ECLI:NL:RBNNE:2025:2567, Rechtbank Noord-Nederland, 27-06-2025, LEE 25/1766
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening beperken opvang dieren. Omdat er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake is van een overtreding en handhaving niet onevenredig is, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding tot het treffen van een voorlopig voorziening.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 25/1766
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [verzoekster], uit [woonplaats], verzoekster
    (gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden. 
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] en mevrouw [naam] uit [woonplaats] (derde-partij)
      (gemachtigde: mr. D. Quakernaat).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de last onder dwangsom die aan verzoekster is opgelegd om de bedrijfsmatige opvang van dieren te beëindigen. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college en derde-partij die pleiten tegen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoekster als volgt af.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft op 22 mei 2024 een last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster. Met het bestreden besluit van 4 februari 2025 op het bezwaar van verzoekster is het college bij de last onder dwangsom gebleven. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld (LEE 25/1244) en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster met [naam] (via de telefoon) en namens het college J. Hulst en J. Korporaal. Namens derde-partij heeft de gemachtigde deelgenomen aan de zitting.
      
    
    
      2.3.
      Voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling van de zaak op 23 juni 2025, heeft de griffier vanuit de zittingszaal telefonisch contact gehad met de gemachtigde van verzoekster, omdat zij niet aanwezig was. De gemachtigde van verzoekster heeft aangegeven de uitnodiging niet te hebben gezien. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat verzoekster in een brief, die per e-mail op 17 juni 2025 naar de gemachtigde van verzoekster is verzonden, is uitgenodigd voor de zitting op 23 juni 2025 om 13:00 uur. Uit de e-mailregistratie van de rechtbank blijkt dat de e-mail door gemachtigde ontvangen en geopend is. De gemachtigde van verzoekster heeft in het telefonisch contact voor aanvang van de zitting erkend dat zij de betreffende e-mail ontvangen heeft. De voorzieningenrechter heeft dan ook geconstateerd dat verzoekster op de juiste wijze is uitgenodigd en heeft verzoekster in de gelegenheid gesteld om telefonisch deel te nemen aan de zitting. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit 
      
      3. Derde-partij heeft op 15 september 2023 verzocht om handhavend op te treden tegen verzoekster omdat op het perceel aan de [adres] in [woonplaats], bedrijfsmatige activiteiten worden verricht die in strijd zijn met het bestemmingsplan Buitengebied. Het gaat om het houden en opvangen van verschillende dierensoorten,
      waaronder verschillende vogelsoorten, honden en katten.
    
    
    
      3.1.
      De toezichthouder heeft op 24 januari en 2 april 2024 een bezoek gebracht aan de locatie en heeft geconstateerd dat er meerdere honden en verschillende vogelsoorten aanwezig zijn. Bij de verslagen van de toezichthouder zitten foto’s met een hond, een vijver met tientallen vogels en hokken en een omheinde uitloop met tientallen vogels.
      
    
    
      3.2.
      Volgens het college is het gehele perceel ingericht voor het opvangen van dieren en ook het woonhuis wordt hiervoor aangewend. Daarom is de dierenopvang qua ruimtelijke uitstraling als activiteit niet meer ondergeschikt aan wonen en wordt er in strijd gehandeld met artikel 25.1 (Wonen) van het bestemmingsplan Buitengebied. Door de huidige indeling en inrichting van het perceel wordt volgens het college ook niet voldaan aan de bestemmingsplanomschrijving uit artikel 5.1 (Agrarisch met waarden-Ontginningenlandschap) van het bestemmingsplan Buitengebied. Verzoekster valt volgens het college ook niet onder "agrarisch bedrijf", zoals bedoeld in artikel 5.1, lid b, van het bestemmingsplan, niet onder "hobbymatig agrarisch gebruik", zoals bedoeld in artikel 5.1, lid c, van het bestemmingsplan, en ook niet onder een van de andere bestemmingsomschrijvingen in artikel 5.1, lid d tot en met k, van het bestemmingsplan Buitengebied.
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft op 22 mei 2024 een last onder dwangsom opgelegd. Die last luidt: 
      
      
        “U kunt invordering van deze dwangsom voorkomen, door de overtreding op uw perceel aan de [adres] [postcode]) te [woonplaats] binnen twaalf (12) maanden na dagtekening van het besluit last onder dwangsom te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunt u doen door de dieren die u op uw perceel houdt, terug te brengen naar een maximum van 25 vogels en 5 zoogdieren. Daarnaast dient u uw perceel opnieuw in te richten, zodat deze voldoet aan de vereiste openheid en weidsheid van het landschap of de huidige situatie te legaliseren via een omgevingsplanwijziging.
      
      
      
        Wij verwachten dat u de overtreding uiterlijk voor 21 mei 2025 beëindigt en beëindigd houdt. Op of na 21 mei 2025 zullen wij controleren of u heeft voldaan aan ons verzoek. Mocht dit niet het geval zijn dan verbeurt u de dwangsom. Dit betekent dat u €10.000 moet betalen.”
      
      
    
    
      3.4.
      Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom. Zij heeft het college op 22 november 2024 verzocht om de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom te verlengen of op te schorten omdat zij op 28 oktober 2024 een aanvraag heeft ingediend tot wijziging van het omgevingsplan om de bestaande situatie te legaliseren.
      
    
    
      3.5.
      Het college heeft op 4 februari 2025 het bezwaar van verzoekster tegen de last onder dwangsom gegrond verklaard en het besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten. Het college heeft bepaald dat uiterlijk 21 mei 2025 de situatie op het perceel in overeenstemming met het bestemmingsplan moet worden gebracht.
      
    
    
      3.6.
      Het college heeft het verzoek om verlenging of opschorting van de begunstigingstermijn op 10 april 2025 afgewezen omdat er nog geen aanvraag tot het wijzigen van het omgevingsplan is ontvangen. De ingediende stukken betreffen volgens het college concept-stukken en worden beoordeeld in de vooroverlegprocedure.
      
    
    
      3.7.
      Het college heeft op 20 mei 2025 aan verzoekster kenbaar gemaakt een negatieve grondhouding aan te nemen ten aanzien van het conceptverzoek tot wijzing van het omgevingsplan.  
      
    
    
      3.8.
      Het college heeft op 21 mei 2025 de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot en met 30 juni 2025 zodat de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening kan behandelen en uitspraak kan doen.
      
      
        
          Toetsingskader
        
        4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ingetrokken. Omdat het verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet de Wabo van toepassing tot het besluit op dat verzoek om handhaving onherroepelijk is.
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied heeft het perceel waar verzoekster de dieren opvangt de bestemmingen “Wonen” en “Agrarisch met waarden – Ontginningenlandschap” met de functieaanduiding “specifieke vorm van agrarisch met waarden - grootschalige ontginning”.
      
    
    
      4.2.
      Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. De bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Spoedeisend belang 
        
        5. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. Een financieel belang vormt op zichzelf geen reden om een voorlopige voorziening te treffen, omdat de financiële gevolgen van (achteraf bezien) onrechtmatige besluitvorming in beginsel naderhand kunnen worden gecompenseerd. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot en met 30 juni 2025. Als het verzoek wordt afgewezen, loopt verzoekster het risico dat het college gaat controleren en een dwangsom verbeurt. Hoewel een financiële noodsituatie uit de aanwezige stukken niet direct is af te leiden, acht de voorzieningenrechter, gelet op het onbetwiste feit dat verzoekster gebruik maakt van gesubsidieerde rechtsbijstand en een stichting is zonder winstoogmerk, het niet uitgesloten dat het financiële belang van dien aard is dat de vermogenspositie van verzoekster ernstig in het geding kan komen. Daarom heeft verzoekster al met al voldoende spoedeisend belang bij de beoordeling van haar verzoek tot schorsing van het bestreden besluit. 
      
      
        
          Gronden en verweer
        
      
      6. Verzoekster voert – samengevat – aan dat het opleggen van een last onder dwangsom terwijl het legalisatietraject in een vergevorderde fase zit, onredelijk en onevenredig is. Op de zitting heeft verzoekster daarnaast aangevoerd dat zij betwijfelt of er sprake is van een overtreding.
      
      7. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een overtreding en er geen redenen zijn om van handhaving af te zien. Hetgeen op 28 oktober 2024 is ingediend, is volgens het college geen aanvraag om een wijziging van het omgevingsplan maar een aanvraag met het oog op ambtelijk vooroverleg. Er missen tot op heden een paar stukken waardoor er geen goede beoordeling van de evenwichtige toedeling van functies aan locatie kan worden gemaakt. Op 17 juni 2025 zijn er nieuwe stukken ingediend maar ook die zijn onvolledig. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      8. In haar bezwaarschrift heeft verzoekster expliciet erkend dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Tijdens de zitting heeft zij echter aangegeven te twijfelen of er sprake is van een overtreding en gesteld dat er sprake kan zijn van hobbymatig agrarisch gebruik. Verzoekster heeft aangegeven dit standpunt in beroep nader te onderbouwen. 
      
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het houden van dieren binnen de agrarische en woon-bestemming is toegestaan, mits dit plaatsvindt in de vorm van agrarisch hobbymatig gebruik. Niet in geschil is dat op dat deel van het perceel met de agrarische bestemming geen sprake is van een agrarisch bedrijf als omschreven in artikel 1.7 van de planregels. In geschil is of er sprake is van agrarisch hobbymatig gebruik. Onder hobbymatig agrarisch gebruik wordt volgens artikel 1.67 van het bestemmingsplan verstaan: het telen van gewassen en/of het houden van dieren, anders dan in het kader van de uitoefening van een agrarisch bedrijf en niet zijnde een (volks)tuin.
      
    
    
      8.2.
      Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster onvoldoende onderbouwd dat er sprake is van hobbymatig agrarisch gebruik. Het enkele feit dat verzoekster geen agrarisch bedrijf is, zoals op de zitting door de gemachtigde als motivering is aangevoerd, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat de activiteiten van verzoekster onder hobbymatig agrarisch gebruik vallen. Uit vaste rechtspraak volgt dat voor de vraag of een bepaald gebruik past binnen de bestemming en de daarin genoemde vormen van toegestaan gebruik, de ruimtelijke uitstraling die het gebruik heeft gezien zijn aard, omvang en intensiteit, van belang zijn. Op de zitting heeft verzoekster toegelicht dat het aantal aanwezige dieren fluctueert maar rond de 450 zit. Uit de stukken blijkt niet hoeveel dieren aanwezig waren ten tijde van de besluitvorming, maar ten tijde van de zitting waren naast vogels, ongeveer 40 katten en 15 honden aanwezig. De voorzieningenrechter ziet, zonder verdere onderbouwing van verzoekster, gelet op die aanwezigheid van 450 dieren, geen aanleiding om het standpunt van verzoeksters dat er sprake is van hobbymatig agrarisch gebruik, te volgen. De voorzieningenrechter ziet niet in hoe het runnen van een dierenopvang met de huidige omvang zou kwalificeren als het hobbymatig houden van dieren. Naar haar voorlopig oordeel kan de wijze waarop het deel van het perceel met de agrarische bestemming wordt gebruikt, als meer dan hobbymatig worden aangemerkt. Dat betekent dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er sprake van een overtreding van artikel 5.1 en 25.1 van het bestemmingsplan Buitengebied.
      
      
        
          Had het college moeten afzien van handhaving?
        
      
    
    
      8.3.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat partijen het er over eens zijn dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daarvoor is nodig dat een ontwerpbestemmingsplan, of ontwerpwijziging voor het omgevingsplan ter inzage is gelegd en daarvan is nog geen sprake. 
      
    
    
      8.4.
      Volgens verzoekster is handhaving wel onevenredig, omdat zij in een vergevorderde fase van legalisatie zit. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het op zichzelf denkbaar dat een vergevorderd legalisatietraject handhaving onevenredig maakt, maar daarvan is in dit geval geen sprake. Verzoekster is al vanaf 2019 op de hoogte van de met het bestemmingsplan strijdige situatie. Zij heeft weliswaar een daartoe gespecialiseerd bureau ingeschakeld en in juli 2020 een eerste concept-bestemmingsplan overgelegd, maar tot op heden is er nog geen ontwerp ter inzage gelegd voor zienswijzen. Het college heeft zelfs aangegeven een negatieve grondhouding aan te nemen ten aanzien van het verzoek. Uit het dossier en uit de toelichting op de zitting blijken zowel het college als verzoekster niet erg voortvarend te hebben gehandeld in het proces om tot legalisatie van de strijdige situatie te komen. Zo heeft verzoekster na het opleggen van de last onder dwangsom op 22 mei 2024, pas op 28 oktober 2024 een concept-omgevingsplan overgelegd aan het college. En het college maakt pas op 10 april 2025, in het besluit tot afwijzing van het verzoek tot verlenging of opschorting van de begunstigingstermijn, bekend het verzoek van 28 oktober 2024 niet als een aanvraag aan te merken. Dit terwijl het college in de bijlage bij het bestreden besluit van 4 februari 2025, het stuk van 28 oktober 2024 nog aanmerkt als een aanvraag om wijziging van het omgevingsplan. Dat ook het college niet voortvarend heeft gehandeld acht de voorzieningenrechter echter onvoldoende om te oordelen dat handhaving in dit geval onevenredig is. Het bewaken van de voortgang in die procedure is (mede) een verantwoordelijkheid van verzoekster zelf.
      
    
    
      8.5.
      
        De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in (de bijlage bij) het bestreden besluit uitgebreid heeft gemotiveerd dat de opgelegde last volgens het college noodzakelijk, geschikt en evenredig is. Verzoekster heeft die onderbouwing niet gemotiveerd betwist. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is een last onder dwangsom een geschikt middel voor het doel om de overtreding te beëindigen. Het is ook noodzakelijk omdat er geen andere maatregelen zijn die voor verzoekster minder belastend zijn. De opgelegde last onder dwangsom is ook evenwichtig omdat de overtredingen in deze zaak niet kunnen worden aangemerkt als overtredingen van geringe aard en ernst gelet op de omvang van het strijdige gebruik van het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college een zeer ruime termijn gesteld om te voldoen aan de last. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijft het voor rekening van verzoekster dat zij binnen die termijn geen verdere voortgang in het legalisatietraject heeft bereikt en ook geen maatregelen heeft getroffen om op andere wijze te kunnen voldoen aan de last. Zoals uit vaste rechtspraak volgt is de begunstigingstermijn er primair niet op gericht de mogelijke legalisering van niet vergunde activiteiten af te wachten, maar strekt deze ertoe om een termijn te stellen waarbinnen de overtreder de last onder dwangsom kan voorkomen door zelf aan de last te voldoen. Verzoekster heeft zich gericht op het legaliseren van de overtreding en lijkt verder niet of nauwelijks inspanningen te hebben verricht om te voldoen aan de last door het aantal dieren te verminderen of de aanvoer van nieuwe dieren te beperken. Dat moet voor risico van verzoekster blijven. 
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter mocht het college zich op het standpunt stellen dat er geen sprake is van omstandigheden waarvoor het algemeen belang dat is gediend met handhaving moet wijken. 
      
      
    
    
      8.6.
      Omdat er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake is van een overtreding en handhaving niet onevenredig is, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding tot het treffen van een voorlopig voorziening.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678 en de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3593, en de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1860.
  
  
     Dat volgt uit vaste rechtspraak, zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2024, 
    ECLI:NL:RVS:2024:3040.
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3792.