ECLI:NL:RVS:2020:1484, Raad van State, 24-06-2020, 201907431/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe aan [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast binnen vier weken de caravan, als afgebeeld in het controlerapport van 3 januari 2019, van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Op het perceel is een kleinschalige woonwagenlocatie gesitueerd. [appellante] heeft de caravan achter de woonwagen van haar moeder geplaatst. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan. Het perceel heeft de enkelbestemming "Wonen-Dorpsbebouwing 1", de functieaanduiding "woonwagenstandplaats" en de aanduiding "maximum aantal wooneenheden: 3". De caravan is de vierde wooneenheid op het perceel. Het college heeft [appellante] aangemerkt als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en haar gelast haar caravan van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.

201907431/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Geldermalsen,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 29 augustus 2019 in zaak nrs. 19/3923 en 19/3922 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college aan [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast binnen vier weken de caravan, als afgebeeld in het controlerapport van 3 januari 2019 (hierna: de caravan), van het perceel met de kadastrale aanduiding Geldermalsen, sectie B, nummer 1251 (hierna: het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 26 juli 2019 heeft het college de aan de last verbonden
    begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de rechtbank.
    Bij uitspraak van 29 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 25 juni 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard, het beroep tegen het besluit van 26 juli 2019 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de begunstigingstermijn bepaald op zes
    weken na verzending van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.C.J.L. Huurman-Ip Vai Ching, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.M. Akkermans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.    De relevante bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Gemeentewet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en de regels bij het bestemmingsplan "Geldermalsen, woongebied 2011, 1e herziening" (hierna: de planregels onderscheidenlijk het bestemmingsplan) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Op het perceel is een kleinschalige woonwagenlocatie gesitueerd. [appellante] heeft de caravan achter de woonwagen van haar moeder geplaatst. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan. Het perceel heeft de enkelbestemming "Wonen-Dorpsbebouwing 1", de functieaanduiding "woonwagenstandplaats" en de aanduiding "maximum aantal wooneenheden: 3". De caravan is de vierde wooneenheid op het perceel. Het college heeft [appellante] aangemerkt als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en haar gelast haar caravan van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
    Het hoger beroep
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep op het ingevolge de planregels geldende overgangsrecht niet kan slagen. [appellante] voert aan dat zij sinds 2015 in de caravan op het perceel woont. Dat de caravan niet is te zien op de door het college overgelegde foto’s van het perceel uit 2017 is niet bepalend voor het beroep op het overgangsrecht, omdat die foto’s enige tijd voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan zijn genomen. Ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan stond de caravan op het perceel, aldus [appellante].
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:579) dient degene die zich op gebruiksovergangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk te maken.
    3.2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] op het in de planregels vervatte overgangsrecht getoetst aan artikel 11.1.1 van de planregels en overwogen dat het bestemmingsplan in oktober 2017 in werking is getreden. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het beroep van [appellante] op het overgangsrecht moet worden begrepen als een beroep op artikel 11.2.1 van de planregels, omdat [appellante] zich niet beroept op vernieuwing of verandering, maar op voortzetting van gebruik. Anders dan de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat het bestemmingsplan op 19 februari 2018 in werking is getreden, omdat het besluit van de raad van de gemeente Geldermalsen van 26 september 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 8.4 van de Wro opgeschort is geweest tot aan de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 19 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:545.
    3.3.    De ingevolge artikel 11.2.4 van de planregels geldende uitzondering op artikel 11.2.1 doet zich in dit geval niet voor, omdat ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan vier wooneenheden op het perceel waren toegestaan. Het college heeft luchtfoto’s van het perceel overgelegd die in 2017 en 2018 zijn gemaakt. Op die foto’s is de caravan niet zichtbaar. Daargelaten dat onbekend is op welke data die foto’s zijn gemaakt, kan uit die foto’s niet worden afgeleid dat de caravan op enig moment in 2017 en 2018 op het perceel heeft gestaan. Ter staving van haar stelling dat zij op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in de caravan op het perceel woonde, heeft [appellante] een verklaring overgelegd waarin vijf personen bevestigen dat [appellante] van 2015 tot en met 2019 op het perceel heeft gewoond. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellante] te kennen gegeven dat het gaat om handtekeningen van personen die op het perceel wonen. Ter zitting heeft [appellante] tevens te kennen gegeven dat zij niet over andere bewijzen beschikt om haar stelling te staven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat zij de caravan op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan als wooneenheid op het perceel in gebruik had. Daargelaten de vraag of de overgelegde verklaring als voldoende objectief kan worden aangemerkt, staat daarin niet dat [appellante] sinds 2015 in de caravan heeft gewoond. De rechtbank is, zij het op onjuiste gronden, terecht tot het oordeel gekomen dat het beroep van [appellante] op het in de planregels vervatte overgangsrecht niet kan slagen.
        Het betoog faalt.
    4.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met de last inbreuk heeft gemaakt op haar in artikel 8 van het EVRM beschermde recht op respect voor haar woning. Omdat het wonen in een caravan een integraal onderdeel uitmaakt van haar identiteit als woonwagenbewoonster, welke identiteit in het licht van artikel 8 van het EVRM bescherming behoeft, maakt de last ook inbreuk op haar in die bepaling beschermde recht op privé- en familieleven, zo betoogt [appellante] onder verwijzing naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 17 oktober 2013, Winterstein tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2013:1017JUD002701307. [appellante] voert aan dat zij al 23 jaar op het perceel woont, eerst in de woonwagen van haar moeder en sinds 2015 in de caravan. Tot aan het opleggen van de last heeft het college die situatie gedoogd, aldus [appellante]. Gezien dit arrest van 17 oktober 2013 heeft de rechtbank evenmin onderkend dat de last in strijd is met de ingevolge artikel 8 van het EVRM op het college rustende positieve verplichting jegens woonwagenbewoners om hun manier van leven te faciliteren. In dit kader verwijst [appellante] naar het Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid (hierna: het beleidskader) waarin die positieve verplichting is uitgewerkt en waarin is vermeld dat gemeenten in hun woonbeleid rekening houden met de specifieke woonbehoefte van woonwagenbewoners en voorzien in voldoende standplaatsen, zodat woonwagenbewoners binnen een redelijke termijn een standplaats kunnen krijgen.
    4.1.    Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat het maximum aantal wooneenheden op het perceel met het bestemmingsplan is teruggebracht naar drie, omdat de drie bestaande wooneenheden op het perceel in de loop der tijd steeds groter zijn geworden en de aanwezigheid van meer wooneenheden vanuit het belang van brandveiligheid niet verantwoord werd geacht. Het bestemmingsplan is in overleg met de bewoners van het perceel tot stand gekomen. In dat kader hebben in 2017 gesprekken plaatsgevonden. Geen van de bewoners heeft daarbij kenbaar gemaakt dat behoefte bestaat aan een vierde wooneenheid op het perceel. Ook heeft geen van hen beroep ingesteld tegen de vaststelling van het bestemmingsplan, waarbij het maximum aantal wooneenheden is teruggebracht naar drie. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat in opdracht van de gemeente een behoefteonderzoek wordt uitgevoerd om inzicht te krijgen in de woonbehoeften van woonwagenbewoners in de gemeente, waaronder de bewoners van het perceel. Dat onderzoek wordt thans afgerond en zal in beleid worden verwerkt. Voor zover dit tot uitbreiding van het aantal plaatsen voor woonwagens binnen de gemeente zal leiden, zal die uitbreiding waarschijnlijk niet worden gerealiseerd op het perceel, aldus het college ter zitting.
    4.2.    Inmenging in een van de in artikel 8, eerste lid, van het EVRM beschermde rechten is op grond van het tweede lid gerechtvaardigd, indien deze bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van een of meer in dit lid genoemde legitieme doelen. In dat kader moet een evenwichtige afweging hebben plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds. Voor zover de last kan worden aangemerkt als een inmenging in rechten als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, is dit bij wet voorzien en in het belang van één van de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM genoemde doelen. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, in samenhang met de artikelen 5.1 en 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo, de artikelen 3.1, eerste lid, en 7.1, eerste en tweede lid, van de Wro, artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, is het college bevoegd een last onder dwangsom op te leggen wegens handelen in strijd met het bestemmingsplan en zo de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Dit doel betreft, gezien wat hiervoor onder 4.1 over brandveiligheid is vermeld, met name het behartigen van het belang van de openbare veiligheid als bedoeld in artikel 8, tweede lid van het EVRM. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat bij het vaststellen van de last geen evenredige afweging is gemaakt tussen de belangen van [appellante] en van de maatschappij als geheel. Uit wat hiervoor onder 3.2 en 3.3 is overwogen, volgt dat het college [appellante] terecht niet heeft gevolgd in haar stelling dat zij sinds 2015 in de caravan op het perceel woont. Van gedogen van een illegale situatie is geen sprake geweest. De last verbiedt [appellante] niet om op het perceel te blijven wonen, maar ziet uitsluitend op het verwijderen van de caravan van het perceel, omdat de plaatsing en de ingebruikname daarvan als vierde wooneenheid op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan en het in de planregels vervatte overgangsrecht niet van toepassing is. Het bestemmingsplan en de last beletten [appellante] niet om weer in de woonwagen van haar moeder op het perceel te gaan wonen. De enkele omstandigheid dat [appellante] een woonwagenbewoonster is, maakt niet dat het college haar belang zwaarder had moeten laten wegen dan het belang van de maatschappij als geheel. Voor zover in dit geval op het college een positieve verplichting rust om [appellante] te faciliteren in haar manier van leven als woonwagenbewoonster, strekt die verplichting niet zover dat het college [appellante] bij het plaatsen en in gebruik nemen van de caravan niet aan de geldende planregels mag houden. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat, gezien het verhandelde ter zitting, geen grond bestaat voor het oordeel dat het college onvoldoende rekening houdt met de woonbehoeften van woonwagenbewoners in de gemeente West Betuwe in het algemeen en de woonbehoeften van de bewoners van het perceel in het bijzonder. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de last in strijd met artikel 8 van het EVRM heeft opgelegd.
        Het betoog faalt.
    5.        [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhaving in dit geval niet onevenredig is. [appellante] voert in dit kader de omstandigheden aan die zij hiervoor bij haar beroep op artikel 8 van het EVRM heeft aangevoerd en stelt zich op het standpunt dat het college ervoor had kunnen kiezen de huidige situatie te gedogen totdat een andere standplaats voor haar voorhanden is. Verder voert [appellante] aan dat de caravan geen risico vormt voor haar veiligheid en die van de omwonenden, dat de omwonenden geen overlast ervaren van de caravan en dat de omwonenden haar steunen in deze procedure.
    5.1.    In het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    5.2.    Gezien wat hiervoor onder 4.2 is overwogen, is in het hiervoor onder 4 aangevoerde betoog geen grond gelegen voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van het opleggen van de last had moeten afzien. In hetgeen [appellante] overigens heeft aangevoerd, zijn dergelijke bijzondere omstandigheden evenmin gelegen. Daargelaten wat het college ter zitting over brandgevaar heeft aangevoerd, kan de afwezigheid van overlast en gevaar niet als bijzonder worden aangemerkt en maakt de gestelde steun van omwonenden niet dat de last onevenredig is.
        Het betoog faalt.
    6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de begunstigingtermijn van zes weken voldoende is om aan de last te voldoen. [appellante] voert aan dat zij niet binnen die begunstigingstermijn aan de last kan voldoen.
    6.1.    Het betoog faalt, reeds omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de caravan niet binnen de begunstigingstermijn van het perceel kan worden verwijderd. Overigens wijst de Afdeling erop dat het belang van [appellante] bij het betoog is achterhaald door de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 30 oktober 2019 in zaak nr. 201907431/2/R4. Bij die uitspraak heeft de voorzieningenrechter immers het verzoek van [appellante] om de last te schorsen totdat de Afdeling uitspraak in de bodemprocedure heeft gedaan, ingewilligd door die last met terugwerkende kracht te schorsen tot vier weken na de datum van de uitspraak op het hoger beroep.
    Conclusies
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2020
    610.
     
    BIJLAGE
     
    Het EVRM
    Artikel 8.
    1 Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2 Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    De Awb
    Artikel 5:32
    1 Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    […]
    De Gemeentewet
    Artikel 125
    1 Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2 De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    […]
    De Wabo
    Artikel 2.1
    1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 5.1
    Dit hoofdstuk is van toepassing op de uitvoering en handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde, alsmede op de uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens de […] Wet ruimtelijke ordening […], voor zover dit bij of krachtens de genoemde wetten is bepaald.
    Artikel 5.2
    1 Het bevoegd gezag heeft tot taak:
    a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
    […]
    De Wro
    Artikel 3.1
    1 De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
    […]
    Artikel 7.1
    1 Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
    2 Het in artikel 5.2, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bedoelde bestuursorgaan heeft tot taak zorg te dragen voor bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens deze wet voor degene die het project, bedoeld in dat lid, uitvoert, geldende voorschriften.
    […]
    Artikel 8.4
    Indien gedurende de beroepstermijn met betrekking tot een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of inpassingsplan of van een wijziging of uitwerking hiervan dan wel van een rijksbestemmingsplan bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, wordt de werking van het besluit opgeschort totdat op het verzoek is beslist. Bij de toewijzing van het verzoek geeft de voorzitter aan op welke onderdelen van het bestemmingsplan of inpassingsplan of van de wijziging of uitwerking hiervan de voorlopige voorziening betrekking heeft.
    De planregels
    Artikel 11.1.1
    Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, danwel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
    gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
    11.2.1
    Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    11.2.4
    Het bepaalde in 11.2.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.