ECLI:NL:RVS:2017:161, Raad van State, 25-01-2017, 201603533/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg - 13 ([locatie])" vastgesteld.

201603533/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante], gevestigd te Heemstede,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Nijmegen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg - 13 ([locatie])" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, werkzaam bij DAS Nederlandse Rechtsbijstand Verzekeringsmaatschappij N.V., en de raad, vertegenwoordigd door J.W.S. van Soest en M.J. Doove, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het plan
    
    1. Ter plaatse van het perceel [locatie] staat een kantoorgebouw dat in eigendom is van [appellante]. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg", vastgesteld door de raad bij besluit van 22 oktober 2008, is een bouwvlak toegekend uitsluitend ter plaatse van het aanwezige kantoorgebouw met een oppervlak van ongeveer 1350 m2. In het bestemmingsplan "Meijhorst 1986" dat voor het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg" gold, was ter plaatse van het perceel [locatie] een groter bouwvlak toegekend. Als gevolg van het voorheen geldende plan zijn de uitbreidingsmogelijkheden voor het perceel [locatie] dus ingeperkt ten opzichte van het daarvoor geldende bestemmingsplan. Vanwege deze beperking van de mogelijkheden voor haar perceel heeft [appellante] verzocht om een tegemoetkoming in planschade. In het besluit van 10 december 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders planschade toegekend; primair in de vorm van compensatie in natura, subsidiair in de vorm van een financiële vergoeding. De raad heeft vervolgens het thans bestreden plan vastgesteld. In dit plan is het bouwvlak ten opzichte van het bestemmingsplan "Meijhorst 1986" verkleind, echter zijn de bouw- en gebruiksmogelijkheden in dit plan toegekend in de omvang van het bestemmingsplan "Meijhorst 1986". [appellante] richt zich tegen de uitbreidingsmogelijkheden die hem in dit plan zijn toegekend.
    
    Toetsingskader
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Wettelijke bepalingen en planregels
    
    3. De wettelijke bepalingen en relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Ontvankelijkheid
    
    4. De raad betoogt dat het beroep van [appellante] niet-ontvankelijk is. Hiertoe voert de raad aan dat in het besluit van 10 december 2014 aan [appellante] als eigenaar van het perceel [locatie] een tegemoetkoming in planschade is toegekend waartegen [appellante] geen bezwaar heeft gemaakt.
    
    4.1. Vast staat dat [appellante] als eigenaar van het perceel [locatie] belanghebbende is bij dit besluit. Voorts staat vast dat zij tegen het ontwerpplan een zienswijze naar voren heeft gebracht. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat [appellante] geen beroep kan instellen tegen het besluit tot vaststelling van dit bestemmingsplan. Dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 10 december 2014 is in dit verband niet relevant.
    
    Het betoog van de raad faalt.
    
    Beroepsgronden
    
    5. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure het bestemmingsplan voorligt en niet het verzoek van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade. Om die reden blijft de beroepsgrond dat het plan niet is aan te merken als het anderszins verzekeren van planschade als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, buiten inhoudelijke bespreking.
    
    6. [appellante] betoogt in de eerste plaats dat de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van het plan niet heeft gebruikt voor een goede ruimtelijke ordening omdat het plan slechts is vastgesteld vanwege financiële motieven, te weten met het oog op planschade.
    
    6.1. De raad erkent dat de aanleiding voor het plan wordt gevormd door de tegemoetkoming in planschade maar stelt dat aan het plan wel degelijk een planologische afweging ten grondslag is gelegd. In de plantoelichting en de Nota van beantwoording van zienswijzen is gemotiveerd dat het plan strekt tot een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling stelt vast dat daarin is uiteengezet waarom de raad de uitbreiding van de kantoorfunctie vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening toelaatbaar acht en welke belangen hij in dat verband heeft gewogen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de raad dit plan uitsluitend heeft vastgesteld vanwege financiële motieven.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voorts betoogt [appellante] dat dit plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld. Hiertoe voert zij aan dat geen actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene ontwikkeling. In dit verband wijst [appellante] er op dat in de directe omgeving van dit pand veel leegstaande kantoorpanden aanwezig zijn.
    
    7.1. In de plantoelichting staat dat het plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt omdat de voorziene ontwikkeling reeds eerder planologisch mogelijk is gemaakt. Het plan betreft immers het herstel van de uitbreidingsmogelijkheid voor kantoren uit het voormalige bestemmingsplan "Meijhorst 1986".
    
    In de plantoelichting staat voorts dat de voorgenomen ontwikkeling in een actuele regionale behoefte voorziet. Om de regionale behoefte te bepalen, dient aansluiting te worden gezocht bij de kantorenmarkt in de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. In de Stadsregio wordt de kantorenmarkt sterk gedomineerd door de steden Arnhem en Nijmegen. In deze steden bevindt zich zo'n 90% van de kantorenmarkt (bron: leegstandsmonitor Stadsregio Arnhem-Nijmegen, november 2013/Stec groep). Ongeveer 15% van de kantoorruimte in de regio staat leeg. Arnhem heeft een (veel) groter aandeel in de leegstand dan Nijmegen. Uit de gemeentelijke Structuurvisie blijkt dat Nijmegen relatief weinig problemen heeft met leegstaande kantoren. De leegstand in Nijmegen bedraagt 7% tegen 14% landelijk. Gelet op de relatief geringe leegstand in Nijmegen en de beperkte toename van het kantorenoppervlak bestaan er geen ruimtelijke bezwaren tegen de uitbreiding van kantoorruimte op deze locatie. Het is niet waarschijnlijk dat een uitbreiding van de kantoorruimte op deze locatie, binnen de planperiode van 10 jaar, tot onaanvaardbare leegstand elders in de regio leidt. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om op deze locatie, die goed bereikbaar is, een kwalitatief hoogwaardig, duurzaam (nieuw) gebouw op te richten met voldoende parkeergelegenheid. Een deel van het (bestaande) gebouw kan bovendien al worden ingezet voor andere functies. Geconcludeerd wordt dat het onderhavige plan, indien het moet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling, niet in strijd is met de duurzaamheidsladder.
    
    7.2. De Afdeling stelt voorop dat bij de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling de planologische mogelijkheden die in dit plan zijn toegestaan met het voorheen geldende plan worden vergeleken. Wat in het plan vóór het voorheen geldende plan was toegestaan, is in dat verband niet van belang. De Afdeling stelt vast dat dit plan een toename van ongeveer 3.900 m2 kantooroppervlak toestaat. Gelet op deze toename van de bouw- en gebruiksmogelijkheden is de voorziene ontwikkeling een nieuwe stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro.
    
    7.3. Uit artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro, in samenhang bezien met artikel 3:2 van de Awb, volgt dat de raad bij de vaststelling van een plan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, dient te beoordelen of hieraan een actuele regionale behoefte bestaat. De raad heeft in de plantoelichting uiteengezet dat een actuele regionale behoefte aan de voorziene ontwikkeling bestaat. Hierbij heeft hij gewezen op de leegstandsmonitor Stadsregio Arnhem-Nijmegen. [appellante] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat de leegstandsmonitor Stadsregio Arnhem-Nijmegen zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten, dat de raad zich hier bij de vaststelling van het plan niet op heeft mogen baseren. Gelet op de leegstandsmonitor Stadsregio Arnhem-Nijmegen heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen onaanvaardbare leegstand in de regio bestaat. Gelet op de omvang van de ontwikkeling in dit plan heeft de raad zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit plan niet tot onaanvaardbare leegstand leidt. Gezien het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan niet voldoet aan de vereisten zoals genoemd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt voorts dat de voorziene ontwikkeling in strijd is met de Omgevingsvisie Gelderland. Hiertoe voert zij aan dat dit plan leidt tot een overaanbod in kantoorruimteoppervlak.
    
    8.1. In paragraaf 2.4 van de Omgevingsvisie Gelderland, vastgesteld bij besluit van 9 juli 2014 door provinciale staten van Gelderland, staat dat de inzet van de gemeenten, maatschappelijke organisaties, ondernemers en de provincie nodig is om in te kunnen spelen op de opgaven in de Stadsregio Arnhem Nijmegen. De gezamenlijke inspanningen richten zich op vier speerpunten waaronder sociaal economische vitaliteit en verstedelijking. Hieronder wordt begrepen dat overaanbod van bedrijventerreinen, detailhandel en kantoren moet worden voorkomen.
    
    8.2. De raad moet met de Omgevingsvisie Gelderland rekening houden, hetgeen hij heeft gedaan in paragraaf 2.3 van de plantoelichting. Overigens heeft de raad, zoals onder 7.3 reeds is overwogen, zich onder verwijzing naar de leegstandsmonitor Stadsregio Arnhem-Nijmegen in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen onaanvaardbare leegstand in de regio bestaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Voorts betoogt [appellante] dat dit plan in strijd is met de gemeentelijke Structuurvisie. Hiertoe voert zij aan dat het perceel [locatie] niet is aangewezen als ontwikkelingslocatie voor kantoorruimte.
    
    9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de passage uit de Structuurvisie waar [appellante] op wijst niet van toepassing is op deze situatie, omdat geen sprake is van nieuwvestiging van kantoren.
    
    9.2. In de Structuurvisie staat dat er voor nieuwe kantoorontwikkelingen, naast een bestaande ontwikkelingslocatie aan de Wijchenseweg, slechts een klein aantal geschikte locaties zijn: de omgeving Nijmegen CS en knoop Lent. Er wordt gekozen voor deze locaties, omdat deze goed bereikbaar en ontsloten zijn en in de nabijheid liggen van hoogwaardige openbaar vervoerverbindingen.
    
    9.3. De Afdeling overweegt dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de passage uit de Structuurvisie waar [appellante] op wijst van toepassing is op de nieuwvestiging van kantoren. Daarvan is in het onderhavige plan geen sprake. Om die reden is de Structuurvisie in zoverre niet van toepassing op dit plan.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellante] betoogt voorts dat de raad zijn belangen onvoldoende heeft meegewogen bij het vaststellen van dit plan. Hij voert in dit verband aan dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met het besluit van 10 december 2014 waarin een tegemoetkoming in planschade in natura is toegekend.
    
    10.1. De raad heeft in het kader van de vaststelling van dit plan een belangenafweging gemaakt. Daarbij heeft de raad het belang van [appellante] bij het verkrijgen van uitgebreidere mogelijkheden voor zijn perceel betrokken. Ook heeft de raad hierbij de belangen van omwonenden betrokken. De raad heeft er voor gekozen om het bouwvlak te verkleinen ten opzichte van het bestemmingsplan "Meijhorst 1986". De Afdeling overweegt dat de raad zich in dit verband in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de mogelijkheden uit dat plan tot onaanvaardbare gevolgen voor omwonenden zullen leiden omdat hierdoor de doorzichten over het perceel naar het achterliggende gebied verloren zullen gaan. De raad heeft gelet op het voorgaande in redelijkheid de bouwmogelijkheden toegekend zoals die in dit plan zijn toegestaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    11. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W.A.M.M. Delauw, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Delauw
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2017
    
    812.
    
    Bijlage
    
    * Bij rechtsoverwegingen 7.2 en 10.1
    
    Planregels
    
    Bestemming "Gemengd - 4"
    
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor "Gemengd - 4" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    c. uitsluitend de functie kantoor binnen het gebied met de aanduiding "kantoor".
    
    d. bijbehorende voorzieningen zoals verhardingen, parkeer- en groenvoorzieningen;
    
    e. wadi's, water en waterhuishoudkundige voorzieningen, alsmede daarbij behorende voorzieningen zoals duikers, kunstwerken en overbruggingen.
    
    3.2 Bouwregels
    
    3.2.1 Algemene bouwregels
    
    Op deze gronden mogen ten behoeve van de bestemming uitsluitend worden gebouwd:
    
    a. gebouwen en overkappingen;
    
    b. bouwwerken, geen gebouwen of overkappingen zijnde.
    
    3.2.2 Specifieke bouwregels
    
    De in lid 3.2.1 genoemde bouwwerken zijn toegestaan voor zover voldaan wordt aan de volgende regels:
    
    a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend worden opgericht binnen de aanduiding "bouwvlak".
    
    * Bij rechtsoverwegingen 7.2 en 7.3
    
    Besluit ruimtelijke ordening
    
    Artikel 1.1.1
    
    1. In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
    
    Artikel 3.1.6, tweede lid
    
    De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.