ECLI:NL:RVS:2016:43, Raad van State, 13-01-2016, 201409932/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2013 heeft de staatssecretaris het verzoek van De Faunabescherming om op grond van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) handhavend op te treden tegen het afschot van konijnen op Terschelling afgewezen.

201409932/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 25 november 2014 in zaak nrs. 14/6162 en 14/6163 in het geding tussen:
    
    De Faunabescherming
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2013 heeft de staatssecretaris het verzoek van De Faunabescherming om op grond van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) handhavend op te treden tegen het afschot van konijnen op Terschelling afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 september 2014 heeft de staatssecretaris het door De Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 november 2014 heeft de rechtbank het door De Faunabescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft De Faunabescherming hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2015, waar De Faunabescherming, vertegenwoordigd door A.P. de Jong, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is namens Staatsbosbeheer mr. H. van der Burg verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De Faunabescherming heeft bij brief van 15 november 2013 een handhavingsverzoek ingediend bij de staatssecretaris. Zij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat volgens haar op Terschelling wordt gejaagd op konijnen. In dat verband heeft De Faunabescherming erop gewezen dat misbruik wordt gemaakt van het feit dat het konijn op grond van artikel 65 van de Ffw op de landelijke vrijstellingslijst is geplaatst. Volgens De Faunabescherming wordt niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 65, nu in het duingebied van Terschelling geen schade door konijnen wordt veroorzaakt.
    
    2. De staatssecretaris heeft aan de afwijzing van het handhavingsverzoek het volgende ten grondslag gelegd. Uit ingewonnen informatie is gebleken dat wordt geschoten op konijnen ter bestrijding van schade aan zomerhuisjes en fietspaden. Hiermee wordt niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 65 van de Ffw op basis waarvan het konijn op de landelijke vrijstellingslijst is geplaatst. Deze vrijstelling kan alleen gebruikt worden in geval van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij, wateren of fauna. Het afschieten van konijnen op Terschelling levert aldus een overtreding op. Volgens de staatssecretaris bestaat echter concreet zicht op legalisatie nu op grond van artikel 67 of 68 van de Ffw door gedeputeerde staten van de provincie Fryslân een ontheffing dan wel vrijstelling kan worden verleend, zodat geen reden bestaat om handhavend op te treden.
    
    In het besluit op bezwaar van 15 september 2014 heeft de staatssecretaris de afwijzing gehandhaafd. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het afschieten van konijnen op Terschelling is toegestaan nu voldaan wordt aan de voorwaarden van artikel 65 van de Ffw. Volgens de staatssecretaris volgt uit een door Staatsbosbeheer ingediende aanvraag voor een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van de Ffw, voor het afschieten van konijnen op Terschelling, dat konijnen schade aan vee en gewassen veroorzaken. Daarbij hoeft volgens de staatssecretaris niet te worden aangetoond dat het om belangrijke schade gaat en dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan afschot, nu dit reeds volgt uit het feit dat het konijn op de landelijke vrijstellingslijst is geplaatst.
    
    In verweer bij de rechtbank heeft de staatssecretaris voorts gewezen op verklaringen van pachters van gronden van Staatsbosbeheer. Uit deze verklaringen volgt dat zich belangrijke schade aan vee en gewassen voordoet, aldus de staatssecretaris.
    
    3. De Faunabescherming betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellingslijst betekent dat de grondgebruiker voorafgaand aan het afschot van konijnen geen onderzoek hoeft te doen naar de noodzaak daarvan om schade aan gewassen te voorkomen of te beperken. De Faunabescherming voert daartoe aan dat dit in strijd is met de toelichting bij artikel 65 van de Ffw, waaruit volgt dat de grondgebruiker steeds moet aantonen dat ingrijpen noodzakelijk is om belangrijke schade te voorkomen. Volgens De Faunabescherming is niet aangetoond dat konijnen op Terschelling schade aan vee en gewassen veroorzaken. In dat verband wijst De Faunabescherming op een brief van Staatsbosbeheer van 17 december 2013 waarin het districtshoofd heeft gesteld dat zich geen landbouwschade voordoet, maar uitsluitend schade aan zomerhuisjes en fietspaden. De Faunabescherming wijst er voorts op dat de eerst bij de rechtbank ingebrachte verklaringen van de pachters ongeloofwaardig zijn, nu deze niet ondersteund worden door objectieve en controleerbare gegevens. Derhalve is niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 65 van de Ffw, aldus De Faunabescherming.
    
    3.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis.
    
    Ingevolge artikel 9 is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
    
    Ingevolge artikel 65, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur beschermde inheemse diersoorten aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen soorten die:
    
    a. in het gehele land schade aanrichten;
    
    b. in delen van het land schade aanrichten.
    
    Ingevolge het tweede lid kan, slechts wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, de aanwijzing bedoeld in het eerste lid worden gedaan ter voorkoming van:
    
    a. belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, of
    
    b. schade aan de fauna.
    
    Ingevolge het derde lid kan, voorzover overeenkomstig het eerste lid, onderdeel a, soorten zijn aangewezen, bij ministeriële regeling worden toegestaan dat de grondgebruiker, in afwijking van de artikelen 9, 10, 11 en 12, handelingen, bedoeld in die artikelen, verricht op de door hem gebruikte gronden of in of aan door hem gebruikte opstallen ter voorkoming van in het huidige of komende jaar dreigende schade als bedoeld in het tweede lid, binnen de grenzen van het werkgebied van de wildbeheereenheid waarin die gronden of opstallen zijn gelegen.
    
    Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
    
    a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid.
    
    Ingevolge artikel 2 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: Bbsd), gelezen in samenhang met bijlage 1 bij dat besluit, is het konijn aangewezen als beschermde inheemse diersoort die in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanricht als bedoeld in artikel 65, eerste lid, onderdeel a, van de Ffw.
    
    Ingevolge artikel 1 van de Regeling beheer en schadebestrijding dieren (hierna: de Regeling) zijn, als handelingen als bedoeld in artikel 65, derde lid, van de Ffw ten aanzien van de bij artikel 2 van het Bbsd aangewezen soorten, de handelingen, genoemd in de artikelen 9, 10, 11 en 12 van de Ffw, toegestaan, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij, wateren en schade aan de fauna.
    
    3.2. De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris er in eerste instantie, onder verwijzing naar de brief van 17 december 2013 van Staatsbosbeheer, van is uitgegaan dat konijnen geen landbouwschade, maar uitsluitend schade aan zomerhuisjes en fietspaden veroorzaken. Deze schade ziet op schade als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw in verband waarmee een ontheffing van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân kan worden verleend. Het is de Afdeling niet gebleken dat een dergelijke ontheffing voor het afschieten van konijnen is verleend. Staatsbosbeheer heeft weliswaar een aanvraag voor een ontheffing ingediend, maar gedeputeerde staten van de provincie Fryslân hebben deze aanvraag bij besluit van 18 augustus 2014 buiten behandeling gesteld, omdat volgens hen voldaan zou zijn aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 65 van de Ffw.
    
    3.3. Zoals onder 2 is vermeld, heeft de staatssecretaris aan het besluit op bezwaar van 15 september 2014 ten grondslag gelegd dat het afschieten van konijnen op Terschelling is toegestaan nu voldaan wordt aan de voorwaarden van artikel 65 van de Ffw.
    
    3.4. Het konijn is geplaatst op de landelijke vrijstellingslijst als bedoeld in artikel 65 van de Ffw, hetgeen betekent dat het uitgangspunt is dat het konijn in het hele land belangrijke schade aanricht aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of schade aan fauna. Voorts betekent de plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellingslijst dat daarmee vaststaat dat geen andere bevredigende oplossing bestaat voor de bestrijding van de schade dan het afschot van konijnen en dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Gelet op artikel 1 van de Regeling is het toegestaan dat de grondgebruiker ten aanzien van het konijn de handelingen genoemd in de artikelen 9, 10, 11 en 12 van de Ffw, verricht ter voorkoming van belangrijke schade aan vee en gewassen. Hieronder valt ook het afschot van konijnen. Indien een soort voorkomt op de vrijstellingslijst behoeft de grondgebruiker in individuele gevallen niet te beoordelen of de soort belangrijke schade aanricht. Die afweging is al gemaakt bij het besluit tot verlening van de vrijstelling. Evenwel volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Ffw (Kamerstukken 2003/2004, 29448, nr.3, blz. 3) dat voor de toepassing van artikel 65 een grondgebruiker op grond van artikel 1 van de Regeling op het moment dat hij optreedt, dient te kunnen aantonen dat hij belangrijke schade als bedoeld in dat artikel tracht te voorkomen.
    
    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat in dit geval met het afschieten van konijnen getracht is belangrijke schade als bedoeld in artikel 65, tweede lid, aanhef en onder a, te voorkomen. Daartoe wordt overwogen dat in de brief van 17 december 2013 uitdrukkelijk vermeld staat dat zich geen landbouwschade, maar uitsluitend schade aan zomerhuisjes en fietspaden, voordoet. De pas in beroep overgelegde verklaringen van pachters dat zich wel belangrijke schade voordoet aan flora en fauna acht de Afdeling niet voldoende concreet en specifiek, zodat daaraan niet de door de staatssecretaris voorgestane betekenis kan worden toegekend. De Afdeling acht daarbij van belang dat deze verklaringen niet meer behelzen dan een op papier voorgedrukt verzoek van de pachters om schadebestrijding van konijnen zonder dat deze verklaringen ondersteund worden door objectieve en controleerbare gegevens. Ter zitting bij de Afdeling heeft Staatsbosbeheer desgevraagd verklaard de pachters op hun woord te geloven en dat zij geen onderzoek heeft verricht naar deze verklaringen. Nu aldus niet is aangetoond dat de grondgebruikers aanleiding hadden over te gaan tot beheer- en schadebestrijding van het konijn ter voorkoming van belangrijke schade in vorenvermelde zin mocht de staatssecretaris het verzoek om handhaving niet afwijzen op de grond dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 65 van de Ffw.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 september 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De staatssecretaris dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daarbij moet de staatssecretaris in zijn beoordeling mede betrekken of concreet zicht op legalisatie bestaat door verlening van een ontheffing door gedeputeerde staten van de provincie Fryslân.
    
    5. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten, bestaande uit de door de gemachtigde van de Faunabescherming gemaakte reiskosten, te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 25 november 2014 in zaken
    
    nrs. 14/6162 en 14/6163;
    
    III. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken van 15 september 2014, kenmerk 492-5323;
    
    IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij de stichting Stichting De Faunabescherming in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 47,98 (zegge: zevenenveertig euro en achtennegentig cent);
    
    VI. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan de stichting Stichting De Faunabescherming het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 821,00 (zegge: achthonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Klein
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2016
    
    176-818.