ECLI:NL:RVS:2018:3, Raad van State, 03-01-2018, 201608561/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college, voor zover thans van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 gelast om uiterlijk op 15 november 2015 de in afwijking van de op 9 juni 1992 aan hem verleende bouwvergunning gerealiseerde vergroting van het bijbehorende bouwwerk aan de [locatie 1] te Amersfoort (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden, de afwijkingen van voormelde bouwvergunning, waaronder de gerealiseerde woonvoorzieningen (sanitaire voorzieningen, keukens) waardoor zelfstandige appartementen zijn ontstaan ongedaan te maken, dan wel te verwijderen en verwijderd te houden en de bewoning van het bijgebouw te (laten) beëindigen en beëindigd te houden.

201608561/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amersfoort,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 oktober 2016 in zaak nr. 16/802 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college, voor zover thans van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 gelast om uiterlijk op 15 november 2015 de in afwijking van de op 9 juni 1992 aan hem verleende bouwvergunning gerealiseerde vergroting van het bijbehorende bouwwerk aan de [locatie 1] te Amersfoort (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden, de afwijkingen van voormelde bouwvergunning, waaronder de gerealiseerde woonvoorzieningen (sanitaire voorzieningen, keukens) waardoor zelfstandige appartementen zijn ontstaan ongedaan te maken, dan wel te verwijderen en verwijderd te houden en de bewoning van het bijgebouw te (laten) beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 7 januari 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2017, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.C. Alblas, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 9 juni 1992 is aan [appellant] een bouwvergunning verleend voor het realiseren van een berging/hobbyruimte met een kap en drie bergingen. Tijdens een controle op 20 januari 2015 heeft een inspecteur van de gemeente Amersfoort geconstateerd dat in afwijking van deze bouwvergunning in het bijgebouw drie zelfstandige appartementen zijn gerealiseerd. De drie zelfstandige appartementen hebben een eigen ingang/opgang en eigen voorzieningen. Tevens is in afwijking van de bouwvergunning het bijgebouw vergroot door ook de ruimte tussen de berging/hobbyruimte en de drie bergingen te bebouwen.
    
    Het hoger beroep
    
    2.    Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat het opleggen van de last onder dwangsom disproportioneel is. [appellant] betoogt dat bij de gemeente Amersfoort al meer dan 23 jaar bekend is dat het bijgebouw wordt bewoond. Gedurende die periode zijn gemeentelijke belastingen geheven. De gemeente Amersfoort heeft volgens [appellant] de verwachting gewekt dat geen bezwaren tegen de bewoning bestonden.
    
        Hij wijst voorts op de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4532, waarin is geoordeeld dat bewoning van een bijgebouw is toegestaan. [appellant] voert verder aan dat de in het bijgebouw aangebrachte voorzieningen niet vergunningplichtig zijn nu geen sprake is van constructieve wijzigingen. De voorzieningen bepalen volgens [appellant] niet het gebruik van het bijgebouw. De voorzieningen zijn toegestaan indien het gebruik van het bijgebouw wordt gewijzigd in bijvoorbeeld een fitnessruimte voor eigen gebruik, aldus [appellant].
    
    2.1.    Ingevolge het bestemmingsplan "Soesterkwartier" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Wonen-1".
    
    2.2.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…)
    
    (…)."
    
        In artikel 1, lid 1.34, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan wordt onder bijbehorend bouwwerk verstaan: "Uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak."
    
        Artikel 17, lid 17.4, luidt: "Onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub c, van de Wabo wordt mede verstaan:
    
    a. het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken als woonruimte;
    
    (…)."
    
    2.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat in afwijking van de aan [appellant] verleende bouwvergunning van 9 juni 1992 het oorspronkelijke bijgebouw op het perceel tot drie appartementen is verbouwd met elk een eigen ingang. De desbetreffende appartementen worden bewoond. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat naast het bouwen in afwijking van de verleende bouwvergunning en het in stand laten van die illegale situatie, het gebruik van de illegaal verbouwde berging als drie zelfstandige woningen in strijd is met het bepaalde in artikel 17, lid 17.4, aanhef en onder a, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan en het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo opgenomen verbod om bouwwerken zonder omgevingsvergunning te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
    
        Het voorgaande in aanmerking genomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik van de berging als drie zelfstandige woningen en tegen de ten behoeve van dat gebruik aanwezige bouwkundige voorzieningen en overige afwijkingen van de in 1992 verleende bouwvergunning.
    
    2.4.    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de in het bijgebouw aangebrachte voorzieningen geen constructieve wijzigingen betreffen, zodat deze voorzieningen niet vergunningplichtig zijn, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat reeds omdat met het aanbrengen van de desbetreffende bouwkundige voorzieningen in de vorm van een keuken, badkamer en toilet is beoogd het gebruik van het bouwwerk te wijzigen in die zin dat hiermee in strijd met het bestemmingsplan zelfstandige woningen worden gerealiseerd, het aanbrengen van deze voorzieningen niet vergunningvrij is.
    
        De omstandigheid dat de appartementen gelet op de leefbaarheid en woonkwaliteit aantrekkelijk zijn voor studentenhuisvesting en het feit dat volgens [appellant] geen sprake is van parkeerproblematiek omdat het studentenwoningen zijn, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het college van handhavend optreden behoorde af te zien.
    
        De rechtbank heeft voorts in de omstandigheid dat de desbetreffende situatie reeds geruime tijd bestaat, terecht geen grond gevonden voor de conclusie dat sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    
        In het feit dat het college geruime tijd niet handhavend heeft opgetreden heeft de rechtbank terecht evenmin aanleiding gezien voor het oordeel dat het college bij [appellant] het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden. De Afdeling betrekt hierbij dat het college ter zitting heeft toegelicht dat het gemeentebestuur drie jaar geleden, na klachten van burgers en een toename van verrommeling, heeft besloten voor geheel Amersfoort een inventarisatie te maken van gevallen waarin handhavend kan worden opgetreden ten aanzien van bouwwerken die, zonder dat daarvoor omgevingsvergunning is verleend, worden gebruikt als woonruimte. Bovendien acht de Afdeling in dit verband van belang dat [appellant] bewust het risico heeft genomen dat handhavend zou worden opgetreden tegen het gebruik van het bijgebouw als woonruimte, nu hij het bijgebouw als woongebouw heeft laten gebruiken nadat hij in 1992 bouwvergunning heeft gevraagd en verkregen voor het vervangen van een schuur door een berging/hobbyruimte en het bouwen van drie bergingen.
    
        De Afdeling is voorts van oordeel dat in dit geval sprake is van een wezenlijk andere situatie dan de situatie waarop de uitspraak van 20 mei 2009 ziet aangezien in die zaak, anders dan in de onderhavige zaak, in het bestemmingsplan een gebruiksbepaling die bewoning van vrijstaande bijgebouwen expliciet uitsluit, ontbrak.    
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Voorts betoogt [appellant] dat met een ontruiming van de appartementen een ongerechtvaardigde inbreuk zou worden gemaakt op het fundamentele recht op bescherming van de woning als opgenomen in artikel 12 van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    
    3.1.    [appellant] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat een ontruiming van de appartementen zou leiden tot strijd met artikel 12 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.    
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, zodat het college had moeten afzien van handhavend optreden. [appellant] wijst er in dit verband op dat voor het perceel Soesterweg 232 een omgevingsvergunning is verleend waarbij de bijgebouwen als woonruimte mogen worden gebruikt. Voorts is voor de percelen Schothorsterlaan 94 en Heiligenbergerweg 148 toestemming verleend voor het bewonen van het bijgebouw dan wel het splitsen van het perceel, waardoor twee woningen kunnen worden gerealiseerd.
    
        Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat het college niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat sprake is van ongewenste verdichting van het perceel [locatie 2]. Volgens [appellant] is het perceel Soesterweg 234/236 volledig bebouwd en 100% verdicht. De verdichting van het perceel Soesterweg 118 is evenzeer hoger dan de verdichting van het perceel [locatie 2].
    
        De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte uitsluitend verworpen vanwege de bestemming die oorspronkelijk aan de door hem genoemde percelen is toegekend, aldus [appellant].
    
    4.1.    Het college heeft ten aanzien van de percelen Soesterweg 232 en 234/236 toegelicht dat hieraan, anders dan aan het perceel [locatie 2], de bestemming "Wonen -3" onderscheidenlijk "Gemengd -3" is toegekend. Voorts is de feitelijke situatie ter plaatse anders, aangezien de panden aan de Soesterweg 232 en 234/236 vrijstaande panden zijn en geen vrijstaand bijgebouw achter een tussenwoning zoals het pand aan de [locatie 2] en aldaar geen sprake is van bewoning van vrijstaande bijbehorende bouwwerken.  
    
        Met betrekking tot het perceel Soesterweg 118 heeft het college toegelicht dat hieraan de bestemmingen "Gebouwen van bijzondere aard" en "Verzorgende bedrijven" waren toegekend, voordat een aanvraag voor het realiseren van appartementen is gedaan. In 2005 is de aanvraag beoordeeld en er is een procedure gevoerd om af te wijken van het bestemmingsplan, waarin is onderbouwd waarom de ontwikkeling van de appartementen stedenbouwkundig aanvaardbaar was. In dit verband is van belang geacht dat sprake was van vervanging van bestaande gebouwen en een loods en een kwalitatief betere aansluiting bij het woningbouwproject aan de Ligusterstraat. Voorts is het perceel Soesterweg 118 groter dan het perceel [locatie 2] en is de mate van verdichting op het perceel Soesterweg 118 veel minder.    
    
        Ten aanzien van de percelen Schothorsterlaan 94 en Heiligenbergerweg 148 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat op deze percelen vrijstaande woningen zijn gelegen, terwijl op het perceel [locatie 2] sprake is van aaneengebouwde bebouwing.
    
        Het vorenstaande in aanmerking genomen heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen redenen aanwezig zijn die een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel rechtvaardigen, aangezien het college gemotiveerd heeft toegelicht dat in de door [appellant] genoemde gevallen geen sprake is van gelijke gevallen en [appellant] de juistheid van de door het college gestelde geschillen niet heeft weersproken. Hierbij heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, niet uitsluitend betrokken dat aan de door [appellant] genoemde percelen een andere bestemming is toegekend dan aan zijn perceel.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Melenhorst
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2018
    
    490.