ECLI:NL:RVS:2013:2584, Raad van State, 24-12-2013, 201302583/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Uiterwaarden" vastgesteld.

201302583/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Raalte,
    2. [appellant sub 2], wonend te Olst, gemeente Olst-Wijhe,
    3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Olst, gemeente Olst-Wijhe,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Olst-Wijhe,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Uiterwaarden" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2013, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], werkzaam bij LandRaad B.V., [appellant sub 2] en de raad, vertegenwoordigd door ing. H.A. van Vliet, werkzaam bij de gemeente, en ing. M. Logtenberg en drs. M. Tonkes, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het plan heeft tot doel om meer ruimte voor de rivier te bewerkstelligen en natuurontwikkeling te bevorderen en is gebaseerd op de in de planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier opgenomen taakstelling voor het Project IJsseluiterwaarden Olst. Deze taakstelling houdt een waterstandsdaling van de rivier van ongeveer 7 cm in.
    
    Het plan ziet op een deel van het Natura 2000-gebied Uiterwaarden IJssel in en nabij de buurtschap Fortmond en nabij de kern Welsum en maakt aldaar onder meer het ontgraven van gronden voor natuur en waterstandsdaling mogelijk.
    
    Formeel bezwaar
    
    3. [appellant sub 1] voert als formeel bezwaar aan dat de kaart die hoort bij de passende beoordeling, waarop de percelen zijn aangegeven die kunnen worden ingezet om de tijdelijke negatieve effecten van verstoring van de natuur te mitigeren, en waar in de nota zienswijzen naar verwezen wordt, ten onrechte niet is bijgevoegd bij het vastgestelde plan zoals gepubliceerd op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl. Hierdoor is niet duidelijk welke gronden bedoeld worden.
    
    3.1. Deze beroepsgrond heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    
    Overigens heeft de raad de kaart bij het verweerschrift gevoegd, zodat [appellant sub 1] hiervan in elk geval kennis heeft kunnen nemen.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    4. [appellant sub 1] is eigenaar van 85 ha agrarische gronden in het zuiden van het plangebied. Hij kan zich niet verenigen met de toekenning van de bestemmingen "Natuur" en "Water" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - vergraving" aan delen van zijn gronden, omdat hij als gevolg hiervan wordt beperkt in zijn gebruik. [appellant sub 1] betoogt dat uit de stukken volgt dat slechts een gedeelte van deze gronden zal worden afgegraven ten behoeve van de waterstandsdaling en dat de rest nodig is voor realisatie van de landelijke Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). Volgens [appellant sub 1] had daarom alleen aan die gronden die noodzakelijk zijn voor de afgraving de bestemming "Natuur" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - vergraving" moeten worden toegekend. Toekenning van de bestemming "Natuur" is volgens hem bovendien in strijd met het door de raad gehanteerde uitgangspunt dat het veranderen van een gebiedsfunctie landbouw naar natuur zoveel mogelijk beperkt dient te worden. [appellant sub 1] verwijst in dit verband naar de motie van de Tweede Kamerleden Koopmans en De Mos. Voorts blijkt niet waarom de bestemming "Water" noodzakelijk is voor de gewenste waterstandsdaling. Door het handhaven van de Veerweg zal het waterafvoerend vermogen volgens [appellant sub 1] niet toenemen en ook de omvang van de vergravingen draagt niet bij aan de waterstandsdaling. [appellant sub 1] bestrijdt derhalve dat zijn gronden noodzakelijk zijn voor de gewenste waterstandsdaling.
    
    Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft [appellant sub 1] twee tegenrapporten overgelegd, te weten het rapport "Cultuurhistorische en landschappelijke analyse van de Welsumerwaarden bij Olst", opgesteld door Lantschap, en het rapport "IJsseluiterwaarden Olst - Hoogwatergeul Welsumerwaarden", kenmerk PR2609.10, opgesteld door HKV Lijn in Water (hierna tezamen: de tegenrapporten). De tegenrapporten dateren van oktober 2013. Uit de tegenrapporten volgt volgens [appellant sub 1] bovendien dat een alternatieve verlegging van de nevengeul - in westelijke richting ten opzichte van het planalternatief - vanuit ruimtelijk en cultuurhistorisch perspectief een betere keuze is.
    
    4.1. De raad stelt dat sprake is van een geleidelijke afgraving die is afgestemd op de doorstroming van de rivier. De begrenzing van de bestemming "Natuur" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - vergraving" volgt de lijn waarop de nu al aanwezige natuurlijke laagte aanvangt, de reden waarom de geul op deze plek voorzien is. De natuurlijke laagte wordt benut en verder uitgediept. Omdat de geleidelijke taluds door de veranderingen als gevolg van de dynamiek van de rivier minder geschikt worden voor veeteelt, is ook aan deze gronden een natuurbestemming toegekend. Bovendien correspondeert deze begrenzing met een kavel van voldoende grootte die nodig is voor een goed beheer van de desbetreffende gronden.
    
    4.2. Aan de gronden van [appellant sub 1] zijn in het plan onder meer de bestemmingen "Natuur" en "Water" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - vergraving" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. het behoud, de bescherming, het herstel en/of de aanleg van natuurlijke en landschappelijke waarden, waaronder mede begrepen bos en oppervlaktewateren;
    
    b. het behoud, de bescherming en/of het herstel van de landschappelijke en natuurlijke waarden van de voorkomende kolken;
    
    c. vergraving ten behoeve van de doorstroom van water ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van natuur - vergraving";
    
    d. voet-, fiets- en/of ruiterpaden, zoals deze bestonden op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan;
    
    e. in afwijking van het bepaalde onder c (lees: d), tevens voor nieuwe onverharde voetpaden ter plaatse van de aanduiding "pad";
    
    f. ter plaatse van de aanduiding "brug" tevens voor een fiets-/voetgangersbrug […].
    
    Ingevolge artikel 8, lid 8.1, zijn de voor "Water" aangewezen gronden bestemd voor
    
    a. waterberging;
    
    b. waterhuishouding;
    
    c. openbare waterlopen;
    
    d. scheepvaart;
    
    e. oeverstroken;
    
    f. vergraving ten behoeve van de doorstroom van water ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van natuur - vergraving";
    
    g. ter plaatse van de aanduiding "brug" tevens voor een fiets-/voetgangersbrug;
    
    met de daarbij behorende:
    
    h. bebouwing;
    
    i. voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 18, lid 18.2.1, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    4.3. Niet in geschil is dat met het plan een zwaarwegend maatschappelijk belang gediend is. Evenmin is in geschil dat het bestaande agrarische gebruik van de gronden van [appellant sub 1], voor zover daaraan de bestemmingen "Natuur" en "Water" zijn toegekend, als gevolg van het plan niet langer als zodanig is bestemd en hij zodoende in zijn gebruik beperkt wordt als gevolg van het plan. Ter zitting heeft de raad te kennen gegeven dat met het plan niet alleen wordt beoogd een waterstandsdaling te realiseren, maar dat aan het plan tevens een natuurdoelstelling ten grondslag ligt. Vanwege deze doelstellingen heeft de raad als uitgangspunt dat alle gronden waaraan de bestemming "Natuur" of "Water" is toegekend onteigend worden.
    
    4.4. Met betrekking tot de omvang van de plandelen met de bestemmingen "Natuur" en "Water" heeft de raad te kennen gegeven dat de rivier een dynamisch systeem is en dat op een robuuste wijze een geul is ontworpen om de rivier de ruimte te geven. Voorts heeft de raad aangegeven dat de gronden met een geleidelijk verloop zullen worden afgegraven en dat tevens aan de geul grenzende gronden nodig zijn voor het beheer. Om deze redenen en vanwege de hoogteverschillen heeft de raad de bestemmingsgrenzen in zoverre in het plan niet te dicht langs de beoogde geul gelegd. Hoewel, zoals [appellant sub 1] heeft aangevoerd, niet al zijn gronden waaraan de bestemming "Natuur" of "Water" is toegekend daadwerkelijk worden afgegraven, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit een oogpunt van beheer die gronden nodig zijn om de beoogde uitvoering te kunnen realiseren. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat de motie van de Tweede Kamerleden Koopmans en De Mos een verzoek aan de regering inhoudt om bij het herijkt realiseren van de EHS onteigening niet als instrument in te zetten voor natuur. Gelet op het karakter hiervan is de raad aan deze motie niet gebonden.
    
    Over de noodzaak van de bestemming "Water" heeft de raad toegelicht dat alle bestemmingen en de daarbij behorende invullingen tezamen een systeem vormen waardoor waterstandsdaling gerealiseerd zal worden. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit anders is.
    
    Voor zover [appellant sub 1] onder verwijzing naar de tegenrapporten betoogt dat een alternatieve watergang niet is onderzocht, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting onweersproken heeft gesteld dat het door [appellant sub 1] voorgestelde alternatief in grote lijnen overeenkomt met een alternatief dat is onderzocht in het milieueffectrapport (hierna: MER). In hetgeen [appellant sub 1] aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit in zoverre niet op deugdelijk onderzoek berust.
    
    Voor zover [appellant sub 1] heeft betoogd dat het plan niet in overeenstemming is met het gehanteerde uitgangspunt dat het veranderen van de gebiedsfunctie landbouw naar natuur zoveel mogelijk beperkt dient te worden, overweegt de Afdeling dat de raad niet in strijd met dit uitgangspunt heeft gehandeld. De raad heeft in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan het maatschappelijk belang bij veiligheid dan aan het belang van [appellant sub 1] bij het behoud van een agrarische bestemming voor zijn gronden en heeft zodoende aan een gedeelte van zijn gronden de bestemmingen "Natuur" en "Water" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - vergraving" kunnen toekennen.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt verder dat het voorziene wandelpad ter plaatse van de aanduiding "pad" zich niet verdraagt met agrarisch gebruik, beweiding in het bijzonder. Hij vreest dat het pad voor conflicterende situaties zal zorgen en betoogt dat een wandelpad niet bijdraagt aan de ruimtelijke kwaliteit van het gebied, die volgens hem geleverd wordt door het agrarisch gebruik.
    
    5.1. De raad stelt dat het grootste gedeelte van het plangebied beschikbaar blijft voor agrarisch gebruik, zodat hij de redenering van [appellant sub 1] dat de omzetting van een smalle strook langs de rivier in de bestemming "Natuur" met daarin een pad schade zou berokkenen aan de ruimtelijke kwaliteit, niet kan volgen.
    
    5.2. Aan een gedeelte van de gronden van [appellant sub 1], gelegen binnen de bestemmingen "Natuur" en "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap", is de aanduiding "pad" toegekend.
    
    Ingevolge de artikelen 5, lid 5.1, en 6, lid 6.1, aanhef en onder e, van de planregels, zijn de gronden ter plaatse van deze aanduiding, in afwijking van het bepaalde onder c (lees: d), tevens bestemd voor nieuwe onverharde voetpaden.
    
    5.3. Voor zover het pad voorzien is binnen de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap", heeft de raad ter zitting te kennen gegeven dat het pad zodanig ingericht wordt dat geen overlast zal ontstaan voor het agrarische weidegebruik. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de realisering van een pad zich niet verdraagt met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap".
    
    Voor zover dit pad is voorzien binnen de bestemming "Natuur", heeft de raad te kennen gegeven dat de gronden met deze bestemming in beginsel onteigend zullen worden, zodat niet aannemelijk is dat conflictsituaties zullen ontstaan met het bestaande agrarische gebruik door [appellant sub 1].
    
    Voorts heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een onverhard voetpad geen afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Hierbij is van belang dat, zoals in de plantoelichting onderbouwd is, de ruimtelijke kwaliteit kan worden versterkt door het aantrekkelijker maken van bestaande wandel- en fietsroutes en het ontwikkelen van nieuwe routes.
    
    6. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de passende beoordeling, als bedoeld in artikel 19j, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) onvolledig is omdat volgens hem geen rekening is gehouden met de aanduiding "pad". Hij wijst in dit verband op de kaart behorende bij de passende beoordeling en de toelichting daarbij, waaruit volgens hem volgt dat het agrarisch (weide)gebruik van zijn gronden een hoge geschiktheid heeft voor het leefgebied van de beschermde kwartelkoning. Volgens [appellant sub 1] is dit gebied vanwege de aanduiding "pad" echter veel minder geschikt dan in de passende beoordeling is verondersteld.
    
    6.1. De raad stelt dat in de passende beoordeling is uitgegaan van de beoogde invulling van het plan.
    
    6.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling […] voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijke voorschrift waarop het berust zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
    
    Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling […] van dat gebied.
    
    6.3. In de passende beoordeling staat dat de lokaal aanwezige graslanden in het plangebied een belangrijk deel van het leefgebied van de kwartelkoning vormen. Door de voorgenomen ingreep gaan delen van het huidige territorium verloren. Dit hoeft echter niet direct een negatief effect te zijn, aangezien de kwartelkoning een mobiele soort is die terugkomt als voldoende oppervlak geschikt leef- en broedbiotoop aanwezig is, aldus de passende beoordeling. Aangezien het landbouwgebied Fortmond wordt ingericht als natuurgebied, een aanzienlijke uitbreiding van de glanshaverhooilanden plaatsvindt en extensief begraasd natuurlijk grasland tot ontwikkeling komt, neemt de oppervlakte geschikt broedgebied voor de kwartelkoning toe. Delen van de Welsumerwaarden hebben een hoge potentie als toekomstig leefgebied vanwege de ligging nabij de huidige territoria en lage verstoring door beperkte infrastructuur en recreatie. Volgens de passende beoordeling ontstaat zeker geen negatief effect ten aanzien van de kwartelkoning als gevolg van (tijdelijk) oppervlakteverlies.
    
    Gelet op het voorgaande geeft hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de passende beoordeling onvolledig is. Dat hierin niet specifiek is ingegaan op de aanduiding "pad" maakt niet dat deze invulling niet in de passende beoordeling is betrokken, aangezien daarin de gevolgen van het plan voor de aanwezige natuurwaarden zijn onderzocht.
    
    7. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    8. [appellant sub 2] woont aan de [locatie sub 2] en kan zich niet verenigen met de wijziging van de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" in het vorige bestemmingsplan "Uiterwaarden" in de bestemming "Natuur" in het voorliggende plan. Doordat zijn gronden daarmee zullen grenzen aan openbaar terrein vreest hij voor hinder door wandelaars die direct langs zijn woning lopen. Ook vreest hij voor aantasting van zijn privacy, zijn woongenot en de aanwezige natuurwaarden. [appellant sub 2] wijst er in dit verband op dat hij vanwege de waterstaatkundige bestemming die op zijn perceel rust geen mogelijkheid heeft zijn privacy door middel van een erfafscheiding te beschermen. Ten onrechte heeft de raad zijn verzoek om vast te leggen dat het gebied uitsluitend toegankelijk is via de paden niet gehonoreerd.
    
    Tot slot zijn de wijzigingen volgens [appellant sub 2] van invloed op het bestaande recht van overpad, aangezien hij als gevolg van het plan beperkt wordt in de toegang tot de achter zijn woning liggende gronden.
    
    8.1. De raad stelt dat de gronden met de bestemming "Natuur" in eigendom van en in beheer bij Staatsbosbeheer komen. Deze gronden zullen worden vergraven en vernat, waardoor het reguliere agrarische weidebeheer niet meer mogelijk is. Gezien de grootte van het perceel van [appellant sub 2] en de geringe mate van overlast die door recreanten wordt veroorzaakt, zal geen sprake zijn van een ernstige aantasting van zijn woongenot, aldus de raad.
    
    De raad ziet niet in waarom het bestemmingsplan een recht van overpad zou beperken.
    
    8.2. Aan de gronden gelegen achter het perceel van [appellant sub 2] is in het plan de bestemming "Natuur" toegekend.
    
    Aan het perceel van [appellant sub 2] is voorts onder meer de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterstaatkundige functie" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 13, lid 13.1, van de planregels zijn de voor "Waterstaat - Waterstaatkundige functie" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
    
    a. de aanleg, de verbetering en het onderhoud van de waterkeringen;
    
    b. de afvoer van hoog oppervlaktewater, sedimenten en ijs;
    
    c. het bergen van overtollig water ten behoeve van de verruiming van de bergingscapaciteit van één of meer watersystemen;
    
    d. de hoogwaterbescherming;
    
    e. de waterhuishouding.
    
    Ingevolge lid 13.2.1 mag in afwijking van het bepaalde bij de andere bestemmingen op deze gronden niet anders worden gebouwd dan ten behoeve van de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterstaatkundige functie".
    
    Ingevolge lid 13.2.2 mogen in afwijking van het bepaalde in lid 13.2.1, indien en voor zover de waterstaatkundige belangen dit toestaan, op de in lid 13.1 bedoelde gronden, bouwwerken ten dienste van de bestemmingen "Agrarisch", "Agrarisch met waarden - Landschap" "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap", "Natuur", "Water" en "Wonen" worden gebouwd, met dien verstande dat de regels in de bestemmingen "Agrarisch", "Agrarisch met waarden - Landschap", "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap", "Natuur", "Water" en "Wonen" van overeenkomstige toepassing zijn, mits:
    
    a. geen afbreuk wordt gedaan aan de waterstaatsbelangen, zoals omschreven in lid 13.1;
    
    b. een verklaring van geen bezwaar van het ter plaatse bevoegde waterstaatsgezag wordt verkregen.
    
    8.3. Aan de gronden achter het perceel van [appellant sub 2] was in het voorgaande bestemmingsplan "Uiterwaarden", vastgesteld op 18 april 2004, de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 4, onder A, van de voorschriften van dat plan waren deze gronden bestemd voor:
    
    - de uitoefening van een agrarisch bedrijf;
    
    - het behoud, het herstel en de versterking van landschappelijke waarden zoals deze tot uitdrukking kwamen in het beplantingspatroon, het reliëf, het verkavelingspatroon en/of de (relatieve) openheid;
    
    - het behoud, de bescherming en/of het herstel van de landschappelijke en natuurlijke waarden van de voorkomende kolken;
    
    - het behoud, de bescherming en/of het herstel van de voorkomende archeologische waarden, indien de gronden op de van deze voorschriften deel uitmakende bijlage "archeologische verwachtingswaarde" waren aangeduid met "hoog" dan wel "middelmatig";
    
    - voet-, fiets- en/of ruiterpaden, zoals deze bestonden op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan;
    
    met de daarbij behorende bebouwing en voorzieningen, niet zijnde voorzieningen ten behoeve van de opslag van mest.
    
    8.4. De raad heeft te kennen gegeven dat de gronden met de bestemming "Natuur" in eigendom en beheer bij Staatsbosbeheer zullen komen. Niet uitgesloten is dat Staatsbosbeheer deze gronden openstelt voor publiek, maar de raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant sub 2] als gevolg van wandelaars geen ernstige aantasting van zijn privacy en woongenot zal ondervinden. Daartoe overweegt de Afdeling dat de bestemming "Natuur" niet voorziet in recreatief gebruik, behoudens het gebruik van voet-, fiets- en ruiterpaden. Weliswaar maakt het plan de aanleg van nieuwe paden mogelijk, maar alleen ter plaatse van de aanduiding "pad". De gronden met deze aanduiding bevinden zich op ten minste 100 m afstand van de woning van [appellant sub 2]. Ter zitting heeft de raad voorts toegelicht dat beoogd wordt wandelen uitsluitend op de paden toe te staan en dat het zogenoemde ‘struinen’ zal worden tegengegaan, onder meer door het markeren van routes. Bovendien overweegt de Afdeling dat de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterstaatkundige functie", anders dan [appellant sub 2] stelt, een erfafscheiding op zijn gronden niet uitsluit.
    
    Met betrekking tot de natuurwaarden heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze als gevolg van de bestemming "Natuur" voldoende beschermd worden. Daarbij betrekt de Afdeling dat aan deze gronden in het voorgaande plan een agrarische bestemming was toegekend.
    
    Ten aanzien van het recht van overpad overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat de door [appellant sub 2] bedoelde gronden waarop dit recht rust, onteigend zullen worden. Een eventuele eigendomsoverdracht heeft echter geen invloed op een bestaand recht van overpad, aangezien dit een zaaksgebonden recht is. Niet is gebleken dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die de uitvoering van het plan in de weg staat.
    
    9. [appellant sub 2] kan zich voorts niet verenigen met de wijzigingsbevoegdheden die mogelijk zijn binnen de bestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschap", "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" en "Natuur", voor zover deze het mogelijk maken ter plaatse van de gronden met deze bestemmingen voet-, fiets- en/of ruiterpaden gericht op extensieve dagrecreatie te realiseren. Hij betoogt dat met deze wijzigingsbevoegdheden eenvoudig nieuwe paden kunnen worden toegevoegd, waardoor het plan hem als omwonende te weinig bescherming biedt.
    
    9.1. De raad stelt dat extensieve dagrecreatie in het gebied alleen is toegestaan op reeds op de verbeelding aangeduide paden. In dit geval is in het belang van de omwonenden er vanaf gezien om de mogelijkheid van recreatief medegebruik onder de bestemming "Natuur" op te nemen, aldus de raad. De door [appellant sub 2] bedoelde wijzigingsbevoegdheden zijn opgenomen vanuit het oogpunt van flexibiliteit. Voordat het college van burgemeester en wethouders het plan kan wijzigen vindt een belangenafweging plaats waarbij de mate van overlast wordt afgewogen tegen het belang van een recreatieve toevoeging.
    
    9.2. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
    
    9.3. Ingevolge de artikelen 4, lid 4.1, 5, lid 5.1, en 6, lid 6.1, aanhef en onder d, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden - Landschap", "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" en "Natuur", aangewezen gronden bestemd voor voet-, fiets- en/of ruiterpaden, zoals deze bestonden op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan.
    
    Ingevolge de leden 4.4.1, aanhef en onder b, 5.4, aanhef en onder b, en 6.4.1, onder a, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om de bestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschap", "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" en "Natuur" te wijzigen ten behoeve van voet-, fiets- en/of ruiterpaden gericht op de extensieve dagrecreatie.
    
    9.4. De Afdeling overweegt dat de voet-, fiets- en ruiterpaden zoals deze bestonden op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpplan zijn toegestaan en dat het realiseren van nieuwe paden alleen mogelijk is ter plaatse van daarvoor bedoelde aanduidingen "pad" of na toepassing van een wijzigingsbevoegdheid. Van die wijzigingsbevoegdheden kan gebruik worden gemaakt indien aan de wijzigingsvoorwaarden wordt voldaan en met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb een wijzigingsplan wordt opgesteld, waarbij een belangenafweging plaatsvindt.
    
    Gelet op de aard van de functies die met de wijzigingsbevoegdheden mogelijk worden gemaakt heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het opnemen van deze bevoegdheden niet onredelijk bezwarend is voor [appellant sub 2]. Daarbij heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat op deze gronden reeds voet-, fiets- en ruiterpaden aanwezig zijn en de wijzigingsbevoegdheden verband houden met de binnen de bestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschap", "Agrarisch met waarden - Natuur en landschap" en "Natuur" toegestane functies, zodat geen sprake zal zijn van een aanzienlijke verandering van zijn woon- en leefklimaat door aanwending van deze wijzigingsbevoegdheden.
    
    10. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 3]
    
    11. [appellant sub 3] woont aan de [locatie sub 3], op korte afstand van het plangebied. Hij voert aan dat het plan onduidelijk is omdat verschillende invullingen mogelijk zijn. [appellant sub 3] betoogt dat de buurtschap Fortmond van agrarisch naar openbaar gebied verandert waar veel functies worden toegestaan en waar recreatie gestimuleerd wordt. Als gevolg hiervan vreest hij voor overlast, hinder en aantasting van zijn privacy en veiligheid. [appellant sub 3] wijst in dit verband in het bijzonder op de twee betonnen brughoofden die voorzien zijn in het gebied tegenover zijn woning.
    
    11.1. De raad stelt dat een deel van het plangebied in handen van Staatsbosbeheer komt, welke instelling zal zorgdragen voor een verantwoord beheer en voor een versterking van de natuurwaarden. In het gebied worden paden aangegeven waar wandelaars gebruik van kunnen maken. Een forse toeloop van recreanten wordt niet verwacht omdat geen grootschalige publieksaantrekkende functies zijn voorzien. De fiets-/voetgangersbrug vervangt alleen het deel van de Fortmonderweg dat opgebroken moet worden vanwege de geul en dient om de verbinding in stand te houden.
    
    11.2. Aan de gronden tegenover de woning van [appellant sub 3] zijn, voor zover relevant, de bestemmingen "Verkeer", "Natuur" en "Water" en de aanduidingen "brug" en "specifieke vorm van natuur - vergraving" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.1, van de planregels zijn de voor "Verkeer" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. wegen;
    
    b. uitwijkplaatsen;
    
    c. voorzieningen ten behoeve van een veerpont;
    
    d. ter plaatse van de aanduiding "brug" tevens voor een fiets-/voetgangersbrug;
    
    met de daarbij behorende:
    
    e. bebouwing;
    
    f. voorzieningen, zoals bruggen, bermen en bermsloten, taluds, parkeer- en groenvoorzieningen.
    
    Ingevolge lid 7.2 mag ter plaatse van de in deze bestemming bedoelde gronden uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de bestemming met inachtneming van de volgende regels:
    
    a. gebouwen zijn niet toegestaan;
    
    b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegestaan tot een hoogte van maximaal 2,5 m.
    
    Ingevolge artikel 8, lid 8.1, zijn de voor "Water" aangewezen gronden bestemd voor
    
    a. waterberging;
    
    b. waterhuishouding;
    
    c. openbare waterlopen;
    
    d. scheepvaart;
    
    e. oeverstroken;
    
    f. vergraving ten behoeve van de doorstroom van water ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van natuur - vergraving";
    
    g. ter plaatse van de aanduiding "brug" tevens voor een fiets-/voetgangersbrug;
    
    met de daarbij behorende:
    
    h. bebouwing;
    
    i. voorzieningen.
    
    11.3. De Afdeling overweegt dat de planregels duidelijk aangeven welke functies binnen de onderscheiden bestemmingen zijn toegestaan. De bestemmingen "Natuur" en "Water" maken alleen extensieve dagrecreatie voortvloeiende uit de bestemming mogelijk. De bestaande voet-, fiets- en ruiterpaden zijn op grond van deze bestemmingen toegestaan. De aanleg van nieuwe paden is alleen mogelijk ter plaatse van de aanduiding "pad". Een dergelijke aanduiding bevindt zich op ongeveer 40 m afstand van de woning van [appellant sub 3]. Niet is uitgesloten dat de realisatie van een pad aldaar enige invloed kan hebben op zijn privacy. Binnen de bestemming "Natuur" is de realisatie van nieuwe paden daarnaast mogelijk na aanwending van de wijzigingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 6, lid 6.4.1, onder a, van de planregels. Gelet op het voorgaande en nu het plan voor het overige niet voorziet in recreatieve ontwikkelingen, heeft de raad het in redelijkheid niet aannemelijk kunnen achten dat als gevolg van het plan een forse toeloop van recreanten verwacht kan worden.
    
    Met betrekking tot de brughoofden overweegt de Afdeling dat de afstand tussen de woning van [appellant sub 3] en het plandeel met de aanduiding "brug" ten minste 50 m bedraagt. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat de brug op de hoogte van het maaiveld wordt gerealiseerd, zoals ook volgt uit het ter zitting overgelegde voorlopige ontwerp en dat geen sprake is van een verhoging bij de aanlanding. Gelet op de genoemde afstanden en gelet op de functies die het plan mogelijk maakt, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant sub 3] als gevolg van het plan geen ernstige aantasting van zijn woongenot, privacy en veiligheid zal ondervinden.
    
    12. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 3] ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Melse
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
    
    191-667.