ECLI:NL:RVS:2017:2836, Raad van State, 18-10-2017, 201700718/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1], Ouderkerk a/d IJssel" vastgesteld.

201700718/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Ouderkerk aan den IJssel, gemeente Krimpenerwaard,
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Krimpenerwaard,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 december 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1], Ouderkerk a/d IJssel" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft C.B.P. [partij] een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2017, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. A.D. Bouwman en M. de Graaf, is verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bestemmingsplan maakt een schapenhouderij mogelijk op het perceel [locatie 1]. Daarnaast bevatten de planregels een afwijkingsbevoegdheid met gebruikmaking waarvan een bedrijfswoning op het perceel mogelijk kan worden gemaakt. Voor de uitoefening van de schapenhouderij zal aanvankelijk gebruik worden gemaakt van de reeds op het perceel aanwezige voormalige agrarische bedrijfsbebouwing.
    
        [appellant] woont ten westen van het plangebied aan de [locatie 2]. Hij verzet zich tegen de bouw van een nieuwe woning en vreest, kort gezegd, een aantasting van zijn woon- en leefklimaat van de in het plan mogelijk gemaakte schapenhouderij.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inhoud van het beroep
    
    Procedureel aspect
    
    3.    [appellant] betoogt dat zijn zienswijze op een onjuiste wijze is samengevat, ingekort en verwerkt.
    
    3.1.    De Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. [appellant] heeft niet onderbouwd dat de samenvatting van zijn zienswijze onjuist is. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Het betoog faalt.
    
    Verordening ruimte 2014
    
    4.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd met de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening) is vastgesteld, nu het plan mogelijk maakt dat nieuwe agrarische bebouwing wordt opgericht in de opstartfase, dus zonder dat al sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf.
    
    4.1.    Artikel 2.3.1 (agrarische bedrijven), eerste lid (algemene regels agrarische bedrijven),  aanhef en onder b, van de Verordening luidt: "Een bestemmingsplan voor agrarische gronden voldoet aan de volgende voorwaarden: nieuwe agrarische bebouwing is alleen mogelijk als deze noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven".
    
        Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor ‘Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. de uitoefening van een volwaardig grondgebonden veehouderijbedrijf;
    
    b. ter plaatse van de aanduiding ‘Schapenhouderij’: het uitoefenen van een schapenhouderij".
    
        Artikel 3, lid 3.2, luidt: "Voor het bouwen van de in lid 3.1 bedoelde gronden gelden de volgende regels:
    
    a. op deze gronden mogen uitsluitend gebouwen ten dienste van de bestemming, de daarbij behorende bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd."
    
    4.2.    De Afdeling overweegt dat de Verordening er niet aan in de weg staat dat van reeds aanwezige agrarische bedrijfsbebouwing gebruik wordt gemaakt voor de uitoefening van een nieuw agrarisch bedrijf. Voorts staat de Verordening er niet aan in de weg dat nieuwe agrarische bedrijfsbebouwing wordt opgericht om de uitoefening van een volwaardig agrarisch bedrijf mogelijk te maken. Het betoog van [appellant] vindt in zoverre dan ook geen steun in de Verordening. Naar het oordeel van de Afdeling is in het plan echter niet duidelijk geregeld dat nieuwe agrarische bebouwing uitsluitend ten dienste van een volwaardige schapenhouderij mag worden gebouwd. Artikel 3, lid 3.2, onder a, in samenhang met lid 3.1, onder b, van de planregels laat immers nieuwe agrarische bebouwing toe ten dienste van het uitoefenen van een schapenhouderij. Niet duidelijk is geregeld dat de in artikel 3, lid 3.1, onder b, toegelaten schapenhouderij tevens volwaardig dient te zijn als bedoeld onder a van deze bestemmingsomschrijving. Het plan voldoet in zoverre dan ook niet aan de uit de Verordening voortvloeiende voorwaarde dat nieuwe agrarische bebouwing alleen mogelijk is als deze noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering van een volwaardig agrarisch bedrijf.
    
    4.3.    Het betoog slaagt. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 2.3.1, onder b, van de Verordening genomen. De Afdeling zal hierna onder de conclusie bezien tot welk gevolg dit moet leiden.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    5.    [appellant] voert aan dat het bestemmingsplan in afwijking van het gemeentelijk beleid voorziet in de nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf en de bouw van een nieuwe woning in het buitengebied. [appellant] wijst hierbij op de regeling in het vorige bestemmingsplan "IJsseldijk Noord 2005", de Structuurvisie Ouderkerk 2030, de Regeling Vernieuwend Ondernemen Ouderkerk 2013 en de daarvan onderdeel uitmakende ruimte-voor-ruimte-regeling, en de Beleidsregels buitenplanse afwijkingsbevoegdheid 2015 gemeente Krimpenerwaard. Volgens [appellant] had de raad eerst nieuw beleid moeten ontwikkelen alvorens dit nieuwe agrarisch bedrijf toe te staan.
    
    5.1.    De raad stelt dat hij geen concreet beleid heeft ten aanzien van een agrarisch bedrijf dat zich wil vestigen op een voormalig agrarisch bedrijfsperceel. Volgens de raad sluiten de door [appellant] genoemde beleidsdocumenten dan ook niet uit dat op een voormalig agrarisch bedrijfsperceel nieuwe agrarische activiteiten worden uitgeoefend.
    
    5.2.    De Afdeling overweegt dat blijkens paragraaf 2.4.1 van de plantoelichting de raad de Structuurvisie 2030 in zijn afweging heeft betrokken. In paragraaf 6.4.3 van beleidsdocument 1 van de Structuurvisie 2030 staat dat bij hergebruik van vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing het behoud van de economische functie van het buitengebied wordt nagestreefd. In eerste instantie gaat daarom de voorkeur voor hergebruik uit naar aan het buitengebied gebonden functies. Anders dan [appellant] betoogt, sluit de Structuurvisie 2030 dan ook niet uit dat een agrarisch bedrijf zich vestigt op een vrijgekomen agrarische bedrijfsperceel. Wat betreft de Regeling Vernieuwend Ondernemen stelt de Afdeling vast dat deze betrekking heeft op nevenactiviteiten bij bestaande agrarische bedrijven en ander gebruik na beëindiging van een agrarisch bedrijf. De regeling heeft geen betrekking op het opnieuw in gebruik nemen van voormalige agrarische opstallen door een agrarisch bedrijf. Deze ontwikkeling valt voorts buiten de ruimte-voor-ruimte regeling aangezien sprake is van het opnieuw benutten van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing voor een nieuwe agrarische functie en niet de bouw van een burgerwoning. De Beleidsregels buitenplanse afwijkingsbevoegdheid 2015 zijn verder niet van toepassing op de vaststelling van een bestemmingsplan.
    
        Wat betreft het betoog van [appellant] dat het plan in strijd met de planregels en uitgangspunten van het vorige bestemmingsplan "IJsseldijk Noord 2005" is vastgesteld, overweegt de Afdeling dat een vorig bestemmingsplan geen toetsingskader vormt voor een nieuw bestemmingsplan. Bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan dient de raad een nieuwe planologische afweging te maken en dat heeft de raad in dit geval gedaan.
    
        Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ongemotiveerd is afgeweken van zijn eigen beleid. Het betoog faalt.
    
    Geurhinder
    
    6.    [appellant] betoogt dat de voorziene schapenhouderij tot geurhinder ter plaatse van zijn woning zal leiden. Volgens [appellant] is de schapenhouderij binnen 50 meter van zijn woning voorzien en staat daarom de Wet geurhinder en veehouderij aan de vestiging hiervan op deze locatie in de weg.
    
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat wordt voldaan aan de geldende afstand van 25 meter tot geurgevoelige objecten. Daarnaast heeft de raad het door het door EW Milieu-advies opgestelde rapport "Geur- en stikstofdepositieonderzoek" van 10 februari 2015 (hierna: EW-rapport) aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegd. Hierin wordt geconcludeerd dat bij een maximale invulling van de bestaande stallen er voldaan kan worden aan de geldende geurnorm van 8,0 odeureenheden per kubieke meter lucht (hierna: ouE/m3). Het bijbehorende woon- en leefklimaat ter plaatse van de omliggende geurgevoelige objecten varieert dan van matig tot tamelijk slecht. Dergelijke typeringen passen bij het buitengebied en zijn door de wetgever aanvaardbaar geacht voor het buitengebied. Ook wanneer in de toekomst een extra stal op de beoogde locatie zou worden gerealiseerd, kan voldaan worden aan de geldende geurnormering. In dat geval zal op bij de woning van [appellant] sprake zijn van een voorgrondbelasting van 7,2 ouE/m3  en een achtergrondbelasting van 7,4 ouE/m3. Het woon- en leefklimaat ter plaatse van de verschillende geurgevoelige objecten zal dan iets achteruit gaan, maar kan nog steeds aanvaardbaar worden geacht. De raad heeft deze conclusie in het EW-rapport overgenomen en zich op het standpunt gesteld dat de schapenhouderij geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat van [appellant].
    
    6.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat tot uitgangspunt kan worden genomen dat meer dan 10 schapen en minder dan 2.000 schapen op het perceel zullen worden gehouden. In beginsel is op deze schapenhouderij daarom het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) van toepassing.
    
        Voor schapen is in de Regeling geurhinder en veehouderij een geuremissiefactor vastgesteld.
    
        Artikel 3.111, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt: "De artikelen 3.112 tot en met 3.129 zijn van toepassing op het houden van landbouwhuisdieren."
    
        Artikel 3.115, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt: "Het oprichten, uitbreiden, of wijzigen van een dierenverblijf met dieren met geuremissiefactor is verboden, indien de geurbelasting die de inrichting vanwege dierenverblijven waar dieren met geuremissiefactor worden gehouden veroorzaakt, op geurgevoelige objecten die zijn gelegen in de gebieden, bedoeld in tabel 3.115, na de oprichting, uitbreiding of wijziging meer bedraagt dan de in die tabel aangegeven waarden.
    
        In deze tabel is voor een niet-concentratiegebied buiten de bebouwde kom een waarde van 8,0 ouE/m3 opgenomen.
    
    6.3.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK8369, overwogen dat ook indien de voor veehouderijen toepasselijke norm niet wordt overschreden, er niet zonder meer van kan worden uitgegaan dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd. Voorts heeft de Afdeling in haar uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9529, overwogen dat, indien de voor veehouderijen toepasselijke norm wordt overschreden, hieruit niet volgt dat ter plaatse geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Deze jurisprudentie is ook van toepassing in het kader van de normering in het Activiteitenbesluit die op de schapenhouderij van toepassing zal zijn.
    
    6.4.    De Afdeling stelt vast dat in het EW-rapport voor de berekening van de geurbelasting wordt uitgegaan van de locatie van de bestaande bedrijfsgebouwen en de beoogde locatie van het nieuwe dierenverblijf. Geen rekening is gehouden met de mogelijkheid dat binnen het bouwvlak op kortere afstand van de woning van [appellant] een nieuw dierenverblijf wordt gebouwd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 4 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3042 (onder 7.5), dient bij de bepaling van geurhinder als gevolg van een dierenverblijf in beginsel de grens van het aangegeven bouwvlak als uitgangspunt te worden genomen, aangezien binnen het gehele bouwvlak bedrijfsbebouwing tot stand kan komen waarin hinderveroorzakende activiteiten plaatsvinden. Nu de raad daarvan in dit geval niet is uitgegaan, dient te worden beoordeeld of redelijkerwijs is uitgesloten dat bebouwing kan worden opgericht als gevolg waarvan de geurbelasting ter plaatse van de woning van [appellant] toeneemt. De raad heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat er weliswaar nieuwe bebouwing op kortere afstand van de woning van [appellant] kan worden opgericht, maar dat het Activiteitenbesluit eraan in de weg kan staan dat die nieuwe bebouwing vervolgens in gebruik mag worden genomen. Daarmee miskent de raad dat hij op grond van artikel 3.118, eerste lid, van het Activiteitenbesluit bij verordening andere waarden kan vaststellen. Daarnaast kunnen afzonderlijke agrarische bedrijven waar dieren met een geuremissiefactor worden gehouden weliswaar voldoen aan de toepasselijke normen, maar daarmee is niet gewaarborgd dat ook wat betreft de cumulatieve geurbelasting op een geurgevoelig object sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Gelet hierop heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt of wat betreft het aspect geur een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van [appellant] is gewaarborgd.
    
    6.5.    Het betoog slaagt. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen. De Afdeling zal hierna onder de conclusie bezien tot welk gevolg dit moet leiden.
    
    Belangenafweging
    
    7.    [appellant] betoogt dat de raad slechts het belang van de initiatiefnemer in zijn afweging heeft betrokken en onvoldoende de belangen van omwonenden en het maatschappelijk belang. Volgens [appellant] had het perceel beschikbaar moeten blijven voor echt vernieuwend ondernemerschap en wordt de schapenhouderij slechts opgericht om een nieuwe woning in het buitengebied te kunnen bouwen.
    
    7.1.    De raad heeft in zijn afweging betrokken dat op het perceel al voormalige agrarische bedrijfsbebouwing aanwezig is. Door een schapenhouderij op het perceel mogelijk te maken wordt verpaupering van de opstallen voorkomen en wordt in de landschappelijke kwaliteit ter plaatse geïnvesteerd. Daarnaast heeft de raad in de planregels opgenomen dat pas een bedrijfswoning mag worden opgericht nadat is gebleken dat sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf.
    
    7.2.    Het betoog bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad de belangen van omwonenden en het maatschappelijk belang onvoldoende in zijn afweging heeft betrokken en dat die afweging ten aanzien van het woon- en leefklimaat van [appellant] - afgezien van het aspect geur - onredelijk is. Het aangevoerde geeft in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een schapenhouderij op het perceel mogelijk heeft kunnen maken. Het betoog faalt.
    
    Uitvoerbaarheid
    
    8.    [appellant] betoogt dat een volwaardige schapenhouderij op deze locatie economisch niet uitvoerbaar is. Hij voert hiertoe aan dat een volwaardige schapenhouderij ten minste 600 schapen telt en dat de daarvoor benodigde gronden ter plaatse niet aanwezig zijn.
    
    8.1.    In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. De raad heeft uiteengezet dat de initiatiefnemer kan beschikken over 21 ha grond en via de aankoop of pacht van gronden van Bureau Beheer Landbouwgronden ook kan beschikken over voldoende gronden als het aantal schapen toeneemt. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Het betoog faalt.
    
    Overig
    
    9.    [appellant] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    Conclusie
    
    10.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beslechting van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in 4.3 en 6.5 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daartoe:
    
    a. met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen een planregeling vast te stellen die in overeenstemming is met de in de Verordening genoemde voorwaarde dat nieuwe agrarische bebouwing alleen mogelijk is als deze noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven;
    
    b. met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 6.4 is overwogen inzichtelijk te maken dat ook bij een maximale invulling van het perceel sprake is van een aanvaardbare geurbelasting ter plaatse van de woning van [appellant], hetzij een gewijzigde planregeling vast te stellen waarin de mogelijkheid om dierenverblijven op te richten wordt beperkt tot de onderzochte en aanvaardbaar geachte mogelijkheden.
    
    Bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Een eventueel gewijzigd besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en te worden medegedeeld.
    
    11.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Krimpenerwaard op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de onder 9 genoemde gebreken in het besluit van 13 december 2016 te herstellen met inachtneming van hetgeen omtrent deze gebreken in deze uitspraak is overwogen, en de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst van deze opdracht mede te delen en een nieuw of gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    
    w.g. Schueler    w.g. Boer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
    
    745.