ECLI:NL:RVS:2015:2525, Raad van State, 05-08-2015, 201408355/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2013 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom ter hoogte van € 250.000,00.

201408355/1/A4.
    Datum uitspraak: 5 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 december 2013 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom ter hoogte van € 250.000,00.
    
    Bij besluit van 8 mei 2014 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [bestuurder] en mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H. Keizer en R. Kolkman, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom.
    
    2. [appellante] voert baggerwerkzaamheden uit in het kanaal Almelo-de Haandrik. Het slib dat uit dit kanaal is gebaggerd, slaat zij tijdelijk op in een baggerdepot aan de [locatie] te [plaats].
    
    Op 5 juni 2013 heeft het college een handhavingsbesluit genomen omdat volgens het college [appellante] met de opslag van slib handelde in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming, dat erop neerkomt dat maatregelen moeten worden getroffen om bodemverontreiniging te voorkomen, en in strijd met voorschrift 2.5.1 van de aan haar verleende omgevingsvergunning, waarin het aanbrengen van folie is voorgeschreven.
    
    Het college heeft [appellante] gelast:
    
    1. maatregelen te nemen zodat geen slib in het baggerdepot ligt opgeslagen;
    
    2. indien de opslag van slib in het depot wordt voortgezet, een vloeistofdichte bodembeschermende folie onder de opslag van slib aan te brengen en te houden om verdere aantasting van de bodem te voorkomen. Ter zake van last 1 bedraagt de dwangsom € 250.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van eenmaal per week en € 500.000,00.
    
    De begunstigingstermijn van last 1 bedroeg zes weken na verzending van het besluit. Het besluit van 5 juni 2013 is op 7 juni 2013 verzonden. De begunstigingstermijn liep dan ook tot en met 19 juli 2013. Het handhavingsbesluit is, nu daartegen geen bezwaar is gemaakt, in rechte onaantastbaar.
    
    Bij besluit van 11 december 2013 heeft het college besloten tot invordering van de dwangsom van € 250.000,00 ter zake van last 1. Dit besluit heeft het college bij besluit van 8 mei 2014 gehandhaafd.
    
    3. [appellante] betoogt dat het college niet bevoegd was het bestreden besluit van 8 mei 2014 te nemen. Het college was toen niet langer bevoegd handhavend op te treden krachtens artikel 2.27, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat artikel 6.7, eerste en derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) per 1 januari 2014 is vervallen, aldus [appellante]. Het college was volgens haar daarom ook niet meer bevoegd tot invordering. Omdat niet in overgangsrecht is voorzien, was volgens [appellante] het college van burgemeester en wethouders het bevoegde gezag om te beslissen op bezwaar. Ter ondersteuning van haar betoog wijst zij op de bijlage bij een brief van 26 november 2013 van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, waarin staat dat besluiten opnieuw moeten worden voorbereid namens het nieuwe bevoegde gezag.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, eerste volzin, van de Wabo wordt, in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen, een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    Ingevolge artikel 6.7, eerste lid, eerste volzin, van het Bor, zoals dat gold tot 1 januari 2014, wordt, voor zover een aanvraag betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting, de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten van de provincie waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.
    Ingevolge het derde lid hebben gedeputeerde staten ten aanzien van inrichtingen als bedoeld in het eerste lid mede tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving, bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo.
    
    Ingevolge artikel 95, derde lid, van de Wet bodembescherming hebben de betrokken minister, gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van artikel 13.
    
    3.2. Aan het handhavingsbesluit van 5 juni 2013 ligt wat last 1 betreft de overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming ten grondslag. De handhavingsbevoegdheid ter zake van deze overtreding ontleent het college aan artikel 95, derde lid, van de Wet bodembescherming en niet, zoals [appellante] veronderstelt, aan artikel 2.27 van de Wabo in samenhang met artikel 6.7, eerste en derde lid, van het Bor. In de omstandigheid dat deze laatste bepaling per 1 januari 2014 is vervallen, ziet de Afdeling dan ook reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college onbevoegd was het bestreden besluit te nemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een dwangsom is verbeurd. Daartoe stelt zij dat de bij besluit van 5 juni 2013 opgelegde last 1 uitsluitend ziet op het niet langer opslaan van verontreinigd slib. Slib dat niet verontreinigd is, mag volgens haar ter plaatse wel worden opgeslagen. Zij wijst in dat kader op de verleende omgevingsvergunning van 3 september 2012. [appellante] stelt dat nu het college niet heeft vastgesteld of de in het depot op 3 september 2013 aangetroffen hoeveelheid slib is verontreinigd, niet is komen vast te staan dat zij last 1 niet heeft nageleefd.
    
    4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat last 1, gelet op de tekst van het besluit van 5 juni 2013, betrekking heeft op al het in het depot aanwezige slib, ongeacht de vorm of samenstelling daarvan. Daarbij heeft het college gewezen op de samenhang tussen de twee opgelegde lasten.
    
    4.2. De bij het handhavingsbesluit van 5 juni 2013 opgelegde last 1 verplicht tot het treffen van maatregelen zodat geen slib in het baggerdepot ligt opgeslagen. Last 1 houdt in dat al het in het baggerdepot aanwezig slib daaruit moet worden verwijderd en verwijderd moet worden gehouden. Indien Heuvelmans Ibis de opslag van slib in het depot vervolgens wenst voort te zetten, dient ter naleving van last 2 een vloeistofdichte bodembeschermende folie onder de opslag van slib aan te worden gebracht. De omstandigheid dat in het handhavingsbesluit bij last 1 is vermeld ‘(artikel 13 Wbb)’, maakt niet dat de last is beperkt tot slib waarvan is vastgesteld dat het verontreinigd is. In het besluit wordt onder het kopje ‘uitleg lastgeving’ toegelicht dat de aan last 1 ten grondslag liggende overtreding, waarmee artikel 13 van de Wet bodembescherming wordt bedoeld, wordt beëindigd indien al het aanwezige slib in het baggerdepot tot op de onderliggende boden wordt verwijderd en verwijderd wordt gehouden en wordt afgevoerd naar een erkende verwerker.
    
    In het rapport van 4 september 2013, dat het college ten grondslag heeft gelegd aan het invorderingsbesluit, staat dat op 3 september 2013 in het depot slib is aangetroffen en er geen bodembeschermende folie onder het slib in het depot is aangebracht. In onder meer de brief van [appellante] aan het college van 27 september 2013 erkent zij dat op dat moment nog slib in het baggerdepot ligt opgeslagen. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat [appellante] niet aan last 1 heeft voldaan. Het college heeft terecht vastgesteld dat een dwangsom is verbeurd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte tot invordering van de dwangsom is overgegaan. Volgens haar is de last onduidelijk. Zij voert voorts aan dat het college in andere gevallen wel heeft toegestaan dat slib werd opgeslagen in een depot zonder dat daaronder folie was aangebracht. [appellante] stelt dat met de invordering geen redelijk doel is gediend, nu het slib ingevolge het Besluit bodemkwaliteit ter plaatse mag worden toegepast en het niet voldoen aan de last daarom geen negatieve gevolgen heeft voor het milieu.
    
    5.1. Het college heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, omdat op 3 september 2013 is vastgesteld dat slib aanwezig was in het depot en derhalve niet alle slib is verwijderd, een dwangsom is verbeurd. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden afgezien van invordering doen zich volgens het college niet voor.
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 oktober 2014 in zaken nrs. 201307991/1/A1 en 201402119/1/A1, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    5.3. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat last 1 onduidelijk is en het college om die reden niet tot invordering kon besluiten. De Afdeling overweegt overigens dat onder meer uit de brief van [appellante] aan het college van 27 september 2013 blijkt dat zij de last terecht zo heeft begrepen dat al het slib uit het baggerdepot verwijderd moest worden.
    
    Wat betreft het betoog van [appellante] dat het college in andere gevallen niet handhavend heeft opgetreden ter zake van de opslag van slib zonder bodembeschermende folie, overweegt de Afdeling dat dit betoog ziet op de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit en reeds daarom in deze procedure niet aan de orde kan komen.
    
    Wat betreft het betoog dat het college vanwege bijzondere omstandigheden van invordering had moeten afzien, overweegt de Afdeling als volgt. Wat er verder ook zij van de stelling dat het slib ingevolge het Besluit bodemkwaliteit ter plaatse mag worden toegepast, is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 15 oktober 2014, in zaak nr. 201400189/1/A4, de omstandigheid dat het niet uitvoeren van de last geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt geen bijzondere omstandigheid. Voorop staat dat een eenmaal opgelegde last moet worden uitgevoerd, wil verbeurte van de dwangsom worden voorkomen. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten worden afgezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voor zover [appellante] beoogt te betogen dat, onder meer in het licht van de omgevingsvergunning van 3 september 2012, het onredelijk is dat de last zowel op verontreinigd slib ziet als op slib dat voldoet aan de normen van het Besluit bodemkwaliteit, overweegt de Afdeling dat dit betoog ziet op de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit en reeds daarom niet in deze procedure aan de orde kan komen.
    
    7. Het beroep is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2015
    
    163-811.