ECLI:NL:RVS:2010:BN2670, Raad van State, 28-07-2010, 200906858/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van schade wegens het niet tijdig nemen van een handhavingsbesluit afgewezen.

200906858/1/M1.
      Datum uitspraak: 28 juli 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Nuth,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van schade wegens het niet tijdig nemen van een handhavingsbesluit afgewezen.
    
    Bij brief van 9 april 2009 heeft [appellant] hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    Bij brief, ingekomen bij de rechtbank Maastricht op 13 augustus 2009, heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar. De rechtbank heeft het beroepschrift doorgezonden naar de Raad van State, waar het is ingekomen op 4 september 2009.
    
    Bij besluit van 15 september 2009 heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. drs. C.M.J.E.P. Meerts, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. B.E.G. Wiskerke, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij brief van 21 juni 2004 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden tegen het door [bedrijf] in strijd met voorschrift 1.1.1 van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer, zoals dit destijds gold, veroorzaken van geluidoverlast door het verrichten van activiteiten in haar inrichting op het perceel [locatie 1] te [plaats]. [appellant] heeft in dit verband betoogd dat vanwege de in de nachtelijke uren verrichte werkzaamheden in en rond het bedrijfspand een normale nachtrust niet tot de mogelijkheden behoort en gebruik van de woning [locatie 2] overdag en in de weekeinden niet acceptabel is. De huurder van de woning [locatie 2] heeft zich hierover meermalen bij [appellant] beklaagd en als gevolg van het in de nachtelijke uren veroorzaakte en naar zijn mening volstrekt ontoelaatbare lawaai wordt de waarde van de woning [locatie 2] volgens [appellant] sterk negatief beïnvloed. De woning is hierdoor nagenoeg onverkoopbaar en onverhuurbaar gebleken, althans tegen een redelijk te achten prijs, aldus [appellant].
    
    2.2. Bij brief van 1 februari 2005 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek van 21 juni 2004. Bij uitspraak van 27 juli 2005, in zaak nr. 200505622/2, heeft de Voorzitter van de Afdeling de voorlopige voorziening getroffen dat het college wordt opgedragen binnen twee weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een beslissing op het verzoek te nemen. Bij brief van 8 september 2005 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard.
    
    In haar uitspraak van 28 juni 2006, in zaak nr. 200508950/1 (www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling overwogen dat in de brief van 8 september 2005 niet alsnog een besluit is genomen ten aanzien van het verzoek van [appellant] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen. De enkele mededeling in die brief dat de voor de inrichting van appellante geldende geluidnormen worden overschreden en daarom conform de vastgestelde sanctie- en handhavingsstrategie handhavend dient te worden opgetreden, kan niet worden aangemerkt als een zodanig besluit. De enkele gegrondverklaring van het bezwaar, zonder dat alsnog een beslissing wordt genomen op het verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen, behelst geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.3. Bij brief van 17 november 2008 heeft [appellant] het college verzocht over de periode 1 maart 2004 tot 15 augustus 2006 schade vanwege huurderving van de woning [locatie 2], makelaarskosten voor het aanbrengen van een nieuwe huurder en kosten van de inschakeling van advocate mr. Amsing te vergoeden vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om handhaving alsmede het niet adequaat feitelijk handhaven.
    
    2.4. Bij besluit van 24 maart 2009 heeft het college dit verzoek afgewezen. Bij brief van 9 april 2009 heeft [appellant] hiertegen bezwaar gemaakt. Bij brief van 12 augustus 2009, ingekomen op 13 augustus 2009, heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Bij besluit van 15 september 2009 heeft het college alsnog een beslissing op bezwaar genomen en het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 24 maart 2009 ongegrond verklaard.
    
    2.4.1. Uit artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat het beroep van [appellant] tegen het uitblijven van een besluit op zijn bezwaar van 9 april 2009 wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 15 september 2009.
    
    Ter zitting is gebleken dat [appellant] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke behandeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar van 9 april 2009. Dit betekent dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
    
    2.5. Het college heeft aan de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding het volgende ten grondslag gelegd. Het college erkent dat het over de periode van 19 juli 2004 tot 15 september 2005 nalatig is geweest te voldoen aan artikel 18.16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, hetgeen volgens het college een onrechtmatige gedraging inhoudt die aan de gemeente kan worden toegerekend. Voorts erkent het college dat als tijdig was beslist op het verzoek, dan handhavend zou zijn opgetreden tegen overschrijding van de geluidnormen door [bedrijf]. Volgens het college kan echter enkel schade die in de periode van 19 juli 2004 tot 15 september 2005 is opgetreden voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van schade die is opgetreden voor of na deze periode ontbreekt volgens het college het oorzakelijk verband tussen het niet tijdig nemen van een besluit en de gestelde schade. In dit verband betoogt het college dat [appellant] reeds voordat hij een verzoek om handhaving had ingediend een huurverlaging was overeengekomen met zijn huurder. Nu [appellant] niet heeft aangetoond dat deze huurverlaging is overeengekomen vanwege de geluidoverlast, is volgens het college onvoldoende aangetoond dat huurderving is geleden in de periode van 19 juli 2004 tot 15 september 2005, terwijl slechts huurderving in die periode kan worden toegerekend aan haar onrechtmatig handelen. De makelaarskosten zijn volgens het college gemaakt nadat een besluit op het verzoek om handhaving was genomen. Bij tijdig beslissen zou volgens het college dan ook dezelfde schade zijn opgetreden als thans, zodat het oorzakelijk verband ontbreekt. Voorts strekt de geschonden norm volgens het college niet tot bescherming van de belangen van [appellant], zodat het relativiteitsvereiste aan vergoeding van de gestelde schade in de weg staat.
    
    2.6. [appellant] voert aan dat het college, hoewel het de onrechtmatigheid van het nalaten heeft erkend, heeft miskend dat hij als gevolg hiervan schade heeft geleden in de periode 19 juli 2004 tot 15 augustus 2006, zijnde de periode vanaf het niet tijdig nemen van een besluit totdat het pand weer tegen een redelijk te achten prijs kon worden verhuurd. [appellant] voert daartoe aan dat hij door de aantasting van het woongenot van zijn huurders als gevolg van de geluidoverlast gedwongen was een verlaging van de maandelijkse huur van zijn pand overeen te komen van € 1.580,00 naar € 700,00. Weliswaar werd de huur al voor het verzoek om handhaving verlaagd, maar vanaf het moment dat werd verzuimd te handhaven komt dit volgens [appellant] voor rekening van het college. De inschakeling van een makelaar voor het vinden van een nieuwe huurder en de kosten daarvan waren volgens [appellant] alleszins redelijk, en het inschakelen is volgens hem zelfs een plicht om de schade zoveel mogelijk te beperken. Gelet op doel en strekking van de geschonden norm strekt de daarmee beoogde bescherming zich volgens [appellant] ook tot hem en de gestelde schade uit.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 18.14 van de Wet milieubeheer kan een belanghebbende aan een bestuursorgaan dat bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang, oplegging van een last onder dwangsom of intrekking van een vergunning of ontheffing, verzoeken een daartoe strekkende beschikking te geven.
    
    Ingevolge artikel 18.16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer wordt de beschikking op een overeenkomstig artikel 18.14 gedaan verzoek zo spoedig mogelijk gegeven, doch uiterlijk vier weken na de datum waarop het verzoek is ontvangen.
    
    2.6.2. Zoals de Voorzitter van de Afdeling heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 27 juli 2005, in zaak nr. 200505622/2, en het college ook heeft erkend in zijn brief van 8 september 2005 heeft het college niet tijdig, binnen de in artikel 18.16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer gestelde termijn van 4 weken, beslist op het verzoek om handhaving van [appellant] van 21 juni 2004. Zoals het college heeft erkend in het besluit van 24 maart 2009 heeft het college hierdoor onrechtmatig gehandeld vanaf 19 juli 2004, de dag waarop de termijn van 4 weken voor het beslissen op het verzoek om handhaving van 21 juni 2004 was verstreken.
    
    2.6.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het college [bedrijf] op 15 september 2005 een brief heeft gestuurd waarin het [bedrijf] aanschrijft binnen een termijn van 4 maanden na dagtekening van deze brief zodanige maatregelen te treffen dat de gestelde geluidnormen niet meer worden overtreden. Naar het oordeel van de Afdeling kan, anders dan het college meent, niet worden gesteld dat de brief van 15 september 2005 als een handhavingsbesluit moet worden aangemerkt. Deze brief bevat immers geen herstelsanctie inhoudende de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd dan wel het stellen van een termijn gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Dit in aanmerking genomen is met de verzending van deze brief geen einde gekomen aan het uitblijven van een besluit op het verzoek. Ook anderszins is niet gebleken dat het college alsnog een besluit heeft genomen op het verzoek van 21 juni 2004.
    
    2.6.4. De Afdeling overweegt dat in de regel eerst aan de hand van het op de aanvraag te nemen reële besluit kan worden vastgesteld of en zo ja, in welke omvang schade is geleden ten gevolge van het niet tijdig nemen van een besluit. In het onderhavige geval heeft het college echter erkend dat de geluidnormen door [bedrijf] werden overtreden en dat het college hiertegen ten onrechte niet handhavend is opgetreden. Hierbij is het college er echter ten onrechte van uitgegaan dat de periode waarin niet handhavend werd opgetreden eindigde met de brief van 15 september 2005. Zoals hiervoor werd overwogen behelst deze brief immers geen handhavingsbesluit. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat medio februari 2006 door middel van metingen is aangetoond dat geen geluidnormen meer werden overtreden. Op grond hiervan moet er naar het oordeel van de Afdeling van worden uitgegaan dat de periode waarin schade kon worden geleden tengevolge van het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van 21 juni 2004 medio februari 2006 is geëindigd.
    
    2.6.5. Niet in geschil is dat het college door op het verzoek om handhaving tijdig een beslissing tot handhaving te nemen een einde aan de overschrijding van de geluidnormen had kunnen maken. Voorts is gebleken dat ondanks verlaging van de huurprijs de huur van het pand van [appellant] enkele malen door diverse huurders is opgezegd. De Afdeling acht het gelet hierop aannemelijk dat, ook al was [appellant] reeds voordat hij een verzoek om handhaving had ingediend een huurverlaging overeengekomen met zijn huurder, zonder het niet tijdig beslissen de gestelde huurderving in de periode van 19 juli 2004 tot medio februari 2006 niet zou zijn opgetreden. Het college heeft in zijn besluit van 24 maart 2009 erkend dat huurderving in de periode dat niet handhavend is opgetreden kan worden toegerekend aan zijn onrechtmatig handelen.
    
    2.6.6. De Afdeling overweegt voorts dat de Wet milieubeheer niet ziet op bescherming van louter economische belangen, maar op de bescherming van het milieu. In onderhavig geval, waar het gaat om geluidvoorschriften van het krachtens de Wet milieubeheer gestelde Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer, betreft de bescherming van het milieu in het bijzonder de bescherming van de leefomgeving. De geluidvoorschriften strekken naar het oordeel van de Afdeling echter niet alleen tot bescherming tegen aantasting van het woongenot van omwonenden, maar ook van de daaruit voortvloeiende belangen, zoals die van een verhuurder. De huurprijs zal immers worden bepaald door het woon- en leefgenot van de bewoner. Hierbij is de leefomgeving een mede bepalende factor. Het door het college ingenomen standpunt dat deze bescherming slechts zou zien op huurders, is naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet juist. Schending van de geluidnormen is derhalve ook jegens [appellant] onrechtmatig. In onderlinge samenhang geldt dit ook voor de normen die zien op handhaving van de geluidvoorschriften en de normen die zien op het tijdig nemen van een besluit op een verzoek daartoe. Deze normen strekken, nu het gaat om aantasting van een met het woongenot van omwonenden nauw samenhangend belang, mede tot bescherming tegen de door [appellant] gestelde vermogensrechtelijke schade bestaande uit gederfde huurinkomsten door het onverhuurbaar worden van zijn pand als gevolg van de veroorzaakte geluidhinder, zodat het relativiteitsvereiste aan vergoeding van deze gestelde schade niet in de weg staat.
    
    2.6.7. Op grond van de door [appellant] verstrekte onderbouwing en het verhandelde ter zitting, gaat de Afdeling ervan uit dat de schade, voor zover het huurderving betreft, bestaat uit aantoonbare inkomstenderving gedurende de periode van 19 juli 2004 tot medio februari 2006, zijnde het gedurende 19 maanden verlagen van de huurprijs met € 880,00 per maand.
    
    Het college heeft het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om vergoeding van huurderving in de periode van 19 juli 2004 tot medio februari 2006 dan ook ten onrechte ongegrond verklaard. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, is gehouden die aan de benadeelde te vergoeden.
    
    2.6.8. In de stukken en ter zitting heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat inschakeling van de makelaar tegen een bedrag van € 3.998,40 een redelijkerwijs noodzakelijke maatregel ter beperking van de schade was. [appellant] heeft niet onderbouwd waarop dat bedrag berust. Mede vanwege het feit dat inschakeling van de makelaar heeft plaatsgevonden na de datum waarop is geconstateerd dat de geluidnormen niet langer worden overtreden, kunnen deze kosten naar het oordeel van de Afdeling niet aan het onrechtmatig handelen van het college worden toegerekend, zodat deze niet voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Het college heeft het bezwaar tegen de afwijzing van verzoek om vergoeding van makelaarskosten dan ook terecht ongegrond verklaard.
    
    2.6.9. De door [appellant] gestelde kosten van de inschakeling van advocate mr. Amsing betreffen kosten die in de jaren 2004 en 2005, derhalve nog voor de fase van het bezwaar tegen het primaire besluit van 24 maart 2009, zijn gemaakt. Deze kosten houden geen verband met de onderhavige procedure.
    
    Vergoeding van proceskosten die tijdens de procedures naar aanleiding van het verzoek van 21 juni 2004 zijn gemaakt, heeft slechts met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht kunnen plaatsvinden. Bij uitspraak van 27 juli 2005, in zaak nr. 200505622/2, heeft de Voorzitter het college veroordeeld in de door [appellant] gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van zijn verzoek om voorlopige voorziening tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek van 21 juni 2004. In zaak nr. 200508950/1, waar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2006 betrekking op heeft, is [appellant] als belanghebbende gehoord en kwam hij als zodanig niet in aanmerking voor een proceskostenvergoeding. Voor zover [appellant] betoogt dat hij ten onrechte in die procedures niet dan wel niet voor het volledige bedrag voor een vergoeding van proceskosten in aanmerking is gekomen, treft dit niet het gewenste doel. Gelet op het limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling zoals neergelegd in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht en het Besluit proceskosten bestuursrecht, heeft het college terecht geen aanleiding gezien voor een aanvullende vergoeding van proceskosten langs de weg van een zuiver schadebesluit.
    
    Het college heeft het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om vergoeding van kosten van de inschakeling van advocate mr. Amsing dan ook terecht ongegrond verklaard.
    
    2.7. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 15 september 2009 dient te worden vernietigd wegens strijd met het algemene rechtsbeginsel dat degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, is gehouden die aan de benadeelde te vergoeden, voor zover bij dat besluit het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om vergoeding van huurderving in de periode van 19 juli 2004 tot medio februari 2006 ongegrond is verklaard. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 24 maart 2009 zal worden herroepen, voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van huurderving in de periode van 19 juli 2004 tot medio februari 2006 is afgewezen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Daarbij overweegt de Afdeling ten aanzien van de proceskosten in bezwaar nog het volgende.
    
    2.8.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, is de Afdeling bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Hierbij is onder meer artikel 7:15, tweede lid, van toepassing.
    
    2.8.2. Nu [appellant] in bezwaar heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten en het primaire besluit van 24 maart 2009 wordt herroepen wegens onrechtmatigheid, welke onrechtmatigheid aan het bestuursorgaan is te wijten aangezien het college er in het primaire besluit ten onrechte van is uitgegaan dat het verzoek om schadevergoeding voor geen enkele gestelde schadepost voor inwilliging in aanmerking kwam, dienen de kosten van de bezwaarfase door het college te worden vergoed.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar;
    
    II. verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nuth van 15 september 2009, kenmerk BJZ/2009/13726, voor zover daarbij het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om vergoeding van huurderving in de periode van 19 juli 2004 tot medio februari 2006 ongegrond is verklaard;
    
    IV. herroept het besluit van 24 maart 2009, kenmerk BJZ/2009/3652, voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van huurderving in de periode van 19 juli 2004 tot medio februari 2006 is afgewezen;
    
    V. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Nuth aan [appellant] een bedrag aan schadevergoeding dient te betalen van € 16.720,00 (zegge: zestienduizend zevenhonderdentwintig euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 19 juli 2004 tot en met de dag van betaling;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nuth tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nuth tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nuth aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010
    
    159-271-650.