ECLI:NL:RVS:2007:AZ8487, Raad van State, 14-02-2007, 200604486/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2005 heeft de burgemeester van Rotterdam (hierna: de burgemeester) de exploitatievergunning van horeca-inrichting "New Yangste Kiang", gelegen aan de Burgemeester Baumannlaan 88a te Rotterdam (hierna: de inrichting), ingetrokken voor een periode van drie maanden.

200604486/1.
      Datum uitspraak: 14 februari 2007.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. VEROR 05/5086 van de rechtbank Rotterdam van 8 mei 2006 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2005 heeft de burgemeester van Rotterdam (hierna: de burgemeester) de exploitatievergunning van horeca-inrichting "New Yangste Kiang", gelegen aan de Burgemeester Baumannlaan 88a te Rotterdam (hierna: de inrichting), ingetrokken voor een periode van drie maanden.
    
    Bij besluit van 9 september 2005 heeft de burgemeester het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de tijdelijke intrekking van de exploitatievergunning gehandhaafd onder verbetering van de motivering van het besluit.
    
    Bij uitspraak van 8 mei 2006, verzonden op 9 mei 2006, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 16 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 13 juli 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 11 augustus 2006 heeft de burgemeester van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. M.R. Kooi, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. W.H.K. Bruggeman, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav), is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
        Ingevolge artikel 18 wordt als beboetbaar feit aangemerkt het niet naleven van artikel 2, eerste lid.
    
        Ingevolge artikel 2.3.2a, aanhef en onder c, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Rotterdam (hierna: de APV), zijn de exploitant en de beheerder(s) niet in enig opzicht van slecht levensgedrag.
    
        Ingevolge artikel 2.3.6, vierde lid, kan de burgemeester de exploitatievergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen:
    
    (…)
    
    c.    indien aannemelijk is, dat de exploitant of beheerder betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit de inrichting, die een gevaar opleveren voor de openbare orde en/of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting;
    
    (…)
    
    f.    indien zich in of vanuit de inrichting anderszins feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het geopend blijven van de inrichting gevaar oplevert voor de openbare orde of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting;
    
    (…)
    
    i.    indien de exploitant of beheerder niet voldoet aan de in artikel 2.3.2a gestelde eisen.
    
    2.1.1.    In de Handhavingsmodule horeca 2004-2006 (hierna: de Handhavingsmodule) is door de burgemeester nader aangegeven hoe hij uitvoering geeft aan artikel 2.3.6. van de APV. Volgens onderdeel 5.6. van de Handhavingsmodule wordt het tewerkstellen van personen zonder geldige verblijfstitel als een ernstig incident beschouwd. Bij de eerste keer wordt er geverbaliseerd en een bestuurlijke waarschuwing uitgereikt. Bij een tweede keer wordt er geverbaliseerd en gaat het dossier naar de burgemeester ten behoeve van een bestuurlijke maatregel. De exploitatievergunning kan dan tijdelijk worden ingetrokken voor drie, zes of twaalf maanden.
    
        Slecht levensgedrag van de exploitant of beheerder wordt als een zeer ernstig incident beschouwd. Bij de eerste keer wordt er geverbaliseerd en gaat het dossier naar de burgemeester ten behoeve van een bestuurlijke maatregel. De exploitatievergunning kan dan tijdelijk worden ingetrokken voor drie, zes of twaalf maanden
    
    2.2.    Tijdens controles door de politie Rotterdam-Rijnmond, district Rotterdam-West (hierna: de politie), is op 4 november 1999 en 18 april 2001 geconstateerd dat in de keuken van de inrichting werk werd verricht door personen die zonder geldige verblijfsgunning in Nederland verbleven. Naar aanleiding hiervan zijn appellanten door de politie gewaarschuwd bij brieven van respectievelijk 9 november 1999 en 19 april 2001. Bij een controle door de politie op 25 maart 2004 is wederom geconstateerd dat in de keuken van de inrichting werk werd verricht door een persoon die zonder geldige verblijfsgunning in Nederland verbleef. Hierop hebben appellanten bij brief van 17 juni 2004 van de burgemeester van Rotterdam een laatste waarschuwing gekregen.
    
        Tijdens een controle door de politie op 17 februari 2005 is een vreemdeling aangetroffen in de keuken die niet beschikte over een tewerkstellingsvergunning. Naar aanleiding hiervan heeft de burgemeester bij besluit van 12 mei 2005 de exploitatievergunning van de inrichting ingetrokken voor een periode van drie maanden.
    
    2.3.    In de beslissing op bezwaar van 9 september 2005 heeft de burgemeester de intrekking van de exploitatievergunning onder wijziging van de grondslag gehandhaafd, op grond van artikel 2.3.6, vierde lid, aanhef en onder c, f en i, in samenhang met artikel 2.3.2a, aanhef en onder c, van de APV. Hierbij heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat, nu appellanten in strijd met de Wav een werknemer werkzaamheden hebben laten verrichten, zij in dit opzicht van slecht levensgedrag zijn, in de zin van artikel 2.3.2a, aanhef en onder c, van de APV.
    
    2.4.    De Afdeling overweegt in de eerste plaats, in reactie op hetgeen ter zitting door appellanten naar voren is gebracht, dat, nu zij in hun hoger beroepschrift de wijziging van de grondslag van de intrekking van de exploitatievergunning niet hebben bestreden, deze wijziging in hoger beroep niet meer aan de orde kan komen.
    
    2.5.    Appellanten betwisten in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester zijn beleid niet onjuist toepast door onder het tewerkstellen van personen zonder geldige verblijfstitel mede het tewerkstellen van personen aan wie het niet is toegestaan in Nederland arbeid te verrichten te begrijpen. Appellanten stellen dat dit in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel. Voorts stellen zij dat de burgemeester is afgeweken van zijn eigen beleid en dit niet voldoende heeft gemotiveerd.
    
    2.6.    Dit betoog slaagt niet. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester onder het tewerkstellen van personen zonder geldige verblijfstitel mede het tewerkstellen van personen aan wie het niet is toegestaan in Nederland arbeid te verrichten, mocht verstaan. Een zodanige toepassing van het beleid is niet onredelijk en evenmin in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Per 1 januari 2005 is een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav niet meer strafbaar maar beboetbaar. Anders dan appellanten veronderstellen, volgt hieruit niet dat de geconstateerde overtreding van 17 februari 2005 daarom als minder ernstig moet worden aangemerkt. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de burgemeester met deze overtreding geen rekening meer mocht houden in het kader van zijn beleid. Gelet op het bovenstaande kunnen appellanten evenmin worden gevolgd in hun stelling dat de burgemeester is afgeweken van zijn eigen beleid.
    
    2.7.    Voorts hebben appellanten het oordeel van de rechtbank betwist dat de burgemeester heeft kunnen oordelen dat sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 2.3.2a, aanhef en onder c, van de APV. Volgens appellanten heeft de burgemeester ten onrechte de incidenten van voor 2002 meegewogen bij zijn beoordeling of sprake was van slecht levensgedrag. Daarbij heeft de burgemeester teveel gewicht gehecht aan de overtredingen die hij heeft meegewogen, aldus appellanten.
    
    2.8.    Dit betoog slaagt evenmin. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat appellanten van slecht levensgedrag zijn, in de zin van artikel 2.3.2a, aanhef en onder c, van de APV, gelet op de geconstateerde overtredingen in 1999, 2001, 2004 en 2005. Anders dan appellanten aanvoeren, behoefde de burgemeester zich bij de beoordeling of sprake was van slecht levensgedrag, niet te beperken tot de periode waarvoor de onderhavige vergunning was verleend. Evenmin stond het feit dat aan appellanten een nieuwe vergunning was afgegeven, er aan in de weg dat de burgemeester rekening mocht houden met de genoemde overtredingen. Voorts is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de genoemde overtredingen een inbreuk vormden op de openbare orde als bedoeld in artikel 2.3.6, vierde lid, onder c en f, van de APV, op welke bepalingen het bestreden besluit mede is gebaseerd.
    
        Mede gelet op het feit dat appellanten zijn gewaarschuwd door de politie naar aanleiding van de overtredingen in 1999 en 2001, en door de burgemeester van Rotterdam na de overtreding in 2004, en gelet op de duur van de gekozen periode van drie maanden waarvoor de exploitatievergunning is ingetrokken, is de burgemeester kunnen overgaan tot het opleggen van de betreffende maatregel. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan hij af had moeten zien van het opleggen van een maatregel, is niet gebleken.
    
    2.9.    Voor zover appellanten hebben aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester door middel van de APV uitbuiting van illegale werknemers tracht te bestrijden, hetgeen volgens appellanten misbruik van bevoegdheid zou opleveren, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de intrekking van de vergunning een reparatoire maatregel is in het kader van de openbare orde, gericht op het bestrijden van laakbaar gedrag van horecaondernemers. De grondslag voor het beleid van de burgemeester wordt aldus gevormd door de op hem rustende verplichting zorg te dragen voor een gezonde en goed functionerende horeca, waarin geen plaats is voor exploitanten die (herhaaldelijk) een wettelijk voorschrift overtreden.
    
    2.10.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding terecht afgewezen.
    
    2.11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink                  w.g. Klein
      Voorzitter                          ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2007.
    
    176-512.