ECLI:NL:RVS:2015:2641, Raad van State, 19-08-2015, 201401821/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2013 heeft het dagelijks bestuur op verzoek van de besloten vennootschap Archer Daniels Midland Europoort B.V. (hierna: ADM) besloten tot openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) met betrekking tot een aan Abengoa opgelegde last onder dwangsom.

201401821/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap Abengoa Bioenergy Netherlands B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 12 februari 2014 in zaken nrs. 13/8044 en 13/8045 in het geding tussen:
    
    Abengoa
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (hierna: DCMR).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 maart 2013 heeft het dagelijks bestuur op verzoek van de besloten vennootschap Archer Daniels Midland Europoort B.V. (hierna: ADM) besloten tot openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) met betrekking tot een aan Abengoa opgelegde last onder dwangsom.
    
    Bij besluit van 8 november 2013 heeft het dagelijks bestuur het door Abengoa daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 februari 2014 heeft de voorzieningenrechter het door Abengoa daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 november 2013 vernietigd, voor zover daarbij is besloten tot openbaarmaking van de in bijlage 1 bij de voornemenbrief onderaan pagina 1 driemaal genoemde bedrijfsnaam, het klachtenoverzicht en een deel van het actieplan, en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit zoals onder rechtsoverweging 29 van de uitspraak aangegeven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Abengoa hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    ADM heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2015, waar Abengoa, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door drs. A.W. Lameijer, werkzaam bij de DCMR, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
    
    Ingevolge het tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    […];
    
    d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
    
    […];
    
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    Ingevolge het vierde lid is het eerste lid, aanhef en onder c, niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
    
    Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
    
    Ingevolge het achtste lid wordt, voor zover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
    
    Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
    
    a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
    
    b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
    
    c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
    
    […].
    
    2. Abengoa heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 25 maart 2013, voor zover dat strekt tot geanonimiseerde openbaarmaking van:
    
    - een brief van 8 juni 2011, waarin Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland aan Abengoa het voornemen meedelen om haar een last onder dwangsom op te leggen (hierna: de voornemenbrief), met vier bijlagen:
    
    bijlage 1: Beoordeling rapport emissie-metingen waaronder geur;
    
    bijlage 2: Beoordeling geluidsrapport;
    
    bijlage 3: Voorschriften uit de omgevingsvergunning;
    
    bijlage 4: Overzicht klachten 2010 en 2011 (hierna: het klachtenoverzicht);
    
    - de in verband hiermee door Abengoa bij brief van 8 juli 2011 ingebrachte zienswijze, met als bijlage: "Action plan on odor" van 8 juli 2011 (hierna: het actieplan);
    
    - het besluit van 2 november 2011 waarbij Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland aan Abengoa een last onder dwangsom hebben opgelegd (hierna: het dwangsombesluit), met als bijlagen een aantal voorschriften uit de aan Abengoa verleende omgevingsvergunning;
    
    - eventuele rapporten van deskundige partijen.
    
    Bij het besluit van 8 november 2013 heeft het dagelijks bestuur de openbaarmaking van voormelde informatie gehandhaafd, met uitzondering van de gegevens die zijn opgenomen in het actieplan onder 2, a tot en met e, en onder 3a, omdat dit bedrijfs- en fabricagegegevens zijn als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
    
    3. De voorzieningenrechter heeft allereerst overwogen dat niet in geschil is dat de vergunningvoorschriften, die in de bijlage bij het dwangsombesluit en bijlage 3 bij de voornemenbrief zijn opgenomen, openbaar zijn. Dit deel van de informatie valt buiten de aanvraag van ADM. Ook zijn geen deskundigenrapporten betrokken bij het besluit tot openbaarmaking zodat deze informatie buiten het bestreden besluit valt.
    
    De voorzieningenrechter heeft voorts overwogen dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat alle verzochte informatie milieu-informatie betreft. Volgens de voorzieningenrechter bevat het klachtenoverzicht geen milieu-informatie, omdat de daarin opgenomen klachten niet meer dan een subjectieve weergave van de door klagers gedane meldingen bevatten die, anders dan de overige verzochte informatie, niet onlosmakelijk samenhangen met het dwangsombesluit. Het dagelijks bestuur heeft naar aanleiding van het bezwaar ten onrechte niet beoordeeld of de openbaarmaking van het klachtenoverzicht kan worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De voorzieningenrechter is met het oog op finale beslechting van het geschil tot het oordeel gekomen dat Abengoa terecht heeft betoogd dat voormelde bepaling zich verzet tegen openbaarmaking van het klachtenoverzicht.
    
    Volgens de voorzieningenrechter heeft het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt gesteld dat de overige informatie milieu-informatie betreft. Wat het dwangsombesluit betreft heeft de voorzieningenrechter overwogen dat dit een maatregel is ter bescherming van de in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer bedoelde elementen en factoren van het milieu en daarom milieu-informatie is als bedoeld in voormeld artikel, eerste lid, aanhef en onder c. Voor de voornemenbrief, bijlagen 1 en 2 bij de voornemenbrief en de zienswijze geldt volgens de voorzieningenrechter hetzelfde, omdat die stukken onlosmakelijk samenhangen met het dwangsombesluit.
    
    De voorzieningenrechter heeft over de milieu-informatie overwogen dat het dagelijks bestuur ten onrechte niet heeft onderkend dan niet alleen de door hem aangeduide passage uit het actieplan, maar ook alle overige passages uit dat plan kunnen worden aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens. Uit de daarin opgenomen informatie kunnen volgens de voorzieningenrechter wetenswaardigheden over de technische bedrijfsvoering worden afgeleid. Ook de in bijlage 1 bij de voornemenbrief onderaan pagina 6 driemaal vermelde naam is aan te merken als een vertrouwelijk aan de overheid verstrekt bedrijfs- en fabricagegegeven. Het dagelijks bestuur heeft wat die informatie betreft ten onrechte nagelaten een belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de Wob. Met het oog op de finale beslechting van het geschil is de voorzieningenrechter tot het oordeel gekomen dat voormelde bepaling zich verzet tegen openbaarmaking van het actieplan en de driemaal vermelde naam.
    
    De voorzieningenrechter heeft ten slotte overwogen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob en openbaarmaking van het dwangsombesluit geen onrechtmatige openbaarmaking betreft in de zin van "naming and shaming".
    
    4. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de onder 2 vermelde documenten.
    
    5. Voor zover Abengoa ter zitting bij de Afdeling heeft betoogd dat het dagelijks bestuur het verzoek van ADM te ruim heeft opgevat, wordt overwogen dat zij dit betoog eerst in hoger beroep naar voren heeft gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter en er geen reden is waarom deze grond niet reeds in beroep kon worden aangevoerd en Abengoa dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    6. Abengoa betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat een groter deel van de door ADM verzochte informatie dan door de voorzieningenrechter aangegeven geen milieu-informatie is. Zij voert hiertoe aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het dwangsombesluit moet worden aangemerkt als milieu-informatie, omdat daarin de rechten en plichten van Abengoa zijn vastgelegd. Volgens Abengoa is dat niet het geval. Haar rechten en plichten vloeien rechtstreeks uit de vergunning voort en zijn niet door het dwangsombesluit in het leven geroepen. Voor de voornemenbrief geldt volgens Abengoa hetzelfde. Wat de zienswijze betreft heeft de voorzieningenrechter ten onrechte overwogen dat die onlosmakelijk verbonden is met het dwangsombesluit. Dit is volgens Abengoa een op zichzelf staand document waarvan zelfstandig moet worden beoordeeld of dat milieu-informatie bevat. Al zou het oordeel van de voorzieningenrechter juist zijn wat passages uit de zienswijze betreft die zijn overgenomen in het dwangsombesluit, dan nog moet voor de overige passages een afzonderlijke beoordeling plaatsvinden. Wat de informatie betreft die geen milieu-informatie is, heeft de voorzieningenrechter voorts miskend dat het dagelijks bestuur heeft nagelaten te beoordelen of artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet, hetgeen volgens Abengoa het geval is.
    
    6.1. De voorzieningenrechter heeft reeds overwogen dat het klachtenoverzicht in bijlage 4 bij de voornemenbrief, anders dan waar het dagelijks bestuur van is uitgegaan, geen milieu-informatie is. Beoordeeld dient te worden in hoeverre de overige informatie milieu-informatie is.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder milieu-informatie verstaan, hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 juli 2014 in zaak nr. 201307984/1/A3, volgt uit de tekst van onderdeel a van het eerste lid van artikel 19.1a, dat informatie die betrekking heeft op de toestand van milieu-elementen kan worden aangemerkt als milieu-informatie in de zin van deze bepaling. Gelet op onderdeel b dient informatie over factoren die de in onderdeel a vermelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten eveneens te worden aangemerkt als milieu-informatie. Hierbij is van belang dat daaronder alleen die documenten moeten worden begrepen die daadwerkelijk die informatie bevatten. Documenten die slechts aan deze informatie refereren zonder zelf die informatie te bevatten, vallen daar niet onder. Uit de tekst van onderdeel c van het eerste lid van artikel 19.1a volgt dat ook maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder a en b, bedoelde elementen en factoren van het milieu uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen, moeten worden aangemerkt als milieu-informatie.
    
    6.2. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het dwangsombesluit milieu-informatie bevat als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het dwangsombesluit rechten en plichten van Abengoa bevat, die haar in het kader van de bescherming van elementen van het milieu onderscheidenlijk zijn gegeven en opgelegd. Voor zover Abengoa zich op het standpunt heeft gesteld dat dit onjuist is, omdat haar rechten en plichten rechtstreeks uit de vergunning volgen, faalt dit. De vergunning bevat weliswaar de voorschriften waaraan Abengoa moet voldoen, maar het dwangsombesluit bevat eveneens rechten en plichten, omdat Abengoa daarbij wordt gesommeerd binnen twee maanden te voldoen aan die voorschriften en anders een dwangsom verbeurt van € 10.000,00 per keer met een maximum van € 100.000,00. Voorts bevat het dwangsombesluit milieu-informatie, bestaande uit bevindingen over geuremissies en de in dat kader in de vergunning opgenomen voorschriften. Wat de overige passages van het dwangsombesluit betreft, waaronder de rechtsmiddelenclausule, wordt overwogen dat die passages weliswaar geen milieu-informatie bevatten, maar uit de door Abengoa naar voren gebrachte gronden kan worden afgeleid dat zij tegen openbaarmaking van die passages geen bezwaar heeft.
    
    De voorzieningenrechter heeft voorts terecht overwogen dat de voornemenbrief en de zienswijze eveneens milieu-informatie betreffen als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer. Hierbij heeft de voorzieningenrechter terecht in aanmerking genomen dat in het dwangsombesluit grote delen van de voornemenbrief en de zienswijze zijn geciteerd. Voor het oordeel dat, zoals Abengoa aanvoert, de niet in het dwangsombesluit opgenomen delen van de voornemenbrief en de zienswijze een aparte beoordeling vergen, heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden. De voornemenbrief en de zienswijze komen naar hun aard, inhoud en onderwerp in hoge mate overeen met het dwangsombesluit. Een verdergaande motivering als gegeven was onder deze omstandigheden niet vereist.
    
    Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het dwangsombesluit, de voornemenbrief en de zienswijze milieu-informatie betreffen. Voor het oordeel dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het dagelijks bestuur heeft nagelaten te beoordelen of artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet, bestaat, gelet op artikel 10, zesde lid, van die wet geen grond.
    
    6.3. Het betoog faalt.
    
    7. Abengoa betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de door ADM opgevraagde informatie, ook voor zover die
    
    milieu-informatie betreft, bedrijfs- en fabricagegegevens bevat en derhalve ten onrechte geen belangenafweging is gemaakt als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de Wob. Abengoa voert hiertoe aan dat de informatie inzicht geeft in haar bedrijfsgegevens. Dit geldt met name voor de zienswijze en het dwangsombesluit en ook voor bijlage 1 en 2 bij de voornemenbrief. Het in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob bedoelde belang verzet zich tegen openbaarmaking van voormelde informatie, aldus Abengoa.
    
    7.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers van betrokkene. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.
    
    7.2. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het dwangsombesluit, de voornemenbrief en bijlage 1, met uitzondering van de naam van het bedrijf, en bijlage 2 en de zienswijze geen vertrouwelijk aan de overheid meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten. Anders dan Abengoa aanvoert kunnen uit de desbetreffende documenten geen wetenswaardigheden worden afgelezen of afgeleid over haar technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel over de afzet van haar producten of kring van afnemers en leveranciers. Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het dagelijks bestuur ingevolge artikel 10, vierde lid, tweede volzin, van de Wob had moeten beoordelen, of het belang van openbaarmaking van de daarin opgenomen milieu-informatie opweegt tegen het belang van de vertrouwelijkheid van de desbetreffende bedrijfs- en fabricagegegevens.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Abengoa betoogt daarnaast dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob zich verzet tegen openbaarmaking van de verzochte informatie. Zij voert hiertoe aan dat het uitoefenen van toezicht, controle en inspectie door DCMR ernstig zal worden bemoeilijkt, indien gegevens die worden vergaard door middel van de uitoefening van toezichtsbevoegdheden worden verstrekt aan concurrenten. Bedrijven zullen terughoudender worden met het verstrekken van informatie aan DCMR. Volgens Abengoa heeft de Afdeling de weigering om dergelijke gegevens openbaar te maken eerder aanvaardbaar geacht. Zij verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2006 in zaak nr. 200603834/1. De voorzieningenrechter heeft niet onderkend dat het besluit gelet hierop in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, aldus Abengoa.
    
    8.1. De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat het dagelijks bestuur artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob terecht niet heeft toegepast. Met de voorzieningenrechter wordt hierbij in aanmerking genomen dat, zoals ook het dagelijks bestuur heeft aangegeven, de controletaken van de toezichthouder niet worden geschaad door openbaarmaking van de desbetreffende documenten. De voorzieningenrechter heeft in dit kader terecht overwogen dat de stelling van Abengoa, dat bedrijven terughoudender zullen worden met het verstrekken van informatie, voorbijgaat aan de bevoegdheden die toezichthouders op grond van titel 5.2 van de Awb hebben. Voor het oordeel dat het besluit van 8 november 2013 in strijd zou zijn met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel bestaat derhalve geen grond.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Ten slotte betoogt Abengoa dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de openbaarmaking van gegevens over de getroffen sanctie, een zelfstandige sanctie is. Zij voert hiertoe aan dat de openbaarmaking van de sanctie haar in een kwaad daglicht stelt. Openbaarmaking is bovendien slechts mogelijk indien daarvoor voldoende wettelijke basis bestaat. Voor een dergelijke ingrijpende bevoegdheid biedt de Wob onvoldoende basis, aldus Abengoa.
    
    9.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het openbaar maken van gegevens met betrekking tot de aan Abengoa opgelegde last onder dwangsom geen sanctie is reeds omdat in dit geval een derde op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob een verzoek heeft gedaan tot openbaarmaking van die gegevens en het dagelijks bestuur derhalve op grond van de Wob gehouden was op dat verzoek een besluit te nemen. Voor het oordeel dat, zoals Abengoa stelt, de Wob onvoldoende grondslag biedt voor de openbaarmaking van dat besluit, bestaat derhalve geen grond.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Veenboer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2015
    
    730.