ECLI:NL:RVS:2015:2645, Raad van State, 19-08-2015, 201501291/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2014 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Flevokust - Havenontwikkeling te Lelystad" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.

201501291/1/R6.
    Datum uitspraak: 19 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de verenigingen Bewonersvereniging Golfpark en Belangenvereniging Kopers en Bewoners FlevoGolfResort (hierna tezamen: de Bewonersverenigingen), beide gevestigd te Lelystad,
    2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Lelystad,
    appellanten,
    
    en
    
    provinciale staten van Flevoland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2014 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Flevokust - Havenontwikkeling te Lelystad" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.
    
    Tegen dit besluit hebben de Bewonersverenigingen en [appellanten sub 2] beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juli 2015, waar de Bewonersverenigingen, vertegenwoordigd door P.C.J. Cassé, [appellanten sub 2], bij monde van [appellant sub 2B], en provinciale staten, vertegenwoordigd door E.C. van der Knijf en J. van der Perk, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een inpassingsplan hebben provinciale staten beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die zij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het inpassingsplan voorziet in de aanleg- en bouwmogelijkheden van een haven met containerterminal ten noorden van Lelystad en ten zuiden van de Maximacentrale. Deze ontwikkeling hangt samen met de voorgenomen aanleg van een binnendijks industrieterrein voor aan de haven gerelateerde bedrijven, waarvoor bij de vaststelling van het inpassingsplan echter nog geen besluit is genomen.
    
    Het inpassingsplan
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten heeft de vereniging Belangenvereniging Kopers en Bewoners FlevoGolfResort als doel:
    
    "het behartigen van de belangen van de bewoners en kopers van een woning op het FlevoGolfResort, met name van de leden van de vereniging. Dit in de meest brede zin, zowel materieel als immaterieel, het Resort zelf betreffende als de van invloed zijnde omgeving."
    
    Blijkens artikel 3 van haar statuten heeft de vereniging Bewonersvereniging Golfpark als doel:
    
    "het behartigen van de belangen van de leden als bewoner van een woning op, of in de naaste omgeving van, het Golfpark en de daarmee nauw samenhangende directe en indirecte woon- en leefomgeving."
    
    De Afdeling overweegt dat het FlevoGolfResort op ongeveer 2,5 km van het plangebied ligt en dat het Golfpark op ongeveer 4 km afstand daarvan ligt. Vanuit het FlevoGolfResort en het Golfpark is er geen zicht op het plangebied. Wat de eventuele effecten van de in het plangebied voorziene ontwikkelingen betreft, heeft de vertegenwoordiger van de Bewonersverenigingen ter zitting opgemerkt dat een toename van het verkeer wordt verwacht. Gelet op de evenvermelde afstanden alsmede de verwachte rijroutes van en naar het plangebied is de Afdeling van oordeel dat de toename van het verkeer nabij het FlevoGolfResort en het Golfpark zodanig minimaal zal zijn dat dit geen effect kan hebben op het woon- en leefklimaat van de bewoners. Van andere effecten is de Afdeling niet gebleken. Daarbij benadrukt de Afdeling dat in deze procedure het inpassingsplan voorligt waarmee een haven met containerterminal mogelijk wordt gemaakt. Het op nabijgelegen gronden geplande industrieterrein is in deze procedure niet aan de orde. Naar het oordeel van de Afdeling zijn mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die binnen het plangebied mogelijk worden gemaakt de afstanden tot het plangebied te groot om aan te kunnen nemen dat de Bewonersverenigingen een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben.
    
    Voorts hebben de Bewonersverenigingen geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hen rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt.
    
    De conclusie is dat de Bewonersverenigingen geen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kunnen instellen. Het beroep van de Bewonersverenigingen is niet-ontvankelijk.
    
    Het inpassingsplan
    
    4. Aan het plangebied is grotendeels de bestemming "Water" toegekend met de aanduiding "geluidzone - industrie". Aan een deel van de gronden nabij de dijk is de bestemming "Bedrijventerrein - Terminal" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein - Terminal" aangewezen gronden bestemd voor havenactiviteiten, laad-, los-, opslag- en overslagbedrijven ten behoeve van de binnenvaart, voorzover genoemd in de categorieën 1 tot en met 5.3 van de richtlijnafstandenlijsten uit de handreiking 'Bedrijven en Milieuzonering' (2009) en naar de aard en de invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen bedrijven, alsmede voor inname van brandstoffen door schepen.
    
    Opdeling project
    
    5. [appellanten sub 2] betogen dat het inpassingsplan ten onrechte slechts op de geprojecteerde haven met containerterminal ziet. Volgens hen zou het project in zijn geheel in een planologische regeling moeten worden neergelegd, omdat alleen zo de ruimtelijke gevolgen van de haven en van het industrieterrein kunnen worden beoordeeld.
    
    De Afdeling overweegt dat provinciale staten beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een inpassingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat zij een begrenzing kunnen vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat provinciale staten hebben toegelicht dat het inpassingsplan niet tevens op het industrieterrein ziet omdat de gemeente Lelystad dit zelf wil ontwikkelen. Tevens hebben zij toegelicht dat de haven van regionaal belang is en het industrieterrein van lokaal belang, zodat de ontwikkeling van de haven logischerwijs aan de provincie is en de ontwikkeling van het industrieterrein beter aan de gemeente overgelaten kan worden. Ook is de koppeling tussen de haven en het industrieterrein volgens hen niet dusdanig dat de ontwikkeling van beide projecten gelijktijdig moet starten. Provinciale staten wijzen er voorts op dat de milieugevolgen van beide projecten in samenhang zijn bezien in het Milieueffectrapport (hierna: MER).
    
    6. Voor zover [appellanten sub 2] beroepsgronden aanvoeren die zijn gericht tegen het mogelijk maken van het industrieterrein, overweegt de Afdeling dat het inpassingsplan ziet op het planologisch mogelijk maken van een haven met containerterminal. Deze beroepsgronden missen derhalve feitelijke grondslag.
    
    Gevolgen bedrijfsvoering
    
    7. [appellanten sub 2] betogen dat het toestaan van een haven naast een gebied voor biologische en biologisch-dynamische landbouw onaanvaardbare gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering aldaar. Zij wijzen erop dat dit gebied een bijzonder kwetsbaar gebied is en dat dit ten onrechte niet in het MER is betrokken. Zij vrezen voorts vervuiling van deze gronden door neerslag van fijn stof (PM10). Zij wijzen erop dat in een deskundigenbericht in het kader van een beroep tegen de goedkeuring van het bestemmingsplan "Flevo Milieu- en Energiepark" staat dat een industrieterrein naast een gebied voor biologische en biologisch-dynamische landbouw niet wenselijk is. Voorts betogen zij dat ten onrechte niet de gevolgen van ultrafijn stof (PM0,1) zijn bezien.
    
    7.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat in het MER is geconcludeerd dat voor de immissie op een gebied met biologische landbouw geen andere normen gelden dan voor een gebied met reguliere landbouw. Ook stellen zij dat aan [appellanten sub 2] is gevraagd welke andere normen voor een gebied met biologische landbouw gelden en dat daarop geen antwoord is gegeven. Ook heeft volgens hen eigen onderzoek geleid tot de conclusie dat voor biologische landbouw geen andere normen gelden dan voor reguliere landbouw, anders dan eisen aan de bedrijfsvoering zelf. Voorts is volgens provinciale staten de situatie die in voornoemd deskundigenbericht is besproken nu niet meer aan te orde en is sindsdien de regulering van de biologische landbouw en van industriële bedrijvigheid verder ontwikkeld. Zo is er volgens provinciale staten meer ervaring met zonering van bedrijfscategorieën, worden strengere milieueisen gesteld en worden de bedrijfsactiviteiten doorgaans milieuvriendelijker ingericht dan in de jaren 90.
    
    7.2. Ingevolge artikel 5.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer stelt Onze Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad en gehoord de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal, met betrekking tot een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde die op of na het daarbij behorende tijdstip wordt overschreden of dreigt te worden overschreden, een programma vast dat gericht is op het bereiken van die grenswaarde. Het programma heeft betrekking op een daarbij aan te geven periode van vijf jaar.
    
    Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder d, samen met het tweede lid, onder c, kan een inpassingsplan dat gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit worden vastgesteld, indien dit besluit betrekking heeft op een ontwikkeling die is genoemd in, dan wel past binnen of in elk geval niet in strijd is met een op grond van artikel 5.12, eerste lid, vastgesteld programma.
    
    Ingevolge het derde lid vindt, wanneer artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder d, van toepassing is, met betrekking tot de effecten van het desbetreffende besluit geen afzonderlijke beoordeling van de luchtkwaliteit plaats voor een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
    
    7.3. Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL) is vastgesteld op grond van artikel 5.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het project Flevokust is als ontwikkeling genoemd in het NSL onder IB-nr. 100.
    
    7.4. Niet in geschil is dat het plan past binnen het project Flevokust zoals in het NSL is vermeld. Gelet hierop voldoet het plan aan artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer. Voor de effecten van het plan behoeft derhalve geen afzonderlijke beoordeling van de luchtkwaliteit voor een in bijlage 2 van de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarde plaats te vinden. Daarom faalt het betoog over de gevolgen van het inpassingsplan voor de luchtkwaliteit.
    
    7.5. In het MER Deel 2 staat dat naast de beoordeling van de luchtkwaliteit aan het wettelijk kader ook wordt gekeken naar de effecten op de luchtkwaliteit in het agrarische gebied ten zuiden van de Houtribweg. Als criterium wordt gehanteerd de mate waarin de jaargemiddelde concentratie fijn stof (PM10) en stikstofdioxide (NO2) daar toeneemt. Tevens staat er dat er geen exacte normen voor milieukwaliteit in de richtlijnen voor biologisch-dynamische boeren van SKAL en Demeter zijn opgenomen.
    
    De Afdeling overweegt dat uit het voorgaande volgt dat het gebied met biologisch-dynamische landbouw in het MER is betrokken, zodat het betoog op dit punt feitelijke grondslag mist.
    
    7.6. Wat betreft het betoog dat ten onrechte niet naar de gevolgen van ultrafijn stof is gekeken (PM0,1), overweegt de Afdeling dat in het MER Deel 2 staat dat fijn stof (PM10) en stikstofdioxide (NO2) de meest kritische componenten zijn voor de luchtkwaliteit in Nederland en dat algemeen kan worden aangenomen dat als voor deze stoffen wordt voldaan aan de grenswaarden, ook voor andere stoffen daaraan wordt voldaan. [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat hier sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan deze aanname in dit geval niet geldt. De verwijzing naar onderzoek in China is in dit geval onvoldoende, nu niet is gebleken dat de daar aan de orde zijnde situatie ook geldt voor de situatie in Nederland. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten ten onrechte niet de gevolgen van het inpassingsplan voor de luchtkwaliteit specifiek wat betreft ultrafijn stof (PM0,1) heeft bezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.7. Wat betreft de verwijzing van [appellanten sub 2] naar het deskundigenbericht in het kader van een beroep tegen de goedkeuring van het bestemmingsplan "Flevo Milieu- en Energiepark" ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het inpassingsplan onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor de bedrijfsvoering van [appellanten sub 2]. In de zaak waar dit deskundigenbericht op ziet ging het om de gevolgen van een industrieterrein dat in het voormalige Visvijvergebied was geprojecteerd, dichter bij het gebied voor biologische landbouw dan de haven met containerterminal waar het inpassingsplan in voorziet. Voorts acht de Afdeling het standpunt van provinciale staten dat inmiddels strengere milieueisen aan bedrijvigheid worden gesteld en dat bedrijfsactiviteiten tegenwoordig doorgaans milieuvriendelijker worden ingericht dan in de jaren 90 niet onaannemelijk. Voorts is niet gebleken dat de huidige SKAL-richtlijnen voor biologische landbouw eisen stellen aan de luchtkwaliteit op gronden waar biologische landbouw plaatsvindt waardoor de bedrijfsvoering van [appellanten sub 2] wordt beperkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    Geluid
    
    8. [appellanten sub 2] betogen dat ten onrechte naar het gemiddelde geluidniveau is gekeken, omdat de daadwerkelijke overlast van piekgeluiden zal komen. Volgens hen moet het inpassingsplan in geluidwerende maatregelen zoals een geluidscherm voorzien.
    
    8.1. Provinciale staten stellen dat uit het geluidonderzoek is gebleken dat geen geluidwerende maatregelen nodig zijn, maar dat zij bereid zijn om te bezien wat de mogelijkheden daartoe zijn op het moment dat groot onderhoud aan de wegen nodig is.
    
    8.2. In het stuk "Akoestisch onderzoek MER en bestemmingsplan voor uitbreiding industrieterrein Flevokust te Flevoland" van 12 november 2014 door Anteagroup (hierna: het akoestisch onderzoek) staat dat uit het verkeersmemo volgt dat de verkeersintensiteit ten opzichte van huidig/autonoom licht toeneemt als gevolg van de verdere ontwikkeling van het industrieterrein en dat de verdeling van het verkeer over het etmaal zal verschuiven naar meer zwaar en middelzwaar verkeer. Uit een vergelijking van de geluidvermogenniveaus en emissiecijfers conform de Standaard RekenMethode 2 van het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 blijkt volgens het akoestisch onderzoek dat daardoor de geluidbelasting maximaal 0,6 dB toeneemt ter hoogte van de Jupiterweg, waaraan het bedrijf van [appellanten sub 2] is gelegen. Er staat dat dit een marginale en daardoor te verwaarlozen verschil is, omdat het algemeen door specialisten is geaccepteerd dat een dergelijk klein verschil niet hoorbaar is.
    
    8.3. De Afdeling overweegt dat gelet op hetgeen in het akoestisch onderzoek staat provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het inpassingsplan geen onaanvaardbare geluidhinder tot gevolg zal hebben voor [appellanten sub 2]. Het nemen van geluidwerende maatregelen hebben provinciale staten in redelijkheid niet nodig kunnen achten. Voorts is niet gebleken dat de piekgeluiden dusdanig zullen zijn dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen. Daarbij betrekt de Afdeling dat provinciale staten ter zitting hebben toegelicht dat in het gemiddelde geluidniveau de piekgeluiden reeds zijn verdisconteerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Woon- en leefklimaat overig
    
    9. [appellanten sub 2] betogen dat het inpassingsplan ten onrechte niet uitsluit dat ongeschoonde bodemassen in de open lucht worden opgeslagen, terwijl de raad van de gemeente Lelystad juist heeft besloten dat opslag en het verwerken van ongeschoonde bodemassen moet worden uitgesloten.
    
    De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat de raad van de gemeente Lelystad heeft besloten dat opslag en het verwerken van ongeschoonde bodemassen moet worden uitgesloten in het nog vast te stellen bestemmingsplan voor het industrieterrein niet met zich brengt dat provinciale staten gehouden zijn dit eveneens in het inpassingsplan uit te sluiten. Voorts hebben [appellanten sub 2] geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat dit noodzakelijk zou zijn. De Afdeling overweegt bovendien dat, zoals in het verweerschrift van provinciale staten is opgemerkt, het inpassingsplan een installatie voor verwerking van afvalstoffen niet toelaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    Herhalen en inlassen zienswijzen
    
    10. Voor zover [appellanten sub 2] betogen dat hun zienswijzen als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd, overweegt de Afdeling dat in de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijzen. [appellanten sub 2] hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. De enkele omstandigheid dat niet het aantal ondertekenaars van de daarbij gevoegde petities zijn genoemd is onvoldoende grond voor het oordeel dat provinciale staten het inpassingsplan in strijd met artikel 3:46 van de Awb hebben vastgesteld.
    
    Conclusie
    
    11. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellanten sub 2] ongegrond.
    
    Het besluit om geen exploitatieplan vast te stellen
    
    12. De Bewonersverenigingen betogen dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld.
    
    12.1. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een brij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad, in afwijking van het eerste lid, bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, indien het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan begrepen gronden anderszins verzekerd is.
    
    Ingevolge artikel 6.25, eerste lid, treden, indien provinciale staten met toepassing van artikel 3.26, eerste lid, een inpassingsplan vaststellen, vanaf de terinzagelegging in ontwerp van het plan provinciale staten voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van de gemeenteraad en gedeputeerde staten in de plaats van burgemeester en wethouders en wordt in plaats van «gemeente» telkens gelezen: provincie.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder h, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld inpassingsplan.
    
    Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste en tweede lid, in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    12.2. Het beroep van de Bewonersverenigingen is in zoverre gericht tegen het niet vaststellen van delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro.
    
    Indien provinciale staten in dit geval een exploitatieplan zouden hebben vastgesteld, zouden de Bewonersverenigingen niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt bij de desbetreffende onderdelen van het exploitatieplan. Daartoe is van belang dat de Bewonersverenigingen geen eigenaars zijn van gronden in het exploitatiegebied en evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vijfde lid, van de Wro hebben gesloten met betrekking tot gronden in het exploitatiegebied. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van de Bewonersverenigingen die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van de genoemde onderdelen van een exploitatieplan, kunnen zij evenmin worden aangemerkt als belanghebbenden bij het niet vaststellen van delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro.
    
    Het beroep van de Bewonersverenigingen is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van de vereniging Bewonersvereniging Golfpark en de vereniging Belangenvereniging Kopers en Bewoners FlevoGolfResort tegen het besluit van 17 december 2014 tot het vaststellen van het inpassingsplan "Flevokust - Havenontwikkeling te Lelystad" en tegen het besluit van 17 december 2014 tot het niet vaststellen van een exploitatieplan niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Verhage, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Verhage
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2015
    
    655.