ECLI:NL:RVS:2020:1907, Raad van State, 12-08-2020, 201905256/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op het pand op het perceel [locatie 1] te Maastricht.  Het pand op de [locatie 1] wordt gebruikt voor kamergewijze verhuur. Op de eerste verdieping worden drie kamers verhuurd en op de tweede verdieping twee kamers. Aan de achterzijde van de eerste verdieping bevindt zich een dakterras. Alle bewoners van het pand hebben toegang tot dat dakterras. Naar aanleiding van klachten van omwonenden is een controle uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat voor het dakterras geen omgevingsvergunning is verleend. De toenmalige eigenaar van het pand heeft daarop een aanvraag ingediend om een hek op het dakterras te plaatsen. [wederpartij] woont aan de [locatie 2], achter het perceel. Hij vreest overlast van het gebruik van het dakterras.

201905256/1/R2.
    Datum uitspraak: 12 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 juni 2019 in zaak nr. 18/1925 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Maastricht
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakterras op het pand op het perceel [locatie 1] te Maastricht.
    Bij besluit van 6 juli 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 20 maart 2018 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 19 juni 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juli 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij] met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college wederom het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 20 maart 2018 ongegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten.
    [wederpartij] heeft een zienswijze naar voren gebracht en een door hem als incidenteel hogerberoepschrift aangeduid stuk ingediend.
    Het college heeft gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid te repliceren.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. H.P.J.G. Berkels, rechtsbijstandsverlener te ‘s-Hertogenbosch, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het pand op de [locatie 1] wordt gebruikt voor kamergewijze verhuur. Op de eerste verdieping worden drie kamers verhuurd en op de tweede verdieping twee kamers. Aan de achterzijde van de eerste verdieping bevindt zich een dakterras. Alle bewoners van het pand hebben toegang tot dat dakterras. Naar aanleiding van klachten van omwonenden is een controle uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat voor het dakterras geen omgevingsvergunning is verleend. De toenmalige eigenaar van het pand heeft daarop een aanvraag ingediend om een hek op het dakterras te plaatsen.
        Bij het besluit van 20 maart 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het bouwen van een hek en het gebruiken van het dakterras in strijd met het bestemmingsplan. Bij het besluit op bezwaar van 6 juli 2018 heeft het college dit besluit in stand gelaten. [wederpartij] woont aan de [locatie 2], achter het perceel. Hij vreest overlast van het gebruik van het dakterras.
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat bij het besluit op bezwaar ten onrechte niet is betrokken dat het pand wordt bewoond door studenten. Het gebruik van het pand, en dus ook het dakterras, voor kamerbewoning kan volgens de rechtbank van invloed zijn op het woon- en leefklimaat. Zo is de kans op een afwijkend levensritme en de daarmee gepaard gaande geluidoverlast in met name de nachtelijke uren groter als het pand door kamerbewoners (zoals studenten) wordt gebruikt dan wanneer het wordt gebruikt door een gezin. Het college had moeten afwegen in hoeverre de gevolgen van het gebruik van het dakterras aanvaardbaar zijn voor de omgeving en of daarover voorschriften aan de omgevingsvergunning dienden te worden verbonden, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar daarom vernietigd.
    Het hoger beroep van het college
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen gebruik van een dakterras door studenten en door andere personen. Dat zou discriminerend zijn. Dat het pand door studenten wordt bewoond, betekent dus niet dat zwaardere eisen gelden voor het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Daarbij komt dat het pand niet exclusief is bestemd voor studentenhuisvesting. Kamergewijze verhuur aan niet-studenten is ook toegestaan, aldus het college.
    3.1.    Ingevolge het bestemmingsplan "Centrum" geldt op het perceel de bestemming "Gemengd-2". Ingevolge artikel 8.1, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 8.5.7 van de planregels mogen gronden met deze bestemming onder meer worden gebruikt voor kamerverhuur. Ingevolge artikel 8.5.10 van de planregels is het gebruik van daken als dakterras niet toegestaan.
    3.2.    De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat er een ruimtelijk relevant verschil is tussen het gebruik van een pand voor kamerverhuur en de bewoning van een pand door één huishouden, omdat dit van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Hierbij gaat het onder meer om (geluid)overlast. Dit ruimtelijk relevante verschil geldt te meer bij kamerverhuur aan studenten, alleen al vanwege de leeftijdssamenstelling en het levensritme van de te onderscheiden groepen bewoners (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2276). Een verschil in beoordeling tussen enerzijds panden die worden gebruikt voor kamerverhuur - in het bijzonder aan studenten - en anderzijds bewoning door één huishouden, is daarom gerechtvaardigd. De verwijzing van het college ter zitting naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1521, waarin is opgemerkt dat bij ontoelaatbare overlast van studenten die in strijd is met de openbare orde, door de politie handhavingsinstrumenten kunnen worden ingezet, leidt niet tot een ander oordeel. De mogelijkheid van politie-inzet doet er immers niet aan af dat het college in het kader van de omgevingsvergunningaanvraag de ruimtelijke gevolgen van het dakterras bij het pand moet beoordelen. Verder volgt uit de uitspraak van 1 juli 2020 niet dat het maken van een onderscheid tussen studenten- en niet-studenten daarbij ongerechtvaardigd is.
        Vast staat dat het pand volgens het bestemmingsplan mag worden gebruikt voor kamerverhuur, waaronder aan studenten. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college dit gebruik had moeten meenemen bij zijn belangenafweging.
        Het betoog faalt.
    4.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Geen incidenteel hoger beroep [wederpartij]
    5.    [wederpartij] heeft in de door hem als incidenteel hogerberoepschrift aangeduide brief van 26 september 2019 geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak. Dit stuk is daarom geen incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar moet worden aangemerkt als een schriftelijke uiteenzetting. De Afdeling heeft het stuk betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep van het college.
    Het besluit van 10 juli 2019
    6.    Naar aanleiding van rechtbankuitspraak heeft het college het besluit van 10 juli 2019 genomen en daarbij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning wederom in stand gelaten. Gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, nu daarbij niet aan de bezwaren van [wederpartij] is tegemoetgekomen. Dit wil zeggen dat aan de zijde van [wederpartij] een beroep van rechtswege is ontstaan.
    7.    Het college stelt zich in het besluit van 10 juli 2019 op het standpunt dat van een dakterras bij een pand dat kamergewijs wordt verhuurd meer overlast kan uitgaan dan van een dakterras bij een reguliere woning. Verder ervaart [wederpartij] lange tijd overlast van het dakterras. Volgens het college zijn er in de omgevingsvergunning echter voldoende voorwaarden gesteld om overlast te voorkomen. Zo wordt het dakterras door plaatsing van het hek verkleind tot ongeveer 45 m2 en voorkomt dit hek (van 1,85 m hoog) dat de gebruikers van het dakterras op omliggende daken kunnen lopen. Verder is als voorschrift opgenomen dat men zich bij overlast kan wenden tot de aanvrager van de vergunning. Dat is weliswaar geen juridisch afdwingbaar voorschrift, maar wel een signaal aan alle partijen dat de vergunninghouder de eerstverantwoordelijke is, aldus het college. Daarnaast heeft de verhuurder van het pand een huishoudelijk reglement voor de huurders opgesteld en heeft [wederpartij] zijn telefoonnummer, zodat hij eventuele overlast direct kan melden. Het college acht verder relevant dat het pand in een stedelijke, gemêleerde omgeving ligt waar bijna voortdurend geluid waarneembaar is en dat het dakterras aan drie zijden wordt omsloten door muren van ten minste 1,85 m.
    8.    [wederpartij] betoogt dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte in stand heeft gelaten. Volgens hem heeft het college onvoldoende acht geslagen op zijn belang bij een goed woon- en leefklimaat. Hij ondervindt al jaren overlast van het dakterras. Het college is hiermee bekend en had daarin aanleiding moeten zien om de omgevingsvergunning ofwel te weigeren, ofwel voorschriften over het gebruik van het dakterras aan de omgevingsvergunning te verbinden, aldus [wederpartij]. [wederpartij] voert verder aan dat de verkleining van het dakterras niet met zich brengt dat er geen onaanvaardbare overlast meer zal zijn. Het dakterras kan immers nog steeds dag en nacht worden gebruikt door twintig tot dertig personen, met alle (geluid)overlast van dien. Dat de verhuurder een huisreglement zou hebben opgesteld en dat kan worden gebeld over overlast, is eveneens onvoldoende om overlast te voorkomen. [wederpartij] voert tot slot aan dat verlening van de omgevingsvergunning precedentwerking heeft.
    8.1.    Het dakterras van ongeveer 45 m2, is groot genoeg om door een groot aantal personen tegelijkertijd te worden gebruikt. Een dergelijk intensief gebruik is naar het oordeel van de Afdeling niet onaannemelijk, omdat het pand kamergewijs wordt verhuurd aan vijf personen (studenten), en dus niet wordt gebruikt door één huishouden. Aangezien het pand mag worden bewoond door studenten, kan evenmin worden uitgesloten dat het dakterras regelmatig ’s avonds laat en ’s nachts wordt gebruikt. In het besluit van 10 juli 2019 is niet kenbaar rekening gehouden met dit mogelijke gebruik en de ruimtelijke gevolgen daarvan. Zo is niet duidelijk hoeveel personen volgens het college naar verwachting gelijktijdig gebruik zullen en mogen maken van het dakterras, op welke tijdstippen dat zal zijn, hoe vaak dit zal gebeuren en in hoeverre dat tot (geluid)hinder voor omwonenden leidt. Evenmin zijn voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden waarmee het gebruik van het dakterras wordt beperkt. Dat het dakterras wordt voorzien van een hek van 1,85 m hoog, waardoor de gebruikers minder gemakkelijk op de daken van omliggende panden kunnen klimmen, is daartoe onvoldoende omdat het gebruik van het dakterras zelf daarmee niet wordt beperkt.
        Gelet op het voorgaande heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom het onbeperkte gebruik van het dakterras in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Een deugdelijke afweging van enerzijds de belangen van de eigenaar en de bewoners van het pand bij onbeperkt gebruik van het dakterras, en anderzijds het woon- en leefklimaat van omwonenden, ontbreekt eveneens. De stelling dat het pand in een stedelijke, gemêleerde omgeving ligt en dat het dakterras aan drie zijden wordt omsloten door muren, betekent nog niet dat de (geluid)hinder van het onbeperkte gebruik van het dakterras zonder meer aanvaardbaar is. De omstandigheden dat de verhuurder een huishoudelijk reglement zou hebben opgesteld en [wederpartij] bij overlast telefonisch contact op kan nemen met de verhuurder, maken dit niet anders. Onderlinge afspraken hebben immers geen gevolgen voor het gebruik van het dakterras dat op grond van de omgevingsvergunning is toegestaan. Hetzelfde geldt voor het vergunningvoorschrift inhoudende dat men zich bij overlast kan wenden tot de aanvrager. Tegen overtreding van dit voorschrift kan bovendien niet handhavend worden opgetreden.
        Gelet op het voorgaande is het besluit van 10 juli 2019 niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
        Het betoog slaagt.
    9.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 10 juli 2019 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college dient opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.
    10.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van 10 juli 2019, kenmerk 18-0250BB, gegrond;
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van 10 juli 2019, kenmerk 18-0250BB;
    IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 10 juli 2019 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2020
    912.