ECLI:NL:RVS:2016:2157, Raad van State, 03-08-2016, 201600881/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2015, kenmerk 2015/0418765, heeft het college de geldigheidstermijn van de aan [vergunninghouder] verleende vergunning van 27 oktober 2005 voor het ontgronden van percelen op de [locatie 1] te [plaats] verlengd alsmede een voorschrift toegevoegd en een voorschrift laten vervallen.

201600881/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 december 2015, kenmerk 2015/0418765, heeft het college de geldigheidstermijn van de aan [vergunninghouder] verleende vergunning van 27 oktober 2005 voor het ontgronden van percelen op de [locatie 1] te [plaats] verlengd alsmede een voorschrift toegevoegd en een voorschrift laten vervallen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en ing. G.H.Th.M. van Druten, beiden werkzaam bij de provincie, is verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door N. Jacobs, bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Bestuurlijke lus
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Het bestreden besluit
    
    2. Bij het bestreden besluit is de geldigheidstermijn van de op 27 oktober 2005 verleende ontgrondingsvergunning (hierna: vergunning uit 2005) verlengd tot 1 januari 2023. Voorts is een voorschrift aan de vergunning toegevoegd dat een meldplicht voor [vergunninghouder] in het leven roept bij het bereiken van de laatste winbare 50.000 m³ specie.
    
    In de vergunning uit 2005 is vermeld dat de hoeveelheid te ontgraven grondspecie 525.000 m³ bedraagt. De te ontgronden oppervlakte is vastgesteld op 3 ha en de te ontgronden bruto-oppervlakte op 5 ha. Dit gebied mag tot 4 meter -NAP worden ontgrond.
    
    Het beroep
    
    3. [appellant] woont nabij de zandwinningslocatie op het perceel [locatie 2] te [woonplaats]. Hij kan zich niet met de verlenging van de geldigheidsduur van de vergunning verenigen, omdat hij veel overlast ervaart van de ontgronding.
    
    Overmacht
    
    4. [appellant] betoogt dat [vergunninghouder] ten onrechte een beroep heeft gedaan op overmacht om de verlenging af te dwingen, omdat van overmacht geen sprake is maar van economische redenen. Overmacht doet zich volgens [appellant] niet voor, omdat de ontstane situatie is toe te rekenen aan [vergunninghouder] vanwege het ontbreken van een gedegen planning en voorbereiding. Volgens [appellant] had [vergunninghouder] kunnen voorzien dat pas in 2010 kon worden gestart met de zandwinning, omdat op voorhand duidelijk was dat hiervoor ook een vergunning op grond van de Wet milieubeheer moest zijn verleend. [appellant] voert aan dat juridische procedures tegen de verschillende vergunningen voorzienbaar waren. Verder behoort een dalende vraag naar zand tot het ondernemersrisico en kan dit volgens [appellant] niet worden aangemerkt als overmacht.
    
    4.1. Het college heeft ter zitting toegelicht dat onder overmacht in dit verband omstandigheden die niet aan vergunninghouder te wijten zijn worden begrepen. Het college stelt zich op het standpunt dat het [vergunninghouder] niet is aan te rekenen dat de uitloop van de ontgrondingswerkzaamheden het gevolg is van juridische procedures en een dalende marktvraag naar zand. Ter zitting heeft het college toegelicht dat met name dat laatste aspect voor het college reden is geweest om overmacht aan te nemen. Volgens het college was ten tijde van het verlenen van de vergunning in 2005 niet te voorzien dat een economische crisis zou ontstaan die tot een zodanige daling van de vraag naar zand zou leiden dat de zandwinning in een veel lager tempo verliep dan waarvan in 2005 is uitgegaan.
    
    4.2. Ingevolge voorschrift 12, eerste lid, van de vergunning uit 2005 vervalt de ontgrondingsvergunning van rechtswege, indien het terrein van de vergunning geheel volgens de daarvoor genoemde voorschriften en overeenkomstig het afwerkings- en beplantingsplan is opgeleverd. De vervaldatum wordt (vooralsnog) bepaald op 1 januari 2016, welke termijn - behoudens overmacht - niet door het college zal worden verlengd.
    
    4.3. In de aanvraag tot verlenging van de geldigheidsduur van de vergunning van 29 mei 2015 van [vergunninghouder] (hierna: de aanvraag) is vermeld dat overmacht de grondslag is van het verlengingsverzoek. Ter toelichting stelt [vergunninghouder] dat de milieuvergunning eerst in 2009 onherroepelijk is geworden en dat de levertijd van de voor de zandwinning noodzakelijke apparaten en machines vervolgens een jaar bedroeg, waardoor pas in het voorjaar van 2011 met de ontginningswerkzaamheden kon worden begonnen. Op dat moment was ongeveer de helft van de geldigheidsduur van tien jaar van de ontgrondingsvergunning verstreken. Volgens [vergunninghouder] valt haar hiervoor geen verwijt te maken, omdat de oorzaak van de vertraging buiten haar macht ligt. Door de economische crisis is verder volgens [vergunninghouder] de vraag naar zand tijdelijk afgenomen, hetgeen haar ook niet aan te rekenen is.
    
    4.4. In de vergunning uit 2005 is niet toegelicht wat onder overmacht in de zin van voorschrift 12, eerste lid, moet worden verstaan. Gelet op hetgeen in het normale spraakgebruik onder "overmacht" wordt begrepen, namelijk een situatie die niet aan iemands schuld te wijten is of anderszins voor zijn rekening komt, heeft het college de tijdelijk afgenomen vraag naar zand als gevolg van de economische crisis naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid als overmachtssituatie kunnen aanmerken. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in 2005 niet kon worden voorzien dat een economische crisis zou optreden die zou leiden tot een zodanige daling van de vraag naar zand als zich heeft voorgedaan. Het college heeft er in redelijkheid van uit kunnen gaan dat deze situatie niet aan de schuld van [vergunninghouder] te wijten is en ook anderszins niet volledig voor haar rekening behoort te komen. Nu, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, dit de belangrijkste reden is om van een overmachtssituatie uit te gaan, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of de uitloop van de zandwinning door de gevoerde juridische procedures ook onder overmacht kan worden begrepen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 12, eerste lid, van de vergunning uit 2005 in de weg staat aan verlenging van de geldigheidstermijn van die vergunning. Het betoog faalt.
    
    Belangenafweging
    
    5. [appellant] voert aan dat zijn belangen bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet zijn meegewogen. Bij een verlengingsbesluit dienen alle betrokken belangen te worden afgewogen, aldus [appellant]. Volgens [appellant] zijn de feiten en omstandigheden veranderd sinds de vergunningverlening op 27 oktober 2005. [appellant] betoogt zodanige overlast van de ontgronding te ervaren dat de geldigheidsduur van de vergunning niet verlengd had mogen worden. Die overlast bestaat volgens [appellant] uit geluidhinder en aantasting van het uitzicht. [appellant] stelt dat extra overlast is ontstaan doordat [vergunninghouder] diverse overtredingen heeft gepleegd. [appellant] heeft deze overtredingen gemeld bij het college. Die omstandigheid had volgens [appellant] bij de belangenafweging betrokken moeten worden. Bovendien treedt het college volgens [appellant] niet adequaat handhavend op tegen de gemelde overtredingen. Volgens [appellant] is voorts de volumeberekening van de resterende hoeveelheid te winnen zand die [vergunninghouder] door Metrica B.V. (hierna: Metrica) heeft laten uitvoeren onjuist en niet rechtsgeldig, nu een handtekening op het document ontbreekt.
    
    5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de belangen van [appellant] reeds bij de verlening van de vergunning in 2005 zijn meegewogen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat er geen aanleiding bestond om bij het bestreden besluit tot een andere uitkomst van die belangenafweging te komen dan destijds. Volgens het college zijn de relevante feiten en omstandigheden niet veranderd sinds de vergunningverlening in 2005. De hinder die [appellant] van de ontgronding ondervindt, is volgens het college acceptabel en niet zodanig dat de geldigheidsduur van de vergunning niet verlengd kon worden. Verder geldt volgens het college als uitgangspunt dat de oorspronkelijk vergunde totale winvoorraad wordt gerespecteerd en is de verlenging nodig om de totale zandvoorraad te kunnen winnen. Het college stelt verder dat handhavend wordt opgetreden als daartoe op basis van een melding van [appellant] aanleiding bestaat. Ter zitting heeft het college toegelicht dat naar aanleiding van een melding in 2015 is geconstateerd dat verstuiving optrad en dat vervolgens een extra sproeier is aangebracht. Een handhavingsverzoek uit 2011 heeft voorts niet geleid tot handhavend optreden. Volgens het college is de naleving van de vergunningvoorschriften door [vergunninghouder] voldoende adequaat en zijn de belangen van [appellant] niet zodanig geschaad dat dit zou moeten meewegen bij de beoordeling van de aanvraag. Het college stelt dat de volumeberekening van de nog resterende hoeveelheid winbare specie van Metrica is gebaseerd op het nog te ontgronden deel van de zandwinningslocatie. Het college heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van die berekening. De resterende hoeveelheid specie ligt volgens het college in lijn met de tot op heden gewonnen hoeveelheid specie in relatie tot de totaal vergunde hoeveelheid.
    
    5.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet is het verboden zonder vergunning te ontgronden dan wel als eigenaar, erfpachter, vruchtgebruiker, opstalhouder, beklemde meier of gebruiker van enige onroerende zaak toe te laten dat aldaar zonder vergunning ontgronding plaats heeft.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden ter bevordering en bescherming van belangen, betrokken bij de ontgronding, de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken.
    
    Ingevolge artikel 10, vijfde lid, worden besluiten tot het verlenen of wijzigen van een vergunning genomen na afweging van de in artikel 3, tweede lid, bedoelde belangen.
    
    5.3. De Afdeling stelt voorop dat uit artikel 10, vijfde lid, in samenhang met artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet volgt dat alle bij de ontgronding betrokken belangen, dus ook de belangen van omwonenden, bij een besluit tot wijziging van een vergunning afgewogen moeten worden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat die belangenafweging heeft plaatsgevonden. Omdat de feiten en omstandigheden niet anders zijn dan ten tijde van de vergunningverlening in 2005, heeft het college geconcludeerd dat de hinder voor de omgeving niet zodanig is dat de geldigheidsduur van de vergunning niet verlengd kon worden. [appellant] heeft niet onderbouwd welke verandering van feiten en omstandigheden zich sindsdien heeft voorgedaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestond om thans een andere conclusie te trekken over de te ondervinden hinder dan in 2005. In zoverre faalt het betoog van [appellant]. Overigens dient de Ontgrondingenwet terug te treden voor zover in de bescherming van bij de ontgronding betrokken belangen door specifieke wettelijke regelingen wordt voorzien. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat hij onaanvaardbare geluidhinder ondervindt van de ontgronding, overweegt de Afdeling dat deze hinder is beoordeeld in een procedure op grond van de Wet milieubeheer en dat dit aspect in de onderhavige procedure daarom niet aan de orde kan komen. Voor zover [appellant] stelt dat [vergunninghouder] in strijd met de vergunning handelt, betreft dit een kwestie van handhaving die in de onderhavige procedure evenmin aan de orde kan komen.
    
    5.4. Over de duur van de verlenging in relatie tot de resterende hoeveelheid te winnen zand, overweegt de Afdeling het volgende. Vast staat dat de geldigheidstermijn van de vergunning uit 2005 met 7 jaar is verlengd van 1 januari 2016 tot 1 januari 2023. In de overwegingen van de vergunning uit 2005 staat dat ten behoeve van de omwonenden zal worden toegezien op een spoedige start, binnen 3 jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning, en een zo snel mogelijke voltooiing van de ontgronding. Verder is in de overwegingen van de vergunning uit 2005 vermeld dat [vergunninghouder] uitgaat van een exploitatieduur van de ontgronding van 6 jaar. Rekening houdend met een periode van 3 jaar voordat met de ontgrondingswerkzaamheden gestart kon worden, heeft het college de gebruikelijke geldigheidsduur van ontgrondingsvergunningen van 10 jaar gehanteerd. Ter zitting is desgevraagd bevestigd dat de vergunde hoeveelheid van 525.000 m³ te ontgraven grondspecie technisch gezien in een periode van 6 jaar gewonnen had kunnen worden. Ter zitting is voorts vastgesteld dat sinds het voorjaar van 2011 zand wordt gewonnen.
    
    In de aanvraag is vermeld dat tot en met eind 2014 ongeveer 200.000 (losse) m³ is ontgonnen. In totaal kan volgens de aanvraag 630.000 (losse) m³ worden ontgonnen, hetgeen overeenkomt met de in 2005 vergunde 525.000 (vaste) m³. Naar aanleiding van de aanvraag heeft het college aanvullende informatie gevraagd. Dit betreft een dieptemeting van de gehele zandwinningsput, een berekening van de nog te winnen hoeveelheden en inzicht in de verwachte afzet vanuit de put naar afnemers. [vergunninghouder] heeft een tekening "Situatie- en hoogtemeting t.b.v. volume" van 14 augustus 2015 van Metrica en een daarbij behorende volumeberekening overgelegd. Daaruit blijkt dat op dat moment nog 339.084 m³ te ontgraven zand aanwezig was. Volgens [vergunninghouder] wordt wekelijks ongeveer 1.000 (losse) m³ afgezet bij afnemers en is dit jaarlijks ongeveer 50.000 (losse) m³. Ter zitting heeft [vergunninghouder] toegelicht dat deze productiecapaciteit is gebaseerd op een overeenkomst voor de levering van zand aan [bedrijf]. Uitgaande van deze productiecapaciteit is het volgens [vergunninghouder] reëel om de geldigheidsduur met 7 jaar te verlengen tot 1 januari 2023.
    
    Zoals hiervoor is overwogen is het evenwel mogelijk de maximaal vergunde hoeveelheid van 525.000 m³ zand in een kortere periode te bereiken. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de geldigheidsduur desondanks met 7 jaar is verlengd. De Afdeling stelt vast dat dit een jaar langer is dan de exploitatieduur van 6 jaar waarvan oorspronkelijk is uitgegaan, terwijl er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit al ongeveer 4,5 jaar zand werd gewonnen. Weliswaar is het tragere tempo waarin zand wordt gewonnen deels veroorzaakt door veranderde marktomstandigheden, zoals onder 4.4 is overwogen, maar het college heeft niet onderbouwd dat de komende jaren nog altijd zodanig minder vraag naar zand bestaat dat de zandwinning niet in een hoger tempo kan plaatsvinden. Het ontbreken van een deugdelijke motivering van de verlengingstermijn klemt te meer, nu het college er zelf bij de verlening van de vergunning in 2005 van is uitgegaan dat de ontgronding zo snel mogelijk moet zijn afgerond, met het oog op de belangen van omwonenden. In zoverre slaagt het betoog.
    
    Bestemmingsplan
    
    6. [appellant] voert aan dat het college van burgemeester en wethouders in strijd met artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet niet heeft medegedeeld of de verlenging past binnen het geldende bestemmingsplan. [appellant] stelt dat de verlenging niet binnen het bestemmingsplan past, omdat een deel van het te ontgronden gebied buiten de bestemming "Bedrijf - Besloten veenontginningslandschap" valt. Buiten de gronden met deze bestemming is zandwinning volgens [appellant] niet toegestaan.
    
    6.1. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet deelt het college van burgemeester en wethouders van ieder van de gemeenten op het gebied waarvan de aanvrage om vergunning betrekking heeft, aan het ingevolge artikel 8 bevoegde gezag binnen acht weken nadat het verzoek daartoe is ingekomen, mee of de beoogde ontgronding in overeenstemming is met het bestemmingsplan, een ter inzage gelegd ontwerp hiervoor, een voorbereidingsbesluit ter zake of een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, en deelt, zo zulks niet het geval is, mee of de raad onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders bereid is aan de ontgronding planologische medewerking te verlenen.
    
    Ingevolge het zesde lid wordt een vergunning niet verleend of gewijzigd indien de beoogde ontgronding in strijd is met een ruimtelijk besluit, tenzij die strijd naar verwachting zal worden opgeheven.
    
    6.2. Aan de gronden van de zandwinningslocatie is op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Hardenberg, Reestdal en Bergentheim-Zuid" de bestemming "Bedrijf - Besloten veenontginningslandschap" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - zandwinning" toegekend. Ter zitting heeft het college gesteld dat de gronden met die aanduiding overeenkomen met de gronden die als "te ontgraven zandput" zijn aangeduid op de bij het bestreden besluit behorende tekening van 14 augustus 2015. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Nu de beoogde ontgronding niet in strijd is met een ruimtelijk besluit, doet de weigeringsgrond van artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet zich niet voor. Overigens is de omvang van de ontgronding niet gewijzigd in het bestreden besluit. Het betoog faalt.
    
    Aanvoer van specie
    
    7. [appellant] voert aan dat in strijd met de ontgrondingsvergunning en het bestemmingsplan specie wordt aangevoerd.
    
    7.1. Het college stelt dat de aanvullende specie nodig is om de lokale grondspecie op te waarderen tot een gewenst eindproduct. Het aanvoeren van specie draagt volgens het college op deze manier juist bij aan een eerdere afronding van de zandwinning.
    
    7.2. Voor zover [appellant] aanvoert dat in strijd met de ontgrondingvergunning of het bestemmingsplan wordt gehandeld, betreft dit een kwestie van handhaving die in deze procedure over de verlenging van de geldigheidsduur van de ontgrondingsvergunning als zodanig niet aan de orde kan komen.
    
    Conclusie
    
    8. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op hetgeen onder 5.4 is overwogen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het college dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 5.4 alsnog deugdelijk te motiveren waarom de geldigheidsduur van de vergunning met 7 jaar verlengd moet worden, dan wel een ander besluit te nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    
    9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het door [appellant] betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - met inachtneming van hetgeen onder 5.4 en 8 is overwogen het daar omschreven gebrek in het besluit van 21 december 2015, kenmerk 2015/0418765, te herstellen, en
    
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Poppelaars
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2016
    
    780.