ECLI:NL:RVS:2020:883, Raad van State, 25-03-2020, 201903841/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2019 heeft de raad van de gemeente Schagen het bestemmingsplan "Buitenvaert te Schagerbrug" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt de bouw van maximaal 40 woningen mogelijk in het dorp Schagerbrug. De locatie van de voorziene woningen bevindt zich in een weidevogelleefgebied in de zin van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland. USP is initiatiefnemer van het project. Het plangebied ligt aan de noordzijde van de Schagerweg, aansluitend aan de nieuwe lintbebouwing langs deze weg en de erven langs de Grote Sloot. Het geldende bestemmingsplan is "Buitengebied Zijpe" waarbinnen het stuk grond een bestemming "Agrarisch" met meerdere gebiedsaanduidingen heeft. Het college kan zich niet met het plan verenigen omdat het volgens hem in strijd is met de PRV.

201903841/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Schagen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 februari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitenvaert te Schagerbrug" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft het college beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    USP Vastgoed B.V. (hierna: USP) heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Het college en de raad en hebben nader stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B. Smit en drs. S. Traudes-Noorlander, en de raad, vertegenwoordigd door ing. M. van Erkelens en J.C.J. Beemsterboer, bijgestaan door mr. J.C. van Oosten en mr. A. Span, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is USP ter zitting verschenen, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten en mr. A. Span, voornoemd.
    Overwegingen
    1.    Het voorliggende bestemmingsplan maakt de bouw van maximaal 40 woningen mogelijk in het dorp Schagerbrug. De locatie van de voorziene woningen bevindt zich in een weidevogelleefgebied in de zin van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland (hierna: PRV). USP is initiatiefnemer van het project. Het plangebied ligt aan de noordzijde van de Schagerweg, aansluitend aan de nieuwe lintbebouwing langs deze weg en de erven langs de Grote Sloot. Het geldende bestemmingsplan is "Buitengebied Zijpe" waarbinnen het stuk grond een bestemming "Agrarisch" met meerdere gebiedsaanduidingen heeft.
            Het college kan zich niet met het plan verenigen omdat het volgens hem in strijd is met de PRV. De raad heeft in zijn verweer onder meer gesteld dat de desbetreffende bepaling van de PRV in strijd is met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn).
    Intrekking beroepsgrond
    2.    Ter zitting heeft het college de beroepsgrond betreffende de strijdigheid van het plan met artikel 26b van de PRV ingetrokken.
    Toetsingskader
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Dienstenrichtlijn
    4.    De raad stelt dat artikel 25 van de PRV in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, op grond waarvan een bepaling als deze geschikt, noodzakelijk en evenredig moet zijn ten opzichte van het doel dat de bepaling behartigt. Deze eis geldt indien er sprake is van een ‘dienst’ die wordt belemmerd door een ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn, hetgeen volgens de raad het geval is. Blijkens overweging 33 van de preambule van de Dienstenrichtlijn heeft de richtlijn volgens de raad betrekking op zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten, waarbij diensten in de bouwsector specifiek worden benoemd. Uit het 'Handboek voor implementatie van de Dienstenrichtlijn' van de Europese Commissie blijkt dat hiermee ook ‘bouwdiensten’ worden bedoeld. Aangezien de woningbouw van USP aangemerkt kan worden als "bouwdienst" die door artikel 25 van de PRV specifiek getroffen wordt, schrijft artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn voor dat het artikel noodzakelijk, geschikt en evenredig moet zijn, aldus de raad.
    4.1.    Blijkens artikel 2 van de Dienstenrichtlijn is de richtlijn van toepassing op diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. Tevens wordt een aantal activiteiten genoemd waarop de richtlijn niet van toepassing is.
    4.2.    Artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
    "3.   De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt."
    4.3.    Overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
    "Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedebouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen."
    4.4.    Volgens overweging 33 van de preambule van de Dienstenrichtlijn valt ook de bouwsector onder de diensten waarop de richtlijn betrekking heeft. Volgens overweging 9 van de preambule is de richtlijn evenwel niet van toepassing op onder meer voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. De Afdeling stelt vast dat artikel 25 van de PRV ertoe strekt dat bepaalde gebieden behouden blijven als weidevogelleefgebied en daarom gevrijwaard worden van nieuwe bebouwing. Derhalve is er geen sprake van een bepaling die een dienstenactiviteit specifiek regelt of beperkt. Uit de aanduiding en de bepalingen aangaande het weidevogelleefgebied volgen weliswaar belemmeringen, maar niet kan worden volgehouden dat deze voorschriften een dienstenactiviteit specifiek regelen, of daarop specifiek van toepassing zijn. Dit brengt met zich dat sprake is van eisen van algemene aard en derhalve van een situatie als bedoeld in overweging 9 van de preambule van Dienstenrichtlijn. Als gevolg hiervan is de Dienstenrichtlijn ondanks overweging 33 van de preambule niet van toepassing op artikel 25 van de PRV.
         Het betoog faalt.
    Weidevogelleefgebied
    5.    Het college stelt dat het plan een ontwikkeling mogelijk maakt die in strijd is met artikel 25 van de PRV, omdat de woningbouwlocatie is geprojecteerd op gronden die zijn aangewezen als weidevogelleefgebied. Het college betoogt dat artikel 25, eerste lid, onder a, van de PRV bepaalt dat bestemmingsplannen die betrekking hebben op weidevogelleefgebieden niet mogen voorzien in de mogelijkheid van nieuwe bebouwing, anders dan binnen een bestaand bouwblok of uitbreiding daarvan. Op dit verbod is een aantal uitzonderingen geformuleerd in artikel 25, derde lid, van de PRV, die hier geen van alle aan de orde zijn, aldus het college.
        Allereerst is er volgens het college geen sprake van een ingreep waarvoor geen alternatief mogelijk is, omdat er binnen Schagen en omgeving andere locaties zijn waar het woningbouwproject zou kunnen worden gerealiseerd, zoals het voormalige voetbalveld in Schagerbrug of de locatie Muggenburg-Zuid op ongeveer 6 km afstand van de locatie in Schagerbrug. Eveneens is geen sprake van een groot openbaar belang, ook niet nu het bouwplan past binnen het "Kwalitatief Woningbouwprogramma Kop van Noord-Holland" (hierna: het KWK), zo betoogt het college. Ter zitting heeft het college benadrukt dat het bij een groot openbaar belang moet gaan om het bereiken van beleidsdoelen die betrekking hebben op fundamentele waarden als veiligheid, gezondheid en milieu. Een woningbouwproject kan een groot openbaar belang dienen, maar in dit geval is daar volgens het college geen sprake van. Het college heeft toegelicht dat in het KWK een behoefte van 950 woningen is geformuleerd, maar dat hiervan reeds 910 woningen in de regio zijn gerealiseerd. De bouw van de overige 40 woningen kan naar het oordeel van het college niet als een groot openbaar belang worden geduid, zo heeft het ter zitting betoogd.
        Als derde punt voert het college aan dat er geen sprake is van een ruimte voor ruimte project, waarbij compenserende woningbouw mag plaatsvinden in ruil voor de sloop van andere bebouwing. Ten derde is volgens het college niet gebleken dat de woningbouw bijdraagt aan een substantiële verbetering van de in de directe omgeving daarvan aanwezige natuurkwaliteiten van het landschap. Ten vierde is geen sprake van een ingreep die netto geen verstoring van het weidevogelleefgebied geeft, nu de locatie van de woningbouw een braakliggend stuk grond betreft, aldus het college.
    5.1.    De raad stelt dat er geen aanvaardbaar alternatief voor het woningbouwproject bestaat. De locatie van het voormalig voetbalveld waar het college naar verwijst maakt onderdeel uit van de "groene zoom" van Schagerbrug zoals opgenomen in het Beeldkwaliteitsplan van 2008 en dient behouden en waar nodig versterkt te worden. Bovendien is de omvang van dit voetbalveld - ongeveer 1,6 ha - een stuk kleiner dan de omvang van het plangebied, namelijk 2,7 ha, aldus de raad. De locatie Muggenburg-Zuid vormt volgens de raad ook geen alternatief vanwege de afstand tot Schagerbrug. Hierdoor zullen toekomstige bewoners geen gebruik maken van de voorzieningen in Schagerbrug, hetgeen van belang is voor de levensvatbaarheid van het dorp. Tot slot betoogt de raad dat andere locaties met name "ruimtelocaties" of herstructureringslocaties zijn, die een beperkte plancapaciteit hebben en niet direct beschikbaar zijn. Buiten het stedelijk gebied is alleen de locatie Schagerbrug Noord geen onderdeel van het weidevogelleefgebied, maar hier is het wegverkeerslawaai te hoog om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te creëren.
        Voorts stelt de raad onder verwijzing naar het KWK dat er een groot openbaar belang wordt gediend met woningbouw, gelegen in de leefbaarheid van Schagerbrug. De raad stelt dat het bestaande gebrek aan woningen zorgt voor leegloop naar andere stedelijke gebieden, waardoor het dorp vergrijst en de voorzieningen in het dorp onder druk komen te staan
         Ter aanvulling betoogt de raad dat het college voorbij gaat aan het feit dat het aan de raad is om te beoordelen of er een aanvaardbaar alternatief bestaat en of er een groot openbaar belang is gediend met de woningbouwontwikkeling. De afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 25, derde lid, van de PRV geeft aan de gemeente de bevoegdheid om een afweging te maken of de gewenste ontwikkeling past binnen de provinciale regels, zo stelt de raad. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de hij de noodzaak van de woningbouw, in tegenstelling tot het college, op het niveau van de betrokken kern beoordeelt, en dat de raad de desbetreffende ruimte toekomt op grond van de verordening.
    5.2.    Artikel 25, eerste en derde lid, van de PRV luidde ten tijde van het nemen van het besluit en voor zover hier van belang:
    "Artikel 25 Weidevogelleefgebieden
    1. Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op weidevogelleefgebieden, zoals op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven, voorziet niet in:
    a.     de mogelijkheid van nieuwe bebouwing, anders dan binnen een bestaand bouwblok of een uitbreiding daarvan;
    b.     de mogelijkheid van aanleg van nieuwe weginfrastructuur;
    c.     de mogelijkheid van aanleg van bossen of boomgaarden;
    d.     de mogelijkheid verstorende activiteiten, buiten de huidige agrarische activiteiten, te verrichten die het weidevogelleefgebied verstoren, en;
    e.     de mogelijkheid werken uit te voeren die realisatie van nieuwe peilverlagingen mogelijk maken.
    […]
    3. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan wel voorzien in de in dat lid omschreven ontwikkelingen indien dit geschiedt ten behoeve van:
    a.    een ingreep waarvoor geen aanvaardbaar alternatief aanwezig is en waarmee bovendien een groot openbaar belang wordt gediend;
    b.     woningbouw indien er sprake is van de toepassing van de regeling Ruimte voor Ruimte als bedoeld in artikel 16 en waarbij de natuurdoelen leidend zijn;
    c.     woningbouw die bijdraagt aan een substantiële verbetering van in de directe omgeving daarvan aanwezige natuurkwaliteiten van het landschap of;
    d.    een ingreep die netto geen verstoring van het weidevogelleefgebied geeft."
    5.3.    Niet in geschil is dat het plangebied is gelegen in een weidevogelleefgebied als bedoeld in artikel 25 van de PRV. Evenmin is in geschil dat de ontwikkeling is toegestaan indien is voldaan aan één van de voorwaarden van het derde lid, en voorts dat de onder b, c, en d genoemde voorwaarden in dit geval niet aan de orde zijn. Derhalve zullen de desbetreffende voorwaarden in het vervolg niet aan bod komen.
    5.4.    De Afdeling overweegt dat artikel 25 van de PRV zich in beginsel verzet tegen de mogelijkheid van nieuwe bebouwing in een weidevogelleefgebied, anders dan binnen een bestaand bouwblok of uitbreiding daarvan. Het derde lid, aanhef en onder a, van artikel 25, van de PRV biedt een mogelijkheid om van het eerste lid af te wijken, in het geval er geen alternatief aanwezig is en een groot openbaar belang wordt gediend. Ten aanzien van wat de raad heeft aangevoerd over het groot openbaar belang, stelt de Afdeling vast dat de in het plan voorziene 40 woningen onderdeel uitmaken van het KWK. De Afdeling overweegt voorts dat, onder bepaalde omstandigheden, woningbouw op zichzelf een groot openbaar belang kan dienen. In dit geval echter, is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een groot openbaar belang in de zin van artikel 25 van de PRV. De raad heeft niet nader geconcretiseerd of toegelicht hoe de levensvatbaarheid van de voorzieningen van Schagerbrug onder de huidige omstandigheden in het geding is. Verder heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt dat ten behoeve van het gestelde grote openbare belang uitsluitend in woningbouw kan worden voorzien op de gekozen locatie, noch waarom deze woningen op één locatie moeten worden gerealiseerd. Het is niet uitgesloten dat een combinatie van verschillende gebieden mogelijk is, bijvoorbeeld met het voormalig voetbalveld. Voorts is niet inzichtelijk gemaakt dat nabij Schagerbrug niet met minder dan 40 woningen kan worden volstaan.
        Nu het plan voorziet in woningbouw in een weidevogelleefgebied en de raad niet afdoende heeft gemotiveerd dat met toepassing van het derde lid in woningbouw mocht worden voorzien, staat niet vast het plan in overeenstemming is met artikel 25 van de PRV.
          Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.    Het beroep van het college tegen het besluit van 19 februari 2019 is gegrond. Het bestreden sluit moet worden vernietigd vanwege strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    Opdracht
    7.    Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van deze uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    8.    Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van 19 februari 2019 van de raad van de gemeente Schagen, waarbij het bestemmingsplan "Buitenvaert te Schagerbrug" is vastgesteld;
    III.    draagt de raad van de gemeente Schagen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.    gelast dat de raad van de gemeente Schagen het door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 345,00 (zegge driehonderdvijfenveertig euro).
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. H. Troostwijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
    195-913.