ECLI:NL:RVS:2019:4174, Raad van State, 11-12-2019, 201902408/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 augustus 2016 heeft het college, toen nog van Giessenlanden, aan [appellant A] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een mantelzorgwoning en een erfafscheiding op het perceel [locatie 1] te Giessenburg (hierna: het perceel) en het afwijken van het bestemmingsplan "Dorpskern Giessenburg" (hierna: het bestemmingsplan).

201902408/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Giessenburg, gemeente Molenlanden,
    tegen de tussenuitspraak van 31 oktober 2018 en de uitspraak van 14 maart 2019 van de rechtbank Rotterdam in zaak nr. 17/1978 in het geding tussen:
    [partij A] en [partij B], beiden wonend te Giessenburg, gemeente Molenlanden,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 augustus 2016 heeft het college, toen nog van Giessenlanden, aan [appellant A] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een mantelzorgwoning en een erfafscheiding op het perceel [locatie 1] te Giessenburg (hierna: het perceel) en het afwijken van het bestemmingsplan "Dorpskern Giessenburg" (hierna: het bestemmingsplan).
    Bij besluit van 8 februari 2017 heeft het college het door [partijen] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 31 oktober 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de door de rechtbank geconstateerde gebreken in het besluit van 8 februari 2017 te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 9 januari 2019 heeft het college de motivering van het besluit van 8 februari 2017 aangevuld.
    Bij uitspraak van 14 maart 2019 heeft de rechtbank het door [partijen] ingestelde beroep tegen het besluit van 8 februari 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de bezwaren van [partijen] tegen het besluit van 19 augustus 2016 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is eveneens aangehecht.
    Tegen de tussen- en einduitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    [partijen] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2019, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. A.R. van Tilborg, rechtsbijstandverlener te Leusden en [gemachtigde], en [partijen], bijgestaan door mr. A.M.L. Josten, rechtsbijstandsverlener te Tilburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellanten] hebben in 2015 op het perceel een mantelzorgwoning (hierna: het bouwplan) gerealiseerd in het kader van de mantelzorgbehoefte van [appellant B]. Hun dochter woont met haar gezin in de woning op het perceel [locatie 2]. Het perceel is gelegen binnen de bebouwde kom. Vaststaat dat het bouwplan qua oppervlakte en gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voorts voldoet de hoogte van de geplaatste erfafscheiding niet aan de planregels. Op 25 mei 2016 hebben [appellanten] ter legalisatie van het bouwplan een omgevingsvergunning aangevraagd.
        Bij besluit van 19 augustus 2016 heeft het college aan [appellant A] de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdelen 1, 3 en 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Daarbij heeft het college voor wat betreft de oppervlakte van het bouwplan aansluiting gezocht bij de mogelijkheden van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken, als bedoeld in artikel 2 van bijlage II van het Bor, en de regeling van artikel 4 van bijlage II van het Bor. Beide artikelen gaan volgens het college uit van maximaal 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken. Volgens het college voldoet het bouwplan met een oppervlakte van 97,4 m2 aan voormeld maximum. Het college heeft verder op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor een erfafscheiding vergund tot een hoogte van 3,30 m om onevenredige aantasting van privacy en woongenot van [partijen] te voorkomen.
    Tussenuitspraak van 31 oktober 2018
    2.    De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak het college in de gelegenheid gesteld nader te motiveren dat bij [appellant A] en/of zijn echtgenote [appellant B] sprake is van mantelzorg in de zin van bijlage II van het Bor. Ook heeft de rechtbank daarin het college in de gelegenheid gesteld nader te motiveren waarom alternatieven, die leiden tot geen of een geringere overschrijding van de maximale hoogte van 5 m bij vergunningvrije bijbehorende bouwwerken, onmogelijk of onwenselijk zijn en hoe het mogelijk maken van een mantelzorgwoning met een oppervlakte van 97,4 m² zich verhoudt tot de uitgangspunten van het bestemmingsplan dat uitgaat van een maximale oppervlakte van 75 m² voor mantelzorgwoningen. De rechtbank heeft voorts het college in de gelegenheid gesteld nadere inlichtingen te verschaffen over de exacte maten van de op te richten erfafscheiding.
    Uitspraak van 14 maart 2019
    3.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 14 maart 2019 geconcludeerd dat het college met de aanvullende motivering de door de rechtbank geconstateerde gebreken in de tussenuitspraak niet heeft hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aangetoond dat sprake is van mantelzorg in de zin van artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Ook heeft de rechtbank overwogen dat, nu het bouwwerk ten onrechte is aangemerkt als huisvesting in verband met mantelzorg, het bouwwerk ook niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk dat functioneel verbonden is met het hoofdgebouw, als bedoeld in de definitie van bijbehorend bouwwerk opgenomen in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Het college heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank het bouwwerk niet kunnen aanmerken als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor en dus ook niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in verbinding gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, de gevraagde vergunning kunnen verlenen.
    Toetsingskader
    4.    De wettelijke bepalingen en relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Mantelzorg
    5.    [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van mantelzorg als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Daartoe voeren zij, onder verwijzing naar de toelichting op het Bor, aan dat de behoefte aan mantelzorg kan worden vastgesteld door enkel een verklaring van een huisarts, de wijkverpleegkundige of een ander deskundig te achten persoon of deskundige instantie. Daarbij kan volgens [appellanten] een verklaring naar zijn aard slechts een ongemotiveerde verklaring zijn in verband met het medisch beroepsgeheim. Ook voeren zij aan dat het laatste zinsdeel van de definitiebepaling van mantelzorg, als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, een kan-bepaling inhoudt en er wettelijk gezien geen enkele verplichting is om een verklaring op te vragen.
    5.1.    De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat er een noodzaak tot mantelzorg bestaat en dat sprake is van daadwerkelijke verlening van mantelzorg. Uit de tekst van artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor volgt niet dat het een vereiste is om een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur over te leggen om de noodzaak voor mantelzorg aan te tonen. Ook volgt daaruit niet dat reeds voorafgaande aan de vergunningaanvraag de zorgbehoefte bij het college bekend moet zijn. Het college kan vragen om een dergelijke verklaring of om advies vragen, maar dat hoeft niet in alle gevallen.
        Het college heeft in dit geval, gelet op het advies van de Wmo-adviseur van 2 april 2016, waarvan een samenvatting is opgenomen in Bijlage C van het besluit van 19 augustus 2016, voldoende gemotiveerd dat bij [appellant B] sprake is van medische zorg en ondersteuning, die de gebruikelijke hulp en zorg van huisgenoten voor elkaar overstijgt en voorts dat sprake is van zorg die daadwerkelijk wordt verleend. In het Wmo-advies, dat ter zitting integraal is overgelegd, staat onder meer dat [appellant B] bekend is met degeneratieve afwijkingen aan het bewegingsapparaat en dat zij daadwerkelijke medische ondersteuning krijgt van haar dochter die in de woning op het perceel [locatie 2] woont. Mede gelet op de beoordelingsruimte die het college toekomt bij de vraag of sprake is van mantelzorg als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college onder verwijzing naar het advies van de Wmo-adviseur voldoende heeft gemotiveerd dat bij [appellant B] behoefte is aan mantelzorg als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
        Het betoog slaagt.
    Functionele verbondenheid
    6.    [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de mantelzorgwoning niet heeft kunnen aanmerken als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Daartoe voeren zij aan dat wel degelijk sprake is van een functionele verbondenheid van de mantelzorgwoning met het hoofdgebouw op het perceel [locatie 2].
    6.1.    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het bouwwerk op het perceel niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk dat functioneel verbonden is met het hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, onderdelen 1 en 4, van bijlage II van het Bor. Zoals de Afdeling onder 5.1 heeft overwogen, is hier sprake van mantelzorg als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Voor de toepassing van bijlage II van het Bor wordt op grond van artikel 1, onderdeel 4, van deze bijlage huisvesting in verband met mantelzorg aangemerkt als functioneel verbonden met het hoofdgebouw. Gelet hierop is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college de mantelzorgwoning terecht heeft aangemerkt als bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
        Het betoog slaagt.
    7.    Nu voormelde beroepsgronden slagen, komt de Afdeling niet toe aan het in hoger beroep door [appellanten] gestelde over het vertrouwensbeginsel.
    8.    Omdat de betogen van [appellanten] slagen, de rechtbank, gelet hierop, op onjuiste gronden het beroep van [partijen] gegrond heeft verklaard en in de einduitspraak niet is toegekomen aan een bespreking van de beroepsgronden over de erfafscheiding en de goede ruimtelijke ordening, zal de Afdeling deze beroepsgronden alsnog beoordelen.
    Erfafscheiding
    9.    [partijen] betogen dat het college ten onrechte de bouw van een erfafscheiding van 3,30 m als voorwaarde aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. Daartoe voeren zij aan dat er vanuit de mantelzorgwoning over de erfafscheiding nog steeds inkijk is op hun perceel, zodat zij nergens in hun tuin kunnen zitten zonder dat inkijk mogelijk is.
    9.1.    Het college heeft in Bijlage C van het besluit van 19 augustus 2016 onder de activiteitgebonden overwegingen in aanmerking genomen dat een erfafscheiding van 3,30 m noodzakelijk is om aantasting van privacy door inkijk op het naburig perceel van [partijen] te voorkomen en dat daartoe gewijzigde tekeningen zijn ingediend. Naar aanleiding van de tussenuitspraak van 31 oktober 2018 heeft het college in de brief van 9 januari 2019, mede aan de hand van een tekening, de maatvoering van de erfafscheiding weergegeven. Uit die brief blijkt dat de erfafscheiding voldoet aan artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor, nu de erfafscheiding niet hoger is dan 10 m en niet meer dan 50 m² bedraagt. Voorts heeft het college in die brief uiteengezet dat de erfafscheiding vanaf het perceel [locatie 3] niet te zien is door een schutting van 1,80 m, de coniferenhaag en de beukenhaag aan die zijde van de erfgrens. [partijen] hebben niet aannemelijk gemaakt dat [appellanten] vanuit de mantelzorgwoning over de schutting dan wel door de schutting rechtstreeks zicht hebben op het perceel [locatie 3].
        Het betoog faalt.
    Goede ruimtelijke ordening
    10.    [partijen] betogen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe voeren zij aan dat de ruimtelijke onderbouwing uitgaat van verkeerde maten van het bouwwerk. [partijen] voeren verder aan dat het college de afwijkingen van het bestemmingsplan voor de goot- en nokhoogte en de oppervlakte van het bouwplan onvoldoende heeft gemotiveerd. Daartoe stellen zij dat de goothoogte de maximaal toegestane hoogte van 3 m overschrijdt, het bouwplan in strijd is met de volgens het Bor toegestane maximum bouwhoogte van 5 m, het bestemmingsplan slechts een oppervlakte van 75 m² toestaat voor een mantelzorgwoning en het bouwplan met een oppervlakte van 97,4 m² groter is dan het hoofdgebouw.
    10.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1395, kan het college van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo slechts gebruik maken indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    10.2.    Vaststaat dat het bouwplan een goothoogte heeft van 2,41 m, aan de voorzijde een nokhoogte van 4,8 m en aan de achterzijde een nokhoogte van 6,4 m. Dit hoogteverschil is ontstaan door de ligging van het perceel aan een dijk waardoor sprake is van een aflopend terrein. De mantelzorgwoning is feitelijk niet hoger gelegen dan andere gebouwen in de omgeving en past volgens het college in het heersende straatbeeld. Zoals het college heeft toegelicht, staat het bestemmingsplan op het perceel een mantelzorgwoning toe met een goothoogte van 3 m en een onbepaalde nokhoogte. Ook staat vast dat het perceel is gelegen binnen de bebouwde kom, zodat de eisen uit artikel 4, aanhef en onderdeel 1, onder a en b, van bijlage II van het Bor, anders dan [partijen] stellen, niet van toepassing zijn.
        Het college heeft in zijn brief van 9 januari 2019 toegelicht dat het meest wenselijk is dat de mantelzorgwoning nabij de hoofdwoning staat en dat, gelet op de planologische mogelijkheden, de mantelzorgwoning niet dermate afwijkend is dat het niet kan worden toegestaan. Voorts wordt in de aan het besluit van 19 augustus 2016 ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing van mei 2016, opgesteld door Pasmaat advies, voldoende ingegaan op de maten van het bouwwerk en de gevolgen voor het naburig perceel. Gelet op het voorgaande, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    11.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank in de tussenuitspraak terecht heeft geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 8 februari 2017 een gebrek vertoont. Weliswaar is in dat besluit, anders dan de rechtbank heeft overwogen, voldoende gemotiveerd dat sprake is van mantelzorg, maar onvoldoende gemotiveerd dat de erfafscheiding voldoet aan artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor. Voorts is in dat besluit onvoldoende gemotiveerd dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft in de einduitspraak het beroep van [partijen] terecht gegrond verklaard en het besluit op bezwaar van 8 februari 2017 terecht vernietigd, zij het op andere gronden. Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling in de nadere motivering van 9 januari 2019 aanleiding om de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit op bezwaar in stand te laten, nu met die nadere motivering voldoende is gemotiveerd dat de erfafscheiding voldoet aan artikel 4, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor en dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Slotoverwegingen
    12.    Het hoger beroep van [appellanten] is gegrond. De uitspraak van 14 maart 2019 dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de bezwaren van [partijen] gegrond heeft verklaard, het besluit van 19 augustus 2016 heeft herroepen en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 8 februari 2017. De Afdeling zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 8 februari 2017, gelet op de brief van 9 januari 2019, geheel in stand blijven en zal de tussenuitspraak van 31 oktober 2018 en de uitspraak van 14 maart 2019 voor het overige bevestigen.
    13.    [appellanten] hebben proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 maart 2019 in zaak nr. 17/1978, voor zover de rechtbank de bezwaren van [partijen] gegrond heeft verklaard, het besluit van 19 augustus 2016 heeft herroepen en heeft bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 8 februari 2017;
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 8 februari 2017 geheel in stand blijven;
    IV.    bevestigt de tussenuitspraak van 31 oktober 2018 en de uitspraak van 14 maart 2019 van de rechtbank Rotterdam, beide met nr. 17/1978, voor het overige;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden tot vergoeding van de door [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    531-919.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of […]
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 1
    1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
    […]
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    […]
    huisvesting in verband met mantelzorg: huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning;
    mantelzorg: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond;
    […]
    4. Voor de toepassing van deze bijlage wordt huisvesting in verband met mantelzorg aangemerkt als functioneel verbonden met het hoofdgebouw.
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2.
    […]
    3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 10 m, en
    b. de oppervlakte niet meer dan 50 m².
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen; […]