ECLI:NL:RVS:2019:4439, Raad van State, 24-12-2019, 201806108/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de panden aan de [locatie A] te Den Haag als brood- en banketbakkerij afgewezen.

201806108/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1], wonend te Den Haag,
    2.    De Haagsche Brood Winkels B.V. en De Haagsche Bakkerij B.V., beide gevestigd te Den Haag en gezamenlijk handelend onder de naam [bakkerij] (hierna samen en in enkelvoud: [bakkerij]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juni 2018 in zaak nr. 17/3994 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 september 2016 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de panden aan de [locatie A] te Den Haag als brood- en banketbakkerij afgewezen.
    Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 30 september 2016 herroepen en [bakkerij] onder aanzegging van een dwangsom gelast om de met het bestemmingsplan strijdige activiteiten bestaande uit het (af)bakken van brood en banket te staken.
    Bij besluit van 21 april 2017 heeft het college het besluit van 27 februari 2017 ingetrokken en het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 september 2016 alsnog ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 21 april 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    [bakkerij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze en nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2019, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.C. Veltkamp-van Paassen, advocaat te Den Haag, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Amerongen, zijn verschenen. Voorts is [bakkerij], vertegenwoordigd door mr. D. Korsse, advocaat te Den Haag, [gemachtigden], verschenen.
    De Afdeling heeft aanleiding gezien het onderzoek te heropenen en heeft partijen om nadere inlichtingen gevraagd. [appellant sub 1], [bakkerij] en het college hebben een schriftelijke reactie gegeven. [appellant sub 1] en [bakkerij] hebben daarna gereageerd op de stukken van de andere partijen.
    Partijen hebben ingestemd met het achterwege laten van het houden van een nadere zitting. Daarop heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [bakkerij] exploiteert een brood- en banketbakkerij en een bakkerswinkel aan de [locatie A] in Den Haag. [appellant sub 1] woont aan de [locatie B] en heeft het college op 28 juni 2016 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de panden als bakkerij, omdat hij daarvan nadelige gevolgen ondervindt en dit gebruik volgens hem in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingplan. Het handhavingsverzoek heeft geen betrekking op de bakkerswinkel.
    Het college heeft zich bij het besluit van 30 september 2016 op het standpunt gesteld dat het onbevoegd is om handhavend op te treden, omdat een overtreding zich volgens hem niet heeft voorgedaan. Het gebruik als bakkerij is toegestaan ingevolge de in het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" opgenomen gebruiksovergangsbepaling, aldus het college. Na dit besluit is, op 29 december 2016, het bestemmingsplan "Vogelwijk" in werking getreden. Vast staat dat gebruik als bakkerij van de panden [locatie A] in strijd is met de bestemming "Gemengd" die aan de gronden in dit bestemmingsplan is toegekend.
    Het college heeft bij besluit op bezwaar van 27 februari 2017 het besluit van 30 september 2016 herroepen en heeft een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat [bakkerij] de met het bestemmingsplan "Vogelwijk" strijdige productieactiviteiten moet beëindigen. [bakkerij] heeft hiertegen beroep bij de rechtbank ingesteld.
    Hangende het beroep bij de rechtbank heeft het college bij het besluit van 21 april 2017 het besluit van 27 februari 2017 ingetrokken en het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 september 2016 alsnog ongegrond verklaard, omdat is gebleken dat voor de bakkerij in het verleden bouwvergunningen zijn verleend, zodat het gebruik als bakkerij is vergund en het bestaande gebruik onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Vogelwijk" valt. [bakkerij] heeft hierop het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 27 februari 2017 ingetrokken.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik als bakkerij wordt beschermd door het overgangsrecht. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het huidige gebruik van de panden aan de [locatie A] reeds ten tijde van de peildatum van 16 januari 1997 plaatsvond. Volgens de rechtbank kan niet worden gezegd dat dit gebruik niet onafgebroken is voortgezet of dat dit is vergroot ten opzichte van het gebruik op de peildatum.
    Relevante wettelijke bepalingen
    2.    De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [bakkerij] geen beroep kan doen op de beschermende werking van het overgangsrecht. [appellant sub 1] voert aan dat het gebruik als bakkerij sinds 16 januari 1997 niet steeds ongewijzigd is voortgezet. Het gebruik als bakkerij is in de periode tussen 2001 en 2015 onderbroken geweest, in ieder geval wat het pand [locatie A-1] betreft, zo stelt hij. Hij wijst erop dat in die periode aan de Badhuisstraat een centrale bakkerij voor de broodproductie werd geëxploiteerd. Het pand [locatie A-1] zou verder nagenoeg gedurende heel het jaar 2015 zijn gebruikt voor horeca. Ook is het gebruik door een faillissement eind 2015 tijdelijk gestaakt, zo stelt hij.
    De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] ook miskend dat het gebruik in de loop der jaren is geïntensiveerd, waardoor de afwijking van het geldende bestemmingsplan is vergroot. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] miskend dat de omvang van het gebruik aanzienlijk is toegenomen. Door de intensivering van het gebruik van de panden zijn de (vrachtwagen)verkeers- bewegingen van en naar de bakkerij toegenomen en wordt er meer geladen en gelost en is de geluid- en geurhinder voor omwonenden aanzienlijk toegenomen, aldus [appellant sub 1]. Met name na de doorstart na het faillissement wordt door omwonenden aanzienlijk meer overlast van de bakkerij ondervonden dan voor die datum, aldus [appellant sub 1]. Volgens hem is het pand [locatie A-1] pas vanaf 2015 in gebruik genomen als bakkerij. Hij voert verder aan dat het aantal winkels waarvoor producten worden gebakken, is toegenomen. Hij wijst er verder nog op dat het bakken van zogenoemd ‘grootbrood’, te weten halve of hele broden, dat eerder ter plaatse was gestaakt, meer hinder voor de omgeving veroorzaakt dan het bakken van banket.
    3.1.    Bij de beoordeling of het gebruik als bakkerij van de percelen [locatie A] ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 april 2017 is toegestaan, is uitsluitend het bestemmingsplan "Vogelwijk", zoals dat is vastgesteld en in werking getreden, van betekenis. Aan de door [bakkerij] gestelde omstandigheid dat de raad in het bestemmingsplan "Vogelwijk" aan de percelen [locatie A] abusievelijk, wat daar verder ook van zij, een bestemming heeft toegekend die het gebruik als bakkerij niet toestaat, komt geen betekenis toe.
    Verder komt aan de in 1946, 1976, 1977, 1986 en 2001 verleende bouwvergunningen, voor zover die al zouden zijn verleend ten behoeve van een gebruik als bakkerij, geen zelfstandige betekenis toe na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime. Het is primair aan de raad van een gemeente om te bepalen welk gebruik op een perceel is toegestaan. De raad van een gemeente heeft de mogelijkheid om ander gebruik dan bestaand legaal gebruik toe te staan op gronden indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang daarbij zwaarder weegt dan gevestigde rechten en belangen. [1]
    Hiermee verdraagt zich niet dat aan door het college verleende bouwvergunningen wat betreft gebruik zelfstandige betekenis toekomt na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5236).
    Voor zover [bakkerij] heeft gesteld dat het gebruik als bakkerij van de panden is toegestaan op grond van een in 2018 verleende omgevingsvergunning, stelt de Afdeling vast dat die vergunning uitsluitend ziet op het op het dak aanbrengen van een zilveren kast met een oppervlakte van minder dan 1 m2. Aan de omstandigheid dat op de bouwtekening op de begane grond van het pand [locatie A-2] twee keer ‘bakkerij’ is vermeld, kan niet worden afgeleid dat ook voor het gebruik als bakkerij van de begane grond een omgevingsvergunning is aangevraagd en is verleend. Het bouwplan betreft immers niet de begane grond. Dat op de bouwtekening expliciet is vermeld dat [locatie A-1] en de eerste verdieping van de [locatie A-2] niet behoren tot de aanvraag, maakt niet dat toch moet worden geoordeeld dat het gebruik van de begane grond onderdeel uitmaakt van de aanvraag.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, dient degene die een beroep doet op het overgangsrecht, in dit geval het college, aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk te maken dat het overgangsrecht inderdaad van toepassing is.
    3.3.    In artikel 27, tweede lid, onder 1, van de planregels van het bestemmingsplan "Vogelwijk" is bepaald dat gebruik dat in strijd is met de bestemming, is toegestaan, indien het bestond ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is op 29 december 2016 in werking getreden. Tussen partijen is niet in geschil dat op dat moment de percelen [locatie A] als bakkerij werden gebruikt. Verder is niet in geschil dat het gebruik van de percelen ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 april 2017 niet afwijkt van dat op genoemde peildatum. Artikel 27, tweede lid, onder 4, heeft tot gevolg dat bestaand gebruik dat in strijd was met het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" niet onder het overgangsrecht valt. Dit betekent dat bestaand gebruik dat in strijd was met de in het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" aan gronden toegekende bestemming, maar op grond van de overgangsbepaling van dat bestemmingsplan was toegestaan, ook onder de reikwijdte van artikel 27, tweede lid, onder 1, van het bestemmingsplan "Vogelwijk" valt.
    Omdat het gebruik als bakkerij van de percelen [locatie A] ook in strijd was met de ingevolge het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" op de percelen rustende bestemming "Gemengde doeleinden", is de in dit bestemmingsplan opgenomen gebruiksovergangsbepaling van belang. In artikel 18, tweede lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" is bepaald dat bestaand gebruik dat in strijd is met het plan, mag worden voortgezet of worden gewijzigd in een ander gebruik, indien door deze wijziging de afwijking van het plan niet wordt vergroot. Om te beoordelen of het gebruik als bakkerij valt onder de beschermende werking van het overgangsrecht, neergelegd in artikel 18, tweede lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996", moet worden bepaald wat het bestaande gebruik was op het tijdstip van het van kracht worden van dat bestemmingsplan. Het maakt, gezien de inhoud van artikel 27, tweede lid, onder 4, anders dan bij het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Vogelwijk", geen verschil of dat bestaande gebruik al dan niet was toegestaan op grond van de vóór het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" geldende planologische regelingen.
    3.4.    Niet in geschil is dat het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" op 16 januari 1997 van kracht is geworden. Voor de vraag wat het bestaande gebruik was op deze peildatum is de feitelijke situatie bepalend. Het college heeft ervan mogen uitgaan dat vóór die datum verleende bouwvergunningen en het gebruik dat daaruit voortvloeit, voor het feitelijke gebruik een aanwijzing kunnen vormen.
    Tussen partijen is niet in geschil dat het pand [locatie A-2] op de peildatum van het vorige bestemmingsplan werd gebruikt als bakkerij. De Afdeling gaat daarvan ook uit.
    De Afdeling begrijpt de stelling van [appellant sub 1] dat het pand [locatie A-1] tot 2015 als magazijn werd gebruikt aldus dat hij betwist dat dat pand op de peildatum werd gebruikt als bakkerij. Bij besluit van 2 oktober 1986 heeft het college aan een rechtsvoorganger van [bakkerij] een bouwvergunning verleend voor verbouwing van de panden [locatie A]. Er is vergunning verleend om onder meer de winkel en bakkerij [locatie A-2] en de winkel [locatie A-1] te veranderen en vergroten tot een winkel met bakkerij en magazijn. Uit de bouwtekening blijkt dat de muur tussen de panden op [locatie A] wordt opengebroken, waardoor de begane grond van het pand [locatie A-1] bij de productieruimte van de bakkerij op [locatie A-2] wordt getrokken. In het pand [locatie A-1] is verder op de bouwtekening een rijskast ingetekend. Nog daargelaten dat ook een magazijn het gebruik als bakkerij kan betreffen, heeft de rechtbank, gelet op wat hiervoor staat, terecht overwogen dat met de vergunning het gebruik als bakkerij van het pand [locatie A-1] is toegestaan.
    Uit een proces-verbaal van opname blijkt dat op 6 januari 1986 is geconstateerd dat de wijzigingen hebben plaatsgevonden overeenkomstig de verleende bouwvergunning. Gelet hierop is aannemelijk dat het gebruik als bakkerij ten behoeve waarvan is gebouwd, zich toen voordeed. Nu niet in geschil is dat dat gebruik tot aan de peildatum is voortgezet, heeft de rechtbank terecht overwogen dat aannemelijk is gemaakt dat gebruik als bakkerij van de panden [locatie A] op de peildatum 16 januari 1997 plaatsvond.
    Het betoog faalt in zoverre.
    3.5.    Over de vraag of het gebruik als bakkerij sinds 16 januari 1997 ononderbroken is voortgezet, overweegt de Afdeling dat een onderbreking van het gebruik gedurende een periode van enige betekenis aan voortzetting van dat gebruik onder het overgangsrecht in de weg kan staan, waarbij de oorzaak van de onderbreking mede van betekenis is.
    De rechtsvoorganger van [bakkerij] die destijds de bakkerij en winkel exploiteerde, is op 3 november 2015 failliet gegaan. Als gevolg van het faillissement hebben de werkzaamheden van de bakkerij vanaf die datum tot 19 december 2015 stilgelegen. Op 6 november 2015 werd duidelijk dat de bedrijfsactiviteiten zouden worden voortgezet, zo komt uit de stukken naar voren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het faillissement, gelet op de korte periode waarin geen werkzaamheden hebben plaatsgevonden en de voorgenomen doorstart van de bedrijfsactiviteiten, er niet toe heeft geleid dat het gebruik als bakkerij voor de toepassing van het overgangsrecht als onderbroken moet worden aangemerkt.
    Het betoog faalt in zoverre.
    3.6.    [appellant sub 1] heeft over de door hem gestelde onderbreking van het gebruik als bakkerij tussen 2008 en 2015 aangevoerd dat in die periode elders in Den Haag een bakkerij werd geëxploiteerd. Ter onderbouwing van dit betoog heeft hij onder meer gewezen op krantenartikelen uit die periode en een passage in het boek "Een Haagse oase aan Zee" van november 2008, waarin staat dat er geen brood meer wordt gebakken aan de Mezenlaan.
    Vast staat dat in de door [appellant sub 1] genoemde periode een bakkerij aan de Badhuisstraat in Den Haag werd geëxploiteerd. De omstandigheid dat elders een bakkerij werd geëxploiteerd, betekent echter nog niet dat in de panden aan de [locatie A] geen bakkerij-activiteiten werden uitgeoefend. Niet in geschil is dat op de [locatie A-2] in die periode in ieder geval banket werd geproduceerd. Anders dan waarvan [appellant sub 1] uitgaat, is het bakken van banket ook te beschouwen als gebruik als bakkerij. De gestelde omstandigheid dat ter plaatse geen grootbrood werd gebakken, leidt dan ook niet tot het oordeel dat het gebruik als bakkerij was onderbroken.
    [appellant sub 1] heeft gesteld dat het gebruik als bakkerij van het perceel [locatie A-1] in 2015 gedurende enige tijd is gestaakt, omdat (een gedeelte van) dat pand zou zijn gebruikt als lunchroom en als ruimte voor het houden van verjaardagsfeestjes en workshops. Deze stelling, wat daar verder ook van zij, leidt evenmin tot de conclusie dat het gebruik als bakkerij onderbroken is geweest. De panden [locatie A] staan vanaf het moment dat ter uitvoering van de in 1986 verleende bouwvergunning een deel van de muur tussen deze panden is verwijderd, immers met elkaar in verbinding en het gebruik als bakkerij van de percelen [locatie A] dient, mede gelet op de inhoud van die vergunning, vanaf dat moment als één geheel te worden beschouwd.
    Nu niet in geschil is dat steeds banket werd gebakken aan de Mezenlaan, is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat het gebruik als bakkerij ononderbroken is voortgezet.
    Het betoog faalt in zoverre.
    3.7.    Wat betreft de door [appellant sub 1] gestelde intensivering van het gebruik als bakkerij overweegt de Afdeling dat gebruik dat op de peildatum bestaat, onder de beschermende werking van artikel 18, tweede lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" mag worden voortgezet. Het gebruik mag worden gewijzigd, zolang de afwijking van het geldende plan niet wordt vergroot. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 december 2001 (ECLI:NL:RVS:2001:AD8891) moet een intensivering van het gebruik als een verandering daarvan worden aangemerkt. Vergelijk voorts de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA2682), waarin de Afdeling heeft overwogen dat intensivering van het gebruik een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan naar de aard meebrengt.
    Voor de toepassing van artikel 18, tweede lid, van het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996" gaat het erom of het gebruik op de datum van van krachtwording van dat bestemmingsplan nadien niet is geïntensiveerd. Het gebruik op die datum moet worden vergeleken met het gebruik dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingplan "Vogelwijk".
    3.8.      Een geslaagd beroep op het in artikel 18, tweede lid, neergelegde overgangsrecht (en daarmee op artikel 27, tweede lid, onder 1, van het bestemmingsplan "Vogelwijk") kan worden gedaan, indien aannemelijk wordt gemaakt dat het strijdig gebruik, na eerdere intensivering daarvan, is teruggebracht naar het gebruik zoals dat bestond op de peildatum en waarvan de aard niet is veranderd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2631). Voor zover [bakkerij] heeft gesteld dat het gebruik niet is geïntensiveerd reeds omdat de bakkerij-activiteiten steeds tot dezelfde categorie bedrijven van de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" hebben behoord, wordt overwogen dat daaraan, wat daar ook van zij, geen betekenis toekomt, aangezien de feitelijke ruimtelijke gevolgen bepalend zijn voor de toepassing van het overgangsrecht.
    Bij het besluit op bezwaar van 21 april 2017 heeft het college niet gemotiveerd waarom het zich op het standpunt stelt dat het gebruik als bakkerij in ruimtelijk relevant opzicht gelijk is gebleven. Zoals hiervoor is overwogen, hoeft een enkele intensivering van het gebruik niet aan een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht in de weg te staan als het gebruik op de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Vogelwijk" in ruimtelijk opzicht gelijk is aan dat van het gebruik op de peildatum. Niet is gebleken dat het college heeft onderzocht wat op die data de omvang van het gebruik en de ruimtelijke uitstraling daarvan waren.
    [bakkerij] heeft te kennen gegeven dat tussen 1997 en 2015 jaarlijks ongeveer 4.000 à 5.000 kg aan grondstoffen in de bakkerij is verwerkt. Naar zij stelt, werkten er tussen 2000 en 2015 steeds vier tot vijf bakkers op de Mezenlaan en werd er gebakken voor acht winkels, vijftien horecazaken en enkele hotels in Den Haag. Na het faillissement van haar rechtsvoorganger is vanaf december 2015 nog maar voor drie winkels en een restaurant gebakken, aldus [bakkerij]. [bakkerij] heeft ter zitting te kennen gegeven dat er nog stukken ter ondersteuning van haar stellingen bij de curator liggen vanwege de afwikkeling van het faillissement.
    De door [bakkerij] wel in de procedure ingebrachte stukken bevatten informatie over een levering van producten en vrachtwagenbewegingen, maar betreffen slechts de jaren 2013-2015. Deze stukken geven dan ook, anders dan waarvan de rechtbank lijkt te zijn uitgegaan, geen informatie over de omvang van het gebruik als bakkerij op de van belang zijnde data. Aan de door [bakkerij] gedane stellingen over de omvang van het gebruik komt niet de betekenis toe die zij daaraan toegekend wil zien, omdat deze stellingen niet met verifieerbare gegevens zijn onderbouwd. Daarbij is mede van belang dat er aanwijzingen zijn dat het gebruik mogelijk wel is geïntensiveerd. Het college heeft in 2018 aan [bakkerij] een omgevingsvergunning verleend, waarin staat dat de bakkerij in de afgelopen jaren gestaag is gegroeid in zijn activiteiten. Dit komt overeen met de strekking van de door [appellant sub 1] overgelegde schriftelijke verklaringen van omwonenden, waarin deze stellen dat de hinder van de activiteiten ter plaatse is toegenomen.
    Gelet op het vorenstaande heeft het college in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), ontoereikend gemotiveerd dat dat gebruik als bakkerij onder het overgangsrecht valt. Het college heeft bij de voorbereiding van zijn besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [bakkerij]
    5.    [bakkerij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Zij betoogt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak een verkeerde peildatum heeft gehanteerd voor de toepassing van het overgangsrecht. Niet de datum van het van kracht worden van het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996", te weten 16 januari 1997, is daarvoor bepalend, maar alleen de datum van inwerkingtreding van het geldende bestemmingsplan "Vogelwijk". Daartoe voert zij aan dat na deze datum een bouwvergunning voor de bakkerij is verleend, namelijk op 27 juli 2001, en haar in verband hiermee niet de strijdigheid van het gebruik met de bestemming kan worden tegengeworpen. Zij verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:203.
    5.1.    Zoals onder 3.3 is overwogen, is de datum van het van kracht worden van het bestemmingsplan "Vogelwijk 1996", 16 januari 1997, van betekenis voor de vraag of een beroep kan worden gedaan op het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Vogelwijk".
    Zoals onder 3.1 is overwogen, komt aan de in 2001 verleende bouwvergunning geen zelfstandige betekenis toe. De uitspraak van 24 januari 2018, waarop [bakkerij] heeft gewezen, ziet op een andere kwestie dan hier aan de orde. In die uitspraak ging het om de vaststelling van een bestemmingsplan, waarbij de raad van een gemeente een perceel niet had bestemd overeenkomstig het bestaande gebruik waarvoor een vergunning was verleend, terwijl in beginsel dergelijk gebruik als zodanig in het bestemmingsplan dient te worden bestemd. De vraag of in het bestemmingsplan "Vogelwijk" aan het perceel de juiste bestemming is gegeven, had destijds in de procedure over de vaststelling van dat bestemmingsplan kunnen worden opgeworpen en ligt nu niet ter beoordeling voor.
    Het betoog faalt.
    6.    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [bakkerij] is ongegrond.
    Conclusie
    7.    Zoals hiervoor is overwogen, is het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond en is het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [bakkerij] ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 21 april 2017 alsnog gegrond verklaren.
    De Afdeling ziet aanleiding het besluit op bezwaar van 21 april 2017 te vernietigen slechts voor zover daarbij het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 september 2016 ongegrond is verklaard. Dit betekent dat het besluit van 21 april 2017 in stand blijft voor zover daarbij het besluit op bezwaar van 27 februari 2017 is ingetrokken. Door het besluit in zoverre in stand te laten, wordt voorkomen dat het ingetrokken besluit op bezwaar van 27 februari 2017, waarbij aan [bakkerij] een last onder dwangsom is opgelegd, herleeft zonder dat [bakkerij] daartegen nog een rechtsmiddel kan aanwenden.
    7.1.    Het college dient, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 september 2016.
    Daarbij dient het college te onderzoeken of het gebruik als bakkerij van de percelen [locatie A] op 29 december 2016, de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Vogelwijk" ten opzichte van het gebruik op de peildatum 16 januari 1997 al dan niet is geïntensiveerd. Bij de beantwoording van de vraag of het gebruik is geïntensiveerd, moet worden beoordeeld of de ruimtelijke uitstraling van het gebruik al dan niet zodanig is gewijzigd dat de afwijking van het bestemmingsplan is vergroot. Het college dient zijn nieuwe besluit op bezwaar te voorzien van een toereikende motivering.
    7.2.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    8.    Het college wordt op na te melden wijze veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1].
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    II.    verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van De Haagsche Brood Winkels B.V. en De Haagsche Bakkerij B.V. ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juni 2018 in zaak nr. 17/3994;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 21 april 2017, kenmerk B.2.16.2909.001, voor zover daarbij het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 30 september 2016 gemaakte bezwaar ongegrond is verklaard;
    VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.560,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht tot een bedrag van € 506,00 (zegge: vijfhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
    163-687.
    BIJLAGE
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Bestemmingsplan "Vogelwijk"
    Artikel 3, eerste lid, luidt:
    "De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. bed & breakfast;
    uitsluitend op de begane grondlaag:
    c. dienstverlening;
    d. maatschappelijk;
    en ter plaatse van de functieaanduiding en uitsluitend op de begane grond:
    e. "detailhandel" (dh) tevens voor detailhandel;
    f. "atelier" (atl) tevens voor een atelier;
    één en ander zoals nader bepaald in artikel 3.3 en met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen, gebouwde en ongebouwde parkeervoorzieningen, groen, water en overige voorzieningen."
    Artikel 27, tweede lid, luidt:
    "1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het tweede lid onder 1, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
    3. Indien het gebruik, bedoeld in het tweede lid onder 1, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
    4. Het tweede lid onder 1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan;"
    Bestemmingsplan "Vogelwijk 1996"
    Artikel 6, eerste lid, luidt:
    "Aan de gronden, welke blijkens de plankaart als zodanig zijn bestemd, zijn de volgende doeleinden toegekend:
    - woondoeleinden met bijbehorende voorzieningen;
    - detailhandel, aan detailhandel verwant dienstverlening in publiekgerichte dienstverlening op administratief, medisch, juridisch, therapeutisch of kosmetisch gebied, uitsluitend op de begane grondlaag.
    […]."
    Artikel 18, tweede lid, luidt:
    "Op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestaand gebruik van de in het plan begrepen gronden en/of daarop staande opstallen, dat in strijd is met het plan, mag worden voortgezet of worden gewijzigd in een ander gebruik, indien door deze wijziging de afwijking van het plan niet wordt vergroot."
    ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
    [1] Dit kan wanneer zicht bestaat op beëindiging van het gebruik binnen de planperiode. Met het toestaan van ander gebruik wordt het bestaande gebruik onder het overgangsrecht gebracht. Dat heeft naar zijn aard een tijdelijk karakter.