ECLI:NL:RVS:2019:3468, Raad van State, 16-10-2019, 201901453/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 september 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.

201901453/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 januari 2019 in zaak nr. 18/1637 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 september 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
    Bij besluit van 7 februari 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister) het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Divis-Stein, advocaat te Apeldoorn, mr. J.R.M. van der Poel en drs. H. Brouwer, zijn verschenen. Voorts is drs. P.A.J.M. van Bragt van de zijde van [appellant] als deskundige verschenen.
    Overwegingen
    1.    Onder de minister wordt hierna tevens diens rechtsvoorganger verstaan.
        inleiding
    2.    [appellant] is eigenaar van de woning met bijgebouwen op het perceel aan de [locatie] te Brummen (hierna: de onroerende zaak). De onroerende zaak is in de uiterwaarden van de IJssel gelegen.
        Bij brief van 29 juli 2016 heeft [appellant] de minister verzocht om vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van de gewijzigde uitvoering van de bij besluit van 19 december 2006 vastgestelde planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier (hierna: de planologische kernbeslissing). Hij stelt dat de kans op wateroverlast bij hoogwater in de IJssel daardoor is toegenomen. De schade bestaat uit de kosten om de onroerende zaak tegen wateroverlast te beschermen (€ 158.400,00) en om de bereikbaarheid van de onroerende zaak te handhaven (€ 47.500,00).
        standpunt van de minister
    3.    Naar aanleiding van het verzoek van [appellant] heeft de minister advies gevraagd aan de schadecommissie Ruimte voor de Rivier (hierna: de schadecommissie). In een advies van 4 juli 2017 heeft de schadecommissie aan de minister het advies gegeven om het verzoek af te wijzen. In dat advies is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld.
        In de Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier (hierna: de Beleidsregel) is geregeld in welke gevallen de minister op aanvraag schadevergoeding in verband met de planologische kernbeslissing toekent. Dit is afhankelijk van de oorzaak van de gestelde schade. Uitsluitend voor een in artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel vermelde oorzaak kan schadevergoeding worden toegekend.
        Na het van kracht worden van de planologische kernbeslissing zijn de betrokken overheden gestart met de uitwerking van de maatregelen uit het basispakket. Deze uitwerking geschiedde in beginsel steeds door een of meer lagere overheden onder toezicht van het Rijk. Het Rijk trad daarbij op als financier en opdrachtgever. Beslissingen over de financiering van de planstudie en uitvoering werden door of namens het Rijk genomen conform de Spelregels voor Natte Infrastructuur Projecten (SNIP).
        Het waterschap Veluwe heeft in de loop van 2010/2011 een projectontwerp voor de dijkverlegging bij Cortenoever voorbereid. In dat projectontwerp is uitgegaan van zoveel mogelijk behoud van de landbouwkundige functie van het gebied rond Cortenoever en met het oog daarop van een overstromingsfrequentie van eens in de 25 jaar, in plaats van jaarlijks, zoals nog werd voorzien ten tijde van de vaststelling van de planologische kernbeslissing. Naar aanleiding van dit projectontwerp heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu op 21 mei 2012 de zogenoemde SNIP-3 beslissing met betrekking tot de dijkverlegging bij Cortenoever genomen. In deze beslissing, gericht aan het waterschap Veluwe, heeft de minister ingestemd met het voorgestelde ontwerp voor de dijkverlegging en tevens het voor de uitvoering daarvan benodigde budget gereserveerd.
        Tijdens de hoorzitting van de adviescommissie heeft [appellant] te kennen gegeven dat zijn schade met name het gevolg is van de
    SNIP 3-beslissing van 21 mei 2012.
        De SNIP 3-beslissing is een interne beslissing van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in de loop van het proces dat bij grote projecten wordt gevolgd om te komen tot een projectontwerp als basis voor verdere planologische uitwerking, financiering en uitvoering. Die beslissing is niet tot individuele burgers gericht en individuele burgers kunnen aan die beslissing niet rechtstreeks rechten ontlenen. De SNIP 3-beslissing heeft niet (rechtstreeks) tot een wijziging van de rechtspositie van [appellant] geleid. Daarvoor was een nadere uitwerking van deze beslissing nodig. Dat laatste is bij het op 30 mei 2013 vastgestelde bestemmingsplan Dijkverlegging Cortenoever gebeurd. De SNIP 3-beslissing is geen besluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Beleidsregel. Verder is het twijfelachtig of die beslissing een besluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel is. In de Beleidsregel zelf is niet gedefinieerd wat onder een besluit wordt verstaan en ook de toelichting biedt geen houvast. Volgens de letterlijke tekst behelst de SNIP 3-beslissing een besluit van de minister, maar met een besluit in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel lijkt toch uitsluitend bedoeld te zijn een besluit met ten minste enig extern rechtsgevolg, zoals een besluit waarbij een vergunning wordt verleend of een verkeersbesluit. Dat is immers een besluit dat, in juridische zin, nodig is om het project daadwerkelijk uit te (kunnen) voeren. De SNIP 3-beslissing van 21 mei 2012 is niet te beschouwen als een oorzaak die op grond van de Beleidsregel zelfstandig aanspraak geeft op schadevergoeding.
        [appellant] heeft als gevolg van het bestemmingsplan Dijkverlegging Cortenoever geen planschade geleden die op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Beleidsregel voor vergoeding in aanmerking komt. Ten opzichte van het oude bestemmingsplan is [appellant] niet in een nadeliger planologische positie komen te verkeren. Omdat door het nieuwe bestemmingsplan het overstromingsrisico voor de onroerende zaak juist wordt verminderd, is geen sprake van een planologische verslechtering.
    4.    De minister heeft het advies van de schadecommissie van 4 juli 2017 aan het besluit van 14 september 2017 ten grondslag gelegd. De minister heeft dat besluit in bezwaar gehandhaafd. Hij heeft zich daarbij uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat onder een besluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt verstaan en dat de SNIP 3-beslissing van 21 mei 2012 geen besluit is.
        beoordeling van het hoger beroep
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de SNIP 3-beslissing van 21 mei 2012 geen besluit in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel is. Hij voert aan dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bij een besluit in de zin van die bepaling slechts om een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan gaan. Hij voert voorts aan dat een beslissing zonder rechtsgevolg een besluit in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel kan zijn en dat dat in ieder geval veel meer in lijn zou zijn met de toelichting op de Beleidsregel. Hij voert verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de SNIP 3-beslissing nodig was om het project daadwerkelijk uit te voeren.
    5.1.    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] desgevraagd bevestigd dat het verzoek om schadevergoeding is beperkt tot de SNIP 3-beslissing als oorzaak van de gestelde schade en de Beleidsregel als juridische grondslag voor vergoeding van deze schade.
    5.2.    In de Beleidsregel is niet gedefinieerd wat onder een besluit wordt verstaan. De minister heeft voor de uitleg van dat begrip terecht aansluiting gezocht bij de in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb daarvan gegeven definitie. De Awb heeft immers onder meer ten doel het bevorderen van de eenheid binnen de bestuursrechtelijke regelgeving. De in titel 1.1 van de Awb gegeven definities van begrippen en termen hebben daarom ook betekenis voor het gebruik van deze begrippen en termen in andere wetten of regelingen. Indien deze begrippen elders in materiële zin worden gebruikt, mag verondersteld worden dat ze gebruikt worden in de betekenis die de Awb daaraan geeft, tenzij aan die begrippen in andere wetten of regelingen duidelijk een andere betekenis wordt toegekend.
        Uit - de jurisprudentie over - artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat een besluit is gericht op enig rechtsgevolg. De SNIP 3-beslissing is niet gericht op enig rechtsgevolg en dus geen besluit. Met het instemmen met het projectontwerp is niet meer beoogd dan het vaststellen van het ontwerp dat de lagere overheden als uitgangspunt zullen nemen bij de besluitvorming over de feitelijke inrichting. Deze besluitvorming, de vaststelling van het bestemmingsplan Dijkverlegging Cortenoever, was op rechtsgevolg gericht. Voor zover de SNIP 3-beslissing nodig was om het project daadwerkelijk uit te voeren, zoals [appellant] stelt, leidt dat niet tot een ander oordeel. Dat neemt immers niet weg dat die beslissing niet op rechtsgevolg was gericht.
        Het betoog faalt.
    6.    Hetgeen [appellant] voor het overige betoogt, berust op de veronderstelling dat de SNIP 3-beslissing van 21 mei 2012 een besluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel is. Omdat deze veronderstelling niet juist is, behoeft dat betoog geen bespreking.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
    452.
     
    BIJLAGE
     
    Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier
    Artikel 2
    1. De minister kent op aanvraag van degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van:
        a. een rechtmatig projectbesluit, genoemd in de bijlage behorende bij de PKB Ruimte voor de Rivier;
        b. een rechtmatig projectbesluit, genoemd in een beslissing van de minister tot wijziging of aanvulling van het Basispakket, bedoeld in de PKB Ruimte voor de Rivier;
        c. een door de minister, in plaats van een onder a of b bedoeld besluit, genomen rijksprojectbesluit of vastgesteld rijksinpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening;
        d. een rechtmatig besluit dat naast de in onderdeel a, b en c bedoelde projectbesluiten of het in onderdeel c bedoelde rijksinpassingsplan nodig is om het betreffende project daadwerkelijk uit te voeren;
        e. de rechtmatige uitvoering van een maatregel, genoemd in de bijlage behorende bij de PKB Ruimte voor de Rivier, of in een beslissing van de minister tot wijziging of aanvulling van het Basispakket als bedoeld in de PKB Ruimte voor de Rivier;
        f. de rechtmatige aanwezigheid van de werken die zijn gerealiseerd ter uitvoering van de in de bijlage behorende bij de PKB Ruimte voor de Rivier, of in een beslissing van de minister tot wijziging of aanvulling van het Basispakket als bedoeld in de PKB Ruimte voor de Rivier;
        g. de planologische maatregelen genoemd in de artikelen 48a en 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, respectievelijk artikel 6.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening, voor zover deze ter uitvoering van hoofdstuk 6 van de PKB Ruimte voor de Rivier strekken tot ruimtelijke reservering ten behoeve van rivierverruiming;
        h. besluiten of handelingen waarop deze beleidsregel door de minister van toepassing is verklaard, voor zover deze besluiten, dan wel handelingen naar het oordeel van de minister aan de PKB Ruimte voor de Rivier kunnen worden toegerekend,
    een vergoeding, dan wel tegemoetkoming toe, overeenkomstig de materiële maatstaf van het wettelijk voorschrift dat voorziet in vergoeding van schade, of tegemoetkoming in de schade, die het gevolg is van de betreffende schadeoorzaak.
    2. […].