ECLI:NL:RVS:2015:9, Raad van State, 14-01-2015, 201400936/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening Balkbrug, bedrijventerrein Katingerveld, ontsluiting openbaar vervoer" vastgesteld.

201400936/1/R4.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Balkbrug, gemeente Hardenberg,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Hardenberg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening Balkbrug, bedrijventerrein Katingerveld, ontsluiting openbaar vervoer" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2014, waar [appellanten], in de persoon van [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door W.G.J. Sauer, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoorde het college van gedeputeerde staten van Overijssel, vertegenwoordigd door ing. V. Berk, werkzaam bij de provincie, en mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem.
    
    Na de behandeling ter zitting hebben [appellanten], daartoe in de gelegenheid gesteld, nog een reactie ingediend. Deze reactie is aan de andere partijen toegezonden. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellanten], voor zover zij stellen dat bij hen verwachtingen zijn gewekt ten aanzien van de aankoop van een kavel op het bedrijventerrein, niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De raad wijst erop dat [appellanten] deze beroepsgrond niet in hun zienswijze hebben vervat.
    
    2.1. Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, vloeit voort dat door een belanghebbende geen beroep kan worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten tegen die onderdelen geen zienswijze naar voren te hebben gebracht.
    
    2.2. De door [appellanten] naar voren gebrachte zienswijze is gericht tegen het gehele plan. Het beroep heeft derhalve geen betrekking op besluitonderdelen die niet in de zienswijze zijn bestreden, maar bevat slechts nieuwe gronden en argumenten tegen al in de zienswijze bestreden onderdelen. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden en argumenten worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep wat betreft de hiervoor onder 2 bedoelde beroepsgrond in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    4. De partiële herziening heeft tot doel het bestemmingsplan "Balkbrug, bedrijventerrein Katingerveld", vastgesteld op 5 juli 2011 (hierna: het oorspronkelijke plan) aan te vullen met een bepaling die een route mogelijk maakt voor het openbaar busvervoer via het bedrijventerrein Katingerveld. Hierbij is beoogd de bestaande ontsluiting van het bedrijventerrein op de Hoogeveenseweg open te stellen en in te richten voor openbaar busvervoer.
    
    5. [appellanten] zijn eigenaren van respectievelijk de percelen [locatie 1] en [locatie 2], gelegen op het bedrijventerrein Katingerveld te Balkbrug. Deze kavels grenzen aan een pad, waar nu met het voorliggende plan busverkeer mogelijk wordt gemaakt. [appellanten] kunnen zich hiermee niet verenigen.
    
    6. [appellanten] voeren aan dat het college van burgemeester en wethouders op 2 juli 2013 heeft besloten het ontwerpplan acht weken ter inzage te leggen. Het ontwerpplan heeft echter zes weken ter inzage gelegen.
    
    6.1. Het ontwerpplan heeft vanaf 11 juli 2013 tot en met 21 augustus 2013 ter inzage gelegen. Van deze ter inzagelegging is kennis gegeven in de Staatscourant van 10 juli 2013 en het regionale weekblad "De Toren" van 10 juli 2013. [appellanten] hebben op 19 augustus 2013, derhalve tijdig, hun zienswijze op het ontwerpplan naar voren gebracht. Niet gebleken is dat zij door de vermelding van de termijn van acht weken in het besluit van 2 juli 2013 van het college van burgemeester en wethouders in hun belangen zijn geschaad. Het betoog faalt.
    
    7. [appellanten] stellen dat in het ontwerpbestemmingsplan is vermeld dat inspraak op een voorontwerpbestemmingsplan achterwege is gelaten en dat burgers hierover middels inloopspreekuren en nieuwsbrieven geïnformeerd zijn. Volgens [appellanten] zijn zij evenwel in het geheel niet geïnformeerd over het voorontwerpbestemmingsplan.
    
    7.1. Het bieden van inspraak maakt geen deel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het schenden van een inspraakverplichting, als daarvan al sprake zou zijn, heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. Het betoog faalt.
    
    8. [appellanten] voeren aan dat niet duidelijk is welke buslijnen gebruik zullen maken van de mogelijk gemaakte ontsluiting. Zij stellen dat de plantoelichting in dit verband duidelijkheid moet verschaffen.
    
    8.1. Nu uit artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening volgt dat een bestemmingsplan vergezeld gaat van een toelichting en deze toelichting geen deel uitmaakt van het plan, kan aan de toelichting geen bindende betekenis worden toegekend. Het betoog over de plantoelichting kan derhalve niet leiden tot het oordeel dat rechtsonzekerheid bestaat over hetgeen het plan mogelijk maakt, nu dit wordt bepaald door de planregels en de verbeelding. Het betoog faalt.
    
    9. [appellanten] betogen dat de raad busverkeer op het bedrijventerrein mogelijk wil maken vanwege de geplande aanleg van de ongelijkvloerse kruising N377 Ommerweg/Meppelerweg. Zij wijzen erop dat tijdens de vergadering van provinciale staten van Overijssel van 13 november 2013 een motie is ingediend. Als gevolg van deze motie kwamen alle maatregelen aan de provinciale weg N377 ter discussie te staan, waaronder de geplande ongelijkvloerse kruising. Volgens [appellanten] was daarom ten tijde van de vaststelling van het plan hoogst onzeker of het plan uitvoerbaar zou zijn. De raad had om die reden op dat moment het plan niet mogen vaststellen.
    
    9.1. De raad stelt dat het indienen van moties geen reden is om procedures stil te leggen. De raad stelt voorts dat de inhoud van de motie geen omstandigheid is op grond waarvan hij had moeten concluderen dat het niet plan niet uitvoerbaar was. Ook stelt de raad dat, gelet op de planning voor de maatregelen aan de N377, hij gehouden was het plan op 3 december 2013 vast te stellen. Het moment van vaststellen houdt volgens de raad geen verband met de ingediende motie.
    
    9.2. De Afdeling overweegt dat, daargelaten of de door [appellanten] genoemde motie verband houdt met het onderhavige plan, een motie van provinciale staten de bevoegdheid van de gemeenteraad om bestemmingsplannen vast te stellen niet aantast. Daarnaast vormt de indiening van de genoemde motie geen dermate zwaarwegend belang dat de raad niet in redelijkheid tot vaststelling van het plan heeft kunnen overgaan, aangezien de indiening van een motie nog niet betekent dat de motie zal worden aangenomen en, zelfs als zij later zou worden aangenomen, dat niet direct gevolgen zou hoeven hebben voor de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellanten] betogen dat het plan leidt tot geluidhinder ter plaatse van hun woningen. Volgens hen had daarom deugdelijk akoestisch onderzoek moeten worden verricht. De aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde notitie van Royal HaskoningDHV (hierna: Royal Haskoning) van 25 november 2013 is in dit verband volgens hen ontoereikend, omdat in deze notitie geen rekening is gehouden met avond- en nachtbussen. Ook is volgens hen in deze notitie bij het toepassen van de Standaard Rekenmethode I op grond van het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 ten onrechte geen optrekcorrectie toegepast, nu de ontsluiting is gelegen in de nabijheid van een kruispunt. Daarnaast stellen [appellanten] dat de raad onvoldoende heeft onderzocht of de voor de woningen vereiste binnenwaarde van 33 dB kan worden gewaarborgd.
    
    10.1. De raad stelt dat door het toestaan van de bussen op de ontsluiting de voorkeurgrenswaarde van 48 dB niet wordt overschreden. Hierbij wijst de raad erop dat de percelen van [appellanten] reeds in een geluidbelaste omgeving zijn gelegen. Bij de vaststelling van het oorspronkelijke plan is aan de percelen de bestemming "Bedrijventerrein" met de aanduiding "bedrijfswoning" toegekend en bovendien zijn de percelen gelegen op een gezoneerd industrieterrein, aldus de raad. Gelet op deze omstandigheden stelt de raad dat het toestaan van bussen op de ontsluiting geen onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat op de percelen van [appellanten] oplevert.
    
    10.2. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh), bevindt zich langs een weg een zone met een nader in dat artikellid aangeduide breedte.
    
    Ingevolge artikel 76, eerste lid, dienen bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op gronden die binnen een zone langs een weg liggen, de geluidgrenswaarden bedoeld in artikel 82 van de Wgh in acht te worden genomen. Uit deze bepalingen vloeit in samenhang met artikel 3.1 van het Besluit geluidhinder voort dat op de gevel van geluidgevoelige gebouwen een geluidbelasting van maximaal 48 dB is toegestaan.
    
    10.3. Naar aanleiding van de naar voren gebrachte zienswijze is een berekening uitgevoerd voor de geluidbelasting als gevolg van het busvervoer. Deze berekening is opgenomen in de notitie van Royal Haskoning van 25 november 2013. In deze notitie is vermeld dat in de dagperiode (07:00-19:00) wordt uitgegaan van een worst case scenario waarbij maximaal 6 bussen per uur over de ontsluiting rijden. Tevens is vermeld dat de kortste afstand van een geluidgevoelig object, de toekomstige woning aan de [locatie 2], tot aan het hart van de ontsluiting op basis van het plan 11,5 meter is. Uit de notitie volgt dat bij de berekening van de geluidbelasting de Standaard Rekenmethode I RMG 2012 is gehanteerd. Uitkomst van de berekening is dat de geluidbelasting op de dichtstbijzijnde mogelijke woning in de toekomst 50 dB bedraagt. In navolging van artikel 110g van de Wgh is op deze uitkomst een aftrek van 5 dB toegepast. De uiteindelijk afgeronde geluidbelasting komt hierdoor uit op 45 dB. Nu deze uitkomst minder bedraagt dan de voorkeurgrenswaarde van 48 dB, stelt de Wgh geen aanvullende eisen aan de ontsluiting, aldus de notitie.
    
    10.4. De Afdeling overweegt dat in de notitie bij de berekening voor de geluidbelasting als gevolg van het busverkeer uitsluitend is uitgegaan van busverkeer tijdens de dagperiode, 07:00-19:00 uur. Als bijlage bij deze notitie is de dienstregeling van de busdiensten opgenomen die over de ontsluiting zullen gaan rijden. Uit deze dienstregeling komt naar voren dat ook buiten de dagperiode bussen over de ontsluiting zullen gaan rijden. Niet gebleken is dat bij de berekening van de geluidbelasting met busdiensten buiten de dagperiode rekening is gehouden.
    
    Voorts vermeldt de notitie weliswaar dat in de genoemde rekenmethode rekening is gehouden met geluidsinvloeden als het optrekken en afremmen van verkeer, maar op welke manier daarmee rekening is gehouden, en of in dit geval de optrekcorrectie als bedoeld in artikel 1.6 van bijlage III van het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 is toegepast, komt uit de notitie niet naar voren, waarbij van belang is dat de ontsluiting zich bevindt in de nabijheid van een kruispunt. Ter zitting heeft de raad daarover desgevraagd geen duidelijkheid kunnen verschaffen. Derhalve is niet toereikend gemotiveerd waarom kon worden aangenomen dat aan de voorkeurgrenswaarde van 48 dB zal worden voldaan. Gelet hierop is evenmin duidelijk of voldaan kan worden aan de voor woningen vereiste binnenwaarde van 33 dB en of sprake is van een reconstructie in de zin van artikel 1 van de Wgh. Derhalve ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het de aanvaardbaarheid van de geluidbelasting op hun percelen betreft als gevolg van het toestaan van busverkeer op de ontsluiting, niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    11. [appellanten] wijzen erop dat het oorspronkelijke plan is vastgesteld op 12 december 2012. De onderhavige herziening van dit plan is volgens hen op dusdanige korte termijn gevolgd, dat dit de rechtszekerheid aantast en geen recht doet aan de waarborgfunctie van een bestemmingsplan.
    
    11.1. Het oorspronkelijke plan "Balkbrug, bedrijventerrein Katingerveld" is vastgesteld op 5 juli 2011. Dit plan is met de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012 in zaak nr. 201012762/1/R1 onherroepelijk geworden. Geen rechtsregel staat eraan in de weg dat een bestemmingsplan wordt herzien voor het einde van de planperiode van 10 jaar. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Het betoog faalt.
    
    12. [appellanten] voeren aan dat voor de aankoop van hun kavels bepalend is geweest dat op het nabijgelegen pad enkel fietsverkeer was toegestaan. Volgens hen heeft het gemeentebestuur ten tijde van de aankoop van de kavels verzwegen dat hij voornemens was op dit pad ook busverkeer toe te staan. Zij stellen derhalve dat zij, op basis van het oorspronkelijke plan en de ten tijde van de aankoop van de kavels beschikbare verkoopinformatie, erop mochten vertrouwen dat het aan hun kavels grenzende pad gevrijwaard zou blijven van busverkeer en dit pad enkel als fietspad zou functioneren.
    
    12.1. De raad stelt dat de onderhavige kwestie zich niet leent voor deze procedure, nu dit betrekking heeft op een privaatrechtelijke overeenkomst. De raad stelt voorts dat bij de grondverkopers niet bekend was dat er mogelijk een doorgang voor het openbaar vervoer zou komen.
    
    12.2. Door [appellanten] is niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de raad tijdens de onderhandelingen over de aankoop van hun kavels is verzwegen dat de raad voornemens was op zeer korte termijn busverkeer op het nabijgelegen pad zou toestaan. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat aan het bestuursorgaan is toe te rekenen dat rechtens te honoreren verwachtingen zijn ontstaan. Hiervan is niet gebleken. De door [appellanten] genoemde verkoopinformatie en de omstandigheid dat recent een bestemmingsplan was vastgesteld, leiden evenmin tot het oordeel dat zij daaraan zodanige verwachtingen konden ontlenen. Het betoog faalt.
    
    13. [appellanten] stellen dat de ontsluiting voor gemotoriseerd verkeer definitief zou worden afgesloten door middel van een poller. Thans zijn echter betonblokken en bebording geplaatst. Deze oplossing voorkomt echter volgens [appellanten] niet dat gemotoriseerd verkeer, in strijd met het oorspronkelijke plan en het onderhavige plan, gebruik maakt van de ontsluiting. [appellanten] wijzen daarbij erop dat middels borden is aangegeven dat doorgang verboden is, met uitzondering van fietsers, bromfietsers en landbouwverkeer. De uitzondering voor bromfietsers en landbouwverkeer is niet conform het bestemmingsplan.
    
    13.1. De raad stelt dat de uitvoering van verkeersmaatregelen de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet raakt. De raad stelt tevens dat de feitelijke situatie wordt aangepast aan de ontwikkelingen in en rond het bedrijventerrein Katingerveld. Deze ontwikkelingen zijn volgens de raad het gevolg van het oorspronkelijke plan en het onderhavige plan en zijn thans nog in uitvoering, waardoor het volgens de raad noodzakelijk is dat de ontsluiting nog enige tijd wordt gebruikt voor bromfietsers en landbouwverkeer.
    
    13.2. Voor zover [appellanten] erop wijzen dat de tijdelijke maatregelen ten behoeve van het voorkomen van het gebruik van de ontsluiting door gemotoriseerd verkeer niet worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat dit ziet op handhaving van verkeersmaatregelen. Deze handhavingsaspecten zijn in de bestemmingsplanprocedure niet aan de orde, aangezien uitsluitend de toetsing van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan voorligt. Tegen gebruik dat niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan kan door het gemeentebestuur handhavend worden opgetreden. De exacte inrichting van het plangebied en de verkeersmaatregelen die nodig zijn voor de ontsluiting is voorts een kwestie van uitvoering van het bestemmingsplan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure evenmin aan de orde komen. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat binnen de bestemming "Bedrijventerrein" met functieaanduiding "overige zone- ontsluiting langzaam verkeer en openbaar vervoer" geen aanvaardbare uitvoering van de afsluiting voor gemotoriseerd verkeer kan plaatsvinden. Het betoog faalt.
    
    14. De overige beroepsgronden van [appellanten] betreffen deels een herhaling van de door hen over het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze. Voor zover dat het geval is, is daarop in de Notitie ‘Beantwoording zienswijzen Partiële herziening Balkbrug, bedrijventerrein Katingerveld, ontsluiting openbaar vervoer’ ingegaan. De zienswijze heeft volgens het besluit tot vaststelling van het plan in zoverre niet geleid tot een wijziging van het plan. [appellanten] hebben geen redenen naar voren gebracht waarom de weerlegging van de zienswijze in zoverre onjuist is.
    
    15. In aanmerking genomen hetgeen is overwogen in 10.4, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe, met inachtneming van overweging 10.4, alsnog toereikend te motiveren dat vanuit een oogpunt van geluidhinder ter plaatse van de percelen van [appellanten] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast. Hetgeen verder door [appellanten] is aangevoerd behoeft gezien het voorgaande nu geen bespreking.
    
    16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Hardenberg op om binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    1. met inachtneming van hetgeen in 10.4 is overwogen het daar omschreven gebrek in het besluit van 3 december 2013, kenmerk 605686, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële herziening Balkbrug, bedrijventerrein Katingerveld, ontsluiting openbaar vervoer" te herstellen, dan wel dit besluit te wijzigen of een nieuw besluit te nemen;
    
    2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Oudenaarden
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    568-817.