ECLI:NL:RVS:2012:BX4661, Raad van State, 15-08-2012, 201111017/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2009 heeft het college [appellant] gelast de permanente bewoning in de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Epe te beëindigen en beëindigd te houden.

201111017/1/A1.
      Datum uitspraak: 15 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te Epe (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 7 september 2011 in zaak nr. 10/784 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 november 2009 heeft het college [appellant] gelast de permanente bewoning in de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Epe te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 1 april 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 25 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het gebrek in het besluit van 1 april 2010 te herstellen dan wel een ander besluit te nemen met in achtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij einduitspraak van 7 september 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 april 2010 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 26 november 2011.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2012, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door J. van de Sluis en drs. I.L.E. Verberk-Jansen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Wissel 1994" rust op het perceel de bestemming "Bos, logiesverblijven toegestaan".
    
    Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor doeleinden voor recreatief (nacht)verblijf met de daarbij behorende gebouwen (logiesverblijven) en andere bouwwerken.
    
    Ingevolge het elfde lid is permanente bewoning van logiesverblijven en stacaravans niet toegestaan.
    
    2.2. Niet in geschil is dat het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning in strijd is het bestemmingsplan en het college daartegen handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat legalisering niet tot de mogelijkheden behoort. Hij voert daartoe, samengevat weergegeven, aan dat het college geen consequent handhavingsbeleid heeft gevoerd.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, kunnen burgemeester en wethouders ten behoeven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, komt voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking een wijziging van het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning, mits:
    
    1e. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
    
    2e. bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden, en 3e. de aanvrager vóór, maar ik elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.
    
    2.3.2. Niet in geschil is dat [appellant] voldoet aan de in artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Bro gestelde voorwaarden.
    
    2.3.3. Het college heeft zich in het besluit van 1 april 2010, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de Bezwaarschriften van 18 februari 2010, op het standpunt gesteld dat het niet bereid is ontheffing te verlenen, zodat er geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het heeft in dit verband gewezen op zijn beleid om permanente bewoning van recreatiewoningen niet toe te staan. Dit beleid wordt, aldus het college, sinds 4 maart 1981 gevoerd en vanaf dat moment in elk bestemmingsplan vastgelegd. De raad van de gemeente Epe heeft op 16 december 2004 en op 30 oktober 2007 expliciet besloten om het verbod op permanente bewoning van recreatiewoningen onverminderd door te zetten, waarna een projectmatige aanpak van permanente bewoning van recreatiewoningen is vastgesteld.
    
    In zijn brief van 9 juni 2011, waarbij het de motivering van het besluit van 1 april 2010, heeft aangevuld, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat sprake is van handhavingsbeleid dat daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Het verlenen van ontheffing op grond van artikel 3.23 van de Wro is in strijd met dat beleid en zal leiden tot precedentwerking en tot het belonen van mensen die bewust het risico hebben genomen te handelen in strijd met het beleid. Het college heeft daarbij nog gewezen op andere redenen om permanente bewoning niet toe te staan, waaronder het belang van het borgen van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en het borgen en ontwikkelen van de kwaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied. Volgens het college wordt door permanente bewoning van de recreatiewoning het aanbod voor de recreant minder en heeft een bewoner, anders dan een recreant, meer ruimte nodig waardoor vaak bouwwerken naast de recreatiewoning worden geplaatst, hetgeen een onwenselijke verstening van het buitengebied met zich brengt, aldus het college.
    
    2.3.4. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich op vorenstaande gronden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in dit geval niet wil meewerken aan het verlenen van een ontheffing, zodat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Hierbij wordt onder meer in aanmerking genomen dat het college het beleid voert om geen permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan en dat het, hoewel niet altijd even intensief en structureel, daaraan uitvoering heeft gegeven.
    
    Hoewel [appellant] terecht betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij de stelling van het college dat het 'Integraal handhavingsplan 2004-2007' niet als zodanig is vastgesteld wel heeft weersproken, leidt dit niet tot een ander oordeel, nu uit dit handhavingsplan ook niet meer blijkt dan dat het college in het verleden niet altijd even intensief en structureel tegen permanente bewoning van recreatiewoningen is opgetreden.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen.
    
    2.4.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is het nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    2.4.2. In de brief die aan [appellant] is verstrekt is vermeld dat onderzocht zal worden of permanente bewoning van de recreatiewoning is toegestaan en, indien dit niet het geval is, binnen ongeveer zes weken een verzoek om het permanent bewonen van de recreatiewoning te beëindigen, zal worden verstuurd. De omstandigheid dat het college [appellant] niet te kennen heeft gegeven dat de permanente bewoning moet worden beëindigd, maakt niet dat sprake is van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen als hiervoor bedoeld. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in voormelde brief ook is vermeld dat het in de gemeente in principe niet is toegestaan om permanent een recreatiewoning te bewonen en daarin voorts uitdrukkelijk is opgenomen dat, om te voorkomen dat degene die een recreatiewoning permanent gaat bewonen, een beslissing neemt die hij over enige tijd moet betreuren, hij dringend wordt geadviseerd zelf informatie in te winnen bij de gemeente.
    
    Het door [appellant] vermelde 'Integraal handhavingsplan 2004-2007' rechtvaardigt de verwachting dat de woning permanent mocht worden bewoond evenmin. Hieruit blijkt niet dat het college in strijd met het door hem gevoerde beleid met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen niet optreedt in die gevallen dat de permanente bewoning langer dan vijf jaar duurt.
    
    2.5. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, wordt als volgt overwogen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de recreatiewoning op het door [appellant] vermelde perceel Boerweg 1 reeds op 4 maart 1981 werd bewoond. In het vanaf 4 maart 1981 gevoerde handhavingsbeleid was een overgangsregeling opgenomen op grond waarvan de bewoners van die recreatiewoning een persoonsgebonden gedoogbeschikking hebben gekregen. In 1994 is dit bevestigd. Anders dan [appellant] betoogt, is van gelijke gevallen geen sprake, zodat hem geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel toekomt.
    
    2.6. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, nu van daarvoor in aanmerking komende kosten niet is gebleken, voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding bestaat, faalt. De in artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht bedoelde kostenveroordeling kan uitsluitend betrekking hebben op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. [appellant] is bij de rechtbank bijgestaan door P.J. Berkhoff. Deze rechtsbijstand is, zoals [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, niet beroepsmatig aan hem verleend, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat niet is gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    
      De voorzitter w.g. Pieters
      is verhinderd de uitspraak ambtenaar van staat
      te ondertekenen.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2012
    
    473.