ECLI:NL:RVS:2006:AW2292, Raad van State, 19-04-2006, 200506404/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2004 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het college) appellant onder oplegging van een dwangsom gelast twee dukdalven en een drijvend werk te verwijderen, alsmede de vaste steiger te verkleinen tot maximaal 5.00 meter uit de Zaanoevernormaallijn.

200506404/1.
      Datum uitspraak: 19 april 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats],
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 05-481 en 05-485 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 13 juni 2005 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juni 2004 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het college) appellant onder oplegging van een dwangsom gelast twee dukdalven en een drijvend werk te verwijderen, alsmede de vaste steiger te verkleinen tot maximaal 5.00 meter uit de Zaanoevernormaallijn.
    
    Bij besluit van 12 juli 2004 is het besluit van 21 juni 2004 aangepast in die zin dat de vaste steiger niet hoeft te worden verkleind en dat alleen het drijvende werk en de twee voorste dukdalven dienen te worden verwijderd.
    
    Bij besluiten van 14 december 2004 heeft het college het door appellant tegen het besluit van 21 juni 2004 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [partij], wonend te [woonplaats], tegen het besluit van 12 juli 2004 gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 juni 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem (hierna: de voorzieningenrechter) de daartegen door appellant ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 21 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 augustus 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 26 september 2005 heeft [partij], die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 21 september 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. M.R. van Buiten, advocaat te Zaandam, en het college, vertegenwoordigd door H. Busker en P.J.J. Osterling, beiden werkzaam bij het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, zijn verschenen. Tevens is daar [partij], vertegenwoordigd door mr. S.D. van Reenen gehoord. Als getuige is E. Kats, werkzaam bij het hoogheemraadschap, gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 3.5, eerste lid, onder a, van de Keur Uitwaterende Sluizen 2001/Waterkwantiteit (hierna: de Keur), is het verboden om in, onder, langs of over de boezemwateren en uitmondingen werken te maken, te veranderen, op te ruimen, te vernieuwen of te hebben. Onder het begrip "werken" wordt ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder f, verstaan "alle door menselijk toedoen ontstane of te maken constructies of inrichtingen met toebehoren, zoals bouwwerken, kunstwerken, kabels en leidingen". Het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier - de rechtsvoorganger van het college - heeft bij besluit van 10 juli 2002 ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van de Keur van dit verbod ontheffing aan appellant verleend voor het vervangen van een steiger in de Zaan tot een maximale lengte van 5,00 m uit de Zaanoevernormaallijn.    
    
    2.2.    Anders dan appellant betoogt is de voorzieningenrechter met juistheid tot het oordeel gekomen dat het college gelet op de beslissingen op bezwaar, hoewel zulks daarin niet expliciet is vermeld, geacht moet worden het besluit van 12 juli 2004 te hebben herroepen. Voorts begrijpt de Afdeling de bedoelde beslissingen aldus, dat daarbij alsnog aan appellant de last onder dwangsom is opgelegd, zoals die was neergelegd in het besluit van 21 juni 2004. Deze last, zoals na bezwaar alsnog gehandhaafd, stond derhalve bij de voorzieningenrechter ter beoordeling, hetgeen deze ook zo heeft opgevat.
    
    2.3.    De Afdeling is in de eerste plaats van oordeel dat het drijvende vlot met de daarvoor geplaatste dukdalven, zoals ook door de voorzieningenrechter is overwogen, is aan te merken als een werk in de zin van de Keur en daarmee valt onder de verbodsbepaling neergelegd in artikel 3.5, eerste lid, onder a, van de Keur. Anders dan appellant heeft betoogd is voor het aanleggen daarvan een ontheffing als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van de Keur vereist.
    
    2.4.    Met betrekking tot de vraag of de aangelegde vaste steiger langer is dan vijf meter uit de Zaanoevernormaallijn, overweegt de Afdeling het volgende.
    
        Op de tekening behorende bij de op 10 juli 2002 aan appellant verleende ontheffing staat een stippellijn getekend, gemeten op één meter uit de vaste hoek van het op de oever aanwezige atelier dat deel uitmaakt van de woning van appellant. Vanuit die stippellijn gemeten is een afstand van vijf meter getekend tot het uiteinde van de door appellant aan te leggen steiger. De tekening is gemaakt door de architect van appellant. De stippellijn op de tekening kan dan ook niet anders worden begrepen als te zijn bedoeld om die oeverlijn aan te geven. Die lijn komt ook overeen met de lijn op de ter zitting door de vertegenwoordiger van het college getoonde kaart. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling dan ook van oordeel dat de stippellijn op de tekening de Zaanoevernormaallijn aangeeft. Vast staat dat de aangelegde vaste steiger ten opzichte van de Zaanoevernormaallijn 0.80 meter te lang is.
    
    2.5.    Appellant heeft het drijvende werk zonder ontheffing en de vaste steiger in afwijking van de hem verleende ontheffing aangebracht en aldus gehandeld in strijd met artikel 3.5, eerste lid, onder a, van de Keur, en de verleende ontheffing, zodat het college ter zake handhavend kon optreden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.    Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hem niet kan worden gelast de lengte van de vaste steiger terug te brengen tot vijf meter vanuit de Zaanoevernormaallijn nu hij de steiger heeft gebouwd op aanwijzing van een medewerker van het hoogheemraadschap. De Afdeling overweegt dienaangaande het volgende.
    
    2.6.1.    In de aan appellant verleende ontheffing is voorgeschreven dat de juiste plaats van de aan te brengen oeverbeschermingsconstructie in overleg met - en op aanwijzing van - de objectbeheerder van voornoemd hoogheemraadschap diende te worden vastgesteld. Blijkens de tekening is die beschoeiing voorzien ter plaatse van de stippellijn (de Zaanoevernormaallijn). Aannemelijk is dat door de toenmalige objectbeheerder, de heer Hooijberg, met de plaats voor de beschoeiing ook de Zaanoevernormaallijn is aangewezen. Zulks is ook op verzoek van appellant ter zitting verklaard door de heer E. Kats, werkzaam bij het hoogheemraadschap. Indien appellant op aanwijzing van de [objectbeheerder], als objectbeheerder genoemd in de verleende ontheffing, tot het plaatsen van de vaste steiger op de huidige plaats is gekomen, kan hem bezwaarlijk worden verweten dat hij deze in afwijking van de bij die ontheffing behorende tekening heeft geplaatst. Voor de stelling van het college dat de [objectbeheerder] destijds uitsluitend heeft aangegeven waar de voorste dukdalven van de vaste steiger dienden te worden geplaatst, is in de stukken geen bevestiging voorhanden. Het college is niet nagegaan wat de [objectbeheerder] destijds heeft aangewezen. Daarbij komt dat met het aanwijzen van de plaats van de voorste dukdalven tevens de lengte van de steiger wordt bepaald, zodat uit deze aanwijzing volgt dat appellant nadien niet zonder meer kan worden tegengeworpen dat de steiger niet overeenkomstig de verleende ontheffing is geplaatst. Onder deze omstandigheden kan niet worden staande gehouden dat appellant had moeten begrijpen dat de aanwijzingen van de [objectbeheerder] ertoe zouden leiden dat de steiger in afwijking van de ontheffing zou worden geplaatst en dat het daarom op zijn weg had gelegen bij het college nader te informeren, zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen. Uit het voorgaande volgt dat de bestreden beslissing op bezwaar, waarbij appellant onder oplegging van een dwangsom is gelast de vaste steiger te verwijderen voor zover die langer is dan vijf meter uit de Zaanoevernormaallijn, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen. Het college zal alsnog dienen te onderzoeken of de objectbeheerder destijds ter zake van het aanleggen van de vaste steiger aan appellant al dan niet een onjuiste aanwijzing heeft gegeven en met inachtneming van de daarbij betrokken belangen van derden opnieuw moeten beslissen of in dit geval zonder meer tot het verkleinen van de aangelegde steiger kon worden gelast.
    
    2.7.    Ter zake van het drijvende werk met de twee dukdalven overweegt de Afdeling dat de voorzieningenrechter op goede gronden tot de slotsom is gekomen dat geen concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts is de voorzieningenrechter op goede gronden terecht tot het oordeel gekomen dat het college daartegen in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen besluiten.
    
    2.8.    Gelet op het voorgaande is het hoger beroep voor zover dit betrekking heeft op het drijvende werk met de dukdalven ongegrond, hetgeen leidt tot bevestiging van de aangevallen uitspraak in zoverre. Het hoger beroep is voor zover dit ziet op de vaste steiger gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van appellant voor zover dit is gericht tegen het onderdeel van het in de bestreden beslissing op bezwaar neergelegde handhavingsbesluit dat ziet op de vaste steiger, alsnog gegrond verklaren en de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het college dient ter zake een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    2.9.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep, voor zover dit is gericht tegen de ongegrondverklaring bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 13 juni 2005, nos. AWB 05-481 en 05-485, van het beroep tegen de last onder dwangsom strekkende tot verwijdering van een deel van de vaste steiger, gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 13 juni 2005, in zoverre;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier van 14 december 2004 voorzover dat ziet op de vaste steiger;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bijloos    w.g. Van Meurs-Heuvel
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2006
    
    47-515.