ECLI:NL:RVS:2017:92, Raad van State, 18-01-2017, 201605521/1/A1 en 201605522/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ten aanzien van [appellant A]

201605521/1/A1 en 201605522/1/A1
    Datum uitspraak: 18 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Geesteren, gemeente Tubbergen,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 8 juli 2016 in zaken nrs. 16/583 en 16/675 in de gedingen tussen:
    
    [appellant A],
    [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen.
    
    Procesverloop
    
    Ten aanzien van [appellant A]
    
    Bij besluit van 16 juni 2015 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van het fysiek gescheiden deel van het woonhuis [locatie 1] - [locatie 2] te Geesteren (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede de woontechnische voorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden en de situatie terug te brengen tot de situatie waarvoor vergunning is verleend bij het besluit met kenmerk 20000432-450. Voorts is [appellant A] bij dit besluit gelast om een aangebouwd bijgebouw en een berging/wagenloods te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 14 januari 2016 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen voor zover het ziet op de beëindiging van de bewoning van het fysiek gescheiden deel van het woonhuis, en [appellant A] in plaats van de eerder opgelegde last tot het verwijderen van de woontechnische voorzieningen, een last onder dwangsom opgelegd tot het verwijderen van de woontechnische voorzieningen en de situatie terug te brengen tot die waarvoor eerder de vergunning met kenmerk 20000432-450 is verleend, waarbij op een bijlage is aangegeven wat hij precies dient te verwijderen en aan te passen. Verder is de last voor zover deze ziet op het aangebouwde bijgebouw ingetrokken en voor zover deze ziet op verwijdering van de berging/wagenloods in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 8 juli 2016, met zaak nr. 16/583, heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    
    Ten aanzien van [appellant B]
    
    Bij besluit van 20 mei 2015 heeft het college [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast om het zogenoemde woondeel [appellant B] op het perceel in overeenstemming te brengen en te houden met de oorspronkelijke situatie zoals weergegeven op de bouwtekening behorend bij de vergunning met kenmerk 20000432-450, teneinde de toevoeging van een fysiek zelfstandige woning ongedaan te maken.
    
    Bij besluit van 14 januari 2016 heeft het college het door [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en [appellant B] in plaats van de eerder opgelegde last een last onder dwangsom opgelegd tot het verwijderen en verwijderd houden van alle woontechnische voorzieningen en de situatie terug te brengen tot die waarvoor eerder de vergunning met kenmerk 20000432-450 is verleend, voor zover voor [appellant B] van toepassing en voor zover hij kadastraal eigenaar is. Op een bijlage is aangegeven wat [appellant B] precies dient te verwijderen en aan te passen.
    
    Bij uitspraak van 8 juli 2016, met zaak nr. 16/675, heeft de rechtbank het door [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant A], [appellant B] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 6 december 2016, waar [appellant A] en [appellant B], beiden bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door F. Veenhuizen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant B] en zijn zwager [belanghebbende] hebben op 23 juni 1989 het perceel [locatie 1] te Geesteren met de daarop gelegen voormalige boerderij gekocht. Het college heeft destijds medewerking verleend aan de huisvesting van twee huishoudens op het perceel door de situatie aan te merken als inwoning. Via één toegangsdeur en een gemeenschappelijke hal konden beide huishoudens inpandig worden bereikt. Op 1 mei 1998 heeft het woongedeelte van [appellant B] de aanduiding [locatie 2] gekregen.
    
    Bij besluit van 10 mei 2000, gewijzigd bij besluit van 2 november 2000, met kenmerk 20000432-450, heeft het college aan [appellant B] bouwvergunning verleend voor de uitbreiding van de woning en berging aan de [locatie 2], waarbij de aanvraag ten opzichte van een in 1998 ingediende bouwtekening, waarbij realisatie van een extra zelfstandige woning op het adres [locatie 2] de bedoeling was, in die zin is gewijzigd dat in het afgescheiden woongedeelte, zowel op de begane grond als de verdieping, uitsluitend slaap- en bergingsruimte zal worden gerealiseerd.
    
    De zoon van [appellant B], [appellant A], is met zijn vrouw bij [appellant B] gaan inwonen. Sinds 2 januari 2001 staan zij bij de basisregistratie personen ingeschreven op het adres [locatie 2].
    
    Tijdens diverse controles, onder meer op 19 augustus 2014, heeft een gemeentelijk toezichthouder geconstateerd dat in afwijking van de bij besluit van 2 november 2000 verleende bouwvergunning in het woongebouw op het perceel [locatie 2] een zelfstandige woonkamer met een keukenvoorziening is gerealiseerd ten behoeve van [appellant A] en zijn gezin en dat deze fysiek is gescheiden van het woongedeelte van [appellant B]. Voorts is geconstateerd dat op het perceel een aantal illegale bouwwerken aanwezig is.
    
    Volgens het college is het gebruik van het perceel [locatie 2] voor de huisvesting van een extra huishouden niet in overeenstemming met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2006, partiële herziening inhoudsmaat woningen" (hierna: het bestemmingsplan).
    
    Strijdig gebruik
    
    2. [appellant B] en [appellant A] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen extra woning op het perceel [locatie 2] is ontstaan. Daartoe voeren zij aan dat hun woongedeelten onderling toegankelijk zijn en in open verbinding met elkaar staan en er meerdere ruimten zijn die gezamenlijk worden gebruikt. De omvang van het samengestelde gezin, bestaande uit [appellant B] en [appellant A] met zijn vrouw en twee kinderen, rechtvaardigt de aanwezigheid van twee keukens en twee badkamers, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    2.1. Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 9, lid A, onder 1, van de planregels zijn de voor woondoeleinden aangewezen gronden bestemd voor woningen, met dien verstande dat per bestemmingsvlak ten hoogste één woning is toegestaan met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen en erven.
    
    Ingevolge artikel 1, onder be1, wordt in de planregels onder wonen verstaan het gebruiken van (een gedeelte van) een gebouw ten behoeve van het huisvesten van een huishouden.
    
    Ingevolge artikel 1, onder bf, wordt in de planregels onder woning verstaan een gebouw of een gedeelte van een gebouw, krachtens aard en indeling geschikt en bestemd voor de huisvesting van één huishouden; alle aan- en uitbouwen en aangebouwde bijgebouwen maken onderdeel uit van de woning.
    
    2.2. Niet in geschil is dat de lasten zich niet richten tegen de inwoning van [appellant A] met zijn gezin bij [appellant B]. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, zijn er in het woongebouw op het perceel [locatie 2] woontechnische voorzieningen getroffen die er toe hebben geleid dat een gedeelte van dit woongebouw naar aard en inrichting geschikt is geworden en bestemd is voor het huishouden van [appellant A]. Gelet op artikel 1, onder bf, van de planregels is hierdoor een extra woning ontstaan, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Omgevingsvergunningplichtige activiteiten
    
    3. [appellant B] en [appellant A] betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aangebrachte woonvoorzieningen in het woongebouw op het perceel [locatie 2] omgevingsvergunningvrij zijn.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en achtste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. geen verandering van de draagconstructie,
    
    b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
    
    c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
    
    d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, blijft bij de toepassing van artikel 3 het aantal woningen gelijk.
    
    3.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is door het aanbrengen van de woontechnische voorzieningen in de voormalige boerderij op het perceel [locatie 2] een extra woning ontstaan, zodat, gelet op artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor, van omgevingsvergunningvrije activiteiten geen sprake is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Tussenconclusie
    
    4. Het vorenstaande betekent dat het college bevoegd was om jegens [appellant B] en [appellant A] handhavend op te treden tegen de aangebrachte woontechnische voorzieningen. Voorts was het college bevoegd handhavend op te treden tegen de berging/wagenloods op het perceel, nu deze is gebouwd zonder daartoe strekkende vergunning.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Concreet zicht op legalisering
    
    5. [appellant B] en [appellant A] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten aanzien van de berging/wagenloods concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voeren zij aan dat de wagenloods reeds bestond ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan, zodat, gelet op artikel 9, lid B, onder 3, onder a, van de planregels, een omgevingsvergunning voor de berging/wagenloods kan worden verleend.
    
    5.1. Ingevolge artikel 9, lid B, onder 3, onder a, van de planregels geldt voor bijgebouwen dat de gezamenlijke oppervlakte per woning, niet behorende tot de inhoud van de woning, ten hoogste 100 m² bedraagt, dan wel indien een grotere oppervlakte aanwezig is, de bestaande oppervlakte zoals die per bijgebouw bestond.
    
    Ingevolge artikel 1, onder p, wordt in de planregels onder bestaand verstaan bestaand ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan, te weten op 29 juli 2009 (hierna: de peildatum).
    
    5.2. Niet in geschil is dat op de peildatum twee bijgebouwen waren vergund, te weten een bijgebouw met een oppervlakte van ongeveer 126 m² en een berging/carport met een oppervlakte van 89 m². Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is er dus in ieder geval ongeveer 215 m² aan bijgebouwen toegestaan.
    
    [appellant B] en [appellant A] hebben ter zitting toegelicht dat de berging/wagenloods niet op de peildatum op het perceel stond, maar dat er vanaf ongeveer 2000 een loods op het perceel heeft gestaan. In 2010 is deze loods vervangen door de berging/wagenloods, die is opgebouwd uit eikenhout.
    
    Anders dan het college stelt, is naar het oordeel van de Afdeling op basis van de ter zitting getoonde luchtfoto’s en andere foto’s en de door [appellant B] en [appellant A] overgelegde verklaring van omwonenden aannemelijk dat er op de peildatum een loods van ten minste 6 bij 3 m op het perceel stond. Dit betekent dat, gelet op artikel 9, lid B, onder 3, onder a, van de planregels, voor deze oppervlakte een omgevingsvergunning kan worden verleend. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de berging/wagenloods, althans een deel daarvan, geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het aan [appellant A] gerichte besluit van 14 januari 2016 is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Proportionaliteit
    
    6. [appellant B] en [appellant A] betogen verder dat het college heeft gehandeld in strijd met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat het niet meer mogelijk is om het woongebouw op het perceel [locatie 2] voor bewoning te gebruiken als beide keukens, badkamers en geplaatste muren verwijderd moeten worden.
    
    6.1. Bij de besluiten van 14 januari 2016 is niet alleen gelast de woontechnische voorzieningen te verwijderen, doch is tevens gelast de situatie terug te brengen tot die waarvoor in 2000 de vergunning met kenmerk 20000432-450 is verleend. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is in deze situatie in voldoende mate in voor bewoning noodzakelijke woontechnische voorzieningen voorzien.
    
    Ter zitting hebben [appellant B] en [appellant A] gesteld dat het voldoen aan de lasten betekent dat beide keukens verwijderd moeten worden en dat vervolgens, om de situatie terug te brengen tot die zoals weergegeven op de bouwtekening behorend bij de in 2000 verleende vergunning met kenmerk 20000432-450, op een andere plek een keuken moet worden teruggeplaatst. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het doel van de lasten is om het perceel [locatie 2] weer geschikt te maken voor slechts één huishouden. Dit betekent volgens het college dat slechts één keuken is toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat de lasten, voor zover deze zien op het verwijderen van beide keukens en het vervolgens terugplaatsen van een keuken op de plek zoals weergegeven op de bouwtekening behorend bij de in 2000 verleende vergunning, verder strekken dan noodzakelijk is om dit doel te bereiken. De lasten zijn in zoverre in strijd met artikel 3:4 van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Begunstigingstermijn
    
    7. Het betoog van [appellant B] en [appellant A] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is, faalt.
    
    In de lasten van 14 januari 2016 is een begunstigingstermijn gegeven tot 4 april 2016. Hangende beroep heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 31 juli 2016. Bij besluiten van 28 juli 2016 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met 31 oktober 2016 en ter zitting van 16 september 2016 bij de voorzieningenrechter van de Afdeling heeft het college aangegeven bereid te zijn de begunstigingstermijn te verlengen tot 1 maart 2017. Vervolgens heeft het college op 8 december 2016 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag van bekendmaking van deze uitspraak. Voor het oordeel dat het binnen deze termijn niet mogelijk is om aan de lasten te voldoen zonder een dwangsom te verbeuren, bestaat geen grond.
    
    Conclusie
    
    8. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant A] en [appellant B] alsnog gegrond verklaren en het aan [appellant A] gerichte besluit van 14 januari 2016 vernietigen, voor zover het ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de berging/wagenloods. Het besluit van 16 juni 2015 zal, voor zover het ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de berging/wagenloods, worden herroepen. Het college dient nader onderzoek te doen naar de omvang van de loods, waarvan aannemelijk is dat deze op de peildatum op het perceel stond. Indien nader onderzoek niet leidt tot de vaststelling dat de loods een grotere omvang had dan 6 bij 3 m, dient het college van die omvang uit te gaan en met inachtneming daarvan te bezien in hoeverre de berging/wagenloods te legaliseren is.
    
    Voorts zal de Afdeling de besluiten van 14 januari 2016, voor zover betrekking hebbend op de keukens op het perceel [locatie 2], in zoverre wijzigen dat aan [appellant A] en [appellant B] de keuze wordt gelaten om te voldoen aan de lasten zoals opgelegd dan wel te volstaan met het verwijderen van één van de twee keukens.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 8 juli 2016 in zaken nrs. 16/583 en 16/675;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen van 14 januari 2016, kenmerk U16.000026, voor zover het ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de berging/wagenloods;
    
    V. herroept het besluit van 16 juni 2015, kenmerk U15.007350, voor zover het ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de berging/wagenloods;
    
    VI. wijzigt de besluiten van 14 januari 2016, kenmerken U16.000026 en U16.00087, voor zover betrekking hebbend op de keukens op het perceel [locatie 2], in zoverre dat aan [appellant A] en [appellant B] de keuze wordt gelaten om te voldoen aan de lasten zoals opgelegd dan wel te volstaan met het verwijderen van één van de twee keukens;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van de besluiten van 14 januari 2016;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen aan [appellant A] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen aan [appellant B] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2017
    
    531.