ECLI:NL:RVS:2018:2312, Raad van State, 11-07-2018, 201708257/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2016 heeft het algemeen bestuur geweigerd om voor de horeca-inrichting van [appellante] aan het [locatie] te Amsterdam geldende maatwerkvoorschriften in te trekken.

201708257/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 september 2017 in zaak nr. 17/754 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 2016 heeft het algemeen bestuur geweigerd om voor de horeca-inrichting van [appellante] aan het [locatie] te Amsterdam geldende maatwerkvoorschriften in te trekken.
    
    Bij besluit van 23 december 2016 heeft het algemeen bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.G. Meester, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. R. Kramer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Voor de horeca-inrichting zijn bij besluit van 29 december 1993 krachtens het Besluit horecabedrijven milieubeheer nadere eisen met betrekking tot geluid gesteld. Deze houden onder meer in dat ramen en deuren gesloten moeten zijn wanneer muziek ten gehore wordt gebracht. Bij brief van 31 mei 2015 heeft [appellante], onder overlegging van eerdere correspondentie, verzocht "een inhoudelijk besluit te nemen en het verouderde maatwerkvoorschrift in te trekken". Bij het besluit van 22 juni 2016 is dit verzoek afgewezen, en die afwijzing is bij het besluit van 23 december 2016 gehandhaafd.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat de in 1993 gestelde nadere eisen op grond van overgangsrecht thans moeten worden beschouwd als krachtens het Activiteitenbesluit milieubeheer gestelde maatwerkvoorschriften. Het algemeen bestuur heeft volgens de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen aanleiding is om de maatwerkvoorschriften bij wijze van actualisatie te wijzigen, en verder geconcludeerd dat het college terecht heeft geweigerd de maatwerkvoorschriften te wijzigen omdat de wijziging niet in het belang van de bescherming van het milieu is.
    
    2.    De Afdeling overweegt dat uit de brief van 31 mei 2015 en de daarbij behorende stukken en mailwisselingen - die voor het overgrote deel niet specifiek betrekking hebben op de horeca-inrichting waar het hier over gaat - niet duidelijk blijkt op welk voorschrift of welke voorschriften het verzoek betrekking heeft, en om welke reden dit voorschrift zou moeten worden ingetrokken. In het tegen de afwijzing van het verzoek gemaakte bezwaar is gesteld dat "meerdere malen is bericht dat het maatwerkvoorschrift van 29 december 1993 niet meer actueel is en derhalve aanpassing behoeft", en is verwezen naar een door Dgmr opgesteld geluidrapport van 16 juni 2016. In dat geluidrapport is geconcludeerd dat, omdat de serre met een glaswand van de overige gedeelten van de horeca-inrichting is afgesloten, het maximaal toelaatbaar geluidniveau in de zaal toeneemt tot 101 dB(A). Gelet op dit geluidrapport met betrekking tot het muziekgeluidniveau en mede gezien de bij de rechtbank ingediende beroepsgronden en hetgeen daar ter zitting naar voren is gebracht, komt het verzoek van [appellante] er in de kern op neer dat het maatwerkvoorschrift dat ramen en deuren gesloten moeten worden wanneer muziek ten gehore wordt gebracht, wordt ingetrokken en er andere eisen worden gesteld ten aanzien van de geluidbegrenzing. In het navolgende bespreekt de Afdeling uitsluitend de hogerberoepsgronden die aan deze kwestie kunnen worden gerelateerd.
    
    Overgangsrecht
    
    3.    [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de in 1993 gestelde nadere eisen inmiddels als maatwerkvoorschriften gelden.
    
    3.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, moeten ingevolge artikel 6.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer nadere eisen die voor de inrichting onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van dit besluit op grond van de besluiten, bedoeld in artikel 6.43 van het Activiteitenbesluit milieubeheer in werking en onherroepelijk waren, worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften.
    
        Voorafgaand aan het van toepassing worden van het Activiteitenbesluit milieubeheer, was het in artikel 6.43 opgenomen Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer van toepassing. Zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd golden op grond van het in artikel 7, tweede lid, daarvan opgenomen overgangsrecht de bij besluit van 29 december 1993 krachtens het Besluit horecabedrijven milieubeheer gestelde nadere eisen, als krachtens het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer gestelde nadere eisen.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat hieruit volgt dat deze onmiddellijk voor inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer geldende nadere eisen, inmiddels als krachtens deze algemene maatregel van bestuur gestelde maatwerkvoorschriften moeten worden aangemerkt. Dit oordeel is juist.
    
    3.2.    [appellante] betoogt dat het in artikel 6.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen overgangsrecht niet betrekking heeft op - zoals hier - nadere eisen die golden op grond van het overgangsrecht van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen, maar uitsluitend op nadere eisen die golden nadat zij op basis van de laatstgenoemde algemene maatregel van bestuur zelf zijn vastgesteld.
    
        Dit betoog faalt. Tekst noch strekking van artikel 6.1, tweede lid, geeft aanleiding voor een dergelijke beperkte uitleg.
    
    3.3.    [appellante] heeft verder onder de nummers 5 tot en met 24 van de paragraaf "Overgangsrecht" in het hogerberoepschrift een aantal betogen opgenomen die geen betrekking hebben op het overgangsrecht, en om die reden verder onbesproken blijven.
    
    Actualiseringsplicht
    
    4.    [appellante] betoogt in de punten 25 tot en met 45 van het hogerberoepschrift, dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur een onderzoek als bedoeld in (het in artikel 8.40, derde lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing verklaarde) artikel 2.30, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht had moeten uitvoeren met betrekking tot de vraag of de maatwerkvoorschriften nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu, en als dat onderzoek zou zijn uitgevoerd had moeten concluderen dat die maatwerkvoorschriften met toepassing van artikel 2.31, aanhef en onder b, moeten worden aangepast.
    
        Dit betoog heeft geen betrekking op de besluitvorming waarover de huidige procedure gaat. Het hier bestreden besluit is niet genomen op basis van een actualisatieonderzoek als bedoeld in artikel 2.30, maar is een besluit op een verzoek van [appellante] om een maatwerkvoorschrift om ramen en deuren gesloten te houden in te trekken omdat dat voorschrift volgens [appellante] niet nodig of te belastend is.    
    
    Overige gronden
    
    5.    De Afdeling vat het betoog onder de nummers 46 tot en met 62 van het hogerberoepschrift aldus samen, dat volgens [appellante] de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur de nadere eis dat ramen en deuren gesloten moeten zijn niet in redelijkheid heeft kunnen handhaven, maar daarvoor in de plaats andere voorschriften met betrekking tot geluidsbegrenzing heeft moeten stellen.
    
    5.1.    Maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer kunnen ingevolge artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden aangevuld, gewijzigd of ingetrokken indien dat nodig is in het belang van de bescherming van het milieu.
    
        Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, moet deze bepaling niet zodanig beperkt worden uitgelegd dat een aanvulling, wijziging of intrekking van maatwerkvoorschriften voor een inrichting alleen mogelijk is indien dit leidt tot een verdergaande bescherming van het milieu. Zoals ook besloten ligt in de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3307, over het wijzigen van vergunningvoorschriften voor inrichtingen in het belang van de bescherming van het milieu, is een aanvulling, wijziging of intrekking van een voorschrift ten behoeve van de exploitant van een inrichting mogelijk voor zover het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet. Deze uitleg vindt ook steun in de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 117).
    
    5.2.    Het algemeen bestuur stelt dat het maatwerkvoorschrift dat ramen en deuren gesloten moeten blijven wanneer muziek ten gehore wordt gebracht, in combinatie met het beperken van het door muziek veroorzaakte geluidniveau in de zaal met een geluidbegrenzer, noodzakelijk is om controle op de naleving van de voor de inrichting toegestane geluidniveaus mogelijk te maken. Gezien de omgeving van de inrichting met veel omgevingsgeluid en veel andere horeca-inrichtingen, is het niet mogelijk om met een geluidmeting vast te stellen of deze specifieke inrichting zich aan de voor haar toegestane geluidniveaus houdt.
    
        Het algemeen bestuur heeft hiermee aannemelijk gemaakt dat een enkele intrekking van het maatwerkvoorschrift dat ramen en deuren gesloten moeten blijven niet acceptabel is met het oog op het toezicht op de naleving. Het door [appellante] gedurende het besluitvormingstraject bij het algemeen bestuur ingediende geluidrapport van Dgmr van 16 juni 2016 verandert daar niets aan. Uit dat rapport blijkt dat door interne bouwkundige veranderingen een hoger muziekgeluidniveau mogelijk is zonder de toegestane geluidniveaus te overschrijden, maar niet dat het gesloten houden van ramen en deuren niet van belang zou zijn.
    
        Het algemeen bestuur heeft gezien het voorgaande op goede gronden besloten het verzoek van [appellante] om het maatwerkvoorschrift om ramen en deuren gesloten te houden in te trekken, afgewezen. De door [appellante] pas in beroep bij de rechtbank en in hoger beroep bij de Afdeling genoemde meer concrete voorstellen, bijvoorbeeld om te gaan werken met een "meer fase limiter" of een begrenzer met een "realtime feedback functie", heeft het algemeen bestuur niet bij zijn bestreden besluitvorming kunnen betrekken. Als [appellante] meent dat deze of andere technieken en werkwijzen zouden moeten leiden tot het vaststellen van een aangepast geheel van maatwerkvoorschriften voor haar inrichting, kan zij daartoe een duidelijk, concreet en gemotiveerd verzoek doen. Op de inhoud van een daarop te nemen besluit loopt de Afdeling in de huidige procedure niet vooruit.
    
    5.3.    De rechtbank heeft gezien het voorgaande de afwijzing van het verzoek om het maatwerkvoorschrift in te trekken, en de handhaving van dit besluit in bezwaar, terecht rechtmatig geacht.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van de gronden waarop zij rust te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    262.