ECLI:NL:RVS:2018:345, Raad van State, 31-01-2018, 201605711/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] om verstrekking van documenten uit het dossier over de aanvraag van [persoon] op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (hierna: Bbz), afgewezen.

201605711/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2016 in zaak nr. 15/2838 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heumen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 december 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] om verstrekking van documenten uit het dossier over de aanvraag van [persoon] op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (hierna: Bbz), afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 mei 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.P.F. Tummers, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.A. van den Heuvel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De relevante wetgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellant] heeft bij brief van 18 november 2014 het college onder vermelding van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om alle documenten die hebben geleid tot het besluit waarbij een bedrijfskrediet op grond van het Bbz is verstrekt aan [persoon], handelend onder de naam [kinderdagverblijf], gevestigd in Nijmegen (hierna: het Bbz-dossier).
    
    De besluitvorming
    
    3.    Het college heeft dat verzoek afgewezen bij besluit van 19 december 2014. Het heeft overwogen dat de verzochte documenten persoonsgegevens bevatten en dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken bijstandsgerechtigde zwaarder dient te wegen dan het algemeen belang bij verstrekking van de verzochte gegevens.
    
    3.1.    Bij het besluit op bezwaar heeft het college het bezwaar van [appellant], onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften gemeente Heumen, niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft overwogen dat [appellant] het Bbz-dossier met de door hem verzochte documenten heeft ingezien. Omdat het [appellant] is toegestaan kennis te nemen van de inhoud van de gevraagde documenten, bestaat geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar, aldus het college. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat in overleg met [appellant] naar ieders tevredenheid tot inzage in het Bbz-dossier is besloten. Dat [appellant] later plots afschriften van het dossier wenst, betekent niet dat daarmee een belang bestaat bij een inhoudelijke beoordeling, aldus het college.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Ze heeft vastgesteld dat [appellant] al eerder, te weten bij brief van 16 augustus 2013, een gelijkluidend Wob-verzoek had ingediend. Omdat dat eerdere verzoek identiek is aan het Wob-verzoek van 18 november 2014, heeft de rechtbank dit laatste verzoek gekwalificeerd als een herhaalde aanvraag. Daarom heeft zij beoordeeld of [appellant] nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangedragen. Volgens de rechtbank heeft hij zulke feiten en omstandigheden niet aangedragen en bestaat om die reden geen plaats voor een rechterlijke toetsing van het besluit van 20 mei 2015.
    
    Het geschil in hoger beroep
    
    Misbruik van recht
    
    5.    Het college stelt in zijn schriftelijke uiteenzetting aan de orde dat [appellant] misbruik van recht maakt. De Afdeling zal dit betoog eerst behandelen.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1198) kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    
    5.2.    [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat hij een materieel belang heeft bij het door hem ingediende Wob-verzoek. Hij heeft het Bbz-dossier opgevraagd in verband met een te voeren civiele procedure tegen het kinderdagverblijf. Hij wil met deze informatie aantonen dat het college hem bij deze procedure tegenwerkt. Omdat hij maar geen antwoord ontving op zijn verzoek, heeft hij opnieuw een Wob-verzoek ingediend. Bovendien had hij aanvankelijk toegang tot het Bbz-dossier en was hem de toestemming verleend om daaruit kopieën te maken. Later kreeg hij het bericht dat hij geen kopieën mocht maken. Hij heeft ook andere Wob-verzoeken ingediend om aan te tonen dat het college hem tegenwerkt.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling bestaat onder deze omstandigheden geen grond voor het oordeel dat [appellant] zijn bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, heeft aangewend zonder redelijk doel en dat hij zijn recht beroep tegen het besluit van 20 mei 2015 in te stellen heeft misbruikt. Dat, zoals het college stelt, de civiele procedure kansloos zou zijn, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    Het hoger beroep van [appellant]
    
    6.    [appellant] betoogt dat hij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden naar voren heeft gebracht. Naar aanleiding van het verzoek van 18 november 2014 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen [appellant], zijn toenmalige advocaat en mevrouw Wiersma, werkzaam bij de gemeente. De afspraak luidde dat hij inzage zou krijgen in het Bbz-dossier en dat kopieën van de voor hem belangrijke documenten konden worden gemaakt. Het dossier lag weliswaar op de afgesproken dag gereed voor inzage, maar hem is te kennen gegeven dat geen kopieën konden worden gemaakt. De gemeente volhardt, volgens [appellant], in een negatieve houding richting hem. Daarnaast bestaat een sterk vermoeden dat de besluitvorming over de sluiting van het kinderdagverblijf niet juist is verlopen. Dit alles vormt een nieuwe omstandigheid, als gevolg waarvan hij zich genoodzaakt zag het Wob-verzoek van 18 november 2014 in te dienen, aldus [appellant].
    
    6.1.    Omdat al eerder een gelijkluidend Wob-verzoek bij het college was ingediend, heeft de rechtbank ambtshalve getoetst of zich nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan. Uit de uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, volgt echter dat de Afdeling haar rechtspraak over herhaalde aanvragen, zoals in deze zaak aan de orde, met onmiddellijke ingang heeft aangepast. Deze aanpassing houdt onder meer in dat in zaken waarin het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag op inhoudelijke gronden heeft afgewezen, de bestuursrechter het besluit op die aanvraag toetst aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag. Anders dan voorheen beoordeelt de bestuursrechter dus niet meer ambtshalve of wat een rechtzoekende aan zijn aanvraag ten grondslag heeft gelegd nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
    
    6.2.    Hoewel de rechtbank het ten tijde van de aangevallen uitspraak geldende ne-bis-beoordelingskader juist heeft toegepast, volgt uit hetgeen onder 6.1 is overwogen en uit de omstandigheid dat het college het verzoek van [appellant] van 18 november 2014 op inhoudelijke gronden heeft afgewezen, dat het besluit van 20 mei 2015 had moeten worden getoetst in het licht van de daartegen door [appellant] aangevoerde beroepsgronden.
    
    6.3.    Omdat de rechtbank dit niet heeft gedaan, is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 20 mei 2015 toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
    
    Het beroep tegen het besluit van 20 mei 2015
    
    Vooringenomenheid Adviescommissie bezwaarschriften
    
    7.    Volgens [appellant] komt het besluit van 20 mei 2015 voor vernietiging in aanmerking, omdat de Adviescommissie bezwaarschriften gemeente Heumen vooringenomen is. Volgens [appellant] is het in dit kader opvallend dat hij mr. M.H.A. van den Heuvel in vele zaken tegenkomt, als juridisch medewerker van de gemeente, maar ook als klachtencoördinator en als secretaris van voormelde Adviescommissie.
    
    7.1.    Naar het oordeel van de Afdeling bestaan geen aanwijzingen voor het oordeel dat de Adviescommissie bezwaarschriften vooringenomen is geweest bij de behandeling van het bezwaarschrift. Dat Van den Heuvel in meerdere opzichten betrokken is bij procedures van [appellant], is op zichzelf onvoldoende voor dat oordeel. Het college mocht het advies dan ook betrekken bij zijn besluitvorming.
    
    Het besluit van 20 mei 2015
    
    8.    [appellant] betoogt in beroep dat hij een afspraak had met zijn toenmalige gemachtigde en mevrouw Wiersma, werkzaam bij de gemeente, om inzage in het dossier te verkrijgen. Daarnaast was de afspraak dat aan hem kopieën uit het Bbz-dossier zouden worden verstrekt. Vervolgens kwam het college terug op deze afspraak en zijn hem geen kopieën verstrekt. Hij heeft weliswaar foto’s gemaakt van enkele documenten, maar die foto’s betreffen slechts een deel van de door hem verzochte stukken, aldus [appellant].
    
    8.1.    Het college heeft het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij inzage heeft gekregen in het Bbz-dossier. Volgens het college heeft [appellant] geen materieel belang meer bij een beoordeling van het tegen het besluit van 19 december 2014 gemaakte bezwaar, omdat hij reeds kennis heeft genomen van de inhoud van het dossier.
    
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het bezwaar van [appellant] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaar[appellant] heeft weliswaar inzage gekregen in het integrale Bbz-dossier in het kader van een minnelijk traject, alvorens op zijn Wob-verzoek is beslist, maar hij heeft geen afschriften ontvangen van de door hem gewenste documenten. Die afschriften zou hij na de inzage in het Bbz-dossier ook niet meer ontvangen, omdat het college het Wob-verzoek van [appellant] bij besluit van 19 december 2014 heeft afgewezen. Omdat de vorm van informatieverstrekking onderdeel is van het besluit op het Wob-verzoek (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2867) en [appellant] de documenten in een andere vorm verstrekt wenst te krijgen dan deze voor hem ter beschikking zijn gesteld, kan niet worden gezegd dat geen belang meer bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8.3.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 20 mei 2015 dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet, in het kader van finale geschilbeslechting, aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Daartoe overweegt zij als volgt.
    
    Finale geschilbeslechting
    
    9.    Het college heeft zich ter zitting van de Afdeling op het standpunt gesteld dat het besluit van 19 december 2014 rechtmatig is. Volgens het college is op goede gronden geweigerd documenten uit het Bbz-dossier openbaar te maken, omdat het Bbz-dossier persoonsgegevens bevat, de persoonlijke levenssfeer van [persoon] onmiskenbaar in het geding is en het belang van verstrekking van de documenten niet opweegt tegen het belang van de persoonlijke levenssfeer van [persoon]. Dat geldt volgens het college voor het gehele Bbz-dossier. Bovendien speelt het door [appellant] gestelde persoonlijke belang bij openbaarmaking geen rol, aldus het college.
    
    9.1.    Na kennis te hebben genomen van het Bbz-dossier, overweegt de Afdeling het volgende. Het Bbz-dossier bevat zonder uitzondering en anders dan [appellant] heeft gesteld, documenten die de persoonlijke en financiële situatie betreffen van [persoon], waaronder bankafschriften, verzekeringsgegevens, taxatierapporten, financiële onderzoeken en correspondentie over het bedrijfskrediet. Die documenten betreffen dan ook, zoals het college in het besluit van 19 december 2014 heeft overwogen, de persoonlijke levenssfeer van [persoon]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich, gelet op de inhoud van de documenten uit het Bbz-dossier en het persoonlijke karakter van die documenten, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking van die documenten niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    Het recht op openbaarmaking op grond van de Wob dient bovendien, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1169), uitsluitend het publieke belang bij een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen. In het kader van de Wob komt dan ook geen betekenis toe aan het persoonlijke belang van [appellant], zoals verwoord in het bezwaarschrift, bij het verkrijgen van de verzochte informatie.
    
    9.2.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Afdeling het standpunt van het college dat het besluit van 19 december 2014 in het licht van het daartegen gemaakte bezwaar, niet onrechtmatig is, volgt. De Afdeling zal het bezwaar dan ook ongegrond verklaren.
    
    Slotsom
    
    10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 mei 2015 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal in de zaak voorzien door het tegen het besluit van 19 december 2014 gemaakte bezwaar ongegrond te verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juni 2016 in zaak nr. 15/2838;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 20 mei 2015, registratienummer 15.0005995;
    
    V.    verklaart het tegen het besluit van 19 december 2014 gemaakte bezwaar ongegrond;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heumen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.064,01 (zegge: tweeduizend vierenzestig euro en een cent), waarvan € 2.004,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heumen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Grimbergen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2018
    
    581.  Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:6
    
    1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
    
    2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
    
    Wet openbaarheid van bestuur
    
    Artikel 3
    
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    (…).
    
    Artikel 7
    
    1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
    
    a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
    
    b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
    
    c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
    
    d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
    
    2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:
    
    a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;
    
    b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.
    
    (…).
    
    Artikel 10
    
    (…).
    
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    (…);
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    (…).