ECLI:NL:RVS:2016:192, Raad van State, 03-02-2016, 201409562/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2014 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met de Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Pb 2006 L 190; hierna: EVOA).

201409562/1/A4.
    Datum uitspraak: 3 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 mei 2014 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met de Verordening (EG)
    nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Pb 2006 L 190; hierna: EVOA).
    
    Bij besluit van 22 oktober 2014 heeft de staatssecretaris het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door G.J.F. Oude Groen, bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.C. Cup, mr. G.A.M.L. Dohmen en M. Vermeulen, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De Inspectie Leefomgeving en Transport heeft tijdens controles op 10 en 19 februari 2014 geconstateerd dat [appellante] voornemens was een partij elektronische apparaten, bestaande uit waterkokers, strijkijzers, ventilatoren en scheerapparaten, over te brengen naar Tanzania, zonder kennisgeving en toestemming als bedoeld in de EVOA. Volgens de staatssecretaris heeft [appellante] hiermee gehandeld in strijd met artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met de artikelen 2, onder 35, sub a en/of b, en 37, vijfde lid, van de EVOA. Bij besluit van 28 mei 2014 heeft de staatssecretaris [appellante] gelast herhaling van deze overtreding te voorkomen.
    
    2. Ingevolge artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de EVOA.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 35, aanhef en sub a en b, van de EVOA wordt onder illegale overbrenging verstaan: een overbrenging van afvalstoffen zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening of een overbrenging van afvalstoffen zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomstig deze verordening.
    
    Uit artikel 37, eerste lid, onder b, en vijfde lid, volgt dat voor de overbrenging van de in die bepalingen genoemde afvalstoffen of mengsels van afvalstoffen naar landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, een voorafgaande kennisgeving met schriftelijke toestemming is vereist.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 1, van de EVOA wordt onder afvalstoffen verstaan: afvalstoffen als omschreven in artikel 1, eerste lid, onder a, van Richtlijn 2006/12/EG.
    
    Richtlijn 2006/12/EG is met ingang van 12 december 2010 ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312; hierna: de Kaderrichtlijn).
    
    Op grond van artikel 41 in samenhang met bijlage V van de Kaderrichtlijn geldt de verwijzing in de EVOA naar artikel 1, eerste lid, onder a, van Richtlijn 2006/12/EG als een verwijzing naar artikel 3, onder 1, van de Kaderrichtlijn.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 1, van de Kaderrichtlijn wordt onder afvalstof verstaan: elke stof of voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
    3. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de bij [appellante] aangetroffen partij apparaten een afvalstof is mede omdat deze partij gedeeltelijk bestaat uit defecte apparaten waarvan consumenten zich hebben ontdaan door deze te retourneren aan de winkeliers. Ook de verpakking van enkele apparaten en de wijze van belading van de apparaten in de container duiden er op dat de partij een afvalstof is. Voorts wijst de staatssecretaris er op dat de partij niet aan de voorschriften van bijlage VI van de Richtlijn 2012/19/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) (Pb 2012 L 197; hierna: Richtlijn AEEA) voldoet, nu de vereiste documenten, zoals testrapporten, ontbreken.
    
    4. [appellante] bestrijdt dat de partij apparaten een afvalstof is. De apparaten zijn reguliere marktproducten die een substantiële marktwaarde vertegenwoordigen. Deels gaat het om apparaten die door consumenten onder garantie zijn teruggebracht naar winkeliers en voor het overige om restanten van het assortiment van winkeliers. De apparaten zijn door een reguliere verkooptransactie betrokken van winkeliers. De winkeliers hebben zich dan ook niet van de apparaten ontdaan, als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 1, van de Kaderrichtlijn, aldus [appellante].
    
    4.1. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval (arrest van 15 juni 2000, C-418/97 en C-419/97, Arco Chemie Nederland en anderen, ECLI:EU:C:2000:318, en het arrest van 18 april 2002, C-9/00, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232). De kwalificatie als afvalstof hangt vooral af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" (arrest van 18 december 2007, C-263/05, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en het arrest van 24 juni 2008, C-188/07, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53). Het gedrag van de houder is relevant, omdat daaruit kan worden afgeleid of de houder zich ontdoet, of voornemens is zich te ontdoen, van een stof als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 1, van de Kaderrichtlijn (uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in zaak nr. 201308856/1/A4).
    
    In het arrest van 12 december 2013, C-241/12 en C-242/12, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, heeft het Hof onder punt 42 geoordeeld dat in dit verband bijzondere aandacht verdient dat het voorwerp of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat dit voorwerp of deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen. Als dat het geval is, bestaat er een risico dat de houder zich van het voorwerp of de stof in zijn bezit ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, bijvoorbeeld door het voorwerp of de stof onbeheerd achter te laten of ongecontroleerd te lozen of te verwijderen. Dergelijke voorwerpen of stoffen vallen onder het begrip afvalstof in de zin van Richtlijn 2006/12/EG.
    
    Uit hetgeen het Hof onder punt 46 heeft overwogen volgt dat een consument die een voorwerp dat niet voldoet aan de overeengekomen specificaties aan de leverancier retourneert met het oog op terugbetaling van de aankoopprijs krachtens de koopovereenkomst, niet kan worden beschouwd als een persoon die voornemens is het betrokken voorwerp te verwijderen of er een nuttige toepassing voor te vinden, zodat de consument zich door deze handeling niet van het voorwerp ontdoet in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2006/12/EG.
    
    Onder punt 53 van dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat de redenering dat het geenszins gerechtvaardigd is om goederen die de houder wil exploiteren of verhandelen te onderwerpen aan de bepalingen van richtlijn 2006/12, moet worden beperkt tot situaties waarin het gebruik van dat goed niet slechts mogelijk, maar zeker is, zonder dat vooraf een van de in bijlage II B bij Richtlijn 2006/12/EG bedoelde procedés voor de nuttige toepassing van afvalstoffen behoeft te worden benut.
    
    4.2. Geen aanleiding bestaat om bij de uitleg van het begrip "afvalstof" onder de Kaderrichtlijn andere maatstaven aan te leggen dan bij de uitleg van dit begrip onder Richtlijn 2006/12/EG of andere richtlijnen die hetzelfde begrip hanteren. Voor de uitleg van het begrip "afvalstof" onder de Kaderrichtlijn kan derhalve worden aangesloten bij de rechtspraak van het Hof van Justitie over dat begrip onder de Richtlijn 2006/12/EG en andere betrokken richtlijnen. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2014 in zaak nr. 201301179/1/A4).
    
    4.3. Voor zover de staatssecretaris heeft verwezen naar de Richtlijn AEEA overweegt de Afdeling dat deze richtlijn niet het toetsingskader vormt voor de vraag of sprake is van een afvalstof. De Richtlijn AEEA bevat voorschriften omtrent inzameling, constructie, productie, recycling en overbrenging van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder e, wordt onder "afgedankte elektrische en elektronische apparatuur" verstaan: elektronische apparaten die afvalstoffen zijn in de zin van artikel 3, onder 1, van de Kaderrichtlijn. Of sprake is van afgedankte apparatuur wordt dus bepaald aan de hand van de Kaderrichtlijn. Gelet hierop komt aan de omstandigheid dat de partij niet voldoet aan de voorschriften van bijlage VI (minimumvoorschriften voor overbrenging) niet het gewicht toe dat de staatssecretaris daaraan toekent.
    
    4.4. [appellante] is een bedrijf dat actief is op de markt van voorraadrestanten van de detailhandel en door consumenten geretourneerde goederen die onder garantiebepalingen vallen. [appellante] heeft de bewuste apparaten gekocht van een importeur, die deze op zijn beurt heeft betrokken van diverse winkeliers. De bij [appellante] aangetroffen partij bestaat enerzijds uit door consumenten krachtens de koopovereenkomst geretourneerde apparaten en anderzijds uit voorraadrestanten. [appellante] en de staatssecretaris zijn het er over eens dat het gaat om één partij, die niet is te scheiden.
    
    Verder staat als niet of onvoldoende weersproken tussen partijen het volgende vast. Ongeveer 70 procent van de apparaten is nieuw, ongeveer 30 procent is gebruikt. Van de gebruikte apparaten kan ongeveer 80 procent worden gerepareerd. Dit komt er op neer dat ongeveer zes procent van de apparaten niet meer reparabel is. Dit laatste percentage komt overeen met het voor de onderhavige elektronische apparaten gangbare marktpercentage voor uitval van goederen.
    
    4.5. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 12 december 2013 (Shell Nederland), punt 42 (zie hierboven onder 4.1), kan, anders dan de staatssecretaris stelt, het door de consumenten retourneren van elektronische apparaten met het oog op terugbetaling van de aankoopprijs krachtens de koopovereenkomst (dan wel het ruilen tegen een ander artikel) niet worden beschouwd als het zich ontdoen van afvalstoffen. Voorts moet [appellante] worden gevolgd in haar stelling dat het leveren van deze apparaten door de winkeliers aan de importeurs moet worden beschouwd als een voortzetting van het distributieproces in het normale handelsverkeer. Hetzelfde geldt voor de voorraadrestanten die de winkeliers aan de importeurs hebben geretourneerd. De omstandigheid dat de winkeliers de apparaten niet meer rechtstreeks aan consumenten konden verkopen, maakt niet dat deze voor de winkeliers een last waren waarvan zij zich moesten ontdoen. Op het moment dat de apparaten bij de importeur en vervolgens bij [appellante] werden aangeleverd was geen sprake van een afvalstof.
    
    Verder blijkt uit hetgeen onder 4.4 is overwogen dat het grootste deel van de bij [appellante] aangetroffen partij niet behoeft te worden bewerkt of gerepareerd. Gelet hierop en gelet op de omstandigheid dat de partij als één, niet te scheiden partij moet worden aangemerkt, is gebruik zonder voorafgaande bewerking voldoende zeker. Voorts vertegenwoordigt de partij een zekere marktwaarde, zoals blijkt uit de door [appellante] overgelegde facturen. Ten slotte zijn er anderszins geen aanwijzingen, zoals risico's voor het milieu, op grond waarvan niettemin moet worden geoordeeld dat de apparaten, nadat deze aan [appellante] zijn geleverd, het karakter van een afvalstof hebben verkregen.
    
    4.6. Gelet op de hiervoor weergegeven omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de aangetroffen partij geen afvalstof is. Er is derhalve geen sprake van een overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met de artikelen 2, onder 35, sub a en/of b, en 37, vijfde lid, van de EVOA. De staatssecretaris was dan ook niet bevoegd aan [appellante] een last onder dwangsom op te leggen.
    
    5. Het beroep is gegrond. Het besluit van 22 oktober 2014 dient te worden vernietigd. De Afdeling zal zelf voorziend het primaire besluit van 28 mei 2014 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    6. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 22 oktober 2014, kenmerk 90834-3;
    
    III. herroept het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 28 mei 2014, kenmerk 90834-2;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
    Voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
    
    190-784.