ECLI:NL:RVS:2017:1425, Raad van State, 31-05-2017, 201602814/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern Hooge Zwaluwe" vastgesteld.

201602814/1/R2.
    Datum uitspraak: 31 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Hooge Zwaluwe, gemeente Drimmelen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Drimmelen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern Hooge Zwaluwe" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J.C.A. van Zitteren, en de raad vertegenwoordigd door drs. P.R.M. Bauer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inleiding
    
    3.    Het plan heeft onder meer betrekking op het perceel van [appellant] aan de [locatie] te Hooge Zwaluwe.
    
    [appellant] kan zich om verschillende redenen niet verenigen met het plan. Zo acht hij onduidelijk wat op zijn gronden met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - garage" aan activiteiten is toegestaan. Voorts stelt hij dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om een nieuwe loods te bouwen ten behoeve van de stalling van auto’s.
    
    Tevens maakt het plan volgens [appellant] op zijn perceel ten onrechte niet langer een zelfstandige antiekhandel mogelijk en is de bestaande veldschuur in het plan ten onrechte niet als zodanig bestemd.
    
    Hierna zal de Afdeling het beroep van [appellant] per beroepsgrond bespreken.
    
    Bedrijfsbestemming
    
    4.    Voor zover, zoals ter zitting is gebleken, [appellant] in plaats van de toegekende bedrijfsbestemming een woonbestemming wenst, omdat hij vreest dat een bedrijfsbestemming een beletsel vormt voor de bedrijfsactiviteiten die zijn partner in de bedrijfswoning uitoefent, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 4.1 van de planregels op gronden met de aanduiding "bedrijfswoning" een bedrijfswoning en aan-huis-verbonden- beroepen zijn toegestaan. Ingevolge artikel 1.6 van de planregels wordt onder aan-huis-verbonden beroep verstaan een dienstverlenend beroep op zakelijk, maatschappelijk, juridisch, medisch, ontwerptechnisch of kunstzinnig gebied, dat in of bij een woning wordt uitgeoefend door de gebruik(st)er, waarbij de woning in overwegende mate de woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is, met dien verstande dat er geen detailhandel is toegestaan met uitzondering van detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit bij de uitoefening van een aan huis verbonden beroep.
    
    Gelet hierop zijn de door de partner van [appellant] in de bedrijfswoning gegeven creatieve therapieën en de coaching van kinderen zoals ter zitting genoemd, met de bedrijfsbestemming als zodanig bestemd.
    
    Voor het overige heeft [appellant] het beroep, voor zover dat erop gericht was dat de bedrijfsbestemming zou worden vervangen door een woonbestemming met een bedrijfsmatige aanduiding, ingetrokken.
    
    5.    [appellant] acht het plan rechtsonzeker nu in het plan niet is geregeld wat onder "garage" dient te worden verstaan. Niet is verzekerd dat uitsluitend een garage in maximaal milieucategorie 2 is toegestaan en evenmin is uitgesloten dat het begrip "garage" beperkt wordt uitgelegd in de zin dat uitsluitend de stalling van auto’s daaronder wordt verstaan, aldus [appellant].
    
    5.1.    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven die zijn genoemd in ten hoogste categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    
    (…)
    
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - garage', uitsluitend een garage;
    
    (…)
    
    In artikel 1 van de planregels is het begrip "garage" niet nader omschreven.
    
    5.2.    Gelet op artikel 4.1 van de planregels is op gronden met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - garage" uitsluitend een garage toegestaan en zijn derhalve geen andere bedrijven toegestaan.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat onder deze specifieke vorm van bedrijf in het dagelijks spraakgebruik meer activiteiten worden verstaan dan uitsluitend de stalling van auto’s. De activiteiten van [appellant] zoals die ter zitting aan de orde zijn geweest zoals de bandenservice, onderhoud en kleine reparaties zijn derhalve in het plan als zodanig bestemd.
    
    Blijkens het verhandelde ter zitting heeft de raad beoogd uitsluitend een garage in ten hoogste milieucategorie 2 mogelijk te maken. De Afdeling ziet in de tekst van artikel 4.1 van de planregels echter geen aanleiding dat de beperking uit onderdeel a ook in onderdeel c moet worden gelezen. Derhalve staat artikel 4.1 ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - garage" een garage toe zonder dat deze is beperkt tot milieucategorie 1 en 2.
    
    Gelet hierop heeft de raad in het plan iets anders geregeld dan de raad heeft beoogd. Derhalve is het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    Autostalling
    
    6.    [appellant] kan zich niet verenigen met het plan nu het plan niet voorziet in de mogelijkheid een nieuwe loods ten behoeve van de stalling van auto’s te realiseren. [appellant] stelt dat de provinciale verordening en de provinciale structuurvisie aan een dergelijke geringe ontwikkeling niet in de weg staan, mits een kwaliteitsbijdrage zal worden geleverd. [appellant] wijst er in dit kader op dat in de ruimtelijke onderbouwing die hij heeft overgelegd ook is voorzien in een landschappelijke inpassing van het gewenste gebouw alsmede in verbetering van de landschappelijke kwaliteit. [appellant] wijst erop dat de bedrijfsactiviteiten reeds sinds 2000 worden uitgevoerd op het perceel en niet leiden tot overlast. Door de bouw van de autostalling zal de situatie voor het bedrijf en haar omgeving alleen maar verbeteren, aldus [appellant].
    
    6.1.    De raad stelt dat de bouw van de gewenste nieuwe stalling op grond van het gemeentelijke beleid niet wenselijk is en bovendien in strijd is met de provinciale Verordening ruimte 2014 (hierna: de Verordening).
    
    6.2.     Aan de gronden waar [appellant] een nieuwe loods ten behoeve van de stalling van auto’s wenst op te richten is in dit en in het vorige bestemmingsplan een agrarische bestemming toegekend. De raad stelt dat uitbreiding van het bedrijf van [appellant] met de extra loods voor autostalling in strijd is met het gemeentelijk ruimtelijke beleid. De raad heeft desgevraagd ter zitting nader toegelicht dat de gronden thans weiland zijn. De raad hecht eraan dat Hooge Zwaluwe een langgerekt dijklint blijft en acht het volbouwen van het gebied tot aan het zogenoemde wiel dan ook niet wenselijk. Voorts is de kern van Hooge Zwaluwe bij besluit van 8 februari 2011 aangewezen als rijksbeschermd dorpsgezicht. Gelet op de ligging van het perceel van [appellant] in de directe nabijheid van dit beschermd dorpsgezicht hecht de raad aan het behoud van de openheid van het gebied en acht de raad uitbreiding van het bedrijf van [appellant] met een nieuwe loods ten behoeve van autostalling onwenselijk.
    
    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat wanneer het bedrijf verder wenst te groeien verplaatsing van het bedrijf naar een regulier bedrijventerrein in de rede ligt.
    
    Daargelaten de toelaatbaarheid van de uitbreiding op grond van de Verordening heeft de raad zich gelet op het belang bij behoud van de openheid van het gebied en gezien de ligging van het beschermd dorpsgezicht en dijklint in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitbreiding van het bedrijf van [appellant] met een extra autostalling in het licht van het gemeentelijke beleid niet wenselijk is.
    
    Antiekhandel
    
    7.    [appellant] kan zich niet met het plan verenigen nu het plan ter plaatse van zijn perceel [locatie] niet voorziet in een zelfstandige antiekhandel.
    
    [appellant] wijst erop dat in het verleden ter plaatse een antiekhandel was gevestigd, dat deze ook was ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en dat de activiteiten niet zijn gestaakt. Nu het een consoliderend bestemmingsplan betreft, ligt het "wegbestemmen" van een zelfstandige antiekhandel niet in de rede, aldus [appellant].
    
    8.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan een antiekhandel als ondergeschikte vorm van detailhandel toestaat.
    
    Nu van activiteiten met betrekking tot een antiekhandel ter plaatse de laatste jaren niet is gebleken, ligt het niet in de rede te voorzien in een zelfstandige antiekhandel. De antiekhandel is volgens de raad op 11 mei 2006 uitgeschreven uit het register van de Kamer van Koophandel en bovendien zou de enkele inschrijving van de antiekhandel in dat register onvoldoende zijn om de antiekhandel als zodanig te bestemmen, aldus de raad.
    
    8.1.    In het voorheen geldende bestemmingsplan "Kern Hooge Zwaluwe", zoals vastgesteld op 26 mei 2005 had het gebouw ten noordwesten van de bestaande (bedrijfs)woning de bestemming "Woondoeleinden" met de aanduiding "antiekhandel toegestaan".
    
    Artikel 4.1 van de voorschriften van dat plan luidde:
    
    "De als ‘Woondoeleinden’ op de plankaart aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    algemeen binnen de bestemming:
    
    a. woondoeleinden waaronder begrepen de uitoefening van een aan huis gebonden beroep:
    
    Uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ter zake op de plankaart:
    
    (…)
    
    d. voortzetting van de bestaande antiekhandel;
    
    (…)"
    
    Artikel 4.1 van de planregels van het onderhavige plan luidt:
    
    "De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    (…)
    
    c. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - garage', uitsluitend een garage;
    
    en tevens voor:
    
    e. bij de bedrijven behorende ondergeschikte kantoren en ondergeschikte detailhandel;
    
    (…)
    
    8.2.    Het plan staat, anders dan het vorige bestemmingsplan, ter plaatse geen zelfstandige antiekhandel toe. Voor zover [appellant] betoogt dat de zelfstandige antiekhandel ter plaatse niet als zodanig is bestemd, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat ter plaatse een zelfstandige antiekhandel is gevestigd, zodat deze, anders dan [appellant] betoogt, niet als zodanig behoefde te worden bestemd.  
    
    Blijkens het verhandelde ter zitting heeft de raad beoogd de antiekhandel ter plaatse mogelijk te maken als ondergeschikte detailhandel.
    
    De raad verstaat blijkens het verhandelde ter zitting onder "ondergeschikt" ondergeschikt qua omvang aan het zogenoemde "hoofdbedrijf", waarbij de raad tevens van belang acht dat het hoofdbedrijf en de ondergeschikte detailhandel in de hand van dezelfde ondernemer zijn.
    
    De Afdeling stelt vast dat artikel 4.1, onder e, van de planregels uitsluitend bij de bedrijven behorende, ondergeschikte detailhandel toelaat. Naar het oordeel van de Afdeling is op grond van artikel 4.1, onder e, van de planregels van bij de bedrijven behorende detailhandel slechts sprake wanneer de detailhandel wat betreft haar aard gelieerd is aan het bedrijf waar het bij hoort. Omdat een antiekhandel in die zin geen detailhandel betreft behorende bij een garagebedrijf is ook een ondergeschikte antiekhandel op de gronden van [appellant] niet toegestaan.
    
    Voorts had het gezien de uitleg van de raad ter zitting van het begrip "ondergeschikt" naar het oordeel van de Afdeling in de rede gelegen een definitie van dit begrip in de planregels op te nemen.
    
    Nu de raad heeft beoogd een antiekhandel als ondergeschikte detailhandel ter plaatse toe te staan, maar dit niet overeenkomt met hetgeen in het plan is geregeld, is het plan in dit opzicht niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Awb.   
    
    Veldschuur
    
    9.    [appellant] kan zich niet verenigen met het plan, nu dit niet voorziet in het als zodanig bestemmen van de veldschuur op zijn gronden. De veldschuur wordt benut voor opslag van materialen die [appellant] gebruikt in het kader van het onderhoud van zijn fruitbomen. Volgens [appellant] viel de veldschuur op basis van het voorheen geldende plan onder het overgangsrecht en wordt deze in het onderhavige plan wegbestemd.
    
    Hij wijst erop dat in het bestemmingsplan "Buitengebied" een regeling is opgenomen waarbij bestaande veldschuren alleen in de bestaande omvang als zodanig worden bestemd en het als zodanig bestemmen derhalve niet leidt tot extra bebouwingsmogelijkheden.
    
    9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat nooit een vergunning is verleend voor de veldschuur, dat ter plaatse geen bouwvlak aanwezig is en dat evenmin een agrarisch bedrijf aanwezig is. Het kweken van fruit heeft volgens de raad een hobbymatig karakter.
    
    9.2.    De veldschuur bevindt zich op het meest noordelijke gedeelte van het perceel van [appellant].
    
    Aan de gronden ter plaatse van de veldschuur is de bestemming "Agrarisch" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" toegekend.
    
    Artikel 3.2 van de planregels luidt:
    
    "Voor het bouwen gelden de volgende regels:
    
    (…)
    
    b. de gebouwen worden uitsluitend gebouwd in het bouwvlak;
    
    (…) ."
    
    Aan de gronden ter plaatse van de veldschuur is niet de aanduiding "bouwvlak" toegekend.
    
    10.    Ter zitting heeft [appellant] desgevraagd toegelicht dat hij zich voor wat betreft de veldschuur niet beroept op het overgangsrecht, maar uitsluitend een wens tot legalisering van de veldschuur heeft.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het als zodanig bestemmen van de veldschuur niet in de rede ligt. Daarbij heeft de raad betrokken dat de raad in gemengd landelijk gebied niet zomaar een bouwvlak toevoegt en dat op gronden met een agrarische bestemming een bouwvlak ten behoeve van hobbymatige fruitteelt niet in de rede ligt. Voorts wijst de raad erop dat de veldschuur zonder omgevingsvergunning voor bouwen is gebouwd, derhalve is handhaving nog mogelijk.
    
    Bestuurlijke lus
    
    11.    De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op te dragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak de in de overwegingen 5.2 en 8.2 genoemde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van deze uitspraak:
    
    - het plan te wijzigen, zodanig dat in het plan is geregeld dat ter plaatse van het perceel [locatie] op gronden met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - garage" een garage in maximaal milieucategorie 2 is toegestaan;
    
    -het plan te wijzigen, zodanig dat in het plan is geregeld wat in artikel 4.1 onder e, van de planregels wordt verstaan onder "bij de bedrijven behorende ondergeschikte detailhandel".
    
        De raad dient de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst van de uitvoering van de voormelde opdracht mede te delen en de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Indien de raad besluit tot een gewijzigde planregeling hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
    
    Proceskosten
    
    11.1.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Drimmelen op om:
    
    - binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen is overwogen in 5.2 en 8.2 de daar omschreven gebreken in het besluit van 28 januari 2016 te herstellen;
    
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
    
    w.g. Van Sloten    w.g. Tuit
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
    
    425.