ECLI:NL:RVS:2020:958, Raad van State, 01-04-2020, 201905732/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe aan Zonnepark Hijken B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark nabij De Lotten in Hijken. Aan de omgevingsvergunning zijn twee voorschriften verbonden. De landschappelijke inpassing van het zonnepark zoals verwoord in de ruimtelijke onderbouwing moet binnen een jaar na ingebruikname van het zonnepark worden aangelegd en in stand gehouden totdat het zonnepark wordt verwijderd. Ook is een instandhoudingstermijn van maximaal 25 jaar na ingebruikname van het park voorgeschreven.

201905732/1/A1.Datum uitspraak: 1 april 2020
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellante], gevestigd te Hijken, gemeente Midden-Drenthe, en haar vennoten [vennoot A], wonend te Hijken, en [vennoot B], wonend te Beilen (hierna gezamenlijk: [appellanten]),
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 juni 2019 in zaak nr. 18/2522 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellanten]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college aan Zonnepark Hijken B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark nabij De Lotten in Hijken.
  
  
  
    Bij uitspraak van 20 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellanten] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Het college en Zonnepark Hijken hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2020, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [vennoot A], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.K. van Hoek-Postma en mr. J.J. de Muinck, zijn verschenen. Ook is ter zitting Zonnepark Hijken, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. N.A.M. Geraedts, advocaat te Amsterdam, gehoord.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. Bij het besluit van 10 juli 2018 heeft het college aan Zonnepark Hijken een omgevingsvergunning verleend voor de realisering van een zonnepark met bijbehorende infrastructuur met een totale omvang van ongeveer 21 hectare nabij De Lotten. Aan de omgevingsvergunning zijn twee voorschriften verbonden. De landschappelijke inpassing van het zonnepark zoals verwoord in de ruimtelijke onderbouwing moet binnen een jaar na ingebruikname van het zonnepark worden aangelegd en in stand gehouden totdat het zonnepark wordt verwijderd. Ook is een instandhoudingstermijn van maximaal 25 jaar na ingebruikname van het park voorgeschreven. Na die periode dient het agrarisch gebruik weer hersteld te worden in overeenstemming met de agrarische bestemming, waartoe in ieder geval de zonnepanelen, transformatorgebouwen en andere bouwwerken moet worden verwijderd. Het zonnepark bestaat uit twee veldopstellingen.
  
  
        [appellanten] exploiteert aan [locatie] een legkippenhouderij met vrije uitloop voor de kippen. Ter plaatse staat de bedrijfswoning van [vennoot A].
  
  
  2. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen en gebruiken in afwijking van het bestemmingsplan. Het zonnepark wordt gerealiseerd op gronden die liggen in het plangebied van de bestemmingsplannen "Buitengebied Midden-Drenthe", "Correctieve herziening Buitengebied Midden-Drenthe" en "110 kV leiding tracé Beilen-Hoogeveen". Het project is daarmee in strijd. Om het project ondanks strijd met deze bestemmingsplannen toch mogelijk te maken, heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van de bevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De raad van de gemeente Midden-Drenthe heeft bij besluit van 28 juni 2018 een verklaring van geen bedenkingen voor het project verstrekt.
  
  
    Verklaring van geen bedenkingen
  
  
  3.    [ appellanten] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gemeenteraad ten onrechte een verklaring van geen bedenkingen heeft verstrekt. Volgens [appellanten] is er geen voldoende lokaal draagvlak voor het project, terwijl dat als voorwaarde is gesteld in de ontwerp verklaring van geen bedenkingen.
  
  
    3.1.    Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo luidt:
  
  
  
        "In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […] Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."
  
  
  
        Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht luidt:
  
  
  
    "1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."
  
  
  
    3.2.    Bij besluit van 11 december 2017 heeft de gemeenteraad van Midden-Drenthe een ontwerpverklaring van geen bedenkingen afgegeven. Een van de voorwaarden om met het project in te kunnen stemmen, was dat in de periode van de terinzagelegging van de ontwerpverklaring van geen bedenkingen de initiatiefnemer moet aantonen dat er voldoende lokaal draagvlak is in de omgeving van het te realiseren zonnepark. Bij het besluit van 28 juni 2018 heeft de gemeenteraad ingestemd met de nota van zienswijzen van 22 mei 2018 en een verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor het project.
  
  
  
        Om lokaal draagvlak te creëren heeft de initiatiefnemer contact gezocht met direct omwonenden, buurtverenigingen en jeugdsozen. Initiatiefnemer heeft aan dorpshuis de Dorpshoeve een geldbedrag beschikbaar gesteld voor de aanschaf van een warmtepomp en aan jeugdsoos All Skin in Hooghalen en jeugdsoos Onze Stee in Hijken worden obligaties in het zonnepark geschonken. Ook heeft initiatiefnemer het met de lokale Energie Coöperatie Hooghalen mogelijk gemaakt voor geïnteresseerden om financieel in het project te participeren.
  
  
  
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college terecht heeft gesteld dat de omstandigheid dat niet iedere omwonende van het zonnepark tevreden wordt gesteld, niet betekent dat er onvoldoende draagvlak in de omgeving is. Bij projecten zoals dit zonnepark moet het bestuursorgaan een afweging maken tussen het belang van een duurzame energievoorziening in het kader van de energietransitie en de belangen van omwonenden. Het ontbreken van draagvlak bij direct omwonenden is in die belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend. Gelet op de door het college genoemde inspanningen van de initiatiefnemer om draagvlak te verwerven en gegeven het beperkte aantal zienswijzen tegen dit project, ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat vanwege het ontbreken van voldoende draagvlak voor het project voor het project geen verklaring van geen bedenkingen mocht worden afgegeven.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Provinciale Omgevingsverordening Drenthe
  
  
  4. Artikel 3.30 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2014 luidt: "Een ruimtelijk plan kan voorzien in de realisatie van zonne-akkers mits de realisatie voldoet aan de door provinciale staten vastgestelde en in de Omgevingsvisie opgenomen "zonneladder" en de ter uitvoering daarvan door gedeputeerde staten vastgestelde "Beleidskader Zonne-akkers"."
  
  5.    [ appellanten] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project in strijd is met de zonneladder. Daartoe voert hij aan dat er niet wordt voldaan aan trede 3 van de zonneladder. [appellanten] wijst erop dat in dit geval is vereist dat er breed maatschappelijk draagvlak is voor het project. Dat draagvlak ontbreekt, omdat de enige direct omwonende - [appellanten] - bezwaren heeft tegen het project. Voor zover er draagvlak is, is dat slechts aan de orde bij niet-omwonenden. Dergelijk draagvlak voldoet volgens [appellanten] niet aan het vereiste breed maatschappelijk draagvlak en vooral niet aan het vereiste voldoende draagvlak in de omgeving van het zonnepark en de vereiste betrokkenheid vanuit de directe omgeving.
  
  
    5.1.    Uit trede 3 van de zonneladder volgt dat grondgebonden zonneparken buiten bestaand stedelijk gebied alleen op een positieve houding kunnen rekenen wanneer de initiatieven voorzien zijn van een breed maatschappelijk draagvlak en kunnen rekenen op betrokkenheid vanuit de directe omgeving. Dat [appellanten] als direct omwonende bezwaar heeft tegen het project, betekent niet zonder meer dat daarom geen breed maatschappelijk draagvlak aanwezig kan zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank, gelet op hetgeen onder 3.2 is overwogen, terecht geconcludeerd dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project is voorzien van het benodigde maatschappelijk draagvlak. Anders dan [appellanten] betoogt, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat onder "breed maatschappelijk draagvlak" een andere invulling moet worden gegeven dan het door de raad gevraagde draagvlak voor het project.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  6.    [ appellanten] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project in strijd is met het Beleidskader zonne-akkers. Het project is volgens [appellanten] niet voorzien op een geschikte locatie, onder meer wat betreft de ligging, de openheid van het landschap en de archeologische waarde. Volgens [appellanten] gaat het hier niet om een project met iconische uitstraling. Verder is het project volgens [appellanten] te groot en kan het niet ruimtelijk worden ingepast.
  
  
    6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het provinciaal beleid zoals het Beleidskader zonne-akkers in algemene zin is geformuleerd en geen geboden of verboden bevat. Het Beleidskader zonne-akkers ziet op drie onderdelen: 1. Locaties; zonne-akkers op of naast andere functies, 2. Omvang; omvang zonne-akkers in balans met energieafname omgeving, 3. Ruimtelijke inpassing; een ontwerp geïnspireerd op kernkwaliteiten.
  
  
  
    6.2.    Met betrekking tot locaties is in het Beleidskader zonne-akkers onder meer vermeld dat met zonne-akkers meerwaarde kan worden gecreëerd in gebieden waar bestaande functies oppervlakten onbenut laten. Het gaat dan vooral om bestaande functies die niet geschikt zijn om te combineren met andere functies, maar waar wel ruimte voorhanden is die kan worden benut voor de opwekking van zonnestroom. Uit de beleidsverkenning zonnevelden blijkt dat Drenthe zich leent voor lokale initiatieven in de vorm van kleinschalige akkers op of aan randen van woon- of werklocaties en voor initiatieven die een iconische uitstraling hebben door ligging en/of vorm. Het project gaat niet om een initiatief in de vorm van kleinschalige akkers. Op de zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat de manier waarop het project wordt ingevuld, met zich brengt dat het project als iconisch moet worden aangemerkt vanwege de ecologische meerwaarde en de ruime opzet. In de ruimtelijke onderbouwing van het project is over de locatie vermeld dat het voorgenomen zonnepark door haar ligging langs de A28 aansluit op de bestaande ruimtelijke corridor die gevormd wordt door de snelweg. Een zonnepark past tevens volgens de ruimtelijke onderbouwing binnen de mate van openheid, die behoort bij een dergelijk infrastructureel werk. Door het aanleggen van een zonnepark langs de belangrijkste noord-zuid verbinding van de provincie, is het goed zichtbaar en draagt het zonnepark bij aan het duurzame imago van de provincie Drenthe. Dit sluit volgens de ruimtelijke onderbouwing aan bij de provinciale ruimtelijke verkenning, die de A28 benoemt als kans voor zonneparken. De energietransitie wordt hier op een gepaste manier zichtbaar gemaakt. De locatie bevindt zich weliswaar buiten de bebouwde kom, maar door de ligging naast grootschalige infrastructuur (A28, hoogspanningsleidingen en een transformatorstation), is die volgens de ruimtelijke onderbouwing wel passend bij het industriële karakter van de al aanwezige functies.
  
  
  
    Over de koppeling aan de eindgebruikers is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat de locatie nabij een transformatorstation en netaansluiting ervoor zorgt dat de duurzaam opgewekte elektriciteit direct op het elektriciteitsnet kan worden ingevoerd. Doordat er functies worden gebundeld, wordt de efficiëntie vergroot en worden de maatschappelijke kosten beperkt. In het aangevoerde met betrekking tot de gekozen locatie, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de vermelde uitgangspunten. Tegen die achtergrond bestaat geen reden om te concluderen tot strijd met het Beleidskader zonne-akkers.
  
  
  
    6.3.    Anders dan [appellanten] betoogt, geeft het Beleidskader geen beperkingen met betrekking tot de omvang van een zonnepark. Dat naar gesteld in de beleidsverkenning zonnevelden geen rekening is gehouden met een zonnepark groter dan 20 hectare, betekent niet dat een dergelijk initiatief strijdig is met het Beleidskader. Over de omvang is in het Beleidskader vermeld dat de realisering van zonne-akkers betekent dat installaties met een technische uitstraling aan het landschap worden toegevoegd en er een goede ruimtelijke verhouding moet zijn tussen de oppervlakte van een initiatief en de nabijgelegen gebouwde omgeving. Tegelijkertijd is het volgens het Beleidskader vanuit zuinig en doelmatig ruimtegebruik wenselijk dat er een balans gezocht wordt tussen de productie en afname van zonnestroom in de omgeving. Op de zitting van de Afdeling heeft het college in dit verband toegelicht dat de opbrengst van het project de energiebehoefte van huishoudens en bedrijven in de omgeving niet overschrijdt. De voorziene productie van zonnestroom is volgens het college voor de toekomst zelfs nog onvoldoende. In de ruimtelijke onderbouwing is over de omvang vermeld dat door middel van dit zonnepark een grote stap wordt gezet in de verduurzaming van de samenleving, waarbij ook het doel is om een natuurlijke en landschappelijke meerwaarde te creëren. Hetgeen [appellante] heeft betoogd geeft geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze stellingen. In het door hem aangevoerde met betrekking tot de omvang, ziet de Afdeling met het college geen strijd met het Beleidskader zonne-akkers.
  
  
  
    6.4.    Over de ruimtelijke inpassing is in het Beleidskader zonne-akkers vermeld dat initiatiefnemers een plan moeten opstellen waarin aandacht is voor de ruimtelijke fysieke context met aandacht voor een samenhangend ontwerp, meerwaarde voor het gebied en de inrichting van de randen. Een landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing op dit punt is gewenst vanwege de industriële en technische uitstraling van een zonnepark. In de ruimtelijke onderbouwing is gemotiveerd ingegaan op de ruimtelijke inpassing. Aangezien de ruimtelijke inpassing aan de orde komt bij het betoog van [appellanten] over het gemeentelijk beleid en dat beleid strenger is, verwijst de Afdeling voor een motivering op dit punt naar overweging 7.1. In het aangevoerde met betrekking tot de ruimtelijke inpassing, ziet de Afdeling met het college geen strijd met het Beleidskader zonne-akkers.
  
  
  
    6.5.    Het college van gedeputeerde staten van provincie Drenthe heeft op 16 januari 2018 in het kader van vooroverleg een brief naar de gemeente Midden-Drenthe gestuurd. In de brief staat dat op basis van de Omgevingsvisie de aspecten duurzame energievoorziening en kernkwaliteit landschap van belang zijn. In de brief is geconcludeerd dat het zonnepark past binnen het provinciaal ruimtelijk beleid, waarbij ook van belang wordt geacht dat de maximale instandhoudingstermijn is bepaald op 25 jaar. Gelet op deze brief en op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het project in overeenstemming is met het provinciaal beleid waarnaar wordt verwezen in artikel 3.30 van de POV.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Gemeentelijk beleid
  
  
  7.    [ appellanten] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog dat het project in strijd is met het gemeentelijk beleid. Daartoe voert hij aan dat het gemeentelijk beleid in beginsel geen zonnepanelen toestaat in gebieden met extra waarde, zoals in dit geval "Agrarisch met waarden - 4", waar geen bouwmogelijkheden zijn. Volgens [appellanten] is niet gemotiveerd waarom van dit uitgangspunt wordt afgeweken.
  
  
    7.1.    Op 15 december 2016 heeft het college het Beleid grondgebonden zonnepanelen vastgesteld. Het doel van dat beleid is om vanuit het perspectief van het college duidelijkheid te geven over de mogelijkheden voor het realiseren van grondgebonden zonnepanelen. Met betrekking tot gebieden die zijn bestemd als "Agrarisch met waarden - 4" (klein- en grootschalige beekdalen) is in het beleid vermeld dat geen zonnepanelen worden toegestaan, tenzij wordt aangetoond dat er een duidelijke meerwaarde of een bijdrage aan een maatschappelijk doel is. Er geldt derhalve een extra motiveringsplicht. Projecten worden getoetst aan criteria waaronder het beleid van de provincie, bodem, bouwen, cultuurhistorie, externe veiligheid.
  
  
  
        In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat het open karakter van het gebied wordt behouden door een minimale afstand van ongeveer 100 meter tot de aanwezige (woon)bebouwing en doordat de zonnepaneelopstelling van beperkte hoogte is. Ook worden heggen of bosschages geplaatst om het zonnepark aan het zicht van direct omwonenden te onttrekken. Het hekwerk om het zonnepark ter beveiliging krijgt een open karakter waarbij de maaswijdte en kleurstelling zo wordt gekozen dat dit past bij de omgeving. Om een geleidelijke overgang tussen de weg en de paneelopstellingen te creëren, zal tussen de panelenrijen en de perceelgrens een strook met veldbloemen (akkerrand) aangelegd worden met een breedte van 20 meter. Deze akkerrand wordt aangelegd aan de zijde waar passanten het zonnepark zullen beleven (vanaf de A28 aan de zuidzijde en vanaf het Oranjekanaal aan de noordzijde). Verder zullen de einden van de panelenrijen zo vloeiend mogelijk op elkaar aansluiten zodat er geen kartelranden of onregelmatige vorm van het zonnepark ontstaat. De hoogspanningsmasten moeten daarbij echter wel worden vrijgehouden.
  
  
  
        Het college is in de nota van zienswijzen van 22 mei 2018 ingegaan op het gemeentelijk beleid en heeft zich op het standpunt gesteld dat rekening is gehouden met het open landschap door veel ruimte tussen de panelen open te laten en overal gras onder en tussen de panelen te laten groeien. Ook wordt er slechts een derde van het projectgebied door initiatiefnemer ingericht met de zonnepanelen zelf, zodat er zoveel mogelijk zicht is op het landschap. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voldoende is onderbouwd dat het project binnen het landschap past en dat voldoende rekening is gehouden met het open landschap dat kenmerkend is in het landschapstype grootschalige beekdalen. Op de zitting van de Afdeling heeft het college in dat verband toegelicht dat bij het toekennen van bestemmingen de kadastrale percelen zijn gevolgd, maar dat het beekdal zelf veel kleiner was. [appellanten] heeft geen concrete bezwaren aangevoerd over de juistheid van de door het college gehanteerde uitgangspunten.
  
  
  
        De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de rechtbank op dit punt niet heeft onderkend dat het besluit van 10 juli 2018 in strijd is met het gemeentelijk beleid.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Ruimtelijke onderbouwing en belangenafweging
  
  
  8. Hetgeen [appellanten] overigens heeft aangevoerd over de ruimtelijke onderbouwing is een herhaling van gronden die hiervoor al zijn behandeld en wordt daarom niet opnieuw besproken. Voor zover [appellanten] nog betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte is niet is ingegaan op de effecten van het zonnepark op de bodem en de biodiversiteit, faalt dat betoog. Het college heeft in dat verband namelijk gesteld dat het project op voorhand niet voor een negatievere situatie voor de bodem en dieren zorgt. Volgens het college zal door de aanplant van bloemenakkers ten oosten en noorden van het zonnepark de biodiversiteit op die plekken in ieder geval toenemen. In hetgeen [appellanten] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunt om aan de juistheid van deze stelling van het college te twijfelen.
  
  9. Het betoog over de door het college gemaakte belangenafweging is op de zitting van de Afdeling ingetrokken.
  
  
    Slot en conclusie
  
  
  10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
  
  11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
  
  
  
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
  
  
  
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
  
  
  
    672.