ECLI:NL:RVS:2014:4435, Raad van State, 10-12-2014, 201400084/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2013, kenmerk 2013/63247, heeft het college het voorschrift 5 van de aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Centrale Zandwinning Weert B.V. (hierna: CZW) verleende ontgrondingsvergunning van 22 mei 2001 gewijzigd.

201400084/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de stichting Stichting Groen Weert, gevestigd te Weert,
    2. de stichting Stichting Milieufederatie Limburg, gevestigd te Roermond,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 november 2013, kenmerk 2013/63247, heeft het college het voorschrift 5 van de aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Centrale Zandwinning Weert B.V. (hierna: CZW) verleende ontgrondingsvergunning van 22 mei 2001 gewijzigd.
    
    Tegen dit besluit hebben Stichting Groen Weert en Milieufederatie Limburg beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Stichting Groen Weert, Milieufederatie Limburg en CZW hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2014, waar Stichting Groen Weert, vertegenwoordigd door G.P.M. Hendriks en L. Goossens, Milieufederatie Limburg, vertegenwoordigd door J. Vos, en het college, vertegenwoordigd door J. Thoolen-Simonis, J.C.F. Lacroix, X. Rijnders, ing. R.F.M. Hendriks, allen werkzaam bij de provincie, en mr. S. Bakker, werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord CZW, vertegenwoordigd door drs. M. Bottinga-Kuypers en dr. J.P.G.M. Schreurs, beiden werkzaam bij CZW.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden ter bevordering en bescherming van bij de ontgronding betrokken belangen alsmede ter bevordering en bescherming van belangen, betrokken bij de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken.
    
    Ingevolge het zesde lid kan weigering, intrekking of wijziging van een vergunning geschieden op grond van strijd met de in het tweede lid bedoelde belangen.
    
    Ingevolge artikel 8, tweede lid, voor zover hier van belang, berust de bevoegdheid tot verlening, wijziging of intrekking van een vergunning bij gedeputeerde staten van de provincie waarin de betrokken onroerende zaak is gelegen.
    
    2. Bij besluit van 22 mei 2001 heeft het college aan CZW een ontgrondingenvergunning verleend en daaraan het volgende voorschrift 5, derde alinea, verbonden: "Binnen 3 jaar na het kappen van het bos dient nieuw bos te zijn ontwikkeld. Tenzij deze termijn voor het verstrijken hiervan, door of namens ons college schriftelijk is verlengd. Bedoeld plan van eindtoestand dient eveneens te zijn afgestemd op GPL (Grondstoffen Plan Limburg)".
    
    Bij brief van 24 juni 2013 heeft CZW het college verzocht voorschrift 5, derde alinea, te wijzigen. Bij besluit van 14 november 2013 heeft het college voorschrift 5, derde alinea, aldus gewijzigd dat deze alinea nog slechts als volgt luidt: "Bedoeld plan van eindtoestand dient eveneens te zijn afgestemd op GPL (Grondstoffen Plan Limburg)."
    
    3. Stichting Groen Weert en Milieufederatie Limburg betogen dat het college ten onrechte heeft besloten tot wijziging van voorschrift 5 van de vergunning. Daartoe voeren zij aan dat het college in plaats van de wijziging van voorschrift 5 er ook voor had kunnen kiezen om CZW onder druk te zetten om elders gronden voor boscompensatie te verwerven en de verplichte boscompensatie aldaar te ontwikkelen. Voorts voeren zij aan dat de wijziging van voorschrift 5 in strijd is met de op 6 september 2005 door het college vastgestelde "Beleidsregel mitigatie en compensatie natuurwaarden" (hierna: de beleidsregel). Volgens Stichting Groen Weert en Milieufederatie Limburg wordt in de beleidsregel uitgegaan van het tegelijkertijd ontgronden en aanleggen van de benodigde boscompensatie. Deze gelijktijdigheid kan door de wijziging van voorschrift 5 niet meer worden bereikt, aldus Stichting Groen Weert en Milieufederatie Limburg. Verder betogen zij dat het verwijderen van de termijn voor boscompensatie uit voorschrift 5 tot gevolg heeft dat CZW niet langer hoeft te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Boswet.
    
    Stichting Groen Weert betoogt tevens dat de wijziging van voorschrift 5 ertoe leidt dat de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2013, zaak nr. 201204317/1/R4, niet kan worden uitgevoerd. Volgens de stichting heeft de Afdeling in die uitspraak het college opgedragen om handhavend op te treden ten aanzien van de overtreding van voorschrift 5.
    
    Milieufederatie Limburg betoogt voorts dat de wijziging van de vergunning in strijd is met het aan de vergunning ten grondslag gelegde doel, namelijk dat de ontwikkeling van boscompensatie en het ontgronden tegelijkertijd zou plaatsvinden. Volgens Milieufederatie Limburg blijkt dit doel uit voorschriften 4.3, 4.4 en 4.6 van de vergunning en de realisatieovereenkomst tussen CZW en de gemeente Weert.
    
    3.1. Het college stelt dat de termijn van drie jaar in het voorheen geldende voorschrift 5 van de vergunning was opgenomen om toezicht te kunnen houden op de realisatie van de eindtoestand. Daarbij was volgens het college tussentijdse boscompensatie mogelijk, maar stond de realisering van de eindtoestand overeenkomstig het goedgekeurde plan voor de eindtoestand (hierna: inrichtingsplan) voorop. Door het inrichtingsplan is de ontwikkeling van boscompensatie in overeenstemming met het provinciale beleid nog steeds verzekerd. Het college stelt voorts dat voorschrift 5 is gewijzigd, omdat de voorheen in het voorschrift opgenomen termijn van drie jaar te kort is gebleken en omdat het onmogelijk is gebleken om de benodigde boscompensatie op het ontgrondingsterrein op korte termijn te realiseren. Tot slot is volgens het college voldaan aan de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2013, nu het college naar aanleiding van die uitspraak op 18 juni 2013 een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen. Het bestreden besluit heeft mede tot doel de in de voornoemde uitspraak van de Afdeling geconstateerde overtreding op te heffen, aldus het college.
    
    3.2. Ingevolge voorschrift 1.1 van de vergunning, voor zover hier van belang, dient de eindtoestand ingevolge voorschrift 5 te zijn gerealiseerd binnen een jaar na de ontgronding.
    
    Ingevolge voorschrift 3.2, voor zover hier van belang, dient binnen zes maanden na het van kracht worden van de vergunning het gedetailleerde plan van de eindtoestand ter goedkeuring aan het college te worden aangeboden.
    
    Ingevolge voorschrift 4.3 moet de ontgronding regelmatig voortgang vinden en zodanig worden uitgevoerd dat steeds een zo klein mogelijk oppervlak aan de oorspronkelijke bestemming wordt onttrokken, dan wel in onafgewerkte toestand verkeert.
    
    Ingevolge voorschrift 4.4 mag niet meer dan 750 meter oeverlengte in onafgewerkte toestand verkeren.
    
    Ingevolge voorschrift 4.6 dient naar mate de ontgronding vordert de ontgronding te worden afgewerkt conform het door het college goed te keuren gedetailleerd plan van de eindtoestand, zoals bedoeld onder voorschrift 5.
    
    Ingevolge voorschrift 5, voor zover hier van belang, dient de houder van de vergunning ten behoeve van de inrichting van het te ontgronden terrein een gedetailleerd plan van de eindtoestand, zoals bedoeld in voorschrift 3.2, in te dienen. In dit plan van de eindtoestand dient tevens te worden aangegeven op welke wijze de boscompensatie wordt gerealiseerd.
    
    Ingevolge artikel 9, onder a, van de beleidsregel zal indien in een ander verband een sluitende regeling is getroffen voor mitigatie en compensatie van natuurwaarden deze sluitende regeling tevens worden beschouwd als een invulling van de beleidsregel.
    
    3.3. Bij besluit van 25 mei 2004 heeft het college het door CZW ingediende inrichtingsplan goedgekeurd. In het inrichtingsplan staat onder meer dat binnen het ontgrondingsgebied 34 hectare boscompensatie zal worden ontwikkeld. In het verweerschrift en ter zitting heeft het college gesteld dat de volledige realisering van dit inrichtingsplan voor het college centraal staat en dat de in het inrichtingsplan vastgelegde 34 hectare boscompensatie binnen het ontgrondingsgebied zal worden ontwikkeld. Het vasthouden aan de voorheen geldende termijn van drie jaar zou volgens het college betekenen dat CZW elders boscompensatie zal moeten aanleggen. Het elders aanleggen van boscompensatie leidt er volgens het college toe dat deze boscompensatie niet, zoals het college primair wenselijk acht, in het ontgrondingsgebied wordt ontwikkeld en het volledig realiseren van het inrichtingsplan dientengevolge in het gedrang komt. Tegen deze achtergrond heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door Stichting Groen Weert en Milieufederatie Limburg aangedragen alternatief, waarbij CZW wordt gedwongen om elders boscompensatie te realiseren, geen geschikt alternatief is voor het wijzigen van voorschrift 5 van de vergunning.
    
    Voor zover Stichting Groen Weert en Milieufederatie Limburg betogen dat de wijziging van voorschrift 5 in strijd is met de beleidsregel en tot gevolg heeft dat de vergunning in strijd is met de Boswet, overweegt de Afdeling als volgt. De vergunning en het inrichtingsplan zijn naar het oordeel van de Afdeling aan te merken als sluitende regeling als bedoeld in artikel 9, onder a, van de beleidsregel. Dit betekent dat de vergunning en het inrichtingsplan moeten worden beschouwd als een invulling van de beleidsregel en de overige bepalingen uit de beleidsregel derhalve niet van toepassing zijn. Voorts heeft de onderhavige wijziging van voorschrift 5 geen gevolgen voor de Boswet en de daaruit voortvloeiende verplichtingen. Deze verplichtingen blijven onverminderd gelden.
    
    Ten aanzien van het betoog van Stichting Groen Weert dat door het bestreden besluit geen uitvoering meer kan worden gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2013, overweegt de Afdeling dat in de voornoemde uitspraak is geconstateerd dat sprake was van een overtreding van voorschrift 5, zoals dat toentertijd luidde, en dat het college met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit op bezwaar diende te nemen. Bij besluit van 18 juni 2013 heeft het college hieraan uitvoering gegeven door een nieuw besluit op bezwaar te nemen aangaande het handhavingsverzoek van Stichting Groen Weert. Uit de uitspraak van 22 maart 2013 volgt niet dat het college handhavend moet optreden noch dat het college niet bevoegd is om de overtreding van voorschrift 5 te beëindigen door wijziging van het desbetreffende voorschrift.
    
    Wat betreft het betoog van Milieufederatie Limburg dat de onderhavige wijziging van voorschrift 5 in strijd is met het volgens Milieufederatie Limburg aan de vergunning ten grondslag gelegde doel, namelijk het gelijktijdig ontgronden en aanleggen van boscompensatie, wordt het volgende overwogen. Ter zitting heeft het college uiteengezet dat voorschriften 4.3, 4.4 en 4.6 van de vergunning uitgaan van het tegelijkertijd ontgronden en afwerken van de ontgronding. Het ontwikkelen van boscompensatie valt volgens het college echter niet onder het afwerken van de ontgronding en vindt pas daarna plaats. Het gelijktijdig ontgronden en aanleggen van boscompensatie is volgens het college geen doel van de vergunning. In hetgeen Milieufederatie Limburg heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om deze uitleg van de voorschriften onjuist te achten. Voorts is het college geen partij bij de realisatieovereenkomst tussen CZW en de gemeente Weert, zodat het college niet gebonden is aan deze overeenkomst en de mogelijke uitleg daarvan.
    
    De conclusie is dat het aangevoerde geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot wijziging van voorschrift 5 van de vergunning.
    
    De betogen falen.
    
    4. De beroepsgronden van Stichting Groen Weert en Milieufederatie Limburg over de omvang van het gekapte bos, de omvang van het te ontwikkelen bos en de gestelde overschrijding van de toegestane hoeveelheden te winnen delfstoffen hebben betrekking op onderwerpen die het bereik van het bestreden besluit te buiten gaan. Het bestreden besluit is beperkt tot de wijziging van voorschrift van 5 van de vergunning door de termijn waarbinnen het nieuwe bos moet zijn ontwikkeld uit het voorschrift te verwijderen. Deze beroepsgronden blijven daarom in deze procedure buiten inhoudelijke bespreking.
    
    5. De beroepen van Stichting Groen Weert en Milieufederatie Limburg zijn ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Postma
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014
    
    539-767.