ECLI:NL:RVS:2014:2258, Raad van State, 11-06-2014, 201403204/1/A1 en 201403204/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2012 heeft het college [appellante] gelast om voor 24 april 2012 het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de bedrijfsruimte op het perceel [locatie] te Almere (hierna: het perceel), bestaande uit het stallen van voertuigen, met uitzondering van het stallen van caravans, te beëindigen en beëindigd te houden, een en ander op straffe van een dwangsom van € 2.500,00 per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 10.000,00.

201403204/1/A1 en 201403204/2/A1.
    Datum uitspraak: 11 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], gevestigd te Almere, en [appellant B], vennoot van [appellante A], wonend te Almere (hierna: [appellante]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 maart 2014 in zaken nrs. 12/4375 en 12/4376 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Almere.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 maart 2012 heeft het college [appellante] gelast om voor 24 april 2012 het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de bedrijfsruimte op het perceel [locatie] te Almere (hierna: het perceel), bestaande uit het stallen van voertuigen, met uitzondering van het stallen van caravans, te beëindigen en beëindigd te houden, een en ander op straffe van een dwangsom van € 2.500,00 per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 10.000,00.
    
    Bij besluit van 30 maart 2012 heeft het college het besluit van 15 maart 2012 gewijzigd, in die zin dat [appellante] wordt gelast om voor 24 april 2012 het stallen van voertuigen, met uitzondering van het stallen van alle soorten aanhangers, bedoeld voor gebruik achter personenauto’s, te beëindigen en beëindigd te houden, een en ander op straffe van een dwangsom van € 2.500,00 per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 10.000,00.
    
    Bij besluit van 17 juli 2012 heeft het college een projectbesluit genomen ten behoeve van het inpandig stallen van caravans in de bestaande kassen op het perceel.
    
    Bij besluit van 6 september 2012 heeft het college het door [appellante] tegen de besluiten van 15 maart 2012 en 30 maart 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en die besluiten in stand gelaten, onder verlenging van de aan de last verbonden begunstigingstermijn tot 1 november 2012.
    
    Bij besluit van 23 oktober 2012 heeft het college het besluit van 6 september 2012 gewijzigd, in die zin dat het de aan de last verbonden begunstigingstermijn heeft verlengd tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het door [appellante] ingestelde beroep.
    
    Bij uitspraak van 13 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 17 juli 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door haar tegen de besluiten van 6 september 2012 en 23 oktober 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 1 mei 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen en mr. S. Versteegen, beiden advocaat te Utrecht, en [appellant B], vennoot van de [appellante A], en het college, vertegenwoordigd door C.L. Aben, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    2. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Entree Buitenvaart" de bestemming "Agrarische doeleinden/Glastuinbouw".
    
    Ingevolge artikel 2.1 van de planvoorschriften zijn de gronden die op de plankaart als zodanig zijn aangegeven bestemd voor akkerbouw- en (glas)tuinbouwbedrijven en verkeersvoorzieningen in de vorm van in- en uitritten ten behoeve van de ontsluiting van het perceel.
    
    Ingevolge artikel 5.1 is het verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met de in dit plan bepaalde.
    
    Op het perceel is voorts het "Afwegingskader Glastuinbouwgebied Buitenvaart: Groen en duurzaam ondernemerschap" van toepassing (hierna: het Afwegingskader), dat het college op 30 juni 2010 heeft vastgesteld en dat behoort bij het bestemmingsplan. Ingevolge daarvan is bij uitzondering binnen de bestemming "Agrarische doeleinden/Glastuinbouw" het stallen van caravans toegestaan, onder de nadrukkelijk gestelde randvoorwaarden dat:
    
    - alleen inpandige stalling van caravans, niet zichtbaar vanaf de openbare weg;
    
    - alleen opslag van caravans, motorloos en zonder gasflessen;
    
    - motoropslag of opslag van motorgestuurde voertuigen is niet toegestaan.
    
    Projectbesluit
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank haar beroep, voor zover het is gericht tegen het projectbesluit, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voert zij aan dat de door haar ingediende aanvraag weliswaar spreekt van het stallen van caravans, maar dat daaronder ook het stallen van gemotoriseerde recreatievoertuigen, zoals campers, moet worden verstaan. In dit verband wijst [appellante] op haar brief van 27 september 2010, waarin wordt gesproken over "objecten". Voorts betoogt zij dat in gesprekken met de gemeente voorafgaand aan het indienen van de aanvraag geen onderscheid werd gemaakt in het stallen van gemotoriseerde en ongemotoriseerde voertuigen. Dit onderscheid is eerst in het Afwegingskader opgenomen, aldus [appellante].
    
    3.1. De rechtbank heeft op zichzelf terecht overwogen dat het college bij besluit van 17 juli 2012 hetgeen is aangevraagd door [appellante] volledig heeft toegekend. De rechtbank heeft daaraan evenwel ten onrechte de conclusie verbonden dat het tegen dat besluit ingestelde beroep van [appellante] niet-ontvankelijk is, omdat zij geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van dat besluit. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het mogelijk was dat [appellante] het doel dat haar voor ogen stond met het instellen van beroep kon bereiken, indien de rechtbank tot het oordeel was gekomen dat haar aanvraag ruimer diende te worden opgevat.
    
    Het betoog slaagt.
    
    3.2. Het hoger beroep is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het door [appellante] tegen het besluit van 17 juli 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen dit besluit ingestelde beroep beoordelen.
    
    3.3. De door [appellante] ingediende aanvraag heeft blijkens het aanvraagformulier van 9 april 2010 betrekking op "het binnen stallen van caravans". Ook in de bijgevoegde brief is vermeld dat de aanvraag ziet op het binnen stallen van caravans. Voor het oordeel dat het college de aanvraag ruimer diende te interpreteren, in die zin dat de aanvraag ook betrekking had op het stallen van gemotoriseerde voertuigen, zoals campers, bestaat geen grond. Dat [appellante] in haar brief van 27 september 2010 heeft vermeld dat haar bedrijf plaats biedt voor 1600 objecten, leidt niet tot een ander oordeel. Ook overigens blijkt uit de stukken niet dat de door [appellante] ingediende aanvraag betrekking had op andere voertuigen dan caravans. Voorts heeft [appellante] haar stelling dat zij in gesprekken met de gemeente heeft vermeld dat zij voornemens was om naast caravans ook gemotoriseerde voertuigen op het perceel te stallen, niet nader onderbouwd. Het college heeft ter zitting weersproken dat [appellante] voorafgaand aan het vaststellen van het Afwegingskader het voornemen kenbaar heeft gemaakt om gemotoriseerde voertuigen op het perceel te stallen. Het Afwegingskader heeft dan ook uitsluitend betrekking op de opslag van caravans als zijnde motorloos en zonder gasflessen, aldus het college.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het college bij het projectbesluit van 17 juli 2012 hetgeen is aangevraagd door [appellante], vergund. Dat besluit kan niet op meer betrekking hebben, dan op hetgeen is aangevraagd.
    
    Het betoog faalt. Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd met betrekking tot het projectbesluit, behoeft gelet op het vorenstaande geen bespreking.
    
    Last onder dwangsom
    
    4. Tijdens controles op het perceel op 7 november 2011 en 6 december 2011 is door toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat op het perceel naast caravans ook campers en auto’s worden gestald. Niet in geschil is dat dit gebruik in strijd is met artikel 2.1, in samenhang gelezen met artikel 5.1 van de planvoorschriften en het bepaalde in het Afwegingskader. [appellante] beschikt niet over een omgevingsvergunning voor het strijdige gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Gelet op het vorenstaande was het college bevoegd om tegen dit gebruik handhavend op te treden.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen, op grond waarvan het college behoorde af te zien van handhavend optreden. Daartoe voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door het college gehanteerde Afwegingskader onredelijk is, omdat de stallingsmogelijkheden daarin ten onrechte zijn beperkt tot ongemotoriseerde voertuigen. Volgens [appellante] bestaan uit ruimtelijk oogpunt geen redenen om een onderscheid te maken tussen gemotoriseerde en ongemotoriseerde voertuigen. Daartoe voert zij aan dat het stallen van campers niet tot meer verkeersbewegingen leidt, dat campers niet brandonveiliger zijn dan caravans en dat haar stallingsruimte aan de bouw- en brandveiligheidseisen voldoet. Omdat het college dit onderscheid niet heeft kunnen opnemen, bestaat er volgens [appellante] concreet zicht op legalisatie van de overtreding. Zij betoogt verder dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zij het Afwegingskader niet onredelijk acht. Het enkele feit dat het beleid wordt voortgezet, betekent volgens [appellante] niet dat het beleid redelijk is.
    
    [appellante] betoogt daarnaast dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Volgens [appellante] vormt de stalling van campers een belangrijke inkomstenbron en heeft zij bovendien voor die stalling contracten afgesloten voor een jaar. Het niet nakomen van die contracten zal tot inkomstenderving leiden, aldus [appellante]. Verder heeft zij € 230.000,00 geïnvesteerd om de gebouwen aan de bouw- brandveiligheidseisen te laten voldoen.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen, op grond waarvan het college van handhavend optreden diende af te zien. De rechtbank heeft daartoe terecht overwogen dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom mede is gebaseerd op het Afwegingskader en dat daarin de keuze om ongemotoriseerde voertuigen wel en gemotoriseerde voertuigen niet toe te staan, is ingegeven door de intentie om het afwijken van de ter plaatse geldende bestemming "Agrarische doeleinden/Glastuinbouw" slechts tijdelijk toe te staan. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de beleidslijn tot behoud van de agrarische functie nadien is voortgezet in onder meer het Voorkeursbesluit buitenvaart van 29 september 2011. Ter zitting heeft het college verder toegelicht dat voor het stallen van motorvoertuigen andere en kostbaarder investeringen benodigd zijn dan voor het stallen van caravans, hetgeen het college onwenselijk acht. Volgens het college verhouden dergelijke investeringen en veranderingen aan de bestaande kassen zich niet met het uitgangspunt dat het afwijkende gebruik slechts tijdelijk is toegestaan, nu dit bijdraagt aan de onomkeerbaarheid van de situatie en dit de terugkeer naar het gebruik als tuinbouwgebied zal bemoeilijken. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het in het Afwegingskader vervatte beleid kennelijk onredelijk is, dan wel dat dit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank heeft evenmin in het door [appellante] aangevoerde grond hoeven vinden voor het oordeel dat er concreet zicht was op legalisatie van de overtreding.
    
    De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen dat in dit geval handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012, in zaak nr. 201110622/1/A1), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat [appellante] uit eigen beweging een grote investering heeft gedaan om de opslag van gemotoriseerde voertuigen mogelijk te maken, voor haar rekening en risico dient te blijven.
    
    De betogen falen.
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij er op mocht vertrouwen dat het stallen van campers was toegestaan. Daartoe voert zij aan dat voorafgaand aan het indienen van de aanvraag en de totstandkoming van het Afwegingskader met de gemeente gesprekken zijn gevoerd, waarin nimmer een onderscheid tussen gemotoriseerde en ongemotoriseerde voertuigen werd gemaakt. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de door haar gedane investeringen uit eigen beweging zijn gedaan en dat die voor haar rekening en risico moeten blijven.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in de gesprekken met de gemeente door een daartoe bevoegde persoon aan haar concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan zij de rechtens te honoreren verwachting heeft kunnen ontlenen dat het stallen van gemotoriseerde voertuigen zou worden toegestaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] heeft terecht voorgedragen dat de rechtbank haar beroepsgrond dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn tot 1 november 2012 te kort is, ten onrechte niet heeft behandeld. Zij betoogt in dit verband dat zij contracten heeft gesloten voor de periode van een jaar en dat zij, indien de contracten niet kunnen worden nagekomen, het risico loopt op schadeclaims. Verder hebben de eigenaren van de voertuigen tijd nodig om alternatieve stallingsruimte te vinden, aldus [appellante]. Haar betoog leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het navolgende.
    
    Vast staat dat het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn herhaaldelijk heeft verlengd. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellante] onvoldoende tijd heeft gehad om aan de last te voldoen. Met het door haar aangevoerde heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij binnen de door het college gestelde termijn geen einde kon maken aan de overtreding door het stallen van gemotoriseerde voertuigen op het perceel te beëindigen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het door [appellante] tegen het besluit van 17 juli 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dit beroep alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    10. Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 maart 2014, zaak nrs. 12/4375 en 12/4376, voor zover daarbij het door [appellante A] en [appellant B] tegen het besluit van 17 juli 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    III. verklaart het door [appellante A] en [appellant B] bij de rechtbank tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V. wijst het verzoek af;
    
    VI. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan [appellante A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht in hoger beroep ten bedrage van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) terugbetaalt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Van den Berg
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
    
    651.