ECLI:NL:RVS:2019:184, Raad van State, 23-01-2019, 201802444/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft het college besloten op het verzoek van [appellant sub 2] om inzage te geven in de verwerking van zijn persoonsgegevens, als bedoeld in artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) en hem meegedeeld dat zijn NAW-gegevens zijn opgenomen in het digitale postregistratiesysteem van de gemeente Borsele om zijn verzoeken op grond van de Wet openbaarheid bestuur te registreren en om brieven aan te kunnen maken, verzenden en registreren. Voorts heeft het college aangegeven geen aanleiding te zien om een overzicht te geven van teksten die op het VNG-forum zijn geplaatst, omdat het forum een besloten discussieplatform voor ambtenaren betreft dat niets te maken heeft met verwerking van persoonsgegevens.

201802444/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Borsele,
    2. [appellant sub 2], wonende te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 februari 2018 in zaak nr. 17/1702 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft het college besloten op het verzoek van [appellant sub 2] om inzage te geven in de verwerking van zijn persoonsgegevens, als bedoeld in artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) en hem meegedeeld dat zijn NAW-gegevens zijn opgenomen in het digitale postregistratiesysteem van de gemeente Borsele om zijn verzoeken op grond van de Wet openbaarheid bestuur te registreren en om brieven aan te kunnen maken, verzenden en registreren. Voorts heeft het college aangegeven geen aanleiding te zien om een overzicht te geven van teksten die op het VNG-forum zijn geplaatst, omdat het forum een besloten discussieplatform voor ambtenaren betreft dat niets te maken heeft met verwerking van persoonsgegevens.
    
    Bij besluit van 26 januari 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat hij misbruik van recht maakt.
    
    Bij uitspraak van 20 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2017 vernietigd en heeft de rechtbank het bezwaar van [appellant sub 2] ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan.
    
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    
    Bij besluit van 14 maart 2018 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om een dwangsom vast te stellen afgewezen.
    
    [appellant sub 2] heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting in reactie op het besluit van 14 maart 2018 te geven.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2018, waar het college, vertegenwoordigd door C. Leijnse, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door N.G.A. Voorbach, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toepasselijk recht
    
    1.    Op 25 mei 2018 is Verordening 2016/679 (Algemene Verordening Gegevensbescherming; hierna: de AVG) in werking getreden en is de Wbp ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing.
    
    Door college bestreden deel uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant sub 2] een procesbelang had in de beroepsprocedure omdat hij meent dat hij nog niet de volledige informatie heeft over de persoonsgegevens die op het VNG-forum verwerkt zijn. Hij wil weten welke gemeenten persoonsgegevens hebben verwerkt op het VNG-forum.
    
        De rechtbank heeft voorts overwogen dat onvoldoende grond bestaat voor de conclusie dat [appellant sub 2] en zijn gemachtigde de bevoegdheid om een Wbp-verzoek in te dienen zodanig hebben gebruikt dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw.
    
    Hoger beroep college
    
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] procesbelang heeft. Het stelt dat [appellant sub 2] onvoldoende procesbelang heeft. Daartoe betoogt het college dat het onwenselijk is om meer bestuurlijke en civielrechtelijke procedures op te starten dan nodig is om het gewenste doel te bereiken. Procesbelang bestaat slechts als door het indienen van bezwaar of beroep kan worden bereikt dat verkregen wordt wat de indiener nastreeft. Dat is hier niet het geval. Het college stelt dat het niet als verantwoordelijke is aan te merken voor het VNG-forum, maar dat de VNG dat is. Daarom kan het gewenste resultaat niet bereikt worden door bezwaar en beroep in te stellen tegen het niet geven van inzage in de op het VNG-forum verwerkte persoonsgegevens van [appellant sub 2].
    
    3.1.    [appellant sub 2] heeft in bezwaar en beroep het standpunt ingenomen dat het college wel als verantwoordelijke is aan te merken voor door het college op het VNG-forum geplaatste persoonsgegevens en derhalve inzage dient te geven in deze gegevens. [appellant sub 2] heeft belang bij de beoordeling van dit standpunt.
    
        Het betoog van het college faalt.
    
    4.    Het college betoogt voorts dat de gemachtigde van [appellant sub 2] misbruik van recht maakt. In meerdere procedures over Wob-verzoeken is dat door rechtbanken en de Afdeling geoordeeld. Dit vormt een belangrijke indicatie voor misbruik. Daarnaast heeft [appellant sub 2] een verzoek bij de VNG gedaan en heeft hij daarover bij de rechtbank Den Haag geprocedeerd. In die procedure heeft de rechtbank Den Haag bij beschikking van 18 mei 2017 geconcludeerd dat het door de VNG verstrekte overzicht met op het VNG-forum verwerkte persoonsgegevens voldoet aan artikel 35, tweede lid, van de Wbp. Tegen deze beschikking heeft [appellant sub 2] geen hoger beroep aangetekend. Wel heeft hij bij 30 tot 40 colleges Wbp-verzoeken gedaan en heeft hij vervolgens bezwaar en beroep aangetekend. De colleges zijn niet in staat om een lijst van ontvangers te verstrekken, zodat bewust om gegevens wordt gevraagd die niet geleverd kunnen worden. De rechtbank heeft in de voorgaande feiten ten onrechte geen aanleiding gezien om het indienen van bezwaar en beroep door [appellant sub 2] aan te merken als misbruik van recht, aldus het college.
    
    4.1.    De Wbp strekt ertoe om burgers inzage te geven in de wijze waarop onder andere bestuursorganen hun persoonsgegevens verwerken. [appellant sub 2] heeft toegelicht dat uit het overzicht van de VNG niet voldoende kon worden achterhaald wie de persoonsgegevens heeft geplaatst en dat hij met de verzoeken wilde achterhalen welke gemeenten persoonsgegevens van hem hebben geplaatst. De Afdeling acht het doel van het Wbp-verzoek van [appellant sub 2] onder deze omstandigheden in lijn met het doel van de Wbp en ziet daarom geen aanleiding om het verzoek aan te merken als misbruik van recht. Ook het aanwenden van rechtsmiddelen is niet aan te merken als misbruik van recht, omdat [appellant sub 2] daartoe aanleiding had omdat het college geen inhoudelijke reactie heeft gegeven op het verzoek om inzage in de door het college op het VNG-forum verwerkte persoonsgegevens. De enkele omstandigheid dat de gemachtigde van [appellant sub 2] en [appellant sub 2] eerder in het kader van Wob-procedures niet-ontvankelijk zijn verklaard, is onvoldoende om ook in deze procedure tot het oordeel te komen dat sprake is van misbruik van recht. De Wob en de Wbp betreffen een verschillende materie die maakt dat het oordeel dat er misbruik van recht is gemaakt ter zake van de Wob niet zonder meer betekent dat ook van misbruik van de Wbp sprake zou zijn.
    
        Het betoog van het college faalt.
    
    5.    Het hoger beroep van het college is ongegrond.
    
    Door [appellant sub 2] bestreden deel uitspraak
    
    6.    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd en het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan legt de rechtbank ten grondslag dat het college voor eventuele persoonsgegevens die het op het VNG-forum heeft geplaatst niet kan worden aangemerkt als verantwoordelijke in de zin van de Wbp.
    
    Hoger beroep [appellant sub 2]
    
    7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet als verantwoordelijke kan worden aangemerkt. Een verwerkingshandeling is toerekenbaar aan de organisatie die de handeling verricht. [appellant sub 2] dient als betrokkene controle te hebben over de verwerking van zijn persoonsgegevens. Het recht op inzage geeft daar uitvoering aan. Het is om die reden dat het begrip verantwoordelijke ruim moet worden uitgelegd, aldus [appellant sub 2]. Hij stelt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbp volgt dat degene die bepaalt of en welke persoonsgegevens worden verwerkt en op welke wijze, met welke middelen en voor welk doel de gegevens worden verwerkt, aangemerkt kan worden als verantwoordelijke. Dat ook de VNG verantwoordelijke is voor het VNG-forum betekent niet dat het college niet als verantwoordelijke kan worden aangemerkt voor de door het college geplaatste persoonsgegevens.
    
    7.1.    Artikel 1, aanhef en onder b en d, van de Wbp luidde, ten tijde van belang:
    
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;
    
    […]
    
    d. verantwoordelijke: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of te zamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt."
    
        Artikel 35 luidde ten tijde van belang:
    
    "1 De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
    
    2 Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
    
    […]
    
    4 Desgevraagd doet de verantwoordelijke mededelingen omtrent de logica die ten grondslag ligt aan de geautomatiseerde verwerking van hem betreffende gegevens."
    
    7.2.    Als gemeenteambtenaren, zoals hier wordt gesteld, berichten op een forum in beheer bij de VNG plaatsen, moet het handelen van deze ambtenaren worden toegerekend aan het college van de gemeente waarvoor zij werkzaam zijn en moet dat college in zoverre als verantwoordelijke in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, worden aangemerkt. De rechtbank heeft dat miskend.
    
        Het betoog van [appellant sub 2] slaagt.
    
    8.    [appellant sub 2] betoogt daarnaast dat de rechtbank ten onrechte geen dwangsom heeft vastgesteld wegens het niet tijdig besluiten op het bezwaar. Hij betoogt dat voor het vaststellen van de dwangsom door de rechtbank niet vereist is dat hij het college in gebreke heeft gesteld voor het niet vaststellen van de dwangsom.
    
        Hij betoogt dat het college een dwangsom verschuldigd is omdat het niet binnen zes weken heeft besloten op zijn bezwaarschrift. Het college had binnen zes weken vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken moeten beslissen omdat het na meer dan zes weken pas heeft meegedeeld dat een externe bezwaarcommissie is ingesteld. Daarmee is niet voldaan aan artikel 7:13, tweede lid, van de Awb. De termijn van twaalf weken, die ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb geldt bij het instellen van een bezwaarschriftencommissie, is daarom niet van toepassing, aldus [appellant sub 2].
    
    8.1.    [appellant sub 2] heeft het college, voorafgaand aan het instellen van beroep tegen het uitblijven van de beschikking tot vaststelling van de dwangsom, niet schriftelijk medegedeeld dat het in gebreke is om een beschikking te nemen over de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom. Daarmee is niet voldaan aan het vereiste uit artikel 6:12, tweede lid, van de Awb.
    
        [appellant sub 2] heeft het college op 13 maart 2018 alsnog in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit over de hoogte van de dwangsom. Het college heeft het verzoek een dwangsom vast te stellen bij besluit van 14 maart 2018 afgewezen omdat het van mening is dat [appellant sub 2] door het doen van het Wbp-verzoek en het daarover procederen misbruik van recht maakt. Gelet op artikel 4:19 van de Awb wordt het hoger beroep geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van het college van 14 maart 2018. De Afdeling zal dit besluit dan ook in deze procedure betrekken.
    
    8.2.    [appellant sub 2] heeft op 25 september 2016 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 16 augustus 2016. Het college heeft een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb ingesteld. Bij brief van 17 november 2016 is aan [appellant sub 2] meegedeeld dat een commissie over het bezwaar zal adviseren. Bij die brief is meegedeeld dat het college uiterlijk 20 december 2016 diende te beslissen. De beslissing is voorts bij brief van 22 november 2016 zes weken verdaagd tot 31 januari 2017.
    
    8.3.    Anders dan voorheen is de Afdeling van oordeel dat uit artikel 7:10, eerste lid, en artikel 7:13, tweede lid, van de Awb niet voortvloeit dat de termijn van twaalf weken niet van toepassing is indien de mededeling, bedoeld in artikel 7:13, tweede lid, van de Awb, niet is gedaan of pas is gedaan na het verstrijken van zes weken na het indienen van het bezwaarschrift. Indien een commissie is ingesteld, vloeit de twaalfwekentermijn direct voort uit artikel 7:10, eerste lid, van de Awb. De toepasselijkheid van deze termijn is niet afhankelijk van de mededeling aan de indiener van het bezwaarschrift dat een commissie over het bezwaar zal adviseren.
    
    8.4.    [appellant sub 2] heeft het college op 14 november 2016 in gebreke gesteld. De termijn van twaalf weken is op 20 december 2016 verstreken en daarna verdaagd tot 31 januari 2017. De ingebrekestelling was derhalve prematuur. Nu er geen ingebrekestelling is, bestaat geen aanleiding voor het vaststellen van een dwangsom. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat het besluit op bezwaar vóór 31 januari 2017 is genomen en derhalve tijdig was. Het beroep tegen het besluit van 14 maart 2018 is ongegrond.
    
    Verzoek om schadevergoeding
    
    9.    [appellant sub 2] heeft verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de Wbp en artikel 82 van de AVG omdat zijn persoonsgegevens in strijd met de Wbp zijn verwerkt.
    
    9.1.    Artikel 49 van de Wbp luidde, ten tijde van belang:
    
    "1. Indien iemand schade lijdt doordat ten opzichte van hem in strijd wordt gehandeld met de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften zijn de volgende leden van toepassing, onverminderd de aanspraken op grond van andere wettelijke regels.
    
    2. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding.
    
    3. De verantwoordelijke is aansprakelijk voor de schade of het nadeel, voortvloeiende uit het niet-nakomen van de in het eerste lid bedoelde voorschriften. […]
    
    […]"
    
    Artikel 82 van de AVG luidt:
    
    " 1. Eenieder die materiële of immateriële schade heeft geleden ten gevolge van een inbreuk op deze verordening, heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker schadevergoeding te ontvangen voor de geleden schade.
    
    2. Elke verwerkingsverantwoordelijke die bij verwerking is betrokken, is aansprakelijk voor de schade die wordt veroorzaakt door verwerking die inbreuk maakt op deze verordening. Een verwerker is slechts aansprakelijk voor de schade die door verwerking is veroorzaakt wanneer bij de verwerking niet is voldaan aan de specifiek tot verwerkers gerichte verplichtingen van deze verordening of buiten dan wel in strijd met de rechtmatige instructies van de verwerkingsverantwoordelijke is gehandeld.
    
    […]"
    
    9.2.    Zoals uit het voorgaande blijkt, heeft het college geen inzage gegeven of en welke persoonsgegevens van [appellant sub 2] op het VNG-forum zijn verwerkt. Het college heeft, voor zover zodanige gegevens zijn verwerkt, geen overzicht gegeven van de gegevens, en evenmin een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens. Daarom is op dit moment niet vast te stellen of het college op het VNG-forum persoonsgegevens heeft verwerkt in strijd met de Wbp. Het college zal dit bij de nieuwe beslissing op bezwaar moeten betrekken. Gelet daarop wijst de Afdeling het verzoek tot schadevergoeding af.
    
    Conclusie
    
    9.3.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 14 maart 2018 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 januari 2017 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Borsele ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    III.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 14 maart 2018 ongegrond;
    
    IV.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 februari 2018 in zaak nr. 17/1702;
    
    V.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    VI.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borsele van 26 januari 2017, kenmerk 17.001889;
    
    VII.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Borsele nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    
    VIII.    wijst het verzoek om schadevergoeding van [appellant sub 2] af;
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borsele tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borsele aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt;
    
    XI.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Borsele een griffierecht van € 508 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
    
    725.