ECLI:NL:RVS:2014:4038, Raad van State, 12-11-2014, 201308188/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 mei 2011 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel op het perceel [locatie 1] te Grafhorst afgewezen.

201308188/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Grafhorst, gemeente Kampen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 augustus 2013 in zaak nr. 13/550 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Kampen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 mei 2011 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel op het perceel [locatie 1] te Grafhorst afgewezen.
    
    Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en toegezegd dat het nader onderzoek zal doen naar de door [appellante] ervaren overlast van de houtkachel.
    
    Bij besluit van 25 januari 2013 heeft het college het verzoek van [appellante] wederom afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 1 augustus 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2014, waar [appellante], bijgestaan door drs. T.R. Janssen, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.C. van der Weerd en W. Stam, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
    
    Er zijn nog stukken ontvangen van het college, [belanghebbende] en [appellante]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid.
    
    2. [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat met het gebruik van de houtkachel niet in strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit werd gehandeld zodat het niet bevoegd was om handhavend op te treden, niet heeft onderkend dat met dat gebruik op een hinderlijke wijze rook en op schadelijke wijze rook wordt verspreid. Daartoe voert zij aan dat de door het college uitgevoerde onderzoeken, te weten een buurtonderzoek en controles van een toezichthouder, onvoldoende zijn om te bepalen of er op hinderlijke wijze rook wordt verspreid omdat de verschillende controles niet op de juiste plaats en tijdstip hebben plaatsgevonden. Het buurtonderzoek is niet bruikbaar omdat daarin geen rekening is gehouden met de weersomstandigheden en bebouwing die een invloed hebben op de wijze waarop rook zich verspreidt waardoor op haar perceel een ophoping van rook plaatsvindt, aldus [appellante]. In dit verband merkt zij op dat uit de controles van de toezichthouder volgt dat er rooklucht in haar woning is waargenomen hetgeen in strijd is met het doel en de strekking van artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Het onderzoek van het college is voorts onvoldoende om te bepalen of met het gebruik van de houtkachel op schadelijke wijze rook wordt verspreid omdat het college geen metingen heeft verricht om vast te stellen hoeveel fijn stof de houtkachel uitstoot, aldus [appellante]. Voorts voert zij aan dat de luchtkwaliteit als gevolg van het gebruik van de houtkachel als slecht kan worden bestempeld en de schadelijkheid van de verspreiding van rook als gevolg van het gebruik van de houtkachel daarmee vaststaat. Het door het college bij de rechtbank ingebrachte rapport van Buro Blauw van 1 september 2011 leidt volgens [appellante] niet tot een andere conclusie nu dat rapport, gelet op onder meer de brief van 17 mei 2010 van het Energieonderzoek Centrum Nederland (hierna: ECN), ondeugdelijk is. In dit verband wijst zij verder op een rapport van het Instituut Onderzoek Luchtkwaliteit waarbij aan de hand van de metingen die zijn verricht in de periode van 7 januari 2014 tot en met 11 januari 2014 (hierna: de meetperiode) wordt geconcludeerd dat het gebruik van de houtkachel, gelet op de verslechtering van de luchtkwaliteit in de omgeving van de woning van [appellante], schadelijk is als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit.
    
    2.1. De rechtbank heeft overwogen dat het college onder verwijzing naar het buurtonderzoek en de controles van de toezichthouder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet in strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit wordt gehandeld zodat het niet bevoegd is om handhavend op te treden. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college het op 4 december 2012 verrichte buurtonderzoek aan het besluit van 25 januari 2013 ten grondslag heeft kunnen leggen waarbij aan de bewoners van de woningen aan de [locatie 2] tot en met de [locatie 3], gelegen in de nabijheid van het perceel [locatie 1], is gevraagd of zij overlast ervaren van de houtkachel. Een bewoonster heeft te kennen gegeven dat zij wel eens last heeft van de rooklucht van de houtkachels in de buurt en de overige bewoners hebben verklaard wel eens een rooklucht te ruiken maar geen overlast te ondervinden. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college aan het besluit een aantal controles ten grondslag heeft kunnen leggen die hebben plaatsgevonden naar aanleiding van klachten van [appellante] waarbij is gecontroleerd op het gebruik van de houtkachel en de rookafvoer. Uit de controles is onder meer gebleken dat de houtkachel op de juiste wijze wordt gebruikt en de rookafvoer voldoet aan de daaraan in het Bouwbesluit gestelde eisen. Voorts heeft de toezichthouder eenmaal een lichte rooklucht op het perceel van [appellante] waargenomen en eenmaal een rooklucht in de slaapkamer van de woning van [appellante].
    
    2.2. De Afdeling stelt onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 1 oktober 2014 in zaak nr. 201311393/1/A1 en van heden in zaak nr. 201306442/1/A1 voorop dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling is die door het bevoegd gezag kan worden toegepast, indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden.
    
    2.3. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd wordt, ten aanzien van de vraag of op hinderlijke wijze rook wordt verspreid, geen aanleiding gevonden voor een andersluidend oordeel dan dat van de rechtbank.
    
    [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het door het college aan het besluit van 25 januari 2013 ten grondslag gelegde buurtonderzoek en de controles onvolledig zijn geweest en onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Ten aanzien van het buurtonderzoek wordt overwogen dat [appellante] slechts heeft gesteld maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat er op haar perceel, anders dan de bij het buurtonderzoek betrokken nabijgelegen percelen, rookophoping plaatsvindt. In dit verband is van belang dat het college zich, onder verwijzing naar het controlerapport van een toezichthouder van de gemeente van 21 maart 2013, op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op de afstand van 17 m tussen de schoorsteen van de houtkachel en de woning van [belanghebbende] alsmede de omstandigheid dat rond het perceel [locatie 1] en het perceel van [appellante] geen andere gebouwen en bouwwerken staan, een goede verspreiding van de rook is gewaarborgd. Over de door de toezichthouders van de gemeente ter plaatse verrichte controles naar aanleiding van meldingen van [appellante] wordt overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de waarnemingen niet op de juiste plaats en het juiste tijdstip hebben plaatsgevonden. De enkele omstandigheid dat er een enkele keer, ondanks een melding van [appellante], geen controle heeft plaatsgevonden, is daarvoor onvoldoende. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de situatie op die dagen anders was dan op de dagen waarop wel een controle heeft plaatsgevonden. Dat er eenmaal een rooklucht in de woning van [appellante] alsmede een lichte rooklucht op haar perceel is geconstateerd is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, onvoldoende om te oordelen dat op een voor de omgeving hinderlijke wijze verspreiding van rook als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit plaatsvond waartegen het met college met toepassing van dat artikel diende op te treden.
    
    2.4. Ten aanzien van de vraag of op schadelijke wijze rook wordt verspreid als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor een andersluidend oordeel dan dat van de rechtbank.
    
    Het college heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat de rookafvoer van de houtkachel voldoet aan de eisen die daaraan in het Bouwbesluit zijn gesteld, hetgeen door [appellante] niet wordt betwist, en dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat de houtkachel op juiste wijze wordt gebruikt, nu gestookt wordt met schoon en droog hout. Voorts heeft het college in aanmerking genomen dat [belanghebbende] maatregelen heeft getroffen om de eventuele overlast te beperken, bestaande uit het verhogen van de kachelpijp, het aanbrengen van een andere kap en een thermostaat op de kachelpijp om een goede verspreiding van rook en een goede verbrandingstemperatuur te waarborgen alsmede het aanschaffen van een vochtmeter om de te gebruiken houtblokken door te meten. Het heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het kan afzien van nader onderzoek omdat er geen toetsingskader is voor houtkachels. Het college heeft verder gewezen op een rapport van Buro Blauw van september 2011. In dat rapport is geconcludeerd dat het zeer onwaarschijnlijk is dat bij alleenstaande kachels in de doorsnee situatie met goed stookgedrag en in de "worst case" situatie met slecht stookgedrag de wettelijke normen voor fijn stof worden overschreden.
    
    De enkele omstandigheid dat het college geen metingen heeft verricht, maakt niet dat het college zijn besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van heden in zaak nr. 201306442/1/A1) zijn in afdeling 3.8 van het Bouwbesluit eisen gesteld aan voorzieningen bij nieuwe en bestaande woningen voor de afvoer van rookgas afkomstig van verbrandingstoestellen, ongeacht het materiaal waarmee wordt gestookt, ter bescherming van de bewoners van de woning waarin het verbrandingstoestel zich bevindt. Voor het gebruik van houtkachels en haarden ontbreekt andere landelijke regelgeving. Tot op heden bestaan geen algemeen aanvaarde inzichten over de beantwoording van de vraag of en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. De Wet milieubeheer, in het bijzonder bijlage 1 van die wet, die grenswaarden bevat voor fijn stof (PM10 en PM2,5), geeft evenmin uitsluitsel daarover. Nu er geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan, de afvoer van de houtkachel van [belanghebbende] voldoet aan de daaraan in het Bouwbesluit gestelde eisen alsmede gelet op de brandstof die [belanghebbende] gebruikt, de maatregelen die door hem zijn getroffen en de ligging van de houtkachel ten opzichte van de woning van [appellante], heeft het college in redelijkheid kunnen afzien van het verrichten van nader onderzoek naar de schadelijke gevolgen van de verspreiding van rook als gevolg van het gebruik van de houtkachel. Het college heeft ter onderbouwing van dit standpunt kunnen verwijzen naar het rapport van Buro Blauw van september 2011. De brief van ECN van 17 mei 2010 maakt dat niet anders, nu daaruit niet volgt dat het college zich niet op de conclusies van het rapport van Buro Blauw heeft mogen baseren.
    
    Over het door [appellante] in hoger beroep overgelegde rapport van het Instituut Onderzoek Luchtkwaliteit overweegt de Afdeling dat zij daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat met het gebruik van de houtkachel op schadelijke wijze rook wordt verspreid als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Het college heeft als reactie op dit rapport verwezen naar een rapport van een deskundige van het ECN. Volgens dat rapport kan uit het door [appellante] overgelegde rapport, ook al leidt dit slechts tot indicatieve waarden, de conclusie worden getrokken dat er tijdens de meetperiode ernstige luchtverontreiniging is aangetroffen op het perceel van [appellante]. Voorts wordt vermeld dat, indien het stookgedrag tijdens de meetperiode het gebruikelijke stookgedrag is, het aannemelijk is dat er overlast zal optreden, maar dat aan de hand van het rapport van het Instituut Onderzoek Luchtkwaliteit vanwege de wijze van meten niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat de verontreiniging kan worden toegerekend aan de houtkachel van [belanghebbende]. Weliswaar wordt in het door het college overgelegde rapport erkend dat nader onderzoek is vereist om te kunnen vaststellen aan wie de verontreiniging kan worden toegerekend, maar dit leidt, anders dan [appellante] stelt, niet tot het oordeel dat het door het college verrichte onderzoek onvoldoende is. Van belang voor dit oordeel is dat er tot op heden geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de wijze waarop de concentraties fijn stof in de omgeving ten gevolge van het gebruik van de houtkachels moeten worden gemeten noch over de vraag of, en zo ja onder welke omstandigheden, houtkachels door het verspreiden van fijn stof schade aan de mens kan toebrengen. Voor zover met het nader onderzoek al kan worden vastgesteld aan wie de verontreiniging kan worden toegerekend, kan dat onderzoek geen uitsluitstel geven over de vraag of de aantasting van de volksgezondheid zodanig dreigend is, dat daarmee met toepassing van artikel 7.22 van het Bouwbesluit behoort te worden opgetreden. Het college heeft derhalve kunnen afzien van het doen van nader onderzoek.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Michiels w.g. Kos
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2014
    
    374-712.