ECLI:NL:RVS:2014:688, Raad van State, 26-02-2014, 201307759/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2012 heeft het college een verzoek van Creighton Ward om openbaarmaking van de adviezen, waarop een besluit van 24 juli 2012 zou zijn gebaseerd, afgewezen.

201307759/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Zundert
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Creighton Ward B.V.
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 augustus 2013 in zaak nr. 13/2282 in het geding tussen:
    
    Creighton Ward
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 november 2012 heeft het college een verzoek van Creighton Ward om openbaarmaking van de adviezen, waarop een besluit van 24 juli 2012 zou zijn gebaseerd, afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 maart 2013 heeft het college het door Creighton Ward daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 augustus 2013 heeft de rechtbank het door Creighton Ward daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, dat van 9 november 2012 herroepen, het college opgedragen de desbetreffende adviezen binnen twee weken openbaar te maken en bepaald dat haar uitspraak inzoverre in de plaats treedt van het door haar vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Creighton Ward hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Creighton Ward hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, en Creighton Ward, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    […]
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    […]
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten; […].
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
    Ingevolge artikel 3, vijfde lid, wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
    
    2. Creighton Ward heeft op 4 oktober 2011 omgevingsvergunning gevraagd voor het oprichten van een bedrijfsruimte en ter legalisering van een romneyloods aan de Oekelsestraat te Rijsbergen. Bij afzonderlijke besluiten van 28 november 2011 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunningen geweigerd. Bij besluit van 24 juli 2012 heeft het college het door Creighton Ward daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 17 september 2012 heeft Creighton Ward het college verzocht om openbaarmaking van de adviezen waarop het besluit van 24 juli 2012 zou zijn gebaseerd. Bij besluit van 9 november 2012 heeft het college het verzoek tot openbaarmaking afgewezen en hieraan ten grondslag gelegd dat de door Creighton Ward bedoelde adviezen, verstrekt door externe adviseurs, zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Wob, en geheel bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen. Het college stelt zich daarmee op het standpunt dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat.
    
    3. Creighton Ward heeft aangevoerd dat het hoger beroep van het college niet ontvankelijk is omdat ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet voor een rechtsgeldig besluit instemming van het voltallige college is vereist, tenzij het college één of meer van zijn leden op grond van artikel 168, eerste lid, van de Gemeentewet daartoe heeft gemachtigd.
    
    3.1. Blijkens de besluitenlijst van de collegevergadering van 27 augustus 2012 heeft het voltallige college het parafenbesluit van 22 augustus 2012, het besluit waarmee een deel van het college heeft besloten tot het instellen van hoger beroep namens de gemeente, bekrachtigd. Gelet op het voorgaande heeft het voltallige college binnen de termijn als bedoeld in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, besloten tot het instellen van het hoger beroep. Het betoog faalt.
    
    4. Na kennisname van de adviezen heeft de rechtbank overwogen dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het voorgaande betekent volgens de rechtbank dat het college het verzoek tot openbaarmaking terecht heeft getoetst aan artikel 11 van de Wob. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of de adviezen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank kan van de adviezen weliswaar worden gezegd dat zij persoonlijke opvattingen bevatten, maar niet dat het opvattingen over een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob zijn. Het zijn immers adviezen aangaande een juridisch vraagstuk dat niet het gemeentelijk beleid of de voorbereiding of uitvoering daarvan betreft, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank heeft het college derhalve ten onrechte aangenomen dat de in geding zijnde adviezen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en staat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking van de adviezen niet in de weg.
    
    5. Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de adviezen niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid en derhalve geen persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van de Wob bevatten. Het college voert hiertoe aan dat de adviezen zien op bestuurlijke aangelegenheden, te weten de weigering van de door Creighton Ward gevraagde omgevingsvergunningen en de gelding van de beheersverordening die ten grondslag ligt aan vorenbedoelde weigering. Het enkele feit dat in de adviezen juridische vraagstukken worden beantwoord betekent niet dat geen sprake kan zijn van persoonlijke beleidsopvattingen, aldus het college. Bovendien zouden, indien de adviezen niet zouden zien op een bestuurlijke aangelegenheid, deze ook niet kunnen zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Wob.
    
    Creighton Ward betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de adviezen zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke opvattingen bevatten. Creighton Ward voert hiertoe aan dat de adviezen zijn gebruikt om het besluit van 24 juli 2012 te motiveren en uitsluitend antwoord geven op de vraag of de beheersverordening al dan niet op een juiste wijze bekend is gemaakt en daarmee in werking is getreden.
    
    5.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de adviezen. Het betreft twee adviezen, gedateerd 11 mei 2012 en 14 juli 2012, over de vraag of de beheersverordening, op grond waarvan de door Creighton Ward gevraagde omgevingsvergunningen zijn geweigerd, op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt en al dan niet in werking is getreden. De Afdeling is van oordeel dat deze adviezen zien op een bestuurlijke aangelegenheid, te weten het toentertijd te nemen besluit op het tegen de afzonderlijke besluiten van 28 november 2011 gemaakte bezwaar, en dat is beoogd deze adviezen op te stellen ten behoeve van intern beraad, nu het college deze adviezen heeft ingewonnen ter voorbereiding op vorenbedoeld besluit op bezwaar.
    
    Het advies van 14 juli 2012 bevat persoonlijke beleidsopvattingen, aangezien daarin opvattingen en conclusies zijn neergelegd van de auteur over de bekendmaking en de inwerkingtreding van de beheersverordening. Hiermee wordt voldaan aan de definitie van "persoonlijke beleidsopvatting" zoals neergelegd in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Voor zover in dit advies ook feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze daarvan te scheiden. Voorts is gebleken dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de juridische opvattingen van de auteur en zijn in het kader van artikel 11, eerste lid, van de Wob te beschermen persoonlijke beleidsopvattingen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2010 in zaak nr. 201003065/1/H3. De rechtbank heeft het voorgaande ten onrechte niet onderkend.
    
    Het advies van 11 mei 2012 bevat onder het kopje "Antwoord" eveneens persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Dit geldt evenwel niet voor de tekst onder de kopjes "Casus" en "Vraagstelling" in dit advies. Naar het oordeel van de Afdeling bevat die tekst feitelijke en juridische informatie die niet zodanig met de in dat advies verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staat. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het ervaringsfeit dat de weergave van dergelijke informatie altijd enigermate gekleurd wordt door de persoonlijke opvattingen van degene die deze informatie beschrijft, niet voldoende grondslag is om die beschrijving reeds daarom als persoonlijke beleidsopvatting aan te merken. Vergelijk ook op dit punt de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2010 in zaak nr. 201003065/1/H3. Voorts is niet gebleken dat zich een andere in de Wob genoemde weigeringsgrond voordoet die zich tegen openbaarmaking daarvan verzet. Derhalve moet worden geoordeeld dat het college de tekst onder de kopjes "Casus" en "Vraagstelling" van het advies van 11 mei 2012 ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt.
    
    Het betoog van het college slaagt, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 11 van de Wob niet aan openbaarmaking van de informatie in het advies van 14 juli 2012 en onder het kopje "Antwoord" in het advies van 11 mei 2012 in de weg staat. Het betoog van Creighton Ward faalt.
    
    6. Het hoger beroep van Creighton Ward is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van het college van 26 maart 2013 heeft vernietigd en het besluit van het college van 9 november 2012 heeft herroepen, voor zover deze besluiten zien op de weigering de informatie in het advies van 14 juli 2012 en onder het kopje "Antwoord" in het advies van 11 mei 2012 openbaar te maken. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Creighton Ward in zoverre ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Creighton Ward B.V. ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zundert gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 augustus 2013 in zaak nr. 13/2282, voor zover deze betrekking heeft op de informatie in het advies van 14 juli 2012 en onder het kopje "Antwoord" in het advies van 11 mei 2012;
    
    IV. verklaart het beroep van Creighton Ward B.V. in zoverre ongegrond;
    
    V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Creighton Ward B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgenomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Borman w.g. Langeveld-Mak
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2014
    
    317-797.