ECLI:NL:RVS:2020:2052, Raad van State, 26-08-2020, 201905614/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg [appellant] gelast om binnen twaalf weken na de verzenddatum van dat besluit een rapport in te dienen dat de resultaten bevat van een onderzoek naar de bodemkwaliteit van het perceel [locatie] in Mariënberg. Hieraan heeft het college een dwangsom verbonden. [appellant] exploiteerde sinds maart 2009 onder de naam [bedrijfsnaam] een gritstraal- en verfspuitbedrijf op het perceel. De werkzaamheden van dit bedrijf bestonden uit het herstellen van beschadigde stalen afvalcontainers van derden. Om deze werkzaamheden op het perceel uit te kunnen voeren, huurde [appellant] een aantal installaties, waaronder een verfspuitcabine en een thinnerrecyclingmachine. Deze installaties en het perceel zijn geen eigendom van [appellant], maar van de verhuurder. In 2011 heeft [appellant] deze werkzaamheden beëindigd.

201905614/1/R3.
    Datum uitspraak: 26 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Bergentheim, gemeente Hardenberg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 juni 2019 in zaak nr. 18/2048 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college [appellant] gelast om binnen twaalf weken na de verzenddatum van dat besluit een rapport in te dienen dat de resultaten bevat van een onderzoek naar de bodemkwaliteit van het perceel [locatie] in Mariënberg (hierna: het perceel). Hieraan heeft het college een dwangsom verbonden van € 1.000,00 per week dat wordt geconstateerd dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 10.000,00.
    Bij besluit van 24 september 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2020, waar [appellant], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op grond van de stukken en wat op de zitting naar voren is gekomen, gaat de Afdeling uit van het volgende. [appellant] exploiteerde sinds maart 2009 onder de naam [bedrijfsnaam] een gritstraal- en verfspuitbedrijf op het perceel. De werkzaamheden van dit bedrijf bestonden uit het herstellen van beschadigde stalen afvalcontainers van derden. Om deze werkzaamheden op het perceel uit te kunnen voeren, huurde [appellant] een aantal installaties, waaronder een verfspuitcabine en een thinnerrecyclingmachine. Deze installaties en het perceel zijn geen eigendom van [appellant], maar van de verhuurder. In 2011 heeft [appellant] deze werkzaamheden beëindigd.
    Het college heeft vastgesteld dat [appellant] na de beëindiging van de activiteiten op het perceel geen rapport met de resultaten van een bodemonderzoek heeft ingediend bij het college. Het college heeft [appellant], wegens het overtreden van artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), gelast binnen twaalf weken alsnog een dergelijk rapport op te sturen.
    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college op goede gronden gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen. [appellant] is het daar niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Beroep ontvankelijk?
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep ontvankelijk heeft verklaard. Het besluit op het bezwaarschrift is namelijk niet juist bekendgemaakt. Het college heeft dit besluit niet aan de gemachtigde van [appellant] gestuurd. Hierdoor is de beroepstermijn bij de rechtbank nog niet gaan lopen. De rechtbank had het beroep van [appellant] dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren en het beroepschrift als bezwaarschrift naar het college moeten zenden.
    3.1.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het besluit op het bezwaarschrift naar het oude postbusnummer van de gemachtigde is verzonden. De rechtbank overweegt dat het besluit hierdoor niet op de juiste wijze bekend is gemaakt. Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat de gemachtigde in het aanvullend verzoekschrift van 29 november 2018 heeft verklaard dat hij door middel van het doorsturen van de stukken door de rechtbank op 9 november 2018 voor het eerst in bezit is gekomen van het bestreden besluit. Gelet hierop moet het er volgens de rechtbank voor worden gehouden dat de gemachtigde van [appellant] in ieder geval op 10 november 2018 in het bezit is gesteld van het bestreden besluit, en toen ook kennis heeft kunnen nemen van het bestreden besluit. Om die reden concludeert de rechtbank dat het besluit op 10 november 2018 in werking is getreden.
    3.2.    Artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
    Artikel 6:8, eerste lid, luidt:
    "De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt."
    Artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
    "Ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening:
    a. wel reeds tot stand was gekomen, of
    (…)."
    3.3.    Het college heeft niet betwist dat het besluit op het bezwaarschrift niet op de juiste wijze bekend is gemaakt. Niet in geschil is dus dat toen [appellant] het beroepschrift indiende, het besluit op het bezwaarschrift niet op de juiste wijze bekend was gemaakt. Dit betekent, gelet op artikel 6:8, eerste lid, van de Awb, dat [appellant] het beroepschrift heeft ingediend alvorens de beroepstermijn is gaan lopen. De Afdeling volgt [appellant] echter niet in zijn redenering dat dit tot gevolg heeft dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Het besluit op het bezwaar van 24 september 2018 was op het moment van de indiening van het beroepschrift op 4 november 2018 immers wel reeds tot stand gekomen, waardoor gelet op artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroepschrift geen plaats was. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank het beroep van [appellant] dan ook terecht ontvankelijk geacht.
    Het betoog faalt.
    Overtreding?
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat binnen de inrichting bodembedreigende activiteiten zijn verricht. [appellant] heeft slechts verfreparatiewerkzaamheden verricht die niet als bodembedreigende activiteit kunnen worden beschouwd. De vloer van de ruimten waarin deze werkzaamheden werden verricht, bestaat namelijk uit beton en staalplaten. Het is uitgesloten dat de gebruikte verfmiddelen in de grond terecht zijn gekomen, aldus [appellant].
    4.1.    De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat binnen de inrichting van [appellant] werd gewerkt met en gebruik werd gemaakt van bodembedreigende stoffen als bedoeld in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit. De rechtbank heeft overwogen dat dit betekent dat artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit van toepassing is en dat daarom uiterlijk binnen zes maanden na de beëindiging van het bedrijf van [appellant] een rapport met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit van het perceel aan het college had moeten worden toegezonden.
    4.2.    Artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, luidt:
    "In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    (…) bodembedreigende activiteit: bedrijfsmatige activiteit die gepaard gaat met het gebruik, de productie of de emissie van een bodembedreigende stof; (…)"
    Artikel 2.11, derde lid, luidt:
    "Indien in de inrichting een bodembedreigende activiteit is verricht wordt uiterlijk binnen zes maanden na beëindiging van de inrichting of de IPPC-installatie of na beëindiging van het opslaan van vloeibare brandstof, afgewerkte olie of pekel in een ondergrondse opslagtank, een rapport met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit toegezonden aan het bevoegd gezag. In dit rapport wordt ten minste vermeld:
    a. de naam en adres van degene die het onderzoek heeft verricht;
    b. de wijze waarop het onderzoek is verricht;
    c. de aard en de mate van de aangetroffen verontreinigende stoffen en de herkomst daarvan;
    d. de mate waarin de bodemkwaliteit is gewijzigd ten opzichte van de situatie bij de oprichting of de verandering van de inrichting voor zover die situatie is vastgelegd in een rapport;
    e. de wijze waarop en de mate waarin de bodemkwaliteit wordt hersteld als bedoeld in het vijfde lid."
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van een bodembedreigende activiteit. De Afdeling weegt hier mee dat [appellant] niet heeft betwist dat hij gebruik heeft gemaakt van bodembedreigende stoffen. Aangezien het gebruik van deze stoffen plaatsvond in het kader van een bedrijfsmatige activiteit, is, gelet op artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, sprake van een bodembedreigende activiteit. Wat [appellant] heeft aangevoerd over de vloer van de ruimten doet daar niet aan af. Daarbij merkt de Afdeling op dat uit artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit, niet volgt dat, indien een bodembeschermende voorziening wordt aangebracht, zoals bijvoorbeeld een vloeistofdichte vloer, geen verplichting geldt om na de beëindiging van de inrichting een rapport met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit toe te zenden aan het bevoegd gezag. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat op grond van artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit, binnen zes maanden na beëindiging van het bedrijf van [appellant] een rapport met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit aan het college had moeten worden toegezonden.
    Het betoog faalt.
    Overtreder?
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college de last onder dwangsom terecht aan hem heeft opgelegd. [appellant] kan namelijk niet worden aangemerkt als overtreder. Hij huurde slechts tijdelijk enkele installaties om stalen containers van een verflaag te voorzien. De bedrijfsgebouwen, de bedrijfsgronden en de in de gebouwen opgestelde installaties zijn eigendom van de verhuurder. Het onderhouden van die installaties bleef de verantwoording van de verhuurder en werd door de verhuurder gedaan. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat de verhuurder tegelijkertijd verschillende delen van het perceel aan meerderde bedrijven verhuurde. Om deze redenen had de verhuurder aangemerkt moeten worden als overtreder en niet [appellant].
    5.1.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college [appellant] terecht heeft aangemerkt als overtreder. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] niet heeft aangetoond dat de verhuurder verantwoordelijk is voor het voldoen van de inrichting aan de wettelijke eisen. Daarbij heeft [appellant] de feitelijke werkzaamheden verricht. Gelet hierop komt de rechtbank tot de conclusie dat [appellant] moet worden aangemerkt als drijver van de inrichting en daarmee als overtreder van het voorschrift in artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit.
    5.2.    Artikel 2.8b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, luidt:
    "Deze afdeling is van toepassing op degene die:
    a. een inrichting type A of een inrichting type B drijft of een inrichting type C waartoe een IPPC-installatie behoort, of
    b. een inrichting type C drijft waartoe geen IPPC-installatie behoort, voor zover binnen de inrichting activiteiten worden verricht waarop hoofdstuk 3 van toepassing is."
    5.3.    De Afdeling merkt op dat uit artikel 2.11, derde lid, in samenhang gelezen met artikel 2.8b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, volgt dat de drijver van een inrichting uiterlijk binnen zes maanden na beëindiging van de inrichting of de IPPC-installatie of na beëindiging van het opslaan van vloeibare brandstof, afgewerkte olie of pekel in een ondergrondse opslagtank, een rapport met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit moet toezenden aan het bevoegd gezag. Om die reden is het voor het antwoord op de vraag naar het overtrederschap van belang of [appellant] kan worden aangemerkt als drijver van de inrichting. Aangezien [appellant] de feitelijke activiteiten heeft verricht, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling met juistheid overwogen dat het college [appellant] terecht heeft aangemerkt als drijver van de inrichting. De enkele stelling dat ook andere bedrijven op het perceel werkzaamheden verrichtten, doet er naar het oordeel van de Afdeling niet aan af dat [appellant] als drijver van zijn inrichting moet voldoen aan het bepaalde in artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit. Voor zover [appellant] naar voren heeft gebracht dat de verhuurder moet worden aangemerkt als overtreder, merkt de Afdeling op dat [appellant] ook in hoger beroep geen bewijs heeft overgelegd waaruit volgt dat niet hij, maar de verhuurder moet worden aangemerkt als drijver van de inrichting. De Afdeling ziet hierin dan ook geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank heeft gedaan.
    Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    6.    [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de bedrijfsvoering dusdanig kleinschalig is dat van hem geen bodemonderzoek kon worden verlangd. Het bodemrisico is verwaarloosbaar. Daarnaast kon het college ook op andere manieren inzicht krijgen in de kwaliteit van de bodem. [appellant] wijst erop dat hij slechts 2% van het totale bedrijfsterrein van verhuurder huurde.
    6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat kleinschaligheid van de omvang van de activiteiten, waardoor de kans op verontreiniging verwaarloosbaar is, niet kan leiden tot de conclusie dat het college ten onrechte de last heeft opgelegd. Het bodemonderzoek is juist bedoeld om vast te stellen of al dan niet bodemverontreiniging heeft plaatsgevonden.
    6.2.    Artikel 2.11, achtste lid, van het Activiteitenbesluit, luidt:
    "De onderzoeken, bedoeld in het eerste tot en met derde lid, voldoen aan NEN 5740 en richten zich uitsluitend op de bodembedreigende stoffen die door de werkzaamheden ter plaatse een bedreiging voor de bodemkwaliteit vormen of vormden en op de plaatsen waar bodembedreigende activiteiten plaatsvinden, zullen plaatsvinden dan wel hebben plaatsgevonden."
    6.3.    De Afdeling vat het betoog van [appellant] zo op, dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af had moeten zien van het opleggen van een last onder dwangsom. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in de gestelde kleinschaligheid van de activiteiten terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de last ten onrechte heeft opgelegd. De kleinschaligheid van de activiteiten doet er immers niet aan af dat [appellant], op grond van artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit, een rapport met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit naar het college had moeten sturen. Immers, ook kleinschalige activiteiten kunnen effect hebben op de bodemkwaliteit. Dat het college mogelijk ook op andere manieren inzicht kan krijgen in de bodemkwaliteit, doet ook niet af aan de verplichting die op [appellant] rust.
    Met betrekking tot wat [appellant] heeft aangevoerd over het gedeelte van het perceel dat hij heeft gehuurd, merkt de Afdeling op dat uit de last volgt dat aan het bevoegd gezag een rapport als bedoeld in artikel 2.11, derde lid, van het Activiteitenbesluit moet worden toegezonden. Uit artikel 2.11, achtste lid, in samenhang gelezen met het derde lid, volgt dat het onderzoek naar de bodemkwaliteit slechts betrekking hoeft te hebben op de plaatsen waar bodembedreigende activiteiten in de inrichting van [appellant] hebben plaatsgevonden. Dat in de last het perceel [locatie] in Mariënberg wordt genoemd, betekent niet dat [appellant] een rapport met de resultaten van een onderzoek naar de bodemkwaliteit van het gehele perceel moet indienen.
    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden.
    Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.    [appellant] wijst erop dat de verhuurder zijn bedrijfsterrein aan meerdere huurders tegelijkertijd verhuurt. [appellant] had zelf slechts een klein deel van het perceel gehuurd. [appellant] voert aan dat hij ongelijk wordt behandeld door het college, aangezien deze huurders geen bodemonderzoek hoefden te overleggen. De huurder vóór [appellant] hoefde ook geen bodemonderzoek te doen.
    7.1.    Met betrekking tot hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht over het gelijkheidsbeginsel, merkt de Afdeling op dat [appellant] deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    Begunstigingstermijn
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de door de voorzieningenrechter verlengde begunstigingstermijn niet heeft aangepast, waardoor deze begunstigingstermijn is komen te vervallen. Om die reden verzoekt [appellant] de Afdeling te bepalen dat de begunstigingstermijn wordt aangepast van zes naar zeven weken, of althans zo aan te passen dat [appellant] het door hem betaalde bedrag van € 1.000,00 terugkrijgt van het college.
    8.1.    Voor zover [appellant] hier betoogt dat de rechtbank de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht had moeten verlengen, merkt de Afdeling op dat [appellant] niet heeft toegelicht waarom de begunstigingstermijn van zes weken te kort is geweest. Het enkele gegeven dat [appellant] het rapport niet binnen deze termijn heeft aangeleverd, is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat de termijn te kort was. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank hierin dan ook terecht geen aanleiding gezien om de begunstigingstermijn te verlengen.
    Het betoog faalt.
    Invordering
    9.    Op 31 oktober 2019 heeft [appellant] een nader stuk ingediend, waarin hij vermeldt dat hij op 20 september 2018 een brief van het college heeft ontvangen waarin het college aangeeft dat [appellant] een bedrag van € 10.000,00 heeft verbeurd. [appellant] voert naar aanleiding van deze brief aan dat geen dwangsom verbeurd is, dat hij de verbeurde dwangsom niet kan betalen en dat de bedragen veel te hoog zijn. Daarbij geeft de last niet aan welke precieze eisen aan het bodemonderzoek worden gesteld. [appellant] heeft een bodemonderzoek laten uitvoeren en de opsteller gaf aan dat het rapport aan de betreffende normen voldoet. Het kan [appellant] dan niet verweten worden dat dwangsommen verbeurd zijn.
    In het nader stuk van 5 juni 2020 betoogt [appellant] dat geen dwangsommen zijn verbeurd, omdat het ingediende rapport van 1 februari 2019 volgens hem aan de gestelde eisen voldoet. Verder betoogt [appellant] dat hem niet kan worden verweten dat het rapport niet aan de gestelde eisen voldoet.
    9.1.    De Afdeling merkt op dat wat [appellant] hier naar voren brengt pas aan de orde kan komen in een procedure gericht tegen een invorderingsbesluit van het college. Het college heeft op dit moment echter nog geen invorderingsbesluit genomen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om wat [appellant] naar voren heeft gebracht over de verbeurde dwangsommen inhoudelijk te bespreken.
    Conclusie
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2020
    288-952.