ECLI:NL:RVS:2018:2311, Raad van State, 11-07-2018, 201706249/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 september 2015 heeft het college de definitieve verrekening van de grenscorrectie Haskerdijken/Nieuwebrug vastgesteld. Het te verrekenen bedrag dat de gemeente Heerenveen is verschuldigd aan de gemeente De Fryske Marren is vastgesteld op € 1.471.284,00.

201706249/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren (hierna: DFM),
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 juli 2017 in zaak nr. 16/2623 in het geding tussen:
    
    DFM,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 september 2015 heeft het college de definitieve verrekening van de grenscorrectie Haskerdijken/Nieuwebrug vastgesteld. Het te verrekenen bedrag dat de gemeente Heerenveen is verschuldigd aan de gemeente De Fryske Marren is vastgesteld op € 1.471.284,00.
    
    Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college het door DFM daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 juli 2017 heeft de rechtbank het door DFM daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft DFM hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen (hierna: Heerenveen) heeft als derdebelanghebbende een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    DFM heeft nadere stukken ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    Heerenveen heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2018, waar DFM, vertegenwoordigd door mr. H. Doornhof en mr. R. Janssen, beiden advocaat te Amsterdam, en mr. E.A. de Jager en het college, vertegenwoordigd door mr. E.E. van der Kamp, advocaat te Leeuwarden, mr. G.A. van Neijendaal, drs. I.S. Koenders en drs. F. Knaack, en Heerenveen, vertegenwoordigd door mr. J.F. de Groot, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Per 1 januari 2014 heeft in de provincie Fryslân een gemeentelijke herindeling plaatsgevonden, waarbij de gemeenten Skarsterlân, Gaasterlân-Sleat, Lemsterland en een gedeelte van Boarnsterhim, zijn opgegaan in de nieuwe gemeente De Friese Meren, nu De Fryske Marren. Onderdeel van deze herindeling was de grenscorrectie Haskerdijken/Nieuwebrug, waarbij onder meer een bedrijventerrein vanuit de voormalige gemeente Skarsterlân is overgegaan naar de gemeente Heerenveen.
    
    2.    In maart 2012 is, in opdracht van de gemeenten Skarsterlân en Heerenveen, door Ferry Knaack Advies VV het rapport "Grenscorrectie Hasterdijken/Nieuwebrug" (hierna: het rapport Knaack) opgesteld, teneinde de personele en financiële gevolgen van de grenscorrectie in beeld te brengen. In het rapport is gekozen voor een algemene verdeelsleutel van 3% voor de toedeling van aspecten die niet grondgebonden zijn. Dat betekent dat bij niet specifiek toe te delen elementen 3% hiervan wordt toegedeeld aan de gemeente Heerenveen. Tussen de gemeente Skarsterlân en de gemeente Heerenveen is op basis van het rapport Knaack grotendeels overeenstemming bereikt over de financiële effecten van de grenscorrectie. Geen overeenstemming is bereikt over de compensatie van het verlies aan inkomsten uit onroerende zaakbelasting (hierna: ozb) van niet-woningen ten aanzien van het overgaande bedrijventerrein.
    
    3.    Door de overgang van woningen, bedrijfspanden en gronden, verliest de gemeente Skarsterlân de mogelijkheid om van deze objecten gemeentelijke belastingen te heffen. In het rapport Knaack is vermeld dat dit onder meer leidt tot een bedrag van € 335.000,00 aan gederfde ozb-inkomsten, wat overeenkomt met circa 8% van de totale ozb-opbrengst in Skarsterlân. Dit effect is groter dan de 3% die op grond van de algemene verdeelsleutel verwacht zou worden. De oorzaak hiervan is vooral dat een meer dan evenredig deel van de WOZ-waarden van niet-woningen in de gemeente Skarsterlân op het gebied van de grenscorrectie ligt. Het "extra nadeel" bedraagt circa € 200.000,00 ofwel 5% van de totale ozb-opbrengst in Skarsterlân.
    
    4.    In mei 2012 heeft de gemeente Skarsterlân het college gevraagd om te bemiddelen in het geschilpunt met betrekking tot het verlies van ozb-inkomsten. Op 8 oktober 2013 heeft het college advies gevraagd aan de Raad voor de Financiële Verhoudingen (hierna: de Rfv). Daarbij is de volgende vraag aan de Rfv voorgelegd: "Is het redelijk en billijk dat, gelet op de overeengekomen benaderingsmethodiek en de constatering dat een meer dan evenredig deel van de woz-waarden van niet-woningen in de gemeente Skarsterlân op het gebied van de grenscorrectie ligt, de vastgestelde meer dan evenredige inkomstenderving van de ozb door Heerenveen wordt gecompenseerd?" De Rfv is in zijn advies tot de conclusie gekomen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die, redelijkheid en billijkheid in aanmerking nemend, een rechtvaardiging vormen om de gemeente Skarsterlân door de gemeente Heerenveen te compenseren voor de gederfde ozb-inkomsten.
    
    5.    De gemeenteraad van Heerenveen heeft in de vergadering van 24 maart 2014 besloten om het advies van de Rfv te volgen. De gemeenteraad van De Fryske Marren heeft in de vergadering van 25 juni 2014 besloten het advies van de Rfv niet over te nemen. Bij brief van 12 mei 2015 heeft DFM hierop het college verzocht de definitieve verrekening vast te stellen.
    
    6.    Het college heeft bij het besluit van 8 september 2015, de definitieve verrekening van de grenscorrectie Haskerdijken/Nieuwebrug vastgesteld op een bedrag van € 1.471.284,00. Dit bedrag is de gemeente Heerenveen aan de gemeente De Fryske Marren verschuldigd. Daarbij heeft het college besloten dat Heerenveen De Fryske Marren niet hoeft te compenseren voor het onevenredige verlies aan ozb-inkomsten. Aan de besluitvorming heeft het college het advies van de Rfv ten grondslag gelegd.
    
    7.    Naar aanleiding van het door DFM hiertegen gemaakte bezwaar heeft de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (hierna: de Commissie) het college bij brief van 5 februari 2016 geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het onevenredige verlies aan ozb-inkomsten te betrekken bij de verrekening tussen de gemeenten Heerenveen en De Fryske Marren.
    
    8.    Bij het besluit van 31 mei 2016 heeft het college, in afwijking van het advies van de Commissie, het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 8 september 2015 gehandhaafd.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    9.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de door het college vastgestelde verrekening niet tot een onbillijke uitkomst leidt. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die er, gelet op de billijkheid en in het licht van de totale financiële gevolgen, toe zouden moeten leiden dat de gemeente Heerenveen de gemeente De Fryske Marren zou moeten compenseren voor het verlies aan ozb-inkomsten.
    
    Wettelijk kader
    
    10.    Artikel 44 van de Wet algemene regels herindeling (hierna: Wet Arhi) luidt:
    
    "1. Onverminderd het bepaalde in het tweede lid en in de artikelen 45 en 48 gaan op de datum van herindeling alle rechten en verplichtingen van een op te heffen gemeente over op de gemeente waaraan haar gebied wordt toegevoegd, dan wel, wanneer het gebied naar meer dan één gemeente overgaat, naar de in de betrokken herindelingsregeling aan te wijzen gemeente, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
    
    2. Alle rechten en verplichtingen van een gemeente, betrekking hebbende op van die gemeente overgaand gebied, gaan op de datum van herindeling over op de gemeente waaraan dat gebied wordt toegevoegd, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
    
    […]."
    
    Artikel 50 luidt:
    
    "1. Indien in verband met het bepaalde in de artikelen 39, 41, 44, 45 en 48 een verrekening tussen gemeenten dient plaats te vinden worden, de besturen van die gemeenten gehoord, het bedrag en, zo nodig, de wijze van betaling vastgesteld:
    
    a. door gedeputeerde staten van de betrokken provincie indien de desbetreffende wijziging van de gemeentelijke indeling dan wel grenscorrectie niet gepaard gaat met wijziging van de provinciegrens;
    
    […]."
    
    Hoger beroep
    
    11.    DFM betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het nemen van zijn verrekeningsbesluit op onjuiste gronden tot het oordeel is gekomen dat de gemeente Heerenveen niet gehouden is om de gemeente De Fryske Marren te compenseren voor het verlies aan ozb-inkomsten als gevolg van de grenscorrectie. Hiertoe voert DFM aan dat het college ten onrechte heeft gemeend te kunnen volstaan met een verwijzing naar het advies van de Rfv. Het advies is niet uitgebracht in het kader van de besluitvorming op grond van artikel 50 van de Wet Arhi, maar in de bemiddelingsfase. Het college had daarom zelf een afweging moeten maken over een eventuele compensatie. Daarbij hadden de uitgangspunten uit het rapport Knaack moeten worden betrokken, waarin is gewerkt met een algemene verdeelsleutel van 3% en waaruit volgt dat het verlies aan ozb-inkomsten van de gemeente Skarsterlân het bedrag dat op basis van deze verdeelsleutel verwacht zou worden overschrijdt. Het beleid van het college is immers dat aan gemeenten het initiatief wordt gelaten om een verrekening te maken en dat de uitgangspunten die daarbij door de gemeenten worden gehanteerd zullen worden overgenomen. Het had daarom op de weg van het college gelegen om bij de vaststelling van de verrekening en de invulling van het billijkheidscriterium de 3%-norm als uitganspunt te nemen. In het advies van de Rfv is hieraan voorbij gegaan en is de invulling van het billijkheidscriterium ten onrechte mede gebaseerd op een uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad. Nu het college is afgeweken van de beleidsregels, is het besluit tot vaststelling van de verrekening genomen in strijd met artikel 4:84 van de Awb, aldus DFM.
    
        Daarnaast vertoont het advies van de Rfv inhoudelijk gebreken, waardoor het college zich in de besluitvorming hierop niet heeft kunnen baseren. In het rapport wordt slechts stilgestaan bij de nadelen van de grenscorrectie voor de gemeente Skarsterlân en niet bij de voordelen voor de gemeente Heerenveen. Dit had wel op de weg van de Rfv gelegen nu de vraag aan de orde was of een verrekening in de gegeven omstandigheden al dan niet billijk is. Verder bevat het advies van de Rfv een rekenfout, waarbij het voordelige effect van de ‘maatstaf eigen inkomsten’ dubbel is gerekend. Ook heeft de Rfv een onjuist criterium gehanteerd met de conclusie dat het nadeel voor de gemeente Skarsterlân niet onoverkomelijk is. De vraag die voor een besluit tot verrekening dient te worden beantwoord is niet of het nadeel onoverkomelijk is, maar of een verrekening billijk is. Tot slot heeft de Rfv met een verwijzing naar de marge van € 15,00 per inwoner, die bij herverdeeloperaties door beheerders van het gemeentefonds wordt gehanteerd, een geheel nieuw beoordelingscriterium toegepast dat geen basis vindt in de Wet Arhi of het beleid van de provincie Fryslân. Daarnaast zou deze norm van € 15,00 per inwoner tot de conclusie moeten leiden dat een verrekening billijk is, aldus DFM.
    
    11.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 50 van de Wet Arhi niet nader definieert op welke wijze tussen de bij een herindeling betrokken gemeenten dient te worden verrekend. Uit de memorie van toelichting bij de wet tot wijziging van de Wet Arhi (Kamerstukken II 1993/94, 23 602, nr. 3, blz. 2) volgt dat slechts sprake kan zijn van verrekening indien de billijkheid dat vereist. Bij het beoordelen van de vraag of er aanleiding is tot verrekening over te gaan, ligt het in de rede te kijken naar de totale - positieve en negatieve - financiële gevolgen voor de gemeenten die bij de wijziging van de gemeentelijke indeling of een grenscorrectie zijn betrokken. Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag of de billijkheid verrekening vereist.
    
    11.2.    In de beleidsregels voor verrekeningen bij gemeentelijke herindeling, die het college bij brief van 28 september 2011 aan de bij de herindeling betrokken gemeenten heeft toegezonden, is het volgende opgenomen:
    
    "Wij gaan er hierbij in beginsel van uit dat bij een verrekening betrokken gemeenten zelf het initiatief nemen om de verrekening te maken. Als de gemeenten een verrekening baseren op onze beleidsregels en daar overeenstemming over bereiken, zullen wij deze overnemen en vaststellen. Maar ook als de gemeenten andere uitgangspunten bij de verrekening hebben gebruikt én overeenstemming over de verrekening bereiken, zullen wij deze overnemen en vaststellen, tenzij wij van mening zijn dat dit tot onredelijke of onbillijke uitkomsten zal leiden. Wij willen dan ook met nadruk stellen dat deze beleidsregels alleen van toepassing zijn, indien de door de gemeenten zelf gemaakte afspraken niet worden nagekomen."
    
    11.3.    Skarsterlân en Heerenveen hebben het rapport Knaack vastgesteld, waarin een algemene verdeelsleutel van 3% wordt gehanteerd voor de toedeling van aspecten die niet grondgebonden zijn. Dit betekent echter niet dat het college de algemene verdeelsleutel als norm dient te hanteren om te bepalen of op grond van de billijkheid tot verrekening moet worden overgegaan. Zowel het college als Heerenveen hebben zich, onder verwijzing naar de reactie van F. Knaack, de opsteller van het rapport, van 5 februari 2016, terecht op het standpunt gesteld dat met de algemene verdeelsleutel niet is beoogd een normatief toetsingskader te ontwikkelen om te bepalen wat op grond van de billijkheid in het kader van artikel 50 van de Wet Arhi verrekend dient te worden, maar dat de algemene verdeelsleutel is bepaald als praktische en aanvaardbare sleutel bij het splitsen van primair activa en in voorkomende gevallen ook andere elementen van de gemeentelijke organisatie, zoals de personele formatie. Uit het rapport Knaack volgt slechts de vaststelling dat een meer dan evenredig deel van de WOZ-waarden van niet-woningen in de gemeente Skarsterlân op het gebied van de grenscorrectie ligt en dat het effect hiervan (bestaand uit gederfde ozb-inkomsten) groter is dan de 3% die op grond van de algemene verdeelsleutel verwacht zou worden. In zijn rapport adviseert Knaack niet om over te gaan tot verrekening voor zover de gederfde ozb-inkomsten de 3% overstijgen. Daar komt bij dat uit de omstandigheid dat de gemeente Skarsterlân en Heerenveen van begin af aan twisten over de vraag of het nadelige effect van de grenscorrectie op de ozb-inkomsten moet worden gecompenseerd, blijkt dat de algemene verdeelsleutel voor deze post niet is aanvaard als middel om tot verrekening over te gaan. Het college was bij het besluit tot vaststelling van de verrekening en de invulling van het billijkheidscriterium dan ook niet gehouden de algemene verdeelsleutel van 3% als norm te hanteren, zodat alles daarboven, op grond van de billijkheid, tot verrekening had moeten leiden. Het college heeft hiermee niet in strijd met de beleidsregels voor verrekeningen bij gemeentelijke herindeling gehandeld.
    
    11.4.    Het college heeft zich bij het besluit tot vaststelling van de verrekening op grond van artikel 50 van de wet Arhi in redelijkheid op het advies van de Rfv mogen baseren. Dat het advies in de bemiddelingsfase is gevraagd, maakt dit niet anders. Het college heeft in de bemiddelingsfase bij brief van 10 december 2013 immers reeds aan partijen meegedeeld dat het advies van de Rfv de grondslag zal vormen voor een later te nemen besluit.
    
        Niet is gebleken dat het advies van de Rfv inhoudelijk gebreken vertoont. Dat in het advies van de Rfv niet expliciet op alle financiële voordelen voor de gemeente Heerenveen is ingegaan, maakt niet dat het advies ondeugdelijk is. Aan de Rfv lag slechts de vraag voor of het billijk is dat de vastgestelde, meer dan evenredige, inkomstenderving van de ozb door Heerenveen wordt gecompenseerd. In zijn advies diende de Rfv dan ook alleen op het verlies aan ozb-inkomsten in te gaan. Omtrent de overige aspecten van de verrekening was immers al overeenstemming bereikt. Tegen deze achtergrond is in het advies van de Rfv het volgende vermeld:
    
    "Ook de grondexploitatie gaat tegen boekwaarde met alle toekomstige lasten en baten over naar de gemeente Heerenveen. Daarmee is duidelijk dat een tegemoetkoming in de gederfde ozb-inkomsten niet bedoeld kan zijn als een (tijdelijke) tegemoetkoming in de kosten die bij de gemeente Skarsterlân blijven na de herindeling. Er blijven door de grenscorrectie dan ook geen (exploitatie) lasten bij de gemeente Skarsterlân achter waarvoor compensatie moet worden geboden."
    
    Uit deze passage van het rapport blijkt niet dat de financiële gevolgen voor de gemeente Heerenveen in zijn geheel niet bij de besluitvorming zijn betrokken. Vermeld is immers dat niet alleen de baten, maar ook de lasten van de grondexploitatie overgaan naar de gemeente Heerenveen. Voor zover DFM betoogt dat de Rfv bij zijn advies had moeten betrekken dat Heerenveen hogere belastingtarieven hanteert dan Skarsterlân, waardoor de ozb-inkomsten van Heerenveen voor het overgegane gebied hoger zullen zijn dan deze waren voor Skarsterlân, kan dit betoog niet slagen. Dat Heerenveen een hoger belastingtarief hanteert, staat los van het verlies aan ozb-inkomsten van de gemeente Skarsterlân.
    
        Bij het antwoord op de vraag of de billijkheid vereist dat tussen beide gemeenten verrekend dient te worden, heeft het college de in het advies van de Rfv opgenomen conclusie kunnen betrekken dat het nadeel voor de gemeente Skarsterlân niet als onoverkomelijk moet worden beoordeeld. Anders dan DFM betoogt, is het college daarmee niet van een onjuist of geheel nieuw criterium uitgegaan. In het advies van de Rfv is hierover het volgende opgenomen:
    
    "De Raad merkt op dat dit inkomsteneffect tot een bedrag van € 222.000,00 wordt gecompenseerd door een lagere aftrekpost eigen inkomsten in de algemene uitkering. Los van alle andere overwegingen, is de Raad van oordeel dat dit nadeel voor de gemeente Skarsterlân niet als onoverkomelijk moet worden beoordeeld. Het valt ook binnen de marge van maximaal € 15,00 per inwoner die door de beheerders van het gemeentefonds wordt gehanteerd bij herverdeeloperaties.
    
    De raad stelt voorts vast dat de inkomstenderving voor Skarsterlân groter is vanwege het hogere, door de gemeente Skarsterlân gehanteerde ozb-tarief dan het voor alle gemeenten gelijke rekentarief zoals dat bij de algemene uitkering wordt gehanteerd. Dit verschil vindt zijn oorzaak in de vrijheid van elke gemeente om belastingtarieven vast te stellen. Verschillen in tarieven zijn daardoor onlosmakelijk verbonden met grenswijzigingen. Het zou dan ook niet redelijk zijn de financiële gevolgen daarvan af te wentelen op de verkrijgende gemeente. Volgens de Raad is het dan ook niet redelijk en billijk dat als gevolg hiervan de gemeente Heerenveen de gemeente Skarsterlân zou moeten compenseren."
    
    Uit de bewoordingen van het advies kan niet worden afgeleid dat, met de constatering dat het nadelige effect op de algemene uitkering voor Skarsterlân binnen de marge van € 15,00 per inwoner blijft, de Rfv een inhoudelijk criterium heeft toegepast, maar daaruit volgt dat deze marge als controlemiddel is aangewend voor de conclusie dat het nadeel niet als onoverkomelijk moet worden beoordeeld.
    
        Voor zover DFM betoogt dat het advies een rekenfout bevat door dubbeltelling van de post ‘maatstaf eigen inkomen’ mist dit betoog feitelijke grondslag.
    
    11.5.    Gelet op het vorenoverwogene bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij de vaststelling van de verrekening tot de slotsom had moeten komen dat, om een onbillijke uitkomst te voorkomen, het verlies aan ozb-inkomsten van de gemeente Skarsterlân tussen de gemeente De Fryske Marren en de gemeente Heerenveen had moeten worden verrekend. Het door DFM ter zitting gehouden betoog dat zij onevenredig is benadeeld doordat het verlies aan ozb-inkomsten de op grond van de algemene verdeelsleutel verwachte 3% ruimschoots overstijgt en dat daarom in ieder geval een deel hiervan verrekend dient te worden, kan reeds hierom niet slagen. Het betoog faalt.
    
    12.    DFM betoogt dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd voor de beoordeling van het beroep. De rechtbank diende niet zelfstandig te beoordelen of verrekening noodzakelijk was. De rechtbank had moeten beoordelen of het college op juiste gronden tot het bestreden besluit is gekomen en of daarbij in redelijkheid kon worden afgeweken van het advies van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân. De uitspraak kan om deze reden niet in stand blijven, aldus DFM.
    
    12.1.    DFM heeft terecht betoogd dat uit de bewoordingen van de rechtbank volgt dat de rechtbank zich een eigen oordeel heeft gevormd over de redelijkheid van de verrekening in plaats van het besluit van het college dat op die verrekening betrekking heeft op rechtmatigheid te beoordelen. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, omdat uit hetgeen hiervoor onder 11.3. en 11.4. is overwogen blijkt dat toepassing van een juiste toetsingsmaatstaf tot hetzelfde oordeel zou hebben geleid.
    
    12.2.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Lodder
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    17-856.