ECLI:NL:RVS:2020:2229, Raad van State, 16-09-2020, 201907128/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 16 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant A] en [appellant B] beiden een bestuurlijke boete opgelegd van €20.500,00. Naar aanleiding van een melding van verhuur aan toeristen heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning aan de [locatie]. Uit administratief onderzoek blijkt dat [appellant A] eigenaar is van de woning. [appellant B] stond samen met drie anderen in de basisregistratie personen als bewoner van de woning geregistreerd. De woning heeft de bestemming ‘bewoning’. De woning werd op de website www.airbnb.com aangeboden als ‘Large room in center Ams close to the old center'. Naar aanleiding van de melding hebben toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente op 8 februari 2018 een bezoek gebracht aan de woning. Tijdens het bezoek zijn zij ontvangen en rondgeleid door [persoon]. Zij heeft verklaard dat [appellant B] verblijft in de slaapkamer op de begane grond.

201907128/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 augustus 2019 in zaken nrs. 18/5522 en 18/5516 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 16 mei 2018 heeft het college [appellant A] en [appellant B] beiden een bestuurlijke boete opgelegd van €20.500,00.
    Bij besluiten van 21 augustus 2018 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 augustus 2019 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen gevoegd behandeld en ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2020, waar [appellant A] en [appellant B], beiden vertegenwoordigd door mr. P.A. Willemsen, advocaat te Gorinchem, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. J.H.G. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Naar aanleiding van een melding van verhuur aan toeristen heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning aan de [locatie]. Uit administratief onderzoek blijkt dat [appellant A] eigenaar is van de woning. [appellant B] stond samen met drie anderen in de basisregistratie personen als bewoner van de woning geregistreerd. De woning heeft de bestemming ‘bewoning’. De woning werd op de website www.airbnb.com aangeboden als ‘Large room in center Ams close to the old center'. Naar aanleiding van de melding hebben toezichthouders van de Afdeling Wonen van de gemeente op 8 februari 2018 een bezoek gebracht aan de woning. Tijdens het bezoek zijn zij ontvangen en rondgeleid door [persoon]. Zij heeft verklaard dat [appellant B] verblijft in de slaapkamer op de begane grond. Zij huurt zelf een kamer op de eerste etage. De tweede slaapkamer op de eerste etage wordt ook verhuurd. De twee slaapkamers op de tweede etage worden gebruikt voor bed&breakfast. In een van die twee kamers zijn twee toeristen aangetroffen. De keuken, de badkamer en het toilet worden gemeenschappelijk gebruikt. Tijdens het huisbezoek hebben de toezichthouders telefonisch contact gehad met [appellant A]. Hij heeft verklaard de woning aan [appellant B] te verhuren die op de begane grond verblijft. Zij onderverhuurt de woning. Hij heeft de sleutels van de woning overgedragen aan de toeristen. Van het bezoek hebben de toezichthouders op ambtsbelofte een rapport van bevindingen opgemaakt.
        Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw) is het verboden om een door de gemeenteraad aangewezen woning zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Volgens het college was sprake van onttrekking van de woning vanwege de verhuur aan toeristen zonder vergunning. Op grond van het door het college gevoerde beleid trad het onder voorwaarden niet op tegen onttrekking zonder de daartoe benodigde vergunning ten behoeve van bed&breakfast. Het college stelt zich op het standpunt dat niet aan die voorwaarden werd voldaan omdat geen sprake was van zelfstandige woonruimte. Volgens het college hebben [appellant A] en [appellant B] de woning namelijk omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Het college heeft bij twee afzonderlijke besluiten van 16 mei 2018 bestuurlijke boetes van € 20.500,00 opgelegd aan [appellant A] en [appellant B]. Dat is het boetebedrag dat als uitgangspunt geldt bij overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw.
    Wet- en regelgeving
    2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Hoger beroep
    3.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van inwoning maar van het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Uit de huurovereenkomst blijkt dat [appellant B] de hele woning huurt van [appellant A]. De onderverhuur van de twee kamers op de eerste etage maakt niet dat sprake is van onzelfstandige woonruimte. De derde voorwaarde voor inwoning uit 2.3 van beleidsregel 12 van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017 (hierna: beleidsregels) dat de verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlakte van de woning, is in strijd met artikel 7:244 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Deze bepaling stelt geen beperking aan de bevoegdheid van een huurder van een zelfstandige woning die daarin hoofdverblijf heeft, om een deel daarvan aan een ander in gebruik te geven. De derde voorwaarde uit 2.3 van de beleidsregels is daarom onverbindend of dient in ieder geval buiten toepassing te worden gelaten. Om deze redenen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat geen sprake kan zijn van een bed&breakfast.
        Voor zover de Afdeling daaraan toekomt, wordt betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant B] het exclusieve gebruiksrecht op de tweede etage heeft verloren, omdat de kamers zijn verhuurd aan toeristen. De toeristen hebben slechts recht op kort verblijf in het gehuurde, maar het exclusieve gebruiksrecht blijft bij de onderverhuurder.
        Ten slotte wordt betoogd dat, zelfs wanneer het college tot boeteoplegging bevoegd was, het rechtszekerheidsbeginsel aan boeteoplegging in de weg staat vanwege de onduidelijkheid in de beleidsregels, aldus [appellant A] en [appellant B].
    Beoordeling
    4.    Volgens het college hebben [appellant A] en [appellant B] de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw onttrokken aan de bestemming tot bewoning, omdat twee kamers op de tweede etage zonder vergunning werden verhuurd aan toeristen. Niet was voldaan aan de voorwaarden die aan een bed&breakfast werden gesteld in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hv). Het college heeft daarom aanleiding gezien om daarvoor een boete op te leggen.
        Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, is de gemeenteraad niet bevoegd om vrijstelling te verlenen van het ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw geldende verbod, maar neemt dat niet weg dat het het college vrijstaat om bij de aanwending van de bevoegdheid tot boeteoplegging op grond van dit artikelonderdeel rekening te houden met relevante feiten en omstandigheden, waaronder in dit geval die als bedoeld in 2.3 van de beleidsregels, bezien in samenhang met artikel 1, aanhef en onder d, en artikel 3.1.2, vierde lid, van de Hv.
        In artikel 1, aanhef en onder d, van de Hv wordt bed&breakfast gedefinieerd als het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte. Volgens het college is echter geen sprake van zelfstandige woonruimte, omdat [appellant A] en [appellant B] de woning hebben omgezet van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte en bestaat er dus geen reden om van boeteoplegging af te zien. De Afdeling ziet zich daarom gesteld voor de vraag of hier omzetting van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte aan de orde is, waarvoor conform de beleidsregels in beginsel een vergunning is vereist.
    4.1.    De vraag is of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden voor inwoning uit 2.3 van de beleidsregels. Wanneer dat het geval zou zijn, zou geen omzetting naar onzelfstandige woonruimte aan de orde zijn. De rechtbank heeft echter terecht geoordeeld dat niet aan die voorwaarden is voldaan. Volgens 2.3 van de beleidsregels is sprake van inwoning als de verhuurder of ingebruikgever zelf zijn hoofdverblijf in de woning heeft; er sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens; de verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woonruimte en binnen het deel van de woonruimte dat verhuurd wordt aan de onderhuurders er per onderhuurder gemiddeld een gebruiksoppervlak van 12m2 beschikbaar is. [appellant B] verblijft in de kamer op de begane grond. Niet in geschil is dat de twee kamers op de eerste etage werden onderverhuurd aan huurders en de twee kamers op de tweede etage werden gebruikt voor verhuur aan toeristen. Daaruit volgt dat [appellant B] niet het exclusieve gebruiksrecht had op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woonruimte. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat het exclusieve gebruiksrecht op de twee kamers op de tweede etage is komen te vervallen door deze te verhuren aan toeristen. Op dat moment zijn de kamers bij hen in gebruik. De beide kamers zijn afgesloten, zodat [appellant B] zichzelf niet zomaar toegang tot die kamers kan verschaffen. Gelet op het voorgaande kan niet worden gesproken van inwoning.
         Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, 2.3 van de beleidsregels voldoende duidelijk is. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake. De Afdeling ziet ook geen aanleiding de derde voorwaarde van 2.3 van de beleidsregels vanwege strijd met hoger recht buiten toepassing te laten. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de huurder van een zelfstandige woonruimte, die daar zelf zijn hoofdverblijf heeft, ingevolge artikel 7:244 van het BW bevoegd is een deel van de woning te onderverhuren zonder dat deze bevoegdheid wordt beperkt door de beleidsregels, volgt de Afdeling niet. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB6317, betreft artikel 7:244 van het BW een privaatrechtelijke bevoegdheid, die beperkt kan worden door bestuursrechtelijke verplichtingen tot handhaving van de wettelijke voorschriften. In dit geval is handhaving van artikel 21 van de Hw gebaat bij dergelijke beperkingen en zijn deze bestuursrechtelijke beperkingen rechtmatig.
        Het in het nadere stuk van [appellant A] en [appellant B] opgenomen subsidiaire betoog dat de in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, uitgesproken onverbindendheid van artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv naar analogie met zich meebrengt dat 2.3 van de beleidsregels onverbindend is en dus de bevoegdheid van het college tot boeteoplegging wordt geraakt, volgt de Afdeling evenmin. De wettelijke grondslag van de aan [appellant A] en [appellant B] opgelegde boetes is namelijk gelegen in het in die uitspraak van de Afdeling uitdrukkelijk niet onverbindend geachte artikel 4.2.2 van de Hv in samenhang met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Zoals hierboven overwogen onder 4 staat het het college vrij om bij de aanwending van de bevoegdheid tot boeteoplegging rekening te houden met relevante feiten en omstandigheden als bedoeld in 2.3 van de beleidsregels, bezien in samenhang met artikel 1, aanhef en onder d, en artikel 3.1.2, vierde lid, van de Hv. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, vormt 2.3 van de beleidsregels geen vrijstelling van het verbod uit artikel 21 van de Hw. In 2.3 van de beleidsregels wordt toegelicht wanneer volgens het college geen sprake is van omzetting naar onzelfstandige woonruimte, maar van inwoning. Daarmee geeft het een nadere definiëring, die niet in strijd is met de wettelijke terminologie en die de Afdeling niet onredelijk voorkomt, van het begrip onzelfstandige woonruimte als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder ee, van de Hv waarin is bepaald dat woonruimte bestemd voor inwoning niet als onzelfstandige woonruimte aangemerkt dient te worden.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1109, dient de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van woonvoorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat de gebruikers van de vijf kamers gebruik moeten maken van het toilet en de keuken op de begane grond en de badkamer op de tweede etage. Hierom en omdat, zoals onder 4.1 is overwogen, niet is voldaan aan de voorwaarden voor inwoning, is de woning omgezet van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. De verhuur van de twee kamers op de tweede etage kan dan ook niet worden aangemerkt als bed&breakfast. Het college stelt zich immers terecht op het standpunt dat de situatie in de woning niet voldeed aan artikel 1, aanhef en onder d, van de Hv, omdat hier niet kan worden gesproken van het gedeeltelijk in gebruik geven van zelfstandige woonruimte.
    4.3.    Gezien het voorgaande is niet voldaan aan de voorwaarden voor een bed&breakfast. De omstandigheden waaronder beleidsmatig wordt afgezien van een boete doen zich dan ook niet voor. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder van het opleggen van een boete wordt afgezien.
    4.4.    In het nadere stuk hebben [appellant A] en [appellant B] betoogd dat de boetes in ieder geval gematigd moeten worden, omdat de in 2.3 van de beleidsregels neergelegde voorwaarde betreffende het gebruiksrecht van de verhuurder op de gebruiksoppervlakte van de woning niet gesteld had mogen worden. Gelet op wat is overwogen onder 4.1 slaagt het beroep op matiging niet.
    4.5.    De betogen falen.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2020
    582-898.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […]
    3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 1
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    d. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt;
    […]
    ee. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen;
    […]
    bbb. Woning: zelfstandige woonruimte;
    […]
    jjj. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    […]
    Artikel 3.1.2
    […]
    4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
    c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
    d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
    […]
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […]
    In Bijlage 3 in kolom A van tabel 2 is vermeld dat het boetebedrag voor het geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad zonder vergunning € 20.500,00 is.
    Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017
    12. Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad
    2.3 Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte
    Het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen leidt tot een groter woningaanbod, met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimte en het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten. Voor de laatste categorie gelden extra voorwaarden.
    Een vergunning is niet vereist voor het omzetten naar onzelfstandige woonruimte voor studenten, die worden verhuurd met een campuscontract en door de gemeente zijn erkend als studentenwoning. Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als:
    1.De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning heeft;
    2. Er is sprake is van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
    3. De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GBO) van de woonruimte.
    4. Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m² GBO beschikbaar.
    […]