ECLI:NL:RVS:2017:1682, Raad van State, 28-06-2017, 201603144/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam met toepassing van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) vijf maatwerkvoorschriften gesteld ten aanzien van de koelinstallaties van het datacentrum van Colt aan de Luchtvaartstraat 1B-1C te Amsterdam.

201603144/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 maart 2016 in zaak nr. 15/506 in het geding tussen:
    
    Colt Technology Services B.V., gevestigd te Amsterdam-Duivendrecht, gemeente Ouder-Amstel,
    
    en
    
    het algemeen bestuur.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 februari 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam met toepassing van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) vijf maatwerkvoorschriften gesteld ten aanzien van de koelinstallaties van het datacentrum van Colt aan de Luchtvaartstraat 1B-1C te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 17 december 2014 heeft het algemeen bestuur het daartegen door Colt gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 maart 2016 heeft de rechtbank Amsterdam het door Colt tegen het besluit van 17 december 2014 gemaakte beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 27 februari 2014 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Hiertegen heeft het algemeen bestuur hoger beroep ingesteld.
    
    Colt heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201606670/1/A1 ter zitting behandeld op 29 maart 2017, waar het algemeen bestuur en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, beide vertegenwoordigd door mr. M.J.P. Kamp, advocaat te Amsterdam, vergezeld door mr. P.H. Driessen, ing. P.O.M. Teunissen en ir. B. Roossien, Colt, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, en Capgemini Nederland B.V., vertegenwoordigd door mr. H.A. Samuels Brusse-van der Linden, advocaat te Baarn, vergezeld door [persoon], zijn verschenen.
    
    Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1.    Colt exploiteert een datacentrum aan de Luchtvaartstraat 1B-1C te Amsterdam. Bij het besluit van 27 februari 2014, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 17 december 2014, zijn maatwerkvoorschriften gesteld ten aanzien van de koelinstallaties van het datacentrum. Met deze maatwerkvoorschriften zijn energiebesparende maatregelen voorgeschreven. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat in artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit uitputtend is geregeld welke energiebesparende maatregelen door een drijver van een inrichting getroffen moeten worden, zodat geen bevoegdheid bestond om daarover maatwerkvoorschriften te stellen op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 17 december 2014 daarom vernietigd en het besluit van 27 februari 2014 herroepen.
    
    2.    Het algemeen bestuur betwist het oordeel van de rechtbank dat in artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit uitputtend is geregeld welke energiebesparende maatregelen door een drijver van een inrichting getroffen moeten worden. Het algemeen bestuur wijst er in dit verband op dat het bij artikel 2.15, eerste lid, niet om een kwantitatief doelvoorschrift of een limitatieve opsomming van concrete maatregelen gaat, zoals genoemd in de toelichting bij artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit. Het feit dat het in artikel 2.15, eerste lid, opgenomen terugverdiencriterium bij elke inrichting nadere invulling behoeft, staat volgens het algemeen bestuur in de weg aan het oordeel dat het om een uitputtende regeling gaat. Het algemeen bestuur stelt zich verder op het standpunt dat artikel 2.15, eerste lid, niet uitputtend kan worden geacht, omdat het nemen van alle energiebesparende maatregelen die voldoen aan dat criterium volgens het algemeen bestuur niet zonder meer leidt tot een doelmatig gebruik van energie. Het beginsel dat in een inrichting de beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast, dat in de visie van het algemeen bestuur wat het aspect energie betreft nader is uitgewerkt met de zogenoemde ‘Trias Energetica’, noopt er volgens het algemeen bestuur toe dat tevens een voorkeursvolgorde van maatregelen in acht wordt genomen. Dit is niet geregeld met de norm van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, zodat het niet om een uitputtende regeling kan gaan, aldus het algemeen bestuur.
    
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt:
    
    "Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd."
    
        Het vierde lid luidt:
    
    "Het bevoegd gezag kan met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden dat de door degene die de inrichting drijft dan wel degene die loost, te verrichten activiteiten worden beschreven alsmede dat metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting dan wel het lozen, bedoeld in het derde lid, nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt."
    
        In artikel 2.15, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van de besluiten van 27 februari 2014 en 17 december 2014, was bepaald:
    
    "1. Degene die de inrichting drijft neemt alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder of alle energiebesparende maatregelen die een positieve netto contante waarde hebben bij een interne rentevoet van 15%.
    
    2. Indien aannemelijk is dat niet wordt voldaan aan het eerste lid, kan het bevoegd gezag degene die de inrichting drijft waarvan het energieverbruik in enig kalenderjaar groter is dan 200.000 kilowatt uur aan elektriciteit of groter is dan 75.000 kubieke meter aardgasequivalenten aan brandstoffen, verplichten om binnen een door het bevoegd gezag te bepalen termijn, onderzoek te verrichten of te laten verrichten waaruit blijkt of aan het eerste lid wordt voldaan.
    
    3. Indien uit het onderzoek, bedoeld in het tweede lid, blijkt dat niet wordt voldaan aan het eerste lid, neemt degene die de inrichting drijft de in het eerste lid bedoelde maatregelen binnen een door het bevoegd gezag te bepalen redelijke termijn.
    
    4. Het eerste lid is niet van toepassing indien het energiegebruik in de inrichting in enig kalenderjaar kleiner is dan 50.000 kilowatt uur aan elektriciteit en kleiner is dan 25.000 kubieke meter aardgasequivalenten aan brandstoffen.
    
    5. Het eerste lid is niet van toepassing op een inrichting waarop de verboden, bedoeld in artikel 16.5 van de wet, betrekking hebben en op een inrichting als bedoeld in artikel 15.51, eerste lid, van de wet."
    
    2.2.    De rechtbank heeft in de omstandigheid dat artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit geen kwantitatief doelvoorschrift of limitatieve opsomming van concrete maatregelen bevat, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het niet om een uitputtende regeling gaat als bedoeld in artikel 2.1, vierde lid. In de toelichting bij het vierde lid (Stb. 2007, 415, p. 185) is weliswaar vermeld dat in die situaties in ieder geval sprake is van een uitputtende regeling, maar dat sluit niet uit dat ook daarbuiten sprake kan zijn van een uitputtende regeling. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is met de in artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit vervatte normstelling uitputtend geregeld tot het nemen van welke energiebesparende maatregelen de drijver van een inrichting gehouden is, namelijk alle maatregelen die voldoen aan het in dit artikellid opgenomen terugverdiencriterium en geen andere maatregelen. De enkele omstandigheid dat dit terugverdiencriterium in een concreet geval nadere invulling behoeft, kan niet leiden tot het oordeel dat artikel 2.15 niet een uitputtende regeling bevat voor het aspect energie. In artikel 2.15 is geregeld langs welke weg nadere invulling van de norm van het eerste lid in een concreet geval plaats kan vinden. Behoudens de gevallen waarin het bevoegd gezag toepassing kan geven aan het tweede en derde lid, kan die nadere invulling in de systematiek van artikel 2.15 slechts plaatsvinden via rechtstreekse handhaving van het eerste lid. Er is niet voorzien in de mogelijkheid om dit via een maatwerkvoorschrift te doen. Dat dit een bewuste keuze van de amvb-wetgever betreft, wordt overigens bevestigd in de toelichting bij artikel 6.8 van het Activiteitenbesluit (Stb. 2007, 415, p. 293), waarin uitdrukkelijk is vermeld dat voor grootverbruikers van energie - inrichtingen waarvoor de norm van artikel 2.15, eerste lid, geldt - in het Activiteitenbesluit geen maatwerkmogelijkheid is opgenomen, anders dan onder het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer, op grond waarvan in zoverre nog nadere eisen konden worden gesteld.
    
        Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 2.15 een uitputtende regeling bevat ten aanzien van het aspect energie. Het betoog van het algemeen bestuur met betrekking tot het BBT-beginsel kan niet tot een ander oordeel leiden. De amvb-wetgever heeft met de regeling in artikel 2.15, eerste lid, ingevuld wat vanuit dat beginsel gezien van een drijver van een inrichting aan energiebesparende maatregelen kan worden gevergd. Dat het algemeen bestuur die invulling vanuit zijn eigen beleidsopvattingen met betrekking tot energie en het BBT-beginsel niet voldoende acht, doet er niet aan af dat de amvb-wetgever ook in zoverre met artikel 2.15 een uitputtende regeling ten aanzien van het aspect energie heeft gegeven.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4.    Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van Colt te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij Colt Technology Services B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
    
    462.