ECLI:NL:RVS:2017:595, Raad van State, 08-03-2017, 201605418/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2014 heeft de stichting een toelaatbaarheidsverklaring speciaal basisonderwijs afgegeven voor de zoon van [appellant sub 1], naam zoon], voor de periode van 5 januari 2015 tot en met 31 juli 2016.

201605418/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Krimpen aan den IJssel,
    2. de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Aan den IJssel (hierna: de stichting), gevestigd te Capelle aan den IJssel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 juni 2016 in zaak nr. 15/2982 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    de stichting.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2014 heeft de stichting een toelaatbaarheidsverklaring speciaal basisonderwijs afgegeven voor de zoon van [appellant sub 1], naam zoon], voor de periode van 5 januari 2015 tot en met 31 juli 2016.
    
    Bij besluit van 27 maart 2015 heeft de stichting het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de ingangsdatum van de toelaatbaarheidsverklaring gewijzigd in 27 maart 2015.
    
    Bij uitspraak van 9 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    De stichting heeft een schriftelijke zienswijze ingediend.
    
    De stichting heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A.M.T. Wigger, advocaat te Den Haag, en de stichting, vertegenwoordigd door A.J. Dorst, G. Broekman, M. van der Wiel en mr. S. Geerdink, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [zoon] is geboren op [2006] en is vanaf schooljaar 2010-2011 ingeschreven bij openbare basisschool De Fontein in Krimpen aan den IJssel. In groep 2 en groep 3 heeft De Fontein gesignaleerd dat [zoon] leerproblemen heeft. Na onderzoeken in juli en augustus 2013 is vastgesteld dat [zoon] ernstige dyslexie en mogelijk rekenproblemen heeft en dat er aanwijzingen zijn voor aandachtsproblematiek. Voorts heeft [zoon] last van hypermobiliteit. [zoon] is in de zomer van 2013 overgegaan naar groep 4, maar heeft in die groep de lesstof van groep 3 gevolgd, omdat hij nog niet op het gewenste niveau van groep 3 zat. Daarbij heeft De Fontein voor [zoon] een individueel hulpplan opgesteld voor technisch lezen en rekenen.
    
    In gesprekken met [appellant sub 1] in september en november 2013 en begin 2014 is de voortgang van [zoon] besproken en het individuele hulpplan geëvalueerd. In april 2014 heeft De Fontein [appellant sub 1] laten weten dat zij twijfelt of het reguliere basisonderwijs voor [zoon] haalbaar is. Volgens De Fontein heeft [zoon] meer individuele begeleiding op het niveau van zijn ontwikkeling nodig dan in het jaarklassensysteem van het reguliere basisonderwijs kan worden geboden. Voorts heeft De Fontein [appellant sub 1] laten weten dat een aanmelding bij de Commissie leerlingenzorg of een aanvraag kort advies traject gewenst is om voor [zoon] passend onderwijs te kunnen realiseren. [appellant sub 1] heeft hier geen toestemming voor gegeven.
    
    Tussen 26 mei en 25 juni 2014 is [zoon] niet naar school gegaan en heeft hij geen onderwijs gevolgd. Daarna is [appellant sub 1] met de katholieke basisschool Het Octaaf in Krimpen aan den IJssel overeengekomen dat [zoon] tijdelijk onderwijs zal volgen in groep 4 van Het Octaaf, maar ingeschreven blijft bij De Fontein. Met Het Octaaf is afgesproken dat zij de onderwijsbehoefte van [zoon] in kaart zal brengen en zal bekijken of het reguliere basisonderwijs voor hem haalbaar is. De situatie zal, afhankelijk van de ervaringen, in februari 2015 worden geëvalueerd.
    
    In oktober 2014 heeft Het Octaaf te kennen gegeven handelingsverlegen te zijn en [zoon] niet het onderwijs te kunnen bieden dat hij nodig heeft, onder meer omdat hij de eigen leerlijnen waar hij behoefte aan heeft niet zelfstandig kan uitvoeren en omdat [appellant sub 1] geen medewerking verleent en adviezen niet opvolgt. Het Octaaf heeft de samenwerking op 17 oktober 2014 beëindigd. Dit betekent dat [zoon] vanaf dat moment terug naar De Fontein moest. [appellant sub 1] wilde dit niet en heeft [zoon] vanaf dat moment thuisgehouden.
    
    Op 4 december 2014 heeft [appellant sub 1] een bespreking met het schoolondersteuningsteam (hierna: het SOT), bestaande uit de leerplichtambtenaar, een onderwijsconsulent, de directeur van De Fontein, intern begeleiders van zowel De Fontein als Het Octaaf en [voorzitter] gehad. Doel van de bijeenkomst was om de onderwijs- en ondersteuningsbehoeften van [zoon] vast te stellen. Het SOT was van oordeel dat [zoon] meer ondersteuning nodig heeft dan de basisscholen kunnen bieden en dat een overstap naar het speciaal basisonderwijs voor [zoon] aangewezen is. De Fontein heeft vervolgens op 11 december 2014 bij de stichting een aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring speciaal basisonderwijs voor [zoon] ingediend. De stichting heeft deze verklaring bij besluit van 12 december 2014 verstrekt en dit besluit, onder verwijzing naar het advies van de Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring sbo/(v)so, gehandhaafd bij besluit van 27 maart 2015.
    
    De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep ongegrond verklaard.
    
    Procesbelang [appellant sub 1]
    
    2. De Afdeling stelt voorop dat zij het standpunt van de stichting, dat [appellant sub 1] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het geschil niet volgt. Immers, niet kan worden uitgesloten dat de plaatsing van [zoon] op het reguliere onderwijs wordt bemoeilijkt door de afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring. Dat de toelaatbaarheidsverklaring slechts gold tot 31 juli 2016 en derhalve thans is vervallen, doet hier niet aan af.
    
    Hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    3. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit tot afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring onbevoegdelijk is genomen. Weliswaar is op de website van de stichting vermeld dat de Commissie Toelaatbaarheidsverklaringen bevoegd is om een dergelijk besluit te nemen, maar uit artikel 18a, zesde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) volgt dat de stichting dit besluit zelf had moeten nemen. Voor het overdragen van deze bevoegdheid biedt de WPO geen basis. Bovendien is niet gebleken dat de bevoegdheid tot afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring, indien die daadwerkelijk in handen zou zijn van de Commissie Toelaatbaarheidsverklaringen, vervolgens is gemandateerd aan de directeur van de stichting, aldus [appellant sub 1].
    
    Voorts voert [appellant sub 1] aan dat de stichting zich niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 18a, elfde lid, van de WPO over de toelaatbaarheid van [zoon] tot het speciaal basisonderwijs heeft laten adviseren door deskundigen. Eén van de deskundigen, een orthopedagoge, is directeur van één van de scholen van speciaal basisonderwijs die deel uitmaakt van de stichting en is dus niet onafhankelijk. Van de andere deskundige, een maatschappelijk werkster, is niet duidelijk waarom zij in dit geval als deskundige is aangemerkt. Daar komt bij dat niet duidelijk was dat de maatschappelijk werkster als deskundige bij het dossier van [zoon] was betrokken. Bovendien hebben zowel de maatschappelijk werkster als de orthopedagoge niet een afzonderlijk advies uitgebracht aan de stichting, aldus [appellant sub 1].
    
    3.1. De stichting is een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a, eerste en tweede lid, van de WPO. Uit artikel 18a, zesde lid, aanhef en onder c, vloeit voort dat de stichting tot taak heeft, en aldus bevoegd is, op verzoek van de school waar de leerling staat ingeschreven te beoordelen of die leerling toelaatbaar is tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs of tot het speciaal onderwijs. De stichting dient er daarbij op grond van artikel 18a, elfde lid, zorg voor te dragen dat zij hierover door deskundigen wordt geadviseerd. In artikel 34.8 van het Besluit bekostiging WPO is bepaald dat de deskundigen, als bedoeld in artikel 18a, elfde lid, van de WPO een orthopedagoog of een psycholoog, en afhankelijk van de leerling over wiens toelaatbaarheid wordt geadviseerd ten minste een tweede deskundige, te weten een kinder- of jeugdpsycholoog, een pedagoog, een kinderpsychiater, een maatschappelijk werker of een arts, dienen te zijn.
    
    3.2. De besluiten van 12 december 2014 en 27 maart 2015 zijn ondertekend door de voorzitter van de Commissie Toelaatbaarheidsverklaringen en de directeur van de stichting. Ter zitting heeft de stichting toegelicht dat de dagelijkse leiding op basis van haar directiestatuut is gemandateerd aan de directeur en de directeur aldus bevoegd is om namens de stichting een besluit tot afgifte van een toelaatbaarheidsverklaring te nemen. In de praktijk wordt een dergelijk besluit in samenspraak met de Commissie Toelaatbaarheidsverklaringen genomen, aldus de stichting.
    
    3.3. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de besluiten van 12 december 2014 en 27 maart 2015 bevoegdelijk zijn genomen, nu deze namens de stichting door haar directeur zijn genomen, nadat zij daarover is geadviseerd door deskundigen, waaronder de Commissie Toelaatbaarheidsverklaringen.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    3.4. De aanvraag om de toelaatbaarheidsverklaring is (mede) ondertekend door twee deskundigen als bedoeld in artikel 34.8 van het Besluit bekostiging WPO, te weten een orthopedagoge en een maatschappelijk werkster. Dat de orthopedagoge verbonden is aan één van de scholen die deel uitmaakt van de stichting, betekent, anders dan [appellant sub 1] heeft gesteld, niet dat zij door de stichting niet als deskundige mocht worden geraadpleegd, nu de afgifte van de verklaring niet tot gevolg heeft dat [zoon] op de school waaraan de orthopedagoge verbonden is moet worden ingeschreven.
    
    Uit het dossier blijkt evenwel niet dat de orthopedagoge en de maatschappelijk werkster een schriftelijk advies aan de stichting hebben uitgebracht. Dit betekent dat niet inzichtelijk is waarom zij van oordeel waren dat een toelaatbaarheidsverklaring voor [zoon] moest worden afgegeven en waarop zij dit oordeel hebben gebaseerd. Gelet hierop is het besluit tot afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht tot stand gekomen.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    4. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen doorslaggevende betekenis hoefde te worden toegekend aan het feit dat een opgesteld ontwikkelingsperspectief ontbrak, terwijl dit gelet op het beoordelingskader waarnaar het ondersteuningsplan verwijst wel noodzakelijk is. Door het ontbreken van het ontwikkelingsperspectief is onvoldoende duidelijk geworden dat is voldaan aan de criteria van het ondersteuningsplan, namelijk dat aangetoond moet worden dat door middel van geëvalueerde handelingsplannen de ingezette hulp geen duidelijk merkbare verbeteringen heeft opgeleverd. Volgens [appellant sub 1] waren de handelingsplannen niet geëvalueerd en zijn de aanbevelingen over dyslexie en dyscalculie niet of onvoldoende uitgevoerd. Dit had eerst moeten worden uitgevoerd door De Fontein, voordat [zoon] werd doorverwezen naar het speciaal basisonderwijs, aldus [appellant sub 1].
    
    4.1. Uit artikel 18a, zesde lid, aanhef en onder a, van de WPO vloeit voort dat het samenwerkingsverband tot taak heeft om een ondersteuningsplan vast te stellen. In artikel 18a, achtste lid, aanhef en onder c, is bepaald dat een ondersteuningsplan in elk geval de procedure en criteria voor de plaatsing van leerlingen op speciale scholen voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband en op scholen voor speciaal onderwijs en speciaal en voortgezet speciaal onderwijs omvat.
    
    Op grond van artikel 40a, eerste lid, stelt het bevoegd gezag van de school waar de leerling op zit, nadat de school op overeenstemming gericht overleg heeft gevoerd met de ouders, een ontwikkelingsperspectief vast voor een leerling die extra ondersteuning behoeft. Uit artikel 40a, vijfde lid, volgt dat het ontwikkelingsperspectief een omschrijving bevat van de begeleiding die is afgestemd op de behoeften van de leerling. Indien bij de inrichting van het onderwijs wordt afgeweken van één of meer onderdelen van het onderwijsprogramma, wordt dat in het ontwikkelingsperspectief vermeld.
    
    4.2. De stichting heeft op 8 april 2014 een ondersteuningsplan vastgesteld voor de periode 2014 - 2018. Uit dit plan en de op basis van dit plan door de stichting opgestelde ‘Criteria voor de toelaatbaarheidsverklaring speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs cluster 3 en 4’ volgt dat, onder meer aan de hand van een door de school opgesteld ontwikkelingsperspectief, door middel van geëvalueerde handelingsplannen aangetoond moet worden dat de ingezette hulp geen duidelijk merkbare verbeteringen heeft opgeleverd en dat het niet mogelijk is de leerling binnen de school met een extra ondersteuning op te vangen. Tevens dient aangegeven te worden welke onderwijs- en/of ondersteuningsbehoefte het kind heeft.
    
    4.3. Uit de stukken die aan de aanvraag om een toelaatbaarheidsverklaring voor [zoon] ten grondslag lagen, waaronder het door De Fontein opgestelde ontwikkelingsperspectief, maar ook de overgelegde leerlingstamkaart van [zoon], de hulpplannen en evaluaties daarvan, het individueel handelingsplan van Het Octaaf en de verslagen van de gesprekken die tussen De Fontein en de ouders van [zoon] zijn gevoerd, blijkt dat de ondersteuningsbehoefte van [zoon] van zodanige aard en omvang was dat de stichting zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een tijdelijke toelaatbaarheidsverklaring diende te worden afgegeven. Dat De Fontein in het kader van de aanvraag van de verklaring niet heeft aangegeven welke onderwijs- en/of ondersteuningsbehoefte [zoon] had, en aldus het zogenoemde groeidocument bij het ontwikkelingsperspectief ontbrak, doet hier niet aan af. In dit kader is van belang dat uit de stukken van De Fontein blijkt dat [zoon] niet alleen dyslectisch en dyscalculistisch is, maar dat hij ook andere leer- en concentratieproblemen heeft. Om de onderwijs- en ondersteuningsbehoefte van [zoon] in kaart te brengen was daarom integraal onderzoek naar [zoon] noodzakelijk. Aangezien [appellant sub 1], ondanks verzoeken daartoe van De Fontein, met een dergelijk onderzoek niet instemde, was het voor De Fontein niet mogelijk de behoefte van [zoon] in kaart te brengen en een groeidocument op te stellen. Gelet hierop en op het feit dat spoed geboden was omdat [zoon] al een tijd niet meer naar school ging, heeft de stichting zich terecht op het standpunt gesteld dat het ontbreken van het groeidocument niet in de weg mocht staan aan de afgifte van de toelaatbaarheidsverklaring. Dit geldt temeer nu de toelaatbaarheidsverklaring voor een bepaalde periode was afgegeven, waarna beoordeeld kon worden of [zoon] kon terugkeren naar het reguliere onderwijs.
    
    4.4. Het betoog faalt.
    
    5. Uit het dossier is gebleken dat [zoon] reeds extra ondersteuning op De Fontein en Het Octaaf heeft gekregen, maar dat dit, omdat hij niet alleen dyslectisch en dyscalculistisch is, maar ook andere leer- en concentratieproblemen heeft, niet tot het gewenste resultaat heeft geleid. Gelet hierop faalt het betoog van [appellant sub 1] dat de stichting de plicht heeft geschonden te onderzoeken of [zoon] binnen het reguliere onderwijs extra ondersteuning kon worden geboden.
    
    Het incidenteel hoger beroep van de stichting
    
    6. De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Gelet op hetgeen onder 3.4 is overwogen, is dat het geval en wordt aan beoordeling van dit incidenteel hoger beroep toegekomen. Nu de stichting in het incidenteel hoger beroep alleen heeft aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant sub 1] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van deze zaak, en uit hetgeen onder 2 is overwogen volgt dat dit betoog faalt, is het incidenteel hoger beroep van de stichting ongegrond.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van de stichting is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 27 maart 2015 van de stichting alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 12 december 2014 te herroepen en de aanvraag van De Fontein af te wijzen, nu aan het besluit van 12 december 2014 hetzelfde gebrek kleeft als aan het besluit van 27 maart 2015 en dit gebrek, nu [zoon] geen leerling meer is van De Fontein, niet meer kan worden hersteld. Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het besluit van 27 maart 2015.
    
    8. De stichting dient jegens [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs aan den IJssel ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 juni 2016 in zaak nr. 15/2982;
    
    IV. verklaart het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs aan den IJssel van 27 maart 2015, met kenmerk PO2818-2015-SBO00011;
    
    VI. herroept het besluit van de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs aan den IJssel van 12 december 2014, kenmerk PO2818-2014-SBO00013;
    
    VII. wijst de aanvraag van openbare basisschool De Fontein van 11 december 2014 af;
    
    VIII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 maart 2015;
    
    IX. veroordeelt de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs aan den IJssel tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. veroordeelt de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs aan den IJssel tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.084,21 (zegge: tweeduizend vierentachtig euro en eenentwintig cent), waarvan € 1.980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI. gelast dat de Stichting Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs aan den IJssel aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Ouwehand
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2017
    
    752.