ECLI:NL:RVS:2013:2538, Raad van State, 24-12-2013, 201207818/1/A4, 201207819/1/A4, 201207714/1/A4 en 201207821/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee besluiten van 6 april 2012 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Pb 2006 L 190; hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen het voornemen van Marpobel om op basis van de kennisgevingen met kenmerken BE001002917 en BE001002918 afvalstoffen over te brengen van België naar Nederland.

201207818/1/A4, 201207819/1/A4, 201207714/1/A4 en 201207821/1/A4.
    Datum uitspraak: 24 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de naamloze vennootschap Marpobel N.V., gevestigd te Antwerpen (België), en de naamloze vennootschap Refining & Trading Holland N.V., handelend onder de naam North Refinery, gevestigd te Farmsum, gemeente Delfzijl,
    appellanten,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij twee besluiten van 6 april 2012 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Pb 2006 L 190; hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen het voornemen van Marpobel om op basis van de kennisgevingen met kenmerken BE001002917 en BE001002918 afvalstoffen over te brengen van België naar Nederland.
    
    Bij twee besluiten van 6 juli 2012 heeft de minister de door Marpobel en North Refinery hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de kennisgevingen gehandhaafd.
    
    Tegen deze laatste besluiten hebben Marpobel en North Refinery beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 30 oktober 2013, waar Marpobel, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, North Refinery, vertegenwoordigd door haar [bestuurders], bijgestaan door mr. J.C. Ozinga, ing. R.A.J.M. Tankink en K. Siebert, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.A. Ziel en mr. J.A. Koreman, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De kennisgevingen waartegen bezwaar is gemaakt, hebben betrekking op het overbrengen van 12.000 ton ontwaterde bilge-olie in 400 transporten (kennisgeving BE001002917) onderscheidenlijk 5.000 ton vloeibare olie/koolwaterstoffen in 200 transporten (kennisgeving BE001002918) van Marpobel naar North Refinery.
    
    2. Tegen deze overbrengingen is bezwaar gemaakt op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA. Ingevolge deze bepaling kan de bevoegde autoriteit van bestemming, wanneer een kennisgeving inzake een gepland transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wordt gedaan, met redenen omklede bezwaren indienen op de grond dat de kennisgever of de inrichting bij eerdere transporten herhaaldelijk de artikelen 15 en 16 heeft overtreden.
    
    Aan het bezwaar is in de kern ten grondslag gelegd dat onder een eerder door Marpobel gedane kennisgeving met kenmerk BE001002066, die betrekking had op de overbrenging van door Marpobel ingezamelde oliehoudende scheepsafvalstoffen naar North Refinery, een groot aantal transporten heeft plaatsgevonden waarbij andere afvalstoffen dan die waarop de kennisgeving betrekking had zijn overgebracht, en waarbij Marpobel ten onrechte als producent van de afvalstoffen op de vervoersdocumenten is vermeld. Daarmee zou artikel 16, aanhef en onder a, van de EVOA zijn overtreden. Ingevolge deze bepaling vult de kennisgever in de mate van het mogelijke de feitelijke datum van transport en de overige gegevens op het vervoersdocument in.
    
    3. Tussen partijen is - zo is ook ter zitting gebleken - niet in geschil dat in 2011 en 2012 in totaal 27 afvaltransporten van genaftalineerde olie afkomstig van Arcelor Mittal Liège Upstream SA (hierna: Arcelor) te België naar North Refinery hebben plaatsgevonden. Bij deze transporten werden vrachtwagens bij Arcelor geladen en naar Marpobel gereden voor een tussenstop van enkele minuten. Bij Marpobel werden de vrachtwagens op de weegbrug gewogen en werd aan de chauffeur een vervoersdocument onder kennisgeving BE001002066 verstrekt. Op de vervoersdocumenten werd Marpobel als producent van de afvalstoffen aangeduid. Na de tussenstop reden de vrachtwagens door naar North Refinery.
    
    4. Marpobel en North Refinery hebben ter zitting betoogd dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat door het vermelden van Marpobel als producent op de vervoersdocumenten bij de bovengenoemde overbrengingen artikel 16 van de EVOA is overtreden. Volgens hen kan Marpobel - zo begrijpt de Afdeling het betoog - weliswaar niet worden beschouwd als een "eerste producent" in de zin van de EVOA, maar wel als een "nieuwe producent". Ook overigens is volgens Marpobel en North Refinery niet duidelijk in welk opzicht artikel 16 zou zijn overtreden.
    
    4.1. Artikel 2, onder 9, van de EVOA bepaalt dat een nieuwe producent van afvalstoffen een ieder is die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen verricht die resulteren in een wijziging van de aard of samenstelling van die afvalstoffen. Gezien de hiervoor weergegeven gang van zaken, hebben dergelijke handelingen of bewerkingen niet bij Marpobel plaatsgevonden. De staatssecretaris heeft dan ook terecht geconcludeerd dat Marpobel op de vervoersdocumenten ten onrechte, in strijd met artikel 16, aanhef en onder a, van de EVOA, als producent is vermeld.
    
    4.2. Door vermelding van kennisgeving BE001002066 op de vervoersdocumenten heeft Marpobel het doen voorkomen dat door haar ingezamelde oliehoudende scheepsafvalstoffen naar North Refinery werden vervoerd, terwijl in werkelijkheid van Arcelor afkomstige genaftalineerde olieafvalstoffen naar North Refinery werden vervoerd. De staatssecretaris heeft terecht geconcludeerd dat Marpobel ook in zoverre de vervoersdocumenten in strijd met artikel 16, aanhef en onder a, van de EVOA heeft ingevuld.
    
    4.3. Het betoog faalt.
    
    5. Marpobel en North Refinery hebben er ter zitting op gewezen dat in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA staat dat bezwaren kunnen worden gemaakt indien bij transporten artikel 15 en artikel 16 zijn overtreden, terwijl uitsluitend een overtreding van artikel 16 aan de bezwaren ten grondslag is gelegd.
    
    5.1. Een redelijke uitleg van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, brengt mee dat voor het maken van bezwaar voldoende is dat hetzij artikel 15, hetzij artikel 16 is overtreden. Deze twee artikelen hebben betrekking op verschillende typen overbrengingen (overbrenging voor voorlopige nuttige toepassing of verwijdering onderscheidenlijk overbrenging voor niet-voorlopige nuttige toepassing of verwijdering). Bij een bij een overbrenging behorend transport kunnen de artikelen 15 en 16 uit de aard der zaak niet tegelijkertijd worden overtreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Marpobel en North Refinery voeren verder aan dat niet op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA bezwaar kon worden gemaakt, omdat artikel 16 niet herhaaldelijk is overtreden. Nu de transporten hebben plaatsgevonden onder één kennisgeving, is artikel 16 volgens hen slechts één keer overtreden.
    
    6.1. De tekst van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA biedt geen steun voor deze door Marpobel en North Refinery voorgestane uitleg. Nu vast staat dat de onjuiste invulling van de vervoersdocumenten bij 27 afzonderlijke transporten heeft plaatsgevonden, is artikel 16, aanhef en onder a, even zo veel keren overtreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Gezien het voorgaande heeft de staatsecretaris terecht geconcludeerd dat artikel 16 van de EVOA herhaaldelijk is overtreden door de kennisgever, zodat de bevoegdheid bestond om op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, bezwaar te maken tegen voorgenomen overbrengingen.
    
    8. Marpobel en North Refinery betogen dat de staatssecretaris niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Zij betogen daartoe dat er geen enkele relatie bestaat tussen de overbrengingen onder kennisgeving BE001002066 en de overbrengingen waarvoor thans kennisgevingen zijn ingediend. De gemaakte bezwaren zouden ertoe leiden dat de betrokken afvalstoffen minder doelmatig worden toegepast dan mogelijk zou zijn bij overbrenging naar North Refinery. Daarnaast zou Marpobel te goeder trouw hebben gemeend de afvalstoffen van Arcelor onder haar kennisgeving te kunnen overbrengen naar North Refinery. Er wordt slechts bezwaar tegen de overbrengingen gemaakt om in het verleden begane overtredingen te bestraffen en niet om herhaling van de overtreding te voorkomen. Dit levert volgens Marpobel en North Refinery misbruik van bevoegdheid op, temeer nu herhaling van de overtreding niet zal plaatsvinden.
    
    8.1. De Afdeling overweegt dat artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA de bevoegdheid geeft om bezwaar te maken tegen een voorgenomen overbrenging vanwege overtredingen die de kennisgever bij overbrengingen in het verleden heeft begaan. Bij uitoefening van deze bevoegdheid gaat het uit de aard der zaak om het maken van bezwaar tegen voorgenomen toekomstige overbrengingen vanwege overtredingen bij, van die overbrengingen op zichzelf los staande, overbrengingen uit het verleden.
    
    8.2. Gezien het voorgaande valt niet in te zien waarom het op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA maken van bezwaar tegen de voorgenomen overbrengingen misbruik van bevoegdheid oplevert. Het maken van bezwaar op grond van deze bepaling heeft niet een punitief karakter, maar strekt tot het voorkomen van toekomstige overtredingen van de EVOA.
    
    8.3. Wat het betoog van Marpobel en North Refinery betreft dat Marpobel te goeder trouw heeft gehandeld, overweegt de Afdeling dat Marpobel redelijkerwijs heeft kunnen begrijpen dat het invullen van de vervoersdocumenten waarbij het overbrengen van bij het productieproces van Arcelor ontstane genaftalineerde olie van Arcelor naar North Refinery wordt voorgesteld als het overbrengen van door Marpobel ingezamelde oliehoudende scheepsafvalstoffen van Marpobel naar North Refinery, niet in overeenstemming was met de werkelijkheid.
    
    8.4. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat de afvalstoffen die ten onrechte onder kennisgeving BE001002066 naar North Refinery zijn overgebracht, gevaarlijke afvalstoffen zijn en dat tegen de rechtstreekse overbrenging van die stoffen naar North Refinery in het kader van een andere kennisgeving met kenmerk BE0003000569 bezwaar is gemaakt. Gelet op het gevaarlijke karakter van de afvalstoffen en het grote aantal keren dat deze stoffen ten onrechte rechtstreeks naar North Refinery zijn overgebracht, zijn de overtredingen volgens de staatssecretaris dermate ernstig dat toepassing van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA op zijn plaats is.
    
    Er bestaat geen grond voor het oordeel dat met deze motivering niet in redelijkheid in overwegende mate belang kon worden gehecht aan het treffen van handhavingsmaatregelen vanwege de geconstateerde overtredingen.
    
    8.5. Gezien het voorgaande biedt hetgeen Marpobel en North Refinery hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat niet in redelijkheid van de bevoegdheid om op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA tegen de voorgenomen overbrengingen bezwaar te maken gebruik kon worden gemaakt.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    9. De beroepen zijn ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    11. Ten aanzien van het geheven griffierecht overweegt de Afdeling dat in deze procedure vier keer griffierecht is geheven, terwijl de procedure slechts betrekking heeft op twee afzonderlijke bestreden besluiten. Gelet hierop was slechts twee keer griffierecht verschuldigd. Het door Marpobel en North Refinery te veel betaalde griffierecht zal door de secretaris van de Raad van State aan hen worden terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond;
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
    
    262-732.