ECLI:NL:RVS:2015:917, Raad van State, 25-03-2015, 201404168/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2013 heeft het college met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een overzicht verstrekt van de bedragen die oud-bestuurders aan wachtgelden hebben ontvangen.

201404168/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 april 2014 in zaak nr. 13/5051 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Uden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2013 heeft het college met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een overzicht verstrekt van de bedragen die oud-bestuurders aan wachtgelden hebben ontvangen.
    
    Bij besluit van 23 oktober 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 29 oktober 2013 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard, het besluit van 29 mei 2013 herroepen en aan [appellant] de door hem gevraagde documenten geanonimiseerd verstrekt.
    
    Bij uitspraak van 15 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 23 oktober 2013 niet-ontvankelijk verklaard en het door hem ingestelde beroep tegen het besluit van 29 oktober 2013 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M.C. Niederer, werkzaam bij Legal Control, en het college, vertegenwoordigd door drs. J. Heijmans, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    […]
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    […]
    
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    2. Bij brief van 3 mei 2013 heeft [appellant] het college verzocht om hem ingevolge de Wob de navolgende documenten toe te sturen:
    
    - Voor de periode 2000 tot en met heden; welke oud-bestuurders ontvangen wachtgeld? Inclusief naam.
    
    - Hoeveel geld hebben de betreffende oud-bestuurders per jaar per persoon ontvangen?
    
    - Ontvangen oud-raadsleden ook wachtgeld?
    
    - Zo ja, wie zijn dat en hoeveel hebben zij per jaar per persoon in de periode van 2000 tot en met heden ontvangen?
    
    3. Bij besluit van 29 mei 2013 heeft het college een overzicht verstrekt met de gevraagde gegevens, waarbij de persoonsgegevens met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob zijn weggelaten.
    
    Bij besluit van 29 oktober 2013 heeft het college het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en de door [appellant] gevraagde loonstaten geanonimiseerd aan hem verstrekt. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat in de bezwaarfase duidelijk is geworden dat het [appellant] kennelijk te doen was om de loonstaten en jaaropgaven van oud-bestuurders die wachtgeld (hebben) ontvangen. De jaaropgaven worden slechts eenmaal verstrekt en berusten niet bij de gemeente; deze kan het college dus niet verstrekken. In de verstrekte loonstaten zijn de namen van de oud-bestuurders geanonimiseerd, de betreffende wethouders zijn in plaats daarvan numeriek aangeduid. Het college handhaaft zijn standpunt in het besluit van 29 mei 2013 dat het belang van openbaarmaking van deze namen in het kader van dit informatieverzoek niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, met het oog op het vinden van nieuw emplooi op de arbeidsmarkt en het voorkomen van een onevenredige benadeling van de gemeente Uden als rechtspersoon bij de verwerving van de meest geschikte wethouders in de toekomst.
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat het college het verzoek van [appellant] tot telefonisch horen in bezwaar in redelijkheid kon afwijzen en heeft voldaan aan de verplichting om hem in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Voorts oordeelt de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking van de namen van de oud-wethouders niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat brengt met zich dat het college de openbaarmaking van de namen heeft mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, aldus de rechtbank.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de hoorplicht van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft geschonden. Hij voert daartoe aan dat de hoorzitting van de bezwaaradviescommisie heeft plaatsgevonden buiten aanwezigheid van hem en zijn gemachtigde, terwijl zijn gemachtigde van tevoren te kennen had gegeven niet daarbij aanwezig te kunnen zijn. Bovendien had hij van tevoren verzocht om telefonisch te worden gehoord, welk verzoek, gelet op de uitspraak van het gerechtshof Den Haag van 19 februari 2013 (ECLI:NL:GHDHA:2013:BZ4537), niet afgewezen had mogen worden. Voorts is het besluit tot afwijzing van dat verzoek onbevoegd genomen, aldus [appellant].
    
    5.1. Bij brief van 29 augustus 2013 is de gemachtigde van [appellant] uitgenodigd voor een hoorzitting van de bezwaaradviescommissie op 24 september 2013. Bij brief van 31 augustus 2013 heeft de gemachtigde te kennen gegeven dat de hoorzitting hem wegens verlof niet schikt en verzocht om telefonisch te worden gehoord. Hierbij is niet medegedeeld tot wanneer het verlof duurde. Bij brief van 10 september 2013 is aan de gemachtigde medegedeeld dat niet wordt overgegaan tot telefonisch horen en dat de hoorzitting is uitgesteld naar 1 oktober 2013. Bij brief van 11 september 2013 heeft de gemachtigde, zonder reden daarvoor te geven, medegedeeld dat de uitgestelde hoorzitting hem niet schikt en wederom verzocht om telefonisch te worden gehoord. Op 1 oktober 2013 heeft de hoorzitting, buiten aanwezigheid van [appellant] en zijn gemachtigde, plaatsgevonden.
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juni 2012 in zaak nr. 201110951/1/A1), is het in beginsel in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb een hoorzitting niet uit te stellen wanneer een belanghebbende of zijn gemachtigde direct na de uitnodiging voor de hoorzitting gemotiveerd heeft medegedeeld dat hij op het genoemde tijdstip niet kan verschijnen. In de brief van 11 september 2013 is niet gemotiveerd waarom de gemachtigde van [appellant] niet bij de hoorzitting van 1 oktober 2013 aanwezig kon zijn. Reeds daarom was er geen verplichting om de hoorzitting uit te stellen.
    
    5.3. In de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 19 februari 2013 heeft het gerechtshof Den Haag overwogen dat bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de Awb weliswaar is opgemerkt dat telefonisch horen niet voldoet aan de minimumeisen die in de Awb aan het horen in de bezwaarfase worden gesteld, doch dat deze opmerking, gezien haar context, uitsluitend kan worden gelezen als een opdracht aan het bestuursorgaan met de nodige zorgvuldigheid het bezwaar te behandelen en dat hieraan niet wordt voldaan indien het een belanghebbende uitsluitend de gelegenheid biedt telefonisch gehoord te worden. Het gerechtshof heeft voorts overwogen dat dit onverlet laat dat het bestuursorgaan gehoor dient te geven aan de om moverende redenen ingegeven wens van een belanghebbende om hem telefonisch te horen, tenzij zwaarder wegende belangen aan de zijde van het bestuursorgaan zich hiertegen zouden verzetten. In dat geval waren dergelijke belangen volgens het gerechtshof gesteld noch gebleken.
    
    Ingevolge artikel 7:13, eerste en derde lid, van de Awb en de Verordening behandeling bezwaarschriften van de gemeente Uden diende, anders dan in het geval waarop de uitspraak van 19 februari 2013 ziet, in dit geval het horen te geschieden door een bezwaaradviescommissie, als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb. Ingeval het horen door een dergelijke commissie geschiedt, moet ingevolge artikel 7:13, vijfde lid, van de Awb een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan in de gelegenheid worden gesteld om bij het horen een toelichting te geven. Nu aldus verschillende partijen en personen bij het horen door een bezwaaradviescommissie, als hiervoor bedoeld, dienen te worden betrokken, is het met het oog op het belang van een overzichtelijk en zorgvuldig verloop van het horen gerechtvaardigd dat geen gelegenheid wordt geboden voor telefonisch horen.
    
    In voormelde verordening is niet voorzien in een mogelijkheid om telefonisch te worden gehoord. Zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht beschikt het niet over de faciliteiten voor telefonisch horen.
    
  
  
    
    Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat artikel 7:2, eerste lid, van de Awb in het onderhavige geval niet is geschonden.
    
    5.4. Het betoog faalt
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de door hem gevraagde namen van oud-wethouders die wachtgeld ontvangen niet openbaar hoefde te maken. Daartoe voert [appellant] aan dat het oud-wethouders betreft. Deze bestuurders zijn uit hoofde van hun functie in het openbaar domein werkzaam geweest. Niet valt in te zien waarom het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer zwaarder zou moeten wegen dan het zwaarwegend belang van de openbaarheid, ook niet nu [appellant] deze namen in verband wenst te brengen met eventuele wachtgelduitkeringen. Deze wachtgelduitkering staat in direct verband met de uitgeoefende functie. Vanwege de algemene bekendheid van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (hierna: Appa) en het gegeven dat in beginsel elke oud-bestuurder recht heeft gebruik te maken van deze regeling, valt niet in te zien waarom van een onevenredige benadeling sprake zou zijn als bekend wordt welke oud-wethouders al dan niet in het bezit zijn van een wachtgelduitkering, aldus [appellant].
    
    6.1. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) heeft naar aanleiding van diverse gelijkluidende Wob-verzoeken van [appellant] in april 2013 een advies uitgebracht. De VNG adviseert colleges de gevraagde overzichten, voor zover deze niet als zodanig reeds aanwezig zijn, toch te concipiëren en te verstrekken. De VNG adviseert de overzichten op basis van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob te verstrekken met weglating van de persoonsgegevens, derhalve geanonimiseerd. Het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer weegt in dit geval zwaarder dan het belang van openbaarheid van de namen; het gaat verzoeker immers om de bedragen die met publiek geld worden verstrekt aan voormalige politieke ambtsdragers, aldus de VNG.
    
    6.2. Niet in geschil is dat bij openbaarmaking van de namen van de oud-wethouders het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van die oud-wethouders aan de orde is. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 25 juli 2012 in zaak nr. 201106670/1/A3) volgt, dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van een naam kan verzetten, maar dat dit niet betekent dat namen nooit openbaar hoeven te worden gemaakt. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dient te worden afgewogen tegen het belang van de openbaarmaking. Bij die afweging dient het uitgangspunt van de Wob, openbaarheid is regel, zwaar te wegen.
    
    Met betrekking tot functionarissen en ambtenaren kan, waar het hun beroepshalve functioneren betreft, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de persoonlijke levenssfeer. Namen van ambtenaren en aan de ambtenaar te relateren salarisgegevens worden gezien als persoonlijke en dus te beschermen gegevens (uitspraken van 20 juni 2007 in zaak nr. 200607848/1, onderscheidenlijk 18 juli 2007 in zaak nr. 200608032/1). Ook in de uitspraak van 20 mei 2009 in zaak nr. 200806362/1/H3 heeft de Afdeling overwogen dat bij de openbaarmaking van onder meer de hoogte van de aan de ontslagen personen toegekende wachtgelduitkeringen, het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer voldoende kan worden beschermd door het anonimiseren van de gedeelten van de documenten die herleidbaar zijn tot de betrokken personen.
    
    6.3. Het bedrag aan wachtgeld waarop een oud-wethouder aanspraak kan maken, wordt bepaald aan de hand van de Appa. Over de uitvoering van de Appa dient verantwoording te worden afgelegd door de thans verantwoordelijke bestuurders. Die publieke verantwoording brengt mee dat het college openbaar dient te maken in welke mate oud-wethouders beslag leggen of hebben gelegd op publieke middelen. Dat kunnen zij doen door het verstrekken van een overzicht, zoals ook door de VNG wordt geadviseerd. Het college heeft dit bij besluit van 29 mei 2013 gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarbij de namen van de oud-wethouders mogen anonimiseren. Wanneer per individuele oud-wethouder de hoogte van het ontvangen wachtgeld openbaar zou worden gemaakt, zou dat ertoe leiden dat het publiek een direct inzicht wordt verschaft in het inkomen dat de individuele oud-wethouder heeft verworven, nadat hij zijn publieke functie heeft neergelegd. De precieze hoogte en duur van de wachtgelduitkering is ingevolge de Appa afhankelijk van diverse persoonlijke omstandigheden, waaronder diensttijd, leeftijd, (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid en (neven)inkomsten. Het koppelen van de namen aan de wachtgeldbedragen zou daarin inzicht geven, hetgeen de betrokken persoon kan benadelen in zijn huidige zakelijke positie en derhalve de persoonlijke levenssfeer van de voormalige bestuurder raakt. Het college heeft in dit geval dat belang in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarheid van de namen. Het maatschappelijk debat over het gebruik van de wachtgeldregeling door oud-wethouders is, anders dan [appellant] ter zitting heeft betoogd, geen reden voor een andere afweging. Het niet verstrekken van de namen van oud-wethouders die wachtgeld ontvangen of hebben ontvangen staat niet in de weg aan een publiek debat over de wachtgeldregelingen of over de Appa. Als dat debat op individuele oud-wethouders wordt betrokken bestaat evenwel het gevaar voor 'naming and shaming' en dat zij zich in het openbaar zullen moeten verantwoorden over de gebruikmaking van hun uitkeringsrecht ingevolge de Appa. Dit terwijl het ontvangen van wachtgeld geen informatie betreft over het beroepshalve functioneren van de oud-wethouders in de tijd dat zij bestuurder waren. Zoals eerder is overwogen is het niet aan oud-wethouders, maar aan de thans verantwoordelijke bestuurders om over de uitvoering van de Appa verantwoording af te leggen.
    
    6.4. Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend voor het verschijnen ter zitting. De rechtbank heeft het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 23 oktober 2013, niet-ontvankelijk verklaard en ter zitting niet inhoudelijk behandeld. In de omstandigheid dat het college bij besluit van 29 oktober 2013 ten dele aan dat beroep tegemoet is gekomen heeft de rechtbank aanleiding gezien een proceskostenvergoeding toe te kennen voor het indienen van dat beroepschrift. Het ter zitting behandelde beroep gericht tegen het besluit van 29 oktober 2013, dat gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege werd geacht onderwerp van het geding te zijn, heeft de rechtbank evenwel ongegrond verklaard, zodat de rechtbank geen aanleiding heeft hoeven zien een proceskostenvergoeding toe te kennen voor het verschijnen ter zitting.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Deventer-Lustberg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
    
    587.