ECLI:NL:RVS:2005:AU0764, Raad van State, 10-08-2005, 200408800/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2001 heeft de burgemeester van Rotterdam (hierna: de burgemeester) aan [appellante] en [mede vergunninghouder] een ontheffing verleend van het sluitingsuur zoals vastgesteld in artikel 2.3.9, eerste en tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam (hierna: APV) tot 06.00 uur (23-uursontheffing) voor de [horeca-inrichting] aan de [locatie] te Rotterdam, alsmede de voor die inrichting gevraagde 24-uursontheffing geweigerd.

200408800/1
      Datum uitspraak: 10 augustus 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nos. GEMWT 03/2418 HRK en GEMWT 03/2419 HRK van de rechtbank Rotterdam van 28 september 2004 in de gedingen tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 november 2001 heeft de burgemeester van Rotterdam (hierna: de burgemeester) aan [appellante] en [mede vergunninghouder] een ontheffing verleend van het sluitingsuur zoals vastgesteld in artikel 2.3.9, eerste en tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam (hierna: APV) tot 06.00 uur (23-uursontheffing) voor de [horeca-inrichting] aan de [locatie] te Rotterdam, alsmede de voor die inrichting gevraagde 24-uursontheffing geweigerd.
    
    Bij besluit van 21 oktober 2002 heeft de burgemeester, voorzover hier van belang, de door [appellante] en [mede vergunninghouder]] opnieuw gevraagde 24-uurs ontheffing wederom geweigerd.
    
    Bij besluit van 2 juli 2003 heeft de burgemeester - na vernietiging van de beslissing op het tegen het besluit van 19 november 2001 door [appellante] gemaakte bezwaar door de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) bij uitspraak van 19 maart 2003 - opnieuw beslist op het bezwaar en dit ongegrond verklaard.
    
    Bij separaat besluit van 2 juli 2003 heeft de burgemeester het door [appellante] tegen het besluit van 21 oktober 2002 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 september 2004, verzonden op 29 september 2004, heeft de rechtbank de tegen de onderscheiden besluiten van 2 juli 2003 door [appellante] ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 28 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 december 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2005, waar appellante in persoon, bijgestaan door mr. Th. Dollee, advocaat te Rotterdam, is verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2.3.9, eerste lid, van de APV is het de houder van een inrichting verboden zijn inrichting voor bezoekers geopend te hebben of daarin bezoekers toe te laten op andere tijdstippen dan van 07.00 uur tot 01.00 uur.
    
         Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt in het weekeinde (vrijdag- en zaterdagvond) het in het vorige lid genoemde nachtelijk tijdstip met één uur verlengd.
    
         Het derde lid, aanhef en onder b, van dat artikel bepaalt dat de burgemeester ontheffing kan verlenen van de in het eerste en tweede lid genoemde openings- en sluitingstijden voor een inrichting, waarvan de houder ten genoege van de burgemeester heeft aangetoond dat de exploitatie van die inrichting geen nadelige invloed heeft op de openbare orde of op de woon- en leefsituatie in de naaste omgeving van die inrichting.
    
         In de Horecanota Rotterdam 1996-2002, vastgesteld op 19 september 1996, is ten aanzien van de toepassing van artikel 2.3.9, derde lid, aanhef en onder b, van de APV opgenomen dat de burgemeester aan nachtzaken ontheffingen kan verlenen, waarbij een uniforme sluitingstijd wordt gehanteerd van (uiterlijk) 06.00 uur. Met het oog op een gevarieerd horecabestand dient de mogelijkheid van een 24-uursontheffing voor specifieke uitzonderingsgevallen te blijven bestaan. Als voorbeelden hiervan worden genoemd gelegenheden voor specifieke doelgroepen als havenarbeiders en chauffeurs.
    
         In de Horecanota Rotterdam 2002-2006, vastgesteld op 24 januari 2002, is ten aanzien van de toepassing van artikel 2.3.9, derde lid, aanhef en onder b, van de APV opgenomen dat aan nachtzaken ontheffing kan worden verleend van de uniforme sluitingstijden van 1.00 uur door de week en 2.00 uur in het weekeinde en wel tot 06.00 uur. Met grote terughoudendheid zal met nieuwe verzoeken om verlening van een 24-uursontheffing worden omgegaan. Met het oog op het belang van een gevarieerd horecabestand, behoort voor specifieke gevallen de mogelijkheid tot een 24-uursontheffing aanwezig te blijven. Eén van de eisen hierbij is dat daadwerkelijk 24 uur wordt geëxploiteerd en dat de inrichting een aanvulling is op het reeds bestaande aanbod.
    
    2.2.    In geschil is het oordeel van de rechtbank over het - in bezwaar gehandhaafde - besluit van 19 november 2001, waarbij de aanvraag van appellante van 26 september 2001 om een 24-uursontheffing is afgewezen en over het - in bezwaar gehandhaafde - besluit van 21 oktober 2002, waarbij de aanvraag van appellante van 17 juli 2002 om een 24-uursontheffing met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is afgewezen onder verwijzing naar het besluit van 19 november 2001.
    
    2.3.    Appellante is reeds in het bezit van een zogenoemde 23-uursontheffing, hetgeen betekent dat zij ontheffing heeft verkregen van de in de APV opgenomen sluitingstijden in die zin dat zij gerechtigd is haar inrichting te exploiteren van 07.00 uur tot 06.00 uur. Appellante meent in aanmerking te komen voor een 24-uursontheffing, die haar in staat stelt haar inrichting 24 uur per dag te exploiteren. Zij heeft na de afwijzing van haar aanvraag van 26 september 2001 op 17 juli 2002 opnieuw een aanvraag voor een 24-uursontheffing ingediend met het oog op de inmiddels in werking getreden Horecanota Rotterdam 2002-2006, die de Horecanota Rotterdam 1996-2002 vervangt.
    
    2.4.    Appellante betoogt allereerst dat de rechtbank en de burgemeester hebben miskend dat zij wel degelijk voldoet aan de eisen van de Horecanota Rotterdam 2002-2006, zodat haar de gevraagde ontheffing niet kon worden geweigerd. Appellante is, naar zij stelt, bereid haar inrichting daadwerkelijk 24 uur per dag te exploiteren. Voorts stelt zij zich op het standpunt dat haar inrichting een aanvulling vormt op het reeds bestaande horeca-aanbod, aangezien haar bezoekersgroep een afgebakende doelgroep is, te weten werknemers afkomstig uit de horeca, en dat geen enkele andere horecagelegenheid in Rotterdam die specifieke groep bedient.
    
    2.5.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het door appellante geuite voornemen om haar inrichting 24 uur per dag (zeven dagen per week) geopend te hebben, nu dit niet nader is geconcretiseerd, niet meer inhoudt dan een vage intentieverklaring. Gebleken noch aannemelijk gemaakt is dat concrete wijzigingen in de bedrijfsvoering zijn voorzien die een verruiming van de exploitatie ten opzichte van de bestaande situatie, waarin de inrichting van appellante drie dagen per week is geopend van 19.00 uur tot 08.30 uur (met een sluitingsuur tussen 06.00 en 07.00 uur), mogelijk zouden moeten maken. Voorts heeft de rechtbank terecht en op goede gronden overwogen dat van een specifieke situatie, zoals bedoeld in de Horecanota Rotterdam 2002-2006, in het geval van appellante geen sprake is. Het betoog van appellante dat geen enkele andere horecagelegenheid in Rotterdam bedoelde doelgroep bedient, is niet nader onderbouwd en weinig aannemelijk. Immers, naar uit het verhandelde ter zitting is gebleken, worden in Rotterdam diverse inrichtingen met een zogenoemde ochtendontheffing (een ontheffing om vóór de reguliere openingstijd van 07.00 uur de inrichting te exploiteren) geëxploiteerd, die in de gelegenheid zijn bedoelde doelgroep tussen 06.00 en 07.00 uur te bedienen.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat niet kan worden staande gehouden dat de burgemeester de aanvraag van appellante om een 24-uursontheffing niet in redelijkheid mocht weigeren, en dat hij die weigering in bezwaar kon handhaven.
    
    2.6.    Het betoog van appellante dat zij in ieder geval ten tijde van het primaire besluit op grond van de Horecanota Rotterdam 1996-2002 recht had op een 24-uursontheffing en dat dit ten onrechte niet is onderkend bij de beslissing op bezwaar, faalt evenzeer. Appellante kon aan dat beleid, waarin het uitgangspunt eveneens was dat 24-uursontheffingen alleen bij wijze van uitzondering en met het oog op een gevarieerd horecabestand mogelijk waren, evenmin aanspraak op een 24-uursontheffing ontlenen.
    
    2.7.    De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat in het betoog van appellante dat de burgemeester tegen andere horecagelegenheden minder vaak handhavend optreedt (tegen overtreding van de geldende sluitingstijden) dan tegen haar inrichting, geen reden gelegen kan zijn om de gevraagde 24-uursontheffing te verlenen. Dit betoog kan in het kader van een bestuurlijke handhavingsprocedure een rol spelen, maar doet niet terzake voor de vraag of de gevraagde ontheffing al dan niet geweigerd kon worden.
    
    2.8.    De Afdeling onderschrijft evenzeer het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 19 maart 2003 thans voldoende gemotiveerd heeft aangegeven waarom de afwijzing van de aanvraag van appellante in bezwaar kon worden gehandhaafd. Het betoog van appellante dienaangaande faalt derhalve.
    
    2.9.    Ten aanzien van de afwijzing van de aanvraag van appellante om een 24-uurs ontheffing van 17 juli 2002 met toepassing van artikel 4:6 van de Awb wordt als volgt overwogen. Voorop moet worden gesteld dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 mei 2003 in zaak no. 200300191/1, JV 2003, 292, artikel 4:6 van de Awb blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 93-94) niet van toepassing is in de situatie dat het recht wordt gewijzigd. Ook een wijziging van beleid moet in dit verband worden aangemerkt als een wijziging van het recht.
    
         De Afdeling volgt appellante niet in haar betoog dat de burgemeester niet bevoegd was haar aanvraag van 17 juli 2002 onder verwijzing naar artikel 4:6 van de Awb af te wijzen, reeds omdat sprake was van gewijzigd beleid. Zoals reeds uit overweging 2.6. blijkt, is de strekking van het gevoerde beleid (alleen een 24-uursontheffing verlenen in bijzondere gevallen, met het oog op het belang van een gevarieerd horecabestand) onder de Horecanota Rotterdam 1996-2002 ook het uitgangspunt van de Horecanota Rotterdam 2002-2006. Dat in laatstgenoemde beleidsregels de voorwaarden waaronder een dergelijke ontheffing kan worden verleend zijn geëxpliciteerd en dat de voorbeelden die in de Horecanota Rotterdam 1996-2002 zijn vermeld daarin niet meer zijn opgenomen, maakt niet dat sprake is van inhoudelijk gewijzigd beleid, zodat niet kan worden geoordeeld dat het op appellante toepasselijke recht in relevante zin is gewijzigd. De rechtbank is er dan ook terecht van uitgegaan dat op de aanvraag van appellante van 17 juli 2002 artikel 4:6 van de Awb van toepassing is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 28 juli 2004 in zaak no. 200400550/1 (AB 2004, 352) is zij dan ook terecht direct getreden in de vraag of aan de aanvraag nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag zijn gelegd. Nu daarvan niet is gebleken, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag van 17 juli 2002 ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft mogen afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
    
    2.10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.F. Egmond, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink    w.g. Egmond
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2005
    
    391.