ECLI:NL:RVS:2008:BD4480, Raad van State, 18-06-2008, 200706519/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 29 juni 2005 heeft het algemeen bestuur van Waterschap De Dommel (hierna: het algemeen bestuur), voor zover thans van belang, de Keur oppervlaktewateren Waterschap De Dommel 2005 (hierna: de Keur) en de daarbij behorende keurkaarten vastgesteld.

200706519/1.
    
    Datum uitspraak: 18 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/2072 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 25 juli 2007 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    
    1. Procesverloop
    
    Op 29 juni 2005 heeft het algemeen bestuur van Waterschap De Dommel (hierna: het algemeen bestuur), voor zover thans van belang, de Keur oppervlaktewateren Waterschap De Dommel 2005 (hierna: de Keur) en de daarbij behorende keurkaarten vastgesteld.
    
    Bij besluit van 7 maart 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college), voor zover thans van belang, het daartegen door [appellanten] bij hem ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 juli 2007, verzonden op 1 augustus 2007, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover het de verbindendheid van artikel 5, eerste lid, van de Keur voor niet-leggerwateren betreft, het besluit van 7 maart 2006 in zoverre vernietigd, bepaald dat het college in zoverre een nieuw besluit op het bij hem ingestelde beroep neemt en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 september 2007, hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 9 oktober 2007 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellanten] tegen het besluit van 29 juni 2005 bij hem ingestelde beroep, voor zover gericht tegen artikel 5, eerste lid, van de Keur, voor zover het niet-leggerwateren betreft, gegrond verklaard, die bepaling vernietigd en gewijzigd vastgesteld, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 4 november 2007 hebben [appellanten] een nader stuk ingediend.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellanten] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2008, waar [appellanten] in de persoon van [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door mr. R.R.J.W. van Goethem, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Verder is daar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door drs. M.A.A. Strikker en mr. B.N. Heuer, beiden werkzaam bij het waterschap, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 78, eerste lid, van de Waterschapswet maakt het algemeen bestuur van een waterschap de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.
    
    2.2. [appellanten] hebben gebruik gemaakt van de ingevolge de artikelen 153 en 155 van de Waterschapswet openstaande mogelijkheid van beroep bij gedeputeerde staten, onderscheidenlijk de rechtbank, tegen de vaststelling van de Keur.
    
    2.3. [appellanten] betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat zij het niet onredelijk acht dat het algemeen bestuur ervoor heeft gekozen de begrenzingen uit de provinciale Verordening waterhuishouding 2005 (hierna: de Verordening) ongewijzigd over te nemen op de keurkaarten, heeft miskend dat Bruggerhuizen, waar zij wonen, op de keurkaarten ten onrechte als keurbeschermingsgebied is aangewezen, omdat er geen hydrologisch verband tussen het Leenderbos en Bruggerhuizen blijkt te zijn.
    
    2.3.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur in redelijkheid niet heeft kunnen kiezen om voor de begrenzing van de keurbeschermingsgebieden de begrenzingen uit de Verordening ongewijzigd over te nemen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. 200506283/1), is aanvaardbaar dat voor de begrenzing van zogenoemde natte natuurparels en de daarbij behorende beschermingszones, zoals thans aan de orde, wordt uitgegaan van de begrenzingen bij de Verordening, maar kunnen bijzondere omstandigheden ertoe nopen dat hiervan dient te worden afgeweken. Het al dan niet bestaan van een hydrologisch verband tussen het Leenderbos en Bruggerhuizen vormt, naar de rechtbank evenzeer terecht heeft overwogen, geen zodanig bijzondere omstandigheid. Zij heeft in de toelichting bij de Keur, het besluit van 7 maart 2006 en het verweerschrift terecht voldoende gemotiveerd geacht, waarom, zowel Bruggerhuizen, als het Leenderbos, als keurbeschermingsgebied zijn aangewezen.
    
    2.4. [appellanten] betogen verder dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbij gegaan dat de natte natuurparels, zoals deze in het provinciale Waterhuishoudingsplan 2003-2006 zijn vastgesteld, niet rechtstreeks kunnen worden overgenomen in de Keur en dat, voor zover dat wel is gebeurd, de natte natuurparels te groot zijn ingetekend, nu deze tot ver buiten de bestaande vennen lopen. Volgens [appellanten] betekent het intekenen van de natte natuurparels en de keurbeschermingsgebieden op de keurkaart dat vergunningaanvragen voor vernattingsmaatregelen in die gebieden feitelijk niet meer kunnen worden afgewezen en dat vergunningen voor verdrogingsmaatregelen in die gebieden zonder meer zullen worden geweigerd, zodat voor een belangenafweging ten onrechte geen plaats meer is.
    
    2.4.1. Volgens de toelichting bij de Keur zijn de natte natuurparels door provinciale staten in het Waterhuishoudingsplan 2003-2006 vastgesteld op basis van onder meer het Streekplan Noord-Brabant 2002. Dit betekent dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de aanwijzing van de natte natuurparels geen onderdeel van de Keur uitmaakt. Tegen de aanwijzing en begrenzing in dit plan, onderscheidenlijk de Verordening, van de natte natuurparels als zodanig kan in de procedure tegen de vaststelling van de Keur dan ook niet worden opgekomen. Dat kan slechts tegen aanwijzing van keurbeschermingsgebieden. [appellanten] hebben geen bijzondere omstandigheden gesteld, in verband waarmee moet worden geoordeeld dat de natte natuurparels niet in redelijkheid konden worden overgenomen op de keurkaart. Het aangevoerde biedt evenmin grond voor het oordeel dat de natte natuurparels te groot zijn ingetekend.
    
    2.4.2. Dat de natte natuurparels als basis voor het beschermingsbeleid voor oppervlaktewateren dienen, betekent, anders dan [appellanten] betogen, niet dat voor een belangenafweging met betrekking tot vernattings- en verdrogingsmaatregelen geen plaats meer is. De Keur legt de grenzen van het beschermde gebied vast. Dit betekent dat op dat gebied de Keur en het daaraan ten grondslag liggende anti-verdrogingsbeleid, gericht op behoud en/of herstel van grondwaterstanden en kwelsituaties, van toepassing zijn. Dit betekent niet dat nadere besluitvorming achterwege kan blijven, indien bepaalde maatregelen nodig zijn. Aangezien de krachtens de Keur te verlenen ontheffingen en vergunningen geen gebonden karakter hebben, dienen bij besluitvorming hierover de betrokken belangen steeds te worden afgewogen. Dat het belang van tegengaan van verdroging van het gebied daarbij een in aanmerking te nemen belang vormt, maakt niet dat het algemeen bestuur in redelijkheid niet tot de bestreden aanwijzing heeft kunnen besluiten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Het betoog dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het misleidend is dat de natte natuurparels terugkomen in verschillende plannen, die tegelijkertijd in procedure zijn, faalt evenzeer, gelet op de verschillende onderwerpen van die plannen. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 december 2003 in zaak nr. 200206748/1, www.raadvanstate.nl), heeft een bestemmingsplan een goede ruimtelijke ordening ten doel, terwijl een keur van een waterschap de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel heeft, waaronder de zorg voor de waterkering en de waterhuishouding. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat twee verschillende plannen waarin de natte natuurparel voorkomt, gelijktijdig in procedure zijn.
    
    Om dezelfde reden faalt het betoog dat de rechtbank, door te overwegen dat het college terecht heeft gesteld dat met artikel 10 van de Keur, dat betrekking heeft op een verbod van bepaalde werken en werkzaamheden in zogenoemde meanderzones, geen planologische reservering van de meanderzone of van een absoluut verbod van activiteiten heeft plaatsgevonden, er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat met die bepaling wordt geprobeerd het gebied waarover het algemeen bestuur zeggenschap heeft te vergroten door beperkingen op te leggen aan grondeigenaren, omdat dit thuis zou horen in het bestemmingsplan. De rechtbank heeft terecht in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat bij de Keur geen beperkingen in het leven mogen worden geroepen. Het gaat daarbij, anders dan [appellanten] betogen, niet om planologische beperkingen. Bovendien is in artikel 13, eerste lid, van de Keur voorzien in een stelsel van ontheffingen, waarbij steeds een belangenafweging plaatsvindt.
    
    2.6. Anders dan [appellanten] betogen, heeft de rechtbank evenzeer terecht en op goede gronden in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omstandigheid dat de Tongelreep tussen de Achelsekluis en de Drie Bruggen een gekanaliseerd karakter heeft, niet aan de functietoekenning door het algemeen bestuur afdoet en niet aan opname van het gehele beekdal in het beschermingsregime van de Keur in de weg staat. 
    
    2.7. [appellanten] betogen verder dat de rechtbank, door te overwegen dat schapengaas geen gewone veekering is maar een bouwwerk, voor de plaatsing waarvan op grond van de Keur een ontheffing vereist is, heeft miskend dat de afstand tussen de watergang en de afrastering van belang is voor het kunnen uitvoeren van onderhoud aan die watergang en niet de omstandigheid dat schapengaas naast horizontale, ook verticale bedrading heeft.
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 1 van de Keur wordt onder veekering verstaan palen met gladde draad, prikkeldraad of hoogfrequent schrikdraad. In de toelichting staat dat schapengaas niet onder veekering valt, maar wordt aangemerkt als een bouwwerk. Het college heeft uiteengezet dat het, gelet op het publiek belang van de leggerwateren, voor de waterhuishouding van groot belang is de functie van deze oppervlaktewateren, de vorm van het natte profiel en het onderhoud ervan door het waterschap met zo min mogelijk belemmeringen veilig te stellen, dat het vaak om relatief brede waterlopen gaat die alleen machinaal kunnen worden onderhouden en dat schapengaas, anders dan gewone afrasteringen, zowel horizontale als verticale bedrading kent en vaak stevig tot op het maaiveld is bevestigd.
    
    Gelet op het algemeen belang bij behoorlijk onderhoud van de watergangen en de belemmering die het schapengaas daarvoor kan vormen, heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid het plaatsen van schapengaas naast leggerwateren in de Keur afhankelijk heeft kunnen maken van een ontheffing. Het betoog faalt.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Bij besluit van 9 oktober 2007 heeft het college een nieuw besluit op het tegen het besluit van 29 juni 2005 ingestelde beroep genomen, voor zover dat betrekking heeft op artikel 5, eerste lid, van de Keur, voor zover het niet-leggerwateren betreft. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt het hoger beroep als beroep geacht mede te zijn gericht tegen dat besluit.
    
    2.9.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Keur berust de onderhoudsplicht van leggerwateren bij het waterschap, tenzij in de legger anders is vermeld.
    
    Ingevolge het tweede lid berust de onderhoudsplicht van niet-leggerwateren bij de aangelanden.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, zoals deze bepaling bij het besluit van 29 juni 2005 is vastgesteld, zijn de onderhoudsplichtigen van oppervlaktewateren verplicht er voor te zorgen dat deze voortdurend in een - voor het voldoen aan de doelstellingen behorend bij de waterhuishoudkundige functie van die wateren - geschikte toestand verkeren.
    
    2.9.2. In het besluit van 9 oktober 2007 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat, nu in de Keur, noch in nadere regels ter uitwerking van artikel 5, eerste lid, van de Keur, is vastgelegd, wat de bij de desbetreffende functie behorende geschikte toestand is, deze bepaling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en deze bepaling, voor zover het niet-leggerwateren betreft, vernietigd en gewijzigd vastgesteld waarbij de term "oppervlaktewateren" is vervangen door "leggerwateren". [appellanten] betogen dat de bepaling aldus ten onrechte niet is vernietigd, voor zover ze betrekking heeft op leggerwateren, omdat voor leggerwateren een rechtsonzekere omschrijving van de onderhoudstoestand blijft bestaan.
    
    2.9.3. De onderhoudsplicht ten aanzien van de leggerwateren rust ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Keur in beginsel op het waterschap. In de toelichting op deze bepaling is vermeld dat de wateren die in de legger zijn opgenomen van zo groot belang zijn voor de waterhuishouding, dat de onderhoudsplicht specifiek in de legger is vastgelegd. Volgens het college bevat de legger in ieder geval de oppervlaktewateren die in onderhoud zijn bij het waterschap, alsmede de minimaal vereiste afvoercapaciteit van deze wateren. Deze afvoercapaciteit geldt als uitgangspunt voor het onderhoud van de leggerwateren. Gelet hierop is, anders dan [appellanten] betogen, voor zover het leggerwateren betreft, de onderhoudsverplichting voor de onderhoudsplichtige voldoende duidelijk. Het betoog faalt.
    
    2.9.4. Voor zover [appellanten] nog hebben beoogd te betogen dat het college in het besluit van 9 oktober 2007 bij de vernietiging van artikel 5, eerste lid, van de Keur, voor zover het niet-leggerwateren betreft, ten onrechte niet hun standpunt heeft betrokken dat artikel 14, eerste lid van de Keur niet eenduidig is omschreven, zodat onzekerheid blijft bestaan over de op hen rustende onderhoudsplicht, faalt ook dat betoog, reeds omdat deze bepaling geen betrekking heeft op het onderhoud van watergangen.
    
    2.10. Het beroep is ongegrond. Het besluit van 9 oktober 2007 dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2007 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. R.R. Winter, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Loeb w.g. Dallinga
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2008
    
    18-502.