ECLI:NL:RVS:2018:2751, Raad van State, 22-08-2018, 201702520/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 18 april 2016 heeft de korpschef een verzoek van [appellant] om vergoeding van schade afgewezen.

201702520/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 maart 2017 in zaak nr. 16/5848 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de korpschef van politie.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 18 april 2016 heeft de korpschef een verzoek van [appellant] om vergoeding van schade afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 mei 2016 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij brief van 18 oktober 2016 heeft de korpschef de grondslag van het besluit van 17 mei 2016 gewijzigd.
    
    Bij uitspraak van 14 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 mei 2016 vernietigd, het bezwaar ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.E.C. Neve, rechtsbijstandverlener te Rotterdam, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. I.D. de Hoop, bijgestaan door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] stelt dat de korpschef onrechtmatig heeft gehandeld door een rapportage met hem betreffende persoonsgegevens aan de Belastingdienst te verstrekken. Hij wil dat de korpschef hem daarvoor een schadevergoeding betaalt. De korpschef heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    
    Regelgeving
    
    2.    De tekst van de relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, de Wet politiegegevens (hierna: de Wpg) en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    Voorgeschiedenis
    
    3.    Op 14 juli 2011 is een hennepkwekerij aangetroffen in een pand dat door [appellant] werd gehuurd. [appellant] is toen aangemerkt als mogelijke verdachte. Dezelfde dag heeft hij zich gemeld bij de politie en te kennen gegeven dat hij de woning huurde en als makelaar onderverhuurde. Hij is toen verhoord als getuige en is ook als zodanig in de politiesystemen vermeld. De korpschef heeft aan de Belastingdienst een overzicht verstrekt van panden waarin hennepkwekerijen waren aangetroffen, daarbij betrokken verdachten en de geschatte opbrengst van de kwekerijen. Op dat overzicht is ook het door [appellant] gehuurde pand vermeld. Daarbij is [appellant] als verdachte vermeld. Op 1 maart 2012 heeft de korpschef aan de Belastingdienst desgevraagd nadere gegevens verstrekt. Daarbij is onder meer een rapportage over de ontruiming van het door [appellant] gehuurde pand verstrekt. In die rapportage is [appellant] als getuige vermeld.
    
        Bij brief van 20 oktober 2015 heeft een medewerker van de politie aan de Belastingdienst te kennen gegeven dat [appellant] op het verstrekte overzicht ten onrechte als verdachte is vermeld. In dezelfde brief is verzocht om de verstrekte rapportage alsmede eventuele verdere gegevens over [appellant] als niet-verzonden te beschouwen en deze stukken te vernietigen. Een afschrift van deze brief is aan [appellant] verstrekt bij brief van 6 november 2015.
    
    Het verzoek van [appellant]
    
    4.    Bij brief van 4 januari 2016 heeft [appellant] de korpschef, onder verwijzing naar artikel 49 van de Wbp, verzocht om vergoeding van schade die hij heeft geleden door onrechtmatig handelen van de korpschef. Het onrechtmatige handelen bestaat volgens [appellant] uit het verstrekken van de hiervoor vermelde rapportage aan de Belastingdienst. De Belastingdienst heeft na ontvangst van de rapportage een boekenonderzoek ingesteld, hetgeen heeft geresulteerd in navorderingsaanslagen. Pas na lange procedures zijn deze volgens [appellant] door het Gerechtshof vernietigd.
    
        [appellant] heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade ten bedrage van € 5.000,00 wegens schending van zijn privacy en vergoeding van materiële schade wegens onder meer juridische bijstand in fiscale procedures ten bedrage van € 25.000,00. Naderhand heeft hij dit bedrag beperkt tot € 19.999,00.
    
    De beslissingen van de korpschef
    
    5.    Bij de brief van 18 april 2016 heeft de korpschef het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat niet de Wbp, maar de Wpg van toepassing is, zodat er geen plaats is voor schadevergoeding op grond van artikel 49 van de Wbp. Voorts heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de verstrekking van gegevens aan de Belastingdienst niet onrechtmatig was, aangezien [appellant] destijds als 'verdachte' in de politiesystemen was opgenomen en dit eerst nadien is gewijzigd in 'getuige'.
    
    6.    Bij het besluit van 17 mei 2016 heeft de korpschef het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat ingevolge artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat tegen een besluit inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen.
    
    7.    In de brief van 18 oktober 2016 heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat hij het besluit van 17 mei 2016 ten onrechte heeft gegrond op artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb. Deze bepaling is ingevolge artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten in dit geval niet van toepassing, nu de door [appellant] gestelde schadeveroorzakende gebeurtenis heeft plaatsgevonden vóór 1 juli 2013. Volgens de korpschef neemt dat niet weg dat het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat artikel 49 van de Wbp geen grondslag biedt voor het verkrijgen van schadevergoeding langs bestuursrechtelijke weg. In dat verband heeft hij erop gewezen dat een beslissing op een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de Wbp, anders dan andere beslissingen, in artikel 45 van de Wbp niet als besluit in de zin van de Awb is aangemerkt.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    8.    De rechtbank heeft overwogen dat de korpschef bevoegd is om op het verzoek om schadevergoeding te beslissen en dat zijn afwijzing van het verzoek om schadevergoeding een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. De korpschef heeft het door [appellant] gemaakte bezwaar daarom naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
        De rechtbank heeft aanleiding gezien om de zaak zelf af te doen door het bezwaar ongegrond te verklaren.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    9.    Ambtshalve ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding van [appellant] een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
    9.1.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste en tweede lid, van die wet neergelegde overgangsrecht volgt dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
        Op 25 mei 2018 is de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming in werking getreden. Ingevolge artikel 51 van deze wet is de Wbp toen ingetrokken. In dit geding dient evenwel nog te worden getoetst aan de bepalingen uit de Wbp zoals die luidden ten tijde van het besluit van 17 mei 2016.
    
    9.2.    [appellant] heeft de korpschef verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de Wbp omdat de korpschef hem betreffende persoonsgegevens op onrechtmatige wijze heeft verwerkt door de verstrekking van een rapportage aan de Belastingdienst. In een ingebrekestelling heeft hij dit verzoek geduid als een verzoek om het nemen van een zuiver schadebesluit.
    
    9.3.    De Wbp is ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, niet van toepassing op verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van de uitvoering van de politietaak, bedoeld in de artikelen 3 en 4, eerste lid, van de Politiewet 2012. Op die verwerking is de Wpg van toepassing. Ingevolge artikel 4, zesde lid, van de Wpg is echter onder meer artikel 49 van de Wbp van overeenkomstige toepassing.
    
    9.4.    Een op een specifieke wettelijke regeling gebaseerde beslissing over schadevergoeding is in de regel een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Artikel 49 van de Wbp bevat echter geen zelfstandige grondslag voor schadevergoeding. Deze bepaling vormt slechts een aanvulling op de bepalingen over schadevergoeding die in Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek zijn opgenomen, waaronder artikel 162 over de verplichting tot schadevergoeding bij het plegen van een onrechtmatige daad. Dit volgt uit het slot van artikel 49, eerste lid, van de Wbp, waarin is bepaald dat de leden 2 tot en met 4 van toepassing zijn "onverminderd de aanspraken op grond van andere wettelijke regels". Een aanwijzing is ook dat artikel 49 niets bepaalt over nadeel dat in vermogensschade bestaat. Dat slechts sprake is van een aanvulling op de bepalingen over schadevergoeding in Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek wordt bevestigd door de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9 van de Wet persoonsregistraties (Kamerstukken II 1984/85, 19 095, nr. 3, blz. 39), uit welke bepaling grote delen zijn overgenomen in artikel 49 van de Wbp (vergelijk Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 176). In die geschiedenis staat: "Dit artikel dat de positie van de gelaedeerde op enkele punten versterkt is nagenoeg letterlijk ontleend aan artikel 87 van het oorspronkelijke wetsontwerp. […] Deze bepaling laat de gewone regels van het burgerlijk recht voor het overige onverlet." In de toelichting op artikel 87 van het aangehaalde wetsontwerp (Kamerstukken II 1981/82, 17 207, blz. 92) staat: "In dit artikel wordt voor schade als gevolg van het overtreden van voorschriften van deze wet een regeling gegeven, die de positie van de benadeelde enigszins versterkt, vergeleken met de positie die de gewone regeling van de onrechtmatige daad aan het slachtoffer daarvan toekent. […] Uit de redactie van het eerste lid volgt dat slechts een aanvulling van de bestaande rechtsmiddelen, en dus niet een vervanging daarvan, bedoeld is." In de toelichting staat verder dat de regeling in het tweede lid over nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, overeenkomt met het bepaalde in artikel 6.1.9.11 (thans: artikel 106), eerste lid, onder b, van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.
    
    9.5.    Nu de beslissing van de korpschef op het verzoek van [appellant] niet is gebaseerd op een specifieke wettelijke grondslag voor schadevergoeding, is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, AB 1997, 229) bij de beantwoording van de vraag of een beslissing van een bestuursorgaan over schadevergoeding wegens gesteld onrechtmatig overheidshandelen kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, van belang of is voldaan aan de vereisten van de zogenoemde materiële en processuele connexiteit.
    
        Aan het vereiste van materiële connexiteit is voldaan indien de beweerdelijk geleden schade is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een door het betrokken bestuursorgaan aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Dat is in deze zaak het geval, nu de korpschef
    
    - daargelaten of hij dit rechtmatig heeft gedaan - de rapportage heeft verstrekt ter uitvoering van de politietaak.
    
        Aan het vereiste van processuele connexiteit is voldaan indien ook tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf beroep open staat bij de bestuursrechter. Aan dit vereiste is in dit geval niet voldaan. De verwerking van politiegegevens, in dit geval door het verstrekken van een rapportage aan de Belastingdienst, is een feitelijke handeling. Die verwerking is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De verwerking is evenmin gelijkgesteld met een besluit. Tegen het verstrekken van de rapportage aan de Belastingdienst kon [appellant] dus niet opkomen bij de bestuursrechter. Hier doet niet aan af dat het op grond van artikel 28 van de Wpg mogelijk is om te verzoeken om verbetering, aanvulling, verwijdering of afscherming van politiegegevens. Een dergelijk verzoek is in deze zaak niet aan de orde.
    
    9.6.    Nu niet is voldaan aan het vereiste van processuele connexiteit, is de beslissing van de korpschef op het verzoek van [appellant] geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
    
    Slotoverwegingen
    
    10.    Het hoger beroep is reeds hierom gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Nu de brief van de korpschef van 18 april 2016 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, diende het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk te worden verklaard. In het besluit van 17 mei 2016 heeft de korpschef, naar niet in geschil is, een onjuiste grondslag voor de niet-ontvankelijkverklaring opgenomen. Dat besluit komt wegens strijd met artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten voor vernietiging in aanmerking. In de brief van 18 oktober 2016 heeft de korpschef, naar aanleiding van het beroepschrift van [appellant], een juiste grondslag opgenomen. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 17 mei 2016 geheel in stand blijven.
    
    11.    De korpschef dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 maart 2017 in zaak nr. 16/5848;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de korpschef van politie van 17 mei 2016, kenmerk FOBD9006;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt de korpschef van politie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat de korpschef van politie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    640.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 8:4
    
    1 Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    
    […]
    
    f. inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen.
    
    Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
    
    ARTIKEL IV
    
    1. Op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
    
    2. Op schade, veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit dat werd bekendgemaakt voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
    
    […]
    
    Wet politiegegevens
    
    Artikel 4
    
    […]
    
    6 De artikelen 14, eerste, tweede, derde en vijfde lid, 49 en 50 van de Wet bescherming persoonsgegevens zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    Wet bescherming persoonsgegevens
    
    Artikel 2
    
    […]
    
    2 Deze wet is niet van toepassing op verwerking van persoonsgegevens:
    
    […]
    
    c. ten behoeve van de uitvoering van de politietaak, bedoeld in de artikelen 3 en 4, eerste lid, van de Politiewet 2012;
    
    […]
    
    Artikel 49
    
    1 Indien iemand schade lijdt doordat ten opzichte van hem in strijd wordt gehandeld met de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften zijn de volgende leden van toepassing, onverminderd de aanspraken op grond van andere wettelijke regels.
    
    2 Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding.
    
    3 De verantwoordelijke is aansprakelijk voor de schade of het nadeel, voortvloeiende uit het niet-nakomen van de in het eerste lid bedoelde voorschriften. De bewerker is aansprakelijk voor die schade of dat nadeel, voor zover ontstaan door zijn werkzaamheid.
    
    4 De verantwoordelijke of de bewerker kan geheel of gedeeltelijk worden ontheven van deze aansprakelijkheid, indien hij bewijst dat de schade hem niet kan worden toegerekend.