ECLI:NL:RVS:2007:AZ9016, Raad van State, 21-02-2007, 200604602/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2005 heeft de gemeenteraad van Sluis, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 9 augustus 2005, het bestemmingsplan "Kom Cadzand" vastgesteld.

200604602/1.
      Datum uitspraak: 21 februari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], gevestigd te [plaats],
      2.    [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Sluis,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2005 heeft de gemeenteraad van Sluis, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 9 augustus 2005, het bestemmingsplan "Kom Cadzand" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 16 mei 2006, kenmerk RMW0605403/141/33, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief van 28 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 29 juni 2006, en [appellanten sub 2] bij brief van 28 juni 2006, bij de Raad van State ingekomen op 30 juni 2006, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 17 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van [appellanten sub 2]. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2007, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door drs. P. Smits, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door G. Naeije, ambtenaar van de gemeente. [appellanten sub 2] zijn niet ter zitting verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Beroep van [appellanten sub 2]
    
    Standpunt van appellanten
    
    2.3.    Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 28, derde lid, sub e, van de planvoorschriften, dat voorziet in een bevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders ex artikel 11 van de WRO om de op perceel E rustende bestemming "Agrarische doeleinden" te wijzigen in "Woondoeleinden", "Erven", "Tuinen", "Groenvoorzieningen" en/of "Water". Zij voeren hiertoe aan dat bovengenoemd artikel te ruime bouwmogelijkheden biedt waardoor het historische karakter van het dorp en het vrije uitzicht op het polderlandschap worden aangetast. Bovendien betwijfelen appellanten of er  behoefte bestaat aan de nieuw te bouwen woningen. Voorts betogen appellanten dat op perceel E ten onrechte niet is voorzien in een bebouwingsvrije zone van 50 meter ten opzichte van perceel C, zoals voorzien is voor perceel D.
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft, voor zover thans van belang, het besluit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en het plan goedgekeurd. Verweerder stelt dat de bouwmogelijkheden die artikel 28, derde lid, sub e, van de planvoorschriften schept voor perceel […] passen bij de lintbebouwing en het karakter van de [locatie]. Voorts past het op perceel […] voorziene aantal woningen en het karakter van de locatie (inbreiding) in het gemeentelijk en provinciaal beleid, aldus verweerder. Verweerder wijst er bovendien op dat aan de wijzigingsbevoegdheid de algemene voorwaarde is verbonden dat het aantal woningen uitsluitend mag toenemen indien het woningbouw betreft die past in het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid. Ten slotte wijst verweerder erop dat niemand rechten kan ontlenen aan bestaand uitzicht.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    Het plan voorziet in een actuele ruimtelijke-functionele onderbouwing en bestemmingsregeling voor de kern Cadzand waarin het accent ligt op het bevestigen en regelen van het huidige gebruik en het waarborgen en zo mogelijk verbeteren van woon- en leefklimaat en van bestaande ruimtelijke kwaliteiten in de kern.
    
    2.5.2.    Het plangebied omvat het bestaande dorpsgebied van de kern Cadzand, het zuidelijk daarvan aan de Mariastraat gelegen bedrijventerrein en de bebouwingslinten aan de Zuidzandseweg en Ringdijk (Noord en Zuid).
    
    2.5.3.    Perceel […] ligt op de hoek van de [locaties]. Aan de noordkant van het perceel ligt perceel […], aan de [locatie], en aan de zuidwestkant grenst het perceel aan perceel […], dat aan de [locatie] ligt.
    
        Perceel […] is thans onbebouwd en heeft een oppervlakte van ongeveer 4000 m². Aan weerszijden van perceel E is bestaande bebouwing aanwezig. Perceel […] heeft een oppervlakte van ongeveer 11.000 m² en is thans onbebouwd.
    
    2.5.4.    Appellanten wonen aan de [locatie], tegenover perceel […].
    
    2.5.5.    Ingevolge artikel 28, derde lid, sub e, van de planvoorschriften, mag de op perceel […] rustende bestemming "Agrarische doeleinden" worden gewijzigd in "Woondoeleinden", "Erven", "Tuinen", "Groenvoorzieningen" en/of "Water", met inachtneming van de volgende bepalingen:
    
    1. de wijzigingsbevoegdheid mag slechts worden toegepast nadat de agrarische bestemming op de hoek van de [locatie] is komen te vervallen;
    
    2. ter plaatse mogen ten hoogste 5 woningen worden gebouwd;
    
    3. hoofdgebouwen mogen uitsluitend vrijstaand of met een maximum van twee-aaneen worden gebouwd;
    
    4. gebouwen en overkappingen zijn uitsluitend toegestaan op een afstand van:
    
        a. 10 meter uit de voorste perceelsgrens:
    
        b. 15 meter uit het gebied C wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 WRO;
    
        c. 7 meter uit de grens van het perceel met kadastraal nummer […];
    
        d. 7 meter uit de perceelsgrens in de rand met het buitengebied;
    
    5. de maximum goot- of boeibordhoogte van hoofdgebouwen mag niet meer dan 4 meter bedragen;
    
    6. de woningen dienen met hun voorgevel te worden georiënteerd op de [locatie];
    
    7. de woningen dienen volgens het principe "levensloopbestendig" te worden uitgevoerd.
    
    2.5.6.    Ingevolge artikel 28 tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemmingen van de gronden die op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 WRO" te wijzigen, met dien verstande dat bij toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid voor woningbouw het aantal woningen uitsluitend mag toenemen indien het woningbouw betreft die past in het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid.
    
    2.5.7.    Ingevolge artikel 28, derde lid, sub d, onder 2, van de planvoorschriften, zijn op perceel […] binnen een afstand van 50 meter van perceel […] met wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 van de WRO geen gebouwen en overkappingen toegestaan.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    In aanmerking genomen dat perceel […] aan weerszijden is gelegen tussen bestaande bebouwing in de kern van de bebouwde kom en de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte van de op dat perceel mogelijke woningen overeenkomt met de reeds aanwezige bebouwing aan de [locatie], heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de mogelijkheden voor nieuwbouw die artikel 28, derde lid, sub e, van de planvoorschriften op dat perceel schept, passen bij de ruimtelijke structuur van de omgeving. Verweerder heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften waarborgt dat de nieuwbouw past in het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid en heeft derhalve in de door appellanten geuite twijfel aan de behoefte aan de nieuwbouw geen aanleiding hoeven zien goedkeuring aan het plan te onthouden.     
    
        De vermindering van uitzicht vanuit de woning van appellanten heeft verweerder voorts niet van doorslaggevend belang behoeven te achten. Verweerder stelt terecht dat aan een vrij uitzicht geen blijvende rechten kunnen worden ontleend.
    
        Ten aanzien van de door appellanten gemaakte vergelijking met perceel […] waarvoor een bebouwingsvrije zone geldt van 50 meter ten opzichte van perceel […], overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat perceel […] aanzienlijk kleiner is dan perceel […]. 
    
    2.7.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
        In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beroep van [appellant sub 1]
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.9.    De beroepsgrond, gericht tegen de in artikel 28, derde lid, sub d, onder 2, van de planvoorschriften opgenomen bebouwingsvrije zone van 50 meter voor perceel […] steunt niet op een bij verweerder ingebrachte bedenking.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid, van de WRO, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, voor zover dit beroep een grondslag heeft in een bij het college van gedeputeerde staten ingebrachte bedenking.
    
    Dit is slechts anders voor zover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest terzake bedenkingen in te brengen. Geen van deze omstandigheden doet zich voor. Geen rechtvaardiging is gelegen in de door appellant gestelde omstandigheid dat hij dit bezwaar op de hoorzitting bij verweerder naar voren heeft gebracht. Uit het bepaalde in artikel 27, eerste en derde lid, van de WRO moet worden afgeleid dat de hoorzitting dient ter mondelinge toelichting van de reeds bij verweerder kenbaar gemaakte schriftelijke bedenkingen tegen het plan. Op de hoorzitting kunnen derhalve geen nieuwe bedenkingen naar voren worden gebracht. Het beroep is dan ook in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    Standpunt van appellant
    
    2.10.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 28, derde lid, sub c, onder 2, van de planvoorschriften, dat voorziet in de mogelijkheid het agrarisch gebouwencomplex op perceel […] te slopen en te vervangen door nieuwbouw. Door aan bovengenoemd artikel goedkeuring te onthouden, heeft verweerder ten onrechte een plan tot verbouw van de bestaande bebouwing als uitgangspunt voor een toekomstig wijzigingsplan genomen in plaats van sloop en vervangende nieuwbouw, aldus appellant. Hij voert hiertoe aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het cultuurhistorische karakter van de bestaande bebouwing aan de sloop in de weg staat nu de bij het complex behorende schuur weliswaar is opgenomen in een monumenteninventarisatie maar niet voorkomt op een gemeentelijke of provinciale monumentenlijst. Bovendien is de schuur niet meer authentiek nu deze in het verleden is hersteld met nieuwe materialen en verkeert de schuur thans in zeer slechte staat waardoor deze gevaar oplevert voor de directe omgeving, aldus appellant. Daarbij wijst appellant erop dat er in Cadzand diverse vergelijkbare panden staan die zich in een betere staat van onderhoud bevinden. Verder stelt appellant dat vervangende nieuwbouw niet zal afdoen aan het aanzicht van het dorp nu zoveel mogelijk zal worden aangesloten bij de opzet en het materiaalgebruik van de bestaande bebouwing. Verbouw van het complex is bovendien financieel niet haalbaar, aldus appellant.
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.11.    Verweerder heeft, voor zover thans van belang, goedkeuring onthouden aan artikel 28, derde lid, sub c, onder 2, van de planvoorschriften. Hij voert hiertoe aan dat het agrarisch gebouwencomplex een hoge cultuurhistorische waarde heeft gelet op de toelichting van het bestemmingsplan en de omstandigheid dat het complex is opgenomen in het Monumenten Inventarisatie Project en voorts de Stichting Historisch Boerderijonderzoek, in het kader van een inventarisatie voor het ontwerp Omgevingsplan, aan het complex categorie A, ofwel de hoogste waardering, heeft toegekend. De mogelijkheid voor sloop van het complex is volgens verweerder in strijd met het provinciaal beleid nu in het Streekplan Zeeland 1997 is neergelegd dat dergelijke boerderijen dienen te worden behouden en een adequate planologische bescherming dienen te krijgen. Verweerder heeft voorts in zijn beoordeling betrokken dat renovatie van het complex financieel mogelijk wordt gemaakt door de nieuwbouw aan de [locaties].
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.12.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.12.1.    Het agrarisch gebouwencomplex op perceel […] ligt op de hoek van de [locaties]. Aan dit complex is op de plankaart de aanduiding "karakteristieke of cultuurhistorisch waardevolle bebouwing" toegekend. Appellant is voornemens het complex te slopen en te vervangen door nieuwbouw om daar vervolgens (zorg)woningen en/of centrumdoeleinden onder te brengen.
    
    2.12.2.    Op verzoek van appellant heeft Wijnacker's Bouw- en Exploitatie-vergunningen Consultancy onderzoek gedaan naar de staat van de boerderij en haar bevindingen neergelegd in het rapport "Opname boerderij op de hoek van de [locaties] te [plaats]" van 2 april 2006. In dit rapport wordt onder meer geconcludeerd dat de boerderij in de loop van de afgelopen eeuwen diverse transformaties heeft ondergaan en dat halverwege de vorige eeuw de huidige hoofdvorm en gebouwafwerking is ontstaan. Voorts wordt geconcludeerd dat de slechte staat van onderhoud van met name de schuur gevaar oplevert voor de omgeving en dat de overheid noch de eigenaar beschikt over de financiële middelen om, uitgaande van het oorspronkelijk gebruik, de boerderij te renoveren en in stand te houden, zodat het behoud van de boerderij vanuit economisch- en onderhoudsperspectief niet haalbaar is.
    
    2.12.3.    Ingevolge artikel 28, derde lid, sub c, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften mag de op perceel […] rustende bestemming "Agrarische doeleinden" worden gewijzigd in "Woondoeleinden", en "Maatschappelijke doeleinden", al dan niet in combinatie met bijzondere woonzorgvoorzieningen, "Erven" en "Tuinen", "Horecadoeleinden", niet bestemd voor discotheken, nachtclubs, dancings en/of zalencentra, met inachtneming van de bepaling dat een wijziging slechts toelaatbaar is voor zover in geval van sloop en vervangende nieuwbouw de vervangende nieuwbouw de oorspronkelijke ruimtelijke en cultuurhistorische karakteristieken in het bouwplan zoveel mogelijk respecteert. 
    
    2.12.4.    Ingevolge artikel 30 van de planvoorschriften mogen gebouwen met de aanduiding "karakteristieke of cultuurhistorisch waardevolle bebouwing" slechts worden vernieuwd, uitgebreid of veranderd, voor zover het betrokken bouwplan geen afbreuk doet aan en mede strekt tot behoud of versterking van het uitwendige karakter van het gebouw wat betreft de op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestaande totaliteit van:
    
    a. bouwmassa naar hoofdafmetingen en onderlinge verhoudingen;
    
    b. dakvorm, nokrichting, dakhelling, dakoversteken, goot- en daklijsten.
    
    2.12.5.    De Subcommissie voor gemeentelijke plannen heeft het bestemmingsplan behandeld en verweerder, voor zover thans van belang, geadviseerd goedkeuring te onthouden aan artikel 28, derde lid, sub c, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften. Tijdens de op 5 april 2006 gehouden hoorzitting heeft appellant aangegeven zich niet te kunnen verenigen met dit advies, waarbij hij heeft gewezen op de onder rechtsoverweging 2.10 weergegeven argumenten en het onder rechtsoverweging 2.12.2 genoemde rapport.
    
    2.12.6.    In het Streekplan Zeeland 1997 (hierna: het Streekplan) staat, voor zover thans van belang, het volgende vermeld: "Bij de ontwikkeling van het landschapsbeleid zijn cultuurhistorische kenmerken en structuren integraal meegewogen. Aanvullend is het beleid gericht op het beschermen van waardevolle elementen en relicten in het landelijk gebied en in de bebouwde omgeving. Het gaat daarbij om oude monumentale boerderijen, landhuizen en buitenplaatsen, vestings- en verdedigingswerken, molens e.d. Deze dienen een adequate planologische bescherming te krijgen."
    
    2.12.7.    Uit het Streekplan blijkt voorts dat de hierin opgenomen beleidsuitspraken kunnen worden onderscheiden in essentiële streekplanelementen en overige beleidsuitspraken. Bij de overige beleidsuitspraken wordt onderscheid gemaakt in "stellig" geformuleerde uitspraken en beleidsuitspraken waarin ruimte voor een nadere afweging geboden wordt. Voor een gewenste afwijking van de "stellig" geformuleerde beleidsuitspraken dient het college van gedeputeerde staten een afwijkingsprocedure te volgen. Het college van gedeputeerde staten kan gebruik maken van deze afwijkingsbevoegdheid om af te wijken van het Streekplan, met dien verstande dat afwijkingen niet mogen leiden tot aantasting van essentiële streekplanelementen en afwijking alleen mag plaatsvinden indien er geen aanvaardbaar alternatief is dat meer in overeenstemming is met het in het streekplan geformuleerde beleid.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.13.    De in rechtsoverweging 2.12.6. weergegeven passage uit het Streekplan dient te worden aangemerkt als een "stellig" geformuleerde beleidsuitspraak waarvan verweerder volgens de tekst van het streekplan kan afwijken door het volgen van een afwijkingsprocedure. Verweerder heeft bij het bestreden besluit omtrent goedkeuring evenwel niet onderzocht of in hetgeen appellant tijdens de hoorzitting van 5 april 2006 naar voren heeft gebracht aanleiding bestond van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik te maken. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat dit zijn grond vindt in de omstandigheid dat renovatie financieel mogelijk was. Deze omstandigheid rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet dat verweerder niet heeft onderzocht of de in het plan neergelegde mogelijkheid van sloop en vervangende nieuwbouw voor verwezenlijking in aanmerking zou kunnen komen, mede nu artikel 28, derde lid, sub c, aanhef en onder 2, alsmede artikel 30 van de planvoorschriften, waarborgen dat in geval van sloop en vervangende nieuwbouw de oorspronkelijke ruimtelijke en cultuurhistorische karakteristieken van het complex zoveel mogelijk worden gerespecteerd.
    
    2.14.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit wat betreft dit planonderdeel is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.15.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 16 mei 2006, kenmerk RMW0605403/141/33, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan artikel 28, derde lid, sub c, onder 2, van de planvoorschriften;
    
    III.    verklaart het beroep van appellanten [appellanten sub 2] ongegrond.
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot een vergoeding van bij appellant [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 420,12 (zegge: vierhonderdtwintig euro en twaalf cent), het dient door de provincie Zeeland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de provincie Zeeland aan appellant [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Broekman
      Lid van de enkelvoudige kamer   ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2007
    
    12-472.