ECLI:NL:RVS:2015:3846, Raad van State, 16-12-2015, 201501226/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 augustus 2013 heeft de burgemeester [appellante] vergunning verleend onder voorschriften voor de exploitatie van het horecabedrijf [naam bakkerij] in het pand [locatie] te Eindhoven.

201501226/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Eindhoven,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2014 in zaak nr. 14/2222 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Eindhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 augustus 2013 heeft de burgemeester [appellante] vergunning verleend onder voorschriften voor de exploitatie van het horecabedrijf [naam bakkerij] in het pand [locatie] te Eindhoven.
    
    Bij besluit, verzonden op 1 mei 2014, heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De burgemeester heeft adviezen van het Landelijk Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) van 25 april en 29 juli 2013 aan de Afdeling doen toekomen en medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling ervan kennis zal mogen nemen. De Afdeling heeft beperking van de kennisneming van de adviezen gerechtvaardigd geacht en appellante gevraagd om toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze toestemming is verleend. De Afdeling heeft kennisgenomen van de adviezen.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B. Vermeirssen, advocaat te Kattendijke, en de burgemeester, vertegenwoordigd door J.N.H. Kepers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 3 december 2012 heeft [appellante] een aanvraag om een vergunning voor de exploitatie van de bakkerij ingediend. Bij brief van 10 december 2012 heeft de burgemeester [appellante] gevraagd een bibob-formulier in te vullen en de gevraagde bijlagen aan te leveren, omdat enkele onduidelijkheden zijn gebleken met betrekking tot haar aanvraag. Vervolgens heeft de officier van justitie de burgemeester gewezen op de wenselijkheid het Bureau om advies te vragen. Het Bureau heeft op verzoek van de burgemeester advies uitgebracht op 25 april 2013. Bij brief van 17 mei 2013 heeft de burgemeester [appellante] op de hoogte gebracht van het voornemen de exploitatievergunning te weigeren. Op 29 juli 2013 heeft het Bureau desgevraagd aanvullend advies uitgebracht naar aanleiding van een door [appellante] naar voren gebrachte zienswijze.
    
    2. Aan het besluit tot verlening van de exploitatievergunning onder voorschriften heeft de burgemeester voormelde adviezen ten grondslag gelegd. Volgens de burgemeester zijn de adviezen concludent en kunnen de feiten uit het onderzoek de conclusies dragen. Uit de adviezen volgt dat een ernstig vermoeden bestaat dat een van de vennoten van [appellante], [vennoot A], op 15 november 2000 valsheid in geschrifte heeft gepleegd ter verkrijging van een hypothecaire lening voor de aankoop van het pand [locatie] te Breda. Het vermoedelijk door [vennoot A] verkregen voordeel, dat eerst door verkoop van dat pand in liquide middelen kan worden omgezet, is redelijk groot, te weten € 27.677,70. Gelet hierop doet zich een mindere mate van gevaar voor dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten, aldus de burgemeester. Om deze reden heeft hij met toepassing van artikel 3, zevende lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) aan de exploitatievergunning de volgende voorschriften verbonden:
    
    - indien [vennoot A] zijn woning gelegen aan de [locatie] te Breda verkoopt dient dit schriftelijk kenbaar te worden gemaakt aan het cluster Bibob van de gemeente. Tevens dient hij aan te tonen dat eventueel financieel voordeel dat wordt verkregen door middel van deze verkoop niet wordt ingebracht in [appellante];
    
    - het cluster Bibob zal jaarlijks in de kadastrale registers controleren of voormelde woning nog in eigendom is van [vennoot A]. Indien blijkt dat de eigendom is vervreemd zonder dat hiervan melding is gedaan overeenkomstig voormeld voorschrift, zal de vergunning worden bezien.
    
    Bij het besluit, verzonden op 1 mei 2014, heeft de burgemeester dit besluit van 6 augustus 2013 gehandhaafd.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten tijde van de aanvraag geen bevoegdheid bestond het Bureau om advies te vragen, althans dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij van de bevoegdheid om advies te vragen gebruik heeft gemaakt. Ten tijde van de aanvraag was de "Beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81 Awb voor de toepassing van de Wet bibob in de gemeente Eindhoven" nog niet in werking getreden, aldus [appellante].
    
    3.1. Daargelaten of, zoals de burgemeester stelt, dit betoog voor het eerst in hoger beroep naar voren is gebracht, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    In artikel 7 van de Wet bibob is de bevoegdheid het Bureau om advies te vragen vervat. Die bevoegdheid is discretionair van aard. Dat ten tijde van de aanvraag de door [appellante] bedoelde beleidsregel nog niet in werking was getreden, biedt geen grond voor het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van die bevoegdheid omdat hij het gebruik daarvan onvoldoende heeft gemotiveerd. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat de burgemeester in het verweerschrift en ter zitting onweersproken heeft gesteld dat de in de door [appellante] bedoelde beleidsregel opgenomen werkwijze voor het vragen van advies een standaardwerkwijze betreft die reeds voor de inwerkingtreding van die beleidsregel als vaste gedragslijn werd toegepast. Die standaardwerkwijze, die ter beoordeling heeft voorgelegen in de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014 in zaak nr. 201301129/1/A3, houdt kort gezegd in dat bij elke aanvraag om een exploitatievergunning de officier van justitie wordt bevraagd over de bij die aanvraag betrokken personen. Zoals onder 1 vermeld, heeft de officier van justitie in het geval van [appellante] de burgemeester na die bevraging gewezen op de wenselijkheid het Bureau om advies te vragen als bedoeld in artikel 26 van de Wet bibob.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester de criteria voor het aannemen van ernstig gevaar, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Wet bibob, niet heeft mogen gebruiken om te motiveren dat zich een mindere mate van gevaar voordoet als bedoeld in het zevende lid van dat artikel.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de wetgever klaarblijkelijk heeft beoogd om, indien zich geen ernstig gevaar voordoet, bij mindere mate van gevaar een minder verstrekkende maatregel mogelijk te maken dan de weigering van een vergunning, door een bestuursorgaan krachtens artikel 3, zevende lid, van de Wet bibob de bevoegdheid te geven voorschriften aan de te verlenen vergunning te verbinden. Deze bevoegdheid is discretionair van aard. De wetgever heeft geen criteria vastgesteld voor de afweging of zich een mindere mate van gevaar voordoet. Wel zijn in het tweede lid van dat artikel criteria gegeven voor het vaststellen van de mate van gevaar, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder a, van dat artikel betreft. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester geen aansluiting heeft mogen zoeken bij die criteria voor de beoordeling of zich, in plaats van een ernstig gevaar, een mindere mate van gevaar voordoet.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester op grond van het gestelde in de adviezen van het Bureau een mindere mate van gevaar heeft mogen aannemen.
    
    Hiertoe voert zij aan dat de strafzaak tegen [vennoot A] inzake de verdenking van gepleegde valsheid in geschrifte is geseponeerd. Door ondanks het sepot in de bestuursrechtelijke procedure uit te gaan van de schuld van [vennoot A] wordt de onschuldpresumptie geschonden. Voor zover voorts wordt uitgegaan van een vermoeden van schuld van [vennoot A], kunnen de in geding zijnde feiten en omstandigheden dit vermoeden niet dragen. De enkele aanwezigheid van een valse werkgeversverklaring dan wel het vermoeden daartoe is onvoldoende, nu er geen aanwijzingen zijn dat die valse werkgeversverklaring opzettelijk door [vennoot A] is gebruikt en hij, evenals een van de andere vennoten, [vennoot B], de dupe is geworden van een bepaalde tussenpersoon. De rechtbank heeft dit niet meegewogen. Voorts is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op het in beroep aangevoerde betoog dat het desbetreffende feit reeds dateert uit het jaar 2000, dus van voor de inwerkingtreding van de Wet bibob. Evenmin is de rechtbank ingegaan op het betoog dat de WOZ-waarde, die deel uitmaakt van het door de burgemeester berekende voordeel, niet op 31 december 2012, maar reeds op 1 januari 2012 is vastgesteld en in bezwaar de WOZ-waarde opnieuw had moeten worden bepaald, nu gezien de prijzendalingen op de huizenmarkt de WOZ-waarde van het desbetreffende pand is verminderd, aldus [appellante].
    
    5.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester zich gezien het gestelde in de adviezen van het Bureau op het standpunt heeft mogen stellen dat zich een mindere mate van gevaar voordoet dat de aan [appellante] verleende exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester aan dit standpunt ten grondslag heeft mogen leggen dat het ernstige vermoeden bestaat dat [vennoot A] valsheid in geschrifte heeft gepleegd. Nu, anders dan [appellante] betoogt, de burgemeester hiermee geen oordeel heeft gegeven over de schuld van [vennoot A], heeft de rechtbank reeds hierom terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de onschuldpresumptie is geschonden.
    
    Wat betreft het vermoeden dat [vennoot A] valsheid in geschrifte heeft gepleegd, heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat naamloze vennootschap ASR Verzekeringen N.V. aangifte tegen [vennoot A] heeft gedaan en daarbij heeft verklaard dat hij op 15 november 2000 met een valselijk opgemaakte werkgeversverklaring bij haar een hypothecaire lening heeft verkregen voor een pand in Breda. Uit een naar aanleiding van deze aangifte opgesteld proces-verbaal van onderzoek volgt dat ook de politie het vermoeden heeft dat [vennoot A] opzettelijk gebruik heeft gemaakt van een valselijk opgemaakte werkgeversverklaring ter verkrijging van die hypothecaire lening. De strafzaak die ter zake tegen [vennoot A] heeft gediend is geseponeerd niet wegens een gebrek aan bewijs, maar wegens verjaring. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het vermoeden steun vindt in het feit dat de werkgeversverklaring van [vennoot A] uit dezelfde periode dateert en is voorzien van dezelfde naam en handtekening met eenzelfde handschrift als die van medevennoot [vennoot B], die ter zake is veroordeeld wegens gepleegde valsheid in geschrifte. Ook is de modus operandi dezelfde als bij [vennoot B]. Ter zitting hebben partijen toegelicht dat het tegen de veroordeling van [vennoot B] ingestelde cassatieberoep bij arrest van 25 augustus 2015 niet-ontvankelijk is verklaard. De veroordeling van [vennoot B] is derhalve onherroepelijk geworden. Voorts is de rechtbank weliswaar niet ingegaan op het betoog van [appellante] dat het door [vennoot A] gepleegde feit reeds dateert uit het jaar 2000 en de aan het berekende financiële voordeel ten grondslag gelegde WOZ-waarde is verminderd, maar dit leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hiertoe is van belang dat, zoals de burgemeester in het verweerschrift heeft toegelicht, het uit de vermoedelijk door [vennoot A] gepleegde valsheid in geschrifte ter verkrijging van een hypothecaire lening voor de aankoop van het desbetreffende pand verkregen voordeel eerst door verkoop van dat pand in liquide middelen kan worden omgezet. Het gevaar dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om dat voordeel te benutten is derhalve nog steeds actueel. Verder heeft de burgemeester terecht gesteld dat slechts ter indicatie van het voordeel de WOZ-waarde over het jaar 2012 is gebruikt, omdat eerst na verkoop van het desbetreffende pand het daadwerkelijk verkregen voordeel kan worden bepaald. Daarbij komt dat het geschatte voordeel van € 27.677,70 relatief groot is. Hetgeen [appellante] aanvoert, biedt onvoldoende grond voor de conclusie dat een eventuele vermindering van de WOZ-waarde van het pand tot een dusdanige vermindering van het financiële voordeel zal hebben geleid dat de burgemeester zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat zich een mindere mate van gevaar voordoet.
    
    Ten slotte heeft de rechtbank, anders dan [appellante] betoogt, geen grond hoeven zien voor bespreking van het gestelde over de tussenpersoon. Dit doet immers niet af aan vorenstaande feiten en omstandigheden.
    
    5.2. Gezien die feiten en omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester redelijkerwijs aan de exploitatievergunning voorschriften heeft kunnen verbinden die zijn gericht op het wegnemen of beperken van het gevaar als bedoeld in artikel 3, zevende lid, van de Wet bibob.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het besluit, verzonden op 1 mei 2014, niet op alle naar voren gebrachte gronden van bezwaar is ingegaan, geldt dat zij in beroep noch in hoger beroep naar voren heeft gebracht welke bezwaargronden volgens haar onbesproken zijn gebleven. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat dat besluit een deugdelijke motivering ontbeert omdat geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Mossel, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Van Mossel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
    
    741.