ECLI:NL:RVS:2018:2958, Raad van State, 12-09-2018, 201704297/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 28 en 29 juni 2016 heeft het college de aanvragen van [appellant A] om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig A]", "[vaartuig B]", "[vaartuig C]", "[vaartuig D]" en tien vaartuigen genaamd "Boot I" tot en met "Boot X" afgewezen.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201704297/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het incidenteel hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 april 2017 in zaken nrs. 16/7101 en 16/7106 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 28 en 29 juni 2016 heeft het college de aanvragen van [appellant A] om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig A]", "[vaartuig B]", "[vaartuig C]", "[vaartuig D]" en tien vaartuigen genaamd "Boot I" tot en met "Boot X" afgewezen.
    
    Bij besluiten van 29 juni 2016 heeft het college de aanvragen van [appellant B] om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig E]", "[vaartuig F]", "[vaartuig G]", "[vaartuig H]", "[vaartuig I]" en "[vaartuig J]" afgewezen.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 25 oktober 2016 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2017 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 25 oktober 2016 vernietigd, het college opgedragen binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak, de primaire besluiten bij wijze van voorlopige voorziening geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissingen op de bezwaarschriften tegen deze besluiten en het college geboden om tot zes weken nadat op hun bezwaren beslist is [appellant B] te behandelen als ware hij in het bezit van een exploitatievergunning passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig F]" en "[vaartuig G]" en [appellant A] te behandelen als ware hij in het bezit van een exploitatievergunning passagiersvervoer voor het vaartuig "[vaartuig C]" voor het gehele vaargebied en de verzoeken om schadevergoeding niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellanten] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    
    Het college heeft bij afzonderlijke besluiten van 21 november 2017 opnieuw op de bezwaren van [appellanten] beslist.
    
    [appellanten] hebben zienswijzen ingediend.
    
    Bij brief van 13 februari 2018 heeft het college het hoger beroep ingetrokken.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2018, waar [appellanten], bijgestaan door mr. J. Monster, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Nakken, mr. K. van Driel en mr. W.D.W. van Aken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    Op 24 februari en 11 maart 2016 heeft [appellant A] aanvragen gedaan om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig A]", "[vaartuig B]", "[vaartuig C]", "[vaartuig D]" en tien vaartuigen genaamd "Boot I" tot en met "Boot X". Op 12, 13 en 20 mei 2016 heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt de aangevraagde vergunningen te weigeren. Bij brief van 23 mei 2016 heeft [appellant A] zijn zienswijze gegeven.
    
    3.    Op 22 en 28 januari 2016 heeft [appellant B] aanvragen gedaan om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de vaartuigen "[vaartuig E]", "[vaartuig F]", "[vaartuig G]", "[vaartuig H]", "[vaartuig I]" en "[vaartuig J]". Op 13 mei 2016 heeft het college zijn voornemen kenbaar gemaakt de aangevraagde vergunningen te weigeren. Bij brief van 23 mei 2016 heeft [appellant B] zijn zienswijze gegeven.
    
    Besluitvorming
    
    4.    Bij de besluiten van 28 en 29 juni 2016 heeft het college uitvoering gegeven aan zijn voornemen de exploitatievergunningen passagiersvervoer voor de onder 2 en 3 genoemde vaartuigen van [appellanten] te weigeren. Het heeft zich hiertoe op het standpunt gesteld dat geen sprake was van een uitgifteronde, zodat de aanvragen op grond van artikel 1.3, derde lid, van de Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (hierna: de RPA 2013) moeten worden afgewezen op grond van het volumebeleid. Het heeft daarbij gewezen op het gewijzigde artikel 1.5, tweede lid, van de RPA 2013 op grond waarvan een vergunning voor een vaartuig alleen wordt verleend voor onbepaalde tijd indien het aantal te verlenen vergunningen in het betreffende segment niet beperkt is door een vergunningenplafond.
    
    5.    Hangende de bezwaren hebben [appellanten] een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
    
    6.    Bij de besluiten van 25 oktober 2016 heeft het college de onder 4. vermelde weigeringen gehandhaafd. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het, als gevolg van de uitspraken van de voorzieningenrechter van 18 augustus en 31 augustus 2016, op 27 september 2016 nogmaals de RPA 2013 heeft gewijzigd. Daarbij is besloten om het volumebeleid voor passagiersvaartuigen tot 14 meter af te schaffen met ingang van 1 februari 2017, met uitzondering van het segment "Bemand groot". In deze laatst gewijzigde RPA 2013, die bekend is gemaakt op 14 oktober 2016, is expliciet opgenomen dat voor vaartuigen kleiner dan 14 meter tot 1 februari 2017 een vergunningenstop geldt. Dergelijke aanvragen moeten dus worden afgewezen. Volgens het college is dit gewijzigde vergunningenstelsel niet langer in strijd met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) en heeft het, gelet op het grote belang dat is gediend om beleidsmatige voorbereidingen te kunnen treffen in de resterende periode tot 1 februari 2017, in het beleid een vergunningenstop op mogen nemen. Het college heeft in zijn verweerschrift naar voren gebracht dat het ongeveer vier maanden nodig heeft gehad om flankerende maatregelen te nemen, teneinde ervoor te zorgen dat het vrijgeven van de markt zonder problemen zou verlopen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    7.    De rechtbank heeft overwogen dat het college de aanvragen terecht heeft beoordeeld aan de hand van de laatst gewijzigde RPA 2013. Met die laatste wijziging was het beleid echter nog steeds niet in overeenstemming gebracht met het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 1 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:641, en de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:160 (hierna: de rechtspraak van het Hof en de Afdeling in de Trijber-zaak), omdat het volumebeleid nog steeds gold. Gelet hierop heeft het college ten onrechte geweigerd de gevraagde vergunningen te verlenen omdat geen sprake was van een uitgifteronde. Het college heeft voorts ten onrechte geweigerd de vergunningen te verlenen, omdat een vergunningstop is ingesteld. Hierbij is van belang dat een vergunningstop in beginsel als redelijk kan worden aangemerkt, maar nu de stop pas bij de laatste wijziging van de RPA 2013 is ingevoerd van een dergelijke redelijkheid geen sprake meer kan zijn. Dat de aanpassing dusdanig laat is doorgevoerd, dient voor rekening en risico van het college te komen, aldus de rechtbank.
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    8.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht is uitgegaan van de laatst gewijzigde en op 14 oktober 2016 bekend gemaakte RPA 2013. Zij voeren hiertoe aan dat dit in strijd is met artikel 10 en 13 van de Dienstenrichtlijn. Uit die artikelen volgt dat zowel de vergunningsvoorwaarden als de wijze van vergunningverlening vooraf bekend dienen te zijn. Derhalve dient een uitzondering te worden gemaakt op de hoofdregel dat bij beoordeling van een bezwaar in beginsel het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Van een vergunningstop kan dan geen sprake zijn, aldus [appellanten].
    
    8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt en dat dit eveneens geldt voor beleidsregels. Hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat hierop in dit geval een uitzondering diende te worden gemaakt. Hierbij is van belang dat artikel 10 en 13 van de Dienstenrichtlijn inhoudelijke eisen aan vergunningstelsels en -procedures betreffen, maar geen regels bevatten over de rechterlijke toetsing of de wijze waarop een lidstaat zijn bestuursrechtelijke procedure heeft ingericht. Dat neemt niet weg dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie het in Unierechtelijke zaken toepasselijke procesrecht bij gebreke van Unierechtelijke voorschriften ter zake beheerst wordt door de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. Deze beginselen houden in dat de desbetreffende nationale procedureregels niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel) en dat zij de uitoefening van de door Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arresten van het Hof van Justitie van 16 december 1976, Rewe, ECLI:EU:C:1976:188, punt 5; 16 december 1976, Comet, ECLI:EU:C:1976:191, punt 13; 14 december 1995, Peterbroeck, ECLI:EU:C:1995:437, punt 12; 7 juni 2007, Van der Weerd e.a., ECLI:EU:C:2007:318, punt 28). De toepassing van artikel 7:11 van de Awb levert geen schending op van voormelde beginselen. Hierbij is van belang dat artikel 7:11 van de Awb geldt voor zowel nationale als Unierechtelijke beroepen en het de effectuering van de rechten die [appellant A] en [appellant B] aan de Dienstenrichtlijn ontlenen niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat ten tijde van de bestreden besluiten de op 14 oktober 2016 bekend gemaakte RPA 2013 gold.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het opnemen van een vergunningstop na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 augustus 2016 in beginsel als een redelijke beleidsbepaling kan worden aangemerkt. Zij voeren hiertoe aan dat een dergelijke stop in strijd is met artikel 13 van de Dienstenrichtlijn, het vertrouwensbeginsel, een redelijke belangenafweging, het fair play-beginsel en het verbod op détournement de pouvoir. Tijd creëren voor het maken van nieuw beleid, zoals het college heeft aangevoerd, is geen publiek belang zoals bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Het creëert rechtsonzekerheid. Bovendien bevat de Verordening op het binnenwater 2010 limitatief de belangen op basis waarvan exploitatievergunningen geweigerd kunnen worden. Het voorbereiden op een beleidswijziging wordt daarin niet genoemd. De rechtbank heeft dit miskend, aldus [appellanten].
    
    9.1.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat een vergunningstop in beginsel als redelijk kan worden aangemerkt. Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat nationale autoriteiten krachtens het in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde beginsel van loyale samenwerking de verplichting hebben om de onwettige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken, maar het is aan de nationale autoriteiten gelaten om te beoordelen welke algemene of bijzondere maatregelen daartoe het meest geschikt zijn (arresten van het Hof van Justitie van 7 januari 2004, Wells, ECLI:EU:C2004:12, punt 64, 65 en 69; 21 juni 2001, Jonkman, ECLI:EU:C:2007:373, punt 37). De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college na de rechtspraak van het Hof en de Afdeling in de Trijber-zaak voor de keuze stond het volumebeleid los te laten, dan wel de bestaande vergunningen om te zetten naar vergunningen voor bepaalde tijd. Het college heeft te kennen gegeven te hebben besloten het volumebeleid los te laten, hetgeen grote gevolgen heeft. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de gelegenheid moest krijgen zich zorgvuldig voor te bereiden op nieuw beleid. Een tijdelijke vergunningstop kan worden aangemerkt als aanloop naar het formuleren van nieuw beleid als maatregel om de met het Unierecht strijdige situatie ongedaan te maken en is derhalve niet in strijd met het beginsel van loyale samenwerking. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd, kan voorts geen grond worden gevonden voor het oordeel dat een vergunningstop als hier aan de orde in strijd is met artikel 13 van de Dienstenrichtlijn, het vertrouwensbeginsel, een redelijke belangenafweging, het fair play-beginsel en het verbod op détournement de pouvoir. De rechtbank heeft bovendien overigens beoordeeld of de vergunningstop in de RPA 2013 ook in dit geval, gelet op alle omstandigheden, als redelijk kan worden aangemerkt en geconcludeerd dat dit wegens het tijdverloop niet het geval is.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom incidenteel hoger beroep
    
    10.    Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
    
    Beroepen van rechtswege
    
    11.    Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluiten van 21 november 2017 opnieuw beslist op de bezwaren van [appellanten]. Deze besluiten worden gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    Beroep [appellant A]
    
    12.    In het besluit van 21 november 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant A] voor zover gericht tegen de weigering hem een exploitatievergunning passagiersvervoer te verlenen voor de vaartuigen "Boot I" tot en met "Boot X", "[vaartuig C]", "[vaartuig A]" en "[vaartuig D]" gegrond verklaard. Het bezwaar gericht tegen de weigering hem een exploitatievergunning passagiersvervoer te verlenen voor het vaartuig "[vaartuig B]" heeft het college ongegrond verklaard. Het college heeft de aanvragen voor de vaartuigen "Boot I" tot en met "Boot X" vervolgens opnieuw afgewezen en exploitatievergunningen passagiersvervoer verleend voor de vaartuigen "[vaartuig C]", "[vaartuig A]" en "[vaartuig D]".
    
        "Boot I" tot en met "Boot X"
    
    13.    [appellant A] betoogt dat het college de afwijzing van zijn aanvragen ten onrechte heeft gebaseerd op de nota Varen. Hij voert hiertoe aan dat de daarin opgenomen segmentindeling gelet op de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, geen stand kan houden. Gelet hierop bestaat geen grond verschil te maken tussen de segmenten en ook niet om vaartuigen met een lengte van 6 meter geen vergunning te geven. Het feit dat "Boot I" tot en met "Boot X" op de eerste tekening en aanvraag een lengte van 6 meter hebben, is dus op zichzelf geen reden om de vergunningaanvragen af te wijzen. [appellant A] betoogt verder dat het college bij de afwijzing is uitgegaan van onjuiste feiten wat betreft de maatvoering van de vaartuigen. Hij voert hiertoe aan dat de aanvraag op tijd is aangevuld met nieuwe tekeningen en deze informatie ten onrechte niet is meegenomen in de heroverweging. Uit de nieuwe tekeningen volgt dat [appellant A] de maatvoering van de vaartuigen heeft aangepast naar 5,35 meter, hetgeen binnen de maatvoering van het segment "Onbemand" valt.
    
    13.1.    In de uitspraak van 7 juni 2017 heeft de Afdeling overwogen dat de beperking van het aantal beschikbare vergunningen voor het segment "Bemand groot" niet wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, omdat deze beperking niet evenredig is. Artikel 1.1, onder k, artikel 1.5, eerste lid, en artikel 6.1 van de RPA 2013 zijn in zoverre onverbindend wegens strijd met artikel 33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenwet zoals uitgelegd in het licht van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling heeft voorts overwogen dat de segmentindeling een samenhangend geheel is, dat de segmenten niet apart van elkaar kunnen worden bezien en dat aldus niet kan worden uitgesloten dat de geconstateerde strijd met de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn tot gevolg heeft dat het college de thans gehanteerde segmentindeling in zijn geheel zal wijzigen of het beleid op een geheel andere manier vorm zal geven.
    
        In het besluit van 21 november 2017 staat dat het college naar aanleiding van voormelde uitspraak artikel 1.3 van de RPA 2013 op 13 juni 2017 heeft gewijzigd. Op grond van het gewijzigde artikel 1.3 worden er tot een nader door het college te bepalen tijdstip geen exploitatievergunningen en vervangings- en verbouwingsvergunningen voor vaartuigen verleend. Uit de toelichting blijkt dat dit inhoudt dat lopende aanvragen niet verder in behandeling worden genomen en lopende aanvragen niet worden afgehandeld. Als gevolg van dit moratorium is sprake van een bevriezing van de bestaande rechtssituatie. De aangevallen uitspraak verplicht het college echter tot het nemen van een besluit op het bezwaar van [appellant A]. De vaartuigen "Boot I" tot en met "Boot X" moeten nog worden gebouwd en zullen volgens de aanvraag ongeveer 6 meter lang worden. Hiermee overschrijden de vaartuigen de maximale maten zoals die zijn opgenomen in artikel 1.1, onder k, van de RPA 2013, zoals die gold ten tijde van de door de rechtbank bepaalde beslistermijn voor het segment "Onbemand", namelijk 5,5 meter bij 2 meter. Op grond van deze maatvoering geldt een weigeringsgrond. Voor toepassing van een ambtshalve omzetting kan geen sprake zijn, omdat voor deze vaartuigen geen exploitatievergunning is verleend. Voorts is een gedoogbeleid geformuleerd voor bestaande vaartuigen. De hier aan de orde zijnde vaartuigen zijn echter geen bestaande vaartuigen, aldus het besluit.
    
    13.2.    [appellant A] heeft op 19 juni 2017 in vervolg op zijn aanvraag bij het college nieuwe bouwtekeningen ingediend waaruit blijkt dat de maatvoering van de vaartuigen "Boot I" tot en met "Boot X" is aangepast van 6 naar 5,35 meter, zodat deze binnen de maatvoering van het segment "Onbemand" valt. Ter zitting heeft het college bevestigd die tekeningen te hebben ontvangen, maar niet bij de beoordeling van de aanvraag te hebben betrokken. Volgens het college zag de aanvraag op een ander segment vaartuigen dan waarbinnen de vaartuigen conform de nieuwe maatvoering zouden vallen. Het college heeft voorts te kennen gegeven dat, indien het die tekeningen wel had betrokken bij zijn besluit op de aanvraag, de vergunningen niet waren geweigerd op grond van de maatvoering van de vaartuigen.
    
        De Afdeling is van oordeel dat het college de door [appellant A] ingediende nieuwe bouwtekeningen bij zijn beoordeling had moeten betrekken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de wijziging van de maatvoering van "Boot I" tot en met "Boot X" in dit geval een wijziging van ondergeschikte aard is. Hoewel de vaartuigen conform de oude bouwtekeningen te groot zouden worden voor het segment "Onbemand", was duidelijk dat de aanvraag wel betrekking had op dat segment, omdat alleen voor het segment "Onbemand" een aanvraag om exploitatievergunningen voor 10 vaartuigen tegelijk kan worden ingediend.
    
    [appellant A] heeft ter zitting toegelicht dat de oude maatvoering een vergissing was. De verschijningsvorm van de vaartuigen is verder, los van het geringe lengteverschil, volgens [appellant A] niet veranderd. Bovendien is niet aannemelijk dat derden door deze wijziging in hun belangen worden geschaad. Nu het college de nieuwe bouwtekeningen niet in de beoordeling heeft betrokken en de aanvraag om exploitatievergunningen passagiersvervoer voor "Boot I" tot en met "Boot X" heeft geweigerd op grond van de oude maatvoering, komt het besluit van 21 november 2017 voor vernietiging in aanmerking.
    
        Het betoog slaagt.
    
        "[vaartuig B]"
    
    14.    [appellant A] betoogt dat het college de afwijzing van zijn aanvragen ten onrechte heeft gebaseerd op de Nota Varen. Hij voert hiertoe aan dat de daarin opgenomen segmentindeling gelet op de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 geen stand kan houden en dat geen grond bestaat om voor "[vaartuig B]" wegens zijn lengte geen vergunning te verlenen. [appellant A] betoogt voorts dat het college bij de afwijzing van de aanvraag is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van het recht en in strijd heeft gehandeld met eisen van redelijkheid. Er is geen reden voor een vergunningstop. Hiervoor gelden dezelfde argumenten als voor de vergunningstop in 2016. De onzekerheid van nieuw beleid kan niet aan hem worden tegengeworpen, aldus [appellant A].
    
    14.1.    Uit het besluit van 21 november 2017 volgt dat het college de aanvraag om een exploitatievergunning passagiersvervoer voor het vaartuig [vaartuig B] niet heeft geweigerd wegens zijn afmetingen, maar wegens het feit dat na de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 nog geen nieuw beleid is vastgesteld. Vooruitlopend op dit nieuwe beleid, is het verlenen van een exploitatievergunning voor het vaartuig "[vaartuig B]", dat valt binnen het segment "Bemand groot", volgens het college in strijd met het in nationaal en Unierecht geldende transparantie- en gelijkheidsbeginsel. Beide beginselen houden verband met de norm dat bij verdeling van schaarse publieke rechten reële mededingingsruimte moet worden geboden aan een ieder.
    
        In de op 13 juni 2017 gewijzigde RPA 2013 is een moratorium opgenomen op grond waarvan geen besluiten meer worden genomen op lopende of nieuwe aanvragen. Er worden derhalve per die datum geen exploitatievergunningen passagiersvervoer meer verleend. De Afdeling stelt vast dat het college, omdat het conform de aangevallen uitspraak een besluit diende te nemen op de aanvraag van [appellant A], dit moratorium niet direct aan het besluit van 21 november 2017 ten grondslag heeft gelegd. Dat neemt niet weg dat het college in feite wel een vergunningstop heeft toegepast. Het college heeft zich immers op het standpunt gesteld dat vooruitlopend op het nieuwe beleid geen vergunning kan worden verleend. Aan deze vergunningstop is echter, anders dan bij de vergunningstop in de op 14 oktober 2016 gewijzigde RPA 2013, geen termijn verbonden. Hoewel het college gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen de tijd mocht nemen om nieuw beleid te formuleren waarmee de met de Dienstenrichtlijn strijdige situatie zou worden hersteld, en het invoeren van een vergunningstop in dat kader in beginsel redelijk wordt geacht, wordt het instellen van een vergunningstop voor onbepaalde tijd onredelijk geacht nu deze niet langer kan worden aangemerkt als aanloop naar het formuleren van nieuw beleid als maatregel om de met het Unierecht strijdige situatie te herstellen. Hierbij is van belang dat onduidelijk is hoe lang deze situatie zal duren en wanneer een nieuw beleid in werking zal treden, terwijl sinds de rechtspraak van het Hof en de Afdeling in de Trijber-zaak al aanzienlijke tijd is verstreken. Ook aan het in de op 13 juni 2017 gewijzigde RPA 2013 opgenomen moratrium is geen termijn verbonden, zodat daaruit evenmin kan worden afgeleid op welke termijn nieuw beleid kan worden verwacht. Het besluit tot afwijzing van de aanvraag om een exploitatievergunning passagiersvervoer voor "[vaartuig B]" is derhalve onvoldoende gemotiveerd.
    
        Het betoog slaagt.
    
        Dwangsom
    
    15.    [appellant A] betoogt ten slotte dat het college ten onrechte heeft nagelaten voor iedere aanvraag apart een dwangsom toe te kennen. Hij voert hiertoe aan dat hij 5 aanvragen voor vergunningen heeft gedaan, 5 keer griffierecht heeft betaald en het college dus 5 besluiten dient te nemen om deze vergunningen wel of niet te vergeven. Op basis van de tekst van artikel 4:17 Awb is er per aanvraag een dwangsom verschuldigd voor het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    15.1.    Hoewel onderhavige zaak ziet op afzonderlijke aanvragen om exploitatievergunningen passagiersvervoer en daarop door het college afzonderlijke besluiten in primo zijn genomen, heeft het college op 25 oktober 2016 één besluit genomen op het bezwaarschrift van [appellant A]. Dat besluit is door de rechtbank vernietigd waarna het college een nieuw besluit diende te nemen. Nu de ingebrekestelling van [appellant A] ziet op het nemen van dat ene besluit, heeft het college de dwangsom terecht vastgesteld op € 1.260,00.
    
        Het betoog faalt.
    
    Beroep [appellant B]
    
    16.    In het besluit van 21 november 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant B] voor zover gericht tegen de weigering hem een exploitatievergunning passagiersvervoer te verlenen voor de vaartuigen "[vaartuig F]", "[vaartuig G]", "[vaartuig I]", "[vaartuig J]" en "[vaartuig E]" gegrond verklaard. Het bezwaar gericht tegen de weigering hem een exploitatievergunning passagiersvervoer te verlenen voor het vaartuig "[vaartuig H]" heeft het college ongegrond verklaard. Het college heeft vervolgens exploitatievergunningen passagiersvervoer verleend voor de vaartuigen "[vaartuig F]", "[vaartuig G]", "[vaartuig I]", "[vaartuig J]" en "[vaartuig E]".    
    
        "[vaartuig H]"
    
    17.    [appellant B] betoogt dat het college de afwijzing van zijn aanvraag ten onrechte heeft gebaseerd op de Nota Varen. Hij voert hiertoe aan dat de daarin opgenomen segmentindeling gelet op de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 geen stand kan houden en dat geen grond bestaat om voor "[vaartuig H]" geen vergunning te verlenen. [appellant B] betoogt voorts dat het college bij de afwijzing van de aanvraag is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van het recht en in strijd heeft gehandeld met eisen van redelijkheid. Er is geen reden voor een vergunningstop. Hiervoor gelden dezelfde argumenten als voor de vergunningstop in 2016. De onzekerheid van nieuw beleid kan niet aan hem worden tegengeworpen, aldus [appellant B].
    
    17.1.    De motivering van het college voor de ongegrondverklaring van het bezwaar voor zover dat ziet op de afwijzing van de aanvraag om een exploitatievergunning passagiersvervoer voor de "[vaartuig H]" is gelijkluidend aan de ongegrondverklaring van het bezwaar van [appellant A] tegen de afwijzing van zijn aanvraag voor het vaartuig "[vaartuig B]". De gronden die [appellant B] daartegen heeft aangevoerd zijn gelijkluidend aan die van [appellant A]. Gelet op hetgeen de Afdeling onder 14.1 heeft overwogen, slaagt dit betoog. Het besluit tot afwijzing van de aanvraag om een exploitatievergunning passagiersvervoer voor "[vaartuig H]" is derhalve onvoldoende gemotiveerd.
    
        Dwangsom
    
    18.    Voor zover [appellant B] betoogt dat het college heeft nagelaten hem voor iedere aanvraag apart een dwangsom toe te kennen (in zijn geval 6 keer), wordt verwezen naar hetgeen de Afdeling onder 15.1 heeft overwogen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom beroepen van rechtswege
    
    19.    De beroepen van [appellanten] zijn gegrond. De besluiten van 21 november 2017 dienen te worden vernietigd, voor zover deze zien op de vaartuigen "Boot I" tot en met "Boot X", "[vaartuig B]" en "[vaartuig H]" wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college dient in zoverre binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het college dient zich voorts in te spannen om zo snel mogelijk nieuw beleid vast te stellen in overeenstemming met hetgeen in deze uitspraak en de rechtspraak van het Hof en de Afdeling in de Trijber-zaak is overwogen en met inachtneming van dit beleid de nieuwe besluiten te nemen. Indien binnen de beslistermijn van zes weken na verzending van deze uitspraak geen nieuw beleid is vastgesteld, geeft de Afdeling het college mee om voor de vaartuigen "[vaartuig B]" en "[vaartuig H]" een tussenoplossing te vinden, bijvoorbeeld door het verlenen van tijdelijke exploitatievergunningen passagiersvervoer. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    Proceskosten
    
    20.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] ongegrond;
    
    II.    verklaart de beroepen van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    
    III.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 21 november 2017, kenmerken: BZ.1.16.0450.001 en BZ.1.16.0451.001, voor zover die zien op de vaartuigen "Boot I" tot en met "Boot X", "[vaartuig B]" en "[vaartuig H]";
    
    IV.    bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Sevenster    w.g. Veenboer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
    
    730.  BIJLAGE
    
    Verdrag betreffende de Europese Unie
    
    Artikel 4
    
    […]
    
    3. Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
    
    De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
    
    De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.
    
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
    
    Artikel 10
    
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    
    […];
    
    f. vooraf openbaar bekendgemaakt;
    
    […].
    
    Artikel 13
    
    1. De vergunningsprocedures en -formaliteiten zijn duidelijk, worden vooraf openbaar gemaakt en bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag objectief en onpartijdig worden behandeld.
    
    […].
    
    Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (zoals bekend gemaakt op 14 oktober 2016)
    
    Artikel 1.1 begripsomschrijvingen
    
    In deze regeling worden de begripsomschrijvingen uit de Verordening op het binnenwater 2010 gebruikt. Voor het overige wordt verstaan onder:
    
    a. VOB: Verordening op het binnenwater 2010
    
    b. RPA 2007: de Regeling Passagiersvervoer te water Amsterdam 2007;
    
    c. RPA 2013: Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013;
    
    d. bemand passagiersvaartuig: een passagiersvaartuig dat met bemanning wordt geëxploiteerd;
    
    e. onbemand passagiersvaartuig: een passagiersvaartuig dat zonder bemanning worden verhuurd;
    
    f. vergunning: een vergunning voor de exploitatie van een bedrijfsvaartuig voor vervoer van passagiers of goederen als bedoeld in artikel 2.4.5 VOB;
    
    g. een vergunningsbewijs: een van gemeentewege verstrekt uniek genummerd schriftelijke bewijs dat men gerechtigd is te varen met het vaartuig waarvoor dat bewijs is afgegeven;
    
    h. uitgifteronde: door of namens Burgemeester en wethouders vast te stellen periode waarbinnen vergunningen kunnen worden aangevraagd;
    
    i. uitgiftereglement: het door Burgemeester en wethouders vastgestelde reglement waarin de procedure met betrekking tot de uitgifte van de vergunningen staat;
    
    j. volumebeleid: het door of namens Burgemeester en wethouders vaststellen van het aantal per uitgifteronde en per segment te verlenen vergunningen als bedoeld in art. 2.4.5 VOB;
    
    k. segment: de indeling in groepen van de vaartuigen voor passagiersvervoer op basis van de volgende maatvoering, karakter van het vaartuig en eventuele professionele besturing:
    
    -    Bemand groot: bemande passagiersvaartuigen langer dan 14m en/of breder dan 3,75m en korter dan of gelijk aan 20m en/of smaller dan of gelijk aan 4,25m, en voorzien van een, grotendeels vaste, overkapping;
    
    -    Bemand gesloten: bemande passagiersvaartuigen korter dan of gelijk aan 14m en smaller dan of gelijk aan 3,75m, en voorzien van een, grotendeels vaste, overkapping;
    
    -    Bemand open: bemande passagiersvaartuigen korter dan of gelijk aan 10m en smaller of gelijk aan 3,15m, zonder (vaste) overkapping;
    
    -    Onbemand: onbemande passagiersvaartuigen korter dan of gelijk aan 5,50m en smaller dan of gelijk aan 2m;
    
    -    Waterfiets: waterfietsen korter dan of gelijk aan 3,85m en smaller dan of gelijk aan 1,55m;
    
    l. vergunninggebieden:
    
    -    vergunninggebied 1: het gebied in Amsterdam inclusief de centrumzone en de haven zoals aangegeven op kaart A (bijlage);
    
    -    vergunninggebied 2: het gebied in Amsterdam exclusief centrum-zone zoals aangegeven op kaart A (bijlage).
    
    m. historisch salonvaartuig: een vaartuig dat als zodanig wordt beschouwd door Commissie Historische Schepen of een ander door of namens Burgemeester en wethouders als zodanig aangewezen adviesorgaan;
    
    n. Fase IIIB norm: de door of namens de Europese Commissie ontwikkelde emissienorm voor mobiele werktuigen of industriemotoren
    
    o. Categorie: de ten behoeve van de uitgifteronde 2016 voor het segment bemand groot gemaakte onderverdeling in de categorie "reguliere rondvaart" en de categorie "vaartuigen met een gezichtsbepalende uitstraling"
    
    Artikel 1.2 de aanvraag
    
    1. Een vergunning dient schriftelijk te worden aangevraagd, tenzij Burgemeester en wethouders bij hun besluit tot een uitgifteronde anders hebben bepaald. De indiener van de aanvraag overlegt daarbij in ieder geval een actueel bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koophandel en een bewijs dat hij bevoegd is de aanvrager te vertegenwoordigen. Burgemeester en wethouders kunnen aanvullende voorwaarden stellen aan de wijze van aanvragen.
    
    2. Een vergunning moet worden aangevraagd middels een door of namens Burgemeester en wethouders beschikbaar gesteld en volledig ingevuld aanvraagformulier.
    
    Artikel 1.3 wijze van vergunningverlening binnenwater
    
    1. Als het aantal te verlenen vergunningen beperkt is, worden vergunningen uitsluitend verleend nadat Burgemeester en wethouder hebben besloten tot een uitgifteronde.
    
    2. Per uitgifteronde besluiten Burgemeester en wethouders hoeveel vergunningen er per segmenten voor welk vergunninggebied beschikbaar zijn en hoe de vergunningen worden verdeeld. Burgemeester en wethouders stellen daartoe een Uitgiftereglement vast, dat wordt toegepast bij de desbetreffende uitgifteronde.
    
    3. Aanvragen voor vergunningen die in aantal beperkt zijn en die worden ingediend op een moment dat er geen uitgifteronde van kracht is, worden afgewezen op grond van het volumebeleid.
    
    4. Voor aanvragen voor exploitatievergunningen voor alle segmenten anders dan bemand groot geldt een vergunningenstop tot 1 februari 2017.
    
    5. Om in aanmerking te komen voor een vergunning moet het vaartuig in ieder geval voldoen aan de vergunningsvoorwaarden zoals geformuleerd in artikel 2.1 en 2.9.
    
    6. Een vergunning wordt pas verleend indien de aanvrager naar het oordeel van Burgemeester en wethouders voldoende heeft aangetoond over een legale ligplaats voor het vaartuig te beschikken. Burgemeester en wethouders kunnen per uitgifteronde anders bepalen.
    
    7. Een vergunning wordt verleend en vergunningsbewijs wordt verstrekt per vaartuig met uitzondering van de vergunning voor de segmenten Onbemand en Waterfiets. Voor deze segmenten wordt per set vaartuigen één vergunning verleend. Voor elk onbemand vaartuig of waterfiets wordt een vergunningsbewijs verstrekt.
    
    Artikel 1.4 ingebruikname van de vergunning
    
    1. De vergunning kan in gebruik worden genomen indien hiervoor een vergunningbewijs is verstrekt.
    
    2. Het vergunningsbewijs wordt afgegeven nadat de vergunninghouder naar het oordeel van Burgemeester en wethouders voldoende heeft aangetoond:
    
    a. dat hij over een legale ligplaats beschikt,
    b. dat aan alle vergunningsvoorwaarden is voldaan en
    c. dat het vergunde vaartuig door de vergunninghouder in gebruik kan worden genomen.
    
    3. In aanvulling op het bepaalde in leden 1 en 2 en onder verwijzing naar artikel 1.2.8 lid 1 onder b VOB 2010 zijn Burgemeester en wethouders bevoegd een verleende vergunning in te trekken als deze gedurende een periode van twaalf aaneengesloten maanden niet is gebruikt.
    
    Artikel 1.5 geldigheidsduur vergunning
    
    1. Een vergunning voor een vaartuig in het segment Bemand groot voor vergunninggebied 1 wordt verleend voor een periode van maximaal 10 jaar.
    
    2. Een vergunning voor vaartuigen wordt alleen verleend voor onbepaalde tijd als het aantal te verstrekken vergunningen onbeperkt is. Een vergunning voor een vaartuig in vergunninggebied 2 wordt verleend voor onbepaalde tijd, tenzij anders in de vergunning is bepaald.
    
    Artikel 1.6 bereik vergunning
    
    1. De vergunning voor vaartuigen uit de segmenten Bemand groot, Bemand gesloten en Bemand geldt uitsluitend voor het binnenwater, tenzij in de vergunning anders wordt bepaald.
    
    2. De vergunning voor passagiersvaartuigen die worden geëxploiteerd in de haven, wordt verleend met de voorwaarde dat de vergunde vaartuigen niet op het binnenwater varen tenzij dit blijkens de vergunning is toegestaan, en dan alleen op gedeelten van het binnenwater die in de vergunning staan vermeld.
    
    Wijziging Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (zoals bekend gemaakt op 13 juni 2017)
    
    Artikel 1.3 komt als volgt te luiden:
    
    1. Tot een nader door het college van burgemeester en wethouder te bepalen tijdstip worden er geen exploitatievergunningen en vervangings- en verbouwingsvergunningen voor vaartuigen verleend.
    2. Vervalt
    3. Vervalt
    4. Vervalt
    5. Vervalt
    6. Vervalt
    7. Vervalt
    
    […].