ECLI:NL:RVS:2017:2661, Raad van State, 04-10-2017, 201607738/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2015 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een schuur tot woning op het perceel [locatie] te Leiden, afgewezen.

201607738/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Leiden,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 september 2016 in zaak nr. 16/321 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 december 2015 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een schuur tot woning op het perceel [locatie] te Leiden, afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 5 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. I.S. van der Spek, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Leiden. Hij heeft op 31 mei 2013 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het wijzigen van het gebruik van een bestaande schuur naar een woning, alsmede het intern verbouwen daarvan en het wijzigen van de gevels. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Oostvlietpolder 1999". Voorts is niet in geschil dat het bouwplan alleen kan worden toegestaan wanneer daarvoor op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning wordt verleend. Het college is daartoe niet bereid.
    
    2.    Het college heeft de vergunning geweigerd omdat het plan in strijd is met het bestemmingsplan en evenmin past binnen de kaders van de op 1 december 2011 vastgestelde en herziene "Structuurvisie Leiden 2025" (hierna: de Structuurvisie) en het op 10 oktober 2013 vastgestelde "Toetsingskader: Oostvlietpolder duurzaam groen, uitwerking structuurvisie Leiden 2025 voor het onderdeel Oostvlietpolder" (hierna: het Toetsingskader). De realisering van een woning in de bestaande bebouwing wordt door het college onwenselijk geacht, omdat hiermee in geval van een wijziging van de eigendomsverhoudingen de mogelijkheid ontstaat dat vergunningvrij wordt aan- en/of bijgebouwd, hetgeen in strijd met het gemeentelijk beleid tot een verdere verdichting van het gebied zal leiden. De vraag die partijen in hoger beroep verdeeld houdt is of het college om die reden in redelijkheid de omgevingsvergunning mocht weigeren.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Nu er geen concreet zicht is op wijziging van de eigendomsverhoudingen, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college eventuele mogelijkheden tot aan- en bijbouw na kadastrale splitsing en eigendomsoverdracht in aanmerking heeft mogen nemen bij de vraag of de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet kon worden verleend. Dit geldt volgens [appellant] temeer nu voor de mogelijkheden tot vergunningvrij aan- of bijbouwen na splitsing en eigendomsoverdracht van het perceel niet van belang is of bewoning van de schuur wordt toegestaan. Bovendien kan, zelfs indien ervan moet worden uitgegaan dat ten gevolge van de vergunningverlening vergunningvrij zou mogen worden aan- en bijgebouwd, het gemeentelijk beleid nog altijd niet aan de verlening van een omgevingsvergunning in de weg staan, nu er door de bestaande bebouwing en beplanting over zijn perceel geen zichtlijnen tussen de Vliet, de Vlietweg en de Oostvlietpolder lopen. Ten slotte had het college voorschriften aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden ter voorkoming dat in de toekomst vergunningvrij kan worden aan- of bijgebouwd. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, aldus [appellant].
    
    3.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van een bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
    
    3.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen geen medewerking te willen verlenen aan het bouwplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Uit de Structuurvisie en het Toetsingskader vloeit voort dat ontwikkelingen in de Oostvlietpolder moeten bijdragen aan het behoud en de versterking van het duurzaam groene karakter van dat gebied en dat een bescheiden programma van woonbebouwing, passend bij de karakteristieke cultuurhistorische lintbebouwing en alleen langs de Vliet mag, behalve ter hoogte van het weidevogelgebied. Voorts blijkt uit het beleid dat het langs de hele Vlietweg wenselijk blijft doorzichten op de Vliet te verbeteren en te versterken. De Oostvlietpolder moet kunnen worden beleefd vanaf de weg en het water. Dat maakt dat zichtrelaties tussen de weg, het water en het poldergebied belangrijk zijn en behouden moeten blijven.
    
        Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college in redelijkheid het uitgangspunt kunnen hanteren dat het beleid is gericht op het voorkomen van verdere verdichting, omdat de landschappelijke openheid behouden moet blijven. Het college heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan tot verdere verdichting van het gebied kan leiden en heeft in dit verband mogelijke toekomstige bouwmogelijkheden bij de beoordeling van het bouwplan kunnen betrekken. Het heeft zich dienaangaande op het standpunt kunnen stellen dat in de bestaande situatie een verdere verdichting niet mogelijk is, omdat de schuur, zijnde een bijbehorend bouwwerk, niet in het achtererfgebied van het zich op het perceel bevindende hoofdgebouw ligt. Indien daarentegen een woning in de bestaande schuur mag worden gerealiseerd en het deel van het perceel met daarop die woning vervolgens kadastraal wordt gesplitst en in eigendom wordt overgedragen, ontstaat op dat perceel een nieuw hoofdgebouw. In het achtererfgebied van dat hoofdgebouw kunnen dan vergunningvrij aan- en bijgebouwen worden gerealiseerd, hetgeen tot een verdere verdichting van het gebied leidt.     
    
        Dat er volgens [appellant] op zijn perceel door bestaande bebouwing en beplanting geen zichtlijnen tussen de Vliet, de Vlietweg en de Oostvlietpolder lopen, wat daar ook van zij, neemt niet weg dat het verlenen van een omgevingsvergunning tot een door het college ongewenst geachte verdere verdichting door bebouwing kan leiden, hetgeen in strijd is met het beleid.
    
    3.3.    Voor zover [appellant] in dit verband aanvoert dat ook in geval van kadastrale splitsing en eigendomsoverdracht van het perceel met daarop de schuur vergunningvrij zal kunnen worden aan- en bijgebouwd, omdat in dat geval een nieuw bouwperceel ontstaat waarna in overeenstemming met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor bewoning van die schuur kan worden verkregen, volgt de Afdeling dat betoog niet. Ingevolge artikel 8, tweede lid, onder a, van het bestemmingplan mogen hoofdgebouwen, zijnde woningen, uitsluitend binnen het bebouwingsvlak worden opgericht. De schuur is niet binnen een bebouwingsvlak gelegen, waardoor op het perceel geen hoofdgebouw ontstaat en ook in die situatie slechts een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van de schuur naar een woning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo.
    
    3.4.    Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat het college niet de bevoegdheid heeft aan de omgevingsvergunning het voorschrift te verbinden dat niet vergunningvrij zal mogen worden aan- of bijgebouwd. Weliswaar kunnen ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo voorschriften aan een omgevingsvergunning worden verbonden, hetgeen ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:21) waarnaar [appellant] in dit verband verwijst, maar deze voorschriften mogen gelet op het bepaalde in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo niet zover gaan dat daarbij kan worden afgeweken van de in artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht gegeven mogelijkheid tot vergunningvrij aan- of bijbouwen. Die situatie deed zich in voornoemde uitspraak van 13 februari 2016 niet voor.   
    
        Voor zover [appellant] in dit verband ter zitting heeft aangevoerd dat ook op andere manieren kan worden voorkomen dat vergunningvrij wordt aan- of bijgebouwd, bijvoorbeeld door het opnemen van een dubbelbestemming in het bestemmingsplan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dat een bevoegdheid van de raad van de gemeente Leiden betreft die in deze procedure niet aan de orde kan komen. Bovendien maakt het enkele feit dat het college niet bereid is om met [appellant] een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten om de mogelijkheid van verdere bebouwing in de toekomst tegen te gaan, zoals het ter zitting heeft toegelicht, niet dat het niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de omgevingsvergunning te weigeren.
    
    3.5.    Ten aanzien van de verwijzing van [appellant] naar twee bijenstallen en een gemaal waarvoor het college wel een omgevingsvergunning heeft verleend en die het zicht op het polderlandschap belemmeren, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat geen sprake is van met het bouwplan van [appellant] rechtens vergelijkbare gevallen. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, worden de bijenstallen en het gemaal als wenselijke ontwikkelingen binnen de Oostvlietpolder beschouwd en passen zij binnen de doelstellingen van het bestemmingsplan alsmede de Structuurvisie en het Toetsingskader. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
    
    3.6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, faalt het betoog.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
    
    374-842.