ECLI:NL:RVS:2024:3501, Raad van State, 28-08-2024, 202304683/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam het verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellante] was vanaf begin 2004 tot en met 28 februari 2020 eigenaar van het appartement aan [locatie] te Rotterdam. Het bestemmingsplan Hart van Zuid is op 24 november 2016 vastgesteld en op 21 januari 2017 in werking getreden. Met de uitspraak van 12 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1896) van de Afdeling is het bestemmingsplan onherroepelijk geworden. Door het bestemmingsplan kon het busstation Zuidplein aan de zuidzijde via de Sallandweg worden ontsloten op de Zuiderparkweg. De Sallandweg loopt onder de appartementen aan het Zuidterras. Het voormalige appartement van [appellante] bevond zich boven de onderdoorgang op de Sallandweg. Op 16 december 2019 heeft [appellante] op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Zij stelt € 50.000,00 schade te hebben geleden in de vorm van waardevermindering van het appartement door de busbaan die onder het appartement is gerealiseerd.

202304683/1/A2
    Datum uitspraak: 28 augustus 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Rotterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 juni 2023 in zaak nr. 21/3474 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 november 2020 heeft het college het verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 8 juni 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2024, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] was vanaf begin 2004 tot en met 28 februari 2020 eigenaar van het appartement aan [locatie] te Rotterdam.
    Planologische ontwikkeling
    2.       Het bestemmingsplan Hart van Zuid (hierna: het bestemmingsplan) is op 24 november 2016 vastgesteld en op 21 januari 2017 in werking getreden. Met de uitspraak van 12 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1896) van de Afdeling is het bestemmingsplan onherroepelijk geworden.
    3.       Door het bestemmingsplan kon het busstation Zuidplein aan de zuidzijde via de Sallandweg worden ontsloten op de Zuiderparkweg. De Sallandweg loopt onder de appartementen aan het Zuidterras. Het voormalige appartement van [appellante] bevond zich boven de onderdoorgang op de Sallandweg.
    Aanvraag
    4.       Op 16 december 2019 heeft [appellante] op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Zij stelt € 50.000,00 schade te hebben geleden in de vorm van waardevermindering van het appartement door de busbaan die onder het appartement is gerealiseerd.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    5.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    6.       In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    7.       De door [appellante] in de aanvraag aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Besluitvorming
    8.       Het college heeft aan het besluit van 2 november 2020 een advies van 22 oktober 2020 van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) ten grondslag gelegd. In het advies concludeert de SAOZ dat het bestemmingsplan niet heeft geleid tot een nadeliger positie voor [appellante], waardoor [appellante] op grond van artikel 6.1 van de Wro niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Omdat het voorgaande planologisch regime voor de Sallandweg uitsluitend bestond uit de gemeentelijke Bouwverordening Rotterdam 2010 (hierna: bouwverordening), golden daarvoor nauwelijks beperkingen wat betreft gebruik en bebouwing. De Sallandweg kon daardoor voor alle vormen van verkeer, waaronder ook busverkeer, worden aangewend en ingericht. Met het bestemmingsplan is er vervolgens een planologische regime gekomen dat de aanwendingsmogelijkheden van de Sallandweg heeft beperkt tot de bestemming Verkeer - Verblijfsgebied. Er heeft dus geen verruiming, maar een beperking plaatsgevonden met het nieuwe planologisch regime. Op basis van dit advies heeft het college het verzoek afgewezen.
    9.       Dit besluit is gehandhaafd bij besluit van 8 juni 2021onder verwijzing naar het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie.
    Oordeel van de rechtbank
    10.     De rechtbank heeft het daartegen door [appellante] ingestelde beroep in de uitspraak van 20 juni 2023 ongegrond verklaard. De rechtbank overweegt dat voor de locatie van het appartement tot 24 november 2016 geen bestemmingsplan gold. Daarom was vóór die periode op de betrokken locatie slechts de bouwverordening van toepassing. Dat betekent dat voor de planologische vergelijking het bestemmingsplan met de Bouwverordening moet worden vergeleken. Uit deze vergelijking leidt de rechtbank evenals de SAOZ af dat er geen verruiming, maar eerder een beperking heeft plaatsgevonden in planologisch opzicht. In de Bouwverordening waren voor de betrokken locatie geen gebruiksbeperkingen opgenomen en slechts betrekkelijk geringe beperkingen van toelaatbare bouwmogelijkheden. Met het bestemmingsplan is een planologische regime gemaakt dat het deel van de Sallandweg vlakbij het appartement beperkt tot de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" en "Waarde-Archeologie", waarvan de busroute onder het appartement onderdeel is. Omdat er geen planologische achteruitgang is waaruit de waardevermindering voortvloeit, heeft het college het verzoek om vergoeding van planschade volgens de rechtbank terecht afgewezen.
    Gronden van beroep
    11.     [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat er geen planologische verslechtering is. Zij voert aan dat tot 1 juli 2013 voor het gebied waarvoor het bestemmingsplan is vastgesteld uitbreidingsplannen uit 1953 en 1960 golden. Bij wet hebben deze plannen per 1 juli 2013 hun rechtsgeldigheid verloren als planologisch kader.
    12.     Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat het college een onjuiste planologische vergelijking heeft gemaakt. Volgens [appellante] moet het bestemmingsplan worden vergeleken met de uitbreidingsplannen die voor het betreffende gebied tot 1 juli 2013 golden.
    Beoordelingskader
    13.     Op grond van artikel 6.1 van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    14.     Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2.1.
    15.     Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak van de Afdeling onder 8.3.
    Oordeel van de Afdeling
    16.     De Afdeling volgt het betoog van [appellante] dat SAOZ in dit geval het bestemmingsplan ten onrechte heeft vergeleken met de bouwverordening.
    17.     Uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat de uitbreidingsplannen waar [appellante] zich op beroept op grond van artikel 9.3.2 van de Invoeringswet Wro per 1 juli 2013 hun rechtsgeldigheid hebben verloren. In artikel 9.3.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wro is bepaald dat de plannen, regelingen en voorschriften, bedoeld in het eerste lid, vijf jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet vervallen. Volgens artikel 9.3.2, eerste lid, van de Invoeringswet Wro gaat het om plannen, regelingen en voorschriften die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet ingevolge artikel 10 van de Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting of ingevolge enige andere wettelijke bepaling geacht werden bestemmingsplannen in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te zijn, waaronder dus de vervallen uitbreidingsplannen. Deze plannen werden op grond van dat lid gelijkgesteld met plannen als bedoeld in artikel 9.1.4, vierde lid, Invoeringswet Wro. In deze laatste bepaling is een verplichting opgenomen om voor deze plannen binnen vijf jaar een bestemmingsplan vast te stellen. Ook uit de toelichting bij artikel 9.3.2. van de Invoeringswet Wro volgt dat de wetgever met deze bepaling heeft beoogd dat het betrokken gebied na deze termijn in een nieuw bestemmingsplan moest zijn opgenomen. Daarin staat: "Het daarbij betrokken gebied zal dan in een bestemmingsplan nieuwe stijl moeten zijn opgenomen" (Kamerstukken II 2006/07, 30938, nr. 3, p. 69).
    18.     Ter zitting heeft het college bevestigd dat de raad van de gemeente Rotterdam niet heeft voldaan aan de verplichting om voor 1 juli 2013 een bestemmingsplan of beheersverordening vast te stellen, waarbij het betrokken gebied in een bestemmingsplan nieuwe stijl of beheersverordening werd opgenomen. Ook heeft het college bevestigd dat de SAOZ - en in haar voetspoor het college - aan deze omstandigheid geen aandacht heeft besteed bij de besluitvorming. Evenmin is aandacht besteed aan de vraag of [appellante] wel aanspraak op tegemoetkoming in planschade had kunnen maken, indien het schadeveroorzakende bestemmingsplan voor 1 juli 2013 zou zijn vastgesteld.
    19.     In dit geval speelt de bijzondere omstandigheid dat de gemeenteraad in strijd met een wettelijke plicht heeft nagelaten om tijdig een bestemmingsplan voor het betrokken gebied vast te stellen. Daardoor zijn in dit geval de uitbreidingsplannen op 1 juli 2013 van rechtswege komen te vervallen. Het college is ten onrechte voorbij gegaan aan deze bijzondere omstandigheid door, zonder meer, te volstaan met de hiervoor onder 16 bedoelde vergelijking. Vergelijk voor deze bijzondere omstandigheid (onder 2.6 van) de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9040 en (onder 22 van) de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1314.
    20.     Het betoog van [appellante] slaagt.
    Conclusie
    21.     Het beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 juni 2023 gegrond verklaren wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college mocht het advies van de SAOZ niet aan de besluitvorming ten grondslag leggen. Het college moet opnieuw op het door [appellante] gemaakte bezwaar beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
    22.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    23.     Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 juni 2023 in zaak nr. 21/3474;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 8 juni 2021;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam op binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat hierin is overwogen;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat het college aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2024
    299-1120