ECLI:NL:RVS:2013:1701, Raad van State, 30-10-2013, 201207653/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2011 heeft het college van gedeputeerde staten het verzoek van het college van dijkgraaf en hoogheemraden om een financiële bijdrage van 80% van de kosten van de renovatie van de Grote Sluis in Spaarndam afgewezen.

201207653/1/A4.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 2 juli 2012 in zaak
    nr. 11/5219 in het geding tussen:
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 maart 2011 heeft het college van gedeputeerde staten het verzoek van het college van dijkgraaf en hoogheemraden om een financiële bijdrage van 80% van de kosten van de renovatie van de Grote Sluis in Spaarndam afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 augustus 2011 heeft het college van gedeputeerde staten het door het college van dijkgraaf en hoogheemraden daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 juli 2012 heeft de rechtbank het door het college van dijkgraaf en hoogheemraden daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 augustus 2011 vernietigd, het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten afgewezen en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 23 augustus 2011 in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden hoger beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2013,
    waar het college van dijkgraaf en hoogheemraden, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Havekes en J.J.P. van der Vlist en bijgestaan door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.M.C. Roberts en M.J. Sol LLM, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Het Hoogheemraadschap van Rijnland is eigenaar en beheerder van de Grote Sluis in Spaarndam sinds 1897. De Grote Sluis bestaat uit een waterkering en de zich daarin bevindende schutsluis. Omdat beide onderdelen zich in een slechte staat van onderhoud bevonden, is de Grote Sluis gerenoveerd. De renovatie is begonnen in september 2009 en afgerond in januari 2011.
    
     Bij brief van 22 november 2010 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden aan het college van gedeputeerde staten verzocht op grond van artikel 98 van de Waterschapswet een financiële bijdrage te verlenen van 80% van de kosten van de renovatie. De renovatiekosten bedragen volgens het verzoek circa € 26.000.000,- Het college van gedeputeerde staten heeft het verzoek geheel afgewezen en het bezwaar daartegen ongegrond verklaard.
    
     In beroep heeft de rechtbank overwogen dat de Grote Sluis twee functies vervult: waterkering en doorvaarroute ten behoeve van het scheepvaartverkeer.
    
     De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het onderhoud van de Grote Sluis als vaarweg niet kan worden aangemerkt als het onderhoud van waterkeringen dat aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden is opgedragen als bedoeld in artikel 98 van de Waterschapswet, zodat geen recht bestaat op een vergoeding op de voet van dat artikel.
    
    2. Ingevolge artikel 98 van de Waterschapswet draagt het waterschap de kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen. Evenwel worden, voor zover de behartiging van die taken redelijkerwijs moet worden geacht het belang van het gebied te boven te gaan op grond dat deze tevens in belangrijke mate is de behartiging van een provinciaal belang, aan het waterschap bijdragen verleend ten laste van de kas van de desbetreffende provincie. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Reglement van Bestuur voor het Hoogheemraadschap van Rijnland (hierna: het Reglement) berust het onderhoud van waterkeringen bij het hoogheemraadschap, voor zover het betreft het in stand houden van stabiliteit en profiel.
    
     Ingevolge artikel 4, derde lid, berust het onderhoud van kunstwerken bij het hoogheemraadschap, tenzij een derde daartoe wettelijk verplicht is, of, indien zodanige verplichting ontbreekt of niet bekend is, bij de zakelijk gerechtigde tot het kunstwerk.
    
     Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, wordt verstaan onder waterkering: zeewering, dijken, kaden en andere kunstmatige of natuurlijke hoogten, onder welke benaming ook, die dienen tot kering van zee-, rivier-, boezem- of polderwater.
    
     Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, wordt verstaan onder kunstwerken: waterstaatkundige werken die van belang zijn voor de taakuitoefening van het hoogheemraadschap.
    
    3. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het onderhoud en de renovatie van de Grote Sluis een taak is die het Hoogheemraadschap van Rijnland in het Reglement is opgedragen. Volgens het college van dijkgraaf en hoogheemraden volgt die taak uit artikel 4, eerste en derde lid, van het Reglement. Daarbij voert het college van dijkgraaf en hoogheemraden aan dat de rechtbank ten onrechte niet van belang heeft geacht dat het college van gedeputeerde staten de begroting waarop de kosten voor de renovatie van de Grote Sluis waren opgenomen, niet heeft geschorst of vernietigd. Ook heeft de rechtbank ten onrechte niet van belang geacht dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden geen belasting in rekening kan brengen voor uitgaven die niet in het Reglement als taak zijn opgedragen, aldus het college van dijkgraaf en hoogheemraden. Verder voert het college van dijkgraaf en hoogheemraden aan dat de rechtbank heeft miskend dat hem in de Scheepvaartwegenverordening de taak is gegeven om de Grote Sluis te onderhouden en dat de kosten daarvoor ook om die reden voor vergoeding in aanmerking zouden moeten komen.
    
    3.1. De Grote Sluis als geheel voldoet aan de omschrijving ‘waterkering’ in artikel 1, aanhef en onder a, van het Reglement. De omschrijving bevat weliswaar de specificering dat het moet gaan om bouwwerken die dienen tot kering van water, maar die specificering is daartoe niet beperkt. Er staat niet dat het moet gaan om bouwwerken die uitsluitend dienen tot kering van water. Artikel 4, eerste lid, bepaalt dat het onderhoud van waterkeringen bij het Hoogheemraadschap van Rijnland berust, voor zover het betreft het in stand houden van stabiliteit en profiel. Het onderhoud van de Grote Sluis als geheel betreft ook de stabiliteit en het profiel. Naar het oordeel van de Afdeling geldt die onderhoudsplicht ook voor de schutsluis als onlosmakelijk deel van de waterkering, ook al functioneert dit onderdeel ook ten behoeve van het scheepvaartverkeer.
    
    3.2. De Grote Sluis als geheel voldoet ook aan de omschrijving ‘kunstwerk’ in artikel 1, aanhef en onder c, van het Reglement. Artikel 4, derde lid, bepaalt dat het onderhoud van kunstwerken bij het Hoogheemraadschap berust, tenzij die plicht berust bij de zakelijk gerechtigde tot het kunstwerk. Het betoog van het college van gedeputeerde staten in hoger beroep dat het Hoogheemraadschap van Rijnland de zakelijk gerechtigde is, en het onderhoud van de Grote Sluis als kunstwerk daarom geen taak is die in het Reglement aan hem is opgedragen, faalt, omdat volgens artikel 4, derde lid, ook in dat geval de onderhoudsverplichting op het Hoogheemraadschap Rijnland berust en het dus gaat om de behartiging van een taak als bedoeld in artikel 98 van de Waterschapswet. Nu de Grote Sluis als geheel kan worden aangemerkt als ‘kunstwerk’ geldt die onderhoudsverplichting naar het oordeel van de Afdeling ook voor de schutsluis, ook al functioneert de schutsluis ten behoeve van het scheepvaartverkeer.
    
    3.3. Het onderhoud van de Grote Sluis is dus zowel op grond van het eerste als het derde lid van artikel 4 van het Reglement aan het Hoogheemraadschap van Rijnland opgedragen. Dat, zoals het college van gedeputeerde staten in hoger beroep verder naar voren heeft gebracht, het Hoogheemraadschap van Rijnland sinds jaar en dag eigenaar is van de Grote Sluis en tot op heden de kosten voor dat onderhoud zelf heeft gedragen, maakt dit niet anders. Niet in geschil is voorts dat de behartiging van die onderhoudstaak in dit specifieke geval geacht moet worden het belang van het gebied te boven te gaan op grond dat zij tevens in belangrijke mate de behartiging van een provinciaal belang is. Derhalve is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 98 van de Waterschapswet en heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden op grond van dit artikel recht op een financiële bijdrage van de kosten.
    
    3.4. De renovatiewerkzaamheden van de Grote Sluis betroffen echter meer dan alleen onderhoud. De sluis is ook langer en smaller gemaakt, waardoor er langere schepen kunnen passeren, en er is onder meer een nieuw sluiskantoor gebouwd. Die werkzaamheden zijn niet aan te merken als onderhoud. Voor onder andere die meerkosten is ook een financiële bijdrage gevraagd. Daarvoor biedt het Reglement geen basis. Die kosten komen dan ook niet voor vergoeding op grond van artikel 98 van de Waterschapswet in aanmerking. Dat belastingheffing voor die kosten onrechtmatig zou zijn en het college van gedeputeerde staten in het kader van zijn toezichthoudende rol de begroting had kunnen schorsen of vernietigen, maakt dit niet anders. Daarbij komt dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden eerst zelf had kunnen nagaan hoe de kosten van een waterschapsactiviteit dienen te worden gedekt, alvorens het tot die activiteit overgaat. Het betoog van het college van dijkgraaf en hoogheemraden dat de kosten op grond van de Scheepvaartwegenverordening voor vergoeding in aanmerking komen, faalt, omdat voor een vergoeding op grond van artikel 98 van de Waterschapswet als voorwaarde geldt dat dat het moet gaan om in het reglement aan het waterschap opgedragen taken. De stelling van het college van dijkgraaf en hoogheemraden in hoger beroep dat artikel 98 van de Waterschapswet onzorgvuldig tot stand zou zijn gekomen, kan geen aanleiding geven om deze bepaling, in weerwil van haar bewoordingen, zo te lezen dat het ook om in de Scheepvaartwegenverordening opgedragen taken kan gaan.
    
    3.5. De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten voor het onderhoud van de Grote Sluis niet voor vergoeding op de voet van artikel 98 van de Waterschapswet in aanmerking komen.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten is afgewezen en is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 23 augustus 2011 in stand blijven. Hetgeen het college van dijkgraaf en hoogheemraden voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    
    5. Het college van gedeputeerde staten dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 3.1 tot en met 3.5 is overwogen. Het dient daarbij na te gaan welke kosten waarvoor om een bijdrage is verzocht, zien op de kosten voor het onderhoud van de Grote Sluis als waterkering, voor zover het betreft het in stand houden van stabiliteit en profiel, en/of de kosten voor het onderhoud als kunstwerk. De overige kosten voor de renovatie komen niet voor vergoeding op grond van artikel 98 van de Waterschapswet in aanmerking.
    
    6. Het college van gedeputeerde staten dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in verband met de behandeling van het hoger beroep te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 2 juli 2012 in zaak nr. 11/5219, voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten is afgewezen en is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 23 augustus 2011, kenmerk 2011/42360, in stand blijven;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter,
    
    en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden,
    
    in tegenwoordigheid van mr. C.S. Aal, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Slump w.g. Aal
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2013
    
    584.