ECLI:NL:RVS:2012:BX8249, Raad van State, 26-09-2012, 201201115/1/T1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 18 augustus 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Loenen verzoeken van [wederpartij] en anderen om vergoeding van planschade afgewezen.

201201115/1/T1/A2.
      Datum uitspraak: 26 september 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 23 december 2011 in zaak nrs. 10/848 t/m 10/851 en 10/853 t/m 10/858 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en anderen
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 18 augustus 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Loenen verzoeken van [wederpartij] en anderen om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 28 januari 2010 heeft dat college de door [wederpartij] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht (als rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van Loenen) binnen drie maanden na verzending van die uitspraak een nieuw besluit op de gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2012, hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [wederpartij] en anderen hebben elk een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Scheijven, werkzaam bij de gemeente, vergezeld door mr. ir. P.F. Schreiber, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), en [wederpartij] en anderen, vertegenwoordigd door mr. Ph.W.A.M. van Roy, advocaat te Beek, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover thans van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die bepaling tot 1 juli 2008 luidde, kennen burgemeester en wethouders een belanghebbende op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover blijkt dat hij ten gevolge van het besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in de artikelen 17 of 19, schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
    
    3. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 49 van de WRO dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts indien realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van dit uitgangspunt afgeweken moet worden.
    
    4. Bij besluit van 5 september 2006 heeft het college aan de gemeente met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling van de in het ter plaatse als bestemmingsplan geldende uitbreidingsplan 'Plan Driehoven' van 26 maart 1964 (hierna: het uitbreidingsplan) ter zake van het bebouwingspercentage en de bebouwingsgrens gestelde voorschriften verleend voor het realiseren van een zogenoemde samenwoonschool op het perceel aan de Keizer Ottolaan 15 te Loenen (hierna: het perceel).
    
    5. Uit de bij het uitbreidingsplan behorende kaart blijkt dat het perceel voor bebouwing ten dienste van bijzondere doeleinden is bestemd.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de bij het uitbreidingsplan behorende voorschriften (hierna: de planvoorschriften) mogen op gronden met die bestemming uitsluitend worden opgericht gebouwen van openbaar nut en daarmee gelijk te stellen inrichtingen, zoals scholen, kerken, verenigingsgebouwen, badhuizen, consultatiebureaus, kantoren, hotels, cafés, restaurants, bioscopen en theaters met bij elke inrichting ten hoogste één bijbehorende, al dan niet vrijstaande woning. Ingevolge het tweede lid moeten de in het eerste lid genoemde gebouwen worden geplaatst binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsgrenzen. Ingevolge het derde lid geeft het op de kaart ingeschreven percentage aan welk deel van het gehele bijbehorende perceel ten hoogste mag worden bebouwd.
    
    Uit het op de kaart ingetekende percentage blijkt dat maximaal 35 procent van het perceel mag worden bebouwd.
    
    6. Bij brief van 30 mei 2008 hebben [wederpartij] en anderen, eigenaren van bij het perceel gelegen woningen, het college verzocht om vergoeding van planschade die zij door het besluit van 5 september 2006 stellen te hebben geleden. Aan dat verzoek is ten grondslag gelegd dat het realiseren en gebruiken van de samenwoonschool hun uitzicht en privacy, alsmede de zonlichttoetreding in hun woningen heeft aangetast en tot meer overlast dan voorheen heeft geleid.
    
    7. Het college heeft advies gevraagd aan de SAOZ. In een advies van 17 juli 2009 heeft de SAOZ uiteengezet dat het besluit van 5 september 2006 niet tot gevolg heeft dat [wederpartij] en anderen in planologisch opzicht in een nadeliger positie zijn komen te verkeren, omdat het onder het oude planologische regime, gelet op de algemene afwijkingsbevoegdheid van artikel 10 van de planvoorschriften, mogelijk was op het perceel een gebouw van ten minste dezelfde afmetingen als de samenwoonschool op te richten en het gebruik van dat gebouw voor de omgeving tot meer overlast dan de samenwoonschool had kunnen leiden. Het college heeft het advies van de SAOZ aan de besluiten van 18 augustus 2009 ten grondslag gelegd en die besluiten in bezwaar gehandhaafd.
    
    8. Naar aanleiding van de tegen de besluiten van 28 januari 2010 ingestelde beroepen heeft het college nader advies aan de SAOZ gevraagd.
    
    Bij brieven van 12 april 2010 en 26 mei 2010 heeft de SAOZ uiteengezet dat zij in de in beroep aangevoerde gronden geen aanleiding heeft gezien haar conclusie te herzien.
    
    9. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het, door de besluitvorming op het advies van de SAOZ te baseren, in strijd met de artikelen 3:9, 3:49 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gehandeld, omdat het advies berust op de onjuiste veronderstelling dat het onder het oude planologische regime mogelijk was om met toepassing van artikel 10 van de planvoorschriften van het in het uitbreidingsplan vastgestelde maximale bebouwingspercentage af te wijken. Daartoe voert het college aan, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003 in zaak nr. 200202768/1 en een nader advies van de SAOZ van 12 januari 2012, dat het uitbreidingsplan geen gebruiksbepalingen behelst, zodat artikel 10 van de planvoorschriften, ook gelet op de systematiek van die voorschriften, niet slechts tot de gebruiksmogelijkheden beperkt is, maar ook op de bebouwingsmogelijkheden betrekking heeft.
    
    9.1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd voor terreinen, welke in eigendom aan de gemeente toebehoren, met voorafgaande toestemming van gedeputeerde staten van Utrecht hetzij ten behoeve van de toepassing van een andere verkavelingswijze, welke wenselijk is met het oog op het te bouwen woningtype, hetzij in het belang van een esthetisch of technisch beter verantwoorde plaatsing van woningblokken of bijzondere of openbare gebouwen, hetzij ter tegemoetkoming aan bij de uitwerking en uitvoering van het plan nader blijkende behoeften aan openbare of bijzondere gebouwen, winkels, werkplaatsen, garages of andere buurtvoorzieningen, af te wijken of afwijking toe te staan van bestemmingen en rooilijnen.
    
    9.2. Dat het begrip 'bestemmingen' niet in de planvoorschriften is gedefinieerd en in de planvoorschriften geen gebruiksregels zijn opgenomen, betekent niet dat geen onderscheid tussen bestemmingen en bebouwingsvoorschriften kan worden gemaakt en dat, zoals in de brief van de SAOZ van 12 april 2010 is uiteengezet, alle met de bestemming samenhangende voorschriften, waaronder het bebouwingspercentage, onder het begrip 'bestemmingen' in de zin van artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften vallen. In dit verband is van belang dat de planwetgever, gelezen de opschriften van de leden van artikel 6, onderscheid tussen de bestemming en het bebouwingspercentage heeft gemaakt en dat een ruime uitleg van artikel 10, eerste lid, zich niet met het algemene rechtsbeginsel der rechtszekerheid verdraagt.
    
    Voorts valt niet in te zien dat, zoals het college met verwijzing naar het nader advies van de SAOZ van 12 januari 2012 heeft aangevoerd, de uitleg van de rechtbank de afwijkingsbevoegdheid zinledig maakt, zodat die uitleg niet door de planwetgever kan zijn bedoeld. In de uitleg van de rechtbank was wijziging van het gebruik van de desbetreffende percelen onder het oude planologische regime nog steeds mogelijk en voor zover het college tevens van de bebouwingsvoorschriften wilde afwijken, had het daarvoor vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 van de WRO, kunnen verlenen.
    
    Ten slotte kan de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003 in zaak nr. 200202768/1, waarin de reikwijdte van een met artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften vergelijkbare afwijkingsbevoegdheid aan de orde was, het college niet baten. Die uitspraak ziet niet op afwijking van de bebouwingsvoorschriften, zoals het bebouwingspercentage, maar slechts op het gebruik van de betrokken gronden.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. De conclusie is dat het college, door de besluitvorming op het advies van de SAOZ van 17 juli 2009 te baseren, in strijd met de artikelen 3:9, 3:49 en 7:12 van de Awb heeft gehandeld.
    
    11. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in de besluiten van 28 januari 2010 te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, nieuwe besluiten op de door [wederpartij] en anderen tegen de besluiten van 18 augustus 2009 gemaakte bezwaren te nemen. Bij de te maken planologische vergelijking, waarvoor het college een nader deskundigenadvies kan inwinnen, dient uitgangspunt te zijn dat het perceel onder het oude planologische regime voor ten hoogste 35 procent binnen de bebouwingsgrens, als aangegeven op de bij het uitbreidingsplan behorende kaart, mocht worden bebouwd.
    
    12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht op om binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen het gebrek in de besluiten van 28 januari 2010 te herstellen en nieuwe besluiten te nemen en die tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Hazen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2012
    
    452.