ECLI:NL:RVS:2014:2398, Raad van State, 02-07-2014, 201307720/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2012 heeft het college [appellant sub 1] op straffe van een dwangsom gelast zijn [schip] voor 2 juni 2012 van de Lorentzkade te Leeuwarden te verwijderen en niet elders binnen het grondgebied van de gemeente illegaal ligplaats in te nemen.

201307720/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Leeuwarden,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juli 2013 in zaken nrs. 12/2785 en 13/377 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 mei 2012 heeft het college [appellant sub 1] op straffe van een dwangsom gelast zijn [schip] voor 2 juni 2012 van de Lorentzkade te Leeuwarden te verwijderen en niet elders binnen het grondgebied van de gemeente illegaal ligplaats in te nemen.
    
    Bij besluit van 11 juni 2012 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 35.000,00 wegens het in de periode van 4 tot en met 10 juni 2012 niet voldoen aan de last van 22 mei 2012.
    
    Bij besluit van 15 juni 2012 heeft het college het besluit van 22 mei 2012 per 15 juni 2012 ingetrokken en [appellant sub 1] op straffe van bestuursdwang gelast zijn schip voor 17 juni 2012 om 22.00 uur van de Lorentzkade verwijderen.
    
    Bij besluit van 6 juli 2012 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 20.000,00 wegens het in de periode van 11 tot en met 14 juni 2012 niet voldoen aan de last van 22 mei 2012.
    
    Bij besluit van 7 augustus 2012 heeft het college de kosten van bestuursdwang vastgesteld op een bedrag van € 2548,40.
    
    Bij vijf besluiten van 18 oktober 2012 heeft het college de door [appellant sub 1] tegen voornoemde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gericht tegen het besluit van 18 oktober 2012 waarbij het besluit van 22 mei 2012 is gehandhaafd, gegrond verklaard, voor zover daarbij de dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 per dag met een maximum van
    € 75.000,00, de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 1.000,00 per dag met een maximum van € 15.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit. Daarnaast heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het besluit van 18 oktober 2012 waarbij het besluit van 11 juni 2012 is gehandhaafd, gegrond verklaard, voor zover daarbij het totaal aantal verbeurde dwangsommen is vastgesteld op € 35.000,00, het totaal aantal verbeurde dwangsommen vastgesteld op € 7.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit. Tevens heeft zij het beroep gericht tegen het besluit van 18 oktober 2012 waarbij het besluit van 6 juli 2012 is gehandhaafd, gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 6 juli 2012 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten. Ten slotte heeft zij de beroepen gericht tegen de besluiten van 18 oktober 2012 waarbij de besluiten van 15 juni 2012 en 7 augustus 2012 zijn gehandhaafd, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2014, waar [appellant sub 1], en het college, vertegenwoordigd door A. Schurer, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid, wordt de last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 5:31b2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene plaatselijke verordening Leeuwarden (hierna: de Apv) is het verboden met een vaartuig lig- of aanlegplaats in te nemen of te hebben dan wel een lig- of aanlegplaats voor een vaartuig beschikbaar te stellen.
    
    Ingevolge het derde lid wijst het college van burgemeester en wethouders, in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, kaden en wallen aan waar, met of zonder een persoonlijke of zakelijke vergunning van hun college van burgemeester of wethouders voor met name genoemde categorieën vaartuigen:
    
    a. aanleggen is toegestaan;
    
    b. lig- of aanlegplaats mag worden ingenomen.
    
    Ingevolge artikel 5, aanhef en onder 1, van het Aanwijzingsbesluit ligplaatsen, kaden en wallen 2008 (hierna: het Aanwijzingsbesluit) mag aan de Lorentzkade tijdelijk ligplaats worden ingenomen met een beroepsvaartuig voor het laden en of lossen van dat vaartuig.
    
    Ingevolge artikel 7.02, derde lid, van het Binnenvaartpolitiereglement (hierna: het Bpr) moet de schipper van een schip, een drijvend voorwerp en een drijvende inrichting, die noodgedwongen ligplaats heeft genomen op een gedeelte van de vaarweg waar ligplaats innemen is verboden, daarvan onverwijld kennis geven aan de dichtstbijzijnde bevoegde autoriteit.
    
    2. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden en dat het college terecht geen reden heeft gezien om van gebruikmaking van deze bevoegdheid af te zien. De rechtbank heeft voorts overwogen dat onvoldoende grond bestond om de dwangsom vast te stellen op € 5.000,00 per dag met een maximum van € 75.000,00. Hoewel het college bij het vaststellen van de dwangsom heeft mogen meewegen dat [appellant sub 1] eerder niet heeft voldaan aan een last onder dwangsom, acht de rechtbank die omstandigheid onvoldoende voor het opleggen van voormelde dwangsom. Hierbij heeft zij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011 (in zaak nr. 201007005/1/H1) in aanmerking genomen dat er een aanzienlijk verschil is tussen de thans opgelegde dwangsom en de destijds opgelegde dwangsom van € 500,00 per week met een maximum van € 13.000,00, voor een soortgelijke overtreding en het bedrag dat in de regel verschuldigd is voor het innemen van een reguliere ligplaats met een schip als dat van [appellant sub 1]. De rechtbank acht een dwangsom van € 1.000,00 per dag met een maximum van € 15.000,00 redelijk.
    
    Hoger beroep [appellant sub 1]
    
    3. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in dit geval niet handhavend mocht optreden. Hij voert hiertoe aan dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij, wegens averij, noodgedwongen ligplaats moest innemen aan de Lorentzkade, hetgeen op grond van artikel 7.02, derde lid, van het Bpr is toegestaan. Hij was aanvankelijk op weg naar de scheepswerf Gebroeders Los/CMS, maar toen hij hoorde dat hij daar niet langer welkom was, heeft hij zijn schip zelf ter plekke moeten repareren. Het niet melden van de averij leidt niet tot het oordeel dat zich geen noodsituatie voordeed, aldus [appellant sub 1].
    
    3.1. Niet in geschil is dat [appellant sub 1] met het innemen van een ligplaats aan de Lorentzkade in de periode 7 mei 2012 tot en met 18 juni 2012 in strijd met een wettelijk voorschrift heeft gehandeld. Vaststaat dat [appellant sub 1] met zijn schip zonder vergunning ligplaats heeft ingenomen waar dat op grond van de Apv, gelezen in samenhang met het Aanwijzingsbesluit, verboden was. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college daarom in beginsel bevoegd was handhavend op te treden.
    
    3.2. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij noodgedwongen ligplaats aan de Lorentzkade moest innemen. Zij heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat [appellant sub 1] zijn stelling dat hij averij had opgelopen en niet in staat was met zijn schip elders ligplaats in te nemen niet heeft onderbouwd met objectieve, concrete gegevens. Daarbij komt dat uit het verslag van de hoorzitting van 17 september 2012 volgt dat [appellant sub 1] tegenover de Adviescommissie bezwaarschriften heeft verklaard dat hij wel verder had durven varen naar de scheepswerf. Hieruit kan worden afgeleid dat [appellant sub 1] in staat was met zijn schip elders ligplaats in te nemen. De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat [appellant sub 1] geen melding heeft gemaakt van de averij. Hoewel, zoals [appellant sub 1] betoogt, uit het niet doen van de melding als bedoeld in artikel 7.02, derde lid, van het Bpr niet kan worden afgeleid dat hij geen averij had opgelopen, heeft het college ervan uit mogen gaan dat zich kennelijk geen noodsituatie voordeed. Voor het oordeel dat het college in dit geval niet handhavend mocht optreden, heeft de rechtbank derhalve terecht geen grond gevonden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel tot handhaving is overgegaan. Hij voert hiertoe aan dat aan de Lorentzkade ook andere schepen tijdelijk een ligplaats hebben ingenomen. Ter staving heeft hij foto’s overgelegd. Ten aanzien van die schepen wordt niet gehandhaafd, aldus [appellant sub 1].
    
    4.1. Met de rechtbank wordt overwogen dat het college te kennen heeft gegeven dat het zonder vergunning innemen van een ligplaats aan de Lorentzkade op zichzelf niet verboden is, mits het gaat om een beroepsvaartuig dat ligplaats inneemt in verband met het laden en lossen. Tegen pleziervaartuigen wordt volgens het college handhavend opgetreden. In het verweerschrift in hoger beroep heeft het college voorts te kennen gegeven dat aan de Lorentzkade ook beroepsvaartuigen liggen die wachten om te worden geladen of gelost. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen reden bestaat te twijfelen aan deze mededeling van het college. Daarbij komt dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat in een met zijn situatie vergelijkbaar geval door het college niet handhavend is opgetreden, nu hij daartoe geen concrete, verifieerbare gegevens heeft overgelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat hij erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden, omdat het college hem in een eerdere procedure heeft aangeboden voor drie maanden ligplaats in te nemen aan de Lorentzkade. Nu hij van dat aanbod destijds geen gebruik heeft gemaakt, verkeerde hij in de veronderstelling dat het college thans geen bezwaar zou hebben tegen het door hem innemen van een ligplaats aan de Lorentzkade. Bovendien staat bij de Lorentzkade geen bord dat het verboden is ligplaats in te nemen, aldus [appellant sub 1].
    
    5.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college hem heeft toegezegd dat hij op 7 mei 2012 ligplaats mocht innemen aan de Lorentzkade. Dat het college in een eerdere procedure heeft aangeboden dat hij bij wijze van uitzondering drie maanden ligplaats mocht innemen aan de Lorentzkade, betekent niet dat [appellant sub 1] hier te allen tijde aanspraak op kon maken. Daarbij komt dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het college onweersproken heeft gesteld dat het [appellant sub 1] bekend was dat hij indertijd slechts tijdelijk aan de Lorentzkade ligplaats mocht innemen. Bovendien heeft het college te kennen gegeven dat het [appellant sub 1] destijds heeft medegedeeld dat dit eenmalige aanbod is komen te vervallen toen bleek dat [appellant sub 1] daar geen gebruik van wenste te maken. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant sub 1] er op mocht vertrouwen dat het college niet zou handhaven. Dat bij de Lorentzkade geen bord staat waaruit blijkt dat aldaar geen ligplaats mag worden ingenomen, leidt niet tot een ander oordeel, nu [appellant sub 1] uit de enkele afwezigheid van dat bord niet mocht afleiden dat hij zonder vergunning aan de Lorentzkade ligplaats mocht innemen. Daarbij komt dat [appellant sub 1] als zijnde schipper op de hoogte dient te zijn van de in de Apv en het Aanwijzingsbesluit opgenomen regels omtrent het innemen van een ligplaats met zijn schip. Ter zitting heeft het college bovendien te kennen gegeven dat een bord dat vermeldt dat het verboden is ligplaats in te nemen in het geval van de Lorentzkade niet is geplaatst, omdat het innemen van een ligplaats gelet op artikel 5, aanhef en onder 1, van het Aanwijzingsbesluit niet in alle gevallen verboden is.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voor het overige heeft [appellant sub 1] volstaan met een herhaling van hetgeen hij bij de rechtbank heeft aangevoerd. Hierop heeft de rechtbank gemotiveerd beslist. In hoger beroep heeft [appellant sub 1] niet uiteengezet, waarom dat oordeel van de rechtbank onjuist, dan wel onvolledig, is. Ook in zoverre geeft het aangevoerde geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    8. Nu het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond is, dient het door hem ingediende verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 49, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals die wet luidde ten tijde hier van belang, te worden afgewezen.
    
    Incidenteel hoger beroep college
    
    9. Ingevolge artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan, indien hoger beroep is ingesteld, degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen.
    
    10. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de hoogte van de dwangsom onredelijk heeft geacht. Het voert hiertoe aan dat de rechtbank de door het college bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom afgewogen belangen, waaronder de belangen van derden en het belang van het tegengaan van precedentwerking, onvoldoende heeft meegewogen.
    
    10.1. Bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom per tijdseenheid alsmede het maximumbedrag heeft het college blijkens het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, de eerdere ervaringen met [appellant sub 1] een rol laten spelen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college die omstandigheid in redelijkheid heeft kunnen laten meewegen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom, maar dat dit onvoldoende grondslag biedt om de dwangsom op € 5.000,00 per dag met een maximum van € 75.000,00 vast te stellen. Zij heeft hierbij terecht in aanmerking genomen het aanzienlijke verschil tussen deze bedragen en de dwangsom verbonden aan een eerder opgelegde last, voor een vergelijkbare overtreding, en het bedrag dat in de regel verschuldigd is voor het innemen van een reguliere ligplaats met een schip als dat van [appellant sub 1]. De rechtbank is er bij haar oordeel terecht van uitgegaan dat het college de voorgeschiedenis doorslaggevend heeft geacht bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college ter zitting bij de rechtbank te kennen heeft gegeven dat de belangen van derden en het tegengaan van precedentwerking een rol hebben gespeeld, maar dat de dwangsom, vergeleken met de eerder aan [appellant sub 1] opgelegde dwangsom, is verhoogd omdat [appellant sub 1] destijds niet heeft voldaan aan een last onder dwangsom en het herhaling door [appellant sub 1] wilde voorkomen. Dit betoog sloot aan op hetgeen in het besluit van 18 oktober 2012, waarbij het besluit van 22 mei 2012 is gehandhaafd, naar voren is gebracht over de voorgeschiedenis en het grote financiële belang dat de gemeente heeft bij het voorkomen van verdere vertraging van het project "Haak om Leeuwarden". Anders dan het college betoogt heeft de rechtbank derhalve de belangen die het college voor ogen had bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom voldoende in haar oordeelsvorming betrokken. De rechtbank heeft gelet op deze omstandigheden terecht een dwangsom van € 1.000,00 per dag met een maximum van € 15.000,00 redelijk geacht.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond.
    
    12. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Veenboer
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2014
    
    730.