ECLI:NL:RVS:2018:884, Raad van State, 16-03-2018, 201701047/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk wijzigen van het gebruik van het pand [locatie] te Leiden (hierna: het pand).

201701047/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 december 2016 in zaak nr. 16/6900 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk wijzigen van het gebruik van het pand [locatie] te Leiden (hierna: het pand).
    
    Bij besluit van 9 augustus 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.P. van Galen, advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Kooij en W.T. Kraan, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is mede-eigenaar van het pand. Hij heeft op 30 september 2015 een aanvraag ingediend om het pand tijdelijk, voor een periode van vijf jaar, te gebruiken voor het huisvesten van studenten. Dit gebruik is in strijd met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" die het perceel waarop het pand is gelegen ingevolge het bestemmingsplan "Merenwijk" (hierna: het bestemmingsplan) heeft. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat het een geluidgevoelige bestemming, zoals studentenhuisvesting, op het gezoneerde bedrijventerrein Merenwijk vanuit het oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet wenselijk acht. Door de hoge toegestane geluidswaarden is geen sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Een geluidgevoelige bestemming belemmert bovendien volgens het college het toekomstige gebruik van het bedrijventerrein.
    
    2.    De rechtbank heeft voorop gesteld dat zij bij de beoordeling van het beroep dient uit te gaan van het bestemmingsplan. Het betoog van [appellant] dat het zonebesluit, dat op 10 september 1991 door gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland is vastgesteld, verouderd is en onjuist in het bestemmingsplan is opgenomen heeft zij om die reden buiten beschouwing gelaten. De rechtbank heeft vastgesteld dat (buitenlandse) studenten gedurende maximaal één collegejaar in het pand zullen mogen verblijven. Een dergelijk verblijf heeft naar het oordeel van de rechtbank een voldoende duurzaam karakter om het gebruik als ‘wonen’ aan te merken. De rechtbank heeft verder overwogen dat - ook voor zover het gebruik niet als ‘wonen’ kan worden aangemerkt - dit niet betekent dat de studentenkamers in het geheel geen bescherming tegen geluidhinder toekomt. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het beoogde gebruik ertoe dat het pand als geluidgevoelig gebouw moet worden aangemerkt, omdat er sprake is van een situatie waarin met een zekere regelmaat en gedurende langere tijd personen in het pand zullen verblijven en overnachten. Omdat ter plaatse bedrijven tot en met categorie 3 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het verlenen van de vergunning er toe zal leiden dat in het pand geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De rechtbank heeft daarbij ook in aanmerking genomen dat het college heeft gemotiveerd waarom het beoogde gebruik van het pand zal leiden tot een ongewenste functievermenging.
    
    3.    Tussen partijen is niet in geschil dat het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de gevraagde vergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 4, negende lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht zou kunnen verlenen.
    
    4.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college er terecht vanuit is gegaan dat het beoogde gebruik van het pand ertoe leidt dat het als geluidgevoelig gebouw moet worden aangemerkt. Hij stelt dat bij de beoordeling van de aanvraag de op 23 september 2015 ingediende ruimtelijke onderbouwing moet worden betrokken. Het is volgens [appellant] de bedoeling om in het pand short stay eenheden te realiseren. Deze eenheden worden volledig gemeubileerd en gestoffeerd aangeboden aan studenten. Het betreft de huisvesting van buitenlandse studenten voor maximaal een collegejaar en de huisvesting van reguliere studenten, die nog geen woonruimte in Leiden hebben, voor maximaal zes maanden. Omdat het gaat om een vorm van bewoning die tijdelijk is en omdat de bewoners elders hun hoofdverblijf hebben, is geen sprake van duurzaamheid. Om die reden is, aldus [appellant], geen sprake van een woning, maar eerder van logies of een hotelfunctie. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat het college terecht stelt dat, ook indien het beoogde gebruik niet als ‘wonen’ kan worden aangemerkt, ter plaatse geen sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat, stelt [appellant] dat van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat geen sprake zal zijn. Bij de beoordeling van het besluit van 9 augustus 2016 is de rechtbank er ten onrechte van uit gegaan dat betekenis toekomt aan het zonebesluit.
    
    5.1.    Om te bezien of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen, zal, gelet op het betoog van [appellant], allereerst worden beoordeeld of het college het pand in redelijkheid als geluidgevoelig gebouw in planologische zin heeft kunnen aanmerken. Volgens de op 23 september 2015 ingediende ruimtelijke onderbouwing kunnen buitenlandse studenten maximaal één collegejaar in het pand verblijven en reguliere studenten maximaal zes maanden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het beoogde gebruik van het pand voor overnachting en verblijf gedurende de periode van maximaal één collegejaar respectievelijk zes maanden is aan te merken als een zodanig duurzaam verblijf dat een woonkarakter aanwezig moet worden geacht. Een verblijf van een dergelijke duur, kan anders dan [appellant] betoogt, niet worden aangemerkt als logies of verblijf in een hotel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beoogde gebruik van het pand ertoe leidt dat het pand als geluidgevoelig gebouw moet worden aangemerkt, omdat er, anders dan [appellant] betoogt, sprake is van een situatie waarin met een zekere regelmaat en gedurende langere tijd personen in het pand zullen verblijven en overnachten. De rechtbank heeft daarbij overigens terecht opgemerkt dat - ook voor zover het beoogde gebruik niet als ‘wonen’ kan worden aangemerkt - dit niet betekent dat de studentenkamers in het geheel geen bescherming tegen geluidhinder toekomt.
    
        Nu het beoogde gebruik van het pand met wonen gelijk moet worden gesteld en dit pand is gelegen op een bedrijventerrein waar ter plaatse bedrijven tot maximaal categorie 3 zijn toegestaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter plaatse van het pand geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat het pand is gelegen op een gezoneerd bedrijventerrein. Dit betekent dat het pand geen bescherming toekomt op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Wet geluidhinder, hetgeen het college niet wenselijk acht. Dat het zonebesluit, naar [appellant] betoogt, is verouderd, onjuist in het bestemmingsplan is opgenomen en niet in het bestemmingsplan is genormeerd, maakt dit niet anders. De rechtbank is er dan ook terecht vanuit gegaan dat het college in die zin betekenis aan het zonebesluit heeft mogen toekennen. Voorts heeft het college van belang kunnen achten dat, uitgaande van de ingevolge het bestemmingplan op het bedrijventerrein toegestane bedrijven tot en met categorie 3, de mogelijke geluidbelasting op het pand, berekend met behulp van het zonebeheerprogramma, 60 dB(A) in de dagperiode bedraagt. De Afdeling acht het, ondanks het feit dat het college het zonebeheerprogramma niet heeft overgelegd, aannemelijk dat de mogelijke geluidsbelasting op het pand in de dagperiode meer bedraagt dan 55 dB(A), het maximale geluidsniveau dat geldt op de zonegrens. Zij overweegt daartoe dat zowel uit de plankaart als het zonebesluit blijkt dat het pand is gelegen op enige afstand van die zonegrens.
    
        Het college heeft zich voorts, anders dan [appellant] betoogt, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het feit dat het bestemmingsplan wel enkele dienstwoningen op het bedrijventerrein toestaat, niet betekent dat ook studentenhuisvesting ter plaatse aanvaardbaar is. Het college heeft terecht gesteld dat een dienstwoning niet vergelijkbaar is met studentenhuisvesting, omdat een dienstwoning alleen is bestemd voor een huishouden wiens huisvesting daar - gelet op de bestemming van het bedrijfsgebouw - noodzakelijk is.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat het op 13 maart 2014 door de raad van de gemeente Leiden vastgestelde beleidskader "Van bedrijventerreinen naar werklandschappen Leidse regio" (hierna: het beleidskader) niet ten grondslag is gelegd aan het besluit van 9 augustus 2016. De rechtbank heeft, gelet daarop, niet onder verwijzing naar het beleidskader kunnen overwegen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het beoogde gebruik van het pand leidt tot een ongewenste functievermenging.
    
    6.1.    In het advies van de commissie bezwaarschriften, waarvan de motivering is overgenomen in het besluit van 9 augustus 2016, is toegelicht dat het college niet wenst mee te werken aan andere functies op het bedrijventerrein omdat dit een van de weinige bedrijventerreinen is waar geen functiemenging en daarmee geen beperking van het gebruik is ontstaan. In de reactie op het beroepschrift heeft het college nader uiteengezet dat het bedrijventerrein Merenwijk in het beleidskader het profiel ‘matig gedifferentieerd’ heeft, hetgeen betekent dat in de basis de huidige typen bedrijven worden behouden, met matige verruiming. Een wijziging naar wonen valt daar volgens het college niet onder. Dat het college het beleidskader niet met zoveel woorden in het besluit van 9 augustus 2016 heeft genoemd, betekent niet dat, nu het college zich in dit besluit wel al op het standpunt had gesteld dat functiemenging niet gewenst is, de rechtbank het beleidskader niet bij de beoordeling van dit besluit heeft mogen betrekken.
    
        De Afdeling is van oordeel dat het college zich, mede gelet op hetgeen onder 5.1 is overwogen, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verlening van de vergunning het beleidskader veronachtzaamt. Dat het gaat om tijdelijk gebruik maakt dit niet anders. Het college heeft er terecht op gewezen dat uit het beleidskader blijkt dat het bedrijventerrein Merenwijk is bedoeld om de vestiging van zowel bestaande als nieuw te vestigen hinder veroorzakende bedrijven mogelijk te maken. Het tijdelijk toestaan van de studentenhuisvesting is in strijd met die doelstelling. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het beoogde gebruik van het pand leidt tot ongewenste functiemenging.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 9 augustus 2016 niet berust op een deugdelijke belangenafweging. Uit het besluit blijkt volgens [appellant] niet op welke wijze bij de besluitvorming is betrokken dat het pand nooit een bedrijfsfunctie heeft gehad en daar bouwkundig ook niet voor geschikt is. Volgens [appellant] had het college aannemelijk moeten maken dat aan het pand in de huidige vorm een grote behoefte bestaat.
    
    7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet bij zijn besluitvorming heeft hoeven betrekken dat het pand, naar [appellant] stelt, niet geschikt is voor een bedrijfsfunctie. Het is ook niet aan het college om aannemelijk te maken dat er behoefte aan het pand bestaat.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Montagne
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2018
    
    374-845.