ECLI:NL:RVS:2020:1751, Raad van State, 22-07-2020, 201902409/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Meierijstad [appellante] gelast te voorkomen dat er een (overdekte) vrijmarkt plaatsvindt in het bedrijfspand aan de [locatie 1] in Veghel. [appellante] is eigenaar van het pand op het perceel, waar in het verleden een bouwmarkt was gevestigd. Ingevolge het geldende bestemmingsplan "Veghel-West, herstelplan [locatie 1] en [locatie 2]" rust op het perceel de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel-bouwmarkt". Binnen deze bestemming is alleen detailhandel in de vorm van een bouwmarkt en productiegebonden detailhandel toegestaan. Op 6 en 7 oktober 2017 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Bij de controle op 7 oktober 2017 is gebleken dat in het pand een vrijmarkt plaatsvond. Het gebruik van het pand voor detailhandel in de vorm van een vrijmarkt is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Voor dit gebruik is geen vergunning verleend.

201902409/1/R2.
    Datum uitspraak: 22 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Veghel, gemeente Meierijstad,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 februari 2019 in zaak nr. 18/1359 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Meierijstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college [appellante] gelast te voorkomen dat er een (overdekte) vrijmarkt plaatsvindt in het bedrijfspand aan de [locatie 1] in Veghel (hierna: het perceel). Aan de last is een dwangsom verbonden van € 1.500,00 per keer met een maximum van € 4.500,00.
    Bij besluit van 27 november 2017 heeft het college besloten tot invordering van volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsommen met een totaal van € 4.500,00.
    Bij besluit van 30 november 2017 heeft het college geweigerd [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het, gedurende een bepaalde termijn, gebruiken van het pand op het perceel, in afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een vrijmarkt.
    Bij besluit van 30 november 2017 heeft het college [appellante] opnieuw gelast te voorkomen dat er een vrijmarkt plaatsvindt in het pand op het perceel. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 5.000,00 per keer met een maximum van € 15.000,00.
    Bij besluit van 24 april 2018 heeft het college het door [appellante] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.C.M. Janssen, advocaat te Veghel, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] is eigenaar van het pand op het perceel, waar in het verleden een bouwmarkt was gevestigd. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Veghel-West, herstelplan [locatie 1] en [locatie 2]" rust op het perceel de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel-bouwmarkt". Binnen deze bestemming is ingevolge artikel 3 van de planregels wat detailhandel betreft alleen detailhandel in de vorm van een bouwmarkt en productiegebonden detailhandel toegestaan. Op 6 en 7 oktober 2017 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. Bij de controle op 7 oktober 2017 is gebleken dat in het pand een vrijmarkt plaatsvond. Het gebruik van het pand voor detailhandel in de vorm van een vrijmarkt is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Voor dit strijdige gebruik is geen vergunning verleend.
        Het college heeft [appellante] bij brief van 12 oktober 2017 een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom toegestuurd. [appellante] heeft op 26 oktober 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik, voor de duur van negen jaar en elf maanden, ter legalisering van de geconstateerde overtreding. Bij het besluit van 30 november 2017 heeft het college de aangevraagde vergunning geweigerd. Op 14, 22 en 29 oktober 2017 en 4 en 5 november 2017 zijn hercontroles uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat de vrijmarkt nog steeds wekelijks plaatsvond. Op 7 november 2017 heeft het college daarom de last onder dwangsom opgelegd. Op 12, 19 en 26 november 2017 is bij controles vastgesteld dat wederom vrijmarkten hebben plaatsgevonden waardoor er sprake is geweest van de in de last onder dwangsom genoemde overtreding en het maximale dwangsombedrag van rechtswege is verbeurd. Bij het besluit van 27 november 2017 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Bij het besluit van 30 november 2017 heeft het college een nieuwe last opgelegd met als doel om het houden van een vrijmarkt te voorkomen, en daaraan een hogere dwangsom verbonden. Er hebben sindsdien geen vrijmarkten meer op het perceel plaatsgevonden.
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft allereerst overwogen dat het bestemmingsplan en de daarin opgenomen beperkingen voldoen aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Volgens de rechtbank is voldaan aan de voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de branchering op het perceel van [appellante] bijdraagt aan het realiseren van het doel tot behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, en niet verder gaat dan nodig is om dit doel te verwezenlijken. Volgens de rechtbank bestaat dan ook geen aanleiding om de in de planregels opgenomen beperking buiten toepassing te laten.
        De rechtbank heeft verder overwogen dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen weigeren, omdat het toestaan van detailhandel op het perceel niet passend is binnen het gemeentelijk beleid. Ten aanzien van de opgelegde lasten onder dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsommen heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van willekeur en dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    Gronden van het hoger beroep
    Handhavings- en invorderingsbesluiten
    4.    [appellante] betoogt primair dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat de in het bestemmingsplan opgenomen branchering op haar perceel wegens strijd met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn onverbindend is, dan wel buiten toepassing moest worden gelaten. Op grond van die bepaling mogen aan de vrijheid van vestiging van dienstverleners alleen beperkingen worden gesteld die non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn.
        Volgens [appellante] is de brancheringsbeperking in de eerste plaats niet noodzakelijk. Ter onderbouwing van dit standpunt voert zij aan dat het beleid van het gemeentebestuur er mede op is gericht het recreatief winkelen in het centrumgebied te versterken door middel van het versterken van de grotere ketens. Deze ketens hebben, in tegenstelling tot de recreatieve winkels, behoefte aan een groot winkelvloeroppervlak, dat volgens [appellante] in het centrumgebied niet beschikbaar is. [appellante] stelt dat zij een groot metrage aan winkeloppervlak kan bieden, waaraan ook voor ketens aan de oostelijke buitenrand van het centrumgebied behoefte bestaat. Het beleid om (grootschalige) detailhandel in algemene zin op het perceel niet te faciliteren zorgt voor vertrek en beperking van de groei van de aanwezige publiekstrekkers, met leegstand als gevolg. De branchering draagt dus niet bij aan het beoogde doel, aldus [appellante].
        In de tweede plaats is de beperking volgens [appellante] niet evenredig. Hiertoe voert [appellante] aan dat de beperking ten aanzien van haar perceel niet is gebaseerd op consistent en coherent beleid. Volgens het beleid is enige detailhandel gewenst en zijn thematische winkels toegestaan. Bovendien heeft de wethouder bevestigd dat ook op het perceel mogelijkheden voor detailhandel bestaan, hetgeen blijkt uit het gespreksverslag van 19 maart 2014. Verder hebben diverse percelen aan de Noordkade, de Hoogstraat, het Heilig Hartplein en de Zuidkade de bestemming detailhandel. Aan de beperking ligt ook geen onderzoek ten grondslag, aldus [appellante].
    4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, ligt het in een gerechtelijke procedure op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Het ligt op de weg van het college om bij de beslissing over het verlenen van een omgevingsvergunning te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Dit geldt ook voor de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Het is dus in de eerste plaats aan het college om te onderbouwen waarom de in het plan neergelegde beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Daarbij kan het college verwijzen naar de toelichting bij een bestemmingsplan, maar het kan ook, indien een dergelijke toelichting ontbreekt, een nadere onderbouwing geven voor de in de planregels opgenomen beperking.
        In deze procedure is geen besluit van de raad tot vaststelling van een bestemmingsplan aan de orde, maar een besluit van het college tot oplegging van een last onder dwangsom wegens strijd met een in werking getreden bestemmingsplan. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan is onherroepelijk. Dat neemt niet weg dat het ook in dit geval niet aan [appellante] is om te onderbouwen dat de eis in strijd met de Dienstenrichtlijn is, maar aan het college om te onderbouwen dat die eis daarmee in overeenstemming is.
    4.2.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over de exceptieve toets, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de oplegging van een last onder dwangsom de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
        De Afdeling hanteert bij de hier aan de orde zijnde toets dus het evidentiecriterium. Dit houdt in dit geval in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, lid 3, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, lid 3, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Dit vergt echter geen onderbouwing die voldoet aan de toetsingsmaatstaf zoals neergelegd in de uitspraak van 24 juli 2019 ECLI:NL:RVS:2019:2569. Dit betekent dus dat de onderbouwingsplicht van het college in deze procedure niet zo ver gaat dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Geeft het college niet alsnog een onderbouwing, dan zal de planregeling buiten toepassing worden gelaten of onverbindend worden verklaard. Degene die zich op strijd met de Dienstenrichtlijn beroept staat het overigens vrij om een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan bij de gemeenteraad in te dienen. Bij de beoordeling van een besluit van de raad naar aanleiding van een dergelijk verzoek zal het evidentiecriterium niet worden gehanteerd, omdat dan immers geen sprake is van exceptieve toetsing. De rechter toetst dan op de wijze zoals aan de orde in de voormelde uitspraak van 24 juli 2019.
    4.3.    [appellante] heeft beargumenteerd dat de regeling die is neergelegd in artikel 3 van planregels, waarbij op het perceel alleen een bouwmarkt en productiegebonden detailhandel is toegestaan, moet worden aangemerkt als een "eis" als bedoeld in de Dienstenrichtlijn die is gericht tot dienstverrichters. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Tussen partijen is ook niet in geschil dat de planregel niet in strijd is met het discriminatieverbod in artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn, omdat in de planregel geen onderscheid wordt gemaakt tussen nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of het geldende bestemmingsplan voldoet aan de overige voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, te weten noodzakelijkheid en evenredigheid.
    4.4.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om de in artikel 3 van de planregels opgenomen beperking vanwege evidente strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn buiten toepassing te laten. Het college heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn. Van een situatie waarin de Afdeling zonder nader onderzoek kan vaststellen dat er strijd is met de Dienstenrichtlijn is dus geen sprake.
        Zo heeft het college in de eerste plaats toegelicht waarom in dit geval een dwingende reden van algemeen belang bestaat om het stadscentrum van Veghel leefbaar te houden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. Het college heeft, onder verwijzing naar de ruimtelijk functionele visie centrum van Veghel van 2010 en de detailhandelvisie van 2009, uiteengezet dat er al een overaanbod aan vierkante meters detailhandel bestaat en dat verdere uitbreiding van detailhandel buiten dat winkelgebied niet wenselijk is. Om die reden is het bestemmingsplan consoliderend van aard en zijn alleen bestaande detailhandelvestigingen positief bestemd en bestaande planologische rechten gerespecteerd. Het college heeft verder gewezen op het Masterplan Veghel-Centrum 2030 en het Masterplan CHV terrein, waarin evenmin wordt voorzien in de ontwikkeling van detailhandel op de Noordkade, met uitzondering van een beperkt programma in food & feed. Het college wenst daarmee versnippering en verdere uitbreiding van het winkelgebied tegen te gaan.
        De Afdeling overweegt dat het college met deze motivering voldoende heeft onderbouwd dat de planregeling noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu, omdat daarmee wordt beoogd om leegstand te voorkomen. De stelling van [appellante] dat geen dwingende reden van algemeen belang bestaat, omdat juist in de omgeving van het centrum behoefte is aan een groot metrage winkeloppervlak omdat die ruimte in het winkelgebied zelf niet aanwezig is, zodat detailhandel op het perceel niet tot leegstand in het winkelgebied zal leiden, kan daaraan in het kader van exceptieve toetsing niet afdoen omdat dit nader onderzoek door de Afdeling zou vergen. Gelet op de door het college gegeven toelichting bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er vanwege het ontbreken van een dwingende reden van algemeen belang evidente strijd met de Dienstenrichtlijn bestaat.
        Verder heeft het college met een verwijzing naar voornoemd beleid toegelicht dat artikel 3 van de planregels geschikt is om het stadscentrum leefbaar te houden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen, niet verder gaat dan nodig is, en dat dit doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Het college heeft er in dit verband ter zitting op gewezen dat minder beperkende maatregelen in de vorm van bijvoorbeeld een minimaal metrage voor detailhandel, zoals door [appellante] is voorgesteld, publiekstrekkers op het bedrijventerrein zal aantrekken, hetgeen haaks staat op het vastgestelde beleid.
        Voor zover [appellante] erop heeft gewezen dat het doel niet coherent en systematisch wordt toegepast omdat het college op andere locaties in de omgeving van het perceel wel (thematische) detailhandel toestaat en ook de wethouder heeft bevestigd dat op het perceel mogelijkheden voor detailhandel bestaan, heeft het college daar gemotiveerd op gereageerd. Het college heeft ter zitting gewezen op het ter plaatse van de verschillende door [appellante] genoemde locaties toepasselijke beleid. Het college heeft ook toegelicht dat in het bestemmingsplan alleen reeds bestaande detailhandelvestigingen positief zijn bestemd en zo bestaande planologische rechten zijn gerespecteerd. Verder heeft het college toegelicht dat het beleid buiten het centrumgebied geen detailhandel op een bedrijventerrein toestaat, met uitzondering van thematische winkels rondom het Heilig Hartplein en de Noordkade, die passend dienen te zijn binnen het aldaar aan de orde zijnde thema "food & feed". Hetgeen de wethouder blijkens het gespreksverslag met [appellante] heeft besproken, sluit hier op aan. Anders dan [appellante] stelt, kan zonder nader onderzoek naar de door [appellante] in dit verband genoemde locaties, niet worden afgeleid dat het college zijn huidige beleid niet coherent en systematisch nastreeft. De exceptieve toets die hier aan de orde is, leent zich niet voor dergelijk onderzoek. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen, hoefde het college, anders dan [appellante] betoogt, ook niet met een op de situatie toegespitst rapport aannemelijk te maken dat de maatregel geschikt is. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat sprake is van evidente strijd met het evenredigheidsbeginsel.
        Het betoog faalt.  
    Besluit tot weigering van de omgevingsvergunning voor bepaalde termijn
    5.    Indien wordt geoordeeld dat de branchebeperking in het bestemmingsplan niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn, betoogt [appellante] subsidiair dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens [appellante] is een bouwmarkt ter plaatse toegestaan en komt het assortiment van de vrijmarkt voor 80 procent overeen met een bouwmarktassortiment, hetgeen voor het college reden had moeten zijn de vergunning te verlenen. Verder geldt volgens [appellante] dat een vrijmarkt geen gangbare vorm van detailhandel betreft, maar onder thematische detailhandel valt, waarvoor volgens het Masterplan CHV-terrein Veghel in het gebied aan de Noordkade ruimte bestaat. Dit gebied is volgens het masterplan immers een gebied in transitie waar pop-upstores en thematische winkels een functie kunnen krijgen, hetgeen blijkens het gespreksverslag van 19 maart 2014 ook door de wethouder is bevestigd. Bovendien zorgt de vrijmarkt niet voor overlast en is het aanbod van de vrijmarkt complementair aan het aanbod in het centrum, zodat de vrijmarkt niet tot negatieve gevolgen voor de detailhandel in het centrumgebied leidt, aldus [appellante].
    5.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
        Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project vanuit een ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar is. Het college heeft aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag kunnen leggen dat het wenst vast te houden aan de ruimtelijke uitgangspunten, zoals neergelegd in het bestemmingsplan. Ingevolge dat bestemmingsplan is de enig toegestane vorm van detailhandel ter plaatse een bouwmarkt, omdat dat in het verleden al mogelijk was. Andere vormen van detailhandel zijn niet toegestaan. Het college heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat er een wezenlijk verschil bestaat tussen de activiteiten van een bouwmarkt en die van een vrijmarkt voor tweedehands goederen die elke zondag en maandelijks op een zaterdag plaatsvindt tegen betaling van entree. Dat volgens [appellante] een groot deel van het assortiment dat op de vrijmarkt wordt verkocht overeenkomt met het assortiment van een bouwmarkt, laat onverlet dat een dergelijke vrijmarkt niet valt aan te merken als een bouwmarkt.
        Het college heeft bij zijn besluit verder in aanmerking kunnen nemen dat andere vormen van detailhandel dan een bouwmarkt ter plaatse in zijn algemeenheid niet passend zijn binnen het gemeentelijk beleid, zoals dat is neergelegd in het Masterplan Veghel-Centrum 2030 en het Masterplan CHV-terrein Veghel, hetgeen, zoals het college terecht stelt, reeds door de Afdeling in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan "Veghel-West, deelgebied Hoogstraat-Oranjewijk" is bevestigd in de uitspraak van 28 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1889). Dat beleid is erop gericht de bestaande functies voor detailhandel, wonen, horeca en cultuur in het huidige winkelgebied in het oostelijke deel van het centrum van Veghel kwalitatief te verbeteren. Ten aanzien van het westelijk deel van het centrum, rondom het Heilig Hartplein en de Noordkade, wordt ingezet op het benutten van vrijkomende ruimte op de Noordkade voor het realiseren van een programma dat past bij de schaal en dynamiek van deze plek, waarbij kan worden gedacht aan bedrijvigheid, gericht onderwijs en vermaak, en waarbinnen functies zoals een bedrijfsverzamelgebouw, een zalencentrum en een disco passend zijn. Detailhandel is daar niet toegestaan. Thematische winkels kunnen volgens dat beleid wel een plek krijgen in dit gebied. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het toestaan van detailhandel in de vorm van een vrijmarkt op het perceel in strijd is met het beleid om detailhandel op het bedrijventerrein te weren. Voor zover [appellante] stelt dat het beleid wel in de mogelijkheid voorziet dat ter plaatse thematische winkels en leisure activiteiten worden gerealiseerd en dat dit blijkens het gespreksverslag van 19 maart 2014 ook door de wethouder is bevestigd, zodat een vrijmarkt wel degelijk passend is binnen het beleid, volgt de Afdeling haar daarin niet. Het college heeft er in dit verband, onder verwijzing naar de relevante passages uit het Masterplan CHV-terrein Veghel, op gewezen dat de betreffende winkels passend dienen te zijn binnen het thema "food & feed" en gericht moeten zijn op kunst, cultuur of food. In het gespreksverslag met de wethouder wordt er ten aanzien van de mogelijkheden op het perceel eveneens op gewezen dat de invulling daarvan moet passen bij het food- en cultuurcluster. Een vrijmarkt valt daar niet onder. Dat, zoals [appellante] stelt, de vrijmarkt niet voor overlast zorgt en geen negatieve gevolgen voor de overige detailhandel heeft, betekent niet dat het college in afwijking van het beleid medewerking had moeten verlenen.
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn besluit de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
        Het betoog faalt.
    6.    [appellante] betoogt dat zij er, gelet op de toezeggingen van de wethouder in 2014, gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij voor het houden van een vrijmarkt op dit perceel een vergunning zou krijgen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst zij naar het gespreksverslag van 19 maart 2014.
    6.1.    De Afdeling constateert dat [appellante] deze beroepsgrond over het vertrouwensbeginsel niet bij de rechtbank heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    Conclusie en proceskosten
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
    429-842.
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 3 van de regels van het bestemmingsplan "Veghel-West, herstelplan [locatie 1] en [locatie 2]" luidt:
    "Bedrijf
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. bedrijven die zijn genoemd in de als bijlage opgenomen Lijst van bedrijfsactiviteiten onder de categorieën 1 en 2, met daaraan ondergeschikt kantoren, dienstverlening en een kantine ten dienste van het met de bestemming beoogde gebruik;
    b. een bedrijf in categorie 3.2 in de bedrijfsklasse 'groothandel in hout en bouwmaterialen: zand en grind' (SBI 46735, 5);
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van detailhandel - bouwmarkt', tevens voor een bouwmarkt;
    d. productiegebonden detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'dienstverlening', tevens voor dienstverlening.
    […]"
    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
    […]
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […]"