ECLI:NL:RVS:2017:109, Raad van State, 18-01-2017, 201604888/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 april 2016 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "[locatie], Heesch" niet vast te stellen.

201604888/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de raad van de gemeente Bernheze,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2016 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "[locatie], Heesch" niet vast te stellen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door ing. E. van Dijk, bijgestaan door mr. M.J.A. Verhagen, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen.
    Verder zijn ter zitting [partij] en anderen gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het plan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    
    2. Het aan de raad ter vaststelling voorgelegde ontwerpplan voorzag in een zogeheten zorglandschap, bestaande uit een zorgeenheid groepswoning ten behoeve van langdurig verblijf van in totaal vijftien zorgbehoevenden en twee zorgeenheden onzelfstandig wonen ten behoeve van langdurig verblijf van in totaal tien zorgbehoevenden, een bed & breakfast, een vrijstaande woning en enkele bijgebouwen. De locatie is gelegen aan de [locatie] te Heesch. Het college van burgemeester en wethouders heeft verklaard in principe medewerking te zullen verlenen aan het plan. [appellant] heeft met het oog hierop ook een anterieure overeenkomst gesloten met de gemeente. De raad heeft uiteindelijk geweigerd om het plan vast te stellen. [appellant] betwist met name het standpunt van de raad dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid en de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    3. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte heeft afgezien van vaststelling van het plan, omdat dit in strijd zou zijn met het beleid Woonzorginitiatieven dat de raad op 23 april 2015 heeft vastgesteld.
    
    [appellant] wijst erop dat het plan voor het zorglandschap al eerder in 2014 in voorbereiding was en bekend bij het gemeentebestuur. Daarnaast past het initiatief volgens hem goed bij het beleid Woonzorginitiatieven. Het zorglandschap heeft een maatschappelijke functie en voldoet daarmee aan de voorwaarden in dit beleid. Voorts heeft [appellant] ter zitting gesteld dat hij eerder overleg heeft gevoerd met het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant over een maatschappelijke functie op deze locatie in de vorm van een zorginstelling.
    
    3.1. De raad neemt het standpunt in dat het plan in strijd is met het beleid Woonzorginitiatieven. Dat het beoogde zorglandschap een maatschappelijke functie heeft, doet hier volgens de raad niet aan af. In het beleid wordt volgens hem alleen een onderscheid gemaakt tussen "wonen" en "maatschappelijke functie" om eenduidig te kunnen bepalen welke bestemming een woonzorginitiatief dient te krijgen in een bestemmingsplan. De raad stelt dat slechts medewerking kan worden verleend aan initiatieven indien het gaat om een kleinschalige woonvorm, maar dat het plan niet voldoet aan de definitie daarvan in voornoemd beleid.
    
    3.2. Ten tijde van het bestreden besluit gold het beleid Woonzorginitiatieven. Gelet daarop heeft de raad dit beleid terecht betrokken bij het bestreden besluit. Overigens is het ontwerpplan in november 2015 ter inzage gelegd, ruim na de vaststelling van het beleid Woonzorginitiatieven. Dat het voornemen voor de realisatie van het woonlandschap reeds voor de vaststelling van dit beleid bekend was bij het gemeentebestuur laat onverlet dat de raad het plan ten tijde van het bestreden besluit terecht aan het geldende beleid heeft getoetst.
    
    3.3. Bladzijde 9 van het beleid Woonzorginitiatieven vermeldt het volgende:
    
    "Voorstel is daarom enkel de voorwaarde te stellen dat het moet gaan om een kleinschalige woonvorm. Deze kleinschalige woonvorm is voor maximaal twaalf personen, waarbij het mag gaan om een clustering van maximaal zes woningen. Het kan dus gaan om (maximaal) zes zelfstandige wooneenheden voor (maximaal) twee personen, dan wel om niet zelfstandige wooneenheden voor in totaal maximaal twaalf personen".
    
    "Het is mogelijk en verstandig criteria op te stellen wanneer een kleinschalige woonvorm valt binnen de functieaanduiding "wonen" dan wel "maatschappelijk".
    
    "een kleinschalige woonvorm in de wijk is een betrekkelijk nieuw fenomeen, waarin veel geldende bestemmingsplannen niet voorzien. De mate van zorg kan bepalend zijn of de functieaanduiding nog binnen wonen valt of dat er een maatschappelijke aanduiding op het perceel moet komen. Veelal krijgen zorgorganisaties de functieaanduiding "maatschappelijke doeleinden". Echter het nieuwe, van rijkswege gepropageerde, zorgbeleid is gericht op zelfstandig wonen en een functieaanduiding "wonen" zou hierop beter aansluiten."
    
    Uit de hiervoor aangehaalde passages in het beleid volgt dat woonzorginitiatieven slechts zijn toegelaten als ze kleinschalig zijn. Het beleid stelt aan zorgwoningen de voorwaarde dat het dient te gaan om een kleinschalige vorm van wonen, bestaande uit (maximaal) zes zelfstandige wooneenheden voor (maximaal) twee personen, dan wel om niet zelfstandige wooneenheden voor in totaal maximaal twaalf personen, dan wel om niet zelfstandige woningen voor in totaal twaalf personen. Volgens de plantoelichting voorziet het plan in een zorgeenheid groepswoning van in totaal vijftien bewoners en twee zorgeenheden onzelfstandig wonen voor in totaal tien bewoners. Het beoogde zorglandschap is daarmee, gelet op de toegestane woonvormen, daargelaten de in het ontwerpplan tevens opgenomen bijkomende bebouwing, grootschaliger dan het beleid Woonzorginitiatieven toestaat. Anders dan [appellant] betoogt leidt de omstandigheid dat hier sprake zou zijn van een zogenoemde maatschappelijke functie niet tot de conclusie dat het zorglandschap past binnen het beleid Woonzorginitiatieven. Zoals de raad heeft aangegeven en valt te lezen in de passages over de functieaanduiding is dit alleen van belang voor de omschrijving van de aanduiding van zorgwoningen in het bestemmingsplan. Ook voor maatschappelijke functies geldt volgens het beleid de eis van kleinschaligheid.
    
    Over de stelling van [appellant] dat gesprekken zouden zijn gevoerd met het college van gedeputeerde staten over een zorgfunctie op deze locatie, wat daarvan ook zij, overweegt de Afdeling dat de raad hieraan geen doorslaggevende betekenis hoefde toe te kennen. De raad heeft ten aanzien van het voorgelegde ontwerpplan een eigen beleid en heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan in strijd is met dat beleid.
    
    Het betoog faalt.
    
    Artikel 3.1.6, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
    
    4. [appellant] betwist het standpunt van de raad dat met het ontwerp van het plan niet voldaan wordt aan de eisen van de zogeheten ladder van duurzame verstedelijking. Hierbij betoogt hij dat de ladder voor duurzame verstedelijking als opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, is bedoeld om tot een zorgvuldige ruimtelijke afweging en inpassing te komen, voor zover het gaat om een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daarin voorziet het plan volgens hem niet.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat sprake is van een stedelijke ontwikkeling, maar dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 3.1.6, tweede lid, aangezien [appellant] niet heeft aangetoond dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte. Als hiervan al sprake zou zijn, dan is volgens de raad niet aangetoond dat hierin niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de regio kan worden voorzien.
    
    4.2. Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
    Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
    
    4.3. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de voorgenomen ontwikkeling een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst. Bij de beantwoording van deze vraag moet volgens de Afdeling in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het ontwerpplan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het ontwerpplan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan.
    
    4.4. De beoogde locatie voor het zorglandschap heeft in het bestemmingsplan "Buitengebied Bernheze" de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden". In het plangebied van dat bestemmingsplan is een bouwvlak aangegeven met de functieaanduiding "wonen", waarbij één woning van maximaal 750 m3 is toegestaan. Het ontwerpplan voorziet in een overgang van een agrarische naar een maatschappelijke functie. Het maakt de bouw van zorgwoningen mogelijk met een oppervlakte van maximaal 2200 m2, een bedrijfswoning met een inhoud van maximaal 1000 m3 en een theehuis met een oppervlakte van maximaal 100 m2. Gelet op de genoemde functiewijziging en de daarmee samenhangende uitbreiding van de bouwmogelijkheden voorziet het ontwerpplan, anders dan [appellant] stelt, in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De raad heeft het ontwerpplan dat ook terecht getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    4.5. In de toelichting van het ontwerpplan is slechts in algemene bewoordingen ingegaan op de naar verwachting toenemende behoefte aan kleinschalig en gevarieerd vastgoed in de zorg, verspreid over de regio, een sterk stijgende zorgvraag als gevolg van vergrijzing, een verschuiving naar vraaggestuurde zorg, de toenemende vraag naar dagbesteding in de natuur en de constatering dat de onderhavige ontwikkeling de juiste elementen bevat waar in deze regio op dit moment behoefte aan is. [appellant] heeft ter zitting slechts gesteld dat reeds een wachtlijst is ontstaan voor opvang op de beoogde zorglocatie. Enige objectieve onderbouwing van de actuele regionale behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling ontbreekt.
    
    De raad heeft zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat de gegevens die [appellant] heeft overgelegd onvoldoende zijn om te kunnen concluderen dat aan de eisen van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kan worden voldaan. Nu het ontwerpplan door de raad reeds in strijd is geoordeeld met het beleid voor woonzorginitiatieven, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad [appellant] in de gelegenheid had moeten stellen de actuele regionale behoefte nader te onderbouwen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Economische haalbaarheid
    
    5. [appellant] betwist het standpunt van de raad dat de economische haalbaarheid van het plan niet is aangetoond. Hij stelt dat de gemeentelijke kosten zijn afgedekt door een anterieure overeenkomst. De risico’s in de exploitatie liggen bij de initiatiefnemer en niet bij de gemeente. Als hierover niettemin informatie noodzakelijk was geweest had de raad volgens [appellant] dit kunnen opvragen.
    
    5.1. Artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro luidt: "Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan." Dit heeft mede betrekking op de economische uitvoerbaarheid.
    
    De raad heeft in het bestreden besluit geconstateerd dat [appellant] de economische uitvoerbaarheid van het project niet heeft onderbouwd met een rapport of bedrijfsplan. Met economische uitvoerbaarheid doelt de raad op de vraag naar de diensten van het zorglandschap en op de vraag of het initiatief exploitabel is. De anterieure overeenkomst heeft betrekking op de financiële uitvoerbaarheid. Dit is een ander aspect. Nu het plan door de raad reeds in strijd is geoordeeld met het beleid woonzorginitiatieven, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad [appellant] in de gelegenheid had moeten stellen de economische uitvoerbaarheid nader te onderbouwen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Medewerking college van burgemeester en wethouders
    
    6. [appellant] betwijfelt of de raad bevoegd is om zienswijzen gegrond te verklaren. Dit staat volgens hem los van de controlerende taak van de raad en het college van burgemeester en wethouders heeft de zienswijzen eerder aan de hand van vigerend beleid ongegrond verklaard. Bovendien heeft de raad niet alle zienswijzen besproken. [appellant] heeft een anterieure overeenkomst gesloten met de gemeente. Als de raad vond dat het voorstel voor dit project onjuist of onvolledig was, had hij de besluitvorming ook kunnen opschorten om nadere informatie op te vragen, in plaats van het plan niet vast te stellen, aldus [appellant].
    
    6.1. De raad heeft in het bestreden besluit om het plan niet vast te stellen tevens besloten de ingediende zienswijzen gegrond te verklaren. Dit moet naar het oordeel van de Afdeling aldus worden begrepen dat de raad van mening is dat de indieners van de zienswijzen terecht de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief ter discussie hebben gesteld. Nu de raad op basis van een eigen afweging, die gedeeltelijk samenvalt met de zienswijzen, eveneens van mening is dat het initiatief ter plaatse niet passend is, heeft hij het niet noodzakelijk hoeven achten elke zienswijze op alle onderdelen afzonderlijk te beoordelen of te beantwoorden.
    
    De Afdeling overweegt dat de raad het bevoegde orgaan is voor de vaststelling van het plan. De raad heeft een eigen afweging gemaakt en geconcludeerd dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid en met artikel 3.1.6 van het Bro. Over de tussen [appellant] en de gemeente gesloten overeenkomst overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0796, dat, nog daargelaten dat de overeenkomst volgens het bestreden besluit voor zover het betreft het verlenen van planologische medewerking een inspanningsverplichting inhoudt, een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen [appellant] en de gemeente een overeenkomst is gesloten is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dat in dit geval gedaan en kan niet worden gezegd dat de raad daaraan doorslaggevend gewicht had moeten toekennen.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom hij heeft besloten om het plan niet vast te stellen. Derhalve bestond er voor de raad geen aanleiding om de besluitvorming op te schorten, ten einde nadere informatie op te vragen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Boermans
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2017
    
    429-656.