ECLI:NL:RVS:2009:BK1986, Raad van State, 04-11-2009, 200809351/1/M1 en andere nummers
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 7 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) de verzoeken om schadevergoeding van appellanten sub 1, 17, 27, en 32 niet-ontvankelijk verklaard, het verzoek om schadevergoeding van appellanten sub 25 en 31 afgewezen en de verzoeken om schadevergoeding van de overige 26 appellanten gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.

Datum uitspraak: 4 november 2009
    
    
      200809351/1/M1 200809352/1/M1 200809353/1/M1 200809354/1/M1
      200809355/1/M1 200809356/1/M1 200809357/1/M1 200809358/1/M1
      200809359/1/M1 200809360/1/M1 200809361/1/M1 200809362/1/M1
      200809363/1/M1 200809364/1/M1 200809505/1/M1 200809506/1/M1
      200809507/1/M1 200809508/1/M1 200809509/1/M1 200809510/1/M1
      200809511/1/M1 200809512/1/M1 200809513/1/M1 200809514/1/M1
      200809515/1/M1 200809516/1/M1 200809517/1/M1 200900400/1/M1
      200900401/1/M1 200900402/1/M1 200901094/1/M1 200901616/1/M1
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. [appellant sub 2], wonend te [plaats],
      3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
      4. [appellante sub 4], gevestigd te [plaats],
      5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats],
      6. [appellante sub 6], gevestigd te [plaats],
      7. [appellante sub 7], gevestigd te [plaats],
      8. [appellante sub 8], gevestigd te [plaats],
      9. [appellante sub 9], gevestigd te [plaats],
      10. [appellant sub 10], wonend te [woonplaats],
      11. [appellant sub 11], wonend te [woonplaats],
      12. [appellante sub 12], gevestigd te [plaats],
      13. [appellant sub 13], wonend te [woonplaats],
      14. [appellant sub 14], wonend te [woonplaats],
      15. [appellante sub 15], gevestigd te [plaats],
      16. [appellant sub 16], gevestigd te [plaats],
      17. [appellant sub 17], wonend te [woonplaats],
      18. [appellante sub 18], gevestigd te [plaats],
      19. [appellant sub 19], gevestigd te [plaats],
      20. [appellante sub 20], gevestigd te [plaats],
      21. [appellante sub 21], gevestigd te [plaats],
      22. [appellante sub 22], gevestigd te [plaats],
      23. [appellante sub 23], gevestigd te [plaats],
      24. [appellante sub 24], gevestigd te [plaats],
      25. [appellante sub 25], gevestigd te [plaats],
      26. [appellant sub 26], wonend te [woonplaats],
      27. [appellante sub 27], gevestigd te [plaats],
      28. [appellante sub 28], gevestigd te [plaats],
      29. [appellant sub 29], wonend te [woonplaats],
      30. [appellant sub 30], gevestigd te [plaats],
      31. [appellant sub 31], gevestigd te [plaats],
      32. [appellant sub 32], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 7 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) de verzoeken om schadevergoeding van appellanten sub 1, 17, 27, en 32 niet-ontvankelijk verklaard, het verzoek om schadevergoeding van appellanten sub 25 en 31 afgewezen en de verzoeken om schadevergoeding van de overige 26 appellanten gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 26 november 2007 in zaak nr. 200700338/1 en 31 andere nummers heeft de Afdeling de daartegen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard en ter behandeling als bezwaren doorgezonden aan het college.
    
    
      Bij besluiten van 13 november 2008 heeft het college de door appellante sub 25 en de door de 26 vorenbedoelde appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
      Bij besluiten van 13 november 2008 heeft het college de door appellanten sub 1, 17 en 27 gemaakte bezwaren gegrond verklaard en hun verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
      Bij besluit van 22 januari 2009 heeft het college het bezwaar van appellant sub 32 gegrond verklaard en zijn verzoek om schadevergoeding afgewezen.
      Bij besluit van 29 januari 2009 heeft het college het bezwaar van appellante sub 31 ongegrond verklaard.
    
    
    Tegen deze besluiten hebben appellanten sub 1 tot en met 14 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2008, appellanten sub 15 tot en met 30 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2008, appellante sub 31 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 februari 2009, en appellant sub 32 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 maart 2009, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 tot en met 14 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 26 januari 2009. Appellanten sub 15 tot en met 30 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 10 februari 2009. Appellante sub 31 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 10 maart 2009. Appellant sub 32 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 9 april 2009.
    
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 21 september 2009, waar appellanten sub 1 tot en met 31, vertegenwoordigd door mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat te 's-Gravenhage, en R.J. Stuurman, appellant sub 32, vertegenwoordigd door mr. L.C. Blok, advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag, en P. Dahm, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Formele aspecten van de bestreden besluiten
    
    2.1. Bij besluit van 11 juni 1999 heeft het college het verzoek van appellanten afgewezen. Bij besluit van 29 oktober 2001 is het hiertegen gemaakt bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 maart 2004 in zaak nr. 200105932/1 heeft de Afdeling het beroep van appellanten gegrond verklaard en het besluit van 29 oktober 2001 vernietigd.
    
    Ter uitvoering daarvan heeft het college de tot elke afzonderlijke verzoeker gerichte besluiten van 7 december 2006 genomen. Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2007 heeft het college de tegen de besluiten van 7 december 2006 ingestelde beroepen bij voormelde besluiten van 13 november 2008, 22 januari 2009 en 29 januari 2009 als bezwaren behandeld en daarop beslist.
    
    2.2. De beroepsgrond van appellanten sub 1 tot en met 31 over het ontbreken van het advies van de bezwaarschriftencommissie bij de aan hen toegezonden besluiten is ter zitting ingetrokken.
    
    2.3. Appellanten sub 1 tot en met 31 betogen dat het college, nu indertijd een gezamenlijk verzoek om schadevergoeding is ingediend, ten onrechte bij afzonderlijke besluiten op die verzoeken heeft beslist.
    
    2.3.1. De beroepen richten zich tegen de besluiten op de bezwaren die zijn gemaakt tegen de besluiten van 7 december 2006. Bij die besluiten van 7 december 2006 heeft het college beslist op verzoeken strekkend tot vergoeding van schade aan individuele daartoe beweerdelijk gerechtigden. Het college mocht hierop bij tot elke afzonderlijke verzoeker gerichte besluiten beslissen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.4. Appellanten sub 1 tot en met 31 betogen dat zij ten onrechte niet zijn gehoord over de aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende brief van 15 september 2008 van prof. dr. ir. C. van den Akker (hierna: Van den Akker).
    
    2.4.1. Het college stelt dat de brief van Van den Akker van 15 september 2008 een nadere onderbouwing is van zijn rapport waarover appellanten reeds waren gehoord.
    
    2.4.2. Appellanten sub 1 tot en met 31 hebben niet aannemelijk gemaakt dat de brief van Van den Akker van 15 september 2008 gewag maakt van feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht die voor de op de bezwaren te nemen besluiten van aanmerkelijk belang konden zijn. Het college was daarom niet verplicht om appellanten in de gelegenheid te stellen ook over die brief te worden gehoord.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Appellanten sub 1 tot en met 31 betogen dat de door het college aangezochte adviseur Van den Akker niet objectief is. Volgens hun toelichting ter zitting is de grond daarvoor met name daarin gelegen dat Van den Akker in het verleden voor een rechtsvoorganger van Waternet heeft gewerkt. Daarnaast stellen zij dat de bestreden besluiten ten onrechte de suggestie wekken dat zij met de benoeming van Van den Akker hebben ingestemd.
    
    2.5.1. De Afdeling is van oordeel dat appellanten sub 1 tot en met 31 met hun niet nader geadstrueerde beroep op een in het verleden beweerdelijke werkkring van Van den Akker niet aannemelijk hebben gemaakt dat Van den Akker als adviseur van het college niet objectief is.
    
    2.5.2. De stelling van appellanten dat de bestreden besluiten ten onrechte de suggestie wekken dat zij met de benoeming van Van den Akker hebben ingestemd, kan, wat er ook van die stelling zij, niet leiden tot het oordeel dat aan die besluiten het rapport van Van den Akker niet ten grondslag mocht worden gelegd.
    
    2.5.3. Deze beroepsgronden falen.
    
    2.6. Appellanten sub 1 tot en met 31 stellen dat hun commentaren op het rapport van Van den Akker ten onrechte niet aan Van den Akker ter beschikking zijn gesteld, zodat hij daarop niet heeft kunnen ingaan.
    
    2.6.1. Volgens het college zijn deze commentaren aan Van den Akker ter beschikking gesteld en is hij daarop in zijn brief van 15 september 2008 ingegaan.
    
    2.6.2. Appellanten sub 1 tot en met 31 hebben niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van het college onjuist is.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Inhoudelijke aspecten van de bestreden besluiten
    
    2.7. Bij besluit van 18 februari 1992 hebben het college en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland vergunning verleend aan het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam voor het jaarlijks infiltreren van 70 miljoen m3 voorgezuiverd oppervlaktewater waarvan 2 miljoen m3 diepte-infiltratie, en het ontrekken van 70 miljoen m3 water, door het productiebedrijf "Leiduin" in de duinen tussen Zandvoort en Noordwijk.
    
    Bij besluit van 6 juni 1995 hebben het college en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland het besluit van 18 februari 1992 gewijzigd door aanvullend vergunning te verlenen voor de jaarlijkse onttrekking en diepte-infiltratie van maximaal 13 miljoen m3 water, alsmede de tijdelijke oppervlakte-infiltratie van 5 miljoen m3 per jaar, zolang gedurende een periode van 5 jaar na het van kracht worden van dit besluit de diepte-infiltratie niet is gerealiseerd.
    
    Bij de besluiten van 18 februari 1992 en 6 juni 1995 is aldus het waterregime in de duinen tussen Zandvoort en Noordwijk gewijzigd.
    
    2.8. Appellanten hebben verzocht om vergoeding van schade, die zij stellen te hebben geleden en zullen lijden als gevolg van de besluiten van 18 februari 1992 en 6 juni 1995. Het betreft schade aan gewassen die volgens hen het gevolg is van opkomend grondwater in het seizoen 1996/1997. Volgens appellanten is deze schade veroorzaakt door stijging van de grondwaterstand ten gevolge van de wijzigingen in de wijze van onttrekking en infiltratie in de desbetreffende duinwaterwinplaats, die direct naast dat deel van de Bollenstreek ligt waar de percelen van appellanten liggen.
    
    2.9. Bij haar uitspraak van 24 maart 2004 heeft de Afdeling het verzoek van appellanten aangemerkt als een verzoek om nadeelcompensatie. De Afdeling heeft overwogen dat uit het rapport van TNO blijkt dat de gestelde schade buiten een zone van 3,5 kilometer vanaf het Oosterkanaal redelijkerwijs niet kan worden toegerekend aan de besluiten van 18 februari 1992 en 6 juni 1995. Ten aanzien van het betoog van het college dat uit berekeningen is gebleken dat binnen het invloedsgebied in het algemeen geen grondwaterstandverhogingen van meer dan 1 centimeter zijn te verwachten en dat slechts in incidentele gevallen een grondwaterstandverhoging van maximaal 5 centimeter zou kunnen optreden, heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat dit betoog betrekking had op het invloedsgebied van ongeveer 3,5 kilometer. De Afdeling oordeelde dat het college gelet hierop en in aanmerking genomen dat blijkens het TNO-rapport de optimale grondwaterstand voor bollengrond circa 55 centimeter onder het maaiveld ligt en slechts zeer geringe afwijkingen van enkele centimeters acceptabel zijn, onvoldoende heeft gemotiveerd en onderzocht waarom geen causaal verband kan worden aangenomen tussen de wijziging in het waterwinregime als gevolg van de besluiten van 18 februari 1992 en 6 juni 1995 en de gestelde schade.
    
    2.10. Aan de uitspraak van de Afdeling heeft het college uitvoering gegeven door aan Van den Akker opdracht te verlenen nader onderzoek te doen naar het mogelijke verband tussen de wijziging in het waterwinregime en de gestelde schade. Het rapport van dit onderzoek van juni 2005 is aan de besluiten van 7 december 2006 ten grondslag gelegd. Aan de bestreden besluiten is naast dit rapport een brief van Van den Akker van 15 september 2008 ten grondslag gelegd, waarin hij op kritiek van de zijde van appellanten op zijn rapport ingaat.
    
    In zijn rapport heeft Van den Akker bepaald wat de maximaal claimbare schade in het seizoen 1996/1997 als gevolg van de wijziging van het waterwinregime is geweest. Van den Akker heeft daartoe de voor de grondwaterstand bepalende factoren in beschouwing genomen, te weten de wijziging van het waterwinregime en de drooglegging van de percelen (het verschil tussen maaiveldhoogte en boezempeil). Wat betreft het waterwinregime heeft Van den Akker vastgesteld dat een stijghoogteverandering van 15 centimeter in het diepere watervoerende pakket slechts voor een deel doorwerkt in de grondwaterstanden in het bovenste watervoerende pakket. Dit als gevolg van de aanwezigheid van een kleilaag tussen deze watervoerende pakketten. Die doorwerking bedraagt volgens Van den Akker gemiddeld 5%. Zij bedraagt volgens Van den Akker 30% in een worst-case situatie. Die doorwerking van 5% betekent volgens het deskundigenbericht voor de grondwaterstand op perceelsniveau een stijging van 1 centimeter. In een worst-case situatie bedraagt de stijging van de grondwaterstand volgens het deskundigenbericht 2 tot 3 centimeter. Volgens Van den Akker bedraagt de optimale drooglegging 0,6 tot 0,7 meter. Een ongunstige drooglegging, van minder dan 0,6 meter, wordt volgens Van den Akker een omstandigheid geacht die voor rekening en risico van de betrokken ondernemer komt.
    
    Aan de hand van evenbedoelde factoren, door Van den Akker in een formule uitgedrukt, is uitgaande van de door Hagelunie in 1997 op verzoek van appellanten vastgestelde schadebedragen en uitgaande van een doorwerking van gemiddeld 5%, berekend welk aandeel van de gestelde schade aan de wijziging van het waterwinregime valt toe te rekenen.
    
    2.11. De tegen het rapport van Van den Akker gerichte beroepsgronden betreffen enerzijds de door Van den Akker gehanteerde methode en anderzijds de wijze waarop deze is toegepast.
    
    2.11.1. Blijkens het deskundigenbericht is de door Van den Akker gemaakte analyse deugdelijk. Voor het oordeel dat voor het ontstaan van de schade als gevolg van het gewijzigde waterregime andere factoren relevant zijn geweest dan die door Van den Akker in beschouwing zijn genomen, heeft de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanknopingspunten gevonden. In dit verband wijst de Afdeling erop dat in de van de zijde van appellanten naar voren gebrachte reactie van TNO de in het rapport van Van den Akker gehanteerde aanname, dat de grondwaterstandstijging niet hoger kan zijn dan de toename van de stijghoogte in het onderliggende watervoerende pakket, juist is geoordeeld. Appellanten hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat de opvatting in het rapport van de Hagelunie dat de wateroverlast enkel en alleen moet worden toegeschreven aan de wijziging van het waterwinregime, waarop zij zich beroepen, juist is. Uit het rapport van de Hagelunie blijkt immers niet op grond van welke gegevens de relevantie van andere factoren, waaronder de drooglegging van de betrokken percelen, uitgesloten moet worden geacht.
    
    2.11.2. Met betrekking tot de wijze waarop het onderzoek van Van den Akker is uitgevoerd, hebben appellanten betoogd dat het college in het voetspoor van Van den Akker ten onrechte is uitgegaan van aannames en geen nader onderzoek heeft gedaan naar de in 1996/1997 relevante feitelijke omstandigheden op perceelsniveau. Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet alleen volgt een gehoudenheid tot onderzoek naar die omstandigheden op perceelsniveau niet uit de Afdelingsuitspraak van 24 maart 2004. Maar bovendien ontbreken, zoals blijkt uit het deskundigenbericht, (meet)gegevens voor het aantonen van een causaal verband tussen het reduceren van de waterwinning en de schade in 1997, of kunnen deze niet of zeer moeilijk worden achterhaald.
    
    Ook de op de reactie van TNO op het rapport van Van den Akker berustende beroepsgrond dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de historische ontwikkelingen in het gebied voorafgaande aan de besluiten van 18 februari 1992 en 6 juni 1995 faalt. Deze beroepsgrond miskent dat hier uitsluitend schade relevant is die haar oorzaak vindt in evenvermelde besluiten. Dus kan geen betekenis toekomen aan de invloed van ingrepen uit een verder verleden.
    
    Ten aanzien van het betoog dat het gebied waarin de gevolgen van de besluiten van 18 februari 1992 en 6 juni 1995 konden worden ondervonden, ten onrechte is beperkt tot een zone van 3,5 kilometer vanaf het Oosterkanaal, overweegt de Afdeling dat zij in de uitspraak van 24 maart 2004 reeds heeft overwogen dat de door appellanten gestelde schade geleden op percelen buiten de zone - de invloedssfeer als bedoeld in het rapport van TNO - redelijkerwijs niet aan de besluiten van 18 februari 1992 en 6 juni 1995 kan worden toegerekend. De Afdeling ziet geen aanleiding thans daarover anders te oordelen.
    
    Verzoeken om schadevergoeding die volledig zijn afgewezen
    
    2.12. [appellante sub 25] betoogt dat haar verzoek om schadevergoeding, net als het verzoek van [appellante sub 8] die een belendend perceel exploiteert, had moeten worden ingewilligd.
    
    2.12.1. Volgens het deskundigenbericht ligt het perceel van [appellante sub 25] hoger dan het perceel van [appellante sub 8] en is het daarom in zoverre niet vergelijkbaar. Bovendien heeft het perceel van [appellante sub 25] volgens het deskundigenbericht een dermate grote drooglegging, dat de wijziging in het waterwinregime daarop slechts een minimale invloed heeft en de gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking komt.
    
    2.12.2. De Afdeling ziet, nu de inhoud van het deskundigenbericht op dit punt niet gemotiveerd is betwist, geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.13. [appellante sub 31] betoogt dat haar verzoek om schadevergoeding ten onrechte is afgewezen nu haar perceel, anders dan in het bestreden besluit is vermeld, binnen de zone van 3,5 km vanaf het Oosterkanaal ligt.
    
    2.13.1. Volgens het deskundigenbericht ligt het perceel voor tweederde deel buiten de zone van 3,5 km vanaf het Oosterkanaal. Het volgens de toepassing van de formule uit het rapport van Van den Akker voor vergoeding in aanmerking komende bedrag zou volgens het deskundigenbericht, afgezien van de wettelijke rente, voor wat betreft het gehele perceel, ongeveer 16 euro zijn.
    
    2.13.2. De Afdeling ziet, nu de inhoud van het deskundigenbericht op dit punt niet gemotiveerd is betwist, geen aanleiding in zoverre te twijfelen aan de juistheid van het deskundigenbericht. Aangezien dit perceel slechts voor een derde deel binnen de zone van 3,5 km vanaf het Oosterkanaal ligt, zou de schade in zoverre, afgezien van wettelijke rente, ruim 5 euro bedragen. Dit bedrag is zo laag dat het college het verzoek om schadevergoeding reeds daarom in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.14. [appellanten sub 1], [appellant sub 17] en [appellant sub 32] betogen dat hun verzoeken om schadevergoeding ten onrechte op de grond dat zij hun schade niet hebben aangetoond, zijn afgewezen.
    
    2.14.1. Uit het rapport van de Hagelunie blijkt ten aanzien van appellanten sub 1, sub 17 en sub 32 dat geen schade is geconstateerd. Ook anderszins hebben deze appellanten hun schade niet aannemelijk gemaakt.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    2.15. [appellante sub 27] betoogt dat haar verzoek om schadevergoeding ten onrechte op de grond dat zij haar schade niet heeft aangetoond, is afgewezen.
    
    2.16. Appellante sub 27 heeft de door haar gestelde schade die betrekking heeft op chrysanten en niet in het seizoen 1996/1997 maar eind 1997 zou zijn geleden, niet aannemelijk gemaakt. Het college heeft haar verzoek terecht reeds daarom afgewezen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.17. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn.
    
    2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Plambeck
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2009
    
    159-579.