ECLI:NL:RVS:2008:BD2636, Raad van State, 28-05-2008, 200706288/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2006 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris), het bezwaar van [appellant] en anderen (hierna gezamenlijk: [appellant]) tegen een bij besluit van 14 oktober 2004 aan [vergunninghoudster] op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) verleende vergunning voor het vernieuwen van oeverbescherming in de Koeluchterhank, aan de linkeroever van de IJssel nabij kilometerraai 989,500, opnieuw ongegrond verklaard, zulks onder aanpassing van de motivering en vervanging van de bij de vergunning behorende tekening en het laten vervallen van een aan de vergunning verbonden voorschrift.

200706288/1.
    
    Datum uitspraak: 28 mei 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen, wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/39 van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 26 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2006 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris), het bezwaar van [appellant] en anderen (hierna gezamenlijk: [appellant]) tegen een bij besluit van 14 oktober 2004 aan [vergunninghoudster] op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) verleende vergunning voor het vernieuwen van oeverbescherming in de Koeluchterhank, aan de linkeroever van de IJssel nabij kilometerraai 989,500, opnieuw ongegrond verklaard, zulks onder aanpassing van de motivering en vervanging van de bij de vergunning behorende tekening en het laten vervallen van een aan de vergunning verbonden voorschrift.
    
    Bij uitspraak van 26 juli 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 september 2007.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft vergunninghoudster een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2008, waar [appellant], in persoon, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.E. van der Voort-Cleyndert en ing. J.J.H.M. Mannaerts, werkzaam bij Rijkswaterstaat, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wbr wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder waterstaatswerken verstaan: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het verboden om zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
    
    a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
    
    b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een vergunning onder beperkingen worden verleend en kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover hier van belang, kan weigering van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
    
    2.1.1. Bij vergunningverlening als bedoeld in artikel 2 van de Wbr worden met ingang van 14 juli 2006 de Beleidsregels grote rivieren (Stcrt. 2006, nr. 133, hierna: de Beleidsregels) gehanteerd. Deze Beleidsregels vervangen de per die datum ingetrokken Beleidslijn ruimte voor de rivier en bevatten regels omtrent activiteiten waarvoor een vergunning op grond van de Wbr nodig is. De Beleidsregels zijn van toepassing op de waterstaatswerken in beheer bij het Rijk, voor zover aangegeven op de bij deze regels behorende overzichtskaart. Blijkens deze kaart strekt het toepassingsbereik zich ook uit over de IJssel.
    
    De artikelen 3 tot en met 7 van de Beleidsregels bevatten het afwegingskader voor de toelaatbaarheid van activiteiten vanuit rivierkundig opzicht bezien. Onderscheid wordt gemaakt tussen kleine, tijdelijke of voor het rivierbeheer noodzakelijke activiteiten in het gehele rivierbed (artikel 3) en andere activiteiten.
    
    Volgens artikel 3 wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor:
    
    a. activiteiten als bedoeld in het Besluit bouwvergunningsvrije en lichtbouwvergunningplichtige bouwwerken;
    
    b. activiteiten als bedoeld in artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening;
    
    c. een eenmalige uitbreiding van ten hoogste tien procent van de bestaande bebouwing;
    
    d. overige activiteiten van, vanuit rivierkundig opzicht, ondergeschikt belang;
    
    e. activiteiten ten behoeve van rivierbeheer of -verruiming;
    
    f. tijdelijke activiteiten.
    
    Volgens artikel 7, eerste lid, wordt de toestemming, bedoeld in artikel 3, alleen gegeven indien:
    
    a. er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat het veilig functioneren van het waterstaatswerk gewaarborgd blijft;
    
    b. er geen sprake is van een feitelijke belemmering voor vergroting van de afvoercapaciteit; en
    
    c. er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat de waterstandsverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is.
    
    2.2. De activiteiten waar het blijkens het besluit van 18 december 2006 om gaat, betreffen het verwijderen van een houten damwand en perkoenpalen en het plaatsen van een stalen damwandconstructie, alsmede het maken of vervangen van twee meerpalen, waarbij ook een grondaanvulling wordt aangebracht. De stalen damwandconstructie is geprojecteerd op nagenoeg dezelfde locatie als de houten damwand. De nieuwe damwand zal hoger worden uitgevoerd dan de oude damwand en zal aansluiten bij de hoogte van het achterliggende maaiveld. De voor de grondaanvulling benodigde grond wordt ter plaatse in het rivierbed ontgraven.
    
    2.3. De staatssecretaris heeft aan het besluit op bezwaar van 18 december 2006 ten grondslag gelegd dat de voorgenomen activiteiten, mede gelet op het geringe verschil ten opzichte van de bestaande activiteiten, algemeen worden ervaren als kleine ingrepen. Volgens de rivierkundige toets, als aangeduid in een memo van een medewerker van Rijkswaterstaat van 18 mei 2006, waarnaar de staatssecretaris verwijst, is het effect van het plaatsen van de stalen damwand en de twee meerpalen van een dusdanig geringe omvang dat het onmogelijk is deze op een adequate manier in de schematisatie van een 2D-stromingsmodel (Waqua) op te nemen om het effect op de waterstand uit te rekenen. De damwand bevindt zich op een locatie waar de stroomsnelheid dermate gering is (0,12 m/s) dat er nauwelijks sprake zal zijn van een toename van de waterstand aan de bandijk of in de rivieras, aldus dit memo. De conclusie van de staatssecretaris is dat het activiteiten zijn van, vanuit rivierkundig opzicht, ondergeschikt belang, die derhalve vallen onder artikel 3, onder d, van de Beleidsregels, en dat aan de in artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregels opgenomen voorwaarden wordt voldaan.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de activiteiten onder artikel 3 van de Beleidsregels vallen omdat de damwand waarvoor vergunning is verleend, geen vervanging is van de oude damwand maar een nieuwe activiteit. Hij voert daartoe aan dat voor het plaatsen van de damwand een reguliere bouwvergunning noodzakelijk was. Ook de meerpalen zijn nieuw, aldus [appellant].
    
    2.4.1. De omstandigheid dat voor de damwand een reguliere bouwvergunning noodzakelijk is, is niet van betekenis voor beantwoording van de bij toepassing van de Wbr aan de orde zijnde vraag of het gaat om een activiteit die, vanuit rivierkundig opzicht, van ondergeschikt belang is als bedoeld in artikel 3, onder d, van de Beleidsregels. Dit blijkt al uit de nevenschikking van onderdeel a en onderdeel d van artikel 3 van de Beleidsregels. De staatssecretaris heeft slechts onderdeel d aan het besluit op bezwaar van 18 december 2006 ten grondslag gelegd. Of de beoogde activiteit nieuw is of niet is daarbij niet van doorslaggevende betekenis en of de damwand en de meerpalen al dan niet zijn bedoeld voor het afmeren van een woonboot is, anders dan [appellant] meent, in dit verband niet relevant. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 1 februari 2006 (in zaak nr. 200507288/1) geldt bovendien dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wbr een zelfstandig afwegingskader hebben. Bij de beoordeling van een aanvraag om vergunning op grond van de Wbr wordt slechts aan de op grond van deze wet te behartigen waterstaatkundige belangen getoetst.
    
    In hetgeen [appellant] aanvoert ter bestrijding van de conclusie in de rivierkundige toets vindt de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming en de juistheid van de uitkomsten van deze toets.
    
    Derhalve heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat de plaatsing van de damwand en de twee meerpalen kan worden aangemerkt als activiteiten vallend onder artikel 3, onder d, van de Beleidsregels, zodat een vergunning niet kon worden geweigerd indien wordt voldaan aan de eisen van artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregels.
    
    2.5. Het betoog van [appellant] dat de damwand in strijd is met artikel 7, eerste lid, onder a, b en c, van de Beleidsregels, slaagt evenmin. Voor zover zijn betoog ziet op de wijze van uitvoering van de werkzaamheden en voor zover hij betoogt dat activiteiten zouden zijn verricht in afwijking van de vergunning, kan dat in deze procedure niet aan de orde komen, omdat in dit geding slechts de verleende vergunning aan de orde is. Eventueel kan met betrekking tot de feitelijke uitvoering handhavend worden opgetreden, maar ook dat kan in deze procedure niet aan de orde komen.
    
    2.5.1. Dat de vergunde damwand ervoor zou zorgen dat de afvoer van water, ijs en rivierafval in het desbetreffende deel van de rivier is afgenomen, zodat de vergunning op grond van artikel 7, eerste lid, onder a, geweigerd zou moeten worden, stelt [appellant] wel maar hij onderbouwt dit niet. Zoals hiervoor onder 2.4.1 is overwogen bestaat er geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de uitkomsten van de verrichte rivierkundige toets.
    
    2.5.2. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat er geen sprake is van activiteiten die rivierverruiming nu en in de toekomst onmogelijk maken. De stalen damwand en de meerpalen zijn relatief eenvoudig te verwijderen. Voor de beoordeling of er sprake is van een feitelijke belemmering voor rivierverruiming als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder b, van de Beleidsregels is niet van belang dat de stalen damwand minder eenvoudig kan worden verwijderd dan de voorheen bestaande houten damwand.
    
    2.5.3. Ter ondersteuning van zijn betoog dat de activiteit niet een zodanige situering en uitvoering heeft dat de waterstandsverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is, zoals volgens artikel 7, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels is vereist, voert [appellant] aan dat de stalen damwand verder de rivier is ingeheid dan de voorheen bestaande houten damwand, en dat de stalen damwand 68 centimeter hoger is. Uit de rivierkundige berekening blijkt echter dat het effect van de vergunde damwand en de meerpalen op de gemiddelde stroomsnelheden ter plaatse en op de waterstand, marginaal is. [appellant] heeft geen deskundigenrapport overgelegd op grond waarvan tot het oordeel zou moeten worden gekomen dat de gemiddelde stroomsnelheden ter plaatse of de waterstand door de vergunde damwand significant wordt gewijzigd.
    
    2.6. Ten laatste voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris willekeurig heeft gehandeld door de bouw van de stalen damwand in de Koeluchterhank wel te vergunnen en een aanvraag voor een vergunning voor een vast terras gelegen op 500 meter van deze damwand niet in te willigen. De staatssecretaris heeft hiertegen ingebracht dat, onder andere gelet op de omvang van het terras in relatie met zijn vormgeving en situering, geen sprake is van een activiteit die vanuit rivierkundig opzicht van ondergeschikt belang is. In hetgeen [appellant] aanvoert kan geen grond worden gevonden de damwand en het terras voor de toepassing van de in geding zijnde voorschriften gelijk te stellen. De Afdeling is daarom van oordeel dat de staatssecretaris met zijn besluit tot vergunning van de activiteiten met betrekking tot de stalen damwand en de meerpalen, niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel dan wel met het verbod van willekeur heeft gehandeld.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van den Brink w.g. Dallinga
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2008
    
    18-554.