ECLI:NL:RVS:2012:BX5239, Raad van State, 22-08-2012, 201203080/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering nemen projectbesluiten voor het vergroten van de agrarische bouwvlakken van intensieve veehouderijen wegens strijd met de Verordening ruimte, 1e fase van de provincie Noord-Brabant.
        Vaststaat dat beide locaties waarop de vergroting van de intensieve veehouderijen zijn voorzien, in het plangebied van het reconstructieplan "Beerze-Reusel correctieve herziening" in een verwevingsgebied liggen. Niet in geschil is dat het reconstructieplan zowel rechtstreeks doorwerkende, als niet rechtstreeks doorwerkende elementen bevat. Ten aanzien van verwevingsgebieden bevat het reconstructieplan, voor zover thans van belang, de beleidsuitspraak dat op een duurzame locatie uitbreiding van bouwblokken tot maximaal 2,5 hectare is toegestaan.
        Bij de Verordening heeft de provincie de beleidsuitgangspunten van het reconstructieplan aangescherpt. Niet in geschil is dat de aangevraagde uitbreidingen in strijd zijn met art. 9.3 van de Verordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. 200506283/1, LJN: BA2226 met betrekking tot het reconstructieplan "Beerze-Reusel"), is de in art. 27 van de Rwc vervatte doorwerkingsregeling niet van toepassing op de beleidsuitspraken in het reconstructieplan over het grondgebruik binnen de zonering intensieve veehouderij, aangezien deze van de bestemmingsplanwetgever nog nader onderzoek, vaststelling van de feiten, beoordeling en (belangen)afweging tot op perceelsniveau vergen. Dat deze beleidsuitspraken niettemin bij de vaststelling en toetsing van bestemmingsplannen worden betrokken, doet er niet aan af dat ervan kan worden afgeweken, zonder dat daarvoor de in de Rwc neergelegde procedure dient te worden gevolgd. Reeds hierom leidt de omstandigheid dat art. 9.3 van de Verordening, gelezen in verbinding met art. 9.6, lid 1, aanhef en onder a, afwijkt van de hierboven genoemde beleidsuitspraak niet tot het oordeel dat de raad de Verordening wegens strijd met de Rwc buiten toepassing had dienen te laten. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de provincie niet in redelijkheid tot vaststelling van de Verordening heeft kunnen komen.
        Gelet op het vorenstaande heeft de raad, door strijd met de Verordening ten grondslag te leggen aan de weigering projectbesluiten te nemen, zijn besluit in zoverre van een voldoende motivering voorzien. De Rb. heeft dit niet onderkend.

201203080/1/A1.
      Datum uitspraak: 22 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de raad van de gemeente Bladel,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 14 februari 2012 in zaken nrs. 11/1488 en 11/1489 in het geding tussen:
    
    
      1. [de maatschap],
      2. [wederpartij]
    
    
    en
    
    de raad.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 september 2010 heeft de raad geweigerd projectbesluiten te nemen voor het vergroten van de agrarische bouwvlakken van intensieve veehouderijen op de locaties [locatie 1] te Hoogeloon en [locatie 2] te Hapert (hierna: de locaties).
    
    Bij besluit van 17 maart 2011 heeft de raad de door de maatschap en [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 februari 2012, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door de maatschap en [wederpartij] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op de bezwaren dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 maart 2012, hoger beroep ingesteld.
    
    De maatschap en [wederpartij] hebben elk een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2012, waar de raad, vertegenwoordigd door A.J. van der Hout en P.A.M. Stappaerts, beiden werkzaam bij de gemeente, de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [wederpartij], in persoon, beiden bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, zijn verschenen. Voorts is daar de provincie Noord-Brabant, vertegenwoordigd door mr. P.J.A.G. van Veldhoven, werkzaam bij de provincie, gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De maatschap exploiteert een intensieve veehouderij met een bouwblok van 1,5 hectare aan het [locatie 1] te Hoogeloon. [wederpartij] exploiteert een intensieve veehouderij met dezelfde omvang aan de [locatie 2] te Hapert. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2010" biedt geen mogelijkheid de agrarische bouwblokken te vergroten. De maatschap en [wederpartij] hebben de gemeente verzocht planologische medewerking te verlenen aan uitbreiding van hun bedrijven naar 2,5 hectare. De raad heeft die medewerking geweigerd wegens strijd met de Verordening ruimte, 1e fase van de provincie Noord-Brabant. Bij het besluit op bezwaar heeft de raad die weigering gehandhaafd.
    
    2.2.    De raad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheid, dat een projectbesluit, dan wel het weigeren daarvan, niet is vermeld in artikel 1.2 van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011, berust op een kennelijke omissie van de provinciale regelgever. Nu een projectbesluit een ruimtelijk besluit betreft dat gelijkwaardig is aan een bestemmingsplan, bestond geen aanleiding het besluit op bezwaar vanwege voormelde omstandigheid te vernietigen. Analoge toepassing van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 lag voor de hand, aldus de raad.
    
    2.2.1.    Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
    
        Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar was de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: de Verordening) van toepassing. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Verordening wordt, tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, bij toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen:
    
    a. een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wro;
    
    b. een beheersverordening, als bedoeld in artikel 3.38 van die wet;
    
    c. een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
    
    2.2.2.    Met artikel 1.2, eerste lid, van de Verordening is beoogd besluiten die naar strekking en planologisch effect op één lijn kunnen worden gesteld met een bestemmingsplan, met een bestemmingsplan gelijk te stellen. Gelet op de besluittypen die in artikel 1.2, eerste lid, zijn gelijkgesteld met een bestemmingsplan, in het bijzonder de omgevingsvergunning die met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, ten derde, van de Wabo wordt verleend, brengt een redelijke uitleg van artikel 1.2, eerste lid, van de Verordening mee, dat provinciale staten bij de vaststelling van dat artikel, ook een besluit omtrent het nemen van een projectbesluit moeten hebben bedoeld. Het moet ervoor worden gehouden dat provinciale staten bij vaststelling van de Verordening op 17 december 2010 het projectbesluit uitsluitend niet hebben genoemd, omdat zij niet hebben onderkend dat op lopende aanvragen om het nemen van een projectbesluit niet de Wabo, maar de Wro van toepassing blijft. Steun voor dit oordeel is te vinden in de omstandigheid dat het projectbesluit in artikel 1.2, eerste lid, onder e, van de op 11 mei 2012 vastgestelde actualisatie van de Verordening wel uitdrukkelijk wordt genoemd als zijnde gelijk te stellen met een bestemmingsplan. Uit het vorenstaande volgt dat de raad de Verordening terecht bij zijn besluitvorming heeft betrokken. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog is derhalve terecht voorgedragen. Het leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, aangezien de rechtbank bij haar beoordeling of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven wel aan de Verordening heeft getoetst.
    
    2.3.    De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 9.3, eerste en tweede lid, van de Verordening, gelezen in verbinding met de in artikel 9.6 van de Verordening geboden ontheffingsmogelijkheid, in strijd is met de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) en om die reden buiten toepassing dient te worden gelaten.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, voor zover thans van belang, kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, daaraan voorafgaande projectbesluiten daaronder begrepen, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen.
    
        Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, voor zover thans van belang, van de Verordening, bepaalt een bestemmingsplan, dat is gelegen in een verwevingsgebied dat:
    
    d. bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 hectare tot een omvang van ten hoogste 1,5 hectare mogen uitbreiden op een duurzame locatie.
    
        Ingevolge het tweede lid, blijkt uit de toelichting bij een bestemmingsplan ten aanzien van een duurzame locatie, als bedoeld in het eerste lid, onder d, dat:
    
    a. aantoonbare ruimtelijk-economische belangen voor de lange termijn aanwezig zijn die noodzaken tot hervestiging, omschakeling of uitbreiding ter plaatse;
    
    b. zuinig ruimtegebruik wordt toegepast door aan te sluiten bij bestaande bebouwing of, al dan niet door herschikking, optimaal gebruik te maken van de beschikbare ruimte;
    
    c. de beoogde ontwikkeling zowel vanuit milieuoogpunt, in het bijzonder wat betreft ammoniak, geur, fijnstof en gezondheid voor mensen, als vanuit ruimtelijk oogpunt, in het bijzonder wat betreft natuur, landschap en cultuurhistorie, aanvaardbaar is.
    
        Ingevolge artikel 9.6, eerste lid, kunnen, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing voor 1 april 2011 is ingediend, gedeputeerde staten in het geval van een uitbreiding van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:
    
    a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied.
    
        Ingevolge het tweede lid, bevatten de stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens:
    
    a. indien het bestemmingsplan ertoe strekt een uitbreiding van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat er reeds voor 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de uitbreiding van de intensieve veehouderij;
    
    b. een beschrijving van de wijze waarop zal worden verzekerd dat ten minste 20% van het bouwblok wordt aangewend voor een goede landschappelijke inpassing.
    
        Ingevolge het derde lid, is van een van voor 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot uitbreiding van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake indien voor 20 maart 2010 het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze uitbreiding zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover sprake is van een voor 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot uitbreiding van een intensieve veehouderij en waarvan, voor zover thans van belang, de raad schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen. Bovendien moet, voor zover thans van belang, worden voldaan aan:
    
    a. het bepaalde in artikel 9.3, tweede lid, ten aanzien van de duurzame locatie in verwevingsgebied.
    
        Ingevolge artikel 13.3, eerste lid, kan een ontheffing uitsluitend worden aangevraagd door de gemeenteraad en voor zover deze verordening daartoe de grondslag biedt.
    
    2.3.2.    Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in de Verordening, kan verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
    
    2.3.3.    Vaststaat dat beide locaties waarop de vergroting van de intensieve veehouderijen zijn voorzien, in het plangebied van het reconstructieplan "Beerze-Reusel correctieve herziening" in een verwevingsgebied liggen. Niet in geschil is dat het reconstructieplan zowel rechtstreeks doorwerkende, als niet rechtstreeks doorwerkende elementen bevat. Ten aanzien van verwevingsgebieden bevat het reconstructieplan, voor zover thans van belang, de beleidsuitspraak dat op een duurzame locatie uitbreiding van bouwblokken tot maximaal 2,5 hectare is toegestaan.
    
        Bij de Verordening heeft de provincie de beleidsuitgangspunten van het reconstructieplan aangescherpt. Niet in geschil is dat de aangevraagde uitbreidingen in strijd zijn met artikel 9.3 van de Verordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. 200506283/1, met betrekking tot het reconstructieplan "Beerze-Reusel"), is de in artikel 27 van de Rwc vervatte doorwerkingsregeling niet van toepassing op de beleidsuitspraken in het reconstructieplan over het grondgebruik binnen de zonering intensieve veehouderij, aangezien deze van de bestemmingsplanwetgever nog nader onderzoek, vaststelling van de feiten, beoordeling en (belangen)afweging tot op perceelsniveau vergen. Dat deze beleidsuitspraken niettemin bij de vaststelling en toetsing van bestemmingsplannen worden betrokken, doet er niet aan af dat ervan kan worden afgeweken, zonder dat daarvoor de in de Rwc neergelegde procedure dient te worden gevolgd. Reeds hierom leidt de omstandigheid dat artikel 9.3 van de Verordening, gelezen in verbinding met artikel 9.6, eerste lid, aanhef en onder a, afwijkt van de hierboven genoemde beleidsuitspraak niet tot het oordeel dat de raad de Verordening wegens strijd met de Rwc buiten toepassing had dienen te laten. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de provincie niet in redelijkheid tot vaststelling van de Verordening heeft kunnen komen.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft de raad, door strijd met de Verordening ten grondslag te leggen aan de weigering projectbesluiten te nemen, zijn besluit in zoverre van een voldoende motivering voorzien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    2.3.4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling beoordelen of de raad in redelijkheid heeft kunnen weigeren de projectbesluiten te nemen.
    
    2.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 november 2010 in zaak nr. 201003090/1/H3) dient de beslissing van een bestuursorgaan om een ander orgaan te verzoeken een besluit te nemen zelf niet als besluit te worden aangemerkt. Dit is voor de weigering zodanig verzoek te doen niet anders. Hieruit volgt dat de weigering van de raad ontheffing van de Verordening aan te vragen niet zelfstandig appellabel is. De vraag of de raad in redelijkheid mocht weigeren ontheffing van de Verordening aan te vragen, komt echter aan de orde in het kader van de vraag of de raad in redelijkheid heeft kunnen weigeren de projectbesluiten te nemen.
    
    2.5.    Bij de vraag of voldaan is aan de in artikel 9.6, derde lid, van de Verordening genoemde voorwaarden voor het gebruikmaken van de bevoegdheid ontheffing te verlenen van de Verordening is het primair aan de raad om vast te stellen of gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking zal worden verleend aan een voor 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot uitbreiding van een intensieve veehouderij. Vaststaat dat de raad niet schriftelijk te kennen heeft gegeven zijn medewerking te verlenen. Anders dan de maatschap en [wederpartij] betogen, behoefde de raad zich niet gebonden te achten aan de toezegging door het college van burgemeester en wethouders om in beginsel medewerking te verlenen. Nog daargelaten dat die toezegging niet afkomstig is van de raad, maar van het college, wordt hierbij in aanmerking genomen dat de raad ten aanzien van uitbreidingen van intensieve veehouderijbedrijven steeds het voorbehoud heeft gemaakt dat deze passend dienen te zijn binnen het reconstructiebeleid en sprake dient te zijn van een duurzame locatie.
    
        Nu, gelet op het vorenstaande, de gedingstukken geen enkele aanwijzing bevatten voor de opvatting dat de raad zodanig vertrouwen heeft gewekt als bedoeld in artikel 9.6, derde lid, van de Verordening, brengt een redelijke uitleg van die bepaling, gelezen in verbinding met artikel 13.3, eerste lid, van de Verordening, met zich dat de raad in dit geval geen aanleiding heeft hoeven zien om een ontheffing van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening aan te vragen en heeft mogen weigeren de gevraagde projectbesluiten te nemen.
    
    2.6.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 14 februari 2012 in zaken nrs. 11/1488 en 11/1489;
    
    III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van staat.
    
    
      De voorzitter                                w.g. Hanrath
      is verhinderd de uitspraak              ambtenaar van staat
      te ondertekenen.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2012
    
    392.