ECLI:NL:RVS:2020:667, Raad van State, 04-03-2020, 201902754/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas het verzoek van Reho en Gerla om tegemoetkoming in planschade afgewezen, omdat de tegemoetkoming in schade anderszins is verzekerd. Reho en Gerla exploiteren een glastuinbouwbedrijf op het perceel Albert van ’t Hartweg 29-31 te Nieuwerkerk aan den IJssel. In januari 2012 hebben zij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade in de vorm van waardevermindering van het perceel die zij stellen te lijden als gevolg van de inwerkingtreding op 25 september 2009 van het bestemmingsplan "Zuidplas West".

201902754/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Reho Nieuwerkerk B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Gerla B.V., beide gevestigd te Nieuwerkerk aan den IJssel, gemeente Zuidplas,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 februari 2019 in zaak nr. 15/6661 in het geding tussen:
    Reho en Gerla
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 maart 2015 heeft het college het verzoek van Reho en Gerla om tegemoetkoming in planschade afgewezen, omdat de tegemoetkoming in schade anderszins is verzekerd.
    Bij besluit van 22 juli 2015 heeft het college het door Reho en Gerla daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 februari 2019 heeft de rechtbank het door Reho en Gerla daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Reho en Gerla hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2019, waar Reho en Gerla, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Hamburger en N. Hidding, zijn verschenen. Voorts is mr. I.M.A.M. de Looij, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), verschenen.
    Overwegingen
    Het geschil
    1.    Reho en Gerla exploiteren een glastuinbouwbedrijf op het perceel Albert van ’t Hartweg 29-31 te Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: het perceel). Bij brief van 31 januari 2012 hebben zij het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade in de vorm van waardevermindering van het perceel die zij stellen te lijden als gevolg van de inwerkingtreding op 25 september 2009 van het bestemmingsplan "Zuidplas West". Bij het bestemmingsplan is de voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" geldende agrarische bestemming gewijzigd in "Woongebied - uit te werken".
    2.    Het college heeft bij het besluit van 6 maart 2015, gehandhaafd bij het besluit van 22 juli 2015, het verzoek om tegemoetkoming in geld afgewezen, omdat de schade die Reho en Gerla stellen te lijden anderszins is verzekerd, doordat het perceel bij het bestemmingsplan "1e partiële herziening Zuidplas West" de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" heeft gekregen. Bij het besluit van 6 maart 2015 is het college afgeweken van het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van 27 februari 2014. Dit advies strekte tot het toekennen van een tegemoetkoming van € 1.625.000,00. Het college heeft evenmin het advies van 5 februari 2015 van de Antea Group, die was gevraagd een second opinion uit te brengen, gevolgd. Het advies van de Antea Group strekte tot afwijzing van het verzoek, omdat het perceel als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidplas West" niet in waarde was gedaald.
    De rechtbank
    3.    De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de Stichting Advisering bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) verzocht advies uit te brengen over de vraag of met de vaststelling van het bestemmingsplan "1e partiële herziening Zuidplas West" volledig is gecompenseerd. De STAB heeft in haar verslag van 9 november 2017 gerapporteerd dat volgens de door haar ingeschakelde taxateur T. de Boer de waarde van het bedrijf voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidplas West" € 10.320.000,00 bedroeg en erna € 8.330.000,00, zodat de schade € 1.990.000,00 bedraagt.
        Voor het beantwoorden van de vraag of de tegemoetkoming geheel of gedeeltelijk anderszins verzekerd is en of de geboden compensatie in natura toereikend is, is vastgesteld dat de waarde van de onroerende zaak direct voor inwerkingtreding van het bestemmingsplan "1e partiële herziening Zuidplas West" (hierna: het compenserende plan) op 19 november 2015 is getaxeerd op een bedrag van € 7.995.000,00. De waarde van de onroerende zaak direct na inwerkingtreding van het compenserende planologische regime is getaxeerd op een bedrag van € 10.505.000,00. De onroerende zaak heeft derhalve ten gevolge van de inwerkingtreding van het compenserende planologische regime een waardevermeerdering ondergaan van € 2.510.000,00. Het door Reho en Gerla gestelde planologisch nadeel is volgens de STAB daardoor gecompenseerd door in het herziene bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" te herstellen.
        De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat in het door Reho en Gerla ingebrachte taxatierapport van Van den Berk & Kerkhof Makelaars Taxateurs van 5 januari 2018 geen grond is gelegen voor het oordeel dat moet worden afgeweken van het advies van de STAB. Hierbij heeft de rechtbank in het bijzonder in aanmerking genomen dat de vraagstelling aan de STAB expliciet erop was gericht advies te verkrijgen over de specifieke situatie van het glastuinbouwbedrijf van Reho en Gerla. De STAB heeft in haar advisering betrokken dat de omliggende gronden een andere bestemming hebben dan het glastuinbedrijf van eiseressen. Volgens de STAB behoeft voor een belemmering in de bedrijfsvoering van Reho en Gerla evenwel niet te worden gevreesd.
    Het hoger beroep
    4.    Reho en Gerla kunnen zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank op basis van het advies van de STAB dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het van kracht worden van het bestemmingplan "1e partiële herziening van Zuidplas West" de door hen als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidplas West" geleden schade geheel in natura is gecompenseerd. Zij betogen dat de geboden compensatie niet voldoende is omdat alleen de agrarische bestemming van hun gronden is hersteld, maar niet die van de omliggende gronden. Dit heeft tot gevolg dat het bedrijf op slot zit, uitbreiding van het bedrijf ter plaatse niet kan plaatsvinden en rekening gehouden moet worden met de omliggende woonfunctie. De vraag die had moeten worden beantwoord betrof de vraag wat de waarde van het bedrijf in 2015 zou zijn geweest, indien de wijziging van de bestemming voor de omgeving, voortvloeiende uit de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidplas West", in zijn geheel was weggenomen. Ten onrechte is nagelaten dit te onderzoeken, terwijl dit is wat volgens de rechtbank had moeten worden onderzocht. Daarbij merken zij op dat de door De Boer geconstateerde waardestijging alleen het gevolg is van waardestijgingen van dit soort bedrijven als zodanig, maar niet van de planologische wijziging. De rechtbank is daarbij ten onrechte voorbij gegaan aan de door hen ingebrachte contra-expertise van Berk & Kerkhof. Daarbij wijzen Reho en Gerla erop dat ten onrechte geen vergelijking is gemaakt tussen de voorzetting van het bestaande agrarische bedrijf als solitair gevestigd glastuinbouwbedrijf en herontwikkeling en verplaatsing anderzijds.
        In dat kader hebben Reho en Gerla gesteld dat een bedrijf dat is gelegen in een glastuinbouwconcentratiegebied alleen al daarom meer waard is dan een solitair gevestigd glastuinbouwbedrijf. Zeker wanneer het gaat om een bedrijf als het onderhavige met een waarde van meer dan 10 miljoen euro, zal een redelijk handelend koper niet slechts aarzelen bij de uitgave van een dergelijk bedrag als het gaat om een solitair gevestigd glastuinbouwbedrijf, maar zijn geld besteden aan de aankoop (of de bouw) van een bedrijf op een locatie die wél in een concentratiegebied is gelegen. Daar immers bestaat de mogelijkheid voor de noodzakelijke gemeenschappelijke voorzieningen op het gebied van energie, waterhuishouding, warmteterugwinning en C02-levering. Daar bestaat ook de mogelijkheid het bedrijf in de toekomst te laten groeien om gelijke tred te kunnen houden met de schaalvergroting en de consolidatie die sinds enige decennia het kenmerk is van de glastuinbouwsector, aldus Reho en Gerla. In de taxatie van De Boer is niet duidelijk uiteengezet op welke wijze rekening is gehouden met het gegeven dat de gronden rondom haar bedrijf een andere bestemming hebben. Bovendien lijkt de STAB alleen oog te hebben gehad voor de belemmeringen die de woningbouw voor het bestaande glastuinbouwbedrijf meebrengt. Geen rekening is gehouden met het feit dat het bedrijf van Reho en Gerla niet meer kan uitbreiden door de ligging nabij een woonwijk en doordat het niet meer kan profiteren van de hiervoor vermelde voordelen van de ligging in een glastuinbouwgebied, aldus Reho en Gerla.
    4.1.    Reho en Gerla hebben verzocht om een tegemoetkoming in de planschade ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidplas West". In plaats van een schadevergoeding in geld heeft het college gekozen voor een compensatie in natura door het bedrijf van Reho en Gerla opnieuw een positieve bestemming te geven.
        Tegemoetkoming in planschade kan in voorkomende gevallen bestaan uit compensatie in natura, in welk geval schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd. De voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren is daarbij niet doorslaggevend. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt (zie de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.42).
    4.2.    Indien de bestuursrechter twijfel heeft over de juistheid van de advisering die het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, heeft hij de mogelijkheid om een deskundige te benoemen (artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht). De bestuursrechter mag in beginsel afgaan op de inhoud van het advies van de door hem benoemde deskundige. Dat is anders als dat advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins gebreken bevat. Dit geldt ook voor de taxatie die aan het advies ten grondslag is gelegd. Daarnaast geldt verder dat bij de waardering van onroerende zaken niet alleen de taxatiemethode, maar ook de kennis en ervaring van de deskundige een rol spelen. De bestuursrechter beoordeelt daarom slechts of het bestuursorgaan de taxatie in redelijkheid aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder moet de besluitvorming voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en moet de rechter toetsen of de besluitvorming aan die eisen voldoet.
    4.3.    In het deskundigenverslag van de STAB van 9 november 2017 is op basis van het taxatierapport beoordeeld of met de vaststelling van het bestemmingsplan "1e partiële herziening Zuidplas West" de schade als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidplas West" is gecompenseerd. In het verslag is vermeld dat rekening is gehouden met de planologische situatie van de omliggende gronden. De gronden ten noorden, noordoosten en westen van het glastuinbouwbedrijf zijn bestemd voor "Woongebied - Uit te werken 2" en "Lintzone". Deze gronden zijn volgens de STAB van invloed op de situeringswaarde van het glastuinbouwbedrijf, omdat de gronden niet aangewend kunnen worden voor uitbreiding. Er hoeft echter niet voor een belemmering van de bedrijfsvoering gevreesd te worden aangezien in de uitwerkingsvoorwaarden is bepaald dat vast dient te staan dat een aanvaarbare milieu-hygiënische woonsituatie is gewaarborgd. Verder is in het advies over assimilatiebelichting opgemerkt dat daarover in het Activiteitenbesluit milieubeheer geen aan te houden afstanden zijn opgenomen waaraan het bedrijf moet voldoen.
        Daarnaast is in het taxatierapport vermeld dat door de bestemming van de omliggende percelen een toekomstige uitbreiding van het kassencomplex niet mogelijk is. De taxateur is van mening dat deze beperking, gezien de omvang van het huidige areaal, van enige invloed is op de waarde van de onroerende zaak en heeft hier in de getaxeerde grondwaarde direct na inwerkingtreding van de partiële herziening op 19 november 2015 rekening mee gehouden. Over de waarde voor gronden met de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw" overweegt de taxateur dat de markt voor gronden voor glastuinbouw in 2015 al enigszins beter was dan in 2009.
    4.4.    Uit het voorgaande volgt dat zowel de STAB als de taxateur in aanmerking hebben genomen dat de mogelijkheden van het bedrijf van Reho en Gerla om uit te breiden op de naastgelegen gronden als gevolg van de inwerkingtreding van het compenserende plan zijn beperkt. Het betoog van Reho en Gerla biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit aspect daarmee onvoldoende is betrokken.
    4.5.    Dat het bedrijf meer waard zou zijn geweest indien de agrarische bestemming van alle rondom het bedrijf gelegen gronden zou zijn hersteld, maakt evenmin dat getwijfeld moet worden aan de conclusie dat met het toekennen van een positieve bestemming aan de gronden van Reho en Gerla in voldoende compensatie is voorzien. In dat kader is ten eerste van belang dat anders dan Reho en Gerla betogen, hun bedrijf na de inwerkingtreding van het compenserende plan niet geheel solitair gelegen is. Met het compenserende plan is ook de glastuinbouwbestemming van het aangrenzende bedrijf aan de Eerste Tochtweg hersteld en met het bestemmingsplan "Zuidplas West" is aan de gronden ten zuidoosten van het perceel van Reho en Gerla een verkeersbestemming met aansluitend een bestemming voor glastuinbouw aan de gronden toegekend. Hieruit volgt dat de gronden ten oosten en zuidoosten van het bedrijf eveneens bestemd zijn voor glastuinbouw.
        Of zou kunnen worden geprofiteerd van de schaalvoordelen van de ligging in een gebied waarin verscheidene glastuinbouwbedrijven zijn gesitueerd is bovendien niet aan de orde. Die glastuinbouwbedrijven waren ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan niet aanwezig. Het kunnen profiteren van schaalvoordelen is daarmee afhankelijk van de vraag of andere glastuinbouwbedrijven zich zouden vestigen in de omgeving van het glastuinbouwbedrijf van Reho en Gerla en zo ja of zij zouden willen samenwerken om eventuele schaalvoordelen te behalen. Dit is een dermate onzekere gebeurtenis dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat deze omstandigheid bij de taxatie buiten beschouwing moest blijven. Aan de taxatie van Van de Berk & Kerkhof als ware het glastuinbouwbouwbedrijf van Reho en Gerla omgeven door andere glastuinbouwbedrijven gaat de Afdeling dan ook voorbij.
        Daarnaast diende de STAB, anders dan Reho en Gerla stellen, slechts te onderzoeken of met het vaststellen van het bestemmingsplan "1e partiële herziening Zuidplas West" de waardevermindering als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zuidplas West" is gecompenseerd. Een onderzoek naar een mogelijk grotere waardevermeerdering, indien compensatie in natura op andere wijze plaats zou hebben gevonden, bijvoorbeeld door ook de omliggende gronden weer een bestemming glastuinbouw te geven dan wel door uit te gaan van eventuele schaalvoordelen, is derhalve niet aan de orde.
        Verder is in de taxatie van Van de Berk & Kerkhof niet toegelicht waarom bij de vastgestelde waardevermindering ten gevolge van het bestemmingsplan "Zuidplas West" van belang is geacht dat het bedrijf van Reho en Gerla is wegbestemd en daardoor beperkte ontwikkelingsmogelijkheden heeft, terwijl bij de bepaling van de waarde na het van kracht worden van het bestemmingsplan "1e partiële herziening Zuidplas West" het opnieuw positief bestemmen van het bedrijf van Reho en Gerla geen enkele invloed zou hebben.
        Ten slotte hoefde, anders dan Reho en Gerla betogen, bij het bepalen van de omvang van de schade geen vergelijking te worden gemaakt tussen enerzijds de voorzetting van het bestaande agrarische bedrijf als solitair gevestigd glastuinbouwbedrijf en anderzijds de herontwikkeling van het gebied tot woningbouwlocatie en de verplaatsing van het bedrijf. De planvergelijking is bedoeld om het verschil in kaart te brengen tussen de planologische situatie voorafgaand aan de planwijziging waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, en de planologische situatie na inwerkingtreding daarvan. Verplaatsingskosten hoeven daarbij niet in aanmerking genomen te worden.
        Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om het advies van de STAB niet te volgen.
        Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    w.g. Polak    w.g. Donner-Haan
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2020
    674.