ECLI:NL:RVS:2015:2766, Raad van State, 02-09-2015, 201407177/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juni 2013 heeft het college, naar aanleiding van een door [partij A] ingediend handhavingsverzoek en voor zover thans van belang, Paardenpension Zee & Duin onder oplegging van een dwangsom van € 100,00 per paard per keer gelast om het voor onbepaalde tijd stallen van paarden op het perceel [locatie] te ’s-Gravenzande te staken en gestaakt te houden en de bedrijfsvoering te beperken tot het tijdelijk stallen van paarden van recreanten. Bij dit besluit heeft het college bepaald dat het besluit mede geldt jegens de rechtsopvolgers van degene aan wie het is gericht alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger.

201407177/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], handelend onder de naam Paardenpension Zee & Duin, beiden wonend te 's-Gravenzande, gemeente Westland,
    appellanten (hierna: Paardenpension Zee & Duin),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 juli 2014 in zaak nr. 14/765 in het geding tussen:
    
    Paardenpension Zee & Duin
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 juni 2013 heeft het college, naar aanleiding van een door [partij A] ingediend handhavingsverzoek en voor zover thans van belang, Paardenpension Zee & Duin onder oplegging van een dwangsom van € 100,00 per paard per keer gelast om het voor onbepaalde tijd stallen van paarden op het perceel [locatie] te ’s-Gravenzande (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden en de bedrijfsvoering te beperken tot het tijdelijk stallen van paarden van recreanten. Bij dit besluit heeft het college bepaald dat het besluit mede geldt jegens de rechtsopvolgers van degene aan wie het is gericht alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger.
    
    Bij besluit van 3 september 2013 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 2.000,00.
    
    Bij besluit van 18 december 2013 heeft het college de door Paardenpension Zee & Duin tegen de besluiten van 13 juni 2013 en 3 september 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 juli 2014 heeft de rechtbank het door Paardenpension Zee & Duin daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Paardenpension Zee & Duin hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [partij A] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [partij B] Beheer B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 8 april 2015 heeft het college het besluit van 18 december 2013 gewijzigd.
    
    Bij besluit van 10 april 2015 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 1.000,00.
    
    [partij B] Beheer B.V. heeft daartegen gronden ingediend.
    
    Paardenpension Zee & Duin en [partij A] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gelijktijdig met het hoger beroep in zaak nr. 201406540/1/A1, behandeld op 20 mei 2015, waar Paardenpension Zee & Duin, vertegenwoordigd door [appellant A] en [appellant B] en bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Delft, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van ’t Veer, S. Westerduin, beiden werkzaam bij de gemeente, en T.J.E. Lodders LLB, werkzaam bij de Omgevingsdienst Haaglanden, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting [partij A], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. M.J. Smaling, en [partij B] Beheer B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.B. Blomberg, advocaat te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kust" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Recreatie" met de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - recreatieterrein 5 (sr-5)".
    
    Ingevolge artikel 9.1.1. van de planregels zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor het bedrijfsmatig aanbieden van recreatievoorzieningen door een recreatiebedrijf.
    
    Ingevolge artikel 9.1.2, onder e, is op de gronden met functieaanduiding (sr-5) uitsluitend verblijfsrecreatie toegestaan die is toegespitst en is beperkt tot het tijdelijk verblijf van paarden in het bedrijfsgebouw of in de paardenboxen, en het tijdelijk verblijf van recreanten in het bedrijfsgebouw; daarnaast zijn toegestaan de plaatsing van maximaal zes stacaravans en de plaatsing van één bedrijfswoning.
    
    Ingevolge het voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Vlugtenburg" rustte op het perceel de bestemmingen "Recreatie", "Woondoeleinden", "Erf", "Opslagruimte" en "Groenvoorzieningen".
    
    2. Paardenpension Zee & Duin betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college bevoegd was handhavend op te treden wegens handelen in strijd met het bestemmingsplan, heeft miskend dat het woord "tijdelijk" in artikel 9.1.2, onder e, van de planregels onverbindend dient te worden verklaard dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Daartoe voert hij aan dat de toevoeging van het woord "tijdelijk" in dat artikel niet voor een ieder bekend kon zijn, omdat dit woord niet is opgenomen in de staat van wijzigingen waarnaar in de bekendmaking van het bestemmingsplan is verwezen. Voorts voert hij aan dat artikel 9.1.2, onder e, van de planregels in strijd is met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), omdat een onderscheid tussen tijdelijk en permanent stallen van paarden ruimtelijk niet relevant is.
    
    2.1. Een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat is neergelegd in het bestemmingsplan, kan slechts buiten toepassing worden verklaard, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
    
    Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 9.1.2, onder e, van de planregels buiten toepassing moet worden gelaten. Niet valt in te zien dat de planregel evident in strijd is met enige wettelijke bepaling die ten tijde van de totstandkoming van het bestemmingsplan van toepassing was. Dat de toevoeging van het woord "tijdelijk", als gesteld, niet in de staat van wijzigingen is opgenomen, maakt niet dat de planregel buiten toepassing moet blijven. Vaststaat dat het bestemmingsplan met de toevoeging van het woord "tijdelijk" is vastgesteld. Anders dan Paardenpension Zee & Duin betoogt, was het voor derden wel mogelijk om van deze toevoeging op de hoogte te zijn, nu de toevoeging wel in de planregels is opgenomen en de planregels op de juiste wijze bekend zijn gemaakt. Anders dan Paardenpension Zee & Duin stelt, is niet gebleken dat voormeld artikel in strijd is met artikel 3.1 van de Wro. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het onderscheid tussen tijdelijk en permanent stallen van paarden, gelet op het aantal verkeersbewegingen dat deze gebruiken met zich brengt, ruimtelijk relevant is.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Paardenpension Zee & Duin betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel voor het voor onbepaalde tijd stallen van paarden, niet heeft onderkend dat het college bij besluiten van 28 oktober 2009 en 29 oktober 2010 vergunning heeft verleend voor het gebruik waartegen het college thans handhavend optreedt. Weliswaar is op de bij het besluit van 28 oktober 2009 behorende aanvraag niet expliciet vermeld dat het pension ook wordt opgericht ten behoeve van het voor onbepaalde tijd stallen van paarden, maar dat was ook niet nodig, omdat dat gebruik onder het begrip paardenpension kan worden gebracht, aldus Paardenpension Zee & Duin. In dit verband merkt hij op dat het college, gelet op het principeverzoek van juni 2008 en het feit dat de aan het besluit van 28 oktober 2009 ten grondslag liggende aanvraag ziet op dertig paardenboxen en slechts vier appartementen en zes stacaravans, had kunnen weten dat het ook zou gaan om het stallen van paarden voor onbepaalde tijd.
    
    3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bij besluiten van 28 oktober 2009 en 29 oktober 2010 verleende vergunningen niet zien op het gebruik waartegen bij besluit van 13 juni 2013 handhavend wordt opgetreden. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat in het besluit van 28 oktober 2009, waarbij ontheffing en bouwvergunning is verleend voor het oprichten van een paardenpension met bed en breakfast op het perceel, niet is opgenomen dat op het perceel paarden voor onbepaalde tijd mogen worden gestald. Voorts heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat zowel in het besluit van 28 oktober 2009 als in de daaraan ten grondslag liggende aanvraag en het principeverzoek van juni 2008, waarnaar in de aanvraag wordt verwezen, geen aanwijzingen zijn te vinden dat het beoogde gebruik betrekking heeft op het stallen van paarden op het perceel voor onbepaalde tijd. Het enkele feit dat het voor onbepaalde tijd stallen van paarden ook onder het begrip paardenpension kan worden verstaan, wat daar verder van zij, maakt, anders dan Paardenpension Zee & Duin betoogt, niet dat het college ook daarvoor vergunning heeft verleend. Daartoe wordt overwogen dat uit voormeld principeverzoek volgt dat de aanvragers voornamelijk gasten op het oog hadden die samen met hun paard(en) tijdelijk een logeeradres wilden huren. Dit volgt ook uit de in de aanvraag genoemde reactie van het college op het principeverzoek. De bij besluit van 29 oktober 2010 verleende vergunning voor de plaatsing van maximaal zes stacaravans en één bedrijfswoning op het perceel biedt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet de mogelijkheid om paarden voor onbepaalde tijd op het perceel te stallen. Anders dan Paardenpension Zee & Duin betoogt, wordt in de omstandigheid dat meer paardenboxen zijn aangevraagd dan recreactieverblijven geen aanknopingspunt gevonden voor het oordeel dat de verleende vergunningen zien op het voor onbepaalde tijd stallen van paarden. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, kunnen de recreanten met meerdere paarden op het perceel verblijven.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is gehandeld en heeft de rechtbank het college terecht bevoegd geacht ter zake handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. Paardenpension Zee & Duin betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat het bestemmingsplan op onjuiste wijze bekend is gemaakt.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juni 2014 in zaak nr. 201307546/1/A1, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing terzake zeer terughoudend is.
    
    5.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, nu het niet bereid is om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan en er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is. Hetgeen Paardenpension Zee & Duin heeft aangevoerd omtrent de wijze van bekendmaking van het bestemmingsplan, maakt niet dat het college omgevingsvergunning dient te verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Bij besluit van 8 april 2015 heeft het college het besluit van 18 december 2013 gewijzigd door aan de te verbeuren dwangsommen een maximum te stellen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    8. Paardenpension Zee & Duin heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen beroepsgronden tegen het besluit van 8 april 2015 ingediend. De Afdeling leidt hieruit af dat hij geen bezwaren heeft tegen dat besluit. Het van rechtswege ontstane beroep tegen dat besluit is ongegrond.
    
    9. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    10. Bij besluit van 10 april 2015 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 1.000,00. Dit besluit is gericht aan de nieuwe eigenaar van Paardenpension Zee & Duin, zijnde [partij B] Beheer B.V.. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb maakt dit besluit onderdeel uit van het geding.
    
    11. [partij B] Beheer B.V. betoogt tevergeefs dat het college niet tot invordering mocht over gaan, omdat niet in strijd met het bestemmingsplan werd gehandeld en het college dus ook niet bevoegd was om de last op te leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 maart 2015 in zaak nr. 201405860/1/A1), kunnen bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom, waaronder de bevoegdheid tot het opleggen van die last, niet meer aan de orde komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking. Dit is slechts onder zeer bijzondere omstandigheden anders. Zodanige omstandigheden doen zich hier niet voor.
    
    12. [partij B] Beheer B.V. betoogt voorts tevergeefs dat het college niet tot invordering mocht overgaan, omdat aan de last is voldaan. Niet in geschil is dat de paarden, waarvan bij een door een toezichthouder van de gemeente uitgevoerde controle op 7 april 2015 is geconstateerd dat ze op het perceel waren gestald, niet van recreanten zijn. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat daarmee niet aan de last is voldaan, zodat [partij B] Beheer B.V. de aan de last verbonden dwangsom heeft verbeurd. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 juni 2013 heeft het college Paardenpension Zee & Duin dan wel zijn rechtsopvolgers onder meer gelast om de bedrijfsvoering te beperken tot het tijdelijk stallen van paarden van recreanten. Gelet hierop is het, anders dan [partij B] Beheer B.V. stelt, voor het voldoen aan de last van belang of de op het perceel gestalde paarden van recreanten zijn.
    
    13. Het beroep tegen het besluit van 10 april 2015 is ongegrond.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westland van 8 april 2015 ongegrond;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westland van 10 april 2015 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2015
    
    531-712.