ECLI:NL:RVS:2015:2984, Raad van State, 23-09-2015, 201501657/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2007 heeft het college de aan [appellant] verleende subsidie sanering glastuinbouw in kwetsbare gebieden vastgesteld op € 962.557,00.

201501657/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], [gemeente],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 januari 2015 in zaak nr. 14/2823 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2007 heeft het college de aan [appellant] verleende subsidie sanering glastuinbouw in kwetsbare gebieden vastgesteld op € 962.557,00.
    
    Bij besluit van 11 december 2012 heeft het college dit besluit ingetrokken en het volledige subsidiebedrag van € 962.557,00 van [appellant] teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 7 januari 2014 heeft het college het besluit van 11 december 2012 herzien en de subsidie vastgesteld op € 642.557,00 en het terug te vorderen bedrag verlaagd tot € 320.000,00.
    
    Bij besluit van 22 juli 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.E. Wannink, advocaat te Boxtel, en het college, vertegenwoordigd door ir. G.C.J. Beentjes en mr. P.J.C. Brekelmans-van Aert, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Brabant, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft van het college subsidie ontvangen voor de sanering van zijn glastuinbouwbedrijf. De kassen op het terrein van [appellant] zijn hierna afgebroken teneinde aan de bij de subsidieverlening gestelde verplichtingen te voldoen. [appellant] heeft de grond waarop de kassen hebben gestaan vervolgens verkocht aan IBN Holding (hierna: IBN), dat op een naast zijn grond gelegen perceel al een bedrijf exploiteerde. IBN heeft vervolgens - volgens [appellant] tegen de met hem gemaakte afspraken in - een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een kweekkas. Omdat het bestemmingsplan op dat moment nog niet was gewijzigd, is die vergunning verleend. Het college heeft hierin aanleiding gezien de subsidievaststelling in te trekken en het betaalde terug te vorderen, omdat [appellant] volgens het college zijn subsidieverplichtingen niet is nagekomen. Later heeft het college dit besluit herzien, omdat slechts eenderde deel van het door [appellant] aan IBN verkochte perceel is bebouwd en er intussen een nieuw onherroepelijk bestemmingsplan was waarin de mogelijkheden zijn weggenomen om kassen te plaatsen op het nog niet bebouwde deel van dit perceel. [appellant] en het college zijn het niet eens over de uitleg van de subsidieverplichtingen zoals deze zijn opgenomen in de tussen partijen gesloten subsidieovereenkomst en over de vraag of [appellant] aan deze verplichtingen heeft voldaan. [appellant] heeft ter zitting te kennen gegeven dat hij nog geen civiele procedure tegen IBN is gestart in afwachting van het oordeel van de Afdeling in de onderhavige procedure.
    
    Kader
    
    2. Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen, indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet aan aan de subsidie verbonden verplichtingen heeft voldaan.
    
    Ingevolge artikel 4:57, eerste lid, kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Subsidieregeling sanering glastuinbouwbedrijven in kwetsbare gebieden (hierna: de Subsidieregeling) wordt de subsidie slechts volledig verstrekt indien de subsidieontvanger meewerkt aan de verlening van een passende andere bestemming aan de glastuinbouwkavel door het gemeentebestuur en in afwachting van de aanpassing van het bestemmingsplan geen bouwwerken zal oprichten op de glastuinbouwkavel, behoudens het bepaalde in lid 2 van dit artikel, en ter verzekering hiervan met de provincie Noord-Brabant een overeenkomst heeft gesloten volgens het in bijlage 5 opgenomen model (hierna: de subsidieovereenkomst).
    
    De besluitvorming en de subsidieovereenkomst
    
    3. [appellant] heeft het college op 25 september 2006 verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling.
    
    Bij besluit van 9 januari 2007 heeft het college de aanvraag ingewilligd en subsidie verleend tot een bedrag van ten hoogste
    
    € 962.557,00 onder voorwaarde dat de subsidieovereenkomst ondertekend retour wordt gezonden. In dit besluit (hierna: het verleningsbesluit) zijn de volgende subsidieverplichtingen opgenomen waaraan binnen een jaar na verzending van het besluit dient te worden voldaan:
    
    "1) alle bedrijfsmatige activiteiten in het kader van de glastuinbouw op de betrokken glastuinbouwkavel zijn beëindigd;
    
    2) alle glasopstanden en de daarbij behorende bedrijfsgebouwen en vaste installaties van de betrokken kavel zijn verwijderd, op een wijze die verantwoord is uit een oogpunt van milieuzorg;
    
    3) de fundamenten en de ondergrondse voorzieningen van de glastuinbouwkavel zijn verwijderd en afgevoerd, op een wijze die verantwoord is uit een oogpunt van milieuzorg, en de kavel wordt geëgaliseerd;
    
    4) de subsidie-ontvanger werkt mee aan de verlening van een passende andere bestemming aan de glastuinbouwkavel door het gemeentebestuur en richt in afwachting van de aanpassing van het bestemmingsplan geen bouwwerken op op de glastuinbouwkavel (ter verzekering hiervan moet de hiervoor bedoelde overeenkomst worden gesloten);
    
    5) er zijn na de indiening van het verzoek om subsidieverlening geen aanvragen om een bouwvergunning ten dienste van het (voormalige) glastuinbouwbedrijf ingediend en ten tijde van de indiening van het verzoek om subsidieverlening aanhangige bouwaanvragen, danwel nog niet gebruikte bouwvergunningen zijn ingetrokken;
    
    6) bodemverontreiniging op de kavel, indien aanwezig, is teruggebracht tot een niveau dat in verband met het te verwachten grondgebruik aanvaardbaar kan worden geacht;
    
    7) de milieuvergunning, indien verleend, voor de uitoefening van het glastuinbouwbedrijf op de betrokken kavel is ingetrokken, of deze is zodanig gewijzigd dat de uitoefening van het glastuinbouwbedrijf niet langer mogelijk is."
    
    In artikel 5, eerste lid, van de op 21 maart 2007 door [appellant] en het college ondertekende subsidieovereenkomst is bepaald dat in het geval van gehele of gedeeltelijke vervreemding dan wel ingebruikgeving onder welke titel dan ook van de glastuinbouwkavel waarbij de nieuwe eigenaar respectievelijk gebruiker in de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de subsidieverlening treedt, welke nieuwe eigenaar respectievelijk gebruiker alsdan als de subsidieontvanger wordt aangemerkt, de subsidieontvanger verplicht is er zorg voor te dragen dat de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit deze overeenkomst overgaan op de nieuwe eigenaar respectievelijk gebruiker. In het tweede lid is bepaald dat indien in het geval als bedoeld in het eerste lid de nieuwe eigenaar respectievelijk gebruiker niet in de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de subsidieverlening treedt, de subsidieontvanger verplicht is er zorg voor te dragen dat de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit deze overeenkomst mede aanvaard worden door iedere nieuwe eigenaar respectievelijk gebruiker.
    
    Op 16 november 2007 heeft [appellant] verzocht om vaststelling van de subsidie.
    
    Bij besluit van 17 december 2007 heeft het college de subsidie definitief vastgesteld op € 962.557,00.
    
    4. Het college heeft aan het besluit van 11 december 2012 ten grondslag gelegd dat [appellant] in 2011 een deel van zijn kavel, waarop de subsidieverlening betrekking heeft, heeft verkocht aan IBN, waarbij hij in de koopakte heeft verzuimd aan te geven dat er op de kavel geen initiatieven mogen worden genomen tot het oprichten van bebouwing op, aan of in de kavel en dat aan IBN inmiddels een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een kweekkas.
    
    In het besluit van 7 januari 2014 heeft het college de subsidie herzien vastgesteld op € 642.557,00 en het terug te vorderen bedrag herzien tot € 320.000,00, omdat in het nieuwe onherroepelijke bestemmingsplan de mogelijkheden zijn weggenomen om nog glas op te richten op het nog niet bebouwde deel van het door [appellant] aan IBN verkochte perceel.
    
    Aan het besluit op bezwaar van 22 juli 2014 heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant] niet heeft voldaan aan de in artikel 5, tweede lid, van de subsidieovereenkomst neergelegde verplichting.
    
    De gronden van hoger beroep
    
    5. [appellant] klaagt erover dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in artikel 5, tweede lid, van de subsidieovereenkomst opgenomen zorgplicht een niet ontoelaatbare uitwerking vormt van de in het verleningsbesluit opgenomen verplichting mee te werken aan een andere passende bestemming en geen bouwwerken op te richten op de glastuinbouwkavel. Hij betoogt daartoe dat essentiële zaken in het besluit zelf geregeld dienen te zijn en dat hij zich aan alle in het besluit opgelegde verplichtingen heeft gehouden.
    
    Voor zover niettemin betekenis toekomt aan artikel 5, tweede lid, van de subsidieovereenkomst, betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat hij zich niet aan de hierin opgenomen zorgplicht heeft voldaan, nu hij op generlei wijze heeft gezorgd dat IBN geen kassen op het betreffende terrein mocht bouwen. Hij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank aldus niet heeft onderkend dat uit de bewoordingen van artikel 5, tweede lid, van de subsidieovereenkomst niet blijkt van een verplichting voor [appellant] om te allen tijde te voorkomen dat de rechtsopvolger een kas zou bouwen. Hij was slechts gehouden om de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de overeenkomst mede te laten aanvaarden door de nieuwe eigenaar, aldus [appellant]. Aan deze verplichting heeft hij voldaan. Hij wijst er in dit verband op dat hij IBN in diverse gesprekken op de subsidieregeling heeft gewezen en dat IBN het aangrenzende perceel al in gebruik had. Uit diverse zich in het dossier bevindende stukken blijkt ook dat IBN op de hoogte was gesteld. Dat IBN bekend was met de beperkingen en dat deze ook bij de notaris zijn besproken blijkt ook uit de door de notaris gebruikte duiding 'cultuurgrond'. Verder valt deze bekendheid af te leiden uit de prijsvorming. De gehanteerde prijs per vierkante meter is de prijs die gebruikelijk is bij cultuurgrond bedoeld voor teelt en niet die voor de vestiging van een kas. IBN was derhalve bekend met de beperkingen, maar heeft deze volgens [appellant] moedwillig genegeerd. [appellant] merkt op dat hij door het indienen van een inspraakreactie bij het gemeentebestuur in verband met een bestemmingsplanprocedure, tevergeefs, heeft geprobeerd te voorkomen dat IBN de afspraken niet zou naleven. Dat IBN zich niet aan de gemaakte afspraken houdt, dient niet voor zijn rekening te komen, aldus [appellant].
    
    Beoordeling van de gronden
    
    5.1. Uit de in het verleningsbesluit opgenomen subsidieverplichtingen, alsook uit artikel 3 van de Subsidieregeling waarop de subsidieaanvraag van [appellant] is gegrond, vloeit voort dat [appellant] verplicht is de kavel waarop de subsidie betrekking heeft vrij te maken en te houden van glastuinbouw en medewerking te verlenen aan een andere passende bestemming, waarbij hij er ook in afwachting van de aanpassing van het bestemmingsplan voor dient te zorgen dat er geen bouwwerken op de glastuinbouwkavel worden opgericht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in artikel 5, tweede lid, van de subsidieovereenkomst opgenomen verplichting om er bij, voor zover thans van belang, verkoop van de voormalige glastuinbouwkavel zorg voor te dragen dat de rechten en verplichtingen voortvloeiend uit deze overeenkomst worden aanvaard door de nieuwe eigenaar, geen ontoelaatbare uitwerking vormt van deze in het verleningsbesluit opgenomen verplichtingen.
    
    Uit het verleningsbesluit en de subsidieovereenkomst vloeit derhalve de verplichting voort voor [appellant] om, kort gezegd, te waarborgen dat ook bij verkoop van de glastuinbouwkavel geen nieuwe bouwwerken op de kavel worden opgericht. [appellant] heeft ter zitting te kennen gegeven dat hij zich hiervan bewust was. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] heeft nagelaten met een kettingbeding of anderszins te waarborgen dat IBN geen kassen op de door hem verkochte kavel zou bouwen.
    
    De gronden falen.
    
    Conclusie
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Van Dokkum
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
    
    480.