ECLI:NL:RVS:2005:AT8770, Raad van State, 06-07-2005, 200408416/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2004 heeft de gemeenteraad van Zaanstad, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 januari 2004, het bestemmingsplan "Industriegebied Saendelft" vastgesteld.

200408416/1.
      Datum uitspraak: 6 juli 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 februari 2004 heeft de gemeenteraad van Zaanstad, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 januari 2004, het bestemmingsplan "Industriegebied Saendelft" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 17 augustus 2004, kenmerk 2004-12128, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 12 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op 14 oktober 2004, en [appellanten sub 2] bij brief van 15 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op 19 oktober 2004, beroep ingesteld. [Appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 8 november 2004.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 maart 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2005, waar [appellanten sub 1], in de personen van [enkele der appellanten sub 1], [appellanten sub 2], in de persoon van [een der appellanten sub 2], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. K.J.T.M. Hehenkamp, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. H. van Lier, advocaat te Haarlem, en Forbo Linoleum B.V., vertegenwoordigd door mr. M.B. Koetser, advocaat te Amsterdam, gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Standpunt appellanten
    
    2.2.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Industriegebied" en de aanduiding "G-I". Zij voeren hiertoe aan dat het plandeel leidt tot aantasting van hun woon- en leefklimaat. Ten onrechte hanteert de gemeenteraad niet een afstand van 700 meter tussen hun woningen en het plandeel, zoals voorgeschreven in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) uit 1992. Voorts voeren zij aan dat ten onrechte op korte afstand van hun woningen de meest milieubelastende activiteiten zoals droogkamers, mengerijen en oxidatie-installaties mogelijk zijn. Voor de wijk Saendelft wordt een bufferzone van 180 meter aangehouden, terwijl voor de woningen aan de Vaartdijk geen bufferzone wordt aangehouden, aldus appellanten. Daarnaast mag verweerder volgens appellanten niet uitgaan van de corrigerende werking van de milieuvergunning/milieuwetgeving. Verder maakt het plandeel bebouwing mogelijk van 25 respectievelijk 8 meter hoog op nagenoeg de erfgrens, hetgeen volgens appellanten vermindering van zonlicht in de tuinen en de woningen tot gevolg heeft. Appellanten voeren voorts aan dat ten onrechte geen geluidszone is vastgesteld. Tenslotte zijn de gevolgen van het plan ten aanzien van de luchtkwaliteit ten onrechte niet in kaart gebracht, hetgeen volgens appellanten in strijd is met het Besluit Luchtkwaliteit.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.3.    Verweerder heeft het plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft daaraan goedkeuring verleend. Hij stelt dat bij de invulling van de bestemming "Industriegebied" en de aanduiding "G-I" de nabijheid van woningen aan onder meer de Vaartdijk bepalend zal zijn voor de situering van de verschillende bedrijfsonderdelen. De eisen die de milieuwetgeving stelt, bieden volgens verweerder voldoende waarborgen voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het bestemmingsplan kan daarom globaal zijn om een flexibele invulling van de ruimte mogelijk te maken. Voorts is uitsluitend het gedeelte van de geluidszone dat is gewijzigd, opgenomen op de plankaart, aldus verweerder.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.4.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.4.1.    Het plangebied is het zuidelijkste deel van een bedrijventerrein waarvan het noordelijke deel in de kern Krommenie ligt en het overgrote deel ten zuiden van de provinciale weg N203 in de kern Assendelft.
    
    Van het gehele bedrijventerrein behoort ongeveer 32 hectare toe aan de linoleumfabriek Forbo. Het zuidelijke deel van het Forboterrein maakt deel uit van het plangebied en heeft de bestemming "Industriegebied" en de aanduidingen "G-I" en "G-II". Ten zuidwesten hiervan liggen gronden met de bestemming "Bedrijven" en de aanduiding "B-I". In de noordoosthoek van het plangebied hebben vier woningen aan de Vaartdijk de bestemmingen "Woonhuizen", "Erf" en "Zij- en/of achtererf" gekregen. Twee van deze woningen zijn in eigendom bij appellanten [appellanten sub 2]. De overige appellanten wonen eveneens, verder naar het zuiden, aan de Vaartdijk. Hun woningen vallen buiten het plangebied en worden hiervan afgescheiden door een sloot.
    
    2.4.2.    Blijkens de plantoelichting wordt in het plan een systematiek gehanteerd die ertoe moet leiden dat de woningen zo min mogelijk last ondervinden van de bedrijfsactiviteiten van Forbo. Het gebied is daartoe verdeeld in drie stroken. In strook IA, waar de bestemming "Industriegebied" en de aanduiding "G-I" geldt en die het dichtst bij de huidige fabriek van Forbo ligt, mogen de meest "zware" bedrijfsactiviteiten worden uitgeoefend. Onder andere mogen hier droogkamers, mengerijen en oxidatie-installaties in bedrijf zijn. In de daaraan grenzende strook IB, waar de bestemming "Industriegebied" en de aanduiding "G-II" geldt, mag Forbo ook haar productieactiveiten uitoefenen, met uitzondering van droogkamers, mengerijen en oxidatie-installaties. De zware bedrijfsactiviteiten van Forbo worden uitgeoefend op ten minste een afstand van 180 meter van vrijwel alle woningen aan de Dorpsstraat en de woonwijk Saendelft. In het bestemmingsplan is voorts de strook met de bestemming "Bedrijven" opgenomen om als buffer te fungeren tussen Forbo en de woningen van de woonwijk Saendelft.
    
    De gemeenteraad stelt dat voor de woningen aan de Vaartdijk geen bufferzone is opgenomen omdat daar sprake is van een historisch gegroeide situatie waarin de woningen direct grenzen aan het industriegebied.
    
    2.4.3.    In de noordoostelijke hoek van het plangebied staan op het terrein met de bestemming "Industrieterrein" en de aanduiding "G-I" twee aaneen gebouwde hallen die gebruikt worden voor opslag en distributie. Deze hallen staan op een afstand van minimaal 73 meter van de woonbebouwing aan de Vaartdijk. Volgens het deskundigenbericht is het Forboterrein verder onbebouwd. Forbo is voornemens de bestaande hallen voor opslag en distributie en de noordoostelijke hoek van het plangebied als logistiek centrum van het bedrijf te blijven gebruiken. Op de rest van de gronden is Forbo voornemens bebouwing te verwezenlijken ten behoeve van productie.
    
    2.4.4.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming "Industriegebied" bestemd voor vervaardiging van linoleumproducten en vloerbedekking met de hierbij behorende bouwwerken, geen bedrijfswoningen zijnde en open terreinen, waaronder water, met de daarbij behorende voorzieningen voor de waterbeheersing, wegen, parkeerplaatsen en groenvoorziening. In het tweede lid is ten aanzien van de bebouwings- en inrichtingsnormen bepaald dat de hoogte van gebouwen en het bebouwingspercentage binnen de bestemmingsaanduiding G-I en G-II niet meer mag bedragen dan op de kaart is aangegeven. Ter plaatse van de bestemmingsaanduiding G-II zijn gebouwen voor droogkamers, mengerijen en oxidatie-installaties ten behoeve van het vervaardigen van linoleumproducten en vloerbedekking, met de hierbij behorende bouwwerken, niet toegestaan. Voor het grootste gedeelte van het bestemmingvlak "Industriegebied" met de aanduiding "G-I" geldt een maximaal bebouwingspercentage van 70 en een maximale bouwhoogte van 25 meter. Voor het overige gedeelte geldt een bebouwingspercentage van 70 en een maximale bouwhoogte van 8 meter. Direct achter de woonpercelen van [appellanten sub 2] is een bebouwingsvrije zone van 25 meter opgenomen. Direct hierachter ligt de strook met een maximale bouwhoogte van 8 meter. Deze strook varieert in breedte tussen de 18 en 40 meter en grenst aan het deel met de maximale bouwhoogte van 25 meter. De afstand van de woningen van appellanten vanaf de gevel tot het gebied waarvoor een maximale bouwhoogte geldt van 25 meter varieert tussen 56 en 150 meter.
    
    2.4.5.    De gemeenteraad wil in het bestemmingsplan een zo groot mogelijke flexibiliteit houden en wil, wanneer Forbo bepaalde activiteiten wil gaan ontplooien binnen het plangebied, door middel van de milieuvergunning bekijken of die activiteiten op de gewenste plek mogelijk zijn. Het bedrijf zou onnodig gefrustreerd worden in zijn bedrijfsvoering, indien activiteiten waarvoor geen grote afstand tot woonbebouwing aangehouden behoeft te worden in het bestemmingsplan zijn uitgesloten, aldus de gemeenteraad. Voorts heeft de gemeenteraad gekozen voor een bouwhoogte van maximaal 25 meter om een zo groot mogelijke flexibiliteit te bieden voor uitbreidingsplannen van Forbo.
    
    2.4.6.    Uit het deskundigenbericht kan voorts worden afgeleid dat het plan meer mogelijk maakt dan de activiteiten die thans plaatsvinden op het terrein.
    
    2.4.7.    Ingevolge artikel 8, eerste lid, en artikel 13, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, behoudens voorzover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de in het Besluit gestelde grenswaarden met betrekking tot stikstofdioxide, respectievelijk zwevende deeltjes in acht. De vaststelling en goedkeuring van een bestemmingsplan dienen te worden aangemerkt als de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit.
    
    Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan en de goedkeuring daarvan was er geen onderzoek verricht in het kader van het Besluit luchtkwaliteit.
    
    2.4.8.    Bij besluit van 16 januari 1990 heeft verweerder een zone rondom het industrieterrein "Assendelft" vastgesteld als bedoeld in artikel 53, eerste lid, van de Wet geluidhinder.
    
    Ingevolge artikel 61, eerste lid, van de Wet geluidhinder kan deze geluidszone uitsluitend worden gewijzigd of opgeheven bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan.
    
    Door middel van dit bestemmingsplan is de geluidszone, voorzover deze in het plangebied ligt, gewijzigd. Op de plankaart is slechts het deel van de geluidszone opgenomen dat in het plangebied ligt.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.5.    Anders dan appellanten veronderstellen is reeds bij besluit van 16 januari 1990 een geluidszone rondom het industrieterrein vastgesteld.
    
    De geluidszone ligt slechts voor een klein gedeelte binnen het plangebied. Het gedeelte dat binnen het plangebied ligt, wordt in het voorliggende plan gewijzigd. De geluidszone wordt voorzover deze buiten het plangebied ligt niet gewijzigd. Het gewijzigde deel van de geluidszone, dat binnen het bestemmingsplan ligt, sluit aan bij de reeds bestaande geluidszone buiten het plangebied. De Wet geluidhinder verzet zich er niet tegen dat slechts de geluidszone in het bestemmingsplan wordt opgenomen voorzover deze in het plangebied ligt. In dit geval kon worden volstaan met het opnemen van de geluidszone voorzover deze is gewijzigd, aangezien daarmee dat deel van de geluidszone dat in het plangebied ligt, in zijn geheel is opgenomen. Het plan is dan ook niet vastgesteld in strijd met de Wet geluidhinder.
    
    2.5.1.    In de VNG-brochure van 1992 is een richtlijn opgenomen ten aanzien van de aan te houden afstand tussen een linoleumfabriek en woningen. De VNG-brochure van 1992 is inmiddels vervangen. In de meest recente VNG-brochure is de vervaardiging van linoleumproducten niet langer opgenomen, omdat Forbo het enige bedrijf in Nederland is dat zich op deze activiteiten richt. Het bedrijf valt derhalve niet langer in een milieu-categorie en dient daarom specifiek te worden bestemd. Alleen al vanwege deze omstandigheid behoefde verweerder niet uit te gaan van de richtlijn uit de VNG-brochure van 1992.
    
    2.5.2.    In het bestemmingsplan wordt met de bestemming "Industriegebied" en de aanduiding "G-I" niet slechts de bestaande situatie dan wel hetgeen mogelijk is op basis van verleende bouw-, milieu- en gebruiksvergunningen vastgelegd, maar worden met onder meer een maximaal bebouwingspercentage van 70 en een maximale bouwhoogte van 25 meter zoals voorzien in artikel 6 van de planvoorschriften ruimere bebouwings- en gebruiksmogelijkheden gegeven. Hoewel ter zitting door Forbo Linoleum B.V. is gesteld dat een bouwhoogte van maximaal 25 meter uit bedrijfsmatig oogpunt noodzakelijk is, is niet duidelijk geworden waarom de voor het bestemmingsvlak "Industriegebied" met de aanduiding "G-I" opgenomen ruime mogelijkheden nodig zijn gezien de activiteiten die thans op het perceel plaatsvinden. Voorts is niet gebleken dat de uitbreidingsplannen van Forbo nopen tot een dergelijke ruime bestemmingsregeling. Daarnaast heeft verweerder niet bezien wat de gevolgen van deze ruime regeling zijn voor het woon- en leefklimaat van appellanten. Hij heeft in dit verband ten onrechte gesteld dat de zwaarste bedrijfsactiviteiten van Forbo niet te verwachten zijn nabij de woningen van appellanten, aangezien daartoe een nieuwe milieuvergunning dient te worden aangevraagd waar de belangen van appellanten aan de orde kunnen komen en zullen worden meegewogen. Verweerder kan hierin niet worden gevolgd, nu het bestemmingsplan de zwaarste bedrijfsactiviteiten zonder meer toestaat op korte afstand van de woningen van appellanten. De beoordeling van de milieueffecten zal weliswaar in het kader van de alsdan te verlenen nieuwe milieuvergunning aan de orde komen, doch dit neemt niet weg dat bij de vaststelling en goedkeuring van het bestemmingsplan als het juridisch-planologisch kader voor een goede ruimtelijke ordening ook de mogelijke gevolgen voor het woon- en leefmilieu ter plaatse dienen te worden meegewogen in het kader van de belangenafweging. Daarom heeft verweerder zich reeds bij de bestemmingsplanprocedure een oordeel dienen te vormen of, uitgaande van de maximale mogelijkheden van het plan, geen onoverkomelijke problemen zijn te verwachten en heeft hij de belangenafweging niet kunnen doorschuiven naar de milieuvergunningverlening.
    
    Daarnaast stelt verweerder weliswaar terecht dat de situatie aan de Vaartdijk verschilt met de situatie in de wijk Saendelft en aan de Dorpsstraat, aangezien de situatie aan de Vaartdijk van oudsher is ontstaan en de meeste woningen van oudsher dienstwoningen zijn, doch het plan laat meer toe nabij de percelen aan de Vaartdijk dan thans mogelijk is, waardoor ter plaatse een nieuwe situatie ontstaat. Verweerder heeft dit aspect ten onrechte in zijn besluitvorming miskend bij de vraag of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    
    Voorts is bij de vaststelling dan wel de goedkeuring van het plan het Besluit luchtkwaliteit niet in acht genomen. Voorzover verweerder meent dat dit bezwaar te laat is aangevoerd, aangezien het eerst in beroep naar voren is gebracht, overweegt de Afdeling dat appellanten zich in zienswijzen en bedenkingen reeds hebben gekeerd tegen het plandeel met de bestemming "Industriegebied" en de aanduiding "G-I" en de gevolgen daarvan voor hun woon- en leefmilieu, zodat het bezwaar ten aanzien van het Besluit luchtkwaliteit kan worden beschouwd als een nadere onderbouwing van de zienswijzen en bedenkingen.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder de belangen van appellanten niet op een zorgvuldige wijze afgewogen tegen de belangen die zijn gediend met de verwezenlijking van het plan.
    
    Het bestreden besluit is op dit punt dan ook genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Industriegebied" en de aanduiding "G-I".
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.6.    Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 17 augustus 2004, kenmerk 2004-12128, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Industriegebied" en de aanduiding "G-I";
    
    III.    gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 voor [appellanten sub 1] en € 136,00 voor [appellanten sub 2] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. O. de Savornin Lohman, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Neuwahl
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2005
    
    280-409.