ECLI:NL:RVS:2018:3139, Raad van State, 26-09-2018, 201707341/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2016 heeft de burgemeester aan De Staalmeesters B.V. een vergunning verleend voor de exploitatie van een alcoholschenkend horecabedrijf met terras aan de Kloveniersburgwal 127H in Amsterdam.

201707341/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad (hierna: VVAB), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juli 2017 in zaak nr. 17/1684 in het geding tussen:
    
    de VVAB
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 september 2016 heeft de burgemeester aan De Staalmeesters B.V. een vergunning verleend voor de exploitatie van een alcoholschenkend horecabedrijf met terras aan de Kloveniersburgwal 127H in Amsterdam.
    
    Bij besluit van 30 januari 2017 heeft de burgemeester het door de VVAB daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 juli 2017 heeft de rechtbank het door de VVAB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 januari 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de VVAB hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester en De Staalmeesters hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De VVAB heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2018, waar de VVAB, vertegenwoordigd door mrs. D.C.E. de Haas en S. Levelt, advocaten te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Boermans, zijn verschenen. Voorts is daar De Staalmeesters, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mrs. S.F. Kalff en J. Duijn, advocaten te Amsterdam, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    De Staalmeesters exploiteert een horecabedrijf aan de Kloveniersburgwal 127H. Bij brief van 12 januari 2016 heeft de burgemeester De Staalmeesters geïnformeerd over het gewijzigde Terrassenbeleid 2011 in Amsterdam, in het bijzonder over de mogelijkheid om een terras te realiseren op de brugvleugel tegenover het horecabedrijf. De Staalmeesters heeft vervolgens een vergunning aangevraagd die door de burgemeester is verleend. De VVAB richt zich tegen de mogelijkheid om terrassen te realiseren op brugvleugels en in het bijzonder tegen het vergunde terras.
    
    2.    De relevante bepalingen uit de Wegenwet, de Algemene Plaatselijke Verordening 2008, het Terrassenbeleid 2011 en het Handboek Inrichting Openbare Ruimte 2009 (hierna: HIOR), zoals deze golden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken hiervan deel uit.
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het Terrassenbeleid niet onverbindend is. Hieraan heeft de rechtbank ten eerste ten grondslag gelegd dat geen sprake is van strijdigheid tussen artikel 16 van de Wegenwet en het Terrassenbeleid 2011. Aan deze regelingen liggen verschillende motieven ten grondslag en bovendien heeft het gemeentebestuur bij zijn beleid de vrije doorgang voor voetgangers betrokken. Aan voornoemd oordeel heeft de rechtbank daarnaast ten grondslag gelegd dat niet is gebleken van een onzorgvuldige belangenafweging bij de totstandkoming van het Terrassenbeleid 2011. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester na toetsing aan de vier criteria zoals vermeld in artikel 5.13 van het Terrassenbeleid 2011 niet heeft hoeven afzien van het verlenen van een vergunning en dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aanzicht van de brug en de gracht door het terras niet wordt belemmerd. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat volgens het Terrassenbeleid 2011 advies van belangengroeperingen voor mensen met een functiebeperking wordt gevraagd in geval van een vergunningaanvraag. Volgens de rechtbank is niet vereist dat er een schriftelijk advies ligt, maar dient wel inzichtelijk te zijn wat het advies van de belangengroeperingen in de concrete zaak is. Nu dat ontbreekt, is het bestreden besluit in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft echter aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten omdat ter zitting is gebleken dat de vergunningaanvraag wel degelijk is besproken met de Oogvereniging Nederland en de Stichting Cliëntenbelang Amsterdam, dat niet is gebleken dat negatief is geadviseerd en dat evenmin is gebleken dat de burgemeester een en ander niet in acht heeft genomen bij de besluitvorming.
    
    4.    De VVAB voert aan dat het Terrassenbeleid 2011 onverbindend is dan wel in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten, voor zover daarin staat dat terrassen op brugvleugels kunnen worden toegestaan. Daartoe voert de VVAB aan dat dit beleid in strijd is met artikel 16 van de Wegenwet, dat het in strijd is met het HIOR en dat het innerlijk tegenstrijdig is. Voorts voert de VVAB aan dat het besluit op bezwaar is genomen in strijd met artikel 16 van de Wegenwet en met het Terrassenbeleid 2011. In dit verband voert de VVAB aan dat in het Terrassenbeleid 2011 staat dat bij de vergunningaanvraag voor een horecabedrijf met terras op een brugvleugel advies wordt gevraagd aan belangengroeperingen voor mensen met een functiebeperking en dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet inzichtelijk is of in dit geval advies is gevraagd en hoe dit luidt.
    
    5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien het Terrassenbeleid 2011 onverbindend te achten dan wel in dit geval buiten toepassing te laten. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
    
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het Terrassenbeleid 2011 niet in strijd is met artikel 16 van de Wegenwet. In dit artikel staat dat de gemeente ervoor dient te zorgen dat wegen in goede staat verkeren. Het Terrassenbeleid 2011 heeft onder meer tot doel om de toegankelijkheid van de openbare ruimte en de verkeersveiligheid te waarborgen. Zelfs indien moet worden aangenomen dat aan beide regelingen gedeeltelijk dezelfde motieven ten grondslag liggen en dat het Terrassenbeleid 2011 dus in zoverre een regeling bevat ten aanzien van een onderwerp waarin door hogere regelgeving is voorzien, leidt dit niet tot de conclusie dat het Terrassenbeleid 2011 in strijd is met artikel 16 van de Wegenwet. Volgens het beleid wordt een aanvraag voor een vergunning immers getoetst aan de voorwaarden dat er voldoende doorloopruimte voor voetgangers is alsmede een veilige oversteekplaats.
    
    5.2.    Het betoog dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het standpunt dat het Terrassenbeleid 2011 in strijd is met het HIOR, slaagt. Dit leidt echter, gelet op het volgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daargelaten de vraag of het HIOR van toepassing is op beleid omtrent terrassen, overweegt de Afdeling dat het Terrassenbeleid 2011 niet in strijd is met het HIOR. Het gemeentebestuur heeft een groene lijst opgesteld en daarbij voor ieder horecabedrijf afgewogen of een terras op de tegenovergelegen brugvleugel wenselijk is. In het Terrassenbeleid 2011 wordt naar deze groene lijst verwezen. Daarnaast staan in het Terrassenbeleid 2011 vier criteria waaraan een aanvraag om een vergunning wordt getoetst: toezicht op het terras vanuit de horecazaak, verkeersveiligheid, woon- en leefklimaat en het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte. Niet valt in te zien dat met de in dit verband gemaakte en nog te maken afweging sprake is van strijd met het HIOR, op grond waarvan bij de plaatsing van een bepaald object de vraag moet worden gesteld of het object op die plek wel nodig is. Evenmin valt in te zien dat het Terrassenbeleid 2011 in strijd is met het in het HIOR opgenomen zogenoemde "primaat van het beeld", dat inhoudt dat niet zozeer functionele eisen, maar de beeldkwaliteit van de stad uitgangspunt is bij ontwerpen. Anders dan de VVAB suggereert, volgt uit het HIOR immers niet dat het op een brugvleugel plaatsen van een object, in dit geval een terras, moet worden aangemerkt als aantasting van de beeldkwaliteit van de stad.
    
    5.3.    De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het Terrassenbeleid 2011 innerlijk tegenstrijdig is. Het standpunt van de VVAB dat op grond van het Terrassenbeleid 2011 enerzijds alle relevante belangen moeten worden afgewogen, maar dat anderzijds in het beleid reeds wordt verwezen naar een groene lijst, die tot stand is gekomen na afweging van slechts een beperkt aantal belangen, geeft geen grond voor een andersluidend oordeel. Immers, anders dan de VVAB suggereert betekent plaatsing op de groene lijst niet dat zonder nadere afweging een vergunning wordt verleend.
    
    6.    De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit op bezwaar is genomen in strijd met artikel 16 van de Wegenwet. Hierbij betrekt de Afdeling dat uit het besluit op bezwaar alsmede uit de door de burgemeester gegeven toelichting hierop blijkt dat het terras slechts bestaat uit enkele tafels en stoelen en het dus geen wijzigingen aanbrengt aan het wegdek. Evenmin leidt het terras, gelet op de omstandigheid dat het op een doodlopend stukje van de stoep is gesitueerd en het niet in de logische looproute ligt, tot een aantasting van de toegankelijkheid van de openbare weg.
    
    7.    Voorts faalt het betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit op bezwaar is genomen in strijd met het Terrassenbeleid 2011, in het bijzonder met de doelen om de toegankelijkheid van de openbare ruimte en de verkeersveiligheid te waarborgen en privatisering tegen te gaan. Het terras is immers, zoals hiervoor reeds is overwogen, op een doodlopend stukje van de stoep gesitueerd en het ligt niet in de logische looproute. Anders dan de VVAB stelt, zijn voetgangers na plaatsing van het terras niet genoodzaakt over de rijweg te lopen. Voorts heeft de burgemeester ter zitting gesteld dat het plaatsen van tafels en stoelen, zonder overdekking of terrasschotten, niet wordt aangemerkt als privatisering. Dit kan tevens worden afgeleid uit het Terrassenbeleid 2011 waarin staat dat bij gebouwde terrassen - een overdekt en/of door wanden omgeven ruimte - sprake is van privatisering van de openbare ruimte.
    
    8.    De rechtbank heeft ten slotte naar het oordeel van de Afdeling terecht de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten. Hierbij betrekt de Afdeling dat de VVAB terecht stelt dat uit het besluit op bezwaar niet blijkt dat voor dit concrete terras overeenkomstig het Terrassenbeleid 2011 advies is gevraagd aan belangengroeperingen voor mensen met een functiebeperking. In de beroepsfase is echter aannemelijk geworden dat de belangengroeperingen in dit concrete geval wel advies hebben gegeven en dat de burgemeester hiermee rekening heeft gehouden bij de besluitvorming. In dit kader is van belang dat de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat uit het Terrassenbeleid 2011 niet blijkt dat het advies schriftelijk dient te worden gegeven. Dat volgens de VVAB de onterechte suggestie wordt gewekt dat de belangenorganisaties akkoord zijn met de afgegeven vergunningen, doet er voorts niet aan af dat deze organisaties zijn geraadpleegd en dat de burgemeester de adviezen heeft betrokken bij de besluitvorming.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
    
    w.g. Sevenster
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
    
    559.  BIJLAGE
    
    Wegenwet
    
    Artikel 16
    
    De gemeente heeft te zorgen, dat de binnen haar gebied liggende wegen, met uitzondering van de wegen, welke door het Rijk of eene provincie worden onderhouden, van die bedoeld in artikel 17 en van die, waarop door een ander tol wordt geheven, verkeeren in goeden staat.
    
    Algemene Plaatselijke Verordening 2008
    
    Artikel 3.8 Exploitatie van een horecabedrijf
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
    
    Artikel 3.11 Bijzondere weigeringsgronden
    
    2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
    
    Artikel 3.17 Terrassen
    
    1. Als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen beslist de burgemeester, voorzover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3. van deze verordening.
    
    2. Onverminderd het bepaalde in artikel 3.11, tweede lid kan de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg weigeren als:
    
    a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
    
    b. het beoogde gebruik een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg of
    
    c. het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan
    
    Terrassenbeleid 2011 (gewijzigd vastgesteld op 14 oktober 2015)
    
    1. Inleiding
    
    Beleidskader
    
    […]
    
    De openbare ruimte is in de eerste plaats functioneel ingericht als: verblijfsgebied, voetgangersgebied en verkeersgebied. Toegankelijkheid moet worden gewaarborgd en de privatisering tegengegaan.
    
    1.2  Doelstelling terrassenbeleid
    
    Het terrassenbeleid heeft tot doel om:
    
    1. bij te dragen aan de verlevendiging en gastvrijheid van het stadsdeel;
    
    2. het gebruik van de openbare ruimte ten behoeve van een terras door middel van simpele en handhaafbare regels te reguleren.
    
    3. om de toegankelijkheid van de openbare ruimte te waarborgen;
    
    4. om de verkeersveiligheid te waarborgen;
    
    5. om de openbare orde en het woon- en leefklimaat te waarborgen;
    
    6. om de administratieve lasten te reguleren.
    
    3.1.2 Situering van het terras
    
    […]
    
    Brugvleugels
    
    […]
    
    Het uitgangspunt is dat voetgangers geen gebruik hoeven te maken van de rijweg. Terrassen op brugvleugels zijn daarom toegestaan, mits er voldoende doorloopruimte is. Daarbij is het ook van groot belang dat mensen op de meest logische plek kunnen oversteken. In veel gevallen is een belangrijke indicatie hiervoor de verlaging die in de stoepband is aangebracht. Daardoor kunnen mensen met bijvoorbeeld een visuele handicap, een rolstoel, rollator of kinderwagen, makkelijk het trottoir op en af. De verlaging kan zijn aangebracht in de stoep op de brugvleugel, maar ook in de daar tegenover gelegen stoep. Ook volgt de voetgangersloop vaak de lijn van de denkbeeldig doorgetrokken brugleuning. Dat is de meest logische looproute. Dit betekent dat in uitzonderingsgevallen, vaak bij een smalle stoep op een brug, de looproute minder dan 1,5 meter kan zijn..
    
    Terrassen op brugvleugels zijn in de praktijk lastig met elkaar te vergelijken zijn.
    
    […] .
    
    Daarom is besloten alle brugvleugels tegenover horecazaken apart te beoordelen. Hier uit is een lijst ontstaan van horecabedrijven die in aanmerking zouden kunnen komen voor een terras op de brugvleugel, of voor een uitbreiding van hun vergunde terras op de brugvleugel. […]
    
    Per locatie is gekeken wat de meest geschikte positionering van het terras is, waarbij getoetst wordt aan de volgende voorwaarden:
    
    1.  Voldoende doorloopruimte voor voetgangers,
    
    2.  Veilige oversteekplaats,
    
    3.  Er wordt uitgegaan van de bestaande inrichting van de openbare ruimte, waarbij deze inrichting reden kan zijn om het terras (deels) niet recht tegenover de gevel van het horecabedrijf te vergunnen.
    
    4.  Er wordt geen terras voor een woonboot vergund.
    
    […]
    
    Indien een aanvraag wordt ingediend voor (een uitbreiding van) een terras op een brugvleugel zal standaard de maatwerkprocedure worden opgestart, waarbij de aanvraag zowel aan de conceptmaatwerkterrastekening zal worden getoetst alsmede aan de 4 criteria die de maatwerkprocedure voorschrijft.
    
    […]
    
    Nader advies
    
    Voor aanvragen voor terrasuitbreiding van de adressen waar uit de inventarisatie blijkt dat een terras mogelijk is, wordt nader advies gevraagd aan belangengroeperingen voor mensen met een functiebeperking. Dit zal ook gebeuren bij terrassen waarvan in de toekomst blijkt dat een terras op een brugvleugel mogelijk is. Over deze beleidswijziging heeft overleg plaatsgevonden met de Oogvereniging Nederland, Regio Amsterdam.
    
    […]
    
    5.13  Maatwerk
    
    […]
    
    Aan de hand van vier criteria wordt bepaald of er maatwerk moet worden geleverd. De criteria zijn:
    
    - toezicht op het terras vanuit de horecazaak;
    
    - verkeersveiligheid;
    
    - het woon- en leefklimaat;
    
    - het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte.
    
    Handboek Inrichting Openbare Ruimte 2009
    
    4.3.  objecten
    
    […]
    
    Hoeveelheid
    
    In een openbare ruimte van hoge kwaliteit staan geen overbodige objecten. Telkens als de plaatsing van een bepaald object wordt overwogen, moet de vraag worden gesteld of het object op die plek wel nodig is. Wellicht is combinatie met andere objecten mogelijk, of kan een inpandige of ondergrondse oplossing worden gevonden.
    
    3.  Uitgangspunten
    
    Met het bestuurlijk besluit over het Handboek is gekozen voor een hogere kwaliteit van de openbare ruimte. Een hoger kwaliteitsniveau voor inrichting en beheer is een investering in de toekomst. Het verlangt meer investeringen, maar genereert een representatief en aantrekkelijk binnenstadsmilieu voor de langere termijn. Dit is uitgewerkt in een viertal uitgangspunten, die gelden voor ontwerp, uitvoering en beheer.
    
    - primaat van het beeld
    
    Allerlei functionele eisen legden voorheen bij voorbaat beperkingen op aan het ruimtelijk ontwerp. Het gevolg was een ontwerp als optelsom van eisen en wensen. Daarin domineerde vaak één soort gebruik en was van een samenhangend ontwerp geen sprake meer. Door primair te kiezen voor de beeldkwaliteit zal de stad uiteindelijk beter te beheren zijn, op meer manieren te gebruiken zijn en leefbaarder worden.