ECLI:NL:RVS:2016:3264, Raad van State, 07-12-2016, 201507739/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan Rederij Lovers voor het vervangen van een bestaand kassahuisje tegenover het gebouw aan de Leidsekade 97.

201507739/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum,
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rederij Lovers B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 augustus 2015 in zaak nr. 15/2553 in het geding tussen:
    
    Rederij Lovers
    
    en
    
    het algemeen bestuur.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 maart 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan Rederij Lovers voor het vervangen van een bestaand kassahuisje tegenover het gebouw aan de Leidsekade 97.
    
    Bij besluit van 12 maart 2015 heeft het algemeen bestuur het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 augustus 2015 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 maart 2015 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het algemeen bestuur hoger beroep ingesteld.
    
    Rederij Lovers heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Rederij Lovers heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 14 januari 2016 heeft het algemeen bestuur het door Rederij Lovers gemaakte bezwaar tegen het besluit van 19 maart 2014 opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Rederij Lovers en het algemeen bestuur hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2016, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. C. Delstra en mr. A.J.A.P. Peters, beiden werkzaam bij het stadsdeel, en Rederij Lovers, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Rederij Lovers heeft een kassahuisje op de hoek van de Leidsekade en het Leidseplein. Dit kassahuisje stond er reeds ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het geldende bestemmingsplan "Zuidelijke binnenstad". Voor het oprichten van het kassahuisje is destijds geen bouwvergunning verleend. Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan heeft Rederij Lovers een zienswijze over het kassahuisje naar voren gebracht. Volgens haar was het kassahuisje niet als zodanig bestemd, omdat het niet op de verbeelding was opgenomen. In reactie daarop is in de nota van zienswijzen opgenomen dat het kassahuisje als een kiosk wordt beschouwd en dat bestaande kiosken op grond van de planregels geheel mogen worden vernieuwd. In 2013 heeft Rederij Lovers een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor vervanging van het kassahuisje. Het kassahuisje moet volgens haar als een kiosk worden aangemerkt, gelet op het standpunt van de planwetgever, zoals neergelegd in de nota van zienswijzen. Het algemeen bestuur heeft de omgevingsvergunning geweigerd. Het algemeen bestuur stelt dat het kassahuisje niet als kiosk kan worden aangemerkt onder meer vanwege de omvang van het reclamebord op het kassahuisje. Daardoor heeft het kassahuisje de uitstraling van een reclamezuil met negatieve gevolgen voor de ruimtelijke kwaliteit van het beschermde stadsgezicht. De rechtbank heeft het kassahuisje als kiosk aangemerkt.
    
    Het hoger beroep van het algemeen bestuur
    
    2. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank het kassahuisje ten onrechte als kiosk heeft aangemerkt. Daartoe voert het algemeen bestuur aan dat het kassahuisje niet als kiosk kan worden aangemerkt, gelet op de aard, het karakter en de omvang van het kassahuisje. In een kiosk worden volgens het algemeen bestuur naar gangbaar spraakgebruik alleen fysieke goederen, zoals een krant of een pakje sigaretten, verkocht en geen diensten, zoals tickets voor een rondvaartboot. Vanwege de omvang van het reclamebord op het kassahuisje, moet het kassahuisje volgens het algemeen bestuuur als reclamezuil worden aangemerkt. Dat in de nota van zienswijzen is opgenomen dat het kassahuisje als een kiosk werd beschouwd, doet daaraan volgens het algemeen bestuur niet af, omdat de nota van zienswijzen geen juridisch bindend onderdeel is van het bestemmingsplan. Het algemeen bestuur wijst er daarbij op dat Rederij Lovers beroep had kunnen instellen tegen het bestemmingsplan.
    
    2.1. Het kassahuisje staat op gronden met de bestemming "Verkeer" en de dubbelbestemming "Waarde - cultuurhistorie".
    
    Ingevolge artikel 29, lid 29.2.5, van de planregels mogen binnen de bestemming "Verkeer" kiosken, balkons, erkers, bordessen, galerijen, luifels, buitentrappen, pothuizen of andere ondergeschikte delen van gebouwen voor zover deze aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan, geheel worden vernieuwd, doch niet worden vergroot.
    
    Ingevolge artikel 36, lid 36.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Waarde - cultuurhistorie" aangewezen gronden naast de op de verbeelding aangegeven andere bestemming(en) tevens bestemd voor het behoud, herstel en versterking van de met het beschermde stadsgezicht verbonden cultuurhistorische en architectonische waarden.
    
    2.2. De Afdeling overweegt dat in de planregels niet is omschreven wat onder kiosk moet worden verstaan. Het gangbaar spraakgebruik geeft geen uitsluitsel over de kwestie of het kassahuisje als kiosk kan worden aangemerkt, aangezien in het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal niet limitatief is opgesomd wat in een kiosk wordt verkocht. Daarin is het begrip kiosk omschreven als een paviljoenachtig (houten) gebouwtje, op pleinen en in brede straten van grote steden, ook op stations, waar kranten, sigaretten, bloemen enzovoorts verkocht worden. De planwetgever heeft blijkens de nota van zienswijzen het kassahuisje echter duidelijk als kiosk aangemerkt en dus niet relevant geacht of fysieke goederen worden verkocht. Gelet op de bedoeling van de wetgever en nu het kassahuisje een gebouwtje betreft waar tickets worden verkocht, heeft de rechtbank het kassahuisje terecht als kiosk aangemerkt. Weliswaar is de nota van zienswijzen geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan, maar dat neemt niet weg dat de bedoeling van de planwetgever van belang is bij de uitleg van een planregel indien deze onduidelijk is, zoals in dit geval.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het incidenteel hoger beroep van Rederij Lovers
    
    3. Rederij Lovers betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet de mogelijkheden voor finale geschillenbeslechting heeft onderzocht, terwijl zij de rechtbank in haar beroepschrift wel heeft verzocht om zelf in de zaak te voorzien dan wel het algemeen bestuur op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Volgens Rederij Lovers zijn er geen gronden om een omgevingsvergunning te weigeren. Zij wijst er daarbij op dat uit het besluit van 19 maart 2014 volgt dat de aanvraag niet strijdig is met het Bouwbesluit. Ook is de aanvraag volgens haar niet strijdig met de bouwverordening. Verder zijn in het besluit van 12 maart 2015 ook nog andere redenen genoemd om de omgevingsvergunning te weigeren. Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met artikel 36, lid 36.1, aanhef en onder a, van de planregels, omdat het kassahuisje niet bijdraagt aan het behoud en herstel van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische en architectonische waarden. Ook is de aanvraag volgens het algemeen bestuur in strijd met redelijke eisen van welstand. Rederij Lovers heeft daarover beroepsgronden in haar beroepschrift naar voren gebracht. Volgens Rederij Lovers is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op deze redenen van het algemeen bestuur om de omgevingsvergunning te weigeren. Volgens haar is er geen plaats voor een toets aan redelijke eisen van welstand, omdat artikel 29, lid 29.2.5, van de planregels uitdrukkelijk voorziet in vervanging van het gehele kassahuisje inclusief het daarop geplaatste reclamebord.
    
    3.1. De Afdeling stelt vast dat in de aangevallen uitspraak niet is ingegaan op de andere redenen zoals opgenomen in het besluit van 12 maart 2015 om de omgevingsvergunning te weigeren. Ook is in de aangevallen uitspraak niet gemotiveerd waarom niet zelf in de zaak wordt voorzien dan wel het algemeen bestuur wordt opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, terwijl Rederij Lovers daar wel om heeft verzocht. Dit kan evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Het kassahuisje moet als kiosk worden aangemerkt en de aanvraag is reeds daarom in overeenstemming met het bestemmingsplan. Artikel 36, lid 36.1, aanhef en onder a, van de planregels doet daaraan niet af, nu in artikel 29, lid 29.2.5, van de planregels een speciale regeling is opgenomen voor de vervanging van bestaande kiosken. Verder is er ruimte voor een toets aan redelijke eisen van welstand, aangezien de verwezenlijking van de in het bestemmingsplan voorziene mogelijkheid om een bestaande kiosk geheel te vervangen daardoor niet wordt belemmerd. Het is mogelijk een kiosk geheel te vervangen door een kiosk met een ander uiterlijk. Nu er ruimte is voor een toets aan redelijke eisen van welstand, heeft de rechtbank terecht niet zelf in de zaak voorzien. De rechtbank behoefde ook het algemeen bestuur niet op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Als gevolg van de vernietiging van het besluit van 12 maart 2015 diende het algemeen bestuur reeds op grond van artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Voor zover het algemeen bestuur zich op het standpunt stelt dat de aanvraag in strijd is met redelijke eisen van welstand, overweegt de Afdeling dat het algemeen bestuur in het besluit van 12 maart 2015 niet heeft gemotiveerd waarom de aanvraag in strijd is met die eisen. Het heeft slechts volstaan met het standpunt dat dakreclame in strijd is met de Welstandsnota en zonder daarbij aan te geven met welk daarin opgenomen criterium dakreclame in strijd is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    4. Het hoger beroep van het algemeen bestuur en het incidenteel hoger beroep van Rederij Lovers zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Het besluit van 14 januari 2016
    
    5. Bij besluit van 14 januari 2016 heeft het algemeen bestuur het door Rederij Lovers gemaakte bezwaar tegen het besluit van 19 maart 2014 opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit wordt geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet.
    
    5.1. De Afdeling stelt vast dat het kassahuisje in het besluit van 14 januari 2016 niet als kiosk is aangemerkt. Gelet op overweging 2.2 staat evenwel vast dat het kassahuisje als kiosk moet worden aangemerkt. Voorts is in het besluit van 14 januari 2016 niet gemotiveerd waarom de aanvraag in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het besluit van 14 januari 2016 is dus vastgesteld in strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 7:12 van de Awb. Het beroep tegen dat besluit is gegrond, zodat dat besluit dient te worden vernietigd.
    
    Judiciële lus
    
    6. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    7. Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze in de vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rederij Lovers B.V. tegen het besluit van 14 januari 2016, kenmerk JZ98-14-0121, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 14 januari 2016, kenmerk JZ98-14-0121;
    
    IV. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rederij Lovers B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.240,00 (zegge: twaalfhonderdveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. bepaalt dat van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Driel Kluit
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
    
    703.