ECLI:NL:RVS:2020:2025, Raad van State, 26-08-2020, 201909092/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem een verzoek van [appellant] tot inschrijving in de basisregistratie personen op het adres [locatie 1] in Woubrugge afgewezen. Op 26 juni 2019 heeft [appellant] het college verzocht hem in te schrijven op het adres [locatie 1] in Woubrugge. Het betreft een stacaravan op een camping. Het college heeft bij besluit van 25 juli 2019 dat verzoek afgewezen, omdat toestemming van de eigenaar van het perceel op dat adres ontbrak. Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college dat besluit gehandhaafd, maar daaraan ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat [appellant] niet op het adres [locatie 1] woonde.

201909092/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Roelofarendsveen, gemeente Kaag en Braassem,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 17 december 2019 in zaak nr. 19/7401 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juli 2019 heeft het college een verzoek van [appellant] tot inschrijving in de basisregistratie personen (hierna: de brp) op het adres [locatie 1] in Woubrugge afgewezen.
    Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.L. Baar, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Rausch, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 26 juni 2019 heeft [appellant] het college verzocht hem in te schrijven op het adres [locatie 1] in Woubrugge. Het betreft een stacaravan op een camping. Het college heeft bij besluit van 25 juli 2019 dat verzoek afgewezen, omdat toestemming van de eigenaar van het perceel op dat adres ontbrak. Bij besluit van 19 november 2019 heeft het college dat besluit gehandhaafd, maar daaraan ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat [appellant] niet op het adres [locatie 1] woonde.  
    Uitspraak van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het besluit van 19 november 2019 onzorgvuldig heeft genomen, omdat het college na de hoorzitting in bezwaar onderzoek heeft verricht en daaruit heeft geconcludeerd dat [appellant] niet op het adres [locatie 1] woonde, maar [appellant] toen niet opnieuw heeft gehoord. De rechtbank heeft dit gebrek gepasseerd met artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat [appellant] in beroep alsnog in de gelegenheid is gesteld om op het door het college verrichte onderzoek en de daaruit getrokken conclusies te reageren. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] niet feitelijk verbleef op het adres [locatie 1]. De rechtbank heeft daarom het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    - Procesbelang
    3.    Het college betoogt dat [appellant] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep, omdat [appellant] sinds 21 januari 2020 in de brp op het adres [locatie 2] in Roelofsarendsveen is ingeschreven.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:518), is de bestuursrechter slechts gehouden tot inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend (hoger) beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend wegens de principiële betekenis daarvan.
        [appellant] heeft in zijn bezwaarschrift verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. In beroep en hoger beroep heeft hij dit verzoek herhaald. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Gelet hierop heeft [appellant], zoals hij terecht betoogt, belang bij een beoordeling van de vraag of in bezwaar het primaire besluit had moeten worden herroepen.
    - Toepassing van artikel 6:22 van de Awb
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte artikel 6:22 van de Awb heeft toegepast.
        Hij voert aan dat de rechtbank het besluit van 19 november 2019 had moeten vernietigen en hem een proceskostenvergoeding had moeten toekennen om de volgende redenen. Ten eerste heeft het college door de grondslag van het besluit van 19 november 2019 te wijzigen, inhoudelijk het besluit van 25 juli 2019 herroepen als gevolg van een aan het college te verwijten onrechtmatigheid. Ten tweede heeft het college het beginsel van fair play geschonden en [appellant] de mogelijkheid ontnomen zijn procedurele kansen te benutten. [appellant] stelt ten derde dat hij in zijn belangen is geschaad, omdat een andere uitkomst mogelijk was geweest als hij zich in de bezwaarfase had kunnen uitlaten over het gewijzigde standpunt van het college.
    4.1.    Artikel 6:22 van de Awb luidt: "Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
    4.2.    Toepassing van artikel 6:22 van de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb.
    4.3.    De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat het college het besluit van 19 november 2019 onzorgvuldig heeft genomen, omdat het college [appellant] niet opnieuw heeft gehoord nadat het college het standpunt wat betreft het feitelijke verblijf van [appellant] op de [locatie 1] heeft gewijzigd. Dit is in zoverre ook in strijd met het fair playbeginsel, omdat het college, door [appellant] niet te horen, de mogelijkheid heeft ontnomen om zijn procedurele kansen te benutten. Dit leidt evenwel nergens toe, omdat de rechtbank terecht dit gebrek heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet in zijn belangen is geschaad, in aanmerking genomen dat hij in beroep alsnog in de gelegenheid is gesteld te reageren op het gewijzigde standpunt van het college. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitkomst van de procedure anders zou zijn geweest als hij in de bezwaarfase zich hierover had kunnen uitlaten. Zoals verder de rechtbank ook heeft overwogen, brengt artikel 7:11 van de Awb mee dat in de bezwaarfase een volledige heroverweging moet plaatsvinden, wat ertoe kan leiden dat het bestuursorgaan de grondslag van het besluit wijzigt. Dat het besluit van 19 november 2019 op een andere grondslag steunt dan het besluit van 25 juli 2019, betekent niet dat het college inhoudelijk dat besluit heeft herroepen. Het college heeft in het besluit van 19 november 2019 de afwijzing van het verzoek van [appellant] gehandhaafd. Wel betoogt [appellant] terecht dat de rechtbank hem een proceskostenvergoeding voor de beroepsfase had moeten toekennen.   
        Het betoog slaagt in zoverre. De uitspraak van de rechtbank komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    - Verblijf op het opgegeven woonadres
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij feitelijk niet woonde op het adres [locatie 1].
        Hij voert aan dat hij de eerste acht maanden van het jaar op het adres [locatie 1] heeft verbleven en dat uit de controles die plaatsvonden in de korte periode van zes weken niet de conclusie kan worden getrokken dat hij daar niet langer verbleef. [appellant] wijst erop dat het college nog ten tijde van de hoorzitting in de bezwaarfase ervan uitging dat hij aldaar verbleef. Uit de stukken blijkt volgens [appellant] ook dat de perceeleigenaar hem aldaar heeft gezien. [appellant] wijst daarnaast op een e-mail van de maatschappelijk werker van 12 december 2019 die hem op het adres [locatie 1] heeft bezocht.
    5.1.    Artikel 1.1, aanhef en onder o, van de Wet basisregistratie personen luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: het woonadres:
        1° het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten;
        […]."
    5.2.    Het college heeft aan het besluit van 19 november 2019 vijftien constateringsrapporten ten grondslag gelegd. Uit deze rapporten blijkt dat toezichthouders van de gemeente vijftien controles hebben verricht in de periode van 16 september 2019 tot en met 6 november 2019, waarbij [appellant] nooit is aangetroffen. Tijdens de eerste controle op 16 september 2019 hebben de toezichthouders geconstateerd dat de stacaravan was voorzien van een hangslot vanaf de buitenzijde. Verder hebben de toezichthouders een zwabber tegen de deur geplaatst. Pas bij de controle op 24 september 2019 hebben de toezichthouders geconstateerd dat de zwabber was verplaatst, waarbij zij hebben opgemerkt dat deze waarschijnlijk is omgewaaid. Tijdens de controle op 21 oktober 2019 stond de zwabber rechtop tegen de luiken, maar verder was de situatie ongewijzigd. Op 29 oktober 2019 constateerden de toezichthouders dat voor de grond van de stacaravan een voorwerp lag dat niet eerder daar was aangetroffen. In de tussentijdse controles constateerden de toezichthouders dat de situatie van de stacaravan ongewijzigd bleef. Pas tijdens een controle op 5 november 2019 werd door de toezichthouders een gewijzigde situatie aangetroffen. Voor de stacaravan stonden nu twee uitgeklapte tuinstoelen, voor de deur stond een paar herenschoenen en een klein zakje afval. Op de binnenzijde van de deur van de stacaravan hing een brief met een uitnodiging om telefonisch contact met [appellant] op te nemen. Tijdens de controle op 6 november 2019 constateerden de toezichthouders dat de situatie ongewijzigd was gebleven en concludeerden zij dat deze situatie was gecreëerd opdat de indruk zou ontstaan dat de stacaravan werd bewoond.
    5.3.    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in het besluit van 19 november 2019 in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] niet woonde op het adres [locatie 1]. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, blijkt uit de constateringsrapporten dat de situatie rondom de caravan in de periode waarin de controles zijn verricht nagenoeg ongewijzigd is gebleven. Dat de toezichthouders niet in de stacaravan hebben gekeken of deze een bewoonde indruk maakte, leidt nergens toe. Uit de constateringsrapporten blijkt dat de stacaravan van de buitenzijde was afgesloten met een hangslot en dat de ramen door luxaflex volledig verduisterd waren. Verder heeft weliswaar de eigenaar van het perceel op de [locatie 1] in een brief van 2 augustus 2016 verklaard dat [appellant] permanent woonde in de stacaravan, maar in zijn brief van 24 oktober 2019 staat dat hij [appellant] nog maar enkele keren per week ziet, soms zelfs maar een keer per week en dat voor hem niet duidelijk is of [appellant] nog in de stacaravan woont. De verklaring van de maatschappelijk werker dat de stacaravan tijdens een vooraf aangekondigd bezoek op 9 december 2019 een bewoonde indruk maakte, kan daartegen niet opwegen. [appellant] heeft niet gestaafd met stukken of anderszins dat hij in de eerste acht maanden van 2019 in de stacaravan woonde. Gezien het voorgaande, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat niet de redelijke verwachting als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder o, van de Wet brp bestond dat hij gedurende een half jaar de meeste malen zou overnachten op het adres [locatie 1].
        Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    6.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college terecht het verzoek van [appellant] om inschrijving op het adres [locatie 1] in Woubrugge heeft afgewezen.
    7.    Het hoger beroep is gegrond, omdat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten het college tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten te veroordelen. De aangevallen uitspraak moet daarom in zoverre worden vernietigd en voor het overige worden bevestigd.
    8.    Het college moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van  rechtbank Den Haag van 17 december 2019 in zaak nr. 19/7401, voor zover de voorzieningenrechter heeft nagelaten het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten te veroordelen;
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizendhonderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderd drieëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2020
    290.