ECLI:NL:RVS:2004:AQ6993, Raad van State, 18-08-2004, 200400208/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-08-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) de voorschriften verbonden aan de op 13 december 2000 aan appellante verleende vergunning op grond van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) gewijzigd.

200400208/1.
      Datum uitspraak: 18 augustus 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap “Exploitatiemaatschappij Landgoed De Valouwe B.V.”, gevestigd te Beekbergen,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 2 december 2003 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juli 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) de voorschriften verbonden aan de op 13 december 2000 aan appellante verleende vergunning op grond van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) gewijzigd.
    
    Bij besluit van 16 juni 2003 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 december 2003, verzonden op 4 december 2003, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 8 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 januari 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 februari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 5 maart 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. D.A.J.M. Melchers, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Schoneveld, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wor is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een kampeerterrein te houden.
    
        Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wor, voorzover hier van belang, verbinden burgemeester en wethouders aan een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, voorschriften over de soort en het aantal van de op het kampeerterrein toe te laten kampeermiddelen. Burgemeester en wethouders kunnen deze voorschriften wijzigen of intrekken.
    
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wor dient onder kampeermiddel te worden verstaan een tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voorzover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 40 van de Woningwet een bouwvergunning is vereist; een en ander voorzover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
    
    2.2.    Vanaf medio december 1996 is door het college het beleid gevoerd dat het aan exploitanten van kampeerterreinen is toegestaan om - onder voorwaarden - (sta)caravans tot een maximale oppervlakte van 75 m2 te plaatsen.
    
        Aan appellante is op 13 december 2000 (voor onbepaalde tijd) vergunning verleend op grond van artikel 8 van de Wor, waarin het voorschrift is opgenomen dat op het kampeerterrein “Recreatie-landgoed De Valouwe” geen caravans mogen worden geplaatst, die een groter vloeroppervlak hebben dan 75 m2. Het college heeft vervolgens op 5 juni 2002 vastgesteld de beleidsregel “Beperking maximaal toegestane oppervlakte stacaravans”. In dit beleid - dat op 12 juli 2002 is bekendgemaakt - is de maximaal toegestane oppervlakte van stacaravans gewijzigd van 75 m2 naar 55 m2. Het beleid voorziet in de mogelijkheid om - ter compensatie - meer toeristische standplaatsen op kampeerterreinen toe te staan. Voor stacaravans die op het moment van vaststelling van het beleid een oppervlakte van 55 m2 overschrijden, is een overgangsregeling getroffen (een zogenoemde sterfhuisconstructie). Het voornemen tot deze beleidswijziging is op 29 juni 2001 gepubliceerd in het gemeentelijke huis-aan-huisblad “Weekend Totaal” en alle (kampeerexploitatie)-vergunninghouders zijn van dit voornemen bij brief van 28 juni 2001 op de hoogte gesteld.
    
    2.3.    Ter uitvoering van het (aangescherpte) beleid heeft het college bij het primaire besluit van 12 juli 2002, dat bij de beslissing op bezwaar is gehandhaafd, de aan appellante verleende vergunning van 13 december 2000 in die zin gewijzigd dat daaraan het voorschrift is verbonden dat op het kampeerterrein “Recreatie-landgoed De Valouwe” geen caravans mogen worden geplaatst die een groter vloeroppervlak hebben dan 55 m2. Appellante heeft in hoger beroep gehandhaafd haar standpunt dat op grond van de jurisprudentie niet kan worden geconcludeerd dat (sta)caravans met een oppervlakte groter dan 55 m2 niet meer zijn te beschouwen als caravans in de zin van de Wor en dat te abrupt tot een beleidswijziging is overgegaan, waardoor appellante onevenredig in haar belangen is geschaad.
    
    2.4.    De Afdeling stelt voorop dat het college op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wor de bevoegdheid toekomt om aan een vergunning voorschriften inzake de maatvoering te verbinden en deze voorschriften te wijzigen. Voorts staat het het college (in beginsel) vrij om binnen de grenzen van zijn bevoegdheid bestaand beleid te wijzigen. Aan de vastgestelde beperking van de maximaal toegestane oppervlakte ligt blijkens de beleidsregel ten grondslag de wens om het beleid in overeenstemming te brengen met de jurisprudentie terzake van het begrip “(sta)caravan” en het tegengaan van permanente bewoning van stacaravans en uitponding van recreatieterreinen. Naar het oordeel van de Afdeling kan in zijn algemeenheid niet worden gezegd dat het college daarmee tot een onredelijke beleidsbepaling is gekomen. Door het in dit geval onverkort toepassen van het hiervoor weergegeven beleid heeft het college evenwel onvoldoende oog gehad voor de belangen van appellante.
    
        Appellante heeft medio februari 1997 het park “Recreatie-landgoed De Valouwe” aangekocht. Zij stelt dat de aankoopbeslissing en de indeling en verkaveling van het kampeerterrein, waarin aanzienlijke investeringen zijn gedaan, op de (destijds) toegestane maatvoering van 75 m2 zijn afgestemd. In verband met de aankoop van het naastgelegen park “Bospark Beekbergen” medio december 2000, waarbij (medewerkers van) appellante betrokken zijn geweest alsmede de voorbereiding van het bestemmingsplan “Stuwwalrand Parkzone Zuid”, waarvan het ontwerpplan nog uitging van een maximaal toelaatbare oppervlaktemaat van 75 m2, heeft volgens appellante veelvuldig overleg met de gemeente plaatsgevonden, waarbij zij nimmer is gewezen op een op handen zijnde beleidswijziging. De vergunning voor onbepaalde tijd voor exploitatie van dit terrein met een maximaal toegestane oppervlakte voor stacaravans van 75 m2 dateert nog pas van december 2000. Het college heeft vorengenoemde door appellante ook al eerder in de procedure naar voren gebrachte feiten en omstandigheden niet weersproken. Het college heeft evenwel geen aanleiding gevonden te bezien of en in hoeverre appellante door onverkorte toepassing van de nieuwe, voor appellante ten tijde van haar investeringen niet voorzienbare, beleidslijn onevenredig in haar belangen zou worden getroffen. Met name heeft het college nagelaten na te gaan of de in de beleidsregels voorziene overgangs- en compensatiemaatregelen als passend zijn aan te merken in het specifieke geval van appellante, een parkexploitant die op basis van de oude beleidsuitgangspunten belangrijke investeringen heeft gedaan en gezien de recente vergunningverlening ook heeft mogen doen, gericht op plaatsing van stacaravans tot 75 m², maar die ten tijde van de beleidswijziging nog in een opbouwfase verkeerde. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college bij de wijziging van de vergunningvoorschriften die voortvloeit uit de – onverkorte – toepassing van de nieuwe beleidsregels de door appellante met betrekking tot haar situatie naar voren gebrachte omstandigheden onvoldoende heeft onderzocht en - dusdoende - evenmin behoorlijk heeft gemotiveerd waarom de gevolgen van dit besluit niet onevenredig zijn met de door dit besluit te dienen doelen. Het besluit is dan ook genomen in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank het beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. De aangevallen uitspraak wordt, evenals de beslissing op bezwaar vernietigd, terwijl het inleidende beroep alsnog gegrond wordt verklaard. Het college dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante.
    
    2.6.    Het college dient op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 2 december 2003, reg. nr. 03/1011 BESLU 229;
    
    II.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 16 juni 2003, kenmerk Vrb/360658/5584;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Apeldoorn te worden betaald aan appellante;
    
    V.    gelast dat de gemeente Apeldoorn aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht € 580,00 (€ 232,00 + 348,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. F.P. Zwart, Leden, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink    w.g. Molenaar
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2004
    
    369.