ECLI:NL:RVS:2018:2952, Raad van State, 12-09-2018, 201709221/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2016 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 oktober 2016 de op het perceel [locatie] te Haarlem (hierna: het perceel) aanwezige erfafscheiding te verlagen tot de vergunningvrije hoogte van één meter, de berging af te breken en te verwijderen en de opslag van hout van het perceel te verwijderen.

201709221/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna in enkelvoud: [appellant A]), beiden wonend te Haarlem,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 oktober 2017 in zaak nr. 16/5738 in het geding tussen:
    
    [appellant A]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juli 2016 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 oktober 2016 de op het perceel [locatie] te Haarlem (hierna: het perceel) aanwezige erfafscheiding te verlagen tot de vergunningvrije hoogte van één meter, de berging af te breken en te verwijderen en de opslag van hout van het perceel te verwijderen.
    
    Bij besluit van 22 november 2016 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 25 juli 2016 in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 13 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant A] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2018, waar [appellant A], bijgestaan door mr. M. Bathoorn, advocaat te Noordwijkerhout, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S.M. Vringer en mr. O. Kocak, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het perceel bestaat deels uit water en deels uit land. [appellant A] woont in een woonboot. Het deel van het perceel dat uit land bestaat, gebruikt [appellant A] als tuin. Het college heeft zich in het besluit van 25 juli 2016, dat bij besluit van 22 november 2016 in stand is gelaten, op het standpunt gesteld dat zonder een daartoe verleende omgevingsvergunning een erfafscheiding hoger dan 1 m en een berging zijn gerealiseerd en dat sprake is van met het ter plaatse geldende bestemmingsplan strijdige opslag van hout op het perceel. Het heeft [appellant A] gelast deze overtredingen te beëindigen. [appellant A] heeft tijdig aan de last voldaan zodat geen dwangsommen zijn verbeurd.
    
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de overtredingen en dat zich geen bijzondere omstandigheden voordeden op grond waarvan het college gehouden was van handhavend optreden af te zien.
    
    De erfafscheiding
    
    2.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de erfafscheiding. Daartoe voert hij aan dat de erfafscheiding reeds in de jaren '80 van de vorige eeuw is aangebracht. Volgens hem is het thans geldende bestemmingsplan, dat op 27 november 2014 is vastgesteld, daarom niet van toepassing. Wanneer dat wel het geval zou zijn, valt de erfafscheiding onder het gebruiksovergangsrecht uit dat bestemmingsplan, aldus [appellant A].
    
    2.1.    Op het perceel zijn twee bestemmingsplannen van toepassing. Op grond van het bestemmingsplan "Spaarndamseweg e.o." rust op het deel van het perceel waar de woonboot van [appellant A] ligt de bestemming "Water" met de functieaanduiding 'woonschepenligplaats'. Op het andere deel van het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Spaarndamseweg 1e partiële herziening" de bestemming "Tuin-4".
    
        Artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Spaarndamseweg 1e partiële herziening" luidt:
    
    "De voor 'Tuin - 4' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. tuinen en verhardingen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen woonschepenligplaatsen;
    
    b. bijbehorende voorzieningen zoals bergingen."
    
    Artikel 3.2. luidt:
    
    "Binnen de bestemming 'Tuin - 4' mogen bouwwerken worden opgericht onder de volgende voorwaarden:
    
    […]
    
    3.2.2 Bouwwerken geen gebouw zijnde
    
    a. de hoogte van perceelafscheidingen grenzend aan de openbare weg mag niet meer dan 1 m bedragen;
    
    b. […]."
    
    2.2.    Niet in geschil is dat de erfafscheiding grenst aan een openbaar toegankelijk voetpad als bedoeld in artikel 3.2.2, onder a, van de planregels en hoger is dan één meter. Gelet hierop is de erfafscheiding in strijd met artikel 3.2.2 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Spaarndamseweg 1e partiële herziening". De rechtbank heeft het college dan ook terecht bevoegd geacht om daartegen handhavend op te treden. De stelling van [appellant A] dat de erfafscheiding is opgericht op het moment dat het bestemmingsplan nog niet van toepassing was en onder het overgangsrecht valt, geeft geen aanleiding daarover anders te oordelen. Daarbij is van belang dat ook al zou [appellant A] met succes een overgangsrechtelijke bepaling kunnen inroepen voor de aanwezige bebouwing, hem dit geen omgevingsvergunning vervangende titel oplevert. De aanwezige erfafscheiding wordt daardoor evenmin op andere wijze gelegaliseerd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3267).
    
    3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhavend optreden niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daartoe aan dat op de adressen Spaarndamseweg 123 en 131 ook erfafscheidingen hoger dan 1 m aanwezig zijn waartegen het college niet handhavend optreedt. Dat de erfafscheiding op het perceel met nummer 131 is vergund, leidt volgens [appellant A] tot strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat aan hem geen omgevingsvergunning wordt verleend.
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij is van belang dat op het perceel met nummer 131 een ander bestemmingsplan, te weten het bestemmingsplan "Spaarndamseweg e.o." van toepassing is. Omdat de erfafscheiding niet met dat bestemmingsplan in strijd is, is daarvoor een omgevingsvergunning verleend. Ten aanzien van de erfafscheiding op het perceel met nummer 123 heeft het college ter zitting onweersproken verklaard dat deze erfafscheiding na een vooraankondiging van handhavend optreden is verlaagd tot een hoogte van 1 m. Gelet hierop zijn de door [appellant A] genoemde gevallen niet als gelijke gevallen aan te merken.  
    
    5.    [appellant A] betoogt voor het eerst in hoger beroep dat handhavend optreden onevenredig en in strijd met het verbod van détournement de pouvoir is, omdat de erfafscheiding reeds jaren op het perceel aanwezig is, verlaging daarvan niet bijdraagt aan de door het college gewenste doorkijk vanaf de openbare weg naar de boten en tuinen en de verkeersveiligheid niet in gevaar wordt gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant A] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven.
    
    De houtopslag
    
    6.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de opslag van hout op het perceel. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat hij buitensporig veel hout heeft opgeslagen in zijn tuin. Hij voert in dat verband aan dat het hout wordt gebruikt om de woonboot te verwarmen en voor een heel seizoen wordt ingekocht. Volgens hem is van belang dat de foto waarop het hout is te zien, is genomen op een moment dat het hout net was ingekocht en nog tijdelijk was opgeslagen.
    
    6.1.    In het advies van de bezwaarschriftencommissie dat ten grondslag is gelegd aan het besluit van 22 november 2016 is opgenomen dat sprake is van een zodanige opslag van hout dat dit in strijd is met de op het perceel rustende bestemming en dat op de houtopslag artikel 6, onder c, van de planregels van toepassing is.
    
    6.2.    Ingevolge artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Spaarndamseweg 1e partiële herziening" is het perceel bestemd voor tuinen en verhardingen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen woonschepenligplaatsen en bijbehorende voorzieningen zoals bergingen.
    
        De vraag of het door [appellant A] van het perceel gemaakte gebruik ten behoeve van de opslag van hout in strijd is met de bestemming "Tuin-4", dient te worden beoordeeld aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Bepalend is of deze uitstraling van dien aard is dat deze planologisch gezien niet meer valt te rijmen met de functie van het betrokken perceel als tuin.
    
        De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de opslag van enig stookhout in een tuin niet ongebruikelijk is. Met de rechtbank is de Afdeling echter van oordeel dat de ruimtelijke uitstraling van de door [appellant A] opgeslagen hoeveelheid hout leidt tot strijd met de op het perceel rustende tuinbestemming. Daarbij is van belang dat ter zitting is gebleken dat [appellant A] ten tijde van het besluit van 25 juli 2016 over de hele breedte van zijn tuin ongeveer 5 kuub hout in zijn tuin had opgeslagen. De Afdeling is van oordeel dat deze hoeveelheid hout zich in dit geval, gelet op de omvang van de tuin van [appellant A], niet verhoudt met de tuinbestemming en dat [appellant A] in zoverre heeft gehandeld in strijd met artikel 3.1 van de planregels. De rechtbank heeft reeds om die reden terecht geoordeeld dat college bevoegd was handhavend op te treden. Of deze bevoegdheid ook kon worden gebaseerd op artikel 6, onder c, van de planregels, behoeft om die reden geen beoordeling.
    
        Het betoog slaagt.
    
    7.    Voor zover [appellant A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden tegen de houtopslag in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, wordt als volgt overwogen. [appellant A] wijst er terecht op dat, anders dan in de aangevallen uitspraak is overwogen, geen vergunning is verleend voor de opslag van hout op het perceel met nummer 131, maar dat op dat perceel een bouwwerk geen gebouw zijnde, ten behoeve van de opslag van hout is vergund. Dat leidt echter niet tot het oordeel dat is gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daargelaten dat inmiddels ook aan [appellant A] een omgevingsvergunning is verleend voor de realisering van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten behoeve van de opslag van hout, is niet komen vast te staan dat het college niet handhavend optreedt tegen eigenaren van woonboten die op eenzelfde wijze als [appellant A] een vergelijkbare hoeveelheid hout hebben opgeslagen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat handhavend optreden in zoverre niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.  
    
    De berging
    
    8.    Niet in geschil is dat de berging deels op de bestemming "Water"  van het bestemmingsplan "Spaarndamseweg 1e partiële herziening" en deels op de bestemming "Tuin-4" van het bestemmingsplan "Spaarndamseweg e.o." is geplaatst. Evenmin is in geschil dat ingevolge artikel 18.2 gelezen in verbinding met artikel 1.8 van de planregels van het bestemmingsplan "Spaarndamseweg e.o." op gronden met de bestemming "Water" slechts bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen worden opgericht. De berging kan niet als een bouwwerk, geen gebouw zijnde, worden aangemerkt. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de bouw van de berging, tenzij daarvoor aan [appellant A] of zijn rechtsvoorganger een rechtsgeldige bouw- of omgevingsvergunning is verleend.
    
    9.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Daartoe voert hij aan dat de berging in het verleden is gebouwd door U. ter Heegen, de voormalige eigenaar van het perceel. Hiervoor is aan haar door de Gemeente Haarlem Haven en Marktwezen op 3 augustus 1987 een bouwvergunning verleend, aldus [appellant A]. Volgens hem werden in die periode alle zaken met betrekking tot de haven door deze dienst geregeld.
    
    9.1.    Het door [appellant A] bedoelde document heeft de titel "bouwvergunning". In dat document is opgenomen "Gemeente Haarlem Haven en Marktwezen verleend een Bouwergunning op 3 augustus 1987 aan [persoon] voor een Schuur op de wallenkant op de Spaarndamseweg 14 […] te Haarlem. […] De bouwvergunning voor een schuur is overdraagbaar aan eventuele nieuwe bewoners. Er zijn geen wettelijke tarieven met deze Haven en Kade verordening verschuldigd zie het bijbehorende document. De kosten zijn eenmalig f 500,-" De bouwvergunning is ondertekend door de directeur Gemeentereiniging, Haven- en marktwezen ir. A. de Koeyer. Voorts is nog een andere vergunning aanwezig waarin staat: "Ingevolge voor de schuur geen wettelijke voorschrift over tarief verschuldiging in de Haven en Kadegeldverordening. Deze vergunning is 3 augustus 1985 verleend aan [persoon] voor een schuur op de Spaarndamseweg 14 […] te Haarlem en is eventueel overdraagbaar aan nieuwe woonboot bewoners." Ook deze vergunning is ondertekend door De Koeyer als directeur Gemeentereiniging, Haven- en marktwezen.
    
    9.2.    Het college betwist dat de door [appellant A] getoonde documenten een bouwvergunning als bedoeld in Woningwet vormen waarmee van gemeentewege toestemming is gegeven voor de realisering van de berging op het perceel. Volgens hem zijn de documenten niet authentiek. Het wijst er op dat in de vergunningen diverse taalfouten staan. Zo wordt gesproken over een 'bouwergunning' en is het woord 'verleend' ten onrechte met een 'd' geschreven. Voorts wordt in het ene document de datum '3 augustus 1985' en het andere document de datum '3 augustus 1987' genoemd. Voorts is het bedrag aan leges buitensporig hoog, was de directeur volgens het college niet bevoegd om bouwvergunningen te verlenen en hadden bouwvergunningen in die periode een andere opzet. Het college heeft twee voorbeelden overgelegd van andere vergunningen die in dezelfde periode zijn verleend voor bergingen in het havengebied. Deze vergunningen zijn anders opgesteld, de leges bedragen fl. 20,00 onderscheidenlijk fl. 30,60.
    
    9.3.    De door [appellant A] overgelegde documenten kunnen niet worden aangemerkt als een door het bevoegd gezag afgegeven bouwvergunning in de zin van de Woningwet die toestemming geeft voor de realisering van de berging op het perceel. Daarvoor wijken de documenten, met name wat betreft de betaalde leges, te veel af van de door het college getoonde bouwvergunningen uit dezelfde periode. Daarbij komt dat de taal- en spelfouten, de verschillende jaartallen en de ondertekening door de directeur Gemeentereiniging, Haven- en marktwezen twijfel oproepen. Hoewel onduidelijk is wat de juridische status van de documenten is, kunnen deze documenten niet leiden tot het oordeel dat de berging destijds met een bouwvergunning in de zin van de Woningwet is gebouwd. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college moest afzien van handhavend optreden. Hij voert daartoe aan dat de berging aanvankelijk op het land was gebouwd, maar dat deze in 2004 gedeeltelijk boven water is komen te staan. Het college heeft de berging tijdens werkzaamheden aan de beschoeiing in 2010 tijdelijk verwijderd en vervolgens zelf weer gedeeltelijk boven het water teruggeplaatst. [appellant A] stelt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet bereid is de berging te verplaatsen. Hij vindt het echter niet terecht dat de kosten daarvan voor zijn rekening komen. Volgens [appellant A] is voorts van belang dat de berging al 30 jaar op het perceel aanwezig is.     
    
    10.1.    De berging is in 2004 gedeeltelijk boven het water komen te staan. Ter zitting van de Afdeling is vastgesteld dat namens de gemeente in 2010 baggerwerkzaamheden zijn uitgevoerd. Voorafgaand aan de uitvoering van de werkzaamheden is tussen partijen afgesproken dat de berging gedurende de baggerwerkzaamheden door de gemeente tijdelijk zou worden verwijderd en na afloop daarvan door de gemeente zou worden teruggeplaatst. Deze afspraken zijn bevestigd in een brief van 29 januari 2010 van wethouder M. Divendal. Na uitvoering van de werkzaamheden is de berging door medewerkers van de gemeente teruggezet op dezelfde locatie als voorheen. Nu de tijdelijke verwijdering van de berging en de terugplaatsing daarvan louter heeft plaatsgevonden in het kader van de uitvoering van de baggerwerkzaamheden, kan aan de omstandigheid dat medewerkers van de gemeente de berging hebben teruggeplaatst, niet leiden tot het oordeel het college thans geen gebruik meer mag maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden vanwege bouwen zonder daartoe verleende vergunning. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college door de terugplaatsing heeft ingestemd met aanwezigheid van de zonder vergunning gerealiseerde berging op het perceel. Dat staat, anders dan [appellant A] stelt, ook niet in de genoemde brief van 29 januari 2010 met de afspraken omtrent de werkzaamheden aan de beschoeiing en het tijdelijk verplaatsen van de berging. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat zich in zoverre geen bijzondere omstandigheden voordoen die aan handhavend optreden in de weg staan. De stelling van [appellant A] dat de berging reeds 30 jaar op het perceel aanwezig is, geeft geen aanleiding daarover anders te oordelen, omdat [appellant A] in de aanvulling op zijn hogerberoepschrift heeft gesteld dat de berging pas in 2004 gedeeltelijk boven het water is gebouwd. Dat legalisering van de berging mogelijk zou zijn wanneer deze wordt verplaatst en [appellant A] zich daartoe bereid heeft getoond, geeft evenmin aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat deze bereidheid bij [appellant A] afhankelijk is van de bereidheid van het college om de met verplaatsing gemoeide kosten te dragen en het college ter zitting van de Afdeling uitdrukkelijk heeft aangegeven daartoe niet bereid te zijn.
    
        Voor zover [appellant A] heeft aangevoerd dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat hij de bouwvergunning en het daarbij behorende document heeft ontvangen van de notaris en er om die reden op mocht vertrouwen dat hij beschikte over een rechtsgeldige vergunning is van belang dat een notaris niet bevoegd is bouwvergunningen te verstrekken. Reeds om die reden heeft de verstrekking van de documenten door een notaris niet tot gevolg heeft dat [appellant A] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij beschikte over een rechtsgeldige bouwvergunning.     
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Pans    w.g. Duifhuizen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
    
    724.