ECLI:NL:RVS:2018:511, Raad van State, 14-02-2018, 201605984/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college geweigerd om aan Pattje Waterhuizen een vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud) voor het oprichten en in werking hebben van een scheepswerf aan de Waterhuizen 7b, 7c en 7f te Waterhuizen.

201605984/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
        Pattje Waterhuizen B.V. en Greendeck B.V., beide gevestigd te Waterhuizen, gemeente Hoogezand-Sappemeer (hierna tezamen en in enkelvoud: Pattje Waterhuizen),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Groningen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college geweigerd om aan Pattje Waterhuizen een vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud) voor het oprichten en in werking hebben van een scheepswerf aan de Waterhuizen 7b, 7c en 7f te Waterhuizen.
    
    Tegen dit besluit heeft Pattje Waterhuizen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Pattje Waterhuizen, het college en de Stichting Natuur en Milieufederatie Groningen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2017, waar Pattje Waterhuizen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door H. Kasemier, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Stichting Natuur en Milieufederatie Groningen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Pattje Waterhuizen heeft op 3 november 2009 een aanvraag ingediend voor een vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een scheepswerf. De aanvraag is verscheidene malen gewijzigd en aangevuld in verband waarmee drie maal een ontwerpbesluit is opgesteld. De aanvraag ziet op de volgende activiteiten: de bouw van schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 m of meer, sectiebouw, scheepsreparatie, consultancy en (algemene) staalbouw. De scheepswerf is gelegen op een gezoneerd industrieterrein.
    
        Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde vergunning geweigerd. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de inrichting niet kan voldoen aan de volgens hem nog aanvaardbaar te achten grenswaarden voor de maximale geluidniveaus (Lmax) bij woningen aan de Rijksweg West nabij de scheepswerf.
    
    Totstandkoming bestreden besluit
    
    2.    Pattje Waterhuizen betoogt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat het college niet of onvoldoende is ingegaan op de notitie van WNP raadgevende ingenieurs van 25 maart 2016, dat behoort bij de zienswijze die zij over het ontwerpbesluit van 10 februari 2016 naar voren heeft gebracht.
    
    2.1.    De notitie van WNP raadgevende ingenieurs heeft niet alleen betrekking op het ontwerpbesluit van 10 februari 2016, maar ook op het voornemen van het college tot wijziging van een eerder opgelegde last onder dwangsom. Het college is in het bestreden besluit ingegaan op alle in de notitie vermelde en voor het besluit op de vergunningaanvraag relevante aspecten. Voor de onderdelen van de notitie die uitsluitend zien op een tegen Pattje Waterhuizen in gang gezette handhavingsprocedure, was het college niet gehouden daar in het bestreden besluit een standpunt over in te nemen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding omdat de vergunningaanvraag voor 1 oktober 2010 is ingediend. In deze uitspraak wordt dan ook de Wet milieubeheer aangehaald, zoals die luidde voordat zij bij de invoering van de Wabo werd gewijzigd.
    
    4.    Artikel 8.10, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer luidt:
    
    "1. De vergunning kan slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
    
    2. De vergunning wordt in ieder geval geweigerd indien:
    
        a. door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast;"
    
        Artikel 8.11, tweede en derde lid, luidt:
    
    "2. Een vergunning kan in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
    
    3. In het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk
    
    - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast."
    
        Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsruimte toe.
    
        Artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
    
    "Het bevoegd gezag betrekt bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval: de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu."
    
    Handreiking
    
    5.    Het college heeft bij de beoordeling van de maximale geluidniveaus vanwege de activiteiten van de scheepswerf de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: Handreiking) gehanteerd.
    
         In de Handreiking worden in paragraaf 3.2 de volgende als hoogst toelaatbare grenswaarden voor maximale geluidniveaus aanbevolen:
    
    - dagperiode (tussen 7.00 u en 19.00 u): 70 dB(A);
    
    - avondperiode (tussen 19.00 u en 23.00 u): 65 dB(A);
    
    - nachtperiode (tussen 23.00 u en 7.00 u): 60 dB(A).
    
    Op grond van een bestuurlijke afweging kan voor de dag- en nachtperiode ontheffing worden verleend tot maximaal 5 dB(A) boven de grenswaarde.
    
    5.1.    Pattje Waterhuizen betoogt dat het college niet zonder meer kon uitgaan van de in de Handreiking opgenomen grenswaarden voor de maximale geluidniveaus. Zij stelt dat het college niet verplicht is om bij deze grenswaarden aan te sluiten en dat het had moeten motiveren waarom op dit punt geen beleidsregels zijn of worden vastgesteld. Verder had het college op grond van een deugdelijke belangenafweging en rekening houdend met bijzondere omstandigheden, hogere grenswaarden moeten toestaan. Pattje Waterhuizen wijst in dat verband op het ruimtelijk kader, dat vestiging van een scheepswerf mogelijk maakt en voorziet in een gezoneerd industrieterrein, de historische aanwezigheid van een scheepswerf ter plaatse, het economisch belang van de scheepswerf, de lange tijd dat de scheepswerf wordt gedoogd, het geringe aantal woningen waarbij de grenswaarden worden overschreden en de omstandigheid dat wegverkeer in de omgeving van de scheepswerf ook hoge maximale geluidniveaus veroorzaakt. Pattje Waterhuizen stelt voorts dat het college, mede gelet op artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, rekening had moeten houden met recente milieuhygiënische inzichten, die er volgens haar op neerkomen dat voor de maximale geluidniveaus in de dagperiode geen grenswaarden meer hoeven te worden gesteld. Zij wijst daarbij op het Ontwerpbesluit kwaliteit leefomgeving en op toekomstig provinciaal en gemeentelijk beleid.
    
    5.2.    In de Wet geluidhinder en de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten worden geen grenswaarden gesteld voor maximale geluidniveaus die worden veroorzaakt door het in werking zijn van inrichtingen op een gezoneerd industrieterrein. Verder voorziet - anders dan het college ter zitting heeft gesteld - de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende beleidsregel 'VTH 2016 provincie Groningen' niet in een beoordeling van maximale geluidniveaus vanwege dergelijke inrichtingen. Bij de vraag welke grenswaarden voor de maximale geluidniveaus aanvaardbaar kunnen worden geacht, komt het college beoordelingsruimte toe. Het college heeft ter invulling van die beoordelingsruimte ervoor gekozen aansluiting te zoeken bij de in paragraaf 3.2 van de Handreiking opgenomen grenswaarden voor de maximale geluidniveaus. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer neergelegd in de uitspraken van 21 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6728 en 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9691, is dit niet in strijd met het recht. Evenmin is hiervoor een nadere motivering van het college vereist. In de door Pattje Waterhuizen aangevoerde bijzondere omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen. Daarbij merkt de Afdeling op dat - zoals in de laatstgenoemde uitspraak is overwogen - het speciale vestigingsklimaat op een gezoneerd industrieterrein er niet aan in de weg staat dat het maximaal geluidniveau bij niet op het industrieterrein gelegen geluidsgevoelige objecten wordt betrokken bij de beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting. Verder kunnen aan een gedoogbesluit geen rechtens te honoreren verwachtingen omtrent vergunningverlening worden ontleend. Ten slotte is niet gebleken van ten tijde van het nemen van het bestreden besluit algemeen aanvaarde milieuhygiënische inzichten die maken dat in dit geval niet kan worden aangesloten bij de in de Handreiking opgenomen grenswaarden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Geluidmetingen
    
    6.    Het college heeft de weigering van de vergunning gebaseerd op het rapport "Eindrapport geluidmonitoring Pattje Waterhuizen B.V." van de Omgevingsdienst Groningen van 31 januari 2016 (hierna: het eindrapport). Volgens het eindrapport kan de inrichting niet voldoen aan de in de Handreiking aanbevolen grenswaarden voor de maximale geluidniveaus.
    
        Het college heeft in dit verband in het bestreden besluit verwezen naar het advies van de Stichting Advisering bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) van 25 mei 2016. Dit advies heeft de StAB in het kader van een handhavingsprocedure tegen Pattje Waterhuizen uitgebracht en ziet onder meer op de betrouwbaarheid van de aan het eindrapport ten grondslag liggende geluidmetingen.
    
    7.    Pattje Waterhuizen betoogt allereerst dat het college het eindrapport niet bij de beoordeling van de vergunningaanvraag had mogen betrekken omdat de metingen zijn gedaan in het kader van een handhavingsprocedure en het college volgens Pattje Waterhuizen niet het tot handhaving bevoegde gezag is.
    
    7.1.    De Omgevingsdienst Groningen heeft op verzoek van de provincie gedurende twee periodes in 2015 de maximale geluidniveaus van de inrichting continu gemeten. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het eindrapport. Het doel van de metingen was de vaststelling of de inrichting voldoet aan de normen voor de maximale geluidniveaus die zijn opgenomen in de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 juni 2015, in zaak nr. LEE 14/367. Deze bedragen 70 dB(A) voor reguliere werkzaamheden en 75 dB(A) voor het richten van secties. Deze grenswaarden zijn - zoals uit rechtsoverweging 5 blijkt - ook van belang voor de beoordeling van de vergunningaanvraag. Dat de metingen zijn uitgevoerd in het kader van een handhavingsprocedure en het college volgens Pattje Waterhuizen niet het tot handhaving bevoegde gezag is, is niet van invloed op de meetresultaten en maakt dus niet dat deze gegevens niet kunnen worden gebruikt in de vergunningprocedure voor de beantwoording van de vraag of de geluidnormen kunnen worden nageleefd.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Pattje Waterhuizen betoogt verder dat de resultaten van de geluidmetingen slechts een indicatief karakter hebben omdat de metingen onbemand hebben plaatsgevonden, waardoor het niet mogelijk is om vast te stellen welke activiteiten de overschrijdingen van de geluidnormen hebben veroorzaakt. Zij wijst er in dit verband op dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de invloed van het wegverkeer op de geluidmetingen.
    
    8.1.    Bij het onderzoek is de geluidemissie van de inrichting op twee meetpunten continu gemeten door onbemande meetstations. In het StAB-advies van 25 mei 2016 staat dat in de omgeving van de inrichting met behulp van een onbemand meetsysteem relatief betrouwbare metingen kunnen worden verricht, mits de metingen achteraf teruggeluisterd en geanalyseerd kunnen worden - zodat voorkomen wordt dat stoorbronnen zoals wegverkeer aan Pattje Waterhuizen worden toegerekend - en er geen stoorbronnen in de omgeving aanwezig zijn die eenzelfde soort geluid als dat van de inrichting veroorzaken. Verder staat in het StAB-advies dat audio-opnames zijn gemaakt die later zijn geanalyseerd. Naar aanleiding van deze analyses zijn de gerapporteerde overschrijdingen van de grenswaarden voor het maximale geluidniveau omschreven. Volgens het StAB-advies is in de buurt van de inrichting geen sprake van soortgelijke bronnen. De StAB ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de analyses onzorgvuldig of onjuist zijn uitgevoerd. De conclusie van de StAB is dat met het onbemande meetsysteem de maximale geluidniveaus betrouwbaar kunnen worden vastgesteld. In hetgeen Pattje Waterhuizen heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de conclusie van de StAB te twijfelen.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Pattje Waterhuizen betoogt dat de geluidmetingen op meetpunt 1 niet kunnen worden gebruikt, omdat deze zijn uitgevoerd op de verkeerde plaats en de verkeerde hoogte, daarbij geen rekening is gehouden met het geluidafschermende effect van de containerwand en geen correcties zijn toegepast voor het gemiddeld heersende achtergrondgeluidniveau en meteorologische invloeden. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst zij naar het StAB-advies van 25 mei 2016. Pattje Waterhuizen stelt verder dat wat betreft meetpunt 2 ten onrechte geen gevelcorrectie is toegepast.
    
    9.1.    De geluidmetingen zijn op twee plaatsen uitgevoerd. Ten aanzien van meetpunt 1 heeft de StAB in haar advies van 25 mei 2016 geconcludeerd dat de meetgegevens geen betrouwbaar antwoord geven op de vraag of kan worden voldaan aan de gehanteerde geluidgrenswaarden. Het college heeft deze conclusie gemotiveerd bestreden.
    
        Ten aanzien van meetpunt 2 heeft de StAB geconcludeerd dat de verkregen meetgegevens kunnen worden gebruikt om te bepalen of de aangevraagde activiteiten vergunbaar zijn. Daarbij heeft de StAB in aanmerking genomen dat het meetpunt schuin voor de gevel van een woning ligt en het daarom niet waarschijnlijk is dat reflectie tegen de gevel plaatsvindt. In hetgeen Pattje Waterhuizen heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de conclusie van de StAB onjuist is.
    
        Nu de gegevens van meetpunt 2 kunnen worden gebruikt, kan in het midden worden gelaten of de metingen op meetpunt 1 op juiste wijze zijn uitgevoerd en de desbetreffende meetgegevens betrouwbaar zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    Pattje Waterhuizen betoogt dat in het eindrapport ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen de geluidniveaus vanwege het richten van secties, de geluidniveaus vanwege tewaterlatingen van schepen en de geluidniveaus van andere werkzaamheden. Voor het richten van secties kunnen hogere grenswaarden voor het maximale geluidniveau worden gehanteerd terwijl de tewaterlatingen van schepen kunnen worden uitgezonderd van de grenswaarden, aldus Pattje Waterhuizen.
    
    10.1.    De Handreiking biedt de mogelijkheid om voor uitzonderlijke bedrijfssituaties een overschrijding van de grenswaarden voor de maximale geluidniveau 's in de dag- en nachtperiode tot maximaal 5 dB(A) toe te staan. Tevens kunnen op grond van de Handreiking bepaalde activiteiten worden uitgezonderd van de grenswaarden indien deze niet behoren tot de hoofdactiviteit van het bedrijf en niet frequent voorkomen. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de tewaterlatingen van schepen zouden kunnen worden uitgezonderd van de grenswaarden, maar dat geen ontheffing kan worden verleend voor het richten van secties, aangezien niet aan de waarde van 75 dB(A) kan worden voldaan en het ook geen uitzonderlijke en onvermijdbare bedrijfssituatie betreft.
    
    10.2.    Uit het eindrapport blijkt dat de waarde van 75 dB(A) veelvuldig wordt overschreden. Niet aannemelijk is dat deze overschrijdingen alleen worden veroorzaakt door de tewaterlatingen van schepen. Verder is ter zitting onweersproken gesteld dat het richten van secties ongeveer vijf maal per jaar gedurende zes dagen plaatsvindt en dat technische en organisatorische maatregelen kunnen worden getroffen om de geluidemissie te beperken. Gelet hierop heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat voor het richten van secties als uitzonderlijke bedrijfssituatie geen ontheffing kan worden verleend. Dat - zoals Pattje Waterhuizen heeft betoogd - in het eindrapport geen onderscheid is gemaakt tussen de verschillende geluidsbronnen en activiteiten, betekent derhalve niet dat het college zich niet op de in het eindrapport vermelde meetgegevens kon baseren.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    11.    Het betoog van Pattje Waterhuizen dat het college de gevraagde vergunning in redelijkheid had moeten verlenen omdat omliggende scheepswerven eenzelfde geluidbelasting veroorzaken en desondanks wel een vergunning hebben gekregen, is niet nader onderbouwd en faalt derhalve.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    12.    Het beroep is ongegrond.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018
    
    190-811.