ECLI:NL:RVS:2018:2420, Raad van State, 18-07-2018, 201704373/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 augustus 2014 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201704373/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Breda,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 april 2017 in zaak nr. 16/10210 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 augustus 2014 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 3 november 2016 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, dat bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 5 augustus 2014 herroepen en [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 3.600,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.E. Snel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellant] is sinds 5 maart 1980 eigenaar van een perceel met daarop een halfopen stal aan de Koekelberg nabij Ulvenhout, gelegen in het Markdal, kadastraal bekend als gemeente Nieuw-Ginneken, sectie […], nummer […] (hierna: het perceel). Het perceel heeft een oppervlakte van 6.445 m2. [appellant] heeft op 19 februari 2014 een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend bij het college. Hij stelt schade te lijden als gevolg van het op 24 december 2009 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied Zuid" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) waarin zijn perceel de bestemming "Natuur" heeft gekregen. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Nieuw-Ginneken" (hierna: het oude bestemmingsplan) had het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met natuurontwikkelingsmogelijkheden" met de differentiatie "Aardkundig waardevol". Op het perceel werden tot 2006 populieren geteeld en sindsdien houdt [appellant] daar hobbymatig bijen.
    
    3.    Bij besluit van 5 augustus 2014, gehandhaafd bij besluit van 10 augustus 2015, heeft het college deze aanvraag afgewezen. Het college heeft hieraan een advies van de Johan van Oldebarneveltstichting van 30 juli 2014 ten grondslag gelegd. De stichting heeft geconcludeerd dat de waarde van het perceel ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan is gedaald, maar dat de schade voor rekening van [appellant] dient te blijven wegens passieve risicoaanvaarding.
    
    4.    Bij uitspraak van 18 februari 2016 heeft de rechtbank het besluit van 10 augustus 2015 vernietigd en het college opgedragen binnen twaalf weken na de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van passieve risicoaanvaarding. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    
    5.    Het college heeft bij besluit van 3 november 2016 opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 5 augustus 2014, dat bezwaar gegrond verklaard en [appellant] alsnog een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 3.600,00, vermeerderd met de wettelijke rente. Het college heeft daaraan een advies van Ten Have Advies v.o.f. van 20 juli 2016 ten grondslag gelegd. Ten Have heeft op basis van een planvergelijking geconcludeerd dat het nieuwe bestemmingsplan leidt tot een beperking van de planologische mogelijkheden. Voorts heeft zij op basis van een taxatie de planschade bepaald op € 7.200,00. Zij heeft geconcludeerd dat van die schade redelijkerwijs 50% wegens het normaal maatschappelijk risico voor rekening van [appellant] dient te blijven, zodat hij voor een tegemoetkoming in planschade van € 3.600,00 in aanmerking komt.
    
    6.    Bij uitspraak van 14 april 2017 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 3 november 2016 ongegrond verklaard.
    
    Het hoger beroep
    
    - de taxatie
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet heeft kunnen afgaan op de door Ten Have verrichte taxatie. Hij voert aan dat Ten Have er ten onrechte van uitgegaan is dat de op het perceel gelegen stal onder het oude bestemmingsplan geen waarde heeft. Dat de stal destijds onder het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan viel, betekent niet dat een koper er geen waarde aan zal toekennen. Ook voert [appellant] aan dat Ten Have bij de taxatie onjuiste grondprijzen heeft gebruikt. Gronden met een agrarische bestemming in het Markdal hebben een waarde van ongeveer € 6,50 per m2 en gronden met een natuurbestemming € 0,97 per m2. Op basis hiervan komt [appellant] tot een planschade van € 35.641,00.
    
    7.1.    De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.
    
    De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen (uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 8.11, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    7.2.    Niet is in geschil dat de stal onder het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan valt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:143), heeft het overgangsrecht bij een bestemmingsplan betrekking op een bestaande situatie die afwijkt van de in het plan opgenomen bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. De omstandigheid dat deze bestaande situatie niet past binnen deze bestemmingsregeling, betekent dat beoogd wordt om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode. Aldus zijn de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde dan de voorschriften betreffende bestemmingen. Om deze reden dienen de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan buiten beschouwing te worden gelaten bij een planologische vergelijking en een waardebepaling van een object. Dit betekent dat Ten Have terecht geen waarde heeft toegekend aan de stal in de oude planologische situatie. Het betoog faalt in zoverre.
    
    7.3.    Ten Have heeft in het advies van 20 juli 2016 haar onderzoek naar grondprijzen in de regio van het perceel toegelicht. Zo is een overzicht van referentieprijzen van agrarische gronden in de omgeving van het perceel opgenomen. Ook is vermeld dat de Vereniging Markdal duurzaam en vitaal, die natuurontwikkeling ten doel heeft en daartoe agrarische gronden in het Markdal aankoopt, voor agrarische gronden een prijs van € 6,00 à € 7,00 per m2 betaalt. Volgens Ten Have zijn dat gemiddelde grondprijzen. Het perceel is echter niet van gemiddelde kwaliteit voor agrarische exploitatie. Daarbij heeft zij betrokken de relatief beperkte oppervlakte ervan, de zeer matige kavelvorm, de ligging, het ongelijke maaiveldniveau, de verruiging door extensieve agrarische bedrijfsvoering en het niet ruimen van de stobben van de eerdere populierenteelt. Gelet op deze matige kwaliteiten en de forse investeringen die nodig zijn om het perceel geschikt te maken voor reguliere agrarische bedrijfsvoering, anders dan het houden van bijen voor de honingproductie, zal een koper voor het perceel fors minder willen betalen dan voor het gemiddelde agrarische perceel. Ook heeft Ten Have van belang geacht dat grondverbetering onder het oude bestemmingsplan beperkt mogelijk was, omdat uit de differentiatie "Aardkundig waardevol" volgt dat ingrepen die de grondwaterstand verlagen of de bodemopbouw of het microreliëf aantasten, worden aangemerkt als bedreigende werkzaamheden. Uitgaande van een redelijk denkend en handelend koper die zijn koopaanbod baseert op planologische maximalisatie en rekening houdt met voormelde waardebepalende factoren, heeft zij de waarde van het perceel onder het oude bestemmingsplan op peildatum 24 december 2009 vastgesteld op € 21.000,00 (€ 3,25 per m2). Voorts heeft Ten Have de waarde van het perceel onder het nieuwe bestemmingsplan op de peildatum bepaald op € 11.300,00 (€ 1,75 per m2). De op het perceel gelegen halfopen stal is getaxeerd op € 2.500,00, zodat de totale waarde € 13.800,00 bedraagt. Zij heeft op basis van deze taxatie de planschade bepaald op € 7.200,00.
    
        Ten Have heeft aldus deugdelijk gemotiveerd hoe tot de schadebepaling is gekomen. Dat [appellant] tegenover de door Ten Have gehanteerde grondprijzen andere grondprijzen stelt en aldus tot een ander schadebedrag komt dan Ten Have, is onvoldoende voor het oordeel dat het college niet heeft kunnen afgaan op de door Ten Have verrichte en uitgebreid toegelichte schadebepaling. Daarbij komt dat [appellant] geen taxatierapport van een deskundige heeft overgelegd die aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de taxatie door Ten Have onzorgvuldig tot stand is gekomen dan wel onjuist is.
    
    7.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de taxatie van Ten Have aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    
        Het betoog faalt.
    
    - het normaal maatschappelijk risico
    
    8.     [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het advies van Ten Have over het normaal maatschappelijk risico aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens [appellant] heeft Ten Have eigenlijk via de band van het normaal maatschappelijk risico de voorzienbaarheid van de planologische maatregel tegengeworpen. Hij voert tevens aan dat hij uit de leeftijd van het oude bestemmingsplan niet heeft kunnen afleiden dat dat plan zou worden vervangen door een nieuw plan. Ook heeft hij uit de omstandigheid dat de feitelijke inrichting van het perceel in overeenstemming is met de natuurbestemming, niet hoeven afleiden dat de agrarische bestemming zou worden vervangen door een natuurbestemming. [appellant] voert verder aan dat de bestemmingswijziging geen gevolg is van een beleidsmatige keuze van de gemeente, maar van een inventarisatiefout waarbij de populierenteelt is aangezien voor natuur. Deze fout moet voor rekening van de gemeente blijven. [appellant] voert ook aan dat de door het college in navolging van Ten Have toegepaste korting van 50% onredelijk hoog is, omdat de helft van de waardedaling van 35% voor zijn rekening wordt gelaten. Ook is de hoogte van de korting onvoldoende gemotiveerd, aldus [appellant].
    
    8.1.    Artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt: "Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager."
    
    8.2.    De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.9 en 5.10 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    8.3.    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    
    8.4.    Ten Have heeft in haar advies van 20 juli 2016 toegelicht dat in het uit 1996 daterende oude bestemmingsplan voor de gronden gelegen direct ten oosten van de voormalige meanders van de rivier de Mark, met uitzondering van het perceel, als ontwikkeling is vermeld "Reservaatgebied/natuurontwikkelingsgebied (EHS)". Volgens Ten Have past de wijziging van de oude bestemming "Agrarisch gebied met natuurontwikkelingsmogelijkheden" met de differentiatie "Aardkundig waardevol" in de nieuwe bestemming "Natuur" binnen de structuur van het gebied en het gevoerde planologische beleid en lag die ontwikkeling in de normale lijn van de verwachtingen. Daarbij heeft zij van belang geacht dat al sprake was van gebruiksbeperkingen die voortvloeiden uit de differentiatie "Aardkundig waardevol" in het oude bestemmingsplan. Ook heeft Ten Have van belang geacht dat, gelet op de leeftijd van het oude bestemmingsplan uit 1996, een planologische wijziging in de lijn van de verwachting lag. Zij heeft op grond van het voorgaande geconcludeerd dat een redelijk denkend en handelend eigenaar er rekening mee houdt dat het oude bestemmingsplan wordt vervangen door een nieuw bestemmingsplan, waarbij aannemelijk is dat voor de bestemming voor het perceel aansluiting wordt gezocht bij de structuur van het gebied, de ligging van het perceel binnen een strook die is aangeduid als reservaatgebied voor natuurontwikkeling in het kader van de Ecologische Hoofdstructuur, en bij de feitelijke inrichting van het perceel waarmee de bestemming "Natuur" in overeenstemming is (tamelijk consoliderend karakter). Vervolgens heeft Ten Have bij de bepaling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico betrokken dat de waardevermindering van het perceel van € 7.200,00 onevenredig is, omdat dit neerkomt op 34,3% van de waarde van het perceel voor de planologische wijziging. Onder verwijzing naar de motivering van de conclusie dat de planologische wijziging zeer sterk in de lijn van de verwachting lag, heeft Ten Have geconcludeerd dat van de schade van € 7.200,00 redelijkerwijs 50% wegens het normaal maatschappelijk risico voor rekening van [appellant] dient te blijven.
    
    8.5.    Gelet op het voorgaande heeft Ten Have bij de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico de hiervoor onder 8.2 geformuleerde criteria toegepast. De stelling van [appellant] dat Ten Have in feite de risicoaanvaarding/voorzienbaarheid van de planologische wijziging heeft beoordeeld, kan niet worden gevolgd. Risicoaanvaarding/voorzienbaarheid is een ander leerstuk dan het normaal maatschappelijk risico en kent een ander beoordelingskader dan het onder 8.2 weergegeven en door Ten Have gehanteerde beoordelingskader voor het normaal maatschappelijk risico. Daarbij komt dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:875), de omstandigheid dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar was, niet uitsluit dat de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Ook heeft Ten Have bij de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico kunnen betrekken dat de feitelijke inrichting van het perceel in overeenstemming is met de nieuwe natuurbestemming. Uit 8.4 volgt dat, anders dan [appellant] stelt, niet alleen op grond van deze omstandigheid is geconcludeerd dat de bestemmingswijziging in de lijn van de verwachtingen lag. Zo heeft Ten Have daarbij terecht ook de leeftijd van het oude bestemmingsplan van belang geacht. Omdat bestemmingsplannen elke tien jaar zouden moeten worden herzien, is van belang dat het oude bestemmingsplan al dateert uit 1996. Verder kan de stelling van [appellant] dat de bestemmingswijziging geen beleidskeuze is, maar een inventarisatiefout waarbij de populierenteelt is aangezien voor natuur, wat daar verder ook van zij, evenmin tot een ander oordeel leiden, nu dat niet uitsluit dat de ontwikkeling als zodanig in de lijn van de verwachting lag.
    
    8.6.    Ten Have heeft geconcludeerd dat van schade redelijkerwijs 50% wegens het normaal maatschappelijk risico voor rekening van [appellant] dient te blijven. Voor de motivering van de hoogte van deze korting is slechts verwezen naar de conclusie dat de planologische ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag. De korting van 50% komt neer op het hanteren van een drempel van iets meer dan 17% van de waarde van het perceel op de peildatum voor de planologische wijziging. Een dergelijke drempel is zeer hoog voor een geval van directe planschade, zoals hier aan de orde, mede gelet op de omstandigheid dat de wetgever voor directe planschade geen forfaitaire drempel heeft gesteld. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1293. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling dan ook van oordeel dat het college het advies van Ten Have in zoverre niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Bestuurlijke lus
    
    9.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 8.6 is overwogen, is de conclusie dat het besluit van 3 november 2016 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    10.    De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 3 november 2016 binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen onder 8.6 is overwogen en dit aan [appellant] en de Afdeling toe te zenden. Daarbij is van belang dat uit 8.6 volgt dat de te verrichten heroverweging van de omvang van het normaal maatschappelijk risico dient te leiden tot een aanmerkelijke verlaging van het gedeelte van de directe planschade dat voor rekening van [appellant] dient te blijven.
    
    11.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Breda op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 3 november 2016, kenmerk 1.2016.0068.001, te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dit aan [appellant] en de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Jansen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
    
    609.