ECLI:NL:RVS:2016:1855, Raad van State, 06-07-2016, 201505670/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het college zijn beslissing om op 11 februari 2014 spoedeisende bestuursdwang toe te passen in de woning aan de [locatie A] te Vlaardingen op schrift gesteld. Daarbij heeft het college gemeld dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang op [appellant] zullen worden verhaald.

201505670/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Vlaardingen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 juni 2015 in zaak nr. 14/6735 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het college zijn beslissing om op 11 februari 2014 spoedeisende bestuursdwang toe te passen in de woning aan de [locatie A] te Vlaardingen op schrift gesteld. Daarbij heeft het college gemeld dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang op [appellant] zullen worden verhaald.
    
    Bij besluit van 25 augustus 2014 heeft het college de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op € 21.283,66 en dat bedrag bij [appellant] in rekening gebracht.
    
    Bij besluit van 19 september 2014 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 18 februari 2014 en 25 augustus 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en die besluiten gehandhaafd onder wijziging van het besluit van 18 februari 2014.
    
    Bij uitspraak van 16 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard voor zover het ziet op het handhaven van het besluit van 18 februari 2014, gegrond verklaard voor zover het ziet op het handhaven van het besluit van 25 augustus 2014, het besluit van 19 september 2014 in zoverre vernietigd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van het 19 september 2014. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2016, waar [appellant], bijgestaan door R.S. Wijling, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door B.V. Gaxiola en C.A. Schijf, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Op 11 februari 2014 heeft de burgemeester van Vlaardingen aan twee gemeentelijke toezichthouders een machtiging tot binnentreden in de woning aan de [locatie A] te Vlaardingen verleend in verband met de toepassing van spoedeisende bestuursdwang ter plaatse. Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het college zijn beslissing om op 11 februari 2014 spoedeisende bestuursdwang toe te passen in de woning op schrift gesteld. Daarbij heeft het college vermeld dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang op [appellant] zullen worden verhaald. In het besluit van 18 februari 2014 is opgenomen dat het toepassen van spoedeisende bestuursdwang noodzakelijk was, aangezien in de woning gerede en ongerede goederen werden verzameld en een acuut brandgevaarlijke situatie was ontdekt. De woning is ontruimd en de goederen zijn opgeslagen in zes containers. [appellant] heeft op 13 februari 2014 afstand gedaan van vier containers met goederen. [appellant] bestrijdt dat het college bevoegd was over te gaan tot de toepassing van spoedeisende bestuursdwang en hij betoogt dat de besluitvorming van het college gebrekkig is.
    
    Het wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.
    
    Ingevolge het tweede lid kan, indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
    
    Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet draagt de eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    
    Ingevolge artikel 1b, tweede lid is het verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
    
    De beoordeling van het hoger beroep
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was over te gaan tot de toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Daartoe voert hij aan dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake was van een overtreding. Voorts voert hij aan dat uit het besluit van 18 februari 2014 geen lastgeving spoedeisende bestuursdwang kan worden gedestilleerd. Volgens [appellant] is de lastgeving te onduidelijk. Tevens voert hij aan dat het college de grondslag van de last bij het besluit van 19 september 2014 ten onrechte heeft gewijzigd van overtreding van artikel 1b van de Woningwet, in overtreding van artikel 1a van de Woningwet. Verder voert hij aan dat de situatie ter plaatse niet rechtvaardigde dat het college handhavend optrad door middel van spoedeisende bestuursdwang en dat de last te verstrekkend is. In dat verband stelt [appellant] dat het college hem in de gelegenheid had moeten stellen de mogelijke overtreding zelf ongedaan te maken.
    
    3.1. In het besluit van 18 februari 2014, waarbij het college zijn beslissing om op 11 februari 2014 spoedeisende bestuursdwang toe te passen in de woning van [appellant] op schrift heeft gesteld, heeft het college gesteld dat de overtreding betreft het niet naleven van voorschriften die zijn opgenomen in artikel 1b van de Woningwet. In het besluit is vermeld dat de toepassing van spoedeisende bestuursdwang was vereist vanwege het verzamelen van goederen en een acuut brandgevaarlijke situatie. Het brandgevaar werd volgens het besluit mede veroorzaakt door flessen en/of blikjes met licht ontvlambare vloeistoffen in de nabijheid van een gaskachel. Voorts is daarin vermeld dat tijdens de werkzaamheden, die tot donderdag 13 februari 2014 voortduurden, is geconstateerd dat ter plaatse de gas en elektra aansluitingen waren gewijzigd en/of aangepast waardoor ook onveilige en brandgevaarlijke situaties zijn ontstaan. Gelet daarop, heeft de leverancier van nutsvoorzieningen besloten deze af te sluiten waardoor het pand onbruikbaar voor bewoning is geworden.
    
    In het besluit van 18 februari 2014 is voorts vermeld dat [appellant] het pand binnen twee weken na dagtekening van deze brief weer geschikt voor bewoning moet maken door de nutsvoorzieningen te laten herstellen door een erkend installateur. Zolang de nutsvoorzieningen niet, of niet geheel zijn hersteld, mag het pand niet worden gebruikt voor bewoning. In het besluit van 19 september 2014 heeft het college gesteld dat het om hem moverende redenen heeft besloten om de nutsvoorzieningen voor eigen rekening te laten herstellen en dat [appellant] ten aanzien daarvan geen dwangsom heeft verbeurd.
    
    Bij het besluit op bezwaar van 19 september 2014 heeft het college het besluit van 18 februari 2014 in die zin gewijzigd dat het besluit ziet op het toepassen van spoedeisende bestuursdwang wegens overtreding van het bepaalde in artikel 1a van de Woningwet, en heeft het de motivering van dat besluit aangevuld. Het college heeft daarbij gewezen op een e-mailbericht van B. van Son van Van Son Multicleaning & ongediertebestrijding B.V. van 10 februari 2014, die de stand van de woning die dag heeft opgenomen. In dit bericht is vermeld dat de situatie ter plekke zeer zorgelijk is en Van Son de woning niet verder heeft kunnen betreden dan 1,5 m. Verder is aangegeven dat er open flessen terpentine vlakbij een brandende gaskachel lagen, waardoor op dat moment verdere toetreding onverantwoord was. Daarnaast heeft Van Son geconstateerd dat de huidige staat van de elektra zeer te wensen overlaat. Van Son heeft zijn zorgen geuit over het dreigende brandgevaar voor de bewoner en de bovenburen.
    
    In het besluit op bezwaar heeft het college voorts gewezen op een advies van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond van 25 maart 2014, waarin wordt verklaard dat het omwille van de veiligheid noodzakelijk was om de woning te ontruimen. In het advies is, onder verwijzing naar een berekening van de vuurbelasting, vermeld dat de kans op brand en/of letsel in de woning aanmerkelijk hoger is dan in een woning waarin de opslag van goederen niet aanwezig is en dat de aanwezige vluchtwegen door rondslingerende en opgestapelde materialen en afval worden gehinderd. Voorts is daarin vermeld dat deze kans groter is gezien het feit dat er ook gebruik wordt gemaakt van open vuur door middel van een open haard en omdat het overgrote deel van de elektrische bedrading loshangt en onjuist is aangesloten. De vuurlast in de woning wordt volgens de bijgevoegde berekening geschat op een factor elf keer hoger dan in een normale woning.
    
    Het college heeft in het besluit op bezwaar voorts gewezen op het fotoverslag van de ontruiming van de woning. Tevens heeft het daarin gesteld dat het, gelet op eerdere problemen van [appellant] met betrekking tot het verzamelen van goederen in en om zijn woning, aannemelijk is dat [appellant] zelf niet in staat of bij machte zou zijn om zelf per direct voor de noodzakelijke ontruiming zorg te (laten) dragen.
    
    3.2. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1029, terecht overwogen dat de systematiek en uitgangpunten van de Awb ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift met zich brengen dat een primair besluit in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Zoals uit genoemde uitspraak volgt, kan ingevolge artikel 7:11 van de Awb in bezwaar een ander voorschrift aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd, indien het aan de oorspronkelijke aanschrijving ten grondslag gelegde feitencomplex en de opgelegde last niet of niet te zeer worden gewijzigd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat die situatie zich hier voordoet. Het college heeft het feitencomplex niet gewijzigd, doch heeft de feiten en omstandigheden uitgebreider omschreven in het besluit van 19 september 2014.
    
    Wat betreft de in het besluit van 18 februari 2014 vermelde passage dat [appellant] de nutsvoorzieningen in het pand dient te laten herstellen om het geschikt te maken voor bewoning, heeft het college in het besluit van 19 september 2014 gesteld dat het om hem moverende redenen heeft besloten om de nutsvoorzieningen voor eigen rekening te laten herstellen. Omdat de ontstane onduidelijkheid in de besluitvorming over de nutsvoorzieningen ertoe heeft kunnen leiden dat [appellant] beroep heeft ingesteld tegen dit onderdeel van het besluit van 18 februari 2014, heeft de rechtbank mede daarom een proceskostenvergoeding aan [appellant] toegekend met betrekking tot het bezwaar en het beroep. De aangevallen uitspraak is in zoverre niet bestreden. Voor zover in dit verband wordt betoogd dat het besluit van 18 februari 2014 onvoldoende duidelijk was, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de strekking van het besluit, te weten de toepassing van spoedeisende bestuursdwang, niet uit het besluit volgt.
    
    3.3. De rechtbank heeft, gelet op het e-mailbericht van Van Son van 10 februari 2014, het advies van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond van 25 maart 2014 en het door het college overgelegde fotoverslag van de ontruiming van de woning, terecht overwogen dat het college bevoegd was bestuursdwang toe te passen ter beëindiging van een met artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet strijdige situatie. Voor zover [appellant] betoogt dat het brandgevaar ontbrak omdat er een glasplaat voor de open haard zat, wordt het standpunt van het college gevolgd dat ook indien wordt aangenomen dat de opening van de open haard was afgeschermd, sprake was van een brandgevaarlijke situatie wegens de aanwezigheid van brandgevaarlijke vloeistoffen, de wijze waarop de elektra was aangebracht en de grote hoeveelheid goederen in de woning. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het advies van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond van 25 maart 2014 dringend wordt geadviseerd om het huis te ontruimen. Voor zover [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft betoogd dat medewerkers van de gemeente niet zelf de waarnemingen in de woning van [appellant] hebben gedaan, wordt overwogen dat het college onder meer Schijf, bouwinspecteur van de gemeente, een machtiging tot binnentreden van de woning heeft verleend en dat Schijf de woning samen met een medewerker van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond heeft betreden en geïnspecteerd, zodat het betoog feitelijke grondslag mist.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de situatie op 11 februari 2014 zo spoedeisend was, dat een besluit niet kon worden afgewacht en terstond bestuursdwang moest worden toegepast. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat de mogelijke gevolgen van een brand zeer groot zouden kunnen zijn voor [appellant], mede gelet op de omstandigheid dat er volgens de foto’s geen vrije doorgang door de woning mogelijk was en de vluchtroutes waren afgesloten, alsmede voor de bovenburen en voor andere omwonenden. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het optreden had dienen te beperken tot uitsluitend het afsluiten van de stroom en het vrijmaken van de vluchtwegen. De rechtbank heeft, gelet op onder meer het advies van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond van 25 maart 2014, in dat verband terecht geconcludeerd dat het afwenden van het brandgevaar en daarmee het afwenden van de evident gevaarlijke situatie niet te realiseren viel door een minder ingrijpende maatregel dan het ontruimen van het huis en het afsluiten van de elektriciteit. Daarbij wordt betrokken het standpunt van het college dat het gelet op eerdere problemen van [appellant] met betrekking tot het verzamelen van goederen in en om zijn woning, niet aannemelijk is dat [appellant] zelf in staat of bij machte zou zijn om zelf per direct de brandgevaarlijke situatie te beëindigen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat, voor zover de rechtbank zelf een herberekening heeft gemaakt van de kosten van de toepassing van bestuursdwang, de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten de overheadkosten opnieuw te beoordelen. Voorts betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog in beroep dat het college diende af te zien van kostenverhaal. In dat verband wijst hij op zijn psychosociale omstandigheden.
    
    4.1. De rechtbank heeft overwogen dat het college ter zitting van de rechtbank is teruggekomen van het besluit van 25 augustus 2014 en dat het beroep tegen het besluit op bezwaar van 19 september 2014, waarbij dat besluit is gehandhaafd, reeds daarom gegrond is. De rechtbank heeft overwogen dat tussen partijen niet meer in geschil is dat de kosten voor het plaatsen, afvoeren en huur van de containers moeten worden teruggebracht naar € 4.096,85. De rechtbank heeft vastgesteld dat het college de kantinekosten met een bedrag van € 310,11 voor zijn rekening neemt. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het bedrag dat aan [appellant] in rekening wordt gebracht € 19.503,43 bedraagt. Dat bedrag is opgebouwd uit de volgende kosten:
    
    Arbeidskosten en klein materiaal: € 12.862,65
    
    Plaatsen, afvoeren en huur van containers: € 4.096,85
    
    Gemeentelijke overheadkosten: € 2.543,93
    
    4.2. Over het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet inzichtelijk heeft gemaakt of zij bij de herberekening van het bedrag dat bij [appellant] in rekening wordt gebracht, de overheadkosten opnieuw heeft berekend, overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft ter zitting van de rechtbank toegelicht dat de gemeentelijke overheadkosten volgens vaste praktijk worden vastgesteld op 15% van de totale kosten van de toepassing van spoedeisende bestuursdwang. De overheadkosten betreffen de kosten voor de inzet van medewerkers van de gemeente die bij de toepassing van de bestuursdwang betrokken zijn geweest. Het percentage van 15% is volgens het college niet kostendekkend, maar is bedoeld als een tegemoetkoming in de kosten van het college. Het college heeft het bedrag aan gemeentelijke overheadkosten in het besluit van 25 augustus 2014 vastgesteld op € 2.776,13, te weten 15% van € 18.507,33.
    
    De kosten voor de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang zijn door de rechtbank vastgesteld op een bedrag van € 16.595,50, te weten € 12.862,65 plus € 4.096,85. De rechtbank heeft de gemeentelijke overheadkosten vastgesteld op een bedrag van € 2.543,93. De Afdeling stelt vast dat het door de rechtbank vastgestelde bedrag aan overheadkosten 15% bedraagt van het bedrag van € 16.595,50. Aangezien de rechtbank is overgegaan tot een herberekening van de overheadkosten en [appellant] de kosten op zichzelf niet heeft bestreden, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    4.3. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog, verwoord in zijn aanvullende beroepschrift, dat het college van kostenverhaal had moeten afzien. De Afdeling zal dit betoog alsnog bespreken.
    
    Over het betoog van [appellant] dat aanleiding bestaat om af te zien van kostenverhaal in verband met het binnentreden van de woning van [appellant] en hij in dat verband verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1691, wordt overwogen dat in dit geval niet de situatie aan de orde is dat de woning zonder de vereiste machtiging is binnengetreden, zodat aan de verwijzing naar voormelde uitspraak niet de betekenis toekomt die [appellant] daaraan hecht.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3643) gaan bestuursdwang en kostenverhaal als regel samen. Voor het maken van een uitzondering kan onder meer aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt kan worden gemaakt en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Naar het oordeel van de Afdeling doet deze situatie zich niet voor. Daarbij wordt betrokken het standpunt van het college dat de psychosociale problematiek van [appellant] op zichzelf geen bijzondere omstandigheid oplevert om van kostenverhaal af te zien. Het college heeft zich in dat verband onweersproken op het standpunt gesteld dat [appellant] zijn psychosociale behandeling herhaaldelijk heeft gestaakt, dat de gemeente zich heeft ingespannen om [appellant] aan een nieuw behandeltraject te laten deelnemen en dat het college herhaaldelijk bij [appellant] heeft moeten ingrijpen maar dat hij desondanks zelfstandig wil blijven wonen. De omstandigheden die de Afdeling aanleiding hebben gegeven tot het oordeel in haar uitspraak van 9 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9091, waar [appellant] zich op beroept, zijn daarmee niet vergelijkbaar.
    
    De Afdeling is van oordeel dat geen andere bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die het college hadden moeten nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van het kostenverhaal en voorts dat de hoogte van de kosten van de bestuursdwang geen aanleiding geeft om daar geheel of gedeeltelijk van af te zien. Daarbij wordt betrokken dat het college de kosten voor het herstellen van de nutsvoorzieningen op zich heeft genomen.
    
    4.4. Gelet op het voorgaande, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat het verhalen van de kosten van de bestuursdwang op [appellant] niet onredelijk is. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat [appellant] een bedrag van € 19.503,43 aan het college verschuldigd is.
    
    Conclusie
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Wijgerde
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
    
    672.