ECLI:NL:RVS:2017:6, Raad van State, 05-01-2017, 201608211/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2016 heeft de minister onder het stellen van voorschriften en beperkingen ingestemd met het winningsplan Groningen Gasveld 2016 (hierna: het winningsplan).

201608211/2/A1.
    Datum uitspraak: 5 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    [verzoekster], wonend te Sappemeer, gemeente Hoogezand-Sappemeer, en anderen,
    verzoekers,
    
    en
    
    de minister van Economische Zaken,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 september 2016 heeft de minister onder het stellen van voorschriften en beperkingen ingestemd met het winningsplan Groningen Gasveld 2016 (hierna: het winningsplan).
    
    Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoekster] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoekster] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 21 december 2016, waar [verzoekster], bijgestaan door [gemachtigden], is verschenen. Voorts is daar verschenen de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, [en gemachtigden]. Tevens is verschenen de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM), vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde].
    
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2. Op 1 april 2016 heeft de NAM de minister verzocht in te stemmen met het winningsplan. Het winningsplan heeft betrekking op gaswinning uit het Groningenveld, een groot gasveld in de provincie Groningen. In het winningsplan stelt de NAM voor de huidige gasproductie van 27 miljard Nm3 per gasjaar te handhaven. Een gasjaar is de periode van 1 oktober tot en met 30 september. Van het productieniveau van 27 miljard Nm3 zou volgens het winningsplan mogen worden afgeweken bij een koude winter of bij onvoorziene omstandigheden.
    
    3. Bij het besluit van 30 september 2016 heeft de minister in afwijking van het winningsplan de productie per gasjaar op 24 miljard Nm3 vastgesteld en daaraan een aantal voorschriften verbonden en beperkingen gesteld. In het geval van een koude winter of onder bepaalde in het besluit omschreven omstandigheden mag ten hoogste 7,5 miljard Nm3 extra gas worden gewonnen.
    
    De instemming met het winningsplan is niet beperkt tot een bepaalde periode, maar op grond van voorschrift 10 van het instemmingsbesluit moet de NAM wel uiterlijk op 30 september 2020 bij de minister een nieuw en geactualiseerd winningsplan indienen, waarin de meest recente inzichten op het gebied van seismische dreiging en risico's zijn verwerkt.
    
    4. Tegen het instemmingsbesluit van de minister hebben [verzoekster] en anderen, allen inwoner van de provincie Groningen, beroep ingesteld, omdat de gaswinning uit het Groningenveld volgens hen grote negatieve gevolgen heeft voor de inwoners van Groningen. Zij wijzen er onder meer op dat als gevolg van de gaswinning door aardbevingen schade aan gebouwen wordt veroorzaakt. Dit leidt niet alleen tot financiële schade voor de eigenaren van die gebouwen, maar ook tot veiligheidsrisico's, omdat onderdelen van gebouwen kunnen losraken en gebouwen zelfs helemaal kunnen instorten, met alle gevolgen van dien voor in of bij die gebouwen aanwezige personen. De aardbevingen hebben bij de inwoners van Groningen dan ook geleid tot een groot gevoel van onveiligheid, aldus [verzoekster] en anderen.
    
    In afwachting van de uitspraak op hun beroep hebben [verzoekster] en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat in het geheel geen gas meer uit het Groningenveld mag worden gewonnen, dan wel dat de gaswinning niet meer mag bedragen dan 12 miljard Nm3 per gasjaar.
    
    5. De minister heeft de voorzieningenrechter verzocht het verzoek van [verzoekster] en anderen af te wijzen. Hij heeft er onder meer op gewezen dat uit metingen blijkt dat het afgelopen jaar minder aardbevingen hebben plaatsgevonden en dat de aardbevingen minder sterk zijn dan in 2013 en 2014. Ook heeft hij erop gewezen dat het gas uit het Groningenveld van essentieel belang is voor alle gebruikers van laagcalorisch gas. Dat zijn vrijwel alle huishoudens, instellingen en (kleine) bedrijven in Nederland en in delen van Duitsland, België en Frankrijk. Om aan de gasvraag te kunnen voldoen, is een productie van 24 miljard Nm3 vereist. Het staken of beperken van de gasproductie zou tot gevolg hebben dat de Nederlandse huishoudens en miljoenen huishoudens in Duitsland, België en Frankrijk zonder gas komen te zitten, aldus de minister.
    
    6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat, gezien de aard van de zaak en het karakter van de voorlopige voorzieningenprocedure, deze procedure zich niet goed leent voor het geven van een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het besluit van de minister tot instemming met het winningsplan. De door [verzoekster] en anderen in beroep aangevoerde gronden, onder meer dat de onderzoeken die aan het instemmingsbesluit ten grondslag zijn gelegd niet deugdelijk zijn, dat risico's niet goed in kaart zijn gebracht of zijn onderschat, dat verzoeken om schadevergoeding niet goed worden afgehandeld en dat de instemming met het winningsplan ten onrechte niet is beperkt tot een periode van 1 jaar, zullen in de hoofdzaak aan de orde komen. De hoofdzaak zal naar verwachting in mei of juni 2017 ter zitting worden behandeld. De voorzieningenrechter zal de vraag of aanleiding bestaat tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening dan ook uitsluitend beantwoorden aan de hand van een belangenafweging.
    
    7. De voorzieningenrechter heeft in het kader van de voorlopige voorzieningenprocedure tegen het vorige winningsplan bij uitspraak van 14 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1151, overwogen dat niet op voorhand onaannemelijk is dat het geheel stopzetten van de gasproductie ertoe leidt dat niet aan de gasvraag van Nederland en de omliggende landen kan worden voldaan. Reeds daarom heeft de voorzieningenrechter destijds geen aanleiding gezien om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat gaswinning uit het Groningenveld geheel dient te worden gestaakt.
    
    De Afdeling heeft, voor zover thans van belang, bij uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, de beroepen tegen de besluiten van de minister tot instemming met het vorige winningsplan gegrond verklaard en die besluiten vernietigd, omdat de afweging van de minister over de hoeveelheid te winnen gas niet deugdelijk was gemotiveerd en ten onrechte niet was voorzien in winningsbeperkingen voor de periode na 30 september 2016. Bij die uitspraak heeft de Afdeling een voorlopige voorziening getroffen, inhoudende dat van 1 oktober 2015 tot en met 30 september 2016 27 miljard Nm3 gas mag worden gewonnen uit het Groningenveld. Daarbij heeft de Afdeling de hoeveelheid gas tot uitgangspunt genomen die volgens een rapport van Gasunie Transport Services B.V. noodzakelijk is in een wat temperatuur betreft gemiddeld jaar. Dit maximum van 27 miljard Nm3 mag alleen worden overschreden, tot maximaal 33 miljard Nm3, indien op meetlocatie De Bilt de gemiddelde temperatuur in het gasjaar 2015/2016 lager is dan de gemiddelde temperatuur in het kalenderjaar 2012 en bovendien in dit gasjaar minimaal 15 miljard Nm3 laagcalorisch gas is geproduceerd met behulp van conversie-installaties. Verder heeft de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat gaswinning uit de productielocaties in de regio Loppersum, anders dan de hoeveelheid die nodig is om deze locaties open te houden, uitsluitend is toegestaan voor zover de totale hoeveelheid te winnen gas niet uit de andere regio's kan worden gewonnen.
    
    8. De voorzieningenrechter heeft [verzoekster] en anderen ter zitting de vraag voorgelegd of zich na de uitspraak van de Afdeling nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die er in afwijking van die uitspraak toe nopen dat alvorens uitspraak in de hoofdzaak wordt gedaan, de gaswinning geheel wordt gestaakt dan wel wordt teruggebracht naar 12 miljard Nm3. [verzoekster] en anderen hebben, mede aan de hand van een video over de situatie van twee boeren, toegelicht dat veel mensen schade hebben geleden en nog lijden als gevolg van de aardbevingen en dat zich daarbij schrijnende situaties voordoen.
    
    De voorzieningenrechter stelt vast dat deze informatie ten tijde van de eerdere uitspraak van de Afdeling over het vorige winningsplan bekend was. Zo heeft de Afdeling in haar uitspraak onder 16.1 overwogen dat gaswinning grote gevolgen heeft voor inwoners van de provincie Groningen. De daardoor veroorzaakte bevingen leiden tot schade aan gebouwen en infrastructuur waardoor de risico’s voor de veiligheid van personen in het aardbevingsgebied in betekenende mate toenemen. Daarnaast heeft de schade grote financiële gevolgen. Ook brengt het herstel van de schade en het aardbevingsbestendiger maken van gebouwen veel ongemak voor de betrokkenen met zich. De impact op het gevoel van onveiligheid door de onzekerheid of en wanneer een zware beving zal plaatsvinden is groot, aldus de Afdeling in haar uitspraak van 18 november 2015. De Afdeling heeft al deze feiten en omstandigheden betrokken bij het treffen van de voorlopige voorziening, inhoudende dat 27 miljard Nm3 gas mag worden gewonnen uit het Groningenveld. De voorzieningenrechter stelt dan ook vast dat zich in zoverre na de eerdere uitspraak van de Afdeling geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan.
    
    9. De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat tussen partijen niet in geschil is dat in de periode na de uitspraak van de Afdeling zich niet meer of sterkere aardbevingen hebben voorgedaan dan in de jaren daarvoor. Verder stelt hij vast dat de hoeveelheid gas die wordt gewonnen de afgelopen jaren is afgenomen. In 2013 bedroeg de gaswinning 53,9 miljard Nm3 en in 2014 42,4 miljard Nm3. Voor de jaren 2015 en 2016 had de minister in eerste instantie een winningsplafond van 39,4 miljard Nm3 voorgeschreven. Op grond van de door de Afdeling getroffen voorlopige voorziening mocht van 1 oktober 2015 tot en met 30 september 2016 onder normale omstandigheden maximaal 27 miljard Nm3 worden gewonnen en onder bijzondere omstandigheden maximaal 33 miljard Nm3. Op grond van het instemmingsbesluit van 30 september 2016 mag onder normale omstandigheden 24 miljard Nm3 worden gewonnen en onder bijzondere omstandigheden maximaal 31,5 miljard Nm3.
    
    De voorzieningenrechter stelt verder vast dat het winnen van gas ook is gebonden aan voorschriften en beperkingen. Zo moet de NAM een aantal rapporten indienen, onder meer over het risicobeheerssysteem waarmee het seismisch risico en de schade zo veel mogelijk worden beperkt en over welke beheersmaatregelen worden genomen om het seismisch risico verder te beperken, indien zich een bepaald aantal aardbevingen voordoet of indien er door een aardbeving een bepaalde grondversnelling optreedt.
    
    De voorzieningenrechter stelt ook vast dat in navolging van de door de Afdeling getroffen voorlopige voorziening bij het instemmingsbesluit is bepaald dat productie uit de clusters in de regio Loppersum, anders dan de hoeveelheid die nodig is om de clusters open te houden, uitsluitend is toegestaan als dit vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is.
    
    Tevens geldt dat, zoals in het instemmingsbesluit is vermeld, de minister op grond van artikel 36, derde lid, van de Mijnbouwwet de instemming met het winningsplan in kan trekken of de beperkingen en voorschriften kan wijzigen indien dat gerechtvaardigd wordt in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem.
    
    10. Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot de volgende conclusie. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is duidelijk dat bij [verzoekster] en anderen een sterk gevoel bestaat dat de belangen van Groningers bij besluitvorming omtrent gaswinning nog steeds niet de aandacht krijgen die zij verdienen. Echter, gegeven de hiervoor onder 7, 8 en 9 weergegeven feiten en omstandigheden en in aanmerking genomen de verstrekkende gevolgen die het (gedeeltelijk) staken van de gaswinning zou hebben voor huishoudens, instellingen en bedrijven in Nederland en omliggende landen, ziet de voorzieningenrechter na afweging van alle betrokken belangen geen aanleiding om in afwachting van de uitspraak in de hoofdzaak af te wijken van de eerdere uitspraak van de Afdeling door de gasproductie geheel te laten staken of te laten beperken tot 12 miljard Nm3. Het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt dan ook afgewezen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter tevens in aanmerking dat, zoals gezegd, de hoofdzaak naar verwachting in mei of juni 2017 ter zitting zal worden behandeld.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Van Roessel
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2017
    
    457.