ECLI:NL:RVS:2018:506, Raad van State, 14-02-2018, 201705812/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief verzonden op 25 maart 2015 heeft het college geweigerd een verkeersbesluit te nemen tot aanwijzing van [locatie] te Julianadorp als woonerf.

201705812/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Julianadorp, gemeente Den Helder,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 juni 2017 in zaak nr. 16/4757 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Helder.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief verzonden op 25 maart 2015 heeft het college geweigerd een verkeersbesluit te nemen tot aanwijzing van [locatie] te Julianadorp als woonerf.
    
    Bij besluit van 15 september 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 september 2016 vernietigd, [appellante] alsnog niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar en bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2017, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordig door B. Wolters, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] heeft het college verzocht om van [locatie] een woonerf te maken. Volgens haar leent de weg zich daarvoor, nu er geen trottoirs aanwezig zijn en de weg gebruikt wordt voor het verkeer dat daar zijn bestemming of vertrekpunt heeft. Het college heeft aan [appellante] meegedeeld dat het niet zonder meer mogelijk is om een woonerf te realiseren, maar dat het wel mogelijk is om [locatie] aan te wijzen als 30 km/u zone. Het college heeft daarmee geweigerd een verkeersbesluit te nemen zoals door [appellante] beoogd. Op grond van artikel 1:3 gelezen in verbinding met artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt deze weigering met een besluit gelijkgesteld en is derhalve vatbaar voor bezwaar en beroep.
    
    Besluitvorming
    
    2.    Aan de weigering [locatie] aan te wijzen als woonerf, zoals gehandhaafd bij besluit van 15 september 2016, heeft het college ten grondslag gelegd dat ter plaatse van [locatie] sprake is van niveauverschillen, te weten trottoirbanden en een (zeer smal) trottoir en dat stapvoets rijden niet redelijkerwijs uit de huidige inrichting voortvloeit. Om de weg aan te kunnen wijzen als woonerf is het noodzakelijk om de gehele weg opnieuw in te richten. In het kader van efficiency/gebiedsgericht werken, worden dergelijke werkzaamheden meegenomen bij rioleringswerkzaamheden of groot onderhoud aan de weg, zodat integraal aan de buitenruimte kan worden gewerkt. Voor [locatie] is dit voorlopig nog niet aan de orde. Daarbij komt dat, gelet op de gemeten snelheden bij de gehouden verkeerstellingen, niet verwacht wordt dat deze snelheden met het inrichten van [locatie] als woonerf (veel) lager komen te liggen. Gezien het voorgaande kan [locatie] in de huidige vorm niet als woonerf worden aangewezen en kunnen de gemeten snelheden een hoge investering voor de herinrichting van [locatie] niet rechtvaardigen, aldus het college.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.    
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het belang van [appellante] niet rechtstreeks bij de weigering van het college om een verkeersbesluit te nemen ten aanzien van [locatie] is betrokken en zij om die reden niet is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de aard van het gebruik dat [appellante] van de weg maakt, geen bijzonder karakter draagt in die zin dat zij zich in een andere positie bevindt dan willekeurige andere weggebruikers en/of bewoners. Dat [appellante] de persoon is geweest die het verzoek heeft gedaan tot het nemen van een verkeersbesluit maakt dit niet anders. Het college had het bezwaar van [appellante] derhalve niet-ontvankelijk moeten verklaren, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar van [appellante] alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij wel degelijk als belanghebbende moet worden aangemerkt. Hiertoe voert zij aan dat het om een ontsluitingsweg gaat, zij direct aan de weg woont en zicht heeft op de weg. Daarbij komt zij op voor de veiligheid van haar kind, zichzelf en andere bewoners van [locatie]. De gevraagde verkeersmaatregelen zijn direct van invloed op de ruimtelijke uitstraling van de woon- en leefomgeving en op de verkeersintensiteit en -veiligheid, aldus [appellante].
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2597), is met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor een ieder. Bij verkeersbesluiten dient dan ook van geval tot geval te worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken. Voorts heeft de Afdeling, onder meer in voornoemde uitspraak, reeds eerder overwogen dat een persoon slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit is indien hij of zij een bijzonder, individueel belang heeft bij dat besluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers.
    
    5.2.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellante] als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb moet worden aangemerkt. De woning van [appellante] ligt aan [locatie] en grenst daarmee direct aan de weg ten aanzien waarvan het college heeft geweigerd een verkeersbesluit te nemen. Het al dan niet realiseren van een woonerf heeft derhalve directe gevolgen voor het weggebruik en haar woongenot ter plaatse van haar woning. [appellante] heeft daarbij terecht gesteld dat zij opkomt voor de verkeersveiligheid bij haar woning. De Afdeling is derhalve van oordeel dat [appellante] een bijzonder, individueel belang heeft, waarmee zij zich in voldoende mate onderscheidt van willekeurige andere weggebruikers. De rechtbank heeft haar beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    5.3.    Het betoog slaagt.
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
    
    Beroep
    
    7.    [appellante] betoogt dat de beslissing op bezwaar niet op een deugdelijke motivering berust en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Hiertoe voert zij aan dat de aanwijzing van [locatie] als woonerf, anders dan het college stelt, past bij de huidige inrichting van de weg omdat er nagenoeg geen trottoir aanwezig is en het een ontsluitingsweg betreft. Daarnaast zijn de gemeten snelheden bij de gehouden verkeerstellingen te hoog. Doordat [locatie] in een cirkel is gebouwd en er geen mogelijkheid is om op de stoep te lopen of spelen, ontstaat een onveilige situatie en is het van belang dat er stapvoets moet worden gereden. Door [locatie] als woonerf aan te wijzen, kunnen automobilisten op hun rijgedrag worden aangesproken, aldus [appellante].
    
        Voorts stelt [appellante] dat, gelet op de huidige inrichting van de weg, de investering om [locatie] als woonerf in te richten vele malen lager zal zijn, dan wanneer aan de inrichtingseisen voor een 30 km/u zone moet worden voldaan. Het college heeft derhalve ten onrechte een zwaarder gewicht toegekend aan het economische belang dat [locatie] pas kan worden heringericht bij groot onderhoud of rioolwerkzaamheden, dan aan de belangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw), aldus [appellante].
    
    7.1.    Een bestuursorgaan komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen weigeren het verzochte verkeersbesluit te nemen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet verwacht wordt dat de verkeersveiligheid verbetert met het enkele aanwijzen van [locatie] als woonerf door middel van het plaatsen van een verkeersbord G5. In dat verband heeft het college toegelicht dat de huidige inrichting van [locatie] niet aan de inrichtingseisen voor een woonerf voldoet, vanwege niveauverschillen als gevolg van onder meer de aanwezige trottoirbanden en een smal trottoir. Voorts betreft het een lange doorlopende woonstraat. Volgens het college zijn nadere voorzieningen nodig die tot gevolg hebben dat het ondanks het verkeersbord onmiskenbaar is dat men zich in een woonerf bevindt en weggebruikers hun rijgedrag dienovereenkomstig aanpassen. Het college wil voorkomen dat een schijnveiligheid wordt gecreëerd. Het standpunt van het college komt de Afdeling niet onredelijk voor. Het college heeft bij de weigering voorts betrokken dat de gemeten snelheden bij de gehouden verkeerstellingen, bestaand uit een gemiddelde snelheid van 21 km/u en een V85 snelheid van 25 km/u en 26 km/u, niet zodanig verontrustend zijn dat er een onmiddellijke noodzaak bestaat Vogelzand als woonerf in te richten. Volgens het college is het gelet op de uitkomsten van de verkeerstellingen wel mogelijk [locatie] als 30 km/u zone aan te wijzen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat [locatie] met aanzienlijk minder kosten als 30 km/u zone volgens de richtlijnen van Duurzaam Veilig kan worden ingericht. Het college heeft er verder nog op gewezen dat de wijken in Den Helder één voor één worden aangepakt en dat op het moment dat onderhoudswerkzaamheden noodzakelijk zijn aan [locatie] alsnog wordt bezien of het in de rede ligt de weg als woonerf in te richten. Gelet op het vorenstaande heeft het college in redelijkheid doorslaggevende betekenis toegekend aan de hoge kosten die aan de herinrichting van [locatie] tot woonerf zijn verbonden. Het betoog van [appellante] dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en op een ondeugdelijke motivering berust, treft daarom geen doel.
    
    7.3.    Het betoog faalt.
    
    8.    Het beroep tegen het besluit van 15 september 2016 is ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling en griffierecht
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    9.1.    Met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb, zal de Afdeling bepalen dat het in hoger beroep door [appellante] betaalde griffierecht door de griffier aan haar wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 juni 2017 in zaak nr. 16/4757;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    
    w.g. Daalder  w.g. Van Soest-Ahlers
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018
    
    343-856.  BIJLAGE - Wettelijk kader
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:2
    
    "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    (…)."
    
    Artikel 1:3
    
    "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."
    
    Artikel 6:2
    
    "Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
    
    a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
    
    b. het niet tijdig nemen van een besluit."
    
    Artikel 8:114
    
    "1. Indien de hogerberoepsrechter de uitspraak van de rechtbank geheel of gedeeltelijk vernietigt, houdt de uitspraak tevens in dat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht vergoedt, tenzij de hogerberoepsrechter bepaalt dat het griffierecht door de griffier aan de indiener wordt terugbetaald.
    
    2. In andere gevallen kan de uitspraak inhouden dat het bestuursorgaan of de griffier het betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoedt."
    Wegenverkeerswet1994    Artikel 2
    
    "1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    
    2.  De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
    
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    
    (…)."
    
    Artikel 15
    
    "1.De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken."
    
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: Babw)
    
    Artikel 12
    
    "De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
    
    a. de volgende borden:
    
    I de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid;
    
    (…)."
    
    Artikel 21
    
    "De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen."
    
    Uitvoeringsvoorschriften Babw inzake verkeerstekens
    
    Paragraaf 4
    
    "Bord A1 (maximumsnelheid)
    
    Toepassing
    
    1. De in te stellen maximumsnelheid dient in overeenstemming te zijn met het wegbeeld ter plaatse. Dit betekent dat waar nodig de omstandigheden op zodanige manier zijn aangepast dat de beoogde snelheid redelijkerwijs voortvloeit uit de aard en de inrichting van de betrokken weg en van zijn omgeving.
    
    (…)
    
    4. (…) Bord A1 (30 km/h binnen en buiten de bebouwde kom en 60 km/h buiten de bebouwde kom) mag op wegvakken slechts worden toegepast indien wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    - iedere weg in het betrokken gebied heeft voornamelijk een verblijfsfunctie;
    
    - om te voorkomen dat de verblijfsfunctie wordt aangetast door een relatief hoge intensiteit van het gemotoriseerde verkeer, is de weg met zijn omgeving waar nodig aangepast;
    
    - met het oog op snelheidsbeperking en attentieverhoging is extra aandacht besteed aan potentieel gevaarlijke punten, zoals:
    
    a.  plaatsen waar voetgangers, in het bijzonder schoolkinderen en bejaarden, plegen over te steken;
    
    b.  kruispunten met een hoofdroute voor fietsers en eventueel bromfietsers;
    
    c.  kruispunten waar de voorrang door middel van borden geregeld is;
    
    - de overgangen naar een andere maximumsnelheid zijn door de constructie duidelijk herkenbaar;
    
    - indien de overgang naar een hogere maximumsnelheid binnen 20 meter van een kruisende weg ligt, dan is de voorrang geregeld door middel van verkeerstekens of een in- en uitritconstructie, tenzij de kruisende weg geschikt is om in het betrokken gebied opgenomen te worden.
    
    (…)
    
    Bord G5 (erf)
    
    Toepassing
    
    1. Het erf moet voornamelijk een verblijfsfunctie hebben. Dit houdt in, voor zover het gemotoriseerd verkeer betreft, dat de wegen binnen een erf slechts een functie mogen hebben voor verkeer dat zijn bestemming of zijn vertrekpunt binnen het erf heeft en de intensiteit van het verkeer het karakter van het erf niet mag aantasten.
    
    2. De aard en de gesteldheid van de wegen en weggedeelten in het erf moeten zodanig zijn en op of aan die wegen en weggedeelten moeten snelheidsbeperkende voorzieningen zijn aangebracht waardoor stapvoets rijden redelijkerwijze uit die omstandigheden voortvloeit.
    
    3. De indruk moet worden vermeden dat de weg is verdeeld in een rijbaan en een trottoir. Er mag daarom geen doorlopend hoogteverschil bestaan in het dwarsprofiel van een weg binnen een erf. Voor zover aan het vorenstaande wordt voldaan mag een voorziening voor voetgangers worden gerealiseerd.
    
    4. De in- en uitgangen van een erf moeten reeds door hun constructie als zodanig duidelijk kenbaar zijn. Voor zover de in- en uitgangen bij een kruisende weg door motorvoertuigen kunnen worden gebruikt moeten zij als in- of uitrit zijn uitgevoerd. Het is toegestaan dat de in- en uitgang van een erf vóór een kruisende weg is gesitueerd, mits op een zodanige afstand, met een minimum van 20 meter, van de kruisende weg dat geen misverstand kan bestaan over de op het kruispunt geldende voorrangsregeling.
    
    5. De parkeerplaatsen moeten worden aangeduid of aangegeven met een P-tegel of een P-bord. Indien het erf tevens is aangewezen als parkeerschijf-zone moet op de parkeerplaatsen waar de parkeerschijf verplicht is een blauwe streep worden aangebracht.
    
    (…)."