ECLI:NL:RVS:2008:BC9035, Raad van State, 09-04-2008, 200704046/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) een last onder dwangsom opgelegd aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. (hierna: Expoitatie Circuit Park) wegens overtreding van voorschrift 4.9 van de bij besluit van 12 september 1997 verleende vergunning en artikel 13 van de Wet bodembescherming.

200704046/1.
    
    Datum uitspraak: 9 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V., gevestigd te Zandvoort,
    
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) een last onder dwangsom opgelegd aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. (hierna: Expoitatie Circuit Park) wegens overtreding van voorschrift 4.9 van de bij besluit van 12 september 1997 verleende vergunning en artikel 13 van de Wet bodembescherming.
    
    Bij besluit van 27 april 2007 heeft het college het door Exploitatie Circuit Park hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Exploitatie Circuit Park bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 juni 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2008, waar Exploitatie Circuit Park, vertegenwoordigd door mr. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, en E. Sibbel, en verweerder, vertegenwoordigd door
    
    mr. R.T. de Grunt en G. Lobefaro, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van die wet kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Overtreding voorschrift 4.9
    
    2.2. Exploitatie Circuit Park stelt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voorschrift 4.9 is overtreden, nu binnen de inrichting zodanige voorzieningen zijn aangebracht en maatregelen zijn getroffen dat verontreinigende stoffen niet in de bodem kunnen geraken. Zo zijn volgens haar voldoende vloeistofdichte vloeren aangebracht en zijn meer dan voldoende lekbakken en lekzeilen voorhanden. Daarmee wordt volgens Exploitatie Circuit Park aan voorschrift 4.9 voldaan. Het aantreffen van jerrycans buiten de lekbakken betekent volgens haar niet dat er onvoldoende maatregelen en voorzieningen binnen de inrichting zijn getroffen opdat verontreinigende stoffen niet in de bodem kunnen geraken.
    
    2.2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voorschrift 4.9 niet alleen met zich brengt dat bodembeschermende voorzieningen moeten worden aangebracht in de inrichting, maar ook dat maatregelen moeten worden getroffen, zoals het houden van toezicht op het plaatsen van jerrycans in bodembeschermende voorzieningen.
    
    2.2.2. Ingevolge voorschrift 4.9 van de bij besluit van 12 september 1997 verleende vergunning moeten binnen de inrichting zodanige bodembeschermende voorzieningen zijn aangebracht en maatregelen zijn genomen, dat verontreinigende stoffen, waaronder begrepen afvalstoffen, niet in de bodem kunnen geraken.
    
    2.2.3. In de considerans van het besluit van 20 december 2006 is vermeld dat de situaties die door verweerder als overtredingen zijn aangemerkt en als zodanig aan dat besluit ten grondslag zijn gelegd, bestaan uit het bij de opstellingen van diverse raceteams in de paddocks en op het binnenterrein ten oosten van het pitsgebouw op de grond plaatsen van met benzine gevulde jerrycans, containers met motorolie en mobiele oliepompen, zonder dat deze in een opvangbak zijn geplaatst of andere maatregelen zijn genomen om te voorkomen dat de verontreinigende stoffen in de bodem kunnen geraken, en uit het bij de opstellingen van diverse raceteams in de paddocks vullen van de brandstofreservoirs van motorvoertuigen door middel van met benzine gevulde jerrycans, zonder dat maatregelen worden genomen om te voorkomen dat verontreinigende stoffen in de bodem kunnen geraken.
    
    2.2.4. Naar het oordeel van de Afdeling is voorschrift 4.9 te algemeen geformuleerd om daaruit rechtstreeks te kunnen afleiden dat de door het college geconstateerde situaties overtredingen van dit voorschrift opleveren. De rechtszekerheid gebiedt dat het handelen of nalaten dat als overtreding wordt aangemerkt, voldoende concreet door een vergunningvoorschrift wordt verboden. Dat het door het college geconstateerde handelen of nalaten niet in overeenstemming is met het door Exploitatie Circuit Park vastgestelde paddockreglement, betekent niet dat daarmee ook voorschrift 4.9 is overtreden, nu bij beantwoording van de vraag of dit voorschrift is overtreden, enkel waarde toekomt aan de inhoud van dit voorschrift zelf.
    
    2.2.5. Nu de conclusie is dat vergunningvoorschrift 4.9 niet is overtreden, overweegt de Afdeling dat het college niet bevoegd was ter zake handhavend op te treden. Het college heeft, door dit toch te doen, in zoverre gehandeld in strijd met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 5:21 van die wet. De beroepsgrond treft doel.
    
    Overtreding artikel 13 van de Wet bodembescherming
    
    2.3. Exploitatie Circuit Park betoogt dat artikel 13 van de Wet bodembescherming evenmin is overtreden, nu voor overtreding van dat artikel is vereist dat een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming is verricht. Het tijdelijk plaatsen van een jerrycan op de bodem is volgens haar niet een handeling als bedoeld in deze artikelen.
    
    2.3.1. Het college betoogt dat het plaatsen van jerrycans op de grond en het vullen van brandstoftanks met jerrycans, zonder bodembeschermende maatregelen te treffen, onderscheidenlijk handelingen opleveren als bedoeld in artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet bodembescherming en artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van die wet.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wet bodembescherming kunnen bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem worden gebracht, ten einde deze aldaar te laten.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel kunnen hiertoe regels behoren met betrekking tot: het ter bewaring opslaan van bij die maatregel aan te geven stoffen op of in de bodem.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet bodembescherming kunnen bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het transporteren van bij die maatregel aan te geven stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel, kunnen hiertoe regels behoren met betrekking tot het verrichten van overslaghandelingen met betrekking tot zodanige stoffen.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wet bodembescherming kunnen bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij als nevengevolg stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem geraken.
    
    Ingevolge artikel 13 van de Wet bodembescherming is ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    
    2.3.3. Voor een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming is onder meer vereist dat handelingen worden of zijn verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van die wet. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2003 in zaak nr. 200300688/1 kan worden afgeleid, heeft artikel 13 van de Wet bodembescherming niet alleen betrekking op de directe veroorzaker van een eventuele verontreiniging, maar ook op de vergunninghouder die bevoegd en in staat is om een overtreding van de zorgplicht te beëindigen dan wel te voorkomen.
    
    Het tijdelijk op de grond plaatsen van met benzine gevulde jerrycans, containers met motorolie en mobiele oliepompen kan niet worden beschouwd als het verrichten van handelingen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wet bodembescherming, nu het geen handelingen betreft die zijn gericht op het op of in de bodem brengen van stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten. De hier aan de orde zijnde handelingen leveren evenmin handelingen op als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wet bodembescherming. Het enkel op de grond plaatsen van met benzine gevulde jerrycans, containers met motorolie en mobiele oliepompen heeft niet als nevengevolg dat de in dat artikellid bedoelde stoffen op of in de bodem geraken. Van handelingen als bedoeld in een of meer van de andere artikelen die in artikel 13 van de Wet bodembescherming worden genoemd, is in dit geval evenmin sprake.
    
    Gezien het vorenstaande levert het tijdelijk op de grond plaatsen van met benzine gevulde jerrycans, containers met motorolie en mobiele oliepompen in dit geval geen overtreding op van artikel 13 van de Wet bodembescherming. In zoverre was verweerder dan ook niet bevoegd ter zake handhavend op te treden. Het college heeft, door dit toch te doen, gehandeld in strijd met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, in samenhang met artikel 5:21 van die wet. Het beroep slaagt in zoverre.
    
    2.4. De beroepsgrond dat het plaatsen van jerrycans op de grond een handeling is waarvan Exploitatie Circuit Park niet wist of kon vermoeden dat daardoor de bodem kan worden verontreinigd, kan gezien het vorenstaande buiten bespreking blijven. Het zelfde geldt voor de beroepsgrond dat het plaatsen van jerrycans op de grond een zeer geringe overtreding betreft, op grond waarvan het college had moeten afzien van gebruikmaking van haar bevoegdheid om handhavend op te treden, nu uit het vorenstaande blijkt dat dit een overtreding van voorschrift 4.9 noch van artikel 13 van de Wet bodembescherming oplevert of heeft opgeleverd.
    
    2.5. Exploitatie Circuit Park heeft niet bestreden dat het vullen van de brandstofreservoirs van motorvoertuigen door middel van met benzine gevulde jerrycans, zonder dat maatregelen worden genomen om te voorkomen dat verontreinigende stoffen in de bodem kunnen geraken, kan worden aangemerkt als het verrichten van handelingen als bedoeld in
    
    artikel 9, eerste lid, van de Wet bodembescherming.
    
    2.6. Het betoog van Exploitatie Circuit Park dat nu zij de voorschriften naleeft die met het oog op de bescherming van de bodem zijn gesteld in de krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning, zij er van mag uitgaan dat zij daardoor eveneens voldoet aan de verplichting van artikel 13 van de Wet bodembescherming om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevergd, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gevolgd. Aan de in artikel 13 van de Wet bodembescherming neergelegde zorgplicht komt, mede gelet op de bewoordingen waarin deze is gesteld en de concretisering die deze zorgplicht door verwijzing naar de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming heeft gekregen, een zelfstandige en aanvullende betekenis toe naast de in een vergunning neergelegde voorschriften. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.7. De conclusie is dat met het vullen van de brandstofreservoirs van motorvoertuigen door middel van met benzine gevulde jerrycans is gehandeld in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Hoogte dwangsom
    
    2.8. Exploitatie Circuit Park stelt dat de opgelegde dwangsom disproportioneel hoog is. Volgens haar heeft het college de hoogte van de dwangsommen ten onrechte gemotiveerd met verwijzing naar de mogelijke kosten voor bodemonderzoek en sanering van bodemverontreiniging.
    
    2.8.1. Het college heeft het bedrag van de dwangsom vastgesteld op € 1.500,00 per overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming, en het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, bepaald op € 30.000,00.
    
    2.8.2. In het besluit van 20 december 2006 is vermeld dat het college de hoogte van de bedragen heeft gerelateerd aan de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang alsmede de beoogde effectieve werking van de dwangsom. Uit het advies van de hoor- en adviescommissie van 22 maart 2007, waarvan bij het bestreden besluit niet is afgeweken, blijkt niet dat de commissie de mogelijke kosten voor bodemonderzoek en sanering van bodemverontreiniging een rol heeft laten spelen bij de beoordeling van het bezwaar van Exploitatie Circuit Park over de hoogte van de vastgestelde bedragen.
    
    Voorts is er geen grond voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    2.9. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 27 april 2007 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover de last met betrekking tot voorschrift 4.9 is gehandhaafd en voor zover de last met betrekking tot artikel 13 van de Wet bodembescherming is gehandhaafd ter zake het tijdelijk op de grond plaatsen van met benzine gevulde jerrycans, containers met motorolie en mobiele oliepompen. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van 27 april 2007, kenmerk 2007-20558, voor zover de last met betrekking tot voorschrift 4.9 is gehandhaafd en voor zover de last met betrekking tot artikel 13 van de Wet bodembescherming is gehandhaafd ter zake van het tijdelijk op de grond plaatsen van met benzine gevulde jerrycans, containers met motorolie en mobiele oliepompen;
    
    III. herroept het besluit van 20 december 2006, kenmerk 2006-70566, voor zover het de last met betrekking tot voorschrift 4.9 betreft en voor zover het de last met betrekking tot artikel 13 van de Wet bodembescherming betreft ter zake van het tijdelijk op de grond plaatsen van met benzine gevulde jerrycans, containers met motorolie en mobiele oliepompen;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover het is vernietigd;
    
    V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college tot vergoeding van bij Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Holland aan Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII. gelast dat de provincie Noord-Holland aan Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Lap
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2008
    
    288.