ECLI:NL:RVS:2015:3510, Raad van State, 18-11-2015, 201409469/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2013 heeft de raad het aanwijzingsbesluit ligplaatsen Zijkanaal D vastgesteld.

201409469/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Assendelft, gemeente Zaanstad,
    
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 juli 2014 in zaak nr. 13/5101 en de uitspraak van die rechtbank van 15 oktober 2014 in die zaak in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Zaanstad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 oktober 2013 heeft de raad het aanwijzingsbesluit ligplaatsen Zijkanaal D vastgesteld.
    
    Bij tussenuitspraak van 30 juli 2014 heeft de rechtbank de raad in de gelegenheid gesteld om het in die tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij notitie van 13 augustus 2014 heeft de raad de motivering van het besluit van 17 oktober 2013 aangevuld.
    
    Bij uitspraak van 15 oktober 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 17 oktober 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2015, waar [appellant], bijgestaan door E.P. Blaauw, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J.P. Kamp, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Woonschepenverordening Zaanstad 2010 wordt in deze verordening verstaan onder:
    
    […]
    
    d aangewezen ligplaats: door de raad aangewezen kavel in het openbaar water, al dan niet met een op de oever aangewezen terrein of gedeelte daarvan, bestemd voor het permanent afmeren van een woonschip, al dan niet van een bepaald soort;
    
    e. aanwijzingsbesluit: overzicht van aangewezen ligplaatsen met kaart, met daarop onder meer een aanduiding van de kavelgrenzen;
    
    […]
    
    h. woonschip: woonark of woonboot, uitsluitend of in hoofdzaak gebezigd als, of te oordelen naar zijn constructie of inrichting, uitsluitend of in hoofdzaak bestemd tot dag- of nachtverblijf van een of meer personen, niet zijnde een waterwoning;
    
    i. woonark: drijvend object, in het algemeen niet bestemd of ingericht om te varen, doorgaans voorzien van een betonnen casco met vierkante of rechthoekige opbouw(en)
    
    […]
    
    l. waterwoning: geheel of gedeeltelijk in of op het water gelegen object, niet zijnde een woonschip, uitsluitend of in hoofdzaak gebezigd als, of te oordelen naar zijn constructie of inrichting, uitsluitend of in hoofdzaak bestemd tot dag- of nachtverblijf van een of meer personen, met zodanige (verankerings)voorzieningen dat op het object als bouwwerk de bij of krachtens de Woningwet geldende bepalingen van toepassing zijn.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, is het verboden in openbaar water met een woonschip ligplaats in te nemen of te hebben of een ligplaats voor een woonschip beschikbaar te stellen.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, kan het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad in afwijking van het verbod in artikel 3 op aanvraag aan een eigenaar vergunning verlenen om met een woonschip in openbaar water een aangewezen ligplaats in te nemen, te hebben of beschikbaar te stellen.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, wijst de raad ligplaatsen aan met een aanwijzingsbesluit met bijbehorende kaart.
    
    2. Met het besluit van 17 oktober 2013 heeft de raad ligplaatsen aangewezen in onder meer Zijkanaal D. De plek die [appellant] met zijn woonschip [naam] innam, is daarbij niet aangewezen als ligplaats, omdat die plek valt binnen de geluidszone bij de Zuidelijke Randweg. Het aanwijzen van een ligplaats staat los van een individueel recht op legalisering in de vorm van een ligplaatsvergunning. Het college is bevoegd ligplaatsvergunningen te verlenen.
    
    3. De rechtbank heeft het besluit van 17 oktober 2013 vernietigd, omdat de raad had nagelaten uitleg te geven over de betekenis en de omvang van de geluidszone bij de Zuidelijke Randweg. Met de aanvullende motivering van de raad na de tussenuitspraak is dat gebrek hersteld. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de plek waar [appellant] thans met zijn woonschip ligt wegens de cumulatieve geluidsbelasting niet dient te worden aangewezen als ligplaats.
    
    4. Ter zitting van de Afdeling is aan de orde gesteld of het besluit van 17 oktober 2013 een algemeen verbindend voorschrift is of een concretiserend besluit van algemene strekking.
    
    Indien in een verordening een gebied is aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, is die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift. Dit geldt ook indien de verordening aan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden, te wijzigen. Indien aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden te wijzigen, is de wijziging door dat orgaan eveneens een algemeen verbindend voorschrift.
    
    Indien niet in de verordening zelf een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij nader besluit van het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld of van een ander orgaan, is die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking. Het verbod of gebod dat in de verordening is neergelegd, is de normstelling. Begrenzingen in het aanwijzingsbesluit zijn geen normen of aanvullende normen en maken niet dat het aanwijzingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is.
    
    Gelet op artikel 5, eerste lid, van de Woonschepenverordening en het weergegeven toetsingskader, is het besluit van 17 oktober 2013 een concretiserend besluit van algemene strekking. De rechtbank heeft zich terecht bevoegd geacht van het beroep van [appellant] kennis te nemen.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat de vraag, of iemand op een later moment in aanmerking komt voor een ligplaatsvergunning voor een plek die als ligplaats is aangewezen, in deze procedure niet aan de orde is. De rechtbank heeft miskend dat het college voor het verlenen van ligplaatsvergunningen gebonden is aan de aangewezen ligplaatsen. Voor een plek die niet is aangewezen als ligplaats kan geen vergunning worden verleend. Hij heeft een vergunning aangevraagd voor zijn huidige plek dan wel voor een andere, maar die aanvraag is afgewezen omdat geen ligplaats is aangewezen voor zijn woonschip. Hij heeft zijn huidige plek legaal ingenomen en er zijn toezeggingen gedaan dat hij die zou kunnen behouden dan wel op een andere plek ligplaats zou krijgen. Verder heeft de raad volgens [appellant] geen rekening gehouden met de overeenkomsten tussen de staat en de gemeente toen het bevoegd gezag over de ligplaatsen overging van het Rijk naar de gemeente. [appellant] verwijst ook naar de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2014 in zaak nr. 201307684/1/R6, waarbij de Afdeling volgens hem een bestemmingsplan heeft vernietigd omdat de raad bij de vaststelling ervan geen rekening had gehouden met een toezegging van het college. Het ging om een geval waarbij gronden voor woonschepenligplaats waren bestemd 15 m naast een brug bij de Zuidelijke Randweg en zich dus bevonden binnen de geluidszone van die weg. Bovendien lagen die gronden dichter bij de brug dan de plek die hij als ligplaats aangewezen wil hebben, aldus [appellant].
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vraag of iemand op een later moment in aanmerking komt voor een ligplaatsvergunning voor een daartoe aangewezen plek, in deze procedure niet aan de orde is en is daarom terecht voorbij gegaan aan de vraag of het college [appellant] in de toekomst een ligplaatsvergunning dient te verlenen. De vraag in deze procedure is, of de raad de plek waar [appellant] thans met zijn woonschip ligt had moeten aanwijzen als ligplaats.
    
    De uitspraak in zaak nr. 201307684/1/R6 leidt niet tot een ander oordeel. Uit die uitspraak volgt dat de raad niet ongemotiveerd voorbij mocht gaan aan de toezegging van het college van de mogelijkheid van legalisering in een bestemmingsplan van bestaand gebruik. Voor zover [appellant] zich heeft beroepen op het vertrouwensbeginsel is de raad op die beroepsgrond in deze zaak ingegaan. Ook heeft de rechtbank de argumenten dienaangaande beoordeeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de raad met de notitie van 13 augustus 2014 verder is gegaan dan de opdracht die de rechtbank had gegeven en is teruggekomen van haar tussenuitspraak. De raad diende al dan niet visueel inzichtelijk te maken of de plek waar [appellant] thans met zijn woonschip ligt, binnen de geluidszone bij de Zuidelijke Randweg valt. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat voor woonschepen een minimumafstand van 200 m vanaf de Zuidelijke Randweg als geluidszone wordt gehanteerd, omdat woonschepen veelal bestaan uit lichte constructies die minder geluidswerend zijn dan bijvoorbeeld stenen woningen. Deze stelling is volgens [appellant] ongemotiveerd en onjuist. Verder heeft de rechtbank miskend dat de raad de minimumafstand onjuist heeft aangegeven op de kaart die als bijlage 3 bij de notitie is gevoegd. De lijn die die afstand aangeeft, ligt niet op 200 m van de Zuidelijke Randweg. Indien de lijn op de juiste plek wordt aangegeven, is duidelijk dat meer plekken die als ligplaats zijn aangewezen, binnen de geluidszone vallen. Ook is de kaart Geluidcontouren Zijkanaal D als gevolg van activiteiten Afvalzorg Nauerna en de tabel Gecumuleerde geluidsbelasting, die als bijlage 4 en 5 bij de notitie zijn gevoegd, niet leesbaar of bruikbaar, aldus [appellant].
    
    6.1. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de raad met de notitie van 13 augustus 2014 verder is gegaan dan de opdracht die de rechtbank bij de tussenuitspraak had gegeven. De rechtbank had daarin overwogen dat de raad had nagelaten uitleg te geven over de betekenis en de omvang van de geluidszones bij de Zuidelijke Randweg. Met de notitie heeft de raad visueel inzichtelijk gemaakt en gemotiveerd hoe die geluidszones zijn bepaald. Ook bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank is teruggekomen van haar tussenuitspraak. De rechtbank heeft in de einduitspraak heeft haar oordeel toegespitst op de notitie van 13 augustus 2014 en de zienswijze van [appellant] daartegen.
    
    De kaart Geluidcontouren Zijkanaal D als gevolg van activiteiten Afvalzorg Nauerna en de tabel Gecumuleerde geluidsbelasting zijn, anders dan [appellant] stelt, leesbaar en bruikbaar. Niet kan worden geoordeeld dat de rechtbank heeft miskend dat de raad met de aanvaarding van die kaart en tabel verder is gegaan dan de opdracht die zij had gesteld.
    
    6.2. De raad heeft zich in de notitie op het standpunt gesteld dat bij woonschepen voor een afstand van 200 m is gekozen, omdat er een hoge gecumuleerde geluidsbelasting door de nabijheid van diverse geluidsbronnen is en woonschepen in de regel minder goed zijn geïsoleerd tegen geluid en daartegen ook minder goed geïsoleerd kunnen worden. Woonschepen bestaan veelal uit lichte constructies die minder geluidswerend zijn dan stenen woningen.
    
    [appellant] heeft niet inzichtelijk gemaakt aan welke geluidsisolatienormen voor woonschepen wordt voldaan. De rechtbank heeft dan ook op goede gronden geoordeeld dat de raad voor woonschepen een afstand van 200 m van de plek waar zeehavengebonden activiteiten op het industrieterrein HoogTij algemeen toelaatbaar zijn, mocht aanhouden.
    
    [appellant] voert met juistheid aan dat de lijn waarmee de minimumafstand is aangegeven op de kaart die als bijlage 3 bij de notitie van 13 augustus 2014 is gevoegd, niet op 200 m van de Zuidelijke Randweg ligt. Echter, in die notitie en op die bijlage is vermeld dat de lijn is gelegen op 200 m van de plek waar zeehavengebonden activiteiten in het industrieterrein HoogTij algemeen toelaatbaar zijn. Dat is aangegeven in bijlage 2 bij de notitie van 13 augustus 2014.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij er niet op mocht vertrouwen dat de raad de plek waar hij thans met zijn woonschip ligt als ligplaats zou aanwijzen. Gezien het besluit van het college van 11 juni 2009, dat de gemeente de 21 huurovereenkomsten tussen de dienst Domeinen van het Ministerie van Financiën en woonschipbewoners zou overnemen, de mededeling in de brief van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 15 juni 2009, dat de reeds verleende vergunningen in stand zouden worden gelaten, en de mededeling in de brief van de staatssecretaris van Financiën van 20 juli 2010, dat te verwachten viel dat een vervangende ligplaats zou worden aangeboden, tezamen met mededelingen aan hem dat dat ook zou gebeuren, mocht hij erop vertrouwen dat hij net als de andere woonschipbewoners een vervangende ligplaats zou krijgen, aldus [appellant]. Toen in het concept-aanwijzingsbesluit niet duidelijk was dat er inderdaad een vervangende ligplaats voor hem zou komen, heeft hij daartegen een zienswijze ingediend. Op die zienswijze is de raad niet ingegaan, hetgeen de rechtbank volgens [appellant] heeft miskend.
    
    7.1. Weliswaar is besloten dat de gemeente de 21 huurovereenkomsten van de dienst Domeinen zou overnemen, maar daaruit volgt niet dat alle woonschepen daarmee zouden worden gelegaliseerd, voor elk woonschip een ligplaats zou worden aangewezen en de plek waar [appellant] ligplaats innam met zijn woonschip als ligplaats zou worden aangewezen. Dat besluit is, zoals daarin ook is vermeld, onderdeel van een plan van aanpak waarbij de oevers van Zijkanaal D opnieuw zouden worden ingedeeld. Verder is in dat besluit ook vermeld dat zal worden gelegaliseerd wat kan. Ter zitting van de rechtbank heeft de raad uiteengezet dat het plan van aanpak destijds is vastgesteld ter verdere beoordeling, dat is gekozen om scenario 4 van dat plan verder uit te werken en dat dit uiteindelijk heeft geleid tot de Woonschepenverordening. Voorts is het college niet meer bevoegd om ligplaatsen aan te wijzen, maar slechts om ligplaatsvergunningen te verlenen.
    
    Aan de omstandigheid dat het Rijk de reeds verleende vergunningen in stand hield, kon [appellant] evenmin het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de plek waar hij met zijn woonschip lag als ligplaats zou worden aangewezen. In de brief van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 15 juni 2009 aan [persoon 2] is vermeld dat diens huurovereenkomst met de Regionale directie Domeinen West op verzoek van de gemeente is opgezegd. De gemeente heeft aan de Regionale directie te kennen gegeven handhavend te willen optreden, omdat zij rijksgronden en -water in strijd met het bestemmingsplan aan [persoon 2] in gebruik had gegeven. De staatssecretaris heeft [persoon 2] medegedeeld dat de door Rijkswaterstaat Noord-Holland verleende publiekrechtelijke ontheffing en vergunning vooralsnog van kracht blijven, maar Rijkswaterstaat in de toekomst van rechtswege alsnog bij de zaak betrokken kon worden. De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat is niet het bestuursorgaan dat bevoegd is om ligplaatsen aan te wijzen, en voormelde brief is ook niet aan [appellant] gericht, zodat hij reeds hierom daaraan geen gerechtvaardigde verwachtingen heeft kunnen ontlenen. Daarnaast is in de brief vermeld dat de verleende vergunningen - vooralsnog - van kracht bleven, en ook dat de gemeente had verzocht om opzegging van de huurovereenkomst omdat de gronden en het water in strijd met het bestemmingsplan in gebruik zijn gegeven. [appellant] kon dus ook aan de inhoud van de brief niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat de raad de plek waar hij thans ligt met zijn woonschip als ligplaats zou aanwijzen.
    
    [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat door of namens het daartoe bevoegde bestuursorgaan uitlatingen jegens hem zijn gedaan waaraan hij het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat de plek die wenste als ligplaats zou worden aangewezen of dat voor alle woonschepen een ligplaats zou worden aangewezen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen. Voor andere woonschepen in Zijkanaal D en Zijkanaal E die binnen de geluidszone bij de Zuidelijke Randweg vallen, is ontheffing verleend ondanks de te hoge geluidbelasting, zodat die schepen alsnog ligplaats kunnen innemen. Ook is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat anderen wel een ligplaats aangewezen hebben gekregen binnen de geluidszone aan de oostkant van het kanaal, die met naam en adres zijn vermeld in de Beleidsregel Legalisatie Woonschepen Zijkanaal D. In de eerder vermelde uitspraak in zaak nr. 201307684/1/R6 ging het om een woonschip van [persoon 1] dat op 15 m van de Zuidelijke Randweg lag en waarvoor ook ontheffing van de maximaal toegestane geluidsbelasting is verleend. Verder heeft hij in hoger beroep een lijst overgelegd waarop woonschepen zijn vermeld waarvoor ontheffing zal worden verleend ondanks de te hoge geluidsbelasting die zij ondervinden of zullen ondervinden. Bij sommige woonschepen bedraagt de geluidsbelasting 64 dB(A). Volgens de notitie van de raad van 13 augustus 2014 is dat de geluidsbelasting op de plek die hij als ligplaats aangewezen wil hebben, aldus [appellant].
    
    8.1. Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat de situatie en de geluidsbelasting op de plek waar het woonschip van [persoon 1], voornoemd, ligt, verschilt van de situatie op de plek die [appellant] aangewezen wil zien. De cumulatieve geluidsbelasting op de plek van [persoon 1] is minder hoog dan die op de plek die [appellant] aangewezen wil zien. Het geval van [persoon 1] is dan ook niet gelijk aan dat van [appellant]. [appellant] heeft evenmin inzichtelijk gemaakt welke ligplaatsen, vermeld in de Beleidsregel Legalisatie Woonschepen Zijkanaal D, vallen binnen de geluidszone bij de Zuidelijke Randweg.
    
    Voor zover [appellant] heeft gewezen op het ontwerpbesluit hogere waarden geluid Noordzeekanaalgebied, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat dat een andere geluidszone, in een ander gebied betreft. Dit geldt ook voor de woonschepen die daar met vergunning ligplaats innemen op reeds aangewezen ligplaatsen. In deze zaak heeft de raad de plek die [appellant] met zijn woonschip inneemt niet aangewezen als ligplaats, juist omdat die plek in de geluidszone bij de Zuidelijke Randweg ligt.
    
    Ook de lijst die [appellant] in hoger beroep heeft overgelegd betreft woonschepen die op de desbetreffende plekken met een vergunning ligplaats innemen op reeds aangewezen ligplaatsen. Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat de woonschepen op die ligplaatsen, op andere plekken liggen dan waar zij voor 2009 lagen. Ook die gevallen zijn dus niet gelijk aan het geval van [appellant].
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Reuveny
    voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
    
    622.