ECLI:NL:RVS:2008:BF7230, Raad van State, 08-10-2008, 200802451/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [wederpartij] een boete van € 4.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200802451/1.
      Datum uitspraak: 8 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/970 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 29 februari 2008 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], te [plaats],
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 november 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [wederpartij] een boete van € 4.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 20 april 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 29 februari 2008, verzonden op 4 maart 2008, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de boete gematigd tot € 2.000,00 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.E. Gouw, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M. Tjebbes, juridisch adviseur te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18 wordt, voor zover thans van belang, het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. De boete is opgelegd omdat blijkens het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op 20 juni 2006 opgemaakte boeterapport (hierna: het boeterapport) [naam] (hierna: de vreemdeling) ten tijde van de controle op 15 maart 2006 in de bijkeuken van het restaurant van [wederpartij] arbeid verrichtte, bestaande uit het wegleggen van een stuk vlees in een oranje-geel krat, zonder dat daarvoor een tewerkstellingsvergunning was afgegeven.
    
    2.3. De minister betoogt dat de rechtbank in de omstandigheid dat niet is gebleken dat de vreemdeling structureel werkzaamheden voor [wederpartij] verrichtte ten onrechte aanleiding heeft gezien de boete te matigen. Daartoe voert hij aan dat, gelet op de door de wetgever voorgestane strenge en harde aanpak van illegale tewerkstelling, het al dan niet structurele karakter van de werkzaamheden niet van invloed kan zijn op de hoogte van de boete, voor welk standpunt volgens de minister steun kan worden gevonden in de jurisprudentie van de Afdeling. Bovendien is, gelet op de bij het boeterapport gevoegde verklaring van [wederpartij], niet aannemelijk dat de door de vreemdeling verrichte werkzaamheden slechts een incidenteel karakter droegen, aldus de minister.
    
    2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit beroep te onderbouwen.
    
    Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 augustus 2007 in zaak nr. 200700160/1), dient de bestuursrechter zich in het kader van de toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb bij de toetsing van punitieve sancties de vraag te stellen of evenredigheid bestaat tussen de ernst van de overtreding en de zwaarte van de opgelegde sanctie. De minister kan dan ook niet worden gevolgd in zijn betoog dat het al dan niet structurele karakter van de werkzaamheden bij de vaststelling van de hoogte van de boete in het geheel geen rol kan spelen.
    
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2007 in zaak nr. 200700303/1 kan, anders dan de minister betoogt, niet worden afgeleid dat de aard, intensiteit en duur van de werkzaamheden geen rol kunnen spelen bij de vraag of en in hoeverre de hoogte van de opgelegde boete overeenstemt met de ernst van de overtreding. De overweging uit die uitspraak dat de aard, omvang en duur van de werkzaamheden niet ter zake doen, ziet uitsluitend op het werkgeversbegrip, niet op de factoren die een grond voor matiging kunnen vormen. Ook in de door de minister ter ondersteuning van zijn standpunt genoemde uitspraak van 28 november 2007 in zaak nr. 200703719/1 is het marginale karakter van de werkzaamheden uitsluitend in de context van het werkgeversbegrip besproken.
    
    De keuze van de wetgever voor een ruim werkgeversbegrip in de Wav, welke keuze ziet op de vraag wanneer sprake is van een beboetbaar feit, betekent niet dat de wetgever zich daarmee ook heeft uitgelaten over de factoren die een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de evenredigheid van de op te leggen sancties.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat de vreemdeling structureel werkzaamheden in het restaurant van [wederpartij] verrichtte. Dat [wederpartij] tegenover de inspecteurs van de Arbeidsinspectie heeft verklaard dat de vreemdeling, die haar echtgenoot is, haar heel af en toe hielp met afwassen en het dragen van een krat met vlees als dat te zwaar voor haar was, is onvoldoende voor een ander oordeel. De vreemdeling is door de Arbeidsinspectie niet gehoord. Voorts is van belang dat [wederpartij] ook heeft verklaard dat haar echtgenoot de keuken van het restaurant gebruikte om eten voor zichzelf te bereiden, omdat zij en haar echtgenoot ten tijde van de overtreding te Helmond bij een kennis op een kamer woonden, waar zij niet konden koken, hetgeen de minister niet heeft bestreden. Ter zitting is van de zijde van [wederpartij] in dit verband naar voren gebracht dat aldus vanzelfsprekend is dat haar echtgenoot af en toe de afwas doet. Voorts heeft de minister evenmin weersproken dat [wederpartij] twee personen van Nederlandse nationaliteit in dienst had die haar hielpen bij alle voorkomende werkzaamheden in het restaurant. Gelet op deze onweersproken omstandigheden en in aanmerking genomen dat er geen verklaring van de vreemdeling is afgenomen noch ander bewijs voorligt omtrent het door deze structureel verrichten van werkzaamheden in het restaurant van [wederpartij], heeft de rechtbank terecht overwogen dat voldoende aannemelijk is dat de vreemdeling in familieverband enkel enige hulp heeft geboden in het restaurant van zijn echtgenote en de boete om die reden gematigd tot € 2.000,00.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. De minister wordt op na te melden wijze tot vergoeding van proceskosten veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan [wederpartij] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III. bepaalt dat van de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) een griffierecht van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Prins
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2008
    
    363.