ECLI:NL:RVS:2015:636, Raad van State, 04-03-2015, 201404921/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2013 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de aanleg door [belanghebbende] van een tuinwal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

201404921/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Texel,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 mei 2014 in zaak nr. 13/1672 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en anderen
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2013 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de aanleg door [belanghebbende] van een tuinwal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 16 april 2013 heeft het college wederom geweigerd handhavend op te treden tegen de aanleg door [belanghebbende] van een tuinwal op het perceel.
    
    Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft het college het door [wederpartij] en anderen tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 mei 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 augustus 2013 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 27 augustus 2014 heeft het college het door [wederpartij] en anderen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] en anderen hebben daartegen beroep ingesteld.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij] en anderen, vertegenwoordigd door drs. M.J. Rietveld, bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Ouderkerk aan den Amstel, zijn verschenen. Voort is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. H.P. Verheyen, advocaat te Utrecht, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Niet in geschil is dat [belanghebbende] op het perceel graszoden heeft afgestoken en in lagen opgestapeld tot een hoogte van ongeveer 1,20 m, een breedte van ongeveer 0,80 tot 1,00 m en een lengte van ongeveer 15 tot 20 m. [belanghebbende] heeft de graszoden rondom een aantal op het perceel gelegen parkeerplaatsen met een diepte van ongeveer 7 m gestapeld. Voorts is niet in geschil dat [belanghebbende] voor het verrichten van deze werkzaamheden geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald.
    
    Ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Texel" rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden (categorie 3)".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor agrarische bedrijfsvoering.
    
    Ingevolge het tiende lid is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning (aanlegvergunning) van burgemeester en wethouders de navolgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    
    (…)
    
    c. in de categorieën 3 en 4:
    
    - het ophogen, afgraven of egaliseren van gronden;
    
    - het verwijderen of verplaatsen van tuunwallen en het dempen van kolken;
    
    - (…).
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten tijde van belang sprake was van een overtreding van een wettelijk voorschrift waartegen het college handhavend had moeten optreden. Daartoe voert het aan dat de aanleg van een tuinwal niet kan worden aangemerkt als het ophogen van gronden, als bedoeld in artikel 3, tiende lid, onder c, eerste gedachtestreepje, van de planvoorschriften. Volgens het college moet een tuinwal op het eiland Texel, gelet op zijn vorm, afmetingen en cultuurhistorische achtergrond, als een gebruikelijke vorm van erfafscheiding worden beschouwd. De aanleg ervan, inhoudende het op elkaar stapelen van graszoden, kan volgens het college niet worden aangemerkt als het ophogen van gronden.
    
    3.1. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de onder 1 omschreven werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als het aanleggen van een tuinwal. Het begrip tuinwal is in het bestemmingsplan "Buitengebied Texel" niet gedefinieerd. Onder tuinwal wordt in het algemeen spraakgebruik, zoals dat door het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal wordt omschreven, verstaan: een wal tot afperking van een perceel grond. Nu deze omschrijving zeer ruim is, dient rekening te worden gehouden met de context waarin dat begrip wordt gebruikt. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, hebben tuinwallen op Texel een cultuurhistorische achtergrond. Zij komen veelvuldig in het Texelse landschap voor. Tuinwallen worden niet alleen gebruikt als terrein- of perceelafscheiding, maar worden ook veelvuldig in het agrarische landschap gebruikt als veekeringen. Gelet op deze context heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de door [belanghebbende] verrichte werkzaamheden, zoals onder 1 omschreven, kunnen worden aangemerkt als het aanleggen van een tuinwal. Voor dit oordeel kan overigens ook nog steun worden gevonden in artikel 1.128 van de planregels van het bij besluit van 12 juni 2013 door de raad van de gemeente Texel vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013". Daarin is het begrip tuinwal gedefinieerd als een van oudsher op het Oude Land van Texel veel voorkomend landschapselement, in gebruik als terreinafscheiding, bestaande uit gestapelde graszoden, aan de basis ongeveer 1 m breed en naar boven taps toelopend tot ongeveer 30 cm en maximaal 1 m hoog. Dat in deze definitie de hoogte van een tuinwal is gemaximeerd tot 1 m hoog, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals het college en [belanghebbende] ter zitting hebben toegelicht, worden tuinwallen in de regel een aantal decimeters hoger aangelegd, omdat zij inklinken. De onderhavige tuinwal is, gelet op het inklinkingsproces, aangelegd met een hoogte van ongeveer 1,20 m. Bij de laatste meting was de tuinwal volgens het college ingeklonken tot 1,05 m hoog.
    
    De rechtbank heeft niet onderkend dat de tekst van artikel 3, tiende lid, onder c, van de planvoorschriften geen grond biedt voor het oordeel dat voor het aanleggen van een tuinwal een vergunning is vereist. Onder het tweede gedachtestreepje van dit artikel is slechts het verwijderen of verplaatsen van tuinwallen als aanlegvergunningplichtig aangemerkt, niet het aanleggen daarvan. Gelet op hetgeen de planwetgever onder dit tweede gedachtestreepje met betrekking tot tuinwallen als aanlegvergunningplichtig heeft aangemerkt, bestaat geen grond voor het oordeel dat het aanleggen van een tuinwal moet worden beschouwd als het ophogen van gronden en als zodanig als aanlegvergunningplichtig moet worden aangemerkt ingevolge artikel 3, tiende lid, onder c, eerste gedachtestreepje, van de planvoorschriften.
    
    Nu het college zich voorts terecht op het standpunt heeft gesteld dat het afsteken van graszoden niet kan worden aangemerkt als het afgraven van gronden, als bedoeld in artikel 3, tiende lid, onder c, eerste gedachtestreepje, van de planvoorschriften, is voor de door [belanghebbende] verrichte werkzaamheden geen omgevingsvergunning vereist. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] en anderen tegen het besluit van 13 augustus 2013 alsnog ongegrond verklaren.
    
    5. Bij besluit van 27 augustus 2014 heeft het college opnieuw het door [wederpartij] en anderen gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 18 maart 2013 en 16 april 2013 ongegrond verklaard. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt de grondslag aan het besluit van 27 augustus 2014 te ontvallen. De Afdeling zal het beroep tegen dit besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 mei 2014 in zaak nr. 13/1672;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verklaart het beroep van [wederpartij] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Texel van 27 augustus 2014 gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Texel van 27 augustus 2014, kenmerk 32407.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2015
    
    531.