ECLI:NL:RVS:2014:4023, Raad van State, 12-11-2014, 201303997/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft de burgemeester bijlage 11 van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 (hierna: APV) gewijzigd vastgesteld.

201303997/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Groningen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 maart 2013 in zaak nr. 12/217 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Groningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft de burgemeester bijlage 11 van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 (hierna: APV) gewijzigd vastgesteld.
    
    Bij besluit van 9 februari 2012 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 maart 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.R.M. Holtz-Russel, advocaat te Groningen, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    
    […].
    
    Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, zoals dit luidde ten tijde van belang, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    Ingevolge artikel 3.3 van de APV, dat is opgenomen in Hoofdstuk 3 "Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.", kan het college met betrekking tot dit hoofdstuk en met het oog op de in artikel 3.5, tweede en derde lid, genoemde belangen nadere regels stellen.
    
    Ingevolge artikel 3.4, eerste lid, is het verboden een prostitutie-inrichting of een escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge artikel 3.5, eerste lid, aanhef en onder b, weigert de burgemeester de vergunning als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, indien de vestiging in strijd is met een door het college op grond van het tweede lid voor prostitutie-inrichtingen of escortbedrijven aangewezen gebied of straat, dan wel in strijd is met het per gebied of straat toegestane maximum aantal inrichtingen of bedrijven.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester de vergunning weigeren indien naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting nadelig wordt beïnvloed. Bij toepassing van deze bevoegdheid houdt de burgemeester rekening met:
    
    a. het karakter van de straat en de wijk waarin de inrichting gelegen is of zal komen te liggen;
    
    b. de aard van de inrichting;
    
    c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de aanwezigheid of de vestiging van de inrichting.
    
    Ingevolge het derde lid kan de burgemeester de vergunning weigeren in het belang van:
    
    a. de veiligheid van personen of goederen;
    
    b. de gezondheid of de zedelijkheid;
    
    c. de verkeersvrijheid of veiligheid;
    
    d. het voorkomen of beperken van overlast;
    
    e. de positie en de arbeidsomstandigheden van de in de inrichting werkzame prostitué(e)s.
    
    2. Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders bijlage 10 van de APV gewijzigd vastgesteld. In bijlage 10 is vastgelegd dat met ingang van 1 januari 2016 het exploiteren van een prostitutie-inrichting slechts is toegestaan in Nieuwstad in Centrum Zuid-West. Dit houdt in dat de huidige concentratiegebieden Centrum Zuid-West en Centrum Noord-West en de daarbij genoemde aantallen prostitutiepanden, onderscheidenlijk 40 en 22, worden teruggebracht tot één gebied respectievelijk straat met maximaal 40 prostitutiepanden.
    
    Bij het in deze procedure aan de orde zijnde besluit van 17 augustus 2010 heeft de burgemeester bijlage 11 van de APV gewijzigd vastgesteld. In die bijlage heeft de burgemeester in totaal 40 panden aangewezen, gelegen in het concentratiegebied Centrum Zuid-West, straat: Nieuwstad, waar met ingang van 1 januari 2016 een prostitutie-inrichting gevestigd mag zijn. Tevens heeft hij daarbij vastgelegd hoeveel vitrines en werkruimtes er maximaal in die panden mogen zijn aangebracht. In aanvulling hierop mogen, aldus bijlage 11, ook andere panden in Nieuwstad als prostitutie-inrichting in gebruik worden genomen onder de voorwaarde dat het aantal vitrines per pand niet meer bedraagt dan vier en er gelijktijdig een gelijk aantal panden en vitrines gelegen aan de Hoekstraat, Muurstraat dan wel Vishoek, gelegen in het concentratiegebied Centrum Noord-West wordt gesloten.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat bijlage 11 een beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen beroep en derhalve geen bezwaar openstaat. Daartoe heeft zij overwogen dat de bijlage geen algemeen verbindend voorschrift is, het om een nadere invulling van de aan de burgemeester toekomende bevoegdheid omtrent de verlening van een exploitatievergunning gaat, de bijlage naar aard en inhoud niet valt te kwalificeren als een bundel beschikkingen en de burgemeester tot het vaststellen van een concretiserend besluit van algemene strekking niet bevoegd is.
    
    4. [appellant] bestrijdt dit oordeel. Hij voert hiertoe aan dat de bijlage geen ruimte biedt voor een belangenafweging. Evenmin worden feiten vastgesteld of wordt uitleg gegeven aan een wettelijk voorschrift. De burgemeester heeft in de bijlage concrete panden aangewezen. Zowel het opnemen als het schrappen van concrete panden in de bijlage is gericht op rechtsgevolg, aldus [appellant].
    
    4.1. Artikel 3.5, tweede en derde lid, van de APV kent de burgemeester de bevoegdheid toe om bij iedere aanvraag van een exploitatievergunning voor een prostitutie-inrichting steeds opnieuw een afweging te maken om al dan niet de gevraagde vergunning te verlenen.
    
    Uit het besluit tot vaststelling van bijlage 11 blijkt dat de burgemeester hiermee heeft beoogd ter invulling van die bevoegdheid beleid vast te stellen ten behoeve van de afgifte van exploitatievergunningen voor prostitutie-inrichtingen, waarbij voorzien is in de mogelijkheid tot vervanging van panden. De Afdeling stelt vast dat het maximaal toegestane aantal prostitutie-inrichtingen is vastgelegd in de door het college vastgestelde bijlage 10. In bijlage 11 is een nadere invulling gegeven door, binnen de in bijlage 10 genoemde gebieden en de daarin opgenomen aantallen, panden aan te wijzen die voor vergunningverlening in aanmerking komen. De in de bijlage opgenomen panden komen, zoals de burgemeester ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, overeen met de panden waarvoor in de bestaande situatie een exploitatievergunning is verleend. De bijlage vormt in zoverre niet meer dan een weergave van de bestaande situatie. Voor het geval één van die panden wordt gesloten, biedt de bijlage de burgemeester de mogelijkheid te besluiten tot verlening van een exploitatievergunning voor een ander pand in concentratiegebied Centrum Zuid-West dan opgenomen in de bijlage. Bovendien biedt de bijlage, tot 1 januari 2016, de mogelijkheid tot verlening van een groter aantal exploitatievergunningen in dit gebied dan is opgenomen in bijlage 10.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de bijlage naar aard en inhoud niet valt te kwalificeren als een bundel beschikkingen dan wel een naar plaats, tijd en object concreet besluit, zij het dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, hierbij niet van belang is dat de burgemeester niet tot het vaststellen van een concretiserend besluit van algemene strekking bevoegd is. Het ontbreken van die bevoegdheid sluit niet uit dat de burgemeester onbevoegd een zodanig besluit neemt. In navolging van de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de bijlage een nadere invulling vormt van de aan de burgemeester toekomende beschikkingsbevoegdheid.
    
    Anders dan [appellant] heeft betoogd, volgt uit de bijlage niet zonder meer of een aanvraag voor verkrijging van een exploitatievergunning voor een prostitutie-inrichting dient te worden ingewilligd dan wel te worden afgewezen. Voorts vloeit uit artikel 4:84 in samenhang met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voort dat de burgemeester moet onderzoeken of in het concrete geval een uitzondering moet worden gemaakt op de beleidsregel, ook al is deze gevat in strikte bewoordingen, zoals in dit geval. De rechtbank heeft terecht, zij het deels op andere gronden, geoordeeld dat de bijlage een beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met 7:1, eerste lid, van de Awb geen beroep en derhalve geen bezwaar openstaat.
    
    4.2. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 6 september 2006 in zaak nr. 200510594/1 geen grond biedt voor een ander oordeel omdat de feitenconstellatie niet vergelijkbaar is met de onderhavige zaak. Het college had in de daar ter beoordeling voorliggende ‘Staat van bestaande prostitutie inrichtingen met nadere eisen’, panden opgenomen die als bestaande prostitutie-inrichtingen konden worden aangemerkt. Anders dan in voornoemde zaak het geval was, strekt bijlage 11 er niet toe panden aan te merken als bestaande prostitutie-inrichtingen maar om panden aan te wijzen die voor vergunningverlening in aanmerking komen.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop zij berust.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Klein
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2014
    
    176-782.