ECLI:NL:RVS:2015:856, Raad van State, 18-03-2015, 201406311/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen voor het permanent bewonen van een recreatieverblijf op het perceel [locatie] te Opmeer (hierna: het recreatieverblijf).

201406311/1/A4.
    Datum uitspraak: 18 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Opmeer,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 juni 2014 in zaak nr. 13/2147 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Opmeer.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen voor het permanent bewonen van een recreatieverblijf op het perceel [locatie] te Opmeer (hierna: het recreatieverblijf).
    
    Bij besluit van 7 november 2013 heeft het college het besluit van 15 juli 2013 gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 19 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.J. Boekel, advocaat te Medemblik, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge en S.C. van den Berg, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De permanente bewoning van het recreatieverblijf op het recreatiepark West-Friesland is volgens het college in strijd met de Beheersverordening Recreatieparken Opmeer. Om die reden heeft [appellant] een persoonsgebonden omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft de vergunning geweigerd, omdat het verlenen ervan in strijd is met de beleidsregels van de op 5 maart 2013 vastgestelde beleidsnota "Plan van aanpak handhaving permanente bewoning recreatieobjecten 2013"(hierna: de beleidsnota). Volgens die beleidsregels wordt geen medewerking verleend aan een aanvraag om een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het permanent bewonen van een recreatieverblijf op dit recreatiepark.
    
    2. [appellant] heeft de grond met betrekking tot het overgangsrecht van de Beheersverordening Recreatieparken Opmeer voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    3. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met een beheersverordening slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel 10, van de bij het Bor behorende bijlage II komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de wet van de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de in onderdeel 10 gestelde eisen.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gevraagde vergunning niet onder verwijzing naar de beleidsnota heeft kunnen weigeren, omdat het daarin neergelegde beleid onredelijk is. Volgens hem maakt het beleid de wettelijke mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen tot een dode letter en wordt niet consequent tegen alle overtredingen van het verbod tot permanente bewoning van recreatieverblijven in de gemeente opgetreden. Verder voert hij aan dat het in de beleidsnota neergelegde beleid onredelijk is, omdat daarin in strijd met het gelijkheidsbeginsel een onderscheid wordt gemaakt tussen de twee recreatieparken binnen de gemeente Opmeer. Het college verleent in enkele gevallen zelfs medewerking aan permanente bewoning van recreatieverblijven op het park, aldus [appellant]. Hij verwijst hiervoor naar een brief van 29 augustus 2012 waarin aan [appellant] toestemming is gevraagd om een derde op zijn adres te mogen inschrijven.
    
    Verder betoogt [appellant] dat het college in dit geval wegens bijzondere omstandigheden van het beleid had moeten afwijken. Daartoe voert hij aan dat er geen sprake is van precedentwerking en dat hij door de weigering het recreatieverblijf zal moeten verlaten en op straat zal komen te staan.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een beleidsregel wordt geacht in algemene zin het resultaat te zijn van een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ten aanzien van de Wabo terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het in de beleidsnota neergelegde beleid kennelijk onredelijk is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de Wabo slechts een wettelijke mogelijkheid en geen wettelijke verplichting is opgenomen om een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het permanent bewonen van een recreatieverblijf te verlenen. De Wabo staat derhalve op zichzelf niet aan het beleid in de weg.
    
    De enkele omstandigheid dat het in de beleidsnota neergelegde beleid onderscheid maakt tussen de twee recreatieparken in de gemeente Opmeer, maakt niet dat dit beleid reeds daarom onredelijk is. In de beleidsnota en ter zitting is toegelicht dat tegen de permanente bewoning van recreatieverblijven op het recreatiepark aan De Bongerd/Wilhelminalaan te Aartswoud, dat voorheen onder een andere gemeente viel, nooit handhavend is opgetreden. Om die reden is voor een aantal bestaande gevallen van permanente bewoning op dat park een uitzondering gemaakt op het algemeen binnen de gemeente gehanteerde uitgangspunt dat permanente bewoning niet wordt toegestaan. Tegen de permanente bewoning van recreatieverblijven op het recreatiepark West-Friesland is wel handhavend opgetreden. Daarom heeft het college voor het maken van uitzonderingen voor bestaande gevallen op dat park geen aanleiding gezien. Dat pas na enkele jaren handhavend is opgetreden tegen [appellant], doet er niet aan af dat het college, naar ook niet in geschil is, in het verleden op het recreatiepark handhavend heeft opgetreden. Onder die omstandigheden is er geen sprake van gelijke gevallen en doet zich, anders dan [appellant] heeft aangevoerd, geen strijd met het gelijkheidsbeginsel voor.
    
    De omstandigheid dat in verband met de beschikbare capaciteit niet tegen alle overtredingen tegelijk wordt opgetreden, maar dat dit gefaseerd geschiedt waarbij steeds acht zaken tegelijkertijd in de handhavingsportefeuille zitten, maakt evenmin dat het beleid kennelijk onredelijk is. Dat het college bij brief van 29 augustus 2012 in het kader van een andere wet toestemming aan [appellant] heeft gevraagd om een derde op het adres van het recreatieverblijf in te schrijven, brengt verder, anders dan [appellant] aanvoert, niet met zich dat daarmee in planologische zin toestemming is gegeven voor permanente bewoning van het recreatieverblijf.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    4.2. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb kan een bestuursorgaan van een beleidsregel afwijken, indien de gevolgen van het handelen overeenkomstig de beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    4.3. De in artikel 4:84 van de Awb genoemde gevallen op grond waarvan van een beleidsregel kan worden afgeweken, zijn bijzondere gevallen die niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd. De stelling van [appellant] dat er geen sprake is van precedentwerking noch de stelling dat het college pas na enkele jaren handhavend tegen hem heeft opgetreden levert op zichzelf een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld op. De rechtbank heeft voorts terecht geconcludeerd dat de door [appellant] gestelde omstandigheid dat hij het recreatieverblijf dient te verlaten en hij op straat komt te staan niet een omstandigheid is die bij het opstellen van de beleidsregel niet is voorzien. Het doel van het beleid is immers het voorkomen en niet laten voortduren van permanente bewoning van recreatieverblijven. Een geval als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb doet zich hier derhalve niet voor. Voor zover [appellant] ter zitting heeft betoogt dat voor bestaande gevallen van permanente bewoning een afzonderlijk voorstel aan de gemeenteraad zou worden gedaan, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat hier in de beleidsnota invulling aan is gegeven door de afweging op het recreatiepark West-Friesland geen permanente bewoning toe te staan. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van de beleidsregels had moeten worden afgeweken.
    
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
    
    457-720.