ECLI:NL:RVS:2018:3681, Raad van State, 14-11-2018, 201710389/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2016 heeft het algemeen bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 te betalen per twee weken, met een maximum van € 50.000,00 gelast het object [naam vaartuig] dat ligt afgemeerd in de [locatie] te Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden.

201710389/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 november 2017 in zaak nr. 17/3175 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum (nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 oktober 2016 heeft het algemeen bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 te betalen per twee weken, met een maximum van € 50.000,00 gelast het object [naam vaartuig] dat ligt afgemeerd in de [locatie] te Amsterdam te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 20 april 2017 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
        1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
        Inleiding
    
        2.     [appellant] is eigenaar van het [vaartuig]. Op 7 juli 2014 is aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.5.2, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob). De last ziet op het verwijderen en verwijderd houden van het vaartuig dat ligt in de [locatie]. Met de uitspraak van 30 december 2015 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2015:4019, is dit besluit in rechte vast komen te staan. [appellant] heeft vervolgens een nieuwe aanvraag gedaan voor een ligplaatsvergunning bedrijfsvaartuig en ontheffing object. Bij besluit van 16 juni 2015 heeft het algemeen bestuur deze vergunning en ontheffing geweigerd. De rechtbank heeft het beroep hiertegen ongegrond verklaard. De Afdeling heeft de uitspaak van de rechtbank vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 16 juni 2015 in stand blijven (zie de uitspraak van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2958).
    
        2.1.    Op 12 oktober 2016 hebben toezichthouders van Stichting Waternet geconstateerd dat [appellant] het vaartuig nog niet heeft weggehaald. Dit is wederom een overtreding van artikel 2.5.2, eerste lid, van de Vob. Bij besluit van 31 oktober 2016 heeft een medewerker van Waternet, namens het algemeen bestuur, aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dit besluit heeft het algemeen bestuur bij besluit op bezwaar gehandhaafd. Na een uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 december 2016 heeft [appellant] het vaartuig buiten Amsterdam gebracht. In beroep bij de rechtbank ziet het geschil tussen partijen enerzijds op de vraag of de gemeenteraad zijn handhavingsbevoegdheid betreffende gemeenteverordeningen kan delegeren en anderzijds of het college zijn handhavingsbevoegdheid kan delegeren of mandateren. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    
        Het hoger beroep
    
        3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeenteraad zijn handhavingsbevoegdheden op grond van artikel 156 van de Gemeentewet (hierna: Gw) niet aan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) kan overdragen. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn handhavingsbevoegdheden niet kan delegeren aan het algemeen bestuur. Hij voert aan dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de aanpassing van bijzondere wetten aan de derde tranche van Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) (Kamerstukken II, 1996/1997, 25280, nr. 3, hoofdstuk 6.4), blijkt dat handhaving in handen moet blijven van de politiek verantwoordelijke. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 10:3, eerste lid, van de Awb mandatering van handhavingsbevoegdheden verbiedt, omdat deze naar hun aard niet mandateerbare bevoegdheden zijn. Tot slot voert [appellant] aan dat het besluit van 20 april 2017 niet door het algemeen bestuur, maar door het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum (hierna: dagelijks bestuur) is genomen.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    Delegatie
    
    3.1.     De stelling van [appellant] dat de gemeenteraad zijn handhavingsbevoegdheden op grond van artikel 156 van de Gw niet zou kunnen overdragen aan het college behoeft geen bespreking omdat dit geval zich niet voordoet. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gw is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang is dus in de Gw rechtstreeks aan het college toegekend. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen, zoals in deze zaak aan de orde is.
    
        Niet in geschil tussen partijen is dat het college een politiek verantwoordelijk bestuursorgaan is. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de aanpassing van bijzondere wetten aan de derde tranche van de Awb, volgt dat uitgangspunt is dat de bestuursdwangbevoegdheid slechts behoort te worden toegekend aan een politiek verantwoordelijk bestuursorgaan. Hieruit volgt niet dat het politiek verantwoordelijk bestuursorgaan niet tot delegatie dan wel mandaat van de bevoegdheid zou mogen overgaan. De Afdeling heeft in overweging 5.1. van de onder 2 genoemde uitspraak van 30 december 2015 al gemotiveerd geoordeeld dat de toepassing van bestuursdwang die dient tot handhaving van de regeling in artikel 2.5.2 van de Vob door het college op correcte wijze aan het algemeen bestuur is gedelegeerd. In hetgeen [appellant] in dit geval heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om daar nu anders over te denken. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het algemeen bestuur bevoegd was tot het nemen van de in geding zijnde besluiten.
    
    Mandaat
    
    3.2.    Ingevolge artikel 10:3, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet. Deze bepaling sluit de mogelijkheid van mandatering van een handhavingsbevoegdheid niet uit. Ook kan niet worden geoordeeld dat de aard van de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen zich tegen mandaatverlening verzet (vergelijk de uitspraak van 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7599). Overigens wordt bij mandaat de bevoegdheid niet effectief overgedragen. Als bedoeld in artikel 10:2 van de Awb blijft de verantwoordelijkheid bij de mandaatgever liggen.
    
        Ter zitting en in zijn hoger beroepschrift wijst [appellant] op een besluitenlijst van het dagelijks bestuur van 18 april 2017. [appellant] meent dat uit deze besluitenlijst volgt dat de beslissing op bezwaar niet door het algemeen bestuur is genomen. Uit deze besluitenlijst volgt dat het dagelijks bestuur het besluit op bezwaar van 20 april 2017 heeft genomen. Gezien de bewoordingen in het besluit van 20 april 2017 - "In onze vergadering van 18 april 2017 hebben wij besloten dit advies over te nemen"-  kan worden geconcludeerd dat het dagelijks bestuur namens het algemeen bestuur op het bezwaar van [appellant] bij besluit van 20 april 2017 heeft beslist met overneming van het advies.
    
        Ingevolge artikel 1 van het Mandaatbesluit, gelezen in samenhang met A.13 van het daarbij behorende mandaatregister van 30 augustus 2016, heeft het algemeen bestuur de bevoegdheid te beslissen op bezwaarschriften tegen in ondermandaat van het dagelijks bestuur genomen besluiten, gebaseerd op een aan het algemeen bestuur gedelegeerde bevoegdheid, gemandateerd aan het dagelijks bestuur. Gelet hierop heeft het algemeen bestuur de bevoegdheid om te beslissen op het bezwaarschrift van [appellant] op correcte wijze gemandateerd aan het dagelijks bestuur. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:329) is het mogelijk een bevoegdheidsgebrek in bezwaar te herstellen. Voor zover al een bevoegdheidsgebrek zou kleven aan het besluit van 31 oktober 2016, wat daarvan ook zij, is dat gebrek dan ook hersteld met het besluit van 20 april 2017.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    
    Proceskosten
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Langeveld-Mak
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    317-859.  BIJLAGE - Wettelijk kader
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
        Artikel 5:21
    
    Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    
    […]
    
        Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    […]
    
        Artikel 7:11
    
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    […]
    
        Artikel 10:1
    
    Onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.
    
        Artikel 10:2
    
    Een door de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever.
    
        Artikel 10:3
    
    1. Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet.
    
    2. Mandaat wordt in ieder geval niet verleend indien het betreft een bevoegdheid:
    
    a. tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in mandaatverlening is voorzien;
    
    b. tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan is bepaald dat het met versterkte meerderheid moet worden genomen of waarvan de aard van de voorgeschreven besluitvormingsprocedure zich anderszins tegen de mandaatverlening verzet;
    
    c. tot het vernietigen van of tot het onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan.
    
    […]
    
        Artikel 10:10
    
    Een krachtens mandaat genomen besluit vermeldt namens welk bestuursorgaan het besluit is genomen.    
    
        Artikel 10:11
    
    1. Een bestuursorgaan kan bepalen dat door hem genomen besluiten namens hem kunnen worden ondertekend, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich hiertegen verzet.
    
    2. In dat geval moet uit het besluit blijken, dat het door het bestuursorgaan zelf is genomen.
    
    Gemeentewet
    
        Artikel 125
    
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
    2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    […]
    
    4. Een bestuurscommissie bezit de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang en de bevoegdheid tot het geven van een machtiging tot binnentreden van een woning slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
    
        Artikel 156
    
    1. De raad kan aan het college en aan een door hem ingestelde bestuurscommissie bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet.
    
    2. De raad kan in ieder geval niet overdragen de bevoegdheid tot:
    
    […]
    
    e. het stellen van straf op overtreding van de gemeentelijke verordeningen;
    
    […]
    
    3. De bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen, door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven, kan de raad slechts overdragen voor zover het betreft de vaststelling van nadere regels met betrekking tot bepaalde door hem in zijn verordeningen aangewezen onderwerpen.
    
    Verordening op de bestuurscommissies 2013
    
        Artikel 24: taken en bevoegdheden algemeen bestuur
    
    1. Het algemeen bestuur oefent de taken en bevoegdheden uit die door de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester aan hem zijn overgedragen of gemandateerd.
    
    2. De taken en bevoegdheden die door de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester worden overgedragen of gemandateerd, worden vermeld in de bij deze verordening behorende bijlage 2 (taken) en bijlage 3 (bevoegdheden).
    
    […]
    
    Verordening op het binnenwater 2010
    
        Artikel 2.5.2 Objecten
    
    1. Het is verboden een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden.
    
    2. Het college kan van het eerste lid ontheffing verlenen indien de overige vereiste vergunningen of ontheffingen voor het aanbrengen of plaatsen van die objecten zijn verleend.
    
    3. Het college kan categorieën objecten aanwijzen waarop het verbod in het eerste lid niet van toepassing is.
    
    […]