ECLI:NL:RVS:2018:3694, Raad van State, 14-11-2018, 201709928/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 20 oktober 2017 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep dat door [appellant A] en AGRAFORCE is ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op een verzoek om handhavend optreden tegen de exploitatie van kleinschalige kampeerterreinen op het grondgebied van de gemeente Veere door anderen dan degenen aan wie daartoe een kampeervergunning of -ontheffing is verleend. Deze uitspraak is aangehecht.

201709928/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en AGRAFORCE Take 2 C.V., wonend onderscheidenlijk gevestigd te Veere,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 oktober 2017 in zaak nr. 16/10399 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en AGRAFORCE
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    
    Procesverloop
    
    Bij uitspraak van 20 oktober 2017 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep dat door [appellant A] en AGRAFORCE is ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op een verzoek om handhavend optreden tegen de exploitatie van kleinschalige kampeerterreinen op het grondgebied van de gemeente Veere door anderen dan degenen aan wie daartoe een kampeervergunning of -ontheffing is verleend. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en AGRAFORCE hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2018, waar [appellant A] en AGRAFORCE, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E. Jansen-van der Hoek, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant A] woont op het adres [locatie] in Veere. Op hetzelfde adres is kleinschalig kampeerterrein - ook wel minicamping genoemd - De Heksenketel gevestigd. [appellant A] heeft een kampeervergunning voor exploitatie van De Heksenketel. De minicamping wordt van [appellant A] gehuurd door AGRAFORCE, die de minicamping exploiteert. Volgens [appellant A] en AGRAFORCE stelt het college zich op het standpunt dat de minicamping illegaal wordt geëxploiteerd en overweegt het college om daartegen handhavend op te treden. Naar aanleiding daarvan hebben zij het college verzocht om handhavend op te treden tegen de exploitatie van kleinschalige kampeerterreinen in de gemeente Veere door anderen dan degenen aan wie een kampeervergunning of -ontheffing is verleend.
    
    2.    [appellant A] en AGRAFORCE hebben beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op hun verzoek om handhaving. Hangende dit beroep heeft het college bij brief van 14 februari 2017 geweigerd een besluit te nemen op het verzoek om handhaving. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het verzoek niet is aan te merken als een aanvraag, aangezien [appellant A] en AGRAFORCE geen belanghebbenden zijn. Bij dezelfde brief heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het geen dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit heeft verbeurd. Daartoe heeft het college gesteld dat artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet van toepassing is omdat het verzoek om handhaving van [appellant A] en AGRAFORCE geen aanvraag is.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant A] en AGRAFORCE geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek om handhaving. Daartoe heeft zij overwogen dat niet aannemelijk is dat, indien het college bevoegd zou zijn om in de door [appellant A] en AGRAFORCE gewenste zin handhavend op te treden tegen minicampings van concurrenten, [appellant A] en AGRAFORCE meer omzet zouden kunnen genereren met De Heksenketel. Indien De Heksenketel leeg is wegens het ontbreken van de vereiste kampeervergunning, maakt het geen verschil of ook andere minicampings wegens het ontbreken van een vergunning leeg moeten blijven. De rechtbank heeft geen verband gezien tussen de verminderde omzet van De Heksenketel en het niet optreden van het college tegen andere minicampings. De rechtbank heeft evenmin verband gezien tussen enerzijds het fiscale nadeel dat [appellant A] stelt door haar toetreding als vennoot tot AGRAFORCE te hebben geleden en anderzijds het niet handhavend optreden. Dat [appellant A] en AGRAFORCE inmiddels strafrechtelijk zijn veroordeeld wegens het exploiteren van De Heksenketel met meer dan de toegelaten 15 kampeermiddelen, maakt niet dat zij belanghebbenden zijn bij het verzoek om handhaving.
    
        Omdat [appellant A] en AGRAFORCE geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek om handhaving, is het verzoek geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Daardoor is er geen met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit of een met een besluit gelijk te stellen schriftelijke weigering om een besluit te nemen aan de orde. Omdat ingevolge artikel 8:1 van de Awb uitsluitend beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, heeft de rechtbank zich onbevoegd geacht om kennis te nemen van het beroep van [appellant A] en AGRAFORCE tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op hun verzoek om handhaving.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    [appellant A] en AGRAFORCE betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek om handhaving. Volgens hen verdraagt dit oordeel zich niet met de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:902.
    
    5.    Het college stelt zich op het standpunt dat de door [appellant A] en AGRAFORCE aangehaalde uitspraak ziet op een totaal andere situatie dan hier aan de orde. Indien het college handhavend zou optreden tegen de exploitatie van minicampings door anderen dan de vergunninghouder, betekent dit dat de desbetreffende minicampings moeten worden geëxploiteerd door de vergunninghouder. Niet valt in te zien dat de bezetting op De Heksenketel of de verhuurbaarheid van het perceel waarop die minicamping is gevestigd daardoor wordt beïnvloed, aldus het college.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:183) is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende.
    
    Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2648) dat een onderneming slechts een concurrentiebelang heeft als zij in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment bedrijfsactiviteiten ontplooit als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden.
    
    5.2.    De door [appellant A] en AGRAFORCE aangehaalde uitspraak van 16 maart 2018 betrof een verzoek om handhavend op te treden tegen twintig minicampings binnen de gemeente Veere, voor zover daar meer dan 15 plaatsen worden geëxploiteerd. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat [appellant A] en AGRAFORCE belanghebbenden zijn bij dat verzoek. De Afdeling heeft daartoe overwogen:
    
    "[appellant A] is eigenaar van het perceel waarop minicamping "De Heksenketel" is gevestigd en houder van een kampeervergunning op grond waarvan ter plaatse een minicamping mag worden geëxploiteerd. Zij richt zich als verhuurder van een minicamping op hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied als de minicampings waarop het verzoek om handhavend op te treden ziet. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2706, terecht overwogen dat het niet is uitgesloten dat wanneer het aantal kampeerplaatsen op de andere minicampings toeneemt, de verhuurbaarheid van camping "De Heksenketel" nadelig zal worden beïnvloed, dan wel, dat het zal leiden tot derving van huurinkomsten van [appellant A].
    
    […]
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat AGRAforce feitelijk betrokken is bij de exploitatie van de minicamping op het perceel en dat het bieden van verblijf aan recreanten blijkens haar inschrijving bij de Kamer van Koophandel tot haar activiteiten behoort. AGRAforce is werkzaam binnen hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als de minicampings waarop het handhavingsverzoek ziet. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat AGRAforce als belanghebbende bij het verzoek om handhavend op te treden kan worden aangemerkt."
    
    5.3.    De Heksenketel en andere minicampings op het grondgebied van de gemeente Veere vallen binnen hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied. Indien het college handhavend optreedt tegen minicampings die worden geëxploiteerd door anderen dan degene aan wie een kampeervergunning of -ontheffing is verleend, kan dat ertoe leiden dat die minicampings geëxploiteerd gaan worden door de houder van de vergunning of ontheffing. In dat geval heeft handhavend optreden niet tot gevolg dat het aantal kampeerplaatsen op minicampings wijzigt. In dat geval valt, zoals het college ook stelt, niet in te zien dat handhavend optreden feitelijke gevolgen kan hebben voor [appellant A] en AGRAFORCE, bijvoorbeeld door invloed op de verhuurbaarheid van of de inkomsten uit De Heksenketel. Handhavend optreden kan er echter ook toe leiden dat de exploitatie van een minicamping wordt beëindigd. Dat is bijvoorbeeld het geval indien degene op wiens naam de kampeervergunning of -ontheffing staat, de minicamping niet meer kan of wil exploiteren. In dat geval heeft handhavend optreden tot gevolg dat het aantal kampeerplaatsen op minicampings afneemt. In dat geval kan handhavend optreden wel van invloed zijn op bijvoorbeeld de verhuurbaarheid van of de inkomsten uit De Heksenketel, zodat [appellant A] en AGRAFORCE wel feitelijke gevolgen kunnen ondervinden van handhavend optreden. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat [appellant A] en AGRAFORCE geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek om handhaving.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    6.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verzoek om handhaving van [appellant A] en AGRAFORCE geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb is. Het beroep van [appellant A] en AGRAFORCE was dan ook wel gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid. Ingevolge artikel 8:1, gelezen in verbinding met artikel 6:2, aanhef en onder b, stond daartegen beroep open bij de bestuursrechter. De rechtbank heeft zich dan ook ten onrechte onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep van [appellant A] en AGRAFORCE.
    
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt over het beroep van [appellant A] en Agraforce.
    
    Beoordeling van het beroep
    
    Niet tijdig nemen van een besluit
    
    8.    [appellant A] en AGRAFORCE hebben beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun verzoek om handhaving. Uit artikel 6:20, derde lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:2, aanhef en onder a, en uit artikel 4:19, eerste lid, volgt dat dit beroep mede betrekking heeft op de brief van het college van 14 februari 2017, waarbij het college weigert een besluit te nemen op het verzoek om handhaving en zich op het standpunt stelt dat het geen dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit heeft verbeurd. Niet is gebleken dat [appellant A] en AGRAFORCE nog belang hebben bij beoordeling van hun beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De Afdeling zal dit beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
    
    Weigering om een besluit te nemen
    
    9.    In de brief van 14 februari 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant A] en AGRAFORCE geen belanghebbenden zijn bij hun verzoek om handhaving en dat het verzoek daarom geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is. Uit hetgeen onder 5.3 is overwogen volgt dat dit standpunt onjuist is. Het college heeft daarom ten onrechte geweigerd een besluit te nemen op het verzoek om handhaving. Deze weigering, die ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, met een besluit dient te worden gelijkgesteld, dient dan ook te worden vernietigd.
    
    Dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit
    
    10.    In de brief van 14 februari 2017 heeft het college zich verder op het standpunt gesteld dat, nu het verzoek om handhaving geen aanvraag is, artikel 4:17 van de Awb niet van toepassing is en dat het daarom geen dwangsommen heeft verbeurd. In zoverre bevat de brief een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid. Nu uit overweging 5.3 volgt dat het verzoek wel een aanvraag is, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat artikel 4:17 niet van toepassing is.
    
        [appellant A] en AGRAFORCE hebben hun verzoek ingediend bij brief van 21 juli 2016. Het college heeft het verzoek op dezelfde dag ontvangen. Ingevolge artikel 4:13 van de Awb diende het college binnen acht weken na ontvangst van het verzoek, dus uiterlijk op 15 september 2016, een besluit te nemen of mee te delen dat dit niet mogelijk was en daarbij te vermelden binnen welke redelijke termijn [appellant A] en AGRAFORCE wel een besluit tegemoet konden zien. Het college heeft beide niet gedaan. Bij brief van 20 september 2016 hebben [appellant A] en AGRAFORCE het college in gebreke gesteld. De ingebrekestelling is door het college ontvangen op 21 september 2016. Ingevolge artikel 4:17 van de Awb was het college na het verstrijken van twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling - dus vanaf 6 oktober 2016 - voor ten hoogste 42 dagen - dus tot en met 16 november 2016 - dwangsommen verschuldigd. Nu het college eerst op 14 februari 2017, dus na meer dan 42 dagen, heeft gereageerd op het verzoek om handhaving, is het college aan [appellant A] en AGRAFORCE het maximale bedrag van € 1.260,00 aan dwangsommen verschuldigd. Het college heeft zich in de brief van 14 februari 2017 dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat het geen dwangsom heeft verbeurd. Het besluit tot weigering van de dwangsom dient daarom te worden vernietigd.
    
    Conclusie beroep
    
    11.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Voorts zal de Afdeling het beroep tegen de met een besluit gelijk te stellen weigering om een besluit te nemen op het verzoek om handhaving alsmede tegen de weigering om een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit toe te kennen, beide vervat in de brief van het college van 14 februari 2017, alsnog gegrond verklaren. De met een besluit gelijk te stellen weigering alsmede het besluit komen wegens strijd met artikel 1:2, eerste lid, en artikel 4:17, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college dient alsnog een besluit te nemen op het verzoek om handhaving van [appellant A] en AGRAFORCE. De Afdeling zal daartoe een termijn van acht weken stellen. Ook zal de Afdeling bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het in gebreke is de uitspraak na te leven. De Afdeling zal de hoogte van deze dwangsom vaststellen op € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,00. Tot slot zal de Afdeling de door het college verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb vaststellen op € 1.260,00.
    
    Slotoverweging
    
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 oktober 2017 in zaak nr. 16/10399;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
    
    IV.    verklaart het beroep van [appellant A] en AGRAFORCE Take 2 C.V. tegen de brief van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 14 februari 2017, kenmerk 17I.00295/17U.00321, houdende de met een besluit gelijk te stellen weigering om een besluit op een verzoek om handhaving te nemen alsmede het besluit tot weigering om een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit toe te kennen, gegrond;
    
    V.    vernietigt die met een besluit gelijk te stellen weigering alsmede dat besluit;
    
    VI.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Veere op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het verzoek om handhaving van [appellant A] en AGRAFORCE Take 2 C.V.;
    
    VII.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Veere een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
    
    VIII.    stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Veere verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant A] en AGRAFORCE Take 2 C.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [appellant A] en AGRAFORCE Take 2 C.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Herweijer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    640.