ECLI:NL:RVS:2019:160, Raad van State, 23-01-2019, 201804450/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2016 heeft het college geweigerd aan Lidl omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een winkelpand op het perceel Kerkstraat 2 tot en met 16 te Goor (hierna: het perceel) en het kappen van 19 bomen in de directe omgeving daarvan.

201804450/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Huizen,
    2.    de Vereniging van eigenaars gebouw "De Zon" en andere (hierna: de vereniging en andere), te Goor,
    3.    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 april 2018 in zaken nrs. 17/2101 en 17/2727 in het geding tussen:
    
    Lidl
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 november 2016 heeft het college geweigerd aan Lidl omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een winkelpand op het perceel Kerkstraat 2 tot en met 16 te Goor (hierna: het perceel) en het kappen van 19 bomen in de directe omgeving daarvan.
    
    Bij besluit van 11 augustus 2017 heeft het college het door Lidl daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Lidl heeft tegen het besluit van 11 augustus 2017 beroep ingesteld.
    Lidl heeft voorts bij brief van 10 november 2017 beroep ingesteld wegens het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning voor het bouwen van een winkelpand op het perceel.
    
    Bij uitspraak van 17 april 2018 heeft de rechtbank het door Lidl tegen het besluit van 11 augustus 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor wat betreft de gehandhaafde weigering een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een supermarkt, het besluit van 1 november 2016 in zoverre herroepen en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het herroepen besluit. Het college is opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van de supermarkt met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft het beroep van Lidl wegens het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Lidl, de vereniging en andere en het college hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 28 mei 2018 heeft het college aan Lidl omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkelpand en het kappen van 19 bomen.
    
    Lidl, de vereniging en andere en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De vereniging en andere en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2018, waar Lidl, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door [gemachtigde C], de vereniging en andere, vertegenwoordigd door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door B.J.M. Beernink, G.R.F. ter Braak, bijgestaan door mr. C.J.H. Delissen en mr. A. van den Brand, beiden advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Lidl heeft op 31 maart 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een supermarkt, het kappen van 19 bomen, het plaatsen van reclame, het bouwen van lichtmasten en een overdekte winkelwagenopvang en het slopen van de huidige bebouwing. Het perceel waarop de supermarkt is voorzien is gelegen tussen de Kerkstraat, De Wheeme en de Laarstraat in Goor. Op 21 juni 2016 heeft Lidl ter wijziging van de aanvraag van 31 maart 2016 aanvullende stukken en gewijzigde tekeningen ingediend. Zij heeft de aanvraag voor zover deze zag op een omgevingsvergunning voor het plaatsen van reclame ingetrokken. Het college heeft op basis van deze gewijzigde aanvraag het besluit van 1 november 2016 genomen.
    
    2.    Het college heeft bij besluit van 1 november 2016 geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan, omdat het in strijd zou zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, meer in het bijzonder met artikel 8, derde lid, van de regels van de Reparatieregeling I, omdat op het terrein waar de supermarkt is beoogd niet in voldoende mate kan worden geladen en gelost. Aan deze conclusie heeft het college ten grondslag gelegd dat uit een door hem opgestelde simulatie blijkt dat het terrein waar de supermarkt is beoogd niet, dan wel onvoldoende bereikbaar is voor een vrachtwagen met oplegger. Het college acht het onwenselijk om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ten behoeve van het bouwplan van het bestemmingsplan af te wijken, omdat de aangevraagde activiteit niet in overeenstemming is met de structuurvisie "Masterplan centrum Goor", zo volgt uit de bijlage bij het besluit van 1 november 2016.
    
        Bij besluit van 11 augustus 2017 heeft het college in afwijking van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften besloten het door Lidl tegen het besluit van 1 november 2016 gemaakte bezwaar ongegrond te verklaren, onder aanvulling van de motivering.
    
        De rechtbank heeft het door Lidl tegen het besluit van 11 augustus 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard. Zij overweegt dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 8, derde lid, van de Reparatieregeling I, omdat is gesteld noch gebleken dat op het terrein waar de supermarkt is beoogd in onvoldoende mate is voorzien in ruimte voor het laden en lossen van goederen. Gelet op de formulering van artikel 8, derde lid, valt de vraag in hoeverre het terrein bereikbaar is volgens haar niet onder de reikwijdte van dit artikel, zodat er op dit punt volgens haar geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
    
    3.    Lidl heeft voorts op 10 november 2017 beroep ingesteld wegens het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard, omdat geen sprake was van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waarop het college een besluit diende te nemen.
    
    4.    De rechtbank heeft het beroep gericht tegen het besluit van 11 augustus 2017 behandeld onder zaak nr. 17/2101 en het beroep wegens niet tijdig bekendmaken onder zaak nr. 17/2727. Het hoger beroep van de vereniging en het college is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van Lidl in zaak nr. 17/2101 en het hoger beroep van Lidl is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van Lidl in zaak nr. 17/2727.
    
    Beoordeling van de hoger beroepen van de vereniging en andere en het college
    
    5.    De vereniging en andere en het college betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met artikel 8, derde lid, van de Reparatieregeling I. Volgens hen heeft de rechtbank dit artikel te beperkt uitgelegd. In dat verband voeren zij aan dat onder "voldoende ruimte voor laden en lossen" als bedoeld in dat artikel, ook moet worden begrepen de bereikbaarheid van die ruimte en de bijbehorende bevoorradingsroute. Dat dit artikel ruimer moet worden uitgelegd dan de rechtbank heeft gedaan blijkt volgens hen uit het advies van prof. dr. D.A. Lubach van 24 november 2017, waarin wordt aangegeven wat de bedoeling is van een bepaling als deze die eerder was opgenomen in artikel 2.5.30, derde lid, van de modelbouwverordening. De rechtbank is daar ten onrechte niet op ingegaan. Volgens hen heeft de raad van de gemeente Hof van Twente eenzelfde bedoeling gehad met artikel 8, derde lid, van de Reparatieregeling I. Verder verwijzen zij in dat kader naar uitspraken van de Afdeling.
    
        Volgens hen is de ruimte voor het laden en lossen niet bereikbaar, omdat Lidl niet de beschikking heeft over een inritvergunning om het terrein via het westen in te rijden. Bovendien is het inrijden vanaf het westen verkeersonveilig, gelet op het door het college overgelegde advies van Goudappel Coffeng van 24 januari 2017.
    
    5.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat er, naast de gestelde strijd met artikel 8, derde lid, van de regels van de Reparatieregeling I, geen grond is voor weigering van de gevraagde omgevingsvergunning.
    
    5.2.    Artikel 8, derde lid, van de regels van de Reparatieregeling I luidt:
    
        "Indien de bestemming van een gebouw aanleiding geeft tot een te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden of lossen van goederen, moet in deze behoefte in voldoende mate zijn voorzien aan, in of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw hoort."
    
    5.3.    Op de tekeningen behorend bij de door Lidl ingediende aanvraag is ruimte voor laden en lossen geprojecteerd aan de zuidwestgevel langs De Wheeme. De ruimte voor laden en lossen is op eigen terrein gesitueerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gesteld of gebleken dat op het eigen terrein waar de supermarkt is beoogd in onvoldoende mate is voorzien in ruimte voor het laden en lossen van goederen. De vraag in hoeverre dit terrein bereikbaar is, is relevant voor zover het gaat om de fysieke bereikbaarheid van deze ruimte op het perceel. Dat wil zeggen dat in het licht van artikel 8, derde lid, van de Reparatieregeling I de ruimte die voor het laden en lossen is voorzien niet slechts in theorie, maar ook in de praktijk bereikbaar moet zijn. Dat wordt door de vereniging en andere en het college ook niet bestreden. Anders dan de vereniging en andere en het college onder verwijzing naar het rapport van prof. dr. D.A. Lubach van 24 november 2017, aangevuld op 6 december 2018, aanvoeren, moet artikel 8.3, derde lid, naar het oordeel van de Afdeling niet zo worden uitgelegd, dat ook moet worden beoordeeld of de route naar de ruimte die voor het laden en lossen is voorzien, verkeersveilig is. Het aspect verkeersveiligheid wordt geregeld in de Wegenverkeerswet 1994 en de Algemene Plaatselijke Verordening Hof van Twente 2016. De uitspraken van de Afdeling van 2 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF6736, van 27 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1846 en van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1139, zijn evenmin reden voor het oordeel dat artikel 8, derde lid, zo moet worden uitgelegd dat de verkeersveiligheid daarbij een rol speelt. In de uitspraken van 27 oktober 2010 en van 4 april 2018 was, anders dan in de nu voorliggende zaak, ruimte voor een belangenafweging, omdat van het ter plaatse geldende bestemmingsplan moest worden afgeweken. De uitspraak van 2 april 2003 is niet vergelijkbaar, omdat de laad- en losplaats voor een aantal vrachtwagens in het geheel niet bereikbaar was zodat het laden en lossen voor een deel op de openbare weg zou moeten plaatsvinden.
    
        De rechtbank is gelet op wat hiervoor is overwogen terecht tot de conclusie gekomen dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 8, derde lid, van de Reparatieregeling I.
    
        Het betoog slaagt niet.
    
    5.4.    De hoger beroepen van de vereniging en andere en het college zijn ongegrond.
    
    Beoordeling van het hoger beroep van Lidl
    
    6.    Lidl betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroep wegens niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning ongegrond heeft verklaard. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door haar op 19 april en 8 mei 2017 via het Omgevingsloket Online (hierna: OLO) ingediende gewijzigde bouwtekeningen als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb aangemerkt moet worden. Volgens haar was het voor het college kenbaar dat zij een omgevingsvergunning wenste voor het gewijzigde bouwplan. Nu het college niet binnen de termijn van acht weken die staat voor de reguliere voorbereidingsprocedure een besluit heeft genomen op deze aanvraag, is volgens haar een omgevingsvergunning van rechtswege gegeven.
    
    6.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    
    6.2.    Lidl heeft de gewijzigde bouwtekeningen van 19 april en 8 mei 2017 zonder begeleidend schrijven via het OLO ingediend. Zoals volgt uit artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder een aanvraag verstaan een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. In dit geval is door Lidl niet eenduidig en ondubbelzinnig kenbaar gemaakt dat is beoogd een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3541, maar zijn alleen gewijzigde bouwtekeningen overgelegd met de bedoeling de wijzigingen als van ondergeschikte aard mee te kunnen nemen bij het nemen van het besluit op bezwaar op basis van de aanvraag van 21 juni 2016. Niet is gebleken dat Lidl aan het college heeft verzocht om de ingediende tekeningen aan te merken als een nieuwe zelfstandige aanvraag om een omgevingsvergunning te verlenen, voor zover de wijzigingen niet als ondergeschikt zouden zijn aan te merken. Het voorgaande betekent dat door Lidl geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is ingediend. Het indienen van tekeningen zonder begeleidende aanvraag acht de Afdeling bovendien in strijd met de rechtszekerheid, omdat voor derden niet kenbaar is dat ook is bedoeld een omgevingsvergunning aan te vragen. Het voorgaande betekent dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven en dat het college ook niet in gebreke is gebleven een dergelijke omgevingsvergunning bekend te maken. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep van Lidl is ongegrond.
    
    Het besluit van 28 mei 2018
    
    8.    Bij besluit van 28 mei 2018 heeft het college aan Lidl omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkelpand en het kappen van 19 bomen. Het college heeft het door de vereniging en andere hiertegen gemaakte bezwaar aan de Afdeling doorgezonden. Het besluit van 28 mei 2018 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling zal het door de vereniging en andere in het bezwaarschrift tegen dit besluit aangevoerde hierna als gronden van beroep beoordelen.
    
    9.    Het betoog van de vereniging en andere is een herhaling van het betoog van de vereniging in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak. Onder verwijzing naar wat hierover in 5.3 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat dit betoog niet slaagt.
    
    Conclusie en slot
    
    10.    De hoger beroepen van het college, de vereniging en andere en Lidl zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
        Het beroep van de vereniging en andere gericht tegen het besluit van 28 mei 2018 is ongegrond.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het door de Vereniging van eigenaars gebouw "De Zon" en andere tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente van 28 mei 2018 ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Kamphorst-Timmer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
    
    776.