ECLI:NL:RVS:2013:2391, Raad van State, 11-12-2013, 201302755/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de vlaggenmast met luchtzak en de verharding ten behoeve van een helihaven te verwijderen en verwijderd te houden van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) en het gebruik van het perceel als landingsplaats voor een helikopter te beëindigen en beëindigd te houden.

201302755/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Nederland van 12 februari 2013 in zaak nr. 12/1575 in het geding tussen:
    
    [appellant] en Wide-Angle Management B.V.
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 november 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de vlaggenmast met luchtzak en de verharding ten behoeve van een helihaven te verwijderen en verwijderd te houden van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) en het gebruik van het perceel als landingsplaats voor een helikopter te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 28 februari 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 februari 2013 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.J.M. Wolbers, advocaat te Amersfoort, en het college, vertegenwoordigd door S. Kruszynski, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar het college van gedeputeerde staten van Gelderland, vertegenwoordigd door M. de Jonge, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart wordt onder een luchthavengebied verstaan het gebied dat bestemd is voor het gebruik als luchthaven.
    
    Ingevolge artikel 8.1a, derde lid, is het verboden een overige burgerluchthaven in gebruik te hebben indien voor deze luchthaven geen luchthavenregeling geldt.
    
    Ingevolge artikel 8.64, eerste lid, stellen provinciale staten bij verordening een luchthavenregeling vast voor een luchthaven. Provinciale staten kunnen de bevoegdheid tot het vaststellen van deze verordening niet overdragen als bedoeld in artikel 152 van de Provinciewet.
    
    Ingevolge artikel 8.64, tweede lid, bevat een luchthavenregeling regels omtrent het luchthavenverkeer voor zover die regels noodzakelijk zijn met het oog op de geluidbelasting vanwege het luchthavenverkeer. Een luchthavenregeling kan tevens bevatten:
    
    a. grenswaarden die noodzakelijk zijn met het oog op het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting; of
    
    b. regels die noodzakelijk zijn met het oog op het externe-veiligheidsrisico.
    
    Ingevolge artikel 8.64, vierde lid, wordt in een luchthavenregeling een luchthavengebied vastgesteld. Het luchthavengebied wordt vastgesteld met behulp van een kaart waarop de ligging van het gebied is aangegeven. Deze kaart wordt vervaardigd op een schaal van ten minste 1 op 10.000.
    
    2. Niet in geschil is dat ten behoeve van de vlaggenmast en de verharding geen omgevingsvergunning is verleend en dat het gebruik van het perceel als helihaven in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Agrarisch buitengebied Ede" op het perceel rustende bestemming "Agrarisch".
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Daartoe voert hij aan dat provinciale staten van Gelderland bij besluit van 29 februari 2012 de Luchthavenregeling Wide-Angle Management B.V. te Lunteren (hierna: de luchthavenregeling) heeft vastgesteld op grond waarvan, onder meer op basis van artikel 8.1a en 8.64 van de Wet Luchtvaart, op het perceel een helihaven mag worden aangelegd en gebruikt. De bepalingen uit het bestemmingsplan worden door de luchthavenregeling opzij gezet, zodat zich geen overtreding voordoet, aldus [appellant]. Volgens hem is in dat verband van belang dat de wetgever de bevoegdheid om te beslissen over de locatie van helihavens als de onderhavige exclusief heeft neergelegd bij provinciale staten. Deze bevoegdheid wordt uitgehold als het college op basis van het bestemmingsplan de komst van een helihaven kan blokkeren, aldus [appellant]. Bovendien heeft het college geen zienswijze ingediend en geen beroep ingesteld tegen de vaststelling van de luchthavenregeling. [appellant] betoogt voorts dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, uit artikel 8.64, vierde lid, van de Wet Luchtvaart kan worden afgeleid dat een luchthavenregeling ook betrekking heeft op de ruimtelijke indeling.
    
    3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de Wet luchtvaart noch in de memorie van toelichting bij die wet (Kamerstukken II 2005/2006, 30 452, nr. 3, blz. 18-19 en blz. 37) aanknopingspunten zijn te vinden voor het oordeel dat de wetgever heeft beoogd dat een luchthavenregeling, als bedoeld in artikel 8.64 van die wet, de ruimtelijke indeling van een gebied regelt. De rechtbank heeft terecht van belang geacht dat in de Wet Luchtvaart onderscheid wordt gemaakt tussen een luchthavenbesluit en een luchthavenregeling. Over dit onderscheid wordt in de memorie van toelichting bij die wet vermeld dat een luchthavenregeling wordt vastgesteld voor luchthavens waar het gebruik voor luchthavenluchtverkeer geen ruimtelijke consequenties heeft buiten het luchthavengebied. Het gaat in het algemeen over luchthavens met gebruik van geringe omvang, zoals helikopterlandingsplaatsen. Een luchthavenregeling bevat alleen regels en eventueel grenswaarden voor het luchthavenluchtverkeer en heeft geen gevolgen voor de ruimtelijke indeling van het gebied rond een luchthaven. De doorwerking naar bestemmingsplannen is derhalve niet aan de orde, aldus de memorie van toelichting. Over een luchthavenbesluit is vermeld dat die grenswaarden en regels voor het luchthavenluchtverkeer bevat en daarnaast regels voor de ruimtelijke indeling van het gebied van en rond de luchthaven. Een luchthavenbesluit heeft volgens de memorie van toelichting de werking van een voorbereidingsbesluit en kent derhalve een directe doorwerking naar bijvoorbeeld aanpassingen van het bestemmingsplan of de toetsing van bouwplannen binnen het beperkingengebied.
    
    Nu een luchthavenregeling uitsluitend regels kan bevatten met betrekking tot geluidbelasting en het externe-veiligheidsrisico en niet met betrekking tot de ruimtelijke indeling van een gebied en geen doorwerking kent naar een bestemmingsplan, heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de bepalingen van het bestemmingsplan door de luchthavenregeling opzij worden gezet en dat het college voor de helihaven geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlangen. De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de bevoegdheid van de provincie om een luchthavenregeling vast te stellen afdoet aan de bevoegdheid van de gemeente om bestemmingsplannen vast te stellen. Dat in artikel 8.64, vierde lid, van de Wet Luchtvaart is bepaald dat in een luchthavenregeling een luchthavengebied wordt vastgesteld, welk gebied ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van die wet is "bestemd" voor het gebruik als luchthaven, leidt niet tot een ander oordeel. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het oogmerk en de reikwijdte van een luchthavenregeling, moet het er voor worden gehouden dat het begrip "bestemd" niet ziet op het bestemmen van een gebied als bedoeld in een bestemmingsplan. De kaart waarop het luchthavengebied wordt vastgesteld, duidt slechts de ligging van dit gebied aan. Anders dan [appellant] betoogt, kan hieruit dan ook niet worden afgeleid dat het bestemmingsplan na het vervaardigen van de kaart van het luchthavengebied toepassing mist. Dat het college tegen de vaststelling van de luchthavenregeling geen rechtsmiddelen heeft aangewend, geeft voor dat oordeel evenmin aanleiding.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank het betoog van [appellant] dat zich geen overtreding voordoet, en dat het college om die reden niet bevoegd is handhavend op te treden, terecht niet gevolgd.
    
    Dat gebleken is dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 28 februari 2012 niet de bij besluit van 29 februari 2012 vastgestelde luchthavenregeling van toepassing was, maar het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 13 november 2008, waarbij aan Wide-Angle Management B.V. op grond van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, en artikel 7 van het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen (hierna: Bignal) toestemming is verleend om een helihaven aan te leggen op het perceel, doet aan het vorenstaande niet af. Volgens het besluit van 29 februari 2012 tot vaststelling van de luchthavenregeling heeft de omzetting van het besluit van 13 november 2008 naar dat besluit beleidsneutraal en met inachtneming van bestaande rechten en plichten plaatsgevonden. Zoals het college terecht heeft aangegeven, leidt het besluit van 13 november 2008 er evenmin toe dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan opzij wordt gezet, als gevolg waarvan het college niet bevoegd is om handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij voor het eerst ter zitting naar voren heeft gebracht dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de ruimtelijke gevolgen van de exploitatie van de helihaven. Dit betoogt leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het navolgende.
    
    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat hij naar zijn oordeel in aanmerking komt voor een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan. Vast staat dat [appellant] geen aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend. Het college heeft aangegeven dat de helihaven in strijd is met het bestemmingsplan en dat het niet voornemens is om een omgevingsvergunning ter afwijking daarvan te verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 mei 2012 in zaak nr. 201109901/1/A1), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat er geen concreet zicht op legalisering is. Vast staat voorts, dat de verlening van de vergunning in strijd is met de bestemming "Agrarisch". Een besluit tot weigering gebruik te maken van de bevoegdheid om niettemin een omgevingsvergunning te verlenen, bij welke bevoegdheid het college over een ruime mate van beleidsvrijheid beschikt, is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing terzake zeer terughoudend is. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, worden geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Polak w.g. Van den Berg
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2013
    
    651-724.