ECLI:NL:RVS:2020:1767, Raad van State, 22-07-2020, 201907605/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2017 heeft het dagelijks bestuur FlickBike een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat zij alle deelfietsen die door haar te huur worden aangeboden op of aan de weg, binnen drie weken uit de openbare ruimte dient te verwijderen en verwijderd te houden. FlickBike is een bedrijf dat deelfietsen verhuurt. Deze deelfietsen staan in de openbare ruimte gestald. Via een app op de smartphone kan een huurder een beschikbare fiets vinden en die vervolgens huren. Als de huurder op zijn bestemming is, kan hij de deelfiets achterlaten in de openbare ruimte en kan hij de huur via de app beëindigen. De deelfiets is dan beschikbaar voor een volgende huurder. Aan de oplegging van de last heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat het op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening verboden is op of aan de weg of het openbaar water tegen betaling diensten aan te bieden of te verlenen voor een werkzaamheid.

201907605/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    FlickBike B.V., gevestigd te Aalsmeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 september 2019 in zaken nrs. 19/275, 19/3893, 19/3894, 19/3895, 19/3896, 19/3897, 19/3898 in het geding tussen:
    FlickBike
    en
    de dagelijkse besturen van de bestuurscommissies van zeven stadsdelen van de gemeente Amsterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: het dagelijks bestuur).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 september 2017 heeft het dagelijks bestuur FlickBike een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende dat zij alle deelfietsen die door haar te huur worden aangeboden op of aan de weg, binnen drie weken uit de openbare ruimte dient te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 13 december 2017 heeft het dagelijks bestuur FlickBike een kostenbeschikking opgelegd voor het verwijderen van de fietsen die
    na het verstrijken van de begunstigingstermijn van de last onder bestuursdwang nog in de openbare ruimte zijn aangetroffen.
    Bij zeven te onderscheiden besluiten van 4 december 2018 heeft het dagelijks bestuur het door FlickBike gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 29 september 2017 en 13 december 2017 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 september 2019 heeft de rechtbank de door FlickBike daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft FlickBike hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2020, waar FlickBike, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Buijs, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    FlickBike is een bedrijf dat deelfietsen verhuurt. Deze deelfietsen staan in de openbare ruimte gestald. Via een app op de smartphone kan een huurder een beschikbare fiets vinden en die vervolgens huren. Als de huurder op zijn bestemming is, kan hij de deelfiets achterlaten in de openbare ruimte en kan hij de huur via de app beëindigen. De deelfiets is dan beschikbaar voor een volgende huurder.
    Last onder bestuursdwang
    2.    Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 29 september 2017 FlickBike een last onder bestuursdwang opgelegd. De last houdt in dat FlickBike alle geplaatste deelfietsen die te huur worden aangeboden op of aan de weg, zelf uit de openbare ruimte dient te verwijderen en verwijderd te houden. Het dagelijks bestuur heeft FlickBike een begunstigingstermijn van drie weken geboden, wat betekent dat uiterlijk op 20 oktober 2017 aan de last moet zijn voldaan.
         Aan de oplegging van de last heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat het op grond van artikel 2.50 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV) verboden is op of aan de weg of het openbaar water tegen betaling diensten aan te bieden of te verlenen voor een werkzaamheid. Uit de toelichting bij dit artikel blijkt volgens het dagelijks bestuur dat is beoogd commerciële activiteiten die eruit bestaan dat allerlei diensten in de openbare ruimte worden aangeboden te weren, omdat die door het publiek als hinderlijk worden ervaren. Daarnaast kunnen deze activiteiten onevenredig veel ruimte in beslag nemen ten koste van andere functies van de openbare ruimte. Ook op het te huur aanbieden van commerciële deelfietsen op of aan de weg is dit artikel van de APV van toepassing. Dit betekent dat FlickBike artikel 2.50 van de APV heeft overtreden en dat zij haar deelfietsen dient te verwijderen. Volgens het dagelijks bestuur is de beschikbare openbare ruimte in Amsterdam schaars, in het bijzonder wat betreft de ruimte voor fietsparkeervoorzieningen. In een zeer korte periode zijn er door verschillende deelverhuurbedrijven tussen de 4.000 en 6.500 deelfietsen in de openbare ruimte geplaatst. Bij de gemeente zijn in korte tijd tientallen klachten binnengekomen van bewoners die van deze fietsen overlast ondervinden. Gelet hierop bestaat er bij het dagelijks bestuur geen bereidheid om ontheffing te verlenen van genoemd verbod.
    Kostenbeschikking
    3.    Op 6 november 2017 heeft het dagelijks bestuur geconstateerd dat  niet aan de last is voldaan. Het heeft daarop alle deelfietsen van FlickBike die nog in de openbare ruimte stonden verwijderd. Bij besluit van 13 december 2017 heeft het dagelijks bestuur FlickBike meegedeeld dat de totale kosten voor het verwijderen van de fietsen € 356,60 bedragen en dat besloten is deze kosten in te vorderen.
    Besluiten op bezwaar
    4.    In de besluiten op bezwaar van 4 december 2018 heeft het dagelijks bestuur het besluit tot oplegging van de last onder bestuursdwang en de kostenbeschikking gehandhaafd.
    Hoger beroep
    5.    FlickBike betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de wijze waarop zij haar deelfietsen aanbiedt en verhuurt een overtreding oplevert van artikel 2.50 van de APV. Zij voert hiertoe aan dat geen sprake is van het aanbieden of verlenen van een dienst voor een werkzaamheid op of aan de weg. Volgens haar heeft het verbod in artikel 2.50 van de APV geen betrekking op het aanbieden of verlenen van diensten in het algemeen, maar slechts op diensten ten behoeve van een werkzaamheid. Dit betekent dat de dienst steeds gekoppeld moet zijn aan de werkzaamheid. Het moet volgens haar gaan om diensten die door mensen in de openbare ruimte worden aangeboden en waarbij mensen op straat worden aangesproken of lastig gevallen waarbij in geval aanvaarding van de dienst de werkzaamheid ter plekke door de aanbieder wordt uitgevoerd. Dat is bij het te huur aanbieden van deelfietsen niet het geval. De omstandigheid dat de snelle technische ontwikkelingen in de afgelopen jaren het mogelijk maken om diensten inmiddels op afstand aan te bieden, terwijl dat bij het opstellen van de wetgeving nog niet kon worden voorzien, biedt geen rechtvaardiging om artikel 2.50 van de APV extensief uit te leggen, aldus FlickBike.
    5.1.    Artikel 2.50, eerste lid, van de APV luidt: "Het is verboden op of aan de weg of het openbaar water tegen betaling diensten aan te bieden of te verlenen voor een werkzaamheid, zoals:
    a. schoenpoetser, gids, portrettist, fotograaf, bewaker van voertuigen of andere zaken, reiniger van auto’s of
    b. het werven van klanten voor bedrijven zoals rondvaartrederijen, hotels, horecabedrijven en prostitutiebedrijven.
         Artikel 2.50, vierde lid, luidt: "Het college kan van deze verboden ontheffing verlenen."
    5.2.    De Afdeling is anders dan de rechtbank van oordeel dat de wijze waarop FlickBike haar deelfietsen aanbiedt en verhuurt geen overtreding oplevert van artikel 2.50, eerste lid, van de APV. De Afdeling overweegt hiertoe dat blijkens de bewoordingen van artikel 2.50, eerste lid, van de APV het moet gaan om het aanbieden van diensten voor een werkzaamheid. Dit betekent dat de dienst steeds gekoppeld moet zijn aan de werkzaamheid. Hieruit volgt dat het moet gaan om het aanbieden van diensten die door personen in de openbare ruimte worden aangeboden. Bevestiging hiervoor vindt de Afdeling in de voorbeelden die in artikel 2.50, eerste lid, van de APV worden genoemd. Hoewel zij niet limitatief zijn, hebben deze voorbeelden uitsluitend betrekking op de situatie waarbij een persoon in de openbare ruimte een bepaalde dienst aan voorbijgangers aanbiedt, zoals een schoenpoetser, een gids of een bewaker van voertuigen. De Afdeling vindt hiervoor voorts bevestiging in de toelichting bij artikel 2.50 van de APV waaruit blijkt dat met de bepaling mede is beoogd te voorkomen dat voorbijgangers in de openbare ruimte bij verrassing allerlei diensten worden opgedrongen. Bij het aanbieden van deelfietsen door FlickBike ontbreekt dit element van opdringen bij verrassing aangezien via een app de deelfiets kan worden besteld. Het publiek wordt niet op straat door een persoon benaderd, maar kan desgewenst en op eigen initiatief zelf via een app een deelfiets huren. Er is dan ook geen sprake van het aanbieden van diensten voor een werkzaamheid. Nu het technisch onderhoud van de deelfietsen op een andere locatie en op een ander tijdstip dan de verhuur via een app van de deelfietsen plaatsvindt, kan dit onderhoud -anders dan het dagelijks bestuur betoogt-  niet als een werkzaamheid in de zin van artikel 2.50 van de APV worden aangemerkt. Voor het oordeel dat het aanbieden van deelfietsen niet onder de reikwijdte van artikel 2.50, eerste lid, van de APV valt, vindt de Afdeling ook bevestiging in de omstandigheid dat, zoals ter zitting van de zijde van dagelijks bestuur is medegedeeld, de gemeenteraad in 2019 de APV heeft gewijzigd. De gemeenteraad heeft een nieuw artikel in de APV opgenomen, namelijk artikel 2.50a, waarbij het verboden is om zonder vergunning van het college fietsen die op of aan de weg staan ter gebruik aan derden aan te bieden tegen betaling of anderszins met commerciële doeleinden.
         Het betoog van FlickBike slaagt.
    5.3.    Nu FlickBike artikel 2.50, eerste lid, van de APV niet heeft overtreden, heeft het dagelijks bestuur haar ten onrechte een last onder bestuursdwang opgelegd. Het dagelijks bestuur heeft tevens ten onrechte de deelfietsen met toepassing van bestuursdwang verwijderd en heeft daarvoor ten onrechte een kostenbeschikking genomen.
    Slotsom
    6.    Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen FlickBike verder heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de zeven besluiten op bezwaar van 4 december 2018 gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 13 december 2017 en het besluit van 29 september 2017 te herroepen. Deze uitspraak treedt in de plaats van de vernietigde besluiten.
    7.    Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 september 2019 in zaken nrs. 19/275, 19/3893, 19/3894, 19/3895, 19/3896, 19/3897, 19/3898;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt de zeven besluiten op bezwaar van het dagelijks bestuur van de bestuurscommissies van zeven stadsdelen van de gemeente Amsterdam van 4 december 2018, kenmerken 17-006987, NO18-01316/UIT-18-02417, 18-04795, Z-18-44256 / UIT-18-41625;
    V.    herroept het besluit van 13 december 2017, kenmerk V&OR/UIT/2017004575;
    VI.    herroept het besluit van 29 september 2017, kenmerk V&OR/UIT/2017004414;
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VIII.    veroordeelt het dagelijks bestuur van de bestuurscommissies van de zeven stadsdelen van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij FlickBike B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling door het ene bestuursorgaan meebrengt dat de andere bestuursorganen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;
    IX.    gelast dat het dagelijks bestuur van de bestuurscommissies van de zeven stadsdelen van de gemeente Amsterdam aan FlickBike B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 864,00 (zegge: achthonderdvierenzestig euro) vergoedt, waarbij betaling door het ene bestuursorgaan meebrengt dat de andere bestuursorganen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
    818.