ECLI:NL:RVS:2019:678, Raad van State, 06-03-2019, 201709509/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2016 heeft het college een verzoek van [verzoeker] om nadeelcompensatie afgewezen.

201709509/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 oktober 2017 in zaak nr. 16/3955 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2016 heeft het college een verzoek van [verzoeker] om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij besluit van 15 september 2016 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 september 2016 vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en mr. S.H. Spoormans, en [verzoeker], bijgestaan door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen en [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.        Op 17 augustus 2010 heeft het college artikel 1 van bijlage 10 bij de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 gewijzigd vastgesteld waardoor vanaf 1 januari 2016 het exploiteren van prostitutie-inrichtingen in het zogenoemde A-kwartier, gelegen in het westelijk deel van de binnenstad van Groningen, niet meer is toegestaan. [verzoeker] was ten tijde van het nemen van dit besluit eigenaar van zes panden in dit gebied, te weten in de Hoekstraat en de Vishoek. Vijf ervan verhuurde hij tot 1 januari 2016 aan derden die deze panden exploiteerden als raamprostitutie-inrichtingen en één pand exploiteerde [verzoeker] zelf tot 1 januari 2016 als raamprostitutie-inrichting.
    2.        [verzoeker] heeft bij het college een verzoek om nadeelcompensatie ingediend omdat de panden vanaf 1 januari 2016 niet meer kunnen worden gebruikt als prostitutie-inrichting terwijl zij specifiek daarvoor zijn ingericht. Om de panden voor bewoning geschikt te maken, dienen deze eerst grondig te worden verbouwd. De waardedaling van de panden is volgens [verzoeker] het gevolg van het besluit van het college van 17 augustus 2010, zodat de schade die hieruit voortvloeit volgens [verzoeker] voor vergoeding in aanmerking komt.
    3.        De grondslag voor het verzoek om nadeelcompensatie is de Algemene Nadeelcompensatie Verordening gemeente Groningen 2012 (hierna: de ANVG).
    Besluitvorming
    4.        Voor het nemen van een besluit op het verzoek om nadeelcompensatie, heeft het college op grond van de ANVG de nadeelcompensatiecommissie verzocht om advies uit te brengen. De commissie heeft dit advies op 21 april 2016 uitgebracht en geadviseerd een bedrag van € 466.500,00 aan nadeelcompensatie te betalen, vermeerderd met een bedrag van € 12.165,28 aan deskundigenkosten. De commissie heeft dit inhoudelijke advies gegeven met het voorbehoud dat bij haar gerede twijfel is ontstaan over de algehele betrouwbaarheid van de door [verzoeker] aangeleverde gegevens ter onderbouwing van zijn verzoek om nadeelcompensatie. Het college heeft op grond van dit voorbehoud besloten het advies van de nadeelcompensatie niet te betrekken bij het besluit. Het college heeft het verzoek zelfstandig inhoudelijk beoordeeld en het verzoek afgewezen omdat [verzoeker] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van het besluit van 17 augustus 2010 schade heeft geleden.
    5.        In het besluit op bezwaar van 15 september 2016 heeft het college het besluit van 11 mei 2016 gehandhaafd onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. De bezwaarschriftencommissie onderschrijft het advies van de nadeelcompensatiecommissie dat twijfel is ontstaan aan de juistheid van de stukken die [verzoeker] voor de onderbouwing van zijn verzoek heeft overgelegd. Omdat de waardebepaling van de panden heeft plaatsgevonden aan de hand van stukken uit de boekhouding van [verzoeker] (de zogenoemde discounted cashflow methode) vindt de bezwaarschriftencommissie dat het advies van de nadeelcompensatiecommissie over de berekening van de schade niet kan worden gevolgd zonder dat [verzoeker] een nadere onderbouwing van de juistheid van die gegevens heeft gegeven. Nu deze onderbouwing ontbreekt, is volgens de bezwaarschriftencommissie niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van nadeel dat voor compensatie in aanmerking komt.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.        De rechtbank heeft het beroep van [verzoeker] gegrond verklaard.
    Volgens de rechtbank heeft [verzoeker] voldaan aan zijn verplichting op grond van artikel 10, derde en vierde lid, van de ANVG om gegevens over te leggen die nodig zijn voor een beslissing op het verzoek. Het is vervolgens aan het college om de juistheid van die gegevens te onderzoeken en indien daarover twijfel bestaat, de onjuistheid daarvan aan te tonen. Volgens de rechtbank heeft het college dat met de enkele stelling dat twijfel kan bestaan aan de juistheid van de door [verzoeker] overgelegde gegevens niet aangetoond. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en het college opgedragen om bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar deugdelijk feitenonderzoek te verrichten, eventueel uit te voeren door een door het college in te schakelen deskundige.
    Hoger beroep
    7.        Het college komt op tegen dit oordeel.
    7.1.    Het college betoogt allereerst dat de rechtbank met de uitspraak buiten de omvang van het geding is getreden als bedoeld in artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Volgens het college is het beroepschrift enkel een herhaling van de bezwaargronden en richt het zich niet tegen de gewijzigde onderdelen van het besluit op bezwaar, waaronder de afwijzingsgrond dat [verzoeker] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft. Het college acht de uitspraak van de rechtbank op dit punt tevens in strijd met een goede procesorde omdat de betrouwbaarheid van de financiële onderbouwing van het verzoek nergens in de procedure aan de orde is geweest en het college zich hiertegen niet heeft kunnen verweren.
    7.2.    Verder betoogt het college onder verwijzing naar artikel 5 tot en met 8 en artikel 10 van de ANVG dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat [verzoeker] heeft voldaan aan zijn verplichting om de gegevens over te leggen die nodig zijn om op het verzoek te beslissen.
    Bovendien heeft [verzoeker] in bezwaar afstand genomen van de gegevens die hij aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd en sluit hij zich aan bij de berekening in het advies van de nadeelcompensatiecommissie, met uitzondering van het onderdeel over het normaal maatschappelijk risico. Alleen de gegevens met betrekking tot de huurwaarde die zijn vermeld in de brief van 10 november 2015, zijn nog relevant, aldus het college.
    7.3.    Het college kan zich verder niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het aan hem is om aan te tonen dat de door [verzoeker] aangeleverde gegevens onjuist zijn. Omdat [verzoeker] zich in bezwaar heeft aangesloten bij het advies van de nadeelcompensatiecommissie, die gebruik heeft gemaakt van gegevens die grotendeels niet overeenkomen met zijn eigen gegevens, is daarmee volgens het college reeds komen vast te staan dat [verzoeker] met de door hem aangeleverde gegevens niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft.
        Daarbij komt dat het college niet beschikt over de mogelijkheid om de onjuistheid van de gegevens aan te tonen. Door het college is in de zienswijze op het conceptadvies uitvoerig gemotiveerd dat gerede twijfel bestaat aan de juistheid van de aangeleverde gegevens, zodat het vervolgens aan [verzoeker] is om die twijfel weg te nemen aan de hand van zijn eigen administratie. [verzoeker] heeft voor de door het college geconstateerde ongerijmdheden op geen enkel moment in de procedure een verklaring gegeven. Dat het college volgens de rechtbank enkel zou hebben gesteld dat er twijfel kan bestaan aan de juistheid van de aangeleverde gegevens, is onjuist.
    Oordeel van de Afdeling
    Omvang van het geding
    8.        In artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald dat de bestuursrechter uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
        Met het inhoudelijke oordeel van de rechtbank over de waardering van de (financiële) informatie en de verdeling van de bewijslast voor het aantonen van de (on)juistheid ervan, is de rechtbank niet buiten de omvang van het geding getreden. [verzoeker] heeft in zijn beroepschrift immers aangevoerd dat de door hem aangeleverde gegevens over de huurinkomsten correct zijn. Het standpunt van het college dat het beroepschrift louter een herhaling is van hetgeen in bezwaar is aangevoerd, maakt dit niet anders. Dat het college niet was voorbereid op een oordeel van de rechtbank over deze vraag, volgt de Afdeling evenmin. Dat deze rechtsvraag voorligt volgt immers uit de stukken.
    Het besluit van 15 september 2016
    8.1.    Nadat de nadeelcompensatiecommissie advies had uitgebracht, heeft het college met het besluit van 11 mei 2016 de aanvraag van [verzoeker] afgewezen en in dat besluit uiteengezet waarom het de door [verzoeker] opgevoerde schadebedragen ongeloofwaardig acht en om die reden niet aannemelijk acht dat [verzoeker] schade heeft. Het college heeft over de opgevoerde inkomensschade het standpunt ingenomen dat de door [verzoeker] gestelde negatieve waarde van de panden niet aannemelijk is. Daarbij heeft het college gewezen op een koopovereenkomst van 10 mei 2015 tussen [verzoeker] en een projectontwikkelaar waaruit volgt dat [verzoeker] de panden tegen een aanzienlijke marktwaarde kon verkopen. Over de opgevoerde inkomensschade neemt het college het standpunt in dat de gevolgen van de beëindiging van de exploitatiemogelijkheid niet bij [verzoeker], maar bij de exploitant liggen en [verzoeker] als gevolg daarvan derhalve geen inkomensschade lijdt. Volgens het college zijn in februari 2015 een viertal langjarige huurovereenkomsten gesloten voor bedragen die overeenkomen met de bedragen die eerder ook voor de panden werden gerekend en is niet gebleken dat deze huurovereenkomsten zijn beëindigd. Dat de panden niet meer verhuurbaar zijn of slechts tegen een lagere prijs konden worden verhuurd, is daarmee niet komen vast te staan.
        In het besluit op bezwaar van 15 september 2016 heeft het college het standpunt ingenomen dat het gelet op de inhoud van de afwijzing van de aanvraag op de weg van [verzoeker] lag om de juistheid van de door hem ingebrachte gegevens alsnog objectief te onderbouwen en [verzoeker] in het bezwaarschrift noch tijdens de behandeling van het bezwaar van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt. Het college heeft de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie in het besluit op bezwaar daarom gehandhaafd.
    8.2.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat indien het college van mening is dat de bij de aanvraag ingediende gegevens onjuist zijn, op het college niet de bewijslast rust om die onjuistheid aan te tonen, maar slechts de verplichting om hierover een gemotiveerd standpunt in te nemen dat deze conclusie aannemelijk maakt. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college niet heeft aangetoond dat de verstrekte gegevens en bescheiden onjuist zijn en het college ten onrechte opgedragen om bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar een nader feitenonderzoek te verrichten.
    8.3.     De rechtbank heeft in rechtsoverweging 3.7 terecht overwogen dat het op de weg ligt van de aanvrager om die gegevens over te leggen die noodzakelijk zijn voor een beslissing en dat voor zover het bevoegd gezag van oordeel is dat de overgelegde gegevens ontoereikend zijn, het de aanvrager in de gelegenheid dient te stellen om de aanvraag aan te vullen. Uit de besluitvorming volgt evenwel niet dat het college van mening was dat het beschikte over onvoldoende gegevens en bescheiden om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Het college heeft de aan de aanvraag ten grondslag gelegde stukken inhoudelijk beoordeeld en het standpunt ingenomen dat [verzoeker] de gestelde schade daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt. Het betoog van het college dat [verzoeker] niet alle stukken bij zijn aanvraag heeft gevoegd die op grond van artikel 10, derde en vierde lid, van de ANVG zijn voorgeschreven, kan dan ook niet slagen. In dat geval lag het immers in de rede dat het college [verzoeker] op grond van artikel 4:5 van de Awb in de gelegenheid had gesteld zijn aanvraag binnen een daartoe gestelde termijn aan te vullen.
        [verzoeker] heeft ter onderbouwing van de waardevermindering van zijn panden taxatierapporten overgelegd, opgesteld door Makelaardij Nienoord.
    Zoals hiervoor in rechtsoverweging 8.1 is weergegeven, bleek ten tijde van het onderzoek door de nadeelcompensatiecommissie dat op 10 mei 2015 een koopovereenkomst was gesloten tussen [verzoeker] en een projectontwikkelaar waaruit bleek dat de panden een - volgens het college - aanzienlijke waarde vertegenwoordigden. Verder heeft het college er onder verwijzing naar een aantal andere huurovereenkomsten van raamprostitutiepanden in de omgeving op gewezen dat de door [verzoeker] opgegeven huurinkomsten bijna het dubbele bedragen en dit niet met elkaar valt te rijmen. Tegenover deze constateringen van het college staat echter het uitvoerige onderzoek van de nadeelcompensatiecommissie. Weliswaar heeft de nadeelcompensatiecommissie in haar advies een algemeen voorbehoud gemaakt bij haar inhoudelijke standpunt, maar dit heeft er, zo staat in het advies, in het bijzonder mee te maken dat gedurende het onderzoek bleek van de koopovereenkomst die [verzoeker] tot dan toe niet uit eigen beweging had genoemd. Uit het onderzoek van de nadeelcompensatiecommissie volgt dat het lid Hoekstra, in zijn hoedanigheid van accountant, onderzoek heeft gedaan in de administratie van [verzoeker]. Daaruit zijn onder meer gegevens ontleend die betrekking hebben op de huurinkomsten. [verzoeker] stelt hierover terecht dat door de nadeelcompensatiecommissie is gecontroleerd wat die huurinkomsten waren en dat die corresponderen met de door [verzoeker] opgegeven bedragen. Het voorbehoud dat de nadeelcompensatiecommissie in het advies heeft gemaakt, heeft geen betrekking op deze gegevens. Tezamen met de taxatierapporten die zijn opgesteld door Makelaardij Nienoord, had het college naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet kunnen volstaan met een afwijzing van de aanvraag wegens twijfel aan de betrouwbaarheid van de stukken. Het lag gezien het voorgaande in de rede dat het college deze onregelmatigheden voorafgaand aan de besluitvorming aan [verzoeker] had voorgehouden en hem om een nadere reactie had gevraagd, zonodig door te verzoeken om nadere gegevens en bescheiden. Nu het college dit heeft nagelaten en in het besluit op bezwaar het standpunt heeft gehandhaafd dat [verzoeker] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft, heeft het college gehandeld in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Het besluit van 23 februari 2018
    8.4.    Ter voldoening aan de uitspraak van de rechtbank, heeft het college op 23 februari 2018 een nieuw besluit op het bezwaar van [verzoeker] genomen. In dat besluit heeft het college het bezwaar van [verzoeker] wederom ongegrond verklaard op de grond dat geen betrouwbare gegevens voorliggen, [verzoeker] heeft medegedeeld geen nadere gegevens meer aan te leveren en daarom niet aannemelijk is dat [verzoeker] schade lijdt. Aan dit besluit is de brief van 28 november 2017 voorafgegaan, waarin het college de gemachtigde van [verzoeker] verzoekt om uiterlijk op 31 januari 2018:
    1. Een overzicht te verstrekken van de gegevens en stukken, waarmee u het nadeel van uw cliënt aantoonbaar gemaakt acht;
    2. Voor zover de gemeente nog niet over de onder 1 bedoelde stukken beschikt, die over te leggen;
    3. Aan de gemeente of een door haar aan te wijzen accountant te verstrekken de volledige administratie van [verzoeker] en [belanghebbende] met betrekking tot de jaren 2008-2017, teneinde die accountant in staat te stellen de gegevens waarop uw cliënt zich beroept te kunnen controleren en te vergelijken met de ambtshalve bekende gegevens die het college aan zijn verweer ten grondslag heeft gelegd.
    8.5.    Zoals hiervoor in rechtsoverweging 8.3 is overwogen, is aan de besluitvorming van het college een uitgebreid onderzoek door de nadeelcompensatiecommissie voorafgegaan. Het college beschikte dan ook reeds over een groot aantal gegevens en bescheiden. Bovendien had de nadeelcompensatiecommissie zelf onderzoek verricht in de administratie van [verzoeker] en de relevante documenten als bijlage bij haar advies gevoegd. In dat licht bezien, acht de Afdeling het verzoek van het college zoals dat in de brief van 28 november 2017 is opgenomen, te algemeen gesteld omdat slechts wordt gesproken van stukken die noodzakelijk zijn om het nadeel aan te tonen. Dat is temeer het geval nu [verzoeker] zich op het standpunt stelt dat hij dat nadeel met de door hem verstrekte gegevens en bescheiden reeds aannemelijk heeft gemaakt maar het college daarover een andere mening is toegedaan. Gelet op het vorenstaande is het besluit van 23 februari 2018 genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    Conclusie
    9.        Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
        Het besluit van 23 februari 2018 dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
    10.    Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van [verzoeker] te nemen. Daarbij dient het, zoals ter zitting is besproken, te specificeren welke nadere stukken noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Aan [verzoeker] dient een redelijke termijn te worden geboden om te voldoen aan dit verzoek, waarna het college met het oog op de voortgang van de procedure, zo spoedig mogelijk een nieuw besluit neemt.
        Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit - of het uitblijven daarvan - slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    11.    Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Groningen ongegrond;
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 23 februari 2018, kenmerk 31600299/RS/shs;
    IV.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    VI.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Groningen een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven;
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
    w.g. Michiels
    voorzitter   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2019
    608.