ECLI:NL:RVS:2014:74, Raad van State, 15-01-2014, 201306389/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Assendorp" vastgesteld.

201306389/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Zwolle,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Zwolle,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Assendorp" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een nader stuk ingediend
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2013, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door E.H. Horsman-van Gelder en A.C.W. van Beek, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de deelraad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch toetsingskader, waarbij het behoud van de huidige structuur van de wijk Assendorp het uitgangspunt is. In park De Wezenlanden is ter plaatse van de gronden met de bestemming "Groen" en de aanduiding "horeca" voorzien in een horecagelegenheid.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de deelraad.
    
    3.1. Het ontwerpplan is blijkens de kennisgeving met ingang van 7 juni 2012 voor de duur van zes weken ter inzage gelegd. De termijn waarbinnen zienswijzen naar voren konden worden gebracht eindigde derhalve op 18 juli 2012. [appellant A], die mede-indiener is van het beroep van [appellant] en anderen, heeft geen zienswijze naar voren gebracht bij de raad.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat luidde ten tijde van belang, en artikel 6:13 van de Awb, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door de belanghebbende die tegen het ontwerpplan tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Deze omstandigheid doet zich niet voor.
    
    3.2. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], is niet-ontvankelijk.
    
    4. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E], niet-ontvankelijk dient te worden verklaard vanwege de omstandigheid dat hun woningen op geruime afstand zijn gelegen van de ruimtelijke ontwikkeling die met de door hen bestreden aanduiding "horeca" in de bestemming "Groen" in park De Wezenlanden mogelijk wordt gemaakt en zij hierop geen zicht hebben.
    
    [appellant B] en [appellant C] wonen aan de [locatie 1] te Zwolle, op een afstand van ongeveer 254 m tot deze gronden.
    
    [appellant D] is woonachtig aan de [locatie 2] te Zwolle, op een afstand van ongeveer 261 m tot deze gronden. [appellant E] woont aan de [locatie 3] te Zwolle, op een afstand van ongeveer 185 m van de desbetreffende gronden.
    
    Ter zitting is naar het oordeel van de Afdeling vast komen te staan dat [appellant E] en [appellant D] vanuit hun woningen zicht hebben op de gronden met de aanduiding "horeca". Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant E] en [appellant D], is derhalve ontvankelijk.
    
    Ten aanzien van [appellant B] en [appellant C] wordt overwogen dat de afstand van hun woningen tot de ruimtelijke ontwikkeling die met de door hen bestreden aanduiding mogelijk wordt gemaakt, mede gelet op de aard en omvang van ervan, naar het oordeel van de Afdeling te groot is om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen. Daarnaast is niet aannemelijk gemaakt dat [appellant B] en [appellant C] vanuit hun woningen zicht hebben op de gronden met de aanduiding "horeca". Voorts zijn geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang rechtstreeks door het besluit op dit punt zou worden geraakt. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.
    
    De conclusie is dat [appellant B] en [appellant C] geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb dan ook geen beroep kunnen instellen.
    
    5. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B] en [appellant C], is niet-ontvankelijk.
    
    6. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de wijze waarop de raad de zienswijzen heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Awb, nu het gemeentebestuur niet zou hebben opgemerkt dat enkele zienswijzen op bepaalde punten afwijken van de standaardzienswijze die door veel personen is ingediend, wordt als volgt overwogen.
    
    Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. [appellant] en anderen hebben - ook desgevraagd - niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat in 2004 al bezwaar is gemaakt tegen de plannen omtrent het realiseren van een horecavoorziening in park De Wezenlanden en dat deze bezwaren, ondanks een met het gemeentebestuur gemaakte afspraak hieromtrent, nog niet zijn behandeld, wordt overwogen dat de vraag of het gemeentebestuur in andere, voorgaande procedures, niet is ingegaan op door [appellant] en anderen ingediende bezwaren, in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen.
    
    7. [appellant] en anderen voeren aan dat de functies van park De Wezenlanden ontspanning, sport, recreatie en rust zijn, waarbij de vijvers en het koelwaterkanaal natuurbeleving bieden. Volgens [appellant] en anderen vormt elke vorm van bebouwing, en dus ook de in het plan voorziene horecavoorziening, een vermindering van de groen- en parkwaarde van het park.
    
    Voorts betogen [appellant] en anderen dat het in verband met de veiligheid van de parkbezoekers onwenselijk is dat als gevolg van het plan brommers in het park worden toegelaten.
    
    7.1. Ingevolge artikel 11, lid 11.1, aanhef en onder e, van de planregels zijn de voor "Groen" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "horeca" bestemd voor een horecabedrijf als genoemd in de categorieën 1 tot en met 4 van de lijst met horecacategorieën, welke als een bijlage bij de regels is opgenomen.
    
    7.2. De raad heeft onbetwist uiteengezet dat de voorziene horecagelegenheid ervoor zorgt dat het park meer bezoekers trekt, de verblijfstijd van de recreant in het park verhoogt, sanitaire voorzieningen biedt en zorgt voor een grotere sociale controle. Het vorenstaande in aanmerking genomen, hebben [appellant] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat de vermeende vermindering van de groen- en parkwaarde van het park zodanig is, dat de raad er om die reden in redelijkheid niet voor heeft kunnen kiezen de aanduiding "horeca" toe te kennen aan een deel van de gronden met de bestemming "Groen" in park De Wezenlanden.
    
    Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat als gevolg van het plan brommers in het park kunnen worden toegelaten, wordt overwogen dat, wat hier verder van zij, dit geen betrekking heeft op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. De beroepsgrond moet in zoverre derhalve buiten beschouwing blijven.
    
    8. [appellant] en anderen voeren voorts aan dat de in het plan voorziene horecagelegenheid met een maximaal toegestane vloeroppervlakte van 600 m² en een maximaal toegestane bouwhoogte van 10 m, niet ondergeschikt is aan het park. Volgens [appellant] en anderen is de horecagelegenheid beeldbepalend en zal het de zichtlijnen in het park verstoren. Hoewel het gemeentebestuur uitgaat van de verwachting dat de sluitingstijden in de praktijk vroeger zullen uitvallen, mag de horecavoorziening gelet op de horecaexploitatievergunning dagelijks zijn geopend tot 02:00 uur ’s nachts, waardoor de horecavoorziening de bepalende factor zal zijn in het park. Volgens [appellant] en anderen is sprake van onduidelijkheid rond de openingstijden.
    
    8.1. Ingevolge artikel 11, lid 11.2.3, aanhef en onder a, van de planregels mag de oppervlakte van een gebouw ter plaatse van de aanduiding "horeca" niet meer dan 450 m² bedragen.
    
    Ingevolge lid 11.2.3, aanhef en onder b, mag de vloeroppervlakte van een gebouw ter plaatse van de aanduiding "horeca" niet meer dan 600 m² bedragen.
    
    Ingevolge lid 11.2.3, aanhef en onder c, mag de bouwhoogte van een gebouw ter plaatse van de aanduiding "horeca" niet meer dan 7 m bedragen, met dien verstande dat voor maximaal 20% van de bebouwde oppervlakte de bouwhoogte niet meer dan 10 m mag bedragen.
    
    8.2. [appellant] en anderen kunnen niet worden gevolgd in hun standpunt dat de in het plan opgenomen horecavoorziening niet ondergeschikt is aan het park. In dit verband is van belang dat het bebouwingsoppervlak van de voorziene horecagelegenheid niet meer dan 450 m² mag bedragen, terwijl de totale oppervlakte van het park 210.000 m² bedraagt. Daarnaast is door de raad uiteengezet dat uit de begrote omzetcijfers uit het rapport Omzet- en Exploitatie-indicatie inzake het horecapaviljoen in het park De Wezenlanden van het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (hierna: IMK) van 31 mei 2011 blijkt dat de horecavoorziening hoofdzakelijk is bedoeld voor parkbezoekers. De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het voorziene horecapaviljoen stedenbouwkundig en landschappelijk in park De Wezenlanden past. Hierbij betrekt de Afdeling dat het een stadspark betreft en dat de maximaal toegestane bouwhoogte van het voorziene horecapaviljoen is afgestemd op de schaal en context van het park en de omgeving, nu in de planregels is opgenomen dat de maximaal toegestane bouwhoogte van 10 m over maximaal 20% van de bebouwde oppervlakte mag worden gerealiseerd. Voor het overige bedraagt de maximaal toegestane bouwhoogte 7 m. Daarnaast is onweersproken gebleven dat aan de noordzijde van het park bebouwing met maximale bouwhoogtes van 9 tot 27 m is toegestaan. Voorts is bebouwing met een hoogte van 30 m toegestaan aan de westzijde van het park en is bebouwing variërend van onderscheidenlijk 7, 14, 15 en 18 m toegestaan aan de zuidzijde ervan. Voorts heeft de raad toegelicht dat de horecavoorziening een beëindiging in de zichtlijn over de oostelijk gelegen vijverpartij vormt. Gezien het vorenstaande bestaat geen grond voor de conclusie dat de voorziene horecagelegenheid beeldbepalend is en leidt tot aantasting van de zichtlijnen in het park.
    
    Voor zover [appellant] en anderen aanvoeren dat onduidelijkheid bestaat omtrent de openingstijden van het horecapaviljoen, wordt overwogen dat de horecaexploitatievergunning de exploitant toestaat dagelijks tot 02:00 uur geopend te zijn. Van onduidelijkheid omtrent de openingstijden is gezien het vorenstaande geen sprake.
    
    9. Voorts betogen [appellant] en anderen dat de aanwezigheid van de horecavoorziening zal leiden tot een verhoging van de geluidsoverlast in het park, veroorzaakt door gasten, aan- en afvoer van goederen, terrassen en koel- en verwarmingsinstallaties. Volgens [appellant] en anderen wordt het geluid verder versterkt door de wateroppervlakte en de glazen wanden van de horecavoorziening. Er ontbreken bosschages om het geluid te dempen. Bovendien veroorzaken de terrassen die zullen worden aangelegd op een hoger niveau een inbreuk op de privacy van de bewoners van de meest nabijgelegen woningen.
    
    9.1. Niet in geschil is dat wordt voldaan aan de voor een café-restaurant in de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) vermelde minimale afstandseis van 10 m tot woningen of andere gevoelige objecten. De afstand tussen het gebied met de aanduiding "horeca" en de dichtstbijzijnde woning aan de noordzijde van het park is 133 m. De afstand tot de dichtstbijzijnde woning aan de zuidzijde van het park is 192 m.
    
    Voorts heeft de raad toegelicht dat aan de kritische afstand uit het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de "Nota industriegeluid Zwolle" wordt voldaan. In deze nota staat dat voor bedrijven buiten een gezoneerd industrieterrein een kritische afstand geldt ten opzichte van geluidsgevoelige bestemmingen. Hiervoor zijn afstandstabellen samengesteld. Voor het gebied waarin de horecagelegenheid is voorzien, geldt een kritische afstand van 100 m ten opzichte van een geluidsgevoelige bestemming. Zoals hiervoor is overwogen, bedraagt de afstand tussen de dichtstbijzijnde woningen en de voorziene horecagelegenheid meer dan 100 m.
    
    Voorts hebben [appellant] en anderen hun vrees voor een onaanvaardbare toename van de geluidsoverlast als gevolg van het voorziene horecapaviljoen niet aannemelijk gemaakt. Hierbij betrekt de Afdeling dat de raad heeft aangegeven dat het horecapaviljoen moet voldoen aan de eisen van de geluidsemissie als opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Voorts heeft de raad toegelicht dat in dit geval een hogere eis zal worden opgelegd zoals verwoord in de "Nota Industriegeluid Zwolle" waarin een streefwaarde is vastgelegd die 5 dB(A) lager ligt dan de norm in de voorschriften. Gezien het vorenstaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voldoende afstand bestaat tussen de voorziene horecagelegenheid en de dichtstbijzijnde woningen om ter plaatse van de desbetreffende woningen een aanvaardbaar leefklimaat aanwezig te laten zijn.
    
    Ten aanzien van de vrees van [appellant] en anderen dat de privacy zal worden geschonden als gevolg van de mogelijkheid van verhoogde terrassen, wordt overwogen dat door de raad onweersproken is gesteld dat een dergelijk terras nauwelijks hoger zal komen te liggen dan het pad op de dijk langs het koelwaterkanaal dat een veelgebruikte recreatieve route is. Voorts is in dit verband van belang dat de woningen van [appellant] en anderen op een grotere afstand zijn gelegen dan de dichtstbijzijnde woningen, de dijken langs het Koelwaterkanaal en het Almelose Kanaal zijn voorzien van bomenrijen en in het park diverse bosschages aanwezig zijn. Gezien het vorenstaande is niet aannemelijk dat van een extra aantasting van de privacy van [appellant] en anderen sprake is als gevolg van de in het plan voorziene horecagelegenheid.
    
    10. [appellant] en anderen wijzen er voorts op dat in het rapport van het IMK van 24 februari 2011 staat dat geen enkele vorm van horeca in park De Wezenlanden economisch haalbaar is. In het rapport van het IMK van 31 mei 2011 is geconcludeerd dat uitsluitend met één bepaalde ondernemer een economisch haalbaar plan te maken is, zodat het gemeentebestuur afhankelijk is van de desbetreffende ondernemer. Voorts zijn beide rapporten volgens [appellant] en anderen opgesteld voor de economische neergang in Nederland.
    
    10.1. Het door [appellant] en anderen aangevoerde geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende inzicht is geboden in de economische haalbaarheid van het plan voor zover het het voorziene horecapaviljoen betreft.
    
    Uit de ruimtelijke onderbouwing van het plan volgt dat de gemeente Zwolle eigenaar is van de gronden waarop de ontwikkeling van de horecavoorziening mogelijk wordt gemaakt. De kavel zal aan de exploitant worden uitgegeven in erfpacht. De te verhalen exploitatiekosten zijn via de erfpachtovereenkomst verzekerd. De daadwerkelijke realisatie van de horecavoorziening is in handen van de exploitant en deze wordt ook door de exploitant gefinancierd.
    
    Voorts is onweersproken door de raad toegelicht dat het IMK ten tijde van het opstellen van het rapport van 24 februari 2011 nog niet beschikte over specifieke bedrijfsgegevens van de geselecteerde exploitant en een gericht marketingconcept voor de horecavoorziening, zodat op dat moment nog niet kon worden aangenomen dat de exploitant in staat kan worden geacht op deze locatie een economisch rendabel horecapaviljoen te exploiteren. Die informatie bleek echter wel voor handen ten tijde van het opstellen van het IMK-rapport van 31 mei 2011, en op grond daarvan is in dat rapport geconcludeerd dat de geselecteerde exploitant een horecagelegenheid van 600 m² rendabel kan exploiteren. Daarin kan derhalve geen grond gelegen zijn op basis waarvan de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de voorziene horecagelegenheid niet binnen de planperiode van 10 jaar zal worden gerealiseerd. Ook anderszins hebben [appellant] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat een dergelijke grond aanwezig is.
    
    11. [appellant] en anderen voeren voorts aan dat voor het parkeren onvoldoende oplossingen zijn aangedragen. Volgens [appellant] en anderen voldoet de parkeerregeling met de provincie niet, aangezien dit een tijdelijke regeling betreft.
    
    11.1. Voor het oordeel dat voor het parkeren vanwege de horecagelegenheid onvoldoende oplossingen zijn aangedragen, bestaat geen grond. In dit verband is van belang dat door de raad is gesteld en door [appellant] en anderen niet is betwist dat voor de dagperiode in de directe omgeving van het park in de wijk Assendorp voldoende vrije betaalde parkeerplaatsen voor ook bezoekers van het park en de aldaar voorziene horecavoorziening aanwezig zijn. Voorts wordt de parkeergelegenheid bij de dierenweide uitgebreid, waarmee extra parkeermogelijkheid wordt geschapen voor parkeren overdag. De raad heeft daarnaast toegelicht dat met het provinciebestuur is overeengekomen dat na de feitelijke realisatie van de horecavoorziening op donderdag-, vrijdag-, zaterdag- en zondagavonden kan worden geparkeerd bij het provinciehuis. Daarnaast is overeengekomen dat op maandag-, dinsdag-, en woensdagavonden bij wijze van proef kan worden geparkeerd bij het provinciehuis. De raad heeft ter zitting toegelicht dat, indien na afloop van de proefperiode zou blijken dat het provinciebestuur het parkeerterrein bij het provinciehuis op voormelde avonden niet langer ter beschikking stelt, kan worden geparkeerd op reeds bestaande parkeergelegenheden die op een afstand van 150 tot 400 m van het park zijn gelegen. [appellant] en anderen hebben het voor handen zijn van deze parkeermogelijkheden voor ook bezoekers van de horecavoorziening niet betwist.
    
    12. Voorts wijzen [appellant] en anderen erop dat er slechts één omwonende in de beheercommissie zit die slechts eenmaal bij elkaar is gekomen. Gelet hierop vragen [appellant] en anderen zich af hoe een beheerplan tot stand kan komen.
    
    12.1. In de plantoelichting is uiteengezet dat in de met de geselecteerde ondernemer tot stand te brengen erfpachtovereenkomst zal worden vastgelegd dat de ondernemer een beheerplan maakt in overleg met de gemeente en omwonenden, waarin bijvoorbeeld zal worden vastgelegd hoe wordt omgegaan met terrasbezoekers die ’s avonds voor geluidsoverlast zouden zorgen en hoe klachten worden geregistreerd en geëvalueerd met de omgeving. Dit heeft echter geen betrekking op het plan zelf, maar op de uitvoering daarvan. Zoals hiervoor ook is overwogen kunnen uitvoeringsaspecten in deze procedure niet aan de orde komen, zodat deze beroepsgrond buiten beschouwing dient te blijven.
    
    13. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant] en anderen, voor zover ingesteld door [appellant A], [appellant B] en [appellant C], niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant] en anderen voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Melenhorst
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2014
    
    490.