ECLI:NL:RVS:2019:2799, Raad van State, 21-08-2019, 201803219/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2016 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201803219/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 maart 2018 in zaak nr. 17/1136 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juli 2016 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 7 maart 2017 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 maart 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 maart 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.P.A.M. Friesen en mr. H.M.J.G. Neelis (hierna: Neelis), en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.A. Mohuddy, advocaat te Breda, en [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts is mr. S. Berns, werkzaam bij Gloudemans, aan de zijde van [wederpartij] als deskundige verschenen.
    Overwegingen
    1.    [wederpartij] is eigenaresse van tien percelen aan de [locatie] te Limbricht (hierna: de percelen). Zij heeft bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die zij heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 26 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied Sittard (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Aan deze aanvraag heeft [wederpartij], samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd. Het grootste deel van de gronden van de percelen had onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan krachtens het bij raadsbesluit van 21 december 1977 vastgestelde Algemeen bestemmingsplan Limbricht een uit te werken bestemming voor een woongebied. Het overige deel van de gronden had destijds een bestemming voor openbaar groen en plantsoen krachtens het bij raadsbesluit van 17 mei 1967 vastgestelde bestemmingsplan Limbricht Zuid-West. Onder het planologische regime van het nieuwe bestemmingsplan resteren louter agrarische mogelijkheden. Deze planologische verandering heeft ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan tot een waardevermindering van de percelen van € 2.893.515,00 geleid.
        Besluitvorming van het college
    2.    Het college heeft voor het op de aanvraag van [wederpartij] te nemen besluit advies gevraagd aan Tog Nederland Zuid B.V. (hierna: Tog).
        In een advies van 12 mei 2016 heeft Tog een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de percelen onder het oude en nieuwe planologische regime. Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat [wederpartij] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren en dat daaruit ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor vergoeding vatbare planschade is voortgevloeid in de vorm van een waardevermindering van de percelen van € 2.005.000,00 naar € 252.000,00.
        In het advies is voorts vermeld dat vanaf de terinzagelegging van het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 8 juni 2012 voorzienbaar was dat de planologische mogelijkheden van de percelen daadwerkelijk in ruime mate zouden worden beperkt, maar dat het [wederpartij], gelet op haar verzoek van 27 februari 2012 en de reactie van het college van 23 maart 2012, niet valt te verwijten dat zij na die terinzagelegging geen bouwplan heeft ingediend. Volgens Tog had [wederpartij] in het verleden al een concrete poging ondernomen om de planologische mogelijkheden van de percelen te benutten, zodat zij het risico op het vervallen van die mogelijkheden niet passief heeft aanvaard en het college de schade als gevolg van het vervallen van die mogelijkheden niet volledig voor haar rekening mag laten.
        Verder heeft Tog uiteengezet dat de planologische verandering deels in de lijn der verwachtingen lag en dat dit met zich brengt dat de helft van de schade onder het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), valt, zodat voor [wederpartij] een tegemoetkoming van € 876.500,00 resteert.
    3.    Naar aanleiding van het advies van Tog heeft het college een second opinion gevraagd aan Neelis.
        In een advies van 26 juni 2016 heeft Neelis vermeld dat de raad, door middel van een in de vergadering van 21 november 2005 aangenomen motie van de raadsfractie van GroenLinks, het college heeft gevraagd om niet langer een ontwikkeling, gericht op het realiseren van 65 woningen langs de [locatie] aan de groene rand te Limbricht, voort te zetten en daarbij tevens heeft uitgesproken dat de noordwestelijke rand van Limbricht een groen karakter dient te behouden en dat woningbouw voor de planperiode tot 2010 hier ongewenst is. Volgens Neelis vormt deze motie het begin van een aantal ontwikkelingen en mededelingen die er, in onderlinge samenhang bezien, toe leiden dat voor [wederpartij] voorzienbaar was dat een voor haar nadelige planologische verandering ophanden was. Met name de Structuurvisie Wonen Westelijke Mijnstreek (hierna: de structuurvisie), waarvan het ontwerp met ingang van 24 februari 2011 voor een ieder ter inzage heeft gelegen, speelt daarbij een belangrijke rol, omdat met deze structuurvisie rekening moest worden gehouden bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. In de structuurvisie zijn de gronden van de percelen aanwezen voor landbouw, natuur en recreatie, zodat woningbouw was uitgesloten.
        Uit het voorgaande heeft Neelis de conclusie getrokken dat het voor een redelijk denkend en handelend eigenaar van de percelen al sinds de in de raadsvergadering van 21 november 2005 aangenomen motie duidelijk was dat de gemeente niet meer stond te springen om door middel van de vaststelling van een uitwerkingsplan de bouwmogelijkheden van de percelen te activeren. Voor zover de voor [wederpartij] nadelige planologische verandering al niet sinds die motie voorzienbaar was, was deze in ieder geval voorzienbaar vanaf de vaststelling van de structuurvisie, die woningbouw op de gronden van de percelen klip en klaar uitsloot. [wederpartij] heeft daarna geen concrete poging ondernomen om de bouwmogelijkheden van de percelen alsnog te benutten, door hetzij een aanvraag om een uitwerkingsplan in te dienen, hetzij een beginselaanvraag voor een bouwplan in te dienen, terwijl zij daarvoor ruimschoots de tijd had. Volgens Neelis is het verzoek van [wederpartij] bij brief van 27 februari 2012, gelezen in samenhang met de reactie van het college bij brief van 23 maart 2012, geen concrete poging, maar het vragen naar de bekende weg. [wederpartij] heeft nooit een aanvraag ingediend om de bestemming voor een woongebied uit te werken. Uitwerking was noodzakelijk om de bouwmogelijkheden van de percelen te activeren. [wederpartij] heeft het college alleen verzocht het voorkeursmodel van de Kernrandstudie Limbricht in procedure te brengen, terwijl duidelijk was dat dat voorkeursmodel in strijd was met de toepasselijke planregels, aldus Neelis.
    4.    Het college heeft het advies van Neelis aan het besluit van 19 juli 2016 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
        Aangevallen uitspraak
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat het een bestuursorgaan vrijstaat van een advies van een deskundige af te wijken, indien het bestuursorgaan dit advies of onderdelen ervan onjuist acht. Het bestuursorgaan dient de beslissing, al dan niet op basis van het advies van een andere deskundige, deugdelijk te motiveren. In het advies van Neelis is vermeld dat in het advies van Tog van de juiste feiten is uitgegaan, maar dat Neelis die feiten, in het kader van de vraag of sprake is van passieve risicoaanvaarding, anders heeft gekwalificeerd dan Tog heeft gedaan. Dit betreft met name de betekenis die aan een brief van [wederpartij] van 27 februari 2012 toekomt. Omdat het college zich bij het advies van Neelis heeft aangesloten, is het de vraag of daarin een deugdelijke motivering is gelegen om af te wijken van het advies van Tog. De rechtbank heeft daarbij aangetekend dat het antwoord op de vraag of sprake is van passieve risicoaanvaarding geen specialistische kennis of ervaring vereist waarover slechts een deskundige beschikt, maar dat dit een beoordeling betreft waarvoor het college, als bevoegd bestuursorgaan, ten volle verantwoordelijk is.
    6.    De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat in dit geval, wat betreft de eisen die aan een concrete poging worden gesteld, mede in aanmerking dient te worden genomen dat geen sprake was van rechtstreeks aan een bestemmingsplan te ontlenen bouwmogelijkheden, maar van de mogelijkheid om te verzoeken om een uitwerkingsplicht te activeren. Dit betekent dat de realisering van een bouwplan mede afhankelijk was van de invulling die het college, mede op basis van actuele ontwikkelingen en inzichten, bereid was aan die uitwerkingsplicht te geven. In haar brief van 27 februari 2012 heeft [wederpartij] aan het college gevraagd om de kaders te geven voor het doen van een verzoek om uitwerking. Het college heeft geweigerd over die kaders duidelijkheid te geven. Daar staat tegenover dat de verwijzing van [wederpartij] naar het voorkeursmodel in zoverre niet adequaat was dat dit model deels betrekking had op gronden met een andere bestemming en het [wederpartij] bovendien duidelijk moest zijn dat dit model niet meer strookte met de inzichten van het college.
        De rechtbank heeft voorts overwogen dat de vraag of sprake is van passieve risicoaanvaarding niet los kan worden gezien van de voorgeschiedenis, waaruit naar voren komt dat [wederpartij] de percelen heeft verworven met het oog op door de planwetgever beoogde, destijds ook door het college wenselijk geachte woningbouw ter plaatse, waarover [wederpartij] en het college langdurig in gesprek zijn geweest. Dat dit niet tot resultaat heeft geleid, is kennelijk mede het gevolg van het feit dat de raad op 21 november 2005 van inzicht is veranderd over de planologie in het gebied. Uit de stukken komt naar voren dat [wederpartij] haar plannen niet geheel heeft opgegeven, maar met het niet doorgaan daarvan in zoverre rekening heeft gehouden, dat zij met het college is gaan praten over compenserende maatregelen.
        De rechtbank heeft verder overwogen dat van belang is dat het college, bij de beslissing om af te wijken van de conclusie van Tog over passieve risicoaanvaarding, niet heeft onderkend dat Tog in de motivering waarom zij een korting van de helft van de schade wegens het normale maatschappelijke risico aangewezen acht, deels overwegingen heeft gebezigd die niet zozeer betrekking hebben op het normale maatschappelijke risico, maar op het risico dat voortvloeit uit de wederzijdse opstelling van [wederpartij] en het college. Tog heeft aldus kennelijk een risicoverdeling redelijk geacht.
    7.    De rechtbank is vervolgens tot het oordeel gekomen dat het college niet draagkrachtig heeft gemotiveerd dat het schaderisico eenzijdig en volledig bij [wederpartij] mag worden neergelegd. Zij heeft hiervoor in de eerste plaats verwezen naar de niet eenduidige betekenis van de brief van 27 februari 2012 en de reactie van het college daarop en in de tweede plaats naar de opstelling en de handelwijze van [wederpartij] en het college in de loop van de jaren voordien als geheel. Zij heeft hierbij nog aangetekend dat uit de tekst en de strekking van artikel 6.1, eerste lid, en artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro niet kan worden afgeleid dat iedere vorm of mate van passieve risicoaanvaarding ertoe leidt dat de schade volledig voor rekening van de aanvrager om een tegemoetkoming in planschade moet komen of moet worden gelaten.
        Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 7 maart 2017 een deugdelijke motivering mist. Derhalve is dat besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht tot stand gekomen, aldus de rechtbank.
        Hoger beroep
    8.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de schade voor rekening van [wederpartij] komt. Het college voert aan dat [wederpartij], gelet op de uitwerkingsregels voor de uit te werken bestemming voor een woongebied, genoeg aanknopingspunten had om een bouwplan op te stellen en op basis daarvan aan het college te vragen dit bouwplan om te zetten in een uitwerkingsplan. Het college merkt daarbij op dat het niet bereid was om het huiswerk van [wederpartij] te maken. Het college voert voorts aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de brief van 27 februari 2012 wel degelijk duidelijk was en dat met die brief geen formele aanvraag om een uitwerkingsplan en/of een omgevingsvergunning is ingediend. Het college voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte de voorgeschiedenis bij haar oordeel heeft betrokken. Het college merkt daarbij op dat van [wederpartij], als professionele partij, mag worden aangenomen dat zij goed op de hoogte is van de risico’s bij planontwikkeling, dat [wederpartij] niettemin heeft verzuimd een bouwplan in te dienen, dat de gevolgen daarvan voor haar rekening komen en dat hetzelfde geldt voor het feit dat de markt later niet meer optimaal was. Het college voert ten slotte aan dat de rechtbank met haar verwijzing naar de in het advies van Tog bedoelde risicoverdeling heeft miskend dat deze ziet op het normale maatschappelijke risico.
        Beoordeling van het hoger beroep
    8.1.    In artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro is bepaald dat met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade, burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de oorzaak van de schade betrekken.
    8.2.    In geschil is of de schade ten laste van [wederpartij] dient te blijven op de grond dat zij het risico dat de mogelijkheden van het oude planologische regime zouden kunnen vervallen heeft aanvaard door deze mogelijkheden niet tijdig te benutten.
        Voor het antwoord op de vraag of [wederpartij] dat risico heeft aanvaard, is in de eerste plaats van belang of, bezien vanuit de positie van een redelijk denkend en handelend eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor [wederpartij] ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Indien de nadelige planologische verandering voorzienbaar was, is vervolgens van belang of onder het oude planologische regime een concrete poging tot realisering van de destijds bestaande mogelijkheden is ondernomen. Het risico van de nadelige planologische verandering wordt geacht te zijn aanvaard, indien geen concrete poging is gedaan tot het realiseren van de mogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn vervallen, terwijl dit van een redelijk denkend en handelend eigenaar, vanaf het moment waarop die verandering voorzienbaar was, wel kon worden verlangd. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) onder 5.33 en 5.34.
    8.3.    Op bladzijde 29 van de structuurvisie is met een zogenoemde basiskaart het lokale streefbeeld voor wonen in de gemeente Sittard-Geleen weergegeven. Op deze basiskaart zijn de gronden van de percelen aangewezen voor landbouw, natuur en recreatie.
        Uit de structuurvisie blijkt van een concreet beleidsvoornemen om de bestemming van de percelen te wijzigen. De planologische verandering was - in ieder geval - sinds de terinzagelegging van het ontwerp van de structuurvisie, dat wil zeggen sinds 24 februari 2011, voorzienbaar.
        In geschil is of [wederpartij] in de daaropvolgende periode tot de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan, dat wil zeggen tot 21 februari 2013, de destijds nog bestaande bouwmogelijkheden van de percelen had kunnen benutten en zo ja, of zij daartoe een concrete poging heeft ondernomen door middel van de brief van 1 november 2011 of de brief van 27 februari 2012.
    8.4.     [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij, in de periode van 24 februari 2011 tot 21 februari 2013, de onder het oude planologische regime nog bestaande bebouwingsmogelijkheden van de percelen buiten haar toedoen niet tijdig heeft kunnen veiligstellen. Dat een deel van de gronden van de percelen een uit te werken bestemming had, zodat [wederpartij] voor dat deel geen directe bouwtitel had, leidt niet tot een ander oordeel. Daarvoor is van belang dat het college een uitwerkingsplicht had, waarbij de aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming in beginsel gegeven was, zodat het college slechts had te beoordelen of de inrichting van het uitwerkingsplan in overeenstemming was met de uitwerkingsregels en, voor zover de uitwerkingsregels daartoe de ruimte laten, met een goede ruimtelijke ordening. Verder is van belang dat het college slechts onder bijzondere omstandigheden aan de uitwerkingsplicht mag voorbijgaan. [wederpartij] had het in haar macht het college te bewegen aan de uitwerkingsplicht te voldoen door het indienen van een aanvraag tot het vaststellen van een uitwerkingsplan. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die met zich brengen dat het college aan de uitwerkingsplicht voorbij had mogen gaan. Voor zover het realiseren van woningbouw op de percelen in strijd was met het provinciale beleid, betekent dat niet dat een uitwerkingsplan niet in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening, als hiervoor bedoeld. Slechts indien een uitwerkingsplan in strijd zou zijn met een provinciale verordening of andere hogere regeling dan het Algemeen bestemmingsplan Limbricht, was uitwerking niet meer mogelijk, zodat het indienen van een aanvraag tot het vaststellen van een uitwerkingsplan redelijkerwijs niet van [wederpartij] kon worden gevergd. Niet in geschil is dat deze situatie zich ten tijde van belang niet heeft voorgedaan.
    8.5.    Ter zitting van de Afdeling heeft [wederpartij] een beroep gedaan op een tussenuitspraak van 27 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:939). Zij heeft aangevoerd dat die tussenuitspraak op een vergelijkbaar geval ziet en dat daaruit volgt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij het risico op het vervallen van de uit te werken bestemming passief heeft aanvaard.
        In die tussenuitspraak heeft de Afdeling (onder 7.3) overwogen dat tijdens de benuttingsperiode sprake was van een voortdurend proces van overleg en onderhandelingen tussen de eigenaar en de gemeente, waarbij de gemeente tot aan het einde van de benuttingsperiode serieuze en concrete plannen had voor de percelen van de eigenaar en zelfs tot aankoop ervan wilde overgaan, zodat van de eigenaar niet kon worden verlangd dat hij in de benuttingsperiode concrete pogingen ondernam tot realisering van de bouwmogelijkheden van de percelen die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen.
        Deze tussenuitspraak ziet niet op een vergelijkbaar geval. Bij [wederpartij] was immers niet aan de orde dat de gemeente in de benuttingsperiode van 24 februari 2011 tot 21 februari 2013 zelf serieuze en concrete plannen had voor de percelen en tot aankoop ervan wilde overgaan. Aan deze tussenuitspraak komt derhalve niet de door [wederpartij] gewenste betekenis toe.
    8.6.    Bij brief van 6 juli 2005 heeft het college [wederpartij] medegedeeld dat het akkoord gaat met het voorkeursmodel van de Kernrandstudie Limbricht voor de bouw van 65 woningen aan de [locatie].
        Bij brief van 28 september 2011 heeft [wederpartij] het college gevraagd om het voorkeursmodel integraal op te nemen in de actualisering van de bestemmingsplannen.
        Bij brief van 1 november 2011 heeft het college, in reactie op dat verzoek, [wederpartij] medegedeeld dat het integraal opnemen van het voorkeursmodel in de actualisering van het bestemmingsplan niet aan de orde is, maar dat een actueel uitwerkingsplan dat voldoet aan de nieuwste beleidsinzichten van de gemeente kan worden voorgelegd.
        Bij brief van 27 februari 2012 heeft [wederpartij], in reactie op de brief van het college, te kennen gegeven dat zij medewerking wil verlenen aan de totstandkoming van een actueel uitwerkingsplan, maar daarvoor wel informatie nodig heeft over een viertal randvoorwaarden (uitgangspunten en/of kaders). Vanwege het ontbreken van die informatie heeft zij het college formeel verzocht om het voorkeursmodel in procedure te brengen en/of te toetsen en, indien nodig, aan te passen aan de huidige regels en inzichten. Aan de hand van het resultaat van die toetsing zal zij, indien nodig, opdracht verstrekken voor het opstellen van een door het college in procedure te brengen uitwerkingsplan, aldus de brief van 27 februari 2012.
        Bij brief van 23 maart 2012 heeft het college [wederpartij] medegedeeld dat het niet bereid is het voorkeursmodel integraal over te nemen en dat het geen duidelijkheid kan geven over de toekomstige bestemming, omdat die mede resultante dient te zijn van de op te starten inspraakprocedure. Voorts is [wederpartij] erop gewezen dat het haar vrij staat een geactualiseerd planologisch en stedenbouwkundig onderbouwd bouwplan voor te leggen en dat dat bouwplan vervolgens door het college aan onder meer de actuele beleidsinzichten van het rijk, de provincie en de gemeente wordt getoetst. Indien die toetsing tot een positief resultaat leidt, zal het college een uitwerkingsplan voor dit gebied in procedure nemen, aldus de brief van 23 maart 2012.
    8.7.    De brief van 28 september 2011 is geen concrete poging tot het realiseren van de bouwmogelijkheden van de percelen die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen. De door [wederpartij] verzochte actualisering van de bestemmingsplannen, waarbij het voorkeursmodel integraal moest worden overgenomen, is een herziening van het geldende planologische regime. Een verzoek om herziening van dat planologische regime kan uit zijn aard geen concrete poging zijn tot het realiseren van de onder de te wijzigen bestemmingsplannen bestaande bouwmogelijkheden.
    8.8.    Ook de brief van 27 februari 2012 is geen concrete poging tot het realiseren van die bouwmogelijkheden. Uit deze brief blijkt niet van een aanvraag tot het vaststellen van een uitwerkingsplan dat in beginsel paste binnen de bestaande planologische mogelijkheden. Voor zover het voorkeursmodel in overeenstemming was met de uitwerkingsregels van de uit te werken bestemming voor een woongebied, neemt dat immers niet weg dat het voorkeursmodel niet slechts betrekking had op gronden met de uit te werken bestemming, maar ook op gronden die volgens de bij het bestemmingsplan Limbricht Zuid-West behorende plankaart een bestemming voor openbaar groen en plantsoen hadden. De laatstbedoelde gronden bevinden zich in een direct ten westen van de [locatie] gelegen strook met een breedte van ongeveer 40 m en een lengte van ongeveer 320 m. Dat het bestemmingsplan Limbricht Zuid-West voor de bestemming openbaar groen en plantsoen geen doeleindenomschrijving en evenmin specifieke gebruiksvoorschriften en bebouwingsvoorschriften voor gronden met die bestemming bevat, brengt, anders dan [wederpartij] betoogt, niet met zich dat dat bestemmingsplan zich niet zou verzetten tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor woningbouw. Voor de uitleg van de bestemming diende aansluiting te worden gezocht bij de betekenis die in het normale spraakgebruik aan openbaar groen en plantsoen wordt gegeven. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 21 december 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU8854) en 18 mei 2011 (ECLI:NL:RVS:BQ4897). Dat voor een bestemming geen nadere voorschriften in een bestemmingsplan zijn opgenomen, brengt bovendien niet met zich dat het gebruik dat van gronden of de zich daarop bevindende opstallen wordt gemaakt, niet aan die bestemming kan worden getoetst. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 3 november 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO2717) en 4 juni 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD3091).
        In Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal is openbaar groen omschreven als plantsoenen, bermen e.d. en is plantsoen omschreven als aanleg met bomen en planten als openbare tuin, publieke wandelplaats. Op grond van deze omschrijving was woningbouw in strijd met het bestemmingsplan Limbricht Zuid-West. Dat betekent dat het voorkeursmodel niet paste binnen de bestaande planologische mogelijkheden.
    8.9.    Uit het vorenstaande volgt dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat [wederpartij] het risico van de voor haar nadelige planologische verandering passief heeft aanvaard en dat de schade als gevolg van deze verandering daarom voor haar rekening komt. Voor een redelijk denkend en handelend eigenaar van de percelen was na de terinzagelegging van het ontwerp van de structuurvisie voorzienbaar dat de uit te werken bestemming voor een woongebied vroeg of laat zou komen te vervallen. Vanaf dat moment diende [wederpartij] een concrete poging te doen tot het realiseren van de bouwmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen. Mullenaars heeft dat niet gedaan, hoewel zij daarvoor, gezien het tijdsverloop tot de terinzagelegging van het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan, voldoende tijd heeft gehad. Het ontbreken van een uitwerkingsplan was daarvoor geen onoverkomelijk obstakel.
        conclusie
    9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
        Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] tegen het besluit van 19 juli 2016 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren, omdat uit de beoordeling van het hoger beroep volgt dat het college, onder verwijzing naar het advies van Neelis, afdoende heeft gemotiveerd waarom het, in afwijking van het advies van Tog, de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade heeft afgewezen.
        proceskosten
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 maart 2018 in zaak nr. 17/1136;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
    452.