ECLI:NL:RVS:2016:2235, Raad van State, 17-08-2016, 201507141/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 februari 2014 heeft het college Lidl Nederland GmbH een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een supermarkt aan de Ampèrestraat 5 te Nijkerk (hierna: het perceel).

201507141/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aprisco B.V. , de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Jumbo Supermarkten B.V., [appellant A], handelend onder de namen [bedrijf A] en [bedrijf B], en [appellante B], onderscheidenlijk gevestigd te Assen, Veghel, Nijkerk en Veghel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 augustus 2015 in zaak nr. 14/5724 in het geding tussen:
    
    Aprisco B.V., Jumbo Supermarkten B.V., [appellant A] en [appellante B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 februari 2014 heeft het college Lidl Nederland GmbH een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een supermarkt aan de Ampèrestraat 5 te Nijkerk (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 24 juli 2014 heeft het college het door Aprisco B.V., Jumbo Supermarkten B.V., [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 augustus 2015 heeft de rechtbank het door Aprisco B.V., Jumbo Supermarkten B.V., [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 juli 2014 vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van Jumbo Supermarkten B.V. ontvankelijk is verklaard, het bezwaar van Jumbo Supermarkten B.V. niet-ontvankelijk verklaard en bepaalt dat de uitspraak in zoverre in plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover het is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Aprisco B.V., Jumbo Supermarkten B.V., [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
    
    Aprisco B.V., Jumbo Supermarkten B.V., [appellant A] en [appellante B] en Lidl hebben nadere stukken ingediend
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2016, waar Aprisco B.V., Jumbo Supermarkten B.V., [appellant A] en [appellante B], in persoon van [appellant A] en vertegenwoordigd door mr. T. Oversteegen, mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, en mr. T.W. Venendaal, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.I. Liesdek, werkzaam bij Omgevingsdienst De Vallei, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Lidl, vertegenwoordigd R. Hoeben en mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Aprisco B.V., Jumbo Supermarkten B.V., [appellant A] en [appellante B] hebben in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat Jumbo Supermarkten B.V. geen belang heeft bij het bouwplan en daarom in bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard niet betwist. Het hoger beroep, voor zover ingediend door Jumbo Supermarkten B.V., dient buiten beschouwing te blijven.
    
    Het geschil
    
    2. Het bouwplan voorziet in de bouw van een supermarkt op het perceel. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend en na bezwaar daartegen in stand gelaten omdat de bouw van een supermarkt niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan, zodat een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (hierna: Wabo) ontbreekt.
    
    Aprisco B.V., [appellant A] en [appellante B] (hierna: Aprisco B.V.) hebben zich op het standpunt gesteld dat niet aan het geldende bestemmingsplan mocht worden getoetst omdat het bestemmingsplan voor zover het een supermarkt op het perceel toestaat onverbindend is wegens strijd met de Ruimtelijke Verordening Gelderland (hierna: RVG). Ingevolge de RVG is op een perifere detailhandelslocatie, zoals het gebied waar het perceel ligt, immers geen supermarkt toegestaan. Daarbij achten zij van belang dat zij erop mochten vertrouwen dat de planwetgever niet afwijkt van regels van dwingend recht die door een hogere wetgever zijn vastgesteld.
    
    De rechtbank heeft onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling overwogen dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit om een omgevingsvergunning te verlenen de gelding van de toepasselijk bestemmingsregeling aan de orde te stellen niet zover gaat dat het desbetreffende onderdeel van het bestemminsplan aldus opnieuw kan worden onderworpen aan de bij de goedkeuring van dat plan te hanteren maatstaf, waartegen een procedure bij de Afdeling mogelijk is geweest. Verder is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de supermarkt niet ontwikkeld wordt op een perifere locatie als bedoeld in de RVG, zodat er geen strijd is met deze verordening.
    
    Lidl heeft zich op het standpunt gesteld dat de RVG niet van toepassing is omdat er ten tijde van de inwerkingtreding van die verordening bestaande rechten zijn.
    
    Regelgeving
    
    3. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd ingediend de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen I" rust op het perceel de bestemming "Gemengd 2".
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, onder a, van de planregels zijn de voor "Gemengd 2" aangewezen gronden bestemd voor onder meer detailhandel.
    
    Op 15 december 2010 is de Ruimtelijke Verordening Gelderland vastgesteld, deze is op 22 januari 2011 in werking getreden (hierna RVG 2011).
    
    In artikel 1.18 van de RVG 2011 is bepaald dat onder perifere locatie wordt verstaan een detailhandelslocatie buiten bestaande dan wel bestemde winkelgebieden.
    
    In artikel 5.3 is bepaald dat in een bestemmingsplan vestiging van detailhandel in voedings- en genotsmiddelen op perifere locaties niet wordt toegestaan.
    
    In artikel 25.1 is bepaald dat het bepaalde in deze verordening niet van toepassing is op ten tijde van de inwerkingtreding van deze verordening reeds bestaande rechten.
    
    In artikel 25.2, aanhef en onder a, is bepaald dat bestaande rechten rechten zijn op grond van een bestemmingsplan als bedoeld in deze verordening, inclusief de daarin opgenomen ontheffings-, wijzigings- en uitwerkingsmogelijkheden, voor zover dat plan onherroepelijk is, dan wel voor zover een ontwerp van dat plan ter inzage is gelegd voor inwerkingtreding van deze verordening en daarop door Gedeputeerde Staten geen zienswijze is ingediend.
    
    Op 27 juni 2012 is de eerste herziening van de RVG vastgesteld, deze is op 5 juli 2012 in werking getreden (hierna: RVG 1e herziening).
    
    In artikel 24.3 van de RVG 1e herziening is bepaald dat in een bestemmingsplan vestiging van detailhandel in voedings- en genotsmiddelen op perifere locaties niet wordt toegestaan.
    
    In artikel 27.1 is bepaald dat het bepaalde in deze verordening niet van toepassing op ten tijde van de inwerkingtreding van deze verordening reeds bestaande rechten.
    
    Ingevolge artikel 27.2, aanhef en onder a, zijn als bestaande rechten als bedoeld in 27.1, rechten op grond van een bestemmingsplan als bedoeld in deze verordening, inclusief de daarin opgenomen ontheffings-, wijzigings- en uitwerkingsmogelijkheden, voor zover dat plan onherroepelijk is, dan wel voor zover een ontwerp van dat plan ter inzage is gelegd voor inwerkingtreding van deze verordening en daarop door Gedeputeerde Staten geen zienswijze is ingediend.
    
    Op 9 januari 2013 is de tweede herziening van de RVG vastgesteld, deze is op 22 januari 2013 in werking getreden. Op 29 mei 2013 is de derde herziening van de RVG vastgesteld, deze is op 29 juni 2013 in werking getreden. Bij deze herzieningen zijn de artikelen 24.3, 27.1 en 27.2 niet herzien.
    
    Toetsing aan de provinciale verordening
    
    4. De Afdeling is van oordeel dat in een geval als hier voor de beantwoording van de vraag of een planregeling wegens strijd met een provinciale verordening onverbindend moet worden geacht in beginsel getoetst moet worden aan de provinciale verordening die gold ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan waarin deze planregeling is opgenomen. Daarbij is van belang dat het in de RVG 2011 opgenomen verbod om in een bestemmingsplan de vestiging van detailhandel in voedings- en genotsmiddelen op een perifere locatie toe te staan nadien inhoudelijk ongewijzigd is voortgezet en daarbij ook het overgangsrecht ongewijzigd is voortgezet. De nadien in werking getreden versies van de RVG missen derhalve betekenis voor de te verrichten toetsing.
    
    5. Wat betreft de vraag of ten tijde van de inwerkingtreding van de provinciale verordening sprake was van bestaande rechten als bedoeld in artikel 25.1 van de RVG 2011, geldt de datum van 22 januari 2011, waarop de RVG 2011 in werking trad, als peildatum.
    
    Niet in geschil is dat het ten tijde van de inwerkingtreding van de RVG 2011 ter plaatse van het perceel geldende bestemmingsplan "Arkervaart-West" geen supermarkt toeliet, zodat in dit geval van bestaande rechten sprake kan zijn indien voor de inwerkingtreding van de verordening een ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd dat de vestiging van een supermarkt toeliet. Het eerste ontwerp van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein I", dat een supermarkt toelaat, is op 7 september 2011 derhalve na de inwerkingtreding van de RVG 2011 ter inzage gelegd. Het daarvoor ter plaatse van het perceel geldende bestemmingsplan "De Havenaer" liet eveneens een supermarkt toe. Maar ook van dit bestemmingsplan is het ontwerp eerst op 29 september 2011, derhalve na de inwerkingtreding van de RVG 2011 ter inzage gelegd.
    
    Gelet op het voorgaande zijn er geen bestaande rechten als bedoeld in de artikelen 25.1 en 25.2 van de RVG 2011 en is deze verordening van toepassing.
    
    6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2842, strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling als bijvoorbeeld een provinciale verordening, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor een dergelijke evidentie is blijkens de uitspraak van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:929, onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    
    De Afdeling stelt vast dat het verbod op vestiging van detailhandel in voedings- en genotsmiddelen op perifere locaties dat is neergelegd in artikel 5.3 van de RVG 2011 voldoende concreet is om de bestemmingsregeling daaraan exceptief te toetsen.
    
    In artikel 1.18 van de RVG 2011 is bepaald dat onder een perifere locatie wordt verstaan een locatie buiten bestaande dan wel bestemde winkelgebieden. Uit de stukken in het dossier en de ter zitting overgelegde stukken blijkt dat ten tijde van de inwerkingtreding van de RVG 2011 in het gebied waar het perceel ligt diverse winkels waren gevestigd, waaronder winkels waar meubels werden verkocht en winkels waar serviesgoed en kleding werden verkocht. Door Aprisco B.V. is het standpunt ingenomen dat het perceel niet in een bestaand of bestemd winkelgebied ligt, omdat hoewel er winkels zijn, dit vooral winkels betreft in volumineuze goederen en voor zover er een enkele winkel is in niet-volumineuze goederen, deze niet legaal aanwezig is. Door Lidl is het standpunt ingenomen dat het perceel in een bestaand winkelgebied ligt, omdat ten tijde van de inwerkingtreding van de RVG 2011 verschillende winkels in zowel volumineuze als niet-volumineuze goederen feitelijk aanwezig waren en nog zijn. In de RVG 2011 noch in de toelichting daarop is nader omschreven wat onder een bestaand winkelgebied moet worden begrepen. Hierdoor biedt de verordening niet zonder meer duidelijkheid over de vraag welke type winkels in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of een perceel in een bestaand winkelgebied ligt. Gelet hierop acht de Afdeling niet evident dat het perceel buiten bestaand winkelgebied ligt. Hierdoor is evenmin evident dat de planregeling, voor zover deze aan het perceel de bestemming "Gemengd-2" toekent, in strijd is met de RVG 2011.
    
    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat er geen aanleiding bestaat om de planregels in zoverre onverbindend te achten of buiten toepassing te laten en dat geen sprake is van weigeringsgronden in de zin van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, zodat het college de gevraagde omgevingsvergunning moest verlenen.
    
    Het betoog van Aprisco B.V. faalt.
    
    Relativiteitsvereiste
    
    7. Lidl stelt zich op het standpunt dat het relativiteitesvereiste aan Aprisco B.V. kan worden tegengeworpen, omdat artikel 24.3 van de RVG niet strekt ter bescherming van hun belangen.
    
    7.1. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor is overwogen, slaagt geen van de door Aprisco B.V. ingediende hogerberoepsgronden. Aan beantwoording van de vraag of de regels waarop Aprisco B.V. zich beroepen strekken tot bescherming van hun belangen en of het relativiteitsvereiste hen moet worden tegengeworpen, wordt niet toegekomen.
    
    Conclusie
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient voor zover deze is aangevallen te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Van Buuren
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
    
    270.