ECLI:NL:RVS:2015:2907, Raad van State, 16-09-2015, 201503419/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het opslaan, verwerken en bewerken van schaal- en weekdieren, vis en garnalen aan de [locatie 1] te Zoutkamp.

201503419/1/A4.
    Datum uitspraak: 16 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellante A], [appellant B] en [appellant C] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]), gevestigd onderscheidenlijk wonend te Vierhuizen, gemeente De Marne,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Marne,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het opslaan, verwerken en bewerken van schaal- en weekdieren, vis en garnalen aan de [locatie 1] te Zoutkamp.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J. Smaling, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, vergezeld door [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door A.J.M. Oosterbaan, H.L. Halsema en W.H. Dodde, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door ing. E.J. Hageman en H.R. Zwiers, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. [appellante], waarvan [appellant B] en [appellant C] de vennoten zijn, exploiteert een camping aan de [locatie 2] te Vierhuizen. [appellant B] en [appellant C] bewonen de woning op dat adres.
    
    3. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het veranderen van de inrichting aan de [locatie 1] te Zoutkamp en het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting. De verandering betreft onder meer een verhoging van de productiecapaciteit van 22,5 naar 30 miljoen kg garnalen en schaaldieren per jaar en de invoering van een regelmatig afwijkende bedrijfssituatie, die eruit bestaat dat 30 dagen per jaar (tien dagen voor Kerst, Pasen en Pinksteren) 24 uur per dag wordt geproduceerd.
    
    Bij uitspraak van 26 juni 2013, nr. 201204498/1/A4, heeft de Afdeling het eerder door het college genomen besluit tot verlening van een revisievergunning van 21 maart 2012 vernietigd.
    
    Toepasselijk recht
    
    4. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
    
    Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
    
    Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Geluid in de afwijkende bedrijfssituatie
    
    6. [appellante] kan zich niet verenigen met de in vergunningvoorschrift 5.2 opgenomen grenswaarde voor de geluidbelasting in de nachtperiode ter plaatse van de woning [locatie 2]. Zij betoogt dat het college bij de bestuurlijke afweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan haar belang bij behoud van een goed woon- en leefklimaat. De stelling van het college dat de kosten van het aanbrengen van een omkasting bij de verdampingskoelers op € 180.000,00 worden geraamd, is volgens haar niet toereikend om deze grenswaarde te kunnen rechtvaardigen. Daarbij merkt zij op dat het college de kosten niet inzichtelijk heeft gemaakt en deze bovendien niet heeft afgezet tegen de hogere omzet als gevolg van de uitbreiding van de productietijden gedurende 30 dagen per jaar en de uitbreiding van de productiecapaciteit.
    
    6.1. Bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting heeft het college de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen.
    
    In hoofdstuk 4 van de Handreiking worden voor een landelijke omgeving richtwaarden aanbevolen van 40 dB(A), 35 dB(A) en 30 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Bij bestaande inrichtingen is overschrijding van deze richtwaarden mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
    
    Uit paragraaf 5.3 volgt dat het volgens de Handreiking toelaatbaar is om, na een bestuurlijke afweging, voor regelmatige afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie met een beperkte frequentie, maar vaker dan 12 maal per jaar, hogere grenswaarden vast te stellen dan de richtwaarden of het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
    
    6.2. In vergunningvoorschrift 5.1 is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten, op de gevel van de woning [locatie 2] niet meer mag bedragen dan 33 dB(A) in de dagperiode, 33 dB(A) in de avondperiode en 30 dB(A) in de nachtperiode.
    
    In vergunningvoorschrift 5.2 is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, in afwijking van het bepaalde in voorschrift 5.1, gedurende ten hoogste 30 dagen per jaar, bestaande uit de 10 dagen voor Kerst, Pasen en Pinksteren, ten behoeve van de regelmatige afwijking van de reguliere bedrijfssituatie zoals omschreven in het akoestisch onderzoek van DGMR van 15 november 2013, op de gevel van de woning [locatie 2] niet meer mag bedragen dan 33 dB(A) in de dagperiode, 34 dB(A) in de avondperiode en 34 dB(A) in de nachtperiode.
    
    6.3. In het bestreden besluit is overwogen dat in de periode voor Kerst, Pasen en Pinksteren vanuit de consumentenmarkt extra veel vraag bestaat naar verse garnalen en dat aan deze verhoogde vraag niet gedurende de normale werktijden kan worden voldaan. In een periode van 10 dagen voor deze feestdagen loopt daarom de be- en verwerking in de inrichting op van 17 tot 24 uur per etmaal.
    
    Het college heeft deze productie in de 10 dagen voor Kerst, Pasen en Pinksteren als een regelmatige afwijking van de representatieve bedrijfssituatie aangemerkt. Dat tijdens die afwijkende situatie de richtwaarde ter plaatse van de woning [locatie 2] in de nachtperiode met 4 dB(A) wordt overschreden, acht het college aanvaardbaar. Daarbij heeft het onder meer in aanmerking genomen dat de toename van de geluidbelasting vooral veroorzaakt wordt doordat de Baltimore verdampingskoelers een groter gedeelte van de tijd op half vermogen in werking zijn en dat de kosten voor aanpassing, vervanging of afscherming van deze twee verdampingskoelers worden geraamd op bedragen van € 112.000,00 tot € 600.000,00. Een dergelijke investering staat volgens het college niet in verhouding tot de te bereiken geluidreductie, die wordt geraamd op maximaal 3 dB(A) in de nachtperiode ter plaatse van [locatie 2].
    
    6.4. In het rapport van DGMR van 15 november 2013 (hierna: het geluidrapport) zijn de kosten van aanpassing of vervanging van de verdampingskoelers geraamd op € 300.000,00 tot € 600.000,00 en de kosten van afscherming van de verdampingskoelers op € 112.000,00 tot € 180.000,00. Daarbij is vermeld hoe tot die kostenraming is gekomen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze kostenramingen onjuist zijn. Mede gelet op de beperkte periode waarin overschrijding van de richtwaarde in de nachtperiode zal optreden, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die kosten niet in verhouding staan tot de daarmee te bereiken geluidsreductie. Dat de uitbreiding van de bedrijfstijden zal leiden tot een hogere omzet, leidt niet tot een ander oordeel. Blijkens het bestreden besluit heeft [vergunninghoudster] gesteld dat de financiële marges op haar product klein zijn en dat de financiële ruimte om investeringen te doen, ook na de uitbreiding van de bedrijfstijden, beperkt is. Er is geen aanleiding om aan de juistheid van die stelling te twijfelen.
    
    Dat het college bij de bestuurlijke afweging doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de belangen van [vergunninghoudster] is niet kennelijk onredelijk. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een geluidniveau van 34 dB(A) in de nachtperiode ruim onder de volgens de Handreiking maximaal toelaatbare etmaalwaarde van 55 dB(A) ligt en dat de grenswaarde van 34 dB(A) slechts gedurende 30 dagen per jaar geldt.
    
    6.5. Het betoog faalt.
    
    Vervanging van ventilatoren en verdampingskoelers
    
    7. [appellante] voert aan dat uit vergunningvoorschriften 5.9 en 5.14 volgt dat het college van oordeel is dat de in de inrichting aanwezige ventilatoren en verdampingskoelers niet aan de stand van de techniek voldoen. Gelet hierop biedt de vergunning volgens haar onvoldoende bescherming tegen geluidhinder.
    
    7.1. In vergunningvoorschrift 5.9 is bepaald dat, indien in de toekomst ventilatoren vervangen moeten worden, deze meteen zullen moeten worden voorzien van een demper.
    
    In voorschrift 5.14 is bepaald dat bij vervanging van installaties, installaties moeten worden gekozen conform de stand der techniek, waardoor geluiduitstraling naar de omgeving beperkt wordt.
    
    7.2. In het geluidrapport is vermeld dat de in de inrichting aanwezige installaties kunnen worden beschouwd als de beste beschikbare technieken. Het college heeft zich hierbij aangesloten. Anders dan [appellante] stelt, volgt uit de voorschriften 5.9 en 5.14 niet dat het college in feite een ander standpunt heeft. De enkele omstandigheid dat een verdere reductie van het brongeluid technisch mogelijk is, betekent niet dat de in aanmerking komende beste beschikbare technieken niet worden toegepast. Met voorschrift 5.14 wordt voorts slechts beoogd te waarborgen dat bij vervanging van installaties gekozen wordt voor de dan in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
    
    7.3. Het betoog faalt.
    
    Heftrucks
    
    8. [appellante] betoogt dat [vergunninghoudster] niet heeft aangetoond dat het gebruik van gasheftrucks noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering en daarom aan de vergunning ten onrechte geen voorschrift is verbonden met de eis dat uitsluitend gebruik wordt gemaakt van elektrische heftrucks.
    
    8.1. In de vergunningaanvraag is vermeld dat [vergunninghoudster] in de dagperiode gebruik maakt van twee gasheftrucks. Deze zijn volgens het geluidrapport aan te merken als beste beschikbare techniek. In het bestreden besluit is toegelicht dat de stillere, elektrisch aangedreven heftrucks, niet altijd sterk genoeg zijn. Er is geen aanleiding om aan de juistheid hiervan te twijfelen.
    
    8.2. Het betoog faalt.
    
    Tonaal geluid
    
    9. [appellante] voert ten slotte aan dat bij de berekening van de geluidbelasting ten onrechte geen rekening is gehouden met het tonale karakter van het geluid van de ventilatoren en de verdampingskoelers in de inrichting. Zij stelt dat het tonale karakter van dat geluid, namelijk een zoemend en brommend geluid, ter plaatse van de woning [locatie 2] hoorbaar is. Zij wijst er voorts op dat het college zijn standpunt dat geen tonaal geluid wordt veroorzaakt, niet baseert op een feitelijke waarneming door twee ambtenaren ter plaatse.
    
    9.1. Voor het vaststellen en beoordelen van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau heeft het college, door verwijzing naar het geluidrapport, de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (1999) (hierna: de Handleiding) gehanteerd. Uit de Handleiding volgt dat in geval van geluid met een tonaal karakter op het gemeten of berekende langtijdgemiddeld deelgeluidsniveau vanwege de gehele inrichting een toeslag van 5 dB in rekening moet worden gebracht. Als criterium geldt dat het tonale karakter van het geluid duidelijk hoorbaar is op het beoordelingspunt.
    
    9.2. Toepassing van een straffactor van 5 dB wegens het tonale karakter van het geluid van ventilatoren of verdampingskoelers, kan leiden tot overschrijding van de bij het bestreden besluit gestelde geluidgrenswaarden. Het stellen van voorschriften die niet kunnen worden nageleefd is in strijd met de Wet milieubeheer. Anders dan het college ter zitting heeft verondersteld, is de eventuele tonaliteit van het geluid derhalve niet een aspect dat enkel in het kader van de handhaving van de vergunning aan de orde kan worden gesteld.
    
    9.3. Het college stelt zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt dat voor een toeslag voor tonaal geluid geen aanleiding bestaat, aangezien het geluidrapport er niet vanuit gaat dat het geluid ter plaatse van de woning aan de [locatie 2] een tonaal karakter heeft.
    
    9.4. De in het geluidrapport gehanteerde geluidbronvermogens zijn gebaseerd op emissiemetingen. In het rapport is niet vermeld of het geluid van die bronnen een tonaal karakter heeft. De geluidbelasting op de beoordelingspunten is vervolgens berekend, niet gemeten. Nu het geluidrapport aldus niet op tonaliteit van geluid ingaat, kan daaraan niet zonder meer worden ontleend dat installaties in de inrichting geen tonaal geluid veroorzaken. Niet gebleken is dat het college zich tot de opsteller van het geluidrapport heeft gewend om zich hierover nader te laten informeren.
    
    Gelet op de Handleiding, waarin brommende installaties als bronnen van tonaal geluid zijn vermeld, kan voorts niet op voorhand worden uitgesloten dat het geluid van de ventilatoren of verdampingskoelers tonaal van karakter is.
    
    Onder deze omstandigheden heeft het college uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van het besluit niet kunnen volstaan met verwijzing naar het geluidrapport. Naar aanleiding van de door [appellante] naar voren gebrachte zienswijze, waarin zij stelde dat ter plaatse van de [locatie 2] tonaal geluid van ventilatoren waarneembaar is, lag het op de weg van het college om nader te onderzoeken of aanleiding bestaat voor toepassing van de toeslag van 5 dB. Nu het dat heeft nagelaten, is onduidelijk of de ter plaatse van de woning [locatie 2] gestelde geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd.
    
    9.5. Het betoog slaagt.
    
    Bestuurlijke lus
    
    10. Gelet op hetgeen onder 9.4 is overwogen, is het besluit van 2 april 2015, voor zover het de in vergunningvoorschriften 5.1 en 5.2 gestelde geluidgrenswaarden ter plaatse van [locatie 2] betreft, genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    
    Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen het gebrek in het bestreden besluit binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het college dient daartoe alsnog te onderzoeken of de inrichting ter plaatse van [locatie 2] geluid met een tonaal karakter veroorzaakt en zo nodig over te gaan tot wijziging van het besluit van 2 april 2015 dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Indien een wijzigingsbesluit of een nieuw besluit wordt genomen, behoeft daarbij geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Een wijzigingsbesluit of een nieuw besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en medegedeeld.
    
    11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van De Marne op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 10 is overwogen het gebrek in het besluit van 2 april 2015 te herstellen;
    
    - de uitkomst aan de Afdeling en partijen mede te delen;
    
    - een wijzigingsbesluit of een nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Visser
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2015
    
    148.