ECLI:NL:RVS:2013:729, Raad van State, 14-08-2013, 201207843/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2011 heeft de verenigde vergadering de "Legger oppervlaktewateren, onderdeel Rietlanden (Leimuiden)" vastgesteld.

201207843/1/A4.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1],
    2. [appellant sub 2],
    beiden wonend te Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 4 juli 2012 in zaak nrs. 12/349 en 12/456 en in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1],
    [appellant sub 2],
    
    en
    
    de verenigde vergadering van het hoogheemraadschap van Rijnland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 november 2011 heeft de verenigde vergadering de "Legger oppervlaktewateren, onderdeel Rietlanden (Leimuiden)" vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 4 juli 2012 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroepen ingesteld.
    
    De verenigde vergadering heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2013, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door D. van Poelgeest en mr. A. de Jong, en de verenigde vergadering, vertegenwoordigd door E. de Groot en J.J.P. van der Vlist, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
     Toetsingskader
    
    1. Ingevolge artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet, stelt het algemeen bestuur vast de legger waarin onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen worden aangewezen.
    
     Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet, draagt de beheerder zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven.
    
     Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Reglement van bestuur voor het hoogheemraadschap van Rijnland, worden de onderhoudsplichtigen en de onderhoudsverplichtingen betreffende waterkeringen en wateren aangegeven respectievelijk vastgelegd in de legger, bedoeld in artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet.
    
     Ingevolge het tweede lid wordt in de legger vermeld wat de functie is van het desbetreffende waterstaatswerk, wie met het onderhoud is belast en wat het onderhoud omvat.
    
    Intrekking beroepsgrond
    
    2. Ter zitting heeft [appellant sub 1] zijn beroepsgrond wat betreft de bevoegdheid van De Groot en Van der Vlist om namens de verenigde vergadering verweer te voeren ter zitting van de rechtbank, ingetrokken.
    
    Waterstaatswerk
    
    3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Rietlanden geen waterstaatswerk is als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet. Volgens hem was de verenigde vergadering dan ook niet bevoegd om in de legger onderhoudsverplichtingen op te leggen.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet wordt onder waterstaatswerk verstaan: oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk.
    
     Ingevolge hetzelfde artikellid wordt onder oppervlaktewaterlichaam verstaan: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens deze wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna.
    
    3.2. De Rietlanden is een open moerasachtig gebied dat ligt in de zuidwesthoek van de Westeinderplassen. Rietkragen en rietzuddes drijven op het water en bewegen mee met het waterpeil. Het ter plaatse van de Rietlanden aanwezige water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers, flora en fauna, moeten worden aangemerkt als een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet. Een oppervlaktewaterlichaam is ingevolge hetzelfde artikellid een waterstaatswerk. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant sub 2] dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de verenigde vergadering niet bevoegd was om ten aanzien van dit waterstaatswerk in de legger onderhoudsverplichtingen op te leggen met betrekking tot het daarin aanwezige riet.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Rechtszekerheid
    
    4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 4, aanhef en onder b, van de legger voldoende duidelijk is ten aanzien van het resultaat dat van onderhoudsplichtigen wordt verwacht. Volgens hen is onduidelijk wat onder het begrip "onomkeerbare verlanding" wordt verstaan en weten zij derhalve niet wat van hen verlangd wordt.
    
     Voorts betoogt [appellant sub 1] dat het gebruik van de woorden "onder andere" in artikel 4, aanhef en onder b, van de legger tot rechtsonzekerheid leidt.
    
    4.1. Ingevolge artikel 3, onder a, van de legger berust het onderhoud van de Rietlanden bij de kadastrale eigenaren.
    
     Ingevolge artikel 4, aanhef en onder a, bedraagt de totale oppervlakte aan open water in de Rietlanden 3,67 ha.
    
     Ingevolge die aanhef en onder b, worden de onder a aangegeven wateren ontheven van hun jaarlijkse schoningsplicht indien het onderhoudsregime van het gebied zodanig wordt uitgevoerd - onder andere door het verwijderen van (het opschot van) struiken en bomen - dat onomkeerbare verlanding wordt tegengegaan.
    
     Ingevolge die aanhef en onder c, dient, indien in het gebied onomkeerbare verlanding optreedt, het in artikel 4 onder a aangegeven oppervlak weer terug gebracht te worden, met een minimale waterdiepte van 0,35 m. Hierbij geldt dat in het geval van gedeeltelijke verlanding slechts naar verhouding van de verlanding hoeft te worden gecompenseerd.
    
    4.2. In de toelichting bij artikel 4 van de legger is vermeld dat het vanwege de gebiedsspecifieke omstandigheden in de Rietlanden mogelijk is onder voorwaarden af te wijken van de jaarlijkse schoningsplicht van oppervlaktewateren. Volgens de toelichting beweegt de drijvende massa in het beginstadium van het verlandingsproces flexibel met het waterpeil mee. Op den duur wordt de massa zo dik en vergroeid dan wel gefixeerd met de omgeving dat er geen sprake meer is van vrij mee bewegen met het waterpeil, waardoor de aldus verlande watergang geen functie meer heeft voor het watersysteem. Dit verlandingsproces kan, afhankelijk van de breedte en de diepte van de wateren, tientallen jaren in beslag nemen. Het beleid voor de Rietlanden is er dan ook, aldus de toelichting, op gericht dat de Rietlanden (inclusief tussenliggende sloten) op een dusdanige wijze (als rietland) worden beheerd dat geen onomkeerbare verlanding kan optreden. Dit wil volgens de toelichting zeggen dat het proces van secundaire verlanding het stadium van rietgroei niet voorbij mag gaan. Het fixeren dan wel de verdere aangroei van de rietzudden door verruiging door struiken en bomen is zonder compensatie dan ook niet toegestaan. Dit betekent dat (opschot van) bomen en struiken verwijderd moeten worden, aldus de toelichting.
    
    4.3. Ter zitting heeft de verenigde vergadering toegelicht dat, anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen, ingevolge artikel 4 van de legger niet ieder opschot van struiken of bomen onmiddellijk dient te worden verwijderd. Pas op het moment dat onomkeerbare verlanding daadwerkelijk dreigt, moet opschot worden verwijderd. Gelet op die toelichting en de toelichting bij de legger, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat niet duidelijk is wat van de onderhoudsplichtigen verwacht wordt volgens de legger en wat onder "onomkeerbare verlanding" in artikel 4, aanhef en onder b, van de legger wordt verstaan. Het gebruik van de woorden "onder andere" in dat artikelonderdeel leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat de verenigde vergadering, zoals zij in haar verweerschrift en ter zitting heeft toegelicht, er juist uitdrukkelijk voor heeft gekozen om niet voor te schrijven hoe het doel van de onderhoudsverplichtingen, het tegengaan van onomkeerbare verlanding, moet worden bereikt. De woorden "onder andere" duiden er slechts op dat verlanding mede kan worden tegengegaan door het verwijderen van struiken en bomen. Het staat onderhoudsplichtigen vrij om onomkeerbare verlanding ook op andere wijze tegen te gaan. Onder die omstandigheden en in aanmerking genomen dat het te behalen doel duidelijk is, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gebruik van de woorden "onder andere" tot rechtsonzekerheid leidt.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    5. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zich richten tegen de door de verenigde vergadering bij de rechtbank gedane mededeling dat om de vijf jaar inspectie zal plaatsvinden, wordt overwogen dat dit geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de legger. Deze mededeling betreft de wijze waarop de verenigde vergadering zal inspecteren of in overeenstemming met de legger wordt gehandeld. Deze mededeling betekent niet dat onomkeerbare verlanding na vijf jaar vaststaat en dat vanaf dat moment een schoningsplicht op grond van de legger bestaat. De beroepsgrond faalt dan ook.
    
    6. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant sub 2] miskend dat niet duidelijk is welke oppervlakte open water ingevolge de legger geldt en hoeveel van deze oppervlakte aan iedere eigenaar moet worden toegerekend.
    
    6.1. In de legger wordt slechts één maat gehanteerd voor de oppervlakte open water in de Rietlanden, namelijk 3,67 ha. Dit staat vermeld in artikel 4, aanhef en onder a, van de legger. Ter zitting heeft de verenigde vergadering voorts toegelicht dat zij elk jaar gedetailleerde luchtfoto’s laat maken. Deze foto’s worden met de leggerkaart vergeleken. Vervolgens wordt aan de hand van een kaart met kadastrale gegevens bepaald wiens eigendom de betreffende gedeelten open water zijn en of deze kleiner zijn geworden. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat niet duidelijk is welke oppervlakte open water ingevolge de legger geldt en hoeveel van deze oppervlakte aan iedere eigenaar moet worden toegerekend.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Peiljaar
    
    7. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het jaar 2007, voor de bepaling van de oppervlakte aan open water, niet willekeurig is.
    
    7.1. In de toelichting van de legger staat onder ‘Algemeen’ vermeld dat in de legger-oppervlaktewateren alle oppervlaktewateren in het beheergebied van het hoogheemraadschap van Rijnland met een hoge mate van nauwkeurigheid zijn gekarteerd. Hiervoor is gebruik gemaakt van gedetailleerde luchtfoto's die in april 2007 speciaal voor het leggerproject zijn gemaakt. Deze foto’s hebben ook als basis gediend voor de kartering van de Rietlanden.
    
    7.2. Uit voorgaande overweging volgt dat met behulp van de in 2007 gemaakte luchtfoto's de Rietlanden met een hoge mate van nauwkeurigheid kunnen worden gekarteerd. Onder die omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de verenigde vergadering niet van het jaar 2007 voor de bepaling van de omvang van de oppervlakte aan open water had mogen uitgaan.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    8. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in de Bovenlanden, ook al is de inrichting ter plaatse mogelijk anders dan in de Rietlanden, feitelijk verondieping toegestaan wordt. Volgens hem heeft de verenigde vergadering dan ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld door voor de Rietlanden de plicht op te leggen om onomkeerbare verlanding te voorkomen.
    
    8.1. Ter zitting heeft de verenigde vergadering toegelicht dat dezelfde onderhoudsverplichtingen gelden als in de Rietlanden en dat tegen de verondieping in de Bovenlanden handhavingsmiddelen worden toegepast. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat geen strijd met het gelijkheidsbeginsel bestaat.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2013
    
    457-764.