ECLI:NL:RVS:2019:3848, Raad van State, 13-11-2019, 201901832/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 augustus 2017 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellanten] om inzage in en een afschrift van hen betreffende persoonsgegevens die zich in het dossier van [persoon] bevinden,

201901832/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 januari 2019 in zaak nr. 18/1037 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het dagelijks bestuur van de GGD Flevoland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 augustus 2017 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellanten] om inzage in en een afschrift van hen betreffende persoonsgegevens die zich in het dossier van [persoon] bevinden, afgewezen.
    Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het dagelijks bestuur het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 27 juli 2018 heeft de rechtbank het dagelijks bestuur in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak het geconstateerde gebrek in het besluit van 30 januari 2018 te herstellen.
    Het dagelijks bestuur heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt en het bezwaar bij besluit van 9 augustus 2018 niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij heeft het dagelijks bestuur het besluit van 30 januari 2018 ingetrokken.
    Bij uitspraak van 31 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellanten] tegen het besluit van 9 augustus 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover het ziet op het verzoek op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp). Zij heeft het tegen het besluit van 10 augustus 2017 gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard en het verzoek om inzage afgewezen. Daarbij heeft zij bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 9 augustus 2018 voor zover dat is vernietigd. Ten slotte heeft zij het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2019, waar [appellanten], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. P.D.J. Vegter, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het juridische kader, waaronder de relevante bepalingen uit Verordening (EU) 2016/679 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (hierna: de Avg), zijn opgenomen in een bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Inleiding
    2.    [persoon] is de meerderjarige zoon van [appellanten]. Hij heeft zich in 2017 bij de gemeente Almere gemeld voor een aanvraag voor een indicatie ‘Beschermd Wonen’ op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015). Deze aanvraag heeft hij buiten medeweten van zijn ouders gedaan. In het kader van deze aanvraag heeft GGD Flevoland het in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 bedoelde onderzoek verricht en op 1 juni 2017 daarover een advies uitgebracht aan het college van burgemeester en wethouders van Almere (hierna ook: college). Aan dat advies ligt een dossier ten grondslag dat onder meer bestaat uit medische gegevens van [persoon] en een verslag van een gesprek tussen medewerkers van GGD Flevoland en [persoon] over het beschermd wonen.
    2.1.    [appellanten] hebben het dagelijks bestuur op 31 juli 2017 verzocht om inzage in en een afschrift van de op hen betrekking hebbende persoonsgegevens die zijn verwerkt in het kader van het door GGD Flevoland verrichte onderzoek in verband met de aanvraag van hun zoon. Bij besluit van 10 augustus 2017 heeft het dagelijks bestuur dat verzoek afgewezen, omdat het dossier van [persoon] een medisch dossier is en hij geen toestemming heeft verleend voor inzage. Bij besluit op bezwaar van 30 januari 2018 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van [appellanten] ongegrond verklaard.
    De tussen- en einduitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 27 juli 2018 het betoog van [appellanten] dat uitsluitend het college van burgemeester en wethouders van Almere verantwoordelijke is in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp, verworpen. Verder heeft zij vastgesteld dat het verzoek van [appellanten] van 31 juli 2017, anders dan het dagelijks bestuur heeft aangenomen, is gebaseerd op de Wbp. Het dagelijks bestuur heeft in het besluit op bezwaar van 30 januari 2018 het verzoek om inzage dan ook ten onrechte niet (ook) beoordeeld op grond van de Wbp. Daarop heeft de rechtbank het dagelijks bestuur in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen moest het dagelijks bestuur in overeenstemming met artikel 35 van de Wbp beslissen op het verzoek om inzage van [appellanten], aldus de rechtbank.
    3.1.    Het dagelijks bestuur heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt en opnieuw op het bezwaar van [appellanten] beslist. Bij besluit op bezwaar van 9 augustus 2018 heeft het dagelijks bestuur het eerdere besluit van 30 januari 2018 ingetrokken en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard. De afwijzing van het verzoek om inzage in en een afschrift van persoonsgegevens, voor zover deze zien op het medische dossier van [persoon], is volgens het dagelijks bestuur geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Wat betreft het verzoek om inzage op grond van artikel 35 van de Wbp, heeft het dagelijks bestuur deze bepaling buiten toepassing gelaten wegens de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen, als bedoeld in artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp.
    3.2.    In de einduitspraak van 31 januari 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat, voor zover de afwijzing van het verzoek is gebaseerd op artikel 7:457 van het BW, het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Het verzoek is in zoverre een privaatrechtelijke aangelegenheid, aldus de rechtbank. Voor zover de afwijzing van het verzoek is gebaseerd op de Wbp, heeft het dagelijks bestuur ten onrechte niet onderkend dat de Avg in de tussentijd in werking was getreden. Het besluit van 9 augustus 2018 bevat daarom een motiveringsgebrek. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de Avg, anders dan [appellanten] menen, geen recht geeft op het daadwerkelijk verkrijgen van het dossier en de inhoud van het gespreksverslag tussen [persoon] en de medewerkers van GGD Flevoland over de thuissituatie. Wel had het dagelijks bestuur inzage moeten geven in de verwerking van de persoonsgegevens van [appellanten] in het gespreksverslag. Het dagelijks bestuur heeft het bezwaar in zoverre ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het bezwaar van [appellanten] gegrond verklaard. Omdat het dossier in de tussentijd is vernietigd, heeft de rechtbank aanleiding gezien het verzoek om inzage op grond van de Avg af te wijzen. De rechtbank heeft ten slotte het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Daarvoor heeft zij van belang geacht dat het besluit van 9 augustus 2018 weliswaar onrechtmatig is, maar dat [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de gestelde immateriële schade het gevolg is van het onrechtmatige besluit van 9 augustus 2018.
    Het geschil in hoger beroep
    i.    Verwerkingsverantwoordelijke
    4.    [appellanten] voeren in de eerste plaats aan dat de rechtbank heeft miskend dat niet GGD Flevoland de verwerkingsverantwoordelijke is, maar het college van burgemeester en wethouders van Almere. GGD Flevoland is slechts een door het college ingehuurde adviseur en het college blijft, gelet op artikel 5.1.1 van de Wmo 2015, volledig bevoegd en verantwoordelijk voor de verwerking van persoonsgegevens in het kader van het onderzoek, bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015, aldus [appellanten].
    4.1.    Verwerkingsverantwoordelijk in de zin van artikel 4, onder 7), van de Avg is een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan die/dat, alleen of samen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft GGD Flevoland de zeggenschap over de voorbereiding en de inhoud van het advies dat hij in het kader van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 aan het college uitbrengt. Ten behoeve van die zelfstandige advisering wordt een dossier aangelegd, waarin zich onder meer het medische dossier en het verslag van het gesprek met [persoon] bevonden. Hoewel dat dossier ten grondslag ligt aan het advies, wordt het dossier zelf, zoals het dagelijks bestuur ter zitting van de Afdeling nog een keer heeft bevestigd, niet overgedragen aan het college. Het college heeft alleen de beschikking over het advies. Dat een advies wordt uitgebracht aan het college maakt het niet, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van de persoonsgegevens die in het aan de advisering ten grondslag liggende dossier zijn opgenomen. Zoals de rechtbank verder terecht heeft geoordeeld, leidt de omstandigheid dat het college op grond van artikel 5.1.1 van de Wmo 2015 bevoegd is persoonsgegevens te verwerken die het heeft gekregen in verband met de aanvraag voor een indicatie Beschermd Wonen, niet tot een andere conclusie. Het gaat daarbij uitsluitend om de verwerking van persoonsgegevens door het college. Bovendien sluit de Avg niet uit dat meerdere overheidsinstanties verwerkingsverantwoordelijk kunnen zijn. Voor zover het college ook persoonsgegevens van [appellanten] verwerkt, staat het hun vrij om, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, bij het college een verzoek om inzage in te dienen.
    Het betoog faalt.
    ii.    De vernietiging van het dossier
    5.    [appellanten] betogen verder dat zij betwijfelen of het dossier daadwerkelijk is vernietigd, omdat het dagelijks bestuur daarvan geen bewijsstukken heeft overgelegd. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte geen reden gezien om die bewijsstukken op te vragen. Zij betogen verder dat het besluit tot vernietiging van het dossier een besluit is als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, omdat het dossier het onderwerp is van het geschil. Die vernietiging is onrechtmatig, omdat het dagelijks bestuur niet bevoegd was een besluit te nemen dat strekt tot vernietiging van het dossier. Die bevoegdheid berust uitsluitend bij het college, aldus [appellanten]. Om die reden heeft het dagelijks bestuur handelingen verricht en besluiten genomen als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, onder a en b, van de Awb. Volgens [appellanten] hangt de geleden immateriële schade, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, direct en uitsluitend samen met het onrechtmatige besluit strekkende tot vernietiging van het dossier en het vernietigen zelf.
    5.1.    Bij brief van 6 september 2018 heeft het dagelijks bestuur aan de rechtbank laten weten dat het dossier dat ten grondslag ligt aan de advisering over de indicatie Beschermd Wonen op verzoek van [persoon] is vernietigd. Net als de rechtbank, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan deze mededeling, zodat de rechtbank niet verplicht was om daarover nadere bewijsstukken te verzamelen.
    5.2.    Het betoog van [appellanten] dat de vernietiging van het dossier van [persoon] een besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en daarom in de procedure bij de rechtbank diende te worden betrokken, slaagt niet. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Onderwerp van het geschil bij de rechtbank waren de besluiten op bezwaar van 30 januari en 9 augustus 2018 die gaan over de afwijzing van het verzoek om inzage in [appellanten] betreffende persoonsgegevens in het dossier van [persoon]. Hoewel het geschil uiteindelijk draait om inzage in dat dossier, heeft het dagelijks bestuur met de vernietiging van het dossier, de besluiten van 30 januari en 9 augustus 2018 niet ingetrokken, gewijzigd of vervangen. De vernietiging van het dossier op verzoek van [persoon] is dan ook, anders dan [appellanten] veronderstellen, niet een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geen reden gezien om de vernietiging van het dossier van [persoon] bij de beroepsprocedure te betrekken.
    Slotsom
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Grimbergen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
    581.
     
    BIJLAGE
     
    Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
    Artikel 2.3.2
    1. Indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, voert het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
    […].
    Artikel 5.1.1
    1. Het college is bevoegd tot het verwerken van persoonsgegevens van de cliënt, waaronder gegevens over gezondheid die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van diens behoefte aan ondersteuning van zijn participatie of zelfredzaamheid dan wel opvang of beschermd wonen, alsmede persoonsgegevens van diens echtgenoot, ouders, inwonende kinderen en andere huisgenoten die noodzakelijk zijn om vast te stellen welke hulp deze aan de cliënt bieden of kunnen bieden, voor zover deze zijn verkregen in het kader van het onderzoek, bedoeld in artikel 2.3.2, dan wel op grond van artikel 2.3.8, 5.2.2, 5.2.3, 5.2.4 of 5.2.5, en noodzakelijk zijn voor de uitvoering van artikel 2.1.4, 2.1.5, 2.3.2, 2.3.3, 2.3.5, 2.3.6, 2.3.9, 2.3.10, 2.4.1 of 2.4.3.
    […].
    Verordening (EU) 2016/679 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming)
    Artikel 4
    Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
    […];
    7) "verwerkingsverantwoordelijke": een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan die/dat, alleen of samen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt; wanneer de doelstellingen van en de middelen voor deze verwerking in het Unierecht of het lidstatelijke recht worden vastgesteld, kan daarin worden bepaald wie de verwerkingsverantwoordelijke is of volgens welke criteria deze wordt aangewezen;
    […].
    Artikel 15
    1. De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens en van de volgende informatie:
    a) de verwerkingsdoeleinden;
    b) de betrokken categorieën van persoonsgegevens;
    c) de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;
    d) indien mogelijk, de periode gedurende welke de persoonsgegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen, of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;
    e) dat de betrokkene het recht heeft de verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken dat persoonsgegevens worden gerectificeerd of gewist, of dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens wordt beperkt, alsmede het recht tegen die verwerking bezwaar te maken;
    f) dat de betrokkene het recht heeft een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit;
    g) wanneer de persoonsgegevens niet bij de betrokkene worden verzameld, alle beschikbare informatie over de bron van die gegevens;
    h) het bestaan van geautomatiseerde besluitvorming, met inbegrip van de in artikel 22, leden 1 en 4, bedoelde profilering, en, ten minste in die gevallen, nuttige informatie over de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene.
    […].
    Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming
    Artikel 34
    Een schriftelijke beslissing op een verzoek als bedoeld in de artikelen 15 tot en met 22 van de verordening wordt genomen binnen de in artikel 12, derde lid, van de verordening genoemde termijnen en geldt, voor zover deze is genomen door een bestuursorgaan, als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
    Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek
    Artikel 7:457
    1. Onverminderd het in artikel 448 lid 3, tweede volzin, bepaalde draagt de hulpverlener zorg, dat aan anderen dan de patiënt geen inlichtingen over de patiënt dan wel inzage in of afschrift van de bescheiden, bedoeld in artikel 454, worden verstrekt dan met toestemming van de patiënt. Indien verstrekking plaatsvindt, geschiedt deze slechts voor zover daardoor de persoonlijke levenssfeer van een ander niet wordt geschaad. De verstrekking kan geschieden zonder inachtneming van de beperkingen, bedoeld in de voorgaande volzinnen, indien het bij of krachtens de wet bepaalde daartoe verplicht.
    […].