ECLI:NL:RVS:2015:294, Raad van State, 04-02-2015, 201406839/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellant sub 1] tot wijziging van de exploitatievergunning voor zijn horecabedrijf aan de [locatie] in Amsterdam van dagzaak in avondzaak afgewezen.

201406839/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Amsterdam,
    2. de burgemeester van Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2014 in zaak nr. 13/4532 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellant sub 1] tot wijziging van de exploitatievergunning voor zijn horecabedrijf aan de [locatie] in Amsterdam van dagzaak in avondzaak afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 juli 2013 heeft de burgemeester het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 juli 2013 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2015, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. R.G. Meester, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. van Gerven-Mandjes, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1.7, aanhef en onder e, van de Algemene plaatselijke verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (hierna: de APV) kan het bevoegde bestuursorgaan een vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk wijzigen of intrekken als de houder of diens rechtsopvolger hierom vraagt.
    
    Ingevolge artikel 3.8, tweede lid, merkt de burgemeester een alcoholverstrekkend bedrijf in de exploitatievergunning aan als een dagzaak, een avondzaak of een nachtzaak.
    
    Ingevolge artikel 3.11, tweede lid, kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
    
    Ingevolge artikel 3.12 is het verboden een alcoholverstrekkend bedrijf voor bezoekers geopend te hebben of daarin bezoekers toe te laten op andere tijdstippen dan:
    
    a. van 07.00 tot 01.00 uur en in het weekeinde van 07.00 tot 03.00 uur als het bedrijf een dagzaak is;
    
    b. van 09.00 tot 03.00 uur en in het weekeinde van 09.00 tot 04.00 uur als het bedrijf een avondzaak is;
    
    c. (…).
    
    In het Horecabeleidsplan 2008 van de gemeente Amsterdam, stadsdeel Centrum, staat onder het kopje "verruiming sluitingstijden alcoholschenkende bedrijven: omzetting naar avond- of nachtzaak" dat de verruiming van de sluitingstijden in de omliggende straten rond het Leidseplein (Korte en Lange Leidsedwarsstraat, Leidsekruisstraat e.d.) mogelijk na evaluatie in de zomer van 2009 aan de orde komt. De uitkomst van de evaluatie is neergelegd in de Notitie evaluatie uitgaanspleinen. Hierin wordt voorgesteld om de verruiming van sluitingstijden binnen het uitgaansgebied Leidseplein e.o. niet uit te breiden naar de omliggende straten. Dit betekent volgens de notitie dat voor horecabedrijven in de omliggende straten van het Leidseplein, die behoren tot het uitgaansgebied Leidseplein e.o. zoals vastgesteld in het Horecabeleidsplan 2008, verruiming van sluitingstijden niet mogelijk is. De Notitie evaluatie uitgaanspleinen is opgenomen in de Horecavisie 2011-2014. Volgens deze visie moet naar het oordeel van het college de huidige balans, zoals in de APV tot uitdrukking is gebracht, in stand blijven en wordt binnen het huidige openingstijdenstelsel de horeca voldoende gelegenheid geboden voor het creëren van een goed en kwalitatief hoogwaardig uitgaanscircuit.
    
    2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester geen beleid heeft waarin de bevoegdheid van artikel 1.7, aanhef en onder e, van de APV nader is uitgewerkt. Gelet daarop moet hij bij de uitoefening van deze bevoegdheid de relevante belangen tegen elkaar afwegen. In het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft alleen een belangenafweging in het kader van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) plaatsgevonden. Nu de burgemeester in het besluit van 5 juli 2013 een onjuist beoordelingskader heeft toegepast, is de rechtbank van oordeel dat dit besluit reeds hierom berust op een motiveringsgebrek. Zij heeft dit besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit van 5 juli 2013 in stand gelaten, omdat de burgemeester ter zitting van de rechtbank heeft toegelicht dat een belangenafweging niet in het voordeel van [appellant sub 1] uitvalt en naar het oordeel van de rechtbank de burgemeester bij afweging van alle belangen in redelijkheid tot afwijzing van de aanvraag heeft kunnen komen.
    
    3. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen beleid heeft waarin de bevoegdheid krachtens artikel 1.7, aanhef en onder e, van de APV nader is uitgewerkt. Daartoe voert hij aan dat het beleid weliswaar is geformuleerd op grond van de artikelen 3.8, 3.12 en 3.15 van de APV, maar daarmee onder meer invulling wordt gegeven aan de bevoegdheid om een vergunning te wijzigen indien de houder hierom vraagt. Hij behoefde slechts af te wegen of er aanleiding was wegens bijzondere omstandigheden van het beleid af te wijken, aldus de burgemeester.
    
    3.1. Artikel 1.7, aanhef en onder e, van de APV is opgenomen in paragraaf 2 van de APV "Algemene bepalingen over vergunningen en ontheffingen" en verleent de burgemeester de algemene bevoegdheid om op aanvraag van een vergunninghouder een vergunning te wijzigen. Indien de burgemeester van deze bevoegdheid gebruik maakt indien een aanvraag tot wijziging van de aan een exploitatievergunning verbonden openingstijden als bedoeld in artikel 3.12 van de APV wordt ingediend, past hij het onder rechtsoverweging 1. van deze uitspraak opgenomen beleid toe, waarin over verruiming van de openingstijden in het uitgaansgebied Leidseplein e.o. is opgenomen dat de huidige balans, zoals in de APV tot uitdrukking is gebracht, in stand moet blijven. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester geen beleid heeft voor de beoordeling van aanvragen om wijziging van aan een exploitatievergunning verbonden openingstijden. De rechtbank heeft hierin derhalve ten onrechte aanleiding gevonden het besluit van 5 juli 2013 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te vernietigen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het incidenteel hoger beroep van de burgemeester is gegrond.
    
    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 5 juli 2013 in stand blijven. Nu, zoals hiervoor onder 3.1. is overwogen, de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester geen beleid heeft voor de beoordeling van aanvragen om wijziging van aan een exploitatievergunning verbonden openingstijden en hierin ten onrechte aanleiding heeft gevonden het besluit van 5 juli 2013 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te vernietigen, wordt aan het door [appellant sub 1] aangevoerde niet toegekomen. Hij heeft derhalve geen belang meer bij de beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep. Dit hoger beroep zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 5 juli 2013 toetsen aan de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
    
    5. Aan het besluit van 5 juli 2013 heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat in het beleid, zoals neergelegd in het Horecabeleidsplan 2008, de Notitie evaluatie uitgaanspleinen en de Horecavisie 2011-2014, geen mogelijkheid tot verruiming van de openingstijden is opgenomen voor de omliggende straten van het Leidseplein. Voorts heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die er toe nopen dat van het beleid wordt afgeweken. Het had op de weg van [appellant sub 1] gelegen om voordat hij zijn horecabedrijf begon te informeren naar de mogelijkheden om de aan zijn exploitatievergunning verbonden openingstijden te wijzigen van dagzaak naar avondzaak.
    
    6. [appellant sub 1] voert aan dat de Notitie evaluatie uitgaanspleinen en de Horecavisie 2011-2014 geen beleid zijn. Voorts voert hij aan dat in de programma-akkoorden van Amsterdam en het stadsdeel Centrum, in het bestemmingsplan Zuidelijke binnenstad, in de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 van het stadsdeel Centrum en in het Samenwerkingsakkoord gastvrije en veilige Amsterdamse uitgaanspleinen de mogelijkheid tot verruiming van de openingstijden van horecabedrijven is opgenomen. De burgemeester had volgens [appellant sub 1] een concrete belangenafweging moeten maken en de aanvraag moeten beoordelen met inachtneming van de in artikel 3.11, tweede lid, van de APV neergelegde vereisten.
    
    6.1. Het betoog van [appellant sub 1] biedt geen grond voor het oordeel dat de burgemeester bij de beoordeling van aanvragen tot wijziging van een horecaexploitatievergunning niet handelt overeenkomstig de Notitie evaluatie uitgaanspleinen en de Horecavisie 2011-2014. Voorts blijkt uit de programma-akkoorden van Amsterdam en het stadsdeel Centrum dat het voor de stadsdelen mogelijk moet zijn om de openings- en sluitingstijden te verruimen op voorwaarde van voldoende handhavingscapaciteit, een gebiedsgerichte benadering en draagvlak. Uit de programma-akkoorden blijkt, anders dan [appellant sub 1] betoogt, niet dat voor horecabedrijven in de omliggende straten van het Leidseplein verruiming van de openingstijden mogelijk is. Dat het bestemmingsplan Zuidelijke binnenstad uitbreiding van horeca-inrichtingen mogelijk maakt, brengt niet met zich dat de burgemeester in de omliggende straten van het Leidseplein wijziging van de aan een exploitatievergunning verbonden openingstijden moet toestaan.
    
    De Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 van het stadsdeel Centrum en het Samenwerkingsakkoord gastvrije en veilige Amsterdamse uitgaanspleinen dateren van na het besluit van 5 juli 2013. Deze kunnen derhalve niet bij de beoordeling van dit besluit worden betrokken, nu de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar moet worden beoordeeld naar de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit. Overigens heeft de gemachtigde van de burgemeester ter zitting toegelicht dat het Samenwerkingsakkoord gastvrije en veilige Amsterdamse uitgaanspleinen niet berust op een minder ernstig worden van de openbare orde problematiek, maar slechts een andere aanpak hiervan voorstaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe nopen dat de burgemeester van het beleid afwijkt. Hiertoe voert hij aan dat in de straat reeds een groot aantal avond- en nachtzaken is gevestigd, waardoor het wijzigen van de openingstijden van zijn horecabedrijf niet tot nauwelijks leidt tot een toename van de druk op het woon- en leefklimaat en de openbare orde. Zo wordt schuin boven zijn horecabedrijf een nachtzaak geëxploiteerd en was in het verleden een nachtzaak gevestigd in het pand van zijn horecabedrijf. Nachtzaken mogen twaalf keer per jaar vrijstelling van de sluitingstijden aanvragen. Bovendien is zijn horecabedrijf gericht op een ouder en kwalitatief hoogwaardig publiek. Hij exploiteert al jaren probleemloos horecabedrijven met latere sluitingstijden en het pand is daarop ingericht, aldus [appellant sub 1]. Tot slot voert hij aan dat hij een wijziging van de openingstijden naar een avondzaak nodig heeft om niet failliet te gaan.
    
    7.1. Dat in de Lange Leidsedwarsstraat reeds een groot aantal avond- en nachtzaken is gevestigd en nachtzaken twaalf keer per jaar vrijstelling van de sluitingstijden mogen vragen, zijn geen bijzondere omstandigheden, nu dit in het beleid is verdisconteerd. Dat [appellant sub 1] naar gesteld zonder een wijziging van de openingstijden naar avondzaak failliet gaat, is, nog daargelaten dat dit niet met stukken is onderbouwd, een omstandigheid die valt binnen zijn risicosfeer als ondernemer. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het op de weg van [appellant sub 1] had gelegen om voordat hij zijn horecabedrijf in de Lange Leidsedwarsstraat begon, te informeren naar de mogelijkheden van het wijzigen van de openingstijden ervan. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd over de wijze waarop hij horecabedrijven exploiteert en welk publiek hij ontvangt, houdt geen verband met het doel en de strekking van het beleid en zijn daarom geen bijzondere omstandigheden die ertoe nopen dat de burgemeester van het beleid afwijkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het tegen het besluit van 5 juli 2013 ingestelde beroep is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het incidenteel hoger beroep van de burgemeester van Amsterdam gegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2014 in zaak nr. 13/4532;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.
    
    w.g. Verheij w.g. Beerse
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2015
    
    382-819.