ECLI:NL:RVS:2019:2019, Raad van State, 26-06-2019, 201810143/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college een verzoek van de vennootschap om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201810143/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] (hierna: de vennootschap), gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 december 2018 in zaak nr. 18/1230 in het geding tussen:
    de vennootschap
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort. 
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college een verzoek van de vennootschap om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 22 maart 2018 heeft het college het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 december 2018 heeft de rechtbank het door de vennootschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2019, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Schram, advocaat te Haarlem, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Maaijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De vennootschap heeft op 2 juli 2012 percelen aan de [locatie] te Amersfoort (hierna: de gronden), gelegen op het bedrijventerrein De Wieken-Vinkenhoef, gekocht. Bij besluit van 9 april 2013 heeft het college aan de vennootschap een omgevingsvergunning verleend voor de vestiging van een tuincentrum op de gronden. De levering van de gronden aan de vennootschap heeft plaatsgevonden op 19 april 2013.
    2.    Bij brief van 11 oktober 2016 heeft de vennootschap het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade als bedoeld in artikel 6.1. van de Wet ruimtelijke ordening. Volgens de vennootschap lijdt zij schade in de vorm van waardevermindering van de gronden als gevolg van het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen e.o. en snelwegen" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) omdat, naar zij stelt, de mogelijkheid om op de gronden een supermarkt te vestigen, daardoor is komen te vervallen. Volgens de vennootschap bood het voorafgaande planologische regime "De Wieken-Vinkenhoef, uitwerkingsplan fase 2" (hierna ook: het uitwerkingsplan) deze mogelijkheid wel. Bij de aanvraag heeft de vennootschap een taxatierapport van DTZ Zadelhoff v.o.f. (thans: Cushman & Wakefield) overgelegd, waarin de gronden onder het nieuwe bestemmingsplan op een waarde van € 3.940.000,00 en onder het uitwerkingsplan op een waarde van € 5.150.000,00 zijn begroot en is geconcludeerd dat de planschade € 1.210.000,00 bedraagt.
    3.    Bij het besluit van 7 november 2017 heeft het college het verzoek van de vennootschap afgewezen. Aan dit besluit heeft het college het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van september 2017 ten grondslag gelegd. In dit advies heeft de SAOZ geconcludeerd dat de vennootschap als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan niet in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren. De vestiging van een supermarkt op de gronden was volgens de SAOZ ook onder de werking van het uitwerkingsplan niet toegestaan.
        Bij het besluit van 22 maart 2018 heeft het college het tegen dit besluit gemaakte bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard.
        De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap daartegen ongegrond verklaard.
    Gronden in hoger beroep
    4.    Partijen zijn verdeeld over de maximale invulling onder het oude planologische regime zoals neergelegd in het uitwerkingsplan. Zij leggen artikel 2, eerste lid, van de voorschriften van het uitwerkingsplan (hierna ook: het voorschrift) en de verwijzing hierin naar twee staten van bedrijfsactiviteiten verschillend uit.
    5.    Het voorschrift, voor zover hier van belang, luidt als volgt: "De op de kaart voor bedrijfsdoeleinden I aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    - bedrijven als genoemd in de categorieën 1A t/m 5B van de Staat van Bedrijfsactiviteiten (zie bestemmingsplan "De Wieken-Vinkenhoef, wijzigingsplan, Staat van Bedrijfsactiviteiten, 2004" en "bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhoef wijzigingsplan II, staat van bedrijfsactiviteiten, 2005", (…)."
    6.    De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een supermarkt onder het regime van het uitwerkingsplan niet was toegestaan. Volgens de vennootschap heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de verwijzing in het voorschrift naar "De Wieken Vinkenhoef, wijzigingsplan, Staat van Bedrijfsactiviteiten, 2004" een kennelijke verschrijving is. De vennootschap voert aan dat deze verwijzing als niet geschreven had moeten worden beschouwd om twee redenen. Ten eerste omdat de planwetgever heeft verwezen naar een plan dat niet bestaat. Ten tweede omdat die verwijzing betrekking heeft op de staat van bedrijfsactiviteiten van 2004, waarin supermarkten zijn doorgehaald, terwijl de tweede verwijzing betrekking heeft op de staat van bedrijfsactiviteiten van 2005, waarin supermarkten niet zijn doorgehaald. De vennootschap voert aan dat een objectief lezer uit deze twee fouten, in samenhang bezien, afleidt dat de staat van bedrijfsactiviteiten van 2004 door die van 2005 is ingehaald. Alleen de laatste staat van bedrijfsactiviteiten, op grond waarvan supermarkten zijn toegestaan, is dus van belang.
        De vennootschap betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de bedoeling van de planwetgever in haar oordeel heeft betrokken. Het ligt volgens de vennootschap in de rede dat de laatst opgestelde staat van bedrijfsactiviteiten de meest actuele situatie weergeeft. Volgens de vennootschap redeneert een objectieve lezer anders dan de rechtbank heeft gedaan. Zo’n lezer hoefde niet te begrijpen, en kan ook niet begrijpen, dat alhoewel uit de staat van bedrijfsactiviteiten volgt dat een supermarkt is toegestaan, dit gelet op de bedoeling van de planwetgever in feite niet is toegestaan.
        Tot slot betoogt de vennootschap dat als een planvoorschrift zoveel onduidelijkheden bevat, de rechtszekerheid met zich brengt dat dit haar niet mag worden tegengeworpen. Als in een staat van bedrijfsactiviteiten supermarkten zijn opgenomen, mag een burger erop vertrouwen dat deze zijn toegestaan, aldus de vennootschap.
    Beoordeling
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2.1 en 2.3), dient voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het ervoor geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van dat regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of dat heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    6.2.    Niet in geschil dat het nieuwe bestemmingsplan de vestiging van een supermarkt op het perceel niet toestaat. Het geschil in hoger beroep betreft de vraag naar hetgeen onder de werking van het uitwerkingsplan was toegestaan. De vennootschap is, anders dan het college, van mening dat onder het oude regime, "De Wieken Vinkenhoef, uitwerkingsplan fase 2", een supermarkt was toegestaan en dat daarom het nieuwe bestemmingsplan voor haar een planologische verslechtering tot gevolg heeft gehad. Het gaat hier om de uitleg van het uitwerkingsplan, meer in het bijzonder om de uitleg van artikel 2, eerste lid, van de voorschriften van dit uitwerkingsplan.
    Uitwerkingsplan
    6.3.    In het, in 2002 in werking getreden, bestemmingsplan "De Wieken-Vinkenhoef" hebben de gronden de bestemming "Bedrijfsdoeleinden I (uit te werken ex artikel 11 WRO)".
    6.4.    In het uitwerkingsplan uit 2006 is de bestemming "Bedrijfsdoeleinden I" uitgewerkt. In artikel 2, eerste lid, van de voorschriften van het uitwerkingsplan is voor de toegestane bedrijfsactiviteiten verwezen naar het bestemmingsplan "De Wieken Vinkenhoef, wijzigingsplan, Staat van Bedrijfsactiviteiten, 2004" en "bestemmingsplan De Wieken Vinkenhoef wijzigingsplan II, staat van bedrijfsactiviteiten, 2005".
    6.5.    Er bestaat geen plan van de gemeente Amersfoort met de in het voorschrift vermelde naam: "De Wieken-Vinkenhoef, wijzigingsplan, Staat van Bedrijfsactiviteiten, 2004". Er bestaat wel een plan van de gemeente Amersfoort met de naam "Bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhoef, Wijzigingsplan I, Staat van Bedrijfsactiviteiten, 2005" (hierna: wijzigingsplan I). Op het titelblad is hierbij vermeld "(schrappen van bedrijfsactiviteiten)". Bij wijzigingsplan I behoort een "Staat van Bedrijfsactiviteiten dd. 12 augustus 2004". In deze staat zijn supermarkten doorgehaald.
    6.6.    Daarnaast bestaat "het bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhoef, wijzigingsplan II, staat van bedrijfsactiviteiten, 2005" (hierna: wijzigingsplan II) dat in artikel 2, eerste lid, van de voorschriften van het uitwerkingsplan is vermeld. Op het titelblad is bij deze titel vermeld "(aanpassen afstanden milieucategorieën)". Bij wijzigingsplan II behoort een "Staat van Bedrijfsactiviteiten dd. 3 januari 2005". In deze staat zijn de afstanden behorende bij de respectieve milieucategorieën aangepast. In deze staat zijn supermarkten niet doorgehaald.
    6.7.    In de toelichting bij het uitwerkingsplan wordt onder het kopje "wijzigingsplannen" vermeld dat op het bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhoef inmiddels twee wijzigingen van kracht zijn. Volgens deze toelichting zijn in wijzigingsplan I de functies die ruimtelijk ongewenst waren op het bedrijventerrein De Wieken-Vinkenhoef in de staat van bedrijfsactiviteiten doorgehaald. Dit betekent dat deze functies niet meer zijn toegestaan. In de toelichting is verder gewezen op wijzigingsplan II, dat betrekking heeft op de milieucategorisering van de bedrijfsactiviteiten. Daarbij is vermeld dat bij het uitwerken van het bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhoef onder andere bleek dat de afstanden zoals opgenomen in de staat van bedrijfsactiviteiten niet konden worden gerealiseerd. De bedrijfsactiviteiten moesten worden uitgesloten of onredelijk ver van kwetsbare bestemmingen worden gesitueerd. De milieucategorieën van de bedrijfsactiviteiten zijn daarom gecorrigeerd wat betreft het omgevingstype, aldus de toelichting bij het uitwerkingsplan.
    Wijzigingsplan I en wijzigingsplan II
    6.8.    Uit de toelichting bij wijzigingsplan I volgt eveneens dat de staat van bedrijfsactiviteiten hierin is aangepast om ruimtelijk ongewenste activiteiten, waaronder supermarkten, niet langer toe te staan.
        Uit de toelichting bij wijzigingsplan II blijkt dat de staat van bedrijfsactiviteiten hierin is aangepast, in reactie op de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhoef van 1 oktober 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AL3317). In de toelichting bij wijzigingsplan II is vermeld: "De ABRvS heeft als uitgangspunt de VNG Brochure "Bedrijven en Milieuzonering" (hierna: de Brochure). Deze brochure is met name geschreven voor het gebruik in een rustige woonwijk en hanteert daarvoor afstanden tussen categorieën bedrijven tot kwetsbare objecten (zoals woningen). Bij het uitwerken van het bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhoef, fase 1 bleek onder andere dat deze afstanden niet meer kunnen worden gerealiseerd. Bedrijfsactiviteiten moeten worden uitgesloten van vestiging of onredelijk ver van kwetsbare bestemmingen af worden gesitueerd. In dit wijzigingsplan worden de toegestane milieucategorieën opgesplitst conform de Brochure, rekening houdend met de juiste omgevingstypering, aan de daarvoor geldende grootste afstand gekoppeld." Uit deze toelichting blijkt niet dat met wijzigingsplan II, naast het aanpassen van de afstanden voor de toegestane milieucategorieën, tevens beoogd is uitdrukking te geven aan een gewijzigde visie omtrent de wenselijkheid van bepaalde ruimtelijke activiteiten binnen het plangebied. Meer in het bijzonder blijkt daaruit niet dat de planwetgever een supermarkt op het perceel niet langer als een ruimtelijke ongewenste activiteit beschouwt.
    6.9.    Het college heeft gesteld dat supermarkten per abuis niet zijn doorgehaald in de staat van bedrijfsactiviteiten bij wijzigingsplan II. Volgens het college is een mogelijke verklaring voor deze vergissing gelegen in een gewijzigde lay-out van deze staat. In de staat van bedrijfsactiviteiten die bij wijzigingsplan I behoort, staan supermarkten, warenhuizen, hypermarkten en bouwmarkten op één regel, die in zijn geheel was doorgehaald. Tuincentra stonden in die staat van bedrijfsactiviteiten op een aparte regel zonder doorhaling. In de staat van bedrijfsactiviteiten behorende bij wijzigingsplan II zijn deze vijf activiteiten op één regel komen te staan, zonder doorhaling, aldus het college.
    Verschrijving
    6.10.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de verwijzing in het voorschrift naar "De Wieken-Vinkenhoef, wijzigingsplan, Staat van Bedrijfsactiviteiten, 2004" een verschrijving bevat. Gelet op de omstandigheid dat geen wijzigingsplan met die naam bestaat, in 2004 geen plan tot wijziging van het bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhof is vastgesteld en het eerste wijzigingsplan in 2005 is vastgesteld, moet deze verwijzing, mede gelet op de toelichting bij het uitwerkingsplan, redelijkerwijs zo worden uitgelegd dat daarmee wordt verwezen naar "Bestemmingsplan De Wieken-Vinkenhoef, Wijzigingsplan I, Staat van Bedrijfsactiviteiten, 2005" (schrappen van bedrijfsactiviteiten). De Afdeling ziet onder deze omstandigheden geen grond om de vennootschap te volgen in haar stelling dat aan deze verwijzing in de planregel geen enkele betekenis toekomt, omdat deze blijkens haar bewoordingen verwijst naar een niet bestaand plan.
    Staten van bedrijfsactiviteiten
    6.11.    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het voorschrift een innerlijke tegenstrijdigheid bevat. Hierin wordt namelijk verwezen naar beide staten van bedrijfsactiviteiten die hiervoor zijn genoemd, terwijl deze innerlijk tegenstrijdig zijn. In de ene staat van bedrijfsactiviteiten zijn supermarkten doorgehaald, in de andere niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit de tekst van het voorschrift en de toelichting bij het uitwerkingsplan blijkt dat beide wijzigingsplannen met de bijbehorende staten van bedrijfsactiviteiten naast elkaar bestaan.
    Bedoeling van de planwetgever
    6.12.    Met het betoog dat de rechtszekerheid met zich brengt dat het onduidelijke voorschrift de vennootschap niet mag worden tegengeworpen, gaat zij voorbij aan de betekenis die onder omstandigheden aan de toelichting van een ruimtelijk plan mag worden gehecht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan aan de bedoeling van de planwetgever alleen worden toegekomen, als de bestemming en de bijbehorende planregels onduidelijk zijn (uitspraak van 9 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1775). Indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn, heeft de niet bindende toelichting in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven (uitspraken van 2 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5072, en van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682).
    6.13.    Deze zaak is niet op één lijn te stellen met de zaak waarop de door de vennootschap aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3227, betrekking had. In die zaak werd geoordeeld dat de tekst van het betreffende planvoorschrift duidelijk was en niet voor meerdere uitleg vatbaar. In deze zaak is de tekst van het voorschrift echter op zichzelf noch in samenhang met de bestemming duidelijk. Het voorschrift verwijst, letterlijk genomen, naar een niet bestaand wijzigingsplan en is bovendien innerlijk tegenstrijdig. De rechtbank heeft bij de uitleg van het voorschrift dan ook terecht rekening gehouden met de toelichting bij het uitwerkingsplan, de toelichting bij beide wijzigingsplannen en de bedoeling van de planwetgever die daaruit blijkt.    
    6.14.    Het standpunt van de vennootschap dat de staat van bedrijfsactiviteiten van het eerder vastgestelde wijzigingsplan I door die van het later vastgestelde wijzigingsplan II is ingehaald, zodat uitsluitend de laatste staat van bedrijfsactiviteiten bij de uitleg van het voorschrift van belang is, wordt niet gevolgd. De tekst van het uitwerkingsplan, de vermeldingen op de titelbladen van de respectieve wijzigingsplannen ("(schrappen van bedrijfsactiviteiten)" en "(aanpassen afstanden milieucategorieën)"), noch de bij het uitwerkingsplan en de wijzigingsplannen behorende toelichtingen bieden steun voor deze door de vennootschap bepleite uitleg.
    6.15.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat een redelijke uitleg van het voorschrift ertoe leidt dat onder de werking van het uitwerkingsplan geen supermarkt op het perceel was toegestaan. Omdat het nieuwe bestemmingsplan voor de vennootschap niet heeft geleid tot een planologische verslechtering in de door haar bedoelde zin, heeft het college haar aanvraag om tegemoetkoming in planschade terecht afgewezen.
    6.16.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. De Vlieger-Mandour
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019
    615.