ECLI:NL:RVS:2016:1332, Raad van State, 18-05-2016, 201505459/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2005 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling te verlenen voor het uitbreiden van een buxuskwekerij met containerkweek te Assendelft.

201505459/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Krommenie, gemeente Zaanstad,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 mei 2015 in zaak nr. 14/2180 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 oktober 2005 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling te verlenen voor het uitbreiden van een buxuskwekerij met containerkweek te Assendelft.
    
    Bij besluit van 18 april 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Hartog, advocaat te Alkmaar, en ing. G.E. Stam en het college, vertegenwoordigd door mr. F.P. Brouwer en mr. M.B. van Zorge, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft een buxuskwekerij met containerkweek te Assendelft. In 2005 heeft hij het college gevraagd toestemming te verlenen voor de uitbreiding van de kwekerij met containerteelt. Bij besluit van 13 oktober 2005 heeft het college dit verzoek opgevat als een verzoek om vrijstelling en geweigerd vrijstelling te verlenen voor de uitbreiding van de buxuskwekerij met containerkweek. Het college heeft vervolgens vier keer, bij besluiten van 3 juli 2006, 29 november 2007, 11 september 2009 en 18 april 2014 het bezwaar van [appellant] tegen de weigering om medewerking te verlenen ongegrond verklaard. [appellant] heeft inmiddels -in overleg met het college - zijn bedrijf met containerkweek uitgebreid. De eerste drie genoemde beslissingen op bezwaar zijn vernietigd in procedures bij de rechtbank en de Afdeling. [appellant] wenst thans een oordeel te verkrijgen over de (on)rechtmatigheid van het besluit van 18 april 2014, alsmede van de aanvankelijke weigering bij besluit van 13 oktober 2005, om dit oordeel in te brengen in een te entameren schadevergoedingsprocedure.
    
    2. Bij besluit van 18 april 2014 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 13 oktober 2005 wederom ongegrond verklaard. Het college heeft het standpunt gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering, dat het bedrijf niet grotendeels grondgebonden is en dat de vrijstelling terecht is geweigerd bij besluit van 13 oktober 2005.
    
    3. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank voorop gesteld dat [appellant] op 28 mei 2014, in het kader van onderhandelingen tussen partijen, een teeltplan heeft ingediend dat is gebaseerd op de op dit moment tot het bedrijf van [appellant] behorende percelen. Het teeltplan ziet op een kwekerij in volle grond met een gedeelte containerkweek, waarvan de exploitatie grotendeels grondgebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden. Het college heeft aan [appellant] medegedeeld dat de activiteiten in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, zodat voor het uitoefenen ervan geen omgevingsvergunning is vereist.
    
    Volgens de rechtbank heeft [appellant] onvoldoende belang bij de beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 18 april 2014. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de omvang van de tot het bedrijf van [appellant] behorende percelen sinds de aanvraag uit 2005 is gewijzigd. De rechtbank heeft verder overwogen dat belang kan bestaan bij een beoordeling van het beroep als de betrokkene stelt schade te hebben geleden. Wel is vereist dat de schade tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt. De rechtbank heeft in dit verband gewezen op de uitspraken van de Afdeling van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6525 en 11 augustus 2010, ECLI:RVS:2010:BN3704. Tijdens de zitting bij de rechtbank op 1 april 2015 is [appellant] nadrukkelijk in de gelegenheid gesteld de schade als gevolg van het besluit van 5 april 2005 en de daarop volgende besluitvorming tot op zekere hoogte aannemelijk te maken. Met de enkele stelling dat hij door de gestelde schadeveroorzakende besluiten zijn bedrijf niet op de door hem gewenste wijze kon uitoefenen, heeft [appellant] de aard en omvang van de schade op geen enkele manier geobjectiveerd. [appellant] heeft dus geen begin van bewijs geleverd op grond waarvan aannemelijk is dat hij als gevolg van de bestreden besluitvorming schade heeft geleden. Dit heeft de rechtbank tot de conclusie geleid dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is.
    
    4. [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij tijdens de zitting in de gelegenheid zou zijn gesteld zijn schade te onderbouwen. Tijdens de zitting is gevraagd wat het belang is bij de beoordeling van het besluit van 18 april 2014, waarbij het bezwaar tegen het besluit van 13 oktober 2005 wederom ongegrond is verklaard. [appellant] heeft daarop kenbaar gemaakt dat hij schade als gevolg van onrechtmatige besluitvorming heeft geleden, doordat hij tien jaar lang zijn buxuskwekerij niet uit heeft kunnen breiden met containerkweek. Hij heeft derhalve procesbelang bij de beoordeling van het besluit van 18 april 2014 en het besluit van 13 oktober 2005, omdat voor het verkrijgen van schadevergoeding is vereist dat de onrechtmatigheid van het besluit van 13 oktober 2005 komt vast te staan.
    
    5. [appellant] betoogt terecht dat hij belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 18 april 2014. Om schadevergoeding te kunnen krijgen in verband met één of meer onrechtmatige besluiten moet vast komen te staan dat dat besluit of die besluiten onrechtmatig zijn. Indien er een procedure bij de bestuursrechter openstond tegen een beweerdelijk schadeveroorzakend besluit en daarin de onrechtmatigheid niet is vastgesteld, dan zal de schade niet kunnen worden verhaald, omdat - specifieke uitzonderingen daargelaten - door de burgerlijke of bestuursrechter of het bestuursorgaan zal worden uitgegaan van de rechtmatigheid van de besluitvorming. In dit verband is van belang dat het college op geen enkele wijze de onrechtmatigheid van het primaire besluit heeft erkend. [appellant] heeft dus terecht beroep ingesteld tegen het besluit van 18 april 2014 om van de rechtbank het - aan een nog te voeren schadeprocedure ten grondslag te leggen - oordeel te verkrijgen dat het besluit van 13 oktober 2005 onrechtmatig is. De rechtbank heeft daarbij in het bijzonder niet onderkend dat [appellant] daarbij belang heeft omdat op voorhand niet onaannemelijk is dat hij schade heeft geleden doordat hij tien jaar lang zijn bedrijf niet heeft kunnen exploiteren op de door hem gewenste wijze. [appellant] betoogt terecht dat het in de procedure bij de rechtbank niet in de rede lag de schade, al dan niet per schadeveroorzakend besluit, van een onderbouwing te voorzien. Hij heeft in deze procedure immers niet verzocht om vergoeding van schade, maar heeft gevraagd om een oordeel over de (on)rechtmatigheid van het besluit van 13 oktober 2005, omdat dat oordeel mede bepalend is voor het antwoord op de vraag of de gestelde schade voor vergoeding in aanmerking komt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR7114.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 april 2014 behandelen.
    
    7. Aan het besluit van 18 april 2014 heeft het college, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014, het volgende ten grondslag gelegd. [appellant] heeft in de aanvraag en in de aanvullende informatie tijdens de hoorzitting van 9 februari 2006 aangegeven ongeveer 10.000 m2 grond ter beschikking te hebben. Daarvan zal 2/3 deel worden gebruikt voor potactiviteiten. Daarmee is de bedrijfsvoering derhalve niet grotendeels grondgebonden en is de vrijstelling terecht geweigerd bij besluit van 13 oktober 2005, aldus het college.
    
    8. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan Saendelft rust op de locatie de bestemming ‘Agrarische doeleinden met landschappelijke waarden’.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijfsvoering met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en terreinen.
    
    Ingevolge artikel 1, wordt in deze voorschriften verstaan onder grondgebonden agrarische bedrijven: agrarische bedrijven waarvan de exploitatie geheel of grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden.
    
    9. De Afdeling heeft in deze procedure twee keer eerder uitspraak gedaan.
    
    9.1. Uit de uitspraak van 21 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2140, volgt dat de door [appellant] voorgenomen uitbreiding van zijn bedrijfsvoering met containerkweek, het kweken van planten in een pot, geen grondgebonden agrarische activiteit is. Het college diende bij de heroverweging van het besluit van 13 oktober 2005 vast te stellen of is voldaan aan artikel 12 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan Saendelft door te beoordelen of sprake is van een agrarisch bedrijf waarvan de exploitatie geheel of grotendeels gebonden is aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden, zoals bepaald in artikel 1 van de planvoorschriften. Op grond van de planvoorschriften diende de totale bedrijfsvoering op alle daarbij betrokken percelen als uitgangspunt te worden genomen voor de toelaatbaarheid van de beoogde containerteelt en niet alleen het gebruik van het perceel waarop de containerteelt is beoogd.
    
    9.2. Uit de uitspraak van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:954 volgt dat bij de vraag of sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf de bedrijfsvoering zoals opgenomen in de aanvraag, zoals die in de bezwaarfase nader is toegelicht en bijgesteld, dient te worden betrokken. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat de exploitatie grotendeels grondgebonden is als de gronden voor het grootste deel voor teelt in volle grond worden gebruikt. De exploitatie is in ieder geval grotendeels grondgebonden, als er van moet worden uitgegaan dat 83% van de gronden voor teelt in volle grond wordt gebruikt.
    
    9.3. [appellant] heeft in de aanvraag van 5 april 2005 en in de na de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2008 gegeven toelichting bij brief van 8 september 2008 van Stam & Stevens Consultancy, aangegeven dat hij over een totale oppervlakte van 41.570 m2 aan gronden beschikt, waarvan 7250 m2 (17%) voor containerkweek in gebruik zal zijn. De overige 83% van de gronden wordt gebruikt voor teelt in volle grond. Het college is in de besluiten van 11 september 2009 en 18 april 2014 ervan uitgegaan dat [appellant] 41.570 m2 grond ter beschikking heeft. Ook de rechtbank is in de uitspraak van 9 april 2013 daarvan uitgegaan.
    
    In de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2008 is overwogen dat de totale oppervlakte van gronden voor de bedrijfsvoering in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling of sprake is van een geheel of grotendeels grondgebonden agrarisch bedrijf. Hiermee is onverenigbaar dat het college in het besluit van 18 april 2014 voor de beoordeling of sprake is van een grondgebonden bedrijf wederom uitgaat van één van de percelen van 10.000 dan wel 12.600 m2 in plaats van het geheel aan [appellant] ter beschikking staande percelen die onderdeel uitmaken van zijn bedrijfsvoering. Daarmee heeft het college miskend dat de buxuskwekerij zich op meer percelen bevindt en dat de totale oppervlakte daarvan 41.570 m2, bedraagt, waarvan volgens de aanvraag en gegeven toelichting daarop 17% voor containerkweek in gebruik zal zijn. Dat dit percentage reëel is, blijkt uit het door [appellant] in hoger beroep overgelegde overzicht van Stam & Stevens Consultancy van 22 mei 2014, waarin wordt uitgekomen op percentages tussen de 13% en 16% aan niet-grondgebonden activiteiten.
    
    10. Het beroep is gegrond. Het besluit van 18 april 2014 komt wegens strijd met artikel 12 in samenhang met artikel 1 van het bestemmingsplan Saendelft, voor vernietiging in aanmerking.
    
    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het besluit van 13 oktober 2005 te herroepen. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    10.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2008 volgt dat het college bij de beoordeling van het verzoek van [appellant] toestemming te verlenen voor de door [appellant] beoogde uitbreiding van zijn buxuskwekerij met containerkweek, een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het bestemmingsplan Saendelft. Het college heeft ten onrechte niet beoordeeld of sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf, waarbij bepalend is of de exploitatie daarvan grotendeels gebonden kan worden geacht aan ter plaatse of in de nabijheid aanwezige open gronden. Uit de uitspraak van de rechtbank van 9 april 2013 volgt dat ten tijde van de aanvraag het bedrijf 24.840 m2 groot was. Beoogd was daarvan 5.662 m2 (30%) in gebruik te nemen voor containerteelt. Dat betekent dat de exploitatie van het bedrijf voor het grootste deel (70%) grondgebonden zou zijn geweest. Hieruit volgt dat de in 2005 gewenste uitbreiding met containerkweek in overeenstemming was met het bestemmingsplan, omdat de teelt grotendeels in volle grond zou gaan plaatsvinden. Het besluit van 13 oktober 2005 is in strijd met artikel 12 in samenhang met artikel 1 van het bestemmingsplan Saendelft genomen.
    
    11. Hiervoor is overwogen dat [appellant] belang heeft bij een oordeel van de bestuursrechter over de (on)rechtmatigheid van de besluiten van 18 april 2014 en 13 oktober 2005. Uit deze uitspraak volgt dat beide besluiten zijn genomen in strijd met genoemde artikelen van het bestemmingsplan Saendelft en dus onrechtmatig zijn.
    
    12. Gelet op de inmiddels bereikte overeenstemming tussen partijen over de uitbreiding van het bedrijf, hoeft het college geen nieuw besluit te nemen op de aanvraag van 5 april 2005.
    
    13. Wat betreft de schadevergoeding het volgende. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van die wet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van die wet op dit geding van toepassing blijft, waaronder het - per 1 juli 2013 ingetrokken - artikel 8:73 van de Awb.
    
    14. Ter zitting heeft [appellant] verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Awb. Aangezien de Afdeling thans over onvoldoende gegevens beschikt om dat verzoek te beoordelen, zal zij, gelet op artikel 8:73, tweede lid, ter voorbereiding van een uitspraak hieromtrent het onderzoek heropenen. [appellant] zal in de gelegenheid worden gesteld zijn verzoek te onderbouwen, waarna het college daarop mag reageren. Daarna zal de Afdeling bezien of het verzoek ter zitting moet worden behandeld, al dan niet om een schikking te beproeven. Partijen krijgen hierover nader bericht.
    
    15. [appellant] heeft bij brief van 8 maart 2016 verzocht om vergoeding van de kosten van deskundige bijstand. Hij stelt kosten te hebben gemaakt voor advieswerkzaamheden door Arvalis en DVL, respectievelijk, € 1.309,10 en € 370,69. Deze kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, nu deze kosten, zoals [appellant] zelf ook onderkent, zijn gemaakt in de procedure bij de Afdeling die tot de uitspraak van 19 maart 2014 heeft geleid. [appellant] had in die procedure om een vergoeding van die kosten kunnen verzoeken. [appellant] stelt aan de advieswerkzaamheden van Stam & Stevens Consultancy een bedrag van € 36.757,05 te hebben besteed. Ten aanzien van die kosten is het volgende van belang.
    
    15.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 5 november 2014 in zaak nr. 201211096/2/A2), kunnen in beroep gemaakte kosten van deskundige bijstand voor vergoeding in aanmerking komen, indien het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Voor het antwoord op de vraag of het inroepen van een niet-juridisch deskundige, zoals in dit geval aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die de bijstand van deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden ten tijde van de inroeping, ervan mocht uitgaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag.
    
    15.2. Het inroepen van deskundige bijstand in beroep en hoger beroep van Stam & Stevens Consultancy is redelijk. De gevorderde kosten - voor onder meer het rapport van 22 mei 2014 - zijn echter onevenredig hoog en niet redelijk te noemen, mede gelet op de beperkte omvang van het rapport van 22 mei 2014. Voor zover de kosten betrekking hebben op voorgaande procedures, komen deze niet voor vergoeding in aanmerking, omdat [appellant] in die procedures om vergoeding had moeten verzoeken.
    
    Voor de vergoeding van de kosten van Stam & Stevens Consultancy hanteert de Afdeling een forfaitair bedrag van € 75,00 per uur. In dit geval acht de Afdeling een tijdsbesteding van 10 uur redelijk. Dit betekent dat het college dient te worden veroordeeld tot een vergoeding voor de in beroep opgekomen kosten van deskundige bijstand van € 750,00.
    
    16. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten voor rechtsbijstand te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 mei 2015 in zaak nr. 14/2180;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 18 april 2014, kenmerk 2014/89649;
    
    V. herroept het besluit van 13 oktober 2005, kenmerk 20050812;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 201602954/1/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2734,00 (zegge: zevenentwintighonderdvierendertig euro), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Planken
    Voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2016
    
    299.