ECLI:NL:RVS:2017:1950, Raad van State, 19-07-2017, 201600128/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2015 heeft het college aan [belanghebbende] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het wijzigen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Mariënheem.

201600128/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Stichting Leefbaar Buitengebied (hierna: SLB), gevestigd te Ulicoten, gemeente Baarle-Nassau,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juli 2015 heeft het college aan [belanghebbende] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het wijzigen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Mariënheem.
    
    Bij besluit van 23 november 2015 heeft het college het hiertegen door SLB ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft SLB beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2017, waar SLB, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door H.G. Bos en A. Willigenburg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht. Voorts staat vast dat in dit geval, gelet op het bepaalde in artikel 67a van de Nbw 1998, de bepalingen uit deze wet zoals hij luidde tot 1 juli 2015 van toepassing zijn. De relevante regels uit de Nbw 1998 zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Afzien van horen
    
    2.    SLB betoogt dat zij ten onrechte niet is gehoord voordat is beslist op haar bezwaar. Zij stelt dat niet aan haar is gevraagd of zij wilde afzien van een hoorzitting en dat zij in de verscheidene procedures die zij voert vrijwel altijd verschijnt op hoorzittingen. Van een kennelijk ongegrond bezwaar is volgens SLB geen sprake, nu de Nbw 1998 een complexe wet is en voor deze varkenshouderij nog niet eerder een vergunning op grond van deze wet is verleend. SLB stelt dat zij door de beslissing geen hoorzitting te houden is overvallen. Zij vindt dat het college haar in kennis had moeten stellen van het voornemen om geen hoorzitting te houden en een termijn had moeten geven om het bezwaar aan te vullen.
    
    2.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat van het horen kon worden afgezien omdat het namens SLB ingediende bezwaar kennelijk ongegrond is. Volgens het college is het aangevoerde in bezwaar van algemene aard en bestond daarover duidelijke jurisprudentie.
    
    2.2.    Artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt: "Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord."
    
        Artikel 7:3 bepaalt: "Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien: […] b. het bezwaar kennelijk ongegrond is […]."
    
    2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspaak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om deze bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
    
        Dat, naar SLB stelt, procedures over Nbw 1998-vergunningen naar hun aard complex zijn, niet eerder een Nbw-vergunning is verleend voor deze varkenshouderij en SLB op een hoorzitting meer concrete bezwaargronden naar voren pleegt te brengen, neemt niet weg dat het college op grond van het bezwaarschrift moet beslissen over het afzien van een hoorzitting. SLB heeft in haar bezwaarschrift uitsluitend gronden naar voren gebracht die van algemene aard zijn en die geen betrekking hebben op het aangevraagde en vergunde project. Het college heeft deze gronden in het bestreden besluit beoordeeld aan de hand van verscheidene uitspraken van de Afdeling. SLB heeft in beroep desgevraagd ook niet gesteld dat het college in het bestreden besluit bepaalde punten van haar bezwaarschrift aan de hand van de voormelde uitspraken onjuist heeft beoordeeld. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat gelet op het bezwaarschrift er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de door SLB gemaakte bezwaren ongegrond waren.
    
        Dat SLB, naar zij stelt, in andere bezwaarprocedures vrijwel altijd op hoorzittingen verschijnt en daar het woord voert, maakt het vorenstaande niet anders en is derhalve geen omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van het gebruikmaken van zijn bevoegdheid van horen af te zien. De wet voorziet evenmin in een verplichting voor het college om, alvorens te beslissen op het bezwaar, SLB op de hoogte te stellen van het voornemen om geen hoorzitting te houden en daarbij een termijn te gunnen om het bezwaar nader aan te vullen.
    
        Wat betreft het betoog dat de onderhavige zaak door de Afdeling ter zitting is behandeld, geldt dat bij die behandeling niet het bezwaar, maar het beroep tegen het besluit op bezwaar ter beoordeling staat. Daarbij zijn in dit geval andere vragen aan de orde. Gelet hierop kan uit de keuze van de Afdeling om het beroep ter zitting te behandelen niet worden afgeleid dat SLB ten onrechte niet in bezwaar zou zijn gehoord.
    
        De conclusie is dat het college heeft mogen afzien van het horen in bezwaar van SLB. Het betoog faalt.
    
    Kennisgeving
    
    3.    SLB betoogt dat ten onrechte geen kennisgeving van de Nbw-vergunning is gedaan in Duitsland noch in al die gemeenten waarin Natura 2000-gebieden liggen waarvoor de varkenshouderij significante effecten met zich kan brengen.
    
    3.1.    Artikel 42, derde lid, van de Nbw 1998 bepaalt: "Van een besluit tot verlening, wijziging of intrekking van de vergunningen als bedoeld in de artikelen 16 en 19d wordt door het orgaan dat tot verlening van de vergunning bevoegd is kennis gegeven in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze. Volstaan kan worden met vermelding van de zakelijke inhoud."
    
    3.2.    Het besluit van 23 juli 2015 is bekendgemaakt door de toezending van dit besluit aan [belanghebbende]. Het college heeft de kennisgeving van dit besluit gepubliceerd in een huis-aan-huisblad binnen de gemeente Raalte. Dit blad wordt niet in Duitsland en niet in de door SLB bedoelde andere Nederlandse gemeenten bezorgd. De kennisgeving is daarnaast in het Nederlands gepubliceerd op de provinciale website. Zowel in het huis-aan-huisblad als op de provinciale website is de zakelijke inhoud van het besluit vermeld.
    
    3.3.    Het college heeft bij de verlening van de Nbw 1998-vergunning  afdeling 3.4 van de Awb niet toegepast. Het besluit van 23 juli 2015 betreft geen ontwerpbesluit, maar een vastgesteld primair besluit, dat gelet op de bekendmaking ervan in werking is getreden. Op grond van artikel 42, derde lid, van de Nbw 1998 diende het college op de in deze bepaling genoemde wijze kennis te geven van dit besluit. De gestelde gebrekkige kennisgeving betreft een eventuele onregelmatigheid van na het nemen van dit besluit. Reeds hierom kan een eventuele gebrekkige kennisgeving de rechtmatigheid van dit besluit niet aantasten, evenmin als van het besluit op bezwaar. Indien SLB deze grond in bezwaar naar voren had gebracht, zou het college het besluit van 23 juli 2015 niet om die reden hebben hoeven te herroepen, maar zou het hebben mogen volstaan met het alsnog kennisgeven daarvan buiten de gemeente Raalte en over de grens. De gestelde gebrekkige kennisgeving, voor zover hiervan sprake is, kan in voorkomend geval wel van belang zijn voor de verschoonbaarheid van het daardoor te laat tegen het betreffende besluit aanwenden van een rechtsmiddel door een buiten de gemeente Raalte wonende belanghebbende. Vergelijk de uitspaak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166. Het betoog faalt.
    
    Externe saldering
    
    4.    SLB betoogt dat onvoldoende saldo beschikbaar is om de toename van stikstofdepositie die de vergunde veehouderij met zich brengt, weg te nemen. Voorts betoogt SLB dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of de stallen van de saldogevende bedrijven feitelijk nog aanwezig waren. Het bestuderen van de webapplicatie Globespotter is daartoe onvoldoende, zo stelt SLB. Ter zitting heeft SLB ten slotte erop gewezen dat de Wnb niet meer voorziet in externe saldering.
    
    4.1.    De veehouderij ligt, voor zover hier van belang, in de omgeving van verscheidene Natura 2000-gebieden, waaronder "Rijntakken" en "Engbertsdijksvenen". De instandhoudingsdoelstellingen van deze Natura 2000-gebieden hebben onder meer betrekking op voor verzuring gevoelige habitats en soorten die van die habitats afhankelijk zijn. Vast staat dat voor de veehouderij, die in de gewijzigde situatie een veebestand heeft met een maximale ammoniakemissie van 3615,7 kg per jaar, een vergunning nodig is als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998. Blijkens het bestreden besluit heeft het college de gevolgen van de totale ammoniakemissie van de veehouderij, na de wijziging daarvan, beoordeeld. Volgens het bestreden besluit leidt de veehouderij in de beoogde situatie tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de uitgangssituatie waarin de veehouderij een veebestand had met een maximale ammoniakemissie van 1.592 kg per jaar. Gelet hierop kan niet op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten dat de veehouderij afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor de betrokken gebieden. Aan de vergunning is dan ook een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998 ten grondslag gelegd. Van de hierin opgenomen salderingsberekeningen is een overzichtstabel in de vergunning opgenomen. In het besluit wordt geconcludeerd dat de vergunning kan worden verleend aangezien de toename van stikstof op de betrokken Natura 2000-gebieden als gevolg van de veehouderij teniet wordt gedaan door de afname van stikstofdepositie die het gevolg is van de, al dan niet gedeeltelijke, beëindiging van zes andere agrarische bedrijven.
    
    4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, is externe saldering in beginsel mogelijk met een milieuvergunning die is verleend voor de relevante referentiedatum en die na die datum is ingetrokken. Niet relevant is of tot het moment van intrekking van de vergunning of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf. Wel is relevant of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was (uitspraken van 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9630 en 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:714). Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor de realisering van een project, is vereist. Deze voorwaarden zijn gesteld teneinde het mitigerende karakter van externe saldering te waarborgen.
    
    4.3.    Reeds omdat op het bestreden besluit het overgangsrecht van artikel 9.10 van de Wnb en artikel 67a van de Nbw 1998, zoals deze bepaling luidde na 1 juli 2015, van toepassing is, faalt het betoog over het verbod op externe saldering in de Wnb.
    
    4.4.    Het college heeft de vergunningenhistorie als uitgangspunt genomen en vervolgens, blijkens het bestreden besluit, aan de hand van luchtfoto’s vastgesteld dat de stallen van de saldogevende bedrijven nog aanwezig zijn. SLB bestrijdt dit niet. Het college heeft gebruik gemaakt van luchtfoto’s van de webapplicatie Globespotter en de in de aanvraag opgenomen vergunningenhistorie van de zes saldogevende bedrijven. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten waarin de saldogevende bedrijven zijn gevestigd, in de gelegenheid zijn gesteld om contra-indicaties naar voren te brengen over de feitelijke aanwezigheid van deze bedrijven. Van dergelijke contra-indicaties is niet gebleken.
    
        Het college heeft op grond van voormelde gegevens geen aanleiding hoeven te zien om te betwijfelen dat de saldogevende bedrijven feitelijk aanwezig zijn. Voorts heeft SLB geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de feitelijke aanwezigheid van één of meer van de saldogevende bedrijven kan worden betwijfeld. De Afdeling ziet onder deze omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om meer onderzoek te verrichten naar de feitelijke aanwezigheid van de zes saldogevende bedrijven dan zij heeft gedaan.
    
        Gelet op het vorenstaande geeft hetgeen SLB heeft aangevoerd evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college niet heeft onderkend dat in de passende beoordeling ammoniakemissies zouden zijn betrokken van een of meer saldogevende bedrijven die feitelijk niet meer aanwezig waren. Het standpunt van het college dat de depositietoename op de betrokken Natura 2000-gebieden als gevolg van de veehouderij in de beoogde situatie teniet wordt gedaan door de afname van stikstofdepositie die het gevolg is van de, al dan niet gedeeltelijke, beëindiging van zes andere agrarische bedrijven, is derhalve juist. Het betoog faalt.
    
    Cumulatie
    
    5.    Over het betoog van SLB dat ten onrechte geen rekening is gehouden met cumulatieve effecten, overweegt de Afdeling het volgende. Bij een betoog dat geen rekening is gehouden met de cumulatieve effecten van andere activiteiten is van belang dat de ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 vereiste beoordeling van cumulatieve effecten uitsluitend betrekking heeft op de cumulatie van effecten van de aangevraagde activiteiten en effecten van andere projecten of plannen. In dit geval is, zoals hiervoor overwogen onder 4.4, door toepassing van externe saldering verzekerd dat geen sprake is van effecten op de relevante Natura 2000-gebieden vanwege de aangevraagde activiteit. Het college heeft dan ook geen onderzoek naar cumulatieve effecten in verband met deze activiteit hoeven uitvoeren. Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    6.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Kegge
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017
    
    459-743.  Bijlage
    
    Nbw 1998
    
    Artikel 19d
    
    1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    […]
    
    Artikel 19e
    
    Gedeputeerde staten houden bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening
    
    a. met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, kan hebben voor een Natura 2000-gebied;
    
    b. met een op grond van artikel 19a of artikel 19b vastgesteld beheerplan, en
    
    c. vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden.
    
    Artikel 19f
    
    1. Voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, maakt de initiatiefnemer alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    […]
    
    Artikel 19g
    
    1. Indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    […]