ECLI:NL:RVS:2018:2776, Raad van State, 22-08-2018, 201705589/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2016 heeft het college aan [persoon A] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het perceel [locatie] te Waalwijk (hierna: het perceel) voor kamergewijze verhuur aan 10 personen.

201705589/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Oirschot,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 juni 2017 in zaak nr. 16/9301 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 mei 2016 heeft het college aan [persoon A] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het perceel [locatie] te Waalwijk (hierna: het perceel) voor kamergewijze verhuur aan 10 personen.
    
    Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college het daartegen door actiecomité Het Westeinde gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het door [persoon B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 23 mei 2016 herroepen en alsnog geweigerd de door [persoon A] gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 9 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [persoon B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door J. van Dalen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [persoon A] heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aangevraagd voor het gebruik van het perceel voor kamergewijze verhuur aan 10 personen. Vast staat dat dit gebruik in strijd is met de ter plaatse geldende beheersverordening "Gemengd gebied, Natte Natuurparel en Eerste Zeine". Vast staat ook dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor verlening van een omgevingsvergunning voor dit strijdige gebruik in de beleidsregels "Huisvesting Vergunninghoudende Vluchtelingen en Arbeidsmigranten 2016" (hierna: de beleidsregels), vastgesteld door het college op 12 april 2016 en in werking getreden op 28 april 2016. Bij het besluit van 23 mei 2016 is het college met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afgeweken van de beleidsregels. Naar aanleiding van het bezwaar van [persoon B] heeft het college dat besluit herroepen en alsnog geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Hiertegen heeft [appellant], die in juni 2016 eigenaar van het pand op het perceel is geworden, beroep ingesteld. De rechtbank heeft dat beroep ongegrond verklaard.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [persoon B] het bezwaarschrift tegen het besluit van 23 mei 2016 uitsluitend heeft ingediend namens actiecomité Het Westeinde en niet tevens voor zichzelf. Het bezwaar namens het actiecomité is bij het besluit van 8 november 2016 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het actiecomité geen rechtspersoonlijkheid bezat en evenmin een andere entiteit was die herkenbaar was in het rechtsverkeer. Na die niet-ontvankelijkverklaring resteerde er volgens [appellant] geen bezwaar meer op grond waarvan het college kon besluiten tot herroeping van het besluit van 23 mei 2016 en het alsnog weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning. Als [persoon B] al voor zichzelf bezwaar heeft gemaakt, is dit volgens [appellant] pas na ommekomst van de bezwaartermijn gebleken, zodat in dat geval niet-ontvankelijkverklaring van dat bezwaar had moeten volgen.
    
    2.1.    Het bezwaarschrift van 29 mei 2016 is ingediend door [persoon B]. Hij maakt hierin bezwaar namens actiecomité Het Westeinde. Het college heeft, nadat was vastgesteld dat het actiecomité geen bezwaar kon maken, omdat het niet om een rechtspersoon ging en evenmin om een andere entiteit die herkenbaar was in het rechtsverkeer, terecht beoordeeld of [persoon B] mede voor zichzelf bezwaar had gemaakt. Het college is daarbij terecht tot het oordeel gekomen dat dit het geval is. Duidelijk is dat het bij het actiecomité ging om een groep buurtbewoners die zich niet met de vergunningverlening konden verenigen en duidelijk is ook dat [persoon B] één van hen was. Nu zijn naam in het bezwaarschrift is genoemd, was de identiteit van [persoon B] reeds voor ommekomst van de bezwaartermijn bekend, zodat [persoon B] tijdig bezwaar heeft gemaakt. Dat pas na ommekomst van die termijn uitdrukkelijk door [persoon B] is bevestigd dat hij het bezwaar ook voor zichzelf heeft gemaakt, betekent niet, zoals [appellant] meent, dat [persoon B] pas op dat moment bezwaar heeft gemaakt.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college hem als rechtsopvolger van [persoon A] bij de behandeling van het bezwaar had moeten betrekken. [appellant] stelt dat hij een toezichthouder van de gemeente in juli 2016 op de hoogte heeft gesteld van de eigendomsoverdracht van het pand op het perceel. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 1999, JB 1999/171, betoogt [appellant] dat het college had moeten onderzoeken of hij in bezwaar de rol van [persoon A] wilde overnemen.
    
    3.1.    Niet is gebleken dat [appellant] zich heeft gemeld bij het college als nieuwe eigenaar. Een mededeling aan een toezichthouder is in dat verband onvoldoende. Evenmin heeft [appellant] het college op de hoogte gesteld van zijn voornemen om het project, waarvoor aan [persoon A] een omgevingsvergunning was verleend, te gaan uitvoeren. Er is voorts door [persoon A] geen melding gedaan als bedoeld in artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo, waaruit kon blijken dat de verleende omgevingsvergunning zou gaan gelden voor een ander dan hem. De rechtbank is er dan ook terecht van uitgegaan dat het college er in de bezwaarfase geen rekening mee hoefde te houden dat een ander dan [persoon A] het project wilde gaan uitvoeren en dat het college daar geen nader onderzoek naar hoefde te doen. De door [appellant] aangehaalde uitspraak van 4 juli 1999 kan niet tot een ander oordeel leiden. In die zaak bestond er een concrete aanwijzing voor het bevoegd gezag dat er een nieuwe eigenaar was die mogelijk de door de voormalige eigenaar ingezette bezwaarprocedure wilde voortzetten.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat getoetst had moeten worden aan het beleid zoals dat gold ten tijde van de indiening van de aanvraag en niet aan de nadien in werking getreden beleidsregels. Hij verwijst in zoverre naar de uitspraken van de Afdeling van 28 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU9458, en 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8548.
    
    4.1.    Als uitgangspunt geldt dat bij het nemen van een besluit het op dat moment geldende recht moet worden toegepast. Dit uitgangspunt geldt ook voor beleidsregels. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan aanleiding bestaan om een uitzondering op dit uitgangspunt te maken. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de door [appellant] aangehaalde uitspraken, kan in zaken over verlening van een bouwomgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo aanleiding bestaan voor een uitzondering, indien ten tijde van de indiening van de aanvraag het bouwplan zonder meer was toegestaan op grond van het toenmalige bestemmingsplan, maar ten tijde van de beslissing op de aanvraag een nieuw bestemmingsplan in werking is getreden, waarmee het bouwplan niet in overeenstemming is. Die situatie is hier niet aan de orde, zodat de door [appellant] aangehaalde uitspraken niet relevant zijn voor de beoordeling in deze zaak. Er bestaat geen aanleiding om ook in deze zaak een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit het op dat moment geldende recht moet worden toegepast.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de beleidsregels niet onredelijk zijn, faalt dit betoog, reeds omdat het niet is onderbouwd. De enkele stelling in het hogerberoepschrift dat de rechtbank ‘het arbitraire en grofmazige karakter van de Beleidsregels en de wijze en het moment waarop deze tot stand zijn gekomen’ heeft miskend, kan niet als een onderbouwing worden beschouwd.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het college op grond van artikel 4:84 van de Awb in afwijking van de beleidsregels de gevraagde omgevingsvergunning had moeten verlenen. Bij brief van 1 september 2015 heeft het college [persoon A] zonder voorbehoud bericht dat het zou meewerken aan de verlening van de omgevingsvergunning, aldus [appellant]. Het college heeft hieraan volgens hem ten onrechte geen doorslaggevend gewicht toegekend bij de belangenafweging in bezwaar.
    
    6.1.    De brief van 1 september 2015 bevat een beoordeling van een door [persoon A] ingediende conceptaanvraag, aan de hand van het toenmalige beleid. Reeds omdat dit beleid daarna is vervangen door de beleidsregels, kon aan de door het college in de brief van 1 september 2015 ingenomen standpunten over de mogelijkheid van vergunningverlening, niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college bereid was om - na bezwaar van een derde - (ook) met afwijking van de beleidsregels omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college niet gehouden was om op grond van het vertrouwensbeginsel met toepassing van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van de beleidsregels.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met het besluit van 8 november 2016 de grondslag van het bezwaarschrift heeft verlaten. Volgens [appellant] bood het bezwaarschrift geen aanknopingspunten voor een volledig nieuwe toets aan de beleidsregels. In ieder geval heeft het college volgens [appellant] onvoldoende gemotiveerd waarom het is teruggekomen van de bereidheid in het besluit van 23 mei 2016 om van de beleidsregels af te wijken. Er zijn volgens hem in bezwaar geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren gekomen die verklaren waarom het college in zoverre tot een andere afweging is gekomen. Dat er strijd was met de beleidsregels was bekend ten tijde van het besluit van 23 mei 2016 en in dat besluit zijn ook de belangen van derden al afgewogen, aldus [appellant].
    
    7.1.    [persoon B] heeft in het bezwaarschrift gesteld dat overlast werd ondervonden van de kamerverhuur op het perceel en dat de omgevingsvergunning gelet daarop niet verleend had mogen worden. Hij heeft er verder op gewezen dat binnen 100 m van het perceel reeds huisvesting van Huisvestingscategorie 2 als bedoeld in de beleidsregels plaatsvond, zodat niet werd voldaan aan de in de beleidsregels gestelde voorwaarden voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Anders dan [appellant] meent, bood dit betoog voldoende aanknopingspunten voor een nieuwe toets aan de beleidsregels en een nieuwe afweging van belangen. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de bezwaarprocedure bedoeld is voor een volledige heroverweging die niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4141).
    
        Het college heeft verder in het besluit van 8 november 2016 duidelijk aangegeven waarom het tot een andere afweging dan in het besluit van 23 mei 2016 is gekomen. Bij het nemen van het besluit van 23 mei 2016 ging het college er nog van uit dat [persoon A] aan de brief van 1 september 2015 het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend en meende het college dat het daarom met toepassing van artikel 4:84 van de Awb moest afwijken van de beleidsregels. In het besluit van 8 november 2016 is het college, in navolging van de commissie bezwaarschriften, tot het oordeel gekomen dat aan de brief van 1 september 2015 niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat onder alle omstandigheden omgevingsvergunning zou worden verleend, zodat het vertrouwensbeginsel niet noopte tot toepassing van artikel 4:84 van de Awb. Zoals volgt uit overweging 6.1, is het college terecht tot dat oordeel gekomen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college in het besluit van 8 november 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het is teruggekomen van zijn bereidheid in het besluit van 23 mei 2016 om van de beleidsregels af te wijken.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Hoogvliet    w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    462-870.