ECLI:NL:RVS:2007:BA8146, Raad van State, 27-06-2007, 200606202/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 mei 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] bouwvergunning verleend voor het verbouwen van het op het perceel [locatie] te 's-Hertogenbosch (hierna: het perceel) aanwezige gebouw (hierna: het pand).

200606202/1.
      Datum uitspraak:27 juni 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    Lidl Nederland GmbH, kantoorhoudende te Huizen,
      2.    de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Albert Heijn B.V." en "Ahold Vastgoed B.V.", beide
          gevestigd te Zaandam,
          appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in de zaken nos. AWB 05/2995 en 05/4650 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 7 juli 2006 in de gedingen tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 mei 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] bouwvergunning verleend voor het verbouwen van het op het perceel [locatie] te 's-Hertogenbosch (hierna: het perceel) aanwezige gebouw (hierna: het pand).
    
    Tegen het uitblijven van een besluit op het door appellanten sub 2 (hierna: AH) hiertegen gemaakte bezwaar hebben zij bij brief van 22 september 2005 beroep ingesteld bij de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank).
    
    Bij besluit van 15 november 2005 heeft het college de door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2006, verzonden op 13 juli 2006, heeft de rechtbank het beroep van AH, voor zover gericht tegen het uitblijven van een besluit op het door hen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en de door appellanten tegen het besluit van 15 november 2005 ingestelde beroepen ongegrond. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellante sub 1 (hierna: Lidl) bij brief van 21 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en AH bij brief van 24 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. Lidl heeft de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 18 september 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Jumbo Supermarkten B.V. (hierna: Jumbo), rechtsopvolgster van vergunninghoudster, is in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    
    Bij brief van 13 november 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 24 april 2007 heeft [partij] verzocht om als partij te worden toegelaten.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken van het college ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 april 2007, waar Lidl, vertegenwoordigd door R. Hoeben, bijgestaan door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, AH, vertegenwoordigd door P. Burgering en T. van Wijk, bijgestaan door mr. C.N.J. Kortmann, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.M. van den Eertwegh, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar Jumbo, vertegenwoordigd door E.P.J. Hendricks en H.J.M. Marcus, gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Ten aanzien van het verzoek van [partij] als partij te worden toegelaten
    
    2.1.    Artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) strekt er niet toe dat een belanghebbende als partij kan worden toegelaten die zich niet eerder in de procedure heeft gemengd. [partij] heeft tegen het besluit van 13 mei 2005 geen bezwaar gemaakt en tegen het besluit van 15 november 2005 geen beroep ingesteld. Voorts heeft [partij] geen aan appellanten tegengesteld belang gesteld. Zijn verzoek om als partij te worden toegelaten wordt derhalve afgewezen.
    
    In het hoger beroep van AH, voor zover gericht tegen het niet-ontvankelijk verklaren van hun beroep tegen het uitblijven van een besluit op het door hen gemaakte bezwaar
    
    2.2.    Het betoog van AH dat de rechtbank hun beroep tegen het uitblijven van een besluit op het door hen gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, faalt. AH hebben hun stelling dat zij als gevolg van dat uitblijven schade hebben geleden niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt. Het hoger beroep is in zoverre ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    
    In de hoger beroepen, voor zover gericht tegen de beslissing van de rechtbank betreffende de bouwvergunning
    
    2.3.    Het bouwplan, ten behoeve waarvan vergunning is verleend, strekt tot het door middel van gevelwijziging en enige interne wijzigingen geschikt maken van het pand voor gebruik als supermarkt.
    
    2.4.    AH betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan zich niet met de Bouwverordening van de gemeente (hierna: de bouwverordening) verdraagt, omdat, nu de gemeentelijke nota "Parkeernormen" geen norm voor zogenoemde solitaire supermarkten bevat, voor het berekenen van het vereiste aantal parkeerplaatsen uitgegaan moet worden van de normen in de "Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom" van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water en Wegenbouw en Verkeerstechniek (hierna: CROW) en het college niet heeft vastgesteld, in hoeveel parkeerplaatsen voor eigen personeel het bouwplan moet voorzien.
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening, voor zover thans van belang, moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
    
    2.4.2.    Bij de berekening van de behoefte aan parkeerplaatsen op eigen terrein, als bedoeld in artikel 2.5.30 van de bouwverordening, heeft het college de nota "Parkeernormen", door de raad op 9 december 2003 vastgesteld, gevolgd. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college bij de berekening van de behoefte aan parkeerplaatsen ten gevolge van het bouwplan geen aansluiting mocht zoeken bij de voorschriften voor het vereiste aantal parkeerplaatsen bij een wijkwinkelcentrum. Dat voornoemde nota geen parkeernorm voor zogenoemde solitaire supermarkten bevat, zoals de voorziene supermarkt volgens AH moet worden aangemerkt, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze nota, gelet op de hem toekomende beoordelingsruimte, niet mocht volgen, als het heeft gedaan.
    
        De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde voorts terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het gemeentebestuur niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de voor het personeel benodigde parkeerplaatsen in de parkeernormen voor wijkwinkelcentra op te nemen, nu volgens de nota geen aparte parkeerplaatsen voor personeel zijn vereist.
    
        Volgens de nota geldt een norm van 3,5 parkeerplaatsen per 100 m² bedrijfsvloeroppervlakte. Aangezien de bedrijfsvloeroppervlakte volgens de vermelding op de bouwtekening 1705 m² bedraagt, bedraagt de parkeerbehoefte volgens de in de nota gebezigde maatstaf 60 parkeerplaatsen. Nu niet in geschil is dat het bouwplan in ten minste dat aantal parkeerplaatsen voorziet, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte is aangebracht op het onbebouwde terrein dat bij de supermarkt behoort. Dit betoog faalt.
    
    2.5.    Appellanten betogen voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat het college bouwvergunning diende te verlenen, heeft miskend dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Graafsebaan". Lidl voert in dat verband aan dat de beoogde supermarkt niet is aan te merken als loods, kantoor of magazijn in de zin van dat bestemmingsplan. AH voeren aan dat de bij het bouwplan voorziene koelinstallatie niet is aan te merken als een bij een werkplaats, opslagloods, loods, kantoor of magazijn behorend bouwwerk. Voorts voeren appellanten aan dat het bouwplan ten dienste staat van handel, nijverheid of verkeer.
    
    2.5.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Graafsebaan" rust op het perceel de bestemming "Bedrijven I".
    
        Ingevolge artikel 8, onder A, van de voorschriften bij het plan, voor zover thans van belang, mag de als zodanig bestemde grond uitsluitend worden bebouwd met werkplaatsen, opslagloodsen, loodsen, kantoren, magazijnen en daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van handel, nijverheid en verkeer.
    
        Op het perceel geldt aanvullend het bestemmingsplan "Verspreide (winkel)vestigingen".
    
        Ingevolge artikel 2, aanhef, en onder B, van de voorschriften bij dat plan mag de bestaande detailhandels- c.q. publieksaantrekkende functie worden vergroot tot maximaal 15% van de bestaande verkoopvloeroppervlakte, met dien verstande dat de maximale toegestane verkoopvloeroppervlakte niet meer mag bedragen dan in de desbetreffende kolom op de bijlagen I en II is vermeld.
    
    2.5.2.    In de voorschriften bij het bestemmingsplan "Verspreide (winkel)vestigingen" is vermeld dat de voorschriften bij de van toepassing zijnde bestemmingsplannen onverkort van toepassing blijven, met dien verstande dat zij worden aangevuld met de voorschriften van dat plan. Uit het samenstel van die voorschriften valt niet af te leiden dat de plangever het gebruik van het perceel ten behoeve van detailhandel positief heeft bestemd. Dat in bijlage I, waarnaar in artikel 2, aanhef, en onder B, wordt verwezen, vermeld is dat op het perceel een bouwmarkt is gevestigd, betekent slechts dat de bouwmarkt mag worden vergroot tot maximaal 15% van de bestaande vloeroppervlakte.
    
    2.5.3.    Het college heeft in het besluit op bezwaar uit de omstandigheid dat in artikel 8, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Graafsebaan" geen beperking is opgenomen aan de vormen van handel, ten dienste waarvan mag worden gebouwd geconcludeerd dat ten dienste van detailhandel mag worden verbouwd. Dit is volgens het college tevens af te leiden uit artikel 8, onder C, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Graafsebaan". Indien onder handel geen detailhandel zou vallen, zou de plangever in de gebruiksbepalingen geen specifieke vormen van rechtstreekse levering (detailhandel) hebben hoeven te verbieden, aldus het college.
    
        Aan artikel 8, onder C, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Graafsebaan" is goedkeuring onthouden. Gelet op artikel 8, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Graafsebaan", waarin een opsomming van toegestane gebouwen is gegeven met daarin vermeld werkplaatsen, opslagloodsen, loodsen, kantoren, magazijnen en een opsomming van de toegestane functies met daarin vermeld handel, nijverheid en verkeer, is op het perceel geen detailhandel toegestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 mei 1999 in zaak no. H01.99.0293 en K01.99.0028; MS 1999, 238), moet er, hoewel de term handel detailhandel niet uitsluit, in beginsel van worden uitgegaan dat de plangever met de term "handel" in combinatie met "bedrijven", "nijverheid" en "verkeer", niet mede heeft gedoeld op handel die zich in overwegende mate op het winkelend publiek richt. Het bouwplan is dan ook in strijd met artikel 8, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Graafsebaan".
    
        Aangezien het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Graafsebaan", is vergunningverlening in strijd met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet. Het betoog slaagt.
    
        Aan de vraag of aan het niet geldende artikel 8, onder C, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Graafsebaan" betekenis toekomt bij de beantwoording van de vraag welke betekenis aan artikel 8, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Graafsebaan" moet worden toegekend, wordt onder deze omstandigheden niet toegekomen.
    
    2.6.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, doch slechts voor zover de door appellanten tegen het besluit van 15 november 2005 ingestelde beroepen daarbij ongegrond zijn verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling deze beroepen gegrond verklaren en het besluit van 15 november 2005 vernietigen.
    
        Er is geen aanleiding om het besluit van 13 mei 2005 te herroepen. Aangezien het gemeentebestuur vrijstelling van het bestemmingsplan kan verlenen, is er geen sprake van een situatie, waarin nog slechts dat besluit in bezwaar rechtens mogelijk is.
    
        Evenmin ziet de Afdeling, gelet op de betrokken belangen, aanleiding om het besluit in primo te schorsen. Daartoe wordt overwogen dat, anders dan AH betogen, niet op voorhand onaannemelijk is dat de bouwvergunning in bezwaar in stand kan worden gelaten onder verlening van vrijstelling. Het bestemmingsplan "Verspreide (winkel)vestigingen" betreft geen beleidsregel omtrent het verlenen van vrijstelling, zodat daaraan niet de betekenis toekomt die AH daaraan in dit verband gehecht wensen te zien.
    
    2.7.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    
      II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 7 juli 2006 in de zaken nos. AWB 05/2995 en 05/4650, doch slechts voor zover de door appellanten tegen het besluit van 15 november 2005 ingestelde beroepen daarbij ongegrond zijn verklaard; 
      III.    verklaart de bij de rechtbank tegen het besluit van 15 november 2005 ingestelde beroepen gegrond;
    
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch van 15 november 2005, neergelegd in de brieven met kenmerk SO/JUR p.v. 50100 en SO/JUR p.v. 50109;
    
    V.    bevestigt die uitspraak voor het overige;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch tot vergoeding van bij Lidl in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.340,10 (zegge: dertienhonderdveertig euro en tien cent), waarvan € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en tot vergoeding van bij AH in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; deze bedragen dienen door de gemeente 's-Hertogenbosch aan Lidl, onderscheidenlijk AH onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente 's-Hertogenbosch aan Lidl en AH ieder het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 698,00 (zegge: zeshonderdachtennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb			w.g. Boermans
      Voorzitter    			ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2007
    
    218-499.