ECLI:NL:RVS:2018:3700, Raad van State, 14-11-2018, 201707787/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2015 heeft het college besloten twee beweerdelijk verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00 in te vorderen bij EMR.

201707787/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    European Metal Recycling B.V. (hierna: EMR), gevestigd in Rotterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 augustus 2017 in zaak nr. 16/4985 in het geding tussen:
    
    EMR
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 oktober 2015 heeft het college besloten twee beweerdelijk verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00 in te vorderen bij EMR.
    
    Bij besluit van 4 mei 2016 heeft het college het door EMR daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 augustus 2017 heeft de rechtbank het door EMR daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 mei 2016 vernietigd voor zover daarbij invordering van de op 11 februari 2015 beweerdelijk verbeurde dwangsom is gehandhaafd, het besluit van 26 oktober 2015 herroepen voor zover daarbij deze dwangsom is ingevorderd en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft EMR hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 1 juni 2018, waar EMR, vertegenwoordigd door mr. R. van der Hulle en mr. M.D. Ambezooien, beiden advocaat in Amsterdam, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.E. in ’t Veld en ir. L.P.M. Hertsig, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    EMR exploiteert een inrichting voor het aanvoeren, sorteren, verkleinen, op- en overslaan en afvoeren van metalen aan de Tankval 13 in Alphen aan den Rijn. Bij besluit van 7 mei 2014, gehandhaafd bij besluit van 8 december 2014, heeft het college EMR onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per keer gelast om overtreding van het aan de vergunning van 4 februari 2005 verbonden voorschrift 8.1.2, waarin de toegestane grenswaarden voor piekgeluiden zijn neergelegd, te voorkomen. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. Het college heeft zogenoemde "onbemande geluidmetingen" laten uitvoeren, om te controleren of EMR zich aan de opgelegde last hield. Dit is gedaan door op twee meetpunten, op ongeveer 50 m en 333 m van de inrichting, monitoringsstations te plaatsen, die in de periode van 3 februari 2015 tot 27 maart 2015 continu het geluid hebben opgenomen en gemeten. Deze opnames zijn achteraf beluisterd en geanalyseerd. De resultaten van de metingen en analyses zijn neergelegd in een akoestisch rapport van 11 juni 2015 van Westerveld Advies (hierna: het akoestisch rapport). Op grond van dit rapport heeft het college zich op het standpunt gesteld dat EMR op 11 februari 2015 en 12 maart 2015 de opgelegde last niet heeft nageleefd en daarom tweemaal een dwangsom van € 5.000,00 heeft verbeurd. Bij besluit van 26 oktober 2015, gehandhaafd bij besluit van 4 mei 2016, heeft het college een bedrag van € 10.000,00 ingevorderd.
    
        Op verzoek van de rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) op 9 januari 2017 een deskundigenbericht uitgebracht. In navolging van dit deskundigenbericht heeft de rechtbank geconcludeerd dat niet vast is komen te staan dat EMR op 11 februari 2015 de last niet heeft nageleefd. De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar van 4 mei 2016 vernietigd voor zover dat zag op de op 11 februari 2015 beweerdelijk verbeurde dwangsom en het besluit van 26 oktober 2015 in zoverre herroepen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college terecht heeft geconcludeerd dat EMR op 12 maart 2015 een dwangsom heeft verbeurd en tot invordering daarvan heeft mogen overgaan.
    
    2.    EMR betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit op bezwaar van 4 mei 2016 niet zorgvuldig heeft genomen, omdat het college heeft geweigerd om EMR de desbetreffende geluidopname te laten beluisteren.
    
    2.1.    Bepalend voor de vraag of op 12 maart 2015 een dwangsom is verbeurd, wat EMR betwist, is of op die dag door EMR op het terrein van de inrichting een geluidpiek is veroorzaakt die hoger is dan op grond van voorschrift 8.1.2 is toegestaan. Om dat te kunnen vaststellen, heeft het college de geluidopname laten beluisteren en analyseren door Westerveld Advies. EMR heeft gedurende de procedure het college meermaals verzocht om de desbetreffende geluidopname over te leggen, zodat haar geluiddeskundige zou kunnen beoordelen wat de aard is van het geluid. Het college heeft dit geweigerd. Het college stelt zich op het standpunt dat de geluidopname privacygevoelige informatie kan bevatten, omdat de meetapparatuur op meetpunt 2 nabij het balkon van een woning was geplaatst.     
    
        Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt met zich dat indien onbemande metingen aan een belastend besluit ten grondslag worden gelegd, de vermeende overtreder, op verzoek, in de gelegenheid dient te worden gesteld om de desbetreffende geluidopname te beluisteren en analyseren, omdat hij zich daartegen moet kunnen verweren. Door in bezwaar het besluit te handhaven zonder de desbetreffende geluidopname aan EMR over te leggen, heeft het college gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Dat is niet anders indien de geluidopname privacygevoelige informatie bevat. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om ook de overige gronden, voor zover mogelijk, te beoordelen.
    
    4.    EMR betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het akoestisch rapport niet aan het besluit ten grondslag had mogen worden gelegd, omdat de metingen niet overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 (hierna: de Handleiding) hebben plaatsgevonden. EMR voert aan dat onbemand meten gelet op de Handleiding niet is toegestaan en dat daarom een verkeerde meetmethode is toegepast. Vaststellen door welke gebeurtenis een geluidpiek wordt veroorzaakt, kan volgens EMR alleen geschieden op grond van een directe waarneming door een toezichthouder. Met alleen beluisteren en analyseren van geluidopnamen kan niet met zekerheid worden vastgesteld waar een waargenomen piekgeluid precies vandaan is gekomen en wat op dat moment de plaatselijke omstandigheden waren, hetgeen ertoe leidt dat onbemand meten in het algemeen een onbetrouwbare manier is om vast te stellen of de last wordt nageleefd, aldus EMR. Het college heeft volgens EMR bovendien niet deugdelijk gemotiveerd waarom het, anders dan voorheen, geen bemande metingen heeft uitgevoerd. Verder voert EMR aan dat de gekozen meetpunten vlakbij andere geluidbronnen zijn gelegen, dat de meetpunten niet overeenkomen met beoordelingspunten uit voorschrift 8.1.2 van de vergunning en dat meer inzicht omtrent de richting van de bron van het piekgeluid verkregen had kunnen worden als er drie meetpunten waren gebruikt. EMR voert ten slotte aan dat de metingen ook verder niet in overeenstemming met de Handleiding hebben plaatsgevonden.
    
    4.1.    Aan het invorderingsbesluit is het akoestisch rapport ten grondslag gelegd. In dit rapport zijn de meetresultaten en daaraan verbonden conclusies neergelegd. De metingen hebben continu plaatsgevonden in de periode van 3 februari 2015 tot 27 maart 2015. In het akoestisch rapport staat dat daarbij gebruik is gemaakt van meetmethode II van de Handleiding. Op ongeveer 50 m van de inrichting (meetpunt 1) is een meetpunt geplaatst en het andere meetpunt is nabij het balkon van de hoogste verdieping van Polderpeil 358 (meetpunt 2), op ongeveer 333 m van de inrichting, geplaatst. Meetpunt 1 fungeert als controlepunt. Bij het onbemand meten is, zo staat in het rapport, de volgende methodiek toegepast: bepaling relevante meetdata op basis van de meteorologische omstandigheden, automatische detectie piekniveaus op meetpunt 1 met als trigger een stijgsnelheid van 15 dB/s, verificatie van gedetecteerde piekniveaus op meetpunt 1 door het afluisteren van de geluidopnamen, synchronisatie van de piekniveaus van meetpunt 1 met gedetecteerde piekniveaus op meetpunt 2 en validatie van gefilterde resultaten op meetpunt 2 door het afluisteren van de geluidopnamen.
    
        Op 12 maart 2015 is volgens het rapport op meetpunt 2 een overschrijding van het maximaal toegestane piekniveau gemeten. In het rapport staat verder dat deze overschrijding is veroorzaakt door EMR.
    
    4.2.    In voorschrift 8.1.5 staat dat de Handleiding van toepassing is bij het bepalen van de geluidwaarden. De Handleiding kent verschillende (sub)meetmethoden. Voor welke meetmethode wordt gekozen, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Dat de metingen onbemand hebben plaatsgevonden, maakt niet dat niet volgens meetmethode II is gemeten. De tekst van de Handleiding verzet zich er namelijk niet tegen dat de metingen onbemand worden uitgevoerd. Met de enkele verwijzing naar de hoofdstukken 3, 4 en 5 van Module B van de Handleiding heeft EMR niet onderbouwd waarom onbemand meten volgens haar met de Handleiding in strijd is. Anders dan EMR betoogt, zijn onbemande metingen niet zonder meer onbetrouwbaar. Op betrouwbare wijze vaststellen door welke gebeurtenis een geluidpiek is veroorzaakt, kan ook op een andere manier dan door directe waarneming door een toezichthouder. In het deskundigenbericht van de StAB is uiteengezet dat met behulp van onbemande metingen door beluistering en analysering van de geluidopnamen op een betrouwbare manier kan worden vastgesteld of een geluidpiek door de inrichting is veroorzaakt, indien er in de nabije omgeving van de inrichting geen activiteiten plaatsvinden die gelijksoortige piekgeluiden kunnen veroorzaken. Indien nodig kan met behulp van een controlemeetpunt worden bepaald uit welke richting een geluidpiek is gekomen.
    
        Gelet op het voorgaande faalt het betoog van EMR dat onbemand meten in het algemeen niet is toegestaan. De Afdeling komt niet toe aan beantwoording van de vraag of onbemand meten in dit specifieke geval betrouwbaar is, omdat EMR, nu zij de geluidopnamen niet heeft kunnen beluisteren, niet in de gelegenheid is geweest om de bron van het waargenomen piekgeluid te analyseren.
    
    4.3.    Wat betreft de gekozen meetpunten, overweegt de Afdeling als volgt. EMR stelt terecht dat het monitoringsstation van meetpunt 1 niet op een in vergunningvoorschrift 8.1.2 voorgeschreven beoordelingspunt was geplaatst. De op dit monitoringsstation gemeten geluidpieken kunnen daarom op zichzelf niet leiden tot het oordeel dat EMR de last niet heeft nageleefd. Meetpunt 1 is daarom slechts gebruikt om vast te stellen uit welke richting het op meetpunt 2 waargenomen geluid is gekomen. Daarvoor hoefde het monitoringsstation van meetpunt 1 niet op een in vergunningvoorschrift 8.1.2 voorgeschreven beoordelingspunt te worden geplaatst. Het monitoringsstation op meetpunt 2 is weliswaar 2 m hoger geplaatst dan in voorschrift 8.1.2 als beoordelingshoogte is opgenomen, maar dat leidt er niet toe dat de op dat meetpunt gemeten geluidniveaus niet gebruikt kunnen worden voor het oordeel dat EMR de last niet heeft nageleefd. Voorschrift 8.1.2 schrijft alleen voor op welke locaties en hoogte de vastgestelde maximale geluidgrenswaarden voor piekgeluiden niet mogen worden overschreden. Het voorschrift verplicht niet om ook op die hoogte te meten. Het college heeft ervoor gekozen 2 m hoger te meten, omdat daar het geluid niet weerkaatst wordt tegen een gevel. Daar wordt alleen het invallend geluid gemeten en daarom hoeft het geluidsniveau niet te worden gecorrigeerd met een gevelcorrectie. Het college heeft een aftrek op het meetresultaat toegepast van 1 dB(A) vanwege de afwijkende meethoogte. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college door op deze hoogte te meten van een te hoge geluidpiek is uitgegaan. De Afdeling ziet verder geen grond voor het oordeel dat de metingen op drie meetpunten hadden moeten plaatsvinden. Dat een groter aantal meetpunten meer inzicht geeft over de richting van het geluid, betekent niet dat een meting met twee meetpunten onvoldoende nauwkeurig is om vast te stellen dat een geluidpiek uit de richting van het perceel is gekomen. EMR heeft voorts niet uiteengezet waarom de metingen verder volgens haar niet overeenkomstig de Handleiding zijn uitgevoerd.
    
        In hetgeen EMR heeft aangevoerd, ziet de Afdeling, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat de metingen niet deugdelijk hebben plaatsgevonden.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Het besluit van 4 mei 2016 komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht - het zorgvuldigheidsbeginsel - voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij het besluit van 26 oktober 2015 is gehandhaafd wat betreft de invordering van de op 12 maart 2015 beweerdelijk verbeurde dwangsom. Het college dient ofwel over de beweerdelijk op 12 maart 2015 verbeurde dwangsom een nieuw besluit op bezwaar te nemen nadat EMR in staat is gesteld de desbetreffende geluidopname te beluisteren en EMR in de gelegenheid is gesteld naar aanleiding daarvan haar bezwaargronden aan te vullen, ofwel te beslissen dat het EMR de geluidopname niet wil overleggen en dan dient het college bij een nieuw besluit op bezwaar over de op 12 maart 2015 beweerdelijk verbeurde dwangsom het besluit van 26 oktober 2015 te herroepen.
    
    6.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 augustus 2017 in zaak nr. 16/4985, voor zover aangevallen;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 4 mei 2016, kenmerk 2015326351, voor zover daarbij is besloten tot invordering van de beweerdelijk verbeurde dwangsom op 12 maart 2015;
    
    IV.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij European Metal Recycling B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan European Metal Recycling B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Van Heusden
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    163-811.