ECLI:NL:RVS:2015:202, Raad van State, 28-01-2015, 201404748/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit verzonden op 28 februari 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het woongebruik van het bedrijfsgebouw (hierna: het pand) op het perceel [locatie 1], te Nijmegen (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden en de aanwezige woonvoorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden, waardoor de ruimte haar uitstraling als woonruimte verliest.

201404748/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Nijmegen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 mei 2014 in zaak nr. 13/6630 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit verzonden op 28 februari 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het woongebruik van het bedrijfsgebouw (hierna: het pand) op het perceel [locatie 1], te Nijmegen (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden en de aanwezige woonvoorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden, waardoor de ruimte haar uitstraling als woonruimte verliest.
    
    Bij besluit verzonden op 16 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2014, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. A.J.C. van der Heijden, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het, voor zover van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nijmegen Centrum-Binnenstad" rust op het perceel de bestemming "Gemengd -4".
    
    Ingevolge artikel 11.1, aanhef en onder a, van de planregels, zijn, voor zover hier van belang, de voor "Gemengd - 4" aangewezen gronden bestemd voor "Wonen".
    
    Ingevolge artikel 11.3.5 geldt ten aanzien van de in lid 11.1 onder a genoemde functie "Wonen" dat wonen uitsluitend is toegestaan in de hoofdbebouwing aan de straatzijde en in bestaande woningen op achterterreinen.
    
    Ingevolge artikel 1.56 wordt onder hoofdbebouwing verstaan: hoofdgebouw(en) inclusief aan- en of uitbouwen binnen het bouwvlak.
    
    Ingevolge artikel 1.102 is een woning een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van een of meer personen.
    
    Ingevolge artikel 1.20, aanhef en onder a, zijn bestaande bouwwerken: een legaal bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is handhavend tegen het gebruik van het pand ten behoeve van wonen op te treden. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het perceel voldoet aan de in artikel 11.3.5 van de planregels gegeven beschrijving behorende bij de functie "Wonen". Het pand betreft hoofdbebouwing en is aan de straatzijde gesitueerd, aldus [appellant]. In dit verband voert hij aan dat de Gulden Wagengas een openbare weg is en het pand op korte afstand van die weg is te bereiken. Voorts krijgt hij voor het pand een aparte aanslag op grond van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ).
    
    3.1. Vast staat en tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] ten tijde van belang een gedeelte van het pand voor bewoning liet gebruiken. Het pand is gelegen aan een binnenterrein en is uitsluitend via dat binnenterrein toegankelijk. Dit binnenterrein komt uit op een steeg, zijnde de Gulden Wagengas. De Gulden Wagengas is bereikbaar via de Lange Hezelstraat. Aan deze straat staan van oudsher winkelpanden met aan de achterzijde ruimte voor opslag. Het aan de orde zijnde pand is gelegen aan de achterzijde van deze winkelpanden.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik van het pand voor bewoning in strijd is met artikel 11.3.5 van de planregels in samenhang bezien met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De planregels kennen geen definitie van het begrip straatzijde. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met straatzijde niet wordt bedoeld een binnenterrein of steeg, zoals de Gulden Wagengas. Deze uitleg acht de Afdeling niet onjuist. Het betoog van [appellant] dat het pand niet direct aan de straatzijde behoeft te liggen om bewoning toe te staan, kan niet worden gevolgd, nu dit niet uit de planregels volgt. Anders dan [appellant] betoogt, kan het pand niet worden aangemerkt als hoofdbebouwing aan de straatzijde, reeds omdat het pand op een binnenterrein is gelegen en derhalve als zodanig niet aan de straatzijde is gesitueerd. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het pand niet kan worden aangemerkt als een bestaande woning als bedoeld in artikel 1.20, aanhef en onder a, van de planregels, nu bewoning vóór de inwerkingtreding van het thans geldende bestemmingsplan ook niet was toegestaan. De rechtbank heeft voorts in het door [appellant] gestelde dat het pand in het kader van de Wet WOZ wordt aangemerkt als hoofdbebouwing op het perceel terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het pand ingevolge het bestemmingsplan eveneens moet worden aangemerkt als hoofdbebouwing op het perceel. Het bestemmingsplan kent een eigen regeling en een eigen definitie van hoofdbebouwing die is gesteld krachtens artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening en is gegeven met het oog op een goede ruimtelijke ordening, waaraan de Wet WOZ, dat regels geeft voor de waardering van onroerende zaken met het oog op de inning van lokale belastingen, niet afdoet.
    
    De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] door het gebruik van het pand voor bewoning, heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. [appellant] betoogt in dit verband dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Daartoe voert hij aan dat door ambtenaren, beiden werkzaam bij de gemeente Nijmegen, toezeggingen zijn gedaan dat het gebruik van het perceel in overeenstemming is met het bestemmingsplan. [appellant] wijst voorts op een brief van 2 juni 1998 van de wethouder Milieu, Verkeer en Huisvesting van de gemeente Nijmegen waarin het pand volgens hem als woonruimte wordt aangemerkt en een brief van 6 april 2005 waaruit volgens hem volgt dat het pand op een lijst staat voor controle voor kamerbewoning. Voorts heeft het college na de vooraankondiging tot handhavend optreden van 4 juli 2003 geen hercontrole uitgevoerd waardoor hij ervan mocht uitgaan dat het pand voor woondoeleinden mocht worden gebruikt, aldus [appellant]. [appellant] voert voorts aan dat, twee voorheen bij de gemeente werkzame ambtenaren, Van der Heijden en Graven tijdens een bezoek aan het pand niet hebben aangegeven dat voor de woonvoorzieningen een vergunning is vereist.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder bij uitspraak van 5 februari 2014 in zaak nr. 201304670/1/A1 heeft overwogen, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig, dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    De door [appellant], niet met stukken onderbouwde stellingen, dat door twee ambtenaren toezeggingen zijn gedaan dat het gebruik van het pand als woning is toegestaan en Van der Heijden en Graven tijdens een bezoek aan het pand niet hebben aangegeven dat voor de woonvoorzieningen een vergunning is vereist, brengt, wat daar ook van zij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet met zich dat door het college het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het pand voor woondoeleinden mocht worden gebruikt en het college tegen het gebruik in strijd met het bestemmingsplan niet handhavend zou optreden. In dit verband is van belang dat de bevoegdheid om handhavend op te treden niet berust bij ambtenaren, maar bij het college, en niet is gebleken dat de ambtenaren in dezen het college vertegenwoordigden, dan wel het door [appellant] gestelde namens het college hebben gedaan of nagelaten.
    
    Aan de door [appellant] overgelegde brieven van 2 juni 1998 en 6 april 2005 kan evenmin het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college niet handhavend tegen het gebruik van het pand zou optreden, reeds omdat deze brieven geen betrekking hebben op het thans aan de orde zijnde pand.
    
    In het door [appellant] voorts gestelde dat het college al jaren op de hoogte was van het feit dat het pand werd gebruikt ten behoeve van woondoeleinden en het college na de vooraankondiging van handhavend optreden van 4 juli 2003, voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand voor woondoeleinden, geen hercontrole heeft uitgevoerd, heeft de rechtbank terecht, zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2010 in zaak nr. 200909962/1/H3, geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien en het college door handhavend tegen het gebruik op te treden in strijd met het vertrouwensbeginsel handelt. De omstandigheid dat het college, naar gesteld, bekend was met de situatie maar gedurende lang tijd daartegen geen handhavingsmaatregel heeft getroffen, brengt niet met zich dat daartegen niet meer handhavend mag worden opgetreden.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank in zoverre terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden behoorde af te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door handhavend tegen het gebruik van het pand op te treden. In dit verband voert hij aan dat het gebruik van het bedrijfspand op het perceel [locatie 2] volgens het college niet in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant] voert voorts aan dat het college bij besluit van 27 juni 2014 omgevingsvergunning heeft verleend voor het verbouwen van het pand op het perceel [locatie 3] voor het gebruik als woning.
    
    6.1. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door handhavend tegen het gebruik van het pand op te treden. De rechtbank heeft met juistheid heeft overwogen dat het college bij brief van 25 februari 2014 gemotiveerd heeft toegelicht dat ook bewoning van het pand [locatie 2] in strijd is met het bestemmingsplan en dat tevens voor het gebruik van dit pand voor bewoning geen vergunning is verleend. Dat het college voor het verbouwen van het pand voor het gebruik als woning op het perceel [locatie 3] een omgevingsvergunning heeft verleend, levert evenmin grond op voor het oordeel dat het college ten onrechte ten aanzien van [appellant] handhavend optreedt. Daartoe wordt overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de omgevingsvergunning voor het gebruik van het pand als woning voor het perceel [locatie 3] ten onrechte is verleend. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat het college een gemaakte fout moet herhalen. Voor zover [appellant] eerst ter zitting in hoger beroep heeft betoogd dat nog meer panden aan de Gulden Wagengas worden gebruikt ten behoeve van wonen in strijd met het bestemmingsplan, wordt overwogen dat deze aangevoerde gevallen wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing dienen te worden gelaten. Niet valt in te zien waarom [appellant] dit niet eerder dan ter zitting had kunnen inbrengen, zodat het college daarop naar behoren had kunnen reageren.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is omdat hij uit het oogpunt van openbare orde en (brand)veiligheid zijn eigendom moet beschermen en moet zorgen voor ongestoord woongenot voor omliggende percelen. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend het gebruik van het pand ten behoeve van wonen legaliseerbaar is.
    
    7.1. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] dat handhavend optreden onevenredig is terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Dat [appellant], naar gesteld, uit het oogpunt van openbare orde en (brand)veiligheid zijn eigendom moet beschermen en moet zorgen voor ongestoord woongenot voor omliggende percelen, maakt, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving en de omstandigheid dat het geen geringe overtreding betreft, niet dat handhavend optreden onevenredig is. Voor zover [appellant] stelt dat het gebruik van het pand ten behoeve van wonen te legaliseren is, wordt overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat wonen op het perceel niet gewenst is en derhalve niet zal worden gelegaliseerd, reeds nu het pand voor hulpdiensten niet bereikbaar is.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het beginsel van fair play heeft geschonden. Daartoe voert hij aan dat het college hem ten onrechte niet heeft geïnformeerd over het op 28 november 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Nijmegen Centrum-Binnenstad".
    
    8.1. Deze grond heeft [appellant] niet eerder in de procedure naar voren gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de wederpartij omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Kramer w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2015
    
    414-789.