ECLI:NL:RBZWB:2025:4431, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 10-07-2025, 25/106
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen een besluit over het weigeren van een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een rijksmonument.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 25/106 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser,
    (gemachtigde: mr. S.E. Silbermann),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, het college,(gemachtigde:mr. T.E.P.A. Lam en mr. M.M.A.E. Vermeulen).
    
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [belanghebbende] uit [plaats 2] .
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 18 november 2024, over het weigeren van een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een rijksmonument aan de [adres 1] en [adres 2] in [plaats 1] . 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2025 – samen met een samenhangend beroep en verzoek om voorlopige voorziening – op zitting behandeld. Eiser was samen met [persoon 1] en zijn gemachtigde aanwezig. Namens het college waren zijn gemachtigden, [persoon 2] en [persoon 3] aanwezig. De derde partij was samen met zijn vrouw aanwezig. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1.	De feiten 
    
    
      Eiser is mede-eigenaar van het rijksmonument aan de [adres 1] en [adres 2] in [plaats 1] (hierna: het rijksmonument). 
    
    
    
      Het college heeft op 19 januari 2023 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het rijksmonument. Op 9 september 2023 is een omgevingsvergunning aangevraagd voor een gewijzigd bouwplan. Het gewijzigd bouwplan ziet onder andere op het plaatsen van dakramen en het aanpassen van de gevel. De goothoogte zal in dat bouwplan ook worden verhoogd ten opzichte van het reeds vergunde bouwwerk. 
    
    
    
      Op 18 december 2023 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd bij het rijksmonument. De toezichthouder heeft geconstateerd dat bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd aan het rijksmonument in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. 
    
    
    
      De Commissie ruimtelijke kwaliteit van Dorp Stad & Land (CRK) heeft op 20 februari 2024 een negatief advies uitgebracht aan het college ten aanzien van het gewijzigde bouwplan. 
    
    
    
      Het college heeft de aanvraag om een wijziging van de omgevingsvergunning bij besluit van 9 april 2024 (primair besluit) geweigerd. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd, omdat het gewijzigde bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument geweigerd, omdat het gewijzigde bouwplan in strijd is met de monumentenzorg.
    
    
    
      Eiser heeft daar op 22 mei 2024 bezwaar tegen gemaakt. 
    
    
    
      Op 14 oktober 2024 heeft de CRK een aanvullend negatief advies uitgebracht.
    
    
    
      Bij bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard, omdat niet aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag kon worden gelegd dat het gewijzigd bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het college heeft het bezwaar – in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie – ongegrond verklaard, omdat volgens het college wel aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag kon worden gelegd dat het gewijzigde bouwplan in strijd is met de monumentenzorg. Ter onderbouwing van dat besluit heeft het college verwezen naar de adviezen van de CRK. 
    
    
    2.	Het wettelijk kader 
    
    
      2.1
      Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. De aanvraag om een omgevingsvergunning is in deze zaak ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het oude recht van toepassing blijft. 
      
    
    
      2.2
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          3.	Gronden 
        
      
      
    
    
      3.1
      Eiser heeft aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het monument ten onrechte heeft geweigerd. Het college heeft niet kunnen verwijzen naar de adviezen van de CRK ter onderbouwing van het standpunt dat de wijziging van het monument in strijd is met monumentenzorg. 
      
    
    
      3.2
      Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiser aangevoerd dat het college de gestelde ‘verstoringen’ niet als grondslag kan gebruiken om de aanvraag te weigeren. Bij de beoordeling of een activiteit in strijd is met de monumentenzorg, is de ‘redengevende omschrijving’ van het monument van belang. De door het college gestelde verstoringen van het rijksmonument, maken geen onderdeel uit van die redengevende omschrijving. De CRK heeft ten onrechte andere monumentale waarden vastgesteld, dan in de redengevende omschrijving zijn vastgesteld. Het rijksbeschermde stadsgezicht (de achtergevels tezamen) en de (niet gepleisterde) achtergevel, zijn geen onderdeel van de redengevende omschrijving. De verhoging van het achterhuis kan daarom niet op de enkele grond dat daardoor afbreuk wordt gedaan aan het voorhuis, worden gezien als verstoring van de monumentale waarde. De monumentale voorgevel wordt door het gewijzigd bouwplan niet aangetast. De ondergeschiktheid van de aanbouw ten opzichte van de rijksmonumentale voorbouw, maakt ook geen onderdeel uit van de redengevende omschrijving. Aan de gehele achterzijde van de panden aan de [adres 1] bestaat daarnaast een zeer gevarieerd beeld van de voor- en achterhuizen. Het is daarom onbegrijpelijk dat de CRK tot deze conclusie over de ondergeschiktheid is gekomen. Daarnaast heeft eiser aangevoerd dat uit een expertiserapport van architectenbureau ‘ [bedrijf] BV’ van 9 februari 2024 blijkt dat de wijzigingen in het bouwplan van dermate ondergeschikte aard zijn, dat deze niet aan vergunningverlening in de weg kunnen staan. Het gewijzigd bouwplan heeft ook niet tot gevolg dat het aanzicht op de achtergevel opeens aanmerkelijk meer wordt onttrokken. Die onttrekking is te wijten aan de al vergunde nokhoogte van 10,31 meter. Het verschil tussen de vergunde situatie en de beoogde wijziging kan niet voor die onttrekking zorgen.
      
    
    
      3.3
      Subsidiair heeft eiser aangevoerd dat niet iedere verstoring per definitie moet leiden tot een weigering van de vergunning. Het visueel verstoren van een monumentale waarde kan niet worden gezien als het verstoren in de zin van de Wabo volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling). Eiser heeft daaraan toegevoegd dat de verstoring enkel zichtbaar is, wanneer iemand op een forse verhoging dan wel via een luchtfoto naar de achtergevel kijkt. Dit maakt deze verstoring zo slecht waarneembaar, dat er door de CRK teveel gewicht aan is toegekend. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat niet iedere verstoring per definitie moet leiden tot een weigering van de vergunning. Het college heeft nagelaten om een belangenafweging te maken. Omdat het achterhuis geen monumentale waarde heeft, is de vermeende aantasting van ondergeschikt belang ten aanzien van het belang van eiser om gebruik te maken van de woning. 
      
      
        
          4.	Vergunningplicht 
        
      
      
    
    
      4.1
      De woningen aan de [adres 1] en [adres 2] zijn sinds 2 februari 1966 als rijksmonument opgenomen in het rijksmonumentenregister.  Ten aanzien van [adres 1] staat in het register als omschrijving vermeld: ‘Huis met gepleisterde lijstgevel XIX. Winkelpui’. Ten aanzien van [adres 2] staat als omschrijving vermeld: ‘PAKHUIS met gepleisterde lijstgevel XVIII-XIX’. 
      
    
    
      4.2
      Het was op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestond uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Tussen partijen is niet in geschil dat voor het gewijzigde bouwplan op grond van die bepaling een omgevingsvergunning was vereist, omdat het in ieder geval ziet op het ‘in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument’.
      
      
        
          5.	Weigering van de omgevingsvergunning 
        
      
      
    
    
      5.1
      Tussen partijen is wel in geschil of het college voldoende heeft gemotiveerd dat de omgevingsvergunning voor het gewijzigde bouwplan redelijkerwijs kon worden geweigerd, omdat het belang van de monumentenzorg zich tegen verlening van de omgevingsvergunning verzette. 
      
    
    
      5.2
      
        Toetsingskader 
      
      
      
        5.2.1
        In artikel 2.15 van de Wabo stond dat de omgevingsvergunning slechts kon worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzette. 
        
      
      
        5.2.2
        Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat de belangen van de aanvrager afgewogen moesten worden tegen de belangen van het beschermde monument. Daarbij moest rekening worden gehouden met het gebruik dat van het monument werd gemaakt. In dit verband was de omschrijving bij de aanwijzing tot beschermd monument van belang. Die omschrijving geeft aan welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Die beschermingswaardige aspecten moesten betrokken worden bij het besluit tot het al dan niet verlenen van de vergunning. Het college kwam bij de vraag of het belang van de monumentenzorg zich verzette tegen vergunningverlening beoordelingsruimte toe. De rechter toetst enkel de door het college gemaakte belangenafweging. Het belang van de monumentenzorg had geen voorrang op andere belangen waaronder het gebruiksbelang, maar is daaraan nevengeschikt. 
        
      
    
    
      5.3
      
        De adviezen van de CRK 
      
      
      
        5.3.1
        De CRK heeft op 20 februari 2024 een negatief advies uitgebracht aan het college ten aanzien van het gewijzigde bouwplan. De CRK concludeert dat de verhoging van de goothoogte en de hiermee samenhangende afwijkende dakhelling en detaillering, leidt tot een aantasting van de monumentale achtergevel. De dakhelling is door de verhoging van de goothoogte gewijzigd van ongeveer 55 graden naar 45 graden. De dakhelling is voor de commissie van wezenlijk belang, gelet op de samenhang met het voorliggende monumentale dak. De eerder vergunde kap was qua totale massa aanzienlijk kleiner en liet daarmee veel meer ruimte voor de rijksmonumentale achtergevel. De nu doorgevoerde schaalvergroting is daarnaast volgens de CRK ongewenst. De nieuwe achtergevel is fors van maat. In de eerder vergunde tekening is nog een vriendelijk gevelbeeld aanwezig. De nieuwe gevel is voor dit achtergebied te grootschalig. Dit zet de verhouding tot het rijksmonumentale hoofdgebouw op scherp. Verder zijn de aansluitdetails met de naastgelegen panden volgens de CRK ingrijpend gewijzigd als gevolg van de verhoging van de goothoogte. Deze afwijking is mogelijk nadelig voor de naastgelegen panden. Volgens de CRK is belangrijk dat de kappen gelijke hellingen hebben en dat er overal duidelijk afstand tussen de kap van het voorhuis en achterhuis blijft, zodat een substantieel deel van de achtergevel van het voorhuis zichtbaar blijft. Het hoofdhuis dient het meest voornaam te blijven. De ondergeschiktheid van de aanbouw ten opzichte van de rijksmonumentale voorbouw is van groot belang. 
        
      
      
        5.3.2
        De CRK heeft het advies op 14 oktober 2024 aangevuld. In dat aanvullend advies heeft de CRK gereageerd op vragen van de bezwaarschriftencommissie. De CRK schrijft onder andere dat een rijksmonument volledig wordt beschermd en dat die bescherming niet alleen ziet op het beschreven onderdeel. Ook niet monumentale onderdelen zijn onderdeel van het te beschermen ensemble. Daarnaast schrijft de CRK dat het beschermde stadsgezicht niet verloren kan gaan. Voor het behoud van het gevarieerd beeld binnen het beschermde stadsgezicht is de vergunde dakhelling passend. Het verkleinen van de dakhelling zorgt ervoor dat er nog minder achtergevel van het voorhuis zichtbaar is, waardoor de benodigde ondergeschiktheid van het achterhuis verloren gaat. 
        
      
    
    
      5.4
      
        Beoordeling 
      
      
      
        5.4.1
        De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit – door te verwijzen naar de adviezen van de CRK – voldoende heeft gemotiveerd dat de omgevingsvergunning voor het gewijzigde bouwplan moest worden geweigerd omdat het belang van de monumentenzorg zich redelijkerwijs tegen de wijziging verzet. 
        
      
      
        5.4.2
        Het college mag op een advies van een deskundige – zoals het CRK – afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.
        
      
      
        5.4.3
        De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiser geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviezen, de begrijpelijkheid van de in de adviezen gevolgde redeneringen of het aansluiten van de conclusies daarop. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe. 
        
        
          
            Monumentale achtergevel 
          
        
        
      
      
        5.4.4
        De rechtbank is van oordeel dat het college uit de adviezen van de CRK redelijkerwijs heeft kunnen afleiden dat het belang van monumentenzorg zich verzet tegen het gewijzigde bouwplan, omdat de wijziging leidt tot een aantasting van de monumentale achtergevel als gevolg van de hogere goothoogte van het achterhuis en de hiermee samenhangende afwijkende dakhelling en detaillering. 
        
      
      
        5.4.5
        De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de CRK zich in hun adviezen, juist rekenschap heeft gegeven van de monumentale waarden zoals die volgen uit de redengevende omschrijving bij de aanwijzing van de woningen als rijksmonument. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt meer specifiek ten aanzien van de redengevende omschrijving, dat slechts beschermd is datgene wat als zelfstandige eenheid is genoemd in de redengevende omschrijving. Bij de bepaling van een zelfstandige eenheid gaat het om wat bouwkundig en functioneel één onlosmakelijk geheel vormt. Uit de redengevende omschrijving van de rijksmonumenten blijkt dat het gehele (pak)huis daar als zelfstandige eenheid onderdeel van uitmaakt. De ondergeschiktheid van het achterhuis ten opzichte van het voorhuis, maakt daar dus ook onderdeel van uit. Het voor- en achterhuis vormen redelijkerwijs bouwkundig en functioneel één onlosmakelijk geheel. Het college heeft daar ook bij in aanmerking kunnen nemen dat uit de redengevende omschrijving niet volgt dat bepaalde aspecten zijn uitgezonderd of in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Dat de gepleisterde lijstgevels expliciet genoemd staan, betekent niet dat uitsluitend de voorgevel beschermingswaardig is. Er staat immers ‘met’, wat impliceert dat zowel het gehele (pak)huis als de lijstgevel van monumentale waarde wordt geacht. 
        
      
      
        5.4.6
        De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiser geen aanknopingspunten om te twijfelen aan het advies van de CRK over de aantasting van de monumentale achtergevel. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat het door eiser overgelegde expertiserapport niet relevant is, omdat die voorafgaand aan de adviezen van de CRK is opgesteld. In dat rapport wordt niet ingegaan op de door de CRK genoemde verstoringen van het monument. De CRK heeft in de adviezen ook voldoende toegelicht dat de ondergeschiktheid van het achterhuis ten opzicht van het voorhuis verloren gaat als gevolg van de verhoging van de goothoogte en het verkleinen van de dakhelling. Volgens eiser is dat voornamelijk te wijten aan de al vergunde nokhoogte van 10,3 meter. De CRK en het college hebben aannemelijk kunnen achten dat die ondergeschiktheid (verder) verloren gaat bij een verdere verhoging van de goothoogte van het achterhuis. De eerder vergunde kap was qua totale massa ook aanzienlijk kleiner en liet daarmee veel meer ruimte voor de rijksmonumentale achtergevel. Uit de adviezen van de CRK blijkt ook dat daardoor niet slechts sprake is van een visuele verstoring van het rijksmonument. 
        
        
          
            Beschermd stadsgezicht 
          
        
        
      
      
        5.4.7
        Uit het bestreden besluit en de adviezen van de CRK blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat uitsluitend ten overvloede is meegewogen dat het rijksmonument onderdeel uitmaakt van een rijksbeschermd stadsgezicht van [plaats 1] . Daaruit blijkt namelijk dat wordt geconcludeerd dat de verstoring van het rijksmonument primair is gelegen in de aantasting van de monumentale achtergevel. Gelet op de samenhang tussen een status van rijksmonument en rijksbeschermd stadsgezicht acht de rechtbank niet onbegrijpelijk of onzorgvuldig dat de CRK dit ‘ten overvloede’ heeft meegenomen in de beoordeling. Zoals het college in het bestreden besluit schrijft, worden stadsgezichten aangewezen om de cultuurhistorische identiteit van het gebied te behouden. Het rijksmonument maakt daar onderdeel van uit. 
        
        
          
            Belangenafweging 
          
        
        
      
      
        5.4.8
        Het college heeft het belang van het rijksmonument in het bestreden besluit vervolgens afgewogen tegen het belang van eiser bij het gewijzigd bouwplan en heeft geconcludeerd dat het belang van het rijksmonument zwaarder weegt. Dat uiteindelijk door het college aan het belang bij realisering van het bouwplan een minder zwaar gewicht is toegekend dan aan het belang bij integrale instandhouding van het monument, maakt niet dat de belangenafweging niet juist dan wel ondeugdelijk is geweest.
      
      
        5.4.9
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het belang bij het behoud van het monument redelijkerwijs zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiser. In rechtsoverweging 5.4.5 van deze uitspraak staat opgenomen waarom de achtergevel ook monumentale waarde heeft en daarnaast blijkt uit het advies van de CRK dat de verstoring wel degelijk zichtbaar zal zijn. Gelet daarop volgt de rechtbank het standpunt van eiser niet dat daarom een mindere zwaar  gewicht toegekend moet worden aan het belang van het monument. Met het belang van eiser om het pand te kunnen gebruiken heeft het college rekening gehouden, door aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen op 19 januari 2023. Door middel van die omgevingsvergunning kan extra woonruimte worden gecreëerd in de woning. Het weigeren van de omgevingsvergunning heeft geen gevolgen voor de huidige woonfunctie van het pand. Het pand kan ook zonder de wijzigingen ten opzichte van de vergunde situatie worden gebruikt overeenkomstig de woonfunctie.  
        
        
          
            6.	Conclusie 
          
        
        
      
    
    
      6.1
      De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. 
      
    
    
      6.2
      Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    De beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 9 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht 
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo 
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. 
    
    
    
      
        Artikel 2.15 van de Wabo 
      
      Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
    
  
  
     Zaaknummers: 25/2460 en 25/332. 
  
  
     ABRvS 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5889. 
  
  
     ABRvS 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:189. 
  
  
     Artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo en artikel 1.1 van de Erfgoedwet. 
  
  
     ABRvS 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4168, r.o. 9 en 12.5 en ABRvS 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:295, r.o. 5.
  
  
     ABRvS 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4168, r.o. 9 en ABRvS 4 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4977, r.o. 6.3.
  
  
     ABRvS 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:295, r.o. 8.2. 
  
  
     ABRvS 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4168, r.o. 12.5.