ECLI:NL:RVS:2017:3415, Raad van State, 13-12-2017, 201700127/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 21 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen gereageerd op een bij brief van 16 januari 2015 ingediend informatieverzoek van [appellante]. Bij brief van 14 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen gereageerd op een bij brief van 25 maart 2015 ingediend informatieverzoek van [appellante]. Bij brieven van 23 juli 2015 en 4 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen gereageerd op een bij brief van 25 mei 2015 ingediend informatieverzoek van [appellante]. Bij brief van 7 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen gereageerd op een bij brief van 30 juli 2015 ingediend informatieverzoek van [appellante].

201700127/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 november 2016 in zaken nrs. 16/545, 16/631, 16/2119 en 16/2272 in de gedingen tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 21 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen gereageerd op een bij brief van 16 januari 2015 ingediend informatieverzoek van [appellante]. Bij brief van 14 juli 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen gereageerd op een bij brief van 25 maart 2015 ingediend informatieverzoek van [appellante]. Bij brieven van 23 juli 2015 en 4 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen gereageerd op een bij brief van 25 mei 2015 ingediend informatieverzoek van [appellante]. Bij brief van 7 augustus 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen gereageerd op een bij brief van 30 juli 2015 ingediend informatieverzoek van [appellante].
    
    Bij besluit van 15 december 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen de brieven van 23 juli 2015 en 4 augustus 2015 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij besluit van 18 december 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] tegen de brief van 7 augustus 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 16 februari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] tegen de brief van 21 april 2015 gemaakte bezwaar opnieuw niet-ontvankelijk verklaard. Bij besluit van 22 februari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] tegen de brief van 14 juli 2015 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 november 2016 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 16 februari 2016 en 22 februari 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard, de door haar tegen de besluiten van 15 december 2015 en 18 december 2015 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 15 december 2015 en 18 december 2015 vernietigd, de bezwaren tegen de brieven van 23 juli 2015, 4 augustus 2015 en 7 augustus 2015 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2017, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door C.P.P.A.R. van Liebergen LLM en drs. H.R. Grootenhuis, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij de brief van 16 januari 2015 heeft [appellante] verzocht om alle stukken betreffende het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 5 oktober 2013 omtrent de toekenning van huurtoeslag aan haar over het jaar 2012. Bij de brief van 25 maart 2015 heeft zij verzocht om alle stukken betreffende het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen op haar bezwaar tegen dat besluit en betreffende het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen omtrent de toekenning van een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van dat besluit op bezwaar. Bij de brief van 25 mei 2015 heeft [appellante] verzocht om alle stukken betreffende alle telefoongesprekken die vanaf oktober 2013 tussen haar en de Belastingdienst/Toeslagen zijn gevoerd. Bij de brief van 30 juli 2015 heeft zij verzocht om alle stukken betreffende de reactie van de Belastingdienst/Toeslagen op haar informatieverzoek van 25 maart 2015, het later vernietigde besluit op bezwaar van de Belastingdienst/Toeslagen van 17 juli 2015 omtrent haar informatieverzoek van 16 januari 2015 en de eerste reactie van de Belastingdienst/Toeslagen op haar informatieverzoek van 25 mei 2015.
    
        [appellante] heeft in al haar informatieverzoeken verwezen naar de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). De Belastingdienst/Toeslagen heeft deze verzoeken niet als Wob-verzoeken in behandeling genomen, maar als reguliere informatieverzoeken en er als zodanig inhoudelijk op gereageerd. Bij de besluiten op de daartegen gemaakte bezwaren heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat de reactie op een regulier informatieverzoek geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is en dus niet vatbaar voor bezwaar. Ingevolge artikel 7:1, gelezen in verbinding met artikel 8:1, van de Awb kan alleen tegen een besluit bezwaar worden gemaakt. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de informatieverzoeken terecht niet als Wob-verzoeken in behandeling zijn genomen. Zij heeft daartoe overwogen dat de informatieverzoeken zien op informatie die [appellante] op grond van artikel 7:4 van de Awb of anderszins in het kader van bezwaar- en beroepsprocedures heeft kunnen verkrijgen, dat zij niet de bedoeling had dat de gevraagde informatie voor iedereen openbaar zou worden en dat het toetsingskader van de Wob niet dienstig is aan het doel waarmee de informatieverzoeken zijn ingediend. Nu de reacties op de informatieverzoeken geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb zijn en dus niet vatbaar voor bezwaar waren, heeft de Belastingdienst/Toeslagen echter in twee gevallen ten onrechte het bezwaar ongegrond in plaats van niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank. Derhalve heeft de rechtbank in die twee gevallen het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en, zelf voorziend, het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Kwalificatie informatieverzoeken
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen haar informatieverzoeken niet als Wob-verzoeken in behandeling diende te nemen. Zij voert daartoe aan dat geen verplichting bestaat om af te zien van een Wob-verzoek ingeval de gewenste informatie op een andere manier kan worden verkregen. Ten tijde van de informatieverzoeken kon zij niet meer op grond van artikel 7:4 van de Awb een verzoek doen. Dat artikel biedt bovendien geen grondslag om alle informatie over de door haar genoemde onderwerpen te verkrijgen. Voorts is van belang dat de Belastingdienst/Toeslagen in de betrokken bezwaarprocedures heeft nagelaten een volledig bezwaardossier te verstrekken en dat zij, behalve wat door haarzelf ingediende stukken betreft, geen invloed heeft op de inhoud van een beroepsdossier. De wijze waarop de Belastingdienst/Toeslagen haar informatieverzoeken heeft behandeld, heeft geen wettelijke basis, aldus [appellante].
    
    3.1.    De informatieverzoeken van [appellante] zijn niet onvoorwaardelijk en niet uitsluitend op de Wob gebaseerd. Zij heeft in de verzoeken namelijk vermeld dat waar de reikwijdte van de Wob tekortschiet, de verzoeken moeten worden opgevat als algemene informatieverzoeken of informatieverzoeken in het kader van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Verstrekking van informatie op grond van de Wob betekent dat die informatie voor een ieder openbaar is. De door [appellante] gevraagde informatie ziet op procedures die zij tegen besluiten of reacties van de Belastingdienst/Toeslagen heeft ingesteld. Haar belang bij kennisneming van de informatie kan redelijkerwijs slechts gelegen zijn in het aanvechten van die besluiten en reacties en niet in het voor een ieder openbaar laten worden van de informatie. Reeds in het kader van de bezwaar- en beroepsprocedures betreffende de door haar bestreden besluiten en reacties kon zij, gelet op artikel 7:4 van de Awb, de op de zaken betrekking hebbende stukken inzien of afschriften daarvan verkrijgen, zodat zij daartoe geen Wob-verzoek hoefde in te dienen. De algemene openbaarheid die inwilliging van een Wob-verzoek meebrengt, kan de privacy van [appellante] in het gedrang brengen en is een aspect in verband waarmee het gerechtvaardigd kan zijn om verstrekking van informatie te weigeren. Daarentegen kunnen in het kader van een bezwaar- en beroepsprocedure alleen belanghebbende procespartijen informatie verkrijgen, in welk geval de persoonlijke levenssfeer niet in het geding is. Derhalve schiet de reikwijdte van de Wob tekort voor de informatieverzoeken van [appellante].
    
        Het argument van [appellante] dat zij ten tijde van de informatieverzoeken geen verzoek op grond van artikel 7:4 van de Awb kon doen, doet aan het voorgaande niet af. De verzoeken zijn ingediend hangende de desbetreffende bezwaar- of beroepsprocedures dan wel toen in de desbetreffende zaken bezwaar of beroep nog openstond, tot het instellen waarvan zij later ook is overgegaan. Zoals hiervoor is overwogen, kon zij in die procedures kennisnemen van de op de zaken betrekking hebbende stukken. Voor zover zij aanvoert dat zij aldus niet alle door haar gewenste informatie over de door haar bestreden besluiten en reacties kon verkrijgen, is van belang dat zij dat in de procedures tegen die besluiten en reacties aan de orde kon stellen. De noodzaak om voor een correcte beoordeling van het voorwerp van een bezwaar- of beroepsprocedure over bepaalde stukken te beschikken, maakt immers deel uit van de beoordeling in bezwaar of beroep.
    
        Gezien het voorgaande, zijn de informatieverzoeken van [appellante] geen Wob-verzoeken, maar verzoeken om kennisneming van informatie in het kader van bezwaar- of beroepsprocedures. De reacties van de Belastingdienst/Toeslagen daarop zijn feitelijke handelingen en dus geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat tegen de reacties geen bezwaar openstond. Het betoog faalt.
    
    Dwangsommen wegens het niet tijdig nemen van besluiten
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen geen dwangsommen aan haar heeft verbeurd wegens het niet tijdig nemen van besluiten.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom. Ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder beschikking verstaan een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1 is overwogen, zijn de informatieverzoeken van [appellante] geen verzoeken tot het nemen van besluiten. Derhalve zijn, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1233), de ingevolge de Awb of de Wob geldende beslistermijnen hierop niet van toepassing en is de mededeling dat geen dwangsom verschuldigd is, geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Voor zover de reacties van de Belastingdienst/Toeslagen op de informatieverzoeken dergelijke mededelingen inhouden, heeft de rechtbank deze terecht evenmin vatbaar voor bezwaar geacht.
    
        Bij de besluiten van 16 februari 2016 en 22 februari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de bezwaren van [appellante] tegen de reacties van 21 april 2015 en 14 juli 2015 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard en zich op het standpunt gesteld dat geen dwangsommen zijn verbeurd wegens het niet tijdig nemen van die besluiten op bezwaar. Ingevolge artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb is geen dwangsom verschuldigd indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk is. Die situatie deed zich bij de bezwaren voor, nu, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1 is overwogen, er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet tot een andere uitkomst konden leiden dan dat de informatieverzoeken geen Wob-verzoeken zijn.
    
        Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen geen dwangsommen aan [appellante] heeft verbeurd. Het betoog faalt.
    
    Hoorplicht in bezwaar
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen haar in bezwaar niet hoefde te horen. Zij voert daartoe aan dat ten onrechte in aanmerking is genomen dat zij niet bevestigend heeft geantwoord op verzoeken van de Belastingdienst/Toeslagen om mede te delen of zij gehoord wilde worden. Zij had immers in bezwaar verzocht om toezending van volledige bezwaardossiers en medegedeeld dat zij zonder volledige dossiers niet kon beoordelen of horen zinvol was. De Belastingdienst/Toeslagen heeft nagelaten volledige bezwaardossiers te verstrekken, aldus [appellante].
    
    5.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a en d, van de Awb ervan mocht afzien om [appellante] in bezwaar te horen. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder a en d, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is, respectievelijk indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, waren de bezwaren kennelijk niet-ontvankelijk, zodat de Belastingdienst/Toeslagen reeds op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb het horen van [appellante] achterwege mocht laten. Hetgeen is aangevoerd over het al dan niet volledig zijn van de verstrekte bezwaardossiers behoeft daarom geen bespreking. Het betoog faalt.
    
    Onbesproken beroepsgronden
    
    6.    [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank op een aantal beroepsgronden ten onrechte niet is ingegaan.
    
    6.1.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1 is overwogen, kunnen de betrokken beroepsgronden er niet aan afdoen dat de informatieverzoeken van [appellante] geen Wob-verzoeken zijn. De rechtbank hoefde haar uitspraak dan ook niet nader te motiveren. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
    
    Proceskosten
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Verheij    w.g. De Vries
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2017
    
    582.