ECLI:NL:RVS:2019:2476, Raad van State, 17-07-2019, 201800570/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 januari 2016 heeft de staatssecretaris het verzoek van [wederpartij] om ontheffing van verboden en reductiemaatregelen als opgenomen in de Uitvoeringsregeling Visserij afgewezen.

201800570/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 december 2017 in zaak nr. 16/3631 in het geding tussen:
    [wederpartij A], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn: [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C], [vennoot D] en [vennoot E], allen wonend te [woonplaats], en [vennoot F] (hierna tezamen in enkelvoud: [wederpartij]).
    en
    de staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit).
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 januari 2016 heeft de staatssecretaris het verzoek van [wederpartij] om ontheffing van verboden en reductiemaatregelen als opgenomen in de Uitvoeringsregeling Visserij afgewezen.
    Bij besluit van 21 juni 2016 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek om nadeelcompensatie alsmede het verzoek om schadevergoeding uit onrechtmatige daad afgewezen.
    Bij tussenuitspraak van 27 februari 2017 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om de gebreken in het besluit van 21 juni 2016 te herstellen met inachtneming van de overwegingen in die tussenuitspraak.
    Bij besluit van 3 mei 2017 heeft de staatssecretaris opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Hij heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat gericht is tegen de verbodsbepalingen van artikel 75a van de Uitvoeringsregeling Visserij. De staatssecretaris heeft het bezwaar, voor zover gericht tegen de weigering van ontheffing van het verbod op het aan elkaar verbinden van zegennetten, gegrond verklaard. De staatssecretaris heeft het bezwaar ongegrond verklaard voor zover dit is gericht tegen de weigering ontheffing te verlenen van het verbod om meer dan zeven dagen met de zegen te vissen, alsmede van het verbod om met de zegen te mogen vissen in de havens in de winterperiode. De staatssecretaris heeft zich in het besluit voorts op het standpunt gesteld dat hij niet is gehouden tot vergoeding van schade uit onrechtmatige daad.
    [wederpartij] heeft daarover een zienswijze naar voren gebracht.
    Bij uitspraak van 28 december 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 21 juni 2016 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 3 mei 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, voor zover de minister heeft nagelaten te beslissen op het verzoek om nadeelcompensatie wegens de beperking van het aantal zegendagen en het verbod op het vissen met de zegen in de havenkommen. De rechtbank heeft het onderzoek heropend om apart uitspraak te doen op het verzoek om schadevergoeding uit onrechtmatige daad. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 16 augustus 2018 heeft de minister het verzoek van [wederpartij] om nadeelcompensatie vanwege de beperking van het aantal zegendagen en het verbod op het vissen met de zegen in de havenkommen, afgewezen.
    [wederpartij] heeft een zienswijze gegeven over het besluit van 16 augustus 2018 en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2018, waar [wederpartij], vertegenwoordigd door [vennoot C] en [vennoot D] en bijgestaan door mr. J.G.J. van den Bergh, advocaat te Heerenveen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.C.M. Niekus en ir. D. van der Stelt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De voor deze zaak relevante bepalingen zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.    Onder de minister wordt ook verstaan: zijn rechtsvoorganger.
        Inleiding
    3.    [wederpartij] exploiteert een zegenvisserijbedrijf vanuit [plaats].
    4.    Op 1 juli 2014 heeft de staatssecretaris maatregelen bekend gemaakt aan de Tweede Kamer voor het beperken van het vissen met de zegen op schubvis in het IJsselmeer. Daarbij heeft hij gewezen op, onder meer, de sterke afname van het brasem- en blankvoornbestand. De maatregelen strekken tot het beschermen en het herstellen van de visstand met het oog op een duurzame toekomst voor de visserij.
    5.    De maatregelen zijn opgenomen in de Uitvoeringsregeling Visserij. Per 1 november 2014 is in artikel 29, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling bepaald dat het aantal dagen dat per jaar met de zegen kan worden gevist maximaal zeven bedraagt. Per 15 november 2014 zijn de artikelen 31a en 31b toegevoegd, waarin is bepaald dat het verboden is om in de winter met de zegen in de havens van het IJsselmeer te vissen en om zegennetten aan te verbinden. Per 1 juni 2015 is in de Uitvoeringsregeling de mogelijkheid gecreëerd om zegendagen te huren of te verhuren.
    6.    [wederpartij] heeft verzocht om ontheffing van de beperking van het aantal zegendagen, het verbod op het vissen in de havenkommen en het verbod tot het aan elkaar knopen van netten. Daarnaast heeft [wederpartij] verzocht om compensatie van nadeel als gevolg van de maatregelen. Ook heeft hij verzocht om vergoeding van schade die volgens hem het gevolg is van de omstandigheid dat de minister niet tijdig heeft onderkend dat de wijze waarop hij netten aan elkaar verbindt niet onder het verbod van artikel 31b van de Uitvoeringsregeling valt.
        Het besluit van 21 juni 2016
    7.    De staatssecretaris heeft bij besluit van 21 juni 2016 de afwijzing van het verzoek om ontheffing van de maatregelen gehandhaafd, omdat de slechte visstand in het IJsselmeer de maatregelen noodzakelijk maakt. Bij de vaststelling van de maatregelen is rekening gehouden met de berekende reductiepercentages en de vangstadviezen van het Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies (hierna: Imares), zoals onder meer opgenomen in het rapport Vangstadviezen voor snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem in het IJsselmeer en Markermeer van 10 maart 2015 voor het visseizoen 2015/2016. Voor de verdere motivering heeft de staatssecretaris verwezen naar zijn brief van 10 april 2015 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer over ‘Schubvisserij IJsselmeer’(Kamerstukken 2014/2015, 29 664, nr. 124).
    8.    De staatssecretaris heeft het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen, omdat het nadeel als gevolg van de reductiemaatregelen tot het normaal maatschappelijk risico van vissers behoort. Volgens de staatssecretaris is er een dusdanige voorzienbare ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de visserij in het IJsselmeer, dat [wederpartij] rekening had kunnen houden met de noodzaak tot reductie van de schubvisserij. Daarbij komt dat de reductiemaatregelen mede in het belang zijn van de vissers.
    9.    Het verzoek om vergoeding van schade uit onrechtmatige daad heeft de staatssecretaris afgewezen, omdat de gestelde schade niet het gevolg van onrechtmatige besluitvorming is. Daarbij heeft de staatssecretaris aangegeven dat tegen deze beslissing op grond van artikel 8:4, eerste lid, onder f, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep kan worden ingesteld.
        Tussenuitspraak rechtbank
    10.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 27 februari 2017 overwogen dat de staatssecretaris geen beleid heeft gemaakt voor de invulling van zijn bevoegdheid om ontheffing te verlenen. Door te oordelen dat alle relevante omstandigheden al zijn betrokken bij het opstellen van de Uitvoeringsregeling, heeft de staatssecretaris de ontheffingsbevoegdheid zinledig gemaakt. Uit de besluitvorming is niet gebleken dat de door [wederpartij] naar voren gebrachte feiten en omstandigheden, waaronder het beroep op geleden nadeel, zijn betrokken bij de totstandkoming van de weigering om ontheffing te verlenen. Om het gebrek in het besluit van 21 juni 2016 te herstellen heeft de rechtbank de staatssecretaris opgedragen te onderzoeken of er ontheffing kon worden verleend en vervolgens een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen. Daarbij moet de staatssecretaris van de rechtbank ook de werkwijze van [wederpartij] wat betreft het knopen van netten betrekken, nu zij daarvoor ontheffing heeft gevraagd.
        Het besluit van 3 mei 2017
    11.    Bij besluit van 3 mei 2017 heeft de staatssecretaris zijn besluit van 21 juni 2016 ingetrokken en opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist.
    12.    Voor zover de bezwaren zijn gericht tegen bepalingen van de Uitvoeringsregeling zelf heeft de staatssecretaris die bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. De Uitvoeringsregeling is een algemeen verbindend voorschrift, waartegen gelet op artikel 8:3, in samenhang met artikel 7:1 van de Awb, geen bezwaar kan worden gemaakt.
    13.    De staatssecretaris heeft opnieuw besloten geen ontheffing te verlenen van het aantal zegendagen en evenmin voor het vissen in de havenkommen tijdens de winterperiode.
    14.    De staatssecretaris heeft verder besloten dat [wederpartij] geen ontheffing nodig heeft van het verbod als bedoeld in artikel 31b van de Uitvoeringsregeling. Daartoe heeft de staatssecretaris aangevoerd dat ter zitting bij de rechtbank op 3 februari 2017 is gebleken dat de door [wederpartij] gehanteerde specifieke wijze van aan elkaar verbinden van zegennetten niet onder de verbodsbepaling valt en [wederpartij] daarvan geen ontheffing nodig heeft. Op dit punt heeft de staatssecretaris het bezwaar gegrond verklaard.
    15.    De staatssecretaris heeft ten slotte overwogen dat, omdat hij terecht heeft besloten het verzoek om ontheffing van de verbodsbepalingen inzake het aantal zegendagen en het vissen in de havenkommen van de Uitvoeringsregeling te weigeren, hij alleen al daarom niet is gehouden tot vergoeding van schade uit onrechtmatige daad.
        Einduitspraak van de rechtbank
    16.    De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij], voor zover het is gericht tegen het besluit van 21 juni 2016, niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang. Bij besluit van 3 mei 2017 heeft de staatssecretaris het besluit van 21 juni 2016 ingetrokken. Uit de tussenuitspraak volgt dat dit besluit onvoldoende zorgvuldig was voorbereid.
    17.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris in het besluit van 3 mei 2017 op zorgvuldige wijze is gekomen tot een juiste inventarisatie van de betrokken feiten en belangen en bij de afweging daarvan heeft mogen komen tot weigering van ontheffing van het aantal dagen dat met de zegen mag worden gevist en tot weigering van de ontheffing van het verbod op zegenvissen in de havenkommen in de winterperiode. De staatssecretaris mocht het belang van een gezonde visstand in het IJsselmeer zwaarder laten wegen dan het (financiële) belang van [wederpartij] om meer dagen per jaar met de zegen te mogen vissen en om te mogen zegenvissen in de havenkommen gedurende de winterperiode. Dat [wederpartij], als een van de grote zegenvissers, meer nadeel dan andere vissers ondervindt doet niet af aan de noodzaak vast te houden aan de reductie. Dat het besluit van 3 mei 2017 geen onevenredige benadeling in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb van [wederpartij] met zich brengt, laat volgens de rechtbank onverlet dat de staatssecretaris had moeten beoordelen of [wederpartij] aanspraak maakt op nadeelcompensatie op grond van het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten. Het besluit van 3 mei 2017 kan in zoverre geen stand houden. De rechtbank heeft de staatssecretaris opgedragen alsnog een besluit te nemen op het verzoek van [wederpartij] om nadeelcompensatie.
    18.    De rechtbank is tot slot van oordeel dat het besluit van 21 juni 2016 onrechtmatig is, omdat de staatssecretaris daarin het verzoek van [wederpartij] om ontheffing van het verbod op het knopen van netten op onjuiste gronden heeft afgewezen. In het besluit van 3 mei 2017 heeft de staatssecretaris zich in zoverre ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij op dit punt geen onrechtmatig besluit heeft genomen. Het verzoek van [wederpartij] om vergoeding van schade als gevolg van het besluit van 21 juni 2016, is een verzoek als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb. De rechtbank heeft het onderzoek heropend om apart uitspraak te doen op dit verzoek om schadevergoeding.
        Hoger beroep minister: nadeelcompensatie
    19.    In hoger beroep is niet langer in geschil dat de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen weigeren [wederpartij] ontheffing te verlenen van het maximum aantal dagen dat met de zegen gevist mag worden en van het verbod op zegenvissen in de havenkommen in de winterperiode. Het besluit van 3 mei 2017 is niet in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat de gestelde schade van [wederpartij] niet in de weg stond aan een rechtmatige weigering ontheffing te verlenen.
    20.    De minister komt in hoger beroep op tegen het oordeel van de rechtbank dat hij bij het besluit van 3 mei 2017 een beslissing had moeten nemen op het verzoek van [wederpartij] om compensatie van nadeel als gevolg van de weigering om ontheffing te verlenen. De minister betwist dat hij, uitgaande van de rechtmatigheid van de weigering van ontheffing, had moeten beoordelen of [wederpartij] op grond van het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten ten opzichte van anderen onevenredig wordt getroffen en of de gestelde schade tot het normale ondernemersrisico behoort.
    21.    Daartoe betoogt de minister dat de rechtbank heeft miskend dat de door [wederpartij] gestelde schade het gevolg is van de verbodsbepalingen van de Uitvoeringsregeling. Daaruit volgt dat vissers niet meer dan zeven dagen per visseizoen met de zegen op het IJsselmeer mogen vissen en niet tijdens de wintermaanden in de havenkommen mogen vissen. Het nadeel vloeit dus voort uit de verboden die zijn neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift. Het besluit tot weigering van de ontheffing bepaalt slechts dat er geen aanleiding bestaat om af te wijken van het verbod dat is neergelegd in het algemeen verbindend voorschrift. De vraag of [wederpartij] aanspraak maakt op compensatie van nadeel als gevolg van een wettelijke regeling moet beantwoord worden door de burgerlijke rechter en staat niet ter beoordeling van de bestuursrechter.
    Beoordeling
    22.    Uit de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2013, 50) volgt dat de bestuursrechter, onder meer, exclusief bevoegd is te oordelen over besluiten op verzoek om vergoeding van schade als gevolg van (feitelijk) handelen door een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Dit gedeelte van de wet is nog niet in werking getreden.
    23.    De Afdeling stelt vast dat er geen wettelijke grondslag voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie bestond. De staatssecretaris voerde evenmin beleid voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie op basis van een gepubliceerde beleidsregel. Bij gebreke van een wettelijke grondslag of gepubliceerde beleidsregel is de bestuursrechter slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, AB 1997, 229).
    24.    De gestelde schadeoorzaak is bepalend bij de beantwoording van de vraag of tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid beroep open staat bij de bestuursrechter.
    25.    De minister betoogt terecht dat de bestuursrechter geen oordeel kan geven over de rechtmatigheid van de beslissing van de minister omtrent compensatie van nadeel veroorzaakt door de verbodsbepalingen in de Uitvoeringsregeling, omdat het daarbij gaat om een algemeen verbindend voorschrift waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep open staat.
    26.    [wederpartij] heeft echter in de bezwaarfase het besluit waarbij is geweigerd ontheffing te verlenen van het maximum aantal dagen waarop met de zegen mag worden gevist en van het verbod op vissen in de havenkommen als schadeoorzaak aangewezen. [wederpartij] heeft in de bezwaarfase tevens verzocht om nadeelcompensatie. De bestuursrechter is bevoegd te oordelen over het besluit op een aanvraag om ontheffing. Dat betekent dat de bestuursrechter ook bevoegd is te oordelen over een besluit op het verzoek om compensatie van nadeel veroorzaakt door de weigering om ontheffing te verlenen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister een besluit had moeten nemen op het verzoek om nadeelcompensatie van [wederpartij].
    27.    Het betoog faalt.
        Het besluit van 16 augustus 2018
    28.    Met het besluit van 16 augustus 2018 heeft de minister gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en een beslissing genomen op het verzoek om nadeelcompensatie wegens de beperking van het aantal zegendagen en het verbod op vissen met de zegen in de havenkommen.
    29.    De minister heeft het verzoek afgewezen, omdat de door [wederpartij] gestelde schade binnen het normaal ondernemersrisico valt en hij door de weigering van ontheffing niet onevenredig wordt benadeeld ten opzichte van andere vissers.
    30.    Meer in het bijzonder heeft de minister aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat zegenvisserij een grote druk op de meest kritische visbestanden in het IJsselmeer legt. Met de zegen kunnen grote hoeveelheden brasem en blankvoorn worden gevangen. Al jaren is bekend dat juist deze soorten ernstig onder druk staan. Het was dus ook voorzienbaar dat er maatregelen ten behoeve van deze schubvis zouden worden getroffen. Dit was een dusdanig voorzienbare ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de visserij in het IJsselmeer, dat de schade die het gevolg is van de beperking van het aantal zegendagen binnen het normaal maatschappelijk risico van de vissers moet worden geacht te vallen. Dat [wederpartij], anders dan andere zegenvissers, toch actief bleef of actiever ging vissen met de zegen, is zijn ondernemerskeuze geweest. Daarbij komt dat [wederpartij] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn bedrijfsvoering met 95% is gereduceerd en dat dientengevolge schade is geleden.
    Gronden tegen de afwijzing van nadeelcompensatie
    31.    [wederpartij] betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de schade als gevolg van de weigering van de ontheffing en het daardoor niet op de gewenste manier kunnen exploiteren van het bedrijf binnen het normale ondernemersrisico valt. [wederpartij] handhaaft zijn betoog dat de beperkende maatregelen tot gevolg hebben dat zijn bedrijfsvoering met 95% wordt gereduceerd. Volgens hem lag het niet in de lijn der verwachting dat een dalende trend in de visbestanden tot dergelijke extreme reductiemaatregelen zou leiden. Het was niet voorzienbaar dat de in het seizoen 2014/2015 genomen maatregelen niet een eenmalig karakter zouden hebben en zouden voortduren in het seizoen 2015/2016. Als één van de twee grootste zegenvissers op het IJsselmeer hoefde hij er niet vanuit te gaan dat de minister de ontheffing van het verbod op het meer dan zeven dagen vissen en het vissen in de havenkommen zou weigeren. De overstap naar een andere tak van visserij ligt, gelet op de benodigde investeringen, niet zonder meer voor de hand. [wederpartij] stelt om ontheffing te hebben gevraagd, omdat andere vissers over historische rechten beschikken om met de zegen te vissen, maar daar nauwelijks gebruik van maken. Door het verlenen van ontheffing zou hij gebruik kunnen maken van deze onbenutte zegendagen. [wederpartij] stelt dat de minister heeft miskend dat hij in dit opzicht onevenredig nadeel ondervindt in vergelijking tot vissers die geen gebruik maken van hun historische rechten.
    Beoordeling van het beroep
    32.    In een geval als hier aan de orde, waarin om nadeelcompensatie is verzocht, is er alleen aanspraak op vergoeding indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normaal maatschappelijk risico vallende schade. Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het onder meer om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Hoe groot het normaal maatschappelijk risico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het gesteld schadeveroorzakende besluit.
    33.    Het IJsselmeer was tot eind jaren tachtig een rijke visgrond waaraan de beroepsvisserij, onder meer, schubvis onttrok. Sinds de jaren negentig zijn de commerciële visbestanden sterk afgenomen en in soortensamenstelling veranderd. De afgelopen decennia laten brasem en blankvoorn een sterke achteruitgang zien, terwijl het bestand van wolhandkrab, een exoot, is toegenomen. De huidige visstand op het IJsselmeer is zodanig dat slechts beperkte visserij mogelijk is. Het Ministerie van Economische Zaken heeft Imares gevraagd te adviseren over de vangst van schubvis op het IJsselmeer. Op basis van de door Imares afgegeven adviezen van 12 september 2013 en 10 december 2013 is met ingang van 1 juli 2014 de visserijcapaciteit van de beroepsvissers via hun schubvisvergunningen sterk beperkt. Daarnaast zijn in de Uitvoeringsregeling de beperkende maatregelen opgenomen. In 2014 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken een bestuurlijk akkoord met onder andere de Coöperatieve Producenten Organisatie Nederlandse Vissersbond bereikt over de transitie van de schubvisvisserij. Afgesproken is onder meer dat de schubvisvisserij moet verduurzamen en dat gestreefd wordt naar herstel van de schubvisbestanden. Op verzoek van de staatssecretaris van Economische Zaken heeft Imares ook vangstadviezen gegeven voor, onder meer, blankvoorn en brasem in het IJsselmeer voor het visseizoen 2015-2016. Vanwege een afname van de bestanden brasem en blankvoorn in 2014, heeft de staatssecretaris besloten de maatregelen te continueren om verdere achteruitgang van de visbestanden te voorkomen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2014/2015, 29 664, nr. 124).
    34.    Anders dan [wederpartij] betoogt, ligt het in de lijn der verwachting dat in een situatie waarin visbestanden een sterke achteruitgang laten zien en er slechts beperkte visserij mogelijk is, maatregelen worden genomen om verdere neergang te voorkomen. De maatregelen zijn mede genomen in het belang van de schubvisserij, om in de toekomst duurzame visserij op het IJsselmeer mogelijk te maken. Dat de in 2014 ingezette maatregelen in het seizoen 2015-2016 ook zouden gelden en zouden worden aangescherpt bij het achterwege blijven van herstel en zelfs verdere daling van de schubvisbestanden, ligt eveneens in de lijn der verwachting. Uit de aard van de schadeoorzaak, de weigering van ontheffing, volgt dat het gaat om verboden activiteiten. Dat, gelet op de zojuist genoemde omstandigheden, geen ontheffing wordt verleend van de beperkende maatregelen, is voor elke visser voorzienbaar. De daardoor geleden schade behoort in beginsel tot het normaal maatschappelijk risico.
    35.    [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door hem geleden schade als gevolg van de weigering ontheffing te verlenen zo groot is dat deze buiten het normaal ondernemersrisico valt. Volgens [wederpartij] is zijn bedrijfsvoering met 95% gereduceerd doordat hij nog slechts zeven dagen mag zegenvissen. De minister heeft daar tegenover gesteld dat in het Imares-rapport van 10 december 2013 is vermeld dat voor de beperking van het aantal zegendagen is uitgegaan van het aantal geregistreerde zegenvissers in het visseizoen 2011/2012. In dat seizoen waren in totaal 19 zegenweken beschikbaar, waarvan 22% daadwerkelijk effectief werd benut. Het aantal feitelijk benutte zegenweken (ruim vier weken) dient volgens Imares te worden gereduceerd tot 12% van de daadwerkelijk effectief benutte dagen. Na afronding resteert dan een week, hetgeen ook is vastgelegd in artikel 29 van de Uitvoeringsregeling. De minister heeft er ook op gewezen dat [wederpartij] gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om zegendagen van andere vissers te kopen of te huren. In het visseizoen 2015-2016 heeft [wederpartij] daardoor 42 dagen met de zegen kunnen vissen. Dit is 51,2% van het totaal aantal ingezette zegendagen van de sector (82 dagen). De minister heeft er daarnaast op gewezen dat de omzet van de schubvisstand sinds 2014 aanzienlijk is gestegen. Daarbij heeft hij onder meer gewezen op een artikel uit Het Visserijnieuws van 26 januari 2018 en een overzicht aanvoer PO-leden 2015-2017. Tot slot heeft de minister erop gewezen dat de meeste vissers door de sterke neergang van het schubvisbestand en de beperkende maatregelen hun activiteiten zijn gaan verleggen. De minister heeft erop gewezen dat ook [wederpartij] op zee is gaan vissen en zich richt op de vangst van wolhandkrab op het IJsselmeer. Gelet op het betoog van de minister, heeft [wederpartij] met de enkele stelling dat zijn bedrijfsvoering met 95% is gereduceerd, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zijn schade niet tot het normaal ondernemersrisico behoort.
    36.    De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat [wederpartij] aanspraak heeft op nadeelcompensatie, omdat hij in vergelijking tot andere vissers die geen gebruik maken van hun historische rechten door zeven dagen te vissen met de zegen op het IJsselmeer, onevenredig wordt getroffen. Bij de toedeling van vergunningen houdt de minister rekening met de historische rechten van vissers op het IJsselmeer. De jaren 2011 en 2012 dienen daarbij als peiljaren. Het nadeel van de in de Uitvoeringsregeling opgenomen beperkingen is op gelijke wijze over de vergunninghouders verdeeld. De minister heeft in dit verband vermeld dat de zegenrechten jaarlijks wisselend worden benut door de rechthebbende vissers. Vissers die het ene seizoen afzien van het gebruik van zegenrechten, kunnen in een ander seizoen besluiten hun rechten zelf te benutten dan wel te verhuren of te verkopen. De Afdeling is van oordeel dat, anders dan [wederpartij] betoogt, in het onbenut laten van zegenrechten door sommige vissers, geen grond ligt voor het verstrekken van nadeelcompensatie aan andere vissers, omdat aan hen geen ontheffing wordt verleend van beperkende maatregelen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de financiële gevolgen van de ondernemerskeuze om met een achteruitgang van het visbestand de bedrijfsvoering te blijven richten op zegenvissen in het IJsselmeer, voor rekening van [wederpartij] komen. [wederpartij] heeft in het zicht van de neergang van het schubvisbestand zelf welbewust risicovol gehandeld door zich primair op schubvis te blijven richten en aldus de kans vergroot dat hij met rechtmatig toegebrachte schade te maken zal krijgen. Er is evenmin grond voor het oordeel dat [wederpartij], omdat hij een grote zegenvisser is, onevenredig hard wordt getroffen. Dat [wederpartij] vaker gebruik maakt van de zegen dan andere vissers, betekent ook dat hij een hogere druk uitoefent op de visbestanden. Het bieden van extra ruimte betekent afbreuk aan het effect van de beoogde inspanningsreductie. Dat grote bedrijven door hun omvang meer schade zullen lijden door bestrijdingsmaatregelen, maakt dit niet anders. Ook deze bedrijven kunnen handelen naar de voorzienbaarheid van de maatregel, door hun bedrijfsvoering aan te passen, maatregelen aan te passen of inkomsten uit andere bronnen te verwerven.
    37.    Het betoog van [wederpartij] faalt.
    38.    De slotsom is dat de minister het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen.
    39.    Het beroep is ongegrond.
        Schadevergoeding uit onrechtmatige daad
    40.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden.
    41.    [wederpartij] heeft verzocht om vergoeding van schade, omdat hij sinds de invoering van het verbod op het verbinden van netten in de Uitvoeringsregeling, zijn methode voor het knopen van netten niet meer heeft toegepast in de veronderstelling dat die niet was toegestaan. Indien de minister het verzoek om ontheffing op de juiste grond had afgewezen door erop te wijzen dat de door hem gehanteerde wijze van knopen van zegennetten niet onder de verbodsbepaling valt, had hij geen schade in de vorm van extra personeelskosten voor de inzet van twee deelvissers in het seizoen 2015-2016 ter grootte van € 7391,09 geleden.
    42.    De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het eerst op 3 februari 2017 ter zitting bij de rechtbank duidelijk is geworden dat de door [wederpartij] gehanteerde specifieke wijze van knopen niet onder de verbodsbepaling valt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat hij niet heeft weersproken dat de wijze waarop [wederpartij] netten aan elkaar verbindt in de bezwaarfase naar voren is gebracht. Aan het besluit van 3 mei 2017, waarin de ontheffing op de juiste grond is afgewezen, lagen nieuwe feiten en omstandigheden ten grondslag. Op grond van die informatie heeft hij bij besluit van 3 mei 2017 het bezwaar gegrond verklaard. Dat betekent niet dat het aan hem is toe te rekenen dat in het besluit van 21 juni 2016 op de aanvraag om ontheffing van het verbod van artikel 31b van de Uitvoeringsregeling een onjuiste afwijzingsgrond is gehanteerd. De minister acht zich daarom niet gehouden tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad.
    43.    Artikel 31b van de Uitvoeringsregeling luidt als volgt:
    "Het is verboden bij het vissen met de zegen in de gebieden in het IJsselmeer om meerdere zegennetten aan elkaar te binden."
    44.    In de toelichting op artikel 31b van de Uitvoeringsregeling is het volgende vermeld (Stcrt. 2014, 32824):
    "Daarnaast bevat deze regeling het verbod op het aan elkaar knopen van zegennetten. De zegen heeft met het oog op het reguleren van de visserijdruk die door de zegen kan worden uitgeoefend, een maximale lengte van 600 meter, exclusief de koorden aan beide uiteinden. Als gevolg van de techniek van de zegenvisserij neemt de visserijdruk meer dan evenredig toe met een toename van de lengte van het zegennet. Om nu de praktijk van het aan elkaar knopen van meerdere zegennetten, waardoor een relatief hogere visserijdruk kan worden uitgeoefend dan de som van de afzonderlijke netten, te voorkomen, wordt met deze maatregel de ondertussen gegroeide praktijk expliciet verboden."
    45.    Ter zitting bij de rechtbank heeft [wederpartij] uiteengezet hoe het bedrijf met twee zegennetten naast elkaar viste. Naast twee schepen met lieren die allebei een zegen uitzetten, werd ook een roeiboot ingezet. De twee zegens worden op het water aan weerszijden van de roeiboot geknoopt. De zegens maakten samen niet één grote ronde cirkel van 1.200 m, maar twee kleinere van 600 m. Deze werkwijze heeft als voordeel dat één persoon minder nodig is om de netten binnen te halen, aldus [wederpartij].
    46.    Niet in geschil is dat de door [wederpartij] gehanteerde wijze van het verbinden van netten niet onder het verbod van artikel 31b valt. Aan de afwijzing van de aanvraag van ontheffing had ten grondslag moeten liggen dat geen ontheffing nodig is, omdat het verbod niet wordt overtreden doordat de netten niet rechtstreeks aan elkaar worden verbonden.
    47.    In geschil is of het aan de minister toegerekend kan worden dat hij deze grond niet aan zijn besluit van 8 januari 2016 tot afwijzing van de ontheffing en de handhaving daarvan bij besluit van 21 juni 2016 ten grondslag heeft gelegd.
    48.    De minister stelt zich op het standpunt dat aan het besluit van 3 mei 2017 nieuwe informatie ten grondslag ligt. [wederpartij] stelt zich op het standpunt dat de minister had moeten begrijpen dat het verzoek om ontheffing zag op deze specifieke wijze van knopen.
    49.    [wederpartij] heeft in zijn brief van 6 augustus 2015 verzocht om ontheffing van de te vergaande maatregelen ten aanzien van de zegenvisserij op het IJsselmeer voor de vergunningperiode 2015-2016. In het verzoek is niet geconcretiseerd van welke verboden ontheffing wordt gevraagd. Bij brief van 29 december 2015 heeft [wederpartij] de minister ingebreke gesteld. Daarin is vermeld dat op 6 augustus 2015 is verzocht om een ontheffing van het verbod om meer dan zeven dagen te mogen vissen met de zegen. Bij besluit van 8 januari 2016 heeft de staatssecretaris het verzoek om ontheffing van het maximum aantal zegendagen voor 2015-2016 afgewezen.
    50.    De Afdeling is van oordeel dat het op de weg van [wederpartij] als professioneel visser had gelegen aan te geven van welke verboden hij ontheffing wilde. [wederpartij] had aan kunnen geven dat hij voor de door hem gehanteerde specifieke wijze van zegenvissen ontheffing wilde van het verbod neergelegd in artikel 31b van de Uitvoeringsregeling. Anders dan [wederpartij] heeft betoogd is daartoe niet voldoende dat hij in andere procedures, wat daar verder ook van zij, informatie zou hebben gegeven over de door hem gehanteerde wijze van zegenvissen met netten. Er is geen grond voor het oordeel dat de minister op basis van de voorliggende aanvraag van [wederpartij] voldoende aanknopingspunten had voor de afwijzing van de aanvraag op de grond dat de door [wederpartij] gehanteerde wijze van het verbinden van netten niet onder het verbod van art 31b van de Uitvoeringsregeling valt.
    51.    [wederpartij] heeft in het bezwaarschrift van 22 maart 2016 aangevoerd dat het verbod op het knopen van netten nadelig is, omdat dit tot gevolg heeft dat hij met meer personeel moet werken en dit verbod niet leidt tot verbetering van het schubvisbestand. Meer in het bijzonder stelt [wederpartij]: "Het effect is slechts dat het knopen van de netten eerst met 2 personen werd gedaan en dat moet nu met een derde personeelslid worden gedaan. De werkwijze blijft echter hetzelfde, er wordt nog steeds met twee netten gevist, echter daarvoor moet nu extra mankracht worden ingezet."
    In het verslag van de in de bezwaarfase gehouden hoorzitting op 21 april 2016 is vermeld dat [wederpartij] heeft gesteld dat het aan elkaar knopen van de netten volgens de regeling niet meer kan en dat de techniek niet meer wordt toegepast.
    52.    De Afdeling is van oordeel dat de minister in hetgeen [wederpartij] in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht, aanleiding had moeten zien om nadere vragen te stellen over de door [wederpartij] gehanteerde wijze van het aan elkaar verbinden van netten. Te meer, omdat niet iedere wijze van het aan elkaar verbinden van netten onder de verbodsbepaling van artikel 31b valt. Op voorhand was niet uit te sluiten dat [wederpartij] een nieuwe visie of gezichtspunten over de feiten of af te wegen belangen had kunnen inbrengen die tot een andere besluitvorming had kunnen leiden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het besluit in strijd is met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, nu de minister heeft nagelaten om de benodigde kennis over de relevante feiten en de belangen die gewogen moeten worden te vergaren.
    53.    Het betoog van de minister faalt.
    54.    Dat neemt niet weg dat het ook op de weg van [wederpartij] had gelegen om indien hij ontheffing wilde voor een specifieke wijze van vissen, duidelijk te maken dat hij zijn netten aan elkaar verbond door middel van een roeiboot, maar dat de afzonderlijke werking van de netten daarbij behouden bleef, zoals hij dat ter zitting bij de rechtbank op 3 februari 2017 heeft gedaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [wederpartij] in de bezwaarfase is bijgestaan door een advocaat. Het was dan voor de minister eerder duidelijk geweest dat de door [wederpartij] gehanteerde methode er niet toe leidt dat de lengte van de netten en daarmee de visserijdruk toeneemt. Indien [wederpartij] schade zou hebben geleden als gevolg van het besluit van 21 juni 2016, zou daarom de helft daarvan voor rekening van [wederpartij] dienen te blijven, omdat het voor zijn risico komt dat hij heeft nagelaten de minister volledig te informeren.
    55.    De Afdeling stelt evenwel vast dat [wederpartij] in de vergunningsperiode van juli 2015 tot en met 2016 geen schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 21 juni 2016. Op grond van artikel 29, eerste lid en onder g, van de Uitvoeringsregeling mag niet met de zegen worden gevist tussen 16 maart en 31 oktober. Dat betekent dat [wederpartij] mocht vissen in de periode november 2015 tot en met 15 maart 2016. Ook als de minister aan de weigering van de ontheffing op het verbod van het aan elkaar binden van netten de juiste afwijzingsgrond ten grondslag had gelegd, is de door [wederpartij] gestelde schade in de vorm van extra personeelskosten niet het gevolg van het besluit van 21 juni 2016.
    56.    De Afdeling wijst het verzoek om vergoeding van schade af. Dit betekent dat de rechtbank geen uitspraak meer hoeft te doen over het verzoek om schadevergoeding uit onrechtmatigde daad.
    57.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ongegrond;
    II.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    III.    verklaart het beroep van [wederpartij A] en J. [wederpartij] tegen het besluit van 16 augustus 2018 ongegrond;
    IV.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Planken
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
    299.
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:88
    1 De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
    2 Het eerste lid is niet van toepassing indien het besluit van beroep bij de bestuursrechter is uitgezonderd.
    Visserijwet 1963
    Artikel 1
    4 Voor het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt verstaan onder:
    a. "visserijzone": de zone ingesteld krachtens de Machtigingswet instelling visserijzone;
    b. "zeevisserij": het vissen in zee, met inbegrip van het vissen in de visserijzone en in daaraangrenzende, bij algemene maatregel van bestuur als zeegebied aangewezen wateren;
    c. "kustvisserij": het vissen in de bij algemene maatregel van bestuur als kustwater aangewezen wateren;
    d. "binnenvisserij": het vissen in de overige wateren van Nederland.
    Artikel 16
    1 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ten aanzien van het vissen in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel d, regelen worden gesteld:
    a. in het belang van de visserij in die wateren, de doelmatigheid daaronder begrepen, of
    b. ter voorkoming van schade voor de volksgezondheid bij consumptie van de in die wateren voorkomende vis als gevolg van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden.
    2 Bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid wordt mede rekening gehouden met:
    a. de belangen van de natuurbescherming, en
    b. de invloed van het gebruik van bepaalde vang- of lokmethoden op het welzijn van de in de in het eerste lid bedoelde wateren voorkomende vis.
    3 Bij of krachtens een maatregel als bedoeld in het eerste lid kunnen mede voorschriften worden gegeven in het belang van de naleving van de aldaar bedoelde regelen.
    Reglement voor de binnenvisserij 1985
    Artikel 1
    1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    j. «zegen»: vistuig bestaande uit een van drijvers voorziene bovenpees en een verzwaarde onderpees met daartussen het netwerk met een, al dan niet van een inkeling voorziene uitstulping of zak en waarvan de aan de boven- en onderpees bevestigde lijnen een lengte van ten hoogste 100 m hebben of, in geval de bovenpees langer is, niet langer dan de lengte van de bovenpees;
    m. «staand net»: vistuig bestaande uit een van drijvers voorziene bovenpees en een verzwaarde onderpees met daartussen een één- of meerwandig netwerk, hetwelk noch door de stroom noch door enigerlei trekkracht wordt voortbewogen;
    Artikel 6
    1 Het is verboden te vissen van 1 april tot en met 31 mei met:
    a. […];
    b. […];
    c. […]
    d. de zegen;
    e. het staand net.
    Artikel 8
    1 Het is verboden te vissen in het IJsselmeer zonder voorzien te zijn van een vergunning van Onze Minister geldende voor de visserij, welke wordt uitgeoefend.
    2 […].
    Artikel 11
    Onze Minister kan vrijstelling of ontheffing verlenen van de bepalingen bij of krachtens dit besluit.
    Artikel 12
    Aan vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen als bedoeld in de vorige artikelen kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.
    Uitvoeringsregeling visserij
    Artikel 29
    1 Het is verboden te vissen in het IJsselmeer met:
    a. de grote fuik in de periode van 1 januari tot en met 30 april;
    b. de schietfuik binnenvisserij in de periode van 1 oktober tot en met 30 april;
    c. het staand net in de periode van 16 maart tot en met 30 juni;
    d. het aalhoekwant in de periode van 1 november tot en met 11 april;
    e. het aalkistje in de periode van 1 november tot en met 11 april;
    f. de aaskuil in de periode van 1 november tot en met 11 april, en
    g. de zegen in de periode van 16 maart tot en met 31 oktober.
    2 […].
    3 […].
    4 Het is buiten de periode, bedoeld in het eerste lid onder g, eveneens verboden met de zegen te vissen in het IJsselmeer op acht of meer, of ingeval van een overdracht als bedoeld in artikel 75, zesde lid, of 75a, een veelvoud van het aantal dagen, waarop het toegestaan is om met de zegen te vissen dagen.
    5 Het is verboden met de zegen te vissen in het IJsselmeer op een dag waarvoor door de vergunninghouder niet ten minste twee werkdagen daarvoor melding is gedaan aan de minister.
    Artikel 31a
    Het is verboden om te vissen met de zegen in de havens van het IJsselmeer.
    Artikel 31b
    Het is verboden bij het vissen met de zegen in de gebieden in het IJsselmeer om meerdere zegennetten aan elkaar te binden.
    Artikel 33
    1 Bij het verlenen van vrijstellingen of ontheffingen alsmede bij het daaraan verbinden van voorschriften en het verlenen onder beperkingen, als bedoeld in artikel 6d, tweede lid, van het Reglement zee- en kustvisserij 1977, en de artikel 11 en 12, van het Reglement voor de binnenvisserij 1985, wordt mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
    2 Aan vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen als bedoeld in onderhavige regeling, kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen worden ingetrokken.
    3 Niet naleven van beperkingen of voorschriften als bedoeld in het eerste lid, wordt aangemerkt als handelen zonder vrijstelling, ontheffing of vergunning als bedoeld in het tweede lid.
    Artikel 75a
    1 Een overdracht van het aantal dagen, bedoeld in artikel 29, vierde lid, is slechts mogelijk, voor zover het totale aantal dagen wordt overgedragen en het een tijdelijke overdracht betreft voor een aaneengesloten periode van ten hoogste 12 maanden, gerekend vanaf 1 juli.
    2 Een overdracht als bedoeld in het eerste lid is slechts mogelijk, indien daarvan uiterlijk op 1 april voorafgaand aan de eerstvolgende vergunningsperiode waarvoor de overdracht geldt, een aanvraag is ingediend bij de Minister.