ECLI:NL:RVS:2018:2325, Raad van State, 11-07-2018, 201705894/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2015 heeft het college geweigerd aan de vereniging omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan ter plaatse van de Spaanseweg 16 te Rotterdam (hierna: het perceel) ten behoeve van het bieden van logiesvoorzieningen (slaapruimten voor maximaal 43 personen).

201705894/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Vereniging ABI, gevestigd te Rotterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2017 in zaak nr. 16/6643 in het geding tussen:
    
    de vereniging
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 november 2015 heeft het college geweigerd aan de vereniging omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan ter plaatse van de Spaanseweg 16 te Rotterdam (hierna: het perceel) ten behoeve van het bieden van logiesvoorzieningen (slaapruimten voor maximaal 43 personen).
    
    Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 juni 2017 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2018, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Ouarani, advocaat te Maastricht, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en W.H.M. van der Zwan, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Volgens haar statuten behartigt de vereniging sociale, culturele en maatschappelijke belangen van inwoners van Rotterdam met een Nederlands-Turkse achtergrond en bevordert zij de emancipatie, participatie en integratie van deze doelgroep. In 2013 is de vereniging ingetrokken in een pand op het perceel. Zij heeft daar een educatie- en activiteitencentrum, waar activiteiten voor (met name) kinderen en jongeren worden georganiseerd. De vereniging wil op deze locatie ook een logiesfunctie voor jongeren in de leeftijd van 12 tot 18 jaar gaan aanbieden, zodat jongeren ter plaatse kunnen overnachten. De vereniging heeft hiertoe op 7 oktober 2015 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend.
    
        Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan "Spangen" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Maatschappelijk-2". Voorts zijn ter plaatse van het perceel de functie-aanduidingen "kantoor" en "bedrijfswoning" opgenomen. Volgens het college past een logiesvoorziening op het perceel niet binnen het recent vastgestelde bestemmingsplan omdat sprake is van een geluidsgevoelige functie die ter plaatse niet is toegestaan. Het college wenst vast te houden aan de ruimtelijke uitgangspunten van dat bestemmingsplan en acht het niet wenselijk om in afwijking daarvan een logiesvoorziening toe te staan op een locatie waar de geluidsbelasting, mede gelet op het verkeer op de Spaanseweg, het spoortraject en nabijgelegen industrieterreinen, te zwaar is. Het college heeft daarom geweigerd aan de vereniging een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
        De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    2.    De vereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het pand voor een logiesfunctie (nachtverblijf) niet kan worden aangemerkt als geluidsgevoelige functie in de zin van artikel 1.30 van de regels van het bestemmingsplan, omdat deze bepaling een limitatieve opsomming van geluidsgevoelige functies als omschreven in de Wet geluidhinder bevat, en een logiesfunctie (nachtverblijf) niet in deze bepaling is opgenomen. Dit gebruik past daarom binnen het bestemmingsplan, aldus de vereniging. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de beoogde logiesfunctie onder de in artikel 1.30 genoemde functie "woning" valt. De rechtbank heeft hierbij volgens de vereniging ten onrechte aansluiting gezocht bij de betekenis van het begrip "wonen", omdat niet dat begrip, maar het begrip "woning" in artikel 1.30 is opgenomen. De rechtbank had dan ook moeten toetsen aan het begrip "woning", dat een beperktere betekenis heeft, aldus de vereniging.
    
    2.1.    In artikel 1.30 van de regels van het bestemmingsplan worden "Geluidsgevoelige functies (in de zin van de Wet geluidhinder)" als volgt gedefinieerd: "Hieronder worden verstaan: woningen, onderwijsgebouwen, ziekenhuizen, verpleeghuizen, andere gezondheidszorggebouwen dan de genoemde (t.w. verzorgingstehuizen, psychiatrische inrichtingen, medische centra, poliklinieken en kleuterdagverblijven), alsmede de terreinen die behoren bij de andere gezondheidszorggebouwen, voor zover deze bestemd zijn of worden gebruikt voor de in die gebouwen verleende zorg, alsmede woonwagenstandplaatsen (delen van een onderwijsgebouw die niet zijn bestemd voor geluidsgevoelige onderwijsactiviteiten, vallen niet onder Wet geluidhinder)."
    
        In artikel 1.37 wordt het begrip "Maatschappelijk" als volgt gedefinieerd: "Voorzieningen op het gebied van onderwijs, religie, cultuur, gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening en publieke dienstverlening."
    
        Artikel 11.1 luidt als volgt: "De voor "Maatschappelijk-2" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. maatschappelijke voorzieningen met het daarbij behorende erf, die niet vallen onder de geluidsgevoelige functies genoemd in artikel 1 van deze regels;
    
    […]"
    
        In artikel 1 van de Wet geluidhinder wordt het begrip "woning" als volgt gedefinieerd: "gebouw of gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan […] of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo van het bestemmingsplan […] is afgeweken, de omgevingsvergunning […]".
    
    2.2.    Niet in geschil is dat de activiteiten die overdag op het perceel plaatsvinden, bestaande uit diverse activiteiten voor kinderen en jongeren, naschoolse opvang en huiswerkbegeleiding, binnen het bestemmingsplan passen. De vraag die centraal staat is of de logiesfunctie een geluidsgevoelige functie betreft als omschreven in artikel 1.30 van de regels van het bestemmingsplan.
    
    2.3.    Artikel 1.30 van de regels van het bestemmingsplan bevat een limitatieve lijst van geluidsgevoelige objecten, waaronder woningen. Nu het begrip "woningen", anders dan in de door de vereniging aangehaalde rechtspraak, in de planregels niet is gedefinieerd, dient bij de interpretatie daarvan aansluiting te worden gezocht bij het normale spraakgebruik. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht of het gebouw naar zijn aard voor bewoning wordt gebruikt en in dat verband beoordeeld of sprake is van zelfstandige bewoning en voldoende duurzaamheid (vergelijk uitspraken van de Afdeling van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633 en 17 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7184). Dat het, anders dan de vereniging betoogt, bij de vraag of sprake is van een woning in dit geval niet gaat om de bouwkundige indeling en verschijningsvorm van het gebouw, maar om het gebruik van het gebouw als woning, volgt mede uit de omstandigheid dat artikel 1.30 van de planregels betrekking heeft op geluidsgevoelige "functies" en in die bepaling voorts wordt verwezen naar de Wet geluidhinder, waarin het begrip "woning" in artikel 1 is gedefinieerd als "een gebouw of gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan […]".
    
        De rechtbank heeft vervolgens terecht geoordeeld dat sprake is van voldoende duurzaamheid van de logiesfunctie. De aanvraag beperkt zich niet tot kortdurend verblijf. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat beoogd is voor maximaal 43 jongeren slaapruimten beschikbaar te stellen en dat deze jongeren daar ook gedurende een langere periode, variërend van enkele maanden tot meerdere jaren, kunnen overnachten. De logiesfunctie heeft derhalve een duurzaam karakter. Dat dit de bedoeling is, kan ook worden afgeleid uit de maandelijkse bijdrage die moet worden betaald. De omstandigheid dat de jongeren niet verplicht zijn om elke nacht op de locatie te overnachten, doet aan de mogelijke duur van het verblijf niet af en heeft daarom niet tot gevolg dat geen sprake meer is van voldoende duurzaamheid.
    
        Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat sprake is van voldoende zelfstandige bewoning. Hoewel gelet op de leeftijd van de jongeren enige mate van begeleiding noodzakelijk is, hebben zij geen permanente begeleiding of bijzondere zorg nodig, hetgeen de vereniging ter zitting heeft bevestigd. Zij gaan overdag naar school en worden op de locatie voornamelijk begeleid in hun dagelijkse bezigheden.
    
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het gebruik van het perceel als wonen moet worden aangemerkt waardoor sprake is van een geluidsgevoelige functie die volgens de van toepassing zijnde bestemming niet is toegestaan. Dat ter plaatse, zoals de vereniging betoogt, wel een bedrijfswoning is toegestaan, maakt dit niet anders, omdat een bedrijfswoning in planologisch opzicht van andere aard is dan een burgerwoning.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    De vereniging voert aan dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning mocht weigeren omdat de beoogde logiesfunctie niet past binnen een goede ruimtelijke ordening. Volgens de vereniging is de rechtbank in dit verband ten onrechte niet ingegaan op haar betoog dat de door het college meegewogen factor van "kwetsbare doelgroep" niet relevant is voor de ruimtelijke afweging en dat bovendien geen sprake is van een kwetsbare doelgroep. Voorts is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat geen sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, nu het college ten onrechte niet heeft onderbouwd waarom de voorgestane ontwikkeling een beperking kan inhouden voor omringende functies, aldus de vereniging.
    
    3.1.    Niet is in geschil dat de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, kan worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
    
    3.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen in redelijkheid ten grondslag heeft kunnen leggen dat het wenst vast te houden aan de ruimtelijke uitgangspunten zoals vastgesteld in het recente bestemmingsplan. Ingevolge dat bestemmingsplan zijn woonfuncties voorzien in de huidige woonwijken Spangen en Oud-Mathenesse, maar niet in het gebied in en rond Vreelust, waar het perceel is gelegen en dat is aangewezen voor voornamelijk recreatief gebruik en scholen. Het college heeft daarbij in aanmerking kunnen nemen dat logiesvoorzieningen in het pand een geluidsgevoelige functie zijn en dat de planwetgever geen geluidsgevoelige maatschappelijke voorzieningen aan het gebied heeft willen toevoegen.
    
        Voor zover de vereniging aanvoert dat de rechtbank niet is ingegaan op haar betoog dat het college in relatie tot de geluidsproductie in de omgeving ten onrechte heeft meegewogen dat het om een kwetsbare doelgroep gaat, en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat een logiesfunctie de gebruiksmogelijkheden van bestaande bestemmingen in de omgeving beperkt, leidt dat, wat daar verder van zij, niet tot een ander oordeel. Dit betreft, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, bijkomende argumenten die niet dragend zijn voor de weigering om omgevingsvergunning te verlenen. In hetgeen de vereniging heeft aangevoerd bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    De vereniging betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat sprake is van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de brief van de deelgemeente Delfshaven van 30 juli 2013, waarnaar de vereniging in dit verband verwijst, geen concrete, ondubbelzinnige toezegging aan de vereniging bevat. Deze brief, die strikt genomen niet aan de vereniging is gericht, heeft betrekking op de instemming van het dagelijks bestuur met de koop van het pand aan de Spaanseweg 16 en dus niet op de verlening van een omgevingsvergunning. Voorts vermeldt de brief uitdrukkelijk het belang van het gebruik van het pand conform de geldende bestemming.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    457-842.