ECLI:NL:RVS:2020:937, Raad van State, 01-04-2020, 201905433/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venlo aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het intern veranderen en brandveilig gebruiken van het pand aan de [locatie] te Belfeld ten behoeve van logies. De vergunning is verleend voor het verbouwen van het (voormalige) motel "de Krekelberg", waarbij 35 kamers voor maximaal 72 personen worden gerealiseerd. [appellant] en anderen vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat.

201905433/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Belfeld, gemeente Venlo,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 8 juli 2019 in zaak nrs. 19/1518 en 19/1517 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het intern veranderen en brandveilig gebruiken van het pand aan de [locatie] te Belfeld ten behoeve van logies.
    Bij uitspraak van 8 juli 2019 heeft de rechtbank het beroep van een aantal appellanten niet-ontvankelijk verklaard en het beroep van de overige appellanten ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2020, waar zijn verschenen:
    - [appellant] en anderen, van wie [appellant A] is verschenen en vertegenwoordigd door mr. R.J.J.M.M. Metsemakers, advocaat te Venlo;
    - het college, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken en
    - [vergunninghouder], bijgestaan door mr. M.M.A.A. van Oosterhout, advocaat te Tilburg.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    De vergunning is verleend voor het verbouwen van het (voormalige) motel "de Krekelberg", waarbij 35 kamers voor maximaal 72 personen worden gerealiseerd. [appellant] en anderen vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat.
    Belanghebbendheid
    2.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank het beroep van een aantal van hen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het gaat om de volgende appellanten: [appellant], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] (hierna: [appellant], [appellant C] en [appellant E]). [appellant] en anderen stellen dat [appellant], [appellant C] en [appellant E] wél belanghebbenden zijn bij het besluit van 23 april 2019. Het beoogde gebruik van het pand heeft impact op hun woon- en leefklimaat, zodat zij gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden. De rechtbank heeft bij de beoordeling van de belanghebbendheid niet de juiste afstanden gehanteerd, aldus [appellant] en anderen.
    2.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
        Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4081) is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    2.2.    Zoals [appellant] en anderen ter zitting hebben gesteld, woont [appellant] op een afstand, hemelsbreed gemeten, van ongeveer 400 m van het perceel [locatie], [appellant C] op ongeveer 360 m, en [appellant E] op ongeveer 310 m. Geen van hen heeft vanaf hun eigen percelen zicht op het pand, mede door de aanwezigheid van bebossing tussen de percelen en het pand. Gelet op deze omstandigheden en op de beperkte ruimtelijke uitstraling van het bouwplan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant], Straus en [appellant E] geen belanghebbenden zijn en hun beroep daarom niet-ontvankelijk is.
        Het betoog faalt.
    Strijd met bestemmingsplan
    3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het beoogde gebruik van het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voeren aan dat het pand na verbouwing niet gebruikt zal worden voor normaal ‘logiesverblijf’, maar voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit blijkt, aldus [appellant] en anderen, uit de volgende omstandigheden. Het gehele pand wordt aan een uitzendbureau verhuurd, dat het gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten die voor het uitzendbureau werken. Aan anderen dan arbeidsmigranten wordt het logiesverblijf niet aangeboden. De kamers hebben niet altijd eigen sanitaire voorzieningen en worden door twee willekeurige bewoners gedeeld. Er is een gezamenlijke keuken en een gezamenlijke ruimte voor het doorbrengen van vrije tijd. [appellant] en anderen wijzen er hierbij op dat [vergunninghouder] zelf heeft verklaard dat wordt voldaan aan de normen van de Stichting Normering Flexwonen, waarin waarborgen voor goede en kwalitatieve huisvesting van arbeidsmigranten zijn opgenomen. Verder wijzen zij op uitspraken van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:823, 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1882, en 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2761.
    3.1.    Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern Belfeld" kent aan het perceel [locatie] de enkelbestemming "Horeca", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie zeer hoog", de functieaanduiding "horeca van categorie 5" en de gebiedsaanduiding "vrijwaringszone - weg" toe.
        Artikel 11.1 van de planregels luidt:
    "De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. horeca, overeenkomstig de categorie die is aangeduid:
    […];
    3. ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 5’: horeca van categorie 5;
    […]."
        Artikel 1 luidt:
    "[…].
    Horeca, categorie 5:
    Een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf, al dan niet in combinatie met een restaurant. Daaronder wordt begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers.
    […].
    Logiesverblijf:
    Het in gebruik hebben of houden van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig recreatief verblijf of tijdelijk onderdak wordt verschaft aan personen die elders hun hoofdverblijf hebben.
    […]."
    3.2.    [vergunninghouder] heeft tijdens de procedure tot vergunningverlening duidelijk aangegeven dat hij ter plaatse logies gaat verstrekken voor een periode van maximaal drie maanden aan personen die elders hun hoofdverblijf hebben. Er is geen reden waarom het college zich niet op deze gegevens, die ook deel uitmaken van het besluit tot vergunningverlening, mocht baseren. Het beoogde gebruik voldoet daarmee aan de omschrijving van "logiesverblijf" in het bestemmingsplan "Kern Belfeld". De door [appellant] en anderen naar voren gebrachte omstandigheden zijn geen reden om daar anders over te oordelen. Daarbij overweegt de Afdeling dat de normen van de Stichting Normering Flexwonen niet bepalend zijn voor de vraag of sprake is van logiesverblijf in de zin van het bestemmingsplan of wonen. Verder is weliswaar ter zitting gebleken dat momenteel twee personen gedurende lange tijd en in strijd met de bestemming op het terrein van het voormalige motel verblijven, maar de vergunningaanvraag gaat niet over dat gebruik. Het beoogde en dus ook vergunde gebruik is uitdrukkelijk logiesverbijf. Dat gebruik van die twee personen hoefde voor het college dan ook geen reden te zijn de gevraagde vergunning te weigeren. Ten slotte leidt de verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 14 maart 2018, 6 juni 2018 en 14 augustus 2019 ook niet tot een ander oordeel. De uitspraak van 14 maart 2018 gaat over de uitleg van het begrip "hotelbedrijf" als bedoeld in het in die zaak geldende bestemmingsplan. De uitspraak van 6 juni 2018 gaat over de uitleg van het begrip "wonen" aan de hand van het algemeen spraakgebruik. Deze uitspraken zijn dus niet relevant voor de vraag of in dit geval sprake is van logiesverblijf in de zin van het bestemmingsplan "Kern Belfeld". In de uitspraak van 14 augustus 2019 toetst de Afdeling vooral aan een bestemmingsplan waarin geen definitie van het begrip "logiesverblijf" is opgenomen. De Afdeling moest dus zelfstandig het begrip "logies" uitleggen en vervolgens aan haar uitleg toetsen, terwijl in deze zaak moet worden getoetst aan het begrip "logiesverblijf" zoals dat in artikel 1 van de regels van het bestemmingsplan "Kern Belfeld" is gedefinieerd. Een planregel in een bestemmingsplan, en dus ook een definitiebepaling in zo’n planregel, is een algemeen verbindend voorschrift, waaraan partijen en ook de bestuursrechter gebonden zijn. Voor de toets aan het bestemmingsplan is dus niet de uitspraak van 14 augustus 2019 maar de in artikel 1 van de planregels gegeven definitie bepalend.
        Het betoog faalt.
    Handhaving
    4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet handhavend kan optreden indien personen langer dan drie maanden in het logiesverblijf verblijven. Er is geen voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat de tijdelijkheid van het verblijf waarborgt, aldus [appellant] en anderen.
    4.1.    Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20 van de Wabo.
    4.2.    De aan de orde zijnde omgevingsvergunning is een vergunning voor de activiteiten bouwen en het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en d, van de Wabo. Het door [appellant] en anderen gewenste voorschrift gaat niet over het bouwen of brandveiligheid, maar over de tijdelijkheid van het gebruik van het bouwwerk. Gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo heeft de rechtbank terecht overwogen dat zo’n voorschrift niet aan de omgevingsvergunning mag worden verbonden. Dit laat onverlet dat het college, indien te lang onderdak wordt verleend en om die reden in strijd met planregels wordt gehandeld, daartegen handhavend kan optreden. Over de feitelijke handhaafbaarheid heeft het college ter zitting opgemerkt dat de verplichte verblijfsregistratie controle op de verblijfsduur mogelijk maakt.
        Het betoog faalt.
    Wet bibob
    5.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond zijn eigen beleidsregels een onderzoek als bedoeld in de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) had moeten doen. Volgens de beleidsregels zou in dit geval een bibob-onderzoek verplicht zijn bij een bouwsom van meer dan € 50.000,00. [appellant] en anderen betwisten dat de opgegeven bouwsom van € 35.000,00 juist is. Gelet op de duur en de intensiteit van de werkzaamheden is het aannemelijk dat de bouwsom meer dan € 50.000,00 bedraagt. Bovendien is het standpunt van het college dat onder ‘bouwsom’ alleen wordt verstaan de bouwsom waarover leges zijn geheven, niet gebaseerd op een wettelijke grondslag, aldus [appellant] en anderen.
    5.1.    Het college heeft beleidsregels vastgesteld, waarin onder meer is vastgelegd wanneer gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid een bibob-onderzoek te verrichten (Bibob beleidsregel Venlo). In artikel 3.1. van de beleidsregels staat dat een bibob-onderzoek plaatsvindt bij onder andere een aanvraag om een vergunning voor bouwactiviteiten met de functie "bedrijf" met een bouwsom van meer dan € 50.000,-- (exclusief BTW) indien sprake is van logiespanden met 5 of meer kamers. Verder staat in de beleidsregels dat de bouwsom door de gemeente wordt berekend en bepaald.
         Het college heeft de bouwsom op € 35.000 bepaald en overwogen dat volgens de beleidsregels daarom geen bibob-onderzoek is vereist. Het college heeft toegelicht dat het gaat om de bouwsom waarover leges zijn geheven en dat de bouwkosten van vergunningvrije bouwactiviteiten niet relevant zijn. Er is geen rechtsregel die zich verzet tegen deze berekeningswijze van de bouwsom. Dat deze berekeningswijze niet is gebaseerd op een wettelijke grondslag, betekent niet dat deze onjuist is of om andere redenen niet mag worden toegepast. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het achterwege laten van een bibob-onderzoek niet in strijd is met de beleidsregels.
        Het betoog faalt.
        Gelet hierop behoeft de door het college en [vergunninghouder] opgeworpen vraag of het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht aan vernietiging van het besluit tot vergunningverlening op dit punt in de weg staat, geen bespreking.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
    190-884.