ECLI:NL:RVS:2019:3754, Raad van State, 06-11-2019, 201901652/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2017 heeft het college verzoeken van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) afgewezen.

201901652/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 februari 2019 in zaak nr. 17/4117 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nederweert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 augustus 2017 heeft het college verzoeken van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) afgewezen.
    Bij besluit van 5 december 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 14 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Schipper, advocaat te Breda, en mr. M.H.P. Lucassen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is vanaf 1 maart 1978 werkzaam geweest bij de gemeente Nederweert als senior-beleidsmedewerker Milieu en handhavingscoördinator. In het jaar 2001 vond een wijziging plaats binnen de organisatie van de gemeente met het gevolg dat de beschrijving van zijn functie werd gewijzigd. In de nieuwe functieomschrijving kreeg [appellant] naast zijn bestuurlijk-juridische taak een technische taak. Het salarisniveau bleef ongewijzigd, maar het nieuwe functieniveau was lager. Dit was het begin van een diepgaand verschil van inzicht tussen [appellant] en het college waardoor talloze conflicten tussen hem en het college zijn ontstaan. In het jaar 2009 is hij ontslagen. De Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) heeft in zijn uitspraak van 2 augustus 2012, ECLI:NLCRVB:2012:BX3521, geoordeeld dat het college bevoegd was [appellant] op grond van ernstig en duurzaam verstoorde verhoudingen te ontslaan. Op 1 juli 2016 heeft [appellant] het Huis voor Klokkenluiders (hierna: HvK) verzocht om een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop hij was bejegend na zijn rapportage over het illegaal storten van bermen- en slotengrond door de gemeente. In een onderzoeksrapport, gedateerd 1 mei 2019, heeft het HvK geconcludeerd dat na uitgebreid onderzoek is komen vast te staan dat er geen causaal verband is tussen de rapportage over het illegaal storten en het ontslag.
    Bij brief van 4 juli 2017 heeft [appellant] Wob-verzoek 62 / Wbp-verzoek 28 gedaan: "Hierbij verzoek ik op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) om een afschrift van mijn memo's, mails en brieven die ik vanaf 23 november 2006 (eerste schriftelijke stuk : memo d.d. 23 november 2006) aan burgemeester Evers heb gericht en in de context stonden van mij ongelijk behandelen, pesten, niet integer behandelen en ontslag. In 2006-2017 heb ik me daarover met één memo en 14 brieven tot burgemeester Evers gewend. Hij heeft mij zelf nooit een reactie gegeven hierop. Eén keer antwoordde Capra namens hem : brief d.d 28 september 2015 als antwoord op mijn brief d.d. 21 september 2015. […] Nu er nog meerdere gerechtelijke procedures lopen wil ik weten of die mails en brieven bewaard en ingeboekt zijn, of er daadwerkelijk antwoordmails- en brieven zijn opgesteld en aan mij verzonden of dat deze mails en brieven niet zijn bewaard. De aspecten die ik in brieven aan burgemeester Evers belichtte […] hebben een relatie tot het bejegeningsonderzoek door het Huis voor Klokkenluiders, vier lopende beroepsprocedures bij de Rechtbank Limburg (behandeling in 2018) en een lopende civiele procedure bij het Gerechtshof. Ik heb er derhalve belang bij te weten of mijn mails en brieven zijn bewaard of vernietigd."
    Bij brief van eveneens 4 juli 2017 heeft [appellant] Wob-verzoek 63 / Wbp-verzoek 29 gedaan: "Hierbij verzoek ik op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) om een afschrift van mijn mails en brieven die ik vanaf 2006 aan de secretarissen heb gericht en in de context stonden van pesten, denigrerend gedrag en ontslag. Ik wil weten of die mails en brieven bewaard en ingeboekt zijn, of er daadwerkelijk antwoordmails- en brieven zijn opgesteld en aan mij verzonden of dat deze mails en brieven niet zijn bewaard. […] Dat ik dit verzoek doe en meen recht te hebben op deze informatie heeft […] te maken met relatie tot het lopend onderzoek door het Huis voor Klokkenluiders, vier lopende beroepsprocedures bij de Rechtbank Limburg (behandeling in 2018) en een lopende civiele procedure bij het Gerechtshof […]. Ik heb er derhalve belang bij te weten wat met de mails en brieven is gebeurd."
    Bij brief van 10 juli 2017 heeft [appellant] Wob verzoek 65 / Wbp verzoek 30 gedaan: "Hierbij verzoek ik op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) om een afschrift van mijn mails en brieven die ik aan mijn (voormalig) afdelingshoofd mw. Mr. M.H.P. Lucassen resp. en de heer G.C.A.L. Bruijnaers heb gericht en in de context stonden van me ongelijk behandelen, pesten, ziekte, vraag om hulp, re-integratie en een vertrouwens-persoon. Tevens vraag ik om hun antwoordbrieven als die er zijn. […] Nu er nog meerdere gerechtelijke procedures lopen wil ik weten of die mails en brieven zijn ingeboekt en bewaard, of er daadwerkelijk antwoordmails- en brieven zijn opgesteld en aan mij verzonden of dat deze mails en brieven niet zijn bewaard. De aspecten die ik in genoemde stukken belichtte […] hebben een relatie tot het onderzoek door het Huis voor Klokkenluiders, beroepsprocedures bij de Rechtbank en Gerechtshof. Ik heb er derhalve belang bij te weten of mijn mails en brieven zijn bewaard of vernietigd en er eveneens belang bij of deze zijn beantwoord."
    Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] misbruik van recht heeft gemaakt.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] misbruik van recht heeft gemaakt. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat [appellant] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat [appellant] op grond van de Wob verzoekt om zijn eigen stukken om er achter te komen of deze stukken bewaard zijn gebleven en zijn beantwoord, terwijl de Wob daarvoor niet is bedoeld. Zij heeft verder overwogen dat [appellant] met zijn Wob-verzoeken probeert te bewerkstellingen bevestigd te krijgen dat hij ten onrechte is ontslagen, terwijl hij dat daarmee niet kan bereiken. Daarbij moet [appellant] hebben geweten dat hij met zijn verzoeken, alle andere brieven en procedures die hij is gestart een groot beslag legt op de gemeente, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat hij geen misbruik van recht heeft gemaakt.
    De rechtbank heeft volgens hem miskend dat hij openbaarmaking voor een ieder beoogt. Daarmee is zijn doel dan ook niet gelegen in benadeling van de gemeente voortkomend uit oneigenlijk gebruik van de Wob. Hij wil met zijn Wob- en Wbp-verzoeken achterhalen of zijn brieven, e-mails en memo’s ontvangen en bewaard zijn en of daarop is geantwoord. De door het college verstrekte overzichtslijst biedt onvoldoende bewijs voor die conclusie, aldus [appellant].
    Beoordeling
    4.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4256, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    5.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3985, laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. De Wbp strekt er onder andere toe om een betrokkene de gelegenheid te bieden zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot een bestuursorgaan te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob- of Wbp-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    6.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    7.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] misbruik van recht heeft gemaakt. De onderstaande feiten en omstandigheden, in samenhang bezien, liggen aan dit oordeel ten grondslag.
    8.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] sinds de onder 1 opgenomen uitspraak van de CrvB over zijn ontslagzaak Wob- en Wbp-verzoeken is gaan indienen. Vanaf 2 oktober 2012 heeft hij 96 Wob-verzoeken en 35 Wbp-verzoeken bij het college ingediend. In dit geding zijn Wob-verzoek 62 / Wbp-verzoek 28, Wob-verzoek 63 / Wbp-verzoek 29 en Wob verzoek 65 / Wbp-verzoek 30 aan de orde. De informatie die [appellant] door middel van de 96 Wob-verzoeken en de 35 Wbp-verzoeken heeft opgevraagd houdt verband met dit ontslag uit 2009. Zoals onder 1 is overwogen heeft de CRvB in haar uitspraak van 2 augustus 2012 geoordeeld dat het college bevoegd was [appellant] op grond van ernstig en duurzaam verstoorde verhoudingen te ontslaan. [appellant] heeft de CRvB tweemaal verzocht om herziening van de uitspraak van 2 augustus 2012. Die verzoeken heeft de CRvB afgewezen. Ook heeft hij het college verzocht het ontslagbesluit in te trekken. Dat heeft het college geweigerd. De CRvB heeft het hoger beroep daartegen ongegrond verklaard. Het ontslag staat dus onherroepelijk vast. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, is de Wob niet bedoeld om die procedure weer over te doen. Dit geldt eveneens voor de Wbp. Met de drie verzoeken die in dit geding aan de orde zijn beoogt [appellant] in wezen zijn ontslag weer aan de orde te stellen. Dit blijkt uit de bewoordingen van de verzoeken. Bovendien verzoekt hij op grond van de Wob en de Wbp om brieven en e-mailberichten van hemzelf waarover hij zelf beschikt. Daarnaast kan hij op grond van de Wbp geen afschriften van documenten ontvangen, maar alleen een overzicht van de persoonsgegevens die in die documenten zijn vervat. Ook blijkt uit het aanvullend hogerberoepschrift dat [appellant] - nog daargelaten dat in de brieven privacygevoelige informatie staat - geen openbaarmaking van de brieven voor een ieder beoogt, maar opnieuw wil klagen over de inhoudelijke en procedurele behandeling van die brieven. De Wob en de Wbp zijn daar niet voor bedoeld. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2716, is de Wob niet bedoeld voor verzoeken om antwoorden, uitleg, verklaringen of standpunten, ook niet als de reacties nodig zijn voor het achterhalen van de waarheid. De Afdeling stelt ook vast dat uit de verzoeken blijkt dat [appellant] de informatie wil gebruiken ten behoeve van andere procedures: de procedure bij het HvK, bestuursrechtelijke procedures en een civiele procedure, alle verband houdend met zijn ontslag uit 2009. Het gaat om brieven en e-mailberichten - met privacygevoelige informatie - van hemzelf waarover hij zelf beschikt. Hij wil weten of zijn brieven zijn ontvangen, bewaard en beantwoord. Daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, te weten openbaarmaking voor een ieder. Bovendien heeft het college een overzicht aan [appellant] gestuurd waaruit blijkt dat het de stukken waar zijn verzoeken op zien heeft ontvangen en blijkt uit het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank dat de rechter ook daadwerkelijk heeft geconstateerd dat het college over de brieven beschikt. Verder heeft het college te kennen gegeven dat het feit dat niet alle brieven zijn beantwoord niet betekent dat de brieven niet zijn ontvangen, maar verband houdt met de omstandigheid dat de gemeente er op een bepaald moment toe is overgegaan brieven niet meer te beantwoorden, gelet op het grote aantal brieven dat [appellant] stuurde. Voordat dit punt werd bereikt, heeft het college op de eerste 46 Wob-verzoeken inhoudelijk gereageerd.
    9.    Verder neemt de Afdeling de belasting die [appellant] op het openbaar bestuur legt in aanmerking. Hij heeft 96 Wob-verzoeken, 35 Wbp-verzoeken en 11 verzoeken op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) ingediend, alle verband houdend met zijn ontslag in 2009. Niet alleen heeft [appellant] meermaals in verschillende verzoeken gevraagd om dezelfde informatie, wetende dat de informatie niet verstrekt kon worden of daarover nog een procedure liep, maar ook heeft hij meermaals veel afzonderlijke verzoeken ingediend in een heel kort tijdsbestek. De volgende opsomming over de handelswijze van [appellant] jegens de gemeente staat in het besluit op bezwaar van 14 maart 2017 dat aan de orde is in zaak 201808452/1/A3:
    "- Het meerdere malen doen van aangiftes tegen personen werkzaam bij de gemeente Nederweert. Het indienen van klaagschriften op grond van artikel 12 Wetboek van Strafvordering naar aanleiding van het niet tot vervolging besluiten door de Officier van Justitie.
    - Het voeren van civiele schadevergoedingsprocedures tegen de gemeente Nederweert, alsmede tegen ambtenaren van de gemeente Nederweert voor beweerdelijke schade als gevolg van het ontslagbesluit.
    - Het schrijven van bijna 400 brieven aan de gemeente, waaronder een veelheid aan klachten bij de gemeenteraad. Deze brieven worden tevens toegezonden aan onder meer oud- wethouders, (oud-)raadsleden, de OR, de commissaris van de Koning(in) in Limburg, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Nationale Ombudsman, het Huis voor Klokkenluiders en de Expertgroep klokkenluiders.
    - Diverse klachtenprocedures bij de Nationale Ombudsman.
    -- Diverse verzoeken aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om te interveniëren.
    - Een procedure bij het Huis voor Klokkenluiders.
    - Een procedure in twee instanties (tuchtrecht) tegen de bedrijfsarts van de gemeente Nederweert.
    - Een procedure in twee instanties (tuchtrecht) tegen de advocaat van de gemeente Nederweert."
    De gemeente heeft onweersproken gesteld alleen al in het jaar 2017 vanwege het handelen van [appellant] € 113.847,46 uitgegeven te hebben aan advocaatkosten. Geen van genoemde procedures heeft geresulteerd in het door [appellant] gewenste resultaat.
    Ten slotte neemt de Afdeling in ogenschouw dat [appellant] als senior-beleidsmedewerker Milieu en handhavingscoördinator werkzaam is geweest bij de gemeente Nederweert. Gezien zijn achtergrond is de Afdeling van oordeel dat hij voldoende kennis moet hebben gehad van het bestuursrecht en de gemeentelijke organisatie om zich te realiseren hoe belastend zijn handelen is geweest voor het college.  [appellant] moet ook hebben geweten dat hij zijn ontslag en de omstandigheden die daarmee verband houden niet aan de orde kon stellen in het kader van Wob-verzoeken. Dit heeft hem er niet van weerhouden om op een onredelijke wijze Wob-verzoeken in te dienen.
    10.    Gelet op wat onder 8 en 9 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de zwaarwichtige gronden, bedoeld onder 4, zich voordoen. [appellant] heeft misbruik gemaakt van de bevoegdheid om Wob- en Wbp-verzoeken in te dienen en daarmee heeft de rechtbank terecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    Conclusie
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. Omdat de Afdeling oordeelt dat het hoger beroep van [appellant] ongegrond is, is de voorwaarde waaronder het college incidenteel hoger beroep heeft ingesteld niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep komen te vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Borman     w.g. Neuwahl
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
    280-898.