ECLI:NL:RVS:2018:3129, Raad van State, 26-09-2018, 201706404/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 28 januari 2015, heeft het college aan Emterra B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een gebouw aan de Velkenskamp 1 in Heel.

201706404/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend in Heel, gemeente Maasgouw,
    2.    [appellant sub 2 a], [appellant sub 2 b] en [appellant sub 2 c] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), allen wonend in Heel, gemeente Maasgouw,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 juni 2017 in zaken nrs. 15/2925 en 15/2993 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 28 januari 2015, heeft het college aan Emterra B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een gebouw aan de Velkenskamp 1 in Heel.
    
    Bij besluit van 31 augustus 2015 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verder het door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 augustus 2015 vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk is verklaard, zelf voorziend het bezwaar van [appellant sub 2] ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit van 31 augustus 2015. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Emterra B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 1 juni 2016, waar [appellant sub 2 a], bijgestaan door mr. B.J. Meruma, advocaat in Amsterdam, [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Smeets-Sanders, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
    1.    Emterra B.V. heeft een aanvraag ingediend om bij de recreatieplas Leerke Ven in Heel een gebouw te bouwen, dat door partijen wordt aangeduid als een strandpaviljoen (hierna: het strandpaviljoen). Rondom de recreatieplas zijn ligweides en strandjes aangelegd. Naast recreëren op het strand en de ligweides zijn er verscheidene andere recreatiemogelijkheden, zoals het bezoeken van een waterpark en het beoefenen van watersporten. Er is ook een restaurant gevestigd. De ligweides en strandjes en bijbehorende voorzieningen zijn tegen betaling toegankelijk. De oppervlakte van het strandpaviljoen zal ongeveer 775 m2 bedragen en het gebouw is bedoeld voor maximaal 1000 mensen. Het strandpaviljoen zal bestaan uit vier multifunctionele ruimtes zonder vaste opstelling, die door middel van schuifwanden zijn in te delen. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend. Het strandpaviljoen is inmiddels gerealiseerd en wordt onder de naam ‘Beachclub Degreez’ geëxploiteerd.
    
        [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de omgeving van het strandpaviljoen. Zij vrezen onder meer voor geluidhinder.
    
    2.    Het hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het college zich terecht op het standpunt stelt dat het gebruik van het strandpaviljoen in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Heel-Panheel".
    
    3.    Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9246) moet bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, doch mede of het bouwwerk met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Het concrete, beoogde gebruik van het bouwwerk vormt op voorhand een reden om een omgevingsvergunning voor bouwen te weigeren, indien op grond van de bouwkundige inrichting of anderszins redelijkerwijs valt aan te nemen dat dit gebruik uitsluitend of mede betrekking heeft op andere doeleinden dan die, waarin de bestemming voorziet.
    
    4.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
    
        Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […] tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12."
    
    4.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het terrein rondom de recreatieplas, waaronder de locatie waar het strandpaviljoen is voorzien, de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie" met als functieaanduiding "dagrecreatie".
    
        Artikel 18.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor 'Recreatie - Dagrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. dagrecreatief gebruik;
    
    […]
    
    d. ter plaatse van de aanduiding 'dagrecreatie', aan dagrecreatie ondergeschikte horeca;
    
    […]"
    
        Ingevolge artikel 1.43 wordt onder dagrecreatie verstaan: activiteiten ter ontspanning in de vorm van sport, spel, toerisme en educatie, waarbij overnachting niet is toegestaan;
    
        Ingevolge artikel 1.63 wordt onder horeca verstaan: het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccomodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf. Horeca wordt ingedeeld in vijf categorieën. Onder horeca 4 wordt verstaan: een inrichting die geheel of in overwegende mate gericht is op het bieden van vermaak en ontspanning (niet zijnde een recreatieve voorziening) en/of het geven van gelegenheid tot dansbeoefening, al dan niet met levende muziek en al dan niet met de verstrekking van dranken en kleine etenswaren. Daaronder worden begrepen: discotheek/dancing, nachtcafé en een zalencentrum (met nachtvergunning).
    
    5.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het strandpaviljoen in strijd met het bestemmingsplan is, omdat het gebruik van het strandpaviljoen niet kan worden aangemerkt als ondergeschikte horeca. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren, kort weergegeven, aan dat een groot gedeelte van de activiteiten in het strandpaviljoen, in hoofdzaak een horecafunctie in plaats van een dagrecreatieve functie zal hebben, die gerelateerd noch ondergeschikt is aan dagrecreatie. Ter ondersteuning van hun betoog wijzen zij onder meer op het akoestisch onderzoek van 9 februari 2015 van Van Mierlo Bouwfysisch ingenieursbureau.
    
    5.1.    In de aanvraag staat dat het strandpaviljoen wordt gebruikt voor (dag)recreatieve activiteiten en wordt als functie vermeld: recreatie/bijeenkomstfunctie. In aanvulling daarop heeft Emterra B.V. ten behoeve van het besluit op bezwaar een stuk overgelegd met daarin een uiteenzetting van de beoogde activiteiten. Hierin staat het volgende: het strandpaviljoen zal gebruikt worden voor vrijgezellendagen, familie-events, personeelsuitjes, relatiedagen, teamtrainingen, productpresentaties, lifestyle-events en businessevents waarbij een combinatie met diverse thema-events kan worden gemaakt. De bezoekers van het strandpaviljoen hebben gratis toegang tot het strand en kunnen gebruikmaken van alle tot het strand en de plas behorende faciliteiten. In het strandpaviljoen zullen verschillende thema-activiteiten plaatsvinden. Mogelijke thema-activiteiten in de zomer zijn: een bruiloft of communie op het strand, een strandfeest, een ‘Ibiza sunset’-feest, een zwembadfeest, een ‘lounge’-feest, een ‘Ik hou van Holland’-feest, een jaren zeventigfeest, een ‘maffia casino’-avond, een moorddiner, een ‘jongens tegen de meisjes’-activiteit, een salsa-avond, een ‘duizend en één nacht’-feest, een ‘white’-feest en schuimfeest. Mogelijke thema-activiteiten in de winter zijn: een après skifeest, een ‘winter experience’, een ‘Oktober Fest’, een kerstmarkt, een oud en nieuw-feest, een ‘sylvester’-feest, een koek- en zopiefestijn, een kerstboomfeest, ‘winter lounge’, een ‘polar’-nacht, een ijsbarfeest, een ijssculpturenfestival, ‘timber nights’ en een ‘We love Ischgl’-feest. Tijdens de themafeesten kan gebruik worden gemaakt van diverse spellen, workshops, quizzen, proeverijen en andere themagerelateerde activiteiten. In de winter zal er een schaatsbaan worden aangelegd en een ijsbar worden ingericht, waar onder andere ice carving-workshops kunnen worden gehouden. Verder kent het strandpaviljoen de volgende, vast aanwezige, activiteiten en voorzieningen: een escape room, supagolf, sloepvaren, een kookstudio, interactieve spellen, highland games, handboogschieten, teambuilding activiteiten en fun games. Ten slotte kunnen de ruimtes gebruikt worden als vergader- en trainingsruimtes door bedrijven en scholen. In de zomer zal het strandpaviljoen worden ingezet als extra horecapunt ten behoeve van dagrecreatie.
    
    5.2.    Gelet op de overgelegde stukken en hetgeen ter zitting door het college naar voren is gebracht, stelt de Afdeling vast dat de activiteiten die Emterra B.V. in het strandpaviljoen wil ondernemen, in hoofdzaak op de volgende twee categorieën activiteiten neerkomen. Emterra B.V. zal in het strandpaviljoen thema-avonden met muziek organiseren, waarop men kan dansen en iets kan eten en drinken. Aan deze avonden kunnen andere activiteiten worden toegevoegd, zoals een pubquiz. Emterra B.V. zal daarnaast het strandpaviljoen verhuren voor verschillende soorten bijeenkomsten. Deze bijeenkomsten kunnen worden opgezet aan de hand van een thema en er zal daarbij voor eten en drinken kunnen worden gezorgd. Tijdens de bijeenkomsten zijn verschillende activiteiten mogelijk, zoals spellen.
    
        Op grond van artikel 18.1 van de planregels is op het perceel dagrecreatief gebruik en aan dagrecreatie ondergeschikte horeca toegestaan. In geschil is of de activiteiten die Emterra B.V. in het strandpaviljoen wil organiseren, als ‘aan dagrecreatie ondergeschikte horeca’ kunnen worden aangemerkt. In het bestemmingsplan is geen definitie opgenomen van ‘ondergeschikte horeca’. Voor de uitleg hiervan kan daarom, zoals het college heeft gedaan, worden aangesloten bij de betekenis die daaraan in het dagelijks spraakgebruik wordt gegeven. Volgens het college is sprake van ondergeschikte horeca indien het gaat om een activiteit waarbij (dag)recreatie als hoofddoel kan worden aangemerkt en horeca ondersteunend aan die recreatieve activiteit plaatsvindt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet van deze uitleg van het begrip ‘ondergeschikte horeca’ heeft mogen uitgaan. Het voorgaande komt erop neer dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de horeca zowel gerelateerd moet zijn aan dagrecreatie als daaraan ondergeschikt.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling valt redelijkerwijs aan te nemen  dat, hoewel in het strandpaviljoen ook dagrecreatieve activiteiten zullen plaatsvinden, het merendeel van de activiteiten zal bestaan uit het houden van (thema)feesten. Deze feesten dienen te worden aangemerkt als horeca, categorie 4, nu het daarbij gaat om het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken en het bieden van gelegenheid tot dansen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat uit het hierboven genoemde akoestisch onderzoek van 9 februari 2015 volgt dat Emterra B.V. de feesten wil laten plaatsvinden tussen 15.00 uur en 2.00 uur, dat zij dit mogelijk wil maken op elke dag van de week, en dat het te verwachten housemuziekniveau in het strandpaviljoen tijdens deze feesten ongeveer 90 à 96 dB(A) zal bedragen. Dat het strandpaviljoen gelet op de bouwtekeningen niet zal beschikken over een vaste tapinstallatie, leidt er niet toe dat de feesten niet als horeca kunnen worden aangemerkt, nu het immers mogelijk is om met behulp van een mobiele bar drankjes te schenken. De Afdeling merkt daarbij nog op dat op de bouwtekening wel een keuken staat ingetekend.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze feesten niet gerelateerd aan dagrecreatie, omdat de aard van de activiteit daar geheel los van staat: de feesten staan niet in rechtstreeks verband met dagrecreatieve activiteiten. De omstandigheid dat de feesten een thema kunnen hebben en er recreatieve elementen zoals een pubquiz of een springkussen aan kunnen worden toegevoegd, maakt de aard van de activiteit niet anders.     
    
        Omdat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het gebruik van het strandpaviljoen in overwegende mate niet gerelateerd zal zijn aan dagrecreatie, hoeft niet te worden toegekomen aan beantwoording van de vraag of de te ontplooien horeca-activiteiten aan de dagrecreatie ondergeschikt zullen zijn. Of de ondergeschiktheid van de horeca-activiteiten moet worden afgewogen tegen de activiteiten op het gehele strand, zoals de rechtbank heeft overwogen, of alleen tegen de activiteiten die plaatsvinden in het strandpaviljoen, kan dan ook in het midden blijven. De omstandigheid dat het college een erfpachtovereenkomst met Organice B.V. heeft afgesloten waarin staat dat het gebruik in overeenstemming moet zijn met het bestemmingsplan, leidt er niet toe dat in het kader van deze aanvraag reeds daarom het voorziene gebruik in hoofdzaak als dagrecreatief gebruik moet worden aangemerkt.  
    
        Gelet op het voorgaande, wordt naar het oordeel van de Afdeling het strandpaviljoen met name opgericht met het oog op horeca-activiteiten die niet kunnen worden gerelateerd aan dagrecreatie. Er valt dan ook redelijkerwijs aan te nemen dat het gebruik grotendeels zal zien op andere doeleinden, dan die waarin de bestemming voorziet.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.    Gelet op het voorgaande heeft het college niet kunnen volstaan met het enkel verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo maar had het tevens moeten beoordelen of het een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, wenste te verlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    7.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 31 augustus 2015 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van [appellant sub 2] is reeds door de rechtbank gegrond verklaard. Het voorgaande betekent dat het college opnieuw op de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dient te beslissen.
    
    8.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 juni 2017 in zaken nrs. 15/2925 en 15/2993, voor zover aangevallen;
    
    III.    verklaart het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw van 31 augustus 2015, kenmerk Z/009019-019;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.505,00 (zegge: tweeduizendvijfhonderdvijf euro), in het geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw tot vergoeding van bij [appellant sub 2 a], [appellant sub 2 b] en [appellant sub 2 c] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.055,57 (zegge: duizendvijfenvijftig euro en zevenenvijftig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 417,00 (zegge: vierhonderdzeventien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
    
    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw aan [appellant sub 2 a], [appellant sub 2 b] en [appellant sub 2 c] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Heusden
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
    
    163-811.