ECLI:NL:RVS:2013:145, Raad van State, 03-07-2013, 201207489/1/T1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2011 is namens de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten afgewezen.

201207489/1/T1/A3.
    Datum uitspraak: 3 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 14 juni 2012 in zaak nr. 11/3550 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juni 2011 is namens de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 juni 2011 is namens de minister het verzoek om betaling van een dwangsom afgewezen.
    
    Bij besluit van 19 september 2011 is het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2013, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mrs. H.P. van der Woerd-Schenkel en M. van der Vegt, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
     Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
     Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
    
     Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
     Ingevolge artikel 4:18 stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
    
     Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
     Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    
     Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
    
     Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) worden alle op een beroepschrift betrekking hebbende stukken, indien zekerheidstelling heeft plaatsgevonden, nedergelegd ter griffie van de rechtbank. Hiervan wordt door de griffier mededeling gedaan aan degene die het beroep heeft ingesteld. De betrokkene of zijn gemachtigde kan binnen een door de kantonrechter bepaalde en aan hem door de griffier medegedeelde termijn, deze stukken inzien en daarvan afschriften of uittreksels vragen.
    
    2. Bij brief van 8 januari 2011 heeft [appellant] onder meer verzocht hem een foto toe te sturen, naar aanleiding van een boete die hem is opgelegd ter zake van een verkeersovertreding.
    
     Bij brief van 11 april 2011 heeft hij onder meer gesteld dat hij ten behoeve van het vaststellen van zijn rechten heeft verzocht hem voornoemde foto toe te sturen en dat dit verzoek uiteraard diende te worden opgevat als een verzoek om openbaarmaking als bedoeld in artikel 3 van de Wob. Voorts heeft hij de Officier van Justitie (lees: de minister) in gebreke gesteld.
    
     Het Afdelingshoofd Mulder heeft namens de hoofdofficier en directeur van de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: CVOM), namens de minister, het verzoek om betaling van een dwangsom afgewezen, omdat de ingebrekestelling is gestuurd binnen de termijn van vier weken die hij had om op het verzoek om openbaarmaking te beslissen. In het bij de rechtbank bestreden besluit is aan de motivering toegevoegd dat het verzoek van [appellant] van 8 januari 2011 is gedaan in het kader van zijn beroepschrift tegen de hem opgelegde boete en niet strekte tot openbaarmaking van documenten en geen verwijzing naar de Wob bevatte. Het kon daarom niet worden opgevat als een verzoek om openbaarmaking op grond van artikel 3 van de Wob. De brief van [appellant] van 11 april 2011 bevatte het eerste verzoek op grond van die bepaling. Hoewel op dat verzoek pas bij brief van 28 juni 2011 is beslist, is geen dwangsom verschuldigd, omdat de ingebrekestelling prematuur is, aldus het bij de rechtbank bestreden besluit.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het besluit van 19 september 2011 onbevoegd is genomen. De rechtbank heeft niet onderkend dat artikel 3 van de Mandaatregeling niet-beheersaangelegenheden openbaar ministerie (Stcrt. 2009, 17519; hierna: Mandaatregeling), die de minister bij besluit van 9 november 2009 heeft vastgesteld, onverbindend is, omdat daarin in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel aan de gemandateerde wordt overgelaten te bepalen wat de omvang van zijn mandaat is. Ter ondersteuning van dit betoog wijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2002 in zaak nr. 200104374/1 (www.raadvanstate.nl) en naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10:3 van de Awb (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 170).
    
     De rechtbank heeft volgens [appellant] verder niet onderkend dat, al zou het college van procureurs-generaal (hierna: het college) de bevoegdheid tot het nemen van het besluit van 19 september 2011 en de besluiten van 28 juni 2011 zijn toebedeeld, het college die bevoegdheid niet heeft ondergemandateerd, omdat de artikelen 6 en 7 van de Mandaatregeling het woord "kunnen" bevatten en er geen nader besluit is waarin is besloten tot ondermandatering.
    
     Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat met artikel 6, tweede lid, van de Mandaatregeling een bevoegdheid is geschapen om standaardbesluiten in ondermandaat door te geven, maar dat het besluit van 28 juni 2011 geen standaardbeslissing is. Ter zitting van de rechtbank is namens de minister te kennen gegeven dat een rechterlijke uitspraak over de juridische status van een verzoek om openbaarmaking zoals hij heeft gedaan, gewenst is, aldus [appellant]. Daarnaast heeft in dit geval tevens een ingebrekestelling krachtens artikel 4:17 van de Awb plaatsgevonden.
    
     Volgens [appellant] heeft de rechtbank verder miskend dat niet het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen heeft beslist op zijn bezwaar, maar een ander bestuursorgaan, te weten het college, hetgeen in strijd is met artikel 7:11 van de Awb. Verder is geen toepassing gegeven aan artikel 7 van de Mandaatregeling, omdat uit het bij de rechtbank bestreden besluit niet volgt dat het namens de minister is genomen. Als op de juiste wijze mandaat en ondermandaat is verleend, is de ondertekening in strijd met artikel 10:10 van de Awb, aldus [appellant]. Verder heeft de rechtbank miskend dat het college hem in strijd met artikel 6:4 van de Awb er in het primaire besluit niet op heeft gewezen dat hij bezwaar diende te maken bij de minister.
    
     Als de Afdeling evenwel van oordeel is dat de minister de bevoegdheid tot het nemen van besluiten op bezwaar aan het college heeft gedelegeerd, dan is dat in strijd met het recht. Ter toelichting van dit betoog wijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 6 januari 1997 in zaak nr. H.01.96.0230 (AB 1997/86).
    
    3.1. In artikel 2, eerste lid, van de Mandaatregeling is bepaald dat aan de secretaris-generaal mandaat wordt verleend tot:
    
    a. het beslissen op bezwaarschriften of op verzoeken als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb ten aanzien van besluiten die het college krachtens mandaat heeft genomen;
    
    b. (…);
    
    c. het beslissen op verzoeken op grond van de Wob, indien inwilliging of afwijzing daarvan belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben.
    
     In het tweede lid is bepaald dat de secretaris-generaal wordt toegestaan om ten aanzien van het krachtens het eerste lid, onder a tot en met c, verleende mandaat, ondermandaat te verlenen aan onder hem ressorterende functionarissen.
    
     In artikel 3, aanhef en onder c, is bepaald dat aan het college mandaat wordt verleend ten aanzien van de tot de verantwoordelijkheid van de minister behorende aangelegenheden op het terrein van het openbaar ministerie, met uitzondering van het beslissen op verzoeken op grond van de Wob, indien inwilliging of afwijzing daarvan belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben.
    
     In artikel 4, eerste lid, is bepaald dat het college wordt toegestaan ondermandaat te verlenen aan rechtstreeks onder hem ressorterende functionarissen, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
    
     In het tweede lid is bepaald dat verleend ondermandaat hiërarchisch steeds één niveau verder kan worden doorgegeven, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
    
     In artikel 6 is bepaald dat ondermandaat door het college tot het nemen van besluiten op verzoeken op grond van de Wob uitsluitend kan worden verleend aan:
    
    (…)
    
    e. het hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken van het parket-generaal;
    
    (…)
    
    i. de directeur van de CVOM;
    
    (…).
    
     In het tweede lid is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde functionarissen het ondermandaat slechts aan onder hen ressorterende ambtenaren kunnen doorgeven voor zover het standaardbeslissingen betreft.
    
     In artikel 7, aanhef en onder a, is bepaald dat ondermandaat door het college ten aanzien van de behandeling van en beslissingen op bezwaar- en beroepschriften uitsluitend kan worden verleend aan het hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken van het parket-generaal, die dit ondermandaat slechts één hiërarchisch niveau verder kan doorgeven.
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 februari 2004 in zaak nr. 200303658/1; www.raadvanstate.nl) wil een algemeen mandaat volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10:5 van de Awb (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, hierna: de MvT) zeggen het verschaffen van de bevoegdheid om een bepaalde categorie van besluiten namens het bestuursorgaan te nemen. Bij het algemeen mandaat is het ter wille van de duidelijkheid van bevoegdheidsverdeling nodig de eis te stellen dat de bevoegdheid om krachtens mandaat besluiten te nemen uit een schriftelijk stuk blijkt. Degenen die betrokken zijn bij besluiten van een bestuursorgaan moeten immers, volgens de MvT, kunnen nagaan of mandaat is verleend.
    
     Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2002 in zaak nr. 200104374/1 dat het in strijd met de rechtszekerheid is indien in een mandaatregeling aan de gemandateerde wordt overgelaten te beoordelen of een zaak bestuurlijk gevoelig is.
    
     In artikel 3, aanhef en onder c, van de Mandaatregeling is het aan het college overgelaten om te beoordelen of de inwilliging van een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben. Gelet op voornoemde uitspraken in de zaken nrs. 200303658/1 en 200104374/1 is dat in strijd met de rechtszekerheid, zodat de Mandaatregeling op dit punt onverbindend is.
    
    3.3. Het besluit van 28 juni 2011, waarbij is beslist op het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van een foto, alsmede het besluit van dezelfde datum waarop is beslist op het verzoek tot vaststelling van een dwangsom, is genomen door het Afdelingshoofd Mulder, namens de hoofdofficier en directeur van de CVOM, namens de minister. Het besluit van 19 september 2011 is genomen door het hoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken, namens het college.
    
     Het besluit tot afwijzing van de dwangsom hangt zodanig samen met het besluit op het verzoek op grond van artikel 3 van de Wob, dat dit wordt geacht evenals het besluit op het verzoek op grond artikel 3 van de Wob op grond van artikel 3, aanhef en onder c, van de Mandaatregeling te zijn genomen.
    
     Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen zijn de besluiten van 28 juni en 19 september 2011 onbevoegd genomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
     Het betoog slaagt.
    
    4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in zijn brief van 8 januari 2011 vervatte verzoek om toezending van een foto, terecht niet is opgevat als een verzoek om openbaarmaking als bedoeld in artikel 3 van de Wob. De rechtbank heeft volgens hem miskend dat een verzoek op grond van die bepaling vormvrij is en dat bij een verzoek om openbaarmaking niet uitdrukkelijk een beroep op de Wob behoeft te worden gedaan. Verder heeft de rechtbank miskend dat ten onrechte zijn belang bij zijn verzoek bij de beoordeling ervan is betrokken. Een bestuursorgaan heeft geen beleidsvrijheid om een bepaald verzoek al dan niet als een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob aan te merken. De rechtbank wijst voorts ten onrechte naar artikel 11, vierde lid, van de Wahv, aldus [appellant], omdat die bepaling ziet op beroep bij de kantonrechter van de rechtbank en hij met zijn brief van 8 januari 2011 geen beroep had ingesteld bij de kantonrechter, maar administratief beroep bij de officier van justitie. Dat zijn verzoek deel uitmaakte van dat beroepschrift heeft de rechtbank volgens [appellant] ook ten onrechte van belang geacht. Artikel 7:18 van de Awb is geen bijzondere uitputtende openbaarmakingsregeling die derogeert aan de Wob. Bovendien was die bepaling ten tijde van zijn brief van 8 januari 2011 niet van toepassing. Ten slotte is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond is verklaard. Ten onrechte is geen hoorzitting gehouden.
    
    4.1. [appellant] betoogt terecht dat een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob vormvrij is en geen belang behoeft te worden gesteld bij een dergelijk verzoek. Dat laat evenwel onverlet dat het bestuursorgaan dient te beoordelen of een verzoek om toezending van een document, zoals een foto, een verzoek is om openbaarmaking op grond van de Wob of een verzoek om toezending of inzage op grond van een andere wettelijke regeling.
    
     De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verzoek van [appellant], als vervat in de brief van 8 januari 2011, terecht niet is opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob. Die brief heeft als onderwerp "beroepschrift" en erin zijn gronden geformuleerd tegen de opgelegde sanctie. Aan het eind van de brief verzoekt [appellant] om toezending van een mogelijk bestaande foto van zijn overtreding. Hij refereert daarbij niet aan de Wob. Gelet op de voornoemde omstandigheden en de omstandigheid dat het verzoek om toezending is gedaan in het kader van een procedure tegen de oplegging van een boete op grond van de Wahv, diende het verzoek in het kader van die procedure te worden begrepen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 in zaak nr. 200909049/1/H3.
    
     [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft gewezen naar artikel 11, vierde lid, van de Wahv, omdat die bepaling ziet op het overleggen van stukken in het kader van een procedure bij de rechtbank tegen het opleggen van een boete wegens een verkeersovertreding. Anders dan hij betoogt, was artikel 7:18 van de Awb evenwel wel van toepassing op zijn verzoek, nu die bepaling onder meer ziet op het ter inzage leggen van stukken in het kader van administratief beroep. Dat dit geen bijzondere uitputtende openbaarmakingsregeling is die derogeert aan de Wob, zoals [appellant] betoogt, is hierbij niet van belang, omdat dat niet ziet op de vraag hoe het verzoek van [appellant] dat is vervat in de brief van 8 januari 2011 diende te worden aangemerkt.
    
    4.2. [appellant] heeft het betoog dat zijn bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond is verklaard voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dat betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. De conclusie is dat de besluiten van 28 juni en 19 september 2011 onbevoegd zijn genomen. Een bevoegdheidsgebrek kan bij het besluit op bezwaar worden hersteld, hetgeen niet is gebeurd.
    
    6. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de minister op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de minister van Veiligheid en Justitie op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 19 september 2011, kenmerk PaG/BJZ/36834, te herstellen door een nieuw besluit te nemen, dat op de voorgeschreven wijze bekend te maken en de Afdeling de uitkomst mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Michiels w.g. Reuveny
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2013
    
    622.