ECLI:NL:RVS:2013:856, Raad van State, 21-08-2013, 201211901/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Hof, Amerongen" (hierna: het plan) vastgesteld.

201211901/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
    
    de vereniging Vereniging van eigenaren Oranjestein Drostestraat 2 t/m 6 en anderen, gevestigd onderscheidelijk wonend te Amerongen, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 oktober 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Hof, Amerongen" (hierna: het plan) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de vereniging Vereniging van eigenaren Oranjestein Drostestraat 2 t/m 6 en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De vereniging Vereniging van eigenaren Oranjestein Drostestraat 2 t/m 6 en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2013, waar de vereniging Vereniging van eigenaren Oranjestein Drostestraat 2 t/m 6 en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: VvE Oranjestein), waarvan [gemachtigde] in persoon, bijgestaan door mr. A. Franken van Bloemendaal, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.J. Lievaart, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    3. Het plan voorziet in een uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden van het voormalige gemeentehuis te Amerongen ten behoeve van horeca-activiteiten.
    
    3.1. In de verbeelding is weergegeven dat het plandeel met de bestemming "Gemengd", en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 1 zeer hoog" betreft de percelen Hof 1, 3 en 5 te Amerongen.
    
     Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de gronden die zijn aangewezen als "Gemengd" bestemd voor:
    
     a. horeca in de vorm van een hotel met restaurant, met dien verstande dat een buitenterras uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'terras' (tr);
    
     b. maatschappelijke activiteiten;
    
     c. kantoren en dienstverlening;
    
     d. de bescherming, instandhouding en verbetering van de ruimtelijke karakteristiek en de cultuurhistorische waarden van het beschermd dorpsgezicht;
    
     e. wonen;
    
    met bijbehorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, waterhuishoudkundige voorzieningen, tuinen en erven.
    
    Publicatie anterieure overeenkomst
    
    4. De VvE Oranjestein, voert aan dat in strijd met artikel 6.24, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), gelezen in samenhang met artikel 6.2.12 van het Besluit ruimtelijke ordening, geen zakelijke weergave van de anterieure overeenkomst met de initiatiefnemer ter inzage is gelegd noch dat hiervan kennis is gegeven in de vorm van een publicatie in een huis-aan-huisblad.
    
     De Afdeling overweegt dat dit gebrek, daargelaten of daarvan sprake is, ziet op de inhoud noch op de procedure van totstandkoming van het plan en derhalve geen grond kan vormen voor gehele of gedeeltelijke vernietiging van het plan.
    
     Het betoog faalt.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    5. De VvE Oranjestein stelt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het toestaan van een hotel met negentien kamers op bedoelde locatie in overeenstemming is met de Nota Verblijfsrecreatie Gemeente Utrechtse Heuvelrug van 11 augustus 2009 (hierna: Nota verblijfsrecreatie).
    
    5.1. In de Nota verblijfsrecreatie is vermeld dat de raad streeft naar het behouden en versterken van het huidige aanbod en de ontwikkeling van goed inpasbare initiatieven waarbij ter plaatse van het plangebied kleinschalige kwalitatief hoogwaardige verblijfsvoorzieningen gewenst zijn. Voorts is daarin vermeld dat grootschalige hotels zich richten op de zakelijke markt, met name gelegen zijn buiten de kernen, vooral doordeweeks goed bezet zijn en minder gericht zijn op en geschikt zijn voor de toeristische markt. De kleinschalige hotels zijn geconcentreerd in de kernen van Amerongen en Doorn en zijn met name gericht op toerisme.
    
    5.2. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan voorziet in een kleinschalig hotel. Hij heeft daarbij belang toegekend aan het aantal kamers, de locatie in de kern van Amerongen en de karakteristieken van het hotel dat zich met name zal richten op de toeristische markt. Voorts heeft de raad toegelicht dat het voorziene hotel aansluit bij en past binnen het bestaand aanbod in Amerongen en Doorn. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad voornoemd standpunt onvoldoende heeft gemotiveerd.
    
     Het betoog faalt.
    
    Bodem
    
    6. De VvE Oranjestein stelt dat uit het plan onvoldoende blijkt dat de bodem van de gronden geschikt is voor de in het plan toegestane functies.
    
    6.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de kans op bodemverontreiniging erg klein is en dat daarom geen nader onderzoek naar bodem en grondwater hoeft te worden uitgevoerd. De raad heeft daarbij belang toegekend aan de omstandigheden dat het overgrote deel van het plandeel reeds is bebouwd en in gebruik is geweest als politiebureau en gemeentehuis, de gronden waarop een uitbreiding van de bebouwing mogelijk wordt gemaakt in het verleden in gebruik zijn geweest als tuin en ook de overige historie van deze gronden geen aanknopingspunten biedt voor een vermoeden dat ter plaatse sprake is van bodemverontreiniging. De VvE Oranjestein heeft niet gesteld noch aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is en er wel sprake is van dergelijke aanknopingspunten. De raad heeft dan ook voor de betrokken gronden in redelijkheid geen of in ieder geval niet zodanige bodemverontreiniging behoeven te vermoeden dat nader onderzoek naar de bodem en de mogelijke gevolgen van een verontreiniging voor het grondwater noodzakelijk was teneinde de uitvoerbaarheid van het plan te onderbouwen.
    
     Het betoog faalt.
    
    Externe veiligheid
    
    7. De VvE Oranjestein stelt dat uit het plan onvoldoende blijkt waarom de plaatsgebonden risicocontour van geringe omvang is.
    
     Volgens de VvE Oranjestein kan het pad op het achtererf door het ontbreken van een recht van overpad niet gebruikt worden als vluchtroute terwijl dit pad blijkens de plantoelichting mede dient ter ontsluiting van de vluchtroute bij calamiteiten. De raad heeft volgens de VvE Oranjestein onvoldoende gemotiveerd dat bij calamiteiten een geschikte vluchtroute voorhanden is.
    
    7.1. De raad betoogt dat de risicocontour van geringe omvang is vanwege het incidentele karakter van gevaarlijk vervoer over de N225.
    
     Ten aanzien van het ontbreken van een recht van overpad betoogt de raad dat indien geen overeenstemming bereikt kan worden over een recht van overpad over de door de VvE Oranjestein bedoelde gronden, dit geen gevolgen heeft voor het veilig gebruik van het voormalige gemeentehuis.
    
    7.2. Bij de beoordeling van de gevolgen voor het plan van gevaarlijk vervoer over de N225 heeft de raad de circulaire "Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen"(hierna: de circulaire risiconormering) tot uitgangspunt genomen. Hieruit volgt dat het niet altijd noodzakelijk is om een kwantitatieve risicoanalyse uit te voeren en dat een eerste indruk van het risiconiveau kan worden verkregen door het aantal transportbewegingen per jaar te vergelijken met de drempelwaarden als opgenomen in de 'Guidelines for Quantitative Risk Assesment' (het zogenoemde Paarse Boek). Als het aantal transportbewegingen per jaar lager is dan de drempelwaarde in het Paarse Boek, is het niet noodzakelijk om de externe veiligheidsrisico's te kwantificeren. Naar de raad onweersproken heeft gesteld vindt over de N225 incidenteel gevaarlijk vervoer plaats. Het is hierdoor niet aannemelijk dat de drempelwaarde uit het Paarse boek wordt overschreden zodat de raad een kwantitatieve risicoanalyse achterwege heeft kunnen laten en heeft kunnen volstaan met de constatering dat de plaatsgebonden risicocontour van geringe omvang is.
    
     Ten aanzien van het betoog van de VvE Oranjestein over de realisering van de vluchtroute, overweegt de Afdeling dat dit een uitvoeringsaspect betreft dat in deze procedure niet aan de orde kan komen. Overigens heeft de raad ter zitting toegelicht dat een vluchtroute kan worden gerealiseerd.
    
     De betogen falen.
    
    Ecologie
    
    8. De VvE Oranjestein stelt dat onvoldoende onderzoek naar de aanwezige flora en fauna binnen het plangebied heeft plaatsgevonden.
    
    8.1. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had mogen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    8.2. Uit de stukken, waaronder de plantoelichting, blijkt naar het oordeel van de Afdeling dat is bezien of in het plangebied sprake is van te beschermen planten- en diersoorten. Daarin is vermeld dat in het plangebied ten tijde van het gebruik van het voormalige gemeentehuis geen te beschermen planten- en diersoorten zijn waargenomen. Ook de initiatiefnemer van het plan heeft voorafgaand aan de vaststelling van het plan zodanige soorten niet waargenomen. Voorts heeft het voormalige gemeentehuis geen boeiboorden en een geheel beschoten kap zodat het niet aannemelijk is dat daarin vleermuizen huizen. De VvE Oranjestein heeft niet gesteld noch aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is en heeft geen gegevens overgelegd die een begin van bewijs leveren dat zich ter plaatse te beschermen planten- en diersoorten bevinden. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad op voorhand had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
     Het betoog faalt.
    
    Planologische mogelijkheden
    
    9. De VvE Oranjestein stelt dat de raad bij de voorbereiding van het plan ten onrechte niet de maximale planologische mogelijkheden heeft bezien en daardoor de gevolgen van het plan betreffende geluid, luchtkwaliteit, verkeersintensiteit en parkeerbehoefte onjuist heeft ingeschat. Zij betoogt daartoe dat de raad er ten onrechte van uitgaat dat het plan voorziet in een gebouw met een bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) van maximaal 1.190 m2, waarin een restaurant met 200 m2 bvo en negentien hotelkamers worden gerealiseerd. In dit verband wijst de VvE Oranjestein erop dat deze getallen en oppervlaktes niet in de planregels zijn vastgelegd dan wel op enige wijze beperkt, evenmin is vastgelegd de verhouding tussen het deel van het gebouw dat als restaurant zal worden gebruikt en het deel dat voor hotel zal worden gebruikt.
    
     Voorts stelt de VvE Oranjestein dat de raad ten onrechte zonder nader onderzoek de gebruiksmogelijkheden die reeds onder het vorige bestemmingsplan waren toegestaan, wederom in het plan heeft opgenomen. Op grond van de bestemming "Gemengd" zijn gebruiksmogelijkheden toegestaan die voor omwonenden belastend zijn en die verdergaande gevolgen kunnen hebben dan het door de raad onderzochte horeca-gebruik. De VvE Oranjestein wijst onder meer op het ingevolge het plan toegestane gebruik van het gebouw als een kinderdagverblijf, een gezondheidscentrum en een tandartsenpraktijk.
    
     De VvE Oranjestein verwijst voor een nadere onderbouwing van dit standpunt naar het rapport "Toets van het bestemmingsplan ‘De Hof’ Amerongen" van Van Riezen en Partners, van 11 maart 2013 (hierna: bestemmingsplantoets), en het rapport "Contra-Expertise: Hof van Amerongen" van M+P van 10 april 2013 (hierna: contra-expertise).
    
    9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij heeft kunnen volstaan met het onderzoeken van de gevolgen van het plan voor zover daarin het hotel met restaurant wordt toegestaan, nu dit gebruik volgens hem het meest belastend is voor de omgeving.
    
     Ten aanzien van de uit het vorige bestemmingsplan overgenomen gebruiksmogelijkheden stelt de raad dat de gevolgen van dat gebruik nagenoeg gelijk zijn aan de gevolgen van het gebruik van het bestaande gebouw als gemeentehuis dan wel een kantoor met balie. De raad stelt dat gedurende het gebruik van het gebouw als gemeentehuis er geen onaanvaardbare gevolgen zijn opgetreden.
    
     Ten slotte betoogt de raad dat het plangebied deel uitmaakt van een relatief statische omgeving met een aanwijzing als beschermd stads- en dorpsgezicht. De raad acht het daarom niet aannemelijk dat het plangebied in zijn geheel opnieuw ontwikkeld zal worden. Het bvo blijft dan ook, volgens de raad, gelijk aan het beschikbare bvo onder het vorige bestemmingsplan.
    
    9.2. In de plantoelichting staat dat met het plan is voorzien in de mogelijkheid om het voormalige gemeentehuis in gebruik te laten nemen als hotel met restaurant. Daarbij is in de onderzoeken die ten grondslag liggen aan het plan uitgegaan van een hotel met negentien hotelkamers en 200 m2 bvo ten behoeve van het restaurant. Voorts is er in deze onderzoeken van uitgegaan dat het totaal oppervlak aan bvo dat voor de horecafuncties kan worden gebruikt, 1190 m2 bedraagt. Dit aantal hotelkamers en oppervlakte aan bvo ten behoeve van het restaurant, dan wel een verhouding tussen de hotel- en restaurantfunctie, is echter niet vastgelegd in de planregels. Evenmin is vastgelegd wat het totaal oppervlak aan bvo bedraagt dat ten behoeve van de in het plan voorziene functies mag worden gebruikt. Het plan maakt derhalve een andere invulling van de horecafunctie mogelijk dan waarvan de raad is uitgegaan, en biedt eveneens de mogelijkheid tot een groter oppervlak aan voor de voorziene functies te gebruiken bvo dan waarvan de raad bij de voorbereiding van het plan is uitgegaan.
    
     Daarbij voorziet de bestemming "Gemengd", naast de gebruiksmogelijkheid voor horeca, in gebruiksmogelijkheden die reeds in het vorige bestemmingsplan waren opgenomen. In de plantoelichting noch in de onderzoeken die ten grondslag liggen aan het plan is bezien wat de gevolgen van deze gebruiksmogelijkheden zijn en of al deze mogelijkheden, mede gelet op de mogelijkheid een groter oppervlak aan bvo te realiseren, ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Dat deze gebruiksmogelijkheden reeds in het vorige plan waren opgenomen, doet niet af aan de plicht om te beoordelen of deze gebruiksmogelijkheden thans nog ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Ten slotte heeft de VvE Oranjestein onderbouwd aangevoerd dat de uitgevoerde onderzoeken met betrekking tot de horecafuncties, voor wat betreft de overschrijding van de voorkeurswaarden voor geluid in de avondperiode in rustige woonwijken, de verkeersgegevens die ten grondslag hebben gelegen aan de beoordeling van de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit, verkeershinder en geluid, en de beschikbaarheid van parkeerplaatsen, onvolledig dan wel onjuist zijn. Door de raad zijn deze stellingen niet onderbouwd weersproken dan wel weerlegd.
    
     Gelet op het vorenstaande is met de gevolgen van de ontwikkelingen die het plan daadwerkelijk mogelijk maakt onvoldoende rekening gehouden in de ten behoeve van het plan uitgevoerde onderzoeken, zodat de raad deze niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit. Het bestreden besluit is dan ook in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    
    Conclusie
    
    10. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
    
     De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 9.2 hetzij alsnog onderzoek te verrichten naar de gevolgen van de ontwikkelingen die het plan daadwerkelijk mogelijk maakt en te motiveren of de gevolgen voor de omgeving ruimtelijk aanvaardbaar zijn, hetzij het bestreden besluit te wijzigen waarbij valt te denken aan vaststelling van een andere planregeling die is begrensd conform het beoogde bouwplan en de uitgevoerde onderzoeken, onder aanvulling van deze onderzoeken voor zover het betreft de in de derde alinea van overweging 9.2 weergegeven stellingen van de VvE Oranjestein.
    
     De raad behoeft ook in het geval van een wijziging van het bestreden besluit geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De raad dient het te wijzigen besluit wel op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    11. Om te voorkomen dat in de periode tot aan de einduitspraak een onomkeerbare situatie ontstaat, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb zoals dat luidde ten tijde van belang, bij wijze van voorlopige voorziening het plan te schorsen.
    
    12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. draagt de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug op om binnen zesentwintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak het besluit van 4 oktober 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hof, Amerongen" te herstellen met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 9.2;
    
    II. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug van 4 oktober 2012;
    
    III. bepaalt dat de voorlopige voorziening vervalt nadat einduitspraak is gedaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Kuggeleijn-Jansen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2013
    
    458-779.