ECLI:NL:RVS:2012:BY4396, Raad van State, 28-11-2012, 201105076/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Besluit waarbij het college geweigerd heeft aan appellant een vergunning als bedoeld in art. 8.1 van de Wet milieubeheer te verlenen voor het oprichten en in werking hebben van een pluimvee- en varkenshouderij. Verweerder heeft de vergunning geweigerd vanwege het gevaar van verspreiding van dierziekten. Volgens het college kan niet worden uitgesloten dat het mond- en klauwzeervirus als gevolg van een incident binnen het CVI vrijkomt in de omgeving waardoor veehouderijen binnen een straal van 3 km rond het CVI het risico lopen om besmet te worden. Het college stelt dat indien de veehouderij besmet raakt, het risico van verdere verspreiding naar andere veehouderijen zeer groot is. (…) De Afdeling overweegt dat de bestrijding van besmettelijke dierziekten primair is geregeld in wetgeving betreffende de diergezondheid. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende toets. (…) De Afdeling concludeert dat de Wm in dit geval de mogelijkheid biedt om bij de beslissing op de aanvraag om vergunning het gevaar van de verspreiding van dierziekten veroorzaakt door de veehouderij en de invloed die de specifieke locatie van de veehouderij in de omgeving van het CVI op de omvang van dat gevaar heeft te betrekken.
        Het college stelt zich op het standpunt dat het gevaar van verspreiding van dierziekten door de veehouderij door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kan worden voorkomen of voldoende beperkt, zodat de vergunning geweigerd moest worden.
        Het college wijst op de omstandigheid dat het CVI het enige laboratorium in Nederland is waar met levend mond- en klauwzeervirus mag worden gewerkt. Volgens het college bestaat er, ondanks de zeer strenge veiligheidsnormen waaraan het CVI moet voldoen, altijd een risico op een uitbraak van een besmettelijke dierziekte als gevolg van een calamiteit. (…) De Afdeling oordeelt dat appellant het standpunt van het college dat er een reëel risico bestaat op besmetting door het CVI van de veehouderij op de door hem gewenste locatie, en daarmee op verspreiding van die besmetting door de veehouderij, niet voldoende heeft weerlegd. De Afdeling is verder van oordeel dat in deze situatie de vestiging van een veehouderij op korte afstand van het CVI een reëel gevaar op verspreiding van dierziekten met zich brengt. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het CVI een uniek laboratorium is, waarbinnen als gevolg van de aard van dit laboratorium steeds levende, zeer besmettelijke, virussen aanwezig zijn en dat het risico op een calamiteit niet kan worden uitgesloten. Dat deze kans klein is maakt dit, mede gezien de verstrekkende gevolgen indien zich een calamiteit zou voordoen, niet anders. Nu aannemelijk is dat de veehouderij een reëel risico op de verspreiding van dierziekten meebrengt, kon het college, gelet op de beoordelingsvrijheid die het toekomt bij de toepassing van art. 8.10 van de Wet milieubeheer, in redelijkheid de gevraagde vergunning weigeren vanwege dat risico.

201105076/1/A4.
      Datum uitspraak: 28 november 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Lelystad,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 maart 2011 heeft het college geweigerd aan [appellant] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer te verlenen voor het oprichten en in werking hebben van een pluimvee- en varkenshouderij op het perceel [locatie] te Lelystad.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Aarts, advocaat te Amsterdam, en ing. N. Bruins, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het Central Veterinary Institute of Wageningen UR (hierna: CVI), vertegenwoordigd door dr. A.T.J. Bianchi en D. Kuperus, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college beoordelingsvrijheid toe.
    
    3.    De gevraagde vergunning ziet op de oprichting van een veehouderij met 14.000 legkippen en 1.100 vleesvarkens op minder dan 300 m van het CVI. Het CVI is een nationaal onderzoeksinstituut op het gebied van besmettelijke dierziekten waar onder speciale condities onder meer het mond- en klauwzeervirus aanwezig is.
    
    Het college heeft de vergunning geweigerd vanwege het gevaar van verspreiding van dierziekten. Volgens het college kan niet worden uitgesloten dat het mond- en klauwzeervirus als gevolg van een incident binnen het CVI vrijkomt in de omgeving waardoor veehouderijen binnen een straal van 3 km rond het CVI het risico lopen om besmet te worden. Het college stelt dat indien de veehouderij besmet raakt, het risico van verdere verspreiding naar andere veehouderijen zeer groot is.
    
    4.    [appellant] stelt dat de vergunning ten onrechte is geweigerd. Volgens hem had het college, indien het wil voorkomen dat zich binnen een straal van 3 km rond het CVI een veehouderij vestigt, in een bestemmingsplan vast moeten leggen dat op die locatie geen veehouderijen zouden mogen worden gevestigd vanwege het gevaar van de verspreiding van dierziekten. Hij stelt dat de Wet milieubeheer geen mogelijkheid biedt om de gevraagde vergunning te weigeren vanwege het besmettingsgevaar vanuit de locatie naar de omgeving. Door de mogelijkheid om een veehouderij te vestigen op die locatie niet te reguleren in het bestemmingsplan maar door de gevraagde vergunning te weigeren, handelt het college volgens hem in strijd met het specialiteitsbeginsel. Volgens hem gaat het gevaar van de verspreiding van dierziekten primair uit van het CVI. Dit gevaar dient slechts te worden betrokken bij de beoordeling van de vestigingslocatie van het CVI en niet bij het bestreden besluit.
    
    Voor het geval hij niet wordt gevolgd in zijn stelling dat het besmettingsgevaar in de omgeving van het CVI niet had mogen worden betrokken bij de verlening van de vergunning, stelt [appellant] dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of de vergunning verleend had kunnen worden onder beperkingen of dat voorschriften gesteld hadden kunnen worden om het gevaar van verdere verspreiding te voorkomen of voldoende te beperken.
    
    5.    De bestrijding van besmettelijke dierziekten is primair geregeld in  wetgeving betreffende de diergezondheid. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende toets.
    
    5.1.    De Afdeling overweegt dat de door het college gewenste zone van 3 km rond het CVI waarbinnen de vestiging van veehouderijen volgens het college moet worden voorkomen, primair in een bestemmingsplan kan worden vastgelegd. In deze procedure is echter niet de vraag naar de rechtmatigheid van een mogelijk planologisch in te stellen zone aan de orde, maar de vraag of de Wet milieubeheer, de planologische situatie daargelaten, de mogelijkheid biedt om de vergunning voor de op minder dan 300 m van het CVI te vestigen veehouderij te weigeren vanwege het gevaar van de verspreiding van dierziekten.
    
    5.2.    Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer moet het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de gevolgen voor het milieu betrekken die de inrichting kan veroorzaken gezien haar geografische ligging.
    
    Het college moet de gevolgen vanwege de inrichting voor het milieu dus niet slechts op zichzelf gezien beoordelen, maar daarbij tevens de ligging van de inrichting in de beoordeling betrekken. In zoverre mocht het college de omstandigheid dat de veehouderij op korte afstand van het CVI zou komen te liggen in zijn beoordeling betrekken.
    
    [appellant] stelt weliswaar terecht dat het gevaar van de verspreiding van dierziekten primair uitgaat van het CVI, maar dat neemt niet weg dat de veehouderij, indien die wordt besmet, het gevaar veroorzaakt dat die besmetting zich van daar uit verspreidt.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college de omstandigheid dat de veehouderij, gezien haar ligging in de nabijheid van het CVI, een risico vormt voor de verdere verspreiding van dierziekten vanuit het CVI, terecht bij het bestreden besluit betrokken.
    
    5.3.    De conclusie uit het voorgaande is dat de Wet milieubeheer in dit geval de mogelijkheid biedt om bij de beslissing op de aanvraag om vergunning het gevaar van de verspreiding van dierziekten veroorzaakt door de veehouderij en de invloed die de specifieke locatie van de veehouderij in de omgeving van het CVI op de omvang van dat gevaar heeft te betrekken.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    6.    Het college stelt zich op het standpunt dat het gevaar van verspreiding van dierziekten door de veehouderij door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kan worden voorkomen of voldoende beperkt, zodat de vergunning geweigerd moest worden.
    
    Het college wijst op de omstandigheid dat het CVI het enige laboratorium in Nederland is waar met levend mond- en klauwzeervirus mag worden gewerkt. Volgens het college bestaat er, ondanks de zeer strenge veiligheidsnormen waaraan het CVI moet voldoen, altijd een risico op een uitbraak van een besmettelijke dierziekte als gevolg van een calamiteit. Er is in dat geval een grote kans dat de op korte afstand te vestigen veehouderij besmet raakt, met als gevolg dat de kans dat een besmetting zich via die veehouderij verspreidt naar andere veehouderijen substantieel wordt vergroot, aldus het college. Bij het verweerschrift heeft het college onder meer de door het CVI opgestelde tabel met vuistregels 'Risico rating en beslisboom bij kritische wijzigingen of afwijkingen' overgelegd. Daaruit volgt dat in de huidige situatie een laag risico op besmetting vanwege het CVI van evenhoevigen van veehouderijen bestaat, terwijl bij eenzelfde gebeurtenis in de situatie waarin de veehouderij op de gevraagde locatie zou zijn gevestigd, een substantieel risico aanwezig is. Voorts wijst het college op de grote gevolgen voor het dierenwelzijn, de aanzienlijke economische schade en de grote nadelige sociaaleconomische impact op veehouderijen en andere sectoren als gevolg van een uitbraak.
    
    6.1.    De Afdeling volgt het betoog van [appellant] dat zich rondom het CVI geen reëel besmettingsgevaar voordoet, aangezien er ook geen verbod op het vervoeren van vee over de openbare weg geldt, niet. Naar het oordeel van de Afdeling is het vervoer over de weg van een geheel andere aard en tijdsduur dan de vestiging van een veehouderij op korte afstand van het CVI en daarom niet vergelijkbaar. Ook voor het overige heeft [appellant] het standpunt van het college dat er een reëel risico bestaat op besmetting door het CVI van de veehouderij op de door hem gewenste locatie, en daarmee op verspreiding van die besmetting door de veehouderij, niet voldoende weerlegd.
    
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat in deze situatie de vestiging van een veehouderij op korte afstand van het CVI een reëel gevaar op verspreiding van dierziekten met zich brengt. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het CVI een uniek laboratorium is, waarbinnen als gevolg van de aard van dit laboratorium steeds levende, zeer besmettelijke, virussen aanwezig zijn en dat het risico op een calamiteit niet kan worden uitgesloten. Dat deze kans klein is maakt dit, mede gezien de verstrekkende gevolgen indien zich een calamiteit zou voordoen, niet anders. Nu aannemelijk is dat de veehouderij een reëel risico op de verspreiding van dierziekten meebrengt, kon het college, gelet op de beoordelingsvrijheid die het toekomt bij de toepassing van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer, in redelijkheid de gevraagde vergunning weigeren vanwege dat risico.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    7.    Het beroep is ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Simons-Vinckx    w.g. Van der Zijpp
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2012
    
    262-687.