ECLI:NL:RVS:2015:36, Raad van State, 14-01-2015, 201304895/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2011 heeft het college instemming met de melding van [appellant] tot het maken van een tweede uitweg voor het perceel aan de [locatie] te Elsloo (hierna: het perceel) geweigerd en hem verboden deze aan te leggen.

201304895/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Elsloo, gemeente Stein,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 april 2013 in zaak nr. 12/874 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Stein.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 september 2011 heeft het college instemming met de melding van [appellant] tot het maken van een tweede uitweg voor het perceel aan de [locatie] te Elsloo (hierna: het perceel) geweigerd en hem verboden deze aan te leggen.
    
    Bij besluit van 1 februari 2012 heeft het college het besluit van 23 september 2011 ingetrokken en wederom bepaald dat het maken van een tweede uitweg wordt verboden.
    
    Bij besluit van 4 april 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 1 februari 2012 gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 19 april 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2014, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door S.J.M. Govers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    De zaak is heropend en door de enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een grote kamer.
    
    De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad mr. R.J.G.M. Widdershoven (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2014, waar [appellant] is verschenen.
    
    De staatsraad advocaat-generaal heeft op 12 november 2014 geconcludeerd (zaken nrs. 201303069/2/A3 en 201304895/2/A3).
    
    Van de gelegenheid schriftelijk op de conclusie te reageren is gebruik gemaakt door [appellant].
    
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Ingevolge artikel 4:14, eerste lid, deelt het bestuursorgaan, indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
    
    Ingevolge het tweede lid is het eerste lid niet van toepassing indien het bestuursorgaan na het verstrijken van de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn niet langer bevoegd is.
    
    Ingevolge artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Stein 2010 (hierna: de Apv) is het verboden een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg of van de weg als uitweg gebruik te maken voor het bereiken van een perceel:
    
    a. zonder daarvan van te voren melding te hebben gedaan aan het college middels indiening van een vastgesteld standaard meldingsformulier en een bijbehorende situatieschets; b. indien het college dat heeft besloten.
    Ingevolge het derde lid kan het college het maken of veranderen van de uitweg verbieden:
    a. indien de bruikbaarheid (doelmatigheid) en de veiligheid van de weg wordt aangetast;
    b. indien het uiterlijk aanzien van de omgeving wordt aangetast; c. indien het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast; d. [….].
    
    Ingevolge het vierde lid kan het college instemmen met het maken of veranderen van een uitweg, indien het betreft:
    a. de aanleg van een tweede (extra)uitweg;
    
    - bij percelen van vrijstaande woningen;
    
    - bij hoekpercelen waarbij een van de twee uitwegen in een andere straat uitkomt;
    
    b. [….].
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt het college geacht te hebben ingestemd met de melding voor het maken of veranderen van een uitweg indien het niet binnen vier weken na ontvangst van de melding heeft beslist dat de gewenste uitweg wordt verboden.
    
    2. Bij besluit van 23 september 2011 heeft het college instemming met de melding van [appellant] tot het maken van een tweede uitweg voor het perceel aan de [locatie] te Elsloo geweigerd en de gewenste uitweg verboden. Dit besluit heeft het college bij besluit van 1 februari 2012 ingetrokken en vervangen, waarbij de uitweg wederom is verboden. Bij het besluit op bezwaar van 4 april 2012 heeft het college dit verbod in stand gelaten.
    
    De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard omdat [appellant] niet de gelegenheid heeft gekregen te reageren op het bij het besluit op bezwaar wijzigen van de grondslag van het weigeren van de instemming door het college. Aangezien dit volgens de rechtbank in beroep is hersteld zijn de rechtsgevolgen van het besluit vervolgens in stand gelaten. Het hoger beroep van [appellant] richt zich tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen.
    
    3. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de reacties van het college van 23 september 2011 en 1 februari 2012 als besluit dienen te worden aangemerkt en of het college bevoegd was deze besluiten te nemen.
    
    Uit het bepaalde in artikel 2:12 van de Apv volgt dat het college wordt geacht met het maken van de uitweg te hebben ingestemd indien het niet binnen vier weken na ontvangst van de melding heeft beslist dat de gewenste uitweg wordt verboden. De beslissing van het college het maken of veranderen van een uitweg te verbieden is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, nu die beslissing gelet op het bepaalde in artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Apv tot gevolg heeft dat de uitweg niet mag worden aangelegd.
    
    [appellant] heeft op 3 augustus 2011 melding gedaan van het maken van de tweede uitweg, welke melding op dezelfde dag door het college is ontvangen. Eerst op 23 september 2011, derhalve na afloop van de termijn van vier weken genoemd in het vijfde lid van artikel 2:12 van de Apv, heeft het college besloten de uitweg te verbieden. Gelet op het bepaalde in het vijfde lid van artikel 2:12 van de Apv moet het college op 1 september 2011 worden geacht met de melding te hebben ingestemd. Het college was derhalve op 23 september 2011 niet meer bevoegd een besluit te nemen omtrent de melding, welk gebrek dient te worden geredresseerd, waarvoor nodig is dat daartegen tijdig wordt opgekomen. Aan het besluit van 1 februari 2012, waarmee het besluit van 23 september 2011 is ingetrokken en vervangen, kleeft hetzelfde gebrek.
    
    Het college stelt zich op het standpunt dat het de termijn bedoeld in het vijfde lid van artikel 2:12 van de Apv met toepassing van artikel 4:14, eerste lid, van de Awb heeft verlengd door binnen die termijn een kennisgeving aan [appellant] te sturen inhoudende dat de beoordeling van de melding binnen de voorgeschreven termijn niet mogelijk is en dat deze binnen vier weken tegemoet kan worden gezien. De Afdeling overweegt dat het vijfde lid van artikel 2:12 van de Apv een dwingend voorgeschreven termijn bevat, waarna het college niet langer bevoegd is een besluit te nemen. Zoals volgt uit het tweede lid van artikel 4:14 van de Awb is het eerste lid in dat geval niet van toepassing. Het college kon de termijn derhalve niet rechtsgeldig verlengen. De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft derhalve ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 4 april 2012 in stand gelaten.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 4 april 2012 in stand zijn gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling de besluiten van 23 september 2011 en 1 februari 2012 herroepen.
    
    5. Ten overvloede overweegt de Afdeling het volgende. Met ingang van 1 september 2011 wordt het college geacht met de melding te hebben ingestemd. Om de in de uitspraak van de Afdeling van heden in zaaknr. 201303069/1/A3 omschreven redenen, moet de instemming van rechtswege voortvloeiend uit het vijfde lid van artikel 2:12 van de Apv voor de rechtsbescherming worden gelijkgesteld met een besluit. Met ingang van de dag nadat het college wordt geacht met de melding te hebben ingestemd, derhalve op 2 september 2011, is een bezwaartermijn van zes weken aangevangen waarbinnen derde-belanghebbenden bezwaar konden maken. Deze bezwaartermijn is inmiddels ruimschoots verstreken.
    
    Zoals ook is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van heden in zaaknr. 201303069/1/A3 is, nu de instemming van rechtswege niet behoeft te worden gepubliceerd, onduidelijk of en zo ja, wanneer derde-belanghebbenden op de hoogte zijn van het bestaan van het besluit. Dit betekent voor de melder dat deze kan worden geconfronteerd met de situatie dat een derde-belanghebbende die eerst later bekend wordt met het bestaan van het besluit met een beroep op artikel 6:11 van de Awb, alsnog binnen in beginsel twee weken verschoonbaar te laat bezwaar maakt indien redelijkerwijs moet worden geoordeeld dat hij niet in verzuim is geweest.
    
    Gelet op de onzekere situatie die dit met zich brengt voor de melder die met de aanleg van de uitweg wil beginnen verdient de aanbeveling van de staatsraad advocaat-generaal om in situaties als deze tot publicatie over te gaan navolging.
    
    6. [appellant] heeft in zijn reactie op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal de Afdeling verzocht in haar uitspraak te bepalen dat het college uiterlijk binnen twee weken na betaling van de daarvoor verschuldigde kosten dient over te gaan tot het feitelijk aanleggen van de uitweg en te bepalen dat voor het bedrag van de kosten aansluiting dient te worden gezocht bij het tarief zoals dat gold ten tijde van de melding.
    
    Hieromtrent overweegt de Afdeling dat in deze procedure slechts de juistheid van de uitspraak van de rechtbank over de besluiten van het college aan de orde kan komen. Eventuele aanspraken op feitelijke handelingen van het college dan wel de gemeente alsmede de daarvoor te betalen vergoeding zijn in deze procedure niet aan de orde.
    
    7. Het college dient op navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 april 2013 in zaak nr. 12/874, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van het college van 4 april 2012, kenmerk SR/CBA1140 in stand zijn gelaten;
    
    III. herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Stein van 23 september 2011, kenmerk A2011-438 en van 1 februari 2012, kenmerk A2011-256;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Stein tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 137,00 (zegge: honderdzevenendertig euro);
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Stein aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren, mr. C.J. Borman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Langeveld-Mak
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    317.