ECLI:NL:RVS:2008:BD0338, Raad van State, 23-04-2008, 200707328/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2005 heeft de korpschef van de politieregio Brabant Zuid-Oost (hierna: de korpschef) het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van enkele e-mailberichten afgewezen.

200707328/1.
    
    Datum uitspraak: 23 april 2008.
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/2574 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 11 september 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de korpsbeheerder van de politieregio Brabant Zuid-Oost.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 oktober 2005 heeft de korpschef van de politieregio Brabant Zuid-Oost (hierna: de korpschef) het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van enkele e-mailberichten afgewezen.
    
    Bij besluit van 6 april 2006 heeft de korpsbeheerder van de politieregio Brabant Zuid-Oost (hierna: de korpsbeheerder) het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 september 2007, verzonden op 12 september 2007, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 oktober 2007, hoger beroep ingesteld.
    
    Bij brief, bij de Afdeling ingekomen op 30 oktober 2007, heeft [appellant] de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2008, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij juridisch adviesbureau Maury, en de korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.F.A. Verhoeven, werkzaam bij de politieregio Brabant Zuid-Oost, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), wordt in deze wet verstaan onder intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    
    Ingevolge ditzelfde artikel, aanhef en onder f, wordt verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    […]
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    […]
    
    g. het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan met het oog op een goede en democratische bestuursvorming over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.2. De korpsbeheerder heeft aan het besluit op bezwaar primair ten grondslag gelegd dat de e-mailberichten waarvan [appellant] openbaarmaking wenst, zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Subsidiair is aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat openbaarmaking van de e-mailberichten achterwege moet blijven met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken personen.
    
    2.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpsbeheerder openbaarmaking van de e-mailberichten terecht geweigerd, nu deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
    
    2.4. [appellant] bestrijdt dit oordeel van de rechtbank. Hij voert hiertoe aan dat de korpschef in een andere procedure ter zitting bij de rechtbank op 14 oktober 2005 de inhoud van de e-mailberichten heeft aangehaald. Daarmee zijn de e-mailberichten volgens [appellant] buiten de kring van de overheid gebracht. Bovendien zijn de e-mailberichten volgens [appellant] afkomstig van niet bij de overheid werkzame personen. Hij stelt zich op het standpunt dat daarom niet kan worden volgehouden dat de e-mailberichten slechts ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld.
    
    Voorts betoogt [appellant] dat de e-mailberichten, voor zover deze betrekking hebben op twijfels omtrent de identiteit van hemzelf en zijn gemachtigde, geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
    
    Daarnaast voert hij aan dat, zo de e-mailberichten al zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de korpsbeheerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde wijze van openbaarmaking.
    
    Tot slot betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 11 van de Wob zich tegen openbaarmaking van een bij één van de e-mailberichten gevoegde bijlage verzet. Nu de korpsbeheerder deze bijlage niet in zijn besluitvorming heeft betrokken, was het niet aan de rechtbank om over het al dan niet openbaar maken hiervan haar oordeel uit te spreken, aldus [appellant].
    
    2.4.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13 en 38) wordt het interne karakter van een stuk bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Zij die het hebben opgesteld of de inhoud ervan voor hun verantwoording hebben genomen, moeten de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11 van de Wob geregelde beperking van de openbaarheid is beoogd te bewerkstelligen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten.
    
    2.4.2. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de e-mailberichten, overweegt de Afdeling dat hieruit genoegzaam volgt dat de schrijvers ervan het oogmerk hebben gehad deze slechts op te stellen ten behoeve van personen binnen de overheid. De e-mailberichten zijn aldus bedoeld voor intern beraad. De stelling van [appellant] dat de documenten door niet voor de overheid werkzame personen zijn opgesteld kan, wat hiervan ook zij, hieraan niet afdoen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 juli 2002 in zaak nr. 200105029/1), kunnen immers ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren worden aangemerkt als documenten bedoeld voor intern beraad, zolang de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld.
    
    De rechtbank heeft in dit verband voorts terecht overwogen dat niet is gebleken dat de korpschef de inhoud van de e-mailberichten buiten de kring van de overheid heeft gebracht door deze in een andere procedure bij de rechtbank ter zitting van 14 oktober 2005 aan te halen. Evenmin als de rechtbank ziet de Afdeling reden te twijfelen aan de juistheid van het van bedoelde zitting opgemaakte proces-verbaal, waarin de e-mailberichten niet worden genoemd.
    
    2.4.3. Daarnaast wordt met de rechtbank vastgesteld dat in de e-mailberichten onder meer twijfels worden geuit over de identiteit van [appellant] en zijn gemachtigde en voorstellen worden gedaan over hoe met deze twijfels dient te worden omgegaan. Onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, heeft de rechtbank aan deze vaststelling terecht en op goede gronden de conclusie verbonden dat de e-mailberichten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
    
    2.4.4. [appellant] kan evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat de korpsbeheerder geen besluit heeft genomen over het al dan niet openbaarmaken van de bij één van de e-mailberichten behorende bijlage. Deze bijlage moet worden aangemerkt als een onlosmakelijk onderdeel van de e-mailwisseling waarop de verzoeken om openbaarmaking van [appellant] betrekking hebben. De korpsbeheerder heeft de afwijzing van deze verzoeken in bezwaar gehandhaafd en moet aldus, anders dan [appellant] betoogt, worden geacht ook ten aanzien van de bijlage te hebben besloten deze niet openbaar te maken. Evenals de e-mailberichten is de bijlage naar het oordeel van de Afdeling opgesteld voor intern beraad en bevat deze persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    2.4.5. Voor zover de e-mailberichten en de bijlage naast persoonlijke beleidsopvattingen nog andere informatie bevatten, wordt met de rechtbank overwogen dat die informatie dermate is verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat de korpsbeheerder openbaarmaking hiervan eveneens terecht achterwege heeft gelaten.
    
    2.5. Gelet op hetgeen onder 2.4.1 tot en met 2.4.5 is overwogen, deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat de korpsbeheerder openbaarmaking van de e-mailberichten en de daarbij behorende bijlage op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob terecht heeft geweigerd.
    
    2.6. De rechtbank heeft tot slot terecht en op goede gronden overwogen dat de korpsbeheerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de inhoud van de e-mailberichten zich niet leent voor de wijze van openbaarmaking bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Klein
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2008.
    
    176-546.