ECLI:NL:RVS:2005:AT4255, Raad van State, 20-04-2005, 200407498/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van appellante om een vergunning voor het plaatsen van driehoeksborden op verscheidene plaatsen in Emmen.

200407498/1.
      Datum uitspraak: 20 april 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Bizon Mediagroep B.V.", gevestigd te Amstelveen,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 29 juli 2004 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 april 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van appellante om een vergunning voor het plaatsen van driehoeksborden op verscheidene plaatsen in Emmen.
    
    Bij besluit van 7 november 2003 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 juli 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 september 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 oktober 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 13 oktober 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door A. Bartelds, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2:1, tweede lid, van de op 5 juli 2000 in werking getreden Reclameverordening gemeente Emmen 2000 (hierna: de Reclameverordening) is het een rechthebbende op een onroerende zaak verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders deze zaak of een daarop aanwezig object te gebruiken of het gebruik daarvan toe te laten voor het maken van commerciële reclame met behulp van een opschrift, aankondiging, afbeelding of verwijzing in welke vorm dan ook die vanaf de openbare weg of vanaf een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar is.
    
        Ingevolge het zevende lid, voor zover hier van belang, wordt een vergunning als bedoeld in het tweede lid voorzover betrekking hebbend op het plaatsen van driehoeksborden slechts verleend voor die locaties zoals deze zijn aangewezen door burgemeester en wethouders.
    
        Ingevolge het achtste lid zijn burgemeester en wethouders bevoegd om door middel van een vergunning als bedoeld in het tweede lid voor telkens één jaar maximaal tweederde van het aantal aangewezen locaties als bedoeld in het zevende lid uit te geven aan één of meerdere beroepsmatig opererende bedrijven, die op hun beurt weer bevoegd zijn deze locaties te gebruiken dan wel te laten gebruiken door derden, al dan niet tegen een aan de beroepsmatig opererende bedrijven af te dragen vergoeding.
    
        Ingevolge het negende lid stellen burgemeester en wethouders ter uitvoering van het in het achtste lid bepaalde beleidsregels op waarbij in ieder geval een overgangsregeling wordt vastgesteld ten behoeve van binnen de gemeente Emmen beroepsmatig opererende bedrijven. De overgangsregeling geldt tot maximaal drie jaar na vaststelling van deze verordening.
    
        Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Reclameverordening kan een reclamevergunning onder andere worden geweigerd in het belang van de voorkoming van ontsiering van de onroerende zaak en/of de omgeving en in het belang van de verkeersveiligheid.
    
        Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Reclameverordening stellen burgemeester en wethouders binnen zes maanden na vaststelling van deze verordening beleidsregels vast waarin de uitvoering van de in dit hoofdstuk gegeven regeling nader wordt uitgewerkt.
    
        Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Grondwet heeft niemand voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    
        Ingevolge het vierde lid van deze bepaling zijn de voorgaande leden niet van toepassing op het maken van handelsreclame.
    
        Artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) luidt:
    
    "1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio-omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
    
    2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen."
    
    2.1.    Vaststaat dat het college 123 locaties heeft aangewezen waar driehoeksborden voor commerciële reclame mogen worden geplaatst. Voor twee clusters van elk 40 van deze borden verleent het college jaarlijks een vergunning aan beroepsmatig opererende bedrijven. Voor de overige 43 borden worden door het college afzonderlijk vergunningen verleend. Ingevolge een door het college gehanteerde overgangsregeling ten behoeve van reeds binnen de gemeente Emmen opererende bedrijven kreeg het Emmense bedrijf DEV tot en met het jaar 2003 een vergunning voor één van de beide clusters.
    
    Appellante heeft eveneens verzocht om een vergunning voor een dergelijke cluster. Haar verzoek is afgewezen, omdat het college, met toepassing van een chronologische verdeelsleutel, de tweede vergunning aan een bedrijf heeft verleend dat zijn aanvraag eerder had ingediend dan appellante.
    
    2.2.    Appellante betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat zij de driehoeksborden uitsluitend zal gebruiken voor aanplakbiljetten met een commercieel karakter. Aangezien appellante ook niet-commerciële reclame zal aanplakken had de rechtbank volgens haar niet aan de vraag of de Reclameverordening onverbindend is wegens strijd met artikel 7 van de Grondwet dan wel artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) voorbij mogen gaan.
    
    2.3.    Dit betoog kan geen doel treffen. Uit artikel 2.2, tweede lid, van de Reclameverordening kan worden afgeleid en ook door appellante wordt niet betwist dat er in de gemeente Emmen locaties zijn aangewezen waar zonder voorafgaande toestemming opschriften en aankondigingen ten behoeve van sociale, culturele en/of maatschappelijke doeleinden kunnen worden aangeplakt. De weigering van de door appellante gevraagde vergunning laat de mogelijkheid van deze locaties gebruik te maken onverlet, zodat van strijd met artikel 7, eerste lid, van de Grondwet geen sprake is.
    
    Anders dan artikel 7, eerste lid, van de Grondwet, dat ingevolge het vierde lid op handelsreclame niet van toepassing is, beschermt artikel 10 van het EVRM ook uitingen met een commercieel karakter. Het vergunningenstelsel in de Reclameverordening vormt een inmenging in het recht op de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in het eerste lid van die bepaling. Deze inmenging is echter voorzien bij wet, zoals het tweede lid van artikel 10 vereist. Aangezien het stelsel in de Reclameverordening er voorts toe strekt reclame-uitingen te reguleren ter bescherming van welstand, verkeersveiligheid en overlast voor derden, kan deze inmenging voorts gerechtvaardigd worden geacht in het belang van de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, alsmede de bescherming van de rechten van anderen. Van strijd met artikel 10 van het EVRM is derhalve geen sprake.
    
    2.4.    Appellante heeft voorts betoogd dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat uit oogpunt van verkeersveiligheid dan wel welstand slechts 123 locaties voor driehoeksborden kunnen worden aangewezen. In dit verband heeft appellante er op gewezen dat door het college geen beleidsregels als bedoeld in de artikelen 2.1, negende lid, en 3.8, eerste lid, van de Reclameverordening zijn vastgesteld. Het huidige aantal plekken is volgens appellante niet voldoende, omdat ook de individueel vergunde locaties altijd bezet zijn.   
    
    2.5.    Dit betoog slaagt. Beleidsregels zijn, naar het college heeft erkend, niet vastgesteld. Dit neemt echter niet weg dat, gelet op artikel 2.1, zevende lid, van de Reclameverordening, aan het college niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om een maximum te stellen aan het aantal locaties waar driehoeksborden kunnen worden geplaatst. Dit maximum zal moeten worden gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de in artikel 3.3 van de reclameverordening genoemde belangen. Het college stelt het aantal van 123 driehoeksborden te hebben bepaald in overleg met deskundigen van de afdeling Verkeer van de gemeente en deze borden zodanig te hebben gesitueerd dat de verkeersveiligheid daardoor niet in gevaar wordt gebracht. De resultaten van dit overleg met voornoemde deskundigen zijn echter niet in enig schriftelijk stuk vastgelegd. Ook ter zitting heeft het college dit standpunt op geen enkele wijze kunnen onderbouwen. Evenmin zijn er stukken overgelegd waaruit blijkt dat met het oog op de welstand het maximum aantal borden op 123 is bepaald. Nu het maximum aantal aangewezen locaties het uitgangspunt vormde voor de bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek van appellante en niet kan worden nagegaan of dit uitgangspunt rechtens houdbaar is, moet worden geoordeeld dat de beslissing op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zodat deze voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beslissing op bezwaar, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vernietigen. Het college zal met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar dienen te beslissen.
    
    2.7.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.  
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Assen van 29 juli 2004, 03/1122 BESLU;
    
    II.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Emmen van 7 november 2003, 03.13700;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Emmen tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Emmen aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de gemeente Emmen  aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 641,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Haverkamp
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2005
    
    306.