ECLI:NL:RVS:2014:1682, Raad van State, 07-05-2014, 201307308/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2012 heeft het college [appellant sub 2], onder oplegging van een dwangsom, gelast de platte aanbouw van de recreatiewoning gelegen op het perceel [locatie] te [plaats] en de overige zonder vergunning op dat perceel geplaatste bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden.

201307308/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Tynaarlo,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Assen, van 4 juli 2013 in zaak nr. 13/137 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 augustus 2012 heeft het college [appellant sub 2], onder oplegging van een dwangsom, gelast de platte aanbouw van de recreatiewoning gelegen op het perceel [locatie] te [plaats] en de overige zonder vergunning op dat perceel geplaatste bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 8 januari 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de last onder dwangsom ten aanzien van de achteraanbouw, het besluit van 8 januari 2013 in zoverre vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] dient te beslissen. De rechtbank heeft voorts het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit is gericht tegen de last onder dwangsom ten aanzien van de schutting en het beroep overigens ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2014, waar het college, vertegenwoordigd door A.C. Akkermans-van Zetten en N.Y.D. Schipper-Simonis, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. C.S.G. de Lange en mr. R. Snel, beiden advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Ingevolge het tweede lid is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, van bijlage II zijn de artikelen 2 en 3 niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de Wabo is gebouwd of wordt gebruikt.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuidoevers Zuidlaardermeer" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden" met de aanduiding "recreatiewoningen".
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 9, van de planvoorschriften wordt onder "bestaand bouwwerk" verstaan: een bouwwerk, dat ten tijde van terinzagelegging van het ontwerp van dit plan bestaat, wordt gebouwd, dan wel nadien krachtens een melding of bouwvergunning, waarvoor de aanvraag voor dat tijdstip is ingediend, kan worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 5.1, voor zover hier van belang, zijn gronden met de bestemming "Recreatieve doeleinden" bestemd voor:
    
    a. gebouwen ten behoeve van verblijfs- en dagrecreatieve voorzieningen met daaraan ondergeschikte detailhandel, horeca en dienstverlening;
    
    b. complexgewijze, op bedrijfsmatige wijze beheerde recreatiewoningen, voor zover de gronden nader aangeduid zijn met "recreatiewoningen";
    
    d. gebouwen ten behoeve van onderhoud en beheer en sanitaire voorzieningen
    
    Ingevolge artikel 5.2.2, aanhef en onder c, geldt voor het bouwen van recreatiewoningen de bepaling:
    
    c. dat de oppervlakte van een recreatiewoning (inclusief eventuele inpandige en/of aangebouwde bergingen) ten hoogste 70 m² mag bedragen, dan wel de oppervlakte zoals die bestaat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan voor zover die groter is.
    
    Ingevolge artikel 5.2.5 gelden voor het bouwen van gebouwen ten behoeve van onderhoud en beheer en sanitaire voorzieningen de volgende bepalingen:
    
    a. de oppervlakte van een gebouw mag niet meer dan 50 m² bedragen;
    
    b. de gezamenlijke oppervlakte aan gebouwen ten behoeve van deze functies mag niet meer dan 200 m² bedragen;
    
    c. de hoogte van een gebouw mag niet meer dan 4,50 meter bedragen.
    
    Ingevolge artikel 20.1 mogen bouwwerken, welke op het tijdstip van de eerste terinzagelegging van dit plan bestaan dan wel worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde in of krachtens de Woningwet, en in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mits de bestaande afwijkingen naar aard en omvang niet worden vergroot:
    
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    b. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de bouwaanvraag geschiedt binnen twee jaar na het tenietgaan.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    2. Niet in geschil is dat aan de recreatiewoning een zijaanbouw is gebouwd zonder een daartoe verleende omgevingsvergunning zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    
    3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat concreet zicht op legalisering van de zijaanbouw ontbreekt. Daartoe voert hij aan dat de zijaanbouw wordt gebruikt als externe sanitaire voorziening ten behoeve van zijn recreatiewoning, zodat de zijaanbouw kan worden aangemerkt als een gebouw ten behoeve van sanitaire voorzieningen als bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder d, van de planvoorschriften. Uit de planvoorschriften blijkt volgens [appellant sub 2] niet dat die sanitaire voorzieningen alleen groepsgewijs mogen worden gebruikt en niet mogen worden opgericht ten behoeve van een individuele recreatiewoning. Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de in artikel 5.2.5 van de planvoorschriften genoemde maatvoering niet past bij een sanitaire voorziening bij een recreatiewoning. In dat artikel wordt een maximum, en geen minimum vloeroppervlakte voor sanitaire voorzieningen genoemd, aldus [appellant sub 2].
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de zijaanbouw niet kan worden aangemerkt als een gebouw ten behoeve van sanitaire voorzieningen als bedoeld in artikel 5.2.5 van de planvoorschriften. In artikel 5.1, aanhef en onder d, van de planvoorschriften worden gebouwen ten behoeve van sanitaire voorzieningen tezamen genoemd met gebouwen ten behoeve van onderhoud en beheer. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit deze combinatie en de in artikel 5.2.5 opgenomen maatvoering die geldt voor dergelijke gebouwen blijkt dat dit artikel betrekking heeft op sanitaire voorzieningen voor onder andere campings en niet op sanitaire voorzieningen ten behoeve van individuele recreatiewoningen. Dat in artikel 5.2.5 geen minimale maten zijn genoemd, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat daaruit niet volgt dat het bestemmingsplan betrekking heeft op gebouwen voor sanitaire voorzieningen ten behoeve van individuele recreatiewoningen. De zijaanbouw kan niet worden aangemerkt als een gebouw ten behoeve van sanitaire voorzieningen als bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder d, van de planvoorschriften, zodat het college de zijaanbouw terecht in strijd heeft geacht met het bestemmingsplan. Nu het college niet bereid is medewerking te verlenen aan bouwen in afwijking van het bestemmingsplan, bestaat geen concreet zicht op legalisering. Nu voorts niet is gebleken van andere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend tegen de aanwezigheid van de zijaanbouw op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet bevoegd is handhavend op te treden tegen de aanbouw aan de achterzijde van de recreatiewoning. Daartoe voert het aan dat de achteraanbouw is gebouwd zonder een daartoe verleende vergunning en niet vergunningvrij is.
    
    6.1. In hoger beroep is niet in geschil dat de achteraanbouw is gebouwd zonder een daartoe verleende vergunning en dat niet is voldaan aan de eisen die zijn opgenomen in artikel 2 van bijlage II bij het Bor. Evenmin volgt uit artikel 3 van bijlage II bij het Bor dat de aanbouw vergunningvrij mag worden gebouwd. Dat artikel heeft, blijkens de aanhef, betrekking op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, en ziet niet op met het bestemmingsplan strijdige activiteiten. Nu de recreatiewoning permanent wordt bewoond, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan, is artikel 3 van bijlage II bij het Bor reeds om die reden niet van toepassing. Dat het college de permanente bewoning door [appellant sub 2] door middel van een persoonsgebonden gedoogbeschikking gedoogt, leidt niet tot een ander oordeel, omdat deze gedoogbeschikking de strijdigheid van het gebruik met het bestemmingsplan niet opheft. Nu de achteraanbouw niet vergunningvrij is en is gebouwd zonder een daartoe verleende vergunning, was het college bevoegd handhavend op te treden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Het hoger beroep van het college is gegrond, de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het college niet bevoegd heeft geacht tegen de achteraanbouw handhavend op te treden. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep [appellant sub 2] tegen het besluit van 8 januari 2013 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden voor zover die betrekking hebben op de achteraanbouw.
    
    8. [appellant sub 2] betoogt, gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen, tevergeefs dat de achteraanbouw vergunningvrij is.
    
    9. [appellant sub 2] betoogt dat concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voert hij aan dat de achteraanbouw ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan reeds op het perceel aanwezig was en, gelet op het bepaalde in artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, is toegestaan.
    
    9.1 [appellant sub 2] voert terecht aan dat artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, gezien zijn duidelijke en onvoorwaardelijke formulering, betrekking heeft op de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan bestaande oppervlakte van de op het perceel aanwezige bebouwing. Daarbij wordt illegaal opgerichte bebouwing niet uitgesloten. De achteraanbouw, die tezamen met de recreatiewoning een oppervlakte heeft van 100 m², was, anders dan de zijaanbouw, ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan reeds op het perceel aanwezig, zodat de achteraanbouw onder het bereik van artikel 5.2.2, aanhef en onder c, van de planvoorschriften valt. Anders dan het college heeft gesteld, doet artikel 20.1 van de planvoorschriften niet af aan de reikwijdte van het bepaalde in artikel 5.2.2, aanhef en onder c, omdat artikel 20.1 betrekking heeft op het vernieuwen of veranderen van bouwwerken, hetgeen hier niet aan de orde is. Evenmin doet artikel 1, aanhef en onder 9, van de planvoorschrift af aan de reikwijdte van artikel 5.2.2, aanhef en onder c, omdat dat artikel slechts een definitie geeft van het woord "bestaand bouwwerk".
    
    Dat de oppervlakte van de achteraanbouw op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, heeft echter niet tot gevolg dat concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe wordt overwogen dat de totale oppervlakte van de recreatiewoning inclusief de achteraanbouw en de zijaanbouw 123 m² beslaat en dat het college niet bereid is ontheffing te verlenen voor een oppervlakte groter dan 100 m². Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisering bestond. Dat ten tijde van dat besluit een aanvraag voor een omgevingsvergunning was ingediend, is voor concreet zicht op legalisering onvoldoende. Dat geldt in dit geval te meer nu de inmiddels op grond van die aanvraag verleende vergunning niet de situatie dekt waartegen thans handhavend wordt opgetreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Het beroep van [appellant sub 2], voor zover het is gericht tegen de achteraanbouw, is ongegrond.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Assen, van 4 juli 2013 in zaak nr. 13/137, voor zover de rechtbank het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo niet bevoegd heeft geacht handhavend op te treden tegen de achteraanbouw;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep voor zover het is gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo van 8 januari 2013, kenmerk HBB-2011.0045 ten aanzien van de achteraanbouw, ongegrond;
    
    IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Montagne
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2014
    
    374-724.