ECLI:NL:RVS:2020:2303, Raad van State, 30-09-2020, 201906390/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan en het milieuneutraal veranderen van de inrichting op het perceel [locatie] te [plaats]. [appellant] drijft een varkenshouderij op het perceel. Op 19 december 2016 heeft zij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting. De aanvraag heeft betrekking op het realiseren van plateaus in een afdeling voor gespeende biggen en vleesvarkens (stal 1a en 2a). In de aanvraag is toegelicht dat de wijzigingen niet leiden tot een andere inrichting of een andere werking daarvan en dat er geen wijzigingen in dieraantallen zijn.

201906390/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 juli 2019 in zaak nr. 18/4846 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zeeland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan en het milieuneutraal veranderen van de inrichting op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 8 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. J, van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door G.J. Hertogs en mr. M.A.P. Koetsier, bijgestaan door mr. K. Azghay, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend bij brief van 22 juli 2020 en het college in de gelegenheid gesteld een nadere reactie te geven. Het college heeft daarvan gebruik gemaakt. [appellant] heeft hierop een reactie gegeven.
    Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] drijft een varkenshouderij op het perceel.
        Op 19 december 2016 heeft zij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting. De aanvraag heeft betrekking op het realiseren van plateaus in een afdeling voor gespeende biggen en vleesvarkens (stal 1a en 2a). In de aanvraag is toegelicht dat de wijzigingen niet leiden tot een andere inrichting of een andere werking daarvan en dat er geen wijzigingen in dieraantallen zijn.
        Bij brief van 25 januari 2017 heeft het college [appellant] er op gewezen dat de aanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Tholen". [appellant] heeft daarop haar aanvraag aangevuld met onder meer een ruimtelijke onderbouwing van 7 maart 2017.
        Met ingang van 19 oktober 2017 heeft het college het ontwerpbesluit tot het weigeren van de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning met bijbehorende stukken ter inzage gelegd. [appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht. Bij besluit van 11 juni 2018 heeft het college geweigerd de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het tegen dit besluit ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 8 juli 2019 ongegrond verklaard.
        [appellant] kan zich niet verenigen met deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant]
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens haar kunnen de aangevraagde plateaus niet worden aangemerkt als "bedrijfsvloeroppervlakte intensieve veehouderij", als bedoeld in artikel 1.18 van de planregels. Daartoe voert zij aan dat de vloeren met de gescharnierde bevestiging niet zodanig constructief met het hoofdgebouw zijn verbonden dat sprake is van een 'vaste vloer' in de zin van artikel 1.18 van de planregels. Volgens haar betrekt de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel dat de plateaus bij uitstek bedoeld zijn voor de huisvesting van dieren. Er wordt met de plateaus geen tussenvloer gecreëerd waarmee de bedrijfsvloeroppervlakte wordt vergroot, aldus [appellant]. Het inklapbaar zijn van de plateaus staat er volgens haar aan in de weg dat sprake is van een 'vaste vloer'.
    2.1.    Op het perceel rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Tholen" de bestemming "Agrarisch", met de functieaanduiding ‘intensieve veehouderij’ en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie - 3". Uit artikel 3.2.1, onder c, van de planregels, in samenhang gelezen met Bijlage 1 Overzicht intensieve veehouderijen, onder A, volgt dat de maximaal toelaatbare bedrijfsvloeroppervlakte voor het perceel 7.154 m2 is. Daarbij is voorzien van "**" de toelichting gegeven "waarvan 651 m2 is vergund in kader van dierenwelzijn, zodat per saldo 0 m2 uitbreidingsmogelijkheid aanwezig is vanwege bedrijfseconomische redenen."
        Artikel 1.18 van de planregels luidt: "bedrijfsvloeroppervlakte intensieve veehouderij: de gezamenlijke oppervlakte van vaste vloeren in gebouwen, mestdoorlatende vloeren daaronder begrepen, die worden gebruikt voor de huisvesting van dieren, ten behoeve van intensieve veehouderij, bestaande uit de ruimten waar de dieren worden gehuisvest, waaronder worden begrepen de hok‐ of stalruimten, inclusief scheidingswanden en gangpaden."
    2.2.    Tussen partijen is niet in geschil en vast staat dat de maximale oppervlakte van 7.154 m2 in de inrichting al is benut. De vraag ligt voor of de toevoeging van de aangevraagde plateaus leidt tot een vergroting van de bedrijfsvloeroppervlakte.
    2.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellant] aangevraagde plateaus moeten worden aangemerkt als een vaste vloer en de oppervlakte daarvan ook meetelt bij het bepalen van de bedrijfsvloeroppervlakte. Zij heeft terecht overwogen dat deze plateaus, doordat zij met scharnieren bevestigd zijn aan het hoofdgebouw, als vaste vloer als bedoeld in de planregels moeten worden aangemerkt. Dat de plateaus geen onderdeel zijn van de draagconstructie maakt niet dat geen sprake is van een vaste vloer. Uit de definitie in artikel 1.18 van de planregels volgt niet dat vaste vloeren onderdeel moeten zijn van de draagconstructie. Uit de definitie volgt wel dat het moet gaan om vloeren waar dieren kunnen worden gehuisvest, wat juist de bedoeling is van de plateaus. De rechtbank heeft daarom dan ook terecht bij haar oordeel betrokken dat deze plateaus bij uitstek geschikt zijn om dieren te huisvesten. Dat de plateaus kantelbaar zijn is geen reden voor een ander oordeel, omdat de plateaus aan het hoofdgebouw bevestigd blijven en de mogelijkheid blijft om de vloeren te gebruiken voor het huisvesten van dieren. De rechtbank heeft in de door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:254, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de plateaus niet tot de bedrijfsvloeroppervlakte kunnen worden gerekend. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was in die uitspraak een andere vraag aan de orde, namelijk of met het toevoegen van plateaus een extra bouwlaag is toegevoegd, zodanig dat moet worden gesproken van een zogenoemde etagestal. In het door [appellant] aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de plateaus geen tussenvloeren zijn waarmee het bedrijfsvloeroppervlak wordt vergroot. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat met het realiseren van de plateaus de bedrijfsvloeroppervlakte in strijd met het bestemmingsplan wordt vergroot.
        Het betoog faalt.
    3.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Zij wijst erop dat de aanvraag, anders dan in het advies van de Agrarische Adviescommissie Zeeland (hierna: de AAZ) wordt geconcludeerd, wel degelijk is gebaseerd op een noodzaak die voortkomt uit eisen op het gebied van dierenwelzijn. In 2015 is vergunning verleend voor een groter aantal dieren. Om aan de eisen van dierenwelzijn te kunnen voldoen bij het houden van het gewijzigde aantal dieren is een uitbreiding van de bedrijfsvloeroppervlakte noodzakelijk, aldus [appellant].
    3.1.    Het college heeft geconcludeerd dat de Verordening ruimte provincie Zeeland (hierna: de Verordening ruimte) in de weg staat aan verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft erop gewezen dat de regels, die op grond van de Verordening ruimte gelden voor bestemmingsplannen, op grond van artikel 1.1, tweede lid, van de Verordening ruimte ook gelden voor het verlenen van omgevingsvergunningen op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo.
    3.2.    Artikel 2.9 van de Verordening ruimte luidt:
    "1.t/m 6. (…)
    7. Het aanwijzen van bestemmingen of het geven van regels in verband met de uitbreiding van een intensieve veehouderij met een bedrijfsvloeroppervlak groter dan 5000 m2 is éénmalig toegelaten met ten hoogste 10% van het bestaande bedrijfsvloeroppervlak indien in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat de uitbreiding noodzakelijk is voor de continuïteit van het bedrijf en omgevingskwaliteiten zich daartegen niet verzetten.
    8. (…)
    9. Indien wettelijke eisen ten aanzien van dierenwelzijn een groter bedrijfsvloeroppervlak vergen is het bepaalde omtrent het bedrijfsvloeroppervlak in het vijfde tot en met het achtste lid niet van toepassing."
    3.3.    De aanvraag is ter advisering aan de AAZ voorgelegd. Zij diende in te gaan op de vraag of de uitbreiding van de bedrijfsvloeroppervlakte noodzakelijk is in verband met de wettelijke eisen voor de huisvesting van dieren vanuit het oogpunt van dierenwelzijn. De AAZ heeft die vraag ontkennend beantwoord. De AAZ heeft - onder meer - overwogen dat de welzijnsregelgeving, zoals deze eerder was vastgelegd in het Varkensbesluit en momenteel is opgenomen in het Besluit houders van dieren, in beginsel met ingang van 1 januari 2003 van kracht is. Met ingang van 1 januari 2013 dienden alle bedrijven en stallen te voldoen aan de geldende welzijnsregelgeving. De AAZ heeft geconstateerd dat de in de laatst verleende vergunning van 9 december 2015 opgenomen dieraantallen gelet op die welzijnsregelgeving niet konden worden gehuisvest in de vergunde stallen. De AAZ merkt daarbij op dat ten tijde van die aanvraag al duidelijk was dat de voorgenomen uitbreiding van dieraantallen op basis van de beschikbare bebouwing niet geëffectueerd kon worden. De behoefte van [appellant] aan een groter bedrijfsvloeroppervlak is aldus geen gevolg van gewijzigde eisen op het gebied van dierenwelzijn, maar vloeit voornamelijk voort uit de toename van het aantal dieren en voor een beperkt deel uit de toename van het aflevergewicht van de vleesvarkens, aldus de AAZ. De AAZ heeft geconcludeerd dat de gewenste uitbreiding van de bedrijfsvloeroppervlakte niet noodzakelijk is in verband met wettelijke eisen voor de huisvesting van dieren vanuit een oogpunt van dierenwelzijn.
    3.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er voor het college geen reden was om te twijfelen aan de door de AAZ getrokken conclusie dat de wens van [appellant] voor verdere uitbreiding van de bedrijfsvloeroppervlakte niet voortkomt uit gewijzigde eisen op het gebied van dierenwelzijn, maar vanwege de toename van het aantal dieren. In de uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3969, heeft de Afdeling als volgt geoordeeld over de uitleg van artikel 2.9 van de Verordening ruimte. Indien de wettelijke eisen ten aanzien van dierenwelzijn geen groter bedrijfsvloeroppervlak vergen, maar de toename van het aantal gehouden dieren, is artikel 2.9, negende lid, van de Verordening ruimte niet van toepassing, maar geldt het bepaalde omtrent het bedrijfsvloeroppervlak in het vijfde tot en met achtste lid. Het door [appellant] aangevoerde geeft geen grond voor een andere uitleg. Een verdere uitbreiding van de bedrijfsvloeroppervlakte is daarom in strijd met de Verordening ruimte. Dat op 9 december 2015 een toename van het aantal dieren is vergund is geen reden om in afwijking van de Verordening toch de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Destijds is een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu aangevraagd en verleend. Een planologische toets is daarbij toen niet aan de orde geweest.
        Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat het besluit in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is genomen. Door de omgevingsvergunning te weigeren is volgens [appellant] sprake van onevenredige besluitvorming. Tegenover het individuele belang om te voldoen aan de wettelijke eisen van dierenwelzijn en het continueren van het bedrijf staat geen te respecteren algemeen belang, aldus [appellant].
    4.1.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog over artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
        Zoals volgt uit overweging 3.4 is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Het college heeft het algemeen belang van het in acht nemen van het vastgestelde planologische kader zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] bij het afwijken daarvan. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat aan [appellant] weliswaar bij besluit van 9 december 2015 een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu voor het uitbreiden van het aantal dieren is verleend, maar dat hij toen heeft verklaard dat die toename van het aantal dieren niet automatisch een uitbreiding van de bedrijfsvloeroppervlakte met zich bracht. [appellant] heeft dit ook niet ontkend. De slotsom is daarom dat [appellant] niet kan worden gevolgd in haar betoog dat het college het besluit in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb heeft genomen.
        Het betoog slaagt niet.
    De aanvraag
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag had moeten opvatten als een verzoek om het bestemmingsplan te wijzigen, dan wel als een verzoek om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen.
    5.1.    Artikel 2.10, tweede lid, luidt:
    "In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
        Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
    c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
    d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking."
    5.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de aanvraag had moeten opvatten als een verzoek om het bestemmingsplan te wijzigen. Uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt niet dat een aanvraag om omgevingsvergunning voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan ook moet worden aangemerkt als een aanvraag om het bestemmingsplan te wijzigen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen valt de - bovendien aan de gemeenteraad toe komende - bevoegdheid om een bestemmingsplan te wijzigen niet onder het bereik van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo.
        Het betoog faalt in zoverre.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] geen omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan heeft aangevraagd. Uit de ingediende aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing volgt ook niet dat het om een tijdelijke situatie gaat die ten hoogste tien jaar zal bestaan. [appellant] heeft op het aanvraagformulier ook niet aangekruist dat het gaat om een tijdelijke activiteit. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college dan ook niet gehouden was om te onderzoeken of een omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan kon worden verleend.
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    Conclusie en slot
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2020
    776.
    Verzonden: 30 september 2020