ECLI:NL:RVS:2020:1131, Raad van State, 22-04-2020, 201905287/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de verbouwing en het planologisch strijdig gebruik van het kantoorpand aan de [locatie 1] te Den Haag voor de huisvesting van statushouders voor de duur van vijf jaar. De verleende vergunning, zoals gewijzigd bij het besluit van 3 april 2019, strekt tot het verbouwen van het kantoorgebouw aan de [locatie 1] te Den Haag tot een woongebouw met 89 éénkamerwoningen voor de huisvesting van statushouders (vluchtelingen met een verblijfsvergunning), studenten, zorgbehoevenden en arbeidsmigranten. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein ZKD (Zichtenburg, Kerketuinen en Dekkershoek)".

201905287/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A], [appellante B] en [appellante C], alle gevestigd te Den Haag,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 mei 2019 in zaak nr. 18/2292 in het geding tussen:
    [appellante A], [appellante B] en [appellante C]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de verbouwing en het planologisch strijdig gebruik van het kantoorpand aan de [locatie 1] te Den Haag (hierna: het pand) voor de huisvesting van statushouders voor de duur van vijf jaar.
    Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college het door [appellante A], [appellante B] en [appellante C] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college de omgevingsvergunning gewijzigd in die zin, dat het pand ook voor de huisvesting van studenten, zorgbehoevenden (niet aan bed gebonden) en arbeidsmigranten mag worden gebruikt.
    Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de rechtbank het beroep van [appellante A] en [appellante C] tegen de besluiten van 20 februari 2018 en 3 april 2019 ongegrond verklaard en het bezwaar (lees: het beroep) van [appellante B] gegrond verklaard. De rechtbank heeft vervolgens het bezwaar van [appellante B] tegen het besluit van 28 september 2017 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A], [appellante B] en [appellante C] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2020, waar [appellante A], [appellante B] en [appellante C], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. D.J. van den Heuvel, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen. Verder is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De verleende vergunning, zoals gewijzigd bij het besluit van 3 april 2019, strekt tot het verbouwen van het kantoorgebouw aan de [locatie 1] te Den Haag tot een woongebouw met 89 éénkamerwoningen voor de huisvesting van statushouders (vluchtelingen met een verblijfsvergunning), studenten, zorgbehoevenden en arbeidsmigranten. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein ZKD (Zichtenburg, Kerketuinen en Dekkershoek)". Op het perceel [locatie 1] rust de bestemming "Bedrijf". Wonen is op gronden met die bestemming niet toegestaan. Het college heeft daarom vergunningen verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan voor een periode van vijf jaar, met toepassing van de artikelen 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, 2.12, eerste lid, en 2.23, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De verbouwing heeft intussen plaatsgevonden en het pand wordt bewoond.
        [appellante A], [appellante B] en [appellante C] zijn gevestigd in de directe omgeving van het pand. [appellante C] is eigenaar van onder meer de panden waarin [appellante A] en [appellante B] zijn gevestigd. [appellante A], [appellante B] en [appellante C] verwachten dat woongebruik van het pand hen in hun bedrijfsvoering zal belemmeren. [appellante C] vreest dat haar vastgoedbezit in waarde zal dalen.
    Belanghebbendheid [appellante B]
    2.    [appellante A], [appellante B] en [appellante C] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellante B] geen belanghebbende is bij het besluit tot vergunningverlening. De rechtbank heeft [appellante B] aangemerkt als een vastgoedbeheerholding die formeel is gevestigd op het bedrijventerrein, maar daar geen personeel heeft. Dat is feitelijk onjuist, aldus [appellante A], [appellante B] en [appellante C]. Het belang van [appellante B] is volgens hen, gelet op haar activiteiten, personeelsbestand en vestigingslocatie, wél betrokken bij het besluit tot vergunningverlening.
    2.1.    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    2.2.    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    2.3.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellante B] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij gevolgen van enige betekenis ondervindt. De rechtbank baseert die overweging op haar kwalificatie van [appellante B] als een vastgoedbeheerholding zonder personeel. Die kwalificatie is echter onjuist. [appellante B] is actief in de machinale houtbewerking en heeft ongeveer vijftien personen in dienst. Het pand waarin zij is gevestigd ligt recht tegenover het pand [locatie 1]. Gelet hierop ondervindt [appellante B] rechtstreeks gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan bij de verleende omgevingsvergunning. Niet kan worden gezegd dat deze gevolgen niet van enige betekenis zijn. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is [appellante B] daarom belanghebbende bij het besluit van 20 februari 2018.
         Het betoog slaagt.
    Inhoudelijke gronden
    3.    [appellante A], [appellante B] en [appellante C] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid vergunning had kunnen verlenen. Zij stellen dat het college aan hun belangen te weinig gewicht heeft toegekend tegenover het belang bij het verlenen van de vergunning. Hun belangen zijn gelegen in het ongestoord ontplooien en uitbreiden van hun bedrijfsactiviteiten op het bedrijventerrein. Die belangen staan onder druk, omdat in het pand geen goed woon- en leefklimaat kan bestaan vanwege, onder meer, de vele verkeersbewegingen op het bedrijventerrein en de hoge geluidsproductie van (ook nachtelijke) bedrijfsactiviteiten. Uitbreiding of vernieuwing van die activiteiten zal, gelet op de belangen van de toekomstige bewoners, niet mogelijk zijn. Daarnaast kunnen de bedrijfsactiviteiten, zoals het aan- en afrijden van vrachtverkeer, hinder ondervinden van de aanwezigheid van omwonenden. Verder is niet zeker dat de bewoning van het pand na vijf jaar daadwerkelijk wordt beëindigd, mede gelet op de grote financiële investering die is gemoeid met de verbouwing van het pand, aldus [appellante A], [appellante B] en [appellante C]. Ter onderbouwing van hun gronden wijzen zij op de toelichting bij het bestemmingsplan en de beleidsdocumenten "BIZ plan 2017-2021", "Regionaal Structuurplan Haaglanden 2020" en "Wereldstad aan Zee, Structuurvisie Den Haag 2020". Daaruit blijkt volgens hen dat het behouden en intensiveren van de bedrijfsfunctie op het bedrijventerrein een belangrijke doelstelling van het college is. Het toestaan van functiemenging op het bedrijventerrein, en bewoning in het bijzonder, is in strijd met deze doelstelling.
         [appellante A], [appellante B] en [appellante C] wijzen er verder op dat het college vergunningaanvragen voor bewoning (planologisch strijdig gebruik) van de panden [locatie 1] en [locatie 2] heeft afgewezen vanwege een ongewenste menging van de functies wonen en bedrijven. Zij stellen dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat de omgevingsvergunning die hier aan de orde is wél kan worden verleend. Verder kan het argument over de maatschappelijke urgentie van het opvangen van statushouders, dat ten grondslag lag aan het besluit van 28 september 2017, niet doorslaggevend zijn. Het college heeft immers bij besluit van 3 april 2019 toegestaan dat het pand ook wordt verhuurd aan anderen dan statushouders. Evenmin is gemotiveerd waarom die anderen eveneens in het pand zouden moeten kunnen wonen, aldus [appellante A], [appellante B] en [appellante C].
    3.1.    Het college heeft de verlening van de omgevingsvergunning gemotiveerd door te wijzen op de maatschappelijke urgentie van het huisvesten van statushouders. Die urgentie rechtvaardigt, volgens het college, de tijdelijke huisvesting in een leegstaand kantoorgebouw, hoewel het pand niet de ideale woon- of opvanglocatie is. Dat laatste heeft mede te maken met de hoge geluidsniveaus van de omliggende bedrijven. Er worden echter bouwkundige voorzieningen getroffen om het geluidsniveau binnen op nieuwbouwniveau te realiseren en een goed woon- en leefklimaat te waarborgen. De bedrijven hoeven geen geluidwerende voorzieningen te treffen en worden niet beperkt in hun bestaande bedrijfsactiviteiten, aldus het college. Ter zitting heeft het college hieraan toegevoegd dat er, gezien het feit dat de bewoning tijdelijk is, minder hoge eisen hoeven te worden gesteld aan de ruimtelijke ordeningsaspecten dan wanneer het gaat om permanente bewoning.
         In het besluit van 3 april 2019 overweegt het college het volgende: "De huidige instroom rondom statushouders is enigszins veranderd waardoor ruimte is ontstaan om co-housing toe te passen. Directe toepassing van deze gewenste invulling ten aanzien van het gebruik voor wonen is voor de gemeente een gewenste ontwikkeling. Besloten wordt om niet meer geheel vast te houden aan de taakstelling van statushouders op deze locatie maar deze woonunits ook beschikbaar te stellen voor bewoning door statushouders en ander doelgroepen (co-housing, studenten, zorg (niet aan bed gebonden) en arbeidsmigranten), waarbij wordt vastgehouden aan de afgesproken termijnen ten aanzien van de instandhoudingstermijn. Het beoogde gebruik geldt voor alle woningen."
    3.2.    Uit artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning met toepassing van die bepaling slechts kan worden verleend, indien de activiteit, in dit geval het gebruik van het kantoorpand voor huisvesting, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling stelt vast dat het college geen specifiek beleid heeft over huisvesting van bepaalde doelgroepen of wonen in het algemeen op een bedrijventerrein. De documenten waar [appellante A], [appellante B] en [appellante C] naar verwijzen bevatten evenmin dergelijk beleid. Uit die documenten blijkt wel dat het college de functiemenging door bewoning op bedrijventerreinen in beginsel ongewenst vindt. Dit geldt ook voor het bedrijventerrein ZKD, zoals blijkt uit het door [appellante A], [appellante B] en [appellante C] genoemde besluit van 3 december 2015, waarbij het college een omgevingsvergunning voor bewoning van het pand [locatie 1] heeft geweigerd. De reden dat het college bij het besluit van 28 september 2017 tijdelijke bewoning van het pand wél heeft toegestaan, is hoofdzakelijk gelegen in het maatschappelijke belang dat is gemoeid met de huisvesting van statushouders. Indien bouwkundige voorzieningen worden getroffen om geluidsoverlast in het pand tegen te gaan, is gebruik van het pand voor huisvesting van statushouders (en later andere doelgroepen) volgens het college niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Er is echter geen waarborg, bijvoorbeeld in de vorm van een vergunningvoorschrift, dat die bouwkundige voorzieningen worden gerealiseerd. Verder is de mogelijke geluidsoverlast in het pand niet het enige aspect dat bij de beoordeling van ‘een goede ruimtelijke ordening’ moet worden betrokken. Zo heeft het college de ruimtelijke effecten van bewoning van het pand door verschillende doelgroepen niet betrokken bij zijn afweging en evenmin de effecten van functiemenging, behoudens het geluidsaspect, voor het woon- en leefklimaat van de bewoners van het pand en voor ter plaatse gevestigde bedrijven. Daarbij is van belang dat op het bedrijventerrein bedrijven tot milieucategorie 3.2, als bedoeld in de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, zijn toegestaan. Dat het hier gaat om een tijdelijke vergunning, dus om tijdelijke bewoning van het pand, betekent niet dat aan de verschillende ruimtelijke ordeningsaspecten geen of weinig betekenis toekomt. Evenmin betekent dit zonder meer dat het belang van [appellante A], [appellante B] en [appellante C] bij de uitoefening van hun bedrijfsactiviteiten vanwege dat tijdelijke karakter geringer is. Het college heeft in dit verband niet aannemelijk gemaakt dat de op het bedrijventerrein gevestigde bedrijven niet worden belemmerd in hun bedrijfsvoering, noch dat hun mogelijkheden tot uitbreiding van hun activiteiten niet worden beperkt. In zoverre heeft het college een onjuist uitgangspunt en een onjuiste motivering aan zijn belangenafweging ten grondslag gelegd. Ten slotte is de onder 3.1 weergegeven motivering van het besluit van 3 april 2019 niet duidelijk. Voor zover deze motivering - bij het ontbreken van een nadere toelichting van de kant van het college - zo moet worden begrepen dat het college bewoning van het pand door andere doelgroepen dan statushouders (eveneens) wenselijk vindt, dan is deze motivering niet draagkrachtig en dus ontoereikend.
        Uit het voorgaande volgt dat de besluiten van 20 februari 2018 en 3 april 2019 niet berusten op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
         Het betoog slaagt.
    Conclusie
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover deze is aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante A], [appellante B] en [appellante C] tegen de besluiten van 20 februari 2018 en 3 april 2019 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens strijd met artikel 7:12 respectievelijk 3:46 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van [appellante A], [appellante C] en [appellante B] tegen het besluit van 28 september 2017 en het besluit van 3 april 2019. Daarbij dient het college de gewijzigde vergunningaanvraag tot uitgangspunt te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 mei 2019 in zaak nr. 18/2292, voor zover deze is aangevallen;
    III.    verklaart het door [appellante A], [appellante B] en [appellante C] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 20 februari 2018, kenmerk B.2.17.3048.001;
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 3 april 2019, kenmerk 201901986/7139375;
    VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante A], [appellante B] en [appellante C] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante A], [appellante B] en [appellante C] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, mr. B.P.M. van Ravels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
    190-860.