ECLI:NL:RVS:2009:BH9259, Raad van State, 01-04-2009, 200805664/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Recracenter B.V. een kampeerexploitatievergunning onder voorschriften verleend als bedoeld in de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) ten behoeve van kampeerterrein "Resort Venetië", gelegen aan de Kerkweg 35 te Giethoorn.

200805664/1.
      Datum uitspraak: 1 april 2009.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Recracenter Parken B.V. en Recracenter B.V., gevestigd te Putten,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 11 juni 2008 in zaak nr. 07/1470 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Recracenter Parken B.V.
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Recracenter B.V. een kampeerexploitatievergunning onder voorschriften verleend als bedoeld in de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) ten behoeve van kampeerterrein "Resort Venetië", gelegen aan de Kerkweg 35 te Giethoorn.
    
    Tegen dit besluit is door de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Recracenter Parken B.V. en Recracenter B.V (hierna: Recracenter) alsmede door onder meer [4 namen], wonend te [woonplaats] (hierna: belanghebbenden) bezwaar gemaakt. Bij besluit op bezwaar van 27 juli 2007 heeft het college het besluit van 22 december 2006 herroepen en deze vergunning alsnog geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 11 juni 2008, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank) het door Recracenter Parken B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak is door Recracenter bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 september 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbenden hebben een schriftelijke reactie gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2009, waar Recracenter, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. F. de Vries, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door R.C.E. Barbilion en M.T. van den Broek, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de per 1 januari 2008 vervallen Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor), voor zover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    b. kampeerterrein: terrein of plaats, geheel of gedeeltelijk ingericht, en blijkens die inrichting bestemd, om daarop gelegenheid te geven tot het plaatsen of geplaatst houden van kampeermiddelen ten behoeve van recreatief nachtverblijf;
    
    c. kampeermiddel: tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 40 van de Woningwet een bouwvergunning vereist is; een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
    
    Ingevolge het derde lid is, ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet, voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet vereist.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college een kampeerterrein te houden.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, kan een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, slechts worden verleend indien is voldaan of op redelijke wijze zal worden voldaan aan de regelen gesteld bij of krachtens deze wet.
    
    Ingevolge artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang met het tweede lid, kent het college een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe aan en op verzoek van de aanvrager van een vergunning of ontheffing indien deze schade lijdt of zal lijden als gevolg van een besluit tot weigering van de vergunning of ontheffing of de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften, indien de schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste behoort te blijven van degene die de schade lijdt of zal lijden en de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
    
    2.2. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 27 juli 2007 op het standpunt gesteld dat de constructie van de op het kampeerterrein "Resort Venetië" te plaatsen recreatieobjecten zodanig is dat die objecten niet voldoen aan de in de rechtspraak van de Afdeling ontwikkelde maatstaf, volgens welke een caravan als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wor geschikt moet zijn om regelmatig te worden vervoerd. Om die reden zijn ze volgens het college niet aan te merken als kampeermiddel als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wor en heeft de vergunningaanvraag geen betrekking op een kampeerterrein in de zin van de Wor, zodat ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wor geen vergunning kan worden verleend.
    
    2.3. Recracenter betoogt dat het oordeel van de rechtbank, dat het college niet is gehouden om in strijd met de wet de kampeerexploitatievergunning af te geven, impliceert dat er - achteraf bezien - ten tijde van het besluit van 5 oktober 2006, houdende de opschriftstelling van de verzegeling van het kampeerterrein, geen concreet zicht op legalisatie bestond. Dit is volgens Recracenter strijdig met de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2008 in zaak nr. 200707496/1, gedaan in de procedure over die verzegeling.
    
    2.3.1. Dit betoog faalt. De Afdeling heeft bij die uitspraak overwogen: "Vaststaat dat Recracenter een gewijzigde vergunning heeft aangevraagd en dat het college haar op 14 maart 2006 heeft laten weten voornemens te zijn die vergunning te verlenen. Hoewel er naar aanleiding van dit voornemen zienswijzen zijn ingediend die ertoe hebben geleid dat het college aanvullende voorschriften aan de vergunningverlening heeft gesteld, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat op 29 september 2006, het moment van verzegeling van het kampeerterrein, concreet uitzicht op legalisatie bestond. Het college is derhalve naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte overgegaan tot het toepassen van bestuursdwang". De Afdeling heeft hiermee slechts een beoordeling gegeven naar aanleiding van de feiten zoals die zich voordeden op 29 september 2006 en zich niet uitgesproken over de juistheid van het op 14 maart 2006 door het college aan Recracenter kenbaar gemaakte voornemen om de gevraagde kampeerexploitatievergunning te verlenen. Voor het oordeel dat de weigering van de vergunning in strijd is met die uitspraak van de Afdeling bestaat daarom geen grond.
    
    2.4. Recracenter betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met het nemen van het besluit op bezwaar, in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, is getreden buiten de grenzen van het geschil. Daartoe voert zij aan dat hetgeen belanghebbenden in hun bezwaarschriften hebben aangevoerd geen betrekking had op de vraag of voor het plaatsen van de recreatieobjecten een bouwvergunning is vereist. Het college heeft volgens Recracenter daarom ten onrechte bij de behandeling van de bezwaren ter zitting van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften op 19 maart 2007 aangevoerd dat, gelet op de in de rechtspraak neergelegde eis dat een caravan in de zin van artikel 1, derde lid, van de Wor regelmatig kan worden verplaatst, de te plaatsen objecten niet als caravan zijn aan te merken.
    
    Evenzeer ten onrechte is het college op die grond bij besluit op bezwaar teruggekomen van het voor Recracenter begunstigende besluit van 22 december 2006. Volgens Recracenter heeft de rechtbank miskend dat het college daarmee heeft gehandeld in strijd met het verbod van "reformatio in peius". Voorts wijst Recracenter er op dat de door het college ingeroepen rechtspraak geen deel uitmaakte van de ten tijde van het besluit op bezwaar geldende beleidsregels ter uitvoering van de Wor, neergelegd in de Notitie kampeermiddelen Steenwijkerland 2005.
    
    2.4.1. Dit betoog slaagt evenmin. De Afdeling stelt vast dat in de Notitie kampeermiddelen Steenwijkerland 2005 voor de uitleg van het begrip caravan als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wor aansluiting is gezocht bij de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2002, in zaak nr. 200102389/1, waarin is overwogen dat een bouwwerk dat gezien zijn vorm, omvang en constructie niet geschikt is om regelmatig te worden vervoerd, niet kan worden aangemerkt als caravan in de zin van die bepaling. Hieruit volgt dat voor het beleid van het college ter uitvoering van de Wor de rechtspraak ter zake steeds leidend is geweest.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 augustus 2007, in zaak nr. 200700185/1, is de bezwaarprocedure bedoeld voor een volledige heroverweging, die niet is gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft het college vastgesteld dat de te plaatsen recreatieobjecten gezien hun constructie niet voldoen aan het in de rechtspraak neergelegde criterium volgens hetwelk een caravan in de zin van artikel 1, derde lid, van de Wor geschikt moet zijn om regelmatig te worden vervoerd en dat voor het verlenen van de gevraagde vergunning derhalve geen rechtsgrond bestaat. Op grond van die bevinding diende het college de gevraagde vergunning alsnog te weigeren. De omstandigheid dat het besluit op het bezwaar aldus een achteruitgang betekent voor een belanghebbende, in dit geval Recracenter, is eigen aan de aard van de bestuurlijke heroverweging. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de gebondenheid van het bestuur aan de wet eraan in de weg staat dat het college gehouden zou zijn in weerwil van de bevindingen waartoe de heroverweging had geleid, de verleende vergunning te handhaven.
    
    2.5. Recracenter voert voorts aan dat het oordeel van de rechtbank, dat gelet op de ter zitting gegeven toelichting en de getoonde foto's het college terecht heeft geconcludeerd dat de te plaatsen objecten een plaatsgebonden karakter hebben, onvoldoende is gemotiveerd. Daartoe voert zij aan dat niet duidelijk is welk gedeelte van die toelichting van belang is geacht en of de rechtbank doelt op de mogelijkheid van onmiddellijke verplaatsing. Recracenter stelt dat de stacaravans eenvoudig en in een tijdsbestek van ongeveer een uur verplaatsbaar zijn.
    
    2.5.1. Uit de in het dossier aanwezige foto's van de te plaatsen objecten en de ter zitting van de Afdeling gegeven toelichting is gebleken dat de objecten weliswaar zijn voorzien van een wielstelsel, maar dat dit is geplaatst tussen de aan vier zijden opgehoogde grond waarop de objecten staan. Voorts is gebleken dat de objecten aan de onderzijde worden voorzien van steenstrips die aansluiten op de opgehoogde grond. De wielstelsels zijn niet uitgerust met een dissel, maar beschikken alleen over een constructie waaraan een dissel kan worden bevestigd. Tot slot is gebleken dat werkzaamheden als het verwijderen van grond en het aanbrengen van een dissel noodzakelijk zijn alvorens de objecten kunnen worden verplaatst. Hieruit volgt dat de kennelijke bedoeling is dat de objecten voortdurend ter plaatse blijven staan en dat zij niet bestemd en geschikt zijn om regelmatig te worden vervoerd. De uitstraling is hiermee in overeenstemming. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de objecten een plaatsgebonden karakter hebben en dat het college het standpunt heeft mogen innemen dat de objecten niet kunnen worden aangemerkt als caravan in de zin van artikel 1, derde lid, van de Wor. Het betoog slaagt niet.
    
    2.6. Ten slotte betoogt Recracenter dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid had moeten komen tot een aanbod tot schadevergoeding. Nu dit niet is gebeurd, dienen volgens Recracenter zowel de uitspraak van de rechtbank als het besluit op bezwaar te worden vernietigd.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 31 van de Wor, voor zover thans van belang, kent het college een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe op verzoek van de aanvrager van een vergunning. Ter zitting bij de rechtbank is vastgesteld dat Recracenter een dergelijk verzoek niet heeft gedaan. Dit betoog slaagt dan ook niet.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2009.
    
    176-598.