ECLI:NL:RVS:2019:4084, Raad van State, 04-12-2019, 201902251/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juni 2017 heeft het college besloten op een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).

201902251/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 februari 2019 in zaak nr. 18/86 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 juni 2017 heeft het college besloten op een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
    Bij besluit van 28 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op een overeenkomst met bijbehorende bijlagen ten behoeve van het project Buitenring Parkstad Limburg (hierna: de mantelovereenkomst), inhoudende dat alleen de Afdeling kennis mag nemen van die gegevens. [appellant] en [belanghebbende] hebben de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van de mantelovereenkomst uitspraak te doen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. N.N. Bontje, advocaat te Den Haag, mr. M.M.L. Brauers en F.Th.W.G. Schmitz, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. C.F. Geerdes, advocaat te Arnhem, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van de landgoederen Reijmersbeek, Beemdbos en verschillende omliggende landerijen. [belanghebbende] pachtte een gedeelte van de gronden die aan [appellant] toebehoren en exploiteerde hierop een veehouderij. Voor de aanleg van de Buitenring Parkstad Limburg (hierna: BPL) heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming verkregen (hierna: de natuurvergunning). In deze vergunning is de voorwaarde opgenomen dat het college landbouwgronden moet aankopen dan wel aan moet tonen dat het landbouwkundig gebruik is beëindigd en continuering of hervatting van dit gebruik rechtens is uitgesloten. Ook is de voorwaarde opgenomen dat emissierechten moeten worden opgekocht van verschillende bedrijven of locaties, waaronder die van de veehouderij [locatie]. Dit is de veehouderij die door [belanghebbende] op de gepachte gronden werd geëxploiteerd. In de natuurvergunning is verder opgenomen dat, voordat de rijbanen van de BPL in gebruik genomen mogen worden, het college moet aantonen dat de stikstofemissie veroorzakende activiteiten op de bedrijven of locaties zijn beëindigd en continuering of hervatting daarvan rechtens is uitgesloten.
    Het college heeft ter uitvoering van deze natuurvergunning contact gezocht met [belanghebbende] om de veehouderij te beëindigen. Het college en [belanghebbende] hebben vervolgens een mantelovereenkomst gesloten.
    [appellant] wil openbaarmaking van deze mantelovereenkomst omdat hij wil nagaan of daadwerkelijk milieurechten zijn overgedragen door [belanghebbende] aan de Provincie Limburg en daarmee of aan de voorwaarden van de natuurvergunning is voldaan. De veehouderij van [belanghebbende] is inmiddels beëindigd.
    1.1.    Het college heeft geweigerd de op 24 januari 2013 gesloten mantelovereenkomst openbaar te maken, omdat tijdens de vergadering van 22 januari 2013 is besloten geheimhouding op te leggen op grond van artikel 55, eerste lid, van de Provinciewet. Gedeputeerde staten kunnen op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, besluiten om geheimhouding op te leggen aan een document dat in een besloten vergadering is behandeld.
    Het college heeft artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob ten grondslag gelegd aan geheimhouding van de mantelovereenkomst. Omdat tussen [appellant] en de Provincie Limburg nog een onteigeningsprocedure loopt, waarbij het om een aanzienlijk bedrag gaat, weegt het financiële belang van de Provincie Limburg zwaarder dan het belang om te controleren of het college in overeenstemming met de voorwaarden van de natuurvergunning handelt, aldus het college. Hierbij heeft het college ook van belang geacht dat de veehouderijactiviteiten door [belanghebbende] daadwerkelijk zijn beëindigd zodat daaruit al voortvloeit dat de stikstofuitstoot is beëindigd. Volgens het college wil [appellant] vooral openbaarmaking om zijn onderhandelingspositie in de onteigeningsprocedure te versterken. Verder is de mantelovereenkomst tussen de Provincie Limburg en [belanghebbende] in vertrouwelijkheid gesloten. Schending van die afspraak heeft een negatieve uitstraling op de betrouwbaarheid van de Provincie Limburg. Opheffing van de geheimhouding zou er ook toe leiden dat toekomstige onderhandelingen van de Provincie Limburg worden geschaad. Ook om deze reden leidt openbaarmaking van de mantelovereenkomst tot onevenredige benadeling van de Provincie Limburg. Het voorkomen van onevenredig nadeel weegt zwaarder dan opheffing van de geheimhouding van de mantelovereenkomst, aldus het college.
    1.2.    Bij besluit van 28 november 2017 heeft het college aan de weigering tot opheffing van de geheimhouding van de mantelovereenkomst onder meer toegevoegd dat ook artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob aan geheimhouding van de mantelovereenkomst ten grondslag zijn gelegd. De mantelovereenkomst biedt inzage in de financiële positie en inrichting van de bedrijfsvoering van [belanghebbende]. Verder verschaft de mantelovereenkomst inzage in de bedrijfslocaties en toekomstplannen van [belanghebbende]. Ook daarom kan geheimhouding van de mantelovereenkomst niet worden opgeheven, aldus het college.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college opheffing van geheimhouding van de mantelovereenkomst al mocht weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b van de Wob. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de uitzonderingsgronden, genoemd in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob, heeft de rechtbank om die reden buiten bespreking gelaten.
    Regelgeving
    3.    Artikel 55, eerste lid, van de Provinciewet luidt: ‘Gedeputeerde staten kunnen op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan hen worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat gedeputeerde staten haar opheffen.’
    Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt: ‘Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;’
    Heeft [appellant] een Wob-verzoek gedaan?
    4.    Het college stelt zich bij nader inzien op het standpunt dat [appellant] geen Wob-verzoek heeft gedaan. Zijn verzoek strekt niet tot openbaarmaking van de mantelovereenkomst voor een ieder. Dit blijkt volgens het college uit het hogerberoepschrift van [appellant] waarin hij stelt dat hij in elk geval inzicht wil in de passage van de mantelovereenkomst waarin staat dat [belanghebbende] milieurechten heeft overgedragen aan de Provincie Limburg. [appellant] meent dat deze rechten aan hem toebehoren en voert daarover (gerechtelijke) procedures. Uit de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3482, volgt dat het verkrijgen van informatie in verband met lopende bezwaar- of beroepsprocedures niet strekt tot bevordering van een goede democratische bestuursvoering en daarom kan het geen Wob-verzoek zijn, aldus het college.
    4.1.    In de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1479, is over artikel 55 van de Gemeentewet overwogen dat deze regeling moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. Hetzelfde geldt voor artikel 55 van de Provinciewet, dat een vergelijkbare regeling kent. Een verzoek om openbaarmaking van documenten ten aanzien waarvan krachtens de Provinciewet geheimhouding is opgelegd moet altijd ook worden opgevat als verzoek om opheffing van die geheimhouding.
    [appellant] heeft een Wob-verzoek gedaan dat ook als een verzoek om opheffing van geheimhouding op grond van artikel 55 van de Provinciewet moet worden opgevat. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat hij in zijn verzoek van 28 maart 2017 de Wob heeft genoemd. Het college heeft dit verzoek ook als Wob-verzoek opgevat en zo behandeld. In de tweede plaats is van belang dat [appellant] meermaals heeft gesteld dat het in het belang van het publiek is om te controleren of de overdracht van milieurechten in overeenstemming is met de Wet natuurbescherming en het Europese natuurbeschermingsrecht. Met zijn verzoek beoogt [appellant] dus openbaarheid voor een ieder en is het niet alleen zijn bedoeling, zoals het college stelt, om de overeenkomst in geschillen met de Provincie Limburg of [belanghebbende] te gebruiken. Dat hij in zijn hogerberoepschrift stelt dat hij in elk geval inzage wil in de passage waaruit dit volgt, maakt niet dat achteraf bezien geen Wob-verzoek is gedaan.
    Het betoog faalt.
    Mocht het college weigeren de mantelovereenkomst openbaar te maken?
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college mocht weigeren om de mantelovereenkomst openbaar te maken. Hij voert aan dat de belangen van het college door openbaarmaking van de overeenkomst niet zullen worden geschonden. Passages over de onderhandelingspositie zullen gedeeltelijk openbaar gemaakt moeten worden, namelijk voor zover de openbaar te maken passages de onderhandelingspositie niet raken. Tot nu toe is het niet duidelijk waarom bepaalde passages niet openbaar gemaakt kunnen worden. Het oordeel van de rechtbank dat een gedeeltelijke openbaarmaking niet zou leiden tot samenhangende en zinnige informatie, is ongeloofwaardig, aangezien uit die informatie zou blijken dat door het college afspraken zijn gemaakt over de overdracht van milieurechten door [belanghebbende]. Het college dient daarom op zijn minst die passages openbaar te maken. Als geen afspraken zijn gemaakt over de overdracht van milieurechten, dan zou geconcludeerd moeten worden dat [belanghebbende] geen milieurechten heeft overgedragen aan het college, aldus [appellant].
    5.1.    Op grond van artikel 55 van de Provinciewet kunnen Gedeputeerde staten op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, geheimhouding opleggen aan de inhoud van documenten die aan hen worden voorgelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:356), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.
    5.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de mantelovereenkomst die het college op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb heeft overgelegd. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat het college al op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob mocht weigeren om geheimhouding van de mantelovereenkomst op te heffen. Deze overeenkomst is gesloten tussen de Provincie Limburg en [belanghebbende] en bevat afspraken tussen deze twee partijen over de geldsommen en de voorwaarden voor uitbetaling van de geldsommen. Verder geeft de mantelovereenkomst inzicht in de wijze waarop de Provincie Limburg heeft onderhandeld met [belanghebbende] en de mogelijke strategieën van de Provincie in onteigeningsprocedures. De mantelovereenkomst is daarmee één geheel van bepalingen en voorwaarden en biedt inzicht in de hiervoor genoemde onderwerpen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de bepalingen in de mantelovereenkomst in grote mate een geheel van uitgangspunten, commerciële overwegingen, voorwaarden en afspraken betreffen die de economische en financiële belangen van de Provincie Limburg betreffen zodat een wezenlijk deel van de mantelovereenkomst direct onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob valt.
    Indien er geen geheimhouding meer zou rusten op de mantelovereenkomst en de overeenkomst op grond van de Wob openbaar gemaakt zou worden, zou dit ertoe leiden dat deze voor een ieder openbaar is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Provincie Limburg in dat geval onevenredig benadeeld zou worden in haar economische en financiële belangen. Partijen en anderen kunnen hun onderhandelingspositie op de informatie uit de overeenkomst afstemmen met als gevolg dat bijvoorbeeld vertraging ontstaat bij de projectuitvoering van de BPL, hetgeen tot financieel nadeel kan leiden voor de Provincie Limburg. Dat heeft [appellant] niet weersproken. De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat indien op de mantelovereenkomst geen geheimhouding meer zou rusten en de overeenkomst openbaar gemaakt zou worden, waarbij passages die betrekking hebben op de economische en financiële belangen zijn weggelakt, dit zou leiden tot openbaarmaking van een document dat geen samenhangende en zinnige informatie bevat.
    Het betoog van [appellant] dat een zwaarwegend publiek belang aanwezig is bij openbaarmaking van de mantelovereenkomst waarvoor de economische en financiële belangen van de Provincie Limburg dienen te wijken, volgt de Afdeling niet. [appellant] omschrijft dit belang als de publieke controle of is voldaan aan de in de op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming verleende openbare vergunning met kenmerk 2017/35954 opgenomen voorwaarden. Indien niet aan die voorwaarden zou zijn voldaan, mogen de rijbanen die zijn gerealiseerd bij de BPL niet worden geopend, aldus [appellant]. In hoger beroep heeft [appellant] toegelicht dat volgens hem daarvoor alleen de passage uit de mantelovereenkomst openbaar gemaakt hoeft te worden waarin staat dat [belanghebbende] milieurechten heeft overgedragen aan de Provincie. Het college heeft hierover toegelicht dat openbaarmaking van zo’n passage, als de mantelovereenkomst al zo’n passage zou bevatten, alleen ziet op het eigen belang van [appellant] en niet op een publiek belang. Het belang van [appellant] bij kennisneming van zo’n passage zit erin dat hij wil controleren of [belanghebbende] in de mantelovereenkomst stikstofrechten heeft overgedragen aan de Provincie Limburg omdat hij van mening is dat [belanghebbende] niet bevoegd was om dit te doen. Volgens [appellant] berusten de stikstofrechten van het veehouderijbedrijf niet bij [belanghebbende] maar bij hem. Deze vraag is onderwerp van gerechtelijke procedures en ziet vooral op de rechtsverhouding tussen [appellant] en [belanghebbende]. Aan het door [appellant] gestelde publieke belang om te controleren of de voorwaarden van de natuurvergunning worden nageleefd wordt grotendeels voldaan omdat de veehouderijactiviteiten van [belanghebbende] die de stikstofuitstoot veroorzaakten daadwerkelijk zijn beëindigd. De Afdeling kan deze redenering volgen en volgt daarmee het college in de conclusie dat het door [appellant] in hoger beroep gestelde geen betrekking heeft op een publiek belang maar ziet op een specifiek eigen belang.
    Het betoog faalt.
    5.3.    Omdat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de geheimhouding van de mantelovereenkomst niet hoefde op te heffen was het niet nodig het betoog van [appellant] dat betrekking heeft op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob te bespreken. Ook in hoger beroep komt de Afdeling niet aan bespreking hiervan toe.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Langeveld-Mak
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
    317-857.