ECLI:NL:RVS:2020:1392, Raad van State, 17-06-2020, 201908208/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nederweert [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast asbest, dat blijkens het asbestinventarisatierapport van 20 december 2018, kenmerk 20181574, op het perceel [locatie] te Ospel aanwezig is, uiterlijk voor 1 maart 2019 overeenkomstig het rapport te laten verwijderen. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant] komen. Een toezichthouder van de gemeente heeft op 7 november 2018 een controle op het perceel uitgevoerd. Daarbij heeft die toezichthouder geconstateerd dat in de buitenlucht op het perceel een grote hoeveelheid gebroken asbestplaten in zakken en op pallets was opgeslagen. Blijkens het controlerapport heeft [appellant] verklaard dat het asbesthoudende materiaal afkomstig is uit een container die op het perceel is neergezet en dat hij het materiaal zelf uit de container heeft gehaald. [appellant] woont op het perceel.

201908208/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Ospel, gemeente Nederweert,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nederweert,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast asbest, dat blijkens het asbestinventarisatierapport van 20 december 2018, kenmerk 20181574 (hierna: het rapport), op het perceel [locatie] te Ospel (hierna: het perceel) aanwezig is, uiterlijk voor 1 maart 2019 overeenkomstig het rapport te laten verwijderen. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant] komen.
    Bij besluit van 21 mei 2019 met kenmerk UIT-19-32412 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: het besluit op bezwaar).
    Bij besluit van 21 mei 2019 met kenmerk UIT-19-32415 heeft het college de hoogte van de kosten van de toepassing van de bestuursdwang vastgesteld op € 7.406,17 en deze op [appellant] verhaald (hierna: het kostenverhaalsbesluit).
    Tegen het besluit op bezwaar heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij brief van 11 november 2019 heeft de rechtbank het beroep ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Janssen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Zoals blijkt uit een op 16 november 2018 opgesteld controlerapport heeft een toezichthouder van de gemeente op 7 november 2018 een controle op het perceel uitgevoerd. Daarbij heeft die toezichthouder geconstateerd dat in de buitenlucht op het perceel een grote hoeveelheid gebroken asbestplaten in zakken en op pallets was opgeslagen. Blijkens dat controlerapport heeft [appellant] verklaard dat het asbesthoudende materiaal afkomstig is uit een container die op het perceel is neergezet (hierna: de container) en dat hij het materiaal zelf uit de container heeft gehaald. [appellant] woont op het perceel.
        Bij brief van 10 december 2018 heeft het college aan [appellant] een vooraankondiging voor het aan hem opleggen van een last onder dwangsom verstuurd. De vooraankondiging vermeldt dat [appellant] in strijd met artikel 10.1 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) asbesthoudende materialen opslaat op het perceel. Zoals blijkt uit die vooraankondiging is het college voornemens [appellant] een last onder dwangsom op te leggen om een asbestinventarisatierapport te laten opstellen en het asbesthoudende materiaal van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
        Naar aanleiding van deze vooraankondiging heeft [appellant] het rapport laten opstellen. Uit het rapport blijkt dat bij de asbestinventarisatie op het perceel is aangetroffen: 220 m² restanten van golfplaten, risicoklasse 2, waarin de asbestvezels hechtgebonden zijn, 25 m² restanten van vlakke beplating, risicoklasse 2A, waarin de asbestvezels niet-hechtgebonden zijn, 45 m² restanten van daklei, risicoklasse 2, waarin de asbestvezels hechtgebonden zijn, 8 m restanten van een luchtkanaal, risicoklasse 2, waarin de asbestvezels hechtgebonden zijn, en 1,5 m restanten van een buis, risicoklasse 2A, waarin de asbestvezels hechtgebonden zijn. Al deze restanten zijn ernstig beschadigd en ernstig verweerd en liggen los op het maaiveld, dan wel op pallets, in een plastic kuip of in big bags die op het maaiveld zijn geplaatst. Verder is op het perceel een gebied van 520 m² verontreinigd met stukjes en brokjes van restanten van plaatmateriaal waarin de asbestvezels niet-hechtgebonden zijn. In het rapport wordt geconcludeerd en aanbevolen deze restanten op korte termijn door een gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf te laten verwijderen. [appellant] heeft het rapport op 8 januari 2019 naar het college verstuurd. Gezien de inhoud van het rapport heeft het college bij besluit van 5 februari 2019 geen last onder dwangsom, maar een last onder bestuursdwang met een begunstigingstermijn tot 1 maart 2019 opgelegd aan [appellant] als overtreder van artikel 10.1 van de Wm en artikel 7.22 van het Bouwbesluit.
        Omdat [appellant] niet aan de opgelegde last heeft voldaan, heeft het college een gecertificeerd asbestverwerkingsbedrijf ingeschakeld. Blijkens het kostenverhaalsbesluit heeft dat bedrijf op 6 maart 2019 een aanvullend asbestinventarisatierapport (hierna: het aanvullend rapport) opgesteld over de container, omdat de container niet in het rapport is opgenomen. Op 8 maart 2019 heeft dat bedrijf de asbestrestanten van het perceel verwijderd.
    Het beroep tegen het besluit op bezwaar
    2.    [appellant] betoogt dat in het besluit van 5 februari 2019 ten onrechte is vermeld dat in het rapport is weergegeven dat het gaat om een asbesthoudende verontreiniging binnen het verontreinigde gebied met een totale hoeveelheid van 819,5 m². Voorts betoogt [appellant] dat de op het perceel aangetroffen asbestrestanten ongevaarlijk zijn voor mens en milieu en dat het college hem in de gelegenheid had moeten stellen die asbestrestanten zelf op te ruimen.
    2.1.    Artikel 6, eerste lid, van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 (hierna: het Avb) luidt: "De volgende handelingen, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A als bedoeld in artikel 4.48 onderscheidenlijk artikel 4.53a van het Arbeidsomstandighedenbesluit, mogen slechts worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat als bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit:
    a.     het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken of objecten indien in die bouwwerken of objecten asbest of een asbesthoudend product is verwerkt;
    b.     het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit bouwwerken of objecten;
    c.     het opruimen van asbest dat of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident is of zijn vrijgekomen.
    2.2.    Het beroep is gericht tegen het besluit op bezwaar. In de omstandigheid dat het college in het besluit van 5 februari 2019 alle hiervoor onder 1 vermelde oppervlakte- en lengtematen bij elkaar heeft opgeteld, is geen grond gelegen voor vernietiging van het besluit op bezwaar. Het besluit op bezwaar vermeldt geen maten maar verwijst naar de inhoud van het rapport dat [appellant] niet heeft weersproken. In het besluit op bezwaar is het college derhalve terecht uitgegaan van de juistheid van de in het rapport vermelde maten. In dat rapport staat dat die asbestrestanten ernstig beschadigd en verweerd zijn en gedeeltelijk bestaan uit niet-hechtgebonden asbestvezels en dat de verwijderingswerkzaamheden binnen de risicoklassen 2 en 2A vallen. Gelet daarop kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn betoog dat die asbestrestanten niet schadelijk zijn voor mens en milieu. Gelet op de toepasselijke risicoklassen en artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Avb kan [appellant] evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat hij in de gelegenheid had moeten worden gesteld de restanten zelf op te ruimen.
        De betogen falen.
    3.    Wat [appellant] in beroep heeft aangevoerd, maar niet is gericht tegen de aan hem opgelegde last, behoeft hier geen bespreking.
    Het beroep tegen het kostenverhaalsbesluit
    4.    Op grond van artikel 5:31c, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep tegen het besluit op bezwaar mede betrekking op het kostenverhaalsbesluit, voor zover [appellant] het kostenverhaalsbesluit betwist.
    5.    Het kostenverhaalsbesluit vermeldt dat het college op 6 maart 2019 het aanvullend rapport over de container heeft laten opstellen, omdat de container niet in het rapport is opgenomen. Blijkens het kostenverhaalsbesluit zijn de kosten voor het laten opstellen van het aanvullend rapport € 363,00 en zijn de kosten voor de asbestsanering € 7.043,17.
    6.    [appellant] betoogt dat de container blijkens het rapport niet is onderzocht en dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn geringe financiële draagkracht.
    6.1.    Zoals de Afdeling bij uitspraak van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:437) heeft overwogen, hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent kostenverhaal in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de te verhalen kosten van bestuursdwang (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verhaalde kosten zou hebben.
    6.2.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de te verhalen kosten van bestuursdwang volledig te betalen, omdat hij geen enkel stuk heeft overgelegd dat inzicht geeft in zijn financiële situatie.
        In zoverre faalt het betoog.
    6.3.    De last onder bestuursdwang heeft geen betrekking op de container, omdat die last betrekking heeft op de in het rapport geïnventariseerde asbest en de container daarin niet als asbestbron is meegenomen. De kosten voor het laten opstellen van het aanvullend rapport zijn derhalve geen kosten van bestuursdwang die op [appellant] kunnen worden verhaald. In zoverre is het kostenverhaalsbesluit in strijd met artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. Hetzelfde geldt voor de kosten die verband houden met het verwijderen van asbestrestanten uit de container. Uit de facturen die als bijlagen bij het kostenverhaalsbesluit zijn bijgevoegd, kan worden afgeleid dat op 8 maart 2019 asbestrestanten van het perceel zijn verwijderd die niet in het rapport zijn vermeld. Uit die facturen kan echter niet worden afgeleid welk gedeelte van de verwijderingskosten aan die asbestrestanten kan worden toegeschreven. Omdat uit het kostenverhaalsbesluit niet kan worden afgeleid welke kosten verband houden met de toepassing van bestuursdwang, is het kostenverhaalsbesluit ondeugdelijk gemotiveerd.
        In zoverre slaagt het betoog.
    Conclusies
    7.    Het beroep tegen het besluit op bezwaar is ongegrond. Het beroep tegen het kostenverhaalsbesluit is gegrond. Het kostenverhaalsbesluit dient wegens strijd met de artikelen 3:46 en 5:25, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
    8.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nederweert van 21 mei 2019, kenmerk UIT-19-32412, ongegrond;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nederweert van 21 mei 2019, kenmerk UIT-19-32415, gegrond;
    III.    vernietigt het besluit met kenmerk UIT-19-32415.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020
    610.