ECLI:NL:RVS:2014:1492, Raad van State, 23-04-2014, 201309457/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2013, kenmerk PDN/2013-111, heeft de staatssecretaris het gebied "Hollands Diep" op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) (hierna: Habitatrichtlijn) en de besluiten van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/321, en 9 januari 2003, kenmerk TRCJZ/2002/5724, tot aanwijzing van het gebied "Hollands Diep" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (Pb EU L 20) (hierna: Vogelrichtlijn) gewijzigd.

201309457/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Afvalstoffen Terminal Moerdijk B.V. (hierna: ATM), gevestigd te Moerdijk,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3. het openbaar lichaam Havenschap Moerdijk, gevestigd te Moerdijk,
    4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Combined Cargo Terminals B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eurosalt Handelsmaatschappij B.V. (hierna: CCT en Eurosalt), beide gevestigd te Moerdijk,
    5. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid OBM-MvO holding B.V., gevestigd te Moerdijk,
    6. het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta (hierna: het waterschap),
    7. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Chemie B.V., gevestigd te Moerdijk,
    appellanten,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2013, kenmerk PDN/2013-111, heeft de staatssecretaris het gebied "Hollands Diep" op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) (hierna: Habitatrichtlijn) en de besluiten van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/321, en 9 januari 2003, kenmerk TRCJZ/2002/5724, tot aanwijzing van het gebied "Hollands Diep" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (Pb EU L 20) (hierna: Vogelrichtlijn) gewijzigd.
    
    Tegen dit besluit hebben ATM, [appellant sub 2], het havenschap, CCT en Eurosalt, OBM-MvO, het waterschap en Shell beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2014, waar ATM, vertegenwoordigd door O. van den Berg, werkzaam bij ATM, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], het havenschap, vertegenwoordigd door mr. R.C. van Wamel, advocaat te Dordrecht, vergezeld door R.J. Buijs, werkzaam bij Buijs Eco Consult B.V., en J.H.M. Rentrop, werkzaam bij het havenschap, CCT en Eurosalt, eveneens vertegenwoordigd door mr. R.C. van Wamel, OBM-MvO, vertegenwoordigd door A.N.F.M. Vonk, werkzaam bij OBM-MvO, het waterschap, vertegenwoordigd door ir. J.F.J.M. Smits en G.J. Borst, beiden werkzaam bij het waterschap, Shell, vertegenwoordigd door C. Westerbroek-Thijssen, werkzaam bij Shell en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, vergezeld door dr. ir. F.C.J.M. Roozen en ir. D. Bal, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijk kader
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
    
    1.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
    
    1.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
    
    1.3. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn.
    
    Ingevolge het tweede artikellid, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
    
    a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn.
    
    b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voorzover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
    
    Ingevolge het vierde artikellid gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
    
    Gebiedsbeschrijving
    
    2. Het gebied Hollands Diep is een voormalig estuarium dat deel uitmaakt van de delta van Rijn en Maas. Het gebied is reeds eerder aangewezen als Vogelrichtlijngebied vanwege de aanwezigheid van een uitgestrekt open water met oeverzones die als geheel het leefgebied vormen van soorten van bijlage I van de Vogelrichtlijn en tevens fungeert het gebied als overwinteringsgebied en rustplaats voor trekvogels. Het gebied is onder meer aangewezen voor één prioritair habitattype en één prioritaire habitatsoort. Het eiland in het Hollands Diep genaamd 'Sassenplaat' wordt door kolonies van aalscholvers en lepelaars gebruikt als broedplaats.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    3. [appellant sub 2] betoogt dat nog geen beheerplan voor het Hollands Diep is vastgesteld en dat daardoor niet duidelijk is of hij in zijn belangen wordt geschaad en de gevolgen van het aanwijzingsbesluit nog niet te overzien zijn. Daarom dient de vaststelling van het onderhavige aanwijzingsbesluit volgens hem te worden uitgesteld totdat het beheerplan vastgesteld en onherroepelijk is.
    
    3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1) volgt uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan voor een Natura 2000-gebied gelijktijdig moeten worden vastgesteld. Bij dat oordeel heeft de Afdeling betrokken dat uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn voor Nederland de verplichting voortvloeit om de gebieden die tot gebied van communautair belang zijn verklaard zo spoedig mogelijk als speciale beschermingszone aan te wijzen en de prioriteiten voor het betrokken gebied vast te stellen.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het onderhavige gebied. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant sub 2] voert aan dat in de Nota van antwoord bij het aanwijzingsbesluit slechts een geclusterde samenvatting van antwoorden is opgenomen en dat daarin geen concreet antwoord op de door hem ingediende zienswijze valt te lezen.
    
    4.1. Dit betoog treft geen doel. De Nota van Antwoord heeft betrekking op de aanwijzing van 111 Natura 2000-gebieden en bevat een weergave van algemene lijnen en principes van het te voeren beleid. De zienswijzen met betrekking tot het ontwerpbesluit Hollands Diep zijn in het bestreden besluit per thema besproken. Artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht verzet zich hier niet tegen. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van de zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Derhalve faalt dit betoog.
    
    5. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat twee bospercelen aan weerszijden van een bestaande buisleidingenstraat aan de noordoever van het Hollands Diep ten onrechte zijn aangewezen als Habitatrichtlijngebied.
    
    5.1. In het aanwijzingsbesluit is onder andere vermeld dat de bewuste twee bospercelen behoren tot het habitattype 'vochtige alluviale bossen' (H91E0A), dat beide bospercelen onderdeel zijn van het gebied zoals dat is aangemeld en die twee bospercelen ook van betekenis zijn als leefgebied voor de bever. Nu [appellant sub 2] niet heeft onderbouwd waarom de ecologische redenen voor de aanwijzing van beide bospercelen niet juist zouden zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding om het besluit op dit punt te vernietigen.
    
    De beroepen van het havenschap, ATM, CCT en Eurosalt, OBM-MvO en Shell
    
    6. Het havenschap, ATM, CCT en Eurosalt, OBM-MvO en Shell betogen dat de instandhoudingsdoelstelling die is geformuleerd voor de lepelaar (A034) als broedvogel niet deugdelijk is gemotiveerd. Hiertoe voeren zij aan dat de voor deze vogelsoort toegevoegde behouddoelstelling in feite neerkomt op een verbeterdoelstelling, omdat blijkens het aanwijzingsbesluit de totale som van alle instandhoudingsdoelstellingen die zijn opgenomen in de aanwijzingsbesluiten voor andere Natura 2000-gebieden de landelijke doelstelling van 1.000 broedparen reeds overstijgt. Het toevoegen van een instandhoudingsdoelstelling voor de lepelaar als broedvogel in het onderhavige aanwijzingsbesluit is dan ook niet nodig voor een duurzame landelijke populatie.
    
    Verder voeren zij aan dat het bereiken van de landelijke doelstelling voor de lepelaar als broedvogel beter kan worden gerealiseerd als voor deze vogelsoort een regionale instandhoudingsdoelstelling - voor het hele Deltagebied - wordt opgenomen, zoals dat in het onderhavige aanwijzingsbesluit ook voor de kluut is gedaan.
    
    6.1. In het aanwijzingsbesluit is vermeld dat de landelijke staat van instandhouding van de lepelaar op de aspecten leefgebied en populatie beoordeeld is als gunstig. De landelijke doelstelling voor deze vogelsoort als broedvogel luidt: "behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud van een populatie van ten minste 1.000 paren verdeeld over ten minste 20 kolonies van ten minste 40 paren". Voorts is in het aanwijzingsbesluit vermeld dat de som van de gebiedsdoelen hoger is dan de ondergrens van het gewenste landelijke populatieniveau van 1.000 broedparen en dat het totale aantal kolonies van minstens 40 broedparen hoger is dan de landelijke doelstelling. Er is een veilige marge ingebouwd voor het populatieniveau, omdat Nederland - als een van de meest noordelijke uitlopers van het broedgebied van de lepelaar - een belangrijk deel van de populatie in het noordwestelijke deel van Europa binnen de landsgrenzen heeft.
    
    6.2. Als instandhoudingsdoelstelling voor de lepelaar als broedvogel is in het aanwijzingsbesluit opgenomen: "Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 40 paren".
    
    De Afdeling volgt het betoog niet dat in feite sprake is van een verbeterdoelstelling. In het onderhavige gebied wordt gestreefd naar behoud van de huidige omvang van de populatie lepelaars in het Hollands Diep, die sinds 2004 in bijna alle jaren groter was dan 40 broedparen. Dat met de behouddoelstelling op landelijk niveau een grotere populatie broedparen in stand wordt gehouden dan het streefdoel van 1.000 broedparen, maakt dat niet anders. Voorts is het standpunt van de staatssecretaris dat de landelijke doelstelling het minimale streefdoel is om een gunstige staat van instandhouding voor deze soort te waarborgen en dat het landelijke aantal van 1.000 broedparen geen maximum aantal betreft in overeenstemming met het Natura 2000 Doelendocument, een van de documenten die aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag is gelegd.
    
    Wat betreft het betoog inzake een zogenoemde 'regionale doelstelling', overweegt de Afdeling dat blijkens het hiervoor genoemde Doelendocument een regionale instandhoudingsdoelstelling wordt geformuleerd als in een afzonderlijk aangewezen gebied een sleutelpopulatie niet kan worden behaald, maar op regionale schaal wel sprake is van een min of meer samenhangende populatie die in omvang wel het minimum niveau van een sleutelpopulatie overstijgt. Ter zitting is daar namens de staatssecretaris aan toegevoegd dat een regionale doelstelling ook met name is bedoeld voor vogelsoorten die elk jaar op andere plaatsen broeden en dat de lepelaar jaarlijks terugkeert naar dezelfde broedplaats.
    
    Nu niet in geschil is dat de huidige populatie broedparen van de lepelaar in het Hollands Diep reeds groter is dan de minimaal vereiste sleutelpopulatie van 40 broedparen en niet is weersproken dat de lepelaar de Sassenplaat als vaste broedplaats heeft, ziet de Afdeling geen reden om de staatssecretaris niet te volgen in het standpunt dat geen ornithologische noodzaak bestaat om voor de lepelaar een regionale doelstelling te formuleren.
    
    7. Voorts voeren het havenschap, ATM, CCT en Eurosalt, OBM-MvO en Shell aan dat de instandhoudingsdoelstelling die in het aanwijzingsbesluit is geformuleerd voor de lepelaar - in verhouding tot het daarmee te dienen doel - onevenredige gevolgen heeft voor de activiteiten van de bedrijven die zijn gevestigd in het haven- en industriegebied van Moerdijk. Hierbij wijzen zij erop dat in de 'Havenstrategie Moerdijk 2030' een intensivering en uitbreiding van het haven- en industrieterrein is voorzien. Niet valt uit te sluiten dat deze plannen significante gevolgen kunnen hebben voor de broedkolonie van de lepelaar op de Sassenplaat, vanwege de grote verstoringsgevoeligheid van deze vogelsoort en de verwachte toename van het scheepvaartverkeer van en naar de haven van Moerdijk. Dit staat volgens hen haaks op het beleidsuitgangspunt "haalbaar en betaalbaar" dat bij het formuleren van instandhoudingsdoelstellingen wordt toegepast.
    
    7.1. Het havenschap, ATM, CCT en Eurosalt, OBM-MvO en Shell hebben niet aannemelijk gemaakt dat de behouddoelstelling die voor de lepelaar is opgenomen in het aanwijzingsbesluit onevenredige gevolgen zal hebben voor de bedrijfsactiviteiten rondom de haven van Moerdijk. Hierbij betrekt de Afdeling dat in de door hen overgelegde notitie 'Lepelaars in het Hollands Diep' van 6 november 2013, opgesteld door Buijs Eco Consult B.V., is vermeld dat de lepelaar sinds 1999 op de Sassenplaat broedt en deze broedkolonie in 2009 zijn grootste omvang bereikte met 90 broedparen. De lepelaar is derhalve met succes op de Sassenplaat gaan broeden, in weerwil van de bestaande bedrijfsactiviteiten in en rondom de haven van Moerdijk. Voorts is in de notitie vermeld dat sinds 2009 de omvang van de broedkolonie van lepelaars schommelt als gevolg van een kolonie van aalscholvers, die eveneens op de Sassenplaat broedt en die zorgt voor een aantasting van de nestgelegenheid van de lepelaars.
    
    Dat de aanwezigheid van een broedkolonie aalscholvers op de Sassenplaat wellicht op termijn de behouddoelstelling voor de lepelaar als broedvogel in het Hollands Diep onder druk zet, wat daarvan ook zij, doet niet af aan het feit dat uit de notitie van Buijs Eco Consult niet blijkt dat de bestaande bedrijfsactiviteiten en beoogde uitbreiding daarvan of dat de verwachte toename van het scheepvaartverkeer van en naar de haven van Moerdijk een negatieve invloed - zoals verstoring - zal hebben op de mogelijkheden om de broedkolonie lepelaars in de huidige omvang te behouden. Dergelijke conclusies zijn in deze notitie niet te lezen.
    
    7.2. Voor zover het havenschap, ATM, CCT, Eurosalt, OBM-MvO en Shell stellen dat het beleid inzake 'haalbaar en betaalbaar' onjuist is toegepast, overweegt de Afdeling dat dit betoog berust op een onjuiste lezing van dit beleid. Bij de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen hanteert de staatssecretaris het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar', wat inhoudt dat ook economische overwegingen een rol spelen bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor een bepaald Natura 2000-gebied. Maar dit beleid strekt slechts ertoe dat de staatssecretaris beziet in welke gebieden een eventuele herstelopgave het eenvoudigst kan worden gerealiseerd. In het aanwijzingsbesluit is vermeld dat de staat van instandhouding van de lepelaar gunstig is en dat op landelijk niveau een behouddoelstelling geldt. Blijkens het aanwijzingsbesluit is voor geen van de Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen voor de lepelaar een verbeterdoelstelling geformuleerd, aangezien de som van de gebiedsdoelen reeds hoger is dan de ondergrens van het gewenste landelijke populatieniveau. Nu voor de lepelaar geen verbeteropgave geldt mist het beleid inzake 'haalbaar en betaalbaar' toepassing in dit geval.
    
    Het beroep van het waterschap
    
    8. Het waterschap betoogt dat de waterkeringen langs het Hollands Diep geen onderdeel zouden moeten uitmaken van het aangewezen gebied en ondubbelzinnig onder de exclaveringsclausule dienen te vallen die is opgenomen in het aanwijzingsbesluit, omdat de waterkeringen geen bijdrage leveren aan de instandhoudingsdoelstellingen van het aangewezen gebied. Daarbij wijst het waterschap erop dat in paragraaf 3.3 van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld dat waar de grens van het aangewezen gebied een waterkerende dijk volgt, deze begrenzing ook op de kaart is gelegd op de buitenteenlijn. Deze passage komt echter niet voor in paragraaf 3.4 van de Nota van toelichting. In die paragraaf is opgenomen dat, indien de kaart en de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit niet overeenstemmen, de tekst in paragraaf 3.4 doorslaggevend is.
    
    8.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de waterkerende dijken op de kaart zijn uitgezonderd van het aangewezen gebied zoals is aangegeven in paragraaf 3.3 van de Nota van toelichting. De algemene exclaveringsclausule die is opgenomen in paragraaf 3.4 van de Nota van toelichting is opgenomen, omdat het vanwege de schaal van de kaart bij het aanwijzingsbesluit niet mogelijk is om alle bebouwing - waaronder erven, tuinen en verhardingen - op de kaart uit te zonderen van het aangewezen gebied. Wat betreft de dijken is dat wel mogelijk, zodat een tekstuele exclavering volgens de staatssecretaris niet nodig is. Waar de begrenzing van het aangewezen gebied "Hollands Diep" samenvalt met waterkerende dijken, ligt de grens op de buitenteen van het desbetreffende dijklichaam, aldus de staatssecretaris.
    
    8.2. In paragraaf 3.3 van het aanwijzingsbesluit is vermeld dat waar de grens een waterkerende dijk volgt, deze grens ook op de kaart is gelegd op de buitenteen conform het besluit van 24 maart 2000 de aanwijzing van het Hollands Diep als Vogelrichtlijngebied. Op dit punt is de begrenzing aangepast ten opzichte van het ontwerpbesluit.
    
    Nu het waterschap niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de kaart bij het aanwijzingsbesluit afwijkt van hetgeen in paragraaf 3.3 van de Nota van toelichting is vermeld, ziet de Afdeling geen aanleiding om in twijfel te trekken dat de begrenzing van het aangewezen gebied, waar toepasselijk, is gelegd op de buitenteen van de waterkerende dijken langs het Hollands Diep.
    
    Nu niet is gebleken dat de kaart wat betreft de begrenzing langs waterkerende dijken afwijkt van de Nota van toelichting, behoeft hieromtrent geen passage in de algemene exclaveringsclausule te worden opgenomen en faalt dit betoog.
    
    Conclusie
    
    9. In hetgeen [appellant sub 2], het havenschap, ATM, CCT en Eurosalt, OBM-MvO, Shell en het waterschap hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Vreugdenhil
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014
    
    571.