ECLI:NL:RVS:2011:BU6365, Raad van State, 30-11-2011, 200800646/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2007 heeft de staatssecretaris, voor zover hier van belang, aan de vennootschap naar buitenlands recht RWE Power AG, rechtsvoorganger van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RWE Holding B.V. (hierna: RWE) een vergunning verleend als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) voor het lozen van afvalwater op de Eems en de Wilhelminahaven afkomstig van haar kolengestookte energiecentrale op het industrieterrein Eemshaven te Uithuizermeeden, gemeente Eemsmond. Dit besluit is op 17 december 2007 ter inzage gelegd.

200800646/1/M1.
      Datum uitspraak: 30 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace), gevestigd te Amsterdam,
      2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Oudeschip, gemeente Eemsmond,
      3.    de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu), gevestigd te Utrecht,
    
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 2007 heeft de staatssecretaris, voor zover hier van belang, aan de vennootschap naar buitenlands recht RWE Power AG, rechtsvoorganger van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RWE Eemshaven Holding B.V. (hierna: RWE) een vergunning verleend als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) voor het lozen van afvalwater op de Eems en de Wilhelminahaven afkomstig van haar kolengestookte energiecentrale op het industrieterrein Eemshaven te Uithuizermeeden, gemeente Eemsmond. Dit besluit is op 17 december 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben Greenpeace bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2008, en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2008, beroep ingesteld. Greenpeace heeft haar beroep aangevuld bij brief van 2 september 2008. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 10 maart 2008.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij uitspraak van 30 januari 2009 in zaak nr. 200800646/3/M1 heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:55 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het verzet tegen haar met toepassing van artikel 8:54 gedane uitspraak van 7 november 2008 in zaak nr. 200800646/2/M1 gegrond verklaard, waardoor laatstgenoemde uitspraak is vervallen.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en de staatssecretaris hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    Bij besluiten van 18 januari 2010, 13 april 2011 en 31 mei 2011 heeft de staatssecretaris zijn besluit van 3 december 2007 gewijzigd. Tegen het besluit van 31 mei 2011 heeft Natuur en Milieu bij brief van 22 juni 2011 bezwaar gemaakt. Deze brief is door de staatssecretaris ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar de Raad van State. Nu de besluiten van 18 januari 2010, 13 april 2011 en 31 mei 2011 niet geheel aan de beroepen van Greenpeace en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegemoetkomen, worden die beroepen geacht mede tegen deze drie besluiten te zijn gericht. Het bezwaarschrift van Natuur en Milieu tegen het besluit van 31 mei 2011 wordt om redenen van proceseconomie als beroep behandeld en eveneens bij dit geding betrokken.
    
    Greenpeace, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], de staatssecretaris en RWE hebben nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken met nrs. 200708144/1/M1, 200708149/1/M1, 200800181/1/M1, 200803143/1/M1 en 200803144/1/M1, ter zitting behandeld op 5 september 2011, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door dr. A.A.J.F. van den Dobbelsteen en drs. J.G. Vollenbroek, Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.H. Slaaf en ir. A.J. Verstegen, beiden werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting RWE, vertegenwoordigd door G. Bongers en J.P. Hannes, bijgestaan door mr. D.N. Broerse en mr. J.J. Peelen, advocaten te Amsterdam, en J.R. Bloembergen, als partij gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Waterwet
    
    2.1.    Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is onder meer de Wvo ingetrokken. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 2.29 van de Invoeringswet Waterwet, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Waterwet is ingediend.
    
        In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Waterwet werden gewijzigd.
    
    Formele en procedurele aspecten
    
    2.2.    Volgens het deskundigenbericht is de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gelegen op 1.500 meter van de inrichting van waaruit de lozingen plaatsvinden. Er is geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. Gelet op deze afstand is het niet aannemelijk dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ter plaatse van hun woning gevolgen van de lozingen zullen kunnen ondervinden. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn dan ook niet belanghebbend bij het bestreden besluit, zodat hun beroep daartegen niet-ontvankelijk is.
    
    2.3.    De staatssecretaris betoogt dat het beroep van Greenpeace niet-ontvankelijk is, nu haar beroepsgrond dat door het bestreden besluit onaanvaardbare schade aan het milieu wordt toegebracht in strijd met artikel 6:13 van de Awb meer omvat dan de door haar ingediende zienswijze over het ontwerpbesluit.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 6:13 van de Awb, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
    
        Dit artikel moet aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
        Bij besluiten inzake een Wvo-vergunning zijn uitsluitend beslissingen omtrent afzonderlijke lozingen als zelfstandig te beschouwen besluitonderdelen te onderscheiden.
    
    2.3.2.    Het bestreden besluit heeft betrekking op de lozingen van afvalwater op de Eems en het Wilhelminakanaal. Greenpeace heeft een zienswijze naar voren gebracht die betrekking heeft op deze lozingen.
    
        Anders dan de staatssecretaris stelt, bestaat er geen grond om het beroep van Greenpeace niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2.4.    RWE betoogt dat de bij brief van 2 september 2008 door Greenpeace aangevoerde beroepsgronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten.
    
    2.4.1.    In aanmerking genomen dat in het deskundigenbericht op deze beroepsgronden is ingegaan en dat partijen, waaronder RWE, voldoende gelegenheid hebben gehad om adequaat op deze beroepsgronden te reageren, ziet de Afdeling geen aanleiding om deze beroepsgronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
    
    2.5.    Greenpeace heeft ter zitting haar beroepsgrond inzake de plaatsbepaling van de lozingspunten ingetrokken.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.6.    Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo, voor zover hier van belang, worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
    
        Ingevolge artikel 7, vijfde lid, zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.8 tot en met 8.13 en 8.15 tot en met 8.20 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
        Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
        Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt de staatssecretaris een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.7.    Het bevoegd gezag dient op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer een integrale afweging te maken over de in een concreet geval redelijkerwijs toe te passen beste beschikbare technieken, waarvoor de door de lozing veroorzaakte milieueffecten, de specifieke technische kenmerken van de installatie van waaruit wordt geloosd en BBT-documenten als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer voor de desbetreffende lozing het referentiekader vormen.
    
        De aard van de lozing, de geografische ligging van het lozingspunt, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden kunnen een aanleiding vormen om strengere voorzieningen voor te schrijven dan de als ten minste beste beschikbare technieken aangemerkte voorzieningen.
    
    2.8.    Voor inrichtingen als de onderhavige moet het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken op grond van tabel 1 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten rekening houden met het "Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants" (hierna: het BREF Grote stookinstallaties), met - voor zover hier van belang - als aanvullend document het "Reference Document on Best Available Techniques for Industrial Cooling Systems" (hierna: het BREF Koelsystemen).
    
    Koelwater
    
    2.9.    Greenpeace betoogt dat het aan de vergunningverlening voorafgaande onderzoek naar de gevolgen van de lozing van koelwater ontoereikend was, nu in artikel 8, tweede lid, van de vergunningvoorschriften de verplichting is opgenomen om nader onderzoek te doen naar bepaalde mogelijke gevolgen van de lozing van koelwater.
    
        Voorts voert Greenpeace aan dat in de modellering van de koelwaterlozing ten onrechte geen rekening is gehouden met de voor de exploitatie van de inrichting benodigde verdieping van de Eemshaven en uitbreiding van de Wilhelminahaven. Verder brengt zij naar voren dat extreme situaties met een achtergrondtemperatuur van 25oC of meer daarin niet zijn uitgewerkt en dat geen aandacht is besteed aan verificatie en calibratie van de modelresultaten aan de hand van meetresultaten. Ook stelt zij dat bij de modellering de koelwaterlozingen van de centrales van Nuon en Electrabel ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Ten slotte betoogt zij dat de in de inrichting toe te passen thermoshockmethode ten onrechte niet is ingevoerd in het model.
    
        In een bij nadere memorie overgelegde contra-expertise van Van den Dobbelsteen van 10 augustus 2011 is naar voren gebracht dat de situatie van droogvallen van platen bij laagwater mogelijk niet juist is gemodelleerd en dat, anders dan in de modellering is aangenomen, het worstcasescenario niet optreedt in de late zomer, maar in het vroege voorjaar, wanneer het ontvangende water koud is en de lucht warm, waardoor de opwarming van het ontvangende water het grootst is.
    
    2.9.1.    Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de vergunningvoorschriften dient vergunninghouder uiterlijk drie maanden na het van kracht worden van de vergunning bij de hoofdingenieur-directeur het modelmatig onderzoek aan te vullen op de volgende onderzoeksaspecten:
    
    a. een scenario waarbij rekening wordt gehouden met de cumulerende thermische effecten als gevolg van de warmtevrachtlozingen van RWE, NUON en Electrabel in het geval van een zogenaamde on-shore lozing;
    
    b. de mogelijke opwarming van de waterbodem in het mengzonegebied.
    
    2.9.2.    Ter beoordeling van de koelwaterlozing heeft de staatssecretaris toepassing gegeven aan het BBT-document CIW beoordelingssystematiek warmtelozingen van november 2004. In deze beoordelingssystematiek zijn ten aanzien van de lozing van koelwater criteria gesteld voor de omvang van de mengzone en voor de mate van opwarming. Voor de omvang van de mengzone geldt dat deze kleiner moet zijn dan 25% van de dwarsdoorsnede van het ontvangende water. Voor de mate van opwarming geldt, ervan uitgaande dat het ontvangende water moet worden aangemerkt als schelpdierwater, dat deze niet meer mag bedragen dan 2oC van de achtergrondtemperatuur tot een maximum van 25oC.
    
    2.9.3.    De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de modellering van de koelwaterlozing weliswaar tekortkomingen kent en dat artikel 8 aan de vergunning is verbonden teneinde deze tekortkomingen te herstellen, maar dat ten tijde van het bestreden besluit voldoende informatie over de gevolgen van de koelwaterlozing beschikbaar was om te kunnen vaststellen dat deze lozing voldoet aan de criteria van de CIW beoordelingssystematiek warmtelozingen. Greenpeace heeft niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van de staatssecretaris ten aanzien van de betekenis van artikel 8 van de vergunningvoorschriften onjuist is. Uit artikel 8, tweede lid, van de vergunningvoorschriften kan, anders dan Greenpeace stelt dan ook niet worden afgeleid dat het aan de vergunningverlening voorafgaande onderzoek naar de gevolgen van de lozing van koelwater niet toereikend was.
    
    2.9.4.    In het deskundigenbericht is vermeld dat de verdieping van de vaargeul naar verwachting geen negatieve effecten zal hebben op de kwaliteit van het oppervlaktewater in relatie tot de koelwaterlozing en dat in de driedimensionale modellering, anders dan Greenpeace stelt, rekening is gehouden met de uitbreiding van de Wilhelminahaven. Voorts is in het deskundigenbericht gewezen op paragraaf 6.3.1, onder 4, van de motivering van het bestreden besluit. Daarin is ten aanzien van extreme omstandigheden overwogen dat deze zich naar verwachting niet zullen voordoen en dat, wanneer daarmee niettemin rekening wordt gehouden, hiervan geen onacceptabele effecten te verwachten zijn. Gelet op het gebruikte model is niet te verwachten dat verificatie en calibratie van gegevens zal leiden tot een ander beeld van de koelwaterlozing, aldus het deskundigenbericht. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. Daarin is voorts terecht vermeld dat bij de modellering van de koelwaterlozing de lozingen van de bestaande centrale van Electrabel en de geprojecteerde centrale van Nuon zijn betrokken. Ten slotte is in het deskundigenbericht terecht vermeld dat nu de thermoshockmethode niet is aangevraagd, deze ook niet gemodelleerd behoefde te worden.
    
    2.9.5.    In de door RWE in reactie op de contra-expertise van Greenpeace overgelegde notitie van Kema van 25 augustus 2011 wordt erop gewezen dat ter modellering van het droogvallen van het wad een unieke module is ontwikkeld die is gebaseerd op het werdeldwijd geaccepteerde Oceanic General Circulation Model van Oey uit 2006.
    
        Ten aanzien van de keuze van het worstcasescenario heeft Kema gewezen op de CIW beoordelingssystematiek warmtelozingen, volgens welke een aantal warme en windstille dagen in augustus 2003 als worstcasescenario geldt. De ratio daarvan is dat het koelwater in dergelijke omstandigheden langzaam afkoelt waardoor een grote mengzone ontstaat. Als dergelijke dagen geen overschrijding van het criterium voor de omvang van de mengzone optreedt, zal in andere periodes ook geen overschrijding optreden. Aan het criterium voor opwarming voor de functie schelpdierwater wordt volgens de notitie van Kema eveneens voldaan. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om aan de juistheid van deze reactie op de contra-expertise van Van den Dobbelsteen te twijfelen.
    
    2.9.6.    Greenpeace heeft haar stelling dat de van de aanvraag deel uitmakende modellering van de koelwaterlozing ontoereikend is om te kunnen beoordelen of de koelwaterlozing voldoet aan de daaraan te stellen eisen, niet aannemelijk gemaakt.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    Chlorering
    
    2.10.    Greenpeace betoogt dat in het kader van de beoordeling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken ter bestrijding van algen- en schelpdieraangroei ten onrechte geen afweging is gemaakt tussen pulse-chlorering en de thermoshockmethode. Daarbij heeft de staatssecretaris ten onrechte geen rekening gehouden met het "Reference Document on Best Available Techniques on Economics and Cross-Media Effects" (hierna: het REF Cross-media and economics), aldus Greenpeace.
    
    2.10.1.    Volgens het BREF Koelsystemen is chlorering een voor een inrichting als de onderhavige in aanmerking komende beste beschikbare techniek. De thermoshockmethode wordt in het BREF niet expliciet genoemd als een in aanmerking komende beste beschikbare techniek. Wel wordt de thermoshockmethode in annex XI, tabel XI.2 genoemd als techniek om het gebruik van biociden terug te dringen. Daarbij wordt opgemerkt dat de thermoshockmethode is voorbehouden aan nieuwe installaties.
    
    2.10.2.    In tabel 1 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten is bepaald dat met het REF Cross-media and economics alleen rekening moet worden gehouden voor zover dat in individuele gevallen relevant is. Omdat chlorering in het BREF Grote Stookinstallaties als beste beschikbare techniek is aangemerkt, heeft het college het REF Cross-media and economics niet relevant hoeven achten.
    
    2.10.3.    Nu het BREF Koelsystemen chlorering van het koelwater als beste beschikbare techniek aanmerkt, heeft de staatssecretaris in redelijkheid kunnen oordelen dat het aanvragen van deze techniek met bijbehorende lozing geen reden is om de vergunning te weigeren.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    2.11.    Greenpeace betoogt dat de lozing van chloor in strijd met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is toegestaan, zonder dat is aangetoond dat de lozing van deze stof geen milieuschade tot gevolg heeft.
    
    2.11.1.    Artikel 5, achtste lid, van de aan de vergunning verbonden voorschriften, voor zover hier van belang, bepaalt dat tijdens het toedienen van chloorbleekloog bij het lozingspunt de actief chloor concentratie gemiddeld per etmaal niet hoger mag zijn dan 0,1 mg/l.
    
        Het negende lid, voor zover hier van belang, bepaalt dat in steekmonsters het actief chloorgehalte bij het lozingspunt niet hoger mag zijn dan 0,2 mg/l.
    
    2.11.2.    De staatssecretaris heeft ten aanzien van de beoordeling van de effecten van de lozing van actief chloor op de kwaliteit van het oppervlaktewater overwogen dat actief chloor zeer reactief is en na lozing niet meer als zodanig zal kunnen worden aangetroffen. Greenpeace heeft dit niet gemotiveerd weersproken.
    
    2.11.3.    De staatssecretaris heeft bij het onderzoek naar de effecten van de lozing van chloorhoudend koelwater op de waterkwaliteit het BBT-document Emissie-immissie uit juni 2000 gehanteerd, waarin een immissietoets voor nieuwe lozingen is beschreven. Volgens paragraaf 6.3 van dit document moet, als de effluentconcentratie van een bepaalde stof in het geloosde water niet voldoet aan de streefwaarde of het verwaarloosbaar risico voor deze stof, worden getoetst of de concentratieverhoging na menging op een bepaalde afstand van het lozingspunt gelijk of meer is dan 10% van de waarde van het maximaal toelaatbaar risico. Is dat het geval, dan wordt gesproken van een significante bijdrage en kunnen aanvullende eisen (bovenop het toepassen van de beste beschikbare technieken) worden gesteld.
    
    2.11.4.    In paragraaf 4.4.2 van de aanvraag is het resultaat van de immissietoets voor de toepassing van chloor en bijproducten vermeld. Volgens het deskundigenbericht blijkt hieruit dat het door de lozing van gechloreerd koelwater gevormde bromoform geen significante bijdrage levert aan de concentratie van bromoform in het ontvangende water. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. De staatssecretaris heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanvullende eisen aan de lozing van chloorhoudend koelwater behoefden te worden gesteld.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    Zwartelijststoffen
    
    2.12.    Greenpeace betoogt dat het de vraag is of de aan de lozing van dioxines en furanen en polycyclische aromatische koolwaterstoffen gestelde grenswaarden voldoen aan de voor inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, nu de staatssecretaris geen onderzoek heeft gedaan naar het zoveel mogelijk beperken van deze lozing.
    
        Voorts betoogt Greenpeace dat volgens de Vierde Nota Waterhuishouding de lozing van arseen, cadmium en kwik op termijn dient te worden beëindigd. In het bestreden besluit zijn emissiegrenswaarden gesteld aan de lozing van genoemde stoffen, maar is ten onrechte niet onderzocht hoe de emissie ervan kan worden beëindigd, aldus Greenpeace.
    
    2.12.1.    Volgens de procesbeschrijving in het bestreden besluit komen bij het verbrandingsproces in de inrichting arseen, kwik en cadmium, alsmede in zeer geringe mate dioxines, furanen en polycyclische aromatische koolwaterstoffen vrij. Deze stoffen worden afgevangen in de rookgasontzwavelingsinstallatie. Een gering deel komt terecht in de waterfase van het spuiwater dat wordt behandeld in de afvalwaterbehandelingsinstallatie door middel van coagulatie, flocculatie en sedimentatie. Deze behandeling wordt door de staatssecretaris beschouwd als voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek. Volgens de staatssecretaris is een verdere reductie van het emissieniveau van arseen, cadmium en kwik, alsmede dioxines, furanen en polycyclische aromatische koolwaterstoffen voor een afvalwaterstroom van deze omvang technisch gezien niet mogelijk. Na vermenging met het te lozen koelwater voldoen de concentraties van arseen, cadmium en kwik op het lozingspunt in het Eems-estuarium overeenkomstig het beleid voor estuaria aan het verwaarloosbaar risico voor deze componenten en wordt daarmee voldaan aan de immissietoets, aldus de staatssecretaris. Ook de lozing van dioxines, furanen en polycyclische aromatische koolwaterstoffen voldoet volgens de staatssecretaris aan de immissietoets.
    
    2.12.2.    Gelet hierop faalt de stelling van Greenpeace dat de staatssecretaris onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden van reductie van de lozing van dioxines en furanen en polycyclische koolwaterstoffen.
    
    2.12.3.    De normen uit de Vierde Nota Waterhuishouding zijn overgenomen in de Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren.
    
        Ingevolge artikel 1 van deze Regeling wordt onder Richtlijn verstaan: Richtlijn nr. 2006/11/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PbEU L 64).
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, zijn de milieukwaliteitsdoelstellingen voor oppervlaktewateren, bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Richtlijn, de milieukwaliteitseisen die bij de in bijlage 1 genoemde stoffen zijn vermeld.
    
        Ingevolge artikel 2, tweede lid, houden bestuursorganen bij de uitoefening van hun bevoegdheden die gevolgen voor de waterkwaliteit van het oppervlaktewater kunnen hebben, rekening met de in het eerste lid bedoelde milieukwaliteitseisen en geven daarbij uitvoering aan de voor hun ambtsgebied relevante programma's van maatregelen, opgenomen in de bijlagen 2 tot en met 5.
    
        Bijlage 5 bevat een programma voor het Nederlandse Eems/Dollardstroomgebied gericht op de vermindering van de verontreiniging van oppervlaktewater door gevaarlijke stoffen.
    
    2.12.4.    Volgens het in bijlage 5 opgenomen programma staat bij het beoordelen van emissies ten behoeve van vergunningverlening onder andere de vermindering van de verontreiniging centraal. Vermindering van de verontreiniging houdt in dat verontreiniging ongeacht stofsoort zoveel mogelijk wordt beperkt. Daarbij geldt voor zwartelijststoffen dat de verontreiniging door deze stoffen in beginsel moet worden beëindigd. Sanering dient aan de bron te geschieden door toepassing van voor de inrichting in aanmerking komende beste bestaande technieken, waaronder wordt verstaan die technieken waarmee tegen hogere kosten een nog grotere reductie wordt verkregen en die in de praktijk kunnen worden toegepast. Indien na toepassing van deze technieken de restlozing tot onaanvaardbare concentraties in het oppervlaktewater leidt, dan zijn verdergaande maatregelen nodig.
    
    2.12.5.    Het standpunt van de staatssecretaris dat een verdere reductie van de emissie van arseen, cadmium en kwik voor een afvalwaterstroom van deze omvang technisch gezien niet mogelijk is, is onvoldoende gemotiveerd weersproken. Greenpeace heeft niet aannemelijk gemaakt dat ten aanzien van arseen, cadmium en kwik niet de beste bestaande technieken worden toegepast. Ook het standpunt van de staatssecretaris dat na vermenging met het te lozen koelwater de concentraties van arseen, cadmium en kwik voldoen aan het verwaarloosbaar risico voor deze componenten, heeft Greenpeace onvoldoende gemotiveerd weersproken. Dat de restlozing van deze stoffen tot onaanvaardbare concentraties in het oppervlaktewater leidt, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat aan de lozing van arseen, cadmium en kwik verdergaande eisen hadden moeten worden gesteld.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    2.13.    Greenpeace betoogt dat voor de lozing van kwik en cadmium een termijn van maximaal tien jaar had moeten worden gesteld.
    
    2.13.1.    De staatssecretaris betoogt dat, nu een verdere reductie van het emissieniveau van cadmium en kwik technisch gezien niet mogelijk is, het niet noodzakelijk is een bepaling in de vergunning op te nemen over de termijn waarvoor zij geldt. Hij voert daartoe aan dat gelet op het feit dat de aangevraagde concentraties verwaarloosbaar zijn, volgens algemeen erkend beleid overeenkomstig hoofdstuk III, paragraaf 4.9.1 van het BBT-document Handboek Wvo-vergunningverlening van mei 1999 in een dergelijk geval geen bepaling in de vergunning hoeft te worden opgenomen over de termijn waarvoor zij geldt. Dit algemeen erkende beleid is volgens de staatsecretaris bevestigd in de toelichting bij de Regeling tijdelijke vergunning voor lozing van zwartelijststoffen (hierna: de Regeling).
    
    2.13.2.    Artikel 1 van de Regeling, voor zover hier van belang, bepaalt dat in een vergunning krachtens artikel 1 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor het in oppervlaktewateren brengen van een of meer stoffen, behorende tot lijst I van bijlage I van richtlijn 2006/11/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PbEU L 64), waarvoor grenswaarden zijn vastgesteld in:
    
    a. richtlijn nr. 82/176/EEG van de Raad van 22 maart 1982, betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor kwiklozingen afkomstig van de sector elektrolyse van alkalichloriden (PbEG L 81);
    
    b. richtlijn nr. 83/513/EEG van de Raad van 26 september 1983, betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van cadmium (PbEG L 291);
    
    c. richtlijn nr. 84/156/EEG van de Raad van 8 maart 1984, betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor kwiklozingen afkomstig van andere sectoren dan de elektrolyse van alkalichloriden (PbEG L 74/49);
    
    wordt bepaald dat zij geldt voor een daarbij vast te stellen termijn van ten hoogste tien jaar.
    
    2.13.3.    Nu bij het bestreden besluit de lozing is toegestaan van kwik en cadmium die voorkomen op lijst I van bijlage I van richtlijn 2006/11/EG waarvoor in richtlijn nr. 82/176/EG, richtlijn nr. 83/523/EG en richtlijn nr. 84/156/EEG grenswaarden zijn gesteld, had daarbij aan de geldigheid van de vergunning een termijn moeten worden gesteld van ten hoogste tien jaar.
    
        Het beleid neergelegd in het Handboek Wvo-vergunningverlening en de toelichting bij de Regeling waarnaar de staatssecretaris en RWE verwijzen doen hieraan niet af, nu de duidelijke tekst van de Regeling prevaleert.
    
        De beroepsgrond slaagt. Het besluit van 3 december 2007 voor zover daarbij aan de geldigheid van de vergunning geen termijn is gesteld van ten hoogste tien jaar, komt voor vernietiging in aanmerking. Ingevolge artikel 20.1 gelezen in samenhang met artikel 20.3 van de Wet milieubeheer is dit besluit in werking getreden op 29 januari 2008. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb te bepalen dat de verleende vergunning geldt tot en met 28 januari 2018.
    
    Stikstof
    
    2.14.    Greenpeace en Natuur en Milieu betogen dat de bij besluit van 31 mei 2011 gewijzigde lozingseis voor stikstof-totaal te ruim is. Daartoe voeren zij aan dat de geloosde stikstof uiteindelijk terecht komt in het voor eutrofiëring gevoelige Natura-2000 gebied Waddenzee, dat in het milieueffectrapport geen rekening is gehouden met de door de gewijzigde lozingseis mogelijk gemaakte vracht, dat de gestelde lozingseis niet overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken, meer in het bijzonder dat ten onrechte geen gebruik wordt gemaakt van biologische denitrificatie, en dat huishoudelijk afvalwater ten hoogste 10 mg/l stikstof mag bevatten.
    
    2.14.1.    Bij besluit van 31 mei 2011 is de lozingseis voor stikstof-totaal van 10 mg/l, zoals vastgelegd in tabel 2 behorende bij artikel 6, eerste lid, van de op 3 december 2007 verleende vergunning, gewijzigd in 50 mg/l.
    
    2.14.2.    De staatssecretaris stelt dat de lozingseis voor stikstof-totaal van 10 mg/l in het besluit van 3 december 2007 was gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de aanvraag, hetgeen ter zitting aan de hand van een tekening van de afvalwaterstromen van de inrichting nader is toegelicht. Bij het stellen van de lozingseis voor stikstof-totaal was geen rekening gehouden met de indikking van het proceswater, dat voor een voor een groot deel uit stikstofhoudend zeewater bestaat.
    
    2.14.3.    De Afdeling acht gelet ook op hetgeen Greenpeace en Natuur en Milieu op dit punt naar voren hebben gebracht, de ter zitting gegeven nadere toelichting overtuigend.
    
    2.14.4.    In het milieueffectrapport is vermeld dat de indikking van het proceswater bepalend is voor de concentratie van stikstof in het afvalwater. Aldus is, anders dan Greenpeace en Natuur en Milieu stellen, in het milieueffectrapport rekening gehouden met de lozing van stikstof zoals mogelijk gemaakt door de gewijzigde lozingseis.
    
    2.14.5.    In tabel 4.71 van het BREF Grote stookinstallaties is voor de lozing van stikstof totaal een met de toepassing van de beste beschikbare technieken overeenkomende representatieve etmaalgemiddelde waarde opgenomen van &lt;50 mg/l.
    
    2.14.6.    Dat, zoals Greenpeace en Natuur en Milieu stellen, biologische denitrificatie mogelijk is, maakt nog niet dat die techniek een voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek is.
    
        In het door Natuur en Milieu aangehaalde rapport Pilot-onderzoek biologische reiniging ROI afvalwater van Kema van 2 augustus 2011 is, onder verwijzing naar het rapport Inventarisatie lozing stikstofverbindingen kolengestookte centrales in Nederland van Kema van 20 april 2009, vermeld dat niet duidelijk is of biologische denitrificatie met de commercieel verkrijgbare processen op een betrouwbare wijze mogelijk is.
    
        Ten aanzien van de verwijzing van Natuur en Milieu naar paragraaf 3.10.6 van het BREF Grote stookinstallaties, merkt de Afdeling op dat biologische behandeling daarin weliswaar wordt genoemd als een mogelijk proces ter reiniging van afvalwater, maar niet in verband wordt gebracht met de lozing van stikstof. Greenpeace en Natuur en Milieu hebben dan ook niet aannemelijk gemaakt dat biologische nitrificatie een voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek is.
    
    2.14.7.    Ten aanzien van het betoog dat vanwege de nabijheid van het voor eutrofiëring gevoelige Natura-2000 gebied Waddenzee strengere eisen aan de lozing van nitraat hadden moeten worden gesteld, overweegt de Afdeling dat de gevolgen voor Natura-2000 gebieden uitsluitend worden beoordeeld in het kader van een vergunning als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998.
    
    2.14.8.    Dat ten aanzien van de concentratie stikstof-totaal in huishoudelijk afvalwater strengere eisen gelden, betekent, wat hier ook van zij, naar het oordeel van de Afdeling niet dat de staatssecretaris gehouden was deze ook op te leggen aan de lozing van afvalwater van een energiecentrale.
    
    2.14.9.    De beroepsgrond faalt.
    
    Schelpdierwater
    
    2.15.    Greenpeace stelt dat het Eems-Dollard estuarium, ter plaatse waar lozingen van afvalwater en koelwater zullen plaatsvinden, is aangewezen als schelpdierwater. Greenpeace betoogt dat uit het bestreden besluit niet blijkt of aan de vereisten van Richtlijn 2006/113/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 inzake de vereiste kwaliteit van schelpdierwater (PB 2006 L 376; hierna: Richtlijn 2006/113/EG) wordt voldaan.
    
    2.15.1.    De vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van een richtlijn kan alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat Richtlijn 2006/113/EG op incorrecte wijze is geïmplementeerd in de artikelen 7 en 8, en bijlage IV, van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water of dat de volledige toepassing van deze richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. Rechtstreeks beroep op de bepalingen van Richtlijn 2006/113/EG is in dit geval dan ook niet mogelijk.
    
    2.15.2.    In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water is een kwaliteitsdoelstelling opgenomen voor schelpdierwater (artikel 7 gelezen in samenhang met bijlage IV).
    
        Ingevolge artikel 10 gelezen in samenhang met de artikelen 8 en 9 dient - kort weergegeven - het overheidsorgaan, dat ingevolge de Wvo bevoegd is tot het verlenen van vergunningen als bedoeld in artikel 1 van die wet schelpdierwater te onderzoeken en daarover aan nader aangeduide overheidsorganen te rapporteren.
    
    2.15.3.    Ingevolge artikel 1b van de Wvo is het verboden bij een lozing een op grond van artikel 1a van toepassing zijnde grenswaarde te overschrijden. Op grond van artikel 1a kunnen bij algemene maatregel van bestuur grenswaarden worden gesteld aan de lozing van bepaalde stoffen. Het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water is niet aangewezen krachtens artikel 1a.
    
    2.15.4.    Artikel 8.8 van de Wet milieubeheer is van overeenkomstige toepassing op Wvo-vergunningen. Volgens dit artikel moet met milieukwaliteitseisen rekening worden gehouden of moeten deze in acht worden genomen, voor zover de verplichting daartoe is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2. Ingevolge artikel 5.2 Wet milieubeheer worden in een algemene maatregel van bestuur waarin een grenswaarde wordt gesteld, de bevoegdheden aangewezen bij de uitoefening waarvan de bij de maatregel gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen, of met de bij de maatregel gestelde richtwaarden rekening moet worden gehouden.
    
        In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water is niet bepaald dat de daarin opgenomen kwaliteitseisen bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in de Wvo in acht moeten worden genomen of dat daarmee rekening moet worden gehouden.
    
    2.15.5.    Gelet op het vorenstaande bestond op grond van de Wvo noch anderszins een verplichting voor de staatssecretaris om de aanvraag te toetsen aan de in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water opgenomen kwaliteitsdoelstelling voor schelpdierwater.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    Oprichtingstermijn
    
    2.16.    Greenpeace voert aan dat de staatssecretaris RWE ten onrechte een termijn van zes jaar heeft gegund voor het voltooien en in werking brengen van de centrale. Zij stelt dat de staatssecretaris onvoldoende heeft onderbouwd dat de installatie niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, kan worden voltooid en in werking gebracht.
    
    2.16.1.    Zoals de Afdeling in haar verwijzingsuitspraak van 29 april 2009 in zaak nr. 200800181/1/M1 (www.raadvanstate.nl) met betrekking tot de onderhavige inrichting heeft overwogen, kon het college op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met het tweede lid, gebruik maken van haar bevoegdheid om een andere termijn vast te stellen waarbinnen de inrichting moet worden voltooid en in werking gebracht. Volgens artikel 7, vijfde lid, van de Wvo is artikel 8.18 van de Wet milieubeheer met betrekking tot een vergunning als de onderhavige van overeenkomstige toepassing.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    Overige gronden
    
    2.17.    De beroepsgrond van Greenpeace inzake het neerslaan op het oppervlaktewater van door de inrichting uitgestoten stoffen naar de lucht heeft geen betrekking op een lozing waarover in het bestreden besluit is beslist. Het beroep gaat in zoverre het bereik van het bestreden besluit te buiten en faalt om die reden.
    
    2.18.    De beroepsgronden van Greenpeace inzake gebieds- en soortenbescherming, visinzuiging, hergebruik van restwarmte, het bijstoken van biomassa en geomorfologie hebben geen betrekking op belangen die door de Wvo worden beschermd en falen om die reden.
    
    Conclusie
    
    2.19.    Het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is niet-ontvankelijk. Het beroep van Greenpeace is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 3 december 2007 dient wegens strijd met artikel 1 van de Regeling tijdelijke vergunning voor lozing van zwartelijststoffen gedeeltelijk te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het beroep van Natuur en Milieu is ongegrond.
    
    2.20.    De staatssecretaris dient ten aanzien van Greenpeace op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en Natuur en Milieu bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het beroep van de stichting Stichting Greenpeace Nederland gedeeltelijk gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 3 december 2007, kenmerk DNN 2007/5113, voor zover daarbij aan de geldigheid van de vergunning ingevolge de Wvo geen termijn is gesteld van ten hoogste tien jaar;
    
    IV.    bepaalt dat de bij besluit van 3 december 2007 verleende vergunning ingevolge de Wvo geldt tot en met 28 januari 2018;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VI.    verklaart het beroep van de stichting Stichting Greenpeace Nederland voor het overige ongegrond;
    
    VII.    verklaart het beroep van de stichting Stichting Natuur en Milieu ongegrond;
    
    VIII.    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van de proceskosten die bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RWE Holding B.V. zijn opgekomen in verband met de behandeling van haar verzet tegen de uitspraak van 7 november 2008 in zaak nr. 200800646/2/M1 tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van haar beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    
      X.    gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de stichting Stichting Greenpeace Nederland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt. 
      Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
    
    
    
      w.g. Van Kreveld    w.g. Van Baaren
      voorzitter               ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2011
    
    579.