerd materiaal opslaan en bewerken (inclusief het zeven en shredderen van grof groenmateriaal en het omzetten van te composteren materiaal) op een plaats en volgens een methode waarvoor geen vergunning is verleend. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 16.000,00.

200405177/1.
      Datum uitspraak: 23 februari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante A] en [appellante B], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 15 december 2003, kenmerk BA/2003/3376, heeft verweerder aan appellanten, voor zover in deze beroepsprocedure van belang, twee lasten onder dwangsom opgelegd als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vanwege overtreding van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en voorschrift 1.2.1 dat is verbonden aan de aan appellanten op 3 april 2002 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning. De eerste dwangsom is vastgesteld op € 16.000,00 ineens, indien appellanten de zich binnen hun inrichting aan de [locatie] te [plaats] bevindende nader genoemde materialen niet hebben afgevoerd naar een daartoe geëigende verwerkingsinrichting. Deze materialen betreffen grond/zand, (grof) groenmateriaal, gecomposteerd materiaal en uitgezeefd compost. Aan deze dwangsom is een begunstigingstermijn verbonden van drie maanden.
      De tweede dwangsom is vastgesteld op € 4.000,00 per week dat wordt geconstateerd dat, nadat de hiervoor genoemde materialen zijn afgevoerd, appellanten grond/zand, (grof) groenmateriaal en gecomposteerd materiaal opslaan en bewerken (inclusief het zeven en shredderen van grof groenmateriaal en het omzetten van te composteren materiaal) op een plaats en volgens een methode waarvoor geen vergunning is verleend. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 16.000,00.
    
    
    Bij besluit van 18 mei 2004, kenmerk BA/2004/312 A'04-20, verzonden op 24 mei 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Voorts heeft hij bij dit besluit bepaald dat de twee lasten onder dwangsom geen betrekking hebben op grond/zand en de eerstgenoemde dwangsom gewijzigd en vastgesteld op € 12.000,00 ineens en de als tweede genoemde dwangsom gewijzigd en vastgesteld op € 3.000,00 per week, met een maximum van € 12.000,00.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 22 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 24 juni 2004, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 23 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Den Bosch, en [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door H.G. Bos, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder betoogt dat het door [appellante A] ingestelde beroep niet-ontvankelijk is, omdat die firma ten tijde van het instellen van het beroep niet meer bestond.
    
    2.1.1.    Het beroep is mede ingesteld door [appellante A]. Blijkens de stukken is deze vennootschap onder firma op 1 juni 2004 (met terugwerkende kracht tot 1 januari 2004) ingebracht in [partij] De procedure is overgenomen door [partij], zoals uit de stukken blijkt. In dit licht bezien moet het beroep ingesteld door [appellant A] gelezen worden als het beroep ingesteld door [partij]
    
    2.2.    Appellanten stellen dat de revisievergunning van 3 april 2002 op grond van de afstemmingsregeling in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer nog niet in werking is getreden. Hiertoe voert zij aan dat de aanvraag om die vergunning onder meer voorziet in de bouw van een half open loods ten behoeve van een machinestalling, terwijl de bouwvergunning daarvoor nog niet is verleend. Door het ontbreken van een geldige vergunning, ontbreekt volgens appellanten ook de grondslag om handhavend op te treden.
    
    2.2.1.    Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het besluit van 15 december 2003 nog geen bouwvergunning was verleend voor de half open loods. De revisievergunning van 3 april 2002 was op dat moment dus nog niet in werking getreden vanwege het bepaalde in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer. Het aan die revisievergunning verbonden voorschrift 1.2.1 bood verweerder dan ook geen grondslag om handhavend op te treden. De Afdeling heeft bij uitspraak van 3 november 2004 in zaak no. 200402405/1, echter overwogen dat uit het systeem van de Wet milieubeheer volgt dat een onderliggende vergunning als bedoeld in de tweede volzin van artikel 8.4, vierde lid, van de Wet milieubeheer pas vervalt wanneer een vervangende vergunning als bedoeld in de eerste volzin van deze bepaling zowel onherroepelijk is geworden als in werking is getreden. Gelet hierop was ten tijde van het nemen van het dwangsombesluit van 15 december 2003 de door het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen op 19 januari 1996 verleende vergunning voor de onderhavige inrichting nog van kracht. Vaststaat dat de litigieuze opslag en bewerking van compost niet door deze vergunning worden gedekt. Verweerder was derhalve bevoegd om handhavend op te treden op grond van overtreding  van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, dat verbiedt om de werking van een inrichting zonder vergunning te wijzigen. Voor zover appellanten betogen dat verweerder niet bevoegd was om handhavend op te treden, slaagt het beroep dus niet.
    
    2.3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.1.    Appellanten stellen dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien, met name omdat concreet uitzicht bestaat op legalisatie van het opslaan en het bewerken van compostmateriaal. Hierbij hebben zij zowel het oog op de composteeractiviteiten op de oostelijke locatie op grond van de binnen afzienbare termijn te verwachten planologische toestemming als op de composteeractiviteiten op de thans in gebruik zijnde zuidwestelijke locatie op grond van de wijziging van de vergunning van 3 april 2002 en een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer.
    
    2.3.2.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen concreet uitzicht op legalisatie bestond. Voor de oostelijke locatie was op dat moment de procedure tot herziening van het bestemmingsplan nog niet afgerond. Wat de zuidwestelijke locatie betreft stelt verweerder dat de melding waarop appellanten zich nu beroepen, pas is ingekomen na het nemen van het bestreden besluit.
    
    2.3.3.    De Afdeling gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
        Appellanten verrichten sinds 1989 composteeractiviteiten op het zuidwestelijke buitenterrein van de inrichting. Verweerder stuurt sinds 1997 aan op legalisatie van deze activiteiten door middel van vergunningverlening, omdat volgens hem deze activiteiten hun experimentele karakter op dat moment hadden verloren. Op 8 december 2000 heeft [appellant A] een aanvraag ingediend voor - voor zover hier van belang - het verrichten van composteeractiviteiten aan de oostzijde. In de revisievergunning van 3 april 2002 is het appellanten toegestaan om composteeractiviteiten te verrichten op de oostelijke locatie.
    
        Om naast die milieuvergunning ook planologische toestemming te verkrijgen voor composteeractiviteiten aan de oostzijde, hebben appellanten de gemeenteraad van Dalfsen in 2000 verzocht het bestemmingsplan te herzien. Verweerder heeft de gemeenteraad van Dalfsen in januari 2003 verzocht dat verzoek aan te houden in afwachting van de uitspraak in het beroep op de Afdeling tegen de bij het besluit van 3 april 2002 verleende milieuvergunning. De Afdeling heeft op 21 mei 2003 op dat beroep beslist. De gemeenteraad van Dalfsen heeft op 25 november 2003 een ontwerp-besluit ter inzage gelegd dat strekt tot herziening van het bestemmingsplan, teneinde composteeractiviteiten aan de oostzijde mogelijk te maken. Het besluit tot herziening dateert van 24 mei 2004. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat hij voornemens is (en was) om goedkeuring te verlenen aan het besluit tot herziening van het bestemmingsplan. Naar op grond van de  zitting aangenomen moet worden, dient deze goedkeuringsprocedure eind januari 2005 te zijn afgerond. Naast herziening van het bestemmingsplan hebben appellanten ook planologische vrijstelling gevraagd op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
        In afwachting van de planologische procedure tot legalisatie van de activiteiten aan de oostzijde van de inrichting hebben appellanten getracht toestemming te verkrijgen om in de tussentijd de activiteiten aan de zuidwestelijke zijde voort te zetten. Zij hebben met het oog daarop medio april 2004 gevraagd om een wijziging van de revisievergunning van 3 april 2002. Door verweerder is die vergunning bij besluit van 13 juli 2004 dienovereenkomstig gewijzigd. De melding (met bijbehorend geuronderzoek) die in dit verband tevens was vereist, hebben appellanten in oktober 2004 ingediend. Overigens is niet in geschil dat appellanten de activiteiten aan de zuidwestelijke zijde daadwerkelijk zullen beëindigen, zodra zij toestemming hebben om die aan de oostzijde te gaan verrichten. 
    
        Bij brief van 20 september 2003 heeft een derde aan verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen het handelen door appellanten zonder vergunning.
    
        In het dwangsombesluit van 15 december 2003 is bepaald dat aan de daarin genoemde lastgevingen niet hoeft te worden voldaan indien binnen de gestelde termijn een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer is ingediend en geaccepteerd.    
    
    2.3.4.    De Afdeling overweegt het volgende.
    
        De overtreding waarop het handhavingsbesluit is gebaseerd is het  verrichten van niet vergunde composteeractiviteiten aan de zuidwestelijke zijde. Aannemelijk is geworden dat die overtreding door appellanten vrijwillig zal worden beëindigd zodra het composteren aan de oostzijde planologisch is toegestaan. Het eerdergenoemde ontwerpbesluit betreffende wijziging van het bestemmingsplan dateert van vóór het nemen van het dwangsombesluit van 15 december 2003, zodat verweerder op dat moment redelijkerwijs kon aannemen dat voor de activiteiten aan de oostzijde planologische instemming zou worden verkregen, te meer nu hij, zoals hij ter zitting te kennen heeft gegeven, niet voornemens was om aan die instemming zijn goedkeuring te onthouden. In bezwaar is dat door appellanten ook naar voren gebracht. Verweerder heeft bij het nemen van de onderhavige beslissing op bezwaar het verloop van die procedure tot wijziging van het bestemmingsplan echter niet afgewacht of daaromtrent informatie ingewonnen bij de gemeenteraad van Dalfsen. Het definitieve besluit tot herziening van het bestemmingsplan is door de gemeenteraad van Dalfsen genomen op de dag van verzending van de thans bestreden beslissing op bezwaar. Ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar mocht dan ook worden verwacht dat de illegale composteeractiviteiten aan de zuidwestelijke zijde binnen afzienbare tijd zouden worden beëindigd. 
    
        Beoordeeld dient te worden of verweerder, in zijn afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid kon beslissen tot het opleggen van een last onder dwangsom. 
    
         Appellanten hebben met het oog op het composteren aan de oostzijde de aanvraag om een milieuvergunning en het verzoek om herziening van het bestemmingsplan reeds in het jaar 2000 gedaan. De lange duur van die herzieningsprocedure kan hun niet worden tegengeworpen. Appellanten hebben in de tussentijd, zij het niet zo spoedig mogelijk en niet geheel uit eigen beweging, getracht om tot aan het moment van verplaatsing alsnog legalisering te verkrijgen van de huidige activiteiten aan de zuidwestelijke zijde. Op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar was redelijkerwijs te verwachten dat die activiteiten binnen een afzienbare termijn zouden worden gelegaliseerd. Daarbij komt dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het nog enige tijd voortzetten daarvan op de huidige voet vanuit milieuoogpunt niet verantwoord is. De Afdeling wijst er in dat verband op dat volgens het dwangsombesluit van 15 december 2003 de overtreding zou kunnen worden gelegaliseerd door middel van een melding krachtens artikel 8.19 van de Wet milieubeheer. 
    
    2.3.5.    Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de beslissing op bezwaar niet getuigt van een evenwichtige belangenafweging. Het besluit verdraagt zich daarom niet met artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt. Het beroep is gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.4.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 18 mei 2004, kenmerk BA/2004/312 A'04-20;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Overijssel te worden betaald aan appellanten;
    
    IV.    gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 273,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Stolker
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2005
    
    157-442.