ECLI:NL:RVS:2015:92, Raad van State, 21-01-2015, 201311011/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2012 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning op het perceel [locatie] te Ospel, gemeente Nederweert (hierna: de woning).

201311011/1/A4.
    Datum uitspraak: 21 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Ospel, gemeente Nederweert,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Nederweert,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 november 2013 in zaak nr. 13/836 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A], wonend te Nederweert-Eind, gemeente Nederweert, en [wederpartij B], gevestigd te Nederweert-Eind, gemeente Nederweert, en [wederpartij C], gevestigd te Ospel, gemeente Nederweert (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 augustus 2012 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning op het perceel [locatie] te Ospel, gemeente Nederweert (hierna: de woning).
    
    Bij besluit van 29 januari 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 november 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 januari 2013 vernietigd en het besluit van 21 augustus 2012 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2014, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, het college, vertegenwoordigd door mr. M. Lucassen en ir. E. van der Linden, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ter zitting heeft [appellant sub 1] zijn grond over het relativiteitsvereiste ingetrokken.
    
    2. In 1994 is [appellant sub 1] opgehouden met het exploiteren van een varkenshouderij op het perceel [locatie] en heeft hij de tot deze varkenshouderij behorende bedrijfsgebouwen verkocht aan [wederpartij], die een varkenshouderij exploiteert op het perceel [locatie 2]. De inrichting waartoe de woning tot 1994 behoorde is op dat moment samengevoegd met de inrichting op het perceel [locatie 2]. [appellant sub 1] is in de woning blijven wonen. [appellant sub 1] heeft een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de woning in strijd met het bestemmingsplan aangevraagd, omdat hij de woning wil verkopen aan een derde.
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
    
    4. Ingevolge het ten tijde van het besluit op bezwaar van 29 januari 2013 ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Nederweert’, zoals gewijzigd bij het bestemmingsplan ‘Buitengebied Nederweert 1e herziening’, rust op het perceel [locatie] de bestemming ‘Agrarisch’ met de functieaanduiding ‘intensieve veehouderij’ en ‘bedrijfswoning’.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder i, van de planregels wordt tot een met de bestemming strijdig gebruik in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden en opstallen anders dan het toegestane gebruik op grond van het bepaalde in lid 3.1, meer in het bijzonder het gebruik van de binnen hetzelfde bouwvlak van een veehouderij gelegen agrarische bedrijfswoning als burgerwoning. Dit verbod geldt niet voor bewoningssituaties die reeds op 1 september 2007 bestaand waren dan wel voor situaties waarvoor na 1 september 2007 een persoonsgebonden beschikking is verleend.
    
    Ingevolge lid 3.6.1, aanhef en onder f, kan het college ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 3.5, onder i, en toestaan dat de agrarische bedrijfswoning wordt gebruikt voor bewoning door burgers, onder de voorwaarden dat:
    
    1. de bewoning is aangevangen na 1 september 2007;
    
    2. de woning geen onevenredige milieubelemmeringen ondervindt op de aspecten geluid, trilling, fijn stof of verkeer;
    
    3. er mag geen (extra) hinder of belemmering worden veroorzaakt voor omliggende bedrijven.
    
    5. Bij uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013 in zaak nr. 201206438/1/R1 is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Nederweert 1e herziening’ onder meer vernietigd voor zover het artikel 3, lid 3.5, onder i, en lid 3.6.1, onder f, van de planregels betreft.
    
    6. [appellant sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot vernietiging van het besluit van 29 januari 2013 en herroeping van het besluit van 21 augustus 2012. Zij stellen dat de rechtbank heeft miskend dat in dit geval van de in artikel 8:72, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde hoofdregel dat de vernietiging van een besluit de vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit met zich meebrengt, moet worden afgeweken. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen [appellant sub 1] en het college naar de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie.
    
    6.1. Vast staat dat het gebruik van de woning, waarvoor de omgevingsvergunning is gevraagd, als burgerwoning in strijd is met artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder i, van de planregels. Het college heeft met toepassing van artikel 3, lid 3.6.1, aanhef en onder f, van de planregels een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het in lid 3.5, aanhef en onder i, neergelegde verbod.
    
    6.2. Ingevolge artikel 8:72, tweede lid, van de Awb brengt de vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee. Ten aanzien van de gevolgen van de vernietiging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor op basis daarvan verleende bouwvergunningen heeft de Afdeling op deze hoofdregel in de uitspraak van 21 december 1999 in zaak nr. H01.99.0245 (AB 2000, 78) een uitzondering geformuleerd, waarbij onder meer in de uitspraken van de Afdeling van 12 januari 2011 in zaak nr. 201005699/1/H1 en 24 februari 2011 in zaak nr. 201008057/3/R3 is aangesloten. Uit deze jurisprudentie volgt dat indien het besluit op bezwaar inzake de bouwvergunning onder vigeur van het nieuwe bestemmingsplan is genomen, omdat dat plan ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar in werking was, de bestuursrechter in beroep en hoger beroep bij de toetsing van het besluit op bezwaar dient uit te gaan van het nieuwe plan, ook indien dat plan na het nemen van het besluit op bezwaar is vernietigd.
    
    Deze zogenoemde Tegelen-jurisprudentie ziet op het geval dat het nieuwe, na het besluit op bezwaar vernietigde, bestemmingsplan de desbetreffende activiteit toestond, zodat het bevoegd gezag deze activiteit op grond van dat bestemmingsplan niet kon tegengaan. In dat geval rechtvaardigt de rechtszekerheid van de aanvrager van de vergunning de in deze jurisprudentie gemaakte uitzondering op de in artikel 8:72, tweede lid, van de Awb vervatte hoofdregel. Indien het vernietigde bestemmingsplan de desbetreffende activiteit echter niet toestond, maar daarvoor - zoals hier - een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan nodig was, strekt de rechtszekerheid van de aanvrager naar het oordeel van de Afdeling niet zover dat ook in dat geval een uitzondering gemaakt moet worden op die hoofdregel. De rechtbank heeft dit dan ook terecht niet gedaan.
    
    6.3. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank het besluit van 29 januari 2013 terecht vernietigd. Zij is echter ten onrechte overgegaan tot het zelf voorziend herroepen van het besluit van 21 augustus 2012. Het uitsluitend herroepen van dat besluit, zonder het nemen van een vervangend besluit op de aanvraag van [appellant sub 1] om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, is in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Bovendien bestaat voor herroeping van een primair besluit - en het nemen van een vervangend besluit - slechts aanleiding als geen grond bestaat om het primaire besluit bij het besluit op bezwaar, zo nodig met een gewijzigde motivering, te handhaven. Het was in dit geval aan het college om na de vernietiging van het besluit van 29 januari 2013 in het kader van een nieuw te nemen besluit op bezwaar te beoordelen of de aan [appellant sub 1] verleende omgevingsvergunning, eventueel met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, kon worden gehandhaafd. De rechtbank had dan ook moeten volstaan met vernietiging van het besluit van 29 januari 2013.
    
    7. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 21 augustus 2012 is herroepen en is bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 januari 2013. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij]. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    De Afdeling ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het besluit van 21 augustus 2012 te schorsen tot zes weken na de bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de door [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college gemaakte proceskosten.
    
    9. Met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb zal de Afdeling bepalen dat het in hoger beroep door [appellant sub 1] betaalde griffierecht door de griffier wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 november 2013 in zaak nr. 13/836, voor zover daarbij het besluit van 21 augustus 2012 is herroepen en is bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 januari 2013;
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Nederweert op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    V. bepaalt dat tegen dit nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI. schorst het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nederweert van 21 augustus 2012, kenmerk OV 20110109, tot zes weken na de dag van bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nederweert tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] en [wederpartij C] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VIII. bepaalt dat de griffier het door [appellant sub 1] voor de behandeling van zijn hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) aan hem terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Van Grinsven
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2015
    
    462-684.