ECLI:NL:RVS:2020:2054, Raad van State, 26-08-2020, 201908985/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Reusel-De Mierden opnieuw geweigerd aan de maatschap een omgevingsvergunning te verlenen voor het vervangen van luchtwassers in de varkensstallen van de inrichting op het perceel [locatie] te Reusel en het uitbreiden van de inrichting met vleesvarkens en rundvee. De maatschap exploiteert een varkens- en melkrundveehouderij op het perceel. Op 1 juli 2016 heeft zij een omgevingsvergunning voor de activiteit "milieu" aangevraagd voor onder meer het uitbreiden van het aantal varkens en runderen en het vervangen van de luchtwassers in de varkensstallen. Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college de gevraagde vergunning geweigerd omdat niet wordt voldaan aan de afstandseisen voor melkrundvee in de Verordening veehouderij en geurhinder gemeente Reusel-De Mierden 2013 en omdat de uitbreiding van het aantal varkens en runderen leidt tot overschrijding van de adviesgrenswaarden voor endotoxinen.

201908985/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Reusel, gemeente Reusel-De Mierden, (hierna: de maatschap) waarvan de maten zijn [maat A], [maat B], [maat C] en [maat D], allen wonend te Reusel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 oktober 2019 in zaak nr. 18/2844 in het geding tussen:
    de maatschap
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Reusel-De Mierden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 november 2018 heeft het college opnieuw geweigerd aan de maatschap een omgevingsvergunning te verlenen voor het vervangen van luchtwassers in de varkensstallen van de inrichting op het perceel [locatie] te Reusel en het uitbreiden van de inrichting met vleesvarkens en rundvee.
    Bij uitspraak van 25 oktober 2019 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2020, waar de maatschap, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, [maat A] en [maat B], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van Veldhoven, mr. P. Bakermans en ing. Y. Hommel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De maatschap exploiteert een varkens- en melkrundveehouderij op het perceel. Op 1 juli 2016 heeft zij een omgevingsvergunning voor de activiteit "milieu" aangevraagd voor onder meer het uitbreiden van het aantal varkens en runderen en het vervangen van de luchtwassers in de varkensstallen. Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college de gevraagde vergunning geweigerd omdat niet wordt voldaan aan de afstandseisen voor melkrundvee in de Verordening veehouderij en geurhinder gemeente Reusel-De Mierden 2013 en omdat de uitbreiding van het aantal varkens en runderen leidt tot overschrijding van de adviesgrenswaarden voor endotoxinen. Verder zou de grondslag van de aanvraag worden verlaten als de vergunning uitsluitend wordt verleend voor de gevraagde uitbreiding van het aantal varkens en wordt geweigerd voor zover uitbreiding is gevraagd van het aantal runderen, aldus het college.
    Bij uitspraak van 16 maart 2018 heeft de rechtbank het besluit van 15 augustus 2017 vernietigd. Volgens de rechtbank is onvoldoende gemotiveerd waarom de vergunning niet gedeeltelijk kon worden verleend. Verder heeft het college zijn standpunt dat de uitbreiding leidt tot overschrijding van de adviesgrenswaarden voor endotoxinen inmiddels verlaten. De rechtbank heeft het college opgedragen om binnen zes maanden een nieuw besluit te nemen op de aanvraag.
    Omdat het college niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn een nieuw besluit nam, heeft de maatschap het college in gebreke gesteld en vervolgens beroep bij de rechtbank ingesteld wegens het niet tijdig beslissen. Bij het besluit van 27 november 2018 heeft het college alsnog een besluit genomen en de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw geweigerd.
    De aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 27 november 2018 weliswaar onduidelijk is over de reden van de weigering, maar dat het college ter zitting heeft meegedeeld dat de gevraagde omgevingsvergunning uitsluitend is geweigerd omdat niet wordt voldaan aan de geurnormen in artikel 3, eerste lid, van de Wet geurhinder veehouderij (hierna: de Wgv). Het betoog van de maatschap dat het besluit onvoldoende duidelijk is, slaagt daarom niet, aldus de rechtbank.
    De rechtbank heeft verder vastgesteld dat niet wordt voldaan aan de geurnormen omdat de geuremissiefactoren in bijlage 1 bij de Regeling geurhinder en veehouderij (hierna: de Rgv) met ingang van 20 juli 2018 zijn verhoogd. Omdat de in de uitspraak van 16 maart 2018 gestelde termijn om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen afliep na deze wijziging van de Rgv, zou de maatschap ook met de gewijzigde geuremissiefactoren zijn geconfronteerd als het college tijdig een nieuw besluit had genomen. De enkele overschrijding van de beslistermijn leidt er dus niet toe dat het besluit van 27 november 2018 onrechtmatig is, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat het overgangsrecht van artikel 14 van de Wgv en artikel 2a van de Rgv niet op de gevraagde activiteiten van toepassing is en dat er geen reden is om de Rgv buiten toepassing te laten.
    Onduidelijkheid weigeringsgrond
    3.    De maatschap betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 27 november 2018 gebrekkig is gemotiveerd omdat onduidelijk is waarom de gevraagde vergunning is geweigerd. In dit besluit wordt namelijk verwezen naar een advies van de Omgevingsdienst Zuidoost Brabant, waarin weigeringsgronden zijn genoemd die de rechtbank al heeft verworpen in de procedure tegen het besluit van 15 augustus 2017.
    3.1.    In het besluit van 27 november 2018 wordt voor de motivering verwezen naar bijlage 1 bij dit besluit, waarin weer wordt verwezen naar het advies van de Omgevingsdienst van 29 oktober 2018. De Afdeling gaat ervan uit dat daarmee wordt gedoeld op het ongedateerde stuk van de Omgevingsdienst van 35 pagina’s. Dit advies bevat een herhaling van de weigeringsgronden die aan het door de rechtbank vernietigde besluit van 15 augustus 2017 ten grondslag zijn gelegd. In bijlage 2 bij het besluit van 27 november 2018 is gereageerd op de zienswijzen op het ontwerpbesluit. Daarin staat dat de geuremissiefactor voor het houden van vleesvarkens in stallen uitgevoerd met het aangevraagde luchtwassysteem BWL 2009.12 is verhoogd en dat de gevraagde uitbreiding daarom leidt tot overschrijding van de geurnormen in artikel 3 van de Wgv.
    Ter zitting bij de rechtbank heeft het college meegedeeld dat de vergunning uitsluitend is geweigerd vanwege de overschrijding van de geurnormen in artikel 3 van de Wgv. De reden waarom de vergunning volgens het college is geweigerd komt niet overeen met wat er staat in het advies van de Omgevingsdienst, dat aan het besluit van 27 november 2018 ten grondslag is gelegd. De maatschap betoogt daarom terecht dat dit besluit gebrekkig is gemotiveerd. Omdat pas met de mededeling van het college ter zitting bij de rechtbank duidelijk is geworden waarom de gevraagde vergunning is geweigerd, kan niet worden geoordeeld dat de maatschap hierdoor niet is benadeeld, zodat het gebrek niet met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden gepasseerd. Het besluit van 27 november 2018 had daarom moeten worden vernietigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Geurnormen Wgv
    4.    In het navolgende wordt aan de hand van de hogerberoepsgronden van de maatschap beoordeeld of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college de gevraagde vergunning terecht heeft geweigerd wegens overschrijding van de geurnormen in artikel 3 van de Wgv.
    4.1.    Artikel 3 van de Wgv luidt, voor zover hier van belang:
    "1. Een omgevingsvergunning met betrekking tot een veehouderij wordt geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, gelegen:
    a. binnen een concentratiegebied, binnen de bebouwde kom meer bedraagt dan 3,0 odour units per kubieke meter lucht;
    b. binnen een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 14,0 odour units per kubieke meter lucht";
    […]"
    3. Indien de geurbelasting, bedoeld in het eerste lid, groter is dan aangegeven in dat lid of de afstand, bedoeld in het tweede lid, kleiner is dan aangegeven in dat lid, wordt een omgevingsvergunning, in afwijking van het eerste en tweede lid, niet geweigerd indien de geurbelasting niet toeneemt en het aantal dieren van één of meer diercategorieën niet toeneemt.
    4. Indien de geurbelasting, bedoeld in het eerste lid, groter is dan aangegeven in dat lid, het aantal dieren van één of meer diercategorieën toeneemt, en een geurbelastingreducerende maatregel zal worden toegepast, dan wordt een omgevingsvergunning verleend voor zover het betreft de wijziging van het aantal dieren, voorzover de toename van de geurbelasting ten gevolge van die wijziging niet meer bedraagt dan de helft van de vermindering van de geurbelasting die het gevolg zou zijn van de toegepaste geurbelastingreducerende maatregel bij het eerder vergunde veebestand."
    Uit artikel 10, aanhef en onder a, van de Wgv, in samenhang gelezen met artikel 2 van de Rgv, volgt dat het college de geurbelasting als bedoeld in artikel 3 van de Wgv moet berekenen aan de hand van de in bijlage 1 bij de Rgv opgenomen geuremissiefactoren.
    Op 20 juli 2018 is de "Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, van 17 juli 2018, nr. IENW/BSK-2018/147628, tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (wijzigingen rendement geur voor bepaalde luchtwassystemen en periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur)" in werking getreden. (Stcrt. 2018, nr. 39679).
    4.2.    Voor deze procedure is van belang dat de geuremissiefactor in bijlage 1 bij de Rgv voor het houden van vleesvarkens in stallen uitgevoerd met het door de maatschap aangevraagde luchtwassysteem BWL 2009.12 is verhoogd van 6,9 naar 12,7. Daarvan uitgaande leiden de door de maatschap aangevraagde activiteiten tot overschrijding van de geurnormen en dient de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 3 van de Wgv te worden geweigerd. Dit is tussen partijen niet in geschil.
    Wijziging geuremissiefactoren
    5.    De maatschap betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat als het college binnen de in de uitspraak van 16 maart 2018 gestelde termijn een nieuw besluit op de aanvraag had genomen, de gewijzigde geuremissiefactoren niet aan de orde zouden zijn geweest en niet aan verlening van de vergunning in de weg hadden gestaan. Het besluit van 27 november 2018 moet daarom worden vernietigd, aldus de maatschap.
    5.1.    De Afdeling stelt voorop dat het enkele feit dat het college niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn een nieuw besluit op de aanvraag heeft genomen, en daarbij de voor de maatschap nadelige gewijzigde geuremissiefactoren heeft toegepast, niet met zich brengt dat het besluit van 27 november 2018 onrechtmatig is. Dit zou wel reden kunnen zijn om het college te veroordelen tot vergoeding van schade op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. Vast staat echter dat de maatschap geen schadevergoedingsverzoek als bedoeld in deze bepaling heeft ingediend, maar het college in een civielrechtelijke procedure aansprakelijk heeft gesteld voor de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de behandeling van de aanvraag. De huidige procedure gaat dus niet over de vergoeding van schade.
    De Afdeling overweegt verder dat de rechtbank het college bij haar uitspraak van 16 maart 2018 heeft opgedragen om binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag. De uitspraak is op 20 maart 2018 verzonden, zodat het college uiterlijk op 20 september 2018 een nieuw besluit had moeten nemen. De wijziging van de Rgv is op 20 juli 2018 in werking getreden. Ook als het college in de periode van 20 juli 2018 tot en met 20 september 2018 - en dus tijdig - een nieuw besluit had genomen, had het de gewijzigde geuremissiefactoren daarbij dus in beginsel moeten betrekken. Dat de aanvraag is getoetst aan de gewijzigde geuremissiefactoren, is dus niet uitsluitend te wijten aan het feit dat niet tijdig is beslist. Wat de maatschap aanvoert geeft ook om deze reden geen aanleiding voor vernietiging van het besluit van 27 november 2018.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank in het betoog van de maatschap terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 27 november 2018 te vernietigen.
    Het betoog faalt.
    Overgangsrecht Wgv
    6.    De maatschap betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit artikel 14, eerste lid, van de Wgv volgt dat de aanvraag had moeten worden beoordeeld naar het recht zoals dat gold ten tijde van de aanvraag, zodat het college moest uitgaan van de geuremissiefactoren van vóór 20 juli 2018.
    6.1.    Artikel 14, eerste lid, van de Wgv luidt: "Indien een aanvraag om een vergunning is ingediend voor het tijdstip waarop deze wet met betrekking tot zodanige aanvraag in werking treedt, blijft het voor dat tijdstip ten aanzien van zodanige aanvraag geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking op de aanvraag onherroepelijk is geworden."
    6.2.    De Wgv is op 1 januari 2007 in werking getreden. Aangezien de aanvraag daarna is ingediend, is het overgangsrecht in artikel 14, eerste lid, van de Wgv, niet daarop van toepassing.
    Voor zover de maatschap betoogt dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat ook aanvragen van na de inwerkingtreding van de Wgv moeten worden beoordeeld naar het recht dat gold op het moment van de aanvraag, en niet naar eventuele wijzigingen van de Wgv van daarna, volgt de Afdeling haar daarin niet. Uit artikel 14, eerste lid, van de Wgv volgt immers dat moet worden uitgegaan van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wgv als geheel, en niet van de inwerkingtreding van latere wijzigingen van deze wet of de daarop gebaseerde Rgv. De rechtbank heeft het beroep van de maatschap op het overgangsrecht daarom terecht verworpen.
    Het betoog faalt.
    Buiten toepassing laten Rgv
    7.    De maatschap betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat de gewijzigde geuremissiefactoren buiten toepassing hadden moeten worden gelaten en dat de aanvraag moet worden beoordeeld aan de hand van de geuremissiefactoren van vóór 20 juli 2018. Zij voert daartoe aan dat zij onevenredig wordt benadeeld doordat bij de wijziging van de Rgv geen overgangsrecht is opgenomen voor vergunningplichtige inrichtingen, zoals die van haar. Ter zitting heeft zij daaraan toegevoegd dat, omdat in de Wgv overgangsrecht is opgenomen voor aanvragen die zijn ingediend vóor inwerkingtreding van die wet, bij de wijziging van de Rgv ook had moeten worden voorzien in overgangsrecht voor aanvragen van vóór die wijziging. De maatschap voert verder aan dat de behandeling van haar aanvraag onredelijk lang heeft geduurd en dat zij al geruime tijd beschikt over de voor de uitbreiding benodigde vergunning op grond van de Wet natuurbescherming en een omgevingsvergunning voor bouwen.
    7.1.    Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    7.2.    In de Nota van toelichting bij de wijziging van de Rgv (Stcrt. 2018, nr. 39679) staat dat de aanleiding voor de verhoging van de geuremissiefactoren is gelegen in de resultaten van een onderzoek door Wageningen University & Research, waaruit blijkt dat de geurreductie van gecombineerde luchtwassystemen in de praktijk veel lager is dan waar in de Rgv van wordt uitgegaan. Door de geuremissiefactoren te verhogen wordt voorkomen dat bij nieuwvestiging of uitbreiding van veehouderijen de geuremissie wordt berekend met te lage geuremissiefactoren, waardoor omwonenden kunnen worden blootgesteld aan een te hoge geurbelasting. Een te hoge geurbelasting zou voor omwonenden langdurig tot een slechter woonklimaat kunnen leiden, aldus de Nota van toelichting.
    Volgens de Nota van toelichting kan de wijziging van de geuremissiefactoren gevolgen hebben in situaties waarin al een milieu-omgevingsvergunning is aangevraagd, maar nog niet is verleend. Bij het nemen van een besluit op de aanvraag moet de geurbelasting namelijk worden berekend met de gewijzigde geuremissiefactoren. Wanneer hierdoor de geurnormen van de Wgv worden overschreden, kan dit leiden tot afwijzing van de aanvraag. In de Nota van toelichting staat verder dat - anders dan voor veehouderijen waarvoor geen milieu-omgevingsvergunning is vereist - geen overgangsrecht is opgenomen voor vergunningplichtige veehouderijen omdat ervan wordt uitgegaan dat niet al grote investeringen zijn gedaan voordat de vergunning is verleend.
    7.3.    Hieruit volgt dat bij de wijziging van de geuremissiefactoren is onderkend dat dit gevolgen kan hebben voor aanvragen om omgevingsvergunning waarop nog niet is beslist. Voor die situaties is bewust geen overgangsrecht opgenomen. Gelet hierop en op het belang van het woonklimaat van omwonenden dat wordt nagestreefd met de wijziging van de Rgv, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het niet voorzien in overgangsrecht op gespannen voet staat met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling merkt daarbij op dat de maatschap ter zitting heeft verklaard dat zij het aangevraagde luchtwassysteem nog niet heeft aangeschaft. In zoverre heeft zij geen grote investeringen gedaan. Juist met die situatie is bij de keuze om bij de wijziging van de Rgv geen overgangsrecht op te nemen, rekening gehouden. Dat de Wgv voorziet in overgangsrecht voor aanvragen die zijn ingediend vóór inwerkingtreding van die wet in 2007, brengt niet met zich dat bij de wijziging van de Rgv per 20 juli 2018 ook overgangsrecht had moeten worden opgenomen en dat de gewijzigde geuremissiefactoren vanwege het ontbreken daarvan buiten toepassing moeten worden gelaten. De invoering van de Wgv - waarmee werd voorzien in een nieuw beoordelingskader voor vergunningaanvragen voor het oprichten of veranderen van een veehouderij - is niet vergelijkbaar met een tussentijdse wijziging van de geuremissiefactoren. Gelet op al het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de gewijzigde geuremissiefactoren buiten toepassing moeten worden gelaten.
    Ook anderszins bestaat geen aanleiding voor de conclusie dat de rechtbank had moeten oordelen dat de aanvraag moet worden getoetst aan de geuremissiefactoren van vóór 20 juli 2018. Uitgangspunt is immers dat bij het nemen van een besluit op een aanvraag het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt, ook als een nieuw besluit op de aanvraag moet worden genomen na vernietiging van een eerder besluit. De enkele omstandigheid dat de maatschap door toepassing van de gewijzigde geuremissiefactoren in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Dat er relatief veel tijd zit tussen de aanvraag en het besluit van 27 november 2018 en de maatschap wel over de andere benodigde vergunningen beschikt, is evenmin een zodanig bijzondere omstandigheid dat tot een andere conclusie moet worden gekomen. Vanwege het hiervoor genoemde uitgangspunt diende de maatschap er rekening mee te houden dat de omgevingsvergunning opnieuw zou worden geweigerd. Bovendien zijn er belangen van omwonenden aan de orde.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    8.    Gelet op wat onder 3.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 november 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 27 november 2018 in stand te laten. Daartoe overweegt zij dat wat de maatschap aanvoert geen grond is voor het oordeel dat de omgevingsvergunning ten onrechte is geweigerd.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 oktober 2019 in zaak nr. SHE 18/2844;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Reusel-De Mierden van 27 november 2018, kenmerk REU-2016-0487;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Reusel-De Mierden tot vergoeding van bij [appellante], waarvan de maten zijn [maat A], [maat B], [maat C] en [maat D], in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Reusel-De Mierden aan [appellante], waarvan de maten zijn [maat A], [maat B], [maat C] en [maat D], het door haar in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 829,00 (zegge: achthonderdnegenentwintig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2020
    912.