ECLI:NL:RVS:2014:474, Raad van State, 12-02-2014, 201309151/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Lelystad Luchthaven" vastgesteld.

201309151/1/R6.
    Datum uitspraak: 12 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de stichting Stichting Club Direct Omwonenden Lelystad Airport (hierna: CDO), gevestigd te Lelystad,
    2. [appellant sub 2], wonend te Lelystad,
    3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maten sub 3], allen wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Lelystad,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Lelystad Luchthaven" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben CDO, [appellant sub 2] en [appellante sub 3] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2014, waar CDO, vertegenwoordigd door H. Hensums en ir. P. Schoot Uiterkamp, [appellante sub 3], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Tuenter, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar de naamloze vennootschap Luchthaven Lelystad NV, vertegenwoordigd door P. van der Ham, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het plan voorziet door een wijzigingsbevoegdheid onder meer in een gewijzigde ligging en verlenging van de bestaande start- en landingsbaan tot een lengte van 2.100 m. Verder maakt het plan door een wijzigingsbevoegdheid een nieuwe terminal mogelijk.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. [appellant sub 2] woont op een afstand van ongeveer 10 km van het bestreden plandeel met de bestemming "Verkeer - Luchthaven" en de gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" of "wro-zone - wijzigingsgebied 2". Vanaf zijn woonperceel heeft hij geen zicht op de gronden ter plaatse van de luchthaven. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die door het bestreden plandeel mogelijk worden gemaakt, is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.
    
    Voorts heeft [appellant sub 2] geen feiten of omstandigheden aangevoerd waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hem rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.
    
    De conclusie is dat [appellant sub 2] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kan instellen. Het beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk.
    
    4. De raad betwist dat [appellante sub 3] kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit, omdat hij op ongeveer 5 km afstand woont van het plangebied.
    
    4.1. [appellante sub 3] teelt gewassen op ongeveer 5 km van het plangebied. De Afdeling acht niet uitgesloten dat het plandeel met de bestemming "Verkeer - Luchthaven" en de gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" en "wro-zone - wijzigingsgebied 2" voor haar nadelige effecten met zich zal kunnen brengen voor haar bedrijfsvoering. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een verlenging van de start- en landingsbaan met zich kan brengen dat meer en zwaarder vliegverkeer over de bedrijfsgronden van [appellante sub 3] zal vliegen. Hierbij is tevens van belang dat ter zitting vast is komen te staan dat de bestaande vliegroutes over de bedrijfsgronden van [appellante sub 3] gaan. Hieruit volgt dat [appellante sub 3] een rechtstreeks betrokken belang bij het plandeel heeft en kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    
    Procedureel
    
    5. CDO betoogt dat het ontwerpraadsbesluit ten onrechte niet ter inzage heeft gelegen en dat de gang van zaken wat betreft de terinzagelegging van het vastgestelde plan onjuist is verlopen.
    
    5.1. De Afdeling overweegt dat een redelijke wetsuitleg van artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, gelezen in samenhang met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, met zich brengt dat uitsluitend het ontwerpplan dient te worden aangemerkt als het ontwerp van het te nemen besluit als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop is het niet ter inzage leggen van een ontwerpraadsbesluit niet in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb.
    
    De beroepsgrond dat de gang van zaken wat betreft de terinzagelegging van het vastgestelde plan onjuist is verlopen, heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit die reeds om die reden de rechtmatigheid van dat besluit niet kan aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    
    Inhoudelijk
    
    6. CDO en [appellante sub 3] richten zich tegen de wijzigingsbevoegdheden in artikel 6, lid 6.7, aanhef en onder b en d, van de planregels, die een gewijzigde omvang en situering van de start- en landingsbaan mogelijk maken. Zij richten zich ook tegen de wijzigingsbevoegdheid in artikel 6, lid 6.7, aanhef en onder c, van de planregels, die een nieuwe terminal mogelijk maakt. CDO voert aan dat deze wijzigingsbevoegdheden niet in het plan hadden mogen worden opgenomen vanwege het ontbreken van een businesscase, een routebesluit en een milieueffectrapport (hierna: MER) voor een te nemen luchthavenbesluit. Volgens haar is nog onzeker dat een luchthavenbesluit zal worden genomen.
    
    Verder betoogt CDO dat in de plantoelichting niet inzichtelijk is gemaakt welke specifieke ruimtelijke ontwikkelingen met de wijzigingsbevoegdheden zijn beoogd. CDO en [appellante sub 3] voeren verder aan dat uit de plantoelichting blijkt dat is uitgegaan van onderzoeken die ten tijde van de vaststelling van het plan verouderd waren. In dit verband wijzen zij onder meer op het MER dat is opgesteld ten behoeve van het bij uitspraak van de Afdeling van 7 december 2011 in zaak nr. 200909551/1/R1 vernietigde besluit van 16 oktober 2009, waarbij met toepassing van artikel 18 en 23 van de Luchtvaartwet het luchtvaartterein Lelystad Airport is aangewezen. CDO en [appellante sub 3] betogen dat de onderzoeksgegevens die aan het op 16 oktober 2009 vastgestelde aanwijzingsbesluit ten grondslag lagen niet konden worden gebruikt om de planologische aanvaardbaarheid van de met de wijzigingsbevoegdheden mogelijk gemaakte ontwikkelingen aan te tonen.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat geen onderzoek hoefde te worden verricht naar de planologische aanvaardbaarheid van de ontwikkelingen die met de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheden mogelijk worden gemaakt, omdat dit in de eerste plaats dient te gebeuren in het kader van het nog te nemen luchthavenbesluit.
    
    6.2. Blijkens de verbeelding is aan de gronden in het verlengde van de huidige start- en landingsbaan de bestemming "Verkeer - Luchthaven" met de gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1" toegekend. Aan een gedeelte van de gronden ten noordwesten van de landingsbaan is de gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 2" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels, zijn de voor "Verkeer - Luchthaven" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. verkeersdoeleinden ten behoeve van het luchtvaartverkeer;
    
    b. […];
    
    c. een start- en landingsbaan, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - start- en landingsbaan";
    
    d. terminals, met inbegrip van daaraan ondergeschikte kantoren, detailhandel, café’s en restaurants, alsook klassikaal onderwijs, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - terminal 1";
    
    […]. Ingevolge lid 6.7, kan het college van burgemeester en wethouders het bestemmingsplan wijzigen in die zin dat:
    
    b. de omvang en situering van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - start- en landingsbaan" wordt gewijzigd, mits:
    
    1. er een vastgesteld luchthavenbesluit is;
    
    2. geluidwerende voorzieningen worden getroffen, voor zover dit uit het luchthavenbesluit volgt;
    
    3. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1";
    
    4. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de landschappelijke inpassing, het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    
    5. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast, tegelijkertijd met de wijzigingsbevoegdheid in lid 6.7, onder c;
    
    c. de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - terminal 2" wordt aangebracht, mits:
    
    1. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast, tegelijkertijd met de wijzigingsbevoegdheid in lid 6.7, onder b;
    
    2. de oppervlakte van een gebouw ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - terminal 2" ten hoogste 12.000 m² zal bedragen;
    
    3. de bouwhoogte van een gebouw ten hoogste 15 m zal bedragen;
    
    4. de afstand van een gebouw tot de zijdelingse perceelsgrens ten minste 3 m zal bedragen;
    
    5. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - terminal 2" de gezamenlijke oppervlakte van de gebouwen voor het gebruik van kantoren, detailhandel, cafés en restaurants ten hoogste 40% van de totale bedrijfsvloeroppervlakte bedraagt;
    
    6. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsbevoegdheid 2";
    
    7. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de landschappelijke inpassing, het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
    
    d. de omvang en de situering van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - start- en landingsbaan" wordt gewijzigd, mits:
    
    1. er een vastgesteld luchthavenbesluit is;
    
    2. geluidwerende voorzieningen worden getroffen, voor zover dit uit het luchthavenbesluit volgt;
    
    3. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast in combinatie met de wijzigingsbevoegdheden in artikel 12, lid 12.1.3, lid 12.2.4, onder b en lid 12.3.4, onder b;
    
    4. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de landschappelijke inpassing, het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    
    5. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast, tegelijkertijd met de wijzigingsbevoegdheid in lid 6.7, onder c.
    
    6.3. Met betrekking tot het standpunt van de raad dat onderzoek - bijvoorbeeld wat betreft het aspect milieu - kan plaatsvinden op het moment dat van de besteden wijzigingsbevoegdheden gebruik wordt gemaakt, overweegt de Afdeling, met verwijzing naar haar uitspraak van 20 december 2006, zaak nr. 200508487/1, dat met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheden in het plan de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemmingen binnen de gebieden waarop de wijzigingsbevoegdheden betrekking hebben in beginsel als een gegeven kan worden beschouwd indien voldaan wordt aan de bij het plan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Indien een wijzigingsbevoegdheid een bestemming mogelijk maakt die het woon- en leefklimaat dan wel bedrijfsbelangen raakt, dient aan het plan dan ook voldoende onderzoek naar de mogelijke gevolgen van de nieuwe bestemming op dat woon- en leefklimaat en de desbetreffende bedrijfsbelangen ten grondslag te liggen. Het voorgaande in aanmerking genomen kan het standpunt van de raad dat geen onderzoek hoefde te worden verricht naar de aanvaardbaarheid van de ontwikkelingen die met de bestreden wijzigingsbevoegdheden mogelijk kunnen worden gemaakt, niet worden gevolgd. Het betoog van CDO en [appellante sub 3] dat onvoldoende onderzoek is verricht om de planologische aanvaardbaarheid van de met die wijzigingsbevoegdheden voorziene ontwikkelingen aan te tonen, slaagt.
    
    6.4. De beroepsgrond dat in de plantoelichting niet inzichtelijk is gemaakt welke specifieke ruimtelijke ontwikkelingen met de wijzigingsbevoegdheden zijn beoogd en de beroepsgrond dat ten onrechte een businesscase, een routebesluit en een MER voor een te nemen luchthavenbesluit ontbreken, behoeven bij gebreke aan belang geen bespreking meer.
    
    6.5. De beroepen van CDO en [appellante sub 3] zijn gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover het betreft artikel 6, lid 6.7, onder b, c en d, van de planregels en de gebiedsaanduidingen "wro-zone - wijzigingsgebied 1" en "wro-zone-wijzigingsgebied 2" wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd.
    
    6.6. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    Proceskosten
    
    7. Ten aanzien van CDO en [appellante sub 3] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de beroepen van de stichting Stichting Club Direct Omwonenden Lelystad Airport en [appellante sub 3] gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Lelystad van 25 juni 2013, voor zover het betreft de wijzigingsbevoegdheden in artikel 6, lid 6.7, onder b, c en d, van de planregels en de gebiedsaanduidingen "wro-zone - wijzigingsgebied 1" en "wro-zone-wijzigingsgebied 2";
    
    IV. draagt de raad van de gemeente Lelystad op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor genoemde onderdeel III wordt verwerkt op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Lelystad aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de stichting Stichting Club Direct Omwonenden Lelystad Airport en € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor [appellante sub 3], waarvan de maten zijn [maten sub 3] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Priem
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2014
    
    646.