ECLI:NL:RVS:2011:BR6924, Raad van State, 07-09-2011, 201104111/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2010 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] vrijstelling te verlenen voor het oprichten van een woning en het veranderen van een loods op een perceel aan de [locatie 1] te Rumpt (hierna: het perceel), en heeft het voorts geweigerd reguliere bouwvergunning te verlenen voor het veranderen van de bestaande loods en reguliere bouwvergunning eerste fase voor het oprichten van de woning op het perceel.

201104111/1/H1.
      Datum uitspraak: 7 september 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], beiden wonend te Rumpt, gemeente Geldermalsen (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
      2. het college van burgemeester en wethouders van Geldermalsen,
      3. [appellant sub 3], wonend te Rumpt, gemeente Geldermalsen,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 25 februari 2011 in zaak nr. 10/1213 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] wonend te Rumpt, gemeente Geldermalsen
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 januari 2010 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] vrijstelling te verlenen voor het oprichten van een woning en het veranderen van een loods op een perceel aan de [locatie 1] te Rumpt (hierna: het perceel), en heeft het voorts geweigerd reguliere bouwvergunning te verlenen voor het veranderen van de bestaande loods en reguliere bouwvergunning eerste fase voor het oprichten van de woning op het perceel.
    
    Bij uitspraak van 25 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door van [wederpartij] ingestelde beroep voor zover dat is gericht tegen de weigering van de bouwvergunning niet-ontvankelijk en voor het overige gegrond verklaard, en het besluit van 26 januari 2010 vernietigd voor zover daarbij het verzoek om vrijstelling is geweigerd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 april 2011, [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2011, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2011, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 4 mei 2011, [appellant sub 3] heeft dit gedaan bij brief van 9 mei 2011, en [appellant sub 1] brief van eveneens 9 mei 2011.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1], het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2011, waar [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], en [belanghebbende], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Theunissen en P. Sluis, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigden], bijgestaan door drs. S.A.N. Geerling, als derden-belanghebbenden gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan voorziet in de oprichting van een woning, tevens aangeduid als mantelzorgwoning, ten behoeve van [wederpartij]. Deze woning wordt mede geschikt gemaakt voor de huisvesting en verzorging van hun gehandicapte dochter. Het bouwplan voorziet voorts in de wijziging van een loods, die thans in gebruik is als dierenverblijf en opslagruimte, in een loods die geschikt is voor de stalling van de fruitwagen van [wederpartij], die werkzaam is als groenteboer, nu de loods waarin de fruitwagen thans wordt gestald, wordt gesloopt ten behoeve van de op die plek voorziene mantelzorgwoning. De bebouwde oppervlakte van de te wijzigen loods verandert hierbij niet.
    
    2.2. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Rumpt" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch Productiegebied". Het bouwplan is in strijd daarmee, omdat, samengevat weergegeven, de woning en de loods geen relatie hebben met deze bestemming. Het college heeft geweigerd vrijstelling te verlenen voor de beoogde bouw krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
    
    2.3. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen de bij besluit van 26 januari 2010 geweigerde bouwvergunningen terecht aan de rechtbank heeft doorgezonden ter behandeling als beroep, en dat de rechtbank het beroep van [wederpartij] voor zover gericht tegen de geweigerde bouwvergunningen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Het college voert hiertoe aan dat de rechtbank door artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet van toepassing te achten, heeft miskend dat de aanvragen om bouwvergunning ná 1 juli 2008 zijn ingediend. Toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Woningwet, dat op 1 juli 2008 in werking is getreden, is niet mogelijk, omdat op de vrijstellingsprocedure de vóór 1 juli 2008 geldende WRO van toepassing is.
    
    Tevens voert het college aan dat bij het ter inzage leggen van het ontwerp-vrijstellingsbesluit tevens de aanvragen om bouwvergunning ter inzage zijn gelegd. Hierdoor kan er geen onduidelijkheid over bestaan dat het van meet af aan de bedoeling is geweest het verzoek om vrijstelling als de aanvragen om bouwvergunning in behandeling te nemen met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, aldus het college.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 9.1.10, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (1 juli 2008) van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
    
    Ingevolge het derde lid, van dat artikel blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een aanvraag om bouwvergunning en een besluit tot verlening daarvan in overeenstemming met een verleende vrijstelling als bedoeld in het eerste lid.
    
    2.3.2. Niet in geschil is dat op het besluit omtrent vrijstelling de WRO van toepassing is. Zoals de rechtbank heeft overwogen volgt, nu geen sprake is van een verleende vrijstelling, uit de letterlijke tekst van artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening niet dat op de (geweigerde) bouwaanvragen ook het recht van vóór 1 juli 2008 van toepassing is. De rechtbank heeft die tekst evenwel terecht niet doorslaggevend geacht. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, gezien de samenhang tussen de door [wederpartij] ingediende bouwaanvragen en de door hem gevraagde vrijstelling, alsmede gelet op de aard en de strekking van artikel 9.1.10, derde lid, gelezen in verbinding met het eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, een redelijke wetstoepassing met zich brengt dat ter zake van die bouwaanvragen en de daarop genomen besluiten, ondanks dat die niet zijn gebaseerd op een verleende vrijstelling, het recht zoals dat gold voor 1 juli 2008 van toepassing blijft.
    
    2.3.3. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college ten aanzien van de aanvragen om bouwvergunning afdeling 3.4. van de Awb niet heeft toegepast. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2008 in zaak nr. 200703114/1), laat de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3:11 van de Awb er geen twijfel over bestaan dat met de terinzagelegging van een ontwerpbesluit is beoogd dat het object van een uniforme openbare voorbereidingsprocedure een ontwerp van een besluit is waaruit de inhoud blijkt van de beslissing die het bestuursorgaan voornemens is te nemen. In de Memorie van Toelichting bij de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb, (Kamerstukken II, 1999/2000, 27 023, nr. 3, blz. 14), is vermeld: "Terinzagelegging van een ontwerpbesluit geeft de meeste rechtswaarborgen, omdat de naar voren te brengen zienswijzen in dat geval concreter kunnen worden toegespitst. Terinzagelegging van een ontwerpbesluit is over het algemeen ook doelmatiger, omdat daarmee bedenkingen tegen een aanvraag die in het ontwerpbesluit geen rol meer spelen, niet onnodig voorwerp van de procedure behoeven te worden". Ook uit het schrappen van de woorden «van de aanvraag of» uit het eerste lid van artikel 3:12, zoals dat luidde voordat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de Awb werd opgenomen, blijkt dat het object van de nieuwe voorbereidingsprocedure een ontwerpbesluit is waaruit de inhoud van de beslissing die het bestuursorgaan voornemens is te nemen, blijkt. Uitdrukkelijk is bij deze wijziging overwogen dat niet meer de mogelijkheid wordt geboden dat kan worden volstaan met een procedure over de aanvraag (Memorie van Toelichting, blz. 22).
    
    2.3.4. Vast staat dat het college geen ontwerpbesluit met betrekking tot de gevraagde bouwvergunningen ter inzage heeft gelegd, maar slechts de aanvragen om bouwvergunning, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen de bij het besluit van 26 januari 2010 geweigerde bouwvergunningen, ten onrechte niet als bezwaarschrift in behandeling heeft genomen.
    
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij] terecht niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is gericht tegen de weigering van de bouwvergunningen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3.5. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet niet ziet op een weigering vrijstelling te verlenen, zodat de weigering vrijstelling te verlenen zelfstandig appellabel is, afzonderlijk van de procedure met betrekking tot de geweigerde bouwvergunningen.
    
    2.4. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de weigering vrijstelling te verlenen, na zijn eerdere bereidheid daartoe, onvoldoende heeft gemotiveerd. In dit verband voert het aan dat de rechtbank ten onrechte het risico van een uit ruimtelijk oogpunt ongewenst precedent niet groot heeft geacht. Ook heeft de rechtbank volgens het college niet onderkend dat [wederpartij] gebruik had behoren te maken van alternatieve locaties voor de mantelzorgwoning die zich in de loop der tijd hebben aangediend. [appellant sub 3] en [appellant sub 1] hebben dit laatste eveneens aangevoerd en betogen voorts dat de situatie van appellant niet zodanig afwijkt van andere situaties waarin de verzorging van een persoon aan de orde is dat op grond daarvan vrijstelling zou moeten worden verleend.
    
    2.4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan het college niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om bij het volgen van de gefaseerde vrijstellingsprocedure terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19 van de WRO medewerking te verlenen aan de realisering van het bouwplan. Wel zal het bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen, deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd. Daarbij zal het college voorts de gevolgen van het bij de verzoeker gewekte vertrouwen dienen af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2006 in zaak nr. 200503311/1).
    
    2.4.2. Het college heeft aanvankelijk in de noodzaak te voorzien in aangepaste woonruimte voor de gehandicapte dochter van [wederpartij], aanleiding gezien om ten behoeve van de gewenste woning stedenbouwkundige randvoorwaarden te laten opstellen. Daarna heeft het een ontwerp-vrijstellingsbesluit met de daarbij behorende, door Ingenieursburo Ulehake opgestelde ruimtelijke onderbouwing "Ruimtelijke Onderbouwing ten aanzien van een bouwplan voor een woonhuis op het perceel aan de [locatie 1] te Rumpt" van 16 juli 2009, ter inzage gelegd. De conclusie van deze ruimtelijke onderbouwing eindigt met de volgende passage: "Uit de verschillende aspecten welke in het kader van deze ruimtelijke onderbouwing zijn onderzocht, blijkt dat er geen bezwaren bestaan tegen de voorgenomen planontwikkeling. Het plan is economisch uitvoerbaar en ook maatschappelijk moet het plan uitvoerbaar worden geacht. Gesteld kan worden dat het plan ruimtelijk goed inpasbaar is in de bestaande omgeving en dat er een ruimtelijke kwaliteitsslag wordt gemaakt door toepassing te geven aan onderhavig bouwplan."
    
    2.4.3. Bij het besluit van 26 januari 2010 heeft het college de vrijstelling geweigerd wegens strijdigheid met geldend en vaststaand ruimtelijk beleid, op grond waarvan de gronden die gelegen zijn buiten de lintbebouwing aan de Dorpsdijk, de Middenstraat en de Achterweg, zo veel mogelijk onbebouwd dienen te blijven.
    
    2.4.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college daarmede onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het de vrijstelling alsnog heeft geweigerd.
    
    Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte onderscheid maakt tussen woningen en zorgwoningen, omdat iedere gewenste afwijking van het ter plaatse geldende ruimtelijke beleid dient te worden afgewezen, wordt door de Afdeling niet gevolgd, nu een zodanige afwijking niet op voorhand, ongeacht de zich in het desbetreffende geval voordoende feiten en omstandigheden, kan worden uitgesloten.
    
    Ten aanzien van het betoog van het college, [appellant sub 3] en [appellant sub 1] dat de situatie van appellant niet in die mate afwijkt van andere situaties waarin de verzorging van een persoon aan de orde is dat op grond daarvan vrijstelling zou moeten worden verleend, wordt, in navolging van de rechtbank, overwogen dat het college in het besluit van 26 januari 2010 ten onrechte heeft nagelaten de gevolgen van het bij [wederpartij] gewekte vertrouwen door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid mee te werken aan het bouwplan, af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom anders dan aanvankelijk het geval thans wordt gevreesd voor precedentwerking, terwijl in dit opzicht van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden geen sprake is.
    
    2.4.5. In de omstandigheid dat [wederpartij] andere mogelijkheden om een mantelzorgwoning op te richten, onbenut heeft gelaten, wat daarvan zij, heeft de rechtbank, anders dan het college, [appellant sub 1] van [appellant sub 3] betogen, terecht geen aanleiding gezien anders te oordelen. Ter beoordeling staat de ingediende aanvraag om vrijstelling en uit de ruimtelijke onderbouwing is niet gebleken dat het bouwplan ruimtelijk onaanvaardbaar is. Voorts heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom de gestelde alternatieven aanvankelijk geen aanleiding gaven de vrijstelling te weigeren, en thans wel. Ook in dat opzicht is niet gebleken dat zich nieuwe feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan.
    
    [appellant sub 1] heeft zijn stelling dat de huidige woning van [wederpartij] aan de [locatie 2] geschikt is voor aanpassing ten behoeve van de dochter [wederpartij] niet aannemelijk gemaakt. Daarbij is in aanmerking genomen dat ir. J. Grootveld, architect en adviseur Wet maatschappelijke ondersteuning, en H.J. Bok, werkzaam bij bouwkundig-ergonomisch adviesbureau Chambers Consultancy tot de conclusie zijn gekomen dat de voorzieningen die nodig zijn om aan de zorgbehoefte te voldoen, niet in de bestaande woning kunnen worden gerealiseerd. [wederpartij] heeft in dit verband toegelicht dat het oprichten van een bijgebouw bij deze woning, zoals het college heeft geopperd, geen oplossing biedt, omdat, gelet op de omstandigheid dat zijn dochter 's nachts verzorging behoeft, de afstand van haar slaapkamer tot die van haar ouders dan te groot is.
    
    2.5. De betogen van het college, [appellant sub 1], [appellant sub 3] falen. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Bij besluit van 26 juli 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, een nieuw besluit genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    Gelet op de omstandigheid dat dit besluit dezelfde strekking heeft als dat van 26 januari 2010 en de motivering waarop het besluit van 26 juli 2011 berust overeenkomt met de door het college aangevoerde hogerberoepsgronden, komt gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ook laatstgenoemd besluit voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Geldermalsen van 26 juli 2006, zonder kenmerk.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van Dorst
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2011
    
    357-619.