ECLI:NL:RVS:2017:2539, Raad van State, 20-09-2017, 201703182/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied, Bankenstraat 17" vastgesteld.

201703182/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend in Etten-Leur,
    appellant,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Etten-Leur,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied, Bankenstraat 17" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener in ‘s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door M.A.C. van Oers en E.C. Mertens-van Gils, zijn verschenen. Voorts is ter zitting E. Strijbos gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Inleiding
    
    2.    Het wijzigingsplan voorziet grotendeels in de bestemming "Agrarisch", de functieaanduiding ‘glastuinbouw’, de gebiedsaanduiding ‘overige zone - zoekgebied glastuinbouw vestigingsgebied 1’ en een bouwvlak voor de gronden aan de Bankenstraat 17 in Etten-Leur. Het wijzigingsplan biedt hiermee het planologische kader voor de oprichting van een glastuinbouwbedrijf van ongeveer 18 hectare. Initiatiefnemer is voornemens om 8 hectare kassen, 2 containervelden van respectievelijk 2,24 en 1,2 hectare, 2 waterbassins, 3 watersilo's, een nieuwe woning, overige bedrijfsbebouwing en voorzieningen voor de huisvesting van ongeveer 30 seizoensarbeiders op te richten.
    
    2.1.    Het wijzigingsplan vindt zijn grondslag in het door de raad van de gemeente Etten-Leur bij besluit van 30 september 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan). In de verbeelding van het bestemmingsplan hebben de gronden aan de Bankenstraat 17 de bestemming "Agrarisch" en de gebiedsaanduiding ‘overige zone - zoekgebied glastuinbouw vestigingsgebied 1’.
    
        Om medewerking aan de plannen van de initiatiefnemer Strijbos te kunnen verlenen, heeft het college besloten het bestemmingsplan voor de locatie Bankenstraat 17 te wijzigen. Het college maakt daarvoor onder meer gebruik van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, van de planregels van het bestemmingsplan. Ingevolge dit artikellid kan het college het bestemmingsplan onder bepaalde voorwaarden wijzigen ten behoeve van de omschakeling naar of nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf.
    
    2.2.    [appellant] woont op Lage Donk 121 in Etten-Leur. Het perceel van [appellant] grenst aan de gronden waarop de ontwikkeling is voorzien. [appellant] kan zich niet in het wijzigingsplan vinden. Hij vreest dat de voorgenomen ontwikkeling leidt tot aantasting van zijn woon-en leefklimaat.
    
    Beroepsgronden
    
    Wijzigingsvoorwaarde in artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, aanhef en sub b
    
    3.     [appellant] betwist het standpunt van het college dat sprake is van omschakeling naar een glastuinbouwbedrijf. Gezien de begripsbepalingen in artikel 1 van de planregels is volgens [appellant] ter plaatse van het perceel Bankenstraat 17 voornamelijk sprake van nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf. Hiertoe voert hij aan dat het bestemmingsplan voor het perceel Bankenstraat 17 weliswaar voorzag in een bouwvlak, maar dat met het wijzigingsplan aan een aanzienlijk groter gedeelte van het perceel een bouwvlak wordt toegekend. [appellant] heeft ter zitting verwezen naar de toelichting van het bestemmingsplan waarin is vermeld dat in het buitengebied nieuwvestiging (een nieuw bouwvlak met bouwmogelijkheden) niet mogelijk is, behalve voor glastuinbouw en dan slechts onder strenge voorwaarden. Nu vanwege het toekennen van een veel groter bouwvlak sprake is van nieuwvestiging, is de wijzigingsvoorwaarde voor nieuwvestiging zoals vervat in artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, sub b, van de planregels van het bestemmingsplan van toepassing, aldus [appellant]. Het wijzigingsplan voldoet volgens [appellant] ten onrechte niet aan deze voorwaarde.
    
    3.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van omschakeling naar een glastuinbouwbedrijf. Volgens het college is geen sprake van nieuwvestiging omdat aan de gronden ter plaatse van het perceel Bankenstraat 17 in het bestemmingsplan een agrarisch bebouwingsvlak is toegekend. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de regeling in artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, sub b, van de planregels van het bestemmingsplan is opgenomen, om ervoor te zorgen dat zo min mogelijk nieuwe bouwvlakken planologisch mogelijk worden gemaakt en ontwikkelingen plaatsvinden op percelen waaraan planologisch reeds een bouwvlak is toegekend. Het feit dat het bouwvlak in het wijzigingsplan groter is dan in het bestemmingsplan is volgens het college niet van belang.
    
    3.2.    Artikel 1 van de planregels van het bestemmingsplan bepaalt dat in deze regels wordt verstaan onder:
    
    nieuwvestiging: projectie van een al dan niet gekoppeld agrarisch bouwvlak op een locatie die volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet is voorzien van een zelfstandig bouwvlak.
    
    omschakeling: geheel of gedeeltelijk overstappen van de ene agrarische bedrijfsvorm naar de andere agrarische bedrijfsvorm dan wel het overstappen van een niet-agrarisch gebruik naar een agrarische bedrijfsvorm.
    
        Artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, aanhef en sub b, bepaalt dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn dit bestemmingsplan te wijzigen ten behoeve van de omschakeling naar of nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf, waarbij in geval van nieuwvestiging aangetoond dient te zijn dat deze niet mogelijk is op een te beëindigen of reeds beëindigd agrarisch bedrijf en er geen sprake is van bestaande (voormalig/agrarische bedrijfs)bebouwing welke voor hergebruik in aanmerking komt. Bij omschakeling naar of nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf wordt de oppervlakte van het bouwvlak afgestemd op de voorgenomen agrarische bedrijfsvoering en mag maximaal 9 ha bedragen waarvan maximaal 8 ha kassen.
    
    3.3.    In de plantoelichting is vermeld dat op het perceel Bankenstraat 17 voorheen een melkveehouderij was gevestigd. Met het oog daarop was in de verbeelding van het bestemmingsplan een bouwvlak van ongeveer 1 hectare opgenomen. De bedoeling is dat de bestaande bebouwing op dit perceel wordt gesloopt en ter plaatse een glastuinbouwbedrijf met bijbehorende gebouwen en voorzieningen wordt gevestigd. Daartoe is in de verbeelding van het wijzigingsplan aan de gronden van het perceel Bankenstraat 17 een groter bouwvlak toegekend.
    
        De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan voorzag in een bouwvlak ter plaatse van het perceel Bankenstraat 17. Anders dan [appellant] betoogt, volgt daaruit naar het oordeel van de Afdeling dat geen sprake is van nieuwvestiging in de zin van de begripsbepaling. Dat sprake is van een vergroot bouwvlak maakt dit niet anders. De gestelde voorwaarde onder sub b van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, van de planregels in het bestemmingsplan is daarom in dit geval niet van toepassing.
    
        Het betoog faalt.
    
    Wijzigingsvoorwaarde in artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, aanhef en sub e
    
    4.    [appellant] betoogt dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het wijzigingsplan aan de wijzigingsvoorwaarde van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, sub e, van de planregels van het bestemmingsplan voldoet. Hiertoe voert hij aan dat het college louter is uitgegaan van het gegeven dat de initiatiefnemer geen gebruik maakt van assimilatiebelichting in de kassen. Volgens [appellant] had echter in de planregeling moeten worden gewaarborgd dat het gebruik van assimilatiebelichting niet is toegestaan.     
    
        Daarnaast voert hij aan dat het aantal verkeersbewegingen van en naar het voorgenomen glastuinbouwbedrijf aanzienlijk groter zal zijn dan waarvan het college is uitgegaan. Volgens [appellant] brengt de voorziene stekteelt veel transportbewegingen met zich, in de oogstmaanden tot tientallen verkeersbewegingen per dag. Verder heeft [appellant] ter zitting naar voren gebracht dat het college er geen rekening mee heeft gehouden dat de seizoensarbeiders die op het perceel zullen worden gehuisvest, zich ook gaan verplaatsen. [appellant] vreest dat het verkeer als gevolg van het wijzigingsplan vanwege de inrichting van de Bankenstraat langs zijn perceel Lage Donk 121 zal rijden.
    
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat uitgaande van de voorgenomen feitelijke bedrijfsvoering wordt voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, sub e, van de planregels van het bestemmingsplan. Het college heeft toegelicht dat geen gebruik zal worden gemaakt van assimilatiebelichting. Volgens het college is het niet gebruikelijk en in dit geval ook niet nodig om in de planregeling op te nemen dat geen gebruik mag worden gemaakt van deze voorziening. Daarbij wijst het college erop dat aan de normen van het Activiteitenbesluit milieubeheer zal moeten worden voldaan ingeval de initiatiefnemer wel gebruik maakt van assimilatiebelichting.
    
        Voorts stelt het college zich op het standpunt dat het aantal vrachtwagenbewegingen zeer gering zal zijn en dat in het wijzigingsplan is gewaarborgd dat de in- en uitrit van het voorgenomen glastuinbouwbedrijf aan de Bankenstraat wordt gerealiseerd. Volgens het college is de Bankenstraat zodanig ingericht dat deze weg in staat is de verkeersbewegingen als gevolg van het wijzigingsplan te verwerken.
    
    4.2.    Artikel 1 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    
    milieuhygiënisch inpasbaar: ter voorkoming van een ruimtelijke situatie die uit een oogpunt van milieuaspecten c.q. belasting van het milieu, zoals hinder voor omwonenden en verkeersaantrekkende werking, niet gewenst is, dient o.a. rekening te worden gehouden met:
    
    •    de toegelaten gebruiksmogelijkheden in de bestemmingen;
    
    •    de regels, voortvloeiend uit wettelijke bepalingen."
    
        Artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, aanhef, sub e, van de planregels van het bestemmingsplan luidt: "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd dit bestemmingsplan te wijzigen ten behoeve van de omschakeling naar of nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf, waarbij de wijziging milieuhygiënisch inpasbaar dient te zijn."
    
    4.3.    Uit de plantoelichting blijkt dat het college bij de beoordeling of de voorgenomen ontwikkeling aan deze wijzigingsvoorwaarde voldoet, is uitgegaan van het gegeven dat initiatiefnemer geen gebruik maakt van assimilatiebelichting. De Afdeling stelt vast dat het wijzigingsplan het gebruik van assimilatiebelichting niet uitsluit. Mede gezien de korte afstand tussen de voorgenomen ontwikkeling en de woning van [appellant], had het in de rede gelegen dat het college bij de beoordeling van het wijzigingsplan onderzoek had gedaan naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van hetgeen ingevolge het wijzigingsplan mogelijk is. Dit onderzoek heeft evenwel niet plaatsgevonden. Dat de voorgenomen ontwikkeling aan de normen van het Activiteitbesluit milieubeheer zal moeten voldoen, neemt niet weg dat het college bij de vaststelling van het wijzigingsplan moet beoordelen of de ontwikkeling aan deze normen kan voldoen en ook of sprake is van een situatie waarin geen onaanvaardbare hinder voor omwonenden optreedt, nu hinder voor omwonenden immers onderdeel vormt van de milieu hygiënische inpasbaarheid in de zin van de planregels.
    
        Voorts staat vast dat het college bij de beoordeling van de verkeersaantrekkende werking van het wijzigingsplan is uitgaan van de voorgenomen feitelijke bedrijfsvoering op het perceel Bankenstraat 17, waaronder de huisvesting van seizoensarbeiders. De Afdeling stelt voorop dat uit de planregels volgt dat gronden met de bestemming "Agrarisch" ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - huisvesting seizoenarbeiders’ tevens zijn bestemd voor huisvesting van seizoenarbeiders in bedrijfsgebouwen. Anders dan het college heeft beoogd, voorziet het wijzigingsplan echter niet in voormelde aanduiding waardoor dit plan huisvesting van seizoenarbeiders in bedrijfsgebouwen niet mogelijk maakt. Gelet hierop heeft het college geen rekening hoeven houden met verkeersbewegingen van seizoensarbeiders die op het perceel Bankenstraat 17 worden gehuisvest. Over het aantal transportbewegingen van en naar het voorgenomen glastuinbouwbedrijf hebben het college en initiatiefnemer ter zitting toegelicht dat het aantal vrachtwagens tijdens het leverseizoen van eind maart tot eind juni 4 tot maximaal 6 per dag zal bedragen. Buiten het leverseizoen betreft het volgens het college aanzienlijk minder vrachtwagens. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat het aantal vrachtwagens, van 4 tot maximaal 6 vrachtwagens per dag, gelet op hetgeen het wijzigingsplan mogelijk maakt de representatieve bedrijfssituatie weergeeft.
    
        Nu geen onderzoek is gedaan naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het wijzigingsplan bij gebruik van assimilatiebelichting en niet inzichtelijk is gemaakt dat voor het aspect verkeer is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het wijzigingsplan, heeft het college niet toereikend gemotiveerd dat aan de wijzigingsvoorwaarde onder e van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, van de planregels wordt voldaan.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Wijzigingsvoorwaarde in artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, aanhef en sub f
    
    5.    [appellant] betoogt dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het wijzigingsplan aan de wijzigingsvoorwaarde van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, sub f, van de planregels van het bestemmingsplan voldoet. Hiertoe voert hij aan dat het college is uitgegaan van het gegeven dat de initiatiefnemer geen gebruik maakt van een stookinstallatie. Volgens [appellant] had daarom in de planregeling moeten worden gewaarborgd dat het gebruik van een stookinstallatie niet is toegestaan.
    
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat uitgaande van de voorgenomen feitelijke bedrijfsvoering wordt voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, sub f, van de planregels van het bestemmingsplan. Het college heeft toegelicht dat geen gebruik zal worden gemaakt van een stookinstallatie. De benodigde warmte om de kassen te verwarmen zal worden verkregen door middel van warmtepompen en zonnepanelen. Volgens het college is het niet gebruikelijk en in dit geval ook niet nodig om in de planregeling op te nemen dat geen gebruik mag worden gemaakt van deze voorziening. Daarbij wijst het college erop dat aan de Wet natuurbescherming zal moeten worden voldaan ingeval de initiatiefnemer wel gebruik maakt van deze voorzieningen.
    
    5.2.    Artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, aanhef, sub f, van de planregels van het bestemmingsplan luidt: "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd dit bestemmingsplan te wijzigen ten behoeve van de omschakeling naar of nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf, waarbij omschakeling naar of nieuwvestiging van een glastuinbouwbedrijf niet is toegestaan indien dit leidt tot een toename van de stikstofemissie vanuit de betreffende inrichting, tenzij sprake is van:
    
        1. een bestaand gebruik zoals bedoeld in de     Natuurbeschermingswet;
    
        2. bestaande activiteiten die stikstofemissie veroorzaken en     vergund zijn;
    
        3. bestaande activiteiten waarvoor een vergunning op grond van de     Natuurbeschermingswet is verleend;
    
        4. een vereveningseffect, zoals bedoeld in artikel 1."
    
    5.3.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel indien de regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
        Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    5.4.    Ten aanzien van het betoog dat niet is gebleken dat aan de wijzigingsvoorwaarde van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, sub f, van de planregels van het bestemmingsplan kan worden voldaan indien wel gebruik wordt gemaakt van een stookinstallatie en dat in strijd met artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening wordt gehandeld, overweegt de Afdeling het volgende. Deze wijzigingsvoorwaarde heeft met name tot doel om het algemene belang van natuur en landschap ter plaatse van Natura 2000-gebieden te beschermen. Voor [appellant] gaat het echter om het belang dat ter plaatse van zijn perceel geen aantasting van het woon- en leefklimaat plaatsvindt en meer in het algemeen om het belang van het behoud van een goede leefomgeving. Het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied ‘Hollands Diep’ bevindt zich op ruim 12 kilometer afstand van het woonperceel van [appellant]. Gelet op deze afstand maakt dit gebied geen deel uit van de directe leefomgeving van [appellant]. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat derhalve geen verwevenheid van het individuele belang van [appellant] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving met het algemene belang bij bescherming van Natura 2000-gebieden, zodat de wijzigingsvoorwaarde van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, sub f, kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang waarvoor [appellant] in deze procedure bescherming zoekt. Het voorgaande leidt ertoe dat de naar voren gebrachte beroepsgrond buiten beschouwing wordt gelaten, nu artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.
    
    Verwijzing zienswijze
    
    6.    [appellant] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    Conclusie en opdracht
    
    7.    Gelet op hetgeen hiervoor in 4.3 is overwogen, is de conclusie dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
    
    8.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
    
        Het college dient daartoe met inachtneming van 4.3 alsnog te bezien of het wijzigingsplan aan de wijzigingsvoorwaarde onder e van artikel 3, lid 3.6, onder 3.6.7, van de planregels van het bestemmingsplan voldoet. Daartoe dient het college
    
    - alsnog onderzoek te doen naar de gevolgen van het wijzigingsplan voor het woon- en leefklimaat van [appellant] als gebruik wordt gemaakt van assimilatiebelichting en te bezien of het bestreden besluit in het licht van de uitkomsten van dit onderzoek in stand kan blijven, dan wel in zoverre een passende planregeling te treffen;
    
    - alsnog te motiveren dat de wijziging voor het aspect verkeer milieuhygiënisch inpasbaar is.
    
        Het college dient tevens de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
        Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    
    Proceskosten en griffierecht
    
    9.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Etten-Leur op om:
    
    - binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 4.3 en 8 de daar omschreven gebreken te herstellen en
    
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
    
    w.g. Helder    w.g. Reichardt
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
    
    772.