ECLI:NL:RVS:2013:BZ9091, Raad van State, 01-05-2013, 201111550/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2008 heeft de inspecteur-generaal een verzoek om handhavend op te treden tegen Amsterdam Airport Schiphol wegens het overschrijden van de maximaal toegestane geluidbelasting op de handhavingspunten 21 en 22 in het gebruiksjaar 2007 afgewezen.
        Bij besluit van 6 februari 2009 heeft de inspecteur-generaal eenzelfde verzoek ten aanzien van het gebruiksjaar 2008 eveneens afgewezen.

201111550/1/A3.
      Datum uitspraak: 1 mei 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    de vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Schiphol (Geus), gevestigd te Aalsmeer, [appellant A], wonende te Amsterdam, [appellant B], wonende te Amstelveen, [appellante C], wonende te Amsterdam en [appellant D], wonende te Amstelveen, (hierna: Geus en anderen),
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 september 2011 in zaken nrs. 09/2575 en 09/2577 in het geding tussen:
     
    Geus en anderen
     
    en
     
    de inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, thans: de inspecteur-generaal van de Inspectie Leefomgeving en Transport.
     
    Procesverloop
     
    
      Bij besluit van 25 augustus 2008 heeft de inspecteur-generaal een verzoek om handhavend op te treden tegen Amsterdam Airport Schiphol wegens het overschrijden van de maximaal toegestane geluidbelasting op de handhavingspunten 21 en 22 in het gebruiksjaar 2007 afgewezen.
      Bij besluit van 6 februari 2009 heeft de inspecteur-generaal eenzelfde verzoek ten aanzien van het gebruiksjaar 2008 eveneens afgewezen.
    
     
    Bij afzonderlijke besluiten van 23 juni 2009 heeft de inspecteur-generaal de door Geus en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
     
    Bij tussenuitspraak van 14 maart 2011 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank de inspecteur-generaal in de gelegenheid gesteld om vóór 1 juli 2011 de besluiten van 23 juni 2009 te voorzien van een nadere motivering als omschreven in deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Bij brief van 3 mei 2011 heeft de inspecteur-generaal de besluiten van 23 juni 2009 voorzien van een nadere motivering.
     
    Bij uitspraak van 27 september 2011 heeft de rechtbank de door Geus en anderen tegen de besluiten van 23 juni 2009 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, doch bepaald dat de rechtgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak hebben Geus en anderen hoger beroep ingesteld.
     
    De inspecteur-generaal heeft een verweerschrift ingediend.
     
    Geus en anderen hebben een nadere reactie ingediend.
     
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2012, waar Geus en anderen, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de vereniging Geus, bijgestaan door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, en de inspecteur-generaal, vertegenwoordigd door mr. R.P.H. Rozenbrand en R. Molendijk, beiden werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, bijgestaan door ir. A.B. Dolderman, werkzaam bij het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium, en ir. K. Vinkx, werkzaam bij adviesbureau To70 Nederland B.V., zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting gehoord N.V. Luchthaven Schiphol, vertegenwoordigd door mr. A.P. Bangoer.
    
     
    Overwegingen
     
    1.1. Ingevolge artikel XII, eerste lid, van de Wijzigingswet Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (hierna: de Wijzigingswet) wordt bij de vaststelling in het eerste luchthavenverkeerbesluit van de grenswaarden voor de geluidbelasting wat betreft de belasting gedurende het gehele etmaal in de in artikel 8.17, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart bedoelde punten, gebruik gemaakt van de Lden als geluidbelastingindicator. Daarbij worden de volgende regels gehanteerd in verband met de overgang van Ke naar Lden:
     
    a. op een wijze die overeenstemt met de voorschriften zoals die gelden tot de inwerkingtreding van artikel II worden een 20 Ke-contour en een 35 Ke-contour berekend;
     
    b. het aantal ernstig gehinderden binnen de 20 Ke-contour bedraagt maximaal 45.000, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de Planologische Kern Beslissing Schiphol en Omgeving (hierna: de PKB Schiphol en Omgeving) is vastgesteld;
     
    c. de 35 Ke-contour omvat maximaal 10.000 woningen, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld;
     
    d. de ligging van deze contour vormt het uitgangspunt voor de bepaling van de ligging van de punten waarop de grenswaarden van toepassing zijn;
     
    e. aan de hand van de gegevens die gebruikt zijn voor de berekening van deze contour, wordt voor deze punten een berekening gemaakt van de geluidbelasting met de Lden als geluidbelastingindicator;
     
    f. de aldus gevonden geluidbelastingen in deze punten vormen de grondslag voor de bepaling van de hoogte van de grenswaarden in de punten.
     
     Ingevolge artikel 8.15 van de Wet luchtvaart wordt bij algemene maatregel van bestuur voor de luchthaven een luchthavenverkeerbesluit vastgesteld.
     
     Ingevolge artikel 8.17, eerste lid, bevat het luchthavenverkeerbesluit regels omtrent het luchthavenverkeer voor zover die regels noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid, de geluidbelasting, de lokale verontreiniging en de geurbelasting.
     
     Ingevolge het vierde lid bevorderen de regels het realiseren van een beschermingsniveau, waarbij de in het besluit beschreven grenswaarden met betrekking tot de door het luchthavenluchtverkeer veroorzaakte belasting ten aanzien van veiligheid, geluid en lokale luchtverontreiniging niet worden overschreden.
     
     Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder b, bevat het besluit in ieder geval de grenswaarden voor de geluidbelasting, waarbij in ieder geval punten in of aan de rand van woonbebouwing in de nabijheid van de luchthaven bepaald worden met de grenswaarden die op ieder van de punten van toepassing zijn.
     
     Ingevolge het zevende lid biedt elk besluit, volgend op het eerste luchthavenverkeerbesluit, een beschermingsniveau ten aanzien van externe veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging, dat voor ieder van deze aspecten, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit.
     
     Ingevolge artikel 8.22, eerste lid, schrijft de inspecteur-generaal, zodra hij constateert dat de in artikel 8.17, vierde lid, bedoelde grenswaarden zijn overschreden, maatregelen voor die naar zijn oordeel bijdragen aan het terugdringen van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden.
     
    1.2. Ingevolge artikel 4.2.1, eerste lid, van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (hierna: het LVB) wordt de Lden gebruikt als indicator voor de geluidbelasting gedurende het gehele etmaal ten gevolge van het luchthavenluchtverkeer. De geluidbelasting wordt berekend over een gebruiksjaar.
     
     Ingevolge het tweede lid bedraagt het totale volume van de geluidbelasting niet meer dan 63,46 dB(A).
     
     Ingevolge het derde lid bedraagt de geluidbelasting in een punt dat is aangewezen in Bijlage 2 bij dit besluit niet meer dan de bij dat punt aangegeven waarde.
     
     Volgens die bijlage bedroegen de grenswaarden op de handhavingspunten 21 en 22 tot 8 oktober 2008 onderscheidenlijk 55,81 dB(A) en 55,71 dB(A), en met ingang van voormelde datum tot 23 maart 2010 onderscheidenlijk 57,55 dB(A) en 57,56 dB(A).
     
    2. Bij besluit van 25 augustus 2008 heeft de inspecteur-generaal het verzoek om handhavend op te treden wegens het overschrijden van de maximaal toegestane geluidbelasting op de handhavingspunten 21 en 22 in het gebruiksjaar 2007 afgewezen, wegens concreet zicht op legalisering. Hoewel na afloop van het gebruiksjaar 2007 door de inspecteur-generaal is vastgesteld dat op voormelde punten de grenswaarden zijn overschreden, bestond volgens de inspecteur-generaal, gelet op de aanstaande wijziging van Bijlage 2 van het LVB, in redelijkheid geen noodzaak tot het treffen van maatregelen op grond van artikel 8.22 van de Wet luchtvaart om in het gebruiksjaar 2008 de geluidbelasting tot onder die grenswaarden terug te dringen. In het gebruiksjaar 2008 zullen voor de overschreden handhavingspunten andere grenswaarden gelden, aldus de inspecteur-generaal. Verzocht handhavend optreden zou volgens hem dan ook onbillijk zijn geweest.
     
    
       Bij besluit van 6 februari 2009 heeft de inspecteur-generaal eenzelfde verzoek om handhaving ten aanzien van het gebruiksjaar 2008 afgewezen, omdat na wijziging van Bijlage 2 van het LVB geen sprake meer is van een overschrijding op de genoemde punten.
      3. In geschil is of genoemde wijziging maakt dat het LVB, zoals dat gold van 8 oktober 2008 tot 23 maart 2010 (hierna: LVB 2008), onverbindend is wegens strijd met artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart. Indien dat het geval is mocht de inspecteur-generaal zich in voornoemde besluiten niet baseren op de, al dan niet aanstaande, wijziging van Bijlage 2 van het LVB, zoals dat gold tot 8 oktober 2008 (hierna: LVB 2004).
    
     
     Bij afzonderlijke besluiten van 23 juni 2009, waarbij de besluiten van 25 augustus 2008 en 6 februari 2009 zijn gehandhaafd, heeft de inspecteur-generaal zich op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestond om aan de verbindendheid van de vervangende grenswaarden te twijfelen.
     
    4. De inspecteur-generaal heeft gesteld dat Geus en anderen geen procesbelang hebben, omdat de grenswaarden zoals die golden tot 8 oktober 2008 niet herleven als de vervangende grenswaarden onverbindend moeten worden geacht en aldus het door hen beoogde doel, te weten handhaving, niet kan worden bereikt. Deze procedure heeft daardoor een zuiver principieel karakter, hetwelk volgens de inspecteur-generaal onvoldoende is om procesbelang aanwezig te achten.
     
     De Afdeling is echter van oordeel dat het belang van Geus en anderen om een oordeel te verkrijgen over de rechtmatigheid van de besluiten tot weigering om handhavend op te treden, is gelegen in de omstandigheid dat zij een inhoudelijk oordeel van de Afdeling kunnen betrekken bij toekomstige besluiten omtrent handhaving met betrekking tot de maximaal toegestane geluidbelasting op grond van het LVB.
     
    5. Geus en anderen hebben ter zitting bij de Afdeling het standpunt ingenomen dat zij zich met de tussenuitspraak kunnen verenigen. Het hoger beroep is gericht tegen het in stand laten van de rechtgevolgen.
     
     De rechtbank heeft daartoe overwogen dat uit de Wijzigingswet volgt dat de criteria voor gelijkwaardigheid moeten worden aangemerkt als de uitkomst van een som en niet als een abstracte absolute norm. Zij verwijst hierbij naar de bewoordingen van artikel XII van de genoemde wet en naar de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer van 25 mei 2007 (VenW/DGTL-2007/8256). De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat niet is gebleken dat de rapportage van januari 2008 van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (hierna: het NLR; de NLR-rapportage) aan de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, welke zij als deskundigenadvies heeft aangemerkt, niet juist is. In de NLR-rapportage is geconcludeerd dat de actualisering van de gelijkwaardigheidscriteria navolgbaar is uitgevoerd en het NLR heeft ingestemd met de voor deze actualisering gevolgde methode en achterliggende gedachtegang, aldus de rechtbank. De stelling van Geus en anderen dat op een onjuiste wijze de criteria voor gelijkwaardigheid zijn geactualiseerd op grond van de verbeterde routemodellering naar 10.800 woningen binnen de 35 Ke-contour onder het LVB 2004, wordt door de rechtbank niet gedeeld. Zoals de inspecteur-generaal in dat verband heeft aangevoerd, behoort deze routemodellering volgens de rechtbank nu juist tot de berekeningsmethode van de criteria voor gelijkwaardigheid. Het actualiseren van de berekeningsmethode heeft de rechtbank niet in strijd met het gelijkwaardigheidsprincipe geacht. De rechtbank heeft geconcludeerd dat geen grond bestaat voor het oordeel dat Bijlage 2 van het LVB 2008 een beschermingsniveau biedt ten aanzien van de geluidbelasting dat, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, niet per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat gold onder het LVB 2004.
     
    6. Geus en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de wijziging van Bijlage 2 van het LVB 2004 onverbindend is. Volgens Geus en anderen zijn de in Bijlage 2 van het LVB 2008 genoemde grenswaarden tot stand gekomen in strijd met het gelijkwaardigheidsprincipe. De rechtbank heeft miskend dat de criteria voor gelijkwaardigheid onder het LVB 2004 ten onrechte zijn geactualiseerd met de verbeterde routemodellering naar 10.800 woningen binnen de 35 Ke-contour. Geus en anderen achten het aantal van 10.000 woningen een abstracte absolute norm die op politieke gronden is vastgesteld. Zij verwijzen naar een milieueffectrapportage van maart 2004. Daarin is een tabel opgenomen waaruit volgt dat de criteria voor gelijkwaardigheid in absolute getallen werden uitgedrukt, in het bijzonder in het maximale aantal van 10.000 woningen binnen de 35 Ke-contour. Volgens Geus en anderen is hierbij van belang dat de daadwerkelijke omvang van het feitelijk vliegverkeer destijds aanzienlijk lager was dan de omvang van het vliegverkeer waarmee de 35 Ke-contour was berekend. Binnen die zone was dus nog ruimte voor meer vliegbewegingen. Het feitelijk andere gebruik van de luchtverkeerroute dan waarvan bij het aanvankelijk maken van de som is uitgegaan, mag niet leiden tot meer te belasten woningen. Andere factoren in de som dienen volgens Geus en anderen te worden aangepast zodat het aantal te belasten woningen in het handhavingssysteem gelijk blijft aan 10.000 woningen.
     
     Voorts heeft de rechtbank volgens Geus en anderen ten onrechte in de NLR-rapportage een bevestiging gevonden voor de juistheid van de door de inspecteur-generaal voorgestane benadering van actualisering. In deze rapportage is door het NLR namelijk gesteld dat de door de inspecteur-generaal voorgestane benadering een politieke keuze is, aldus Geus en anderen.
     
    7. Op basis van de onder de PKB Schiphol en Omgeving gehanteerde berekeningswijze is het aantal woningen met een hoge geluidbelasting onder het LVB 2004 berekend op 10.000 stuks. Deze uitkomst is nadien aan de hand van drie stappen bezien en vervolgens opnieuw berekend. Bij berekening van de effecten met dezelfde invoergegevens maar nu met verbeterde routemodellering worden dat onder het LVB 2004 10.800 woningen. Als vervolgens ook het woningbestand van 2005 wordt gebruikt, worden onder het LVB 2004 14.500 woningen geteld binnen de 35 Ke-contour. Als laatste stap is de oude geluidsmaat Ke vervangen door de Europese maat Lden. De contour op basis van Lden omvat een ander gebied dan de contour op basis van Ke. Het aantal woningen binnen de 58 dB(A) Lden contour is onder het LVB 2004 12.300.
     
     Volgens de inspecteur-generaal vormt het aantal van 12.300 woningen het nieuwe beschermingsniveau. Het aantal woningen binnen de 58 dB(A) Lden contour onder het LVB 2008 is 11.700. De afname van 600 woningen leidt er volgens de inspecteur-generaal toe dat het LVB 2008 ook op dit aspect per saldo en gemiddeld voorziet in een beter of tenminste gelijkwaardig beschermingsniveau ten opzichte van het LVB 2004.
     
    8. Zoals Geus en anderen hun standpunt in een reactie op het verweerschrift van de inspecteur-generaal en ter zitting nader hebben toegelicht mocht het aantal van 10.000 woningen binnen de 35 Ke-contour volgens hen alleen worden herberekend op basis van het woningbestand van 2005 en de omzetting van Ke naar Lden. Ten onrechte zijn bij de actualisering de werkelijke vliegbewegingen meegenomen. Er kan daardoor geen neutrale vergelijking plaatsvinden, omdat eerder met rechte schematische vliegbewegingen werd gewerkt en bij overschrijding van de zone door middel van uitwaaiering aanleiding bestond voor handhaving, aldus Geus en anderen.
     
     Geus en anderen verwijzen naar door hen overgelegde berekeningen van het NLR van 12 november 2012. Het NLR heeft geteld dat er 11.000 woningen uit het woningbestand van 2005 binnen de 58 dB(A) Lden contour zijn gelegen. Volgens Geus en anderen dient het LVB 2008 aldus te garanderen dat het maximum van 11.000 woningen met een hoge geluidbelasting niet wordt overschreden. Het aantal van 11.000 woningen staat gelijk aan het beoogde aantal te beschermen woningen van 10.000 stuks dat in artikel XII, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wijzigingswet is neergelegd. Nu het LVB 2008 echter ruimte laat voor een extra belasting van 700 woningen tot een aantal van 11.700 is het beschermingsniveau volgens Geus en anderen op dit aspect niet per saldo en gemiddeld beter of tenminste gelijkwaardig ten opzichte van het LVB 2004.
     
    9. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen hebben Geus en anderen hun standpunt dat het aantal van 10.000 woningen een abstracte absolute norm is verlaten, nu volgens hen het aantal van 10.000 woningen binnen de 35 Ke-contour wel mocht worden herberekend op basis van het woningbestand van 2005 en de omzetting van Ke naar Lden. Het geschil beperkt zich dan ook tot de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat bij de bedoelde berekening het aantal van 10.000 woningen ook mocht worden geactualiseerd op grond van de verbeterde routemodellering. De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend. De stelling van Geus en anderen dat op een onjuiste wijze de criteria voor gelijkwaardigheid zijn geactualiseerd op grond van de verbeterde routemodellering naar 10.800 woningen binnen de 35 Ke-contour onder het LVB 2004, heeft de rechtbank terecht niet gedeeld. De rechtbank heeft terecht verwezen naar de bewoordingen van artikel XII van de Wijzigingswet en naar de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer van 25 mei 2007 (VenW/DGTL-2007/8256). In deze brief is onder meer vermeld:
     
     "Met de huidige verbeterde routemodellering komt het aantal woningen binnen de 35 Ke-contour op maximaal 10.800 in plaats van 10.000, dus 800 woningen meer. (…). In Artikel XII lid c) van de Wet luchtvaart staat: "De 35 Ke-contour omvat maximaal 10.000 woningen, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld". De criteria voor gelijkwaardigheid zijn daarmee gekoppeld aan de wijze van berekening. Als de wijze van berekening verandert (in dit geval door de nieuwe routemodellering), heeft dit een verhoging van 800 voor het maximum aantal woningen in de 35Ke-contour tot gevolg. (…). De andere door het MNP geopperde optie, het terugschalen van het verkeervolume overdag zodat het aantal woningen binnen de 35 Ke-contour uitkomt op 10.000, is in strijd met de randvoorwaarde zoals geformuleerd in het Kabinetsstandpunt Schiphol dat de actualisering niet mag leiden tot meer of minder groeiruimte voor de luchtvaart."
     
    In zoverre kan, zoals de inspecteur-generaal in zijn brief van 3 mei 2011 en in het verweerschrift in hoger beroep heeft gesteld, eveneens aansluiting worden gezocht bij de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (Kamerstukken II 2000/01, 27603, nr. 3, blz. 30). Daarin is onder meer vermeld:
     
     "De in de PKB Schiphol en Omgeving opgenomen beleidsuitspraken over de milieubelasting bevatten een gedetailleerde technische beschrijving van de te stellen grenzen. De detaillering is gesteld in normen die voor een deel aan vervanging toe zijn (bijvoorbeeld Ke en LAeq), uitgaande van berekeningsmethoden die deels verouderd zijn (bijvoorbeeld de berekening van het individueel risico) en uitgedrukt in aantallen die soms geen reële betekenis meer hebben (bijvoorbeeld woningaantallen, geteld vanuit een in de tijd gefixeerd bestand). Anders gezegd, de gedetailleerde normering voor het vijfbanenstelsel in de PKB blijkt lang vóórdat zij tot toepassing kan komen al niet meer bruikbaar te zijn. Later in deze paragraaf (zie het onderdeel overwogen alternatieven) zal in dit verband de conclusie getrokken worden dat het (vooralsnog) niet zinvol mogelijk is een gedetailleerde technische beschrijving van de te stellen normen in de wet zelf op te nemen. Deze technische detaillering wordt vastgelegd in het luchthavenverkeerbesluit.
     
     Dat neemt niet weg dat voor het eerste luchthavenverkeerbesluit - dat binnen een voorzienbaar tijdsbestek genomen moet worden - wel wettelijke randvoorwaarden kunnen worden gesteld die bij een gelijkwaardige overgang in acht moeten worden genomen (zie de artikelen X tot en met XII)."
     
    10. De Afdeling is gelet op vorenstaande van oordeel dat de rechtbank terecht het actualiseren van de berekeningsmethode met de verbeterde routemodellering niet in strijd met het gelijkwaardigheidsprincipe heeft geacht. Dat in de NLR-rapportage is gesteld dat de door de inspecteur-generaal voorgestane benadering een politieke keuze is, maakt dat niet anders. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat geen grond bestaat voor het oordeel dat Bijlage 2 van het LVB 2008 een beschermingsniveau biedt ten aanzien van de geluidbelasting dat niet per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat gold onder het LVB 2004.
     
     Het betoog faalt.
     
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
     
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
     
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Altena w.g. Nell
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2013
     
    597.