ECLI:NL:RVS:2016:1683, Raad van State, 15-06-2016, 201503956/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Bijsterhuizen, deelgebied Nijmegen" vastgesteld.

201503956/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Nijmegen, [appellante C], gevestigd te Nijmegen, [appellante D], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    de raad van de gemeente Nijmegen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Bijsterhuizen, deelgebied Nijmegen" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2015, waar [appellant A] en anderen, bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en de raad, vertegenwoordigd door mr. L.C.G. Hoenselaar, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door ing. H.A.M. Jansen, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening verzocht een deskundigenbericht uit te brengen. Bij brief van 22 december 2015 heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening aan dit verzoek voldaan. [appellant A] en anderen en de raad hebben daartoe in de gelegenheid gesteld daarop hun zienswijzen naar voren gebracht. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij uitspraak van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1830, heeft de Afdeling naar aanleiding van het beroep van [appellant A] het besluit van 26 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bijsterhuizen, deelgebied Nijmegen" vernietigd voor zover het de plandelen met de bestemmingen "Bedrijventerrein-1" en "Bedrijventerrein-2" betreft. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat het besluit onzorgvuldig was vastgesteld aangezien er geen onderzoek naar geurhinder heeft plaatsgevonden vanwege de op het aan de noordzijde van het plangebied grenzende perceel Palkerdijk 100 (hierna: het perceel) aanwezige veehouderij. De raad had derhalve ten onrechte niet bezien in hoeverre het plan uitgaande van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) gevolgen heeft voor de ontwikkelingsmogelijkheden van deze veehouderij. De Afdeling heeft de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen.
    
    2. Met het besluit van 18 maart 2015 heeft de raad beoogd aan de gegeven opdracht te voldoen. Het plan heeft grotendeels een conserverend karakter en voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor een gedeelte van het bedrijventerrein Bijsterhuizen. Het plangebied wordt aan de oostzijde begrensd door de A73, aan de zuidzijde door de N326 en aan de westzijde door de weg Bijsterhuizen. Aan de noordzijde grenst het plangebied aan de watergang de Nieuwe Wetering. De planologische basis voor het grootste gedeelte van het bedrijventerrein Bijsterhuizen wordt gevormd door twee bestemmingsplannen. Voor het bedrijventerrein op het Wijchense grondgebied geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Groot Bijsterhuizen, deelgebied 1 en 2". Voor het deel van het bedrijventerrein op Nijmeegse grondgebied geldt het thans voorliggende plan.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
    
    4. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht,
    
    5. De Afdeling stelt vast dat [appellante C] en [appellante D] geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren hebben gebracht.
    
    Niet is gebleken dat [appellante C] en [appellante D] redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Het beroep van [appellant A] en anderen, voor zover ingesteld door [appellante C] en [appellante D], is niet-ontvankelijk.
    
    6. Hierna zal het beroep van [appellant A] en anderen, voor zover ontvankelijk, worden aangeduid als het beroep van [appellant A].
    
    Toetsingskader
    
    7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Omvang van het geschil
    
    8. [appellant A] betoogt dat uit onderzoek is gebleken dat de aanwezigheid van een intensieve veehouderij op dichte afstand van gevoelige bestemmingen invloed kan hebben op de gezondheid, met name op de luchtwegen vanwege zwevende deeltjes, micro-organismen en endotoxinen. Zij stellen dat de GGD adviseert om binnen een afstand van 250 meter van een intensieve veehouderij geen gevoelige bestemmingen toe te staan. De raad heeft miskend dat door binnen 250 meter gevoelige objecten toe te staan een gezondheidsrisico is genomen dat zich niet verdraagt met een goede ruimtelijke ordening.
    
    9. [appellant A] heeft deze beroepsgrond niet aangevoerd tegen het besluit van 26 juni 2013 en heeft zijn beroepsgronden hiermee dan ook uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellant A] in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking blijft.
    
    Inhoudelijk
    
    10. [appellant A] richt zich tegen de plandelen met de bestemmingen "Bedrijventerrein-1" en "Bedrijventerrein -2". Zij vrezen dat het plan in zoverre onevenredige gevolgen heeft voor de ontwikkelingsmogelijkheden van hun veehouderij gesitueerd op het perceel. Hiertoe betogen zij dat het plangebied buiten een concentratiegebied in de bebouwde kom ligt en dat op grond van artikel 3, eerste lid, onder c, van de Wgv uitgegaan moet worden van een geurnorm van 2 odour units per kubieke meter lucht (OUE/m³). De raad heeft miskend dat hier ter plaatse van de betreffende plandelen waar uitbreidingsmogelijkheden zijn niet aan kan worden voldaan. [appellant A] betoogt in dit verband dat een onjuiste ruwheidslengte is ingevoerd en dat een ruwheidslengte van 0,3 meter moet worden gehanteerd. Tevens stelt hij dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijkheid van mestverwerking op de aanwezige veehouderij.
    
    11. De raad heeft naar aanleiding van de opdracht van de Afdeling alsnog onderzoek laten verrichten naar geurhinder van de veehouderij op grond van de Wgv. Blijkens de stukken stelt de raad dat het plangebied niet kan worden aangemerkt als bebouwde kom en dat voor het bedrijf ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wgv een maximale geurbelasting van 8,0 OUE/m3 geldt op geurgevoelige objecten. In het onderzoek is met het berekeningsprogramma V-stacks vergunning de geurbelasting op het bedrijventerrein berekend. Hierbij is uitgegaan van een ruwheidslengte van 1,0 meter. Volgens de berekeningen wordt de maximale belasting hier veroorzaakt door een voorgrondbelasting die in het meest negatieve geval 6,6 OU/m3 bedraagt. Tevens is uit het geuronderzoek gebleken dat sprake is van (zeer) geringe achtergrondbelasting. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet leidt tot een onevenredige beperking van de ontwikkelingsmogelijkheden van de veehouderij.
    
    12. Niet is gebleken dat de raad gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 6 van de Wgv bij verordening af te wijken van de waarden genoemd in artikel 3 van de Wgv.
    
    13. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wgv wordt een omgevingsvergunning voor een veehouderij geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, buiten een concentratiegebied, binnen de bebouwde kom, meer bedraagt dan 2,0 OUE/m³.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, wordt een omgevingsvergunning voor een veehouderij geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, buiten een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 8,0 OUE/m³.
    
    14. Niet in geschil is dat het plangebied en de directe omgeving daarvan buiten een concentratiegebied liggen als bedoeld in artikel 1 van de Wgv.
    
    15. Bij de beoordeling van de vraag of het plangebied in de bebouwde kom is gelegen, is volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wgv (Kamerstukken II 2005-2006, 30 453, nr. 3, blz. 17 en 18) van belang, of het gebied zich naar de aard van de omgeving kenmerkt door aaneengesloten bebouwing met een overwegende woon- en verblijffunctie waarin veel mensen per oppervlakte-eenheid daadwerkelijk wonen of verblijven. De grens van de bebouwde kom wordt niet bepaald door de Wegenverkeerswetgeving, maar door de aard van de omgeving. Binnen een bebouwde kom is de op korte afstand van elkaar gelegen bebouwing geconcentreerd tot een samenhangende structuur.
    
    16. Ten aanzien van het betoog van [appellant A] met betrekking tot de bebouwde kom, overweegt de Afdeling dat hoewel uit de verbeelding blijkt dat op het bedrijventerrein geconcentreerde bebouwing is toegestaan met een samenhangende structuur dit evenwel geen omstandigheid is op grond waarvan kan worden geoordeeld dat reeds hierom sprake is van een bebouwde kom. Daarbij is immers van belang of het gebied zich naar de aard van de omgeving kenmerkt door aaneengesloten bebouwing met een overwegend woon- en verblijffunctie waarin veel mensen per oppervlakte-eenheid daadwerkelijk wonen of verblijven. Hiervan is geen sprake nu geen woningen zijn toegestaan en niet is gebleken dat in het plangebied met de bestemming "Bedrijventerrein-2" veel mensen per oppervlakte-eenheid kunnen verblijven. Daarbij is van belang dat de bestemming "Bedrijventerrein-2" zelfstandige kantoren en andere functies waar veel mensen verblijven uitsluit. Gelet op het voorgaande heeft de raad terecht gesteld dat het plangebied niet binnen de bebouwde kom als bedoeld in de Wgv ligt.
    
    17. Ten aanzien van het betoog dat in de geurberekeningen ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijkheid van mestverwerking op de veehouderij stelt de Afdeling voorop dat de opdracht in haar uitspraak van 21 mei 2014 zag op een onderzoek naar geurhinder van de veehouderij op grond van de Wgv en niet op de mogelijke geurhinder van een mestverwerkingsinstallatie. Bovendien staat vast dat de aan het bedrijf verleende milieuvergunningen geen mestverwerkingsinstallatie toestaan en in de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2339, is het onderdeel van het bestemmingsplan dat betrekking heeft op een mestverwerkingsinstallatie vanwege strijd met de rechtszekerheid vernietigd. Het daaraan voorafgaande plan maakt een mestverwerkingsinstallatie evenmin mogelijk. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat in het geuronderzoek geen rekening behoefde te worden gehouden met een mestverwekingsinstallatie op het veehouderij van [appellant A].
    
    18. Met betrekking tot het betoog dat een niet representatieve ruwheidslengte is gehanteerd, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft de geurberekening uitgevoerd met het verspreidingsmodel V-Stacks vergunning. In de bijbehorende gebruikershandleiding is aangegeven hoe de invoergegevens bij het model V-Stacks vergunning moeten worden bepaald. Voor de verspreidingsberekening moet een ruwheidslengte (uitgedrukt in meters) worden ingevoerd. Dit betreft een maat voor de hoeveelheid en de hoogte van de obstakels (zoals gebouwen en bomen) in de omgeving van een veehouderij. Dat kan op twee manieren. Het programma kan de ruwheid berekenen voor het opgegeven gebied of de ruwheid van een gebied kan zelf worden bepaald. In de gebruikershandleiding staat dat ingrijpende wijzigingen in de situatie, zoals de bouw van een woonwijk of de realisatie van een bedrijventerrein, een reden kan zijn om zelf een afwijkende ruwheid in te voeren. Deze situatie doet zich hier voor. Het ruwheidsbestand in het programma is gebaseerd op de situatie in de periode van 1995-1997. Het bedrijventerrein Bijsterhuizen is na 1997 gerealiseerd. In de gebruikershandleiding is aangegeven hoe de ruwheid van een gebied zelf is te bepalen. Deze methode heeft de raad niet gehanteerd. De raad heeft voor het bepalen van de ruwheidslengte de handreiking Nieuw Nationaal Model II (NNM II) van Infomil gehanteerd.
    
    In het deskundigenbericht is aangegeven dat het sterk de voorkeur heeft dat indien het verspreidingsmodel V-Stacks is gebruikt bij het zelf berekenen van de ruwheidslengte de gebruikershandleiding V-Stacks vergunning wordt gehanteerd. Daarbij is in aanmerking genomen dat bij het opstellen van de (nieuwe) stankregelgeving voor veehouderijen indertijd de keuze is gemaakt om niet aan te sluiten bij het reeds bestaande algemene beoordelingskader voor geur waarbij gebruik wordt gemaakt van het NNM en de bijbehorende handreikingen maar een eigen beoordelingskader met rekenmodules en gebruikershandleidingen is opgesteld. De handreiking NNM II wijkt af van de gebruikershandleiding V-Stacks en leidt tot andere uitkomsten. In het deskundigenbericht is daarover vermeld dat de door de raad in de geurberekening gehanteerde ruwheidslengte van 1,0 meter een overschatting van de situatie ter plaatse betreft en op grond van situatievoorbeelden uit de gebruikershandleiding V-Stacks vergunning een ruwheidslengte van 0,75 à 0,82 meter waarschijnlijker is. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor het hanteren van een ruwheidslengte van 0,3 meter geen aanleiding bestaat.
    
    19. In het verweer heeft de raad alsnog de resultaten van een geurberekening op grond van V-Stacks vergunning bij een ruwheidslengte van 0,8 meter weergegeven op de receptorpunten 1 t/m 6 waarlangs bebouwing kan worden opgericht en een geurbelasting van 7,1 à 8,0 OUE/m³ berekend. De geurnorm van 8,0 OUE/m³ wordt derhalve - ook niet bij een ruwheidslengte van 0,8 meter - niet overschreden. Volgens het aan het bestreden besluit te grondslag gelegd geurrapport bedraagt de achtergrondbelasting in het gebied van Bijsterhuizen tussen de 0,1 en 2,0 OUE/m³. Reeds gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de plandelen met de bestemmingen "Bedrijventerrein-1" en "Bedrijventerrein-2" niet leiden tot een onevenredige beperking van de ontwikkelingsmogelijkheden van de veehouderij. Het betoog faalt.
    
    20. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep voor zover ingesteld door [appellante C] en [appellante D] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Ouwehand
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
    
    224.