ECLI:NL:RVS:2015:1942, Raad van State, 24-06-2015, 201408359/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2013 heeft de minister het verzoek van de Stichting om openbaarmaking van documenten afgewezen.

201408359/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Pensioenbescherming Ambtenaren
    (hierna: de Stichting), gevestigd te Rijswijk,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 september 2014 in zaak nr. 14/3293 in het geding tussen:
    
    de Stichting
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 oktober 2013 heeft de minister het verzoek van de Stichting om openbaarmaking van documenten afgewezen.
    
    Bij besluit van 11 maart 2014 heeft de minister het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 september 2014 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Stichting heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 mei 2015, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J. Lely en dr. T. de Vries, en de minister, vertegenwoordigd door J.J.H. Beenhakker, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in de wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    (…)
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    (…)
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2. Bij brief van 16 juli 2013 heeft de Stichting de minister verzocht om openbaarmaking van adviezen van derden die ten grondslag hebben gelegen aan de besluitvorming met betrekking tot de Hoofdlijnennota herziening financieel toetsingskader pensioenen en de Circulaire SZW over herziening Financieel Toetsingskader.
    
    3. De minister heeft in het bij bezwaar gehandhaafde besluit van 4 oktober 2013 aan de Stichting medegedeeld dat hij over negen adviezen beschikt, afkomstig van de landsadvocaat en verschillende advocatenkantoren. De minister heeft openbaarmaking van deze adviezen geweigerd, omdat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Deze persoonlijke beleidsopvattingen zijn zodanig nauw verweven met de feiten in de adviezen dat het onmogelijk is deze te scheiden, aldus de minister.
    
    4. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd heeft overwogen dat de minister zich op dat standpunt mocht stellen. Daartoe voert zij aan dat de adviezen niet kunnen worden gerekend tot het interne beraad nu de beperkingen van de Wob ambtenaren beogen te beschermen en geen niet-ambtelijke adviseurs zoals advocaten. Volgens de Stichting kan intern beraad nooit betrekking hebben op externe advocaten. Voorts voert de Stichting aan dat de verzochte adviezen geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten omdat advocaten hooguit juridische argumenten aandragen en geen beleidsopvattingen geven. Daarnaast bevatten de adviezen feiten die in ieder geval openbaar moeten worden gemaakt, aldus de Stichting.
    
    5. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de onder 3 genoemde documenten wordt als volgt overwogen. De adviezen zijn afkomstig van advocaten die niet tot de kring van de overheid behoren. Zoals onder meer is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011 in zaak nr. 201100921/1/H3 kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Het oogmerk waarmee ze zijn opgemaakt is dan bepalend. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor het gebruik binnen de overheid. De door de landsadvocaat en de overige advocaten opgestelde adviezen zijn opgesteld ten behoeve van de besluitvorming over de Hoofdlijnennota herziening financieel toetsingskader pensioenen en de Circulaire SZW over herziening Financieel Toetsingskader. Derhalve hebben de opstellers de bedoeling gehad dat deze adviezen zouden dienen voor het gebruik binnen de overheid. De in die adviezen vervatte informatie ligt ten grondslag aan het interne beraad van de minister, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat deze adviezen zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de adviezen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wob. In de adviezen worden voorstellen, aanbevelingen en conclusies gedaan in het kader van de vormgeving van het toekomstig pensioenbeleid. Dat de advocaten de juridische merites van mogelijke beleidskeuzes bespreken, betekent niet dat dit geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn. De in de adviezen opgenomen opvattingen zijn immers, ook wanneer deze een juridische waardering van verschillende benaderingen betreffen, persoonlijke opvattingen van degene die deze waardering opschrijft. Voorts zijn de in de persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen feiten zozeer verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat zij niet los daarvan kunnen worden gezien, zodat de minister openbaarmaking van de in de adviezen vervatte feiten terecht met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de adviezen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten ten behoeve van intern beraad en dat de minister terecht heeft afgezien van gedeeltelijke openbaarmaking daarvan in niet tot personen herleidbare vorm. Gelet voorts op de vele relevante jurisprudentie die de minister aan zijn besluit tot afwijzing van het verzoek tot openbaarmaking ten grondslag heeft gelegd, is de omstandigheid dat de rechtbank niet eveneens naar jurisprudentie heeft verwezen geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak onvoldoende is gemotiveerd.
    Het betoog faalt.
    
    6. De Stichting betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering de verzochte documenten te verstrekken in strijd is met het beginsel van equality of arms. Daartoe voert zij aan dat zij als doel heeft ambtenarenpensioenen te beschermen en dat dit doel alleen kan worden bereikt indien zij over voldoende informatie beschikt hetgeen zonder de gevraagde documenten niet mogelijk is, terwijl de minister zich nagenoeg onbeperkt kan laten adviseren. Hierdoor ontstaat er een fundamentele ongelijkheid van middelen en mogelijkheden, aldus de Stichting.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 22 april 2015 in zaak nr. 201404394/1/A3), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen. Het belang van de Stichting om over voldoende informatie te beschikken teneinde haar doel te bereiken de ambtenarenpensioenen te beschermen, is geen belang dat wordt betrokken bij de in onderhavige procedure in het kader van de Wob te verrichten afweging tussen het algemene en publieke belang bij openbaarmaking en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen.
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Klein
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2015
    
    43-818.