ECLI:NL:RVS:2017:3307, Raad van State, 06-12-2017, 201601878/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2014 heeft het college aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor een melkrundveehouderij aan de [locatie 1] te Kats.

201601878/2/A1.
    Datum uitspraak: 6 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Kats, gemeente Noord-Beveland,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Kats, gemeente Noord-Beveland,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 januari 2016 in zaak nr. 14/5376 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland.
    
    Procesverloop
    
    Bij tussenuitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:730, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van het college van 18 juli 2014 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 8 juni 2017 heeft het college het besluit van 18 juli 2014 gewijzigd door aanpassing van de motivering en toevoeging van een voorschrift aan een eerder verleende vergunning.
    
    [appellant sub 1] heeft zijn zienswijze over dit besluit naar voren gebracht.
    
    Het college en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 23 oktober 2017, waar [appellant sub 1], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Wageningen, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. N.S. Comijs, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door W. Kouwer, vergezeld door H.P. Gerlings, werkzaam bij de Agrarische Adviescommissie Zeeland, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Hoger beroep [appellant sub 1]
    
    1.    Gelet op hetgeen onder 9.5 in de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is volstaan met gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 18 juli 2014 en de voorschriften van de op 30 juni 2009 verleende vergunning zelf voorziend zijn aangepast. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 18 juli 2014 geheel vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
        De aangevallen uitspraak blijft voor het overige in stand. Dit betreft de gegrondverklaring van het beroep, de proceskostenveroordeling en de griffierechtvergoeding.
    
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
    
    2.    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] heeft betrekking op de door de rechtbank vastgestelde vergunningvoorschriften. Hij heeft het hoger beroep ingesteld om te voorkomen dat het hoger beroep van [appellant sub 1] ertoe leidt dat voor de bij het besluit van 18 juli 2014 vergunde verandering van zijn melkrundveehouderij te strenge geluidgrenswaarden gaan gelden. Nu het besluit van 18 juli 2014 naar aanleiding van het hoger beroep van [appellant sub 1] geheel wordt vernietigd, heeft [appellant sub 2] geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van zijn voorwaardelijk incidenteel hoger beroep. Dit hoger beroep is daarom niet-ontvankelijk.
    
    Het besluit van 8 juni 2017
    
    3.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen de geconstateerde gebreken in het besluit van 18 juli 2014 te herstellen. Het diende daartoe alsnog te onderzoeken of vergunninghouder na de uitbreiding over voldoende gronden kan beschikken om aan het vereiste van grondgebondenheid te voldoen. Voor zover bedoeld onderzoek daartoe aanleiding zou geven, zou het besluit van 18 juli 2014 moeten worden gewijzigd dan wel vervangen door een ander besluit. Het college diende voorts toereikende en naleefbare grenswaarden voor het maximale geluidniveau in de incidentele bedrijfssituatie vast te stellen, dan wel vergunning voor het inkuilen in de nachtperiode te weigeren.  
    
    4.    Met het besluit van 8 juni 2017, waarbij het besluit van 18 juli 2014 is gewijzigd, heeft het college beoogd gevolg te geven aan deze opdracht. Het heeft daarbij de inhoudelijke overwegingen met betrekking tot het bestemmingsplan en het maximale geluidniveau in de incidentele bedrijfssituatie vervangen en een nieuw voorschrift aan de onderliggende vergunning van 30 juni 2009 verbonden. Het aldus gewijzigde besluit strekt tot vervanging van het besluit van 18 juli 2014.
    
    5.    Het gewijzigde besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    Beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 8 juni 2017
    
    6.    [appellant sub 1] voert aan dat op basis van de constateringen van de Agrarische Adviescommissie Zeeland (hierna: AAZ) moet worden vastgesteld dat niet wordt voldaan aan de door het college aangehouden richtlijn voor grondgebondenheid, die inhoudt dat ten minste 75% van het benodigde voer van de bij de veehouderij behorende gronden komt. De AAZ heeft volgens [appellant sub 1] voorts ten onrechte de "verklaringen grondgebruik in de toekomst" van drie akkerbouwers bij haar beoordeling betrokken. De gronden waarop deze verklaringen zien, behoren niet tot het bedrijf van [appellant sub 2]. De verklaringen zijn volgens [appellant sub 1] ook niet concreet genoeg om vast te kunnen stellen dat [appellant sub 2] daadwerkelijk gebruik kan maken van gronden in de omgeving van zijn bedrijf voor het verbouwen van voedergewassen.
    
        [appellant sub 1] voert voorts aan dat het college in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen heeft vergaard. Het beroept zich mede op stukken die het niet heeft ingezien.    
    
    6.1.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college de AAZ gevraagd advies uit te brengen over de grondgebondenheid van de veehouderij van [appellant sub 2]. Op 11 mei 2017 heeft de AAZ advies uitgebracht. Het college heeft de inhoud van dit advies in het besluit van 8 juni 2017 opgenomen en geconcludeerd dat de veehouderij, gelet op het advies, voldoet aan de planregels over grondgebondenheid.
    
        Volgens het advies is voor de beoordeling of sprake is van een grondgebonden melkveehouderij van belang of het bedrijf voor de productie van ruwvoer, bestaande uit gras en mais, gebruik kan maken van grond die tot dat bedrijf behoort. De AAZ heeft vastgesteld dat het bedrijf bij de bedrijfsvoering over 2015 en 2016 voldoende cultuurgrond in gebruik had om graskuil en snijmais voor zijn rundvee te produceren. In deze jaren bestond 60% van het rantsoen van het vee uit de in eigen beheer geproduceerde componenten gras en mais. Daarnaast maakten krachtvoer en overig ruwvoer, hoofdzakelijk bestaande uit perspulp en graszaadstroo, onderdeel uit van het rantsoen. Deze producten worden volgens de AAZ niet als hoofdproduct of -gewas op cultuurgrond geteeld. Na uitbreiding van de veestapel is volgens de AAZ, uitgaande van de gemiddelde gewasopbrengsten zoals deze in 2015 en 2016 op het bedrijf zijn gerealiseerd, 35,5 ha extra grond nodig voor de teelt van gras en mais. In de overgelegde "verklaringen grondgebruik in de toekomst" hebben drie akkerbouwers verklaard dat een areaal van in totaal 90 ha beschikbaar is voor de teelt van voedergewassen door [appellant sub 2], zodat het bedrijf volgens de AAZ na de uitbreiding over voldoende grond kan beschikken om aan het vereiste van grondgebondenheid te voldoen.
    
    6.2.    Artikel 1, aanhef en onder 54, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 2013" luidt:
    
    "In deze regels wordt verstaan onder grondgebonden agrarisch bedrijf:
    
    […]
    
    b. grondgebonden veehouderij: een agrarisch bedrijf dat is gericht op het houden van dieren en dat voor de bedrijfsvoering afhankelijk is van het producerend vermogen van de grond die tot dat bedrijf behoort;
    
    […]."
    
    6.3.    In de tussenuitspraak is overwogen dat een redelijke uitleg van artikel 1, onder 54, onderdeel b, van de planregels met zich brengt dat afhankelijkheid niet betekent dat al het voer voor de veestapel afkomstig is van de grond die tot het bedrijf behoort.
    
    6.4.    Uit het advies van de AAZ volgt dat de hoofdbestanddelen van het rantsoen bestaan uit mais en gras en dat deze bestanddelen bij de huidige bedrijfsvoering op de bij de veehouderij behorende gronden worden geproduceerd. Ter zitting is toegelicht dat aldus 100% van het benodigde mais en gras van deze gronden afkomstig is en dat het bedrijf daarom volgens het college kan worden aangemerkt als een grondgebonden veehouderij in de zin van de planregels.
    
        Het college heeft zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Daarbij is in aanmerking genomen dat er geen aanwijzingen zijn dat bij de huidige bedrijfsvoering mais of gras wordt ingekocht. Voorts heeft het college ter zitting toegelicht dat het bij de beoordeling of een veehouderij grondgebonden is, niet de in de tussenuitspraak weergegeven richtlijn van 75% hanteert. Zijn stellingen daarover tijdens de zitting van 24 oktober 2016 berustten op een vergissing. Daaraan wordt daarom thans geen betekenis meer toegekend.  
    
    6.5.    Bij de beoordeling of het bedrijf ook na de uitbreiding over voldoende gronden kan beschikken om aan het vereiste van grondgebondenheid te voldoen, heeft het college de meergenoemde "verklaringen grondgebruik in de toekomst" mogen betrekken. Het bestemmingsplan staat er niet aan in de weg dat de benodigde gronden worden gehuurd. Het gaat erom dat het bedrijf gronden gebruikt waarop voor eigen rekening en risico voedergewassen worden geteeld. Dat de afspraken met de drie akkerbouwers nog geconcretiseerd moeten worden, betekent voorts niet dat daaraan geen betekenis toekomt. [appellant sub 2] heeft ter zitting onweersproken gesteld dat dit soort onderlinge afspraken over toekomstig gebruik van grond in het akkerbouwgebied niet ongebruikelijk zijn. De verklaringen hebben betrekking op in totaal 90 ha grond en derhalve op ruim voldoende grond om in de behoefte aan mais en gras van de veehouderij, na uitbreiding, te voorzien. [appellant sub 1] heeft ook niet betwist dat in de nabijheid van de veehouderij meer dan voldoende areaal beschikbaar is dat ingezet kan worden voor de teelt van voedergewassen, zoals de AAZ in het advies heeft gesteld. Ter zitting is voorts gebleken dat de gronden binnen een afstand van 2,5 km van de veehouderij zijn gelegen.
    
        Uit het voorgaande volgt dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bedrijf na realisering van de uitbreiding van stal B nog steeds als grondgebonden agrarisch bedrijf is aan te merken.
    
    6.6.    Door de AAZ nader onderzoek naar de grondgebondenheid van het bedrijf te laten verrichten en de inhoud van het advies van de AAZ aan zijn besluit tot vergunningverlening ten grondslag te leggen, heeft het college het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek hersteld. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies van de AAZ niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Voor het oordeel dat het college niet heeft voldaan aan artikel 3:2 van de Awb bestaat geen aanleiding.  
    
    6.7.    Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant sub 1] voert aan dat het besluit, voor zover daarbij een geluidvoorschrift aan de vergunning van 30 juni 2009 is verbonden, niet in het belang van de bescherming van het milieu is. Het besluit is daarom volgens hem in zoverre in strijd met artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    7.1.    In de tussenuitspraak is overwogen dat uit het geluidrapport van 31 maart 2015 volgt dat bij het vergunde inkuilen gedurende de nachtperiode de in het besluit van 30 juni 2009 gestelde grenswaarde voor het maximale geluidniveau op drie referentiepunten wordt overschreden. Het college is opgedragen dit gebrek in het besluit van 18 juli 2014 te herstellen.  
    
    7.2.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college voorschrift 3.1.2a aan de op 30 juni 2009 verleende vergunning verbonden. Dit voorschrift bepaalt:
    
    "In afwijking van het gestelde in voorschrift 3.1.2 zijn de maximale geluidsniveaus (LAmax), gemeten in de meterstand "fast" en veroorzaakt door het maximaal zeven keer per jaar inkuilen, in de periode van 23:00 uur tot 07:00 uur niet hoger dan:
    
    - 61 dB(A) op referentiepunt 1;
    
    - 63 dB(A) op de referentiepunten 3 en 4."  
    
    7.3.    Artikel 2.31, tweede lid, van de Wabo bepaalt:
    
    "Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:
    
    […]
    
    b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;
    
    […]."
    
    7.4.    Zoals in de tussenuitspraak onder 15.2 is overwogen, kan het bij verlening van een vergunning voor het veranderen van een inrichting nodig zijn om voorschriften te stellen die voor de gehele inrichting gelden. Het bevoegde gezag kan daartoe, in combinatie met de verlening van een veranderingsvergunning, voorschriften van de onderliggende vergunning met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo wijzigen.
    
        Het college heeft de voorschriften van de onderliggende vergunning van 30 juni 2009 gewijzigd in combinatie met het verlenen van de vergunning voor het veranderen van de inrichting. Zonder aanpassing van die geluidvoorschriften zou het de gevraagde omgevingsvergunning niet kunnen verlenen. Niet in geschil is dat de gestelde grenswaarden toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken. De wijziging, die op zichzelf een verruiming van de geluidnormen inhoudt, is daarom in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    7.5.    Het betoog faalt.
    
    8.    Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
        Daarbij wordt opgemerkt dat [appellant sub 1] heeft verzocht om vergoeding van de kosten voor het opstellen van het rapport van De Roever Omgevingsadvies van 11 juni 2015, dat bij de rechtbank is ingebracht. Deze kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat zij niet in verband met de behandeling van het hoger beroep zijn gemaakt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 januari 2016 in zaak nr. 14/5376, voor zover daarbij is volstaan met gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 18 juli 2014 en de voorschriften van de op 30 juni 2009 verleende vergunning zelf voorziend zijn aangepast;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland van 18 juli 2014;
    
    IV.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    
    V.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland van 8 juni 2017 ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.318,92 (zegge: tweeduizend driehonderdachttien euro en tweeënnegentig cent), waarvan € 2.227,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Visser
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
    
    148.