ECLI:NL:RVS:2020:643, Raad van State, 04-03-2020, 202000949/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee aan Comgoed Beheer B.V. twee lasten onder dwangsom opgelegd in verband met de toepassing van staalslakken en grout op de locatie aan de Zonnekracht te Oude-Tonge. Volgens het college heeft een toezichthouder van DCMR Milieudienst Rijnmond op 21 november 2019 geconstateerd dat de staalslakken op dat moment niet voldoende waren afgedekt en dat als gevolg hiervan vanaf de staalslakken hemelwater met een verhoogde pH-waarde naar de bodem spoelde. Het bodemleven en de kwaliteit van het grondwater zullen volgens het college door de hoge pH-waarde verslechteren. Dit vormt een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming, aldus het college.

202000949/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van Comgoed Beheer B.V., gevestigd te Dirksland, gemeente Goeree-Overflakkee, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    verzoekster,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college aan Comgoed Beheer B.V. (hierna: Comgoed) twee lasten onder dwangsom opgelegd in verband met de toepassing van staalslakken en grout op de locatie aan de Zonnekracht te Oude-Tonge, kadastraal bekend gemeente Oostflakkee, sectie K, nummer 689.
    Tegen dit besluit heeft Comgoed Beheer B.V. bezwaar gemaakt.
    Comgoed Beheer B.V. heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is ter behandeling doorgezonden naar de voorzieningenrechter van de Afdeling.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 25 februari 2020, waar Comgoed Beheer B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. V.E. Bajra, mr. L. Knoppers, K. Koudenburg en F. ten Brinke, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Comgoed exploiteert een bedrijf dat is gericht op de behandeling van afval en het uitvoeren van recyclingactiviteiten en grondverbetering. Op de locatie aan de Zonnekracht te Oude-Tonge is Comgoed bezig met het realiseren van een Bioboard-fabriek. Op de locatie zijn staalslakken aangebracht voor de aanleg van wegen en de realisatie van nieuwe bedrijfshallen. Ook is op de locatie grout (zandcement) aangebracht. Ter zitting is gebleken dat de verlening van de voor de realisatie van de fabriek benodigde vergunningen is vertraagd met als gevolg dat de afsluitende bovenlaag over de staalslakken en het grout (grotendeels) nog niet is aangebracht.
    2.    Volgens het college heeft een toezichthouder van DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR) op 21 november 2019 geconstateerd dat de staalslakken op dat moment niet voldoende waren afgedekt en dat als gevolg hiervan vanaf de staalslakken hemelwater met een verhoogde pH-waarde naar de bodem spoelde. Het bodemleven alsmede de kwaliteit van het grondwater zullen volgens het college door de hoge pH-waarde verslechteren. Dit vormt een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb), aldus het college.
        Ook bestaat volgens het college, omdat grout niet waterkerend is, het risico dat hemelwater door het grout zakt en vervolgens de bodem en het grondwater bereikt. Dit hemelwater is volgens het college als gevolg van contact met het grout basisch geworden en vormt hiermee, vanwege de hoge pH-waarde, een bedreiging voor de bodem. Het college wijst er hierbij op dat tijdens de controle op 21 november 2019 is geconstateerd dat op het toegepaste grout waterplassen stonden die wit van kleur waren en dat uit de genomen monsters van deze plassen is gebleken dat het water een hoge pH-waarde had. Om te kunnen vaststellen of dit hemelwater door het grout is gezakt en de bodem en het grondwater heeft bereikt, dient volgens het college ter plaatse van het grout monitoring plaats te vinden. Ook kan het grout worden afgedekt met een vloeistofdichte kering, zoals folie, zodat hemelwater niet in contact kan komen met het grout, aldus het college.
    3.    Gelet op het vorenstaande heeft het college aan Comgoed twee lasten onder dwangsom opgelegd. Aan deze lasten is artikel 13 van de Wbb ten grondslag gelegd. In dit artikel is bepaald dat ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.
        De eerste last houdt in dat Comgoed ervoor dient te zorgen dat binnen één dag nadat het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom in werking is getreden, de staalslakken te allen tijde conform het plan van aanpak afgedekt blijven. Het college heeft aan deze last een dwangsom verbonden van € 2.000 per geconstateerde overtreding (maximaal één verbeurte per etmaal), met een maximum van € 6.000.
        De tweede last houdt in dat Comgoed ervoor dient te zorgen dat binnen één maand nadat het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom in werking is getreden, ter plaatse van het grout door een erkende instantie voor de BRL 2000 monitoringspeilbuizen zijn geplaatst om te kunnen bepalen of de kwaliteit van het grondwater onder het grout verslechtert. De peilbuizen (drie stuks) dienen verdeeld over de toepassingslocatie ter plaatse van het grout snijdend met het grondwater te worden geplaatst. Stroomopwaarts dient een referentiepeilbuis te worden geplaatst. Het grondwater van de vier peilbuizen dient maandelijks door een erkende instantie te worden onderzocht op pH, calcium en zware metalen. Binnen vier weken nadat de bemonstering heeft plaatsgevonden, dienen de resultaten van de monitoring aan DCMR te worden overgelegd. De monitoring dient plaats te vinden totdat het grout is verwijderd of volledig is afgedekt, waardoor er geen hemelwater meer in contact kan komen met het grout. Het college heeft aan deze last een dwangsom verbonden van € 3.000 per geconstateerde overtreding (maximaal één verbeurte per week), met een maximum van € 9.000.
    4.    Comgoed verzoekt bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn van de lasten onder dwangsom te verlengen tot zes weken na het besluit op bezwaar. Anders dan het college ter zitting heeft gesteld, is met dit verzoek spoedeisend belang gemoeid. Daarbij wijst de voorzieningenrechter erop dat de aan de eerste last verbonden begunstigingstermijn reeds is verstreken en de aan de tweede last verbonden begunstigingstermijn op korte termijn, namelijk op 5 maart 2020, zal zijn verstreken. Gelet hierop zou Comgoed vóór het besluit op bezwaar dwangsommen kunnen verbeuren. Dit maakt dat met het verzoek spoedeisend belang is gemoeid.
    Eerste last
    5.    Blijkens het verhandelde ter zitting vreest Comgoed dat de eerste last tot gevolg heeft dat zij geen asfaltwerkzaamheden op haar bedrijfsterrein kan verrichten, omdat de eerste last ertoe verplicht de staalslakken op het terrein te allen tijde conform het plan van aanpak afgedekt te houden. Voor het aanbrengen van asfalt over de staalslakken is het echter noodzakelijk dat de folie over de staalslakken wordt verwijderd, aldus Comgoed.
    5.1.    Het college heeft ter zitting verklaard dat op het moment dat Comgoed asfalt wenst aan te brengen over de staalslakken die zich bevinden op het perceel met het kadastrale nummer 689, zij hiervoor het folie over het te asfalteren deel van de staalslakken mag verwijderen. Hierbij wordt, anders dan het college aanvankelijk ter zitting heeft gesteld, niet de eis gesteld dat bij het deel waar de folie is verwijderd drains worden aangelegd. Ter zitting is tussen partijen afgesproken dat Comgoed het college tijdig voorafgaand aan de aanvang van de werkzaamheden van het verwijderen van de folie op de hoogte zal stellen en daarbij een tijdpad zal overleggen van de benodigde werkzaamheden. De periode dat de folie over de te asfalteren staalslakken is verwijderd, dient zo beperkt mogelijk zijn.
    5.2.    Gelet op deze tussen partijen gemaakte afspraken, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om ten aanzien van de eerste opgelegde last vooruitlopend op het besluit op bezwaar een voorlopige voorziening te treffen. Met het oog op het nog te nemen besluit op bezwaar, vermeldt de voorzieningenrechter dat het aan het college is om de hiervoor onder 5.1 vermelde afspraken toe te voegen aan de opgelegde last.
    Tweede last
    6.    Wat betreft de tweede opgelegde last verschillen partijen blijkens het verhandelde ter zitting onder meer van mening over de vraag of hemelwater door het grout kan zakken en zo de bodem kan bereiken. Volgens Comgoed is grout, anders dan het college stelt, waterkerend. Daarnaast is het grout volgens Comgoed in dit geval met een dusdanige dikke en verdichte laag aangebracht dat ook om die reden het hemelwater op het grout niet de bodem kan bereiken.
    6.1.    Het college heeft in reactie op de door Comgoed naar voren gebracht zienswijze over het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom vermeld dat grout (zandcement) in beperkte mate waterdoorlatend is. Het college heeft hierbij ter onderbouwing verwezen naar de website www.bodemrichtlijn.nl waar voor zandcement wat betreft de waterdoorlaatbaarheid een permeabiliteitscoëfficiënt is vermeld van 10-8 m/s. In de reactie op de zienswijze heeft het college voorts vermeld dat de doorlaatbaarheid mede afhankelijk is van diverse factoren, zoals de waterdruk, de hoeveelheid water en de dikte van de aangebrachte laag. Ter zitting is gebleken dat het college niet heeft vastgesteld wat de dikte is van de laag grout die op het terrein van Comgoed is aangebracht. Gelet op de omstandigheid dat deze dikte, zoals het college zelf stelt, van invloed is op de vraag of het hemelwater op het grout de bodem en het grondwater kan bereiken, beschikt de voorzieningenrechter over onvoldoende gegevens om te kunnen beoordelen of de tweede opgelegde last in bezwaar stand zou kunnen houden. Het is aan het college om dit in het besluit op bezwaar nader te motiveren en daarbij de dikte van de aangebrachte laag af te zetten tegen de genoemde permeabiliteitscoëfficiënt van 10-8 m/s, om zo nader inzichtelijk te maken hoe lang het duurt voordat het hemelwater op het grout eventueel de bodem en het grondwater zou kunnen bereiken.
    6.2.    De voorzieningenrechter ziet gelet op het vorenstaande, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding om ten aanzien van de tweede opgelegde last de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. Uitgaande van een beperkte doorlaatbaarheid van het grout van 10-8 m/s en van de omstandigheid dat het college ter zitting reeds heeft gesteld bereid te zijn de begunstigingstermijn van de tweede last te verlengen tot vier weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, is de voorzieningenrechter van oordeel dat met het plaatsen van de peilbuizen geen zodanige spoed is gemoeid dat de tweede last onder dwangsom niet kan worden geschorst in afwachting van het besluit op bezwaar. Hierbij wijst de voorzieningenrechter erop dat het college het zelf in de hand heeft om het besluit op bezwaar op korte termijn te nemen.
    Proceskosten
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee van 4 februari 2020, kenmerk 9999150247_9999720997, voor zover het de tweede last met betrekking tot het grout betreft, tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee tot vergoeding van bij Comgoed Beheer B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.079,89 (zegge: duizendnegenenzeventig euro en negenentachtig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee aan Comgoed Beheer B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    w.g. Wortmann    w.g. Van Zuijlen
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2020
    810.