ECLI:NL:RVS:2014:328, Raad van State, 05-02-2014, 201304412/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2011 heeft het college [appellante] gelast onder oplegging van een dwangsom van € 20.000 per dag tot een maximum van € 200.000, het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel, kadastraal bekend gemeente Maasdriel, sectie N nummer 952 (hierna: het perceel), bestaande uit het gebruiken van het perceel voor aan de bedrijfsvoering van een slachterij ten dienste staande activiteiten, te beëindigen, doen beëindigen of te laten beëindigen en beëindigd te houden.

201304412/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellante], wonend te Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2013 in zaak nr. 12/2005 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 oktober 2011 heeft het college [appellante] gelast onder oplegging van een dwangsom van € 20.000 per dag tot een maximum van € 200.000, het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel, kadastraal bekend gemeente Maasdriel, sectie N nummer 952 (hierna: het perceel), bestaande uit het gebruiken van het perceel voor aan de bedrijfsvoering van een slachterij ten dienste staande activiteiten, te beëindigen, doen beëindigen of te laten beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 april 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 maart 2012 vernietigd, het besluit van 27 oktober 2011 herroepen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de dwangsom en de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 3.000,00 per dag en een maximum van € 30.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2013, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.W.G. van den Oetelaar, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbenden], ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het houden van schapen op het perceel in aanloop naar het islamitisch offerfeest in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert hiertoe aan dat het houden van schapen niet in verband staat met de op het perceel [locatie] gevestigde slachterij, maar dat dit een agrarische activiteit betreft. Voorts voert hij aan dat het bestemmingsplan geen nadere eisen stelt aan het toegestane agrarische gebruik op het perceel dan dat op het perceel op een bedrijfsmatige wijze dieren dienen te worden gehouden en het door hem gemaakte gebruik van het perceel derhalve is toegestaan.
    
    1.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied, binnendijks deel" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied".
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 5, van de planvoorschriften, wordt onder agrarisch bedrijf verstaan:
    
    een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van:
    
    - het telen van gewassen, waaronder mede begrepen de houtteelt, en/of
    
    - het houden van dieren
    
    met dien verstande dat maneges, kennels en dierenasiels niet als agrarische bedrijven worden aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 3.1 zijn de op de kaart als "Agrarisch gebied" aangegeven gronden bestemd voor, voor zover hier van belang, agrarisch (bedrijfsmatig) grondgebruik.
    
    Ingevolge artikel 3.7.1 is het verboden de binnen de bestemming "Agrarisch gebied" gelegen gronden en opstallen te gebruiken, te doen gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bestemming.
    
    1.2. [appellante] exploiteert op het naast het perceel gelegen perceel [locatie] te Kerkdriel een slachterij. Ten tijde van het besluit van 27 oktober 2011 stond op het perceel een tent van ongeveer 15 m bij 35 m. In deze tent worden door [appellante] elders gekochte schapen verzameld en gestald ten behoeve van ook de verkoop aldaar aan particulieren voor het islamitisch offerfeest. [appellante] houdt ongeveer 700 schapen, afhankelijk van de dag waarop het offerfeest wordt gevierd, twee tot drie weken in deze tent. Na de verkoop ter plaatse aan particulieren worden de schapen geslacht in zijn bedrijf. Het slachten van de schapen voor het offerfeest duurt twee dagen. Na de eerste dag waarop in de tent gehouden schapen worden geslacht, worden opnieuw schapen aangevoerd om te worden gehouden in de tent en aldaar ook te worden verkocht. Deze schapen worden de volgende dag geslacht. [appellante] slacht gedurende het offerfeest ongeveer 1000 tot 1200 schapen in zijn bedrijf.
    
    1.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de op het perceel geconstateerde activiteiten in strijd zijn met artikel 3.1 gelezen in verbinding met artikel 3.7.1 van de planvoorschriften. Anders dan [appellante] betoogt vereist het bestemmingsplan tevens dat het houden van dieren gericht moet zijn op het voortbrengen van producten. De voormelde activiteiten op het perceel zijn daarop niet gericht. Deze activiteiten kunnen gelet op artikel 1, aanhef en onder 5, van de planvoorschriften niet worden aangemerkt als zijnde gericht op een agrarisch (bedrijfsmatig) grondgebruik, maar moeten, zoals het college ook heeft overwogen in het besluit van 20 maart 2012, worden aangemerkt als zelfstandige handelsactiviteiten, die niet in verband staan met enige agrarische bedrijfsvoering op het perceel. Dat het perceel waarop de schapen worden gehouden niet geschikt is voor het verrichten van agrarische activiteiten, zoals [appellante] betoogt, maakt nog niet, wat daar verder ook van zij, dat de voormelde activiteiten op het perceel in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan.
    
    Dat [appellante] een overeenkomst met betrekking tot het perceel heeft afgesloten met [bedrijf] voor de periode dat op het perceel schapen worden gehouden en aldaar worden verkocht, en dat hij beschikt over een Uniek Bedrijfs Nummer voor een landbouwbedrijf, betekent nog niet, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de op het perceel verrichte activiteiten aangemerkt kunnen worden als agrarisch (bedrijfsmatig) grondgebruik als bedoeld in artikel 1 gelezen in verbinding met de artikelen 3.1 en 3.7.1 van de planvoorschriften, nu dit niets afdoet aan de omstandigheid dat de schapen slechts enige tijd op het perceel worden gehouden voor de verkoop aldaar en het vervolgens slachten ervan in de naburige slachterij. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de door [appellante] op het perceel verrichte activiteiten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college gelet op de door hem aangevoerde bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had behoren af te zien. Hij voert hiertoe aan dat de activiteit zodanig kort en incidenteel is dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overtreding niet van geringe ernst is. Daarnaast is het fair-playbeginsel volgens [appellante] geschonden, nu de last onder dwangsom is opgelegd terwijl de tent reeds was geplaatst en door de in de last gegeven termijn geen mogelijkheid bestond een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen bij de rechtbank waardoor hij kostbare maatregelen heeft moeten nemen om tijdig te kunnen voldoen aan de last.
    
    3.1. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat het houden en verkopen van het in overweging 1.2 genoemde aantal schapen op het perceel niet kan worden aangemerkt als een overtreding van geringe ernst. Dat niet is vastgesteld dat daadwerkelijk stankoverlast wordt ondervonden, maakt nog niet, anders dan [appellante] betoogt, dat de overtreding gelet op de ruimtelijke uitstraling van de activiteiten moet worden aangemerkt als een overtreding van geringe ernst en omvang. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het jaarlijks houden van de schapen in een tent geen incidentele overtreding is, reeds nu die activiteit al meerdere jaren heeft plaatsgevonden.
    
    Daarnaast heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is vanwege de in het besluit van 27 oktober 2011 opgenomen begunstigingstermijn van 12,5 uur, nu [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het onmogelijk was het gewraakte gebruik van het perceel te beëindigen binnen deze door het college gestelde termijn. Voorts heeft de rechtbank daarbij terecht de door het college aan [appellante] verzonden brieven van 9 december 2010, 22 augustus 2011 en 21 september 2011 betrokken. Bij brief van 9 december 2010 heeft het college [appellante] te kennen gegeven dat het de situatie op het perceel in strijd met het bestemmingsplan acht en is [appellante] verzocht een plan van aanpak in te dienen over de op het perceel te verrichten activiteiten, waarbij het college als uitgangspunt neemt dat geen strijdigheden mogen voorkomen. In de brief van 22 augustus 2011 is [appellante] nogmaals verzocht een plan van aanpak in te dienen en bij brief van 21 september 2011 is [appellante] er door het college nogmaals op geattendeerd dat de beoogde activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat, wanneer mocht blijken dat er strijdigheden voorkomen, hiertegen handhavend zal worden opgetreden. Het betoog van [appellante] dat de in het besluit van 27 oktober 2011 opgenomen begunstigingstermijn in strijd is met het fair-playbeginsel, omdat hij daardoor niet in de gelegenheid is geweest een verzoek om voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter in te dienen faalt evenzeer, nu een begunstigingstermijn er slechts toe dient de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond.
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de hoogte van de dwangsom in strijd is met artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college voert hiertoe aan dat de hoogte van de dwangsom kon worden gerelateerd aan het met de overtreding te behalen financiële voordeel, nu niet aannemelijk is dat een dwangsom gerelateerd aan de door [appellante] eerst ter zitting genoemde winstmarge een zodanige prikkel uitgaat, dat de desbetreffende last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen.
    
    5.1. Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    5.2. Het college heeft de hoogte van de dwangsom gebaseerd op de geschatte omzet van € 20.000,- per dag en een potentiële totaalomzet van € 200.000,-. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de verkoopprijs van een schaap ongeveer € 200,- bedraagt en [appellante] ongeveer 1000 schapen zal verkopen gedurende de periode dat de tent aanwezig is op het perceel. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de hoogte van de dwangsom niet voldoet aan artikel 5:32b, derde lid, van de Awb, nu het college ter zitting bij de rechtbank niet duidelijk heeft kunnen maken waarom in dit geval een aan de winst gerelateerde dwangsom niet voldoende effectief zou zijn geweest.
    
    5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013 in zaak nr. 201211567/1/A1), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling acht de door het college gehanteerde dwangsom, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet onevenredig, omdat een dwangsom gelijk aan de hoogte van de door [appellante] ter zitting van de rechtbank gestelde winst uit de verkoop van de schapen onvoldoende prikkel met zich brengt om de overtreding ongedaan te maken, nu [appellante] geen financieel nadeel zal ondervinden in geval niet voldaan wordt aan de last. Bovendien dient de door het college gehanteerde dwangsom terughoudend te worden getoetst en ziet de Afdeling, gelet op de door het college gegeven toelichting over de hoogte van de dwangsom zoals weergegeven onder 5.2, geen grond voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang heeft kunnen achten.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 maart 2012 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel gegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellante] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2013 in zaak nr. 12/2005;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2014
    
    270-700.