ECLI:NL:RVS:2014:1247, Raad van State, 09-04-2014, 201306856/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juni 2013 heeft het college vastgesteld dat zich op de percelen kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nr. […], een geval van ernstige verontreiniging van de bodem voordoet, waarvan spoedige sanering niet noodzakelijk is.

201306856/1/A4.
    Datum uitspraak: 9 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 juni 2013 heeft het college vastgesteld dat zich op de percelen kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nr. […], een geval van ernstige verontreiniging van de bodem voordoet, waarvan spoedige sanering niet noodzakelijk is.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. G. Rolle, advocaat te Woerden, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M. Gerritse en H. Boerma, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [belanghebbende] heeft de Afdeling verzocht hem op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid te stellen als partij deel te nemen aan het geding.
    
    Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kunnen slechts belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld deel te nemen aan het geding. Naar het oordeel van de Afdeling is [belanghebbende] belanghebbende als bedoeld in dat artikellid. Daarom is zijn verzoek om als partij te worden toegelaten ter zitting alsnog ingewilligd. Voor zover [belanghebbende] ter zitting is gehoord over het beroep van [appellante], is dit dus gebeurd in de hoedanigheid van partij in het geding.
    
    2. Bij het bestreden besluit heeft het college vastgesteld dat zich op de percelen, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nr. […], in eigendom van [appellante] en waarop haar woning en een logies-en-ontbijtgebouw staan, en nr. […] (hierna: de percelen), een geval van ernstige verontreiniging als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming voordoet, waarvan spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, niet noodzakelijk is. In het besluit staat dat het geval van verontreiniging een diffuse verontreiniging van de bodem met zware metalen in de bovengrond betreft.
    
    Ten zuidoosten van de percelen, in de directe nabijheid daarvan, ligt een voormalige afvalstortplaats. In de jaren ’70 van de vorige eeuw is een gedeeltelijk op de percelen gelegen sloot gedempt met onder meer afval afkomstig van deze afvalstortplaats. In het besluit staat dat de verontreinigingen ter plaatse van deze gedempte sloot en een verontreinigingsspot ter plaatse van de toegangsweg tot de percelen, niet tot het geval van verontreiniging behoren waarop het besluit ziet.
    
    3. Ingevolge artikel 1 van de Wet bodembescherming wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder geval van verontreiniging: geval van verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem dat betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen.
    
    Ingevolge dat artikel wordt onder geval van ernstige verontreiniging verstaan: geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd.
    
    Ingevolge artikel 29, eerste lid, kunnen gedeputeerde staten, naar aanleiding van een nader onderzoek of een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid, in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
    
    Ingevolge artikel 37, eerste lid, stellen gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leidt tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    Afbakening van het geval van verontreiniging
    
    4. [appellante] betoogt dat het college het geval van verontreiniging op de percelen ten onrechte niet samen met twee andere verontreinigingen als één geval van verontreiniging heeft aangemerkt. Hiertoe voert zij aan dat de verontreinigingen ter plaatse van de gedempte sloot en de toegangsweg in technische, organisatorische en ruimtelijke zin samenhangen met het geval van verontreiniging op de percelen. Volgens [appellante] had het college ook de ernst van de verontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering van die beide verontreinigingen moeten vaststellen. Ter adstructie van haar stellingen verwijst [appellante] naar een rapport van Verhoeven Milieutechniek B.V. van 17 mei 2013, waarin onder meer staat dat de verontreinigingen ter plaatse van de gedempte sloot en de toegangsweg samen met de verontreiniging op de percelen als één geval van ernstige verontreiniging moeten worden beschouwd.
    
    4.1. Het college heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat zich op de percelen sectie […], nrs. […], drie gevallen van verontreiniging voordoen, maar bepaald dat het bestreden besluit uitsluitend betrekking heeft op het onderhavige geval van ernstige verontreiniging op de percelen met nrs. […]. Het college heeft de gevallen van verontreiniging ter plaatse van de gedempte sloot en de toegangsweg beschouwd als afzonderlijke gevallen van verontreiniging. Volgens het college hangen de drie verontreinigingen onvoldoende met elkaar samen om deze als één geval van verontreiniging, als bedoeld in artikel 1 van de Wet bodembescherming, te kunnen aanmerken.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2007 in zaak nr. 200608361/1) is er, gelet op de in artikel 1 van de Wet bodembescherming gegeven definitie van een geval van verontreiniging, één geval van verontreiniging indien de verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische én ruimtelijke zin met elkaar samenhangen. Technische samenhang is aanwezig als de verontreinigingen zijn veroorzaakt door een zelfde productieproces, installatie of mechanisme. Organisatorische samenhang doet zich voor, indien de oorzaak of de gevolgen van de verontreiniging niet gescheiden kunnen worden in verschillende organisatorische eenheden. Ruimtelijke samenhang doet zich voor, indien de verontreinigingen in aan elkaar grenzende of in elkaars nabijheid gelegen grondgebieden voorkomen.
    
    4.3. Het college is er in het bestreden besluit op basis van het rapport "Nader bodemonderzoek Hoenkoopse Buurtweg 15a te Oudewater" van 20 november 2012 van Moerdijk Bodemsanering B.V. (hierna: het MBS-rapport), van uitgegaan, zoals nader toegelicht in het verweerschrift, dat de verontreinigingen ter plaatse van de gedempte sloot en de toegangsweg niet in technische, organisatorische en ruimtelijke zin samenhangen met het geval van ernstige verontreiniging als in het bestreden besluit bepaald. In het bestreden besluit staat dat het geval van ernstige verontreiniging een diffuse verontreiniging met zware metalen in de bovengrond van de percelen met nrs. […] betreft, waarbij op enkele plekken in de boven- en ondergrond zogenoemde spots zijn aangetroffen met verontreinigingen met koper en zink boven de interventiewaarden. In dat besluit staat verder dat de sterkste verontreiniging zich voordoet onder en nabij het terras van het logies-en-ontbijtgebouw. Het college gaat ervan uit dat deze diffuse verontreiniging is veroorzaakt door vorige eigenaars van de percelen.
    
    Volgens het college ontbreekt technische samenhang met de verontreiniging ter plaatse van de gedempte sloot, omdat deze verontreiniging bestaat uit afval afkomstig van de nabijgelegen voormalige afvalstortplaats en door de exploitant van die voormalige afvalstortplaats is veroorzaakt. Volgens het college is er ook geen technische samenhang met de verontreinigingsspot bij de toegangsweg, omdat de in die verontreinigingsspot aangetroffen verontreiniging een andere karakteristiek heeft. Op die plek zijn behalve zware metalen ook sterk verhoogde concentraties polycyclische aromatische koolwaterstoffen (hierna: PAK’s) aangetroffen, terwijl die op de percelen noch ter plaatse van de gedempte sloot zijn aangetroffen. De verontreinigingsspot bij de toegangsweg bevindt zich ten zuidwesten van de percelen en wordt daarvan door de gedempte sloot gescheiden. Het is volgens het college niet duidelijk aan welke technische handeling de verontreiniging bij de toegangsweg kan worden toegeschreven.
    
    4.4. Het college is er, gelet op de door hem gegeven motivering, terecht van uitgegaan dat de verontreinigingen ter plaatse van de gedempte sloot en de toegangsweg niet aan een zelfde productieproces, installatie of mechanisme zijn toe te schrijven als het bij het bestreden besluit vastgestelde geval en dat deze verontreinigingen daarmee dan ook niet in technische zin samenhangen. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, geeft geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. Zij heeft verwezen naar het rapport van Verhoeven Milieutechniek B.V. Hierin wordt weliswaar geconcludeerd dat de verontreinigingen als één geval moeten worden aangemerkt, maar wordt niet toegelicht waarom de verontreinigingen in technische zin met elkaar samenhangen. Dat de drie gevallen bij verkoop van het perceel van [appellante] door de koper als één geval zullen worden beschouwd, zoals zij ter zitting heeft gesteld, maakt evenmin dat de verontreinigingen in technische zin met elkaar samenhangen.
    
    Ingevolge artikel 1 van de Wet bodembescherming vormt een aantal verontreinigingen slechts dan één geval van verontreiniging, indien aan elk van de drie genoemde samenhangen is voldaan. De Afdeling kan daarlaten of de verontreinigingen in ruimtelijke en organisatorische zin met elkaar samenhangen, nu het bij het bestreden besluit vastgestelde geval van verontreiniging reeds vanwege het ontbreken van technische samenhang niet samen met de verontreinigingen ter plaatse van de gedempte sloot en de toegangsweg één geval van verontreiniging als bedoeld in artikel 1 van de Wet bodembescherming is.
    
    Derhalve bestaat evenmin grond voor het oordeel dat het college bij het bestreden besluit ten onrechte alleen de ernst van de verontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering van het bij het bestreden besluit vastgestelde geval van verontreiniging heeft vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    Historische verontreiniging?
    
    5. [appellante] betoogt dat het college het bij het bestreden besluit vastgestelde geval van verontreiniging ten onrechte als een historische verontreiniging heeft beschouwd. Zij stelt dat [belanghebbende] in 1997 opstallen op haar perceel heeft gesloopt en de bodem heeft opgehoogd met kennelijk verontreinigd materiaal. Het college had het geval van verontreiniging daarom moeten aanmerken als een nieuw geval van verontreiniging dat ingevolge artikel 13 van de Wet bodembescherming ongedaan moet worden gemaakt.
    
    5.1. Het college heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het onderhavige geval een historische verontreiniging betreft die is veroorzaakt doordat door de eeuwen heen erfverhardingen, bodemas en ophooglagen zijn aangebracht.
    
    5.2. Gelet op de aard en mate van de verontreiniging en de plaatsen waar deze is aangetroffen en het gebruik van het perceel in de vorige eeuw, heeft het college mogen aannemen dat de verontreiniging in ieder geval ten dele is ontstaan in de periode voorafgaand aan 1987. Vast staat dat [belanghebbende] in 1997 op delen van het perceel een laag van ongeveer 50 cm gebiedseigen grond heeft aangebracht ter ophoging daarvan. Deze grond was, naar tussen partijen niet in geschil is, mogelijk verontreinigd. Dit is onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat het college het geval van verontreiniging ten onrechte als een historische verontreiniging heeft beschouwd waarop de artikelen 29 en 37 van de Wet bodembescherming van toepassing zijn, mede omdat het college betekenis heeft mogen toekennen aan de omstandigheid dat de handelingen van [belanghebbende] slechts een deel van de percelen betreffen en de verontreiniging zich mede uitstrekt over andere delen van de percelen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Was spoedige sanering noodzakelijk?
    
    6. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte heeft bepaald dat spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming niet noodzakelijk is. Daartoe voert zij aan dat vanwege het huidige gebruik van de bodem onaanvaardbare risico’s voor de mens en ecologie optreden, zodat spoedige sanering van de verontreiniging noodzakelijk is.
    
    Wat betreft het bestaan van onaanvaardbare risico’s voor de mens, wijst [appellante] in de eerste plaats op het MBS-rapport, waarin staat dat onaanvaardbare risico’s voor de mens als bedoeld in de Circulaire bodemsanering 2009 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Circulaire) bestaan, omdat op het perceel een te hoge concentratie lood van 3.900 mg per kg droge stof is gemeten. Ten tweede wijst zij op een adviesbrief van GGD Midden-Nederland, waarin vanwege de te hoge concentratie lood een gebruiksbeperkingsadvies wordt gegeven voor het perceel van [appellante]. Op de derde plaats wijst [appellante] op de resultaten van een bloedwaardenonderzoek, waaruit volgt dat zij en haar kinderen hoge waarden lood en cadmium in hun bloed hebben.
    
    Volgens [appellante] bestaan daarnaast onaanvaardbare ecologische risico’s omdat de verontreiniging zich in de bovenste meter van de onbedekte bodem bevindt en gewassen zich in de daaronder aanwezige verontreinigde bodem wortelen. Zij wijst ook ter adstructie van deze stelling op het MBS-rapport.
    
    6.1. Het college heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat sanering van het bij het bestreden besluit vastgestelde geval van verontreiniging niet spoedeisend is, omdat bij het huidige gebruik van de bodem geen onaanvaardbare risico’s voor de mens en het ecosysteem optreden.
    
    6.2. De beoordeling of spoedige sanering noodzakelijk is, heeft het college aan de hand van de Circulaire verricht. In de Circulaire worden onder meer richtlijnen gegeven ten behoeve van de vaststelling van de noodzaak tot spoedige sanering.
    
    Volgens de Circulaire is spoedige sanering noodzakelijk indien er bij het huidige of voorgenomen gebruik van de locatie onaanvaardbare risico’s voor de mens zijn. Dat doet zich voor indien een situatie bestaat waarbij chronische of acute negatieve gezondheidseffecten kunnen optreden.
    
    Voorts is volgens de Circulaire spoedige sanering noodzakelijk indien er bij het huidige of voorgenomen gebruik van de locatie onaanvaardbare risico’s voor het ecosysteem zijn. Dat doet zich voor indien de biodiversiteit kan worden aangetast, kringloopfuncties kunnen worden verstoord of bio-accumulatie en doorvergiftiging kunnen plaatsvinden.
    
    6.3. Het college heeft de risico’s voor de mens en voor het ecosysteem met behulp van het softwareprogramma Sanscrit onderzocht.
    
    7. Wat betreft de risico’s voor de mens heeft het college dit tot de volgende bevindingen gebracht.
    
    In Sanscrit is als invoergegeven gebruikt dat de hoogst gemeten concentratie lood afkomstig van de aan de orde zijnde verontreiniging op de percelen 1.000 mg per kg droge stof (boring 307, 0,5-0,8 m-mv) bedraagt. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op het rapport "Briefrapportage verificatieonderzoek Hoenkoopse Buurtweg 15/15a te Oudewater" van Royal Haskoning DHV van 25 januari 2013. Het college heeft de door MBS gemeten concentratie lood van 3.900 mg per kg droge stof niet relevant geacht, omdat deze concentratie is aangetroffen bij de toegangsweg die niet tot het bij het bestreden besluit vastgestelde geval van verontreiniging behoort.
    
    Wat betreft het advies van de GGD, heeft het college gesteld dat dit is gebaseerd op het verkennend bodemonderzoek. In het advies staat volgens het college dat geen actueel gezondheidsrisico bestaat omdat hand-mondcontact met de verontreinigde grond niet waarschijnlijk is en ook niet op grote schaal uit eigen tuin of van eigen kleinvee geconsumeerd wordt. Voorts heeft het college gesteld dat ook voor kinderen van gasten van het logies en ontbijt geen actueel gezondheidsrisico bestaat, omdat de verontreinigde locaties afgedekt zijn met asfalt, klinkers of gras en dat deze kinderen over het algemeen kort op het perceel verblijven.
    
    Ten aanzien van de resultaten van het bloedwaardenonderzoek heeft het college gesteld dat daaruit niet naar voren komt dat bij [appellante] en haar kinderen te hoge loodwaarden in hun bloed hebben. Wel is de cadmiumwaarde in het bloed van [appellante] hoger dan de normaalwaardegrens voor cadmium, maar hierover merkt het college op dat alleen onder de asfaltverharding een hoge concentratie cadmium is gemeten. Verder wijst het college erop dat in een adviesmemo van een toxicoloog van 7 oktober 2013 wordt opgemerkt dat het onaannemelijk is dat deze hoge waarde is veroorzaakt door bodemverontreiniging met cadmium.
    
    7.1. De Circulaire gaat ervan uit dat spoedige sanering noodzakelijk is vanwege onaanvaardbare risico’s voor de mens wanneer de zogenoemde risico-index voor de functie ‘wonen met tuin’ vanwege verhoogde concentraties verontreinigende stoffen bij het huidige of voorgenomen bodemgebruik groter is dan of gelijk is aan 1. Het college heeft toereikend gemotiveerd waarom hij niet van de door [appellante] genoemde hoogst gemeten concentratie lood van 3.900 mg per kg droge stof is uitgegaan, maar van 1.000 mg per kg droge stof, en dat bij deze gemeten concentratie de waarde kleiner is dan risico-index van 1 uit de Circulaire. Voorts heeft het college toereikend gemotiveerd dat het advies van de GGD en de resultaten van de bloedwaardenonderzoeken bij [appellante] en haar kinderen er niet toe noopten om, ondanks de omstandigheid dat aan de Circulaire was voldaan, onaanvaardbare risico’s voor de mens aan te nemen die spoedige sanering vereisten.
    
    8. Wat betreft de bepaling van de risico’s voor het ecosysteem heeft het college met behulp van Sanscrit van alle bovengrondmonsters van de onverharde bodem de toxische druk berekend en vervolgens de omvang van de gebieden waar de toxische druk groter is dan 65% bepaald. Uit de resultaten van de risicobeoordeling komt naar voren dat de omvang van dit gebied in totaal ongeveer 250 m² bedraagt. Het college heeft toegelicht dat deze omvang is bepaald door rondom de monsters waar een toxische druk van meer dan 65% is berekend, een contour te trekken. Dit heeft het college tot de conclusie gebracht dat geen onaanvaardbare risico’s voor het ecosysteem bestaan.
    
    8.1. De Circulaire gaat ervan uit dat spoedige sanering noodzakelijk is vanwege onaanvaardbare risico’s voor het ecosysteem wanneer een gebied, waarin de toxische druk groter is dan 65%, een grotere omvang heeft dan 500 m². [appellante] heeft de juistheid van de wijze waarop het college de omvang van de gebieden heeft bepaald, waar de toxische druk groter is dan 65%, niet bestreden.
    
    Gelet hierop en nu uit de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde resultaten van de verrichte risicobeoordeling blijkt dat het omvangcriterium van 500 m² niet wordt overschreden, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onaanvaardbare ecologische risico’s die maken dat spoedige sanering noodzakelijk is, niet aanwezig zijn.
    
    9. Het college heeft zich gelet op hetgeen onder 7.1 en 8.1 is overwogen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat spoedige sanering niet noodzakelijk is, omdat het bij het bestreden besluit vastgestelde geval van verontreiniging niet leidt tot onaanvaardbare risico’s voor de mens en het ecosysteem. Het betoog faalt.
    
    10. Het beroep is ongegrond.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van Heusden
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2014
    
    163-784.