ECLI:NL:RVS:2017:1990, Raad van State, 26-07-2017, 201603148/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vlist, rechtsvoorganger van het college, voor zover hier van belang, een gedoogbeschikking onder voorwaarden afgegeven voor het door [appellant A] in strijd met de Algemene plaatselijke verordening Vlist (hierna: de APV) exploiteren van een restaurant met ondergeschikte zaalaccommodatie aan de [locatie] te Haastrecht (hierna: het perceel).

201603148/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], wonend te Haastrecht, gemeente Krimpenerwaard,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 maart 2016 in zaken nrs. 15/1909 en 15/1912 in het geding tussen:
    
    [appellant A]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 september 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vlist, rechtsvoorganger van het college, voor zover hier van belang, een gedoogbeschikking onder voorwaarden afgegeven voor het door [appellant A] in strijd met de Algemene plaatselijke verordening Vlist (hierna: de APV) exploiteren van een restaurant met ondergeschikte zaalaccommodatie aan de [locatie] te Haastrecht (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 17 oktober 2014 heeft het college het verzoek van [partij] en anderen om handhavend op te treden ten aanzien van in strijd met het bestemmingsplan verrichte activiteiten op het perceel, afgewezen.
    
    Bij besluit van 27 januari 2015 heeft het college het door [appellant A] en [partij] en anderen tegen het besluit van 3 september 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de gedoogbeschikking herroepen.
    
    Bij brief van dezelfde datum heeft het college het door [partij] en anderen tegen het besluit van 17 oktober 2014 ingediende bezwaar gegrond verklaard en medegedeeld het verzoek van [partij] en anderen om handhavend op te treden jegens [appellant A] te honoreren.
    
    Bij uitspraak van 17 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] tegen het besluit van 27 januari 2015 en de brief van dezelfde datum ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [partij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college en [appellant A] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2017, waar [appellant A] en [appellant B] en het college, vertegenwoordigd door S.T. de Graaf, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij] en anderen, bijgestaan door mr. R. Brouwer, advocaat te Zoetermeer, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant A] exploiteert op het perceel de horecagelegenheid [bedrijf]. Het college heeft zich bij de besluiten van 3 september 2014 en 17 oktober 2014 op het standpunt gesteld dat het exploiteren van een restaurant met ondergeschikte zaalaccommodatie op het perceel niet in overeenstemming is met hetgeen ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan. De strijdigheid van deze activiteiten met het bestemmingsplan staat volgens het college in de weg aan verlening van de door [appellant A] aangevraagde horeca-exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2:28b van de APV. Omdat de raad en het college bereid waren mee te werken aan verruiming van de mogelijkheden voor horeca-activiteiten door wijziging van het bestemmingsplan, heeft het college bij het besluit van 3 september 2014 het exploiteren van een openbare inrichting, zijnde een restaurant met ondergeschikte zaalaccommodatie, op het perceel zonder dergelijke vergunning gedoogd, in afwachting van de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. Bij besluit van 17 oktober 2014 heeft het college een verzoek van [partij] en anderen om handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan verrichten van horeca-activiteiten op het perceel afgewezen, onder verwijzing naar de gedoogbeschikking. [partij] en anderen hebben zowel tegen dat besluit als tegen de gedoogbeschikking bezwaar gemaakt.
    
        Bij het besluit en de brief van 27 januari 2015 is het college teruggekomen op de eerdere besluiten door de gedoogbeschikking te herroepen en mee te delen het verzoek om handhaving alsnog te honoreren, door handhavend te zullen optreden tegen het volgens hem in strijd met het bestemmingsplan exploiteren van een zaalaccommodatie door [appellant A]. De rechtbank heeft overwogen dat het college hiertoe in redelijkheid kon overgaan. [appellant A] kan zich daarmee niet verenigen.
    
    Intrekking hoger beroep
    
    2.    Ter zitting is het hoger beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant B], ingetrokken.
    
    Herroeping van de gedoogbeschikking
    
    3.    De Afdeling overweegt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD8885) dat de rechtbank [appellant A] terecht in zijn beroep tegen het besluit van 27 januari 2015 heeft ontvangen.
    
    4.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de bezwaren tegen de gedoogbeschikking van 3 september 2014 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Daartoe voert hij aan dat de bezwaarschriften buiten de termijn zijn ingediend.
    
    4.1.    Artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
    
        Artikel 6:8, eerste lid, luidt: "De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt."
    
        Artikel 6:9, eerste lid, luidt: "Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen."
    
        Artikel 3:41, eerste lid, luidt: "De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager."
    
    4.2.    Het besluit van 3 september 2014 is bekendgemaakt door toezending aan [appellant A] op dezelfde datum. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift liep van 4 september 2014 tot en met 15 oktober 2014. [partij] en anderen hebben bij brief van 15 oktober 2014 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In dit bezwaarschrift is vermeld dat het onder meer per fax aan het college is verzonden. Gelet daarop bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de vermelding in het advies van de Commissie bezwaarschriften, dat het bezwaarschrift op 15 oktober 2014 door het college is ontvangen. Daarmee is het bezwaarschrift binnen de in artikel 6:7 van de Awb bedoelde termijn ingediend. Het college is dan ook terecht naar aanleiding daarvan overgegaan tot een inhoudelijke behandeling en heroverweging van de gedoogbeschikking. Het antwoord op de vraag of aanleiding bestond om door anderen tegen het besluit van 3 september 2014 ingediende bezwaren wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk te verklaren, kan daarmee in het midden blijven.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Artikel 2.28b van de APV luidde ten tijde van belang:
    
    "1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    2. De burgemeester weigert de vergunning of trekt de vergunning in indien de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het geldend bestemmingsplan, de vestiging of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan;
    
    […]".
    
    6.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de gedoogbeschikking te herroepen. Volgens [appellant A] heeft het college daaraan ten onrechte ten grondslag gelegd dat het verzoek van [partij] en anderen om handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan exploiteren van [bedrijf] in de weg staat aan het in stand laten van de gedoogbeschikking. Daartoe betoogt hij dat het verzoek niet voor honorering in aanmerking komt, omdat de exploitatie van [bedrijf] geen strijd met het bestemmingsplan oplevert. Volgens hem heeft het college ten onrechte aangenomen dat slechts horeca-activiteiten zijn toegestaan, gericht op tuinrecreatie, waarbij tussen zonsopgang en zonsondergang alcoholvrije dranken en eenvoudige etenswaren aan bezoekers en passerende recreanten geserveerd worden, en dat verhuur van ruimten voor feesten en partijen niet is toegestaan. Volgens [appellant A] volgen deze beperkingen niet uit het bestemmingsplan en heeft de planwetgever deze ook niet beoogd toen hij de reeds bestaande activiteiten van [appellant A] naar aanleiding van de door hem over het ontwerp ingebrachte zienswijzen positief bestemde door het perceel de aanduiding "theeschenkerij" te geven. Het ontvangen van bezoekers die een feest of partij willen vieren, moet in overeenstemming met die horecabestemming worden geacht, aldus [appellant A]. Verder voert hij aan dat de openingstijden van een horecagelegenheid en het al dan niet schenken van alcohol niet bij bestemmingsplan kunnen worden gereguleerd. De door het college aangenomen beperkingen maken het exploiteren van een horecagelegenheid economisch onmogelijk, en daarmee realisering van de beoogde bestemming onmogelijk, aldus [appellant A].
    
    6.1.    Ter beoordeling van de vraag of het college de herroeping van de gedoogbeschikking deugdelijk heeft gemotiveerd, is van belang of het zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de horeca-activiteiten van [appellant A] tot strijd met het bestemmingsplan leiden. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    
    6.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat onder het begrip "theeschenkerij" een inrichting moet worden verstaan die is gericht op tuinrecreatie, waarbij tussen zonsopgang en zonsondergang alcoholvrije dranken en eenvoudige etenswaren aan de bezoekers en passerende recreanten geserveerd worden. De verhuur van ruimtes voor feesten en partijen, overdag en in de avond en nacht, hoort volgens het college niet bij een theeschenkerij en is derhalve in strijd met het  bestemmingsplan.
    
    6.3.    Ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2010" (hierna: het bestemmingsplan), dat gold ten tijde van het besluit en de brief van 27 januari 2015, rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden", en had het de functieaanduiding "specifieke vorm van horeca - theeschenkerij".
    
        Artikel 3.1.20 van de planregels luidt: "Ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - theeschenkerij' zijn de in lid 3.1.1 bedoelde gronden tevens bestemd voor een theeschenkerij."
    
        Voor gronden met deze functieaanduiding bevatten de planregels geen nadere gebruiksvoorschriften. Verder bevatten de planregels geen omschrijving van het begrip "theeschenkerij". Ook in de toelichting bij het bestemmingsplan is niet vermeld welke activiteiten de planwetgever onder dit begrip heeft beoogd te scharen.
    
        Uit de bij het bestemmingsplan behorende "Nota zienswijzen" blijkt dat met de aanduiding "theeschenkerij" op het perceel is beoogd voortzetting van de thee- en pluktuin van [appellant A] toe te staan met inachtneming van het gebruik van twee schuren en een stuk grond ten westen van de boerderij op het perceel voor de exploitatie daarvan.
    
        De Afdeling overweegt dat voor het antwoord op de vraag welke activiteiten geacht moeten worden onder het begrip "theeschenkerij" te vallen, weliswaar betekenis toekomt aan de plansystematiek, maar niet de betekenis die [appellant A] daaraan toegekend wil zien. Uit de definitie van het begrip "horeca" in artikel 1 van de planregels blijkt dat een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende categorieën, te weten hotel, restaurant/eetcafé, zaalaccommodatie, café/bar en bed & breakfast. De planwetgever heeft daarnaast een theeschenkerij als specifieke vorm van horeca aangemerkt. Gelet op dit onderscheid bestaat geen aanleiding om voor de uitleg van het begrip "theeschenkerij" aansluiting te zoeken bij hetgeen is toegestaan bij een van de vermelde horeca-categorieën, zoals [appellant A] voorstaat. Aangenomen moet worden dat de planwetgever met de aanduiding "theeschenkerij" beperkingen heeft willen stellen in vergelijking met andere vormen van horeca en activiteiten die bij die horeca-categorieën worden toegestaan. Daarbij kan uit de door [appellant A] gestelde omstandigheid dat het bestemmingsplan een theeschenkerij als activiteit toestaat en niet slechts als ondergeschikte nevenactiviteit bij de agrarische bestemming, niet worden afgeleid dat uitgebreide horeca-activiteiten zijn toegestaan.
    
        In het door [appellant A] aangehaalde stuk "Uitvoeringsprogramma Recreatie en Toerisme K5 2008-2013", dat dateert van voor de vaststelling van het bestemmingsplan en waarin een inventarisatie van bestaande activiteiten in het kader van recreatie en toerisme is opgenomen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat met het bestemmingsplan is beoogd alle door [appellant A] bedoelde activiteiten toe te staan. Nog daargelaten dat aan dit stuk geen betekenis toekomt bij de uitleg van het bestemmingsplan, wordt overwogen dat daarin wat betreft [bedrijf] staat vermeld dat het gaat om een pluk- en theetuin, geopend in de periode van 3 mei tot en met het laatste weekend van september op donderdag tot en met zaterdag van 10:30 uur tot 16:30 uur, waarbij de activiteiten zijn: boerentheeleuten, boeket plukken, boerenlunch, familie-uitjes, kinderfeestjes, kadowinkeltje, workshops, arrangementen en kinderspeelmogelijkheden. Dit zijn activiteiten die volgens het college in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan.
    
        Door onder het begrip "theeschenkerij" in artikel 3.1.20 van de planregels een inrichting te verstaan die is gericht op tuinrecreatie, waarbij tussen zonsopgang en zonsondergang alcoholvrije dranken en eenvoudige etenswaren aan de bezoekers en passerende recreanten geserveerd worden, is het college uitgegaan van een uitleg die aansluit bij hetgeen in het normale spraakgebruik onder dat begrip wordt verstaan. Nu uit het voorgaande volgt dat het bestemmingsplan en de toelichting daarop geen aanleiding geven voor een andere uitleg, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college bij zijn besluit tot herroeping van de gedoogbeschikking aldus van een onjuiste uitleg van het begrip "theeschenkerij" in artikel 3.1.20 van de planregels is uitgegaan.
    
        De door [appellant A] gestelde omstandigheid dat bij de door het college in overeenstemming met de bestemming geachte activiteiten geen rendabele theeschenkerij op het perceel kan worden geëxploiteerd, wat daarvan ook zij, doet hieraan niet af.
    
    6.4.    Zoals staat vermeld in het advies van de Commissie bezwaarschriften van 31 december 2014, dat deel uitmaakt van het besluit van 27 januari 2015 op het bezwaar van [partij] en anderen, werd in [bedrijf] zaalaccommodatie aangeboden voor feesten en partijen. Deze activiteit is in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de exploitatie van [bedrijf] door [appellant A] niet tot strijd met het bestemmingsplan leidde. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college om deze reden in het verzoek van [partij] en anderen om daartegen handhavend op te treden geen aanleiding mocht vinden om terug te komen van de gedoogbeschikking en deze te herroepen.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is in zoverre ongegrond.
    
    Verzoek om handhavend optreden
    
    8.    Bij de brief van 27 januari 2015 over het bezwaar van [partij] en anderen tegen het besluit van 17 oktober 2014 heeft het college te kennen gegeven het bezwaar gegrond te verklaren en meegedeeld het verzoek van [partij] en anderen om handhavend op te treden te honoreren. Eerst hangende het beroep van [appellant A] tegen dit besluit, heeft het college hem bij besluit van 2 april 2015 op straffe van een dwangsom gelast om voor 1 mei 2015 de bedrijfsactiviteiten op het perceel die meer omvatten dan wat volgens het bestemmingsplan is toegestaan, te beëindigen en beëindigd te houden. Uit de uitspraak van de rechtbank blijkt niet dat dit besluit is betrokken bij de beoordeling van het beroep van [appellant A]. Ter zitting heeft [appellant A] te kennen gegeven dat hij tegen het besluit van 2 april 2015 afzonderlijk beroep heeft ingesteld. Die beroepsprocedure bij de rechtbank loopt nog en [appellant A] wenst deze ook te vervolgen. Dit betekent dat in dit geding wat betreft handhaving uitsluitend de brief van 27 januari 2015, waarbij het college heeft meegedeeld het bezwaar gegrond te verklaren en het handhavingsverzoek te honoreren, aan de orde is.
    
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2024), volgt uit artikel 7:11 van de Awb dat, wanneer het ingediende bezwaar gegrond wordt geacht, het primaire besluit dient te worden herroepen en, indien nodig, duidelijkheid dient te worden geboden over het besluit dat voor het primaire besluit in de plaats komt. De enkele gegrondverklaring van een bezwaar, zonder dat het primaire besluit wordt herroepen of daarvoor een nieuw besluit in de plaats wordt gesteld, kan niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Herroeping vindt plaats indien een ontvankelijk bezwaar leidt tot een intrekking of wijziging van het primaire besluit.
    
    8.2.    Bij de brief van 27 januari 2015 heeft het college het bezwaar van [partij] en anderen tegen het besluit van 17 oktober 2014 gegrond verklaard. Hierbij heeft het college het besluit van 17 oktober 2014 niet herroepen. De enkele mededeling dat het verzoek om handhaving wordt gehonoreerd zonder intrekking van het eerdere besluit tot afwijzing van dat verzoek en zonder gelijktijdig handhavingsbesluit, kan niet als zodanig worden aangemerkt. Gelet hierop bevat de brief van 27 januari 2015 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het door [appellant A] ingestelde beroep tegen deze brief dient daarom te worden opgevat als een beroep tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar van [partij] en anderen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Gelet hierop is de rechtbank ten onrechte ingegaan op door [appellant A] aangevoerde gronden die ertoe strekken dat het college in redelijkheid niet kon overgaan tot handhavend optreden door hem een last onder dwangsom op te leggen.
    
    8.3.    Het hoger beroep is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep van [appellant A] heeft opgevat als gericht tegen de brief van 27 januari 2015 en niet als gericht tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar van [partij] en anderen.
    
    8.4.    Door bij besluit van 2 april 2015 [appellant A] een last onder dwangsom op te leggen, heeft het college alsnog een besluit op het bezwaar van [partij] en anderen genomen. Gelet hierop heeft [appellant A] geen belang meer bij een beoordeling van zijn beroep tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar van [partij] en anderen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
    
    Verzoek om schadevergoeding
    
    9.    [appellant A] heeft verzocht om schadevergoeding op de voet van artikel 8:88 van de Awb, in verband met gederfde omzet als gevolg van handhavend optreden door het college. Voor toewijzing van dat verzoek bestaat geen aanleiding. Zoals onder 8 overwogen, is in dit geding geen besluit tot handhavend optreden aan de orde. Voorts is in dit geding niet gebleken dat het college een onrechtmatig besluit heeft genomen en heeft [appellant A] niet gesteld schade te hebben geleden als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    Slotoverwegingen
    
    10.    Het hoger beroep is gegrond, voor zover daarbij het beroep tegen de brief van het college van 27 januari 2015 over het bezwaar van [partij] en anderen tegen het besluit van 17 oktober 2014 ongegrond is verklaard. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar van [partij] en anderen tegen het besluit van 17 oktober 2014, niet-ontvankelijk verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De door [appellant A] opgevoerde kosten voor door M. Huiben beroepsmatig verleende rechtsbijstand komen niet voor vergoeding in aanmerking, nu niet is gebleken dat deze persoon het beroepschrift heeft opgesteld en deze persoon niet is verschenen ter zitting.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond, voor zover het is gericht tegen de ongegrondverklaring van het beroep tegen de brief van het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard van 27 januari 2015 over de beslissing op het bezwaar van [partij] en anderen tegen het besluit van 17 oktober 2014;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 maart 2016 in zaken nrs. 15/1909 en 15/1912 in zoverre;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar van [partij] en anderen tegen het besluit van 17 oktober 2014;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 17,51 (zegge: zeventien euro en eenenvijftig cent);
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard aan [appellant A] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Koeman
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017
    
    163-727.