ECLI:NL:RVS:2018:4237, Raad van State, 27-12-2018, 201800165/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2016 heeft de burgemeester voor zover thans van belang, de aan [appellant] verleende vergunningen voor exploitatie van [eetcafé] en de aanwezigheid in het eetcafé van een kansspelautomaat (hierna: de Apv-vergunningen), ingetrokken.

201800165/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] handelend onder de naam [eetcafé], wonend te Veghel, gemeente Meierijstad,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 december 2017 in zaak nr. 17/3153 en 17/3154 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Meierijstad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 november 2016 heeft de burgemeester voor zover thans van belang, de aan [appellant] verleende vergunningen voor exploitatie van [eetcafé] en de aanwezigheid in het eetcafé van een kansspelautomaat (hierna: de Apv-vergunningen), ingetrokken.
    
    Bij besluit van 2 november 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H.A.M. Goijer-Janssen, advocaat te Oss, en de burgemeester, vertegenwoordigd door F.E.M. van Buuren en M.M.A.J.M. Ondersteijn, zijn verschenen. Voorts is als tolk A. Dogan verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is enig eigenaar en leidinggevende van het eetcafé. Hij was ten minste sinds augustus 2005 in het bezit van een drank- en horecavergunning, een exploitatievergunning en een aanwezigheidsvergunning. Bij het besluit van 15 november 2016 heeft de burgemeester deze vergunningen ingetrokken. [appellant] heeft in bezwaar de gronden tegen de intrekking van de drank- en horecavergunning ingetrokken. Aan de intrekking van de Apv-vergunningen heeft de burgemeester, onder verwijzing naar de artikelen 1:6, aanhef en onder b, en 1:8 van de Algemene plaatselijke verordening Veghel 2012 (hierna: de Apv Veghel), ten grondslag gelegd dat intrekking noodzakelijk is ter bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Aanleiding voor de intrekking is een aantal strafrechtelijke veroordelingen van [appellant], een lopende vervolging wegens de mishandeling van twee politieagenten op 16 september 2016 en overige procedures waarin hij als verdachte is aangemerkt.
    
        Bij het besluit van 2 november 2017 heeft de burgemeester het bezwaar tegen de intrekking van de Apv-vergunningen ongegrond verklaard. Volgens de burgemeester is de openbare orde in het geding omdat [appellant] niet meer voldoet aan het in artikel 8 van de Drank- en Horecawet neergelegde vereiste dat leidinggevenden van een horecabedrijf niet van slecht levensgedrag zijn en wegens het incident van 16 september 2016, waarbij [appellant] verdacht is van mishandeling van twee politieagenten, en een vervolging voor een op 11 januari 2017 gepleegde diefstal. De intrekking is volgens de burgemeester overeenkomstig de Beleidsregels Brabants Alcohol- en Horecasanctiebeleid (hierna: de Beleidsregels) en de bijbehorende sanctietabel.
    
    Hoger beroep
    
    2.    [appellant] betoogt in hoger beroep dat de burgemeester ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat intrekking van de Apv-vergunningen noodzakelijk is ter bescherming van de openbare orde. De rechtbank heeft dat miskend en de intrekking van de Apv-vergunningen ten onrechte onderschreven.
    
    2.1.    Artikel 1:6, aanhef en onder b, van de Apv Veghel luidde ten tijde van belang: "De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd […]  indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist"
    
        Artikel 1:8, aanhef en onder a, luidde: "De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van […] de openbare orde"        
    
    2.2.    De burgemeester heeft aan de intrekking van de Apv-vergunningen in het besluit van 15 november 2016 artikel 1:6, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 1:8, aanhef en onder a, van de Apv Veghel ten grondslag gelegd. Uit het besluit van 2 november 2017 blijkt dat de burgemeester de intrekking van de Apv-vergunningen op die grondslag - ook neergelegd in de inmiddels van kracht geworden Algemene plaatselijke verordening Meierijstad - heeft gehandhaafd.
    
        De burgemeester heeft zich in het besluit van 2 november 2017, op het standpunt gesteld dat de mishandeling van twee politieagenten door [appellant] bij het incident van 16 september 2016 als een categorie 0-vertreding, een zeer ernstig incident, in de zin van de Beleidsregels en bijbehorende sanctietabel is aan te merken.
    
    2.3.    De Beleidsregels beschrijven een categorie 0-overtreding als volgt: "Categorie 0 (spoedeisend): Bij Categorie 0-overtredingen gaat het om urgente, ernstige zaken die direct dienen te worden beëindigd. Er is sprake van acuut gevaar voor natuur en milieu en/of de volksgezondheid is in gevaar en/of de veiligheid is in het geding. Er is snelheid vereist om tot beëindiging van de overtreding te komen." Als actie die in geval van een categorie 0-overtreding kan worden ondernomen, vermelden de Beleidsregels het direct toepassen van bestuursdwang zonder begunstigingstermijn.
    
        De bij de Beleidsregels horende sanctietabel vermeldt onder het kopje 'ordeverstoring en ernstige incidenten' de artikelen 172 en 174 tot en met 176a van de Gemeentewet, daarbij wordt als overtreding vermeld "Gevaar voor openbare orde, veiligheid of zedelijkheid door voorgedane feiten". Als mogelijke sanctie bij overtredingen van categorie 0 of 1 staat onder meer facultatieve intrekking van Apv-vergunningen vermeld.
    
    2.4.    Uit de processen verbaal van 17 september 2016 over het incident van 16 september 2016 blijkt het volgende. De zoon van [appellant] is gearresteerd vanwege verdenking van een mishandeling op de kermis in Veghel. [appellant] heeft de agent die zijn zoon naar een politievoertuig verplaatste in zijn gezicht geslagen. [appellant] stelt dat hij alleen geduwd heeft. Een andere agent heeft [appellant] weggeduwd. [appellant] is vervolgens gearresteerd met behulp van pepperspray. Bij die arrestatie heeft hij zich volgens het proces verbaal verzet en is de pees van de ringvinger van een agent gescheurd.
    
    2.5.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de intrekking van de Apv-vergunningen niet in overeenstemming is met de Beleidsregel en de bijbehorende sanctietabel. Het incident van 16 september 2016 vormde immers geen van het eetcafé uitgaand acuut gevaar dat direct beëindigd diende te worden. Er is derhalve geen sprake van een categorie 0-overtreding als beschreven in de Beleidsregels. De burgemeester heeft [appellant] ook niet de volgens de Beleidsregels bij een categorie 0-overtreding horende sanctie van bestuursdwang opgelegd. Voorts is niet duidelijk hoe de vermelding in de sanctietabel van de Gemeentewetbepalingen zich verhoudt tot intrekking van Apv-vergunningen.
    
        Voor zover de burgemeester de Apv-vergunningen heeft ingetrokken wegens het levensgedrag van [appellant], wordt overwogen dat de rechtbank heeft miskend dat in de aan de intrekking ten grondslag gelegde artikelen 1:6 en 1:8 van de Apv Veghel het levensgedrag van een exploitant als zodanig niet als intrekkingsgrond staat vermeld. De intrekking op grond van deze artikelen kon dus niet worden gebaseerd op het levensgedrag van [appellant].
    
        Het betoog slaagt.
    
    Slotsom hoger beroep
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 november 2017 gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Verzoek om schadevergoeding
    
    4.    [appellant] verzoekt om de schade te vergoeden die hij als gevolg van de intrekking van de Apv-vergunningen heeft geleden. Deze schade bestaat uit winstderving gedurende de periode van de eerste sluiting van 15 november 2016 tot 6 januari 2017. Deze begroot hij op grond van de winst- en verliesrekeningen van 2015 en 2016 op € 23.428,48. De wettelijke rente over dit bedrag tot en met 17 november 2017 is €1.648,34. Voorts is schade geleden doordat klanten veronderstelden dat het eetcafé ook na 6 januari 2017 gesloten was. Ook in de eerste maanden na de sluiting was de omzet daarom lager. Dit schat hij op grond van de winst- en verliesrekening van 2016 en 2017 op € 356,63. [appellant] beperkt zijn verzoek om schadevergoeding tot €25.000,- zodat de Afdeling bevoegd is om kennis te nemen van het schadeverzoek.
    
    5.    Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb uidt:
    
    "De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    
    a. een onrechtmatig besluit;
    
    […]"
    
    5.1.    Pas nadat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, kan worden beoordeeld of de intrekking van de Apv-vergunningen onrechtmatig was. Het verzoek van [appellant] om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
    
    Proceskosten
    
    6.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 december 2017 in zaak nr. 17/3153 en 17/3154;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Meierijstad van 2 november 2017, kenmerk 19481125;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het burgemeester van Meierijstad te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    
    VI.    veroordeelt de burgemeester van Meierijstad tot vergoeding van bij [appellant] handelend onder de naam [eetcafé] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    veroordeelt de burgemeester van Meierijstad tot vergoeding van bij [appellant] handelend onder de naam [eetcafé] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.050,17 (zegge: tweeduizend vijftig euro en zeventien cent), waarvan € 2.004,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat de burgemeester van Meierijstad aan [appellant] handelend onder de naam [eetcafé] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenenetwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
    
    725.