ECLI:NL:RVS:2014:412, Raad van State, 12-02-2014, 201302758/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 december 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een verffabriek op het perceel [locatie 1] te Vreeland.

201302758/1/A4.
    Datum uitspraak: 12 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), gevestigd onderscheidenlijk wonend te Vreeland, gemeente Stichtse Vecht,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 februari 2013 in zaak nr. 12/2358 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 december 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een verffabriek op het perceel [locatie 1] te Vreeland.
    
    Bij besluit van 23 mei 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het bezwaar is gemaakt door [appellant A] en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het beroep is ingesteld door [appellant A] en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghouder] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, en [appellant D], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.D. de Wildt, mr. S. Scheijven, R. Krens en A.F.J.M. Emmelot, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. A. Collignon, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college van gedeputeerde staten van Utrecht, vertegenwoordigd door mr. A.E. van Kessel, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank heeft het beroep van [appellant], voor zover ingesteld door [appellant A] niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellant A] volgens haar geen belanghebbende is. Daartoe overweegt de rechtbank dat [appellant A] voornemens is om op een perceel grenzend aan de inrichting, dat zij niet in eigendom heeft, woningen te realiseren, maar nog geen begin met de uitvoering heeft gemaakt.
    
    1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 8:1 kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    1.2. [appellant A] betoogt dat de rechtbank haar beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voert zij aan dat zij huurder is van grond grenzend aan de inrichting, dat zij daar een bedrijf uitoefent en dat werknemers van haar op dat terrein werkzaam zijn.
    
    1.3. De stelling van het college in het verweerschrift, dat [appellant A] eerst in hoger beroep aanvoert dat zij belanghebbende is bij het besluit van 23 mei 2012, mist feitelijke grondslag, nu in het beroepschrift van [appellant] van 11 juli 2012 bij de rechtbank wordt gesteld dat [appellant A] is gevestigd op het terrein direct naast dat van [vergunninghouder] en dat haar belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Het verweer van het college leidt reeds daarom niet tot het ermee beoogde doel.
    
    1.4. Nu het college bij het besluit van 23 mei 2012 het bezwaar, voor zover gemaakt door [appellant A], niet-ontvankelijk heeft verklaard, kon het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], slechts zien op de vraag of het college dit terecht heeft gedaan. De rechtbank heeft niet onderkend dat [appellant A] belanghebbende was bij het besluit van 23 mei 2012, aangezien daarbij haar bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. Tegen die beslissing staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Derhalve heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Het betoog slaagt.
    
    1.5. Het hoger beroep is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellant A] niet-ontvankelijk is verklaard.
    
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], beoordelen.
    
    2. [appellant A] is gevestigd op het perceel [locatie 2], dat grenst aan het perceel waarop [vergunninghouder] is gevestigd. Ter zitting is gebleken dat [appellant A] al 50 jaar op dat perceel is gevestigd en daar haar bedrijf uitoefent. Het is aannemelijk dat ter plaatse van dat perceel gevolgen van de voor de inrichting van [vergunninghouder] verleende omgevingsvergunning kunnen worden ondervonden, zodat het belang van [appellant A] rechtstreeks bij het besluit tot verlening van die vergunning is betrokken. [appellant A] is dan ook, anders dan waar het college in het besluit van 23 mei 2012 van uit is gegaan, belanghebbende. Gelet hierop heeft het college het door [appellant A] gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    2.1. Het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 23 mei 2012 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant A] niet-ontvankelijk is verklaard.
    
    3. Hierna zal de Afdeling het hoger beroep voor het overige beoordelen.
    
    4. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu artikel 8:69a van de Awb niet van toepassing was op het beroep, dit artikel evenmin van toepassing is op het hoger beroep.
    
    5. Ter zitting heeft het college betoogd dat [appellant] in strijd met de goede procesorde eerst ter zitting bij de rechtbank de beroepsgrond over geurhinder naar voren heeft gebracht. Volgens het college had de rechtbank het beroep van [appellant], voor zover dat zag op het aspect geur, niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    
    5.1. Aan dit betoog van het college komt geen betekenis toe, nu het college geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    
    6. [appellant] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat het college, gelet op artikel 2.22 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), de afname van de emissie van vluchtige organische stoffen in de voorschriften bij de vergunning had moeten vastleggen, dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat [vergunninghouder] ingevolge haar vergunning van 11 september 2007 een hoeveelheid van 45 ton afval mag genereren en dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de aanwezigheid van een burgerwoning op het terrein van de inrichting. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom [appellant] deze betogen niet reeds bij de rechtbank had kunnen aanvoeren en hij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen, gelet op de functie van het hoger beroep, had behoren te doen, dienen deze betogen buiten beschouwing te blijven.
    
    7. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 2, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
    
    Ingevolge artikel 2.14, vijfde lid, wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.
    
    Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
    
    Ingevolge het derde lid is afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
    
    8. De verandering waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd betreft uitbreiding van de verfproductie van de verffabriek van 4.000 ton naar 8.000 ton lakken per jaar ten opzichte van de vergunning van 11 september 2007.
    
    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 28 december 2011 heeft het college de gevraagde vergunning met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo verleend.
    
    9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunde verandering andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu heeft dan volgens de geldende vergunning van 11 september 2007 is toegestaan, zodat het college de vergunning niet met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo had mogen verlenen. Volgens hem neemt de hoeveelheid gevaarlijk afval toe. Daartoe voert hij aan dat, anders dan waarvan het college uitgaat, de omstandigheid dat het vervuilde oplosmiddel extern kan worden geregenereerd, niet maakt dat de hoeveelheid gevaarlijk afval niet toeneemt.
    
    9.1. Het college heeft zich bij de verlening van de omgevingsvergunning op het standpunt gesteld dat de beoogde verdubbeling van de verfproductie niet leidt tot een toename van gevaarlijk afval ten opzichte van de 45 ton gevaarlijk afval die de verffabriek mocht veroorzaken op grond van de vergunning van 11 september 2007. Volgens het college zou de hoeveelheid gevaarlijk afval in beginsel verdubbelen door een verdubbeling van de verfproductie, maar omdat het vervuilde oplosmiddel extern zal worden geregenereerd met een rendement van minimaal 50%, blijft de hoeveelheid gevaarlijk afval per saldo gelijk. Extern regenereren houdt in dat het vervuilde oplosmiddel buiten de inrichting voor hergebruik geschikt wordt gemaakt om vervolgens binnen de inrichting opnieuw te worden toegepast.
    
    9.2. Indien van de juistheid van het standpunt van het college zou worden uitgegaan, zou dit betekenen dat de inrichting naast de 45 ton gevaarlijk afval die zij op grond van de vergunning van 11 september 2007 mag produceren, een onbepaalde hoeveelheid gevaarlijk afval mag produceren, zolang dit afval extern wordt geregenereerd. De vergunning van 11 september 2007 noch de overige overgelegde stukken bieden echter grond voor het oordeel dat de vergunde hoeveelheid van 45 ton gevaarlijk afval geen betrekking heeft op gevaarlijk afval dat extern wordt geregenereerd. Geoordeeld moet dan ook worden dat op grond van de vergunning van 11 september 2007 maximaal 45 ton gevaarlijk afval mag worden geproduceerd, ongeacht of dit afval extern wordt geregenereerd. Nu door een verdubbeling van de verfproductie ook de hoeveelheid gevaarlijk afval zal toenemen, heeft de aangevraagde verandering grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de vergunning van 11 september 2007 is toegestaan, zodat de vergunning in strijd met artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo is verleend. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt. De overige gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeven geen bespreking meer.
    
    10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient geheel te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 mei 2012 gegrond verklaren en dat besluit geheel vernietigen.
    
    Zoals de Afdeling onder 9.2 heeft overwogen, staat vast dat de aangevraagde verandering grotere nadelige gevolgen voor het milieu heeft dan volgens de vergunning van 11 september 2007 is toegestaan. Gelet daarop kan de aangevraagde verandering niet met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo worden verleend. Om die reden zal de Afdeling het primaire besluit van 28 december 2011 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 23 mei 2012.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 februari 2013 in zaak nr. 12/2358;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht van 23 mei 2012, kenmerk Z/12/11445 uit/12/11277;
    
    V. herroept het besluit van 28 december 2011, kenmerk 111135;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht aan [appellant A] en [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 788,00 (zegge: zevenhonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2014
    
    457-687.