ECLI:NL:RVS:2016:3064, Raad van State, 16-11-2016, 201508764/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2015 heeft de staatssecretaris Novaflow onder oplegging van een dwangsom gelast om (herhaling van) overtreding van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit in samenhang met paragraaf 6.1.1 van protocol 1001 "Monsterneming voor partijkeuringen grond en baggerspecie" (hierna: protocol 1001) te voorkomen.

201508764/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Novaflow Milieuadvies B.V., gevestigd te Hapert, gemeente Bladel, (hierna: Novaflow)
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juni 2015 heeft de staatssecretaris Novaflow onder oplegging van een dwangsom gelast om (herhaling van) overtreding van artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit in samenhang met paragraaf 6.1.1 van protocol 1001 "Monsterneming voor partijkeuringen grond en baggerspecie" (hierna: protocol 1001) te voorkomen.
    
    Bij besluit van 23 oktober 2015 heeft de staatssecretaris naar aanleiding van het bezwaar van Novaflow het besluit van 9 juni 2015 in stand gelaten met dien verstande dat de last nader is gespecificeerd en de dwangsom is gematigd.
    
    Tegen dit besluit heeft Novaflow beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Novaflow heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2016, waar Novaflow, vertegenwoordigd door mr. M.A.D. Klein-Pietersen, P.P.J.A. van Gompel en R. Lexmond, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, mr. E. de Beer en ing. H. Bultena, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Novaflow heeft op 16 juli 2014, neergelegd in een rapport van 23 juli 2014, bemonstering van een in situ partij grond op de locatie Monsigneur Claessenstraat ongenummerd te Sittard uitgevoerd. Voor de bemonstering van deze grond is gebruikgemaakt van het normdocument BRL SIKB 1000 "Beoordelingsrichtlijn monsterneming voor partijkeuringen" (hierna: BRL SIKB 1000) en het bijbehorende protocol 1001. In het rapport staat dat tijdens het veldwerk zintuiglijk geen asbestverdacht materiaal op het maaiveld of in de opgeboorde grond is waargenomen en dat hiernaar verder geen specifiek onderzoek is uitgevoerd.
    
    Op 31 juli 2014 hebben toezichthouders van de gemeente Sittard-Geleen geconcludeerd dat op de locatie asbestverdachtmateriaal aanwezig was. Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat Novaflow onvoldoende veldinspectie heeft uitgevoerd en ten onrechte heeft nagelaten asbestonderzoek uit te (laten) voeren. Novaflow heeft daarom volgens de staatssecretaris paragraaf 6.1.1 van het protocol 1001 niet nageleefd en daarmee artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit overtreden. De staatssecretaris heeft daarop een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van deze overtreding te voorkomen.
    
    2. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit is het verboden een werkzaamheid uit te voeren in strijd met het daarvoor geldende normdocument.
    
    Ingevolge artikel 2.1, onder i, van de Regeling bodemkwaliteit, in samenhang met artikel 1 van het Besluit bodemkwaliteit, wordt als werkzaamheid aangewezen de monsterneming bij partijkeuringen ter voldoening aan een verplichting die geldt bij of krachtens het besluit.
    
    Ingevolge artikel 2.7, in samenhang met artikel 25 van het Besluit bodemkwaliteit en categorie 9 van bijlage C bij de Regeling bodemkwaliteit, werden ten tijde van de gestelde overtreding als normdocumenten voor de monsterneming bij partijkeuringen de BRL SIKB 1000 met het protocol 1001 aangewezen.
    
    Bij paragraaf 6.1.1 van het protocol 1001 hoort tabel 1. In deze tabel staat onder andere op welke manier partijen grond moeten worden gekeurd. Uit deze tabel volgt dat in geval van een asbestverdachte locatie vooronderzoek conform NEN 5707 is voorgeschreven.
    
    3. Novaflow betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geconcludeerd dat uit het protocol 1001 volgde dat de locatie als asbestverdachte locatie moest worden onderzocht omdat ter plaatse puin aanwezig was. De aanwezigheid van puin kan weliswaar volgens NEN 5707 een reden zijn om een locatie als asbestverdacht aan te merken, maar in protocol 1001 zelf is in het geheel niet bepaald wat onder asbestverdachte locatie moet worden verstaan, aldus Novaflow. Anders dan de staatssecretaris stelt, volgt volgens Novaflow uit de enkele aanwezigheid van puin op deze locatie dus niet dat het om een asbestverdachte locatie gaat. Dat toezichthouders van de gemeente Sittard-Geleen op 31 juli 2014 wel asbestverdacht materiaal aantroffen, komt wellicht doordat na de partijkeuring asbest op de locatie is gedumpt of doordat de asbest is vrij komen te liggen door hevige regenval, aldus Novaflow.
    
    3.1. In tabel 1 bij paragraaf 6.1.1 van het protocol 1001 staat dat in geval van een asbestverdachte locatie vooronderzoek conform NEN 5707 is voorgeschreven. Dit onderdeel van de tabel kan naar het oordeel van de Afdeling niet anders worden begrepen dan dat, wanneer er sprake is van een asbestverdachte locatie in de zin van NEN 5707, volgens protocol 1001 onderzoek conform die norm moet worden verricht.
    
    In paragraaf 3.3.1 van deze NEN-norm staat - onder andere - dat als uit de locatie-inspectie blijkt dat op de locatie puin aanwezig is, de locatie als asbestverdacht wordt beschouwd. Niet in geschil is dat reeds ten tijde van de keuring door Novaflow puinresten op het terrein aanwezig waren. De locatie had daarom als asbestverdacht moeten worden aangemerkt. Novaflow heeft echter geen asbestonderzoek uitgevoerd of laten uitvoeren en heeft dan ook in strijd met paragraaf 6.1.1 van protocol 1001 gehandeld. De staatssecretaris heeft reeds daarom terecht geconcludeerd dat Novaflow artikel 18, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit heeft overtreden. Het betoog van Novaflow over de asbestdumping en regenval na de keuring kan gelet hierop onbesproken blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Novaflow betoogt dat het opleggen van een last onder dwangsom niet proportioneel is. Zij voert daartoe aan dat de door de staatssecretaris gehanteerde interventieladder uitgaat van het principe dat een zo licht mogelijke interventie gekozen dient te worden. Het opleggen van een last onder dwangsom is volgens Novaflow niet de lichtst mogelijke interventie, omdat de staatssecretaris geen voorlichting heeft gegeven over de relatie tussen NEN 5707 en het protocol 1001 en Novaflow ook geen waarschuwing heeft gegeven met betrekking tot asbest.
    
    4.1. Bij het opleggen van handhavingsmaatregelen hanteert de staatssecretaris als beleid de zogenoemde interventieladder. Deze interventieladder kent vijf interventiecategorieën. De staatssecretaris kan in principe zelf kiezen welke interventie hij toe wil passen. Anders dan waar Novaflow van uit lijkt te gaan, volgt uit de interventieladder niet dat de staatssecretaris niet een last onder dwangsom mag opleggen zonder eerst voorlichting of een waarschuwing te geven. In het betoog van Novaflow ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid kon kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Wat betreft het betoog van Novaflow dat de last niet voor onbepaalde tijd mocht worden opgelegd, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris er ter zitting terecht op heeft gewezen dat krachtens artikel 5:34, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht de staatssecretaris op verzoek van Novaflow de last onder dwangsom kan opheffen, indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om, zoals Novaflow ter zitting heeft verzocht, de last in tijd te beperken.
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
    
    262-811.