ECLI:NL:RVS:2018:3721, Raad van State, 14-11-2018, 201801187/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft het college aan Kuwait Petroleum (Nederland) B.V. (hierna: Kuwait) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een onbemand tankstation op het perceel Sudertrimdielsdyk 2 te Leeuwarden.

201801187/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    de erven van [appellant sub 1], wonende te Stiens en Leeuwarden (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2.    [appellant sub 2], wonend te Goutum, gemeente Leeuwarden,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 december 2017 in zaken nrs. 17/1550 en 17/1566 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft het college aan Kuwait Petroleum (Nederland) B.V. (hierna: Kuwait) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een onbemand tankstation op het perceel Sudertrimdielsdyk 2 te Leeuwarden.
    
    Bij besluiten van 13 maart 2017 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 december 2017 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Kuwait heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. G.J. Binnema en mr. T. Binnema, en het college, vertegenwoordigd door H. Helbig, zijn verschenen. Ter zitting is voorts verschenen Kuwait, vertegenwoordigd door mr. R. Evens, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde].
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Aan Kuwait is vergunning verleend voor de bouw van een onbemand tankstation, zonder shop en zonder vulpunt voor LPG.
    
        [appellant sub 1] exploiteert een tankstation in de omgeving van het te realiseren tankstation en [appellant sub 2] woont in de nabije omgeving daarvan.
    
    2.    Ter plaatse geldt, voor zover thans van belang, het bestemmingsplan "De Zuidlanden, plandeel Overijsselselaan", dat door de raad bij besluit van 28 maart 2011 is vastgesteld (hierna: het bestemmingsplan). De locatie van het te bouwen tankstation heeft daarin de bestemming "Gemengd-1". Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd-1" aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel. Het college heeft vastgesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, onder meer omdat daardoor de ingevolge artikel 3, lid, 3.4, onder a, voor detailhandel maximaal toegestane bedrijfsvloeroppervlakte wordt overschreden. Om realisering van het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 3, lid 3.5, van de planregels.
    
    Bestemming detailhandel
    
    3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan binnen de bestemming "detailhandel" past. Volgens hem laat die bestemming geen tankstation toe. Hij voert daartoe primair aan dat het bestemmingsplan is vormgegeven overeenkomstig de Standaard voor Vergelijkbare Bestemmingsplannen (SVBP 2008) en een tankstation met de functieomschrijving "verkooppunt motorbrandstoffen" daarin bij de bestemming "Bedrijf" is opgenomen. Subsidiair voert hij aan dat de definitie van detailhandel in de planregels geen ruimte biedt voor een onbemand tankstation, omdat bij een onbemand tankstation niet alleen door particulieren, maar ook door bedrijven wordt getankt. Voor zover het bestemmingsplan niet op de door hem gestelde wijze kan worden uitgelegd, betoogt [appellant sub 1] dat artikel 3 van de planregels in strijd is met artikel 2 van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008 en daarom in zoverre onverbindend is.
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat een onbemand tankstation past binnen de bestemming "detailhandel", aangezien het voldoet aan de in artikel 1 van de planregels gegeven begripsomschrijving. De rechtbank ziet geen aanleiding om planregels wegens strijd met de SVBP 2008 buiten toepassing te laten.
    
    5.    Artikel 1 van de planregels bepaalt:
    
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending (anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsmatige activiteit), […]."
    
    5.1.    Op het moment dat het bestemmingsplan werd vastgesteld, gold de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008. Op grond van artikel 2 van deze regeling moest een bestemmingsplan worden vormgegeven en ingericht overeenkomstig de SVBP 2008.
    
    6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682), zijn de op de plankaart aangeduide bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    
        De SVBP 2008 bevat normen die van toepassing zijn op de vormgeving en inrichting van bestemmingsplannen en hebben tot doel om deze op vergelijkbare wijze op te bouwen en weer te geven. Deze normen kunnen in beginsel niet afdoen aan de zelfstandige betekenis die aan planregels toekomt.
    
    6.1.    De op het perceel rustende bestemming en de daarbij horende planregels laten geen ruimte voor een andere uitleg dan dat op het perceel een onbemand tankstation is toegestaan. Een onbemand tankstation voldoet aan de in artikel 1 van de planregels gegeven omschrijving, aangezien daar bedrijfsmatig goederen worden verkocht en geleverd aan personen die deze goederen kopen voor eigen gebruik, verbruik of aanwending. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9039. Anders dan de planregels die in de uitspraak van 1 mei 2013 aan de orde waren, bepaalt het bestemmingsplan niet dat gronden met de bestemming "detailhandel" bestemd zijn voor een brandstoffenverkooppunt. Dit betekent echter niet dat het bestemmingsplan geen tankstation toelaat. De SVBP 2008 vermeldt bij de bestemming "detailhandel" overigens ook geen bijbehorende functies, maar geeft een algemene omschrijving. De begripsomschrijving van detailhandel in artikel 1 van de planregels komt, voor zover hier van belang, overeen met de omschrijving in de SVBP 2008. Het bestemmingsplan is in zoverre derhalve vormgegeven overeenkomstig de SVBP 2008. Reeds daarom bestaat geen grond voor onverbindend verklaring wegens strijd met de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008, nog daargelaten of gelet op hetgeen in rechtsoverweging 6 is overwogen daarvoor wel ruimte bestaat. De enkele omstandigheid dat ook bedrijven brandstoffen bij het onbemande tankstation kunnen kopen, betekent ten slotte niet dat het geen detailhandel betreft. Uit de vergunningaanvraag blijkt niet dat het tankstation is gericht op de verkoop aan bedrijven.    
    
    6.2.    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de planwetgever een tankstation op deze locatie niet voor ogen heeft gehad, leidt dat niet tot het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de bestemming "detailhandel". Zoals hierboven is overwogen, zijn de bestemming en de daarbij behorende planregels duidelijk. De bedoeling die de planwetgever bij de vaststelling van het bestemmingsplan mogelijk heeft gehad, wijzigt de inhoud en de strekking niet. Ook de afspraken die het college volgens [appellant sub 1] met Kuwait heeft gemaakt over verplaatsing van het oude tankstation, daargelaten of de stellingen van [appellant sub 1] op dit punt juist zijn, maken niet dat het bouwplan niet binnen de bestemming past.
    
    7.    Het betoog faalt.
    
    Bedrijfsvloeroppervlakte
    
    8.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank het standpunt van het college, dat bij de vaststelling van de bedrijfsvloeroppervlakte moet worden uitgegaan van de oppervlakte van het pompeiland met luifel, ten onrechte niet onjuist heeft geacht. Volgens [appellant sub 2] moet ook de in het bouwplan opgenomen technische ruimte worden meegerekend. Daarmee komt de bedrijfsvloeroppervlakte op 106,95 m2, zodat het college niet met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid vergunning heeft kunnen verlenen, aldus [appellant sub 2].
    
    8.1.    Artikel 3, lid 3.4, van de planregels bepaalt:
    
    "Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden tevens de volgende regels:
    
    a   De bedrijfsvloeroppervlakte van detailhandel mag in totaal niet meer bedragen dan 1.500 m2.
    
    […]."
    
        Lid 3.5 bepaalt:
    
    "Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in:
    
    a   lid 3.4 sub a voor een groter bedrijfsvloeroppervlak aan detailhandel, mits:
    
    1  de bedrijfsvloeroppervlakte in totaal niet meer bedraagt dan 3.500 m2,
    
    […]."
    
        Artikel 1 van de planregels bepaalt:
    
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    bedrijfsvloeroppervlakte: het totale vloeroppervlak van de ruimte binnen een bouwwerk dat wordt gebruikt voor de uitoefening van een kantoor, winkel, voorziening, (dienstverlenend) bedrijf of instelling, inclusief opslag- en administratieruimten en dergelijke.
    
    […]."
    
    8.2.    Bij besluit van 20 december 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor gebruik van de gronden ten behoeve van detailhandel, namelijk een supermarkt, met een vloeroppervlakte van maximaal 3.396 m2. Met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kon derhalve nog een omgevingsvergunning worden verleend voor detailhandel met een bedrijfsvloeroppervlakte van 104 m2.
    
        Niet in geschil is dat de oppervlakte van het pompeiland met luifel 101,25 m2 bedraagt. De oppervlakte van de technische ruimte bedraagt 5,7 m2.
    
    8.3.    Het college stelt zich op het standpunt dat de oppervlakte van de technische ruimte niet tot de bedrijfsvloeroppervlakte behoort. Het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat in het besluit op bezwaar is overgenomen, vermeldt hierover dat de technische ruimte weliswaar een bouwwerk is, en zonder technische ruimte functioneert het tankstation niet, maar dat deze daarmee nog geen ruimte is die als zodanig bestemd is voor detailhandel. Op de zitting bij de rechtbank heeft het college toegevoegd dat het daarbij in aanmerking heeft genomen dat toegangen tot winkelruimten en parkeerterreinen ook niet worden meegerekend in de vaststelling van het bedrijfsvloeroppervlak.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat deze uitleg van het begrip bedrijfsvloeroppervlakte niet onjuist is en dat het college is uitgegaan van een juiste berekening van het bedrijfsvloeroppervlak van het onbemande tankstation.
    
    8.4.    In een technische ruimte bevindt zich apparatuur die noodzakelijk is voor het functioneren van een bouwwerk, in dit geval een onbemand tankstation. Die ruimte wordt als zodanig niet gebruikt voor de uitoefening van het bedrijf als bedoeld in de begripsomschrijving van artikel 1 van de planregels. In een technische ruimte komen geen klanten, worden geen brandstoffen opgeslagen of andere handelingen met brandstoffen verricht en vinden geen administratieve handelingen plaats. Er vinden nagenoeg geen activiteiten plaats. Ter zitting heeft Kuwait toegelicht dat de ruimte alleen wordt betreden voor onderhoud van de apparatuur en, door het schoonmaakbedrijf, voor het pakken van de schoonmaakspullen die daar staan. Dit zijn geen kenmerkende activiteiten van detailhandel. Het college heeft de technische ruimte daarom terecht niet meegerekend bij de vaststelling van de bedrijfsvloeroppervlakte van detailhandel, bedoeld in artikel 3, lid 3.4, van de planregels.
    
    8.5.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Visser
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    148.