ECLI:NL:RVS:2013:2503, Raad van State, 18-12-2013, 201306221/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 december 2012 heeft het college medewerkers van Duke Faunabeheer aangewezen als personen die de stand van de huiskraai (corvus splendens) in Hoek van Holland en omgeving mogen beperken.

201306221/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 3 juli 2013 in zaak nrs. 13/3484 en 13/3486 in het geding tussen:
    
    de Faunabescherming
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 december 2012 heeft het college medewerkers van Duke Faunabeheer aangewezen als personen die de stand van de huiskraai (corvus splendens) in Hoek van Holland en omgeving mogen beperken.
    
    Bij besluit van 24 april 2013 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2013 heeft de voorzieningenrechter het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Faunabescherming hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Duke Faunabeheer heeft een reactie ingediend.
    
    De Faunabescherming heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2013, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door [secretaris] onderscheidenlijk [voorzitter] van de Faunabescherming, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.M. Lambooij en mr. M.L. Knijnenburg, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) wordt onder beschermde inheemse diersoort verstaan de diersoort als bedoeld in artikel 4, eerste lid, of aangewezen krachtens artikel 4, tweede of derde lid.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, worden als beschermde diersoorten aangemerkt alle van nature op het Europees grondgebied van de lidstaten voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten.
    
    Ingevolge het vierde lid maakt de minister in de Staatscourant bekend welke de soorten zijn, bedoeld in het eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 9 is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
    
    Ingevolge artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c en d, kan het college bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van het bepaalde in artikel 9 door door hem aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten of andere diersoorten of verwilderde dieren op door het college aan te wijzen gronden kan worden beperkt ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
    
    Ingevolge het derde lid kan, voor zover het beschermde inheemse diersoorten betreft, een bepaling als bedoeld in het eerste lid slechts worden getroffen indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Regeling beheer en schadebestrijding dieren (hierna: de Regeling beheer) gelezen in samenhang met de daarbij behorende bijlage 1, is de huiskraai als diersoort bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de Ffw, aangewezen.
    
    2. De Faunabescherming heeft aangevoerd dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 67 van de Ffw. Daartoe heeft zij aangevoerd dat de voorzieningenrechter de huiskraai ten onrechte niet heeft aangemerkt als een beschermde inheemse diersoort en niet heeft onderkend dat de huiskraai niet door menselijk handelen in Nederland terecht is gekomen. Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen is de vereiste precieze aard en omvang van de schade onbekend. Ten slotte heeft de voorzieningenrechter ten onrechte overwogen dat het college voldoende heeft toegelicht dat geen alternatieve maatregelen bestaan, aldus de Faunabescherming.
    
    2.1. De staatssecretaris heeft door de publicatie in de Staatscourant op 28 maart 2013, nr. 8498, van de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 2013 (hierna: de Bekendmaking), bekend gemaakt welke de soorten zijn, bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw. Op de Bekendmaking en de daarbij behorende bijlagen, zoals die gelden ten tijde van het besluit op bezwaar, komt de huiskraai niet voor. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat, nu de huiskraai niet voorkomt op de lijst van beschermde inheemse diersoorten van de Bekendmaking, afzonderlijk van deze lijst dient te worden beoordeeld of de huiskraai moet worden aangemerkt als een beschermde inheemse diersoort als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw.
    
    Het college heeft voor de beantwoording van de vraag of de huiskraai een beschermde inheemse diersoort of een exoot is onder meer aansluiting gezocht bij de in de Beleidsnota Invasieve Exoten (bijlage bij de brief aan de Tweede Kamer van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 12 oktober 2007, kenmerk DN.2007/2899) opgenomen definitie van exoot. Daarin is een exoot gedefinieerd als een dier dat Nederland niet op eigen kracht kan bereiken, maar door menselijk handelen, zoals transport of infrastructuur, terecht is gekomen in de Nederlandse natuur. Een exoot is invasief als deze zich vestigt en explosief ontwikkelt. Soorten die in omringende gebieden van nature voorkomen en Nederland zelfstandig binnenkomen, bijvoorbeeld door klimaatverandering, vallen niet onder deze definitie. Uitgaande van deze definitie heeft het college zijn standpunt dat de huiskraai een exoot is en geen beschermde inheemse diersoort, gebaseerd op de onderzoeken "De Huiskraai in Nederland: risicoanalyse en beheer" van Sovon Vogelonderzoek Nederland uit 2008/2009 (hierna: het Sovononderzoek 2008/2009), "Advies Huiskraai" van de Directie Natuur van het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uit 2009 (hierna: het Advies Huiskraai) en "Telling van Huiskraaien in Hoek van Holland op 4 maart 2012" van Sovon Vogelonderzoek Nederland alsmede op een brief van het Directoraat-Generaal Milieu van de Europese Commissie van 25 maart 2013 en de door de Europese Commissie gepubliceerde lijst met van nature binnen de Europese Unie voorkomende vogelsoorten. Voorts heeft het college erop gewezen dat de huiskraai zowel onder het zogenoemde DAISIE-project van de Europese Commissie als de door de Invasive Species Specialist Group van de Species Survival Commission van de International Union for Conservation of Nature (hierna: de ISSG) bijgehouden Global Invasive Species Database is aangemerkt als exoot.
    
    De Faunabescherming heeft stukken van de Commissie Dwaalgasten Nederlandse Avifauna, de Atlas van Nederlandse broedvogels en het artikel "Vreemde vogels in de Nederlandse vogelbevolking: een verhaal van vestiging en uitbreiding" van Rob Lensink, Gert Ottens en Tom van der Have uit het tijdschrift Limosa, 86 (2013): 49-67, overgelegd.
    
    Uit al deze informatie komt naar voren dat de huiskraai oorspronkelijk voorkomt in het zuiden van Azië en door menselijk handelen de afgelopen decennia veelal per schip nieuwe gebieden heeft bereikt. De eerste huiskraai is naar moet worden aangenomen ook per schip via vermoedelijk Egypte naar Nederland gekomen. In 1994 is de huiskraai voor het eerst gesignaleerd in Nederland en in 1997 heeft de huiskraai met succes in Hoek van Holland gebroed. Sindsdien heeft de kolonie zich geleidelijk uitgebreid. De laatste jaren heeft zij een omvang van tussen de 23 en 29 exemplaren.
    
    In wat de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de huiskraai niet op eigen kracht in Nederland terecht is gekomen. Dat de huiskraai zelf naar het schip is gevlogen en dat deze wijze van verspreiding niet ongebruikelijk is voor de huiskraai, neemt niet weg dat door het handelen van de mens de huiskraai per schip van het ene naar het andere gebied is verplaatst. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling derhalve van oordeel dat de huiskraai niet een van nature op het Europese grondgebied van de lidstaten voorkomende diersoort is als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw. Zij vindt hiervoor eveneens steun in het feit dat ingevolge artikel 2 van de Regeling beheer in samenhang met Bijlage 1 de huiskraai is aangewezen als een niet-inheemse diersoort waarvan de stand kan worden beperkt, als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de Ffw, zonder dat daarop de maatstaf van artikel 67, derde lid, van de Ffw van toepassing is.
    
    2.2. De populatie huiskraaien is al enige jaren van ongeveer dezelfde omvang. Dat om die reden niet zeker is dat de populatie in de toekomst zal groeien, brengt echter, anders dan de Faunabescherming heeft aangevoerd, niet met zich dat ervan moet worden uitgegaan dat de populatie deze omvang zal blijven behouden. Uit het Sovononderzoek 2008/2009 blijkt immers dat een vrij lange periode kan verstrijken voordat de aantallen sterk beginnen toe te nemen, omdat de vogels zich eerst moeten aanpassen aan de omstandigheden van het nieuwe gebied zoals het klimaat. Gezien het feit dat de huiskraai in Hoek van Holland zelfs de relatief koude winters van de afgelopen jaren heeft overleefd en gezien de exponentiële groei in andere gebieden waar de huiskraai als exoot is neergestreken, heeft het college op grond van de beschikbare onderzoeken zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de populatie in de toekomst groter zal worden en de huiskraai zich zal ontwikkelen tot een invasieve exoot.
    
    Voor zijn standpunt dat schade kan ontstaan aan de inheemse biodiversiteit als de populatie huiskraaien groter wordt, omdat andere kraaiachtigen concurrentie kunnen ondervinden van de huiskraai en de huiskraai de eieren en kuikens van andere vogels vernietigt, heeft het college zich gebaseerd op gegevens van de ISSG en het Sovononderzoek 2008-2009, en verwijst het naar een brief van de directeur van de Bombay Natural History Society, een brief van het Natural Resources Institute van de University of Greenwich, de Beleidsnota Invasieve Exoten en de Convention on Biological Diversity. Met verwijzing naar deze documenten en naar het Advies Huiskraai heeft het college zich voorts op het standpunt gesteld dat huiskraaien ook schade kunnen aanrichten aan gewassen, vee en bedrijfsmatige visserij en dat zij overlast kunnen veroorzaken door uitwerpselen, het verspreiden van afval, geluidoverlast, agressief gedrag en het stelen van voedsel. Uit de overgelegde documenten blijkt dat de huiskraai in landen aan de oostkust van Afrika, op eilanden in de Indische Oceaan en in het Midden-Oosten schade heeft aangericht aan ter plaatse aanwezige andere vogels doordat de huiskraai die vogels en hun kuikens heeft aangevallen en/of verjaagd en de eieren ervan heeft vernietigd. Voorts blijkt daaruit dat de huiskraai in die gebieden schade heeft aangericht door de oogst van met name maïs en zachte vruchten aan te tasten en gekweekte vis te eten. Ten slotte zijn blijkens die documenten meldingen gedaan van hinderlijk gedrag door huiskraaien onder meer wegens het produceren van extreme geluidhinder, het in en uit vliegen van huizen en/of hotels en het achterlaten van uitwerpselen op voertuigen, openbare bankjes en wandelpaden.
    
    Gelet op deze motivering en in aanmerking genomen dat niet is vereist dat de schade zich al heeft voorgedaan, is de Afdeling met de voorzieningenrechter van oordeel dat het college hiermee aannemelijk heeft gemaakt dat bij een groei van de populatie huiskraaien moet worden gevreesd voor belangrijke schade aan gewassen, vee, bedrijfsmatige visserij of aan flora en fauna. De Afdeling acht daarbij van belang dat de schade weliswaar niet getalsmatig is gestaafd maar dat de verschillende documenten wel de door de huiskraai aangerichte schade in vergelijkbare situaties, namelijk als exoot in een nieuw gebied, bevestigen. In zoverre verschilt de onderhavige zaak van de door de Faunabescherming overgelegde uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012 in zaaknummer 201104166/1, waarin is geoordeeld dat niet kon worden volstaan met de verwijzing naar een rapport waarin theoretische berekeningen waren gemaakt en waarbij een omrekening had plaatsgevonden van getaxeerde schade door een andere diersoort.
    
    Gezien het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter derhalve terecht overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de vrees voor plaagvorming en optredende schade in de toekomst aanwezig is.
    
    2.3. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangedragen over het eerst uitsluitend monitoren van de populatie alvorens tot eliminatie over te gaan, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft toegelicht dat geen andere bevredigende oplossing bestaat. Evenals de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voorshands volstaan met monitoring niet wenselijk is, omdat met een grotere populatie ingrijpen steeds moeilijker zal worden vanwege het aantal dieren en de spreiding van de dieren. Wachten totdat de populatie is gegroeid heeft bovendien tot gevolg dat meer huiskraaien moeten worden gevangen en/of gedood. Het betoog slaagt derhalve niet.
    
    3. Gezien al het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het college in redelijkheid medewerkers van Duke Faunabeheer heeft kunnen aanwijzen als personen die de stand van de huiskraai in Hoek van Holland en omgeving mogen beperken.
    
    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Polak w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    Voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013
    
    290.