ECLI:NL:RVS:2016:1033, Raad van State, 20-04-2016, 201504276/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 17 juli 2014, heeft het college het verzoek van Mijbupark om handhavend op te treden tegen het gebruik van de bungalows op het park Landal Dunimar op het perceel Ruigenhoekerweg 5 te Noordwijkerhout afgewezen.

201504276/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Noordwijkerhout,
    2. de vereniging Vereniging van Eigenaren Duinresort Dunimar, gevestigd te Noordwijkerhout (hierna: de Vereniging),
    3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ontwikkelingsmaatschappij Dunimar B.V., gevestigd te Aalsmeer (hierna: Dunimar)
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 april 2015 in zaak nr. 15/258 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Maatschappij tot Exploitatie van Bungalows en Recreatieoorden Mijbupark B.V., gevestigd te Noordwijkerhout (hierna: Mijbupark)
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 17 juli 2014, heeft het college het verzoek van Mijbupark om handhavend op te treden tegen het gebruik van de bungalows op het park Landal Dunimar op het perceel Ruigenhoekerweg 5 te Noordwijkerhout afgewezen.
    
    Bij besluit, verzonden op 5 december 2014, heeft het college het door Mijbupark daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 april 2015 heeft de rechtbank het door Mijbupark daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit, verzonden op 5 december 2014, vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college, de Vereniging en Dunimar hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Mijbupark een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit, verzonden op 28 mei 2015, heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van Mijbupark en dit ongegrond verklaard.
    
    Mijbupark heeft tegen dit besluit gronden aangevoerd.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de Vereniging een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college en Mijbupark hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2016, waar het college, vertegenwoordigd door G. Imthorn, werkzaam bij de gemeente, de Vereniging, vertegenwoordigd door E.W. Meurer, bijgestaan door mr. F.P. van Galen, advocaat te Leiden, Dunimar, vertegenwoordigd door mr. B.D. Roelink, advocaat te Hoofddorp, en Mijbupark, vertegenwoordigd door J. Noorlander, bijgestaan door mr. D.G. Lasschuit, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 20 april 1999 is aan de rechtsvoorganger van Dunimar bouwvergunning verleend voor het bouwen van een motelbedrijf, omvattende een hoofdgebouw tevens logeergebouw, een dienst/-bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken (120 bungalows) op het perceel Ruigenhoekerweg 1 te Noordwijkerhout. Op het perceel zijn 90 bungalows gerealiseerd. Daarvan zijn thans 84 bungalows verkocht aan particulieren. De overige bungalows zijn in eigendom van Dunimar. De afzonderlijke eigenaren zijn lid van de Vereniging.
    
    Bij besluit van 26 mei 2009 is aan Dunimar een bouwvergunning verleend voor een wijziging van het vergunde hoofdgebouw. Het gewijzigde hoofdgebouw is nog niet gerealiseerd.
    
    Mijbupark heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van de bungalows op het perceel. Mijbupark exploiteert onder meer het bungalowpark 'Sollasi' gelegen op het perceel Duinschoten 12 te Noordwijkerhout. Dit bungalowpark ligt op een afstand van ongeveer 1.500 m van het perceel.
    
    2. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1981" rustte op het gehele terrein de bestemming "Horecabedrijf B".
    
    Ingevolge artikel 24, lid A, van de planvoorschriften zijn de aldus aangewezen gronden bestemd voor motelbedrijf.
    
    Ingevolge lid B mogen op of in deze gronden worden gebouwd respectievelijk aanwezig zijn: één hoofdgebouw ten behoeve van centrale voorzieningen (restaurant, vergaderzalen, dagwinkels, etc), logeergebouwen, één gebouw ten behoeve van onderhoud en beheer, ten hoogste één bedrijfswoning, bouwwerken geen gebouwen zijnde, een benzinepomp met bijbehorende installaties en parkeerplaatsen en een zwembad.
    
    Ingevolge lid C, gelezen in samenhang met artikel 12, lid C, onder 2, is het verboden de op de in lid A bedoelde gronden aanwezige opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in lid A aangegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 1 onder 15 wordt onder horecabedrijf verstaan een bedrijf ter exploitatie van een hotel, café en/of restaurant, cafetaria en daarmee gelijk te stellen bedrijf.
    
    Uit de bij de beheersverordening "Ruigenhoekerweg/Bungalowpark Dunimar" behorende verbeelding blijkt dat het gehele terrein van Dunimar is aangeduid als besluitgebied en besluitvak.
    
    Ingevolge artikel
    3.1, onder a, van de beheersverordening mogen de in het besluitgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik, zoals aangegeven op de als bijlage 1 bij deze regels gevoegde inventarisatiekaart.
    
    Ingevolge artikel 1.10, onder a, wordt onder bestaand gebruik verstaan: het gebruik van gronden en bouwwerken dat op het tijdstip van vaststelling van de verordening:
    
    1. aanwezig is;
    
    2. is toegestaan krachtens een bouwvergunning/een omgevingsvergunning voor het gebruik;
    
    daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Ingevolge artikel 1.17 wordt onder bungalow verstaan: een gebouw bestemd voor tijdelijk recreatief verblijf door een persoon, (deel van een) gezin of een groep mensen en dat niet fungeert als hoofdverblijf.
    
    Ingevolge artikel 1.21 wordt onder motel verstaan: een logiesgebouw dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van nachtverblijf ten behoeve van passanten met daarbij behorende voorzieningen, waaronder […].
    
    Op de inventarisatiekaart hebben de bungalows de aanduiding "Bungalow" gekregen. Een deel van de op de kaart weergegeven bungalows heeft de aanduiding 'vergund maar feitelijk nog niet gerealiseerd'. Op de inventarisatiekaart is daarnaast de aanduiding "Motel" opgenomen, omvattende een centrale receptie, motelkamers, restaurant een zwembad.
    
    3. Het college en de Vereniging betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, nu sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik dat van de gebouwen op het perceel wordt gemaakt.
    
    Zij voeren daartoe ten eerste aan dat het gebruik niet in strijd is de beheersverordening, nu die beheersverordening het gebruik van de bouwwerken als bungalows toestaat. Volgens de Vereniging heeft de rechtbank ten onrechte doorslaggevende betekenis gehecht aan de laatste zinsnede van artikel 1.10, onder a, van de beheersverordening. De rechtbank had, nu dit artikel, bezien in samenhang met artikel 3.1, van de beheersverordening onduidelijk is, betekenis moeten toekennen aan de bedoeling van de planwetgever.
    
    Het college en de Vereniging betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Zij wijzen er in dit verband op dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat geen hoofdgebouw is gerealiseerd, nu het bestemmingsplan de aanwezigheid van een hoofdgebouw niet vereist. Zij wijzen er voorts op dat het gebruik zoals dat van de gebouwen wordt gemaakt, voldoet aan de criteria die in het algemeen gelden voor een motelbedrijf.
    
    Zij voeren verder aan dat het gebruik met de verlening van de bouwvergunning is toegestaan.
    
    3.1. In geschil is of het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het gebruik dat van de gebouwen op het perceel wordt gemaakt. Beoordeeld dient te worden beoordeeld of dat gebruik met de beheersverordening in strijd is. Hiervoor is bepalend of dit gebruik kan worden aangemerkt als bestaand gebruik als bedoeld in de beheersverordening. Artikel 3.1 van de beheersverordening verwijst daarvoor naar het gebruik dat op de bij de beheersverordening behorende inventarisatiekaart is aangegeven. Daarnaast bevat artikel 1.10, onder a, van de beheersverordening een definitie van 'bestaand gebruik'.
    
    De rechtbank heeft aan deze definitie doorslaggevende betekenis toegekend. Zij heeft, gelet op het bepaalde in de laatste zinsnede van artikel 1.10, onder a, van de beheersverordening, te weten dat onder 'bestaand gebruik' niet valt het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan, bezien of het feitelijk gebruik dat ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening van de bungalows werd gemaakt, in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1981", op grond waarvan op het perceel een motelbedrijf was toegestaan. Zij is, samengevat weergegeven, tot het oordeel gekomen dat het gebruik in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, zodat dit gebruik ingevolge de beheersverordening niet is toegestaan.
    
    3.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat op het perceel 90 bungalows zijn gerealiseerd. Ten tijde van het besluit op bezwaar waren 69 bungalows verkocht aan particulieren. De overige bungalows waren in eigendom van Dunimar. Van de gerealiseerde 90 bungalows werden er 79 aan derden verhuurd via de verhuurorganisatie Landal GreenParks Beheer en Projecten B.V. De gemiddelde verblijfsduur van de gasten in de bungalow is 5,2 dagen. Naar het oordeel van de Afdeling kan dit gebruik worden aangemerkt als tijdelijk recreatief gebruik, als bedoeld in artikel 1.17 van de beheersverordening.
    
    3.3. De beheersverordening heeft betrekking op het gehele terrein van Dunimar. Artikel 3.1 van de beheersverordening bepaalt dat de aldaar bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik, zoals aangegeven op de bij de beheersverordening behorende inventarisatiekaart. Op deze inventarisatiekaart zijn verschillende functies weergegeven, waaronder de functie motel en de functie bungalow. Beide functies zijn met een andere kleur aangeduid. In artikel 1.17 wordt bungalow gedefinieerd als een gebouw bestemd voor tijdelijk recreatief verblijf door een persoon, (deel van een) gezin of een groep mensen en dat niet fungeert als hoofdverblijf. Een motel wordt in artikel 1.21 gedefinieerd als een logiesgebouw dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van nachtverblijf ten behoeve van passanten met daarbij behorende voorzieningen.
    
    Uit artikel 3.1, de inventarisatiekaart en de in de beheersverordening opgenomen definities van bungalow en motel volgt naar het oordeel van de Afdeling dat de raad van de gemeente Noordwijkerhout in de beheersverordening uitdrukkelijk een onderscheid heeft gemaakt tussen deze beide functies en dat hij het bestaande gebruik van de gebouwen als bungalows op het bungalowpark bij recht heeft toegestaan. De Afdeling vindt hiervoor steun in de toelichting op de beheersverordening. Zo kan uit paragraaf 1.1 van de toelichting worden afgeleid dat het bestaande, feitelijke gebruik door de raad wordt aangemerkt als bungalowpark en volgt uit de paragrafen 2.3, 2.4 en 3.1 van de toelichting dat de raad met de beheersverordening deze bestaande, feitelijke situatie positief heeft willen bestemmen. Artikel 1.10, onder a, van de beheersverordening spreekt dit tegen, nu ingevolge de laatste zinsnede van dat artikel onder bestaand gebruik niet het gebruik valt dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Een redelijke uitleg leidt er in dit geval toe dat artikel 3.1 van de beheersverordening, bezien in samenhang met de inventarisatiekaart, voorrang krijgt boven artikel 1.10, onder a, van die beheersverordening. De Afdeling is dan ook, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het gebruik dat van de bungalows wordt gemaakt, niet in strijd is met de beheersverordening.
    
    Nu ten tijde van het besluit op bezwaar de gebouwen werden gebruikt als bungalow en in zoverre geen sprake was van strijd met de beheersverordening, was, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het college niet bevoegd handhavend op te treden. Het betoog slaagt. Hetgeen het college en de Vereniging voor het overige hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
    
    4. Het hoger beroep van Dunimar heeft betrekking heeft op de vraag of het college in redelijkheid van handhavend optreden heeft kunnen afzien. Deze vraag is onlosmakelijk verbonden met de vraag of het college bevoegd is, handhavend op te treden. Nu, zoals hiervoor is overwogen, het college niet bevoegd is handhavend op te treden, slaagt ook het betoog van Dunimar.
    
    5. De hoger beroepen van het college, de Vereniging en Dunimar zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Mijbupark ongegrond verklaren.
    
    6. Bij besluit, verzonden op 28 mei 2015, heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van Mijbupark tegen het besluit van 17 juli 2014. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    7. Door vernietiging van de uitspraak van de rechtbank is de grondslag aan het besluit, verzonden op 28 mei 2015, komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 april 2015 in zaak nr. 15/258;
    
    III. verklaart het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Maatschappij tot Exploitatie van Bungalows en Recreatieoorden Mijbupark B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijkerhout, verzonden op 28 mei 2015, kenmerk Z-15-16071-UIT-15-22269;
    
    V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) voor de vereniging Vereniging van Eigenaren Duinresort Dunimar voor de behandeling van het hoger beroep en € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ontwikkelingsmaatschappij Dunimar B.V. voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Pieters
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
    
    473.