ECLI:NL:RVS:2012:BW5959, Raad van State, 16-05-2012, 201112578/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juni 2009 heeft het college, voor zover thans van belang, goedkeuring verleend aan het door het algemeen bestuur van het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht bij besluit van 26 november 2008 vastgestelde peilbesluit voor de polder Mijnden (hierna: het goedkeuringsbesluit).

201112578/1/A2.
      Datum uitspraak: 16 mei 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellante sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te respectievelijk Breukelen en Nieuwersluis, gemeente Stichtse Vecht (hierna: [appellanten sub 1]), 
      2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G], [appellante sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te respectievelijk Nieuwersluis en Breukelen, gemeente Stichtse Vecht (hierna tezamen: [appellant sub 2] en anderen),
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 27 oktober 2011 in zaken nrs. 09/2169, 09/2501, 09/2515 en 09/2519 in het geding tussen:
    
    
      [appellanten sub 1],
      [appellant sub 2] en anderen en [wederpartij]
    
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 juni 2009 heeft het college, voor zover thans van belang, goedkeuring verleend aan het door het algemeen bestuur van het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht bij besluit van 26 november 2008 vastgestelde peilbesluit voor de polder Mijnden (hierna: het goedkeuringsbesluit).
    
    Bij uitspraak van 27 oktober 2011, verzonden op 28 oktober 2011, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellanten sub 1] alsmede [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2011, en [appellant sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 7 december 2011, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] en anderen hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 2 januari 2012. [appellanten sub 1] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 3 januari 2012.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het algemeen bestuur een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 2] en anderen alsmede [appellante sub 1A] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201107104/1/A2, ter zitting behandeld op 7 maart 2012, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. A.J. Veeman, advocaat te Zwolle, [appellant sub 2] in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Peters en ir. J.M. Dolmans-Camu, werkzaam bij de provincie Utrecht, zijn verschenen. Tevens is verschenen het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door M.J.M. Jacobs, ir. M. Wensing, dr. D.J. Rip en A.C. Schogt, allen werkzaam bij Waternet.
    
    Na de zitting zijn de zaken van elkaar gesplitst.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 148 van de Waterschapswet, zoals dat luidde ten tijde van belang, zijn, buiten de bij de wet aangewezen besluiten, voor zover zulks bij reglement is bepaald, slechts de besluiten van het waterschapsbestuur die betrekking hebben op de regeling van de waterbeheersing en de beslissingen van dat bestuur tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken door het waterschap aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen.
    
    Ingevolge artikel 149 kan de goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
    
    Ingevolge artikel 151, eerste lid, kan in afwijking van artikel 8:2, onderdeel c, van de Algemene wet bestuursrecht beroep worden ingesteld tegen een besluit van gedeputeerde staten inzake goedkeuring.
    
    2.2. Het algemeen bestuur heeft op 26 november 2008 het Watergebiedsplan Zuidelijke Vechtplassen vastgesteld. Dit plan omvat een waterinrichtingsplan alsmede peilbesluiten voor de polders Loenderveen, Muyeveld, Breukelen-Proostdij en Mijnden. Het geschil in deze zaak heeft betrekking op de goedkeuring door het college van het peilbesluit voor de polder Mijnden. Dit peilbesluit voorziet in een peilverlaging van 10 cm voor het westelijk deel van de polder, peilvak 59-1, en een flexibel peil in het oostelijk deel van de polder, peilvak 59-2.
    
    2.3. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur door bij het peilbesluit uit te gaan van een verouderde bodemkaart, eraan voorbij is gegaan dat de agrarische gebieden thans grotendeels niet meer uit veen, maar uit klei bestaan en voor een grotere drooglegging in aanmerking komen dan waarin het peilbesluit voorziet. Zij voeren aan, onder verwijzing naar het gewenste grond- en oppervlaktewaterregime (de GGOR), dat er voor klei- en veengronden andere droogleggingen gelden en dat als de grondsoort wijzigt, ook het peil moet worden gewijzigd. Volgens [appellant sub 2] en anderen leidt de nieuwe bodemkaart tot een lager peil voor het westelijk deel van de polder.
    
    2.3.1. Aangezien de nieuwe bodemkaart ten tijde van het nemen van het peilbesluit niet beschikbaar was, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het algemeen bestuur hiermee geen rekening heeft kunnen houden. Ook ten tijde van het goedkeuringsbesluit van het college was de nieuwe kaart niet gereed voor gebruik. Op de nieuwe bodemkaart is een gedeelte van de westkant van de polder Mijnden aangemerkt als kleigrond, terwijl dat voorheen veen was. Anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, biedt die kaart geen grond voor de conclusie dat voor de westkant van de polder het peil verder verlaagd moet worden. In de beleidsnota Richtlijnen Peilbeheer, vastgesteld door het algemeen bestuur op 28 augustus 2003, is ervoor gekozen om verschillende vormen van grondgebruik, zoals natuur en landbouw, binnen één polder mogelijk te maken door het begrenzen van één peilgebied met een zo goed mogelijk peil voor het gehele gebied. Het beleid van het algemeen bestuur is gericht op het beperken van verdere maaivelddaling en onregelmatige daling van de bodem. Een verdere verlaging van het peil voor het westelijk gebied dan de in het peilbesluit opgenomen 10 cm, heeft het ongewenste gevolg dat ter plaatse van het resterende veen het maaiveld versneld daalt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit aan het peilbesluit ten grondslag liggende beleid van het algemeen bestuur op dit punt niet als kennelijk onredelijk of anderszins onaanvaardbaar kan worden aangemerkt en dat het college in het goedkeuringsbesluit daaraan heeft mogen toetsen. Het algemeen bestuur heeft ter zitting uiteengezet dat de verschuiving in de verhouding tussen het oppervlak klei en veen op de nieuwe bodemkaart, gezien de zettingsgevoeligheid van het gebied en voormeld beleid, geen aanleiding is om het peil verder te verlagen dan de 10 cm waarin het peilbesluit voorziet. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het goedkeuringsbesluit van het college op dit punt in strijd is met het recht of het algemeen belang.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellant sub 2] en anderen alsmede [appellanten sub 1] betogen - kort samengevat - dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het algemeen bestuur bij de vaststelling van het peil voor het oostelijk deel van de polder in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van de functie (toekomstige) natuur.
    
    2.4.1. Volgens de Richtlijnen peilbeheer is de peilkeuze in beginsel gericht op de formele functies die in het waterbeheersplan aan het watersysteem zijn toegekend. De waterhuishoudkundige functies van onder meer de polder Mijnden zijn vastgesteld in het Waterhuishoudingsplan 2005-2010 van de provincie Utrecht en opgenomen in het Waterbeheersplan Amstel, Gooi en Vecht 2006-2009 van het hoogheemraadschap. Bij de vaststelling van die functies zijn de formele bestemmingen in het bestemmingsplan betrokken alsmede de eigendomssituatie en het huidige legale gebruik. Het oostelijk deel van de polder heeft volgens de functiekaart van het Waterbeheersplan de functie natuur en de functie toekomstige natuur. Het gedeelte met de functie toekomstige natuur is thans nog gedeeltelijk agrarisch in gebruik bij pachters. De rechtbank heeft terecht de keuze voor het opnemen van de functie toekomstige natuur in dit gebied met het oog op de - ten tijde van het nemen van het peilbesluit en het goedkeuringsbesluit - door Staatsbosbeheer als eigenaar van de gronden gewenste natuurontwikkeling niet onredelijk geacht. Daarbij is terecht betrokken dat de positie van pachters niet op een lijn is te stellen met die van eigenaars en dat dit betekenis heeft voor de door het algemeen bestuur te maken belangenafweging. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het algemeen bestuur bij de vaststelling van het peil voor het oostelijk deel van de polder in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van de functie (toekomstige) natuur. Het door [appellant sub 2] en anderen overgelegde Akkoord van Utrecht van 9 juni 2011, waarin naar aanleiding van de door het kabinet aangekondigde herijking van de Ecologische Hoofdstructuur afspraken zijn neergelegd tussen de betrokken partijen over de realisatie daarvan, leidt niet tot een ander oordeel nu het dateert van ruim na het peilbesluit en het goedkeuringsbesluit, zodat in die besluiten daarmee geen rekening kon worden gehouden. Dat ingevolge het geldende bestemmingsplan ter plaatse sprake is van een agrarische bestemming en wijziging in de bestemming natuur alleen op verzoek van de eigenaar en grondgebruiker mogelijk is, voor zover de agrarische structuur daardoor niet onevenredig wordt aangetast, zoals [appellant sub 2] en anderen alsmede [appellanten sub 1] aanvoeren, leidt evenmin tot een ander oordeel. De ingevolge het bestemmingsplan ter plaatse geldende bestemming is immers reeds betrokken bij de vaststelling van de waterhuishoudkundige functies. Anders dan [appellant sub 2] en anderen aanvoeren, houdt het algemeen bestuur voldoende rekening met het bestaande agrarische gebruik in het oostelijk gebied. Voor landbouwpercelen in dat gebied wordt ontheffing verleend van het daar krachtens het peilbesluit geldend flexibel peil en wordt een jaarpeil toegekend van NAP -1,52 m. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college door de door het algemeen bestuur gemaakte keuze goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met het recht of het algemeen belang.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen, is de rechtbank uitgegaan van het juiste huidige peilregime. Dat regime is neergelegd in het peilbesluit uit 1971. Dat het actuele, feitelijk peil daarvan afwijkt, leidt niet tot een ander oordeel. Uit het Watergebiedsplan Zuidelijke Vechtplassen kan overigens worden afgeleid dat bij de vaststelling van het daarvan deel uitmakende peilbesluit is betrokken dat het actuele peilbeheer afwijkt van het peilbesluit uit 1971.
    
    2.6. [appellant sub 2] en anderen betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur bij de vaststelling van het peil niet heeft kunnen afgaan op de onderzoeksrapporten van adviesbureau Tauw en Waternet. Hun stelling dat in 2009 en 2010 tweemaal een overstroming van de gronden en de erven heeft plaatsgevonden, biedt geen grondslag voor het oordeel dat het algemeen bestuur niet op die rapporten heeft kunnen afgaan. Daarbij is van belang dat zij geen rapport van een terzake deskundige hebben overgelegd.
    
    2.7. [appellant sub 2] en anderen alsmede [appellanten sub 1] betogen - kort samengevat - dat de rechtbank ten aanzien van de peilverhoging van 8 cm voor de twee landbouwpercelen van [appellant sub 2B] en [appellant sub 1B] in het oostelijk deel van de polder ten onrechte heeft overwogen dat de drooglegging voldoet aan de norm van maximaal 60 cm voor veengebieden en dat die percelen goed geschikt blijven voor agrarische bedrijfsvoering. Zij voeren aan dat voor het agrarisch gebruik juist een peilverlaging nodig is, omdat er sprake is van kwel en door de daling van het maaiveld sinds het vorige peilbesluit uit 1971 de drooglegging kleiner is geworden.
    
    2.7.1. Het algemeen bestuur heeft bij de vaststelling van het Watergebiedsplan Zuidelijke Vechtplassen, waarvan het peilbesluit voor de polder Mijnden deel uitmaakt, de bevindingen van diverse onderzoeken betrokken. Zo is de maaivelddaling berekend aan de hand van metingen van het hoogheemraadschap uit de jaren zestig, begin 1990 en 2004. Voorts heeft het algemeen bestuur ten behoeve van het bepalen van het gewenste grondwaterpeil onderzoek laten uitvoeren door adviesbureau Tauw, dat een grondwatermodel heeft opgesteld, waarmee onder meer kwel is berekend. Om inzicht te krijgen in wateroverlast en mogelijk benodigde waterberging, is het watersysteem getoetst aan de werknormen van het Nationaal bestuursakkoord Water. De bevindingen zijn neergelegd in het rapport "Watersysteemanalyse Zuidelijke Vechtplassen" van Waternet van 17 april 2008. Daarin is over de polder Mijnden geconcludeerd dat het watersysteem zowel in de huidige als de toekomstige situatie voldoet aan voormelde normen.
    
    2.7.2. In het peilbesluit is voor het oostelijk deel van de polder een flexibel peil ingesteld ten behoeve van de natuurfunctie en de toekomstige natuurfunctie. Dit peil kan variëren tussen NAP -1,52 m en -1,17 m. Voor het agrarisch gebruik van een gedeelte van dit gebied wordt ontheffing verleend van het flexibel peil en een jaarpeil van NAP -1,52 toegekend. Voor twee landbouwpercelen in dit deel van de polder betekent dit een peilverhoging van 8 cm. De drooglegging van deze twee percelen wijzigt daardoor van gemiddeld 65 tot 68 cm naar ongeveer 57 tot 60 cm. Met deze gewijzigde drooglegging is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voldaan aan de norm van maximaal 60 cm voor veengebieden en zijn de desbetreffende gebieden goed geschikt gebleven voor agrarische bedrijfsvoering. Dat het perceel van [appellant sub 1B] is gelegen langs het waterleidingkanaal waar de grondwaterstanden door kwel hoger zijn, zoals [appellanten sub 1] stellen, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals hiervoor onder 2.7.1 is overwogen, is met de hoeveelheid kwel rekening gehouden bij het peilbesluit. Dit geldt evenzeer voor de daling van het maaiveld. [appellant sub 2] en anderen alsmede [appellanten sub 1] kunnen dan ook niet worden gevolgd in hun betoog dat de situatie ter plaatse dusdanig is verslechterd door het peilbesluit, dat sprake is van een onevenwichtige belangenafweging en een onzorgvuldige voorbereiding van dat besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. Voor zover [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte overwegingen heeft gewijd aan de ecologische inrichting van de oevers in het plangebied, zij vermeld dat het hier overwegingen betreft die niet dragend zijn voor de beslissing in de aangevallen uitspraak. Hetgeen [appellant sub 2] en anderen daartegen hebben aangevoerd, kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
    
    2.9. [appellant sub 2] en anderen betogen tot slot dat de peilschaal op het gemaal een te laag peil aangeeft waardoor het peilbesluit onzorgvuldig is genomen. Nu zij hun daaraan ten grondslag liggende stelling dat de peilschaal minimaal 3 cm hoger is opgehangen dan voorheen, niet met bewijsstukken hebben gestaafd, faalt hun betoog reeds hierom.
    
    2.10. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Jansen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2012
    
    609.