ECLI:NL:RVS:2013:CA1361, Raad van State, 29-05-2013, 201105416/1/T2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Bodegraven-Oost" en het exploitatieplan "Bodegraven Oost" vastgesteld.

201105416/1/T2/R4.
      Datum uitspraak: 29 mei 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, in het geding tussen:
     
    
      1. [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Bodegraven,
      2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
      appellanten,
    
     
    en
     
    
      de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
      verweerster.
    
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 16 maart 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Bodegraven-Oost" en het exploitatieplan "Bodegraven Oost" vastgesteld.
     
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en ProRail B.V. beroep ingesteld.
     
    De raad heeft een verweerschrift ingediend en daarbij het deskundigenadvies inbrengwaarde van 10 november 2010, opgesteld door ir. T.A. te Winkel RT en ir. F.C.L.G. Schavemaker, overgelegd. Daarbij heeft hij voor dit deskundigenadvies verzocht om geheimhouding, als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bij beslissing van 21 juni 2011 heeft de meervoudige kamer van de Afdeling in een andere samenstelling het verzoek om geheimhouding afgewezen. De desbetreffende stukken maken deel uit van het dossier.
     
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2011, waar [appellant A] en [appellant C], bijgestaan door [gemachtigde], en ProRail B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. K. Meijering, advocaat te Breda, alsmede de raad, vertegenwoordigd door mr. Th. L. van Deursen, J. van Dorst Msc, mr. W.G. van Winkoop en ing. L. Keijzers, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
     
    Bij tussenuitspraak van 2 mei 2012, nr. 201105416/1/T1/R4, heeft de Afdeling de raad opgedragen om voor 15 september 2012 het in de tussenuitspraak beschreven gebrek in het besluit van 16 maart 2011 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
     
    Bij brief van 18 juli 2012, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2012, heeft de raad te kennen gegeven het gebrek in het besluit te hebben hersteld door het bij besluit van 4 juli 2012 gewijzigd vaststellen van het exploitatieplan "Bodegraven Oost". [appellant] is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren te brengen. Bij brief van 3 september 2012 heeft hij een zienswijze naar voren gebracht. De raad is in de gelegenheid gesteld op deze zienswijze te reageren. Bij brief van 29 november 2012 heeft de raad van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
     
    De Afdeling heeft op 7 december 2012 bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
     
     Overwegingen
     
    1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
     
    Tussenuitspraak en besluit van 4 juli 2012
     
    2. Bij tussenuitspraak van 2 mei 2012, nr. 201105416/T1/R4, heeft de Afdeling geoordeeld dat het besluit van 16 maart 2011 wat betreft de vaststelling van het exploitatieplan is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat uit dat exploitatieplan niet blijkt welk deel van de kosten voor het bouw- en gebruiksrijp maken betrekking heeft op de groenstrook, terwijl evenmin uit het exploitatieplan kan worden afgeleid of de vermelde 58% aan groen en water volledig ten goede komt aan de gronden met de bestemming "Groen". Aldus heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk gemaakt welk percentage van de kosten geldt als kosten voor de groenstrook waar het bedrijventerrein profijt van heeft.
     
    2.1. Naar aanleiding hiervan heeft de Afdeling de raad op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, opgedragen dit gebrek in het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan van 16 maart 2011 voor 15 september 2012 te herstellen door met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak onder 2.10.4 is overwogen, inzichtelijk te maken welk percentage van de kosten geldt als kosten voor de groenstrook waar het bedrijventerrein profijt van heeft, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een ander exploitatieplan.
     
    3. De raad heeft op 4 juli 2012 besloten het exploitatieplan gewijzigd vast te stellen.
     
    4. In de zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld heeft [appellant] te kennen gegeven zich te kunnen verenigen met het door de raad berekende percentage van de kosten van de groenstrook dat toegerekend wordt aan het bedrijventerrein. De raad heeft deze toerekening evenwel niet doorberekend in de exploitatieopzet en ten onrechte de hoogte van de inbrengwaarde niet aangepast naar aanleiding van de wijzigingen in het exploitatieplan, aldus [appellant].
     
    5. Nu [appellant] zich niet geheel kan verenigen met het besluit van 4 juli 2012 is dit besluit ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, zoals deze bepalingen luidden ten tijde van belang, mede onderwerp van het geding.
     
    6. [appellant] betoogt dat hij weliswaar kan instemmen met het toerekenen van een percentage van 21% van de kosten voor de duurzame groene afronding aan het bedrijventerrein, zoals vermeld in paragraaf 1.4.2 van de exploitatieopzet, maar dat hij er niet mee in kan stemmen dat in de exploitatieopzet vervolgens met de volledige kosten voor de duurzame groene afronding is gerekend in plaats van met een lager bedrag.
     
    6.1. De raad heeft in paragraaf 1.4.2 van de exploitatieopzet berekend dat op grond van het profijt dat het bedrijventerrein heeft van de duurzame groene afronding, naar evenredigheid 21% van de kosten voor de duurzame groene afronding kan worden toegerekend aan het bedrijventerrein. Dit betreft, blijkens paragraaf 1.5.11 van de exploitatieopzet, een bedrag van € 690.603,00. Uit tabel 1.7.3 in paragraaf 1.7.3 en tabel 1.8 in paragraaf 1.8 blijkt dat de raad bij de berekening van het resultaat van de exploitatieopzet heeft gerekend met een bedrag voor de totale kosten waarin de volledige kosten voor de duurzame groene afronding ten bedrage van € 3.275.366,00 zijn meegenomen. Volgens de raad kan met de volledige kosten worden gerekend, omdat het deel van de kosten dat niet wordt toegerekend aan het bedrijventerrein wordt gedekt door de toegekende subsidies.
     
    6.2. Ingevolge artikel 6.13, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) worden kosten in verband met werken en werkzaamheden en maatregelen waarvan het exploitatiegebied of een gedeelte daarvan profijt heeft en welke toerekenbaar zijn aan het exploitatieplan naar evenredigheid opgenomen in de exploitatieopzet.
     
    6.3. Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak van 2 mei 2012 heeft overwogen dienen de kosten naar rato te worden verdeeld indien meerdere locaties profijt hebben van een voorziening. Naarmate een locatie minder profijt heeft van de voorziening, draagt deze minder bij aan de kosten. Tussen partijen bestaat geen discussie over de toerekening van € 690.603,00 van de totale kosten voor de duurzame groene afronding aan het bedrijventerrein. De raad had daarom, gelet op artikel 6.13, zesde lid, van de Wro, wat betreft de kosten voor de duurzame groene afronding een bedrag van € 690.603,00 als uitgangspunt voor de exploitatieopzet moeten nemen. Nu de raad dat in paragraaf 1.7.3 en 1.8 niet heeft gedaan, is het besluit in zoverre in strijd met artikel 6.13, zesde lid, van de Wro genomen. Dat het deel van de kosten dat niet wordt toegerekend aan het bedrijventerrein gedekt wordt door de, als opbrengst in de exploitatieopzet opgenomen subsidies, maakt niet dat deze kosten in afwijking van artikel 6.13, zesde lid, van de Wro wel in de exploitatieopzet hadden mogen worden opgenomen.
     
     Overigens merkt de Afdeling op dat de berekening van het totaalbedrag van € 9.321.774,00 voor de kosten voor bedrijven en groen zoals vermeld in tabel 1.5 berust op een onjuiste optelling. Het totaalbedrag dient € 9.321.685,00 te zijn. Deze rekenfout werkt door in de exploitatieopzet.
     
    7. [appellant] betoogt vervolgens dat de inbrengwaarde van de gronden had moeten worden aangepast naar aanleiding van de wijzigingen ten opzichte van de toerekening van de kosten voor de duurzame groene afronding en de actualisatie van de subsidiebedragen. Hij stelt dat, nu deze wijzigingen leiden tot een lagere exploitatiebijdrage, een redelijk handelend koper in het vrije economische verkeer bereid is meer te betalen voor de gronden. [appellant] onderbouwt dit met een berekening gebaseerd op de parameters die de raad ook heeft gehanteerd. Het opgestelde taxatierapport kan niet dienen voor de waardering van de inbrengwaarde omdat de uitgangspunten ten aanzien van de hoogte van de subsidie en de exploitatiebijdrage zoals die ten tijde van het opstellen van dit rapport werden gehanteerd, gewijzigd zijn, aldus [appellant].
     
    7.1. Volgens de raad bestaat geen reden om te twijfelen aan de inbrengwaarde zoals die is geraamd door de onafhankelijke taxateur. Over de methode van taxeren is in de tussenuitspraak al een oordeel gegeven. Het exploitatieplan zal, na het onherroepelijk worden daarvan, tijdig worden herzien, waarbij de inbrengwaarde op basis van een actuele taxatie opnieuw zal worden vastgesteld. De raad betoogt daarnaast dat de hoogte van de exploitatiebijdrage, gelet op het wettelijk systeem, geen invloed kan hebben op de inbrengwaarde van gronden, omdat de exploitatiebijdrage een uitkomst betreft van een berekening waarvoor de inbrengwaarde als gegeven dient.
     
    7.2. In de tussenuitspraak van 2 mei 2012 heeft de Afdeling over de inbrengwaarden het volgende overwogen:
     
    "2.9.3. Uit het exploitatieplan blijkt dat de inbrengwaarde van de gronden is geraamd door twee onafhankelijke adviseurs die daarbij de zogenoemde complexbenadering hebben toegepast. Deze complexbenadering vindt haar grondslag in artikel 40d, eerste lid, onder b, van de onteigeningswet.
     
     Voor zover [appellant] betoogt dat niet inzichtelijk is welke vergelijkbare transacties zijn gebruikt, welke getallen en percentages zijn gebruikt en welke keuzen zijn gemaakt om tot een waardebepaling te komen, wordt overwogen dat indien de hoogte van de raming van de inbrengwaarde als uitkomst van de vergelijkingsmethode wordt bestreden, zoals in dit geval, de controleerbaarheid daarvan vereist dat de objecten die in de vergelijking zijn betrokken, kenbaar zijn. Hieraan is in dit geval niet voldaan, nu in het exploitatieplan slechts is vermeld dat de inbrengwaarde van de gronden in het exploitatiegebied is getaxeerd door een onafhankelijke taxateur en het taxatierapport niet kenbaar was. Naar het oordeel van de Afdeling is het taxatierapport in dit geval een op het ontwerp van het exploitatieplan betrekking hebbend stuk, dat redelijkerwijs nodig is voor de beoordeling daarvan, zodat het rapport ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb met het ontwerp ter inzage had moeten worden gelegd en het tweede lid van dit artikel geen grondslag bood voor het achterwege laten hiervan. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om dit gebrek te passeren en overweegt daartoe het volgende. [appellant] heeft het ontbreken van een onderbouwing van de gemaakte vergelijking in zijn zienswijze aan de orde gesteld en aangenomen mag worden dat mogelijke andere belanghebbenden eveneens een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht waarin hierop zou zijn gewezen als zij dit hadden gewild. Belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend konden dit punt vervolgens in beroep aan de orde stellen, zoals [appellant] heeft gedaan. Hij is in beroep in de gelegenheid gesteld om op het inmiddels overgelegde en kenbare taxatierapport te reageren en van deze gelegenheid is gebruik gemaakt door het indienen van een nader stuk en het toelichten van de beroepsgronden ter zitting. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet is benadeeld, terwijl niet aannemelijk is dat andere belanghebbenden zijn benadeeld doordat het taxatierapport niet met het ontwerp van het exploitatieplan ter inzage heeft gelegen.
     
    2.9.4. De vergelijkingsmethode is een in het onteigeningsrecht gebruikelijke en geaccepteerde methode ter bepaling van de waarde als bedoeld in artikel 40b van de onteigeningswet en deze methode kan ook ter bepaling van inbrengwaarden worden gebruikt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de transacties die de raad heeft gebruikt bij het toepassen van de vergelijkingsmethode niet representatief zijn. Ook heeft [appellant] de stelling in het nadere stuk van 4 november 2011 dat de transacties in twee andere gemeenten beter vergelijkbaar zijn dan de transacties die de raad heeft gebruikt, niet nader onderbouwd. Evenmin heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat aan het aan het besluit ten grondslag gelegde taxatierapport anderszins dusdanige gebreken kleven dat de raad zijn besluit hier niet op had mogen baseren."
     
    7.3. Uit deze overwegingen blijkt dat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft geoordeeld dat aan het aan het besluit ten grondslag gelegde taxatierapport geen dusdanige gebreken kleven dat de raad zijn besluit daarop niet had mogen baseren. Onder verwijzing naar de uitspraak van 15 augustus 2012, in zaak nr. 201009068/1/A2 (www.raadvanstate.nl) overweegt de Afdeling dat zij, behoudens zeer uitzonderlijke gevallen, niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
     
    Bestuurlijke lus
     
    8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De raad dient met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 6.3 is overwogen het exploitatieplan te herzien. Het nieuwe besluit kan worden genomen zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
     
    Proceskosten en griffierecht
     
    9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    draagt de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
     
    - met inachtneming van hetgeen onder 6.3 is overwogen het exploitatieplan te herzien en het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
     
    - de Afdeling de uitkomst mede te delen.
     
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Buuren w.g. Klein Nulent
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2013
     
    218-725.