ECLI:NL:RVS:2019:33, Raad van State, 09-01-2019, 201803086/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast het kamergewijs verhuren van de woning aan de [locatie] te staken en gestaakt te houden.

201803086/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Lelystad,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 februari 2018 in zaak nr. 17/546 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lelystad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast het kamergewijs verhuren van de woning aan de [locatie] te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 20 januari 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 februari 2018 heeft de rechtbank het door
    [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2018, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Stapel en J.C.J. Kuiper, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De relevante planregels uit het bestemmingsplan en artikelen van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht en van de Beleidsregel "Kamerverhuur in Lelystad" zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    2.    [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Zij woont elders in Lelystad. Op 10 maart 2016 heeft een inspecteur van de gemeente de woning geïnspecteerd en geconstateerd dat de woning was ingericht voor vijf wooneenheden en dat op dat moment ook vijf huishoudens in de woning verbleven. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat het perceel is bestemd voor een woning, zijnde een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, zodat kamerverhuur in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Atolwijk-Zuiderzeewijk 2011". Het college is niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9, van de bij het Besluit omgevingsrecht behorende bijlage II, omgevingsvergunning te verlenen voor de kamerverhuur in het pand, omdat niet wordt voldaan aan de Beleidsregel "Kamerverhuur in Lelystad" (hierna: de Beleidsregel).
    
    3.    Niet in geschil is dat [appellante] kamers verhuurt aan derden en dat zij het pand aan de [locatie] aldus gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. Vast staat dan ook dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de kamerverhuur wegens overtreding van artikel 2.1, aanhef en eerste lid, onder c, van de Wabo, nu [appellante] niet beschikt over een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan.
    
    4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij alles heeft gedaan om de kamerverhuur bekend te maken aan de gemeente. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet in de gelegenheid is gesteld om met bewijsstukken aan te tonen dat zij ten tijde van de beleidswijziging in 2013 om medische redenen niet in staat was om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen.
    
    5.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante] aldus, dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat het college op grond van de Beleidsregel omgevingsvergunning kon verlenen voor de kamerverhuur en dat in dit geval ook had moeten doen.
    
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920 volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Een besluit tot weigering om gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing ter zake zeer terughoudend is.
    
    5.3.    Bij besluit van 12 maart 2013 heeft het college met betrekking tot de hem toekomende bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan ten behoeve van kamerverhuur de Beleidsregel vastgesteld. De Beleidsregel is op 21 maart 2013 in werking getreden. In de Beleidsregel is vermeld dat een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdige kamerverhuur alleen wordt verstrekt als is voldaan aan de aanvullende voorwaarden in de Beleidsregel. Niet in geschil is dat [appellante] niet voldoet aan de in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel opgenomen aanvullende voorwaarden om in aanmerking te kunnen komen voor een omgevingsvergunning. In geschil is evenmin dat niet wordt voldaan aan de in artikel 4 van de Beleidsregel opgenomen criteria om een beroep te kunnen doen op het overgangsrecht, nu [appellante] niet binnen een half jaar na inwerkingtreding van de Beleidsregel een omgevingsvergunning heeft aangevraagd.
    
        In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat de hardheidsclausule niet tot vergunningverlening kan leiden rechtens onhoudbaar is. Onder deze omstandigheden biedt de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht neergelegde bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen geen concreet zicht op legalisering.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2019
    
    604.  BIJLAGE
    
    Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 4, aanhef en onder 9
    
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen."
    
    Bestemmingsplan "Atolwijk-Zuiderzeewijk 2011"
    
    Artikel 1 Begrippen
    
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    
    (…)
    
    1.74 woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, dan wel twee of meer huishoudens in het geval een deel van de woningruimte wordt gebruikt als buidelwoning;
    
    (…)
    
    1.77 woonhuis: een gebouw dat één woning omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden;
    
    (…)."
    
    Artikel 16 Woongebied
    
    "16.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Woongebied' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woonhuizen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten, en/of in combinatie met een buidelwoning;
    
    b. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
    
    c. garageboxen, ter plaatse van de aanduiding "garage";
    
    met de daarbijbehorende:
    
    d. wegen, straten en paden;
    
    e. parkeervoorzieningen;
    
    f. groenvoorzieningen;
    
    g. water;
    
    h. speelvoorzieningen;
    
    i. tuinen en erven;
    
    j. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waaronder bouw- en reclameborden."
    
    Beleidsregel "Kamerverhuur in Lelystad"
    
    Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c
    
    "Kamerverhuur is toegestaan, indien, naast de voorwaarden uit het "Beleid voor het afwijken van het bestemmingsplan", de volgende voorwaarden in acht genomen worden: De afstand van het kamerverhuurpand waarop de aanvraag betrekking heeft, dient hemelsbreed minimaal 200 meter gelegen te zijn van een ander kamerverhuurpand, een gesplitste woning of een pand waarvoor reeds een omgevingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur c.q. woningsplitsing is aangevraagd of verleend. De afstand wordt bepaald door meting van de afstand tussen de dichtst bij elkaar liggende gevelwanden. De aanvragen worden op volgorde van binnenkomst behandeld."
    
    Artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder d
    
    "Het college is bevoegd om paragraaf 2.2. lid 1 onder c buiten toepassing te laten indien: er in de wijk niet reeds eerder twee vergunningen zijn verleend waarbij is afgeweken van paragraaf 2.2 lid 1 onder c;"
    
    Artikel 4 Overgangsrecht
    
    "Met ingang van de dag van inwerkingtreding geldt dit beleid voor alle bestaande en toekomstige kamerverhuurpanden. Aan bestaande kamerverhuurpanden tot en met 4 personen wordt een omgevingsvergunning verstrekt, als men voldoet aan de volgende criteria:
    
    1. Eigenaar kamerverhuurpand dient zelf, binnen een half jaar na inwerkingtreding van deze beleidsregel kamerverhuur, een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen
    
    2. Eigenaar toont met behulp van bewijsstukken aan dat pand al als kamerverhuurpand in functie was voor het inwerkingtreden van deze beleidsregel kamerverhuur
    
    3. In het jaar voorafgaand aan het inwerkingtreden van deze beleidsregel kamervehuur zijn er over het desbetreffende pand geen klachten met betrekking tot overlast binnengekomen
    
    4. In het jaar voorafgaand aan het inwerkingtreden van deze beleidsregel kamerverhuur zijn er in het betreffende kamerverhuurpand geen overtredingen vastgesteld ten aanzien van het aantal gehuisveste personen van maximaal 4.
    
    5. De aanvrager van de vergunning de leges betaalt conform de op het moment van de aanvraag geldende legesverordening van de gemeente Lelystad.
    
    De voorwaarden onder 2.2 zijn bij het overgangsrecht niet van toepassing.
    
    Als een bestaand kamerverhuurpand niet tijdig middels een aanvraag om omgevingsvergunning wordt gelegaliseerd of op grond van genoemde criteria niet kan worden gelegaliseerd, dan heeft dit tot gevolg dat het gebruik voor kamerverhuur dient te worden beëindigd en (indien nodig) een handhavend optreden zal volgen."
    
    Artikel 5 Hardheidsclausule
    
    "(…)
    
    2. Bij aanvragen van eigenaren van panden tot en met vier kamerbewoners die al in functie waren ten tijde van het voorgaande kamerverhuurbeleid, die niet binnen een half jaar na inwerkingtreding van deze beleidsregel kamerverhuur ingediend zijn, kan alsnog een beroep worden gedaan op het overgangsrecht. De aanvrager moet dan wel kunnen aantonen dat hij de aanvraag redelijkerwijs niet eerder had kunnen indienen."