ECLI:NL:RVS:2015:2201, Raad van State, 15-07-2015, 201409492/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 6 januari 2014 heeft ProRail gereageerd op het verzoek van [wederpartij] van 9 december 2013 om verstrekking van stukken over een hem opgelegde verkeersboete.

201409492/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het bestuur van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail), gevestigd te Utrecht,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 oktober 2014 in zaak nr. 14/381 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    ProRail.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 6 januari 2014 heeft ProRail gereageerd op het verzoek van [wederpartij] van 9 december 2013 om verstrekking van stukken over een hem opgelegde verkeersboete.
    
    Bij uitspraak van 13 oktober 2014 heeft de rechtbank het beroep dat [wederpartij] hiertegen heeft ingesteld niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft ProRail hoger beroep ingesteld.
    
    Op 16 december 2014 heeft ProRail in navolging van de uitspraak van de rechtbank het beroepschrift van [wederpartij] als bezwaarschrift behandeld en daarop beslist.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    ProRail en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2015, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. E. Casimir, D. van Bemmel en mr. E.M. Mom, allen werkzaam bij ProRail, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.P. Matze, rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In zijn brief van 9 december 2013 heeft [wederpartij] ProRail met een beroep op artikel 3, eerste lid, van de Wob verzocht om verstrekking van verschillende stukken over een hem opgelegde verkeersboete in verband met stilstaan op een overweg. In de brief van 6 januari 2014 heeft ProRail [wederpartij], onder verwijzing naar de procedure voor verkeersboetes, medegedeeld dat de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: CVOM), ressorterend onder de minister van Veiligheid en Justitie, terzake bevoegd is en dat ProRail de gevraagde stukken daarom niet aan hem zal verstrekken.
    
    2. De rechtbank heeft geoordeeld dat ProRail een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voor zover het de opsporingswerkzaamheden van de bij haar in dienst zijnde buitengewoon opsporingsambtenaren (hierna: de boa’s) betreft. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de opsporingswerkzaamheden van de boa’s onderworpen zijn aan de Awb en dat ProRail als werkgever daarop feitelijk toezicht houdt. De brief van 6 januari 2014 is volgens de rechtbank daarom een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, waartegen op grond van artikel 7:1 van de Awb bezwaar dient te worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingesteld. Nu [wederpartij] geen bezwaar heeft gemaakt, maar beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 6 januari 2014, is dit beroep naar het oordeel van de rechtbank niet-ontvankelijk. ProRail dient het beroepschrift als bezwaarschrift te behandelen, aldus de rechtbank.
    
    De rechtbank heeft in de omstandigheden dat ProRail zich op het standpunt stelt dat de brief van 6 januari 2014 geen besluit is en dat zij geen rechtsmiddelenclausule onder dat besluit heeft opgenomen voorts aanleiding gezien om ProRail te veroordelen tot vergoeding van de bij [wederpartij] opgekomen proceskosten en het door hem verschuldigde griffierecht.
    
    3. ProRail kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat zij wat de opsporingswerkzaamheden van de boa’s betreft een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 in zaak nr. 201307084/1/A3 voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat ProRail is ingesteld krachtens publiekrecht en met enig openbaar gezag is bekleed. Verder voert Prorail aan dat ook indien de opsporingswerkzaamheden van de boa’s zijn onderworpen aan de Awb, hetgeen zij overigens betwist, dat niet betekent dat zij bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb is. De boa’s staan niet in de door de rechtbank veronderstelde hiërarchische verhouding tot ProRail. ProRail heeft slechts de taak om de daadwerkelijke toezichthouders, de hoofdofficier van justitie en de korpschef van politie, van informatie over de bij haar in dienst zijnde boa’s te voorzien, aldus ProRail.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 17 september 2014 in zaken nrs. 201304908/1/A2 en 201307828/1/A2), is daarvoor bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan.
    
    Ingevolge artikel 36, eerste lid, van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: het Besluit boa) wijst de minister van Veiligheid en Justitie bij de verlening van een titel van opsporingsbevoegdheid of bij de beëdiging, een toezichthouder en een direct toezichthouder aan.
    
    In artikel 6 van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar ProRail B.V. 2011 (hierna: het Besluit boa ProRail) heeft de minister de hoofdofficier van justitie bij het Landelijk Parket te Rotterdam als toezichthouder en de korpschef, bedoeld in artikel 27 van de Politiewet 2012, als direct toezichthouder aangewezen.
    
    3.2. De hoofdofficier van justitie ziet ingevolge artikel 38 van het Besluit boa als toezichthouder erop toe dat de boa zijn taak bij de opsporing naar behoren vervult en de opsporingsbevoegdheden alsmede de politiebevoegdheden op juiste wijze uitoefent. Hij ziet eveneens toe op een goede samenwerking met de politie. De korpschef ziet ingevolge artikel 39 van het Besluit boa als direct toezichthouder erop toe dat de boa het gestelde in hoofdstuk 5, over de instructie van de boa, naleeft. Hij oefent tevens het dagelijks toezicht uit op de juiste uitoefening van bevoegdheden en een goede samenwerking met de politie. Voorts ziet hij erop toe dat de werkgever zorg draagt voor het onderricht aan de boa. Het is, gelet op de artikelen 41 en 42 van het Besluit boa, aan ProRail als werkgever van de boa’s om de hoofdofficier van justitie en de korpschef de gewenste informatie over de boa’s te verschaffen.
    
    3.3. De arbeidsrechtelijke gezagsrelatie met de boa’s brengt voor ProRail bevoegdheid met betrekking tot het functioneren van de boa’s met zich. Deze bevoegdheid betreft echter niet de opsporingswerkzaamheden van de boa’s. Gelet op de onder 3.2 vermelde bepalingen oefenen in dat kader de hoofdofficier van justitie en de korpschef het toezicht op de boa’s uit. De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat ProRail voor zover het de opsporingswerkzaamheden van de bij haar in dienst zijnde boa’s betreft, niet met openbaar gezag is bekleed. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat ProRail in zoverre als bestuursorgaan moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft de brief van 6 januari 2014 ten onrechte aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, waartegen bezwaar en beroep openstaan. De brief van 16 december 2014, die ProRail in navolging van de aangevallen uitspraak heeft opgesteld, is gelet op het vorenstaande evenmin een besluit. Tegen deze brief is geen beroep van rechtswege ontstaan.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De beroepsgrond van ProRail, gericht tegen de veroordeling tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht, behoeft geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank onbevoegd verklaren om van het door [wederpartij] bij haar ingestelde beroep kennis te nemen.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het bestuur van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 oktober 2014 in zaak nr. 14/381;
    
    III. verklaart de rechtbank onbevoegd om van het door [wederpartij] bij haar ingestelde beroep kennis te nemen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Binnema
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2015
    
    589.