ECLI:NL:RBNNE:2025:2793, Rechtbank Noord-Nederland, 11-07-2025, 24/4946
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor recreatiewoningen. Fasering van de sloop en bouw, i.v.m. een nabijgelegen Natura 2000-gebied. De sloopdatum van de bestaande recreatiewoning is niet gehaald. Het college heeft daarom ten onrechte niet onderkend dat een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik nodig is. Beroep gegrond en de uitgebreide procedure moet worden gevolgd.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Leeuwarden
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 24/4946 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit Haarlem
    
      
        
          [eiser] , uit Haarlem
      
        
          [eiser] , uit Vught
      
        
          [eiser]
        , uit Abcoude, eisers
      (gemachtigde: mr. R.D. Woltinge),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling, hierna te noemen het college 
      (gemachtigde: mr. R.S. Boersma).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] uit Nieuwer Ter Aa (vergunninghouder).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de verleende omgevingsvergunningen voor twee recreatiewoningen aan de [adres] in Midsland op Terschelling. Eisers zijn het niet eens met deze omgevingsvergunningen. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college deze omgevingsvergunningen heeft kunnen verlenen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college een onjuiste beslissing heeft genomen. Het college heeft ten onrechte niet onderkend dat het vergunde bouwplan in strijd is met één van de planregels van het bestemmingsplan. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. Eisers krijgen dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft op 9 mei 2022 omgevingsvergunningen verleend voor de bouw van vier recreatiewoningen aan de [adres] Midsland. De omgevingsvergunningen zien op de activiteit ‘bouwen’. 
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben tegen deze vergunningen bezwaar gemaakt. Na intrekking van de bezwaren tegen twee omgevingsvergunningen, bleven twee bezwaarschriften over tegen de omgevingsvergunningen die zijn verleend op de recreatiewoningen op de percelen die destijds plaatselijk bekend stonden als [perceelnummers] .
      
    
    
      2.2.
      Het perceel van de recreatiewoning van eisers grenst aan het perceel waar deze omgevingsvergunningen voor zijn verleend. 
      
    
    
      2.3.
      Het college is met het besluit op bezwaar van 9 november 2022 bij de verleende omgevingsvergunningen gebleven. 
      
    
    
      2.4.
      Op 14 december 2022 heeft het college in aanvulling op de verleende omgevingsvergunningen nog een omgevingsvergunning verleend voor één van de twee recreatiewoningen ( [nummer] ) voor de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’. Dit betreft het bouwen buiten het bouwvlak.
      
    
    
      2.5.
      Op 20 december 2022 hebben eisers beroep ingesteld. Hangende dit beroep heeft het college op 6 februari 2024 nog omgevingsvergunningen verleend voor beide recreatiewoningen voor de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’. Dit betreft een afwijking van de geldende bouwhoogte.
      
    
    
      2.6.
      Het beroep van eisers is op 7 februari 2024 op zitting behandeld. Het college heeft daarop de beslissing op bezwaar van 9 november 2022 ingetrokken. Het beroep is vervolgens niet-ontvankelijk verklaard (uitspraak van 29 juli 2024 in LEE 22/4398),
      
    
    
      2.7.
      Het college heeft op 6 november 2024 een nieuw besluit op de bezwaren van eisers genomen. Met dit besluit (het bestreden besluit) heeft het college beslist om de voor de realisatie van de twee recreatiewoningen verleende omgevingsvergunningen van 9 mei 2022, 14 december 2022 en 6 februari 2024 in stand te laten. 
      
    
    
      2.8.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep van eisers wordt in deze uitspraak beoordeeld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben nadien ook nog gereageerd. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.9.
      De rechtbank heeft het beroep op 22 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en de vergunninghouder, vergezeld door de heer De Boer. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
      3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    
    
    
      3.1.
      Het college moet een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ toetsen aan het bestemmingsplan. Indien een aanvraag daarmee niet in overeenstemming is, dient het college de aanvraag op te vatten als een verzoek om een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit ‘handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening’. Indien die laatste vergunning niet kan worden verleend, moet de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit worden geweigerd. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen.
      
    
    
      3.2.
      Op de locatie waarvoor vergunning is verleend, is het bestemmingsplan “Recreatiewoningen Duinweg [nummer] te Midsland” (bestemmingsplan) van toepassing. Op deze gronden geldt de bestemming ‘Recreatie – Recreatiewoning 2 (binnenduinrand)’.
      
      
        
          Het bestreden besluit en de omvang van het geschil
        
        4. In het bestreden besluit van 6 november 2024 heeft het college geoordeeld over de bezwaren van eisers tegen de omgevingsvergunningen van 9 mei 2022, 14 december 2022 en 6 februari 2024. Partijen zijn het met elkaar eens dat deze vergunningen gezamenlijk en in verband met elkaar moeten worden beschouwd als de vergunningen die vergunninghouder nodig heeft om de recreatiewoningen te mogen bouwen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen.
      
      
    
    
      4.1.
      Met de vergunningen van 14 december 2022 en 6 februari 2024 heeft het college afgeweken van de in artikel 3.2.1, onder a en onder i, van de planregels opgenomen bouwregels over bouwen binnen het bouwvlak en over de bouwhoogte. Deze vergunningen zijn met het bestreden besluit in stand gelaten. Het beroep van eisers richt zich niet tegen het bouwen buiten het bouwvlak. Op zitting hebben eisers verder aangegeven dat zij het beroep tegen de bouwhoogte intrekken. Het beroep van eisers richt zich daarmee alleen tegen het standpunt van het college dat artikel 3.2.1, onder c en onder e, van de planregels niet in de weg staan aan het verlenen van de door eisers bestreden omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’. De rechtbank bespreek de hiertegen gerichte beroepsgronden.  
      
      5. Voordat de rechtbank de beroepsgronden inhoudelijk beoordeelt, zal de rechtbank ingaan op het procesbelang van eisers en het relativiteitsvereiste.
      
      
        
          Procesbelang en relativiteit
        
      
      6. In het verweerschrift heeft het college het procesbelang van eisers in twijfel getrokken. Procesbelang is het belang dat eisers hebben bij de uitkomst van de procedure. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit procesbelang bij een beoordeling van zijn beroep, tenzij komt vast te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Eisers hebben aangegeven dat zij zich verzetten tegen de bouw. Zij zijn het niet eens met de bouw van de recreatiewoningen en willen niet dat de verleende vergunningen in stand blijven. Dat kunnen zij met de beroepsprocedure bereiken. Dit levert voldoende procesbelang op.
      
      7. Op zitting is besproken of het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht mogelijk in weg staat aan het gegrond verklaren van het beroep. De rechtbank is van oordeel dat dat niet het geval is. Eisers beroepen zich erop dat het college niet heeft onderkend dat het vergunde bouwplan (ook) in strijd is met de onderdelen c en e van artikel 3.2.1 van de planregels. Met die planregels heeft de gemeenteraad beoogt een faseringsregeling op te nemen die ervoor zorgt dat het bouwen en gebruiken van de recreatiewoningen die het bestemmingsplan toelaat, niet leiden tot negatieve effecten op de natuur (in het bijzonder het nabij het plangebied liggende Natura 2000-gebied Duinen Terschelling). Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Eisers beroepen zich op strijd met planregels die mede zijn vastgesteld ter bescherming van het belang van de bescherming van de natuur. De afstand van het perceel van eisers tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied bedraagt maximaal 50 meter. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de planregels waarop eisers zich beroepen kennelijk niet ook strekken ter bescherming van het behoud van een goed woon- en leefklimaat van eisers. De rechtbank zal de beroepsgronden van eisers daarom inhoudelijk bespreken.
      
      
        
          Is sprake van strijd met artikel 3.2.1, onder c, van het bestemmingsplan?
        
      
      8. Eisers voeren aan dat het college met de in 2022 verleende omgevingsvergunningen voorbij gaat aan artikel 3.2.1, onder c, van de planregels. Artikel 3.2.1, onder c, van het bestemmingsplan bepaalt dat het aantal recreatiewoningen tot 2023 ten hoogste twee bedraagt. De gelijktijdige vergunningverlening voor vier recreatiewoningen in 2022, waaronder de twee verleende omgevingsvergunningen waar het beroep zich tegen richt, is volgens eisers daarom in strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      8.1.
      Het college brengt naar voren dat geen sprake is van strijd met artikel 3.2.1, onder c, van het bestemmingsplan. Het college voert aan dat het college moest toetsen naar de toestand op het moment van het bestreden besluit. Het aantal recreatiewoningen bedroeg op dat moment niet meer dan vier. Dat is conform het bestemmingsplan.
      
    
    
      8.2.
      Het betoog van eisers slaagt niet. De rechtbank maakt uit het betoog van eisers op dat dit zich erop toespitst dat in 2022 gelijktijdig vier omgevingsvergunningen zijn verleend. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit dateert van 6 november 2024. Het college dient uit te gaan van de op dat moment geldende feiten en omstandigheden. Artikel 3.2.1, onder d, van de planregels van het bestemmingsplan bepaalt dat het aantal recreatiewoningen in 2024 ten hoogste vier bedraagt. Niet in geschil is dat het aantal gerealiseerde recreatiewoningen ten tijde van het bestreden besluit in november 2024 niet meer dan vier bedroeg. Gelet op de formulering van de planregels, was ten tijde van het bestreden besluit ook overigens geen sprake van strijd met de planregel waarop eisers zich beroepen. Niet is gebleken dat er tot 2023 meer dan twee recreatiewoningen waren. Dat eisers betogen dat in 2022 gelijktijdig vier omgevingsvergunningen zijn verleend, maakt dat oordeel niet anders. 
      
      
      
      
        
          Is het bestreden besluit in strijd met artikel 3.2.1, onder e, bestemmingsplan genomen?
        
        9. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden artikel 3.2.1, onder e, van de planregels. De bestaande recreatiewoning is pas in februari 2023 gesloopt. Dit had volgens de planregels al voor eind 2022 gemoeten. Nu dat niet is gebeurd, wordt volgens eisers niet voldaan aan artikel 3.2.1, onder e, van de planregels en mocht de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit niet worden verleend.  
      
      
    
    
      9.1.
      Het college betoogt dat ten tijde van het bestreden besluit werd voldaan aan de sloopvoorwaarde uit artikel 3.2.1, onder e, van de planregels. De recreatiewoning was in februari 2023 gesloopt. Het bestreden besluit kan daarom volgens het college in stand blijven.
      
    
    
      9.2.
      Het beroep van eisers slaagt. Artikel 3.2.1, onder e, van het bestemmingsplan bepaalt dat de aanvang van de bouw van de recreatiewoningen slechts kan aanvangen indien de bestaande recreatiewoning is gesloopt voor 2022. Deze bepaling is als bouwregel in het bestemmingsplan opgenomen en dient naar het oordeel van de rechtbank ook zo worden begrepen. Niet in geschil is dat de bestaande recreatiewoning in februari 2023 is gesloopt en niet voor 2022. De rechtbank constateert dat daarmee niet aan artikel 3.2.1, onder e, van de planregels van bestemmingsplan wordt voldaan. Het college heeft dat in het bestreden besluit niet onderkend. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen, zonder voor de afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) te verlenen. Nu zo’n omgevingsvergunning ontbreekt, heeft het college de omgevingsvergunning voor bouwen in strijd met artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo verleend.  
      
      
        9.2.1.
        Ter zitting heeft het college zich (voor het eerst) op het standpunt gesteld dat artikel 3.2.1, onder e, van de planregels onverbindend is. Deze planregel is volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening en daarom in strijd met artikel 3.1 Wro opgenomen in het bestemmingsplan. Omdat de uiterlijke sloopdatum uit het bestemmingsplan niet is gehaald, brengt dit volgens het college met zich mee dat artikel 3.2.1, onder e, van het bestemmingsplan een bouwverbod inhoudt. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze planregel onverbindend te achten of buiten toepassing te laten. De rechtbank legt hierna uit waarom. 
        
      
      
        9.2.2.
        Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van de beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake.
        
      
      
        9.2.3.
        Uit de onderdelen b tot en met e van artikel 3.2.1, van de planregels en de plantoelichting leidt de rechtbank af dat gemeenteraad heeft willen voorzien in een regeling waarbij de sloop van de bestaande recreatiewoning en de realisatie van de (vier) nieuwe recreatiewoningen in fasen moet plaatsvinden. Deze regeling is opgenomen in de planregels om te voorkomen dat negatieve effecten plaatsvinden op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De rechtbank acht dat niet evident in strijd met artikel 3.1 van de Wro. Verder overweegt de rechtbank dat de tekst van onderdeel e van artikel 3.2.1, van de planregels het op zichzelf niet onmogelijk maakt dat er bouwvergunningen konden worden verleend. Daarvoor was echter wel nodig dat de bestaande recreatiewoning voor 2022 diende te zijn gesloopt. Op het moment van vaststelling en inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2021 kon aan die voorwaarde worden voldaan. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 3.2.1, onder e, van de planregels evident in strijd is met artikel 3.1 Wro. Dat de bestaande recreatiewoning feitelijk pas na 2022 is gesloopt en dat de planregels vanaf dat moment in de weg stonden aan verlening van een omgevingsvergunning ‘bij recht’ voor de bouwactiviteit, maakt dat niet anders.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is gegrond omdat met het bestreden besluit in strijd is genomen met artikel 7:12 van de Awb. Het college heeft niet onderkend dat een omgevingsvergunning nodig was om af te wijken van artikel 3.2.1, onder e, van het bestemmingsplan. Nu het college dit niet heeft betrokken, heeft het college evenmin onderkend dat de bestreden omgevingsvergunningen voor de activiteit ‘bouwen’ in strijd met artikel 2.10, onder c, van de Wabo zijn verleend. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of, zoals eisers hebben verzocht, zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
    
    
    
      10.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak. Indien het college daarbij tot de conclusie komt, zoals het college op zitting heeft aangegeven, dat alleen met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 van de Wabo omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend, geldt het volgende. Het college dient dan de in bezwaar door eisers bestreden omgevingsvergunningen van 9 mei 2022, 14 december 2022 en 6 februari 2024 te herroepen en de uitgebreide voorbereidingsprocedure op te starten door een ontwerpbesluit ter inzage te leggen. 
      
    
    
      10.2.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht (€ 187) aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.  
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 6 november 2024;
      - draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers moet vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers.
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.K. Veenstra, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 8:69a
      De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    
    
      
        Wet ruimtelijke ordening
      
      Artikel 3.1
      1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
      (…)
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Recreatiewoning Duinweg [nummer] te Midsland
      
    
    
    
      3.2
      Bouwregels
      
        3.2.1
        
          Bouwwerken genoemd in lid 3.1, sub a
          Voor het bouwen van de in lid 3.1, sub a, genoemde bouwwerken gelden de volgende regels:
          (…)
        
        
           het aantal recreatiewoningen bedraagt tot 2022 ten hoogste nul;
           het aantal recreatiewoningen bedraagt tot 2023 ten hoogste twee;
           het aantal recreatiewoningen bedraagt vanaf 2024 ten hoogste vier;
           de aanvang van de bouw van recreatiewoningen kan uitsluitend aanvangen indien de bestaande recreatiewoning is gesloopt voor 2022;
        
        (…)
        
      
    
  
  
     Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo in samenhang met artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Dit volgt uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo.
  
  
     ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1633.
  
  
     ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 7.1.
  
  
     ABRvS 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4266.
  
  
     Met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1o van de Wabo.