ECLI:NL:RVS:2018:3531, Raad van State, 31-10-2018, 201800207/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2017 heeft het college [appellant sub 2] een preventieve last onder dwangsom opgelegd waarbij hem is gelast de werkzaamheden aan de panden [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam op straffe van verbeurte van een dwangsom niet voort te zetten en gestaakt te houden totdat er een nieuwe omgevingsvergunning is verleend.

201800207/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het algemeen bestuur van stadsdeel centrum van de gemeente Amsterdam (thans het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, hierna: het college), en
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 30 november 2017 in zaak nrs. 17/6425 en 17/6444 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 maart 2017 heeft het college [appellant sub 2] een preventieve last onder dwangsom opgelegd waarbij hem is gelast de werkzaamheden aan de panden [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam op straffe van verbeurte van een dwangsom niet voort te zetten en gestaakt te houden totdat er een nieuwe omgevingsvergunning is verleend.
    
    Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 30 maart 2017 in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 30 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 september 2017 vernietigd, het besluit van 30 maart 2017 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 september 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2018, waar [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. J. Wijmans, beiden advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 2] is eigenaar van de panden [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam. Het college heeft hem bij besluit van 8 juli 2015 een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en vergroten van deze panden tot één woning. [appellant sub 2] is voornemens om de te realiseren woning te gaan bewonen. Tijdens de bouwwerkzaamheden is gebleken dat enkele muren van het pand in slechte staat verkeren. Hierover is op 7 juli 2016 overleg gepleegd met gemeentelijke toezichthouders, waarbij in ieder geval toestemming is gegeven voor de sloop van de tussenmuur op de eerste verdieping.
    
        Het college heeft zich in het besluit van 30 maart 2017 op het standpunt gesteld dat op 29 november 2016 door een toezichthouder is vastgesteld dat [appellant sub 2] meer heeft gesloopt dan in de omgevingsvergunning en door de toezichthouder in het gesprek van 7 juli 2016 was toegestaan en dat als gevolg daarvan niet langer gesproken kan worden van verbouw van de panden, maar dat sprake is van sloop en nieuwbouw. Omdat een deel van het bouwplan is voorzien op gronden die in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Westelijke Binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming 'Tuin-3' hebben en op grond van de planregels bij nieuwbouw niet meer op gronden met die bestemming mag worden gebouwd, kan het vergunde bouwplan volgens het college niet meer worden uitgevoerd en bestaat het gevaar dat verder wordt gebouwd zonder een daartoe verleende omgevingsvergunning. Het college heeft vervolgens op verzoek van [appellant sub 2] een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft het hiertegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard.
    
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de stelling van [appellant sub 2] dat het college heeft ingestemd met de gewijzigde uitvoering van de werkzaamheden niet wordt gevolgd en dat niet is gebleken van bevoegd gedane uitlatingen waaraan [appellant sub 2] het vertrouwen mocht ontlenen dat hij beschikte over een omgevingsvergunning voor de gewijzigde bouwplannen. Zij heeft voorts overwogen dat een omgevingsvergunning ook niet van rechtswege is ontstaan. De rechtbank heeft vervolgens niet vastgesteld of het college bevoegd was om handhavend op te treden, maar heeft overwogen dat, voor zover het college al bevoegd was tot het opleggen van de last, in dit specifieke geval van hem mocht worden verwacht dat het met [appellant sub 2] in overleg zou treden om de mogelijkheid van legalisering te verkennen. Nu dat niet is gedaan, is de opgelegde preventieve last onder dwangsom volgens de rechtbank onrechtmatig.
    
        Het college en [appellant sub 2] hebben beiden hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    2.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft overwogen dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Hij voert daartoe aan dat de bouwtekeningen die op 14 oktober 2016 zijn ingediend bij het college, zijn vergund, hetgeen de rechtbank volgens hem niet heeft onderkend. Volgens [appellant sub 2] blijkt uit deze tekeningen dat extra muurdelen zouden worden gesloopt. Hij wijst er in dit verband op dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie dat ten grondslag is gelegd aan het besluit op bezwaar met betrekking tot de tekeningen is opgenomen: "De commissie is van mening dat hetgeen op deze tekeningen staat aangegeven integraal is vergund. Dat geldt ook voor de op 14 oktober 2016 ingediende tekeningen met nrs. […] welke ook door u zijn goedgekeurd." Volgens hem blijkt hieruit dat de tekeningen van 14 oktober 2016 deel uitmaken van de omgevingsvergunning van 8 juli 2015.
    
        Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door [appellant sub 2] extra uitgevoerde sloopwerkzaamheden ertoe hebben geleid dat niet langer sprake is van verbouw van het hoofdgebouw, maar van nieuwbouw in de zin van de planregels. Volgens het college is de na de sloop resterende bouwmassa zo gering dat realisering van het bouwplan thans niet langer kan worden aangemerkt als 'verbouw'. Er is thans sprake van 'nieuwbouw' aldus het college. Het gevolg daarvan is dat het bouwplan thans in strijd is met artikel 19.2.2, onder c, van de planregels, omdat bij nieuwbouw de op de bestemming Tuin-3 aanwezige bestaande gebouwen niet mogen worden gehandhaafd, aldus het college.
    
    2.1.    Vast staat dat het bouwplan voor een deel is voorzien op gronden met de bestemming 'Tuin 3'.
    
    Artikel 19 van de planregels heeft betrekking op gronden met de bestemming "Tuin-3".
    
    Artikel 19.2.2 van de planregels luidt:
    
    "a. Gebouwen die aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan mogen worden gehandhaafd en in zijn geheel worden vernieuwd, maar mogen niet worden vergroot. Dit betekent ook dat bebouwing niet ondergronds mag worden uitgebreid;
    
    b. […];
    
    c. Ingeval van nieuwbouw van de hoofdbebouwing op hetzelfde perceel mogen de onder a genoemde gebouwen, op hetzelfde bouwperceel niet worden gehandhaafd."
    
    2.2.    Niet in geschil is dat [appellant sub 2] op 14 oktober 2016 een aantal constructieve gegevens en een aantal bouwtekeningen, waaronder de tekening met nr. WE0001, heeft ingediend. De tekening met dit nummer toont de plattegrond van de begane grond waarop onder meer te zien is dat de gehele rechterbouwmuur van [locatie 1] en vrijwel de gehele tussenmuur [locatie 2] zal worden gesloopt.  
    
        In reactie op de ingediende gegevens en bouwtekeningen is bij brief van 2 november 2016 aan [appellant sub 2] bericht: "[…] Op 14 oktober 2016 en 19 oktober 2016 hebben wij constructieve gegevens ontvangen. Deze gegevens zijn goedgekeurd en gewaarmerkt als behorende bij de omgevingsvergunning. […]." De brief is ondertekend namens het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van Stadsdeel Centrum door [medewerker vergunningen]. Op de tekeningen is een stempel geplaatst waarop staat "Behoort bij besluit BWT […]". Hierbij is het BWT-nummer van de omgevingsvergunning van 8 juli 2015 vermeld.
    
        Voorts is in het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat door het college ten grondslag is gelegd aan het besluit op bezwaar van 26 september 2017, opgenomen: "De commissie constateert wel dat er constructietekeningen zijn die door u zonder op- en aanmerkingen zijn goedgekeurd. Deze tekening maken deel uit van de vergunning van 8 juli 2015. Uit deze tekeningen van 14 oktober 2016 WE0001, […] en WE0101, […], blijkt het volgende; De muren in grijs zijn aangegeven met bestaand metselwerk. Dit staat ook vermeld op de tekeningen. Dit komt overeen met de thans aantoonbaar nog aanwezige bestaande muur(delen). De muren in kalkzandsteen/nieuw metselwerk zijn aangegeven in wit met schuine streepjes. Dit staat ook op de tekeningen aangegeven. De commissie is van oordeel dat hetgeen op deze tekeningen staat aangegeven integraal is vergund. Dit geldt ook voor de op 14 oktober 2016 ingediende tekeningen met de nrs. […] welke ook door u zijn goedgekeurd.
    
    2.3.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betoogt [appellant sub 2] terecht dat de op 14 oktober 2016 ingediende bouwtekeningen integraal zijn vergund en daarmee deel uitmaken van de omgevingsvergunning van 8 juli 2015. De stelling van het college dat met de brief van 2 november 2016 is beoogd om alleen constructieve goedkeuring, maar geen planologische goedkeuring aan de plannen van [appellant sub 2] te geven, wordt niet gevolgd. Gelet op de in de brief gebruikte bewoordingen mocht [appellant sub 2] er redelijkerwijs vanuit gaan dat de brief van 2 november 2016 een algemene goedkeuring van de door hem overgelegde bouwtekeningen en constructieve gegevens bevatte. De stelling van het college dat [medewerker vergunningen] niet bevoegd was om planologische goedkeuring voor de bouwplannen te geven, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat de brief van 2 november 2016 zonder enig voorbehoud over planologische goedkeuring is verzonden namens het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie en derhalve namens het destijds bevoegde bestuursorgaan. Het voorgaande wordt ook bevestigd in het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarin uitdrukkelijk is opgenomen dat de hetgeen op de op 14 oktober 2016 ingediende tekeningen staat 'integraal is vergund'. Dat het advies van de bezwaarschriftencommissie op dit punt volgens het college ongelukkig is geformuleerd en dat niet is bedoeld op te nemen dat de tekeningen integraal zijn vergund, is gelet op al deze omstandigheden niet aannemelijk.
    
    2.4.    Dat de op 14 oktober 2016 ingediende bouwtekeningen en gegevens deel uitmaken van de omgevingsvergunning van 8 juli 2015 heeft tot gevolg dat het college zich in het handhavingsbesluit van 30 maart 2017 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat meer is gesloopt dan was vergund en dat als gevolg daarvan thans sprake is van nieuwbouw in plaats van verbouw. Op de tekening met nr. WE0001 is te zien dat en welke muren zullen worden verwijderd. Het moet er voor gehouden worden dat het college met de goedkeuring van deze tekening heeft ingestemd met de extra sloopwerkzaamheden. Gelet hierop heeft het college zich eveneens ten onrechte op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning niet kan worden gebruikt. Op basis van de omgevingsvergunning van 8 juli 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 2 november 2016, kunnen de bouwwerkzaamheden worden voorgezet.
    
        De Afdeling merkt in dit verband nog het volgende op. Op de tekening met nr. WE0001 is op de plaats van de tussenmuur slechts een onderbroken rode lijn opgenomen. Op de tekening is daarom wel te zien dat de tussenmuur zal worden gesloopt, maar niet of de tussenmuur na de sloop al dan niet gedeeltelijk door een glazen wand zal worden vervangen. De omgevingsvergunning van 8 juli 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 2 november 2016, voorziet om die reden niet in toestemming voor het vervangen van de glazen wand die in het besluit van 8 juli 2015 was voorzien voor een gedeeltelijk open doorgang tussen de panden [locatie 1] en [locatie 2].
    
    2.5.    Het voorgaande betekent dat het college ten tijde van het opleggen van de preventieve last onder dwangsom van 30 maart 2017 niet bevoegd was om handhavend op te treden. Gelet hierop heeft de rechtbank in het dictum van de aangevallen uitspraak terecht het beroep van [appellant sub 2] gegrond verklaard, het besluit van 28 september 2017 vernietigd en het besluit van 30 maart 2017 herroepen. Omdat in deze zaak slechts de rechtmatigheid van dit handhavingsbesluit ter beoordeling voorligt, behoeft hetgeen [appellant sub 2] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd, waaronder het betoog dat naar aanleiding van een door hem op 26 oktober 2016 ingediende aanvraag een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, geen bespreking. Het betoog van het college in hoger beroep dat de door [appellant sub 2] extra uitgevoerde bouwwerkzaamheden ertoe hebben geleid dat niet langer sprake is van verbouw van het hoofdgebouw, maar van nieuwbouw in de zin van de planregels behoeft gelet op het voorgaande eveneens geen bespreking meer.
    
    Conclusie
    
    3.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    4.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderacht euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018
    
    724.