ECLI:NL:RVS:2019:3382, Raad van State, 09-10-2019, 201900807/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij e-mailbericht van een medewerker van de politie van 2 oktober 2017 aan [persoon] is haar meegedeeld dat haar aanmelding voor de demonstratie op 5 en 6 oktober 2017 bij de burgemeester is gebracht en dat de demonstratie niet op de door haar gewenste wijze plaats kon vinden. In de mail is een alternatieve invulling, locatie en tijdstip aangedragen.

201900807/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 december 2018 in zaak nr. 18/1942 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij e-mailbericht van een medewerker van de politie van 2 oktober 2017 aan [persoon] is haar meegedeeld dat haar aanmelding voor de demonstratie op 5 en 6 oktober 2017 bij de burgemeester is gebracht en dat de demonstratie niet op de door haar gewenste wijze plaats kon vinden. In de mail is een alternatieve invulling, locatie en tijdstip aangedragen.
    Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 13 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 januari 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.P. IJkelenstam en mr. J. Klaas, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.W.I. Alkema en mr. P.M. Verhoeff, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.W.I. Alkema en mr. P.M. Verhoeff, gehoord
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het besluit op bezwaar vernietigd omdat dit besluit door het college is genomen terwijl de burgemeester dit besluit had moeten nemen. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten omdat de rechtbank van oordeel was dat de e-mail van 2 oktober 2017 geen besluit was en het bezwaar van [appellant] volgens de rechtbank terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college erkend dat ten onrechte door het college op het bezwaar is beslist en  namens de burgemeester verweer gevoerd. In het navolgende zal bij de weergave van de betogen de burgemeester worden genoemd als degene die het standpunt inneemt.
    Heeft [appellant] procesbelang?
    2.    De burgemeester stelt onder verwijzing naar haar brief van 6 maart 2018 aan de gemachtigde van [appellant] dat zij niet heeft beoogd om de demonstratie te verbieden of beperkingen op te leggen. Het staat [appellant] daarom ook vrij om een nieuwe kennisgeving te doen voor een soortgelijke demonstratie. Ook in toekomstige gevallen zal in beginsel geen beperking aan een demonstratie met hongerstaking worden opgelegd. De burgemeester meent dan ook dat [appellant] geen procesbelang heeft.
        [appellant] betoogt dat hij nog steeds wil demonstreren op de wijze als is gemeld, maar dat het verbod dat in de e-mail van 2 oktober 2017 is verwoord hem weerhoudt van het opnieuw organiseren en melden van een demonstratie.
    2.1.    Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen kan er procesbelang zijn gelegen in de omstandigheid dat zich tussen dezelfde partijen in de toekomst een soortgelijk geschil kan voordoen. Indien de e-mail van 2 oktober 2017 als besluit moet worden aangemerkt, heeft [appellant] belang bij een oordeel over dit besluit.
    Is de e-mail van 2 oktober 2017 een besluit?
    3.    [appellant] betoogt dat de e-mail van 2 oktober 2017 geen voorstel en een verzoek tot overleg is. De e-mail kwalificeert blijkens inhoud en wijze van formuleren als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Uit de inhoud en redactie van de e-mail blijkt duidelijk dat de e-mail een reactie is op de door de organisatoren van de demonstratie ingediende kennisgeving als bedoeld in de Wet openbare manifestaties en de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag. Tevens volgt uit de e-mail concreet en ondubbelzinnig dat de burgemeester heeft besloten dat de demonstratie op de door de organisatie gewenste wijze geen doorgang kon vinden. De e-mail is daarmee op rechtsgevolg gericht, namelijk het verbieden van de gemelde demonstratie en is derhalve een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het schriftelijkheidsvereiste staat er daarom niet aan in de weg dat de e-mail als besluit kan worden aangemerkt. Uit de e-mail blijkt voorts dat het verbieden van de aangevraagde demonstratie een beslissing van de burgemeester is geweest die door de medewerker van de politie is meegedeeld. Bij brief van 6 maart 2018 is door de burgemeester bevestigd dat de politie de e-mail van 2 oktober 2017 op haar verzoek in reactie op de kennisgeving heeft gestuurd, aldus [appellant].
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:99 heeft een beslissing rechtsgevolg, indien zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel een juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. Een e-mail kan ook als besluit, als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb worden gekwalificeerd. Daarbij is de inhoud en de wijze waarop de e-mail is geformuleerd van belang.
    3.2.    In het email-bericht van 2 oktober 2017 staat:
    "Wij hebben meerdere malen contact met u gezocht per mail. Wij hadden u verzocht een telefoonnummer door te geven zodat wij makkelijker contact konden hebben om afspraken/voorstellen door te nemen. Dit is echter niet gelukt. In verband met uw aanmelding voor een demonstratie van donderdag 5 oktober 07.00 uur tot vrijdag 6 oktober 2017 te 18.00 uur.
    Uw aanmelding voor de demonstratie is bij de Burgemeester gebracht. Zoals u al was meegegeven zal de demonstratie op de door u gewenste wijze geen doorgang kunnen vinden. De Burgemeester heeft aangegeven het niet wenselijk te vinden dat er een hongerstaking wordt gehouden, dit in verband met de schadelijkheid voor de gezondheid op het moment dat men geen voedsel tot zich neemt. Ook kan de hongerstaking door omstanders als schokkend worden ervaren. Ook kan er in de nachtelijke uren niet gedemonstreerd worden. Tevens is de door u gewenste locatie, voor de Marokkaanse Ambassade geen demonstratie locatie.
    Ons voorstel:
    Locatie: Kruising Paleisstraat met het Noordeinde, 30 personen, niet in de nachtelijke uren en geen hongerstaking.
    Ik hoop spoedig van u te horen!"
    Bij brief van 27 februari 2018 heeft [appellant] de burgemeester verzocht het besluit om de demonstratie te verbieden op schrift te stellen. Bij brief van 6 maart 2018 heeft de burgemeester meegedeeld dat zij niet over kan gaan tot het op schrift stellen van een weigering omdat zij de demonstratie niet verboden heeft. Zij schrijft dat zij de politie heeft verzocht om namens haar te kennen te geven dat het [appellant] uiteraard is toegestaan om te demonstreren in Den Haag, maar dat zij geen uitdrukkelijke toestemming wenst te geven voor het demonstreren door middel van een hongerstaking. Zij licht toe dat zij duidelijk heeft willen maken dat zij als burgemeester demonstreren door middel van een hongerstaking uiterst ongewenst vindt en dat zij daar geen verantwoordelijkheid voor wil en kan dragen. Zij licht voorts toe dat de Wet openbare manifestaties geen uitdrukkelijke instemming met de demonstratie vereist, en haar standpunt dus niet in de weg stond aan het vinden van doorgang van de demonstratie. Zij heeft uitdrukkelijk niet besloten dat de demonstratie niet kon plaatsvinden. Zij betreurt het als [appellant] de e-mail van de politie wel zo heeft opgevat. Dit kan echter niet leiden tot de conclusie, dat wel een verbod voor de demonstratie is afgegeven, zo stelt zij in de brief van 6 maart 2018.
    3.3.    Ter zitting is door de burgemeester toegelicht dat volgens de ten tijde van de kennisgeving gehanteerde gedragslijn de kennisgeving van een demonstratie wordt gedaan bij de politie die ook het overleg over demonstraties voert. Als er besluiten worden genomen, bijvoorbeeld een verbod of het stellen van voorwaarden aan een demonstratie, dan wordt dat door de burgemeester schriftelijk aan betrokkenen meegedeeld omdat de politie daarvoor niet het bevoegd bestuursorgaan is. Een dergelijk besluit is niet genomen, aldus de burgemeester.
    3.4.    Gelet op de inhoud van de e-mail van 2 oktober 2017 en de wijze waarop die is geformuleerd moet deze worden gekwalificeerd als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De e-mail is, blijkens de redactie ervan, bedoeld als reactie op de kennisgeving van de demonstratie. Met de e-mail is concreet en ondubbelzinnig een beslissing over de melding van de demonstratie meegedeeld, doordat daarin is vermeld dat de aangevraagde demonstratie op de gewenste wijze geen doorgang kan vinden. Voorts is van belang dat in e-mail in de zin daaropvolgend wordt aangegeven dat de burgemeester het niet wenselijk vindt dat een hongerstaking wordt gehouden. Ook is aangegeven dat voorgenomen locatie geen demonstratie-locatie is. Deze mededeling is niet anders te begrijpen dan dat de demonstratie zoals die in de kennisgeving is opgenomen niet door mocht gaan. Dat een alternatieve locatie, tijd en wijze van invulling wordt voorgesteld, maakt niet dat de e-mail uitsluitend als een uitnodiging tot overleg moet worden aangemerkt. Daarmee wordt immers ook kenbaar gemaakt dat de demonstratie waarvan kennis is gegeven geen doorgang kan vinden. De stelling van de burgemeester in de brief van 6 maart 2018, dat zij niet bedoeld heeft om de demonstratie te verbieden, doet er niet aan af dat in de e-mail concreet en ondubbelzinnig staat dat de demonstratie zoals gemeld geen doorgang kan vinden.
        Dat het beleid is dat de burgemeester besluiten over demonstraties schriftelijk en door haarzelf ondertekend kenbaar maakt en de e-mail door een medewerker van de politie is gestuurd, die niet bevoegd is om een dergelijk besluit te nemen, betekent niet dat de e-mail daarom geen besluit kan zijn. De burgemeester heeft blijkens de vaste gedragslijn die ook uit de brief van 6 maart 2018 en de e-mail blijkt er voor gekozen om het overleg over de kennisgeving van de demonstratie namens haar door de politie te laten uitvoeren. Dat neemt niet weg dat wanneer in dat kader mededeling wordt gedaan van een beslissing van de burgemeester, en bijvoorbeeld niet van een voorlopig oordeel of een voorstel, sprake kan zijn van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb. De e-mail van 2 oktober 2017 is blijkens de brief van de burgemeester van 6 maart 2018 op haar verzoek namens haar verzonden. In de mail wordt namens de burgemeester meegedeeld dat de demonstratie op de gewenste wijze geen doorgang kan vinden. Dat de strekking van de e-mail niet overeenkomt met hetgeen zij verzocht heeft, zoals de burgemeester in de brief van 6 maart 2018 stelt, komt voor haar risico, nu zij de e-mail namens haar door de politiemedewerker heeft laten versturen.
        Het betoog van [appellant] slaagt.
    Slotsom
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Er dient een nieuw besluit te worden genomen op het bezwaar van [appellant]. De burgemeester dient dit besluit te nemen.
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 december 2018 in zaak nr. 18/1942, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    w.g. Daalder    w.g. Rietberg
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
    725.