ECLI:NL:RVS:2017:3173, Raad van State, 22-11-2017, 201508890/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: [appellant] en anderen hebben de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk schriftelijk verzocht inspraak te verlenen over het concept van de Verordening winkeltijden Bodegraven-Reeuwijk 2015 (hierna: de Winkeltijdenverordening 2015).

201508890/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant], gevestigd te Bodegraven, en anderen,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 oktober 2015 in zaken nrs. 15/6200, 6201, 6193, 6194, 6195, 6196, 6197, 6198 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    [appellant] en anderen hebben de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk schriftelijk verzocht inspraak te verlenen over het concept van de Verordening winkeltijden Bodegraven-Reeuwijk 2015 (hierna: de Winkeltijdenverordening 2015).
    
    Op 19 november 2014 heeft de raad de Winkeltijdenverordening 2015 vastgesteld.
    
    Bij brief van 20 november 2014 heeft het college [appellant] en anderen geïnformeerd over het besluitvormingsproces ten aanzien van de Winkeltijdenverordening 2015.
    
    Bij besluit van 15 april 2015, kenmerk Z-14-30653/UIT-15-27496, heeft het college de door [appellant] en anderen gemaakte bezwaren tegen het besluit om geen inspraak te verlenen over het concept van de Winkeltijdenverordening 2015, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 oktober 2015 heeft de rechtbank de door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 15 april 2015 vernietigd, de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard en het college veroordeeld om aan [appellant] en anderen een vergoeding van € 980,00 te betalen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] en anderen hebben een zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2016, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E. Jansen, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft [appellant] en anderen verzocht nadere informatie te verschaffen. Het college heeft hier bij brief van 29 maart 2017 op geantwoord.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] en anderen zijn winkeliers in Bodegraven. Omdat zij zich niet konden verenigen met het concept van de Winkeltijdenverordening 2015, waarin het aantal koopzondagen en de openstelling van supermarkten op zondag zou worden uitgebreid, hebben zij voorafgaand aan de raadsvergadering van 19 november 2014 ieder een verzoek ingediend om over het concept inspraak te verlenen overeenkomstig de procedure in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze verzoeken zijn afgewezen en vervolgens heeft de raad de Winkeltijdenverordening 2015 vastgesteld. In het besluit van 15 april 2015 heeft het college de bezwaren van [appellant] en anderen ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het meent dat het een zorgvuldige afweging van de aan de orde zijnde belangen heeft gemaakt en in redelijkheid de verzoeken heeft mogen afwijzen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft zelf voorziend de bezwaren van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft aan dit oordeel ten grondslag gelegd dat de beslissing van het college van 20 november 2014 waarbij de verzoeken om inspraak te verlenen zijn afgewezen, een beslissing is in de zin van artikel 6:3 van de Awb. Een dergelijke beslissing is in beginsel niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Volgens de rechtbank doet de uitzondering als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb - "tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft" - zich hier niet voor. Om deze reden had het college de bezwaren van [appellant] en anderen niet ongegrond, maar niet-ontvankelijk moeten verklaren, aldus de rechtbank.
    
    Procesbelang
    
    3.    [appellant] en anderen houden, hoewel de Winkeltijdenverordening 2015 op 1 januari 2015 in werking is getreden, belang bij de beoordeling van hun hoger beroep, nu een oordeel omtrent de rechtmatigheid van het bestreden besluit kan worden betrokken bij de vaststelling van een nieuwe Winkeltijdenverordening. Anders dan het college heeft betoogd, bestaat er derhalve geen grond het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Bevoegdheid college
    
    4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft vastgesteld wie het besluit tot afwijzing van hun verzoeken om inspraak te bieden over het concept van de Winkeltijdenverordening 2015 heeft genomen en wanneer dit is genomen. [appellant] en anderen zijn ervan uitgegaan dat de raad op 19 november 2014 voormeld besluit heeft genomen, maar kennelijk zijn de rechtbank en het college ervan uitgegaan dat hun bezwaren zich richtten tegen de beslissing van het college van 20 november 2014. Voor zover wordt geoordeeld dat het college het afwijzende besluit op hun verzoeken heeft genomen, voeren [appellant] en anderen aan dat het daartoe niet bevoegd is. Gelet op de Gemeentewet en de Inspraakverordening gemeente Bodegraven-Reeuwijk 2011 (hierna: de Inspraakverordening) moet de raad - en niet het college - besluiten nemen over het al dan niet verlenen van inspraak.
    
    4.1.    Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat niet de raad op 19 november 2014, maar het college daaraan voorafgaand op 7 oktober 2014 heeft besloten om geen inspraak te verlenen. Het college stelt dat het in dit geval bevoegd was om het besluit over het verlenen van inspraak te nemen, omdat het een voorbereidende beslissing in de zin van artikel 6:3 van de Awb betreft. In de collegevergadering van 7 oktober 2014 is besloten het raadsvoorstel tot vaststelling van de Winkeltijdenverordening 2015 aan te nemen en daarmee is beslist om geen inspraak te verlenen. De brief van 20 november 2014 moet worden geduid als de bekendmaking van zijn beslissing op 7 oktober 2014, aldus het college.
    
    4.2.    Artikel 1 van de Inspraakverordening luidt: In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    a. inspraak: het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid;
    
    b. inspraakprocedure: de wijze waarop de inspraak gestalte wordt gegeven;
    
    c. beleidsvoornemen: het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid.
    
        Artikel 2, eerste lid, luidt: Elk bestuursorgaan besluit ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid.
    
        Artikel 3 luidt: Inspraak wordt verleend aan ingezetenen en belanghebbenden.
    
        Artikel 4 luidt:
    
    1. Op inspraak is de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
    
    2. Het bestuursorgaan kan voor een of meer beleidsvoornemens een andere inspraakprocedure vaststellen.
    
    4.3.    Het college heeft onweersproken gesteld dat het in zijn collegevergadering van 7 oktober 2014 heeft beslist over de doorgeleiding van het raadsvoorstel. Het moet er derhalve voor worden gehouden dat het college de raad aldus heeft voorgesteld de Winkeltijdenverordening 2015 vast te stellen, zonder daaraan voorafgaand inspraak te verlenen. Nu de raad op 19 november 2014 heeft besloten het voorstel van het college tot vaststelling van de Winkeltijdenverordening 2015 te volgen, moet hij worden geacht op dat moment tevens te hebben beslist dat over het concept ervan geen inspraak diende te worden verleend. De rechtbank is er derhalve ten onrechte vanuit gegaan dat het college op 20 november 2014 op de verzoeken zou hebben beslist.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO4760), zijn beslissingen betreffende hetgeen object is van inspraak, zoals de beslissing van 19 november 2014, gericht op rechtsgevolg en op grond daarvan vatbaar voor bezwaar en beroep.
    
        Gelet op artikel 2, eerste lid, van de Inspraakverordening is het voorts aan de raad om over het verlenen van inspraak te beslissen, nu immers de vaststelling van de Winkeltijdenverordening 2015 een bevoegdheid van de raad betreft. Zoals hiervoor is vermeld, moet de raad worden geacht op 19 november 2014 te hebben beslist geen inspraak te verlenen over het concept van de Winkeltijdenverordening 2015. De raad - en niet het college - was dan ook het bevoegde orgaan om te besluiten op de door [appellant] en anderen gemaakte bezwaren.
    
        De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend. Het betoog van [appellant] en anderen slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep van [appellant] en anderen is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank zelf voorziend de bezwaren van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Incidenteel hoger beroep college
    
    6.    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank dat het college de kosten van [appellant] en anderen ten bedrage van in totaal € 980,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand diende te vergoeden. De gemachtigde van [appellant] en anderen, [naam gemachtigde], kan volgens het college niet worden aangemerkt als beroepsmatig rechtsbijstandverlener als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Hij heeft allereerst geen juridische scholing genoten. Daarnaast heeft hij zijn werkzaamheden niet op factuurbasis verricht, maar vraagt hij een percentage van de toegekende proceskosten. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zo stelt het college.
    
    6.1.    [appellant] en anderen betogen in hun zienswijze op het incidenteel hoger beroep dat een bestuursorgaan gelet op vaste rechtspraak onvoldoende belang heeft bij een beoordeling van het hoger beroep indien het in ingediend vanwege een veroordeling in de proceskosten. Omdat een dergelijk hoger beroep gelet op de jurisprudentie tot niet-ontvankelijkheid leidt, dient een incidenteel hoger beroep als thans ingediend door het college eveneens niet-ontvankelijk te worden verklaard. Ter onderbouwing van hun betoog wijzen [appellant] en anderen op de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI1081.
    
    6.2.    De Afdeling overweegt dat jurisprudentie waarop [appellant] en anderen zich beroepen is verlaten met de uitspraak de Afdeling van 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7066. Gelet hierop heeft een bestuursorgaan belang bij een door hem ingesteld hoger beroep, ook indien dat uitsluitend is gericht op het ongedaan maken, dan wel in hoogte doen aanpassen, van een door de rechtbank ten laste van dat orgaan uitgesproken verwijzing in de kosten van beroep. Dat het hier gaat om een incidenteel hoger beroep van het college maakt het vorenstaande niet anders. Het incidenteel hoger beroep dient derhalve inhoudelijk te worden besproken.
    
        In haar uitspraak van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2181 heeft de Afdeling geoordeeld dat [gemachtigde] terecht is aangemerkt als een derde die beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend. Hiertoe is overwogen dat aannemelijk is dat hij over enige juridische scholing beschikt en de werkzaamheden een vast onderdeel vormen van een duurzame, op het vergaren van een inkomen gerichte taakuitoefening. De Afdeling ziet thans in hetgeen het college heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Het betoog van het college dat de rechtbank hem ten onrechte in de proceskosten van [appellant] en anderen heeft veroordeeld, faalt derhalve.
    
    7.    Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover de rechtbank het college heeft veroordeeld in de proceskosten van [appellant] en anderen, tot een bedrag van in totaal € 980,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Definitieve beslechting van het geschil
    
    8.    De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    9.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Inspraakverordening besluit elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid.
    
        Volgens de toelichting bij deze verordening gaat het hierbij niet om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop die besluiten kunnen worden gebaseerd.
    
        De Winkeltijdenverordening 2015 is een concreet besluit, zodat voor de raad geen verplichting bestond voor die verordening een inspraakprocedure te volgen.
    
        Het betoog van appellanten onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis dat het begrip beleid in artikel 150 van de Gemeentewet ruimer dient te worden uitgelegd en dat daaronder besluiten kunnen worden begrepen, kan niet tot het door hen daarmee beoogde resultaat leiden. Artikel 150 van de Gemeentewet houdt een verplichting in voor de gemeenteraad een inspraakverordening vast te stellen, maar schrijft niet voor op welke wijze en in welke gevallen inspraak moet worden verleend. Er bestaat derhalve geen aanleiding artikel 2, eerste lid, van de Inspraakverordening onverbindend te achten omdat de mogelijkheid inspraak te verlenen daarin is beperkt tot gemeentelijk beleid en zich niet uitstrekt tot de vaststelling van concrete besluiten zoals de vaststelling van een verordening.
    
    Samenvatting
    
    10.    Nu de Afdeling met de rechtbank van oordeel is - zij het om andere redenen - dat het besluit van 15 april 2015 niet in stand kon blijven, is de rechtbank in zoverre terecht tot vernietiging van dat besluit overgegaan. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat voor de raad geen verplichting bestond voor de Winkeltijdenverordening 2015 een inspraakprocedure te volgen, nu artikel 2, eerste lid, van de Inspraakverordening besluit de mogelijkheid inspraak te verlenen beperkt tot  gemeentelijk beleid, waaronder de vaststelling van een verordening niet is begrepen. De door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling was juist.
    
    Proceskosten
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] en anderen voor het hoger beroep te worden veroordeeld.
    
        Deze zaak is gelijktijdig ter zitting behandeld met zaak ECLI:NL:RVS:2017:3174. In de beide zaken is [gemachtigde] ter zitting als beroepsmatig rechtsbijstandverlener opgetreden. De Afdeling ziet hierin aanleiding om voor het verschijnen ter zitting in de beide zaken in totaal één punt toe te kennen en het in zoverre te vergoeden bedrag gelijkelijk te verdelen over deze zaak en zaak ECLI:NL:RVS:2017:3174.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant en anderen gegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 oktober 2015 in zaken nrs. 15/6200, 6201, 6193, 6194, 6195, 6196, 6197, 6198, voor zover de rechtbank de bezwaren tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 20 november 2014 niet-ontvankelijk heeft verklaard;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    bepaalt dat voor de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk geen verplichting bestond voor de Winkeltijdenverordening 2015 een inspraakprocedure te volgen;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Konings
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
    
    612.