ECLI:NL:RVS:2015:990, Raad van State, 01-04-2015, 201401654/1/R1 en 201402613/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 december 2013 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd ontheffing te verlenen van artikel 32 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: de PRVS) voor de realisatie van een windturbine.

201401654/1/R1 en 201402613/1/R1.
    Datum uitspraak: 1 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heiloo,
    2. de raad van de gemeente Heiloo,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2013 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd ontheffing te verlenen van artikel 32 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: de PRVS) voor de realisatie van een windturbine.
    
    Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 5 maart 2014 heeft het college van gedeputeerde staten de raad van de gemeente Heiloo een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 3 februari 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Boekelermeer Heiloo" (hierna: de reactieve aanwijzing).
    
    Tegen dit besluit heeft de raad beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 12 februari 2015, waar het college van burgemeester en wethouders en de raad, beide vertegenwoordigd door L. Bas, J. Snieder en G. Apeldoorn, allen werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. A.F.P. van Mierlo en J. Rodenburg, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    De weigering om ontheffing te verlenen
    
    Artikel 4.1 van de Wro
    
    1. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat het college van gedeputeerde staten artikel 32 van de PRVS niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan de weigering om ontheffing te verlenen omdat dit artikel in strijd is met artikel 4.1 van de Wro. Volgens het college van burgemeester en wethouders strekt het restrictieve beleid ten aanzien van de oprichting van windturbines buiten het windgebied Wieringermeer niet ter bescherming van een provinciaal ruimtelijk belang. Hiertoe voert het college van burgemeester en wethouders aan dat het beleid uitsluitend is ingegeven door de opvatting dat het maatschappelijk draagvlak voor windenergie op land is afgenomen, terwijl een afgenomen maatschappelijk draagvlak als zodanig geen provinciaal ruimtelijke belang vormt. Het college van burgemeester en wethouders wijst er verder op dat in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie van 21 januari 2010, waarin de reikwijdte van het provinciale belang op het punt van landschapsbehoud is bepaald, de oprichting van windturbines buiten de Wieringermeer ongeacht de afmeting, zichtbaarheid en plaats niet wordt uitgesloten. Het college van burgemeester en wethouders voert voorts aan dat uit artikel 9e, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 volgt dat het provinciale belang niet is gemoeid bij windturbines die een vermogen hebben van minder dan 5 MW. Het college van burgemeester en wethouders betoogt verder dat bij de vaststelling van artikel 32 van de PRVS geen behoorlijke belangenafweging heeft plaatsgevonden, nu geen rekening is gehouden met de belangen van potentiële aanvragers en het belang van gemeenten bij een eigen energiebeleid.
    
    1.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat artikel 32 van de PRVS niet in strijd is met artikel 4.1 van de Wro en verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2014 in zaak nrs. 201309184/1/R1, 201309185/1/R1 en 201309186/1/R1.
    
    1.2. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.
    
    1.3. Ingevolge artikel 1, onder ah, van de Elektriciteitswet 1998 wordt onder productie-installatie verstaan: een installatie, bestaande uit één of meer productie-eenheden, voor de opwekking van elektriciteit.
    
    Ingevolge artikel 9e, eerste lid, zijn provinciale staten bevoegd voor de aanleg of uitbreiding van een productie-installatie voor opwekking van duurzame elektriciteit met behulp van windenergie met een capaciteit van ten minste 5 maar niet meer dan 100 MW, met inbegrip van de aansluiting van die installatie op een net, gronden aan te wijzen en daarvoor een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, van de Wro vast te stellen.
    
    Ingevolge het tweede lid geven provinciale staten in ieder geval toepassing aan de bevoegdheid op grond van het eerste lid indien een producent een voornemen tot de aanleg of uitbreiding van een productie-installatie als bedoeld in het eerste lid schriftelijk bij hen heeft gemeld en de betrokken gemeente een aanvraag van die producent tot vaststelling dan wel wijziging van een bestemmingplan ten behoeve van de realisatie van dat voornemen heeft afgewezen.
    
    1.4. Ingevolge artikel 1, lid 1.43, van de PRVS wordt onder windturbine verstaan een door wind aangedreven bouwwerk met een rotordiameter groter dan 5 m en een ashoogte groter dan 7 m waarmee energie wordt opgewekt, inclusief de bij dit bouwwerk behorende (infrastructurele) voorzieningen, met uitzondering van traditionele windmolens of replica’s hiervan.
    
    Ingevolge artikel 32, eerste lid, voorziet een bestemmingsplan niet in bestemmingen en regels die het bouwen of opschalen van één of meer windturbines mogelijk maken.
    
    Ingevolge het tweede lid is, zolang een bestemmingsplan niet voldoet aan het bepaalde in het eerste lid, het verboden om een of meer windturbines te bouwen of op te schalen tenzij sprake is van:
    
    a. vervanging van een of meer vergunde windturbines:
    
    1º buiten het op kaart 9 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven windgebied;
    
    2º door eenzelfde aantal of minder windturbines met eenzelfde, vergelijkbare of geringere masthoogte, rotordiameter en verschijningsvorm en;
    
    3º op gronden waarop op het tijdstip van het van kracht worden van deze bepaling de bouw van een of meer windturbines volgens het bestemmingsplan is toegestaan of;
    
    b. het bouwen of opschalen van een of meer windturbines:
    
    1º binnen het op kaart 9 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven windgebied Wieringermeer;
    
    2º op gronden waarop op het tijdstip van het van kracht worden van deze bepaling de bouw van een of meer windturbines volgens het bestemmingsplan is toegestaan en;
    
    3º voor zover wordt voldaan aan de voorwaarden als bedoeld in het derde lid, onderdelen a. tot en met f.
    
    Ingevolge het derde lid mag een bestemmingsplan in afwijking van het eerste lid binnen het op kaart 9 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven windgebied Wieringermeer bestemmingen en regels bevatten die het bouwen of opschalen van een of meer windturbines mogelijk maken voor zover in het bestemmingsplan ten minste regels worden opgenomen met de volgende strekking:
    
    a. de ashoogte van een windturbine bedraagt minimaal 100 en ten hoogste 120 m;
    
    b. binnen een lijn of cluster van windturbines anders dan een lijn of cluster als bedoeld in onderdeel d draaien de rotorbladen in eenzelfde richting;
    
    c. binnen een lijn of cluster van windturbines anders dan een lijn of cluster als bedoeld in onderdeel d hebben windturbines eenzelfde verschijningsvorm;
    
    d. binnen een lijn of cluster die is aangewezen als testlocatie voor prototypewindturbines bedraagt de rotordiameter ten hoogste 175 m;
    
    e. binnen een lijn of cluster als bedoeld in onderdeel d bedraagt de ashoogte ten hoogste 150 m, en;
    
    f. binnen een lijn of cluster als bedoel in onderdeel d dan wel binnen een straal van 500 m van een prototype-windturbine als bedoeld in onderdeel d mag een meetmast worden opgericht met een hoogte van ten hoogste 150 m.
    
    Ingevolge het vierde lid mag een bestemmingsplan in afwijking van het eerste lid buiten het op kaart 9 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven windgebied Wieringermeer bestemmingen en regels bevatten die het bouwen of opschalen van een of meer windturbines mogelijk maken, waarbij:
    
    a. het bouwen of opschalen van één windturbine niet eerder geschiedt dan na verwijdering van ten minste twee andere windturbines;
    
    b. de windturbines in een lijnopstelling in een windpark worden geplaatst van minimaal zes windturbines;
    
    c. de rotorbladen van de windturbines binnen een lijnopstelling dezelfde draairichting hebben;
    
    d. de windturbines binnen een lijnopstelling eenzelfde verschijningsvorm hebben;
    
    e. de ashoogte van de windturbines maximaal 120 m bedraagt;
    
    f. de rotordiameter gelijk is aan de ashoogte met een maximale afwijking van tien procent;
    
    g. een windturbine op minimaal vier maal de ashoogte en minimaal 300 m afstand wordt geplaatst van gevoelige bestemmingen;
    
    h. een windturbine niet is gelegen in een weidevogelleefgebied, de Ecologische Hoofdstructuur of een ecologische verbindingszone en;
    
    i. een windturbine niet is gelegen in een aardkundig monument, een UNESCO-werelderfgoed of een nationaal landschap.
    
    Ingevolge het zevende lid is het bepaalde in het eerste tot en met het zesde lid niet van toepassing op een bestemmingsplan dat voorziet in het bouwen of opschalen van windturbines indien aangetoond kan worden dat:
    
    a. voor 11 april 2011 een vergunningsaanvraag voor het bouwen of opschalen van een of meer windturbines of een verzoek tot het wijzigen van een bestemmingsplan of het vaststellen van een inpassingsplan voor het bouwen of opschalen van een of meer windturbines is ingediend bij het bevoegd gezag;
    
    b. een windturbine niet is gelegen in een weidevogelleefgebied, de Ecologische Hoofdstructuur of een ecologische verbindingszone;
    
    c. een windturbine niet is gelegen in een aardkundig monument, een UNESCO-werelderfgoed of een nationaal landschap;
    
    d. de afstand tussen een windturbine en een gevoelige bestemming minimaal vier maal de ashoogte en minimaal 300 m bedraagt en;
    
    e. de bepalingen van artikel 15 in acht zijn genomen.
    
    1.5. Een algemeen verbindend voorschrift, zoals artikel 32 van de PRVS, kan slechts buiten toepassing worden gelaten, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
    
    1.6. De aanvraag voor ontheffing ziet op de realisering van een windturbine als laatste in een lijn van vijf windturbines langs het Noord-Hollands Kanaal op het bedrijventerrein Boekelermeer tussen Heiloo en Alkmaar. Van de vijf windturbines zijn er drie reeds gebouwd en voor een vierde windturbine is door het gemeentebestuur van Alkmaar een omgevingsvergunning afgegeven.
    
    1.7. De Afdeling heeft reeds in de door het college van gedeputeerde staten aangehaalde uitspraak van 20 augustus 2014 overwogen dat aan artikel 32 van de PRVS een provinciaal belang ten grondslag ligt welk belang provinciale staten zich in redelijkheid hebben kunnen aantrekken. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat provinciale staten bij de afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid een zwaarder gewicht hebben kunnen toekennen aan het belang van het behoud van de openheid van het landschap en de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit daarvan dan aan de belangen die met een onbelemmerde ontwikkeling van windturbines zijn gemoeid.
    
    Nu het college van burgemeester en wethouders geen argumenten heeft aangevoerd die niet reeds in de hiervoor genoemde uitspraak zijn behandeld en nu de Afdeling geen aanleiding ziet om van het oordeel in die uitspraak terug te komen, bestaat in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten artikel 32 van de PRVS in zoverre vanwege strijd met artikel 4.1 van de Wro buiten toepassing had moeten laten. Het betoog faalt.
    
    Artikel 9e, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998
    
    2. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat artikel 32 van de PRVS in strijd is met artikel 9e, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 op grond waarvan provinciale staten zijn verplicht om medewerking te verlenen aan initiatieven tot het oprichten van windturbines.
    
    2.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat uit artikel 9e, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 niet volgt dat provinciale staten verplicht zijn medewerking te verlenen aan een plan dat niet past in het provinciale ruimtelijke beleid. Volgens dit beleid is de oprichting van windturbines buiten het windgebied Wieringermeer uitsluitend toegestaan met toepassing van de herstructureringsregeling in artikel 32, vierde lid, van de PRVS.
    
    2.2. De Afdeling overweegt dat de bestaande windturbines langs het Noord-Hollands Kanaal dienen te worden aangemerkt als een productie-installatie in de zin van artikel 1, onder ah, van de Elektriciteitswet 1998. Niet is in geschil dat de bestaande windturbines ieder een capaciteit hebben van ongeveer 2,3 MW en dat de gezamenlijke capaciteit tenminste 5 maar niet meer dan 100 MW bedraagt. De realisering van de gewenste windturbine betreft derhalve een uitbreiding van een productie-installatie met een capaciteit van tenminste 5 maar niet meer dan 100 MW in de zin van artikel 9e van de Elektriciteitswet 1998.
    
    2.3. Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in de uitspraak van 19 december 2012 in zaak nr. 201204057/1/R1 en recentelijk in de hiervoor genoemde uitspraak van 20 augustus 2014, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9e, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 (Kamerstukken II, 2009/2010, 32 127, nr. 3, blz. 62) dat de daarin opgenomen verplichting betrekking heeft op de toepassing van de bevoegdheid als zodanig, en niet op de locatie, vorm of anderszins inhoudelijke afwegingen, zodat provinciale staten nog steeds een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening acceptabele beslissing zullen moeten nemen. Anders dan het college van burgemeester en wethouders betoogt, bevat artikel 32 van de PRVS geen absoluut verbod op het oprichten van windturbines buiten het windgebied Wieringermeer. Blijkens het vierde lid hebben provinciale staten windturbines buiten de Wieringermeer willen toestaan in lijnopstellingen van minimaal zes windturbines buiten bepaalde gebieden waarbij bestaande solitaire windturbines dan wel verouderde lijnopstellingen worden gesaneerd. Voorts zijn voorwaarden gesteld die betrekking hebben op de uiterlijke verschijningsvorm, de draairichting, de rotordiameter en de ashoogte van de windturbines en aan de afstand tot gevoelige bestemmingen. In het licht van de hiervoor weergegeven jurisprudentie bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 32 van de PRVS in zoverre in strijd is met artikel 9e, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998. Het betoog faalt.
    
    Rechtszekerheidsbeginsel
    
    3. Het college van burgemeester en wethouders betoogt verder dat artikel 32 PRVS in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat bestaande planologische rechten onvoldoende worden gewaarborgd. Volgens het college van burgemeester en wethouders was de gewenste windturbine reeds voor de inwerkingtreding van artikel 32 van de PRVS met een vrijstellingsbevoegdheid opgenomen in het voorheen geldende bestemmingsplan "Boekelermeer - Zuid - 3", vastgesteld door de raad op 6 januari 2003, goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten bij besluit van 8 juli 2003.
    
    3.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat het uitgangspunt bij nieuwe regelgeving is dat deze directe werking dient te hebben en dat het aantal gevallen dat buiten de reikwijdte van de regeling valt dient te worden beperkt, zodat provinciale staten het niet wenselijk hebben geacht te voorzien in een overgangsregeling die de bouw van windturbines toestaat indien daartoe enkel een planologisch juridische mogelijkheid bestond.
    
    3.2. De Afdeling overweegt dat op grond van de overgangsbepaling in artikel 32, zevende lid, onder a, van de PRVS in afwijking van het eerste tot en met het zesde lid van dat artikel windturbines in bepaalde gebieden mogen worden gebouwd of opgeschaald, indien kan worden aangetoond dat daarvoor voor 11 april 2011 een vergunningaanvraag is gedaan. De omstandigheid dat de overgangsbepaling niet ziet op windturbines waarvoor voor 11 april 2011 in een bestemmingsplan een vrijstellingsbevoegdheid was opgenomen, brengt niet met zich dat artikel 32, zevende lid, van de PRVS in zoverre in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten artikel 32 van de PRVS in zoverre vanwege strijd met het rechtszekerheidsbeginsel buiten toepassing had moeten laten. Het betoog faalt.
    
    Bijzondere omstandigheden
    
    4. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat het college van gedeputeerde staten ontheffing had moeten verlenen omdat sprake is van bijzondere omstandigheden die het gemeentelijke ruimtelijke beleid om duurzame energie te bevorderen onevenredig belemmeren in verhouding tot de provinciale belangen die met artikel 32 van de PRVS zijn gediend. Het college van burgemeester en wethouders wijst er daarbij op dat reeds in het vorige bestemmingsplan in de gewenste windturbine was voorzien, dat er een stedenbouwkundige noodzaak bestaat om de bestaande lijnopstelling te voltooien en dat na de vaststelling van artikel 32 van de PRVS in het rijksbeleid is opgenomen dat Noord-Holland 105,5 MW aan extra windenergie moet realiseren bovenop de opgave van 430 MW waarvan bij de vaststelling van artikel 32 van de PRVS is uitgegaan.
    
    4.1. Ingevolge artikel 34 van de PRVS kan het college van gedeputeerde staten op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders een ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro verlenen van artikel 5 tot en met artikel 33 van de PRVS voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
    
    4.2. Het college van gedeputeerde staten heeft ter zitting onweersproken gesteld dat provinciale staten ten tijde van de vaststelling van artikel 32 van de PRVS bekend waren met het concrete initiatief voor een windturbine op het bedrijventerrein Boekelermeer, waarvoor in het voorheen geldende bestemmingsplan "Boekelermeer - Zuid - 3" een vrijstellingsbevoegdheid was opgenomen. Provinciale staten hebben bij de vaststelling van artikel 32 van de PRVS derhalve afgewogen dat het initiatief voor de gewenste windturbine als gevolg daarvan niet door zou kunnen gaan en er voor gekozen voor de gewenste windturbine in de PRVS geen regeling te treffen. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan ontheffing had moeten worden verleend van artikel 32 van de PRVS. De verwijzing naar het rijksbeleid met betrekking tot windenergie maakt dit niet anders. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college van gedeputeerde staten zich onweersproken op het standpunt heeft gesteld dat in de extra opgave van 105,5 MW kan worden voorzien door de realisering van windturbines in het windgebied Wieringermeer en door toepassing van de herstructureringsregeling. Het betoog faalt.
    
    De reactieve aanwijzing
    
    5. De reactieve aanwijzing strekt er onder meer toe dat de mogelijkheid voor het college van burgemeester en wethouders om in afwijking van het bestemmingsplan op de gronden met de bestemming "Groen" op het bedrijventerrein Boekelermeer een windturbine langs het Noord-Hollands Kanaal op te richten geen deel uit blijft maken van het bestemmingsplan. Aan de reactieve aanwijzing is strijdigheid met artikel 32 van de PRVS ten grondslag gelegd.
    
    5.1. Nu de raad hiertoe geen gronden heeft aangevoerd die hiervoor niet reeds zijn behandeld en gelet op het hiervoor weergegeven oordeel van de Afdeling met betrekking tot de weigering om ontheffing te verlenen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten niet in redelijkheid de reactieve aanwijzing heeft kunnen geven. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Van Loo
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
    
    418-821.