ECLI:NL:RVS:2020:2282, Raad van State, 23-09-2020, 201908266/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2019 heeft de burgemeester van Utrecht gelast het bedrijfspand aan de [locatie] in Utrecht per 1 februari 2019 gedurende twaalf maanden in zijn geheel te (laten) sluiten. [wederpartij] exploiteerde in het bedrijfspand aan de [locatie] een garagebedrijf onder de naam [bedrijf]. In deze garage kunnen particulieren een werkplaats huren. De burgemeester heeft op grond van artikel 2:46, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 en met toepassing van de Beleidsregel sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen besloten tot sluiting van het bedrijfspand voor de duur van twaalf maanden. Daaraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat [wederpartij] met zijn garage criminele activiteiten faciliteert.

201908266/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank), van 7 oktober 2019 in zaken nrs. 19/3167 en 19/3168 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Utrecht, handelend onder de naam [bedrijf]
    en
    de burgemeester van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 januari 2019 heeft de burgemeester gelast het bedrijfspand aan de [locatie] in Utrecht per 1 februari 2019 gedurende twaalf maanden in zijn geheel te (laten) sluiten.
    Bij besluit van 11 juli 2019 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 oktober 2019 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 14 januari 2019 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2020, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door N. Verkerk, en [wederpartij], bijgestaan door mr. T.C. Heijmerink, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [wederpartij] exploiteerde in het bedrijfspand aan de [locatie] een garagebedrijf onder de naam [bedrijf]. In deze garage kunnen particulieren een werkplaats huren. De burgemeester heeft op grond van artikel 2:46, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (hierna: de Apv) en met toepassing van de Beleidsregel sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen (hierna: de Beleidsregel) besloten tot sluiting van het bedrijfspand voor de duur van twaalf maanden. Daaraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat [wederpartij] met zijn garage criminele activiteiten faciliteert. Dit veroorzaakt een ernstig gevaar voor de openbare orde en de woon- en leefomgeving rond het bedrijfspand. De burgemeester is tot deze conclusie gekomen omdat bij een doorzoeking op 4 december 2018, die plaatsvond onder leiding van de politie en waarbij ook toezichthouders van de gemeente aanwezig waren, in het bedrijfspand een bedrag van € 294.770,00 aan contant geld is aangetroffen. Dit gegeven, in samenhang met het feit dat er veel ‘aanloop’ is naar het pand van mensen met een criminele achtergrond, duidt erop dat [wederpartij] het witwassen van geld faciliteert. Daar komt bij dat de aanwezigheid van een dergelijke hoeveelheid contant geld op zichzelf al, ongeacht de herkomst daarvan, een gevaar oplevert voor de openbare orde vanwege het risico op een overval. Dit risico is reëel omdat uit de grote 'aanloop' van criminelen kan worden afgeleid dat het bedrijfspand onder criminelen bekend staat als een plaats waar grote geldbedragen contant omgaan. Bij een eventuele overval of een conflict om geld kunnen onschuldige omstanders gewond raken, omdat het bedrijfspand toegankelijk is voor particulieren. Daarnaast zijn drie sets kentekenplaten aangetroffen, waarbij er sterke aanwijzingen zijn dat deze zijn vervalst. Dit duidt er volgens de burgemeester ook op dat vanuit het bedrijfspand georganiseerde criminaliteit wordt gefaciliteerd. Criminelen gebruiken valse kentekenplaten immers om anoniem te blijven. Bij zijn besluit heeft de burgemeester verder meegewogen dat het bedrijfspand meerdere keren voorkomt in politieregistraties. Met name twee meldingen van het Team Criminele Inlichtingen (hierna: de TCI-meldingen) acht de burgemeester relevant. Volgens een van deze meldingen wordt in het garagebedrijf op verzoek van klanten cocaïne in reservewielen verstopt. Volgens de andere melding staat een werknemer van het garagebedrijf in het criminele circuit bekend als iemand die verborgen ruimtes in auto’s inbouwt. Deze medewerker komt sinds 1999 voor in diverse registraties in verband met opiumwetdelicten, vuurwapenbezit en geweldsdelicten. De burgemeester heeft zich bij zijn besluitvorming gebaseerd op bestuurlijke rapportages van de Politie Eenheid Midden-Nederland van 12 december 2018 en 5 februari 2019.
    Oordeel rechtbank
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aangetroffen contante geld wijst op witwassen of dat het geld uit criminele bron afkomstig is. Hieraan heeft zij ten grondslag gelegd dat het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) [wederpartij] verdacht van witwassen, maar dat het na onderzoek van de administratie van [wederpartij] heeft besloten hem wegens gebrek aan bewijs niet langer te vervolgen. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanwezigheid van een grote hoeveelheid contant geld op zichzelf al een gevaar voor de openbare orde vormt, ook als dit geld legaal is verkregen. Volgens de Beleidsregel is voor toepassing van artikel 2:46, eerste lid, van de Apv vereist dat sprake is van een schending van de openbare orde die moet worden hersteld en volstaat niet dat er een risico is dat zich een gevaar voor de openbare orde zal gaan voordoen. Er moet een concreet en reëel gevaar voor de openbare orde bestaan. De aanwezigheid van contant geld levert op zichzelf niet zo'n concreet en reëel gevaar op, aangezien niet in geschil is dat zich in het verleden nooit incidenten hebben voorgedaan. Hoewel de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] de kentekenplaten had moeten vernietigen, zijn er geen aanwijzingen dat die kentekenplaten daadwerkelijk zijn gebruikt als valse kentekenplaten. De rechtbank heeft verder overwogen dat de burgemeester de TCI-meldingen terecht bij zijn beoordeling heeft betrokken, ondanks het feit dat tijdens de doorzoeking geen bevestiging is gevonden van wat in die meldingen staat. Ook heeft hij terecht bij zijn beoordeling betrokken dat in het bedrijfspand klanten komen met criminele antecedenten, dat er aanloop is van personen met criminele antecedenten en dat een medewerker in verband wordt gebracht met Opiumwetdelicten, vuurwapenbezit en geweldsdelicten. [wederpartij] heeft deze feiten en omstandigheden niet betwist. Volgens de rechtbank is dit echter onvoldoende om aannemelijk gemaakt te achten dat er daadwerkelijk criminele activiteiten plaatsvinden waardoor de openbare orde al is geschonden of activiteiten die een concreet en reëel gevaar voor de openbare orde opleveren. Dit betekent dat de burgemeester artikel 2:46, eerste lid, van de Apv niet mocht toepassen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij artikel 2:46, eerste lid, van de Apv niet mocht toepassen. Volgens de burgemeester is de rechtbank er bij haar toetsing ten onrechte van uitgegaan dat zich al strafbare feiten of concrete schendingen van de openbare orde moeten hebben voorgedaan om krachtens dit artikel tot sluiting te kunnen overgaan. Uit de toelichting op artikel 2:46, eerste lid, volgt duidelijk dat dit niet is vereist. De door de rechtbank bij haar oordeel betrokken Beleidsregel kan hierin geen verandering brengen. De Beleidsregel is namelijk niet beslissend voor het beantwoorden van de vraag of de burgemeester bevoegd was om tot sluiting over te gaan. Die vraag moet uitsluitend worden beantwoord aan de hand van de Apv en de toelichting daarop, aldus de burgemeester.
    4.1.    Artikel 2:46, eerste lid, van de Apv, luidt:
    "De burgemeester kan een voor het publiek openstaand gebouw of een bij dat gebouw behorend erf als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, of voor het publiek openstaande gebouwen en/of de daarbij behorende erven in bepaald gebied, in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten."
    4.2.    In de toelichting op artikel 2:46, eerste lid, van de Apv staat:
    "Artikel 174 van de Gemeentewet geeft de burgemeester de mogelijkheid over te gaan tot sluiting indien sprake is van een ordeverstoring die concreet voorzienbaar is en een actuele dreiging vormt voor de ordelijke gang van zaken, waartegen onmiddellijk moet worden opgetreden. De sluiting kan dan slechts van korte duur zijn.
    Soms is een langere sluiting wenselijk en ontbreekt het de burgemeester de bevoegdheid tot langere sluiting op grond van artikel 174 Gemeentewet. Artikel 2:46 voorziet hierin; […]
    De burgemeester zal o.a. tot het oordeel kunnen komen dat sluiting noodzakelijk is indien een van de volgende situaties zich voordoet:
    a. indien aannemelijk is, dat in of vanuit het voor het publiek openstaand gebouw activiteiten plaatsvinden, die een gevaar opleveren voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van het voor het publiek openstaand gebouw;
    b. indien in of vanuit het voor het publiek openstaand gebouw strafbare feiten worden gepleegd, die een gevaar opleveren voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van het voor het publiek openstaand gebouw; […]"
    4.3.    Volgens deze toelichting is voor de toepassing van artikel 2:46, eerste lid, van de Apv vereist dat de burgemeester aannemelijk maakt dat concreet voorzienbaar is dat de openbare orde zal worden verstoord. De burgemeester betoogt daarom terecht dat volgens deze toelichting niet is vereist dat zich al een concrete verstoring van de openbare orde heeft voorgedaan.
    De burgemeester betoogt ook terecht dat volgens deze toelichting  niet in alle gevallen is vereist dat er al strafbare feiten zijn gepleegd. Sluiting krachtens artikel 2:46, eerste lid, is ook mogelijk als aannemelijk is dat in of vanuit een gebouw activiteiten plaatsvinden die een gevaar opleveren voor de openbare orde.
    In zoverre slaagt het betoog van de burgemeester.
    4.4.    De burgemeester betoogt verder terecht dat de vraag of hij over de bevoegdheid beschikt om krachtens artikel 2:46, eerste lid, van de Apv tot sluiting over te gaan, moet worden beantwoord aan de hand van de Apv en de toelichting daarop.
    Dit neemt echter niet weg dat de burgemeester op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht moet handelen overeenkomstig de Beleidsregel. De Beleidsregel bevat regels waaraan de burgemeester zich dus moet houden bij het gebruiken van de in artikel 2:46, eerste lid, van de Apv neergelegde bevoegdheid.
    4.5.    In de Beleidsregel staat:
    "De burgemeester van Utrecht,
    gelet op artikel 2:46 van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010, waarin is bepaald dat hij onder bepaalde omstandigheden voor het publiek openstaande gebouwen kan sluiten
    BESLUIT
    vast te stellen navolgende
    BELEIDSREGEL Sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen
    […]
    Het doel van deze sluitingsbevoegdheid is het herstel van de openbare orde, de veiligheid of zedelijkheid door het weren en terugdringen van criminaliteit in en vanuit voor publiek openstaande gebouwen, alsmede het beëindigen van aanhoudende en ontoelaatbare overlast die niet met andere middelen afdoende kan worden bestreden."
    4.6.    In de Beleidsregel heeft de burgemeester vastgelegd dat hij de in artikel 2:46, eerste lid, van de Apv neergelegde bevoegdheid gebruikt in situaties waarin de openbare orde al is verstoord. Met de sluiting wordt immers beoogd de openbare orde te herstellen. De rechtbank is er bij haar toetsing daarom terecht van uitgegaan dat om tot sluiting te kunnen overgaan is vereist dat zich al een concrete verstoring van de openbare orde heeft voorgedaan. De burgemeester erkent dat deze situatie zich niet voordoet. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester artikel 2:46, eerste lid, van de Apv niet mocht toepassen.
    Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    De burgemeester van Utrecht dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt de burgemeester van Utrecht tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    bepaalt dat van de burgemeester van Utrecht een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2020
    753.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    […]
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010
    Artikel 2:46
    1. De burgemeester kan een voor het publiek openstaand gebouw of een bij dat gebouw behorend erf als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, of voor het publiek openstaande gebouwen en/of de daarbij behorende erven in bepaald gebied, in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten.
    […]