ECLI:NL:RVS:2018:1701, Raad van State, 23-05-2018, 201702809/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2015 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen illegale bouwwerken van [appellant] op de percelen K60 en K61 aan de Goyersgracht Noord in Eemnes (hierna: de percelen) afgewezen.

201702809/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en de erven van [persoon] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), allen wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 februari 2017 in zaak nr. 16/4075 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eemnes.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 november 2015 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen illegale bouwwerken van [appellant] op de percelen K60 en K61 aan de Goyersgracht Noord in Eemnes (hierna: de percelen) afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 juli 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten de illegale bouwwerken op de percelen onder voorwaarden te gedogen tot 1 augustus 2019.
    
    Bij uitspraak van 23 februari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten voor zover die zien op het afzien van handhaven in een periode tot 26 weken ná de datum van verzending van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.J.A.M. Bogaers, advocaat te Laren Nh, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. te Velde, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [wederpartij], bijgestaan door mr. R. den Uyl, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] exploiteert sinds 1994 onder de naam [bedrijf] op de percelen een paardenhouderij met rijschool, een stage-/leerbedrijf, paardenmakelaardij en pensionstalling. Op de percelen is voor in totaal 236 m² aan gebouwen opgericht. Op grond van de beheersverordening "Landelijk Gebied Noordwest" (hierna: de beheersverordening) mag er op de percelen per besluitvlak maximaal één gebouw worden opgericht met een oppervlakte van maximaal 20 m². De raad van de gemeente Eemnes (hierna: de raad) heeft in 2013 het bestemmingsplan "Buitenrand 2012" vastgesteld. Hierin is voor [appellant] de mogelijkheid opgenomen om de bestaande bebouwing op de percelen te legaliseren en uit te breiden tot 1000 m². Het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: gedeputeerde staten) heeft een reactieve aanwijzing gegeven, omdat deze uitbreiding in strijd is met de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie 2013-2028.
    
        Op 13 juli 2015 heeft [wederpartij], eigenaresse van het aangrenzende perceel K62, het college verzocht om handhavend op te treden tegen de illegale bebouwing op de percelen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een illegale situatie, nu voor de bebouwing op de percelen die de toegestane 20 m² overschrijdt, geen omgevingsvergunning is verleend. Het college was dus in beginsel gehouden om handhavend op treden. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank in dit geval in redelijkheid mogen afzien van handhaving en in plaats daarvan een tijdelijk gedoogbesluit mogen nemen. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat handhaving na een periode van 26 weken nog steeds onevenredig is. Het uitgangspunt is dat gedogen niet langer duurt dan noodzakelijk en een termijn die kan oplopen tot meer dan drie jaar is in dat licht bezien te lang, aldus de rechtbank. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit op bezwaar vernietigd, maar de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten, voor zover die zien op het afzien van handhaven in een periode tot 26 weken na de datum van verzending van de uitspraak.
    
    Datum van het bestreden besluit
    
    3.    De onjuiste vermelding van de datum van het bestreden besluit door de rechtbank, te weten 30 augustus 2016, waarop [appellant] wijst, betreft een kennelijke verschrijving. Hierin bestaat geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.    
    
    Belanghebbendheid [wederpartij]
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [wederpartij] geen belanghebbende is bij het door haar ingediende verzoek om handhaving. Daartoe voert zij aan dat [wederpartij] weliswaar eigenaresse is van het buurperceel K62, maar daar niet woont en geen gebruikster is van dit perceel. [wederpartij] heeft volgens [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zij hinder van enige betekenis ondervindt vanwege de bebouwing op de percelen.
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2343), wordt bij de eigenaar van een buurperceel in beginsel belanghebbendheid aangenomen, tenzij op voorhand van het tegendeel blijkt. Van dit tegendeel is niet gebleken. Bovendien heeft [wederpartij] ter zitting uiteengezet dat haar belangen rechtstreeks zijn betrokken bij het verzoek om handhaving, gelet op haar eigen plannen met haar perceel.
    
        Het betoog faalt.
    
    Overtreding
    
    5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat van illegale bebouwing geen sprake is. Daartoe voert zij aan dat de beheersverordening de al aanwezige bebouwing, waaronder de bebouwing die legaal was onder het overgangsrecht van voorgaande bestemmingsplan(nen), niet illegaal maakt. [appellant] verwijst naar het door haar opgestelde rapport ‘[bedrijf] in historisch perspectief, periode 1949 tot heden d.d. 31 december 2016’. Volgens dit rapport zijn de opstallen in 1949 gebouwd. Op grond van het toen ter plaatste geldende bestemmingsplan "Plan in Hoofdzaak" rustte op de percelen de bestemming "Agrarische bebouwing A" en mocht op gronden met die bestemming 200 m² worden bebouwd. Het rapport verwijst ook naar het overgangsrecht in de "Voorschriften bestemmingsplan Landelijk Gebied Noordwest" dat op 1 maart 1999 is vastgesteld en op 12 oktober 1999 is goedgekeurd.
    
        Verder voert [appellant] aan dat de op 24 juni 2013 vastgestelde en op 13 juli 2013 in werking getreden beheersverordening niet van toepassing is op de percelen, omdat deze van rechtswege is komen te vervallen. De reactieve aanwijzing van gedeputeerde staten van 1 april 2014 maakt dat het bestemmingsplan "Buitenrand 2012" ook niet geldt voor de percelen. Er is daarmee een planologisch juridische vacuüm ontstaan, aldus [appellant]. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2501).
    
    5.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat een groot gedeelte van de op de percelen aanwezige bebouwing, die in totaal 236 m² beslaat, is opgericht zonder een daartoe vereiste vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De omstandigheid dat er onder oudere planologische regimes een mogelijkheid bestond om meer te bouwen dan de ingevolge de beheersverordening toegestane 20 m², laat, wat hier verder ook van zij, onverlet dat [appellant] noch haar rechtsvoorganger(s) het college hebben verzocht om een vergunning voor het oprichten van deze bouwwerken. Voorts geldt dat al zou [appellant] met succes een overgangsrechtelijke bepaling kunnen inroepen voor de aanwezige bebouwing, haar dit geen omgevingsvergunning vervangende titel oplevert. De aanwezige bouwwerken worden daardoor evenmin op andere wijze gelegaliseerd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3267).
    
        Ook het betoog van [appellant] dat de beheersverordening niet van toepassing is op de percelen, kan er niet aan af doen dat de bebouwing illegaal is opgericht. Overigens merkt de Afdeling op dat de beheersverordening, destijds, ingevolge artikel 3:39, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), is vervallen door inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitenrand 2012". In zoverre wijkt deze situatie af van de situatie aan de orde in de uitspraak waarnaar [appellant] verwijst. In het geval waarop die uitspraak ziet, ging het om onder de Woningwet 1901 tot stand gekomen uitbreidingsplannen. Voor dergelijke plannen, die ingevolge de Invoeringswet Wro hun rechtsgevolgen hebben behouden tot vijf jaar na inwerkingtreding van de Wro, bestaat geen wettelijke grondslag meer. De reactieve aanwijzing van gedeputeerde staten heeft tot gevolg dat het bestemmingsplan "Buitenrand 2012" voor zover het betrekking heeft op de percelen, geacht moet worden van aanvang af niet te hebben gebonden en niet in werking te zijn getreden, zodat het in artikel 3.39, tweede lid, van de Wro opgenomen rechtsgevolg zich niet heeft voorgedaan. Dit betekent dat de beheersverordening voor de percelen haar gelding heeft behouden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3569).
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    De conclusie is dat, nu vaststaat dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het desbetreffende gedeelte van de bebouwing.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Concreet zicht op legalisatie
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daartoe voert zij aan dat zowel bij de raad als gedeputeerde staten overeenstemming bestaat over het plan om bij [bedrijf] tot legalisatie van de bestaande situatie en tot verdere uitbreiding over te gaan. Er bestaat ook overeenstemming over de te volgen procedure daarvoor, namelijk door de ontwikkeling van een kernrandvisie en opneming van de bestaande situatie en de mogelijkheid tot uitbreiding in een bestemmingsplan, aldus [appellant].
    
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2916), is, om concreet zicht op legalisatie in verband met de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen, ten minste vereist dat ten tijde van belang een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waar het handhavingsverzoek op ziet, past. Niet in geschil is dat een dergelijk ontwerpbestemmingsplan niet ter inzage is gelegd. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat geen concreet zicht bestaat op legalisatie van de overtreding. Dat, als door [appellant] gesteld, op bestuurlijk niveau consensus bestaat over de mogelijkheid om op de percelen de bestaande situatie te legaliseren en uit te breiden, leidt, wat daar verder van zij, niet tot een ander oordeel.
    
        Het betoog faalt.
    
    Belangenafweging en gedoogtermijn
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhaving na een periode van 26 weken niet meer onevenredig is. Door het verkorten van de gedoogtermijn is de rechtbank volgens [appellant] op de stoel van het bestuursorgaan gaan zitten. De termijn van 26 weken heeft een verlammende, averechtse werking, waarvoor een dragende reden ontbreekt, aldus [appellant]. Het voorbereiden en de tervisielegging van een ontwerpbestemmingsplan heeft tijd nodig. De rechtbank heeft haar belangen, zoals deze door het college zijn verwoord in het besluit op bezwaar, onvoldoende betrokken bij de uitspraak, aldus [appellant].
    
    8.1.    Het college heeft bij het besluit van 5 juli 2016 besloten de illegale bouwwerken op de percelen te gedogen tot 1 augustus 2019. Als er op die datum geen concreet zicht is op legalisatie, zal hij handhavend gaan optreden. De rechtbank heeft overwogen dat deze gang van zaken tot gevolg kan hebben dat de illegale situatie pas eind 2019 zal worden beëindigd. Immers, als er op 1 augustus 2019 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage zal zijn gelegd, kan er concreet zicht op legalisatie bestaan dat ertoe leidt dat het college op dat moment niet handhavend zal optreden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat gedogen tijdelijk is en niet langer mag duren dan noodzakelijk. Een gedoogtermijn, in een situatie als hier aan de orde, die kan oplopen tot meer dan drie jaar, is in dat licht bezien te lang. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de door het college vastgestelde gedoogtermijn niet redelijk is.
    
        De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college in redelijkheid niet langer kan gedogen dan voor de duur die nodig is om de huidige bebouwing op de percelen daadwerkelijk te legaliseren, te weten 26 weken. Dit is volgens de rechtbank de termijn om een bestemmingsplan vast te stellen. De rechtbank heeft het beroep om die reden gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten voor zover die zien op het afzien van handhaven in een periode tot 26 weken na de datum van verzending van de uitspraak. Daarmee heeft de rechtbank feitelijk de gedoogtermijn verkort. Zij heeft echter in de aangevallen uitspraak niet toegelicht aan welke wettelijke bepalingen zij deze termijn heeft ontleend.
    
        Het is de Afdeling ook verder niet duidelijk geworden hoe de rechtbank op een periode van 26 weken is gekomen om een bestemmingsplan vast te stellen. Gelet op de voorgenomen procedure om tot legalisatie te komen, die volgens het college zal bestaan uit het op democratische wijze opstellen van een kernrandvisie voor het gebied dat onder meer de percelen omvat, en het vervolgens opstellen van een ontwerpbestemmingsplan voor de percelen, is een termijn van 26 weken niet realistisch te noemen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank aldus ten onrechte gebruik gemaakt van haar bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit gedeeltelijk in stand te laten. De rechtbank heeft niet onderkend dat er, na de vernietiging van het besluit van 5 juli 2016, voor het college beslisruimte bestaat in de totstandbrenging van nieuwe besluitvorming, waarbij hij, rekening houdend met wat in de aangevallen uitspaak is overwogen, een redelijke gedoogtermijn kan vaststellen die recht doet aan de periode die nodig is om een ontwerpbestemmingsplan ter inzage te leggen maar waarbij tevens is onderkend dat, gelet op de gedoogsituatie waarvan sprake is, voortvarendheid en snelle voortgang is geboden.
    
        Het betoog slaagt.
    
    9.    Het college heeft ter zitting toegelicht dat twee weken na de zitting een ontwerpbestemmingsplan voor de percelen ter inzage zal worden gelegd. In paragraaf 3.2 van de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan staat dat het bestemmingsplan weliswaar op de percelen meer bebouwing dan de huidige 20 m² toelaat, maar dat, omdat de bestaande bebouwing sterk verouderd is, deze vrijwel volledig zal moeten worden gesloopt en niet meer zal worden herbouwd. Ter zitting heeft het college uiteengezet dat een groot deel van de bestaande bouw dus zal moeten verdwijnen om plaats te maken voor nieuwbouw die past binnen het ontwerpbestemmingsplan. Dit betekent dat het ontwerpbestemmingsplan geen betekenis kan hebben voor de legalisering van een groot deel van de aanwezige illegale bebouwing op de percelen. Het college zal dit bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar moeten betrekken.
    
    Conclusie
    
    10.         Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit gedeeltelijk in stand zijn gelaten. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    Judiciële lus
    
    11.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 februari 2017 in zaak nr. 16/4075, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit gedeeltelijk in stand heeft gelaten;
    
    III.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Eemnes op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit aan [appellant] en de erven van [persoon] en aan [wederpartij] toe te zenden;
    
    IV.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Eemnes te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eemnes tot vergoeding van bij [appellant] en de erven van [persoon] in verband met de behandeling van hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.035,57 (zegge: duizendvijfendertig euro en zevenenvijftig cent euro), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 33,57 aan reiskosten, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Eemnes aan [appellant] en de erven van [persoon] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2018
    
    531-870.