ECLI:NL:RVS:2015:3051, Raad van State, 30-09-2015, 201405148/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2013 hebben provinciale staten de Verordening Luchthavenbesluit Midden-Zeeland (hierna: luchthavenbesluit) vastgesteld.

201405148/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg,
    2. [appellant sub 2], wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg,
    3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3b] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Arnemuiden, gemeente Middelburg,
    appellanten,
    
    en
    
    provinciale staten van Zeeland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 november 2013 hebben provinciale staten de Verordening Luchthavenbesluit Midden-Zeeland (hierna: luchthavenbesluit) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2015, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. A.W.C. Fenijn, advocaat te Vlissingen, [appellant sub 3], in persoon en bijgestaan door mr. K.M. Moeliker, advocaat te Middelburg, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. P.R.A. Katsburg, advocaat te Middelburg, bijgestaan door mr. R.M. de Later en B.H. Maring, werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland, zijn verschenen. Voorts is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zeeland Airport B.V., vertegenwoordigd door [directeur], en [luchthavenmeester], ter zitting als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het luchthavenbesluit, dat is gebaseerd op de artikelen 8.43 en volgende van de Wet luchtvaart, heeft betrekking op de luchthaven Midden-Zeeland op het perceel Calandweg 36 te Arnemuiden. Het luchthavenbesluit strekt tot vervanging van de Omzettingsregeling luchthaven Midden-Zeeland van 25 januari 2012 van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: omzettingsregeling).
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen op onderscheidenlijk de percelen [locaties 1] te Arnemuiden op ongeveer 1 km westelijk van de luchthaven.
    
    2. Provinciale staten betwisten dat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt omdat zij buiten het in het Luchthavenbesluit vastgestelde beperkingengebied wonen.
    
    2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.2. In het luchthavenbesluit zijn handhavingspunten vastgesteld. De woningen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn gelegen op ongeveer 150 m van handhavingspunt HHP 01. Voor dit handhavingspunt gelden grenswaarden van respectievelijk 46,5 dB(A) Lden in de daglichtperiode en 33,2 dB(A) Lden buiten de daglichtperiode. Gelet op het oogmerk van de bepaling van dit handhavingspunt en de geluidgrenswaarden acht de Afdeling aannemelijk dat ter plaatse van de woningen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] gevolgen van het door het vliegverkeer veroorzaakte geluid kunnen worden ondervonden, zodat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt.
    
    3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat ten onrechte geen hoorzitting is gehouden voorafgaand aan het nemen van het luchthavenbesluit.
    
    3.1. Ingevolge artikel 8.48 van de Wet luchtvaart is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van een luchthavenbesluit.
    
    3.2. Uit de stukken blijkt dat provinciale staten het luchthavenbesluit hebben voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben schriftelijk een zienswijze naar voren gebracht. Uit de Wet luchtvaart, de Awb noch enige andere wettelijke bepaling vloeit de verplichting voort om degenen die schriftelijk een zienswijze naar voren hebben gebracht in de gelegenheid te stellen tot het geven van een mondelinge toelichting. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan provinciale staten hiertoe niettemin uit een oogpunt van zorgvuldige besluitvorming hadden moeten overgaan. De betogen falen.
    
    4. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat provinciale staten onvoldoende rekening hebben gehouden met de gevolgen van het verleggen van de vliegroutes.
    
    4.1. In het luchthavenbesluit zijn regels gesteld ten aanzien van de locatie, de aantallen verkeersbewegingen met vliegtuigen, helikopters, gyroplanes, zweefvliegtuigen en vrije ballonnen, de geluidgrenswaarden ter plaatse van de handhavingspunten en de openingstijden. Voorts is het luchthavengebied vastgesteld. Verder is uitgaande van de 10-5 en 10-6 plaatsgebonden risicocontouren, de geluidcontouren van 56 dB(A) Lden 48 dB(A) Lden en de contouren ter aanduiding van de veiligheidsgebieden een beperkingengebied als bedoeld in artikel 8.47 van de Wet luchtvaart in samenhang met artikel 9 van het Besluit burgerluchthavens vastgesteld en een gebied met hoogtebeperkingen.
    
    Niet in geschil is dat de woningen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet liggen binnen de vastgestelde plaatsgebonden risicocontouren en geluidcontouren. In hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten, in aanmerking genomen de plaatsgebonden risicocontouren en geluidcontouren, niet in redelijkheid hebben kunnen oordelen, dat er uit een oogpunt van externe veiligheid en geluidbelasting geen ernstige gevolgen zijn te verwachten ter plaatse van de woningen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3].
    
    In het luchthavenbesluit zijn anders dan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] veronderstellen geen vliegroutes vastgesteld. Dit is in overeenstemming met het systeem van de Wet luchtvaart waaruit volgt dat in een luchthavenbesluit geen vliegroutes worden vastgesteld. In dit verband verwijst de Afdeling naar de geschiedenis van totstandkoming van de Wet van 18 december 2008, houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens naar het provinciaal bestuur (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) (Kamerstukken II 2005/06, 30 452, nr. 3, blz. 17). Derhalve bestond er voor provinciale staten geen formeel afwegingskader met betrekking tot de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bedoelde de vliegroutes. Voor zover provinciale staten in het bestreden besluit een voorkeur hebben uitgesproken voor een bepaalde vliegroute - waardoor in elk geval bij [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] de indruk is ontstaan dat er op dit punt een besluit is genomen - geldt dat deze voorkeur niet te kwalificeren is als de vaststelling van een vliegroute. De betogen falen.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat voorafgaand aan de vaststelling van het luchthavenbesluit niet is beoordeeld of een milieueffectrapport (hierna: MER) had moeten worden gemaakt (hierna: m.e.r.-beoordeling).
    
    5.1. Provinciale staten hebben zich op het standpunt gesteld dat uit de in de aanvraag opgenomen gegevens blijkt dat geen sprake is van een wijziging van het beperkingengebied of de grenswaarden ter plaatse van de handhavingspunten, zodat er geen m.e.r.-beoordelingsplicht is.
    
    5.2. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
    
    Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt.
    
    5.3. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
    
    Ingevolge het vierde lid worden als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, vierde lid, van de wet, aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
    
    Ingevolge het vijfde lid geldt de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de wet, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven:
    
    a. in zodanige gevallen en,
    
    b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
    
    In onderdeel D, categorie 6.2, is als activiteit zoals hierboven bedoeld vermeld de wijziging in de ligging van een start- of landingsbaan, de verlenging of verbreding daarvan, of de intensivering of wijziging van het gebruik van de luchthaven dan wel de wijziging van de vliegroutes. De wijziging van het gebruik van de luchthaven of van het banenstelsel, dan wel de wijziging van de luchtverkeerswegen of de wijziging van de vliegroutes. In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een start- of landingsbaan met een lengte van 1000 m of meer dan wel een luchthaven die uitsluitend geschikt is voor het starten of landen van helikopters, en een wijziging omvat van:
    
    1°. het beperkingengebied, bedoeld in hoofdstuk 8 […], voor zover dit is vastgesteld op grond van het externe-veiligheidsrisico of geluidbelasting, of
    
    2°. de grenswaarden, bedoeld in […] artikel 8.44, eerste lid, onder a, van de Wet luchtvaart, tenzij:
    
    a. de voorgenomen wijziging leidt tot een beperkingengebied als bedoeld onder 1° dat valt op of binnen het geldende beperkingengebied of tot grenswaarden als bedoeld onder 2° die een gelijk of beter beschermingsniveau bieden dan de geldende grenswaarden, of
    
    b. het beperkingengebied vervalt.
    
    5.4. Het luchthavenbesluit voorziet er niet in dat de start- en landingsbaan die een lengte heeft van 1000 m, wordt verlengd of verbreed.
    
    Voorts voorziet het luchthavenbesluit niet in intensivering van het gebruik van de luchthaven, nu in artikel 4, derde lid, van het luchthavenbesluit een aantal van maximaal 46.558 vliegbewegingen is vastgelegd waarvan maximaal 800 vliegbewegingen met helikopters. De omzettingsregeling voorzag ook in 46.558 vliegbewegingen, namelijk 45.008 vliegtuigbewegingen alsmede vliegbewegingen met helikopters (400), gyroplanes (750) en militaire luchtvaartuigen (400).
    
    Uit de stukken blijkt dat het in het luchthavenbesluit vastgestelde beperkingengebied gelijk is aan het beperkingengebied uit de omzettingsregeling.
    
    In het luchthavenbesluit zijn evenals in de omzettingsregeling grenswaarden voor het geluid als bedoeld in artikel 8.44, eerste lid, onder a, van de Wet luchtvaart opgenomen. De handhavingspunten HHP 09 en HHP 27 op de baankoppen zijn niet gewijzigd. In het luchthavenbesluit zijn voor die handhavingspunten grenswaarden gesteld van onderscheidenlijk 57,0 en 56,4 dB(A) Lden binnen de daglichtperiode en 43,8 en 45,3 dB(A) Lden buiten de daglichtperiode. In de omzettingsregeling waren voor de handhavingspunten grenswaarden vastgesteld van onderscheidenlijk 56,2 en 55,5 dB(A) Lden. In het luchthavenbesluit is de beperking opgenomen dat de luchthaven open is binnen de daglichtperiode van 09.00 tot 20.00 uur. De omzettingsregel stelde geen beperking aan het gebruik van de luchthaven in de daglichtperiode. Voorts zijn in het luchthavenbesluit in vergelijking met de omzettingsregeling de nieuwe handhavingspunten HHP 01 en HHP 02 ten westen van de luchthaven opgenomen. Voor deze handhavingspunten gelden geluidgrenswaarden van onderscheidenlijk 46,5 en 47,4 dB(A) Lden binnen de daglichtperiode en 33,2 en 34,7 dB(A) Lden buiten de daglichtperiode. De Afdeling stelt vast dat de grenswaarden in het luchthavenbesluit in vergelijking met de omzettingsregeling zo beperkt zijn dat ze niet of nauwelijks waarneembaar zijn voor het menselijk oor. Van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu is geen sprake.
    
    Gelet op het vorenstaande hebben provinciale staten terecht geoordeeld dat er geen m.e.r.-beoordelingsplicht is.
    
    [appellant sub 1] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die twijfel oproepen over het standpunt van provinciale staten, dat het op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling is uitgesloten dat het luchthavenbesluit belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu. Gelet hierop hebben provinciale staten terecht geen aanleiding hoeven zien om gelet op artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Besluit m.e.r. toch een MER te maken.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 1] betoogt dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, omdat provinciale staten de vliegroutes hebben gewijzigd met het oog op de recreatieve ontwikkeling ten noorden van camping De Witte Raaf.
    
    6.1. Zoals hiervoor is overwogen voorziet het Luchthavenbesluit niet in wijziging van vliegroutes. Provinciale staten hebben het luchthavenbesluit op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    7. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het in de aanvraag van Zeeland Airport B.V. opgenomen uitgangspunt om de start- en landingsbaan te verharden ten onrechte niet in het luchthavenbesluit is vastgelegd. Volgens [appellant sub 1] is artikel 3 van het luchthavenbesluit te vrijblijvend.
    
    7.1. Ingevolge artikel 3 van het luchthavenbesluit is op de luchthaven een verharde start- en landingsbaan gelegen met een lengte van 1000 m en een breedte van maximaal 30 m in de geografische richting 088°-268°.
    
    7.2. Zowel in de aanvraag van 30 maart 2013 als in bijlage C bij de aanvraag wordt de verharding van de start- en landingsbaan als één van de wijzigingen genoemd. Voorts wordt ook in de m.e.r.-beoordelingsnotitie van Zeeland Airport B.V. uitgegaan van verharding van de start- en landingsbaan. Gelet op het voorgaande is de aangevraagde situatie vastgelegd in artikel 3 van het luchthavenbesluit. Het besluit is voldoende rechtszeker op dit punt. De betogen falen.
    
    8. [appellant sub 3] betoogt dat de voorziene, beperkte toename van het aantal vliegbewegingen niettemin een toename van de luchtverontreiniging tot gevolg heeft. Hij vreest voor nadelige gevolgen voor het in de omgeving van de luchthaven gelegen natura 2000-gebied.
    
    8.1. Provinciale staten hebben verwezen naar het concept beheersplan "Veerse Meer" waarin is aangegeven dat het huidige vliegverkeer en de autonome ontwikkeling daarvan geen negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstelling van het natura 2000-gebied "Veerse Meer".
    
    8.2. Zoals hiervoor is overwogen, voorziet het luchthavenbesluit niet in een toename van het aantal vliegbewegingen of in wijziging van vliegroutes. Wat betreft eventuele gevolgen van luchtverontreiniging voor het in de omgeving gelegen Natura 2000-gebied "Veerse Meer" heeft [appellant sub 3] zijn standpunt niet onderbouwd. In hetgeen [appellant sub 3] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel, dat provinciale staten onvoldoende rekening hebben gehouden met het aspect luchtverontreiniging. Het betoog faalt.
    
    9. De beroepen zijn ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Melse
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
    
    191.