ECLI:NL:RVS:2018:3547, Raad van State, 31-10-2018, 201801597/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het college geweigerd Aegir een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van twee vlaggenmasten op het verhoogde bordes van het pand op het perceel Prinsenmolenpad 4 te Rotterdam (hierna: het perceel).

201801597/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Watersportvereniging Aegir, gevestigd te Rotterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 januari 2018 in zaak nr. 17/4947 in het geding tussen:
    
    Aegir
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het college geweigerd Aegir een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van twee vlaggenmasten op het verhoogde bordes van het pand op het perceel Prinsenmolenpad 4 te Rotterdam (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college het door Aegir daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 januari 2018 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door Aegir daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Aegir hoger beroep ingesteld.
    
    [Belanghebbende] en anderen hebben een door hen als incidenteel hogerberoepschrift aangeduid stuk ingediend. Aegir heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2018, waar Aegir, vertegenwoordigd door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.C. Kooij, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigden] zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Aegir is een watersportvereniging en heeft een verenigingsgebouw op het perceel. Zij heeft op het bordes van haar verenigingsgebouw twee vlaggenmasten opgericht. De vlaggen zijn 3 m lang, zijn bevestigd aan masten van 6 m hoog en staan op een bordes van 3 m hoog.
    
        Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern en Plassen" rust op het perceel de bestemming "Jachthaven". Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college zijn de vlaggenmasten in strijd met het bestemmingsplan, omdat vlaggenmasten geen bij de functie van jachthaven passende bouwwerken zijn. Het college is niet bereid mee te werken aan het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan.
    
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Belanghebbendheid [belanghebbende] en anderen
    
    3.    Aegir betoogt dat de rechtbank [belanghebbende] en anderen ten onrechte heeft aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en hen ten onrechte als derdepartij op grond van artikel 8:26 van die wet heeft laten deelnemen aan het geding. [belanghebbende] en anderen hebben weliswaar zicht op de vlaggen, maar wonen volgens Aegir te ver weg om als belanghebbenden te kunnen worden aangemerkt. Aegir wijst op de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC0512, ter onderbouwing van haar standpunt dat het zicht van de bewoners op het bouwplan van dermate geringe betekenis is dat zij daardoor niet rechtstreeks in hun belangen zijn geraakt.
    
    3.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    
    3.2.    [belanghebbende] en anderen wonen aan de Straatweg en aan de Prins Bernhardkade te Rotterdam en kijken over het water van de Bergse Plas uit op de twee vlaggenmasten op het verenigingsgebouw van Aegir. De afstand tussen de percelen van [belanghebbende] en anderen en deze vlaggenmasten varieert volgens het college van 366 m tot 410 m. Het college heeft uiteengezet dat het daarbij heeft gemeten vanaf de rand van de percelen.
    
    [belanghebbende] en anderen betwisten dit en stellen dat het college hun tuinen van soms wel 100 m lang bij deze afstand heeft betrokken. De Afdeling stelt vast dat als op de door het college gemeten afstanden 100 m in mindering wordt gebracht, een afstand van 266 m tot 310 m resteert tot de twee vlaggenmasten.
    
    Omdat [belanghebbende] en anderen zicht hebben op de vlaggenmasten kunnen zij feitelijke gevolgen ondervinden van deze vlaggenmasten.
    
    De Afdeling ziet echter in deze afstanden, in combinatie met de aard van de bebouwing, te weten twee vlaggenmasten, aanleiding voor de conclusie dat [belanghebbende] en anderen naar objectieve maatstaven gemeten geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van deze vlaggenmasten. [belanghebbende] en anderen worden dan ook niet geraakt in een objectief bepaalbaar belang dat rechtstreeks bij het besluit tot weigering van de vergunning is betrokken. Gelet hierop zijn zij geen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
    
        Wat [belanghebbende] en anderen hebben ingebracht wordt daarom buiten beschouwing gelaten. De rechtbank heeft [belanghebbende] en anderen ten onrechte op de voet van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij tot het geding toegelaten. Nu echter wat zij in beroep hebben ingebracht, gelet op wat de rechtbank heeft overwogen, voor de beslissing in beroep niet van doorslaggevende betekenis is geweest, vormt de onterechte deelname aan het geding door [belanghebbende] en anderen onvoldoende grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Hoger beroepsgronden van Aegir
    
    4.    Aegir betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouw van de vlaggenmasten past binnen het bestemmingsplan. Volgens Aegir zijn vlaggenmasten bij de functie van een jachthaven passende bouwwerken, zoals bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de planregels van het bestemmingsplan. Aegir wijst erop dat er vrijwel geen watersportvereniging, jachthaven of zeilschool in Rotterdam te vinden is, waar geen vlaggenmasten aanwezig zijn. Het bestemmingsplan kent ook geen bepaling die twee vlaggenmasten als zodanig verbiedt, aldus Aegir.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 17, eerste lid, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan zijn de gronden, aangewezen voor "jachthaven", bestemd voor jachthaven en jachtwerf, met bijbehorende bebouwing, inclusief één dienstwoning. Het begrip "jachthaven" is niet gedefinieerd in de planregels. In het tweede lid van artikel 17 van de planregels is een bouwregeling opgenomen, die inhoudt dat alleen bij de functie van jachthaven en jachtwerf passende bouwwerken mogen worden gebouwd op het perceel. Hierbij wordt, blijkens dit artikel, gedacht aan een onderhoudsloods, berging, dienstwoning, clubgebouw, zeilmakerij, sanitaire ruimten, administratieve ruimten, botenloods, botenhelling en aanlegsteigers e.d..
    
        Aegir betwist niet dat de vlaggenmasten bouwwerken zijn en dat voor de oprichting daarvan een omgevingsvergunning noodzakelijk is. Vlaggenmasten zijn niet in artikel 17, tweede lid, van de planregels opgesomd als passend bouwwerk, maar omdat dit artikel niet limitatief is, moet beoordeeld worden of de door Aegir aangevraagde vlaggenmasten bij de functie van jachthaven en jachtwerf passende bouwwerken zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank deze vraag terecht ontkennend beantwoord. De bedoelde vlaggenmasten zijn immers niet op enige wijze functioneel voor de jachthaven of jachtwerf. De vlaggenmasten onderscheiden zich in dat opzicht van de in artikel 17, tweede lid, van de planregels gegeven voorbeelden van bouwwerken die alle wel ten dienste staan van de jachthaven of jachtwerf. Dat, zoals Aegir ter zitting naar voren heeft gebracht, de vlaggen aan de masten handig zijn om de windrichting te bepalen, leidt niet tot een andere conclusie. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de vlaggenmasten geen bouwwerken zijn die passen bij de functie van jachthaven of jachtwerf en dat deze vlaggenmasten in strijd zijn met artikel 17, tweede lid, van de planregels van het bestemmingsplan. Dat het bestemmingsplan de oprichting van twee vlaggenmasten als zodanig niet verbiedt, maakt, anders dan Aegir lijkt te betogen, ook niet dat de vlaggenmasten zouden passen binnen het bestemmingsplan.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Aegir betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan onvoldoende heeft gemotiveerd. Daartoe voert zij aan dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat het perceel in groen gebied ligt, waarin de vlaggen niet zouden passen. Eveneens ten onrechte heeft het college aangenomen dat Aegir met de vlaggen beoogt reclame te maken, terwijl zij daarmee slechts haar sponsors wil bedanken, aldus Aegir.
    
    5.1.    Het college heeft geweigerd om Aegir met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang gelezen met 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning te verlenen, onder meer omdat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het college heeft het negatieve advies van 31 januari 2017 van de Commissie voor Welstand en Monumenten van Rotterdam (hierna: de welstandscommissie), aan zijn besluit ten grondslag gelegd.
    
         In het advies heeft de welstandscommissie het bouwplan getoetst aan beleid, neergelegd in de Welstandsnota Rotterdam (hierna: de welstandsnota). Het perceel ligt in een gebied dat in de welstandsnota is aangewezen als reclamearme zone en groengebied. In het hoofdstuk Reclamearme zones staat dat in groengebieden rust, natuur en ontspanning voorop staat. Reclame is daarbij volgens de welstandsnota verstorend voor de functies en wordt daarom beperkt toegestaan. Reclame mag geen afbreuk doen aan de voornoemde kwaliteiten, niet te groot en niet te lichtgevend zijn, aldus de welstandsnota. Voorts staat in de welstandsnota vermeld dat reclames in principe altijd gekoppeld zijn aan de bedrijfsactiviteiten die in het pand plaatsvinden.
    
        Volgens de welstandscommissie is het bouwplan in strijd met de redelijke eisen van welstand, omdat de voorgestelde vlaggenmasten fors zijn en uitsteken boven het verenigingsgebouw. Daarnaast is de bedrijfsreclame die wordt voorgesteld niet gerelateerd aan de activiteiten die in het verenigingsgebouw plaatsvinden.
    
        Anders dan Aegir betoogt heeft het college, onder verwijzing naar het welstandsadvies, gemotiveerd waarom de vlaggenmasten in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand. Dat Aegir, zoals zij aanvoert, inmiddels vlaggen aan de masten heeft bevestigd met daarop de verenigingsnaam, maakt het voorgaande niet anders. Uitgangspunt is immers wat Aegir heeft aangevraagd.
    
        De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Aegir betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan haar in een vergelijkbaar geval, waarbij ook een negatief welstandsadvies was uitgebracht, omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van 20 vlaggenmasten op het perceel. Het college heeft niet onderbouwd waarom het in deze zaak anders heeft beslist. Bovendien wordt in de nabije omgeving van het verenigingsgebouw volgens Aegir nog steeds grootschalig gebouwd. Aegir stelt dat het college andere projecten, bijvoorbeeld de bouw van een woning aan de Straatweg 171 te Rotterdam, wel toestaat. Dit is een veel ingrijpender ruimtelijke inbreuk dan het oprichten van twee vlaggenmasten die nauwelijks zichtbaar zijn, aldus Aegir.
    
    6.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft toegelicht dat voor de oprichting van de 20 vlaggenmasten, waarnaar Aegir verwijst, destijds weliswaar ook een negatief welstandsadvies was uitgebracht, maar dat het in die situatie, alle belangen overziend, toch tot vergunningverlening is overgegaan. Het college vindt namelijk dat er een verschil is tussen het karakter van de landtong waarop de bedoelde 20 vlaggenmasten staan en de oever waarop het verenigingsgebouw is gesitueerd. Achter de landtong liggen boten en er is bebouwing aanwezig van andere verenigingen, met daarachter zicht op de een geluidscherm ten behoeve van de nabijgelegen rijksweg. De landtong wordt regelmatig gebruikt om te parkeren. De ruimtelijke uitstraling verandert volgens het college niet wezenlijk door de aanwezigheid van de 20 vlaggenmasten. Daarbij komt dat de vlaggenmasten op het verenigingsgebouw aanzienlijk hoger zijn dan de 20 vlaggenmasten op de landtong. Het college heeft daarmee naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat van gelijke gevallen geen sprake is.
    
        De woning waarnaar Aegir verwijst, wordt voorts gebouwd op een perceel waarvoor, zo heeft het college ter zitting uiteengezet, een andere bestemming geldt dan voor het perceel, met een wijzigingsbevoegdheid voor de bouw van een extra woning. Alleen al daarom ziet de Afdeling in het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat Aegir gevolgd moet worden in haar standpunt dat de bouw van deze woning te vergelijken is met de oprichting van de twee vlaggenmasten op haar verenigingsgebouw en het college zijn besluit tot weigering van de omgevingsvergunning onvoldoende zou hebben gemotiveerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slot
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Lubberdink
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018
    
    414-870.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:2
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    […]
    
    Artikel 8:26
    
    1 De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
    
    […]
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan
    
    […].
    
    Artikel 2.10:
    
    1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    […]
    
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    
    […]
    
    Planregels bestemmingsplan "Kern en plassen"
    
    Artikel 1 - begripsbepalingen.
    
    Bouwwerk
    
    Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
    
    Artikel 17 - jachthaven
    
    Bestemmingsregeling
    
    1. De gronden aangewezen voor "jachthaven" zijn bestemd voor:
    
    a. jachthaven en jachtwerf, met bijbehorende bebouwing (incl. één dienstwoning),
    
    ontsluitingswegen en -paden, alsmede erf;
    
    […]
    
    Bouwregeling
    
    2. Op de in het eerste lid bedoelde gronden mag niet worden gebouwd, behoudens:
    
    a. in de functie jachthaven en jachtwerf passende bouwwerken, zoals een onderhoudsloods, berging, dienstwoning, clubgebouw, zeilmakerij, sanitaire ruimten, administratieve ruimten, botenloods, botenhelling en aanlegsteigers e.d.;
    
    […]