ECLI:NL:RVS:2016:3498, Raad van State, 28-12-2016, 201602292/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het college het beheerplan voor het Natura 2000-gebied het Wooldse Veen vastgesteld.

201602292/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het college het beheerplan voor het Natura 2000-gebied het Wooldse Veen vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2016, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door W.F.M. Steijns en mr. M.M.H.J. Vroemen, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het vastgestelde beheerplan "Wooldse Veen" heeft betrekking op het gelijknamige Natura 2000-gebied.
    
    1.1. Het gebied is onder meer aangewezen voor de habitattypen "actief hoogveen" (H7110), "herstellende hoogvenen"(H7120) en "veenbossen" (H91D0).
    
    2. Artikel 19a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), luidt: "Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.(…)"
    
    2.1. In artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 is bepaald dat een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan uitsluitend betrekking kan hebben op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen.
    
    In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, blz. 75-76) wordt deze bepaling als volgt toegelicht:
    
    "Tegen het besluit tot vaststelling van een beheerplan staat (…) beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bedacht moet evenwel worden dat slechts bepaalde onderdelen van een beheerplan als besluit in de zin van de Awb zijn aan te merken, en dus voor beroep vatbaar zijn. Onderdelen van het beheerplan die de beschrijving bevatten van het - op uitvoering gerichte - beleid dat het desbetreffende bevoegd gezag wenselijk acht, waaronder de fasering en prioritering, zijn dat niet.
    
    De regering wil voorkomen dat er op dit punt misverstanden ontstaan. (…) De regering stelt daarom voor in de Nb-wet duidelijk te maken tegen welke onderdelen van het beheerplan beroep openstaat. Dit zijn de beschrijvingen in het beheerplan van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Dergelijke beschrijvingen zijn aan te merken als een besluit, omdat artikel 19d, tweede lid, van de Nb-wet regelt dat handelingen die overeenkomstig de beschrijving in het beheerplan worden uitgevoerd, niet vergunningplichtig zijn".
    
    3. [appellante], eigenares van de percelen E 9243 en E9244 in het gebied, heeft onder meer aangevoerd dat in het beheerplan ten onrechte de vrije toegang tot haar eigendommen, noch het uitvoeren van plagwerkzaamheden op haar gronden als bestaand gebruik is opgenomen. In verband met dit laatste stelt zij dat deze werkzaamheden in het verleden op haar percelen ook werden uitgevoerd, dat zij de mogelijkheid daartoe wenst te houden ten behoeve van het desgewenst kunnen winnen van turf en dat volgens de maatregelenkaart bij het beheerplan lokaal plaggen ook in het kader van een instandhoudingsdoelstelling is opgenomen, zodat het beheerplan op dit punt een tegenstrijdigheid bevat.
    
    [appellante] heeft voorts aangevoerd dat in het beheerplan het onderhoud van de toegangsweg naar en langs haar percelen niet zeker is gesteld en dat deze thans vrijwel onbegaanbaar is. Zij acht dit in strijd met het feit dat de weg in het beheerplan als wandelpad is opgenomen.
    
    Zij heeft verder betoogd dat zij vreest dat haar gronden zijn gelegen in het gebied waar in het beheerplan drukbegrazing en het verwijderen van bosopslag zijn voorzien. Volgens [appellante] is aldus in het beheerplan ten onrechte het behoud van het 70-jaar oude berkenbos op perceel E 9243 niet verzekerd.
    
    4. Het college betoogt dat de Afdeling, gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998, niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van [appellante] voor zover dat is gericht tegen instandhoudingsmaatregelen in het beheerplan. Daarbij doelt het college op de maatregelen die in het beheerplan zijn opgenomen onder de aanduiding M4a/ M4b, M6 en M13.
    
    4.1. De gronden van [appellante] zijn in de Landschaps-ecologische systeemanalyse op p. 15 van het beheerplan aangeduid als habitattype "herstellende hoogvenen", zijnde aangetast hoogveen waar natuurlijke regeneratie nog mogelijk is.
    
    Voor dit habitattype is een instandhoudingsdoelstelling voor behoud van oppervlakte en verbetering van kwaliteit opgenomen.
    
    4.2. In het beheerplan zijn in het kader van de herstelstrategie M4 ‘Verwijderen opslag bomen en struiken in het veengebied’ de volgende herstelmaatregelen opgenomen:
    
    M4a: ‘Verwijderen bosopslag in de veenkern’;
    
    M4b: ‘Vervolgbeheer: regelmatig verwijderen bosopslag’.
    
    In het kader van de herstelstrategie M6 ‘Begrazing’ is als herstelmaatregel opgenomen:
    
    M6. ‘Begrazing in het relatief droge noordelijke deel van het hoogveen’.
    
    In het kader van de herstelstrategie M13 ‘Lokaal plaggen’ is als herstelmaatregel opgenomen:
    
    M13: ‘Lokaal plaggen in randzone ten noorden van bestaande heischrale grasland’.
    
    4.3. De Afdeling overweegt dat het beroep van [appellante], voor zover dat raakt aan het verwijderen van bosopslag en begrazingsmaatregelen, is gericht tegen het hiervoor weergegeven deel van het beheerplan waarin is beschreven welke instandhoudingsmaatregelen ten behoeve van het habitattype herstellende hoogvenen dienen te worden getroffen en op welke wijze. Het betreft daarbij de maatregelen onder M4a/M4b en M6. Een beroep tegen de in het beheerplan opgenomen maatregel M13 is hier naar het oordeel van de Afdeling niet aan de orde, nu [appellante] deze maatregel slechts heeft genoemd ter ondersteuning van haar betoog dat lokaal plaggen blijkens maatregel M13 kennelijk niet als strijdig met de instandhoudingsdoelstellingen wordt gezien.
    
    Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 kan een beroep uitsluitend betrekking hebben op de beschrijvingen van handelingen en ontwikkelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Daaruit volgt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen het deel van het beheerplan waarin de instandhoudingsmaatregelen zijn beschreven.
    
    De Afdeling is derhalve onbevoegd om in zoverre van het beroep van [appellante] kennis te nemen.
    
    4.4. Overigens zijn voor sommige maatregelen, waaronder de herstelmaatregelen M4a/M4b en M6 in het beheerplan zoekgebieden opgenomen, hetgeen betekent dat de exacte locatie nog niet is vastgesteld, omdat dat mede afhankelijk is van de medewerking van de eigenaren van de gronden in kwestie. Blijkens het verweerschrift, dat door het college ter zitting op dit punt is bevestigd, zullen de gronden van [appellante] niet nodig zijn voor het uitvoeren van de maatregelen en zullen haar gronden bij een volgende aanpassing van de gebiedsanalyse in het kader van het Programma Aanpak Stikstof, in de eerste helft van 2017, uit het zoekgebied worden verwijderd en daarmee volgens het college buiten het bereik van de herstelmaatregelen zullen komen te vallen.
    
    5. Het beroep van [appellante] is voor het overige gericht tegen de weigering om handelingen in het beheerplan op te nemen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen. Hiertegen kan beroep worden ingesteld. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om zich onbevoegd te verklaren om van het beroep van [appellante] ten aanzien van deze punten kennis te nemen.
    
    5.1. Met betrekking tot de toegang tot de gronden van [appellante] overweegt de Afdeling dat in de bij het beheerplan horende lijst van geïnventariseerde activiteiten in figuur 7.3 in bijlage 7 onder meer (wandel)paden zijn opgenomen. Met deze inventarisatie zijn de handelingen vastgelegd die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en waarvoor geen Nbw-vergunning nodig is.
    
    Blijkens figuur 7.3 in bijlage 7 van het beheerplan, liggen de eigendommen van [appellante] langs een van de geïnventariseerde routes, zijnde "wandelroute, honden niet toegestaan". De vrije toegang tot haar percelen is daarmee gegarandeerd.
    
    Het betoog van [appellante] mist op dit punt dan ook feitelijke grondslag en faalt.
    
    5.2. Met betrekking tot het betoog van [appellante] over het onderhoud van de toegangsweg overweegt de Afdeling dat in een beheerplan geen verplichting daartoe behoeft te worden opgelegd. Gelet op de functie van een beheerplan betekent het feit dat een toegangsweg in het beheerplan als wandelpad is aangeduid niet dat in het beheerplan tevens moet worden geregeld op wie de verplichting rust om die weg begaanbaar te houden.
    
    Naar het college terecht stelt, moet het onderhoud geregeld en afgestemd worden tussen de eigenaren van de betreffende gronden onderling. Overigens heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat met de Vereniging Natuurmonumenten, eigenares van de gronden ter plaatse, is overeengekomen dat zij tweemaal per jaar werkzaamheden aan het onderhoud van de toegangsweg zal gaan uitvoeren.
    
    5.3. Vast staat dat plagwerkzaamheden op de gronden van [appellante] niet zijn opgenomen bij de in het beheerplan opgenomen geïnventariseerde activiteiten, zodat voor die werkzaamheden, als deze effecten kunnen hebben in het Natura 2000-gebied, een Nbw-vergunning nodig kan zijn.
    
    Het college heeft naar voren gebracht dat lokaal plaggen, zoals bedoeld in de hiervoor omschreven maatregel M13, een specifieke natuurmaatregel is, die bestaat uit het op een aantal plekken verwijderen van de verzuurde bovengrond. De maatregel is nodig voor de ontwikkeling van heischraal grasland en voor kiemplekken voor bijzondere planten. Gewoon plaggen of turfsteken valt daar niet onder en is derhalve in beginsel vergunningplichtig, om te voorkomen dat wordt geplagd op daarvoor ongeschikte gronden en daarmee het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar worden gebracht, aldus het college.
    
    De Afdeling acht dit niet onredelijk. Naar haar oordeel heeft het college in de omstandigheid dat in het verleden op de gronden van [appellante] mogelijk wel is geplagd - wat daarvan overigens ook zij - geen aanleiding hoeven zien om plaggen ter plaatse als geïnventariseerde activiteit in het beheerplan op te nemen en daarmee zonder meer uit te sluiten van de Nbw-vergunningplicht. Dit betoog faalt.
    
    6. Het beroep van [appellante] is ongegrond voor zover het is gericht tegen de weigering om handelingen in het beheerplan op te nemen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart zich onbevoegd om van het beroep, voor zover dat geen betrekking heeft op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen, kennis te nemen;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
    
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
    
    240.