ECLI:NL:RVS:2015:1005, Raad van State, 01-04-2015, 201405121/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2012 heeft het college een verzoek van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201405121/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Hardinxveld-Giessendam, (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 1])
    2. het college van burgemeester en wethouders van Hardinxveld-Giessendam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 mei 2014 in zaak nr. 13/1966 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 april 2012 heeft het college een verzoek van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 11 februari 2013 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 februari 2013 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2015, waar [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. C. Lubben, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, vergezeld van [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Vos, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. L. van Schie-Kooman, advocaat te Rotterdam, vergezeld van [werknemer A] en [werknemer B], beiden werkzaam bij Verhagen Advies, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
    
    Ingevolge het tweede lid geldt artikel 6.2, tweede lid, van de Wro tot 1 september 2010 niet voor aanvragen ingevolge artikel 6.1 van die wet om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan.
    
    2. [appellant sub 1] is in de periode tussen 28 september 1981 en 29 november 1999 in gedeelten eigenaar geworden van de percelen en de daarop gelegen woning, werkplaats en kantoor aan de Damstraat 43, 45 en 47 in Hardinxveld-Giessendam. Hij heeft op 28 juli 2010 verzocht om een tegemoetkoming in planschade en dit verzoek op 23 augustus 2010 aangevuld. [appellant sub 1] stelt schade te lijden ten gevolge van het door de raad op 11 november 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Giessendam 2004" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit plan is op 25 augustus 2005 in werking getreden en op 8 februari 2006 onherroepelijk geworden. Volgens [appellant sub 1] beperkt dit plan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op zijn percelen.
    
    3. Omdat [appellant sub 1] zijn verzoek heeft ingediend in de periode tussen
    
    1 juli 2008 en 1 september 2010 en het nieuwe bestemmingsplan vóór 1 september 2005 in werking is getreden, maar na die datum onherroepelijk is geworden, brengt artikel 9.1.18 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening met zich dat afdeling 6.1 van de Wro, met uitzondering van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro, op het verzoek van toepassing is.
    
    4. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een oorzaak als bedoeld in het eerste lid, een bepaling van een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekt het college met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
    
    5. Het college heeft het verzoek voor advies aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) voorgelegd. De SAOZ heeft in een advies van mei 2011 het regime van het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met dat van het voorheen geldende bestemmingsplan "Giessendam" (hierna: het oude bestemmingsplan). Volgens de SAOZ leidt de planologische wijziging tot een nadeliger positie waaruit in beginsel op de voet van artikel 6.1 van de Wro voor tegemoetkoming vatbare schade is voortgevloeid, maar dient een gedeelte daarvan voor rekening van [appellant sub 1] te blijven. [appellant sub 1] had vanaf het ter inzage leggen van het voorontwerpbestemmingsplan op 7 mei 2003 tot de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan op 17 juni 2004 de oude bouw- en gebruiksmogelijkheden van een dienstwoning kunnen benutten. Nu daartoe geen concrete pogingen zijn ondernomen, heeft [appellant sub 1] volgens de SAOZ het risico aanvaard dat deze mogelijkheden zouden vervallen. Met betrekking tot de bestemmingswijziging van burgerwoning in bedrijfswoning, is geen sprake van risicoaanvaarding. [appellant sub 1] had in dat kader geen andere actie kunnen ondernemen dan het gebruik maken van rechtsmiddelen, maar dat is volgens vaste jurisprudentie nu juist geen verplichting om planschade te kunnen claimen. De SAOZ heeft de waardevermindering ten gevolge van deze wijziging getaxeerd op € 90.000,00 en het college geadviseerd [appellant sub 1] een tegemoetkoming toe te kennen ten hoogte van dit bedrag.
    
    6. Het college heeft hierin aanleiding gezien om het verzoek ter advisering voor te leggen aan Verhagen Advies. Verhagen heeft in een advies van 6 januari 2012 het college geadviseerd het verzoek af te wijzen. Hij heeft op basis van een planvergelijking eveneens geconcludeerd dat de planologische wijziging heeft geleid tot een planologisch nadeel. Hij heeft de waardevermindering ten gevolge van de bestemmingswijziging van burgerwoning in bedrijfswoning getaxeerd op € 13.000,00, maar geconcludeerd dat die schade voor rekening van [appellant sub 1] dient te blijven wegens passieve risicoaanvaarding. Volgens Verhagen heeft [appellant sub 1] in de periode tussen 7 mei 2003 en 17 juni 2004 geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze over het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan dan wel bedenkingen daartegen in te dienen om de bestaande bestemmingen veilig te stellen. Daarbij heeft Verhagen de ambtshalve overwegingen die aan het besluit van 11 augustus 1998 tot het verlenen van een bouwvergunning aan [appellant sub 1] voor de bouw van de woning ten grondslag liggen betrokken. Hoewel niet bekend is of deze overwegingen aan [appellant sub 1] kenbaar waren gemaakt, kan Verhagen zich niet aan de indruk onttrekken dat een en ander indertijd is besproken met [appellant sub 1], omdat van het oude bestemmingsplan was afgeweken om het bouwvolume van de woning mogelijk te maken. Hoewel de woning ten tijde van de bouw nog was bestemd als burgerbewoning, is deze onlosmakelijk met het bedrijf verbonden, waardoor de woning de uitstraling heeft van een bedrijfswoning. Volgens Verhagen kon [appellant sub 1] dan ook verwachten dat bij een opvolgend bestemmingsplan de feitelijke situatie conserverend bestemd en planologisch ingepast zou worden.
    
    7. Het college heeft bij besluit van 17 april 2012, gehandhaafd bij besluit van 11 februari 2013, in afwijking van het advies van de SAOZ van mei 2011 en het advies van de bezwaarschriftencommissie van oktober 2012, maar in navolging van het advies van Verhagen van 6 januari 2012, aangevuld op 9 augustus 2012, het verzoek van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    8. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het advies van Verhagen van 6 januari 2012 niet een advies in de zin van artikel 3, derde lid, van de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Hardinxveld-Giessendam is. Het college had de daarin voorgeschreven procedure dan ook niet hoeven volgen.
    
    De rechtbank heeft vastgesteld dat het geschil is beperkt tot de vraag of de schade ten gevolge van de bestemmingswijziging van burgerwoning in bedrijfswoning voor rekening van [appellant sub 1] dien te blijven wegens passieve risicoaanvaarding. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in navolging van het advies van Verhagen van 6 januari 2012 ten onrechte geconcludeerd dat bij die bestemmingswijziging sprake is van passieve risicoaanvaarding. De rechtbank heeft het college niet gevolgd in diens op dat advies gebaseerde standpunt dat [appellant sub 1] uit de ambtelijke adviezen die ten grondslag liggen aan de hem op 11 augustus 1998 verleende bouwvergunning voor de desbetreffende woning had kunnen afleiden dat slechts medewerking aan het bouwplan zou worden verleend als de in het bestemmingsplan toegestane burgerwoning en bedrijfswoning samengevoegd zouden worden tot één bedrijfswoning. Om die reden heeft het college het advies van Verhagen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen.
    
    De rechtbank heeft het besluit van 11 februari 2013 vernietigd wegens een motiveringsgebrek, maar heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen ervan in stand te laten. De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn ter zitting en in het verweerschrift, onder verwijzing naar het aanvullend advies van Verhagen van 23 juli 2013, ingenomen standpunt dat de schade tot het normale maatschappelijke risico behoort en om die reden ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro voor rekening van [appellant sub 1] dient te blijven.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    9. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het advies van Verhagen van 6 januari 2012 niet een advies in de zin van artikel 3, derde lid, van de Procedureverordening is. Hij verwijst naar het besluit van het college van 17 april 2012 waarin deze bepaling is vermeld en naar een brief van het college van 1 april 2011 waarin het heeft gereageerd op het conceptrapport van de SAOZ. Het college had op grond van artikel 3, derde lid, een commissie moeten aanwijzen, bestaande uit adviseurs van de SAOZ en Verhagen, aldus [appellant sub 1].
    
    9.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Procedureverordening wordt door het college voor de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking een adviseur aangewezen die beschikt over voldoende deskundigheid inzake advisering op het gebied van planschade.
    
    Ingevolge het derde lid wordt, indien het college, na advies te hebben ingewonnen van de in het eerste lid bedoelde adviseur, van oordeel is dat de aanvraag betrekking heeft op planschade wegens waardevermindering van een onroerende zaak en er, gezien de complexiteit, aard en omvang van de aanvraag, behoefte bestaat aan extra deskundigheid, door het college een tweede adviseur aangewezen die deskundig is ter zake van de waardering van onroerende zaken en van waardevermindering daarvan als gevolg van een planologische verslechtering.
    
    Ingevolge het vijfde lid vormen bij aanwijzing van meerdere adviseurs deze een adviescommissie, waarvan de in het eerste lid bedoelde adviseur de voorzitter is.
    
    9.2. Artikel 3, derde lid, voorziet in de mogelijkheid dat het college een tweede adviseur kan aanwijzen, indien gezien de complexiteit, aard en omvang van de aanvraag, behoefte bestaat aan extra deskundigheid. Uit deze bepaling volgt dat de extra deskundigheid specifiek betrekking heeft op de waardering van onroerende zaken en van waardevermindering daarvan als gevolg van een planologische verslechtering. Het college heeft Verhagen niet ingeschakeld wegens behoefte aan extra deskundigheid op het gebied van taxeren. Het college heeft in het besluit van 11 februari 2013 toegelicht dat het twijfels heeft over het advies van de SAOZ, in het bijzonder op het punt van de beoordeling van de risicoaanvaarding, en om die reden een tweede advies over het verzoek heeft gevraagd aan Verhagen. Deze adviseur heeft op grond van een planvergelijking beoordeeld of sprake is van een planologisch nadeel en of dat nadeel leidt tot een waardevermindering van het object die voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het advies van Verhagen van 6 januari 2012 niet een advies op grond van artikel 3, derde lid, van de Procedureverordening is. Dat in het besluit van het college van 17 april 2012 artikel 3, derde lid, van de Procedureverordening is vermeld, is onvoldoende voor het oordeel dat het college de in deze bepaling beschreven procedure had moeten volgen, te meer nu het college in het besluit van 11 februari 2013 heeft toegelicht dat deze bepaling ten onrechte is vermeld. Voorts biedt de brief van het college van 1 april 2011, waarin het een zienswijze heeft gegeven over het conceptrapport van de SAOZ en die betrekking heeft op de risicoaanvaarding, evenmin grond voor het oordeel dat voormelde procedure gevolgd had moeten worden.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 februari 2013 in stand te laten. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij jurisprudentie over het normaal maatschappelijk risico, die dateert van na het primaire besluit van 17 april 2012. Het is volgens [appellant sub 1] onevenredig nadelig en in strijd met de rechtszekerheid om de gevolgen van de trage besluitvorming door het college op hem af te wentelen door toepassing van jurisprudentie die dateert van na het besluit van 17 april 2012. Ten tijde van dat besluit bestond die jurisprudentie niet en had hem in ieder geval een tegemoetkoming tussen de € 13.000,00 en € 90.000,00 toegekend moeten worden. Voorts voert [appellant sub 1] aan dat de rechtbank bij haar oordeel dat het college in redelijkheid de gehele waardevermindering voor zijn rekening heeft kunnen laten, ten onrechte is uitgegaan van een waardevermindering van 2,8%. Volgens [appellant sub 1] is de woning niet onlosmakelijk verbonden met de bedrijfsruimte, omdat de woning apart van de bedrijfsruimte kan worden gebruikt.
    
    10.1. Zoals hiervoor onder 3 is overwogen, is op het verzoek van [appellant sub 1] afdeling 6.1 van de Wro, met uitzondering van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro, van toepassing. Hieruit volgt dat ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor zijn rekening blijft. Het college is hieraan niet toegekomen, omdat het heeft geconcludeerd dat de schade geheel voor rekening van
    
    [appellant sub 1] dient te blijven wegens passieve risicoaanvaarding. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte tot die conclusie is gekomen, lag in beroep bij de beoordeling of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 februari 2013 in stand te laten alsnog de vraag voor of de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Het college heeft in dat kader, onder verwijzing naar een aanvullend advies van Verhagen van 23 juli 2013, het standpunt ingenomen dat de schade geheel binnen het normaal maatschappelijk risico valt en voor rekening van [appellant sub 1] dient te blijven. De rechtbank heeft bij de beoordeling daarvan terecht de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012 in zaak nr. 201204333/1/A2, waarin een toetsingskader is gegeven voor de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico, betrokken. De duur van de besluitvorming op het verzoek is geen reden om die jurisprudentie buiten beschouwing te laten. Voormelde uitspraak van de Afdeling betreft de uitleg van een wettelijke bepaling - artikel 6.2, eerste lid, van de Wro - die op het verzoek van [appellant sub 1] van toepassing is en strekt niet tot wijziging van een eerder door de Afdeling aan die bepaling gegeven uitleg. Gelet op het voorgaande is een onevenredig nadeel of strijd met het rechtszekerheidsbeginsel niet aan de orde.
    
    Het college heeft zich in navolging van de adviezen van Verhagen van 6 januari 2012 en 23 juli 2013 op het standpunt gesteld dat de waardevermindering € 13.000,00 bedraagt, wat overeenkomt met 2,8% van de waarde van de woning voor de planologische wijziging. Verhagen heeft in dat kader toegelicht dat de waardevermindering wegens de feitelijke situatie aanzienlijk lager is dan de SAOZ heeft begroot, omdat de verhandelbaarheid als burgerwoning aanzienlijk is beperkt door de verwevenheid van de woning met het bedrijf. Daarbij spelen de ligging direct grenzend aan het bedrijfspand, de inrichting en indeling van de woning en het feit dat deze onlosmakelijk is verbonden met het bedrijf een rol. De woning heeft daardoor de uitstraling van bedrijfswoning en dat is bepalend voor de waarde van de woning en de gronden. Gelet op deze toelichting heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college hiermee deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de conclusie van Verhagen over de waardevermindering volgt. [appellant sub 1] heeft geen gronden aangevoerd waarom dit oordeel niet in stand kan blijven. De enkele stelling dat de bedrijfswoning niet onlosmakelijk verbonden is met de bedrijfsruimte en apart kan worden gebruikt, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid de gehele waardevermindering van 2,8% voor rekening van [appellant sub 1] heeft kunnen laten.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 februari 2013 in stand gelaten.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    11. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellant sub 1], gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van het college vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan wordt daarom niet toegekomen.
    
    Conclusie
    
    12. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het door het college ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Roelfsema
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
    
    609.