ECLI:NL:RVS:2018:3661, Raad van State, 14-11-2018, 201707826/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade ingewilligd en bepaald dat die tegemoetkoming in de vorm van compensatie in natura wordt toegekend en dat alsnog tot uitbetaling van een tegemoetkoming in geld wordt overgegaan, indien compensatie in natura niet mogelijk is om buiten de macht van [appellant] gelegen redenen. In dat besluit heeft het college tevens een tijdpad geschetst voor compensatie in natura en voorwaarden gesteld aan uitbetaling van een tegemoetkoming in geld.

201707826/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 augustus 2017 in zaak nr. 17/343 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade ingewilligd en bepaald dat die tegemoetkoming in de vorm van compensatie in natura wordt toegekend en dat alsnog tot uitbetaling van een tegemoetkoming in geld wordt overgegaan, indien compensatie in natura niet mogelijk is om buiten de macht van [appellant] gelegen redenen. In dat besluit heeft het college tevens een tijdpad geschetst voor compensatie in natura en voorwaarden gesteld aan uitbetaling van een tegemoetkoming in geld.
    
    Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en twee van de aan uitbetaling van een tegemoetkoming in geld gestelde voorwaarden gewijzigd.
    
    Bij uitspraak van 22 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat te Veldhoven, en het college, vertegenwoordigd door drs. C. Evers, vergezeld door ing. J.A.W.M. Loeffen, werkzaam bij De Lorijn raadgevers o.g., zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het in het buitengebied van Valkenswaard gelegen perceel, kadastraal bekend gemeente Valkenswaard, sectie […], nr. […] (hierna: het perceel). Op 25 april 2013 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bij besluit van 26 april 2007 vastgestelde bestemmingsplan ‘Valkenswaard Zuid’ en het bij besluit van 1 februari 2011 vastgestelde uitwerkingsplan ‘Lage Heide natuur’ (hierna: het nieuwe planologische regime). Aan deze aanvraag is ten grondslag gelegd dat het perceel, dat voorheen een agrarische bestemming met bouwmogelijkheden voor een agrarisch bedrijf had, onder het nieuwe planologische regime voornamelijk een bestemming voor natuur en waterberging heeft gekregen, waardoor de aanwendingsmogelijkheden van het perceel zijn afgenomen en [appellant] schade in de vorm van een vermindering van de waarde van het perceel heeft geleden.
    
        Standpunt van het college
    
    2.    Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). Volgens de SAOZ heeft de planologische verandering voor [appellant] geleid tot een planologische verslechtering en een vermindering van de waarde van het perceel van € 304.000,00 naar € 142.000,00. Ter toelichting van de schadetaxatie is onder meer vermeld dat de onder het nieuwe planologische regime voor natuur bestemde grond (hierna: de natuurgrond) op de peildatum een waarde van € 1,50 per m² had.
    
        Bij brief van 12 december 2014 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat het kanttekeningen bij de juistheid van de taxatie van de nieuwe waarde van het perceel heeft en dat het daarom heeft besloten een second opinion aan een andere onafhankelijke adviseur te vragen. Het college heeft de zaak voorgelegd aan Taxatie- en Adviesbureau Van Reekum en Kraak (hierna: Kraak).
    
        In een taxatierapport van 24 juni 2015 heeft Kraak uiteengezet dat bij een bestemming voor natuur nog een aanmerkelijk agrarisch gebruik voor zowel grasland als bouwland mogelijk is, dat redelijk handelende partijen in het economisch verkeer met de mogelijkheden binnen de bestemming rekening zullen houden, dat gronden met een bestemming voor natuur een substantieel hogere waarde dan bosgronden hebben en dat de verkoopwaarde van de natuurgrond, rekening houdend met de overige op de waarde ervan van invloed zijnde factoren, op de peildatum op € 3,00 per m² wordt getaxeerd. In een definitief advies van 25 juni 2015 heeft Kraak daaraan toegevoegd dat, gezien de mogelijkheden tot agrarische exploitatie, de verkoopwaarde van de natuurgrond altijd hoger is dan de verkoopwaarde van bosgronden zal liggen, waarvoor meestal tussen de € 1,00 en € 1,50 per m² wordt betaald.
    
        In een schriftelijke reactie heeft de SAOZ het college medegedeeld dat zij een taxatiewaarde van € 3,00 per m² voor de gronden met een bestemming voor natuur aan de veel te hoge kant acht en dat de door Kraak gemaakte vergelijking met bosgronden, mede gezien het te verwaarlozen opbrengend vermogen van gronden met een bestemming voor natuur, niet voor de hand ligt.
    
        In een taxatierapport van 17 juni 2016 heeft Kraak uiteengezet dat hij, gelet op de afwaardering van de agrarische waarde als gevolg van de bestemming voor natuur, geen aanleiding ziet om de getaxeerde waarde van € 3,00 per m² verder naar beneden bij te stellen ten gevolge van de dubbelbestemming voor waterberging.
    
        In een nader advies van 22 juni 2016 heeft de SAOZ aan het college medegedeeld dat zij de taxatie van de waarde van de natuurgrond op de peildatum van € 1,50 per m² nog steeds correct acht.
    
    3.    Het college heeft het rapport van Kraak overgenomen en, in het besluit van 12 juli 2016, de tegemoetkoming in geld op basis van dat rapport op een bedrag van € 102.768,75 vastgesteld.
    
        Voorts heeft het college in dat besluit uiteengezet dat het de oorspronkelijke planologische mogelijkheden voor agrarisch gebruik van het perceel zal herstellen door het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) in procedure te brengen. Naar verwachting wordt het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan in september 2016 ter inzage gelegd, wordt het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan in januari 2017 ter inzage gelegd en wordt het nieuwe bestemmingplan in maart of april 2017 ter vaststelling aan de gemeenteraad voorgelegd. Het nieuwe bestemmingsplan wordt vervolgens zo spoedig mogelijk gepubliceerd en zal daarna in werking treden. Op dat moment is de compensatie in natura een feit. Uiteraard is vooraf niet te overzien hoeveel en op welke onderdelen van het nieuwe bestemmingplan zienswijzen worden ingediend of beroepen worden ingesteld. Dat kan invloed hebben op het geschetste tijdspad.
    
        Na vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan zal het college aan Kraak of een andere taxateur opdracht geven om de geldelijke waarde van de compensatie in natura op de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan te taxeren. Indien de waardevermeerdering van het perceel uitkomt op een lager bedrag dan de som van het bedrag van de door Kraak getaxeerde planschade (€ 102.768,75) en de wettelijke rente vanaf 26 april 2013 tot de dag van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, wordt het verschil aan [appellant] uitbetaald, vermeerderd met de wettelijke rente over dit verschil tot aan de dag van algehele voldoening. Indien de waardevermeerdering  van het perceel uitkomt op een hoger bedrag dan die som, zal de gemeente jegens [appellant] geen aanspraak maken op het verschil.
    
    4.    In het besluit van 20 december 2016 heeft het college bepaald dat ingeval het nieuwe bestemmingsplan na inwerkingtreding alsnog wordt vernietigd, voor de als gevolg daarvan resterende planschade een tegemoetkoming in geld wordt uitbetaald, te vermeerderen met de wettelijke rente tot de dag van algehele voldoening.
    
        Beoordeling van het hoger beroep
    
    5.    [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Hij voert in hoger beroep gronden aan met betrekking tot de overwegingen van de rechtbank over de taxatie van de schade en over de vraag of tegemoetkoming in - een deel van - de schade anderszins is verzekerd als gevolg van het in procedure brengen van het nieuwe bestemmingsplan. De Afdeling zal de gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    
        Schadetaxatie
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank, in verband met de waarde van het perceel op de peildatum onder het nieuwe planologische regime, ten onrechte heeft overwogen dat het verschil met de lagere taxatie van de SAOZ onvoldoende is om de hogere taxatie van Kraak onjuist te achten. Hij voert aan dat het advies van de SAOZ zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk juist is, dat de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is, dat daarbij terecht zwaarwegende betekenis aan de bestemming voor waterberging is gehecht en dat die bestemming slechts extensief agrarisch medegebruik toelaat. Voorts voert hij aan dat niet inzichtelijk is gemaakt waarom de taxatie van de SAOZ onjuist is en dat in de taxatie van Kraak in eerste instantie ten onrechte rekening is gehouden met het overgangsrecht.
    
    6.1.    Gelet op het verhandelde ter zitting van de Afdeling is tussen partijen niet meer in geschil dat het college bevoegd was een second opinion aan een andere onafhankelijke taxateur te vragen. Het college heeft het nader advies van Kraak aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.
    
    6.2.    Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek, daarin inzichtelijk is gemaakt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies van het onderzoek ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade van het advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Vergelijk (onder 8.3 van) de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    6.3.    In de taxatierapporten heeft Kraak inzichtelijk gemaakt dat de gronden van het perceel op de peildatum onder het nieuwe planologische regime een waarde van € 3,00 per m² hadden en dat de taxatie van de SAOZ geen aanleiding geeft om die waarde naar beneden bij te stellen. De gedachtegang van Kraak is duidelijk en voldoende controleerbaar. Uit de rapporten valt af te leiden dat Kraak heeft onderkend dat de dubbelbestemming voor waterberging nadelige gevolgen voor [appellant] heeft. Kraak heeft benadrukt dat in de definitieve taxatie geen rekening is gehouden met het overgangsrecht. Verder heeft Kraak zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat, ondanks de bestemming voor natuur en anders dan de SAOZ, op het perceel, in tegenstelling tot bosgrond, nog steeds een vorm van agrarische exploitatie mogelijk is.
    
    6.4.    Uit het betoog blijkt niet van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de taxatie van Kraak. Dat tussen de SAOZ en Kraak een verschil van inzicht over de waarde van het perceel onder het nieuwe planologische regime bestaat, betekent niet dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat de waardebepaling van Kraak onzorgvuldig of onvolledig is geweest, dan wel dat Kraak de omvang van de schade heeft onderschat. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Kraak, anders dan de SAOZ, de taxatie uitvoerig heeft gemotiveerd.
    
    6.5.    Het betoog faalt.
    
        Anderszins verzekerd
    
    7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college, in het besluit van 20 december 2016, zodanige toezeggingen heeft gedaan, dat de onzekerheid over de compensatie in natura voldoende is ondervangen. Hij voert aan dat het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan met ingang van 31 augustus 2017 gedurende vier weken ter inzage heeft gelegen, dat het voorontwerp niet tot herstel in de oude toestand zal leiden, dat hij een zienswijze tegen het voorontwerp heeft ingediend en dat niet duidelijk is of en zo ja, wanneer het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan in procedure wordt gebracht.
    
    7.1.    In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder 5.41 tot en met 5.47 onder meer het volgende overwogen.
    
        Tegemoetkoming in planschade kan in voorkomende gevallen bestaan uit compensatie in natura, in welke gevallen schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd. De voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren, is daarbij niet doorslaggevend. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt.
    
        Het is niet noodzakelijk dat de schade reeds ten tijde van het ontstaan daarvan in natura is gecompenseerd. Het gaat er om of ten tijde van de beslissing op het verzoek om tegemoetkoming in planschade die tegemoetkoming voldoende anderszins is verzekerd.
    
        Bij compensatie in natura is voorafgaande vaststelling van de schade in geld niet noodzakelijk.
    
        Compensatie in natura kan bij planschade in de vorm van waardevermindering door een wijziging van het planologische regime van   de onroerende zaak van de aanvrager (de zogenoemde directe planschade) onder meer bestaan uit herstel van de door een wijziging van het planologische regime weggevallen bouwmogelijkheid. In dat geval kan tegemoetkoming in geld achterwege blijven, omdat de (tegemoetkoming in) schade anderszins is verzekerd.
    
        Tegemoetkoming in schade door compensatie in natura is niet voldoende anderszins verzekerd, wanneer deze afhankelijk is van een toekomstige, onzekere gebeurtenis.
    
        Wanneer het, gelet op de procedures die moeten worden gevoerd ten behoeve van het planologische regime dat voorziet in compensatie in natura, niet geheel zeker is of dit planologische regime in werking zal treden, betekent dit niet zonder meer dat compensatie in natura zinledig is, indien het bestuursorgaan zodanige toezeggingen heeft gedaan, dat de onzekerheid over deze procedures voldoende is ondervangen. Daarbij komt in voorkomende gevallen betekenis toe aan de omstandigheid of met deze toezeggingen met voldoende zekerheid vaststaat dat, mocht blijken dat compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag na inwinning van advies bij ter zake kundige, onafhankelijke planschadeadviseurs, zal worden vastgesteld en dat dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van de ontvangst van de aanvraag. Voorts komt in voorkomende gevallen ook betekenis toe aan de omstandigheid of de compenserende voorziening, gedurende een voldoende lange periode, ook wordt geboden aan rechtsopvolgers onder algemene en bijzondere titel.
    
    7.2.    In het betoog is geen grond te vinden voor het oordeel dat  tegemoetkoming in - een deel van de - schade in de vorm van compensatie in natura op voorhand is uitgesloten.
    
    7.3.    In het besluit van 20 december 2016 is bepaald dat indien het nieuwe bestemmingsplan met betrekking tot het perceel na inwerkingtreding alsnog wordt vernietigd, het college voor de als gevolg daarvan resterende planschade een tegemoetkoming in geld uitkeert, te vermeerderen met de wettelijke rente over dat bedrag tot de dag van algehele vergoeding.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat het college de tegemoetkoming in de vorm van compensatie in natura onder meer afhankelijk heeft gesteld van de toekomstige, onzekere gebeurtenis dat het nieuwe bestemmingsplan, na vaststelling, ook onherroepelijk wordt. Het college heeft de onzekerheid over de duur en uitkomst van die procedure ten onrechte niet ondervangen door in het besluit op te nemen dat uitbetaling van het in het besluit vermelde bedrag na een in het besluit vastgestelde datum zal plaatsvinden, indien het nieuwe bestemmingsplan, waarbij compensatie in natura wordt geboden, op deze datum niet onherroepelijk is.
    
        Het betoog slaagt.
    
        Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 20 december 2016 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigen. Dit betekent dat het college, met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling, opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van 12 juli 2016 gemaakte bezwaar dient te beslissen.
    
    9.    Indien het college in het nieuwe besluit wederom bepaalt dat het de door [appellant] geleden planschade geheel of gedeeltelijk in natura zal vergoeden, door hetzij in het nieuwe bestemmingsplan, hetzij in een zogenoemd postzegelplan de aanwendingsmogelijkheden van het perceel te herstellen dan wel een andere voor [appellant] gunstige bestemming op de gronden van het perceel te leggen, dan geldt in ieder geval dat, zoals ter zitting van de Afdeling met partijen is besproken, de terinzagelegging van het ontwerp van het planologische herstelbesluit binnen zes maanden na dagtekening van de uitspraak van de Afdeling moet plaatsvinden. In het nieuwe besluit dient het college tevens een, vanuit het oogpunt van rechtszekerheid, redelijke termijn te stellen, waarbinnen het planologische herstelbesluit onherroepelijk dient te zijn. Wordt één van deze termijnen niet gehaald, wegens redenen die buiten de macht van [appellant] liggen, dan dient het college alsnog een tegemoetkoming in geld ter hoogte van € 102.768,75 te betalen, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van de aanvraag tot de dag van algehele voldoening.
    
    10.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 augustus 2017 in zaak nr. 17/343;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard van 20 december 2016;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    452.