ECLI:NL:RVS:2016:2353, Raad van State, 31-08-2016, 201506771/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2014 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd in verband met het voorgenomen brengen van grond (hierna: de afzet van grond) in de voormalige ontgrondingenplas De Ingensche Waarden.

201506771/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Ingensche Waarden B.V., gevestigd te Amerongen (hierna: DIW),
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2015 in zaak nr. 14/7330 in het geding tussen:
    
    DIW
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 januari 2014 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd in verband met het voorgenomen brengen van grond (hierna: de afzet van grond) in de voormalige ontgrondingenplas De Ingensche Waarden.
    
    Bij besluit van 2 september 2014 heeft het college het door DIW daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 juli 2015 heeft de rechtbank het door DIW daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 september 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft DIW hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De minister van Infrastructuur en Milieu en DIW hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2016, waar DIW, vertegenwoordigd mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te Den Bosch, en door ing. D. van Waning en G.P.D. van Waning, en het college, vertegenwoordigd door J.A.R. Bolhuis, R. Rikmanspoel en C. Dekker, zijn verschenen. Verder is daar de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Blij-Seegers, mr. S.C.M. Keijser-Vermeulen en ing. R.A. van der Heijden, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 21 februari 2011 is aan DIW krachtens de Wet milieubeheer een revisievergunning verleend voor het gebruik van de ontgrondingenplas als inrichting voor het storten van baggerspecie. Niet in geschil is dat de vergunning het storten van andere afvalstoffen dan baggerspecie niet toelaat.
    
    Op 8 januari 2014 heeft DIW aan de minister gemeld voornemens te zijn op 16 januari 2014 afvalgrond in de plas af te zetten. Volgens het college zou dit een overtreding van de vergunning zijn. Het heeft bij het besluit van 14 januari 2014 DIW onder dwangsom gelast deze overtreding achterwege te laten. De meldingen zijn vervolgens ingetrokken.
    
    2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bij het besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de afzet van de grond niet van de vergunning(plicht) zou zijn uitgezonderd, en dit besluit vernietigd.
    
    Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand kunnen blijven. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat het gaat om het in strijd met de vergunning storten van grond, dat het college bij het opleggen van de last terecht heeft aangenomen dat het gevaar voor deze overtreding klaarblijkelijk dreigde, dat het storten van grond niet zal kunnen worden vergund, en dat er ook geen andere bijzondere omstandigheden zijn die het college zouden nopen tot het afzien van handhavend optreden.
    
    3. DIW betoogt allereerst dat de rechtbank zich, met het oog op het zelf voorzien in de zaak, in de overwegingen 5 tot en met 11 ten onrechte een oordeel heeft gevormd over de vraag of het college zich al dan niet terecht - zij het volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd - op het standpunt heeft gesteld dat de afzet van de grond een overtreding van de vergunning zou opleveren. Daarmee zou de rechtbank ten onrechte een eigen motivering hebben gegeven.
    
    Dit betoog faalt. Er is geen rechtsregel die de bestuursrechter verbiedt om binnen de grenzen van het geding op basis van de stukken, het verhandelde ter zitting en de toepasselijke wettelijke bepalingen, de juistheid van een door een bestuursorgaan ingenomen standpunt te beoordelen.
    
    4. DIW betoogt verder, zo begrijpt de Afdeling het betoog mede gezien de nadere stukken en het verhandelde ter zitting, dat de rechtbank heeft miskend dat bij juiste implementatie dan wel toepassing van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PbEU L 312; hierna: de kaderrichtlijn), zou moeten worden geoordeeld dat de afzet van zowel baggerspecie als grond in de ontgrondingenplas niet als verwijderingshandeling (stort) is te zien, maar als handeling van nuttige toepassing.
    
    Volgens DIW volgt hieruit dat gezien categorie 28.10, onder 26, van onderdeel C van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht, de afzet van grond zonder vergunning mogelijk is.
    
    Voorts betoogt DIW, zo begrijpt de Afdeling het betoog, dat wanneer de afzet van de baggerspecie dan wel de grond moet worden gezien als een nuttige toepassing, dit meebrengt dat het mogelijk wordt een veranderingsvergunning voor de afzet van de grond te verlenen.
    
    5. In categorie 28.1, aanhef en onder c en d, van onderdeel C van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht zijn als inrichting aangewezen: (c) inrichtingen voor het storten van afvalstoffen en
    
    (d) inrichtingen voor het anderszins op of in de bodem brengen van afvalstoffen.
    
    Onder storten wordt ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer verstaan: het op of in de bodem brengen van afvalstoffen om deze daar te laten. Deze definitie komt materieel overeen met de in bijlage I bij de kaderrichtlijn onder D1 opgenomen verwijderingshandeling "storten op of in de bodem (bijvoorbeeld op een vuilstortplaats enz.)".
    
    6. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is in overeenstemming met de kaderrichtlijn bepaald dat onder nuttige toepassing wordt verstaan: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie, andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage II bij de kaderrichtlijn.
    
    In dit artikellid is in overeenstemming met de kaderrichtlijn bepaald dat onder verwijdering wordt verstaan: elke handeling met afvalstoffen die geen nuttige toepassing is zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage I bij de kaderrichtlijn.
    
    7. Vergunning is gevraagd en verleend voor het in de ontgrondingenplas afzetten van baggerspecie die vanwege haar samenstelling niet in alle gevallen conform de bepalingen van het Besluit bodemkwaliteit nuttig kan worden toegepast. Dit in aanmerking genomen kan de afzet van de baggerspecie naar het oordeel van de Afdeling niet worden gezien als een nuttige toepassing. De baggerspecie wordt op of in de bodem gebracht om het daar te laten omdat geen nuttig doel voorhanden is. Dit moet worden beschouwd als de verwijderingshandeling "storten".
    
    Het betoog van DIW dat het storten van baggerspecie meebrengt dat de ontgrondingenplas niet met primaire grondstoffen (zand) zal worden volgestort, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals blijkt uit de definitie van het begrip verwijdering, maakt een eventueel positief effect in tweede instantie van het storten van de baggerspecie niet dat geen sprake meer kan zijn van verwijdering.
    
    8. Gezien het voorgaande is de ontgrondingenplas niet een inrichting voor het anderszins op of in de bodem brengen van afvalstoffen (categorie 28.1, aanhef en onder d, van onderdeel C van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht), maar een inrichting voor het storten van afvalstoffen (categorie 28.1, aanhef en onder c).
    
    De vergunning bevat in verband hiermee een groot aantal voor stortplaatsen gebruikelijke bepalingen, zoals voorschriften over de acceptatie, controle en registratie van de te storten afvalstoffen, over de aanleg van een isolatielaag onder de afvalstort, over de monitoring van het grondwater op eventuele verontreinigingen, over het afwerken van de stort met een conform een afwerkplan aan te leggen afdeklaag en over de nazorg na het beëindigen van de stortactiviteiten.
    
    Het college heeft er ter zitting op gewezen dat DIW de exploitatie van de stortplaats ook niet wenst te beëindigen, maar wil doorgaan met het storten van niet conform het Besluit bodemkwaliteit toepasbare baggerspecie.
    
    9. De inrichting is gezien artikel 1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met bijlage I bij richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334), een IPPC-installatie (te weten: een stortplaats die tien ton of meer afval per dag ontvangt of een totale capaciteit van meer dan 25.000 ton heeft). Reeds om deze reden is de inrichting ingevolge artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht vergunningplichtig op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    
    10. Deze vergunningplicht houdt in dat voor het oprichten, het veranderen en het in werking hebben van de inrichting een vergunning is vereist. De door DIW gewenste afzet van grond naast baggerspecie houdt een verandering van de inrichting in.
    
    Volgens DIW kan in categorie 28.10, onder 26, van bijlage I, onderdeel C, van het Besluit omgevingsrecht een vrijstelling van de vergunningplicht worden gelezen wat betreft deze verandering. De afzet van grond in de ontgrondingenplas is volgens haar een toepassing van grond waarop het Besluit bodemkwaliteit van toepassing is, als bedoeld in dit onderdeel van categorie 28.10. Dit betoog slaagt niet, reeds omdat het Besluit bodemkwaliteit ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, uitsluitend van toepassing is op nuttige toepassingen van grond. Hier gaat het, zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, om verwijdering (storting) van grond. De grond wordt immers op een voor verwijdering bestemde inrichting - een afvalstortplaats - op of in de bodem gebracht om deze daar samen met de overige gestorte afvalstoffen te laten. Dit kan niet worden gezien als een nuttige toepassing (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8270, overwegingen 2.4 en 2.7, en het daarin aangehaalde arrest van het Hof van Justitie in zaak C-458/00, Commissie-Luxemburg, punt 41 (ECLI:EU:C:2003:94)). Het betoog van DIW faalt in zoverre.
    
    Gezien het voorgaande faalt het betoog van DIW dat de rechtbank heeft miskend voor de storting van de grond zo nodig een veranderingsvergunning had kunnen worden verleend eveneens. Artikel 1, aanhef en onder 31, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen, voor zover hier van belang, bevat een verbod om grond in een vergunningplichtige inrichting als hier aan de orde te storten.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak voor zover aangevallen dient te worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2016
    
    262.