ECLI:NL:RVS:2017:2736, Raad van State, 11-10-2017, 201607927/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 22 maart 2016 heeft de minister aan [appellant] en anderen Nederlandse paspoorten verstrekt. De minister heeft van hen rechten geheven voor de verstrekking van de paspoorten.

201607927/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], mede voor hun minderjarige kinderen [kind A] en [kind B] (hierna tezamen: [appellant] en anderen), wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 september 2016 in zaak nr. 16/4749 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 22 maart 2016 heeft de minister aan [appellant] en anderen Nederlandse paspoorten verstrekt. De minister heeft van hen rechten geheven voor de verstrekking van de paspoorten.
    
    Bij besluit van 28 april 2016 heeft de minister het door [appellant] en anderen tegen de heffing gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] en anderen hebben op 14 maart 2016 Nederlandse paspoorten aangevraagd bij het consulaat-generaal van Nederland te Vancouver (Canada). Zij kunnen zich niet verenigen met de hoogte van de rechten die van hen zijn geheven voor de verstrekking van de paspoorten. Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit paspoortgelden, zoals dat toen luidde, bedroeg het tarief voor de verstrekking van een Nederlands paspoort in het buitenland € 128,44 voor een meerderjarige en € 115,20 voor een minderjarige. Volgens de minister zijn deze tarieven nodig om de kosten van de verstrekking van de paspoorten te dekken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deugdelijk gemotiveerd dat de tarieven redelijk zijn.
    
    Bevoegdheid algemene bestuursrechter
    
    2.    [appellant] en anderen betogen allereerst dat het hier om de heffing van leges gaat en dat derhalve niet de algemene bestuursrechter, maar de belastingrechter bevoegd is.
    
    2.1.    In artikel 26 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) is geregeld tegen welke op grond van de belastingwet genomen besluiten beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. In artikel 8, tweede lid, van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn vijf van de elf rechtbanken aangewezen voor de behandeling van beroepen tegen besluiten als bedoeld in artikel 26 van de Awr, waaronder de rechtbank Den Haag. In afwijking van de hoofdregel van artikel 8:105 van de Awb is in artikel 12 van bijlage 2 bij de Awb bepaald dat niet bij de Afdeling, maar bij een gerechtshof hoger beroep openstaat tegen een uitspraak van een rechtbank omtrent een besluit als bedoeld in artikel 26 van de Awr.
    
        Artikel 1, eerste en tweede lid, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awr sluiten heffingen door andere autoriteiten dan de rijksbelastingdienst uit van de werkingssfeer van deze wet. Ingevolge artikel 231, eerste lid, van de Gemeentewet geschiedt de heffing van gemeentelijke belastingen met toepassing van de Awr als waren die belastingen rijksbelastingen. Derhalve staat tegen besluiten omtrent gemeentelijke belastingen overeenkomstig artikel 26 van de Awr beroep open bij een aangewezen rechtbank, als hiervoor bedoeld, en vervolgens hoger beroep bij een gerechtshof. Dit geldt ook voor de heffing van rechten wegens de behandeling van een aanvraag om verstrekking van een reisdocument door een burgemeester, aangezien deze rechten in artikel 7, vierde lid, van de Paspoortwet zijn gelijkgesteld met gemeentelijke belastingen. Daarentegen zijn rechten wegens de behandeling van een aanvraag om verstrekking van een reisdocument door de minister niet gelijkgesteld met door de rijksbelastingdienst geheven belastingen. Dit betekent dat tegen de heffing van deze rechten de gewone bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, zodat de Afdeling bevoegd is ten aanzien van dit hoger beroep. Het betoog faalt.
    
    Redelijkheid tarieven
    
    3.    [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank de motivering van de hoogte van de van hen geheven rechten ten onrechte deugdelijk heeft geacht. Zij voeren daartoe aan dat uit de aan dat oordeel ten grondslag gelegde gegevens niet blijkt dat de rechten niet hoger dan kostendekkend zijn. De gegevens zijn verouderd. Evenmin blijkt uit de gegevens hoe de hoogte van de rechten zich verhoudt met het recht om het land te verlaten, aldus [appellant] en anderen.
    
    3.1.    Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Paspoortwet worden bij algemene maatregel van rijksbestuur regels vastgesteld omtrent de door de aanvrager aan het Rijk verschuldigde rechten wegens handelingen ten behoeve van de aanvraag van reisdocumenten indien de aanvraag is ingediend bij een andere autoriteit dan een burgemeester of een autoriteit van de voormalige Nederlandse Antillen. Volgens de memorie van toelichting bij de Paspoortwet mogen de voor het reisdocument verschuldigde rechten niet meer bedragen dan nodig is ter vergoeding van de ter zake gemaakte werkelijke kosten, welke wat het Rijk betreft enerzijds de productie- en distributiekosten omvatten en anderzijds kosten die gemaakt worden bij het uitoefenen van consulaire taken in het buitenland (Kamerstukken II 1987/88, 20 393, nr. 3, blz. 12).
    
        Met het Besluit paspoortgelden (Stb. 1991, 563) is op 8 november 1991 een algemene maatregel van rijksbestuur vastgesteld als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Paspoortwet. De daarin neergelegde tarieven zijn diverse malen aangepast. In het oorspronkelijke Besluit paspoortgelden werd ten aanzien van de hoogte van de ten bate van het Rijk geheven rechten geen onderscheid gemaakt tussen aanvragers binnen het Koninkrijk en aanvragers buiten het Koninkrijk.
    
        Bij brief aan de Tweede Kamer van 8 april 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 734, nr. 1) heeft de minister medegedeeld dat de rechten die werden geheven voor in het buitenland afgegeven paspoorten bij lange na niet kostendekkend waren en dat de kosten voortaan zouden worden doorberekend. Bij brief aan de Tweede Kamer van 30 juni 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 734, nr. 9) heeft de minister dit voornemen herhaald en gemeld dat inmiddels een onderzoek was gestart naar de reële kosten die gemoeid zijn met het uitgeven van een reisdocument in het buitenland. Bij brief van dezelfde datum (Kamerstukken II 2010/11, 32 734, nr. 10) heeft de minister aan de Tweede Kamer het rapport "Consulaire dienstverlening doorgelicht 2007-2010" van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie aangeboden. In dat rapport zijn de ontvangsten van het ministerie uit aanvragen van reisdocumenten afgezet tegen de materiële uitgaven van de consulaire posten en de geschatte uitgaven aan lokaal personeel en huisvesting. Hieruit volgt een negatief saldo van gemiddeld € 2,9 miljoen per jaar. Daarbij is vermeld dat wegens toelagen en vergoedingen voor huisvesting de personeelskosten van consulaire posten tweemaal zo hoog zijn als die van gemeenten en dat ook de kosten voor kantoren en beveiliging hoger zijn. Bovendien neemt de beoordeling van een paspoortaanvraag meer tijd in beslag omdat de procedure in het buitenland bewerkelijker is, vooral rondom het vaststellen van het Nederlanderschap, aldus het rapport.
    
        Bij brief van 30 oktober 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 25 764, nr. 69) heeft de minister de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek naar de kosten van de verstrekking van reisdocumenten in het buitenland. Zie ook de nota van toelichting bij het besluit van 21 november 2012 tot wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2012, 592). Het onderzoek is verricht door het onderzoeksbureau Cebeon aan de hand van een uitgebreide enquête bij 27 ambassades, het verzamelen van data uit de centrale financiële administratie van het ministerie en een volledig kostenonderzoek ter plekke bij vijf ambassades. Hieruit is naar voren gekomen dat de gemiddelde kosten voor de afgifte van een reisdocument in het buitenland circa € 104 per document bedragen. Daarbij komen nog de kosten van het document zelf, die bij het besluit van 21 november 2012 zijn vastgesteld op € 20,80. Deze kosten betreffen de productiekosten van het document en door het Rijk in verband met de uitgifte gemaakte kosten. In de brief van 30 oktober 2012 is opgemerkt dat de Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland jaarlijks circa 160.000 reisdocumenten verstrekken, waarbij het grotendeels om paspoorten gaat, en dat vanuit de begroting van het ministerie jaarlijks circa € 9 miljoen werd toegelegd op deze dienstverlening. Bij het besluit van 21 november 2012 is met ingang van 1 januari 2013 een apart tarief voor de rechten in verband met de verstrekking van reisdocumenten in het buitenland ingevoerd. Daarbij is dit tarief vastgesteld op € 84,80 en is aangekondigd dat later, wanneer de geldigheidsduur van paspoorten zou zijn verlengd van vijf naar tien jaar, een volledig kostendekkend tarief zou worden ingevoerd. Voorheen gold voor aanvragers in het buitenland het ook op binnenlandse aanvragen van toepassing zijnde tarief van € 58,55. In de brief van 30 oktober 2012 is ook aangekondigd dat meer gemeenten zouden worden aangewezen waar in het buitenland wonende Nederlanders een paspoort kunnen aanvragen en dat daartoe ook een loket op Schiphol zou worden geopend.
    
        Bij het besluit van 1 maart 2014 tot wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2014, 98) is met ingang van 9 maart 2014 voor aanvragen in het buitenland een als kostendekkend aangemerkt tarief van € 131,11 vastgesteld. Daarbij is ervan uitgegaan dat de kosten voor de afgifte in het buitenland € 94 per document bedragen. Het verschil met het eerder geraamde bedrag van € 104 wordt, zoals de minister in zijn verweerschrift in beroep heeft toegelicht, verklaard doordat in 2012 is begonnen met de regionalisering van het paspoortproces in het buitenland door de oprichting van zeven regionale serviceorganisaties die elk voor een deel van de wereld consulaire diensten verlenen. Bij het besluit van 1 maart 2014 zijn de kosten van het paspoort zelf vastgesteld op € 37,11. Gelet op de verlenging van de geldigheidsduur van paspoorten van vijf naar tien jaar, is daarbij besloten om jaarlijks een opslag te hanteren om schommelingen in de prijzen te voorkomen. De verwachting was dat de komende vijf jaar het aantal aanvragen op hetzelfde niveau zou blijven, maar dat dit in de volgende vijf jaar aanzienlijk lager zou worden. Dit patroon zou zich naar verwachting herhalen. Met de opslag is beoogd te voorkomen dat de tarieven in de perioden met minder aanvragen fors zouden moeten stijgen teneinde de vaste kosten, zoals die in verband met de aanschaf en het onderhoud van apparatuur, te voldoen. De geldigheidsduur van paspoorten voor minderjarigen is vijf jaar gebleven. Door een additionele opslag op de tarieven voor reisdocumenten voor meerderjarigen zijn voor minderjarigen lagere tarieven mogelijk gemaakt. In het licht daarvan zijn bij het besluit van 1 maart 2014 de kosten van het paspoort voor minderjarigen zelf vastgesteld op € 21,20. Gelet hierop, is het tarief van de rechten voor de afgifte van een paspoort voor een minderjarige in het buitenland vastgesteld op € 115,20.
    
        Bij het besluit van 11 december 2014 tot wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2014, 535) zijn met ingang van 1 januari 2015, gelet op de hiervoor besproken opslag, de kosten van het paspoort zelf wederom vastgesteld op € 37,11 voor meerderjarigen en € 21,20 voor minderjarigen. Het tarief van de rechten voor paspoortaanvragen in het buitenland is hierbij vastgesteld op € 131,58 voor meerderjarigen en € 115,67 voor minderjarigen naar aanleiding van het indexcijfer voor de prijsmutatie van de overheidsconsumptie.
    
        Bij het besluit van 17 november 2015 tot wijziging van het Besluit paspoortgelden (Stb. 2015, 449) zijn met ingang van 1 januari 2016 de kosten van het paspoort zelf vastgesteld op € 34,44 voor meerderjarigen en € 21,20 voor minderjarigen. De verlaging van het eerste bedrag komt voort uit een actualisering van de raming van de kosten en van het aantal aanvragen dat in de komende jaren werd verwacht, hetgeen tot een verlaging van de hiervoor besproken opslag heeft geleid. Het tarief van de rechten voor paspoortaanvragen in het buitenland is hierbij vastgesteld op € 128,44 voor meerderjarigen en € 115,20 voor minderjarigen, in aanmerking genomen het indexcijfer voor de prijsmutatie van de overheidsconsumptie.
    
    3.2.    Gelet op de hiervoor onder 3.1 geschetste achtergrond van de hoogte van de van hen geheven rechten, is hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen reden om deze rechten onredelijk hoog te achten. Dat voor paspoortaanvragen bij gemeenten lagere tarieven gelden, is daartoe onvoldoende. Hiervoor onder 3.1 is immers toegelicht dat de kosten van consulaire posten hoger zijn dan die van gemeenten wat betreft personeel, kantoren en beveiliging. Daarnaast hebben gemeenten, zoals de minister heeft toegelicht, schaalvoordelen doordat zij gemiddeld veel meer reisdocumenten afgeven dan consulaire posten. De ouderdom van de in opdracht van de minister verrichte onderzoeken naar de kosten van consulaire posten doet geen afbreuk aan de motivering van de hoogte van de geheven rechten. Na die onderzoeken zijn jaarlijks de tarieven opnieuw vastgesteld en gemotiveerd. Een relevant verschil met de situatie die ten tijde van de onderzoeken bestond, is dat in 2016 de beoordeling van in het buitenland ingediende paspoortaanvragen inmiddels bij de regionale serviceorganisatie voor West-Europa in Den Haag plaatsvond. Zoals de minister heeft toegelicht, neemt dit echter niet weg dat deze aanvragen bij consulaire posten in het buitenland zijn ingediend, welke posten kosten hebben. Bovendien is de beoordeling ten aanzien van in het buitenland wonende aanvragers complexer, omdat zij veelal niet of met weinig gegevens in de basisregistratie personen zijn opgenomen en omdat onderzoek naar hun nationaliteit moet worden verricht. Ook moeten er koerierskosten worden gemaakt voor de verzending van aanvragen naar Nederland en van paspoorten naar het buitenland. Verder is de behandeling van in het buitenland ingediende paspoortaanvragen gefaseerd gecentraliseerd in de periode van 2012 tot en met het voorjaar van 2016. Dit proces van centralisering zou pas na afronding aanleiding geven voor een nieuw kostenonderzoek, dat nog niet is voltooid, aldus de toelichting van de minister. Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat een aanvrager zelf verzendkosten moet betalen, wordt erop gewezen dat de minister onweersproken heeft gesteld dat niet separaat betaald hoeft te worden voor voormelde koerierskosten, maar dat een consulaire post verzendkosten in rekening kan brengen indien de aanvrager het paspoort thuis wil laten bezorgen.
    
        Wat betreft het recht om het land te verlaten, wordt overwogen dat [appellant] en anderen niet hebben gemotiveerd waarom de op hen van toepassing zijnde tarieven dat recht in het gedrang zouden brengen. Bovendien voorziet artikel 8 van het Besluit paspoortgelden in een mogelijkheid van gehele of gedeeltelijke kwijtschelding indien een aanvrager niet in staat is om anders dan met buitengewoon bezwaar de verschuldigde rechten geheel of gedeeltelijk te betalen.
    
    3.3.    Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank de motivering van de hoogte van de van [appellant] en anderen geheven rechten terecht deugdelijk geacht. Het betoog faalt.
    
    Hoorplicht in bezwaar
    
    4.    [appellant] en anderen betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister hen in bezwaar niet hoefde te horen. Zij voeren daartoe aan dat op voorhand niet buiten twijfel was dat hun bezwaar niet tot een andersluidend besluit kon leiden.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 7:2 van de Awb stelt het bestuursorgaan de indiener van het bezwaarschrift in de gelegenheid te worden gehoord voordat het op het bezwaar beslist. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, kan van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:282), betekent dit dat van het horen mag worden afgezien indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet tot een andersluidend besluit kan leiden. Die situatie deed zich hier voor, aangezien [appellant] en anderen in hun bezwaargronden slechts hebben gewezen op het verschil tussen de rechten die worden geheven voor paspoortaanvragen in het buitenland en die welke worden geheven voor paspoortaanvragen in Nederland zonder in te gaan op de motivering van dit verschil in het hiervoor onder 3.1 vermelde openbare rapport van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie. Derhalve heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister hen in bezwaar niet hoefde te horen. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Proceskosten
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. De Vries
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2017
    
    582.