ECLI:NL:RVS:2019:4209, Raad van State, 18-12-2019, 201805972/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 12 maart 2018 heeft de raad van de gemeente Venlo besloten de bestemmingsplannen "Windpark Greenport Venlo - deelgebied Trade Port Noord" en "Windpark Greenport Venlo - deelgebied Zaarderheiken" niet vast te stellen. Op 30 mei 2018 heeft de raad zijn beslissing van 12 maart 2018 voorzien van een schriftelijke motivering.

201805972/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Etriplus B.V., gevestigd te Venlo,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Venlo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Op 12 maart 2018 heeft de raad besloten de bestemmingsplannen "Windpark Greenport Venlo - deelgebied Trade Port Noord" en "Windpark Greenport Venlo - deelgebied Zaarderheiken" niet vast te stellen. Op 30 mei 2018 heeft de raad zijn beslissing van 12 maart 2018 voorzien van een schriftelijke motivering.
    Tegen deze weigering een besluit te nemen heeft Etriplus beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Etriplus heeft nadere stukken ingediend.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende A] en anderen en [belanghebbende B] en anderen, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2019, waar Etriplus, vertegenwoordigd door mr. D. Sietses, advocaat te Leeuwarden, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en anderen en [belanghebbende B] en anderen, allen vertegenwoordigd door mr. R. Verkoijen, advocaat te Deurne, provinciale staten van Limburg en het college van gedeputeerde staten van Limburg, beide vertegenwoordigd door mr. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij het beoordelen van het beroep gaat de Afdeling uit van de hierna weergegeven feiten, die tussen partijen niet in geschil zijn.
    2.    Etriplus is in 2013 opgericht met als doelstelling om (onder meer) een windpark te ontwikkelen in het gebied "Greenport Venlo". De aandeelhouders van Etriplus zijn een aantal private ondernemingen, de provincie Limburg en de gemeenten Venray, Horst aan de Maas en Venlo.
    3.    In juli 2009 heeft een aantal gemeenten, waaronder Venlo, en de provincie het "Masterplan Gebiedsontwikkeling Klavertje 4/Greenport Venlo" vastgesteld. Het Masterplan beschrijft de gewenste integrale ontwikkeling van het gebied "Klavertje 4", dat deel uitmaakt van Greenport Venlo. Een windpark, parallel aan de spoorlijn Venlo-Eindhoven, wordt in het Masterplan genoemd als een gewenste toekomstige ontwikkeling in het gebied.
    4.    De bij de ontwikkeling van het Klavertje 4-gebied betrokken gemeenten hebben in 2012 de intergemeentelijke structuurvisie
    "Klavertje 4-gebied" vastgesteld. In deze structuurvisie is het
    Klavertje 4-gebied aangewezen als zoekgebied voor windenergie voor ongeveer tien turbines met een gezamenlijke capaciteit van minimaal 30 MW.
    5.    Na de vaststelling van de structuurvisie hebben de raad en het college van Venlo beleidsstukken vastgesteld en andere besluiten genomen waarmee zij een nadere invulling hebben gegeven aan het voornemen om in het Klavertje 4-gebied een windpark te realiseren.
    6.    Op 25 februari 2016 hebben de gemeenten Venlo, Horst aan de Maas de provincie Limburg en Etriplus een intentieovereenkomst gesloten voor het ontwikkelen van het windpark in het Klavertje 4-gebied. De betrokken gemeenten zouden zich zoveel als mogelijk inspannen om bestemmingsplannen vast te stellen die voorzien in de ontwikkeling van het windpark en om de daartoe noodzakelijke omgevingsvergunning(en) te verlenen.
    7.    Op 13 december 2016 heeft het college van gedeputeerde staten gebruik gemaakt van de aan hem krachtens artikel 9f, zesde lid, van de Elektriciteitswet 1998, toekomende bevoegdheid en besloten dat artikel 9f, eerste en tweede lid, niet van toepassing is op de windturbines behorende bij windpark Greenport Venlo, voor zover gelegen op het grondgebied van de gemeente Venlo. Als gevolg van deze beslissing werd het college van Venlo bevoegd de voorbereiding van de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke besluiten te coördineren.
    8.    Etriplus heeft op 31 juli 2017 een aanvraag ingediend om omgevingsvergunning voor een windpark bestaande uit negen windturbines.
    9.     Op 15 september 2017 heeft het college de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke ontwerpbesluiten ter inzage gelegd. Dit betrof twee ontwerpbestemmingsplannen en het ontwerp van de omgevingsvergunning. De ontwerpbesluiten gingen uit van een windpark met negen windturbines; zes met een ashoogte van 140 m en een rotordiameter van 142 m en drie met een ashoogte van 140 m en een rotordiameter van 122 m. Tegen deze ontwerpbesluiten zijn dertig zienswijzen naar voren gebracht, voornamelijk door omwonenden van het plangebied, al dan niet in groepsverband.
    10.    De gemeente Venlo en Etriplus hebben op 18 september 2017 het "Akkoord op hoofdlijnen Zaarderheiken" gesloten. Deze overeenkomst was de opmaat tot de tussen partijen op 23 januari 2018 gesloten anterieure overeenkomst voor de realisatie van het windpark. In de anterieure overeenkomst is onder meer het kostenverhaal geregeld. In artikel 2.4 van deze overeenkomst is vastgelegd dat de gemeente haar publiekrechtelijke medewerking aan de realisatie van het windpark verleent, met inachtneming van haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheid.
    11.    Op 22 februari 2018 vond een oordeelsvormende raadsvergadering plaats over de bestemmingsplannen voor het windpark. In deze raadsvergadering heeft het college toegezegd een nadere toelichting te geven over de gevolgen van laagfrequent en infrasoon geluid van de windturbines in relatie tot de afweging of de beoogde bestemmingsplannen strekken tot een goede ruimtelijke ordening. Bij brief van 23 februari 2018 heeft het college gereageerd op de vragen die tijdens de raadsvergadering in dit verband zijn gerezen.
    12.    Op 28 februari 2018 lag de vaststelling van de bestemmingsplannen voor het windpark bij de raad voor. De raad heeft besloten de voortzetting van de behandeling te schorsen en de besluitvorming uit te stellen tot een nader te bepalen datum. Deze beslissing was ingegeven door de discussie over het maatschappelijke draagvlak voor het windpark en de zorgen over de mogelijke nadelige gevolgen van (laagfrequent en infrasoon) geluid voor de gezondheid van omwonenden.
    13.    In reactie op de beslissing de besluitvorming over het windpark aan te houden heeft het college een aantal notities aan de raad gezonden, waaronder de notitie "Plan van aanpak leefbaarheid windturbines" van
    9 maart 2018.
    14.    Op 12 maart 2018 heeft de raad besloten de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke bestemmingsplannen niet vast te stellen
    (hierna: het weigeringsbesluit).
    15.    In reactie op het weigeringsbesluit heeft het college van gedeputeerde staten op 24 april 2018 besloten het hiervoor onder 7 genoemde besluit van 13 december 2016 in te trekken. Als gevolg hiervan was het college van Venlo niet langer bevoegd de voorbereiding van de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke besluiten te coördineren. Uit het besluit van 24 april 2018 volgt dat provinciale staten, gelet op de gemaakte afspraken in het kader van het Nationaal Energieakkoord en ter voorkoming van verdere vertraging, besloten hebben om een provinciaal inpassingsplan voor het windpark Greenport Venlo voor te bereiden.
    16.    Bij besluit van 28 september 2018 hebben provinciale staten het provinciaal inpassingsplan "Windpark Greenport Venlo" vastgesteld. Het college van gedeputeerde staten heeft bij besluit van dezelfde datum een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in bedrijf nemen van negen windturbines in het plangebied van het inpassingsplan. Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid met toepassing van de provinciale coördinatieregeling. Het inpassingsplan en de uitvoeringsbesluiten maken de oprichting van Windpark Greenport Venlo mogelijk. Het windpark bestaat uit negen windturbines die zijn voorzien in een onregelmatig gespatieerde lijnopstelling.
    Niet in geschil is dat het door het inpassingsplan voorziene windpark, wat betreft het aantal windturbines, hun omvang en ligging, gelijk is aan het windpark als voorzien in de ontwerpbestemmingsplannen die zijn voorgelegd om te worden vastgesteld door de raad in de vergadering van 12 maart 2018.
    17.    Tegen het inpassingsplan en de omgevingsvergunning hebben omwonenden en een aantal bedrijven die eigenaar zijn van gronden in de nabijheid van het windpark, beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 201809023/1/R1 en is eveneens op 8 juli 2019 door de Afdeling ter zitting behandeld. Bij uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2019:4210, heeft de Afdeling deze beroepen ongegrond verklaard.
    Beoordeling van het beroep
    Procesbelang
    18.    Volgens de raad heeft Etriplus geen belang bij de beoordeling van haar beroep, zodat het beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Aan dit standpunt heeft de raad het volgende ten grondslag gelegd. Voor zover Etriplus met haar beroep beoogt te bereiken dat de raad alsnog een bestemmingsplan vaststelt voor het windpark, is dit volgens de raad niet mogelijk en bovendien niet nodig, nu provinciale staten op 28 september 2018 het inpassingsplan hebben vastgesteld. Dit inpassingsplan maakt de realisatie mogelijk van het door Etriplus gewenste windpark. Voor zover het Etriplus gaat om de mogelijkheid van het vorderen van schadevergoeding bij de civiele rechter, is volgens de raad van belang dat tussen het college van burgemeester en wethouders en Etriplus overeenkomsten zijn gesloten over de (planologische) medewerking voor de realisatie van het windpark. Indien Etriplus meent dat het college door het niet (laten) vaststellen van het plan tekort is geschoten in de nakoming van de op hem uit deze overeenkomsten rustende verbintenissen, kan zij dit ten grondslag leggen aan een civiele vordering tot schadevergoeding. Voor een geslaagde vordering wegens toerekenbaar tekortkomen, is een vernietiging van het bestreden besluit geenszins noodzakelijk, aldus de raad.
    18.1.    Etriplus stelt dat het weigeringsbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd. Als gevolg van de weigering van de raad de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke bestemmingsplannen vast te stellen, heeft Etriplus vertragingsschade geleden. Ook heeft zij extra kosten moeten maken voor (aanvullende) onderzoeken. Deze schade bedraagt volgens Etriplus meer dan € 25.000,- zodat, gelet op artikel 8:89, tweede lid, van de Awb, de bestuursrechter niet bevoegd is kennis te nemen van een verzoek om vergoeding van de geleden schade. Etriplus overweegt een civiele vordering in te stellen tot schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen van de gemeente. Voor het slagen van een dergelijke vordering is evenwel vereist dat het weigeringsbesluit wordt vernietigd door de bestuursrechter, aldus Etriplus.
    18.2.    De Afdeling is van oordeel dat nu niet onaannemelijk is dat het weigeringsbesluit heeft geleid tot negatieve financiële gevolgen voor Etriplus en een vordering bij de civiele rechter uit hoofde van een onrechtmatige daad in beginsel alleen kans van slagen heeft als het weigeringsbesluit wordt vernietigd, geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat Etriplus geen belang heeft bij haar beroep tegen het weigeringsbesluit.
    Het beroep inhoudelijk
    19.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het plan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    20.    De  raad heeft aan zijn beslissing geen planologische medewerking te verlenen aan het windpark een aantal argumenten ten grondslag gelegd (hierna ook: weigeringsgronden). Volgens de raad zijn omwonenden niet of onvoldoende betrokken bij de voorbereiding van het initiatief en heeft Etriplus onvoldoende onderzoek verricht naar het draagvlak voor het windpark. Daarnaast is de raad van opvatting dat niet vast staat dat de normen van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. voldoende bescherming bieden tegen geluidhinder en de nadelige gevolgen van laagfrequent en infrasoon geluid. Ten slotte heeft Etriplus volgens de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke compenserende maatregelen getroffen zullen worden ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving van het windpark. In de hiervoor vermelde overeenkomsten met Etriplus, door de raad de "contractuele constellatie" genoemd, heeft de raad geen aanleiding gezien om niettemin de noodzakelijke bestemmingsplannen vast te stellen.
    21.    Etriplus heeft de onderbouwing die de raad ten grondslag heeft gelegd aan het weigeringsbesluit bestreden. In het navolgende bespreekt de Afdeling de beroepsgronden die Etriplus heeft aangevoerd tegen de onderscheidenlijke weigeringsgronden.
    Onvoldoende overleg
    22.    De gestelde omstandigheid dat omwonenden onvoldoende zijn betrokken bij het overleg over de voorbereiding van het initiatief is naar het oordeel van de Afdeling geen toereikende onderbouwing van het weigeringsbesluit. In dit verband is van belang  dat er geen wettelijk voorschrift is op grond waarvan Etriplus gehouden is het door de raad wenselijk geachte overleg met omwonenden te voeren en de raad ook niet nader heeft toegelicht dat Etriplus anderszins gehouden was met omwonenden te overleggen over de voorbereiding van het initiatief. Het betoog slaagt.
    Ontbreken draagvlak(onderzoek)
    23.    De raad heeft aan het weigeringsbesluit ten grondslag gelegd dat onvoldoende draagvlak bestaat voor het windpark, althans dat Etriplus onvoldoende onderzoek heeft uitgevoerd naar het aanwezig zijn van voldoende draagvlak. Dit blijkt volgens de raad uit de omstandigheid dat meer dan 100 omwonenden een zienswijze naar voren hebben gebracht tegen de ontwerpplannen.
    23.1.     De Afdeling heeft eerder overwogen, onder meer in haar uitspraak van 27 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2015:1702, dat de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, niet betekent dat een bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De enkele omstandigheid dat in dit geval draagvlak voor het windpark zou ontbreken, wat daar ook van zij, kan derhalve geen dragend argument zijn voor het weigeren van de planologische medewerking. Over de verwijzing van de raad in zijn verweerschrift naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7603, wordt overwogen dat uit die uitspraak volgt dat aan de afwijzing van de aanvraag mede ten grondslag is gelegd de aantasting van de individuele belangen van omwonenden en de inbreuk op de woon- en leefomgeving.
    23.2.    Het vorenstaande neemt niet weg dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580. Etriplus heeft onweersproken gesteld dat er geen gemeentelijk beleid is, waarin is vastgelegd dat een onderzoek naar de omvang van het draagvlak verricht dient te worden en dat ook anderszins niet bekend is (gemaakt) wat een dergelijk onderzoek zou moeten inhouden. Ook heeft Etriplus onweersproken toegelicht dat zij inspanningen heeft verricht die gericht waren op het peilen en vergroten van draagvlak onder omwonenden. Zij wijst in dit verband op onder meer de omstandigheid dat in samenspraak met omwonenden financiële middelen zijn gereserveerd voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving van het plangebied, omwonenden de mogelijkheid is geboden economisch te participeren in het project en dat buitenwettelijke informatie- en inspraakmogelijkheden zijn georganiseerd. Het standpunt van de raad dat Etriplus zich in dit verband onvoldoende heeft ingespannen, volgt de Afdeling daarom niet. Het betoog slaagt.
    Geluid
    24.    Etriplus betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de geluidnormen van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit onvoldoende bescherming bieden tegen geluidhinder en dat hij daarom dit argument niet ten grondslag heeft mogen leggen aan zijn beslissing om de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke bestemmingsplannen niet vast te stellen. Uit de in opdracht van Etriplus verrichte geluidonderzoeken blijkt dat aan de geluidnormen van 47 dB Lden en 41 dB Lnight op gevoelige objecten kan worden voldaan, na het treffen van geluidbeperkende maatregelen, zijnde een stilstandsvoorziening. De raad heeft geen onderzoek laten verrichten waaruit volgt dat de door Etriplus ingebrachte onderzoeken ondeugdelijk zijn. Etriplus wijst erop dat de Afdeling in eerdere uitspraken heeft geoordeeld dat de raad bij het vaststellen van een bestemmingsplan voor de invulling van de norm van een goede ruimtelijke ordening van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening aansluiting mag zoeken bij de geluidnormen van het Activiteitenbesluit. Over de argumenten die de raad ten grondslag heeft gelegd aan zijn standpunt dat deze geluidnormen onvoldoende bescherming bieden, heeft de Afdeling volgens Etriplus reeds geoordeeld in eerdere uitspraken. Deze argumenten hebben toen geen aanleiding gegeven voor het oordeel dat de geluidnormen onvoldoende bescherming bieden, aldus Etriplus.
    24.1.    De raad stelt dat de omstandigheid dat het windpark kan voldoen aan de geluidnormen van artikel 3.14a, van het Activiteitenbesluit, niet betekent dat de raad het gewenste bestemmingsplan in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening dient te achten, laat staan dat hij in een dergelijk geval verplicht is tot vaststelling van het bestemmingsplan over te gaan.
    24.2.    In het weigeringsbesluit staat dat in recente wetenschappelijke publicaties wordt beschreven dat aan de hinder van windturbinegeluid wellicht meer gewicht moet worden toegekend dan in het verleden is gebeurd. Zo wordt op de website van Pondera Consult NL melding gedaan van een bezoek aan een symposium eind 2014 in Zweden waarbij werd toegelicht dat uit onderzoek zou zijn gebleken dat amplitudemodulatie de hinderbeleving sterk kan doen toenemen, en dan juist vaak op afstanden waar gezien het gemiddelde geluidniveau geen hinder meer zou worden verwacht. Een oorzaak zou kunnen zijn gelegen in het feit dat de wetgever de keuze voor de normstelling al omstreeks 2010 heeft gemaakt, waarbij dit is gebeurd op basis van onderzoeken naar dosis-effectrelaties in Nederland en Zweden in de jaren daaraan voorafgaand. De windturbines waren destijds kleiner dan de turbines die de laatste jaren en thans worden aangevraagd (tot 140 m ashoogte). De steeds grotere ashoogten, grotere diameters van de wieken en het feit dat boven de 120 m de windprofielen sterk kunnen afwijken van de standaarden die men voor lagere hoogten hanteert, kunnen bijdragen aan een wellicht veranderend milieutechnisch inzicht van het beoordelen van de hinderlijkheid van het windturbinegeluid. Daarbij wordt als suggestie genoemd het mogelijk toepassen van een straffactor (plus 5 dB) voor de hinderlijkheid van het geluid. Tot op heden hebben deze inzichten niet geleid tot bijstelling van de wetgeving en/of rechtspraak. Dat wil echter niet zeggen dat de raad deze inzichten niet bij zijn besluitvorming mag betrekken, aldus het weigeringsbesluit. Mede gelet op het voorzorgsbeginsel is de raad van mening dat vanwege bovenstaande twijfels over de vraag of de huidige geluidnormen voldoende bescherming bieden aan omwonenden tegen de hinder van het turbinegeluid de plaatsing van dergelijke windturbines uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is, aldus het weigeringsbesluit. In het verweerschrift heeft de raad in dit verband nog gewezen op de jurisprudentie van de Afdeling waarin de zogenoemde endotoxinen-problematiek aan de orde is.
    24.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat uit de namens Etriplus uitgevoerde en overgelegde onderzoeken over de geluidbelasting vanwege het windpark volgt dat kan worden voldaan aan de geluidnormen van artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit. Uit de jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer, volgt dat een bestuursorgaan bij het nemen van een planologisch besluit dat voorziet in de realisatie van windturbines, voor de boordeling van de aanvaardbaarheid van de geluidhinder - de vraag dus of in zoverre sprake is van een goede ruimtelijke ordening - aansluiting mag zoeken bij de geluidnormen van 47 dB Lden en 41 dB Lnight. De beleidskeuze van het bestuursorgaan om de hinder van windturbinegeluid die optreedt indien kan worden voldaan aan de normen van het Activiteitenbesluit, ruimtelijk aanvaardbaar te achten, is toen door de Afdeling gerespecteerd. Hieruit volgt evenwel niet dat indien wordt aangetoond dat aan deze geluidnormen kan worden voldaan, het bestuursorgaan verplicht is planologische medewerking te verlenen aan de realisatie van windturbines, ervan uitgaande dat er geen andere redenen zijn voor het weigeren van de medewerking. De omstandigheid dat kan worden voldaan aan deze geluidnormen betekent immers niet dat de windturbines niet leiden tot geluidoverlast in de omgeving. De normen van het Activiteitenbesluit zijn gerelateerd aan een bepaald percentage (ernstig) gehinderden: om precies te zijn 9 procent binnenshuis en 20 procent buitenshuis (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2720). Het bestuursorgaan mag andere, strengere normen hanteren, mits de keuze hiervoor deugdelijk is onderbouwd. Aan die onderbouwing moeten zwaardere eisen worden gesteld nu het gaat om een afwijking van de voor windturbines specifiek gegeven geluidnormering die in een algemeen verbindend voorschrift is vastgelegd. De enkele omstandigheid dat er kritische (wetenschappelijke) publicaties zijn over de normen van het Activiteitenbesluit voor windturbinegeluid, vormt onvoldoende rechtvaardiging voor het standpunt dat deze normen onvoldoende bescherming bieden. De argumenten tegen de in het Activiteitenbesluit neergelegde geluidnormen die de raad als vertrekpunt voor zijn beoordeling heeft genomen, zijn eerder aangevoerd door omwonenden van windparken, bijvoorbeeld in het beroep dat is ingesteld door omwonenden tegen het inpassingsplan "Windpark Greenport Venlo" van 28 september 2018 van provinciale staten van Limburg. De Afdeling heeft in die argumenten geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de in het Activiteitenbesluit neergelegde normen ondeugdelijk zijn. Het is mogelijk dat de raad vanwege specifieke omstandigheden, bijvoorbeeld in bepaalde gebieden, een hoger beschermingsniveau aangewezen acht. Dit kan zijn vastgelegd in gemeentelijk beleid. Aan zijn standpunt dat de geluidnormen van artikel 3:14a van het Activiteitenbesluit onvoldoende bescherming bieden, heeft de raad evenwel geen specifieke omstandigheden ten grondslag gelegd. Ook is niet gesteld aan welke strengere geluidnormen het initiatief in dit geval uit voorzorg zou dienen te voldoen, voor het verkrijgen van de planologische medewerking van de raad.
    De verwijzing van de raad naar de jurisprudentie van de Afdeling over de zogenoemde endotoxine-problematiek gaat niet op, reeds omdat daar, anders dan in de thans voorliggende zaak, geen sprake is van een in een algemeen verbindend voorschrift rechtstreeks werkende norm voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van het risico van endotoxinen voor de volksgezondheid.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de weigeringsgrond dat de normen van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit onvoldoende bescherming bieden tegen geluidhinder en de nadelige gevolgen van laagfrequent en infrasoon geluid, dat besluit niet kan dragen.
    Compensatie
    25.    In het weigeringsbesluit staat dat er onvoldoende aandacht is geweest voor de (financiële) compensatie van omwonenden. Pas op 9 maart 2018 is het "Plan van Aanpak leefbaarheid windturbines" gepresenteerd. Hierin wordt weliswaar uiteengezet dat financiële middelen beschikbaar zijn om woningen in Heierhoeve aan te kopen en voorzieningen te treffen om de leefbaarheid in de omliggende wijken te verbeteren, maar er wordt volgens de raad niet toegelicht welke woningen concreet zullen worden aangekocht. Evenmin is concreet uitgewerkt op welke wijze de leefbaarheid zal worden verbeterd. De raad is tot de conclusie gekomen dat  teveel onzekerheid bestaat over de aard en de omvang van de compenserende maatregelen en dat onder deze omstandigheden geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening, aldus het weigeringsbesluit.
    25.1.    Etriplus stelt dat de in het Plan van aanpak opgenomen maatregelen omwonenden te compenseren en te laten participeren reeds  geruime tijd daarvoor, en in ieder geval vanaf november 2017, bekend waren bij alle betrokken partijen. In aanvulling op de eerder uitgewerkte maatregelen is in het Plan van aanpak vastgelegd dat een extra budget van € 500.000,- beschikbaar wordt gesteld voor de mogelijke uitkoop van woningen in Heierhoeve. Anders dan de raad heeft gesteld zijn de te treffen maatregelen wel geconcretiseerd in het Plan van aanpak, en waren deze voor maart 2018 ook al bekend aldus Etriplus.
    25.2.    In het Plan van aanpak staat dat een budget van € 1,3 miljoen beschikbaar is gesteld voor de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de (leef)omgeving van het windpark en de mogelijke uitkoop van woningen in Heierhoeve. Vanuit dit zogenoemde leefbaarheidsfonds worden initiatieven gefinancierd die bijdragen aan de verbetering van de sociale, fysieke en/of culturele vitaliteit van de leefomgeving. In hoofdstuk 4 is een overzicht/planning opgenomen van de wijze waarop uitvoering zal worden gegeven aan het Plan van aanpak. Zo is onder het kopje "Onderdeel Leefbaarheidsfonds" uitgelegd hoe het proces zal worden ingericht om tot concrete maatregelen voor verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving te komen. Hieruit volg dat concrete (verbeter)maatregelen tot stand zullen komen in samenspraak met omwonenden.
    25.3.    De gestelde omstandigheid dat geen concrete maatregelen zijn uitgewerkt, is op zichzelf bezien, zonder nadere onderbouwing, geen reden planologische medewerking te weigeren. Uit de door partijen ingebrachte stukken volgt dat Etriplus zich reeds in 2016 - en mogelijk eerder - heeft verbonden een leefbaarheidsfonds op te richten, waaruit maatregelen ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving zullen worden gefinancierd. Dit volgt onder meer uit de hiervoor in overweging 6 genoemde intentieovereenkomst (artikel 1.2), de notitie "Windpark Greenport Venlo, opstart m.e.r.-procedure toelichting participatie" van 23 februari 2017 en het "Profijtplan windpark Greenpark Venlo" van 1 juni 2017. De raad heeft niet gesteld dat hij niet beschikte over deze stukken, zodat geconcludeerd moet worden dat de raad op de hoogte was van deze verplichting van Etriplus. De tegenwerping dat Etriplus in het Plan van aanpak geen concrete maatregelen heeft voorgesteld slaagt niet, nu niet is gebleken is dat de raad concrete maatregelen ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit als voorwaarde heeft gesteld voor planologische medewerking. Dit geldt in het bijzonder ook voor het argument dat niet is toegelicht welke woningen in Heierhoeve concreet zullen worden aangekocht.
    Uit het voorgaande volgt dat ook dit onderdeel van het weigeringsbesluit een deugdelijke onderbouwing ontbeert. Het betoog slaagt.
    Gesloten overeenkomsten
    26.    Gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld over de gronden die de raad ten grondslag heeft gelegd aan het weigeringsbesluit, behoeft hetgeen Etriplus heeft aangevoerd over de wijze waarop de raad de tussen haar en de gemeente gesloten overeenkomsten in zijn besluitvorming heeft betrokken, geen inhoudelijke bespreking.
    Conclusie
    27.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en artikel 3:46 van de Awb.
    28.    De Afdeling ziet geen aanleiding de raad op de dragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over het verzoek van Etriplus. Zoals hiervoor in 16 is overwogen, hebben provinciale staten bij besluit van 28 september 2018 het provinciaal inpassingsplan "Windpark Greenport Venlo" vastgesteld. Dit inpassingsplan maakt de oprichting van het door Etriplus gewenste windpark mogelijk. De daartegen ingestelde beroepen zijn bij uitspraak van heden ongegrond verklaard.
    Proceskosten
    29.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van Venlo van 12 maart 2018, tot het niet vaststellen van de bestemmingsplannen "Windpark Greenport Venlo - deelgebied Trade Port Noord" en "Windpark Greenport Venlo - deelgebied Zaarderheiken";
    III.    veroordeelt de raad van de gemeente Venlo tot vergoeding van bij Etriplus B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.    gelast dat de raad van de gemeente Venlo aan  Etriplus B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Milosavljević
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
    739.