ECLI:NL:RVS:2015:3978, Raad van State, 23-12-2015, 201503499/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de winkel aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel) weer te laten voldoen aan de wettelijke voorschriften door de in het besluit genoemde maatregelen te treffen.

201503499/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 19 maart 2015 in zaak nrs. 15/946 en 14/4730 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de winkel aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel) weer te laten voldoen aan de wettelijke voorschriften door de in het besluit genoemde maatregelen te treffen.
    
    Bij besluit van 17 juni 2014 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 30 april 2015 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 10.000,00.
    
    [appellant] heeft daartegen gronden ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J. van Vliet, advocaat te Amsterdam, en M. Amer, tolk, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het algemeen bestuur is rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum. Waar in deze uitspraak over het algemeen bestuur wordt gesproken, wordt daar ook mee bedoeld het dagelijks bestuur in de periode waarin dat het bevoegde bestuursorgaan was.
    
    2. [appellant] exploiteert op het perceel een souvenirwinkel. Op 28 november 2013 heeft een inspecteur van het stadsdeel in die winkel producten met psychotrope stoffen, te weten zogenoemde Magic truffels, aangetroffen. Niet in geschil is dat ten tijde van het besluit van 20 december 2013 in de winkel van [appellant] producten met psychotrope stoffen werden verkocht.
    
    Volgens het algemeen bestuur is de verkoop van dergelijke producten in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" (hierna: het bestemmingsplan), omdat het perceel de bestemming "Gemengd-1" met de functieaanduiding "specifieke vorm van gemengd- souvenirwinkel toegestaan in de eerste bouwlaag" heeft en de verkoop van producten met psychotrope stoffen niet is toegestaan binnen die bestemming. Het algemeen bestuur heeft daarom besloten om bij besluit van 20 december 2013 handhavend op te treden en [appellant] gelast om de volgende maatregelen te treffen in zijn winkel:
    
    - het staken en gestaakt houden van de verkoop van alle producten die psychotrope stoffen bevatten;
    
    - het verwijderen en verwijderd houden van alle producten die psychotrope stoffen bevatten;
    
    - het verwijderen en verwijderd houden van alle reclame die verwijst naar de verkoop van producten die psychotrope stoffen bevatten.
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Gemengd-1" met de functieaanduiding "specifieke vorm van gemengd- souvenirwinkel toegestaan in de eerste bouwlaag".
    
    Ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn de voor "Gemengd-1" aangewezen gronden bestemd voor detailhandel, in de eerste bouwlaag, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van smartshops, minisupermarkten en souvenirwinkels, headshops, seedshops en growshops, tenzij op de verbeelding aangeduid, met inachtneming van de artikelen 7.5.3 en 35.1.
    
    Ingevolge artikel 1.58 is een smartshop een detailhandel waarin de hoofdactiviteit of een van de activiteiten wordt gevormd door de handel in psychotrope stoffen.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat in strijd met het bestemmingsplan is gehandeld, niet heeft onderkend dat artikel 7.1 van de planregels onverbindend is, omdat de deelraad van het stadsdeel Centrum (thans: de raad van de gemeente Amsterdam) zijn bevoegdheid om bestemmingsplannen vast te stellen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Daartoe voert hij aan dat de raad aan het besluit van 4 juni 2013, waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, ten aanzien van artikel 7.1 van de planregels geen overwegend ruimtelijk relevant argument ten grondslag heeft gelegd. Voorts voert hij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2002 in zaak nr. 200104543/1, aan dat de raad heeft beoogd om de verkoop van de zogenoemde Magic truffels te verbieden, terwijl de wetgever in formele zin er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om de verkoop daarvan niet te verbieden.
    
    4.1. Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat is neergelegd in het bestemmingsplan, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
    
    4.2. Bij uitspraak van 25 februari 2015 in zaak nr. 201306110/1/R1, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, heeft de Afdeling de beroepen tegen voormeld besluit van 4 juni 2013 beoordeeld. Uit die uitspraak volgt dat de raad het bestemmingsplan heeft vastgesteld met het oog op de doorbreking van de monocultuur en een verbetering van de functiemenging in postcodegebied 1012. Dit leidt volgens de raad tot een toename van de sociale veiligheid en een beter ondernemers- en woon- en leefklimaat in het gebied dan in de bestaande situatie. De Afdeling heeft overwogen dat de raad terecht heeft gesteld dat dit ruimtelijk relevante argumenten zijn en derhalve geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid aan hem is verleend.
    
    Met de rechtbank ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding om thans anders te oordelen. Weliswaar is in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling niet aan de orde geweest dat de raad, als gesteld, een algeheel verbod op verkoop van de zogenoemde Magic truffels heeft beoogd, maar dat neemt niet weg dat in die uitspraak is vastgesteld dat de raad ruimtelijk relevante argumenten aan het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ten grondslag heeft gelegd. Het enkele feit dat er ook andere niet ruimtelijke argumenten mede een rol hebben gespeeld, maakt, zoals de Afdeling in de eerder genoemde uitspraak heeft overwogen, niet dat de raad het bestemmingsplan niet ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening heeft vastgesteld.
    
    Aan de verwijzing door [appellant] naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2002 kan niet de betekenis worden toegekend die hij daaraan gehecht wil zien. Deze uitspraak betrof een bestemmingsplan dat de vestiging en exploitatie van seksinrichtingen binnen een gemeente op voorhand geheel verbood, terwijl aan dit verbod geen ruimtelijk relevante argumenten ten grondslag lagen. Het desbetreffende verbod was ingegeven door een motief dat strekt tot bescherming van de openbare zeden, welk motief reeds door de wetgever in formele zin volledig is afgewogen. Met het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" heeft de raad echter, blijkens de toelichting op het plan en het verhandelde ter zitting, niet beoogd de vestiging en exploitatie van smartshops als zodanig binnen de gemeente met onmiddellijke ingang geheel te verbieden. Voorts liggen aan de vaststelling van dit plan, anders dan in het plan dat aan de orde was in de uitspraak van 22 mei 2002, ruimtelijk relevante argumenten ten grondslag. Dat, als gesteld door [appellant], niet is gebleken dat de verkoop van de zogenoemde Magic truffels op het perceel leidt tot overlast, maakt niet dat het door de raad ingenomen standpunt onjuist is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de raad niet aan het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ten grondslag heeft gelegd dat de verkoop van zogenoemde Magic truffels op het perceel leidt tot overlast.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 7.1 van de planregels onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden verklaard.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur niet bevoegd was om handhavend op te treden. Dat de wetgever in formele zin de verkoop van Magic truffels niet heeft verboden, maakt, anders dan [appellant] betoogt, niet dat het algemeen bestuur niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de verkoop van Magic truffels op het perceel. Bij de beantwoording van de vraag of het algemeen bestuur bevoegd is om handhavend op te treden is in dit geval het bestemmingsplan doorslaggevend. De verkoop van zogenoemde Magic truffels past, anders dan gesteld, niet binnen de op het perceel rustende bestemming. De Afdeling laat in het midden of deze truffels, als gesteld, souvenirs zijn. Indien in een winkel producten met psychotrope stoffen, zoals deze truffels, worden verkocht, moet de winkel, gelet op artikel 1.58 van de planregels, als een smartshop worden aangemerkt. Nu ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder f, van de planregels, gelezen in verbinding met de verbeelding, geen smartshop op het perceel is toegestaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] in strijd handelt met het bestemmingsplan, zodat het algemeen bestuur bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
    
    6. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, zodat het algemeen bestuur terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het algemeen bestuur van handhaving had moeten afzien, faalt dit betoog. De enkele stelling dat zijn omzet sterk zal dalen als gevolg van het niet meer mogen verkopen van de zogenoemde Magic truffels, wat daar ook van zij, is onvoldoende voor het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het algemeen bestuur van handhaving had dienen af te zien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 juli 2014 in zaak nr. 201311513/1/A1), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. Het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel leidt evenmin tot het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het algemeen bestuur van handhaving had moeten afzien. Daartoe wordt overwogen dat [appellant] in hoger beroep niet aannemelijk heeft gemaakt dat het algemeen bestuur in een met zijn geval vergelijkbaar geval niet tot handhaving is overgegaan. Met de enkele stelling ter zitting dat op verschillende percelen in het plangebied in strijd met het bestemmingsplan Magic truffels worden verkocht, heeft [appellant] niet concreet gemaakt dat in vergelijkbare gevallen niet handhavend wordt opgetreden. Over de door [appellant] in bezwaar genoemde gevallen heeft het algemeen bestuur in zijn besluit van 17 juni 2014 gemotiveerd geoordeeld dat deze niet met het geval van [appellant] vergelijkbaar zijn, omdat in de meeste gevallen niet in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld. In de gevallen waarbij wel in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld, heeft het algemeen bestuur handhavend opgetreden. Ter zitting heeft het algemeen bestuur toegelicht dat nog niet alle percelen in het plangebied zijn gecontroleerd, maar dat, indien bij een controle mocht blijken dat op een perceel in strijd met het bestemmingsplan Magic truffels worden verkocht, daartegen handhavend zal worden opgetreden.
    
    8. [appellant] betoogt verder tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde dwangsom onevenredig hoog is. Een dwangsom heeft tot doel de aangeschrevene tot naleving van de opgelegde last te bewegen. De dwangsom mag zo hoog zijn, als naar verwachting nodig is om die naleving te bewerkstelligen. Ter zitting heeft het algemeen bestuur toegelicht dat het bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom in aanmerking heeft genomen dat volgens het door het algemeen bestuur gehanteerde beleid voor dergelijke overtredingen een dwangsom van € 10.000,00 wordt opgelegd, waarbij rekening is gehouden met onder meer de beoogde werking van de last onder dwangsom. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot het belang van het beëindigen van de overtreding. Dat de met de verkoop van de Magic truffels gegenereerde omzet volgens [appellant] veel lager is dan waarvan het algemeen bestuur is uitgegaan, maakt niet dat de vastgestelde dwangsom onevenredig hoog is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de last niet behoeft te worden gerelateerd aan de financiële voordelen van de verkoop van Magic truffels.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    11. Bij besluit van 30 april 2015 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 10.000,00 wegens het verkopen van Magic truffels op het perceel.
    
    12. [appellant] betoogt dat het algemeen bestuur niet bevoegd was om tot invordering over te gaan. Daartoe voert hij aan dat het algemeen bestuur de uitkomst van de procedure tegen de last onder dwangsom had moeten afwachten.
    
    12.1. Op 10 december 2014 heeft een inspecteur van het stadsdeel geconstateerd dat er producten met psychotrope stoffen in de winkel werden aangeboden, hetgeen tussen partijen niet in geschil is. Gelet hierop heeft [appellant] niet voor het einde van de begunstigingstermijn, te weten 1 juli 2014, aan de last voldaan, zodat het algemeen bestuur bevoegd was om tot invordering over te gaan. Dat het besluit waarbij de last is opgelegd nog niet in rechte onaantastbaar was en de procedure daartegen nog aanhangig was, maakt dat niet anders. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 april 2012 in zaak nr. 201106064/1/A1), kan het bestuursorgaan ook wanneer een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom in rechte nog niet onaantastbaar is, zonder dat de wet daaraan in de weg staat, besluiten tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. [appellant] betoogt dat het algemeen bestuur van invordering had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat de gestelde dwangsom te hoog is. Voorts voert hij aan dat hij door de invordering de exploitatie van zijn winkel niet meer kan voortzetten. Verder voert hij aan dat er geen redelijk belang wordt gediend met invordering, nu de overtreding is beëindigd.
    
    13.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 september 2015 in zaak nr. 201408177/1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt biedt de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003-04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    13.2. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd kan niet als een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld worden aangemerkt, als gevolg waarvan het algemeen bestuur geheel of gedeeltelijk van invordering diende af te zien. Over de hoogte van de dwangsom wordt overwogen dat het de rechtmatigheid van het besluit, waarbij de last is opgelegd, raakt. Dit aspect is in dat kader onder overweging 7 aan de orde gekomen. Het betoog van [appellant] dat hij door de invordering de exploitatie van zijn winkel niet kan voortzetten, is geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien, reeds omdat hij dit betoog niet nader heeft onderbouwd. Ten aanzien van het beëindigen van de overtreding na de begunstigingstermijn wordt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2015 in zaak nr. 201500332/1/A1, overwogen dat het voldoen aan de last na de begunstigingstermijn op zichzelf geen omstandigheid is als gevolg waarvan het algemeen bestuur van invordering had behoren af te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    14. Het beroep tegen het besluit van 30 april 2015 is ongegrond.
    
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 30 april 2015 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2015
    
    531-712.