ECLI:NL:RVS:2016:1219, Raad van State, 04-05-2016, 201404992/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Oostvlietpolder" vastgesteld.

201404992/2/R4.
    Datum uitspraak: 4 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Leiden,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Leiden,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Oostvlietpolder" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft onder meer [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2014, waar onder meer [appellant], bijgestaan door C.H. van Zadelhoff, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en mr. M. Overing, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    In haar tussenuitspraak van 1 juli 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:2070, heeft de Afdeling naar aanleiding van een nadien ingetrokken beroep de raad een -vanwege deze intrekking van dat beroep inmiddels niet meer van belang zijnde- opdracht gegeven en overwogen dat de beoordeling van het beroep van [appellant] wordt doorgeschoven naar de einduitspraak.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek ook gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Het plan
    
    1. Het plan voorziet in een groene invulling van de Oostvlietpolder en herziet daarmee het op 20 januari 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Oostvlietpolder", waarin het plangebied was bestemd als "Uit te werken bedrijvenpark".
    
    Toetsingskader
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep
    
    3. [appellant] kan zich niet verenigen met de bestemming "Groen" die is toegekend aan zijn gronden bij de [locatie] te Leiden en betoogt dat de raad had moeten vasthouden aan de voorheen geldende bestemming. Volgens hem heeft de raad verder onvoldoende rekening gehouden met zijn plannen om ter plaatse een landbouwmuseum dan wel "levende have"-museum te realiseren, met eventueel de verkoop van streekproducten. [appellant] stelt dat hij zijn bedrijf achttien jaar niet heeft kunnen ontwikkelen vanwege de aanvankelijk beoogde realisering van bedrijventerrein Oostvlietpolder en voert aan dat het plan het niet mogelijk maakt om voor hem een economisch verantwoorde bedrijfsvoering op te zetten. Bovendien doet de bestemming "Agrarisch" meer recht aan het huidige gebruik van de gronden ter plaatse dan de bestemming "Groen", aldus [appellant].
    
    3.1. Voor zover [appellant] betoogt dat de raad had moeten vasthouden aan de voorheen geldende bestemming voor bedrijven is van belang dat in de plantoelichting is uiteengezet dat een bedrijventerrein in het plangebied niet tot stand is gekomen en dat het gemeentebestuur niet langer een bedrijventerrein op deze locatie nastreeft, maar een versterking van de recreatieve en natuurlijke waarden van het gebied. Gelet hierop geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten niet langer vast te houden aan de in het verleden voorgestane ontwikkeling van een bedrijventerrein in het plangebied.
    
    3.2. Over de wens van [appellant] om een museum te vestigen op zijn gronden stelt de raad dat hem ten tijde van de vaststelling van het plan geen concreet plan tot ontwikkeling van een museum op de gronden van [appellant] bekend was, ondanks het verzoek van de raad om een dergelijk plan in te dienen. De raad stelt voorts dat hij beschikte over onvoldoende gegevens om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een museum ter plaatse te kunnen beoordelen. De raad stelt voorts dat het huidige gebruik van de desbetreffende gronden is toegestaan binnen de bestemming "Groen".
    
    In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
    
    In zijn zienswijze heeft [appellant] verzocht om in het plan de mogelijkheid van het realiseren van een landgoed met museum met levende have met nevenactiviteiten op te nemen, zoals horeca en detailhandel ten behoeve van de verkoop van streekeigen producten. [appellant] heeft evenwel geen nadere gegevens beschikbaar gesteld op basis waarvan de raad afdoende kon beoordelen in hoeverre hij een dergelijk initiatief met het oog op een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar acht. De verantwoordelijkheid voor de vergaring en terbeschikkingstelling van deze gegevens lag in dit geval bij [appellant], aangezien het initiatief alleen door hem gewenst wordt en de raad een groenbestemming in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het voorzien in de door [appellant] gewenste ontwikkeling ter plaatse van zijn gronden.
    
    3.3. Over het betoog van [appellant] dat de bestemming "Agrarisch" meer recht doet aan het bestaande gebruik ter plaatse van zijn gronden, overweegt de Afdeling dat uit artikel 3, lid 3.1, onder a en b, van de planregels volgt dat de voor "Groen" aangewezen gronden zijn bestemd voor groenvoorzieningen en agrarische bedrijven, welke vormen van gebruik naast elkaar zijn toegestaan. De door [appellant] voorgestane naamswijziging van de bestemming "Groen" in "Agrarisch" en het vooropstellen van "agrarische bedrijven" boven "groenvoorzieningen" zou niet betekenen dat de bestemming daarmee dan ruimere agrarische gebruiksmogelijkheden zou bieden dan nu het geval is. [appellant] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat een rendabele exploitatie van zijn gronden met het toegestane gebruik ervan niet mogelijk is. Dit betoog geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de bestemming "Groen" heeft kunnen toekennen aan de gronden van [appellant].
    
    3.4. Voor zover [appellant] ter zitting heeft betoogd dat de planregeling te ruim is en dat de raad die had moeten beperken tot de feitelijk bestaande situatie, overweegt de Afdeling dat het tot de beleidsvrijheid van de raad behoort om de mate van gedetailleerdheid van een plan te bepalen. In een bestemmingsplan kunnen globale bestemmingen worden opgenomen. Of een dergelijke bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, dient per geval aan de hand van de zich voordoende feiten en omstandigheden te worden beoordeeld.
    
    In de plantoelichting staat dat het plangebied in het voorgaande bestemmingsplan is aangewezen voor de ontwikkeling van een bedrijventerrein, maar dat dit niet is gerealiseerd. Omdat het gemeentebestuur een dergelijke ontwikkeling op deze locatie inmiddels niet meer wenselijk acht, wordt de bestemming veranderd, aldus de plantoelichting. Verder staat in de plantoelichting dat er wel ideevorming is over de verdere inrichting van de Oostvlietpolder, gericht op een versterking van zowel de recreatieve als de natuurlijke waarden ervan. Dit bestemmingsplan legt volgens de plantoelichting echter alleen de nieuwe functie vast, zonder op dit moment al rekening te houden met toekomstige ontwikkelingen die bij die functie passen. Zodoende wordt een bestemming opgenomen die zowel groen, recreatie als agrarisch gebruik mogelijk maakt. Daarbij wordt vooralsnog uitgegaan van open gronden, dus zonder bebouwing. Wanneer in de toekomst concrete plannen voor een specifieke ontwikkeling zijn uitgewerkt, die de nieuwe functie van de polder versterken, kan daar op dat moment een afzonderlijke procedure voor doorlopen worden.
    
    De bestemming "Groen" maakt onder meer groenvoorzieningen, agrarische bedrijven en extensieve dagrecreatie mogelijk en staat geen gebouwen en overkappingen toe. De Afdeling overweegt dat het aangevoerde geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de bestemmingsregeling met de daarin opgenomen mogelijkheden zodanig ruim is dat de raad deze niet in redelijkheid heeft kunnen opnemen in een plan voor een poldergebied als waarvan hier sprake is.
    
    4. [appellant] kan zich voorts niet verenigen met het archeologische beschermingsregime voor zijn gronden. Volgens hem leidt dit tot onnodige kosten voor archeologisch onderzoek en wordt hij beperkt in zijn mogelijkheden bij het uitvoeren van werkzaamheden. Bovendien was van een dergelijke bestemming in vorige bestemmingsplannen geen sprake en heeft een deel van de gronden van [appellant] slechts een lage archeologische verwachting, zo voert hij aan.
    
    4.1. De raad wijst op het (paraplu)bestemmingsplan "Archeologie" dat op 2 december 2010 door de raad is vastgesteld en waarin aan de gronden binnen het plangebied reeds een archeologische dubbelbestemming is toegekend. Gezien de geschiedenis van de regio en de locatiespecifieke kenmerken is het volgens de raad aannemelijk dat zich binnen het plangebied archeologische resten bevinden en heeft de raad een archeologische dubbelbestemming noodzakelijk geacht.
    
    4.2. Aan een deel van het plangebied is de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 5" toegekend en voor het overige de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 7". De regelingen bij deze dubbelbestemmingen voorzien voor bepaalde activiteiten in een vergunningenstelsel. In bepaalde gevallen en voor bepaalde activiteiten is voor verlening van een alsdan vereiste omgevingsvergunning archeologisch onderzoek vereist.
    
    4.3. In paragraaf 4.8 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect archeologie. Hieruit komt het volgende naar voren. De doelstelling van het gemeentelijk archeologiebeleid is om de archeologische bronnen zo verantwoord mogelijk te beschermen. De erosie van het bodemarchief is, ondanks alle inspanningen tot behoud van archeologische resten, immers nog steeds erg groot. Dit betekent dat bij bouwwerkzaamheden verstoring van de diepere ondergrond uit archeologisch oogpunt zoveel mogelijk dient te worden vermeden. Waar dit niet mogelijk is, zal in de gebieden waar waardevolle, informatieve archeologische resten verloren dreigen te gaan, voorafgaand aan een geplande bodemingreep verantwoord onderzoek dienen plaats te vinden.
    
    Om deze doelstelling te kunnen realiseren is in het plan een regeling voor archeologische monumentenzorg opgenomen. Deze is gebaseerd op een inventarisatie en evaluatie van de omvang en kwaliteit van het archeologisch bodemarchief in en om het plangebied. De Oostvlietpolder is een veen- en kleigebied, dat gedurende het holoceen is ontstaan. Door voortdurende sedimentatie van mariene en fluviatiele afzettingen zijn kleipakketten ontstaan, die gescheiden zijn door veenlagen. De Oostvlietpolder kan grofweg in twee zones worden ingedeeld: de noordelijke helft waar de ondergrond gekenmerkt wordt door het voorkomen van geul- en kreekafzettingen en de zuidelijke helft waar sprake is van veengronden. De noordelijke zone is aangeduid als Waarde - Archeologie - 5 en de zuidelijke zone als Waarde - Archeologie - 7.
    
    Al vanaf de ijzertijd (vanaf 500 v. Chr.) hebben er mensen in de Oostvlietpolder gewoond. Dit blijkt uit de vondsten van nederzettingssporen en gebruiksvoorwerpen uit deze periode. De kreekruggen langs de smalle watertjes in de noordelijke helft van de Oostvlietpolder waren uitstekende vestigingsplaatsen voor boeren met een gemengd bedrijf. Zij verbouwden graan op hun akkers op de vruchtbare hoge delen in het landschap en lieten hun vee grazen in de lage natte gebieden. In de Romeinse tijd kwam de Oostvlietpolder binnen de grenzen van het Romeinse rijk te liggen. Direct langs de Oostvlietpolder liep een van de belangrijkste waterwegen uit de regio: het Kanaal van Corbulo. Dit kanaal vormde een veilige waterverbinding tussen de Rijn en de Maas en voerde onder andere langs de hoofdstad van de regio: Forum Hadriani. Vlak ten noordwesten van de Oostvlietpolder lag het Romeinse castellum Matilo: een legerfort van waaruit de grensverdediging werd georganiseerd. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de oeverzone van het kanaal van Corbulo voor veel mensen een aantrekkelijke vestigingsplaats was. Langs het kanaal lag een lint van boerennederzettingen.
    
    Ter bescherming tegen eventuele toekomstige ingrepen, wordt een dubbelbestemming opgenomen ter bescherming van de archeologische verwachtingswaarden, aldus de plantoelichting.
    
    4.4. Ter zitting heeft [appellant] erkend dat zijn stelling dat voor zijn gronden voorheen geen archeologisch beschermingsregime gold onjuist is, omdat daarvoor een partiële herziening is vastgesteld. In de plantoelichting is uiteengezet waarom en op welke wijze archeologische waarden in het plangebied worden beschermd. Het plangebied ligt volgens de in de plantoelichting weergegeven archeologische beleidskaart gedeeltelijk in waarderingsgebied "Waarde - Archeologie - 5" (gebieden met een hoge archeologische verwachting buiten de singels) en voor het overige in waarderingsgebied "Waarde - Archeologie - 7" (gebieden met een lage archeologische verwachting). Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om op basis van deze archeologische beleidskaart te voorzien in een archeologisch beschermingsregime voor onder meer de gronden van [appellant], zoals dat in het plan een regeling heeft gevonden.
    
    5. [appellant] betoogt dat de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan niet vaststaat, nu onvoldoende rekening is gehouden met planschade. Hij kan zich niet vinden in het advies dat is opgesteld over mogelijke planschade. [appellant] voert aan dat hij planschade lijdt ten gevolge van de vaststelling van het plan en deze dient volgens hem vergoed te worden.
    
    5.1. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de gronden van [appellant] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die mogelijke waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente over onvoldoende financiële middelen beschikt voor het eventueel toekennen van een tegemoetkoming in planschade. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet uitvoerbaar is vanwege planschade.
    
    Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd over zijn recht op tegemoetkoming in planschade kan in deze procedure niet aan de orde komen. Daarvoor bestaat een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
    
    w.g. Hoekstralid van de enkelvoudige kamer
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2016
    
    528.