ECLI:NL:RVS:2014:2105, Raad van State, 11-06-2014, 201309062/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2011 heeft het college het verzoek van [appellante sub 1] om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de percelen, kadastraal bekend gemeente Deurne, sectie R, nummers 188, 189 en 190, tezamen met het aan de overzijde van de Hazeldonksedreef gelegen perceel gemeente Deurne, sectie R, nummer 192, afgewezen.

201309062/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellante sub 1], wonend te Liessel, gemeente Deurne,
    2. [appellant sub 2], wonend te Liessel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant, zittingsplaats
    ’s-Hertogenbosch, van 20 augustus 2013 in zaak nr. 12/2258 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2011 heeft het college het verzoek van [appellante sub 1] om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de percelen, kadastraal bekend gemeente Deurne, sectie R, nummers 188, 189 en 190, tezamen met het aan de overzijde van de Hazeldonksedreef gelegen perceel gemeente Deurne, sectie R, nummer 192, afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 juni 2012 heeft het college het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 augustus 2013 heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 15 juni 2012 vernietigd, voor zover [appellante sub 1] ontvankelijk is verklaard in haar bezwaar tegen de weigering handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras op het perceel R 188. Voorts heeft zij zelf voorziend het bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 22 december 2011 ten aanzien van het inzaaien van gras op het perceel R 188 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verder heeft zij het besluit van 15 juni 2012 vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar van [appellante sub 1] tegen de drie verhardingen op het perceel R 190 ongegrond is verklaard, en bepaald dat het college in zoverre een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak en dat het besluit van 15 juni 2012 voor het overige in stand blijft. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2014, waar [appellante sub 1], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M. Peeters, advocaat te Helmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.P.G. Ricken-Cleven, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het inzaaien van gras op percelen met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied Deurne" daarop rustende bestemming "Bos en Natuur (GHS) niet is aan te merken als bos en/of natuurbeheer. Volgens haar heeft de rechtbank haar ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt bij haar verzoek om handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras op het perceel R 188. De ruimtelijke consequentie van het gebruik van het perceel is dat haar directe woonomgeving wordt aangetast, in die zin dat zij aan de voorzijde van haar woning zicht heeft op een gebruik dat niet thuishoort binnen een bos- en natuurbestemming. [appellante sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het gebruik van het perceel R 189 in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied Deurne", nu haar verzoek om handhavend op te treden van 29 september 2011 daar ook op zag.
    
    1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon volgens vaste jurisprudentie een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk en actueel belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
    
    1.2. [appellante sub 1] kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, als belanghebbende bij haar verzoek om handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras op het perceel R 188 worden aangemerkt, nu zij zicht heeft op dat perceel. De rechtbank heeft het besluit van 15 juni 2012 in zoverre ten onrechte vernietigd. [appellante sub 1] betoogt voorts terecht dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras, voor zover dat ziet op het perceel R 189.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    1.3. Het gedeeltelijk inzaaien van gras op de gedeeltelijk beboste percelen R 188 en R 189 is niet in strijd met de bestemming "Bos en Natuur (GHS)", nu het kan worden aangemerkt als de ontwikkeling van landschappelijke en natuurwaarden als bedoeld in artikel 6.1 van de planvoorschriften. Het betoog faalt in zoverre.
    
    2. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van de percelen R 188 en R 189 ten behoeve van het houden van dieren niet in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Bos en Natuur (GHS)". De rondlopende dieren zorgen er volgens haar voor dat, in strijd met de bestemming, geen herstel van natuurwaarden kan plaatsvinden. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst zij naar het onderzoeksrapport "Beoordeling natuurbeheer Hazeldonksedreef" van onderzoeksbureau Staro B.V. van 18 oktober 2013.
    
    2.1. Op de percelen grazen twee koeien en een paard. Het laten grazen van deze dieren op het perceel, zonder daartoe aangebrachte voorzieningen zal, nu dat gebruik niet intensief plaatsvindt, geen invloed hebben op het omringende bos en is zodanig ondergeschikt, dat het verenigbaar is met het de bestemming "Bos en Natuur (GHS)". Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat deze percelen gezien kunnen worden als een overgangssituatie vanaf de Hazeldonkseweg, welke weg een agrarische bestemming heeft, naar de Liesselse bossen. Bovendien volgt uit het onderzoeksrapport van Staro B.V. dat natuurbeheer geen vast omkaderd begrip is en dat de beheerder de vrijheid heeft daarin keuzes te maken.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, ten aanzien van het verzoek om handhavend optreden tegen de verharding aanwezig bij gebouw B, gezien de onherroepelijke uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 6 juli 2010 in zaak nr. 09/2302, van handhavend optreden had moeten afzien. In die uitspraak werd geoordeeld dat het college ten aanzien van die verharding wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien, omdat met het verwijderen van die verharding het gebruik van gebouw B op het perceel dat gebouwd is met bouwvergunning, in verregaande mate wordt bemoeilijkt.
    
    3.1. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college zich ten aanzien van de verharding bij gebouw B niet louter en zonder nadere motivering kon beroepen op de uitspraak van de rechtbank van 6 juli 2010, omdat het niet duidelijk is of de daar geschetste situatie nog actueel is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de situatie ten tijde van de uitspraak uit 2010 kan verschillen van de situatie zoals die was ten tijde van het verzoek om handhavend optreden, zodat het college dat in ieder geval in zijn motivering had moeten betrekken. [appellant sub 2] voert in hoger beroep niet aan dat en waarom de situatie uit 2010 nog steeds overeenkomt met de situatie ten tijde van het verzoek om handhavend optreden. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college niet wegens deze omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de verharding bij de gebouwen A en C, omdat deze verharding onder de beschermende werking van het overgangsrecht zou vallen, slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 maart 2012 in zaak nr. 201108337/1/A1), dient degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk te maken. [appellant sub 2] is daarin niet geslaagd, reeds omdat hij niet met feiten en omstandigheden heeft onderbouwd dat die verharding op de van belang zijnde peildatum al aanwezig was.
    
    5. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten aanzien van de verhardingen bij de gebouwen A en C wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat de erfverhardingen noodzakelijk zijn om de gebouwen op het perceel te kunnen bereiken.
    
    5.1. Anders dan [appellant sub 2] betoogt zijn de verhardingen bij de gebouwen A en C niet noodzakelijk om die gebouwen met voertuigen te kunnen bereiken. Gebouw C is in vervallen staat en wordt niet gebruikt, zodat de daaromheen liggende verharding reeds daarom niet noodzakelijk is. Dat dit gebouw al dan niet mag worden gerenoveerd en de verharding in de toekomst wellicht noodzakelijk is om het gebouw te bereiken, betekent niet dat verharding ten tijde van het verzoek om handhavend optreden noodzakelijk was. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verharding bij gebouw A, dat hobbymatig wordt gebruikt, noodzakelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 2] voert voorts aan dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat ten aanzien van de verhardingen op het perceel. De gronden waarop de verharding is aangebracht hebben in het ontwerpbestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" de bestemming "Wonen", aldus [appellant sub 2]. Voor het aanleggen van verharding is binnen die bestemming geen vergunning nodig, zodat deze verhardingen in het nieuwe bestemmingsplan kunnen worden gelegaliseerd.
    
    6.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 1 mei 2013 in zaak nr. 201208306/1/A1 overweegt de Afdeling dat om concreet zicht op legalisering in verband met de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen, ten minste is vereist dat een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het aanleggen, waar het handhavingsverzoek op ziet, past.
    
    6.2. Het ontwerpbestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" is op 24 mei 2013 ter inzage gelegd. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 15 juni 2012 lag derhalve geen ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage, waarbinnen in dit geval het aanleggen van verharding, waar het handhavingsverzoek op ziet, past. Reeds daarom kan [appellant sub 2] niet worden gevolgd in zijn betoog dat er ten aanzien van de op het perceel aanwezige verharding ten tijde van belang concreet zicht op legalisering bestond. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover de rechtbank [appellante sub 1] ten onrechte niet heeft aangemerkt als belanghebbende bij haar verzoek om handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras op het perceel R 188 en voor zover daarin geen oordeel is gegeven over de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras op het perceel R 189. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 1] gelet op hetgeen is overwogen in 1.3 in zoverre alsnog ongegrond verklaren. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen.
    
    8. Bij besluit van 4 december 2013 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellante sub 1] gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan haar bezwaren is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellante sub 1], gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht mede beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    9. [appellante sub 1] betoogt dat het college met het besluit van 4 december 2013 niet heeft voldaan aan de opdracht in de aangevallen uitspraak. Volgens haar heeft het college verzuimd te motiveren waarom de situatie ten aanzien van de verharding bij gebouw B ten tijde van het besluit van 28 mei 2009, wat onderwerp van het geding was in de uitspraak van 6 juli 2010, gelijk was aan die ten tijde van het besluit van 4 december 2013. Bovendien was zij geen partij in die procedure, zodat het college ook daarom niet naar de situatie in die uitspraak mocht verwijzen, aldus [appellante sub 1].
    
    9.1. [appellante sub 1] betoogt weliswaar terecht dat het college niet zonder meer naar de uitspraak van de rechtbank van 6 juli 2010 mocht verwijzen, maar dat leidt niet tot vernietiging van het besluit van 4 december 2013. Ter zitting heeft het college aan de hand van foto’s toegelicht dat de situatie ten aanzien van de verharding bij gebouw B ten tijde van belang in de uitspraak van de rechtbank van 6 juli 2010 gelijk was aan de situatie ten tijde van het besluit van 4 december 2013. De rechtbank heeft in de uitspraak van 6 juli 2010 overwogen dat zij zonder meer aannemelijk acht dat gebouw B zonder erfverharding niet bereikbaar is met een voertuig, ten gevolg waarvan het gebruik van dit gebouw ernstig zal worden belemmerd. De rechtbank overwoog verder dat zij er in dat verband ook niet aan voorbij kan gaan dat voor dit gebouw wel een bouwvergunning is verleend. Zij is tot de conclusie gekomen dat door het doen verwijderen van de erfverharding het gebruik van het gebouw in verregaande mate wordt bemoeilijkt, ondanks dat daarvoor een bouwvergunning is verleend. Onder die omstandigheden had het college volgens de rechtbank na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid van handhavend optreden behoren af te zien. De Afdeling ziet na weging van het door [appellante sub 1] gestelde belang dat ziet op het behoud van de landelijke leefomgeving geen reden anders te oordelen dan de rechtbank in de uitspraak van 6 juli 2010 heeft gedaan. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het wegens bijzondere omstandigheden niet tot handhavend optreden behoefde over te gaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellante sub 1] betoogt voorts dat het college ten onrechte wegens concreet zicht op legalisering heeft afgezien van handhavend optreden tegen de verharding bij de gebouwen A en C op het perceel. Volgens haar is het juist dat ten tijde van het besluit van 4 december 2013 het ontwerpbestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" ter inzage was gelegd, maar volgens haar moest op voorhand worden aangenomen dat dit bestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen, omdat het bestemmingsplan voor wat betreft de bestemming "Wonen" op het perceel, in strijd is met artikel 4.2, tweede lid, van de Verordening ruimte 2012, omdat het perceel is gelegen binnen de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS) en dat artikel bepaalt dat zolang de EHS niet is gerealiseerd, alleen de bestaande bebouwing en de bestaande planologische gebruiksactiviteiten zijn toegestaan.
    
    10.1. Het ontwerpbestemmingsplan "Tweede herziening Buitengebied" is op 24 mei 2013 ter inzage gelegd. Het perceel heeft in dit bestemmingsplan de bestemming "Wonen". Die bestemming bevat geen aanlegvergunningplicht ten aanzien van het aanbrengen van verhardingen, zodat de verhardingen op grond van dit bestemmingsplan ter plaatse zijn toegestaan. Dat betekent dat aan het vereiste wordt voldaan dat ten tijde van het besluit van 4 december 2013 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage lag.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 november 2012 in zaak nr. 201203478/1/A1), kan met de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan concreet zicht op legalisering bestaan, maar lijdt dit uitzondering indien op voorhand duidelijk is dat het plan geen rechtskracht zal verkrijgen. Het bestemmingsplan is niet evident in strijd met het bepaalde in artikel 4.2, tweede lid, van de Verordening ruimte 2012. Het enkele feit dat onduidelijk is of het bestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan buitengebied", voor zover het de bestemming "Wonen" op het perceel R 190 betreft, in strijd is met artikel 4.2, tweede lid, van de Verordening ruimte 2012, is onvoldoende om op voorhand aan te nemen dat dit bestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat het college van gedeputeerde staten bij brief van 2 juli 2013 in een zienswijze heeft aangegeven dat het bestemmingsplan in zoverre in strijd is met de Verordening ruimte 2012, maakt niet dat moet worden aangenomen dat er ten aanzien van het betreffende gedeelte van het bestemmingsplan wel evidente strijd met artikel 4.2, tweede lid, van de Verordening ruimte 2012 bestaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 augustus 2013 in zaak nr. 12/2258, voor zover de rechtbank [appellante sub 1] ten onrechte niet heeft aangemerkt als belanghebbende bij haar verzoek om handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras op het perceel R 188 en voor zover daarin geen oordeel is gegeven over de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras op het perceel R 189;
    
    IV. verklaart het door [appellante sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat ziet op de weigering om handhavend op te treden tegen het inzaaien van gras op de percelen R 188 en R 189, ongegrond;
    
    V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI. verklaart het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 4 december 2013, kenmerk 379787/453001, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Fransen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
    
    407-776.