ECLI:NL:RVS:2019:1562, Raad van State, 15-05-2019, 201805502/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2017 heeft het college een bestuurlijke boete van € 13.500,00 aan [appellant] opgelegd wegens het zonder vergunning aan de woningvoorraad onttrekken van de woning [locatie] te Amsterdam.

201805502/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 mei 2018 in zaak nr. 18/84 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2017 heeft het college een bestuurlijke boete van € 13.500,00 aan [appellant] opgelegd wegens het zonder vergunning aan de woningvoorraad onttrekken van de woning [locatie] te Amsterdam.
    Bij besluit van 30 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.M.E. Embregts, advocaat te Heerlen, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk toetsingskader
    1.    Voor de toepasselijke bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), Algemene wet op het binnentreden (hierna: de Awbi), de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening), zoals deze ten tijde van belang golden, wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] huurde de woning aan de [locatie] te Amsterdam van [persoon], die op zijn beurt de woning huurde van de eigenaar [bedrijf] Op 15 december 2015 en 5 januari 2016 zijn bij de gemeente Amsterdam anonieme meldingen gedaan dat de kamers in de woning aan toeristen werden verhuurd. Op 31 maart 2016 hebben een toezichthouder en een bouwinspecteur van de gemeente een bezoek aan de woning gebracht. Van dit bezoek heeft de toezichthouder een rapport van bevindingen en een beeldverslag opgesteld. Hieruit blijkt dat de woning zes kamers heeft en een zolderkamer, die bereikbaar was met een vlizotrap vanuit een van de andere kamers. [appellant] gebruikte een aantal van deze kamers voor de verhuur aan toeristen als Bed & Breakfast. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de woning hiermee zonder vergunning aan de woningvoorraad heeft onttrokken, hetgeen een overtreding is van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening. De uitzondering die in artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening is gemaakt voor een Bed & Breakfast doet zich volgens het college niet voor, omdat niet aan de voorwaarden voor de uitzondering is voldaan. Het college heeft voor deze overtreding op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening, in samenhang gelezen met bijlage 3 van de verordening, een bestuurlijke boete van € 13.500,00 aan [appellant] opgelegd.
    Hoger beroep
    Binnentreden
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake was van onrechtmatig binnentreden door de toezichthouder. Uit artikel 5:15 van de Awb volgt dat dat niet mag zonder toestemming van de bewoner. De toeristen die de toezichthouder hebben binnengelaten, kunnen niet als bewoners worden aangemerkt. Dat hij later zelf aan de toezichthouder toestemming heeft gegeven om de derde verdieping te bekijken, heft de onrechtmatigheid van het binnentreden niet op. De toezichthouder heeft een ongerechtvaardigde inbreuk gemaakt op zijn huisrecht en zijn persoonlijke levenssfeer. De tijdens het huisbezoek verkregen gegevens moeten daarom worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs en buiten beschouwing worden gelaten, aldus [appellant].
    3.1.    Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouder zich op 31 maart 2016 voor de deur van de [locatie] bevond. Voor de geopende deur stonden twee Duitse toeristen. Een derde toerist kwam de inpandige trap af. Deze toeristen hadden op de eerste etage van het pand verbleven. De toezichthouder heeft zich gelegitimeerd en van hen toestemming gekregen om de woning te betreden. Zij heeft de kamers op de eerste etage bekeken en is vervolgens doorgelopen naar de tweede etage, waar zich twee kamers bevonden waarvan de deuren waren gesloten. Op aankloppen werd niet gereageerd. Ook op de derde etage bevonden zich twee kamers. Na bij een van deze kamers op de derde etage te hebben aangeklopt, deed [appellant] de deur open. De toezichthouder heeft zich tegenover hem heeft gelegitimeerd en hem medegedeeld dat zij onderzoek deed naar de bewoning van het pand en of het gebruik in overeenstemming was met de Huisvestingswet. [appellant] heeft de toezichthouder de kamers op de tweede en de derde verdieping laten zien, aldus het rapport van bevindingen van de toezichthouder.
    3.2.    De door [appellant] opgeworpen vraag, of de toeristen toestemming mochten geven om de woning te betreden, hoeft niet te worden beantwoord. Op grond van artikel 34 van de Huisvestingswet is de toezichthouder bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Wel dient aan de in artikel 1, eerste lid, van de Awbi neergelegde voorwaarden te zijn voldaan. De toezichthouder is verplicht zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden.
    3.3.    Uit het rapport van bevindingen blijkt dat ten aanzien van [appellant] aan de voorwaarden van artikel 1, eerste lid, van de Awbi is voldaan. [appellant] heeft de toezichthouder zelf de kamers op de tweede en derde verdieping laten zien. De bevindingen van de toezichthouder over deze kamers zijn terecht aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.
    3.4.    Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder aan de toeristen haar legitimatie heeft getoond, maar niet dat zij aan hen ook het doel van het binnentreden heeft medegedeeld. Het kan zijn dat de toezichthouder zich ten opzichte van de toeristen niet aan de verplichtingen van artikel 1, eerste lid, van de Awbi heeft gehouden. Dit betekent echter niet dat de rechtbank het besluit van 30 november 2017 had moeten vernietigen. Het relativiteitsvereiste dat in artikel 8:69a van de Awb is opgenomen, staat namelijk in de weg aan vernietiging van dit besluit door de bestuursrechter. [appellant] woonde op de derde verdieping van het pand en was geen bewoner van de kamers op de eerste verdieping waar de toeristen verbleven. Zijn huisrecht is daarom in dit geval niet geschaad, als de toezichthouder niet aan de verplichtingen van artikel 1, eerste lid, van de Awbi heeft voldaan.
    3.5.    De Afdeling volgt [appellant] dus niet in zijn standpunt, dat de tijdens het huisbezoek verkregen gegevens buiten beschouwing moeten worden gelaten.
        Het betoog faalt.
    Overtreding
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden. Volgens hem heeft hij geen woning aan de woningvoorraad onttrokken, nu hij zelf op de derde verdieping van het pand woonde en als hoofdbewoner stond ingeschreven in de Basisregistratie personen. De andere kamers bood hij aan als Bed & Breakfast. Hij heeft dit gemeld bij het college en altijd toeristenbelasting voldaan, aldus [appellant].
    4.1.    Artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening bepaalt dat voor het gedeeltelijk onttrekken van een woning aan de woningvoorraad ten behoeve van een Bed & Breakfast geen vergunning nodig is, mits en zolang aan de daarin vermelde voorwaarden wordt voldaan.
    4.2.    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat in dit geval niet aan de voorwaarde is voldaan dat niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend. [appellant] gebruikte de vier kamers op de eerste en tweede verdieping ten behoeve van zijn Bed & Breakfast. In deze kamers stonden bedden, slaapbanken en losse matrassen. Hiermee waren in totaal tien slaapplaatsen gecreëerd. [appellant] heeft in het hoorgesprek verklaard dat hij de twee kamers op de derde verdieping zelf bewoonde, maar daar soms ook tijdelijk inwoners had. Deze kamers hebben zeven slaapplaatsen. Blijkens het rapport van bevindingen sliep [appellant] in de kamer aan de voorzijde en zijn daar enkele persoonlijke spullen van hem aangetroffen. Zijn andere persoonlijke spullen zaten in een plastic tas op de zolder die bereikbaar was via de kamer aan de achterzijde. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de stelling van [appellant] dat hij het pand in de praktijk nooit aan meer dan vier toeristen verhuurde, gelet op de indeling van het pand, het grote aantal slaapplaatsen en de beperkte aanwezigheid van persoonlijke spullen ongeloofwaardig. Daarbij komt dat de kamers van het pand op verschillende websites werden aangeboden en in de anonieme meldingen, die aanleiding waren voor de controle op 31 maart 2016, wordt gesproken van een aantal van tien tot dertig toeristen per dag.
    4.3.    Door de verhuur van de woning aan toeristen, heeft [appellant] deze woning gedeeltelijk aan de woningvoorraad onttrokken. Hij had hiervoor geen vergunning als bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening. Ook voldeed hij niet aan alle voorwaarden voor de uitzondering op de vergunningplicht als bedoeld in het vierde lid. Of [appellant] heeft voldaan aan de voorwaarde, dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft, kan daarom in het midden worden gelaten. [appellant] heeft artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 overtreden. Het college was op grond van artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening bevoegd om hiervoor een bestuurlijke boete van € 13.500,00 aan [appellant] op te leggen en heeft in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken.
    Matiging van de boete
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zich geen bijzondere omstandigheden voordeden die het college aanleiding hadden moeten geven tot matiging van de boete. Hij heeft direct te kennen gegeven alle medewerking te verlenen en de verhuur aan toeristen te staken. Bovendien heeft hij zijn Bed & Breakfast aangemeld bij het college, maar nooit bericht gehad dat het voeren van een Bed & Breakfast in zijn geval niet was toegestaan. Voorts heeft de rechtbank miskend dat hij de boete niet kan betalen en het college een besluit heeft genomen zonder de bevindingen van zijn boekhouder over zijn financiële situatie af te wachten.
    5.1.    De hoogte van de aan [appellant] opgelegde boete voor overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb dient niettemin een lagere boete te worden vastgesteld indien [appellant] aannemelijk maakt dat deze boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat hij daar niet in is geslaagd.
         [appellant] heeft de verhuur aan toeristen niet uit eigen beweging beëindigd, maar pas na de controle op 31 maart 2016. [appellant] kon toen ook niet anders omdat het pand met toepassing van spoedeisende bestuursdwang was gesloten, onder meer omdat niet aan de brandveiligheidseisen was voldaan. Dat [appellant] niet wist dat hij met de verhuur in overtreding was, is hem zelf toe te rekenen. Het verbod op het onttrekken van een woning zonder vergunning volgt uit de eerder genoemde bepalingen uit de Huisvestingswet en de Huisvestigingsverordening. [appellant] had daarmee bekend moeten zijn.
        [appellant] heeft in bezwaar een verzoek om matiging van de boete wegens zijn slechte financiële positie, bij het college ingediend. Dit verzoek was onderbouwd met een brief van 27 november 2017 van zijn boekhouder met voorlopige bevindingen. In die brief heeft de boekhouder te kennen gegeven dat uit de hem op dat moment beschikbare informatie volgt dat het vermogen van [appellant] ontoereikend is om de boete te kunnen betalen. Hij merkt daarbij ook op dat hij nog onderzoek moet doen naar vermogen, inkomsten en schulden van de bedrijven die [appellant] heeft of heeft gehad en zijn eindbeoordeling anders kan luiden. [appellant] heeft na deze brief geen informatie meer over zijn financiële situatie overgelegd. Hij had hiervoor in beroep en hoger beroep nog de gelegenheid. Hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat was om de boete te betalen.
    5.2.    Gelet op het vorenstaande heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de aan hem opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen.
    Slotsom
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.1.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Binnema
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019
    589.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:15
    1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.
    2. Zo nodig verschaft hij zich toegang met behulp van de sterke arm.
    3. Hij is bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen.
    Artikel 5:46
    […]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […]
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Algemene wet op het binnentreden
    Artikel 1
    1. Degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan, dan wel een bevoegdheid tot vrijheidsbeneming uitoefent, en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, is verplicht zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. Indien twee of meer personen voor hetzelfde doel in een woning binnentreden, rusten deze verplichtingen slechts op degene die bij het binnentreden de leiding heeft.
    […]
    4. De persoon, bedoeld in het eerste lid, die met toestemming van de bewoner wenst binnen te treden, vraagt voorafgaand aan het binnentreden diens toestemming. De toestemming moet blijken aan degene die wenst binnen te treden.
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
    Artikel 34
    De toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    2 De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
    a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
    b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
    3 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
    2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 21 van de wet aangewezen.
    Artikel 3.1.2
    1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
    […]
    4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
    c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
    d. de hoofdbewoner zich voor dat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
    […]
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […]
    Bijlage 3