ECLI:NL:RVS:2013:2166, Raad van State, 27-11-2013, 201303938/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2013, kenmerk 2013/15835, heeft het college aan [belanghebbende] vergunning als bedoeld in de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een varkenshouderij aan de [locatie] te Meijel.

201303938/1/R2.
    Datum uitspraak: 27 november 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 maart 2013, kenmerk 2013/15835, heeft het college aan [belanghebbende] vergunning als bedoeld in de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een varkenshouderij aan de [locatie] te Meijel.
    
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201303834/1/R2 ter zitting behandeld op 2 oktober 2013, waar in onderhavige zaak de Stichting, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, en het college, vertegenwoordigd door E.P.H. Verstappen en ing. E.G.M. Meisters-van der Scheer, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij het bestreden besluit is, voor zover hier van belang, vergunning verleend op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een varkenshouderij in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden Sarsven en de Banen, Groote Peel, Deurnsche Peel & Mariapeel en Weerter- en Budelerbergen & Ringselven.
    
    2. De Stichting betoogt dat de vergunning ten onrechte is verleend. Zij betoogt dat het college artikel 19kd van de Nbw 1998 niet juist heeft toegepast, omdat ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat het gebruik na de referentiedata in betekenende mate is gewijzigd. In dit verband wijst zij op de op 18 januari 2011 verleende milieuvergunning. De Stichting stelt dat de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden Groote Peel, Deurnsche Peel & Mariapeel en Sarsven en de Banen als gevolg van het bestreden besluit toeneemt ten opzichte van de in 2011 vergunde situatie. Volgens de Stichting is het toestaan van een hogere depositie nadat de depositie na de relevante referentiedata is gedaald in strijd met de Habitatrichtlijn en de aanwijzing van de Peelgebieden als Habitatrichtlijngebieden.
    
    3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houdt het college van gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen bedoeld in het derde lid van artikel 10a, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, alvorens het college van gedeputeerde staten een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van het eerste lid van artikel 19f, een vergunning als bedoeld in het eerste lid van artikel 19d slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    4. Ingevolge artikel 19kd, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals dit luidde ten tijde van belang, betrekt het bevoegd gezag bij besluiten over het toepassen van artikel 19c en het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:
    
    a. de handeling is gebruik dat op de referentiedatum werd verricht en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;
    
    b. de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.
    
    5. Het college heeft onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 31 maart 2010 en 7 september 2011 met zaak nrs. 200903734/1/R2 onderscheidenlijk 201003301/1/R2 uiteengezet dat voor de beoordeling van de gevolgen van stikstofdepositie een vergelijking is gemaakt tussen de aangevraagde situatie en de vergunde situatie op de relevante referentiedata. Volgens het college is het niet relevant of de vergunningen die op de referentiedata van kracht waren thans nog vigerend zijn. De gemaakte vergelijking laat zien dat sprake is van een depositieafname. Uit berekeningen is gebleken dat de stikstofdepositie op geen enkel berekend punt in de beschermde gebieden toeneemt en dat verder ook geen andere negatieve effecten te verwachten zijn die de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden aantasten, zo stelt het college.
    
    6. De Afdeling gaat bij de beoordeling van het geschil uit van de volgende feiten. Bij besluit van 18 maart 1985 is ten behoeve van de inrichting een vergunning verleend op grond van de toenmalige Hinderwet met een ammoniakemissie van 3.687,3 NH3 per jaar.
    
    Op 4 september 2000 is aan het bedrijf een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor een varkensfokkerij annex rundveehouderij met een ammoniakemissie van 3.813,74 NH3 per jaar.
    
    Bij besluit van 18 januari 2011 is aan het bedrijf een revisievergunning voor een zeugenhouderij verleend met een ammoniakemissie van in totaal 3.319,7 NH3 per jaar.
    
    De bij het bestreden besluit vergunde situatie ziet op een ammoniakemissie van 3.596,6 NH3 per jaar.
    
    Voor de exploitatie van het bedrijf is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
    
    7. Met betrekking tot de stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in de Vogelrichtlijngebieden Groote Peel en Deurnsche Peel & Mariapeel overweegt de Afdeling het volgende. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2011 in zaak nr. 201003301/1/R2 moet artikel 19kd van de Nbw 1998, zoals dit luidde ten tijde van belang, volledig buiten toepassing worden gelaten voor zover deze bepaling ziet op Natura 2000-gebieden die, zoals in dit geval Vogelrichtlijngebied Groote Peel, vóór 7 december 2004 zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied. In dat geval dient voor de toepassing van artikel 19f van de Nbw 1998 te worden bezien of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de exploitatie van een intensieve veehouderij zoals die zal plaatsvinden na wijziging of uitbreiding afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 kunnen dergelijke gevolgen worden uitgesloten, voor zover het gaat om de stikstofdepositie op het betrokken gebied, als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Voor Vogelrichtlijngebieden is de referentiedatum de datum waarop het aanwijzingsbesluit van kracht werd, tenzij die datum voor 10 juni 1994 ligt. In die situaties geldt, zoals in dit geval, 10 juni 1994 als referentiedatum.
    
    Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De reden hiervoor is dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, (www.curia.europa.eu), volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Hieruit wordt afgeleid dat bij de aangevraagde situatie slechts de op de referentiedatum beoordeelde stikstofdepositie kan worden betrokken voor zover het project dat de depositie tot gevolg heeft is voortgezet. Van voorzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. In dit geval is de op de referentiedatum geldende vergunning nadien vervangen door een andere milieuvergunning. Dit geval verschilt derhalve van de situatie in de voornoemde uitspraak van 31 maart 2010, die betrekking heeft op een ongewijzigde voortzetting van de bedrijfsvoering waarvoor op de referentiedatum toestemming is verleend.
    
    8. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, zoals in dit geval, dan maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt. Het college heeft in dit geval nagelaten de op 18 januari 2011 verleende milieuvergunning in aanmerking te nemen bij de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op de betrokken Vogelrichtlijngebieden.
    
    9. Blijkens het bestreden besluit is voor de betrokken Habitatrichtlijngebieden de op de referentiedatum 7 december 2004 geldende milieuvergunning van 4 september 2000 als uitgangspunt genomen. Wat betreft het door het college in het aanvullend verweerschrift en ter zitting ingenomen standpunt dat voor de Habitatrichtlijngebieden artikel 19kd van de Nbw 1998 buiten toepassing kan worden gelaten, omdat dit artikel niet uitsluit dat de beoordeling van de vergunningaanvraag plaatsvindt op grond van de artikelen 19e tot en met 19h, en langs die weg tot de conclusie wordt gekomen dat er geen significante gevolgen zullen zijn als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998, overweegt de Afdeling als volgt. Artikel 19kd bevat een specifieke regeling voor de beoordeling van de gevolgen van een handeling voor de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied. Gelet hierop dient het college in de eerste plaats te beoordelen of voor de Habitatrichtlijngebieden toepassing kan worden gegeven aan dit artikel. Pas indien is vastgesteld dat artikel 19kd van de Nbw 1998 niet kan worden toegepast, dient te worden teruggevallen op het toetsingskader van de artikelen 19e tot en met 19h van de Nbw 1998. Ook bij toepassing van artikel 19kd, geldt voor de beantwoording van de vraag of de aangevraagde situatie tot een toename van stikstofdepositie leidt, onverkort hetgeen in 7 en 8 is overwogen. Dit betekent dat het college ook voor de beantwoording van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op de betrokken Habitatrichtlijngebieden de op 18 januari 2011 verleende milieuvergunning als uitgangspunt had moeten nemen. Dit is niet gebeurd. Gelet hierop en gelet op overweging 8 is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    
    10. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroeps is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige geen beroepsgronden geen bespreking.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 21 maart 2013, kenmerk 2013/15835;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 22,94 (zegge: tweeëntwintig euro en vierennegentig cent);
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Westland
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2013
    
    586.