ECLI:NL:RVS:2017:135, Raad van State, 19-01-2017, 201607450/1/A1 en 201607450/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2015 heeft het college aan Coloni een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand aan de Bindersestraat 4 te Helmond in strijd met het bestemmingsplan.

201607450/1/A1 en 201607450/2/A1.
    Datum uitspraak: 19 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    Coloni, gevestigd te Nistelrode, [appellant B] en [appellant C], wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: Coloni),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 augustus 2016 in zaak nr. 16/1406 in het geding tussen:
    
    Coloni
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Helmond.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 september 2015 heeft het college aan Coloni een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand aan de Bindersestraat 4 te Helmond in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Bij besluit van 23 februari 2016 heeft het college het besluit van 30 september 2015 herroepen naar aanleiding van het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar en alsnog de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 25 augustus 2016 heeft de rechtbank het door Coloni daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Coloni hoger beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 december 2016, waar Coloni, vertegenwoordigd door [appellant B] en [appellant C], bijgestaan door mr. P.J.A. Engelvaart, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Helmus, zijn verschenen. Daar is voorts [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Coloni is een zorginstelling die zich bezighoudt met het bieden van maatschappelijke opvang met overnachting en leefbegeleiding aan mensen met een DSM IV classificatie. Op het perceel Bindersestraat 4 staat de voormalige pastorie van de Heilige Hartkerk. Coloni is voornemens in de voormalige pastorie 24 uur per dag opvang te bieden in de vorm van beschermd/begeleid wonen aan maximaal 15 cliënten boven de 12 jaar met een diagnose zoals ADHD, angststoornissen, autisme en/of een licht verstandelijke handicap. Het perceel heeft volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad Heistraat-Molenstraat" de bestemming "Maatschappelijk". Het college heeft geconcludeerd dat het toevoegen van een woonfunctie in strijd is met het bestemmingsplan omdat wonen ter plaatse niet is toegestaan. Bij het besluit van 30 september 2015 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in verbinding gelezen met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    
    [belanghebbende], die mede namens andere omwonenden opkomt, woont in de omgeving van het perceel. Naast het perceel is op Bindersestraat 2 Huize d’n Herd gelegen, waar volwassenen met psychische of psychiatrische problemen of een verslavingsverleden worden opgevangen. [belanghebbende] vindt dat de wijk een gewone woonwijk moet zijn en geen verzamelplaats van maatschappelijke opvanglocaties. Bij het besluit van 23 februari 2016 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    2. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    3. Coloni betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het perceel voor bewoning in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat het aangevraagde gebruik van het perceel voor begeleid wonen onderdeel uitmaakt van het gebruik van het perceel voor maatschappelijke doeleinden. Voorts betoogt zij dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college begeleid wonen in het bestemmingsplan "Binnenstad-Vossseberg-Zonnekwartier" wel als in overeenstemming met de bestemming "Maatschappelijk" heeft aangemerkt. Ook wijst zij erop dat het college op de percelen Beugelsplein 5a en Bosselaan 45 begeleid wonen toestaat. De rechtbank heeft volgens Coloni verder ten onrechte overwogen dat toepassing van het overgangsrecht op het naastgelegen pand Bindersestraat 2 in deze procedure niet aan de orde is. Volgens Coloni heeft het college vergunning verleend voor het maatschappelijk woongebruik op dat perceel.
    
    3.1. Artikel 9.1 van het bestemmingsplan "Binnenstad Heistraat-Molenstraat" luidt: De voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. maatschappelijke voorzieningen; b. […]; c. ter plaatse van de aanduiding "wonen" tevens wonen; met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen en erven, waterpartijen, parkeervoorzieningen, paden en overige verhardingen.
    
    Artikel 1 luidt: maatschappelijke voorzieningen: voorzieningen voor openbaar bestuur, dienstverlening van overheidswege, godsdienstuitoefening, verenigingsleven, onderwijs, volksgezondheid, sport en cultuur.
    
    3.2. Het perceel heeft de bestemming "Maatschappelijk" en is op de verbeelding niet voorzien van de aanduiding "wonen". Artikel 9.1 van de planregels, tezamen gelezen met artikel 1, geeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat ter plaatse zonder de aanduiding "wonen" mag worden gewoond ten behoeve van maatschappelijke voorzieningen. Gelet op het ontbreken van de aanduiding "wonen", heeft de rechtbank terecht overwogen dat het aangevraagde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    De omstandigheid dat de planwetgever in een ander bestemmingsplan een andere keuze heeft gemaakt met betrekking tot de definitie van de bestemming "Maatschappelijk" en de omstandigheid dat op de adressen Beugelsplein 5a en Bosselaan 45 volgens Coloni wonen wordt toegestaan binnen de bestemming "Maatschappelijk", maakt niet dat het gebruik voor wonen in overeenstemming met het bestemmingsplan "Binnenstad Heistraat-Molenstraat" moet worden geacht. Daarbij is van belang dat die adressen zijn gelegen in een ander plangebied en dat de uitleg van een ander bestemmingsplan door het college hier niet ter beoordeling voorligt. Ook de omstandigheid dat het college toestaat dat op het naastgelegen perceel Bindersestraat 2 24 uur per dag opvang wordt geboden, maakt niet dat het gebruik voor wonen in overeenstemming met het bestemmingsplan "Binnenstad Heistraat-Molenstraat" moet worden geacht. Daarbij is van belang dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van dat pand in strijd is met de bestemming maar op grond van het overgangsrecht mag worden voortgezet. In het geval van Coloni doet die situatie zich niet voor. Voor zover het college, als door Coloni gesteld, voor de door Coloni genoemde gevallen een omgevingsvergunning heeft verleend, wordt overwogen dat de rechtmatigheid van die omgevingsvergunningen hier niet ter toets voorliggen. In dit geval kan een omgevingsvergunning alleen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Coloni betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 23 februari 2016 niet is voorzien van een goede motivering en dat het college geen goede belangenafweging heeft gemaakt. Het woongebruik op het perceel heeft volgens Coloni minder invloed op het woon- en leefklimaat ter plaatse dan andere op het perceel toegestane activiteiten. Bovendien hebben de gebruikers van het pand - dat al in gebruik is genomen - geen overlast veroorzaakt en ook hebben zij geen contact met cliënten van Huize d’n Herd. Coloni betoogt tevens dat de rechtbank haar beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte heeft verworpen. Nadat het college eerst een begunstigend besluit had genomen, had de weigering van de vergunning beter moeten worden gemotiveerd.
    
    4.1. In het besluit van 30 september 2015 is vermeld dat het uit stedenbouwkundig en planologisch oogpunt verantwoord is om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat gebruik van het pand wenselijk is en omdat het pand goed voor bewoning geschikt lijkt. Ook is vermeld dat het aantal benodigde parkeerplaatsen beperkt lijkt vanwege de beoogde doelgroep van het pand.
    
    De bezwaarfase verplicht het college tot heroverweging van het primaire besluit. Bij het besluit van 23 februari 2016 heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie Helmond van 15 december 2015 betrokken. Daarin is vermeld dat het besluit van 30 september 2015 een te summiere stedenbouwkundige en planologische motivering bevat. Voorts is vermeld dat het college zich ten tijde van de hoorzitting op het standpunt heeft gesteld dat de omgevingsvergunning alsnog moet worden geweigerd. In het advies van de bezwaarschriftencommissie is vermeld dat zij alleen het besluit kan beoordelen dat is bekendgemaakt - de verleende omgevingsvergunning - en dat zij geen oordeel geeft over het kennelijk gewijzigde standpunt van het college. Tevens is vermeld dat, als een nieuw besluit wordt genomen en bekendgemaakt, daarbij aan bod moet komen welke gevolgen het toevoegen van de gevraagde woonfunctie heeft voor het woon- en leefklimaat, waarbij aandacht dient te worden besteed aan de omstandigheid dat op grond van het bestemmingsplan een maatschappelijk functie ter plaatse is toegestaan.
    
    Bij het besluit op bezwaar van 23 februari 2016 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de grens voor het college is bereikt met hetgeen in de directe omgeving van het perceel nog verantwoord is en dat het toevoegen van nog een belastende zorgwoonfunctie voor een ontoelaatbare belasting op de directe woonomgeving zorgt. Met het toevoegen van de mogelijkheid tot zorgwonen wordt de omvang van hetgeen aan maatschappelijk voorzieningen op de betreffende locatie mogelijk is, uitgebreid. De categorie zorgbehoevenden, in dit geval kwetsbare jongen met gedragsproblemen, die in het pand zullen worden gehuisvest, past volgens het college niet bij de doelgroep die verblijft in het naastgelegen pand aan de Bindersestraat 2. Bewoners uit de omgeving hebben in het verleden al geklaagd over het aantal woon- en opvangvoorzieningen van kwetsbare groepen in de directe omgeving. Volgens het college bevinden zich in het gebied rondom Bindersestraat 4 in een straal van 150 m al drie bijzondere woonvormen. Door het toevoegen van de woonfunctie is er volgens het college sprake van een verslechtering van het woon- en leefklimaat. Het college acht het daarom stedenbouwkundig en planologisch niet verantwoord de vergunning te verlenen.
    
    4.2. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de belangen van omwonenden niet kenbaar betrokken bij het besluit van 30 september 2015. Dat is wel het geval bij het besluit van 23 februari 2016. Het college heeft naar aanleiding van die bezwaren het standpunt ingenomen dat het toevoegen van een nieuwe woonzorgfunctie aan de omgeving leidt tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat en dat het niet langer bereid is medewerking te verlenen aan het voorgenomen gebruik. Ter zitting van de voorzieningenrechter heeft het college toegelicht dat het besluit van 30 september 2015 in mandaat is genomen en dat de behandelend ambtenaar zich onvoldoende heeft gerealiseerd hoe de verhoudingen in de omgeving van het perceel waren.
    
    Bij zijn besluitvorming over de aanvraag van Coloni heeft het college beleidsruimte. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het besluit van 23 februari 2016 in redelijkheid heeft kunnen nemen. Daarbij heeft de rechtbank terecht de ruimtelijke uitstraling betrokken van een pand dat voor zorgwonen wordt gebruikt. Het college heeft in dat verband ter zitting van de voorzieningenrechter toegelicht dat bewoning leidt tot een verzwaring van de gebruiksintensiteit van het pand, dat het perceel het middelpunt van het sociale leven van de bewoners zal vormen en bijbehorende bezoekers aantrekt. Hoewel Coloni kan worden toegegeven dat bepaalde vormen van gebruik die rechtstreeks zijn toegestaan op grond van het bestemmingsplan ook tot een verzwaring van de gebruiksintensiteit van het pand zouden kunnen leiden, brengt dat niet met zich dat het college om die reden gehouden was medewerking te verlenen aan het door Coloni voorgenomen gebruik. Het college mag een eigen afweging maken. Het college mocht bij zijn besluitvorming betrekken dat in de nabije omgeving van het perceel al meerdere woonzorgvormen aanwezig zijn en dat het de toevoeging van nog een zorgwoonlocatie ter plaatse niet wenselijk acht.
    
    4.3. De rechtbank heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel terecht niet gehonoreerd. Hoewel het besluit van 30 september 2015 voor Coloni positief is, neemt dat niet weg dat het college gehouden is om, indien bezwaar wordt gemaakt, het primaire besluit op grondslag van het bezwaar te heroverwegen. Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, zijn de belangen van omwonenden zoals [belanghebbende] niet kenbaar betrokken bij het besluit van 30 september 2015. Naar aanleiding van het door [belanghebbende] ingediende bezwaar is het college, zoals hiervoor onder 4.2 is weergegeven, van oordeel dat het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning leidt tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat ter plaatse. Uit het besluit volgt dat het college niet bereid is die effecten te accepteren en dat het de belangen van omwonenden heeft laten prevaleren boven de belangen van Coloni, die is gebaat bij de verlening van de omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college voldoende gemotiveerd waarom het van inzicht is veranderd en alsnog van oordeel is dat het gebruik van het perceel voor zorgwonen niet aanvaardbaar is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Coloni betoogt tevens dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in de heroverweging van het bezwaar heeft bezien of en waarom door het toevoegen van de woonfunctie sprake is van een verslechtering van het woon- en leefklimaat voor de omgeving en in zoverre gehoor heeft gegeven aan het advies van de bezwaarschriftencommissie. Volgens Coloni had het college ten tijde van de bezwaarprocedure een nieuw besluit moeten nemen zodat de bezwaarschriftencommissie daarover kon adviseren. Ook had zij opnieuw moeten worden gehoord. Coloni betoogt tevens dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit op bezwaar in strijd is met het verbod op detournement de pouvoir. Daartoe voert zij aan dat een woongebruik ter plaatse het meest passende en minst bezwarende gebruik is en dat het college Coloni de nog passende gebruiksfunctie ter plaatse ten onrechte onthoudt. Coloni betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college vooringenomen heeft gehandeld. Ook heeft de rechtbank volgens Coloni niet onderkend dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door niet te onderzoeken of de vergunning met voorwaarden kon worden verleend.
    
    5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft bezien of en waarom door het toevoegen van de woonfunctie sprake is van een verslechtering van het woon- en leefklimaat. Dat het college daarbij geen vergelijking heeft gemaakt tussen het mogelijke gebruik dat rechtstreeks is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, en het door Coloni voorgenomen gebruik, maakt niet dat het besluit van 23 februari 2016 onzorgvuldig is voorbereid of onvoldoende is gemotiveerd.
    
    Het betoog dat het college, gelet op het bij de hoorzitting kenbaar gemaakte gewijzigde standpunt, ten tijde van de bezwaarprocedure een nieuw besluit had moeten nemen, faalt. Een dergelijke verplichting bestaat niet. De voorzieningenrechter ziet voorts geen aanknopingspunten voor het oordeel dat Coloni, gelet op deze gang van zaken, opnieuw had moeten worden gehoord. Van een situatie als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb was geen sprake.
    
    5.2. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid voor een ander doel heeft gebruikt dan waardoor die bevoegdheid is verleend. Het college mag, mits gemotiveerd en binnen zijn beleidsruimte, weigeren om planologische medewerking te verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan. Voor zover Coloni betoogt dat woongebruik ter plaatse de meest passende gebruiksfunctie is, wordt overwogen dat dat gebruik, zoals hiervoor onder 3.2 is overwogen, in strijd is met het bestemmingsplan. In het aangevoerde ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het door Coloni voorgestane gebruik het enige mogelijke en passende gebruik is.
    
    5.3. Volgens Coloni maakt de omstandigheid dat de betrokken wethouder in het artikel uit de ED van 22 oktober 2015 "Begeleid wonen naast d’n Herd in Helmond ongewenst" heeft gesteld dat de vestiging van Coloni op het perceel ongewenst is, in combinatie met het gewijzigde standpunt van het college ten tijde van de hoorzitting, dat het college vooringenomen heeft gehandeld. De rechtbank heeft hieraan terecht niet het gewicht toegekend dat Coloni daaraan toekent. Uit het besluit op bezwaar van 23 februari 2016 volgt dat het college zijn primaire standpunt naar aanleiding van de bezwaren van omwonenden heeft gewijzigd. De omstandigheid dat de betrokken wethouder zich in de pers heeft uitgelaten over de voorgenomen ontwikkeling, maakt niet dat het college het besluit van 30 september 2015 niet zonder vooringenomenheid heeft kunnen heroverwegen. De rechtbank heeft in het aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college vooringenomen heeft gehandeld.
    
    5.4. De rechtbank heeft verder terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door niet te onderzoeken of de gevraagde vergunning met voorwaarden kon worden verleend. Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, kon het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid weigeren de gevraagde vergunning te verlenen. Het college was niet gehouden te onderzoeken of de gevraagde vergunning met voorwaarden kon worden verleend.
    
    5.5. De rechtbank heeft, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, terecht overwogen dat van schending van de beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en slot
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2017
    
    672.