ECLI:NL:RVS:2018:2874, Raad van State, 29-08-2018, 201709384/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening groenstrook bungalowpark Hoge Hexel" vastgesteld.

201709384/1/R3.
    Datum uitspraak: 29 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Wierden,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening groenstrook bungalowpark Hoge Hexel" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door R.A.P. te Wierik, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan wijzigt de bestemming van een deel van een strook grond, grenzend aan het recreatiebungalowpark Hoge Hexel te Wierden, van "Bos" in "Recreatie - Verblijfsrecreatie".
    
    2.    [appellant] is eigenaar van drie percelen met vakantiehuisjes die zijn gesitueerd op bungalowpark Hoge Hexel aan de [locatie] in Wierden (hierna: de percelen) en stelt dat de raad bij de wijziging van de bestemming heeft miskend dat hij wateroverlast ondervindt als gevolg van in het verleden illegaal uitgevoerde dempingen van sloten.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inhoudelijk
    
    4.    De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    5.    Aan de betrokken strook gronden is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de aanduiding "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied" toegekend.
    
        Artikel 7, lid 7.1.1, van de planregels luidt: "Ter plaatse van de aanduiding "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied" geldt dat die gronden - naast de andere voor die gronden aangewezen bestemming(en) en aanduidingen - tevens bestemd zijn voor het behoud van de kwaliteit van het grondwater als onderdeel van de drinkwatervoorziening en voor de waterhuishouding, met daarbij behorende bouwwerken."
    
        Lid 7.1.3, onder a, luidt: "Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    
    […]
    
    f. het dempen van sloten en/of greppels;
    
    […].
    
        Lid 7.1.3, onder c, luidt: "Uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of van de werkzaamheden is in strijd met de bestemming indien daardoor dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen een onevenredige aantasting van de kwaliteit van het water kan plaatsvinden."
    
    6.    [appellant] betoogt dat nu bij het plan de bestemming van de strook gronden is gewijzigd van "Bos" in "Recreatie -  Verblijfsrecreatie" de in het verleden gepleegde overtredingen ten onrechte worden gelegaliseerd en ten onrechte geen rekening wordt gehouden met bestaande en toekomstige aan wateroverlast toe te schrijven schade aan zijn eigendommen. Volgens [appellant] had de raad bovendien de uitkomsten van het rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: StAB) van 26 september 2017 moeten afwachten.
    
    7.    De raad wijst erop dat de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en "Bos" zijn toegekend in overeenstemming met het al jaren bestaande feitelijke gebruik en dat de strook al in het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" had moeten krijgen. Volgens de raad staat het wijzigen van het bestemmingsplan los van de klachten van [appellant] over wateroverlast. Verder stelt de raad dat voor het dempen van sloten onder het nieuwe plan nog steeds een omgevingsvergunning nodig is en het door [appellant] gestelde waterprobleem zowel binnen de regels van het vorige als het bestreden plan kan worden opgelost. In dit verband wijst de raad erop dat in het StAB-rapport van 26 september 2017 meerdere oplossingen voor het waterprobleem worden genoemd.
    
    8.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wierden heeft verzocht om handhaving onder meer omdat op een deel van de strook grond waaraan nu de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" is toegekend, in strijd met de toenmalige bestemming, sloten zijn gedempt. Als gevolg van het illegaal dempen van die sloten stelt [appellant] wateroverlast te hebben gekregen op zijn percelen, hetgeen heeft geleid en leidt tot schade. In het kader van de over dat handhavingsverzoek gevoerde procedures is bij in rechte onaantastbaar geworden uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 januari 2017, AWB 16/2310, onder meer geoordeeld dat het dempen van de door [appellant] bedoelde sloten heeft plaatsgevonden zonder de vereiste vergunning en dat het gebruik van de grond in strijd met de toenmalige bestemming was. Op de datum van het nemen van het thans bestreden besluit, 26 september 2017, was een beroep van [appellant] aanhangig tegen het besluit van 14 februari 2017 waarbij het bezwaar van [appellant] tegen de weigering om handhavend op te treden opnieuw was afgewezen. In het kader van die procedure heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank op 16 juni 2017 advies gevraagd aan de StAB. Deze deskundige heeft de rechtbank op 26 september 2017 van advies gediend. In dat advies is geconcludeerd dat de kans op wateroverlast op het perceel van [appellant] reëel is en de oorzaak daarvan is gelegen in het dempen van sloten en greppels waardoor ongeveer 85% van het overtollig hemelwater niet kan worden afgevoerd. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft vervolgens bij rechtens onaantastbaar geworden uitspraak van 15 maart 2018, AWB 17/721 en AWB 17/722, met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het beroep van [appellant] tegen het besluit van 14 februari 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wierden gelast opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen.
    
    8.1.    Niet in geschil is dat in het voorheen geldende plan "Buitengebied 2009" aan de in geding zijnde strook grond de bestemming "Bos" was toegekend. Binnen deze bestemming was op grond van artikel 12, lid 12.4.1, in samenhang met Bijlage 1 van de planvoorschriften een vergunning vereist voor het dempen van sloten en greppels. Het dempen van sloten ten behoeve van recreatiewoningen, zoals is geschied, was eveneens in strijd met die bestemming. Derhalve was voor het dempen van die sloten niet alleen een vergunning vereist op grond van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), maar ook op grond van het bepaalde in het eerste lid onder c. Een omgevingsvergunning kan in dat geval op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo alleen worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit waarbij die vergunning wordt verleend een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" was derhalve verzekerd dat bij een vergunning voor het dempen van sloten op de betrokken gronden het belang van [appellant] bij het voorkomen van wateroverlast moest worden betrokken.
    
    8.2.    Gelet op artikel 7, lid 7.1.3, onder c, van de planregels van het bestreden plan moet worden vastgesteld dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 7, lid 7.1.3, onder a, van de planregels in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo voor het dempen van de sloten slechts kan worden geweigerd indien daarvan (direct of indirect) gevolgen te verwachten zijn die een onevenredige aantasting van de kwaliteit van het water met zich brengen. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3514). Een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is niet langer vereist omdat niet langer sprake is van gebruik in strijd met de bestemming. Het belang van [appellant] bij het tegengaan van wateroverlast kan bij een beslissing over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het dempen van de sloten op grond van artikel 7, lid 7.1.3, onder a en c, van de planregels dan ook niet worden betrokken. In zoverre volgt de Afdeling de raad niet in diens stelling dat de klachten van [appellant] over wateroverlast los staan van het thans bestreden besluit. Onder de werking van het bestreden plan kunnen de illegale dempingen van watergangen immers worden gelegaliseerd, zonder dat rekening behoeft te worden gehouden met eventuele wateroverlast ter plaatse van de gronden van [appellant].
    
    8.3.    Tegen de achtergrond van het door [appellant] in het kader van zijn verzoeken om handhaving bij herhaling naar voren gebrachte belang bij het wegnemen of voorkomen van wateroverlast ten gevolge van het illegaal dempen van watergangen, is de Afdeling van oordeel dat de raad dat belang van [appellant] bij zijn beoordeling had moeten betrekken. Dat het hier gaat om reële belangen ziet de Afdeling bevestigd in het advies van de StAB van 26 september 2017. Voor zover de raad erop wijst dat in het StAB-rapport van 26 september 2017 meerdere oplossingen voor de wateroverlast worden genoemd, wijst de Afdeling erop dat dit niet wegneemt dat de raad al bij vaststelling van het plan zich daarvan had moeten vergewissen en in het plan daarmee rekening had moeten houden. Gelet op het voorgaande heeft de raad het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en is het plan in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    9.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover voor het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" een planregel ontbreekt die ziet op het rekening houden met de belangen van gebruikers en/of eigenaren van aanliggende gronden ten gevolge van het dempen van watergangen, is vastgesteld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    10.    De Afdeling zal de raad opdragen om binnen de hierna vermelde termijn een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    11.    De Afdeling ziet aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.
    
    Proceskosten
    
    12.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Wierden van 26 september 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening groenstrook bungalowpark Hoge Hexel", voor zover voor het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" een planregel ontbreekt die ziet op het rekening houden met de belangen van gebruikers en/of eigenaren van aanliggende gronden in verband met het dempen van watergangen;
    
    III.    draagt de raad van de gemeente Wierden op om binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    treft de voorlopige voorziening dat ter plaatse van de gronden van het plandeel dat is genoemd in onderdeel II geen demping van watergangen of legalisering daarvan mag plaatsvinden zonder omgevingsvergunning waarin rekening wordt gehouden met de belangen van gebruikers en/of eigenaren van aanliggende gronden, totdat voor dat plandeel een nieuw besluit in werking is getreden;
    
    V.    veroordeelt de raad van de gemeente Wierden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.057,87 (zegge: duizendzevenenvijftig euro en zevenentachtig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat de raad van de gemeente Wierden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Kuipers
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
    
    271-867.  BIJLAGE
    
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald."
    
        Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet."
    
        Artikel 2.11, eerste lid, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
        1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
        2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,     of
    
        3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."