ECLI:NL:RVS:2013:288, Raad van State, 17-07-2013, 201204022/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2010 heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten afgewezen.

201204022/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 maart 2012 in zaak nr. 11/2223 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken (thans: de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking; hierna: de minister).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 augustus 2010 heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 april 2011 heeft de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken een gedeelte van de stukken alsnog openbaar gemaakt en voor het overige het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Emergya Wind Technologies B.V. (hierna: EWT) is door de Afdeling in de gelegenheid gesteld om op voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als partij aan het geding deel te nemen.
    
    [appellant] en EWT hebben aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.H.J. van Aardenne, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.H. van den Borne, werkzaam bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, en drs. A.A. Veldkamp, werkzaam bij de uitvoeringsorganisatie voor ontwikkelingsrelevante exporttransacties (hierna: ORET), zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt onder milieu-informatie verstaan: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
    
     Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
     Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
     Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
    
     Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen:
    
    a. (…);
    
    b. (…);
    
    c. (…);
    
    d. (…);
    
    e. (…);
    
    f. (…);
    
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
    
     Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, is het eerste lid, aanhef en onder c, niet van toepassing voorzover het milieu informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
    
     Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
    
     Ingevolge artikel 19.1a van de Wet milieubeheer, voor zover thans van belang, wordt in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
    
    a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
    
    b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
    
    c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen.
    
    2. Bij besluit van 14 april 2011 heeft de staatssecretaris de afwijzing van een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van de aanvraag NA00017 van 29 december 2006 van EWT om subsidie voor een windmolenpark in Namibië in het kader van het programma voor ontwikkelingsrelevante exporttransacties (hierna: de subsidieaanvraag) en het besluit daarop van 7 maart 2008, gedeeltelijk gehandhaafd. Hij heeft een geschoonde versie van het besluit van 7 maart 2008 openbaar gemaakt.
    
     De subsidieaanvraag heeft hij geweigerd openbaar te maken. Daartoe heeft hij overwogen dat ten aanzien van het schutblad, de tabellen 1, 2, 3, 4b, 16a en 17, de antwoorden op de vragen nrs. 6, 7a, 8, 9, 10, 11c, 15 en 21 van het aanvraagformulier, als ook de overwegingen van het besluit van 7 maart 2008 over de economische duurzaamheid, de technische duurzaamheid, het capabel zijn van de aanvrager en de afnemer, artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat. Ten aanzien van de overige informatie die hij heeft geweigerd openbaar te maken, heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking daarvan tot onevenredige benadeling van de uitvoerder van subsidieregelingen en EWT leidt. Dit belang weegt volgens hem zwaarder dan het belang van openbaarheid van de informatie.
    
    3. Naar het oordeel van de rechtbank bevat de aanvraag noch het besluit daarop milieu-informatie in de zin van de Wob gelezen in samenhang met de Wet milieubeheer.
    
     Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de tabellen 2, 3, 4b, 16a en 17, de antwoorden op de vragen nrs. 6, 7a, 8, 9, 10, 11c, 15 van het aanvraagformulier alsmede de overwegingen in het besluit op de aanvraag van 7 maart 2008 over de economische en technische duurzaamheid van het windmolenproject, het al dan niet capabel zijn van de aanvrager en afnemer, bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten, zodat de staatssecretaris op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob gehouden was deze informatie niet openbaar te maken. Daarnaast heeft zij geoordeeld dat de staatssecretaris aan de weigering de overige informatie openbaar te maken terecht artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag heeft gelegd.
    
    4. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door hem verzochte informatie geen milieu-informatie is. Hiertoe voert hij aan dat subsidieverlening in dit geval invloed heeft op de vraag of een windmolenpark wordt aangelegd. Die aanleg heeft een (positieve) uitwerking op het milieu. Daarnaast voert hij daartoe aan dat subsidieverlening in het kader van het ORET-programma als een maatregel dan wel activiteit ter bescherming van het milieu kan worden aangemerkt.
    
    4.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de staatssecretaris vertrouwelijk overgelegde documenten.
    
     Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze documenten geen gegevens bevatten over de toestand van elementen van het milieu of over factoren die deze elementen aantasten of waarschijnlijk aantasten. De subsidieaanvraag ziet op een windmolenpark. Het oprichten van zo’n park kan onder omstandigheden worden aangemerkt als een maatregel die een uitwerking kan hebben op het milieu of als maatregel ter bescherming van het milieu. De gevraagde informatie neergelegd in de subsidieaanvraag en het besluit daarop van 7 maart 2008 is echter geen milieu-informatie. Met juistheid heeft de rechtbank daartoe overwogen dat die informatie betrekking heeft op de financiën en de bedrijfsvoering van de aanvrager en de bij hem aanwezige expertise, alsmede op het al dan niet capabel zijn van de afnemer.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat niet alle weggelakte passages uit de documenten bedrijfs- of fabricagegegevens zijn die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Hij acht het onwaarschijnlijk dat tabel 2, de antwoorden op de vragen nrs. 6, 7a, 8, 9, 10 en 11c van het aanvraagformulier en de overweging over het al dan niet capabel zijn van de aanvrager in het besluit op de aanvraag van 7 maart 2008, alleen informatie bevatten over de afnemers, de afzet en de technische bedrijfsvoering. Ook is de gevraagde informatie, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet vertrouwelijk aan de overheid medegedeeld, aldus [appellant]. De rechtbank heeft voor haar oordeel ten onrechte verwezen naar de ORET-regeling, waarin het vertrouwelijke contact met de overheid wordt benadrukt, nu de Wob niet kan worden beperkt door beleidsregels. Daarnaast heeft EWT niet aangegeven dat de door haar overgelegde informatie in de aanvraag als vertrouwelijk moet worden aangemerkt. Ook is de informatie niet medegedeeld aan de overheid, maar aan een rechtspersoon, namelijk ORET, aldus [appellant] .
    
    5.1. Zoals de rechtbank onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 16 maart 2011 in zaak nr. 201007168/1/H3) heeft overwogen, zijn bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob slechts die gegevens waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zodanige bedrijfsgegevens zijn. Daarbij zal de actualiteit van de gegevens moeten worden betrokken. Verder dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2002 in zaak nr. 200103014/1) naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd.
    
    5.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de informatie genoemd in de tweede alinea van overweging 3 is aan te merken als bedrijfs- en fabricagegegevens.
    
     De tabellen 3, 4b, 16a met de daarbij behorende toelichting en 17, het antwoord op vraag nr. 15 in de subsidieaanvraag en de overwegingen in het besluit op die aanvraag van 7 maart 2008 over de economische en technische duurzaamheid van het te realiseren windmolenpark bevatten gedetailleerde informatie over de aard en de omvang van dit park en concrete financiële gegevens over het park. Deze gegevens geven inzicht in de door de aanvrager geraamde verschillende kostenposten van het windmolenpark, de wijze en de afkomst van financiering en de waarde van verschillende onderdelen van het park. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat uit deze gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid dan wel afgelezen over de technische bedrijfsvoering en het productieproces van EWT.
    
     Tabel 2, de antwoorden op vragen nrs. 6, 7a en 11c in de aanvraag bestaan uit gedetailleerde gegevens over de afnemer. Voorts wordt in de overwegingen over het al dan niet capabel zijn van de afnemer in het besluit van 7 maart 2008 een uitgebreide beoordeling gegeven over de werkwijze van de afnemer. Op goede gronden heeft de rechtbank dan ook overwogen dat met deze gegevens informatie wordt geboden over de afnemer van de transactie die met subsidieverlening zou worden bewerkstelligd.
    
     De antwoorden op vragen nrs. 8 en 10 geven informatie over export gerelateerde omzet, de eigendomsstructuur en transactiegeschiedenis van de aanvrager. In de overwegingen over het al dan niet capabel zijn van de aanvrager wordt voorts een uitgebreide beoordeling gegeven van de bekwaamheid van de aanvrager waarbij factoren als diens internationale ervaring met het realiseren van soortgelijke projecten en diens technische capaciteit, zijn betrokken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit deze informatie wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering en het productieproces van de EWT. De informatie geeft een beeld van de wijze waarop EWT haar bedrijfsvoering heeft ingericht en van de vraag naar onderdelen van windmolens die zij in een bepaalde periode aankan. Voorts geeft de weggelakte dan wel geweigerde informatie inzicht in de manier waarop EWT haar omzet genereert en in de kring van afnemers van EWT.
    
     Nu het ORET-programma een programma is van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en in opdracht van dat Ministerie wordt uitgevoerd door ORET, wordt [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat EWT de informatie niet heeft meegedeeld aan de overheid als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat EWT de gevraagde informatie vertrouwelijk aan hem heeft meegedeeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200608102/1) is in dit verband voldoende dat de gegevens zijn verstrekt in een contact dat een onderneming redelijkerwijs als vertrouwelijk mocht beschouwen. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of die situatie zich voordoet de staatssecretaris aansluiting mocht zoeken bij artikel 5.1 van de bijlage behorende bij de beleidsregels die hij hanteert bij aanvragen in het kader van het ORET-programma. In dat artikel wordt het vertrouwelijke karakter van het contact tussen de aanvrager en de staatssecretaris onderstreept door de vermelding dat aanvragen altijd een strikt vertrouwelijke behandeling krijgen. Daarnaast heeft EWT ter zitting van de rechtbank desgevraagd verklaard dat zij is uitgegaan van vertrouwelijkheid en bezwaar heeft tegen openbaarmaking van de niet openbaar gemaakte gegevens.
    
    5.3. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de informatie neergelegd in vraag nr. 9 en het antwoord daarop niet als bedrijfs- en fabricagegegevens kan worden aangemerkt. Uit deze informatie, die ziet op de eigendomsstructuur van EWT, kunnen geen wetenswaardigheden worden afgeleid met betrekking tot technische bedrijfsvoering, het productieproces, de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. In zoverre slaagt het betoog.
    
    6. Ten slotte heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris heeft kunnen weigeren de overige informatie onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, openbaar te maken. De rechtbank heeft ten onrechte nagelaten voor elk document afzonderlijk aan te geven waarom openbaarmaking daarvan zal leiden tot een onevenredige benadeling van EWT. Ook heeft de rechtbank de zwaarte van het belang bij openbaarheid van de gevraagde informatie niet daadwerkelijk meegewogen.
    
    6.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat EWT door openbaarmaking van vraag 5a van de subsidieaanvraag en het antwoord daarop onevenredig wordt benadeeld. Het is informatie over de toegepaste procedure bij het toewijzen van een contract, hetgeen relevante kennis kan opleveren over de wijze waarop EWT zaken doet in Namibië. Met juistheid heeft de rechtbank deze informatie dan ook als concurrentiegevoelig bestempeld. Niet valt in te zien dat de staatssecretaris het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van EWT niet in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven het algemene belang van openbaarheid.
    
     Ten aanzien van tabel 4a en de antwoorden op de vragen nrs. 11a, 13, 14 en 19 van de subsidieaanvraag is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat EWT dan wel de staatssecretaris zelf door openbaarmaking van de daarin vervatte informatie onevenredig wordt benadeeld. Het is geen gedetailleerde en specialistische informatie over de bedrijfsvoering van EWT waarmee andere ondernemingen bij openbaarmaking ervan voordeel kunnen behalen. Evenmin is het concrete informatie over de wijze van beoordeling van de subsidieaanvraag door de staatssecretaris. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris openbaarmaking van bovenstaande informatie terecht heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard en heeft geoordeeld dat de staatssecretaris openbaarmaking van de vragen nrs. 9, 11a, 13, 14 en 19 en de antwoorden daarop en tabel 4a van de subsidieaanvraag terecht heeft geweigerd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 14 april 2011 van de staatssecretaris in zoverre vernietigen. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hiertoe zal zij het bezwaar tegen het besluit van 31 augustus 2010 gegrond verklaren voor zover het betreft de weigering bovenvermelde informatie openbaar te maken. Zij zal het besluit in zoverre herroepen. De Afdeling zal de minister opdragen bovengenoemde informatie alsnog openbaar te maken en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 april 2011 voor zover dit is vernietigd. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 maart 2012 in zaak nr. 11/2223, voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard en is geoordeeld dat de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken openbaarmaking van de vragen nrs. 9, 11a, 13, 14 en 19 en de antwoorden daarop en tabel 4a van de subsidieaanvraag terecht heeft geweigerd;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken van 14 april 2011, kenmerk 2011-0076/JHS/fn/mvb, voor zover daarbij is nagelaten de vragen nrs. 9, 11a, 13, 14 en 19 en de antwoorden daarop en tabel 4a van de subsidieaanvraag, openbaar te maken;
    
    V. herroept het besluit van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking van 31 augustus 2010, kenmerk 2010-0250/AK/hw/mvb, voor zover hierin is geweigerd de onder II. genoemde informatie openbaar te maken;
    
    VI. willigt het verzoek om openbaarmaking in, voor zover dit betreft de onder II. genoemde informatie;
    
    VII. bepaalt dat de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken de onder II. genoemde informatie openbaar maakt;
    
    VIII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 14 april 2011, kenmerk 2011-0076/JHS/fn/mvb, voor zover dit is vernietigd;
    
    IX. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    X. veroordeelt de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    XI. gelast dat de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 384,00 (zegge: driehonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. Palland, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Palland
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2013
    
    591