ECLI:NL:RVS:2008:BC7634, Raad van State, 26-03-2008, 200705701/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) aan [appellant sub 1] bouwvergunning verleend voor het vernieuwen van een stal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

200705701/1.
    
    Datum uitspraak: 26 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    
    2. het college van burgemeester en wethouders van Breda,
    
    tegen de uitspraak in zaken nrs. 07/1951 en 07/1952 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 12 juni 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartijen],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) aan [appellant sub 1] bouwvergunning verleend voor het vernieuwen van een stal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 21 september 2006 heeft het college aan [appellant sub 1] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van een dierencrematorium op het perceel.
    
    Bij besluit van 27 maart 2007 heeft het college de door [wederpartijen] tegen de besluiten van 10 augustus en 21 september 2006 gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard voor zover het de bezwaren betreft die op de hoorzitting naar voren zijn gebracht, de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard, de vrijstelling ingetrokken, doch de besluiten van 10 augustus en 21 september 2006 voor het overige in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 12 juni 2007, verzonden op 6 juli 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover hier van belang, het door [wederpartijen], daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 27 maart 2007 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 augustus 2007 en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2007, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2007. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 september 2007.
    
    [appellant sub 1] heeft een reactie ingediend.
    
    Bij besluit van 31 januari 2008 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2008, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. D.H.J. Kochx, advocaat te Etten-Leur, het college, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma, advocaat te Breda, en drs. S.J.C. Hovens, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartijen], vertegenwoordigd door mr. A.M.C. Marius-van Eeghen, advocaat te Den Haag, en P.W.J. Loos, deskundige, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Voor zover het college en [appellant sub 1] betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de eerst op de hoorzitting ten behoeve van de behandeling van de bezwaarschriften naar voren gebrachte bezwaren niet-ontvankelijk zijn omdat deze buiten de termijn van zes weken zijn ingebracht, faalt het betoog.
    
    De artikelen 6:5 en 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verzetten zich er niet tegen dat belanghebbenden op de hoorzitting gronden aanvoeren die zij niet eerder in hun ontvankelijke bezwaarschriften naar voren hebben gebracht. Ook overigens vloeit niet uit de wet of uit enig rechtsbeginsel voort dat gronden die niet reeds in de bezwaarschriften werden aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke behandeling van de bezwaarschriften zouden moeten blijven. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college de op de hoorzitting naar voren gebrachte bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    2.2. Voor zover het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 27 maart 2007 dient te worden vernietigd reeds omdat hierin niet expliciet is ingegaan op de bezwaren dat geen voorlichting op het gemeentehuis is gegeven omtrent de verleende bouwvergunning voor het dierencrematorium en dat de aanvraag en bouwvergunning voor het vernieuwen van de stal misleidend is, slaagt het betoog.
    
    In het bedoelde besluit zijn de bezwaren weerlegd door te verwijzen naar het toetsingskader van artikel 44, eerste lid, van de Woningwet. De Afdeling vindt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat deze weerlegging onvoldoende gemotiveerd is.
    
    2.3. Het college heeft de aanvragen om bouwvergunning getoetst aan het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek, partiële herziening 2005" (hierna: partiële herziening 2005).
    
    Ingevolge artikel I van de partiële herziening 2005 wordt onder plan verstaan: bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek, partiële herziening 2005" zoals vervat in deze voorschriften en plankaart nummer 152782.
    
    Artikel II, aanhef, bepaalt dat voorschrift 15 van het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" wordt gewijzigd.
    
    Ingevolge dit gewijzigde voorschrift 15, lid II, mogen op de als zodanig bestemde gronden uitsluitend bouwwerken worden gebouwd noodzakelijk voor en ten dienste van de genoemde bestemming, met dien verstande dat:
    
    1. situering gebouwen: binnen het bebouwingsvlak;
    
    2. uitbreiding bedrijfsgebouwen: maximaal 25% van het bestaande bebouwde oppervlak ten tijde van het als ontwerp ter inzage leggen van dit plan voor zover het aan de agrarische sector verwante bedrijvigheid betreft en 15% als het niet aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid betreft.
    
    Artikel III, voor zover hier van belang, bepaalt dat de plankaart wordt gewijzigd met dien verstande dat aan het renvooi opnieuw de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" wordt toegevoegd een en ander zoals op de bijgevoegde plankaart met nummer 152782 is aangegeven.
    
    2.4. Anders dan het college en [appellant sub 1] betogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geding is getreden door te oordelen over de rechtsgeldigheid van de voorschriften in de partiële herziening 2005. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 augustus 2006 in zaak nr. 200600863/1; www.raadvanstate.nl) dient de rechter binnen de omvang van het geding ambtshalve vast te stellen welk recht op het geding van toepassing is. Nu in beroep gronden zijn aangevoerd die zien op de toepasbaarheid van het gewijzigde voorschrift 15 en het ontbreken van de plankaart, betekent dit dat de rechter niet zonder meer van de rechtsgeldigheid van de partiële herziening kon uitgaan. De door het college genoemde uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2002 in zaak nr. 200101484/1 is hier niet relevant, nu die uitspraak ziet op een situatie waarin een derdebelanghebbende zijn betoog buiten de omvang van het geding ambtshalve door de voorzieningenrechter beoordeeld wilde zien.
    
    De voorzieningenrechter heeft echter ten onrechte overwogen dat de partiële herziening 2005 buiten toepassing moet blijven. Hiertoe overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 16 november 2005 in zaak nr. 200500809/1 heeft overwogen, bestaat bij de beantwoording van de vraag of het college het bouwplan terecht aan het bestemmingsplan heeft getoetst geen plaats voor een indringende toetsing van de juistheid van de bestemming(sregeling) die in het plan ten aanzien van het betrokken perceel is opgenomen. De mogelijkheid om in het kader van een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent verlening van een bouwvergunning de gelding van het toepasselijke bestemming(sregeling) aan de orde te stellen, strekt niet zover dat het desbetreffende onderdeel van het bestemmingsplan aldus opnieuw kan worden onderworpen aan de bij de goedkeuring van dat plan te hanteren toetsingmaatstaf. Het rechtszekerheidbeginsel verzet zich hier tegen.
    
    Hoewel uit de bewoordingen van artikel III van de partiële herziening 2005 niet zonder meer blijkt welke plankaart is bedoeld (de plankaart behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" of plankaart 152782 behorende bij de partiële herziening 2005), brengt, mede gezien de omstandigheid dat artikel I de plankaart, bedoeld in de partiële herziening 2005, aanduidt met nummer 152782, een redelijke uitleg van artikel III met zich dat met "plankaart" hier de plankaart behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" is bedoeld. Dat in het artikel is bepaald dat de wijziging op de plankaart met nummer 152782 is aangegeven en vervolgens is verzuimd deze wijziging op deze plankaart aan te brengen, maakt niet dat in het kader van de toetsing van het bouwplan aan het bestemmingsplan, de partiële herziening 2005 ten aanzien van het perceel buiten toepassing moet blijven, doch dat een redelijke en bij die uitleg met de bedoelingen ervan strokende uitleg aan dat plan moet worden gegeven. Hierbij is doorslaggevend dat gezien de bewoordingen dat "de plankaart wordt gewijzigd met dien verstande dat aan het renvooi opnieuw de bestemming "Bedrijfsdoeleinden"wordt toegevoegd", voldoende duidelijk is dat de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" weer geldt voor de daarmee op de plankaart die bij het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" hoort corresponderende gedeelten.
    
    Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, bestaat wat voorschrift 15, lid II, aanhef en onder 2 betreft, evenmin grond voor het oordeel dat dit voorschrift buiten toepassing moet blijven. Gezien de begripsbepaling van "plan" in artikel I bestaat geen twijfel dat met de bewoordingen van het ter inzage leggen van "dit plan", de partiële herziening 2005 wordt bedoeld.
    
    Het college heeft derhalve, anders dan de voorzieningenrechter heeft geoordeeld, het bouwplan terecht aan de partiële herziening 2005 getoetst.
    
    2.5. Gelet hierop zal de Afdeling alsnog de overige bij de voorzieningenrechter aangevoerde beroepsgrond beoordelen, nu de voorzieningenrechter daaraan niet is toegekomen.
    
    2.6. [wederpartijen] betogen dat de bouwplannen in strijd zijn met voorschrift 15, lid II, aanhef en onder 2, van de partiële herziening 2005, omdat de bedrijfsgebouwen huns inziens met meer dan 15% van het bestaande bebouwde oppervlak zullen worden uitgebreid. Zij stellen dat bouwwerken die zijn opgericht zonder bouwvergunning en bouwwerken buiten het bebouwingsvlak niet onder het begrip "bestaande bebouwde oppervlak" vallen. Ter zitting hebben zij nog betoogd dat onder bebouwde oppervlak alleen gebouwen dienen te worden begrepen. Voorts voeren zij aan dat een betonnen plaat, een overkapping, twee hondenhokken en twee containers niet mogen worden meegeteld bij de berekening van het bestaande bebouwde oppervlak, omdat het volgens hen geen bouwwerken zijn.
    
    2.6.1. De planvoorschriften in de partiële herziening 2005 en het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" bevatten geen definitie van het begrip "bestaande bebouwde oppervlak". De toelichting bevat evenmin aanwijzingen wat hieronder dient te worden verstaan. Derhalve dient aansluiting te worden gezocht bij het normale spraakgebruik. De tekst van voorschrift 15, lid II, aanhef en onder 2, biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het begrip "bebouwde oppervlak" zich uitsluitend zou beperken tot gebouwen en dat andere bouwwerken hieronder niet kunnen worden begrepen.
    
    Anders dan [wederpartijen] betogen, bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat de zonder bouwvergunning opgerichte bouwwerken niet mogen worden meegeteld bij de berekening van het bestaande bebouwde oppervlak, nu in voorschrift 15, lid II, aanhef en onder 2, geen onderscheid is gemaakt tussen bouwwerken die met en die welke zonder bouwvergunning zijn opgericht, doch bepalend is of zij ten tijde van het als ontwerp ter inzage leggen van het plan feitelijk aanwezig waren. Met [wederpartijen] is de Afdeling wel van oordeel, gezien het doel van het voorschrift om verdichting van het perceel met bebouwing te voorkomen, dat bouwwerken die zijn opgericht buiten het bebouwingsvlak niet mogen worden meegeteld bij de berekening van het bestaande bebouwde oppervlak.
    
    2.6.2. Ter zitting is vastgesteld dat een stal met een omvang van 12 m2, een opslagcontainer van 15 m2 en een stal ten behoeve van herten van 8,7 m2 buiten het bebouwingsvlak liggen en dat een loods van staal ten behoeve van hooiopslag van 47 m2 voor een derde deel buiten het bebouwingsvlak ligt, terwijl alle overige op het perceel aanwezige bouwwerken binnen het bebouwingsvlak liggen. Alleen ten aanzien van een container van 6,25 m2 wordt nog betwist of deze binnen het bebouwingsvlak ligt.
    
    De peildatum is 30 juni 2005.
    
    2.6.3. Ten aanzien van de betonnen plaat overweegt de Afdeling dat deze is gelegen naast een stal van het hoofdgebouw en is aangebracht als terreinverharding ten behoeve van buitenhokken. Gelet op de overgelegde stukken en het onderzoek ter zitting is aannemelijk dat de buitenhokken, die bestonden uit muren en gaas, functioneel onlosmakelijk deel uitmaakten van de binnenhokken in de stal van het hoofdgebouw. De stal en de buitenhokken als geheel konden derhalve als één bouwwerk worden aangemerkt. Nu de betonnen plaat een substantieel onderdeel uitmaakt van de voormalige buitenhokken en aldus onlosmakelijk samenhangt met de binnenhokken, maakt de omstandigheid dat op de peildatum een deel van de muren en het gaas was verwijderd niet dat het geheel ten tijde van de peildatum niet meer als één bouwwerk kan worden aangemerkt. De door [wederpartijen] ter zitting overgelegde foto uit 1992, waarop geen buitenhokken zijn te zien, vormt geen bewijs dat de hokken ten tijde van de peildatum niet aanwezig waren.
    
    Het voorgaande betekent dat de betonnen plaat met een omvang van 80 m2 deel uitmaakt van het bestaande bebouwde oppervlak. De vergunde nieuwe stal zal kleiner van omvang zijn dan de bestaande stal inclusief de voormalige buitenhokken, en van een uitbreiding van het bestaande bebouwde oppervlak is derhalve geen sprake. In zoverre is er geen strijd met voorschrift 15, lid II, aanhef en onder 2, van de partiële herziening 2005.
    
    2.6.4. Ten aanzien van de op het perceel aanwezige overkapping en de twee hondenhokken hebben [wederpartijen] ter zitting betoogd dat deze geen bouwwerken zijn en dat deze daarom niet dienen te worden meegenomen in de berekening van het bestaande bebouwde oppervlak.
    
    Het begrip "bouwwerk" is in de Woningwet niet omschreven. Gelet hierop, en op het feit dat in de modelbouwverordening een bruikbare definitie is gegeven, is in de jurisprudentie van de Afdeling bij herhaling aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van het begrip "bouwwerk". Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    
    Vaststaat dat de overkapping een omvang heeft van 12 m2 en lange tijd is gebruikt in verband met de ophokplicht van eenden en ganzen. Gezien de voormelde definitie dient de overkapping als bouwwerk te worden aangemerkt; dit niet alleen vanwege de omvang en de verbinding met de grond, maar ook omdat de overkapping voor langere tijd op één plaats aanwezig is en deze ter plaatse aldus duurzaam functioneert.
    
    De hondenhokken hebben een omvang van onderscheidenlijk 8,6 m2 en 4,8 m2 en zijn met de grond verbonden. Daargelaten of de hondenhokken verplaatsbaar zijn, functioneren ze ter plaatse duurzaam, nu ze permanent op één plaats aanwezig zijn, zodat ze eveneens als bouwwerken moeten worden aangemerkt.
    
    De Afdeling concludeert dat de overkapping en de twee hondenhokken dienen te worden meegenomen in de berekening van het bestaande bebouwde oppervlak, nu niet is betwist dat deze op de peildatum aanwezig waren.
    
    2.6.5. Uitgaande van de overige onbetwist binnen het bebouwingsvlak gelegen bouwwerken (een paardenstal van 12 m2, een stal voor eenden en ganzen van 13 m2, de onder 2.6.3 genoemde overkapping en twee hondenhokken, een schuur van 7 m2 en tweederde deel van een loods van staal ten behoeve van hooiopslag van 47 m2) en gezien de omvang van het hoofdgebouw, inclusief de voormalige buitenhokken, stelt de Afdeling vast dat, ook als wordt uitgegaan van de maatvoering die door [wederpartijen] wordt gehanteerd, de voorgestane uitbreiding van 75 m2 past binnen de maximum toegestane uitbreiding als bedoeld in voorschrift 15, lid II, aanhef en onder 2, van de partiële herziening 2005. Of de containers bouwwerken zijn, kan daarom in het midden worden gelaten. Het betoog faalt.
    
    2.7. Bij besluit van 31 januari 2008 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar en het bezwaar ontvankelijk, doch ongegrond verklaard. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van [wederpartijen] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [wederpartijen], gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.7.1. [wederpartijen] hebben aangevoerd dat de bouwplannen in strijd zijn met het Besluit luchtkwaliteit 2005, de Destructiewet en met het streekplan. Voorts hebben zij aangevoerd dat het voorbereidingsbesluit is verlopen en dat vanwege de planologische wijzigingen hun onroerende zaak in waarde zal dalen.
    
    Deze gronden kunnen niet leiden tot vernietiging van het besluit omdat eventuele strijd met het Besluit luchtkwaliteit 2005, de Destructiewet en het streekplan en de omstandigheid dat het voorbereidingsbesluit verlopen zou zijn, niet een in artikel 44, eerste lid, van de Woningwet bedoelde weigeringsgrond oplevert, zodat de bouwvergunningen niet om die reden konden worden geweigerd. Wat de verwachte daling van de waarde van de onroerende zaak betreft wordt overigens nog opgemerkt dat de bouwplannen binnen het bestemmingsplan passen en dat een planologische wijziging derhalve niet aan de orde is. Het betoog faalt.
    
    2.8. Gelet op hetgeen onder 2.1 is overwogen, heeft in het besluit van 27 maart 2007 ten onrechte geen volledige heroverweging op grondslag van de bezwaren plaatsgevonden en kan hetgeen voor het overige in hoger beroep is aangevoerd, niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    Het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van 31 januari 2008 is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 12 juni 2007 in zaken nrs. 07/1951 en 07/1952;
    
    II. verklaart het beroep van [wederpartijen] tegen het besluit van 31 januari 2008 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. R.R. Winter, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Polak w.g. Van Driel
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2008
    
    414.