ECLI:NL:RVS:2018:3615, Raad van State, 07-11-2018, 201708104/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 mei 2016 heeft de Registratiecommissie de aanvraag van [appellant] om herregistratie als huisarts in het register van huisartsen afgewezen.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201708104/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 augustus 2017 in zaak nr. 17/456 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de Registratiecommissie Geneeskundig Specialisten (hierna: de Registratiecommissie).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 mei 2016 heeft de Registratiecommissie de aanvraag van [appellant] om herregistratie als huisarts in het register van huisartsen afgewezen.
    
    Bij besluit van 7 december 2016 heeft de Registratiecommissie het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Registratiecommissie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.C.H. Jansen, advocaat te Wijchen, en de Registratiecommissie, vertegenwoordigd door mr. M.E.F. Bots, advocaat te Utrecht, bijgestaan door [gemachtigde A] en [gemachtigde B] zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    [appellant] stond sinds 21 september 1977 ingeschreven in het register van huisartsen. Zijn inschrijving is telkens periodiek hernieuwd. In 2011 is zijn registratie voor de laatste keer verlengd, met een geldigheidsduur tot 1 april 2016. Op 8 december 2015 heeft [appellant] bij de Registratiecommissie een aanvraag tot herregistratie als huisarts ingediend.
    
        De Registratiecommissie heeft deze aanvraag bij besluit van 3 mei 2016, als gehandhaafd in het besluit van 7 december 2016, afgewezen omdat [appellant] in de periode van 1 april 2011 tot 1 april 2016 (hierna: de referteperiode) geen werkzaamheden heeft verricht als huisarts in een huisartspraktijk als beschreven in artikel D.2, eerste lid, onder a, b en c en tweede lid van het Besluit huisartsgeneeskunde (hierna: werkzaamheden als huisarts in een huisartspraktijk). [appellant] heeft, behoudens avond-, nacht of weekenddiensten in 2012 en 2013, uitsluitend werkzaamheden verricht in de zorg voor gedetineerden in een penitentiaire inrichting. Omdat [appellant], vergeleken met een huisarts die in een huisartspraktijk werkzaam is, een geselecteerde groep patiënten en een beperkte variatie aan ziektebeelden heeft behandeld, voldoet hij niet aan de herregistratie-eis met betrekking tot het in voldoende mate werkzaam zijn geweest als huisarts als opgenomen in artikel B.2, eerste lid, aanhef en onder a en artikel B.3, eerste lid, van het Besluit herregistratie specialisten (hierna: het Besluit herregistratie). De Registratiecommissie stelt zich op het standpunt dat het algemeen belang dat wordt gediend door handhaving van de regelgeving in dit geval zwaarder dient te wegen dan het persoonlijke belang van [appellant] bij hernieuwing van zijn inschrijving en dat zij tegen de bescherming van het belang van de bevolking handelt als zij de inschrijving zou hernieuwen, nu zij heeft vastgesteld dat [appellant] een groot deel van het specialisme huisartsgeneeskunde in de referteperiode niet heeft uitgeoefend. De inschrijving van [appellant] in het register van huisartsen is daarom per 4 mei 2016 beëindigd.
    
        Het besluit op bezwaar heeft stand gehouden bij de rechtbank en [appellant] is in hoger beroep gekomen omdat hij zich daar niet mee kan verenigen.
    
    Hoger beroep
    
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    3.    In hoger beroep betoogt [appellant] allereerst dat de Registratiecommissie strikt naar de letter van het Besluit herregistratie heeft gekeken en heeft geoordeeld dat hij niet heeft voldaan aan de daar gestelde eisen om voor herregistratie in aanmerking te komen. De rechtbank is de Registratiecommissie daarin gevolgd zonder acht te slaan op het door [appellant] aangevoerde met betrekking tot de ratio van de regelgeving en het algemeen belang. [appellant] verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5957, en 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:936, waaruit volgt dat het Besluit huisartsgeneeskunde geen dwingend toetsingskader bevat en dat de Registratiecommissie moet nagaan of de nadelige gevolgen niet onevenredig zijn aan de met het besluit te dienen doelen. Ten onrechte heeft de rechtbank niet gemotiveerd waarom het algemeen belang erbij gebaat zou zijn dat de registratie van [appellant] in het register van huisartsen niet wordt verlengd. Volgens [appellant] is het totaalbeeld uit het oog verloren. Zijn ruime ervaring als huisarts sinds 1977 had moeten worden meegewogen. [appellant] voert verder aan dat hij in de penitentiaire inrichtingen wel degelijk aantoonbaar voldoende huisartsenwerk heeft verricht en dat zijn specialisatie ten goede komt aan zijn werk. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft hij onder meer een verklaring van [huisarts en justitieel geneeskundige], overgelegd. De aanvraag van [appellant] wordt verder ondersteund door een verklaring van 8 oktober 2015 van FMMU, een uitzendorganisatie voor huisartsen die werken binnen penitentiaire inrichtingen. Zowel [huisarts en justitieel geneeskundige] als FMMU wenst alleen huisartsen en geen basisartsen in te huren voor het verrichten van werkzaamheden in de penitentiaire inrichtingen. [appellant] stelt dat met de regelgeving wordt beoogd te waarborgen dat artsen voldoende deskundig zijn, waarbij het in de praktijk steeds vaker voorkomt dat artsen zich specialiseren. Dit vormt voor de registratie in het BIG-register geen enkel probleem, hetgeen ook blijkt uit het beoordelingskader herregistratie BIG-register. [appellant] betoogt voorts dat hij zich door de afwijzing van zijn aanvraag tot herregistratie niet kan inschrijven als justitieel geneeskundige in het register van het College voor Huisartsen met Bijzondere Bekwaamheden (hierna: het CHBB), omdat alleen huisartsen zich daarin kunnen inschrijven. Dit heeft tot gevolg dat hij - als hij in hoger beroep niet in het gelijk wordt gesteld - zal moeten stoppen met zijn werkzaamheden als arts voor gedetineerden. De rechtbank is eraan voorbij gegaan dat de gevolgen van het besluit daardoor onredelijk zijn en de rechtbank heeft hem ten onrechte doorverwezen naar het CHBB, aldus [appellant].
    
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Registratiecommissie zich terecht op het standpunt stelt dat [appellant] in de referteperiode geen werkzaamheden heeft verricht als huisarts in een huisartspraktijk als bedoeld in artikel D.2, eerste lid, onder a, b en c en tweede lid, van het Besluit huisartsgeneeskunde. In deze bepaling worden de werkzaamheden van een huisarts uitdrukkelijk onderscheiden van die van een arts voor gedetineerden. In zijn betoog over de ratio van deze bepaling en het algemeen belang is geen grond gelegen daar anders over te oordelen. Zodoende heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat de Registratiecommissie zich terecht op het standpunt stelt dat [appellant] niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel B.2, eerste lid, aanhef en onder a en artikel B.3, eerste lid, van het Besluit herregistratie. Nu [appellant] niet als huisarts in een huisartspraktijk in de zin van het Besluit huisartsgeneeskunde werkzaam is geweest, is ook de in artikel D.2, derde lid, van het Besluit huisartsgeneeskunde vervatte uitzondering, die vereist dat betrokkene over de afgelopen vijf jaar ten minste acht uur per week als huisarts werkzaam is geweest, niet op hem van toepassing.
    
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:936, zoals hiervoor al genoemd bij de weergave van de in hoger beroep door [appellant] naar voren gebrachte gronden en zoals ook door de rechtbank aangehaald in de aangevallen uitspraak, betekent de omstandigheid dat niet is voldaan aan de eisen voor herregistratie niet dat de Registratiecommissie niets anders kon dan het verzoek om herregistratie afwijzen. De Registratiecommissie is dan ook terecht nagegaan of de nadelige gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    
    3.3.    [appellant] wil weliswaar geregistreerd staan als huisarts, maar wil geen werkzaamheden als huisarts meer verrichten, ook niet voor acht uur per week. Hij wil het liefst tot zijn pensionering enkel nog als arts voor gedetineerden functioneren. Werkgevers in de zorg voor gedetineerden verlangen echter een registratie als huisarts, aldus [appellant]. Bovendien vereist het CHBB voor registratie als justitieel geneeskundige een registratie als huisarts. Niet in geschil is dat [appellant] in zijn werk in de zorg voor gedetineerden te maken heeft gehad met een eenzijdiger doelgroep, bestaande uit met name mannen, en dat hij niet of in mindere mate kinderen, jeugdigen, ouderen en vrouwen heeft behandeld. Reeds hierom stelt de Registratiecommissie zich terecht op het standpunt dat er relevante verschillen zijn tussen de werkzaamheden van een huisarts in een huisartspraktijk en die van een arts voor gedetineerden en dat de werkzaamheden als arts voor gedetineerden - hoewel deels vergelijkbaar met die van een huisarts - beperkter en specialistischer van aard zijn. De door [appellant] overgelegde verklaringen geven geen grond voor een ander oordeel.
    
        Dat [appellant] ruime ervaring heeft als huisarts staat evenmin ter discussie, zij het dat de Registratiecommissie zich terecht op het standpunt stelt dat dit geen recente ervaring is.
    
        Inschrijving in het huisartsenregister houdt in dat de betrokken arts bevoegd is de huisartsgeneeskunde over de gehele breedte uit te oefenen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Registratiecommissie zich bij de door haar te verrichten belangenafweging in het licht van de hiervoor besproken omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de door [appellant] naar voren gebrachte omstandigheden, waaronder zijn ruime ervaring en zijn persoonlijke situatie, geen grond is gelegen hem opnieuw in het huisartsenregister te registreren hoewel hij in de referteperiode niet heeft voldaan aan de minimaal vereiste acht uur per week werken als huisarts in een huisartspraktijk.
    
        Voor zover [appellant] bedoelt te betogen dat het voor zijn functioneren als arts voor gedetineerden niet nodig is dat hij daarnaast tevens als huisarts werkt, stelt de Registratiecommissie zich terecht op het standpunt dat het in deze zaak gaat om een herregistratie als huisarts en niet om een registratie als arts voor gedetineerden. Daarom is in deze procedure niet aan de orde of het voor een arts voor gedetineerden nodig is ook als huisarts te werken en of [appellant] aan de eisen voor registratie als justitieel geneeskundige heeft voldaan.
    
    3.4.    Het betoog faalt.
    
    4.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank, in navolging van de Registratiecommissie, ten onrechte heeft geoordeeld dat de regelgeving geen ruimte laat voor geclausuleerde herregistratie. De Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) laat die ruimte wel, en daaraan moet worden getoetst. Nergens in deze wet staat dat geclausuleerde registratie niet mogelijk zou zijn.
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht en onder verwijzing naar de toelichting bij het Besluit huisartsgeneeskunde (pagina 7) genoegzaam gemotiveerd overwogen dat geclausuleerde herregistratie in het verleden mogelijk was, maar dat deze mogelijkheid thans in een situatie als die van [appellant] niet meer bestaat. De Registratiecommissie stelt zich terecht op het standpunt dat de stelling dat de Wet BIG geclausuleerde registratie in een situatie als hier aan de orde niet uitdrukkelijk uitsluit, niet betekent dat deze wet dit toestaat.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Ten slotte voert [appellant] aan dat de rechtbank zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte heeft verworpen. Anders dan in zijn geval, worden registraties van waarnemend huisartsen verlengd zonder dat wordt gekeken welke werkzaamheden zij hebben verricht en voor welk deel van de bevolking zij werkzaam zijn geweest. Hetzelfde geldt voor reguliere huisartsen. Daarbij komt dat er een ongeoorloofd onderscheid wordt gemaakt naar de sekse en soort van de patiëntenpopulatie. Voor registratie zou het geslacht van de patiënten geen rol mogen spelen. Ter zitting heeft [appellant] zich ter ondersteuning van zijn betoog beroepen op diverse verdragsbepalingen.
    
    5.1.    [appellant] betwist niet dat ook aan (waarnemend) huisartsen bij herregistratie als eis wordt gesteld dat zij werkzaamheden als huisarts hebben verricht. Van verschillende vereisten voor herregistratie is daarmee geen sprake. De Afdeling begrijpt zijn betoog aldus dat bij huisartsen niet naar de aard van hun werkzaamheden en de populatie wordt gekeken en dat dit bij hem, als arts voor gedetineerden, ten onrechte wel is gebeurd.
    
        Voor het in de regelgeving gehanteerde uitgangspunt - dat een praktiserend (waarnemend) huisarts wel opnieuw kan worden geregistreerd en iemand als [appellant], die enkel als arts voor gedetineerden heeft gewerkt, niet - bestaat, anders dan [appellant] lijkt te betogen, een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen stelt de Registratiecommissie zich immers terecht op het standpunt dat de werkzaamheden van een arts voor gedetineerden beperkter en specialistischer van aard zijn, terwijl van een huisarts wordt verwacht dat deze in staat is om ongeacht geslacht, leeftijd of achtergrond in zeer verschillende situaties zorg te verlenen.
    
        Voor zover [appellant] betoogt dat er - gelet op de met name mannelijke populatie in detentie - sprake is van discriminatie naar geslacht van deze populatie, blijft dit betoog buiten beschouwing, nu hij dit niet eerder dan ter zitting in hoger beroep naar voren heeft gebracht.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
    
    w.g. Van Dokkum
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2018
    
    480-834.  BIJLAGE
    
    Artikel B.2 van het Besluit herregistratie specialisten luidt:
    
    "1. De RGS herregistreert een specialist in een register als bedoeld in artikel 32 van de Regeling, als de specialist in de vijf jaar direct voorafgaand aan de expiratie van de vigerende registratie heeft voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. het specialisme in voldoende mate en regelmatig heeft uitgeoefend;
    
    b. in voldoende mate heeft deelgenomen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevorderende activiteiten;
    
    c. in voldoende mate aan regelmatige evaluatie van individueel functioneren heeft deelgenomen;
    
    d. aan externe kwaliteitsevaluatie heeft deelgenomen.
    
    2. Onvoorziene omstandigheden of verplichtingen, al dan niet vrijwillig aangegaan, waardoor de specialist niet voldoet aan de eisen, bedoeld in het eerste lid, worden bij de beoordeling van de aanvraag tot herregistratie niet in aanmerking genomen.
    
    3. De RGS kan in bijzondere gevallen en met redenen omkleed afwijken van de in dit besluit gestelde eisen."
    
    Artikel B.3 luidt:
    
    "1. Een specialist heeft zijn specialisme in voldoende mate en regelmatig uitgeoefend als bedoeld in artikel B.2., eerste lid, onder a., indien deze gemiddeld over vijf jaar ten minste 16 uur per week in het betreffende specialisme werkzaamheden heeft verricht.
    
    2. Van regelmatige uitoefening van het specialisme als bedoeld in artikel B.2., eerste lid, onder a., is geen sprake indien de werkzaamheden langer dan twee jaar aaneengesloten zijn onderbroken.
    
    […]."
    
    Artikel D.2 van het Besluit huisartsgeneeskunde luidt:
    
    "Werkzaam als huisarts
    
    1. Het werkzaam zijn omvat:
    
    a. het houden van spreekuren;
    
    b. het afleggen van huisbezoeken;
    
    c. acute hulpverlening;
    
    d. gemiddeld over vijf jaar ten minste 50 uur avond-, nacht- of weekenddiensten per jaar.
    
    2. Onder huisartsgeneeskundige zorg wordt verstaan:
    
    a. welke wordt verleend in en vanuit huisartspraktijken;
    
    b. ten aanzien van een grotendeels vaste groep van de bevolking ter plaatse;
    
    c. zonder selectie naar leeftijd, geslacht, en aard van de ziekte of klacht;
    
    d. waarbij de zorg zich als regel over jaren uitstrekt;
    
    e. waarbij de continuïteit van de zorgverlening is gewaarborgd door een goede regeling voor waarneming bij afwezigheid van de huisarts, en
    
    f. waarbij de zorg zich uitstrekt over ten minste 800 ingeschreven patiënten.
    
    3. In afwijking van artikel B.3. van het Besluit herregistratie specialisten, is van regelmatige uitoefening van het specialisme sprake, indien de huisarts gemiddeld over vijf jaar tenminste werkzaam is geweest:
    
    a. acht uur per week als huisarts als bedoeld in dit besluit en daarnaast;
    
    b. voor ten minste 16 uur per week in de algemene medische zorg ten aanzien van asielzoekers, psychiatrische patiënten, gedetineerden, militairen, verstandelijk gehandicapten of in de avond-nacht-of weekend-zorg bij een huisartsenpost.
    
    4. In afwijking van het eerste lid geldt voor een huisarts die 25 jaar aaneengesloten als huisarts is geregistreerd, gemiddeld over vijf jaar ten minste 25 uur avond-, nacht- of weekenddiensten per jaar."