ECLI:NL:RVS:2016:3428, Raad van State, 21-12-2016, 201602249/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2015 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om verstrekking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.

201602249/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], wonend te Veere, en [appellant B], wonend te Oostkapelle, gemeente Veere,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 maart 2016 in zaak nr. 15/4526 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veere.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 maart 2015 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om verstrekking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 juni 2015 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 juni 2015 vernietigd, het besluit van 11 maart 2015 herroepen en bepaald dat bepaalde delen van het advies van mr. W.E.H. Sloots van 14 maart 2012 alsnog op grond van de Wob openbaar worden gemaakt. De rechtbank heeft voorts bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2016, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Spierdijk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij e-mail van 6 februari 2015 hebben [appellant A] en [appellant B] het college verzocht om openbaarmaking van het advies van mr. W.E.H. Sloots van 14 maart 2012 met betrekking tot een concept van de Kampeerverordening 2012, de toelichting en een nadere regeling inzake de toedeling en intrekking van (kampeer)vergunningen. Ter toelichting op het verzoek hebben [appellant A] en [appellant B] medegedeeld dat naar verwachting binnenkort een zitting bij de rechtbank wordt gepland waarbij de Kampeerverordening 2012 aan de orde zal zijn.
    
    2. Het college heeft het verzoek op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob afgewezen, omdat het advies is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant A] en [appellant B] niet hebben betwist dat het advies is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat voor bepaalde delen van het advies geldt dat er geen zodanige verwevenheid is tussen de feiten en persoonlijke beleidsopvattingen dat gedeeltelijke openbaarmaking van het advies niet mogelijk is. Volgens de rechtbank kunnen delen van de eerste bladzijde van het advies en een alinea op de tweede bladzijde openbaar worden gemaakt. Voor de overige delen van het advies en de bijlagen geldt de verwevenheid wel en is de weigering tot openbaarmaking gerechtvaardigd, aldus de rechtbank.
    
    4. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet het gehele advies openbaar heeft gemaakt. Zij voeren daartoe aan dat het advies weliswaar in aanvang was bestemd voor intern beraad en het persoonlijke beleidsopvattingen bevatte, maar inmiddels is, na vaststelling van de Kampeerverordening 2012, dat karakter er aan ontvallen. In dat verband wijzen zij erop dat ook ten behoeve van het opstellen van de nieuwe kampeerverordening advies is gevraagd aan Sloots hetgeen betekent dat sinds 2012 structureel overleg plaatsvindt over de juridische houdbaarheid van verordeningen. Zij voeren voorts aan dat zij er belang bij hebben om van het advies kennis te nemen, omdat het college het advies als een waarborg voor de kwaliteit, een zogeheten ‘sign of approval’, van de Kampeerverordening 2012 gebruikt en zij dat willen controleren.
    
    4.1. Ingevolge artikel 1 van de Wob wordt in de wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    (…)
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    (…)
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    4.2. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de onder 3 genoemde documenten wordt als volgt overwogen.
    
    Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in de uitspraak van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:647, kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13).
    
    Het advies van mr. W.E.H. Sloots van 14 maart 2012 is een reactie op het verzoek van het college om het college te adviseren over de Kampeerverordening 2012. Het advies is, zoals niet in geschil is, opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen. Het enkele feit dat het college zich meermaals door dezelfde juridische adviseur laat adviseren, brengt niet met zich dat reeds daarom daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg als bedoeld in voornoemde kamerstukken moet worden toegekend.
    
    Wat betreft de stelling van [appellant A] en [appellant B] dat zij belang erbij hebben om kennis te kunnen nemen van het advies, en het advies ook om die reden openbaar moet worden gemaakt, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:356), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Het belang van [appellant A] en [appellant B] om van het advies kennis te nemen, omdat het college volgens hen het advies als een ‘sign of approval’ gebruikt, is geen belang dat wordt betrokken bij de in deze procedure in het kader van de Wob te verrichten afweging tussen het algemene en publieke belang bij openbaarmaking en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de proceskosten in bezwaar. Dit had wel gemoeten nu de rechtbank het besluit van 11 maart 2015 heeft herroepen en zij in bezwaar te kennen hebben gegeven aanspraak te maken op een proceskostenvergoeding als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
    
    5.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    5.2. De rechtbank heeft, nadat zij het beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond heeft verklaard, het besluit op bezwaar van 17 juni 2015 vernietigd en het besluit van 11 maart 2015 herroepen. Nu de herroeping te wijten is aan een onrechtmatigheid van het college, aangezien het college ten onrechte een deel van het advies niet openbaar heeft gemaakt, en [appellant A] en [appellant B] in bezwaar hebben verzocht om vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb heeft de rechtbank ten onrechte het college niet veroordeeld tot vergoeding van de kosten die [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van hun bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken en waarom zij in bezwaar hebben verzocht.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aanvallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten. De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Voorts dient het college op na te melden wijze te worden veroordeeld in de kosten die [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 maart 2016 in zaak nr. 15/4526, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van bij
    
    [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten;
    
    III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00
    
    (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00
    
    (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VI. verstaat dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Soffner
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
    
    818.