ECLI:NL:RVS:2018:2810, Raad van State, 22-08-2018, 201705844/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2016 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellante] om een vergunning voor het exploiteren van een café in het pand aan de [locatie 1] afgewezen.

201705844/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Warnsveld, gemeente Zutphen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 juni 2017 in zaak  nr. 16/5451 in het geding tussen:
    
    [café] (lees: [appellante])
    
    en
    
    de burgemeester van Zutphen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2016 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellante] om een vergunning voor het exploiteren van een café in het pand aan de [locatie 1] afgewezen.
    
    Bij besluit van 4 augustus 2016 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2018, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door J.V.H. Nijman en ing. J.J.W. Westerink, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
        1.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
        Inleiding    
    
        2.    Op 13 januari 2016 heeft [appellante] een exploitatievergunning aangevraagd voor het exploiteren van [café] aan de [locatie 1] in Warnsveld. Deze aanvraag heeft zij op 22 januari 2016 compleet ingediend. De burgemeester heeft deze aanvraag afgewezen, omdat de exploitatie in strijd is met het bestemmingsplan. De panden [locatie 2] en [locatie 1] zijn vele jaren gezamenlijk in gebruik geweest als café. Tot en met 2012 was in de panden [bedrijf] gevestigd. In de periode van [bedrijf] is op 28 juni 2010 het bestemmingsplan Warnsveld Kom-Noord 2008 (hierna: het geldende bestemmingsplan) vastgesteld, dat op 30 september 2010 (hierna: peildatum) in werking is getreden. In het voorgaande bestemmingsplan Warnsveld Oude Kom 1985 (hierna: voorheen geldende bestemmingsplan) had het pand aan de [locatie 2] de bestemming "Gemengde bebouwing". Bij brief van 5 januari 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Warnsveld meegedeeld dat het gebruik van het pand [locatie 2] voor horeca-activiteiten wordt gedoogd en daarbij vermeld dat bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan de bestemming voor dit pand wordt gewijzigd in een horecabestemming. Het pand [locatie 1] had de bestemming "Horecabedrijf". In het geldende bestemmingsplan zijn de panden [locatie 2] en [locatie 1] bestemd als "Horeca". Alleen zogenaamde lichte horeca is in deze bestemming toegestaan en daar valt een café niet onder. Het pand aan de [locatie 2] wordt nu niet meer als café gebruikt en zal in de toekomst ook niet meer als zodanig worden gebruikt. Op grond van de overgangsregels van artikel 33.3 van het geldende bestemmingsplan valt het beoogde gebruik uitsluitend onder de beschermende werking voor zover dit gebruik niet is veranderd, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
        Aangevallen uitspraak
    
        3.    De rechtbank heeft overwogen dat voor de vraag of gebruik van het pand aan de [locatie 1] onder het overgangsrecht valt, alleen moet worden gekeken naar dat pand. Uitgangspunt is dat overgangsrecht zogenaamd uitsterfrecht is en uit dien hoofde beperkt moet worden uitgelegd. Bovendien is van belang dat de beide panden verschillende eigenaren hebben en in die zin als twee afzonderlijke panden zijn te beschouwen, aldus de rechtbank. Dat de panden in het voorheen geldende bestemmingsplan afzonderlijk waren bestemd, is volgens de rechtbank eveneens van belang, omdat bij de beoordeling van de vraag of het gebruik onder het overgangsrecht valt ook moet worden betrokken of het gebruik in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan. Het gebruik van het pand aan de [locatie 1] was niet in strijd met de bestemming van het voorheen geldende bestemmingsplan, omdat dit toen de bestemming "Horecabedrijf" had. Het gebruik van het pand aan de [locatie 2] was wel in strijd met de bestemming van het voorheen geldende bestemmingsplan, omdat dit toen de bestemming "Gemengde bouw" had.
    
            Door de muur in het pand aan de [locatie 1] naar achteren te plaatsen, is de oppervlakte van de caféruimte vergroot en kunnen dus meer bezoekers worden toegelaten. Reeds daarom is naar het oordeel van de rechtbank de omvang van het strijdige gebruik als café vergroot. Het gebruik van het pand aan de [locatie 1] als café valt niet onder het overgangsrecht. Daarmee is dit gebruik in strijd met het bestemmingsplan en heeft de burgemeester dan ook terecht geweigerd de vergunning te verlenen, aldus de rechtbank.
    
    Beoordeling hoger beroep
    
    4.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar aanvraag om een vergunning voor het exploiteren van een café terecht is afgewezen. Zij voert aan dat de toegekende bestemming "Horeca" in het geldende bestemmingsplan geen uitdrukking is van de wil van de gemeenteraad. Verder voert zij aan dat het café onder het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan valt. Volgens haar moeten de wijzigingen van de inrichting van het café niet worden beschouwd als intensivering van het gebruik en daarom als verandering in de zin van het overgangsrecht. Bovendien is door het vervallen van het gebruik van het café aan de [locatie 2] de totale oppervlakte van het café juist verkleind, aldus [appellante]. Voorts doet [appellante] een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Daarbij wijst zij op de situatie van horecabedrijf de Pauw, waar het college ondanks een intensivering van het gebruik wel een exploitatievergunning heeft verleend.
    
    4.1.     Partijen zijn het erover eens dat op grond van de bestemming "Horeca" in het geldende bestemmingsplan een café aan de [locatie 1] niet is toegestaan. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om het geldende bestemmingsplan buiten toepassing te laten, te minder daar zij het pand aan de [locatie 1] heeft gekocht toen het de bestemming "Horeca" al had. Op dit moment behoeft daarom uitsluitend nog bespreking de vraag of het gebruik van het pand als café is toegestaan op grond van de overgangsregels van het geldende bestemmingsplan.
    
        Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het overgangsrecht in een bestemmingsplan beperkt dient te worden uitgelegd, omdat met het nieuwe plan strijdig gebruik in beginsel ongewenst is. Voor de vraag of gebruik van het pand aan de [locatie 1] onder het overgangsrecht valt, dient dan ook alleen gekeken te worden naar het gebruik van dat pand. De panden op de nummers [locatie 1] en [locatie 2] waren in het voorheen geldende bestemmingsplan immers afzonderlijk bestemd. Op grond van artikel 33.3, vierde lid, van het geldende bestemmingsplan kan gebruik uitsluitend onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen voor zover dit gebruik past binnen de regels van het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan. In het voorheen geldende bestemmingsplan had het pand [locatie 2] de bestemming "Gemengde bebouwing", en viel het gebruik als café niet onder de overgangsregels van dat plan, omdat het bouwwerk niet in overeenstemming werd gebracht met het plan of bleef binnen de categorie waartoe het behoorde. Dit maakt dat het gebruik als café op basis van het voorheen geldende bestemmingsplan niet was toegestaan. Bovendien hebben partijen ter zitting toegelicht dat het pand [locatie 2] sinds 5 juli 2013 niet langer in gebruik is als café. De onderbreking van dit gebruik tot de vergunningaanvraag heeft dan ook langer dan één jaar geduurd. Reeds daarom is ingevolge artikel 33.3, derde lid, van het geldende bestemmingsplan het gebruik van [locatie 1] ten behoeve van een café verboden. Het wederom betrekken van pand [locatie 2] bij de vraag naar de toepasselijkheid van het overgangsrecht, zoals [appellante] bepleit, is dan ook niet aan de orde, omdat het gebruik van dit pand op grond van artikel 33.3, vierde lid, van het geldende bestemmingsplan niet onder het overgangsrecht valt. Daarom dient uitsluitend het gebruik van het afzonderlijke pand aan de [locatie 1] te worden betrokken bij de vraag of het gebruik onder het overgangsrecht valt. Ter zitting bij de rechtbank is met partijen de inrichting van het pand aan de [locatie 1] voor en na de peildatum besproken. Hieruit blijkt dat de oppervlakte van de caféruimte is vergroot, omdat ter hoogte van de toiletten tussen het cafédeel en de keuken een muur naar achter is geplaatst. Enkel deze vergroting kan al leiden tot een toename van het bezoekersaantal.
    
        Gelet hierop, is aannemelijk dat met de exploitatie door [appellante] het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is geïntensiveerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1964), moet een intensivering van het gebruik ook als een verandering daarvan worden aangemerkt. Omdat met de verandering van het gebruik de afwijking van het bestemmingsplan naar aard en omvang niet is verkleind, heeft de rechtbank met juistheid op grond van artikel 33.3, tweede lid, van het geldende bestemmingsplan geoordeeld dat het gebruik van het pand aan de [locatie 1] als café niet onder het overgangsrecht valt. Voor zover [appellante] een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat de gemaakte vergelijking met de horecaonderneming De Pauw niet opgaat. Zoals ter zitting door de burgemeester is toegelicht en ook blijkt uit de verleende exploitatievergunning aan horecaonderneming De Pauw, is er in het geval van De Pauw geen sprake van intensivering van het gebruik wat betreft het café en past dit binnen de overgangsregels van het voorheen geldende bestemmingsplan.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gebruik van het pand aan de [locatie 1] als café niet onder het overgangsrecht valt.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Proceskosten
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Klein
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    176-859.  BIJLAGE - Wettelijk kader
    
    Algemene plaatselijke verordening 2011
    
        Artikel 1:8
    
    1. De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
    
    a. de openbare orde;
    
    b. de openbare veiligheid;
    
    c. de volksgezondheid;
    
    d. de bescherming van het milieu
    
        Artikel 2:28
    
    1. Het is verboden een openbare inrichting, als bedoeld in één van de door de burgemeester aangewezen categorieën, te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1.8 weigert de burgemeester de vergunning indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
    
    […]
    
    Bestemmingsplan Warnsveld Kom 2008
    
        Artikel 1
    
    In de regels wordt verstaan onder:
    
    36a. lichte horeca: een bedrijf waar noodzakelijk overdag en in de vroege avonduren dranken en/of etenswaren worden verstrekt aan bezoekers van andere functies, met name functies als centrum-voorzieningen en dagrecreatie, zoals theehuisjes, ijssalons, croissanterieën, dagcafés en naar de aard en openingstijden daarmee gelijk te stellen bedrijven.
    
        Artikel 10
    
    10.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De op de plankaart met de bestemming "Horeca H" aangewezen grond is bestemd voor:
    
    a. lichte horeca;
    
    b. de bestaande bovenwoningen;
    
    met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.
    
        Artikel 33
    
    33.3 overgangsregels voor gebruik
    
    33.3.1 Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    
    33.3.2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in artikel 33.3.1. te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdige gebruik, tenzij door de verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    33.3.3. Indien het gebruik, bedoeld in artikel 33.3.1., na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    
    33.3.4. Artikel 33.3.1. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan.
    
    Bestemmingsplan Warnsveld-Oude Kom 1985
    
        Artikel 10
    
    Gemengde bebouwing
    
    1. De op de kaart voor "Gemengde bebouwing" aangewezen grond is bestemd voor:
    
    a. bewoning met daartoe dienende woningen en daartoe behorende hobbyruimten, bergruimten, carports en garages […]
    
    b. een cafetaria, indien met een - in het renvooi aangegeven - symbool "cafetaria toegestaan" op de kaart is aangegeven;
    
    […]
    
        Artikel 13
    
    Horecabedrijf
    
    1. De op de kaart voor "Horecabedrijf" aangewezen grond - nader onderscheiden in de bestemmingsvlakken I,II en III - is bestemd:
    
    a. in bestemmingsvlak I voor erven, tuinen, verhardingen, parkeergelegenheid, andere bouwwerken en andere werken, zomede delen van gebouwen zoals nader bepaald in het tweede lid van dit artikel;
    
    b. in bestemmingsvlak II voor gebouwen ten dienste van hotels, restaurant en cafés, zomede bewoning middels een daartoe dienende dienstwoning, noodzakelijk voor toezicht en/of beheer, en daartoe behorende hobbyruimten, bergruimten, carports en garages, alsmede erven, tuinen, verhardingen, parkeergelegenheid, andere bouwwerken en andere werken;
    
    c. in bestemmingsvlak III voor erven, tuinen, andere bouwwerken en andere werken.
    
    […]