ECLI:NL:RVS:2025:199, Raad van State, 22-01-2025, 202206685/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht de aanvraag van [wederpartij A] en [wederpartij B] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn sinds 21 januari 2002 eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Maastricht. Op 28 november 2007 heeft het college aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een bouwvergunning verleend voor het realiseren van een kantoorpand op het perceel. Op 5 december 2017 hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade. Zij hebben gesteld dat de planologische situatie op het perceel door de inwerkingtreding op 24 december 2014 van het bestemmingsplan Maastricht-West van 18 september 2012 is verslechterd, omdat het onder het nieuwe planologische regime, anders dan onder het daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 5 juli 1994 vastgestelde en bij raadsbesluit van 9 juli 1996 gewijzigde bestemmingsplan Maastricht-West, niet meer is toegestaan om het gebouw op het perceel voor zelfstandige kantoordoeleinden te gebruiken.

202206685/1/A2
    Datum uitspraak: 22 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 oktober 2022 in zaak nr. 20/820 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B] 
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 april 2019 heeft het college de aanvraag van [wederpartij A] en [wederpartij B] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 20 februari 2020 heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 3 augustus 2023 heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 2 april 2019 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben gronden van beroep tegen dit besluit ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 augustus 2024, waar [wederpartij A] en [wederpartij B], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.G.A. Stassen, bijgestaan door mr. T.A.P. Langhout (hierna: Langhout) als deskundige, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Achtergrond van het geschil
    1.       [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn sinds 21 januari 2002 eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Maastricht (hierna: het perceel).
    2.       Op 28 november 2007 heeft het college aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een bouwvergunning verleend voor het realiseren van een kantoorpand op het perceel.
    Aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    3.       Op 5 december 2017 hebben [wederpartij A] en [wederpartij B] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade. Zij hebben gesteld dat de planologische situatie op het perceel door de inwerkingtreding op 24 december 2014 van het bestemmingsplan Maastricht-West van 18 september 2012 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) is verslechterd, omdat het onder het nieuwe planologische regime, anders dan onder het daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 5 juli 1994 vastgestelde en bij raadsbesluit van 9 juli 1996 gewijzigde bestemmingsplan Maastricht-West (hierna: het oude bestemmingsplan), niet meer is toegestaan om het gebouw op het perceel voor zelfstandige kantoordoeleinden te gebruiken. Volgens [wederpartij A] en [wederpartij B] heeft dit geleid tot schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak van € 370.136,00 en een inkomstenderving van € 1.912.908,00.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    5.       De door [wederpartij A] en [wederpartij B] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advisering en besluitvorming
    6.       Het college heeft Langhout ingeschakeld om te adviseren over de door [wederpartij A] en [wederpartij B] ingediende aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
    7.       In een conceptadvies heeft Langhout geconstateerd dat het perceel op grond van het oude bestemmingsplan voor Bedrijfsdoeleinden was bestemd. Volgens Langhout stond deze bestemming de oprichting en het gebruik van gebouwen ten behoeve van zelfstandige kantoren niet toe. Hij heeft in dit verband gewezen op artikel 10, vierde lid, onder b, van de regels van het oude bestemmingsplan, waaraan goedkeuring is onthouden. Daarin was een bevoegdheid opgenomen die het college de mogelijkheid bood om vrijstelling van de bestemming te verlenen ten behoeve van kantoordoeleinden. Uit deze mogelijkheid volgt dat het gebruik van de gronden en opstallen voor kantoordoeleinden binnen de bestemming niet was toegestaan. Langhout heeft verder gewezen op de systematiek van het oude bestemmingsplan. In de doeleindenomschrijving van zowel de bestemming Centrumdoeleinden als de bestemming Gemengde doeleinden is het doeleind kantoor expliciet vermeld. Voor de bestemming Bedrijfsdoeleinden is dat  echter niet het geval.
    Langhout heeft vervolgens onderzocht of het [wederpartij A] en [wederpartij B] op basis van de bouwvergunning van 28 november 2007 was toegestaan om het pand op het perceel voor zelfstandige kantoordoeleinden te gebruiken. Volgens Langhout is dit niet het geval. Uit het samenstel van het aanvraagformulier en de tekeningen die daarbij horen, volgt dat de aanvraag niet ziet op een zelfstandig kantoor, maar betrekking heeft op een onzelfstandig kantoor met bijbehorende bedrijfsruimten. In de bouwvergunning is vermeld dat het bouwplan in overeenstemming is met de bepalingen van het oude bestemmingsplan. Dit betekent volgens Langhout  dat met de bouwvergunning niet is afgeweken van het oude bestemmingsplan.
    Langhout is tot de conclusie gekomen dat als gevolg van de planologische wijziging geen planologische verslechtering van de gebruiksmogelijkheden van het perceel is opgetreden.
    8.       Op 16 september 2018 heeft [werknemer], werkzaam bij Adviesbureau [bedrijf], namens [wederpartij A] en [wederpartij B] een reactie gegeven op het conceptadvies. Volgens deze reactie zijn [wederpartij A] en [wederpartij B] in een nadeliger planologische situatie komen te verkeren door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan.
    9.       Langhout is in het definitieve advies van 22 oktober 2018 ingegaan op deze reactie. Langhout is bij de conclusie van het conceptadvies gebleven en heeft het college geadviseerd de aanvraag om tegemoetkoming in planschade af te wijzen.
    10.     Het college heeft het advies van Langhout aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.
    Uitspraak van de rechtbank
    11.     Volgens de rechtbank is het op grond van het nieuwe bestemmingsplan niet toegestaan om het perceel voor zelfstandige kantoorruimte te gebruiken en was dat op grond van het oude bestemmingsplan niet anders. Met de bij besluit van 28 november 2007 verleende bouwvergunning is afgeweken van het oude bestemmingsplan. Het college heeft de vergunning expliciet verleend voor de bouw van een nieuw kantoorpand. Uit de aanvraag blijkt dat [wederpartij A] en [wederpartij B] een vergunning hebben aangevraagd voor het gebruik van het bouwwerk ten behoeve van een kantoorfunctie. Nergens in de aanvraag of in de verleende bouwvergunning staat dat de kantoorfunctie onzelfstandig is en gekoppeld is aan de industriefunctie. Dat op de tekening, behorende bij de aanvraag, op de begane grond een industriefunctie is aangegeven en op de verdieping een kantoorfunctie, maakt dat niet anders, omdat daaruit niet valt af te leiden dat deze functies aan elkaar gekoppeld zijn. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben in dit kader op de zitting bij de rechtbank onbetwist gesteld dat deze functies los van elkaar stonden en dat verschillende bedrijven ook los van elkaar hebben gefunctioneerd. Dit betekent dat met de bouwvergunning zelfstandige kantoorruimte is vergund en dat ook het gebruik is toegestaan. Voor dit gebruik is dan ook impliciet afgeweken van het oude bestemmingsplan. Dit gebruik maakt onderdeel uit van het oude planologische regime. Het college heeft dit, in navolging van het advies van Langhout, miskend. Verder is de verleende bouwvergunning geen onderdeel van het nieuwe planologische regime, omdat aan die vergunning, wat betreft het gebruik als kantoorfunctie, geen zelfstandige betekenis meer toekomt na de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime.
    12.     De rechtbank heeft geconcludeerd dat geen juiste planvergelijking is gemaakt tussen het oude en nieuwe planologische regime en dat het college niet heeft onderkend dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, wat betreft het gebruik als kantoorfunctie, een planologische verslechtering voor [wederpartij A] en [wederpartij B] oplevert.
    Hoger beroep
    13.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met de verleende bouwvergunning impliciet is afgeweken van het oude bestemmingsplan. Het college voert aan dat het om een reguliere bouwvergunning gaat en dat dit betekent dat de vergunning overeenkomstig de bestemming is verleend. Uit de aanvraag blijkt dat het gaat om een industriefunctie in combinatie met een kantoorfunctie. Het aanvraagformulier wordt beoordeeld in samenhang met de bij de aanvraag behorende tekeningen. Uit de tekening blijkt dat het gaat om een onverdeeld pand ten dienste van beide functies. Het pand heeft twee verdiepingen en slechts één ingang. Op de begane grond zijn een tweetal ruimtes ten behoeve van industriefuncties, een toiletgroep, een pantry en een verkeersruimte met een trapopgang naar de tweede verdieping aangegeven. Hier bevinden zich de kantoorfunctie, een toiletgroep en één technische ruimte ten dienste van beide verdiepingen.
    13.1.  Op grond van het oude bestemmingsplan was het niet toegestaan om het perceel voor zelfstandige kantoorruimte te gebruiken. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of het college met de op 28 november 2007 verleende bouwvergunning impliciet vrijstelling heeft verleend van het oude bestemmingsplan, waardoor deze bouwvergunning, evenals het oude bestemmingsplan, onderdeel was van het oude planologische regime.
    13.2.  Gelet op de vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3313, onder 5.2) overweegt de Afdeling dat voor dat antwoord bepalend is of uit de aanvraag het strijdige gebruik zonder meer blijkt.
    13.3.  In het aanvraagformulier van 2 juni 2007 is aangekruist dat het om een reguliere aanvraag gaat. Verder volgt uit een gebruikstabel in dit formulier dat de gebruiksoppervlakte van het pand gelijkelijk tussen de industriefunctie en de kantoorfunctie wordt verdeeld. Ook is van belang dat in de tekeningen bij de aanvraag is aangegeven dat de begane grond wordt gebruikt voor industrie en de eerste verdieping als kantoor.
    13.4.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met de bouwvergunning niet impliciet vrijstelling verleend van het oude bestemmingsplan en was de bouwvergunning daarom geen onderdeel van het oude planologische regime. Uit de aanvraag volgt dat de kantoorfunctie, overeenkomstig de regels van het oude bestemmingsplan, is gekoppeld aan de industriefunctie. Uit de aanvraag valt niet zonder meer af te leiden dat het pand in strijd met deze regels zou worden gebruikt. Evenmin is gebleken dat het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van deze regels heeft verleend.
    Het betoog slaagt.
    14.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen het besluit van 20 februari 2020 ongegrond verklaren. Dit betekent dat dat besluit in stand blijft.
    Beroep tegen het besluit van 3 augustus 2023
    15.     Uit de gegrondverklaring van het hoger beroep van het college en de vernietiging van de aangevallen uitspraak volgt dat de grondslag van het besluit van 3 augustus 2023 is komen te vervallen. Om die reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan de inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden van [wederpartij A] en [wederpartij B] tegen dit besluit.
    Proceskosten
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 oktober 2022 in zaak nr. 20/820;
    III.      verklaart het door [wederpartij A] en [wederpartij B] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 20 februari 2020 ongegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van 3 augustus 2023.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
    452-1033