ECLI:NL:RVS:2017:1793, Raad van State, 05-07-2017, 201606235/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juni 2015 heeft het college het verzoek van ’t Vennewater om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201606235/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    't Vennewater Recreatie en Verhuur B.V., gevestigd te Heiloo,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 juli 2016 in zaak nr. 15/5587 in het geding tussen:
    
    't Vennewater
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heiloo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juni 2015 heeft het college het verzoek van ’t Vennewater om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 november 2015 heeft het college het door ‘t Vennewater daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2016 heeft de rechtbank het door 't Vennewater daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft 't Vennewater hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    't Vennewater heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2017, waar 't Vennewater, vertegenwoordigd door haar [bestuurders], bijgestaan door mr. H.S. de Vries, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Bas en S. Jager, zijn verschenen. Voorts is de vereniging van eigenaren Koningsveld (hierna: de vereniging), vertegenwoordigd door [gemachtigden], verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    ’t Vennewater is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend Heiloo sector E nr. 2312 (hierna: het perceel), gelegen op het terrein Koningsveld. Op grond van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" (hierna: het oude bestemmingsplan) uit 1997 was het perceel bestemd voor zomerhuizen, respectievelijk stacaravans, met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, parkeer-, groen- en speelvoorzieningen en overige bestemmingen. Het perceel kon hierdoor als tuin (bij een zomerhuis) worden gebruikt. In het bestemmingsplan "Koningsveld" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) uit 2013, onherroepelijk geworden op 9 juli 2014, is deze bestemming gewijzigd naar "Verkeer - Verblijf". Dit plan staat het gebruik als zelfstandige parkeer-, groen-, en speelvoorziening toe.
    
        ’t Vennewater heeft op het Koningsveld zomerhuizen gebouwd en deze vervolgens verkocht. Deze woningen zijn later ook voor permanente bewoning gebruikt. In opdracht van de vereniging is het nieuwe bestemmingsplan opgesteld. In dit plan is het bestaande gebruik voor reguliere bewoning vastgelegd. Vervolgens heeft de raad van de gemeente Heiloo het plan, nadat de daarvoor bedoelde procedure was doorlopen, ongewijzigd vastgesteld.
    
        Het perceel heeft voorheen dienst gedaan als speeltuin van het recreatiepark en is thans ingericht als groenstrook met enkele parkeerplaatsen.
    
    2.    ’t Vennewater stelt dat ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan de gebruiksmogelijkheden van haar perceel worden beperkt omdat zij dit niet meer als tuin kan (doen) gebruiken. Het plan heeft volgens haar dus tot een planologische verslechtering geleid.
    
        Het college heeft in zijn besluitvorming gebruik gemaakt van het advies van Haute Equipe partners in public van 29 mei 2015 (hierna: het advies). Gezien dit advies heeft het college het verzoek van ’t Vennewater om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Hieraan is ten grondslag gelegd dat ’t Vennewater het risico dat de onder het oude bestemmingsplan bestaande gebruiksmogelijkheden op het perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat inderdaad sprake is van passieve risicoaanvaarding omdat ’t Vennewater vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid niet al het mogelijke heeft gedaan om het perceel als tuin in te richten en te gebruiken.
    
    3.    Niet in geschil is dat ingevolge het nieuwe bestemmingsplan de inrichting en het gebruik van het perceel als tuin niet meer is toegestaan en dat ’t Vennewater hierdoor schade heeft geleden. Voorts is niet in geschil dat ’t Vennewater in ieder geval vanaf 5 juli 2012 (hierna: de peildatum) ervan op de hoogte was dat de bestemming van haar perceel zou kunnen worden gewijzigd. Omdat het nieuwe bestemmingsplan op 5 december 2013 in werking is getreden betekent dit dat ’t Vennewater 17 maanden de tijd heeft gehad over te gaan tot realisering van de gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe plan zijn komen te vervallen.
    
        Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de schade ten laste van ’t Vennewater dient te blijven omdat zij, door de onder het oude bestemmingsplan nog bestaande gebruiksmogelijkheid van het perceel als tuin niet te benutten, het risico dat deze mogelijkheid zou kunnen vervallen heeft aanvaard. In dit verband zijn partijen het met elkaar eens dat het gebruik van het perceel als tuin alleen kon worden verwezenlijkt als de eigenaren van de woningen op de naastgelegen percelen bereid zouden zijn om hun tuin tegen betaling uit te breiden met het perceel van ’t Vennewater.
    
    Hoger beroep
    
    4.    ’t Vennewater betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij concrete pogingen heeft gedaan om het gebruik van haar perceel als tuin te verwezenlijken. Zij voert hiertoe aan vanaf 12 september 2012 tot begin 2013 in gesprek te zijn geweest met de vereniging over de verkoop van het perceel. Ook heeft ’t Vennewater met een eigenaar van een naastgelegen perceel, die belangstelling had om de grond te kopen, gesproken over een verkoop, maar deze wilde duidelijkheid over de bestemming. Volgens haar heeft zij daarmee voldoende pogingen ondernomen om het perceel te verkopen, maar is dit door de onzekerheden over het nieuwe bestemmingsplan niet gelukt. Hierdoor is het voor haar niet mogelijk geweest de waardevermindering van het perceel gecompenseerd te krijgen. Volgens
    
    ‘t Vennewater is er dan ook geen grond voor het aannemen van risicoaanvaarding.
    
    Beoordeling hoger beroep
    
    5.    Voorzienbaarheid is geregeld in artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) dient, indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen (uitspraak van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:811). Het risico van verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd (uitspraak van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2567).
    
    6.    De Afdeling stelt voorop dat ’t Vennewater op de zitting aannemelijk heeft gemaakt dat het haar intentie is geweest en zij concrete pogingen heeft ondernomen om het perceel als tuin bij één of meer zomerhuizen/woningen te laten gebruiken. Hierbij is in aanmerking genomen dat dit overeenkomt met de eerdere handelwijze van ’t Vennewater met de woningen op het Koningsveld.
    
        Zoals onder 3 is overwogen, kon het gebruik van het perceel als tuin alleen worden verwezenlijkt als de eigenaren van de woningen op de naastgelegen percelen bereid zouden zijn om hun tuin uit te breiden met het perceel van ’t Vennewater. Dit betekent dat ’t Vennewater hierbij afhankelijk was van de medewerking van deze woningeigenaren. ’t Vennewater was feitelijk noch juridisch in staat deze eigenaren te verplichten om de onder het oude bestemmingsplan toegestane gebruik van het perceel als tuin te benutten in de zin dat zij het perceel zouden gaan gebruiken als deel van hun eigen tuin. Anders dan de rechtbank in dit verband heeft overwogen, kan
    
    ’t Vennewater niet worden tegengeworpen dat zij deze situatie zelf heeft gecreëerd door de gronden en de woningen te verkopen op de wijze waarop zij dat heeft gedaan. Immers, op de zitting is niet betwist dat deze feitelijke situatie op het Koningsveld is ontstaan voor de peildatum van voorzienbaarheid. In die periode bestond voor ’t Vennewater als redelijk denkende en handelende eigenaar, geen aanleiding rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor haar ongunstige zin.
    
        Vanaf de peildatum heeft ’t Vennewater gesprekken gevoerd over de verkoop van haar perceel met de vereniging en met een eigenaar van een naastgelegen perceel. Dat dit niet heeft geleid tot een daadwerkelijke verkoop houdt verband met de onzekerheid over de bestemming in het nieuwe bestemmingsplan. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar overweging dat niet is gebleken dat ’t Vennewater al het mogelijke heeft gedaan om met behulp van de vereniging en met een eigenaar van een naastgelegen perceel het gebruik van het perceel als tuin voor
    
    5 december 2013 te verwezenlijken. De rechtbank is er hierbij ten onrechte aan voorbij gegaan dat ’t Vennewater, zoals hiervoor ook is overwogen, feitelijk noch juridisch in staat was deze partijen te verplichten hieraan mee te werken. Daarbij komt dat het voor deze partijen niet aantrekkelijk was om in de periode vanaf de peildatum tot 5 december 2013 het perceel te kopen omdat het gebruik hiervan als tuin niet in het nieuwe bestemminsplan was opgenomen. Voorts zou een koper, ervan uitgaande dat het gebruik als tuin onder het overgangsrecht zou zijn gebracht, geen aanspraak op een tegemoetkoming in planschade kunnen maken vanwege actieve risicoaanvaarding.
    
        Gezien deze omstandigheden komt de Afdeling tot de conclusie dat ’t Vennewater concrete pogingen heeft ondernomen om het gebruik van het perceel als tuin te verwezenlijken, zoals dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar kon worden verlangd. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college passieve risicoaanvaarding aan de afwijzing van het verzoek om een tegemoetkoming in planschade ten grondslag mocht leggen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 november 2015 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat het college opnieuw op het door ’t Vennewater gemaakte bezwaar tegen het besluit van 16 juni 2015 dient te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. In dit nieuwe besluit dient het college in ieder geval de omvang en de vergoedbaarheid van de schade te bepalen. Bij dit laatste dient het college in ogenschouw te nemen of de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd, bijvoorbeeld in de vorm van compensatie in natura. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 juli 2016 in zaak nr. 15/5587;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heiloo van 5 november 2015, kenmerk BO-JZ/U15-011634;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Heiloo te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heiloo tot vergoeding van bij 't Vennewater Recreatie en Verhuur B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: duizendnegenhonderdentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heiloo aan 't Vennewater Recreatie en Verhuur B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Bindels
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
    
    85.