ECLI:NL:RVS:2016:1311, Raad van State, 18-05-2016, 201502446/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 januari 2013 heeft het college [appellant sub 2] een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en het milieuneutraal veranderen van de onderneming, ten behoeve van de bouw van een nertsenstal (hierna: het bouwplan) op het perceel [locatie 1] te Putten (hierna: het perceel) verleend.

201502446/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Putten,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], wonend te Putten (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 februari 2015 in zaak nr. 13/6271 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Putten.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 januari 2013 heeft het college [appellant sub 2] een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en het milieuneutraal veranderen van de onderneming, ten behoeve van de bouw van een nertsenstal (hierna: het bouwplan) op het perceel [locatie 1] te Putten (hierna: het perceel) verleend.
    
    Bij besluit van 20 augustus 2013 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 7 januari 2013, onder wijziging van de motivering, gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 12 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 augustus 2013 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 15 juli 2015, met kenmerk 402915, heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] voor zover dit betrekking heeft op de overschrijding van de maximaal toegestane oppervlakte aan bedrijfsgebouwen gegrond verklaard, het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 7 januari 2013 herroepen. Het heeft tevens een ontwerpbesluit gedateerd 15 juli 2015, met kenmerk 409946, tot weigering van de aanvraag ter inzage gelegd.
    
    Bij brieven van 7 september 2015 en 21 september 2015 hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] daarop een schriftelijke reactie gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2015, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, [appellant sub 2], bijgestaan door ing. B.H. Wopereis, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Bounaanaa en ing. P. Hennekeij, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] exploiteren beiden nertsenhouderijen op de aangrenzende percelen [locatie 1] en [locatie 2] te Putten.
    
    Het bouwplan voorziet volgens de aanvraag in de nieuwbouw van een nertsenstal op het perceel van [appellant sub 2], ter vervanging van een bestaande.
    
    2. Ingevolge het ten tijde van belang voor het perceel geldende bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied" met de aanduidingen "middelgroot agrarisch bedrijf (AM)" en "intensieve veehouderij (i)".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, zijn de als zodanig op de plankaart aangegeven gronden bestemd voor uitoefening van het agrarisch bedrijf, met dien verstande dat:
    
    - buiten de op de plankaart als ‘landbouwontwikkelingsgebied’ aangegeven gronden intensieve veehouderij uitsluitend is toegestaan waar dat op de plankaart als zodanig is aangeduid;
    
    - binnen elk agrarisch bouwvlak uitsluitend één agrarisch bedrijfscomplex is toegestaan.
    
    Ingevolge het tweede lid, onder a, voor zover thans van belang, is ten behoeve van agrarische bedrijven uitsluitend bebouwing toegestaan voor zover noodzakelijk voor de uitoefening van op de plankaart met ‘groot agrarisch bedrijf’ en ‘middelgroot agrarisch bedrijf’ aangegeven bestaande bedrijven. De gebouwen dienen per bedrijf te worden gegroepeerd binnen een aaneengesloten bouwvlak, dan wel door een koppelingsteken met elkaar verbonden bouwvlakken en mogen de bouwgrens of de met bebouwingsrichting aangegeven lijn niet overschrijden, met dien verstande dat:
    
    - de oppervlakte van het bouwvlak voor de met ‘middelgroot agrarisch bedrijf’ aangeduide bedrijven niet meer mag bedragen dan 0,75 ha, waarbij geen van de zijden van het agrarisch bouwvlak langer mag zijn dan 100 m.
    
    De oppervlakte aan bedrijfsgebouwen mag voor de met ‘middelgroot agrarisch bedrijf’ aangeduide bedrijven niet meer bedragen dan 2500 m².
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    
    - de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
    
    - het straat- en/of bebouwingsbeeld;
    
    - de verkeersveiligheid;
    
    - de woonsituatie,
    
    vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 2, onder a tot en met d, voor:
    
    - een grotere diepte van het bouwvlak voor de met ‘middelgroot agrarisch bedrijf’ aangeduide bedrijven tot maximaal 150 m, indien de bestaande breedte van het betrokken bouwvlak zodanig klein is dat de ingevolge lid 2 toegestane oppervlakte van het bouwperceel niet realiseerbaar is, mits de maximaal toegestane oppervlakte aan gebouwen niet wordt vergroot;
    
    - het overschrijden van de bouwgrens of de met bebouwingsrichting aangegeven lijn met ten hoogste 25 m.
    
    3. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat daardoor het op de plankaart voor het perceel weergegeven bouwvlak met 13 m wordt overschreden.
    
    Het college heeft om het bouwplan mogelijk te maken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 3, derde lid, van de bestemmingsplanvoorschriften, toestemming voor afwijking van het bestemmingsplan verleend.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    4. [appellant sub 1] heeft zijn betoog dat de rechtbank heeft miskend dat zij, nu zij zijn beroep alleen ten aanzien van de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ gegrond heeft verklaard niet het gehele besluit heeft mogen vernietigen, ter zitting ingetrokken.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning voor het milieuneutraal wijzigen van de onderneming als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo, kon worden verleend. Volgens hem kan niet worden geoordeeld dat de wijziging waarin het bouwplan voorziet milieuneutraal is, nu volgens hem het bij de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer van 28 februari 2011 vergunde emissiepunt niet vaststaat. Dit is volgens [appellant sub 1] gebleken uit metingen die hij heeft laten uitvoeren. De rechtbank heeft verder volgens hem ten onrechte overwogen dat de hoogte van het emissiepunt niet relevant is voor het al dan niet milieuneutraal zijn van de wijziging. Daarmee heeft zij miskend dat thans het emissiepunt gewijzigd en hoger wordt uitgevoerd, hetgeen anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd volgens [appellant sub 1] wel relevant is en de conclusie dat sprake is van milieuneutraal wijzigen niet toelaat.
    
    5.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    [appellant sub 2] heeft ter zitting in hoger beroep aangevoerd dat het relativiteitsvereiste als neergelegd in artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat op deze grond het besluit zou worden vernietigd. Volgens [appellant sub 2] wordt ten opzichte van de woning van [appellant sub 1], niet zijnde een burgerwoning, aan de vereiste afstand van het emissiepunt voldaan. Met zijn hoger beroep komt [appellant sub 1] volgens [appellant sub 2] uitsluitend op voor belangen die niet de zijne zijn, zodat deze grond niet tot vernietiging van het besluit kan leiden.
    
    Dit betoog volgt de Afdeling niet. [appellant sub 1] beroept zich bij dit betoog op artikel 3.10, derde lid, van de Wabo, welke bepaling ziet op het al dan niet milieuneutraal zijn van de wijziging van de onderneming van [appellant sub 2]. Die vaststelling raakt de belangen van [appellant sub 1], die eigenaar is van en ondernemer is op het perceel [locatie 2], dat direct grenst aan het perceel en de onderneming van [appellant sub 2], [locatie 1]. Er kan daarom niet worden staande gehouden dat artikel 3.10, derde lid, van de Wabo, niet strekt ter bescherming van de belangen van [appellant sub 1].
    
    5.2. De stelling van [appellant sub 1] dat de rechtbank heeft miskend dat het bij de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer van 28 februari 2011 vergunde emissiepunt niet vaststaat, volgt de Afdeling niet. Het besluit van 28 februari 2011 en de bijbehorende vervangende plattegrondtekening van 22 november 2010 die daarvan deel uitmaakt, geven het emissiepunt duidelijk weer. Daarmee staan de locatie, de hoogte en de uitvoering van het enige vergunde emissiepunt bij de vergunning van 28 februari 2011 vast.
    
    Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de nieuwe omgevingsvergunning erin voorziet dat het emissiepunt gewijzigd wordt uitgevoerd ten opzichte van de vergunning van 28 februari 2011, namelijk thans met een kap, volgt de Afdeling evenmin, nu uit de bij het besluit op bezwaar van 20 augustus 2013 behorende tekening van 27 mei 2013 niet blijkt dat het emissiepunt thans met een kap wordt uitgevoerd. Er bestaat dan ook geen aanleiding om een wijziging in de geurbelasting dientengevolge aan te nemen.
    
    Uit de bij de besluiten behorende relevante tekeningen blijkt wel dat het emissiepunt volgens de nieuwe omgevingsvergunning hoger wordt uitgevoerd dan eerder vergund. Dit is tussen partijen niet in geschil. Het college heeft daarnaast ter zitting in hoger beroep naar voren gebracht dat ook de precieze locatie van het emissiepunt bij de recente vergunning enigszins is gewijzigd ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Gelet op vorengenoemde omstandigheden, te weten de verhoging van het emissiepunt en de door het college gestelde enigszins gewijzigde locatie daarvan, is de Afdeling van oordeel dat het college in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 januari 2013 onvoldoende heeft gemotiveerd dat de wijziging geen nadelige milieugevolgen heeft. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    6. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank het besluit van 20 augustus 2013 ten onrechte heeft vernietigd. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft mogen verlenen, omdat het op dat moment geldende bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied" ruimte liet voor uitbreiding van middelgrote agrarische bedrijven van nertsenhouders tot 5000 m² aan bebouwing. Ter onderbouwing van dit betoog verwijst hij naar een aan hem gerichte brief van de raad van de gemeente Putten van 23 maart 2006 die zich onder de gedingstukken bevindt, alsmede naar bijlage 1 bij het op 3 juli 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied", waarin, naar hij stelt, dezelfde uitbreidingsmogelijkheid is opgenomen.
    
    6.1. De rechtbank heeft het besluit van 20 augustus 2013 vernietigd, omdat zij heeft geoordeeld dat niet aan de toepassingsvoorwaarde voor de mogelijkheid van vrijstelling in artikel 3, derde lid, van de planvoorschriften is voldaan, dat de maximaal toegestane oppervlakte aan bedrijfsgebouwen van 2500 m² niet wordt vergroot. Teneinde dit te beoordelen heeft zij na de behandeling van het beroep ter zitting het onderzoek heropend en het college vragen gesteld met betrekking tot de oppervlakte aan bedrijfsgebouwen op het perceel. De rechtbank heeft naar aanleiding van de beantwoording van die vragen geconcludeerd dat de oppervlakte aan bedrijfsgebouwen na realisering van het bouwplan 2506,40 m² bedraagt, hetgeen de maximaal toegestane oppervlakte van 2500 m² overschrijdt. [appellant sub 2] bestrijdt deze berekening niet.
    
    De rechtbank heeft aldus terecht overwogen dat niet is voldaan aan de eerder genoemde toepassingsvoorwaarde in artikel 3, derde lid, van de planvoorschriften. Dat, zoals [appellant sub 2] stelt, volgens het geldende bestemmingsplan de maximaal toegestane oppervlakte aan bedrijfsgebouwen voor middelgrote agrarische bedrijven geen 2500 m², maar 5000 m² bedraagt, dan wel het bestemmingsplan daartoe een vrijstellingsmogelijkheid biedt, berust op een onjuiste lezing van de bestemmingsplanvoorschriften. Dat [appellant sub 2] een brief van de gemeenteraad van 23 maart 2006 met deze strekking heeft ontvangen, maakt dit niet anders, nu de in die brief vermelde regeling kennelijk niet in het bestemmingsplan is neergelegd en het bestemmingsplan bepalend is voor de vraag wat ter plaatse is toegestaan.
    
    De omstandigheid dat het op 3 juli 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied" wel een maximaal toegestane oppervlakte aan bedrijfsgebouwen van 5000 m² voor het perceel toelaat, baat [appellant sub 2] evenmin, omdat dat bestemmingsplan ten tijde van het besluit van 20 augustus 2013 nog niet in werking was getreden en de aanvraag daaraan derhalve niet kon worden getoetst.
    
    Het aangevoerde vormt dan ook geen grond voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank onjuist is.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat het college ten onrechte weigert gevolg te geven aan de aangevallen uitspraak, omdat het weigert een nieuw besluit te nemen zoals de rechtbank heeft opgedragen, is dit betoog niet tegen de aangevallen uitspraak gericht. Dit kan reeds daarom niet tot vernietiging van die uitspraak leiden.
    
    8. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is eveneens ongegrond, maar leidt wel tot een verbetering van de gronden waarop de aangevallen uitspraak rust. Nu de beslissing van de rechtbank juist is, dient de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    Het besluit van 15 juli 2015, met kenmerk 402915.
    
    9. Bij besluit van 15 juli 2015 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    10. Het college heeft bij dit besluit het bezwaar, voor zover betrekking hebbend op de overschrijding van de maximaal toegestane oppervlakte aan bedrijfsgebouwen, gegrond verklaard, het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het primaire besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 7 januari 2013 herroepen.
    
    Het college heeft verder een ontwerpbesluit, gedateerd op 15 juli 2015, met kenmerk 409946, tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning ter inzage gelegd.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    11. [appellant sub 1] betoogt dat het college de aanvraag van [appellant sub 2] bij het besluit op bezwaar van 15 juli 2015 direct had moeten weigeren, en niet had mogen volstaan met herroeping van het besluit van 7 januari 2013 en het gelijktijdig ter inzage leggen van een ontwerpbesluit. Volgens hem heeft het college bij het nemen van het nieuwe besluit ten onrechte de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (hierna: u.o.v.) als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb toegepast. Artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verplicht daar alleen toe voor zover het college voornemens is de omgevingsvergunning te verlenen, aldus [appellant sub 1].
    
    11.1. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, heeft het college bij het besluit van 15 juli 2015, kenmerk 402915, kunnen volstaan met gegrondverklaring van het bezwaar van [appellant sub 1] en herroeping van het besluit van 7 januari 2013.
    
    Het college kon vervolgens met de terinzagelegging van het ontwerpbesluit de u.o.v. starten, zoals het heeft gedaan. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de u.o.v. ten onrechte van toepassing heeft geacht, nu het blijkens het ontwerpbesluit voornemens was de omgevingsvergunning te weigeren. Daartoe wordt overwogen dat de aanvraag om omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied 2014" en de vergunning blijkens het ontwerpbesluit slechts zou kunnen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. Daarmee is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo, dat de u.o.v. voor deze gevallen van toepassing verklaart. Dat het college ten tijde van het nemen van het ontwerpbesluit voornemens was de vergunning te weigeren, maakt dit niet anders.
    
    Uit de Memorie van Toelichting bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Tweede Kamer 2003-2004, 29 421 nr. 3, blz. 12) volgt, dat indien bij een wettelijke bepaling de u.o.v. op de voorbereiding van een besluit van toepassing wordt verklaard, deze vantoepassingverklaring ook de gevallen omvat die uiteindelijk leiden tot afwijzing van een aanvraag, dus weigering van de vergunning. Volgens de Memorie van Toelichting is het daarom niet noodzakelijk om uitdrukkelijk te bepalen dat de u.o.v. ook van toepassing is op het negatieve besluit. Weliswaar kan volgens de Memorie van Toelichting de u.o.v. alleen op een positief besluit van toepassing worden verklaard en derhalve uitdrukkelijk niet op een negatief besluit, maar dan moet dit met zoveel woorden uit de tekst van de desbetreffende bepaling volgen. Deze situatie doet zich naar het oordeel van de Afdeling niet voor in artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo, ook al wordt daarin de zinsnede "en slechts vergunning kan worden verleend (…)", gebruikt. De omstandigheid dat het college voornemens is te weigeren, doet er namelijk niet aan af dat onder de in artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo genoemde omstandigheden, de vergunning slechts kan worden verleend met toepassing van de u.o.v..
    
    Het voorgaande betekent dat het besluit op bezwaar, nu tevens een afzonderlijk ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, volledig is als bedoeld in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb en het college, anders dan het blijkens het besluit op bezwaar van 15 juli 2015 meent, geen nader inhoudelijk besluit op dit bezwaar behoeft te nemen. Het in een afzonderlijke procedure nieuw te nemen, met de u.o.v. tot stand te komen besluit, waartegen beroep bij de rechtbank openstaat, voorziet daarin.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    12. De in de schriftelijke reactie van [appellant sub 2] tegen het besluit van 15 juli 2015 weergegeven gronden zijn inhoudelijk gericht tegen het ter inzage gelegde ontwerpbesluit. Deze gronden dient [appellant sub 2] dan ook als zienswijzen tegen het ontwerpbesluit in te dienen. Voor zover [appellant sub 2] niettemin beoogt hiermee ook tegen het besluit van 15 juli 2015, met kenmerk 402915, op te komen, slaagt zijn beroep niet. Zoals volgt uit de beoordeling van de hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hiervoor, heeft het college bij dit besluit terecht het primaire besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 7 januari 2013 herroepen.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 15 juli 2015, met kenmerk 402915, zijn ongegrond.
    
    14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 15 juli 2015, met kenmerk 402915, ongegrond;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Putten tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Putten aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro), voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Bolleboom
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2016
    
    641.