ECLI:NL:RVS:2016:1710, Raad van State, 22-06-2016, 201501319/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2014 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de niet-vergunde tweede uitrit op het perceel [locatie] te Zegveld.

201501319/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Zegveld, gemeente Woerden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 januari 2015 in zaken nrs. 14/2928, 14/4067, 14/4071 en 14/6224 in het geding tussen:
    
    [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D],
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Woerden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 februari 2014 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de niet-vergunde tweede uitrit op het perceel [locatie] te Zegveld (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 30 juni 2014 heeft het college het door [partij D] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 17 oktober 2014 heeft het college [appellante] gelast de tweede uitrit op het perceel in de oude staat terug te brengen en te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 500,00 per week of een gedeelte daarvan, met een maximum van € 2.500,00.
    
    Bij besluit van 3 december 2014 heeft het college de in het besluit van 17 oktober 2014 gestelde begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na de aangevallen uitspraak.
    
    Bij besluit van 17 december 2014 heeft het college geweigerd een invorderingsbeschikking te nemen.
    
    Bij uitspraak van 12 januari 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellante] ingestelde beroep tegen de besluiten van 30 juni 2014 en 17 oktober 2014 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 2 februari 2015 heeft het college nogmaals geweigerd een invorderingsbeschikking te nemen.
    
    Bij besluit van 13 maart 2015 heeft het college het besluit van 17 oktober 2014 ingetrokken.
    
    Bij besluit van 24 maart 2015 heeft het college het door [partij D] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 3 december 2014 gegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 9 september 2015 heeft het college het door [partij A] en [partij D] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 februari 2015 gegrond verklaard.
    
    Bij ander besluit van die datum heeft het college besloten over te gaan tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 500,00 en af te zien van invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen over de periode 16 november 2014 tot 27 januari 2015.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2016, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.H. Hartman, en het college, vertegenwoordigd door F.E. Vorrink en mr. S. de Rijke, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door [gemachtigde], advocaat te Zegveld, en [partij D], in persoon, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellante] is eigenaresse van het perceel. Op het perceel wordt een bedrijf geëxploiteerd met diverse toeristisch-recreatieve functies. In het midden van het perceel ligt een uitrit met een stalen hek. [appellante] heeft, bezien vanaf de Meije, aan de rechterzijde van het stalen hekwerk een houten hekwerk gebouwd en de op die plek bestaande heg verwijderd.
    
    [partij D] heeft zich bij brief van 27 november 2013 tot het college gewend met het verzoek om handhavend op te treden tegen de - niet vergunde - uitrit met het houten hekwerk op het perceel. Bij besluit van 17 februari 2014 heeft het college afwijzend op dit verzoek beslist, omdat volgens het college geen vergunning was vereist. Tegen dit besluit is door [partij D] bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij besluit van 30 juni 2014 gegrond is verklaard. [partij D] is bij dat besluit medegedeeld dat haar verzoek om handhaving zal worden toegewezen en [appellante] met een vooraanschrijving op de hoogte zal worden gesteld van het voornemen om handhavend op te treden. Na de vooraanschrijving heeft het college [appellante] bij besluit van 17 oktober 2014 een last onder dwangsom opgelegd.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat met de bouw van het houten hekwerk en de verwijdering van de heg een bestaande uitweg is veranderd, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. [appellante] heeft hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    Het hoger beroep
    
    2. [appellante] betoogt dat de motivering van de rechtbank van haar oordeel dat de besluiten van 30 juni 2014 en 17 oktober 2014 samenstellende bestanddelen zijn van één besluit op bezwaar, onvoldoende is.
    
    2.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 30 juni 2014 is genomen in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat dat besluit geen beslissing bevat die strekt tot bestuursrechtelijke handhaving ten aanzien van de - niet vergunde - uitrit op het perceel van [appellante]. Uit deze bepaling volgt dat als het bestuursorgaan op grond van de heroverweging van een besluit tot afwijzing van een verzoek om handhaving alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, het dat besluit herroept en gelijktijdig een besluit neemt dat strekt tot handhaving. Niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een handhavingsverzoek. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bevat het besluit van 30 juni 2014 geen besluit dat strekt tot bestuursrechtelijke handhaving, nu een dergelijk besluit daarbij slechts in het vooruitzicht is gesteld. Eerst bij besluit van 17 oktober 2014 heeft het college [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Tussen het besluit van 30 juni 2014 enerzijds en het besluit van 17 oktober 2014 anderzijds bestaat evenwel een onverbrekelijke samenhang, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat deze besluiten dienen te worden opgevat als de samenstellende bestanddelen van de beslissing op het door [partij D] tegen het besluit van 17 februari 2014 gemaakte bezwaar. Anders dan [appellante] betoogt, is dit oordeel van de rechtbank aldus niet onvoldoende gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van het veranderen van een bestaande uitweg naar de weg. Zij voert aan dat het maar de vraag is of het houten hek toegang verschaft tot het perceel, omdat alleen het stalen hek open en dicht gaat en de bezoekers het perceel betreden via het stalen hek. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een verbreding van een uitweg en dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het is teruggekomen van de bij het besluit van 17 februari 2014 genomen beslissing om niet handhavend op te treden. Verder voert [appellante] aan dat dit betoog in feite niet meer van belang is, nu het college bij besluit van 13 maart 2015 het dwangsombesluit van 17 oktober 2014 heeft ingetrokken en dat besluit als gevolg van die intrekking met terugwerkende kracht is vervallen.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een gemeentelijke verordening een vergunning is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, een zodanige bepaling als een verbod om een project, voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, zonder omgevingsvergunning uit te voeren.
    
    Ingevolge artikel 2:12, eerste lid, van de algemene plaatselijke verordening van de gemeente Woerden (hierna: de APV), zoals deze luidde ten tijde van belang, is het verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    
    3.2. Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat met het plaatsen van het houten hek sprake is van een verbreding van een bestaande uitweg. Dit is aan te merken als een verandering van de uitweg en daarvoor is op grond van artikel 2:12, eerste lid, van de APV een omgevingsvergunning vereist, aldus het college.
    
    3.3. Anders dan [appellante] betoogt, is het betoog dat zij geen overtreding van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2:12 van de APV, heeft begaan nog steeds van belang, nu het college, zoals volgt uit hetgeen hierna onder 10.2 van deze uitspraak wordt overwogen, het besluit van 17 oktober 2014 niet met terugwerkende kracht heeft ingetrokken, maar per datum van het besluit van 13 maart 2015 het eerdergenoemde besluit heeft ingetrokken.
    
    De rechtbank heeft op grond van de ter zitting getoonde foto’s vastgesteld dat, bezien vanaf de Meije, het houten hek aan de rechterzijde van het stalen hek is vastgemaakt en dat voor het houten hek, net als voor het stalen hek, doorlopend tegels liggen die toegankelijk zijn vanaf de Meije. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat achter het houten hekwerk grind ligt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat hier sprake is van een verbreding van een bestaande uitweg naar de weg, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Dat het houten hekwerk volgens [appellante] niet zal worden geopend met het doel de uitrit te verbreden maar om bezoekers toegang te geven tot het terras, zoals zij ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, leidt niet tot een ander oordeel. Naar niet in geschil is en ook uit een aan de Afdeling overgelegde foto blijkt kan het houten hek over de hele lengte daarvan worden geopend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het perceelgedeelte na opening van het houten hekwerk als uitrit toegang kan geven naar de weg.
    
    Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar, het college op grond van artikel 7:11 van de Awb tot een volledige heroverweging van dat besluit op grondslag van het bezwaar is gehouden. Het college was dan ook gehouden om de door [partij D] in bezwaar aangevoerde gronden in de heroverweging te betrekken. Aan die heroverweging is inherent dat het college in de aangevoerde bezwaren aanleiding kan vinden om van inzicht te veranderen en terug te komen van het besluit. Ter zitting van de rechtbank heeft het college toegelicht dat het van inzicht is veranderd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in het besluit van 30 juni 2014 voldoende heeft gemotiveerd waarom het van mening is dat wel sprake is van een overtreding van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2:12 van de APV.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat, nu [appellante] geen omgevingsvergunning heeft voor de verbreding van de uitweg, het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    De betogen falen.
    
    4. Reeds nu [appellante] niet heeft uiteengezet welke van haar argumenten de rechtbank ten onrechte niet heeft behandeld bij haar oordeel over de duidelijkheid van de last en de duur van de begunstigingstermijn en waarom dat zou moeten leiden tot het oordeel dat de last onduidelijk en de begunstigingstermijn onredelijk kort is, faalt dat betoog.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    Nadere besluiten van 17 december 2014 en 13 maart 2015
    
    6. Bij besluit van 17 december 2014 heeft het college geweigerd een invorderingsbeschikking te nemen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Bij besluit van 13 maart 2015 heeft het college het besluit van 17 oktober 2014 ingetrokken. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, ook van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    6.1. [partij D] heeft desgevraagd ter zitting verklaard geen gronden te hebben tegen de besluiten van 17 december 2014 en 13 maart 2015, zodat haar beroepen daartegen reeds om die reden ongegrond dienen te worden verklaard.
    
    Nadere besluiten van 24 maart 2015 en 9 september 2015
    
    7. Bij besluit van 24 maart 2015 heeft het college het door [partij D] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 3 december 2014, waarbij de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom is opgeschort, gegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    8. [appellante] betoogt dat het college zich in het besluit van 24 maart 2015 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een verstreken begunstigingstermijn niet kan worden verlengd.
    
    8.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1829, kan een verstreken begunstigingstermijn niet worden verlengd.
    
    9. Bij besluit van 9 september 2015 heeft het college het door [partij A] en [partij D] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 februari 2015, waarbij het college nogmaals heeft geweigerd een invorderingsbeschikking te nemen, gegrond verklaard. Bij ander besluit van die datum heeft het college besloten over te gaan tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 500,00 en af te zien van invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen over de periode
    
    16 november 2014 tot 27 januari 2015. Deze besluiten worden, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    10. [appellante] betoogt dat het college niet tot invordering van de verbeurde dwangsommen heeft kunnen overgaan. Zij wijst erop dat de bij besluit van 17 oktober 2014 opgelegde last onder dwangsom bij besluit van 13 maart 2015 is ingetrokken. Het advies van de commissie bezwaarschriften met betrekking tot de toepassing van artikel 5:38, eerste lid, van de Awb na intrekking van de last is volgens [appellante] onjuist. Zij voert daartoe aan dat een overtreding niet is geconstateerd en een constateringsrapport ontbreekt. Daarnaast voert [appellante] aan dat de last onrechtmatig is. Voorts voert zij aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het is afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften.
    
    10.1. Ingevolge artikel 5:38, eerste lid, van de Awb vervalt een beschikking tot invordering, indien uit een beschikking tot intrekking of wijziging van de last onder dwangsom voortvloeit dat een reeds gegeven beschikking tot invordering van die dwangsom niet in stand kan blijven.
    
    10.2. Nu uit het besluit van 13 maart 2015 niet volgt dat de intrekking van de bij besluit van 17 oktober 2014 opgelegde last onder dwangsom terugwerkende kracht heeft, brengt artikel 5:38, eerste lid, van de Awb niet met zich dat door intrekking van het dwangsombesluit geen dwangsommen meer kunnen worden ingevorderd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5125. Anders dan [appellante] betoogt, volgt uit artikel 5:38, eerste lid, van de Awb niet dat, nadat een last onder dwangsom zonder terugwerkende kracht is ingetrokken, een invorderingsbeschikking over de periode van voor de intrekking niet in stand kan blijven.
    
    Anders dan [appellante] betoogt, staat in het constateringsrapport van 3 maart 2015 van de gemeentelijke toezichthouder dat het hekwerk en de tweede uitrit nog aanwezig zijn, zodat de overtreding is geconstateerd.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6356, kunnen bezwaren met betrekking tot de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen.
    
    Het college mag, mits gemotiveerd, afwijken van het advies van de commissie bezwaarschriften. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet mocht afwijken van het advies van de commissie bezwaarschriften.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het tot invordering van de verbeurde dwangsommen mocht overgaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. De beroepen van [appellante] tegen de besluiten van 24 maart 2015 en 9 september 2015 zijn ongegrond.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
    
    II. verklaart de beroepen van [partij D] tegen de besluiten van 17 december 2014 en 13 maart 2015 ongegrond;
    
    III. verklaart de beroepen van [appellante] tegen de besluiten van 24 maart 2015 en 9 september 2015 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016
    
    531-761.