ECLI:NL:RVS:2012:BX3929, Raad van State, 08-08-2012, 201101103/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2011 heeft het college een vergunning onder voorschriften als bedoeld in de Ontgrondingenwet verleend aan Grond Exploitatie Meerstad BV ten behoeve van het graven van een meer van ongeveer 600 ha, welk meer onderdeel is van het project Meerstad.

201101103/1/R4.
      Datum uitspraak: 8 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te Harkstede, gemeente Slochteren,
      2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Harkstede, gemeente Slochteren,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 december 2011 heeft het college een vergunning onder voorschriften als bedoeld in de Ontgrondingenwet verleend aan Grond Exploitatie Meerstad BV ten behoeve van het graven van een meer van ongeveer 600 ha, welk meer onderdeel is van het project Meerstad.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2011, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2011, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 21 februari 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2012, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], [appellant sub 2A], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van der Burgh, bijgestaan door D.J. Wever en C. Dijkstra, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord Gem Meerstad B.V., vertegenwoordigd door A. de Vrieze.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De vergunning is verleend voor het graven van een meer van ongeveer 600 ha. Dit meer is onderdeel van het project Meerstad dat naast een meer voorziet in ongeveer 10.000 woningen, 135 ha bedrijventerrein en 830 ha groen en natuur in een gebied dat ligt tussen Groningen en Slochteren en dat thans in hoofdzaak een agrarische functie heeft.
    
    Beroep [appellanten sub 2]
    
    2.2.    [appellanten sub 2] betogen dat zij voorafgaand aan het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld zienswijzen bij het college naar voren te brengen.
    
    2.3.    In geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter is het bevoegd gezag in beginsel vrij bij het opnieuw in de zaak voorzien terug te vallen op de procedure die aan het besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het vanuit het oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en de ernst van de gebreken die tot de vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerste procedure, en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt en de mogelijkheid openstelt daartegen zienswijzen in te dienen.
    
        Bij uitspraak van 23 juni 2010, in zaaknr. 200803024/1/R1 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling het besluit van het college van 11 maart 2008 tot verlening van een ontgrondingsvergunning voor de percelen hier in geding vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit, omdat het college in verband met geluid- en stofoverlast heeft gesteld dat zo nodig milieuvergunningen zullen worden aangevraagd, maar niet inzichtelijk heeft gemaakt in hoeverre milieuvergunningen daadwerkelijk nodig zijn, en omdat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de uitgangspunten van de berekeningen ten aanzien van de drooglegging van de percelen van [appellant sub 1] zich verdragen met de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan "Meerstad-Midden". Het bestreden besluit ziet op dezelfde ontgronding, met een aanvulling van de motivering en de voorschriften ervan. Voor het oordeel dat opnieuw een ontwerpbesluit ter inzage had moeten worden gelegd ziet de Afdeling geen aanleiding. Dat, zoals zij ter zitting hebben aangevoerd, [appellanten sub 2] woonachtig zijn in het te ontgronden gebied, levert naar het oordeel van de Afdeling geen bijzondere omstandigheid op, op basis waarvan zij in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld opnieuw zienswijzen naar voren te brengen.
    
    2.3.1.    [appellanten sub 2] voeren aan dat in het besluit ten onrechte niet is weergegeven op welke wijze zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht over de goedkeuring omtrent de uit te werken werkplannen.
    
    2.3.2.    Een besluit omtrent de goedkeuring van een werkplan is een besluit als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht, waarvoor de wettelijke procedures gevolgd moeten worden. Dit behoeft derhalve geen regeling in de vergunningsvoorschriften. Uit de Ontgrondingenwet volgt niet dat op de voorbereiding van een besluit omtrent goedkeuring van een werkplan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Het bevoegd gezag kan er echter wel voor kiezen de in die afdeling geregelde procedure van toepassing te verklaren. Ter zitting heeft het college toegezegd dat per werkplan zal worden bezien of belangen van derden ertoe nopen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot een besluit omtrent goedkeuring van een werkplan toe te passen.
    
    2.4.    [appellanten sub 2] stellen dat het college ten onrechte een ontgrondingsvergunning heeft verleend ten behoeve van de realisering van een meer van 600 ha, nu een deel van het meer niet zal worden ontwikkeld.
    
    2.4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de ontgrondingsvergunning is verleend op basis van een ingediende aanvraag en dat geen gewijzigde aanvraag is ingediend op basis waarvan een gewijzigde vergunning had moeten worden verleend. Ter zitting heeft het college toegelicht dat uitsluitend het tempo waarmee het project wordt uitgevoerd, verandert, maar dat de omvang van het project niet zal wijzigen.
    
    2.4.2.    Gelet op de systematiek van de Ontgrondingenwet dient aan een besluit tot verlening of weigering van een vergunning een aanvraag om een ontgrondingsvergunning ten grondslag te liggen. Het besluit tot vergunningverlening wordt genomen op grondslag van deze aanvraag. Daargelaten de vraag of de omvang van het project zal wijzigen dan wel alleen het tempo van de uitvoering, geeft hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reden had om te verwachten dat de ontgronding niet op de wijze, als aangegeven in de vergunningsaanvraag, zou plaatsvinden. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vergunning om die reden had moeten weigeren. Het betoog faalt.
    
    2.5.    Voorts voeren [appellanten sub 2] aan dat de ontgronding zal zorgen voor verkeer-, geluid- en stofoverlast. Tevens zijn zij van mening dat voor alle opstallen die mogelijk gevolgen van de ontgronding zullen ondervinden dient te worden vastgelegd in welke toestand die opstallen zich voorafgaand aan de werkzaamheden bevinden.
    
    2.5.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen onaanvaardbare geluid- en stofoverlast vanwege de ontgrondingswerkzaamheden en transportroutes zal ontstaan. De ontgronding waarvoor vergunning is verleend, is volgens het college geen inrichting in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), zodat daarvoor geen vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e van de Wabo is vereist. Gelet daarop heeft het college in de ontgrondingsvergunning voorschriften opgenomen teneinde hinder als gevolg van de uitvoering van de ontgronding zoveel mogelijk te voorkomen. In dat verband heeft het college gewezen op de in artikel 2 van de voorschriften opgenomen voorwaarde dat de ontgronding dient te worden uitgevoerd conform de door het college goedgekeurde werkplannen. In een werkplan dient per deelfase te worden weergegeven of overlast wordt verwacht en op welke wijze de overlast zal worden beperkt, aldus het college.
    
    2.5.2.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning te ontgronden dan wel als eigenaar, erfpachter, vruchtgebruiker, opstalhouder, beklemde meier, of gebruiker van enig onroerende zaak toe te laten, dat aldaar zonder vergunning ontgronding plaats heeft.
    
        Ingevolge het tweede lid kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden ter bevordering en bescherming van belangen, betrokken bij de ontgronding, de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken.
    
        Ingevolge het derde lid, onder a, kunnen de in het tweede lid bedoelde voorschriften in ieder geval inhouden dat een werkplan wordt overgelegd, volgens hetwelk de ontgronding zal geschieden, en dat het toestemming behoeft van een bij het voorschrift aangewezen bestuursorgaan.
    
    2.5.3.    In voorschrift 2 van de verleende vergunning is bepaald dat de ontgronding dient te worden uitgevoerd conform door het college goedgekeurde werkplannen, en dat geen werkzaamheden mogen worden uitgevoerd, tenzij die werkzaamheden zijn voorzien in een door het college goedgekeurd werkplan.
    
        Ingevolge voorschrift 2, derde bolletje, dienen in een werkplan per deelfase, voor zover van belang, transportroutes van de diverse grondstromen te worden weergegeven. Grondtransporten dienen zoveel als mogelijk per buisleiding plaats te vinden. Indien transport over de weg plaatsvindt, dient te worden aangegeven langs welke route dat zal plaatsvinden en welke maatregelen worden voorzien om overlast te voorkomen.
    
        Ingevolge voorschrift 2, 12de bolletje, dienen in een werkplan per deelfase, opnamen van gebouwen, woningen en grondwaterstanden te worden opgenomen in verband met nulmetingen om eventuele schade door de werkzaamheden te kunnen aantonen.
    
        Ingevolge voorschrift 2, 20ste bolletje, dient in een werkplan per deelfase, zo nodig te worden voorzien in werkwijzen ter voorkoming van stofoverlast.
    
        Ingevolge voorschrift 2, 21ste bolletje, dient in een werkplan te worden weergegeven welke geluidsproductie zich waar voordoet en indien nodig op welke wijze geluidsoverlast zoveel mogelijk wordt voorkomen.
    
    2.5.4.    De Afdeling overweegt dat de uitvoering van de ontgrondingswerkzaamheden kan leiden tot hinder vanwege onder meer geluid en stof en tot schade aan opstallen. Deze uitvoeringsaspecten dienen te worden beschouwd als bij de ontgronding betrokken belangen zoals bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet. Nu, zoals het college stelt, geen omgevingsvergunning is vereist, in het kader waarvan deze aspecten beoordeeld kunnen worden, dient deze beoordeling in het verband van de ontgrondingsvergunning en de uitvoering ervan plaats te vinden.
    
        Uit het aan de vergunning verbonden voorschrift 2 volgt dat niet met ontgronden mag worden begonnen voordat er een goedgekeurd werkplan voor handen is waarin maatregelen zijn opgenomen om hinder te beperken. Ook dienen de terzake benodigde gegevens in een werkplan te zijn opgenomen, om schade als gevolg van de uitvoering van de ontgronding te kunnen vaststellen. In dit verband overweegt de Afdeling dat tegen de goedkeuring van het werkplan rechtsmiddelen open staan, en dat belanghebbenden gelet daarop kunnen opkomen tegen de wijze waarop de ontgrondingwerkzaamheden zullen worden uitgevoerd en de maatregelen - inclusief de toereikendheid ervan - die getroffen zullen worden om mogelijke overlast als gevolg daarvan tegen te gaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het op deze wijze kan waarborgen dat de belangen van omwonenden bij het beperken van mogelijke hinder en schade voldoende worden beschermd.
    
    2.6.        [appellanten sub 2] stellen met betrekking tot voorschrift 8 van de vergunning, waarin staat dat de werkzaamheden niet mogen worden voortgezet indien het waterpeil in de ontgronding lager is dan 0,05 m beneden het door het waterschap Hunze en Aa's vastgestelde waterpeil, dat niet duidelijk is op welke wijze en door welke instantie dit wordt gecontroleerd, en wie de verantwoordelijkheid heeft om de werkzaamheden stop te zetten als de stand van het waterpeil daar aanleiding toe geeft.
    
        Voorts dienen volgens [appellanten sub 2] gegevens die via peilschalen, peilbuizen en potentiaalbuizen worden verkregen, openbaar te zijn.
    
    2.6.1.    De Afdeling overweegt dat in voorschrift 9 bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot de controle van het waterpeil. Wat betreft hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd met betrekking tot het handhaven van het waterpeil overweegt de Afdeling dat in artikel 22 van de Ontgrondingenwet regels zijn gesteld inzake de handhaving van hetgeen bij of krachtens die wet is bepaald. Gelet daarop is het college verantwoordelijk voor handhaving van de voorschriften van de vergunning, en behoeft daarvoor geen aparte regeling in de vergunning te worden getroffen.
    
        Met betrekking tot de stelling dat gegevens openbaar moeten zijn, overweegt de Afdeling dat Gem Meerstad B.V. ter zitting heeft toegelicht dat de gegevens jaarlijks ter inzage worden gelegd, en dat aldus in de openbaarheid van deze gegevens wordt voorzien.
    
    2.7.    In hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.8.    [appellant sub 1] voert aan dat de ontgronding zal leiden tot een verstoring van de waterhuishouding van de percelen die hij ten behoeve van zijn agrarische bedrijf aan de [locatie] te Harkstede gebruikt. Hij heeft bezwaren tegen de aanleg van drainage op zijn perceel.
    
    2.8.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de kans op vernatting van de percelen van [appellant sub 1] gering is. Het college wijst in dat verband op het rapport van Royal Haskoning van 7 juli 2010. Hieruit volgt volgens het college dat bij een peilverhoging van NAP -3.00 m naar NAP -2.30 m een verhoging van het grondwaterpeil van 0,05 tot 0,10 m mogelijk is. Voorts dienen ingevolge voorschrift 9 maatregelen te worden getroffen om de waterstanden te controleren en indien nodig om de waterstand te herstellen. In voorschrift 2, 15e bolletje, staat tevens dat per deelfase een werkplan moet worden opgesteld waarin een risicoanalyse wat betreft de gevolgen van de ontgrondingswerkzaamheden voor de waterhuishouding dient te zijn opgenomen, aldus het college.
    
    2.8.2.    Op 11 maart 2008 is door het college vergunning verleend voor dezelfde ontgronding als waar de thans bestreden vergunning op ziet. Hiertegen is door onder meer [appellant sub 1] bij de Afdeling beroep ingesteld. Zoals reeds werd overwogen onder 2.3 heeft de Afdeling mede naar aanleiding van dit beroep met haar uitspraak van 23 juni 2010, in zaaknr. 200803024/1/R1 (www.raadvanstate.nl) het besluit vernietigd, omdat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de uitgangspunten van de berekeningen ten aanzien van de drooglegging van de percelen van [appellant sub 1] zich verdragen met de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan "Meerstad-Midden". Daardoor was ook niet inzichtelijk in hoeverre kon worden voorkomen dat de waterhuishouding op de percelen van [appellant sub 1] nadelig zou worden beïnvloed, waardoor de opbrengst van de teelt van aardappels en graan zou kunnen verminderen.
    
    2.8.3.    Op 7 juli 2010 heeft Royal Haskoning een memo opgesteld en blijkens het deskundigenbericht dat ten behoeve van onderhavige procedure is opgesteld, is daarmee inzichtelijk gemaakt in hoeverre de grondwaterstand op de percelen van [appellant sub 1] verandert in het geval dat deze percelen zijn aangesloten op de onderbemaling. Volgens het deskundigenbericht zal een deel van de percelen van [appellant sub 1] bij het uitblijven van aanvullende maatregelen niet voldoen aan de ontwateringsnorm van 0,50 m, maar is het aannemelijk dat met de voorgestelde aanleg van buisdrainage de effecten van de grondwaterstandverandering kunnen verminderen, en de teeltomstandigheden kunnen verbeteren ten opzichte van de huidige situatie. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de maatregelen die getroffen dienen te worden, in een werkplan worden opgenomen en dat dit werkplan wordt getoetst aan voorschrift 8, waarin staat dat de waterhuishouding van buiten het te ontgronden gebied gelegen percelen niet nadelig mag worden beïnvloed. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid ervan heeft kunnen uitgaan dat de nadelige gevolgen van de ontgronding voor de waterhuishouding op de percelen van [appellant sub 1] door in een werkplan op te nemen maatregelen kunnen worden voorkomen.
    
    2.8.4.    Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] dat hij geen toegang tot zijn percelen wil verlenen ten behoeve van het aanbrengen van de benodigde drainage, overweegt de Afdeling dat dit geen omstandigheid is op grond waarvan het college van het verlenen van de vergunning had moeten afzien.
    
    2.9.    In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Conclusie
    
    2.10.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
    
    
      Het lid van de enkelvoudige kamer    w.g. Drouen
      is verhinderd de uitspraak                ambtenaar van staat
      te ondertekenen. 
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2012
    
    539-718.