ECLI:NL:RVS:2018:4188, Raad van State, 19-12-2018, 201709016/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [wederpartij] voor het jaar 2007 definitief vastgesteld op een bedrag van € 8.138,00.

201709016/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Belastingdienst/Toeslagen, gevestigd te Utrecht,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 september 2017 in zaken nrs. 15/2695, 2696, 2697 en 2698 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Utrecht,
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [wederpartij] voor het jaar 2007 definitief vastgesteld op een bedrag van € 8.138,00.
    
    Bij besluit van 28 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [wederpartij] voor het jaar 2008 definitief vastgesteld op een bedrag van € 17.021,00.
    
    Bij besluit van 27 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [wederpartij] voor het jaar 2009 herzien en gesteld op een bedrag van € 13.793,00.
    
    Bij besluit van 27 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [wederpartij] voor het jaar 2010 herzien en gesteld op een bedrag van € 9.422,00.
    
    Bij besluit van 4 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] tegen de besluiten van 27 mei 2014 en de besluiten van 28 mei 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 september 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, voor zover gericht tegen het besluit van 4 maart 2015, voor zover dat betrekking heeft op het berekeningsjaar 2010, en gegrond verklaard, voor zover gericht tegen het besluit van 4 maart 2015, voor zover dat betrekking heeft op de berekeningsjaren 2007, 2008 en 2009, en het besluit van 4 maart 2015 in zoverre vernietigd. Verder heeft de rechtbank de Belastingdienst/Toeslagen veroordeeld tot betaling van een vergoeding van schade aan [wederpartij] tot een bedrag van € 500,00 en de Staat der Nederlanden veroordeeld tot betaling aan [wederpartij] van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, en [wederpartij], bijgestaan door mr. S.V. Hendriksen, advocaat te Den Haag en [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij] heeft in 2007, 2008, 2009 en 2010 gebruik gemaakt van kinderopvang via het [gastouderbureau]. Daarvoor zijn aan hem voorschotten kinderopvangtoeslag van onderscheidenlijk € 13.554,00, € 18.069,00, € 16.916,00 en € 14.286,00 toegekend. In 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de eerder toegekende voorschotten herzien en op nihil gesteld. [wederpartij] heeft daartegen bezwaar en beroep ingesteld. Bij uitspraken van 19 februari 2013 heeft de rechtbank de beroepen van [wederpartij] gegrond verklaard en de besluiten op bezwaar vernietigd, alsmede de besluiten tot herziening van de voorschotten. Tevens heeft de rechtbank de besluiten waarbij wel een voorschot is toegekend voor de jaren 2007, 2009 en 2010 herroepen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zijn daartegen ingestelde hoger beroep op 6 mei 2014 ter zitting van de Afdeling ingetrokken.
    
    2.    Naar aanleiding van de eerder gevoerde procedure heeft de Belastingdienst/Toeslagen nieuwe besluiten genomen. Voor de jaren 2007 en 2008 heeft de dienst bij besluiten van 28 mei 2014 de kinderopvangtoeslag definitief vastgesteld op een bedrag van € 8.138,00 onderscheidenlijk € 17.021,00. Voor de jaren 2009 en 2010 heeft de dienst bij besluiten van 27 mei 2014 de voorschotten herzien en gesteld op een bedrag van € 13.793,00 onderscheidenlijk € 9.422,00. Daartegen heeft [wederpartij] wederom bezwaar en beroep ingesteld. Hij stelt dat de Belastingdienst/Toeslagen door het tijdsverloop inmiddels niet meer bevoegd is om de eerder betaalde voorschotten terug te vorderen.
    
        Hangende de behandeling van het beroep heeft de dienst bij besluiten van 7 juli 2015 de kinderopvangtoeslag 2009 en 2010 definitief vastgesteld op een bedrag van € 14.065,00 onderscheidenlijk € 9.607,00.
    
    Uitspraak van de rechtbank
    
    3.    De rechtbank heeft over de berekeningsjaren 2007, 2008 en 2009 geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd met de rechtszekerheid moet worden geacht. Daarbij is van belang dat de besluiten waarbij de toeslagen voor deze jaren zijn herzien, zijn genomen na de termijn van vijf jaar als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484. Vanuit een oogpunt van effectieve werking van het rechtszekerheidsbeginsel moeten naar het oordeel van de rechtbank in dit geval de eerste feitelijke uitbetalingen van de kinderopvangtoeslag als uitgangspunt worden genomen bij de vraag of sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Dit leidt er toe dat [wederpartij] als gevolg van de bestreden besluiten in een ongunstiger positie is gekomen omdat in deze jaren telkens een groter bedrag is uitbetaald. Gelet daarop heeft de rechtbank het besluit van 4 maart 2015, voor zover dat ziet op de jaren 2007, 2008 en 2009, vernietigd.
    
        Ten aanzien van het berekeningsjaar 2010 overweegt de rechtbank dat het besluit van 27 mei 2014 tot herziening van het voorschotbedrag is genomen binnen vijf jaar na afloop van het berekeningsjaar, zodat in zoverre geen sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
    
        Verder heeft de rechtbank de Belastingdienst/Toeslagen en de Staat der Nederlanden ambtshalve veroordeeld tot vergoeding van immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    
        Ten slotte heeft de rechtbank de Belastingdienst/Toeslagen veroordeeld tot betaling van de bij [wederpartij] opgekomen proceskosten. De kosten zijn toegekend voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De hoogte van de kosten is bepaald op basis van vier samenhangende zaken waarbij als wegingsfactor 1,5 is toegepast op het te berekenen aantal punten.
    
    Het hoger beroep
    
    Rechtszekerheid
    
    4.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 4 maart 2014, voor zover dat betrekking heeft op de jaren 2007, 2008 en 2009, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is vastgesteld. Met de besluiten van 27 en 28 mei 2014 is volgens de dienst uitvoering gegeven aan de uitspraken van de rechtbank van 19 februari 2013 en hetgeen is vermeld in het proces-verbaal van de zitting bij de Afdeling op 6 mei 2014. Dit betekent dat voor de jaren 2007 en 2009 opnieuw beslist moest worden op de aanvraag. Ten aanzien van 2008 is het oorspronkelijke voorschotbesluit niet herroepen door de rechtbank, maar staat volgens de dienst vast dat de toeslag te hoog is vastgesteld aangezien in de eerdere procedure vast is komen te staan dat geen gebruik is gemaakt van opvang via een kindcentrum. Daarnaast heeft [wederpartij] volgens de Belastingdienst/Toeslagen ten aanzien van het jaar 2007 in de gevoerde procedure erkend dat pas vanaf 1 juli 2007 aanspraak kan worden gemaakt op kinderopvangtoeslag.
    
        Verder betoogt de Belastingdienst/Toeslagen dat de rechtbank ten onrechte het moment van de eerste uitbetaling van de voorschotten van de verschillende jaren als uitgangspunt heeft genomen bij de beoordeling van de vraag of de tegemoetkoming lager is vastgesteld. Door de vernietiging van de voorschotbesluiten is de rechtsgrond onder deze betalingen immers vervallen. Daarbij merkt de dienst op dat de feitelijke uitbetaling in 2008 lager was dan het voorschotbedrag zoals opgenomen in het oorspronkelijke voorschotbesluit waarvan de rechtbank is uitgegaan. Bovendien zijn de voorschotten binnen vijf jaar herzien en op nihil gesteld, hetgeen volgens de dienst in lijn is met de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016. Weliswaar zijn deze besluiten nadien door de rechtbank vernietigd, maar dat betekent niet dat [wederpartij] niet tijdig ervan op de hoogte is gesteld dat de voorschotten te hoog zijn vastgesteld. Van strijd met het rechtzekerheidsbeginsel kan volgens de dienst daarom geen sprake zijn.
    
        Daarnaast stelt de Belastingdienst/Toeslagen dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door in te gaan op de vraag of sprake kan zijn van een terug te vorderen bedrag. De besluiten van 27 en 28 mei 2014 hebben volgens de dienst immers niet geleid tot een terug te vorderen bedrag, nu daarmee juist een bedrag aan kinderopvangtoeslag is toegekend.
    
    4.1.    Tussen partijen is in geschil of de besluiten van 27 en 28 mei 2014 van de Belastingdienst/Toeslagen over de kinderopvangtoeslag over de jaren 2007, 2008 en 2009 in strijd met de rechtszekerheid zijn genomen. Hierbij is van belang dat de besluiten niet zien op de invordering van eventueel te veel uitgekeerde voorschotten.
    
    4.2.    In artikel 19, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) zijn de beslistermijnen voor de toekenning van een tegemoetkoming opgenomen. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de hiervoor genoemde uitspraak van 1 juni 2016 volgt uit de Awir, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, dat de in artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir neergelegde beslistermijnen in zoverre fataal zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen na het verstrijken van deze termijnen niet meer bevoegd is om een voorschot, overeenkomstig artikel 16, vierde lid, van de Awir, te herzien of een toeslag, overeenkomstig artikel 19 van de Awir, definitief vast te stellen. Dit betekent echter niet dat die bevoegdheid niet in tijd is begrensd. Uit voormelde uitspraak volgt dat, gelet op de wetssystematiek en in lijn met artikel 21, tweede lid, van de Awir, de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen om een voorschot te herzien of een toeslag vast te stellen ten nadele van de aanvrager vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de toeslag betrekking heeft, vervalt. Voor zover die vaststelling toch na vijf jaar plaatsvindt, is de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd om de toeslag definitief op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van het laatste aan de aanvrager toegekende voorschot.
    
    2009
    
    4.3.    Bij besluit van 27 mei 2014, en zoals is gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [wederpartij] voor het jaar 2009 herzien en vastgesteld op een bedrag van € 13.793,00. Dit besluit is genomen voordat de vijfjaarstermijn was verstreken. Er bestaat, gelet op hetgeen hiervoor overwogen, dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd was dit besluit te nemen. Dat de kinderopvangtoeslag na afloop van de vijfjaarstermijn bij besluit van 7 juli 2015 pas definitief is vastgesteld zoals de rechtbank overweegt, doet daar niet aan af. Overigens is de toeslag daarmee op een hoger bedrag vastgesteld dan met het besluit van 27 mei 2014. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is ten aanzien van het berekeningsjaar 2009 dan ook geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
        Het betoog slaagt.
    
    2007 en 2008
    
    4.4.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij besluiten van 4 februari 2012 respectievelijk 7 februari 2012 het recht van [wederpartij] op kinderopvangtoeslag voor de jaren 2007 en 2008 definitief vastgesteld op nihil. [wederpartij] heeft tegen deze besluiten bezwaar en beroep ingesteld. Bij uitspraken van 19 februari 2013 heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag voor de jaren 2007 en 2008 ten onrechte op nihil heeft gesteld. Vaststaat dat [wederpartij] alleen gebruik heeft gemaakt van opvang via het gastouderbureau en niet via een kindcentrum. Deze kosten moeten volgens de rechtbank daarom niet betrokken worden bij de vraag of betaling van alle kosten is aangetoond. Niet uitgesloten is dat indien die kosten niet betrokken worden, blijkt dat alle kosten wel zijn voldaan, zodat de dienst de toeslag ten onrechte op nihil heeft gesteld, aldus de rechtbank. De Belastingdienst/Toeslagen heeft vervolgens hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank ingesteld. Dat hoger beroep heeft de dienst op de zitting van 6 mei 2014 van de Afdeling ingetrokken nadat tussen partijen overeenstemming was bereikt. Afgesproken is dat voor alle jaren een vaststelling zal volgen waarbij wordt uitgegaan van de door [wederpartij] ingediende jaaropgaven, voor wat betreft 2007 met ingang van 1 juli van dat jaar. Naar aanleiding van de gevoerde procedure heeft de Belastingdienst/Toeslagen vervolgens voor 2007 bij besluit van 28 mei 2014 de toeslag definitief vastgesteld op een bedrag van € 8.138,00. Voor 2008 heeft de dienst bij besluit van 28 mei 2014 de toeslag definitief vastgesteld op een bedrag van € 17.021,00.
    
    4.5.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de besluiten van 28 mei 2014 meer dan vijf jaar na afloop van de toeslagjaren zijn genomen en zijn vastgesteld op een lager bedrag dan de eerder toegekende en uitgekeerde voorschotbedragen. Gelet op de genoemde omstandigheden is de Afdeling echter van oordeel dat dat in dit geval niet maakt dat de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd was om die besluiten te nemen. Voor [wederpartij] was immers duidelijk dat hij er niet van uit kon gaan dat zijn recht op kinderopvangtoeslag overeenkomstig de eerder toegekende voorschotten zou worden vastgesteld. Bovendien bestond tussen partijen overeenstemming over de feiten op basis waarvan de tegemoetkomingen zouden worden vastgesteld. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de berekeningsjaren 2007 en 2008, wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel niet in stand kan blijven.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Redelijke termijn
    
    5.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot toekenning van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, nu niet gebleken is dat [wederpartij] daar om heeft verzocht.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188 is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, heeft voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarschriftprocedure inbegrepen.
    
    5.2.    In beginsel is de rechtbank niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden wanneer in beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. Dat is slechts anders indien ten tijde van het sluiten van het onderzoek geen sprake was van een overschrijding van de redelijke termijn en deze, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien was (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354, r.o. 2.5.2). In een dergelijk geval is er voor appellant geen reden daarover te klagen. De rechtbank moet de redelijke termijn ambtshalve toetsen als de uitspraak in een dergelijk geval desondanks gedaan wordt met overschrijding van die termijnen. In dit geval is het bezwaarschrift op 8 juli 2014 door de Belastingdienst/Toeslagen ontvangen. De rechtbank heeft het onderzoek nadien op 8 november 2016 gesloten. Op dat moment was de redelijke termijn al geruime tijd overschreden, zodat [wederpartij] reeds aanleiding had om daarover te klagen. Hij had daarom uiterlijk op de zitting een verzoek om vergoeding van immateriële schade moeten doen (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.13.2). Niet gebleken is dat hij een dergelijk verzoek heeft gedaan. Voor de rechtbank bestond dan ook geen grond om ambtshalve te beoordelen of de redelijke termijn was overschreden en om ambtshalve een vergoeding van immateriële schade toe te kennen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2679). De vraag of de redelijke termijn is overschreden en of een vergoeding wegens immateriële schade moest worden toegekend, maakte aldus geen deel uit van het aan de rechtbank voorgelegde geschil. Door hierover in de aangevallen uitspraak niettemin een oordeel te geven en schadevergoeding toe te kennen, is de rechtbank in zoverre in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geding getreden.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.    Gelet op het voorgaande is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, met uitzondering van het oordeel van de rechtbank dat het beroep voor het berekeningsjaar 2010 ongegrond is. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep ook voor de berekeningsjaren 2007, 2008 en 2009 ongegrond verklaren. Het betoog van de Belastingdienst/Toeslagen over de door de rechtbank uitgesproken veroordeling van de dienst tot vergoeding van bij [wederpartij] opgekomen proceskosten voor door een derde verleende rechtsbijstand behoeft gelet op die vernietiging geen bespreking meer.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 september 2017 in zaken nrs. 15/2695, 2696, 2697 en 2698, met uitzondering van het oordeel van de rechtbank dat het beroep voor het berekeningsjaar 2010 ongegrond is;
    
    III.    verklaart het beroep voor de berekeningsjaren 2007, 2008 en 2009 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Donner-Haan
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
    
    674.