ECLI:NL:RVS:2018:2544, Raad van State, 01-08-2018, 201707315/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2015 heeft het college aan Uitvaartcentrum Dunweg B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een natuurpark en een natuurbegraafplaats in Geestmerloo nabij de Nauertogt te Koedijk, gemeente Alkmaar. Uitvaartcentrum Dunweg B.V. is voornemens grond te pachten van het Recreatieschap Geestmerambacht, dat eigenaar is van een gebied van 24 ha tussen het Dijk- en Waardpad en de Nauertogt in Koedijk. Het gebied is nu nog in gebruik als grasland, maar het is de bedoeling van het recreatieschap dit te ontwikkelen tot recreatief natuurpark en deel uit te laten maken van het natuurgebied Geestmerambacht. De omgevingsvergunning ziet op het realiseren van dit natuurpark, waarvan 11 ha als natuurbegraafplaats met een grafheuvel in gebruik zal worden genomen. [appellant sub 1] woont in de directe omgeving van het voorziene natuurpark.

201707315/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Alkmaar,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 juli 2017 in zaken nrs. 16/162 en 16/176 in het geding tussen onder meer:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2015 heeft het college aan Uitvaartcentrum Dunweg B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een natuurpark en een natuurbegraafplaats in Geestmerloo nabij de Nauertogt te Koedijk, gemeente Alkmaar.
    
    De rechtbank heeft op 24 november 2016 tussenuitspraak gedaan. Bij uitspraak van 28 juli 2017 heeft de rechtbank het door onder meer [appellant sub 1] tegen het besluit van 26 november 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht, evenals de tussenuitspraak.
    
    Tegen de uitspraak van 28 juli 2017 heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 1] en Uitvaartcentrum Dunweg B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. W.M. Janse, advocaat te Harderwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Smit, advocaat te Alkmaar, mr. B. Weding en J.M. Tjon Jaw Chong, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Uitvaartcentrum Dunweg B.V. is voornemens grond te pachten van het Recreatieschap Geestmerambacht, dat eigenaar is van een gebied van 24 ha tussen het Dijk- en Waardpad en de Nauertogt in Koedijk. Het gebied is nu nog in gebruik als grasland, maar het is de bedoeling van het recreatieschap dit te ontwikkelen tot recreatief natuurpark en deel uit te laten maken van het natuurgebied Geestmerambacht. De omgevingsvergunning ziet op het realiseren van dit natuurpark, waarvan 11 ha als natuurbegraafplaats met een grafheuvel in gebruik zal worden genomen. Tevens zullen er extra watergangen en plas- en drasgebieden worden aangelegd.
    
        [appellant sub 1] woont in de directe omgeving van het voorziene natuurpark.
    
    2.    Het gebruik van dit gebied als natuurbegraafplaats is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Uitbreiding Recreatiegebied Geestmerambacht". Om het gebruik toch mogelijk te maken heeft het college omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    Verklaring van geen bedenkingen
    
    3.     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn beroep ziet op zowel het besluit van het college van 26 november 2015 als op de door de raad gegeven verklaring van geen bedenkingen van 12 november 2015, en dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over dat laatste besluit.
    
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: […] in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
    
        Artikel 2.27, eerste lid, luidt: "In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft […]."
    
        Artikel 3.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), luidt: "Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."
    
        Artikel 1 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), luidt: "Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan geen beroep worden ingesteld. […] Wet algemene bepalingen omgevingsrecht: […] de artikelen 2.27, eerste lid, en 2.34, eerste lid, met uitzondering van beroep dat wordt ingesteld door het gezag dat bevoegd is ten aanzien van de beschikking waarop de verklaring, onderscheidenlijk de aanwijzing betrekking heeft […]."
    
    3.2.    De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, in samenhang met artikel 3.2, eerste lid, van het Bor, wordt een dergelijke omgevingsvergunning niet verleend wanneer de raad geen verklaring van geen bedenkingen geeft. Deze verklaring van geen bedenkingen is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, maar zij is uitgezonderd van beroep op grond van artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht het beroep van [appellant sub 1] tegen de omgevingsvergunning niet tevens aangemerkt als een zelfstandig tegen de verklaring van geen bedenkingen gericht beroep.
    
        Het betoog faalt.
    
    Financieel-economische uitvoerbaarheid
    
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit van 26 november 2015 geen enkel inzicht wordt gegeven in de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan. Volgens hem heeft de rechtbank het standpunt van het college dat het in redelijkheid heeft kunnen aannemen dat de financieel-economische uitvoerbaarheid van het project is gewaarborgd, te indringend getoetst. Volgens het college staat de uitvoerbaarheid van het project niet aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg.
    
    4.1.    Artikel 5.20 van het Bor luidt: "Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing."
    
        Artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), luidt: "Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd: […] de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan."
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:354), kan in het kader van een procedure tegen een omgevingsvergunning een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van het project, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. De rechtbank heeft dat, door indringend te beoordelen of het plan in financiële zin uitvoerbaar is, niet onderkend. Het betoog van het college dat de rechtbank te indringend heeft getoetst, slaagt derhalve.
    
        Ook het door het college aangevoerde dat de uitvoerbaarheid van het project niet aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg staat, slaagt.    In de van de omgevingsvergunning deel uitmakende ruimtelijke onderbouwing staat dat de aanleg van de natuurbegraafplaats een particulier initiatief is, dat er een planschadeverhaalovereenkomst is gesloten en dat de exploitatiekosten door Uitvaartcentrum Dunweg B.V. zijn verzekerd. In de toelichting op de verklaring van geen bedenkingen staat voorts dat de kosten voor ontwikkeling en beheer van de natuurbegraafplaats voor rekening van Uitvaartcentrum Dunweg B.V. komen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat deze kosten, geraamd op € 1,8 miljoen, volledig uit de eigen middelen van Uitvaartcentrum Dunweg B.V. zullen worden betaald, terwijl het recreatieschap een bijdrage van € 1,5 miljoen zal geven om de kosten voor uitsluitend het niet als natuurbegraafplaats te gebruiken gedeelte van het natuurpark te dekken. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan deze toelichting en merkt op dat het in eerste instantie aan vergunninghoudster is om te beoordelen of zij het project kan uitvoeren en of dit voor haar rendabel is. Niet is gebleken van omstandigheden aan de zijde van vergunninghoudster die het college op voorhand hadden moeten doen inzien dat het project niet uitvoerbaar is.
    
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond.
    
    6.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank bij de einduitspraak van 28 juli 2017 heeft miskend dat de omgevingsvergunning niet had mogen worden verleend wegens een gebrek aan inzicht in de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
    
    6.1.    Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen, behoeft dit betoog geen bespreking meer.     
    
    Staatssteun
    
    7.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de financiering van het natuurpark door het recreatieschap dient te worden beoordeeld als verboden staatssteun. Het recreatieschap had deze maatregel ter goedkeuring dienen voor te leggen aan de Europese Commissie, aldus [appellant sub 1]. Nu het recreatieschap dit heeft nagelaten, had de omgevingsvergunning volgens hem niet mogen worden verleend.
    
    7.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
    7.2.    De Afdeling overweegt dat [appellant sub 1] zich beroept op strijdigheid met artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU). Ingevolge die bepaling moet de Commissie op de hoogte worden gesteld van een voornemen tot invoering van een staatssteunmaatregel en mag deze maatregel niet worden uitgevoerd voordat de Commissie deze heeft goedgekeurd. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2892, volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie dat artikel 108, derde lid, van het VWEU strekt tot bescherming van de belangen van concurrenten en van justitiabelen die worden onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel en staat artikel 8:69a van de Awb er daarom aan in de weg dat anderen artikel 108, derde lid, van het VWEU ten grondslag leggen aan een betoog dat het project niet uitvoerbaar is.
    
        Vaststaat dat [appellant sub 1] niet is aan te merken als concurrent of als justitiabele die wordt onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van de door hem gestelde steunmaatregel. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg dat hij een beroep doet op artikel 108, derde lid, van het VWEU.
    
        Het betoog faalt.
    
    Grondwater
    
    8.    [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing in de zin van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo vanwege de invloed van de voorziene begraafplaats op het grondwater. Hij voert hiertoe aan dat het college geen inzage heeft gegeven in de invoergegevens van de verrichte watertoets en geen afschrift heeft overgelegd van het advies van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Hierdoor is niet inzichtelijk in hoeverre de grafheuvel en de aan te leggen ondiepe plassen de bestaande waterstanden zullen beïnvloeden en of in het gehele vergunde gebied aan de afstandseisen ten opzichte van de grondwaterstand uit de Wet en het Besluit op de lijkbezorging kan worden voldaan, aldus [appellant sub 1]. Zodoende kan ook niet worden vastgesteld of alle beoogde 5500 lijkgraven en 1650 urngraven in het plangebied kunnen worden gerealiseerd. Ook dient volgens hem rekening te worden gehouden met het risico dat lijkvocht en andere verontreinigende stoffen in het grondwater zullen stromen. Volgens [appellant sub 1] ontbreekt ten onrechte een modelberekening van de grondwaterstand in de toekomstige situatie. De rechtbank heeft zich volgens hem ten onrechte gebaseerd op het in te algemene bewoordingen gestelde rapport "Terug naar de natuur. Mogelijke effecten en juridische aspecten t.a.v. natuurbegraven, asverstrooien en urnbijzetting in natuurgebieden," opgesteld door Alterra, Wageningen UR 2009 (hierna: het Alterra-rapport). [appellant sub 1] stelt zich op het standpunt dat, aangezien de tekortkomingen van dit laatste advies evident waren, de rechtbank hem niet in redelijkheid kon tegenwerpen dat hij geen onderzoek van een derde, onafhankelijke deskundige heeft ingebracht. In hoger beroep heeft hij alsnog een deskundigenrapport van MOS Grondmechanica B.V. ingebracht, namelijk "Geohydrologische analyse natuurbegraafplaats te Alkmaar", gedateerd op 31 mei 2018 (hierna: het MOS-rapport). Uit het MOS-rapport volgt volgens [appellant sub 1] dat een deel van het vergunde gebied niet bruikbaar is als begraafplaats gezien het waterpeil van NAP -1,45 m ter plaatse.
    
    8.1.    Artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bro, luidt: "Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd: […] een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding […]."
    
    8.2.    In de van de omgevingsvergunning deel uitmakende ruimtelijke onderbouwing is in paragraaf 4.3 "Watertoets" onder meer uiteengezet met welke mogelijke gevolgen voor de waterhuishouding rekening is gehouden. In het kader van de watertoets heeft het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier een positief advies uitgebracht. Uit het advies volgt dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat de locatie niet geschikt is of te maken is voor natuurbegraven. Het college heeft ter zitting, onder verwijzing naar de reactie van het Hoogheemraadschap zoals weergegeven in de schriftelijke uiteenzetting van het college, toegelicht dat de aanleg van graven geen gevolgen heeft voor de grondwaterstand en dat wordt voldaan aan de eisen die het Besluit op de lijkbezorging stelt aan de diepte van graven, te weten minimaal 65 cm diep en 30 cm boven het niveau van de gemiddeld hoogste grondwaterstand. Voorts wordt volgens het college de grondwaterstroming niet gewijzigd doordat de direct aan het gebied aangrenzende waterlopen hetzelfde waterpeil hebben van NAP -2,70 m en dit bij de aanleg van het natuurpark niet wijzigt.
    
        In reactie op het door MOS overgelegde rapport heeft Uitvaartcentrum Dunweg B.V. een reactie van 6 juni 2018 overgelegd van L. van Dam van Limes Landschapsadvies, het bureau dat betrokken is geweest bij de aanvraag om omgevingsvergunning. Wat betreft het waterpeil is in de reactie opgemerkt dat voor het gebied ten tijde van belang weliswaar een peilbesluit gold van NAP -1,45 m, maar dat in overleg met het Hoogheemraadschap dit peilbesluit zal worden ingetrokken zodat wordt teruggevallen op het oude peil van NAP -2,70 m. Met een dergelijk waterpeil kan worden voldaan aan de afstandseisen uit de Wet en het Besluit op de lijkbezorging en kunnen de gevraagde 5500 graven gerealiseerd worden, aldus de reactie van 6 juni 2018.
    
        Ter zitting heeft het college gesteld dat het in het rapport van MOS geen aanleiding ziet om de omgevingsvergunning niet te verlenen en dat nooit uitvoering is gegeven aan het waterpeil van NAP -1,45 m omdat dat zag op nooit uitgevoerde plannen voor het natuurgebied.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging door lijken is geregeld in de Wet en het Besluit op de lijkbezorging en dat deze regelgeving ook van toepassing is op natuurbegraafplaatsen. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college zich mocht baseren op het rapport van Alterra uit 2009 waaruit volgt dat bij begraven in de natuur geen significante gevolgen op de kwaliteit van het grondwater wordt verwacht, mits wordt voldaan aan de regels uit de Wet en het Besluit op de lijkbezorging. Dat dit rapport in algemene bewoordingen is gesteld, zoals door [appellant sub 1] is gesteld, maakt niet dat het college dat niet bij zijn besluitvorming heeft mogen betrekken samen met het positieve advies van het Hoogheemraadschap. Het Hoogheemraadschap heeft de specifieke situatie ter plaatse beoordeeld en geoordeeld dat bij een grondwaterstand van NAP -2,70 m en een voldoende hoog maaiveldniveau aan de wettelijke eisen voor begraafplaatsen kan worden voldaan. Het gestelde in het MOS rapport maakt niet dat het college niet op het advies van het Hoogheemraadschap mocht afgaan. In het MOS-rapport wordt grotendeels uitgegaan van een streefpeil van NAP -1,45 m, terwijl Uitvaartcentrum Dunweg B.V. en het college uitgaan van NAP -2,70 m. Het college heeft voorts naar aanleiding van de door [appellant sub 1] in hoger beroep ingediende gronden nader overleg gehad met het Hoogheemraadschap. In de reactie van het Hoogheemraadschap op het gestelde door [appellant sub 1] dat aanvullend onderzoek naar de grondwaterstroming moet worden gedaan heeft het Hoogheemraadschap gesteld dat daartoe geen aanleiding bestaat omdat geen sprake is van een wijziging van het oppervlaktewaterpeil. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college een aanvullend onderzoek naar de grondwaterstand had moeten doen. Bij een grondwaterstand van NAP -2,70 m en een voldoende hoog maaiveldniveau is op voorhand niet onaannemelijk dat kan worden voldaan aan de eisen uit de Wet en het Besluit op de lijkbezorging en dat de 5500 lijkgraven in het plangebied kunnen worden gerealiseerd. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de omgevingsvergunning niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing doordat het college geen inzage heeft gegeven in de watertoets en het advies van het Hoogheemraadschap niet heeft overgelegd.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met het door hem voorgestelde alternatieve project een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt, met aanmerkelijk minder beperkingen en bezwaren. Om die reden heeft het college volgens [appellant sub 1] de omgevingsvergunning in redelijkheid niet kunnen verlenen.
    
    9.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan, wanneer een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van een alternatief slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van dat alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Nu het door [appellant sub 1] voorgestelde alternatief de aanleg van een natuurpark zonder een natuurbegraafplaats betreft, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat met dit alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning niet is voorzien van een motivering zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Volgens [appellant sub 1] dient de begraafplaats te worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, in het bijzonder een andere stedelijke voorziening zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van dat besluit, zodat het college de behoefte aan de natuurbegraafplaats had behoren toe te lichten en had behoren te motiveren waarom niet reeds door de bestaande begraafplaatsen in en rond Alkmaar in die behoefte wordt voorzien. Voor zover artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro tot doel heeft leegstand te voorkomen, zoals de rechtbank heeft overwogen, wijst [appellant sub 1] erop dat leegstand ook bij begraafplaatsen voorkomt.
    
    10.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    
        Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen […]."
    
    10.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1724), wordt onder "overige stedelijke voorzieningen" zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i van het Bro verstaan: accommodaties voor onderwijs, zorg, cultuur, bestuur en indoor sport en leisure. Een begraafplaats valt niet in die categorieën. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de voorziene natuurbegraafplaats niet kan worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
        Het betoog faalt.
    
    11.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    12.    Gelet op hetgeen onder 4 en 5 is overwogen, dienen de tussenuitspraak van 24 november 2016 en de einduitspraak van 28 juli 2017 te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 1] bij de rechtbank tegen het besluit van 26 november 2015 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar gegrond;
    
    III.    vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 november 2016 in zaken nrs. 16/162 en 16/176 en de einduitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 juli 2017 in zaken nrs. 16/162 en 16/176, voor zover de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond heeft verklaard;
    
    IV.    verklaart het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van Driel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018
    
    414-860.