ECLI:NL:RVS:2015:50, Raad van State, 14-01-2015, 201311743/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 september 2013 hebben provinciale staten de verordening luchthavenbesluit Oostwold vastgesteld.

201311743/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
    
    de vereniging Vereniging Windpark Reiderland, gevestigd te Drieborg, gemeente Oldambt, en anderen,
    appellanten,
    
    en
    
    provinciale staten van Groningen,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 september 2013 hebben provinciale staten de verordening luchthavenbesluit Oostwold vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de vereniging en anderen beroep ingesteld.
    
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De vereniging en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2014, waar de vereniging en anderen, vertegenwoordigd door ir. E.J. Luitjens, ir. E.A.A. Bots en ing. D. van den Dries, bijgestaan door mr. A. Ten Veen, advocaat te Amsterdam, en provinciale staten, vertegenwoordigd door H.R. Roelofs, H. Cazemier en J. Hiddinga, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar de Stichting Vliegveld Oostwold-Oldambt, vertegenwoordigd door T.K. van der Meulen, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Het luchthavenbesluit is van toepassing op de luchthaven gelegen aan de Polderweg 28 te Oostwold, kadastraal bekend gemeente Midwolda, sectie L, nummers 321, 322, 324, 805, 806, 807, 842, 843 en 844, zoals weergegeven op de bij het besluit behorende kaart 1 ‘luchthavengebied, start- en landingsbaan, handhavingspunten’.
    
    Ingetrokken beroepsgrond
    
    3. Ter zitting hebben de vereniging en anderen hun beroepsgrond dat de lengte van de start- en landingsbaan van luchthaven Oostwold onduidelijk is, ingetrokken.
    
    Relativiteitsvereiste
    
    4. De vereniging en anderen betogen dat provinciale staten ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling hebben verricht dan wel een vormvrije m.e.r.-beoordeling hebben uitgevoerd.
    
    4.1. Provinciale staten hebben ter zitting gesteld dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond, nu het de vereniging en anderen niet om de milieugevolgen van het luchthavenbesluit te doen is, maar om windmolens te mogen oprichten in de omgeving van de luchthaven Oostwold.
    
    4.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    4.3. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem, lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.
    
    Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
    
    Ingevolge het vierde lid worden ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 en 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
    
    Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
    
    Ingevolge het vierde lid worden als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
    
    Ingevolge het vijfde lid geldt, voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de Wet milieubeheer:
    
    a. in zodanige gevallen en
    
    b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
    
    4.4. In gevallen waarin een activiteit genoemd wordt in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r., maar de omvang van deze activiteit onder de in kolom 2 vastgelegde drempelwaarden blijft, dient het bevoegd gezag een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren. Bezien dient te worden of die activiteit, ondanks dat de drempelwaarden niet worden overschreden, belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Indien de te verrichten beoordeling leidt tot de conclusie dat niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, dient een m.e.r.-beoordeling te worden verricht, volgens de procedure van paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer. Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de milieueffectenrapportage is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu. Blijkens artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer maakt het belang van de bescherming van mensen deel uit van het milieubelang.
    
    4.5. De Afdeling stelt vast dat de vereniging, een coöperatie en natuurlijke personen gezamenlijk beroep tegen het luchthavenbesluit hebben ingesteld. De natuurlijke personen hebben, naast het belang dat verband houdt met de mogelijkheid van plaatsing van windmolens op hun gronden, ook belang bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat. In dit verband stelt de Afdeling vast dat de luchthaven Oostwold deel uitmaakt van de directe leefomgeving van in ieder geval één of meer natuurlijke personen die beroep hebben ingesteld. De verplichting om aan de hand van een vormvrije m.e.r.-beoordeling de gevolgen van een project voor het milieu inzichtelijk te maken strekt, gezien hetgeen onder 4.4 is overwogen, tevens tot bescherming van het belang van deze natuurlijke personen bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb in zoverre niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit. Het relativiteitsverweer van provinciale staten faalt in zoverre.
    
    Nu aan deze appellanten in ieder geval niet het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen, ziet de Afdeling thans geen aanleiding hier voor de overige appellanten, zoals de vereniging en de coöperatie, op in te gaan.
    
    De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 9 april 2014 in zaak nr. 201305295/1/R2.
    
    (Vormvrije) m.e.r.-beoordeling
    
    5. Aan hun betoog dat provinciale staten ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling hebben verricht dan wel een vormvrije m.e.r.-beoordeling hebben uitgevoerd, hebben de vereniging en anderen ten grondslag gelegd dat de lengte van de start- en landingsbaan weliswaar onder de drempelwaarde van 1.000 m blijft, maar dat, wanneer de uitloopstrook daarbij wordt betrokken, die drempelwaarde wel wordt overschreden. Voorts wijzen zij onder meer erop dat het aantal vliegbewegingen als gevolg van het luchthavenbesluit aanzienlijk toeneemt.
    
    5.1. In de bijlage bij het Besluit m.e.r. onderdeel D6.1 en D6.2 is bepaald in welke gevallen ten behoeve van een luchthavenbesluit een m.e.r.-beoordelingsprocedure moet worden doorlopen.
    
    In D6.1 is als activiteit benoemd de aanleg, de inrichting of het gebruik van een luchthaven als bedoeld in de Wet luchtvaart. In gevallen waarin de start- of landingsbaan een lengte heeft van 1.000 m of meer dient een m.e.r.-beoordelingsprocedure te worden doorlopen.
    
    In D6.2 is als activiteit benoemd de wijziging in de ligging van een start- of landingsbaan, de verlenging, verbreding of verharding daarvan, of de intensivering of wijziging van het gebruik van de luchthaven. In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een start- of landingsbaan met een lengte van 1.000 m of meer en een wijziging omvat van het beperkingengebied, bedoeld in hoofdstuk 8 of artikel 10.17 van de Wet luchtvaart, voor zover dit is vastgesteld op grond van het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting, dient een m.e.r.-beoordelingsprocedure te worden doorlopen.
    
    5.2. Uit de bij de aanvraag behorende stukken en het verhandelde ter zitting komt naar voren dat de start- en landingsbaan en de door de vereniging en anderen bedoelde uitloopstrook tezamen een lengte van ongeveer 1.050 m hebben. De Afdeling stelt vast dat de uitloopstrook evenwel geen deel uitmaakt van de start- en landingsbaan; in artikel 2 van het luchthavenbesluit is vastgelegd dat de start- en landingsbaan een lengte van 900 m heeft. Provinciale staten stellen derhalve terecht dat de drempelwaarde van 1.000 m niet wordt overschreden. In hetgeen de vereniging en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat op grond van onderdeel D6.1 of D6.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. in dit geval een m.e.r.-beoordelingsprocedure had moeten worden doorlopen, nog daargelaten welke activiteit als beschreven in onderdeel D6.1 of D6.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. zich voordoet. Het betoog faalt in zoverre.
    
    5.3. Hoewel de drempelwaarde niet wordt overschreden, dienen provinciale staten gelet op artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. aan de hand van de selectiecriteria als bedoeld in bijlage III van de richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, vervangen door - ten tijde van belang - richtlijn 2011/92/EU (hierna: de richtlijn), te bezien of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Uit het luchthavenbesluit blijkt niet dat provinciale staten een dergelijke vormvrije m.e.r.-beoordeling hebben uitgevoerd. In het verweerschrift en ter zitting hebben provinciale staten ook erkend geen vormvrije m.e.r.-beoordeling te hebben uitgevoerd. Gelet hierop is het luchthavenbesluit genomen in strijd met artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r.. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    5.4. In het verweerschrift hebben provinciale staten de Afdeling verzocht om het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Aan dit verzoek hebben provinciale staten ten grondslag gelegd dat bij de besluitvorming aandacht is besteed aan alle aspecten die bij een vormvrije m.e.r.-beoordeling aan de orde zouden komen.
    
    5.5. Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    5.6. In dit verband stelt de Afdeling vast dat de onderzoeken naar geluid en externe veiligheid weliswaar bij de aanvraag tot vaststelling van het luchthavenbesluit zijn gevoegd, maar dat, daargelaten of deze onderzoeken ook deel uitmaken van de besluitvorming, niet is gebleken van onderzoek naar de luchtkwaliteit en evenmin naar de gevolgen van het luchthavenbesluit voor de nabij de luchthaven Oostwold gelegen Natura 2000-gebieden, zoals het Zuidlaardermeergebied, het Drentsche Aa-gebied, Lieftinghsbroek en de Waddenzee. Provinciale staten hebben ter zitting gesteld dat is uitgesloten dat zich als gevolg van het luchthavenbesluit belangrijke nadelige gevolgen voor de luchtkwaliteit en voor de nabij de luchthaven Oostwold gelegen Natura 2000-gebieden voordoen, gelet op de resultaten van onderzoeken die in het kader van andere luchthavens, zoals Eelde, zijn verricht. Provinciale staten hebben die stelling echter niet aan de hand van die onderzoeksresultaten onderbouwd. Bovendien hebben provinciale staten met een enkele verwijzing naar die onderzoeken niet alsnog aan de hand van de selectiecriteria als bedoeld in bijlage III van de richtlijn, zoals de kenmerken van het project - waaronder het kenmerk dat een aanzienlijke toename van het aantal vliegbewegingen is toegestaan - de plaats van het project en de kenmerken van het potentiële effect, een vormvrije m.e.r.-beoordeling uitgevoerd. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het in 5.3 geconstateerde gebrek reeds hierom niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd.
    
    Bestuurlijke lus
    
    6. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding provinciale staten op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in 5.3 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit binnen zesentwintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak te herstellen. Provinciale staten dienen daartoe alsnog een vormvrije m.e.r-beoordeling uit te voeren en gelet op de uitkomsten daarvan te motiveren waarom het besluit in stand kan blijven dan wel de Afdeling en de andere partijen mee te delen dat alsnog een m.e.r.-beoordeling volgens de procedure van paragraaf 7.6 van de Wet Milieubeheer zal moeten worden verricht.
    
    Samenhangende beroepsgronden
    
    7. De beroepsgronden van de vereniging en anderen dat provinciale staten nader onderzoek hadden moeten doen naar het realiteitsgehalte van het in de aanvraag genoemde aantal van 17.500 vliegbewegingen en voorts onderzoek hadden moeten doen naar de aanvaardbaarheid van dit aantal vliegbewegingen voor de leefomgeving, zullen, gelet op de samenhang met het geconstateerde gebrek, in de einduitspraak worden beoordeeld.
    
    Overige beroepsgronden
    
    8. De Afdeling ziet uit het oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding de overige beroepsgronden te bespreken.
    
    Hoogtebeperkingen
    
    9. De vereniging en anderen betogen dat de hoogtebeperkingen die het luchthavenbesluit met zich brengt ertoe leiden dat het nagenoeg onmogelijk wordt in de nabijheid van de luchthaven Oostwold een windmolenpark te realiseren.
    
    9.1. Ingevolge artikel 4.13, eerste lid, onder a, van de Omgevingsverordening voorziet een bestemmingsplan niet in de plaatsing van nieuwe windturbines met een ashoogte van 15 m of meer.
    
    Ingevolge het tweede lid is het eerste lid niet van toepassing binnen de in bijlage 11, kaart 5b aangegeven bestaande windturbineparken en zoekgebieden in de gemeenten Veendam, Menterwolde, Eemsmond en Delfzijl.
    
    Op kaart 5b zijn de bestaande windturbineparken en de zoekgebieden voor windenergie weergegeven.
    
    9.2. De Afdeling stelt vast dat provinciale staten onweersproken hebben gesteld dat uit rijksbeleid niet volgt dat op de gronden waarop het luchthavenbesluit betrekking heeft windmolens mogen worden gerealiseerd. Voorts hebben provinciale staten terecht gesteld dat het gebied waarop het luchthavenbesluit betrekking heeft niet als zoekgebied voor windenergie op kaart 5b bij de Omgevingsverordening is aangewezen, zodat het provinciaal beleid ter plaatse evenmin voorziet in mogelijkheden voor een windmolenpark. Aan de omstandigheid dat de hoogtebeperkingen die het luchthavenbesluit met zich brengt ertoe leiden dat het nagenoeg onmogelijk wordt in de nabijheid van de luchthaven Oostwold een windmolenpark te realiseren hebben provinciale staten onder deze omstandigheden niet de betekenis hoeven toekennen die de vereniging en anderen daaraan toegekend wensten te zien. Het betoog faalt.
    
    10. Verder voeren de vereniging en anderen aan dat voor het opnemen van het hoogtebeperkingengebied ‘outer horizontal surface’, zoals weergegeven op kaart 5 bij het luchthavenbesluit, geen noodzaak bestaat.
    
    In dat verband wijzen de vereniging en anderen erop dat de ‘outer horizontal surface’ in internationale regelgeving niet bindend is voorgeschreven voor regionale luchthavens zoals luchthaven Oostwold. Het opnemen van dat gebied op kaart 5 had daarom nader moeten worden gemotiveerd. Dit klemt volgens de vereniging en anderen te meer nu de ‘outer horizontal surface’ relevant is vanwege de efficiëntie van zogenoemde instrument naderingsprocedures, terwijl bij luchthaven Oostwold uitsluitend op zicht wordt gevlogen.
    
    Voorts betogen de vereniging en anderen dat in het luchthavenbesluit ten onrechte bebouwing binnen de hoogtebeperkinggebieden ‘inner horizontal surface’ en ‘conical surface’ wordt verboden. Volgens hen sluit artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO, zijnde een bijlage bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (hierna: het Verdrag), bebouwing ter plaatse niet per definitie uit. Zij wijzen in dit verband erop dat in de Nota van Toelichting bij de toekomstige wijziging van het Besluit burgerluchthavens en de Regeling Toezicht Luchtvaart is vermeld dat artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO te eng is vertaald in de nationale regelgeving.
    
    Ook betogen de vereniging en anderen dat luchthaven Oostwold ook als helihaven wordt gebruikt en provinciale staten zich daarom wat betreft het beperken van de bebouwing ook om die reden in zoverre niet op artikel 14, eerste lid, van het Besluit burgerluchthavens kunnen beroepen.
    
    10.1. Op kaart 5 bij het luchthavenbesluit zijn drie hoogtebeperkende gebieden weergegeven, te weten de ‘inner horizontal surface’, de ‘conical surface’ en de ‘outer horizontal surface’.
    
    Voor het gebied ‘inner horizontal surface’ geldt een hoogtebeperking van 45 m, voor het gebied ‘conical surface’ een hoogtebeperking van 45 tot 100 m en voor het gebied ‘outer horizontal surface’ een hoogtebeperking van 100 m.
    
    10.2. Artikel 4.2.1 van Annex 14 ICAO luidt:
    
    "The following obstacle limitation surfaces shall be established for a non-instrument runway:
    
    - conical surface;
    
    - inner horizontal surface;
    
    - approach surface; and
    
    - transitional surface."
    
    Artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO luidt:
    
    "Recommendation - New objects or extensions of existing objects should not be permitted above the conical surface or inner horizontal surface except when, in the opinion of the appropriate authority, the object would be shield by an existing immovable object, or after aeronautical study it is determined that the object would not adversely affect or significantly affect the regularity of operations of aeroplanes."
    
    10.3. Ingevolge artikel 8.47, derde lid, onder c, van de Wet luchtvaart moeten ten behoeve van de vliegveiligheid hoogtebeperkingen worden verbonden aan een luchthavenbesluit. Deze beperkingen moeten nader worden uitgewerkt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.
    
    10.4. Ingevolge artikel 9, lid f, van het Besluit burgerluchthavens bevat een luchthavenbesluit een gebied met hoogtebeperkingen in verband met de vliegveiligheid.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, is in het gebied met hoogtebeperkingen in verband met de vliegveiligheid geen object toegestaan dat hoger is dan de bij ministeriële regeling vastgestelde waarden.
    
    Ingevolge het derde lid wordt bij ministeriële regeling bepaald op welke wijze het gebied wordt vastgesteld.
    
    10.5. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Regeling burgerluchthavens wordt het gebied met hoogtebeperkingen in verband met de vliegveiligheid als bedoeld in artikel 14 van het Besluit vastgesteld overeenkomstig de voorschriften en aanbevelingen van hoofdstuk 4 van deel I (Aerodrome Design and Operations) van bijlage 14 van het Verdrag, met uitzondering van de onderdelen 4.1.11, 4.1.12, 4.1.17 tot en met 4.1.24, 4.2.3, 4.2.4, 4.2.5, 4.2.10 tot en met 4.2.12, 4.2.14, 4.2.15, 4.2.18 tot en met 4.2.21, 4.2.25, 4.2.27, 4.3.1, 4.3.2, 4.4.1, 4.4.2, figuur 4-2 en de in tabel 4-1 opgenomen ‘inner approach surface’, ‘inner transitional surface’ en ‘balked landing surface’ en de daarbij behorende dimensies, en met dien verstande dat:
    
    a. voor luchthavens met een ‘approach runway’ met code number 1 of 2 als bedoeld in tabel 4-1 de ‘outer horizontal surface’ en de ‘conical surface’ worden vastgesteld overeenkomstig bijlage 5 van deze regeling.
    
    In bijlage 5 bij de regeling zijn berekeningsvoorschriften voor onder meer de ‘outer horizontal surface’ opgenomen.
    
    10.6. Ingevolge artikel 4 van het luchthavenbesluit zijn naast dat besluit de regels en voorschriften uit de Wet luchtvaart en de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen van toepassing en moet er zorg voor worden gedragen dat de luchthaven, genoemd in artikel 1, overeenkomstig deze regels en voorschriften ingericht en gebruikt wordt.
    
    Ingevolge artikel 11 worden als beperkingengebieden als bedoeld in artikel 8.47 van de Wet luchtvaart vastgesteld:
    
    […]
    
    d. een gebied met hoogtebeperkingen in verband met de vliegveiligheid, als bedoeld in artikel 9, onder f, van het Besluit burgerluchthavens zoals weergegeven op kaart 5 ‘Hoogtebeperkingen rondom luchthaven’ en kaart 6 ‘Hoogtebeperkingen in nabijheid van start- en landingsbaan’.
    
    10.7. Ter zitting hebben provinciale staten medegedeeld dat de luchthaven Oostwold een 'non-instrument runway' en een ‘approach runway’ met code number 2 heeft. De Afdeling stelt vast dat de ‘conical surface’, ‘inner horizontal surface’, ‘approach surface’ en ‘transitional surface’ bij het luchthavenbesluit zijn opgenomen op kaarten 5 en 6.
    
    Artikel 8, eerste lid, onder a, van de Regeling burgerluchthavens verplicht tevens tot het opnemen van een ‘outer horizontal surface’.
    
    De Afdeling overweegt dat, daargelaten of artikel 4.2.1 van Annex 14 ICAO een een ieder verbindende bepaling is in de zin van artikel 94, gelezen in verbinding met artikel 93 van de Grondwet, het opnemen van een ‘outer horizontal surface’, zoals weergegeven op kaart 5 bij het luchthavenbesluit, niet in strijd is met artikel 4.2.1 van Annex 14 ICAO, nu daarin geen verbod is opgenomen een 'outer horizontal surface' op te nemen. Dat artikel 8, eerste lid, van de Regeling burgerluchthavens in zoverre strikter is dan Annex 14 ICAO, maakt niet dat de nationale wetgeving op dit punt strijdig is met internationale regelgeving.
    
    De omstandigheid dat bij de luchthaven Oostwold uitsluitend op zicht wordt gevlogen, laat voorts onverlet dat provinciale staten artikel 8, eerste lid, onder a, van de Regeling burgerluchthavens dienden toe te passen bij de vaststelling van het luchthavenbesluit en gelet op die bepaling een 'outer horizontal surface' opgenomen moest worden. In dit verband overweegt de Afdeling, bij wijze van exceptieve toetsing, dat het aangevoerde onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat toepassing van artikel 8, eerste lid, onder a, van de Regeling burgerluchthavens in dit geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, waarbij in aanmerking wordt genomen dat een groot gewicht mocht worden toegekend aan het belang van vliegveiligheid dat door vaststelling van een "outer horizontal surface" wordt gediend. Het betoog faalt.
    
    10.8. In het Besluit burgerluchthavens is bepaald dat artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO is uitgezonderd van de voorschriften en aanbevelingen overeenkomstig waarmee een gebied met hoogtebeperkingen in verband met de vliegveiligheid wordt vastgesteld; de in artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO opgenomen uitzonderingen op het verbod te mogen bouwen hoger dan de hoogtebeperkingen die gelden in de gebieden ‘conical surface’ en ‘inner horizontal surface’ zijn derhalve niet in de nationale regelgeving opgenomen. Wat betreft het betoog van de vereniging en anderen dat de nationale regelgeving vanwege de omstandigheid dat die uitzonderingen niet erin zijn opgenomen in strijd is met artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO, overweegt de Afdeling het volgende. Niet in geschil is dat dit artikel een "Recommendation" behelst. Gelet op de ruimte die artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO hiermee biedt om de daarin vervatte uitzonderingen op het verbod te mogen bouwen hoger dan de hoogtebeperkingen die gelden in de gebieden ‘conical surface’ en ‘inner horizontal surface’ al dan niet toe te passen, is artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO niet een een ieder verbindende bepaling in de zin van artikel 94, gelezen in verbinding met artikel 93 van de Grondwet, nog daargelaten dat het een artikel uit een bijlage bij het Verdrag betreft. Dit artikel kan dan ook niet met succes door de vereniging en anderen worden ingeroepen, zodat zij zich evenmin met succes erop kunnen beroepen dat, zoals in de door hen ingeroepen Nota van Toelichting is vermeld, artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO te eng zou zijn vertaald in de nationale regelgeving.
    
    De tekst van artikel 14, eerste lid, van het Besluit burgerluchthavens biedt voorts geen grond voor de uitleg dat die bepaling niet van toepassing is op de luchthaven Oostwold vanwege het enkele feit dat de luchthaven ook wordt gebruikt als helihaven.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Nu de beroepsgronden van de vereniging en anderen over de hoogtebeperkingen niet slagen, behoeft het door provinciale staten ter zitting aangevoerde betoog dat artikel 8:69a van de Awb in zoverre aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat geen bespreking.
    
    Uitstel en anticipatie
    
    12. Volgens de vereniging en anderen hadden provinciale staten de besluitvorming dienen uit te stellen dan wel hadden zij moeten anticiperen op mogelijke wijziging van de Europese en nationale wet- en regelgeving. Daartoe stellen de vereniging en anderen dat begin 2014 Europese regelgeving van kracht zou worden waarin staat dat een ‘outer horizontal surface’ niet van belang is voor luchthavens met een landingsbaan van minder dan 1.100 m. Voorts betogen zij dat in het ontwerp-besluit tot wijziging van het Besluit burgerluchthavens en de Regeling Toezicht Luchtvaart erin wordt voorzien dat de in artikel 4.2.4 van Annex 14 ICAO neergelegde uitzonderingen in de nationale regelgeving worden opgenomen. Ook wijzen zij erop dat het voor provinciale staten duidelijk was dat begin 2014 nadere provinciale besluitvorming zou plaatsvinden over de zoekgebieden voor windenergie.
    
    12.1. In hetgeen de vereniging en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten zich niet op het standpunt mochten stellen dat zij niet gehouden waren het nemen van het besluit uit te stellen dan wel te anticiperen op mogelijke wijziging van Europese en nationale wet- of regelgeving. Daartoe overweegt de Afdeling dat provinciale staten het luchthavenbesluit in beginsel op grond van de op dat moment geldende wet- en regelgeving dienen te nemen. Voorts lag uitstel van de besluitvorming, ook vanwege nadere provinciale besluitvorming over de zoekgebieden van windenergie, in dit geval te minder in de rede, nu het gebruik van de luchthaven ten tijde van het nemen van het luchthavenbesluit slechts werd gedoogd op basis van een zogenoemde "partiële handhavingsbeschikking"; de looptijd van de laatstelijk ingevolge artikel 14 van de Luchtvaartwet (oud) verleende ontheffing was blijkens de toelichting op het luchthavenbesluit reeds in november 2010 verstreken. Het betoog faalt.
    
    Verwijzing naar zienswijze
    
    13. Voor zover de vereniging en anderen in het beroepschrift hebben verwezen naar de inhoud van de zienswijze, overweegt de Afdeling het volgende. In de toelichting op het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. De vereniging en anderen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom die weerlegging van de desbetreffende zienswijze onjuist zou zijn. Het betoog faalt.
    
    Proceskosten en griffierecht
    
    14. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt provinciale staten van Groningen op om binnen zesentwintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 5.4 tot en met 5.6 het in overweging 5.3 omgeschreven gebrek te herstellen; provinciale staten van Groningen dienen daartoe alsnog een vormvrije m.e.r-beoordeling uit te voeren en gelet op de uitkomsten daarvan te motiveren waarom het besluit in stand kan blijven dan wel de Afdeling en de andere partijen mee te delen dat alsnog een m.e.r.-beoordeling volgens de procedure van paragraaf 7.6 van de Wet Milieubeheer zal moeten worden verricht.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Loo
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    418-668.