ECLI:NL:RVS:2011:BR2294, Raad van State, 20-07-2011, 201010230/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2009 heeft de minister [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd.

201010230/1/H3.
      Datum uitspraak: 20 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Someren,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 10 september 2010 in zaak nr. 09/5973 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juli 2009 heeft de minister [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 18 november 2009 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 september 2010, verzonden op 13 september 2010, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 november 2010.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2011, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.E. van Heijningen, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet legt de werkgever bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid in een inventarisatie en evaluatie schriftelijk vast welke risico's de arbeid voor de werknemers met zich brengt. Deze risico-inventarisatie en -evaluatie bevat tevens een beschrijving van de gevaren en de risicobeperkende maatregelen en de risico's voor bijzondere categorieën van werknemers.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt de risico-inventarisatie en -evaluatie aangepast zo dikwijls als de daarmee opgedane ervaring, gewijzigde werkmethoden of werkomstandigheden of de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening daartoe aanleiding geven.
    
    Ingevolge artikel 16, tiende lid, voor zover thans van belang, zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 33, tweede lid, voor zover thans van belang, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding. Ter zake van de overtredingen, bedoeld in de vorige zin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge het vierde lid zijn, indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
    
    Ingevolge artikel 9.1, voor zover thans van belang, is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete van de tweede categorie kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.16, eerste en vierde lid.
    
    In beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregels), voor zover thans van belang, is vermeld dat bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete een of meer van de volgende factoren aan de orde kunnen zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het normbedrag:
    
    - indien de werkgever aantoont dat hij de risico's van de werkzaamheden, waarbij de overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de bestuurlijke boete met eenderde gematigd;
    
    - indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete met nog eenderde gematigd;
    
    - indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
    
    Ingevolge het negende lid wordt, indien de verwijtbaarheid ontbreekt, conform artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht geen bestuurlijke boete opgelegd.
    
    2.2. De minister heeft aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat een inspecteur van de Arbeidsinspectie op 6 januari 2009 heeft vastgesteld dat op een bouwlocatie aan [locatie] te Middelburg twee werknemers van [appellante] werkzaamheden verrichtten, bestaande uit het aanbrengen van vangnetten in een staalconstructie van een in aanbouw zijnd gebouw, en dat zij daarbij aan valgevaar waren blootgesteld, dat niet, dan wel onvoldoende was tegengegaan door middel van voorzieningen, als bedoeld in artikel 3.16, eerste, dan wel vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Op het moment van de inspectie stond één van de werknemers op een ligger in de staalconstructie, op een hoogte van ongeveer zeven meter boven de grond en drieënhalve meter boven een entresolvloer, terwijl op de ligger slechts aan één zijde een dubbele leuning was aangebracht. De tweede werknemer stond op de entresolvloer, op een hoogte van ongeveer drieënhalve meter boven de grond, waarbij hij zich geregeld in de nabijheid van de vloerrand begaf, terwijl hierlangs geen veiligheidsvoorzieningen ter voorkoming van valgevaar waren aangebracht. De werknemers droegen evenmin persoonlijke beschermingsmiddelen ter voorkoming van valgevaar, aldus de minister.
    
    In situaties waarin de verwijtbaarheid volledig ontbreekt, wordt van boeteoplegging afgezien en een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Volgens de minister is daarvoor in dit geval geen aanleiding. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat, ook indien aannemelijk wordt geacht dat voorafgaand aan de werkzaamheden de specifieke risico's daarvan voldoende waren geïnventariseerd, het valgevaar niet met de nodige middelen is tegengegaan, aangezien geen collectieve beschermingsmaatregelen zijn getroffen, maar slechts persoonlijke beschermingsmiddelen zijn verstrekt. Gelet hierop is niet voldaan aan de eerste matigingsgrond van beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder a (lees: onder b), van de beleidsregels en wordt aan een beoordeling van de overige, cumulatieve matigingsgronden van deze bepaling niet toegekomen, aldus de minister.
    
    2.3. [appellante] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, dan wel dat voldaan is aan de matigingsgronden die in beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels zijn vervat. Zij voert aan dat voorafgaand aan de werkzaamheden een deugdelijke risico-inventarisatie had plaatsgevonden en vanwege het daarbij vastgestelde valgevaar met de opdrachtgever was afgesproken dat deze leuningen op de werkplek zou aanbrengen, maar dat de opdrachtgever had verzaakt dat te doen. Voorts was een hoogwerker aan de werknemers ter beschikking gesteld, aldus [appellante]. Zij stelt dat de werknemers uitdrukkelijk waren geïnstrueerd om, indien de leuningen op de bouwlocatie ontbraken, haar daarvan direct op de hoogte te stellen en in dat geval de werkzaamheden niet of slechts vanuit de hoogwerker uit te voeren, maar dat zij de instructies hebben genegeerd. Één van de werknemers heeft op een bepaald moment ervoor gekozen geen gebruik van de hoogwerker te maken, omdat daarmee om het bouwwerk gereden moest worden en dat veel werk zou betekenen. De hoogwerker was echter bruikbaar bij alle werkzaamheden, zodat een deugdelijk technisch middel, als bedoeld in artikel 3.16, vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit voorhanden was, aldus [appellante].
    
    2.3.1. Volgens beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels is voor matiging van de boete niet alleen vereist dat de werkgever de risico's van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan heeft geïnventariseerd, maar evenzeer dat op grond daarvan door hem de nodige maatregelen zijn getroffen. De afspraak met de opdrachtgever dat deze de werkplek van randbeveiliging zou voorzien, ontsloeg [appellante] niet van die verplichting. Het was aan haar, als werkgever, om erop toe te zien dat adequate voorzieningen ter voorkoming van het valgevaar werden getroffen voordat de werkzaamheden werden aangevat. De door haar aangevoerde omstandigheden dat de opdrachtgever de afspraak niet is nagekomen en dat de werknemers haar daarvan niet op de hoogte hebben gesteld, leiden daarom niet tot het oordeel dat haar geen of een verminderde mate van verwijt kan worden gemaakt. Voorts heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het valgevaar voldoende was tegengegaan door technische middelen, als bedoeld in artikel 3.16, vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Uit het boeterapport, behorend bij het besluit van 6 juli 2009, volgt dat een van de werknemers tegenover de inspecteur van de Arbeidsinspectie heeft verklaard dat hij op de staalconstructie was gestapt, omdat hij deze niet kon bereiken met de hoogwerker, die hij van de opdrachtgever had geleend, aangezien de hoogwerker niet naast de betonvloer in de klei gezet kon worden.
    
    [appellante] heeft eerst in hoger beroep aangevoerd dat de werknemer uit de hoogwerker is gestapt, omdat hij daarmee om het bouwwerk moest rijden en dat teveel werk vond. Reeds hierom vormt deze stelling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het niet mogelijk was over de gehele lengte van de staalconstructie van de hoogwerker gebruik te maken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat niet is voldaan aan de vereisten van beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels en dat de verwijtbaarheid niet ontbreekt. Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Van Hardeveld
      Voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2011
    
    312-598.