ECLI:NL:RVS:2019:1215, Raad van State, 17-04-2019, 201805669/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2016 is het college overgegaan tot intrekking van twee verleende bouwvergunningen voor het oprichten van een appartementengebouw op het perceel Soestdijkerstraatweg 43 te Hilversum.

201805669/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 mei 2018 in zaak nr. 17/3441 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2016 is het college overgegaan tot intrekking van twee verleende bouwvergunningen voor het oprichten van een appartementengebouw op het perceel Soestdijkerstraatweg 43 te Hilversum.
    Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Schmidt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het toepasselijk wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Bij besluit van 22 augustus 2003 is aan [vergunninghouder] bouwvergunning eerste fase verleend voor de oprichting van een appartementengebouw op het perceel. Bij besluit van 27 december 2003 is aan [vergunninghouder] bouwvergunning tweede fase verleend voor dit bouwplan. [appellant] is op 17 september 2009 eigenaar geworden van het perceel en de bouwvergunningen zijn op zijn naam gesteld.
    Bij brief van 24 december 2013 heeft het college aan [appellant] kenbaar gemaakt dat het voornemens is om de bouwvergunningen in te trekken, omdat nog steeds geen begin is gemaakt met de bouwwerkzaamheden en het college er van uit gaat dat [appellant] geen gebruik meer wil maken van de bouwvergunningen. Het college heeft aan [appellant] de gelegenheid gegeven om binnen zes weken te reageren op dit voornemen, waarbij is vermeld dat de bouwvergunningen in ieder geval zullen worden ingetrokken als het college binnen deze termijn nets verneemt.
    Het college heeft verder in de brief het volgende vermeld: "Onze bevoegdheid tot het intrekken van de bouwvergunningen (fase 1 en 2) is gelegen in artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), waarin staat dat een verleende bouwvergunning (m.i.v. 1 oktober 2010 aangemerkt als omgevingsvergunning) kan worden ingetrokken indien niet binnen een termijn van 26 weken handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning(en)". Bij brief van 30 december 2013 heeft [appellant] het college verzocht om niet tot intrekking van de bouwvergunningen over te gaan, omdat hij wel de bedoeling heeft om gebruik te maken van de vergunningen en dat hij hierover in overleg is met een architect. Het college heeft [appellant] vervolgens bij brief van 15 januari 2014 in de gelegenheid gesteld om binnen de gestelde termijn nadere gegevens te overleggen waaruit blijkt dat op korte termijn gebruik gemaakt gaat worden van de vergunningen. Het college heeft vervolgens meermalen schriftelijk ingestemd met verzoeken van [appellant] om verlenging van de termijn waarbinnen de gevraagde duidelijkheid over het tijdstip van aanvang van de uitvoering van de bouwvergunningen dient te worden verstrekt. Bij brief van 7 januari 2016 heeft het college nog eenmaal uitstel verleend tot 1 maart 2016. Ondanks het verzoek van [appellant] van 15 februari 2016 om hem nogmaals uitstel te verlenen, heeft het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 maart 2016 de twee verleende bouwvergunningen ingetrokken. Het college heeft aan het besluit op bezwaar van 11 juli 2017 ten grondslag gelegd dat [appellant] gedurende 6,5 jaar geen gebruik van de vergunningen heeft gemaakt en dat hij ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de vergunningen op korte termijn zal benutten. Het college ziet geen reden om aan te nemen dat het tijdsverloop niet aan [appellant] kan worden toegerekend en heeft voorts in de besluitvorming betrokken dat het ongebruikt laten voortbestaan van bouwrechten om meerdere redenen ongewenst is.
    3.    Volgens het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo wordt een bouwvergunning als hier aan de orde, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    Niet in geschil is dat het college bevoegd was om over te gaan tot intrekking van de twee bouwvergunningen, omdat hiervan gedurende de in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo genoemde termijn van 26 weken geen gebruik is gemaakt.
    5.    Het ter zitting door [appellant] aangevoerde betoog dat de procedure voor de intrekking van de vergunningen gelijk is aan de procedure die bij de oorspronkelijke vergunning is gevolgd en dat het college daarom het voornemen tot intrekking van de vergunningen ook aan andere belanghebbenden dan [appellant] kenbaar had moeten maken en dat zij ook gelegenheid hadden moeten krijgen om hun zienswijze over het voornemen te geven, slaagt niet.
    In artikel 3.15 van de Wabo is geregeld welke procedure van toepassing is op de voorbereiding van de wijziging en intrekking van een omgevingsvergunning. De in 2003 verleende bouwvergunningen zijn verleend voor de activiteit bouwen. De activiteit bouwen is niet vermeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. Dat betekent dat het derde lid van artikel 3.15 van de Wabo in dit geval niet van toepassing is en dat het college het intrekkingsbesluit terecht niet heeft voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Ook biedt artikel 3.15 van de Wabo geen grond voor het oordeel dat het college andere belanghebbenden dan [appellant] in de gelegenheid had moeten stellen hun zienswijze over het voornemen tot intrekking van de vergunningen naar voren te brengen alvorens het besluit te nemen.
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, gelet op de daarbij betrokken belangen, in redelijkheid niet heeft kunnen overgaan tot intrekking van de vergunningen. Daartoe voert hij aan dat aan het primaire besluit geen belangenafweging ten grondslag is gelegd en dat de intrekking enkel was gebaseerd op het tijdsverloop. Voor zover het college in het kader van de heroverweging aan het besluit op besluit op bezwaar wel een belangenafweging ten grondslag heeft gelegd, is deze volgens [appellant] niet voldoende geweest. [appellant] betwist de door het college in de belangenafweging betrokken veroudering van het bouwplan. Hij wijst er in dit verband op dat het college hem bij brief van 7 januari 2016 nog in de gelegenheid heeft gesteld om gegevens te verstrekken en dat het in dat licht bezien niet aannemelijk is dat het bouwplan twee maanden later opeens verouderd zou zijn. Voorts voert [appellant] aan dat het college voorschriften aan de vergunning had kunnen verbinden teneinde aan de eisen van het nieuwe Bouwbesluit te voldoen.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3583), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen.
    6.2.    In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft het college de gelegenheid om de motivering van een besluit te verbeteren of aan te vullen. Het college heeft de motivering van het intrekkingsbesluit aangevuld en aan het besluit op bezwaar van 11 juli 2017 een kenbare belangenafweging ten grondslag gelegd.
    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de door het college verrichte belangenafweging in dit geval niet voldoende is geweest. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant], ondanks dat hij hiervoor ruimschoots de gelegenheid heeft gekregen, niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij alsnog binnen korte termijn gebruik zal maken van de bouwvergunningen. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de door [appellant] onder meer naar voren gebrachte omstandigheden dat de overleggen met een architect en aannemer veel tijd in beslag hebben genomen en ook de economische crisis en het faillissement van een aannemer voor vertraging hebben gezorgd, voor zijn rekening en risico dienen te komen.
    Ook heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college het belang bij het tegengaan van ongebruikte omgevingsvergunningen niet in redelijkheid heeft mogen meewegen bij zijn besluitvorming. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college hierbij in aanmerking mogen nemen dat het in 2003 vergunde bouwplan verouderd is en mogelijk in strijd is met de nieuwe eisen van het Bouwbesluit 2012. De enkele omstandigheid dat het college [appellant] op 7 januari 2016 nog eenmaal in de gelegenheid heeft gesteld om met de uitvoering van de omgevingsvergunning te beginnen dan wel om duidelijk te maken dat hij dat binnen korte termijn zal doen, betekent niet dat er geen sprake is van een verouderd bouwplan en doet evenmin af aan het belang van het college bij een actueel vergunningenbestand. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het college voorwaarden aan de omgevingsvergunning had kunnen verbinden om aan dit belang van het college tegemoet te komen, overweegt de Afdeling dat voor het college geen bevoegdheid bestaat om uit eigen beweging nieuwe voorschriften aan de in 2003 verleende vergunningen te verbinden.
    Het betoog faalt.
    7.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat hij aan de met het college gevoerde correspondentie het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat het college niet tot intrekking van de bouwvergunningen zou overgaan. Hiertoe voert [appellant] aan dat hij er gelet op de brief van 24 december 2013 vanuit heeft mogen gaan dat het voornemen tot intrekking van de vergunning was gebaseerd op de veronderstelling van het college dat hij geen gebruik zou willen maken van de vergunningen. Daarom heeft hij er op mogen vertrouwen dat het college pas tot intrekking zou overgaan als hij van de vergunningen geen gebruik zou gaan maken. In de verzoeken om uitstel heeft [appellant] evenwel steeds tot uitdrukking gebracht dat hij wel degelijk gebruik wil maken van de vergunningen. Indien het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, stelt [appellant] zich op het standpunt dat het college hem in de brief van 7 januari 2016 had moeten waarschuwen dat de vergunningen zouden worden ingetrokken als hij niet binnen de gestelde termijn duidelijkheid zou verschaffen over de aanvang van de uitvoering van de vergunning.
    7.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 19 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3020), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat daarvan niet is gebleken. De brieven die na het uitbrengen van het voornemen tot intrekking van de vergunningen aan [appellant] zijn verstuurd, bevatten geen toezegging dat de vergunningen pas zouden worden ingetrokken als [appellant] kenbaar zou maken deze vergunningen niet meer te willen gebruiken. Integendeel, uit de brieven van het college blijkt duidelijk dat de enkele mededeling dat hij gebruik zou gaan maken van de vergunningen niet voldoende is om intrekking van de vergunningen te voorkomen, maar dat voor het college van belang is of [appellant] aannemelijk kan maken dat hij dit daadwerkelijk binnen korte termijn gaat doen. Reeds in de brief van 15 januari 2014 heeft het college aan [appellant] verzocht om gegevens te overleggen waaruit blijkt dat er daadwerkelijk op korte termijn gebruik gemaakt gaat worden van de verleende vergunningen en waarin inzicht wordt gegeven over het tijdstip waarop [appellant] gaat aanvangen met de bouwwerkzaamheden. Ook de brief van 7 januari 2016 is in dit verband duidelijk. In deze brief heeft het college vermeld dat al meerdere keren uitstel is verleend om met de uitvoering van de vergunning te beginnen en dat op verzoek van [appellant] nog éénmaal uitstel wordt verleend tot 1 maart 2016.
    De rechtbank heeft terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het college [appellant] in de brief van 7 januari 2016 nogmaals had moeten berichten dat het niet voldoen aan de in deze brief gestelde termijn tot intrekking van de vergunningen zou leiden. Nu het college de gelegenheid om duidelijkheid te verschaffen heeft geboden in het licht van het bij brief van 24 december 2013 aan [appellant] kenbaar gemaakte voornemen om de verleende vergunningen in te trekken, moest [appellant] er rekening mee houden dat het niet binnen de gestelde termijn voldoen aan het verzoek van het college zou leiden tot intrekking van de vergunningen.
    Het betoog faalt.
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Pans    w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    604.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.33, tweede lid:
    Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
    a. gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;
    (…).
    Artikel 3.10, eerste lid:
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d;
    c. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e;
    d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen;
    e. een geval waarin een verklaring vereist is, als bedoeld in artikel 2.27;
    f. een geval dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving of de belangen van derden;
    g. een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, voor zover dat in het betrokken wettelijk voorschrift is aangegeven.
    Artikel 3.15:
    1. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van een door het bevoegd gezag ambtshalve gegeven beschikking tot wijziging van een omgevingsvergunning of voorschriften van een omgevingsvergunning of tot gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning:
    a. doet het mededeling van die beschikking in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze;
    b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
    2. Met betrekking tot een aanvraag om wijziging van voorschriften van de omgevingsvergunning of gehele of gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning zijn de artikelen 3.1, 3.8 en 3.9, eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing. Indien de vergunninghouder de wijziging van voorschriften van de omgevingsvergunning of de gehele of gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning aanvraagt, zijn tevens het derde en vierde lid van artikel 3.9 van overeenkomstige toepassing.
    3. In afwijking van het eerste en tweede lid is op de voorbereiding van een beschikking tot wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning of gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning paragraaf 3.3 van overeenkomstige toepassing indien de beschikking betrekking heeft op activiteiten of gevallen als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, met uitzondering van activiteiten als bedoeld in onderdeel c van dat lid met betrekking tot mijnbouwwerken en van activiteiten als bedoeld in het derde lid van dat artikel. De eerste volzin geldt niet indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.32 of 3.23.