ECLI:NL:RVS:2005:AU1784, Raad van State, 31-08-2005, 200407361/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 januari 2004, kenmerk RZ/RV 94-03, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 per maand dat appellante niet het sloopafval heeft afgevoerd van haar perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Den Ham, sectie […], nummer […]. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 25.000,00. De aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn loopt tot 1 maart 2004.

200407361/1.
      Datum uitspraak: 31 augustus 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Twenterand,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 januari 2004, kenmerk RZ/RV 94-03, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 per maand dat appellante niet het sloopafval heeft afgevoerd van haar perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Den Ham, sectie […], nummer […]. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 25.000,00. De aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn loopt tot 1 maart 2004.
    
    Bij besluit van 13 juli 2004, kenmerk RZ/RV 103-04, verzonden op 23 juli 2004, heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder verlenging van de begunstigingstermijn met vier maanden gerekend vanaf de datum van verzending.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 september 2004, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 september 2004.
    
    Bij brief van 26 oktober 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2005, waar appellante in persoon, vertegenwoordigd door mr. F. Kolkman, advocaat te Wierden, en verweerder, vertegenwoordigd door R. Venema, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn nog stukken in het geding gebracht.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Blijkens de stukken zijn sloopmaterialen, die zijn vrijgekomen bij het slopen van de voormalige kippenschuur op het perceel van appellante, gestort in de bodem onder de zogenoemde buitenbak. Daarnaast is puin, dat is vrijgekomen bij het slopen van de op het perceel gelegen toenmalige woonboerderij en de voormalige jongveestal, gestort in de voormalige grupkelder van de rundveestal.
    
        De last onder dwangsom is erop gericht de overtreding van onder meer artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer te beëindigen door het sloopafval, zoals aanwezig in de voormalige grupkelder van de rundveestal en in de bodem van de buitenbak, conform de daarvoor geldende regels, onder asbestcondities en met schriftelijk bewijs uit te nemen en af te voeren.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
        Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
        Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
        Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
        Ingevolge artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, is een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
    
        Ingevolge artikel 10.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer, is het een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan, verboden handelingen met betrekking tot die afvalstoffen te verrichten of na te laten, waarvan hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.
    
        Ingevolge artikel 18.2a, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, hebben onder meer burgemeester en wethouders tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van artikel 10.1.
    
    2.3.    Voorzover appellante stelt dat verweerder niet bevoegd is om handhavingsmaatregelen te treffen ten aanzien van de gestelde overtreding van artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling dat er, gelet op artikel 18.2a, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer, geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder in het onderhavige geval in zoverre geen bevoegd gezag is.
    
        Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.4.    Appellante stelt dat zij artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer niet heeft overtreden door het bij de sloop van de toenmalige woonboerderij en de voormalige jongveestal vrijgekomen puin in de voormalige grupkelder van de rundveestal te storten. Artikel 10.1, eerste en tweede lid, heeft volgens appellante enkel betrekking op inrichtingen, terwijl zij geen inrichting drijft. Appellante stelt voorts dat zij zich door het breken en vervolgens storten van het puin in de voormalige grupkelder van de rundveestal, niet van een afvalstof heeft ontdaan in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Zij stelt het puin aldus te hebben hergebruikt om te voorkomen dat, ten gevolge van de opwaartse druk van het grondwater, de muren van de stal zouden scheuren. Appellante voert voorts aan dat uit de door verweerder genomen monsters blijkt dat er geen vervuilende stoffen zoals gips in de voormalige grupkelder zijn gestort. Nu de kelder bovendien vloeistofdicht is uitgevoerd, zijn er geen nadelige gevolgen voor het milieu en de bodem te verwachten. Subsidiair voert appellante aan dat de last onder dwangsom disproportioneel is, voorzover zij op grond daarvan het puin uit de kelder moet afvoeren. Volgens haar zou kunnen worden volstaan met het monitoren van de bodem in de buurt van de kelder.
    
        Ten aanzien van de sloopmaterialen in de bodem onder de buitenbak betoogt appellante dat zij door verweerder ten onrechte als overtreder in de zin van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht is aangemerkt. De vorige eigenaar van het perceel heeft zonder haar toestemming de bij het afbreken van de kippenschuur vrijgekomen sloopmaterialen in de bodem onder de buitenbak gebracht, aldus appellante. Zij stelt voorts dat zij langs civielrechtelijke weg probeert de vorige eigenaar te bewegen de sloopmaterialen af te laten voeren. Nu er geen zodanige nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten dat de sloopmaterialen onverwijld dienen te worden verwijderd, kan volgens appellante de uitkomst van de civielrechtelijke procedure worden afgewacht.     
    
    2.4.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante in strijd met onder meer artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer handelt, door het in de voormalige grupkelder gestorte puin onder zich te houden en niet af te voeren.
    
        Volgens verweerder is het voorts niet van belang of appellante de sloopmaterialen in de bodem onder de buitenbak heeft gebracht. Zij is op grond van onder meer artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer als eigenaar van het perceel gehouden om het daarop aanwezige sloopafval te verwijderen en af te voeren, aldus verweerder.
    
    2.4.2.    Met betrekking tot de vraag of appellante in strijd met artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer handelt door het in de voormalige grupkelder gestorte puin onder zich te houden en niet af te voeren, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        De Afdeling stelt voorop dat, anders dan appellante stelt, de werkingssfeer van artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer niet is beperkt tot handelingen verricht in een inrichting. Niet in geschil is dat appellante geen inrichting drijft.
    
        Of sprake is van een afvalstof als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn nr. 75/442/EEG, terwijl ervoor moet worden gewaakt dat afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland e.a., C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311).
    
        Het bij de sloop van de toenmalige woonboerderij en de voormalige jongveestal vrijgekomen puin kan niet zonder voorafgaande bewerking worden hergebruikt als bouwmateriaal. Gezien het vorenstaande alsmede de maatschappelijke opvattingen, zijn er voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat appellante zich van het puin heeft ontdaan, voornemens was zich te ontdoen of zich moest ontdoen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het puin zoals dat bij de sloop is vrijgekomen, moet naar het oordeel van de Afdeling derhalve worden aangemerkt als afvalstof. Appellante heeft nadien geen handelingen verricht waardoor het afvalstoffenkarakter van het puin verloren is gegaan. Het handmatig breken van het puin ten behoeve van de stort in de voormalige grupkelder kan niet als een zodanige handeling worden aangemerkt.
    
        De Afdeling leidt uit sectorplan 13 van het landelijk afvalbeheersplan, met welk plan verweerder op grond van artikel 10.14 van de Wet milieubeheer rekening moet houden, af dat het afvoeren van onbewerkt bouw- en sloopafval ten behoeve van bewerking door een erkend afvalverwerker en vervolgens hergebruik, uit milieu-oogpunt minder nadelig is dan het storten en vervolgens houden in een kelder daarvan. Appellante had, onder meer door navraag te doen bij verweerder, kunnen weten dat door haar handelwijze nadelige gevolgen voor het milieu zouden kunnen ontstaan. Appellante heeft geen navraag gedaan.
    
        Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is geraakt dat appellante in strijd met artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer handelt door het in de voormalige grupkelder gestorte puin onder zich te houden en niet af te voeren. Nu het puin bovendien bij appellante is ontstaan, geldt hetzelfde ten aanzien van artikel 10.1, tweede lid.
    
    2.4.3.    De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat de voormalige kippenschuur is gesloopt door, althans in opdracht van, de vorige eigenaar van het onderhavige perceel. De sloop is tussen de vorige eigenaar en appellante overeengekomen. Ten tijde van de sloop en het in de bodem onder de buitenbak brengen van de sloopmaterialen had appellante het onderhavige perceel reeds in eigendom. De Afdeling overweegt verder dat tussen partijen niet in geschil is dat de sloopmaterialen in de bodem onder de buitenbak afvalstoffen zijn in de zin van de Wet milieubeheer. Het in de bodem laten liggen van de sloopmaterialen, die blijkens de stukken bestaan uit onder meer metaal, kunststof en asbestvezels, veroorzaakt nadelige gevolgen voor het milieu. Gezien het vorenstaande moet appellante ook in zoverre worden aangemerkt als overtreder van artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Nu de sloopmaterialen bovendien bij appellante zijn ontstaan, geldt hetzelfde ten aanzien van artikel 10.1, tweede lid.
    
    2.4.4.    Gelet op de vorenstaande overwegingen was verweerder bevoegd zowel terzake van het puin in de voormalige grupkelder als terzake van de sloopmaterialen in de bodem onder de buitenbak handhavend op te treden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
        In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de last onder dwangsom disproportioneel is voorzover deze ertoe strekt het puin uit de voormalige grupkelder af te voeren, mede nu appellante hiertoe steeds gehouden is geweest. In het betoog van appellante ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid handhavingsmaatregelen heeft kunnen treffen zonder de uitkomst van de door appellante gestarte civielrechtelijke procedure af te wachten.
    
        Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.5.    Nu de last onder dwangsom enkel strekt tot het afvoeren van de op het perceel aanwezige afvalmaterialen en verweerder gelet op het hiervoor overwogene wegens overtreding van artikel 10.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer in redelijkheid die last heeft kunnen opleggen, behoeven de beroepsgronden gericht tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen de overige door verweerder aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegde wettelijke bepalingen geen behandeling meer.
    
    2.6.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
      w.g. Sparreboom
      ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2005
    
    194-442.