ECLI:NL:RVS:2014:330, Raad van State, 05-02-2014, 201304822/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 maart 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het hebben, opslaan of verspreiden van uien of uienschillen in een aantal weilanden.

201304822/1/A4.
    Datum uitspraak: 5 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 april 2013 in
    zaak nr. 12/11693 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 maart 2012 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het hebben, opslaan of verspreiden van uien of uienschillen in een aantal weilanden.
    
    Bij besluit van 19 november 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar het besluit van 2 maart 2012 onder wijziging van de wettelijke grondslag en verbetering van de motivering gehandhaafd en uitgebreid.
    
    Bij uitspraak van 17 april 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 27 juni 2013 heeft het college besloten tot invordering van vijf door [appellant] verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 2.500,00.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2013, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door F. Zorn, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting J.W.J.M. Marks en L.J.M. de Jong, beiden vertegenwoordigd door drs. O.A.M. Beckers, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft ter zitting zijn beroepsgrond dat hij geen uien of uienschillen op de weilanden aanwezig heeft gehad, ingetrokken.
    
    2. Het college heeft in het besluit van 2 maart 2012 aan de last ten grondslag gelegd dat [appellant], door in twee weilanden uien of uienschillen te hebben, op te slaan of te verspreiden, in strijd handelt met artikel 7b, tweede lid, onder b en c, van de Woningwet, in samenhang bezien met artikel 7.3.2 en artikel 5.1.1, tweede lid, van de Bouwverordening 2010 gemeente Nieuwkoop (hierna: de Bouwverordening).
    
    In het besluit op bezwaar van 19 november 2012 heeft het college aan de last in plaats van de hiervoor vermelde artikelleden overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer ten grondslag gelegd en de last met twee weilanden uitgebreid.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de aan de last ten grondslag gelegde overtreding in het besluit op bezwaar van 19 november 2012 op een ander wettelijk voorschrift heeft gebaseerd dan in het besluit van 2 maart 2012. Volgens [appellant] is hij hierdoor in zijn verdedigingsbelangen geschaad.
    
    3.1. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    Ingevolge het tweede lid herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    
    3.2. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2006 in zaak nr. 200509889/1 terecht geoordeeld dat artikel 7:11 van de Awb niet in de weg staat aan handhaving van een besluit op grond van een andere wettelijke bepaling dan die waarop het in het bezwaar bestreden primaire besluit berust. De enkele omstandigheid dat het college aan het besluit op bezwaar van 19 november 2012 een andere wettelijke grondslag ten grondslag heeft gelegd dan aan het besluit van 2 maart 2012, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank dat besluit had moeten vernietigen. Het betoog faalt.
    
    4. Voor zover [appellant] in hoger beroep betoogt dat het college zich in het besluit van 2 maart 2012 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij in strijd met de Woningwet en de Bouwverordening heeft gehandeld, wordt overwogen dat het college dat standpunt bij het besluit van 19 november 2012 heeft verlaten, zodat een beoordeling daarvan niet meer aan de orde is. Het betoog faalt reeds daarom.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden ter zake van overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Hiertoe voert hij aan dat de bedrijven in de productieketen van de uien en uienschillen voldoen aan de voorschriften die in de Kaderwet diervoeders worden gesteld. Daarom is artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer op grond van artikel 22.1, tiende lid, van de Wet milieubeheer niet van toepassing, aldus [appellant]. Voorts voert hij aan dat het storten van uien en uienschillen valt onder de Meststoffenwet en dat artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer ook om die reden op grond van artikel 22.1, negende lid, van die wet niet van toepassing is.
    
    [appellant] voert verder aan dat de door hem over de weilanden verspreide uien en uienschillen geen afvalstoffen zijn. Volgens [appellant] zijn de uien een bijproduct als bedoeld in artikel 1.1, zesde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    5.1. Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder afvalstoffen: alle stoffen, preparaten of voorwerpen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
    Ingevolge het zesde lid, laatste volzin, worden als afvalstoffen in elk geval niet aangemerkt stoffen, preparaten of voorwerpen die bijproducten zijn in de zin van artikel 5 van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 (hierna: de kaderrichtlijn) betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, indien deze bijproducten voldoen aan de in dat artikel gestelde voorwaarden en aan de in een krachtens dat artikel vastgestelde uitvoeringsmaatregel daartoe aangegeven criteria.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de kaderrichtlijn kan een stof die het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof, alleen als een bijproduct en niet als een afvalstof worden aangemerkt, indien onder meer zeker is dat de stof zal worden gebruikt, de stof onmiddellijk kan worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is, de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces en verder gebruik van de stof rechtmatig is.
    
    Ingevolge artikel 22.1, negende lid, van de Wet milieubeheer is hoofdstuk 10 van die wet niet van toepassing op gedragingen, voor zover daaromtrent voorschriften gelden, die zijn gesteld bij of krachtens de Meststoffenwet.
    
    Ingevolge het tiende lid is hoofdstuk 10, met uitzondering van titel 10.7, niet van toepassing op gedragingen, voor zover daaromtrent voorschriften gelden, die zijn gesteld bij of krachtens de Kaderwet diervoeders.
    
    5.2. De verbodsbepaling van artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer is op grond van artikel 22.1, tiende lid, van die wet slechts dan niet van toepassing voor zover bij of krachtens de Kaderwet diervoeders ten aanzien van dezelfde gedraging voorschriften zijn gesteld. Nu bij of krachtens de Kaderwet diervoeders geen voorschriften zijn gesteld omtrent de door het college geconstateerde gedraging van [appellant], het storten van uien en uienschillen in de weilanden, staat artikel 22.1, tiende lid, van de Wet milieubeheer, anders dan [appellant] heeft betoogd, er niet aan in de weg dat het college de last op artikel 10.2, eerste lid, van die wet heeft gebaseerd. Dat het bedrijf waarvan [appellant] de uien verkrijgt, naar hij stelt, voldoet aan de bij of krachtens de Kaderwet diervoeders gestelde criteria, is voor het antwoord op de vraag of artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer van toepassing is niet relevant.
    
    De enkele stelling van [appellant] dat de uien en uienschillen ook een meststof kunnen zijn in de zin van de Meststoffenwet, wat daar ook van zij, kan niet leiden tot het oordeel dat artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer op grond van artikel 22.1, negende lid, van die wet niet van toepassing is, reeds omdat [appellant] de uien en uienschillen niet als meststoffen heeft toegepast, maar als diervoeder.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    5.3. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) heeft in het arrest van 15 juni 2000, C-418/97 en C-419/97, Arco Chemie Nederland e.a. (www.curia.europa.eu) overwogen dat het begrip afvalstof niet restrictief kan worden uitgelegd en dat de vraag of sprake is van een afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de kaderrichtlijn, terwijl ervoor moet worden gewaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan. Daarbij heeft het Hof beklemtoond dat voor de beoordeling of een stof moet worden aangemerkt als afvalstof de wetenschap dat een stof een productieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig voor later gebruik was beoogd, een belangrijke aanwijzing is.
    
    5.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de uien en uienschillen productieresiduen zijn. Daartoe heeft de rechtbank met juistheid van belang geacht dat de uien en uienschillen die [appellant] over de weilanden verspreidt, afkomstig zijn uit de voedingsmiddelenindustrie en oorspronkelijk zijn geproduceerd voor menselijke consumptie, maar daarvoor niet (meer) bedoeld zijn. Ter zitting heeft [appellant] verklaard dat hij de uien en uienschillen voor een bedrag van € 2,50 tot € 7,50 per ton verkrijgt van [bedrijf] te [plaats], die de uien en uienschillen op haar beurt verkrijgt van producenten uit de voedingsmiddelenindustrie. Voorts heeft [appellant] verklaard dat [bedrijf] door deze producenten wordt betaald om de uien en uienschillen te transporteren. Marks en De Jong hebben ter zitting gesteld dat [appellant] betaalt voor de uien, maar dat de uien gratis naar zijn bedrijf worden getransporteerd. De transportkosten van de uien en uienschillen zijn volgens hen dan ook hoger dan het bedrag dat [appellant] voor de uien en uienschillen betaalt, zodat deze stoffen voor de producenten een negatieve economische waarde hebben. Naar het oordeel van de Afdeling is dit, gezien de prijs die [appellant] voor de uien betaalt, aannemelijk. Gelet op al deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de uien en uienschillen een afvalstof zijn, te weten een stof waarvan de leverancier zich ontdoet of moet ontdoen, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
    
    Het betoog van [appellant] dat de uien en uienschillen een bijproduct zijn, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de uien en uienschillen geen bijproduct zijn als bedoeld in artikel 1.1, zesde lid, van de Wet milieubeheer. Daartoe wordt overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uien en uienschillen worden geproduceerd als integraal onderdeel van het productieproces en dat zij onmiddellijk, zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is, kunnen worden gebruikt. Dat de uien en uienschillen als volwaardige vervanging voor duurdere diervoeders worden gebruikt voor het voeren van zijn schapen, zoals [appellant] heeft gesteld, doet daar niet aan af. Dat andere diervoeders, zoals perspulp en bierbostel, naar [appellant] niet gemotiveerd heeft gesteld, wel worden aangemerkt als bijproduct, wat daar ook van zij, kan niet leiden tot een ander oordeel, nu hier uitsluitend de vraag voorligt of de door [appellant] over de weiland verspreide uien en uienschillen afvalstoffen zijn. De verwijzing door [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201102730/1/A4, leidt evenmin tot een ander oordeel, nu het in die zaak, anders dan in deze zaak, ging om de vraag of de vliegas nadat het was bewerkt en geschikt gemaakt om als grondstof te kunnen worden toegepast in een ander productieproces, het karakter van afvalstof had verloren.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was aan [appellant] een last onder dwangsom op te leggen, omdat hij artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft overtreden door afvalstoffen op de bodem van de weilanden te storten.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Hiertoe voert hij aan dat het gebruik van uien en uienschillen als schapenvoer bedrijfseconomisch gezien voordeliger is dan het voeren met andere soorten voer, omdat dat duurder is. Volgens [appellant] is met handhaving geen belang gediend, omdat het verspreiden van uien en uienschillen in de weilanden geen overlast voor derden en geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
    
    [appellant] voert voorts aan dat de Omgevingsdienst West-Holland het bedrijf regelmatig heeft gecontroleerd met betrekking tot opslag, transport en voedering van uien, maar dat nooit een overtreding is vastgesteld. Daarom is het onevenredig dat het college in dit geval wel handhavend optreedt.
    
    7.1. De enkele stelling van [appellant] dat het voeren met uien en uienschillen bedrijfseconomisch voordeliger is dan het voeren met duurder voedsel, maakt niet dat handhaving om die reden zodanig onevenredig is dat het college aan de financiële en economische belangen van [appellant] groter gewicht had moeten toekennen dan aan het belang van een goede bescherming van het milieu. Dat het verspreiden van uien en uienschillen geen overlast voor omwonenden veroorzaakt, zoals door [appellant] gesteld, is voorts niet aannemelijk, nu klachten van omwonenden wegens stank vanwege de uien en uienschillen in de weilanden aanleiding zijn geweest voor het college om ter zake handhavend op te treden. Vanwege de overlast voor derden, staat vast dat de uien en uienschillen in de weilanden nadelige gevolgen hebben voor het milieu.
    
    De omstandigheid dat de Omgevingsdienst nooit een overtreding heeft geconstateerd maakt evenmin dat het college niet ter zake handhavend had mogen optreden. Dit geldt temeer nu niet in geschil is dat de Omgevingsdienst namens het college het bedrijf van [appellant] heeft gecontroleerd op naleving van de aan het bedrijf verleende milieuvergunning, maar dat deze controle niet de weilanden van [appellant] betrof, maar slechts zijn inrichting.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Invorderingsbeschikking
    
    9. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, beslist het bestuursorgaan alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    10. Bij besluit van 27 juni 2013 heeft het college besloten tot invordering van op 2, 9 en 25 april 2013 en 2 en 8 mei 2013 op grond van het besluit van 19 november 2012 verbeurde dwangsommen. [appellant] heeft deze invorderingsbeschikking betwist, zodat het hoger beroep ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb daarop mede betrekking heeft.
    
    11. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    12. [appellant] betoogt dat de last ten onrechte is opgelegd. Hiertoe voert hij aan dat de uien en uienschillen geen afvalstof zijn en dat de last financiële gevolgen heeft voor zijn bedrijf.
    
    12.1. Dit betoog heeft betrekking op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom en kan in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen. Het betoog faalt derhalve.
    
    13. [appellant] betoogt dat geen dwangsommen zijn verbeurd. Hiertoe voert hij aan dat de uien en uienschillen uit een vóór het besluit van 19 november 2012 in zijn bedrijf aangelegde voorraad afkomstig zijn, zodat de last ten aanzien van het verspreiden van deze uien niet van toepassing is.
    
    13.1. De last houdt in dat [appellant] na afloop van een termijn van zes weken na het besluit van 19 november 2012 geen uien of uienschillen meer mag hebben, opslaan of verspreiden in de weilanden. Voor het antwoord op de vraag of [appellant] aan de last heeft voldaan, is derhalve niet relevant of de uien en uienschillen vóór de datum van dat besluit in het bedrijf aanwezig waren. Nu uit de aan de invorderingsbeschikking ten grondslag gelegde controlerapporten van de gemeentelijke toezichthouder is gebleken dat op 2, 9 en 25 april 2013 en 2 en 8 mei 2013 uien dan wel uienschillen in de weilanden lagen dan wel waren uitgereden, zijn van rechtswege dwangsommen verbeurd. Het betoog faalt.
    
    14. [appellant] betoogt dat invordering onaanvaardbare financiële gevolgen voor zijn bedrijf heeft en het college daarom van invordering had moeten afzien.
    
    14.1. [appellant] heeft zijn betoog niet met concrete gegevens onderbouwd. Het betoog faalt reeds daarom.
    
    15. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 27 juni 2013 is ongegrond.
    
    16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop van 27 juni 2013, kenmerk 13.14261, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2014
    
    457-784.