ECLI:NL:RVS:2015:2996, Raad van State, 23-09-2015, 201500083/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], een boete van € 12.000,00 opgelegd en ingevorderd wegens het zonder vergunning onttrekken van een woonruimte.

201500083/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 november 2014 in zaak nr. 14/1273 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], een boete van € 12.000,00 opgelegd en ingevorderd wegens het zonder vergunning onttrekken van een woonruimte.
    
    Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2015, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Franke, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, zoals die gold ten tijde van belang, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
    
    Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Het college is bevoegd tot het opleggen ervan.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    Ingevolge artikel 26, derde lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: Verordening), zoals dit gold ten tijde van belang, wordt als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van:
    
    a. tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder w en x; en
    
    b. door het college aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten die staan ingeschreven bij een universiteit, een hogere beroepsopleiding of een middelbare beroepsopleiding gevestigd in het gebied van de Stadsregio Amsterdam, alsmede voor promovendi verbonden aan deze instellingen, waarbij sprake is van omzetting van zelfstandige en onzelfstandige woonruimte.
    
    Ingevolge artikel 59, eerste lid, kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, legt het college een boete op voor de eerste overtreding van het artikel genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage 5 opgenomen tabel.
    
    In kolom A van bijlage 5 is bepaald dat voor de eerste overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet een boete van € 12.000,00 wordt opgelegd.
    
    2. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat [appellant] de woning aan de [locatie] te Amsterdam, die hij huurt, aan de bestemming tot bewoning heeft onttrokken. Hij gebruikt de woning ten behoeve van toeristische verhuur, terwijl daarvoor geen vergunning is verleend. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor gelet waarop van boeteoplegging en invordering moet worden afgezien, aldus het dagelijks bestuur.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de desbetreffende woning binnen de sociale sector valt, omdat de huurprijs van die woning boven de liberalisatiegrens valt.
    
    De Afdeling begrijpt dit betoog aldus dat de woning geen woonruimte is als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    3.1. Zoals onder 1 vermeld, wordt ingevolge artikel 26, derde lid, van de Verordening als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs, tenzij zich een van de daarin vermelde uitzonderingen voordoet. In dit geval doet zich geen uitzondering voor. Anders dan [appellant] betoogt, is de liberalisatiegrens dan ook niet van belang. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de desbetreffende woning woonruimte is als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur aannemelijk heeft mogen achten dat hij ten tijde in geding niet zijn hoofdverblijf had in de desbetreffende woning. Volgens hem kan een door hem overgelegde verklaring van de eigenaar van de woning als objectief tegenbewijs dienen. Dat hij op een ander adres stond ingeschreven, mag hem niet worden aangerekend. Voorts is de rechtbank ten onrechte ervan uitgegaan dat hij vele malen en gedurende lange periodes in Istanbul heeft verbleven. Het grootste gedeelte van de tijd verbleef hij in de woning. Dat hij destijds in zijn zienswijze op het voornemen tot oplegging van de boete heeft vermeld dat hij grote delen van de tijd weg is geweest, heeft als reden dat hij wilde aantonen dat hij een relatie met zijn vriendin in Istanbul aan het opbouwen was en om die reden genoodzaakt was de woning aan derden beschikbaar te stellen om de kosten te dekken, aldus [appellant].
    
    4.1. Zoals de rechtbank onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (Kamerstukken II 1987/88, 20 520, nr. 3, blz. 71-72) heeft overwogen, vereist het bestemd zijn van woonruimte voor bewoning in de zin van de Huisvestingswet een zekere duurzaamheid, in die zin dat de intentie moet bestaan om gedurende langere tijd hoofdverblijf in de betrokken woonruimte te hebben.
    
    Zoals de rechtbank voorts onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2009 in zaak nr. 200900492/1/H1 heeft overwogen, levert de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie (thans: Basisregistratie personen) behoudens tegenbewijs in beginsel een vermoeden op dat de desbetreffende bewoner zijn hoofdverblijf op dat adres heeft.
    
    4.2. Niet in geschil is dat de desbetreffende woning de bestemming wonen had en deze sinds 11 september 2007 als zodanig was geregistreerd. Evenmin is in geschil dat geen vergunning was verleend voor de onttrekking van de woning aan die bestemming.
    
    Uit een op 13 april 2011 gesloten huurovereenkomst volgt dat [appellant] de gestoffeerde en gemeubileerde woning sinds 16 april 2011 van de eigenaar huurde. Zoals [appellant] erkent, stond hij ten tijde in geding evenwel niet in de Basisregistratie personen ingeschreven op het adres [locatie] te Amsterdam. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit bij het dagelijks bestuur tot het vermoeden heeft mogen leiden dat [appellant] zijn hoofdverblijf op dat moment niet op dat adres had. De schriftelijke verklaring van de eigenaar waarop [appellant] doelt, is niet aan te merken als objectief tegenbewijs. In die verklaring is vermeld dat [appellant] woonachtig is geweest vanaf de datum van ondertekening van de huurovereenkomst per 13 april 2011. Uit deze verklaring volgt evenwel niet op grond van welke feiten en omstandigheden de eigenaar tot de conclusie is gekomen dat [appellant] zijn hoofdverblijf in de desbetreffende woning had.
    
    4.3. Voorts is niet in geschil dat via Meldpunt Ongewenst Verhuurgedrag een melding is gedaan over een illegaal hotel in de woning op het desbetreffende adres. Naar aanleiding hiervan is het dagelijks bestuur een onderzoek gestart. Uit een rapport van bevindingen van 21 maart 2013 volgt dat toezichthouders op die datum hebben gesproken met een Italiaanse toerist die naar eigen zeggen van 18 tot 23 maart 2013 met zijn vriendin in de woning verbleef, welk verblijf hij heeft geboekt via [website A] voor € 484,00, en die een code heeft ontvangen om de woning te kunnen betreden. Na het gesprek heeft de toerist desgevraagd e-mailberichten doorgestuurd waaruit volgt dat de boeking van de woning via het [e-mailadres] is bevestigd. Voorts volgt uit die e-mailberichten dat [appellant] handelend onder de naam [bedrijf] naar aanleiding van de boeking de code heeft doorgegeven voor het bemachtigen van de sleutel van de woning. Verder is uit onderzoek van het dagelijks bestuur naar voren gekomen dat de desbetreffende woning op de hotelwebsite [website B] wordt aangeboden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in januari 2013 op die website 44 beoordelingen waren geplaatst van toeristen die de woning hadden gehuurd. [appellant] heeft dit niet weersproken. Daarbij komt dat uit de zienswijze van [appellant] op het voornemen tot oplegging van de boete volgt dat hij grote delen van de tijd in Istanbul is geweest om samen te wonen met zijn toenmalige vriendin, hij wegens zijn werk tussen Amsterdam en Istanbul op en neer pendelde en hij op de momenten waarop hij zelf van de woning geen gebruik maakte, deze voor anderen beschikbaar heeft gesteld. Hetgeen hij thans aanvoert biedt geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur destijds niet van het in de zienswijze gestelde mocht uitgaan. Evenmin heeft hij daarmee vorenstaande feiten en omstandigheden in voldoende mate weersproken.
    
    4.4. Gezien al die feiten en omstandigheden tezamen heeft de rechtbank terecht overwogen dat het dagelijks bestuur zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] de woning op het desbetreffende adres voor toeristische doeleinden heeft verhuurd en hij aldus de woning zonder daartoe verleende vergunning aan de bestemming tot wonen heeft onttrokken. Gelet hierop heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat het dagelijks bestuur zich met recht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden en hem een boete mocht opleggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de boete onevenredig hoog is. De rechtbank is niet ingegaan op het door hem aldus gestelde dat zijn financiële situatie dusdanig is dat hij failliet dreigt te gaan indien hij de boete zou betalen, zelfs met een afbetalingsregeling, terwijl hij dit bij het college heeft gestaafd met gegevens. Ook is de rechtbank er onvoldoende gemotiveerd aan voorbijgegaan dat hij niet eerder een overtreding heeft begaan. Voorts heeft de rechtbank miskend dat het niet geven van de cautie overeenkomstig artikel 5:10a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij aanvang van een telefonisch gesprek op 3 juni 2013 tussen hem en een medewerker van de gemeente tot matiging van de boete had moeten leiden. Op dat moment bestond immers reeds een voornemen hem een boete op te leggen. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, in het schriftelijke voornemen tot oplegging van de boete wel is opgemerkt dat hij niet tot antwoorden verplicht is, maakt dit niet anders. Daarbij komt dat inmiddels het beleid omtrent het verhuren van woningen aan toeristen is versoepeld, waardoor verhuur aan toeristen van de desbetreffende woning, gezien de huurprijs ervan, wel zou zijn toegestaan. Dit had eveneens aanleiding moeten zijn voor matiging van de boete, aldus [appellant].
    
    5.1. De op te leggen boetebedragen zijn bij de Verordening vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 4 maart 2015 in zaak nr. 201406008/1/A3), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
    
    5.2. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor een aantal overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II 2007/08, 31 556, nr. 3, blz. 8), dient het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in de huisvestingsverordening vast te leggen, mits het in artikel 85a, tweede lid, van de Huisvestingswet geregelde maximumbedrag niet wordt overschreden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus de memorie van toelichting.
    
    5.3. Bij het vaststellen van de hoogte van de boete in de Verordening is gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt gestraft en er verschil is in hoogte afhankelijk van de aard van de overtreding. Er is geen reden om de in de Verordening geregelde boete niet passend te achten. Redelijkerwijs kon aan de vaststelling van die boete ten grondslag worden gelegd dat woningonttrekking een urgent maatschappelijk probleem is en de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat bijlage 5 van de Verordening met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen.
    
    5.4. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    5.5. Uit rechtsoverweging 4.4 volgt dat [appellant] artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden. Niet in geschil is dat het een eerste overtreding betreft. Het dagelijks bestuur heeft overeenkomstig bijlage 5 van de Verordening een boete opgelegd van € 12.000,00.
    
    5.6. Gezien hetgeen onder 4.3 is overwogen, is aannemelijk is dat [appellant] inkomsten uit verhuur van de woning aan toeristen heeft verkregen. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij die inkomsten niet heeft opgegeven voor de jaaropgave inkomstenbelasting. Die inkomsten maken dan ook geen deel uit van de door hem in beroep overgelegde financiële gegevens, die de jaaropgaven inkomstenbelasting bevatten. Daarbij komt dat [appellant] noch schriftelijk, noch desgevraagd ter zitting kenbaar heeft gemaakt hoeveel die inkomsten uit verhuur zijn. [appellant] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat hij niet voldoende draagkracht heeft om de boete te voldoen en financieel zodanig in de problemen zou geraken dat hij failliet zou gaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat [appellant] door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen en de boete daarom had moeten worden gematigd.
    
    Voorts is [appellant] bij aanvang van het telefoongesprek van 3 juni 2013 ten onrechte de cautie niet verleend. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de tijdens dat gesprek door [appellant] afgelegde verklaring niet mocht worden gebruikt voor het bewijs ter vaststelling van de overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Anders dan [appellant] evenwel betoogt, heeft de rechtbank hierin geen grond hoeven zien voor matiging van de opgelegde boete. Voor zover [appellant] voorts betoogt dat het beleid omtrent het verhuren van woningen aan toeristen inmiddels is versoepeld, kan hem dit niet baten. Vastgesteld is dat hij de desbetreffende woning in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aan de bestemming tot wonen heeft onttrokken. Niet is gebleken dat het thans geldende beleid betreffende de onttrekking aan de bestemming tot wonen van een woning als in geding in die zin is gewijzigd, dat dat in het geval van [appellant] tot een gunstiger uitkomst zou leiden.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Mossel, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Van Mossel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
    
    741.