ECLI:NL:RVS:2017:2676, Raad van State, 04-10-2017, 201607206/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 januari 2015 heeft de burgemeester geweigerd aan [appellante] een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW-vergunning) te verlenen voor [horeca-inrichting] aan de [locatie 1] te Kerkrade.

201607206/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Kerkrade,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 26 augustus 2016 in zaak nr. 15/2549 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Kerkrade.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 januari 2015 heeft de burgemeester geweigerd aan [appellante] een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW-vergunning) te verlenen voor [horeca-inrichting] aan de [locatie 1] te Kerkrade.
    
    Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 7 juli 2015 geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven
    
    [appellante] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. A.J.J. Kreuzkamp, advocaat te Valkenburg, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. K. Heijens, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Voor de tekst van de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellante] huurde sinds 1 januari 2014 het bedrijfspand met de inventaris aan de [locatie 1] van [persoon A], de echtgenote van [persoon B]. Op 31 maart 2014 heeft [appellante] een aanvraag om een DHW-vergunning gedaan. Bij het besluit van 9 januari 2015 heeft de burgemeester die vergunning geweigerd. De burgemeester heeft daaraan het advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) van 3 september 2014 ten grondslag gelegd. In dat advies is geconcludeerd dat er een ernstig gevaar bestaat dat de DHW-vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, dan wel om strafbare feiten te plegen. Bij het besluit van 7 juli 2015 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellante] ongegrond verklaard.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het advies van het Bureau voldoende consistent en concludent is, zodat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de burgemeester niet aan zijn vergewisplicht van artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht heeft voldaan. De burgemeester heeft [persoon B] als mede-eigenaar of verhuurder van het pand aan de [locatie 1] mogen aanmerken. Ook heeft hij ervan mogen uitgaan dat [persoon B] financier is van [appellante] en dat tussen hen een zakelijk samenwerkingsverband bestaat. Omdat de burgemeester de DHW-vergunning op grond van artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet bibob terecht heeft geweigerd is er geen aanleiding om te bespreken of de burgemeester die vergunning ook op grond van artikel 3, eerste lid, onder a, van die wet had mogen weigeren. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester weliswaar in het besluit van 7 juli 2015 niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze hij de belangenafweging heeft verricht, maar heeft hij dat ter zitting alsnog gedaan. Derhalve was er aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 7 juli 2015 in stand te laten, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester terecht een DHW-vergunning aan haar heeft geweigerd. Daartoe voert zij aan dat de burgemeester het advies van het Bureau niet aan de weigering ten grondslag had mogen leggen, omdat hij niet heeft voldaan zijn vergewisplicht. Dat advies is niet voldoende consistent en concludent en de burgemeester heeft nagelaten nader onderzoek te doen naar de bronnen die voor het advies zijn gebruikt. [appellante] betwist dat zij in relatie staat tot strafbare feiten die [persoon B] zou hebben gepleegd. Zij heeft geen zakelijk samenwerkingsverband met [persoon B]. [appellante] heeft geen huurovereenkomst gesloten met [persoon B], maar met diens echtgenote, [persoon A]. Dat [appellante] achterstallige huur pas dient te betalen, zodra haar een DHW-vergunning is verleend is een keuze van [persoon A] uit coulance-overwegingen. Bovendien is zij de betalingsregeling eerst aangegaan nadat de burgemeester de exploitatie van de horeca-inrichting niet heeft toegestaan zolang de aanvraag om de DHW-vergunning nog in behandeling was. Voorts is [persoon B] niet veroordeeld voor de strafbare feiten die aan het advies ten grondslag zijn gelegd. Dat er een opsporingsactie is ondernomen rechtvaardigt niet het vermoeden van strafbare feiten. Tot slot heeft de burgemeester geen kenbare en deugdelijke belangenafweging gemaakt, aldus [appellante].
    
    4.1.    De burgemeester stelt dat de bevindingen van het advies van het Bureau niet zonder meer zijn overgenomen en dat hij eerst heeft beoordeeld of het advies deugdelijk tot stand is gekomen. De informatiebronnen die voor het advies zijn gebruikt zijn niet rechtstreeks en integraal te raadplegen. Uit het advies volgt dat [persoon B] feitelijk de verhuurder van het bedrijfspand en de inventaris was en niet [persoon A]. Volgens de burgemeester staat [appellante] in relatie tot de strafbare feiten waarvoor [persoon B] wordt vervolgd, nu [appellante] tot [persoon B] in een zakelijk samenwerkingsverband staat en [persoon B] [appellante] voorafgaand aan de weigering van de DHW-vergunning vermogen heeft verschaft. De burgemeester vreest dat de DHW-vergunning onder meer benut kan worden voor het witwassen van geld. Voorts prevaleert het algemene belang dat gediend is met de Wet bibob boven het financiële belang van [appellante], aldus de burgemeester.
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:818), mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
    
        Van belang is in dit verband dat het bestuursorgaan in beginsel geen inzage heeft in de onderliggende broninformatie van het advies van het Bureau, zodat eigen inventarisatie van de onderliggende bronnen veelal niet mogelijk is. Dit betekent dat het bestuursorgaan in de regel op de weergave van de broninformatie door het Bureau en de daaraan gegeven kwalificatie mag afgaan. Wel dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat de gestelde vragen op zodanige wijze in het advies zijn beantwoord dat op basis daarvan op zorgvuldige wijze en voldoende gefundeerd kan worden beslist. Dit toetsingskader zal in het navolgende als uitgangspunt dienen.
    
    4.3.    De burgemeester heeft aanleiding gezien een advies van het Bureau te vragen, omdat tegen [persoon B] een strafrechtelijk onderzoek is ingesteld naar onder meer witwassen en vastgoedfraude. In het advies heeft het Bureau feiten en omstandigheden vermeld op grond waarvan het Bureau heeft geconcludeerd dat een ernstig vermoeden bestaat dat [persoon B] zich schuldig heeft gemaakt aan valsheid in geschrift en oplichting bij de verkoop van het pand aan de [locatie 2] te Kerkrade in 2004. Daarnaast is er een ernstig vermoeden dat [persoon B] zich schuldig heeft gemaakt aan flessentrekkerij en oplichting bij de koop van het pand aan de [locatie 3] in 2002, het pand aan de [locatie 4] in 2008 en het pand aan de [locatie 5] in 2008 te Kerkrade. Ook is er een ernstig vermoeden dat [persoon B] bij de koop van deze panden en het pand aan de [locatie 6] te Kerkrade in 2006 valse opgaven heeft gedaan in authentieke akten. Voorts is er een ernstig vermoeden dat [persoon B] in strijd met de Algemene wet inzake rijksbelastingen heeft gehandeld door in de periode van 2003 tot en met 2007 geen belastingaangifte te doen van tegoeden op Belgische rekeningen en door te weinig huuropbrengsten op te geven.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1892) is niet vereist dat sprake is van een strafrechtelijke veroordeling ter zake van de in artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob vermelde strafbare feiten. Het kan derhalve gaan om strafbare feiten waarvan niet in rechte is vastgesteld dat zij zijn gepleegd. Wel dient het aannemelijk te zijn dat de feiten zijn gepleegd. Het Bureau heeft aan de ernst van het vermoeden dat [persoon B] strafbare feiten heeft gepleegd diverse processen-verbaal van verhoor van [persoon B] en afgeluisterde telefoongesprekken ten grondslag gelegd. Gelet hierop en nu [persoon B] voor die feiten strafrechtelijk wordt vervolgd heeft de burgemeester aannemelijk mogen achten dat [persoon B] zich schuldig heeft gemaakt aan die strafbare feiten.
    
        In het advies is vermeld dat [persoon B] sinds 1983 een onderneming heeft die zich toelegt op de inkoop, verkoop en verhuur van panden. Indien een pand wordt gekocht voor verhuur op langere termijn wordt dit pand toegewezen aan [persoon A] of een van hun 3 kinderen. In het Kadaster stonden 93 onroerende zaken op naam van [persoon B], [persoon A] of hun dochter, [persoon C], ingeschreven. In paragraaf 4.2 van het advies is vermeld dat het pand aan de [locatie 1] sinds 8 december 2004 in eigendom is van [persoon A] en [persoon C]. [persoon A] heeft verklaard dat [persoon B], naast de inkoop, verkoop en verhuur van panden, beheerwerkzaamheden voor haar en hun 3 kinderen verricht. Daarbij gaat het onder meer om het innen van huren. Niet zij ontvangt huurinkomsten, maar haar echtgenoot [persoon B]. De huurinkomsten komen uiteindelijk terecht op hun gezamenlijke rekening. Bij de werkzaamheden van [persoon B] wordt [persoon A] nauwelijks betrokken. Daarnaast heeft [appellante] verklaard dat, ingeval zij niet de vergunning voor het café krijgt, [persoon B] het pand aan anderen gaat verhuren. Op grond van het voorgaande heeft het Bureau [persoon B] aangemerkt als feitelijke mede-eigenaar van het pand aan de [locatie 1]. Daarbij is voorts van belang geacht dat het Openbaar Ministerie op 4 december 2009 ten laste van [persoon B] conservatoir beslag op het pand heeft gelegd. [appellante] heeft geen gronden aangevoerd op basis waarvan dient te worden geoordeeld dat de rechtbank de conclusie dat [persoon B] feitelijk mede-eigenaar van het pand is ten onrechte is gevolgd.
    
        Voorts heeft het Bureau geconcludeerd dat [appellante] in relatie tot de strafbare feiten staat waarvan het ernstige vermoeden bestaat dat [persoon B] die heeft gepleegd. In de eerste plaats heeft het Bureau daarbij van belang geacht dat [persoon B] tot [appellante] in een zakelijk samenwerkingsverband staat. Voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband moet een zakelijke relatie bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft. [appellante] heeft een huurovereenkomst met [persoon A] gesloten over het bedrijfspand met de inventaris aan de [locatie 1]. De huurtijd bedraagt 5 jaar en de huurprijs € 2.250,-- per maand. Uit het door [appellante] ter zitting verklaarde bij de Afdeling begrijpt de Afdeling dat zij de huurovereenkomst feitelijk met [persoon B] is aangegaan. Voorts heeft [appellante] ten tijde van de behandeling van de aanvraag om een DHW-vergunning met [persoon B] als betalingsregeling afgesproken dat eerst vanaf het moment dat die vergunning wordt verleend per maand € 500,-- voor achterstallige huur over de maanden mei tot en met augustus 2014 zal worden betaald. Gelet hierop en nu [persoon B] feitelijk als mede-eigenaar en verhuurder van het pand moet worden aangemerkt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het Bureau ten onrechte ervan is uitgegaan dat [appellante] in een zakelijke samenwerkingsverband tot [persoon B] staat. In de tweede plaats heeft het Bureau van belang geacht dat [persoon B] [appellante] vermogen heeft verschaft. Het Bureau wijst in dit verband op voormelde betalingsregeling over de achterstallige huur. Anders dan waarvan [appellante] uitgaat, staat zij, gelet op artikel 3, vierde lid, van de Wet bibob, in relatie tot de strafbare feiten van [persoon B] indien vaststaat dat hij haar vermogen heeft verschaft. Nu de Afdeling geen grond ziet voor het oordeel dat de betalingsregeling ten onrechte als het verschaffen van vermogen is aangemerkt, heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] ook vanwege het verschaffen van vermogen in relatie staat tot de strafbare feiten van [persoon B].    
    
        [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies, waarin als conclusie is vermeld dat er een ernstig gevaar bestaat dat de DHW-vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de burgemeester dit niet aan zijn weigering ten grondslag had mogen leggen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de burgemeester niet heeft voldaan aan zijn vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:9 van de Awb.
    
    4.4.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3 van de Wet bibob (Kamerstukken II 1999/2000, 26 883, nr. 3, blz. 2) blijkt dat met dit artikel is beoogd te voorkomen dat de overheid door middel van bestuurlijke besluitvorming, zoals vergunningverlening, ongewild criminele activiteiten faciliteert. Criminele organisaties zijn in bepaalde gevallen afhankelijk van bestuurlijke besluitvorming voor de continuering en afscherming van criminele activiteiten. Zo kunnen met behulp van vergunningen dekmantelbedrijven worden opgezet en illegale transporten worden uitgevoerd. Dit leidt tot oneerlijke concurrentie, het opbouwen van machtsposities met witgewassen geld en verwevenheid van de onder- en bovenwereld. Tevens komen openbare belangen zoals dat van het milieu, de verkeersveiligheid en de volksgezondheid in het geding. Niet op de laatste plaats wordt schade aangericht aan de integriteit van de overheid. Uit het voorgaande volgt dat artikel 3 van de Wet bibob strekt tot bescherming van het algemeen belang bij het voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten faciliteert. Gelet op het voorgaande en nu de burgemeester heeft toegelicht dat het algemeen belang dat gediend is met de Wet bibob prevaleert boven het financieel belang van [appellante], ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de belangenafweging ondeugdelijk en niet kenbaar is geweest.
    
    4.5.    Het betoog faalt.
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    5.    De burgemeester heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellante] gegrond is. Omdat het hoger beroep ongegrond zal worden verklaard, vervalt het incidenteel hoger beroep van de burgemeester. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt daarom niet toegekomen.
    
    Slotsom
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Man
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
    
    629.  Bijlage
    
    Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
    
    Artikel 3
    
    1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    
    b. strafbare feiten te plegen.
    
    2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
    
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    
    c. de aard van de relatie en
    
    d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
    
    3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
    
    a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
    
    b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
    
    c. de aard van de relatie en
    
    d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
    
    4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
    
    a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
    
    b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
    
    c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
    
    Drank- en Horecawet
    
    Artikel 3
    
    1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
    
    Artikel 27
    
    […].
    
    3. Een vergunning kan worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
    
    4. Voordat toepassing wordt gegeven aan het derde lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.