ECLI:NL:RVS:2012:BY3737, Raad van State, 21-11-2012, 201204333/1/T1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 augustus 2010 heeft het college [belanghebbende] € 18.000,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter tegemoetkoming in planschade toegekend.

201204333/1/T1/A2.
      Datum uitspraak: 21 november 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 20 maart 2012 in zaak nr. 11/1293 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 augustus 2010 heeft het college [belanghebbende] € 18.000,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter tegemoetkoming in planschade toegekend.
    
    Bij besluit van 8 maart 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 maart 2011 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 4 juni 2012 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 13 augustus 2010 en dat besluit gehandhaafd.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellante] gronden tegen dat besluit aangevoerd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door A.W.A.T. Verbakel, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.F.B.M. Davits, ing. L. Ponsen en ing. Y. Trienekens, allen werkzaam bij de gemeente Heeze-Leende, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2.    Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
    
    Ingevolge het tweede lid geldt artikel 6.2, tweede lid, van de Wro tot 1 september 2010 niet voor aanvragen ingevolge artikel 6.1 van die wet om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan.
    
    2.1.    Bij de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager door een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat die schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    3.    [belanghebbende] is sinds 28 maart 1991 eigenaar van het perceel en de daarop gelegen woning aan de [locatie] in [plaats]. Hij heeft op 22 december 2009 een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in schade ten gevolge van de bij besluit van 20 juni 2006 krachtens artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling van het bestemmingsplan "Oostrik-Boschhoven" (hierna: het bestemmingsplan), die de bouw mogelijk heeft gemaakt van dertien woningen op het terrein tussen de Oostrikkerstraat, de Eikenlaan en de Broekerstraat in Leende (hierna: het terrein). Het bouwplan heeft betrekking op één vrijstaande woning, acht geschakelde woningen en twee blokken van twee aaneen gebouwde woningen. Achter de woning van [belanghebbende] is een blok van twee aaneen gebouwde woningen gesitueerd dat met de achtergevel naar diens woning is gericht. Deze woningen met twee bouwlagen en kap hebben een bouwhoogte van ongeveer 9 m. De meest nabijgelegen woning en garage liggen op een afstand van ongeveer 12 respectievelijk 8 m ten westen van de grens van het perceel van [belanghebbende].
    
    [appellante] heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten tot verhaal van planschadekosten die voortvloeien uit dit bouwplan.
    
    4.    Ingevolge het bestemmingsplan was het grootste gedeelte van het terrein, zo ook de gronden die direct achter het perceel [locatie] zijn gelegen, bestemd tot "Erf", behorend bij het verderop gelegen bouwvlak ten behoeve van de bestemming "Woondoeleinden 2". Binnen dit bouwvlak mochten twee woningen met een maximale goot- en nokhoogte van respectievelijk 6,05 en 8,80 m worden opgericht. Op de gronden met de bijbehorende bestemming "Erf" mochten twee vrijstaande bijgebouwen met een maximale oppervlakte van 82,50 m2 en een bouwhoogte van 5,50 m worden opgericht. Tevens waren op die gronden bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van 2,75 m toegestaan.
    
    5.    Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde toekenning van een tegemoetkoming in planschade van € 18.000,00 ten grondslag gelegd het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van augustus 2010 en het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 15 februari 2011. De SAOZ heeft geconcludeerd dat de planologische wijziging leidt tot een uitzichtverslechtering, een verdergaande aantasting van de situeringswaarde, een verdergaande schaduwwerking, hinder en een verdergaande aantasting van de privacy van [belanghebbende]. De SAOZ heeft het planologisch nadeel bepaald op € 18.000,00. Zij heeft niet onderzocht of de planschade behoort tot het normale maatschappelijke risico van [belanghebbende], aangezien artikel 6.2, tweede lid, van de Wro niet op de aanvraag van toepassing is.
    
    6.    De rechtbank heeft overwogen dat de conclusies die de SAOZ aan de planvergelijking verbindt, niet onredelijk of anderszins onjuist zijn te achten. Dat de door de SAOZ genoemde aspecten zich bij een maximale invulling van het bestemmingsplan ook - en deels zelfs in aanzienlijk sterkere mate - konden voordoen, zoals [appellante] heeft betoogd, heeft de rechtbank niet aannemelijk geacht. De rechtbank is [appellante] wel gevolgd in haar betoog dat de SAOZ bij de bepaling van de waardevermindering is uitgegaan van een onjuiste peildatum. Naar het oordeel van de rechtbank is de SAOZ ten onrechte ervan uitgegaan dat de vrijstelling tegelijk met de verzending van de bouwvergunning op 13 oktober 2006 in werking is getreden. Een vrijstellingsbesluit treedt in werking op de datum waarop het is bekend gemaakt en die datum geldt als peildatum voor de beoordeling van planschade. Voorts heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012 in zaak nr. 201104750/1/A2, overwogen dat het betoog van [appellante] dat het college ten onrechte niet heeft bezien in hoeverre de geleden schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, eveneens slaagt. De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 8 maart 2011 niet is voorzien van een deugdelijke motivering en heeft dat besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de SAOZ ten onrechte heeft geconcludeerd dat de planologische wijziging leidt tot uitzichtverlies en schaduwwerking. Zij voert aan dat de voorheen onder het bestemmingsplan mogelijke bebouwing op de perceelsgrens zou leiden tot een volledige belemmering van het uitzicht alsmede tot een aanzienlijke schaduwwerking in de tuin. Volgens [appellante] maakt het vrijstellingsbesluit bebouwing mogelijk op aanzienlijke afstand tot de perceelsgrens en leidt die bebouwing niet tot een verslechtering van het vrije uitzicht en tot meer schaduwwerking dan onder het bestemmingsplan. Zij wijst erop dat de SAOZ de gestelde toename van de schaduwwerking niet gestaafd heeft met een bezonningsonderzoek. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom haar gelijkluidende betoog in beroep niet slaagt, aldus [appellante].
    
    7.1.    De SAOZ is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade en het college mag in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien moet worden geoordeeld dat het advies van de SAOZ onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.
    
    7.2.    De SAOZ heeft in haar advies van augustus 2010 gemotiveerd uiteengezet dat de planologische wijziging heeft geleid tot een uitzichtverslechtering en een verdergaande schaduwwerking. Zij heeft daarbij betrokken dat het perceel [locatie] voorheen binnen de invloedsfeer van bijgebouwen met direct ten westen daarvan de zijgevel van woningbouw was gelegen. In de nieuwe situatie komt de hoofdbebouwing dichterbij en wordt [belanghebbende] direct achter zijn perceel met de achtergevel van een blok van twee aaneen gebouwde woningen geconfronteerd en zijdelings met de overige nieuwbouwwoningen. De SAOZ heeft voorts van belang geacht dat hoewel het uitzicht vanaf het perceel [locatie] op het hier relevante gebied ten westen en ten zuidwesten daarvan voorheen bij een meest ongunstige situering reeds kon worden beperkt, de bouwmassa in de nieuwe situatie, gelet op de situering direct achter het perceel, hoger en groter is dan de voorheen toegestane erfbebouwing. Het standpunt van [appellante] dat de nieuwe planologische situatie in vergelijking met de voorheen toegestane oprichting van bijgebouwen op de naastgelegen gronden alsmede op het terrein, ten aanzien van de beoordeelde aspecten, voor het perceel [locatie] per saldo geen nadeel zou opleveren, wordt door de SAOZ niet gedeeld. Ondanks het feit dat voorheen bijgebouwen op kortere afstand dan de nieuwbouw ten opzichte van het perceel [locatie] mochten worden opgericht, dient volgens de SAOZ, mede gelet op de afstand van de nieuwbouw tot dat perceel en het toegestane permanente gebruik, te worden geconcludeerd dat de nieuwe situatie per saldo voor dat perceel tot een relevante verslechtering van de beoordeelde aspecten heeft geleid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het advies van de SAOZ ten aanzien van de beoordeling van de schadeaspecten zodanige gebreken bevat dat het college zijn besluitvorming daarop niet heeft kunnen baseren. Dat geen bezonningsonderzoek is verricht, maakt dat advies niet onzorgvuldig nu de daarin tegen elkaar afgewogen bouwmogelijkheden onder het oude en het nieuwe planologische regime de conclusie dat de nieuwe situatie leidt tot een verdergaande schaduwwerking dan voorheen kunnen dragen. Gezien de door de rechtbank in haar overwegingen betrokken conclusies van de SAOZ en hetgeen [appellante] daartegenover heeft gesteld, heeft de rechtbank voldoende gemotiveerd dat zij [appellante] niet volgt in haar betoog dat de schadeaspecten zich bij een maximale invulling van het bestemmingsplan ook, zelfs in sterkere mate, konden voordoen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de conclusies die de SAOZ aan de planvergelijking verbindt niet onredelijk of anderszins onjuist zijn te achten.
    
    Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal in de einduitspraak worden bevestigd.
    
    9.    Bij besluit van 4 juni 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door [appellante] tegen het besluit van 13 augustus 2010 gemaakte bezwaar beslist en dat besluit gehandhaafd. Dit besluit op bezwaar wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding in hoger beroep.
    
    10.    Het college heeft het besluit van 4 juni 2012 gebaseerd op het nader advies van de SAOZ van 1 mei 2012. De SAOZ heeft de peildatum gewijzigd in 20 juni 2006 en, na overleg met een taxateur, geen aanleiding gezien haar advies over de waarde van de woning [locatie] aan te passen. Voorts heeft de SAOZ beoordeeld of de geleden schade tot het normale maatschappelijke risico van [belanghebbende] moet worden gerekend. Gelet op de ligging in groter verband alsmede de omstandigheid dat het gaat om een inbreiding van woningen op een locatie waar de nabije omgeving reeds door woningbouw wordt gedomineerd, kan de planologische maatregel op zich in combinatie met de ruimtelijke onderbouwing volgens de SAOZ als een normale maatschappelijke ontwikkeling worden aangemerkt. Voorts heeft de SAOZ van belang geacht dat met de komst van nieuwbouw op relatief korte afstand tot de bestaande percelen en de toename van bebouwde oppervlakte, de voorheen relatief open stedelijke ruimte is doorbroken. Volgens de SAOZ heeft de planologische maatregel geleid tot een relevante aantasting van de bestaande stedenbouwkundige structuur en van het woon- en leefklimaat op het perceel van [belanghebbende] ten aanzien van de schadeaspecten hinder, zicht, lichttoetreding, privacy alsmede situering. Het bepaalde schadebedrag komt overeen met een schadepercentage van 4, hetgeen volgens de SAOZ passend is bij de uitkomst van de planvergelijking en niet als relatief gering kan worden aangemerkt. De SAOZ heeft, gezien de aard en omvang van de hier aan de orde zijnde planologische wijziging alsmede gelet op de hoogte van de bepaalde schade, geen aanleiding gezien om te concluderen dat de geleden schade tot het normale maatschappelijke risico van [belanghebbende] zou moeten worden gerekend. De SAOZ heeft toegelicht geen aanleiding te zien om 2% van de schade aan het normale maatschappelijke risico toe te rekenen, aangezien het de kennelijke bedoeling van de overgangsregeling is dat wanneer de schade groter is dan 2%, de gehele schade voor tegemoetkoming in aanmerking komt. De SAOZ heeft het in haar eerder advies bepaalde planologisch nadeel van € 18.000,00 gehandhaafd.
    
    11.    [appellante] heeft ter zitting haar hogerberoepsgrond dat de SAOZ in dit advies eraan voorbij is gegaan dat in de periode tussen de thans en de eerder gehanteerde peildata sprake is geweest van een prijsstijging, ingetrokken.
    
    12.    [appellante] betoogt dat het college in navolging van het nader advies van de SAOZ van 1 mei 2012 ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor de conclusie dat de geleden schade tot het normale maatschappelijke risico van [belanghebbende] moet worden gerekend. Aangezien het bebouwen van open plekken binnen het stedelijk gebied als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarvan de SAOZ ook uitgegaan is, dient volgens Visser de conclusie te worden getrokken dat de schade voor rekening van [belanghebbende] dient te blijven. De SAOZ heeft ten onrechte de hoogte van de schade bepalend geacht, in die zin dat wanneer de schade groter is dan 2%, de gehele schade voor tegemoetkoming in aanmerking komt, aldus [appellante].
    
    12.1.    Vooropgesteld wordt dat artikel 6.1, eerste lid, van de Wro, anders dan artikel 49 van de WRO, geen betrekking heeft op een vergoeding van schade, maar op een tegemoetkoming in schade. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Deze bepaling heeft onmiddellijke werking. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2 heeft het eerste lid van artikel 6.2 van de Wro zelfstandige betekenis. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel (Kamerstukken II 2002-2203, 28 916, nr. 3, blz. 63) valt af te leiden dat alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen en dat het normale maatschappelijke risico, dat met zoveel woorden in de wet is vastgelegd, moet worden betrokken bij het bepalen van de hoogte van de schade. Dat in dit geval artikel 6.2, tweede lid, van de Wro, waarin de forfaitaire drempel van 2% is opgenomen, niet van toepassing is, staat er niet aan in de weg dat bij de beoordeling of de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt een forfaitaire drempel of een kortingspercentage kan worden toegepast. De SAOZ is in haar nader advies van 1 mei 2012 dan ook ten onrechte ervan uitgegaan dat nu de schade in dit geval groter is dan 2%, de gehele schade voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Gelet hierop heeft het college het nader advies van de SAOZ niet aan het besluit van 4 juni 2012 ten grondslag mogen leggen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    13.     De conclusie is dat het besluit van 4 juni 2012, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het besluit van 4 juni 2012 te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 13 augustus 2010 gemaakte bezwaar te nemen. Het college dient, rekening houdend met het vorenstaande en het volgende, te bepalen of de door [belanghebbende] geleden schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en zo ja, of deze, gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, geheel of gedeeltelijk voor rekening van [belanghebbende] behoort te blijven. Daartoe kan het college een deskundigenadvies inwinnen.
    
    14.    Zoals de Afdeling voorts heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2) moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Gelet hierop zal het college dienen te motiveren of en zo ja, in hoeverre de door [belanghebbende] geleden schade tot het normale maatschappelijke risico behoort.
    
    15.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 4 juni 2012, kenmerk 192536, te herstellen en een nieuw besluit te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena    w.g. Jansen
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2012
    
    609.