ECLI:NL:RVS:2019:3673, Raad van State, 31-10-2019, 201906735/1/A1 en 201906735/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Landsmeer aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Landsmeer voor verblijfsaccommodatie.

201906735/1/A1 en 201906735/2/A1.
    Datum uitspraak: 31 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Landsmeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 19 juli 2019 in zaak nr. 19/225 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Landsmeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 augustus 2018 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Landsmeer (hierna: het perceel) voor verblijfsaccommodatie.
    Bij besluit van 10 december 2018 heeft het college de door omwonenden daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en het besluit van 23 augustus 2018 herroepen.
    Bij besluit van 29 januari 2019 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning op het perceel voor verblijfsaccommodatie.
    Bij uitspraak van 19 april 2019 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de uitspraak de geconstateerde gebreken in de besluiten van 10 december 2018 en 29 januari 2019 te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak of om binnen twee weken na verzending van de tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen dat van deze gelegenheid geen gebruik wordt gemaakt. De tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij brief van 9 mei 2019 heeft het college een nadere motivering bij de rechtbank ingediend.
    Bij uitspraak van 19 juli 2019 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 10 december 2018 en 29 januari 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. De einduitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 20 september 2019, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde] en door H. de Vries, rechtsbijstandverlener te Almere, en het college, vertegenwoordigd door T.M. van Gorsel, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [partij] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. Happé, rechtsbijstandverlener te Zaandam, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    2.    [appellante] is eigenaar van de woning op het perceel. Zij heeft omgevingsvergunning gevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan omdat zij de hele woning als recreatiewoning wil verhuren aan toeristen.
    3.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Landsmeer Oost 2012". In dit plan is aan het perceel de bestemming "Wonen 3" toegekend.
    Niet in geschil is dat het gebruik van de hele woning voor verblijfsaccommodatie in strijd is met het bestemmingsplan.
    Verloop van de procedure - samengesteld besluit op bezwaar
    4.    Bij het primaire besluit van 23 augustus 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend. Daarbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), bezien in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    Bij de verlening van de vergunning is overwogen dat recreatie en toerisme de potentie hebben een substantiële bijdrage te leveren aan het behouden en uitbouwen van de economie van Landsmeer en dat het college - bij wijze van pilot - eenmalig wil meewerken aan een aanvraag als hier aan de orde. Daarbij heeft het college vermeld dat de accommodatie op een locatie ligt die aantrekkelijk is voor toeristen en dat deze past binnen de "Toekomstvisie" van Landsmeer.
    Bij het besluit op bezwaar van 10 december 2018 heeft het college de hiertegen door omwonenden ingediende bezwaren gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Vervolgens heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 29 januari 2019 alsnog geweigerd.
    5.    Niet in geschil is dat de besluiten van 10 december 2018 en 29 januari 2019 door de rechtbank terecht zijn opgevat als de samenstellende bestanddelen van het besluit op bezwaar, waartegen bij de rechtbank beroep openstond.
    In de tussenuitspraak is geoordeeld dat het besluit tot weigering van de vergunning niet berust op een deugdelijke motivering.
    Bij brief van 9 mei 2019 heeft het college dit besluit nader gemotiveerd.
    In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de nadere motivering het besluit tot weigering van de vergunning kan dragen. Daarom heeft de rechtbank het beroep tegen de besluiten van 10 december 2018 en 29 januari 2019 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.    [appellante] betoogt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren met de motivering dat daardoor een woning aan de woningvoorraad wordt onttrokken. Het college heeft bij de belangenafweging een te groot gewicht toegekend aan het belang bij het behoud van woonruimte en heeft onvoldoende rekening gehouden met haar belang bij de verlening van de vergunning. De woning zit in een hogere prijsklasse en de druk op de woningmarkt doet zich niet voor in die prijsklasse. De rechtbank heeft in de einduitspraak dan ook ten onrechte geoordeeld dat de door het college gegeven nadere motivering het besluit tot weigering van de vergunning kan dragen. [appellante] voert verder aan dat voor de intrekking van een begunstigende beschikking een zwaardere motiveringsplicht geldt dan voor andere besluiten. Ook stelt zij dat het college de vergunning heeft geweigerd op basis van informatie die ook al bekend was ten tijde van het primaire besluit en dat de desbetreffende informatie toen niet in de weg stond aan de verlening van de gevraagde vergunning. Volgens [appellante] heeft de rechtbank dit niet onderkend.
    6.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (vergelijk de uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4079).
    6.2.    Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, kan de weigering om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen niet worden aangemerkt als de intrekking van een (onherroepelijke) begunstigende beschikking. Aan de orde is een besluit op bezwaar waarbij het college een heroverweging heeft gemaakt als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Zo'n heroverweging moet plaatsvinden op de grondslag van de bezwaren die tegen het primaire besluit zijn ingediend. Zoals de rechtbank in de einduitspraak met juistheid heeft overwogen, kunnen bij de heroverweging in bezwaar ook andere uitgangspunten en nieuwe inzichten worden betrokken, waarbij de afweging anders kan uitvallen dan in het primaire besluit. Eerder bekende informatie kan daarbij ook anders worden gewogen.
    Uit artikel 7:12, eerste lid, van de Awb volgt dat het besluit op bezwaar moet berusten op een deugdelijke motivering. Dit betekent dat het college in een situatie waarin een vergunning in bezwaar alsnog wordt geweigerd, deugdelijk zal moeten motiveren waarom het project (alsnog) in strijd met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht of waarom het college geen gebruik (meer) wil maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken.
    6.3.    Bij brief van 9 mei 2019 naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college nader gemotiveerd waarom hij in het besluit op bezwaar een doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de belangen die zich tegen de verlening van de vergunning verzetten. Het college hecht waarde aan het stimuleren van het toerisme in Landsmeer, maar uit voortschrijdend inzicht blijkt dat het de effecten van het - bij wijze van pilot - mogelijk maken van verblijfsaccommodatie in de woning bij het nemen van het primaire besluit niet op een juiste wijze heeft ingeschat. Het college heeft daarbij in de eerste plaats gewezen op het tekort aan woningen in alle prijsklassen in Landsmeer en op het belang bij het behoud van de woningvoorraad. Vanwege de hoge druk op de woningmarkt zal de - ook benodigde - ontheffing van de Huisvestingsverordening van Landsmeer voor de omzetting van de woning naar een recreatiewoning niet worden verleend.     Verder stelt het college zich blijkens de brief van 9 mei 2019 op het standpunt dat de belangen van omwonenden bij het nemen van het primaire besluit onvoldoende in de afweging zijn betrokken. Er is geen overleg met omwonenden gevoerd over de voor- en nadelen van het - bij wijze van pilot - verlenen van de vergunning, hoewel in de "Toekomstvisie" van Landsmeer is aangegeven dat de ontwikkeling van het toerisme in de gemeente nader wordt ingevuld in samenspraak met ondernemers en bewoners. Verder heeft het college overwogen dat de woning in een rustige woonwijk ligt en dat structurele toeristische verhuur kan zorgen voor overlast, zoals geluidoverlast en een verstoring van de nachtrust. Ook kan dit volgens het college leiden tot onbedoelde bijeffecten doordat elke woning een potentiële overnachtingsplek wordt voor toeristen. Hiermee kan een vermindering van de sociale samenhang in de wijk ontstaan, wat negatieve effecten heeft op de leefbaarheid. Gelet hierop en omdat de aanvraag voorziet in een verblijfsaccommodatie die plaats biedt aan zeven personen, acht het college het bij nader inzien niet wenselijk om het gevraagde gebruik van de woning mogelijk te maken.
    6.4.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat deze motivering het besluit tot het alsnog weigeren van de vergunning kan dragen. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat ter plaatse behoefte bestaat aan woningen, ook in de prijsklasse waar het hier om gaat. Verder is aan de weigering, zoals uit het voorgaande blijkt, niet alleen het belang bij het behoud van woonruimte ten grondslag gelegd, maar heeft het college daarbij ook andere elementen betrokken, waaronder de ruimtelijke uitstraling van een woning die in zijn geheel voor verblijfsrecreatie voor zeven personen kan worden gebruikt en de negatieve gevolgen die dit gebruik kan hebben voor het leefklimaat in een rustige woonwijk als hier aan de orde. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college deze aspecten in dit geval zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellante] bij de verlening van de vergunning.
    Gelet hierop faalt het betoog.
    7.    [appellante] voert verder aan dat de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte niet heeft gehonoreerd. Er zijn in dit geval verwachtingen gewekt die aan het college zijn toe te rekenen. Daartoe stelt [appellante] dat zij gesprekken heeft gevoerd met de toenmalige burgemeester en de beide wethouders en dat zij naar aanleiding van die gesprekken is overgegaan tot aankoop van de woning, in de verwachting dat zij deze in zijn geheel als recreatiewoning zou kunnen verhuren. Het college had de gevraagde vergunning in bezwaar dan ook niet meer mogen weigeren. Zij wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, waarin de Afdeling de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, heeft toegepast.
    7.1.    In de door [appellante] genoemde uitspraak van 29 mei 2019 is overwogen dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.
    7.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het college - door middel van uitlatingen en/of gedragingen - aan haar de toezegging heeft gedaan dat onherroepelijk omgevingsvergunning zou worden verleend voor het recreatieve gebruik van de hele woning op het perceel. De door [appellante] naar voren gebrachte uitlatingen en/of gedragingen zijn niet aan te merken als toezeggingen in bovenbedoelde zin. De omstandigheid dat de burgemeester en/of wethouders in beginsel positief tegenover een plan staan, waarbij wordt gewezen op de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te vragen voor het afwijken van het bestemmingsplan, kan niet worden aangemerkt als een welbewuste standpuntbepaling van het college over de manier waarop zijn bevoegdheid in dit concrete geval zal worden uitgeoefend.
    De omstandigheid dat het college in eerste instantie bereid was om medewerking aan het plan van [appellante] te verlenen, waarbij de vergunning in het primaire besluit is verleend, kan ook niet worden aangemerkt als een toezegging in bovenbedoelde zin. Daarbij wijst de voorzieningenrechter er op dat het college op grond van het bepaalde in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb gehouden is tot een volledige heroverweging in bezwaar.
    De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat [appellante] geen gerechtvaardigd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Dit betekent dat de tweede en derde stap geen bespreking meer behoeven.
    Het betoog faalt.
    8.    Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten terecht in stand heeft gelaten.
    Conclusie en slotoverwegingen
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Breunese-van Goor
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2019
    208.