ECLI:NL:RVS:2017:482, Raad van State, 22-02-2017, 201604158/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen uitstel van betaling verleend aan [appellante] en een betalingsregeling vastgesteld, inhoudende 24 gelijke maandelijkse termijnen van € 1.523,00.

201604158/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 april 2016 in zaak nr. 15/6487 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen uitstel van betaling verleend aan [appellante] en een betalingsregeling vastgesteld, inhoudende 24 gelijke maandelijkse termijnen van € 1.523,00.
    
    Bij besluit van 19 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en bepaald dat [appellante] gedurende 24 maanden € 1.112,00 dient te betalen.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke toelichting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.W. Koot, advocaat te Gorinchem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht en daarvan deel uitmaakt.
    
    2. [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen via een op 1 maart 2015 ondertekend formulier verzocht om een persoonlijke betalingsregeling in verband met reeds teruggevorderde kinderopvangtoeslag over 2013, 2014 en 2015.
    
    3. Aan het besluit van 19 november 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het volgende ten grondslag gelegd. [appellante] heeft voor de jaren 2013 en 2014 veel minder kinderopvang afgenomen voor haar drie kinderen dan waarvoor voorschotten kinderopvangtoeslag zijn verstrekt. [appellante] heeft te kennen gegeven dat haar kind [kind 1] in 2013 141 uur per maand naar de buitenschoolse opvang zou gaan. Gebleken is evenwel dat dit kind gemiddeld 106 uur per maand buitenschoolse opvang heeft genoten en dan alleen in de periode van 1 januari 2013 tot 1 mei 2013. Volgens [appellante] zou haar kind [kind 2] in 2013 141 uur opvang per maand naar buitenschoolse opvang gaan. Gebleken is echter dat dit gemiddeld 101 uur per maand was. [appellante] heeft verder te kennen gegeven dat haar kind [kind 1] in 2014 141 uur per maand naar de buitenschoolse opvang zou gaan. Dit kind heeft in 2014 evenwel in het geheel geen buitenschoolse opvang genoten. Haar kind [kind 2] zou volgens [appellante] in 2014 141 uur per maand naar buitenschoolse opvang gaan. Gebleken is echter dat dit kind in 2014 32 uur per maand buitenschoolse opvang heeft genoten. Haar kind [kind 3] zou volgens [appellante] in 2014 238 uur opvang per maand genieten. Gebleken is dat dit slechts 147 uur per maand was. Het verschil tussen de door [appellante] doorgegeven uren en de werkelijke opvanguren is zo groot, dat volgens de Belastingdienst/Toeslagen sprake is van grove schuld in de zin van ernstige nalatigheid. Om die reden is de dienst niet bereid een betalingsregeling te treffen waarbij rekening wordt gehouden met de betalingscapaciteit van [appellante]. Anders dan in het besluit van 22 april 2015 werpt de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] voor het toeslagjaar 2015 thans geen grove schuld meer tegen en houdt hij voor dat jaar wél rekening met haar betalingscapaciteit.
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling voor de jaren 2013 en 2014 terecht heeft afgewezen, omdat het ontstaan van haar toeslagschuld is te wijten aan grove schuld in de zin van ernstige nalatigheid. Hiertoe acht de rechtbank van belang dat [appellante] gedurende twee jaar aanzienlijke voorschotten kinderopvangtoeslag op haar bankrekening heeft ontvangen en dat de bedragen die zij ontving veel hoger waren dan de kosten van de daadwerkelijk genoten opvang. [appellante] heeft volgens de rechtbank verder geen omstandigheden aangedragen of bewijsstukken overgelegd waaruit volgt dat het niet doorgeven van wijzigingen in het aantal uur opvang van haar kinderen niet aan haar te wijten zou zijn.
    
    5. In hoger beroep komt [appellante] op tegen het oordeel van de rechtbank dat de Belastingdienst/Toeslagen haar verzoek om een persoonlijke betalingsregeling terecht heeft afgewezen.
    
    6. [appellante] betoogt in dit verband tevergeefs dat de Belastingdienst/Toeslagen, door bij het vaststellen van de betalingsregeling voor de jaren 2013 en 2014 geen rekening te houden met haar financiële situatie, in strijd handelt met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Aangezien een voorschot geen "possession" is als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, levert het terugvorderen van - ten onrechte uitbetaalde - voorschotten door de Belastingdienst/Toeslagen ook geen inbreuk op genoemd artikel op.
    
    7. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van grove schuld. Volgens [appellante] verwijt de Belastingdienst/Toeslagen haar dat ze adequater had moeten handelen en uit de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat geen sprake is van grove schuld als van belanghebbende een adequater optreden mocht worden verwacht. De regelgeving betreffende kinderopvangtoeslag is zodanig complex, dat aanvragers die uiteindelijk geen aanspraak op toeslag blijken te hebben, ten onrechte als fraudeurs worden neergezet. Verder stelt de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt dat zij ten onrechte geen wijzigingen heeft doorgegeven gedurende de toeslagjaren 2013 en 2014. Anders dan de dienst stelt, wordt van een dergelijke verplichting geen melding gemaakt in de voorschotbeschikking. De Belastingdienst/Toeslagen heeft er voorts geen rekening mee gehouden dat zij geen zicht had op de uitbetaling van de voorschotten en dat ze de Nederlandse taal niet machtig is. Ook is de dienst eraan voorbijgegaan dat de opvang gedurende de maanden januari tot en met juni 2013 overeenkomstig de aanvraag heeft plaatsgevonden. Voor zover er al sprake zou zijn van grove schuld, kan die pas vanaf juli 2013 worden aangenomen. Ten slotte heeft de Belastingdienst/Toeslagen over 2015 geen grove schuld aangenomen, terwijl de situatie de maanden januari en februari van dat jaar niet anders was dan in de periode waarover wél grove schuld wordt aangenomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellante].
    
    7.1. Uitgangspunt van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) is, gelet op de artikelen 26 en 28, dat een belanghebbende het gehele bedrag van de terugvordering in zes weken moet terugbetalen. Artikel 31 van de Awir geeft aan de minister de bevoegdheid nadere regels te stellen met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling. Hiervan is gebruik gemaakt met toepassing van artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Uitvoeringsregeling Awir).
    
    In beginsel treft de Belastingdienst/Toeslagen een betalingsregeling, als bedoeld in het eerste lid, in verbinding met het derde lid, van artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir. Dit wordt ook wel de standaard betalingsregeling genoemd en houdt kort gezegd in dat de belanghebbende betaling van de schuld in ten hoogste 24 maandelijkse termijnen wordt toegestaan, waarbij binnen die termijn de volledige schuld dient te worden voldaan.
    
    Ingevolge het zesde lid van artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir komt een belanghebbende met een schuld die te wijten is aan zijn opzet of grove schuld niet in aanmerking voor de standaardbetalingsregeling of een persoonlijke betalingsregeling. Volgens artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 (hierna: de Leidraad) kan in een dergelijke situatie onder bepaalde voorwaarden wel een betalingsregeling van ten hoogte 24 maanden worden toegestaan. De regeling moet dan wel leiden tot betaling van de volledige schuld binnen die periode. Bij de invordering wordt, voor zover de toeslagschuld wordt verrekend met een voorschot voor toeslag waar de belanghebbende in - een deel van - die 24 maanden recht op heeft, op verzoek rekening gehouden met de voor de belanghebbende geldende beslagvrije voet. In die gevallen dient hij per maand het gehele bedrag dat overblijft na aftrek van die beslagvrije voet af te lossen.
    
    Voor de invulling van het begrip grove schuld sluit de Belastingdienst/Toeslagen aan bij het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen. Volgens paragraaf 2, eerste lid, is grove schuld een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat dit mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
    
    7.2. De Afdeling stelt voorop dat de Belastingdienst/Toeslagen een eigen invulling aan het begrip grove schuld heeft mogen geven. Voor zover die invulling niet overeenkomt met de invulling die, bijvoorbeeld, de Hoge Raad geeft aan dat begrip, doet dat niet ter zake. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling voor de jaren 2013 en 2014 terecht heeft afgewezen, omdat het ontstaan van haar toeslagschuld is te wijten aan grove schuld in de zin van ernstige nalatigheid. Hiertoe neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante] in 2013 in totaal € 35.178,00 aan voorschotten kinderopvangtoeslag heeft ontvangen, terwijl zij dat jaar recht had op een bedrag van € 19.657,00, en dat zij in 2014 in totaal € 36.505,00 heeft ontvangen, terwijl zij recht had op een bedrag van € 10.043,00. De voorschotten werden vanaf 8 april 2013 uitbetaald op de rekening van [appellante]. Maar ook als zij deze bedragen niet heeft gezien, zoals zij stelt, had zij kunnen weten dat zij een te hoog bedrag aan voorschotten zou ontvangen, omdat zij te veel uren had doorgegeven. Dat zij de Nederlandse taal niet machtig is, zoals zij stelt, neemt niet weg dat zij verantwoordelijk is voor de door haar gedane aanvraag om kinderopvangtoeslag. Naar het oordeel van de Afdeling had [appellante] dan ook moeten weten dat zij een te hoog bedrag aan voorschotten ontving. Verder heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] er in de voorschotbeschikking op heeft gewezen dat zij haar gegevens dient te controleren en zij eventuele wijzigingen via Mijn Toeslagen dient door te geven. Overigens volgt ook uit artikel 17 van de Awir dat het aan de aanvrager van kinderopvangtoeslag is om wijzigingen door te geven die relevant zijn voor de verlening van de toeslag. Dat [appellante] hiervan niet op de hoogte was, zoals zij stelt, komt voor haar rekening. De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen niet over het gehele jaar 2013 grove schuld mag aannemen, reeds omdat [appellante] haar stelling dat de opvang het eerste halfjaar in overeenstemming met de aanvraag heeft plaatsgevonden ook niet heeft onderbouwd, terwijl dat wel op haar weg lag. Zoals hierboven, onder 3 is uiteengezet vond blijkens de gegevens van de Belastingdienst/Toeslagen ook deze periode de opvang niet in overeenstemming met de aanvraag plaats. Dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] uit coulance geen grove schuld aanrekent voor de maanden januari en februari van het jaar 2015, zoals de dienst ter zitting desgevraagd heeft toegelicht, maakt niet dat de dienst haar de jaren 2013 en 2014 geen grove schuld mag aanrekenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Dijkshoorn
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2017
    
    735.
    
    BIJLAGE
    
    Ingevolge artikel 4:94, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan het bestuursorgaan de wederpartij uitstel van betaling verlenen.
    
    Ingevolge het vierde lid kan het bestuursorgaan aan de beschikking tot uitstel van betaling voorschriften verbinden.
    
    Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Awir is de belanghebbende, indien een voorschot op de tegemoetkoming is verleend en een relevante wijziging optreedt in de omstandigheden die van belang zijn voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming, gehouden die wijziging te melden aan de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Ingevolge artikel 26 is de belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, heeft de belanghebbende de verplichting om het bedrag van een terugvordering alsmede de op de voet van artikel 27 verschuldigde rente binnen zes weken na de dagtekening van de beschikking tot terugvordering te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Ingevolge artikel 31 worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling.
    
    De in artikel 31 van de Awir bedoelde ministeriële regeling is de Uitvoeringsregeling Awir.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Awir stelt de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende in de gelegenheid een terugvordering te betalen in maandelijkse termijnen van € 40,00 mits hij voldoet aan door de Belastingdienst/Toeslagen nader te stellen voorwaarden.
    
    Ingevolge het derde lid eindigt een betaling van de terugvordering in maandelijkse termijnen uiterlijk op de dag waarop sedert de vervaldag van de voor de terugvordering geldende betalingstermijn 24 maanden zijn verstreken. Indien de omvang van de terugvordering betaling in 24 maandelijkse termijnen van € 40,00 niet toelaat, kan de Belastingdienst/Toeslagen, in afwijking van het eerste en tweede lid, een betaling in maandelijkse termijnen van meer dan € 40,00 verlangen.
    
    Ingevolge het vierde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen op schriftelijk verzoek van de belanghebbende die aangeeft niet in staat te zijn de terugvordering overeenkomstig de voorgaande leden te betalen, in afwijking in zoverre van de voorgaande leden, een betaling in termijnen toestaan gebaseerd op de betalingscapaciteit. De berekening van de betalingscapaciteit vindt plaats op de voet van artikel 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, met dien verstande dat de Belastingdienst/Toeslagen het netto-besteedbare inkomen van de belanghebbende vermeerdert met het netto-besteedbare inkomen van de persoon die ten tijde van de indiening van het verzoek als partner in de zin van artikel 3 van de Awir kan worden beschouwd.
    
    Ingevolge het zesde lid zijn de voorgaande leden niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 wordt onder betalingscapaciteit verstaan: het positieve verschil in de periode van twaalf maanden vanaf de datum waarop het verzoek om kwijtschelding is ingediend van het gemiddeld per maand te verwachten netto-besteedbare inkomen van de belastingschuldige in die periode en de gemiddeld per maand te verwachten kosten van bestaan in die periode.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen voert bij de toepassing van de Uitvoeringsregeling Awir en de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 beleid, neergelegd in de Leidraad.
    
    Volgens artikel 79.7 van de Leidraad is uitgangspunt dat de belanghebbende die te veel ontvangen toeslag moet terugbetalen in de gelegenheid wordt gesteld om het bedrag van de toeslagschuld te voldoen met een standaardbetalingsregeling. De standaardregeling wordt zonder nader onderzoek in te stellen door de Belastingdienst/Toeslagen aangeboden en gaat uit van een af te lossen bedrag van € 20,00 per maand voor iedere terugvordering afzonderlijk. De periode waarover de regeling zich uitstrekt is maximaal 24 maanden te rekenen vanaf één maand na de dagtekening van de terugvorderingsbeschikking. De eerste termijn moet zijn voldaan op de vervaldag van de terugvorderingsbeschikking. Als het teruggevorderde bedrag meer bedraagt dan € 480,00 wordt het maandelijks af te lossen bedrag zodanig verhoogd dat aflossing binnen 24 maanden mogelijk is.
    
    Volgens artikel 79.8 kan de Belastingdienst/Toeslagen een andere betalingsregeling toestaan dan de standaardregeling. Dit kan alleen als de belanghebbende schriftelijk kenbaar maakt dat hij niet in staat is de toeslagenschuld te voldoen onder de condities die gelden voor de standaardregeling. De artikelen 11, 12 en 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 zijn hierbij van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat naast het netto besteedbaar inkomen van de belanghebbende ook rekening wordt gehouden met het netto besteedbaar inkomen van een eventuele partner. Als uit de verstrekte gegevens blijkt dat de betalingscapaciteit voldoende is om de toeslagenschuld af te lossen volgens de standaardregeling, zal de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om een andere betalingsregeling afwijzen.
    
    Volgens artikel 79.8a geldt in aanvulling op artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir het volgende. Voor een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner kan de Belastingdienst/Toeslagen een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    
    - De belanghebbende verzoekt de Belastingdienst/Toeslagen om een dergelijke regeling.
    
    - De belanghebbende of diens partner maakt aannemelijk dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte geïnde voorschot, belichaamd in de toeslagschuld.
    
    - De regeling leidt tot betaling van de volledige schuld binnen 24 maanden.
    
    Een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner en waarvoor geen betalingsregeling overeengekomen kan worden, moet geheel worden ingevorderd. Als belanghebbende of diens partner aannemelijk maakt dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte ontvangen voorschot, belichaamd in de toeslagschuld, houdt de Belastingdienst/Toeslagen, op verzoek, bij de verrekening van een voorschot met die toeslagschuld, er rekening mee dat belanghebbende een bedrag aan bestaansmiddelen overhoudt dat overeenkomt met de voor hem geldende beslagvrije voet.
    
    Volgens artikel 79.9 zal de Belastingdienst/Toeslagen, als de belanghebbende een betalingsregeling is toegestaan, als bedoeld in artikel 79.8 van de Leidraad, die rekening houdt met een betalingscapaciteit die ontoereikend is om het teruggevorderde bedrag binnen 24 maanden te voldoen, na afloop van die regeling de belanghebbende meedelen geen invorderingsmaatregelen te zullen nemen voor de nog openstaande schuld. De Belastingdienst/Toeslagen ziet niet af van het nemen van invorderingsmaatregelen als de terugvordering is te wijten aan opzet op grove schuld van de belanghebbende of diens partner.