ECLI:NL:RVS:2017:2300, Raad van State, 30-08-2017, 201603774/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2014 heeft het college een verzoek van [appellant sub 1] om nadeelcompensatie afgewezen.

201603774/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Heerlen, handelend onder de naam Hair and More,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 april 2016 in zaak nr. 15/1608 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 oktober 2014 heeft het college een verzoek van [appellant sub 1] om nadeelcompensatie afgewezen.
    
    Bij besluit van 30 maart 2015 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 maart 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep en het college incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] en het college hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2017, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. L.J.L.M. Dacier, advocaat te Heerlen en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi en N.A.M. Kamphuis-Groten, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het winkelcentrum ’t Loon te Heerlen, de daar gelegen woningen en de parkeergarage onder het winkelcentrum zijn onder meer eigendom van NSI Winkels B.V. (hierna: NSI) en Q-Park 't Loon B.V. (hierna: Q-Park) en de Vereniging van Eigenaars Winkelcentrum ‘t Loon (hierna: de VvE). [appellant sub 1] huurde sinds 2004 een bedrijfsruimte in winkelcentrum ’t Loon waar zij een onderneming Hair & More exploiteerde. In 2011 bestond de onderneming uit een kapsalon, schoonheid- en pedicuresalon, een zonnestudio en een nagelstudio. Daarnaast werden cosmetische ingrepen uitgevoerd, schoonheidsproducten geïmporteerd en zou in december 2011 een fish spa experience toegevoegd worden aan het aanbod.
    
    1.1.    Bij besluit van 5 december 2011 heeft het college de eigenaren van het winkelcentrum een last onder bestuursdwang opgelegd strekkende tot sloop van het deel van het winkelcentrum, waar zich onder meer de bedrijfsruimte van [appellant sub 1] bevond. Dit gedeelte was op 29 november 2011 al door de eigenaren/verhuurder ontruimd wegens instortingsgevaar. [appellant sub 1] stelt schade te hebben geleden omdat de onderneming op dit adres in het winkelcentrum in november 2011 is opgehouden te bestaan. Een gedeelte van het winkelcentrum is ontruimd en gesloopt wegens instortingsgevaar. Het geding spitst zich toe op de vraag of [appellant sub 1] schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 5 december 2011 en zo ja, of deze schade voor vergoeding in aanmerking komt.
    
    Voorgeschiedenis
    
    2.    Eind augustus 2011 heeft Q-Park scheurvorming ontdekt in de kolommen van de garage onder het winkelcentrum 't Loon en dit aan de gemeente medegedeeld. Op 1 september 2011 zijn reparatiewerkzaamheden uitgevoerd en stutten geplaatst. Vervolgens werden regelmatig controles uitgevoerd. Op 17 november 2011 is een continue-bemetingssysteem geplaatst om de spanningen op de kolommen permanent te monitoren. Op 29 november 2011 is opnieuw scheurvorming geconstateerd. Ook het meetsysteem liet oplopende spanningen zien. De veiligheid van het publiek was niet langer gegarandeerd en besloten werd een gedeelte van het winkelcentrum te ontruimen en tien winkels te sluiten, waaronder de winkel van [appellant sub 1].
    
        Op 1 december 2011 bleek uit de gegevens van het meetsysteem dat de spanningen snel opliepen en de kans op verzakkingen steeds groter werd. Op 2 december 2011 heeft de burgemeester van Heerlen een noodverordening afgekondigd. Een ieder werd de toegang tot de winkelpanden, de tot het winkelcentrum behorende verkeersruimten en de parkeergarage ontzegd. Dit verbod gold niet voor de bewoners van de woningen gelegen in het winkelcentrum, maar uitsluitend voor het benutten van de kortste route van de ingang van het winkelcentrum naar de ingang van hun woning en voor het gebruik van de verkeersruimten die tot de betreffende woningen behoorden. Op 3 december 2011 werd de noodverordening gewijzigd. Ook de bewoners mochten het winkelcentrum toen niet meer betreden.
    
    De last onder bestuursdwang van 5 december 2011
    
    3.    Bij besluit van 5 december 2011 heeft het college de VvE, Q-Park en NSI gelast, door middel van inschakeling van een daartoe gespecialiseerd bedrijf, het op de bij het besluit gevoegde tekening aangegeven compartiment van het winkelcentrum 't Loon op het perceel Homerusplein 1 te Heerlen te slopen.
    
    4.    Bij afzonderlijke besluiten van 3 juli 2012 heeft het college de door de VvE, Q-Park en NSI daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    5.    Bij uitspraak van 20 september 2013 heeft de rechtbank de door de VvE, Q-Park en NSI daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    
    6.    De Afdeling heeft bij uitspraak van 16 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2656) het daartegen door de VvE, Q-Park en NSI ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard.
    
    7.    De door het college bij besluit van 5 december 2011 opgelegde last onder bestuursdwang is in rechte onaantastbaar en moet zowel naar inhoud als totstandkoming voor rechtmatig worden gehouden.
    
    8.    De daadwerkelijke sloopwerkzaamheden zijn op 7 december 2011 aangevangen.
    
    Vergoedingsregeling
    
    9.    Het college heeft op 6 december 2011 de beleidsregel ‘Vergoedingsregeling ondernemers winkelcentrum ’t Loon’ (hierna: vergoedingsregeling) vastgesteld.
    
    9.1.    Op grond van deze vergoedingsregeling kent het college de ondernemingen, die op peildatum 29 november 2011 gevestigd zijn in winkelcentrum ’t Loon, op aanvraag een vergoeding toe vanwege het nadeel dat zij ondervinden als gevolg van de ontruiming met ingang van 29 november 2011 van hun bedrijfsruimte in winkelcentrum ’t Loon te Heerlen. De ondernemingen kunnen in aanmerking komen voor vergoeding van redelijke kosten ter beperking van schade en een aanvullende bijdrage, voor zover het voortbestaan van de onderneming in gevaar komt vanwege een gebrek aan liquide middelen, veroorzaakt door omzetderving als gevolg van de ontruiming van het winkelcentrum. De ondernemingen, vermeld in bijlage 1, waaronder de onderneming van [appellant sub 1], komen naast de in het eerste lid bedoelde vergoeding in aanmerking voor vergoeding van redelijke kosten vanwege duurzame hervestiging en voortzetting van dezelfde onderneming van de aanvrager elders binnen de gemeente. De hoogte van de vergoeding bedraagt maximaal € 50.000,00 per onderneming.
    
    10.    [appellant sub 1] heeft op 14 december 2011 een eerste aanvraag gedaan. Op grond van de vergoedingsregeling is aan haar in totaal € 38.474,30 uitgekeerd.
    
    Verzoek om nadeelcompensatie
    
    11.    [appellant sub 1] stelt dat zij door de gedeeltelijke sloop van het winkelcentrum geen bedrijfshuisvesting meer had en daardoor geen inkomsten meer kon genereren. Na de ontruiming en sloop had zij nog wel salariskosten van zestien personeelsleden. Ook heeft zij schade geleden, omdat zij niet meer in de gelegenheid is gesteld om voorraden en inventaris uit het pand te halen. Zij stelt dat zij met haar onderneming als enige werkzaam was in de dienstverlenende sector, waardoor zij onevenredig zwaar is getroffen door de sloop ten opzichte van de detaillisten in het winkelcentrum. Daarnaast stelt zij dat de gemeente Heerlen aan haar € 38.474,30 heeft uitgekeerd, terwijl andere gedupeerden € 50.000,00 hebben gekregen op grond van de Vergoedingsregeling.
    
    12.    [appellant sub 1] heeft het college op 9 oktober 2012 verzocht om vergoeding van nadeel als gevolg van het besluit van 5 december 2011. Zij heeft verzocht om een bedrag aan nadeelcompensatie van € 350.000,00. Bij brief van 18 december 2012 heeft zij dit bedrag verhoogt tot € 610.000,00.
    
    Standpunt van het college
    
    13.    Het college stelt dat het instortingsgevaar van het deel van het winkelcentrum, waar ook de bedrijfsruimte van [appellant sub 1] gevestigd was, de oorzaak van de gestelde schade is en dat de last onder bestuursdwang en de daaropvolgende sloop slechts een einde aan een onveilige situatie hebben gemaakt. Daarbij komt dat de gedeeltelijke sloop is uitgevoerd in opdracht van de eigenaren aan de hand van een sloopplan waarbij het college niet was betrokken. De gestelde schade is dan ook volgens het college niet het gevolg van het besluit van 5 december 2011.
    
        Subsidiair stelt het college dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij onevenredig is getroffen ten opzichte van andere ondernemers en dat de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    14.    Anders dan het college is de rechtbank van oordeel dat het besluit van 5 december 2011, gelet op de feitelijke en complexe gang van zaken, één van de oorzaken is die tot de door [appellant sub 1] gestelde schade heeft geleid.
    
    14.1.    De rechtbank is evenwel van oordeel dat het college het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen. In het besluit van 5 december 2011 is een overtreding van het Bouwbesluit 2003 vastgesteld en in die situatie was het college niet alleen bevoegd, maar ook verplicht handhavend op te treden. Daaruit volgt dat de last onder bestuursdwang als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet worden beschouwd en kunnen de financiële gevolgen redelijkerwijs niet afgewenteld worden op het bestuursorgaan dat de last heeft opgelegd. Daarbij komt dat [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij onevenredig zou zijn getroffen ten opzichte van andere ondernemers in het winkelcentrum, omdat haar bedrijf een dienstverlenend karakter heeft.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    15.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de geleden schade niet (volledig) onder het normaal maatschappelijk risico valt. Als gevolg van de ontruiming op 29 november 2011 en de omstandigheid dat zij na het opleggen van de noodverordening haar bedrijfsruimte niet meer mocht betreden, zijn inventaris en voorraden verloren gegaan. De vergoeding die zij op grond van de Vergoedingsregeling heeft gekregen, is niet toereikend, gelet op de omvang van haar schade. Daarbij komt dat het niet volledig vergoeden van de door haar geleden schade in strijd is met de toezegging van de burgemeester dat gedupeerden niet aan hun lot zouden worden overgelaten. Ook betoogt zij dat zij in vergelijking met andere gedupeerde ondernemers in het winkelcentrum onevenredig is getroffen, omdat haar bedrijf een dienstverlenend karakter heeft en geen onderdeel is van een keten. Ook is gebruik gemaakt van een BBZ-lening om het opstarten en exploiteren van haar bedrijf te financieren.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    16.     Voorop staat dat het aan [appellant sub 1] toegekende bedrag op grond van de vergoedingsregeling buiten de omvang van deze procedure valt. In deze procedure staat de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie centraal.
    
    17.    In de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2013, 50) is neergelegd dat de bestuursrechter, onder meer, exclusief bevoegd is te oordelen over besluiten op verzoek om vergoeding van schade als gevolg van (feitelijk) handelen door een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Deze wet is nog niet in werking getreden. Bij gebreke van een wettelijke grondslag is de bestuursrechter slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf.
    
        De bestuursrechter kan dan ook geen oordeel geven over de rechtmatigheid van beslissingen van het college omtrent compensatie van nadeel veroorzaakt door de door de burgermeester van Heerlen afgekondigde noodverordening voor een gedeelte van het winkelcentrum bij besluit van 2 december 2011. De noodverordening is een algemeen verbindend voorschrift en daarmee geen appellabel besluit. Voor zover [appellant sub 1] stelt schade te hebben geleden als gevolg van de feitelijke uitvoering van de last onder bestuursdwang, het niet nakomen van toezeggingen en de beslissing tot ontruiming van 29 november 2011, geldt dat deze moeten worden aangemerkt als feitelijk handelen en nalaten waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat de bestuursrechter evenmin kennis kan nemen van een beroep tegen de afwijzende beslissing op het verzoek om vergoeding van schade hiervan.   
    
    18.    [appellant sub 1] is belanghebbend bij het gestelde schadeveroorzakende besluit van 5 december 2011, waarbij het college de Vve, Q-Park en NSI een last onder bestuursdwang heeft opgelegd om het betreffende compartiment van het winkelcentrum ’t Loon te slopen. Zij had als huurder en rechthebbende op het gebruik van de zaak waarop de lastonder meer betrekking had, een eigen belang dat rechtstreeks betrokken was bij dat besluit. Door de sloop zou haar winkelruimte verloren gaan en daarmee voor haar de mogelijkheid om ter plekke inkomsten te genereren. Omdat voor haar bezwaar en beroep openstond tegen het besluit van 5 december 2011, staat daarmee ook bezwaar en beroep open tegen het besluit van 6 oktober 2014, waarbij haar verzoek om compensatie van nadeel als gevolg van het besluit van 5 december 2011 is afgewezen.
    
    19.    Voor de beantwoording van de vraag of het door [appellant sub 1] gestelde nadeel voor vergoeding in aanmerking komt, dient in ieder geval te zijn voldaan aan het vereiste dat er een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen de schade zoals [appellant sub 1] die stelt te hebben geleden en het besluit van 5 december 2011 (causaliteitsvereiste). De rechtbank heeft geoordeeld dat in dit geval voldaan is aan het causaliteitsvereiste, maar dat de schade op grond van het égalité-beginsel (de gelijkheid voor de openbare lasten) niet voor vergoeding in aanmerking komt. De Afdeling ziet aanleiding eerst te beoordelen of het betoog van het college dat niet aan het causaliteitsvereiste is voldaan terecht is voorgedragen. Het college heeft daartoe gesteld dat de bedrijfsruimte van [appellant sub 1] die niet langer voldeed aan het Bouwbesluit, ten gevolge van instortingsgevaar onbruikbaar was geworden en niet ten gevolge van de last.
    
    20.    De Afdeling stelt voorop dat hoewel de last onder bestuursdwang mede heeft geleid tot het gecontroleerd slopen van het deel van het winkelcentrum waarin zich ook de bedrijfsruimte van [appellant sub 1] bevond, betekent dat niet dat de gestelde schade in een zodanig verband met het besluit van 5 december 2011 staat, dat zij in redelijkheid daaraan kan worden toegerekend. In dit verband is van belang dat, zoals de Afdeling in de uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2655 eerder heeft overwogen, de last onder bestuursdwang een reactie was op het gevaar van instorting van het onveilige deel van het winkelcentrum als gevolg van bodemverzakking en de omstandigheid dat de constructie van het winkelcentrum niet langer voldeed aan de eisen van artikel 2.5, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003. Een ongecontroleerde instorting zou de veiligheid in de directe omgeving van het winkelcentrum aantasten. De gestelde schade staat dus niet in een zodanig nauw verband met het bestuursdwangbesluit, dat deze aan het college, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een rechtstreeks gevolg van dat besluit kan worden toegerekend.
    
    21.    Nu de gestelde schade niet het rechtstreeks gevolg is van het besluit van 5 december 2011, komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling van de vergoedbaarheid van de gestelde schade.
    
    22.    De slotsom is dat het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond is.
    
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college
    
    23.    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Omdat het hoger beroep van [appellant sub 1], gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, wordt aan een inhoudelijke bespreking van het hoger beroep van het college derhalve niet toegekomen.
    
    Conclusie
    
    24.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
    
    25.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Planken
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
    
    299.