ECLI:NL:RVS:2018:1516, Raad van State, 09-05-2018, 201701678/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2016 heeft staatssecretaris een verzoek van [appellante] om schadevergoeding afgewezen.

201701678/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 januari 2017 in zaak nr. 16/23162 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (thans: Justitie en Veiligheid).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2016 heeft staatssecretaris een verzoek van [appellante] om schadevergoeding afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 september 2016 heeft staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 januari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.W.J. van der Meer, advocaat te Dordrecht, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.J. ten Berg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    In hoger beroep is in geschil of de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
    
    2.    Hierna wordt onder de staatssecretaris tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
    
        vreemdelingenrechtelijke procedure
    
    3.    Bij besluit van 6 september 2007 heeft de staatssecretaris op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet aan [appellante] met ingang van 15 juni 2007 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder de beperking: speciale regeling 2007. Bij besluit van 11 april 2008 is de beperking van de verblijfsvergunning gewijzigd in: voortgezet verblijf na verblijf op grond van speciale regeling 2007. De geldigheidsduur van de verblijfsvergunning is laatstelijk tot 15 juni 2013 verlengd.
    
    4.    Bij besluit van 12 maart 2013 heeft de staatssecretaris de aan [appellante] verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met terugwerkende kracht tot 1 september 2011 ingetrokken. Bij besluit van 7 juni 2013 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 november 2013 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 7 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4048) heeft de Afdeling het door [appellante] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van 22 november 2013 vernietigd, het door [appellante] tegen het besluit van 7 juni 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    
        Bij besluit van 20 januari 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellante] tegen het besluit van 12 maart 2013 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Bij besluit van 1 mei 2015 heeft de staatssecretaris de geldigheidsduur van de aan [appellante] verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd tot 15 juni 2018 verlengd.
    
        verzoek om schadevergoeding
    
    5.    Bij brief van 4 februari 2015, aangevuld bij brief van 6 maart 2015, heeft [appellante] de staatssecretaris verzocht om vergoeding van de materiële en immateriële schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit van 12 maart 2013. Daartoe heeft zij aangevoerd dat dat besluit ertoe heeft geleid dat haar recht op studiefinanciering is ingetrokken en zij haar studie aan een universiteit in Lissabon (Portugal) moest onderbreken, dat zij bij terugkeer in Nederland niet kon werken of gebruik kon maken van sociale voorzieningen om op een behoorlijke manier in de kosten van haar primaire levensbehoeften te voorzien, dat zij op een gegeven moment geen andere keuze meer had dan zich te prostitueren, dat zij geen eigen woonruimte kon bemachtigen en dat zij schulden heeft opgebouwd. Voorts heeft zij aangevoerd dat zij gezondheidsklachten heeft gekregen en dat zij tijdens de verblijfsrechtelijke procedure angst en spanning heeft ondervonden.
    
        standpunt van de staatssecretaris
    
    6.    Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om schadevergoeding heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd, samengevat weergegeven, dat [appellante] de gestelde schade niet heeft onderbouwd, dat niet is voldaan aan het zogenoemde relativiteitsvereiste van artikel 6:163 van het Burgerlijk Wetboek en dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een oorzakelijk verband is tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit van 12 maart 2013.
    
        bevoegdheid rechtbank
    
    7.    De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende.
    
    8.    De beslissing van de staatssecretaris op het verzoek om schadevergoeding is een zogenoemd zuiver schadebesluit.
    
        Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762) is de bestuursrechter slechts bevoegd kennis te nemen van een beroep tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over een beroep tegen de beweerdelijk schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Dit wordt ook wel de eis van processuele connexiteit genoemd.
    
    9.     Bij besluit van 7 juni 2013 heeft de staatssecretaris het door [appellante] tegen het besluit van 12 maart 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Gelet op artikel 8:7, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, was uitsluitend de rechtbank Den Haag bevoegd kennis te nemen van het door [appellante] tegen het besluit van 7 juni 2013 ingestelde beroep, met dien verstande dat de rechtbank Den Haag het beroep kon behandelen in alle zittingsplaatsen van alle rechtbanken. Dit betekent dat de rechtbank Rotterdam niet bevoegd was om kennis te nemen van het door [appellante] tegen het besluit van 14 september 2016 ingestelde beroep. Uitsluitend de rechtbank Den Haag was daartoe bevoegd.
    
        Met het oog op een effectieve geschilbeslechting ziet de Afdeling aanleiding de aangevallen uitspraak krachtens artikel 8:117 van de Awb als bevoegdelijk gedaan aan te merken.
    
        hoger beroep
    
    10.    [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het tegen het besluit van 14 september 2016 ingestelde beroep ongegrond is. Zij voert in hoger beroep gronden aan tegen de overwegingen van de rechtbank over de gestelde materiële en immateriële schade.
    
        materiële schade
    
    11.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het relativiteitsvereiste aan vergoeding van de door haar gestelde materiële schade in de weg staat. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris aan haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd heeft verleend in het kader van het zogenoemde generaal pardon en dat met dit generaal pardon is beoogd een bepaalde categorie vreemdelingen verblijf in Nederland toe te staan om die vreemdelingen hun privéleven, als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, verder te laten opbouwen en ontwikkelen door middel van onder andere het volgen van een studie en het verkrijgen van woonruimte. Volgens [appellante] brengt dit met zich dat ook haar vermogensrechtelijke belangen bij de intrekking van die verblijfsvergunning in geding zijn.
    
    11.1.    De rechtbank heeft uitsluitend getoetst aan het relativiteitsvereiste. De Afdeling ziet aanleiding eerst te beoordelen of aan de overige vereisten voor schadevergoeding is voldaan.
    
    11.2.    Niet in geschil is dat met de herroeping van het besluit van 12 maart 2013 de onrechtmatigheid van dit besluit is komen vast te staan. Voor vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit is echter onder meer ook vereist dat de gestelde schade wordt onderbouwd en dat er een oorzakelijk verband is tussen de schade en het onrechtmatig handelen dat tot de herroeping van dat besluit heeft geleid. Ter zitting van de Afdeling is aan de orde gesteld of in dit geval aan die vereisten is voldaan.
    
    11.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:758), is het aan de verzoeker om schadevergoeding om de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken. De bewijslast van schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt dat hij schade heeft geleden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1367).
    
    11.4.    [appellante] heeft gesteld dat zij zich per 1 september 2011 heeft ingeschreven bij een universiteit in Lissabon (Portugal) voor een voltijdstudie van drie jaar, dat aan haar studiefinanciering is toegekend, dat die studiefinanciering ten gevolge van het besluit van 12 maart 2013 met terugwerkende kracht is ingetrokken, dat het aan haar uitbetaalde geldbedrag is teruggevorderd en dat zij een hoge studieschuld bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) heeft. Volgens de door haar overgelegde gegevens van de DUO had die schuld op 31 januari 2015 een omvang van € 37.306,74. Voorts heeft [appellante] gesteld dat zij bij terugkeer in Nederland niet kon werken en evenmin gebruik kon maken van sociale voorzieningen om in de kosten van haar levensonderhoud te voorzien.
    
    11.5.    [appellante] heeft niet aangetoond dat zij ten tijde van het besluit van 12 maart 2013 daadwerkelijk in Portugal studeerde. Ter zitting van de Afdeling heeft haar gemachtigde desgevraagd meegedeeld dat zij niet beschikt over informatie of gegevens over de studieactiviteiten van [appellante] in Portugal.
    
    11.6.    Voor zover [appellante] een deel van de studieschuld in de periode voorafgaand aan het besluit van 12 maart 2013 heeft opgebouwd, is dat geen gevolg van dat besluit, zodat het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen dat besluit en dat deel van de schuld ontbreekt. Verder is van belang dat de staatssecretaris bij besluit van 20 januari 2015 de intrekking van de aan [appellante] verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd heeft herroepen en bij besluit van 1 mei 2015 de geldigheidsduur van die verblijfsvergunning tot 15 juni 2018 heeft verlengd. Indien, naar [appellante] heeft gesteld, het besluit van 12 maart 2013 aanleiding was voor de beslissing om de aan haar toegekende studiefinanciering in te trekken en de aan haar uitbetaalde geldbedragen terug te vorderen, moet er daarom rekening mee worden gehouden dat ook die beslissing - op verzoek van [appellante] of ambtshalve - is herroepen. [appellante] heeft daarover geen gegevens van de DUO verstrekt, terwijl het, gelet op de op haar rustende bewijslast, wel op haar weg had gelegen om dat te doen. Niet duidelijk is derhalve of, ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit van 14 september 2016, terugvordering van de aan [appellante] uitbetaalde geldbedragen nog steeds aan de orde was en zo ja, of dat aan het besluit van 12 maart 2013 was toe te rekenen. De gevolgen van deze onduidelijkheid komen, mede in het licht van hetgeen hiervoor onder 11.5 is overwogen, voor rekening van [appellante].
    
    11.7.    Voorts heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat zij in de periode vanaf haar terugkeer in Nederland tot aan het besluit van 1 mei 2015 bij een werkgever in dienst kon treden, maar diens aanbod niet kon accepteren, omdat de staatssecretaris haar verblijfsvergunning had ingetrokken. [appellante] heeft derhalve niet onderbouwd dat zij in die periode schade wegens gederfde inkomsten uit arbeid heeft geleden. Voor zover zij in die periode geen recht op bijstand van overheidswege had, heeft zij verder niets aangevoerd waaruit blijkt dat zij, om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, schulden heeft gemaakt.
    
    11.8.    Voor vergoeding van materiële schade is, gelet op het voorgaande, geen plaats, reeds omdat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij daadwerkelijk schade heeft geleden. Zij heeft volstaan met het stellen van schade zonder zelfs maar een begin van bewijs daarvoor te leveren.
    
    11.9.    Het betoog faalt.
    
        immateriële schade
    
    12.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen recht op vergoeding van immateriële schade heeft en dat in dit verband van belang is dat zij haar stellingen niet met medische gegevens heeft onderbouwd en evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde psychische schade een direct gevolg van de onrechtmatige besluitvorming is. Daartoe voert zij aan dat zij door de onterechte intrekking van de verblijfsvergunning in een zeer moeilijke positie is geraakt, waarbij zij niet over woonruimte kon beschikken en een zwervend bestaan moest leiden, waardoor zij moest overgaan tot het vergaren van middelen voor de kosten van haar levensonderhoud op een wijze die haar lichamelijke en geestelijke integriteit heeft aangetast. Zij kon haar studie niet voortzetten en geen gebruik maken van sociale voorzieningen. Dat zij geen medische gegevens ter onderbouwing van haar stellingen heeft, hangt samen met de erbarmelijke situatie, waarin zij zich door toedoen van de staatssecretaris geruime tijd heeft bevonden. Zij kon zich niet verzekeren en had derhalve geen toegang tot medische zorg. Verder moest zij haar persoonlijke integriteit verloochenen en zich uiteindelijk zelfs doen prostitueren om in haar minimale levensbehoeften te voorzien. Van haar kan redelijkerwijs niet gevergd worden dit te staven.
    
    12.1.    Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste jurisprudentie, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
    
        In artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek is bepaald dat de benadeelde voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, recht heeft op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
    
    12.2.    Niet in geschil is dat, naar de rechtbank heeft overwogen, bij [appellante] gevoelens van psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen zijn ontstaan naar aanleiding van de onterechte intrekking van de verblijfsvergunning en de procedure die zij daarover heeft gevoerd. Dit is een redelijkerwijs te verwachten gevolg van het besluit van 12 maart 2013, maar, gelet op artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek, op zichzelf niet voldoende voor het oordeel dat [appellante] recht heeft op schadevergoeding.
    
    12.3.    [appellante] heeft niets aangevoerd ter onderbouwing van haar stelling dat zij redelijkerwijs geen andere keuze had dan zich te prostitueren om gedurende de verblijfsrechtelijke procedure in de kosten van haar levensonderhoud te voorzien. Zij heeft dit niet nader toegelicht. Niet duidelijk is door welke feiten en omstandigheden zij tot prostitutie is overgegaan. In dit verband is van belang dat [appellante], gelet op de relevante regelgeving, gedurende een deel van de verblijfsrechtelijke procedure aanspraak kon maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen van overheidswege. Voorts had zij, naar eigen zeggen, onderdak bij vrienden en toegang tot de voedselbank.
    
        Dat [appellante] tot prostitutie is overgegaan om in haar minimale levensbehoeften te voorzien, kan niet aan de staatssecretaris worden toegerekend als een gevolg van het besluit van 12 maart 2013. Indien [appellante] in haar eer of goede naam is geschaad, althans op andere wijze in haar persoon is aangetast, kan deze schade redelijkerwijs niet meer als een gevolg van dat besluit aan de staatssecretaris worden toegerekend.
    
    12.4.    Voorts mocht van [appellante] worden gevergd dat zij de gestelde psychische en lichamelijke klachten, die zij naar eigen zeggen aan de andere gebeurtenissen tussen het besluit van 12 maart 2013 en het besluit van 20 januari 2015 heeft overgehouden, op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk zou maken. De bewijslast van schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt schade te hebben geleden. [appellante] heeft in ieder geval sinds het besluit van 1 mei 2015 weer toegang tot medisch noodzakelijke zorg. Niet valt in te zien dat zij de gestelde psychische en lichamelijke klachten - daargelaten in hoeverre die klachten redelijkerwijs als gevolg van het besluit van 12 maart 2013 aan de staatssecretaris kunnen worden toegerekend - niet met medische gegevens had kunnen onderbouwen. Zij heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat zij op andere wijze in haar persoon is aangetast, als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek.
    
    12.5.    Het betoog faalt.
    
        conclusie
    
    13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
    
    452.