ECLI:NL:RVS:2016:2185, Raad van State, 10-08-2016, 201508536/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2013 heeft het college beslist op een verzoek van [appellant sub 2] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).

201508536/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Tholen
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 september 2015 in zaak nr. 15/1163 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 mei 2013 heeft het college beslist op een verzoek van [appellant sub 2] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).
    
    Bij besluit van 11 september 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 september 2013 vernietigd en het college opgedragen om binnen twaalf weken na de dag van verzending van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 2].
    
    Bij besluit van 24 februari 2015 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 23 mei 2013 gegrond verklaard en dat besluit herroepen.
    
    Tegen het besluit van 24 februari 2015 heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 15 juni 2015 heeft het college het besluit van 24 februari 2015 gewijzigd en besloten een overzicht van het per jaar aan de oud-bestuurders betaalde bruto-wachtgeldbedrag in de periode tot aan 13 mei 2015 openbaar te maken, los van de namen van de oud-bestuurders. Voor het overige is openbaarmaking van de door [appellant sub 2] gevraagde documenten geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 29 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 februari 2015 en het besluit van 15 juni 2015, waarbij het besluit van 24 februari 2015 is gewijzigd, ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij onvoldoende is gemotiveerd waarom is geweigerd de loonstaten en jaaropgaven van de zes oud-bestuurders die van 2000 tot 11 september 2013 wachtgeld hebben ontvangen openbaar te maken, en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.H.P. Martens, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
    
    Verzoek en besluitvorming
    
    2. Bij brief van 3 mei 2013 heeft [appellant sub 2] op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van de namen van oud-bestuurders die in de periode vanaf 2000 wachtgeld ontvingen en de bedragen die zij per jaar per persoon hebben ontvangen. Bij het besluit van 23 mei 2013 heeft het college de namen van zes van de zeven oud-bestuurders en het totaalbedrag aan uitgekeerde wachtgelden over genoemde periode openbaar gemaakt. De gegevens per oud-bestuurder heeft het college geweigerd openbaar te maken met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Het college heeft dit besluit bij het besluit van 24 februari 2015 herroepen.
    
    Bij het besluit van 15 juni 2015, waarbij het besluit van 24 februari 2015 is gewijzigd, heeft het college besloten om een overzicht van de per jaar aan de oud-bestuurders betaalde bruto wachtgeldbedragen in de periode vanaf 2000 tot aan 13 mei 2015 openbaar te maken, los van de namen van de oud-bestuurders. Voor het overige heeft het college openbaarmaking geweigerd. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het college in redelijkheid het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken oud-bestuurders zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking van de door hen ontvangen wachtgelden per persoon per jaar. Het college heeft voorts te kennen gegeven dat de wachtgelden per persoon per jaar evenmin geanonimiseerd kunnen worden verstrekt, zoals [appellant sub 2] in zijn bezwaarschrift voorstelde, nu het gaat om een beperkte groep oud-bestuurders zodat in samenhang met uit andere bron kenbare informatie, zoals de bestuursperiode van de betrokken oud-bestuurders, zonder onevenredige inspanning kan worden bepaald welke bedrag iedere oud-bestuurder per jaar ontvangt.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat het college niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de loonstaten en jaaropgaven van de desbetreffende oud-bestuurders niet deels openbaar kunnen worden gemaakt. De enkele stelling namens het college ter zitting dat alle op deze documenten weergegeven gegevens herleidbaar zijn tot personen volstaat niet. Het college heeft volgens de rechtbank ten onrechte nagelaten te onderzoeken welke gegevens vermeld op de jaaropgaven en loonstaten wel openbaar kunnen worden gemaakt, zonder dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokken oud-bestuurders in geding komt.
    
    Hoger beroep
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat de door [appellant sub 2] verzochte loonstaten en jaaropgaven niet deels openbaar kunnen worden gemaakt en dat onvoldoende is onderzocht welke gegevens op die documenten wel openbaar kunnen worden gemaakt zonder dat de persoonlijke levenssfeer van betrokken oud-bestuurders in het geding komt. Het college voert hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat bij het anonimiseren van de documenten de bedragen zelf inzicht geven in de persoonlijke omstandigheden van de oud-bestuurders. Door het verstrekken van die informatie, in combinatie met de beperkte groep oud-bestuurders die wachtgeld ontvangen of hebben ontvangen, kan zonder veel moeite worden achterhaald welke documenten bij wie horen. Daarbij komt dat [appellant sub 2], bij het onleesbaar maken van de documenten, niet de documenten krijgt waarom hij heeft verzocht, omdat alsdan daaruit niet blijkt wat de uitgekeerde wachtgelden per oud-bestuurder zijn. Ten slotte is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan de uitleg van het college dat de op de loonstaten en jaaropgaven vermelde bedragen door inhoudingen en verrekeningen kunnen afwijken van de bedragen die per oud-bestuurder aan wachtgelden zijn uitgekeerd. Door het verstrekken van die informatie kan een verkeerd beeld ontstaan over de uitkering van wachtgelden, aldus het college.
    
    4.1. Het bedrag aan wachtgeld waarop een oud-bestuurder aanspraak kan maken, wordt bepaald aan de hand van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (hierna: Appa). Over de uitvoering van de Appa dient verantwoording te worden afgelegd door de thans verantwoordelijke bestuurders. Die publieke verantwoording brengt mee dat het college openbaar dient te maken in welke mate oud-bestuurders beslag leggen of hebben gelegd op publieke middelen. Het college heeft de namen van zes van de zeven oud-bestuurders die wachtgeld ontvangen of hebben ontvangen openbaar gemaakt alsmede een totaalbedrag dat per jaar als wachtgeld aan deze oud-bestuurders is uitgekeerd. De precieze hoogte en duur van de wachtgelduitkering per oud-bestuurder is, zoals ook het college te kennen heeft gegeven, ingevolge de Appa afhankelijk van diverse persoonlijke omstandigheden, waaronder diensttijd, leeftijd, (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid en (neven)inkomsten.
    
    De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het de loonstaten en jaaropgaven niet geanonimiseerd openbaar kan maken zonder dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken
    
    oud-bestuurder in het geding komt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat ook het geanonimiseerd verstrekken van de documenten inzicht zou geven in de persoonlijke omstandigheden van de oud-bestuurder, waaronder diensttijd, leeftijd, en (neven)inkomsten, hetgeen de betrokken oud-bestuurder kan benadelen in zijn huidige zakelijke positie en derhalve de persoonlijke levenssfeer van de oud-bestuurder raakt. Hierbij is van belang dat [appellant sub 2] in dit geval al in het bezit is van zes van de zeven namen van de oud-bestuurders op wie de loonstaten en jaaropgaven betrekking hebben en het college te kennen heeft gegeven dat door de gegevens op die documenten vrij eenvoudig te achterhalen is welke documenten bij welke oud-bestuurder horen.
    
    Voor zover [appellant sub 2] ter zitting heeft gesteld dat het belang van openbaarmaking van de loonstaten en jaaropgaven zwaarder dient te wegen dan het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de oud-bestuurders, nu hij de uitgekeerde wachtgelden per oud-bestuurder nodig heeft voor het doen van onderzoek welk onderzoek bijdraagt aan het publieke debat over de uitbetaling van wachtgelden, wordt overwogen dat het college reeds het totaalbedrag aan uitgekeerde wachtgelden per jaar openbaar heeft gemaakt in combinatie met de hoeveelheid oud-bestuurders aan wie wachtgeld is uitgekeerd. Met deze informatie is het publieke debat over de betaling van wachtgelden voldoende gediend, nu daaruit valt af te leiden welk bedrag per jaar in de gemeente Tholen aan wachtgelden uit publieke middelen wordt betaald en over hoeveel oud-bestuurders dit is verdeeld. Als het publieke debat op individuele oud-bestuurders zou kunnen worden betrokken bestaat het gevaar voor 'naming and shaming' en dat zij zich in het openbaar zullen moeten verantwoorden over de gebruikmaking van hun uitkeringsrecht ingevolge de Appa. Zoals eerder is overwogen is het niet aan oud-bestuurders maar aan de thans verantwoordelijke bestuurders om over de uitvoering van de Appa verantwoording af te leggen. Daarbij komt dat het college te kennen heeft gegeven dat de vermelde bedragen op de loonstaten en jaaropgaven kunnen afwijken van het bedrag dat na verrekeningen en inhoudingen daadwerkelijk aan wachtgeld is uitgekeerd, hetgeen een vertekend beeld zou kunnen geven over de uitkering van wachtgeld aan de desbetreffende oud-bestuurder.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    5. Hetgeen [appellant sub 2] in zijn incidenteel hoger beroep aanvoert met betrekking tot het in stand laten van de proceskostenveroordeling en griffierechtvergoeding is niet gericht tegen de aangevallen uitspraak. Het incidenteel hoger beroep is reeds om die reden ongegrond.
    
    Conclusie
    
    6. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, behoudens een vergoeding van de proceskosten in verband met het beroep tegen het besluit van 24 februari 2015 tot een bedrag van €490,00. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 februari 2015 en het besluit van 15 juni 2015, waarbij het besluit van 24 februari 2015 is gewijzigd, alsnog ongegrond verklaren.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 september 2015 in zaak nr. 15/1163, behoudens de veroordeling van het college in de proceskosten van [appellant sub 2] in verband met zijn beroep tegen het besluit van 24 februari 2015, kenmerk: 15.02583/cz, tot een bedrag van €490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro);
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Veenboer
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2016
    
    730.