ECLI:NL:RVS:2006:AY4255, Raad van State, 19-07-2006, 200509405/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen (hierna: het college) appellante gelast binnen een dag na bekendmaking van dat besluit de met het bestemmingsplan strijdige werkzaamheden ten behoeve van het aanleggen van de onomkeerbare ofwel permanente containervelden op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per dag met een maximum van € 75.000,00.

200509405/1.
      Datum uitspraak: 19 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 05/3282, 05/3140 en 05/3322 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 22 september 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juni 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen (hierna: het college) appellante gelast binnen een dag na bekendmaking van dat besluit de met het bestemmingsplan strijdige werkzaamheden ten behoeve van het aanleggen van de onomkeerbare ofwel permanente containervelden op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per dag met een maximum van € 75.000,00.
    
    Bij besluit van 15 juni 2005 heeft het college, onder wijziging van zijn besluit van 1 juni 2005, appellante gelast de met het bestemmingsplan, Woningwet, de Wet milieubeheer en het Besluit Akkerbouwbedrijven milieubeheer strijdige handelingen en werkzaamheden ten behoeve van het realiseren van containervelden op het perceel te beëindigden en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per week met een maximum van € 750.000,00.
    
    Bij besluit van 7 september 2005 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 15 juni 2005 gehandhaafd en appellante voorts gelast de op de verhardingen aangebrachte beregeningsinstallatie te verwijderen binnen twee weken na de beslissing op bezwaar.
    
    Bij besluit van 20 september 2005 heeft het college het bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 15 juni 2005 herroepen voor zover aan de last overtreding van artikel 8.2 van Bijlage 1 bij het Besluit Akkerbouwbedrijven milieubeheer ten grondslag is gelegd en het besluit voor het overige gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2005, verzonden op 30 september 2005, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover van belang, het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 10 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 11 november 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 9 december 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd mr. W.H. Lindhout, advocaat te Bergen op Zoom en mr. F.H.A.M. Thunnissen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. R.H. Roep, burgemeester, vergezeld van ing. S.R. de Regt, ambtenaar van de gemeente, bijgestaan door mr. B.F.J. Bollen, advocaat te Tilburg, zijn verschenen. Voorts zijn als deskundige van de zijde van appellante gehoord ing. J.L. den Ouden en als deskundige van de zijde van het college ing. M. Looije.
    
    Bij brief van 1 maart 2006 heeft de Afdeling partijen meegedeeld dat het onderzoek wordt heropend en hun mededeling gedaan van het voornemen de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: StAB) te benoemen als deskundige voor het instellen van een onderzoek.
    
    Bij brief van 27 april 2006, heeft de StAB schriftelijk verslag van het onderzoek uitgebracht.
    
    Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarover hun zienswijze naar voren te brengen en hebben desgevraagd ermee ingestemd dat afgezien wordt van een nieuw onderzoek ter zitting.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij de beslissing op bezwaar heeft het college de last aangevuld in die zin dat de op het perceel geplaatste beregeningsinstallatie binnen twee weken dient te worden verwijderd. In zoverre is sprake van een nieuwe last onder dwangsom, waartegen op grond van artikel 7:1 bij het college een bezwaarschrift moet worden ingediend voordat beroep bij de rechtbank openstaat. De voorzieningenrechter had derhalve het tegen de dwangsombeschikking van 7 september 2005 gerichte beroep niet-ontvankelijk moeten verklaren en het beroepschrift in zoverre met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan het college moeten doorzenden ter behandeling als bezwaarschrift.
    
    2.2.    Appellante heeft op het perceel verhardingen aangebracht ten behoeve van een kwekerij op het perceel. Ter plaatse van de verhardingen heeft appellante het perceel met gemiddeld ongeveer 75 cm afgegraven en een laag asfaltgranulaat aangebracht van 50-60 cm, daarop een laag puin- en menggranulaat aangebracht van ongeveer 15 cm en daarop tenslotte een gesloten laag asfalt aangebracht van ongeveer 5 cm.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich in de beslissing op bezwaar terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze verhardingen moeten worden aangemerkt als een bouwwerk waarvoor ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet een bouwvergunning is vereist.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning). Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder a, van de Woningwet, voorzover van belang, wordt onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Het begrip bouwwerk is in die wet niet nader gedefinieerd. Voor de uitleg van dit begrip dient het spraakgebruik richtinggevend te zijn. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van bouwwerk. Deze luidt: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.
    
    2.5.    Naar het oordeel van de Afdeling kan het aanbrengen van verhardingen op een wijze als hiervoor omschreven niet worden aangemerkt als bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Woningwet. De omstandigheid dat de asfaltlaag is aangebracht op een laag van 75 cm aangestampt los puin, maakt niet dat het geheel kan worden aangemerkt als een constructie in de zin van de modelbouwverordening. In de uitspraak van 14 september 2005, in zake no. 200500169/1, AB 2005/385, waarnaar het college heeft verwezen, betrof het een paardenbak geconstrueerd met bielzen. De hier aan de orde zijnde situatie is daarmee niet op één lijn te stellen. Gelet hierop kunnen de verhardingen, anders dan de voorzieningenrechter heeft geoordeeld, niet als een bouwwerk worden aangemerkt. Het aanbrengen van een beregeningsinstallatie op de verhardingen en de aanwezigheid daarop van robots, betekent niet dat de verhardingen als een onderdeel van die constructie kunnen worden gezien.
    
    2.6.    Het college heeft zich bij het besluit van 7 september 2005 voorts op het standpunt gesteld dat het aanbrengen van een laag asfalt-, puin- en menggranulaat van ongeveer 75 cm moet worden aangemerkt als gebruik van de grond in strijd is met het in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" opgenomen gebruiksverbod.
    
    2.7.    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" is het perceel bestemd voor "Agrarisch gebied".
    
        Ingevolge artikel 3.1 van de planvoorschriften, voor zover van belang, zijn de als zodanig op de kaart aangegeven gronden bestemd voor agrarisch grondgebruik.
    
        Ingevolge artikel 3.7.1, van de planvoorschriften, voor zover van belang, is het verboden de in dit artikel bedoelde gronden en opstallen te gebruiken in strijd met de bestemming. In ieder geval geldt als strijdig met de bestemming gebruik van gronden:
    
    a. voor het opslaan, storten of bergen van materialen, producten en mest, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte gebruik van de grond.
    
    2.8.    Appellante beoogt op het perceel een kwekerij te vestigen waarvan de bedrijfsvoering is gericht op een optimale logistiek. Automatisch gestuurde karretjes en heftrucks moeten door geleiding met inductiedraden elk willekeurig punt in het containerveld kunnen bereiken voor het uitzetten en weghalen van kisten waarin potten met planten worden gekweekt. Tussen partijen is niet in geschil dat een kwekerij met een bedrijfsvoering zoals door appellante beoogd is gericht op agrarisch grondgebruik als bedoeld in artikel 3.1 van de planvoorschriften. Partijen zijn evenwel verdeeld over de vraag of de aangebrachte verhardingen noodzakelijk zijn voor het op de bestemming gerichte gebruik van de grond. Het college heeft ter zake deskundigenadvies ingewonnen van Looije Agro Technics B.V. (hierna: Looije). In het advies van Looije van 14 juni 2005 wordt gesteld dat een onderlaag van 10 tot 15 cm in geval van een asfalt toplaag niet vreemd voorkomt maar dat een extra onderlaag van 60 tot 100 cm volledig overbodig is en geen functie heeft voor dit containerveld. In bezwaar is door appellante betoogd dat de beoogde bedrijfsvoering vergt dat het containerveld is voorzien van een vlakke toplaag. Gelet op de bodemgesteldheid ter plaatse is volgens haar nodig een vorstongevoelige onderlaag aan te brengen waardoor het risico van beschadiging van de toplaag door vorstindringing wordt beperkt. Zij heeft dat standpunt onderbouwd met deskundigenrapporten van Arcadis Regio B.V. (hierna: Arcadis) van 20 juni 2005 en Grontmij Nederland B.V. (hierna: Grontmij) van 19 juli 2005. Het college heeft de rapporten van Arcadis en Grontmij voorgelegd aan Looije die daarop bij brief van 23 augustus 2005 heeft gereageerd. Daarin wordt gesteld dat het aanbrengen van verhardingen op deze wijze in de tuinbouw niet gebruikelijk is in de tuinbouwsector en dat vorstindringing voor vergelijkbare ondernemers kennelijk geen aanleiding vormt om tot een dergelijk ruime dimensionering van de fundering over te gaan. In het besluit van 7 september 2005 heeft het college vervolgens zijn standpunt gehandhaafd dat de aangebrachte laag asfalt-, puin- en menggranulaat niet nodig is voor het op de bestemming gerichte gebruik van de grond.
    
    2.9.    De Afdeling heeft aanleiding gezien na zitting het onderzoek te heropenen, de StAB op de voet van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb te benoemen als deskundige en haar om advies te vragen ten aanzien van de vraag of, gelet op de samenstelling van de grond/bodem, daaronder begrepen de grondwaterstand ter plaatse, de aangebrachte en beoogde verharding redelijkerwijs nodig is met het oog op de door appellante gekozen bedrijfsvoering. Op 27 april 2006 heeft de StAB schriftelijk verslag van het onderzoek uitgebracht. De conclusie daarvan luidt dat een asfaltverharding over de gehele oppervlakte van het containerveld nodig is gelet op de gekozen bedrijfsvoering en dat er goede redenen zijn vanuit oogpunt van bedrijfszekerheid om de vloer aan te leggen zoals gangbaar is in de wegenbouw. De aangebrachte onderbouw, bestaande uit asfaltgranulaat, biedt een grotere bedrijfszekerheid, met vorstschade eens in de 13-14 jaar, dan een minder dikke onderbouw.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling is met het verslag van de StAB van 27 april 2006 genoegzaam komen vast te staan dat de aangebrachte verhardingen redelijkerwijs nodig zijn met het oog op de gekozen bedrijfsvoering. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dit verslag naar wijze van totstandkoming of inhoud zodanig ondeugdelijk is dat van de daarin neergelegde conclusies niet mag worden uitgegaan. Dat in het verslag geen mededeling is gedaan van een gesprek met een medewerker van Looije leidt niet tot een ander oordeel. Uit de in het verslag beschreven werkwijze blijkt dat de adviseur van de StAB heeft gesproken met vertegenwoordigers van zowel appellante als het college en dat hij beschikte over de in opdracht van beiden uitgebrachte deskundigenrapporten. Er zijn onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de adviseur is uitgegaan van onjuiste gegevens omtrent de grondwaterstand ter plaatse van het
    
    - reeds afgegraven - perceel en dat hij de hoogte van de grondwaterstand onjuist heeft bepaald.
    
        De omstandigheid dat het college is uitgegaan van de teelt van planten in potten die zijn geplaatst in kisten terwijl uit het verslag blijkt dat deze ook in trays worden geplaatst is niet een zodanig wezenlijk andere teeltwijze dat het college zich om die reden op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangebrachte verhardingen moeten worden aangemerkt als een strijdig gebruik van de gronden dat ingevolge artikel 3.7.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is verboden. Een tegen vorstindringing bestand zijnde onderbouw en daardoor beter verzekerde vlakke afsfalt-toplaag zijn blijkens het verslag niet slechts nodig om wortelrot tegen te gaan maar ook voor het goed functioneren van de met behulp van in de toplaag aan te brengen inductiedraden automatisch gestuurde karretjes en heftrucks. De stelling van het college ten slotte dat volstaan kan worden met een verharding die minder vorstbestendig is omdat beschadigingen tengevolge van vorst kunnen worden hersteld, ziet er aan voorbij dat appellante een redelijk belang heeft bij het voorkomen van schade. Die stelling kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de aangebrachte verhardingen moeten worden aangemerkt als een strijdig gebruik van de grond als hiervoor bedoeld.
    
    2.10.    Het voorgaande brengt mee dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat appellante met het aanbrengen van de verhardingen heeft gehandeld in strijd met artikel 40, eerste, van de Woningwet en artikel 3.7.1 van de planvoorschriften. Het hoger beroep is derhalve gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van appellante gegrond verklaren. Het besluit van 7 september 2005, behoudens voor zover appellante daarbij onder oplegging van een dwangsom is gelast de op het perceel geplaatste beregeningsinstallatie binnen twee weken te verwijderen, dient te worden vernietigd voor zover het college aan de gehandhaafde last overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en artikel 3.7.1 van de planvoorschriften ten grondslag heeft gelegd. Het besluit van 20 september 2005 dat ingevolge artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Awb eveneens onderwerp vormt van het hoger beroep en waarbij de aan de last ten grondslag gelegde overtredingen van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en artikel 3.7.1 van de planvoorschriften wederom zijn gehandhaafd, komt in zoverre eveneens voor vernietiging in aanmerking.
    
        De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de besluiten van 1 juni 2005 en 15 juni 2005 te herroepen voor zover daaraan overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en artikel 3.7.1 van de planvoorschriften ten grondslag is gelegd.
    
    2.11.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 22 september 2005, 05/3282, 05/3140 en 05/3322
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit 7 september 2005 niet-ontvankelijk voor zover appellante daarbij onder oplegging van een dwangsom is gelast de op het perceel geplaatste beregeningsinstallatie binnen twee weken te verwijderen;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep voor het overige gegrond;
    
    V.    vernietigt, behoudens voor zover appellante daarbij onder oplegging van een dwangsom is gelast de op het perceel geplaatste beregeningsinstallatie binnen twee weken te verwijderen, de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen van 7 september 2005, BJZ/SW en 20 september 2005, BJZ/SW, voor zover daarbij aan de gehandhaafde last overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en artikel 3.7.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" ten grondslag is gelegd;
    
    VI.    herroept de besluiten van 1 juni 2005, R/V&H/CVP, en 15 juni 2005, R/V&H/CVP, voor zover daaraan overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en artikel 3.7.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" ten grondslag is gelegd;
    
    VII.    bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 7 september 2005, BJZ/SW, voor zover dat is vernietigd;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Gilze en Rijen aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX.    gelast dat de gemeente Gilze en Rijen aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 414,00 + € 276,00 = € 690,00 (zegge: zeshonderdnegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Willems
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
    
    412.