ECLI:NL:RVS:2018:3024, Raad van State, 19-09-2018, 201705673/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2016 heeft het college [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 14.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente.

201705673/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Spaubeek, gemeente Beek,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 juni 2017 in zaak nr. 16/4028 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Beek.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 april 2016 heeft het college [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 14.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
    
    Bij besluit van 10 november 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], vergezeld door ing. Th. A. van Sambeek, werkzaam voor AGL Adviesbureau Grondzaken Limburg BV (hierna: AGL), en het college, vertegenwoordigd door mr. E.J.S. Verjans, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is sinds 1 november 2012 eigenaar van het perceel met opstallen aan de [locatie 1] te Spaubeek (hierna: het perceel). Op 2 september 2015 heeft hij verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Woning [locatie 2] Spaubeek" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) op 17 juli 2014. Het nieuwe bestemmingsplan kent aan de gronden, gelegen tussen [locatie 3] en het perceel (hierna: de gronden), de bestemming ‘Wonen’ toe, terwijl op die gronden onder het vóór 17 juli 2014 geldende bestemmingsplan "Kern Spaubeek, herziening 2013" (hierna: het oude bestemmingsplan) de bestemming ‘Agrarisch met waarden - landschap’ rustte. Als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan mag op de gronden een vrijstaande woning met bijgebouwen worden gerealiseerd waarin een aan huis gebonden beroep mag worden uitgeoefend, terwijl er onder het oude bestemmingsplan slechts bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op de gronden mochten worden gerealiseerd. Volgens [appellant] heeft deze planologische wijziging tot gevolg dat zijn privacy wordt aangetast, het uitzicht en het zonlicht in de tuin worden verminderd en dat er meer verkeershinder zal zijn als gevolg van de toegestane praktijkruimte aan huis. [appellant] heeft de waardevermindering van het perceel op € 100.000,00 begroot.
    
    Besluitvorming
    
    2.    Het college heeft over het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Tonnaer, Adviseurs in Omgevingsrecht (hierna: Tonnaer). In het definitieve advies van 3 maart 2016 heeft Tonnaer uiteengezet dat het nieuwe bestemmingsplan tot een planologisch nadeligere situatie voor [appellant] heeft geleid, nu dit plan een toename van de bouwmassa op de gronden en een intensivering van het gebruik van die gronden tot gevolg heeft. Volgens de door Tonnaer ingeschakelde taxateur, TOG Nederland Zuid (hierna: TOG), was het perceel direct voorafgaand aan de planologische wijziging € 800.000,00 en direct daarna € 758.000,00 waard, zodat de door [appellant] geleden planschade € 42.000,00 bedraagt. Dit komt neer op een waardedaling van 5,25%. Voor de berekening van het normaal maatschappelijk risico is volgens Tonnaer een percentage een 3,5 redelijk. Dit betekent dat van het schadebedrag (€ 800.000,00 / 100 x 3,5 =) € 28.000,00 voor eigen rekening blijft, aldus Tonnaer.
    
        Het college heeft dit advies aan het besluit van 4 april 2016 ten grondslag gelegd en besloten [appellant] € 14.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 3 september 2015, aan tegemoetkoming in planschade toe te kennen.
    
    3.    In bezwaar heeft [appellant] een advies van AGL d.d. 8 juni 2016 overgelegd. Daarin is gesteld dat TOG de waarde van het perceel direct voorafgaand aan de peildatum te laag en direct na die datum te hoog heeft vastgesteld. Volgens AGL bedroeg de waarde van het perceel vóór 17 juli 2014 € 850.000,00 en direct daarna € 750.000,00, zodat de geleden planschade € 100.000,00 bedraagt. Voorts heeft AGL uiteengezet dat het normaal maatschappelijk risico op maximaal 2% van de waarde van de woning moet worden gesteld. Dit resulteert volgens AGL in een door het college uit te keren bedrag van € 83.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente.
    
    4.    Het college heeft Tonnaer gevraagd op het advies van AGL te reageren. Tonnaer heeft dit in een nader advies van 5 augustus 2016 gedaan en geconcludeerd dat haar eerdere advies van 3 maart 2016 zorgvuldig tot stand is gekomen en uitgaat van de juiste uitgangspunten. Ook TOG heeft in een advies van 4 augustus 2016 aangegeven de conclusies van AGL, voor zover deze zien op de door haar uitgevoerde taxatie, niet te volgen.
    
        Het college heeft het bezwaar van [appellant] vervolgens, onder meer onder verwijzing naar beide adviezen van Tonnaer, ongegrond verklaard.
    
    Beroep
    
    5.    In beroep heeft [appellant] een nader advies van AGL d.d. 24 januari 2017 overgelegd. In dit nadere advies worden wederom de conclusie van Tonnaer over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico en de taxatie van TOG betwist.
    
    6.    Ook op dit advies heeft Tonnaer, op verzoek van het college, gereageerd door middel van een nader advies. In dit nadere advies van 6 februari 2017 komt Tonnaer wederom tot de conclusie dat haar eerdere advies van 3 maart 2016 zorgvuldig tot stand is gekomen en uitgaat van de juiste uitgangspunten.
    
    7.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het advies van Tonnaer, waarvan de taxatie van TOG deel uitmaakt, aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen en het beroep ongegrond verklaard.
    
    Hoger beroep
    
    Taxatie
    
    8.    [appellant] betoogt onder verwijzing naar een nader advies van AGL van 10 juli 2017 dat de rechtbank heeft miskend dat aan de taxatie van TOG gebreken kleven, zodat het college deze niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens [appellant] heeft TOG, die in Noord-Brabant is gevestigd, te weinig verstand van karakteristieke Limburgse carréboerderijen om deze goed te kunnen taxeren en heeft TOG de waarde van het perceel vóór de planologische wijziging, gelet op het feit dat dit een volledig gerenoveerde carréboerderij betreft die in goede staat van onderhoud verkeert, veel te laag vastgesteld. Bovendien heeft TOG voor deze taxatie gebruik gemaakt van referentieobjecten die niet relevant zijn, terwijl AGL bij de referentieobjecten is uitgegaan van andere carréboerderijen. Volgens [appellant] was de woning zeker € 850.000,00 waard en niet, zoals TOG heeft getaxeerd, slechts € 800.000,00.
    
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.11), kan de bestuursrechter een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.
    
        De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen.
    
    8.2.    Uit het rapport van TOG van 7 januari 2016 blijkt dat zij de staat van onderhoud zowel binnen als buiten als ‘goed’ heeft aangemerkt. Voorts is bij ‘overige bijzonderheden’ door TOG vermeld dat het pand recentelijk geheel is gerenoveerd, dat het alle moderne voorzieningen heeft en dat het als instapklaar is aan te merken. Verder heeft TOG in haar rapport van 7 januari 2016 uiteengezet dat het bijna nooit mogelijk is om identieke woningen te vinden die op de peildatum zijn verkocht en dat zij daarom heeft gezocht naar woningen die een zekere mate van vergelijkbaarheid hebben met de te taxeren woning van [appellant]. TOG heeft vervolgens vijf referentieobjecten uit de omgeving voor de taxatie gebruikt en daarbij vermeld rekening te hebben gehouden met verschillen tussen genoemde panden en de woning van [appellant].
    
    8.3.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de taxatie van TOG heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de taxatie van TOG niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Dat TOG, naar [appellant] stelt, onvoldoende rekening heeft gehouden met het feit dat het een volledig gerenoveerde carréboerderij betreft die in goede staat van onderhoud verkeert kan gelet op hetgeen hiervoor onder 8.2 is vermeld niet worden gevolgd. Ook kan, gelet op hetgeen TOG over de referentieobjecten uiteen heeft gezet, zoals weergegeven onder 8.2, niet worden gevolgd dat TOG van de verkeerde referentieobjecten is uitgegaan, omdat niet al deze objecten carréboerderijen betreffen. Dat TOG, naar [appellant] onder verwijzing naar het rapport van AGL van 10 juli 2017 stelt, tot een te lage waarde van de woning van [appellant] voorafgaand aan de planologische wijziging is gekomen, kan dan ook niet worden gevolgd. Dit geldt temeer nu AGL bij de door haar gehanteerde referentieobjecten heeft gekeken naar vraagprijzen in plaats van, zoals TOG in haar advies heeft gedaan, transactieprijzen. Aan de taxatie van AGL, die mede is gebaseerd op een vraagprijs voor een carréboerderij van € 1,2 miljoen, kan, gelet op het feit dat deze woning uiteindelijk is verkocht voor € 649.000,00, dan ook niet de betekenis worden gehecht die [appellant] daaraan gehecht wenst te zien. Zijn stelling ten slotte dat TOG niet de kennis en kunde in huis zou hebben om Limburgse carréboerderijen te kunnen taxeren, wordt evenmin gevolgd. Dat TOG in Noord-Brabant is gevestigd is daarvoor onvoldoende.
    
    8.4.    Het betoog faalt.
    
    Normaal maatschappelijk risico
    
    9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zodat het normaal maatschappelijk risico op maximaal 2% van de waarde van het perceel had moeten worden bepaald. Daartoe voert hij, onder verwijzing naar het nadere advies van AGL van 10 juli 2017, aan dat hij, voordat hij het perceel in 2012 kocht, met de gemeente contact heeft gehad en dat hem toen te kennen is gegeven dat de gronden waren bestemd als agrarisch met landschappelijke waarde en er geen ontwikkelingen waren voorzien voor de gronden. Voorts voert hij in dit kader aan dat de kern van Spaubeek wordt gekenmerkt door ruime straatprofielen en door lintbebouwing met doorkijk naar het buitengebied. Karakteristiek daarbij zijn de sterke vertanding van de bebouwing, de meanderende straatruimte en de fraaie doorzichten. Met het opvullen van de open ruimte in een lintbebouwing wordt aldus afbreuk gedaan aan de ruimtelijke kwaliteit en het stedenbouwkundig beeld ter plaatse. Ten slotte voert [appellant] in dit kader aan dat hij mocht verwachten dat de agrarische bestemming op de gronden met de vaststelling van het oude bestemmingsplan in 2013, waarin die bestemming werd gehandhaafd, over een reeks van jaren verzekerd zou zijn.
    
    9.1.    Artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt:
    
    "Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager."
    
        Artikel 6.2, tweede lid, van de Wro luidt:
    
    "In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    
    a. […];
    
    b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, (…):"
    
    9.2.    De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Vergelijk voormelde uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.9 en 5.10.
    
    9.3.    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    
    9.4.    Tonnaer heeft in het advies van 3 maart 2016 het toetsingskader, zoals hiervoor onder 9.2 is weergegeven, uiteengezet. Volgens Tonnaer past de met het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling in de omgeving, nu het gaat om een inbreidingslocatie waarbij één extra woning wordt gerealiseerd op een open plek in de lintbebouwing aan de Hobbelrade. Ook past de mogelijk gemaakte ontwikkeling binnen de ruimtelijke structuur, nu voor de bouwregels uit het nieuwe bestemmingsplan aansluiting is gezocht bij hetgeen op grond van het oude bestemmingsplan nog geldt voor de omliggende percelen. Hierdoor past de mogelijk gemaakte bebouwing in het karakter van de buurt en sluit deze aan op de plaatselijke situatie. Dit zijn omstandigheden die volgens Tonnaer een hoger normaal maatschappelijk risico rechtvaardigen. In dit kader verwijst zij onder meer naar een uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2071), waar een normaal maatschappelijk risico van 5% gerechtvaardigd was geacht. Daar staat volgens Tonnaer tegenover dat de afstand van de woning van [appellant] tot het bouwvlak van de hoofdbebouwing en het bijgebouwvlak klein is (slechts 10 respectievelijk 6 meter) en dat niet in de lijn der verwachting lag dat de bestemming zou wijzigen. In het kader van dit laatste punt wijst Tonnaer er op dat al binnen een jaar na vaststelling door de raad van het oude bestemmingsplan d.d. 24 oktober 2013 het nieuwe bestemmingsplan is vastgesteld, namelijk op 21 mei 2014. Alles tegen elkaar afwegende wordt daarom een normaal maatschappelijk risico van 3,5% gehanteerd, aldus Tonnaer.
    
    9.5.    Gelet op het voorgaande heeft Tonnaer bij de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico de hiervoor onder 9.2 geformuleerde criteria toegepast. Bij haar oordeel over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico heeft Tonnaer terecht betrokken dat sprake is van een inbreidingslocatie, nu met de planologische wijziging is voorzien in de bouw van een extra woning in de kern van Spaubeek. Tonnaer heeft voorts bij de beoordeling terecht rekening gehouden met het feit dat in de kern lintbebouwing is gerealiseerd en dat de nieuw mogelijk gemaakte bebouwing, die slechts bestaat uit één extra woning, wat betreft karakter en bouwstijl past bij de andere huizen uit die lintbebouwing. Dat, naar [appellant] betoogt, met de nieuw mogelijk gemaakte bebouwing afbreuk wordt gedaan aan de doorkijk naar het buitengebied, kan niet worden gevolgd, nu het slechts om de toevoeging van één woning gaat. Gelet hierop is Tonnaer terecht onder verwijzing naar voormelde uitspraak van 1 juli 2015 tot het oordeel gekomen dat dit omstandigheden zijn die een hoger normaal maatschappelijk risico rechtvaardigen. Tonnaer heeft zich evenwel eveneens terecht op het standpunt gesteld dat het feit dat het niet in de lijn der verwachting lag dat de bestemming al binnen een jaar na de vaststelling van het oude bestemmingsplan, en aldus op korte termijn, zou wijzigen, een omstandigheid is die weer een lager normaal maatschappelijk risico rechtvaardigt. Het voorgaande betekent dat Tonnaer terecht tot de conclusie is gekomen dat, alle omstandigheden in aanmerking nemend, een normaal maatschappelijk risico van 3,5% gerechtvaardigd is en dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college het advies van Tonnaer aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.     
    
        Dat, ten slotte, de ontwikkeling ten tijde van de koop van het perceel door [appellant] ook door de gemeente niet was voorzien, en aldus geen sprake is van voorzienbaarheid, sluit niet uit dat de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:875).
    
    9.6.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Ouwehand
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
    
    752.