ECLI:NL:RVS:2012:BY5083, Raad van State, 05-12-2012, 201109778/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gedeeltelijke afwijzing Wob-verzoek appellant aan afdelingshoofd om toezending van stukken die betrekking hebben op een aan hem opgelegde naheffingsaanslag.
        Parkstad Limburg is een samenwerkingsverband tussen de gemeente Heerlen en zeven andere Limburgse gemeenten. Het is een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam dat is ingesteld met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het afdelingshoofd is bij besluit van 1 januari 2007 door het dagelijks bestuur van Parkstad Limburg aangewezen als gemeenteambtenaar, als bedoeld in art. 231, lid 2, onder b, van de Gemeentewet. Het afdelingshoofd is een bestuursorgaan als bedoeld in art. 1:1, lid 1, onder a, van de Awb. Het afdelingshoofd heeft uiteengezet dat aan de GBRD de heffing en invordering van de gemeentelijke belastingen ten behoeve van de gemeenten binnen het samenwerkingsverband Parkstad Limburg zijn opgedragen. In een dienstverleningsovereenkomst is vastgelegd op welke wijze de GBRD deze taken moet uitvoeren. Aangezien het afdelingshoofd zich bij de uitvoering van deze taken naar de opdracht van de betrokken gemeenten dient te richten, is hij een onder verantwoordelijkheid van deze gemeenten werkzaam bestuursorgaan, als bedoeld in art. 1a, lid 1, aanhef en onder c, van de Wob. Het afdelingshoofd heeft zich terecht bevoegd geacht een besluit te nemen op het verzoek van appellant om openbaarmaking van de gevraagde stukken, die zich bij de GBRD bevinden. Dat het college, als het verantwoordelijke bestuursorgaan, eveneens op dat verzoek mocht beslissen, doet aan de bevoegdheid van het afdelingshoofd niet af.

201109778/1/A3.
      Datum uitspraak: 5 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Brussel (België),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 27 juli 2011 in zaak nr. 11/753 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (lees: het afdelingshoofd Heffingen van de Gemeenschappelijke Belasting- en RegistratieDienst Parkstad Limburg; hierna: GBRD).
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 11 augustus 2010 heeft [appellant] het afdelingshoofd verzocht op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) om toezending van stukken die betrekking hebben op een aan hem opgelegde naheffingsaanslag.
    
    Bij brieven van 8 september 2010, 27 september 2010 en 15 oktober 2010 heeft [appellant] het afdelingshoofd medegedeeld dat hij de gevraagde stukken nog niet heeft ontvangen en hem verzocht de stukken zo spoedig mogelijk toe te sturen.
    
    Bij besluit van 21 januari 2011 heeft het afdelingshoofd het verzoek van [appellant] gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij brief van 25 januari 2011 heeft [appellant] daartegen bezwaar gemaakt.
    
    Bij brief van 19 april 2011 heeft [appellant] het afdelingshoofd verzocht zo spoedig mogelijk, maar niet later dan binnen twee weken op zijn bezwaar te beslissen.
    
    Bij uitspraak van 27 juli 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen op zijn verzoek om informatie niet-ontvankelijk verklaard, het tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigd en het college (lees: het afdelingshoofd) opgedragen binnen twee weken een besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het afdelingshoofd op het door [appellant] tegen het besluit van 21 januari 2011 gemaakte bezwaar beslist en dat bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    [appellant] heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Het afdelingshoofd heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      [appellant] heeft beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar ingesteld.
      Hij heeft voorts beroep tegen het besluit van 9 augustus 2011 ingesteld.
    
    
    Het afdelingshoofd heeft een verweerschrift op deze beroepen ingediend en nadere stukken ingediend.
    
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, om mede op de grondslag van de stukken, waarvan openbaarmaking is geweigerd, uitspraak te doen.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 10 juli 2012.
    
    Overwegingen
    
    
      1.    Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.  
      Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    
    Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Wob is deze wet van toepassing op de volgende bestuursorganen:
    
    a. de ministers;
    
    b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
    
    c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
    
    d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    2.    De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, overwogen dat [appellant] bij brief van 9 mei 2011 beroep heeft ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op zijn verzoek om informatie en heeft verzocht hiervoor een dwangsom op te leggen. Vaststaat dat bij besluit van 21 januari 2011 op het verzoek om informatie is beslist, aldus de rechtbank. Zij heeft overwogen dat, daargelaten of de brieven van [appellant] van 8 en 27 september 2010 en 15 oktober 2010 als ingebrekestelling kunnen worden gekwalificeerd, hij tegen het niet tijdig beslissen op dat verzoek onredelijk laat beroep heeft ingesteld. Dit betekent dat het beroep gericht tegen het uitblijven van dat besluit niet-ontvankelijk moet worden verklaard, aldus de rechtbank.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank met dit oordeel heeft miskend dat het beroep niet was gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om informatie, maar tegen het uitblijven van een besluit inzake de verschuldigdheid en de hoogte van een vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op dat verzoek verbeurde dwangsom.
    
    3.1.    Op grond van artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan een dwangsom wegens het niet tijdig geven van een beschikking op aanvraag, indien de aanvrager het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke heeft gesteld.
    
    Het betoog van [appellant] dat de brief van 8 september 2010, die hij op 27 september 2010 en 15 oktober 2010 opnieuw heeft verzonden, als een ingebrekestelling wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om informatie moet worden aangemerkt, faalt. Deze brieven behelzen slechts de herinnering aan het lopende verzoek om informatie en de kennisgeving van de wens spoedig een besluit op dat verzoek te ontvangen. Uit de brieven valt niet af te leiden dat [appellant] het afdelingshoofd daarmee heeft willen manen binnen een bepaalde termijn alsnog een besluit op het verzoek te nemen of dat aanspraak op een dwangsom zal worden gemaakt, indien dat besluit niet binnen een redelijke termijn wordt genomen. Het afdelingshoofd heeft de brieven daarom niet als een ingebrekestelling hoeven aanmerken. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de gemachtigde van het afdelingshoofd blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank daar niet verklaard dat deze brieven als ingebrekestelling worden aangemerkt, maar heeft hij dat alleen met betrekking tot de brief van 19 april 2011 verklaard. In dit verband is van belang dat [appellant] in die brief, in tegenstelling tot in voormelde brieven, het afdelingshoofd een termijn heeft gesteld om het besluit op bezwaar alsnog te nemen, zodat het afdelingshoofd redelijkerwijs kon begrijpen dat uitblijven van een besluit na die termijn gevolgen zou kunnen hebben. Nu [appellant] het afdelingshoofd ter zake van het uitblijven van een besluit op het verzoek om informatie niet in gebreke heeft gesteld, was het afdelingshoofd voor het niet tijdig nemen van dat besluit geen dwangsom verschuldigd. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien om een wegens het niet tijdig beslissen op dat verzoek verbeurde dwangsom vast te stellen.
    
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het afdelingshoofd op het door [appellant] tegen het besluit van 21 januari 2011 gemaakte bezwaar beslist. Aangezien met dit besluit niet geheel aan het bezwaar van [appellant] is tegemoetgekomen, wordt het door hem ingestelde hoger beroep, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van deze wet, geacht mede beroep tegen dit besluit te omvatten.
    
    6.    [appellant] heeft bij brief van 9 november 2011 beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar ingesteld. Dit besluit was op dat moment echter reeds genomen. Dientengevolge mist dat beroep feitelijke grondslag en is het niet-ontvankelijk.
    
    7.    [appellant] betoogt met betrekking tot het besluit van 9 augustus 2011 dat het afdelingshoofd niet bevoegd was dit besluit te nemen, maar dat het college op het verzoek om informatie en op het bezwaar diende te beslissen.
    
    7.1.    Parkstad Limburg is een samenwerkingsverband tussen de gemeente Heerlen en zeven andere Limburgse gemeenten. Het is een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam dat is ingesteld met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het afdelingshoofd is bij besluit van 1 januari 2007 door het dagelijks bestuur van Parkstad Limburg aangewezen als gemeenteambtenaar, als bedoeld in artikel 231, tweede lid, onder b, van de Gemeentewet. Het afdelingshoofd is een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Het afdelingshoofd heeft uiteengezet dat aan de GBRD de heffing en invordering van de gemeentelijke belastingen ten behoeve van de gemeenten binnen het samenwerkingsverband Parkstad Limburg zijn opgedragen. In een dienstverleningsovereenkomst is vastgelegd op welke wijze de GBRD deze taken moet uitvoeren. Aangezien het afdelingshoofd zich bij de uitvoering van deze taken naar de opdracht van de betrokken gemeenten dient te richten, is hij een onder verantwoordelijkheid van deze gemeenten werkzaam bestuursorgaan, als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Het afdelingshoofd heeft zich terecht bevoegd geacht een besluit te nemen op het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van de gevraagde stukken, die zich bij de GBRD bevinden. Dat het college, als het verantwoordelijke bestuursorgaan, eveneens op dat verzoek mocht beslissen, doet aan de bevoegdheid van het afdelingshoofd niet af.
    
    Dit betoog faalt.
    
    8.    [appellant] betoogt verder dat hij voorafgaand aan het besluit van 9 augustus 2011 ten onrechte niet is gehoord.
    
    8.1.    Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
    Vaststaat dat [appellant] voorafgaand aan het nemen van het besluit op bezwaar niet is gehoord. Het horen vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure. Hiervan mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Zoals [appellant] terecht betoogt, doet die situatie zich hier niet voor. Het afdelingshoofd heeft in het besluit op bezwaar voor het eerst het standpunt ingenomen dat de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in de weg staan aan openbaarmaking van de gevraagde informatie aangaande alle tussen de gemeente en Cannock Chase geldende afspraken omtrent de vergoedingen voor de door Cannock Chase ten behoeve van de gemeente verrichte diensten. Het afdelingshoofd heeft voorafgaand aan het besluit op bezwaar [appellant] ten onrechte de mogelijkheid onthouden zich over dat standpunt uit te laten. Dat er, als gevolg van de opdracht van de rechtbank om binnen twee weken een besluit op bezwaar te nemen, slechts weinig tijd was om [appellant] te horen, doet hieraan niet af.
    
    Dit betoog slaagt.
    
    9.    Het beroep gericht tegen het besluit van 9 augustus 2011 is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. [appellant] is in de gelegenheid gesteld om ter zitting bij de Afdeling zijn standpunten mondeling toe te lichten.
    
    De Afdeling ziet mede daarom aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    10.    [appellant] betoogt dat in het besluit van 9 augustus 2011 een onjuiste of onvolledige belangenafweging is gemaakt, omdat zijn specifieke belang daarbij niet mede in aanmerking is genomen.
    
    10.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 14 mei 2003 in zaak no. 200203532/1), dient het recht van openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het belang van een goede en democratische bestuursvoering. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Derhalve kan geen onderscheid worden gemaakt naar de persoonlijke belangen en oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging in het kader van de Wob worden het publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.
    
    Dit betoog faalt.
    
    11.    [appellant] voert voorts aan dat het door hem gevraagde aanstellingsbesluit van de constaterende verbalisant ten onrechte niet met het besluit van 9 augustus 2011 aan hem is toegezonden.
    
    11.1.    In het besluit is vermeld dat dit stuk op een later moment aan [appellant] zal worden toegezonden, omdat het afdelingshoofd dit vanwege de vakantieperiode nog niet heeft ontvangen. Daargelaten of dit document onder het afdelingshoofd behoort te berusten en daarom van hem kan worden verwacht dat hij dit achterhaalt, ziet de Afdeling, gelet op de door de rechtbank in de aangevallen uitspraak bepaalde termijn van twee weken, waarbinnen het afdelingshoofd het besluit op bezwaar diende te nemen, in de omstandigheid dat bij dit besluit het stuk om voormelde reden nog niet kon worden verstrekt, geen grond om het besluit in zoverre te vernietigen.
    
    Dit betoog faalt.
    
    12.    Bij het besluit van 9 augustus 2011 heeft het afdelingshoofd de door [appellant] gevraagde informatie betreffende alle tussen de gemeente en Cannock Chase geldende afspraken over vergoedingen vanwege de door laatstgenoemde ten behoeve van de gemeente verrichte werkzaamheden, geweigerd openbaar te maken. Hieraan is ten grondslag gelegd dat, voor zover thans van belang, deze informatie vertrouwelijk aan de gemeente meegedeelde bedrijfsgegevens van Cannock Chase betreft, zodat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob aan openbaarmaking ervan in de weg staat.
    
    13.    [appellant] betoogt dat Cannock Chase deze gegevens in een openbare aanbestedingsprocedure heeft overgelegd en dat niet is gebleken dat zij vertrouwelijkheid van de gegevens heeft verzocht of bedongen.
    
    13.1.    Voor de toepasselijkheid van de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is vereist dat de informatie, waarvan om openbaarmaking is verzocht, bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die vertrouwelijk aan het bestuursorgaan zijn meegedeeld.
    
    De in deze bepaling opgenomen uitzonderingsgrond dient volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200704972/1) restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.
    
    Cannock Chase is geen bestuursorgaan en maakt geen deel uit van de overheid. Zij moet daarom worden aangemerkt als een derde, die bedrijfs- en fabricagegegevens vertrouwelijk aan de overheid kan meedelen en die in dat geval de bescherming toekomt die artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob beoogt te verlenen.
    
    13.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de vertrouwelijk overgelegde stukken.
    
    De verzochte informatie ziet op de geldende tarieven voor de door Cannock Chase ten behoeve van de gemeente te verrichten werkzaamheden. Deze informatie, die inzicht geeft in de kosten waartegen Cannock Chase die werkzaamheden kan uitvoeren, betreft haar financiële bedrijfsvoering. De omstandigheid dat de rechtsvoorganger van Cannock Chase deze informatie aan de gemeente in het kader van de contractsonderhandelingen heeft meegedeeld, leidt niet tot het oordeel dat die informatie niet redelijkerwijs als vertrouwelijk medegedeeld mocht worden beschouwd. Het afdelingshoofd heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze informatie bedrijfsgegevens betreft, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en dat deze bepaling aan openbaarmaking ervan in de weg staat.
    
    Het betoog faalt.
    
    14.    Gelet op het vooroverwogene komt de Afdeling niet toe aan hetgeen het afdelingshoofd subsidiair aan het besluit van 9 augustus 2011 ten grondslag heeft gelegd, te weten dat ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich tegen openbaarmaking van de verzochte informatie verzet.
    
    15.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 10.1, 11.1, 13.1 en 13.2 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    
    16.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
    
    III.    verklaart het beroep gericht tegen het besluit van het afdelingshoofd Heffingen van de Gemeenschappelijke Belasting- en RegistratieDienst Parkstad Limburg van 9 augustus 2011 gegrond;
    
    IV.    vernietigt dat besluit;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena    w.g. De Leeuw-van Zanten
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2012
    
    97-598.