ECLI:NL:RVS:2018:2298, Raad van State, 11-07-2018, 201701243/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2015 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201701243/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 juli 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
        
    [appellante] (hierna: [appellante]), gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 december 2016 in zaak nr. 16/2337 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2015 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 3 maart 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een behandeling van de zaak ter zitting.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    [appellante] is eigenaresse van twee percelen met bedrijfsgebouwen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Roosendaal (hierna: de onroerende zaak). De onroerende zaak was onder het bij raadsbesluit van 30 juni 1994 vastgestelde bestemmingsplan Stationswerf (hierna: het oude bestemmingsplan) voor bedrijfsdoeleinden bestemd. Op 27 maart 2014 heeft [appellante] verzocht om een tegemoetkoming in planschade in verband met het bij raadsbesluit van 12 maart 2009 vastgestelde en bij raadsbesluit van 2 november 2011 opnieuw vastgestelde bestemmingsplan Spoorhaven, eerste fase (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), waarin de onroerende zaak een uit te werken bestemming voor een woongebied heeft gekregen. Volgens [appellante] heeft dit tot een schade in de vorm van vermindering van de waarde van de onroerende zaak van € 2.400.000,00 geleid. Daartoe heeft zij aangevoerd dat de bedrijfsgebouwen door uitstel van de uitwerking van de nieuwe bestemming leeg staan, dat de opbrengst van de bedrijfsgebouwen momenteel nihil is, dat verkoop van de onroerende zaak als gevolg van de huidige marktomstandigheden onmogelijk is en dat het realiseren van nieuwbouw onder de oude bestemming mogelijk en rendabel was geweest.
    
        Standpunt van het college
    
    2.    Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In een advies van 20 mei 2015 heeft de SAOZ met verwijzing naar (de geschiedenis van de totstandkoming van) artikel 6.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) uiteengezet dat de uit te werken bestemming buiten beschouwing dient te blijven in het kader van de vraag of [appellante] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. Volgens de SAOZ betekent dit dat eerst na het vaststellen, inwerkingtreden en onherroepelijk worden van een uitwerkingsplan voor de onroerende zaak kan worden beoordeeld of dat plan, in vergelijking met het oude bestemmingsplan, tot een voor [appellante] nadeliger planologische situatie heeft geleid en dat de aanvraag dient te worden afgewezen.
    
        Het college heeft dit advies aan het besluit van 27 mei 2015 ten grondslag gelegd en dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
    
        Oordeel van de rechtbank
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eerst na het onherroepelijk worden van het uitwerkingsplan kan worden beoordeeld of sprake is van een nadeliger planologische nadeliger situatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van het onherroepelijk worden van het nieuwe bestemmingsplan terecht afgewezen. Dat, zoals [appellante] heeft aangevoerd, de onzekerheid over de toekomstige bestemming en de duur van de procedures om te komen tot vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan en het uitwerkingsplan schade met zich brengen en met zich hebben gebracht, maakt dat niet anders. Voor zover [appellante] als gevolg hiervan schade heeft geleden, kan volgens de rechtbank niet worden geoordeeld dat deze schade ook voortvloeit uit een in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro genoemde oorzaak, terwijl buiten de in deze bepaling limitatief opgesomde gevallen geen plaats is voor een tegemoetkoming in schade op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro.
    
        Hoger beroep
    
    4.    [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Zij voert onder meer het volgende aan. De verouderde bedrijfsgebouwen kunnen niet meer doelmatig en winstgevend worden verhuurd. Als gevolg van de langdurige planvoorbereiding zijn de commerciële huurders vertrokken. [appellante] heeft tijdens de planvoorbereiding getracht zaken te doen met de gemeente. Als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingplan is het voor haar niet meer mogelijk om nieuwe bedrijfsgebouwen op te richten, terwijl het realiseren van woningbouw, in afwachting van de uitwerking van de nieuwe bestemming, momenteel evenmin mogelijk is. De gemeente heeft te kennen gegeven dat zij geen gebruik wil maken van haar voorkeursrecht tot aankoop van de onroerende zaak. De gemeente heeft voorts te kennen gegeven dat zij geen contractuele verplichtingen meer heeft met de eerder bij het plan betrokken ontwikkelaars en dat zij zich zal beraden over de invulling van het plan. De uitwerking van de nieuwe bestemming kan nog jaren op zich laten wachten. Door de houding van de gemeente kan [appellante] geen kant op. Commerciële verhuur van de oude bedrijfsgebouwen is niet mogelijk. Nieuwbouw wordt niet toegestaan. De gemeente koopt de onroerende zaak niet en door de ongewisheid van de plannen van de gemeente is er ook geen andere koper in de markt. [appellante] heeft door het onherroepelijk worden van het nieuwe bestemmingsplan de mogelijkheid verloren om inkomsten uit de onroerende zaak te verwerven. De onroerende zaak is niet ten behoeve van woningbouw aan te wenden en onverkoopbaar.
    
        Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.1.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking dient in beginsel te worden uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Indien het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.
    
    4.2.    In artikel 10, lid 10.2, van de bij het nieuwe bestemmingsplan behorende regels (hierna: de planregels) is bepaald dat het college de uit te werken bestemming voor een woongebied uitwerkt met inachtneming van de in dat lid opgesomde uitwerkingsregels. In artikel 10, lid 10.3, is bepaald dat op deze gronden uitsluitend mag worden gebouwd in overeenstemming met een in werking getreden uitwerkingsplan en met inachtneming van de in dat plan opgenomen regels.
    
    4.3.    Bij uitspraak van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3484) heeft de Afdeling overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 135, nr. 3, blz. 13-14 en 44-45) valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime mag worden betrokken en geen grond voor een vergoeding van planschade is, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking getreden. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:326).
    
        Het voorgaande betekent dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het college de uitwerkingsplicht en de uitwerkingsregels van artikel 10, lid 10.2, van de planregels terecht niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime heeft betrokken.
    
    4.4.    Het voorgaande betekent echter niet dat het bouwverbod van artikel 10, lid 10.3, van de planregels niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime mag worden betrokken. Dit bouwverbod is geen bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid, van de Wro en derhalve geen bepaling van een bestemmingsplan die in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro is uitgezonderd. In het nieuwe bestemmingsplan is voorts niet geregeld dat van het bouwverbod van artikel 10, lid 10.3, bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken, zodat artikel 6.1, zesde lid, van de Wro, waarin is verwezen naar artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet, niet op schade ten gevolge van deze bepaling van toepassing is.
    
        Uit voormelde jurisprudentie van de Afdeling volgt evenmin dat het wegbestemmen van het gebruik voor bedrijfsdoeleinden niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime mag worden betrokken. Voor zover [appellante] door het wegbestemmen van dat gebruik schade lijdt, dient die schade aan het nieuwe bestemmingsplan te worden toegerekend.
    
        Het betoog slaagt.
    
        Conclusie
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 3 maart 2016 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
    
        Opdracht aan het college
    
    6.    De Afdeling kan thans niet komen tot een definitieve beslechting van het geschil. De Afdeling zal het college daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opdragen een nieuw besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 27 mei 2015 gemaakte bezwaar te nemen, met inachtneming van de volgende aanwijzingen. De Afdeling zal het college  daartoe een termijn stellen.
    
    7.    Het college dient, ter voorbereiding van het te nemen besluit, nader advies van een deskundige in te winnen. In dat advies dient de deskundige te beoordelen of [appellante] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planschade heeft geleden en, zo ja, of het college daarvoor een tegemoetkoming dient toe te kennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van [appellante] behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
        Judiciële lus
    
    8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
        Proceskosten
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 december 2016 in zaak nr. 16/2337;
    
    III.    verklaart het door [appellante] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal van 3 maart 2016;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal op om binnen dertien weken na de verzending van deze uitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, een nieuw besluit te nemen en dit besluit aan [appellante] toe te zenden;
    
    VI.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
    
    452.