ECLI:NL:RVS:2016:3431, Raad van State, 21-12-2016, 201603682/1/R2 en 201603684/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 december 2015, kenmerk 2015/0365975, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het in werking hebben en uitbreiden van een pluimveehouderij aan de [locatie 1] te Geerdijk.

201603682/1/R2 en 201603684/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Leefbaar Buitengebied (hierna: SLB), gevestigd te Ulicoten, gemeente Baarle-Nassau en de stichting Stichting VROM? (hierna: VROM?), gevestigd te Twenterand,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 december 2015, kenmerk 2015/0365975, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het in werking hebben en uitbreiden van een pluimveehouderij aan de [locatie 1] te Geerdijk.
    
    Bij besluit van 2 mei 2016, kenmerk 2016/0142269, heeft het college het door SLB en VROM? hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben SLB en VROM? beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaak nr. 201603682/1/R2.
    
    Bij besluit van 22 december 2015, kenmerk 2015/0400038, heeft het college aan Handelshuis Schuttert een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor het in werking hebben van een varkenshouderij aan de [locatie 2] te Beerzerveld.
    
    Bij besluit van 2 mei 2016, kenmerk 2016/0142469, heeft het college het door SLB en VROM? hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben SLB en VROM? beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaak nr. 201603684/1/R2.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de beroepen ter zitting gevoegd behandeld op 19 september 2016, waar SLB en VROM?, beiden vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door J.H. Bos en mr. M.A.J. Mehciz, beiden werkzaam bij de provincie, bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid beroepen
    
    1. Het college betoogt dat de beroepen, voor zover ingesteld door SLB, niet-ontvankelijk zijn. Volgens het college heeft SLB geen toereikende machtiging verleend aan Middelkamp om namens SLB beroep in te stellen. Het college stelt dat op grond van de statuten van SLB het bestuur bevoegd is om een volmacht te verlenen, terwijl de overgelegde machtiging alleen is ondertekend door de voorzitter. Het college stelt verder dat niet afdoende is gebleken dat [voorzitter] jaarlijks wordt herbenoemd als bestuurslid, zoals de statuten van SLB voorschrijven.
    
    1.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de statuten van SLB bestaat het bestuur uit ten minste twee natuurlijke personen. Het bestuur stelt het aantal bestuurders vast. Een niet-voltallig bestuur behoudt zijn bevoegdheden.
    
    Ingevolge het vierde lid van dit artikel, onder a, worden bestuurders benoemd voor een periode van ten hoogste één jaar. Een aftredende bestuurder is onmiddellijk herbenoembaar.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, vertegenwoordigt het bestuur de stichting.
    
    Ingevolge het vierde lid van dit artikel, kan het bestuur besluiten tot het verlenen van een incidentele dan wel doorlopende volmacht aan één of meer bestuurders en/of anderen, zowel gezamenlijk als afzonderlijk, om de stichting binnen de grenzen van de volmacht te vertegenwoordigen.
    
    1.2. Middelkamp heeft aan de Afdeling een machtiging overgelegd waarin Middelkamp door [voorzitter] in zijn hoedanigheid als voorzitter en enig bestuurslid van SLB wordt gemachtigd om met betrekking tot besluiten op grond van de Nbw 1998 in de provincie Overijssel namens SLB beroep in te stellen. Hoewel ingevolge artikel 6, vierde lid, in samenhang met artikel 4, eerste lid, van de statuten van SLB een bestuur bestaande uit ten minste twee natuurlijke personen daartoe bevoegd is, volgt uit laatstgenoemde bepaling dat ook een niet-voltallig bestuur, waarvan in het geval van SLB sprake was, zijn bevoegdheden, zoals het verlenen van een machtiging, behoudt. Voorts bestaat in de in het nadere stuk van 7 september 2016 naar voren gebrachte stelling dat niet met notulen is aangetoond dat [voorzitter] jaarlijks als bestuurslid is herbenoemd, geen aanleiding om eraan te twijfelen dat dit heeft plaatsgevonden. Uit het voorgaande volgt dat een toereikende machtiging is verleend om beroep in te stellen. Gelet hierop faalt het verweer van het college.
    
    Inhoudelijk
    
    2. SLB en VROM? betogen dat het college hun bezwaar tegen de besluiten van 1 december 2015 en 22 december 2015 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat zij geen belanghebbende daarbij zijn.
    
    SLB voert hiertoe aan dat het college heeft miskend dat zij feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van een belang dat rechtstreeks bij deze besluiten is betrokken. SLB wijst in dit verband erop dat zij onder meer een website beheert, overleg voert met raads- en kamerleden, bijvoorbeeld recent over het programma aanpak stikstof, bijeenkomsten bijwoont en daar spreekt, bijvoorbeeld over de effecten van megastallen, en desgevraagd voorlichting geeft aan burgers uit Vroomshoop en omgeving over de aanpak van milieuproblemen. SLB betoogt dat het college haar op basis van de verschafte inlichtingen en overgelegde stukken eerder bij soortgelijke besluiten als belanghebbende heeft aangemerkt, maar zonder deugdelijke motivering thans van standpunt is gewijzigd.
    
    Ook VROM? voert aan dat het college heeft miskend dat zij feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van een belang dat rechtstreeks bij de besluiten is betrokken. VROM? wijst in dit kader erop dat zij een website heeft. Verder wijst VROM? erop dat een bestuurslid van VROM? een lezing heeft gehouden op een bijeenkomst van Gemeente Belangen Twenterand over de gevolgen van megastallen voor Natura 2000-gebieden. Voorts geven bestuursleden van VROM? desgevraagd voorlichting aan burgers uit Vroomshoop en omgeving over de aanpak van milieuproblemen. VROM? stelt dat het college haar eerder bij soortgelijke besluiten weliswaar niet als belanghebbende heeft aangemerkt, maar dat dit onterecht is gezien de verschafte inlichtingen en overgelegde gegevens.
    
    2.1. Bij de bestreden besluiten is het door SLB en VROM? gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 1 december 2015 en 22 december 2015 niet-ontvankelijk verklaard, omdat SLB en VROM? volgens het college geen belanghebbende zijn bij de verleende Nbw-vergunningen. Het college stelt zich op het standpunt dat SLB en VROM? weliswaar statutair als doelstelling hebben om de kwaliteit van de natuur en het milieu te beschermen, maar dat deze doelstelling te ruim is en weinig territoriaal begrensd. Voorts is volgens het college niet gebleken dat SLB en VROM? feitelijke werkzaamheden verrichten ter behartiging van een van de belangen die rechtstreeks bij de bestreden besluiten is betrokken. In dit verband zijn SLB en VROM? Op 14 september 2015 verzocht om een toelichting over hun feitelijke werkzaamheden. In reactie hierop hebben SLB en VROM? bij emails van 1 oktober 2015 uiteengezet welke werkzaamheden zij verrichten. Verder zijn de feitelijke werkzaamheden van de stichtingen aan de orde gesteld op de hoorzitting van 5 april 2016 over de bezwaren van SLB en VROM? tegen de Nbw-vergunningen.
    
    In de bestreden besluiten is ten aanzien van SLB vermeld dat op basis van de verschafte informatie is gebleken van feitelijke werkzaamheden, gericht op een belang waarop de bestreden besluiten inbreuk zouden maken, over de periode tot 1 oktober 2015. Uit de overgelegde stukken blijkt onder meer dat SLB in juni 2015 een zienswijze heeft ingediend tegen een ontwerp-bestemmingsplan, voor het werkgebied Overijssel samenwerkt met milieudefensie, in maart 2014 een inspraakreactie heeft ingediend bij de gemeente Almelo over de Verordening Buitengebied, een bewonersgroep begeleidt bij acties tegen de realisatie van een landbouwontwikkelingsgebied en bijeenkomsten bezoekt die verband houden met het buitengebied. Na voornoemde periode is niet gebleken van activiteiten anders dan het vanaf 1 januari 2016 indienen van een groot aantal bezwaarschriften tegen Nbw-vergunningen. Deze activiteiten kunnen echter niet worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. In de bestreden besluiten is voorts gesteld, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4736, dat volgens het college een bestuursorgaan periodiek kan toetsen of een rechtspersoon nog als belanghebbende kan worden aangemerkt. Nu is gebleken dat SLB sinds 1 oktober 2015 geen feitelijke werkzaamheden heeft verricht, anders dan het indienen van een groot aantal bezwaarschriften, dient volgens het college te worden geconcludeerd dat SLB geen feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van een van de belangen die rechtstreeks bij de bestreden besluiten is betrokken.
    
    Wat betreft VROM? is gebleken dat zij een website heeft. Voorts is gebleken van het houden van één lezing door een bestuurslid van VROM?. Verder heeft VROM? uitsluitend een groot aantal bezwaarschriften ingediend. Volgens het college is dan ook niet gebleken dat VROM? feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van een van de belangen die rechtstreeks bij de bestreden besluiten is betrokken.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    2.3. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
    
    2.4. Het belang dat SLB zich blijkens haar statuten ten doel stelt te behartigen, is het bevorderen van evenwicht tussen de diverse gebruiksfuncties in het buitengebied met daarbij speciale zorg voor de natuur, het water, het landschap en het milieu in het buitengebied, waaronder onder andere begrepen:
    
    - het behoud, de bescherming en verbetering van de kwaliteit en diversiteit van de natuur, het drinkwater en het milieu;
    
    - het stimuleren en verbeteren van leeftijdbestendige woongebieden, met de daarbij behorende infrastructurele voorzieningen en recreatiemogelijkheden;
    
    - bescherming van de gezondheid en belangen van mens en dier;
    
    - het behoud van het agrarisch landschap, onder meer ten behoeve van de voedselvoorziening;
    
    - behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
    
    - het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale of mondiale milieuproblemen,
    
    en het verrichten van al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.
    
    Dit doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
    
    Voorts behoren belangen betrokken bij de verlening van een Nbw-vergunning voor een agrarisch bedrijf tot de belangen die SLB blijkens haar statutaire doelstelling behartigt.
    
    Naast deze algemene statutaire doelstelling van SLB is, teneinde te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij de bestreden besluiten, van belang of SLB met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. In de uitspraak van 19 december 2014, waar het college naar verwijst, is voorts overwogen dat de vraag of een rechtspersoon als belanghebbende kan worden aangemerkt op een zeker moment anders kan worden beoordeeld, bijvoorbeeld omdat geruime tijd geen relevante feitelijke werkzaamheden meer worden verricht. De Afdeling overweegt dat bij een beoordeling van de feitelijke werkzaamheden in dit verband acht dient te worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar, hetgeen in het voorliggende geval een beoordeling met zich brengt van de feitelijke werkzaamheden van SLB in 2015, maar dat, zoals in de uitspraak van 19 december 2014 is overwogen, ook werkzaamheden langer dan een jaar geleden van belang kunnen zijn, nu de continuïteit van de activiteiten ter beoordeling voorligt.
    
    Uit de door SLB verstrekte inlichtingen en het verhandelde ter zitting is gebleken dat SLB in de periode voor 1 oktober 2015 activiteiten verrichtte die onder meer bestonden uit het middels een website informeren van het publiek over de effecten van veehouderijen, het onderhouden van contacten met milieudefensie en het samenwerken tegen de vestiging van intensieve veehouderijen in onder andere Vroomshoop, het voeren van overleg met een raadslid en het bijwonen van diverse bijeenkomsten aangaande veehouderijen. SLB heeft de activiteit dat zij desgevraagd burgers bijstaat, niet met stukken gestaafd. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in de bestreden besluiten terecht op het standpunt gesteld dat SLB tot 1 oktober 2015 feitelijke werkzaamheden verrichtte ter behartiging van een belang dat rechtstreeks bij de besluiten is betrokken.
    
    In de periode tussen 1 oktober 2015 en het moment dat bezwaar is gemaakt tegen de voorliggende vergunningen, te weten 27 januari 2016 respectievelijk 2 februari 2016, zijn naast het niet als feitelijke werkzaamheden te kwalificeren indienen van bezwaarschriften, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911, enige relevante feitelijke werkzaamheden verricht, zoals het informeren over en leveren van inbreng in de besluitvorming over intensieve veehouderijen. Wat echter ook zij van die feitelijke werkzaamheden, de periode tussen 1 oktober 2015 en de data waarop bezwaarschiften zijn ingediend is te kort om aan te nemen dat sprake is van een zodanig duurzame onderbreking van de feitelijke werkzaamheden dat daaraan de conclusie kan worden verbonden dat SLB geen belanghebbende is.
    
    De conclusie is dat SLB kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb bij de besluiten van 1 december 2015 en 22 december 2015. Hieruit volgt dat het college het bezwaar van SLB tegen deze besluiten ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.5. Het belang dat VROM? zich blijkens haar statuten ten doel stelt te behartigen, is de leefbaarheid, de kwaliteit van het (leef)milieu, de natuur en het landschap lokaal, regionaal en mondiaal in de meest ruime zin te beschermen alsmede het cultureel erfgoed te behouden en voorts al hetgeen te doen dat met het een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords.
    
    Dit doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
    
    Voorts behoren belangen betrokken bij de verlening van een Nbw-vergunning voor een agrarisch bedrijf tot de belangen die VROM? blijkens haar statutaire doelstelling behartigt.
    
    Naast deze algemene statutaire doelstelling van VROM? is, teneinde te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij de bestreden besluiten, van belang of VROM? met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Uit de door VROM? verstrekte inlichtingen en het verhandelde ter zitting is gebleken dat VROM?, naast het voorbereiden en voeren van deze en andere gerechtelijke procedures, die zoals onder 2.4 is overwogen niet als zodanig kunnen worden aangemerkt, het publiek informeert over de effecten van veehouderijen middels een website en één lezing. VROM? heeft de activiteit dat bestuursleden desgevraagd burgers bijstaan, niet met stukken gestaafd.
    
    Gelet op de algemene statutaire doelstelling van VROM? in samenhang met deze feitelijke werkzaamheden, is de Afdeling van oordeel dat VROM? niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb bij de besluiten van 1 december 2015 en 22 december 2015. Hieruit volgt dat het college het bezwaar van VROM? tegen deze besluiten terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    3. De beroepen, voor zover ingediend door SLB, zijn gegrond, zodat de bestreden besluiten van 2 mei 2016, waarbij is geoordeeld dat SLB niet in haar bezwaren kan worden ontvangen, dienen te worden vernietigd wegens strijd met artikel 1:2 van de Awb. Het college dient in de nieuw te nemen besluiten op bezwaar de bezwaren van SLB tegen de besluiten van 1 december 2015 respectievelijk 22 december 2015 alsnog inhoudelijk te behandelen.
    
    Proceskosten
    
    4. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij worden de twee zaken aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zodat de betrokken kosten slechts eenmaal voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen, voor zover ingediend door stichting Stichting Leefbaar Buitengebied, gegrond;
    
    II. vernietigt de besluiten, kenmerk 2016/0142269 en 2016/0142469, van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 2 mei 2016 tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van stichting Stichting Leefbaar Buitengebied;
    
    III. verklaart de beroepen, voor zover ingediend door stichting Stichting VROM?, ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij stichting Stichting Leefbaar Buitengebied in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan stichting Stichting Leefbaar Buitengebied en stichting Stichting VROM? het door hen voor de behandeling van de beroepen gezamenlijk betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Schoonbrood, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Schoonbrood
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
    
    694.