ECLI:NL:RVS:2017:649, Raad van State, 15-03-2017, 201600874/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2014 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd wegens het zonder onttrekkingsvergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning.

201600874/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 december 2015 in zaak nr. 15/1900 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 november 2014 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 12.000,00 opgelegd wegens het zonder onttrekkingsvergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning.
    
    Bij besluit van 20 februari 2015 heeft het college het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 december 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. B.S. Friedberg, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. van der Hijden, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] was eigenaresse van de woning op het adres [locatie] in Amsterdam, waar zij haar hoofdverblijf had. In april 2013 heeft zij deze woning te koop gezet. In november 2013 heeft zij haar hoofdverblijf verplaatst naar een ander adres in Amsterdam. Naar aanleiding van een melding van overlast is de woning aan de [locatie] op 23 juli 2014 door toezichthouders van het college bezocht. Toen is een toerist aangetroffen die vertelde dat hij de woning samen met drie anderen via AirBnB voor vier nachten had gehuurd. Hierin heeft het college aanleiding gezien een bestuurlijke boete op te leggen wegens het zonder onttrekkingsvergunning onttrekken van een woning aan de bestemming tot bewoning. Op 22 oktober 2014 heeft [appellante] de woning verkocht.
    
    2. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij haar woning, door deze zonder onttrekkingsvergunning aan vorenbedoelde toeristen te verhuren, aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken in de zin van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en dat het college daarom bevoegd was een boete op te leggen. Hiertoe voert zij aan dat de enkele omstandigheid dat een onbewoond pand op enig moment zonder onttrekkingsvergunning is gebruikt voor kortstondige verhuur, niet automatisch met zich brengt dat sprake is van onttrekking. De woning heeft immers steeds te koop gestaan en was daarmee beschikbaar voor duurzame bewoning. Voor zover wel sprake is van onttrekking, is dit gebeurd nadat de woning leeg kwam te staan en in de verkoop is gezet, hetgeen een legale wijze van onttrekking betreft. Een eenmaal onttrokken woning kan voorts nadien niet wederom worden onttrokken door kortstondige verhuur. [appellante] voert verder aan dat op het moment dat de boete werd opgelegd de overtreding reeds was beëindigd doordat de woning toen al was verkocht.
    
    2.1. Artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet luidde ten tijde van belang: "Het is verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken […]."
    
    Artikel 59, eerste lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) luidde ten tijde van belang: "Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van […] artikel 30 van de [Huisvestingswet]."
    
    2.2. Op 23 juli 2014 hebben toezichthouders van de gemeente een bezoek gebracht aan de woning en een toerist aangetroffen die vertelde dat hij de woning samen met drie anderen had gehuurd voor de periode van 20 tot en met 24 juli 2014. Hiervan hebben zij een rapportage opgemaakt. Op 22 oktober 2014 is de woning verkocht. Op 12 november 2014 is de bestuurlijke boete opgelegd. Aan dit besluit ligt de rapportage van de toezichthouders ten grondslag.
    
    2.3. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3155) wordt overwogen dat uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen volgt dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze derhalve aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Dat de woning ten tijde van de verhuur aan toeristen te koop stond, maakt niet dat de woning daarom voor duurzame bewoning beschikbaar was. Omdat [appellante] niet beschikte over een onttrekkingsvergunning heeft zij derhalve het onttrekkingsverbod zoals neergelegd in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet overtreden. Het college was daarom bevoegd krachtens artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening een boete op te leggen. Omdat het opleggen van een boete een punitieve sanctie is, doet de omstandigheid dat de overtreding ten tijde van het opleggen van de boete was beëindigd niet aan die bevoegdheid van het college af. De rechtbank heeft dit onderkend.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen grond voor matiging van de opgelegde boete bestaat. Hiertoe voert zij aan dat zij eenmalig haar woning, die zij niet verkocht kreeg en waarvoor zij dubbele woonlasten droeg, aan toeristen heeft verhuurd in de vakantieperiode, waarin naar algemeen bekend is weinig tot geen woningen worden verkocht. De verkoop van haar woning is volgens haar dan ook niet belemmerd door deze kortstondige verhuur en het belang van de bescherming van de woningvoorraad is door het eenmalig verhuren van de te koop staande woning aan toeristen niet geschaad. Hierbij wijst zij erop dat in Amsterdam verhuur van woningen aan toeristen in de zomermaanden op grote schaal plaatsvindt en dat de gemeente hiervan profiteert door het innen van toeristenbelasting. Voorts voert zij aan dat zij altijd de intentie heeft gehad en zich ook daadwerkelijk heeft ingespannen om haar woning zo spoedig mogelijk te verkopen. Aanvankelijk heeft zij geprobeerd haar dubbele lasten te compenseren door gebruikmaking van de aan haar verleende vergunning Tijdelijke Verhuur, maar dit is niet gelukt, omdat potentiële huurders afhaakten bij het vooruitzicht van wekelijkse bezichtigingen. De woning is ook wekelijks bezichtigd, zoals kan worden afgeleid uit de door haar overgelegde e-mailberichten die haar makelaar meestal een dag voorafgaande aan de bezichtigingen aan haar verstuurde en waaruit blijkt dat de bezichtigingen op alle dagen van de week plaatsvonden. Zij zorgde ervoor dat de woning voor iedere bezichtiging zo aantrekkelijk mogelijk was door verse bloemen neer te zetten, de ramen te zemen en de woning verder ook schoon te houden. Ook heeft ze zelf in de weekenden in de woning verbleven om in alle rust aan haar promotieonderzoek te kunnen werken, aldus [appellante]. Zij heeft verder aangevoerd dat zij in de veronderstelling verkeerde dat het, mede gelet op de wel verkregen vergunning voor Tijdelijke Verhuur, onder de door het gemeentebestuur gehanteerde regels voor AirBnB was toegestaan de woning aan toeristen te verhuren in de zomerperiode.
    
    3.1. Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is."
    
    Artikel 59, tweede lid, van de Huisvestingsverordening luidde ten tijde van belang: "Burgemeester en wethouders leggen een boete op […] voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel […]."
    
    Kolom A van vorenbedoelde bijlage vermeldt € 12.000,00 als boetebedrag voor het voor de eerste keer onttrekken van woonruimte zonder onttrekkingsvergunning.
    
    3.2. Zoals het college in zijn verweerschrift in beroep heeft toegelicht, is de vergunning voor Tijdelijke Verhuur bedoeld voor de verhuur van een woning in de periode dat die woning te koop staat. Kortstondige verhuur aan toeristen valt hier niet onder. Zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, is het ingevolge de in Amsterdam geldende regels wel toegestaan dat een particulier gedurende zijn eigen vakantie zijn woning aan toeristen verhuurt, echter slechts indien die particulier zijn hoofdverblijf in die woning heeft. Aan dit vereiste voldeed [appellante] niet, nu zij elders woonde en haar hoofdverblijf had. Dat zij, naar zij stelt, in de veronderstelling verkeerde dat kortstondige verhuur aan toeristen op de thans aan de orde zijnde wijze was toegestaan, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan het college de opgelegde boete had moeten matigen. Het heeft immers op haar weg gelegen om zich over de geldende regels voor verhuur te informeren, hetgeen zij kennelijk ook heeft gedaan, nu zij wel een vergunning voor tijdelijke verhuur van de woning heeft aangevraagd.
    
    In zoverre faalt het betoog.
    
    3.3. Ter zitting van de Afdeling is komen vast te staan dat de woning van 20 tot en met 24 juli 2014 aan vier toeristen via de website AirBnB verhuurd is geweest. Het college heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat vaker verhuur aan toeristen via genoemde website heeft plaatsgevonden. De enkele melding van een buurvrouw is daarvoor onvoldoende, nu [appellante] deze betwist en de buurvrouw over de duur van de verhuur van de woning aan toeristen tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd. Ook heeft het college geen nadere op genoemde website aanwezige informatie met betrekking tot bijvoorbeeld reserveringsdata of recensies van huurders vastgelegd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in dit soort gevallen de website van AirBnB bekeken wordt, maar dat in dit geval onduidelijk is of informatie is aangetroffen en zo ja, welke informatie is aangetroffen, nu geen verslaglegging hiervan bewaard is gebleven. Onder deze omstandigheden moet het er naar het oordeel van de Afdeling voor worden gehouden dat sprake is geweest van een incidentele verhuur van korte duur, die [appellante] slechts beperkt financieel voordeel heeft opgeleverd. Dat het boekingsbewijs van de vier toeristen van 28 maart 2014 dateert, maakt dit niet anders, nu dit de stelling van [appellante] bevestigt dat de woning op dat moment kon worden gehuurd voor een periode in de zomer, maar niet dat de woning al eerder kon worden gehuurd. Dat de woning niet eerder kon worden gehuurd strookt ook met de door [appellante] overgelegde e-mails van haar makelaar, waaruit blijkt dat de woning te koop stond en er wekelijks bezichtigingen waren, die op alle dagen van de week plaatsvonden. Gelet hierop is de ernst van de overtreding van het onttrekkingsverbod naar het oordeel van de Afdeling dermate beperkt dat het college bijzondere omstandigheden had moeten aannemen en de boete met 50% had moeten matigen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    In zoverre slaagt het betoog.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 20 februari 2015 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb vernietigen. De Afdeling zal in de zaak voorzien door het besluit van 12 november 2014 te herroepen en de opgelegde boete op € 6.000,00 vast te stellen.
    
    5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 december 2015 in zaak nr. 15/1900;
    
    III. verklaart het beroep in die zaak gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 20 februari 2015, kenmerk BB 107093 14/BESTBOETE;
    
    V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 12 november 2014, kenmerk [locatie];
    
    VI. stelt de aan [appellante] opgelegde boete vast op € 6.000,00;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2998,11 (zegge: tweeduizend negenhonderdachtennegentig euro en elf cent), voor € 2970,00 (zegge: tweeduizend negenhonderdzeventig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2017
    
    559-620.