ECLI:NL:RVS:2020:1648, Raad van State, 15-07-2020, 201907208/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vught geweigerd aan Kindergarden Nederland B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van een rijksmonumentaal pand ten behoeve van een kinderdagverblijf met buitenschoolse opvang op het perceel aan de Taalstraat 53 te Vught. Sthubati Beheer is eigenaresse van het perceel. Op het perceel staat een monumentaal pand dat ten tijde van belang verhuurd werd aan Kindergarden. Kindergarden wilde in het pand een kinderdagverblijf met buitenschoolse opvang gaan exploiteren. Om dit mogelijk te maken heeft Kindergarden op 1 augustus 2018 een aanvraag ingediend voor het verbouwen van het pand. Het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Taalstraat/Loyolalaan" kent de bestemming "Dienstverlening" aan het perceel toe.

201907208/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    Stichting Sthubati Beheer, gevestigd te 's-Hertogenbosch,
    2.    Het college van burgemeester en wethouders van Vught,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 augustus 2019 in zaak nr. 19/884 in het geding tussen:
    Sthubati Beheer
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college geweigerd aan Kindergarden Nederland B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van een rijksmonumentaal pand ten behoeve van een kinderdagverblijf met buitenschoolse opvang op het perceel aan de Taalstraat 53 te Vught (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 13 augustus 2019 heeft de rechtbank het door Sthubati Beheer daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Sthubati Beheer hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2020, waar Sthubati Beheer, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Karnata, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Sthubati Beheer is eigenaresse van het perceel. Op het perceel staat een monumentaal pand dat ten tijde van belang verhuurd werd aan Kindergarden. Kindergarden wilde in het pand een kinderdagverblijf met buitenschoolse opvang gaan exploiteren. Om dit mogelijk te maken heeft Kindergarden op 1 augustus 2018 een aanvraag ingediend voor het verbouwen van het pand. Het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Taalstraat/Loyolalaan" (hierna: het bestemmingsplan) kent de bestemming "Dienstverlening" aan het perceel toe.
        Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is een kinderdagverblijf niet toegestaan binnen de bestemming "Dienstverlening". Daarnaast wil het college geen medewerking verlenen aan een afwijking van het bestemmingplan, omdat er een verkeersonveilige situatie kan ontstaan door de verkeersbewegingen die het project met zich brengt en niet voldaan kan worden aan de vereiste parkeernorm.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat Sthubati Beheer aangemerkt kan worden als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat zij eigenaresse is van het pand waarvoor de omgevingsvergunning door Kindergarden is aangevraagd. Het besluit van 27 februari 2019 heeft als feitelijk gevolg dat het gebruik van haar pand als kinderdagverblijf met buitenschoolse opvang niet is toegestaan. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het gebruik van het pand als kinderdagverblijf met buitenschoolse opvang in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het niet kan worden aangemerkt als een dienstverlenend bedrijf als bedoeld in artikel 1.38 van de planregels. Volgens de rechtbank is geen sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. De uniforme openbare procedure is terecht gevolgd, omdat in dit geval een advies van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap vereist is. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college in de vrees voor verkeersonveilige situaties aanleiding heeft kunnen zien om niet te willen afwijken van het bestemmingsplan.
    Incidenteel hoger beroep
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Sthubati Beheer aangemerkt kan worden als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het college voert aan dat Sthubati Beheer geen rechtstreeks belang heeft bij het besluit van 27 februari 2019, omdat het besluit tot weigering van de door een derde gevraagde omgevingsvergunning niet gericht is tot Sthubati Beheer en ook geen rechtsgevolg voor haar heeft. Het belang van Sthubati Beheer vloeit voort uit een contractuele relatie en het daaraan verbonden financieel belang door de ontbinding van de huurovereenkomst tussen Kindergarden en Sthubati Beheer als gevolg van het weigeringsbesluit, aldus het college.
    3.1.    Artikel 1:2 van de Awb luidt:
    "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    […]."
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het feit dat Sthubati Beheer eigenaresse is van het pand waarvoor Kindergarden omgevingsvergunning heeft aangevraagd, op zichzelf al voldoende is om haar aan te merken als belanghebbende bij het besluit van 27 februari 2019. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:484. Sthubati Beheer heeft als eigenaresse van het perceel belang bij het verkrijgen van duidelijkheid over de gebruiksmogelijkheden van het pand. Zij kan met deze procedure duidelijkheid verkrijgen over de vraag of het bestemmingsplan de gebruiksvorm waarop de aanvraag ziet, toelaat.
        Het betoog faalt.
    Hoger beroep
    Strijd met bestemmingsplan
    4.    Sthubati Beheer betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het pand op het perceel als kinderdagverblijf in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voert aan dat het op grond van het bestemmingsplan is toegestaan om een dienstverlenend bedrijf op het perceel te exploiteren en dat een kinderdagverblijf een dienstverlenend bedrijf is. Volgens haar is een kinderdagverblijf een maatschappelijke dienst die, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel naar aard gelijk is te stellen met de voorbeelden die genoemd zijn in artikel 1.38 van de planregels. Een kinderdagverblijf heeft volgens Sthubati Beheer een verkeersaantrekkende werking die vergelijkbaar is met de in artikel 1.38 van de planregels genoemde voorbeelden. Ook heeft een kinderdagverblijf volgens haar een zeer beperkte uitstraling op de omgeving. Het is, anders dan het college stelt, niet van belang dat een kinderdagverblijf geen baliefunctie heeft en niet gericht is op een dienst met een eenmalige transactie, aldus Sthubati Beheer.
    4.1.    Artikel 5.1 van de planregels luidt:
    "De voor ‘Dienstverlening’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het verrichten van diensten aan of ten behoeve van het publiek;
    b. wonen;
    en de daarbij behorende voorzieningen."
        Artikel 1.38 luidt:
    "dienstverlenend bedrijf en/of dienstverlenende instelling: bedrijf of instelling voor het bedrijfsmatig verrichten van economische en maatschappelijke diensten aan derden, waaronder zijn begrepen een kapperszaak, schoonheidsinstituut, fotostudio, uitzendbureau, bank, stomerij, wasserette, apotheek, reisbureau en naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijven en inrichtingen, evenwel met uitzondering van een garagebedrijf, een horecabedrijf, een centrum voor fysiotherapie of een fitnesscentrum. Dienstverlening door een horecabedrijf en een sekswinkel wordt hieronder niet begrepen."
        Onder artikel 1.38 van de planregels staat het volgende vermeld: "ter verduidelijking: bij de toetsing van deze regels wordt als volgt geoordeeld: een dienstverlenend bedrijf dient te passen in een woonwijk."
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat in de planregels geen relatie is gelegd tussen artikel 5.1 en de in artikel 1.38 opgenomen omschrijving van het begrip "dienstverlenend bedrijf en/of dienstverlenende instelling". Dit betekent dat de omschrijving van dit begrip niet van betekenis is voor de uitleg van artikel 5.1, onder a, van de planregels. De rechtbank heeft dit niet onderkend. In artikel 1 van de planregels is evenmin een omschrijving van het begrip "(het verrichten van) diensten" gegeven. Omdat in de planregels niet nader is gedefinieerd wat onder het verrichten van diensten aan of ten behoeve van het publiek, als bedoeld in artikel 5.1, onder a, van de planregels, moet worden verstaan, dient aansluiting te worden gezocht bij het algemeen spraakgebruik. Naar het oordeel van de Afdeling kan het gebruik van het pand als kinderdagverblijf worden aangemerkt als het verrichten van diensten aan of ten behoeve van het publiek, omdat het opvangen van kinderen kan worden aangemerkt als het verlenen van een dienst en die dienst wordt verleend aan het publiek. Voor de conclusie dat het gebruik van het pand als kinderdagverblijf aangemerkt kan worden als dienstverlening, kan ook aansluiting worden gezocht bij artikel 16.1, aanhef en onder b, van de planregels. Ingevolge dit artikel zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘dienstverlening’ bestemd voor dienstverlening in de vorm van onder meer een kinderdagverblijf. Gelet op het voorgaande is de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het pand als kinderdagverblijf in strijd is met het bestemmingsplan.
        Het betoog slaagt.
    Voorbereidingsprocedure
    5.    Sthubati Beheer betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvraag. Zij voert aan dat op grond van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 4°, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) geen advies hoeft te worden gevraagd aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, omdat de wijziging van het pand geen gevolg heeft voor de monumentale waarde van het pand. Omdat er geen advies nodig is, is artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) volgens Sthubati Beheer niet van toepassing en had de reguliere voorbereidingsprocedure gevolgd moeten worden. Dit betekent dat, omdat het college niet binnen de in artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo genoemde termijn van acht weken op de aanvraag heeft beslist, er op grond van artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend, aldus Sthubati Beheer.
    5.1.    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […],
    f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    […]."
        Artikel 2.26 luidt:
    "[…].
    3. Het bevoegd gezag stelt de bij algemene maatregel van bestuur en, in gevallen als bedoeld in artikel 2.2, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
    […]."
        Artikel 3.10 luidt:
    "1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    […];
    d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen;
    […]."
        Artikel 6.4 van het Bor luidt:
    "1. Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet, worden als adviseurs aangewezen:
    a. Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, indien de activiteit betrekking heeft op:
    […],
    4°. het geven van een nieuwe bestemming aan een rijksmonument of een belangrijk deel daarvan;
    […]."
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1952, is bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een nieuwe bestemming als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 4°, van het Bor, het al dan niet wijzigen van een bestemming van een object in het bestemmingsplan niet van belang. De Afdeling wijst in dit verband op de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 100) waarin is vermeld dat hier niet is bedoeld het voornemen tot wijziging van de bestemming van het monument in het bestemmingsplan. Evenmin is van belang of sprake is van ingrijpende wijzigingen die mogelijk de monumentale waarde van het pand aantasten. Anders dan in onderdeel 2° van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bor, is de activiteit in onderdeel 4° van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bor niet beperkt tot ingrijpende wijzigingen.
        In de nota van toelichting bij het Bor staat: "Bij het geven van een nieuwe bestemming aan een beschermd monument gaat het om wijzigingen van het monument en de mogelijke aantasting van monumentale waarden ten gevolge van veranderd gebruik. Functie en staat van een monument zijn nauw met elkaar verweven. Een wijziging van deze twee-eenheid kan direct ingrijpen in de reden van de aanwijzing als beschermd monument."
        Niet in geschil is dat het pand een voormalig woonhuis is dat in gebruik was genomen als notariskantoor. Nu staat het pand leeg. Omdat het bouwplan voorziet in de verbouwing van het pand tot kinderdagverblijf en uit de omgevingsvergunningaanvraag blijkt dat daartoe werkzaamheden nodig zijn aan de gevel en het interieur van het pand, is sprake van veranderend gebruik van het pand.  Onder verwijzing naar de nota van toelichting is er naar het oordeel van de Afdeling sprake van wijzigingen aan het monument die mogelijk monumentale waarden aantasten ten gevolge van veranderd gebruik. Dit betekent dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 4°, van het Bor. Dit betekent verder dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure terecht is gevolgd en er daarom geen van rechtswege verleende omgevingsvergunning is.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep van Sthubati Beheer is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Sthubati Beheer tegen het besluit van 27 februari 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op de aanvraag te nemen met inachtneming van deze uitspraak. In het nieuwe besluit dient het college alsnog te beoordelen of het belang van de monumentenzorg zich tegen het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning verzet.
        Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.    Het college dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van Stichting Sthubati Beheer gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Vught ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 augustus 2019 in zaak nr. 19/884;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Vught van 27 februari 2019, kenmerk OW/Z18-202743/uit/19-295819;
    VI.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Vught op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    VII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vught tot vergoeding van bij Stichting Sthubati Beheer in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Vught aan Stichting Sthubati Beheer het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 864,00 (zegge: achthonderdvierenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
    531-884.