ECLI:NL:RVS:2013:BY9200, Raad van State, 23-01-2013, 201204582/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 februari 2012, kenmerk PS2012-53-IV, hebben provinciale staten geweigerd een luchthavenregeling vast te stellen voor de [luchthaven], gevestigd aan de [locatie] in [plaats], gemeente Barneveld.

201204582/1/R1.
      Datum uitspraak: 23 januari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Barneveld,
    
    en
    
    
      provinciale staten van Gelderland,
      verweerders.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 februari 2012, kenmerk PS2012-53-IV, hebben provinciale staten geweigerd een luchthavenregeling vast te stellen voor de [luchthaven], gevestigd aan de [locatie] in [plaats], gemeente Barneveld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2012, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. L. Alberts, advocaat te Hardinxveld-Giessendam, en W. Dijksterhuis, werkzaam bij Aviation Support, en provinciale staten, vertegenwoordigd door M. de Jonge, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Provinciale staten hebben in het bestreden besluit overwogen dat het perceel niet is aangewezen als regionaal bedrijventerrein alsmede dat ingevolge het toepasselijke provinciale beleid als hoofdregel geldt dat nieuwe helihavens slechts zijn toegestaan op regionale bedrijventerreinen en dat in dit geval geen sprake is van de in het beleid genoemde bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van de hoofdregel.
    
    2. [appellant] voert aan dat de minister op zijn aanvraag had moeten beslissen en dat de minister daarbij had moeten toetsen aan het recht zoals dat gold tot 1 november 2009. Voorts heeft de minister volgens [appellant] onrechtmatig gehandeld.
    
    2.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat uit de wet volgt dat zij het bevoegd orgaan zijn om te beslissen op de aanvraag van [appellant] en dat zij daarbij moeten toetsen aan de wet zoals deze geldt sinds 1 november 2009. Voorts stellen provinciale staten zich op het standpunt dat met het bestreden besluit is beslist op de aanvraag van [appellant] van 24 november 2010. De op die datum door [appellant] ingediende stukken moeten volgens hen worden aangemerkt als een nieuwe aanvraag en niet als een aanvulling van een op 25 mei 2009 gedane aanvraag.
    
    2.2. Op 25 mei 2009 heeft [appellant] bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat een aanvraag gedaan ten behoeve van een bedrijfsgebonden helihaven, maar daarop is niet door de minister van Verkeer en Waterstaat beslist. Tot 1 november 2009 werd een dergelijke toestemming door de minister verleend door een ontheffing als bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder b, van de Luchtvaartwet. Op 1 november 2009 is de Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) in werking getreden. Vanaf deze datum wordt een toestemming voor een bedrijfsgebonden helihaven verleend door een luchthavenbesluit dan wel een luchthavenregeling vast te stellen door provinciale staten.
    
    2.3. De Afdeling overweegt dat de vraag of de stukken van [appellant] van 24 november 2010 moeten worden aangemerkt als een nieuwe aanvraag of als een aanvulling van de op 25 mei 2009 gedane aanvraag, niet beantwoord hoeft te worden. Daartoe is het hierna volgende van belang.
    
    2.4. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit het ontbreken van overgangsrecht in samenhang bezien met de geschiedenis van de totstandkoming van de wijzigingswet (Kamerstukken II 2005/06, 30 452) dat ook op aanvragen om een ontheffing als bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder b, van de Luchtvaartwet, die zijn gedaan voor inwerkingtreding van de wijzigingswet en waarop op 1 november 2009 nog niet is beslist, het nieuwe recht van toepassing is. In het bijzonder betrekt de Afdeling hierbij dat in de wetsgeschiedenis staat dat de bevoegdheden van het provinciaal bestuur bij de inwerkingtreding van de wet onmiddellijk van kracht zijn (Kamerstukken II 2005/06, 30 452, nr. 3, blz. 58). Voor zover [appellant] verwijst naar de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal waarin staat dat het rijk de procedures blijft afronden die onder de vigerende wetgeving zijn opgestart, overweegt de Afdeling dat uit de betreffende passage (Kamerstukken I 2007/08, 30 452, C, blz. 4-5), kan worden afgeleid dat dit een toelichting vormt op het overgangsrecht zoals opgenomen in artikel XVIa van de wijzigingswet. Dit overgangsrecht heeft expliciet betrekking op aanwijzingsbesluiten en niet op ontheffingen als in vorenbedoelde zin. Voor zover [appellant] wijst op bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat in dit geval niet provinciale staten maar de minister zou moeten besluiten op zijn aanvraag en/of zijn aanvraag zou moeten worden getoetst aan het recht zoals dat gold tot 1 november 2009, wordt overwogen dat de wijzigingswet niet voorziet in overgangsrecht waaruit dit volgt.
    
    2.5. Nu ten tijde van het bestreden besluit provinciale staten het bevoegde orgaan zijn om te beslissen op een aanvraag ten behoeve van de aanleg en inrichting van een helihaven, heeft het door [appellant] gestelde onrechtmatig handelen van de minister - wat daarvan ook zij - geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de weigering van provinciale staten om een luchthavenregeling vast te stellen. Het betoog kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    3. [appellant] betoogt verder dat het provinciale beleid, zoals vastgelegd in de structuurvisie Bedrijventerreinen en Werklocaties, vastgesteld op 30 juni 2010 (hierna: de structuurvisie), en het Omgevingsbeleid luchtvaartterreinen Gelderland, vastgesteld op 27 mei 2009 (hierna: het omgevingsbeleid), buiten beschouwing moet worden gelaten. Daartoe voert hij allereerst aan dat het beleid onzorgvuldig tot stand is gekomen, niet is voorzien van een deugdelijke motivering en niet in overeenstemming is met de uitgangspunten die aan de Wet Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (hierna: Wet RBML) ten grondslag liggen. Voorts voert [appellant] aan dat dit beleid in strijd is met artikel 20, eerste lid, onder a en b, van de Regeling veilig gebruik luchthavens. Verder leidt dit beleid volgens hem tot strijd met veiligheidsvoorschriften van de International Civil Aviation Organisation en tot strijd met nationale veiligheidsvoorschriften - zoals opgenomen in de Wet luchtvaart, het Besluit burgerluchthavens en de Regeling burgerluchthavens - ,en tot beperkingen in de bouwmogelijkheden op regionale bedrijventerreinen dan wel tot een nuloptie. Het ontstaan van een zogenoemde nuloptie leidt volgens hem ook tot strijd met het recht van een ieder om zich vrijelijk te verplaatsen. Ten slotte voert [appellant] aan dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden waarin provinciale staten aanleiding hadden moeten zien af te wijken van hun beleid.
    
    3.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat hun beleid is voorzien van een deugdelijke motivering, zorgvuldig tot stand is gekomen en niet in strijd is met de uitgangspunten die aan de Wet RBML ten grondslag liggen. Evenmin leidt het tot strijd met de Regeling veilig gebruik luchthavens en met internationale en nationale rechten en veiligheidsvoorschriften. Voorts past de door [appellant] gewenste helihaven niet in het beleid en is geen sprake van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het beleid, zodat de luchthavenregeling in dit geval moest worden geweigerd.
    
    3.2. In de structuurvisie en het omgevingsbeleid staat dat het uitbreiden van het aantal helikopterterreinen, voor zowel individueel als collectief gebruik, alleen mogelijk is op regionale bedrijventerreinen en dat het een toegevoegde waarde moet hebben voor die terreinen. Van dit uitgangspunt kan slechts in bijzondere gevallen worden afgeweken, wanneer een dergelijk initiatief zich aandient op een bedrijventerrein dat qua aard, schaal en ligging goed vergelijkbaar is met een regionaal terrein en eveneens voldaan wordt aan alle relevante vestigingsvoorwaarden. De provincie heeft geen stimulerende rol bij de ontwikkeling van helikopterterreinen. Initiatieven van derden worden per geval beoordeeld. Daarbij moet de noodzaak voor een dergelijk terrein worden ondersteund door de desbetreffende gemeente - onder meer via het bestemmingsplan - en wordt de actieve medewerking van de gemeente noodzakelijk geacht, aldus de structuurvisie en het omgevingsbeleid.
    
    3.3. Het betoog van [appellant] dat het beleid onzorgvuldig tot stand is gekomen nu de helikopterbranche ten onrechte niet is betrokken bij de totstandkoming van het beleid, faalt. In dit verband is van belang dat provinciale staten ter zitting hebben toegelicht dat in het kader van de beleidsvoorbereiding verschillende bijeenkomsten hebben plaatsgevonden waarbij de helikopterbranche in de gelegenheid is gesteld in te spreken.
    
    3.3.1. [appellant] voert wat betreft de ondeugdelijke motivering van het provinciale beleid aan dat er weliswaar onderzoek aan het beleid ten grondslag ligt, maar dat dit onderzoek onvoldoende is nu het geen betrekking heeft op helihavens nabij ziekenhuizen of specifieke helihavens voor één of enkele gebruikers, zogenoemde privé-helihavens. In het rapport "Helihavens en bedrijventerreinen in Gelderland, verkenning van economische meerwaarde en milieubelasting" van Adecs Airinfra van oktober 2008 zijn de resultaten van het onderzoek naar openbare helihavens bij bedrijventerreinen opgenomen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat daarnaast onderzoek had moeten worden gedaan naar de vestiging van helihavens nabij ziekenhuizen of zogenoemde privé-helihavens nu uit het beleid kan worden afgeleid dat de nieuwvestiging van dergelijke helihavens niet past binnen het beleid. Voorts overweegt de Afdeling dat, anders dan [appellant] betoogt, aan dit provinciale beleid wel een motivering ten grondslag ligt. Deze motivering luidt dat een helihaven ernstige gevolgen heeft voor de omgeving, in het bijzonder gelet op de geluidsproductie, en dat daarom de vestiging op een regionaal bedrijventerrein gelet op de daar heersende omgevingskwaliteit wel mogelijk wordt geacht, maar de vestiging elders in beginsel niet.
    
    3.3.2. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de voorwaarden waaronder het provinciale beleid helihavens toestaat dusdanig streng zijn dat het beleid daardoor haaks staat op het doel van de Wet RBML om te komen tot nieuwe en vereenvoudigde normstelling. Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het provinciale beleid in strijd is met deze wet omdat geen onderscheid wordt gemaakt tussen helihavens waarvoor kan worden volstaan met een luchthavenregeling en helihavens waarvoor een luchthavenbesluit is vereist. Hierbij betrekt de Afdeling dat uit deze wet weliswaar volgt dat de nadelige effecten van laatstgenoemde helihavens buiten het eigen terrein groter zijn, maar - anders dan [appellant] betoogt - hebben eerstgenoemde helihavens eveneens nadelige effecten buiten het eigen terrein. Het betoog dat sprake is van rechtsongelijkheid nu voor helihavens, een species van permanente luchtvaartterreinen, meer beperkingen gelden dan voor permanente luchtvaartterreinen volgt de Afdeling niet reeds omdat helihavens en overige permanente luchtvaartterreinen wat betreft de invloed op de omgeving van elkaar verschillen.
    
    3.4. Ingevolge artikel 20, eerste lid, onder a en b, van de Regeling veilig gebruik luchthavens is een luchthaven zodanig gelegen dat:
    
    a. het landen en opstijgen kan geschieden, zonder dat daarbij behoeft te worden gevlogen boven gebieden met aaneengesloten woonbebouwing of kunstwerken, met inbegrip van industrie- en havengebieden;
    
    b. in de onmiddellijke omgeving van de luchthaven voldoende geschikte gronden aanwezig zijn voor het uitvoeren van een nood- of voorzorgslanding.
    
    De Afdeling overweegt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het provinciale beleid leidt tot strijd met genoemde bepaling, tot strijd met internationale en/of nationale veiligheidsvoorschriften, tot ernstige inperkingen van de bouwmogelijkheden op regionale bedrijventerreinen en/of tot een nuloptie. Hierbij betrekt de Afdeling dat provinciale staten aannemelijk hebben gemaakt dat de vestiging van een helihaven aan de rand van een regionaal bedrijventerrein mogelijk is, zij het dat dit gelet op artikel 20 van de Regeling veilig gebruik luchthavens tot een inperking van de bouwmogelijkheden op de naastgelegen percelen kan leiden. In dit verband is van belang dat provinciale staten ter zitting als voorbeeld hebben gewezen op de helihaven op het regionale bedrijventerrein bij Duiven ten noorden van de A12, waarvoor de minister van Verkeer en Waterstaat een verklaring van veilig gebruik heeft afgegeven en waaraan derhalve dit artikel klaarblijkelijk niet in de weg stond. Weliswaar heeft [appellant] ter zitting betoogd dat er in de wijde omtrek van deze helihaven geen bebouwing ligt, maar dit standpunt berust op een onjuiste voorstelling van zaken nu ten noorden en oosten van dit perceel en ook aan de zuidzijde van de A12 gebouwen staan. Voorts betrekt de Afdeling bij dit oordeel dat in reactie op de door haar aan [appellant] gestelde vraag om concrete voorschriften en artikelen van de International Civil Aviation Organisation, de Wet luchtvaart, het Besluit burgerluchthavens en de Regeling burgerluchthavens te noemen waarmee het provinciale beleid volgens [appellant] in strijd zou zijn Aviation Support in opdracht van [appellant] het rapport van 29 oktober 2012 heeft opgesteld. Hierin staat het volgende: "Als antwoord (…) kan worden gesteld dat de strijdigheid ervan kan worden betwist, maar dat dit beleid (…) in relatie met het verbod zoals genoemd onder punt 6 wel degelijk in de praktijk leidt of kan leiden tot een nuloptie voor de aanleg van nieuwe (bedrijfsgebonden) helihavens." Onder punt 6 wordt slechts gewezen op artikel 20 van de Regeling veilig gebruik luchthavens. Reeds omdat uit het vorenstaande volgt dat, anders dan [appellant] betoogt, het provinciale beleid niet leidt tot een zogenoemde nuloptie bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het beleid in strijd is met het recht van een ieder om zich vrijelijk te verplaatsen.
    
    3.4.1. Gelet op het vorenstaande wordt in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond gevonden voor het oordeel dat het provinciale beleid onzorgvuldig tot stand is gekomen, niet is voorzien van een deugdelijke motivering dan wel niet in overeenstemming is met de uitgangspunten van de Wet RBML. Gelet hierop wordt in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond gevonden voor het oordeel dat het provinciale beleid niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen worden gelegd.
    
    3.5. Vast staat dat de helihaven van [appellant] aan de [locatie] in [plaats] niet ligt op een regionaal bedrijventerrein en derhalve in zoverre niet past binnen het provinciale beleid. Provinciale staten hebben zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het beleid. In dit kader is van belang dat [appellant] weliswaar heeft gewezen op dergelijke bijzondere omstandigheden - de verkoop van het product Helihandler, het terugverdienen van gedane investeringen, de afwezigheid van klachten, de trage behandeling van zijn aanvraag, het incidenteel gebruik van zijn helihaven door hulpdiensten en de afwezigheid van het risico van precedentwerking - maar reeds omdat het gemeentebestuur van Barneveld geen medewerking wil verlenen aan de vestiging van de bedrijfsgebonden helihaven wordt niet voldaan aan de ook voor het aannemen van bijzondere omstandigheden geldende voorwaarde dat de noodzaak voor de helihaven wordt ondersteund door de desbetreffende gemeente en deze gemeente actief medewerking verleent. In dit kader is van belang dat, anders dan [appellant] betoogt, de Wet RBML er naar het oordeel van de Afdeling niet aan in de weg staat dat provinciale staten belang hechten aan de medewerking van het gemeentebestuur.
    
    4. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2013
    
    559.