ECLI:NL:RVS:2019:3600, Raad van State, 23-10-2019, 201905649/1/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2019 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een zogenoemd besluit- en vertrekmoratorium ingesteld voor asielzoekers afkomstig uit Libië (Stcrt. 26 juli 2019, nr. 40679). Deze uitspraak gaat over een besluit tot instellen van een besluitmoratorium voor Libië. Een besluitmoratorium betekent dat de termijn waarbinnen asielaanvragen van Libische vreemdelingen door de staatssecretaris moeten worden behandeld, wordt verlengd. Deze uitspraak is van belang voor alle Libische asielzoekers die ten tijde van het besluitmoratorium een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel hebben lopen waarop de staatssecretaris nog niet heeft beslist.

201905649/1/V2.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het beroep van:
    [de vreemdeling],
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2019 heeft verweerder (hierna: de staatssecretaris) een zogenoemd besluit- en vertrekmoratorium ingesteld voor asielzoekers afkomstig uit Libië (Stcrt. 26 juli 2019, nr. 40679).
    Tegen dit besluit heeft de vreemdeling, bij brief, bij de Raad van State binnenkomen op 25 juli 2019, beroep ingesteld.
    Bij brief van 30 augustus 2019 heeft de staatssecretaris een reactie ingediend.
    De vreemdeling heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2019, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. A.M.J.M. Louwerse, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. R.A. Visser, zijn verschenen.
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Deze uitspraak gaat over een besluit tot instellen van een besluitmoratorium voor Libië dat de staatssecretaris heeft genomen op grond van artikel 43, eerste lid, van de Vreemdelingwet 2000 (hierna: de Vw 2000). In artikel 8:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in samenhang met artikel 2 van de bij de Awb behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak is geregeld dat tegen zo'n besluit beroep in eerste en enige aanleg kan worden ingesteld bij de Afdeling. Een besluitmoratorium betekent dat de termijn waarbinnen asielaanvragen van Libische vreemdelingen door de staatssecretaris moeten worden behandeld, wordt verlengd. Deze uitspraak is van belang voor alle Libische asielzoekers die ten tijde van het besluitmoratorium een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel hebben lopen waarop de staatssecretaris nog niet heeft beslist.
    3.    De vreemdeling komt uit Libië, zodat het besluitmoratorium ook van invloed is op het tijdstip van behandeling van de asielaanvraag van de vreemdeling. De uitspraak gaat, behalve over het tijdstip van behandeling, niet over individuele aspecten van de zaak van de vreemdeling. Die kunnen aan de orde komen in een procedure over het niet tijdig beslissen of tegen een besluit op de aanvraag van de vreemdeling, waartegen nadere rechtsmiddelen openstaan.
    Ontvankelijkheid: kan de Afdeling het beroep behandelen?
    4.    Het besluit is op 26 juli 2019 gepubliceerd in de Staatscourant en is gelet op artikel II van dat besluit een dag na publicatie in de Staatscourant in werking getreden. Bij brief van 1 juli 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 19 637, nr. 2506) heeft de staatssecretaris aan de Tweede Kamer laten weten dat hij een besluit- en vertrekmoratorium voor asielzoekers afkomstig uit Libië zal instellen en zal publiceren in de Staatscourant. Dat het besluit op 26 juli 2019 daadwerkelijk is gepubliceerd, laat onverlet dat de inhoud van het besluit tot het instellen van het moratorium al bekend was op het moment dat de brief van 1 juli 2019 was gepubliceerd. De vreemdeling mocht er dus op 25 juli 2019 van uitgaan dat het besluit was genomen, zodat hij het beroepschrift niet te vroeg heeft ingediend (artikel 6:10 van de Awb). Tussen partijen is overigens ook niet in geschil dat het beroep van de vreemdeling in zoverre ontvankelijk is, ook al dateert het beroepschrift van vóór publicatie van het bestreden besluit.
    5.    De vreemdeling betoogt dat zijn beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat de wettelijke beslistermijn van zes maanden in zijn asielprocedure al was verlopen toen het besluitmoratorium werd ingesteld en een al verlopen beslistermijn niet kan worden verlengd. Hij wijst ter onderbouwing op de wetsgeschiedenis van de Awb, op artikel 31, derde en vierde lid, van de Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180) (hierna: de Pri) en op de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN7532.
    5.1.    Voor zover de vreemdeling met zijn betoog over de beslistermijn in zijn zaak ingaat op de individuele aspecten daarvan, raakt dit de rechtmatigheid van het besluitmoratorium niet. Zoals overwogen onder 3. gaat deze procedure alleen over de rechtmatigheid van het instellen van het besluitmoratorium.
    5.2.    De uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2003 waarop de vreemdeling zich in dit verband beroept gaat over een andere situatie dan die hier aan de orde is. In die uitspraak heeft de Afdeling de beroepen tegen het besluit tot het instellen van een besluitmoratorium van de betreffende appellanten niet-ontvankelijk verklaard, niet omdat de individuele beslistermijn in hun zaak was overschreden toen het besluitmoratorium werd ingesteld, maar omdat hun asielaanvragen dateerden van vóór inwerkingtreding van de Vw 2000. Het overgangsrecht bij inwerkingtreding van de Vw 2000 regelde dat het besluitmoratorium niet kon worden toegepast op lopende aanvragen van vóór de Vw 2000 (zie r.o. 2.1 van de uitspraak van 8 oktober 2003).
    5.3.    De vreemdeling voert terecht aan dat artikel 43 van de Vw 2000, waarin het besluitmoratorium is geregeld, op onderdelen is gewijzigd bij de implementatie in de Vw 2000 van, voor zover hier relevant, artikel 31 van de Pri. Zoals de staatssecretaris echter terecht betoogt, is het uitgangspunt door de wetgever niet verlaten dat het besluitmoratorium geldt voor alle vreemdelingen die onder het toepassingsbereik van dat besluit vallen en een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel hebben lopen waarop de staatssecretaris nog niet heeft beslist. Naar het oordeel van de Afdeling is dit niet in strijd met de Pri. Uit de tekst van artikel 31, vierde lid, van de Pri blijkt immers dat het mogelijk is een besluit op een individuele aanvraag uit te stellen bij een onzekere situatie in het land van herkomst die naar verwachting tijdelijk is en waardoor redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat de beslissingsautoriteit een beslissing neemt. Dit is overigens wel onder de voorwaarde dat een vreemdeling die een asielaanvraag heeft ingediend daarvan op de hoogte wordt gesteld. Bij het instellen van een besluitmoratorium gebeurt dit ook. Het besluit van algemene strekking wordt in de Staatscourant gepubliceerd. Vervolgens wordt elke individuele vreemdeling op wie het besluitmoratorium van toepassing is, daarvan ook nog op de hoogte gesteld. Op die manier voldoet de staatssecretaris aan de vereisten die de Pri aan het uitstellen van individuele beslissingen in situaties als deze stelt (vergelijk in dit opzicht de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3232).
    5.4.    Het beroep van de vreemdeling is dus niet niet-ontvankelijk en kan door de Afdeling worden behandeld.
    Het besluitmoratorium en termijnen
    6.    De vreemdeling betoogt dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd met welke termijn de beslistermijn wordt verlengd. Verder betoogt de vreemdeling dat de staatssecretaris in sommige gevallen wel beslist op asielaanvragen. Volgens de vreemdeling moet hieruit worden afgeleid dat de staatssecretaris nu al kan beoordelen of de veiligheidssituatie in Libië leidt tot vergunningverlening. Dat dit in andere gevallen, zoals het zijne, niet gebeurt, betekent dat hem in strijd met het recht de toegang tot de rechter wordt ontnomen.
    6.1.    Zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen heeft de staatssecretaris de bevoegdheid beslistermijnen te verlengen, zoals hij in het besluit van 26 juli 2019 heeft gedaan. Hij heeft daarin uitdrukkelijk opgenomen dat hij de termijnen in alle lopende zaken met 12 maanden heeft verlengd en waarom hij dat heeft gedaan. In zoverre faalt het betoog van de vreemdeling dat het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Ook overigens faalt het betoog van de vreemdeling. De artikelen 31 van de Pri en 43 van de Vw 2000 regelen de bevoegdheid van de staatssecretaris beslistermijnen te verlengen en beslissingen uit te stellen. Die artikelen sluiten echter niet uit dat de staatssecretaris binnen die termijn toch op asielaanvragen beslist. In artikel 3 van het besluitmoratorium staat dat het besluitmoratorium niet van toepassing is op een aantal gevallen. Die gevallen worden door de Vw 2000 voorgeschreven. Op die aanvragen van Libische vreemdelingen moet de staatssecretaris dus beslissen. In andere gevallen kan de staatssecretaris dat doen. Dat de staatssecretaris niet precies kan aangeven in welke gevallen hij dat doet, maakt een besluitmoratorium niet onrechtmatig. Anders dan de vreemdeling betoogt, wordt hem met het verlengen van de beslistermijn de toegang tot de rechter niet ontnomen. Tegen het besluit tot instellen van het besluitmoratorium heeft hij immers beroep ingesteld bij de Afdeling, terwijl voor de individuele aspecten van zijn zaak de in 3. genoemde rechtsgangen open staan. Daarin kan de vreemdeling ook aan de orde stellen dat hij volgens hem behoort tot een risicogroep waarvoor de algemene veiligheidssituatie niet of minder van belang is, zodat de staatssecretaris wel op zijn aanvraag had moeten beslissen.
    6.2.    Het betoog faalt.
    Het besluitmoratorium of 15c-beleid
    7.    De vreemdeling betoogt dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. In Libië doet zich op dit moment overduidelijk een 15c-situatie voor - dat wil zeggen dat de mate van willekeurig geweld zo hoog is dat een vreemdeling alleen al door zijn aanwezigheid daar een gevaar loopt - en er is geen tijdelijke onzekere situatie, want de situatie is al zeer langdurig bijzonder slecht, volgens de vreemdeling. Hij wijst ter onderbouwing op de door hem overgelegde brieven van Vluchtelingenwerk Nederland van 12 juli 2019 en 11 september 2019.
    7.1.    Anders dan de vreemdeling betoogt, heeft de staatssecretaris het besluit deugdelijk gemotiveerd. De staatssecretaris heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat op 12 april 2019 het Ministerie van Buitenlandse Zaken een nieuw ambtsbericht over Libië heeft uitgebracht en dat daaruit volgt dat de situatie slecht is, maar vergelijkbaar met de vorige verslagperiodes. De Afdeling heeft daarover eerder, laatstelijk bij uitspraak van 4 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1, geoordeeld dat zich geen 15c-situatie in Libië voordoet. Vlak na het uitbrengen van het ambtsbericht, vond het offensief van LNA-leider Khalifa Haftar in de richting van Tripoli plaats. Op het moment van het instellen van het besluitmoratorium was nog niet duidelijk of dit offensief zou leiden tot een verdere en langdurige strijd, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft daarmee conform artikel 31, vierde lid, van de Pri gehandeld. De staatssecretaris heeft deugdelijk gemotiveerd dat er sprake is van een onzekere situatie in het land van herkomst die op het moment van het instellen van het moratorium naar verwachting tijdelijk is en hij heeft daarbij gezaghebbende landeninformatie betrokken. Anders dan de vreemdeling betoogt, geeft de door hem overgelegde landeninformatie geen ander beeld.
    7.2.    Het betoog faalt.
    Besluitmoratorium en in kennis stellen Commissie
    7.3.    Voor zover de vreemdeling betoogt dat het besluit niet van kracht kan zijn omdat de staatssecretaris het besluit tot het instellen van een besluitmoratorium nog niet heeft medegedeeld aan de Europese Commissie, faalt dit. Uit artikel 31, vierde lid, van de Pri volgt dat de mededeling aan de Commissie binnen een redelijke termijn moet worden gedaan. Naast het feit dat dit een verplichting is die geldt tussen de Commissie en de staatssecretaris, volgt uit dat artikel niet dat dit aan het instellen van een besluit- en vertrekmoratorium in de weg staat.
    Conclusie
    8.    Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de Afdeling het besluit van de staatssecretaris tot het instellen van een besluit- en vertrekmoratorium rechtmatig acht. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Bosma, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Bosma
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
    572-844.
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn)
    Artikel 31 Behandelingsprocedure
    1.   De lidstaten behandelen verzoeken om internationale bescherming in een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II.
    2.   De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
    3.   De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond.
    Wanneer een verzoek onder de procedure van Verordening (EU) nr. 604/2013 valt, vangt de termijn van zes maanden aan op het tijdstip waarop overeenkomstig die verordening wordt vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek, de verzoeker zich op het grondgebied van die lidstaat bevindt en de bevoegde autoriteit de verzoeker heeft overgenomen.
    De lidstaten kunnen de in dit lid bepaalde termijn van zes maanden met ten hoogste negen maanden verlengen wanneer:
    a) complexe feitelijke en/of juridische kwesties aan de orde zijn;
    b) een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden;
    c) wanneer de vertraging duidelijk toe te schrijven is aan het feit dat de verzoeker de krachtens artikel 13 op hem rustende verplichtingen niet nakomt.
    Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in dit lid bepaalde termijn met ten hoogste drie maanden overschrijden wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
    4.   Onverminderd de artikelen 13 en 18 van Richtlijn 2011/95/EU kunnen de lidstaten het afronden van de onderzoeksprocedure uitstellen wanneer redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat de beslissingsautoriteit een beslissing neemt binnen de in lid 3 vastgestelde termijnen door een onzekere situatie in het land van herkomst die naar verwachting tijdelijk is. In dat geval doen de lidstaten het volgende:
    a) zij onderzoeken de situatie in dat land van herkomst ten minste om de zes maanden opnieuw;
    b) zij stellen de betrokken verzoekers binnen een redelijke termijn in kennis van de redenen voor het uitstel;
    c) zij stellen de Commissie binnen een redelijke termijn ervan in kennis dat de procedures voor dat land van herkomst worden uitgesteld.
    5.   De lidstaten ronden de behandelingsprocedure in elk geval af uiterlijk binnen een termijn van 21 maanden na de indiening van het verzoek.
    6.   De lidstaten zorgen ervoor dat, indien er binnen zes maanden geen besluit kan worden genomen, de verzoeker:
    a) in kennis wordt gesteld van het uitstel; en
    b) op zijn verzoek informatie ontvangt over de redenen voor het uitstel en over het tijdsbestek waarbinnen het besluit over zijn verzoek te verwachten valt.
    Vreemdelingenwet 2000
    Artikel 43
    1. Bij besluit van Onze Minister kan voor bepaalde categorieën vreemdelingen die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 hebben ingediend, de termijn, bedoeld in artikel 42, eerste lid, worden verlengd tot ten hoogste eenentwintig maanden, indien naar verwachting voor een korte periode onzekerheid zal bestaan over de situatie in het land van herkomst en op grond daarvan redelijkerwijs niet kan worden beslist of de aanvraag op een van de gronden genoemd in artikel 29 kan worden ingewilligd.
    2. Indien Onze Minister een besluit neemt als bedoeld in het eerste lid, wordt:
    a. ten minste elke zes maanden de situatie in het betreffende land van herkomst beoordeeld;
    b. binnen een redelijke termijn mededeling van het uitstel en de redenen voor het uitstel gedaan aan de aanvragers; en
    c. binnen een redelijke termijn mededeling van het uitstel gedaan aan de Europese Commissie.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    (…)
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    (…)
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    Artikel 8:6
    1. Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
    (…)
    Bijlage 2. Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak bij de Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 2
    Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    (…)
    Vreemdelingenwet 2000: de artikelen 43 en 45, vierde lid
    (…)