ECLI:NL:RVS:2019:3196, Raad van State, 18-09-2019, 201809447/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom opgelegd voor het zonder exploitatievergunning exploiteren van een openbare inrichting in het pand aan de [locatie] te Woerden.

201809447/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 oktober 2018 in zaken nrs. 18/1281 en 18/1324 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Woerden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom opgelegd voor het zonder exploitatievergunning exploiteren van een openbare inrichting in het pand aan de [locatie] te Woerden.
    Bij besluit van 22 februari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het gebrek in de omschrijving van de last hersteld in die zin dat een preventieve last onder dwangsom wordt opgelegd voor het in strijd met het voorbereidingsbesluit gebruiken van het pand op het perceel.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2018 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S. Wortel, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door F.E. Vorrink en D.W. Kasbergen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In het pand op het perceel was tot halverwege 2016 een restaurant gevestigd. [appellant] huurt het pand sinds 1 december 2016. Hij had het voornemen daar een restaurant te openen. Bij besluit van 18 april 2017 heeft de burgemeester geweigerd hem daarvoor een exploitatievergunning te verlenen. Vervolgens heeft [appellant] zijn plannen gewijzigd en wil hij in het pand een afhaal- en bezorgcentrum exploiteren.
    Relevante regelgeving
    2.    Artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt."
        Artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt:
    "1. De gemeenteraad kan verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
    […].
    4. Om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, kan bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen. Hierbij kan mede worden bepaald dat binnen de bij het voorbereidingsbesluit te geven regels bij een omgevingsvergunning van het verbod kan worden afgeweken.
    […].
    7. Een voorbereidingsbesluit wordt bekendgemaakt door terinzagelegging van dit besluit. Artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing. Van het voorbereidingsbesluit wordt tevens mededeling gedaan in de Staatscourant en voorts langs elektronische weg.
    […]."
    3.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Bloemen- en bomenkwartier" de bestemming "Gemengd". Op grond van artikel 5.1 van de planregels is op het perceel, voor zover van belang, een horecafunctie van categorie 3, dan wel zoals is aangegeven, en detailhandel en dienstverlening toegestaan.
    4.    Bij besluit van 30 mei 2017 heeft de raad van de gemeente een voorbereidingsbesluit genomen als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro. Op 12 juli 2017 is dit 'Voorbereidingsbesluit Hazelaarstraat 2 t/m 16' bekend gemaakt in de Staatscourant, waarna het besluit op 13 juli 2017 in werking is getreden. In het voorbereidingsbesluit is een verbod als bedoeld in artikel 3.7, vierde lid, van de Wro opgenomen. In het voorbereidingsbesluit staat onder meer dat het verboden is om het gebruik van gebouwen en gronden in het gebied waarvoor het voorbereidingsbesluit geldt te wijzigen. Dit verbod zal in het vervolg van de uitspraak worden aangeduid als het gebruikswijzigingsverbod.
    Omschrijving van het geschil
    5.    Op 19 juli 2017 en 26 juli 2017 heeft een buitengewoon opsporingsambtenaar van de gemeente geconstateerd dat aan het pand op het perceel een affiche was aangebracht dat op 30 september 2017 een afhaal- en bezorgcentrum voor broodjes zal gaan openen.
        Volgens het college was het pand ten tijde van het nemen van het voorbereidingsbesluit niet in gebruik voor een specifieke functie. Het vestigen van een afhaal- en bezorgcentrum is in strijd met het voorbereidingsbesluit. Gelet op de aan het pand aangebrachte affiches waarop staat dat op 30 september 2017 een afhaal- en bezorgcentrum voor broodjes zal worden geopend, doet zich volgens het college een gevaar voor van een overtreding van het gebruikswijzigingsverbod in het voorbereidingsbesluit die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Het heeft daarom besloten op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht handhavend op te treden en een preventieve last onder dwangsom op te leggen.
        [appellant] is het niet eens met het handhavingsbesluit en is daarom daartegen opgekomen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Hij voert daartoe aan dat geen wijziging van gebruik van het pand heeft plaatsgevonden. Er was immers, zo betoogt [appellant], in het pand een onderneming gevestigd en dat is daar gevestigd gebleven. Alleen de aard van de onderneming is na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit gewijzigd, namelijk van een restaurant (horeca) naar een afhaal- en bezorgcentrum (detailhandel). Bovendien was het pand ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit al ingericht als afhaal- en bezorgcentrum. De keuken en andere zaken die benodigd zijn voor een  afhaal- en bezorgcentrum waren toen al aanwezig, aldus [appellant].
    6.1.    Een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom kan slechts worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
        [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling aangegeven dat niet in geschil is dat, als tot het oordeel wordt gekomen dat het gebruik van het pand als afhaal- en bezorgcentrum een wijziging van het gebruik oplevert en in strijd is met het voorbereidingsbesluit, het college, gelet op de constateringen van de buitengewoon opsporingsambtenaar, bevoegd was een preventieve last onder dwangsom op te leggen.
    6.2.    Zoals volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling (zie de uitspraken van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173, en 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3469) is in een geval als hier aan de orde beslissend of voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit de ingebruikname van het pand, in dit geval gebruik als afhaal- en bezorgcentrum, feitelijk heeft plaatsgevonden. Voorbereidende handelingen die plaatsvinden met het oog op een voorgenomen vorm van gebruik, zoals in dit geval, de verbouwing van een pand om dit geschikt te maken voor detailhandel, kunnen niet worden aangemerkt als een dergelijke ingebruikname. Van een wijziging van het gebruik is als zodanig ook nog geen sprake op het moment dat de voorbereidende handelingen zijn afgerond. Doorslaggevend is of de desbetreffende activiteit feitelijk heeft plaatsgevonden.
    6.3.    Daargelaten of in het pand steeds een onderneming was gevestigd, geldt dat de aard van de onderneming voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit een andere was dan na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit. Met de wijziging van de aard van de onderneming van horeca naar detailhandel is sprake van een wijziging van het gebruik.
        Ook al zou, zoals [appellant] aanvoert, het pand voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit al zijn verbouwd tot en zijn ingericht als afhaal- en bezorgcentrum, geldt dat het afhaal- en bezorgcentrum nog niet was geopend. Dit betekent dat, zoals volgt uit de onder 6.2 vermelde uitspraken, voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit de feitelijke ingebruikname van het pand als afhaal- en bezorgcentrum nog niet had plaatsgevonden. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het openen van het afhaal- en bezorgcentrum een wijziging van het gebruik betekent dat in het voorbereidingsbesluit is verboden. Aangezien het gevaar van een overtreding van het gebruikswijzigingsverbod klaarblijkelijk dreigde, was het college bevoegd om met toepassing van artikel 5:7 van de Awb een preventieve last onder dwangsom op te leggen.
        Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
    473.