ECLI:NL:RVS:2017:1591, Raad van State, 14-06-2017, 201605799/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2014 heeft het algemeen bestuur [partij A] en [partij B] onder oplegging van een dwangsom gelast om de opslag en het bedrijfsmatige gebruik van de tuinen op de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] (hierna: de percelen) te staken, te laten staken en gestaakt te houden.

201605799/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum
    2.    [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 juni 2016 in zaak nr. 15/6093 in het geding tussen:
    
    [partij A] gevestigd te Amsterdam
    
    en
    
    het algemeen bestuur.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 oktober 2014 heeft het algemeen bestuur [partij A] en [partij B] onder oplegging van een dwangsom gelast om de opslag en het bedrijfsmatige gebruik van de tuinen op de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] (hierna: de percelen) te staken, te laten staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 12 augustus 2015 heeft algemeen bestuur het door [partij A] en [partij B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 juni 2016 heeft de rechtbank het door [partij A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 augustus 2015 vernietigd, het besluit van 13 oktober 2014 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het algemeen bestuur en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [partij A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2017, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. L.C. van Elewoud, [appellant sub 2], en [partij A], vertegenwoordigd door mr. O. Hammerstein, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
    1.    [appellant sub 2] woont aan de [locatie 4] te Amsterdam en heeft aan de achterzijde van zijn woning uitzicht op de tuinen die behoren bij de panden op de percelen (hierna: de binnentuinen). De begane grond van de panden op de Herengracht [locatie 2] en [locatie 3] werd ten tijde van belang onder andere gebruikt door [partij B]. [partij B] is een bedrijf dat internetstartups helpt om succesvol te zijn in hun eerste jaren. Zij doet dit onder andere door het aanbieden van gedeelde kantoorruimte. Bij gebruik van die ruimte krijgen de startups ook toegang tot de binnentuinen. De begane grond van het pand aan de [locatie 1] is in gebruik bij [partij A]. [partij A] is een fabrikant van project-meubilair dat door architecten wordt gebruikt om interieurs te maken. Ze geeft elke maand een presentatie voor tien tot twintig architecten, media en gebruikers om zo door architecten te worden voorgeschreven in projecten. De bovenliggende etages van het pand worden bewoond door het gezin van [partij A]. De binnentuinen van de percelen waartegen het algemeen bestuur handhavend optreedt, vormden ten tijde van belang één geheel zonder tussenafscheidingen. De activiteiten waartegen het algemeen bestuur handhavend optreedt, vinden plaats in die binnentuinen.
    
        Naar aanleiding van klachten van [appellant sub 2] over het gebruik van de binnentuinen heeft een toezichthouder van de gemeente de tuinen bezocht op 17 juni 2014, 30 juni 2014 en 4 juli 2014. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in constateringsrapporten. Die rapporten heeft het algemeen bestuur aan zijn besluit tot handhaving ten grondslag gelegd. Daaruit volgt volgens het algemeen bestuur dat er activiteiten plaatsvinden op de percelen die in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Westelijke Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan). Volgens het algemeen bestuur zijn die activiteiten aan te merken als bedrijfsmatig hetgeen in strijd is met artikel 17.1 gelezen in verbinding met artikel 17.4.1 van de planregels. Volgens het algemeen bestuur wordt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gehandeld.
    
        De rechtbank acht het algemeen bestuur niet bevoegd om handhavend op te treden. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat op het perceel geen opslag plaatsvindt. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de activiteiten waartegen het algemeen bestuur handhavend optreedt geen bedrijfsmatige activiteiten zijn als bedoeld in artikel 17.4.1 van de planregels. Volgens de rechtbank mogen binnentuinen met de algemene bestemming "tuin" worden gebruikt ten behoeve van de functies die zijn toegelaten op grond van de bestemming van het hoofdgebouw. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU1761 en de uitspraak van 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8292. Nu in de hoofdgebouwen op de percelen onder meer kantoren, voorzieningen, galeries, detailhandel, bedrijven en (bedrijfs)woningen zijn toegestaan, mogen de tuinen in beginsel ook door de gebruikers van die kantoren, bedrijven en woningen worden gebruikt. Dat gebruik wordt wel begrensd door het verboden bedrijfsmatig gebruik. Hieronder dient volgens de rechtbank te worden verstaan gebruik in de uitoefening van het bedrijf. Daarin zit een commerciële component die kan betekenen dat het bedrijf dat in het pand is gevestigd, zelf een commerciële activiteit in de tuin ontplooit of dat het de tuin beschikbaar stelt aan een ander voor een zekere tegenprestatie. Het uitsluitend beschikbaar stellen van de tuin zonder tegenprestatie valt niet onder bedrijfsmatig gebruik.
    
        Tussen partijen is slechts nog in geschil of de binnentuinen in dit geval worden gebruikt voor bedrijfsmatige activiteiten als bedoeld in artikel 17.4.1 van de planregels.
    
    2.    Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het algemeen bestuur niet bevoegd is om handhavend op te treden. Daartoe voert het algemeen bestuur aan dat het op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan om de binnentuinen te gebruiken als verlengstuk van de hoofdgebouwen nu het gebruik van de binnentuinen immers is beperkt. Het is niet toegestaan om die bedrijfsmatig te gebruiken. Het algemeen bestuur verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4720. Gelet op de constateringsrapporten en de verklaringen van [partij A] worden de binnentuinen in strijd met het bestemmingsplan als verlengstuk van de hoofdgebouwen op de percelen gebruikt. Het algemeen bestuur was derhalve bevoegd om handhavend op te treden.
    
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingplan[…]."
    
        Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan rust op het perceel [locatie 1] de bestemming "Gemengd -1", op de percelen [locatie 2] en [locatie 3] rust de bestemming "Gemengd -2" en op de binnentuinen rust de bestemming "Tuin-1".
    
        Artikel 17.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor "Tuin-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor
    
    a. tuinen en erven, met inachtneming van het bepaalde in artikel 17.4.1;
    
    b. keurtuinen, ter plaatse waar de aanduiding 'specifieke vorm van tuin - keurtuin' op de verbeelding voorkomt;
    
    c. buitenruimte ten behoeve van kinderopvang, kinderdagopvang en/of schoolplein, uitsluitend daar waar de bebouwing op hetzelfde perceel als kinderopvang, kinderdagopvang en/of school in gebruik is;
    
    d. speeltuin, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'speeltuin';
    
    e. ondergrondse parkeervoorziening, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van tuin - ondergronds parkeren toegestaan'. met inachtneming van het bepaalde in 18.4.3;
    
    f. ondergrondse parkeervoorzieningen, uitsluitend voor zover zij aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan en waarvoor tevens een onherroepelijke garagevergunning is verleend;
    
    g. stegen;
    
    h. voorzieningen ten behoeve van ondergrondse warmte- en koudeopslag.
    
        Artikel 17.4.1 luidt: "Bedrijfsmatig gebruik, waaronder gebruik voor horecadoeleinden, alsmede gebruik voor opslag is niet toegestaan."
    
    2.2.    Zoals de rechtbank terecht voorop heeft gesteld onder verwijzing naar de uitspraak van de 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8292, mogen binnentuinen met een algemene bestemming "Tuin" worden gebruikt ten behoeve van de functies die zijn toegelaten op grond van de bestemming van het hoofdgebouw. Dit gaat echter niet zover dat een gebruik van de tuin waarbij deze feitelijk geheel zou opgaan in een bedrijfsfunctie bijvoorbeeld door het houden van grote evenementen, het verhuren van de tuin aan derden dan wel door het inrichten van de tuin als vergader- of kantoorruimte is toegestaan. Dit temeer nu in dit geval in de planregels uitdrukkelijk een beperking is opgelegd aan het gebruik van de tuin. Op grond van artikel 17.4.1 is immers het bedrijfsmatig gebruik van de tuin niet toegestaan. Het voorgaande betekent echter niet dat het bestemmingsplan zich er tegen verzet dat bijvoorbeeld medewerkers zich in de tuin begeven om te lunchen of te roken mits dat niet op neerkomt dat de tuin wordt gebruikt als verlengstuk van het bedrijf. De Afdeling verwijst bij het voorgaande ook naar haar uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:941.
    
    2.3.    Hoewel het algemeen bestuur terecht stelt dat de rechtbank het bestemmingsplan onjuist heeft uitgelegd door slechts activiteiten met een commerciële component als bedrijfsmatige activiteiten te beschouwen, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, is de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, tot de conclusie is gekomen dat het algemeen bestuur niet bevoegd is om handhavend optreden.
    
    2.4.    Zoals [partij A] terecht in beroep heeft betoogd was het algemeen bestuur niet bevoegd om handhavend op te treden omdat er geen sprake is van een bedrijfsmatig gebruik als bedoeld in artikel 17.4.1 van de planregels.
    
        Het algemeen bestuur heeft aan zijn in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 oktober 2014 de rapporten van 17 juni 2014, 30 juni 2014 en 4 juli 2014 ten grondslag gelegd. In alle rapporten wordt er geconstateerd dat er een aantal onvergunde objecten zijn aangetroffen. Het zou gaan om onder meer een kippenhok, konijnenhok, terras, grote tafel met stoelen en een barbecue. Verder is er volgens de rapporten geconstateerd dat er voedsel/drank op het terras wordt bereid met de barbecue. Volgens het rapport van 30 juni 2014 is een aantal bezoekers met consumpties aangetroffen. Volgens het rapport van 4 juli 2014 was op die datum een aantal mensen aan het lunchen in de tuin.
    
        De Afdeling is van oordeel dat de aan het besluit ten grondslag gelegde rapporten geen grondslag bieden voor het oordeel dat kan worden geconcludeerd dat sprake is van bedrijfsmatig gebruik van de binnentuinen in de zin van het bestemmingsplan. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de toezichthouder geen activiteiten met een omvang en karakter als omschreven in overweging 2.2 heeft geconstateerd. Hetgeen de toezichthouder heeft geconstateerd betreffen geen activiteiten die neerkomen op het gebruik van de tuin als een verlengstuk van het bedrijf. Ten aanzien van de aangetroffen personen merkt de Afdeling op dat niet wordt gespecifieerd of dit medewerkers zijn of derden. De enkele in de rapporten opgenomen verklaringen zijn, zonder dat deze worden ondersteund door andere bewijsmiddelen, onvoldoende voor het oordeel dat er sprake is van een bedrijfsmatig gebruik van de binnentuinen nu die verklaringen door [partij A] worden betwist. Bovendien komen die verklaringen van [partij A] en een medewerker van [partij A] niet met elkaar overeen nu volgens de verklaring weergegeven in het rapport van 17 juni 2014 de binnentuinen ook voor gasten worden gebruikt terwijl volgens de verklaring weergeven in het rapport van 30 juni 2014 de tuinen alleen voor medewerkers worden gebruikt.
    
    3.    [appellant sub 2] betoogt tevergeefs dat de rechtbank, door te overwegen dat het algemeen bestuur niet bevoegd was om handhavend op te treden, heeft miskend dat de binnentuin voor feesten wordt verhuurd en een vergunning voor het exploiteren van horeca en voor het wonen op de eerste verdieping ontbreekt. Daartoe overweegt de Afdeling dat deze zaak geen betrekking heeft op de door [appellant sub 2] vermeende overtredingen. In de onderhavige zaak staat slechts ter beoordeling of het algemeen bestuur bevoegd was om handhavend op te treden tegen de activiteiten zoals omschreven in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 oktober 2014. Voor zover [appellant sub 2] heeft beoogd te betogen dat het algemeen bestuur tegen een groter aantal activiteiten dan vermeld in voormeld besluit had moeten optreden, had hij tegen het besluit van 13 oktober 2014 rechtsmiddelen moeten aanwenden.
    
    4.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    5.    Het algemeen bestuur dient ten aanzien van [partij A] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij [partij A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
    
    712.