ECLI:NL:RVS:2020:2245, Raad van State, 16-09-2020, 201908681/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Groot Waterloo" vastgesteld. [appellante sub 1] is eigenaar van een pand aan [locatie] en verhuurt de begane grond van dit pand aan een winkel. Zij vreest dat deze winkel niet als zodanig is bestemd. Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad zijn organisaties die de belangen van de bewoners in het plangebied behartigen. Zij zijn bezorgd over de luchtkwaliteit en de geluidhinder in het plangebied. Zij achten het van groot belang dat maatregelen worden genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren en de geluidhinder te verminderen.

201908681/1/R1.
    Datum uitspraak: 16 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te Amsterdam,
    2.    Wijkcentrum d'Oude Stadt en Bewonersraad Nieuwmarkt Groot Waterloo, beide gevestigd te Amsterdam,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 oktober 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Groot Waterloo" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en Wijkcentrum d'Oude Stadt en de Bewonersraad beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante sub 1] en Wijkcentrum d’Oude Stadt hebben nader stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2020, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, Wijkcentrum d'Oude Stadt en de Bewonersraad, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E. Swijter en E.H. Mulder, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    Appellanten
    1.    [appellante sub 1] is eigenaar van een pand aan [locatie] en verhuurt de begane grond van dit pand aan een winkel. Zij vreest dat deze winkel niet als zodanig is bestemd.
    Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad zijn organisaties die de belangen van de bewoners in het plangebied behartigen. Zij zijn bezorgd over de luchtkwaliteit en de geluidhinder in het plangebied. Zij achten het van groot belang dat maatregelen worden genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren en de geluidhinder te verminderen.
    Het plan
    2.    Het plangebied omvat het gebied rondom het Waterlooplein en de Valkenburgerstraat. Het ligt centraal in de Amsterdamse binnenstad tussen het oude stadshart en de Plantagebuurt in. De grenzen worden gevormd door de Nieuwe Herengracht in het oosten, de Prins Hendrikkade in het noorden, de Oude Schans en de Zwanenburgwal in het westen en de Amstel in het zuiden. Het plan richt zich met name op het beheer van de bestaande situatie in het plangebied en het vastleggen van de ruimtelijke en functionele structuur. De gebruiksregels bieden ruimte voor functieverandering met uitzondering van overlastgevende functies.
    Toetsingskader
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Volgorde van behandeling
    4.    De Afdeling zal eerst het beroep van [appellante sub 1] behandelen en daarna het beroep van Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad.
    Het beroep van [appellante sub 1]
    Conclusie
    5.    De Afdeling is van oordeel dat het beroep van [appellante sub 1] ongegrond is. De Afdeling zal hieronder uitleggen waarom zij tot dit oordeel is gekomen.
    Is het pand van Kroonenburg Groep als zodanig bestemd?
    6.    [appellante sub 1] betoogt dat de winkel in haar pand op het adres [locatie] ten onrechte niet als zodanig is bestemd, terwijl de raad dit wel had toegezegd in de nota van zienswijzen. Haar pand ligt op de hoek van het Waterlooplein en de Zwanenburgwal, een gracht, en heeft in het plan de bestemming "Gemengd - 1". Binnen deze bestemming is in de eerste bouwlaag van bebouwing langs grachten en waterwegen geen detailhandel toegestaan op grond van artikel 5, lid 5.5.3, van de planregels. Dit verbod geldt niet voor bebouwing op hoeken van grachten/waterwegen met straten of doorgaande stegen, maar [appellante sub 1] betwijfelt of haar pand onder deze uitzondering valt. Haar pand ligt namelijk op een hoek met een plein, niet een straat.
    6.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de winkel in het pand van [appellante sub 1] als zodanig is bestemd, omdat dit pand onder de uitzondering op het verbod op detailhandel valt. Volgens de raad ligt het pand op een hoek met een straat. Het pand zelf is niet bereikbaar voor autoverkeer, maar het staat in het verlengde van het gedeelte van het Waterlooplein waar verkeer rijdt. De Afdeling is van oordeel dat dit standpunt van de raad juist is. De vrees van [appellante sub 1] is dus niet terecht en haar pand is bestemd zoals zij dat wil.
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskosten
    7.    Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van [appellante sub 1] bestaat geen aanleiding.
    Het beroep van Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad
    Conclusie
    8.    De Afdeling is van oordeel dat het beroep van Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad ongegrond is. De Afdeling zal hieronder uitleggen waarom zij tot dit oordeel is gekomen.
    Participatie en kennisgeving ontwerp
    9.    Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad betogen dat het gemeentebestuur ten onrechte de bewonersorganisaties in het plangebied niet actief heeft benaderd bij de voorbereiding van het plan. Volgens haar is de kennisgeving van het ontwerp alleen gepubliceerd in de Staatscourant en niet op de website. Ook is de nota van zienswijzen niet toegestuurd aan de indieners van de zienswijzen.
    9.1.    Het college heeft toegelicht dat de nota van zienswijzen niet per post is toegestuurd aan de indieners van zienswijzen, maar wel te raadplegen was op de gemeentelijke website.
    9.2.    De Afdeling overweegt dat er voor een gemeentebestuur geen wettelijke plicht bestaat om bewonersorganisaties actief te benaderen om ze te betrekken bij de voorbereiding van een bestemmingsplan. Ook is er geen wettelijke plicht om een papieren versie van de nota van zienswijzen toe te sturen aan de indieners van zienswijzen. Verder stelt de Afdeling vast dat de kennisgeving van het ontwerp niet alleen in de Staatscourant is gepubliceerd, maar ook op de website van de gemeente. Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad hebben voldoende kunnen meedoen in het proces van totstandkoming van het plan.
    Het betoog slaagt niet.
    Had de raad verkeersmaatregelen in een plan moeten opnemen?
    10.    Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad betogen dat de raad onvoldoende verkeersmaatregelen neemt om de luchtkwaliteit in het plangebied te verbeteren en de geluidhinder te verminderen. Zij hebben als maatregelen genoemd: het aanbrengen van geluidreducerend asfalt, het verlagen van de toegestane snelheid en het verminderen van verkeer op de wegen in het plangebied door een "knip" aan te brengen in de Weesperstraat. Die knip houdt in dat de Weesperstraat wordt afgesloten voor doorgaand autoverkeer. Het gemeentebestuur heeft weliswaar beleid om de luchtkwaliteit te verbeteren en de geluidhinder te verminderen, maar dit beleid is alleen op de lange termijn gericht. Volgens hen is het juist nodig dat direct verkeersmaatregelen worden genomen tegen de slechte luchtkwaliteit en de hoge geluidbelasting in het plangebied. Voor de luchtkwaliteit wijzen Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad in de eerste plaats op metingen van de GGD Amsterdam met zogeheten Palmesbuisjes. Uit die metingen volgt dat de grenswaarde voor stikstofdioxide (NO2) in een aantal straten in en nabij het plangebied al jaren wordt overschreden. Ook wijzen zij op een brief van 20 december 2018 van het gemeentebestuur over de monitoring van de luchtkwaliteit door het RIVM in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL). In die brief staat dat in 2017 in negen straten in Amsterdam de grenswaarde voor NO2 is overschreden. Dit betrof onder meer de Prins Hendrikkade, de Valkenburgerstraat en het Jonas Daniël Meijerplein. Zij vinden het daarom onbegrijpelijk dat in het luchtkwaliteitsonderzoek van 28 november 2017 dat DPA Cauberg-Huygen voor het plan heeft verricht staat dat het plan niet zal leiden tot een overschrijding van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit. Voor de geluidhinder wijzen Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad op de Geluidskaart 2018 van de gemeente Amsterdam. Uit die kaart volgt dat de geluidbelasting op drukke wegen in en nabij het plangebied en op sommige gebouwen naast die wegen meer dan 70 dB is.
    10.1.    Volgens de raad maakt het plan geen ontwikkelingen mogelijk die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit en de geluidhinder in het plangebied. De gebruiksfunctie van bestaande bebouwing mag onder voorwaarden worden gewijzigd, maar bebouwing mag alleen beperkt en onder voorwaarden worden uitgebreid. Ontwikkelingen zullen daardoor niet tot meer verkeer van en naar het plangebied leiden.
    10.2.    De Afdeling stelt vast dat het plan geen ontwikkelingen mogelijk maakt die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit en de geluidhinder in het plangebied. Het betoog van Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad is erop gericht dat het gemeentebestuur verkeersmaatregelen neemt tegen de volgens hen slechte luchtkwaliteit en hoge geluidbelasting in het plangebied. Maar de door hen gewenste verkeersmaatregelen kunnen niet in het plan worden opgenomen. In een bestemmingsplan kan geen gebod worden opgenomen om geluidreducerend asfalt op een weg aan te brengen. Ook wordt in een bestemmingsplan niet geregeld wat de maximale snelheid op een weg is en voor welk soort verkeer een weg toegankelijk is. Dat wordt geregeld in verkeersbesluiten op grond van de Wegenverkeerswet 1994.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de raad functiewijziging naar wonen mogelijk kunnen maken in het plan?
    11.    Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad betogen dat het plan ten onrechte functiewijziging naar wonen mogelijk maakt, terwijl de luchtkwaliteit in het plangebied volgens hen slecht is en de geluidbelasting hoog. Zij achten het niet aanvaardbaar dat het aantal mensen in het plangebied dat wordt blootgesteld aan een slechte luchtkwaliteit en een hoge geluidbelasting toeneemt.
    11.1.    Volgens de raad blijkt uit het luchtkwaliteitsonderzoek dat de grenswaarden voor de luchtkwaliteit in het plangebied niet worden overschreden. Dat onderzoek is volgens de raad deugdelijk. Ook blijkt uit de monitoringsgegevens van het NSL voor het jaar 2018 dat in dat jaar in het plangebied de grenswaarde van 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie voor NO2 niet is overschreden. De verwachting van het RIVM is dat in 2020 deze grenswaarde voor de luchtkwaliteit ook niet zal worden overschreden. De metingen van de GGD Amsterdam met Palmesbuisjes waarop Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad hebben gewezen, voldoen volgens de raad niet aan de Europese eisen. Verder wijst de raad erop dat hogere waarden voor de geluidbelasting zijn vastgesteld voor gebouwen waar functiewijziging naar wonen is toegestaan en de voorkeursgrenswaarden in de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) worden overschreden.
    11.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid functiewijziging naar wonen mogelijk heeft kunnen maken in het plan. Over de luchtkwaliteit overweegt de Afdeling dat in de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen) geen regels zijn opgenomen over de aanvaardbaarheid van nieuwe woningen nabij drukke gemeentelijke wegen in het licht van de bestaande luchtkwaliteit ter plaatse. Dat neemt niet weg dat de raad op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening moet beoordelen of nieuwe woningen nabij drukke gemeentelijke wegen aanvaardbaar zijn gezien de bestaande luchtkwaliteit ter plaatse. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de regeling in de Wet milieubeheer over luchtkwaliteit (Kamerstukken II 2005/6, nr. 3, blz. 17) volgt dat de Wet milieubeheer en het Besluit gevoelige bestemmingen een bestuursorgaan niet ontheffen van de verplichting op grond van het beginsel van een goede ruimtelijke ordening om te beoordelen of blootstelling aan luchtverontreiniging aanvaardbaar is. Ook als een project zelf niet of nauwelijks bijdraagt aan de luchtverontreiniging, kan het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening toch onaanvaardbaar zijn om dat project te realiseren op een bepaalde locatie waar de luchtkwaliteit slecht is. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 12 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4099. De raad heeft in redelijkheid ervan uit kunnen gaan dat nieuwe woningen nabij drukke wegen in het plangebied aanvaardbaar zijn gezien de bestaande luchtkwaliteit ter plaatse. De wettelijke grenswaarde van 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie voor NO2 is in dit geval niet van toepassing, maar de raad heeft deze grenswaarde in redelijkheid als uitgangspunt kunnen gebruiken bij zijn beoordeling. Uit de monitoringgegevens van het NSL voor het jaar 2018 blijk dat in dat jaar in het plangebied niet of nauwelijks deze grenswaarde is overschreden. De hoogste jaargemiddelde concentraties voor NO2 die op rekenpunten in het plangebied zijn berekend, zijn concentraties van 38,5-40,5 microgram per m3. Volgens de metingen van de GGD Amsterdam is de grenswaarde voor NO2 in 2019 wel overschreden op twee meetpunten in het plangebied. Afgezien van de vraag of deze metingen aan de Europese eisen voldoen, heeft de raad in redelijkheid ervan uit kunnen gaan dat dit geen grote overschrijdingen zijn. Op de twee meetpunten zijn jaargemiddelde concentraties van 40-45 microgram per m3 gemeten. Bovendien is de verwachting van het RIVM dat in 2020 de grenswaarden voor de luchtkwaliteit in het plangebied niet zullen worden overschreden. Gezien deze gegevens zal de Afdeling in het midden laten of het luchtkwaliteitsonderzoek dat voor het plan is verricht een goed beeld geeft van de luchtkwaliteit in het plangebied.
    Over de geluidhinder overweegt de Afdeling dat een akoestisch onderzoek is uitgevoerd. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Bestemmingsplan Groot Waterloo in Amsterdam; onderzoek omgevingsgeluid" van 25 oktober 2017 van DPA Cauberg-Huygen. In het akoestisch onderzoek is geconcludeerd dat bij een aantal nieuwe woningen de maximale ontheffingswaarde in de Wgh niet wordt overschreden. Het college van burgemeesters en wethouders heeft voor die woningen hogere waarden vastgesteld. Bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2020:2211, heeft de Afdeling het beroep van Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad tegen dat besluit hogere waarden ongegrond verklaard. Dat betekent dat het plan voor die woningen voldoet aan de Wgh. In het akoestisch onderzoek is ook geconcludeerd dat bij een aantal nieuwe woningen de maximale ontheffingswaarde wordt overschreden. Voor die woningen is in de planregels een dove gevel, vliesgevel of een gebouwgebonden geluidscherm verplicht gesteld. Daarmee wordt voldaan aan de Wgh. De grenswaarden voor de geluidbelasting in de Wgh gelden voor gevels van geluidgevoelige functies. Bouwkundige constructies zoals een dove gevel, vliesgevel of een gebouwgebonden geluidscherm worden op grond van artikel 1b, vierde lid, van de Wgh niet als gevel aangemerkt.
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskosten
    12.    Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van Wijkcentrum d’Oude Stadt en de Bewonersraad bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Verburg    w.g. Van Driel Kluit
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2020
    703.