ECLI:NL:RVS:2019:4186, Raad van State, 11-12-2019, 201902833/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 7 september 2018 heeft het college onder oplegging van een dwangsom [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant A]) gelast om, voor zover hier van belang, de woonvoorzieningen in het bijgebouw op het perceel [locatie 1] in Soest te (laten) verwijderen en verwijderd te houden en de bewoning van het bijgebouw te laten staken en gestaakt te houden.

201902833/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te Soest,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 1 april 2019 in zaak nrs. 19/866 en 19/863 in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Soest.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 7 september 2018 heeft het college onder oplegging van een dwangsom [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant A]) gelast om, voor zover hier van belang, de woonvoorzieningen in het bijgebouw op het perceel [locatie 1] in Soest te (laten) verwijderen en verwijderd te houden en de bewoning van het bijgebouw te laten staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college, voor zover hier van belang, naar aanleiding van het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar de last onder wijziging van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsommen gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 1 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2019, waar [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. M. van Rijbroek, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In 2004 is aan [appellant A] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijgebouw op het perceel [locatie 2] in Soest. In 2009 is het perceel waarop het bijgebouw staat kadastraal gesplitst van het perceel [locatie 2]. [appellant A], [appellant A] en Venhuizen zijn eigenaar van het bijgebouw. Het college heeft aan hen een last onder dwangsom opgelegd tot, kort gezegd, het staken en gestaakt houden van de bewoning van en het verwijderen en verwijderd houden van woonvoorzieningen in het bijgebouw op het perceel [locatie 1] in Soest onder oplegging van dwangsommen.
    2.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Landelijk gebied". Het perceel heeft daarin de bestemming "Wonen", de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie - Middelhoge verwachting" en de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - voormalige bedrijfsbebouwing". Op de plek van het bijgebouw is geen bouwvlak aanwezig. Op grond van de planregels van het bestemmingsplan mogen hoofdgebouwen alleen binnen het bouwvlak worden gebouwd. Het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken als zelfstandige woning of afhankelijke woonruimte is niet toegestaan, tenzij het gaat om een mantelzorgwoning. Voor het gebruik van het bijgebouw als woning en het aanbrengen van woonvoorzieningen is geen vergunning verleend.
    3.    Om over te kunnen gaan tot handhavend optreden moet er een overtreding zijn. De overtredingen die het college aan de last onder dwangsom ten grondslag heeft gelegd, zijn het bouwen zonder de benodigde omgevingsvergunning en het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Het gaat daarbij om artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdelen a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd is tot het opleggen van een last onder dwangsom. Partijen zijn verdeeld over de vraag of bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, die het college aanleiding hadden moeten geven om van handhavend optreden af te zien.
    Beoordeling hoger beroep
    4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    5.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe doet hij een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het college was in ieder geval vanaf 27 augustus 2008 bekend met de overtredingen, omdat [appellant A] toen een persoonlijk gesprek heeft gehad met de toenmalige wethouder van ruimtelijke ordening T. Middelkoop en met de juridisch beleidsmedewerker ruimtelijke ordening K.C.P. Haagen. Tijdens dat gesprek zijn namens het college twee toezeggingen gedaan, namelijk dat in de nabije toekomst een woonbestemming aan het bijgebouw zou worden toegekend, en dat de met de planregels strijdige bewoning - inclusief de zonder omgevingsvergunning aangebrachte woonvoorzieningen - zou worden gedoogd als [appellant A] kon aantonen dat het pand al voor 1994 werd bewoond in strijd met de planregels. [appellant A] stelt dat hij de laatstgenoemde stukken heeft overgelegd, zodat het college was gehouden tot gedogen. Ook doet [appellant A] een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel, omdat het college hem excessief langdurig in onzekerheid heeft gelaten. [appellant A] doet in dat verband tevens een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), omdat sprake is van een inmenging in het recht op ongestoord genot van eigendom. Verder is handhavend optreden volgens [appellant A] in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    5.1.    Voor een bespreking van het betoog over het vertrouwensbeginsel hanteert de Afdeling het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of verricht, maar dit kan ook door anderen gebeuren, bijvoorbeeld een wethouder of derden, die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
    5.2.    De Afdeling ziet in de overgelegde stukken geen aanknopingspunten voor het oordeel dat aan [appellant A] een uitlating is gedaan die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat de bewoning van het bijgebouw zou worden gelegaliseerd of worden gedoogd. De rechtbank heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel daarom terecht verworpen. Uit de door [appellant A] en het college overgelegde stukken blijkt dat er omstreeks september 2018 een gesprek is geweest tussen onder meer Middelkoop en [appellant A]. De door [appellant A] gestelde toezeggingen blijken niet uit die stukken en blijken evenmin uit een telefoongesprek tussen [appellant A] en Middelkoop van februari 2018. Uit de stukken blijkt wel dat onder meer in 2008 is gesproken over een mogelijke woonbestemming voor het bijgebouw. [appellant A] heeft in dat verband stukken bij het college overgelegd als bewijs voor de stelling dat een ander bijgebouw op het perceel vóór 1994 werd bewoond. Bij brief van 2 november 2009 heeft het college aan [appellant A] medegedeeld dat geen woonbestemming aan het bijgebouw zal worden toegekend. Ook heeft het college daarbij aan [appellant A] medegedeeld voornemens te zijn om tot handhavend optreden over te gaan. Bij zijn zienswijze van 3 december 2009 heeft [appellant A] het college verzocht om de handhaving op te schorten omdat de bewoning nog slechts van tijdelijke aard is en [appellant A] in afwachting is van de vergunningverlening voor een bouwplan op een ander perceel. In reactie hierop heeft het college de handhavingsprocedure bij brief van 18 mei 2010 tijdelijk opgeschort in afwachting van de nog te verlenen bouwvergunning. In de brief staat dat er nog een afspraak zal worden gemaakt om te komen tot een termijn waarbinnen alsnog aan de vooraankondiging kan worden voldaan. De omstandigheid dat het college, ondanks dat de bedoelde bouwvergunning op 18 augustus 2010 werd verleend, de handhavingsprocedure niet direct heeft voortgezet, is geen gedraging die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat het college in het geheel niet meer tot handhaving zou overgaan. Die handelwijze is ook niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    5.3.    Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, waarin het recht op eigendom is vastgelegd, laat onverlet de toepassing van wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Wabo en het bestemmingsplan behelzen zodanige voorschriften. Naleving van die voorschriften mag door handhavend optreden worden afgedwongen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het verbod op het zonder vergunning gebruiken van het bijbehorende bouwwerk als woning een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM oplevert. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat de planregel die het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken als zelfstandige woning of afhankelijke woonruimte verbiedt, waardoor in dit geval het gebruik van het bijgebouw wordt gereguleerd, niet in verhouding staat tot de belangen van [appellant A] en het algemeen belang. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat handhavend optreden er in dit geval alleen toe leidt dat [appellant A] het bijgebouw niet meer mag verhuren voor het gebruik daarvan als woning en als zodanig mag inrichten. Handhavend optreden leidt er niet toe dat aan [appellant A] de eigendom van het bijgebouw wordt ontnomen of dat hij het bijgebouw niet mag gebruiken voor het vergunde gebruik daarvan als onder meer berging.
        De Afdeling ziet in het aangevoerde ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college de handhaving aanvankelijk naar aanleiding van een verzoek daartoe van [appellant A] heeft opgeschort. Anders dan door [appellant A] is gesteld, gaat het hier niet om een overtreding van geringe aard en ernst. Dat omwonenden hebben aangegeven dat zij geen overlast ondervinden van de bewoning van het bijgebouw en dat zij het fijn vinden dat het bijgebouw wordt bewoond, maakt handhavend optreden niet onevenredig.
        Het betoog faalt.
    6.    [appellant A] heeft de Afdeling schriftelijk verzocht om [persoon A], [persoon B] en [persoon C] als getuigen te horen. [appellant A] heeft schriftelijk toegelicht dat [persoon A] onder meer zal kunnen verklaren dat en waarom de omwonenden geen hinder ondervinden van de overtredingen. [persoon B] en [persoon C] zijn de bewoners van het bijgebouw en zouden volgens [appellant A] kunnen verklaren dat en waarom het voor hen ondoenlijk is om op korte termijn vervangende woonruimte te vinden. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant A] nog naar voren gebracht dat de getuigen kunnen verklaren hoe lang er al op het perceel wordt gewoond. De Afdeling heeft het verzoek om deze getuigen te horen op de zitting afgewezen, omdat het horen van hen redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daartoe overweegt de Afdeling dat de afwezigheid van hinder op zichzelf geen bijzondere omstandigheid is om van handhavend optreden af te zien. De Afdeling acht nadere toelichting over de (on)mogelijkheid van het vinden van vervangende woonruimte niet noodzakelijk, mede in het licht van de voorziening die de Afdeling onder overweging 10 zal treffen. Voor zover de getuigen zouden kunnen verklaren hoe lang er al op het perceel wordt gewoond, overweegt de Afdeling dat tussen partijen niet in geschil is dat het bijgebouw waarover deze procedure gaat, in 2004 of 2005 is gebouwd en sindsdien wordt bewoond. Dat in het verleden mogelijk een ander bijgebouw op het perceel is bewoond, acht de Afdeling niet relevant voor deze procedure.
    7.    [appellant A] betoogt ook dat de rechtbank heeft miskend dat het dwangsombesluit, gelet op artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en de hoogte van de dwangsommen in verhouding tot de te verrichten prestatie in aanmerking genomen, een strafrechtelijk karakter heeft en dat het college daarom zijn handhavingsbevoegdheid voor een buitenwettelijk doel gebruikt.
    7.1.    Aan de besluiten van 7 september 2018 is met betrekking tot de bewoning van het bijgebouw een dwangsom verbonden van € 5.000,00 per maand met een maximum van € 50.000,00. Met betrekking tot onder meer het verwijderen van de woonvoorzieningen heeft het college een dwangsom van € 5.000,00 per maand met een maximum van € 50.000,00 opgelegd.
    7.2.    Het college heeft bij het opleggen van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen een eigen verantwoordelijkheid, die niet afhankelijk is van de met de strafvervolging en strafoplegging belaste organen. De last onder dwangsom is een reparatoire sanctie, terwijl een strafrechtelijke procedure kan leiden tot een punitieve sanctie die is bedoeld om leed toe te brengen na het plegen van een strafbaar feit. Het opleggen van een last onder dwangsom is niet bedoeld om leed toe te brengen na het overtreden van de last. De verbeurte van dwangsommen kan door [appellant A] worden voorkomen door zich te houden aan het bij of krachtens de wet bepaalde. De Afdeling ziet in de door [appellant A] genoemde literatuur en rechtspraak geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het opleggen van deze last alleen op basis van de hoogte van de dwangsom in verhouding tot de te verrichten prestatie is aan te merken als een punitieve sanctie. De verwijzing naar de arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake Aumatell i Arnau tegen Spanje, 11 september 2018, nr. 70219/17, kan [appellant A] ook niet baten, alleen al omdat de omstandigheden in die zaak niet vergelijkbaar zijn met de omstandigheden van [appellant A]. Dat de maximale dwangsom veel hoger is dan de door [appellant A] gestelde kosten voor het voldoen aan de last, maakt niet dat de hoogte van de dwangsommen buitensporig is. Het college heeft bij het bepalen van de dwangsom aangesloten bij het Handhavingsbeleid fysieke leefomgeving 2016-2019. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de dwangsommen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsommen.
        Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
        Het betoog faalt.
    8.    [appellant A] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de bewoning te kort is. Daartoe voert [appellant A] aan dat de huurders van het bijgebouw niet in staat zijn om binnen de begunstigingstermijn een andere woning te vinden.
    8.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de door het college gestelde begunstigingstermijn in overeenstemming is met bijlage 10 van het Handhavingsbeleid. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant A] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de last die strekt tot het beëindigen van de bewoning te kort is. De Afdeling wijst erop dat [appellant A] vanaf het besluit van 7 september 2018 binnen de gegeven termijn - van zes maanden - aan de opgelegde last moest voldoen. De begunstigingstermijn is uiteindelijk door het college verlengd tot zes weken nadat de rechtbank op 1 april 2019 uitspraak heeft gedaan. Dat betekent dat [appellant A] ongeveer acht maanden de tijd heeft gehad om aan de last te voldoen. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat de uiteindelijk geboden begunstigingstermijn niet toereikend was om aan de last te voldoen, indien [appellant A] na de ontvangst van de last onder dwangsom stappen had ondernomen.
        Het betoog faalt.
    Slot en conclusie
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft de besluiten van het college van 5 februari 2019 en 7 september 2018 bij uitspraak van 16 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1596, geschorst. Gelet op artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vervalt deze voorlopige voorziening zodra de Afdeling deze uitspraak heeft gedaan. De bevestiging van de aangevallen uitspraak heeft tot gevolg dat de besluiten van het college herleven en dat, aangezien de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, de dwangsommen onmiddellijk zijn verbeurd. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de desbetreffende besluiten worden geschorst tot drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat [appellant A] dwangsommen verbeurt indien hij niet aan de opgelegde last voldoet en dat de begunstigingstermijn afloopt drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    bepaalt dat de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Soest van 5 februari 2019, kenmerk 2138761, en de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Soest van 7 september 2018, kenmerken 1960100, 1960751 en 1960678 worden geschorst tot drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    w.g. Steendijk    w.g. Smulders-Wijgerde
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    672.