ECLI:NL:RVS:2004:AO8873, Raad van State, 06-05-2004, 200305693/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juni 2003 heeft de Minister van Economische Zaken (hierna: de Minister) zich op het standpunt gesteld dat hij het in het kader van het destijds in gang zijnde kabinetsinformatieproces op het ministerie van Economische Zaken geformuleerde eindvoorstel van CDA-zijde van donderdag 10 april 2003 (hierna: het CDA-eindvoorstel) niet kan verstrekken. Voorts heeft de Minister het door appellant met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedane verzoek om overlegging van de notities van ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken, alsmede doorrekeningen ten behoeve van de gevoerde informatieonderhandelingen tussen de fracties van CDA en PvdA (hierna: de doorrekeningen) van het Centraal Planbureau (hierna: het CPB) en om overlegging van de onderliggende stukken bij het CDA-eindvoorstel afgewezen.

200305693/1.
      Datum uitspraak: 6 mei 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 16 juli 2003 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Economische Zaken.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juni 2003 heeft de Minister van Economische Zaken (hierna: de Minister) zich op het standpunt gesteld dat hij het in het kader van het destijds in gang zijnde kabinetsinformatieproces op het ministerie van Economische Zaken geformuleerde eindvoorstel van CDA-zijde van donderdag 10 april 2003 (hierna: het CDA-eindvoorstel) niet kan verstrekken. Voorts heeft de Minister het door appellant met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedane verzoek om overlegging van de notities van ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken, alsmede doorrekeningen ten behoeve van de gevoerde informatieonderhandelingen tussen de fracties van CDA en PvdA (hierna: de doorrekeningen) van het Centraal Planbureau (hierna: het CPB) en om overlegging van de onderliggende stukken bij het CDA-eindvoorstel afgewezen.
    
    Bij besluit van 1 juli 2003 heeft de Minister het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 juli 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 13 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 5 september 2003 en 8 september 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 20 oktober 2003 heeft appellant de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Bij brief van 31 oktober 2003 heeft de Minister van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn bij brief van 19 januari 2004 nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2004, waar appellant in persoon, bijgestaan door prof. mr. E.J. Dommering, advocaat te Amsterdam, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en mr. C.S. Bol, ambtenaar bij het Ministerie van Economische Zaken, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt in de Wob en de daarop berustende bepalingen onder document verstaan een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob wordt in de Wob en de daarop berustende bepalingen onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
        Ingevolge artikel 4 van de Wob - voor zover hier van belang - wordt de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen.
    
        Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    2.2.    Met betrekking tot het verzoek om openbaarmaking van het CDA-eindvoorstel overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.2.1.    Niet in geschil is, dat het CDA-eindvoorstel niet bij de Minister berust.
    
    2.2.2.    Appellant betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de afwijzing van het verzoek om het CDA-eindvoorstel openbaar te maken, niet deugdelijk is gemotiveerd. Hiertoe heeft appellant aangevoerd dat de Minister de plicht heeft om informatie openbaar te maken die zich elders bevindt en voor de Minister gemakkelijk is te verkrijgen. Voorts heeft appellant aangevoerd dat de Minister appellant naar de Minister van Algemene Zaken had behoren te verwijzen, aangezien die Minister politiek verantwoordelijk is voor de informatieonderhandelingen en het CDA-eindvoorstel derhalve bij hem behoort te berusten.  
    
    2.2.3.    Dit betoog faalt. De Wob bevat geen verplichting voor de Minister om documenten, waarvan de openbaarmaking is gevraagd, van elders te vergaren. Appellant wordt dan ook niet gevolgd in zijn betoog, dat de Minister gehouden was om het CDA-eindvoorstel van derden te verkrijgen.
    
        Nu de Minister heeft verklaard dat het CDA-eindvoorstel zich niet bij de Minister van Algemene Zaken bevindt en er geen redenen zijn om deze verklaring voor onjuist te houden, was er geen grond om appellant te verwijzen, aangezien verwijzing ingevolge artikel 4 van de Wob alleen nodig is indien het document, waarvan de openbaarmaking wordt gevraagd, daadwerkelijk bij een ander bestuursorgaan berust. Dat naar het oordeel van appellant het CDA-eindvoorstel behoort te berusten bij de Minister van Algemene Zaken maakt dit niet anders.     
    
        Het hoger beroep van appellant slaagt derhalve in zoverre niet.
    
    2.3.    Ten aanzien van de afwijzing van het verzoek om openbaarmaking van documenten die afkomstig zijn van het CPB en van ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.3.1.    De voorzieningenrechter heeft de Minister gevolgd in zijn in de beslissing op bezwaar neergelegde opvatting dat de openbaarmaking van die documenten diende te worden geweigerd omdat de documenten uitsluitend met het oog op het politieke proces van onderhandelingen inzake de totstandkoming van een nieuwe regering zijn vervaardigd en zij geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob, zodat de Wob op die documenten niet van toepassing is.
    
    2.3.2.    Uit artikel 3, eerste lid, van de Wob vloeit voort dat de Wob van toepassing is op documenten, die informatie bevatten over een bestuurlijke aangelegenheid.
    
        Voorop gesteld wordt dat documenten inzake de kabinetsformatie blijkens de wettekst niet uitdrukkelijk zijn uitgezonderd van het toepassingsbereik van de Wob.
    
        Bij de parlementaire behandeling van de Wob zijn documenten, die betrekking hebben op de (in)formatie, en de relatie van die documenten met de Wob, uitdrukkelijk aan de orde gekomen. Blijkens de memorie van antwoord (Kamerstukken II. 19 859, nr. 6, p. 16) is niet beoogd om dergelijke documenten buiten de werkingssfeer van de Wob te houden, nu daarin is gesteld dat het niet wenselijk is om in de Wob een regeling op te nemen voor de openbaarheid van documenten met betrekking tot de kabinetsformatie, omdat een speciale regeling in de Wob voor een bepaalde categorie van documenten afbreuk zou doen aan het algemene karakter van de wet.      
    
        Voor het door de Minister gemaakte onderscheid tussen enerzijds documenten die een politiek proces betreffen dat voorafgaat aan de in de Wob bedoelde bestuurlijke aangelegenheid, en anderzijds documenten die een bestuurlijke aangelegenheid betreffen omdat zij daadwerkelijk betrekking hebben op de bestuursvoering, biedt de parlementaire geschiedenis evenmin steun. Dit onderscheid kan ook niet worden gemaakt op basis van de aard en inhoud van de documenten. De documenten bevatten informatie over economische en budgettaire effecten van - al dan niet in de informatieonderhandelingen ingebrachte - voorstellen voor een mogelijk te vormen kabinet van CDA en PvdA. Deze informatie is bestemd ter voorbereiding van de vorming van een nieuw landsbestuur. Nu ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob onder bestuurlijke aangelegenheid mede moet worden verstaan de voorbereiding van een bestuurlijke aangelegenheid en het woord “bestuurlijk” blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 25), ruim moet worden opgevat en betrekking heeft op het openbaar bestuur in al zijn facetten, hebben de documenten van het CPB en het Ministerie van Economische Zaken betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid.
    
        De omstandigheid dat de onderhandelingen niet hebben geleid tot een nieuw kabinet, en derhalve evenmin tot kabinetsbeleid en bestuursvoering, doet aan het vorenstaande niet af, nu uit de Wob niet kan worden afgeleid dat deze wet niet van toepassing is op documenten die betrekking hebben op bestuurlijke aangelegenheden die niet ten uitvoer zijn gebracht.
    
    2.3.3.    Uit het vorenstaande vloeit voort dat appellant terecht heeft gesteld dat de Minister de openbaarmaking van de documenten van het CPB en het Ministerie van Economische Zaken niet mocht weigeren op grond dat het hier geen bestuurlijke aangelegenheid zou betreffen. De voorzieningenrechter heeft dit miskend.
    
    2.4.    De Minister heeft de openbaarmaking van de documenten van het CPB en het Ministerie van Economische Zaken voorts geweigerd omdat het  algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking van de documenten niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    2.4.1.    Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten van het CPB en het Ministerie van Economische Zaken stelt de Afdeling vast dat de documenten inzicht bieden in de voorstellen die door de fracties van CDA en PvdA zijn overwogen en vervolgens al dan niet zijn ingebracht in de informatieonderhandelingen.
    
        Bij de door de Minister gemaakte afweging mocht door hem een groter gewicht worden toegekend aan het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling respectievelijk benadeling van de bij de aangelegenheid betrokkenen, dan aan het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking van de documenten. Nu de documenten inzicht bieden in - al dan niet daadwerkelijk in de informatieonderhandelingen ingebrachte en al dan niet nadien gehandhaafde - interne standpunten van de aan de informatieonderhandelingen deelnemende partijen en de daarvan deeluitmakende individuele personen, doet openbaarmaking daarvan afbreuk aan de bescherming van de vertrouwelijkheid waarin deze standpunten zijn geformuleerd. In de beslissing op bezwaar heeft de Minister met juistheid gesteld, dat het vertrouwen en de verstandhouding tussen regeringspartijen, kabinet, specifieke bewindspersonen en kamerfracties, ook na de voltooiing van de formatie van het huidige kabinet daardoor verstoord kan worden en onder druk kan komen te staan. De Minister heeft daarom terecht geweigerd de betrokken documenten openbaar te maken op grond dat openbaarmaking ervan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokkenen.
    
    2.5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop deze berust, te worden bevestigd.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink    w.g. Matulewicz
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2004
    
    45-450.