ECLI:NL:RVS:2004:AQ9960, Raad van State, 08-09-2004, 200304168/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 19 april 2001 is namens de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) geweigerd een aan hem overgelegd echtscheidingsvonnis en -besluit ten name van [partij] en [partner] alsmede een huwelijksakte ten name van appellante en [partner] te legaliseren.

200304168/1.
      Datum uitspraak: 8 september 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 mei 2003 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Minister van Buitenlandse Zaken.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brief van 19 april 2001 is namens de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) geweigerd een aan hem overgelegd echtscheidingsvonnis en -besluit ten name van [partij] en [partner] alsmede een huwelijksakte ten name van appellante en [partner] te legaliseren.
    
    Bij besluit van 25 september 2001 heeft de minister het daartegen door appellante ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 14 mei 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 juni 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 10 juli en 6 oktober 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brieven van 25 augustus en 9 oktober 2003 heeft de minister van antwoord gediend. Daarbij heeft hij op de voet van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verzocht om ten aanzien van een aantal stukken, die betrekking hebben op het door de Nederlandse ambassade te [plaats] in [land] verrichte verificatieonderzoek, toe te staan dat appellante daarvan geen kennis kan nemen. Op 14 oktober 2003 heeft de Afdeling beslist dat het verzoek gerechtvaardigd is. Appellante heeft bij brief van 15 oktober 2003 toestemming verleend om mede op basis van deze stukken uitspraak te doen.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2004, waar appellante, bijgestaan door mr. E.M. van den Brom, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.C. van Scherpenseel, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
    
    Het onderzoek ter zitting is vervolgens onder toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb heropend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door voormelde advocaat, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.B. Schluter en mr. H.C. van Scherpenseel, ambtenaren in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij officiële mededeling van 7 maart 1996 (kenmerk DAZ/JZ/WVA/66671; Stcrt. 1996, 49) heeft de minister bekendgemaakt dat hij heeft besloten met ingang van 1 april 1996 de Dominicaanse Republiek, Ghana, India, Nigeria en Pakistan tot probleemland op het gebied van schriftelijk bewijs aan te wijzen. Alle uit die landen afkomstige, ter legalisatie bij de Nederlandse vertegenwoordigingen aldaar aangeboden documenten worden inhoudelijk geverifieerd, omdat is gebleken dat een aanzienlijk deel van die documenten inhoudelijk niet juist is. Op grond hiervan wordt op voorhand getwijfeld aan de juistheid van de inhoud van die documenten. De minister adviseert Nederlandse instanties documenten uit voormelde landen alleen nog te accepteren als zij inhoudelijk zijn geverifieerd door de Nederlandse vertegenwoordiging. Indien de twijfel aan de juistheid van de inhoud van een document of een onderdeel daarvan bij het verificatieonderzoek niet wordt weggenomen, wordt legalisatie geweigerd, ook indien de echtheid van de formele status van het document volgens het recht van het land van herkomst buiten twijfel is.
    
    2.2. ;Niet in geschil is dat de door appellante ter legalisatie overgelegde documenten naar Indiaas recht rechtsgeldig zijn. De minister heeft niettemin zijn weigering deze documenten te legaliseren in bezwaar gehandhaafd, omdat de op voorhand aanwezige twijfel aan de juistheid van de inhoud hiervan niet is weggenomen. Door diverse mensen uit de directe omgeving van betrokkenen is verklaard dat [partij] is gedwongen in te stemmen met een echtscheiding op basis van wederzijds goedvinden dan wel dat hen onbekend is dat er een echtscheiding heeft plaatsgevonden. Ook is gebleken dat [partij] nog bij haar schoonfamilie woont.
    
    Voorts is het in de directe omgeving van appellante onbekend dat zij is gescheiden en dat er een huwelijk heeft plaatsgewonden tussen haar en [partner]
    
    2.3.    De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, overwogen dat, omdat legalisatie van buitenlandse documenten er toe leidt dat deze binnen de Nederlandse rechtsorde bewijskracht krijgen, de betreffende documenten vanwege inhoudelijke onjuistheden voor legalisatie kunnen worden geweigerd, ook indien de echtscheiding onderscheidenlijk het huwelijk rechtsgeldig is bevonden.
    
    2.4. Appellante bestrijdt deze overweging onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 2 april 2003 in zaak no. AWB 01/4192 en betoogt dat indien een ter legalisatie overgelegd document rechtsgeldig is, het in dat document vastgestelde rechtsfeit als zodanig dient te worden geaccepteerd en de minister legalisatie hiervan niet kan weigeren vanwege inhoudelijke onjuistheden.
    
    2.5. De Afdeling ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of de door de minister gegeven beoordeling van de documenten op enig rechtsgevolg is gericht.
    
    Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
    
    2.5.1. Onder legalisatie zoals bijvoorbeeld voorzien in artikel 986, derde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, wordt in de internationale rechtspraktijk, blijkens onder meer artikel 2 van het Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie van buitenlandse openbare akten, uitsluitend verstaan de formaliteit waarbij de diplomatieke of consulaire ambtenaren van het land op welks grondgebied het document moet worden overgelegd, een bevestigende verklaring afgeven omtrent de echtheid van de handtekening, de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het document heeft gehandeld en, in voorkomend geval, de identiteit van het zegel of het stempel op het document.
    
    2.5.2. Legalisatie kan derhalve slechts strekken tot bevestiging van de formele echtheid van een document, niet tot het bieden van uitsluitsel omtrent de juistheid van de inhoud ervan.
    
    2.5.3. ;Indien in procedures onder Nederlands recht twijfel rijst over de juistheid van de inhoud van een document, kan aan diplomatieke of consulaire ambtenaren worden verzocht de daarin vermelde feiten te doen verifiëren. Aan de hand van de uitkomsten van dat verificatieonderzoek kan door de Nederlandse instanties worden beoordeeld of het document zijn door de houder beoogde rol als bewijsstuk kan vervullen in de procedure waarvoor het als bewijsstuk nodig is.
    
    2.5.4. ;Legalisatie en verificatie vervullen derhalve een ondersteunende rol ten behoeve van de oordeels- en besluitvorming door de daartoe bevoegde instanties in het kader van de uiteenlopende procedures waarin de documenten als bewijsstuk moeten worden overgelegd, doch zijn niet zelfstandig en los van de uitkomst van die procedures gericht op rechtsgevolg. Legalisatie noch verificatie is dan ook aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zoals ook de Hoge Raad der Nederlanden heeft overwogen in de beschikking van 5 september 2003 in zaak no. R02/088HR (JV 2003/525), is de door de minister gegeven beoordeling van het document niet beslissend. Het is aan de bevoegde instantie om te oordelen of het rechtsfeit met behulp van het document is komen vast te staan, dan wel aannemelijk geworden. Heeft de minister de betrokken instantie door middel van een verificatierapport van advies gediend met betrekking tot de juistheid van de inhoud van het document of een onderdeel daarvan, dan kan dit bij die beoordeling worden betrokken.
    
    2.5.5. Anders dan in de uitspraak van 18 februari 1999 in zaak no. H01.98.1345/Q01 (AB 1999, 143), is de Afdeling thans derhalve van oordeel dat de brief van 19 april 2001 niet kan worden aangemerkt als een besluit, waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bezwaar openstond. Hieruit volgt dat de minister het door appellante gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van haar verzoek niet-ontvankelijk had dienen te verklaren.
    
    2.6. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.5.1. tot en met 2.5.5. is overwogen, gegrond, zij het op een andere grond dan door appellante aangevoerd. De gronden van het hoger beroep behoeven als gevolg hiervan geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 oktober 2001 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens schending van artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. Nu de minister met inachtneming van deze uitspraak geen ander besluit kan nemen dan het bij hem gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op na te melden wijze in de zaak te voorzien.
    
    2.7. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 mei 2003 in zaak no. AWB 01/3838 WET;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 25 september 2001, kenmerk 0309/2001-LE;
    
    V. verklaart het bezwaar van appellante tegen de brief van 19 april 2001 niet-ontvankelijk;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. veroordeelt de Minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.449,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan de Secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 192323091 onder vermelding van het zaaknummer) te worden betaald;
    
    VIII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 277,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. M. Vlasblom en mr. H. Troostwijk, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hirsch Ballin 	w.g. Beerse
      Voorzitter		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2004
    
    438/382.