ECLI:NL:RVS:2006:AV6288, Raad van State, 22-03-2006, 200504469/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2003  heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Staatssecretaris) aan appellante meegedeeld dat de op grond van de Welzijnswet 1994 verleende subsidie (hierna: de subsidie) per 1 januari 2004 wordt beëindigd.

200504469/1.
      Datum uitspraak: 22 maart 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging Nederlandse Bond van Plattelandsvrouwen te Den Haag,
      appellante,
    
    
    
      tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/3272 van de rechtbank
      's-Gravenhage van 8 april 2005 in het geding tussen:
    
    
    appellante
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 september 2003  heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Staatssecretaris) aan appellante meegedeeld dat de op grond van de Welzijnswet 1994 verleende subsidie (hierna: de subsidie) per 1 januari 2004 wordt beëindigd.
    
    Bij besluit van 3 februari 2004 heeft de Staatssecretaris de aanvraag van appellante voor toekenning van subsidie voor het jaar 2004 afgewezen.
    
    Bij besluit van 17 juni 2004 (hierna: het bestreden besluit) heeft de Staatssecretaris, overeenkomstig het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb (hierna: de VWS-commissie), de tegen de besluiten van 19 september 2003 en 3 februari 2004 door appellante gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 april 2005, verzonden op 12 april 2005, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 23 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 juni 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 25 juli 2005 heeft de Staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 14 september 2005 is een reactie van appellante op genoemde memorie binnengekomen.
    
    Bij brief van 13 december 2005 heeft appellante een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.M. Neefe, advocaat te Rotterdam,  bijgestaan door drs. C.P. Voordendag, en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door D.G. Ebbeling, ambtenaar van het departement, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ter zitting bij de rechtbank is door de gemachtigde van appellante verklaard dat het beroep niet is gericht tegen het bestreden besluit, voor zover dit betreft de afwijzing van de aanvraag om subsidie voor het jaar 2004. In hoger beroep - evenals in beroep - beperkt de beoordeling van het geschil zich dan ook tot de bij het bestreden gehandhaafde beëindiging per 1 januari 2004 van de aan appellante op grond van de Welzijnswet 1994 verleende subsidie.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 9 van de Welzijnswet 1994 kan Onze Minister subsidies waaronder specifieke uitkeringen verstrekken ten behoeve van activiteiten op beleidsterreinen die op grond van de artikelen 4, derde lid, en 5 tot de verantwoordelijkheid van het Rijk behoren.
    
    2.2.1.    Ingevolge artikel 2 van het Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid (Besluit van 19 december 1994, Stb. 909: hierna: het Bekostigingsbesluit) maakt Onze Minister openbaar welke activiteiten voor een uitkering als bedoeld in artikel 40 of voor subsidie in aanmerking komen, voor zover dit niet reeds blijkt uit de welzijnsnota, alsmede voor zover hij voornemens is af te wijken van het in die nota gestelde.
    
         Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit worden subsidies en uitkeringen als bedoeld in artikel 40 slechts verstrekt voor zover de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van oordeel is dat het verstrekken van subsidies en uitkeringen zijn beleid ondersteunt dat is neergelegd in de welzijnsnota dan wel dat met toepassing van artikel 2 openbaar is gemaakt. 
    
    2.2.2.    Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
    
         Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    2.3.    De Staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat beëindiging van de subsidie gerechtvaardigd is omdat deze niet langer past binnen zijn beleidsdoelstellingen. In het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies van de VWS-commissie wordt op bladzijden 3 en 4 verwezen naar de nota "Kennis, Innovatie, Meedoen Beleid begrotingssubsidies VWS", van de Minister van VWS en de Staatssecretaris, aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 22 september 2003 (kamerstukken II, 2003/2004, 29 214, nr 1), (hierna: de nota) waarin de aanleiding voor de herziening van het subsidiebeleid en de contouren en de beoordelingscriteria van het nieuwe beleid zijn uiteengezet. Blijkens de nota zijn alle in 2003 bestaande structurele subsidies geïnventariseerd, geclusterd (naar de aard van de activiteiten van de gesubsidieerden) en tegen het licht gehouden. Hierbij is onder meer beoordeeld of de subsidie nog past bij de beleidsdoelstellingen van het Ministerie van VWS. Bij het beëindigen van subsidies hebben één of meer van de volgende overwegingen een rol gespeeld: voldoende regulier aanbod, tegengaan van versnippering, geen verantwoordelijkheid van het Ministerie van VWS, de subsidie past niet meer bij het beleidsterrein en/of actuele doelstellingen van het ministerie. In dit verband is aangegeven dat structurele subsidiëring van organisaties die zich inzetten voor de emancipatie van vrouwen of homoseksuelen worden gestaakt, omdat dit niet (langer) een verantwoordelijkheid is van VWS. De prioriteiten in het nieuwe subsidiebeleid zijn in de nota opgenomen en uitgewerkt. In het nieuwe beleid krijgen subsidies die betrekking hebben op de thema's Kennis, Innovatie en Meedoen voorrang. In de nota is aangegeven dat het thema 'Meedoen' is gericht op het versterken van de positie van kwetsbare groepen (gehandicapten, chronisch zieken), en van de groep die aan het zorgproces een belangrijke bijdrage leveren (mantelzorgers, vrijwilligers). Specifieke aandacht is ook nodig voor risicojeugd, de groep oorlogsgetroffenen en organisaties rond herdenken en gedenken van de Tweede Wereldoorlog. In dat verband is in de nota nog aangegeven dat VWS landelijke organisaties die gehandicapten, chronische zieken, risicojeugd, mantelzorgers en vrijwilligers vertegenwoordigen en ondersteunen, structureel financieel blijft ondersteunen. In Bijlage B bij de nota is het beleid voor het afbouwen van de subsidies opgenomen. Ten behoeve van instellingen die drie jaar of meer gesubsidieerd werden en met de subsidie meer dan 10% van de exploitatiekosten dekten, is voorzien in een afbouwregeling voor de beëindiging van een subsidie of een verlaging van 30%.
    
    2.4.    Appellante heeft in hoger beroep allereerst betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de Staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat haar activiteiten niet aansluiten bij het nieuwe subsidiebeleid omdat zij zich uitsluitend bezighoudt met vrouwenemancipatie. De rechtbank is daarbij ten onrechte voorbij gegaan aan het feit dat haar activiteiten ook voor een belangrijk deel op het gebied van de onvergoede maatschappelijke zorg liggen. Deze activiteiten bestaan uit het stimuleren/begeleiden van bij haar aangesloten leden tot het verrichten van vrijwilligerswerk aan met name de sociaal zwakkere groep. Tevens zijn de leden van appellante namens haar actief in de zorg voor ouderen in bejaardentehuizen alsmede voor ouderen die in hun eigen woning verzorgd worden. Deze activiteiten kunnen worden geschaard onder de noemer "Meedoen" in het nieuwe subsidiebeleid. Voorts heeft appellante in dit verband nog betoogd dat er ten onrechte geen individueel onderzoek is gedaan naar haar activiteiten (op het gebied van maatschappelijke zorg).
    
    2.4.1.    Dit betoog faalt. Appellante heeft niet bestreden dat haar activiteiten die betrekking hebben op de vrouwenemancipatie niet onder het subsidiebeleid, zoals neergelegd in de nota, vallen. Voor zover appellante tevens activiteiten verricht die wel onder dat beleid konden worden gebracht,  blijkt uit de brief van de staatssecretaris van 11 februari 2003, kenmerk DSB/IN-2350286, waarbij aan appellante op grond van de Welzijnswet 1994 een instellingssubsidie voor het jaar 2003 is verleend, dat de subsidie voor dat jaar uitsluitend was bestemd voor de activiteiten die betrekking hebben op emancipatie van vrouwen. Gelet hierop is in hetgeen appellante heeft betoogd omtrent haar overige activiteiten - gelet op het bepaalde in artikel 4:51 van de Awb - geen grond gelegen om tot het oordeel te komen dat de Staatssecretaris de subsidie niet in redelijkheid heeft kunnen beëindigen. Artikel 4:51 van de Awb heeft immers betrekking op het niet (ongewijzigd) voortzetten van een subsidie die voor drie of meer achtereenvolgende jaren is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten. De Staatssecretaris kan evenmin worden tegengeworpen dat er geen individueel onderzoek is gedaan naar de activiteiten van appellante, nu is vast komen te staan dat dat onderzoek in 2003 - voor het nemen van het besluit van 19 september 2003 waarbij de subsidie is beëindigd - heeft plaatsgevonden.
    
    2.5.     Appellante heeft voorts betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen nu zij niet gelijk is behandeld als CIVIQ (voorheen: Stichting Informatie en Kenniscentrum Vrijwilligerswerk), die voor het jaar 2004 wel subsidie heeft ontvangen, en zij daarmee op één lijn kan worden gesteld. 
    
    2.5.1.    Ook dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van gelijke gevallen geen sprake is. CIVIQ betreft een kennisinstituut op het gebied van vrijwilligerswerk. Dat, zoals appellante heeft gesteld, zij in het kader van haar activiteiten op het gebied van de onvergoede maatschappelijke zorg kennis heeft verworven over het vrijwilligerswerk en dat van haar kennis gebruik wordt gemaakt door derden,  wat daar ook van zij, maakt niet dat zij op één lijn kan worden gesteld met genoemd kennisinstituut.
    
    2.6.    Appellante heeft tevens betoogd dat is miskend dat de gevolgen van het op het nieuwe beleid gebaseerde besluit tot subsidiebeëindiging, die, naar zij heeft gesteld, bestaan uit het ontslaan van personeel, het doorvoeren van een contributieverhoging en stijgende tarieven bij andere instellingen waarmee wordt samengewerkt, voor haar onevenredig zijn in verhouding tot de met het nieuwe beleid te dienen doelen. De Staatssecretaris had daarom op grond van artikel 4:84 van de Awb dienen af te wijken van zijn beleidsregels. Nu dat niet is geschied, verdraagt het bestreden besluit zich niet met genoemd artikel.
    
    2.6.1.    Dat betoog faalt eveneens. Allereerst zij opgemerkt dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat van de gestelde verhoging van de contributie ongeveer een kwart voor het landelijke bureau was bestemd en dat dus het overgrote deel van de contributieverhoging geen relatie heeft met het wegvallen van de subsidie. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is bovendien gebleken dat er naar aanleiding van de subsidiebeëindiging geen gedwongen ontslagen hebben plaatsgevonden en dat kon worden volstaan met natuurlijke afvloeiing van personeel en met een personele verschuiving naar een instelling waarmee wordt samengewerkt. Voor zover gelet op het vorenoverwogene genoemde feiten al aan de orde zijn, heeft de Staatssecretaris deze terecht niet aangemerkt als omstandigheden die - mede gelet op de in Bijlage B bij de nota opgenomen afbouwregeling - niet geacht kunnen worden bij de vaststelling van het beleid te zijn betrokken en die tot afwijking van dat beleid zouden nopen.
    
    2.6.2.    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de Staatssecretaris bij het beëindigen van de subsidie een redelijke termijn in acht heeft genomen als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. Niet kan worden geoordeeld dat de voor de beëindiging gestelde termijn waarop de beëindiging effect zou sorteren, te weten ongeveer drieënhalve maand vanaf de bekendmaking van het besluit, niet als een redelijke termijn kan worden beschouwd. Hiervoor is van belang dat appellante bij brief van 27 juni 2003 reeds is ingelicht over de herziening van het subsidiebeleid en mogelijk nadelige gevolgen daarvan voor de subsidie. Appellante is daarin tevens geadviseerd uiterst terughoudend te zijn bij het aangaan van financiële verplichtingen. Verder is voor dit oordeel van betekenis dat niet aannemelijk is dat van arbeidsrechtelijke gevolgen als door appellante betoogd sprake is. Ook hetgeen appellante in dit kader in hoger beroep heeft betoogd, treft dan ook geen doel.
    
    2.7.    Het betoog van appellante dat de rechtbank heeft miskend dat de Staatssecretaris haar ten onrechte geen afbouwsubsidie heeft toegekend, faalt eveneens. De Staatssecretaris heeft, gegeven de hem toekomende beleidsvrijheid, terecht kunnen besluiten slechts dan aan instellingen een afbouwsubsidie toe te kennen indien aan twee voorwaarden is voldaan, namelijk de subsidie bedraagt meer dan 10% van de exploitatiekosten en gedurende meer dan drie jaar is subsidie verstrekt. Appellante voldoet aan de tweede voorwaarde, maar heeft geen gegevens aangedragen die, anders dan de Staatssecretaris aan de hand van de financiële stukken heeft vastgesteld, aantonen dat de subsidie meer dan 10% van de exploitatiekosten uitmaakt.
    
    2.7.1.    Appellante heeft in dat verband tevergeefs betoogd dat zij ongelijk wordt behandeld ten opzichte van Zij-Actief (voorheen: Katholieke Plattelandsvrouwen Nederland), die zich op 1 januari 2004 eveneens met een subsidiebeëindiging geconfronteerd zag, en anders dan appellante, wel een afbouwsubsidie heeft ontvangen, omdat zij voldoet aan de beide voorwaarden. Bij de vaststelling of de 10%-grens is overschreden, is in het geval van Zij-Actief niet gekeken naar het totale budget van al haar afdelingen in den lande zoals bij appellante, maar slechts naar het budget van haar landelijke bureau. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Staatssecretaris het feit dat appellante, anders dan Zij-Actief, niet als federatie is georganiseerd, als relevant verschil heeft mogen aanmerken bij de bepaling van de overschrijding van de 10%-grens. Appellante heeft niet bestreden dat Zij-Actief een federatie is. Dat is een andere organisatievorm dan appellante kent, die geen individuele leden heeft noch is georganiseerd in afdelingen en waarbij om die reden slechts naar het budget van het landelijke bureau is gekeken.
    
    2.7.2.    De conclusie is dat de rechtbank het beroep terecht ongegrond heeft verklaard.
    
    2.8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump. Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. F.P. Zwart, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Ouwehand
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2006
    
    224.