ECLI:NL:RVS:2014:4316, Raad van State, 26-11-2014, 201307171/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2011 heeft het college een verzoek van De Sprang om vergoeding van schade afgewezen.

201307171/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Beleggingsmaatschappij De Sprang B.V. (hierna: De Sprang), gevestigd te Den Haag,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2013 in zaak nr. 12/569 in het geding tussen:
    
    De Sprang
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 augustus 2011 heeft het college een verzoek van De Sprang om vergoeding van schade afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 december 2011 heeft het college het door De Sprang daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 juni 2013 heeft de rechtbank het door De Sprang daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben De Sprang en het college elk hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en De Sprang hebben elk een verweerschrift ingediend.
    
    De Sprang en het college hebben elk nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2014, waar De Sprang, vertegenwoordigd door [directeur], haar directeur, en door mr. J.R. van Angeren en mr. H.A. Bergsma, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.P. Wiersema, advocaat te Amsterdam, vergezeld door ir. M.G.J.G. Kessels, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 20 juni 2003 heeft het college onder verwijzing naar een advies van de commissie voor de welstand en monumenten (hierna: de welstandscommissie) van 14 mei 2003 geweigerd aan De Sprang bouwvergunning te verlenen voor bebouwing ten behoeve van een watersportbedrijf en jachthaven op het terrein aan de Korte Ouderkerkerdijk 16 te Amsterdam (hierna: het terrein). Bij besluit van 22 januari 2004 heeft het college het door De Sprang daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 april 2005 heeft de rechtbank het door De Sprang daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 april 2006 heeft de Afdeling het door De Sprang daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 22 januari 2004 vernietigd, voor zover daarbij de weigering bouwvergunning te verlenen voor een watersportbedrijf en een jachthaven op het terrein is gehandhaafd, omdat het college zijn oordeel over de welstand ten onrechte op het welstandsadvies van 14 mei 2003 heeft gebaseerd. Het daarin neergelegde negatieve oordeel van de welstandscommissie over het bouwplan is met name gebaseerd op de schaal en massa daarvan, maar nu het bestemmingsplan niet aan schaal en massa van het bouwplan in de weg staat, dient de gekozen maatvoering van het bouwplan bij de welstandstoets te worden gerespecteerd en kan daarin geen grond zijn gelegen voor een negatief welstandsoordeel, aldus de Afdeling in die uitspraak.
    
    Bij advies van 7 juni 2006 heeft de welstandscommissie uiteengezet dat het bouwplan op meerdere punten niet aan redelijke eisen van welstand voldoet. Vervolgens heeft De Sprang het bouwplan aangepast.
    
    Bij advies van 5 juli 2006 heeft de welstandscommissie uiteengezet dat tegen het gewijzigde bouwplan geen bezwaren bestaan. Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft het college bouwvergunning voor de uitvoering van het gewijzigde bouwplan verleend.
    
    Bij vonnis van 30 juni 2010 heeft de rechtbank de vervroegde onteigening ten behoeve van de gemeente van het terrein uitgesproken. Bij vonnis van 27 februari 2013 heeft zij de aan De Sprang toekomende schadeloosstelling wegens de onteigening van het terrein op € 3.345.000,00 vastgesteld.
    
    2. Bij brief van 1 juni 2011 heeft De Sprang het college verzocht om vergoeding van door haar ten gevolge van het besluit van 20 juni 2003 geleden schade wegens vertraging bij de realisering van het bouwplan of de verkoop van het terrein. In die brief heeft zij primair het standpunt ingenomen dat ten tijde van dat besluit aan de vereisten voor verlening van bouwvergunning voor bebouwing ten behoeve van een watersportbedrijf en jachthaven op het terrein was voldaan en dat de schade in de periode van 20 juni 2003 tot 21 augustus 2007 is geleden. Voor het geval ten tijde van dat besluit niet aan die vereisten was voldaan, heeft zij, subsidiair, het standpunt ingenomen dat ten gevolge van de onjuiste motivering van dat besluit schade is geleden. Indien het college meteen te kennen had gegeven dat het bouwplan in strijd was met de in het advies van 7 juni 2006 vermelde redelijke eisen van welstand, zou zij eerder in staat zijn geweest om het bouwplan aan te passen. In dit verband wijst zij op het geringe tijdsverloop tussen het negatieve advies van 7 juni 2006, de aanpassing van het bouwplan en het daarop volgende positieve advies van 5 juli 2006. Daarvan uitgaande, is aannemelijk dat, in het geval in het besluit van 20 juni 2003 een juiste weigeringsgrond was gehanteerd, vier weken na dat besluit bouwvergunning was verleend, zodat de schade in de periode van 18 juli 2003 tot 21 augustus 2007 is geleden, aldus De Sprang.
    
    3. Het college heeft geweigerd de gevraagde vergoeding toe te kennen op de grond dat de door De Sprang gestelde schade niet het gevolg van het besluit van 20 juni 2003 is en bovendien niet deugdelijk is onderbouwd. De rechtbank heeft vastgesteld dat het college daarbij ten onrechte heeft nagelaten in te gaan op het subsidiaire standpunt van De Sprang dat zij door de onjuiste motivering van dat besluit schade heeft geleden. De rechtbank heeft het besluit van 23 december 2011 wegens een motiveringsgebrek vernietigd. Dit onderdeel van de aangevallen uitspraak is niet in geschil. Het hoger beroep van De Sprang strekt ertoe dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het primaire standpunt juist is en dat zij vanaf 20 juni 2003 schade heeft geleden. Het hoger beroep van het college strekt ertoe dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het subsidiaire standpunt van De Sprang niet juist is en dat zij ten onrechte heeft nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand te laten.
    
    Het hoger beroep van De Sprang
    
    4. De Sprang betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gelet op de in het advies van 7 juni 2006 vermelde welstandsbezwaren, het college ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit van 20 juni 2003 een rechtmatig weigeringsbesluit had kunnen nemen. Daartoe voert zij aan dat niet inzichtelijk is dat die welstandsbezwaren reeds ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit van 20 juni 2003 hebben bestaan. Voorts voert zij aan dat de wijzigingen van het bouwplan van ondergeschikte aard zijn.
    
    4.1. Dat een besluit rechtens onjuist is bevonden, betekent niet zonder meer dat een door een belanghebbende als gevolg van dat besluit gestelde schade, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en de aard van de schade, aan dat besluit kan worden toegerekend. Dat is niet het geval, indien ten tijde van het nemen van het rechtens onjuist bevonden besluit een rechtmatig besluit kon worden genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Indien een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een rechtens onjuist bevonden besluit wordt gedaan, is het aan het desbetreffende bestuursorgaan om, als daartoe aanleiding bestaat, aannemelijk te maken dat ten tijde van het nemen van dat besluit ook een rechtmatig besluit kon worden genomen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014 in zaak nr. 201308204/1/A2. In dit geval heeft het college dat, gelet op het volgende, aannemelijk gemaakt.
    
    4.2. Het besluit van 20 juni 2003 is gebaseerd op een eerste advies van de welstandscommissie over het bouwplan. Niet in geschil is dat het bouwplan op 7 juni 2006, ten tijde van het tweede advies, nog niet was gewijzigd. Dat de in het tweede advies opgesomde welstandsbezwaren niet in het eerste advies zijn vermeld, betekent niet dat, zoals de Sprang stelt, deze bezwaren ten tijde van het nemen van het besluit van 20 juni 2003 niet hebben bestaan, maar dat de welstandscommissie daaraan in het eerste advies niet is toekomen vanwege de - onjuiste - veronderstelling dat de gekozen maatvoering van het bouwplan reeds tot een negatief welstandsoordeel moest leiden. Omdat De Sprang, na kennisneming van de in het tweede advies opgesomde welstandsbezwaren, het bouwplan niet ongewijzigd heeft doorgezet, maar het heeft aangepast, dient het er voorts voor te worden gehouden dat het college op grond van die bezwaren destijds rechtmatig bouwvergunning voor het ongewijzigde bouwplan kon weigeren.
    
    Hieruit volgt dat het college ten tijde van het nemen van het rechtens onjuist bevonden besluit van 20 juni 2003 een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat, naar aard en omvang, eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat De Sprang niet kan worden gevolgd in het primaire standpunt dat als gevolg van het rechtens onjuist bevonden besluit vanaf 20 juni 2003 schade is geleden.
    
    De stelling van De Sprang dat de wijzigingen van het bouwplan van ondergeschikte aard zijn, wat hiervan ook zij, kan niet tot een ander oordeel leiden, omdat die niet afdoen aan de bezwaren tegen het oorspronkelijke bouwplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de periode van vertraging, gelet op de feitelijke duur van de aanpassing van het bouwplan van vier weken en de ten tijde van belang voor een aanvraag om een reguliere bouwvergunning geldende beslistermijn van achttien weken, op 21 november 2003 is aangevangen, omdat het college uiterlijk op die dag bouwvergunning zou hebben verleend, indien het de in het advies van 7 juni 2006 opgesomde bezwaren van welstandelijke aard reeds in het besluit van 20 juni 2003 had vermeld. Daartoe voert het college aan dat De Sprang niet heeft verzocht om verlening van een reguliere bouwvergunning, zoals de rechtbank heeft overwogen, maar om verlening van een reguliere bouwvergunning eerste fase en dat inwilliging van die aanvraag op zichzelf nog geen bouwtitel oplevert. Voorts voert het college aan dat, na het advies van 7 juni 2006, de besluitvorming gedurende negen maanden op verzoek van De Sprang is aangehouden en dat het niet redelijk is de schade in die periode voor rekening van het college te brengen.
    
    5.1. Uitgaande van de hypothetische situatie, waarin de in het advies van de welstandscommissie van 7 juni 2006 opgesomde bezwaren van welstandelijke aard reeds in het besluit van 20 juni 2003 zijn vermeld, ligt in dit geval in de rede om voor het bepalen van de aanvang van de periode van vertraging aansluiting te zoeken bij de feitelijke gang van zaken na dat advies. Dat betekent dat het er, gezien het tijdsverloop van een jaar en bijna elf weken tussen het advies van 7 juni 2006 en het besluit van 21 augustus 2007, in beginsel voor dient te worden gehouden dat op 3 september 2004 bouwvergunning was verleend, indien het college op 20 juni 2003 een rechtens juist besluit had genomen.
    
    Dat De Sprang op 19 maart 2003 om verlening van een reguliere bouwvergunning eerste fase heeft verzocht en het college haar, naar gesteld om redenen van proces-economie, bij besluit van 21 augustus 2007 een reguliere bouwvergunning heeft verstrekt, zonder van haar te verlangen een aanvraag om reguliere bouwvergunning tweede fase in te dienen, doet daaraan niet af. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het anders zou hebben gehandeld, indien het de in het advies van 7 juni 2006 opgesomde bezwaren van welstandelijke aard reeds in het besluit van 20 juni 2003 had vermeld en De Sprang, na kennisneming van die welstandsbezwaren, het bouwplan had aangepast. Het eerste onderdeel van het betoog leidt derhalve niet tot het oordeel dat de periode van vertraging later dan op 3 september 2004 is aangevangen.
    
    Niet in geschil is dat de besluitvorming op verzoek van De Sprang is aangehouden en dat dit negen maanden heeft geduurd. Dit komt niet voor risico van het college. De rechtbank heeft dit ten onrechte buiten beschouwing gelaten bij het bepalen van de aanvang van de periode van vertraging. Het tweede onderdeel van het betoog leidt tot het oordeel dat die periode niet eerder dan op 3 september 2004 is aangevangen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de periode van vertraging op 21 augustus 2007 is geëindigd. Daartoe voert het college aan dat, nu de welstandscommissie tijdens een vergadering van 7 juni 2006 heeft uiteengezet dat het bouwplan op meerdere punten niet aan redelijke eisen van welstand voldoet en De Sprang bij die vergadering aanwezig was, zij op 7 juni 2006 wist waar zij aan toe was, zodat de periode van vertraging op die dag is geëindigd.
    
    6.1. Omdat het college bij besluit van 21 augustus 2007 bouwvergunning voor de uitvoering van het gewijzigde bouwplan heeft verleend, is de periode van vertraging op die dag geëindigd.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat De Sprang aannemelijk heeft gemaakt dat zij, als gevolg van de onjuiste motivering van het besluit van 20 juni 2003, schade wegens gederfde rente over de waardeverhoging van het terrein bij verlening van de bouwvergunning heeft geleden. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200902027/1/H2) blijkt dat uitgangspunt is dat concrete schade als gevolg van vertraging in het verkrijgen van een bouwvergunning aannemelijk dient te worden gemaakt. Voorts voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte tot uitgangspunt heeft genomen dat een perceel ter zake waarvan bouwvergunning is verleend een hogere waarde vertegenwoordigt dan een perceel ter zake waarvan dat niet het geval is en dat reeds daarom schade wegens gederfde rente is geleden. Verder voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de bewijslast draagt voor de stelling dat de bouwvergunning geen meerwaarde vertegenwoordigt.
    
    7.1. Dat verlening van bouwvergunning tot waardeverhoging van het terrein kan leiden, laat onverlet dat het aan De Sprang is om dat in deze specifieke situatie aannemelijk te maken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het niet aan het college om te bewijzen dat de bouwvergunning geen meerwaarde heeft.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. Het college betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat De Sprang, door een in het kader van de onteigeningsprocedure opgesteld rapport over te leggen, heeft voldaan aan de op haar rustende plicht om de omvang van de schade te onderbouwen. Daartoe voert het college onder meer aan dat de in dat rapport gemaakte berekening niet bruikbaar is voor de berekening van de schade die door het rechtens onjuiste besluit van 20 juni 2003 zou zijn geleden.
    
    8.1. Het betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat De Sprang op zichzelf heeft voldaan aan de op haar rustende plicht om de omvang van de schade te onderbouwen. De Afdeling begrijpt dit oordeel aldus dat het ziet op onderbouwing van de schade als gevolg van de onteigening. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij niet in staat is aan de hand van de in dat rapport gemaakte berekening de door De Sprang beweerdelijk geleden schade als gevolg van het rechtens onjuiste besluit van 20 juni 2003 vast te stellen.
    
    9. Hoewel de in het hogerberoepschrift van het college vervatte klachten over het oordeel van de rechtbank over de periode van vertraging en het oorzakelijk verband tussen de vertraging bij de verlening van bouwvergunning en de door De Sprang gestelde schade, gelet op het vorenstaande, deels terecht zijn voorgedragen, leidt dat niet tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit niet geheel in stand heeft gelaten. Daartoe is van belang dat het college heeft erkend dat het in dat besluit in het geheel niet is ingegaan op het subsidiaire standpunt van De Sprang dat zij door de onjuiste motivering van het besluit van 20 juni 2003 schade heeft geleden. Voorts is van belang dat De Sprang een begin van bewijs van die schade heeft geleverd. Daarom dient De Sprang, in het kader van een nieuw te nemen besluit op bezwaar, alsnog in de gelegenheid te worden gesteld de omvang van de schade te onderbouwen en het oorzakelijk verband tussen de vertraging bij de verlening van bouwvergunning en de beweerdelijk geleden schade aannemelijk te maken. Niet valt uit te sluiten dat De Sprang kan aantonen dat zij schade wegens gederfde rente over de waardeverhoging van het terrein bij verlening van bouwvergunning heeft geleden. Daarnaast heeft De Sprang nog andere schadeposten gesteld. Over die andere schadeposten heeft de rechtbank geen oordeel gegeven.
    
    Slotsom
    
    10. De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient met verbetering van de gronden waarop deze rust te worden bevestigd. Dat betekent dat het college, thans met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling, opnieuw op het door De Sprang tegen het besluit van 15 augustus 2011 gemaakte bezwaar dient te beslissen.
    
    11. Voor zover De Sprang heeft aangevoerd dat zij, ten gevolge van de vertraging bij de realisering van het bouwplan, inkomensschade heeft geleden wegens gemist voordeel uit (eerdere) verkoop, exploitatie of verhuur van het terrein, is het aan haar om dat met concrete bedrijfsgegevens aan te tonen. Daartoe dient zij onder andere aannemelijk te maken dat het terrein eerder had kunnen worden verkocht en voor welke prijs, dan wel inzichtelijk te maken hoe lang de realisering van het bouwplan zou hebben geduurd, hoeveel dat haar zou hebben gekost en wat de opbrengst van de bedrijfsvoering zou zijn geweest bij eigen exploitatie of bij verhuur. In dit verband is de enkele intentie tot exploitatie of verhuur niet voldoende. Voor zover De Sprang voorts heeft aangevoerd dat, ten gevolge van de vertraging bij de verlening van bouwvergunning, het terrein later is onteigend en zij vanwege een dalende marktprijs een lagere schadeloosstelling in de onteigeningsprocedure heeft ontvangen en de gemiste schadeloosstelling aan het rechtens onjuiste besluit van 20 juni 2003 kan worden toegerekend, is het aan haar om dat aannemelijk te maken. Daartoe dient zij inzichtelijk en aannemelijk te maken op welk bedrag de schadeloosstelling zou zijn vastgesteld, indien de daarvoor van belang zijnde peildatum, als bedoeld in artikel 40a van de Onteigeningswet, met de duur van de vertraging zou zijn vervroegd.
    
    12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam, voor zover aangevallen;
    
    II. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Beleggingsmaatschappij De Sprang B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2014
    
    452.