ECLI:NL:RVS:2017:2963, Raad van State, 01-11-2017, 201608692/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 februari 2015 heeft het college aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een hotel op het perceel [locatie] te Hoek van Holland (hierna: het perceel).

201608692/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van
    
    [appellant], wonend te Hoek van Holland, gemeente Rotterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 oktober 2016 in zaak nr. 15/6242 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 februari 2015 heeft het college aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een hotel op het perceel [locatie] te Hoek van Holland (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 27 augustus 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 18 april 2016 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het door haar in het besluit van 27 augustus 2015 geconstateerde gebrek te herstellen.
    
    Bij uitspraak van 11 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 27 augustus 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [vergunninghoudster] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.H. Hordijk, advocaat te Capelle aan den IJssel, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A. Karreman, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [vergunninghoudster] heeft een aanvraag ingediend om op het perceel een hotel in twee bouwlagen met 10 kamers te bouwen. Hotelgasten kunnen hun ontbijt nuttigen in het bestaande restaurant op het naastgelegen kadastrale perceel. De opslag ten behoeve van het hotel vindt ook plaats in dat restaurant, net als de levering van goederen.
    
        [appellant] woont naast het perceel waarop het hotel inmiddels is gebouwd en vreest hinder te zullen ondervinden als gevolg van het gebruik van het hotel.
    
    2.    Het college heeft voor het bouwplan een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Volgens het college is het bouwplan in strijd met de Bouwverordening Rotterdam 2010, omdat de achtergevelrooilijn wordt overschreden. Om het bouwplan toch mogelijk te maken, heeft het college toestemming verleend voor het overschrijden van de achtergevelrooilijn.
    
    Incidenteel hoger beroep?
    
    3.    [vergunninghoudster] heeft in haar brief van 23 januari 2017 vermeld dat zij voorwaardelijk incidenteel hoger beroep instelt.
    
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:681, is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak.
    
    3.2.    [vergunninghoudster] heeft in haar brief geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak, maar heeft zich uitsluitend verweerd tegen het hoger beroep van [appellant]. Die brief behelst dus geen voorwaardelijk incidenteel hoger beroep in de zin van artikel 8:110, eerste lid, en 8:112, eerste lid, van de Awb.
    
    Voorgevelrooilijn
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het kadastrale perceel waarop het hotel wordt gebouwd en het kadastrale perceel waarop het restaurant is gelegen bij de toetsing aan de Bouwverordening niet als één perceel, maar als twee zelfstandige percelen moeten worden aangemerkt. Gelet hierop loopt er niet alleen een voorgevelrooilijn over het perceel van het restaurant, maar ook over het perceel van het hotel. In strijd met de Bouwverordening overschrijdt het hotel die voorgevelrooilijn, aldus [appellant].
    
    4.1.    Artikel 1.1 van de Bouwverordening luidt:
    
    "[…]
    
    -weg: alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden daaronder begrepen de daarin gelegen bruggen en duikers, de tot de wegen en paden behorende bermen en zijkanten, alsmede de aan de wegen liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen.
    
    […]"
    
        Artikel 2.5.5 luidt:
    
    "De voorgevelrooilijn is:
    
    […]
    
    c. in het bouwgebied C: de lijn evenwijdig aan en 25 meter verwijderd van de as van de weg."
    
        Artikel 2.5.6 luidt:
    
    "Onverminderd het bepaalde in artikel 2.5.7 is het verboden een bouwwerk, voor het bouwen waarvan een omgevingsvergunning verplicht is, te bouwen met overschrijding van de voorgevelrooilijn."
    
    4.2.    Het begrip perceel is in de Bouwverordening niet gedefinieerd. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat in dat geval voor de vraag of de kadastrale percelen waarop het hotel en het restaurant zijn gelegen als één perceel in de zin van de Bouwverordening moeten worden aangemerkt de feitelijke actuele situatie van belang is, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, gelet op het gebruik en de inrichting ervan, beide percelen als één perceel moeten worden aangemerkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het hotel en het restaurant dezelfde exploitant hebben en de diensten van beide op elkaar zijn afgestemd. De stelling van [appellant] ter zitting dat het hotel en het restaurant ieder een eigen website hebben en zich dus los van elkaar naar buiten presenteren, biedt op zichzelf geen grond voor een ander oordeel. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat het restaurant en het hotel zich op mijntorpedoloods.nl niet afzonderlijk, maar gezamenlijk presenteren.
    
    4.3.    Uit de omstandigheid dat de kadastrale percelen waarop het restaurant en het hotel zijn gelegen één perceel in de zin van de Bouwverordening zijn, volgt, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, niet zonder meer dat het perceel maar één voorgevelrooilijn kan hebben, namelijk aan de kant van het restaurant. De Bouwverordening sluit op zichzelf niet uit dat een perceel meerdere voorgevelrooilijnen heeft.
    
        Artikel 2.5.5, aanhef en onder c, van de Bouwverordening definieert de voorgevelrooilijn als de lijn evenwijdig aan en 25 m verwijderd van de as van de weg. Niet alleen aan de kant van het restaurant, maar ook aan de kant van het hotel ligt een weg. Ter zitting is gebleken dat die weg een openbare weg is die dient ter ontsluiting van in ieder geval 3 woningen en een garage. Die weg voldoet dan ook, naar het college ter zitting heeft erkend, aan de definitie van weg in artikel 1.1 van de Bouwverordening. Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat het perceel ook aan de kant van het hotel een voorgevelrooilijn heeft en wel op 25 m van de as van de daar gelegen weg. [appellant] betoogt terecht dat het hotel die voorgevelrooilijn overschrijdt, hetgeen in strijd is met artikel 2.5.6 van de Bouwverordening. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Anti-cumulatiebepaling
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, indien de kadastrale percelen waarop het hotel en het restaurant zijn gelegen samen als één perceel moeten worden aangemerkt, het bouwplan in strijd is met de anti-cumulatiebepaling van artikel 2.5.2 van de Bouwverordening.
    
    5.1.    Artikel 2.5.2 van de Bouwverordening luidt:
    
    "Terrein dat voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen in aanmerking moet worden genomen mag niet nog eens bij de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen voor een ander bouwwerk in aanmerking worden genomen."
    
    5.2.    Artikel 2.5.2 van de Bouwverordening bevat op zichzelf geen eisen waaraan een bouwplan moet voldoen. Uit het artikel volgt slechts dat bij de toetsing aan andere bepalingen uit de Bouwverordening terrein dat bij een eerder verleende vergunning in aanmerking moest worden genomen, niet opnieuw in aanmerking mag worden genomen bij een vergunning voor een ander bouwwerk. Het artikel bevat, anders dan [appellant] aanvoert, geen verbod om een tweede bouwwerk op het perceel te realiseren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een dergelijk verbod ook overigens geen basis in de Bouwverordening vindt. [appellant] heeft verder niet gewezen op een andere bepaling uit de Bouwverordening waarmee het bouwplan in strijd is, indien het bouwplan met inachtneming van de anti-cumulatiebepaling aan die andere bepaling wordt getoetst. In zoverre is ook niet van belang of, zoals [appellant] nog heeft aangevoerd, het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het hotel moet worden aangemerkt als een bijgebouw bij het restaurant.
    
         Het betoog faalt.
    
    Opdracht herstel gebrek
    
    6.    De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het in overweging 4.3 geconstateerde gebrek binnen 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door een gewijzigd besluit op bezwaar te nemen. Het college dient te beoordelen of het mogelijk is om met toepassing van artikel 2.5.8, derde lid, van de Bouwverordening of met toepassing van een andere bepaling afwijking toe te staan van het in artikel 2.5.6 neergelegde verbod om te bouwen met overschrijding van de voorgevelrooilijn. Indien het college van oordeel is dat dit mogelijk is, dient het te bezien of het na afweging van alle betrokken belangen bereid is om afwijking van het verbod toe te staan. Indien het college daartoe bereid is, dient het deugdelijk te motiveren waarom het medewerking aan het bouwplan verleent. Indien het college van oordeel is dat het niet mogelijk is afwijking van het verbod van artikel 2.5.6 toe te staan, of dat het daartoe niet bereid is, dient het deugdelijk te motiveren waarom het geen medewerking aan het bouwplan verleent en moet het alsnog weigeren omgevingsvergunning voor het bouwplan te verlenen.
    
    Proceskosten
    
    7.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam op om binnen 8 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - het gebrek in het besluit van 27 augustus 2015 te herstellen op de wijze als bedoeld in overweging 6;
    
    - het nieuwe besluit op bezwaar aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
    
    457.