ECLI:NL:RVS:2011:BQ7944, Raad van State, 15-06-2011, 201009825/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2010 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de begroeiing langs weg nummer 46, welke loopt van de Huisakkers tot aan de Wieselse Kampweg en is gelegen aan de noordelijke grens van het perceel Wieselse Kampweg 70-72 te Wenum-Wiesel, kadastraal bekend APD01-D-2970 en 2971, (hierna: de weg) zo spoedig mogelijk doch uiterlijk 6 april 2010 te verwijderen en verwijderd te houden.

201009825/1/H3.
      Datum uitspraak: 15 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Wenum-Wiesel, gemeente Apeldoorn,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 29 september 2010 in zaak nrs. 10/1390 en 10/1391 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 februari 2010 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de begroeiing langs weg nummer 46, welke loopt van de Huisakkers tot aan de Wieselse Kampweg en is gelegen aan de noordelijke grens van het perceel Wieselse Kampweg 70-72 te Wenum-Wiesel, kadastraal bekend APD01-D-2970 en 2971, (hierna: de weg) zo spoedig mogelijk doch uiterlijk 6 april 2010 te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 9 augustus 2010 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 september 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 oktober 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. van Mossel, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerwet 1994 (hierna: Wvw) wordt onder weg verstaan: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder c, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2006 (hierna: APV) wordt in deze verordening verstaan dan wel mede verstaan onder weg: de weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw.
    
    Ingevolge artikel 2.1.5.1, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte te gebruiken anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
    
    Ingevolge het vijfde lid kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid worden geweigerd:
    
    a. indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
    
    b. indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
    
    c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.
    
    2.2. Het college heeft [appellante] gelast de begroeiing in de berm te verwijderen en verwijderd te houden, omdat zij die begroeiing zonder vergunning heeft aangebracht en deze de openbare weg zodanig belemmert dat verschillende weggebruikers geen normale doorgang hebben. In het besluit van 9 augustus 2010 is daaraan toegevoegd dat door de begroeiing het veilig en doelmatig gebruik van de weg in gevaar komt. Gelet op de aangebrachte soorten beplanting, de maximale groeicapaciteit daarvan en de beperkte breedte van de weg, komt de publieke functie ervan in het geding, aldus het college in dat besluit.
    
    2.3. De voorzieningenrechter heeft bij zijn oordeel betrokken de betekenis die aan het begrip berm in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven en heeft daarvoor aansluiting gezocht bij de omschrijving van dat begrip in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal". Volgens de voorzieningenrechter wordt het begrip berm daarin omschreven als een horizontale of licht hellende strook grond langs de aardebaan van een weg. Het college heeft zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat de begroeiing zich in de berm van de weg bevindt, aldus de voorzieningenrechter. Voorts bestaat geen concreet zicht op legalisatie. Daarnaast faalt volgens de voorzieningenrechter het beroep op het gelijkheidsbeginsel en is handhavend optreden niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen belang. Ook is in de lastgeving duidelijk omschreven waarop de last ziet, zo heeft hij overwogen.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de strook grond waar zij de begroeiing heeft geplant behoort tot de berm van de weg. Volgens haar was die weg ten tijde van de aankoop door de gemeente in 1984 veel smaller dan hij nu is. In de wegenlegger is vermeld dat de weg 2,5 m breed is. De gronden ernaast worden ten onrechte volledig bij de weg betrokken als berm. Daarnaast is de grond waarop de begroeiing staat haar eigendom, aldus [appellante]. Voorts heeft zij slechts de aanwezige begroeiing onderhouden en uitdijende planten vervangen door planten die een transparant landschap mogelijk maken. Ook komt de veiligheid van de weg volgens [appellante] niet door de begroeiing in het geding.
    
    2.4.1. Niet in geschil is dat de weg een weg is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw. Volgens die bepaling behoort de berm eveneens tot zo'n weg. De vraag is of de grond waarop [appellante] de begroeiing heeft aangebracht een berm is.
    
    [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de weg tussen het moment dat de gemeente die heeft aangekocht en het moment van het besluit van 23 februari 2010 is verbreed. De foto's die zij heeft overgelegd zijn niet voldoende duidelijk om dat betoog te ondersteunen, omdat daaruit de afmetingen van de weg niet blijken en daaruit niet valt op te maken of die is verbreed. Voorts is in de wegenlegger vermeld dat het verharde deel van de weg 2,5 m breed is. Daarmee is niet gegeven dat de afmetingen vermeld op de wegenlegger de breedte van de weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw inhouden en dus dat de op de wegenlegger vermelde totale breedte van de weg de breedte van de weg inclusief berm inhoudt. Nu voorts in de Wvw noch in de geschiedenis van de totstandkoming ervan het begrip berm is gedefinieerd, heeft de voorzieningenrechter terecht aansluiting gezocht bij de inhoud die aan dat begrip in het dagelijks taalgebruik wordt gegeven. Anders dan [appellante] betoogt, is voor de vraag of een stuk grond kan worden aangemerkt als berm, niet van doorslaggevend belang of dat stuk grond in eigendom is van degene die ook de weg in eigendom heeft. Voor de vraag of en in hoeverre een stuk grond gelegen naast de aardebaan van een weg kan worden aangemerkt als berm is met name van belang de afstand tussen die grond en de aardebaan van de weg.
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat het voor de vraag welk deel van de horizontale of licht hellende strook grond langs de aardebaan van de weg behoort tot de berm de situatie ter plaatse in ogenschouw heeft genomen. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat aan een kant van de weg op 1 m afstand van het verharde deel bomen staan en aan de andere kant van de weg op dezelfde afstand een greppel is gelegen. Verder heeft het in aanmerking genomen dat van belang is dat twee auto's elkaar kunnen passeren en dat fietsers de mogelijkheid dienen te hebben uit te wijken voor motorvoertuigen. Gelet hierop en op de door het college bij de voorzieningenrechter overgelegde foto's heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de begroeiing die [appellante] heeft aangebracht zich bevindt in de berm van de weg en derhalve op de weg als bedoeld in artikel artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw en artikel 1.1, aanhef en onder c, van de APV. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat voor het aanbrengen van de begroeiing in de berm een vergunning vereist is. Volgens haar was er reeds in 1984 begroeiing in de berm en heeft zij in de structuur daarvan geen wijzigingen aangebracht. Daarnaast betoogt [appellante] dat, mocht voor het aanbrengen van de begroeiing wel een vergunning zijn vereist, haar die vergunning verleend zou moeten worden omdat zij slechts bestaande begroeiing heeft vervangen door andere. Ook heeft zij in deze procedure gevraagd om een vergunning als bedoeld in artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV. Er was derhalve volgens haar een concreet zicht op legalisatie. De voorzieningenrechter heeft volgens [appellante] verder miskend dat het handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, omdat het college is overgegaan tot handhaving na een anonieme klacht terwijl omwonenden hebben verklaard dat de begroeiing die zij heeft aangebracht de veilige en normale doorgang niet hindert en de publieke functie van de weg niet wordt aangetast. Zij betoogt verder dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Voorts heeft de voorzieningenrechter volgens haar miskend dat het college is overgegaan tot handhaving vanwege een conflict over de eigendom van de berm, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.2. Nu [appellante] naar zij zelf stelt na 1984 begroeiing heeft aangebracht, kan niet staande worden gehouden dat daarvoor geen vergunning vereist was als bedoeld in artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV. Gelet op de door het college en [appellante] overgelegde foto's, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat vergunningverlening niet wenselijk is, vanwege de belemmering van de vrije en normale doorgang van de weg en het gevaar voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan dat de geplaatste begroeiing oplevert. Dat [appellante] verklaringen heeft overgelegd van buurtbewoners, waaruit blijkt dat zij geen hinder ondervinden van de door haar aangebrachte begroeiing en dat zij het oneens zijn met het standpunt van het college dat de vrije en normale doorgang van de weg wordt belemmerd door die begroeiing, maakt dat niet anders. Die verklaringen kunnen niet doorslaggevend zijn, omdat het college vanuit het algemeen belang en niet slechts vanuit het belang van de omwonenden dient te beoordelen of de vrije en normale doorgang van de weg wordt belemmerd.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat [appellante] in de bezwaarschriftprocedure een vergunning heeft aangevraagd als bedoeld in artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV en dat het college nog niet op de aanvraag heeft beslist. Het college heeft ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat het niet voornemens is [appellante] een vergunning te verlenen voor het aanbrengen van de begroeiing langs de weg.
    
    2.5.3. Niet van belang is dat het college is overgegaan tot handhaving vanwege een anonieme klacht en omwonenden hebben verklaard dat de begroeiing die [appellante] heeft aangebracht de veilige en normale doorgang niet hindert en de publieke functie van de weg niet wordt aangetast. Gelet op hetgeen onder 2.5.2 is overwogen, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen belang.
    
    2.5.4. De voorzieningenrechter heeft voorts terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel faalt. Een algemene verwijzing naar de bestaande wegenstructuur in Wenum-Wiesel en andere gedeelten van de gemeente Apeldoorn die gelegen zijn in het buitengebied is onvoldoende om zo'n beroep te laten slagen. [appellante] heeft haar stelling dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel en dat de voorzieningenrechter dit heeft miskend niet onderbouwd met concrete voorbeelden van wegen in de omgeving waar een soortgelijke situatie bestaat als aan de noordelijke zijde van de weg en waar het college niet is overgegaan tot handhaving. Evenmin heeft zij haar betoog, dat het college is overgegaan tot handhaving vanwege een conflict over de eigendom van de berm, gestaafd.
    
    2.5.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat het college [appellante] een last onder dwangsom mocht opleggen omdat zij artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV heeft overtreden door het zonder vergunning van het college aanbrengen van begroeiing aan de weg. Het betoog faalt.
    
    2.6. Het betoog van [appellante] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat niet duidelijk is welke begroeiing zij moet verwijderen, faalt eveneens. In het besluit van 9 augustus 2010 is duidelijk omschreven welke begroeiing zij moet verwijderen.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Neuwahl
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2011
    
    280-622.