ECLI:NL:RVS:2020:816, Raad van State, 18-03-2020, 201804069/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2018 heeft de raad van de gemeente Moerdijk het bestemmingsplan "Zeehaven- en industrieterrein Moerdijk" vastgesteld. Het plan is opgesteld om de planologische regeling voor het zeehaven- en industrieterrein van Moerdijk te actualiseren en aan te passen aan de huidige wet- en regelgeving. Verder biedt het plan meer ruimte voor duurzaamheidsmaatregelen en uitbreiding. Ook wordt met het plan beoogd om een verduidelijking te geven van de regeling ten aanzien van bestaande en nieuwe risicovolle inrichtingen en de gevolgen hiervan voor de omgeving. Star en [appellante sub 2] zijn huurder respectievelijk eigenaar van een bedrijfsgebouw en een bijbehorend perceel aan de Middenweg. Zij kunnen zich er niet mee verenigen dat het gebruik van het bedrijfsgebouw op dit perceel als zelfstandige kantoorruimte niet is toegestaan in het bestemmingsplan.

201804069/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    STAR Group Nederland B.V. (hierna: Star), gevestigd te Moerdijk,
    2.    [appellante sub 2A], gevestigd te [plaats], en [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante sub 2]),
    en
    de raad van de gemeente Moerdijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 januari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Zeehaven- en industrieterrein Moerdijk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Star en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Star en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2020, waar Star, vertegenwoordigd door mr. E.C.J. Wouters, advocaat te Breda, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.J. de Heer, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door J.A.G. van Venrooij en L.D. de Kuijper-Huibregtse, bijgestaan door ing. J.L.M. Eskens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan is opgesteld om de planologische regeling voor het zeehaven- en industrieterrein van Moerdijk te actualiseren en aan te passen aan de huidige wet- en regelgeving. Verder biedt het plan meer ruimte voor duurzaamheidsmaatregelen en uitbreiding. Ook wordt met het plan beoogd om een verduidelijking te geven van de regeling ten aanzien van bestaande en nieuwe risicovolle inrichtingen en de gevolgen hiervan voor de omgeving.
        Star en [appellante sub 2] zijn huurder respectievelijk eigenaar van een bedrijfsgebouw en een bijbehorend perceel aan de Middenweg 6. Zij kunnen zich er niet mee verenigen dat het gebruik van het bedrijfsgebouw op dit perceel als zelfstandige kantoorruimte niet is toegestaan in het bestemmingsplan.
    Toetsingskader
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Zelfstandige kantoorruimte
    3.    Star en [appellante sub 2] stellen dat het bestaande gebruik van het bedrijfsgebouw op het perceel aan de Middenweg 6 als zelfstandige kantoorruimte ten onrechte niet in het plan is toegestaan.
        Star stelt dat met de verlening van de bouwvergunning van 22 november 1994 voor het bedrijfsgebouw impliciet vrijstelling is verleend om het bedrijfsgebouw als zelfstandig kantoor in strijd met het toen geldende bestemmingsplan "Industrieterrein Moerdijk" van 26 oktober 1993 te gebruiken. Volgens Star had dit gebruik in het plan gelet op de verleende bouwvergunning als zodanig moeten worden bestemd.
        Verder stelt Star dat het gebruik van het bedrijfsgebouw op het perceel aan de Middenweg 6 als zelfstandig kantoor weliswaar in strijd is met de huidige en voorheen geldende bedrijfsbestemming, maar wordt beschermd door het overgangsrecht. In artikel 30, lid 30.2, van de planregels van het voorheen geldende bestemmingsplan "Industrieterrein Moerdijk" van 26 oktober 1993 is bepaald dat het gebruik van opstallen, strijdig met dat plan op het tijdstip dat dat plan onherroepelijk rechtskracht heeft gekregen, mag worden voortgezet. Dit plan is na 2001, toen Star het bedrijfsgebouw als een zelfstandig kantoor is gaan gebruiken, meerdere malen herzien. Deze herzieningen bevatten echter niet een bepaling waarin staat dat illegaal gebruik is uitgesloten van het overgangsrecht. Het strijdige gebruik van het bedrijfsgebouw als zelfstandig kantoor is daardoor in de opeenvolgende herzieningen onder het overgangsrecht komen te vallen. Volgens Star had het gebruik van het bedrijfsgebouw als zelfstandige kantoorruimte als zodanig moeten worden bestemd en niet opnieuw onder het overgangsrecht mogen worden gebracht, nu geen zicht bestaat op de beëindiging van dit gebruik. Ter onderbouwing van het beroep op het overgangsrecht heeft Star verschillende stukken, waaronder huurovereenkomsten, overgelegd.
        Star en [appellante sub 2] stellen voorts dat het gebruik van het bedrijfsgebouw als zelfstandige kantoorruimte ook in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en daarom bestemd had moeten worden. Daartoe voeren zij aan dat Star, als detacheringsbureau ten behoeve van diverse bedrijven in het plangebied, al meer dan 17 jaar op het perceel aan de Middenweg 6 is gevestigd en een grote mate van verbondenheid heeft met het zeehaven- en industrieterrein van Moerdijk. Volgens hen stelt de raad ten onrechte dat de bedrijfsvoering van bedrijven in een zwaardere milieucategorie en bedrijven met een verhoogd risico voor de externe veiligheid door het toestaan van zelfstandige kantoren zou worden beperkt. Daartoe voeren zij aan dat in artikel 14 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) een uitzondering wordt gemaakt voor kwetsbare objecten binnen een veiligheidscontour als deze objecten een functionele binding hebben met een inrichting, dan wel een gebied waarvoor de veiligheidscontour is vastgesteld. In dat geval zijn de grens- en richtwaarden voor het plaatsgebonden risico niet van toepassing. Het bedrijfsgebouw op het perceel aan de Middenweg 6 is een kwetsbaar object zoals bedoeld in artikel 1, onder l, van het Bevi en heeft een functionele binding met het zeehaven- en industrieterrein van Moerdijk.
        Verder stellen Star en [appellante sub 2] dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom ter bescherming van het groepsrisico het gebruik van het bedrijfsgebouw als zelfstandig kantoor niet mag worden voortgezet. In het bestemmingsplan wordt ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen de begrippen "kwetsbaar object" en "hoge populatieobject". Volgens hen is het begrip "hoge populatieobject" niet in het Bevi opgenomen, zodat dit begrip dan ook niet mocht worden toegepast in het bestemmingsplan. Star en [appellante sub 2] hebben berekend dat het bedrijf, gelet op de personendichtheid, ook niet is aan te merken als "hoge populatieobject". Evenmin kan het bedrijf worden aangemerkt als beperkt kwetsbaar object, omdat uit het Bevi volgt dat een kantoorgebouw, anders dan waarvan de raad is uitgegaan bij de vaststelling van het plan, een kwetsbaar object en niet een beperkt kwetsbaar object is. Overigens is in artikel 38, lid 38.5.2, van de planregels de aanwezigheid van beperkt kwetsbare objecten binnen de van toepassing zijnde aanduiding "veiligheidszone - EV1" niet uitgesloten. Ook vormt het toestaan van zelfstandige kantoorruimte ter plaatse geen belemmering vanuit het oogpunt van geluid, luchtkwaliteit en parkeren, aldus Star en [appellante sub 2].
    3.1.    De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) met de verlening van de bouwvergunning van 22 november 1994 impliciet vrijstelling heeft verleend voor het gebruik van het bedrijfsgebouw op het perceel aan de Middenweg 6 als zelfstandige kantoorruimte. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2589) kan vrijstelling voor het gebruik van een gebouw in strijd met het betreffende bestemmingsplan worden geacht voort te vloeien uit een voor dat gebouw verleende bouwvergunning als uit de aanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het gebouw in strijd met het betreffende bestemmingsplan zal worden gebruikt en het college, zich bewust van het strijdige gebruik, de bouwvergunning in weerwil van de planregels bij het bestemmingsplan toch heeft verleend. Het betoog van Star dat het college met de verlening van de bouwvergunning van 22 november 1994 impliciet vrijstelling heeft verleend voor het gebruik van het bedrijfsgebouw als een zelfstandige kantoorruimte, volgt de Afdeling niet. Uit de aanvraag voor deze bouwvergunning blijkt dat de aanvrager, Nedlloyd Road Cargo, een vergunning heeft gevraagd voor het oprichten van een kantoor, garage/werkplaats, wasstraten, opslaghal en een parkeerterrein. Het kantoor in deze aanvraag en daarmee in deze bouwvergunning vormde een integraal onderdeel van het bijbehorende transportbedrijf, zo heeft de raad ter zitting verklaard. De raad stelt naar het oordeel van de Afdeling terecht dat uit de aanvraag voor die bouwvergunning van 22 november 1994 niet zonder meer kan worden afgeleid dat is verzocht om een vergunning voor de oprichting van een zelfstandig kantoor, dat niet paste in het toen geldende bestemmingsplan "Industrieterrein Moerdijk" van 26 oktober 1993. Hetzelfde geldt voor de verleende vergunning. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad terecht heeft gesteld dat uit de bouwvergunning niet kan worden afgeleid dat het college impliciet vrijstelling heeft verleend van het toen geldende bestemmingsplan "Industrieterrein Moerdijk" van 26 oktober 1993 ten behoeve van het gebruik van het bedrijfsgebouw op het perceel aan de Middenweg 6 als zelfstandige kantoorruimte. Het betoog faalt.
    3.2.    Vervolgens ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of het gebruik van het bedrijfsgebouw als zelfstandige kantoorruimte valt onder de werking van het overgangsrecht. Het bestemmingsplan "Industrieterrein Moerdijk" van 26 oktober 1993 is voor het laatst herzien op 25 januari 2007 en deze laatste herziening is op 28 januari 2009 onherroepelijk geworden. Ingevolge artikel 30, lid 30.2, aanhef en onder a, van de planregels bij dat plan mocht het gebruik van gronden, anders dan voor bebouwing en gebruik van opstallen, strijdig met het plan op het tijdstip dat het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen, worden gehandhaafd. Ingevolge artikel 30, lid 30.2, aanhef en onder b, van de planregels bij dat plan was het verboden het met dat plan strijdige gebruik van gronden en opstallen te wijzigen, tenzij door wijziging van dit gebruik de afwijking van dat plan niet werd vergroot. De raad heeft ter zitting terecht gesteld dat uit de door Star overgelegde huurovereenkomsten blijkt dat het gebruik van het bedrijfsgebouw als een zelfstandig kantoor na de peildatum van 28 januari 2009 is vergroot. De oppervlakte van de gehuurde kantoorruimte in het bedrijfsgebouw is in de opeenvolgende huurovereenkomsten toegenomen. Volgens de raad valt daardoor, gelet op artikel 30, lid 30.2, aanhef en onder b, van de planregels bij het voorheen geldende bestemmingsplan, het gebruik van het onderhavige bedrijfsgebouw als een zelfstandige kantoorruimte niet langer onder het overgangsrecht en behoefde dit gebruik niet als zodanig te worden bestemd.
        De Afdeling is van oordeel dat, daargelaten de vraag of het gebruik van het bedrijfsgebouw - geheel of gedeeltelijk - als zelfstandige kantoorruimte in het verleden onder de werking van het overgangsrecht is gebracht, uit de door Star overgelegde huurovereenkomsten blijkt dat de afwijking van de in het voorheen geldende bestemmingsplan aan het perceel toegekende bestemming na de peildatum is vergroot. Daarmee is de beschermende werking van het overgangsrecht van dat bestemmingsplan komen te vervallen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1220). Star heeft ter zitting tevergeefs gesteld dat bij vergroting van het strijdige gebruik na de peildatum het overgangsrecht blijft bestaan voor het voor de peildatum aangevangen strijdige gebruik. Deze uitleg volgt niet uit de uitspraak van 22 april 2015 en er bestaat, gezien het met het gebruiksovergangsrecht beoogde doel van de beëindiging van het strijdige gebruik op termijn, ook anderszins geen aanleiding deze uitleg van Star te volgen. Verder heeft Star met de overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat het feitelijk gebruik van het bedrijfsgebouw op het perceel aan de Middenweg 6 afweek van de huurovereenkomsten en de afwijking niet zou zijn vergroot, zoals ter zitting is gesteld. Het betoog faalt.
    3.3.    Ten slotte ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de raad in redelijkheid ertoe heeft kunnen besluiten het gebruik van het bedrijfsgebouw als zelfstandige kantoorruimte vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet toe te staan. De raad heeft uit ruimtelijk oogpunt gekozen voor inwaartse zonering, waarbij de bedrijven uit zwaardere milieucategorieën zijn geconcentreerd in het midden van het zeehaven- en industrieterrein en waarbij de milieudruk naar buiten toe afneemt. De bedrijven uit de lagere milieucategorieën, waaronder de zelfstandige kantoorruimten, zijn geclusterd rond Plaza en Tradepark-West aan de rand van het bedrijventerrein. Volgens de raad kan door de gehanteerde inwaartse zonering ruimte worden gereserveerd voor de zware industrie en worden voorkomen dat de bedrijven uit de zwaardere milieucategorieën in hun bedrijfsactiviteiten worden belemmerd. De raad heeft hieraan mede ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 4.4, vierde lid, van de Verordening ruimte van de provincie Noord-Brabant de bedrijfsmatige uitoefening van administratieve diensten op een (middel)zwaar bedrijventerrein uitsluitend gewenst is als deze diensten verband houden met één of meer op het terrein gelegen bedrijven en onder de voorwaarde dat die diensten op dat bedrijventerrein zoveel mogelijk moeten worden geclusterd. Dat volgens [appellante sub 2] de kantooractiviteiten zoveel mogelijk in het bedrijfsgebouw zijn geclusterd, betekent niet dat dit gebouw is gelegen in het voor administratieve diensten aangewezen cluster als bedoeld in de Verordening en het bestemmingsplan. Het bedrijfsgebouw op het perceel aan de Middenweg 6 is gelegen in de veiligheidszone - EV1, die is aangewezen voor bedrijven uit een zwaardere milieucategorie. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de vestiging van een zelfstandig kantoor buiten het voor administratieve dienstverlening aangewezen cluster in een zone die is gereserveerd voor de bedrijven uit zwaardere milieucategorieën uit ruimtelijk oogpunt reeds daarom in redelijkheid niet aanvaardbaar kunnen achten. Gelet hierop behoeft hetgeen Star en [appellante sub 2] voor het overige hebben aangevoerd over de aspecten met betrekking tot externe veiligheid en de gestelde functionele binding met het gebied, evenals de gestelde afwezigheid van belemmeringen uit oogpunt van geluid, luchtkwaliteit en parkeren, geen bespreking meer.
        Het betoog faalt.
    Conclusie en proceskosten
    4.    De beroepen van Star en [appellante sub 2] zijn ongegrond.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Boermans
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
    429-914.