ECLI:NL:RVS:2010:BM3272, Raad van State, 04-05-2010, 200904780/1/M1 200905307/1/M1 200905574/1/M1 200905575/1/M1 200905576/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 26 mei 2009, 11 juni 2009, 17 juni 2009, 17 juni 2009 en 19 juni 2009 heeft de minister aan het waterschap vijf vergunningen verleend als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zoals die gold ten tijde hier van belang (hierna: Wvo), voor het lozen van gezuiverd afvalwater, afkomstig van onderscheidenlijk de rioolwaterzuiveringsinstallaties (hierna: rwzi's) Den Bommel, Piershil, Rozenburg, Numansdorp en Zuidland, op onderscheidenlijk de oppervlaktewateren het Haringvliet, het Spui, de Nieuwe Waterweg, het Hollandsch Diep en het Spui. De besluiten van 26 mei 2009 en 11 juni 2009 zijn op 5 onderscheidenlijk 18 juni 2009 ter inzage gelegd. De besluiten van 17 en 19 juni 2009 zijn op 25 juni 2009 ter inzage gelegd.

200904780/1/M1 200905307/1/M1 200905574/1/M1 200905575/1/M1 200905576/1/M1.
      Datum uitspraak: 4 mei 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      Waterschap Hollandse Delta,
      appellant,
    
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, thans: de minister van verkeer en Waterstaat (hierna: de minister),
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 26 mei 2009, 11 juni 2009, 17 juni 2009, 17 juni 2009 en 19 juni 2009 heeft de minister aan het waterschap vijf vergunningen verleend als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zoals die gold ten tijde hier van belang (hierna: Wvo), voor het lozen van gezuiverd afvalwater, afkomstig van onderscheidenlijk de rioolwaterzuiveringsinstallaties (hierna: rwzi's) Den Bommel, Piershil, Rozenburg, Numansdorp en Zuidland, op onderscheidenlijk de oppervlaktewateren het Haringvliet, het Spui, de Nieuwe Waterweg, het Hollandsch Diep en het Spui. De besluiten van 26 mei 2009 en 11 juni 2009 zijn op 5 onderscheidenlijk 18 juni 2009 ter inzage gelegd. De besluiten van 17 en 19 juni 2009 zijn op 25 juni 2009 ter inzage gelegd.
    
    Tegen het besluit van 26 mei 2009 heeft het waterschap bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 juli 2009, beroep ingesteld. Tegen het besluit van 11 juni 2009 heeft het waterschap bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 juli 2009, beroep ingesteld. Tegen de besluiten van 17 en 19 juni 2009, heeft het waterschap bij brieven, alle bij de Raad van State ingekomen op 27 juli 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep tegen het besluit van 26 mei 2009 en het besluit van 11 juni 2009 zijn aangevuld bij brieven van 24 juli 2009.
    
    De minister heeft verweerschriften ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      De minister en het waterschap hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
    
    
    De minister heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 29 maart 2010, waar het waterschap, vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, en ing. D.A. Marsman, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.S. de Waal, ing. S. van der Nagel en ing. E.J. van den Berg, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
    
    Ingevolge artikel 7, vijfde lid, zijn met betrekking tot een vergunning als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.2. Het beroep ten aanzien van de vijf bestreden besluiten is beperkt tot het aan de vijf vergunningen verbonden voorschrift 2, voor zover daarbij een lozingseis voor totaal-stikstof is vastgesteld.
    
    In voorschrift 2, eerste lid, is, voor zover thans van belang, bepaald dat het in voorschrift 1 genoemde effluent uitsluitend mag worden geloosd indien de jaargemiddelde concentratie voor totaal-stikstof van 15 mg/l berekend op basis van volumeproportionele etmaalmonsters niet wordt overschreden, met in achtneming van bijlagen 5a en 5b. Met betrekking tot rwzi Zuidland is deze jaargemiddelde concentratie op 17 mg/l gesteld.
    
    In het tweede lid is, voor zover thans van belang, bepaald dat voor de in het eerste lid genoemde totaal-stikstof-eisen geldt dat indien het zuiveringsrendement van totaal-stikstof ten minste 75 procent bedraagt over het gehele verzorgingsgebied van het waterschap, de vergunninghouder kan verzoeken te mogen afwijken van de in deze beschikking opgenomen lozingseis van 15 mg/l voor totaal-stikstof. De vergunninghouder dient hiertoe een aanvraag om wijziging van de vergunning in te dienen. Met betrekking tot rwzi Zuidland is deze lozingseis op 17 mg/l gesteld.
    
    2.3. Het waterschap betoogt dat de in voorschrift 2, eerste lid, van de bestreden besluiten gestelde jaargemiddelde lozingseis voor totaal-stikstof niet naleefbaar is en dat de minister, met uitzondering van rwzi Zuidland, ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 9 van het Lozingenbesluit Wvo stedelijk afvalwater, zoals dat gold ten tijde hier van belang (hierna: het Lozingenbesluit), een hogere grenswaarde voor totaal-stikstof aan de vergunning te verbinden. Daartoe voert het waterschap aan dat de rwzi's niet zijn ontworpen voor de verwijdering van nitraat, een component van stikstof. Het nitraat kan nu volgens het waterschap deels verwijderd worden, omdat de rwzi's niet volledig worden benut en daardoor zuurstofloze procesomstandigheden gecreëerd kunnen worden. Daarnaast voert het waterschap aan dat de minister ten onrechte zijn beleid heeft gewijzigd. In de huidige vergunningen is het zuiveringsrendement niet meer als alternatieve norm naast een lozingseis per rwzi opgenomen. In de oude vergunningen van 14 juli 1997 was dit volgens het waterschap nog wel het geval. Verder voert het waterschap aan dat uit de effluentgegevens over de jaren 2000-2008 blijkt dat in 2000 bij rwzi Piershil en in 2005 bij rwzi Rozenburg de grenswaarde van 15 mg/l werd overschreden.
    
    Voorts betoogt het waterschap dat de minister bij zijn beoordeling of een hogere grenswaarde moet worden vastgesteld, ten onrechte gegevens uit het verleden heeft gebruikt bij het gebruiken van het computerprogramma de lozingseis-assistent (hierna: lozingseis-assistent). Die gegevens uit het verleden bieden volgens het waterschap echter geen garantie voor toekomstige lozingen. De minister had volgens het waterschap hierbij niet van de feitelijke benutting van de rwzi's moeten uitgaan, maar van de ontwerpcapaciteit. In dit verband verwijst het waterschap naar noot 1 bij de tabel in bijlage 3 van het Lozingenbesluit.
    
    2.3.1. De minister stelt zich op het standpunt dat uit de berekening op basis van effluentgegevens over de jaren 2000-2008 met behulp van de lozingseis-assistent volgt dat met de huidige benutting van de rwzi’s kan worden voldaan aan de gestelde lozingseis voor totaal-stikstof.
    
    Ten aanzien van de in de oude vergunningen opgenomen mogelijkheid om bij een zuiveringsrendement van ten minste 75 procent af te wijken van de in de vergunningen opgenomen lozingseis voor totaal-stikstof van 15 mg/l, brengt de minister in zijn verweerschrift naar voren dat deze niet was bedoeld als alternatieve norm in de vorm van een vrijbrief voor het lozen van een ongelimiteerde hoeveelheid totaal-stikstof in het effluent van de rwzi als maar aan het zuiveringsrendement van 75 procent werd voldaan.
    
    Wat betreft de gestelde overschrijdingen bij rwzi Piershil en rwzi Rozenburg merkt de minister op dat het waterschap bij rwzi Piershil een rekenfout heeft gemaakt en dat de zuivering bij rwzi Rozenburg in 2005 afwijkend functioneerde.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder i, van het Lozingenbesluit wordt in dit besluit verstaan onder zuiveringsrendement: percentage van het totaal-fosfaat onderscheidenlijk totaal-stikstof dat uit het, op de gezamenlijk bij dezelfde verweerder in beheer zijnde rioolwaterzuiveringsinrichtingen aangevoerde, afvalwater wordt verwijderd.
    
    Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met bijlage 3, voor zover thans van belang, verbindt de waterkwaliteitsbeheerder aan een vergunning voor het lozen in ieder geval het voorschrift dat het stedelijk afvalwater met een vervuilingswaarde van 2.000 inwoner-equivalenten of meer een zodanige behandeling ondergaat dat het voorafgaand aan het lozen tenminste voldoet aan een grenswaarde voor totaal-stikstof van 15 mg/l bij een rwzi in geval van 2.000 tot 20.000 inwoner-equivalenten en aan een grenswaarde voor totaal-stikstof van 10 mg/l voldoet bij een rwzi in geval van 20.000 inwoner-equivalenten of meer.
    
    Ingevolge artikel 9, voor zover thans van belang, kan, indien het zuiveringsrendement ten minste 75 procent bedraagt, de waterkwaliteitsbeheerder in de vergunning voor bestaande rioolwaterzuiveringsinrichtingen hogere grenswaarden voor de betrokken parameter vaststellen dan bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel b.
    
    2.3.3. De minister heeft voor de rwzi's Den Bommel, Piershil, Rozenburg en Numansdorp de uit artikel 8 in samenhang met bijlage 3 van het Lozingenbesluit voortvloeiende lozingseis van 15 mg/l aan de vergunningen verbonden. Het waterschap meent dat de minister met toepassing van artikel 9 een hogere grenswaarde had moeten vaststellen. Voor rwzi Zuidland heeft de minister dat wel gedaan door de lozingseis op 17 mg/l te stellen. Maar ook die grenswaarde acht het waterschap te laag. De Afdeling zal nu ingaan op de in 2.3 weergegeven argumenten van het waterschap waarom de in de vergunningen opgenomen lozingseisen van 15 onderscheidenlijk 17 mg/l te laag zijn.
    
    2.3.4. Noot 1 bij bijlage 3 van het Lozingenbesluit, waarop het waterschap een beroep doet, vermeldt: "Het betreft hier de ontwerpcapaciteit." Deze passage brengt tot uitdrukking dat het aantal inwoner-equivalenten in bijlage 3, dat bepalend is voor de vraag of in de vergunning een lozingseis van 10 mg/l of van 15 mg/l moet worden gesteld, ziet op het aantal inwoner-equivalenten volgens de ontwerpcapaciteit van de rwzi. Noot 1 heeft geen betrekking op artikel 9 van het Lozingenbesluit. Uit noot 1, noch uit enige andere bepaling van het Lozingenbesluit vloeit voort dat ook bij de beoordeling of er aanleiding is in de vergunning met toepassing van artikel 9 een hogere grenswaarde dan 10 mg/l of 15 mg/l op te nemen, van de ontwerpcapaciteit moet worden uitgegaan.
    
    2.3.5. Artikel 9 van het Lozingenbesluit verleent de minister de bevoegdheid om, indien het zuiveringsrendement tenminste 75 procent bedraagt, een hogere lozingseis dan 10 mg/l of 15 mg/l in de vergunning op te nemen. Artikel 9 bevat geen verplichting. Uit artikel 9 volgt niet dat minister, zoals het waterschap betoogt, verplicht was in de vergunningen te bepalen dat de lozingseis van 15 onderscheidenlijk 17 mg/l niet geldt indien het zuiveringsrendement tenminste 75 procent bedraagt. De Afdeling kan daarlaten of de oude vergunningen die mogelijkheid wel onverkort gaven. Immers, ook als dat het geval zou zijn, dan nog was de minister niet verplicht die gedragslijn in de nieuwe vergunningen voort te zetten.
    
    2.3.6. De minister heeft onderzocht of er aanleiding was met toepassing van artikel 9 een hogere lozingseis dan 15 onderscheidenlijk 17 mg/l in de vergunningen op te nemen. Daartoe is de minister uitgegaan van de lozingen van de rwzi's in de jaren 2000-2008. Het gaat om oude rwzi's die niet zijn gebouwd voor de verwijdering van totaal-stikstof. Maar omdat de ontwerpcapaciteit van de rwzi's niet volledig wordt benut, was en is het toch mogelijk een deel van het totaal-stikstof te verwijderen. Uit de effluentgegevens over de jaren 2000-2008 blijkt dat de jaargemiddelde lozingseis van 15 mg/l in die periode in de rwzi's slechts twee keer is overschreden. De minister heeft aangevoerd dat de ene overschrijding voortkomt uit een rekenfout en dat de andere het gevolg is van disfunctioneren van de betrokken rwzi. Het waterschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt van de minister onjuist is. Gelet hierop en omdat ter zitting is gebleken dat niet kan worden verwacht dat het aantal aansluitingen op de betrokken rwzi's in de nabije toekomst noemenswaardig zal stijgen, mocht de minister van vorenbedoelde historische gegevens uitgaan.
    
    Ook hetgeen het waterschap omtrent het gebruik van de lozingseis-assistent aanvoert, leidt er niet toe dat de beroepen gegrond zijn. Bij het gebruik van dat hulpmiddel heeft de minister van de datareeks van steekmonsterwaarden uit de jaren 2000-2008 een reeks van voortschrijdend rekenkundig gemiddelden over 10 steekmonsters bepaald door steeds de steekmonsterwaarden 1 tot en met 10, 2 tot en met 11, 3 tot en met 12 enzovoort te middelen. Deze gegevens heeft de minister vervolgens ingevoerd in de lozingseis-assistent. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat op deze wijze alle waarden, inclusief de pieken en dalen, zijn meegenomen en dat met behulp van de lozingseis-assistent betrouwbare en naleefbare lozingseisen voor totaal-stikstof konden worden berekend. Het waterschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister bij het gebruik van de lozingseis-assistent onzorgvuldig te werk is gegaan.
    
    2.3.7. Gelet op het vorenoverwogene heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de in de vergunningen gestelde lozingseisen van 15 onderscheidenlijk 17 mg/l voor totaal-stikstof naleefbaar zijn en heeft hij tevens in redelijkheid kunnen besluiten ten aanzien van de rwzi's Den Bommel, Piershil, Rozenburg en Numansdorp aan artikel 9 van het Lozingenbesluit geen toepassing te geven en ten aanzien van rwzi Zuidland met toepassing van deze bepaling geen hogere lozingseis dan 17 mg/l vast te stellen.
    
    2.4. De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Sparreboom
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2010
    
    195-590.