ECLI:NL:RVS:2019:3709, Raad van State, 06-11-2019, 201809482/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2017 heeft het college Dennenhoek gelast, onder oplegging van een dwangsom, om uiterlijk 1 oktober 2017 de vier zonder omgevingsvergunning geplaatste chalets op het terrein aan de Parallelweg 25 te Hierden (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

201809482/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vakantiepark Dennenhoek B.V. (hierna: Dennenhoek), gevestigd te Hierden, gemeente Harderwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 oktober 2018 in zaak nr. 18/921 in het geding tussen:
    Dennenhoek
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 september 2017 heeft het college Dennenhoek gelast, onder oplegging van een dwangsom, om uiterlijk 1 oktober 2017 de vier zonder omgevingsvergunning geplaatste chalets op het terrein aan de Parallelweg 25 te Hierden (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 9 januari 2018 heeft het college het door Dennenhoek gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en, voor zover van belang, de last onder dwangsom in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 17 oktober 2018 heeft de rechtbank het door Dennenhoek daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Dennenhoek hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2019, waar Dennenhoek, vertegenwoordigd door mr. M. Kuiper, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door M. Huisman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Dennenhoek is eigenaar van een bungalowpark en camping aan de Parallelweg 25 te Hierden, waar sprake is van recreatie, permanent wonen en huisvesting van arbeidsmigranten. Dennenhoek is van plan het vakantiepark om te vormen tot een park dat voor een deel bestemd is voor wonen en voor een deel bestemd is voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Ter voorbereiding hierop vinden al veranderingen plaats op het park. Er zijn huurcontracten beëindigd en chalets en stacaravans verwijderd. In juni 2017 heeft Dennenhoek vier chalets die al op het park stonden, gerenoveerd en op een ander gedeelte van het park geplaatst. Het college heeft hiertegen handhavend opgetreden, omdat geen omgevingsvergunning was verleend voor het plaatsen van de chalets en de chalets in strijd met het bestemmingsplan werden gebruikt. Volgens Dennenhoek was er geen omgevingsvergunning vereist. De rechtbank heeft het beroep van Dennenhoek ongegrond verklaard omdat het college terecht heeft gesteld dat het gebruik van de chalets in strijd is met het bestemmingsplan, zodat een omgevingsvergunning vereist was.
    Wettelijk kader
    2.    Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2014" de enkelbestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4" en de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - bedrijfsmatige exploitatie".
    Artikel 1, aanhef en onder 12, van de planregels luidt: "In deze regels wordt verstaan onder bedrijfsmatige exploitatie van recreatieverblijven: het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een zodanig beheer/exploitatie, dat in de recreatieverblijven daadwerkelijk recreatieve (nacht)verblijfsmogelijkheden worden geboden."
    Artikel 1, aanhef en onder 47, van de planregels luidt: "In deze regels wordt verstaan onder permanente bewoning: bewoning van een ruimte als hoofdverblijf."
    Artikel 1, aanhef en onder 48 van de planregels luidt: "In deze regels wordt verstaan onder recreatiewoning: een gebouw, waaronder mede een stacaravan met een grotere oppervlakte dan 55 m² wordt verstaan (inclusief bijbehorende bouwwerken), dat dient als recreatieverblijf, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben."
    Artikel 11, onder 1, van de planregels luidt: "De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.    verblijfsrecreatieve voorzieningen met bestaande bijbehorende ondersteunende horeca […];
    b.    bedrijfsmatige exploitatie van verblijfsrecreatie, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie bedrijfsmatige exploitatie’; […].
    Ten aanzien van het doel ‘bedrijfsmatige exploitatie van verblijfsrecreatie’ gelden de volgende regels:
        het doel is beperkt tot een bedrijfsmatige exploitatie van recreatieverblijven, indien en voor zover de gronden zijn gelegen ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - bedrijfsmatige exploitatie’;
        recreatiewoningen mogen uitsluitend worden opgericht en gebruikt voor de verhuur ten behoeve van wisselend gebruik."
    Artikel 11, onder 4, sub 1, van de planregels luidt: "Onder gebruik in strijd met de bestemming wordt in ieder geval verstaan het gebruik van verblijfsrecreatieve voorzieningen ten behoeve van permanente bewoning."
    De bevoegdheid van het college
    3.    Het college heeft aan de last onder dwangsom, die bij besluit van 9 januari 2018 is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op grond daarvan is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen en te gebruiken en te laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. De vier chalets die zonder omgevingsvergunning zijn geplaatst, worden volgens het college gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten, hetgeen in strijd is met de bestemming "Recreatie - verblijfsrecreatie" en de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - bedrijfsmatige exploitatie".
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat op grond van het bepaalde in artikel 3, aanhef en tweede lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), geen omgevingsvergunning was vereist voor het plaatsen van de chalets. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college terecht heeft gesteld dat Dennenhoek wel heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat het gebruik van de chalets in strijd is met het bestemmingsplan. Daarom was het college bevoegd om handhavend op te treden, aldus de rechtbank.
    5.    Ter zitting heeft het college aangegeven dat het naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank alleen nog de aan het besluit ten grondslag gelegde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo handhaaft.
    6.    Dennenhoek betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van de chalets. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank, door te oordelen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de chalets zijn geplaatst om te worden gebruikt als wisselwoonruimte voor bewoners waarvan de caravan elders op het park is afgevoerd, heeft miskend dat de chalets zijn opgericht en worden gebruikt voor de verhuur ten behoeve van wisselend gebruik en dat dit in overeenstemming is met de planregels. Volgens Dennenhoek is er geen bewijs voor de stelling van het college dat de chalets worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
    6.1.    Uit onder meer de e-mails van of namens Dennenhoek van 31 augustus 2017 en 15 juni 2017 blijkt dat de chalets zijn geplaatst om te worden gebruikt als wisselwoonruimte voor bewoners van het park waarvan de oude caravan is afgevoerd. Bij een inspectie door toezichthouders van het college op 24 juli 2017 is geconstateerd dat één van de chalets werd bewoond door een arbeidsmigrant. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de chalets niet werden gebruikt ten behoeve van recreatief nachtverblijf, maar als wisselwoonruimte voor bewoners van het park waarvan de oude caravan is afgevoerd. De rechtbank heeft voorts met juistheid geoordeeld dat gelet op artikel 11, gelezen in verbinding met de artikelen 1.47 en 1.48 van de planregels, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat Dennenhoek heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, zodat het college ter zake bevoegd was handhavend op te treden.
        Het betoog faalt.
    Zijn er bijzondere omstandigheden?
    7.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    8.    Dennenhoek betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Hiertoe voert Dennenhoek aan dat zij voortdurend goed overleg had met het college in verband met het transitieproces van het park. Het college is er volgens Dennenhoek van op de hoogte dat er op een ander deel van het park arbeidsmigranten wonen, maar treedt daar in het kader van het transitieproces niet handhavend tegen op. Dennenhoek verwacht dat de bestemming zal worden gewijzigd waardoor dit gebruik van het park wordt gelegaliseerd. Vooruitlopend daarop heeft Dennenhoek met het oog op de transitie al diverse activiteiten uitgevoerd op het park, zoals het renoveren van recreatiewoningen en voorzieningen, het plaatsen van een hekwerk, en het verwijderen van verouderde vakantiewoningen. Dennenhoek stelt dat het college met deze activiteiten heeft ingestemd en de benodigde vergunningen daarvoor heeft verleend. Verder stelt Dennenhoek dat zij het college per e-mail heeft gemeld over te gaan tot het plaatsen van de chalets. Volgens Dennenhoek is handhavend optreden in strijd met de "Strategienota Vitale Vakantieparken" (hierna: Strategienota), vastgesteld door de gemeenteraad van Harderwijk op 8 januari 2015. In die Strategienota staat volgens Dennenhoek dat handhaving van de geldende bestemmingsplannen pas zal plaatsvinden nadat een redelijke periode is verstreken zonder dat constructieve afspraken zijn gemaakt over een functiewijziging. Volgens Dennenhoek was er geen sprake van het verstrijken van een redelijke periode zoals in de Strategienota bedoeld en zijn er wel constructieve afspraken gemaakt over de toekomstige functiewijziging. Gelet op al het voorgaande was Dennenhoek verrast door het handhavend optreden van het college en is handhaving volgens Dennenhoek in strijd met de rechtszekerheid. Dat heeft de rechtbank niet onderkend, aldus Dennenhoek.
    8.1.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat het vanwege het transitieproces en de overleggen die hierover plaatsvinden, niet handhavend optreedt tegen de bestaande bewoning door arbeidsmigranten op het park, hoewel dat in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het college heeft voorts toegelicht het strijdige gebruik te willen beperken tot de reeds bestaande situatie, en dat het niet wil dat het strijdige gebruik wordt uitgebreid. Daarom treedt het college wel handhavend op tegen nieuw strijdig gebruik, zoals in onderhavig geval is gebeurd, aldus het college. De Afdeling acht dit gelet op de gegeven toelichting niet onredelijk en ook niet in strijd met de Strategienota zoals Dennenhoek betoogt. In de passage in de Strategienota waar Dennenhoek kennelijk op doelt, staat dat als het niet lukt om binnen een bepaalde periode constructieve afspraken te maken over een functiewijziging, de gemeente het geldende bestemmingsplan zal handhaven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het een redelijke uitleg van het college betreft dat deze passage enkel betrekking heeft op het bestaande feitelijke gebruik en niet op nieuw te plaatsen chalets die in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt. Uit de Strategienota blijkt niet dat in een situatie zoals de onderhavige niet handhavend zal worden opgetreden. Ook overigens is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken dat handhavend optreden in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Hetgeen Dennenhoek aanvoert met betrekking tot het overleg dat met de gemeente plaatsvond in het kader van het transitieproces, leidt niet tot een ander oordeel. Niet is gesteld of gebleken dat aan Dennenhoek is toegezegd dat er niet handhavend zou worden opgetreden tegen het strijdig gebruik van deze vier chalets. Evenmin was er sprake van concreet zicht op legalisering, voor zover Dennenhoek dit heeft beoogd te betogen. Zo heeft Dennenhoek geen aanvraag ingediend om het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan te legaliseren en is niet gebleken dat het college bereid zou zijn bij een eventuele aanvraag een omgevingsvergunning te verlenen. Voorts is er geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd waarin het strijdige gebruik wordt gelegaliseerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in hetgeen door Dennenhoek is aangevoerd terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden.
        Het betoog faalt.
    Verstrekkendheid van de last
    9.    Dennenhoek betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last te verstrekkend is. Indien de chalets worden gebruikt ten behoeve van recreatief nachtgebruik, is het gebruik vergunningvrij toegestaan en dan voert het te ver om te gelasten dat de chalets verwijderd moeten worden en verwijderd gehouden moeten blijven, aldus Dennenhoek. Zij heeft aangeboden om de chalets, indien nodig, te laten verzegelen in afwachting van de nieuwe bestemming.
    9.1.    Zoals reeds onder 5 is overwogen, heeft het college ter zitting gesteld dat het naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank alleen nog de aan het besluit ten grondslag gelegde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, handhaaft. De opgelegde last onder dwangsom ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de chalets. Nu het college alleen beoogt op te treden tegen het strijdige gebruik van de chalets en niet het plaatsen daarvan, is de Afdeling van oordeel dat de opgelegde last in dat licht bezien verder strekt dan nodig is om de overtreding te beëindigen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog slaagt. 
    Conclusie en slotoverwegingen
    10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 januari 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit, voor zover daarin is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 13 september 2017, komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de last onder dwangsom van 13 september 2017 te herroepen. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 9 januari 2018.
        Concluderend betekent dit dat de last onder dwangsom niet in stand blijft omdat de last te verstrekkend is. Dit heeft overigens tot gevolg dat met terugwerkende kracht de grondslag vervalt aan het invorderingsbesluit van 9 november 2017.
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 oktober 2018 in zaak nr. 18/921;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk van 9 januari 2018, kenmerk 02430000009745/02430000027688, voor zover daarin is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 13 september 2017;
    V.    herroept het besluit van 13 september 2017, kenmerk 02430000005756/02430000015501;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk tot vergoeding van bij Vakantiepark Dennenhoek B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk aan Vakantiepark Dennenhoek B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 846,00 (zegge: achthonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Jurgens    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
    414-929.