ECLI:NL:RVS:2015:1587, Raad van State, 20-05-2015, 201405347/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2013, kenmerk Z-NB-IUB-CONV-0221, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het wijzigen/uitbreiden van een veehouderij aan [locatie] te Breukelen.

201405347/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 mei 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de vereniging Leefmilieu (hierna: MOB en de vereniging), beiden gevestigd te Nijmegen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2013, kenmerk Z-NB-IUB-CONV-0221, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het wijzigen/uitbreiden van een veehouderij aan [locatie] te Breukelen.
    
    Bij besluit van 20 mei 2014, verzonden op 21 mei 2014, kenmerk 80FB0AA0, heeft het college het door MOB en de vereniging hiertegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit van 15 oktober 2013 met een aangepaste motivering in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit hebben MOB en de vereniging beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2015, waar MOB en de vereniging, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door P.C. Meeuwissen en mr. drs. M. Uittenbosch, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. E.T. Stevens en [gemachtigde], ter zitting als partij gehoord.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De zaak is vervolgens verwezen naar een meervoudige kamer van de Afdeling.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover relevant, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
    
    2. MOB en de vereniging betogen dat de vergunning ten onrechte is verleend. Volgens hen is met het besluit een te hoge ammoniakemissie vergund. MOB en de vereniging stellen dat het college zich niet mocht baseren op de dieraantallen in de Hinderwetvergunning van 3 december 1980, omdat in de jaren ’80 en begin jaren ’90 structureel minder dieren in de inrichting zijn gehouden. Dit blijkt volgens hen uit meitellingen over die jaren die zij ter onderbouwing van hun betoog hebben overgelegd. Onder verwijzing naar artikel 27, derde lid, van de destijds (tot 1 maart 1993) geldende Hinderwet stellen zij dat de vergunning uit 1980 vanwege onderbezetting van rechtswege is vervallen tot een omvang van 70 melkkoeien en 35 stuks jongvee. Dat brengt volgens hen met zich dat op de referentiedatum een emissierecht van maximaal 801,5 kg per jaar bestond. Daarbij komt dat het college zich ten onrechte heeft gebaseerd op handmatig op de staltekening aangebrachte dieraantallen. Significante effecten op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden kunnen dan ook niet worden uitgesloten, hetgeen temeer klemt nu de kritische depositiewaarde van een aantal beschermde habitats reeds wordt overschreden, aldus MOB en de vereniging.
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat hij de vergunning krachtens de Nbw 1998 voor een veebestand met een ammoniakemissie van 1.142,3 kg per jaar terecht heeft verleend. Bij de vergunningverlening kon worden uitgegaan van de toegestane dieraantallen uit de Hinderwetvergunning van 3 december 1980, welke volgens het college niet gedeeltelijk is vervallen zoals bedoeld in artikel 27, derde lid, van de destijds geldende Hinderwet. De stelling dat feitelijk minder dieren zijn gehouden, kan niet worden gebaseerd op meitellingen, omdat dat slechts een momentopname betreft, die geen rekening houdt met de seizoensvariaties in het veebestand of de gekozen bedrijfsvoering. Daarnaast zijn de tellingen volgens het college niet betrouwbaar, omdat boeren de opgegeven aantallen kunstmatig laag hielden in verband met de verplichte bijdrage aan het Landbouwschap.
    
    2.2. Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Hinderwet verviel de vergunning, wanneer een gedeelte van de inrichting is verwoest dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest, voor dat gedeelte.
    
    2.3. Het Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck is bij besluit van 14 februari 1997, als speciale beschermingszone aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Voorts zijn de Natura 2000-gebieden Oostelijke Vechtplassen en Uiterwaarden Neder-Rijn, voor zover hier van belang, bij besluit van 24 maart 2000 als speciale beschermingszone aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn.
    
    2.4. Uit het advies van de bezwarencommissie, waaraan het college zich in het bestreden besluit heeft geconformeerd, volgt dat ten behoeve van het bedrijf bij besluit van 3 december 1980 een vergunning krachtens de Hinderwet is verleend voor een veebestand van 103 melkkoeien en 42 kalveren met een ammoniakemissie van 1.142,3 kg per jaar. De Afdeling stelt vast dat op de tekening behorende bij deze vergunning verdeeld over verschillende stallen is bijgeschreven: 75 koeien, 22 koeien, 6 koeien, 32 kalveren en pinken, en 10 kalveren. Dit komt derhalve overeen met 103 melkkoeien en 42 stuks kalveren.
    
    De in geding zijnde vergunning krachtens de Nbw 1998 voor de inrichting is verleend voor een veebestand van 103 melkkoeien en 42 stuks vrouwelijk jongvee.
    
    Voor de exploitatie van de veehouderij is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
    
    2.5. Ten aanzien van de vraag of het college zich bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op handmatig op de staltekening aangebrachte dieraantallen, wordt als volgt overwogen. Ter zitting heeft het college gesteld dat hij de tekening, die gewaarmerkt is als behorende bij de Hinderwetvergunning, als kopie uit de archieven van de gemeente Stichtse Vecht heeft ontvangen. Voorts heeft het college ter zitting gesteld dat hij heeft gemeend van de juistheid van de handmatig op de tekening aangebrachte dieraantallen te kunnen uitgaan, nu deze corresponderen met de aantallen ligboxen die op de tekening zijn weergegeven. Weliswaar zijn in de ligboxenstal 71 ligboxen ingetekend in plaats van 75, maar het college heeft deze discrepantie niet zodanig groot hoeven achten dat hij niet van de op de tekening genoemde aantallen heeft mogen uitgaan. Het college heeft in redelijkheid kunnen uitgaan van de handmatig op de staltekening aangebrachte dieraantallen.
    
    Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat de vergunning betrekking had op het houden van 103 melkkoeien en 42 stuks kalveren in de inrichting.
    
    2.6. Voor de vraag of de vergunning uit 1980 gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, is bepalend in welke omvang de inrichting in de periode van 3 december 1980 tot 1 maart 1993 in werking is geweest. Op grond van dit artikellid is de bedoelde vergunning vervallen, voor zover gedurende drie achtereenvolgende jaren een veebestand is gehouden dat kleiner is dan 103 melkkoeien en 42 stuks jongvee of een daarmee wat de ammoniakemissie betreft gelijk te stellen veebestand. Naar het oordeel van de Afdeling is het college in een geval als het onderhavige, waarbij geen tekenen aanwezig waren dat gedurende tenminste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden, bij het verlenen van de vergunning niet ertoe verplicht ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. Het ligt primair op de weg van MOB en de vereniging om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor de veehouderij gedeeltelijk is vervallen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008, in zaak nr. 200800199/1).
    
    MOB en de vereniging hebben meitellingen overgelegd waaruit volgens hen volgt dat in de door hen genoemde periode van 1989 tot en met 1992 het aantal melkkoeien maximaal 69 stuks bedroeg. Wat betreft het jongvee volgt uit de meitellingen dat dit aantal in de periode van 1989 tot en met 1992 maximaal 34 stuks is geweest. De stelling van het college dat de meitellingen slechts een momentopname betreffen, die geen rekening houdt met de seizoensvariaties in het veebestand of de gekozen bedrijfsvoering, geeft geen inzicht in de vraag of zich dit tevens voordoet in de situatie van de onderhavige veehouderij. Het college mag naar het oordeel van de Afdeling rekening houden met fluctuaties die zich in enige mate in een veebestand kunnen voordoen, maar in dit geval is de afwijking ten opzichte van de vergunde dieraantallen zodanig groot, dat deze ook vallen buiten de door het college bij zijn verweerschrift overgelegde modellen voor voorjaarskalvende, gespreid kalvende en najaarskalvende bedrijfsvoeringen. Uit geen van deze modellen kan worden afgeleid dat rondom 1 mei, derhalve ongeveer het 122e dagnummer in de modellen, een minimale veebezetting aanwezig zou zijn, zoals het college voor het onderhavige geval heeft betoogd. Daarbij komt dat een afwijking naar 69 stuks, gelet op de 9-10% afwijking van een gemiddelde veebezetting in de modellen, niet valt te begrijpen bij een maximale veebezetting van 103 melkkoeien.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat MOB en de vereniging in dit geval een begin van bewijs hebben aangeleverd als hiervoor genoemd. De bewijslast is daarmee naar het oordeel van de Afdeling bij het college komen te liggen. Het college heeft geen concrete gegevens, zoals bijvoorbeeld accountantsgegevens, aan- en verkoopbonnen voor vee of een mestboekhouding, overgelegd welke de dieraantallen in de meitellingen weerspreken. De algemene stelling dat boeren de dieraantallen structureel te laag zouden hebben doorgegeven, is hiertoe niet voldoende en ook de twijfel die het college ter zitting heeft uitgesproken over de beschikbaarheid van aan- en verkoopbonnen voor vee, doet aan het vorenstaande niet af. Het college heeft het betoog van MOB en de vereniging dat in de periode van 1989 tot en met 1992 gedurende drie achtereenvolgende jaren minder dan 103 melkkoeien en 42 stuks jongvee in de inrichting zijn gehouden, derhalve niet weerlegd.
    
    2.7. Nu het college de omvang van de dieraantallen in de veehouderij in de periode tot 1 maart 1993 niet nader heeft onderzocht, kan het college niet worden gevolgd in zijn stelling dat de vergunning van 3 december 1980 niet gedeeltelijk zou zijn vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet. Uit het voorgaande volgt dat het college niet zonder meer ervan kon uitgaan dat de vergunde stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum gelijk is gebleven. Gelet hierop berust het bestreden besluit niet op een draagkrachtige motivering.
    
    Het betoog slaagt.
    
    3. Het beroep is gegrond. De beslissing op bezwaar van 20 mei 2014 dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    4. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 20 mei 2014, kenmerk 80FB0AA0;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de vereniging Leefmilieu het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Konings
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2015
    
    612.