ECLI:NL:RVS:2016:1520, Raad van State, 01-06-2016, 201504476/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2014 heeft de burgemeester de aan [appellante] verleende exploitatievergunning en Drank- en Horecawetvergunning (hierna: DHW-vergunning) voor de horeca-inrichting op het perceel [locatie] te Den Haag ingetrokken en de horeca-inrichting voor een periode van zes maanden gesloten.

201504476/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Den Haag,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 23 april 2015 in zaak nrs. 15/2046 en 15/2048 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 oktober 2014 heeft de burgemeester de aan [appellante] verleende exploitatievergunning en Drank- en Horecawetvergunning (hierna: DHW-vergunning) voor de horeca-inrichting op het perceel [locatie] te Den Haag ingetrokken en de horeca-inrichting voor een periode van zes maanden gesloten.
    
    Bij besluit van 3 maart 2015 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 april 2015 heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.G. Nielen, advocaat te Den Haag, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 30 mei 2014 heeft in en buiten de horeca-inrichting een incident plaatsgevonden waarbij twee bezoekers, een man en een vrouw, ernstig zijn mishandeld door een aantal personen. Een leidinggevende van de horeca-inrichting zou in negatieve zin bij de mishandeling betrokken zijn geweest en [appellante] zou de mishandeling, in ieder geval een deel daarvan, hebben gezien, maar hebben ingegrepen noch nadien hulp hebben geboden aan de slachtoffers. Dit incident is voor de burgemeester aanleiding geweest voor de intrekking van de vergunningen en de sluiting van de horeca-inrichting.
    
    2. De voorzieningenrechter heeft het beroep van [appellante] wegens het ontbreken van belang bij een inhoudelijke beoordeling daarvan niet-ontvankelijk verklaard. Hij heeft daartoe overwogen dat de horeca-inrichting per 31 maart 2015 is uitgeschreven uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel. De burgemeester heeft onweersproken gesteld dat de vergunningen daardoor van rechtswege zijn komen te vervallen. Nu [appellante] geen onderneming meer heeft en de vergunningen ten behoeve van het kunnen exploiteren van een horeca-inrichting zijn vervallen, heeft [appellante] geen belang meer bij de beoordeling van het beroep, aldus de voorzieningenrechter.
    
    Het hoger beroep
    
    3. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Zij voert daartoe aan dat de vergunningen, anders dan de burgemeester heeft gesteld, niet van rechtswege zijn komen te vervallen en dat de voorzieningenrechter ten onrechte de burgemeester in zijn standpunt is gevolgd. Voorts voert zij aan dat zij belang heeft bij een vergoeding van haar inkomensverlies en ook reeds daarom belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
    
    4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:761) kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk is gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van het bestreden besluit.
    
    [appellante] heeft gesteld inkomensverlies te hebben geleden, omdat zij bepaalde kosten voor de horeca-inrichting heeft moeten doorbetalen. Hiermee heeft zij tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden. Gelet hierop bestaat voor [appellante] nog een belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
    
    Daarbij komt dat [appellante] tevens belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep, in verband met het voor [appellante] diffamerende karakter van het door haar bestreden besluit. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] inhoudelijk beoordelen.
    
    Het bestreden besluit
    
    6. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat het incident als zeer ernstig is te kwalificeren en dat zich een ernstige verstoring van de openbare orde heeft voorgedaan die in directe relatie staat tot de horeca-inrichting. Op grond daarvan heeft hij tot sluiting van de horeca-inrichting besloten. Met betrekking tot de intrekking van de exploitatievergunning heeft de burgemeester overwogen dat hij ingevolge zijn horecabeleid een exploitatievergunning kan intrekken indien naar aanleiding van een incident het vertrouwen in een exploitant is weggevallen. Dat is hier volgens de burgemeester het geval. De exploitant en de leidinggevende hebben volgens hem zowel tijdens het incident als daarna op ontoelaatbare wijze verwijtbaar gehandeld. [appellante] heeft niet adequaat ingegrepen door bijvoorbeeld de hulpdiensten te alarmeren of zelf eerste hulp te bieden. Voorts zijn de camerabeelden van het incident door [appellante] zelf, dan wel onder haar verantwoordelijkheid, gewist. Dit is gebeurd nadat de politie om verstrekking van de camerabeelden had verzocht en [appellante] had verklaard dat er geen camerabeelden zijn gemaakt. Ook heeft [appellante] valse verklaringen van bezoekers overgelegd en heeft zij op geen enkele wijze afstand genomen van de handelwijze van de leidinggevende, van haar partner en de andere personen die hebben deelgenomen aan de mishandeling. In [appellante] heeft de burgemeester derhalve niet meer het vertrouwen dat zij in staat is om een horeca-inrichting op zodanige wijze te exploiteren dat geen afbreuk wordt gedaan aan de openbare orde en een goed woon- en leefklimaat. Voorts kwalificeert de burgemeester de gedragingen van [appellante] en de leidinggevende als slecht levensgedrag.
    
    Het beroep
    
    7. [appellante] betoogt dat de combinatie van de definitieve intrekking van de vergunningen en de tijdelijke sluiting van de horeca-inrichting, mede gelet op de geringe ernst van het incident, onrechtmatig, disproportioneel en punitief is. Zij voert daartoe aan dat het incident maar een geringe verstoring van de openbare orde heeft opgeleverd, dat bij zwaardere incidenten in de horeca in Den Haag deze combinatie van maatregelen niet is opgelegd, dat herhaling van het incident niet wordt verwacht, dat het incident niet tot een onveilige situatie heeft geleid en dat de burgemeester de voor haar onomkeerbare financiële gevolgen niet kenbaar heeft meegewogen.
    
    Voorts betoogt [appellante] dat de intrekking van de vergunningen in strijd is met het horecabeleid en de handhavingspraktijk. In het horecabeleid staat vermeld dat eerst een waarschuwing wordt gegeven voordat de vergunningen worden ingetrokken. In de praktijk wordt bij een geweldsincident geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot intrekken van de vergunningen in combinatie met de sluiting van de horeca-inrichting, aldus [appellante]. Gelet op de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: APV) is een dergelijke combinatie volgens haar ook niet mogelijk. De burgemeester heeft niet voldoende gemotiveerd dat zich gronden voor de intrekking van de DHW-vergunning voordoen. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de vergunningen zijn ingetrokken omdat hij geen vertrouwen meer heeft in [appellante] als exploitant. Dit is echter geen intrekkingsgrond die in de APV en de DHW wordt genoemd. De burgemeester heeft in zijn besluiten niet concreet uitgewerkt in welke zin [appellante] van slecht levensgedrag is, maar heeft zich in de besluiten vooral gericht op de bescherming van de openbare orde, aldus [appellante].
    
    Verder doet [appellante] een beroep op de onschuldpresumptie, nu nog niet is bewezen dat het om een zware mishandeling gaat en of de leidinggevende daaraan schuldig is. Ook is het beginsel van hoor- en wederhoor geschonden, aangezien zij de camerabeelden die aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd, niet heeft gezien, aldus [appellante].
    
    7.1. Voor zover [appellante] heeft betoogd dat de burgemeester ook met een kortere sluitingsduur had kunnen volstaan, heeft zij dit niet nader gemotiveerd. [appellante] komt overwegend op tegen de volgens haar ontoelaatbare combinatie van maatregelen. In dat kader heeft zij voornamelijk de intrekking van de vergunningen betwist.
    
    7.2. De Afdeling is niet gebleken dat de burgemeester het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden. De burgemeester heeft, naar hij ter zitting bij de rechtbank onbetwist heeft gesteld, niet de camerabeelden aan het besluit ten grondslag gelegd, maar het proces-verbaal waarin staat vermeld wat op die beelden is te zien. Dit proces-verbaal heeft [appellante] ook tot haar beschikking. Daarbij komt dat [appellante] de beelden tijdens een verhoor door de politie heeft gezien.
    
    7.3. Ingevolge artikel 2:28C, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV trekt de burgemeester de exploitatievergunning in indien de ondernemer of de leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
    
    Ingevolge artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW wordt een vergunning door de burgemeester ingetrokken, indien niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, voldoen leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.
    
    7.4. De burgemeester heeft zich, anders dan [appellante] betoogt, in de besluitvorming niet alleen gericht op de bescherming van de openbare orde. Aan de intrekking van de exploitatie- en de DHW-vergunning heeft de burgemeester de hiervoor genoemde bepalingen ten grondslag gelegd. In de motivering van het besluit is de burgemeester uitgebreid ingegaan op het verwijtbare karakter van het handelen van [appellante] als exploitant en heeft hij overwogen dat haar handelen, dan wel nalaten te handelen, ertoe heeft geleid dat hij geen vertrouwen meer in haar als exploitant heeft. Ook heeft de burgemeester het verwijtbaar handelen, dan wel nalaten, gekwalificeerd als slecht levensgedrag.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3681) is bij of krachtens de DHW geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Derhalve zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Nu ook in de APV geen nadere omschrijving is gegeven van het begrip ‘slecht levensgedrag’ is kennelijk aangesloten bij de uitleg die in het kader van de DHW aan dat begrip is gegeven.
    
    De burgemeester heeft zich op het standpunt mogen stellen dat [appellante] van slecht levensgedrag is. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    De dag na het incident hebben verbalisanten [appellante] om de camerabeelden verzocht. Hierop heeft zij geantwoord dat de camerabeelden niet worden opgeslagen en er dus geen camerabeelden beschikbaar zijn. Verbalisanten hebben in het plafond van de horeca-inrichting een videorecorder aangetroffen en deze in beslag genomen. Uit onderzoek is gebleken dat de camerabeelden van het incident van de interne harde schijf zijn gewist en dat dit door het gebruik van een systeemtoegangscode alleen handmatig mogelijk is. De burgemeester heeft zich, mede gelet op het feit dat de videorecorder niet voor een ieder toegankelijk is, op het standpunt mogen stellen dat de camerabeelden door [appellante], dan wel onder haar verantwoordelijkheid, zijn gewist. De camerabeelden zijn evenwel door het Nederlands Forensisch Instituut teruggehaald. In het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal uitkijken camerabeelden van 21 augustus 2014 staat vermeld dat op de beelden van het incident is te zien dat het mannelijke slachtoffer de horeca-inrichting wordt uitgezet en op het achterhoofd wordt geslagen. Daarna wordt het slachtoffer door een bezoeker met de knie en de vuist een aantal keren in het gezicht geraakt. Ook is in het proces-verbaal vermeld dat op de beelden is te zien dat het vrouwelijke slachtoffer op een gegeven moment een paar minuten bewegingloos op straat ligt. Zij wordt daarna op een stoel gezet, waarbij duidelijk is dat zij niet zelf opstaat, maar wordt getild. In het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van aangifte van 30 mei 2014 staat vermeld dat het vrouwelijke slachtoffer heeft verklaard dat zij in het gezicht is geslagen en toen ze op de grond lag ook verscheidene keren is geschopt. In een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van 2 september 2014 is vermeld dat op de camerabeelden is te zien dat [appellante] ziet hoe een bezoeker meerdere keren met zijn rechterarm naar het mannelijke slachtoffer uithaalt. Ook staat in dat proces-verbaal dat [appellante] onderdeel was van de groep buiten op het moment dat het vrouwelijke slachtoffer op de grond terecht kwam. Het is zeer aannemelijk dat zij heeft gezien wat er gebeurde, aldus het proces-verbaal.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:334) mag een bestuursorgaan, in dit geval de burgemeester, in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dat geldt evenzeer voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. Wat betreft het gedrag van [appellante] ziet de Afdeling geen aanleiding van dit uitgangspunt af te wijken. Zo heeft zij in haar zienswijze verklaard dat zij het incident niet heeft meegekregen, omdat zij op dat moment in de keuken was. Uit het proces-verbaal uitkijken camerabeelden volgt echter dat zij bij het incident aanwezig was en niet adequaat heeft ingegrepen, dan wel de hulpdiensten heeft ingeschakeld. Ook heeft zij geen eerste hulp verleend aan het vrouwelijke slachtoffer, terwijl dit slachtoffer ongeveer twee minuten, vermoedelijk bewusteloos, op de grond heeft gelegen. De ter zitting naar voren gebrachte stelling van [appellante] dat zij niet heeft ingegrepen, omdat tegen de tijd dat zij doorhad wat er aan de hand was de boel al werd gesust, strookt niet met wat in de processen-verbaal staat. Volgens de hiervoor genoemde processen-verbaal was de mishandeling van zowel het mannelijke als het vrouwelijke slachtoffer nog gaande toen [appellante] reeds buiten was. Ook blijkt uit het proces-verbaal uitkijken camerabeelden dat [appellante] ten onrechte heeft verklaard dat na het incident geen bezoekers meer tot de horeca-inrichting zijn toegelaten. Haar ter zitting gegeven verklaring dat zij de buiten staande mensen naar binnen heeft gebracht om daar op taxi’s te wachten, waarna alle bezoekers de horeca-inrichting hebben verlaten, strookt evenmin met hetgeen in het proces-verbaal staat.
    
    Gelet op deze omstandigheden heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat [appellante] als horecaondernemer tekort is geschoten in haar verantwoordelijkheid, niet behulpzaam is geweest bij het achterhalen van de waarheid en het verkrijgen van een goed totaalbeeld van de gebeurtenissen heeft tegengewerkt en dat zij derhalve van slecht levensgedrag is.
    
    Gelet op de dwingende formulering van artikel 2:28C, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV en artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW, was de burgemeester gehouden de exploitatievergunning en de DHW-vergunning in te trekken. Dat in de Toekomstvisie Horeca 2010-2015 volgens [appellante] staat vermeld dat in beginsel eerst een waarschuwing wordt gegeven, doet daar niet aan af.
    
    7.5. Nu de burgemeester reeds op grond van het slechte levensgedrag van [appellante] was gehouden de vergunningen in te trekken, behoeft de vraag of ook de leidinggevende van slecht levensgedrag is en het beroep op de onschuldpresumptie in dat kader geen bespreking meer. Ook de omstandigheid dat de leidinggevende inmiddels door de strafrechter is vrijgesproken van mishandeling is in zoverre derhalve niet relevant.
    
    7.6. Uit de APV volgt niet dat gelijktijdige oplegging van de maatregelen tot sluiting van de horeca-inrichting en intrekking van de exploitatievergunning niet mogelijk is. Evenmin draagt deze combinatie van maatregelen een punitief karakter. De maatregelen hebben namelijk een verschillend doel. De sluiting van de inrichting is primair gericht op herstel van de openbare orde en waarborgt dat de rust in de omgeving terugkeert. De intrekkingen verzekeren dat de eventuele hervatting van de exploitatie kan worden vergund op een wijze die geen afbreuk doet aan een goed woon- en leefklimaat en door een exploitant die wel het vertrouwen heeft van de burgemeester. De maatregelen sluiten elkaar ook daardoor niet uit. De omstandigheid dat de burgemeester in de afgelopen vijf jaar deze combinatie van maatregelen niet eerder heeft opgelegd voor een geweldsincident, maakt niet dat het opleggen van deze maatregelen in dit geval disproportioneel is. Uit de door [appellante] overgelegde besluiten inzake incidenten bij andere horeca-inrichtingen volgt niet dat daarbij de exploitant danwel leidinggevende zeer verwijtbaar heeft gehandeld. Die situaties zijn derhalve niet vergelijkbaar met het hier aan de orde zijnde incident. Ook de verwijzing van [appellante] naar het nieuwe horecabeleid van de burgemeester leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat dit horecabeleid op deze zaak niet van toepassing is.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het beroep is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 23 april 2015 in zaak nrs. 15/2046 en 15/2048, voor zover het beroep niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. M. Vlasblom en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Klein
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    176-773.