ECLI:NL:RVS:2014:3858, Raad van State, 29-10-2014, 201402313/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2013 heeft de staatssecretaris aan Stainkoeln een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit.

201402313/1/A4.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Afvalverwerking Stainkoeln B.V., gevestigd te Groningen,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 september 2013 heeft de staatssecretaris aan Stainkoeln een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit.
    
    Bij besluit van 6 februari 2014 heeft de staatssecretaris het door Stainkoeln hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Stainkoeln beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2014, waar Stainkoeln, vertegenwoordigd door G.J.R. Georg en A.A. de Wagenaar, bijgestaan door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kersemakers, H. Corijn en mr. E. de Beer, allen werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit is het verboden een werkzaamheid uit te voeren in strijd met het daarvoor geldende normdocument.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van de Regeling bodemkwaliteit is voor een werkzaamheid als normdocument aangewezen het document dat bij de categorie waartoe de werkzaamheid behoort in bijlage C is vermeld of een of meer onderdelen van zodanig document waarin de werkzaamheid wordt beschreven.
    
    Ingevolge categorie 2 van bijlage C gelden voor de werkzaamheid afgeven van kwaliteitsverklaringen als normdocumenten onder meer BRL 9335 Grond en het bijbehorende protocol 9335-1.
    
    Ingevolge categorie 9 van bijlage C gelden voor de werkzaamheid monsterneming bij partijkeuringen als normdocumenten onder meer BRL SIKB 1000 'Monsterneming voor partijkeuringen' en het bijbehorend protocol 1001.
    
    2. De beweerdelijke overtreding van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit heeft betrekking op een partijkeuring die door Certicon Kwaliteitskeuringen B.V. in opdracht van Stainkoeln is uitgevoerd. De staatssecretaris stelt dat de partijkeuring in strijd met de partijdefinitie van protocol 1001 heeft plaatsgevonden en dat Stainkoeln daarom artikel 18, eerste lid, in samenhang gelezen met paragraaf 6.5 van protocol 9335-1 heeft overtreden.
    
    3. Stainkoeln betoogt dat uit artikel 18.2a, derde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat de staatssecretaris niet het tot handhaving bevoegde gezag is. In deze bepaling wordt immers alleen verwezen naar niet-vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 18.2, eerste lid. Een verwijzing naar vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 18.1b ontbreekt. Nu de inrichting van Stainkoeln een inrichting is waarvoor op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een vergunningplicht geldt en het college van gedeputeerde staten van Groningen deze vergunning heeft verleend, is niet de staatssecretaris maar het college het tot handhaving bevoegde gezag, aldus Stainkoeln.
    
    3.1. Ingevolge artikel 18.2a, derde lid, van de Wet milieubeheer heeft de betrokken minister, onverminderd artikel 18.2, eerste lid, onder a, tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 11a.2 en 11a.3.
    
    Ingevolge artikel 18.2, eerste lid, onder a, heeft het bestuursorgaan dat ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, het orgaan is waaraan de melding wordt gericht, dan wel in andere gevallen burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de voorschriften die voor degene die de inrichting drijft, gelden op grond van:
    
    1°. het bepaalde bij of krachtens deze wet en de in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wetten, voor zover dat bij of krachtens die wetten is bepaald. Anders dan Stainkoeln betoogt volgt uit deze bepalingen niet dat de minister slechts bevoegd is handhavend op te treden ten aanzien van niet-vergunningplichtige inrichtingen. De zinsnede ‘onverminderd artikel 18.2, eerste lid, onder a’ in artikel 18.2a, derde lid, geeft aan dat ook in de gevallen waar artikel 18.2, eerste lid, onder a op ziet, de minister bevoegd is handhavend op te treden. De minister is dus bevoegd ten aanzien van zowel vergunningplichtige als niet-vergunningplichtige inrichtingen. De wettekst biedt geen aanknopingspunt voor een uitleg als door Stainkoeln wordt voorgestaan.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    4. Stainkoeln betoogt dat de bij de partijkeuring overtreden norm kennelijk niet duidelijk is, nu binnen het ministerie van Infrastructuur en Milieu verschil van mening bestond over de uitleg van het begrip 'partij' in paragraaf 6.1.2 van het protocol 1001. De term 'aaneengesloten percelen of depots' in de paragraaf kan op meerdere manieren worden uitgelegd. Indien verschillende partijen grond van gelijke milieuhygiënische kwaliteit zijn en bedoeld zijn om als één partij te worden verhandeld, kunnen deze als één partij in de zin van het protocol 1001 worden aangemerkt, aldus Stainkoeln.
    
    4.1. In paragraaf 6.1.2 van protocol 1001 wordt een partij gedefinieerd als een identificeerbare hoeveelheid bouwstof, grond of baggerspecie van vergelijkbare milieuhygiënische kwaliteit, die is bedoeld om als geheel te worden verhandeld of toegepast. Als een van de vereisten om als één partij te mogen worden aangemerkt geldt volgens de paragraaf dat sprake is van aaneengesloten percelen of depots. Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2013, in zaak nr. 201206344/1/A4 volgt dat indien partijen niet tegen elkaar aan zijn gelegen, het niet gaat om aaneengesloten depots of percelen als hiervoor bedoeld. Vaststaat dat de verschillende door Certicon gekeurde partijen niet tegen elkaar aan waren gelegen, zodat deze niet kunnen worden aangemerkt als één partij als bedoeld in paragraaf 6.1.2.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Stainkoeln betoogt dat zij niet kan worden aangemerkt als normadressaat van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit. Volgens het beleidsdocument "Sanctiestrategie Kwalibo" van 30 november 2010, publicatienummer VI-2010-37 (hierna: de sanctiestrategie) richt deze bepaling zich slechts tot bodemintermediairs en certificerende instellingen, aldus Stainkoeln.
    
    5.1. De staatssecretaris heeft zijn beslissing om handhavend op te treden mede gebaseerd op zijn beleid, dat is neergelegd in de sanctiestrategie. In hoofdstuk 2 van de sanctiestrategie is vermeld dat bodemintermediairs en certificeringsinstellingen normadressaten zijn van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit.
    
    5.2. Stainkoeln is erkend en gecertificeerd voor BRL 9335 en protocol 9335-1. Bij de uitvoering van de desbetreffende werkzaamheden dient zij dan ook op grond van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit te voldoen aan de eisen die in de BRL 9335 en het protocol 9335-1 zijn opgenomen. Gelet hierop heeft de staatssecretaris op goede gronden Stainkoeln als normadressaat van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit kunnen aanmerken. Anders dan Stainkoeln heeft aangevoerd is dit bovendien in overeenstemming met de sanctiestrategie.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Stainkoeln betoogt dat zij geen overtreder is. Stainkoeln heeft de partijkeuring niet zelf uitgevoerd maar slechts opdracht daartoe gegeven. Het gaat om het nemen van monsters als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder i, van de Regeling bodemkwaliteit, hetgeen op grond van artikel 17, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit en artikel 2.5, eerste lid, van de Regeling bodemkwaliteit moest worden uitbesteed aan een derde, in dit geval Certicon. Het is vervolgens aan Certicon om ervoor te zorgen dat de bemonstering plaatsvindt volgens de daarvoor geldende regels, aldus Stainkoeln.
    
    6.1. Certicon B.V. heeft in opdracht van Stainkoeln een partijkeuring uitgevoerd ten behoeve van certificering en afvoer van die partij door Stainkoeln. Bij die keuring zijn verscheidene partijen in strijd met BRL 1000 en protocol 1001 als één partij aangemerkt.
    
    6.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling bodemkwaliteit wordt als werkzaamheid aangewezen: het afgeven van kwaliteitsverklaringen op grond van een nationale beoordelingsrichtlijn. Voor deze werkzaamheid geldt onder meer de BRL 9335 en het bijbehorende protocol 9335-1. In paragraaf 6.5 van protocol 9335-1 is vermeld dat monsterneming voor kwalificatie wordt uitgevoerd zoals beschreven in protocol 1001. In paragraaf 3.10 van de BRL 9335 is vermeld dat de monsterneming kan worden uitbesteed aan een bedrijf dat beschikt over een procescertificaat op basis van de BRL 1000 in combinatie met protocol 1001. De certificaathouder controleert of de monsternemer is erkend door 'Bodem+' en de rapportage voldoet aan de gestelde eisen van BRL 1000, aldus de BRL 9335. In paragraaf 3.6 van BRL 1000 is vermeld dat uit de rapportage van de monsterneming in ieder geval moet blijken dat de werkzaamheden zijn uitgevoerd conform de eisen van deze beoordelingsrichtlijn. Nu uit de rapportage van Certicon van 21 januari 2013 "Keuringen Afvalverwerking Stainkoeln b.v." blijkt dat bij de keuring verscheidene partijen in strijd met BRL 1000 en protocol 1001 als één partij zijn aangemerkt en Stainkoeln niettemin een grondbewijs heeft afgegeven, heeft de staatssecretaris op goede gronden geoordeeld dat Stainkoeln in strijd heeft gehandeld met BRL 9335 en het daarbij behorende protocol 9335-1, en daarmee artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit heeft overtreden.
    
    Dat Stainkoeln, naar zij stelt, verplicht was de keuring of monsterneming door een derde te laten uitvoeren, maakt dat niet anders. Het betoog faalt.
    
    7. Stainkoeln betoogt dat zij erop mocht vertrouwen dat van handhaving werd afgezien. Zij stelt dat een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport op 29 mei 2013 haar telefonisch heeft meegedeeld dat de aangekondigde last onder dwangsom niet zou worden geëffectueerd.
    
    7.1. Het enkele feit dat, naar Stainkoeln stelt, een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport telefonisch heeft meegedeeld dat een voornemen om een last onder dwangsom op te leggen niet wordt geëffectueerd, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de staatssecretaris niet op basis van een nieuw voornemen een last onder dwangsom mocht opleggen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    8. Stainkoeln betoogt dat er een zodanig lange periode zat tussen de vermeende overtreding en het opleggen van de last onder dwangsom, dat niet meer tot handhaving had mogen worden overgegaan.
    
    8.1. Op 16 april 2013 is een melding gedaan van de overtreding van het Besluit bodemkwaliteit. De staatssecretaris heeft bij besluit van 27 september 2013 een last onder dwangsom opgelegd. De omstandigheid dat na de melding vijf maanden zijn verlopen, betekent niet dat de staatssecretaris niet handhavend mocht optreden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    9. Stainkoeln betoogt dat de staatssecretaris niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het opleggen van een last onder dwangsom in overeenstemming is met de tabellen in paragraaf 4.1 en paragraaf 4.2 van de sanctiestrategie en waarom op grond daarvan niet met een waarschuwing is volstaan.
    
    9.1. Volgens de sanctiestrategie, paragrafen 4.1 en 4.2, wordt per overtreding een aantal punten toegekend, afhankelijk van het wettelijk voorschrift dat is overtreden, het gedrag van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Bij een totaalscore van minder dan twaalf punten wordt met een waarschuwingsbrief volstaan. Bij een totaalscore van twaalf tot zestien punten wordt een last onder bestuursdwang of onder dwangsom opgelegd.
    
    9.2. In het bestreden besluit noch in het besluit van 27 september 2013 is inzichtelijk gemaakt op welke wijze de staatssecretaris de tabellen in paragraaf 4.1 en paragraaf 4.2 van de sanctiestrategie heeft toegepast. Hierdoor is niet duidelijk geworden of hij volgens de sanctiestrategie een last onder dwangsom mocht opleggen of dat hij met een waarschuwing had moeten volstaan. Weliswaar heeft de staatssecretaris in het verweerschrift een nadere toelichting en berekening gegeven, doch deze zijn door Stainkoeln ter zitting gemotiveerd bestreden. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 7:12 van de Awb dat bepaalt dat het besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van het besluit wordt vermeld.
    
    Het betoog slaagt.
    
    10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De staatssecretaris dient opnieuw een besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    11. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 6 februari 2014, kenmerk 75673;
    
    III. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij Afvalverwerking Stainkoeln B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan Afvalverwerking Stainkoeln B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2014
    
    190-811.