ECLI:NL:RVS:2016:3065, Raad van State, 16-11-2016, 201509095/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 22 mei 2014 heeft het college vergunning verleend voor het onttrekken en retourneren van grondwater in het eerste watervoerende pakket voor een periode van drie jaar voor de locaties [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te [plaats].

201509095/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 november 2015 in zaken nrs. 14/11565 en 15/234 in het geding tussen onder meer:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 22 mei 2014 heeft het college vergunning verleend voor het onttrekken en retourneren van grondwater in het eerste watervoerende pakket voor een periode van drie jaar voor de locaties [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te [plaats].
    
    Bij besluit van 28 november 2014 heeft het college de door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de besluiten gehandhaafd en de motivering van deze besluiten aangevuld.
    
    Bij uitspraak van 13 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.L. Biemold en C.C.L. van der Pijl, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] exploiteert een glastuinbedrijf. Om de kassen te kunnen verwarmen en koelen heeft hij op de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te [plaats] openbodemenergiesystemen voor koude-warmteopslag (hierna: het KWO-systeem) in het eerste watervoerende pakket aangelegd en in gebruik genomen. [appellant] onttrekt en retourneert het grondwater zonder de op grond van de Waterwet daartoe benodigde vergunningen.
    
    Er zijn vervolgens alsnog waterwetvergunningen voor het KWO-systeem aangevraagd. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunningen in beginsel geweigerd moeten worden, omdat de aangevraagde activiteiten in strijd zijn met het beleid zoals neergelegd in het Provinciaal Waterplan Zuid-Holland 2010-2015 (hierna: het Waterplan). Volgens het college staat dit beleid niet toe dat het eerste watervoerende pakket wordt benut ten behoeve van een KWO-systeem. Het beleid is er volgens het college voorts op gericht om te voorkomen dat aangevraagde bodemenergiesystemen negatieve effecten hebben op nabijgelegen, reeds vergunde, bodemenergiesystemen. Het college stelt zich verder op het standpunt dat het KWO-systeem van [appellant] negatieve effecten heeft op het nabijgelegen bodemenergiesysteem van [bedrijf].
    
    Ten tijde van de besluiten van 22 mei 2014 waren er echter geen functies binnen het eerste watervoerende pakket die door het KWO-systeem beïnvloed konden worden. Daarnaast kon het bodemenergiesysteem van [bedrijf] op dat moment ondanks het KWO-systeem van [appellant] wel voorzien in klimaatbeheersing, en zou door het per direct uitschakelen van dat KWO-systeem de bedrijfsvoering van [appellant] in gevaar komen. Gelet hierop heeft het college besloten de aangevraagde vergunningen toch te verlenen, maar slechts voor een periode van drie jaar, teneinde [appellant] de tijd te geven om een alternatief voor het KWO-systeem te onderzoeken en te realiseren. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bij het besluit op bezwaar terecht de verleende vergunningen in stand heeft gelaten.
    
    [appellant] is het niet eens met deze uitspraak, omdat hij vindt dat het college ten onrechte de vergunningen heeft verleend voor een periode van drie jaar in plaats van voor onbepaalde tijd.
    
    2. Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet is het, voor zover hier van belang, verboden zonder daartoe strekkende vergunning van gedeputeerde staten grondwater te onttrekken of water te infiltreren ten behoeve van een bodemenergiesysteem.
    
    Ingevolge artikel 6.21 wordt, voor zover hier van belang, een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, is de toepassing van de Waterwet gericht op:
    
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    3. In geschil is of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college terecht geweigerd heeft de vergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen vanwege strijd met de doelstellingen uit artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet.
    
    Het college heeft beleid opgesteld waaruit volgt hoe het college concreet toepassing geeft aan de doelstellingen uit artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet. Dit beleid was ten tijde van het besluit op bezwaar van 28 november 2014 neergelegd in het Waterplan en het bijbehorende Toetsingskader vergunningverlening bodemenergie (hierna: het Toetsingskader).
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de aanvragen heeft getoetst aan het Waterplan en het Toetsingskader, omdat dit beleid mogelijk gewijzigd zou worden. [appellant] wijst er voorts op dat het college doende is een bodemenergieplan op te stellen.
    
    4.1. Zoals onder 3 is overwogen, was het op de vergunningaanvragen van toepassing zijnde beleid ten tijde van het besluit op bezwaar neergelegd in het Waterplan en het bijbehorende Toetsingskader. Er was op dat moment geen bodemenergieplan vastgesteld. Weliswaar was toen al duidelijk dat in de nabije toekomst nieuw beleid zou worden vastgesteld, maar het was nog niet bekend wat de precieze inhoud van dat nieuwe beleid zou zijn. Volgens het college was er ook geen aanleiding om te veronderstellen dat het beleid dusdanig zou veranderen, dat een KWO-systeem in het eerste watervoerende pakket daardoor wel zou zijn toegestaan. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college het Waterplan en het Toetsingskader niet aan zijn besluit ten grondslag had mogen leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het aangevraagde KWO-systeem geen nadelige effecten heeft op het reeds vergunde bodemenergiesysteem van [bedrijf]. [appellant] voert daartoe aan dat het systeem van [bedrijf] geen rendementsverlies leidt door het (reeds gerealiseerde) KWO-systeem van [appellant] en dat [bedrijf] ook zelf heeft verklaard geen negatieve gevolgen hiervan te ondervinden.
    
    5.1. Uit het Waterplan volgt dat negatieve interferentie van een bodemenergiesysteem met een ander bodemenergiesysteem zoveel mogelijk moet worden voorkomen.
    
    5.2. In onder andere het door [appellant] bij de aanvragen gevoegde rapport "Effectenstudie WKO Bloemenlaan (3 doubletten)" van Mos Grondmechanica B.V. van 5 februari 2014 staat dat gebruik van het KWO-systeem van [appellant] op de drie locaties leidt tot een cumulatief maximaal energetisch verlies van het bodemenergiesysteem van [bedrijf] van 11%. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat aannemelijk is dat het door [appellant] aangevraagde systeem leidt tot negatieve interferentie, namelijk rendementsverlies, met het systeem van [bedrijf]. Dat [bedrijf] heeft verklaard geen last te hebben van het systeem van [appellant], wat daar ook van zij, leidt niet tot een ander oordeel, nu hieruit niet kan worden afgeleid dat de conclusie uit voornoemd rapport van 5 februari 2014 onjuist is. Dat [bedrijf] op dit moment geen overlast ervaart, betekent immers niet dat dat ook objectief bezien het geval is of dat dat niet nog in de toekomst kan gebeuren.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het aangevraagde KWO-systeem in strijd is met het beleid dat KWO-systemen in principe niet in het eerste watervoerende pakket mogen worden gerealiseerd. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met bijzondere omstandigheden. Volgens hem volgt uit de zinsnede "in principe" dat in het geval van bijzondere omstandigheden toch een bodemenergiesysteem in het eerste watervoerende pakket is toegestaan. [appellant] meent dat in dit geval sprake is van dergelijke omstandigheden, zo begrijpt de Afdeling het betoog, omdat het aangevraagde KWO-systeem in het eerste watervoerende pakket geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu.
    
    6.1. In bijlage 7 van het Waterplan staat dat ter voorkoming van interferentie met andere functies, KWO-systemen in glastuinbouwgebied in principe naar een dieper gelegen watervoerend pakket moeten uitwijken. Het eerste watervoerende pakket wordt namelijk voor verscheidene doeleinden gebruikt, zoals bijvoorbeeld voor ondergrondse hemelwateropslag. In het Toetsingskader staat dat van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien in een bodemenergieplan een afweging is gemaakt van de mogelijkheden en belemmeringen in het eerste watervoerend pakket. Voor het aanvragen van een vergunning voor een open bodemenergiesysteem in het eerste watervoerende pakket, is volgens het Toetsingskader een randvoorwaarde dat het systeem in de beleidsregel en het daaraan ten grondslag liggende bodemenergieplan is opgenomen. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat dit beleid niet onredelijk is.
    
    6.2. Gelet op het Toetsingskader kan alleen vergunning worden verleend voor een KWO-systeem in het eerste watervoerende pakket indien er een bodemenergieplan is opgesteld en de aanvraag hiermee in overeenstemming is. Voor de gemeente ’s-Gravenzande was echter geen bodemenergieplan opgesteld. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de zinsnede "in principe" in het Waterplan in dit geval niet de ruimte biedt om alsnog een vergunning voor een KWO-systeem in het eerste watervoerende pakket te verlenen. Of het systeem al dan niet nadelige gevolgen heeft voor het milieu is daarbij niet van belang, aangezien het gebruik van het eerste watervoerende pakket ook nadelige gevolgen kan hebben voor andere functies in het eerste watervoerende pakket als het geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu. In het betoog van [appellant] kan dan ook geen aanleiding gevonden worden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de vergunningen voor onbepaalde tijd had moeten verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voor hem niet mogelijk is een KWO-systeem te realiseren in het tweede watervoerende pakket. [appellant] stelt voorts dat het verwijderen van het reeds gerealiseerde KWO-systeem in het eerste watervoerende pakket en het aanleggen van een ander systeem voor hem erg duur zou zijn.
    
    7.1. Volgens het college is het wel mogelijk om een bodemenergiesysteem in het tweede watervoerende pakket te realiseren. Voor zover [appellant] aanvoert dat dit niet mogelijk is omdat er problemen zijn met de doorlatendheid tussen het eerste en tweede watervoerende pakket, stelt het college zich op het standpunt dat lekkages kunnen worden voorkomen indien op de juiste wijze wordt geboord en afgedicht. Daarnaast is het volgens het college mogelijk om bijvoorbeeld te kiezen voor een gesloten bodemenergiesysteem of een systeem van conventioneel verwarmen en koelen. Gelet op deze standpunten van het college is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat het voor [appellant] niet onmogelijk is om een ander systeem te realiseren. [appellant] heeft niet gemotiveerd uiteengezet waarom deze conclusie onjuist is. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Gelet hierop en gelet op de omstandigheid dat het voor risico van [appellant] komt dat hij al een bodemenergiesysteem heeft aangelegd zonder te beschikken over de daarvoor vereiste vergunning, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college de vergunning voor onbepaalde tijd had moeten verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij vergunningen voor onbepaalde tijd had moeten krijgen, omdat het college ook een vergunning voor het onttrekken en retourneren van grondwater in het eerste watervoerende pakket voor onbepaalde tijd heeft verstrekt aan Prominent. [appellant] wijst erop dat ook andere kwekers in Nederland over dergelijke waterwetvergunningen beschikken.
    
    8.1. Het college heeft uiteengezet dat Prominent in eerste instantie een vergunning had gekregen voor een bodemenergiesysteem in het tweede watervoerende pakket, maar dat het door onvoorziene omstandigheden toch niet mogelijk bleek te zijn om in dit watervoerende pakket een bodemenergiesysteem te realiseren. Gelet op de reeds gemaakte kosten en de overmachtssituatie heeft het college besloten alsnog een vergunning voor een systeem in het eerste watervoerende pakket te verlenen. Deze specifieke situatie is niet gelijk aan de situatie van [appellant]. Bij de vergunningverlening aan Prominent is immers steeds het uitgangspunt geweest om een bodemenergiesysteem in het tweede watervoerende pakket aan te leggen en waren zowel Prominent als het college van mening dat dit ook mogelijk zou zijn. [appellant] heeft daarentegen vergunningen aangevraagd voor het eerste watervoerende pakket. Voor zover ook in de situatie van [appellant] het niet mogelijk zou zijn een KWO-systeem te realiseren in het tweede watervoerende pakket, daargelaten dat [appellant] dat niet aannemelijk heeft gemaakt, kan dat niet zoals bij Prominent als onvoorziene omstandigheid worden aangemerkt.
    
    Wat betreft de verwijzing van [appellant] naar andere kwekers in Nederland die een bodemenergiesysteem in het eerste watervoerende pakket hebben, overweegt de Afdeling dat [appellant] deze stelling, nog daargelaten de relevantie ervan voor deze zaak, niet nader heeft onderbouwd.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht niet geconcludeerd dat het college vanwege het gelijkheidsbeginsel de vergunningen voor onbepaalde tijd had moeten verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college, gelet op het door het college gehanteerde beleid, terecht heeft geconcludeerd dat het verlenen van de aangevraagde vergunningen voor onbepaalde tijd in strijd zou zijn met de doelstellingen uit artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet en dat het college de vergunningen daarom gelet op artikel 6.21 van de Waterwet terecht niet voor onbepaalde tijd heeft verleend.
    
    Overigens is ter zitting gebleken dat indien voor het einde van de vergunde periode van drie jaar blijkt dat het KWO-systeem van [appellant] in de toekomst wel toegestaan zal zijn, het college in beginsel bereid is [appellant] toe te staan om ook in de tussenliggende periode van zijn systeem gebruik te maken.
    
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
    
    262-811.