ECLI:NL:RVS:2018:2241, Raad van State, 04-07-2018, 201708520/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2016 heeft de burgemeester [appellant A] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het pand [locatie 1] te Baarle-Nassau te sluiten voor de duur van twaalf maanden.

201708520/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 september 2017 in zaak nr. 17/182 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    de burgemeester van Baarle-Nassau.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juni 2016 heeft de burgemeester [appellant A] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het pand [locatie 1] te Baarle-Nassau te sluiten voor de duur van twaalf maanden.
    
    Bij besluit van 29 november 2016 heeft de burgemeester het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2018, waar [appellant A] en [appellant B], en de burgemeester, vertegenwoordigd door E.J.L. Buter en mr. J.C. Stouten, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van het bedrijfspand aan de [locatie 1] te Baarle-Nassau. Zij verhuurden dit pand aan een persoon die daar een autoschadeherstelbedrijf exploiteerde. Op 3 juni 2016 heeft de Dienst Landelijke Recherche een inval bij dit bedrijfspand gedaan. Uit de bestuurlijke rapportage die de Dienst Landelijke Recherche op 13 juni 2016 ten behoeve van de burgemeester heeft opgemaakt, volgt dat bij de inval 24 blokken met in totaal 24 kg cocaïne zijn aangetroffen. De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien om het pand op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te sluiten voor de duur van twaalf maanden.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester gelet op de hoeveelheid aangetroffen drugs bevoegd was tot oplegging van een last tot sluiting. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester in dit geval ook in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat [appellant A] en [appellant B] als verhuurder verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de gang van zaken in het pand. De sluiting van het pand strekt slechts tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet en kan niet worden aangemerkt als een straf. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [appellant A] en [appellant B] de gelegenheid is geboden om zodanige maatregelen te treffen dat de bedrijfsvoering in de panden [locatie 2] en [locatie 3] geen hinder zou ondervinden van de sluiting wat betreft de elektriciteitsvoorziening, de verwarming en het gebruik van de toiletten. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is volgens de rechtbank geen sprake omdat een woning volgens het beleid van de burgemeester minder lang dicht hoeft dan een bedrijfspand.
    
    Hoger beroep
    
    2.1.    [appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en zijn daartegen in hoger beroep gekomen. Zij betogen dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat een verhuurder altijd verantwoordelijk kan worden gehouden voor de acties van een huurder. In dit geval kan hen als verhuurders geen enkel verwijt worden gemaakt. De huurder was een persoon die al jaren in Baarle-Nassau woonde en niet eerder in aanraking met de politie is geweest. Ze hebben een schriftelijk huurcontract met hem afgesloten en ontvingen de huur voor dit pand, die erg laag was, via de bank. Zij brachten regelmatig bezoeken aan het pand en hebben daarbij nooit iets verdachts opgemerkt. [appellant A] en [appellant B] wijzen erop dat de cocaïne is aangetroffen in een tas. Een ieder had die tas naar binnen kunnen brengen, omdat het pand vrij toegankelijk was. Zij hadden de drugs zelf niet kunnen ontdekken, omdat het hun niet vrij stond om de persoonlijke bezittingen van een ander te doorzoeken. Bovendien ging het hier om een drugsdeal die was uitgelokt door Spaanse undercoveragenten.
    
    2.2.    [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de sluiting niet kan worden aangemerkt als een straf. Zij ervaren de sluiting wel als een straf, omdat zij het pand hierdoor een jaar lang niet hebben kunnen verhuren en hun goede naam is aangetast. Sluiting had ook gevolgen voor de bedrijfspanden [locatie 2] en [locatie 3], omdat deze bedrijfspanden afhankelijk zijn van de elektriciteitsvoorziening en de watervoorziening van het bedrijfspand [locatie 1]. Daarbij komt dat de sluiting niet noodzakelijk was, omdat zij de huurder reeds de toegang tot het pand hadden ontzegd. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, omdat een andere woning in Baarle-Nassau na de vondst van drugs maar voor drie maanden gesloten is geweest. Een koeienstal in Baarle-Nassau waarin drugsafval is aangetroffen, is volgens hen zelfs helemaal niet gesloten geweest.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    Bevoegdheid tot sluiting
    
    3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet tot sluiting van het pand aan de [locatie 1] over te gaan. De in het pand aangetroffen hoeveelheid cocaïne is vele malen groter dan de hoeveelheid van 0,5 g die als een hoeveelheid bestemd voor eigen gebruik kan worden aangemerkt. Er moet dan ook van worden uitgegaan dat de aangetroffen drugs bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking. [appellant A] en [appellant B] hebben dit uitgangspunt verder ook niet bestreden. De Afdeling verwijst hierbij naar haar vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:738, waarin is geoordeeld dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 g harddrugs de aangetroffen hoeveelheid harddrugs in beginsel (mede) bestemd wordt geacht voor de verkoop, aflevering of verstrekking. Het is aan de rechthebbende op het pand om aannemelijk te maken dat de aangetroffen hoeveelheid harddrugs niet voor verkoop, verstrekking of aflevering aanwezig was. Indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, is de burgemeester ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd om ten aanzien van het pand een last onder bestuursdwang op te leggen.
    
    Uitoefening van de bevoegdheid
    
    4.    De burgemeester maakt bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om een woning te sluiten op grond van artikel 13b, eerste lid van de Opiumwet gebruik van handhavingsbeleid (ook wel het Damoclesbeleid genoemd). De sluiting van het bedrijfspand voor de duur van twaalf maanden is in overeenstemming met dit beleid. Dat kan als volgt worden toegelicht. In hoofdstuk 5 van het Damoclesbeleid zijn beleidsregels ten aanzien van lokalen opgenomen. Het bedrijfspand moet gelet op artikel 5.1 van deze beleidsregels worden aangemerkt als een lokaal. Volgens artikel 5.3 sluit de burgemeester een lokaal bij een eerste constatering van handel in harddrugs voor de duur van twaalf maanden.
    
    4.1.    De sluiting van het bedrijfspand voor de duur van twaalf maanden is daarmee in overeenstemming met het Damoclesbeleid. Maar dat betekent niet zonder meer dat de burgemeester zijn besluit tot sluiting in redelijkheid heeft kunnen nemen. De burgemeester moet bij het nemen van een besluit een nadere beoordeling maken. Daarbij moet hij alle omstandigheden van het geval betrekken en bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
    
    4.2.    [appellant A] en [appellant B] hebben op de zitting de feiten en omstandigheden rond de verhuur van het bedrijfspand [locatie 1] en hun relatie met de huurder van dit pand, [persoon], nader toegelicht. [appellant A] en [appellant B] hadden een garagebedrijf in Baarle-Nassau waar [persoon] als autospuiter werkte. Op een gegeven moment is [persoon] een eigen bedrijf begonnen. Hij huurde daartoe aanvankelijk een pand aan de Kapelstraat in Baarle-Nassau. Vanaf 1 april 2012 huurde hij het bedrijfspand [locatie 1] van [appellant A] en [appellant B], voor een huurprijs van € 750,00 per maand. Dit pand was meer geschikt voor de uitoefening van zijn bedrijf, omdat het beschikte over een spuitcabine. [appellant A] en [appellant B] vroegen een lage huur, omdat zij wisten dat [persoon] de huur niet goed kon betalen en zij hem kenden als een welwillende man. [appellant A] en [appellant B] gingen bij [persoon] langs als er sprake was van huurachterstand - wat met enige regelmaat voorkwam - en als zij hun garage bezochten die naast het door [persoon] gehuurde bedrijfspand zit. Dat was gemiddeld elke veertien dagen. Ter zitting hebben [appellant A] en [appellant B] voorts toegelicht dat de broer van [appellant A] in de woning op het naastgelegen perceel [locatie 4] woont, en dat deze broer vaak bij [persoon] langs ging. Volgens [appellant A] en [appellant B] is ook deze broer nooit iets bijzonders opgevallen. De burgemeester heeft de ter zitting gegeven nadere toelichting van de feiten en omstandigheden van [appellant A] en [appellant B] niet betwist en de Afdeling ziet in dit stadium ook geen reden om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Uit de processtukken en de ter zitting gegeven nadere toelichting van [appellant A] en [appellant B] volgt dat zij een goede relatie met de huurder hadden en regelmatig een bezoek aan het bedrijfspand brachten. Op deze manier informeerden zij zich actief over het gebruik dat [persoon] van het bedrijfspand maakte. Daarnaast is het aannemelijk dat de broer van [appellant A] hen zou informeren als hij onregelmatigheden in het bedrijfspand zou constateren. De Afdeling betwijfelt of [appellant A] en [appellant B] een verwijt van de overtreding van de Opiumwet kan worden gemaakt.
    
    4.3.    [appellant A] en [appellant B] hebben [persoon] na het incident direct de toegang tot het bedrijfspand ontzegd en de huurovereenkomst aan hem opgezegd. Zoals de burgemeester terecht heeft betoogd, betekent dat niet dat een sluiting van het bedrijfspand niet langer noodzakelijk is. Een sluiting kan noodzakelijk zijn om de bekendheid van een pand als drugspand weg te nemen en de loop naar een pand eruit te halen. Vergelijk de uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1149. In dit geval is echter niet gebleken van een loop naar het pand. De burgemeester kon op de zitting geen ander signaal voor loop naar het bedrijfspand [locatie 1] noemen dan het incident van 3 juni 2016. Over dat incident is niet veel meer bekend dan dat daarbij 24 kg cocaïne is aangetroffen. De burgemeester heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat er gelet op deze hoeveelheid van uit moet worden gegaan dat er een toeloop van leveranciers of kopers van drugs naar het pand was. Met dit standpunt miskent de burgemeester echter dat hij, zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen, gelet op artikel 4:84 van de Awb een nadere beoordeling dient te maken. In het kader van die beoordeling kan hij niet uitsluitend afgaan op de hoeveelheid drugs die is aangetroffen. Hij dient alle omstandigheden van het geval in aanmerking te nemen, dus ook de omstandigheid dat er geen signalen waren van loop van leveranciers of kopers van drugs. Vergelijk de uitspraak van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3251.
    
    4.4.    Het besluit van 29 november 2016 geeft er geen blijk van dat de burgemeester alle omstandigheden van het geval in samenhang heeft bezien. Er ontbreekt een motivering waarom deze omstandigheden tezamen geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb zijn. De burgemeester had in zijn besluit inzichtelijk moeten maken waarom het in dit geval niet onevenredig is om het bedrijfspand in overeenstemming met het Damoclesbeleid voor twaalf maanden te sluiten. Daarbij had hij in ieder geval moeten ingaan op de vraag of [appellant A] en [appellant B] een verwijt van de overtreding kan worden gemaakt en de vraag of en zo ja in hoeverre de sluiting voor twaalf maanden noodzakelijk was. De burgemeester heeft dit niet gedaan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 29 november 2016 onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Beroep op het gelijkheidsbeginsel
    
    5.    Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, is de woning in Baarle-Nassau die voor drie maanden gesloten is geweest geen gelijk geval. Het ging daar namelijk om een eerste constatering van harddrugs in een woning. Het Damoclesbeleid schrijft in zo’n geval een sluiting voor de duur van drie maanden voor. In de koeienstal waar [appellant A] en [appellant B] op hebben gewezen, is drugsafval aangetroffen. Zoals de burgemeester heeft toegelicht, ging het niet om drugs en was hij niet bevoegd om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en het Damoclesbeleid op te treden. Het gaat hier dus ook niet om een gelijk geval. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat zich geen schending van het gelijkheidsbeginsel voordoet.
    
    Conclusie
    
    6.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 4 tot en met 4.4 is overwogen, is het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 november 2016 van de burgemeester alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De burgemeester moet met inachtneming van deze uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit nemen op het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 30 juni 2016. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
        [appellant A] en [appellant B] hebben verschillende kosten op hun bij de rechtbank en de Afdeling ingediende proceskostenformulieren vermeld. Van deze kosten komen alleen de kosten die zijn gemaakt in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep voor vergoeding in aanmerking. Voor de behandeling in beroep komen de reiskosten en de verletkosten van [appellant A] en [appellant B] voor vergoeding in aanmerking. Het gaat om € 23,52 aan reiskosten en € 250,00 aan verletkosten. Voor de behandeling in hoger beroep komen de reiskosten en de verletkosten van [appellant A] en [appellant B] voor vergoeding in aanmerking. Het gaat om € 61,04 aan reiskosten en € 270,00 aan verletkosten. Het bedrag aan verletkosten is lager dan waar [appellant A] en [appellant B] om hebben verzocht. Dit heeft te maken met het feit dat niet meer dan 6 uren aan verletkosten kunnen worden vergoed. De overige procedurekosten die [appellant A] en [appellant B] op hun proceskostenformulier hebben vermeld zijn niet nader gespecificeerd en komen reeds hierom niet voor vergoeding in aanmerking.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 september 2017 in zaak nr. 17/182;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Baarle-Nassau van 29 november 2016, kenmerk 16uit17433;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door de burgemeester van Baarle-Nassau te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt de burgemeester van Baarle-Nassau tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 604,56 (zegge: zeshonderdvier euro en zesenvijftig cent);
    
    VII.    gelast dat de burgemeester van Baarle-Nassau aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2018
    
    589.