ECLI:NL:RVS:2020:939, Raad van State, 01-04-2020, 201903549/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2018 heeft de burgemeester van Utrecht geweigerd om [appellant] een exploitatievergunning te verlenen. [appellant] heeft op 19 mei 2017 bij de burgemeester een aanvraag gedaan tot verlening van een exploitatievergunning om een cafetaria op de [locatie] te Utrecht over te nemen. Om in aanmerking te komen voor een exploitatievergunning, mogen de in de aanvraag vermelde leidinggevenden op grond van de Horecaverordening 2015 niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Voor die beoordeling heeft de burgemeester gegevens opgevraagd bij de politie en justitie. Uit die gegevens volgt dat [appellant] in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit van 15 februari 2018 op 16 februari 2017 in Duitsland is veroordeeld tot betaling van een geldboete van € 450,- wegens het veroorzaken van lichamelijk letsel door schuld.

201903549/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 maart 2019 in zaak nr. 18/2436 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 februari 2018 heeft de burgemeester geweigerd om [appellant] een exploitatievergunning te verlenen.
    Bij besluit van 4 juni 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op een antecedentenlijst, een uittreksel van de Justitiële Informatiedienst en een bijlage bij een Bibob-advies, inhoudende dat alleen de Afdeling kennis mag nemen van die gegevens. De Afdeling heeft bij uitspraak van 4 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3686, geoordeeld dat toepassing van artikel 8:29 van de Awb alleen gerechtvaardigd is ten aanzien van de bijlage bij het Bibob-advies. [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van die bijlage uitspraak te doen. De burgemeester heeft vervolgens de antecedentenlijst en het uittreksel aan de Afdeling toegezonden.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door R. Wiersma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft op 19 mei 2017 bij de burgemeester een aanvraag gedaan tot verlening van een exploitatievergunning om een cafetaria op de [locatie] te Utrecht over te nemen. Om in aanmerking te komen voor een exploitatievergunning, mogen de in de aanvraag vermelde leidinggevenden op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening 2015 niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Voor die beoordeling heeft de burgemeester gegevens opgevraagd bij de politie en justitie. Uit die gegevens volgt dat [appellant] in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit van 15 februari 2018 op 16 februari 2017 in Duitsland is veroordeeld tot betaling van een geldboete van € 450,- wegens het veroorzaken van lichamelijk letsel door schuld. Vervolgens heeft de burgemeester ook gekeken naar gedragingen en veroordelingen van [appellant] die langer dan vijf jaar geleden hebben plaatsgevonden. Uit de gegevens volgt dat [appellant] in de periode van 1997 tot en met 2010 talloze keren in aanraking is gekomen met justitie en onder meer tot onvoorwaardelijke gevangenisstraffen is veroordeeld door de strafrechter voor diverse strafbare feiten, zoals het opzettelijk in strijd handelen met de Opiumwet, vermogensdelicten, het rijden tijdens ontzeggingen van de rijbevoegdheid, en het opgeven van een valse naam. De burgemeester heeft vervolgens geweigerd de exploitatievergunning te verlenen omdat [appellant] volgens hem van slecht levensgedrag is. De rechtbank heeft dit besluit rechtmatig geacht.
    Het hoger beroep
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij van slecht levensgedrag is. De rechtbank heeft daarbij ten onrechte overwogen dat de burgemeester de relatief lichte verkeersovertreding waarvoor een boete van € 450,- is opgelegd mocht betrekken in zijn beoordeling. De omstandigheid dat het om een verkeersovertreding ging en dat het om een boete van minder dan € 500,- ging, mocht, gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet (hierna: het Besluit), geen reden zijn om verder dan vijf jaar terug te kijken. De rechtbank heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de burgemeester wel verder dan vijf jaar mocht terugkijken. Bovendien valt niet in te zien wat de betekenis is van een lichte verkeersovertreding voor de beantwoording van de vraag of al dan niet sprake is van slecht levensgedrag. De burgemeester heeft hem verder ten onrechte geen inzage geboden in de aan het besluit tot weigering van de exploitatievergunning ten grondslag liggende stukken. De beslissing van de rechtbank, dat beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb gerechtvaardigd is, is dan ook onjuist, aldus [appellant].
    Wettelijk kader
    3.    Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening luidt: ‘Voor het verkrijgen van een exploitatievergunning moeten leidinggevenden aan de volgende eisen voldoen:
    b. zij mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn;’
        Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening luidt: ‘De burgemeester weigert de exploitatievergunning:
    b. indien niet is voldaan aan de eisen zoals gesteld in artikel 7;’
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    De burgemeester heeft de Afdeling op grond van artikel 8:29 van de Awb om beperkte kennisneming verzocht van een antecedentenlijst, een uittreksel van de Justitiële Informatiedienst en een bijlage bij een Bibob-advies. Bij de beslissing van 4 november 2019 heeft de Afdeling het verzoek om beperkte kennisneming ingewilligd voor zover het de bijlage bij het Bibob-advies betreft. Van de overige stukken is beperkte kennisneming niet gerechtvaardigd. Gelet op deze beslissing is de beslissing van de rechtbank van 24 september 2018, die inhoudt dat het verzoek om beperkte kennisneming van alle stukken gerechtvaardigd is, onjuist.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie rechtsoverweging 4.4 van de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2451) is een onjuiste toepassing van artikel 8:29 van de Awb door de rechtbank in het algemeen geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ingeval die onjuiste toepassing dusdanige gevolgen heeft gehad voor de aangevallen uitspraak, dat zich een onaanvaardbaar verlies van instantie voor zou doen is vernietiging van de uitspraak en terugwijzing van de zaak aangewezen. Deze gevolgen doen zich in deze zaak niet voor. De inhoud van de stukken is [appellant] weliswaar niet bekend geweest, maar in hoger beroep is hij daarvan alsnog op de hoogte geraakt. Daarover heeft hij zijn zienswijze naar voren kunnen brengen. De Afdeling zal daarom het geschil beoordelen, met inachtneming van de beslissing over de geheimhouding.
    4.2.    Uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Horecaverordening volgt dat de burgemeester de exploitatievergunning weigert indien de leidinggevende, vermeld in de aanvraag, in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1099), is bij of krachtens de DHW geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Daarom zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Uit de toelichting op artikel 7, eerste lid, van de Horecaverordening volgt dat de burgemeester in beginsel gedragingen en veroordelingen die in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit over het al dan niet verlenen van een exploitatievergunning hebben plaatsgevonden, meeneemt in zijn beoordeling of sprake is van slecht levensgedrag. Als er gedragingen en/of veroordelingen in die periode hebben plaatsgevonden die leiden tot een beoordeling van het levensgedrag, kunnen gedragingen en veroordelingen langer dan vijf jaar voorafgaand aan het besluit in de beoordeling worden betrokken.
    4.3.    Omdat er geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten of omstandigheden die de burgemeester mag betrekken bij het oordeel of sprake is van slecht levensgedrag, mocht hij het feit dat [appellant] op grond van een "Strafbefehl" een boete van € 450,- moest betalen wegens het veroorzaken van lichamelijk letsel door schuld in zijn besluitvorming betrekken. Dit feit heeft in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit over het weigeren van de exploitatievergunning plaatsgevonden. Het betreft, in tegenstelling tot wat [appellant] heeft gesteld, geen gerucht, maar een feit. Dat, zoals uit de toelichting op artikel 7, eerste lid, van de Horecaverordening volgt, aansluiting wordt gezocht bij het Besluit, betekent niet, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, dat de bepalingen van het Besluit van overeenkomstige toepassing zijn. Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1571, volgt dat bij een oordeel over het levensgedrag ook feiten en omstandigheden betrokken mogen worden die niet gerelateerd zijn aan de exploitatie van de inrichting. De burgemeester mocht, gelet ook op de toelichting op artikel 7, eerste lid, van de Horecaverordening, eveneens feiten buiten de voornoemde vijfjaarstermijn meenemen in zijn oordeel of sprake is van slecht levensgedrag. Zoals de burgemeester heeft toegelicht, is het gegeven dat [appellant] een bedrag van € 450,- moest betalen niet van doorslaggevend belang geweest voor het oordeel of sprake is van slecht levensgedrag, maar is dit wel de aanleiding geweest om verder terug te kijken. Daaruit is gebleken dat [appellant] een forse lijst met antecedenten heeft waaronder opzettelijk handelen in strijd met de Opiumwet en verschillende vermogensdelicten. Gezien deze feiten heeft de rechtbank op juiste gronden geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
    280-857.