ECLI:NL:RVS:2017:217, Raad van State, 01-02-2017, 201602847/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2014 heeft het college de bij besluit van 28 januari 2013 aan de stichting ter beschikking gestelde subsidie met ingang van 1 januari 2016 verlaagd.

201602847/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting Intro in situ, gevestigd te Maastricht,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 maart 2016 in zaak nr. 15/2028 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 oktober 2014 heeft het college de bij besluit van 28 januari 2013 aan de stichting ter beschikking gestelde subsidie met ingang van 1 januari 2016 verlaagd.
    
    Bij besluit van 19 mei 2015 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 maart 2016 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door A.M.G. Muijres en A.E.J.M. van Dongen, bijgestaan door mr. A.J.J. Kreutzkamp, advocaat te Valkenburg L, en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Aydogan en P.S.L. Lambrechts, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het college heeft bij besluit van 28 januari 2013 aan de stichting voor de cultuurplanperiode 2013-2016 jaarlijks een subsidie ter beschikking gesteld van € 70.700,00. Bij het besluit van 20 oktober 2014 heeft het college deze subsidie met ingang van 1 januari 2016 met € 30.000,00 verlaagd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de gemeenteraad heeft besloten voor 2016 € 750.000,00 te bezuinigen op kunst en cultuur om tot een sluitende begroting in meerjarenperspectief te komen.
    
    Het college heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
    
    De rechtbank
    
    2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot verlaging van de aan de stichting verleende subsidie met € 30.000,00 met ingang van 1 januari 2016. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het college in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de toestand van de gemeentefinanciën dwingt tot onvoorziene bezuinigingen. Voorts heeft het college bij de verlaging van de subsidie van de stichting een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:50, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in acht genomen. Verder heeft het college de besluitvorming zorgvuldig voorbereid. Het college heeft de stichting reeds bij brief van 13 mei 2014 laten weten dat zij rekening moest houden met een bezuiniging op de aan haar ter beschikking gestelde subsidie. Voorts is de stichting door het college in de gelegenheid gesteld haar zienswijze op het voornemen van het college kenbaar te maken. Ten slotte heeft het college de betrokken belangen zorgvuldig afgewogen. Dit blijkt uit het feit dat de stichting als een van de weinige subsidieontvangers minder is gekort dan aanvankelijk voorgesteld. Verder heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt dat de korting een bedreiging is voor de bedrijfsvoering en het voortbestaan van de stichting en heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat andere subsidieverstrekkers hun subsidietoezeggingen ten nadele van de stichting zullen herzien, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    3. Het geschil betreft de uitleg en toepassing van artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Ingevolge die bepaling kan het bestuursorgaan zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidieverlening met inachtneming van een redelijke termijn intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen, voor zover veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten.
    
    Voor de beoordeling van het hoger beroep zijn voorts de Beleidsregels structurele subsidies voor instellingen voor professionele kunst en cultureel erfgoed voor de periode 2013-2016 (hierna: de Beleidsregels) van belang. Volgens artikel 7, derde lid, van de Beleidsregels, voor zover thans van belang, kan van de hoogte van het gemeentelijk subsidie tussentijds worden afgeweken indien bezuinigingen, zoals aangegeven door de gemeenteraad in zijn jaarlijks vast te stellen gemeentebegroting in de periode 2013-2016, het ongewijzigd handhaven van de subsidie onmogelijk maken.
    
    4. De stichting betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat het college bij het toepassen van de bevoegdheid van artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb om de subsidieverlening ten nadele van de subsidie-ontvanger te wijzigen beoordelingsvrijheid toekomt. Zij voert daartoe aan dat de wetgever heeft bepaald en ook uit vaste rechtspraak volgt dat de begrippen 'veranderde omstandigheden' en 'gewijzigde inzichten' uitgelegd dienen te worden als onvoorziene omstandigheden die een zwaarwegende reden opleveren. Zij voert daartoe voorts aan dat het college bij de subsidieverlening geen begrotingsvoorbehoud heeft gemaakt.
    
    De stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor het toepassen van de bevoegdheid van artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, het opstellen van beleidsregels niet strikt noodzakelijk is.
    
    De stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat sprake is van een bezuinigingsnoodzaak. Zij voert daartoe aan dat een korting van 40% op de subsidie voor de stichting niet kan worden gebaseerd op de begrotingsuitgangspunten van een bezuiniging van 6% en 14%.
    
    De stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de korting van € 30.000,00 tot benadeling leidt. De korting noodzaakt de stichting tot aanpassing van de programmering, waardoor potentiële andere subsidieverstrekkers en sponsoren hun toezeggingen kunnen herzien of intrekken, waardoor de korting van € 30.000,00 zal leiden tot een verlies van € 60.000,00.
    
    De stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte de motivering van het besluit van 19 mei 2015 heeft aangevuld door te overwegen dat artikel 7, derde lid, van de Beleidsregels de mogelijkheid van het tussentijds wijzigen van de hoogte van subsidies opent, indien bezuinigingen, zoals aangegeven door de gemeenteraad in zijn jaarlijks vast te stellen gemeentebegroting in de periode 2013-2016, het ongewijzigd handhaven van de subsidie onmogelijk maken. Niet artikel 7, maar artikel 5 van de Beleidsregels heeft betrekking op een tussentijdse wijziging van een subsidieverlening. Voorts zijn geen van de in artikel 5 van de Beleidsregels genoemde gronden door het college aan de wijziging van de subsidieverlening ten grondslag gelegd en deze doen zich hier evenmin voor. Indien artikel 7, derde lid, van de Beleidsregels wel als grondslag voor de wijziging van de subsidieverlening mag worden gebruikt, dan heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de beweerdelijk noodzakelijke bezuinigingen in 2016 de subsidieverlening van € 70.700,00 onmogelijk maken, aldus de stichting.
    
    4.1. Het college heeft bij de toepassing van de bevoegdheid een subsidieverlening ten nadele van de subsidieontvanger te wijzigen beleidsruimte. Verder komt het college bij de vraag of veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten beoordelingsruimte toe. Daarbij is niet van belang of bij de subsidieverlening een begrotingsvoorbehoud is gemaakt. In een andere opvatting zou artikel 4:34 van de Awb, dat een bevoegdheid tot het maken van een begrotingsvoorbehoud bevat, zonder betekenis zijn. Daarnaast heeft een bestuursorgaan in een geval waarin het, zoals hier, beleids- en beoordelingsruimte heeft niet de verplichting om daarvoor beleidsregels vast te stellen. Het college hoefde dus voor het toepassen van de bevoegdheid van artikel 4:50, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb geen beleidsregels vast te stellen. Wel dient deugdelijk te worden gemotiveerd waarom veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten en dient de uitkomst van de belangenafweging niet onevenredig te zijn.
    
    4.2. In het besluit van 20 oktober 2014 heeft het college, onder verwijzing naar het bestuursakkoord 2014-2018, de Kaderbrief 2014 en de gemeentebegroting 2015, uiteengezet dat de gemeente voor 2016 een bedrag van € 7.514.000,00 dient te bezuinigen om te komen tot een sluitende begroting. In het dekkingsplan voor deze bezuiniging wordt in 2016 een bezuiniging van € 750.000,00 toegewezen aan de deelbegroting kunst en cultuur. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de onvermijdelijke en dwingende noodzaak tot bezuinigen afdoende heeft gemotiveerd.
    
    In het besluit van 20 oktober 2014 heeft het college, onder verwijzing naar de notitie Focus & Reductie, voorts uiteengezet dat het bij de realisering van de bezuinigingen ervoor heeft gekozen het stelsel van stedelijke instellingen en activiteiten op het gebied van kunst en cultuur terug te brengen tot een compacte basisinfrastructuur en niet te kiezen voor een generieke bezuiniging (‘kaasschaafmethode’). Daarbij wordt aan instellingen met een hoge mate van specialisme, zoals de stichting, geen prioriteit meer gegeven. De Afdeling acht dit niet onredelijk.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van veranderde omstandigheden die zich in overwegende mate tegen ongewijzigde voortzetting van de aan de stichting voor 2016 ter beschikking gestelde subsidie verzetten.
    
    Dat een subsidie van € 150.000,00 ter beschikking is gesteld voor een zogenoemde incubator maakt het voorgaande niet anders. Het college heeft ter zitting toegelicht dat die incubator weliswaar raakvlakken heeft met de activiteiten van de stichting, maar de daarvoor verleende subsidie wordt bekostigd vanuit de deelbegroting economie en primair is verleend met een economisch doel. Voorts bestaat geen rechtstreeks verband tussen de korting op de subsidie voor de stichting en de verleende subsidie aan de incubator.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de stichting in beroep niet aannemelijk heeft gemaakt dat de korting van € 30.000,00 ertoe zal leiden dat andere subsidiegevers en sponsors hun subsidietoezeggingen in het nadeel van de stichting zullen herzien. Overigens had de kans dat de korting op de subsidie voor de stichting zou leiden tot intrekkingen van de subsidie door andere subsidieverstrekkers het college daarvan niet hoeven te weerhouden.
    
    De rechtbank is terecht tot de slotsom gekomen dat het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de subsidie voor de stichting heeft kunnen verlagen, als het heeft gedaan.
    
    4.3. Ten slotte heeft de rechtbank, anders dan de stichting betoogt, de motivering van het besluit van 19 mei 2015 niet aangevuld. De rechtbank heeft partijen er enkel op gewezen dat vermindering van de aan de stichting ter beschikking gestelde subsidie eveneens op grond van artikel 7, derde lid, van de Beleidsregels mogelijk is. Anders dan de stichting betoogt, ziet artikel 7, derde lid, van de Beleidsregels wel degelijk op de tussentijdse wijziging van een verleende subsidie. Nu uit hetgeen in 4.2 is overwogen volgt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op de door te voeren bezuinigingen, veranderde omstandigheden zich in overwegende mate tegen ongewijzigde voortzetting van de aan de stichting voor 2016 ter beschikking gestelde subsidie verzetten, is eveneens voldaan aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 7, derde lid, van de Beleidsregels.
    
    4.4. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Van Dokkum
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
    
    18/480-809.