ECLI:NL:RVS:2015:2294, Raad van State, 22-07-2015, 201406224/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2013, kenmerk Z-NB-MEL-2013-5221, nummer 80EDAFF7, heeft het college een vergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder], gevestigd te [plaats], voor het oprichten van een slachthuis (hierna: de Nbw-vergunning).

201406224/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen (hierna: Mob en Leefmilieu),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 november 2013, kenmerk Z-NB-MEL-2013-5221, nummer 80EDAFF7, heeft het college een vergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan [vergunninghouder], gevestigd te [plaats], voor het oprichten van een slachthuis (hierna: de Nbw-vergunning).
    
    Bij besluit van 13 juni 2014, kenmerk 80FCAA80, heeft het college het door Mob en Leefmilieu hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het bestreden besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit hebben Mob en Leefmilieu beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Mob en Leefmilieu en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2015, waar Mob en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door mr. Uittenbosch, bijgestaan door drs. P.C. Meeuwissen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door J.G. de Wit, bijgestaan door R. Stekelenburg, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    De Nbw-vergunning
    
    2. De Nbw-vergunning is verleend voor het oprichten van een slachthuis aan de [locatie], te [plaats]. Omdat gedurende de bedrijfsuren van het bedrijf varkens gestald worden in een wachtruimte, wordt op de locatie van het slachthuis ammoniak uitgestoten. Als gevolg hiervan vindt stikstofdepositie plaats op hiervoor gevoelige habitattypen in het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Uiterwaarden Lek". Hierdoor kan de kwaliteit van de natuurlijke habitats in dat gebied verslechteren.
    
    2.1. Teneinde te beoordelen of het slachthuis significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden Lek", heeft het college de hoeveelheid ammoniakemissie onderzocht van het aangevraagde slachthuis. Hierbij is het uitgegaan van een maximaal aantal aanwezige varkens van 2.500 in de wachtruimte. Voor de emissie is gekeken naar de emissiefactor van het stalsysteem dat het slachthuis op grond van de vergunning mag gebruiken, te weten het stalsysteem vermeld in de Regeling Ammoniak en Veehouderij (hierna: RAV) onder code: D 3.2.5.1. In de RAV is aan dit stalsysteem een emissiefactor van 1,1 kg ammoniak per varken per jaar toegekend. Het college heeft op deze factor correcties toegepast. Ten eerste vanwege de omstandigheid dat de wachtruimte, anders dan een stal in een varkenshouderij, niet 24 uur per dag is bezet met dieren: gerekend is met een gemiddelde bezetting van 37,5% ten opzichte van een reguliere stal. Verder is er rekening mee gehouden dat 90% van de dieren die ten behoeve van de slacht worden aangevoerd, min of meer nuchter zijn, hetgeen minder ontlasting en dus ammoniakemissie tot gevolg heeft. Ook is in aanmerking genomen dat een deel van de ammoniak wordt gebonden doordat de dieren - om ze rustig te houden - in de wachtruimte met waternevel worden besproeid. Gelet hierop heeft het college de voor het stalsysteem met de code B 3.2.5.1. geldende emissiefactor gecorrigeerd met een factor 0,1, resulterend in een emissie van 0,11 kg ammoniak per varken per jaar. Voor 2.500 varkens betreft de emissie waarmee in het besluit rekening is gehouden 275 kg ammoniak per jaar.
    
    Uit een berekening met het model Aagrostacks is geconcludeerd dat als gevolg van voormelde totale ammoniakemissie de maximale toename van stikstofdepositie op de grens van het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden Lek" dat het meest nabij het slachthuis is gelegen, 0,05 mol stikstof per hectare per jaar (hierna: mol N/ha/jr) zal zijn, zodat de maximale depositie in het gebied onder de 0,051 mol/ha/jr zal blijven. Op grond hiervan heeft het college geconcludeerd dat het slachthuis geen significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden Lek", ook niet in cumulatie beschouwd met andere plannen of projecten. Een passende beoordeling is dan ook niet gemaakt.
    
    Het beroep
    
    3. Mob en Leefmilieu betogen dat bij de verlening van de vergunning ten onrechte is uitgegaan van een jaarlijkse emissie van 0,11 kg ammoniak per varken, resulterend in een totale jaarlijkse emissie van 275 kg ammoniak. De berekende depositie op het gebied als gevolg van het project zal dan ook hoger uitvallen dan de 0,05 mol N/ha/jr waar bij de beoordeling ten behoeve van het besluit vanuit is gegaan, aldus Mob en Leefmilieu.
    
    Hiertoe voeren zij aan dat ten onrechte is gekeken naar het stalsysteem met de code D 3.2.5.1.. Niet alleen omdat dit een Groen Label systeem is en niet wordt voldaan aan de daarvoor geldende eisen, maar ook omdat niet vast staat dat een varken niet steeds de beschikking heeft over niet meer oppervlakte dan het maximum van 0,8 m2 per varken dat hoort bij een stal met voormelde code en dus van een hogere emissiefactor moet worden uitgegaan. Voor zover in de vergunning een aantal van 2.500 varkens is genoemd, stemt dit volgens hen bovendien niet overeen met de aangevraagde hoeveelheid varkens, zodat het college de vergunning gedeeltelijk had moeten weigeren.
    
    De correctiefactoren in verband met het nuchter zijn van de aangevoerde varkens en het gebruik van waternevel in de wachtruimte achten Mob en Leefmilieu onvoldoende onderbouwd en geborgd.
    
    4. Bij de beoordeling van de gevolgen van het onderhavige project voor het betrokken Natura 2000 gebied, waarbij geen normen bestaan voor de vaststelling van de emissie van ammoniak, is het aanvaardbaar om een vergelijking te maken met een stalsysteem dat gebruikt wordt in de veehouderij en waarvoor in de RAV emissienormen zijn opgenomen. Hierbij kunnen factoren in aanmerking worden genomen waardoor in dit geval de feitelijke emissie verschilt van een reguliere veehouderij. Deze factoren en de gevolgen hiervan dienen door het college inzichtelijk te worden gemaakt en te worden onderbouwd.
    
    5. De Afdeling stelt vast dat een vergunning is aangevraagd voor een slachthuis met een wachtruimte voor maximaal 2.500 varkens en waarin de huisvesting zal plaatsvinden in een stalsysteem dat in de RAV is aangeduid met de code: D 3.2.5.1. Het aantal vergunde varkens stemt overeen met het aantal varkens dat is aangevraagd. Nu het gaat om de bepaling van de feitelijke emissie van ammoniak waarbij het stalsysteem D 3.2.5.1. als uitgangspunt wordt genomen, ziet de Afdeling, anders dan Mob en Leefmilieu, niet dat de wachtruimte na uitvoering aan de administratieve vereisten voor dat stalsysteem zou moeten voldoen. Wat betreft de feitelijke uitvoering van de wachtruimte stelt de Afdeling vast dat vergunninghouder weliswaar heeft gesteld, maar in de vergunning niet is verzekerd, dat voor een varken maximaal 0,8 m2 beschikbaar is, in welk geval van een hogere emissiefactor moet worden uitgegaan. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling evenmin aannemelijk gemaakt dat de emissiefactor behorend bij het stalsysteem met code D 3.2.5.1. zonder meer vergelijkbaar is met de omvang van de emissie veroorzaakt door de varkens die in het slachthuis worden gestald. Deze factor is immers de resultante van de emissie behorend bij een verblijf van jonge varkens die opgroeien tot slachtrijpe varkens, terwijl de varkens in de wachtruimte uitsluitend slachtrijpe varkens zijn. Het ter zitting ingenomen standpunt van het college dat het verschil tussen jongere en volgroeide varkens niet relevant is, omdat een volgroeid varken meer ruimte inneemt dan een jong varken, waardoor de biomassa per oppervlakte gelijk blijft, doet hier niet aan af, reeds omdat de emissienormen die het college als uitgangspunt heeft genomen normen per dierplaats zijn en niet per biomassa. Derhalve heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk gemaakt dat als uitgangspunt van de berekening van de emissie van het slachthuis 1,1 kg ammoniak per varken per jaar kon worden genomen.
    
    6. Over de correctiefactoren die het college heeft toegepast op het uitgangspunt dat voor de ammoniakemissie is gebruikt, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft rekening gehouden met een bedrijfsvoering waarbij 90% van de varkens nuchter in de wachtruimte worden gehouden en waarin het besproeien van de dieren in deze ruimte met waternevel leidt tot binding van ammoniak. Het college is hierbij afgegaan op een verklaring van de aanvrager over het nuchter aanleveren van varkens. Het college heeft echter naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat deze wijze van bedrijfsvoering is geborgd. Dat borging van de wijze van bedrijfsvoering kan plaatsvinden in een voor het slachthuis vereiste omgevingsvergunning maakt dit niet anders, nu hiermee niet de voor een Nbw-vergunning vereiste zekerheid is verkregen dat de bedrijfsactiviteiten niet de omvang zullen overschrijden waarmee rekening is gehouden bij de beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden Lek".
    
    7. Wat betreft het ammoniakreducerend effect van het besproeien van de varkens met waternevel, heeft het college gesteld dat algemeen bekend is dat ammoniak zeer goed in water oplost, dat luchtwassers die gebruikelijk zijn in de intensieve veehouderij op dit principe berusten en dat uit het project "loopvloeren besproeien met water" uit de zogeheten Proeftuin Natura 2000 Overijssel volgt dat het sproeien van water op de loopvloeren van veehouderijen leidt tot een reductie van 10% ammoniakemissie. Met verwijzing naar deze algemene stellingen heeft het college naar het oordeel van de Afdeling het concrete effect van het besproeien van varkens met waternevel voor de emissie van ammoniak niet inzichtelijk is gemaakt. Eenzelfde concreet inzicht ontbreekt eveneens ten aanzien van de stelling dat 90% van de varkens nuchter wordt aangevoerd een reductie van 75% van de ammoniakuitstoot kan worden bereikt. Op grond van de verwijzing naar het document: "Verticale samenwerking varkensvleesketen" van mei 2003, naar gegevens uit de Proeftuin Natura 2000 Overijssel over afname van ammoniakemissie door een reductie van eiwit en de gegeven uiteenzetting over de werking van het maag-darmkanaal van een varken, is slechts aannemelijk dat indien 90% van de varkens nuchter wordt aangevoerd een zekere reductie van ammoniakemissie zal worden bereikt, maar niet - ook niet in relatie tot een reductie van eiwit in het voer - hoe groot die reductie is.
    
    8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat de maximale emissie van het vergunde project niet meer dan 275 kg ammoniak per jaar is en derhalve niet afdoende onderbouwd dat de depositie van stikstof op de grens van het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden Lek" die het meest nabij het slachthuis is gelegen maximaal 0,05 mol N/ha/jr zal zijn. Het bestreden besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 13 juni 2014 dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de beroepsgronden omtrent de vraag of met een maximale stikstofdepositie van 0,05 mol N/ha/jr op de betrokken locatie uitgesloten is dat significante gevolgen zullen optreden, mede gelet op de cumulatie met andere plannen of projecten geen bespreking meer.
    
    9. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof in werking getreden. Het college dient mede gelet op het overgangsrecht dat in de Nbw 1998 en de Regeling pas is opgenomen te bezien of en in hoeverre de Nbw 1998 zoals die vanaf 1 juli 2015 luidt van toepassing is op het nieuw te nemen besluit. De Afdeling ziet hierin aanleiding de termijn voor het nieuw te nemen besluit op zes maanden te bepalen.
    
    10. Het college dient ten aanzien van Mob en Leefmilieu op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 13 juni 2014, kenmerk 80FCAA80;
    
    III. schorst het besluit van 15 november 2013, kenmerk Z-NB-MEL-2013-5221, nummer 80EDAFF7;
    
    IV. bepaalt dat de onder III genoemde voorlopige voorziening zes weken na inwerkingtreding van de door het college nieuw te nemen beslissing op bezwaar vervalt;
    
    V. bepaalt dat de beslistermijn voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar zes maanden bedraagt, aanvangend op de dag van verzending van deze uitspraak;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de vereniging Leefmilieu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2015
    
    723.