ECLI:NL:RVS:2018:53, Raad van State, 10-01-2018, 201608398/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan Camping 't Oekeltje omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van een stacaravan op het perceel Breedschotsestraat 10a CAMP te Rijsbergen.

201608398/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Camping 't Oekeltje B.V., gevestigd te Rijsbergen, gemeente Zundert,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 oktober 2016 in zaak nr. 16/2588 in het geding tussen:
    
    Camping 't Oekeltje
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan Camping 't Oekeltje omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van een stacaravan op het perceel Breedschotsestraat 10a CAMP te Rijsbergen.
    
    Bij besluit van 22 maart 2016 heeft het college het door Camping 't Oekeltje daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 oktober 2016 heeft de rechtbank het door Camping 't Oekeltje daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 maart 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Camping 't Oekeltje hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Camping 't Oekeltje heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2017, waar Camping 't Oekeltje, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M.M. Roelands, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Camping ’t Oekeltje exploiteert een camping aan de Breedschotsestraat 10a te Rijsbergen. De camping bestaat onder meer uit diverse standplaatsen, waarop objecten voor recreatief nachtverblijf staan. Camping 't Oekeltje heeft een aanvraag ingediend voor de realisatie van een stacaravan met een oppervlakte van 84 m² op het perceelsgedeelte dat bestaat uit de kavels met nummers A70, A83 en A86.
    
    2.    Het college heeft de aanvraag getoetst aan de op 10 december 2013 vastgestelde beheersverordening "Kampeerterrein 't Oekeltje" en heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag daarmee in strijd is. Het is niet bereid van de beheersverordening af te wijken.
    
        De rechtbank heeft het beroep van Camping ’t Oekeltje tegen het besluit van 22 maart 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het niet van de beheersverordening wil afwijken. Zij heeft echter in hetgeen het college ter zitting heeft aangevoerd aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    Toepasselijke regelgeving
    
    3.    De relevante artikelen van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), de beheersverordening "Kampeerterrein 't Oekeltje" en het bestemmingsplan "Kampeerterrein 't Oekeltje", vastgesteld in 1972, zijn in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    Camping 't Oekeltje betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beheersverordening wegens strijd met artikel 3.38 van de Wro onverbindend moet worden verklaard. Zij voert daartoe aan dat de bouwmogelijkheden zoals die voor het desbetreffende perceelsgedeelte bestonden in het voorheen geldende bestemmingsplan "Kampeerterrein 't Oekeltje", vastgesteld in 1972, wezenlijk zijn veranderd en beperkt. Zij wijst in dit verband op de in de artikelen 1.42 en 5.2.2 van de beheersverordening opgenomen eisen dat een stacaravan moet zijn voorzien van een as-/wielstelsel en een dissel, is voort te bewegen als aanhanger en te allen tijde mobiel is te maken en de eisen omtrent de maximale breedte en oppervlakte van een stacaravan. De bestaande rechten en plichten noch het bestaande gebruik ten tijde van het voorheen geldende bestemmingsplan zijn in de beheersverordening overgenomen. Volgens Camping 't Oekeltje had de raad van de gemeente Zundert in dit geval niet een beheersverordening mogen vaststellen, maar had het een nieuw bestemmingsplan moeten vaststellen.
    
    4.1.    De beheersverordening bevat algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geen beroep kan worden ingesteld. Die bepaling staat niet in de weg aan exceptieve toetsing van de beheersverordening in het kader van de beoordeling van het beroep van Camping 't Oekeltje tegen het besluit van 22 maart 2016.
    
    4.2.    Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wro (Kamerstukken II, 2005-2006, 28 916, nr. 26, blz. 4) is het instrument van de beheersverordening bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit betekent, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2972, niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan. Het beperken van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden is, zoals de rechtbank heeft overwogen, toegestaan, maar daarbij moet het gaan om in het bestemmingsplan opgenomen, onbenutte uitbreidings- en gebruiksmogelijkheden. Daarbij wijst de Afdeling er, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro (Kamerstukken II 2006-2007, 30 938, nr. 7, blz. 11-12) op dat de raad hiervoor kan kiezen als deze planologische mogelijkheden jarenlang niet zijn benut en deze niet langer in overeenstemming worden geacht met een goede ruimtelijke ordening.
    
    4.3.    De exceptieve toetsing van de beheersverordening in het kader van het beroep tegen het besluit van 22 maart 2016 beperkt zich tot die regels in de beheersverordening die betrekking hebben op de bouwmogelijkheden voor het perceel, te weten de artikelen 1.42 en 5.2.2 van de beheersverordening. De Afdeling zal in het hiernavolgende beoordelen of die bouwmogelijkheden, zoals Camping 't Oekeltje deze heeft bestreden, beperkter zijn dan die in het bestemmingsplan waren opgenomen.
    
    4.4.    Ingevolge het bestemmingsplan "Kampeerterrein 't Oekeltje" rustte op het hier aan de orde zijnde perceel de bestemming "Verblijfsterrein t.b.v. woon- of stacaravans". Ter plaatse waren woon- en stacaravans toegestaan. In artikel 1, onder 5, van de planvoorschriften werd onder stacaravan verstaan een voor dat doel gebouwd en ingericht kampeermiddel dat als zodanig niet zelfstandig achter een gemotoriseerd voertuig over de openbare weg mag worden voortbewogen en voor zodanig vervoer ook niet is uitgerust. In voormeld artikel waren minimale afmetingen opgenomen, maar geen maximale afmetingen. Om een object als woon- of stacaravan aan te merken, diende ingevolge volgens voormeld artikel sprake te zijn van een kampeermiddel. Dat begrip was in het bestemmingsplan evenwel niet gedefinieerd. In de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:551, overwoog de Afdeling over het begrip kampeermiddel in het bestemmingsplan "Kampeerterrein 't Oekeltje" dat voor de uitleg ervan kan worden aangesloten bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik onder kampeermiddel wordt verstaan, namelijk: een caravan, tent of ander onderkomen bedoeld voor recreatief nachtverblijf, dat gelet op zijn constructie, omvang en vorm geschikt is om te worden vervoerd.
    
    4.5.    Voor het grondgebied van Camping 't Oekeltje golden drie verschillende bestemmingsplannen, alle ouder dan tien jaar. In de toelichting bij de beheersverordening is vermeld dat de drie vigerende bestemmingsplannen het uitgangspunt vormen voor een nieuwe regeling. Wel dienen volgens de toelichting in de regeling enkele aanvullingen te worden opgenomen, onder meer ten aanzien van het nader inkaderen van het begrip stacaravan aan de hand van jurisprudentie en praktijkervaring. Uit het door het college gedane voorstel aan de raad tot vaststelling van de beheersverordening volgt dat voor de in de beheersverordening opgenomen maximale breedte en oppervlakte van een stacaravan is uitgegaan van de bouwmogelijkheden die het in 1979 vastgestelde bestemmingsplan bood, dat gold voor een ander deel van de camping dan het aan de orde zijnde perceel. Deze bouwmogelijkheden wijken af van die in de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Kampeerterrein 't Oekeltje".
    
        Hoewel uit artikel 1, onder 5, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Kampeerterrein 't Oekeltje", zoals uitgelegd in de uitspraak van 25 februari 2015, volgt dat een stacaravan geschikt moest zijn om te worden vervoerd, was in het bestemmingsplan ook uitdrukkelijk bepaald dat een stacaravan als zodanig niet zelfstandig achter een gemotoriseerd voertuig over de openbare weg mag worden voortbewogen en voor zodanig vervoer ook niet is uitgerust. De in de beheersverordening opgenomen eisen dat een stacaravan moet zijn voorzien van een as-/wielstelsel en dissel, voort te bewegen is als aanhanger en, in die zin, ook te allen tijde mobiel te maken is, leveren dan ook een beperking op van de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan.
    
        Dat in het bestemmingsplan geen maximale afmetingen waren opgenomen, betekent, anders dan Camping 't Oekeltje aanvoert, niet dat er in de beheersverordening geen beperking aan de maximale afmetingen kan worden gesteld. Een bouwwerk moest immers, om als stacaravan in de zin van de planvoorschriften aangemerkt te kunnen worden, mede gelet op zijn omvang, nog wel geschikt zijn om te worden vervoerd. Stacaravans konden dan ook niet van onbeperkte afmetingen zijn. In de beheersverordening is voor een stacaravan een maximale oppervlakte opgenomen van 35 m² en een maximale breedte van 4,50 m. In de toelichting bij de beheersverordening is evenwel niet gemotiveerd dat in het bestemmingsplan ervan werd uitgegaan dat een stacaravan niet langer geschikt was om te worden vervoerd, indien deze breder was dan 4,50 m en een grotere oppervlakte had dan 35 m². De Afdeling overweegt in dit verband nog dat uit de beheersverordening en de toelichting daarbij kan worden afgeleid dat de raad bij het opstellen van de beheersverordening een oppervlakte van 55 m² nog heeft aangemerkt als een oppervlakte waarbij de stacaravan geschikt is om te worden vervoerd, nu in de beheersverordening de mogelijkheid is opgenomen om van de maximale maatvoering af te wijken voor het oprichten van een stacaravan met een oppervlakte van 55 m².
    
    4.6.    Uit het voorgaande volgt dat de artikelen 1.42 en 5.2.2 van de beheersverordening de bouwmogelijkheden die uit het bestemmingsplan voortvloeiden, beperken. Niet is gebleken dat het hierbij gaat om in het bestemmingsplan opgenomen, maar onbenutte uitbreidings- en gebruiksmogelijkheden, zoals hiervoor bedoeld onder 4.2. De beheersverordening is om deze reden dan ook in strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wro. De Afdeling ziet daarom aanleiding de beheersverordening, voor zover deze in de plaats is gekomen van het bestemmingsplan "Kampeerterrein ’t Oekeltje" uit 1972, onverbindend te verklaren. Het college had de omgevingsvergunning niet kunnen weigeren op grond van deze artikelen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand heeft gelaten.
    
    6.    De vaststelling in deze zaak dat de beheersverordening, voor zover deze in de plaats is gekomen van het bestemmingsplan "Kampeerterrein ’t Oekeltje" uit 1972, onverbindend is, heeft, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3569, tot gevolg dat de beheersverordening in zoverre geacht moet worden van aanvang af niet te hebben gebonden en niet in werking te zijn getreden als bedoeld in artikel 3.39, eerste lid, van de Wro. Gelet hierop heeft het in artikel 3.39, eerste lid, van de Wro opgenomen rechtsgevolg, namelijk het vervallen van het aan de beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan, zich wat het perceel betreft niet voorgedaan. Dit betekent dat de onverbindendheid van de beheersverordening, voor zover deze in de plaats is gekomen van het bestemmingsplan "Kampeerterrein ’t Oekeltje" uit 1972 ertoe leidt dat voor de beantwoording van de vraag welke bouwmogelijkheden bestaan, dient te worden teruggevallen op dat bestemmingsplan. Daarmee heeft de onverbindendheid van de beheersverordening hetzelfde gevolg als de vernietiging van een bestemmingsplan.
    
    7.    Deze uitspraak brengt mee dat het college opnieuw op het bezwaar van Camping 't Oekeltje tegen het besluit van 14 oktober 2015 moet beslissen en de aanvraag daarbij moet toetsen aan het bestemmingsplan "Kampeerterrein 't Oekeltje" uit 1972, tenzij op dat moment een ander bestemmingsplan of een andere beheersverordening voor het perceel geldt.
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 oktober 2016 in zaak nr. 16/2588, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 22 maart 2016, kenmerk 2015/14547; 2016/3189 2016/3725 in stand heeft gelaten;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij Camping 't Oekeltje B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan Camping 't Oekeltje B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2018
    
    473.  BIJLAGE
    
    Wet ruimtelijke ordening
    
    Artikel 3.38, eerste lid
    
    "Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geschiedt tevens langs elektronische weg."
    
    Artikel 3.39, eerste lid
    
    "Op het tijdstip van inwerkingtreding van een beheersverordening voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt, vervalt het bestemmingsplan voor zover het op dat gebied betrekking heeft."
    
    Beheersverordening "Kampeerterrein 't Oekeltje"
    
    Ingevolge de beheersverordening rust op het perceel de bestemming "Verblijfsrecreatie -1".
    
    Artikel 1.42
    
    "Onder stacaravan wordt verstaan: een caravan of enig ander onderkomen ten behoeve van verblijfsrecreatie, welke voldoet aan de volgende kenmerken:
    
    - is voorzien van een as/wielstelsel en een dissel;
    
    - uit één geheel bestaat (gekoppelde caravans en aangebouwde uitbreidingen zijn niet toegestaan);
    
    - op het terrein, zonder graafwerkzaamheden en/of het verwijderen van al dan niet gemetselde muurtjes, is voort te bewegen als aanhanger. Eenvoudig verwijderbare beschotting, om het as en wielstelsel aan het zicht te onttrekken, is wel toegestaan;
    
    - niet is gefundeerd;
    
    - niet is ingegraven of rondom ingeterpt;
    
    - te allen tijde eenvoudig mobiel is te maken."
    
    Artikel 5.1
    
    "De voor 'Verblijfsrecreatie - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. verblijfsrecreatieve doeleinden ten behoeve van de exploitatie van een kampeerterrein voor stacaravans;
    
    alsmede voor:
    
    b. met verblijfsrecreatie samenhangende voorzieningen ten dienste van het kampeerterrein in de vorm van:
    
        1. een kantine;
    
        2. een kampwinkel;
    
        3. een receptie;
    
        4. sanitaire voorzieningen;
    
        5. maximaal één beheerderswoning met bijbehorende bouwwerken;
    
    c. behoud en/of herstel van de aanwezige landschappelijke waarden;
    
    één en ander met bijbehorende voorzieningen zoals groenvoorzieningen, speelvoorzieningen, water en waterhuishoudkundige voorzieningen, parkeervoorzieningen en verhardingen."
    
    Artikel 5.2.1
    
    "Op de voor 'Verblijfsrecreatie - 1' aangewezen gronden mag uitsluitend worden geplaatst dan wel worden gebouwd ten dienste van het besluitvlak en wel:
    
    a. gebouwen in de vorm van stacaravans en overige voorzieningen zoals aangegeven in 5.1 sub b;
    
    b. maximaal één beheerderswoning met bijbehorend bouwwerken;
    
    c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde."
    
    Artikel 5.2.2
    
    "Voor het bouwen van gebouwen in de vorm van stacaravans gelden de volgende regels:
    
    d. per stacaravan inclusief parkeerruimte dient een aanééngesloten stuk grond van minimaal 220 m² in aanmerking te worden genomen;
    
    e. de bruto oppervlakte bedraagt per stacaravan niet meer dan 35 m²;
    
    f. de bouwhoogte van een stacaravan bedraagt maximaal 3,5 meter;
    
    g. de breedte van een stacaravan bedraagt maximaal 4,50 meter;
    
    h. de afstand van stacaravans tot de beheersverordeningsgrenzen bedraagt minimaal 20 meter, behoudens tot de als 'Groen' aangegeven gronden, waar de afstand tot die gronden minimaal 10 meter bedraagt;
    
    i. per stacaravan is een vrijstaande berging toegestaan met een maximale oppervlakte van 6 m², en een maximale bouwhoogte van 3,5 meter."
    
    Artikel 5.3 luidt:
    
    "Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 5.2.2 onder a (lees: onder e) voor het bouwen van een stacaravan waarvan de bruto oppervlakte maximaal 55 m² bedraagt, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    
    a. per stacaravan inclusief parkeerruimte een aanééngesloten stuk grond van minimaal 220 m² in aanmerking wordt genomen;
    
    b. de op de standplaats aanwezige bouwsels die niet voldoen aan de vereisten van het begrip stacaravan, zoals opgenomen in 1.42, en aan de overige vereisten van 5.2.2 worden gesloopt dan wel worden aangepast overeenkomstig de regels."
    
    Bestemmingsplan "Kampeerterrein ’t Oekeltje"
    
    Ingevolge het bestemmingsplan rustte op het perceel de bestemming "Verblijfsterrein t.b.v. van woon- of stacaravans (V)".
    
    Artikel 1, onder 5
    
    "Onder een woon- of stacaravan wordt verstaan: een voor dat doel gebouwd en ingericht kampeermiddel bestemd voor dag en/of nachtverblijf met een lengte van 8 m of meer en/of een breedte van 2,50 m of meer, dat als zodanig niet zelfstandig achter een gemotoriseerd voertuig over de openbare weg mag worden voortbewogen en voor zodanig vervoer ook niet is uitgerust."
    
    Artikel 5
    
    "1. De gronden met de bestemming "Verblijfsterrein t.b.v. woon- of stacaravans", die op de plankaart niet zijn voorzien van de nadere aanwijzing (OL), zijn bestemd voor de exploitatie van een terrein voor woon- of stacaravans.
    
    […].
    
    3. De gebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd met inachtneming van de volgende bepalingen:
    
    […];
    
    g. de afstand van de gebouwen tot de bestemmingsgrenzen bedraagt tenminste 20 m behoudens het onder h) bedoelde geval;
    
    h. voor zover een strook groenvoorzieningen as bedoeld in artikel 6 op de kaart is ingetekend dient de afstand van de gebouwen tot die strook maximaal 10 m te bedragen.
    
    4. Het oppervlak van een standplaats voor een woon- of stacaravan inclusief parkeerruimte bedraagt tenminste 220 m².
    
    5. Voor woon- of stacaravans is het bepaalde in lid 3 onder g en h van overeenkomstige toepassing."