ECLI:NL:RVS:2020:884, Raad van State, 25-03-2020, 201810068/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht meegedeeld dat er geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht bij de woning op het adres [locatie] te Utrecht. [appellant] is eigenaar van de woning. Vanwege de vaststelling van het Tracébesluit "Sporen in Utrecht deeltracé Utrecht Centraal - Houten (2014)" heeft Rijkswaterstaat een gevelisolatieonderzoek laten uitvoeren bij de woning van [appellant]. Vervolgens heeft Rijkswaterstaat [appellant] een aanbod gestuurd voor het isoleren van de woning. Aangezien [appellant] volgens het college niet heeft ingestemd met dit aanbod, heeft het college hem medegedeeld dat geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht bij voornoemde woning. [appellant] is hiertegen in bezwaar en beroep gekomen. Volgens [appellant] stelt het college zich ten onrechte op het standpunt dat bepaalde voorgestelde voorzieningen die deel uitmaakten van het aanbod, als noodzakelijk moeten worden aangemerkt.

201810068/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 september 2017 heeft het college meegedeeld dat er geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht bij de woning op het adres [locatie] te Utrecht.
    Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door A. Braxhoven, mr. ing. N.M. Heemskerk en drs. L.R. Neven, zijn verschenen.
    Buiten bezwaren van partijen zijn nog stukken in het geding gebracht.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van de woning op het adres [locatie] te Utrecht. Vanwege de vaststelling van het Tracébesluit "Sporen in Utrecht deeltracé Utrecht Centraal - Houten (2014)" heeft Rijkswaterstaat een gevelisolatieonderzoek laten uitvoeren bij de woning van [appellant]. Vervolgens heeft Rijkswaterstaat [appellant] een aanbod gestuurd voor het isoleren van de woning. Aangezien [appellant] volgens het college niet heeft ingestemd met dit aanbod, heeft het college hem medegedeeld dat geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht bij voornoemde woning. [appellant] is hiertegen in bezwaar en beroep gekomen. Volgens [appellant] stelt het college zich ten onrechte op het standpunt dat bepaalde voorgestelde voorzieningen die deel uitmaakten van het aanbod, als noodzakelijk moeten worden aangemerkt.
    2.    Het wettelijk kader is als bijlage aangehecht en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoorzitting
    3.    [appellant] betoogt dat hij naar aanleiding van zijn bezwaar ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om gehoord te worden op een hoorzitting.
    3.1.    De Afdeling stelt voorop dat het college ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in beginsel gehouden is om een belanghebbende te horen voordat op het bezwaar beslist wordt. Van het horen van een belanghebbende kan ingevolge artikel 7:3 van de Awb worden afgezien wanneer een van de situaties als bedoeld in dat artikel aan de orde is.
        Het college stelt zich voldoende te hebben ingespannen om [appellant] in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord. Nadat de hoorzitting die aanvankelijk gepland was op 12 december 2017 geen doorgang kon vinden, heeft een bezwaarmedewerker getracht een nieuwe hoorzitting in te plannen op 20 maart 2018. Hiervoor heeft mailcontact plaatsgevonden tussen [appellant] en de desbetreffende ambtenaar. [appellant] heeft daarbij aangegeven op de desbetreffende datum niet te kunnen en nog contact op te zullen nemen. Omdat een reactie uitbleef is vervolgens meermaals tevergeefs gepoogd, zowel per mail als telefonisch, om [appellant] te bereiken, waarna uiteindelijk is besloten om af te zien van het horen van [appellant].
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat hij zich op verschillende manieren gedurende een redelijke periode heeft ingespannen om [appellant] in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord. Deze inspanningen hebben echter vanwege uitblijven van een reactie van [appellant] niet tot resultaat geleid. [appellant] heeft niet zoals door hem was toegezegd de bezwaarmedewerker laten weten op welke datum hij gehoord zou kunnen worden en ook op nadere contactpogingen van bezwaarmedewerkers heeft hij niet gereageerd. Onder deze omstandigheden moet het ervoor worden gehouden dat [appellant] niet binnen een redelijke termijn heeft verklaard dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord en sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb, zodat kon worden afgezien van het horen van [appellant].
        Het betoog faalt.
    Noodzaak geluidwerende voorzieningen
    4.    [appellant] betoogt dat het door Rijkswaterstaat gedane aanbod ten onrechte ook het plaatsen van extra ventilatievoorzieningen (suskasten) in zijn woning omvat op plaatsen waar deze nu niet zijn. Die voorzieningen dragen niet bij aan een betere geluidisolatie, zodat ze overbodig zijn, aldus [appellant]. Volgens hem zullen ze zelfs tot meer geluidoverlast leiden.
        Verder is volgens hem de ventilatie van nieuwe roosters op de plaatsen waar nu al roosters zijn, reeds toereikend. De ventilatiecapaciteit van de extra ventilatievoorzieningen waar deze nu nog niet zijn, is volgens hem ongeveer 3 maal de capaciteit van 7 liter per seconde die wordt vereist door het Bouwbesluit 2012, bij een breedte van de ventilatie van 1,5 m. Daartoe verwijst hij naar productbeschrijvingen van leveranciers van suskasten. Ook acht hij het bezwaarlijk dat voor deze voorzieningen de huidige goede ramen deels moeten worden vervangen. [appellant] voert aan dat het college niet heeft onderbouwd waarom deze extra ventilatievoorzieningen nodig zouden zijn.
    4.1.    Het college stelt dat uit akoestisch en bouwtechnisch onderzoek is gebleken dat de bestaande geluidwerendheid van de woning op het adres [locatie] niet toereikend is. Om die reden heeft Rijkswaterstaat bij brieven van 31 maart 2017 en 7 juli 2017 een aanbod verzonden aan [appellant] tot het treffen van geluidwerende maatregelen. Ondanks een tweetal herinneringsbrieven heeft [appellant] op die aanbiedingen niet gereageerd. Na het verstrijken van de wettelijke termijn voor het instemmen met het aanbod heeft het college vervolgens bij besluit van 6 september 2017 besloten dat het pand niet in aanmerking komt voor geluidwerende voorzieningen.
        Voor zover [appellant] betoogt dat het aanbod ten onrechte ook het plaatsen van ventilatievoorzieningen omvat, wijst het college erop dat de huidige ventilatiemogelijkheden te veel geluid doorlaten en daarom moeten worden aangepast. Daarnaast wordt extra geluidisolatie aangebracht, zoals het dichten van kieren. Hierdoor neemt de natuurlijke ventilatie van de ruimtes af.  Om aan de ventilatie-eisen van het Bouwbesluit 2012 te voldoen is het bij het treffen van de geluidisolerende maatregelen noodzakelijk dat ook op plaatsen waar voorheen geen ventilatievoorziening was, een ventilatievoorziening wordt gerealiseerd. De kozijnen hoeven hiervoor niet te worden vervangen, maar wel enkele ruiten, omdat daarin suskasten moeten worden geplaatst.
    4.2.    Gelet op artikel 114a, eerste lid, van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh), gelezen in samenhang met artikel 6.9 van het Besluit geluidhinder (hierna: het Bgh), dient het college de woning uit te sluiten van het van overheidswege aanbrengen van geluidwerende voorzieningen, indien de rechthebbende ten aanzien van de woning niet heeft toegestemd mee te werken aan geluidwerende maatregelen.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat het aanbod van Rijkswaterstaat zoals gedaan bij brieven van 31 maart 2017 en 7 juli 2017 een aanbod is als bedoeld in artikel 6.8, eerste lid, onder a, van het Besluit geluidhinder (hierna: het Bgh). De mededeling van het college dat er geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht bij de woning op het adres [locatie] te Utrecht is gebaseerd op artikel 6.9, derde lid, van het Bgh. Het college heeft aan die mededeling ten grondslag gelegd dat [appellant] het aanbod tot het van overheidswege aanbrengen van geluidwerende voorzieningen niet binnen de gestelde termijn heeft aanvaard.
    4.4.    Gelet op het belang bij adequate rechtsbescherming en duidelijkheid over de vraag op welk moment waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld, welke duidelijkheid thans ontbreekt, is de Afdeling van oordeel dat zowel de mededeling van de minister waarbij het aanbod is gedaan alsook de mededeling van het college dat geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht als voor beroep vatbare besluiten moeten worden aangemerkt omdat beide mededelingen zijn gericht op rechtgevolg. Dat betekent dat tegen de beide besluiten langs bestuursrechtelijke weg had kunnen worden opgekomen. Nu er in de voorliggende zaak voor is gekozen alleen het besluit van het college op grond van artikel 6.9 van het Bgh aan te vechten, kan in dat kader ook de rechtmatigheid van het aanbod aan de orde worden gesteld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1249).
    4.5.    Ter zitting heeft [appellant] een aanvaardingsformulier van 12 augustus 2017 overgelegd. Daaruit blijkt dat [appellant] onder voorbehoud heeft ingestemd met het aanbod van Rijkswaterstaat tot het treffen van geluidwerende voorzieningen aan de gevel van zijn woning op het adres [locatie]. Het voorbehoud behelst dat [appellant] niet akkoord is met het plaatsen van nieuwe ventilatieroosters (suskasten) in deze woning. In reactie hierop heeft het college gesteld dat Rijkswaterstaat dit formulier nooit heeft ontvangen.
        In de praktijk zendt Rijkswaterstaat een exemplaar van het aanvaardingsformulier mee met het aanbod om geluidwerende voorzieningen te treffen. Nog daargelaten de vraag of het aanvaardingsformulier daadwerkelijk tijdig door [appellant] is ingezonden en door Rijkswaterstaat is ontvangen, wordt overwogen dat een aanbod als bedoeld in artikel 6.8, eerste lid, onder a, van het Bgh, ondubbelzinnig en zonder voorbehoud dient te zijn geaccepteerd, om te kunnen spreken van een aanvaarding. Volgens het overgelegde formulier wordt het gedane aanbod niet volledig geaccepteerd. Om die reden is er hoe dan ook geen sprake van aanvaarding als bedoeld in voorgemeld artikellid.
    4.6.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat hij het aanbod om goede redenen niet heeft aanvaard, omdat daarin een maatregel is opgenomen die niet noodzakelijk is voor het bereiken van de benodigde geluidisolatie, dan wel juist tot een grotere geluidbelasting leidt, overweegt de Afdeling als volgt. De wettelijke regeling strekt tot het van overheidswege aanbieden van doeltreffende voorzieningen om de geluidbelasting binnen geluidgevoelige ruimten terug te brengen tot de wettelijk voorgeschreven waarden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voorziene maatregelen niet nodig  zijn om de geluidbelasting binnen geluidgevoelige ruimten terug te brengen tot de wettelijk voorgeschreven waarden.
        Voor zover [appellant] betoogt dat in ieder geval extra ventilatievoorzieningen op plekken waar deze nu niet zijn, achterwege kunnen blijven, overweegt de Afdeling als volgt. In het door Rijkswaterstaat opgestelde Uitvoeringskader Gevelisolatie 2016, dat gebruikt wordt als uitvoeringskader voor de gevelisolatie van objecten rond rijkswegen en hoofdspoorwegen, is vastgelegd welke uitgangspunten daarbij worden gehanteerd. In het uitvoeringskader is aangegeven op welke wijze moet worden omgegaan met de ventilatie van een ruimte. Daarin staat vermeld dat er op basis van de eisen uit het Bouwbesluit 2012 wordt berekend wat de capaciteit van de ventilatie in bestaande toestand is. Wanneer een ruimte in aanmerking komt voor het aanbrengen van geluidwerende voorzieningen wordt vervolgens de capaciteit van de ventilatie in de nieuwe toestand berekend en wordt bekeken of het noodzakelijk is om van overheidswege te voorzien in aanvullende ventilatievoorzieningen. In dit geval heeft Rijkswaterstaat na het laten verrichten van akoestisch- en bouwtechnisch onderzoek vastgesteld dat aanvullende ventilatievoorzieningen nodig zijn om te zorgen voor voldoende ventilatie . In aansluiting hierop heeft het college aangegeven dat het niet mogelijk is om - zoals [appellant] wenst - de ventilatievoorzieningen, in de vorm van suskasten in de ruiten, te laten vervallen omdat deze extra ventilatie noodzakelijk is om te voldoen aan het Bouwbesluit 2012. Het college heeft toegelicht dat de ventilatie-eis van 7 liter per seconde die [appellant] noemt, alleen de minimale eis is. Het Bouwbesluit stelt in afdeling 3.6 een eis voor de ventilatie die afhankelijk is van het vloeroppervlak van de ruimte, te weten een capaciteit van ten minste 0,9 liter per seconde per m2 vloeroppervlakte, met een minimum van 7 liter per seconde. Daarnaast spelen volgens het college het effect op het geluidniveau en de plaatsingsmogelijkheden een rol.
        Op grond van wat [appellant] heeft aangevoerd acht de Afdeling aannemelijk dat zonder de betrokken ventilatievoorzieningen niet aan het Bouwbesluit 2012 kan worden voldaan. Daarom is er geen aanleiding voor het oordeel dat het aanbod onredelijk is en dat [appellant] het aanbod om die reden niet heeft hoeven accepteren. Omdat het college ervan uit heeft mogen gaan dat het aanbod redelijk was en [appellant] niet het gehele pakket aan maatregelen heeft geaccepteerd, heeft het college terecht meegedeeld dat er geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht bij de woning op het adres [locatie] te Utrecht.
        Het betoog faalt.
    Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
    5.    [appellant] betoogt verder dat de gemeente ten onrechte de dwangsom wegens te laat beslissen niet heeft betaald. Hij wijst erop dat hij bij brief van 11 oktober 2017 bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van het college om geen geluidwerende voorzieningen te treffen bij zijn woning. [appellant] stelt dat hij vervolgens de gemeente bij brief van 5 januari 2018 in gebreke heeft gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat het college geen beschikking tot vaststelling van de hoogte van een dwangsom heeft genomen. Het college stelt  dat hij geen ingebrekestelling van [appellant] heeft ontvangen en dat hij daarom niet gehouden was om een dergelijke beslissing te nemen. Daargelaten of [appellant] een ingebrekestelling heeft verzonden naar het college voor het niet tijdig nemen van de beslissing op bezwaar, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1290, kan tegen het uitblijven van een beschikking tot vaststelling van de hoogte van een dwangsom als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb, ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, gelezen in verbinding met de artikelen 6:12, tweede lid, en 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb, beroep worden ingesteld bij de rechter (Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 8, blz. 7). Alvorens zodanig beroep kan worden ingesteld, dienen er in ieder geval twee weken te zijn verstreken na de dag waarop het bestuursorgaan in gebreke is gesteld overeenkomstig artikel 6:12, tweede lid, van de Awb. Niet gesteld of gebleken is dat [appellant] het college in gebreke heeft gesteld overeenkomstig artikel 6:12, tweede lid, van de Awb wegens het uitblijven van een beschikking tot vaststelling van de hoogte van een dwangsom als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb. Los van het feit dat [appellant] geen beroep heeft ingesteld tegen het uitblijven van een zodanig besluit, is er gelet op artikel 4:19, eerste lid, van de Awb gelezen in verbinding met artikel 6:2, onder b, en artikel 6:12, tweede lid, van de Awb dan ook niet van rechtswege een beroep ontstaan tegen het uitblijven van een beschikking als bedoeld in artikel 4:18 van de Awb. Reeds hierom behoeft de vraag of het college al dan niet een dwangsom verschuldigd is aan [appellant] geen verdere bespreking.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het beroep is ongegrond.
    7.    Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
    271-901.
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 4:19 van de Algemene wet bestuursrecht
    1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    […]
    Artikel 6:12 van de Algemene wet bestuursrecht
    […]
    2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
    a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
    b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
    […]
    Artikel 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    […]
    d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
    […]
    Artikel 114a van de Wet geluidhinder
    1. Indien de rechthebbende ten aanzien van een woning of een ander geluidsgevoelig gebouw niet heeft toegestemd mee te werken aan maatregelen die moeten worden getroffen ingevolge het bij of krachtens dit hoofdstuk bepaalde, vervalt de verplichting om overeenkomstig het bij of krachtens dit hoofdstuk bepaalde maatregelen te treffen ten aanzien van die woning onderscheidenlijk dat andere geluidsgevoelige gebouw.
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld ten aanzien van:
    a. de wijze waarop aan de rechthebbende wordt verzocht om mee te werken aan de realisatie van de maatregelen;
    b. de wijze waarop de rechthebbende zijn toestemming verleent of onthoudt aan de realisatie van de maatregelen;
    c. de wijze waarop burgemeester en wethouders aan de rechthebbende mededeling doen over het vervallen van de verplichting, bedoeld in het eerste lid.
    […]
    Artikel 6.3 van het Besluit geluidhinder
    De eigenaren en bewoners van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen worden schriftelijk op de hoogte gesteld dat van overheidswege wordt overwogen geluidwerende voorzieningen aan te brengen.
    Artikel 6.4 van het Besluit geluidhinder
    1. Aan de eigenaren van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen wordt verzocht binnen drie weken na de in artikel 6.3 bedoelde schriftelijke mededeling, schriftelijk toestemming te verlenen tot het uitvoeren van een akoestisch en bouwtechnisch onderzoek.
    […]
    Artikel 6.8, eerste lid, van het Besluit geluidhinder
    1. De eigenaren van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen, die op basis van het in artikel 6.5 bedoelde akoestisch en bouwtechnisch onderzoek voor het van overheidswege aanbrengen van geluidwerende voorzieningen in aanmerking komen, ontvangen:
    a. een aanbod met betrekking tot de aan te brengen geluidwerende voorzieningen en
    […]
    Artikel 6.9 van het Besluit geluidhinder
    1. Aan de eigenaren, bedoeld in artikel 6.8, eerste lid, wordt verzocht binnen twee weken na het onherroepelijk worden van het aanbod en, indien van toepassing, de overeenkomst, door middel van ondertekening schriftelijk te verklaren dat:
    a. zij voor alle geluidsgevoelige ruimten waar het aanbod betrekking op heeft, instemmen met de voorgestelde geluidwerende voorzieningen en toestemming geven tot het aanbrengen van de voorgestelde geluidwerende voorzieningen;
    […]
    2. Indien de in het eerste lid bedoelde ondertekening niet binnen de gestelde termijn heeft plaatsgevonden, wordt de betreffende eigenaren schriftelijk meegedeeld dat geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht, tenzij de ondertekening binnen twee weken na ontvangst van deze mededeling alsnog plaatsvindt.
    3. Indien de verklaring ook niet binnen de in het tweede lid gestelde termijn heeft plaatsgevonden, wordt de betreffende eigenaren schriftelijk meegedeeld dat geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht.
    4. Indien de eigenaar of de bewoner van de woning of het andere geluidsgevoelige gebouw zijn medewerking aan het akoestisch en bouwtechnisch onderzoek of het treffen van maatregelen onthoudt, wordt de eigenaar meegedeeld dat geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht.