ECLI:NL:RVS:2015:3193, Raad van State, 14-10-2015, 201406957/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Uitbreiding recreatiebedrijven De Pampel, Het Lierderholt, Het Veluws Hof en De Hertenhorst" vastgesteld.

201406957/1/R2.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    vereniging Bewonersvereniging Immenberg, gevestigd te Beekbergen, gemeente Apeldoorn,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Apeldoorn,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juli 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Uitbreiding recreatiebedrijven De Pampel, Het Lierderholt, Het Veluws Hof en De Hertenhorst" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft Bewonersvereniging Immenberg beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 201406965/1/R2 ter zitting behandeld op 28 mei 2015, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Beimer en P. Ganzevles, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan maakt onder meer de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst met 1,4035 hectare mogelijk. Het terrein zal worden ingericht voor toeristisch kamperen en voor stacaravans.
    
    Aan de gronden waarop de uitbreiding is voorzien is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor het in de vorm van bedrijfsmatige exploitatie bieden van recreatief verblijf aan personen die elders hun hoofdverblijf hebben, in kampeermiddelen en tot het bedrijf behorende trekkershutten en stacaravans, parkeren en ontsluitingswegen en nutsvoorzieningen, met de daarbij behorende bouwwerken en sanitaire voorzieningen.
    
    3. Het beroep van Bewonersvereniging Immenberg is gericht tegen de vaststelling van het plan voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" zoals toegekend aan de gronden waarop de uitbreiding van recreatiebedrijf De Hertenhorst is voorzien.
    
    Natura 2000
    
    Effecten plan op habitattypen
    
    4. Bewonersvereniging Immenberg stelt zich op het standpunt dat het plan in strijd met de Nbw 1998 is vastgesteld.
    
    Zij betoogt daartoe dat uit het aan het plan ten grondslag gelegde "Onderzoek effecten door stikstofdepositie van de groei van De Hertenhorst op de Veluwe" van Arcadis van 2 juni 2014 (hierna: het stikstofonderzoek) niet kan worden afgeleid voor welke habitattypen de effecten als gevolg van de extra uitstoot van stikstof door de toename van verkeer is onderzocht. Daarnaast voert zij aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de effecten op het habitattype jeneverbesstruweel (H5130), terwijl dit habitattype volgens haar ter plaatse eveneens aanwezig is. Bovendien is het habitattype droge heiden (H4030) eveneens aanwezig langs de Arnhemseweg, aldus Bewonersvereniging Immenberg.
    
    Bewonersvereniging Immenberg betoogt verder dat de verkeersgeneratie als gevolg van de uitbreiding zoals vermeld in het stikstofonderzoek is onderschat. Zij wijst erop dat is uitgegaan van een gemiddeld aantal auto’s, terwijl de hoeveelheid auto’s en daarmee de stikstofdepositie in de zomermaanden volgens haar drie tot vier keer zo hoog zal zijn en dat ten onrechte geen rekening is gehouden met daggasten. Daarnaast is volgens Bewonersvereniging Immenberg ten onrechte als uitgangspunt gehanteerd dat auto’s steeds schoner worden.
    
    Voorts bestrijdt zij de in het onderzoek gehanteerde rijroute voor de beoordeling van de effecten van het plan. In het stifstofonderzoek is volgens haar ten onrechte als uitgangspunt gehanteerd dat al het verkeer rechtstreeks van en naar de A50 rijdt. Volgens Bewonersvereniging Immenberg zal ook op andere wegen richting Beekbergen een toename van verkeer plaatsvinden, waardoor een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats, waaronder het habitattype droge heiden (H4030) op de hoek van de Kaapbergweg en De Kaap, zal plaatsvinden.
    
    4.1. De gronden waarop de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst is voorzien liggen in het Natura 2000-gebied Veluwe. Het gebied Veluwe is bij besluit van 11 juni 2014 aangewezen op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 als Natura 2000-gebied. Het gebied is onder meer aangewezen voor de habitattypen droge heiden (H4030) en jeneverbesstruwelen (H5130) en de soorten wespendief (A072) en zwarte specht (A236). Voor droge heiden (H4030) en jeneverbesstruwelen (H5130) geldt als doelstelling behoud verspreiding, uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit. Voor wespendief (A072) en zwarte specht (A236) geldt als doelstelling behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 100 paren onderscheidenlijk 400 paren.
    
    4.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening:
    
    a. met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied, en
    
    b. met het op grond van artikel 19a of artikel 19b voor dat gebied vastgestelde beheerplan voor zover dat betrekking heeft op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid.
    
    Ingevolge het tweede lid van dat artikel maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    Ingevolge het derde lid van dat artikel wordt, in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, het besluit, bedoeld in het eerste lid, alleen genomen indien is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de artikelen 19g en 19h.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    4.3. Aan de vaststelling van het plan heeft de raad het stikstofonderzoek ten grondslag gelegd. In dit onderzoek zijn de effecten van de toename van stikstofdepositie als gevolg van het extra verkeer door de uitbreiding van het aantal slaapplaatsen op het recreatieterrein op voor stikstofgevoelige habitats, onderzocht. In het onderzoek is vermeld dat de ligging van de voor stikstofgevoelige habitattypen is bepaald aan de hand van de habitattypenkaart van de provincie Gelderland van november 2013. De ligging van deze habitattypen is weergegeven op bijlage 1 van het onderzoek. Hieruit volgt welke habitattypen in het onderzoek zijn betrokken en waar deze aanwezig zijn, zodat het betoog van Bewonersvereniging Immenberg dat uit het onderzoek niet blijkt welke habitattypen zijn onderzocht, feitelijke grondslag mist. Voorts acht de Afdeling met het enkel overleggen van een foto niet aannemelijk gemaakt dat in de nabijheid van de rijroute tevens het habitattype jeneverbesstruweel (H5130) voorkomt. Daarnaast heeft Bewonersvereniging Immenberg haar stelling dat langs de Arnhemseweg, anders dan vermeld op de habitattypenkaart, het habitattype droge heiden (H4030) aanwezig is, niet met gegevens onderbouwd. Gelet op het voorgaande bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in het onderzoek ten onrechte van de ligging van de habitattypen zoals weergegeven op de habitattypenkaart is uitgegaan. Het betoog faalt.
    
    4.4. In het stikstofonderzoek is verder vermeld dat de verkeersgeneratie als gevolg van de uitbreiding van het recreatieterrein is bepaald op basis van de kengetallen zoals aanbevolen voor campings en voor bungalowparken in publicatie nr. 317 van het CROW "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie". In totaal zal de uitbreiding volgens het onderzoek leiden tot 65 extra verkeersbewegingen per etmaal. Voor bungalows - op het terrein zijn vaste standplaatsen voor stacaravans voorzien - wordt door het CROW een verkeersgeneratie van 2,6 verkeersbewegingen per standplaats aanbevolen, waarbij tevens rekening is gehouden met daggasten. In het onderzoek is hierbij aangesloten. In hetgeen Bewonersvereniging Immenberg heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat hiermee niet van een volledige bezetting van de aanwezige vaste standplaatsen is uitgegaan. Voor campingplaatsen, zoals tevens voorzien op het terrein, wordt door het CROW een verkeersgeneratie van 0,4 verplaatsingen per standplaats aanbevolen. Weliswaar is hierbij volgens het CROW geen rekening gehouden met 10% daggasten, maar nu in het stikstofonderzoek is uitgegaan van 1,1 verplaatsingen per standplaats, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de verkeersgeneratie als gevolg van de campingplaatsen op het terrein in het onderzoek is onderschat. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de verkeersgeneratie als gevolg van de uitbreiding van het recreatieterrein in het stikstofonderzoek is onderschat. Het betoog faalt.
    
    4.5. Wat betreft het betoog van Bewonersvereniging Immenberg dat ten onrechte als uitgangspunt is gehanteerd dat auto’s in de toekomst schoner worden waardoor de stikstofemissie van de auto’s afneemt, wordt het volgende overwogen. Voor de berekening van de stikstofemissie als gevolg van de toename van het verkeer door de uitbreiding van het recreatieterrein is in het stikstofonderzoek gebruik gemaakt van door het ministerie van Infrastructuur en Milieu opgestelde emissiefactoren. Ter zitting is gebleken dat het algemene uitgangspunt dat auto’s in de toekomst schoner worden waardoor de stikstofemissie van de auto’s afneemt, in deze emissiefactoren is verdisconteerd. In hetgeen Bewonersvereniging Immenberg heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in het onderzoek ten onrechte van deze emissiefactoren gebruik is gemaakt, zodat het betoog faalt.
    
    4.6. Voorts is in het stikstofonderzoek vermeld dat ten aanzien van de rijroute van het verkeer van en naar recreatiepark De Hertenhorst als uitgangspunt is gehanteerd dat al het verkeer rechtstreeks van en naar de A50 rijdt. In het rapport "Onderzoek effecten door stikstofdepositie van de groei van De Hertenhorst op de Veluwe" van Arcadis van 12 februari 2015 is naar aanleiding van het betoog van Bewonersvereniging Immenberg tevens onderzocht wat de effecten van de toename van het verkeer zijn in de situatie dat het verkeer gebruik maakt van de binnenwegen in de omgeving van het terrein. In het onderzoek is vermeld dat de stikstofdepositie ter hoogte van voor stikstofgevoelige habitats in die situatie afneemt aangezien het verkeer zich in die situatie verspreidt over meerdere wegen. Bewonersverenging Immenberg heeft het voorgaande niet bestreden. Weliswaar volgt uit dit onderzoek dat tevens andere rijroutes dan onderzocht in het stikstofonderzoek denkbaar zijn die dichter langs voor stikstofgevoelige habitats gaan, maar gelet op de conclusie van het onderzoek van 12 februari 2015 ziet de Afdeling in hetgeen Bewonersvereniging Immenberg heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het stikstofonderzoek zoals aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd en waarin als uitgangspunt is gehanteerd dat het verkeer over één weg rijdt, de ongunstigste situatie voor de voor stikstofgevoelige habitats waarvoor het gebied is aangewezen, is onderzocht.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid het stikstofonderzoek aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog faalt.
    
    Effecten project op de leefgebieden van de wespendief en de zwarte specht
    
    5. Bewonersvereniging Immenberg betoogt dat de uitbreiding van het recreatieterrein, zoals mogelijk gemaakt met het plan, zal leiden tot een aantasting van de leefgebieden van de wespendief en de zwarte specht. De raad heeft deze effecten volgens haar onjuist beoordeeld.
    
    Zij betoogt dat uit de stukken niet duidelijk wordt wat de Natuur Effect Boekhouding (hierna: NEB) omvat, terwijl hierin de positieve en negatieve effecten van de uitbreidingslocaties en de locaties waarop nieuw leefgebied wordt ontwikkeld, met elkaar vergeleken zijn. Hierdoor is volgens haar niet inzichtelijk welke effecten de uitbreiding heeft en op welke wijze deze effecten worden weggenomen. Aanvullend betoogt zij dat uit de stukken niet kan worden afgeleid welke handelingen als vergunningplichtige handelingen zijn aangemerkt en welke handelingen als mitigerende maatregelen betrokken zijn bij de beoordeling.
    
    Bewonersvereniging Immenberg betoogt verder dat de raad de ontwikkeling van nieuwe leefgebieden elders in het Natura 2000-gebied ten onrechte heeft betrokken bij de vraag of de natuurlijke kenmerken van het gebied door de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst zullen worden aangetast. Volgens haar betreffen de maatregelen compenserende maatregelen in plaats van mitigerende maatregelen zoals de raad stelt. Zij wijst daarbij op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 mei 2014, in zaak C-521/12 (ECLI:EU:C:2014:330, www.curia.eu; hierna: het arrest Briels) waar volgens haar uit volgt dat maatregelen slechts als mitigerende maatregelen mogen worden aangemerkt indien daarmee de negatieve effecten van het plan worden voorkomen of verminderd. Nu volgens haar gebleken is dat nog niet alle habitattypen op alle locaties die gebruikt zijn om effecten te voorkomen aanwezig zijn, worden met de maatregel de negatieve effecten als gevolg van de uitbreiding van het recreatieterrein dan ook niet voorkomen, aldus Bewonersvereniging Immenberg. Voorts wijst zij op de grote afstand tussen de uitbreidingslocatie en de locaties waarop de nieuwe leefgebieden zijn voorzien.
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de ontwikkeling van nieuwe leefgebieden voor de wespendief en de zwarte specht elders in het Natura 2000-gebied wel betrokken mag worden bij de vraag of de natuurlijke kenmerken van het gebied als gevolg van het plan zullen worden aangetast. De raad wijst er hierbij op dat de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst pas is toegestaan nadat is vastgesteld dat de nieuwe leefgebieden zijn ontstaan. Bovendien zijn de recreatieve bestemmingen die aan de krimplocaties waren toegekend, reeds gewijzigd, aldus de raad. Anders dan aan de orde in de situatie waarop het arrest Briels ziet, wordt volgens de raad voorkomen dat negatieve effecten optreden als gevolg van de uitbreiding aangezien de omvang en de draagkracht van de leefgebieden van de zwarte specht en de wespendief niet worden aangetast.
    
    5.2. In de plantoelichting is vermeld dat de raad als uitgangspunt aan het plan het "Groei- en krimpbeleid" van de provincie Gelderland, zoals opgenomen in de Streekplanuitwerking Groei- en Krimp van 26 september 2006, heeft gehanteerd. De doelstelling van dit beleid is om ontwikkelingsperspectief te bieden aan recreatiebedrijven in combinatie met het versterken van de natuur. Daartoe worden recreatiebedrijven op voor de natuur kwetsbare locaties in het Centraal Veluws Natuurmassief op vrijwillige basis gesaneerd of verplaatst (hierna: krimplocaties). Deze krimplocaties worden teruggegeven aan de natuur. Met de hectares die door de krimp zijn verkregen, kunnen recreatiebedrijven op minder kwetsbare plaatsen groeien (hierna: groeilocaties), aldus het beleid. De negatieve effecten als gevolg van de groei van een bedrijf worden voorkomen door de ontwikkeling van gelijkwaardige natuurwaarden op de krimplocaties. De krimpplannen die ten grondslag liggen aan de groeiruimte vormen samen met de door een adviescommissie voorgedragen uitbreidingsplannen één projecttranche en dienen als één geheel te worden beoordeeld, zo volgt uit het beleid. De vaststelling van een bestemmingsplan dan wel de verlening van een vergunning in het kader van de Nbw 1998 vindt evenwel plaats op bedrijfsniveau waarbij gebruik wordt gemaakt van de natuurtoets op projectniveau, aldus de streekplanuitwerking. Voorts is in het beleid vermeld dat als voorwaarde voor het uitgeven van een groeitranche geldt dat de natuurwaarden op de krimplocaties reeds moeten zijn gerealiseerd.
    
    5.3. In het onderzoek "Aanvulling op de natuurtoets groei en krimp 2011 t.b.v. bedrijven Hoenderloo/Beekbergen" van Arcadis van 6 juni 2012 (hierna: de Natuurtoets De Hertenhorst), dat aan het plan ten grondslag is gelegd, zijn de effecten van de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst beschreven. In het onderzoek is vermeld dat als gevolg van de uitbreiding van het recreatieterrein een deel van de leefgebieden van de wespendief en van de zwarte specht verloren gaat. Het plan leidt volgens de raad evenwel niet tot significante effecten op de beschermde vogelsoorten aangezien voorafgaand aan de realisatie van de uitbreiding elders in het Natura 2000-gebied Veluwe nieuwe leefgebieden voor de genoemde soorten zijn ontwikkeld.
    
    Uit de Natuurtoets De Hertenhorst volgt verder dat de nieuwe leefgebieden zullen worden ontwikkeld op verschillende krimplocaties en dat in totaal 1,6 hectare beschikbaar is om de uitbreiding van het recreatieterrein mogelijk te maken. Voorts is in de zienswijzennota vermeld dat veldonderzoek is uitgevoerd om te bepalen of op de krimplocaties het gewenste natuurtype is gerealiseerd. Dit betreft het rapport "Natuurontwikkeling aangekochte terreinen op de Veluwe" van Arcadis van 2 juni 2014 (hierna: Natuurontwikkelingsonderzoek). In het onderzoek is geconcludeerd dat op alle onderzochte locaties leefgebied voor de wespendief en de zwarte specht is ontstaan.
    
    5.4. In de Natuurtoets De Hertenhorst is beoordeeld welke negatieve effecten als gevolg van de uitbreiding van het recreatieterrein te verwachten zijn. Voorts is beoordeeld in hoeverre de natuurwaarden op de krimplocaties overeenkomen met de natuurwaarden die als gevolg van de uitbreidingsplannen zullen worden aangetast. Ter zitting is gebleken dat deze vergelijking, zoals ten grondslag gelegd aan het plan, de NEB vormt. Het betoog van Bewonersvereniging Immenberg dat niet inzichtelijk is welke effecten de uitbreiding van recreatieterrein De Hertenhorst heeft en op welke wijze deze effecten worden voorkomen, volgt de Afdeling dan ook niet.
    
    Ten aanzien van het betoog van Bewonersvereniging Immenberg dat niet inzichtelijk is welke handelingen als vergunningplichtige activiteiten zijn aangemerkt, wordt overwogen dat dit in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan niet relevant is, zodat dit betoog geen bespreking behoeft.
    
    5.5. Vaststaat dat als gevolg van de uitbreiding van het recreatieterrein een deel van het leefgebied van de zwarte specht en van het leefgebied van de wespendief verloren gaat. De Afdeling ziet zich, gelet op het in beroep aangevoerde, voor de vraag gesteld of de in het project voorziene ontwikkeling van leefgebied op krimplocaties zoals hiervoor beschreven in de passende beoordeling kan worden betrokken bij de vraag of de natuurlijke kenmerken van het gebied worden aangetast.
    
    5.6. De Afdeling leidt uit het door Bewonersvereniging Immenberg genoemde Briels-arrest af dat maatregelen waarmee wordt beoogd eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het plan voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, ten einde ervoor te zorgen dat het betrokken plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast, mogen worden betrokken in de passende beoordeling als mitigerende maatregel. Positieve gevolgen van maatregelen voor een areaal van een habitattype waarvoor het project geen negatieve effecten heeft, kunnen niet worden betrokken bij de beoordeling of het project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied, zo volgt uit het arrest.
    
    5.7. Anders dan in voormelde zaak waarover het Hof van Justitie heeft beslist, gaat het in het onderhavige geval niet over een aantasting van een natuurlijke habitat, maar over gevolgen voor twee vogelsoorten, de zwarte specht en de wespendief, waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen. De gevolgen van het plan betreffen het verdwijnen van een deel van de leefgebieden van de zwarte specht en de wespendief in het Natura 2000-gebied Veluwe. Dit kan leiden tot een afname van de draagkracht van het gebied voor deze soorten en daarmee tot een afname van de omvang van de populaties zwarte spechten en wespendieven, zoals beschermd op grond van de behouddoelstellingen van deze soorten. Met de aanleg van nieuw leefgebied voorafgaand aan de uitbreiding van het recreatieterrein wordt beoogd deze afname in omvang van de populaties te voorkomen aangezien als gevolg daarvan de omvang en de draagkracht van de leefgebieden van de zwarte specht en de wespendief door het plan niet wordt verkleind. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de maatregel in dit geval als een mitigerende maatregel kan worden aangemerkt. Weliswaar liggen de groei- en de krimplocaties, zoals Bewonersvereniging Immenberg stelt, op enige afstand van elkaar, maar dat maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de maatregel niet als een mitigerende maatregel kan worden aangemerkt. Van belang daarbij is dat de locaties alle gelegen zijn binnen het Natura 2000-gebied Veluwe, zodat met de aanleg van nieuw leefgebied voorkomen wordt dat de behouddoelstellingen voor de wespendief en de zwarte specht - behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 100 paren onderscheidenlijk 400 paren - door de uitbreiding van het recreatieterrein in gevaar worden gebracht. Daarbij wordt voorts in aanmerking genomen dat het college van gedeputeerde staten in het kader de behandeling van zaak nr. 201406965/1/R2, waarin de aan het recreatiebedrijf verleende vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 aan de orde is, naar voren heeft gebracht, waarbij de raad zich heeft aangesloten, dat de functie van het gebied dat in dit geval verloren gaat als gevolg van het plan, vervangbaar is nu dit bestaat uit foerageergebied en dat de genoemde vogelsoorten geen vaste nestplaatsen kennen, zodat de populaties niet aan deze locatie gebonden zijn. Bewonersverenging Immenberg heeft het voorgaande niet bestreden.
    
    5.8. Ten aanzien van het betoog van Bewonersvereniging Immenberg dat de maatregel niet als een mitigerende maatregel kan worden aangemerkt aangezien niet gebleken is dat op alle krimplocaties die betrokken zijn reeds nieuwe natuurwaarden zijn ontwikkeld, wordt het volgende overwogen. De raad heeft aan de vaststelling van het plan ter onderbouwing van de effectiviteit van de maatregel het Natuurontwikkelingsonderzoek ten grondslag gelegd. In het onderzoek is onderzocht in hoeverre de nieuwe natuurwaarden op de krimplocaties voorafgaand aan de vaststelling van het plan reeds waren gerealiseerd. Ten aanzien van de ontwikkeling van leefgebied voor de zwarte specht en de wespendief is in het onderzoek geconcludeerd dat deze natuurwaarden op alle locaties zijn ontwikkeld. Weliswaar volgt voorts uit het onderzoek, zoals Bewonersvereniging Immenberg betoogt, dat een aantal habitattypen nog niet op alle locaties is ontstaan, maar aangezien die habitattypen geen noodzakelijk onderdeel vormen van het leefgebied van beide vogelsoorten, volgt daar niet uit dat de raad de realisatie van nieuwe leefgebieden op de krimplocaties, niet als maatregel bij de vraag of het plan de natuurlijke kenmerken van het gebied zal aantasten, heeft mogen betrekken. Nu Bewonersvereniging Immenberg de juistheid van het Natuurontwikkelingsonderzoek voor zover daarin is geconcludeerd dat de leefgebieden reeds ontwikkeld zijn, niet heeft bestreden, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek dusdanige gebreken dan wel leemten in kennis vertoont dat aan de juistheid ervan getwijfeld dient te worden, zodat de raad zich, voor zover het betreft de conclusie dat op alle krimplocaties reeds nieuw leefgebieden voor de wespendief en zwarte specht zijn ontwikkeld, op het onderzoek heeft mogen baseren.
    
    5.9. Gelet op het vorenstaande heeft de raad de ontwikkeling van nieuwe leefgebieden op de krimplocaties mogen betrekken bij de vraag of de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst met 1,4035 hectare tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied zal leiden. Nu uit de Natuurtoets De Hertenhorst volgt dat als gevolg van de ontwikkeling van de nieuwe leefgebieden op de krimplocaties de negatieve effecten van de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst worden voorkomen, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het plan, voor zover daarmee de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst mogelijk is gemaakt, na de mitigerende maatregel niet zal leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Veluwe, zodat het betoog faalt.
    
    Ruimtelijke bezwaren
    
    6. Bewonersvereniging Immenberg betoogt dat als voorwaarde voor de toepassing van het Groei- en Krimpbeleid is gesteld dat dit alleen mag worden toegepast indien geen permanente bewoning plaatsvindt op het recreatieterrein. Zij is van mening dat onvoldoende is gegarandeerd dat aan deze voorwaarde is voldaan, nu niet gebleken is van een nadere invulling van dit vereiste jegens de exploitant van het recreatieterrein. Daarbij wijst zij er op dat in de praktijk permanente bewoning op recreatieterreinen in de omgeving van Apeldoorn nog steeds voorkomt.
    
    Voorts voert Bewonersvereniging Immenberg aan dat op grond van het bestemmingsplan "Stuwwalrandzone Parkzone Zuid" de uitbreiding van recreatie slechts mogelijk is indien daarvoor een bedrijfs- en een inrichtingsplan is opgesteld. Nu deze plannen ontbreken heeft de raad volgens haar ten onrechte de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aan de gronden waarop de uitbreiding van het recreatiepark is voorzien, toegekend.
    
    Verder voert Bewonersvereniging Immenberg aan dat het plan in strijd met het gemeentelijke beleid zoals opgenomen in de notitie "Speelruimte Verblijfsrecreatie" van januari 2014 is vastgesteld.
    
    Daarnaast betoogt zij dat de noodzaak om het recreatiebedrijf uit te breiden ontbreekt, aangezien reeds sprake is van een overaanbod in de sector. Daarbij wijst zij op de Omgevingsvisie Gelderland op grond waarvan uitgeponde bedrijven dienen te verdwijnen om de overaanbodsituatie te beëindigen.
    
    6.1. Zoals hiervoor overwogen, heeft de raad het "Groei- en krimpbeleid" van de provincie Gelderland, zoals opgenomen in de Streekplanuitwerking Groei- en Krimp van 26 september 2006, aan de vaststelling van het plan ten grondslag gelegd. Dit beleid gaat uit van een aantal hoofdlijnen, waaronder dat terreinen waar permanente bewoning plaatsvindt, worden uitgesloten van groei. Dergelijke terreinen komen alleen nog in aanmerking voor mogelijke ontwikkelingskansen wanneer gegarandeerd is dat de permanente bewoning is beëindigd, aldus de plantoelichting.
    
    6.2. De Afdeling is van oordeel dat Bewonersvereniging Immenberg met de enkele stelling dat permanente bewoning plaatsvindt op recreatieterreinen in de gemeente Apeldoorn niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarvan tevens sprake is op recreatiepark De Hertenhorst. Ter zitting heeft de raad in dit kader te kennen gegeven dat in het verleden nimmer gebleken is dat op het recreatieterrein permanent wordt gewoond. Verder geldt op grond van artikel 9, lid 9.1, onder 9.1.1, aanhef en onder d, van de planregels voor de gronden waarop de uitbreiding van het terrein is voorzien dat met de bestemming strijdig gebruik in ieder geval het gebruik van kampeermiddelen voor permanente bewoning omvat, zodat in zoverre permanente bewoning niet is toegestaan. Daarnaast heeft de raad toegelicht dat met de exploitant een convenant is gesloten waarmee het bedrijf een inspanningsverplichting heeft die er in voorziet om permanente bewoning te voorkomen en te bestrijden. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd met het Groei- en krimpbeleid is vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    6.3. Ten aanzien van het bestemmingsplan "Stuwwalrandzone Parkzone Zuid", overweegt de Afdeling dat dit het voor de gronden ter plaatse van de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst voorgaande bestemmingsplan betreft. Op grond van dat plan was uitbreiding van recreatieterreinen door middel van een wijzigingsbevoegdheid mogelijk. Dat, zoals Bewonersvereniging Immenberg betoogt, wijzigingen op grond van dat plan alleen mogelijk waren indien daarvoor een bedrijfs- en een inrichtingsplan was opgesteld, maakt echter niet dat de raad thans niet zonder dergelijke plannen een uitbreiding mogelijk heeft kunnen maken, nu deze vereisten slechts als voorwaarden voor de toepassing van de in het bestemmingsplan "Stuwwalrandzone Parkzone Zuid" opgenomen wijzigingsbevoegdheid gelden. Bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan is de raad immers niet aan het nog van kracht zijnde bestemmingsplan gebonden. Het betoog van Bewonersvereniging Immenberg dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen aangezien een bedrijfs- en een inrichtingsplan ontbreekt, faalt.
    
    6.4. Wat betreft de economische uitvoerbaarheid van het plan en de noodzaak om uit te breiden, is in de zienswijzennota vermeld dat de uitbreiding van het terrein noodzakelijk is om een kwaliteitsslag te maken waarmee de continuïteit en het voortbestaan van de onderneming wordt gewaarborgd. Door oppervlakte verruiming van de standplaatsen neemt de kwaliteit van de plekken en daarmee van de onderneming toe. Om het verlies aan plekken op te vangen is uitbreiding noodzakelijk. Bovendien wordt daarmee het productaanbod van het bedrijf vergroot, aldus de zienswijzennota. In hetgeen Bewonersvereniging Immenberg heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan economisch uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
    
    6.5. Voorts is in de Notitie Speelruimte Verblijfsrecreatie, van de gemeente Apeldoorn van januari 2014 weliswaar vermeld dat intensivering van ruimtegebruik binnen bestaande recreatieve bestemmingen de voorkeur heeft boven uitbreiding, maar hieruit volgt niet dat uitbreidingen in geen geval kunnen worden toegestaan. Van belang hierbij is dat uitbreidingen blijkens de notitie wel mogelijk kunnen worden gemaakt indien, zoals ten aanzien van de uitbreiding van recreatiepark De Hertenhorst, gebruik wordt gemaakt van het Groei- en krimpbeleid, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het plan in strijd met het gemeentelijk beleid zoals opgenomen in de Notitie Speelruimte Verblijfsrecreatie is vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    6.6. Ten aanzien van het betoog van Bewonersvereniging Immenberg dat het plan in strijd met de Omgevingsvisie Gelderland is vastgesteld, overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden is aan provinciaal beleid. Wel dient hij daarmee bij de belangenafweging rekening te houden. In het beleid is vermeld dat de provincie recreatiebedrijven de mogelijkheid wil bieden om een kwaliteitsverbetering te realiseren. Voorts wordt in het beleid geconstateerd dat een overaanbod is ontstaan, maar dat dit aanbod met name bestaat uit uitgeponde (stacaravan)bedrijven, die het risico lopen langzaam te verpauperen wat tot verrommeling van de omgeving kan leiden, hetgeen de provincie tegen wil gaan. Nu met de onderhavige uitbreiding een kwaliteitsverbetering wordt gerealiseerd en nu niet gebleken is dat sprake is van een uitgepond bedrijf, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met het beleid is vastgesteld, zodat evenmin aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad bij de belangenafweging onvoldoende rekening heeft gehouden met de Omgevingsvisie Gelderland. Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    7. Het beroep van Bewonersvereniging Immenberg is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    
    w.g. Van Buuren
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2015
    
    674.