ECLI:NL:RVS:2014:3976, Raad van State, 05-11-2014, 201402026/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college geweigerd [appellant sub 1] omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een woning en schuur en het maken van een uitweg op een open plek achter de [locatie 1] te [plaats].

201402026/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1A], wonend te [woonplaats], gemeente Staphorst, en [appellant sub 1B], wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2. [appellant sub 2] e.a., wonend te [woonplaats], gemeente Staphorst,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 januari 2014 in zaak nr. 13/1912 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Staphorst.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college geweigerd [appellant sub 1] omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een woning en schuur en het maken van een uitweg op een open plek achter de [locatie 1] te [plaats].
    
    Bij uitspraak van 28 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant sub 2] een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorts incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken en een zienswijze op het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H.A. Wieringa, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. H.E. Davelaar, advocaat te Zwolle, en het college en de raad van de gemeente Staphorst, vertegenwoordigd door mr. R. Halfwerk, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat te Zwolle, zijn verschenen. Ter zitting is tevens gehoord [belanghebbende], vergezeld door [gemachtigde], en bijgestaan door mr. J. Bloemert-Kooiker.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3o, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, wordt in bij wet aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 3˚, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    2. Het bouwplan voorziet in een woning van het type Staphorster boerderij en een bijgebouw op een open plek achter het perceel [locatie 1]. Het bijgebouw, met een oppervlakte van 150 m², is voorzien direct achter het gebouw op het perceel [locatie 2]. Het ligt, bezien vanaf de Oude Rijksweg, voor de beoogde woning.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Oude Rijksweg-Gemeenteweg", dat gold ten tijde van belang, rust op het perceel deels de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" en deels de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden II". Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan.
    
    3. Bij de toetsing of een omgevingsvergunning krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kan worden verleend, wordt voor bouwplannen ten behoeve van woningbouw op open plekken en locaties aan de stegen aan de Streek beleid gevoerd, neergelegd in de door de raad in 2006 vastgestelde beleidsnotitie 'Open plekken Staphorst' (hierna: de beleidsnotitie).
    
    4. De raad heeft bij besluit van 14 mei 2013 geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven. De raad heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het bouwplan niet voldoet aan de beleidsnotitie. Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, geweigerd.
    
    5. In artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, is bepaald dat, indien sprake is van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, niet wordt verleend, dan nadat de raad heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben. De inhoud van het besluit van de raad wordt in het besluit omtrent de omgevingsvergunning verwerkt. Dit betreft niet alleen de verlening van een verklaring van geen bedenkingen, maar ook de weigering van de raad om de verklaring van geen bedenkingen te verlenen. De rechtmatigheid van het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit inzake de omgevingsvergunning.
    
    6. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet voldoet aan de in de beleidsnotitie opgenomen voorwaarde dat slechts 75 m² aan bijgebouwen is toegestaan. Volgens [appellant sub 1] bevat de beleidsnotitie een omissie en ziet de in paragraaf 4.5 opgenomen maximale oppervlakte van 75 m² niet op bijgebouwen bij woningen van het type Staphorster boerderij. Hij wijst in dit verband op een college-advies van 7 augustus 2012, het bestemmingsplan "De Streek" en de tekst van de beleidsnotitie, zoals die in maart 2014 is gewijzigd. Handelen overeenkomstig dit beleid is volgens [appellant sub 1] daarom onevenredig in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.
    
    [appellant sub 1] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van de beleidsnotitie zou moeten worden afgeweken.
    
    6.1. Hoofdstuk 3 van de beleidsnotitie bevat randvoorwaarden voor bebouwing aan de Oude Rijksweg en de Gemeenteweg. Over de oppervlakte van bijgebouwen is in paragraaf 3.3 vermeld dat deze dient te worden afgestemd op de inhoudsmaat van de nieuwbouw, maar afhankelijk van de inhoud van het hoofdgebouw maximaal 200 m² mag bedragen. Dit is overeenkomstig het huidige vrijstellingenbeleid van de gemeente voor bijgebouwen bij voormalige boerderijen aan de Streek, aldus paragraaf 3.3.
    
    Hoofdstuk 4 van de beleidsnotitie bevat randvoorwaarden voor bebouwing langs dwarswegen. In paragraaf 4.5 is vermeld dat de gezamenlijke oppervlakte aan vrijstaande en aangebouwde bijgebouwen maximaal 75 m² mag bedragen.
    
    6.2. Het perceel is gelegen aan de Conradsweg, een dwarsweg als bedoeld in de beleidsnotitie. Dit betekent dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, voor het realiseren van bebouwing, hoofdstuk 4 van die notitie van toepassing is. Volgens paragraaf 4.5 mag de gezamenlijke oppervlakte aan vrijstaande en aangebouwde bijgebouwen maximaal 75 m² bedragen. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, is niet is gebleken dat paragraaf 4.5 van de beleidsnotitie in zoverre een voor een ieder kenbare omissie bevat. De tekst van deze paragraaf biedt daarvoor geen aanknopingspunten. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat, hoewel de beleidsnotitie sinds de vaststelling in 2006 drie keer is gewijzigd, de raad geen aanleiding heeft gezien de tekst van paragraaf 4.5 te wijzigen in de door [appellant sub 1] bedoelde zin. Bovendien geldt uit een oogpunt van rechtszekerheid dat ook derden van de tekst van het beleid moeten kunnen uitgaan. Nu het bijgebouw een oppervlakte heeft van 150 m², heeft de rechtbank terecht overwogen dat de raad zich in het besluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat wat de oppervlakte van het bijgebouw betreft niet wordt voldaan aan de beleidsnotitie. Het betoog faalt.
    
    6.3. Het betoog van [appellant sub 1] dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het beleid, faalt ook. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht dient overeenkomstig de beleidsregels te worden gehandeld, tenzij de toepassing daarvan voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De afwijkingsbevoegdheid van dit artikel ziet op bijzondere gevallen waarmee bij het vaststellen van de beleidsregels geen rekening is gehouden. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat ten tijde van het besluit van 9 juli 2013 dergelijke omstandigheden aanwezig waren.
    
    7. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat door de situering van het bijgebouw de erven van [appellant sub 1] en Kooiker ruimtelijk in elkaar grijpen en deze opzet van het bouwplan binnen het beschermd dorpsgezicht in het belang van een goede ruimtelijke ordening ongewenst is. Hij voert aan dat in de beleidsnotitie niets is bepaald over de locatie van bijgebouwen. Een bijgebouw mag volgens hem ook voor de woning worden gerealiseerd. Hij voert voorts aan dat het bijgebouw uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening en gelet op de vorm van het perceel juist op de locatie direct achter het gebouw op het perceel [locatie 2] gewenst is, nu een bijgebouw op deze locatie recht doet aan de omliggende bebouwing en het singellandschap, geen karakteristieke zichtlijnen worden aangetast en het bijgebouw wegvalt tegen de bestaande bebouwing.
    
    7.1. In hoofdstuk 2 van de beleidsnotitie wordt ingegaan op het behoud en de ontwikkeling van de karakteristieke bebouwingsstructuur. In paragraaf 2.2 is vermeld dat het karakteristieke patroon van achter elkaar geplaatste boerderijen, waarbij de richting ten opzichte van de weg vaak een hoek vertoont, het beeldmerk van Staphorst is. Het is het resultaat van een langdurig proces van vererving, opsplitsing en nieuwbouw van boerderijen. Deze bijzondere bebouwingsstructuur moet gewaarborgd blijven. Dit betekent echter niet dat er geen ruimte voor nieuwe ontwikkelingen kan zijn. Wanneer nieuwe ontwikkelingen zodanig worden ingepast dat zij zich voegen naar de kenmerkende structuur kunnen zij juist een verrijking en versterking van deze kwaliteit betekenen. Volgens de beleidsnotitie dient nieuwbouw te passen binnen het lint. De nieuwbouw dient qua positionering op de kavel, hoofdvorm, nokrichting, goothoogte en gevelindeling aan te sluiten bij de Staphorster boerderij.
    
    In paragraaf 4.2 is vermeld dat bebouwing beperkt mogelijk is. Over bebouwing aan de Conradsweg is vermeld dat de bebouwing zich dicht bij de Oude Rijksweg bevindt. Dit zijn nagenoeg allemaal monumenten. Het agrarisch gebied is onderdeel van het singellandschap. Oprichten van bebouwing vereist extra aandacht, aldus paragraaf 4.2.
    
    7.2. De raad heeft zich bij de weigering om een verklaringen van geen bedenkingen af te geven op het standpunt gesteld dat het bijgebouw voor de te realiseren woning komt te staan, hetgeen in strijd is met de beleidsnotitie. De ruimtelijke opzet voor een woonboerderij is gebaseerd op het oorspronkelijke boerenerf. Daarbij horen grote bijgebouwen achter de boerderij en alleen kleinere bijgebouwen (zoals bijvoorbeeld een kookhuisje) voor de boerderij. De raad heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het erf en de voorliggende erven ruimtelijk op een ongewenste manier in elkaar grijpen. Op grond van het traditionele singellandschap liggen de erven achter elkaar en niet deels naast elkaar.
    
    7.3. [appellant sub 1] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat de beleidsnotitie geen voorwaarden stelt aan de locatie van bijgebouwen op een perceel. In de beleidsnotitie is immers vermeld dat de karakteristieke bebouwingsstructuur met achter elkaar geplaatste boerderijen gewaarborgd moet blijven en nieuwbouw wat de positionering op de kavel betreft dient aan te sluiten bij de Staphorster boerderij, waarbij volgens de raad grote bijgebouwen achter de boerderij horen en alleen kleinere bijgebouwen voor de boerderij mogen worden gerealiseerd. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad geen doorslaggevend belang heeft mogen hechten aan deze karakteristieke bebouwingsstructuur en oorspronkelijke kavelindeling bij Staphorster boerderijen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan, waarbij de erven deels naast elkaar liggen en ruimtelijk op een ongewenste manier in elkaar grijpen en waarbij, bezien vanaf de Oude Rijksweg, het bijgebouw is gesitueerd vóór de woning, in zoverre met de beleidsnotitie in strijd is. In de omstandigheid dat, zoals [appellant sub 1] stelt, het bijgebouw juist op de locatie direct achter het gebouw op het perceel [locatie 2] gewenst is, mede omdat het daardoor wegvalt tegen de bestaande bebouwing, heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om niet vast te houden aan de karakteristieke bebouwingsstructuur en kavelindeling.
    
    8. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad had kunnen afwijken van het uitgangspunt dat tussen het hoofdgebouw en het bijgebouw een afstand bestaat van 15 m, wordt overwogen dat de raad de weigering een verklaring van geen bedenkingen af te geven niet heeft gebaseerd op de omstandigheid dat het bouwplan niet aan dit uitgangspunt voldoet. Het betoog kan reeds daarom niet leiden tot het ermee beoogde doel.
    
    9. De klacht van [appellant sub 1] dat de rechtbank ten onrechte niet op al zijn beroepsgronden is ingegaan, is terecht voorgedragen. De Afdeling zal de door de rechtbank niet besproken gronden alsnog bespreken.
    
    10. [appellant sub 1] heeft betoogd dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bijgebouw de uitoefening van het bedrijf op het perceel [locatie 2] belemmert en het bouwplan in zoverre in strijd is met de beleidsnotitie.
    
    10.1. In paragraaf 4.5 van de beleidsnotitie is vermeld dat bebouwing mogelijk is indien de omliggende bedrijfsactiviteiten (agrarisch of niet-agrarisch) of aanwezige functies (bijvoorbeeld begraafplaats, spoorlijn) dit mogelijk maken.
    
    10.2. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het bedrijf op het perceel [locatie 2] door het oprichten van het bijgebouw teveel wordt belemmerd, hetgeen in strijd is met de beleidsnotitie. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft de raad aangegeven dat aan de [locatie 2] een landbouwmechanisatie- en installatiebedrijf is gevestigd waar landbouwmachines worden vervaardigd en verkocht. In de brochure 'Bedrijven en milieuzonering' van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) wordt geadviseerd om tussen een dergelijk bedrijf en een woning een richtafstand van 50 m in acht te nemen voor het aspect geluid. Deze afstand dient volgens de raad te worden gemeten tussen de perceelsgrens van het bedrijf en het bijgebouw, nu dit bijgebouw volgens de raad een bouwwerk betreft ten behoeve van de woning en, zoals uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt, derhalve voor woondoeleinden wordt gebruikt. De afstand bedraagt in dit geval ongeveer 4 m, zodat ter plaatse van het bijgebouw geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gegarandeerd en het bedrijf in de bedrijfsuitoefening wordt belemmerd, aldus de raad.
    
    10.3. In de VNG-brochure zijn indicatieve richtafstanden opgenomen tussen milieubelastende activiteiten en gevoelige functies, zoals woningen, woongebieden, ziekenhuizen, scholen en verblijfsrecreatie.
    
    10.4. Het bijgebouw is bedoeld om voertuigen in te stallen en om aan deze voertuigen te sleutelen. Volgens [appellant sub 1] heeft hij een fulltime baan en zal hij alleen in de avonduren en in de weekenden in het bijgebouw zijn. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich, gelet op het voorgenomen - in tijd relatief beperkte - gebruik van het bijgebouw, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bijgebouw als een gevoelige functie als bedoeld in de VNG-brochure kan worden aangemerkt. De verwijzing van de raad naar het vermelde in de ruimtelijke onderbouwing maakt dit niet anders nu daaruit, anders dan de raad meent, niet kan worden afgeleid dat het bijgebouw voor woondoeleinden zal worden gebruikt. Gelet hierop heeft de raad zich in het besluit tot weigering van de verklaring van geen bedenkingen ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bouwplan, nu het het bedrijf op het perceel [locatie 2] in de bedrijfsuitoefening beperkt, in zoverre in strijd is met de beleidsnotitie.
    
    11. [appellant sub 1] heeft betoogd dat de raad heeft miskend dat in de ruimtelijke onderbouwing voldoende aandacht is besteed aan de omgeving.
    
    11.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in de overgelegde ruimtelijke visie onvoldoende aandacht is besteed aan de omgeving. Ter nadere onderbouwing heeft de raad aangegeven dat het beleid weliswaar voorziet in de mogelijkheid van bebouwing op het perceel, maar dat bij de beoordeling alle in de beleidsnotitie omschreven omstandigheden moeten worden betrokken en rekening moet worden gehouden met de doelstelling van het beleid dat het cultuur-historisch gegroeide patroon van schuin achter elkaar gebouwde boerderijen moet worden behouden en versterkt. Volgens de raad is in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende aandacht besteed aan de bestaande bebouwingsstructuur en doen de locaties van de woning en het bijgebouw op onaanvaardbare wijze afbreuk aan deze structuur. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 7.3 bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
    12. [appellant sub 1] heeft betoogd dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het exploitatieplan niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Volgens [appellant sub 1] heeft hij een exploitatieoverzicht ingediend en onduidelijk is waarom dit overzicht onvoldoende is.
    
    12.1. In paragraaf 6.1 van de beleidsnotitie is vermeld dat de locatie dient te worden getoetst op economische uitvoerbaarheid. De aanvrager dient via een exploitatieopzet inzichtelijk te maken dat hij het plan kan uitvoeren. Tevens dient de aanvrager een verklaring te ondertekenen dat eventuele planschade voor rekening zal komen van de aanvrager.
    
    12.2. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het ingediende exploitatieplan niet voldoet aan de gestelde eisen. Niet gemotiveerd is waarom het door [appellant sub 1] ingediende overzicht niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Ook ter zitting van de Afdeling heeft de raad zijn standpunt niet nader gemotiveerd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich zonder nadere motivering niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het exploitatieplan niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
    
    13. Gelet op hetgeen is overwogen onder 10.4 en 12.2 heeft de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan, nu het het bedrijf op het perceel [locatie 2] in de bedrijfsuitoefening beperkt en het ingediende exploitatieplan niet voldoet aan de eisen, in strijd is met het beleidsnotitie. Hoewel het betoog derhalve terecht is voorgedragen, kan het evenwel niet leiden tot het ermee beoogde doel, nu het bouwplan, zoals hiervoor is overwogen onder 6.2 en 7.3, in strijd is met de beleidsnotitie, voor zover het de oppervlakte en de locatie van het bijgebouw betreft. De raad heeft de verklaring van geen bedenkingen daarom in redelijkheid kunnen weigeren. Gelet hierop heeft het college terecht op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor de omgevingsvergunning geweigerd.
    
    14. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het door [appellant sub 2] ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2014
    
    473.