ECLI:NL:RVS:2014:340, Raad van State, 05-02-2014, 201305293/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Hanzepoort" vastgesteld.

201305293/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fresh Vastgoed B.V., gevestigd te Oldenzaal, en anderen,
    2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beide gevestigd te Oldenzaal,
    3. de stichting Stichting Oost Deurningen, gevestigd te Deurningen, gemeente Dinkelland,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Oldenzaal,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Hanzepoort" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben Fresh Vastgoed en anderen, [appellant sub 2] en Stichting Oost Deurningen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Fresh Vastgoed en anderen en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2013, waar Fresh Vastgoed en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Enschede, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Wijhe, en de raad, vertegenwoordigd door J.J.M. Oude Avenhuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het plan heeft betrekking op het bestaande bedrijventerrein Hanzepoort en de aansluitende gronden aan de westzijde van het terrein.
    
    Het beroep van Fresh Vastgoed en anderen en het beroep van [appellant sub 2] voor zover gericht tegen het plandeel voor het perceel [locatie 1].
    
    3. Fresh Vastgoed en anderen komen op tegen het plandeel voor het perceel [locatie 1] van [appellant sub 2]. Zij betogen dat de bestemming "Bedrijventerrein - 1" ten onrechte is toegekend aan het perceel nu door de parkeer-, verhuur- en verkoopmogelijkheid van vrachtwagens hun zichtlocatie en de representativiteit van hun kantoorgebouw worden aangetast en verrommeling van de omgeving ontstaat. Bovendien leidt dit gebruik tot zichtreclame, aldus Fresh Vastgoed en anderen. Ook verzetten zij zich tegen de parkeer-, verhuur- en verkoopmogelijkheid van bedrijfsauto’s. De raad stelt zich volgens hen ten onrechte op het standpunt dat dit gebruik onder het vorige bestemmingsplan dan wel door een fictieve afwijkingsvergunning was toegelaten.
    
    Fresh Vastgoed en anderen voeren voorts aan dat het bestemmingsplan in zoverre niet uitvoerbaar is omdat bestaande kettingbedingen leiden tot evidente privaatrechtelijke belemmeringen. Op basis van de kettingbedingen mag het terreingedeelte aan de zijde van de A1 en ter hoogte van het kantoorpand van Fresh Vastgoed en anderen alleen gebruikt worden voor de stalling van personen- en bestelauto’s. De raad heeft ten onrechte nagelaten de beperkingen die voortvloeien uit de kettingbedingen in de notariële akte van 31 mei 2011, waarmee [appellant sub 2] de eigendom van het perceel [locatie 1] heeft verworven, op te nemen in het plan. Ook had de raad ieder ander bedrijfsmatig gebruik waarbij vrachtwagens kunnen worden gestald moeten uitsluiten.
    
    Fresh Vastgoed en anderen komen voorts op tegen de mogelijkheid tot handel. Het is volgens hen niet de bedoeling dat het bedrijventerrein wordt veranderd in een regulier bedrijventerrein. Voorts handelt de raad volgens hen in strijd met het welstandsbeleid door de mogelijkheid van stalling te bieden op het desbetreffende terreingedeelte. Ook leidt het stallen van vrachtwagens tot risico’s in verband met de aanwezigheid van ondergrondse kabels en leidingen ter plaatse, aldus Fresh Vastgoed en anderen.
    
    3.1. [appellant sub 2] richt zich tegen artikel 4, lid 4.5.1, van de planregels. Zij wil de zekerheid dat het is toegelaten op haar perceel [locatie 1] vrachtwagens te parkeren, verkopen, verhuren en leasen. [appellant sub 2] vreest dat de voornoemde bepaling hieraan in de weg staat hoewel de raad heeft aangegeven dat deze bepaling niet ziet op het gebruik dat [appellant sub 2] van haar gronden maakt.
    
    3.2. De raad stelt dat het parkeren, verhuren en verkopen van vrachtwagens en bedrijfsauto’s aan transportbedrijven op het perceel [locatie 1] binnen de bestemming van het vorige plan paste. Het gebruiksverbod in artikel 4, lid 4.5.1, van de planregels ziet niet op het parkeren, verkopen, verhuren en leasen van vrachtwagens aan bedrijven. De bepaling is enkel bedoeld om opslag van goederen voor de voorgevel tegen te gaan, aldus de raad. Hij is daarbij van mening dat in de gestelde kettingbedingen geen privaatrechtelijke belemmering voor de uitvoerbaarheid van het plan is gelegen. Voorts is in 2010 overeengekomen dat op de gronden tussen de A1 en het kantoorpand op het perceel [locatie 2] solotrekkers kunnen worden gestald. De raad voert aan dat het bedrijventerrein, gezien de ligging aan de A1 en nabij de luchthaven Twente en de Duitse grens, oorspronkelijk is gerealiseerd als goederencentrum en om die reden specifiek is bestemd voor logistieke bedrijven. Er is mede om die reden geen sprake van een bijzondere zichtlocatie voor kantoren. Het bestemmingsplan is volgens de raad niet in strijd met het welstandsbeleid en hij is van mening dat hij de belangen zorgvuldig heeft afgewogen. Daarbij merkt de raad op dat het gebruik van het kantoorpand op het perceel [locatie 2] strijdig was met het vorige bestemmingsplan en in het voorliggende plan ten behoeve van Fresh Vastgoed en anderen als zodanig is bestemd.
    
    3.3. Blijkens de verbeelding voorziet het plan voor het perceel [locatie 1] in de bestemming "Bedrijventerrein - 1" met de aanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3.2" en "bedrijf tot en met categorie 4.1".
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder c, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein - 1" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" bestemd voor bedrijven op het gebied van wegvervoer, distributie en logistiek en daaraan gerelateerde werkzaamheden als assemblage en reparatie, tot en met categorie 3.2 van Bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten Bedrijventerrein;
    
    met daarbij behorende:
    
    […]
    
    r. parkeervoorzieningen en stallingsruimte;
    
    […]
    
    met dien verstande dat:
    
    s. detailhandel niet is toegestaan, tenzij uitdrukkelijk anders is geregeld;
    
    […].
    
    Ingevolge lid 4.5.1 wordt tot een gebruik in strijd met het bestemmingsplan in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden voor opslag van goederen, voor zover de gronden zijn gelegen aan de naar de weg gekeerde zijde van een terrein.
    
    Ingevolge artikel 1, lid 1.24, valt onder "detailhandel" het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
    
    Ingevolge Bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten Bedrijventerrein vallen de handel in vrachtauto’s (inclusief import en reparatie) en de stalling van vrachtwagens (met koelinstallaties) onder categorie 3.2.
    
    3.4. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Goederencentrum Hanzepoort Oldenzaal", vastgesteld door de raad bij besluit van 25 februari 1988, was aan het perceel de bestemming "Goederencentrum" toegekend.
    
    Ingevolge de doeleindenomschrijving bij artikel 3 van de planvoorschriften voorzag de bestemming in:
    
    - de bouw en exploitatie van een goederencentrum ten behoeve van bedrijven die zijn gericht op de begeleiding, behandeling en/of verwerking van goederentransport, welke bedrijven dienen te behoren tot de categorieën 1 tot en met 4 van de basiszoneringslijst;
    
    - de vestiging van dienstverlenende bedrijven ten behoeve van of in directe relatie met bovengenoemde bedrijven […].
    
    Ingevolge artikel 3, onder I, mochten op de als "Goederencentrum" bestemde gronden uitsluitend bouwwerken ten behoeve van de uitoefening van een bedrijf als omschreven in de doeleindenomschrijving gebouwd worden […].
    
    3.5. Gelet op de aanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3.2" en "bedrijf tot en met categorie 4.1" die aan het perceel van [appellant sub 2] zijn toegekend, zijn op haar perceel bedrijven op het gebied van wegvervoer, distributie en logistiek toegelaten met, gelet op artikel 4, lid 4.1, onder r, van de planregels, parkeervoorzieningen en stallingsruimte. Het gebruik door [appellant sub 2] van het perceel [locatie 1] ziet op de verhuur, verkoop en lease van vrachtwagens ten behoeve van goederenvervoer. Een redelijke uitleg van het gebruiksverbod in artikel 4, lid 4.5.1, van de planregels brengt niet met zich dat het gebruik dat [appellant sub 2] van haar gronden maakt als opslag van goederen in de zin van die bepaling moet worden aangemerkt. Dit gebruik wordt derhalve niet geraakt door het gebruiksverbod.
    
    3.6. Voorts overweegt de Afdeling, anders dan Fresh Vastgoed en anderen betogen, dat de bestemming in het vorige plan reeds voorzag in het parkeren, verhuren en verkopen van vrachtwagens en van bedrijfsauto’s op het perceel [locatie 1]. Het vorige plan liet onder meer de exploitatie van een goederencentrum ten behoeve van bedrijven die gericht zijn op onder andere de begeleiding van goederentransport toe, mits deze bedrijven vielen onder 1 tot en met 4 van de basiszoneringslijst zoals deze voorkomt in de uitgave van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten "Bedrijven en milieuzonering" van oktober 1985. De Afdeling stelt vast dat goederenwegvervoerbedrijven zonder het schoonmaken van tanks onder categorie 3 vielen en goederenwegvervoerbedrijven met het schoonmaken van tanks onder categorie 4. Tevens werden dienstverlenende bedrijven ten behoeve van bedrijven die zijn gericht op de begeleiding, behandeling en/of verwerking van goederentransport mogelijk gemaakt in het vorige plan. Het betoog faalt derhalve. De omstandigheid dat het voorheen geldende bestemmingsplan voorzag in het parkeren, verhuren en verkopen van vrachtwagens en bedrijfsauto’s, neemt echter niet weg dat in het kader van het vaststellen van een bestemmingsplan steeds weer alle betrokken belangen moeten worden afgewogen, waarbij wordt bezien in hoeverre het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    3.7. Voor zover Fresh Vastgoed en anderen betogen dat het voorliggende plan niet voorziet in detailhandel en daarmee ook niet in het gebruik dat [appellant sub 2] van de gronden maakt, overweegt de Afdeling dat dit gebruik niet valt onder het begrip detailhandel nu [appellant sub 2] de vrachtwagens voornamelijk voor verhuur en lease aanbiedt. Voor zover het bedrijf vrachtwagens verkoopt, gebeurt dit aan personen die deze kopen in de uitoefening van een bedrijfsactiviteit. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat verkoop van vrachtwagens niet onder detailhandel valt. Voor zover Fresh Vastgoed en anderen betogen dat de stalling van vrachtauto’s leidt tot zichtreclame overweegt de Afdeling dat de stalling van vrachtauto’s en mogelijke zichtreclame in overeenstemming zijn met het doel van de bestemming "Bedrijventerrein - 1".
    
    3.8. Voor zover Fresh Vastgoed en anderen betogen dat het plan niet uitvoerbaar is vanwege de bestaande kettingbedingen, stelt de Afdeling voorop dat het bedrijfsmatig gebruik waarbij vrachtwagens kunnen worden gestald blijkens de Staat van Bedrijfsactiviteiten Bedrijventerrein niet het enige is waarin het plan voor de desbetreffende gronden voorziet. Het plan is in zoverre uitvoerbaar. Wat betreft de vraag of de raad de stalling van vrachtwagens had moeten uitsluiten op het desbetreffende perceelsgedeelte, overweegt de Afdeling dat de raad bij de belangenafweging rekening dient te houden met privaatrechtelijke verhoudingen. Het moeten uitsluiten van het gebruik zou denkbaar zijn als zich een evidente privaatrechtelijke belemmering voordoet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 31 oktober 2012 in zaak nr. 201103853/1/R2), is voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling en de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. De Afdeling is van oordeel dat Fresh Vastgoed en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat ten tijde van het bestreden besluit een evidente privaatrechtelijke belemmering bestond die aanleiding had moeten zijn om het stallen van vrachtwagens uit te sluiten. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat in het geschil tussen Fresh Vastgoed en anderen en [appellant sub 2] nog verscheidene civielrechtelijke procedures lopen.
    
    3.9. Wat betreft het betoog van Fresh Vastgoed en anderen dat de bestemming "Bedrijventerrein -1" afbreuk doet aan de zichtlocatie van hun kantoorpand op het perceel [locatie 2], heeft de raad ter zitting aangegeven dat uitgangspunt destijds was om het bedrijventerrein zichtbaar te laten zijn zonder gebruiksbeperkingen voor de gronden van het bedrijventerrein zelf die gelegen zijn tussen de A1 en het kantoorpand op het perceel [locatie 2]. Daaruit vloeit niet voort dat voor het kantoorpand sprake is van een zichtlocatie. Bovendien valt niet aan te nemen dat de mogelijke aantasting van het zicht op dit pand zodanig is dat de raad daaraan een groot gewicht had moeten toekennen in de belangenafweging nu het terrein bedoeld is voor transportgerelateerde bedrijvigheid.
    
    3.10. Voor zover Fresh Vastgoed en anderen betogen dat de vrachtwagens op het perceel [locatie 1] staan op leidingtrajecten en leiden tot vervuiling en immobiliteit nu de vrachtwagens bij calamiteiten eerst verplaatst moeten worden, overweegt de Afdeling dat Fresh Vastgoed en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de gronden met daarin kabels en leidingen om redenen van veiligheid altijd vrijgehouden dienen te worden en dat de stalling van de vrachtwagens leidt tot vervuiling.
    
    3.11. Voor zover Fresh Vastgoed en anderen betogen dat de raad in strijd met zijn eigen welstandsbeleid handelt, overweegt de Afdeling dat in een bestemmingsplan in beginsel geen welstandseisen kunnen worden opgenomen. Verder is niet gebleken dat uit een oogpunt van welstand van gemeentewege stedenbouwkundige eisen bestaan waarmee dit gebruik niet in overeenstemming is.
    
    3.12. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het kantoorpand van Fresh Vastgoed en anderen betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met het plan in zoverre aan de orde zijn.
    
    3.13. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen van [appellant sub 2] bij de bestemming "Bedrijventerrein - 1" voor het perceel [locatie 1] dan aan de belangen van Fresh Vastgoed en anderen om het parkeren, verhuren en verkopen van vrachtwagens en bedrijfsauto’s op het voornoemde perceelsgedeelte niet toe te laten.
    
    3.14. Het beroep van Fresh Vastgoed en anderen is ongegrond. Het beroep van [appellant sub 2] voor zover gericht tegen het plandeel voor het perceel [locatie 1] is eveneens ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 2] voor zover gericht tegen het plandeel voor het perceel [locatie 2].
    
    4. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    5. [appellant sub 2] komt in beroep op tegen de aanduiding "kantoor" voor het perceel [locatie 2]. Zij betoogt dat een solitair kantoor niet past op het bedrijventerrein en dat haar bedrijfsvoering hierdoor belemmerd wordt. Daarbij wijst zij op de juridische procedures die de eigenaar en gebruikers van het perceel [locatie 2], Fresh Vastgoed en anderen, tegen haar bedrijfsvoering aanhangig hebben gemaakt. In haar nadere stuk betoogt [appellant sub 2] voorts dat het gebruik als kantoor dat niet is gerelateerd aan transportbedrijvigheid, niet is vergund. Daarbij wijst [appellant sub 2] erop dat uit een brief van het college van burgemeester en wethouders blijkt dat slechts toestemming wordt gegeven voor transportgerelateerde activiteiten in het kantoor op het perceel [locatie 2].
    
    5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het als zodanig bestemmen van verschillende zelfstandige kantoren niet mag leiden tot beperkingen voor de op het bedrijventerrein gevestigde transportbedrijven. De aanduiding "kantoor" voor het naast het perceel van [appellant sub 2] gelegen perceel [locatie 2] leidt voor [appellant sub 2] niet tot juridische beperkingen in het gebruik van haar gronden, aldus de raad.
    
    5.2. Het perceel [locatie 2] is bestemd als "Bedrijventerrein - 1" met daarbij onder meer de aanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3.2" en "kantoor".
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de aldus aangewezen gronden bestemd voor:
    
    […]
    
    c. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2": bedrijven op het gebied van wegvervoer, distributie en logistiek en daaraan gerelateerde werkzaamheden als assemblage en reparatie, tot en met categorie 3.2 van Bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten Bedrijventerrein;
    
    […]
    
    f. ter plaatse van de aanduiding "kantoor": tevens een kantoor;
    
    […].
    
    Ingevolge artikel 1, lid 1.32, wordt onder kantoor verstaan een ruimte die dient voor de uitoefening van administratieve, boekhoudkundige dan wel financiële, organisatorische en/of zakelijke dienstverlening - niet zijnde detailhandel - al dan niet met een (publiekgerichte) baliefunctie.
    
    5.3. In 1991, 2001 en 2003 zijn voor het pand op het perceel [locatie 2] vergunningen verleend die een gebruik als kantoor toelaten. De vergunning uit 1991 is destijds aangevraagd door Runoto Leasing en is verleend voor het oprichten van een kantoor. De latere vergunningen uit 2001 en 2003 zien op het verbouwen van het kantoorpand op het perceel [locatie 2]. Uit de vergunning uit 1991, daarbij mede betrokken de aard van de aanvrager, volgt dat het toegestane gebruik als kantoor vanaf het begin gekoppeld was aan transportgerelateerde activiteiten. Die vergunning noch de nadien verleende vergunningen kunnen worden gelezen als inhoudend een meeromvattend gebruik voor algemene kantoordoeleinden.
    
    De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat het bestemmen van het pand als een op zichzelf staand kantoorpand niet heeft geleid tot een directe juridische gebruiksbeperking voor [appellant sub 2], niet wegneemt dat in het kader van het vaststellen van een bestemmingsplan alle betrokken belangen moeten worden afgewogen, waarbij wordt bezien in hoeverre het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat de belangen van [appellant sub 2] door een algemene kantoorbestemming wel worden geraakt. De raad heeft geen ruimtelijke afweging gemaakt of een solitair kantoor hier, mede gelet op de belangen van [appellant sub 2], aanvaardbaar is. Daarbij overweegt de Afdeling dat de raad in de zienswijzenota noch in het bestreden besluit voldoende duidelijk heeft gemaakt waarom voor dit kantoorpand ruimere gebruiksmogelijkheden zijn opgenomen. Nu de raad dit evenmin in het verweerschrift en ter zitting heeft toegelicht ziet de Afdeling geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen op dit punt in stand te laten.
    
    In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
    
    Het beroep van Stichting Oost Deurningen
    
    6. Stichting Oost Deurningen richt zich in beroep tegen de wijzigingsbevoegdheid waarmee het bedrijventerrein kan worden uitgebreid. Hier is volgens haar geen belangstelling voor, zodat ook de noodzaak voor de bevoegdheid ontbreekt. Daarbij voert zij aan dat ten onrechte de SER-ladder niet is toegepast. Het bedrijventerrein Jufferbeek Zuid biedt voldoende ruimte, elders beschikbare ruimte kan beter worden ingezet en er zijn in de gemeente veel leegstaande gebouwen die anders kunnen worden ingevuld. Door te kiezen voor een wijzigingsbevoegdheid zal de uitbreiding te zijner tijd bovendien zonder de waarborgen van de bestemmingsplanprocedure kunnen plaatsvinden. Ook is het uitgangspunt van het plan dat ten opzichte van het tot dusver geldende planologische regime geen wijzigingen zouden plaatsvinden. Een uitbreiding van het bedrijventerrein zal volgens Stichting Oost Deurningen ten koste gaan van de Jufferbeek en de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS).
    
    6.1. De raad spreekt de ambitie uit om zoveel mogelijk ruimte in de verschillende branches te kunnen bieden. Er moet sprake zijn van diversiteit en stabiliteit in de Oldenzaalse economie. Het terrein Hanzepoort Oost en West is voorzien voor transport en distributie, het terrein Jufferbeek Zuid voor productie (regulier) en het terrein Jufferbeek Noord voor productie (maatschappelijk verantwoord ondernemen). De wijzigingsbevoegdheid maakt dat snel en adequaat kan worden ingespeeld op de toekomstige vraag. Over de begrenzing van het te wijzigen gebied zijn, mede in relatie tot de verlegging van de Jufferbeek, afspraken gemaakt met provincie en waterschap. Het bestemmingsplan houdt rekening met de voorziene ligging van de Jufferbeek, aldus de raad.
    
    6.2. Ingevolge artikel 17, lid 17.2.1, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied" het plan wijzigen in die zin dat de bestemming wordt gewijzigd in de bestemmingen "Bedrijventerrein - 1", "Verkeer", "Water" en/of "Groen", met dien verstande dat de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 15 m en de in het plan opgenomen regels van overeenkomstige toepassing zijn.
    
    Ingevolge lid 17.2.2 vindt ter beoordeling van de toelaatbaarheid van een wijziging een evenredige belangenafweging plaats, waarbij betrokken worden:
    
    a. de mate waarin waarden, die het plan beoogt te beschermen, kunnen worden geschaad;
    
    b. de mate waarin de belangen van gebruikers en/of eigenaren van de aanliggende gronden worden geschaad;
    
    c. de mate waarin de uitvoerbaarheid, waaronder begrepen de milieutechnische, waterhuishoudkundige, archeologische, ecologische en verkeerstechnische toelaatbaarheid en de stedenbouwkundige inpasbaarheid zijn aangetoond.
    
    6.3. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
    
    Ingevolge het tweede lid voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, wordt in het Bro en de hierop berustende bepalingen verstaan onder stedelijke ontwikkeling een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    6.4. De beroepsgrond van Stichting Oost Deurningen dat de wijzigingsprocedure minder waarborgen bevat dan de bestemmingsplanprocedure faalt. Een wijzigingsplan wordt evenals een bestemmingsplan voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb. Belanghebbenden kunnen rechtsmiddelen aanwenden tegen de in het bestemmingsplan neergelegde bevoegdheid tot wijziging alsmede tegen de wijze waarop in het wijzigingsplan van die bevoegdheid gebruik is gemaakt. Daarmee komt belanghebbenden niet een mindere rechtsbescherming toe.
    
    6.5. Ook faalt de beroepsgrond dat het bestemmingsplan niet zou voorzien in nieuwe ontwikkelingen. Ook in een conserverend bestemmingsplan kunnen mogelijkheden voor nieuwe ontwikkelingen worden geboden. Het enkele oogmerk dat een conserverend plan is beoogd, sluit dat niet uit.
    
    6.6. De beroepsgrond van Stichting Oost Deurningen dat de SER-ladder niet is toegepast, moet worden gelezen als een beroep op artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Vast staat dat hetgeen in dit geval met de wijzigingsbevoegdheid mogelijk gemaakt kan worden, moet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro. Het plan biedt geen directe grondslag voor een stedelijke ontwikkeling, maar bevat een wijzigingsbevoegdheid op grond waarvan een stedelijke ontwikkeling bij wijzigingsplan mogelijk kan worden gemaakt. Indien het college van burgemeester en wethouders overgaat tot het vaststellen van een wijzigingsplan voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro, zal bij de vaststelling van dit wijzigingsplan moeten worden voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Naar het oordeel van de Afdeling houdt opname van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan echter in dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Dit betekent dat de raad reeds bij het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid inzicht zal moeten geven in de vraag of binnen de planperiode met een regionale behoefte aan de mogelijk te maken ontwikkeling rekening moet worden gehouden en of deze ontwikkeling in het licht van de overige in artikel 3.1.6, tweede lid, geformuleerde voorwaarden binnen het plangebied zal kunnen worden gerealiseerd.
    
    De raad had zich in dit geval dus in de eerste plaats rekenschap moeten geven van de vraag of een regionale behoefte bestaat of zal ontstaan aan de bedrijfsbestemming die ter plaatse van de gronden waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet, mogelijk gemaakt kan worden. Ter zitting heeft de raad daarover verklaard dat er momenteel geen belangstellenden zijn maar dat hij niet uitsluit dat binnen de planperiode behoefte zal ontstaan aan een uitbreiding van het bedrijventerrein Hanzepoort. De raad wil niet in de situatie geraken dat dan een uitbreiding niet zou kunnen worden gehonoreerd. Daarbij heeft de raad toegelicht dat er binnen de gemeente geen andere mogelijkheden zijn voor vestiging van transport gerelateerde bedrijvigheid. De Afdeling overweegt dat de raad aldus niet heeft bezien of in de regio, voor de looptijd van het plan buiten de gemeentegrenzen, zou kunnen worden voorzien in de door hem veronderstelde behoefte.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    6.7. Wat betreft de gevolgen van een uitbreiding van het bedrijventerrein voor de Jufferbeek en de EHS overweegt de Afdeling dat over de verlegging van deze beek uitgebreid overleg heeft plaatsgevonden tussen onder meer het provinciebestuur, het gemeentebestuur en het waterschapsbestuur. Het gemeentebestuur stond een variant voor waarbij de uitbreiding van het bedrijventerrein zo ruim mogelijk zou zijn. Het waterschapsbestuur stond een variant voor waarbij de meeste ruimte aan de beek zou worden geboden. Dit heeft erin geresulteerd dat het provinciebestuur een definitieve keuze heeft gemaakt voor een derde variant waarin zowel gemeentebestuur als waterschapsbestuur zich heeft kunnen vinden. De aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied" is zodanig op de verbeelding aangegeven dat deze variant vrijwel geheel buiten het plangebied en daarmee ook buiten de begrenzing van die aanduiding kan worden gerealiseerd. Stichting Oost Deurningen heeft niet nader onderbouwd waarom niettemin negatieve gevolgen voor de Jufferbeek en de EHS moeten worden verwacht.
    
    6.8. Uit 6.6 volgt dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de wijzigingsbevoegdheid, is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het beroep van Stichting Oost Deurningen is gegrond, zodat het bestreden besluit voor zover het betreft de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied", dient te worden vernietigd.
    
    Opdracht
    
    7. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    Bestuurlijke lus
    
    8. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen 16 weken na verzending van de uitspraak alsnog te bezien of het plan voor zover dat ziet op de aanduiding "kantoor" voor het perceel [locatie 2] gelet op de betrokken belangen in stand kan blijven. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen in 5.3 is overwogen, alsnog toereikend te motiveren waarom de aanduiding "kantoor" past op het perceel, dan wel het bestreden besluit zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. In het laatste geval dient de raad het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Proceskosten
    
    9. Ten aanzien van [appellant sub 2] zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Wat betreft Stichting Oost Deurningen is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Wat betreft Fresh Vastgoed en anderen bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van de stichting Stichting Oost Deurningen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oldenzaal van 22 april 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hanzepoort", voor zover het betreft de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied";
    
    III. draagt de raad van de gemeente Oldenzaal op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV. draagt de raad van de gemeente Oldenzaal op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak:
    
    1. met inachtneming van overweging 8 het daar omschreven gebrek te herstellen en
    
    2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    
    V. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fresh Vastgoed B.V. en anderen ongegrond;
    
    VI. gelast dat de raad van de gemeente Oldenzaal aan de stichting Stichting Oost Deurningen het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Bechinka
    Voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2014
    
    371-770.