ECLI:NL:RVS:2018:3976, Raad van State, 05-12-2018, 201705445/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 december 2014 heeft het college aan Emballage Industrie en Houthandel Dongen B.V. (hierna: Houthandel Dongen) een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de artikelen 2.89, eerste lid, 2.90, eerste en tweede lid, 6.30, eerste lid, en 7.7, tweede lid, onder c, van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit).

201705445/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dongen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 juni 2017 in zaak nr. 15/4534 in het geding tussen:
    
    Emballage Industrie & Houthandel Dongen B.V.
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 december 2014 heeft het college aan Emballage Industrie en Houthandel Dongen B.V. (hierna: Houthandel Dongen) een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de artikelen 2.89, eerste lid, 2.90, eerste en tweede lid, 6.30, eerste lid, en 7.7, tweede lid, onder c, van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit).
    
    Bij besluit van 2 juli 2015 heeft het college het hiertegen door Houthandel Dongen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de opgelegde last ingetrokken, voor zover het artikel 7.7, tweede lid, onder c, van het Bouwbesluit betreft.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2017 heeft de rechtbank het hiertegen door Houthandel Dongen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 juli 2015 vernietigd, het besluit van 29 december 2014 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    Houthandel Dongen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college en Houthandel Dongen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2018, waar het college, vertegenwoordigd door L. Augustijn, J.A.L. Dekkers, J. Huizer en ir. R.A.P. van Herpen en Houthandel Dongen, vertegenwoordigd door mr. E. van der Maal, advocaat te Eindhoven, [gemachtigden] zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Houthandel Dongen drijft op het perceel De Zool 1 te Dongen een bedrijf waar houten verpakkingsmaterialen, waaronder houtpallets, worden gefabriceerd en opgeslagen. Op 3 februari 2000 heeft het college aan Houthandel Dongen een bouwvergunning verleend voor een opslaghal voor houten pallets (hal 5). Ten oosten van hal 5, op een afstand van ongeveer 14 m, ligt een gebouw van het transportbedrijf Chr. [...] (hierna: [...]). Tussen beide gebouwen ligt een openbare, doodlopende weg. Op ongeveer 40 m van de noordzijde van hal 5 ligt een kanaal.
    
        Medio 2009 heeft het college Houthandel Dongen laten weten dat hal 5 naar het oordeel van het college niet voldeed aan brandveiligheidseisen uit het toenmalige Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. Er was een te groot risico van brandoverslag naar het gebouw van [...]. Het college heeft ervoor gekozen niet meteen handhavend op te treden, maar heeft ingestemd met een tijdelijke maatregel, waarbij in hal 5 een strook van 10 m aan de kant van het gebouw van [...] vrij zou blijven van de opslag van houtpallets. Omdat een definitieve oplossing van de zijde van Houthandel Dongen uitbleef, heeft het college na twee voorwaarschuwingen in 2013 en 2014, bij het besluit van 29 december 2014 een last onder dwangsom opgelegd op grond van het inmiddels geldende Bouwbesluit 2012.
    
    2.    Aan het besluit van 29 december 2014 heeft het college ten grondslag gelegd dat op het perceel van Houthandel Dongen een situatie aanwezig is die strijdig is met de artikelen 2.89, eerste lid, 2.90, eerste en tweede lid, 6.30, eerste lid, en 7.7, tweede lid, onder c, van het Bouwbesluit. Het college heeft één last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat al deze strijdigheden beëindigd moeten worden. Het dwangsombedrag is vastgesteld op een bedrag van € 10.000 per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 250.000. In het besluit op bezwaar van 2 juli 2015 heeft het college de last ingetrokken, voor zover deze zag op artikel 7.7, tweede lid, onder c, van het Bouwbesluit. Voor het overige heeft het college de opgelegde last gehandhaafd.
    
    3.    De rechtbank heeft in de beroepsprocedure de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) ingeschakeld. In een verslag van 17 juni 2016 en een nader verslag van 14 november 2016 heeft de StAB geconcludeerd dat geen sprake is van een overtreding van de artikelen 2.89, eerste lid, 2.90, eerste en tweede lid, en 6.30, eerste lid. De rechtbank heeft dit oordeel overgenomen en hierin vervolgens aanleiding gezien het besluit op bezwaar van 2 juli 2015 te vernietigen en het besluit van 29 december 2014 te herroepen.
    
    4.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Hoger beroep college
    
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het advies van de StAB aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd. Het college voert hiertoe aan dat in het verslag van de StAB onjuistheden en inconsequenties zijn opgenomen. De StAB concludeert volgens het college ten onrechte dat de straling op de doelgevel minder bedraagt dan 15 kW/m² en past daarbij volgens het college de methode Beheersbaarheid van Brand 2007 (hierna: de BVB) niet goed toe want de StAB heeft daarbij niet hal 5 centraal gesteld, maar is uitgegaan van de opslag in dat gebouw. Daarnaast miskent de StAB dat in de BVB de grenswaarde 15 kW/m² niet absoluut is en heeft de StAB ten onrechte de afstandsbijdrage buiten beschouwing gelaten. Voorts voert het college aan dat bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een gelijkwaardige situatie rekening mag worden gehouden met een warmtebestralingsbelasting van 7,5 kW/m², ontleend aan NEN 6079 en dat de StAB ten onrechte concludeert dat restrisico op brandoverslag beheerst kan worden door brandweerinzet.
    
    5.1.    Indien artikel 2.90, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 formeel wordt getoetst met toepassing van NEN 6068 is, zoals is bevestigd door het college ter zitting van de Afdeling en is opgenomen in het StAB-advies van 17 juni 2016, geen sprake van een overtreding van artikel 2.90, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Dit betekent dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 2 juli 2015 in zoverre terecht heeft vernietigd en in zoverre het besluit van 29 december 2014 terecht heeft herroepen, omdat het college niet bevoegd was handhavend op te treden.
    
    5.2.    Hal 5 dient, naar tussen partijen niet in geschil is, te worden beschouwd als een brandcompartiment met een omvang van 4.536 m2 zodat niet wordt voldaan aan artikel 2.89, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 omdat dit brandcompartiment de in tabel 2.87 opgenomen omvang van 3.000 m2 overschrijdt. Partijen houdt in hoger beroep verdeeld of in dit geval, anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift, ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu wordt geboden als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften, zodat in zoverre is voldaan aan artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012.
    
        De StAB heeft in dit verband, kort samengevat, berekend dat in de feitelijk bestaande situatie, waarin in hal 5 een strook van 10 m aan de kant van het gebouw van [...] vrij blijft van de opslag van houtpallets, ten aanzien van dat gebouw wordt voldaan aan een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van 60 minuten. Na dat eerste uur zou het volgens de StAB mogelijk moeten zijn voor de brandweer om brandoverslag naar het gebouw van [...] te voorkomen. De rechtbank is onder verwijzing naar het StAB-advies tot de conclusie gekomen dat vanwege de voormelde gelijkwaardige oplossing geen bevoegdheid bestaat tot handhavend optreden.
    
        Het college heeft ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat voorafgaand aan het besluit van 2 juli 2015 geen referentiesituatie is gemaakt van de situatie waaraan gelet op artikel 2.89, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 zou moeten worden voldaan terwijl Houthandel Dongen heeft aangevoerd dat een gelijkwaardige oplossing bestaat voor het niet naleven van deze norm. Uit artikel 1:3, eerste lid, gelezen in samenhang met de artikelen 2.87 en 2.89 van het Bouwbesluit 2012, volgt dat de kans op een snelle uitbreiding van brand in dit geval door maatregelen aan of in hal 5 zodanig moet worden beperkt dat een gelijkwaardige situatie bestaat ten opzichte van de situatie waarbij in hal 5 ten minste twee brandcompartimenten van elk niet meer dan 3.000 m2 aanwezig zouden zijn. In dit geval heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom geen gelijkwaardige oplossing bestaat. Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit van 2 juli 2015 voor vernietiging in aanmerking komt. Daarbij moet, alvorens tot de conclusie kan worden gekomen dat een gelijkwaardige oplossing bestaat, zoals het college ook heeft aangevoerd in een nader stuk van 26 april 2018, ook naar het risico op brandoverslag naar andere gebouwen in de omgeving gekeken worden, zoals een gebouw op het perceel [locatie] van [bedrijf]. In het besluit van 2 juli 2015 is hier ten onrechte geen rekening mee gehouden.
    
        Gelet op voormelde onduidelijkheid over het antwoord op de vraag of op het perceel een gelijkwaardige oplossing bestaat voor de overtreding van artikel 2.89, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 zal de Afdeling de aangevallen uitspraak, vernietigen voor zover daarbij het besluit van 29 december 2014 is herroepen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.3.    De beantwoording van de vraag of artikel 6.30 van het Bouwbesluit 2012 wordt overtreden is mede afhankelijk van het antwoord op de vraag of met betrekking tot het bepaalde in artikel 2.89, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 een gelijkwaardige oplossing als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bestaat. Om die reden behoeft artikel 6.30 van het Bouwbesluit 2012 in de onderhavige procedure geen bespreking.
    
    Slot en conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het besluit van 29 december 2014 is herroepen. Dit betekent dat het college een nieuw besluit dient te nemen op de bezwaren van Houthandel Dongen waarbij het beziet, aan de hand van de referentiesituatie, of ten aanzien van artikel 2.89, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 een gelijkwaardige oplossing bestaat. De Afdeling wijst er op dat bij het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van Houthandel Dongen het college tevens de in het besluit van 2 juli 2015 vervatte intrekking van de last, voor zover die was gebaseerd op artikel 7.7, tweede lid, onder c, van het Bouwbesluit 2012, dient te herhalen en dat het college evenmin handhavend kan optreden op grond van overtreding van artikel 2.90, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 juni 2017 in zaak nr. 15/4534, voor zover het besluit van 29 december 2014 is herroepen;
    
    III.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Dongen te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Vermeulen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
    
    700.  BIJLAGE
    
    Woningwet
    
    Artikel 1b
    
    2. "Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid."
    
    Artikel 2
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden technische voorschriften gegeven omtrent:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    b. de staat van een bestaand bouwwerk;
    
    c. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk.
    
    […];
    
    Bouwbesluit 2012
    
    Artikel 1.3. Gelijkwaardigheidsbepaling
    
    1. Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften.
    
    2. Een gelijkwaardige oplossing als bedoeld in het eerste lid wordt bij het gebruik van het bouwwerk in stand gehouden.
    
    3. Een in het eerste lid bedoelde gelijkwaardige oplossing voor een aansluiting op het distributienet voor warmte als bedoeld in artikel 6.10, derde lid, heeft ten minste dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu als wordt bereikt met de in het warmteplan voor die aansluiting opgenomen mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu.
    
    Artikel 2.87 Aansturingsartikel
    
    1. Een bestaand bouwwerk is zodanig dat de kans op een snelle uitbreiding van brand voldoende wordt beperkt.
    
    […];
    
    Artikel 2.89 Omvang
    
    1. Een brandcompartiment heeft een gebruiksoppervlakte die niet groter is dan de in tabel 2.87 aangegeven waarde.
    
    Artikel 2.90 Weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag
    
    1. De volgens NEN 6068 bepaalde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment en een besloten ruimte waardoor een extra beschermde vluchtroute voert is ten minste 20 minuten.
    
    2. Bij het bepalen van de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ruimte van een op een aangrenzend perceel gelegen gebouw wordt voor het op het andere perceel gelegen gebouw uitgegaan van een identiek maar spiegelsymmetrisch ten opzichte van de perceelsgrens gelegen gebouw. Indien het perceel grenst aan een openbare weg, openbaar water of openbaar groen, of een perceel dat niet is bestemd voor bebouwing of voor een speeltuin, een kampeerterrein of opslag van brandgevaarlijke stoffen vindt deze spiegeling plaats ten opzichte van het hart van die weg, dat water, dat groen of dat perceel.
    
    3. De volgens NEN 6068 bepaalde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment is ten minste 20 minuten of de afstand tussen een brandcompartiment en een ander brandcompartiment is ten minste 5 meter.
    
    Artikel 6.30 Bluswatervoorziening
    
    1. Een bouwwerk heeft een toereikende bluswatervoorziening. Dit geldt niet indien de aard, ligging of het gebruik van het bouwwerk dat naar het oordeel van het bevoegd gezag niet vereist.
    
    2. Een wegtunnel heeft een bluswatervoorziening die bij brand gedurende ten minste 60 minuten een capaciteit van ten minste 120 m3/h kan leveren.
    
    3. De afstand tussen een bluswatervoorziening als bedoeld in het eerste lid en een brandweeringang als bedoeld in artikel 6.36, eerste lid, is ten hoogste 40 m.
    
    4. Een bluswatervoorziening als bedoeld in het eerste en tweede lid is onbeperkt toegankelijk voor bluswerkzaamheden.