ECLI:NL:RVS:2008:BE8856, Raad van State, 20-08-2008, 200708440/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 december 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Huizen (hierna: het college) [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast binnen twee weken na datum van verzending van dit besluit de rond het weiland achter de woningen aan de [locaties] te [plaats] (deels) geplaatste terreinafscheiding, zoals aangegeven op de bij dat besluit behorende bijlage 1, te verwijderen en verwijderd te houden.

200708440/1.
      Datum uitspraak: 20 augustus 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Huizen,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/4669 van de rechtbank Amsterdam van 1 november 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Huizen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 december 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Huizen (hierna: het college) [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast binnen twee weken na datum van verzending van dit besluit de rond het weiland achter de woningen aan de [locaties] te [plaats] (deels) geplaatste terreinafscheiding, zoals aangegeven op de bij dat besluit behorende bijlage 1, te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 14 juni 2006 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 8 december 2005 gehandhaafd, met dien verstande dat de (deels) geplaatste terreinafscheiding slechts verwijderd dient te worden tot een hoogte van 1 meter.
    
    Bij uitspraak van 1 november 2007, verzonden op 8 november 2007, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2006 vernietigd en het besluit van 8 december 2005 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 januari 2008.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2008, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.M.H. van Zundert, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. C.N.J. Kortmann, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [directeur] van bouwmaatschappij [wederpartij], zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder e, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: Bblb), voor zover thans van belang, wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt: het bouwen van een erf- of perceelafscheiding, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
    
    1º niet hoger dan 1 m, of
    
    2º niet hoger dan 2 m en gebouwd:
    
    a) op een erf of perceel waarop reeds een gebouw staat,
    
    b) (…), en
    
    c) (…).
    
    2.2. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de terreinafscheiding niet kan worden aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder e, van het Bblb, zodat daarvoor een bouwvergunning is vereist. Daartoe voert het college aan dat de gronden waarop de terreinafscheiding is geplaatst en de gronden waarop de woning staat, gelet op het planologisch kader en de feitelijke situatie, niet als een geheel kunnen worden gezien.
    
    2.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 5 oktober 2005 in zaak nr. 200410184/1 en 14 februari 2007 in zaak nr. 200603920/1 en 5 december 2007 in zaak nr. 200702720/1) dient het in artikel 2, aanhef en onder e, onderdeel 2º, onder a, van het Bblb gestelde kenmerk aldus te worden uitgelegd dat een functionele relatie moet bestaan tussen de erf- of perceelsafscheiding en het op dat erf of perceel staande gebouw. Uit voormelde uitspraken volgt voorts dat bij de beoordeling of sprake is van een functionele relatie tussen de terreinafscheiding en de woning grote, zo niet doorslaggevende betekenis toekomt aan de voor het perceel geldende planologische regeling. Als maatstaf bij de beantwoording van de vraag of deze bepaling van toepassing is, dient derhalve te gelden of van een functionele relatie in planologische zin sprake is. Aan de wetsgeschiedenis bij het Bblb, die [wederpartij] aanhaalt en die zijns inziens aanleiding dient te geven voor het hanteren van een andere maatstaf bij de uitleg van voormelde bepaling, kan geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Daargelaten dat uit de enkele visualisering van de zogenoemde voor- en achterkantbenadering niet kan worden afgeleid dat de wetgever het geldende bestemmingsplan niet relevant acht, valt niet in te zien dat de wetgever de gevolgen die met de door [wederpartij] voorgestane uitleg gepaard gaan, zoals die ook uit deze zaak blijken, heeft beoogd. Een en ander zou er immers toe leiden dat omvangrijke percelen in het buitengebied vergunningvrij met een 2 m hoog hekwerk kunnen worden omheind, hetgeen niet in overeenstemming moet worden geacht met de kennelijke beoogde strekking van het Bblb, dat alleen ziet op bouwen van beperkte betekenis. Vaststaat dat de terreinafscheiding is geplaatst rond een weiland waarop ingevolge het bestemmingsplan "Natuurgebieden" een andere bestemming rust dan op de grond waarop de woning van [wederpartij] staat. Het weiland wordt in overeenstemming met de bestemming "Gebied van landschappelijke waarde met agrarisch gebruik" feitelijk gebruikt als grasland. Voorts mag deze grond ingevolge artikel 8 van de planvoorschriften niet worden bebouwd. De woning staat op gronden waaraan volgens dat bestemmingsplan de bestemming "Landgoed" is toegekend. Nu tussen de woning en de rond het weiland geplaatste terreinafscheiding geen functionele relatie in vorenbedoelde zin kan worden aangenomen, kan hier niet worden gesproken van een perceel waarop reeds een gebouw staat als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder e, onderdeel 2º, onder a, van het Bblb, ook al wordt met het plaatsen van de terreinafscheiding beoogd de woning tegen ongewenste indringers te beschermen. Gebruik voor dat doel is niet overeenkomstig de bestemming van het weiland. Het plaatsen van de terreinafscheiding kan dientengevolge niet als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet worden aangemerkt. Hiervoor is een bouwvergunning vereist. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet hierop slaagt het betoog.
    
    2.3. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep van [wederpartij] zelf afdoen in het licht van de tegen het besluit van 14 juni 2006 in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze na hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
    
    2.4. Gelet op hetgeen in overweging 2.3.1. is overwogen, is de terreinafscheiding geen bouwwerk als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder e, onderdeel 2º, onder a, van het Bblb. Nu de terreinafscheiding zonder bouwvergunning is opgericht, is de conclusie dat is gehandeld in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zodat het college bevoegd is ter zake handhavend op te treden.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. Het college heeft te kennen gegeven niet bereid te zijn vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen voor het plaatsen van de terreinafscheiding. Daartoe heeft het college overwogen dat de invloed van een terreinafscheiding, hoger dan 1 m, op het landelijk lager gelegen gebied dermate groot is, dat het bijzonder waardevolle karakter van dit afgelegen gebied onevenredig zou worden aangetast. Ook heeft het college in aanmerking genomen dat het weiland, net als de omringende percelen onderdeel uitmaakt van dat lager gelegen gebied waaraan vanuit de historie een landschappelijke functie voor het behoud en herstel van die waarde is toegekend en dat het gebied eveneens in de ecologische hoofdstructuur ligt. Dat het veiligheidsbelang van [wederpartij] alleen gewaarborgd kan worden door omheining van het weiland met een terreinafscheiding van 2 m hoog, is niet gebleken. Het college heeft in dat kader betekenis toegekend aan de omstandigheid dat [wederpartij] rond het weiland bouwvergunningvrij een terreinafscheiding van 1 m hoog mag plaatsen en dat voorts op de gronden met de bestemming "Landgoed" waarop de woning staat een erf- of perceelafscheiding van 2 m hoog is toegestaan, indien ook aan de overige voorwaarden in artikel 2, aanhef en onder e, onderdeel 2º van het Bblb is voldaan. Het college heeft deze motivering in redelijkheid aan zijn besluit tot handhaving ten grondslag kunnen leggen. Gelet op de bestaande mogelijkheden tot erfafsluiting is voorts van een ontoelaatbare inbreuk op het in artikel 5:48 van het Burgerlijk Wetboek toegekende recht het erf af te sluiten geen sprake. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2007 in zaak nr. 200702720/1) strekt dat recht niet zover dat in iedere beperking van de mogelijkheid een afrastering aan te brengen, ongeacht de maat en vormgeving en het doel van de afrastering, een aantasting van dit recht kan worden gezien. Gelet op het vorenstaande is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die het college in redelijkheid aanleiding hadden moeten geven van handhavend optreden af te zien.
    
    2.7. Het college heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [wederpartij] met een begunstigingstermijn van twee weken voldoende tijd is gegund maatregelen te treffen ter voorkoming van bestuursdwang. Hierbij heeft hij mede in aanmerking kunnen nemen dat [wederpartij] binnen de gestelde termijn aan de aanschrijving tot verwijdering, althans tot de bouwvergunningsvrije hoogte van 1 m, heeft voldaan.
    
    2.8. Het college heeft tenslotte terecht geen aanleiding gezien de kosten die [wederpartij] in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, te vergoeden. De toevoeging in het besluit op bezwaar van de zinsnede "met dien verstande dat de (deels) geplaatste terreinafscheiding slechts verwijderd dient te worden tot een hoogte van 1 m" betreft geen herroeping wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, doch een onverplichte toevoeging die betrekking heeft op de wijze van uitvoering van het handhavingsbesluit.
    
    2.9. Gelet op het voren overwogene zal de Afdeling het inleidende beroep van [wederpartij] ongegrond verklaren.
    
    2.10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 november 2007 in zaak nr. 06/4669;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Hanrath
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2008
    
    392.