ECLI:NL:RVS:2018:3490, Raad van State, 24-10-2018, 201710358/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2015 heeft de minister aanvragen van [appellant A] en [appellant B] om hun twee minderjarige kinderen [kind 1] en kind 2] een Nederlands paspoort te verstrekken, krachtens artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten behandeling gesteld.

201710358/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 november 2017 in zaak nr. 17/2490 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 april 2015 heeft de minister aanvragen van [appellant A] en [appellant B] om hun twee minderjarige kinderen [kind 1] en kind 2] een Nederlands paspoort te verstrekken, krachtens artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten behandeling gesteld.
    
    Bij besluit van 8 maart 2017 heeft de minister het daartegen door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de aanvragen krachtens artikel 52, eerste lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling buitenland 2001 (hierna: de Pub 2001) buiten behandeling gesteld.
    
    Bij uitspraak van 16 november 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2018, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. N.B. Swart, advocaat te Groningen, en de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 13 februari 2015 hebben [appellant A], aan wie op 15 mei 1996 het Nederlanderschap is verleend, en [appellant B], die uitsluitend de Somalische nationaliteit heeft, aanvragen ingediend om hun twee kinderen, geboren in 2010 en 2013 in Somalië, een Nederlands paspoort te verstrekken. Bij het besluit van 3 april 2015 heeft de minister de aanvragen krachtens artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb buiten behandeling gesteld, omdat [appellant A] niet binnen de hem gestelde termijn het Koninklijk Besluit waarbij hem het Nederlanderschap is verleend, heeft overgelegd. Bij het besluit van 8 maart 2017 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de aanvragen inhoudelijk beoordeeld en deze, omdat niet met de nodige zekerheid kan worden vastgesteld dat de kinderen op grond van hun geboorte uit een huwelijk van [appellant A] en [appellant B] Nederlander zijn, krachtens artikel 52, eerste lid, van de Pub 2001 buiten behandeling gesteld.
    
    2.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond dat het beroepschrift ter behandeling als bezwaarschrift naar de minister moet worden doorgestuurd. Zij wijzen erop dat de minister voor het eerst in het besluit van 8 maart 2017 een inhoudelijke beoordeling van de aanvragen heeft verricht.
    
    2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3300, maakt een inhoudelijk besluit na herroeping van een primair besluit waarbij de aanvraag buiten behandeling was gesteld, deel uit van het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft het door [appellant A] en [appellant B] ingediende beroepschrift derhalve terecht niet ter behandeling als bezwaarschrift naar de minister doorgezonden.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte de inhoudelijke beoordeling van de aanvragen door de minister heeft onderschreven. Hiertoe voeren zij aan dat uit de naamsketens, vermeld op de op 25 augustus 2015 afgegeven Somalische geboorteakten van de kinderen, blijkt dat [appellant A] hun juridische vader is. Volgens hen heeft de rechtbank in dit kader ten onrechte overwogen dat van de geboorteakten minder bewijskracht uitgaat omdat zij jaren na de geboortes zijn opgemaakt. Voorts voeren zij aan dat de minister DNA-onderzoek had moeten laten verrichten. Volgens hen is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat DNA-onderzoek het juridisch vaderschap niet kan bewijzen. Zij verwijzen hiertoe naar het beleid van de minister. Volgens hen bestaat op grond van de geboorteakten geen reden om aan de identiteit en de nationaliteit van de kinderen te twijfelen. Daarnaast voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte niet de door hen overgelegde verklaring van 9 februari 2017 van de directeur-generaal van het Ministerie van Justitie van de Republiek Somaliland over de geldigheid van de door hen overgelegde huwelijksakte met nr. 15752, afgegeven op 7 januari 2015, als deskundigenadvies heeft aangemerkt. Zij voeren verder aan dat het Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst de door hen overgelegde documenten op echtheid heeft onderzocht, maar dat een dergelijke beoordeling niet mogelijk is gelet op het standpunt van de minister dat een Somalisch document bij het ontbreken van centraal gezag in Somalië nooit echt kan zijn. Verder voeren zij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1674, aan dat zij om financiële redenen niet de mogelijkheid hebben om een tegenonderzoek naar de documenten te laten uitvoeren en het Bureau Documenten als onderdeel van de Nederlandse overheid niet objectief, onpartijdig en onafhankelijk is, zodat de rechtbank ter compensatie van hun ongelijke positie een onafhankelijke deskundige had moeten benoemen. Verder voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte niet in hun voordeel van belang heeft geacht dat een mondeling gesloten huwelijk in Somaliland rechtsgeldig is. Voorts voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister bij de beoordeling van de aanvragen een belangenafweging kon maken teneinde een sociaal onwenselijke situatie te voorkomen. Volgens hen had de minister  bij deze beoordeling het Verdrag inzake de rechten van het kind moeten betrekken.
    
    3.1.    Uit artikel 28 van de Paspoortwet en artikel 9 van de Pub 2001 volgt dat de bewijslast om de nodige zekerheid te verschaffen over het gestelde Nederlanderschap bij de aanvrager berust.
    
    3.2.    Documenten uit Somalië worden in Nederland niet erkend wegens het ontbreken van centraal gezag in dat land. De minister voert het beleid dat aan het niet-erkennen van dergelijke documenten onder bijzondere omstandigheden geen doorslaggevende betekenis moet worden toegekend, omdat dit anders zou betekenen dat een kind dat in Somalië is geboren uit een in Somalië gesloten huwelijk nimmer het Nederlanderschap zou kunnen ontlenen aan een van de Nederlandse ouders en derhalve nimmer een Nederlands paspoort zou kunnen verkrijgen, hetgeen volgens de minister sociaal onwenselijk is. Daarom laat de minister Somalische geboorte- en huwelijksakten eerst op echtheid onderzoeken door het Bureau Documenten. In het geval de akten positief zijn beoordeeld, laat de minister vervolgens DNA-onderzoek doen naar de relatie tussen het kind en de gestelde ouders. Bij een positieve uitslag van het DNA-onderzoek kan de minister een Nederlands paspoort aan het kind verstrekken.
    
    3.3.    In de besluitvormingsfase hebben [appellant A] en [appellant B] onder meer de twee op 25 augustus 2015 afgegeven geboorteakten en drie Somalische huwelijksakten overgelegd, waaronder voormelde op 7 januari 2015 afgegeven huwelijksakte met nr. 15752. De twee andere huwelijksakten zijn op 19 november 2009, de gestelde trouwdatum, afgegeven en hebben nrs. 247 en 16689.
    
        De minister heeft het Bureau Documenten verzocht de geboorteakten en de huwelijksakten op echtheid te onderzoeken. Naar aanleiding van het verrichte onderzoek heeft Bureau Documenten op 28 september 2015 een verklaring van onderzoek opgesteld. Volgens deze verklaring zijn de geboorteakten mogelijk echt, is de huwelijksakte met nr. 247 met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet echt en is de huwelijksakte met nr. 15752 waarschijnlijk frauduleus verkregen. Volgens een verklaring van onderzoek van 12 juli 2016 is de huwelijksakte met nr. 16689 hoogstwaarschijnlijk niet bevoegd op de gestelde trouwdatum afgegeven.
    
    3.4.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2488, is een door het Bureau Documenten opgestelde verklaring van onderzoek een deskundigenadvies waarvan een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan. Indien en voor zover een bestuursorgaan een deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, strekt de door de rechtbank te verrichten toetsing, indien de desbetreffende belanghebbende geen eigen deskundigenadvies overlegt, niet verder dan dat zij naar aanleiding van een aangevoerde beroepsgrond beoordeelt of het bestuursorgaan zich ingevolge artikel 3:2 van de Awb ervan heeft vergewist dat het deskundigenadvies, naar wijze van totstandkoming, zorgvuldig en, naar inhoud, inzichtelijk en concludent is.
    
        Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen kan uit de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2017 niet worden afgeleid dat het enkele feit dat het Bureau Documenten tot de Nederlandse overheid behoort, de rechter er uit een oogpunt van equality of arms toe noopt een gerechtelijk deskundige te benoemen. Voor zover [appellant A] en [appellant B] bij hun betoog dat zij om financiële redenen niet de mogelijkheid hadden een tegenonderzoek naar de documenten te laten uitvoeren een beroep doen op deze uitspraak overweegt de Afdeling dat deze uitspraak daarvoor geen steun biedt, omdat daarin is overwogen dat niet wordt toegekomen aan een oordeel over de gestelde financiële onmogelijkheid om een contra-expertise te betalen.  
    
         De rechtbank heeft de verklaring van de directeur-generaal van 9 februari 2017 terecht niet als een deskundigenadvies aangemerkt. Uit die verklaring blijkt immers niet dat deze door een deskundige op grond van documentonderzoek is opgesteld. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de door het Bureau Documenten opgestelde verklaringen van onderzoek, naar wijze van totstandkoming, zorgvuldig en, naar inhoud, inzichtelijk en concludent zijn. Hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd biedt geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de inhoud van die verklaringen. De rechtbank hoefde derhalve ook gelet op het voorgaande geen gerechtelijk deskundige te benoemen.      
    
        De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat uit de vermelding van de naamsketens op de geboorteakten niet blijkt dat [appellant A] de juridische vader van de kinderen is. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht dat er Somalische geboorteakten bestaan waarop, anders dan op de geboorteakten in deze zaak, de naam van de vader is vermeld en dat een namenreeks op zichzelf niet gelijk gesteld kan worden met de vaststelling van het juridisch vaderschap. De rechtbank heeft voorts terecht de beroepsgrond over DNA-onderzoek verworpen. Volgens het beleid van de minister wordt immers pas aan DNA-onderzoek toegekomen als het onderzoek naar de geboorte- en huwelijksakten positief is afgerond, hetgeen hier niet het geval is. De rechtbank heeft eveneens terecht de beroepsgrond over de rechtsgeldigheid van een mondeling gesloten huwelijk verworpen. Voor het aantonen van een huwelijk zijn bewijsstukken nodig, die in dit geval ontbreken.
    
        De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht het standpunt van de minister onderschreven dat het Nederlanderschap van de kinderen niet met de nodige zekerheid kan worden vastgesteld. De Paspoortwet of de Pub 2001 biedt de minister niet de bevoegdheid om in gevallen waarin het Nederlanderschap niet met de nodige zekerheid kan worden vastgesteld op grond van een belangenafweging toch een paspoort te verstrekken.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat overschrijding van de als uitgangspunt voor berechting van de zaak in beroep te nemen termijn van twee jaar in dit geval gerechtvaardigd is, zodat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), niet is overschreden. Volgens hen heeft de rechtbank hierbij ten onrechte van belang geacht dat een aantal documenten, waarvan enkele pas in bezwaar zijn overgelegd, door het Bureau Documenten moest worden onderzocht en zij zelf vier maal om verlenging van termijnen en om een tweede hoorzitting hebben gevraagd. Volgens hen komt de tijd die met het onderzoek door het Bureau Documenten is gemoeid voor risico van de minister, omdat de minister om onderzoek heeft gevraagd en het Bureau Documenten onderdeel van de Nederlandse overheid is. Dat tweemaal een hoorzitting is gehouden, vloeit voort uit een wettelijke verplichting. Ook de hiermee gemoeide tijd komt derhalve voor rekening van de minister, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    4.1.     Bij de beoordeling van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. Daarbij geldt dat een relatief trage behandeling in bezwaar of beroep kan worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling in beroep of hoger beroep. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die op het beroep beslist uitspraak doet.
    
          Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase inbegrepen. Hierbij geldt dat de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het processuele gedrag van appellant gedurende de gehele procesgang onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de als uitgangspunt gehanteerde termijn gerechtvaardigd te achten. Zo kan het inschakelen van een deskundige door een bestuursorgaan of de rechter er onder omstandigheden toe leiden dat overschrijding van de termijn die een procedure in beginsel ten hoogste mag duren gerechtvaardigd is. Daarbij speelt een rol of het inschakelen van een deskundige redelijk was en of daarmee niet onredelijk veel tijd gemoeid is geweest.
    
    4.2.    De rechtbank heeft terecht 28 april 2015, de dag van de ontvangst door de minister van het bezwaarschrift tegen het besluit van 3 april 2015, als begin van de termijn aangemerkt. De rechtbank heeft op 16 november 2017 op het beroep beslist. De procedure duurde op dat moment ruim twee jaar en zes maanden, zodat de als uitgangspunt te nemen termijn van twee jaar met ruim zes maanden is overschreden.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank deze overschrijding terecht gerechtvaardigd geacht. Zoals de rechtbank terecht van belang heeft geacht, heeft de minister een aantal maal het Bureau Documenten ingeschakeld om de ingebrachte documenten, waarvan enkele in bezwaar zijn overgelegd, te laten onderzoeken. Naar het oordeel van de Afdeling was het inschakelen van het Bureau Documenten, gelet op het hiervoor in 3.2 weergegeven beleid van de minister, redelijk en was daarmee niet onredelijk veel tijd gemoeid. Niet in geschil is voorts dat [appellant A] en [appellant B] een aantal malen om verlenging van termijnen om documenten over te leggen of een reactie te geven, hebben gevraagd. Voorts heeft de minister op 12 april 2016 een tweede hoorzitting gehouden, omdat volgens [appellant A] en [appellant B] na de eerste hoorzitting op 20 augustus 2015 feiten bekend waren geworden die van aanmerkelijk belang kunnen zijn voor de beslissing op bezwaar en zij in verband daarmee hebben verzocht opnieuw gehoord te worden. De Afdeling acht ook het houden van de tweede hoorzitting redelijk.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Helder    w.g. Hartsuiker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
    
    620.