ECLI:NL:RVS:2014:1629, Raad van State, 07-05-2014, 201304445/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast alle tunnelkassen op de percelen aan de [locatie] te Zwartemeer (hierna: de percelen) te verwijderen en verwijderd te houden.

201304445/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), gevestigd, respectievelijk wonend te Zwartemeer, gemeente Emmen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Groningen, van 2 april 2013 in zaak nr. 12/1277 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast alle tunnelkassen op de percelen aan de [locatie] te Zwartemeer (hierna: de percelen) te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 14 juni 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard met dien verstande dat aan [appellant] een termijn van drie maanden na dagtekening van de brief waarin het besluit is neergelegd, wordt gegeven om alsnog aan de opgelegde last te voldoen.
    
    Bij uitspraak van 2 april 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2014, waar A. [appellant], bijgestaan door mr. W.N. de Boer, advocaat te Tynaarlo, en het college, vertegenwoordigd door A.J. Jager, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op de percelen zijn negen tunnelkassen geplaatst. De kassen bestaan uit metalen bogen, waarover doorzichtig folie gespannen kan worden. De kassen hebben een lengte van 40 tot 50 meter, zijn enkele meters breed en ongeveer drie meter hoog. De bogen zijn gedurende het gehele jaar op de percelen aanwezig. Gedurende drie maanden in de winter is over de bogen folie gespannen ter bescherming van de aanwezige planten.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Emmen"(hierna: het bestemmingsplan) rust op de percelen de bestemming "Agrarisch gebied (zonder bouwperceel)".
    
    Ingevolge artikel 2.6, eerste lid van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijvigheid met bijbehorende andere bouwwerken.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder g, wordt onder bouwwerk verstaan elke constructie van enige omvang van hout, metaal, steen of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
    
    Ingevolge die bepaling, aanhef en onder h, wordt onder een gebouw verstaan elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijk overdekt (lees: toegankelijke overdekte) geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
    3. Voor het oprichten van de tunnelkassen is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vereist. Deze is evenwel niet verleend. Het college was derhalve bevoegd handhavend tegen de tunnelkassen op de percelen op te treden.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, nu de tunnelkassen ingevolge het bestemmingsplan zijn toegestaan, zodat er concreet zicht op legalisering is. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte de tunnelkassen als gebouwen in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder h, van de planschriften heeft aangemerkt. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de uitspraak van 16 maart 2011, in zaak nr. 201006064/1/H1, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat een pergola geen gebouw is, hem niet kan baten. Voorts heeft zij niet gemotiveerd waarom zij geen aansluiting heeft gezocht bij de jurisprudentie waarin een voetbalkooi als bouwwerk, geen gebouw zijnde, is aangemerkt, aldus [appellant]. Volgens [appellant] heeft de rechtbank evenmin onderkend dat de tunnelkassen geen gebouwen zijn, omdat zij niet voldoen aan de eisen die in het Bouwbesluit 2003 aan een gebouw met een agrarische gebruiksfunctie worden gesteld.
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de tunnelkassen gebouwen zijn in de zin van in artikel 1.1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften en derhalve volgens het bestemmingsplan "Buitengebied Emmen" niet zijn toegestaan, zodat er in zoverre geen concreet zicht op legalisering daarvan bestaat. De tunnelkassen vormen vanwege de daarover gespannen folie overdekte met wanden omsloten ruimten en zijn vanwege hun hoogte voor mensen toegankelijk. Daarbij is van belang dat voor de beantwoording van de vraag of de tunnelkassen als gebouw moeten worden aangemerkt, moet worden uitgegaan van de constructie, waarin over de bogen folie is gespannen, nu de folie tenminste gedurende een aaneengesloten periode van drie maanden aanwezig is. Aan de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 16 maart 2011 komt niet de betekenis toe die hij daaraan gehecht wenst te zien, nu de pergola aan de orde in die uitspraak in tegenstelling tot de tunnelkassen een open constructie van aluminium staanders en liggers heeft waarover een zonwerend doek als overkapping kan worden gerold. Voorts is het niet-waterdichte zonwerend doek van de pergola in de uitspraak van 16 maart 2011 alleen aan de achtergevel van de pergola bevestigd en is het naar zijn aard niet bedoeld om voor lange tijd aaneengesloten over de pergola te zijn gerold. De omstandigheden, als gesteld, dat het dunne folie van de tunnelkassen lichter is dan het doek van de pergola en de tunnelkassen niet zijn ingericht voor verblijf, leiden niet tot het daarmee door [appellant] beoogde doel. Deze omstandigheden, zijn gelet op artikel 1.1, aanhef en onder h, van de planvoorschriften, anders dan het vormen van een overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte, niet van belang voor het antwoord op de vraag of een bouwwerk een gebouw is. Evenmin is daarvoor gelet op die bepaling van belang of de tunnelkassen voldoen aan het Bouwbesluit 2003 (thans: Bouwbesluit 2012). Reeds omdat een voetbalkooi, anders dan de met folie bespannen tunnelkassen, niet overdekt is, kan het door [appellant] gestelde dat een voetbalkooi in de jurisprudentie is aangemerkt als bouwwerk, geen gebouw zijnde, hem evenmin baten.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat rechtbank heeft miskend dat, nu volgens het bestemmingsplan "Buitengebied Emmen 2011" teeltondersteunende voorzieningen zijn toegestaan, het college dat bij zijn belangenafweging had dienen te betrekken, ondanks dat ten tijde van het besluit van 14 juni 2012 nog geen ontwerp van dat bestemmingsplan ter inzage was gelegd en om die reden geen concreet zicht op legalisering bestond.
    
    6.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Emmen 2011" rust op de percelen de bestemming "Agrarisch met waarden - Grootschalige Veenontginningen".
    
    Ingevolge artikel 16.1, aanhef en onder h, van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor een kwekerij met bestaande teeltondersteunende voorzieningen ter plaatse van de aanduiding "Specifieke vorm van bedrijf-kwekerij".
    
    Ingevolge artikel 16.2.1, aanhef en onder a, mogen op deze gronden geen gebouwen worden opgericht.
    
    Ingevolge artikel 16.3.1, aanhef en onder b, kan het college met een omgevingsvergunning afwijken van artikel 16.2.1, onder a, en toestaan dat niet-permanente teeltondersteunende voorzieningen ten behoeve van de seizoenteelt worden gerealiseerd indien de voorzieningen niet langer worden gebruikt dan 6 maanden per jaar.
    
    6.2. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college handhavend optreden ten onrechte niet onevenredig heeft geacht, omdat de tunnelkassen onder het bestemmingsplan "Buitengebied Emmen 2011" zijn toegestaan. Niet alleen is het ontwerp daarvan eerst na het besluit van 14 juni 2012, te weten op 4 juli 2012, ter inzage gelegd, maar bovendien zijn op de percelen volgens artikel 16.2.1, aanhef en onder a, van dat bestemmingsplan geen gebouwen toegestaan. Dat met toepassing van 16.3.1, aanhef en onder b, van de planregels een omgevingsvergunning voor niet-permanente teeltondersteunende voorzieningen voor het afwijken van die bepaling kan worden verleend, kan [appellant] niet baten. Daarbij is van belang dat het college zich, anders dan [appellant], op het standpunt stelt dat de tunnelkassen geen niet-permanente teeltondersteunende voorzieningen zijn als bedoeld in die bepaling, maar permanente teeltondersteunende voorzieningen. Voorts heeft het college toegelicht dat het ten aanzien van de tunnelkassen geen planologische medewerking wenst te verlenen, omdat die volgens hem een ongewenste uitwerking hebben op de landschappelijke waarde van de omgeving, hetgeen goed waarneembaar is door de ligging van de woningen in het gebied en de weg "Dorpshuiswijk". De Afdeling begrijpt dit standpunt aldus, dat ook indien de tunnelkassen niet-permanente teeltondersteunende voorzieningen zouden zijn, het college daaraan geen medewerking wenst te verlenen.
    
    Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat de tunnelkassen onder het bestemmingsplan "Buitengebied Emmen 2011" evenmin zijn toegestaan, rechtens onhoudbaar is en de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het betoog van [appellant] dat de begunstigingstermijn te kort is, dient buiten bespreking te blijven, aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Huijben
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2014
    
    313-757.