ECLI:NL:RVS:2015:3281, Raad van State, 28-10-2015, 201502558/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 6 november 2013 heeft het college aan achtereenvolgens De Rivierendriesprong en [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd.

201502558/1/A4.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bouwstoffenhandel De Rivierendriesprong Papendrecht B.V., gevestigd te Papendrecht, en anderen (hierna: de Rivierendriesprong en anderen),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 februari 2015 in zaken nrs. 14/5670, 14/8202 en 14/8203 in het geding tussen:
    
    De Rivierendriesprong en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 6 november 2013 heeft het college aan achtereenvolgens De Rivierendriesprong en [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 10 juli 2014 heeft het college het door De Rivierendriesprong en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 10 juli 2014 heeft het college besloten tot invordering van door De Rivierendriesprong en [bedrijf] verbeurde dwangsommen.
    
    Bij uitspraak van 17 februari 2015 heeft de rechtbank het door De Rivierendriesprong en anderen tegen de besluiten van 10 juli 2014 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben De Rivierendriesprong en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2015, waar De Rivierendriesprong en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en [gemachtigde], H. de Jong en ing. R.P.M. Jansen, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, en E.A. Logtenberg, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De Rivierendriesprong exploiteert een bouwstoffenhandel aan de Noordhoek 35 te Papendrecht (hierna: het perceel). [bedrijf] is enig aandeelhouder van De Rivierendriesprong en eigenares van het perceel.
    
    1.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Aan de Noord" (hierna: het bestemmingsplan), heeft het perceel de bestemming "bedrijfsdoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor bedrijven, welke behoren tot de categorieën 1, 2 en 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, alsmede voor bedrijven welke gehoord de Milieudienst Zuid-Holland Zuid (thans: de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid) naar aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met genoemde bedrijven.
    
    Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het eerste lid voor de vestiging van een bedrijf dat is opgenomen onder categorie 4 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, mits deze activiteiten voldoen aan de geldende milieuwetgeving. Voordat vrijstelling wordt verleend wordt de Milieudienst Zuid-Holland Zuid om advies gevraagd.
    
    Ingevolge artikel 12 is het verboden de gronden en bouwwerken binnen het plangebied te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de op de kaart aangewezen bestemmingen en voorschriften.
    
    1.2. Op 31 oktober 2013 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat in een op het perceel gelegen hal (aangeduid als hal A) door De Rivierendriesprong puinbreekactiviteiten werden verricht. Volgens het college handelden De Rivierendriesprong en [bedrijf] hiermee in strijd met artikel 12 van de planvoorschriften, omdat puinbreekactiviteiten behoren tot categorie 4 van de Staat van bedrijfsactiviteiten. Bij besluiten van 6 november 2013 heeft het college De Rivierendriesprong en [bedrijf] onder oplegging van een dwangsom gelast het strijdige gebruik van hal A te (laten) staken en gestaakt te houden. Bij het besluit op bezwaar van 10 juli 2014 heeft het college deze besluiten gehandhaafd. Bij de besluiten van dezelfde datum heeft het college besloten tot invordering van door De Rivierendriesprong en [bedrijf] verbeurde dwangsommen, elk tot een bedrag van € 25.000,00, omdat een toezichthouder van de gemeente op 18 maart 2014 heeft geconstateerd dat in hal A puinbreekactiviteiten plaatsvonden.
    
    Lasten onder dwangsom
    
    2. De Rivierendriesprong en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de puinbreekactiviteiten in hal A ten onrechte in strijd met het bestemmingsplan heeft geacht. Volgens hen zijn deze activiteiten toegestaan op grond van de aan De Rivierendriesprong op 19 juli 2010 verleende milieuvergunning, voor zover de activiteiten gelijk te stellen zijn met activiteiten die blijkens de Staat van bedrijfsactiviteiten bij het bestemmingsplan behoren tot categorie 3. Dat volgt volgens haar mede uit een eerder door gedeputeerde staten van Zuid-Holland opgelegde last onder bestuursdwang, waarin De Rivierendriesprong is gelast puinbreekactiviteiten die plaatsvinden in de buitenlucht te staken en naar binnen te verplaatsen.
    
    2.1. In de bij het bestemmingsplan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten zijn puinbrekerijen ingedeeld onder categorie 4. Voor het oordeel dat de puinbreekactiviteiten op het perceel gelet op artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften niettemin zijn toegestaan omdat deze naar aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijfsactiviteiten die behoren tot categorie 3, bestaat geen grond, reeds omdat niet is gebleken dat de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid daarover is gehoord. Voorts staat vast dat het college geen vrijstelling als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van de planvoorschriften heeft verleend. De op 19 juli 2010 verleende milieuvergunning omvat verder evenmin vrijstelling van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de puinbreekactiviteiten in strijd zijn met artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften en derhalve gelet op artikel 12 van de planvoorschriften niet zijn toegestaan. Voor zover De Rivierendriesprong door gedeputeerde staten van Zuid-Holland is gelast puinbreekactiviteiten in de buitenlucht te staken omdat de inrichting daardoor in strijd met de verleende milieuvergunning in werking was, neemt dat de strijdigheid met het bestemmingsplan van de activiteiten in hal A niet weg.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. De Rivierendriesprong en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering in dit geval in de weg stond aan handhavend optreden. Zij wijzen in dit verband op de aanvraag om omgevingsvergunning die De Rivierendriesprong op 13 februari 2013 bij het college heeft ingediend ten behoeve van puinbreekactiviteiten, die mede betrekking had op afwijking van het bestemmingsplan. Nu het bestemmingsplan geen onderscheid maakt tussen activiteiten die binnen of buiten plaatsvinden, heeft de rechtbank volgens hen ten onrechte overwogen dat deze aanvraag slechts betrekking had op puinbreekactiviteiten in de buitenlucht en niet in hal A, en derhalve geen concreet zicht op legalisering bood.
    
    Voorts voeren De Rivierendriesprong en anderen aan dat ook zonder deze aanvraag concreet zicht op legalisering had moeten worden aangenomen wegens de door De Rivierendriesprong reeds op 7 juni 2011 uitgesproken bereidheid een aanvraag in te dienen en de reeds bij brief van 28 oktober 2009 door het college uitgesproken bereidheid planologische medewerking te verlenen.
    
    De Rivierendriesprong en anderen voeren verder aan dat de indiening van een aanvraag destijds niet was vereist om de benodigde vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Gelet op de bereidheid van het college daartoe, waarbij verlening van vrijstelling slechts afhankelijk was gesteld van verlening van de benodigde milieuvergunning, had het college direct na verlening van die milieuvergunning, zonder een aanvraag af te wachten, moeten overgaan tot verlening van vrijstelling, aldus De Rivierendriesprong en anderen.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aanvraag van 13 februari 2013 betrekking had op puinbreekactiviteiten in de buitenlucht en niet op puinbreekactiviteiten in hal A. Dat de mogelijkheid om op grond van artikel 4, vierde lid, van de planvoorschriften vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen niet is beperkt tot puinbreekactiviteiten die in de buitenlucht plaatsvinden, doet er niet aan af dat de aanvraag geen betrekking had op puinbreekactiviteiten op het gehele perceel en dus ook niet op activiteiten in hal A. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat deze aanvraag geen zicht bood op legalisering van de activiteiten waarop de lasten onder dwangsom betrekking hebben.
    
    4.2. In de door De Rivierendriesprong en anderen bedoelde brief van 28 oktober 2009 geeft het college te kennen dat het in principe bereid is medewerking te verlenen aan het volgen van een procedure om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen ten behoeve van puinbreekactiviteiten in hal A. Daarbij geeft het college onder meer te kennen dat eerst de benodigde milieuvergunning moet zijn verleend en de Milieudienst Zuid-Holland Zuid een positief advies moet hebben uitgebracht. Voorts wijst het college erop dat zienswijzen van belanghebbenden gevolgen kunnen hebben voor de uitkomst van de vrijstellingsprocedure.
    
    Deze principebereidheid leidt er niet toe dat het college ervan had moeten uitgaan dat concreet zicht op legalisering van puinbreekactiviteiten in hal A bestond. Anders dan De Rivierendriesprong en anderen stellen, was het niet aan het college om naar aanleiding van de principebereidheid zonder een daartoe strekkende aanvraag een procedure tot verlening van vrijstelling te starten. Indien De Rivierendriesprong planologische toestemming voor de bewuste activiteiten wenste te krijgen, was het aan haar daartoe een aanvraag in te dienen en daarbij duidelijk te maken welke concrete activiteiten zij op het perceel wenste te verrichten. Reeds omdat zij dat om haar moverende redenen niet heeft gedaan, terwijl het college bij brief van 22 december 2011 om indiening van een aanvraag had verzocht en definitieve medewerking afhankelijk had gesteld van onder meer zienswijzen van belanghebbenden, heeft de rechtbank in de enkele principebereidheid terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering bestond.
    
    4.3. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien omdat concreet zicht op legalisering bestond.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. De Rivierendriesprong en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door handhavend op te treden, het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Volgens De Rivierendriesprong en anderen mochten zij uit mededelingen van het college afleiden dat de benodigde vrijstelling van het bestemmingsplan zou worden verleend en zijn daartoe afspraken gemaakt, die het college niet is nagekomen.
    
    5.1. Het college heeft De Rivierendriesprong en anderen er bij brief van 18 oktober 2013, voor aanvang van de puinbreekactiviteiten in hal A, op gewezen dat die activiteiten niet waren toegestaan en niet zouden worden gedoogd. Niet is gebleken van mededelingen door het college waaraan De Rivierendriesprong en anderen niettemin het gerechtvaardigd vertrouwen mochten ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de bewuste puinbreekactiviteiten in hal A. Uit de enkele uitgesproken principebereidheid om, na indiening van een daartoe strekkende aanvraag, medewerking te verlenen aan het volgen van een procedure om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen ten behoeve van die activiteiten, mocht dat niet worden afgeleid. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college, door handhavend op te treden tegen de puinbreekactiviteiten in hal A, heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De Rivierendriesprong en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend, dat het college in het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het na afweging van de betrokken belangen tot handhavend optreden is overgegaan. De Rivierendriesprong en anderen wijzen in dit verband op het advies van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften, dat ertoe strekte dat een nadere motivering in zoverre noodzakelijk was.
    
    6.1. Bij het besluit op bezwaar heeft het college gemotiveerd dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat het van handhavend optreden zou moeten afzien en heeft het college betekenis toegekend aan de omstandigheid dat bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid klachten van omwonenden zijn ontvangen, die verband hielden met de puinbreekactiviteiten. Aangezien, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dergelijke bijzondere omstandigheden zich niet voordoen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college niet zonder nadere motivering handhavend mocht optreden tegen de puinbreekactiviteiten in hal A.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. De Rivierendriesprong en anderen betogen daarnaast dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond, dat het college ten onrechte zonder motivering niet alleen De Rivierendriesprong een last onder dwangsom heeft opgelegd, maar ook de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Rivierensprong Handelsbedrijf B.V. en [bedrijf].
    
    7.1. De klacht dat de rechtbank deze beroepsgrond ten onrechte onbesproken heeft gelaten, is terecht voorgedragen. Beoordeeld moet worden of deze klacht geheel of gedeeltelijk dient te leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    7.2. Het college heeft De Rivierendriesprong Handelsbedrijf B.V. geen last onder dwangsom opgelegd, zodat de klacht in zoverre niet kan leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Voorts mist het betoog feitelijke grondslag. In de besluiten van 6 november 2013 heeft het college, in reactie op de door De Rivierendriesprong en anderen ingebrachte zienswijze, in dit verband gemotiveerd dat [bedrijf] het als eigenaar van het perceel waarop de overtredingen plaatsvinden in haar macht heeft deze overtredingen te (laten) beëindigen. Ook in zoverre kan de klacht derhalve niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    8. De Rivierendriesprong en anderen betogen tenslotte dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog dat het college een onredelijk korte begunstigingstermijn heeft gesteld. De milieuhygiënische nadelen van de puinbreekactiviteiten waren volgens hen niet van dien aard, dat een korte begunstigingstermijn gerechtvaardigd was. Voorts heeft het college het volgens De Rivierendriesprong en anderen zelf in de hand de activiteiten te legaliseren.
    
    8.1. Bij het opleggen van een last onder dwangsom moet een begunstigingstermijn worden gesteld die voldoende is om vanaf het moment van oplegging van de last daaraan uitvoering te geven zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De gestelde termijn behoeft niet te worden gekoppeld aan de termijn die benodigd is om de overtreding te legaliseren.
    
    Het college heeft De Rivierendriesprong en [bedrijf] bij het besluit van 6 november 2013 gelast de puinbreekactiviteiten binnen twee dagen na de verzenddatum te (laten) staken en gestaakt te houden. De Rivierendriesprong en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het enkele staken en gestaakt houden van de puinbreekactiviteiten binnen deze termijn redelijkerwijs niet mogelijk is. De klacht dat de rechtbank de beroepsgrond over de gestelde begunstigingstermijn onbesproken heeft gelaten leidt, hoewel terecht voorgedragen, dan ook niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Invorderingsbesluiten
    
    9. De Rivierendriesprong en anderen hebben tegen de invorderingsbesluiten van 10 juli 2014 geen andere gronden aangevoerd dan dat de lasten onder dwangsom geen stand kunnen houden. Nu die lasten in stand blijven, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet tot invordering had mogen overgaan.
    
    Conclusie
    
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
    
    457-727.