ECLI:NL:RVS:2014:621, Raad van State, 26-02-2014, 201302175/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 augustus 2011 heeft de inspecteur [appellant] het bevel gegeven om met onmiddellijke ingang zijn werkzaamheden als arts en psychotherapeut te staken totdat hij heeft aangetoond verantwoorde zorg te kunnen leveren.

201302175/1/A2.
  Datum uitspraak: 26 februari 2014
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te [woonplaats],
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 januari 2013 in zaak nr. 12/1207 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    de inspecteur voor de Gezondheidszorg.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 18 augustus 2011 heeft de inspecteur [appellant] het bevel gegeven om met onmiddellijke ingang zijn werkzaamheden als arts en psychotherapeut te staken totdat hij heeft aangetoond verantwoorde zorg te kunnen leveren.
  
  
  
    Bij besluit van 14 februari 2012 heeft de inspecteur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 17 januari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    De inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2013, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. E.J.C. de Jong, advocaat te Utrecht, en de Inspectie voor de Gezondheidszorg, vertegenwoordigd door mr. A. Costa Canas en drs. P. de Beurs, beiden werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
  
  
  
        Overwegingen
  
  
  1. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG) organiseert degene die in een register als bedoeld in artikel 3 staat ingeschreven of die een beroep uitoefent waarvan de opleiding krachtens artikel 34, eerste lid, is geregeld of aangewezen, en die zijn beroep uitoefent anders dan in het kader van een instelling als bedoeld in de Kwaliteitswet zorginstellingen, zijn beroepsuitoefening op zodanige wijze en voorziet zich zodanig van materieel, dat een en ander leidt of redelijkerwijze moet leiden tot verantwoorde zorg.
  
  
        Ingevolge het tweede lid omvat het uitvoeren van het eerste lid mede de systematische bewaking, beheersing en verbetering van de kwaliteit van de zorg.
  
  
  
        Ingevolge het derde lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur, indien het niveau van de uitoefening van de individuele gezondheidszorg dit vereist, regels worden gesteld met betrekking tot de uitvoering van het eerste en tweede lid.
  
  
  
        Ingevolge artikel 86, eerste lid, zijn met het toezicht op de naleving van de krachtens deze wet geregelde opleidingen, alsmede de bij of krachtens artikel 40, eerste, derde en vierde lid, gestelde voorschriften en de in deze wet opgenomen strafbepalingen belast de bij besluit van de minister aangewezen ambtenaren.
  
  
  
        Ingevolge artikel 87a kunnen de in artikel 86 bedoelde personen, indien zij van oordeel zijn dat artikel 40, eerste tot en met derde lid, niet of in onvoldoende of op onjuiste wijze wordt nageleefd, de desbetreffende beroepsbeoefenaar een schriftelijk bevel geven. De beroepsbeoefenaar is verplicht binnen de daarbij gestelde termijn aan het bevel te voldoen.
  
  
  2. Bij uitspraak van 23 november 2010 heeft het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg te Den Haag naar aanleiding van een klacht aan [appellant] een waarschuwing opgelegd.
  
  
        Op 18 januari 2011 is [appellant] aangehouden op verdenking van het in de jaren 2006 tot en met 2008 als psychiater valselijk opmaken van medische dossiers die dienden tot het verkrijgen van een persoonsgebonden budget en/of een uitkering krachtens de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering of de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Hij heeft tot 18 juli 2011 in voorlopige hechtenis gezeten.
  
  
  
        Op 12 juli 2011 heeft [appellant] zijn inschrijving als psychiater in het BIG-register laten doorhalen. Hij stond vanaf dat moment nog wel geregistreerd als arts en psychotherapeut.
  
  
  
        Bij brief van 2 augustus 2011 heeft de inspecteur [appellant] uitgenodigd voor een gesprek op 8 augustus 2011. Nadat hij voor dit gesprek niet was verschenen, heeft de inspecteur hem op 10 augustus 2011 uitgenodigd voor een gesprek op 15 augustus 2011. [appellant] is voor dit gesprek evenmin verschenen.
  
  
  
        Bij brief van 17 augustus 2011 heeft de inspecteur aan [appellant] het voornemen tot het opleggen van een bevel, strekkende tot het met onmiddellijke ingang sluiten van zijn praktijk en het niet verrichten van werkzaamheden als arts en psychotherapeut, kenbaar gemaakt. [appellant] heeft hierop contact opgenomen met de inspecteur, waarna op 18 augustus 2011 een zienswijzegesprek heeft plaatsgevonden.
  
  
  
    2.1.    Bij besluit van 18 augustus 2011 heeft de inspecteur [appellant] het bevel gegeven om met onmiddellijke ingang zijn werkzaamheden als arts en psychotherapeut te staken omdat, gelet op de aard van de verdenking, niet van een situatie van verantwoorde zorgverlening door [appellant] kan worden uitgegaan en derhalve aanleiding bestaat om dat te onderzoeken. De inspecteur stelde niet te kunnen vaststellen of de werkzaamheden van [appellant] aan de eisen voldoen, aangezien het noodzakelijk daarnaar te verrichten onderzoek in de afgelopen periode geen doorgang heeft kunnen vinden. Het bevel bleef gelden totdat [appellant] heeft kunnen aantonen dat hij verantwoorde zorg levert.
  
  
  
    2.2.    Tijdens een inspectiebezoek op 30 augustus 2011 heeft de inspecteur met [appellant] afspraken gemaakt over de door hem te verstrekken informatie.
  
  
  
        Bij brief van 23 september 2011 heeft [appellant] hierop aan de inspecteur een geanonimiseerd overzicht verstrekt van de patiënten die hij in de periode tot 18 augustus 2011 heeft gezien.
  
  
  
        Bij brief van 15 november 2011 heeft [appellant] de resterende op 30 augustus 2011 toegezegde informatie aan de inspecteur toegezonden.
  
  
  
        Bij brief van 22 november 2011 heeft [appellant] desgevraagd een ingevulde vragenlijst "zelfstandig gevestigde psychotherapeuten en klinisch psychologen" naar de inspecteur gestuurd.
  
  
  
        Bij brief van 5 december 2011 heeft [appellant] een deskundigenrapport van prof. dr. J.A. Swinkels, psychiater, naar de inspecteur toegezonden, waarin onder meer is geconcludeerd dat [appellant] in staat is om zijn werkzaamheden te hervatten, maar dat het raadzaam voor hem is een gestructureerde werksetting te kiezen met wekelijkse supervisie voor - maar niet uitsluitend - het administratieve deel van zijn werkzaamheden en hem gedurende het strafproces te begeleiden.
  
  
  
        Op 3 januari 2012 heeft [appellant] het deskundigenrapport aan de inspecteur toegelicht en heeft de inspecteur hem verzocht om een plan van aanpak met betrekking tot zijn beroepsuitoefening te maken.
  
  
  
        Op 6 februari 2012 heeft [appellant] zijn plan van aanpak aan de inspecteur voorgelegd, waarin hij onder meer te kennen heeft gegeven akkoord te gaan met wekelijkse supervisie en heeft voorgesteld om niet alleen in een multidisciplinaire setting, maar ook solistisch te gaan werken.
  
  
  
    2.3.    Bij besluit van 13 februari 2012 heeft de inspecteur het bevel opgeheven, omdat het noodzakelijk geachte toezicht en onderzoek heeft plaatsgevonden en de inspecteur zich kan vinden in het plan van aanpak van [appellant].
  
  
  
        Bij besluit van 14 februari 2012 heeft de inspecteur het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 augustus 2011 ongegrond verklaard. De inspecteur heeft verwezen naar de uitlatingen van [appellant] in zijn zienswijze gesprek, namelijk dat hij na zijn voorlopige hechtenis een tiental patiënten heeft gezien en van plan was om met ingang van 1 september 2011 in dienstverband te gaan werken bij "Together". De inspecteur acht het, gelet op de berichtgeving van het Openbaar Ministerie, de uitspraak van het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg en [appellant]’s eigen verklaringen, niet verantwoord dat hij zijn werkzaamheden tot 1 september 2011 solistisch zou voortzetten, omdat er niet zonder meer van kon worden uitgegaan dat hij verantwoorde zorg verleende. De inspecteur acht een onderzoek "going concern" niet mogelijk, omdat [appellant] risicovolle patiënten heeft met ernstige aandoeningen.
  
  
  3.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de inspecteur in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het bevel te geven voordat was onderzocht of hij verantwoorde zorg kon leveren, heeft miskend dat de inspecteur aldus in strijd met artikel 87a van de Wet BIG heeft gehandeld. Voorts voert [appellant] aan dat de omstandigheid dat hij niet op brieven van de inspecteur van 2 en 10 augustus 2011 heeft gereageerd, geen grond biedt voor het standpunt van de inspecteur dat hij zich niet controleerbaar heeft opgesteld en het onderzoek heeft gefrustreerd, temeer nu hij voorafgaand aan het bevel op 18 augustus 2011 nog een gesprek met de inspecteur heeft gevoerd. Verder voert hij aan dat de inspecteur zijn standpunt, dat het vanwege de veelal ernstige aandoeningen van zijn patiënten niet mogelijk was om het onderzoek ‘going concern’ te laten plaatsvinden, niet heeft onderbouwd. [appellant] stelt dat het bevel een direct gevolg is geweest van een persbericht van het Openbaar Ministerie, maar dat dit bericht geen grond biedt voor het oordeel dat hij op 18 augustus 2011 niet aan de eisen van artikel 40 van de Wet BIG voldeed.
  
  
    3.1.    De inspecteur is op grond van artikel 87a van de Wet BIG bevoegd om een schriftelijk bevel te geven indien hij van oordeel is dat de beroepsbeoefenaar artikel 40 van de Wet BIG niet voldoende of op onjuiste wijze heeft nageleefd, en hij derhalve van oordeel is dat geen sprake is van een situatie waarin de beroepsbeoefenaar zijn beroep op zodanige wijze uitoefent en zich van zodanig materieel voorziet, dat een ander leidt of redelijkerwijze moet leiden tot verantwoorde zorg. De inspecteur heeft bij de uitoefening van die bevoegdheid beoordelingsruimte.
  
  
  
        Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 40 van de Wet BIG (Kamerstukken II 1987/88, 19 522, nr. 7, blz. 61) heeft ‘verantwoorde zorg’ als bedoeld in die bepaling niet alleen betrekking op het methodisch-technisch handelen van de beroepsbeoefenaren, maar ook op de houding van de beroepsbeoefenaren tegenover hun patiënten en de wijze waarop de beroepsuitoefening is georganiseerd. Artikel 40 van de Wet BIG ziet derhalve, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet alleen op de organisatie van de praktijkvoering of de hygiëne van de praktijkruimte, maar ook op de beroepsbeoefenaar zelf.
  
  
  
    3.2.    [appellant] voert terecht aan dat het uitblijven van zijn reactie op brieven van de inspecteur van 2 en 10 augustus 2011 die naar zijn huisadres zijn gestuurd, gelet op het korte tijdsverloop tussen deze brieven en de korte reactietermijnen die hierin voor hem zijn gesteld, op zichzelf niet betekent dat hij zich niet controleerbaar heeft opgesteld, temeer niet nu hij op 18 augustus 2011 nog een gesprek met de inspecteur heeft gevoerd. De inspecteur heeft derhalve ten onrechte aan hem tegengeworpen dat hij zich voorafgaand aan het bevel niet controleerbaar heeft opgesteld en aldus het onderzoek heeft gefrustreerd.
  
  
  
        De inspecteur heeft aan het in bezwaar gehandhaafde bevel ten grondslag gelegd dat, gelet op de aard van de jegens [appellant] gerezen strafrechtelijke verdenking, de uitspraak van het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg en [appellant]’s eigen verklaringen, aanleiding bestaat te onderzoeken of hij artikel 40 van de Wet BIG naleeft. Daarbij heeft de inspecteur zich op het standpunt gesteld dat zonder nader onderzoek niet vastgesteld kan worden of de werkzaamheden van [appellant] aan deze bepaling voldoen. De Afdeling constateert dat de inspecteur derhalve niet aan het bevel ten grondslag heeft gelegd dat [appellant] artikel 40 van de Wet BIG niet of onvoldoende of op onjuiste wijze heeft nageleefd. [appellant] betoogt terecht dat de inspecteur aldus in strijd met artikel 87a van de Wet BIG heeft gehandeld, nu de inspecteur aan het bevel niet zijn oordeel ten grondslag heeft gelegd dat geen sprake is van een situatie waarin [appellant] zijn beroep op zodanige wijze uitoefent en zich van zodanig materieel voorziet, dat een en ander leidt of redelijkerwijze moet leiden tot verantwoorde zorg. Dit klemt temeer, nu de inspecteur ook na het verrichte onderzoek niet alsnog tot dat oordeel is gekomen. Dat het volgens de inspecteur vanwege de veelal ernstige aandoeningen van de patiënten van [appellant] niet mogelijk zou zijn om een onderzoek ‘going concern’ te laten plaatsvinden kan dat niet anders maken, nu de inspecteur op grond van artikel 87a van de Wet BIG niet de bevoegdheid heeft om een bevel preventief te geven, zoals in dit geval is gebeurd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
  
  
  
        Het betoog slaagt.
  
  
  4. Uit voorgaande overwegingen volgt voorts dat al hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd over het ontbreken van een termijn in het bevel en de lange duur van het bevel geen bespreking meer behoeft.
  
  5.    [ appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij door publicatie van het bevel op de website van de Inspectie voor de Gezondheidszorg op 18 augustus 2011 niet onevenredig in zijn belangen is geschaad.
  
  
    5.1.    Dit betoog slaagt, nu het bevel, zoals uit voorgaande overwegingen volgt, niet rechtmatig is gegeven. Onder die omstandigheden is [appellant] door publicatie van het bevel onevenredig in zijn belangen geschaad.
  
  
  6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 14 februari 2012 van de inspecteur alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 87a van de Wet BIG voor vernietiging in aanmerking. Nu er voor het nemen van het besluit van 18 augustus 2011 geen plaats was en het besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar niet anders dan tot herroeping van dat besluit kan strekken, zal de Afdeling op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
  
  7. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV van de Wns neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
  
  
        In zoverre [appellant] in beroep heeft verzocht om schadevergoeding, zal de Afdeling, aangezien zij thans over onvoldoende gegevens beschikt om dat verzoek te beoordelen, gelet op artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, ter voorbereiding van een uitspraak hieromtrent het onderzoek heropenen.
  
  
  8. De inspecteur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
  
  
  
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 januari 2013 in zaak nr. 12/1207;
  
  
  
    III.    verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
  
  
  
    IV.    vernietigt het besluit van de inspecteur voor de Gezondheidszorg van 14 februari 2012, kenmerk IGZ/JZ/ACC 2012-383620;
  
  
  
    V.    verklaart het door [appellant] gemaakte bezwaar gegrond;
  
  
  
    VI.    herroept het besluit van de inspecteur voor de Gezondheidszorg van 18 augustus 2011, kenmerk 11-341414/pr9/AB/rom-37461;
  
  
  
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
  
  
  
    VIII.    bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 201302175/2/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding;
  
  
  
    IX.    veroordeelt de inspecteur voor de Gezondheidszorg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
  
  
  
    X.    veroordeelt de inspecteur voor de Gezondheidszorg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
  
  
  
    XI.    gelast dat de inspecteur voor de Gezondheidszorg aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van staat.
  
  
  
    w.g. Slump    w.g. Larsson-van Reijsen
    voorzitter    ambtenaar van staat
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2014
  
  
  
    344.