ECLI:NL:RVS:2014:2357, Raad van State, 25-06-2014, 201400744/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2013 heeft de minister aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Windpark OSK B.V. (hierna: vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met de artikelen 6.12 en 6.14 van het Waterbesluit verleend voor het oprichten en behouden van een windmolenpark in de buitenbeschermingszone van de Oosterscheldekering. De vergunning is verleend tot en met 31 december 2032.

201400744/1/A4.
    Datum uitspraak: 25 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Delta Park Neeltje Jans B.V. (hierna: Delta Park), gevestigd te Vrouwenpolder, gemeente Veere,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 december 2013 in zaak nr. 13/2916 in het geding tussen:
    
    Delta Park
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 maart 2013 heeft de minister aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Windpark OSK B.V. (hierna: vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met de artikelen 6.12 en 6.14 van het Waterbesluit verleend voor het oprichten en behouden van een windmolenpark in de buitenbeschermingszone van de Oosterscheldekering. De vergunning is verleend tot en met 31 december 2032.
    
    Bij uitspraak van 5 december 2013 heeft de rechtbank het door Delta Park daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Delta Park hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2014, waar Delta Park, vertegenwoordigd door haar directeur, bijgestaan door mr. S.M.L.W. van Boven, advocaat te Middelburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. de Bruijne, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat te Apeldoorn, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ter zitting heeft Delta Park haar hogerberoepsgrond met betrekking tot de buitenbeschermingszone, die na toekomstige verzwaringen dient als extra reserve voor de bescherming van de waterkering, ingetrokken.
    
    2. Vergunninghoudster heeft vergunning gevraagd voor het oprichten en behouden van een windmolenpark in de Oosterscheldekering. Het windpark wordt opgericht op de voormalige bouwdokdammen van het voormalige werkeiland Neeltje Jans. Op dit eiland exploiteert Delta Park een themapark met onder meer een voorlichtingscentrum over de Deltawerken en een rondvaartboot.
    
    3. Delta Park betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Waterwet een ruime doelstelling heeft die het toetsingskader vormt voor besluiten als hier aan de orde. Volgens Delta Park heeft de rechtbank zich ten onrechte aangesloten bij het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak van 14 augustus 2013 in zaak nr. 201300283/1/A4. Zij verwijst in dit verband naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Waterwet (Kamerstukken II 2006-2007, 30 818, nr. 3, blz. 7-16) en betoogt dat het toetsingskader van de Waterwet zich niet beperkt tot artikel 2.1 van deze wet. Volgens haar heeft de minister ten onrechte niet beoordeeld of het realiseren van het windmolenpark in een bestemmingsplan is vastgelegd en is het onduidelijk of het windmolenpark voldoet aan de veiligheidseisen voor het personeel en de bezoekers van Delta Park. Dit laatste is volgens Delta Park van belang, omdat zij deel uitmaakt van een watersysteem met een maatschappelijke functie. Delta Park betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voornoemde belangen moesten worden meegewogen.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
    
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    Ingevolge het tweede lid is de toepassing van deze wet mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder c, kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen of deze te laten staan of liggen.
    
    Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
    
    Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
    
    a. werken te maken of te behouden;
    
    b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    
    Ingevolge artikel 6.14, eerste lid, is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van waterkeringen in beheer bij het Rijk of van een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    
    3.2. Ingevolge artikel 6.21 van de Waterwet wordt een vergunning geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1. In artikel 2.1, eerste lid, worden planologische belangen niet genoemd. Volgens het tweede lid is de toepassing van de wet mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald. De Waterwet noch het Waterbesluit bieden aanknopingspunten voor het oordeel dat planologische belangen bij de beoordeling van de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet moeten worden betrokken. Volgens de memorie van toelichting bij de Waterwet (Kamerstukken II 2006/2007, 30 818, nr. 3, blz. 121) kunnen planologische belangen op grond van artikel 6.11, eerste lid, van de Waterwet een rol spelen ten aanzien van handelingen als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, die plaatsvinden in de Nederlandse exclusieve economische zone, nu de Wet ruimtelijke ordening in die zone niet van toepassing is. Het windpark, waarvoor bij het besluit van 26 maart 2013 vergunning is verleend, is echter voorzien in de buitenbeschermingszone van de primaire waterkering Oosterscheldekering. Artikel 6.11, eerste lid, van de Waterwet is daarom niet van toepassing. In de bescherming van planologische belangen is dan ook krachtens een andere wet, namelijk de Wet op de ruimtelijke ordening, voorzien.
    
    3.3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet is een watersysteem een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. De bezoekers van het themapark kunnen vanaf het themapark met een rondvaartboot een tocht op de Oosterschelde maken. Dit is een vorm van recreatie binnen het watersysteem en raakt de vervulling van een maatschappelijke functie door een watersysteem. Derhalve is de veiligheid van de boot en de mensen daarop een belang op grond waarvan de vergunning met toepassing van artikel 6.21 van de Waterwet zou kunnen worden geweigerd. Het themapark zelf van Delta Park echter, dat op het land ligt, is geen onderdeel van het watersysteem van de Oosterschelde. De veiligheid binnen het themapark raakt dan ook niet de vervulling van een maatschappelijke functie door het watersysteem waarop de toepassing van de Waterwet volgens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet is gericht, zodat dit geen belang is op grond waarvan de vergunning met toepassing van artikel 6.21 van de Waterwet kan worden geweigerd.
    
    3.4. De rechtbank heeft, gelet op gestelde onder 3.2 en 3.3, terecht overwogen dat de door Delta Park genoemde planologische belangen en de veiligheid van het personeel en de bezoekers op het park geen belangen zijn die op grond waarvan de aangevraagde vergunning met toepassing van artikel 6.21 van de Waterwet zou kunnen worden geweigerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Delta Park betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij het besluit van 26 maart 2013 het belang van de primaire waterkering onvoldoende is meegewogen. In dit verband betoogt zij dat de primaire waterkering voor de aanleg van de windmolens eerst moet worden bewerkt en dat niet gebleken is dat tijdens of na de bewerking aan de veiligheidsnorm uit artikel 2.2 van de Waterwet kan worden voldaan. Ook staan de locaties van de windturbines volgens Delta Park onvoldoende vast.
    
    4.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregel voor het plaatsen van windturbines op, in of over rijkswaterstaatswerken van 15 mei 2002 van de minister van Verkeer en Waterstaat (Stc. 2 juli 2002, nr. 123; hierna: de Beleidsregel) wordt plaatsing van windturbines niet toegestaan in de kernzone van de primaire waterkering. Onder kernzone wordt verstaan het eigenlijke dijk-, duin- of damlichaam, zijnde de primaire waterkering als bedoeld in artikel 1.1 van de Waterwet.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt plaatsing van de windturbines buiten de kernzone van de primaire waterkering slechts toegestaan mits dit geen negatieve gevolgen heeft voor de waterkerende functie van de primaire waterkering conform de veiligheidsnorm van artikel 2.2 van de Waterwet.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet wordt onder primaire waterkering verstaan waterkering die beveiliging biedt tegen overstroming doordat deze behoort tot een dijkring ofwel vóór een dijkring is gelegen.
    
    Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, is in de bij deze wet behorende bijlage II voor elke dijkring de veiligheidsnorm aangegeven als gemiddelde overschrijdingskans per jaar van de hoogste hoogwaterstand waarop de tot directe kering van het buitenwater bestemde primaire waterkering moet zijn berekend, mede gelet op de overige het waterkerend vermogen bepalende factoren. Artikel 1.3, tweede en derde lid, is overeenkomstig van toepassing.
    
    4.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het door Delta Park genoemde belang van de veiligheid van de primaire waterkering een belang dat op basis van artikel 6.21, gelezen in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet bij de beoordeling van de aanvraag om een watervergunning moet worden betrokken.
    
    Volgens paragraaf 5.2.2 van de watervergunning wordt het windmolenpark opgericht in de buitenbeschermingszone van de primaire waterkering, welke zonering na toekomstige verzwaringen als extra reserve voor de bescherming van de waterkering dient. Aan de watervergunning ligt onder meer het rapport "Stabiliteitsonderzoek, Windpark Bouwdokken te Neeltje Jans" met projectnummer 61021 van Geoconsult Noord B.V. van 13 december 2011 ten grondslag. Daarin is de invloed van de turbines op de reeds aanwezige dammen berekend. Bij de stabiliteitsberekeningen is onderscheid gemaakt tussen de bestaande situatie, de situatie tijdens het heien van de palen en de eindsituatie waarin de palen zijn geheid en de turbines in bedrijf zullen zijn. Ter bescherming van de stabiliteit van de bodem van de Oosterscheldekering is naar aanleiding van dit onderzoek in vergunningvoorschrift 5, onder 3, bepaald dat het inbrengen van de funderingspalen moet geschieden met geschroefde palen, om te voorkomen dat zettingsvloeiingen optreden. Voorts moet op grond van de vergunningvoorschriften 6 en 9, voordat tot aanleg van de kraanopstelplaatsen en aanvoerwegen en dammen wordt overgegaan, een uitvoeringsplan met daarin onder meer constructietekeningen en een werkplan worden overgelegd aan de waterbeheerder, waarop de waterbeheerder vervolgens zal beslissen. In vergunningvoorschrift 4, onder 1, staan de coördinaten van de windmolens. Volgens de vergunning is geen invloed op de waterkwantiteit te verwachten, omdat het windmolenpark op het land wordt opgericht. De veiligheidsnorm waaraan op grond van artikel 2.2, eerste lid, van de Waterwet moet worden voldaan, bedraagt 1/4000. Dezelfde norm is voor de palen, de fundering en de windturbine in vergunningvoorschrift 5, onder 1, opgenomen. Gelet op het vorenstaande geeft de niet met concrete argumenten onderbouwde stelling van Delta Park geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat niet aan de veiligheidsnorm uit artikel 2.2, eerste lid, van de Waterwet kan worden voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Delta Park betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet is gebleken dat met de vergunning voor het windmolenpark de veiligheid van de personen op haar rondvaartboot wordt gewaarborgd. Zij vreest voor hinder voor de scheepvaart nu een van de windmolens is gepland op een afstand van minder dan 50 m van de vaarroute van haar rondvaartschip, welke vaarroute ook wordt gebruikt door schepen van de mosselkwekerij en door patrouilleboten van Rijkswaterstaat. Volgens haar had daarom op grond van artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel een aanvullend onderzoek moeten plaatsvinden. Voor de betekenis van het in de Beleidsregel gehanteerde begrip vaarwater verwijst Delta Park naar een definitie van vaarwater in het Binnenvaartpolitiereglement, die inhoudt dat vaarwater een gedeelte van een vaarweg is dat feitelijk door de scheepvaart kan worden gebruikt. Daarnaast, zo betoogt Delta Park, maakt de kaart waaruit moet blijken dat aan de 50 m eis wordt voldaan, ten onrechte geen deel uit van het besluit van 26 maart 2013.
    
    5.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Beleidsregel wordt verstaan onder vaarweg het voor de doorgaande vaart bestemde en meestal als zodanig gemarkeerde of betonde deel van het vaarwater.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, wordt plaatsing van windturbines langs kanalen, rivieren en havens toegestaan bij een afstand van ten minste 50 m uit de rand van de vaarweg.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt plaatsing binnen 50 m uit de rand van de vaarweg slechts toegestaan indien uit aanvullend onderzoek blijkt dat er geen hinder voor wal- en scheepsradar optreedt. De minimale afstand tot de rand van de vaarweg is altijd ten minste de helft van de rotordiameter.
    
    Ingevolge artikel 6, tweede lid, is voor vaarwegen die lopen door de in het eerste lid genoemde wateren, waaronder de Oosterschelde, artikel 4 van overeenkomstige toepassing.
    
    5.2. Anders dan Delta Park veronderstelt, bestaat er geen kaart met betrekking tot de afstandsnorm van 50 m. In het besluit van 26 maart 2013 heeft de minister slechts opgemerkt dat, als op een kaart een cirkel met een straal van 50 m rond de windturbines zou worden ingetekend, zou blijken dat de windturbines op een afstand van ten minste 50 m uit de rand van de vaarweg worden opgericht. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat boten reeds vanwege het ter plaatse aanwezige talud niet dichterbij de windturbines kunnen komen. Delta Park heeft niet aannemelijk gemaakt dat de standpunten van de minister onjuist zijn. Daargelaten de vraag of de afstandsnorm uit artikel 4 van de Beleidsregel hier van toepassing is, bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de veiligheid van de personen op de rondvaartboot van Delta Park onvoldoende is gewaarborgd. De rechtbank is terecht, zij het op andere gronden, tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. De Jong
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
    
    628.