ECLI:NL:RVS:2019:2645, Raad van State, 31-07-2019, 201805854/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 januari 2014 heeft de minister aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (hierna: Wbr) verleend voor het aanpassen van het tankstation en bijbehorend terrein, inclusief het plaatsen van een energielaadpunt en een reclamedoek, op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-West aan de rijksweg A4 te Rijsenhout, gemeente Haarlemmermeer.

201805854/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Fastned B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juni 2018 in zaak nr. 17/4386 in het geding tussen:
    Fastned
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 januari 2014 heeft de minister aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (hierna: Wbr) verleend voor het aanpassen van het tankstation en bijbehorend terrein, inclusief het plaatsen van een energielaadpunt en een reclamedoek, op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-West aan de rijksweg A4 te Rijsenhout, gemeente Haarlemmermeer.
    Bij besluit van 27 juni 2017 heeft de minister het door onder meer Fastned daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 5 juni 2018 heeft de rechtbank het door onder meer Fastned daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juni 2017 vernietigd, zelf voorziend het bezwaar ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Fastned hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 18 december 2018 heeft de minister opnieuw besloten op het door onder meer Fastned tegen het besluit van 7 januari 2014 gemaakte bezwaar en het bezwaar ongegrond verklaard.
    Fastned heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    De minister en [vergunninghoudster] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2019, waar Fastned, vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.J. van der Ven en mr. G.A. Dictus, beiden advocaat te Den Haag, ing. W.K. Tse, mr. R. van Vliet en mr. B.J.C. Timmerman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. L. Di Bella, advocaat te Amsterdam, [gemachtigde B] en [gemachtigde C], gehoord.
        Overwegingen
    1.    [vergunninghoudster] exploiteert op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-West een benzinestation. Deze procedure gaat over de op 7 januari 2014 aan haar verleende vergunning, voor zover die ziet op het plaatsen van een energielaadpunt als aanvullende voorziening bij haar benzinestation. Het energielaadpunt bestaat uit één laadpaal, bedoeld voor het opladen van één elektrische auto tegelijk, en bevindt zich bij een parkeerplaats naast de shop van het benzinestation.
        Fastned houdt zich bezig met de realisering van een landelijk dekkende infrastructuur voor het opladen van elektrische auto's, onder meer langs de Nederlandse snelwegen. Zij exploiteert op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-West een energielaadpunt als basisvoorziening en heeft daarvoor een vergunning op grond van de Wbr. Het energielaadpunt van Fastned, een zogenoemd snellaadstation, bestaat uit een overkapping met daaronder enkele laadpalen - ten tijde van de zitting bij de Afdeling zeven - voor het tegelijk opladen van dat aantal auto's. Het snellaadstation bevindt zich naast het benzinestation en heeft een eigen toe- en afrit. Fastned verzet zich tegen het energielaadpunt bij het benzinestation van [vergunninghoudster].
    Toepasselijke regelgeving
    2.    Voor het aanbieden van een voorziening op een verzorgingsplaats langs een rijksweg, zoals het door [vergunninghoudster] aangevraagde energielaadpunt, is een vergunning op grond van artikel 2 van de Wbr vereist. De aanvraag van [vergunninghoudster] is getoetst aan artikel 3 van de Wbr en aan het door de minister vastgestelde beleid dat is neergelegd in de 'Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen' (hierna: de Kennisgeving). Hierna zijn onder 2.1 de relevante bepalingen uit de Wbr en onder 2.2 een samenvatting van de relevante onderdelen van de Kennisgeving opgenomen.
    2.1.    Artikel 1 van de Wbr luidt:
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort."
        Artikel 2, eerste lid, luidt:
    "Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
    a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
    b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen."
        Artikel 3 luidt:
    "1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
    2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen."
    2.2.    Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid zoals neergelegd in de Kennisgeving. De Kennisgeving is op 22 maart 2004 vastgesteld en in 2011 (Stcrt. 2011, nr. 23149), 2013 (Stcrt. 2013, nr. 32624) en 2017 (Stcrt. 2017, nr. 11880) gewijzigd.
        In het beleid wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. In de Kennisgeving, zoals deze luidde tot 10 januari 2012, werden de volgende drie basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant en een servicestation. De houder van een vergunning voor een basisvoorziening mag aanvullende voorzieningen aanbieden. Voor het vestigen en wijzigen van een basisvoorziening en het aanbieden van aanvullende voorzieningen is een vergunning op grond van de Wrb vereist. Aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.
        Met de in 2011 gewijzigde Kennisgeving, in werking getreden op 10 januari 2012, wordt naast het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation ook het energielaadpunt als basisvoorziening aangemerkt. In de gewijzigde Kennisgeving is de procedure opgenomen voor aanvragen om een vergunning voor energielaadpunten. Verzoeken om vergunning die uiterlijk 16 januari 2012 zijn ingediend, kunnen bij voldoende ruimte op de verzorgingsplaats in behandeling worden genomen. Indien er vergunningen worden aangevraagd voor meer energielaadpunten dan er ruimte is op een verzorgingsplaats worden de aangevraagde e-laadpunten naar evenredigheid verdeeld onder de aanvragers, maar zodanig dat iedere aanvrager minimaal één energielaadpunt wordt vergund. Indien ook dan nog onvoldoende plaats is, wordt er onder de aanvragers geloot.
        Met de in 2013 gewijzigde Kennisgeving is onder meer aan de Kennisgeving toegevoegd dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet is toegestaan aanvullende voorzieningen (zoals een gemakswinkel, autowasstraat, snoepautomaat, etc.) aan te bieden.
        Met de wijziging in 2017 is onder meer aan de Kennisgeving toegevoegd dat per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening van een energielaadpunt zal worden toegestaan. Indien er meer dan één aanvrager is, wordt onder de aanvragers geloot.
    Het hoger beroep
    3.    Bij het besluit van 27 juni 2017 heeft de minister het bezwaar van Fastned niet-ontvankelijk verklaard. Daardoor is de minister niet toegekomen aan de inhoudelijke bezwaren van Fastned tegen de aan [vergunninghoudster] verleende vergunning.
    3.1.    In de aangevallen uitspraak van 5 juni 2018 oordeelt de rechtbank dat de minister het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Om die reden vernietigt de rechtbank het besluit van 27 juni 2017.
        Vervolgens komt de rechtbank tot de conclusie dat artikel 3 van de Wbr, waarin is bepaald wanneer een vergunning als bedoeld in artikel 2 van die wet kan worden geweigerd, kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van Fastned. Volgens de rechtbank staat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde relativiteitsvereiste eraan in de weg dat het beroep van Fastned leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Daarin ziet de rechtbank aanleiding om zelf voorziend het bezwaar ongegrond te verklaren.
    4.    Fastned betoogt dat de rechtbank ten onrechte zelf voorziend haar bezwaar ongegrond heeft verklaard. Volgens Fastned heeft de rechtbank ten eerste miskend dat het relativiteitsvereiste niet geldt in de bezwaarfase. Ten tweede stelt Fastned dat artikel 3 van de Wbr mede strekt tot bescherming van haar belang, zodat het relativiteitsvereiste niet aan haar kan worden tegengeworpen.
    4.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009-2010, 32450,
    nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    4.2.    Artikel 8:69a van de Awb is gericht tot de bestuursrechter en is van toepassing op de fasen van beroep en hoger beroep. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:842) is het in artikel 8:69a neergelegde relativiteitsvereiste niet van toepassing in de bezwaarfase. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte het bezwaar van Fastned ongegrond heeft verklaard onder tegenwerping van het relativiteitsvereiste.
        Het betoog slaagt in zoverre.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2996, over verzorgingsplaats De Andel, is de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats één van de belangen die artikel 3 van de Wbr beoogt te beschermen. Als exploitant van het snellaadstation op de verzorgingsplaats heeft Fastned er belang bij dat het snellaadstation op een veilige wijze kan worden bereikt en gebruikt. Daarmee strekt artikel 3 van de Wbr mede tot bescherming van haar belang. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat dat niet het geval is.
        Het betoog slaagt ook in zoverre.
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank zelf voorziend het bezwaar van Fastned ongegrond heeft verklaard.
    Het beroep tegen het besluit van 18 december 2018
    6.    Bij het besluit van 18 december 2018 heeft de minister opnieuw besloten op het door onder meer Fastned gemaakte bezwaar tegen de op 7 januari 2014 aan [vergunninghoudster] verleende vergunning. Daarbij heeft de minister de bezwaren inhoudelijk behandeld en het gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding.
    7.    Ter zitting heeft Fastned haar betoog dat de vergunning in strijd met het gelijkheidsbeginsel is verleend, ingetrokken.
    8.    Fastned betoogt dat de stelling van de minister in het besluit van 18 december 2018, dat een aanvullende voorziening aanzienlijk minder effecten heeft op een veilige en doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, onjuist is. Volgens Fastned kan de ongelijke behandeling in de Kennisgeving tussen enerzijds energielaadpunten als aanvullende voorziening bij een benzinestation en anderzijds energielaadpunten als basisvoorziening elders op de verzorgingsplaats niet worden gerechtvaardigd door de stelling van de minister dat een basisvoorziening een eigen toe- en afrit heeft, meer ruimte in beslag neemt en andere verkeersbewegingen veroorzaakt. Zij stelt dat ook een basisvoorziening op dezelfde manier als een aanvullende voorziening kan worden vormgegeven, waarbij geen eigen toe- en afrit nodig is en geen groter beslag op de beschikbare ruimte hoeft te worden gelegd. Daarbij stelt zij dat het ruimtebeslag bovendien geen rechtvaardiging kan vormen voor de ongelijke behandeling, omdat dat er volgens haar niet in algemene zin een gebrek aan ruimte is op Nederlandse verzorgingsplaatsen. Ook wijst zij erop dat haar snellaadstation in de plaats is gekomen van een grasstrook en niet heeft geleid tot een afname van het aantal parkeerplaatsen.
    8.1.    Het betoog van Fastned komt er in de kern op neer dat zij het niet eens is met het onderscheid in de Kennisgeving tussen een energielaadpunt als basisvoorziening en als aanvullende voorziening. In het bijzonder is zij het niet eens met het beleid om per verzorgingsplaats slechts één energielaadpunt als basisvoorziening toe te staan, terwijl een energielaadpunt als aanvullende voorziening wel is toegestaan naast een energielaadpunt als basisvoorziening.
        In de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2996, heeft de Afdeling al overwogen dat op grond van het in de Kennisgeving neergelegde beleid voor zowel een energielaadpunt als aanvullende voorziening als een energielaadpunt als basisvoorziening op dezelfde verzorgingsplaats een vergunning op grond van de Wbr kan worden verleend. Ook is al overwogen dat de verdelingsprocedure in de in 2011 gewijzigde Kennisgeving alleen op energielaadpunten als basisvoorziening ziet.
        In deze procedure staat ter beoordeling of de aan [vergunninghoudster] verleende vergunning voor onder meer een energielaadpunt als aanvullende voorziening bij het benzinestation op de verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-West terecht is verleend. Het in de Kennisgeving neergelegde beleid is in deze procedure slechts van belang voor zover dat van toepassing is op de door [vergunninghoudster] aangevraagde aanvullende voorziening. Het beleid over energielaadpunten als basisvoorziening is in deze procedure niet van belang, aangezien geen vergunning voor een energielaadpunt als basisvoorziening voorligt. In het bijzonder staat de rechtmatigheid van het beleid om per verzorgingsplaats slechts één energielaadpunt als basisvoorziening toe te staan, niet ter beoordeling in deze procedure. Ook de aan Fastned verleende vergunning voor haar snellaadstation en de totstandkoming daarvan liggen in deze procedure niet voor.
        De minister is er bij de verlening van de vergunning aan [vergunninghoudster] terecht van uitgegaan dat het energielaadpunt, bestaande uit een laadpaal bij een parkeerplaats, geen eigen toe- en afrit heeft, geen extra ruimte in beslag neemt en geen andere verkeersbewegingen veroorzaakt. De gevolgen van dit energielaadpunt voor de veiligheid en doelmatigheid van de verzorgingsplaats worden hierna onder 9 en 10 besproken. De door Fastned gestelde omstandigheid dat een basisvoorziening op dezelfde manier kan worden vormgegeven als een aanvullende voorziening zoals het nu vergunde energielaadpunt, betekent niet dat dit energielaadpunt ten onrechte is vergund.
        Gelet op het voorgaande leidt het betoog van Fastned, over de ongelijke behandeling van een energielaadpunt als basisvoorziening en als aanvullende voorziening, niet tot het oordeel dat de aan [vergunninghoudster] verleende vergunning onrechtmatig is.
        Het betoog faalt.
    9.    Fastned betoogt dat de op 7 januari 2014 aan [vergunninghoudster] verleende vergunning in strijd met artikel 3 van de Wbr is verleend, omdat het aanbieden van meer dan één energielaadpunt op een verzorgingsplaats niet doelmatig en niet veilig is.
    9.1.    In artikel 3 van de Wbr is, voor zover van belang, bepaald dat weigering van een vergunning slechts kan geschieden ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbr blijkt dat bij de invulling van de begrippen 'doelmatig en veilig' de goede staat van waterstaatswerken en het voldoen aan de publieke functie als onderdeel van de infrastructuur daarbij centraal staan (Kamerstukken II, 1995-96, 24 573, nr. 6).
        In de Kennisgeving is bepaald dat aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.
    9.2.    Ter onderbouwing van haar betoog dat het aanbieden van meer dan één energielaadpunt op een verzorgingsplaats niet doelmatig is, voert Fastned aan dat de minister zich, in het kader van zijn beleid om per verzorgingsplaats slechts één energielaadpunt als basisvoorziening toe te staan, op het standpunt heeft gesteld dat een tweede snellaadstation op dezelfde verzorgingsplaats vanuit doelmatigheidsoogpunt overbodig is omdat de weggebruiker daardoor niet extra wordt gefaciliteerd. Volgens Fastned geldt dit argument ook indien naast een energielaadpunt als basisvoorziening een tweede energielaadpunt wordt toegestaan als aanvullende voorziening.
    9.3.    In de toelichting bij de in 2017 gewijzigde Kennisgeving staat: "Het huidige beleid sluit niet uit dat bij voldoende ruimte op een verzorgingsplaats meerdere exploitanten van elektrische laadpunten als basisvoorziening kunnen worden toegelaten. Voortschrijdend inzicht leidt tot de vaststelling dat een doelmatige inrichting van de schaarse grond op een verzorgingsplaats zich niet verdraagt met de aanwezigheid van een tweede exploitant. De weggebruiker wordt hierdoor ook niet extra gefaciliteerd. Daarbij is eveneens overwogen dat een verkeersveilige inrichting van de verzorgingsplaats die recht doet aan de doorstroming van het verkeer niet is gediend met meer dan één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt. Dit is temeer van belang nu veel elektrisch laadpunten worden vormgegeven als laadstation met bijbehorende aanvoer- en afvoerwegen."
        Zoals eerder in deze uitspraak al is overwogen, staat de rechtmatigheid van het beleid om per verzorgingsplaats slechts één energielaadpunt als basisvoorziening toe te staan, niet ter beoordeling in deze procedure. Afgezien daarvan is dit onderdeel van het beleid pas in 2017 aan de Kennisgeving toegevoegd, terwijl de vergunning in deze procedure al op 7 januari 2014 is verleend. Reeds daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister op dat moment de vergunning had moeten weigeren op grond van een pas later ingenomen standpunt.
        Voor zover Fastned stelt dat de weggebruiker niet extra wordt gefaciliteerd door het door [vergunninghoudster] aangevraagde energielaadpunt, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat die enkele omstandigheid betekent dat de vergunning vanuit doelmatigheidsoogpunt geweigerd had moeten worden. In aanmerking genomen dat [vergunninghoudster] als exploitant van het benzinestation al aanwezig was op de verzorgingsplaats en het door haar aangevraagde energielaadpunt geen extra ruimte in beslag neemt op de verzorgingsplaats, heeft Fastned niet aannemelijk gemaakt dat het toestaan van dat energielaadpunt naast het snellaadstation van Fastned niet doelmatig is.
        Het betoog faalt.
    10.    Ter onderbouwing van haar betoog dat het aanbieden van meer dan één energielaadpunt op een verzorgingsplaats niet veilig is, verwijst Fastned onder meer naar de in haar opdracht opgestelde memo "Verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-West, A4 Rijsenhout" van Royal Haskoning DHV van 16 november 2018. Onder verwijzing hiernaar voert Fastned aan dat een gevaarlijke verkeerssituatie ontstaat doordat bestuurders meteen na de afrit richting de verzorgingsplaats moeten kiezen tussen het ene of het andere energielaadpunt. De omstandigheid dat bestuurders op dat punt in korte tijd moeten kiezen, terwijl zij niet over alle informatie beschikken om een weloverwogen keuze te maken, leidt volgens Fastned tot onzeker en onvoorspelbaar rijgedrag. Volgens Fastned erkent de minister dat op de splitsing sprake is van een verhoogde rijtaakbelasting en minder voorspelbaar verkeer. Fastned wijst erop dat op de splitsing weliswaar is aangegeven dat zich zowel linksaf als rechtsaf een energielaadpunt bevindt, maar dat het aantal laadpalen, de beschikbaarheid daarvan, de eventuele wachttijd, de aanwezige stekkers, de laadsnelheid, de prijs en de afstand tot aanvullende voorzieningen niet is aangegeven. Fastned betwist de stelling van de minister dat de meeste elektrische rijders beter voorbereid op pad gaan en vooraf al weten waar en bij welke aanbieder ze willen opladen en wijst erop dat de minister aan de andere kant erkent dat sommige bestuurders pas onderweg deze keuze maken. Verder wijst Fastned erop dat in de bij het besluit gevoegde memo van Rijkswaterstaat van 10 december 2018 ten onrechte staat dat de uitvoegstrook en toeleidende weg zijn vormgegeven als S-boog en dat de maximumsnelheid op de splitsing 50 km/u bedraagt.
        Ook kunnen volgens Fastned gevaarlijke situaties ontstaan doordat sommige bestuurders tegen de rijrichting in zullen gaan rijden om van het ene naar het andere energielaadpunt te rijden. Fastned betwist, onder verwijzing naar foto's en videobeelden, het standpunt van de minister dat bestuurders niet vaak willens en wetens de verkeersregels zullen overtreden door tegen de rijrichting in te rijden. Volgens Fastned duurt het opladen van een elektrische auto doorgaans 20 tot 30 minuten, wat een forse prikkel vormt om naar het andere energielaadpunt te rijden als alle laadpalen bij het aanvankelijk gekozen energielaadpunt bezet zijn. Verder betwist Fastned de conclusie in de memo van Rijkswaterstaat van 10 december 2018, dat de risico's van verkeer dat tegen de rijrichting in rijdt beperkt zijn, omdat de verzorgingsplaats feitelijk is ingericht als een parkeerterrein waar weggebruikers parkeerbewegingen en kruisend verkeer verwachten.
        Tot slot stelt Fastned dat de minister in het besluit ten onrechte stelt dat de verkeerssituatie op Den Ruygen Hoek-West niet anders zou zijn dan die op De Andel. Daarbij wijst zij erop dat op Den Ruygen Hoek-West een langere afstand tegen de rijrichting in moet worden gereden dan op De Andel om van het benzinestation bij het snellaadstation van Fastned te komen. Verder wijst zij erop dat haar snellaadstation op De Andel in verblijfsgebied ligt, waar langzamer en voorzichtiger zal worden gereden dan op de doorgaande weg langs het benzinestation van [vergunninghoudster] waaraan haar snellaadstation is gelegen.
    10.1.    Na de afrit richting de verzorgingsplaats bevindt zich een splitsing waar bestuurders kunnen kiezen tussen linksaf naar het benzinestation, waar zich ook het nu vergunde energielaadpunt bevindt, of rechtsaf naar het snellaadstation van Fastned. Op de splitsing staat een blauw bord waarop zowel linksaf als rechtsaf de aanduiding voor elektrisch opladen staat. Op een wit onderbord staat links het laadlogo van BP en rechts het logo van Fastned.
        Na de splitsing geldt richting het benzinestation een maximumsnelheid van 30 km/u en richting het snellaadstation van Fastned een maximumsnelheid van 70 km/u. In de door de minister ingediende memo van Rijkswaterstaat van 14 februari 2019 staat dat de maximumsnelheid van 70 km/u in overeenstemming met de Richtlijn Verzorgingsplaatsen 2010 zal worden teruggebracht tot 50 km/u.
    10.2.    In de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2996, over verzorgingsplaats De Andel, heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat het onzekere rijgedrag op de splitsing en het ongewenste rijgedrag op die verzorgingsplaats niet zal leiden tot een zodanige verkeersonveilige situatie dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd. De vraag die hier aan de orde is, is of de situatie op Den Ruygen Hoek-West zodanig anders is dat de minister zich in het besluit van 18 december 2018 niet in redelijkheid op dat standpunt kon stellen.
        Naar het oordeel van de Afdeling geeft het bord op de splitsing voldoende informatie om onzeker en onvoorspelbaar rijgedrag als gevolg van de daar te maken keuze tussen beide energielaadpunten tegen te gaan. Voor bestuurders die vooraf hebben bepaald bij welke aanbieder zij willen opladen, is duidelijk welke kant zij op moeten rijden, terwijl het voor de onvoorbereide bestuurder duidelijk is dat zich aan beide kanten een energielaadpunt bevindt. De omstandigheid dat op de splitsing niet alle informatie kenbaar is om een weloverwogen keuze te maken, betekent niet dat niet tijdig een keuze kan worden gemaakt op basis van de beschikbare informatie.
        In de memo van Rijkswaterstaat van 10 december 2018 staat dat er geen sprake is van een hoge aanrijsnelheid op de verzorgingsplaats door een S-bocht en een maximumsnelheid van 50 km/u. Hoewel Fastned er terecht op wijst dat er geen S-bocht aanwezig is en dat de maximumsnelheid van de rechter vertakking 70 km/u is, volgt daaruit niet dat de stelling dat geen sprake is van een hoge aanrijsnelheid bij het oprijden van de verzorgingsplaats, onjuist is. Gelet op de omstandigheid dat bestuurders de verzorgingsplaats oprijden met het doel daar ergens te stoppen en dat alle bestuurders bij de splitsing een keuze moeten maken tussen het benzinestation aan de ene kant en de parkeerplaats, het restaurant en het snellaadstation van Fastned aan de andere kant, is het niet aannemelijk dat daar over het algemeen sprake is van een hoge aanrijsnelheid.
    10.3.    Tussen Fastned en de minister is niet in geschil dat de verzorgingsplaats zodanig is ingericht dat de rijrichting duidelijk is. Het door Fastned gestelde gevaar van bestuurders die tegen de rijrichting in rijden, wordt veroorzaakt door bestuurders die moedwillig de verkeersregels overtreden. Hoewel Fastned terecht stelt dat de relatief lange duur van het opladen van een elektrische auto een prikkel vormt om tegen de rijrichting in naar het andere energielaadpunt te rijden als alle laadpalen bezet zijn en zij heeft aangetoond dat dat in de praktijk gebeurt, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat dat, anders dan waar de minister van uitgaat, vaak gebeurt. Doorgaans zullen niet alle laadpalen bezet zijn, zonder dat iemand bijna klaar is met opladen, en zal niet iedereen het overtreden van de verkeersregels, door tegen de rijrichting in te rijden, verkiezen boven wachten of doorrijden naar een andere locatie waar een energielaadpunt aanwezig is. Bovendien kan handhavend worden opgetreden tegen het overtreden van de verkeersregels.
        In de memo's van Rijkswaterstaat van 10 december 2018 en van 14 februari 2019 wordt ingegaan op de gevolgen voor de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats van verkeer dat tegen de rijrichting in rijdt om van het ene naar het andere energielaadpunt te komen, waarmee wordt erkend dat sommige bestuurders dat zullen doen. In de memo's wordt geconcludeerd dat die gevolgen klein zijn. Daarbij wordt onder meer betrokken dat een bestuurder die moedwillig tegen de rijrichting in rijdt, dat extra voorzichtig zal doen, dat het om verblijfsgebied gaat waar het verkeer langzaam rijdt en dat weggebruikers kruisend verkeer en voetgangers kunnen verwachten. Ingeschat wordt dat daardoor de kans op een ongeval klein is en dat het gevolg van een dergelijk ongeval klein is. Daargelaten of het weggedeelte tussen het benzinestation en het snellaadstation van Fastned als verblijfsgebied kan worden aangemerkt, wat Fastned betwist, is het aannemelijk dat het verkeer daar langzaam rijdt vanwege uit- en invoegend verkeer naar en van het snellaadstation, overstekende voetgangers tussen het snellaadstation en de shop van het benzinestation en vanwege de naderende kruising met verkeer van het benzinestation naar de parkeerplaats. De enkele omstandigheid dat tussen het benzinestation en het snellaadstation van Fastned een langere afstand tegen de rijrichting in moet worden gereden dan op verzorgingsplaats De Andel, maakt niet dat het verkeersveiligheidsrisico zodanig hoger is dan op De Andel dat dat hier wel zou moeten leiden tot een weigering van de vergunning. Gelet hierop heeft Fastned niet aannemelijk gemaakt dat de minister de kans op een ongeval en de gevolgen van een dergelijk ongeval heeft onderschat.
    10.4.    Gelet op de overwegingen 10.2 en 10.3 hiervoor, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door Fastned gestelde onzekere en onvoorspelbare rijgedrag op de splitsing na de afrit en de omstandigheid dat sommige bestuurders tegen de rijrichting in zullen rijden op de verzorgingsplaats, niet zullen leiden tot een zodanig verkeersonveilige situatie dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.
        Het betoog faalt.
    11.    Fastned betoogt dat sprake is van strijd met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PB 2006, L 376; hierna: de Dienstenrichtlijn), omdat op grond daarvan een vergunningstelsel voor schaarse vergunningen, waarin het aantal te verlenen vergunningen kleiner is dan het aantal potentiële gegadigden, gerechtvaardigd moet zijn om een dwingende reden van algemeen belang.
        Daarnaast betoogt Fastned dat er geen dwingende reden van algemeen belang bestaat voor het door de minister gehanteerde onderscheid tussen energielaadpunten als aanvullende voorziening en als basisvoorziening. Volgens Fastned is het niet gerechtvaardigd dat per verzorgingsplaats slechts één energielaadpunt als basisvoorziening wordt toegestaan en dat voor een energielaadpunt als basisvoorziening de verdelingsprocedure van de in 2011 gewijzigde Kennisgeving geldt, terwijl die beperking en die verdelingsprocedure niet gelden voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening.
    11.1.    Onder 8.1 heeft de Afdeling al overwogen dat in deze procedure ter beoordeling staat of de aan [vergunninghoudster] verleende vergunning voor onder meer een energielaadpunt als aanvullende voorziening bij het benzinestation op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-West terecht is verleend.
        Fastned gaat er in haar betoog ten onrechte van uit dat deze vergunning een schaarse vergunning is, waarbij het aantal gegadigden voor een dergelijke vergunning groter is dan het aantal vergunningen dat de minister maximaal wil afgeven. De op 7 januari 2014 aan [vergunninghoudster] verleende vergunning ziet op het aanpassen van het bestaande benzinestation, waarbij is vergund dat bij een parkeerplaats naast de shop een laadpaal voor het opladen van een elektrische auto wordt geplaatst. De verlening van deze vergunning heeft geen gevolgen voor de mogelijkheid voor andere exploitanten van een bestaande basisvoorziening om daarbij een laadpaal te plaatsen of voor de mogelijkheid van Fastned om meer laadpalen te plaatsen bij haar snellaadstation op de verzorgingsplaats. Aangezien het aantal vergunningen dat de minister wil afgeven voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening dus niet beperkt is, is een dergelijke vergunning geen schaarse vergunning.
        Het doel van de Dienstenrichtlijn is, kort samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten. Bij een toetsing aan de Dienstenrichtlijn moet worden beoordeeld of een bepaalde belemmering gerechtvaardigd is. De belemmeringen die volgens Fastned niet gerechtvaardigd zijn, te weten de beperking van één energielaadpunt als basisvoorziening per verzorgingsplaats en de verdelingsprocedure, zijn opgenomen in het in de Kennisgeving neergelegde beleid over energielaadpunten als basisvoorziening, dat niet van toepassing is op de door [vergunninghoudster] aangevraagde aanvullende voorziening en niet voorligt in deze procedure. Zoals Fastned ook zelf stelt in haar betoog, gelden die belemmeringen niet voor het door [vergunninghoudster] aangevraagde energielaadpunt als aanvullende voorziening. Dit betekent dat het betoog van Fastned, dat deze belemmeringen niet gerechtvaardigd zijn, niet kan leiden tot het oordeel dat de op 7 januari 2014 aan [vergunninghoudster] verleende vergunning onrechtmatig is wegens strijd met de Dienstenrichtlijn. Daargelaten of in dit geval de Dienstenrichtlijn van toepassing is en rechtstreeks daaraan kan worden getoetst, heeft Fastned geen argumenten aangevoerd op grond waarvan deze vergunning in strijd met de Dienstenrichtlijn zou zijn.
        Het betoog faalt.
    11.2.    Nu het betoog faalt, behoeft het beroep van de minister op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste geen bespreking.
    12.    Fastned betoogt tot slot dat de verlening van de vergunning in strijd met artikel 106 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) is. Volgens Fastned verbiedt die bepaling lidstaten om ondernemingen, waaraan bijzondere of uitsluitende rechten zijn verleend, op die grond ook andere voordelen toe te kennen. Daaruit volgt volgens Fastned dat de minister in strijd met die bepaling heeft gehandeld door aan [vergunninghoudster], als houder van een benzinestation, het recht toe te kennen om een energielaadpunt te exploiteren.
    12.1.    Artikel 106, eerste lid, van het VWEU luidt: "De lidstaten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van de Verdragen, met name die bedoeld in de artikelen 18 en 101 tot en met 109."
    12.2.    Fastned heeft niet onderbouwd dat de minister, door het verlenen van de gevraagde vergunning aan [vergunninghoudster], een maatregel heeft genomen die in strijd is met de regels van het VWEU en het Verdrag betreffende de Europese Unie, met name die bedoeld in de artikelen 18 en 101 tot en met 109 van het VWEU. Alleen al hierom geeft het betoog van Fastned geen aanleiding voor het oordeel dat de verlening van die vergunning in strijd met artikel 106 van het VWEU is.
        Het betoog faalt.
    13.    Het beroep tegen het besluit van 18 december 2018 is ongegrond.
    Conclusie
    14.    Zoals onder 5 is overwogen, is het hoger beroep gegrond en moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd voor zover de rechtbank het bezwaar van Fastned ongegrond heeft verklaard.
        Zoals onder 13 is overwogen, is het beroep tegen het besluit van 18 december 2018 ongegrond.
    15.    De minister moet op na te melden wijze worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van het hoger beroep. Voor een veroordeling van de minister in de proceskosten van het beroep tegen het besluit van 18 december 2018 bestaat geen aanleiding.
    16.    De griffier van de Raad van State zal aan Fastned het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juni 2018 in zaak nr. 17/4386, voor zover de rechtbank het tegen het besluit van 7 januari 2014 gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 juni 2017;
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 18 december 2018 ongegrond;
    IV.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Fastned B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Fastned B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Kors
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
    687.