ECLI:NL:RVS:2017:294, Raad van State, 08-02-2017, 201603605/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2015 heeft de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet de woning op het adres [locatie] te Groningen van 29 juli 2015 tot 7 november 2015 gesloten.

201603605/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Groningen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 april 2016 in zaak nr. 15/4631 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Groningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2015 heeft de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet de woning op het adres [locatie] te Groningen (hierna: de woning) van 29 juli 2015 tot 7 november 2015 gesloten.
    
    Bij besluit van 4 november 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 januari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.M. Meis, advocaat te Groningen, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2. Op 12 juni 2015 heeft de burgemeester een bestuurlijke rapportage van de politie, Eenheid Noord-Nederland, ontvangen waarin het advies wordt gegeven om te overwegen ten aanzien van de woning een bestuurlijke maatregel te nemen op grond van artikel 13b van de Opiumwet en in overeenstemming met het Damoclesbeleid gemeente Groningen 2013 (hierna: Damoclesbeleid) wegens het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs in de woning. [appellant] was op dat moment huurder van de woning.
    
    Besluitvorming
    
    3. Bij brief van 26 juni 2015 heeft de burgemeester [appellant] geïnformeerd over zijn voornemen de woning voor de duur van zes maanden te sluiten. [appellant] heeft daarop een zienswijze ingediend. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 juli 2015 heeft de burgemeester de woning gesloten van 29 juli 2015 tot 7 november 2015. Hij heeft hieraan de bestuurlijke rapportage van de politie ten grondslag gelegd. Uit de rapportage blijkt onder meer dat de politie op 26 april 2015 een melding heeft ontvangen over drugsdealers en een vermoedelijke hennepkwekerij in de woning. Voorts volgt uit de rapportage dat ambtenaren van de politie naar aanleiding van die melding op 7 mei 2015 een bezoek hebben gebracht aan de woning en daar 32,61 kg hennep, 1,49 kg hasjiesj, 1,70 kg shag/hennepmix en diverse goederen bestemd voor het verwerken en verpakken van softdrugs hebben aangetroffen. Volgens de burgemeester was op grond van de hoeveelheid drugs en andere zaken sprake van een ernstig geval en mocht hij daarom op grond van het Damoclesbeleid overgaan tot sluiting van de woning voor een periode van zes maanden. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan had moeten worden afgeweken van zijn beleid is niet gebleken, aldus de burgemeester.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4. De rechtbank heeft overwogen het standpunt van [appellant] dat een directe sluiting van de woning zonder voorafgaande waarschuwing zich niet verdraagt met de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet onder verwijzing naar de rechtspraak van de Afdeling niet te delen. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat het Damoclesbeleid de mogelijkheid biedt te volstaan met een minder vergaande maatregel dan sluiting wegens de omstandigheden van het concrete geval en op grond van de in het beleid opgenomen hardheidsclausule. Daarnaast is in het beleid opgenomen dat bij toepassing van artikel 13b van de Opiumwet dient te worden voldaan aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de burgemeester het besluit van 4 november 2015 onzorgvuldig heeft voorbereid. De rechtbank is verder van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een sluiting voor de duur van zes maanden noodzakelijk was om de woning zichtbaar te onttrekken aan de samenwerking, binnen een groep van onbekende grootte, die erop gericht was verboden van de Opiumwet te schenden. De maatregel is volgens de rechtbank geen strafsanctie en de burgemeester heeft voldoende rekening gehouden met het herstelkarakter van de sanctie. De oplegging van de sanctie is voorts niet disproportioneel en leidt evenmin tot misbruik van recht. De rechtbank heeft verder overwogen dat de burgemeester in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het algemeen belang dat artikel 13b van de Opiumwet beoogt te beschermen dan aan het belang van [appellant] die de woning doelbewust heeft gebruikt voor overtredingen van de bepalingen van de Opiumwet. Ten slotte is het Damoclesbeleid niet zo grofmazig dat toepassing ervan leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus de rechtbank.
    
    Procesbelang
    
    5. Anders dan de burgemeester in zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat [appellant] belang had bij de behandeling van zijn beroep. Zij heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat [appellant] als gevolg van de sluiting niet in de woning heeft kunnen verblijven, dat sprake is van een inbreuk op het woonrecht en dat een rechterlijk oordeel dat de sluiting onrechtmatig was de grondslag kan vormen voor een aanspraak op schadevergoeding wegens misgelopen woongenot.
    
    Hoger beroep
    
    6. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester geen misbruik maakt van zijn bevoegdheid. Hij voert hiertoe aan dat de burgemeester zijn bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet slechts mag aanwenden ter beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet. Hij wijst er hierbij op dat de burgemeester pas drie maanden na de controle in de woning op 7 mei 2015 besloten heeft de woning te sluiten, terwijl [appellant] direct na die controle zijn huur heeft opgezegd en de woning heeft ontruimd. Van een overtreding van de Opiumwet was derhalve geen sprake meer. Ook stond het pand, naar hij stelt, niet bekend als drugsadres en was er geen sprake van onrust in de directe omgeving. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:248, bestond dan ook volgens hem geen grond om de sanctie op te leggen, althans had die meteen weer moeten worden opgeheven, omdat de overtreding reeds was beëindigd.
    
    Voorts is volgens hem sprake van een strafsanctie, althans heeft de burgemeester onvoldoende rekening gehouden met het herstelkarakter van de sanctie. Dit volgt uit het feit dat de burgemeester heeft toegezegd dat indien de woning zou worden verkocht, de sluiting zou worden heroverwogen. Dit verdraagt zich niet met de doelstelling van artikel 13b van de Opiumwet. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan, aldus [appellant].
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2016, overwogen dat een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel strekt tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht, waarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet. Conform laatstgenoemde bepaling mag de toepassing van bestuursdwang slechts strekken tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet, zoals geconstateerd door de burgemeester.
    
    Voor het oordeel dat de burgemeester in dit geval misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de toepassing van bestuursdwang er in een geval als het onderhavige niet alleen toe strekt overtredingen van de Opiumwet zoals door de burgemeester geconstateerd op grond van artikel 13b, eerste lid, van deze wet te beëindigen, maar ook om die te voorkomen. Dat de drugs ten tijde van het opleggen van de last niet meer in de woning aanwezig waren, leidt derhalve niet tot het oordeel dat de sluiting reeds daarom niet mocht worden opgelegd of moest worden opgeheven. Zoals de rechtbank heeft overwogen, kan uit de bestuurlijke rapportage, die de burgemeester aan het besluit tot sluiting van de woning ten grondslag heeft gelegd, worden afgeleid dat in het pand grote hoeveelheden drugs en materialen voor verwerking en verpakking van die drugs zijn aangetroffen, dat [appellant] heeft verklaard dat hij twee andere personen, die ten tijde van het bezoek van de politie in het pand aanwezig waren, had gevraagd hem te helpen met het inpakken van de drugs en dat hij eerder hulp van hen heeft gehad. Verder volgt uit de rapportage dat de twee personen hebben verklaard dat zij [appellant] hebben geholpen met de verwerking van de drugs, waarbij één van hen heeft verklaard 24 keer voor [appellant] te hebben gewerkt steeds gedurende drie dagen. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat uit het verwerken gedurende een langere tijd van grote hoeveelheden drugs in het pand, waarbij tevens derden betrokken waren, kan worden afgeleid dat de woning een belangrijke functie had bij het stelselmatig overtreden van bepalingen van de Opiumwet door [appellant] en anderen in een organisatorisch verband en dat de burgemeester zich derhalve in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een sluiting noodzakelijk was om de woning zichtbaar te onttrekken aan het illegale circuit van handel in softdrugs.
    
    6.2. Hoewel [appellant] voorts op zich terecht betoogt dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog dat de burgemeester zou hebben toegezegd dat bij verkoop van de woning de sluiting zou worden heroverwogen, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hiertoe wordt overwogen dat [appellant] ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat het om een toezegging gaat, die tijdens een telefoongesprek is gedaan aan een van de eigenaren van de woning door een ambtenaar van de gemeente. Nog daargelaten of deze toezegging kan worden aangemerkt als een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend, biedt die onvoldoende grond voor het oordeel dat de burgemeester reeds daarom artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet had mogen toepassen. Daarbij komt dat bekend was dat de eigenaars van de woning deze wilden verkopen en zich daarom tot de gemeente hadden gewend om toegang tot de woning te verkrijgen ten behoeve van een eventuele verkoop. Tijdens de hoorzitting in bezwaar is namens de burgemeester bovendien toegelicht dat hij ervan uit is gegaan dat gelet op de huidige huizenmarkt een eventuele verkoop pas na de beëindiging van de sluiting zal plaatsvinden. Dat uit de vermeende toezegging van de burgemeester zou kunnen worden afgeleid dat sprake is van een strafsanctie, volgt de Afdeling niet. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de burgemeester voldoende rekening heeft gehouden met het herstelkarakter van de sanctie, nu niet is gebleken dat de sanctie verder strekt dan tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet.
    
    6.3. Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat een directe sluiting zich in dit geval niet verdraagt met de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Hij voert hiertoe aan dat de wetgever duidelijk is over het uitgangspunt dat bij een eerste overtreding een waarschuwing moet worden gegeven. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:130 gaat niet op, omdat in die situatie de burgemeester van Emmen uitdrukkelijk te kennen had gegeven dat in elk individueel geval de omstandigheden worden betrokken. In Groningen is dat niet zo, omdat in gevallen als deze volgens het Damoclesbeleid standaard wordt overgegaan tot sluiting. Het besluit tot sluiting van de woning voor zes maanden is bovendien disproportioneel, aldus [appellant].
    
    7.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b van de Opiumwet volgt, dat bij de invulling van de bevoegdheid van de burgemeester ingevolge dat artikel, bij een eerste overtreding het opleggen van een waarschuwing of een soortgelijke maatregel uitgangspunt moet zijn, van welk uitgangspunt in ernstige gevallen mag worden afgeweken.
    
    7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de directe sluiting van de woning zich in dit geval verdraagt met de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de burgemeester zich op grond van de aangetroffen handelshoeveelheid softdrugs en diverse goederen bestemd voor het verwerken en verpakken van softdrugs op het standpunt heeft mogen stellen dat in dit geval sprake is van een ernstig geval. Nu sprake is van een ernstig geval, mocht de burgemeester afwijken van het vorenomschreven uitgangspunt dat bij een eerste overtreding een waarschuwing of een soortgelijke maatregel in beginsel aan de orde is. De burgemeester heeft derhalve, ondanks dat het hier gaat om een eerste overtreding, conform het Damoclesbeleid een sluiting van de woning mogen opleggen. Daargelaten of de rechtbank terecht heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015, wordt overwogen dat de burgemeester bovendien in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft benadrukt dat hij altijd per geval aan de hand van de concrete omstandigheden beoordeelt of een sluiting geboden is of dat een minder vergaande sanctie dient te worden opgelegd. Voor een minder vergaande sanctie dan een sluiting van zes maanden bestond in dit geval volgens hem gelet op de in de bestuurlijke rapportage opgenomen feiten en omstandigheden geen aanleiding. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd heeft de rechtbank voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 4 november 2015 disproportioneel is. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de burgemeester de datum van de sluiting heeft laten ingaan op de datum waarop de drugs uit het pand zijn verwijderd, waardoor de sluiting feitelijk maar ongeveer vier maanden duurde in plaats van zes.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen en onvoldoende heeft gemotiveerd dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden.
    
    8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de burgemeester het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] geen voorbeelden heeft gegeven van gelijke gevallen waarin ongelijk is gesanctioneerd. Nu [appellant] te kennen heeft gegeven met zijn betoog te willen aantonen dat de opgelegde sanctie willekeurig is, omdat juist in ongelijke gevallen gelijk wordt gesanctioneerd, wordt met de rechtbank overwogen dat het Damoclesbeleid niet zo grofmazig is dat wezenlijk ongelijke gevallen tot een gelijke sanctie leiden. Voor het oordeel dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat de burgemeester niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, bestaat derhalve geen grond.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Veenboer
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
    
    730.
    
    BIJLAGE
    
    Opiumwet
    
    Artikel 13b
    
    1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    2. Het eerste lid is niet van toepassing indien woningen, lokalen of erven als bedoeld in het eerste lid, gebruikt worden ter uitoefening van de artsenijbereidkunst, de geneeskunst, de tandheelkunst of de diergeneeskunde door onderscheidenlijk apothekers, artsen, tandartsen of dierenartsen.
    
    Damoclesbeleid gemeente Groningen 2013
    
    5 Handhaving ten aanzien van bewoonde en niet-bewoonde panden
    
    5.1 Aanpak illegale verkoop vanuit bewoonde en niet-bewoonde panden
    
    Woningen en lokalen komen steeds vaker in beeld als verkooplocaties van drugs. Daarnaast worden veelvuldig hennepkwekerijen in woningen en lokalen aangetroffen. Om de handel in drugs in of vanuit woningen en lokalen tegen te gaan is daarom strikte handhaving gewenst en noodzakelijk. Deze handel vormt immers een ernstige aantasting van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid. Het woon- en leefklimaat en de sociale en/of fysieke veiligheid van burgers worden er door aangetast. De volksgezondheid is in het geding omdat sprake is van ongecontroleerde verkoop van drugs. Daarnaast kan worden gewezen op nadelige economische gevolgen, zoals het dalen van de verkoop- en verhuurwaarde van omliggende panden.
    
    In het algemeen belang wordt daarom met de uitvoering van het sluitingsbeleid beoogd om de handel in drugs in of vanuit woningen en lokalen te beëindigen en hierdoor tevens de veroorzaakte negatieve effecten terug te dringen. Erkend wordt dat het sluiten van een woning/lokaal ingrijpende (financiële) gevolgen heeft of kan hebben voor zowel de gebruikers als de eigenaren van het pand. Er is echter door de gebruikers en mogelijk tevens door de eigenaren van de panden ook financieel voordeel behaald uit de illegale verkoop van drugs.
    
    Sluiting van panden voor een bepaalde structurele periode is noodzakelijk om te bewerkstelligen dat de illegale drugshandel vanuit deze panden daadwerkelijk en structureel eindigt. De bekendheid van de locatie als verkooppunt van drugs blijft immers enige tijd bestaan. Ook strekt de sluiting ertoe anderen er van af te houden over te gaan tot vestiging van een illegaal verkooppunt in een pand.
    
    5.2 Rechtvaardiging van de inbreuk op het woonrecht
    
    Toepassing van artikel 13b Opiumwet tast het recht op ongestoord genot van een bewoond pand aan, zoals dat is neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Artikel 13b Opiumwet voorziet echter in een wettelijke grondslag in het nationale recht voor een beperking van de persoonlijke levenssfeer. Het doel dat wordt gediend met artikel 13b Opiumwet sluit aan bij het doelcriterium "voorkoming van strafbare feiten" zoals opgesomd in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Daarnaast worden ook rechten van anderen, in dit geval omwonenden, beschermd: overlast en/of gevaar wordt weggenomen en aan eventuele intimidatiepraktijken wordt een einde gemaakt. Artikel 13b Opiumwet dient dus de door het EVRM genoemde, gerechtvaardigde belangen.
    
    5.3 Uitgangspunten voor sancties
    
    Op grond van de voorgaande overwegingen gelden ten aanzien van bewoonde en niet-bewoonde panden de volgende uitgangspunten ten aanzien van het gebruik van de bevoegdheid op grond artikel 13b Opiumwet.
    
    5.3.1
    
    Als het gaat om de verkoop, aflevering of verstrekking of het daartoe aanwezig hebben van softdrugs in/vanuit bewoonde panden:
    
    a. handel in softdrugs t/m 500 gram: bij een handelshoeveelheid tot en met 500 gram wordt een sanctie opgelegd die varieert van een waarschuwing tot een sluiting voor een duur van maximaal 3 maanden.
    
    b. handel in softdrugs meer dan 500 gram: bij een handelshoeveelheid van meer dan 500 gram wordt een sanctie opgelegd die varieert van een waarschuwing tot een sluiting voor een duur van maximaal 6 maanden.
    
    c. handel in softdrugs (in de vorm van als handelshoeveelheid aan te merken hennepteelt): een sanctie die varieert van een waarschuwing tot een sluiting voor een duur van maximaal 6 maanden.
    
    d. 2e constatering handel in softdrugs binnen 3 jaren na 1e constatering: ongeacht de bij de 1e en 2e constatering aangetroffen handelshoeveelheid softdrugs wordt een sanctie opgelegd van sluiting voor een duur van maximaal 12 maanden;
    
    e. 3e constatering handel in softdrugs binnen 3 jaren na 2e constatering: ongeacht de bij de 1e, 2e en 3e constatering aangetroffen handelshoeveelheid softdrugs wordt een sanctie opgelegd van sluiting voor onbepaalde tijd.
    
    Als uitgangspunt geldt dat de hiervoor genoemde maximumsanctie wordt opgelegd, tenzij naar het oordeel van de burgemeester de omstandigheden van het concrete geval nopen tot het opleggen van een lichtere sanctie.
    
    […].