ECLI:NL:RVS:2012:BY3036, Raad van State, 14-11-2012, 201201382/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2011 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een dubbel woonhuis aan de [locatie] te Amstelveen (hierna: het perceel).

201201382/1/A1.
      Datum uitspraak: 14 november 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2011 in zaak nr. 11/4255 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 maart 2011 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een dubbel woonhuis aan de [locatie] te Amstelveen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 29 april 2011 heeft het college nogmaals geweigerd omgevingsvergunning te verlenen na wijziging van de motivering en bepaald dat dit besluit in de plaats treedt van het besluit van 16 maart 2011.
    
    Bij besluit van 18 juli 2011 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 29 april 2011 in stand gelaten, in die zin dat de weigering van de omgevingsvergunning is gebaseerd op strijd met het geldende bestemmingsplan.
    
    Bij besluit van 5 oktober 2011 heeft het college het besluit van 18 juli 2011 gewijzigd.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2011 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 18 juli en 5 oktober 2011 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met in achtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 6 februari 2012 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar, dit bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 29 april 2011 in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit heeft [wederpartij] beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ter behandeling doorgezonden aan de Raad van State.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbenden] en de Vereniging Amsteloever een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 28 juni 2012 heeft het college een wijzigingsbesluit genomen.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [wederpartij] en [belanghebbenden] gereageerd op dit besluit.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E. Bakker, ing. N. van der Horst en mr. A.J. Tielbeke, allen werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. B.A.M. Nijhuis, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbenden] en de Vereniging Amsteloever, vertegenwoordigd door A. Leeuwenberg, ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het bouwplan voorziet in het realiseren van twee woningen waarvan de hoofdtoegang niet direct grenst aan de weg, met een kelder, souterrain en drie verdiepingen. De hoofdtoegang is te bereiken via een opgehoogd pad.
    
    2.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Wester Amstel" de bestemming "Wonen" en "Tuinen". Waar de bestemming "Wonen" geldt, rust daarop de nadere aanduiding "te bebouwen erven".
    
    Ingevolge artikel 1, onderdeel 94, onder b, van de planvoorschriften, wordt voor een bouwwerk op een perceel, waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst onder "peil" verstaan: de hoogte van het terrein ter hoogte van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw.
    
    3.    Het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen omdat het bouwplan volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het te realiseren bouwplan gemeten vanaf het peil hoger is dan de ingevolge artikel 3.2.1, onder c, van de planvoorschriften toegestane bouwhoogte van 12 m.
    
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank een verkeerde uitleg aan het begrip "peil" heeft gegeven. Het college voert hiertoe aan dat bij de uitleg van dat begrip in het bestemmingsplan aangesloten dient te worden bij het begrip straatpeil als omschreven in artikel 1.1, onder 2, van de Regeling omgevingsrecht. Dat begrip biedt volgens het college aanknopingspunten voor het oordeel dat het peil gerelateerd dient te worden aan de hoogte van het terrein bij de hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw en dus niet gelijk aan die hoogte behoeft te zijn.
    
    4.1.    De door het college voorgestane uitleg van het begrip "peil" komt niet overeen met de definitie als bedoeld in artikel 1, onderdeel 94, onder b, van de planvoorschriften. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het peil, gelet op de tekst van voormelde bepaling is gelegen ter hoogte van het opgehoogde grondvlak vóór de hoofdtoegang van het op te richten bouwwerk. Nu het bestemmingsplan geen nadere voorschriften aan het begrip peil heeft verbonden, sluit het planvoorschrift, anders dan het college kennelijk wenselijk acht, niet uit dat het terrein na voltooiing van de bouw hoger is dan het terrein vóór voltooiing van de bouw en het aangrenzende gedeelte van het perceel. Anders dan het college stelt, moet worden uitgegaan van de in het bestemmingsplan opgenomen definitie van het begrip "peil". Het bestemmingsplan vormt gelet op artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht het toetsingskader voor de aanvraag om vergunning. De definitie van straatpeil als opgenomen in de Regeling omgevingsrecht heeft daarbij geen aanvullende werking.
    
    De stelling dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het peil door het bevoegd gezag dient te worden vastgesteld, faalt eveneens. De gemeenteraad heeft in het bestemmingsplan een definitie van het begrip "peil" opgenomen. Het college moet beoordelen, of dit peil op de bouwtekening juist is weergegeven.
    
    Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 23 december 2011 bij besluit van 6 februari 2012 opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    7.    Ingevolge artikel 6.1, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Tuinen" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
    
    b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    
    c. erkers;
    
    d. entreeportalen.
    
    Ingevolge artikel 6.2.4 gelden de volgende bepalingen voor het bouwen van entreeportalen:
    
    a. een entreeportaal mag worden opgericht ter plaatse van en aansluitend op de toegang van hoofdgebouwen;
    
    b. de maximum oppervlakte van een entreeportaal bedraagt 5 m2;
    
    c. de hoogte van een entreeportaal mag ten hoogste gelijk zijn aan die van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw.
    
    Ingevolge artikel 6.4.3 zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen ten behoeve van het oprichten van ondergrondse kelders, met dien verstande dat:
    
    a. deze ondergrondse bouwwerken gesitueerd mogen zijn onder bestaande bebouwing, dan wel op de voor "Tuinen" bestemde gronden;
    
    b. ondergrondse bouwwerken slechts mogen worden gerealiseerd op de voor "Tuinen" bestemde gronden indien bij de woningen gronden met de bestemming "Wonen" aangeduid als "te bebouwen erven" ontbreken;
    
    c. de diepte van de ondergrondse bouwwerken niet meer mag bedragen dan één bouwlaag met een diepte (vrije hoogte) van 3 m;
    
    d. de oppervlakte van de ondergrondse bouwwerken niet meer mag bedragen dan 40 procent van de voor "Tuinen" bestemde gronden met een maximum van 45 m2.
    
    Ingevolge artikel 40 is het toegestaan, voor zover hier van belang, de in dit plan aangegeven bestemmings- bouwgrenzen en/of hoogtematen te overschrijden:
    
    a. ten behoeve van toegangen van bouwwerken, stoepen, stoeptreden, balkons, gaanderijen en funderingen en daarmee gelijk te stellen onderdelen van gebouwen, voor zover de bouwgrens met niet meer dan 2.50 m wordt overschreden en deze onderdelen van gebouwen niet worden opgericht op gronden, bestemd voor verkeersdoeleinden en tevens een niet te bebouwen strook van 1 m in acht wordt genomen ten opzichte van de gronden, bestemd voor verkeersdoeleinden.
    
    8.    Het college heeft bij het besluit van 6 februari 2012 het besluit van 29 april 2011 in stand gelaten, onder wijziging van de motivering. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de voorziene entreeportalen in strijd met artikel 6.2.4, aanhef en onder b en c, van de planvoorschriften, groter zijn dan het maximum van 5 m2 en het entreeportaal aan de linkerzijde hoger is dan de eerste bouwlaag. Daarnaast zijn de voorziene kelders gedeeltelijk gelegen onder de bestemming "Tuinen" terwijl kelders, indien op de plankaart gronden bij de woningen zijn aangeduid als "te bebouwen erven", slechts zijn toegestaan onder het bouwvlak van een woning of onder de bij een woning behorende voor bebouwing in aanmerking komende erven.
    
    9.    Ter zitting heeft [wederpartij] zijn beroepsgrond dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid omdat het college hem niet heeft gehoord over het besluit van 6 februari 2012, ingetrokken.
    
    10.    [wederpartij] betoogt dat het college geen nieuwe weigeringsgronden aan het besluit van 29 april 2011 ten grondslag mocht leggen, nu het college eerder niet op deze weigeringsgronden heeft gewezen en het bouwplan voor het overige al door het college goedgekeurd was. Volgens [wederpartij] is zijn rechtspositie door het instellen van rechtsmiddelen verslechterd.
    
    10.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 januari 2010 in zaak nr. 200903254/1/H1) volgt uit artikel 7:11, eerste lid, van de Awb dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het besluit plaatsvindt. Die heroverweging is niet gebonden aan de argumenten die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Niet is gebleken dat het college zijn bevoegdheid om de hiervoor onder 8 vermelde gronden te gebruiken heeft prijsgegeven. Van verslechtering van de positie van [wederpartij] is voorts niet gebleken, nu het besluit op bezwaar van 6 februari 2012 de handhaving van de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning behelst.
    
    Het betoog faalt.
    
    11.    [wederpartij] betoogt voorts dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning heeft geweigerd omdat de voorziene entreeportalen groter zijn dan het maximum toegestane oppervlakte van 5 m2 en het linkerportaal te hoog is. Hij voert hiertoe aan dat de aangevraagde entreeportalen met toepassing van artikel 40, onder a, van de planvoorschriften zijn toegestaan. Daarnaast heeft het college volgens [wederpartij] miskend dat de kelders niet in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    
    11.1.    De entreeportalen hebben een oppervlakte van meer dan 5 m2 en zijn derhalve in strijd met artikel 6.2.4, onder b, van de planvoorschriften. [wederpartij] stelt echter terecht dat de entreeportalen ingevolge artikel 40, onder a, van de planvoorschriften, vallen onder toegelaten overschrijdingen, nu een entreeportaal valt aan te merken als een toegang tot een bouwwerk als bedoeld in dat artikel. Anders dan het college ziet de Afdeling, gelet op de tekst van artikel 40 van de planvoorschriften, geen grond voor het oordeel, dat de systematiek van het bestemmingsplan maakt dat artikel 40 niet van toepassing zou zijn. Het college heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het bouwplan in zoverre in strijd is met het bestemmingsplan. Het voorgaande kan gelet op hetgeen hierna wordt overwogen echter niet leiden tot het oordeel dat het college ten onrechte heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Het college heeft terecht overwogen dat, voor zover de kelders zijn voorzien op gronden waarop de bestemming "Tuinen" rust, het bouwen hiervan in strijd is met artikel 6.1 van de planvoorschriften, nu op deze bestemming kelders niet zijn toegestaan. Het college kan, zoals [wederpartij] stelt, krachtens artikel 6.4.3 van de planvoorschriften vrijstelling verlenen, mits wordt voldaan aan de daarin opgenomen voorwaarden. Het college heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat op het perceel gronden aanwezig zijn waarop de bestemming "Wonen" rust met de nadere aanduiding "te bebouwen erven", waardoor niet aan de in artikel 6.4.3, onder b, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarde voor het verlenen van vrijstelling wordt voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    12.    De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door geen omgevingsvergunning te verlenen. De door [wederpartij] aangevoerde situaties komen niet zodanig overeen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college daarin aanleiding had moeten zien medewerking te verlenen aan het bouwplan. Dat het college voor een perceel aan de Amsteldijk Noord 164 vrijstelling heeft verleend voor de ondergrondse bouw van een parkeergarage op de bestemming "Tuinen" en op een perceel aan de Amsteldijk Noord 161 een woning gedeeltelijk is gebouwd op deze bestemming, wat daar ook van zij, maakt niet dat het voor het realiseren van een kelder onder een souterrain ook een omgevingsvergunning diende te worden verleend. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
    
    13.    Het beroep van [wederpartij] gericht tegen het besluit van 6 februari 2012 is ongegrond.
    
    14.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld. Daarbij is uitgegaan van wegingsfactor 1 als bedoeld in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, omdat de Afdeling het gewicht van de zaak als 'gemiddeld' beoordeelt. Het verzoek van [wederpartij] om een hogere wegingsfactor wordt derhalve niet gehonoreerd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen van 6 februari 2012 ongegrond;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Spoel    w.g. Van Driel
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2012
    
    414-700.