ECLI:NL:RVS:2013:BZ1651, Raad van State, 20-02-2013, 201205921/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 januari 2012 heeft de minister het verzoek van de stichting om de scholengemeenschap College Nova Rolduc (hierna: de scholengemeenschap) voor bekostiging in aanmerking te brengen afgewezen.

201205921/1/A2.
      Datum uitspraak: 20 februari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Voortgezet Onderwijs Kerkrade, gevestigd te Kerkrade,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, (thans: de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap)
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 januari 2012 heeft de minister het verzoek van de stichting om de scholengemeenschap College Nova Rolduc (hierna: de scholengemeenschap) voor bekostiging in aanmerking te brengen afgewezen.
    
    Bij besluit van 3 mei 2012 heeft de minister het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2013, waar de stichting, vertegenwoordigd door H.J.G. Schroeder en [voorzitter] van de stichting, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, en E. Luinge en H. Kaspersen, beiden werkzaam bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentale Vrijheden (hierna: het Eerste Protocol) mag niemand het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de Staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Grondwet, is het onderwijs een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
    
    Ingevolge het tweede lid is het geven van onderwijs vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
    
    Ingevolge het zevende lid wordt het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
    
    Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO), zoals deze wet luidde ten tijde van belang, brengt de minister een school waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze, gelet op de belangstelling voor de desbetreffende schoolsoort, de verlangde richting en het leerlingverloop, blijkens statistische gegevens, onder meer verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zal worden bezocht door ten minste:
    
    a. 390 leerlingen, wat een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs betreft;
    
    b. 325 leerlingen, wat een school en 130 leerlingen, wat een afdeling voor hoger algemeen voortgezet onderwijs betreft;
    
    c. 260 leerlingen, wat een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs betreft;
    
    […]
    
    voor bekostiging in aanmerking.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt een scholengemeenschap die twee of meer van de in het eerste lid genoemde scholen omvat, in ieder geval voor bekostiging in aanmerking gebracht indien op dezelfde manier als volgens het eerste lid kan worden aangetoond, dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal.
    
    Ingevolge artikel 66, eerste lid, kan het bevoegd gezag bij de minister een aanvraag indienen om een school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. De aanvraag wordt ingediend voor 1 november.
    
    Ingevolge het tweede lid vermeldt elke aanvraag de schoolsoorten, de verlangde richting en de plaats van vestiging van de school of scholengemeenschap en gaat deze vergezeld van een prognose over de te verwachten omvang.
    
    Ingevolge artikel 76 worden bij ministeriële regeling nadere voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van deze afdeling.
    
    Bij de Regeling voorzieningenplanning VO (hierna: de Regeling) is uitvoering gegeven aan onder meer voormeld artikel 76 van de WVO.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, wordt de methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose die voor stichting van een school, scholengemeenschap of afdeling vereist is op grond van de artikel 65, eerste en tweede lid, van de wet, vastgesteld overeenkomstig bijlage 1.
    
    Ingevolge bijlage 1 kan het aantonen van het voldoen aan de stichtingsnormen op twee wijzen plaatsvinden: een indirecte meting of een directe meting. Als in het voedingsgebied van de aangevraagde school of scholengemeenschap een basisschool van dezelfde richting als de aangevraagde school aanwezig is, toont het schoolbestuur de belangstelling voor de gevraagde richting aan op basis van een indirecte meting. Daarbij geldt dat zowel in het zesde als in het tiende schooljaar na de datum van aanvraag aan het vereiste aantal leerlingen moet worden voldaan.
    
    2. De minister heeft zich bij de afwijzing op het standpunt gesteld dat de scholengemeenschap niet voldoet aan de stichtingsnorm van 732 leerlingen, bedoeld in artikel 65, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de WVO. Aan dit standpunt heeft de minister de uitkomst van een indirecte meting, uitgevoerd op basis van berekeningsmethodiek van de Regeling, ten grondslag gelegd.
    
    3. Niet in geschil is dat uit het resultaat van de indirecte meting volgt, dat de scholengemeenschap niet voldoet aan de stichtingsnorm als bedoeld in voormelde bepalingen.
    
    4. De stichting betoogt dat de minister ten onrechte de in de Regeling neergelegde rekenmethodiek heeft toegepast en daarmee in strijd heeft gehandeld met de in artikel 23 van de Grondwet neergelegde vrijheid van onderwijs. Daartoe voert zij aan dat deze methodiek tot een onbillijk resultaat leidt, nu onderzoek heeft aangetoond dat de scholengemeenschap voldoende leerlingenpotentieel heeft. Om dezelfde reden heeft de minister ten onrechte de in de WVO neergelegde stichtingsnorm toegepast, aldus de stichting.
    
    4.1. De Regeling is een algemeen verbindend voorschrift. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 augustus 2010 in zaak nr. 201002709/1/M1) kan een dergelijk voorschrift onverbindend zijn, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel met een algemeen rechtsbeginsel.
    
    4.2. Uit de bepalingen van de WVO is niet af te leiden welke methodiek moet worden gebruikt voor de berekening van het leerlingenpotentieel. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 65 van de WVO (Kamerstukken II 2007/08, 31 310, nr. 3, blz. 28) kan worden afgeleid dat voor de berekening daarvan de methodieken van de indirecte of directe methode zoals neergelegd in de Regeling moeten worden gehanteerd. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat deze methodieken in strijd zijn met de WVO.
    
    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat toepassing van de methodiek evenmin in strijd is met de vrijheid van onderwijs als bedoeld in artikel 23 van de Grondwet, nu uit het zevende lid van dit artikel volgt dat de wet voorwaarden kan stellen om voor bekostiging van een school of scholengemeenschap in aanmerking te komen.
    
    Uit onder meer de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Catan e.a. tegen Moldavië en Rusland, arrest van 19 oktober 2012, nrs. 43370/04, 8252/05 en 18434/06, rov. 140 (www.echr.coe.int) volgt dat het recht op onderwijs niet absoluut is en kan worden beperkt, mits de beperkingen voorzienbaar zijn en een legitiem doel dienen. Nu de methodiek is vastgelegd in de Regeling en deze is gericht op doelmatige besteding van overheidsgelden, bestaat geen grond voor het oordeel dat de methodiek in strijd is met artikel 2 van het Eerste Protocol. Om dezelfde reden kan de stelling van de stichting dat de minister niet uit had mogen gaan van de in de WVO neergelegde stichtingsnorm niet slagen.
    
    4.3. De minister heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de gehanteerde methodiek, evenals de stichtingsnorm, niet in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel, aangezien deze bij elke aanvraag gelijkelijk worden toegepast en niet tot onbillijke resultaten leiden. Anders dan de stichting stelt, heeft de minister, gezien de dwingende formulering van de toepasselijke bepalingen, ook geen ruimte om ten behoeve van de stichting van de daarin neergelegde methodiek of stichtingsnorm af te wijken. Dat de scholengemeenschap 430 aanmeldingen heeft ontvangen, doet hier niet aan af.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het beroep is ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. Lodder
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2013
    
    362-752.