ECLI:NL:RVS:2020:529, Raad van State, 19-02-2020, 201810282/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201810282/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 mei 2015 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 3 maart 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2016 heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2298) heeft de Afdeling het door [appellante] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd, het door [appellante] tegen het besluit van 3 maart 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen dertien weken een nieuw besluit te nemen en dit besluit aan [appellante] toe te zenden. De Afdeling heeft bepaald dat tegen dit besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    [appellante] heeft beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een nieuw besluit.
    Bij uitspraak van 4 februari 2019 heeft de Afdeling het door [appellante] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een nieuw besluit vernietigd, het college opgedragen om binnen twee weken een besluit te nemen en dit besluit bekend te maken en bepaald dat het college een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het college de hiervoor genoemde termijn om te beslissen overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 bedraagt, met een maximum van € 15.000,00.
    Het college heeft verzet tegen deze uitspraak gedaan.
    Bij uitspraak van 11 februari 2019 heeft de Afdeling het verzet gegrond verklaard.
    Bij besluit van 25 maart 2019 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 27 mei 2015 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [appellante] heeft gronden van beroep tegen dat besluit aangevoerd.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. de Snoo, advocaat te Amsterdam, en [directeur], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Aalderink en mr. Y. Bons, zijn verschenen. Verder zijn [gemachtigde A] en [gemachtigde B] aan de zijde van [appellante] en J.H.J. van Erk aan de zijde van het college verschenen.
    Overwegingen
        reikwijdte beroep
    1.    Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het besluit van 25 maart 2019.
        niet tijdig nemen van een besluit
    2.    Niet is gebleken dat [appellante] nog een belang heeft bij gegrondverklaring van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, als bedoeld in artikel 6:20, vijfde lid, van de Awb. Voor zover het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, is het derhalve niet-ontvankelijk.
        besluit van 25 maart 2019
    3.    [appellante] is eigenaresse van twee percelen met bedrijfsgebouwen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Roosendaal (hierna: de onroerende zaak). De onroerende zaak was onder het bij raadsbesluit van 30 juni 1994 vastgestelde bestemmingsplan Stationswerf (hierna: het oude bestemmingsplan) voor bedrijfsdoeleinden bestemd. Op 27 maart 2014 heeft [appellante] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade in verband met het bij raadsbesluit van 12 maart 2009 vastgestelde en bij raadsbesluit van 2 november 2011 opnieuw vastgestelde bestemmingsplan Spoorhaven, eerste fase (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), waarin de onroerende zaak een uit te werken bestemming voor een woongebied heeft gekregen. Volgens [appellante] heeft dit tot een schade in de vorm van vermindering van de waarde van de onroerende zaak van € 2.400.000,00 geleid. Daartoe heeft zij aangevoerd dat de bedrijfsgebouwen door uitstel van de uitwerking van de nieuwe bestemming leeg staan, dat de opbrengst van de bedrijfsgebouwen momenteel nihil is, dat verkoop van de onroerende zaak als gevolg van de huidige marktomstandigheden onmogelijk is en dat het realiseren van nieuwbouw onder de oude bestemming mogelijk en rendabel was geweest.
    4.    Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In een advies van 7 maart 2019 heeft de SAOZ onder meer hetgeen hierna in 4.1 tot en met 4.6 verkort is weergegeven.
        waardevermindering van de onroerende zaak volgens de SAOZ
    4.1.    Onder het planologische regime van het nieuwe bestemmingsplan was het niet toegestaan om de gronden van de percelen te bebouwen, zodat het hierbij slechts ging om gunstig gelegen, nader te bestemmen zogenoemde ruwe bouwgrond. Waar [appellante] voorheen voor bedrijfsdoeleinden bebouwbare en bruikbare gronden had, kreeg zij door de planologische wijziging niet langer bebouwbare gronden ten dienste van een toekomstige woonfunctie. Daardoor was het ter plaatse niet langer toegestaan om ten dienste van de bedrijfsactiviteiten te bouwen en vielen de nog wel ter plaatse uitgeoefende bedrijfsactiviteiten en aanwezige bebouwing onder de werking van het overgangsrecht. Daarmee bestaan de voor de onroerende zaak relevante ruimtelijke effecten uit de aanwijzing van de percelen tot gunstig gelegen, nader te bestemmen zogenoemde ruwe bouwgrond, wat potentieel voordelig kan zijn, het niet meer toegelaten zijn van nieuwe bedrijfsbebouwing en volledige vernieuwing van bestaande bebouwing, wat nadelig is, en het nog slechts onder de werking van het overgangsrecht toegestaan zijn van het gebruik van de gronden en bestaande opstallen voor bedrijfsdoeleinden, wat eveneens nadelig is. Gunstige en nadelige effecten, veroorzaakt door dezelfde planologische mutatie, kunnen en moeten na weging met elkaar worden gesaldeerd. Of en zo ja, in hoeverre per saldo sprake is van een waardetechnisch gezien voordeliger dan wel nadeliger planologische situatie, vergt een waardering van de onroerende zaak.
    4.2.    De onroerende zaak ontleende, rekening houdende met de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan als oorspronkelijke planologische regime, zijn hoogste waarde aan de hoedanigheid van bedrijfsterrein. Deze waarde wordt per peildatum 24 januari 2012 getaxeerd op € 720.000,00. Voor de onderbouwing hiervan wordt verwezen naar een taxatierapport van 24 januari 2019. De waardevermindering wordt, naast de waarde van het getroffen object, met name bepaald door de aard en de ernst van de inbreuk in verhouding tot de oude planologische situatie. De waarde van de onroerende zaak op basis van het nieuwe bestemmingsplan per peildatum wordt getaxeerd op € 900.000,00. Dit betekent dat de planologische wijziging ertoe heeft geleid dat, voor een willekeurige gegadigde koper, de waarde van de onroerende zaak per peildatum niet is gedaald, maar juist is gestegen met een bedrag van € 180.000,00. De waardetechnische gevolgen van de planologische beperkingen ten aanzien van de bedrijfsmatige bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn in de nieuwe planologische situatie ruimschoots gecompenseerd door de daar tegenoverstaande uit te werken woonbestemming met bouwverbod.
        De taxatie wijkt af van de in de aanvraag vermelde waardedaling van € 2.400.000,00, omdat de daarbij aangehouden herontwikkeling van de onroerende zaak voor bedrijfsmatig te verhuren units, gelet op de in acht te nemen bouw- en ontwikkelingskosten, in het geheel niet tot een hoge (meer)waarde van de gronden zou leiden.
        inkomensderving volgens de SAOZ
    4.3.    Volgens vaste jurisprudentie komt gemist inkomen c.q. gederfde winst uit bedrijfsactiviteiten die per peildatum (nog) niet ter plaatse ontplooid werden, niet afzonderlijk voor tegemoetkoming op de voet van afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in aanmerking, omdat deze al tot uitdrukking komt in de waarde van de desbetreffende gronden op de peildatum. Slechts onder bijzondere omstandigheden, indien de aanvrager op de peildatum al onomkeerbare investeringen heeft gedaan en de planologische maatregel de exploitatie niet onmogelijk maakt, kan dit anders zijn. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) onder 4.8.
    4.4.    De namens [appellante] berekende inkomensschade is gebaseerd op de 43 bedrijfsunits die zij - naar eigen zeggen - had willen ontwikkelen, maar nooit gerealiseerd zijn, terwijl het nieuwe bestemmingsplan de ontwikkeling daarvan ook niet langer mogelijk maakt. Daarom komt de gestelde inkomensderving niet voor tegemoetkoming in aanmerking.
        passieve risicoaanvaarding volgens de SAOZ
    4.5.    Omdat geen sprake is van planschade, bestaat er in beginsel geen aanleiding om nog in te gaan op de voorzienbaarheid van de planologische wijziging, de vraag of tegemoetkoming in planschade anderszins is verzekerd door de inmiddels geldende planologie van het bij raadsbesluit van 1 juni 2017 vastgestelde bestemmingsplan Stadsoevers en op de omvang van het normale maatschappelijke risico. Volledigheidshalve wordt in het advies, ter voorlichting van partijen, ingegaan op de voorzienbaarheid.
    4.6.    Indien een aanvrager kan voorzien dat bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden op het eigen perceel beperkt gaan worden en hij geen actie onderneemt om deze rechten veilig te stellen, ondanks dat hij daarvoor voldoende tijd en gelegenheid heeft gehad, heeft hij het risico van de nadelige planologische wijziging aanvaard en komen de gevolgen daarvan voor zijn rekening.
        [appellante] heeft kennis kunnen nemen van het Masterplan Spoorhaven van 18 december 2003 (hierna: het masterplan) en het structuurplan Spoorhaven 1e fase van 31 oktober 2005 (hierna: het structuurplan). Het masterplan en het structuurplan gaven [appellante] aanleiding rekening te houden met, samengevat, het voornemen zijn gronden in de toekomst te voorzien van een (al dan niet uit te werken) woonbestemming, zulks ten koste van de op dat moment nog geldende bedrijfsbestemming. [appellante] is in april 2003 in kennis is gesteld van het ontwerp van het masterplan.
        [appellante] had tot aan de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 8 november 2009 actie kunnen ondernemen om alsnog - door het aanvragen van één of meer daartoe strekkende vergunningen om te bouwen - haar destijds bestaande bouwrechten veilig te stellen. Het alsnog benutten van de maximale gebruiksmogelijkheden, waarvoor geen verbouwing of nieuwe bebouwing mogelijk was, was zelfs mogelijk tot aan de dag waarop het nieuwe bestemmingsplan in werking trad, te weten tot op 24 januari 2012. Deze perioden voor bebouwing en voor gebruik kunnen in het licht van de jurisprudentie ook redelijkerwijs als voldoende lang worden gekwalificeerd om van [appellante] daadwerkelijk actie te verwachten. Niet is gebleken dat zij in die perioden een concrete poging heeft gedaan om de oorspronkelijke bedrijfsmatige bouw- en gebruiksmogelijkheden te benutten.
        Dat de onroerende zaak was aangewezen in het kader van de Wet voorkeursrecht gemeenten, stond als zodanig niet in de weg stond aan het door [appellante] kunnen benutten van die bouw- en gebruiksmogelijkheden en, meer in het bijzonder, aan het kunnen aanvragen van voor de oprichting van nieuwe of vervangende bedrijfsbebouwing noodzakelijke vergunningen. Hetzelfde geldt voor de stelling van [appellante] over de mogelijke onwilligheid van de gemeente om aan bouwplannen medewerking te verlenen. Het limitatief-imperatief stelsel van weigeringsgronden voor vergunningverlening maakt dat de door [appellante] gestelde weerstand van de zijde van de gemeente - wat er van de juistheid van deze stelling ook zij - geen geldige reden voor haar was om dan maar geen aanspraak te maken op het benutten van haar planologische rechten met betrekking tot de bedrijfsbestemming in het licht van het dreigende vervallen van deze mogelijkheden. Dat het indienen van plannen voor bedrijfsbebouwing de gesprekken en onderhandelingen met de gemeente zou kunnen frustreren, was evenmin een geldige reden voor Hoppenbouwers om stil te blijven zitten, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3093). Niet is gebleken van een andere geldige reden om stil te blijven zitten. Meer in het bijzonder is niet gebleken dat een investering in (enige vorm van) bedrijfsbebouwing - voor zover deze onder de oude planologie rendabel zou zijn geweest - niet was terug te verdienen. Dat een ondernemer, bij de afweging om al dan niet te investeren, rekening houdt met toekomstige ontwikkelingen en de vraag naar het kunnen terugverdienen van de betreffende investering(en), is alleszins redelijk. Het enkele feit dat er in de toekomst - op middellange en lange termijn - mogelijk iets potentieel ten nadele kan veranderen, kan echter geen vrijbrief zijn om, zonder consequenties voor de aanspraak op een tegemoetkoming in planschade, van het benutten van (nog) bestaande rechten af te zien. Verder is het ontbreken van behoefte aan het realiseren van bebouwing of het ontbreken van financiële middelen daarvoor niet van belang voor het al dan niet  kunnen tegenwerpen van voorzienbaarheid. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1350), waarin de aanvragers tevergeefs als verschoonbare reden hadden aangevoerd dat zij niet beschikten over de financiële middelen om de voorheen bestaande bouwmogelijkheden te benutten en dat, gelet op de situatie op de huizenmarkt, destijds ook niet vaststond dat zij die investering binnen een aanvaardbare termijn zouden kunnen terugverdienen. Indien [appellante] die investeringen had gedaan en de gemeente, na de planwijziging, had willen komen tot verwerving van de onroerende zaak en beëindiging van de bedrijvigheid, zou daartoe onteigening of aankoop op onteigeningsbasis aan de orde zijn geweest. Dat had geleid tot een volledige vergoeding voor de gebouwen, andere bouwwerken en andere werken, ook voor die onderdelen die zouden zijn gerealiseerd terwijl de planwijziging al voorzienbaar was en die mogelijk nog niet (geheel) terugverdiend zouden zijn geweest. In het onteigeningsrecht bestaat immers, zolang het onteigeningsvonnis nog niet is ingeschreven, voor de onteigende partij geen verplichting om schadebeperkende maatregelen te nemen, zoals het uit eigen beweging achterwege laten van investeringen. Zou de gemeente de planwijziging hebben doorgezet, maar niet tot aankoop of onteigening hebben besloten, dan zou bij de eerstvolgende planwijziging het wederom toekennen van een positieve bedrijfsbestemming voor de hand hebben gelegen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2018).
        Door het niet benutten van de ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden van de onroerende zaak onder het oude planologische regime, heeft [appellante], mede gelet op de voldoende lange benuttingsperiode, het risico van een voor haar nadelige bestemmingsplanwijziging in de vorm van het vervallen van die ruimere bedrijfsmatige bouw- en gebruiksmogelijkheden op zich genomen.
    5.    Het college heeft het advies van de SAOZ van 7 maart 2019 aan het besluit van 25 maart 2019 ten grondslag gelegd.
        gronden van beroep
    6.    Bij brief van 8 april 2019 heeft [appellante] gronden van beroep tegen het besluit van 25 maart 2019 aangevoerd. Naar aanleiding hiervan heeft het college een aanvullend advies van de SAOZ van 25 april 2019 overgelegd.
        De Afdeling zal de gronden van beroep hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
        passieve risicoaanvaarding - procedureel
    7.    [appellante] betoogt dat het college een efficiënte rechtsgang heeft belemmerd door haar aanvraag om een tegemoetkoming in planschade in het besluit van 25 maart 2019 alsnog af te wijzen op de grond dat zij het risico van de voor haar nadelige planologische verandering passief heeft aanvaard en de gevolgen van die verandering daarom voor haar rekening komen. In het besluit van 3 maart 2016 is uitdrukkelijk vermeld dat die afwijzingsgrond niet langer wordt tegengeworpen. Het college heeft dit onderwerp volgens [appellante] aldus welbewust aan het debat in beroep onttrokken. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst [appellante] naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3901).
    7.1.    In het besluit van 3 maart 2016 is vermeld dat [appellante] hoe dan ook niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade, dat de vraag of sprake is van passieve risicoaanvaarding daarom niet ter zake doet, dat daarom is besloten om hoofdstuk 4.3 van het advies van de SAOZ van 20 mei 2015 niet langer aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen, dat dit betekent dat niet langer een rol speelt of al dan niet sprake is van passieve risicoaanvaarding en dat de door [appellante] aangevoerde gronden met betrekking tot passieve risicoaanvaarding daarom buiten beschouwing blijven.
         In het besluit van 25 maart 2019 is vermeld dat uit het besluit van 3 maart 2016 duidelijk blijkt dat ervoor is gekozen om passieve risicoaanvaarding uit het besluit te halen omdat er bij een uit te werken bestemming sowieso geen aanleiding is voor een tegemoetkoming in planschade. Nu doet zich een nieuwe situatie voor, omdat het niet gaat om de uit te werken bestemming voor een woongebied, maar om het bouwverbod en het onder het overgangsrecht plaatsen van de bedrijfsbestemming. Hierbij is passieve risicoaanvaarding relevant. Indien sprake zou zijn van een waardevermindering van de onroerende zaak, zou passieve risicoaanvaarding immers in de weg staan aan het toekennen van een tegemoetkoming in planschade, aldus het college.
    7.2.    In het besluit van 3 maart 2016 heeft het college zich niet op het standpunt gesteld dat geen sprake is van passieve risicoaanvaarding. Het college heeft deze afwijzingsgrond uit het SAOZ rapport in dat besluit onbesproken gelaten en daarmee de mogelijkheid opengelaten dat passieve risicoaanvaarding na vernietiging van dat besluit alsnog als afwijzingsgrond voor de aanvraag om tegemoetkoming om planschade wordt gebruikt. Met dat besluit heeft het college die mogelijkheid dus niet prijsgegeven. In het besluit van 25 maart 2019 is daarom terecht het standpunt ingenomen dat de motivering van het besluit van 3 maart 2016 het college niet belette om te besluiten dat de schade op grond van passieve risicoaanvaarding voor rekening van [appellante] blijft.
        Aan de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018 komt niet de door [appellante] gewenste betekenis toe. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het bestuursorgaan, door zich in de besluiten en in beroep op het standpunt te stellen dat de schade het gevolg is van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan, dat plan uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud als oorzaak van de schade had aangemerkt en erkend, zodat het dit bestuursorgaan om die reden niet meer vrijstond zich daarna op het standpunt te stellen dat de schade niet het gevolg is van de inwerkingtreding van dat plan. Dit geval is niet vergelijkbaar met dat van [appellante]. Het college heeft zich immers niet uitdrukkelijk en zonder enig voorbehoud op het standpunt gesteld dat bij [appellante] geen sprake is van passieve risicoaanvaarding.
        Het betoog faalt.
        passieve risicoaanvaarding - inhoudelijk
    8.    [appellante] betoogt subsidiair dat zij het risico van de voor haar nadelige planologische verandering niet passief heeft aanvaard. Zij voert onder meer het volgende aan.
        Het college heeft miskend dat het in dit geval gaat om de vraag of het risico is aanvaard op het wegbestemmen van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden, met een bouwverbod, zonder alternatieve positieve bestemming en dat dat een geheel andere situatie is dan het risico op het vervangen van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden door een andere rendabele bestemming, zoals woningbouw. In de eerste situatie gaat het, anders dan in de tweede, om het risico op het verdwijnen van de bestaande bestemming zonder goed alternatief. Zolang de beschikbare informatie wijst op het zich zullen voordoen van het tweede alternatief, is dat het risico dat de eigenaar al dan niet aanvaardt, maar daarmee aanvaardt de eigenaar niet (tevens) het eerste alternatief. In dit geval voorzag [appellante] dat de bestemming voor bedrijfsdoeleinden zou kunnen wijzigen in een bestemming voor woondoeleinden. [appellante] voorzag niet dat de bestemming voor bedrijfsdoeleinden zou worden vervangen door een vacuüm in afwachting van een uitwerkingsplan. Dat laatste werd pas duidelijk met het bestemmingsplan zelf. Dat risico kon [appellante] niet zien aankomen.
        Het college heeft voorts miskend dat er voor [appellante] geen mogelijkheid was om tot handelen over te gaan. De gemeente vestigde een voorkeursrecht op de gronden en was duidelijk over haar voornemen tot herontwikkeling van de percelen en het omliggende gebied. Daarmee was er voor [appellante] geen mogelijkheid meer om te investeren in de wel  gewenste nieuwe bedrijfsgebouwen. Zij zou deze investering met vreemd vermogen moeten financieren om dit met de exploitatie weer terug te verdienen. Hierbij zou het gaan om een investering van meer dan 12 miljoen euro (in de berekening van haar adviseurs) of meer dan 8 miljoen euro (in de berekening van de SAOZ. Geen weldenkende ontwikkelaar of belegger zou in dit geval dit soort bedragen nog investeren in de ontwikkeling van een bedrijventerrein. Het bouwen van nieuwe bedrijfsgebouwen op een locatie, waarvoor de gemeente nieuwe plannen maakt en waarvoor de gemeente blijkens het gevestigde voorkeursrecht een actieve grondpolitiek hanteert, is niet met vreemd vermogen te financieren en met eigen vermogen doet een belegger of ontwikkelaar dat evenmin. De nieuwbouw zou bovendien niet op zinvolle wijze zijn te exploiteren. Voor een zo onzekere locatie zijn immers geen langjarige huurders te vinden. Als [appellante] het schadeveroorzakende besluit al had kunnen voorzien, geldt nog steeds dat haar, door de destijds nog zo actieve opstelling van de gemeente, de kans is ontnomen te handelen ter voorkoming van de schade. Die opstelling van de gemeente maakte een alternatieve langetermijninvestering op de percelen onmogelijk, aldus [appellante].
    8.1.    De Afdeling stelt vast, dat niet in geschil is dat het wegbestemmen van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden van de percelen vanaf april 2003 voor [appellante] voorzienbaar was en dat zij in de daaropvolgende periode tot de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan in november 2009 geen concrete poging heeft ondernemen om de destijds nog bestaande planologische mogelijkheden alsnog te benutten. Of voor [appellante] tevens voorzienbaar was dat de percelen een uit te werken bestemming zouden krijgen en zij het risico van een uit te werken bestemming passief heeft aanvaard, is in deze procedure niet relevant, omdat een uit te werken bestemming geen grond voor een tegemoetkoming in planschade is, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking is getreden. Van belang is uitsluitend of [appellante] het risico van het wegbestemmen van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden passief heeft aanvaard.
        [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij geen reële gelegenheid had om de oude planologische mogelijkheden nog tijdig te benutten. Dat op de percelen op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten een voorkeursrecht was gevestigd, stond op zichzelf niet in de weg aan de ontwikkeling, bouw en verhuur van bedrijfsopstallen. Dat de ontwikkeling en bouw van die bedrijfsopstallen een forse investering zouden vergen, was, zoals ook de SAOZ in haar aanvullend advies van 25 april 2019 heeft uiteengezet, evenmin een reden om stil te zitten. Die investering zou immers altijd nodig zijn geweest. Niet valt in te zien dat [appellante] die investering niet had kunnen terugverdienen. Daarbij is van belang dat ook de aard van de bedrijvigheid waarop [appellante] zich wilde richten (kleine bedrijfsunits, bedoeld voor betrekkelijk lichte bedrijvigheid, dus in de lagere milieucategorieën) ervoor zou zorgen dat deze niet snel door mogelijk toekomstige woningbouw in de omgeving belemmerd zou worden. Bovendien zou de gemeente bij haar verdere planontwikkeling voor woningbouw juist rekening moeten houden met de eenmaal aanwezige bedrijfsfuncties. Van een onzekere locatie, waarvoor geen langjarige huurders te vinden zouden zijn, was dus geen sprake.
        In het betoog van [appellante] is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij het risico van het wegbestemmen van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden van de percelen passief heeft aanvaard en dat de gevolgen van die planologische verandering daarom voor haar rekening komen.
        Het betoog faalt.
        waardevermindering van de onroerende zaak
    9.    [appellante] betoogt voorts dat het college, in navolging van de SAOZ, de uit te werken bestemming voor een woongebied van de onroerende zaak onder het nieuwe bestemmingsplan ten onrechte in de vergelijking met het oude bestemmingsplan en de schadetaxatie heeft betrokken. De SAOZ had de onroerende zaak niet als speculatieve woningbouwlocatie mogen waarderen, maar als niets meer dan percelen zonder positieve bestemming, zonder bouwmogelijkheden en zonder perspectief, waaraan geen hoge waarde toekomt. Waar het college, in navolging van de SAOZ, die waarde laat bepalen door de verwachting van een toekomstige betere bestemming, is het volkomen de mist ingegaan, aldus [appellante].
    9.1.    Ook in het geval het college zich in het besluit van 25 maart 2019 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan geen schade in de vorm van een waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleden, leidt dat gebrek niet tot vernietiging van dat besluit, omdat die schade, gelet op overweging 8.1 van deze uitspraak, voor haar rekening komt.
        Het betoog faalt.
        inkomensderving
    10.    [appellante] betoogt verder dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van inkomensschade. Als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan was het voor haar onmogelijk om haar al veel langer gekoesterde wens om ter plaatse nieuwe bedrijfsunits op te richten uit te voeren. Dat zij daar niet eerder toe is overgegaan, mag het college haar niet tegenwerpen, omdat de gemeente dit immers zelf met alle planvorming en de vestiging van voorkeursrechten feitelijk onmogelijk heeft gemaakt. Het niet op een normale manier kunnen exploiteren van de percelen is een rechtstreeks gevolg van het vacuüm waarin zij is gebracht. Het college dient de daardoor geleden schade te vergoeden, aldus [appellante].
    10.1.    Uit overweging 8.1 van deze uitspraak volgt dat [appellante] ook het risico heeft aanvaard dat zij geen uitvoering meer zou kunnen geven aan haar wens om nieuwe bedrijfsunits op te richten. Bovendien komt gemist voordeel uit op de peildatum niet aangevangen bedrijfsvoering niet in aanmerking voor tegemoetkoming in planschade. Vergelijk de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 4.8. Deze regel geldt niet in gevallen waarin de aanvrager op de peildatum onomkeerbare investeringen heeft gedaan en de planologische maatregel de exploitatie niet onmogelijk maakt. Deze uitzondering is in het geval van [appellante] echter niet van toepassing.
        Het betoog faalt.
        conclusie
    11.    Voor zover het beroep is gericht tegen het besluit van 25 maart 2019, is het, gelet op het voorgaande, ongegrond.
        proceskosten
    12.    Het college wordt op na te melden wijze veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten in verband met het instellen van beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit. Daarbij wordt een wegingsfactor van 0,5 (licht) gehanteerd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal, niet-ontvankelijk;
    II.    verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal van 25 maart 2019, ongegrond;
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal tot vergoeding van bij [appellante] Exploitatie-Maatschappij B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 262,50 (zegge: tweehonderd tweeënzestig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
    452.