ECLI:NL:RVS:2019:3271, Raad van State, 25-09-2019, 201805680/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2018 heeft de raad van de gemeente Bergen het bestemmingsplan "Reparatie Duingebied" vastgesteld. Het plan voorziet in persoonsgebonden overgangsrecht voor de gebruikers van twee recreatiewoningen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2], te Schoorl. [appellant sub 2] is eigenaar van de recreatiewoning [locatie 1]. [appellanten sub 1] zijn eigenaar van de recreatiewoning [locatie 2]. [appellanten sub 3] zijn eigenaar van een woning op het perceel [locatie 3].

201805680/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te [woonplaats],
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te [woonplaats],
    3.    [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
    en
    de raad van de gemeente Bergen, Noord-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 mei 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Reparatie Duingebied" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellanten sub 3] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 2] en [appellanten sub 1], [appellanten sub 3] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2019, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, [appellanten sub 3], bijgestaan door mr. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door drs. L Kok-Brink en mr. M. Brans, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het plan voorziet, voor zover hier van belang, in persoonsgebonden overgangsrecht voor de gebruikers van twee recreatiewoningen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2], te Schoorl. [appellant sub 2] is eigenaar van de recreatiewoning [locatie 1]. [appellanten sub 1] zijn eigenaar van de recreatiewoning [locatie 2]. [appellanten sub 3] zijn eigenaar van een woning op het perceel [locatie 3].
    2.    Ter zitting hebben [appellanten sub 3] hun beroepsgrond over het vergunningvrij bouwen ingetrokken.
    3.    Bij uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:712, heeft de Afdeling het bestemmingsplan "Duingebied", dat op 25 juni 2015 is vastgesteld, vernietigd, voor zover het de plandelen met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduidingen "recreatiewoning" en "bouwvlak" betreft ter plaatse van de percelen [locatie 1], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6]. De Afdeling heeft, samengevat weergegeven, daarover overwogen dat voor de vier recreatiewoningen nooit een bouwvergunning is verleend en daarmee niet als rechtmatig bestaande bebouwing als bedoeld in artikel 9 van de Provinciale Verordening Noord-Holland (hierna: PRV) kon worden aangemerkt. Omdat het voorzien in de woningen daarom als een nieuwe verstedelijking moest worden aangemerkt en artikel 14, eerste lid, van de PRV verbood dat een bestemmingsplan voorziet in een nieuwe verstedelijking in landelijk gebied, heeft de Afdeling het plan in zoverre in strijd met de PRV geacht. Het plan is daarom op dit punt vernietigd.
    4.    Hoewel voor de recreatiewoningen geen bouwvergunning was verleend, is het gebruik in overeenstemming geweest met het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in onderdelen Schoorl 1952". In het bestemmingsplan "Duingebied 1972" dat daarop volgde, is aan de percelen de bestemming "Natuur" toegekend.
    5.    [appellanten sub 3] kunnen zich niet verenigen met het persoonsgebonden overgangsrecht dat is toegekend aan de gebruikers van de hiervoor genoemde recreatiewoningen [locatie 1] en [locatie 5]. Zij betogen dat de recreatiewoningen zonder bouwvergunning zijn gebouwd. Het gemeentebestuur had volgens hen daartegen ook handhavend moeten optreden. Daarbij verwijzen [appellanten sub 3] onder meer naar een uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:465 (r.o. 33.6)). Verder voeren zij aan dat de recreatiewoningen niet onder het overgangsrecht van het vorige plan "Duingebied 1972" vallen, omdat ten tijde van het terinzageleggen van het ontwerp van dat plan de woningen niet aanwezig waren.
    6.    [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met de bestemming van het perceel [locatie 1]. Volgens hem had het voor de hand gelegen de woning daar als zodanig te bestemmen. De raad gaat er volgens hem ten onrechte van uit dat de woning als verstedelijking als bedoeld in de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: PRV) moet worden aangemerkt. Legalisering van de recreatiewoning kan alsnog in overeenstemming met de PRV worden gebracht. Daarbij wijst [appellant sub 2] er op dat artikel 14 van de PRV inmiddels is ingetrokken en dat een andere toets geldt om te bepalen of er sprake is van niet gewenste verstedelijking in landelijk gebied. Verder wijst hij op de bij artikel 5a van de PRV behorende "Handreiking verblijfsrecreatie Noord-Holland", die volgens hem ruimte biedt voor een positieve bestemming. Volgens [appellant sub 2] is niet uitgesloten dat gemotiveerd kan worden dat de twee thans nog aanwezige recreatiewoningen gezien de beperkte invloed op het omringende natuurgebied en de langdurige aanwezigheid ter plaatse, in ieder geval sinds 1968, niet zo’n invloed zullen hebben dat er sprake is van ongewenste verstedelijking. Ter zitting heeft [appellant sub 2] er in dit verband op gewezen dat de raad in de toelichting bij het vorige plan heeft aangegeven dat geen ruimtelijke bezwaren tegen de recreatiewoning bestonden en dat hij dus het vertrouwen mocht hebben dat de recreatiewoning positief zou worden bestemd.
    7.    [appellanten sub 1] betogen dat het persoonsgebonden overgangsrecht voor hun woning [locatie 2] had moeten worden vervangen door een uitsterfregeling. Zij wijzen er daarbij op dat de recreatiewoning al lange tijd zo wordt gebruikt. Zij betogen dat de raad ten onrechte een groter belang heeft toegekend aan de wensen van [appellanten sub 3] en dat geen rekening is gehouden met het lange gebruik van de woning. Zij betogen dat onduidelijk is welke belangen [appellanten sub 3] hebben bij het wegbestemmen van hun recreatiewoning. Ook stellen zij dat het onderscheid tussen persoonsgebonden overgangsrecht en een uitsterfregeling niet gerechtvaardigd wordt door de argumenten van de raad, te weten de verwezenlijking van de natuurbestemming na sloop. Tot slot betogen zij dat het gebruik van de recreatiewoning niet in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan uit 1972, omdat aan de gebruiksbepalingen van dat plan destijds goedkeuring is onthouden en geen nieuwe voorschriften zijn vastgesteld. Ook bestond het gebruik ten tijde van de vaststelling van dat plan al lang en was dit evenmin in strijd met het Uitbreidingsplan van 1952 dat voorzag in de recreatiewoning. Ook wijzen zij erop dat de recreatiewoning ouder moet zijn dan de hoofdwoning op het perceel [locatie 3], die in 1938 is herbouwd.
    8.    Over het betoog dat goedkeuring is onthouden aan artikel 17 van het plan "Duingebied 1972" stelt de raad dat dit er niet aan afdoet dat artikel 5, eerste en tweede lid, van de planregels uitdrukkelijk bepaalt dat de gronden slechts mogen worden gebruikt ten behoeve van natuurwaarden en dat deze ook niet mogen worden bebouwd. Artikel 17 vormt daarop slechts een aanvulling en doet niet af aan artikel 5.
    Over het betoog van [appellanten sub 3] dat persoonsgebonden overgangsrecht niet mogelijk is bij gebouwen waarvoor geen bouwtitel is verstrekt, stelt de raad dat uit een uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 volgt dat persoonsgebonden overgangsrecht het gebruik van een illegaal bouwwerk verdisconteert. Dat tegen de bebouwing handhavend kan worden opgetreden betekent niet dat daarmee een einde aan het (persoonsgebonden) gebruiksovergangsrecht moet worden gemaakt.
    Over de vraag of in plaats van persoonsgebonden overgangsrecht een uitsterfregeling had moeten worden opgenomen, stelt de raad dat een uitsterfregeling niet in de rede lag omdat het aannemelijk is dat de eigendom aan erf- of rechtsopvolgers zal worden overgedragen. Het gebruik zou in die situatie niet binnen afzienbare tijd beëindigd worden, hetgeen met persoonsgebonden overgangsrecht wel mogelijk is. Bij de keuze voor het persoonsgebonden overgangsrecht (in plaats van bijvoorbeeld wegbestemmen) heeft tevens het jarenlange gebruik van de recreatiewoningen een rol gespeeld. Verder wijst de raad erop dat omwonenden, in dit geval [appellant sub 3A], hebben verzocht een einde te maken aan de onzekere situatie. De situatie zal nog lang onzeker blijven bij toepassing van een uitsterfregeling, omdat ook eventuele rechtsopvolgers hiervan gebruik kunnen maken. Ook is de handhaafbaarheid moeilijker, omdat de gemeente dient vast te stellen dat het gebruik gedurende een bepaalde periode is gestaakt. Het ligt ook niet in de lijn der verwachtingen dat het uitsterven van het gebruik op korte termijn zal plaatsvinden.
    Wat betreft de PRV stelt de raad dat een bestemmingsplan uitsluitend kan voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als deze ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte afspraken. De raad wijst daarbij naar de toelichting bij artikel 5a van de PRV. In het kader van regionale afspraken moet er "nut en noodzaak" voor de beoogde ontwikkeling zijn. Het voldoen aan deze voorwaarden is - gegeven dat het hier zou gaan om het toelaten van twee recreatiewoningen - op voorhand bijna uitgesloten. Bovendien rust op de raad geen verplichting tot positief bestemmen, louter tot het maken van een weloverwogen afweging, wat hier het geval is. Dat de raad de recreatiewoningen eerder wel positief heeft bestemd, laat onverlet dat het gemeentelijk beleid "Planologische visie Recreatiewoningen op particuliere erven met een woonbestemming" (2007) (toen en nu) geen extra recreatiewoningen toestaat. Bovendien heeft [appellant sub 3A] op 29 maart 2016 een verzoek om handhaving tegen de recreatiewoningen ingediend. Gelet op het voorgaande heeft de raad op goede gronden besloten om niet te komen tot een positieve bestemming dan wel dat nader te onderzoeken.
    9.    Artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt: "Behoudens voor zover uit de Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan bestaand gebruik, worden in een bestemmingsplan de volgende regels van overgangsrecht ten aanzien van gebruik opgenomen:
    1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    Artikel 3.2.3 van het Bro luidt "Indien toepassing van het overeenkomstig artikel 3.2.2 in het plan opgenomen overgangsrecht gebruik zou kunnen leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor een of meer natuurlijke personen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan grond en opstallen gebruikten in strijd met het voordien geldende bestemmingsplan, kan de gemeenteraad met het oog op beëindiging op termijn van die met het bestemmingsplan strijdige situatie, in het plan persoonsgebonden overgangsrecht opnemen."
    9.1.    Aan de gronden waarop de recreatiewoningen van [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] staan, is in het bestemmingsplan "Reparatie Duingebied" de bestemming "Natuur - 1" toegekend. Gebouwen zijn daar niet toegestaan en evenmin is het gebruik van bestaande gebouwen voor recreatie bij recht toegestaan.
    In de artikelen 8 en 9 is evenwel overgangsrecht opgenomen voor twee recreatiewoningen, die van [appellant sub 2] en [appellanten sub 1].
    Artikel 8, lid 8.2 van de planregels luidt: "Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in dit lid onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
    c. indien het gebruik, bedoeld in dit lid onder a, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
    d. dit lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan."
    Artikel 9 van de planregels luidt: "In afwijking van het bepaalde in artikel 8.2 mag het van het plan afwijkende gebruik, inhoudende het gebruik als recreatiewoning, waarbij uitsluitend de recreatiewoning [locatie 3]ZB tevens voor recreatieve verhuur mag worden gebruikt, van de in de bij deze regels horende bijlage 1 opgesomde recreatiewoningen, worden voortgezet, doch uitsluitend door de eigenaar/eigenaren ten tijde van het raadsbesluit van 29 september 2016 (bijlage 1 bij de toelichting) en niet door diens rechtsopvolgers."
    In bijlage 1 van de regels zijn als eigenaren van de [locatie 1] vermeld [appellant sub 2B] en [appellant sub 2A]. Als eigenaren van de [locatie 2] zijn vermeld de heer [appellant sub 1B] en [appellant sub 1A].
    9.2.    Artikel 5a, eerste lid, van de ten tijde van het plan geldende PRV luidt: "Een bestemmingsplan kan uitsluitend voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als deze ontwikkeling in overeenstemming is met de binnen de regio gemaakte schriftelijke afspraken".
    Artikel 9 en artikel 14 van de PRV waren ten tijde van het vaststellen van het plan komen te vervallen.
    9.3.    De Afdeling stelt voorop dat geen bouwvergunningen zijn overgelegd waaruit blijkt dat de woningen [locatie 1] en [locatie 2] voor 1972 met vergunning zijn gerealiseerd. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de woningen ten tijde van het vaststellen van dat plan niet legaal waren opgericht. Verder hebben [appellanten sub 3] de juistheid van diverse documenten, waaronder een aantal verklaringen, een inschrijfkaart bij de gemeente en taxatieverslagen, onvoldoende bestreden. De Afdeling acht het op grond daarvan aannemelijk dat ten tijde van het bestemmingsplan van 1972 de recreatiewoningen op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] feitelijk bestonden en werden gebruikt voor recreatie.
    Over het betoog dat de raad in het verleden geen ruimtelijke bezwaren zag tegen de woningen, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft gemotiveerd dat hij, ook gelet op de uitspraak van de Afdeling, de PRV in acht dient te nemen en dat daarbij een eerder ingenomen standpunt over de ruimtelijke aanvaardbaarheid bij de toets aan artikel 5a van de PRV niet van belang is. De raad heeft zich terecht op dit standpunt gesteld. Gelet hierop en omdat de woningen zonder vergunning zijn opgericht, heeft de raad terecht de recreatiewoningen niet als zodanig bestemd. Over het vertrouwensbeginsel overweegt de Afdeling dat de toelichting bij het vorige bestemmingsplan geen toezegging aan [appellant sub 2] bevat dat in een volgend bestemmingsplan een positieve bestemming aan zijn recreatiewoning zal worden toegekend. Het betoog van [appellant sub 2] faalt in zoverre.
    9.4.    De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de raad in redelijkheid heeft mogen kiezen voor het toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht of dat hij voor een uitsterfregeling had moeten kiezen. De Afdeling wijst er daarbij op dat persoonsgebonden overgangsrecht, vanwege haar ingrijpende aard in de eigendomspositie van een burger, slechts in uiterste gevallen voor opnemen in het plan in aanmerking komt.
    De Afdeling stelt hierbij voorop dat de stelling van [appellanten sub 3] dat uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 voortvloeit dat niet in persoonlijk overgangsrecht mocht worden voorzien omdat handhavend kon worden opgetreden, berust op een onjuiste lezing van overweging 33.6 van die uitspraak. Hun betoog faalt dan ook in zoverre.
    De raad heeft bij zijn besluitvorming een afweging gemaakt tussen enerzijds de omstandigheid dat de recreatiewoningen al tientallen jaren worden gebruikt zonder dat daar handhavend tegen is opgetreden en dat het onbillijk is om zonder een vorm van overgangsrecht het gebruik niet langer toe te staan. De raad heeft daarentegen ook betrokken dat [appellanten sub 3] een verzoek om handhaving gericht tegen de illegale bebouwing hebben ingediend en dat de recreatiewoningen zeer dicht bij hun woning staan. Verder heeft de raad betrokken dat het niet aannemelijk is dat aan het gebruik voor recreatie vanzelf een einde komt, omdat hetzij de woningen binnen de familie blijven of worden verkocht aan derden. Tot slot heeft de raad meegewogen dat het moeilijk is om precies vast te stellen wanneer het recreatief gebruik gestaakt is en dat daardoor de bestemming "Natuur" niet op enig moment verwezenlijkt zou worden.
    Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat de raad niet alle betrokken belangen heeft meegewogen bij zijn beslissing. Voorts heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval het niet aannemelijk is dat het recreatief gebruik binnen afzienbare tijd zal eindigen en dat het niet aannemelijk is dat met het opnemen van een uitsterfregeling het gebruik van het perceel op termijn in overeenstemming zal worden gebracht met de bestemming "Natuur - 1". Omdat het gebruik van de recreatiewoningen bij het opnemen van een uitsterfregeling nog lange tijd kan voortbestaan en een uitsterfregeling in dit geval dus geen uitkomst biedt, heeft de raad in dit geval in redelijkheid een persoonsgebonden overgangsrecht voor de woningen van [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] kunnen opnemen. Het betoog van [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] kan daarom niet slagen.
    Conclusie
    10.    De beroepen zijn ongegrond.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Minderhoud    w.g. Van Helvoort
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2019
    361.