ECLI:NL:RVS:2020:1908, Raad van State, 12-08-2020, 201905758/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland de wijziging van de legger wateren 2018 vastgesteld.

201905758/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 juli 2019 in zaak nr. 18/6102 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft het college de wijziging van de legger wateren 2018 vastgesteld.
    [wederpartij] heeft daartegen beroep ingesteld.
    Bij uitspraak van 10 juli 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd, voor zover het betrekking heeft op de watergangen met de wijzigingscodes 501459, 500365 en 500304. Verder heeft de rechtbank het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Op 20 augustus 2019 heeft het college een nieuw besluit genomen.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke reactie op dat besluit gegeven.
    Bij brief van 9 april 2020 heeft de Afdeling schriftelijke vragen aan partijen gesteld. Het college heeft deze vragen bij brief van 14 april 2020 beantwoord.
    Geen van de partijen heeft desgevraagd verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.    Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen  heeft de zitting van 22 april 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft besloten met toestemming van partijen de zaak zonder zitting af te doen.
    Inleiding
    2.    Het college is op grond van artikel 5.1 van de Waterwet en artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet verplicht een legger vast te stellen waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen en wie verantwoordelijk is voor het onderhoud. Om gewijzigde en nieuwe waterstaatswerken te kunnen beschermen, actualiseert het college jaarlijks de legger. Het college heeft in het besluit van 2 oktober 2018 diverse wijzigingen aan watergangen verwerkt, waaronder de realisatie van het nieuwe peilgebied Middelbroek-Ameide-Tienhoven (MAT zuid). De wateren behorend bij de wijzigingscodes 501459, 500365 en 500304 liggen ter hoogte van het perceel van [wederpartij], [locatie] in Meerkerk. Deze wateren hadden voorheen een zogeheten B- of C-status, maar met de wijziging hebben zij een A-status toegekend gekregen. Reden hiervoor is volgens het college dat die wateren een belangrijke functie hebben in het op peil houden van het peilgebied, omdat zij zijn voorzien van een peil-/debietregulerend kunstwerk.
    Aangevallen uitspraak
    3.    Volgens de rechtbank heeft het college in het besluit de diameter van de duikers in de desbetreffende watergangen niet gewijzigd, zodat het college hiermee afwijkt van de ‘Beleidsregels behorende bij de Keur Waterschap Rivierenland 2014’ (hierna: de beleidsregels Keur 2014). Het college is ten onrechte van die beleidsregels afgeweken.
    Daarnaast is het college volgens de rechtbank ten onrechte afgeweken van het ‘Eigendommenbeleid Waterschap Rivierenland’ (hierna: Eigendommenbeleid), omdat hij de eigendom van de watergangen waarvan hij de status naar A-status heeft gewijzigd niet heeft of verwerft. Het college heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die die afwijking rechtvaardigen. Daarom is het college volgens de rechtbank ten onrechte van het Eigendommenbeleid afgeweken.
    Hoger beroep
    4.    Het college verzet zich alleen tegen het als tweede genoemde oordeel van de rechtbank, namelijk dat het eerst de eigendom van een watergang moet verwerven alvorens aan deze watergang een A-status toe te kunnen kennen. Met verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1461, en 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3357, stelt het college dat eigendom van de kadastrale ondergrond van de A-watergang bij de vaststelling van die A-watergang in een legger geen rol speelt. Ook al staat in het Eigendommenbeleid dat de kernzone van de A-watergangen eigendom moet zijn van het waterschap, dit beleid maakt volgens het college geen onderdeel uit van de leggerprocedure. Het Eigendommenbeleid bevat geen normstelling waarmee bij het vaststellen van de legger rekening moet worden gehouden. Gelet op het verschil in rechtskarakter tussen de legger (publiekrechtelijk) en het Eigendommenbeleid (privaatrechtelijk) is dat ook juist, meent het college.
    4.1.    In paragraaf 6.2 van het Eigendommenbeleid staat het volgende:
    "De A-wateren, waartoe tevens de boezemwateren worden gerekend, hebben een primaire functie in het waterbeheer en dienen een algemeen belang. Dit geldt eveneens voor natuurvriendelijke oevers. Het is om deze reden belangrijk dat deze wateren publiek- en privaatrechtelijk goed beschermd en beheerd (en onderhouden) worden. Tegen deze achtergrond is het vereist dat de kernzone van deze wateren eigendom is van het waterschap. Hierdoor is het waterschap niet afhankelijk van de eigenaar en flexibeler en efficiënter in het onderhoud en bij inrichtings- en herstelwerkzaamheden. Gezien het belang van deze wateren is het vereist dat de kernzones eigendom zijn en blijven van het waterschap. Voor zover nog niet in eigendom, worden gronden en wateren binnen de kernzone middels gelegenheidsaankopen dan wel grondruilen in eigendom verworven. Indien het voor de uitoefening van de waterschapstaak noodzakelijk is dat de beschermingszone geheel of gedeeltelijk in eigendom van het waterschap is, bijvoorbeeld ten behoeve van een schouwpad of onderhoudsstrook, dan wordt tot verwerving ervan overgegaan. Eventueel kunnen de belangen van het waterschap worden gewaarborgd met het vestigen van een zakelijk recht (erfdienstbaarheid)."
    4.2.    De Afdeling overweegt dat bij het vaststellen van de legger niet relevant is of het college ook de eigendom van de gronden en wateren waarvoor de legger geldt, heeft of gaat verwerven. De legger geeft aan waar de keur van het waterschap van toepassing is en slaat op de aard van het water. Dit staat los van de eigendom van de in de legger genoemde wateren. Zie ter vergelijking de door het college genoemde uitspraken van de Afdeling van 9 oktober 2013, onder 3.1, en 6 december 2017, ook onder 3.1. Overigens eist ook de rechtbank, anders dan het college meent, niet dat het college de eigendom al verworven heeft voordat de legger wordt gewijzigd. Dat volgt uit de woordkeuze "de eigendom heeft of verwerft".
    Dat in het Eigendommenbeleid staat dat A-wateren in eigendom moeten zijn of komen van het waterschap, leidt niet tot het oordeel dat daarom deze wijziging van de legger onrechtmatig is. Het Eigendommenbeleid staat niet in de weg aan het wijzigen van de legger zonder dat het waterschap eigendom heeft of verwerft van de A-watergangen. In het Eigendommenbeleid is niet neergelegd dat een watergang alleen een A-watergang kan worden als het in eigendom van het waterschap is. Uit dat beleid volgt alleen dat het voor het waterschap belangrijk is om een A-watergang in eigendom te krijgen om bij de uitoefening van de waterschapstaak niet afhankelijk te zijn van een andere eigenaar. Het Eigendommenbeleid maakt, zoals ook het college in zijn brief van 14 april 2020 heeft toegelicht, geen onderdeel uit van de procedure voor de vaststelling van een legger, maar gaat over het voeren van beleid dat functioneel is voor de uitvoering van de taken en doelstellingen van het waterschap. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    Besluit van 20 augustus 2019
    5.    Ter uitvoering van de rechtbankuitspraak heeft het college bij besluit van 20 augustus 2019 opnieuw beslist op de bezwaren van [wederpartij]. Het college heeft aan de watergangen ter hoogte van de percelen van [wederpartij] daarin geen A-status toegekend. Dit betekent dat de watergangen ter hoogte van de percelen in eigendom van [wederpartij] de oorspronkelijke status van voor het (vernietigde) besluit van 2 oktober 2018 behouden.
        Gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, is het besluit van 20 augustus 2019 van rechtswege onderwerp van dit geding.
    6.    [wederpartij] heeft in een reactie gesteld dat hij het eens is met het nieuwe besluit, omdat de bestaande status van de watergangen daarmee gehandhaafd blijft. Omdat [wederpartij] geen gronden tegen het nieuwe besluit heeft ingediend en daartegen dus geen beroep heeft ingesteld, is een inhoudelijke behandeling van dit besluit niet nodig
    Conclusie en slotoverwegingen
    7.    Het college heeft de beslissing van de rechtbank, waarbij het beroep tegen het besluit van 2 oktober 2018 gegrond is verklaard en dat besluit gedeeltelijk is vernietigd, op zichzelf niet aangevochten. Het college is namelijk alleen opgekomen tegen de overweging van de rechtbank over het Eigendommenbeleid en niet tegen de overweging van de rechtbank over de afwijking van de beleidsregels Keur 2014. Beide overwegingen hebben, los van elkaar, geleid tot de gegrondverklaring van het beroep bij de rechtbank en de gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 2 oktober 2018. Omdat het hoger beroep van het college niet gaat over de beslissing van de rechtbank, zal de Afdeling in haar beslissing volstaan met een gegrondverklaring van het hoger beroep.
    8.    Het hoger beroep is gegrond.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep gegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2020
    374-913.