ECLI:NL:RVS:2011:BQ0274, Raad van State, 06-04-2011, 201004628/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Landelijk Gebied, Aanvulling 1" vastgesteld.

201004628/1/R3.
      Datum uitspraak: 6 april 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Veghel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Landelijk Gebied, Aanvulling 1" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2010, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2011, waar [appellant] in persoon en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Pogosian, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Ten aanzien van de ontvankelijkheid
    
    2.1. Het beroep van [appellant] en anderen, voor zover dat is ingediend door anderen dan [appellant], te weten [15 appellanten], steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
    
    2.2. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), gelezen in samenhang met artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, voor zover dit beroep de vaststelling van plandelen, planregels of aanduidingen betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden.
    
    Dit is slechts anders indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Bij de vaststelling van het plan zijn weliswaar wijzigingen aangebracht ten opzichte van het ontwerp, doch tegen de gewijzigde planvaststelling kan - zonder het tijdig indienen van zienswijzen - uitsluitend worden opgekomen voor zover de bij de vaststelling aangebrachte wijzigingen voor betrokkenen een ongunstigere positie bewerkstelligen. Uit het vaststellingsbesluit blijkt dat het plan gewijzigd is vastgesteld ten opzichte van het ontwerpplan, waarbij de in artikel 3, vierde en vijfde lid, van de planregels opgenomen ontheffingsregeling voor de huisvesting van tijdelijke werknemers op een aantal punten is aangescherpt. Nu het beroep van [15 appellanten] is gericht tegen de ontheffingsregeling als zodanig, valt niet in te zien dat zij door de aanscherping daarvan in een ongunstigere positie zijn gebracht. Het beroep, voor zover door hen ingesteld, is derhalve niet-ontvankelijk.
    
    Ten aanzien van het beroep van [appellant]
    
    2.3. Het facetbestemmingsplan is van toepassing op alle ter zake van het buitengebied van de gemeente Veghel geldende bestemmingsplannen zoals genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de planregels en voorziet in een nieuwe regeling voor onder meer de huisvesting van tijdelijke werknemers.
    
    2.4. [appellant] komt op tegen de vaststelling van artikel 3, vierde en vijfde lid, van de planregels, die voorzien in de mogelijkheid om een tijdelijke ontheffing te verlenen ten behoeve van het huisvesten van tijdelijke werknemers in bedrijfsgebouwen in het buitengebied van de gemeente Veghel (hierna: de ontheffingsregeling).
    
    Hij stelt dat deze regeling ten onrechte niet is beperkt tot seizoensarbeid en dat het ongewenst is dat met deze regeling een structurele huisvestingsbehoefte van tijdelijke werknemers wordt opgevangen op plaatsen waar geen toename van de woonfunctie wordt nagestreefd, zoals in het buitengebied. Hij vreest dat de huisvesting een permanent karakter krijgt. Daartoe voert hij aan dat de periodieke herijking van de tijdelijke behoefte aan werknemers aan de hand van een deskundigenadvies onvoldoende in de ontheffingsregeling is gewaarborgd, evenals de inzet van de werknemers voor het betreffende bedrijf. Ook is de infrastructuur volgens [appellant] niet berekend op de toename aan bewoners. Verder vreest hij misbruik van de ontheffingsregeling voor niet-agrarische werkzaamheden, het niet naleven van regelgeving over arbeidsomstandigheden en concurrentievervalsing.
    
    2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de door hem op 14 december 2006 vastgestelde "Beleidsnota huisvesting tijdelijke seizoensarbeiders" wordt onderkend dat structurele huisvesting van tijdelijke werknemers moet worden nagestreefd. Deze beleidsnota gaat er nog van uit dat deze huisvesting in principe niet in het buitengebied zou moeten plaatsvinden. Met het facetbestemmingsplan wordt dit wel toegestaan, onder strikte voorwaarden die in overleg met het provinciebestuur tot stand zijn gekomen.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de planregels wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik van vrijstaande bijgebouwen en bedrijfsgebouwen ten behoeve van bewoning.
    
    Ingevolge artikel 3, vierde lid, voor zover van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde in lid 2 voor het gebruik van de bestaande bedrijfswoning voor de huisvesting van meer dan 8 personen ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van tijdelijke werknemers met dien verstande dat:
    
    a. het maximaal 15 personen betreft inclusief het bedrijfshoofd of bedrijfsleider;
    
    b. het aantal benodigde arbeidskrachten en benodigde periode(n) van huisvesting dienen te worden beoordeeld op basis van een advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen te Tilburg;
    
    c. de bewoning per individuele gehuisveste persoon niet meer dan 6 maanden per kalenderjaar mag bedragen. Het bedrijfshoofd dient ter controle hiervan een door of namens het college vastgesteld nachtregister bij te houden;
    
    d. de huisvesting uitsluitend werknemers betreft die alleen binnen het bedrijf waar ze gehuisvest zijn werkzaamheden verrichten;
    
    e. de huisvesting plaatsvindt in een bestaande of een gedeelte van een bestaande bedrijfswoning, met dien verstande dat de gezamenlijke vloeroppervlakte ten behoeve van de woonruimte minimaal 12 m2 per persoon bedraagt, inclusief de daarbij behorende voorzieningen zoals sanitaire- en gemeenschappelijke ruimten;
    
    f. er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van in het geding zijnde belangen waaronder die van omwonenden en bedrijven;
    
    g. er op basis van een akoestisch onderzoek wordt aangetoond dat wordt voldaan aan de (voorkeurs)grenswaarde(n) zoals vastgelegd in de Wet geluidhinder;
    
    h. er dienen geen milieuhygiënische belemmeringen te zijn;
    
    i. het gebruik niet een ontoelaatbare invloed heeft op de afwikkeling van het verkeer en/of niet leidt tot een onaanvaardbare parkeerdruk;
    
    j. indien de bij het verlenen van de ontheffing bestaande noodzaak vanuit het oogpunt van huisvesting van tijdelijke werknemers in een bedrijfswoning niet of gedeeltelijk niet meer aanwezig is, de houder van de ontheffing burgemeester en wethouders daarvan binnen twee maanden schriftelijk in kennis stelt;
    
    k. de ontheffing wordt voor een periode van maximaal 3 jaar verleend. Verlenging is mogelijk op basis van een hernieuwd advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen te Tilburg (periodieke herijking);
    
    l. burgemeester en wethouders trekken een ontheffing in indien er niet meer wordt voldaan aan de in lid 4 vermelde voorwaarden of indien er sprake is van handelen in strijd met de in een ontheffing opgenomen voorschriften.
    
    Ingevolge artikel 3, vijfde lid, zijn burgemeester en wethouders bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde in lid 2 voor het gebruik van een deel van het bedrijfsgebouw bij een agrarisch bedrijf ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van tijdelijke werknemers met dien verstande dat:
    
    a. een dergelijke huisvesting noodzakelijk is voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering vanuit het oogpunt van de opvang van de arbeidsbehoefte van dat bedrijf;
    
    b. een bestaande bedrijfswoning op het perceel aanwezig is en deze ook daadwerkelijk door het bedrijfshoofd wordt bewoond;
    
    c. de huisvesting uitsluitend werknemers betreft die alleen binnen het bedrijf waar ze gehuisvest zijn werkzaamheden verrichten;
    
    d. het maximaal 60 personen betreft;
    
    e. de huisvesting plaatsvindt in een bedrijfsgebouw, met dien verstande dat de vloeroppervlakte ten behoeve van de woonruimte minimaal 12 m2 per persoon bedraagt, inclusief de daarbij behorende voorzieningen zoals sanitaire- en gemeenschappelijke ruimten;
    
    f. het aantal benodigde arbeidskrachten en benodigde periode(n) van huisvesting dienen te worden beoordeeld op basis van een advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen te Tilburg;
    
    g. de bewoning per individuele gehuisveste persoon niet meer dan 6 maanden per kalenderjaar mag bedragen. Het bedrijfshoofd dient ter controle hiervan een door of namens het college vastgesteld nachtregister bij te houden;
    
    h. er op basis van een akoestisch onderzoek wordt aangetoond dat wordt voldaan aan de voorkeursgrenswaarden zoals vastgelegd in de Wet geluidhinder;
    
    i. er dienen geen milieuhygiënische belemmeringen te zijn van (agrarische) bedrijven zoals onder meer op het punt van geurhinderproblematiek;
    
    j. het gebruik niet een ontoelaatbare invloed heeft op de afwikkeling van het verkeer en/of niet leidt tot een onaanvaardbare parkeerdruk;
    
    k. er geen sprake is van zelfstandige wooneenheden;
    
    l. indien de bij het verlenen van de ontheffing bestaande noodzaak vanuit het oogpunt van huisvesting van tijdelijke werknemers in een bedrijfsgebouw niet of gedeeltelijk niet meer aanwezig is, de houder van de ontheffing burgemeester en wethouders daarvan binnen twee maanden schriftelijk in kennis stelt;
    
    m. de ontheffing wordt voor een periode van maximaal 3 jaar verleend. Verlenging is mogelijk op basis van een hernieuwd advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen te Tilburg (periodieke herijking);
    
    n. burgemeester en wethouders trekken een ontheffing in indien er niet meer wordt voldaan aan de in lid 5 vermelde voorwaarden of indien er sprake is van handelen in strijd met de in een ontheffing opgenomen voorschriften.
    
    2.4.3. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening zoals deze luidde ten tijde van het bestreden besluit (hierna: Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van bij het plan te geven regels, ontheffing kunnen verlenen van bij het plan aan te geven regels.
    
    In de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wro (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 96 en 97) is wat betreft de ontheffingsbevoegdheid van artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, onder meer aangegeven dat deze binnenplanse ontheffingsbevoegdheid is ontleend aan artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
    
    (hierna: WRO).
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 12 februari 2003, zaak nr. 200200568/1, wordt blijkens de geschiedenis van de totstandkoming met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO beoogd het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken.
    
    Nu wat betreft de toepassingsmogelijkheden van de binnenplanse ontheffing geregeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro geen wijziging is beoogd ten opzichte van de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid geregeld in artikel 15 van de WRO ziet de Afdeling aanleiding in overeenkomstige zin te oordelen over de toepassing van de binnenplanse ontheffingsbevoegdheid.
    
    2.4.4. De thans voorliggende regeling voorziet in een tijdelijke ontheffing van het verbod bedrijfswoningen en bedrijfsgebouwen te gebruiken ten behoeve van de huisvesting van werknemers voor de duur van zes maanden per individuele gehuisveste persoon per jaar. De voor maximaal 3 jaar te verlenen ontheffing kan worden verlengd. Deze regeling zou ertoe kunnen leiden dat in bedrijfswoningen en bedrijfsgebouwen in het buitengebied permanent 75 werknemers per bedrijf woonachtig zijn. Dat elke individuele werknemer slechts zes maanden op het bedrijf mag wonen doet niet af aan het permanente karakter van deze regeling. Zoals in de plantoelichting is vermeld is sprake van een permanente behoefte aan huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten. Met toepassing van een dergelijke ontheffingsregeling zou derhalve op grote schaal kunnen worden voorzien in permanente woonvoorzieningen in een gebied dat een agrarische bestemming heeft.
    
    De Afdeling is van oordeel dat ten aanzien van een ontheffingsregeling die tot de hiervoor geschetste gevolgen kan leiden, niet gesteld kan worden dat daarmee op ondergeschikte onderdelen van het bestemmingsplan wordt afgeweken. De raad heeft derhalve ten onrechte niet onderkend dat de in dit facetbestemmingsplan voorziene huisvestingsmogelijkheden niet met een ontheffingsbevoegdheid mogelijk kunnen worden gemaakt. De raad zal, indien hij dergelijke huisvestingsmogelijkheden wil bieden, een alomvattende afweging bij de voorbereiding van het bestemmingsplan moeten maken en, zo hij zich op het standpunt stelt dat dergelijke huisvestingsmogelijkheden uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar zijn, dat bij recht dan wel door middel van een wijzigingsbevoegdheid, als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro, dienen te regelen.
    
    Deze beroepsgrond van [appellant] slaagt. Gelet hierop behoeft het betoog voor het overige geen bespreking.
    
    2.5. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.6., eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [15 appellanten], niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Veghel van 4 februari 2010, voor zover dit betreft artikel 3, vierde en vijfde lid, van de planregels;
    
    IV. gelast dat de raad van de gemeente Veghel aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hagen w.g. Boermans
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2011
    
    429-682.