ECLI:NL:RVS:2017:2069, Raad van State, 02-08-2017, 201607208/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2015 heeft het college [wederpartij] op straffe van een dwangsom gelast het beroepsmatige gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Bergen op Zoom (hierna: de woning) te staken en gestaakt te houden.

201607208/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 augustus 2016 in zaak nr. 16/2086 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats] (België)
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 oktober 2015 heeft het college [wederpartij] op straffe van een dwangsom gelast het beroepsmatige gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Bergen op Zoom (hierna: de woning) te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 23 maart 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 maart 2016 vernietigd, het besluit van 2 oktober 2015 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G. van Muyen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij] is al ongeveer 24 jaar eigenaar van de woning. Hij maakt hiervan beroepsmatig gebruik, in die zin dat hij een administratiekantoor exploiteert vanuit de woning. Sinds ongeveer 10 jaar woont hij niet meer permanent in de woning, maar heeft hij zijn hoofdverblijf in [woonplaats] (België). Samen met zijn gezin staat hij daar ingeschreven in het bevolkingsregister. [wederpartij] komt regelmatig naar de woning voor werkzaamheden ten behoeve van zijn administratiekantoor. Verder blijft [wederpartij] ter plaatse incidenteel overnachten.
    
    2.    Voor het perceel waarop de woning staat, gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar het bestemmingsplan "Bergse Plaat/ Binnenschelde 2015", vastgesteld door de raad van de gemeente Bergen op Zoom bij besluit van 22 oktober 2015 (hierna: het bestemmingsplan). In dit plan is aan het perceel waarop de woning staat de bestemming "Wonen" toegekend.
    
    3.    De relevante regels van het bestemmingsplan zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Beschrijving van het geschil
    
    4.    Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de woning als administratiekantoor in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college volgt uit de planregels dat beroepsmatige activiteiten in een woning slechts zijn toegestaan indien degene die deze activiteiten verricht de woning tevens permanent bewoont. Hieraan wordt in dit geval niet voldaan, omdat [wederpartij] zijn hoofdverblijf elders heeft. Het college heeft [wederpartij] daarom bij het in bezwaar gehandhaafde besluit, onder oplegging van een dwangsom, gelast het beroepsmatige gebruik van de woning te staken en gestaakt te houden.
    
    5.    De vraag die partijen in hoger beroep verdeeld houdt, is of het beroepsmatige gebruik van de woning als administratiekantoor, zonder dat [wederpartij] deze woning tevens permanent bewoont, in strijd is met het bestemmingsplan.
    
         De rechtbank heeft [wederpartij] gevolgd in zijn stelling dat het beroepsmatige gebruik als zodanig niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik als administratiekantoor een groter oppervlak beslaat dan is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank was het college dan ook niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het desbetreffende gebruik.
    
    Bespreking van het hoger beroep
    
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bevoegd was om handhavend op te treden.
    
        Primair voert het college aan dat het beroepsmatige (mede)gebruik van een woning uitsluitend is toegestaan indien het gebouw daadwerkelijk wordt gebruikt als een woning als bedoeld in het bestemmingsplan. Omdat [wederpartij] het in het geding zijnde gebouw niet op een dergelijke manier gebruikt, kan dit gebouw volgens het college niet worden aangemerkt als een woning als bedoeld in het bestemmingsplan, maar moet het gebruik als administratiekantoor worden aangemerkt als een zelfstandig gebruik van het gebouw dat in strijd is met het bestemmingsplan. Het college stelt dat het niet de bedoeling is dat er zelfstandige functies op gronden met een woonbestemming aanwezig zijn, gelet op de ruimtelijke uitstraling van deze functies en gelet op het streven om het overwegende woonkarakter van de Bergse Plaat te behouden.
    
    6.1.    De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag hoe de artikelen 1.25, 1.107 en 14.1 van de planregels moeten worden uitgelegd. Het college begrijpt deze regels aldus dat uit het samenstel van deze bepalingen volgt dat beroepsmatige activiteiten in het hoofdgebouw uitsluitend zijn toegestaan als dit gebouw tevens wordt gebruikt als woning. Dat is volgens het college slechts het geval als in het gebouw feitelijk sprake is van de duurzame huisvesting van een huishouden, niet zijnde kamerverhuur of een bijzondere woonvorm. Bij deze uitleg betrekt het college tevens het bepaalde in artikel 14.5.1 van de planregels. Deze bepaling bevat een zogenoemde binnenplanse afwijkingsregeling.
    
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan het college niet worden gevolgd in zijn uitleg van de hiervoor genoemde planregels. Daarbij is van belang dat in artikel 14.1 niet is bepaald dat beroepsmatige activiteiten in het hoofdgebouw uitsluitend zijn toegestaan als dat gebouw tevens wordt bewoond als woning. De onderdelen a en b van de genoemde bepaling bevatten immers een alternatieve opsomming van het gebruik dat mag plaatsvinden op gronden die zijn aangewezen voor "Wonen". Uit deze bepaling kan dan ook niet worden afgeleid dat beroepsmatige activiteiten in het hoofdgebouw slechts mogen worden verricht in combinatie met een permanente bewoning. Dit kan evenmin worden afgeleid uit de door het college genoemde begripsbepalingen. Uit artikel 1.25 blijkt dat de beroepsmatige activiteiten zodanig beperkt van omvang moeten zijn dat deze kunnen worden verricht met behoud van de woonfunctie van het gebouw, hetgeen in artikel 14.4 van de planregels nader is ingevuld door een maximering van het oppervlak van de beroepsmatige werkruimten. Hieruit volgt dat deze werkruimten niet een zodanig groot oppervlak mogen beslaan dat het beroepsmatige gebruik in de weg staat aan de mogelijkheid om het gebouw te gebruiken voor de huisvesting van een huishouden. Uit deze bepalingen volgt echter niet dat de mogelijkheid om het gebouw als woning te gebruiken daadwerkelijk moet worden benut. Een dergelijke verplichting kan evenmin worden afgeleid uit het bepaalde in artikel 1.107, omdat hieruit volgt dat een woning een gebouw betreft dat dient voor de huisvesting van een huishouden, niet zijnde kamerverhuur of een bijzondere woonvorm. Dat een gebouw dient voor een dergelijk gebruik, betekent niet dat dit gebruik ook daadwerkelijk moet worden gerealiseerd. Daarbij wijst de Afdeling er op dat het bij het bestemmen van gronden in een bestemmingsplan gaat om toelatingsplanologie, waarbij geen verplichting bestaat tot het realiseren van de bestemming.
    
    6.3.    Voor zover het college ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst naar artikel 14.5.1 van de planregels, overweegt de Afdeling dat deze bepaling de bevoegdheid voor het college bevat om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Hiermee kan het verrichten van beroepsmatige activiteiten ook in bijbehorende bouwwerken, in plaats van slechts in het hoofdgebouw, worden toegestaan. Daarbij is onder meer de voorwaarde gesteld dat het gebruik de woonfunctie moet ondersteunen, dat wil zeggen dat degene die de activiteiten in de woning of het bijgebouw uitvoert, tevens de gebruiker van de woning is. Naar het oordeel van de Afdeling kan deze bepaling - nog daargelaten de vraag of uit de hiervoor weergegeven voorwaarde volgt dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de gebruiker van de woning ter plaatse permanent woont - hoe dan ook niet leiden tot de conclusie dat beroepsmatige activiteiten in het hoofdgebouw slechts zijn toegestaan in combinatie met een permanente bewoning, omdat de uitleg van planregels die gelden voor het gebruik van gronden dat rechtstreeks is toegelaten niet afhankelijk kan zijn van de uitleg van een afwijkingsregeling.
    
    6.4.    Zoals de rechtbank heeft overwogen en hetgeen tussen partijen niet in geschil is, is de woning erop ingericht om daarin te verblijven. Hierin zijn immers een zithoek, een eethoek, verschillende slaapkamers met bedden en kledingkasten, een keuken, een badkamer en een wasmachine aanwezig. Door deze wijze van inrichten, is de woning geschikt om te worden gebruikt voor de huisvesting van een huishouden. Het medegebruik van de woning als administratiekantoor heeft dan ook niet tot gevolg dat de woonfunctie van het gebouw als zodanig niet is behouden.
    
    6.5.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroepsmatige gebruik van de woning als administratiekantoor in dit geval niet ten principale in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    6.6.    Het betoog faalt.
    
    7.    Subsidiair betoogt het college dat de rechtbank heeft miskend dat de gezamenlijke oppervlakte van de beroepsmatige werkruimten in het pand meer bedraagt dan 50 m2.
    
        Het college voert aan dat uit de controlerapporten blijkt dat in ieder geval de entreehal, het toilet, de keuken, de eettafel en de ruimte rondom de eettafel worden gebruikt voor de uitoefening van het administratiekantoor. Verder wordt de zolder gebruikt als bergruimte voor het kantoor. Volgens het college beslaat het oppervlak van deze ruimten meer dan 50 m2, zodat op dit punt wordt gehandeld in strijd met het bestemmingsplan.
    
        Nu [wederpartij] in het kader van zijn administratiekantoor in de afgelopen jaren talloze mensen op dit adres heeft ingeschreven in het bevolkingsregister, kan volgens het college zelfs worden betoogd dat het gehele pand beroepsmatig wordt gebruikt. De rechtbank heeft dit volgens het college ten onrechte niet onderkend.
    
    7.1.    De Afdeling overweegt, in navolging van hetgeen de rechtbank heeft vastgesteld, dat het college niet beschikt over oppervlaktematen van de woning. Gelet hierop is niet duidelijk waarop het college zijn standpunt baseert dat in dit geval - gezien het bepaalde in artikel 14.4 van de planregels - een oppervlakte van maximaal 50 m2 mag worden gebruikt voor beroepsmatige werkruimten.
    
        Zoals de rechtbank voorts terecht heeft overwogen, is evenmin duidelijk waarop het college zijn stelling baseert dat de beroepsmatige activiteiten in de woning een oppervlakte van meer dan 50 m2 in beslag nemen. Uit de rapporten van de controles van 6 juli 2015 en 15 september 2015, waarop het college zich bij zijn besluitvorming heeft gebaseerd, blijkt immers niet wat de (gezamenlijke) oppervlakte is van de ruimten in de woning die volgens het college ten behoeve van het administratiekantoor worden gebruikt. Daarbij wijst de Afdeling er bovendien op dat bezoekers van het administratiekantoor wellicht gebruik maken van ruimten in de woning als de entreehal, de keuken en het toilet en dat op zolder wellicht documenten van het kantoor zijn opgeslagen, maar dat dit niet met zich brengt dat de desbetreffende ruimten in hun geheel moeten worden beschouwd als werkruimten, nu deze eveneens een rol kunnen spelen bij de woonfunctie.
    
        Ten slotte volgt de Afdeling het college niet in zijn betoog dat het hele gebouw moet worden aangemerkt als beroepsmatige werkruimte vanwege het feit dat het gebouw wordt gebruikt als postadres voor personen die niet ter plaatse wonen. Een dergelijke vorm van gebruik, daargelaten de vraag of dit ten tijde van het nemen van het besluit van 23 maart 2016 nog plaatsvond, leidt immers niet tot een concreet ruimtebeslag in de woning. Dit gebruik heeft dan ook geen gevolgen voor de woonfunctie van het gebouw.
    
    7.2.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het beroepsmatige gebruik van de woning, wat het daarvoor gebruikte oppervlak betreft, in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    7.3.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en slot
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Het college dient ten aanzien van [wederpartij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 780,21 (zegge: zevenhonderdtachtig euro en eenentwintig cent), waarvan € 742,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    
    w.g. Van den Broek
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2017
    
    208.  BIJLAGE
    
    Bestemmingsplan "Bergse Plaat/Binnenschelde 2015"
    
    Artikel 1 Begrippen
    
    1.25 beroepsmatige activiteiten in of bij een woning:
    
    een beroep of het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch of hiermee gelijk te stellen gebied, dat door zijn beperkte omvang in een woning en/of de daarbij behorende gebouwen, met behoud van de woonfunctie, kan worden uitgeoefend;
    
    1.26 beroepsmatige of bedrijfsmatige werkruimten:
    
    werkruimten waarbinnen beroeps- of bedrijfsmatige diensten worden verricht;
    
    1.74 huishouden:
    
    de bewoning door een persoon of meerdere personen in de vorm van een vast samenlevingsverband, niet zijnde kamerverhuur of een bijzondere woonvorm, van een woning;
    
    1.107 woning:
    
    een gebouw of een zelfstandig gedeelte van een gebouw, dat dient voor de huisvesting van een huishouden, niet zijnde kamerverhuur of een bijzondere woonvorm.
    
    Artikel 14 Wonen
    
    14.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a.    wonen in een woning;
    
    b.    beroepsmatige en/of bedrijfsmatige activiteiten in het hoofdgebouw;
    
    c.    ter plaatse van de aanduiding 'aanlegsteiger' en 'steiger': uitsluitend vlonders en steigers;
    
    d.    ter plaatse van de aanduiding 'garage': uitsluitend garageboxen;
    
    e.    ter plaatse van de aanduiding 'gemengd': tevens maatschappelijke voorzieningen en dienstverlening op de begane grondlaag;
    
    f.    ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk': tevens maatschappelijke voorzieningen op de begane grondlaag;
    
    g.    ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage': uitsluitend een geheel of gedeeltelijk onder het peil gelegen parkeervoorziening;
    
    h.    ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - ontmoetingsruimte': tevens een ontmoetingsruimte ten behoeve van de naastgelegen gestapelde woningen;
    
    i.    ter plaatse van de aanduiding 'woonwagenstandplaats': uitsluitend voor het wonen in een woonwagen;
    
    j.    bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals paden, tuinen, parkeervoorzieningen, waterhuishoudkundige voorzieningen, speelvoorzieningen en erven met de daarbij behorende bouwwerken.
    
    14.4 Specifieke gebruiksregels
    
    Voor beroeps- en bedrijfsmatige activiteiten geldt in aanvulling op 14.1 het volgende:
    
    a.    de gezamenlijke oppervlakte van beroeps- en/of bedrijfsmatige werkruimten in het hoofdgebouw mag niet meer bedragen dan 30% van het hoofdgebouw tot een maximum van 50 m²;
    
    b.    uitsluitend bedrijfsmatige activiteiten, behorende tot categorie 1 of 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten of bedrijfsmatige activiteiten die naar aard en invloed op de omgeving geacht kunnen worden te behoren tot de toelaatbare categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, zijn toegestaan.
    
    14.5 Afwijken van de gebruiksregels
    
    14.5.1 Beroepsmatige werkruimten en bedrijfsmatige werkruimten
    
    Het bevoegd gezag kan middels een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 14.1 ten behoeve van beroepsmatige en/of bedrijfsmatige werkruimten in bijbehorende bouwwerken, met dien verstande dat:
    
    a.    de gezamenlijke oppervlakte van beroepsmatige en/of bedrijfsmatige werkruimten niet meer mag bedragen dan 30% van de vloeroppervlakte van de woning inclusief bijbehorende bouwwerken tot een maximum van 50 m²;
    
    b.    de woonfunctie in overwegende mate behouden dient te blijven;
    
    c.    bedoeld gebruik geen onevenredige hinder voor het woon- en leefmilieu mag opleveren en geen onevenredige afbreuk mag doen aan het woonkarakter van de wijk of buurt; dit betekent in ieder geval dat:
    
    1.    uitsluitend medewerking wordt verleend aan het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten in categorie 1 of zoals genoemd in de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten (opgenomen als bijlage) of, indien zij niet voorkomen in die lijst (qua milieuplanologische hinder) gelijkwaardig zijn aan de in categorie 1 of 2 genoemde bedrijfsactiviteiten;
    
    2.    vast dient te staan dat het gebruik een kleinschalig karakter heeft en zal behouden;
    
    3.    het gebruik naar aard met het karakter van de omgeving in overeenstemming moet zijn;
    
    4.    het gebruik de woonfunctie dient te ondersteunen, dat wil zeggen dat degene die de activiteiten in de woning of het bijgebouw uitvoert, tevens de gebruiker van de woning is;
    
    5.    er dient te worden voorzien in de eigen parkeerbehoefte op het perceel;
    
    6.    er geen detailhandel wordt uitgeoefend.