ECLI:NL:RVS:2006:AV1831, Raad van State, 15-02-2006, 200501856/1 tot en met 200501865/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 7 februari 2005 heeft verweerder de in 1995 aan [3 vergunninghouders] verleende vergunningen, als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo), voor het lozen van bedrijfsafval op het oppervlaktewater, ambtshalve gewijzigd. Het betreft de vergunningen […].

200501856/1, 200501857/1, 200501858/1, 200501859/1, 200501860/1, 200501861/1, 200501862/1, 200501863/1, 200501864/1 en 200501865/1.
      Datum uitspraak: 15 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    
    
      de vereniging "Vereniging Kring Boskoop van de Nederlandse Bond van Boomkwekers", gevestigd te Boskoop,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 7 februari 2005 heeft verweerder de in 1995 aan [3 vergunninghouders] verleende vergunningen, als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo), voor het lozen van bedrijfsafval op het oppervlaktewater, ambtshalve gewijzigd. Het betreft de vergunningen […].
    
    Bij onderscheiden besluiten van 14 februari 2005 heeft verweerder de in 1995 aan [vergunninghouders 4 t/m 10] verleende vergunningen, als bedoeld in de Wvo, voor het lozen van bedrijfsafvalwater op het oppevrlaktewater, ambtshalve gewijzigd. Het betreft de vergunningen […].
    
    Tegen elk van deze besluiten heeft appellante bij brief van 25 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 maart 2005, afzonderlijk beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 18 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 augustus 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.C.V. Mans, advocaat te Leiden, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, drs. N. Krijt en J.P.C. van Mameren, ambtenaren van het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn nog stukken in het geding gebracht.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
        Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
    
    2.2.    Verweerder heeft gesteld dat de beroepen gericht tegen de besluiten betreffende de vergunningen [… ten behoeve van respectievelijk [vergunninghouders 4, 5, 6 en 7], niet-ontvankelijk zijn en voorts dat de (overige) beroepen niet-ontvankelijk zijn voor zover deze zich keren tegen de voorschriften inzake emissies van gewasbeschermingsmiddelen, de eisen inzake de schermen langs slootkanten en de eisen inzake de te gebruiken spuitdoppen.
    
        Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, gelezen in samenhang met artikel 20.6, tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.     degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.     de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.     degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.     belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellante heeft geen bedenkingen ingebracht tegen de ontwerpen van de besluiten inzake de vergunningen […]. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen de ontwerpen van de besluiten ter zake. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen ter zake niet-ontvankelijk zijn.
    
        Appellante heeft, wat betreft de beroepen tegen de overige vergunningen, de gronden inzake de voorschriften inzake emissies van gewasbeschermingsmiddelen, de eisen inzake de schermen langs slootkanten en de eisen inzake de te gebruiken spuitdoppen niet als bedenkingen tegen de ontwerpen van de besluiten ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen de ontwerpen van de besluiten. Uit het vorenstaande volgt dat deze beroepen in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
    
        Voor zover verweerder heeft betoogd dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat appelante op eigen titel en niet namens de in geding zijnde ondernemers beroep heeft ingesteld, overweegt de Afdeling dat op grond van het destijds geldende recht een ieder die bedenkingen heeft ingediend, beroep kan instellen.
    
    2.3.    Vergunninghouders hebben boomkwekerijen met pot- en containervelden. Op grond van de vergunningen uit 1995 is bemesten volgens een bemestingsplan toegestaan.
    
        De vorenbedoelde wijzigingen houden - samengevat - het volgende in. Gietwater dat afkomstig is van containervelden met gesloten ondergrond, moet worden opgevangen in een wateropvangvoorziening met een inhoud van ten minste 1200 m3 per hectare, die als primaire gietwaterbron moet worden gebruikt. Drainagewater dat afkomstig is van containervelden met gesloten ondergrond, mag niet zijn verontreinigd met meststoffen en bestrijdingsmiddelen. Drainagewater dat afkomstig is van containervelden met doorlatende ondergrond, mag dit vanaf 1 juli 2007 niet meer zijn. Tot 1 juli 2007 mag drainagewater dat afkomstig is van containervelden met doorlatende ondergrond, uitsluitend worden geloosd, indien wordt gewerkt volgens het bij de aanvraag ingediende bemestingsplan.
    
        Uitsluitend bedrijven met een totaal oppervlak aan containerveld met open ondergrond kleiner dan 500 m2 kunnen kiezen voor evenwichtsbemesting. Zij dienen vanaf 1 juli 2007 met een bemestingsplan te werken.
    
    2.4.    Het geschil is toegespitst op die vergunningvoorschriften op grond waarvan bedrijven met een totaal oppervlak aan containerveld groter dan 500 m2, de ondergrond van de containervelden gesloten dienen te maken en dienen te beschikken over een recirculatiebassin van ten minste 1200 m3 per hectare containerveld (recirculatiesysteem).
    
    2.5.    Appellante stelt dat er geen inhoudelijke grond is voor de wijzigingen. Zij voert hierbij aan dat een causaal verband tussen de aanwezigheid van fosfaat en stikstof in het oppervlaktewater en emissies vanuit doorlatende ondergrond met drainage niet is aangetoond.
    
    2.5.1.    De Afdeling overweegt dat volgens het deskundigenbericht de pot- en containerteelt een significante bron vormen voor emissie van fosfaat en stikstof op het oppervlaktewater. Voor een goede kwaliteit van het oppervlaktewater is de aanpak ter beperking van de hoeveelheden van deze stoffen daarin van belang, aldus het deskundigenbericht. Met hetgeen appellante heeft aangevoerd, is niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. De grond treft geen doel.
    
    2.6.    Verder stelt appellante met betrekking tot het standpunt van verweerder dat een recirculatiesysteem de best uitvoerbare techniek is, dat er geen rekening is gehouden met wetenschappelijke onderzoeken die aantonen dat emissies van meststoffen ook bij doorlatende ondergrond verder teruglopen, dat het ALARA-beginsel niet is toegepast en dat de beleidsnota waarop tot de ambtshalve wijzigingen is besloten, en de metingen en de herkomsten van de hoeveelheden fosfaat en stikstof in het oppervlaktewater niet wetenschappelijk zijn onderbouwd.
    
    2.6.1.    Verweerder heeft op grond van het CUWVO/CIW-rapport "Afvalwaterproblematiek boomteelt en vaste plantenteelt" van oktober 1996 (hierna: CUWVO/CIW-rapport), waterkwaliteitsonderzoek ter plaatse en bedrijfsbezoeken besloten tot wijziging van de voorschriften met betrekking tot de lozingen van alle bedrijven met containervelden. Volgens verweerder is een recirculatiesysteem (als enige) de best uitvoerbare techniek. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat in het CUWVO/CIW-rapport de toepassing van langzaamwerkende meststoffen niet als gelijkwaardig alternatief wordt gezien voor het dichtmaken van de ondergrond en recirculeren, omdat de voorwaarde geldt dat de teler kan aantonen dat de emissies vanaf het containerveld gelijk zijn aan of kleiner zijn dan die bij recirculatie. Hieruit volgt zijns inziens dat de beide systemen niet als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd.
    
    2.6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan op grond van het CUWVO/CIW-rapport niet worden gesteld dat een bemestingsplan in combinatie met de toepassing van langzaamwerkende meststoffen onder omstandigheden niet als best uitvoerbare techniek kan worden aangemerkt. Het standpunt van verweerder dienaangaande gaat voorbij aan de in het CUWVO/CIW-rapport aangegeven mogelijkheid dat wordt aangetoond, dat een bemestingsplan in combinatie met de toepassing van langzaamwerkende meststoffen met het oog op het belang van het oppervlaktewater een resultaat oplevert dat gelijk is aan dan wel beter dan het resultaat van een recirculatiesysteem. Gezien het vorenstaande en gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel, dat het standpunt van verweerder dat een recirculatiesysteem (als enige) de best uitvoerbare techniek is, onvoldoende is gemotiveerd. Verder heeft verweerder onvoldoende onderzocht welke de relatie is tussen de emissie van fosfaat en stikstof op het oppervlaktewater en de aard van de gewassen, de grondsoorten en de weersomstandigheden.
    
        Gezien het vorenoverwogene zijn de besluiten met betrekking tot het verplichten van een recirculatiesysteem door verweerder onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd, hetgeen in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De grond treft doel.
    
    2.7.    De beroepen, voor zover ontvankelijk, zijn gegrond. De bestreden besluiten inzake de vergunningen […] dienen te worden vernietigd, voor zover daarbij in aanvulling op dan wel in plaats van de vigerende vergunningen beperkingen en voorschriften zijn opgenomen met betrekking tot het lozen van drainagewater afkomstig van containervelden met gesloten ondergrond en het lozen van drainagewater afkomstig van containervelden met doorlatende ondergrond is beperkt.
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij is in aanmerking genomen dat de zaken als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit bestuurskosten procesrecht moeten worden beschouwd.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gericht tegen de besluiten inzake de vergunningen […] niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de overige beroepen niet-ontvankelijk voor zover het de gronden inzake de voorschriften inzake emissies van gewasbeschermingsmiddelen, de eisen inzake de schermen langs slootkanten en de eisen inzake de te gebruiken spuitdoppen betreft;
    
    III.    verklaart de overige beroepen voor het overige gegrond;
    
    IV.    vernietigt de besluiten van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland van 7 en 14 februari 2005 inzake de vergunningen […], voor zover daarbij in aanvulling op dan wel in plaats van de vigerende vergunningen beperkingen en voorschriften zijn opgenomen met betrekking tot het lozen van drainagewater afkomstig van containervelden met gesloten ondergrond en het lozen van drainagewater afkomstig van containervelden met doorlatende ondergrond is beperkt;
    
    V.    veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 483,00 (zegge: vierhonderdrieëntachtig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het hoogheemraadschap van Rijnland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat het hoogheemraadschap van Rijnland aan appellante het door haar voor de behandeling van de gegronde beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.656,00 (zegge: zestienhonderdzesenvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Melse
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2006
    
    191-424.