ECLI:NL:RVS:2014:1782, Raad van State, 21-05-2014, 201302315/5/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Rijkevoort.

201302315/5/A4.
    Datum uitspraak: 21 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, wonend te Rijkevoort, gemeente Boxmeer,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Rijkevoort.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2013, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], [appellant A] en [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P.L.M. van der Velden, M.M.L. van Lankvelt en ing. J.P.M. van Katwijk, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, ing. R.J.M.B. Derks en [gemachtigden], verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 20 november 2013 in zaak nr. 201302315/1/A4 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 22 januari 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college het besluit van 22 januari 2013 gewijzigd.
    
    [appellant] en anderen hebben zienswijzen naar voren gebracht.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2014, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant] en [appellant B],en het college, vertegenwoordigd door M.M.J. Pijnenburg en M.M.L. van Lankvelt, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, ing. R.J.M.B. Derks en A.T.H. [vergunninghoudster], verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij het besluit van 22 januari 2013, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 17 december 2013, is vergunning verleend voor onder meer de uitbreiding van de inrichting met een mestverwerkingsinstallatie en een mobiele mestscheider.
    
    2. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om alsnog toereikend te motiveren dat bij de beoordeling van de ammoniakemissie rekening is gehouden met de uitbreiding van de inrichting, zoals vergund bij het besluit van 10 juli 2012, of zo nodig het besluit te wijzigen dan wel een ander besluit te nemen.
    
    3. Met het besluit van 17 december 2013 heeft het college beoogd gevolg te geven aan deze opdracht. Blijkens dit besluit heeft het college ervoor gekozen om voor de beoordeling van de gevolgen van de ammoniakemissie niet meer de Richtlijn mestverwerkingsinstallaties (hierna: de Richtlijn MVI), maar de algemene richtlijnen in de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) tot uitgangspunt te nemen. In het besluit wordt geconcludeerd dat de emissie vanuit de mestbe- en verwerkingsruimte aan de ammoniakemissie-eisen van de NeR zal kunnen voldoen. Om te controleren of daadwerkelijk aan de NeR wordt voldaan, heeft het college nieuwe voorschriften aan de vergunning verbonden.
    
    4. Het besluit van 17 december 2013 is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding.
    
    Beoordelingskader
    
    5. [appellant] en anderen voeren aan dat het college de wijziging van het beoordelingskader niet gemotiveerd heeft.
    
    5.1. Blijkens het besluit van 17 december 2013 heeft het college de gevolgen van de ammoniakemissie beoordeeld aan de hand van de NeR, omdat het ervan uitgaat dat de Richtlijn MVI is ingetrokken en de NeR is opgenomen in de Regeling aanwijzing BBT-documenten. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 12 maart 2014, nr. 201307169/1/A4, is niet gebleken dat de Richtlijn MVI is ingetrokken. De ‘Bijzondere Regeling Mestverwerkende bedrijven’ (A1, voorheen 3.5/18), waarnaar de Richtlijn MVI verwijst, is echter wel vervallen. De in de Richtlijn MVI opgenomen normstelling voor mestverwerking op boerderijniveau, die het college aanvankelijk hanteerde, is niet van toepassing op de aangevraagde mestverwerkingsinstallatie, omdat daarin ook mest van buiten de inrichting zal worden verwerkt. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van de gevolgen van de ammoniakemissie niet de NeR heeft mogen hanteren.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ammoniakemissie
    
    6. [appellant] en anderen voeren aan dat het college ten onrechte heeft nagelaten om de ammoniakemissie vanuit de - eerder vergunde - dierenverblijven bij zijn beoordeling te betrekken.
    
    6.1. Het college stelt zich blijkens het besluit van 17 december 2013 op het standpunt dat de varkenshouderij en de mestbe- en verwerkingsinstallatie onafhankelijk van elkaar kunnen functioneren en dat uit de NeR volgt dat in dat geval de gereinigde emissie per bedrijfsonderdeel afzonderlijk kan worden bepaald. Cumulatie van de emissie is volgens het college ook niet mogelijk, nu voor de beoordeling van ammoniakemissie vanuit de dierenverblijven de Wet ammoniak en veehouderij (hierna: de Wav) het exclusieve toetsingskader is, hetgeen betekent dat voor de berekening van die emissie onder meer het aantal en de soort dieren bepalend is. Aangezien niet alleen mest van de inrichting, maar ook mest van buiten de inrichting zal worden verwerkt, is het aantal en de soort dieren waarvan de mest wordt verwerkt niet bekend en kan derhalve de emissie van beide bedrijfsonderdelen niet bij elkaar worden opgeteld, aldus het college. Ter ondersteuning hiervan verwijst het naar de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2011, nr. 201004415/1/M2.
    
    6.2. De systematiek van de NeR is gebaseerd op algemene eisen aan emissieconcentraties, die volgens de NeR overeenkomen met de stand van de techniek van emissiebeperking. De algemene concentratie-eisen zijn gegeven per stof of per klasse van stoffen. Hierbij is in de meeste gevallen ook een drempelwaarde gegeven, die aangeeft of de emissie zo groot is dat maatregelen te overwegen zijn. Deze drempelwaarde wordt in de NeR grensmassastroom genoemd.
    
    In paragraaf 2.3.2 van de NeR is vermeld dat de omvang van de emissies moet worden vastgesteld voor de gehele inrichting. Hiertoe moeten de gereinigde vrachten van de verschillende bronnen in de inrichting bij elkaar worden opgeteld. Als een inrichting uit verschillende onafhankelijke onderdelen bestaat, kan het redelijk zijn de totale emissie per afzonderlijk bedrijfsonderdeel te bepalen, aldus de NeR.
    
    Voor ammoniakemissie is in de NeR een grensmassastroom van 150 g/uur opgenomen. Bij een emissievracht ammoniak van 150 g/uur of meer geldt een emissie-eis van maximaal 30 mg/mo3.
    
    6.3. Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, staan de milieugevolgen van activiteiten die reeds zijn vergund niet ter beoordeling bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om een veranderingsvergunning. Dit neemt niet weg dat aan de gevolgen van reeds vergunde activiteiten betekenis toekomt, in die zin dat een toename van de milieubelasting kan leiden tot het oordeel dat voor een verandering van de inrichting geen vergunning kan worden verleend. Bij toepassing van de NeR betekent dit, voor zover hier van belang, dat vastgesteld moet worden of de ammoniakemissie door de gevraagde verandering zodanig toeneemt dat de grensmassastroom van 150 g/uur wordt overschreden, dan wel overschreden blijft, en aan de emissie-eis van maximaal 30 mg/mo3 moet worden voldaan.
    
    De NeR heeft als uitgangspunt dat de emissies van de verschillende bronnen in de inrichting bij elkaar worden opgeteld. Indien een inrichting uit verschillende onafhankelijke onderdelen bestaat, bestaat echter ruimte om de emissies van die onderdelen niet op te tellen. Het standpunt van het college dat de varkenshouderij en de mestverwerkingsinstallatie onafhankelijke onderdelen van de inrichting zijn, deelt de Afdeling niet. Een belangrijk deel van de volgens de vergunning te verwerken mest, te weten ongeveer 37%, is afkomstig van de eigen varkenshouderij en wordt vanuit de stallen naar de mestsilo en vervolgens naar de loods met de mestverwerkingsinstallatie gepompt. De aangevraagde mestverwerkingsinstallatie is gelet hierop voor een belangrijk deel verbonden aan de varkenshouderij en geen onafhankelijk bedrijfsonderdeel binnen de inrichting. Voor de beoordeling van de milieugevolgen van de mestverwerking moeten daarom, zo volgt uit de NeR, de emissies vanuit de dierenverblijven mede in beschouwing worden genomen.
    
    6.4. Ten aanzien van de stelling van het college dat cumulatie van de emissies niet mogelijk is, overweegt de Afdeling dat de Wav niet van toepassing is op de verwerking van mest buiten de dierenverblijven. De emissie vanuit de ruimte waar de mest zal worden verwerkt, behoeft daarom niet overeenkomstig die regelgeving te worden berekend. Dat de Wav moest worden toegepast bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor het houden van varkens in de dierenverblijven, betekent voorts niet dat de emissie uit de dierenverblijven voor de beoordeling van de gevraagde verandering niet kan worden berekend in de in de NeR gebruikte eenheid van g/uur. Anders dan het college veronderstelt, volgt uit de aangehaalde uitspraak van 11 mei 2011 ook niet dat bij een beoordeling van de gevolgen van ammoniakemissie aan de hand van de NeR, emissies vanuit dierenverblijven niet bij emissies vanuit mestverwerkingsinstallaties mogen worden opgeteld. De overwegingen van die uitspraak waarop het college kennelijk doelt, hebben betrekking op geurhinder. Daarin is, kort weergegeven, geoordeeld dat de geuremissie van een mestverwerkingsinstallatie die geen deel uitmaakt van de stal, niet onder de werkingssfeer van de Wet geurhinder en veehouderij valt. In dit geschil is de vraag of de ammoniakemissie vanuit de mestverwerkingsinstallatie onder de werkingssfeer van de Wav valt echter niet aan de orde.
    
    6.5. Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 17 december 2013 op het punt van de grensmassastroom niet deugdelijk gemotiveerd is. Indien aan de emissie-eis van 30 mg/mo3 kan worden voldaan, zoals het college stelt, leidt dit echter niet tot het oordeel dat voor de verandering geen vergunning kon worden verleend.
    
    7. [appellant] en anderen betogen dat de conclusie van het college dat de emissie onder de norm van 30 mg/mo3 zal blijven, niet deugdelijk gemotiveerd is. Uit het besluit van 17 december 2013 blijkt niet dat de door het college vermelde installatie in Deurne vergelijkbaar is met de thans vergunde mestverwerkingsinstallatie aan de Sassekamp te Rijkevoort, aldus [appellant] en anderen.
    
    7.1. In het besluit van 17 december 2013 is overwogen dat bij een vergelijkbare mestbe- en verwerkingsinstallatie in Deurne is gemeten dat de emissieconcentratie van ammoniak ongeveer 13 mg/mo3 bedraagt en dat die concentratie ruimschoots aan de norm volgens de NeR voldoet. Het college verwijst hiervoor naar het door Odournet opgestelde rapport "Geur- en ammoniakonderzoek mestverwerkingsinstallatie KUMAC te Deurne", kenmerk ROBM08A0, van september 2008, dat het bij brief van 1 april 2014 heeft overgelegd.
    
    7.2. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college het rapport van Odournet niet aan zijn besluit van 17 december 2013 ten grondslag heeft mogen leggen. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat de mestverwerkingsinstallatie van Kumac te Deurne, voor zover van belang voor de vaststelling van de emissieconcentratie van ammoniak, niet vergelijkbaar is met de op te richten installatie aan de Sassekamp. Zij hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat de meetresultaten in het rapport onjuist zijn. Zij hebben ter zitting weliswaar gewezen op in het rapport vermelde verschillen in meetresultaten en een geconstateerde meetonzekerheid, doch dit betrof geurmetingen en niet metingen van de concentratie van ammoniak. Het betoog faalt derhalve.
    
    8. Nu naar verwachting aan de concentratie-eis van de NeR kan worden voldaan, heeft het college in de gevolgen van de ammoniakemissie terecht geen aanleiding gezien om de gevraagde vergunning te weigeren. Hoewel de motivering van het besluit van 17 december 2013 tekortschiet op het punt van de grensmassastroom, zoals is overwogen onder 6.3, ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor vernietiging van het besluit. Het gebrek wordt gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien niet aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor benadeeld zijn.
    
    Controlevoorschrift
    
    9. [appellant] en anderen betogen dat het bij besluit van 17 december 2013 aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.3 geen enkele begrenzing in tijd kent en handhaving van de gestelde emissie-eis onmogelijk maakt.
    
    9.1. Het bij besluit van 17 december 2013 aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.3 luidt:
    
    "Indien de ammoniakemissie niet voldoet aan de emissie-eis, dienen binnen drie maanden maatregelen te worden getroffen om aan deze emissie-eis te voldoen. Na het nemen van deze maatregelen moet door middel van een ammoniakemissiemeting worden aangetoond dat aan de emissie-eis wordt voldaan. Deze stappen worden herhaald, zolang niet aan de gestelde maximale ammoniakemissie-eis wordt voldaan."
    
    9.2. Blijkens het besluit van 17 december 2013 heeft het college met dit voorschrift beoogd een controlevoorschrift als bedoeld in artikel 8.12, zesde lid, in samenhang met het vierde lid, van de Wet milieubeheer aan de vergunning te verbinden.
    
    De Afdeling overweegt dat een controlevoorschrift niet afdoet aan de verplichting om de eis na te leven ter controle waarvan dat voorschrift is gesteld. Voorschrift 1.1.3 moet derhalve niet worden begrepen als een voorschrift dat overtreding van de emissie-eis toelaat, maar moet zo worden uitgelegd dat telkens wanneer uit een door vergunninghouder uitgevoerde meting blijkt dat niet aan de emissie-eis wordt voldaan, de in het voorschrift vermelde maatregelen moeten worden genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Nieuwe beroepsgronden
    
    10. [appellant] en anderen voeren in hun zienswijze aan dat de toename van ammoniakemissie in een al overbelast gebied in strijd is met Europese regelgeving en de kwaliteit van het milieu en de leefbaarheid van het dorp aantast.
    
    Hiermee hebben zij hun beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat dit betoog buiten inhoudelijke bespreking blijft.
    
    Overwegingen in de tussenuitspraak
    
    11. Voor zover [appellant] en anderen zich keren tegen overwegingen van de tussenuitspraak over het aantal transportbewegingen, overweegt de Afdeling dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
    
    Conclusie
    
    12. Het beroep tegen het besluit van 22 januari 2013 is, gelet op de tussenuitspraak, gegrond. Het besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd. Gelet op hetgeen is overwogen onder 8, eerste volzin, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 22 januari 2013 in stand blijven.
    
    13. Het beroep tegen het besluit van 17 december 2013 is ongegrond.
    
    14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer van 22 januari 2013 gegrond;
    
    II. vernietigt dat besluit;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    
    IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer van 17 december 2013 ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 107,82 (zegge: honderdzeven euro en tweeëntachtig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Visser
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
    
    148.