ECLI:NL:RVS:2017:1374, Raad van State, 24-05-2017, 201601540/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2014 heeft het college aan CZAV een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een onbemand tankstation aan de Zeelandweg-Oost te Steenbergen.

201601540/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. Kuwait Petroleum Nederland B.V., gevestigd te Rotterdam (hierna: Kuwait),
    2. Coöperatieve Zuidelijke Aan- en Verkoopvereniging UA, gevestigd te Wemeldinge (hierna: CZAV),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 januari 2016 in zaak nr. 15/3848 in het geding tussen:
    
    Kuwait en [partij],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 2014 heeft het college aan CZAV een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een onbemand tankstation aan de Zeelandweg-Oost te Steenbergen.
    
    Bij besluit van 22 april 2015 heeft het college het door Kuwait en [partij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 januari 2016 heeft de rechtbank het door Kuwait en [partij] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Kuwait hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en CZAV hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend, en CZAV heeft daarbij incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Kuwait en het college hebben hun zienswijzen op het incidenteel hoger beroep ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2017, waar Kuwait, vertegenwoordigd door mr. A.P. Loo, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], CZAV, vertegenwoordigd door mr. B. Baan, advocaat te Etten-Leur, en [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.H.C. Mailoa, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Kuwait exploiteert een tankstation aan de Koperslagerij 2a te Steenbergen. [partij] is eigenaar van gronden waarop zich het autowasserij-gedeelte van dit tankstation bevindt. De afstand tot het tankstation waarvoor de vergunning is verleend bedraagt hemelsbreed ongeveer 1,2 km. De afstand over de weg bedraagt ongeveer 1,7 km.
    
        Het college heeft, onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, geoordeeld dat de twee tankstations niet hetzelfde verzorgingsgebied bedienen. Nu [partij] en Kuwait gelet hierop geen belanghebbenden bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning aan CZAV zijn, heeft het college de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Daarnaast heeft het college geoordeeld dat de bezwaren ook inhoudelijk niet slagen, en de bezwaren daarom subsidiair ongegrond verklaard.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het bezwaar van [partij] terecht niet-ontvankelijk is verklaard omdat [partij] geen belanghebbende is. Dit deel van de uitspraak is in hoger beroep niet bestreden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat Kuwait ten onrechte niet als belanghebbende is aangemerkt en dat haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Nu Kuwait zich echter enkel beroept op schending van regels die betrekking hebben op de goede ruimtelijke ordening, en die regels kennelijk niet strekken tot bescherming van de (concurrentie)belangen van Kuwait, kunnen volgens de rechtbank de door Kuwait aangevoerde beroepsgronden gelet op het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde relativiteitsvereiste niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Om deze reden heeft de rechtbank het beroep, voor zover ingesteld door Kuwait, eveneens ongegrond verklaard.
    
    Incidenteel hoger beroep CZAV
    
    2.    CZAV betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Kuwait belanghebbende is. Daartoe voert zij aan dat de tankstations een verschillend verzorgingsgebied hebben, onder meer omdat de rijksweg A4 tussen de tankstations is gelegen en het tankstation van Kuwait in de bebouwde kom ligt. Volgens CZAV bedient het tankstation van Kuwait de bebouwde kom van Steenbergen en mensen die aan de oostzijde de A4 verlaten, en zal het door haar ten westen van de A4 op te richten tankstation mensen bedienen die de A4 aan de westzijde verlaten.
    
    2.1.    Dit betoog faalt. De tankstations zijn op betrekkelijk korte afstand van elkaar gelegen, beide aan of nagenoeg aan de Zeelandweg-Oost die de A4 kruist en waarop de aan- en afritten van de A4 aansluiten. De afstand tot de aansluiting op de A4 is voor beide tankstations enkele honderden meters.
    
        De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het feit dat het tankstation van Kuwait aan de oostzijde van de A4 ligt en het voorziene tankstation aan de westzijde, niet meebrengt dat de verzorgingsgebieden van de tankstations elkaar niet overlappen. Kuwait heeft als concurrent een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang.
    
    Hoger beroep Kuwait
    
    3.    Kuwait betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat haar beroepsgronden slagen.
    
    3.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    3.2.    De rechtbank heeft, in de woorden van de Afdeling weergegeven, geoordeeld dat het belang van een goede ruimtelijke ordening niet mede concurrentiebelangen bestrijkt. Daarom kan Kuwait zich als concurrent volgens de rechtbank in beroep niet met succes beroepen op onder meer de regels over de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken, meer specifiek artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    3.3.    De Afdeling heeft in een eerder geding  waarin een concurrent in beroep strijd met deze bepaling aanvoerde om de verwezenlijking van een concurrerende vestiging tegen te houden (uitspraak van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:106) geoordeeld dat art. 2.12, eerste lid aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo is gesteld ter bescherming van het belang van de goede ruimtelijke ordening, waarvan het behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat een onderdeel vormt. Omdat in die zaak aannemelijk was dat de verwezenlijking van de concurrerende vestiging kon leiden tot een minder goed ondernemersklimaat voor de appellant, was terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat art. 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen.
    
        In deze zaak is ook aannemelijk dat de vestiging van het tankstation van CZAV kan leiden tot een minder goed ondernemersklimaat voor het tankstation van Kuwait. Dit betekent dat ook in de huidige zaak het relativiteitsvereiste er niet aan in de weg staat dat Kuwait in beroep met succes aanvoert dat het college niet bevoegd was de bestreden vergunning op grondslag van art. 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° te verlenen.
    
    3.4.    Hieruit volgt dat de rechtbank niet met een beroep op artikel 8:69a van de Awb heeft kunnen concluderen dat het beroep van Kuwait tegen de subsidiaire ongegrondverklaring van de door haar gemaakte bezwaren ongegrond is.
    
    4.    De Afdeling zal thans beoordelen of de rechtbank desondanks terecht, maar op onjuiste gronden, heeft geconcludeerd dat het beroep van Kuwait tegen de subsidiaire ongegrondverklaring van de door haar gemaakte bezwaren ongegrond is.
    
    5.    Het vergunde project bestaat uit het aanleggen van een onbemand tankstation dat onder meer bestaat uit bestrating, groenvoorzieningen, een waterberging, afleverzuilen, een open overspanning, een technische ruimte, ondergrondse brandstoftanks en leidingen en een bovengrondse opslag van AdBlue. De gronden hebben in het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" en "Leidingen-Riool".
    
        Het college heeft krachtens de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a), het uitvoeren van een werk of werkzaamheid (artikel 2.1, eerste lid, onder b), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c) en het maken van een uitweg (artikel 2.2, eerste lid, onder e).
    
        Zoals ter zitting door het college is erkend, heeft de vergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan niet betrekking op alle voor exploitatie van het tankstation noodzakelijke afwijkingen, maar uitsluitend op het bouwen en gebruiken van de bouwwerken binnen het tankstation. Dit zijn volgens het college bouwwerken, geen gebouw zijnde, met een oppervlakte van niet meer dan 50 m2 waarvoor ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) samen met artikel 4, derde lid, van bijlage II, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan kan worden verleend.
    
    6.    Kuwait betoogt dat ten onrechte omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo. In dat verband voert zij onder meer aan dat de overspanning een grotere oppervlakte heeft dan 50 m2.
    
    6.1.    De overspanning is een uit metalen buizen vervaardigd open rechthoekig raamwerk, met twee dwarsribben. Deze rechthoek is ongeveer 23 m breed en 8,5 m lang. Aan dit boven de afleverzuilen geplaatste raamwerk zullen blijkens de aanvraag reclameborden worden bevestigd.
    
        Volgens het college heeft de overspanning een kleinere oppervlakte dan 50 m2 wanneer uitsluitend de door de zijkanten en ribben van dit raamwerk zelf bestreken oppervlakte wordt meegeteld.
    
        Dit is echter een onjuiste bepaling van de oppervlakte van de overspanning. Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder c, van bijlage II bij het Bor moet de in deze bijlage in m2 uitgedrukte oppervlaktemaat worden gemeten aan de hand van de maten buitenwerks. Aldus gemeten bedraagt de oppervlakte van de overspanning ongeveer (23 m * 8,5 m = ) 195,5 m2. Gelet hierop is de overspanning geen bouwwerk met een oppervlakte van ten hoogste 50 m2 voor de oprichting waarvan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend.
    
        Nu toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, evenmin mogelijk was, kon de omgevingsvergunning voor voormelde activiteit slechts worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°. Derhalve had ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Bij toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, geldt, ingevolge artikel 2.27 van de Wabo samen met artikel 6.5 van het Bor, bovendien dat de omgevingsvergunning in beginsel pas kan worden verleend nadat de gemeenteraad heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben.
    
        Uit het voorgaande volgt dat het betoog slaagt. De omgevingsvergunning is op een onjuiste wettelijke grondslag verleend. De overige gronden behoeven gelet hierop geen bespreking.
    
    Conclusie
    
    7.    Het incidenteel hoger beroep van CZAV is ongegrond. Het hoger beroep van Kuwait is gegrond. De uitspraak, voor zover daarbij is beslist op het door Kuwait ingestelde beroep, moet worden vernietigd. Het door Kuwait bij de rechtbank ingestelde beroep moet alsnog gegrond worden verklaard, en het besluit op bezwaar moet alsnog gedeeltelijk worden vernietigd. De Afdeling zal voorts zelf in de zaak voorzien door het besluit van 3 december 2014 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat het college opnieuw dient te beslissen op de door CZAV ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning en daarbij de in artikel 3.10 van de Wabo neergelegde uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te volgen. Bovendien zal het college bij het nieuw te nemen besluit alsnog dienen te betrekken dat het project ook voorziet in een los van de oprichting van bouwwerken staand gebruik van gronden voor de exploitatie van een tankstation, dat eveneens in strijd is met het bestemmingsplan.    
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van Coöperatieve Zuidelijke Aan- en Verkoopvereniging UA ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van Kuwait Petroleum Nederland B.V gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 januari 2016 in zaak nr. 15/3848, voor zover daarbij het door Kuwait Petroleum Nederland B.V. ingestelde beroep ongegrond is verklaard;
    
    IV.    verklaart het door Kuwait Petroleum B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen van 22 april 2015, kenmerk EM 1501864, voor zover daarbij is besloten op het door Kuwait Petroleum Nederland B.V. gemaakte bezwaar;
    
    VI.    herroept het besluit van 3 december 2014, kenmerk UM1407710;
    
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kuwait Petroleum Nederland B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kuwait Petroleum Nederland B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kuwait Petroleum Nederland B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
    
    262.