ECLI:NL:RVS:2015:1000, Raad van State, 01-04-2015, 201404824/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2013 heeft het algemeen bestuur aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het gebouw op het perceel [locaties] te Amsterdam (hierna: het perceel) in een hotel.

201404824/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], beiden wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 mei 2014 in zaak nr. 13/4943 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum, thans algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum (hierna: het algemeen bestuur).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 september 2013 heeft het algemeen bestuur aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het gebouw op het perceel [locaties] te Amsterdam (hierna: het perceel) in een hotel.
    
    Bij uitspraak van 2 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 september 2013 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het algemeen bestuur heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 december 2014, waar [appellanten], bijgestaan door mr. P.M.L. Schilder Spel, advocaat te Utrecht, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. R.M.P. Clarijs, werkzaam bij het stadsdeel Centrum, zijn verschenen. Voorts is daar de [partij], thans vergunninghoudster, vertegenwoordigd door H.C. Chang, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), voor zover thans van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3o, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nieuwmarkt 2004" rust op het perceel de bestemming "Gemengde doeleinden".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig bestemde gronden aangewezen voor onder meer woningen en kantoren.
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, is het verboden de gronden of bebouwing binnen het plangebied te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de bestemming.
    
    3. Vast staat dat het bouwplan met het bestemmingsplan in strijd is. Om realisering ervan niettemin mogelijk te maken, heeft het algemeen bestuur omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3o, van de Wabo. Het algemeen bestuur heeft aan het besluit van 19 september 2013 een ten behoeve van het bouwplan opgestelde ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat alle in het stadsdeel Centrum voorgenomen ontwikkelingen en uitbreidingen van hotels worden getoetst aan de daarin opgesomde beleidsregels uit het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011. Geconcludeerd wordt dat het bouwplan aan die beleidsregels voldoet. Doelstelling van het op 16 juni 2008 in werking getreden Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011, is spreiding van hotels over de binnenstad. Het beleid beoogt dit te bereiken door de aanwijzing van drie voorkeursgebieden in de binnenstad, waarvoor, afgezien van een voor de binnenstad als geheel vastgesteld maximum van 1.000 hotelkamers, geen aanvullende criteria gelden. Het perceel is gelegen in een van deze gebieden.
    
    4. De rechtbank heeft het besluit van 19 september 2013 vernietigd, omdat het algemeen bestuur de aanvraag heeft getoetst aan het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011, terwijl ten tijde van de besluitvorming het op 27 april 2012 in werking getreden Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 het geldende beleid was. In dit beleid staat dat het algemeen bestuur alleen medewerking zal verlenen aan van een bestemmingsplan afwijkende hotelinitiatieven, wanneer deze zijn gelegen in bepaalde bij naam genoemde gebieden. Het perceel ligt niet in een van die gebieden. De rechtbank heeft evenwel de rechtsgevolgen van het besluit van 19 september 2013 in stand gelaten, omdat naar haar oordeel de aanvullende motivering die het algemeen bestuur heeft neergelegd in het verweerschrift van 25 maart 2014, daartoe aanleiding geeft. In dit verweerschrift (hierna: het verweerschrift) heeft het algemeen bestuur vermeld dat het met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), heeft afgeweken van het geldende beleid, omdat het de aanvrager heeft toegezegd dat het bouwplan zou worden getoetst aan het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011, waarin het gebied waar het perceel ligt was aangewezen als voorkeursgebied voor hotelinitiatieven. Voorts is het initiatief toegestaan op grond van het op 27 december 2013 in werking getreden aanvullende hotelbeleid ‘Grenzen aan het hotelbeleid, Aanvullingen op het Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015’ (hierna: het aanvullende beleid), aldus het algemeen bestuur.
    
    5. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten.
    
    5.1. In dat verband stellen zij in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur van het stadsdeel Centrum niet bevoegd was de omgevingsvergunning te verlenen. Volgens hen blijkt dit uit de kaart die als Bijlage 1 bij deel I van het Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 is gevoegd. Nu het hotelinitiatief ten minste wat de Prins Hendrikkade betreft is gelegen in het paars gemarkeerde gedeelte ‘grootstedelijk gebied’ dat valt onder de bevoegdheid van de centrale stad, was het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam in dit geval het bevoegde gezag, aldus [appellanten] .
    
    5.1.1. Ter zitting is een verder ingezoomde weergave van de voormelde kaart aan de orde geweest. De Afdeling stelt naar aanleiding daarvan vast dat het paarse gedeelte van die kaart, dat blijkens de bijbehorende legenda betrekking heeft op de grootstedelijke gebieden die onder de bevoegdheid van de centrale stad vallen, zich uitstrekt tot en met de rijbaan van de Prins Hendrikkade en eindigt vóór de voorgevelwand van de bebouwing aan de Prins Hendrikkade. Hieruit volgt dat het gebouw op het perceel niet in het paarse gedeelte ligt. De rechtbank heeft daarom met juistheid overwogen dat de vraag of het algemeen bestuur bevoegd was op de aanvraag om omgevingsvergunning te beslissen, bevestigend dient te worden beantwoord. Voor het oordeel dat, naar [appellanten] ter zitting hebben gesteld, niet de ligging van het pand, maar de straatnaam doorslaggevend is, wordt, gelet op de opzet van de kaart en de legenda, geen aanleiding gevonden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5.2. [appellanten] betogen verder dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Zij stellen, kort weergegeven, dat de rechtbank heeft miskend dat de gedane toezegging en het aanvullende beleid geen omstandigheden zijn waarmee bij de totstandkoming van de beleidsregel geen rekening is gehouden, zodat het algemeen bestuur geen gebruik mocht maken van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb. Ook heeft het handelen overeenkomstig het Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 geen onevenredige gevolgen, aldus [appellanten] . [appellanten] betogen tevens dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur ten onrechte heeft nagelaten om in het besluit van 19 september 2013, de ruimtelijke onderbouwing, dan wel het verweerschrift, nader te motiveren waarom dit specifieke hotel op deze locatie nog steeds is gewenst en wordt toegestaan. Zij wijzen daarbij op de voor de binnenstad gewenste balans tussen de functies wonen, werken en recreëren, waarnaar volgens de beleidsstukken wordt gestreefd. Tevens betogen zij dat het bouwplan niet is toegestaan op grond van het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011, omdat het weliswaar ten dele aan de Prins Hendrikkade zal zijn gelegen, maar voor het grootste deel aan de Schippersstraat, dat in het bedoelde beleid niet wordt vermeld. Zij stellen voorts dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat de vestiging van een hotel op het perceel niet alleen leidt tot een vermindering van hun privacy, onder meer doordat aan de Schippersstraat een lobby voor de hotelgasten is voorzien, maar ook zal leiden tot een ernstige toename van de geluidsoverlast en de parkeerdruk. Door de verkeersaantrekkende werking van het hotel en de te verwachten laad- en losbewegingen zal in het bijzonder de smalle Schippersstraat, meer dan wanneer in het pand een kantoor zou zijn gevestigd, ernstige overlast ondervinden, aldus [appellanten] .
    
    5.2.1. Ten tijde van de aangevallen uitspraak was het aanvullende beleid in werking getreden. In het aanvullende beleid staat dat niet langer medewerking wordt verleend aan hotelinitiatieven, maar wordt tevens een uitzondering gemaakt voor lopende initiatieven waarbij medewerking is toegezegd op basis van het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 en die nog niet zijn afgerond en ook niet zijn ingetrokken of anderszins beëindigd. Hierbij wordt vermeld dat de vergunningsprocedure voor het bouwplan voor de Prins Hendrikkade 138-139/Schippersstraat 1 in een vergevorderd stadium verkeert. Verder staat vast dat het algemeen bestuur, toen het de aanvrager aan het eind van 2012 had geadviseerd om voor het bouwplan een nieuwe aanvraag op grond van de Wabo in te dienen, hem de toezegging heeft gedaan dat het bouwplan zou worden getoetst aan het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 en dat deze toezegging voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning is herbevestigd. Uit het voorgaande volgt dat het bouwplan aldus behoort tot de lopende hotelinitiatieven waarvoor in het aanvullende beleid een uitzondering is gemaakt. Het betoog van [appellanten] dat het hotelinitiatief in het aanvullende beleid niet als lopend initiatief had mogen worden bestempeld omdat de aanvraag om omgevingsvergunning te laat is ingediend om gebruik te kunnen maken van het in het Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 opgenomen overgangsrecht treft, gezien het voorgaande, geen doel.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank, wat er zij van hetgeen [appellanten] betogen met betrekking tot de in het verweerschrift aangehaalde afwijkingsbevoegdheid ex artikel 4:84 van de Awb, terecht belang gehecht aan de aanvullende motivering die het algemeen bestuur in het verweerschrift heeft neergelegd, en is zij met juistheid tot het oordeel gekomen dat het algemeen bestuur, gelet op het aanvullende beleid, het bouwplan terecht aan het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 heeft getoetst. Het algemeen bestuur heeft er in zijn nadere stukken en ter zitting van de Afdeling in dit verband nog op gewezen dat het steeds de bedoeling is geweest de medewerking aan dit hotelinitiatief voort te zetten, en dat het initiatief bovendien in het Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015 wordt genoemd, en wel in een daarin opgenomen overzicht van de toename van hotelkamers en dat daarbij onder meer is aangegeven dat het initiatief voldoet aan de criteria van het hotelbeleid.
    
    5.2.2. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur in het besluit van 19 september 2013 en de daaraan ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing, en aangevuld met het verweerschrift, zijn bereidheid om mee te werken aan dit hotelinitiatief, onvoldoende heeft gemotiveerd.
    
    5.2.2.1. Anders dan [appellanten] betogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het besluit van 19 september 2013, in samenhang bezien met de ruimtelijke onderbouwing, onvoldoende uiteen is gezet dat aan de in het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 opgenomen eis dat de functiemenging in een straat of gebied niet in gevaar mag komen, in die zin dat de hotelfunctie niet dominant mag worden, wordt voldaan. Het algemeen bestuur heeft zich in het besluit op het standpunt kunnen stellen dat functiemenging juist kan worden bevorderd door de komst van een hotel, en zijn nieuwe hotelinitiatieven aan de Prins Hendrikkade te verwachten, nu deze in het Hotelbeleid Binnenstad 2008-2011 als voorkeursgebied is aangewezen. In de ruimtelijke onderbouwing is voorts aangegeven dat het uitbreiden van de hotelfunctie op deze locatie bijdraagt aan de gewenste spreiding van het toerisme over de stad. In het verweerschrift heeft het algemeen bestuur nader toegelicht dat bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een evenwichtige functiemenging, de reeds gevestigde en in procedure zijnde hotels en initiatieven worden meegenomen en dat het, daarmee rekening houdend, van mening is dat met de vestiging van het hotel aan de [locaties] geen sprake is van een onevenwichtige spreiding van functies of een ontwikkeling die zou leiden tot monofunctionaliteit. Voorts heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het hotel voor het grootste deel aan de Schippersstraat ligt. Zij heeft daarbij terecht van belang geacht dat twee van de drie panden aan de Prins Hendrikkade zijn gelegen en dat de drie panden reeds lange tijd, naar ter zitting is bevestigd sedert de jaren vijftig van de vorige eeuw, een geheel vormen.
    
    5.2.2.2. Voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van [appellanten] onvoldoende zijn onderbouwd, bestaat evenmin aanleiding. Daartoe wordt overwogen dat in het besluit van 19 september 2013, gelezen in samenhang met de aanvullende motivering in het verweerschrift, samengevat, staat weergegeven dat realisering van het hotel geen verslechtering van het woon- en leefklimaat met zich zal brengen, doordat het hotel, met een kameraantal van negentien, relatief klein is. Daarbij wordt opgemerkt dat het pand thans leegstaat en dat dit uiteindelijk kan leiden tot verpaupering van de straat, terwijl het toevoegen van de hotelfunctie juist een positieve invloed kan hebben op de omgeving. Verder wordt erop gewezen dat de aanvraag geen vestiging van zelfstandige horeca bevat, dat de lobby uitsluitend voor hotelgasten is bedoeld, en dat het hotel geen vergaderzalen zal bevatten. Ook wordt benadrukt dat toeristen, in tegenstelling tot medewerkers van een kantoor, vaak een groot deel van de dag afwezig zijn en alleen in het hotel verblijven om de nacht door te brengen, en dat ook bij kantoormedewerkers niet kan worden uitgesloten dat deze af en toe naar buiten kijken. Ter zitting van de Afdeling heeft het algemeen bestuur verklaard dat horecafaciliteiten voor niet-hotelgasten niet zijn toegestaan en dat het hotel uitsluitend zal beschikken over een ontbijtfaciliteit voor hotelgasten. Voorts heeft het algemeen bestuur, door vergunninghoudster ook bevestigd, verklaard dat in de lobby van het hotel ook geen tap zal worden geplaatst. Daarnaast heeft vergunninghoudster desgevraagd verklaard dat, om de nagestreefde hoge standaard van het hotel te garanderen en daarmee eventuele overlast te beperken, met omwonenden een in het kadaster ingeschreven overeenkomst voor onbepaalde tijd is gesloten, waarin onder meer is opgenomen dat in het pand een hotel met minimaal een driesterrenkwalificatie zal worden gevestigd, en dat de rookruimte zich in het pand zal bevinden.
    
    Met betrekking tot de gestelde toename van het verkeer, waaronder het parkeren en het aantal laad- en losbewegingen, wordt in het besluit van 19 september 2013, gelezen in samenhang met de ruimtelijke onderbouwing, naast de verwijzing naar het relatief kleine aantal hotelkamers, opgemerkt dat in vergelijking met een kantoor geen grote toename hiervan te verwachten is. Tevens wordt erop gewezen dat, mocht het laden en lossen via de Schippersstraat plaatsvinden, in dat geval rekening dient te worden gehouden met het daar geldende regime. Voorts is vermeld dat de locatie door de nabijheid van het Centraal Station en het openbaar vervoer en het feit dat de Prins Hendrikkade deel uitmaakt van de stadshartlus, goed is ontsloten. Ter zitting van de Afdeling heeft vergunninghoudster verklaard dat de laad- en losfrequentie niet onevenredig zal zijn doordat het pand ruime opslagmogelijkheden kent, waardoor het mogelijk is relatief grote voorraden te houden.
    
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het algemeen bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van het hotel voor het woon- en leefklimaat van [appellanten] niet zodanig zijn dat de omgevingsvergunning reeds hierom niet verleend had kunnen worden. Met betrekking tot de gestelde onevenredige aantasting van de privacy, wordt daarbij nog in aanmerking genomen dat het hebben van enige inkijk inherent is aan het wonen in een stedelijke omgeving.
    
    5.3. De rechtbank heeft, gezien het voorgaande, de rechtsgevolgen van het besluit van 19 september 2013 terecht in stand gelaten. Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, griffier.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Oudenaller
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
    
    374-619.