ECLI:NL:RVS:2009:BJ4611, Raad van State, 31-07-2009, 200904113/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 april 2009 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister), voor zover hier van belang:
        a. de aanvraag van de vereniging It Fryske Gea en andere (hierna: It Fryske Gea en andere) om het vaststellen van een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) voor het door provinciale staten van Fryslân beoogde tracé van de zogenoemde "Centrale As", dan wel om het vaststellen van een inpassingsplan voor het door It Fryske Gea en andere voorgestelde alternatieve tracé afgewezen,
        b. de aanvraag van It Fryske Gea en andere om het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de Wro afgewezen,
        c. de aanvraag van It Fryske Gea en andere om het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 3.26, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid, van de Wro met betrekking tot het door provinciale staten van Fryslân eventueel vast te stellen inpassingsplan "De Centrale As" afgewezen.

200904113/2/R3.
      Datum uitspraak: 31 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de vereniging It Fryske Gea, gevestigd te Olderterp, gemeente Opsterland, en andere,
      verzoekers,
    
    
    en
    
    
      de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 27 april 2009 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister), voor zover hier van belang:
      a. de aanvraag van de vereniging It Fryske Gea en andere (hierna: It Fryske Gea en andere) om het vaststellen van een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) voor het door provinciale staten van Fryslân beoogde tracé van de zogenoemde "Centrale As", dan wel om het vaststellen van een inpassingsplan voor het door It Fryske Gea en andere voorgestelde alternatieve tracé afgewezen,
      b. de aanvraag van It Fryske Gea en andere om het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de Wro afgewezen,
      c. de aanvraag van It Fryske Gea en andere om het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 3.26, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid, van de Wro met betrekking tot het door provinciale staten van Fryslân eventueel vast te stellen inpassingsplan "De Centrale As" afgewezen.
    
    
    
      Tegen de onderdelen a, b en c van dit besluit hebben It Fryske Gea en andere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2009, beroep ingesteld.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hebben It Fryske Gea en andere de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 17 juli 2009, waar It Fryske Gea en andere, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers en G. Bakker, ambtenaren in dienst van het ministerie, en het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college), vertegenwoordigd door mr. J. Gundelach, advocaat te Enschede, A.G. Wijnsma, ambtenaar in dienst van de provincie, en B. Boersma, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is, voor zover van belang, niet bindend in de bodemprocedure.
    
    Afwijzing aanvraag om het vaststellen van een inpassingsplan
    
    2.2. Het college betoogt dat de voorzitter niet bevoegd is kennis te nemen van het verzoek om voorlopige voorziening, voor zover dat betrekking heeft op de weigering een inpassingsplan vast te stellen. Volgens het college is die weigering niet gericht op rechtsgevolg, zodat daartegen geen beroep openstaat. Daarnaast stelt het college dat It Fryske Gea en andere eerst bezwaar hadden moeten maken tegen die weigering.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 3.28, eerste lid, van de Wro kan de minister, indien sprake is van nationale belangen, de gemeenteraad en provinciale staten gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan vaststellen met uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad en van provinciale staten om voor die gronden een bestemmingsplan onderscheidenlijk een inpassingsplan vast te stellen.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een inpassingsplan.
    
    Uit laatstgenoemde bepaling en artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt naar het oordeel van de voorzitter dat ook beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld tegen een besluit tot weigering een inpassingsplan vast te stellen.
    
    2.2.2. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.
    
    De weigering een inpassingsplan vast te stellen is niet voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Dit besluit voldoet evenmin aan artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder a, b of c van de Awb.
    
    Verder hebben It Fryske Gea en andere niet verzocht op dit punt toepassing te geven aan artikel 7:1a van de Awb. Tegen het besluit tot weigering een inpassingsplan vast te stellen staat dan ook geen beroep open, maar dient eerst bezwaar te worden gemaakt. De voorzitter zal het beroep daarom in zoverre met toepassing van artikel 6:15 van de Awb doorzenden naar de minister ter behandeling als bezwaarschrift.
    
    Gelet op hetgeen onder 2.2.1 is overwogen, gaat de voorzitter er van uit dat de Afdeling bevoegd is kennis te nemen van een eventueel beroep tegen het besluit op dit bezwaarschrift, indien de bezwaren daarbij ongegrond zouden worden verklaard. Gelet hierop is de voorzitter in zoverre bevoegd kennis te nemen van het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.3. It Fryske Gea en andere hebben de voorzitter gevraagd om schorsing van het besluit tot weigering een inpassingsplan vast te stellen. Daarnaast hebben zij de voorzitter gevraagd om het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende dat de minister wordt opgedragen een inpassingsplan vast te stellen voor het door provinciale staten van Fryslân beoogde tracé van de "Centrale As", dan wel voor het door It Fryske Gea en andere voorgestelde alternatieve tracé.
    
    2.3.1. De voorzitter stelt vast dat It Fryske Gea en andere niet zijn gebaat bij uitsluitend schorsing van het besluit tot weigering een inpassingsplan vast te stellen. De enkele schorsing van dat besluit brengt immers niet met zich dat de minister een inpassingsplan dient vast te stellen, met de door hen gewenste inhoud. Het treffen van een voorlopige voorziening die hiertoe wel zou strekken, acht de voorzitter te ver gaan. Daartoe overweegt hij dat de minister bij de eventuele vaststelling van een inpassingsplan vrijheid toekomt om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die hij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarbij komt dat de vaststelling van een dergelijk plan slechts mogelijk is indien sprake is van nationale belangen. Deze vaststelling zou bovendien tot gevolg hebben dat provinciale staten niet langer bevoegd zijn om voor de desbetreffende gronden een inpassingsplan vast te stellen.
    
    De vaststelling van een inpassingsplan door de minister betreft derhalve een bevoegdheid waarbij grote beleidsvrijheid bestaat en die ingrijpt in de bestuurlijke verhoudingen. Gelet hierop heeft de voorzitter niet de verwachting dat de Afdeling, in een eventuele bodemprocedure, zelfvoorziend een inpassingsplan zal vaststellen met de door It Fryske Gea en andere gewenste inhoud, dan wel de minister zal opdragen een dergelijk inpassingsplan vast te stellen.
    
    2.4. Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening in zoverre af te wijzen.
    
    Afwijzing aanvraag om het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de Wro
    
    2.5. De minister en het college betogen dat de voorzitter niet bevoegd is kennis te nemen van het verzoek om voorlopige voorziening, voor zover dat betrekking heeft op de weigering een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de Wro. Het college stelt daarnaast dat It Fryske Gea en andere eerst bezwaar hadden moeten maken tegen die weigering.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 4.4, eerste lid, van de Wro, voor zover hier van belang, kan de minister, indien nationale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken:
    
    a. een gemeenteraad een aanwijzing geven binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan;
    
    b. provinciale staten een aanwijzing geven binnen een daarbij te bepalen termijn van ten hoogste zes maanden toepassing te geven aan artikel 4.1;
    
    c. gedeputeerde staten een aanwijzing geven binnen een daarbij te bepalen termijn van ten hoogste drie maanden toepassing te geven aan artikel 4.2.
    
    Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, bezien in samenhang met onderdeel C, onder 2, van de Bijlage bij die wet (de zogenoemde negatieve lijst) kan, voor zover hier van belang, geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, genomen op grond van artikel 4.4, eerste lid, onder a, voor zover niet begrepen onder artikel 8.2, eerste lid, onder f, en onder b en c, van de Wro.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, voor zover deze betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is.
    
    2.5.2. It Fryske Gea en andere hebben hun aanvraag om het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van de Wro niet gespecificeerd. Het besluit van de minister van 27 april 2009 is in zoverre evenmin gespecificeerd.
    
    2.5.3. Uit de hiervoor weergegeven bepalingen, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld tegen het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder a, van de Wro, voor zover deze geen betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is, en dat evenmin bezwaar en beroep openstaat tegen het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder b en c.
    
    Uit de gelijkstelling genoemd in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb volgt dat onder het uitsluiten van bezwaar en beroep tegen het geven van aanwijzingen als hiervoor bedoeld, ook is begrepen het uitsluiten van bezwaar en beroep tegen de schriftelijke weigering om dergelijke aanwijzingen te geven. In zoverre staat naar het oordeel van de voorzitter dan ook geen bezwaar en beroep open tegen het besluit van 27 april 2009.
    
    De voorzitter heeft derhalve de verwachting dat de Afdeling zich op dit punt onbevoegd zal verklaren kennis te nemen van het beroep. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening in zoverre af te wijzen.
    
    2.5.4. Tegen het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder a, van de Wro, voor zover deze betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is, staat voor belanghebbenden beroep open bij de Afdeling.
    
    Uit de gelijkstelling genoemd in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb volgt naar het voorlopig oordeel van de voorzitter dat eveneens beroep openstaat tegen de schriftelijke weigering een dergelijke aanwijzing te geven. De voorzitter onderschrijft derhalve niet het betoog van de minister en het college dat dit artikel in zoverre toepassing mist. Daartoe acht hij van belang dat de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro en van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de uitzondering op de vermelding van artikel 4.4, eerste lid, onder a, in de negatieve lijst in zoverre beperkt dient te worden opgevat. Deze heeft naar het oordeel van de voorzitter dan ook geen betrekking op weigering een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder a, van de Wro, voor zover deze betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is.
    
    2.5.4.1. De weigering om een aanwijzing te geven als hiervoor bedoeld, is niet voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Dit besluit voldoet evenmin aan artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder a, b of c van de Awb. Verder hebben It Fryske Gea en andere niet verzocht op dit punt toepassing te geven aan artikel 7:1a van de Awb. Tegen het besluit van 27 april 2009 staat in zoverre dan ook geen beroep open, maar dient eerst bezwaar te worden gemaakt. De voorzitter zal het beroep daarom in zoverre met toepassing van artikel 6:15 van de Awb doorzenden naar de minister ter behandeling als bezwaarschrift.
    
    Gelet op hetgeen onder 2.5.4 is overwogen, gaat de voorzitter er vooralsnog van uit dat de Afdeling bevoegd is kennis te nemen van een eventueel beroep tegen het besluit op dit bezwaarschrift, indien de bezwaren daarbij ongegrond zouden worden verklaard. Gelet hierop is de voorzitter in zoverre bevoegd kennis te nemen van het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.6. It Fryske Gea en andere hebben de voorzitter gevraagd om schorsing van de hiervoor bedoelde weigering. Daarnaast hebben zij de voorzitter gevraagd om het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende dat de minister wordt opgedragen een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder a, van de Wro, voor zover deze betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is.
    
    2.6.1. De voorzitter stelt vast dat It Fryske Gea en andere niet zijn gebaat bij uitsluitend schorsing van het desbetreffende onderdeel van het besluit van 27 april 2009. De enkele schorsing daarvan brengt immers niet met zich dat de minister een aanwijzing dient te geven als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder a, van de Wro, voor zover deze betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is, met de door hen gewenste inhoud. Het treffen van een voorlopige voorziening die hiertoe wel zou strekken, acht de voorzitter te ver gaan. Daartoe overweegt hij dat het geven van een dergelijke aanwijzing een bevoegdheid betreft waarbij grote beleidsvrijheid bestaat en die ingrijpt in de bestuurlijke verhoudingen. De voorzitter heeft dan ook niet de verwachting dat de Afdeling, in een eventuele bodemprocedure, zelfvoorziend een dergelijke aanwijzing zal geven, dan wel de minister hiertoe de opdracht zal geven.
    
    2.7. Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening in zoverre af te wijzen.
    
    Afwijzing aanvraag om het nemen van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 3.26, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid, van de Wro
    
    2.8. De minister en het college betogen dat de voorzitter niet bevoegd is kennis te nemen van het verzoek om voorlopige voorziening, voor zover dat betrekking heeft op de weigering een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.26, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid, van de Wro. Zij stellen dat uitsluitend beroep openstaat tegen het geven van een dergelijke aanwijzing.
    
    2.8.1. Ingevolge artikel 3.26, eerste lid, van de Wro kunnen provinciale staten, indien sprake is van provinciale belangen, de betrokken gemeenteraad gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan vaststellen met uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad om voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen.
    
    In artikel 3.26, tweede lid, voor zover hier van belang, is bepaald dat de afdelingen 3.1 en 3.2 van overeenkomstige toepassing zijn, met dien verstande dat voor "bestemmingsplan" "inpassingsplan" wordt gelezen en voor "gemeentebestuur" "provinciaal bestuur".
    
    In artikel 3.8, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, in afwijking van het derde lid, zes weken na de vaststelling wordt bekendgemaakt, indien door gedeputeerde staten of de inspecteur een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van gedeputeerde staten of de inspecteur.
    
    Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, voor zover hier van belang, kan de minister, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de gemeenteraad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, onder a, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder d, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 3.26, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid.
    
    Ingevolge artikel 8.1, aanhef en onder c, voor zover hier van belang, is artikel 7:1 van de Awb niet van toepassing op een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 3.26, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, zesde lid.
    
    2.8.2. Uit de hiervoor weergegeven bepalingen, in onderlinge samenhang bezien, volgt naar het oordeel van de voorzitter dat uitsluitend beroep kan worden ingesteld tegen het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro (de zogenoemde reactieve aanwijzing). Weliswaar zou uit de gelijkstelling genoemd in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb kunnen worden afgeleid dat eveneens beroep openstaat tegen de schriftelijke weigering een reactieve aanwijzing te geven, maar de voorzitter is voorshands van oordeel dat die redenering niet moet worden gevolgd. Daartoe overweegt hij dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro (Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 15, blz. 8) blijkt dat de wetgever beroep heeft opengesteld tegen het geven van een reactieve aanwijzing omdat het hier, nu er geen nieuw plan behoeft te komen, gaat om een eindbeslissing en er in dit geval geen mogelijkheid is om tegen de aanwijzing op te komen in het kader van de totstandkoming van het bestemmingsplan dat strekt ter uitvoering van die aanwijzing.
    
    Tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of inpassingsplan, dat is bekendgemaakt zonder dat met betrekking tot dat plan een reactieve aanwijzing is gegeven, kunnen belanghebbenden die zich daarmee niet kunnen verenigen echter rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling. Daarbij kunnen zij tevens een verzoek om voorlopige voorziening doen bij de voorzitter.
    
    Gelet op het vorenstaande en mede gezien het feit dat een eventuele vernietiging van een weigering een reactieve aanwijzing te geven, zou leiden tot onoverzienbare processuele complicaties, is de voorzitter van oordeel dat tegen de weigering een reactieve aanwijzing te geven in het stelsel van de Wro geen beroep openstaat.
    
    2.8.3. Gezien het vorenstaande heeft de voorzitter de verwachting dat de Afdeling zich op dit punt onbevoegd zal verklaren kennis te nemen van het beroep. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening in zoverre af te wijzen.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Verbeek
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2009
    
    208.