ECLI:NL:RVS:2018:1031, Raad van State, 28-03-2018, 201703617/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 maart 2015 heeft het college aan MVO Doetinchem B.V. omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsruimte in afwijking van het bestemmingsplan op gronden aan de J.W. Hagemanstraat tussen de nummers 7 en 27 te Eibergen (hierna: het perceel).

201703617/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaat],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 maart 2017 in zaken nrs. 16/233, 16/234, 16/235 en 16/236 in het geding tussen onder meer:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Berkelland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 maart 2015 heeft het college aan MVO Doetinchem B.V. omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsruimte in afwijking van het bestemmingsplan op gronden aan de J.W. Hagemanstraat tussen de nummers 7 en 27 te Eibergen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 18 maart 2015 heeft het college aan MVO Doetinchem B.V. omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een in- en uitrit op het perceel.
    
    Bij besluit van 2 december 2015 heeft het college het bezwaar van onder meer [appellant] tegen het besluit van 17 maart 2015 ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering van dit besluit.
    
    Bij besluit van 2 december 2015 heeft het college het bezwaar van onder meer [appellant] tegen het besluit van 18 maart 2015 deels gegrond en deels ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering en dit besluit herroepen in die zin dat het derde voorschrift vervalt en wordt vervangen door een nieuw voorschrift.
    
    Bij besluit van 12 april 2016 heeft het college in aanvulling op het besluit van 2 december 2015 wat betreft het besluit van 17 maart 2015 omgevingsvergunning verleend aan MVO Doetinchem B.V. voor het aanleggen en gebruiken van een parkeerterrein op het deel van het perceel dat gelegen is buiten de functieaanduiding "supermarkt" in afwijking van het bestemmingsplan.
    
    Bij uitspraak van 21 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 april 2016 vernietigd en de besluiten van 2 december 2015 vernietigd, voor zover daarin de bezwaren van Plus Retail B. V. en Plus Vastgoed B.V. ontvankelijk zijn verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R. van Eck, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door G.J. Bomer, Z.M.A van Raan en R.H.F. Tjallingii, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord MVO Doetinchem B.V., vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bouwplan voorziet in de bouw van een supermarkt, een Lidl, met een oppervlakte van 1495 m² op het perceel. Tevens is op het perceel voorzien in een parkeerterrein. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in strijd met het geldende bestemmingsplan "Eibergen Centrum 2011" een deel van het gebouw is voorzien buiten het bouwvlak. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op 17 maart 2015 omgevingsvergunning  voor dit bouwplan verleend. Verder heeft het college op 18 maart 2015 een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen en gebruik van een in- en uitrit van het parkeerterrein. Het college heeft zich na het nemen van de besluiten op bezwaar op het standpunt gesteld dat het gebruik van een gedeelte van het parkeerterrein dat is voorzien op gronden met de bestemming "Centrum" maar zonder de aanduiding "supermarkt" in strijd is met het bestemmingsplan. Om dit gebruik niettemin mogelijk te maken heeft het college op 12 april 2016 in aanvulling op het besluit op bezwaar tegen het besluit van 17 maart 2015 hiervoor omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1°, van de Wabo.
    
        De rechtbank heeft het besluit van 12 april 2016 vernietigd, omdat de wettelijke grondslag van het besluit niet duidelijk was en omdat de in de artikelen 5.4.1. en 5.4.2 neergelegde afwijkingsregels geen grond bieden om in afwijking van artikel 5.1 van de planregels een parkeerterrein mogelijk te maken voor een supermarkt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat parkeren ten behoeve van een supermarkt op de gronden met de bestemming "Centrum" maar zonder de aanduiding "supermarkt" niet in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het nemen van een nieuw besluit niet nodig is. De besluiten van 2 december 2015 heeft de rechtbank in stand gelaten, behalve voor zover daarbij Plus Retail B.V. en Plus Vastgoed B.V. ontvankelijk zijn verklaard.
    
        [appellant] is eigenaar van een daarnaast gelegen perceel met een supermarkt, een Plus, die door derden wordt geëxploiteerd. Hij kan zich niet met de uitspraak verenigen.
    
    Het hoger beroep omgevingsvergunning bouwen en gebruik in afwijking van het bestemmingsplan
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat parkeren voor de supermarkt op gronden met de bestemming "Centrum" zonder de aanduiding "detailhandel" niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat de zinsnede "met daarbij behorende" in artikel 5.1 van de planregels niet verwijst naar de bestemming "Centrum" als geheel maar slechts naar de individuele onderdelen onder a tot en met h. De door de rechtbank gevolgde systematiek zou betekenen dat ook gebouwen die voor een supermarkt worden gebruikt kunnen worden gebouwd op gronden zonder de aanduiding "supermarkt".
    
        [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat toepassing had moeten worden gegeven aan de zogenoemde ladder van duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Het bouwplan voorziet immers in een toename van het bebouwde oppervlakte. Het bestemmingsplan laat niet toe dat de gronden met de aanduiding "supermarkt" geheel voor bebouwing worden gebruikt, omdat deze gronden ook voor het parkeren moeten worden gebruikt, aldus [appellant].
    
    2.1.    Op het perceel rust deels de bestemming "Centrum" met deels de aanduiding "supermarkt" en deels de bestemming "Verkeer-verblijfsgebied".
    
    Het parkeerterrein bij de supermarkt is voor een deel voorzien op gronden met de bestemming "Centrum" zonder de aanduiding "supermarkt".
    
        Artikel 5.1 Bestemmingsomschrijving luidt:
    
    "De voor "Centrum" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. detailhandel met uitzondering van supermarkten;
    b. de bestaande woningen, met dien verstande dat:
    
        1. Ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden’ het aantal woningen op de verdieping niet meer dan het aangegeven aantal mag bedragen;
    
        2. Ter plaatse van de aanduiding "zorgwoning" uitsluitend woningen op de verdieping in de vorm van zorgwoningen zijn toegestaan;
    
    c. horecabedrijven als genoemd in de categorieën 1 en 2 van de bij deze regels behorende "lijst van horecabedrijven";
    d. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van horeca-zaalaccommodatie", ook voor horeca in de vorm van zaal accommodatie;
    e. ter plaatse van de aanduiding "supermarkt", ook voor één supermarkt;
    f. maatschappelijke voorzieningen;
    g. dienstverlenende bedrijven met een baliefunctie;
    h. bedrijfsactiviteiten in de categorie 1 van de bij deze regels behorende "Staat van Bedrijfsactiviteiten" en bedrijfsactiviteiten in een hogere categorie van deze  "Staat van Bedrijfsactiviteiten" die bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan;
    
    met daarbij behorende:
    
    i. gebouwen, een (bedrijfs)woning daaronder niet begrepen met uitzondering van bedrijfswoningen zoals die bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan;
    j. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    k. werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden;
    l. tuinen;
    m. erven;
    n. terreinen;
    o. parkeervoorzieningen;
    p. groenvoorzieningen;
    q. waterhuishoudkundige voorzieningen;
    r. doeleinden van openbaar nut.
    
    2.2.    Gelet op artikel 5.1 van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Centrum" tevens bestemd voor daarbij behorende parkeervoorzieningen. Uit deze planregel volgt dat het binnen deze bestemming is toegestaan te parkeren ten behoeve van de in artikel 5.1, onder a tot en met h, van de planregels aangeduide functies, waaronder een supermarkt. Een onderscheid tussen parkeren ten behoeve van een supermarkt en parkeren ten behoeve van de overige genoemde centrumdoeleinden is niet in de planregels gemaakt. Anders dan [appellant] betoogt heeft deze uitleg niet tot gevolg dat gebouwen op gronden met de bestemming "Centrum" zonder de aanduiding "supermarkt" voor de exploitatie van een supermarkt kunnen worden gebruikt. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de parkeervoorzieningen niet in strijd met het bestemmingsplan zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) is artikel 3.1.6 Bro slechts van overeenkomstige toepassing voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3°, van de Wabo.
    
        Niet in geschil is dat indien de parkeervoorzieningen niet in strijd met het bestemmingsplan zijn, het college de omgevingsvergunning kon verlenen zonder toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3°, van de Wabo. Gelet hierop is artikel 3.1.6 van het Bro niet van overeenkomstige toepassing. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college terecht geen toepassing heeft gegeven aan de zogenoemde ladder van duurzame verstedelijking.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep omgevingsvergunning in- en uitrit
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunde uitrit leidt tot een verkeersgevaarlijke situatie aan de J.W. Hagemanstraat. Hij wijst in dit verband op het verkeerskundig rapport "Verkeerskundige Bezwaarpunten Vestiging Lidl te Eibergen" van Mobycon van 18 mei 2015 en het Gemeentelijk Verkeer- en Vervoerplan van 10 juni 2008 (hierna: het GVVP), waarin aan de straat een erffunctie is toegekend.
    
    3.1.    Artikel 2:12 van de Algemeen Plaatselijke Verordening van Berkelland 2015 (hierna: APV) luidt:
    
    "1. Het is verboden zonder vergunning van het college een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    
    2. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 wordt de vergunning slechts geweigerd:
    
    a. ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
    
    […]"
    
    3.2.    In het in opdracht van onder meer [appellant] opgestelde rapport van Mobycon staat op pagina 1 als conclusie dat de vestiging van de Lidl supermarkt en de ontsluiting op de J.W. Hagemanstraat ertoe leidt dat het ter plaatse ingestelde erf wordt aangetast. Op basis van de te verwachten etmaalintensiteiten van motorvoertuigen kan daarbij geen sprake meer zijn van een veilige verkeersituatie. Op pagina 9 staat dat de gemeentelijk overweging niet strookt met cijfers zoals gepresenteerd in het geldende GVVP- wegcategorisering en de ASVV. Verder staat daar dat het onder het tweede lid, onder a, van de APV genoemde element door het aanleggen van de in- en uitrit aan de J.W. Hagemanstraat in het geding is. De in- en uitritconstructie faciliteert de toegang tot het parkeerterrein van de Lidl, waar per etmaal ruim 1600 motorvoertuigen gebruik van zullen maken. Deze significante toename van de intensiteit van motorvoertuigen is niet te verenigen met de verblijfsfunctie op de J.W. Hagemanstraat waar langzaam verkeer ook van de rijbaan gebruik maakt. Het zorgt voor een grotere kans op conflicten met langzaam verkeer wat het veilig gebruik van de weg verhindert.
    
    3.3.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen grond is om de vergunning te weigeren. Gelet op de aard van de weg, een winkelerf, en de lage snelheid zullen niet snel conflicten ontstaan.
    
    3.4.    In het GVVP, kaart bijlage 5, staat de J.W. Hagemanstraat aangeduid als Erftoegangsweg Type II of Erf. Op bijlage 1 staat vermeld dat daarbij tot 500 voertuigen per etmaal en tot 30 km/uur past. Daarbij staat echter ook vermeld dat de functie van een dergelijke weg wonen is. Dat is hier niet het geval. Het gedeelte van de J.W. Hagemanstraat waar de in- en  uitrit komt ligt in het centrumgebied en heeft vooral de functie detailhandel en horeca. Gelet hierop heeft het college niet hoeven vasthouden aan het in het GVVP genoemde aantal voertuigen. In de Aanbeveling voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom (hierna: het ASVV 2012) van de CROW, paragraaf 8.3.2, staat dat er geen norm is waaraan de intensiteit op wegen binnen een verblijfsgebied getoetst kan worden. Van belang zijn meer de stedenbouwkundige opzet, de uitstraling en de vormgeving van het gebied en de wegen. Gelet op het voorgaande heeft Mobycon de verkeersveiligheid ten onrechte beoordeeld aan de hand van een normering voor de verkeersintensiteit voor de J.W. Hagemanstraat, zodat aan de conclusies in dit rapport niet de door [appellant] gewenste betekenis kan worden toegekend. Ter zitting is door het college toegelicht dat volgens de geldende verkeersregels slechts stapvoets mag worden gereden en het langzame verkeer voorrang heeft. Ook is de weg ingericht als winkelerf. Verder is daar eenrichtingsverkeer toegestaan. Dit is niet bestreden. Gelet op deze omstandigheden heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitweg niet zal leiden tot gevaar voor het verkeer op de weg. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    conclusie    
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2018
    
    270.