ECLI:NL:RVS:2016:915, Raad van State, 06-04-2016, 201505759/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Terrein Hogt" vastgesteld.

201505759/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Oldenzaal,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Oldenzaal,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Terrein Hogt" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.M.G. van Gerwen, advocaat te Den Bosch, en de raad, vertegenwoordigd door J.J.M. Oude Avenhuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door ir. R.A. Alberts en G.G.F. Pothof-Boers, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    3. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het terrein Hogt en maakt onder meer een (pannenkoeken)restaurant en drie gebouwen met daarin in totaal maximaal vijf woningen mogelijk. Tevens is voorzien in de aanleg van een dierenweide en een speeltuin. Het plan vervangt het bestemmingsplan "Het Hulsbeek, partiële herziening 2001", dat voorzag in een recreatiewoningenterrein met maximaal 70 recreatiewoningen, welke niet zijn gerealiseerd.
    
    Het geschil
    
    4. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Oldenzaal en woont in de woning die op dit perceel aanwezig is. De west- en zuidkant van het perceel van [appellant] grenzen aan het plangebied. [appellant] kan zich om verschillende redenen niet vinden in het plan. In de eerste plaats is [appellant] door de gemeente niet betrokken in de ontwikkeling van het terrein Hogt, terwijl hij dat wel had gewild, te meer nu hem onder het voorgaande plan door de gemeente wel een actieve rol was toebedeeld. In de tweede plaats vreest [appellant] als omwonende overlast van de ontwikkeling zoals thans in het plan is voorzien.
    
    5. De wettelijke bepalingen en relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Het beroep
    
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    
    6. [appellant] voert aan dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Omdat de raad dit volgens hem niet heeft onderkend, stelt [appellant] dat ten onrechte niet is bezien of aan artikel 3.1.6, tweede lid van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is voldaan.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Hij wijst erop dat het plan de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden op en van het terrein niet verruimt ten opzichte van het vorige plan. Tevens betoogt de raad dat de herontwikkeling van het terrein zo kleinschalig is, dat van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, geen sprake is.
    
    6.2. De begrippen woningbouwlocatie en andere stedelijke voorzieningen in de omschrijving van het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, zijn in het Bro niet gedefinieerd. Voorts ontbreekt in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting; Stb. 2012, 388) een toelichting op beide begrippen.
    
    6.3. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) is met dit artikellid beoogd dat het mogelijk maken van een nieuwe, stedelijke ontwikkeling door de raad wordt beoordeeld aan de hand van de in het artikellid opgenomen stappen en dat hierover een motivering wordt opgenomen in de plantoelichting. Inzichtelijk moet worden gemaakt dat het plan niet leidt tot onnodig nieuw ruimtebeslag en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben, dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.
    
    6.4. Niet in geschil is dat de gronden in het plangebied in het voorheen geldende bestemmingsplan "Het Hulsbeek, partiële herziening 2001" waren bestemd als recreatiewoningenterrein. Op dit terrein konden maximaal 70 recreatiewoningen worden gerealiseerd. Zoals blijkt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 23 december 2015 in zaak nr. 201505214/1/R1), valt een recreatiewoningenterrein van een dergelijke omvang binnen de definitie van het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro.
    
    6.5. De Afdeling ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de ontwikkeling die het voorliggende plan mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst. Bij de beantwoording van deze vraag moet volgens de Afdeling in onderlinge samenhang worden beoordeeld welk planologische beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan en in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging.
    
    6.6. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Het Hulsbeek, partiële herziening 2001" was een deel van het perceel van [appellant] opgenomen dat thans géén deel uitmaakt van het plangebied. De Afdeling overweegt dat om het ruimtebeslag dat het voorheen geldende plan mogelijk maakte objectief te kunnen vergelijken met het ruimtebeslag waarin het voorliggende plan voorziet, de mate van bebouwing onder het voorheen geldende plan aan de hand van dit gegeven moet worden gecorrigeerd. Dit brengt met zich dat bij het bepalen van de omvang van het ruimtebeslag dat het voorheen geldende plan mogelijk maakte, de gronden van [appellant] en de bebouwing die daarop was voorzien naar evenredigheid niet worden meegenomen.
    
    De Afdeling stelt vast dat het plan "Terrein Hogt" ongeveer 3.100 m² aan bebouwing mogelijk maakt. Het ruimtebeslag waarin het voorheen geldende plan "Het Hulsbeek, partiële herziening 2001" voorzag, bedroeg - met toepassing van de correctie die in het voorgaande is toegelicht - ongeveer 4.740 m². Het voorliggende plan voorziet derhalve in substantieel minder bebouwing dan het voorheen geldende plan.
    
    6.7. Vast staat voorts dat het voorheen geldende plan voorzag in de functie "Recreatiewoningenterrein". Het voorliggende plan voorziet in de functies "Wonen - Erfwonen", "Groen" met de functieaanduidingen "dierenweide" en "speelvoorziening" en "Horeca - Restaurant". De Afdeling overweegt dat deze functiewijziging niet zodanig is dat zij - in samenhang bezien met de ten opzichte van het vorige plan gewijzigde bebouwingsmogelijkheden - moet leiden tot het oordeel dat het voorliggende plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de aard van de functies waarin het huidige plan ten opzichte van het voorheen geldende plan voorziet weliswaar verschilt, maar dat de omvang van hetgeen binnen de nieuwe functies wordt mogelijk gemaakt, relatief gering is: het plan voorziet in drie gebouwen met daarin in totaal maximaal vijf woningen en in een (pannenkoeken)restaurant met een oppervlakte van maximaal 650 m², met daarbij een speelvoorziening en een dierenweide. Nu het ruimtebeslag waarin het voorliggende plan voorziet daarbij beduidend kleiner is dan in het voorheen geldende plan, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de ontwikkeling moet worden gekwalificeerd als een stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Deze bepaling is op dit plan derhalve niet van toepassing.
    
    Het betoog faalt.
    
    Strijd met provinciale verordening
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat het plan is vastgesteld in strijd met de artikelen 2.1.3 en 2.1.6 van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: omgevingsverordening), nu de raad de drie gebouwen met daarin in totaal vijf woningen, in het reeds bestaande, bebouwde gebied had moeten situeren in plaats van in de groene omgeving. Tevens heeft de raad geen sociaaleconomische en/of maatschappelijke redenen voor de geplande ontwikkelingen in de groene omgeving aangevoerd en niet voorzien in compensatie van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving.
    
    7.1. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de artikelen 2.1.3 en 2.1.6 van de omgevingsverordening van toepassing zijn op de ontwikkelingen waarin het plan voorziet. Daartoe stelt zij in de eerste plaats vast dat het plangebied niet kan worden aangemerkt als bestaand bebouwd gebied in de zin van artikel 2.1.1, onder f, van de omgevingsverordening. Ingevolge artikel 2.1.1, onder h en j, van de omgevingsverordening moet dat wat het plan mogelijk maakt, derhalve worden gekwalificeerd als een stedelijke ontwikkeling die plaatsvindt in de groene omgeving.
    
    Voorts dient te worden vastgesteld of de ontwikkeling waarin het voorziet, leidt tot extra ruimtebeslag op de groene omgeving in de zin van artikel 2.1.3 van de omgevingsverordening. De Afdeling overweegt dat het begrip extra ruimtebeslag in de tekst van de omgevingsverordening niet wordt gedefinieerd. Ook in de toelichting wordt het begrip niet uitgelegd. Uit het bijschrift in de omgevingsverordening bij het artikel is echter af te leiden dat het is bedoeld als toetsingskader voor de SER-ladder. Nu deze doelstelling eveneens ten grondslag ligt aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, overweegt de Afdeling dat voor de uitleg van het begrip extra ruimtebeslag in de omgevingsverordening bij haar jurisprudentie over
    
    artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro dient te worden aangesloten. Dit leidt ertoe dat het ruimtebeslag waarin het plan voorziet, moet worden vergeleken met het ruimtebeslag dat mogelijk werd gemaakt in het voorgaande, onherroepelijke bestemmingsplan, ongeacht of dit wel of niet is gerealiseerd. Nu het ruimtebeslag waarin het voorheen geldende plan voorzag groter was dan het ruimtebeslag waarin het plan thans voorziet, is van extra ruimtebeslag als bedoeld in artikel 2.1.3 van de omgevingsverordening derhalve geen sprake. De Afdeling is daarom van oordeel dat artikel 2.1.3 van de omgevingsverordening in dit geval niet van toepassing is.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.2. Ten aanzien van artikel 2.1.6 van de omgevingsverordening moet worden bepaald of het plan voorziet in nieuwvestiging of grootschalige uitbreiding van bestaande functies in de groene omgeving. De Afdeling overweegt dat hiervan sprake is, nu het plan voor het eerst de ontwikkeling van drie gebouwen met daarin in totaal vijf woningen en een (pannenkoeken)restaurant mogelijk maakt. Derhalve had de raad onder meer dienen aan te geven in hoeverre sociaaleconomische en/of maatschappelijke redenen voor de voorgestelde ontwikkeling bestaan en op welke manier het verlies aan ecologische en/of landschappelijke waarden wordt gecompenseerd. Nu de raad niet heeft voldaan aan de in artikel 2.1.6 van de omgevingsverordening gestelde motiveringseisen, oordeelt de Afdeling dat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met deze verordening.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Financieel-economische uitvoerbaarheid en behoefte
    
    8. [appellant] betoogt dat de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan niet inzichtelijk is gemaakt. Hij voert hiertoe aan dat deze uit de plantoelichting en de onderliggende stukken niet is af te leiden. De stelling van de raad dat de nieuwe woningen in een behoefte voorzien, is daarnaast niet onderbouwd. Dit geldt tevens voor de economische haalbaarheid van het (pannenkoeken)restaurant.
    
    8.1. De Afdeling stelt vast dat tussen de gemeente en ontwikkelaar [belanghebbende] een exploitatieovereenkomst is gesloten, waarin is overeengekomen dat [belanghebbende] geheel voor eigen rekening en risico en conform het bestemmingsplan de vijf woningen zal realiseren. Tevens is in de overeenkomst opgenomen dat [belanghebbende] ten behoeve van de realisering van het (pannenkoeken)restaurant een deel van de grond aan een derde verkoopt. De koopovereenkomst dient vooraf aan de gemeente ter goedkeuring te worden voorgelegd. Ter zitting is door [belanghebbende] aangegeven dat de verkoop van de grond inmiddels heeft plaatsgevonden en dat de koper is begonnen met de realisering van het (pannenkoeken)restaurant en de dierenweide. Van geen van de bij het sluiten van deze overeenkomsten betrokken partijen is gebleken dat zij de hieraan verbonden lasten niet kunnen dragen. Nu [appellant] zijn standpunt omtrent de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet nader heeft toegelicht, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad, gelet op de overeenkomst, aanleiding had moeten zien om te twijfelen aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Het betoog faalt.
    
    8.2. Met het plan wordt volgens de raad voorzien in de bestaande behoefte in de gemeente aan huisvesting en aan verbetering van de toeristische infrastructuur. Uit de door de raad vastgestelde Woonvisie 2010-2015 blijkt dat in Oldenzaal sprake zal zijn van een groei van ongeveer 1.000 huishoudens tot 2025. De harde plancapaciteit bestaat, zo stelt de raad in de Woonvisie, uit ongeveer 500 woningen. De woningbouw die in dit plan mogelijk wordt gemaakt, kan volgens de raad daarom binnen de nog beschikbare capaciteit worden ontwikkeld.
    
    Verder wordt door de raad onder meer in de door hem vastgestelde Structuurvisie 2014 gesteld dat het gebied tussen de binnenstad van Oldenzaal en recreatiegebied Het Hulsbeek, waartegen het plangebied is gelegen, een etalagefunctie heeft. Deze functie wenst de raad te versterken, onder meer door in het gebied meer activiteiten en ondernemers te laten zien. Volgens de raad sluit de realisering van een (pannenkoeken)restaurant bij deze doelstelling aan. Voorts stelt de raad dat voor het (pannenkoeken)restaurant reeds een koper is gevonden. [appellant] heeft dit niet bestreden. Voor het oordeel dat de raad de behoefte aan de woningen en de exploiteerbaarheid van het (pannenkoeken)restaurant waarin het plan voorziet, onvoldoende heeft gemotiveerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding.
    
    Het betoog faalt.
    
    Strijd met vaststellingsovereenkomst
    
    9. [appellant] betoogt voorts dat de raad met zijn besluitvorming geen recht heeft gedaan aan de vaststellingsovereenkomst die hij met de gemeente heeft gesloten. Hij voert hiertoe aan dat hij, anders dan was overeengekomen, niet is gekend in het door de raad vastgestelde plan. Nu een deel van zijn grond in het voorbereidingsbesluit "Het Hulsbeek, nr. 15" was opgenomen ten behoeve van de aanleg van een recreatiewoningenterrein, had de raad ingevolge de overeenkomst niet mogen besluiten deze percelen uit het voorliggende plan weg te laten zonder daarover met hem te overleggen.
    
    Tevens is de raad voorbijgegaan aan het recht van eerste koop dat aan [appellant] in de overeenkomst is verleend voor de groenstrook die langs zijn perceel is gelegen.
    
    9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij met de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" op 5 maart 2009 uitvoering heeft gegeven aan de gesloten overeenkomst. Daarmee is aan de contractuele verplichtingen jegens [appellant] voldaan en had de overeenkomst volgens de raad geen betekenis meer bij de vaststelling van het thans voorliggende plan "Terrein Hogt" uit 2015.
    
    9.2. Op 7 maart 2008 is een vaststellingsovereenkomst gesloten tussen [appellant] - in de overeenkomst aangeduid als "partij A" - en de gemeente. De gemeente heeft zich, voor zover hier van belang, verbonden te bevorderen (onder punt 5 van de overeenkomst):
    
    - dat op de percelen, kadastraal gemerkt sectie K nrs. 817, 7512 en 7513 de bestemming "Wonen" wordt gerealiseerd (…), met dien verstande dat in plaats van "ten hoogste 100 m² aan bijgebouwen, …" dient te worden gelezen "ten hoogste 150 m² aan bijgebouwen, …" inclusief de bestaande bijgebouwen; (wensen over de toekomstige bestemming van de gronden kunnen door partij A worden ingebracht in de discussie over de Hulsbeekvisie).
    
    In het thans voor de gronden van [appellant] geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2007" is aan de betreffende percelen de bestemming "Wonen" toegekend en mag er voor ten hoogste 150 m² aan bijgebouwen worden gerealiseerd.
    
    Over het recht van eerste koop is in de overeenkomst het volgende vastgelegd (onder punt 6 van de overeenkomst):
    
    - Partij A verkrijgt een recht van eerste koop van een gemeentelijk eigendom, dat rond het eigendom van partij A ligt (Schipleidelaan en Oude Almeloseweg) en dat mogelijk in het kader van de Hulsbeekvisie als openbaar groen zal worden aangemerkt, tegen de dan geldende gronduitgifteprijs en met inachtneming van de dan geldende gemeentelijke regels verkoop openbaar groen.
    
    9.3. De Afdeling overweegt dat de raad bij een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan, een afweging dient te maken van alle betrokken belangen. Als tussen de gemeente en een burger een overeenkomst is gesloten waarin afspraken zijn gemaakt over de ruimtelijke ordening in het plangebied, dan zal dit in voorkomende gevallen een omstandigheid zijn die de raad bij de vaststelling van het plan dient te betrekken. Een dergelijk geval doet zich voor wanneer hetgeen in de overeenkomst is afgesproken, daadwerkelijk betrekking heeft op de (wijze van) vaststelling van het plan. De Afdeling overweegt dat hiervan in dit geval geen sprake is: in de vaststellingsovereenkomst zijn door [appellant] en de gemeente geen afspraken gemaakt omtrent de opname van de percelen van [appellant] - tezamen met de overige gronden die in het voorbereidingsbesluit "Het Hulsbeek nr. 15" ten behoeve van de aanleg van een recreatiewoningenterrein waren opgenomen - in een toekomstig bestemmingsplan. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de tussen de gemeente en [appellant] gesloten overeenkomst bij de vaststelling van dit plan geen rol speelt.
    
    Het betoog faalt.
    
    Alternatieven
    
    10. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het cluster van woningen niet op het achterste deel van zijn terrein kan worden gerealiseerd. Verder stelt [appellant] dat de raad ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom zijn gronden niet in het plan zijn opgenomen, terwijl zij wel deel uitmaakten van het voorgaande plan.
    
    10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel van [appellant] niet geschikt is als alternatieve locatie, omdat de oppervlakte daarvoor te gering is. Daarnaast zijn alle percelen waarop het project wordt gerealiseerd, in eigendom van de [belanghebbende]. Voorts stelt de raad dat de gronden van [appellant] niet in het plan zijn opgenomen, omdat de door hem gewenste en vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbare bestemming reeds in het bestemmingsplan "Buitengebied 2007", door de raad vastgesteld op 5 maart 2009, voor zijn gronden is vastgesteld.
    
    10.2. Zoals hiervoor, onder 9.3 al is overwogen, dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan, een afweging te maken van alle betrokken belangen. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in de afweging te worden meegenomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad bij deze afweging in redelijkheid belang kunnen hechten aan de omstandigheid dat het project als geheel kan worden gerealiseerd op de gronden van [belanghebbende] en dat de percelen van [appellant] te klein zijn voor realisering van het gehele project.
    
    Voor zover het betoog van [appellant] moet worden opgevat als gericht tegen de grenzen van het plangebied, overweegt de Afdeling dat de raad ook bij het bepalen van de grenzen van het plangebied beleidsvrijheid toekomt. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat tussen zijn gronden en het plangebied een zodanige samenhang bestaat dat de raad deze gronden bij het plan had moeten betrekken. De enkele omstandigheid dat de gronden van [appellant] wel in het voorgaande plan waren betrokken, is daarvoor niet voldoende. Het betoog faalt.
    
    Bestemming "Horeca - Restaurant"
    
    11. [appellant] betoogt dat de omvang van het (pannenkoeken)restaurant te groot is in verhouding tot de omgeving en ten opzichte van de in het plan voorziene en reeds in de buurt aanwezige woningen. Nu een (pannenkoeken)restaurant van een dergelijke omvang extra verkeer op de ontsluitingsweg zal aantrekken en deze daardoor mogelijk overbelast raakt, heeft de raad hiernaar ten onrechte geen onderzoek verricht. Tevens heeft de raad ten onrechte nagelaten om onderzoek te verrichten naar de mate van geluidsbelasting die het (pannenkoeken)restaurant met zich zal brengen. Daardoor is voor [appellant] niet inzichtelijk in hoeverre hij door de komst van het (pannenkoeken)restaurant in zijn woon- en leefklimaat zal worden aangetast vanwege geluidoverlast.
    
    11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een (pannenkoeken)restaurant met een oppervlakte van 650 m², zoals in het plan is voorzien, als kleinschalig is aan te merken en derhalve goed past in het plangebied en de rest van de omgeving. Nu de toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het (pannenkoeken)restaurant volgens de raad verwaarloosbaar zal zijn, is daarnaar geen onderzoek verricht. Voorts geeft de raad aan dat voor het bepalen van de richtafstand tussen het (pannenkoeken)restaurant en de omliggende woningen, de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse gemeenten van 2009 (hierna: VNG-brochure) is toegepast en dat geluidoverlast voor [appellant] wegens het (pannenkoeken)restaurant derhalve niet in de rede ligt.
    
    11.2. Ten aanzien van de belasting van de ontsluitingsweg is door de raad ter zitting onweersproken gesteld dat deze thans ligt op ongeveer 2.500 bewegingen van motorvoertuigen per etmaal. Aan de hand van de kencijfers in publicatie nr. 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" van het CROW (hierna: de CROW-publicatie) kan worden ingeschat dat de in het plan voorziene ontwikkeling tot ongeveer 71 extra verkeersbewegingen per etmaal zal leiden. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toename in verkeersbewegingen als gevolg van het (pannenkoeken)restaurant niet zodanig zal zijn, dat onderzoek moest worden verricht naar mogelijke overbelasting van de ontsluitingsweg.
    
    Het betoog faalt.
    
    11.3. In de door de raad gehanteerde VNG-brochure staat dat voor een restaurant, wat betreft het aspect geluid, een afstand geldt van ten minste 10 m ten opzichte van geluidgevoelige objecten. Blijkens de bij het plan behorende verbeelding bedraagt de afstand tussen de bestemmingsgrens "Horeca - Restaurant" tot de gevel van de woning van [appellant] ongeveer 135 m. De afstand tussen de genoemde bestemmingsgrens en de grens van het perceel van [appellant] bedraagt ongeveer 35 m. De Afdeling stelt vast dat met de door de raad gehanteerde afstanden wordt voldaan aan de in de VNG-brochure neergelegde richtafstanden. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de richtlijnen uit de VNG-brochure. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant] niet op onaanvaardbare wijze in zijn woon- en leefklimaat zal worden aangetast vanwege geluidoverlast door het (pannenkoeken)restaurant.
    
    Het betoog faalt.
    
    Parkeren
    
    12. [appellant] betwist de juistheid van de berekening van de parkeerbehoefte door de raad wegens het plandeel met de bestemming "Horeca - Restaurant", omdat hierbij volgens hem niet wordt uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden die het plandeel biedt. Hij voert hiertoe aan dat de raad ten onrechte niet heeft onderkend dat niet alleen ten behoeve van het (pannenkoeken)restaurant parkeerplaatsen nodig zijn, maar ook ten behoeve van de dierenweide en de speeltuin. Dit heeft als gevolg dat feitelijk niet in de benodigde parkeerbehoefte kan worden voorzien. Daarnaast stelt [appellant] zich op het standpunt dat de parkeerbehoefte in de planregels dient te worden vastgelegd. Uiteenzetting van de berekening in de toelichting - zoals de raad heeft gedaan - acht [appellant] onvoldoende, omdat de toelichting geen juridisch bindend onderdeel van het plan is en op grond daarvan geen verplichtingen kunnen worden opgelegd. Tevens betoogt [appellant] dat het ongeregeld laten van het parkeren buiten het terrein niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    12.1. De raad geeft aan dat bij de berekening van de parkeerbehoefte is aangesloten bij de normen in de publicatie nr. 317 van het CROW "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" uit 2012 (hierna: CROW-publicatie) en dat het in het plan voorziene aantal van 66 parkeerplaatsen ten behoeve van het (pannenkoeken)restaurant derhalve voldoende is. Omdat de dierenweide en de speelvoorziening horen bij het (pannenkoeken)restaurant en daaraan ondergeschikt zijn, behoeven daarvoor volgens de raad geen extra parkeerplaatsen te worden gerealiseerd.
    
    12.2. De Afdeling stelt vast dat ingevolge artikel 9, lid 9.2, van de planregels de inrichting van elk perceel zodanig dient te zijn, dat voldoende ruimte aanwezig is om het parkeren op eigen terrein te kunnen afwikkelen, waarbij voor het (pannenkoeken)restaurant de norm van 10 parkeerplaatsen per 100 m² brutovloeroppervlakte geldt. Deze regeling heeft tot gevolg dat de aanleg van ten minste 65 parkeerplaatsen op het perceel met de bestemming "Horeca - Restaurant" is gewaarborgd en op grond van de planregels kan worden afgedwongen. Het betoog van [appellant] dat de parkeerbehoefte niet in de planregels is vastgelegd, mist derhalve feitelijke grondslag.
    
    12.3 Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat in het plan niet in voldoende parkeerplaatsen wordt voorzien, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat in de CROW-publicatie voor een restaurant in een weinig stedelijk gebied een parkeernorm van minimaal 10 en maximaal 12 parkeerplaatsen per 100 m² brutovloeroppervlakte is voorgeschreven. In dit geval geeft dat aanleiding om aan te nemen dat minimaal 65 en maximaal 78 parkeerplaatsen wegens de bestemming "Horeca-Restaurant" moeten worden aangelegd.
    
    Blijkens de plantoelichting heeft de raad tot uitgangspunt genomen dat de dierenweide en de speelvoorziening behoren bij en ondergeschikt zijn aan het (pannenkoeken)restaurant. De Afdeling overweegt dat de plantoelichting geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan is, zoals de verbeelding en de planregels dat wel zijn. Omdat de planregels geen bepaling bevatten waaruit de ondergeschiktheid van de dierenweide en de speelvoorziening aan het (pannenkoeken)restaurant blijkt, is naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten dat zij los van elkaar kunnen worden geëxploiteerd en ook los van elkaar bezoekers trekken. Dit geldt des te meer nu de oppervlakte van de speelvoorziening blijkens het plan ongeveer 1.000 m² bedraagt. De Afdeling stelt voorts vast dat de marge tussen het aantal parkeerplaatsen waarin wegens de bestemming "Horeca - Restaurant" is voorzien en het minimumaantal op grond van de norm die hiervoor in dit geval in de CROW-publicatie is gesteld, slechts één parkeerplaats bedraagt. Nu de raad bij de vaststelling van het aantal te realiseren parkeerplaatsen slechts rekening heeft gehouden met uitsluitend bezoekers van het (pannenkoeken)restaurant, heeft hij zich naar het oordeel van de Afdeling niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in het plan in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien.
    
    Voorts overweegt de Afdeling dat in de CROW-publicatie is vermeld dat slechts globale parkeerkencijfers kunnen worden gegeven voor de functie restaurant en dat bij de toepassing van deze cijfers daarom een forse marge in acht moet worden genomen. Een marge van één parkeerplaats kan naar het oordeel van de Afdeling niet als forse marge worden aangemerkt. Nu de raad niet heeft toegelicht waarom hij
    
    66 parkeerplaatsen in dit verband voldoende acht, ook als ervan moet worden uitgegaan dat de dierenweide en de speelvoorziening ondergeschikt zijn aan het (pannenkoeken)restaurant, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    12.4. Voor zover het betoog van [appellant] dat de raad het parkeren buiten het plangebied ten onrechte ongeregeld heeft gelaten, moet worden opgevat als gericht tegen de grenzen van het plangebied, overweegt de Afdeling, zoals zij in 10.2 reeds heeft gedaan, dat de raad beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. [appellant] heeft niet gespecificeerd welke gronden volgens hem door de raad in het plan hadden moeten worden betrokken en welke redenen hij hiervoor van belang acht. Derhalve ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het betoog faalt.
    
    Functieaanduiding "specifieke vorm van groen - dierenweide"
    
    13. [appellant] betoogt dat de raad de dierenweide in planologisch opzicht ten onrechte gelijkstelt met een kinderboerderij. Derhalve is de aan de VNG-brochure ontleende afstand van 30 m tot de perceelsgrens van [appellant] die door de raad in dit verband wordt gehanteerd, te klein om een goed woon- en leefklimaat te garanderen. Omdat het aantal dieren in het plan niet is gemaximeerd en het plan voorziet in maximaal 200 m² aan bebouwing in de vorm van hokken en schuilhutten op de dierenweide, is de dierenweide volgens [appellant] wat betreft ruimtelijke uitstraling niet vergelijkbaar met een kinderboerderij.
    
    13.1. De raad stelt dat hij voor het bepalen van de richtafstand de VNG-brochure heeft gehanteerd. Voor een kinderboerderij, die de raad vergelijkbaar acht met de in het plan voorziene dierenweide, is hierin wat betreft het aspect geluid een richtafstand van 30 m opgenomen. Ter zitting heeft de raad gesteld dat hij in dit verband heeft beoogd een richtafstand aan te houden van 30 m tussen de bebouwing op de dierenweide - in de vorm van schuilhokken en nachtverblijven - en de grens van de omliggende percelen. Nu de woning van [appellant] op een afstand van bijna 60 m van de dierenweide ligt, acht de raad een goed woon- en leefklimaat verzekerd.
    
    13.2. In de plantoelichting is de dierenweide omschreven als een weide met edelherten, damherten, struisvogels, alpaca’s, fazanten, parelhoenders, bokken en geiten. In de weide wordt een vijver voor eenden, zwanen en ganzen aangelegd. De dierenweide behoort bij en is ondergeschikt aan het (pannenkoeken)restaurant, zo vermeldt de plantoelichting. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de aanduiding "dierenweide" geen activiteiten mogelijk worden gemaakt die, mede gelet op de omvang van de gronden waaraan die aanduiding is toegekend, in ruimtelijk opzicht verschillen van een kinderboerderij als bedoeld in de VNG-brochure. De vergelijking door de raad van de dierenweide met een kinderboerderij wat betreft het aspect geluidhinder, waarvoor volgens de VNG-brochure een richtafstand van 30 m wordt aanbevolen, acht de Afdeling dan ook niet onjuist.
    
    13.3. De door de raad gehanteerde VNG-brochure geeft aanwijzingen omtrent het meten van de te hanteren richtafstanden. Om de juiste richtafstand te bepalen, moet volgens de brochure worden uitgegaan van de grens van de bestemming die bedrijven (of andere milieubelastende functies) toelaat. Ter zitting heeft de raad voorts aangegeven te hebben beoogd de richtafstand tot aan de omliggende perceelsgrenzen aan te houden.
    
    Dit brengt met zich dat in dit geval door de raad een afstand van 30 m moet zijn aangehouden tussen de grens van de omliggende percelen enerzijds en de grens van de voor "Groen" aangewezen gronden anderzijds. Omdat - ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder g, van de planregels - op gronden met deze bestemming de aanwezigheid van dieren is toegestaan, dient deze grens als de grens van de toegestane, milieubelastende functie te worden beschouwd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad derhalve ten onrechte de grens van de aanduiding "specifieke vorm van groen - dierenweide" aangehouden bij het vaststellen van de richtafstand van 30 m tot aan de grens van de omliggende percelen.
    
    De Afdeling stelt vervolgens vast dat de afstand tussen de grens van de percelen die aan de noordzijde van het plangebied liggen en de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van groen - dierenweide", 30 m bedraagt. Nu de raad ten aanzien van het perceel van [appellant] niet eenzelfde afstand heeft gehanteerd en evenmin heeft toegelicht waarom hij hiertoe niet is overgegaan, oordeelt de Afdeling dat het besluit in zoverre onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Functieaanduiding "speelvoorziening"
    
    14. [appellant] voert aan dat de speelvoorzieningen in de planregels ten onrechte niet zijn gedefinieerd en gemaximeerd in omvang, waardoor mechanische en onaanvaardbaar grote speelvoorzieningen niet zijn uitgesloten. Omdat het deel van het plangebied waaraan de aanduiding "speelvoorziening" is toegekend dichtbij het perceel van [appellant] ligt, kan voor hem geluidoverlast ontstaan.
    
    14.1. De raad en [belanghebbende] hebben ter zitting gesteld dat voor het bepalen van de richtafstand tussen de speelvoorziening en het perceel van [appellant] een afstand van 50 m is gehanteerd. Omdat in de VNG-brochure de categorie "speelvoorziening" niet voorkomt, is de speelvoorziening voor dit doel vergeleken met een sportveld, waarvoor in de VNG-brochure een richtafstand van 50 m geldt. Geluidoverlast voor [appellant] als gevolg van de speeltuin ligt volgens de raad dan ook niet in de rede. Voorts heeft de raad aangegeven dat hij het plaatsen van mechanische speeltoestellen onwenselijk acht, maar dat hij het niet nodig acht hieromtrent een verbod in de planregels op te nemen. De speelvoorziening behoort volgens de raad bij en is ondergeschikt aan het (pannenkoeken)restaurant, en is in die zin vergelijkbaar met speelvoorzieningen bij andere restaurants.
    
    14.2. De Afdeling stelt vast dat in artikel 3, lid 3.2.2, onder b, van de planregels de maximale bouwhoogte van de speelvoorzieningen is bepaald. Over de aard en de omvang van de speelvoorzieningen zijn door de raad geen planregels geformuleerd. Voorts stelt dat Afdeling vast dat de raad in de plantoelichting heeft gesteld dat de speelvoorziening behoort bij en ondergeschikt is aan het (pannenkoeken)restaurant. Zij overweegt dat dergelijke speelvoorzieningen, die dienstbaar zijn aan een andere in het plan voorziene gebruiksfunctie en derhalve niet op zichzelf staan, in het algemeen kleinschalig zijn en niet nader in een bestemmingsplan behoeven te worden geregeld. In dit geval bedraagt de oppervlakte van de gronden met de aanduiding "speelvoorziening" echter ongeveer 1.000 m². Nu de gestelde ondergeschiktheid van de speelvoorziening aan het (pannenkoeken)restaurant slechts uit de plantoelichting en niet uit een juridisch bindend onderdeel van het plan voortvloeit, is naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten dat de speelvoorziening los van het (pannenkoeken)restaurant kan worden geëxploiteerd. In dat geval ligt nadere regulering van de speelvoorziening meer voor de hand. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bepalingen omtrent de maximale omvang en de aard van de speeltoestellen in de planregels bij voorbaat overbodig zijn. In zoverre acht de Afdeling het plan derhalve onzorgvuldig voorbereid. Dat in de omgevingsvergunning voor de activiteit milieuvoorschriften zouden kunnen worden opgenomen, maakt dit niet anders. Deze vergunning kent immers een ander toetsingskader.
    
    Het betoog slaagt.
    
    14.3. De Afdeling stelt vervolgens vast dat blijkens de verbeelding de afstand tussen het stuk grond waaraan de functieaanduiding "speelvoorziening" is toegekend en de grens van het perceel van [appellant], ongeveer 30 m bedraagt. Nu de raad ter zitting heeft verklaard dat hij beoogde om een afstand van 50 m aan te houden tussen de speelvoorziening en de grens van het perceel van [appellant], stemt de bedoeling van de raad in zoverre niet overeen met de verbeelding. De Afdeling ziet derhalve aanleiding voor het oordeel dat het plan ook in zoverre onzorgvuldig is voorbereid.
    
    Lantaarnpalen
    
    15. [appellant] betoogt dat het maximale aantal en de locatie van lichtmasten binnen het plangebied ten onrechte niet in de planregels is vastgelegd. Hierdoor is niet uitgesloten dat hij van deze lichtmasten lichthinder zal ondervinden.
    
    15.1. Volgens de raad kan lichthinder voor [appellant] eenvoudig worden voorkomen door middel van afspraken tussen hem en de exploitanten van het plangebied. Lichthinder kan tevens op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer worden voorkomen.
    
    15.2. De Afdeling stelt aan de hand van de verbeelding bij het plan vast dat de lichtmasten minimaal op een afstand van ongeveer 10 m tot de perceelsgrens van [appellant] en op een afstand van ongeveer 35 m van de woning van [appellant] kunnen worden geplaatst. Gelet hierop heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het plan leidt tot onaanvaardbare lichthinder. Voorts is de exacte wijze van verlichting een aspect dat geen betrekking heeft op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Afwatering
    
    16. [appellant] betoogt voorts dat de sloot waarop de afwatering van zijn perceel plaatsvindt in het plan komt te vervallen, terwijl ten onrechte niet in een nieuwe sloot is voorzien. Dit kan leiden tot afwateringsproblemen op zijn perceel.
    
    16.1. De raad geeft aan dat in de exploitatieovereenkomst met [belanghebbende], de projectontwikkelaar die het plangebied in exploitatie gaat brengen, afspraken met betrekking tot de afwatering van het plangebied en - onder andere - het perceel van [appellant] zijn gemaakt. De goede afwatering van het perceel van [appellant] is daarmee verzekerd. Ter zitting heeft [belanghebbende] gesteld dat de percelen inmiddels zijn verkocht aan de beoogde exploitant van het terrein en dat de bepalingen die in de exploitatieovereenkomst waren opgenomen, door middel van een kettingbeding deel uitmaken van de koopovereenkomst.
    
    16.2. Op 7 april 2015 is een exploitatieovereenkomst gesloten tussen de gemeente Oldenzaal en projectontwikkelaar [belanghebbende].
    
    Ingevolge artikel 5, onder i, van de overeenkomst draagt de ontwikkelaar voor eigen rekening zorg voor een regenwaterberging (...). Eventueel overtollig water dient te worden afgevoerd naar de infiltratiesloot.
    
    Ingevolge artikel 5, onder j, mag het hemelwater niet worden afgevoerd naar de zaksloot aan de Oude Almeloseweg.
    
    Ingevolge artikel 5, onder k, zal er door en voor rekening van de ontwikkelaar op het bij de ontwikkelaar in eigendom blijvende terrein een verbinding (…) worden gerealiseerd om het water van de infiltratiesloot naar de instroomvoorziening te brengen. De ontwikkelaar dient deze verbinding op het rioleringsplan aan te geven.
    
    Ingevolge artikel 5, onder l, zal door en voor rekening van de ontwikkelaar ter plaatse van de erfafscheiding met de volkstuinen op eigen terrein een instroomvoorziening met zandvang worden gerealiseerd. (…)
    
    Ingevolge artikel 5, onder n, zal de ontwikkelaar het hemelwater op eigen terrein zoveel mogelijk infiltreren in de bodem.
    
    16.3. De Afdeling stelt aan de hand van de door de raad overgelegde exploitatieovereenkomst vast dat bij de uitvoering van het bestemmingsplan is voorzien in de afwatering van het plangebied en de invloed daarvan op de omringende percelen. [appellant] heeft ter zitting aangegeven dat zijn bezwaren met betrekking tot de afwatering geen betrekking hebben op de in de exploitatieovereenkomst gemaakte afspraken, maar op de uitvoering daarvan. De uitvoering van hetgeen omtrent de afwatering is afgesproken, is echter geen aspect dat betrekking heeft op het plan zelf en kan in deze procedure derhalve niet aan de orde komen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Geluid van de kartbaan
    
    17. [appellant] betoogt dat de woningen waarin het plan voorziet, te dicht bij de kartbaan zijn gesitueerd. Dit zal leiden tot geluidhinder voor de bewoners. Daarnaast betoogt [appellant] dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de mogelijke reflectie van het geluid van de kartbaan op zijn woning, via de woningen waarin het plan voorziet. Door deze geluidsreflectie stelt [appellant] zelf eveneens geluidhinder te zullen ondervinden.
    
    17.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    17.2 Voor zover [appellant] betoogt dat ter plaatse van de woningen waarin het plan voorziet niet kan worden voldaan aan de thans geldende geluidsnormen vanwege de nabijgelegen kartbaan, overweegt de Afdeling als volgt. Het plan voorziet niet in wijziging van de bron die de geluidbelasting veroorzaakt - de kartbaan - maar in een nieuwe, geluidgevoelige bestemming in de vorm van woningen. Niet is gebleken dat [appellant] concrete interesse heeft getoond in de koop en/of bewoning van één van deze woningen, noch dat [appellant] thans beschikt over eigendommen die ter plaatse van de beoogde woningbouw zijn gesitueerd. Evenmin is gebleken dat [appellant] in dit verband als concurrent moet worden beschouwd, nu hij geen concreet plan voor de realisering van woningen heeft overgelegd. Derhalve strekt de regeling kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant]. De Afdeling ziet daarom af van de behandeling van hetgeen [appellant] ter zake aanvoert.
    
    17.3. Ten aanzien van hetgeen door [appellant] is aangevoerd met betrekking tot de mogelijke reflectie van geluid, overweegt de Afdeling als volgt. De woningbouw is voorzien op een afstand van ongeveer 140 m van de woning van [appellant]. Tussen de kartbaan en de voorziene woningen staan bomen en is de bij het (pannenkoeken)huis behorende parkeerplaats voorzien. Gelet op deze afstand en de situatie ter plaatse ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen dan wel een verwaarloosbare reflectie van geluid vanwege de voorziene woningbouw zal optreden. [appellant] heeft zijn vrees voor geluidhinder vanwege geluidsreflectie in deze situatie niet aannemelijk gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bestuurlijke lus
    
    18. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen zonder dat daarbij toepassing hoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
    
    De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 7.2 alsnog te motiveren dat het plan is vastgesteld in overeenstemming met artikel 2.1.6 van de Omgevingsverordening Overijssel, dan wel het plan op dit punt aan te passen.
    
    De raad dient voorts met inachtneming van overweging 12.3 alsnog te motiveren waarom hij ten behoeve van het planonderdeel
    
    "Horeca - Restaurant" niet heeft voorzien in meer dan 66 parkeerplaatsen, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
    
    De raad dient voorts met inachtneming van overweging 13.3 alsnog te motiveren waarom bij het bepalen van de afstand tussen de dierenweide en de perceelsgrens van [appellant] niet de grens van het planonderdeel met de bestemming "Groen" is aangehouden, maar de grens van het plandeel met de aanduiding "specifieke vorm van groen - dierenweide". Voorts dient de raad alsnog te motiveren waarom vanaf de grens van het plandeel met de aanduiding "specifieke vorm van groen - dierenweide" tot aan de percelen aan de noordzijde van het plangebied een afstand van 30 m is aangehouden, terwijl de afstand tot aan het perceel van [appellant] kleiner is. De raad kan er ook voor kiezen het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
    
    De raad dient voorts met inachtneming van overweging 14.2 alsnog te motiveren waarom de speelvoorzieningen in de planregels niet zijn gedefinieerd en/of in omvang zijn gemaximeerd, dan wel het besluit te wijzigen door de planregeling op dit punt aan te passen.
    
    De raad dient voorts met inachtneming van overweging 14.3 alsnog te motiveren waarom tussen de grens van het plandeel met de aanduiding "speelvoorziening" en de grens van het perceel van [appellant] - in afwijking van hetgeen op zitting is gesteld - een afstand van 30 m is aangehouden. De raad kan er ook voor kiezen het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
    
    De raad dient wijzigingen van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Proceskosten
    
    19. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Oldenzaal op om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. met inachtneming van rechtsoverweging 18 de gebreken in het besluit van 28 april 2015 van de raad van de gemeente Oldenzaal tot vaststelling van het bestemmingsplan "Terrein Hogt" te herstellen en
    
    2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel besluit tot wijziging op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Bosnjakovic
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2016
    
    410-831.
    
    BIJLAGE
    
    * Bij rechtsoverwegingen 6.2 en 6.3
    
    Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
    
    Artikel 1.1.1
    
    1. In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    (…)
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Artikel 3.1.6
    
    (…)
    
    2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    * Bij rechtsoverwegingen 7, 7.1 en 7.2
    
    Omgevingsverordening Overijssel 2009
    
    Artikel 2.1.1. Begripsbepalingen
    
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    (…)
    
    f. bestaand bebouwd gebied: de gronden die benut kunnen worden voor stedelijke functies op grond van geldende bestemmingsplannen en op grond van voorontwerp-bestemmingsplannen voor zover de provinciale diensten daarover schriftelijk een positief advies hebben uitgebracht in het kader van het vooroverleg als bedoeld in artikel 3.1.1 Bro/artikel 10 BRO;
    
    g. stedelijke functies: wonen, bedrijvigheid, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve, culturele en religieuze voorzieningen, met de bijbehorende infrastructuur, stedelijk water en stedelijk groen;
    
    h. groene omgeving: de gronden die niet vallen onder bestaand bebouwd gebied;
    
    (…)
    
    j. stedelijke ontwikkelingen: het realiseren van stedelijke functies zoals woningbouw, bedrijventerreinen, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve en religieuze voorzieningen met de daarbij behorende infrastructuur met bijbehorende groen en water en het hiertoe bouwrijp maken van gronden;
    
    (…)
    
    Artikel 2.1.3. SER-ladder voor de Stedelijke omgeving
    
    Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de groene omgeving wanneer aannemelijk is gemaakt:
    
    • dat er voor deze opgave in redelijkheid geen ruimte beschikbaar is binnen het bestaande bebouwd gebied en de ruimte binnen het bestaand bebouwd gebied ook niet geschikt te maken is door herstructurering en/of transformatie;
    
    • dat mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik binnen het bestaand bebouwd gebied optimaal zijn benut.
    
    Artikel 2.1.6. Kwaliteitsimpuls Groene omgeving
    
    1. Bestemmingsplannen voor de groene omgeving kunnen - met in achtneming van het bepaalde in artikel 2.1.3 en artikel 2.1.4 en het bepaalde in artikel 2.1.5 - voorzien in nieuwvestiging en grootschalige uitbreidingen van bestaande functies in de groene omgeving, uitsluitend indien hier sociaaleconomische en/of maatschappelijke redenen voor zijn én er is aangetoond dat het verlies aan ecologisch en/of landschappelijk waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving.
    
    2. In afwijking van het gestelde onder lid 1 en onverminderd artikel 2.1.5 kan de vestiging van nieuwe agrarische bouwpercelen worden toegestaan als:
    
    • een ondernemer zijn landbouwbedrijf verplaatst voor het realiseren van publieke belangen;
    
    • een ondernemer op de huidige locatie geen ontwikkelingsmogelijkheden meer heeft en een volwaardig agrarisch bedrijf verplaatst naar een locatie waar wel ontwikkelingsmogelijkheden zijn. Op voorwaarde dat het agrarisch bouwperceel als bestemming op de uitplaatsingslocatie(s) in Overijssel wordt opgeheven. Deze voorwaarde geldt niet als er sprake is van een verplaatsing van een intensieve tak van een gemengd landbouwbedrijf naar een Landbouwontwikkelingsgebied of als de uitplaatsingslocatie herbenut zal worden door een volwaardig agrarisch bedrijf.
    
    3. In aanvulling op het gestelde onder 1 geldt voor nieuwe ontwikkelingen die plaatsvinden op gronden die vallen binnen het ontwikkelingsperspectief Ondernemen met Natuur en Water en die niet zijn aangeduid als Ecologische Hoofdstructuur (EHS), de voorwaarde dat de compensatie door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving gericht dienen te zijn op de versterking van de kwaliteit van natuur, water en landschap.
    
    * Bij rechtsoverweging 12.2
    
    Planregels bij het plan "Terrein Hogt"
    
    Artikel 9. Algemene gebruiksregels
    
    9.2. Bij het oprichten van gebouwen dient de inrichting van elk perceel zodanig te zijn dat voldoende ruimte aanwezig is om het parkeren op eigen terrein te kunnen afwikkelen, waarbij op eigen terrein dient te zijn voorzien in voldoende parkeeraccommodatie. Hierbij gelden in de volgende parkeernormen:
    
    a. woningen: ten minste 2 parkeerplaatsen per woning;
    
    b. restaurant: ten minste 10 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo.
    
    * Bij rechtsoverweging 13.3
    
    Planregels bij het plan "Terrein Hogt"
    
    Artikel 3. Groen
    
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. groenvoorzieningen, bermen en beplanting;
    
    b. parken en plantsoenen;
    
    c. informeel parkeren langs de ontsluitingsweg;
    
    d. speelvoorzieningen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'speelvoorzieningen';
    
    e. water en voorzieningen voor de waterhuishouding.
    
    f. groenvoorzieningen met een visueel afschermende functie, zoals hagen en gebiedseigen bomen ter plaatse van de aanduiding 'houtsingel';
    
    g. een dierenweide;
    
    met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en verhardingen.
    
    3.2 Bouwregels
    
    3.2.1. Gebouwen worden gebouwd ten dienste van de bestemming met dien verstande dat:
    
    a. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - dierenweide' verspreid over het terrein schuilhokken en nachtverblijven mogen worden gerealiseerd, met dien verstande dat:
    
    1. de bouwhoogte mag maximaal 3 meter bedragen, met dien verstande dat de bouwhoogte van één gebouw maximaal 4 meter mag bedragen;
    
    2. de oppervlakte per gebouw mag maximaal 30 m² bedragen, met dien verstande dat het totaal bebouwd oppervlak maximaal 200 m² mag bedragen.
    
    * Bij rechtsoverweging 14.2
    
    Planregels bij het plan "Terrein Hogt"
    
    Artikel 3. Groen
    
    3.2.2. Bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde maximaal:
    
    a. lichtmasten 6 m;
    
    b. speelvoorzieningen 5 m, met dien verstande dat de bouwhoogte van één speelvoorziening maximaal 8 m mag bedragen;
    
    c. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde 3 m.
    
    * Bij rechtsoverweging 17.1
    
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    Artikel 8:69a
    
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    * Bij rechtsoverweging 18
    
    Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    Artikel 8:51a
    
    1. De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.
    
    2. De bestuursrechter bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen. Hij kan deze termijn verlengen.
    
    Artikel 8:51b
    
    1. Het bestuursorgaan deelt de bestuursrechter zo spoedig mogelijk mede of het gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Indien het bestuursorgaan overgaat tot herstel van het gebrek, deelt het de bestuursrechter zo spoedig mogelijk schriftelijk mede op welke wijze het gebrek is hersteld.
    
    3. Partijen kunnen binnen vier weken na verzending van de mededeling bedoeld in het tweede lid, schriftelijk hun zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld, naar voren brengen. De bestuursrechter kan deze termijn verlengen.
    
    Artikel 8:51c
    
    De bestuursrechter deelt partijen mede op welke wijze het beroep verder wordt behandeld binnen vier weken na:
    
    a. ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan dat het geen gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen of te laten herstellen;
    
    b. het ongebruikt verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 8:51a, tweede lid;
    
    c. ontvangst van de zienswijzen; of
    
    d. het ongebruikt verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 8:51b, derde lid.
    
    Artikel 8:51d
    
    Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.