ECLI:NL:RVS:2018:2481, Raad van State, 01-08-2018, 201706502/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 14 juli 2016 is ten behoeve van [appellant sub 2] een aanvraag ingediend om een toevoeging voor rechtsbijstand voor het maken van bezwaar tegen een zogenoemde hercontrolebeslissing van de raad voor rechtsbijstand. Bij besluit van 5 augustus 2016 heeft de raad deze aanvraag afgewezen. Volgens de raad kan [appellant sub 2] het bezwaar zelf of met behulp van het Juridisch Loket afhandelen. Dit standpunt heeft de raad, onder overneming van het advies van de bezwaarcommissie, gehandhaafd in het besluit op bezwaar. [appellant sub 2] kan geacht worden zelfstandig zijn belangen te behartigen, al dan niet met behulp van derden anders dan een advocaat, aldus de raad.

201706502/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad), en
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 28 juni 2017 in zaak nr. 17/271 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de raad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 augustus 2016 heeft de raad een aanvraag om een toevoeging voor rechtsbijstand ten behoeve van [appellant sub 2] afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 december 2016 heeft de raad het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 december 2016 vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven en de raad veroordeeld in de proceskosten van [appellant sub 2] tot een bedrag van € 495,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de raad en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] en de raad hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Desgevraagd heeft de raad schriftelijk nadere inlichtingen verstrekt, waarop [appellant sub 2] heeft gereageerd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2018, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. C.W. Wijnstra, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 14 juli 2016 is ten behoeve van [appellant sub 2] een aanvraag ingediend om een toevoeging voor rechtsbijstand voor het maken van bezwaar tegen een zogenoemde hercontrolebeslissing van de raad.
    
        Bij besluit van 5 augustus 2016 heeft de raad deze aanvraag afgewezen. Volgens de raad kan [appellant sub 2] het bezwaar zelf of met behulp van het Juridisch Loket afhandelen. Dit standpunt heeft de raad, onder overneming van het advies van de commissie voor bezwaar (hierna: de bezwaarcommissie), gehandhaafd in het besluit op bezwaar. [appellant sub 2] kan geacht worden zelfstandig zijn belangen te behartigen, al dan niet met behulp van derden anders dan een advocaat, aldus de raad.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft het besluit van 12 december 2016 vernietigd wegens strijd met artikel 7:13, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft overwogen dat de werkwijze van de bezwaarcommissie, om de raad niet uit te nodigen voor de hoorzitting in bezwaar, hetgeen de bezwaarcommissie ook in dit geval heeft nagelaten, in strijd is met de Awb. In dit kader heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) van 26 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ5700, en 10 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:706.
    
        De rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. In dit kader heeft de rechtbank van belang geacht dat [appellant sub 2] en zijn gemachtigde de gelegenheid om het inhoudelijke debat te voeren zelf hebben laten passeren door niet ter zitting van de rechtbank te verschijnen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellant sub 2] in de aanvraag om een toevoeging niet heeft gemotiveerd waarom sprake is van feitelijke of juridische complexiteit die het verstrekken van een toevoeging zou rechtvaardigen. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat het maken van bezwaar in dit geval zodanig complex was dat [appellant sub 2] daarvoor bijstand nodig had van een advocaat.
    
    Het hoger beroep van de raad
    
    3.    De raad betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het enkele feit dat de bezwaarcommissie hem niet expliciet voor het horen heeft uitgenodigd, niet betekent dat de bezwaarcommissie heeft gehandeld in strijd met artikel 7:13, vijfde lid, van de Awb. Volgens de raad heeft de rechtbank niet onderkend dat de organisatiestructuur van de raad en zijn werkwijze in bezwaar essentieel verschillen van die van de gemeente Rotterdam, waarop de uitspraken van de CRvB zien, en dat hij het beginsel van hoor en wederhoor in zijn dagelijkse praktijk tot uiting brengt. De raad licht toe dat hij bij de behandeling van bezwaarschiften een informele aanpak hanteert. Een juridisch medewerker van de raad heeft telefonisch of per e-mail contact met de bezwaarmaker, waarbij het beleid van de raad aan de orde komt en standpunten worden uitgewisseld. Als dat contact niet tot een bevredigende oplossing leidt, wordt de zaak ter advisering aan de bezwaarcommissie voorgelegd. Of de raad gebruik maakt van de mogelijkheid om zijn standpunt op de hoorzitting nader toe te lichten, is afhankelijk van het type en de complexiteit van de zaak. De juridisch medewerker die de zaak behandelt neemt contact op met de secretaris van de betreffende hoorzitting en geeft aan of er namens de raad een vertegenwoordiger zal verschijnen. Gelet op de omvang van de organisatie en de korte lijnen gebeurt dit niet schriftelijk maar mondeling, aldus de raad. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hij zijn werkwijze inmiddels heeft aangepast. De bezwaarcommissie nodigt hem nu wel uit voor de hoorzitting, aldus de raad.
    
    3.1.    Artikel 7:13 van de Awb luidt:
    
    "1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
    
    a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
    
    b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    
    c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
    
    […]"
    
    3.2.    De bezwaarcommissie die de raad heeft geadviseerd over het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar bestond uit een externe voorzitter en twee leden, beiden medewerkers van de raad. Niet in geschil is dat dit een commissie is als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat artikel 7:13, vijfde lid, van de Awb van toepassing is en de bezwaarcommissie en de raad gehouden zijn om de verplichtingen die uit die bepaling volgen, na te leven.
    
        Het vijfde lid van artikel 7:13 van de Awb luidt: "Een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan wordt voor het horen uitgenodigd en wordt in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven." De wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 155) benadrukt dat een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan krachtens deze bepaling steeds voor de hoorzitting wordt uitgenodigd. Voor het maken van een uitzondering daarop biedt de Awb geen ruimte. Daarbij merkt de Afdeling op dat indien een uitnodiging voor de hoorzitting achterwege wordt gelaten de bezwaarcommissie daarmee voor zichzelf en de bezwaarmaker op voorhand de mogelijkheid uitsluit om op de hoorzitting een op de zaak toegespitste mondelinge reactie van het bestuursorgaan op het bezwaarschrift te vernemen. Zoals ter zitting ook is gebleken, erkent de raad dat de bezwaarcommissie hem niet heeft uitgenodigd voor de hoorzitting die in bezwaar heeft plaatsgevonden. De raad heeft toegelicht dat de bezwaarcommissie hem daarvoor niet schriftelijk of per e-mail heeft uitgenodigd en dat hij geen moment kan aanwijzen waarop hij door de bezwaarcommissie is uitgenodigd.
    
        Uit het voorgaande volgt dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de bezwaarcommissie de verplichting die is opgenomen in het vijfde lid van artikel 7:13 van de Awb niet heeft nageleefd. Dat de raad bij de behandeling van bezwaarschriften een informele aanpak hanteert, neemt niet weg dat, indien de raad besluit om zich door een commissie in de zin van artikel 7:13, eerste lid, van de Awb te laten adviseren, hij en die commissie vervolgens de verplichtingen uit die bepaling dienen na te leven, waaronder die in het vijfde lid. De Afdeling betrekt hierbij het volgende. Deze zogeheten informele aanpak zoals toegepast door de raad is erop gericht na indiening van een bezwaarschrift al in een vroegtijdig stadium contact te leggen met de indiener, uitleg te verschaffen en zo mogelijk tot overeenstemming te komen. Indien die overeenstemming wordt bereikt, leidt dit tot een door de raad geregistreerde intrekking van het bezwaarschrift. Indien echter als sluitstuk van de informele aanpak geen intrekking plaatsvindt, dient de bezwaarschriftprocedure in overeenstemming met de in de Awb neergelegde regels te worden afgewikkeld. Ook de omstandigheid dat de raad een kleine organisatie is, waarin de lijnen kort zijn, zet die verplichting niet opzij.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    4.    Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank ten onrechte bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 12 december 2016 in stand blijven.
    
    5.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vraag of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven, niet afhankelijk mag worden gesteld van het wel of niet aanwezig zijn bij de zitting van de rechtbank.
    
    5.1.    Dit betoog kan niet leiden tot het ermee beoogde resultaat. De rechtbank heeft in het kader van haar onderzoek of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 12 december 2016 in stand kunnen blijven, niet ten onrechte van belang geacht dat [appellant sub 2] in beroep in de gelegenheid is gesteld om te reageren op het standpunt van de raad.
    
    6.    [appellant sub 2] betoogt verder dat, anders dan waarvan de rechtbank en de raad zijn uitgegaan, hij wel bijstand van een advocaat nodig had voor het maken van bezwaar tegen de hercontrolebeslissing van de raad. De rechtbank is volgens [appellant sub 2] ten onrechte voorbijgegaan aan de juridische bezwaren die bestonden tegen die beslissing, welke bezwaren hij niet zelf zou hebben bedacht. In dit kader wijst [appellant sub 2] op het principiële geschil over de mogelijkheid tot peiljaarverlegging na een hercontrole.
    
    6.1.    De relevante bepalingen van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) luiden als volgt.
    
    Artikel 12, tweede lid, van de Wrb
    
    "Rechtsbijstand wordt niet verleend indien:
    
    […]
    
    g. het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet."
    
    Artikel 28, eerste lid, van de Wrb
    
    "Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:
    
    […]
    
    c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van het bestuur eenvoudig afgehandeld kan worden;
    
    […]"
    
    6.2.    De raad heeft voor de uitvoering van deze bepalingen toevoegingsbeleid vastgesteld, dat is neergelegd in zogenoemde werkinstructies. In werkinstructie B010 is het volgende vermeld:
    
        "2. Beslissing Raad voor Rechtsbijstand
    
        Bezwaar
    
        Voor bezwaar tegen een beslissing van de Raad voor Rechtsbijstand voeg je in beginsel niet toe, omdat deze zaken niet juridisch of feitelijk complex zijn. Voor de afwijzing gebruik je de volgende tekst:
    
        ‘U maakt bezwaar tegen een negatieve beslissing van de Raad voor Rechtsbijstand. U heeft hiervoor een bijdrage in de advocaatkosten verzocht. De Raad wijst dit verzoek af, omdat het bezwaar wordt gezien als een bestuurlijke heroverweging en behoort tot de aanvraag van de toevoeging. De rechtzoekende kan dit bezwaar zelf, of met behulp van het Juridisch Loket afhandelen. […]’
    
        Alleen als de zaak juridisch of feitelijk complex is kun je een toevoeging verstrekken. Voorbeelden van zaken die mogelijk complex zijn:
    
        - afwijzing op bereik
    
        - afwijzing extra uren
    
        […]"
    
    6.3.    [appellant sub 2] heeft gevraagd om een toevoeging voor rechtsbijstand voor het maken van bezwaar tegen de hercontrolebeslissing van de raad in het besluit van 1 juni 2016. De raad had [appellant sub 2] eerder, bij besluit van 8 februari 2013, een toevoeging verleend, waarbij de raad hem op basis van zijn verzamelinkomen in het zogenoemde peiljaar 2011 een eigen bijdrage had opgelegd van € 77,00. Dat verzamelinkomen was op dat moment door de Belastingdienst nog niet definitief vastgesteld. Daarom heeft de raad een hercontrole uitgevoerd. De hoogte van het definitief vastgestelde verzamelinkomen leidde volgens de raad tot een hogere eigen bijdrage. Daarom heeft de raad bij besluit van 1 juni 2016 een bedrag van € 667,00 van [appellant sub 2] gevorderd.
    
    6.4.    De rechtbank is de raad terecht gevolgd in zijn standpunt dat voor het maken van bezwaar tegen het besluit van 1 juni 2016 de bijstand van een advocaat niet noodzakelijk is. Een bezwaarprocedure is in beginsel een laagdrempelige procedure. Zoals de raad heeft aangevoerd, had [appellant sub 2], voor zover het hem niet duidelijk was wat hij moest doen, telefonisch contact kunnen opnemen met de raad voor informatie. De raad mag verwachten dat [appellant sub 2] in eigen bewoordingen kan aangeven dat hij van mening is dat de raad hem gelet op zijn financiële situatie ten onrechte een hogere eigen bijdrage heeft opgelegd. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bijstand door een advocaat daarvoor niet noodzakelijk is. Met zijn stelling dat hij bepaalde juridische bezwaren niet zelf zou hebben bedacht, gaat [appellant sub 2] eraan voorbij dat hij de hulp van andere personen of instellingen, anders dan een advocaat, had kunnen inroepen voor het maken van bezwaar. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant sub 2] in staat moet worden geacht om, eventueel met de hulp van een ander dan een advocaat, aan te voeren dat zijn financiële situatie in het jaar van de aanvraag van de toevoeging lager was dan ten tijde van het jaar waarvan de raad is uitgegaan, het peiljaar 2011. Uit het besluit van 1 juni 2016 volgt niet dat [appellant sub 2] daartegen, zoals hij aanvoert, een principieel juridisch betoog moet aanvoeren.
    
        Gezien het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het maken van bezwaar tegen het besluit van 1 juni 2016 een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijs aan [appellant sub 2] zelf kan worden overgelaten. De raad heeft de aanvraag om een toevoeging dan ook in redelijkheid kunnen afwijzen. Mede gezien hetgeen hiervoor, onder 5.1, is overwogen, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 12 december 2016 op goede gronden in stand gelaten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    De raad dient tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld. Voor de bepaling van de hoogte van die vergoeding worden deze zaak en de zaken nrs. 201706827/1/A2, 201706831/1/A2, 201706833/1/A2 en 201706834/1/A2, in welke zaken ook vandaag uitspraak is gedaan, aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb). In deze vijf zaken heeft mr. J.J.M. Boot, advocaat te Steenbergen, namens de verweerders nagenoeg gelijkluidende verweerschriften ingediend en een gezamenlijke reactie gegeven op de op verzoek van de Afdeling verstrekte nadere inlichtingen van de raad. Weliswaar is Boot daarin ingegaan op de specifieke feiten en omstandigheden van de vijf zaken, maar het onderwerp en het toetsingskader in de vijf zaken komt in zodanige mate overeen dat het redelijk is ervan uit te gaan dat in vergelijking met de behandeling van één zaak de behandeling van meer dan één zaak van de rechtshulpverlener geen reële extra inspanning hoefde te vergen. Verder heeft de Afdeling de vijf zaken gelijktijdig behandeld. De vijf zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten in hoger beroep daarom als één zaak beschouwd, waaraan met toepassing van het bepaalde in C2 van de bijlage bij het Bpb een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. Dit komt neer op een vergoeding van in totaal € 1.127,25. Dit bedrag dient te worden verdeeld over de verweerders in deze vijf zaken. Dit betekent dat de raad aan [appellant sub 2] een bedrag van € 225,45 dient te vergoeden voor het indienen van het verweerschrift en het geven van de reactie op de desgevraagde nadere inlichtingen van de raad.
    
    9.    De Afdeling ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:41, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb eenmaal griffierecht te heffen in de vijf zaken. Daartoe wordt overwogen dat het door de raad ingestelde hoger beroep niet is gericht tegen samenhangende uitspraken, nu deze uitspraken niet tegelijkertijd of in de tijd kort na elkaar zijn gedaan en aan die uitspraken niet één samenstel van feiten en omstandigheden ten grondslag ligt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 225,45 (zegge: tweehonderdvijfentwintig euro en vijfenveertig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Komduur
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018
    
    787-809.