ECLI:NL:RVS:2016:2526, Raad van State, 21-09-2016, 201507393/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 14 februari 2014 heeft het college naar aanleiding van de verzoeken van [appellant sub 3] en [wederpartij] geweigerd handhavend op te treden tegen de combinatiehoogspanningslijn nabij de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Helmond.

201507393/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 september 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Helmond,
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid TenneT TSO B.V., gevestigd te Arnhem,
    3. [appellant sub 3], wonend te Helmond,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 augustus 2015 in zaken nrs. 14/2529 en 14/2543 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 3],
    [wederpartij], wonend te Helmond,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 14 februari 2014 heeft het college naar aanleiding van de verzoeken van [appellant sub 3] en [wederpartij] geweigerd handhavend op te treden tegen de combinatiehoogspanningslijn nabij de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Helmond.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 5 juni 2014 heeft het college de door [appellant sub 3] en [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 augustus 2015 heeft de rechtbank de door [appellant sub 3] en [wederpartij] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 5 juni 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college, [appellant sub 3] en TenneT hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    TenneT heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Boelens-Horn en mr. K.J.A. de Vries, beiden werkzaam bij de gemeente, TenneT, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kleinhout en mr. P.J.M. Maessen, beiden advocaat te Amsterdam, en mr. ir. A. Veldhuizen, en [appellant sub 3], bijgestaan door mr. I.L. van Geel, advocaat te Helmond, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Bij besluit van 15 december 2011 heeft het college aan TenneT omgevingsvergunning verleend voor het vervangen/verplaatsen van verbindingsmasten nabij de percelen De Voort, Brandevoortse Dreef, Kaldersedijk, Brandevoort en Broekstraat ten behoeve van het combineren van twee bestaande hoogspanningslijnen. Deze omgevingsvergunning is met de uitspraken van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1455, ECLI:NL:RVS:2013:1454, ECLI:NL:RVS:2013:1457 en ECLI:NL:RVS:2013:1460, in rechte komen vast te staan. [appellant sub 3] woont op het perceel [locatie 2] nabij de gerealiseerde combinatiehoogspanningslijn, die wordt beheerd door TenneT. [appellant sub 3] heeft op 14 november 2013 een verzoek om handhaving gedaan met betrekking tot deze combinatiehoogspanningslijn. Volgens [appellant sub 3] is gebouwd in afwijking van het aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende rapport van Petersburg van 11 januari 2012, dan wel is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning en heeft het college in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het voorzorgsbeginsel) gehandeld. [appellant sub 3] vreest nadelige gevolgen voor de gezondheid van omwonenden, waaronder hijzelf, als gevolg van de combinatiehoogspanningslijn.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder bouwen verstaan het plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 18, onder c, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening voor zover het betreft bovenleidingen met de bijbehorende draagconstructies of seinpalen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3. [appellant sub 3] heeft in beroep gewezen op artikel 2, aanhef en lid 18, onder c, van bijlage II van het Bor en gesteld dat hoogspanningsleidingen wel vergunningplichtig zijn, omdat deze anders dan bovenleidingen voor spoorwegverkeer, waar dit artikel volgens hem op ziet, niet uitgezonderd zijn. De rechtbank heeft overwogen dat het artikel is overgenomen uit het daarvoor geldende Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb). Het Bblb is met ingang van 1 juli 2004 (Stb. 2004,291) gewijzigd en uitgebreid met de categorie ‘bovenleidingen met de bijbehorende draagconstructies of seinpalen’. Uit de toelichting op deze wijziging blijkt volgens de rechtbank dat deze wijziging is opgenomen naar aanleiding van de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 15 januari 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AO2023), waarin de voorzitter gerede twijfel had of het standpunt omtrent de vergunningplichtigheid van de bovenleidingen en portalen van de Betuweroute juist is. Daarbij werd in aanmerking genomen dat bovenleidingportalen en bovenleidingen naar aard en functie gezien moeten worden als één bouwwerk, dat niet kan worden aangemerkt als te zijn van beperkte omvang als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van het Bblb, terwijl dit bouwwerk evenmin dient voor wegaanduiding, verkeersgeleiding of tolheffing als bedoeld onder b in voormeld artikel.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat de leidingen tezamen met de masten onderdeel uitmaken van de hoogspanningslijn en dat de hoogspanningslijn moet worden gezien als één bouwwerk. De hoogspanningslijn (masten en leidingen) betreft volgens haar een constructie die indirect via de hoogspanningsmasten met de grond is verbonden althans steun vindt op de grond en is bedoeld om ter plaatse te functioneren. In zoverre verschilt de hoogspanningslijn volgens de rechtbank niet van een erfafscheiding van palen en prikkeldraad of van de bovenleiding van een spoorlijn. De rechtbank is voorts van oordeel dat de hoogspanningslijnen niet als vergunningsvrije bouwwerken zijn uitgezonderd in het Bor, nu de in artikel 2, onderdeel 18, onder c, van bijlage II gemaakte uitzondering uitdrukkelijk enkel ziet op bovenleidingen ten behoeve van het openbaar vervoer en niet op andere, boven de grond gespannen, leidingen. Dit blijkt volgens de rechtbank uit de wetsgeschiedenis bij de wijziging van het Bblb (Stb. 2004, 291), waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2004. Voor de gehele hoogspanningslijn (mast inclusief leiding) is daarom volgens de rechtbank een omgevingsvergunning voor bouwen vereist. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de leidingen zijn aangebracht in afwijking van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de hoogspanningsmasten, zeker nu het college uitdrukkelijk heeft aangegeven dat deze vergunning de bijbehorende leidingen niet omvat. Dat TenneT sinds jaar en dag geen vergunning aanvraagt voor de leidingen, maakt dit volgens haar niet anders.
    
    Beoordeling beroepsgronden
    
    4. Het college heeft ter zitting het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de hoogspanningsleidingen zijn aangebracht conform de rapporten van adviesbureau Petersburg Consultants B.V. van 2 maart 2011 en 11 januari 2012, die zijn opgesteld in opdracht van het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning, omdat deze rapporten geen onderdeel uitmaken van de aanvraag, ingetrokken. Het college en TenneT hebben voorts ter zitting het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het op de weg van het college had gelegen om een standpunt in te nemen voor zover het verzoek om handhaving het handelen in strijd met artikel 8 van het EVRM betreft, ingetrokken.
    
    5. Het college en TenneT betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een overtreding en het college bevoegd was om handhavend op te treden, omdat een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist met betrekking tot de hoogspanningsleidingen. Volgens het college en TenneT heeft de rechtbank miskend dat uitsluitend voor de hoogspanningsmasten en niet ook voor de geleiders een omgevingsvergunning is vereist. Daartoe voeren zij aan dat anders dan de rechtbank heeft overwogen de geleiders en hoogspanningsmasten samen niet als één bouwwerk kunnen worden aangemerkt en de geleiders afzonderlijk ook geen bouwwerk zijn.
    
    5.1. Tussen partijen is niet in geschil en de Afdeling neemt dat ook als vaststaand aan, dat de omgevingsvergunning van 15 december 2011 uitsluitend betrekking heeft op het bouwen van de hoogspanningsmasten, zoals op de bouwtekening is te zien, en dat bij het verlenen van deze vergunning de ruimtelijke aanvaardbaarheid en de gezondheidsrisico’s bij het gebruik van de masten voor het ophangen en in werking hebben van geleiders, zijn beoordeeld. De Afdeling heeft die beoordeling in de onder 1 vermelde uitspraken ook als zodanig getoetst, onder meer aan artikel 8 van het EVRM. Het na het oprichten van de hoogspanningsmasten daaraan bevestigen van de hoogspanningsleidingen kan naar het oordeel van de Afdeling niet als bouwen in de zin van de Wabo worden aangemerkt. Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7117), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk in de Wabo aansluiting worden gezocht bij de definitie van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze definitie luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". De hoogspanningsleidingen kunnen niet zelfstandig als bouwwerk worden aangemerkt, nu het niet gaat om een constructie van enige omvang. Dat de hoogspanningsleidingen, zoals [appellant sub 3] aanvoert, niet los in de masten hangen en daaraan bevestigd zijn leidt evenmin tot de conclusie dat sprake is van bouwen. Van bijzondere constructieve voorzieningen die maken dat het om een constructie van enige omvang gaat is geen sprake.
    
    Uit het voorgaande volgt dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, voor de hoogspanningsleidingen geen omgevingsvergunning is vereist en het college niet bevoegd was daartegen handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Hetgeen het college en TenneT voor het overige hebben aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Uit het voorgaande volgt dat geen sprake is van een overtreding, zodat het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet bevoegd was om handhavend op te treden. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan het betoog van [appellant sub 3] dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 5 juni 2014 in stand heeft gelaten, nu, anders dan zij heeft overwogen, geen sprake is van concreet zicht op legalisering.
    
    7. De hoger beroepen van het college en TenneT zijn gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 3] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen worden de beroepen van [appellant sub 3] en [wederpartij] tegen de besluiten van het college van 5 juni 2014 alsnog ongegrond verklaard.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen van het college en TenneT gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 augustus 2015 in zaken nrs. 14/2529 en 14/2543;
    
    III. verklaart de door [appellant sub 3] en [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Kos
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2016
    
    580.