ECLI:NL:RVS:2020:1362, Raad van State, 10-06-2020, 201903712/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almelo geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de loods op het perceel aan de [locatie] in Aadorp voor het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen mensen vanaf twee personen. Op het perceel staan een woning en een loods. In deze loods is een dart- en biljartclub gevestigd. [appellante] wil in de loods het bedrijf [naam] exploiteren. Volgens de aanvraag om vergunningverlening zullen de activiteiten van dit bedrijf bestaan uit: "Het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen mensen. Met groepen mensen wordt geduid op groepen vanaf twee personen. Deze maaltijden worden bereid in een professionele keuken en daarnaast worden er kookworkshops gegeven." Ten behoeve van deze activiteiten heeft [appellante] een omgevingsvergunning voor afwijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Noord Aadorp" gevraagd.

201903712/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Aadorp, gemeente Almelo,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 april 2019 in zaak nr. 18/1197 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Almelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2017 heeft het college geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de loods op het perceel aan de [locatie] in Aadorp (hierna: het perceel) voor het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen mensen vanaf twee personen.
    Bij besluit van 20 juni 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering opnieuw geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college het besluit van 20 juni 2018 gewijzigd, het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 6 december 2017 gegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering opnieuw geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen en besloten om [appellante] een schadevergoeding toe te kennen.
    Bij uitspraak van 1 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 20 juni 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Daarnaast heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 22 januari 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat in Enschede, en mr. D.A. Cohen, zijn verschenen. Verder is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. R.W.A. Kroon, advocaat in Almelo, gehoord.
    Overwegingen
    1.    De in deze uitspraak genoemde wetsartikelen, verdragsbepalingen en planregels zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Op het perceel staan een woning en een loods. In deze loods is een dart- en biljartclub gevestigd. [appellante] wil in de loods het bedrijf [naam] exploiteren. Volgens de aanvraag om vergunningverlening zullen de activiteiten van dit bedrijf bestaan uit: "Het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen mensen. Met groepen mensen wordt geduid op groepen vanaf twee personen. Deze maaltijden worden bereid in een professionele keuken en daarnaast worden er kookworkshops gegeven."
    Ten behoeve van deze activiteiten heeft [appellante] een omgevingsvergunning voor afwijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Noord Aadorp" (hierna: het bestemmingsplan) gevraagd. Bij het primaire besluit van 6 december 2017 heeft het college geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Onder wijziging van de motivering heeft het college dit besluit bij besluit op bezwaar van 20 juni 2018 in stand gelaten. Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college het besluit op bezwaar van 20 juni 2018 gewijzigd. Bij dit besluit wordt nog steeds geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen, maar is wederom de motivering daartoe aangepast. Ook is besloten om [appellante] een schadevergoeding toe te kennen, omdat de weigering volgens het college in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
    3.    Het hoger beroep van [appellante] heeft betrekking op de uitspraak van de rechtbank zowel over het besluit van 20 juni 2018 als over het besluit van 22 januari 2019. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 20 juni 2018 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Aangezien daarmee al het doel van het hoger beroep van [appellante] is bereikt, heeft zij geen belang bij een behandeling van haar hoger beroep tegen dit onderdeel van de rechtbankuitspraak. Haar hoger beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
    Voor zover haar hoger beroep ziet op de beslissing van de rechtbank over het besluit van 22 januari 2019 overweegt de Afdeling dat [appellante], anders dan het college en [belanghebbende] naar voren hebben gebracht, wel belang heeft bij een behandeling daarvan. Tussen partijen is in geschil of [appellante] de loods waarin zij haar bedrijf wil exploiteren nog huurt. Ter zitting is onbetwist gesteld dat er een procedure loopt bij de burgerlijke rechter waarin de opzegging van de huur wordt aangevochten. Het staat daarom niet vast dat [appellante] de loods niet meer kan huren en dus geen gebruik kan maken van de gevraagde omgevingsvergunning.
    4.    Aangezien het hoger beroep alleen ontvankelijk is voor zover dat ziet op de beslissing van de rechtbank over het besluit van 22 januari 2019, zal de Afdeling hierna enkel op de gronden ingaan die zich daartegen richten.
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 22 januari 2019 geen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is, omdat in dit besluit om hele andere redenen is geweigerd om de vergunning te verlenen dan bij het besluit van 20 juni 2018. Door dit besluit niet als een nieuw primair besluit aan te merken, is haar ten onrechte de bezwaarprocedure ontzegd. Dit is volgens [appellante] in strijd met artikel 6 van Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: het EVRM).
    5.1.    Een vervangend besluit is een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb als het is genomen door hetzelfde bestuursorgaan, op basis van dezelfde bevoegdheid, dezelfde feitelijke grondslag en dezelfde aanvraag. Dat is hier het geval. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 22 januari 2019 als besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb heeft aangemerkt.
    Een beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Dit betekent dat de bezwaarprocedure wordt overgeslagen als, zoals in dit geval, het besluit hangende de beroepsprocedure wordt genomen. Anders dan [appellante] betoogt, is dat niet in strijd met artikel 6 van het EVRM. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1647) is de bezwaarprocedure niet te beschouwen als een procedure waar het in artikel 6 van het EVRM neergelegde recht op een eerlijk proces op ziet. De bezwaarprocedure is een vorm van verlengde besluitvorming door het bestuursorgaan en geen proces ten overstaan van een onafhankelijke rechter. Van schending van artikel 6 van het EVRM kan dan ook reeds hierom geen sprake zijn.
    Het betoog faalt.
    6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft gehandeld in strijd met de goede procesorde, omdat zij te weinig tijd had om zich voor te bereiden op een procedure bij de rechtbank over het besluit van 22 januari 2019. Zij voert daartoe aan dat zij geen geld had om een professionele rechtsbijstandverlener in te huren om haar bij haar voorbereiding te helpen.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat [appellante] voldoende tijd heeft gekregen om haar standpunten naar voren te brengen, zowel voorafgaande aan het vaststellen van het nieuwe besluit als bij de rechtbank. Vanwege dit nieuwe besluit heeft de rechtbank de zitting anderhalve maand verplaatst. Er is geen reden om aan te nemen dat [appellante] nog meer voorbereidingstijd nodig had. De wet voorziet in een tegemoetkoming in de rechtsbijstand indien iemand daarvoor in aanmerking komt. Dat haar verzoek hiervoor is afgewezen, betekent niet dat de rechtbank haar ambtshalve meer tijd had moeten geven om zich op de zaak voor te bereiden. De rechtbank heeft dan ook niet gehandeld in strijd met een goede procesorde.
    Het betoog faalt.
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college buiten de aanvraag is getreden door zich op het standpunt te stellen dat zij een cafetaria heeft aangevraagd. Zij voert aan dat zij om een vergunning voor catering heeft gevraagd.
    7.1.    In de aanvraag staan de activiteiten als volgt omschreven: "Het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen mensen. Met groepen mensen wordt geduid op groepen vanaf twee personen. Deze maaltijden worden bereid in een professionele keuken en daarnaast worden er kookworkshops gegeven." Het college heeft deze omschrijving als uitgangspunt genomen. Volgens het college vallen deze activiteiten onder de in het bestemmingsplan opgenomen activiteit ‘cafetaria’ en niet onder ‘catering’. Door de aangevraagde activiteiten als uitgangspunt te nemen in plaats van het etiket dat door [appellante] daarop is geplakt, is het college niet buiten de aanvraag getreden. Er is ook verder geen aanleiding voor het oordeel dat het college de aangevraagde activiteit als ‘catering’ had moeten aanmerken. De Afdeling merkt daarbij nog op dat het college ook heeft beoordeeld of een catering op het perceel zou zijn toegestaan, maar ook dat was volgens het college niet het geval.
    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college buiten de aanvraag is getreden.
    Het betoog faalt.
    8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder ˚1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 15.4.1 van de planregels van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Zij voert daartoe onder andere aan dat het college ten onrechte het gedeelte van de loods waarin [appellante] haar bedrijf wil uitoefenen, niet heeft aangemerkt als een bijgebouw. Volgens [appellante] wordt dit gedeelte van de loods ook door haar gebruikt als onderdeel van het huis, namelijk als de keuken.
    8.1.    Op grond van artikel 15.1 van de planregels mag het perceel alleen gebruikt worden om op te wonen en ten behoeve van de dart- en biljartvereniging. Op grond van artikel 15.4.1 kan het college ontheffing verlenen voor een wijziging in het gebruik van de woning en/of de daarbij behorende bijgebouwen ten behoeve van een aan huis verbonden beroep. Artikel 1.14 van de planregels definieert een bijgebouw als "een vrijstaand gebouw dat architectonisch/bouwkundig ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw en ten dienste staat van dat hoofdgebouw."
    8.2.    De ruimte waarin [appellante] haar bedrijfsactiviteiten wil uitoefenen, bevindt zich niet in een vrijstaand gebouw, maar maakt onderdeel uit van de loods waarin de dart- en biljartvereniging is gevestigd. Reeds daarom kan dit gedeelte van de loods niet als bijgebouw worden aangemerkt. De rechtbank is terecht niet tot een andere conclusie gekomen. Voor zover [appellante] betoogt dat de gehele loods als bijgebouw moet worden aangemerkt, overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht ook niet tot die conclusie is gekomen, reeds omdat de loods niet in bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, nu de loods veel groter is dan de woning.
    Reeds gelet op het voorgaande wordt niet voldaan aan de in artikel 15.4.1 opgenomen voorwaarden voor ontheffing van het bestemmingsplan. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het college niet met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder ˚1, van de Wabo en artikel 15.4.1 van de planregels van het bestemmingsplan kon afwijken.
    Het betoog faalt.
    9.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid een vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2˚, van de Wabo had moeten verlenen, omdat de gevraagde activiteit vrijwel geen ruimtelijke gevolgen heeft. Het college had daarin aanleiding moeten zien om af te wijken van zijn beleid. Dat dit niet is gebeurd, is volgens [appellante] in strijd met artikel 3:4 van de Awb.
    9.1.    Artikel 3:4 van de Awb houdt in dat het college een evenredige belangenafweging moet maken. Een dergelijke belangenafweging wordt vaak neergelegd in beleidsregels, wat ook hier het geval is. Voor het verlenen van een vergunning voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan heeft het college beleid vastgesteld dat is neergelegd in het stuk "Beleidsregels voor de toepassing van planologische gebruiksactiviteiten op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚ Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (2015)" (hierna: de beleidsregels). Op grond van artikel 18 van de beleidsregels en artikel 4:84 van de Awb moet het college overeenkomstig de beleidsregels handelen, tenzij dat voor [appellante] gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Uitgangspunt van de beleidsregels is dat het bestemmingsplan conserverend van aard is en daarom zo min mogelijk functies worden toegestaan die afwijken van de woonfunctie. Dit betekent dat het college in een woonwijk zo min mogelijk bedrijven wil hebben gevestigd. Alleen als aan een aantal cumulatieve voorwaarden is voldaan, kunnen op grond van artikel 15 van de beleidsregels toch bepaalde bedrijfsactiviteiten worden toegestaan. Eén van die voorwaarden is dat de uitoefening van het bedrijf geen ernstige hinder voor het woonmilieu oplevert of afbreuk doet aan de beleving van de woonomgeving. Het enkele ontbreken van ruimtelijke gevolgen is dus volgens de beleidsregels niet voldoende om een bedrijf in afwijking van het bestemmingsplan op een perceel toe te staan. Het college heeft erop gewezen dat het de woonbestemming en de omgeving als rustige woonwijk wil behouden en laten prevaleren boven andere belangen. De Afdeling acht deze afweging niet onredelijk. De omstandigheid dat de gevraagde activiteit weinig ruimtelijke gevolgen zal hebben, daargelaten of dat zo is, is geen bijzondere omstandigheid die ertoe moet leiden dat het college van zijn beleid moet afwijken. De rechtbank heeft dan ook terecht in zoverre niet geoordeeld dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 3:4 van de Awb door niet van de beleidsregels af te wijken.
    Het betoog faalt.
    10.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Aangezien het college haar meerdere keren schriftelijk heeft meegedeeld dat zij een omgevingsvergunning zou krijgen als ze een aantal aanpassingen zou doen, had het college van de beleidsregels moeten afwijken.
    10.1.    In het besluit van 22 januari 2019 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. Het college heeft hierin echter geen aanleiding gezien om van de beleidsregels af te wijken.
    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
    Het college stelt zich op standpunt dat het bestemmingsplan gericht is op de ontwikkeling van woningen en het tegengaan van ontwikkelingen die zich daarmee niet kunnen verdragen, zoals de exploitatie van een horecabedrijf. Het algemeen belang bij handhaven van het bestemmingsplan en het voorkomen van ongewenste precedentwerking verzetten zich volgens het college dan ook tegen het verlenen van een omgevingsvergunning. Om deze redenen wenste het college geen medewerking te verlenen aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. Aangezien [appellante] naar aanleiding van het gewekte vertrouwen al in het door haar gewenste bedrijf had geïnvesteerd, heeft het college besloten om [appellante] een schadevergoeding toe te kennen. De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om een schadevergoeding toe te kennen in plaats van de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    Aangezien [appellante] alleen naar voren heeft gebracht dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel en geen argumenten heeft aangevoerd waarom het college niet mocht volstaan met het toekennen van een schadevergoeding, ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank tot een andere conclusie had moeten komen.
    Het betoog faalt.
    11.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat aan [persoon] wel een omgevingsvergunning is verleend voor de exploitatie van een fietsenwinkel, terwijl dit bedrijf in dezelfde woonwijk wordt geëxploiteerd.
    11.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat voor de fietsenwinkel van [persoon] wel een omgevingsvergunning is verleend, omdat dit bedrijf voldoet aan de voorwaarden voor de in 15.4.1 van de planregels neergelegde mogelijkheid om ten behoeve van een aan huis verbonden beroep van het bestemmingsplan af te wijken. Aangezien dat in het geval van [appellante] niet zo is, is geen sprake van gelijke gevallen. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom dit standpunt onjuist is. De rechtbank is dan ook terecht niet tot de conclusie gekomen dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog faalt.
    12.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij het nemen van het besluit van 22 januari 2019 de verkeerde voorbereidingsprocedure is gevolgd, dat artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht niet van toepassing is, dat het college had moeten onderzoeken of het vergunning had willen verlenen op grond van het elfde lid van artikel 4 van bijlage II van het Bor, dat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd aan de gemeenteraad van Almelo, dat de weigering om vergunning te verlenen in strijd is met de Wet markt en overheid, dat de weigering in strijd is met de Dienstenrichtlijn en dat het exploiteren van een cateringbedrijf niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat dit valt onder de toegestane activiteit "andere bijbehorende voorzieningen". Deze gronden zijn weliswaar pas in hoger beroep voor het eerst naar voren gebracht, maar omdat zij in beroep geen professionele rechtsbijstand had, was het voor haar niet eerder mogelijk om deze gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten naar voren te brengen. Het is in strijd met het EVRM om haar de mogelijkheid te ontzeggen om alsnog deze gronden aan te voeren.
    12.1.    [appellante] heeft deze gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom de betogen niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze betogen buiten beschouwing te blijven. Ten aanzien van het betoog over strijd met de Dienstenrichtlijn merkt de Afdeling nog op dat hierover weliswaar een enkele zin staat in het beroepschrift, maar dat [appellante] ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd dat dit destijds niet bedoeld was als zelfstandige beroepsgrond. Anders dan [appellante] heeft betoogd, is het om deze reden buiten beschouwing laten van gronden niet in strijd met artikel 6 van het EVRM (zie de uitspraak van de Afdeling van 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7992). Dat [appellante] in beroep geen professionele rechtsbijstand had, betekent niet dat zij in hoger beroep alsnog deze gronden naar voren mag brengen. Ook dit is niet in strijd met artikel 6 van het EVRM (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3228).
    Het betoog faalt.
    13.    De conclusie is als volgt. Het hoger beroep is niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de beslissing van de rechtbank over het besluit van 20 juni 2018. Het hoger beroep is ongegrond voor zover het ziet op het gedeelte van de rechtbankuitspraak dat ziet op het besluit van 22 januari 2019. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk voor zover het ziet op de beslissing van de rechtbank over het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almelo van 20 juni 2018;
    II.    verklaart het hoger beroep ongegrond voor zover het ziet op de beslissing van de rechtbank over het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almelo van 22 januari 2019.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2020
    811.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4 luidt:
    "1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
    Artikel 4:84 luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    Artikel 6:19, eerste lid, luidt:
    "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]"
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;"
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4 van bijlage II luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […]
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    […]
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6, eerste lid, luidt:
    "Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden."
    Planregels
    Artikel 1.14 definieert ‘bijgebouw’ als volgt:
    "Een vrijstaand gebouw dat architectonisch/bouwkundig ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw en ten dienste staat van dat hoofdgebouw."
    Artikel 15.1 luidt:
    "De voor Woondoeleinden A aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. biljart-/dartvereniging, alleen op het perceel dat is voorzien van de aanduiding "biljart/dartvereniging toegestaan";
    met de daarbij behorende bijgebouwen, andere bouwwerken, tuinen en andere bijbehorende voorzieningen."
    Artikel 15.4.1 luidt:
    "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd ontheffing te verlenen :
    a. van het bepaalde in 15.1, voor een wijziging in het gebruik van de woning en/of de daarbij behorende bijgebouwen ten behoeve van een aan huis verbonden beroep (met uitzondering van een kindercentrum), mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    - de woonfunctie behouden blijft;
    - het ondergeschikte medegebruik van de woning en/of de daarbij behorende bijgebouwen dient beperkt te blijven tot een ruimte (of ruimten) met een maximum totale bruto-vloeroppervlakte van 25% van de bruto-vloeroppervlakte van de woning en de daarbij behorende - al dan niet aangebouwde bijgebouwen, met een maximum van 50 m²;
    - het ondergeschikte medegebruik van de woning en/of de daarbij behorende bijgebouwen mag niet bestaan uit detailhandel (met uitzondering van kapsalons) en/of horeca en/of een prostitutie-inrichting;
    - er dient een directe relatie te bestaan tussen het aan huis verbonden (en uit te oefenen) beroep en de (hoofd)bewoner(s) van de woning;
    - de uitoefening van het aan huis verbonden beroep mag (naar verwachting) geen ernstige hinder voor het woonmilieu opleveren of afbreuk doen aan de beleving van de woonomgeving;
    - de uitoefening van het aan huis verbonden beroep mag er niet toe leiden dat er (naar verwachting) een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte ontstaat. Onder onevenredig wordt in elk geval verstaan dat er in de (verwachte) situatie, gedurende het uitoefenen van het beroep aan huis, met méér dan 1 auto/voertuig een (vrijwel) permanente aanspraak wordt gedaan op de openbare parkeerruimte in de omgeving.
    […]"