ECLI:NL:RVS:2020:1402, Raad van State, 17-06-2020, 202000053/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft de raad van de gemeente Waterland het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte "Omgevingsplan Monnickendam - Galgeriet 2019" vastgesteld. Het plan maakt mogelijk dat het grotendeels leegstaande bedrijventerrein het Galgeriet en de jachthaven worden ontwikkeld tot een gemengd woongebied van maximaal 700 woningen. Daarnaast maakt het plan (maatschappelijke) voorzieningen mogelijk, zoals een supermarkt, bibliotheek en kinderdagverblijf. De bestaande horeca blijft in het gebied. Het plan maakt daarnaast de komst van een nieuw hotel en restaurant mogelijk. De ligplaatsen van de jachthaven worden deels verplaatst. Ook maakt het plan mogelijk om bepaalde andere bedrijfsactiviteiten uit te voeren. Projectontwikkeling Galgeriet is de ontwikkelaar van het plan.

202000053/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Holland Yacht Equipment Beheer B.V. (hierna: Holland Yacht Equipment), gevestigd te Monnickendam, gemeente Waterland,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Waterland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft de raad het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte "Omgevingsplan Monnickendam - Galgeriet 2019" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Holland Yacht Equipment beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Holland Yacht Equipment heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2020, waar Holland Yacht Equipment, vertegenwoordigd door mr. M. van Weeren, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Ayoub, zijn verschenen. Verder is Projectontwikkeling Galgeriet B.V., vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, ter zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Het plan maakt mogelijk dat het grotendeels leegstaande bedrijventerrein het Galgeriet en de jachthaven worden ontwikkeld tot een gemengd woongebied van maximaal 700 woningen. Daarnaast maakt het plan (maatschappelijke) voorzieningen mogelijk, zoals een supermarkt, bibliotheek en kinderdagverblijf. De bestaande horeca blijft in het gebied. Het plan maakt daarnaast de komst van een nieuw hotel en restaurant mogelijk. De ligplaatsen van de jachthaven worden deels verplaatst. Ook maakt het plan mogelijk om bepaalde andere bedrijfsactiviteiten uit te voeren. Projectontwikkeling Galgeriet is de ontwikkelaar van het plan.
        Het plan is volgens de plantoelichting een plan met een zogeheten verbrede reikwijdte zoals bedoeld in artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) en artikel 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: Besluit uitvoering Chw).
    2.    Holland Yacht Equipment is eigenaar van het perceel Galgeriet 15 in Monnickendam. Op dat perceel is nu haar bedrijf in scheepsbeslag en scheepsuitrusting gevestigd. Holland Yacht Equipment komt op tegen het plan vanwege de natuur, de bodem en schaarse rechten. Verder brengt Holland Yacht Equipment procedurele punten naar voren.
    Ontvankelijkheid
    3.    Projectontwikkeling Galgeriet stelt dat het beroep van Holland Yacht Equipment niet-ontvankelijk is voor zover daarin wordt ingegaan op de onderwerpen stikstof, PFAS en de planregels. Volgens haar heeft Holland Yacht Equipment hierover geen zienswijze naar voren gebracht.
    3.1.     Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb volgt dat slechts beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende die tegen het ontwerpbesluit tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.
        Uit de inhoud van de zienswijze die op 24 april 2019 door Holland Yacht Equipment naar voren is gebracht, blijkt dat deze onder meer is gericht tegen de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt op haar perceel. De beroepsgronden over stikstof, PFAS en de onduidelijkheid van de verwijzing naar de beleidsregel "Stedenbouwkundige kwaliteiten Galgeriet 2019" in de planregels, hebben betrekking op het perceel van Holland Yacht Equipment. Het beroep van Holland Yacht Equipment steunt daarom op een naar voren gebrachte zienswijze en is ontvankelijk.
    Crisis- en herstelwet
    4.    Op deze zaak is de Chw van toepassing. In artikel 1.6a is bepaald dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. In de kennisgeving in de Staatscourant van 21 november 2019 is hier ook melding van gemaakt.
        Op de zitting heeft Holland Yacht Equipment haar beroep aangevuld met de beroepsgrond dat het Beeldkwaliteitsplan Galgeriet 2019 (hierna: Beeldkwaliteitsplan) ten onrechte niet tegelijk met het plan ter inzage is gelegd. Deze beroepsgrond heeft Holland Yacht Equipment niet aangevoerd in haar initiële beroepschrift van 2 januari 2019. In zoverre heeft Holland Yacht Equipment haar beroep na het verstrijken van de beroepstermijn aangevuld met een nieuwe beroepsgrond. Gelet op artikel 1.6a van de Chw dient deze beroepsgrond buiten beschouwing te worden gelaten.
    Behandeling van de overige beroepsgronden
    5.    Holland Yacht Equipment betoogt dat zij door de raad onvoldoende wordt betrokken bij het besluitvormingsproces over de toekomstige ontwikkelingen op haar perceel. Dit is in strijd met de rechtszekerheid, aldus Holland Yacht Equipment.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat het plan is voorbereid en vastgesteld in overeenstemming met de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. De raad heeft in de Nota van zienswijzen op de zienswijze van Holland Yacht Equipment gereageerd. De raad heeft overigens aanvullend op de wettelijke bestemmingsplanprocedure meerdere bijeenkomsten gehouden waar de bewoners van Monnickendam en andere belanghebbenden voor uitgenodigd zijn. De vraag of de belangen van Holland Yacht Equipment bij de besluitvorming over het plan goed in beeld zijn gebracht en afgewogen, zal hierna aan de hand van de daarop betrekking hebbende beroepsgronden worden beoordeeld.
        Het betoog slaagt niet.
    6.    Holland Yacht Equipment betoogt dat uit het plan niet duidelijk volgt welk gebruik op haar perceel is toegestaan. In het Beeldkwaliteitsplan staat volgens Holland Yacht Equipment dat op haar perceel een parkeergarage, plein, supermarkt, hotel en appartementen kunnen worden gerealiseerd. Het plan verwijst echter niet naar het Beeldkwaliteitsplan. Volgens Holland Yacht Equipment is dit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. 
    6.1.    De raad stelt in zijn verweerschrift dat artikel 4, lid 4.1.1, van de planregels, open normen bevat voor de bestemming "Gemengd - 1", die nader zijn uitgewerkt in de beleidsregel "Stedenbouwkundige kwaliteiten Galgeriet 2019". Het Beeldkwaliteitsplan is onderdeel van de beleidsregel. Volgens de raad volgt uit het bepaalde in artikel 4, lid 4.2.1, onder p, van de planregels dat het gebruik binnen de bestemming "Gemengd - 1" dient te voldoen aan de beleidsregel en het Beeldkwaliteitsplan. De activiteiten van Holland Yacht Equipment zijn volgens de raad op grond van het plan toegestaan onder het overgangsrecht.   
    6.2.    Op grond van het plan rust op het perceel de bestemming "Gemengd - 1".
    6.3.    Artikel 4, lid 4.1.1, van de planregels luidt:
    "Binnen Gemengd - 1 zijn de volgende functies toegestaan:
    a. woningen;
    b. detailhandel, waaronder dagelijkse detailhandel;
    c. bedrijven;
    d. horeca;
    e. maatschappelijke voorzieningen;
    f. dienstverlening;
    g. cultuur en ontspanning;
    h. kantoren;
    i. hotel;
    j. extensief recreatief medegebruik;
    k. verkeer;
    l. duurzame energiewinning,
    m. evenementen;
    n. terrassen;
    o. standplaatsen ten behoeve van detailhandel en/of bedrijf;
    […]"
        Artikel 4, lid 4.2.1 luidt:
    "Activiteiten en functies als bedoeld in lid 4.1, moeten voldoen aan de volgende voorwaarden, ongeacht of deze vergunningvrij, meldingsplichtig of vergunningplichtig zijn:
    […]
    p. functies en activiteiten zijn slechts toegestaan mits deze passen bij het beoogde karakter en de stedenbouwkundige kwaliteit, zoals bepaald in de beleidsregel 'stedenbouwkundige kwaliteiten Galgeriet 2019'
    […]".
    In artikel 3 van de Beleidsregels stedenbouwkundige kwaliteit Galgeriet 2019 staat:
    "Beeldkwaliteit plan (BKP)
    1. Voor de architectonische en beeld kwalitatieve eisen aan bebouwing, inrichting openbare ruimte en inrichting van de haven wordt verwezen naar het BKP.
    […]"
    6.4.     Het plan is, zoals onder 1 vermeld, een zogenoemd ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw. Het is een experimenteel plan, waarin vooruit wordt gelopen op de ruimere en flexibelere mogelijkheden die de Omgevingswet zal bieden. Op grond van artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw zijn in het plan regels gesteld waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. De raad heeft hier invulling aan gegeven door tegelijk met de vaststelling van het plan de beleidsregel "Stedenbouwkundige kwaliteiten Galgeriet 2019" (hierna: de beleidsregel) vast te stellen. In diverse artikelen van de planregels wordt naar deze beleidsregel verwezen.
        In het plan is aan het perceel van Holland Yacht Equipment een ruime bestemming toegekend, namelijk de bestemming "Gemengd - 1". Volgens artikel 4, lid 4.2.1, onder p, van de planregels zijn functies en activiteiten binnen de bestemming "Gemengd - 1" slechts toegestaan mits deze passen bij het beoogde karakter en de stedenbouwkundige kwaliteit, zoals bepaald in de beleidsregel. In artikel 3 van de beleidsregel wordt voor de architectonische en beeld kwalitatieve eisen aan de bebouwing, de inrichting van de openbare ruimte en de inrichting van de haven verwezen naar het Beeldkwaliteitsplan. Uit het Beeldkwaliteitsplan volgt dat op het perceel van Holland Yacht Equipment een openbare parkeergarage, supermarkt en hotel zijn toegestaan. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. De Afdeling is van oordeel dat met artikel 4, lid 4.2.1, onder p, van de planregels, de beleidsregel en de verwijzing daarin naar het Beeldkwaliteitsplan duidelijk is geregeld wat er op het perceel van Holland Yacht Equipment is toegestaan.
        Het betoog slaagt niet.
    7.    Holland Yacht Equipment betoogt dat het plan niet uitvoerbaar is vanwege de stikstofdepositie. Zij betoogt verder dat het rapport van AnteaGroup van 4 september 2019, getiteld "Natuurtoetsing, Toetsing aan de Wet natuurbescherming en het Natuurnetwerk Nederland, Omgevingsplan Monnickendam - Galgeriet 2019" niet aan het plan ten grondslag had mogen worden gelegd.
    7.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin een appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van Holland Yacht Equipment.
    7.2.    De bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden.
        Holland Yacht Equipment is eigenaar van gronden buiten de begrenzing van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer" en voert daar haar bedrijfsactiviteiten uit. De afstand tussen het perceel en de dichtstbijzijnde grens van het Natura 2000-gebied bedraagt 700 m. Holland Yacht Equipment heeft een bedrijfseconomisch belang. De bepalingen in de Wnb hebben niet tot doel de belangen gemoeid met de exploitatie van omliggende bedrijven te beschermen. Bovendien is niet gebleken dat de bedrijfseconomische belangen van Holland Yacht Equipment verweven zijn met het belang bij bescherming van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer". Gelet op de afstand tussen het perceel en het Natura 2000-gebied, is het op de zitting door Holland Yacht Equipment naar voren gebrachte belang van de werkomgeving van haar werknemers daarvoor onvoldoende. Het belang van Holland Yacht Equipment staat in een te ver verwijderd verband met het belang van de natuurbescherming om verwevenheid tussen deze belangen aan te kunnen nemen. De conclusie is dan ook dat de bepalingen van de Wnb in dit geval kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van Holland Yacht Equipment. Het betoog moet daarom buiten bespreking blijven. 
    8.    Holland Yacht Equipment betoogt dat het plan op het punt van bodemkwaliteit niet uitvoerbaar is vanwege de PFAS-problematiek.
    8.1.    De raad stelt primair dat het betoog gelet op artikel 8:69a van de Awb buiten bespreking moet blijven. Subsidiair stelt de raad zich op het standpunt dat uit het verkennend bodemonderzoek blijkt dat de plaatselijke bodemverontreinigingen geen financiële belemmeringen vormen voor de realisatie van het plan en dat nader onderzoek zal worden verricht bij de procedures voor de omgevingsvergunningen.
    8.2.     De Afdeling stelt voorop dat de vaststelling van de aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die thans niet ter beoordeling staan. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan met de daarin opgenomen bestemmingen niet had kunnen vaststellen indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de aanwezigheid van bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat.
        In de plantoelichting staat in hoofdstuk 5.4 dat er in het afgelopen decennium diverse onderzoeken zijn uitgevoerd ten aanzien van de bodem en dat aanvullend onderzoek nodig is naar de milieu-hygiënische kwaliteit van de (water)bodem. Deze aanvullende onderzoeken zullen in het kader van de omgevingsvergunningen voor het bouwen worden uitgevoerd. Het aspect bodem vormt daarom volgens de plantoelichting geen belemmering voor de vaststelling van het plan. De Afdeling ziet in het summiere betoog van Holland Yacht Equipment geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanwezige bodemverontreiniging op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
        Het betoog slaagt niet. De Afdeling heeft zich in dit kader niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb van toepassing is. 
    9.    Holland Yacht Equipment betoogt dat de verdeling van schaarse rechten in artikel 22 en 23 van de planregels in strijd is met de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn, omdat de selectieprocedure voor de te verdelen omgevingsvergunningen onvoldoende transparant is en onvoldoende helder is omschreven. Holland Yacht Equipment wenst haar bedrijfsactiviteiten in het plangebied de komende jaren voort te zetten tot aan het pensioen van de directeur. Er zal op zoek worden gegaan naar een rechtsopvolger om ook daarna de bedrijfsactiviteiten van Holland Yacht Equipment te kunnen voortzetten. Mogelijk wenst Holland Yacht Equipment, in plaats van het bedrijf te laten voortzetten door een rechtsopvolger, de woningen en openbare parkeergarage die het plan mogelijk maakt, te realiseren en vervolgens te verhuren. De verdeling van schaarse rechten om de woningen en openbare parkeergarage mogelijk te maken, is volgens Holland Yacht Equipment niet goed in het plan geregeld.
    9.1.     De raad stelt onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 19 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4198) en 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101) primair dat het plan geen schaarse rechten creëert of toedeelt, omdat het plan geen beperkingen stelt aan het aantal aanvragen voor omgevingsvergunningen dat op grond van het omgevingsplan kan worden ingediend.
        Subsidiair stelt de raad dat artikel 23 van de planregels de procedure voor het verlenen van de omgevingsvergunningen op een passende en transparante wijze voorschrijft. Bovendien worden alle ingediende aanvragen en verstrekte omgevingsvergunningen door de gemeente Waterland gepubliceerd in het digitale gemeenteblad en het streekblad, aldus de raad.
    9.2.    Gelet op de inhoud en de doelstelling van de Dienstenrichtlijn, onder meer blijkend uit artikel 1, eerste lid, waarin is bepaald dat deze richtlijn algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vaststelt, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten, is het doel van de Dienstenrichtlijn onder meer het waarborgen van de vrije vestiging van dienstverrichters.
    9.3.    De Afdeling stelt vast dat de beroepsgrond over schaarse rechten gaat over de realisatie van woningen en een parkeergarage. Uit de op de zitting gegeven verklaring van Holland Yacht Equipment is gebleken dat zij haar bedrijfsactiviteiten - de productie van scheepsbeslag en scheepsuitrusting ten behoeve van voornamelijk groothandel - de komende jaren wenst voort te zetten en mogelijk in de toekomst op het perceel woningen en een parkeergarage wenst te realiseren en te verhuren. De Afdeling acht dit laatste voornemen onvoldoende concreet om Holland Yacht Equipment in dit kader aan te merken als een dienstenverrichter als bedoeld in artikel 4, aanhef en tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, zodat zij niet onder het personele beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn valt. De Dienstenrichtlijn beschermt in omstandigheden als hier aan de orde niet het belang van Holland Yacht Equipment. Zij kan dus geen rechten ontlenen aan deze richtlijn, mocht deze richtlijn op het onderhavige geval van toepassing zijn. De Dienstenrichtlijn strekt derhalve kennelijk niet tot bescherming van het belang van Holland Yacht Equipment. Dat betekent dat artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit wegens strijd met de Dienstenrichtlijn in de weg staat.
        Uit artikel 2, eerste lid, van de Dienstenwet blijkt dat deze van toepassing is op de eisen en vergunningstelsels met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen. Omdat Holland Yacht Equipment geen rechten kan ontlenen aan deze richtlijn, staat artikel 8:69a van de Awb eveneens in de weg aan vernietiging van het besluit wegens strijd met de Dienstenwet.
        Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020
    414-927.