ECLI:NL:RVS:2012:BX3968, Raad van State, 08-08-2012, 201105167/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 mei 2009 heeft de minister, voor zover thans van belang, aan de naamloze vennootschap Groningen Airport Eelde N.V. (hierna: GAE) ontheffing verleend van de in artikel 11 van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) neergelegde verbodsbepalingen ten behoeve van de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de rosse vleermuis en de watervleermuis.

201105167/1/A3.
      Datum uitspraak: 8 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie Afdeling Eelde-Paterswolde (hierna: IVN), gevestigd te Paterswolde, gemeente Haren,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 21 maart 2011 in zaken nrs. 10/26 en 10/27 in het geding tussen:
    
    
      1. de stichting Stichting Natuur en Milieufederatie Drenthe, gevestigd te Assen,
      2. IVN
    
    
    en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 mei 2009 heeft de minister, voor zover thans van belang, aan de naamloze vennootschap Groningen Airport Eelde N.V. (hierna: GAE) ontheffing verleend van de in artikel 11 van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) neergelegde verbodsbepalingen ten behoeve van de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de rosse vleermuis en de watervleermuis.
    
    Bij besluit van 3 december 2009 heeft de staatssecretaris het door IVN daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 maart 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door IVN daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft IVN bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    GAE heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    IVN en GAE hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2012, waar IVN, vertegenwoordigd door [secretaris] van IVN en W.L. Jonker- ter Veld, en vergezeld door de deskundigen P.W.G. Boucher, P.H.C. Lina en C.A.J. Vlek, de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. van der Hofstede- de Jong, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, vergezeld door deskundige drs. R. van der Schuur, en GAE, vertegenwoordigd door mr. J.A.R. Vermont, mr. Q.J. Tjeenk Willink en mr. L.A.J. Spaans, allen advocaat te Amsterdam, en vergezeld door drs. M.A. Stutterheim, drs. A. Alserda en deskundige T. Daalmeijer, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw worden alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis als beschermde inheemse diersoort aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 11 is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
    
    Ingevolge artikel 75, eerste lid, kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, vrijstelling worden verleend van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 18 bepaalde verboden.
    
    Ingevolge het vijfde lid worden vrijstellingen en ontheffingen tenzij uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties noodzaakt tot het verlenen van vrijstelling of ontheffing om andere redenen, slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
    
    Ingevolge het zesde lid worden, onverminderd het vijfde lid, voor soorten genoemd in bijlage IV van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206 van 22 juli 1992; hierna: de Habitatrichtlijn), voor soorten vogels als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, en voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen beschermde inheemse dier- of plantensoorten vrijstelling of ontheffing slechts verleend wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat:
    
    a. (…);
    
    b. (…),
    
    c. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
    
    Ingevolge artikel 2, derde lid, onder e, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (hierna: het Vrijstellingsbesluit) is als ander belang als bedoeld in artikel 75, vijfde (lees: zesde) lid, onderdeel c, van de wet aangewezen, dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten.
    
    Ingevolge artikel 2c, eerste lid, aanhef en onder a, kan met betrekking tot de diersoorten, genoemd in bijlage IV van de Habitatrichtlijn, en de diersoorten, genoemd in bijlage 1 bij dit besluit, van de artikelen 9 tot en met 12 van de wet slechts vrijstelling of ontheffing worden verleend ten behoeve van de belangen, genoemd in artikel 2, derde lid, onderdelen a, b, c, d, e of f.
    
    De soorten gewone dwergvleermuis, gewone grootoorvleermuis, rosse vleermuis en watervleermuis zijn opgenomen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn.
    
    2.2. GAE heeft voor deze soorten ontheffing van de in artikel 11 van de Ffw neergelegde verbodsbepalingen verzocht in verband met de verlenging van de huidige hoofd start- en landingsbaan van het luchtvaartterrein met 700 meter. De werkzaamheden ten behoeve van deze verlenging bestaan uit de aanleg van 700 meter verharding in het verlengde van de huidige hoofd start- en landingsbaan, het slopen van zes huizen, het rooien en dunnen van diverse boomgroepen, het verplaatsen en uitbreiden van watergangen en het verwijderen en aanpassen van vegetatie.
    
    De minister heeft de verzochte ontheffing onder voorwaarden verleend. Hij heeft daartoe overwogen dat vaststaat dat de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de rosse vleermuis en de watervleermuis in het plangebied zijn aangetroffen. De gewone grootoorvleermuis heeft vaste verblijfplaats in een boerderij aan de Bunnerzandweg. Verder functioneert een elzenboom aan de zuidzijde van deze weg als paarverblijf en mogelijk als kolonie- en overwinteringsplaats voor de rosse vleermuis. De gewone dwergvleermuis en de watervleermuis gebruiken vliegroutes die in het plangebied zijn gelegen. Volgens de minister zijn de gewone grootoorvleermuis, de watervleermuis en de gewone dwergvleermuis vrij algemene soorten in Nederland en is de rosse vleermuis een minder in Nederland voorkomende soort. Het zwaartepunt van de rosse vleermuis ligt echter ten noorden van het plangebied, buiten de invloedsfeer van werkzaamheden. GAE zal een aantal maatregelen treffen ter compensatie en om de negatieve effecten van de werkzaamheden op de soorten tot een minimum te beperken. Onder deze omstandigheden komt de gunstige staat van instandhouding van de betreffende vleermuissoorten volgens de minister niet in geding. De minister heeft verder mede onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008 in zaak nr. 200603116/1 over het Aanwijzingsbesluit Luchtvaartterrein Eelde van 15 mei 2001 (hierna: het aanwijzingsbesluit) overwogen dat aannemelijk is dat geen andere bevredigende oplossing voor de beoogde baanverlenging bestaat en dat de ingreep vanwege een dwingende reden van groot openbaar belang plaatsvindt.
    
    2.3. Volgens de rechtbank mocht de minister het "Ecologisch onderzoek en verkenning flora en faunawet op de locatie van een baanverlenging op de luchthaven Eelde" (hierna: het onderzoek), dat in 2005 door Buro Bakker is uitgevoerd, aan het besluit tot ontheffingverlening ten grondslag leggen. Zij heeft het betoog van IVN dat onvoldoende uitgebreid onderzoek is gedaan, dat mogelijk nog andere soorten dan die waarvoor ontheffing is verleend in het plangebied voorkomen, dat de onderzoeksgegevens ten tijde van het bestreden besluit niet meer actueel waren, dat de voorgestelde compenserende maatregelen onvoldoende zijn om de gunstige staat van instandhouding van de soorten te behouden en dat twijfelachtig is dat deze maatregelen door GAE zullen worden uitgevoerd, gemotiveerd verworpen. De rechtbank heeft voorts onder verwijzing naar genoemde uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008 geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de baanverlenging wegens een dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit, plaatsvindt. De door IVN in de beroepsprocedure ingebrachte stukken leiden volgens de rechtbank niet tot het oordeel dat de omstandigheden dusdanig zijn gewijzigd dat niet langer van een dwingende reden van groot openbaar belang kan worden gesproken. Dat luchthaven Eelde ook na de realisatie van de baanverlenging niet rendabel zou zijn, is niet van belang bij beantwoording van de vraag of een dwingende reden van groot openbaar belang bestaat, aldus de rechtbank.
    
    2.4. IVN betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister het onderzoek van Buro Bakker aan het besluit tot verlening van ontheffing ten grondslag mocht leggen. Volgens IVN heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat het onderzoek onvolledig en onzorgvuldig is. Uit een in opdracht van IVN uitgevoerde quick scan volgt dat ook de laatvlieger in het plangebied aanwezig is. Deze vleermuissoort is niet bij het aan het besluit tot ontheffingverlening ten grondslag gelegde onderzoek betrokken.
    
    Het onderzoek is volgens IVN onzorgvuldig, omdat geen gegevens zijn opgenomen over tijden van onderzoek, weersomstandigheden, temperatuur, windsterke en gebruikte apparatuur. Hiermee voldoet het onderzoek niet aan de eisen die moeten worden gesteld aan een verantwoorde inventarisatie. Bovendien is het onderzoek niet verricht in overeenstemming met het "Protocol voor vleermuisinventarisaties" van 2 april 2009 (hierna: het Protocol). In het Protocol is bijvoorbeeld opgenomen dat bij een te verrichten vooronderzoek dient te worden ingeschat welke soorten redelijkerwijs of mogelijk in het plangebied zijn te verwachten, hetgeen in dit geval niet is geschied. Ook de onderzoeksfrequentie wijkt af van hetgeen in het Protocol is opgenomen. Verder is het onderzoek gebaseerd op verouderde gegevens. In dit verband betoogt IVN dat uit de "Handreiking Flora- en faunawet" van 31 oktober 2008 (hierna: de Handreiking) volgt dat het raadzaam is om een controle uit te voeren op de actualiteit van de eerder verrichte inventarisaties en op eventuele doorgevoerde planwijzigingen en de effecten daarvan op beschermde soorten. Ook volgt uit de Handreiking dat onderzoek naar overwinteringsplaatsen in gebouwen dient te worden verricht, hetgeen in dit geval niet is geschied. De minister heeft het rapport dan ook ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag gelegd, aldus IVN.
    
    2.4.1. Voor zover IVN met haar betoog dat de inventarisatie van diersoorten in het plangebied niet volledig is, beoogt aan te voeren dat GAE ook ontheffing had moeten aanvragen ten behoeve van de laatvlieger, faalt dat betoog. De staatssecretaris dient, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, te beslissen op grondslag van de aanvraag zoals door de aanvrager ingediend en eventueel aangepast op zijn verzoek. Nu voor de laatvlieger geen ontheffing is aangevraagd, moeten de door IVN ten aanzien van laatvlieger aangevoerde gronden in deze procedure buiten beschouwing blijven. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 15 februari 2012 in zaak nr. 201104809/1/T1/A3.
    
    2.4.2. De minister heeft aan zijn besluit tot ontheffingverlening onder andere het onderzoek van Buro Bakker ten grondslag gelegd. Dit onderzoek heeft bestaan uit een inventarisatie van de in het gebied aanwezige vleermuissoorten, de vaste rust- en verblijfplaatsen, foerageergebieden en trekroutes van de vleermuissoorten door middel van veldbezoeken en gebouwinspecties. De veldbezoeken hebben plaatsgevonden op 7 juli 2004, 7 en 8 september 2004 en 4 oktober 2004. Op 29 juni 2005 en op 28 april 2006 hebben gebouwinspecties plaatsgevonden. In het onderzoek zijn vier vleermuissoorten geïnventariseerd.
    
    De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling, mede onder verwijzing naar het advies van de Dienst Landelijk Gebied (hierna: DLG) van 11 maart 2009 voldoende vergewist van de zorgvuldigheid van het door Buro Bakker verrichte onderzoek. De rechtbank heeft in dit verband op goede gronden overwogen dat IVN niet met objectieve onderzoeksgegevens aannemelijk heeft gemaakt dat het onderzoek onzorgvuldig is verricht dan wel dat het dusdanige gebreken vertoont dat de minister het niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. De mogelijke aanwezigheid van andere vleermuissoorten brengt, wat daar ook van zij, niet zonder meer met zich dat het onderzoek naar de wel geïnventariseerde soorten, onzorgvuldig was. Dat het onderzoek niet is uitgevoerd volgens het Protocol leidt evenmin tot dat oordeel. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was het Protocol ten tijde van het indienen van de aanvraag nog niet opgesteld. De minister heeft in het besluit van 3 december 2009 overwogen dat met het Protocol vooral is bedoeld minimale kwaliteitseisen te stellen aan een onderzoek bij het aanvragen van een ontheffing op grond van de Ffw, teneinde te voorkomen dat in een later stadium aanvullend onderzoek dient plaats te vinden. Volgens de minister brengt de vaststelling van het Protocol niet met zich dat alle onderzoeken die niet op basis daarvan hebben plaatsgevonden, onzorgvuldig zijn. Deze onderzoeken dienen op hun eigen merites te worden beoordeeld, aldus de minister. De rechtbank heeft in dit verband gemotiveerd en met juistheid overwogen dat IVN niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bij het onderzoek gehanteerde inventarisatiemethode, gebaseerd op gangbare praktijk, zodanig afwijkt van de in het Protocol opgenomen inventarisatiemethode dat geoordeeld moet worden dat de minister het onderzoek niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Dat in het onderzoek geen gegevens zijn opgenomen over tijden van onderzoek, weersomstandigheden, temperatuur, windsterkte en gebruikte apparatuur maakt de resultaten moeilijker controleerbaar, maar impliceert niet dat de uitkomsten van het onderzoek onjuist zijn. De Afdeling is tot slot met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat het onderzoek, gegeven de aanvraagdatum van 15 augustus 2008 en de omstandigheid dat het plangebied niet is gewijzigd, op voldoende actuele gegevens is gebaseerd. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht dat aan de ontheffing de voorwaarde is verbonden dat voorafgaand aan de kap- en sloopwerkzaamheden gebouwen en bomen dienen te worden geïnspecteerd op de aanwezigheid van vleermuizen en dat tijdens die werkzaamheden een deskundige op het gebied van vleermuizen aanwezig moet zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. IVN betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar betoog dat de voorgestelde compenserende maatregelen onvoldoende zijn om de gunstige staat van instandhouding van de soort te behouden en dat twijfelachtig is dat deze maatregelen door GAE zullen worden uitgevoerd, faalt. Uit de aan de ontheffing verbonden voorwaarden volgt volgens IVN niet dat lijnvormige beplanting dient te worden aangelegd teneinde een nieuwe vleermuisroute te realiseren ruim om de verlengde baan heen. GAE is volgens IVN ook niet bereid een dergelijke vliegroute te realiseren. Verder zal de beplanting, die is aangebracht ter compensatie van het verlies aan vliegroute, de komende jaren geen functie vervullen en biedt deze geen compensatie voor de vleermuizen die op dit moment foerageren in het plangebied. In de ontheffingsvoorwaarden is, voor zover die voorwaarden zien op het aanbrengen van beplanting, ten onrechte geen hoogte voorgeschreven. Slechts bomen met een hoogte van 4 tot 5 meter kunnen, volgens IVN, het verlies aan vliegroute compenseren. Bovendien is in de voorwaarden de locatie van de beplanting niet opgenomen. IVN voert in dit verband aan dat de compensatie van vliegroutes van vleermuizen tegenwoordig nauwkeuriger in verleende ontheffingen wordt opgenomen.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder andere in haar uitspraak van 13 mei 2009 in zaak nr. 200802624/1), bindt artikel 75 van de Ffw de beoordeling van de vraag of een ontheffing kan worden verleend, aan een dwingend en beperkt toetsingskader. De ontheffing kan slechts worden verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort. Voor de soorten genoemd in Bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, voor alle van nature op het Europese grondgebied voorkomende vogels en voor soorten genoemd in bijlage 1 bij het Vrijstellingsbesluit geldt als aanvullende voorwaarde dat ontheffing slechts kan worden verleend indien geen andere bevredigende oplossing bestaat met het oog op de in artikel 75 van de Ffw en in het krachtens die bepaling vastgestelde Vrijstellingsbesluit nader aangeduide belangen.
    
    2.5.2. De DLG heeft de minister bij advies van 11 maart 2009 (hierna: het advies) over de aanvraag voor ontheffing geadviseerd. In dat advies is gemotiveerd overwogen dat op ecologische gronden geen belemmeringen worden voorzien om ontheffing te kunnen verlenen. Daarnaast heeft de DLG geadviseerd een aantal voorwaarden aan de ontheffing te verbinden. Deze voorwaarden zijn door de minister overgenomen in zijn besluit tot verlening van de ontheffing.
    
    Wat betreft de vleermuissoorten is, onder meer als voorwaarde gesteld dat het verlies van vaste verblijfplaatsen van de betreffende vleermuissoorten dient te worden gecompenseerd door het aanleggen van een vleermuiskelder, vleermuiskasten en andere nestgelegenheden, conform de paragrafen 5.4 tot en met 5.7 van het bij de aanvraag gevoegde "Achtergronddocument ecologie behorende bij Inpassing baanverlenging GAE". Verder dient het leefgebied te worden gecompenseerd door de aanleg van 5,6 hectare bos, singels en struiken, conform hoofdstuk 5 van het bij de aanvraag gevoegde rapport "Inpassing Baanverlenging Groningen Airport Eelde". In voorwaarden 9 en 10 van de aan GAE verleende ontheffing is opgenomen dat bomen dienen te worden aangeplant die binnen een periode van 15 tot 20 jaar geschikt zijn als vaste rust- en verblijfplaatsen van vleermuizen en dat het verlies van vliegroutes dient te worden gecompenseerd door het aanleggen van lijnvormige beplanting. Ter zitting van de Afdeling heeft de staatssecretaris toegelicht dat de voorwaarden verbonden aan de ontheffing moeten waarborgen dat het verlies van vliegroutes en vaste rust- en verblijfplaatsen daadwerkelijk wordt gecompenseerd. De door IVN meegebrachte deskundige heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat de minimale hoogte van de aan te planten bomen 5 à10 meter dient te zijn. Volgens de staatssecretaris heeft GAE toegezegd dat de aan te planten bomen, die het verlies van vliegroutes zullen compenseren, een minimale hoogte zullen hebben van 4 à 5 meter. Volgens de staatssecretaris is daarmee de vliegroute direct te gebruiken door de betreffende vleermuissoorten. Verder heeft de staatssecretaris ter zitting verklaard dat van de twee functionele verbindingsroutes van de vleermuizen, er een verloren zal gaan. Er wordt evenwel voldoende compensatie geboden teneinde de functionaliteit van het gebied voor de vleermuizen te behouden, aldus de staatssecretaris. GAE heeft bij monde van haar deskundige ter zitting van de Afdeling verklaard dat de aanleg van de beplanting in overleg met de DLG geschiedt overeenkomstig het daartoe opgestelde "Beplantingsplan versterking Paasveenroute" en overeenkomstig de bij de aanvraag ingediende documenten. Verder blijft de zogenoemde Paasveenroute voor de vleermuizen bestaan en spant zij zich, door aankoop van percelen en deze vervolgens te ontwikkelen, in om de vleermuisroutes in verdergaande mate te versterken. aldus GAE.
    
    IVN heeft haar betoog dat de aan de ontheffing verbonden voorwaarden ontoereikend zijn om het verlies van vliegroutes te compenseren niet gestaafd met een deskundig tegenonderzoek. Gelet hierop en hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank in de betogen van IVN dat de aan de ontheffing verbonden voorwaarden ontoereikend zijn en dat in de voorwaarden ten onrechte niets is opgenomen over de hoogte van de aan te planten bomen, terecht geen aanleiding gezien het bij haar bestreden besluit te vernietigen. De staatssecretaris mocht zich onder verwijzing naar het advies van de DLG en de door GAE bij haar aanvraag overgelegde onderzoeken en documenten op het standpunt stellen dat met de verlening van de ontheffing onder de hiervoor beschreven voorwaarden geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de rosse vleermuis, en de watervleermuis.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. IVN betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008 betreffende het aanwijzingsbesluit heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de baanverlenging vanwege een dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit, plaatsvindt. Volgens IVN is de voorgenomen baanverlenging niet aan te merken als een zodanige dwingende reden. Zij voert in dit verband aan dat uit het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen (hierna: SBL), dat de wettelijke basis voor de baanverlening vormt, volgt dat de verlenging niet meer dan wenselijk wordt geacht en dat de baanverlenging als "niet-essentieel project" in het SBL is opgenomen. Verder mocht de minister volgens IVN niet volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008. De minister diende een zelfstandig onderzoek te verrichten naar het nut en de noodzaak van de baanverlenging. IVN voert aan dat de mogelijkheden van de luchthaven in de huidige vorm toereikend zijn ten behoeve van de regionale bereikbaarheid. De baanverlenging is voor lijndiensten niet noodzakelijk, omdat veel lijndiensten vanwege het geringe aanbod van passagiers zijn gestaakt. Voor zakenvluchten en incidentele charters is de huidige baan volgens IVN toereikend. Verder zijn onderzoeken van recente datum en daterend van na meergenoemde uitspraak van de Afdeling verricht waaruit volgt dat de baanverlenging niet leidt tot een rendabele luchthaven, niet betrokken bij de beoordeling of de baanverlenging een dwingende reden van groot openbaar belang is. In dit verband wijst IVN tevens op nieuw beleid van de Europese Commissie op het gebied van luchtvaart en klimaat in relatie tot het economisch belang van de luchtvaart in Europa, dat de minister evenmin bij zijn besluitvorming heeft betrokken. IVN heeft tot slot aangevoerd dat huidige inzichten ten aanzien van de stimulering van de regionale economie bij de besluitvorming dienden te worden betrokken. Zij heeft er in dit kader op gewezen dat in de "Strategische agenda voor Noord-Nederland 2007-2013", zoals vastgesteld door het algemeen bestuur van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland de bereikbaarheid van de regio aan de orde komt, maar dat met geen woord wordt gerept over luchthaven Eelde.
    
    2.6.1. GAE heeft haar aanvraag voor ontheffing onder andere vergezeld doen gaan van het aanwijzingsbesluit, een samenvatting van de ten behoeve van de baanverlenging verrichte milieueffectrapportage (hierna: MER) en de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008 in zaak nr. 200603116/1 over het aanwijzingsbesluit. Volgens de minister is geen andere bevredigende oplossing dan de baanverlenging mogelijk. De "nuloptie", zijnde een ongewijzigde situatie, is volgens de minister geen bevredigend alternatief, omdat naar ook in de uitspraak van Afdeling van 11 juni 2008 is vastgesteld, de exploitatie van de luchthaven thans verliesgevend is en dat capaciteitsvergroting noodzakelijk is om een kostendekkende exploitatie mogelijk te maken. Hieruit volgt volgens de minister dat het laten uitwijken van het luchtverkeer naar andere luchthavens evenmin een bevredigend alternatief kan zijn, omdat ook dan de continuïteit van de luchthaven niet is verzekerd.
    
    De minister heeft over het belang van de baanverlenging, onder verwijzing naar de door GAE bij haar aanvraag overgelegde documenten, overwogen dat GAE een regionale luchthaven is, gericht op Noord-Nederland. De rijksoverheid en de regionale overheden hebben het besluit voor de baanverlenging genomen om de functie die de luchthaven vervult als internationale luchthaven, te versterken. Het aanwijzingsbesluit is gebaseerd op het SBL, zijnde een Planologische kernbeslissing. De verwachting is dat met de versterking van die functie ook het internationaal vestigingsklimaat van de regio verbetert en dat direct en indirect werkgelegenheid wordt gecreëerd. De minister stelt vast dat in de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008 de baanverlenging als een zwaarwegend maatschappelijk belang is aangemerkt. De minister heeft dit belang gekwalificeerd als dwingende reden van regionale bereikbaarheid en een dwingende reden van regionale economie. Daarbij gaat het niet om een kortstondige verbetering van deze kwaliteiten, maar om een op lange termijn persistente verbetering. Volgens de minister betreft de baanverlenging daarom een dwingende reden van groot openbaar belang als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit.
    
    2.6.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich, onder verwijzing naar de door GAE aan haar aanvraag ten grondslag gelegde stukken en onder verwijzing naar de uitspraak van 11 juni 2008, op het standpunt mocht stellen dat geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat met de baanverlenging een dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit is gemoeid. Daarbij valt niet in te zien dat de minister zich bij zijn beoordeling van de aanvraag niet zou mogen baseren op genoemde stukken.
    
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 11 juni 2008 wat het nut en de noodzaak van de baanverlenging betreft, geoordeeld dat genoegzaam is gebleken dat de huidige baanlengte hoe dan ook onvoldoende is om een rendabele exploitatie te kunnen voeren en dat de baanverlenging en vroege openstelling positieve effecten zullen hebben op de exploitatiemogelijkheden van GAE. De Afdeling heeft in meergenoemde uitspraak geen aanleiding gezien voor het oordeel dat niet in redelijkheid het standpunt kon worden ingenomen dat het aanwijzingsbesluit bijdraagt aan het behoud en de versterking van het luchtvervoerssysteem, de bereikbaarheid van de regio en de regionale economie. Bij dat oordeel heeft de Afdeling de rapporten betrokken die IVN ook in deze procedure heeft ingebracht.
    
    Het betoog van IVN dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat nut en noodzaak voor de baanverlenging ontbreken en dat de minister daarom ten onrechte een dwingende reden van groot openbaar belang aanwezig heeft geacht, volgt de Afdeling niet. Dat in het SBL, dat dateert van 6 september 1988, is vermeld dat reservering van de mogelijkheid tot baanverlenging wenselijk is en dat de baanverlenging in het SBL destijds als "niet-essentieel project" is gekwalificeerd leidt niet tot het oordeel dat de minister ten tijde van het bestreden besluit en op basis van voormelde stukken niet het standpunt mocht innemen dat de baanverlenging een dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat in de toelichting bij het aanwijzingsbesluit van 15 mei 2001 in punt 2 "achtergronden" onder andere is vermeld dat voor luchtvaartterrein Eelde baanverlenging van 1800 meter naar 2500 meter essentieel is, teneinde het draagvlak voor de vervoers- en verkeersfunctie, luchthavenexploitatie en regionaal economische betekenis te kunnen versterken. Het Rijk onderschrijft dat baanverlenging tot 2500 meter noodzakelijk is om te komen tot een grotere benutting van het vervoerspotentieel in het luchtverkeer op middellange afstanden, aldus de toelichting bij het aanwijzingsbesluit. Verder biedt volgens die toelichting baanverlenging tot 2500 meter in principe de mogelijkheid om een positie binnen delen van de vrachtmarkt op te bouwen, met name op middellange afstanden. Baanverlenging zal in de visie van het Rijk een positief effect hebben op de exploitatieresultaten van GAE, aldus de toelichting. Gelet hierop hoefde de minister bij zijn beoordeling geen doorslaggevende betekenis toe te kennen aan de omstandigheid dat de baanverlenging destijds in het SBL als "niet-essentieel project" is aangemerkt. Uit de enkele omstandigheid dat de baanverlenging niet voorkomt op de "Strategische agenda voor Noord-Nederland 2007-2013", kan, anders dan IVN betoogt, niet worden afgeleid dat aan de baanverlenging niet de betekenis toekomt die de minister daaraan op basis van andere stukken toekent.
    
    IVN heeft verder bij brief van 15 januari 2012 nadere rapporten overgelegd ter staving van haar standpunt dat nut en noodzaak voor de baanverlenging ontbreken. Naar het oordeel van de Afdeling leiden deze rapporten niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Wat betreft de rapporten "Why airport expansion is bad for regional economies" en "Pie in the sky - why the costs of airport expansion outweigh the benefits", die beide zien op de situatie in het Verenigd Koninkrijk heeft IVN niet inzichtelijk gemaakt waarom uit deze rapporten volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht aannemen dat de baanverlenging een dwingende reden van groot openbaar belang oplevert. Aan het door IVN overgelegde rapport "Groningen Airport Eelde heeft alleen toekomst als zwaar gesubsidieerde luchthaven" van januari 2012 komt evenmin de betekenis toe die IVN daaraan gehecht wil zien. Dat rapport doet niet af aan het oordeel dat genoegzaam is gebleken dat de huidige baanlengte hoe dan ook onvoldoende is om een rendabele exploitatie te kunnen voeren en dat de baanverlenging positieve effecten zal hebben op de exploitatiemogelijkheden van GAE. In haar uitspraak van 15 februari 2012 in zaak nr. 201003555/1/R1 heeft de Afdeling geoordeeld dat zij geen aanleiding ziet om op dit punt anders te oordelen. Hierbij heeft de Afdeling zich tevens uitgelaten over het betoog dat in de plannen van GAE ten onrechte geen rekening is gehouden met de invoering van het handelssysteem in emissierechten in de luchtvaartsector.
    
    De minister heeft zich, anders dan IVN betoogt, op basis van de bij de aanvraag overgelegde stukken, zelfstandig een oordeel gevormd over het belang dat met verlening van de ontheffing is gediend. Daarbij heeft de minister in aanmerking genomen de zwaarte van de inbreuk, de compenserende maatregelen en de omstandigheid dat de voorgenomen baanverlenging het minst bezwarend is voor de natuurlijke omgeving, nu de omvang van de baanverlenging met veiligheidszones is teruggebracht teneinde de Eekhoornse Loop niet te hoeven doorsnijden. De rechtbank heeft in dit verband terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de minister gezien het belang dat met de baanverlenging is gediend, niet in redelijkheid, onder voorwaarden, ontheffing heeft kunnen verlenen van het in artikel 11 van de Ffw neergelegde verbod voor de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de rosse vleermuis, en de watervleermuis. Dat de baanverlenging een forse toename behelst van uitstoot van broeikasgassen gaat de bij de beoordeling van een aanvraag voor een ontheffing ingevolge de Ffw te hanteren maatstaven te buiten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Grimbergen
      Voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2012
    
    581.