ECLI:NL:RVS:2015:2717, Raad van State, 26-08-2015, 201410466/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college de Zuiderkerk, alsmede het bijbehorende pastoriegebouw, te Emmen (hierna tezamen en in enkelvoud: de Zuiderkerk) aangewezen als gemeentelijk monument.

201410466/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het College van Kerkrentmeesters van de Protestantse Gemeente Emmen, gevestigd te Emmen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 november 2014 in zaak nr. 14/1267 in het geding tussen:
    
    het College van Kerkrentmeesters
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen (hierna: het college).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college de Zuiderkerk, alsmede het bijbehorende pastoriegebouw, te Emmen (hierna tezamen en in enkelvoud: de Zuiderkerk) aangewezen als gemeentelijk monument.
    
    Bij besluit van 20 februari 2014 heeft het college het door het College van Kerkrentmeesters daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 november 2014 heeft de rechtbank het door het College van Kerkrentmeesters daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het College van Kerkrentmeesters hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de stichting Stichting Cuypersgenootschap (hierna: de stichting) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het College van Kerkrentmeesters heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2015, waar het College van Kerkrentmeesters, vertegenwoordigd door [voorzitter] en [penningmeester] van het College van Kerkrentmeesters, bijgestaan door mr. B. Nijman, advocaat te Wageningen, is verschenen. Voorts is verschenen de stichting, vertegenwoordigd door [secretaris] van de stichting.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel a, onder 1, van de Erfgoedverordening Gemeente Emmen (hierna: de Erfgoedverordening) wordt onder gemeentelijk monument een overeenkomstig deze verordening als beschermd monument aangewezen zaak verstaan, die van algemeen belang is wegens zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan het college, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een monument aanwijzen als gemeentelijk monument.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, is het verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag:
    
    a. een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onderdeel a, onder 1, af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen;
    
    b. een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onderdeel a, onder 1, te gebruiken of te laten gebruiken op dusdanige wijze, dat het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
    
    Ingevolge artikel 13 kan de vergunning slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
    
    Ingevolge artikel 16 kent het bevoegd gezag, indien en voor zover blijkt dat een belanghebbende schade lijdt of zal lijden die redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, hem op zijn aanvraag een naar billijkheid te bepalen tegemoetkoming toe, indien de schade in relatie staat tot:
    
    a. de weigering van het bevoegd gezag een vergunning als bedoeld in artikel 10 te verlenen;
    
    b. de voorschriften door het bevoegd gezag verbonden aan een vergunning als bedoeld in artikel 10;
    
    c. […].
    
    2. Bij brief van 4 mei 2010 heeft de stichting het college verzocht de Zuiderkerk aan te wijzen als gemeentelijk monument.
    
    Aan het besluit van 20 februari 2014 heeft het college een advies van de commissie van advies voor de bezwaarschriften van 7 januari 2014 ten grondslag gelegd. Volgens dit advies staat de aanwijzing niet in de weg aan sloop of aanpassing aan een doelmatig gebruik van het kerkgebouw. Hiervoor kan een omgevingsvergunning worden aangevraagd. De aanwijzing brengt verder niet met zich dat de Zuiderkerk niet kan worden verkocht. De aanwijzing brengt, gelet hierop, geen onredelijke beperkingen met zich. De door het College van Kerkrentmeesters gestelde waardedaling van 60% ten gevolge van de aanwijzing is niet aannemelijk gemaakt. Daarbij is van belang dat ingeval de aanwijzing bepaald gebruik belemmert, schadevergoeding mogelijk is op grond van de Erfgoedverordening. Het College van Kerkrentmeesters heeft voorts geen concrete gegevens aangereikt waaruit kan worden afgeleid dat, zoals het stelt, potentiële kopers worden afgeschrikt door de monumentenstatus. De door het College van Kerkrentmeesters gestelde belangen vormen geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwijzing in strijd met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen, ondeugdelijk is gemotiveerd of de afweging van de betrokken belangen door het college zodanig onevenwichtig is, dat het college niet in redelijkheid tot de aanwijzing heeft kunnen komen, aldus het advies.
    
    3. Het College van Kerkrentmeesters betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien te oordelen dat het college niet in redelijkheid de Zuiderkerk als gemeentelijk monument heeft kunnen aanwijzen. Hiertoe voert het College van Kerkrentmeesters aan dat het college de aanwijzing niet zorgvuldig heeft voorbereid. Het college heeft ten onrechte de omvang van de waardevermindering van de kerk niet onderzocht en evenmin onderzocht welke kosten zijn gemoeid met het onderhouden van de kerk. Door te overwegen dat de Erfgoedverordening de mogelijkheid biedt om voor kosten die in verband met de monumentstatus van de kerk moeten worden gemaakt aan het college om een tegemoetkoming te verzoeken, is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat een tegemoetkoming de kosten niet dekt. Daarbij is onzeker of het college de middelen heeft om een tegemoetkoming te betalen. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat het op de weg van het college lag te onderzoeken of het behoud van de Zuiderkerk op een andere, voor de Protestantse Gemeente Emmen minder belastende manier kan worden gewaarborgd, zoals de mogelijkheid van herbestemming. De aanwijzing van de Zuiderkerk als gemeentelijk monument heeft tot gevolg dat de zorg voor het behoud van de Zuiderkerk en de hiermee gemoeide kosten voor rekening van de leden van de Protestantse Gemeente Emmen komen. Het College van Kerkrentmeesters is niet in staat om het behoud van de kerk voor zijn rekening te nemen, zeker niet als dit een gemeentelijk monument is, wegens een gering en steeds verder teruglopend ledental. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de Zuiderkerk aan te wijzen als gemeentelijk monument. De rechtbank heeft ook ten onrechte overwogen dat bij de taxatie geen rekening is gehouden met de ten tijde van de aanwijzing bestaande situatie. Inmiddels is de Zuiderkerk verkocht onder meer onder het voorbehoud dat het college zal instemmen met de beoogde woonfunctie. De verkoopprijs van € 325.000,00 is lager uitgevallen door de aanwijzing als gemeentelijk monument, aldus het College van Kerkrentmeesters.
    
    3.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2014 in zaak nr. 201401001/1/A2; www.raadvanstate.nl), heeft het college beleidsvrijheid bij de aanwijzing van een onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument. Die vrijheid vindt haar begrenzing in de Erfgoedverordening en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechter toetst de aanwijzing terughoudend en beoordeelt of het betrokken bestuursorgaan in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, tot de aanwijzing heeft kunnen komen. De ten tijde van de besluitvorming bestaande situatie is daarbij van belang.
    
    Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de hiervoor aangehaalde uitspraak) volgt verder dat, indien in het kader van de bij de aanwijzing te verrichten belangenafweging door de eigenaar van het monument concreet is gesteld dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop en dit genoegzaam is gemotiveerd, deze aspecten reeds bij de aanwijzing van belang zijn. Deze dienen in dat geval niet eerst bij de aanvraag om een omgevingsvergunning tot wijziging dan wel sloop van het aangewezen monument aan de orde te komen. Het ligt dan op de weg van het betrokken bestuursorgaan om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument waardoor het met de aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument prevaleert boven het belang van de eigenaar om de aanwijzing achterwege te laten. Ingeval het bestuur aannemelijk heeft gemaakt dat dergelijk hergebruik mogelijk is, is het vervolgens aan de eigenaar om het tegendeel aannemelijk te maken.
    
    Gelet op deze rechtspraak is het niet in de eerste plaats aan het college om te onderzoeken of het behoud van de Zuiderkerk op een andere, voor de Protestantse Gemeente Emmen minder belastende manier kan worden gewaarborgd, bijvoorbeeld door herbestemming, maar aan het College van Kerkrentmeesters om concrete gegevens aan te leveren waaruit volgt dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld de verkoop van de Zuiderkerk en dit standpunt genoegzaam te motiveren. Het lag ook niet op de weg van het college om de omvang van de gestelde waardevermindering van de Zuiderkerk bij aanwijzing te onderzoeken voordat het tot aanwijzing kon overgaan. In het door het College van Kerkrentmeesters overgelegde taxatierapport van G.J. Kolkman (hierna: Kolkman) van 28 maart 2012 had het college hiervoor geen aanleiding hoeven zien. In dit rapport is de waarde van de Zuiderkerk op basis van een mogelijke bestemmingswijziging, te weten wonen, met sloop van de kerk en de pastorie ten behoeve van realisatie van appartementen op € 675.000,00 getaxeerd en op basis van voortgezet religieus gebruik op € 651.000,00. De Zuiderkerk is inmiddels onder voorbehoud verkocht voor € 325.000,00. Reeds omdat het College van Kerkrentmeesters niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze volgens hem lage verkoopprijs het gevolg is van de aanwijzing van de Zuiderkerk als gemeentelijk monument, kan hetgeen het in dit verband heeft aangevoerd hem niet baten. Uit het hiervoor overwogene volgt voorts dat bij een taxatie de ten tijde van de aanwijzing bestaande situatie van belang is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat Kolkman door bij de taxatie uit te gaan van een mogelijke bestemmingswijziging een verkeerd uitgangspunt heeft gekozen. Dit geldt evenzeer voor de aanname van voortgezet religieus gebruik, nu dat gebruik van de Zuiderkerk ten tijde van de aanwijzing niet zou worden voortgezet.
    
    De stelling dat jarenlang zonder succes is onderzocht of de Zuiderkerk op alternatieve manieren zou kunnen worden gebruikt, heeft het College van Kerkrentmeesters slechts gestaafd met een leesweergave van twee kennelijk door leden van de Protestantse Gemeente Emmen gemaakte PowerPointpresentaties. Ook hierin heeft het college geen aanleiding hoeven te zien nader onderzoek te doen alvorens tot aanwijzing over te gaan. Het College van Kerkrentmeesters kan evenmin worden gevolgd in zijn standpunt, dat een tegemoetkoming op grond van de Erfgoedverordening eventuele toekomstige kosten niet dekt en onzeker is of het college de financiële middelen heeft om een tegemoetkoming te betalen. Ook deze stelling is niet met gegevens of bescheiden gestaafd.
    
    3.2. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel, dat het college de Zuiderkerk niet in redelijkheid als gemeentelijk monument heeft kunnen aanwijzen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Van Dokkum
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2015
    
    480-735.