ECLI:NL:CBB:2025:332, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-06-2025, 22/2050
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze uitspraak is hersteld bij hersteluitspraak onder nummer ECLI:NL:CBB:2024:374. De tekst van deze uitspraak is niet meer geldig.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2050
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juni 2025 in de zaak tussen 
    
      
        VOF [naam 1] en haar vennoten [naam 2] en [naam 3], te [woonplaats] (tezamen te noemen: onderneming)
      (gemachtigden: mr. D.C.H. van Veen en mr. I.E. Boot)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigde: mr. P. van Veen)
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 10 februari 2022 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het vierde kwartaal (Q4) van 2021 afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 11 mei 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft op 23 september 2022 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Het College heeft de minister verzocht te laten weten op welke manier en op welke datum het besluit van 11 mei 2022 bekend is gemaakt. De minister heeft naar aanleiding daarvan stukken ingediend. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. De onderneming heeft het beroepschrift aangevuld.  
    
    
    
      In verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de Staat in de procedure betrokken.
    
    
    
      De zitting was op 20 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] , namens de onderneming, en de gemachtigden van partijen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Ontvankelijkheid van het beroep
      
    
    
    1. Op de zitting heeft de minister erkend dat hij niet aannemelijk kan maken dat het bestreden besluit op 11 mei 2022 per post is verzonden naar de onderneming. De onderneming heeft gesteld dat de minister het bestreden besluit pas op 12 augustus 2022 heeft bekendgemaakt. Dat was nadat de minister het bestreden besluit op verzoek van de onderneming aan haar heeft toegezonden. Onder deze omstandigheden is de beroepstermijn aangevangen de dag na de bekendmaking van het bestreden besluit op 12 augustus 2022. Het op 23 september 2022 ontvangen beroepschrift is daarom tijdig ingediend. Dat betekent dat het College het beroep inhoudelijk zal beoordelen.
    
    
      
        Aanleiding voor de procedure
      
    
    
    2 De onderneming exploiteert een brasserie. Zij heeft voor Q4 van 2021 subsidie op grond van de TVL aangevraagd. De minister heeft de subsidieaanvraag afgewezen met toepassing van artikel 2.5.5, eerste lid, van de TVL, omdat de onderneming niet voldoet aan de voorwaarde dat de forfaitaire lasten (artikel 2.5.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de TVL) ten minste € 1.500,- bedragen. De minister heeft de omzet in de referentieperiode Q4 van 2019 gehanteerd (artikel 2.5.3, tweede lid, van de TVL) voor de berekening van het omzetverlies ten opzichte van Q4 van 2021. De onderneming is het daar niet mee eens.
    
    3 De kern van deze procedure is de vraag of de minister in dit specifieke geval moet afwijken van de referentieperiodes die uit de TVL volgen. De minister vindt van niet en verwijst naar de uitspraken van het College van 20 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:306) en 18 juni 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:406) waaruit, kort gezegd, volgt dat op grond van de TVL vanaf het eerste kwartaal (Q1) van 2021 voor het bepalen van de referentieperiode niet langer de start van de activiteiten van belang is, maar de inschrijving in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK). De onderneming is het daar niet mee eens en verwijst naar de uitspraak van het College van 21 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:153, hierna: uitspraak van 21 maart 2023). Zij vindt het derde kwartaal (Q3) van 2020 een passende referentieperiode omdat ze toen net was begonnen met haar activiteiten en voor het eerst omzet genereerde.
    
    
      
        Beoordeling door het College 
      
    
    
    
      4.1
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
    
    
      4.2
      Naar het oordeel van het College is de situatie van de onderneming vergelijkbaar met die aan de orde was in de uitspraak van 21 maart 2023 en slaagt het beroep van de onderneming op het evenredigheidsbeginsel. Daarvoor is het volgende van belang.
      
    
    
      4.3
      De uitspraak van 21 maart 2023 gaat, kort gezegd, over startende ondernemingen die voor 15 maart 2020 niet konden en mochten starten met bedrijfsactiviteiten, terwijl vanaf de inschrijving in het handelsregister in de KvK daartoe wel steeds noodzakelijke stappen zijn ondernomen en waarvoor de TVL en de Regeling subsidie financiering vaste lasten startende MKB-ondernemingen COVID-19 (SVL) geen oplossing biedt. De TVL is voor een dergelijke startende onderneming in strijd met het evenredigheidsbeginsel voor zover daarin niet is voorzien in de mogelijkheid om een referentieperiode te hanteren vanaf de start van de activiteiten van de onderneming. 
      
    
    
      4.4
      De onderneming heeft toegelicht dat zij op 10 december 2018 een principeovereenkomst met het college van burgemeester en wethouders heeft gesloten voor het vestigen van een brasserie in een monumentaal kerkgebouw dat leegstond. Na de oprichting en de inschrijving van de onderneming in het handelsregister van de KvK op 12 februari 2019 volgde een aanloopperiode om de herbestemming te realiseren van het leegstaande kerkgebouw. Voor de exploitatie van de horecaonderneming waren diverse vergunningen benodigd. De trajecten om de verschillende vergunningen te verkrijgen waren complex en hebben tijd gekost, mede doordat de horecavergunning en het verkeersbesluit pas na het verstrekken van de omgevingsvergunning konden worden afgegeven. Op 29 en 30 april 2020 zijn respectievelijk de exploitatievergunning en de drank- en horecavergunning verstrekt en daarmee waren er geen juridische belemmeringen meer om de brasserie te openen. Per 1 juni 2020 werden de coronamaatregelen versoepeld. Pas toen kon de onderneming haar deuren daadwerkelijk openen. De minister heeft op de zitting laten weten dat hij deze feiten en omstandigheden niet bestrijdt. Het College stelt dat daarom vaststaat dat de onderneming niet voor 15 maart 2020 kon en mocht starten met haar bedrijfsactiviteiten terwijl zij wel steeds de noodzakelijke stappen heeft ondernomen. Pas in Q3 van 2020 heeft de onderneming een volledig kwartaal omzet kunnen maken.
      
    
    
      4.5
      Net als in de uitspraak van 21 maart 2023 geeft de TVL voor Q4 van 2021 de onderneming geen mogelijkheid om een referentieperiode te hanteren waarin zij al omzet kon maken (vanaf Q3 van 2020). De onderneming kan vanwege haar inschrijfdatum in het handelsregister van de KvK op 12 februari 2019 geen aanspraak maken op de referentieperiodes die in de verschillende regelingen zijn genoemd:
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                
                  TVL Regeling
                
              
              
                
                  Inschrijfdatum
                
              
              
                
                  Referentieperiode
                
              
              
                
                  Artikel referentieperiode
                
              
            
            
              
                Starters Q4 2021
              
              
                1 juli 2020 tot en met 30 juni 2021
              
              
                Q3 van 2021
              
              
                2a.1.3, tweede lid
              
            
            
              
                Regulier Q4 2021 reguliere referentieperiode
              
              
                Ingeschreven op de peildatum 
              
              
                Q4 van 2019
                Q1 van 2020
              
              
                2.5.3, tweede lid
              
            
            
              
                Regulier Q4 2021 afwijkende referentieperiode
              
              
                Na 30 september 2019
              
              
                Q3 van 2020 of eerste kwartaal na inschrijving
              
              
                2.5.3, derde lid
              
            
            
              
                SVL
              
              
                1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020
              
              
                Q3 van 2020
              
              
                2.1.2, tweede lid
              
            
          
        
      
      
    
    
      4.6
      Dit leidt tot het volgende. Op basis van de inschrijfdatum van de onderneming (12 februari 2019) heeft de onderneming enkel de keuze tussen Q4 van 2019 en Q1 van 2020 als referentieperiode (artikel 2.5.3, tweede lid, van de TVL). Dat zijn kwartalen waarin de onderneming haar activiteiten nog niet kon en mocht starten. In deze bepaling ontbreekt een voorziening voor de onderneming. De TVL is voor deze startende onderneming in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het College acht het daarom geraden de aanwijzing van de referentieperioden in artikel 2.5.3, tweede lid, van de TVL in dit geval buiten toepassing te laten (vergelijk de uitspraak van 21 maart 2023 waar onder 15 wordt verwezen naar de uitspraak van het College van 15 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:116). Dit betekent dat de minister het afwijzingsbesluit niet op deze bepaling heeft mogen baseren.
      
    
    
      4.7
      De situaties in de uitspraken waar de minister naar heeft verwezen zijn anders dan de situatie van de onderneming en anders dan aan de orde was in de uitspraak van 21 maart 2023. In de uitspraken die de minister heeft genoemd, gaat het niet om ondernemingen die voor 15 maart 2020 nog niet met de bedrijfsactiviteiten konden en mochten starten. In de aangehaalde uitspraak van 20 juni 2023 gaat het om een onderneming die vanaf medio februari 2020, dus voor 15 maart 2020, omzet had behaald. In de aangehaalde uitspraak van 18 juni 2024 heeft de onderneming na een tijdelijke onderbreking haar activiteiten weer hervat. De uitspraken die de minister heeft genoemd zijn dus niet van toepassing op de situatie van de onderneming.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.1
      Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. Het College vernietigt het bestreden besluit. De minister zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dat betekent dat de minister daarbij een andere referentieperiode moet hanteren. Aan het slot van het tweede kwartaal (Q2) van 2020 waren er geen juridische belemmeringen meer voor de onderneming om omzet te maken. Omdat Q3 van 2020 als referentieperiode (voor een startende onderneming) is genoemd in de TVL voor Q4 van 2021 (artikel 2.5.3, derde lid, van de TVL) en dat het eerste volledige kwartaal was waarin de onderneming omzet heeft gemaakt, ligt het voor de hand om dat kwartaal ook in dit geval te gebruiken. Het College stelt voor het nemen van een nieuw besluit een termijn van vier weken.
      
    
    
      5.2
      Het College veroordeelt de minister in de door de onderneming gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). Omdat het beroep gegrond is, moet de minister ook het door de onderneming betaalde griffierecht aan haar vergoeden.
      
    
    
      5.3
      Voor zover de onderneming bedoeld heeft om (ook) wettelijke rente over de proceskostenvergoeding te vragen wijst het College erop dat indien de minister wettelijke rente verschuldigd is bij niet tijdige voldoening van de door het College in deze uitspraak toegekende proceskosten, de onderneming deze uitspraak in dat geval ten uitvoer kan leggen met toepassing van de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (zie artikel 8:76 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Voor zover de onderneming het verzoek bedoeld heeft om wettelijke rente over het te betalen subsidiebedrag te verkrijgen, verwijst het College naar artikel 4:99 van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan het eventueel verschuldigde bedrag aan wettelijke rente bij beschikking vast dient te stellen.
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      6.1
      Over het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overweegt het College als volgt. De minister heeft het bezwaarschrift ontvangen op 15 februari 2022. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van ten hoogste twee jaar met meer dan twaalf, maar minder dan achttien maanden overschreden. Deze overschrijding is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase van de procedure. Het College zal daarom, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond en met overeenkomstige toepassing van artikel 8:88 van de Awb, de Staat veroordelen tot betaling aan de onderneming van een bedrag aan schadevergoeding van € 1.500,-.
      
    
    
      6.2
      De Staat moet daarnaast de proceskosten van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Deze begroot het College op grond van het Bpb op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,5).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt de minister op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de onderneming te vergoeden;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 1.814,-;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan de onderneming van een schadevergoeding van € 1.500,-;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en veiligheid) in de
    proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 453,50.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van 
      mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. W.J.A.M. van Brussel	w.g. M. Ettema
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 8:76
    
    
    
      Voor zover een uitspraak strekt tot vergoeding van griffierecht, proceskosten of schade als bedoeld in artikel 8:74, 8:75, 8:75a, 8:82, vierde lid, 8:87, derde lid, of 8:95 levert zij een executoriale titel op, die met toepassing van de voorschriften van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering kan worden tenuitvoergelegd.
    
    
    
      Artikel 4:99
    
    
    
      Het bestuursorgaan stelt het bedrag van de verschuldigde wettelijke rente bij beschikking vast.
    
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
      
    
    
    
      Artikel 2.5.2 (verstrekking subsidie), eerste en tweede lid,
    
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden oktober, november en december van 2021.
    2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
    a.	waarvan het omzetverlies ten minste 20% bedraagt;
    b.	waarvan de uitkomst van de vermenigvuldiging van A en C ten minste € 1.500 bedraagt;
    c.	die op de peildatum in het handelsregister stond ingeschreven;
    
    
      Artikel 2.5.3. (bepaling omzetverlies), eerste, tweede, derde en vijfde lid,
    
    
    1. Het omzetverlies wordt berekend door het verschil tussen de omzet in de referentieperiode en de omzet in de subsidieperiode te bepalen en deze te delen door de omzet in de referentieperiode. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in procenten.
    2. De omzet in de referentieperiode is naar keuze van de aanvrager: de omzet in het vierde kalenderkwartaal van 2019 of de omzet in het eerste kalenderkwartaal van 2020.
    3. In afwijking van het tweede lid is de omzet in de referentieperiode voor een getroffen MKB-onderneming die na 30 september 2019 voor de eerste maal is ingeschreven in het handelsregister naar keuze van de aanvrager: de omzet in het derde kalenderkwartaal van 2020 of de omzet in het eerste gehele kalenderkwartaal volgend op de maand van de inschrijving in het handelsregister.
    5. De omzet in de subsidieperiode is de omzet in het vierde kalenderkwartaal van 2021.
    
    
      Artikel 2.5.5 (afwijzingsgronden), eerste lid, aanhef en onder a,
    
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    a.	indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;