ECLI:NL:RVS:2019:178, Raad van State, 23-01-2019, 201804681/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college aan Solarfields Nederland B.V. omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op het perceel Waterlanden, kadastraal bekend Goor, sectie A, nummers 1757, 3274, 3275 en 3276, te Goor (hierna: het perceel).

201804681/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Goor, gemeente Hof van Twente,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 april 2018 in zaken nrs. 17/2460 en 17/2461 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college aan Solarfields Nederland B.V. omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op het perceel Waterlanden, kadastraal bekend Goor, sectie A, nummers 1757, 3274, 3275 en 3276, te Goor (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 25 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Solarfields Nederland B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2018, waar [appellanten], en het college, vertegenwoordigd door B.J.M. Beernink, J. Overbeek en G.F. ter Braak, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Solarfields Nederland B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het perceel waarop het zonnepark is voorzien ligt ten noordoosten van Goor aan de Mossendamsweg. Het wordt omgrensd door woonwijk het Heeckeren in het westen, industrieterrein Zenkeldamshoek in het noordwesten en agrarische gronden met verspreid liggende erven. Het perceel is bruto ongeveer 14 hectare groot en is op dit moment in gebruik als landbouwgrond. Er zal op ongeveer 9 hectare elektriciteit opgewekt worden in een gebied tussen het bedrijventerrein en de bebouwde kom van Goor. Het gaat om de aanleg van zonnepanelen in een zuidopstelling die een hoogte hebben van 2,6 m, omgeven door een hekwerk. Daarnaast wordt er een aantal gebouwen opgericht om technische installaties in onder te brengen en wordt er een toegangsweg aangelegd.
    
        [appellanten] wonen op ongeveer 100 à 150 m afstand van het aan te leggen zonnepark en zullen daarop zicht hebben.
    
    2.    Het project is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente". Het college heeft besloten om aan het project mee te werken door met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), van het bestemmingsplan af te wijken door omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat, gelet op de bij het besluit behorende ruimtelijke onderbouwing, alsmede de zienswijzennotitie, het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat het besluit goed is gemotiveerd. Zij heeft het beroep van [appellanten] ongegrond verklaard.
    
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    
    4.    [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een zonnepark kan worden aangemerkt als een andere stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Zij voeren daartoe aan dat de definitie van stedelijke ontwikkeling in dit artikel betrekking heeft op de aanleg van voorzieningen die resulteren in een groot percentage (meer dan 50 %) bedekking van het bodemoppervlak. Volgens hen is dit ook bij de aanleg van een zonnepark het geval, in tegenstelling tot een windturbinepark, waarmee de rechtbank het zonnepark heeft vergeleken. In dat verband wijzen zij ook op de regels over zuinig ruimtegebruik in de Omgevingsverordening Overijssel 2009.
    
    4.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    
        Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur."
    
        Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
        Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt: "Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing".
    
    4.2.    Met betrekking tot artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro, zoals dat artikel gold voor 1 juli 2017, staat in de nota van toelichting bij het Bro (Stb. 2012, 388) dat dit lid provinciale en gemeentelijke overheden verplicht om nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte, en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze wordt over- en ondercapaciteit zoveel mogelijk voorkomen. Ten aanzien van het tweede lid, onder b, staat in de nota van toelichting dat wordt bezien of binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien door middel van herstructurering, transformatie of anderszins. Onderdeel hiervan is dat wordt gekeken of leegstaande verstedelijkingsruimte door het treffen van kwalitatieve maatregelen in de behoefte kan voorzien. In de nota van toelichting staat voorts dat de minister van Infrastructuur en Milieu op 14 november 2011 aan de Tweede Kamer heeft toegezegd andere overheden te ondersteunen bij het in de praktijk brengen van de ladder voor duurzame verstedelijking, door op het moment van inwerkingtreding van de ladder aan gemeenten en provincies een handreiking beschikbaar te stellen. De handreiking is in oktober 2012 vastgesteld door het ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de handreiking is de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, omschreven. Hierin staat dat onder het begrip "overige stedelijke voorzieningen" wordt verstaan: accommodaties voor onderwijs, zorg, cultuur, bestuur en indoor sport en leisure.
    
        Met ingang van 1 juli 2017 is artikel 3.1.6 van het Bro gewijzigd. In de nota van toelichting bij deze wijziging (Stb. 2017, 182) staat dat er voor is gekozen de definities niet aan te passen.
    
    4.3.    Uit overweging 6.2 van de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, blijkt dat de Afdeling diverse voorzieningen op het gebied van energieopwekking en -distributie niet als stedelijke ontwikkeling heeft aangemerkt. Genoemd worden: een hoogspanningsverbinding, een windturbinepark en een transformatorstation. Naar het oordeel van de Afdeling is er geen aanleiding voor een andere benadering met betrekking tot een zonnepark, dat naar zijn aard niet wezenlijk verschilt van een windturbinepark. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een zonnepark, net als een windturbinepark, zich bij uitstek niet goed leent om binnen bestaand stedelijk gebied te worden gerealiseerd. De toepasselijkheid van de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro op een dergelijke voorziening zou daarentegen juist tot gevolg hebben dat het bevoegde bestuursorgaan telkens zou moeten motiveren waarom deze voorziening niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien. Dit vindt de Afdeling in het licht van het doel en de strekking van de ladder voor duurzame verstedelijking een onlogische consequentie.
    
        Ter zitting is door [appellanten] toegelicht dat hun beroep op de regels over zuinig ruimtegebruik in de Omgevingsverordening Overijssel 2009 strekt ter ondersteuning van het betoog over de toepasselijkheid van artikel 3.1.6 van het Bro. Gelet op het voorgaande behoeft dit betoog daarom geen aparte bespreking.
    
        Het betoog faalt.
    
    Behoefte
    
    5.    [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom (regionale) behoefte bestaat aan het zonnepark. In dat verband voeren zij aan dat het college bij zijn onderbouwing niet heeft mogen aansluiten bij een schema op pagina 28 van de "Routekaart naar een energieneutraal Hof van Twente in 2035". Uit de toelichting bij het schema blijkt dat 40 hectare zonneparken, die nodig zijn om te voldoen aan de 25% opwekking van zon in het vrije veld, niet als absoluut doel moet worden beschouwd, aldus [appellanten]. De Routekaart is een jaar voor het besluit van 26 september 2017 verschenen. Ten tijde van dit besluit waren er volgens [appellanten] nieuwe inzichten over behoefte aan een zonnepark, ten opzichte van de behoefte aan zonnepanelen anders dan in een zonnepark, bijvoorbeeld op daken. Met het plaatsen van zonnepanelen op daken kan meer energie worden opgewekt, zodat er geen behoefte meer bestaat aan zonneparken, zoals dit. Wat betreft de regionale behoefte aan het zonnepark, stellen [appellanten] zich op het standpunt dat het college aan de hand van een actuele inventarisatie van het aantal te realiseren zonneparken in de provincie Overijssel deze behoefte had moeten onderbouwen. Dat heeft het college niet gedaan.
    
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de behoefte aan het zonnepark niet voldoende heeft onderbouwd. Het college heeft in de zienswijzennotitie van 22 juni 2017, die deel uitmaakt van het besluit van 26 september 2017, toegelicht dat de raad van de gemeente Hof van Twente op 16 juni 2015 unaniem heeft ingestemd met de uitwerking van de doelstelling om in 2035 energieneutraal te zijn. Om deze doelstelling te bereiken zal een combinatie van besparing en het opwekken van energie uit zowel zon, wind als biomassa noodzakelijk zijn. Uit de "Beleidsnota grootschalige duurzame energiebronnen", vastgesteld in september 2015, blijkt dat het doel is gesteld dat 25% van de op te wekken duurzame energie door zonneparken wordt opgewekt. Dat er ook op daken zonnepanelen kunnen worden neergelegd en dat daarmee in een behoefte wordt voorzien, laat onverlet dat de raad zich ook ten doel heeft gesteld dat 25% wordt opgewekt in zonneparken, niet zijnde zonnepanelen op daken. Het college heeft verder gesteld dat er binnen de gemeente ten tijde van het besluit van 26 september 2017 nog geen zonneparken in gebruik waren genomen of in aanbouw waren. [appellanten] hebben dat niet weersproken. Het college heeft hiermee voldoende onderbouwd dat er een lokale behoefte bestaat aan het zonnepark. Het college heeft voorts ook gemotiveerd waarom er een regionale behoefte bestaat aan het zonnepark, omdat er in de regio, in ieder geval ten tijde van het besluit van 26 september 2017, nog weinig zonneparken waren gerealiseerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Draagvlak
    
    6.    [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat er voldoende draagvlak is om het zonnepark aan te leggen. In dat verband voeren zij aan dat er bij de omwonenden geen draagvlak bestaat voor het realiseren van een zonnepark met een hoogte 2,6 m, omdat daarmee het zicht op de horizon wordt weggenomen.
    
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat er voldoende draagvlak bestaat om het zonnepark aan te leggen. Omwonenden zijn betrokken bij het plan van aanpak en bij het verdere ontwerpproces. Bovendien is, zo blijkt uit de bij het besluit van 26 september 2017 behorende zienswijzennotitie, het plan op een aantal punten aangepast na overleg met de omwonenden, zoals de opstelling van het landschapsplan, een verlaging van de hoogte van de zonnepanelen van 4 m naar 2,6 m en een extra bufferzone van 2 hectare voor de huizen van de omwonenden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verklaring van geen bedenkingen
    
    7.    [appellanten] betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad van de gemeente Hof van Twente weliswaar bij besluit van 11 juli 2017 een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven, maar dat de raad dat besluit heeft genomen op basis van onjuiste informatie van het college. Wanneer de raad wel de juiste informatie had gekregen, had het geen verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor een zuidopstelling, maar voor een oost-westopstelling, aldus [appellanten].
    
    7.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad op basis van onjuiste informatie heeft besloten een verklaring van geen bedenkingen af te geven. De raad had ten tijde van het besluit tot afgeven van een verklaring van geen bedenkingen de beschikking over de bij het besluit behorende ruimtelijke onderbouwing en de zienswijzennotitie, waarin de oost-westopstelling is besproken. Dat later door enkele raadsleden zou zijn gezegd dat zij anders hadden besloten wanneer een oost-westopstelling ook tot de mogelijkheden behoorde, maakt het voorgaande niet anders.
    
        Het betoog faalt.
    
    Alternatieven
    
    8.    [appellanten] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat met de door hen naar voren gebrachte alternatieven een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt. Volgens hen zijn er andere, geschiktere locaties beschikbaar in de omgeving. Zij verwijzen naar het Eternit-terrein en het bedrijventerrein Zenkeldamshoek. Naast een andere locatie kan volgens [appellanten] met een oost-westopstelling meer energie worden opgewekt dan met een zuidopstelling, zodat er een beter alternatief is voor het huidige bouwplan.
    
    8.1.    Het college dient te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren, (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3051).
    
    8.2.    Het college heeft toegelicht dat het Eternit-terrein geen geschikte locatie is voor het zonnepark, omdat de bodem verontreinigd is. Bovendien is die locatie particulier eigendom en wenst de eigenaar niet mee te werken aan de aanleg van een zonnepark. De locatie Zenkeldamshoek is volgens het college niet geschikt, omdat het een bedrijventerrein is, waar behoefte bestaat aan het gebruik als bedrijventerrein. De rechtbank heeft zich terecht met deze toelichting van het college kunnen verenigen. Met de door [appellanten] voorgestelde alternatieve locaties kan immers geen gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren worden bereikt.
    
        Over de door [appellanten] voorgestelde oost-westopstelling is door Solarfields B.V., onder meer ter zitting, toegelicht dat de kosten voor het realiseren van een oost-westopstelling aanmerkelijk hoger zijn dan van een zuidopstelling. Bovendien zal een oost-westopstelling van de zonnepanelen in dit gedeelte van Nederland vanwege het relatief lage aantal zonuren niet voldoende energie opwekken, om het project rendabel te maken. De rechtbank heeft daarom terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat met een oost-westopstelling een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren kan worden bereikt.
    
        Het betoog faalt.
    
    Landschappelijke inpassing
    
    9.    [appellanten] betogen ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit om omgevingsvergunning te verlenen niet is voorzien van een goede landschappelijke inpassing. Daartoe voeren zij aan dat met de inrichting door streekeigen houtwallen/singels en een rietkraag niet wordt voorkomen dat het zicht op de horizon door de zonnepanelen wordt ontnomen, aldus [appellanten]. Bovendien verdwijnt daarmee volgens hen het karakteristieke golvende essenlandschap uit het zicht.
    
    9.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de omgevingsvergunning niet is voorzien van een goede landschappelijke inpassing. Hierbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat het zonnepark, gelet op het inrichtingsplan van 8 november 2016 dat is opgesteld door Eelerwoude, welk plan deel uitmaakt van het besluit van 26 september 2017, omzoomd zal worden door bestaande watergangen, bosranden en een es. Waar het gaat om het betoog van [appellanten] dat het vrije uitzicht op de horizon vanaf hun perceel verloren gaat, wordt opgemerkt dat aan de Wabo noch aan enige andere toepasselijke regeling een blijvend recht op vrij uitzicht kan worden ontleend. De rechtbank heeft verder terecht van belang geacht dat het landschapsplan tot stand is gekomen in samenwerking met de bewoners van de nabij gelegen woonwijk, waaronder [appellanten].
    
        Na de aangevallen uitspraak is door het college aan de hand van aanvullend onderzoek van Eelerwoude van 9 maart 2018 nader toegelicht dat in het kader van de landschappelijke hoogteverschillen is gebleken dat de natuurlijke hoogte ter plaatse niet wordt gewijzigd. Door middel van de beplanting wordt op het hogere deel ingespeeld door een hogere houtwal en op het lagere deel door lagere rietbeplanting. Het college heeft verder toegelicht dat het zonnepark en de toe te voegen landschapselementen de lijnen volgen van het oorspronkelijke landschap. De hogere es is ruimtelijk gerespecteerd en als bufferzone bewust niet ingevuld met zonnepanelen. Door het terugbrengen van de houtwal wordt het landschapsbeeld versterkt, aldus het college. [appellanten] hebben niet aangevoerd dat het door het college overgelegde nadere onderzoek onjuist is. Ook gelet op het aanvullende onderzoek van Eelerwoude van 9 maart 2018, bestaat er geen grond voor het oordeel dat het besluit om omgevingsvergunning te verlenen niet is voorzien van een goede landschappelijke inpassing.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie en slot
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Kamphorst-Timmer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
    
    776.