ECLI:NL:RVS:2012:BY0406, Raad van State, 17-10-2012, 201108556/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 augustus 2010 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) geweigerd [appellant] ontheffing te verlenen van het verbod om in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010 te vissen met het electrovisapparaat.

201108556/1/A3.
      Datum uitspraak: 17 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 29 juni 2011 in zaak nr. 11/658 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 augustus 2010 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) geweigerd [appellant] ontheffing te verlenen van het verbod om in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010 te vissen met het electrovisapparaat.
    
    Bij besluit van 14 december 2010 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 juni 2011, verzonden op 30 juni 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden ervan zijn aangevuld bij brief van 2 september 2011.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door A. de Wit, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W van Dijk en ir. L.A. Bak-Schep, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1100/2007 van de raad van 18 september 2007 tot vaststelling van maatregelen voor het herstel van het bestand van Europese aal (Pb 2007 L 248) wordt bij deze verordening het kader vastgesteld voor de bescherming en de duurzame benutting van het bestand van Europese aal van de soort Anguilla anguilla in de wateren van de Gemeenschap, in de kustlagunes, in de estuaria en in de rivieren en aansluitende binnenwateren van de lidstaten die uitmonden in zee in de ICES-gebieden III, IV, VI, VII, VIII en IX, of in de Middellandse Zee.
    
    Ingevolge artikel 2, derde lid, stellen de lidstaten voor elk stroomgebied voor aal als omschreven op grond van lid 1 een beheersplan voor aal op.
    
    Ingevolge het vierde lid is doel van de beheersplannen voor aal het verminderen van de antropogene sterfte, zodat er een grote kans bestaat dat ten minste 40% van de biomassa van schieraal kan ontsnappen naar zee, gerelateerd aan de beste raming betreffende de ontsnapping die plaats zou hebben gevonden indien de mens geen invloed had uitgeoefend op het bestand. De beheersplannen voor aal worden opgesteld met het oog op het bereiken van die doelstelling op lange termijn.
    
    Ingevolge het achtste lid kan een beheersplan voor aal onder meer in de volgende maatregelen voorzien:
    
    — vermindering van de commerciële visserijactiviteiten;
    
    — beperking van de sportvisserij;
    
    — maatregelen voor de uitzet;
    
    — structurele maatregelen om rivieren passeerbaar te maken en de rivierhabitats te verbeteren, samen met andere milieumaatregelen;
    
    — overbrenging van schieraal van binnenwateren naar wateren van waaruit zij vrij kunnen ontsnappen naar de Sargassozee;
    
    — bestrijding van predatoren;
    
    — tijdelijke uitschakeling van hydro-elektrische turbines,
    
    — maatregelen met betrekking tot de aquacultuur.
    
    Ingevolge artikel 1, vierde lid, van de Visserijwet 1963 wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder:
    
    a. "visserijzone": de zone ingesteld krachtens de Machtigingswet instelling visserijzone;
    
    b. "zeevisserij": het vissen in zee, met inbegrip van het vissen in de visserijzone en in daar aangrenzende, bij algemene maatregel van bestuur als zeegebied aangewezen wateren;
    
    c. "kustvisserij": het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren;
    
    d. "binnenvisserij": het vissen in de overige wateren van Nederland.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ten aanzien van het vissen in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel d, regelen worden gesteld:
    
    a. in het belang van de visserij in die wateren, de doelmatigheid daaronder begrepen, of
    
    b. ter voorkoming van schade voor de volksgezondheid bij consumptie van de in die wateren voorkomende vis als gevolg van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid mede rekening gehouden met:
    
    a. de belangen van de natuurbescherming, en
    
    b. de invloed van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden op het welzijn van de in de in het eerste lid bedoelde wateren voorkomende vis.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen bij of krachtens een maatregel als bedoeld in het eerste lid mede voorschriften worden gegeven in het belang van de naleving van de aldaar bedoelde regelen.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder p, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985 (hierna: het Reglement) wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder electrovisapparaat: vistuig bestaande uit één of twee negatieve polen en één positieve pool waartussen met al of niet pulserende gelijkstroom een spanningsverschil wordt opgewekt.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, is het verboden te vissen met gebruikmaking van een electrovisapparaat zonder vergunning van de minister.
    
    Ingevolge artikel 6, derde lid, eerste volzin, kan de minister het vissen verbieden in een of meer door hem aan te wijzen wateren met één of meer door hem aan te wijzen vistuigen gedurende het gehele jaar dan wel gedurende een nader te bepalen gedeelte van het jaar.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, is het verboden op of in de nabijheid van enig binnenwater een of meer vistuigen voorhanden te hebben indien:
    
    a. het gebruik daarvan in het betrokken water ingevolge het bepaalde in de artikelen 2 tot en met 9 verboden is;
    
    b. men niet bevoegd is daarmee te vissen;
    
    c. men niet gerechtigd is in het betrokken water daarmee te vissen.
    
    Ingevolge artikel 10b is de minister in het belang van de visserij bevoegd regelen te stellen ter uitvoering van op grond van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties opgelegde verplichtingen of verleende bevoegdheden.
    
    Ingevolge artikel 11 kan de minister vrijstelling of ontheffing verlenen van de bepalingen bij of krachtens dit besluit.
    
    Ingevolge artikel 32a, eerste lid, aanhef en onder g, van de Uitvoeringsregeling visserij (hierna: de Uitvoeringsregeling) zijn de zeevisserij, de kustvisserij en de binnenvisserij in de periode van 1 september tot en met 30 november verboden met het electrovisapparaat als bedoeld in artikel 1, onderdeel p, van het Reglement.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verboden om in de periode, genoemd in het eerste lid, een vistuig als genoemd in het eerste lid, voorhanden te hebben op of in de nabijheid van de Nederlandse wateren.
    
    Ingevolge artikel 32b, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 14 december 2010, wordt aal, gevangen in de visserijzone, het zeegebied, de kustwateren of de wateren bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel d, van de Visserijwet 1963, met een vistuig dat niet genoemd is in artikel 32a, eerste lid, onderdelen a tot en met j, in de periode, genoemd in artikel 32a, eerste lid, onmiddellijk na het lichten van het vistuig levend in hetzelfde water teruggezet.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verboden aal voorhanden te hebben bij de uitoefening van de visserij, bedoeld in het eerste lid.
    
    2. [appellant] heeft de minister verzocht hem ontheffing te verlenen van het verbod om te vissen met het electrovisapparaat in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010, omdat hij in die periode met het electrovisappaat wil vissen op schubvis.
    
    De minister heeft geweigerd [appellant] zo’n ontheffing te verlenen, omdat zo’n ontheffing slechts wordt verleend ten behoeve van onderzoek dan wel monitoring, afvissing of baggerwerkzaamheden en uit zijn aanvraag niet blijkt dat hij een van die activiteiten zal uitvoeren met het electrovisapparaat.
    
    De staatssecretaris heeft na bezwaar het besluit van de minister gehandhaafd en aan de motivering toegevoegd dat het verbod om met het electrovisapparaat in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010 te vissen rechtmatig is. Het verbod is ingesteld ter bescherming van de aalstand. Ontheffing van het verbod wordt slechts verleend ten behoeve van onderzoek dan wel monitoring, afvissing of baggerwerkzaamheden en wanneer die activiteiten uit biologische en bestandsoverwegingen niet anders dan in die periode kunnen plaatsvinden. [appellant] wenst de ontheffing van het verbod echter voor andere doeleinden te gebruiken, namelijk voor commerciële visserij. Er zijn voorts geen bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van het beleid dat slechts ten behoeve van onderzoek dan wel monitoring, afvissing of baggerwerkzaamheden ontheffing wordt verleend, aldus de staatssecretaris. [appellant] kan met andere middelen de door hem gewenste schubvis vangen. Voorts wordt een aal verdoofd door gebruik van het electrovisapparaat, hetgeen hem kwetsbaar maakt voor roofvissen en -vogels. Of kan worden gecontroleerd of [appellant] de eventueel aan een ontheffing te verlenen voorwaarden naleeft, is volgens de staatssecretaris niet relevant.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vervatte verbod onrechtmatig en daarom onverbindend is. Hij heeft rechten voor het vangen van aal en schubvis en vergunning om te vissen op aal en schubvis met gebruikmaking van een electrovisapparaat. Door het in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vervatte verbod mag [appellant] geen gebruik maken van het electrovisapparaat, waardoor hij geen schubvis kan vangen terwijl hij daarvoor niet wordt gecompenseerd. Het verbod reikt daarmee verder dan noodzakelijk is. [appellant] verwijst hierbij verder naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht van 16 november 2009 in zaak nr. 09/1465. Voorts heeft de rechtbank volgens hem miskend dat sportvissers wel met een hengel en met worm als aas mogen vissen, nu het verbod dat is vervat in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling niet voor hen geldt.
    
    3.1. Bij beschikking van de Europese Commissie van 20 oktober 2009 is het Nederlandse Aalbeheersplan goedgekeurd. Een van de maatregelen die in dat plan zijn genoemd, is het verbod om in de periode van 1 september tot en met 30 november te vissen met vistuig waarmee op aal kan worden gevist, waaronder het electrovisapparaat. Volgens het Aalbeheersplan zal hierdoor 45% minder aal sterven.
    
    Artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, is een algemeen verbindend voorschrift, gelet op artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Visserijwet 1963 gelezen in verbinding met artikel 6, derde lid, en artikel 10b, van het Reglement. Slechts indien een algemeen verbindend voorschrift kennelijk onredelijk is of in strijd is met een hogere regeling, bestaat grond voor het oordeel dat het onverbindend is.
    
    Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vervatte verbod onverbindend is. Dat [appellant] door het verbod geen schubvis kan vangen, terwijl hij wel de rechten daartoe bezit en de vangst daarvan in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010 niet is verboden, is voor dat oordeel onvoldoende. Het verbod ziet niet op het vangen van schubvis, maar op het gebruik van een vistuig waarmee aal kan worden gevangen. Dat dit vistuig ook kan worden gebruikt voor de vangst van andere soorten vis, zoals schubvis, maakt dit niet anders. De minister mocht daarbij belang hechten aan het gegeven dat voor het vangen van schubvis ook andere vistuigen geschikt zijn. Het in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vervatte verbod houdt dan ook geen verbod op het vangen van schubvis in.
    
    Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht waarnaar [appellant] verwijst, volgt niet dat het verbod dat in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is vervat onverbindend is. De uitspraak ziet op de vraag of, naar voorlopig oordeel, de minister in redelijkheid kon weigeren verzoekster ontheffing te verlenen van het verbod bepaalde vistuigen te gebruiken om te vissen op wolhandkrab. Het beroep tegen het besluit op bezwaar, waarbij die weigering is gehandhaafd, is uiteindelijk bij uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 2 september 2011 in zaak nr. 10/340 ongegrond verklaard.
    
    Dat sportvissers wel mogen vissen met vistuigen waarmee aal kan worden gevangen, maakt het voorgaande niet anders. Zoals de rechtbank heeft overwogen, mocht de minister daarbij in aanmerking nemen dat de hoeveelheid aal die kan worden gevangen door sportvissers aanzienlijk kleiner is dan de hoeveelheid aal die door beroepsvissers, zoals [appellant], kan worden gevangen. Sportvissers dienen aal ingevolge artikel 32b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling levend terug te zetten. Voorts heeft de minister onweersproken gesteld dat op basis van de voorwaarden die Sportvisserij Nederland aan de vispas verbindt, sportvissers ook buiten de in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling genoemde periode gevangen aal terugzetten.
    
    Derhalve is het in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vervatte verbod niet onverbindend. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geweigerd hem ontheffing te verlenen van het verbod om in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010 te vissen met het electrovisapparaat. Hij kan slechts met een electrovisapparaat schubvis vangen in de polderwateren waar hij vist, omdat geen vraag is naar schubvis gevangen met ander vistuig, waarvan het gebruik wel is toegestaan. De rechtbank heeft daarnaast ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris mocht weigeren hem ontheffing te verlenen om zo te voorkomen dat hij een keuzemoment krijgt om aal te vangen als die wordt verdoofd door aanraking met het electrovisapparaat, aldus [appellant]. Onderzoekers die gebruik maken van een electrovisapparaat hebben als gevolg van het verdoofd zijn van de aal ook een keuzemoment om die wel of niet te vangen en zelfs nog een extra keuzemoment omdat zij de aal vaak wel opscheppen om te meten en dus vervolgens nog een keuze hebben die wel of niet terug te zetten. Hij heeft slechts een keuzemoment wanneer de aal verdoofd is. Daarnaast is de weigering hem een ontheffing te verlenen in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu sportvissers wel op aal mogen vissen in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010. Voorts is de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte niet ingegaan op hetgeen hij heeft aangevoerd over de mogelijkheden die de staatssecretaris heeft om te controleren of hij zich houdt aan het verbod aal te vangen in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010, indien hem ontheffing wordt verleend. Daarnaast geldt in het voorjaar een verbod op het vangen van schubvis, maar is het in die periode niet verboden te vissen met het electrovisapparaat, terwijl het vissen met het electrovisapparaat wel verboden is in de periode dat het verboden is te vissen op aal. Het is volgens hem niet te rijmen dat in het voorjaar wel gecontroleerd kan worden of op schubvis wordt gevist met het electrovisapparaat en het in het najaar niet mogelijk is te controleren of op aal wordt gevist met het electrovisapparaat.
    
    4.1. Het befoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris in redelijkheid kon weigeren [appellant] ontheffing te verlenen van het verbod om in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010 te vissen met het electrovisapparaat. De staatssecretaris mocht het belang dat is gemoeid met die weigering, te weten het beschermen van de aalstand, zwaarder laten wegen dan het belang van [appellant] bij de door hem gewenste ontheffing.
    
    Dat de staatssecretaris het beleid voert dat voor monitoring, afvissing of baggerwerkzaamheden wel ontheffing wordt verleend van het verbod om in de periode van 1 september tot en met 30 november te vissen met het electrovisapparaat, leidt niet tot een ander oordeel. Die gevallen zijn niet op een lijn te stellen met de commerciële visserij.
    
    De sportvisserij is evenmin op een lijn te stellen met de commerciële visserij, zodat de minister niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door te weigeren [appellant] ontheffing te verlenen van het verbod om in de periode van 1 september tot en met 30 november 2010 te vissen met het electrovisapparaat.
    
    Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat zij niet toekomt aan een oordeel over de mogelijkheden om te controleren of [appellant] geen aal vangt indien hem ontheffing wordt verleend, nu de staatssecretaris mocht weigeren [appellant] ontheffing te verlenen van het in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vervatte verbod. Het bij de rechtbank bestreden besluit berust niet op de problemen die volgens de staatssecretaris bestaan bij zo’n controle, maar op een afweging van het belang van [appellant] bij de door hem gewenste ontheffing en het algemeen belang dat is gediend met het in artikel 32a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vervatte verbod.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Reuveny
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2012
    
    622.