ECLI:NL:RVS:2016:1758, Raad van State, 22-06-2016, 201503045/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 maart 2015 heeft het college ingestemd met een saneringsplan als bedoeld in artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming voor de locatie voormalig NRE-terrein aan de Nachtegaallaan 15 te Eindhoven (hierna: de locatie).

201503045/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Eindhoven,
    2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Eindhoven,
    3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Eindhoven,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 maart 2015 heeft het college ingestemd met een saneringsplan als bedoeld in artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming voor de locatie voormalig NRE-terrein aan de Nachtegaallaan 15 te Eindhoven (hierna: de locatie).
    
    Tegen dit besluit hebben Van den Broek, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2015, waar [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. S. Oord, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Reijnders, ir. W.G.J. Vlamings en M.J.M.J. Heutink, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 2A], [appellant sub 3] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 20 april 2016, waar [appellant sub 1A], [appellant sub 2A] en het college, vertegenwoordigd door Reijnders, Vlamings en M.L.M. Lammerschop, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De locatie betreft een voormalig gasfabrieksterrein aan de rand van het centrum van Eindhoven. Door activiteiten van de voormalige gasfabriek is de bodem ter plaatse verontreinigd. Het terrein is eigendom van de gemeente Eindhoven en wordt herontwikkeld tot woon- en werkgebied.
    
    Het college heeft op 22 januari 2008 op grond van de artikelen 29 en 37 van de Wet bodembescherming voor de locatie een zogeheten beschikking ernst en spoed genomen, waarbij is vastgesteld dat sprake is van een ernstig geval van bodemverontreiniging waarvan spoedige sanering niet noodzakelijk is. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. Vervolgens is in opdracht van de gemeente het "Gefaseerd saneringsplan NRE-terrein" van 11 augustus 2014 opgesteld. Het is een gefaseerd saneringsplan op hoofdlijnen, waarin globaal de verwachte verschillende uitvoeringsfasen en het voorgenomen gebruik zijn weergegeven. Zodra een ontwikkelfase meer in detail bekend is, wordt een deelsaneringsplan of uitvoeringsplan opgesteld. Het college heeft bij het bestreden besluit met het gefaseerd saneringsplan ingestemd. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen in de omgeving van de locatie. Zij vrezen met name dat met het saneringsplan de aanwezige verontreiniging onvoldoende wordt verwijderd.
    
    De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    
    2. Het college betoogt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit, omdat zij bij hun woningen geen gevolgen kunnen ondervinden van de verontreiniging waar het besluit op ziet. Het college wijst er in dit verband op dat de woningen buiten de gevalscontour liggen en de verontreiniging in het diepere grondwater zich niet verspreidt.
    
    2.1. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat zij wel als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Zij stellen dat zij zeer bezorgd zijn over de gevolgen van de bodemverontreiniging, dat de verontreiniging via het diepere grondwater naar hun percelen kan worden verspreid en dat ter plaatse van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] incidenteel geurhinder wordt ondervonden van de bodemverontreiniging. [appellant sub 1] stelt daarnaast dat niet is uitgesloten dat de saneringswerkzaamheden zullen leiden tot verkeershinder en dat hij vanaf zijn dakterras zicht heeft op de locatie.
    
    2.2. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.3. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon volgens vaste jurisprudentie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit (zie onder meer de uitspraak van 7 april 2010, ECLI:RVS:2010:BM0181).
    
    Bij een besluit tot instemming met een saneringsplan zijn onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop gevolgen kunnen worden ondervonden van de bodemverontreiniging waarop de sanering betrekking heeft dan wel van de wijze waarop zal worden gesaneerd, belanghebbenden (zie de uitspraken van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1531 en 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2472.) Gelijk de Afdeling in de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, ten aanzien van de belanghebbendheid bij milieuomgevingsvergunningen heeft overwogen, moet daarbij aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woningen of de percelen gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.
    
    2.4. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1], op ongeveer 60 m van de locatie. [appellant sub 2A] en E. [appellant sub 2] wonen aan de [locatie 2], op ongeveer 45 m van de locatie. [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] wonen aan de [locatie 3], op ongeveer 150 m van de locatie. [appellant sub 1] stelt dat hij tevens gemeenschappelijk eigenaar is van een perceel aan de Treurenburgstraat.
    
    2.5. De Afdeling merkt allereerst op dat de omstandigheid dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zich ernstig zorgen maken over de verontreiniging geen grond kan zijn om hen als belanghebbenden aan te merken. Zij onderscheiden zich daarmee onvoldoende van anderen zodat dit geen voldoende objectief belang is.
    
    De desbetreffende woningen en het perceel aan de Treurenburgstraat liggen niet binnen de gevalscontour waarop het saneringsplan ziet. Verder is tussen de woningen en de locatie dichte bebouwing gelegen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niettemin gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van de bodemverontreiniging waarop de sanering betrekking heeft of van de wijze van sanering. De stellingen dat incidenteel geurhinder wordt ondervonden, dat zicht vanaf het dakterras van de woning van [appellant sub 1] bestaat, en dat niet is uitgesloten dat verkeershinder van de saneringswerkzaamheden wordt ondervonden, zijn daarvoor, zowel afzonderlijk als in onderling verband bezien, onvoldoende.
    
    Ten aanzien van de vrees voor verspreiding van grondwaterverontreiniging overweegt de Afdeling het volgende. Volgens het rapport "Actualiserend bodemonderzoek plus saneringsonderzoek gasfabrieksterrein Nachtegaallaan te Eindhoven" van Royal HaskoningDHV van 6 juli 2005 is de grondwaterverontreiniging in de periode 1996-2004 niet verspreid en qua omvang en concentratie afgenomen. Op basis hiervan heeft het college in de beschikking ernst en spoed van 22 januari 2008 overwogen dat er geen onacceptabel verspreidingsrisico bestaat. Het gefaseerd saneringsplan heeft ook geen betrekking op de verontreiniging van het diepe grondwater. In het rapport "Actualiserend onderzoek diep grondwater NRE-terrein te Eindhoven" van Royal HaskoningDHV van 15 oktober 2015 wordt bevestigd dat de gehalten in het diepere grondwater en de omvang van de sterke grondwaterverontreinigingen afnemen. Op basis hiervan is geen sprake van een verspreidingsrisico en kan de grondwaterverontreiniging als stabiel worden beschouwd, aldus de conclusies van het rapport. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de conclusies van de genoemde rapporten onjuist zijn. Ook overigens bestaat voor dat oordeel geen grond. Dat zou moeten worden gevreesd voor verspreiding van de grondwaterverontreiniging naar de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vindt daarmee geen steun in genoemde bodemonderzoeken. Zij kunnen aan de door hen gestelde vrees dan ook geen belang bij het bestreden besluit ontlenen.
    
    2.6. De conclusie is dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. Hun beroepen zijn daarom niet-ontvankelijk. Aan een inhoudelijke beoordeling van hun beroepsgronden komt de Afdeling niet toe.
    
    3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellant sub 3]
    
    4. Het beroep van [appellant sub 3] heeft met name betrekking op de sanering van het perceel [locatie 4], op welk perceel zijn woning met voor-, zij- en achtertuin is gelegen.
    
    5. Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming voert degene die de bodem saneert, de sanering zodanig uit dat:
    
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    
    Ingevolge artikel 39, tweede lid, voor zover hier van belang, behoeft het saneringsplan de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde.
    
    Op grond van artikel 88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bodembescherming en artikel 1 van het Besluit aanwijzing bevoegd gezag gemeenten Wet bodembescherming wordt de gemeente Eindhoven voor de toepassing van de artikel 39 van de Wet bodembescherming gelijkgesteld met een provincie.
    
    6. [appellant sub 3] betoogt dat de ernst en spoedeisendheid van de verontreiniging onjuist is vastgesteld omdat deze is gebaseerd op een ongefundeerde aanname van het grondwaterdebiet.
    
    6.1. Dit betoog slaagt niet. De ernst en de spoedeisendheid van de verontreiniging is vastgesteld bij besluit van 22 januari 2008. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. In het kader van deze procedure over de goedkeuring van het saneringsplan kan de rechtmatigheid van het besluit van 22 januari 2008 niet meer aan de orde komen.
    
    7. [appellant sub 3] betoogt dat het historisch onderzoek dat ten behoeve van het saneringsplan is verricht, onvoldoende is. Zo is niet in kaart gebracht welke chemische processen op de locatie hebben plaatsgevonden en welke restproducten zich daar bevinden.
    
    7.1. Blijkens de notitie "Update bodemkwaliteit NRE-terrein ten behoeve van herontwikkeling" van HaskoningDHV van 27 augustus 2013, die deel uitmaakt van het bestreden besluit, is in aanvulling op de beschikbare gegevens een aantal informatiebronnen geraadpleegd. Daarbij is vrijwel geen nieuwe informatie over verontreiniging naar voren gekomen. Per deellocatie is bepaald van welke (mogelijk) bodembedreigende stoffen de locatie verdacht is. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat een uitgebreider historisch onderzoek nodig was voor het opstellen van een saneringsplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de aard en omvang van de verontreiniging eerst blijkt uit bodemonderzoeken en het saneringsplan dan ook primair is gebaseerd op de resultaten van die bodemonderzoeken.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant sub 3] betoogt dat ten behoeve van de sanering van de achtertuinen van de woningen [locatie 4] tot en met 44 een nieuwe risicobeoordeling had moeten worden uitgevoerd, aangezien de risicobeoordeling van het college is gebaseerd op in 1991 en 1997 uitgevoerde onderzoeken. Hij wijst er op dat uit het rapport van 1991 blijkt dat sprake is van gezondheidsrisico's en dat het rapport "Verkennend en aanvullend bodemonderzoek NRE-terrein te Eindhoven, fase 2" van 12 februari 2014, dat mede ten grondslag ligt aan het saneringsplan, geen betrekking heeft op de woningen aan de Dommelhoefstraat.
    
    8.1. In de beschikking ernst en spoed van 22 januari 2008, die als uitgangspunt dient voor het saneringsplan, is op grond van een in 2005 uitgevoerd onderzoek vastgesteld dat bij het huidige bodemgebruik geen onacceptabel humaan risico bestaat. Omdat bij het onderzoek in 2005 een ander model is gebruikt, is de risicobeoordeling nogmaals uitgevoerd met behulp van het computermodel Sanscrit, hetgeen in overeenstemming is met de Circulaire bodemsanering. Uit deze risicobeoordeling blijkt dat er voor de functie "wonen met tuin" geen sprake is van onaanvaardbare humane risico’s. Blijkens het bestreden besluit heeft het college zich op deze onderzoeken gebaseerd. In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college dat niet had mogen doen en opnieuw een risico-onderzoek had moeten verrichten.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellant sub 3] betoogt dat bij de sanering van de achtertuinen van de woningen aan de [locatie 5] niet mag worden volstaan met het aanbrengen van een leeflaag. De verontreiniging moet in zijn geheel worden verwijderd zodat alle gezondheidsrisico's worden weggenomen en de kadastrale aantekening van zijn perceel kan vervallen. Verder is niet duidelijk wat voor kwaliteit grond na de sanering in de tuinen zal worden aangebracht, aldus [appellant sub 3].
    
    9.1. In het saneringsplan is voor de sanering van de achtertuinen van de woningen [locatie 4] tot en met 44 gekozen voor de volgende saneringsvariant. De verontreinigde grond wordt tot 1 m -mv afgegraven waarna een leeflaag van 1 m wordt aangebracht met grond met de kwaliteit 'wonen'. Indien nog een restverontreiniging beneden 1 m -mv aanwezig is, wordt een signaallaag tussen de leeflaag en de restverontreiniging aangebracht. Een restverontreiniging boven de interventiewaarde zal op kavelniveau volledig worden weggenomen indien dit met een geringe inspanning kan worden gerealiseerd en daardoor de kadastrale aantekening van het perceel kan worden gehaald, aldus het saneringsplan. Dit laatste betekent volgens het college in het verweerschrift dat verontreinigingen die zich niet meer dan enkele tientallen centimeters dieper dan de bovenste meter bevinden, ook worden ontgraven.
    
    9.2. Gelet op artikel 38 van de Wet bodembescherming moet de bodem tenminste geschikt worden gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt, waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt. In de Circulaire bodemsanering 2013 zijn eisen gesteld aan het saneringsresultaat bij sanering van immobiele verontreinigingen, waaronder kwaliteitseisen aan de leeflaag en de aanvulgrond. De gekozen saneringsvariant voldoet aan de eisen in de circulaire die gelden voor de bodemfunctie 'wonen met tuin'. Met de enkele stelling dat in de achtertuin een fruitboom staat, heeft [appellant sub 3] niet aannemelijk gemaakt dat van de in de circulaire opgenomen standaarddikte van de leeflaag van 1 m zou moeten worden afgeweken. Verder is het verwijderen van de kadastrale aantekening op zich geen eis of doelstelling die in de wet of circulaire is opgenomen.
    
    Gelet op artikel 39, tweede lid, heeft het college in zoverre goedkeuring kunnen verlenen aan het saneringsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellant sub 3] betoogt dat het saneringsplan ten onrechte niet voorziet in de volledige sanering van de zij- en voortuinen van de woningen [locatie 4] tot en met [..] (hierna aangeduid als de voortuinen). Op de kadastrale kaart die bij het bestreden besluit behoort is een interventiewaardecontour weergegeven die niet overeenkomt met de contour die is weergegeven op tekening nr. BC1691/2-1 van het rapport "Verkennend en aanvullend bodemonderzoek NRE-terrein te Eindhoven, fase 2" van 11 februari 2014. Deze tekening alsmede een aantal andere tekeningen die bij verschillende bodemrapporten behoren, geven weer dat de interventiewaardecontour zowel de achtertuinen als de voortuinen omvat, aldus [appellant sub 3].
    
    10.1. Het saneringsplan voorziet niet in de sanering van de voortuinen. Het college heeft ter zitting van 25 oktober 2015 gesteld dat op basis van een bodemonderzoek uit 1991 is geconcludeerd dat sanering niet nodig is. Ten tijde van de totstandkoming van het saneringsplan bestond geen aanleiding voor het verrichten van een nader onderzoek, aldus het college.
    
    10.2. Uit de onder 10 genoemde tekening nr. BC1691/2-1 blijkt dat de voortuinen vallen binnen de interventiewaardecontour van zware metalen en PAK's. Uit de tekening nr. BC1691-104-100/005 die bij het saneringsplan behoort (bijlage 4), blijkt dit eveneens. Gelet hierop kon het college zich niet baseren op een onderzoek uit 1991 en was het aangewezen om ten minste een actualiserend bodemonderzoek naar de verontreiniging van de voortuinen te verrichten. Het bestreden besluit is op dit punt niet met de nodige zorgvuldigheid voorbereid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    
    12. Met het oog op finale geschilbeslechting zal de Afdeling onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    De gemeente Eindhoven heeft aan Royal HaskoningDHV opdracht gegeven een actualiserend bodemonderzoek uit te voeren naar de bodemverontreiniging in de voortuinen. Op grond van dit onderzoek, waarvan de resultaten zijn neergelegd in de notitie "Onderzoek ‘voortuinen Dommelhoefstraat’ NRE-terrein Eindhoven" van 13 november 2015, heeft de gemeente bij het college een melding ingediend met het verzoek in te stemmen met de uitbreiding van het saneringsgebied van het voormalige NRE terrein met de voortuinen. Het college zal naar aanleiding van deze melding een besluit nemen, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. De Afdeling ziet onder deze omstandigheden aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand te laten. Dit betekent dat - ondanks dat het bestreden besluit is vernietigd - de goedkeuring van het saneringsplan en daarmee ook het saneringsplan zelf gelding hebben.
    
    13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C] en [appellant sub 2D] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 2 maart 2015, kenmerk Z.17997/D.66741;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 151,06 (zegge: honderdeenenvijftig euro en zes cent);
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven aan [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016
    
    190-811.