ECLI:NL:RVS:2013:BZ4953, Raad van State, 20-03-2013, 201207573/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beslissing om bouwwerkzaamheden aan pand stil te leggen op schrift gesteld en appellante gelast deze werkzaamheden gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom.
        Anders dan appellante betoogt, heeft de Rb. terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de werkzaamheden in het pand kunnen worden aangemerkt als gewoon onderhoud als genoemd in art. 2, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Bor. Daarbij heeft zij steun kunnen vinden in de NvT bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 140), waarin wordt vermeld dat met "gewoon onderhoud" als bedoeld in art. 2, aanhef en onder 1, van Bijlage II wordt gedoeld op werkzaamheden die erop zijn gericht om te behouden wat er is. Daarvan is geen sprake, nu door de werkzaamheden kantoorruimten werden omgevormd tot woonruimten.
        Dat, zoals appellante stelt, beide functies, dus zowel de woonfunctie als de kantoorfunctie, ten tijde van belang pasten binnen de voor het perceel geldende bestemming, leidt niet tot een ander oordeel. Voor de vraag of werkzaamheden vergunningvrij zijn omdat ze als gewoon onderhoud kunnen worden aangemerkt, is niet van belang of het gebruik waarop de werkzaamheden zijn gericht ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan, maar of de werkzaamheden zijn gericht op behoud van de bestaande functie. Daarop waren de werkzaamheden niet gericht, zodat deze niet kunnen worden aangemerkt als gewoon onderhoud als bedoeld in eerdergenoemde bepaling.

201207573/1/A1.
      Datum uitspraak: 20 maart 2013
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    [appellante], wonend te Breda,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 12 juni 2012 in
      zaak nr. 12/459 in het geding tussen:
    
    
    
    [appellante]
    
    
    en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    
    Procesverloop
    
    
    Bij besluit van 8 april 2011 heeft het college zijn beslissing om op 6 april 2011 de bouwwerkzaamheden aan het pand op het perceel [locatie] te Breda (hierna: het perceel) stil te leggen op schrift gesteld en [appellante] gelast deze werkzaamheden gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom.
    
    
    Bij besluit van 23 januari 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    Bij uitspraak van 12 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2013, waar het college, vertegenwoordigd door drs. C.T.M. van Slingerland, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    
    Overwegingen
    
    
    1.    Ingevolge artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, kan een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet inhouden dat het bouwen van een bouwwerk wordt gestaakt.
    
    
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de bouw stil heeft gelegd. Zij voert daartoe aan dat voor de werkzaamheden, die erop waren gericht kantoorruimten op de verdieping van het pand te verbouwen tot 4 afzonderlijke wooneenheden, geen omgevingsvergunning is vereist, omdat deze behoorden tot het gewone onderhoud, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
    
    
    Voor zover dit betoog niet wordt gevolgd, stelt zij dat het college met de aan haar gerichte brief van 16 augustus 2005 toestemming heeft verleend voor deze werkzaamheden, zodat zij ook om die reden geen overtreding heeft begaan waartegen handhavend kon worden opgetreden.
    
    
    2.1.    Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de werkzaamheden in het pand kunnen worden aangemerkt als gewoon onderhoud als genoemd in artikel 2, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Bor. Daarbij heeft zij steun kunnen vinden in de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 140), waarin wordt vermeld dat met "gewoon onderhoud" als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 1, van Bijlage II wordt gedoeld op werkzaamheden die erop zijn gericht om te behouden wat er is. Daarvan is geen sprake, nu door de werkzaamheden kantoorruimten werden omgevormd tot woonruimten.
    
    
    Dat, zoals [appellante] stelt, beide functies, dus zowel de woonfunctie als de kantoorfunctie, ten tijde van belang pasten binnen de voor het perceel geldende bestemming, leidt niet tot een ander oordeel. Voor de vraag of werkzaamheden vergunningvrij zijn omdat ze als gewoon onderhoud kunnen worden aangemerkt, is niet van belang of het gebruik waarop de werkzaamheden zijn gericht ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan, maar of de werkzaamheden zijn gericht op behoud van de bestaande functie. Daarop waren de werkzaamheden niet gericht, zodat deze niet kunnen worden aangemerkt als gewoon onderhoud als bedoeld in eerdergenoemde bepaling.
    
    
    Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het college [appellante] met de brief van 16 augustus 2005 toestemming heeft verleend voor de werkzaamheden die zij in april 2011 uitvoerde, wordt evenmin gevolgd. In deze brief, die zich onder de gedingstukken bevindt, wordt aan [appellante] desgevraagd duidelijkheid verschaft over de gebruiksmogelijkheden van het pand. Hierin kan, anders dan zij stelt, de verlening van een bouwvergunning, noch de verlening van toestemming om de werkzaamheden zonder bouwvergunning uit te voeren worden gelezen. Er wordt daarentegen in deze brief vermeld dat indien aan het pand constructieve aanpassingen nodig zijn ten behoeve van de woonfunctie, daartoe een bouwvergunning moet worden aangevraagd.
    
    
    Het betoog faalt.
    
    
    3.    Nu [appellante] heeft gebouwd zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), was het college bevoegd om ter zake handhavend op te treden.
    
    
    4.    Gelet op het belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden door middel van stillegging van de bouwwerkzaamheden. Daartoe voert zij aan dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voorts doet zij een beroep op het vertrouwensbeginsel, gelet op de inhoud van de brief van 16 augustus 2005.
    
    
    5.1.    Artikel 5.17 van de Wabo voorziet, evenals artikel 100d van de Woningwet tot 1 oktober 2010 deed, in een uitdrukkelijke bevoegdheid om de bouw van een bouwwerk te staken dat zonder omgevingsvergunning wordt gebouwd, in afwachting van mogelijke te treffen handhavingsmaatregelen. Artikel 5.17 van de Wabo is volgens de geschiedenis van totstandkoming ervan (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 139-140) ontleend aan artikel 100d van de Woningwet. Mede gelet op deze totstandkomingsgeschiedenis bestaat geen aanleiding om het gebruik van de in artikel 5.17 van de Wabo gegeven bevoegdheid naar andere maatstaven te beoordelen, dan het geval was bij toepassing van de vergelijkbare bevoegdheid die in artikel 100d van de Woningwet was opgenomen.
    
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 30 maart 2011 in zaak nr. 201004906/1/H1), behoeft bij de toepassing van de in artikel 100d van de Woningwet geregelde bevoegdheid om met de wet strijdige bouwwerkzaamheden stil te leggen, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden.
    
    
    5.2.    Uit het voorgaande volgt dat het college bij toepassing van artikel 5.17 van de Wabo, gelet op aard en doel van de daarin gegeven bevoegdheid, niet behoefde te onderzoeken of de bouw gelegaliseerd kon worden. De stelling van [appellante] dat de werkzaamheden onder het overgangsrecht van het op 30 juni 2011 vastgestelde bestemmingsplan "Tuinzigt-Westerpark" vallen, waardoor naar zij stelt geen strijd meer met het bestemmingsplan bestaat, is in deze procedure derhalve niet van belang.     Zoals reeds onder 1.1 is overwogen, bevat voorts de brief van 16 augustus 2005, anders dan [appellante] stelt, geen ongeclausuleerde toezegging van het college dat voor de bouwwerkzaamheden geen vergunning is vereist. [appellante] heeft aan die brief dus niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat niet handhavend zou worden opgetreden.
    
    
    Het betoog faalt.
    
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. Gelet hierop bestaat geen aanleiding het college te veroordelen tot de door [appellante] verzochte schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73 van de Awb. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    Beslissing
    
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, ambtenaar van staat.
    
    
    
      w.g. Borman    w.g. Bolleboom
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2013
    
    
    641.