ECLI:NL:RVS:2015:3276, Raad van State, 28-10-2015, 201501399/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 juli 2014 heeft de staatssecretaris het verzoek van Cycleon om handhavend op te treden tegen het retourprogramma voor lege tonercartridges dat door de naamloze vennootschap PostNL N.V. en haar dochterondernemingen en eventuele andere betrokken bedrijven wordt aangeboden, afgewezen.

201501399/1/A4.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Cycleon B.V., gevestigd te Utrecht,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 juli 2014 heeft de staatssecretaris het verzoek van Cycleon om handhavend op te treden tegen het retourprogramma voor lege tonercartridges dat door de naamloze vennootschap PostNL N.V. en haar dochterondernemingen en eventuele andere betrokken bedrijven wordt aangeboden, afgewezen.
    
    Bij besluit van 8 januari 2015 heeft de staatssecretaris het door Cycleon hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Cycleon beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    PostNL heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Cycleon heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2015, waar Cycleon, vertegenwoordigd door mr. J.W.A. Lameijer, advocaat te Amsterdam, en A.J. Kleinveld, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, mr. G.A.M.L. Dohmen en A. Vink, zijn verschenen. Voorts is ter zitting PostNL, vertegenwoordigd door mr. F.J. Webbink, advocaat te Den Haag, en J. Weers, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. PostNL is aanbieder van een "International Business Reply Service"-systeem (IBRS-systeem), dat onder meer wordt benut voor het retourneren van lege tonercartridges door de gebruikers aan de producent. Het systeem voorziet erin dat lege tonercartridges, met gebruikmaking van door de producent bij nieuwe tonercartridges meegeleverde retouretiketten, door de gebruikers van die tonercartridges in het buitenland in pakketten ter postbezorging worden aangeboden. Deze pakketten met retouretiketten zijn via een antwoordnummer geadresseerd aan een postbus van de producent bij een postsorteercentrum van PostNL in Nederland. Deze pakketten worden, tezamen met andere ter postbezorging aangeboden pakketten met een adres in Nederland, in het betrokken land door een daar gevestigd postbedrijf gesorteerd en in bulkzendingen naar het postsorteercentrum van PostNL in Nederland vervoerd. Hier worden de pakketten gesorteerd. Pakketten die met behulp van het IBRS-systeem zijn verzonden, waaronder die met lege tonercartridges, worden door PostNL op producent gesorteerd en op het postsorteercentrum bewaard voor de producent. Deze bepaalt daarna hoe, door wie en wanneer verder vervoer plaatsvindt.
    
    Het geschil heeft betrekking op de vraag, of zich bij de overbrengingen van pakketten met lege tonercartridges vanuit het buitenland naar Nederland overtredingen van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190; hierna: de EVOA) voordoen, waartegen de staatssecretaris jegens PostNL, dan wel jegens een ander, handhavend dient op te treden.
    
    2. Ingevolge artikel 10.60, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer is het verboden afvalstoffen over te brengen indien gehandeld wordt in strijd met een voorschrift, gesteld bij artikel 18, eerste lid van de EVOA.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA geldt voor afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, die bestemd zijn voor transport, de volgende procedure. Teneinde ertoe bij te dragen dat transporten van dergelijke afvalstoffen beter kunnen worden gevolgd, zorgt de onder de rechtsmacht van het land van verzending vallende opdrachtgever voor de overbrenging ervoor dat de afvalstoffen vergezeld gaan van de in bijlage VII genoemde informatie.
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, vallen overbrengingen van de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen van bijlage III of III B onder de algemene informatieverplichtingen als vastgesteld in artikel 18, wanneer het om meer dan 20 kg gaat.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 34 en onder a, wordt onder overbrenging het vervoer van voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen verstaan, dat plaatsvindt of gepland is plaats te hebben tussen een land en een ander land.
    
    Ingevolge bijlage III, deel II, bij de EVOA dienen elektronische restanten (bijvoorbeeld printplaten, elektronische onderdelen, draad, enz.) en voor terugwinning van basismateriaal en edelmetaal geschikte teruggewonnen elektronische onderdelen (OESO-code GC020) vergezeld te gaan van bepaalde informatie als bedoeld in artikel 18.
    
    3. Cycleon betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat overbrengingen van pakketten met lege tonercartridges vanuit het buitenland naar Nederland met gebruikmaking van het IBRS-systeem niet vergezeld hoeven te gaan van de in bijlage VII bij de EVOA genoemde informatie, en daarom niet leiden tot overtredingen van artikel 10.60, vijfde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang gelezen met artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA. Cycleon voert aan dat de pakketten elk afzonderlijk in de regel weliswaar minder dan 20 kg wegen, maar dat vervoer van deze pakketten in bulk van het buitenland naar Nederland in de regel meer dan 20 kg aan lege tonercartridges betreft en die overbrengingen daarom vergezeld dienen te gaan van de in bijlage VII bij de EVOA vermelde informatie. Het is te wijten aan de opzet van het IBRS-systeem dat de bedoelde overbrengingen niet vergezeld gaan van de in bijlage VII vermelde informatie en de staatssecretaris dient daarom handhavend op te treden jegens aanbieders van dat IBRS-systeem, dan wel jegens anderen die op deze overtredingen kunnen worden aangesproken, aldus Cycleon.
    
    3.1. De staatssecretaris heeft aan het besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving ten grondslag gelegd, dat de individuele gebruikers van lege tonercartridges die deze in een pakket aan het buitenlandse postbedrijf aanbieden, moeten worden aangemerkt als de opdrachtgever van de grensoverschrijdende overbrenging naar Nederland. Omdat het gaat om individuele pakketten van elk minder dan 20 kg, verplicht artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA er volgens de staatssecretaris niet toe dat de overbrenging vergezeld moet gaan van de in bijlage VII genoemde informatie. Dat deze pakketten in bulkzendingen worden vervoerd maakt dat niet anders. Het ontbreken van die informatie levert geen overtreding op waartegen hij handhavend kan optreden, aldus de staatssecretaris.
    
    3.2. De in artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA neergelegde verplichting de overbrenging vergezeld te doen gaan van de in bijlage VII genoemde informatie, richt zich tot de opdrachtgever van de overbrenging, die valt onder de rechtsmacht van het land van verzending.
    
    Bij gebruikmaking van het IBRS-systeem is de individuele gebruiker van de tonercartridge degene, die bepaalt of de tonercartridge al dan niet vanuit het buitenland naar Nederland wordt geretourneerd. Door een pakket met een lege tonercartridge, geadresseerd aan een Nederlands antwoordnummer, in het buitenland ter post aan te bieden, geeft deze individuele gebruiker het buitenlandse postbedrijf opdracht voor de grensoverschrijdende overbrenging. Degene die het IBRS-systeem als dienst aanbiedt en daardoor een faciliterende rol speelt bij de grensoverschrijdende overbrenging, kan niet worden aangemerkt als opdrachtgever, aangezien deze niet degene is, die over de lege tonercartridge beschikt en bepaalt wat daarmee gebeurt. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de aanbieder van een IBRS-systeem, het buitenlandse postbedrijf, dan wel enige andere persoon naast de individuele gebruiker als opdrachtgever moet worden beschouwd en de daarbij behorende verplichtingen dient na te leven. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het opdrachtgeverschap en de daarbij behorende verplichtingen gedurende het transport naar de desbetreffende postbus op enig moment op een van hen overgaat.
    
    Steun voor dit oordeel vormt de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3, van de EVOA, die inhoudt dat de algemene informatieverplichtingen als vastgesteld in artikel 18 slechts van toepassing zijn wanneer het om overbrengingen van meer dan 20 kg aan afvalstoffen gaat. In de "Aanbevelingen voor de tweede lezing" van het Europees Parlement van 10 oktober 2005 (A6-0287/2005) is vermeld:
    
    "Het is buitenproportioneel te verlangen dat een contract wordt gesloten en dat de in artikel 3, lid 2 bedoelde afvalstoffen vergezeld gaan van het in Bijlage VII vervatte document, wanneer het bij de overbrenging van afvalstoffen gaat om kleine hoeveelheden. Dergelijke kleine hoeveelheden kunnen per post worden verzonden, bijvoorbeeld in gevallen van retoursystemen, of kunnen worden meegenomen door personen die de grens overschrijden (bijvoorbeeld afvalverpakkingen of een oude krant). Willen de thans bestaande door de producenten van producten ingestelde vrijwillige retoursystemen blijven voortbestaan, dan is het niet praktisch om deze verplichtingen op [te] leggen aan consumenten die afvalproducten mee terugnemen voor een nuttige toepassing."
    
    Hieruit blijkt dat de verordeninggever een ondergrens van 20 kg heeft gesteld om te voorkomen dat gebruikers van vrijwillige retoursystemen als opdrachtgever aan de in artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA neergelegde verplichtingen dienen te voldoen. Daarbij heeft de verordeninggever mede het oog gehad op overbrengingen waarbij afvalstoffen worden geretourneerd, die ter post zijn aangeboden. Overbrengingen met gebruikmaking van het IBRS-systeem kunnen onder de bedoelde gevallen worden begrepen.
    
    3.3. Indien een individuele gebruiker derhalve een lege tonercartridge ter post aanbiedt voor overbrenging naar het buitenland, moet deze als opdrachtgever van de overbrenging als bedoeld in artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA worden aangemerkt. Indien de lege tonercartridge of lege tonercartridges in het pakket minder dan 20 kg wegen, valt de overbrenging van dat pakket, gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de EVOA, niet onder de algemene informatieverplichtingen als bedoeld in artikel 18. Dat de overbrenging van elk van deze pakketten plaatsvindt door bulkvervoer door buitenlandse postbedrijven, waarbij het geheel aan lege tonercartridges de grens van 20 kg overschrijdt, brengt daarin geen verandering. Dat individueel verzonden pakketten meer dan 20 kg aan lege tonercartridges bevatten, is niet aannemelijk gemaakt. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het in deze gevallen ontbreken van de bedoelde informatie niet leidt tot overtreding van artikel 10.60, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, in samenhang gelezen met artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA. Reeds hierom heeft de staatssecretaris het verzoek van Cycleon om handhavend op te treden tegen het met het IBRS-systeem aanbieden van een dienst die deze wijze van overbrengingen faciliteert, terecht afgewezen. Het betoog faalt.
    
    4. Hetgeen Cycleon voorts heeft aangevoerd met betrekking tot het relativiteitsvereiste, de naleving van artikel 50 van de EVOA, het handhavingsbeleid van de staatssecretaris en algemene beginselen van behoorlijk bestuur behoeft, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen bespreking.
    
    5. Het beroep is ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
    
    457-727.