ECLI:NL:RVS:2014:2474, Raad van State, 09-07-2014, 201307357/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college de rijvereniging gelast om in 2011 geen wedstrijden en andere evenementen, waaronder begrepen clinics, meer te houden op het perceel [locatie] te Ouderkerk aan de Amstel, dan wel [stal] als wedstrijdlocatie en locatie voor clinics en andere evenementen te gebruiken en na 31 december 2011 geen wedstrijden en clinics te houden op het perceel, dan wel [stal] als locatie voor dergelijke wedstrijden en clinics te gebruiken, waarvoor de vrijstelling van [stal] geen ruimte biedt, op straffe van een dwangsom van € 1.250,00 per door/vanwege de rijvereniging georganiseerde en gehouden wedstrijd en/of clinic en/of evenement, met een maximum van € 20.000,00 per jaar.

201307357/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Rijvereniging Sportpaarden Amsterdam, gevestigd te Amsterdam, (hierna: de rijvereniging)
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 juli 2013 in zaken nrs. 12/1700 en 13/3345 in het geding tussen:
    
    de rijvereniging
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college de rijvereniging gelast om in 2011 geen wedstrijden en andere evenementen, waaronder begrepen clinics, meer te houden op het perceel [locatie] te Ouderkerk aan de Amstel, dan wel [stal] als wedstrijdlocatie en locatie voor clinics en andere evenementen te gebruiken en na 31 december 2011 geen wedstrijden en clinics te houden op het perceel, dan wel [stal] als locatie voor dergelijke wedstrijden en clinics te gebruiken, waarvoor de vrijstelling van [stal] geen ruimte biedt, op straffe van een dwangsom van € 1.250,00 per door/vanwege de rijvereniging georganiseerde en gehouden wedstrijd en/of clinic en/of evenement, met een maximum van € 20.000,00 per jaar.
    
    Bij besluit van 21 februari 2012 heeft het college het door de rijvereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 20 september 2011 in stand gelaten.
    
    Bij besluit van 6 juni 2012 heeft het college besloten tot invordering bij de rijvereniging van € 5.000,00 aan verbeurde dwangsommen.
    
    Het daartegen door de rijvereniging gemaakte bezwaar is door het college ter behandeling doorgestuurd naar de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 2 juli 2013 heeft de rechtbank het door de rijvereniging tegen de besluiten van 21 februari 2012 en 6 juni 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de rijvereniging hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2014, waar de rijvereniging, vertegenwoordigd door S.B. Djoemena en M.F. Kuipers, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. Grapperhaus, advocaat te Amsterdam, Z.M. Hussain en A.C.J. Wieland, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Ten aanzien van het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom.
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Ronde Hoep 2003" rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden" met de subbestemming "Apf: paardenfokkerij".
    
    Ingevolge artikel 1, onder 16, van de planvoorschriften wordt onder een paardenfokkerij verstaan: een bedrijf dat uitsluitend gericht is op het fokken van paarden, waarbij het stallen of africhten van paarden, alsmede de handel in paarden in ondergeschikte mate plaatsvindt; onder paardenfokkerij wordt niet verstaan paardrijactiviteiten, paardrijschool en manege.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 40, voor zover hier van belang, is een manege een bedrijf dat gericht is op het lesgeven in paardrijden aan derden en daarvoor paarden en /of pony’s houdt, zulks in combinatie met een of meer van de navolgende activiteiten of voorzieningen: het houden van wedstrijden of andere evenementen.
    
    Ingevolge artikel 36, eerste lid, is het verboden gronden/water en bouwwerken te (laten) gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de betrokken grond gegeven (sub)bestemmingen, de daarbij behorende doeleindenomschrijvingen en de overige voorschriften.
    
    2. Bij besluit van 12 januari 2010 heeft het college aan [stal] vrijstelling verleend van het bestemmingsplan voor een paardenhouderij op het perceel. In het besluit is onder meer toegelicht dat uit ruimtelijk-planologisch oogpunt kan worden ingestemd met de paardenhouderij omdat de uitstraling daarvan nauwelijks verschilt van die van de paardenfokkerij. Daarbij dienen de bedrijfsactiviteiten zich te beperken tot het fokken, stallen, africhten en verzorgen van paarden. Manegeactiviteiten, met inachtneming van het onderstaande, en externe springwedstrijden zijn niet toegestaan. Een bedrijf kan volgens de in het vrijstellingsbesluit gegeven toelichting als manege worden beschouwd, als de activiteiten uitsluitend of in hoofdzaak bestaan uit het geven van instructie aan derden met gebruik van paarden in eigendom van het bedrijf of aan derden met eigen paarden en het bieden van huisvesting aan die paarden. Ten aanzien van de activiteiten en voorzieningen van de paardenhouderij is het volgende besloten:
    
    1 De hoofdactiviteit van het bedrijf is stalling van en pension voor paarden met als nevenactiviteit manegefaciliteiten ten behoeve van degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen en het fokken van paarden;
    
    2 t/m 6 (…);
    
    7 Springwedstrijden zijn maximaal 6 maal per jaar toegestaan en alleen ten behoeve van degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen.
    
    3. Het college heeft aan zijn besluit om handhavend op te treden ten grondslag gelegd dat de rijvereniging in 2011 13 dressuurwedstrijden, 9 springwedstrijden en clinics en andere evenementen, ook voor anderen dan degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen, op het perceel heeft georganiseerd en dat dit in strijd is met de ter plaatse geldende planvoorschriften en de bij besluit van 12 januari 2010 verleende vrijstelling voor een paardenhouderij op het perceel.
    
    4. De rijvereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de planvoorschriften en de vrijstelling meerduidig geformuleerd zijn en het college zich in het gehandhaafde dwangsombesluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de in 2011 door haar op het perceel georganiseerde en gehouden activiteiten aldaar niet zijn toegestaan. Voor zover die activiteiten niet in overeenstemming met het vrijstellingsbesluit zijn, voert de rijvereniging aan dat in dat besluit ten onrechte onvoldoende rekening is gehouden met de activiteiten die horen bij een paardenhouderij.
    
    4.1. Voor zover de rijvereniging betoogt dat de rechtbank bij de uitleg van de planvoorschriften van het bestemmingsplan en het vrijstellingsbesluit ten onrechte geen aansluiting heeft gezocht bij de in februari 2009 door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in samenwerking met de Sectorraad Paarden opgestelde "Herziene handreiking voor de praktijk; Paardenhouderij en Ruimtelijke Ordening", kan dat betoog niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Het college heeft geen aansluiting gezocht bij deze handreiking en daartoe bestond ook geen wettelijke verplichting.
    
    4.2. Niet in geschil is dat de rijvereniging in 2011 meer dan 6 dressuur- en/of springwedstrijden heeft georganiseerd, die ook openstonden voor anderen dan degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan rust op het perceel de subbestemming "Apf: paardenfokkerij". Nu daaronder niet wordt verstaan manege, een bedrijf dat onder meer is gericht op het lesgeven in paardrijden en het houden van wedstrijden of evenementen, zijn voornoemde door de rijschool georganiseerde en gehouden, als wedstrijden of evenementen in evenbedoelde zin aan te merken activiteiten, in strijd met het bestemmingsplan. Geen grond bestaat voor het oordeel, zoals de rijvereniging betoogt, dat de planvoorschriften onduidelijk zijn geformuleerd.
    
    Gelet op de bij besluit van 12 januari 2010 verleende vrijstelling is op het perceel een paardenhouderij toegestaan. De toegestane hoofdactiviteit van het bedrijf is stalling van en pension voor paarden, met als nevenactiviteit manegefaciliteiten ten behoeve van degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen en het fokken van paarden. Als voorzieningen worden onder meer drie paardenbakken en -douches genoemd. Manegeactiviteiten zijn, behoudens de onder 7 van het vrijstellingsbesluit toegestane 6 interne springwedstrijden, niet toegestaan. De door de rijvereniging in 2011 georganiseerde en gehouden activiteiten zijn reeds gelet op het aantal en de omstandigheid dat zij mede zijn georganiseerd voor anderen dan degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen, tevens in strijd met het vrijstellingsbesluit. Voor zover de rijvereniging in dit verband heeft aangevoerd dat in het vrijstellingsbesluit onvoldoende rekening is gehouden met de activiteiten die horen bij een paardenhouderij, wordt overwogen dat, wat daar verder van zijn, het besluit in rechte vast staat, zodat het college terecht van het daarin bepaalde is uitgegaan.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er een overtreding was.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. De rijvereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn, in verband waarmee het college van handhavend optreden behoorde af te zien. Daartoe wijst zij op de nadelige financiële gevolgen die het besluit voor haar heeft. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat zij dit niet met stukken heeft onderbouwd, voert de rijvereniging aan dat de rechtbank daar niet om heeft verzocht. Voor zover de rechtbank in dit verband heeft overwogen dat zij reeds bestond voordat zij in 2005 bij de paardenhouderij kwam, voert zij aan dat het juist haar verhuizing naar die locatie is geweest die de slechte financiële positie van de vereniging heeft verbeterd.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 11 september 2013 in zaak nr. 201210187/1/A1), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien. Reeds daarom is in het betoog geen aanleiding gelegen voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat bijzondere omstandigheden het college ertoe noopte van handhavend optreden af te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. De rijvereniging betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het geschonden belang de hoogte van de opgelegde dwangsom niet rechtvaardigt, in welk verband zij wederom wijst op de financiële situatie van de vereniging.
    
    7.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012 in zaak nr. 201202714/1/A1, wordt overwogen dat een dwangsom tot doel heeft de aangeschrevene tot naleving van de opgelegde last te bewegen en dat deze zo hoog mag zijn als daar naar verwachting voor nodig is.
    
    Het college heeft bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom de ernst van de overtreding en de beoogde werking van de dwangsom in aanmerking genomen. In dat verband heeft het vermeld de betreffende activiteiten van de rijvereniging als een ernstige inbreuk op het agrarisch karakter van het gebied en een ernstige overtreding van de voorwaarden van het vrijstellingsbesluit te beschouwen. In de financiële situatie van de rijvereniging is geen aanleiding gelegen voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot het belang van het beëindigen van de overtreding.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ten aanzien van de invorderingsbeschikking.
    
    8. De rijvereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich bij besluit van 6 juni 2012 terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij dwangsommen heeft verbeurd en het in redelijkheid tot invordering daarvan heeft kunnen overgaan. Daartoe voert zij aan dat het college zich op meerduidige informatie van het internet beroept en dat de door het college verrichtte waarnemingen onzorgvuldig en onvolledig zijn. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat slechts springwedstrijden en geen dressuurwedstrijden op het perceel zijn toegestaan, zodat reeds daarin de overtreding is gelegen, heeft de rechtbank miskend dat het college het vrijstellingsbesluit nadrukkelijk aldus heeft uitgelegd, dat ter plaatse zes wedstrijden en/of clinics zijn toegestaan, mits uitsluitend georganiseerd voor degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen, aldus de rijvereniging.
    
    8.1. Het college heeft aan de invorderingsbeschikking ten grondslag gelegd dat aan de hand van controles is geconstateerd dat er op 29 januari, 26 februari, 14 april en 19 mei 2012 wedstrijden op het perceel van [stal] zijn gehouden waaraan ook ruiters hebben deelgenomen die hun paard niet bij [stal] hebben gestald. Deze wedstrijden werden georganiseerd door de rijvereniging, die daarmee in strijd heeft gehandeld met de opgelegde last, aldus het college. In dit verband heeft het college onder meer verwezen naar de op de website van de Koninklijke Nederlandse Hippische Sportfederatie (hierna: de KNHS) weergegeven wedstrijdkalenders, waarop de desbetreffende wedstrijden, in tegenstelling tot de met rood gemarkeerde geannuleerde wedstrijden, met groen zijn gemarkeerd. Dat laatste betekent dat de wedstrijden zijn gehouden.
    
    8.2. Het college heeft zich onder meer in zijn besluiten van 20 september 2011 en 21 februari 2012 en ook ter zitting, op het standpunt gesteld dat het de vrijstelling aldus uitlegt, dat in plaats van springwedstrijden ook dressuurwedstrijden mogen worden georganiseerd en gehouden, mits het maximale aantal van 6 per jaar niet wordt overschreden en de wedstrijden niet worden georganiseerd en gehouden voor anderen dan degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen.
    
    De rijvereniging betwist niet dat zij op 14 april en 19 mei 2012 wedstrijden heeft georganiseerd en gehouden. De Afdeling is van oordeel dat het college zich ook ten aanzien van de twee andere wedstrijden, op basis van deugdelijke en controleerbare gegevens terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze door de rijvereniging zijn georganiseerd en gehouden. Het college heeft zich in dit geval kunnen baseren op de gegevens die vermeld stonden op de website van de KNHS. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het de website van de overkoepelende organisatie voor hippische recreatie, wedstrijden en topsport in verschillende disciplines in Nederland is. Op die website zijn alle door paardensportverenigingen onder de vlag van de federatie georganiseerde en gehouden wedstrijden weergegeven en wordt informatie verstrekt over onder meer de soort wedstrijd, de datum waarop de wedstrijd plaatsvindt, bij welke vereniging de wedstrijd plaatsvindt en of deze heeft plaatsgevonden. De enkele ontkenning van de rijvereniging dat de wedstrijden zijn gehouden, is onvoldoende voor een ander oordeel. Voorts acht de Afdeling van belang dat de rijvereniging ter zitting heeft bevestigd dat nu zij is aangesloten bij de KNHS, de door haar georganiseerde en gehouden wedstrijden een open karakter dienen te hebben, zodat ieder lid van de KNHS zich daarvoor kan inschrijven. Derhalve is eveneens genoegzaam aangetoond dat de door de rijvereniging op 29 januari, 26 februari, 14 april en 19 mei 2012 georganiseerde en gehouden wedstrijden open stonden voor anderen dan degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen, hetgeen in strijd is met het vrijstellingsbesluit.
    
    Dat de door het college in dit verband tevens overgelegde foto’s van een door ambtenaren van de gemeente op 29 januari 2012 ter plaatse uitgevoerde controle, niet zijn gedateerd en dat daaruit, naar door de rijvereniging gesteld, evenmin kan worden afgeleid dat die dag in strijd met het vrijstellingsbesluit een wedstrijd werd gehouden, kan aan het vorenstaande niet af doen.
    
    De rechtbank is derhalve terecht tot de conclusie gekomen dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de rijvereniging met het organiseren van de wedstrijden op 29 januari, 26 februari, 14 april en 19 mei 2012 dwangsommen heeft verbeurd door spring- en/of dressuurwedstrijden te organiseren en te houden die open stonden voor anderen dan degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    8.3. Voorts heeft de rechtbank met juistheid, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 januari 2013 in zaak nr. 201203887/1/A1), overwogen dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    De rechtbank heeft in het door de rijvereniging betoogde terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die het college noopten van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien.
    
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
    
    414-713.