ECLI:NL:RVS:2017:697, Raad van State, 15-03-2017, 201605840/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 april 2015 heeft de minister aan [appellant] een boete opgelegd van € 6.000,00 wegens overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

201605840/1/V6.
    Datum uitspraak: 15 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 juli 2016 in zaak nr. 15/9019 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 april 2015 heeft de minister aan [appellant] een boete opgelegd van € 6.000,00 wegens overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Bij besluit van 3 november 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 7 april 2015 herroepen voor zover een boete is opgelegd van € 6.000,00 en de boete vastgesteld op € 4.000,00.
    
    Bij uitspraak van 1 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door B. de Jong, rechtshulpverlener te Gouda, alsmede de minister, vertegenwoordigd door mr. G.A.A.M. Zwagemakers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 10 december 2014 houdt in dat op 17 juli 2014 in de supermarkt die [appellant] op dat moment exploiteerde een arbeidskracht is aangetroffen die daar werkzaamheden verrichtte. In het boeterapport is deze arbeidskracht aangeduid als arbeidskracht 2. Omdat de arbeidsinspecteurs de identiteit van die arbeidskracht niet hebben kunnen vaststellen, hebben zij op 21 juli 2014 mondeling op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb van [appellant] gevorderd voor 4 augustus 2015 medewerking te verlenen aan het vaststellen van de identiteit van de arbeidskracht. Bij brief van 23 juli 2014 is de vordering schriftelijk bevestigd. [appellant] heeft niet binnen de gestelde termijn op deze vordering gereageerd.
    
    2. [appellant] verwijst ter onderbouwing van zijn hoger beroep naar de gronden van het beroep tegen het besluit van 3 november 2015 en het bezwaar tegen het besluit van 7 april 2015 en verzoekt deze gronden als ingelast en herhaald te beschouwen.
    
    2.1. De enkele verwijzing naar de gronden van het beroep en het bezwaar is onvoldoende om af te kunnen doen aan het oordeel van de rechtbank dat de minister de boete terecht heeft opgelegd. Bovendien heeft [appellant] niet weersproken dat hij niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft voldaan aan de vordering. [appellant] heeft eerst ter zitting van de Afdeling betoogd dat hij in een telefoongesprek met een arbeidsinspecteur op 21 juli 2014 heeft meegedeeld dat arbeidskracht 2 zijn jongere broer is. Dat dit telefoongesprek heeft plaatsgevonden is door de minister ontkend en door [appellant] niet aannemelijk gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Voorts betoogt [appellant] dat hij door de boete onevenredig wordt getroffen, omdat zijn financiële draagkracht zo gering is dat hij de boete niet kan betalen. Hij voert aan dat hij, afgezien van een zorgtoeslag, geen inkomen heeft en zijn schulden niet kan betalen. Ter onderbouwing van dit betoog heeft [appellant] bij de gronden van het hogerberoepschrift een overzicht van zijn inkomen en zijn schulden gevoegd. Hieruit blijkt dat zijn inkomen € 82,00 per maand bedraagt en dat zijn schulden in totaal € 22.105,00 bedragen. De minister heeft dit niet weersproken. Voorts heeft [appellant] bij brief van 7 oktober 2016 verklaringen van de Belastingdienst overgelegd over het geregistreerd inkomen over de jaren 2007 tot en met 2015. Uit deze verklaringen, die zijn gebaseerd op de definitieve aanslagen inkomstenbelasting, blijkt dat hij in 2014 geen inkomen had en zijn inkomen in 2015 € 259,00 bedroeg. Voorts heeft [appellant] in deze brief verklaard bij zijn moeder te wonen van wie hij financieel afhankelijk is. De minister heeft dit evenmin weersproken.
    
    3.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9509) bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
    
    3.2. De minister stelt zich op het standpunt dat geen reden bestaat de boete te matigen omdat met [appellant] een betalingsregeling kan worden getroffen en dat, indien [appellant] hieraan niet kan voldoen, hij gebruik kan maken van een schuldhulpsaneringsregeling. De minister heeft hieraan toegevoegd dat bij een betalingsregeling altijd minimaal € 50,00 per maand moet worden betaald, en dat, wanneer [appellant] gebruik maakt van een schuldhulpsaneringsregeling, de boete reeds daarom niet wordt gematigd. Wel zal de minister aan het traject van schuldhulpsanering actief meewerken.
    
    3.3. Volgens het beleid "Betalingsregeling en/of matiging boete" (www.inspectieszw.nl) kan, indien de financiële situatie zodanig is dat een boete niet direct kan worden betaald, een beroep worden gedaan op een verminderde draagkracht. De Inspectie SZW kan bij verminderde draagkracht besluiten het evenredigheidsbeginsel toe te passen. Aan de hand van een ingevuld formulier met bewijsstukken beoordeelt de Inspectie SZW of een betalingsregeling kan worden aangeboden en of de boete (eventueel) gematigd moet worden. Een boete wordt in ieder geval niet gematigd wanneer betrokkene in een (minnelijke) schuldhulpsaneringsregeling zit. De boete wordt, voor zover thans van belang, gematigd als de som van vermogen en inkomen ontoereikend is om de boete gespreid over meer jaren te kunnen betalen. De boete wordt afhankelijk van de hoogte ervan gematigd tot het totaal berekende draagkrachtbedrag. De boete mag dan in termijnen worden betaald. De betalingsregeling heeft afhankelijk van de hoogte van de boete en de aflossingscapaciteit een maximale duur van 120 maanden (10 jaar). Het aflossingsbedrag wordt berekend aan de hand van de betalingscapaciteit, maar is, zoals de minister ter zitting heeft benadrukt, nooit lager dan € 50,00 per maand voor natuurlijke personen.
    
    3.4. Het betoog van de minister dat in geval van een verminderde draagkracht van een natuurlijk persoon in ieder geval € 50,00 per maand dient te worden betaald ter aflossing van de boete, strookt niet met het onder 3.1 vermelde toetsingskader dat is geënt op een beoordeling door de minister, en een toetsing door de rechter, van het individuele geval. De minister moet immers in elk voorkomend geval bij de beoordeling van de financiële situatie het geheel van de individuele feiten en omstandigheden betrekken bij het bepalen van de hoogte van de boete. Door voor een natuurlijk persoon een zodanig minimumbedrag te hanteren dat, indien een betalingsregeling wordt getroffen, in ieder geval € 50,00 per maand moet worden betaald, heeft de minister die hoogte vastgesteld zonder vorenbedoelde beoordeling van het individuele geval aan de hand van het evenredigheidsbeginsel. Dat is niet aanvaardbaar. De Afdeling verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3251. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister niet inzichtelijk kunnen maken dat het hiervoor onder 3.3 bedoelde beleid en het besluit van 3 november 2015 recht doen aan hetgeen de Afdeling in voormelde uitspraak heeft overwogen. Voor zover de minister in geval van schuldhulpsanering de boete in ieder geval niet matigt, heeft hij evenmin het individuele geval beoordeeld aan de hand van het evenredigheidsbeginsel. Dat is om dezelfde reden eveneens niet aanvaardbaar.
    
    Derhalve acht de Afdeling het onredelijk dat de minister een aan een natuurlijk persoon opgelegde boete niet matigt, reeds omdat deze minimaal € 50,00 per maand moet kunnen betalen over een periode van tien jaar, dan wel reeds omdat deze een schuldhulpsaneringstraject volgt.
    
    3.5. Gelet op de hiervoor onder 3 door [appellant] gestelde en door de minister niet weersproken inkomsten en schulden, gaat de hoogte van de boete de financiële draagkracht van [appellant] ver te boven en dient de boete te worden gematigd. De Afdeling neemt hierbij mede in aanmerking dat tijdens de bezwaarprocedure is komen vast te staan dat arbeidskracht 2 de 12-jarige broer van [appellant] was, die in het bezit was van de Nederlandse nationaliteit en een klant hielp toen [appellant] tijdens de controle op 17 juli 2014 de arbeidsinspecteurs te woord stond. De Afdeling acht in de gegeven omstandigheden een boete van € 200,00 passend en geboden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep van [appellant] gegrond verklaren en het besluit van 3 november 2015 vernietigen. Gelet op hetgeen onder 3.5 is overwogen, zal de Afdeling op na te melden wijze in de zaak voorzien.
    
    5. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 juli 2016 in zaak nr. 15/9019;
    
    III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 november 2015, kenmerk WBJA/ABWA/1.2015.0749.001/bob;
    
    V. bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 200,00 (zegge: tweehonderd euro);
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 november 2015, kenmerk WBJA/ABWA/1.2015.0749.001/bob;
    
    VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] te Gouda in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] te Gouda het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
    
    w.g. Verheij w.g. Groenendijk
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2017
    
    164.