ECLI:NL:RVS:2015:613, Raad van State, 04-03-2015, 201400791/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2011 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op uitbreiding van een bouwblok voor een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied tot meer dan 1,5 ha ten behoeve van het perceel aan de [locatie] te Elsendorp.

201400791/1/R3.
    Datum uitspraak: 4 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], waarvan [maten] de maten zijn, gevestigd te Milheeze, gemeente Gemert-Bakel,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2011 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op uitbreiding van een bouwblok voor een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied tot meer dan 1,5 ha ten behoeve van het perceel aan de [locatie] te Elsendorp.
    
    Bij besluit van 13 maart 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 september 2013, in zaak nr. 201208741/1/R3, heeft de Afdeling het beroep van [appellante] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college het bezwaar van [appellante] gegrond verklaard en een ontheffing verleend ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan voor de uitbreiding van een intensieve veehouderij met een bouwblok van maximaal 3 ha voor het perceel aan de [locatie] en heeft aan deze ontheffing voorschriften verbonden.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S. Oord, is verschenen. Voorts is daar gehoord het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, vertegenwoordigd door mr. drs. F.T.H. Branten, werkzaam bij de gemeente.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij voormelde uitspraak van 4 september 2013 heeft de Afdeling overwogen dat de ontheffing in strijd met artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is geweigerd en heeft zij het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat het college op de aanvraag om ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan moest beslissen op basis van de algemene regels zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit, omdat inmiddels de Verordening ruimte 2012 in werking was getreden en [appellante], nu het besluit van 13 maart 2012 is vernietigd, daarvan niet de dupe behoort te worden.
    
    2. Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college naar aanleiding van voormelde uitspraak van 4 september 2013 alsnog een ontheffing verleend van voormeld verbod uit de Verordening 2011 ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan voor de uitbreiding van een intensieve veehouderij met een bouwblok tot maximaal 3 ha voor het perceel aan de [locatie]. Aan de ontheffing heeft het college onder meer het voorschrift verbonden dat in het kader van het op te stellen bestemmingsplan een verantwoording wordt opgenomen met betrekking tot te nemen maatregelen om te voldoen aan de gemeentelijke normen en het terugdringen van achtergrondbelasting.
    
    3. [appellante] betoogt dat het college bij het besluit op bezwaar ten onrechte aan de ontheffing voormeld voorschrift heeft verbonden. Zij voert daartoe aan dat het bestreden besluit, anders dan het college stelt, wel appellabel is, aangezien er sprake is van een besluit op bezwaar. Daarbij is ten onrechte geen gevolg gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2013. Voorts heeft het college ten onrechte gesteld dat bij het vast te stellen bestemmingsplan, waarvoor op grond van de Verordening 2011 ontheffing is verleend, moet worden voldaan aan de nieuwe beleidslijnen inzake zorgvuldige veehouderij.
    
    4. Ingevolge artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 ha tot een omvang van ten hoogste 1,5 ha mogen uitbreiden.
    
    Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, aanhef en onder b, kan het college, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.4, eerste lid, onder d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 3 hectare in een landbouwontwikkelingsgebied.
    
    5. De Afdeling ziet zich geplaatst voor de vraag of het beroep tegen het besluit waarbij naar aanleiding van voormelde uitspraak van 4 september 2013 alsnog ontheffing op grond van de Verordening 2011 is verleend met voormeld voorschrift ontvankelijk is.
    
    Daarbij is van belang dat de Afdeling in onder meer haar uitspraak van 6 juni 2012, in zaak nr. 201110671/1/R1, heeft overwogen dat tegen een besluit tot het verlenen van een ontheffing met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen kunnen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft en dat bezwaren tegen een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan ten volle aan de orde kunnen worden gesteld bij het besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit betekent dat bij een verleende ontheffing, anders dan bij een weigering om ontheffing te verlenen, geen zelfstandige rechtsgang open staat, maar sprake is van geconcentreerde rechtsbescherming bij het besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan, waarvoor ontheffing is verleend. Daarbij is niet van belang of de ontheffing bij besluit op bezwaar is verleend.
    
    Dit systeem van geconcentreerde rechtsbescherming bij een verleende ontheffing is overigens bij wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels) (Stb. 2012, 306) wettelijk vastgelegd.
    
    De artikelen 4.1a en 8.3, vierde lid, van de Wro, zoals die gelden sinds 1 oktober 2012, zijn echter in dit geval, gelet op de bijzondere aard van de tijdelijke overgangsregeling voor lopende zaken uit de Verordening 2011, waarvoor ontheffing kon worden verleend, niet van toepassing.
    
    Indien aan een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan door het college een voorschrift wordt verbonden, kan naar het oordeel van de Afdeling in uitzonderlijke gevallen sprake zijn van een situatie die is gelijk te stellen met een weigering van de ontheffing, zodat hiertegen wel zelfstandig beroep kan worden ingesteld. Dit doet zich echter slechts voor indien aannemelijk is dat uit een dergelijk voorschrift volgt dat de raad met inachtneming hiervan geen plan kan vaststellen zonder in strijd te handelen met een goede ruimtelijke ordening of het recht.
    
    6. De Afdeling stelt vast dat hetgeen het college in het bestreden besluit heeft opgemerkt over de verdere gemeentelijke besluitvorming en de nieuwe beleidslijnen naar aanleiding van de uitkomsten van het zogenoemde Brabantberaad "Zorgvuldige veehouderij", wat daar ook van zij, geen vertaling heeft gekregen in een voorschrift bij de ontheffing. Dit betreft geen besluitonderdeel dat voor vernietiging in aanmerking kan komen en nageleefd kan worden bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Overigens wijst de Afdeling er op dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan waarbij gebruik wordt gemaakt van een ontheffing die is verleend op basis van de Verordening 2011 voor een zogenoemde lopende zaak de raad de op dat moment geldende algemene regels uitsluitend in acht dient te nemen voor zover die verenigbaar zijn met de verleende ontheffing, omdat anders de ontheffing zinledig zou worden.
    
    7. Het door [appellante] bestreden voorschrift strekt er toe dat bij de vaststelling van het plan wordt voorzien in een verantwoording met welke maatregelen aan de geurnormen voor voorgrondbelasting uit de gemeentelijke geurverordening als bedoeld in artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij zal worden voldaan. Nu de normen uit deze geurverordening bij de vaststelling van het bestemmingsplan reeds moeten worden betrokken in het kader van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), is de Afdeling van oordeel dat dit in zoverre zinledige voorschrift dan ook geen beletsel is voor de raad om in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening en het recht een plan vast te stellen.
    
    Verder strekt het voorschrift er toe dat er bij de vaststelling van het bestemmingsplan een verantwoording moet worden opgenomen over de maatregelen die worden genomen om de achtergrondbelasting terug te dringen. De Wet geurhinder en veehouderij, noch de gemeentelijke geurverordening kennen normen met betrekking tot achtergrondbelasting.
    
    De achtergrondbelasting ziet op de gecumuleerde geurbelasting van veehouderijen in de omgeving van één of meer geurgevoelige objecten en dient in het kader van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening een rol te spelen bij het beoordelen van de vraag of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het voorschrift kan dan ook niet anders worden begrepen dan dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening een verantwoording moet worden opgenomen over de gevolgen van de uitbreiding van de intensieve veehouderij voor het woon- en leefklimaat en dat hierbij de achtergrondbelasting in het omliggende gebied moet worden betrokken. Deze verantwoordingsplicht volgt ook reeds uit artikel 3.1 van de Wro, nu het vereiste van een goede ruimtelijke ordening met zich brengt dat de gevolgen van het plan voor het woon- en leefklimaat aanvaardbaar dienen te zijn.
    
    Gelet op het voorgaande acht de Afdeling niet aannemelijk dat het bestreden voorschrift tot gevolg heeft dat de raad met inachtneming hiervan geen plan kan vaststellen zonder in strijd te handelen met een goede ruimtelijke ordening of het recht. Derhalve bestaat er in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot het verlenen van de ontheffing in verband met het daaraan verbonden bestreden voorschrift is gelijk te stellen met een weigering om ontheffing te verlenen, zodat hiertegen geen zelfstandig beroep mogelijk is.
    
    Dit betekent dat deze ontheffing en het daarbij behorende voorschrift door belanghebbenden pas aan de orde kan worden gesteld bij het besluit omtrent vaststelling van het plan, waarvoor ontheffing is verleend.
    
    8. Gelet op het voorgaande is het beroep niet-ontvankelijk.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kegge
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2015
    
    459.