ECLI:NL:RVS:2008:BC5757, Raad van State, 05-03-2008, 200706652/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 23 mei 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (hierna: het college) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Horizon Meat Services B.V. (hierna: Horizon) en [appellante sub 2], voor zover thans van belang, onder oplegging van een dwangsom gelast een einde te maken aan de huisvesting van buitenlandse werknemers op het kampeerterrein van camping "De Looi" te Bergen (hierna: de camping).

200706652/1.
    
    Datum uitspraak: 5 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    
    Horizon Meat Services B.V., gevestigd te Zevenaar,
    
    2. [appellante sub 2], gevestigd te [woonplaats],
    
     
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/329 en 07/371 van de rechtbank Roermond van 13 september 2007 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    
    Horizon Meat Services B.V. en [appellante sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 23 mei 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (hierna: het college) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Horizon Meat Services B.V. (hierna: Horizon) en [appellante sub 2], voor zover thans van belang, onder oplegging van een dwangsom gelast een einde te maken aan de huisvesting van buitenlandse werknemers op het kampeerterrein van camping "De Looi" te Bergen (hierna: de camping).
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 6 februari 2007 heeft het college de daartegen door Horizon en [appellante sub 2] gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de besluiten van 23 mei 2006 herroepen en Horizon en [appellante sub 2] opnieuw onder oplegging van een dwangsom gelast een einde te maken aan voormelde huisvesting.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 1 mei 2007 heeft het college de besluiten van 6 februari 2007 herzien wat betreft het maximumbedrag aan te verbeuren dwangsommen.
    
    Bij uitspraak van 13 september 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten van
    
    6 februari 2007 en 1 mei 2007 door Horizon en [appellante sub 2] ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Horizon en [appellante sub 2] bij afzonderlijke brieven, bij de Raad van State ingekomen op 14 september 2007, hoger beroep ingesteld. Horizon heeft de gronden van het hoger beroep aangevuld bij brief van 19 oktober 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Horizon en [appellante sub 2] hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid te repliceren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2008, waar Horizon, vertegenwoordigd door mr. H.J. Kastein, advocaat te Zevenaar,
    
    [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. B. Benard, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.N.J. Kerkhoff, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft Horizon de beroepsgrond dat de op haar betrekking hebbende besluiten van 6 februari 2007 en 1 mei 2007 zijn genomen in strijd met artikel 39, tweede lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en met Verordening (EEG) nr. 1612/68, ingetrokken, zodat deze verder geen bespreking behoeft.
    
    2.2. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op de gronden waarop de camping is gelegen de bestemming "Rekreatieve doeleinden met verblijfsrekreatieve voorzieningen, camping: Rv(c)".
    
    Ingevolge artikel 18, lid A, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor recreatieve doeleinden en kampeerdoeleinden en de daarbij behorende voorzieningen.
    
    Ingevolge lid E wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 6, lid A ten minste verstaan het in artikel 6, lid C beschreven gebruik van opstallen.
    
    Ingevolge artikel 6, lid A is het verboden de in het plan begrepen opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    Ingevolge lid C is het verboden de opstallen waarop de bestemming "Rekreatieve doeleinden met verblijfsrekreatieve voorzieningen, camping: Rv(c)" rust te gebruiken voor, voor zover thans van belang, permanente bewoning.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 45 wordt onder permanente bewoning verstaan: bewoning van een ruimte als hoofdverblijf.
    
    2.3. De betogen van [appellante sub 2] en Horizon dat de rechtbank heeft miskend dat de chalets niet permanent worden bewoond en derhalve geen sprake is van overtreding van artikel 6, lid A, van de planvoorschriften, falen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat sprake is van permanente bewoning, nu de buitenlandse werknemers die werkzaam zijn voor Horizon op een aantal vakantieperiodes na het gehele jaar in de chalets wonen en deze chalets derhalve als hun hoofdverblijf kunnen worden aangemerkt.
    
    2.4. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 6, lid A, van de planvoorschriften, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    2.5. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet als overtreder van artikel 6, lid A, van de planvoorschriften kan worden aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat het in dit artikel neergelegde verbod zich alleen richt tot de gebruiker en niet tot degene die de chalets in gebruik geeft dan wel laat gebruiken ten behoeve van een met de aan de grond gegeven bestemming strijdig doel. Als verhuurster van de chalets kan zij dan ook niet als overtreder worden aangemerkt, aldus [appellante sub 2].
    
    2.5.1. Dit betoog slaagt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 februari 2000 in zaak nr. H01.99.0255; AB 2000, 363) is het in gebruik geven van een pand ten behoeve van een met de aan de grond gegeven bestemming strijdig doel zonder een daartoe strekkend verbod niet verboden. In dit geval richt artikel 6, lid A, van de planvoorschriften zich niet tevens tot degene die opstallen in gebruik geeft of laat gebruiken op een wijze die in strijd is met de daaraan in het bestemmingsplan gegeven bestemming. Anders dan het college stelt in het op [appellante sub 2] betrekking hebbende besluit van 6 februari 2007, is het niet
    
    [appellante sub 2] die de opstallen gebruikt voor horecadoeleinden, waaronder het verstrekken van logies wordt begrepen, zodat [appellante sub 2] niet is aan te merken als overtreder van artikel 6, lid A, van de planvoorschriften. Het college heeft [appellante sub 2] dan ook ten onrechte een last onder dwangsom wegens overtreding daarvan opgelegd.
    
    2.6. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover daarbij het beroep van De Boers ongegrond is verklaard, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 2] tegen de op haar betrekking hebbende besluiten van 6 februari 2007 en 1 mei 2007 alsnog gegrond verklaren. Deze besluiten dienen eveneens te worden vernietigd. Het op De Boers betrekking hebbende besluit van 23 mei 2006 dient te worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 6 februari 2007 en 1 mei 2007. De overige beroepsgronden van [appellante sub 2] behoeven geen bespreking meer.
    
    2.7. Het betoog van Horizon dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet als overtreder van artikel 6, lid A, van de planvoorschriften kan worden aangemerkt, faalt. In oktober 2005 is tussen [appellante sub 2] en Horizon een huurovereenkomst tot stand gekomen op grond waarvan Horizon van [appellante sub 2] met ingang van 1 november 2005 de chalets met de nummers 214, 215, 242 en 245 op het uitbreidingsgebied van de camping huurt voor uitsluitend gebruik als woonruimte. Deze huurovereenkomst, die eindigde op 30 september 2006, is met elf maanden verlengd. In de hoedanigheid van huurster van de chalets kan Horizon als gebruiker als bedoeld in artikel 6, lid A, van de planvoorschriften worden aangemerkt. Horizon heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij met de feitelijke bewoners van de chalets onderhuurovereenkomsten heeft gesloten. Ter zitting heeft Horizon gesteld dat op het loon van de feitelijke bewoners van de chalets een vergoeding voor het gebruik van de chalets wordt ingehouden, maar de titel op grond waarvan deze vergoeding wordt ingehouden is niet duidelijk. Zo al sprake zou zijn van onderhuurovereenkomsten, is door Horizon, mede gelet op de tussen haar en de bewoners bestaande arbeidsverhouding, niet aannemelijk gemaakt dat zij redelijkerwijs niet in staat kan worden geacht om binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de bewoning van de chalets een eind te maken. Onder die omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat Horizon het feitelijk in haar macht heeft uitvoering te geven aan de haar opgelegde last.
    
    2.8. Horizon voert terecht aan dat de rechtbank had moeten ingaan op haar betoog dat het college in het besluit op bezwaar van 6 februari 2007 niet heeft gereageerd op haar betoog dat zij niet is aan te merken als overtreder van artikel 6, lid A, van de planvoorschriften. Gelet op het navolgende leidt dit evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het door de rechtbank onbesproken gelaten betoog van Horizon mist feitelijke grondslag. In het besluit van 6 februari 2007 is in het onderdeel "last onder dwangsom" ingegaan op de stelling van Horizon dat zij het feitelijk niet in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. Naar volgt uit hetgeen hiervoor onder 2.7 is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college die stelling ten onrechte niet heeft gevolgd.
    
    2.9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.10. Het betoog van Horizon dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van het besluit van 6 februari 2007 concreet zicht op legalisatie bestond, faalt.
    
    Op 26 september 2006 heeft de raad van de gemeente Bergen het "Huisvestingsbeleid buitenlandse werknemers gemeente Bergen" vastgesteld. Een van de uitgangspunten van dit beleid is dat het huisvesten van buitenlandse werknemers op gronden met een recreatieve bestemming niet past binnen het nagestreefde huisvestingsbeleid. Het recreatief-toeristisch karakter van campings, vakantieparken en recreatiebedrijven dient bewaard te blijven. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat dit beleid niet onredelijk of onjuist is. De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is, nu het gelet op het beleid praktisch uitgesloten is dat medewerking zal worden verleend aan legalisatie van buitenlandse werknemers op de camping.
    
    2.11. De omstandigheid dat de bewoners van de betreffende chalets mogelijk op straat komen te staan als gevolg van de last onder dwangsom, levert, anders dan Horizon betoogt, geen bijzondere omstandigheid op op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Deze omstandigheid komt geheel voor rekening en risico van de bewoners zelf dan wel van Horizon.
    
    2.12. De omstandigheid dat in het procesverloop van de aangevallen uitspraak niet is opgenomen dat Horizon beroep heeft ingesteld tegen het op haar betrekking hebbende besluit van 1 mei 2007, betekent, anders dan Horizon betoogt, niet dat de rechtbank niet tevens op dat beroep heeft beslist. De rechtbank heeft het beroep van Horizon tegen het besluit van 6 februari 2007, gelet op artikelen 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verband met artikel 6:18, eerste lid, van die wet, terecht geacht mede een beroep tegen het besluit van 1 mei 2007 in te houden.
    
    Anders dan Horizon betoogt, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de hoogte van de dwangsom en het maximum van te verbeuren dwangsommen in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom een grote mate van beoordelingsvrijheid heeft die door de rechter terughoudend moet worden getoetst. Daarnaast heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende wettelijke voorschriften. Voorts is de hoogte van het bedrag afgestemd op het financiële voordeel dat Horizon zou kunnen verwachten bij niet naleving van die voorschriften.
    
    2.13. Het betoog van Horizon dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is, faalt ten slotte ook. In de tussen
    
    [appellante sub 2] en Horizon tot stand gekomen huurovereenkomst is overeengekomen dat deze maandelijks kan worden opgezegd. Gelet hierop is de in de last onder dwangsom opgenomen begunstigingstermijn van zeven weken niet te kort om maatregelen te kunnen treffen ter voorkoming van het verbeuren van de dwangsom.
    
    2.14. Het hoger beroep van Horizon is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover daarbij het beroep van Horizon ongegrond is verklaard, te worden bevestigd.
    
    2.15. Ten aanzien van [appellante sub 2] zijn termen aanwezig voor na de melden proceskostenveroordeling. Ten aanzien van Horizon zijn geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 13 september 2007 in de zaken nrs. 07/ 329 en 07/371, voor zover daarbij het beroep van [appellante sub 2] ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het door [appellante sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 6 februari 2007, kenmerk RO/SK/3093, en 1 mei 2007, kenmerk RO/SK/3837;
    
    V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouder van Bergen van 23 mei 2006, kenmerk RO/SK/1094;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    
    VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Bergen aan [appellante sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX. gelast dat de gemeente Bergen aan [appellante sub 2] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 713,00 (zegge: zevenhonderddertien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Slump w.g. Lodder
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2008
    
    17-531.