ECLI:NL:RVS:2013:2605, Raad van State, 24-12-2013, 201304005/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2012 heeft de staatssecretaris aan Kiwa een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit.

201304005/1/A4.
    Datum uitspraak: 24 december 2103
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kiwa Nederland B.V., gevestigd te Rijswijk,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 december 2012 heeft de staatssecretaris aan Kiwa een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit.
    
    Bij besluit van 25 maart 2013 heeft de staatssecretaris het door Kiwa hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard, en het besluit van 6 december 2012 in stand gelaten met dien verstande dat aan de last een begunstigingstermijn van drie maanden is verbonden.
    
    Tegen dit besluit heeft Kiwa beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Kiwa heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2013, waar Kiwa, vertegenwoordigd door mr. J. Molenaar, advocaat te Arnhem, W. van Vreeswijk en J. Keijzer, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, mr. E. de Beer en mr. A.C.A. de Cock, allen werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit is het verboden een werkzaamheid uit te voeren in strijd met het daarvoor geldende normdocument.
    
    Ingevolge artikel 25, eerste lid, kunnen Onze betrokken Ministers onder de daarin genoemde voorwaarden normdocumenten aanwijzen.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van de Regeling bodemkwaliteit worden als normdocumenten als bedoeld in artikel 25 van het Besluit bodemkwaliteit aangewezen de certificatierichtlijnen, accreditatierichtlijnen, protocollen en andere onderdelen, die bij de betrokken categorie van werkzaamheden in bijlage C zijn vermeld.
    
    Ingevolge categorie 6 van bijlage C gelden voor de werkzaamheid certificering van personen als normdocumenten de NEN-EN 45011 of NEN-EN-ISO/IEC 17024:2003 en een of meerdere normdocumenten die zijn opgenomen in deze tabel met uitzondering van de normdocumenten die zijn opgenomen bij categorie 2. Onder 'personen' wordt ingevolge artikel 1 van het Besluit bodemkwaliteit mede 'rechtspersonen' verstaan.
    
    In de tabel zijn voor categorie 5 de Beoordelingsrichtlijn Bewerken van verontreinigde grond en baggerspecie (BRL SIKB 7500, hierna: de beoordelingsrichtlijn) en het Protocol 7510, Procesmatige ex situ reiniging van grond en baggerspecie (hierna: het protocol) als normdocumenten als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit aangewezen.
    
    2. De beweerdelijke overtreding van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit heeft betrekking op de certificering door Kiwa van de werkzaamheden van Grondnet B.V. Kiwa heeft als certificerende instelling aan Grondnet een certificaat afgegeven voor onder meer het bewerken van verontreinigde grond en baggerspecie. De initiële audit voor dit certificaat heeft plaatsgevonden in januari 2010. De staatssecretaris stelt dat Kiwa daarbij in strijd heeft gehandeld met de beoordelingsrichtlijn en het protocol. De overtreding bestaat volgens de staatssecretaris hieruit, dat Kiwa ten behoeve van de initiële audit niet alle locaties heeft bezocht, is afgeweken van de voorgeschreven tijdsbesteding, dit niet heeft gemeld (hoofdstuk 4 van de beoordelingsrichtlijn) en niet heeft getoetst of de te certificeren werkzaamheden worden gedekt door een geldende vergunning (hoofdstuk 6 van het protocol). De staatssecretaris heeft Kiwa gelast om herhaling van de overtreding van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit in samenhang met hoofdstuk 4 van de beoordelingsrichtlijn en hoofdstuk 6 van het protocol te voorkomen door uitsluitend werkzaamheden uit te voeren conform deze normdocumenten.
    
    Bevoegdheid tot handhaving
    
    3. Kiwa betoogt dat de staatssecretaris niet het tot handhaving bevoegde gezag is. Zij stelt onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit bodemkwaliteit dat de bevoegdheid tot handhaving van de normdocumenten als bedoeld in artikel 25 toekomt aan certificerende instellingen en dat de Raad voor de Accreditatie is aangewezen als orgaan om controle uit te oefenen op die certificerende instellingen. Kiwa wijst erop dat in nota van toelichting op het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer (Stb. 2006, 308, blz. 33), waarnaar in nota van toelichting op het Besluit bodemkwaliteit (Stb. 2007, 469, blz. 48) wordt verwezen, is vermeld dat naast toezicht van de Raad voor de Accreditatie geen overheidstoezicht op certificerende instellingen zal plaatsvinden. Daarmee wordt dubbel toezicht voorkomen, aldus de nota van toelichting op het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer.
    
    3.1. Ingevolge artikel 18.2a, derde lid, van de Wet milieubeheer heeft de betrokken minister tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 11a.2 en 11a.3.
    
    Ingevolge artikel 11a.2, eerste lid, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ter bevordering van de kwaliteit van bij of krachtens de maatregel aangewezen werkzaamheden als bedoeld in het tweede lid, en ter bevordering van de integriteit van degenen die deze werkzaamheden uitvoeren, regels worden gesteld, die nodig zijn in verband met de bescherming van het milieu. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder h, zijn werkzaamheden als bedoeld in het eerste lid het afgeven, wijzigen, schorsen of weigeren van certificaten.
    
    Het Besluit bodemkwaliteit is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 11.a2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Met
    
    artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit wordt uitvoering gegeven aan artikel 11a.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
    
    Uit de hiervoor weergegeven bepalingen volgt dat de minister van Infrastructuur en Milieu het tot handhaving van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit bevoegde gezag is. Hetgeen in de nota's van toelichting op het Besluit bodemkwaliteit en het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer daarover is opgemerkt, maakt dat niet anders. De wettekst biedt geen mogelijkheid tot een uitleg als door Kiwa wordt voorgestaan.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    4. Kiwa betoogt dat de staatssecretaris niet op grond van de beoordelingsrichtlijn en het protocol jegens haar als certificerende instelling handhavend kon optreden, nu deze normdocumenten niet expliciet worden genoemd bij categorie 6 in bijlage C van de Regeling bodemkwaliteit.
    
    4.1. Deze beroepsgrond faalt. In categorie 6 wordt verwezen naar een of meer normdocumenten die zijn opgenomen in de tabel met uitzondering van de normdocumenten die zijn opgenomen bij categorie 2. De beoordelingsrichtlijn en het protocol zijn normdocumenten die zijn opgenomen in de tabel van bijlage C en niet zijn vermeld bij categorie 2. Deze normdocumenten gelden daarom ook voor categorie 6. Anders dan Kiwa betoogt kan uit een mogelijke wetswijziging niet worden afgeleid dat bijlage C op dit punt onvoldoende duidelijk is en moet worden uitgelegd als door Kiwa wordt voorgestaan.
    
    5. Kiwa betoogt dat de handhavingsbevoegdheid van de staatssecretaris niet ziet op certificerende instellingen, maar op certificaathouders.
    
    5.1. Het verbod van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit ziet op het uitoefenen van een werkzaamheid.
    
    Ingevolge artikel 1 is een werkzaamheid een bij regeling van Onze Minister en Onze Minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen handeling als bedoeld in artikel 11a.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, die wordt uitgevoerd met betrekking tot bodem, grond, baggerspecie of bouwstoffen.
    
    Ingevolge artikel 11a.2, tweede lid, onder h, van de Wet milieubeheer zijn werkzaamheden als bedoeld in het eerste lid: het afgeven, wijzigen, schorsen, intrekken of weigeren van certificaten.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Regeling bodemkwaliteit worden als werkzaamheden als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit aangewezen: certificeren van personen voor werkzaamheden die in de uitoefening van een bedrijf worden uitgevoerd. Onder 'personen' wordt ingevolge artikel 1 van het Besluit bodemkwaliteit mede 'rechtspersonen' verstaan.
    
    De bevoegdheid tot handhaving van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit strekt zich aldus ook uit tot certificerende instellingen als Kiwa.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    6. Kiwa betoogt voorts dat de beoordelingsrichtlijn en het protocol slechts eisen bevatten voor certificaathouders, zodat een certificerende instelling niet als normadressaat kan worden beschouwd. Volgens Kiwa volgt dit uit paragraaf 4.9 van de beoordelingsrichtlijn, waarin sancties worden omschreven van certificerende instellingen jegens certificaathouders.
    
    6.1. Deze beroepsgrond faalt. In hoofdstuk 4 van de beoordelingsrichtlijn zijn eisen gesteld aan de werkwijze van de certificerende instelling. Het betreft kwalificatie-eisen en eisen voor de uitvoering van het certificatieonderzoek. Het certificatieonderzoek dient zich te richten op alle in de beoordelingsrichtlijn gestelde vereisten voor een gecertificeerd bedrijf. Het protocol bevat nadere regels voor een gecertificeerd bedrijf en is een werkdocument bij de beoordelingsrichtlijn. Het certificatieonderzoek moet dus ook zijn gericht op de vereisten die in het protocol aan een gecertificeerd bedrijf worden gesteld. Ten slotte doet het feit dat in paragraaf 4.9 van de beoordelingsrichtlijn slechts sancties zijn omschreven die aan certificaathouders kunnen worden opgelegd, niets af aan de bevoegdheid van de staatssecretaris om krachtens artikel 18.2a, derde lid, van de Wet milieubeheer de voor de certificerende instelling geldende regels te handhaven.
    
    7. Kiwa betoogt dat aan het besluit van 6 december 2012 ten onrechte overtreding van versie 3.0 van de beoordelingsrichtlijn en het protocol ten grondslag is gelegd. Volgens Kiwa is versie 3.1 de geldende versie en kon de staatssecretaris slechts op grond van deze versie handhavend optreden.
    
    7.1. Ten tijde van de beweerdelijke overtreding, in januari 2010, gold ingevolge bijlage C van de Regeling bodemkwaliteit versie 3.0 van de beoordelingsrichtlijn en het protocol. Ten tijde van het nemen van het besluit van 6 december 2012 en het bestreden besluit gold ingevolge bijlage C van de Regeling bodemkwaliteit versie 3.1, vastgesteld op 17 juni 2010. Uit het bestreden besluit blijkt duidelijk dat de last onder dwangsom is opgelegd ter naleving van versie 3.1 van de beoordelingsrichtlijn en het protocol. Overigens zijn in versie 3.1 in de hier relevante onderdelen van de beoordelingsrichtlijn en het protocol geen wijzigingen aangebracht.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Overtreding
    
    8. Kiwa bestrijdt dat zij in strijd met de beoordelingsrichtlijn en het protocol heeft gehandeld. Zij voert hiertoe de volgende gronden aan.
    
    LOCATIEBEZOEKEN
    
    9. Kiwa betoogt dat tijdens de initiële audit van Grondnet in januari 2010 de drie locaties nauwkeurig zijn beoordeeld. Een bezoek aan de locatie Akkrum is volgens Kiwa achterwege gebleven, omdat de lokale omstandigheden bij Akkrum bekend waren bij de desbetreffende auditor.
    
    9.1. Uit paragraaf 4.4.1.1 en 4.4.3 van de beoordelingsrichtlijn volgt dat in het kader van het initieel certificatieonderzoek alle bewerkingslocaties moeten worden bezocht en beoordeeld door de certificerende instelling.
    
    9.2. Niet in geschil is dat de locatie Akkrum een bewerkingslocatie is en dat deze niet is bezocht door een auditor van Kiwa ten behoeve van het initieel certificatieonderzoek. Anders dan Kiwa betoogt, kan een bezoek niet achterwege blijven in het geval dat de omstandigheden bij een bewerkingslocatie bekend zijn.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    TIJDSBESTEDING
    
    10. Kiwa betoogt voorts dat zij door het combineren van audits van verschillende beoordelingsrichtlijnen - hetgeen een bestendige en bekende praktijk bij Kiwa en ook bij andere certificerende instellingen is - zich niet aan de tijdsbesteding van de beoordelingsrichtlijn houdt, maar dat de beoordelingsrichtlijn hier ook ruimte voor biedt door de bewoordingen "richtlijn" en "primair". Het combineren van audits is volgens Kiwa niet verboden. Kiwa wijst erop dat zij in totaal 12 uur heeft besteed aan de initiële audit van Grondnet, mede omdat zij al beschikte over een certificaat voor de beoordelingsrichtlijn BRL 9335 Grond.
    
    10.1. In paragraaf 4.4.3 van de beoordelingsrichtlijn is vermeld dat de certificerende instellingen de volgende richtlijn voor tijdsbesteding hanteren. De vermelde tijden zijn exclusief de benodigde tijd voor herbeoordeling van de te corrigeren afwijking en exclusief reistijd. Voor het initieel certificatieonderzoek is voor de documentatiebeoordeling 4 uur per kwaliteitssysteem opgenomen en voor de beoordeling van de implementatie 8 uur per hoofdvestiging en 4 uur per nevenvestiging of bewerkingslocatie. Verder is in deze paragraaf vermeld dat de certificerende instelling zich primair aan deze tabel houdt.
    
    10.2. Volgens de tabel van paragraaf 4.4.3 van de beoordelingsrichtlijn moet bij Grondnet met één hoofdvestiging en drie bewerkingslocaties in totaal ten minste 24 uur worden besteed aan het initieel certificatieonderzoek, exclusief de reistijd. Kiwa heeft vermeld dat zij in totaal 12 uur heeft besteed voor het initieel onderzoek.
    
    In paragraaf 4.4.3 wordt geen rekening gehouden met het combineren van tijdsbesteding voor verschillende audits. Dat het combineren van audits niet expliciet in paragraaf 4.4.3 wordt verboden, betekent niet dat daarom van de daarin voorgeschreven tijdsbesteding kan worden afgeweken. Verder biedt de tekst van de beoordelingsrichtlijn geen grond voor het oordeel dat de in de tabel voorgeschreven tijdsbesteding slechts een indicatief karakter heeft en ruimte biedt om vanwege gecombineerde audits standaard daarvan af te wijken. De beoordelingsrichtlijn BRL 9335 Grond biedt evenmin die ruimte, reeds omdat de daarin voorgeschreven tijdsbesteding exclusief een beoordeling op basis van de onderhavige beoordelingsrichtlijn is, ongeacht of het bedrijf hier al wel of nog niet voor gecertificeerd is.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    MELDINGSPLICHT
    
    11. Kiwa betoogt verder dat de meldingsplicht voor het afwijken van de voorgeschreven tijdsbesteding geen betrekking heeft op het combineren van audits en het opstapelen van audittijd. Zij stelt dat het melden geen eis is maar een middel om de beoordelingsrichtlijn up-to-date te houden en periodiek aan te passen. Kiwa wijst erop dat de problematiek van het combineren van audittijd is besproken in de vergadering van het Centraal College van Deskundigen Bodembeheer (hierna: CCvD) van de Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (hierna: SIKB) en de SIKB een voorstel hierover uitwerkt. Individuele afwijkingen behoeven daarom niet te worden gemeld, aldus Kiwa.
    
    11.1. In paragraaf 4.4.3 van de beoordelingsrichtlijn staat dat, indien de certificerende instelling het nodig acht om af te wijken van de tabel, zij dit aan het CCvD dient te melden. De omstandigheid dat het CCvD op de hoogte is van de problematiek van de tijdsbesteding van combi-audits en de SIKB een voorstel uitwerkt, betekent niet dat individuele afwijkingen niet behoeven te worden gemeld. Evenmin biedt de tekst van de beoordelingsrichtlijn grond voor het oordeel dat de meldingsplicht niet geldt indien audits worden gecombineerd.
    
    Niet in geschil is dat Kiwa geen melding heeft gedaan van de afwijking van de voorgeschreven tijdsbesteding. De staatssecretaris heeft terecht geoordeeld dat Kiwa in zoverre niet overeenkomstig de beoordelingsrichtlijn heeft gehandeld.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    VERGUNNINGEN
    
    12. Kiwa betoogt dat zij op grond van de beoordelingsrichtlijn slechts hoeft te toetsen of het bedrijf een vergunning heeft en of er strengere vergunningvoorschriften gelden dan de eisen van de beoordelingsrichtlijn en het protocol. Nu zij dit heeft gecontroleerd en van de bevindingen melding heeft gedaan in het auditrapport van 28 januari 2010, heeft zij dit voorschrift niet overtreden.
    
    Daarnaast stelt Kiwa dat de beoordelingsrichtlijn op dit punt niet duidelijk is, zodat het niet kan worden gehandhaafd. Voorts stelt zij, onder meer onder verwijzing naar p. 2 van de beoordelingsrichtlijn, dat een milieuvergunning geen voorwaarde is voor het verlenen van een certificaat maar een certificaat in vele gevallen juist voorwaarde is voor het verlenen van een milieuvergunning.
    
    12.1. In paragraaf 6.2 "Milieuvergunningen/beschikkingen" van het protocol is het volgende opgenomen:
    
    "Voor de uit te voeren activiteiten beschikt een bewerkingsbedrijf ten minste over de daartoe benodigde (milieu)vergunning/beschikkingen. Indien krachtens een vigerende milieuvergunning of beschikking strengere voorschriften aan de bedrijfsvoering van het desbetreffende bedrijf worden gesteld, dan treden deze in de plaats van het voorliggende protocol."
    
    Uit een voetnoot bij "(milieu)vergunningen" blijkt dat daaronder mede worden verstaan meldingen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer dan wel beschikkingen op grond van de Wet bodembescherming.
    
    Zoals onder 6.1 is overwogen bevat het protocol nadere regels voor een gecertificeerd bedrijf en dient het certificatieonderzoek mede te zijn gericht op de vereisten die in het protocol aan een gecertificeerd bedrijf worden gesteld.
    
    In paragraaf 4.5 van de beoordelingsrichtlijn is het volgende vermeld:
    
    "Alle beoordelingen uit het initiële certificatieonderzoek moeten door de auditor positief zijn beoordeeld voordat tot certificatie kan worden overgegaan."
    
    12.2. Uit het vorenstaande volgt dat Kiwa dient te controleren of voor de uit te voeren activiteiten een daartoe vereiste en toereikende milieuvergunning (thans omgevingsvergunning) is verleend, en of deze strengere voorschriften bevat dan de regels van het protocol. Verder volgt daaruit dat indien een vereiste milieuvergunning ontbreekt of deze de te certificeren activiteiten niet dekt, niet tot certificatie kan worden overgegaan. Daarbij zij opgemerkt dat het ontbreken van een certificaat geen wettelijke weigeringsgrond is voor het verlenen van een vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het voorschrift onvoldoende duidelijk is en daarom niet kan worden gehandhaafd.
    
    De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    12.3. In het besluit van 6 december 2012 is overwogen dat in het auditrapport van 28 januari 2010 slechts nummers van de aanwezige vergunningen van de bewerkingslocaties in Winsum en Drachten zijn opgenomen. Over de bewerkingslocatie in Akkrum is in dit rapport niets vermeld. Verder is in het besluit overwogen dat het samenvoegen en reinigen dan wel bewerken van verontreinigde grond op de bewerkingslocaties van Akkrum en Winsum niet in de desbetreffende vergunningen is opgenomen. Kiwa heeft deze bevindingen niet bestreden.
    
    Gelet hierop, heeft de staatssecretaris terecht geconcludeerd dat Kiwa onvoldoende heeft gecontroleerd of voor de bewerkingslocaties toereikende vergunningen zijn verleend.
    
    De beroepsgrond faalt ook in zoverre.
    
    Sanctiestrategie
    
    13. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden.
    
    14. De staatssecretaris heeft zijn beslissing om handhavend op te treden mede gebaseerd op zijn beleid, dat is neergelegd in het beleidsdocument "Sanctiestrategie Kwalibo" van 30 november 2010 (publicatienummer VI-2010-37; hierna: de sanctiestrategie).
    
    15. Kiwa betoogt dat de staatssecretaris op grond van zijn beleid alleen handhavend kan optreden tegen zogenoemde intermediairs en niet tegen certificerende instellingen. Zij stelt dat in de tabel van paragraaf 3.1 van de sanctiestrategie alleen intermediairs zijn genoemd als adressaat van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit, terwijl in hoofdstuk 2 een onderscheid wordt gemaakt tussen intermediairs en certificerende instellingen als normadressaten.
    
    15.1. In de tabel van paragraaf 3.1 van de sanctiestrategie staat welke interventiemiddelen kunnen worden toegepast en wie het daartoe bevoegde gezag is. Als interventiemiddel bij artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit staat 'Dwangsom/bestuursdwang (opleggen aan intermediair)'.
    
    De staatssecretaris heeft toegelicht dat in deze tabel de certificerende instelling abusievelijk niet als adressaat is vermeld. Hij wijst er op dat de certificerende instelling in twee andere tabellen, in hoofdstuk 2 en paragraaf 4.2, wél als normadressaat en overtreder van artikel 18 is vermeld en dat volgens de tabel in paragraaf 4.2 aan de certificerende instelling ook een last onder dwangsom kan worden opgelegd.
    
    15.2. Gelet op de tabellen van hoofdstuk 2 en paragraaf 4.2 van de sanctiestrategie, omvat het beleid mede de handhaving jegens een certificerende instelling. Dat de certificerende instelling niet in de tabel van paragraaf 3.1 is opgenomen moet, gelet hierop, worden aangemerkt als een kennelijke omissie. Het betekent niet dat het beleid zich verzet tegen handhaving jegens een certificerende instelling.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    16. Kiwa betoogt voorts dat het opleggen van een last onder dwangsom in strijd is met de sanctiestrategie volgens welke in een overgangssituatie van handhaving kan worden afgezien. Kiwa stelt dat zich een overgangssituatie voordoet, nu de staatssecretaris voorheen een geheel andere invulling gaf aan de boordelingsrichtlijn en het protocol.
    
    16.1. De staatssecretaris stelt dat er geen overgangssituatie, als bedoeld in de sanctiestrategie, is.
    
    16.2. Uit paragraaf 4.3.2 van de sanctiestrategie blijkt dat een overgangssituatie ziet op een op handen zijnde wijziging van de regelgeving of een normdocument, die erop gericht is dat de gedraging binnen afzienbare tijd geen overtreding meer is.
    
    Kiwa heeft niet aannemelijk gemaakt dat een dergelijke situatie zich hier voordoet en het standpunt van de staatssecretaris daarover aldus onjuist is.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    17. Kiwa betoogt verder dat de staatssecretaris niet inzichtelijk heeft gemaakt op welk wijze toepassing is gegeven aan de tabellen in paragraaf 4.1 en paragraaf 4.2 van de sanctiestrategie. Zij stelt dat eerst in het verweerschrift een puntentelling op basis van de tabel in paragraaf 4.1 is opgenomen, die ook nog onjuist en ondeugdelijk is. Volgens Kiwa is het onduidelijk hoe het gedrag van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd zijn beoordeeld en meegewogen. Kiwa stelt dat zij op grond van de totaalscore eerst had moeten worden gewaarschuwd.
    
    17.1. Volgens de sanctiestrategie wordt per overtreding een aantal punten toegekend, afhankelijk van het wettelijk voorschrift dat is overtreden, het gedrag van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Bij een totaalscore van minder dan twaalf punten wordt met een waarschuwingsbrief volstaan. Bij een totaalscore van twaalf tot zestien punten wordt een last onder bestuursdwang of onder dwangsom opgelegd.
    
    17.2. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris toegelicht dat de overtreding kan leiden tot het in strijd met de regelgeving reinigen van grond en baggerspecie. Kiwa heeft verder volgens de staatssecretaris te kennen gegeven dat zij de initiële audits nog steeds op dezelfde wijze uitvoert, zodat het een standaard werkwijze betreft. Voorts heeft de overtreding geleid tot een onjuist beeld bij het bevoegd gezag, omdat pas tijdens de procedure duidelijk is geworden dat niet altijd alle locaties in het kader van de initiële audit worden bezocht. Als laatste kan de werkwijze volgens de staatssecretaris ertoe leiden dat de belangen van concurrerende bedrijven worden geschaad indien deze wel initiële audits uitvoeren conform de beoordelingsrichtlijn. Dit maakt dat op grond van de sanctiestrategie een totaalscore van 14 punten wordt behaald, aldus de staatssecretaris in het bestreden besluit.
    
    17.3. Uit het bestreden besluit blijkt niet hoe de (deel)scores tot stand zijn gekomen en op welke wijze verzachtende of verzwarende omstandigheden zijn meegewogen. De staatssecretaris heeft weliswaar in het verweerschrift een nadere toelichting en berekening gegeven, maar ter zitting is hij hiervan teruggekomen omdat de verzwarende omstandigheid onder 5 van de tabel in paragraaf 4.1 van de sanctiestrategie ("moet kunnen houding") ten onrechte is meegewogen. Volgens de telling in het verweerschrift zou dan een score van 10 punten worden gehaald, op grond waarvan met een waarschuwing wordt volstaan.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de staatsecretaris niet inzichtelijk gemaakt hoe de in het bestreden besluit weergegeven totaalscore van 14 punten is berekend en is evenmin duidelijk geworden dat hij op grond van de tabel in paragraaf 4.2 een last onder dwangsom kon opleggen. Het bestreden besluit berust op dit punt niet op een deugdelijke motivering.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    Conclusie
    
    18. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De overige beroepsgronden behoeven in verband hiermee geen bespreking.
    
    De staatssecretaris dient opnieuw een besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    Voorlopige voorziening
    
    19. Bij uitspraak van 5 juli 2013, in zaak nr. 201304005/2/A4, heeft de voorzitter de besluiten van 6 december 2012 en 25 maart 2013 bij wijze van voorlopige voorziening geschorst.
    
    Ingevolge artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb vervalt de voorlopige voorziening bij deze uitspraak.
    
    Gelet op hetgeen onder 17.3 is overwogen ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, het besluit van 6 december 2012 te schorsen tot zes weken na het bekendmaken van een nieuw besluit op bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn beroep tegen dat besluit wordt ingesteld, de schorsing doorloopt totdat op het beroep is beslist.
    
    Proceskosten
    
    20. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 25 maart 2013, kenmerk 57673;
    
    III. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 6 december 2012, kenmerk 57673, tot zes weken na de bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn tegen dat besluit beroep wordt ingesteld, de schorsing doorloopt totdat op het beroep is beslist;
    
    IV. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij Kiwa Nederland B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 953,08 (zegge: negenhonderddrieënvijftig euro en acht cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan Kiwa Nederland B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2103
    
    190-764.