ECLI:NL:RVS:2013:1, Raad van State, 26-06-2013, 201109851/1/A4, 201109854/1/A4 en 201301135/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij drie onderscheiden besluiten van 3 augustus 2009 heeft het college aan [appellant A], [appellant B] en [appellant C] op straffe van een dwangsom 31 lasten opgelegd die strekken tot het beëindigen en beëindigd houden van het zonder vergunning en in strijd met krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunningen verrichten van verschillende activiteiten in de inrichting op het perceel [locatie] te Someren.

201109851/1/A4, 201109854/1/A4 en 201301135/1/A4.
    Datum uitspraak: 26 juni 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid [appellant A], [appellant B] en [appellant C], alle gevestigd te Someren,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij drie onderscheiden besluiten van 3 augustus 2009 heeft het college aan [appellant A], [appellant B] en [appellant C] op straffe van een dwangsom 31 lasten opgelegd die strekken tot het beëindigen en beëindigd houden van het zonder vergunning en in strijd met krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunningen verrichten van verschillende activiteiten in de inrichting op het perceel [locatie] te Someren.
    
    Bij besluit van 22 december 2009 heeft het een verzoek van [appellant A], [appellant B] en [appellant C] om die lasten in te trekken afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 augustus 2011 heeft het het door [appellant A] tegen het aan haar gerichte besluit van 3 augustus 2009 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit per 3 augustus 2009 ingetrokken, voor zover het de opgelegde lasten met nrs. 11 tot en met 17, 20, 21 en 31 betreft, en voor het overige ongegrond. Voorts heeft het het resterende gedeelte van het aan [appellant A] gerichte besluit van 3 augustus 2009 per 3 augustus 2011 ingetrokken.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant A] beroep ingesteld. Deze zaak is geregistreerd onder nr. 201109851/1/A4.
    
    Bij afzonderlijk besluit van 2 augustus 2011 heeft het college het door [appellant B] tegen het aan haar gerichte besluit van 3 augustus 2009 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit per 3 augustus 2009 ingetrokken, voor zover het de opgelegde lasten met nrs. 1 tot en met 10, 18, 19 en 22 tot en met 30 betreft, en voor het overige ongegrond. Voorts heeft het het resterende gedeelte van het aan [appellant B] gerichte besluit van 3 augustus 2009 per 3 augustus 2011 ingetrokken.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant B] beroep ingesteld. Deze zaak is geregistreerd onder nr. 201109854/1/A4.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college het door [appellant A], [appellant B] en [appellant C] tegen het besluit van 22 december 2009 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A], [appellant B] en [appellant C] beroep ingesteld. Deze zaak is geregistreerd onder nr. 201301135/1/A4.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken op 5 februari 2013 gevoegd ter zitting behandeld, waar [appellant A], [appellant B] en [appellant C], alle vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. de Groot, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ter zitting heeft [appellant C] het door haar ingestelde beroep ingetrokken.
    
    2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de besluiten tot handhaving voor de inwerkingtreding van de Wabo zijn genomen. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden, voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    In de zaken nrs. 201109851/1/A4 en 201109854/1/A4
    
    3. Ingevolge artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voor zover thans van belang, heeft het bestuursorgaan dat bevoegd is krachtens artikel 8.1 een vergunning voor een inrichting te verlenen tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de voorschriften die gelden voor degene die de inrichting drijft.
    
     Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, zijn burgemeester en wethouders van de gemeente, waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning, behoudens in gevallen, als bedoeld in het tweede, derde en vierde lid.
    
     Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, gelezen in verbinding met artikel 3.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), zijn gedeputeerde staten van de provincie, waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning ten aanzien van inrichtingen die behoren tot een categorie die daartoe in bijlage I van het Ivb is aangewezen.
    
     Ingevolge categorie 7, onderdeel 7.4, van bijlage I van het Ivb zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorend tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor het bewerken of verwerken van van buiten de inrichting afkomstige dierlijke meststoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 25.000 m³ per jaar of meer.
    
    3.1. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, is het college wat betreft de opgelegde lasten het bevoegd gezag. Het heeft onbestreden gesteld dat de inrichting ten tijde van het nemen van de besluiten van 3 augustus 2009 een capaciteit had van 25.000 m³ of meer per jaar voor het be- of verwerken van van buiten de inrichting afkomstige dierlijke meststoffen. Deze activiteiten vallen onder categorie 7, onderdeel 7.4, van bijlage I van het Ivb. Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 3.1 van het Ivb, is het college van gedeputeerde staten het tot vergunningverlening bevoegde gezag voor de in die categorie vermelde activiteiten. Ingevolge artikel 18.2 van de Wet milieubeheer heeft dat bevoegd gezag tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving ten aanzien van deze categorie van inrichtingen.
    
    4. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat het college in de besluiten van 2 augustus 2011 ten onrechte niet afzonderlijk op een aantal van hun bezwaargronden is ingegaan en die besluiten daarom niet op een deugdelijke motivering berusten.
    
    4.1. Dat het college in die besluiten met betrekking tot een aantal bezwaargronden heeft volstaan met verwijzing naar zijn reacties in de desbetreffende besluiten van 3 augustus 2009 op inhoudelijk overeenkomstige zienswijzen, betekent niet dat het onvoldoende op die bezwaargronden is ingegaan en de besluiten van 2 augustus 2011 aldus ontoereikend heeft gemotiveerd. Die reacties bevatten een dragende motivering.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    5. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat het college de bij besluiten van 2 februari 1996 en 14 maart 2001 voor de inrichting verleende milieuvergunningen ten onrechte aan zijn oordeel dat in strijd met de artikelen 8.1 en 18.18 van de Wet milieubeheer is gehandeld ten grondslag heeft gelegd. De bij besluiten van 5 november 2001 en 18 januari 2005 voor de inrichting verleende milieuvergunningen zijn volgens hen de voor de inrichting geldende vergunningen. Voor zover vergunningen voor bouwen voor het in werking treden van die milieuvergunningen waren vereist, zijn deze uit november 2001 en januari 2005 daterende vergunningen inmiddels in zoverre ingevolge artikel 8.18 van de Wet milieubeheer van rechtswege komen te vervallen, zodat deze voor het overige alsnog in werking zijn getreden, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    5.1. Het college heeft aan de lasten ten grondslag gelegd dat de inrichting is gewijzigd ten opzichte van hetgeen bij de besluiten van 2 februari 1996 en 14 maart 2001 is vergund, derhalve in strijd is gehandeld met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, alsmede voorschriften van bij die besluiten verleende vergunningen in strijd met artikel 18.18 van de Wet milieubeheer zijn overtreden. Volgens hem zijn de vergunningen uit februari 1996 en maart 2001 de voor de inrichting geldende milieuvergunningen, nu de vergunningen uit november 2001 en januari 2005 niet in werking zijn getreden wegens het ontbreken van de voor bouwen vereiste vergunningen.
    
    5.2. Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer treedt in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, een besluit, als bedoeld in artikel 20.6, eerste lid, in gevallen, als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, - waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet - niet eerder in werking, dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
    
     Ingevolge artikel 1.2a, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, gelezen in verbinding met artikel 1.2 van die wet, wordt een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, die vóór 1 oktober 2010 onherroepelijk is, maar in verband met het bepaalde in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer nog niet in werking is getreden, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 1.1. van de Wabo.
    
     Ingevolge het tweede lid treedt in gevallen, als bedoeld in het eerste lid, de betrokken omgevingsvergunning niet eerder in werking, dan nadat voor de betrokken bouwactiviteit vergunning is verleend.
    
     Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt de vergunning voor een inrichting, indien de inrichting niet binnen drie jaar, nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
    
    5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 30 juni 2004 in zaak nr. 200307286/1 en 25 juli 2007 in zaak nr. 200607291/1), volgt uit artikel 20.8 van de Wet milieubeheer dat, indien een milieuvergunning betrekking heeft op het oprichten van een inrichting dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet en voor een gedeelte van de inrichting nog geen bouwvergunning is verleend, de vergunning in het geheel niet in werking treedt. In dat geval blijft - ook indien die milieuvergunning onherroepelijk is geworden - de onderliggende vergunning voor een inrichting gelden (uitspraak van 18 oktober 2006 in zaak nr. 200601930/1). Zoals de Afdeling ook heeft overwogen (uitspraak van 22 mei 2013 in zaak nr. 201200553/1/A4), bestaat geen aanleiding om ten aanzien van artikel 1.2a, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo anders te oordelen.
    
    5.4. Volgens de aanvraag, die onderdeel uitmaakt van de bij besluit 5 november 2001 verleende vergunning, dienen de stallen 1, 3, 4, 8, 9, 10, 12 en 14 tot en met 20 van luchtwassers te zijn voorzien. Volgens de aanvraag die onderdeel uitmaakt van de bij besluit van 18 januari 2005 verleende vergunning, dienen de stallen 12 en 14 tot en met 20 van luchtwassers te zijn voorzien. Niet in geschil is dat voor het aanbrengen van de desbetreffende luchtwassers vergunningen zijn vereist, maar die niet zijn verleend. Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer en de artikelen 1.2a en 1.2 van de Invoeringswet Wabo stond dit in de weg aan inwerkingtreding van de bij de besluiten van 5 november 2001 en 18 januari 2005 verleende vergunningen.
    
    5.5. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 oktober 2009 in zaak nr. 200901403/1/M2), vervalt, wanneer een als zelfstandig onderdeel te beschouwen gedeelte van de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning is voltooid en in werking gebracht, de vergunning ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer voor dat gedeelte en de daarmee verbonden activiteiten. Artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, biedt geen grondslag om het van rechtswege vervallen van de vergunning voor het niet realiseren van een voorziening aan te nemen (uitspraak van 18 juli 2007 in zaak nr. 200607108/1).
    
    5.6. Het college heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat de desbetreffende luchtwassers geen zelfstandige onderdelen van de inrichting zijn. Het zijn voorzieningen bij een stalsysteem. Dat de luchtwassers ontbreken, betekent daarom niet dat de vergunningen uit november 2001 en januari 2005 in zoverre ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, zijn vervallen en deze voor het overige in werking zijn getreden. Gelet op het vorenstaande, waren ten tijde van belang de vergunningen uit februari 1996 en maart 2001 de voor de inrichting geldende vergunningen. [appellant A] en [appellant B] worden derhalve niet gevolgd in hun betoog dat het college deze vergunningen ten onrechte aan zijn oordeel dat in strijd is gehandeld met de artikelen 8.1 en 18.18 van de Wet milieubeheer ten grondslag heeft gelegd. Er is dan ook geen aanleiding om het college niet bevoegd te achten om tegen vorenbedoelde overtredingen handhavend op te treden.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.1. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat zij ten tijde van de besluiten van 3 augustus 2009 samenwerkten met het college om een aanvraag om verlening van een milieuvergunning tot legalisering van de diverse overtredingen die aan de lasten ten grondslag zijn gelegd in te dienen. Te verwachten viel dat die aanvraag zou worden ingewilligd, omdat de totale geuremissie en totale ammoniakemissie van de inrichting, zoals toen aan te vragen, lager zou zijn, dan thans is vergund. Op 14 juli 2009 hebben zij een conceptaanvraag om verlening van een milieuvergunning ingediend. Onder die omstandigheden was er volgens hen ten tijde van de besluiten van 3 augustus 2009 concreet zicht op legalisering.
    
    6.2. Om concreet zicht op legalisering aan te kunnen nemen, is onder meer van belang of een ontvankelijke vergunningaanvraag is ingediend. Ten tijde van de besluiten van 3 augustus 2009 was er wel een concept, maar was geen ontvankelijke aanvraag om verlening van een milieuvergunning ingediend die strekte tot legalisering van één of meer van de in de lasten geconstateerde overtredingen. Ten tijde van de besluiten van 2 augustus 2011 was het college van oordeel dat er concreet zicht op legalisering is, wat betreft een aantal van de in de inrichting geconstateerde overtredingen. Op dat moment was een ontvankelijke aanvraag om verlening van een milieuvergunning ingediend. Die aanvraag strekte tot legalisering van een aantal aan de lasten ten grondslag gelegde overtredingen. Het college heeft daarin aanleiding gezien een deel van de lasten per 3 augustus 2011 in te trekken. Het in beroep aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de aan [appellant A] en [appellant B] gerichte besluiten van 2 augustus 2011 ten onrechte heeft miskend dat ten tijde van de besluiten van 3 augustus 2009 concreet zicht op legalisering bestond, nu op dat moment geen ontvankelijke aanvraag tot legalisering van één of meer van de aan de lasten ten grondslag gelegde overtredingen was ingediend. Hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de aan hen gerichte besluiten van 2 augustus 2011, wat betreft de opgelegde lasten die het bij die besluiten niet met terugwerkende kracht heeft ingetrokken, ten onrechte niet ook één of meer van die lasten met terugwerkende kracht heeft ingetrokken tot het moment waarop zij zijn opgelegd.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    7. [appellant A] en [appellant B] voeren voorts aan dat de aan de lasten verbonden dwangsommen te hoog zijn.
    
    7.1. Volgens het college stonden de dwangsommen die aan de opgelegde lasten waren verbonden in redelijke verhouding tot de ernst van de overtredingen en de beoogde werking van de lasten. [appellant A] en [appellant B] hebben geen concrete argumenten aangevoerd, op grond waarvan geoordeeld kan worden dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    8. De beroepen in de zaken met nrs. 201109851/1/A4 en 201109854/1/A4 zijn ongegrond.
    
    In zaak nr. 201301135/1/A4
    
    9. Het college heeft zich in het besluit van 11 oktober 2011 op het standpunt gesteld dat alsnog aan het verzoek van, voor zover thans van belang, [appellant A] en [appellant B] van 4 november 2009 tegemoet is gekomen. Daartoe heeft het aangevoerd dat de aan hen opgelegde lasten bij de desbetreffende besluiten van 2 augustus 2011 zijn ingetrokken. Daarom heeft het het tegen het besluit van 22 december 2009 gerichte bezwaar van, voor zover thans van belang, [appellant A] en [appellant B]
    
    niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van belang.
    
    10. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het zo heeft miskend bij de desbetreffende besluiten van 2 augustus 2011 niet alle aan hen opgelegde lasten met terugwerkende kracht tot het moment, waarop zij zijn opgelegd, zijn ingetrokken.
    
    10.1. Het verzoek van 4 november 2009 van, voor zover thans van belang, [appellant A] en [appellant B] strekte tot intrekking, met terugwerkende kracht tot het moment waarop zij waren opgelegd, van alle lasten die hun bij de desbetreffende besluiten van 3 augustus 2009 waren opgelegd. Nu bij de aan hen gerichte besluiten van 2 augustus 2011 niet alle lasten met terugwerkende kracht, tot het moment waarop zij zijn opgelegd, zijn ingetrokken, is bij die besluiten niet volledig aan dit verzoek tegemoetgekomen. Derhalve hadden [appellant A] en [appellant B] belang bij het door hen tegen het besluit van 22 december 2009 gemaakte bezwaar. Het college heeft dat bezwaar ten onrechte wegens het ontbreken van belang niet-ontvankelijk verklaard.
    
     Deze beroepsgrond slaagt.
    
    11. Het beroep in zaak nr. 201301135/1/A4 is gegrond. Het besluit van 11 oktober 2011 dient te worden vernietigd.
    
    12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen in de zaken met nrs. 201109851/1/A4 en 201109854/1/A4 ongegrond;
    
    II. verklaart het beroep in zaak nr. 201301135/1/A4 gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 11 oktober 2011, kenmerk 2800806;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid [appellant A] en [appellant B] van de bij hen in verband met de behandeling van het beroep in zaak nr. 201301135/1/A4 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
    
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep in zaak nr. 201301135/1/A4 betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachtien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. R.R. Winter en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Loeb w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2013
    
    402.