ECLI:NL:RVS:2013:287, Raad van State, 17-07-2013, 201204343/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2011, kenmerk C2022029, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op uitbreiding van een bouwblok tot meer dan 1,5 ha ten behoeve van een intensieve veehouderij, gelegen in een verwevingsgebied op het perceel aan de [locatie] te Biest-Houtakker.

201204343/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Biest-Houtakker, gemeente Hilvarenbeek,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2011, kenmerk C2022029, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op uitbreiding van een bouwblok tot meer dan 1,5 ha ten behoeve van een intensieve veehouderij, gelegen in een verwevingsgebied op het perceel aan de [locatie] te Biest-Houtakker.
    
    Bij besluit van 13 maart 2012, kenmerk C2044932/2899925, heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2013, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, en het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek (hierna: het gemeentebestuur), vertegenwoordigd door A.P. d’Haens, werkzaam bij de gemeente, verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ten behoeve van een bestemmingsplan dat in een uitbreiding van het bestaande bouwblok van ongeveer 1,4 ha tot 2,5 ha voor de intensieve veehouderij aan de [locatie] zou voorzien heeft het gemeentebestuur een aanvraag gedaan voor een ontheffing van het verbod van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011. Hiermee is beoogd een uitbreiding van het bouwblok voor de reeds verplaatste intensieve veehouderij van [appellante] mogelijk te maken. Voorheen was deze intensieve veehouderij gevestigd aan Het Broek 17 te Valkenswaard, gelegen in een extensiveringsgebied. De verplaatsing van de veehouderij heeft tot doel gehad dat op de oude locatie natuurontwikkeling kan plaatsvinden.
    
    2. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte het bezwaar ongegrond heeft verklaard en heeft geweigerd de ontheffing te verlenen. Daartoe voert zij aan dat het verbod van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 in strijd is met de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) en het reconstructieplan Beerze-Reusel (hierna: het reconstructieplan). Zij betoogt dat de mogelijkheid voor uitbreiding van een bouwblok tot meer dan 1,5 ha voor een intensieve veehouderij in een verwevingsgebied op een duurzame locatie ten onrechte in beginsel is uitgesloten. Voorts betoogt zij dat het vereiste in artikel 9.5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 dat vóór 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag moet zijn ingediend tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie in strijd is met onder meer artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. De algemene regels zijn na de aanvraag zodanig nadelig gewijzigd dat het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen dat een ontheffing zou kunnen worden verleend is geschonden en een rechtsonzekere situatie is ontstaan. Volgens [appellante] ligt aan voormelde algemene regels een kennelijk onredelijke belangenafweging ten grondslag.
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het verbod van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 niet in strijd is met de Rwc en het reconstructieplan. Het verbod op uitbreiding van een bouwblok tot meer dan 1,5 ha van een intensieve veehouderij in een verwevingsgebied op een duurzame locatie raakt geen bindend onderdeel van het reconstructieplan, maar slechts de niet bindende beleidsuitspraken over het grondgebruik binnen de zonering, waarvan een verwevingsgebied deel uitmaakt. De bindende zonering intensieve veehouderij uit het reconstructieplan is door de bedoelde algemene regels niet gewijzigd en niet bindende beleidsuitspraken kunnen worden gewijzigd zonder dat de wijzigingsprocedure van de Rwc wordt gevolgd. Verder stelt het college dat gewijzigde planologische inzichten bij provinciale staten hebben geleid tot strengere algemene regels en dat deze niet in strijd zijn met het beginsel van de rechtszekerheid of het vertrouwensbeginsel.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1 van de Rwc wordt verstaan onder verwevingsgebied: ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied gericht op verweving van landbouw, wonen en natuur, waar hervestiging of uitbreiding van de intensieve veehouderij mogelijk is mits de ruimtelijke kwaliteit of functies van het gebied zich daar niet tegen verzetten.
    
     Ingevolge artikel 11, eerste lid, worden voor elk concentratiegebied een of meer reconstructieplannen vastgesteld.
    
     Ingevolge het tweede lid, onder d, bevat een reconstructieplan een beschrijving van de ruimtelijke indeling van het reconstructiegebied in landbouwontwikkelingsgebieden, verwevingsgebieden en extensiveringsgebieden.
    
     Ingevolge artikel 26, eerste lid, kan het reconstructieplan worden gewijzigd.
    
     Ingevolge het derde lid, zijn de artikelen 13 tot en met 25, met uitzondering van de termijn, genoemd in artikel 14, eerste lid, en van artikel 14, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op wijziging van het reconstructieplan.
    
    2.3. Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 hectare tot een omvang van ten hoogste 1,5 hectare mogen uitbreiden op een duurzame locatie.
    
     Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:
    
    a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied;
    
    b. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 3 hectare in een landbouwontwikkelingsgebied;
    
    c. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.
    
     Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt verplaatsing van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat reeds vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij.
    
     Ingevolge artikel 9.5, vierde lid, is van een van vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien vóór 20 maart 2010 het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze verplaatsing zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover:
    
    a. sprake is van een vóór 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een vóór 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen; of
    
    b. het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad vóór 20 maart 2010 een planologische procedure voor de verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie heeft opgestart.
    
    Bovendien moet voldaan worden aan het bepaalde in artikel 9.4, vijfde lid, onder a en c.
    
    2.4. Aan algemeen verbindende voorschriften, zoals neergelegd in artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 9.5 van de Verordening 2011, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd zijn met een algemeen rechtsbeginsel.
    
    2.5. Vast staat dat het perceel [locatie] in het reconstructieplan in een verwevingsgebied ligt. Het reconstructieplan bevat, voor zover hier van belang, de beleidsuitspraken dat, met inachtneming van de voorwaarden zoals geformuleerd onder uitbreiding van bouwblokken, op duurzame locaties bouwblokken tot 1,5 ha mogelijk zijn en dat de uitbreiding van bouwblokken boven de 1,5 ha tot het maximum van 2,5 ha op grond van dit reconstructieplan niet rechtstreeks mogelijk is. Indien er sprake is van een duurzame locatie is uitbreiding tot maximaal 2,5 ha toegestaan, voor zover nodig, gezien de beoogde bedrijfsomvang en -opzet (Bouwblok op Maat). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 4 april 2007 in zaak nr. 200506283/1, over het reconstructieplan Beerze-Reusel), is de in artikel 27 van de Rwc vervatte doorwerkingsregeling niet van toepassing op de beleidsuitspraken in het reconstructieplan over het grondgebruik binnen de zonering intensieve veehouderij, aangezien deze van de bestemmingsplanwetgever nog nader onderzoek, vaststelling van de feiten, beoordeling en (belangen)afweging tot op perceelsniveau vergen. Van dergelijke beleidsuitspraken mag worden afgeweken zonder dat daarvoor de in de Rwc neergelegde procedure moet worden gevolgd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2012 in zaak nr. 201203080/1/A1 overweegt de Afdeling dat provinciale staten bij de Verordening 2011 deze beleidsuitspraken heeft aangescherpt. Dat het verbod op bouwblokken groter dan 1,5 ha op duurzame locaties in verwevingsgebieden afwijkt van de niet bindende beleidsuitspraken uit het reconstructieplan over het grondgebruik binnen de zonering intensieve veehouderij leidt derhalve niet tot het oordeel dat dit verbod in strijd is met de Rwc en de bindende zonering uit het reconstructieplan en dat de Verordening 2011 in zoverre buiten toepassing had moeten worden gelaten.
    
     Dit betoog faalt.
    
    2.6. Over de betogen van [appellante] dat voormelde algemene regels onverbindend zouden zijn wegens strijd met artikel 4.1 van de Wro en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur verwijst de Afdeling naar hetgeen hierover is overwogen in haar uitspraak van 13 maart 2013, in zaak nr. 201204206/1/R3. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel ten aanzien van de aan de orde zijnde algemene regels.
    
     Deze betogen falen.
    
    3. Verder voert [appellante] aan dat het college ten onrechte uitsluitend heeft getoetst aan het vereiste of er voor 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag bij het gemeentebestuur is ingediend, waaraan het gemeentebestuur wilde meewerken. Het college heeft ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat juist de provincie heeft meegewerkt aan de verplaatsing van de intensieve veehouderij, waardoor het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat door het college ontheffing zou worden verleend voor de uitbreiding van haar bouwblok. Zij wijst in dit verband onder meer op de in het kader van de beleidsregeling "Verplaatsing Intensieve Veehouderijen" gesloten overeenkomst van 13 februari 2008 tussen haar en de provincie. Voorts wijst zij op een brief van het college van 3 juli 2008, waarin de vervangende locatie door het college als een duurzame locatie is aangemerkt en geschikt is bevonden voor de verplaatsing. [appellante] voert aan dat zij op basis van deze stukken aan de door de provincie gewenste verplaatsing van haar intensieve veehouderij heeft meegewerkt en het perceel aan de [locatie] heeft aangekocht. De agrarische bedrijfsvoering op de oude locatie, waar zij over een agrarisch bouwblok van meer dan 2,5 ha beschikte, is inmiddels beëindigd.
    
    [appellante] betoogt, onder verwijzing naar het advies van de hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie), dat indien de weigering om ontheffing terecht is, het college wel financiële compensatie had moeten bieden voor de door haar geleden schade. Nu dit niet is gedaan kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
    
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat niet is voldaan aan artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011, nu voor 20 maart 2010 geen schriftelijke aanvraag bij het gemeentebestuur tot verplaatsing van de intensieve veehouderij is ingediend, waaraan het gemeentebestuur wilde meewerken. Het standpunt van de commissie dat, indien de weigering in stand blijft, bij het bestreden besluit tot compensatie van schade moet worden overgegaan deelt het college niet. De weigering om ontheffing te verlenen is volgens het college geen schadeveroorzakend besluit en daarbij wijst het college er op dat het gebonden was aan de Verordening 2011. De daarin opgenomen regels met betrekking tot de ontheffing zijn imperatief en limitatief, waarbij het college geen ruimte voor een belangenafweging is gelaten. Bij de vaststelling van de algemene regels door provinciale staten heeft reeds een afweging van de betrokken belangen plaatsgevonden, aldus het college.
    
    3.2. Niet in geschil is dat [appellante] niet tijdig een schriftelijke aanvraag als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 heeft ingediend en dat de ontheffing op grond hiervan is geweigerd. Nu ook niet is gebleken van een tijdig opgestarte planologische procedure als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder b, van de Verordening 2011 en het college bij het beslissen op de aanvraag om ontheffing gebonden was aan de ontheffingsvereisten uit artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 heeft het college terecht de ontheffing geweigerd. Dat [appellante] een intensieve veehouderij met aanzienlijke bouwmogelijkheden in een extensiveringsgebied had en dat zij, in overleg met de provincie, van deze bouwmogelijkheden geen gebruik heeft gemaakt, omdat tot verplaatsing van de intensieve veehouderij uit het extensiveringsgebied was besloten, waartoe met de provincie een overeenkomst was gesloten, en dat het college de nieuwe locatie als duurzaam heeft aangemerkt, maakt dat niet anders, nu deze omstandigheden op grond van de Verordening 2011 door het college niet bij het besluit op de aanvraag om een ontheffing konden worden betrokken.
    
    3.3. Over het subsidiaire betoog dat het college bij het bestreden besluit de weigering van de ontheffing niet heeft mogen handhaven zonder tevens te voorzien in nadeelcompensatie overweegt de Afdeling dat de bestuursrechter slechts bevoegd is over dit aspect te oordelen indien hij ook bevoegd is ten aanzien van de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid. In dit geval is de mogelijk schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid echter niet de weigering van de ontheffing door het college, maar de vaststelling van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 door provinciale staten op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Bij de vaststelling van deze algemene regels hebben provinciale staten een afweging van de betrokken belangen en vervolgens de keuze voor de limitatieve ontheffingsregeling gemaakt, waaraan het college gebonden is. Dit houdt in dat er voor het college geen ruimte bestond voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Awb. Deze algemene regels zijn algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, geen beroep openstond, zodat niet de Afdeling, maar de civiele rechter bevoegd is om over de eventuele vergoeding van schade als gevolg van de vaststelling van deze algemene regels te oordelen, indien de toepassing hiervan onevenredige nadelige gevolgen heeft in een concreet geval. Het betoog kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    3.4. Het beroep is ongegrond.
    
    3.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kegge
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2013
    
    459-605.