ECLI:NL:RVS:2020:187, Raad van State, 22-01-2020, 201904636/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 11 februari 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellante] medegedeeld dat haar auto is waargenomen in de milieuzone, haar auto daar niet mag komen en dat zij hiervoor vanaf 1 mei 2016 een boete ten bedrage van € 90,00 kan krijgen.

201904636/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 mei 2019 in zaak nr. 16/4657 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij brief van 11 februari 2016 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat haar auto is waargenomen in de milieuzone, haar auto daar niet mag komen en dat zij hiervoor vanaf 1 mei 2016 een boete ten bedrage van € 90,00 kan krijgen.
    Bij besluit van 6 juli 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college het verzoek van [appellante] tot het vaststellen van een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen de brief van 11 februari 2016 afgewezen.
    Bij uitspraak van 7 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2020, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij brief van 11 februari 2016 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat haar auto is waargenomen in de milieuzone, haar auto daar niet mag komen en dat zij hiervoor vanaf 1 mei 2016 een boete ten bedrage van € 90,00 kan krijgen.
        Bij brief van 4 mei 2016 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op 17 juni 2016 heeft [appellante] het college verzocht een dwangsom vast te stellen wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen de brief van 11 februari 2016.
        Bij besluit van 6 juli 2016 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen de brief van 11 februari 2016 niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze brief niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de brief van 11 februari 2016 slechts een waarschuwing inhoudt en niet op rechtsgevolg is gericht.
        Bij besluit van 8 juli 2016 heeft het college het verzoek van [appellante] tot het vaststellen van een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen de brief van 11 februari 2016 afgewezen, omdat op grond van artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellante] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat met de mededeling in de brief van 11 februari 2016 dat de auto van [appellante] in de milieuzone is aangetroffen, geen rechten en plichten in het leven zijn geroepen dan wel bestaande rechten en plichten in de rechtsverhouding tussen het college en [appellante] zijn gewijzigd. Aan de mededeling in de brief van 11 februari 2016 zijn geen rechtsgevolgen verbonden. Om die reden is de in de brief van 11 februari 2016 gedane mededeling geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus de rechtbank. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college [appellante] geen dwangsom is verschuldigd, omdat geen dwangsom is verschuldigd als het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is.
    Hoger beroep
    3.    In hoger beroep betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het door haar gemaakte bezwaar tegen de brief van 11 februari 2016 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft volgens [appellante] niet onderkend dat ingevolge de artikelen 6:1 en 6:2 van de Awb bezwaar en beroep kan worden ingesteld tegen de brief van 11 februari 2016. Verder voert [appellante] aan dat het college haar ten onrechte een waarschuwing heeft gegeven, omdat haar auto ten onrechte wordt geweerd uit de milieuzone. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college haar geen dwangsom is verschuldigd, omdat te laat is beslist op het bezwaar, aldus [appellante]. Voorts verzoekt [appellante] om schadevergoeding wegens overschrijding in beroep van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    Brief van 11 februari 2016 een besluit?
    4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449, is een waarschuwing in beginsel geen besluit. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. Deze situatie is in dit geval niet aan de orde. In deze zaak is de waarschuwing gebaseerd op het verkeersbesluit "Milieuzone Rotterdam" (hierna: het Verkeersbesluit). Dat is geen wettelijke regeling. De waarschuwing is dus niet op de wet gebaseerd. De situatie in deze zaak is daarom niet vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in genoemde uitspraak van 2 mei 2018. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3484) in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249, zijn op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwingen geen besluiten in de zin van de Awb en kunnen daartegen in zoverre geen rechtsmiddelen worden aangewend.
    4.1.    Er zijn situaties waarin op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen of informele waarschuwingen voor de rechtsbescherming met een besluit moeten worden gelijkgesteld, zodat zij wel in rechte kunnen worden bestreden. Die situaties doen zich voor indien de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is (vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249, onderdeel 5.13). Geen van de in de conclusie genoemde situaties doet zich hier voor. Hierin bestaat dan ook geen aanleiding om de waarschuwing met een besluit gelijk te stellen. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de brief van 11 februari 2016 niet als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
    4.2.    Anders dan [appellante] betoogt, is de door het college in de brief van 11 februari 2016 opgenomen waarschuwing geen handeling waartegen ingevolge artikel 6:1 van de Awb bezwaar of beroep tegen openstaat, aangezien daartoe niet in een wettelijke regeling is voorzien. Evenmin wordt de brief van 11 februari 2016 ingevolge het bepaalde in artikel 6:2 van de Awb met een besluit gelijkgesteld, nu geen sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit of van een schriftelijke weigering een besluit te nemen.
    4.3.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellante] tegen de brief van 11 februari 2016 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
        Het betoog faalt.
    Dwangsom
    5.    [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college haar geen dwangsom is verschuldigd, omdat het college te laat heeft beslist op het bezwaar. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat geen dwangsom is verschuldigd, omdat gelet op het bepaalde in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is.
        Het betoog faalt.
    Redelijke termijn
    6.    De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
    6.1.    De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
    6.2.    Indien niet bij de rechtbank maar pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, heeft te gelden dat de vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen. Een voortvarende behandeling van het hoger beroep kan in zo’n geval ertoe leiden dat de overschrijding van de redelijke termijn door het bestuursorgaan en/of de rechtbank wordt gecompenseerd (zie ook het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, overweging 3.13.3).
    6.3.    Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] verklaard dat zij ter zitting bij de rechtbank een beroep heeft gedaan op overschrijding van de redelijke termijn. Uit de zittingsaantekeningen van de zitting bij de rechtbank van 27 maart 2019 blijkt evenwel niet dat [appellante] een grond van deze strekking heeft aangevoerd. Gelet hierop gaat de Afdeling ervan uit dat [appellante] zich eerst na de aangevallen uitspraak op schending van de redelijke termijn heeft beroepen. Derhalve dient de vraag of de redelijke termijn is overschreden te worden beoordeeld aan de hand van de duur van de totale procedure tot de uitspraak van de Afdeling. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 4 mei 2016 tot aan de uitspraak van de Afdeling van vandaag zijn geen vier jaren verstreken. Gelet hierop is de conclusie dat de redelijke termijn niet is overschreden. Dit betekent dat het verzoek om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden afgewezen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Nieuwenhuizen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
    633.