ECLI:NL:RVS:2016:623, Raad van State, 09-03-2016, 201503215/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 september 2014 heeft het college een door [appellant] ingediend verzoek om informatie afgewezen.

201503215/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 maart 2015 in zaak nr. 14/4520 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 september 2014 heeft het college een door [appellant] ingediend verzoek om informatie afgewezen.
    
    Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij Bergers Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.H. Wulffele, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij brief van 5 september 2014 heeft [appellant] het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om openbaarmaking van alle documentatie betreffende de personeelsuitjes van de gemeente over de jaren 2012 en 2013.
    
    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 september 2014 heeft het college het verzoek afgewezen, omdat de documenten niet onder hem berusten. Daartoe heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de personeelsuitjes worden georganiseerd door de personeelsvereniging, die niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het college.
    
    2. De rechtbank heeft overwogen dat de mededeling van het college, dat de documenten niet onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de documenten wel onder het college berusten. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 11 november 2014 niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is genomen en dat het college van horen in bezwaar heeft mogen afzien, nu er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren ongegrond zijn.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 11 november 2014 niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb is genomen. Daartoe voert hij aan dat dit besluit in mandaat door dezelfde persoon is ondertekend als het besluit van 12 september 2014. Volgens hem volgt uit het Mandaat-, machtigings-, en volmachtregister Boxmeer 2014, tweede wijziging, paragraaf IV, niet dat een besluit op bezwaar in mandaat mag worden genomen door degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt in mandaat heeft genomen. Voor zover dat daar wel uit volgt, voert hij aan dat dit in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb is. Verder voert [appellant] aan dat de door het college in beroep overgelegde adviesnota innerlijk tegenstrijdig is, zodat daaruit niet volgt dat het college het besluit van 11 november 2014 heeft genomen.
    
    3.1. Ingevolge artikel 10:3, derde lid, van de Awb wordt mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
    
    3.2. Zowel onder het besluit van 12 september 2014, als het besluit van 11 november 2014, is vermeld "met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Boxmeer, namens dezen, hoofd van de Afdeling Personeel en Organisatie, A. Brouwer". Het college heeft zich in het verweerschrift in beroep op het standpunt gesteld dat het besluit van 11 november 2014 door het college is genomen en door het hoofd van de Afdeling Personeel en Organisatie is ondertekend. In beroep heeft het college een aan hem gerichte adviesnota overgelegd. Bij "aanleiding" staat hierop vermeld: bezwaarschrift van dhr. [appellant] tegen het besluit waarbij een Wob-verzoek om informatieverstrekking met betrekking tot personeelsuitjes over de jaren 2012 en 2013 werd afgewezen. Bij "advies/voorstel" staat vermeld: het advies van de commissie over te nemen en derhalve het bezwaar ontvankelijk doch ongegrond te verklaren. Hieronder staat "besluit B&W d.d. 11.11.2014 akkoord". Gelet op de in de adviesnota gegeven omschrijving van het Wob-verzoek en de vermelding van het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit waarbij dat verzoek is afgewezen, gaat de adviesnota onmiskenbaar over het door [appellant] tegen het besluit van 12 september 2014 gemaakte bezwaar. Uit de nota blijkt derhalve dat het college het besluit van 11 november 2014, waarbij het bezwaar ongegrond is verklaard, heeft genomen. Dat achter "adviescommissie" "n.v.t." is vermeld en dat op de tweede pagina van de nota onder "toelichting" staat vermeld dat de commissie adviseert het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, doet daaraan niet af, nu dit kennelijke verschrijvingen zijn. Voorts doet daaraan niet af dat onder "toelichting" is vermeld dat [appellant] bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 15 september 2014, nu op het besluit van 12 september 2014 een stempel "verzonden 15 september 2014" staat. Dit is derhalve eveneens een kennelijke verschrijving.
    
    Nu uit de adviesnota blijkt dat het college het besluit van 11 november 2014 heeft genomen en het besluit derhalve niet in mandaat is genomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb is gehandeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de mededeling van het college, dat de documenten niet onder hem berusten, niet ongeloofwaardig is en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de documenten wel onder het college berusten. Daartoe voert hij aan dat het college en de personeelsvereniging zodanig met elkaar verbonden zijn, dat de personeelsvereniging werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het college. Voorts voert [appellant] aan dat hij in zijn bezwaarschrift heeft gepreciseerd dat zijn verzoek mede betrekking heeft op documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging. Het college had naar aanleiding hiervan nader onderzoek moeten doen en documenten openbaar moeten maken. Tot slot voert [appellant] aan dat het college bij het verweerschrift in beroep stukken heeft verstrekt en de rechtbank niet heeft onderkend dat daarmee gedeeltelijk aan het beroep tegemoet is gekomen.
    
    4.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    4.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een document bij een overheidsorgaan berust niet alleen de fysieke aanwezigheid van belang is. Het document moet ook bestemd zijn voor het overheidsorgaan als zodanig (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 21).
    
    Niet slechts van belang is derhalve of de documenten waarop het verzoek van [appellant] ziet fysiek in het gemeentehuis van Boxmeer, dan wel bij personen die bij de gemeente Boxmeer werken, berusten. De documenten dienen ook bestemd te zijn om onder het college te berusten.
    
    4.3. De personeelsvereniging van de gemeente Boxmeer is niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het college. Daartoe is redengevend dat de vereniging zich niet op grond van haar statuten moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van het college. Ook anderszins geven de statuten van de vereniging geen blijk van ondergeschiktheid aan het college. Nu een verantwoordelijkheidsrelatie als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob zich niet voordoet, berusten documenten die onder de personeelsvereniging berusten, niet reeds daarom eveneens onder het college. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat documenten over personeelsuitjes in 2012 en 2013 niet onder hem berusten.
    
    [appellant] heeft aangevoerd dat de personeelsvereniging documenten archiveert in het gemeentehuis, dat de personeelsvereniging gebruik maakt van vergaderruimten in het gemeentehuis en enveloppen van de gemeente en dat uitnodigingen voor activiteiten georganiseerd door de personeelsvereniging per interne post binnen de gemeente worden verspreid. Deze stellingen kunnen niet leiden tot het door hem daarmee beoogde doel, nu [appellant] daarmee slechts aannemelijk zou kunnen maken dat de documenten waarom hij heeft verzocht fysiek zich in het gemeentehuis bevinden. Met de stellingen maakt hij niet aannemelijk dat de documenten voor het college bestemd zijn en onder het college behoren te berusten.
    
    Documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging vallen niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek, nu [appellant] in het verzoek specifiek vraagt om documentatie over personeelsuitjes. De mededeling van [appellant] in zijn bezwaarschrift, dat zijn verzoek mede betrekking heeft op documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging, kan daarom niet worden opgevat als een verduidelijking van het verzoek. Het college was dan ook niet gehouden om naar aanleiding daarvan nader onderzoek te doen. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005 in zaak nr. 200500997/1 (www.raadvanstate.nl) kan [appellant] niet baten, nu in die zaak, anders dan in deze, het verzoek in bezwaar werd verduidelijkt, waarbij niet buiten de reikwijdte van het oorspronkelijke verzoek werd getreden.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat documenten over personeelsuitjes in 2012 en 2013 onder het college berusten.
    
    4.4. De omstandigheid dat het college bij het verweerschrift in beroep documenten heeft verstrekt en bij besluit van 17 juli 2015 documenten openbaar heeft gemaakt, doet aan het voorgaande oordeel niet af. In beroep heeft het college de statuten van de personeelsvereniging en uitnodigingen voor activiteiten georganiseerd door de personeelsvereniging overgelegd. Nu de personeelsvereniging niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het college, zijn dit geen documenten die bestemd zijn voor het college en onder het college behoren te berusten. Bij besluit van 17 juli 2015 heeft het college documenten over door hem georganiseerde eindejaarsfeesten in 2012 en 2013 openbaar gemaakt. Deze documenten vallen niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek. In zijn verzoek vraagt [appellant] specifiek om documentatie over personeelsuitjes, waarvan de betekenis volgens het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal (hierna: Van Dale) is: "uitstapjes voor het personeel van een organisatie". Uitstap heeft volgens Van Dale de betekenis "korte plezierreis" en de synoniemen excursie, toer, tochtje en trip. Een feest is geen korte plezierreis, excursie, toer, tochtje of trip, zodat een feest niet valt onder de betekenis van de woorden uitstap en uitje en het door [appellant] ingediende verzoek niet ziet op de eindejaarsfeesten. Het college heeft de documenten, die het in beroep heeft verstrekt en bij besluit van 17 juli 2015 openbaar heeft gemaakt, derhalve onverplicht naar aanleiding van het verzoek van [appellant] van 5 september 2014 verstrekt en openbaar gemaakt en is [appellant] niet tegemoet gekomen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Dit leidt daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, noch tot een proceskostenveroordeling.
    
    4.5. Het betoog faalt.
    
    5. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van horen in bezwaar heeft mogen afzien. Daartoe voert hij aan dat naar aanleiding van zijn bezwaren nader onderzoek had moeten worden verricht.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200704652/1; www.raadvanstate.nl) mag van het horen slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 2 november 2007 in zaak nr. 200704764/1; www.raadvanstate.nl), dat de beslissing om met toepassing van voormelde bepaling van horen af te zien, dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is gesteld.
    
    5.2. In zijn bezwaarschrift heeft [appellant] aangevoerd dat het college moet beschikken over documenten waarop zijn verzoek ziet en dat hij daarbij denkt aan facturen, documenten die zien op een jaarlijkse bijdrage van het college aan de personeelsvereniging en de contributie van de personeelsvereniging, die volgens hem op de salarissen wordt ingehouden. Zoals hiervoor reeds is overwogen, berusten documenten in de zin van de Wob slechts bij een bestuursorgaan, indien deze bestemd zijn voor dat bestuursorgaan als zodanig, en is de personeelsvereniging niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het college, zodat documenten die onder de personeelsvereniging berusten niet reeds daarom onder het college berusten. Documenten over een jaarlijkse bijdrage van het college en over contributie van de personeelsvereniging vallen niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek. Het college heeft het bezwaar derhalve terecht kennelijk ongegrond verklaard en de rechtbank heeft terecht overwogen dat het college van horen in bezwaar heeft mogen afzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    7.1. Nu, zoals hiervoor onder 4.4 reeds is overwogen, de documenten die het college bij besluit van 17 juli 2015 openbaar heeft gemaakt niet binnen de reikwijdte van het door [appellant] op 5 september 2014 ingediende verzoek vallen, is dat besluit geen besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 11 november 2014. Er ontstaat daarom geen beroep van rechtswege tegen het besluit van 17 juli 2015.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. De Vries
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2016
    
    582-819.