ECLI:NL:RVS:2016:3165, Raad van State, 30-11-2016, 201507861/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de minister beslist op een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) van FNV Bondgenoten.

201507861/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante], gevestigd te [plaats], [gemeente]
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 4 september 2015 in zaken nrs. 15/1881 en 15/1882 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de minister beslist op een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) van FNV Bondgenoten.
    
    Bij besluit van 19 juli 2012 heeft de minister het door FNV Bondgenoten daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 15 juni 2012 herroepen in zoverre een aantal passages en gegevens in de boeterapporten 5, 9, 10, 11 en 20 ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt en het besluit voor het overige, met verbetering van de motivering, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 21 mei 2013 (zaaknr. 12/1296) heeft de rechtbank Noord-Nederland het door FNV Bondgenoten daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dit betrekking heeft op de niet openbaar gemaakte boeterapporten 6 tot en met 8 en het niet openbaar gemaakte gedeelte van boeterapport 9 alsmede de onvolledigheid van het bestreden besluit, dat besluit in zoverre vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    Bij besluit van 17 september 2013 heeft de minister opnieuw beslist op het door FNV Bondgenoten gemaakte bezwaar.
    
    Bij uitspraak van 14 november 2014 (zaak nr. 13/1048) heeft de rechtbank Noord-Nederland het door FNV Bondgenoten daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de niet openbaar gemaakte boeterapporten 6 tot en met 8 en 26 en 27 en het niet openbaar gemaakte gedeelte van boeterapport 9 en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    Bij besluit van 19 maart 2015 heeft de minister opnieuw beslist op het door FNV Bondgenoten gemaakte bezwaar.
    
    Bij uitspraak van 4 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en FNV Bondgenoten hebben de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. K. Vierhout, advocaat te Haarlem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Beenhakker, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    Feiten
    
    2. Bij brief van 18 januari 2012 heeft FNV Bondgenoten de minister op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van boeterapporten die de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft opgesteld naar aanleiding van controles in de transportsector in 2010 en 2011. De minister heeft bij het besluit van 15 juni 2012 te kennen gegeven 23 boeterapporten onder zich te hebben, die zien op controles waarbij een overtreding is geconstateerd, en deze gedeeltelijk openbaar te maken. FNV Bondgenoten heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, welk bezwaar ongegrond is verklaard, en tegen die ongegrondverklaring vervolgens beroep ingesteld. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 mei 2013 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van FNV Bondgenoten beslist. Ook tegen dit besluit heeft FNV Bondgenoten beroep ingesteld. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 november 2014, heeft de minister bij het besluit van 19 maart 2015 opnieuw beslist over de openbaarmaking van boeterapport 6 tot en met 9, 26 en 27.
    
    Besluitvorming
    
    3. Bij het besluit van 19 maart 2015 heeft de minister onder meer besloten boeterapport 8 openbaar te maken met uitzondering van de persoons- en bedrijfsgegevens. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat boeterapport 8 op pagina 1 van bijlage 6 en pagina 1 tot en met 4 van bijlage 9 bedrijfsgegevens bevat bestaande uit tarieven op facturen, waarvoor geldt dat openbaarmaking kan worden geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. De in boeterapport 8 opgenomen persoonsgegevens worden niet openbaar gemaakt, aangezien het belang van openbaarmaking hiervan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij komt dat FNV Bondgenoten te kennen heeft gegeven dat het beroep strekt tot openbaarmaking van de boeterapporten met uitzondering van de persoonsgegevens, aldus dat besluit.
    
    [appellante] heeft als overtreder in het boeterapport beroep tegen dat besluit ingesteld.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4. De rechtbank heeft allereerst overwogen dat tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 november 2014 geen hoger beroep is ingesteld, dat [appellante] in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding bij die rechtbank deel te nemen maar dit niet heeft gedaan, en dat die uitspraak dus in rechte is komen vast te staan. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister zijn standpunt dat hij geen ruimte meer zag de openbaarmaking van boeterapport 8 te weigeren met verwijzing naar voormelde uitspraak voldoende heeft gemotiveerd. Verder was het Wob-verzoek volgens de rechtbank duidelijk, staat de Wet tot het algemeen verbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten niet aan openbaarmaking in de weg en zijn er geen aanwijzingen dat FNV Bondgenoten misbruik van recht maakt. De rechtbank heeft verder overwogen dat de namen van opdrachtgevers en ontvangers geen bedrijfs- en fabricagegegevens zijn als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Verder heeft zij overwogen dat op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob geen gerechtvaardigd belang bestaat de persoonsgegevens, bestaande uit namen en adressen van bestuurders van het bedrijf, geheim te houden, nu die gegevens via de Kamer van Koophandel al openbaar zijn. Daarnaast vallen persoonsgegevens van bestuurders die beroepsmatig functioneren niet onder de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de rechtbank Noord-Nederland uitdrukkelijk en ondubbelzinnig een oordeel heeft gegeven over de vraag of de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat openbaarmaking van boeterapport 8 zal leiden tot onevenredige benadeling van [appellante], zodat zij hierover niet nogmaals kan oordelen.
    
    Hoger beroep
    
    5. Het hoger beroep van [appellante] is slechts gericht tegen de ongegrondverklaring van haar beroep tegen het besluit van 19 maart 2015.
    
    6. [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen oordeel kan geven over de weigeringsgrond dat openbaarmaking van boeterapport 8 zou kunnen leiden tot onevenredige benadeling van [appellante], omdat de rechtbank Noord-Nederland daarover reeds uitdrukkelijk en ondubbelzinnig een oordeel heeft gegeven. Zij voert hiertoe aan dat bij haar gegronde vrees bestaat dat de bevindingen in boeterapport 8 op oneigenlijke wijze zullen worden gebruikt en geïnterpreteerd en dat zij daardoor reputatieschade zal lijden. Openbaarmaking zorgt ervoor dat zij in een negatief daglicht zal worden gesteld. Hiertoe verwijst [appellante] naar verschillende gevallen waarin door FNV Bondgenoten de publiciteit is gezocht naar aanleiding van onder meer de openbaarmaking van boeterapporten. Die omstandigheden en mediaberichten zijn ten onrechte door de minister niet in zijn besluitvorming betrokken. De minister heeft het besluit tot openbaarmaking van boeterapport 8, met uitzondering van de persoons- en bedrijfsgegevens, met de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 november 2014 dan ook onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft in die uitspraak slechts overwogen dat de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob onvoldoende was gemotiveerd. Uit de uitspraak kan worden afgeleid dat een onevenredige benadeling aannemelijk is, als aan de hand van vergelijkbare concrete voorbeelden uit het verleden aanwijzingen zijn dat FNV Bondgenoten op onverantwoorde of voor belanghebbende schadelijke wijze is omgegaan met openbaar gemaakte boeterapporten. De minister maakt zich er nu te makkelijk vanaf door, zonder enige motivering, te besluiten boeterapport 8 openbaar te maken. Dat de minister geen ruimte zag voor een betere of andere motivering om openbaarmaking van het boeterapport te weigeren is op zichzelf onvoldoende voor de beslissing om dat rapport openbaar te maken. Bovendien heeft openbaarmaking, zoals de minister zelf eerder betoogde, een bestraffend karakter, aldus [appellante]
    
    6.1. In de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 november 2014 is overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat openbaarmaking van de boeterapporten niet opweegt tegen het belang van voorkomen van onevenredige benadeling van rechtspersonen ten aanzien van welke het desbetreffende boeterapport is opgesteld dan wel andere betrokkenen. De minister heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom openbaarmaking van deze informatie een stigmatiserend effect kan hebben. De vrees voor "naming and shaming" is door de minister onvoldoende geconcretiseerd. Voorts is niet gebleken, aan de hand van vergelijkbare concrete voorbeelden uit het verleden, dat er aanwijzingen zijn dat FNV Bondgenoten op onverantwoorde of voor belanghebbenden schadelijke wijze zou omgaan met boeterapporten die openbaar zouden worden gemaakt. Gelet hierop, in het licht van de zware motiveringsplicht, heeft de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het openbaar maken van de gevraagde informatie niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling. Het bestreden besluit bevat motiveringsgebreken, aldus die uitspraak.
    
    6.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de rechtsoordelen in de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 november 2014, over het standpunt van de minister dat openbaarmaking van boeterapport 8 zal leiden tot onevenredige benadeling van [appellante], in rechte vaststaan. Het niet instellen van hoger beroep tegen de eerdere uitspraak van de rechtbank heeft tot gevolg dat, indien in beroep tegen de nieuwe beslissing beroepsgronden worden aangevoerd, die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan. Hoewel de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 november 2014 ruimte biedt voor een nadere motivering van de minister in verband met zijn standpunt dat het openbaar maken van de gevraagde informatie niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling, staat in rechte vast dat de tot dan toe in de procedure naar voren gebrachte stukken hierover onvoldoende aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de vrees voor "naming and shaming" door de minister voldoende is geconcretiseerd.
    
    6.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, voor zover [appellante] betoogt dat de huidige acties van FNV Bondgenoten tot het oordeel moeten leiden dat aannemelijk is dat openbaarmaking zal leiden tot onevenredige benadeling, die enkele stelling onvoldoende is om tot een ander oordeel dan de rechtbank Noord-Nederland te komen. De minister heeft in het besluit van 17 september 2013 en in zijn eerdere besluit van 19 juli 2012 over de openbaarmaking van de boeterapporten uitgebreid gemotiveerd waarom artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob volgens hem in de weg staat aan openbaarmaking van boeterapport 8. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd in het kader van haar standpunt dat openbaarmaking van boeterapport 8 moet worden geweigerd omdat zij daardoor onevenredig zou worden benadeeld, komt overeen met hetgeen de minister aan zijn besluit van 17 september 2013 ten grondslag heeft gelegd. Daarbij heeft de minister tevens de mediaberichten betrokken waar [appellante] in beroep naar heeft verwezen. Ter zitting bij de rechtbank Noord-Nederland op 9 april 2013 en 22 september 2014 heeft de minister zijn standpunt toegelicht. De motivering van de minister en zijn toelichting daarop zijn door de rechtbank Noord-Nederland steeds onvoldoende bevonden. Gelet hierop zag de minister geen mogelijkheid na de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland zijn standpunt nader te motiveren en heeft hij te kennen gegeven niet anders te kunnen dan over te gaan tot gedeeltelijke openbaarmaking. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zij de minister in deze uitleg kan volgen en dat het besluit van 19 maart 2015 derhalve niet onvoldoende is gemotiveerd.
    
    Het door [appellante] ter zitting overgelegde mediabericht van 22 april 2015 van de website www.transport-online.nl is voorts onvoldoende voor een ander oordeel. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat uit dat bericht slechts volgt dat FNV Bondgenoten een Wob-verzoek heeft ingediend ter openbaarmaking van een boeterapport betreffende een transportbedrijf, niet zijnde [appellante] Transport B.V, en dat zij van mening is dat dit transportbedrijf zijn bedrijfsvoering heeft gebaseerd op "een model van wets-overtreden" en werkt met "goedkope buitenlandse chauffeurs" en dat het bedrijf in kwestie zich daarom verzet tegen openbaarmaking van het boeterapport. Het artikel sluit af met de mededeling dat ook [appellante] een voorlopige voorziening heeft aangevraagd tegen openbaarmaking van het door FNV Bondgenoten middels een Wob-verzoek opgevraagde en haar betreffend boeterapport. Over [appellante] worden in het bericht verder geen mededelingen gedaan. Dit bericht op zichzelf beschouwd biedt derhalve geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de minister de vrees voor "naming and shaming" nader had kunnen concretiseren.
    
    6.4. Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte en bovendien, wegens het ontbreken van de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, zonder kennisneming van die gegevens, heeft overwogen dat de namen van opdrachtgevers en ontvangers geen bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Zij voert hiertoe aan dat het in dit geval gaat om afschriften van vrachtbrieven waarop gegevens staan van afzenders en ontvangers van het transport dat door [appellante] is verricht. Daarnaast gaat het om gegevens over de vervoerde producten en de hoeveelheid en condities waaronder is vervoerd. Deze gegevens vallen onder artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, omdat uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid over de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel over de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Dat artikel beoogt bovendien het concurrentiebelang van een onderneming te beschermen, aldus
    
    [appellante]
    
    7.1. Niet in geschil is dat de desbetreffende gegevens vertrouwelijk aan de minister zijn meegedeeld. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.
    
    7.2. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de namen van opdrachtgevers en ontvangers geen bedrijfs- en fabricagegegevens zijn in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Deze gegevens kunnen immers inzicht verschaffen in de kring van afnemers en leveranciers. De minister heeft dit ter zitting erkend en bevestigd dat de informatie in de vakjes 1, 2, 3, 4, 13, 22 en 24, bestaande uit namen van opdrachtgevers en ontvangers, op de vijf facturen in bijlage 8 bedrijfs- en fabricagegegevens zijn en artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob derhalve in de weg staat aan openbaarmaking van die informatie.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van de minister van 19 maart 2015 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij is besloten de informatie in de vakjes 1, 2, 3, 4, 13, 22 en 24 op de vijf facturen in bijlage 8 openbaar te maken. De Afdeling zal het bezwaar van FNV Bondgenoten tegen het besluit van 15 juni 2012, voor zover gericht tegen de weigering deze informatie openbaar te maken, ongegrond verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 19 maart 2015.
    
    9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 september 2015 in zaken nrs. 15/1881 en 15/1882, voor zover aangevallen;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 19 maart 2015, kenmerk: WBJA/JA-BBS/2.2013.2320.001 HERZ. BOB, voor zover daarbij is besloten de informatie in de vakjes 1, 2, 3, 4, 13, 22 en 24 op de vijf facturen in bijlage 8 openbaar te maken;
    
    V. verklaart het bezwaar van FNV Bondgenoten tegen het besluit van 15 juni 2012, kenmerk: WBJA/BO/2/12/914/DEELBESCHIKKING02, voor zover gericht tegen de weigering de onder IV. genoemde informatie openbaar te maken, ongegrond;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 19 maart 2015;
    
    VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 828,00 (zegge: achthonderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Veenboer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2016
    
    730.