ECLI:NL:RVS:2011:BP1321, Raad van State, 19-01-2011, 201002444/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2007 heeft de minister de gemeente voor het project Nederrijn Noord een bijdrage toegekend van € 472.924,18 in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.

201002444/1/H2.
      Datum uitspraak: 19 januari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
      2. de gemeente Arnhem,
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 4 februari 2010 in zaak
      nr. 08/3644 in het geding tussen:
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Arnhem
      (lees: de gemeente Arnhem),
    
    
    en
    
    de minister.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 december 2007 heeft de minister de gemeente voor het project Nederrijn Noord een bijdrage toegekend van € 472.924,18 in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
    
    Bij besluit van 2 juli 2008 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 4 december 2007 in zoverre herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 februari 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 juli 2008 vernietigd voor zover de minister de afwijzing van een bijdrage voor een aantal kosten in stand heeft gelaten, en de minister opgedragen om in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de gemeente bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 12 maart 2010, en heeft de minister bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 15 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gemeente heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 9 april 2010. De minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 13 april 2010.
    
    De gemeente en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op 8 oktober 2010 ter zitting gevoegd behandeld met de zaken nrs. 201002451/1/H2, 201002446/1/H2 en 201002448/1/H2, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, vergezeld van J.W. van den Berg en F. Willemen, beiden werkzaam bij de gemeente, en de minister, vertegenwoordigd door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 in verband met de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het besluit en een aanpassing van de bijdragesystematiek (Stb. 2002, 597), worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003, verleend op de voet van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: het Bijdragebesluit 1999), zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999, zoals dit luidde vóór 1 januari 2003, wordt onder opsporing verstaan: onderzoeken van een bepaald gebied in verband met de vermoede aanwezigheid van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
    
    Ingevolge die aanhef en onder c wordt onder opsporingswerkzaamheden verstaan: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld) en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd).
    
    Ingevolge die aanhef en onder d wordt onder ruiming verstaan: benaderen, veiligstellen, afvoeren of vernietigen van een explosief, afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog, dat in een bepaald gebied is aangetroffen.
    
    Ingevolge die aanhef en onder e wordt onder ruimingswerkzaamheden verstaan: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
    
    Ingevolge artikel 2, derde lid, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder f, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing en ruiming van explosieven voor rekening van het gemeentebestuur, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, derde lid, komen voor een bijdrage in de kosten uitsluitend die opsporingen of ruimingen in aanmerking waarbij de vermoede aanwezigheid dan wel aanwezigheid van explosieven grote risico's voor de bevolking met zich brengt en de kosten redelijkerwijs niet geheel voor rekening van het gemeentebestuur kunnen blijven.
    
    Ingevolge artikel 4 kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
    
    a. kosten van vooronderzoek;
    
    b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
    
    c. kosten van grondwerkzaamheden;
    
    d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
    
    e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
    
    f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
    
    Ingevolge artikel 5 kunnen bij een ruiming de in artikel 4 onder c tot en met f genoemde soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, dient het gemeentebestuur om in aanmerking te kunnen komen voor een bijdrage, de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden in bij de minister.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
    
    Ingevolge artikel 17, tweede lid, kan de minister, alvorens tot vaststelling van de bijdrage wordt overgegaan, een nader onderzoek instellen naar de noodzakelijkheid, de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de gedeclareerde kosten.
    
    Ingevolge artikel 20, eerste lid, kan op vertoon van bewijsstukken een voorlopige bijdrage betaalbaar worden gesteld.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen aan de toekenning van een voorlopige bijdrage geen rechten worden ontleend.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: de Beleidsregels 1999) worden de daarin beschreven beleidsregels in acht genomen bij de uitvoering van het Bijdragebesluit 1999.
    
    Volgens artikel 3, eerste lid, hebben de kosten van vooronderzoek, genoemd in artikel 4, onderdeel a, van het Bijdragebesluit 1999 betrekking op kosten die gemaakt worden bij het lokaliseren van de ligging van het vermoedelijke explosief en waarbij gebruik wordt gemaakt van de volgende hulpmiddelen:
    
    a. archieven;
    
    b. kraterkaarten/schadekaarten;
    
    c. luchtfoto's;
    
    d. processen-verbaal;
    
    e. getuigenverklaringen;
    
    f. uitkomsten van literatuuronderzoek.
    
    Volgens artikel 4, eerste lid, behoren tot de kosten van opsporingswerkzaamheden bedoeld in artikel 4, onderdeel b, van het Bijdragebesluit 1999, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, uitsluitend:
    
    a. kosten van milieutechnisch en grondmechanisch bodemonderzoek;
    
    b. kosten van exterieure taxatie van de belendende percelen;
    
    c. verzekeringskosten;
    
    d. kosten in verband met afzettingen van het werkterrein;
    
    e. kosten betreffende af- en aanvoer van materieel en materiaal;
    
    f. kosten in verband met het inrichten van het werkterrein zoals het verwijderen van obstakels, het omleggen van kabels en leidingen, het ontgraven van grond, het aanbrengen en verwijderen van damwanden, de aanleg, de instandhouding en afvoer van (retour) bemaling, het gebruik van een boorinstallatie, het gebruik van een graafmachine categorieën II of I en het gebruik van detectieapparatuur;
    
    g. kosten in verband met noodzakelijke dienstverblijven en de aansluitingen op de nutsvoorzieningen daarop;
    
    h. kosten in verband met voorzieningen voor het opslaan van munitie;
    
    i. kosten in verband met de inrichting van een vernietigingslocatie;
    
    j. kosten van een opruimer explosieven, munitieherkenners, bedrijfsleider, (hoofd) uitvoerder, grondwerkers en bewakingsmedewerkers wat de loonkosten, reisuren en reiskosten, risicotoeslag en overnachtingskosten betreft;
    
    k. de kosten van veiligheidsvoorzieningen zoals containers, Megablocks, beschermende wanden en het gebruik van scherfwerende doeken;
    
    l. kosten in verband met herstelwerkzaamheden op de opsporings- en vernietigingslocaties.
    
    Volgens het tweede lid komen de kosten die zijn uitgezonderd in artikel 6 niet voor vergoeding in aanmerking.
    
    Volgens artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, vallen kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze onderdeel uitmaken van het gehanteerde tarief dat door de in artikel 1 onderdeel i van het Bijdragebesluit 1999 omschreven opsporingsbedrijven in rekening wordt gebracht, niet onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, zodat deze niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    Volgens die aanhef en onder e vallen kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren, niet onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, zodat deze niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    Volgens het derde lid, aanhef en onder d, worden tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente onder andere gerekend kosten van projectmanagement en projectbegeleiding.
    
    Overwegingen met betrekking tot het hoger beroep van de gemeente
    
    2.2. Bij brieven, bij de minister ingekomen op 8 mei 2007 en 25 juni 2007, heeft de gemeente voor het project declaraties ingediend van de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog. De minister heeft de gemeente een bijdrage van € 472.924,18 toegekend en een bijdrage in enkele kosten afgewezen, waarbij hij zich bij het besluit op bezwaar van 2 juli 2008 mede heeft gebaseerd op de artikelen 4 en 6 van de Beleidsregels 1999.
    
    2.3. De gemeente betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank had moeten onderkennen dat de Beleidsregels 1999 in strijd zijn met het Bijdragebesluit 1999, zodat de minister deze buiten toepassing had moeten laten. Zij is van mening dat in de Beleidsregels 1999 categorisch kostensoorten van een bijdrage zijn uitgesloten die op grond van het Bijdragebesluit 1999 voor een bijdrage in aanmerking moeten komen als aan de voorwaarden van dit besluit is voldaan, en dat in de Beleidsregels 1999 naar de aard en inhoud dan ook meer is geregeld dan krachtens het Bijdragebesluit 1999 is geoorloofd. De gemeente wijst daarbij op een passage van de nota van toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402, blz. 15), waarin staat dat als een ruiming aan de criteria voldoet en de verplichtingenruimte voor ruimingen toereikend is, een bijdrage wordt toegekend. Voorts is de gemeente van mening dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat zij bij het project geen rekening kon houden met de Beleidsregels 1999, omdat deze eerst zijn gepubliceerd nadat het project in uitvoering was genomen. De minister had de Beleidsregels 1999 ook om die reden buiten toepassing moeten laten, aldus de gemeente.
    
    2.3.1. De systematiek van het Bijdragebesluit 1999 is erop gericht dat de minister slechts in bepaalde gevallen voor een aantal kostensoorten een bijdrage kan toekennen. Dit volgt uit artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 en het wordt onderstreept in de nota van toelichting (blz. 10 en 11), waarin is bevestigd dat voor een opsporing slechts in bepaalde gevallen een bijdrage wordt toegekend; een deel van de gemeenten zal een opsporing of voor eigen rekening moeten uitvoeren of de kosten aan derden moeten doorberekenen. Het rijk faciliteert de gemeenten door bij projecten met een hoog veiligheidsrisico voor de bevolking een bijdrage te geven in de kosten. In de artikelen 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999 is bepaald voor welke kostensoorten dit geldt. De woorden 'kan' en 'kunnen' in de genoemde bepalingen geven aan dat de minister de keuze is gelaten om al dan niet een bijdrage toe te kennen en dat de minister dus beleidsvrijheid is gegeven. In de Beleidsregels 1999 heeft de minister invulling gegeven aan de ruimte die het Bijdragebesluit 1999 geeft, door hierin onder meer te bepalen welke kosten van vooronderzoek en van opsporingswerkzaamheden in beginsel voor vergoeding in aanmerking komen en welke kosten niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999. Het betoog dat de Beleidsregels 1999, voor zover hier van belang, nadere regels zijn zonder wettelijke grondslag, faalt.
    
    Dat het gehele project in 2001 in uitvoering is genomen voordat de Beleidsregels 1999 zijn gepubliceerd in de Staatscourant van 28 juni 2004 (nr. 120), leidt ook niet tot het oordeel dat de minister deze beleidsregels buiten toepassing had moeten laten. De werkzaamheden waarvan de declaraties thans in geschil zijn, zijn verricht nadat de Beleidsregels 1999 zijn bekendgemaakt en de gemeente heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij verplichtingen voor deze werkzaamheden is aangegaan vóór 28 juni 2004.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de minister de Beleidsregels 1999 bij het besluit van 2 juli 2008 heeft kunnen toepassen en dat hij daarmee niet in strijd met de rechtszekerheid heeft gehandeld.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, faalt ook het betoog van de gemeente dat de Beleidsregels 1999 niet van toepassing zijn en het besluit van 2 juli 2008 dus geen stand houdt voor zover daarin met toepassing van de Beleidsregels 1999 een bijdrage is afgewezen voor de interne kosten van de gemeente en de kosten van verwerking van anders dan door het explosief verontreinigde grond.
    
    2.4. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat niet is gebleken van concrete toezeggingen die een beroep van de gemeente op het vertrouwensbeginsel doen slagen. Dat de minister voorschotten heeft verstrekt op alle ingediende declaraties, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat uit artikel 20, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 volgt dat aan de toekenning van voorlopige bijdragen geen rechten kunnen worden ontleend. Het betoog van de gemeente dat beslissingen van de minister op de vanaf 2002 ingediende declaraties uitbleven tot 4 december 2007 en dat de gemeente daardoor niet eerder kennis heeft kunnen nemen van het beleid en de uitleg die de minister aan het Bijdragebesluit 1999 gaf en haar handelen niet hierop heeft kunnen afstemmen, kan niet leiden tot het oordeel dat de minister alle declaraties had moeten vergoeden. De toepasselijke vereisten vloeien rechtstreeks voort uit het Bijdragebesluit 1999 en de Beleidsregels 1999. De gemeente wordt geacht hiermee bekend te zijn en zij had haar handelen hierop kunnen afstemmen.
    
    2.5. De minister heeft een bijdrage van € 86.279,64 in de kosten voor het overnemen van vrijgekomen verontreinigde grond afgewezen. Daarbij heeft hij het standpunt ingenomen dat alleen de meerkosten voor het ontgraven en verwerken van verontreinigde grond worden vergoed als de verontreiniging het gevolg is van de aanwezigheid van explosieven. Omdat in 2006 geen explosieven zijn gevonden en de kosten dus niet munitiegerelateerd zijn, kunnen deze kosten volgens de minister niet worden gerekend tot de in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 genoemde kosten die voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    2.5.1. De rechtbank heeft uit een passage van de nota van toelichting (blz. 13) afgeleid dat het Bijdragebesluit 1999 het verwijderen van door munitie vervuilde grond beschouwt als onderdeel van de ruimingswerkzaamheden en dat dit voor vergoeding in aanmerking komt. Mede in aanmerking genomen dat het Bijdragebesluit 1999 niet voorziet in vergoeding van alle volgens de gemeente noodzakelijke kosten, heeft de rechtbank het uitgangspunt van de minister juist geacht dat de kosten van verwerking van grond die anders dan door een explosief is verontreinigd, niet voor een bijdrage in aanmerking komen. De enkele omstandigheid dat deze grond is afgegraven in het kader van de opsporing, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. De rechtbank heeft het dan ook in overeenstemming met het Bijdragebesluit 1999 geacht dat de bijdrage in de kosten van overneming van de vervuilde grond, die kennelijk zijn gemaakt met het oog op verwerking van de grond, is afgewezen.
    
    2.5.2. De gemeente betoogt dat de kosten van verwerking van de verontreinigde grond een direct en noodzakelijk gevolg zijn van de opsporing en verwijdering van het explosief en dat deze dan ook voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    2.5.3. Uit artikel 4, eerste lid, aanhef en onder l, van de Beleidsregels 1999 volgt dat de kosten in verband met herstelwerkzaamheden op de opsporings- en vernietigingslocaties in beginsel tot de kosten van opsporingswerkzaamheden behoren als bedoeld in artikel 4, onder b, van het Bijdragebesluit 1999. Het terugplaatsen van grond kan onder herstelwerkzaamheden worden begrepen en de daarvoor gemaakte kosten kunnen dan ook voor vergoeding in aanmerking komen. Voor zover de grond echter vanwege niet met explosieven samenhangende milieuaspecten een bewerking moet ondergaan voordat deze kan worden teruggeplaatst, of om die reden moet worden vervangen, zijn de daarvoor gemaakte meerkosten niet declarabel onder het Bijdragebesluit 1999 omdat niet wordt voldaan aan het vereiste dat er een direct verband is met explosieven. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de kosten van het overnemen van de verontreinigde grond, die - naar niet in geschil is - zijn gemaakt met het oog op de verwerking ervan tot schone grond, niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    2.6. De minister heeft tevens de aanvraag om een bijdrage van € 454,58 in de kosten van werkzaamheden van de Risk Management Group B.V. (hierna: RMG) afgewezen op grond van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999, omdat deze werkzaamheden in 2005 hebben plaatsgevonden en de declaratie eerst op 25 juni 2007, en daarmee te laat, is ingediend.
    
    2.6.1. Omdat de werkzaamheden van RMG bestonden uit advisering ten behoeve van de opsporing en ruiming van explosieven en artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 volgens de rechtbank uitsluitend betrekking heeft op het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden, heeft zij het besluit van 2 juli 2008 in zoverre vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat aan de weigering voor deze kosten een bijdrage te verstrekken niet ten grondslag kon worden gelegd dat de declaratie te laat zou zijn ingediend.
    
    2.6.2. De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan haar uitleg van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999. Volgens de gemeente moet deze bepaling zo worden uitgelegd dat het daarbij gaat om het jaar waarin de kosten aan de gemeente in rekening zijn gebracht en zijn alle aan haar in 2006 in rekening gebrachte kosten vóór 1 oktober 2007 bij de minister gedeclareerd.
    
    2.6.3. De uitleg die de gemeente aan deze bepaling geeft, is onjuist. Uit de uitspraken van de Afdeling van 24 maart 2010 in zaak nr. 200904414/1/H2 en van 17 november 2010 in zaak nr. 201003001/1/H2, volgt dat als ijkpunt voor de indieningstermijn van artikel 13, tweede lid, heeft te gelden het moment waarop de opsporings- of ruimingswerkzaamheden feitelijk zijn uitgevoerd. Op dat moment zijn de kosten gemaakt; daarbij is niet van belang of deze al daadwerkelijk in rekening zijn gebracht bij of zijn betaald door de gemeente.
    
    Overwegingen met betrekking tot het hoger beroep van de minister
    
    2.7. Met betrekking tot de vernietiging door de rechtbank van het besluit van 2 juli 2008, voor zover het betrekking heeft op de weigering een bijdrage te verstrekken van € 454,58 voor de adviseringskosten van RMG, betoogt de minister dat hij terecht geen bijdrage voor deze kosten heeft verleend omdat deze niet als opsporings- of ruimingswerkzaamheden kunnen worden aangemerkt. Aan toepassing van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 komt hij dan ook niet toe. Deze kosten zijn volgens de minister ook geen kosten van vooronderzoek.
    
    2.7.1. Uit de begripsomschrijvingen van artikel 1, aanhef en onder b tot en met e, van het Bijdragebesluit 1999, en de in artikel 4 van de Beleidsregels 1999 gegeven limitatieve opsomming van kosten van opsporingswerkzaamheden volgt dat de minister terecht betoogt dat deze kosten geen kosten van opsporings- of ruimingswerkzaamheden zijn. Deze kosten kunnen niet onder één van de opgesomde kostenposten worden gebracht. Zoals in de uitspraken van 24 maart 2010 en 17 november 2010 is overwogen, ziet artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 op opsporingswerkzaamheden, daaronder begrepen de ruimingswerkzaamheden die hiervan het gevolg zijn, bij langdurige projecten. De minister voert dan ook terecht aan dat hij de declaratie van € 454,58 niet hoefde te toetsen aan de indieningstermijn van die bepaling. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat aan de afwijzing van de bijdrage niet ten grondslag kon worden gelegd dat de declaratie te laat is ingediend.
    
    2.7.2. Anders dan de minister kennelijk meent, heeft de rechtbank niet overwogen dat de adviseringskosten van € 454,58 kosten van vooronderzoek betreffen. De juistheid van het standpunt van de minister dat van vooronderzoek geen sprake is, is echter wel van belang voor het antwoord op de vraag of hij een bijdrage voor deze kosten heeft kunnen weigeren.
    
    In de nota van toelichting (blz. 12) is gesteld dat het bij een opsporing van belang is dat het af te zoeken gebied zoveel mogelijk beperkt blijft en dat de vermoedelijk aanwezige explosieven daarom voorafgaand aan een opsporing zo nauwkeurig mogelijk moeten worden gelokaliseerd met behulp van archieven o.a. van de bezettende macht, kraterkaarten die met behulp van luchtfoto's van bombardementen zijn gemaakt, recente luchtfoto's waarmee verstoringen in de bodem aangetoond kunnen worden, processen-verbaal, getuigenverklaringen, uitkomsten van literatuuronderzoek enz. Nu hieruit kan worden afgeleid dat een vooronderzoek plaatsvindt vóór een opsporing, en het opsporingsonderzoek in dit geval in 2001 is aangevangen, betoogt de minister terecht dat de kosten van advisering die in 2005 door RMG zijn gemaakt, niet als kosten van vooronderzoek kunnen worden aangemerkt.
    
    2.7.3. Gelet op het voorgaande heeft de minister, zij het op een andere grond dan hij heeft gedaan, in redelijkheid de bijdrage van € 454,58 kunnen afwijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend en ten onrechte nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in zoverre in stand te laten.
    
    2.8. De minister heeft tevens een bijdrage van € 714,00 in de adviseringskosten voor het opstellen van een projectplan door RMG afgewezen, omdat dit niet kan worden aangemerkt als opsporings- of ruimingswerkzaamheden als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b en d, van het Bijdragebesluit 1999.
    
    2.8.1. De rechtbank heeft het besluit van 2 juli 2008 ook op dat onderdeel vernietigd, omdat de werkzaamheden van RMG waren gericht op het bepalen van de omvang van het bij de opsporingswerkzaamheden af te zoeken gebied en deze daarom als vooronderzoek zijn aan te merken. De minister zou volgens de rechtbank moeten beoordelen of de kosten van € 714,00, al dan niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb, alsnog voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    2.8.2. Gelet op hetgeen in 2.7.2 is overwogen, waarbij ook van belang is dat de werkzaamheden in 2006 zijn verricht, betoogt de minister terecht dat de rechtbank deze kosten ten onrechte als kosten van vooronderzoek heeft aangemerkt. De minister betoogt ook terecht, gelet op 2.7.1, dat deze kosten geen kosten van opsporings- of ruimingswerkzaamheden zijn. De minister heeft derhalve kunnen besluiten deze kosten niet te vergoeden. De rechtbank heeft het besluit van 2 juli 2008 in zoverre ten onrechte vernietigd.
    
    2.9. Voor zover de minister heeft betoogd dat hij de overweging van de rechtbank dat hij ten onrechte de kosten van overneming van de verontreinigde grond, gemaakt met het oog op de verwerking van die grond, van een bijdrage heeft uitgesloten, niet kan volgen, berust dit betoog op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft het juist in overeenstemming met het Bijdragebesluit 1999 geacht dat de minister deze kosten van een bijdrage heeft uitgesloten. Dit oordeel is juist, zoals uit 2.5.3 volgt.
    
    2.10. De minister heeft een bijdrage afgewezen van € 40.342,44 in de door KWS gemaakte kosten, te weten € 8.571,24 van de eerste termijn, € 5.343,10 van de tweede termijn en € 26.428,10 van de derde termijn. De declaraties zien op het opslaan en in depot zetten van verontreinigde grond en op extra kosten in verband met de verontreiniging, waaronder het gebruik van een keet, meetapparatuur en veiligheidsmateriaal, en een stelpost bodemsaneringsverzekering. De minister heeft zich bij de afwijzing op eenzelfde standpunt gesteld als bij de afwijzing van een bijdrage in de kosten van het overnemen van de verontreinigde grond, te weten dat deze kosten alleen voor vergoeding in aanmerking komen als sprake is van verontreiniging als gevolg van een explosief, hetgeen volgens hem in dit geval niet zo is.
    
    2.10.1. De rechtbank heeft het besluit van 2 juli 2008 in zoverre op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd en bepaald dat de minister ook op dit onderdeel een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daartoe heeft zij overwogen dat uit artikel 1, aanhef en onder b tot en met e, van het Bijdragebesluit 1999 blijkt dat het niet relevant is of bij de opsporings- of ruimingswerkzaamheden daadwerkelijk een explosief wordt aangetroffen en dat het haar niet duidelijk is geworden waarom de minister de kosten van vervoer en in depot zetten van verontreinigde grond slechts voor een bijdrage in aanmerking brengt als (achteraf) blijkt dat de verontreiniging het gevolg is van explosieven. De rechtbank acht het eveneens onduidelijk waarom de door KWS gedeclareerde extra kosten, zoals een dienstverblijf, alleen in de bijdrage worden meegenomen als de verontreiniging nadien munitiegerelateerd blijkt te zijn. Verzekeringskosten en kosten in verband met noodzakelijke dienstverblijven worden volgens artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c en g, van de Beleidsregels 1999 tot de opsporingswerkzaamheden gerekend. De minister heeft volgens de rechtbank niet duidelijk gemaakt dat het hier gaat om niet met de opsporing gemoeide kosten.
    
    2.10.2. De minister betoogt dat de rechtbank in haar overwegingen had moeten betrekken dat in 2006 geen explosieven zijn gevonden, dat in dat jaar dus geen ruimingswerkzaamheden zijn verricht, en dat uitsluitend de kosten die zijn terug te voeren op de eigenlijke opsporing en ruiming van explosieven voor een bijdrage in aanmerking komen. Dat hij bij 'schone grond' wel bereid is de kosten van laden en transport in verband met tijdelijke opslag te vergoeden, hangt volgens de minister samen met zijn uitgangspunt dat 'schone grond' wordt teruggebracht op de locatie waar de opsporings- en ruimingswerkzaamheden hebben plaatsgevonden. De kosten hiervan kunnen daarom worden aangemerkt als herstelkosten in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder l, van de Beleidsregels 1999 die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen. Omdat de kosten in dit geval betrekking hebben op verontreinigde grond en niet op 'schone grond', is de minister van mening dat hij een bijdrage in deze kosten heeft kunnen afwijzen en dat de rechtbank het besluit in zoverre dus ten onrechte heeft vernietigd.
    
    2.10.3. Dit betoog faalt. Zonder nadere motivering is niet aannemelijk dat deze kosten - anders dan de kosten van overneming van de grond die, zoals volgt uit 2.5.3, in een te ver verwijderd verband staan met de opsporingswerkzaamheden - niet rechtstreeks voortvloeien uit en verband houden met de verrichte opsporingswerkzaamheden. Uit de zinsnede 'vermoede aanwezigheid van explosieven' die zowel in artikel 1, onder b, als in artikel 3, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 staat, kan worden afgeleid dat het niet relevant is of bij de opsporingswerkzaamheden daadwerkelijk explosieven zijn aangetroffen, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. De minister heeft de bijdrage in deze kosten daarom niet kunnen afwijzen door aan de afwezigheid van explosieven een doorslaggevende betekenis toe te kennen. De rechtbank is dan ook terecht tot de slotsom gekomen dat het besluit van 2 juli 2008 in zoverre ondeugdelijk is gemotiveerd en om die reden moet worden vernietigd.
    
    2.11. Uit al het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep van de gemeente ongegrond is en het hoger beroep van de minister gegrond.
    
    De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank bij die uitspraak het besluit van 2 juli 2008 heeft vernietigd wat de weigering betreft de declaratie van € 714,00 te vergoeden en de minister is opgedragen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    Deze uitspraak dient voorts te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten de rechtsgevolgen van het besluit van 2 juli 2008 in stand te laten met betrekking tot de weigering de declaratie van € 454,58 te vergoeden en voor zover daarbij de minister is opgedragen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit van 2 juli 2008 in zoverre in stand laten.
    
    De aangevallen uitspraak zal voor het overige worden bevestigd, zodat de minister uitsluitend een nieuw besluit op bezwaar zal dienen te nemen met betrekking tot de meerkosten van de verontreinigde grond, dit met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de gemeente Arnhem ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 4 februari 2010 in zaak nr. 08/3644, voor zover daarbij:
    
    - het besluit van 2 juli 2008 is vernietigd wat de weigering betreft de declaratie van € 714,00 te vergoeden;
    
    - is nagelaten de rechtsgevolgen van het besluit van 2 juli 2008 in stand te laten wat de weigering betreft de declaratie van € 454,58 te vergoeden;
    
    - de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is opgedragen met betrekking tot deze declaraties een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 2 juli 2008 in stand blijven wat de weigering betreft de declaratie van € 454,58 te vergoeden;
    
    V. bevestigt deze uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Dallinga
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2011
    
    18-615.