ECLI:NL:RVS:2013:152, Raad van State, 03-07-2013, 201210135/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Kerkrade Oost I" vastgesteld.

201210135/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Kerkrade,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Kerkrade,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Kerkrade,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Kerkrade Oost I" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2013, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. B. Tillemans, advocaat te Heerlen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.P.J. Doveren, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
     Het toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het bestemmingsplan voorziet in een actualisatie van het planologische regime voor de woongebieden Ehrensteinerveld en Chevremont in Kerkrade-Oost. Het plan is overwegend conserverend van aard.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    3. De raad stelt dat het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk is nu [appellant sub 1] geen zienswijze heeft ingediend.
    
    3.1. [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel met nr. 5987, gelegen aan de Kaffebergsweg. Hij is van mening dat het verschoonbaar is dat hij geen zienswijze heeft ingediend omdat een door het college van burgemeester en wethouders naar belanghebbenden verstuurde brief over de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" ten onrechte naar zijn inmiddels overleden grootouders, de vorige eigenaren van het perceel, in plaats van naar hem is verzonden. De brief heeft [appellant sub 1] niet bereikt en hij was om die reden niet op de hoogte van de terinzagelegging van het ontwerpplan.
    
     Gezien artikel 3:13 van de Awb had het ontwerpbesluit bovendien voorafgaand aan de terinzagelegging aan hem moeten worden verzonden zodat hij zijn zienswijze naar voren had kunnen brengen, aangezien het een besluit betreft dat tot bepaalde belanghebbenden is gericht, aldus [appellant sub 1].
    
    3.2. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
    
     [appellant sub 1] heeft geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht bij de raad.
    
     Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wro, zoals dit luidde ten tijde van belang, en artikel 6:13 van de Awb, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door de belanghebbende die over het ontwerpplan tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.
    
     Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Geen rechtvaardiging is gelegen in de door [appellant sub 1] gestelde omstandigheid dat de brief die door het college van burgemeester en wethouders, uitgaande van kadastrale gegevens, naar belanghebbenden is gestuurd om hen erop te wijzen dat de bouwtitels op hun percelen kunnen komen te vervallen, hem niet heeft bereikt omdat hij in het kadaster niet als eigenaar van het perceel staat ingeschreven. Dat het college volgens [appellant sub 1] onzorgvuldig heeft gehandeld door het onderdeel van het kadaster Flexiweb te raadplegen en niet rechtstreeks het kadaster, wat daar ook van zij, doet daar niet aan af.
    
     Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] dat nu het besluit tot bepaalde belanghebbenden is gericht, het ontwerp voorafgaand aan de terinzagelegging aan de belanghebbenden had moeten worden verzonden, verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 11 april 2012 in zaak nrs. 201201672/1R1 en 201201672/2/R1 waarin is overwogen dat een bestemmingsplan zich niet richt tot een of meer belanghebbenden en dat geen plicht bestaat belanghebbenden het ontwerpplan toe te zenden of daarvan in kennis te stellen. De Afdeling ziet ook niet in dat het college op grond van enige wettelijke bepaling gehouden was [appellant sub 1] in kennis te stellen van het ontwerpplan.
    
     Het behoorde tot de eigen verantwoordelijkheid van [appellant sub 1] om op de hoogte te zijn en blijven van de bestemmingsplanprocedure en uit de daartoe geëigende publicatie kennis te nemen van de voor hem van belang zijnde ontwikkelingen op het gebied van de ruimtelijke ordening. De Afdeling komt dan ook tot de slotsom dat in het aangevoerde geen grond voor verschoonbaarheid als bedoeld in artikel 6:13 van de Awb kan worden gevonden, zodat het niet inbrengen van een zienswijze aan [appellant sub 1] is toe te rekenen.
    
     Het beroep van [appellant sub 1] is niet-ontvankelijk.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    4. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met de planregeling voor zover is voorzien in de wijzigingsbevoegdheid om een bouwvlak op zijn perceel [locatie] te verwijderen indien één jaar na inwerkingtreding van het plan ter plaatse van de bouwvlakken geen woonbebouwing is opgericht, noch in oprichting is.
    
    4.1. [appellant sub 2] betoogt dat aan de wijzigingsbevoegdheid geen concrete voorwaarden worden gesteld noch wordt aangegeven in welke gevallen het college van burgemeester en wethouders van de bevoegdheid gebruik mag maken. In dit verband betoogt [appellant sub 2] dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met de zinsnede "in oprichting". Mocht hiermee bedoeld worden dat daadwerkelijk gestart moet zijn met de daadwerkelijke bouw, dan is de termijn van een jaar niet redelijk. De enkele procedure tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen kan al maanden duren, zeker wanneer door derden beroep wordt ingesteld, zo stelt [appellant sub 2].
    
    4.2. De raad betoogt dat de wijzigingsbevoegdheid door objectieve normen wordt begrensd. Van de bevoegdheid kan gebruik worden gemaakt indien geconstateerd wordt dat ter plaatse van de aangeduide bouwvlakken geen woonbebouwing is opgericht, noch in oprichting is. De aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid is de bevolkingskrimp in de regio.
    
     De raad heeft ter zitting gesteld dat de zinsnede "in oprichting" zowel oprichting in feitelijke zin als oprichting in juridische zin impliceert. Het begrip ziet op zowel het feitelijke bouwen als de procedure tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning.
    
     Indien een belanghebbende een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk niet gebruikt, bestaat de kans dat de omgevingsvergunning op termijn kan worden ingetrokken op grond van het beleid van de gemeente, aldus de raad. Voordat van de wijzigingsbevoegdheid gebruik zal worden gemaakt, zullen de betrokkenen vooraf in kennis worden gesteld om hun de mogelijkheid te bieden van de bouwmogelijkheid gebruik te maken.
    
    4.3. Ingevolge artikel 16, lid 16.8.1, onder a, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders bevoegd na afloop van een periode van één jaar na het moment van inwerkingtreding van dit plan(deel) de bouwvlakaanduiding ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" van de verbeelding te verwijderen.
    
     Ingevolge lid 16.8.1, onder b, is het opstarten van de procedure om te komen tot een wijziging als onder a bedoeld, slechts toegestaan ten aanzien van een perceel(gedeelte) waarvan na afloop van de onder a genoemde periode geconstateerd kan worden, dat ter plaatse van de aangeduide bouwvlakken geen woonbebouwing is opgericht, noch in oprichting is.
    
    4.4. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
    
     Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
    
     De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid.
    
    4.5. Artikel 16, lid 16.8.1, van de planregels strekt ertoe dat de bevoegdheid kan worden aangewend indien feitelijk geen woonbebouwing is of wordt opgericht en indien geen procedure tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen in gang is gezet. Tot bedoelde procedure behoort tevens de periode vanwege het mogelijk aanwenden van rechtsmiddelen met betrekking tot een verleende of geweigerde omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling de wijzigingsbevoegdheid niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 2] betoogt dat de raad ten onrechte de mogelijkheid van bevolkingskrimp ten grondslag legt aan de wijzigingsbevoegdheid voor het doen vervallen van bouwvlakken. Volgens [appellant sub 2] zal, zoals ook volgt uit de plantoelichting, de samenstelling van de bevolking van Parkstad Limburg de komende jaren veranderen en de vraag naar zorggeschikte woningen toenemen. In zoverre is de plantoelichting tegenstrijdig door enerzijds belang te hechten aan het verwijderen van bouwvlakaanduidingen en anderzijds uit te gaan van nieuwbouw om in toekomstige ontwikkelingen te voorzien.
    
    5.1. De raad heeft bij het vaststellen van het plan onder meer rekening gehouden met de structuurvisie Parkstad Limburg "ruimte voor park & stad" van 19 oktober 2009, het structuurvisiebesluit Parkstad Limburg van 31 oktober 2011, de gemeentelijke structuurvisie "Kerkrade 2010-2020" en het rapport "Structurele bevolkingsdaling" van W. Derks uit 2005.
    
     In het rapport "Structurele bevolkingsdaling" wordt vermeld dat het inwoneraantal in Parkstad Limburg zal dalen van 244.100 in 2005 naar 200.300 in 2035. Als gevolg hiervan neemt de vergrijzing van de bevolking toe en zullen op termijn ook de voorraad aan beschikbare woningen en de vraag naar zorggeschikte woningen toenemen.
    
     Volgens de raad volgt uit de gemeentelijke structuurvisie dat het noodzakelijk is om in de periode tot 2020 ten minste 2900 woningen aan de woningvoorraad in Kerkrade te onttrekken door met name sloop en het afremmen van de woningbouwproductie. De raad is voorts van mening dat gezien de bevolkingskrimp voor de gemeente Kerkrade ook aanleiding bestaat het overaanbod van woningen terug te brengen onder meer door bouwmogelijkheden te doen vervallen. In het structuurvisiebesluit Parkstad Limburg wordt ook gewezen op het belang woningen aan de woningvoorraad te onttrekken onder meer door niet-benutte woonmogelijkheden te doen vervallen. Wat betreft zorgwoningen gaat de raad ervan uit dat er geen sprake mag zijn van een netto toevoeging aan de woningvoorraad.
    
    5.2. De Afdeling stelt vast dat het in het bestemmingsplan opnemen van de mogelijkheid bouwvlakken te doen vervallen is voorzien in de beleidsstukken waarmee de raad rekening heeft gehouden. Dat er bij een bevolkingsdaling een verandering in de bevolkingssamenstelling kan optreden waardoor behoefte bestaat aan meer zorggeschikte woningen, is een omstandigheid waarmee in bedoelde beleidsstukken rekening is gehouden. De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, nu het bevolkingsaantal in de gemeente Kerkrade krimpt, slechts een beperkte behoefte is aan nieuwbouw van zorggeschikte woningen.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 2] betoogt dat hij het perceel destijds heeft gekocht vanwege de mogelijkheid in de toekomst een zorggeschikte woning te bouwen waarin hij zo lang mogelijk zelfstandig kan wonen terwijl een van zijn kinderen de huidige woning betrekt. Door het verliezen van de bouwmogelijkheid valt de reden voor de aankoop van het perceel weg.
    
    6.1. De raad stelt dat rekening is gehouden met bestaande bouwtitels. Zoals hiervoor in 4.2 is overwogen heeft de raad verklaard dat voordat van de wijzigingsbevoegdheid gebruik zal worden gemaakt, de betrokkenen vooraf de mogelijkheid wordt geboden om van de bouwmogelijkheid gebruik te maken.
    
    6.2. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De Afdeling is van oordeel van de raad in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan het opnemen van de bevoegdheid om niet-benutte bouwmogelijkheden te laten vervallen dan aan het belang van [appellant sub 2] dat zodanige bevoegdheid niet in het plan wordt opgenomen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de wijzigingsbevoegdheid in overeenstemming is met het achterliggende beleid en de raad in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven te zien van het beleid af te wijken.
    
     Wat betreft de eventueel nadelige invloed van de wijzigingsbevoegdheid op de waarde van het perceel, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de wijzigingsbevoegdheid aan de orde zijn.
    
     Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Melse
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2013
    
    191-770.