ECLI:NL:RVS:2019:1787, Raad van State, 29-05-2019, 201808855/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2017 heeft het college aan Biogasvereniging Achterhoek, thans Coöperatie AGroGas U.A. (hierna: AGroGas), een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de vergunde, maar nog niet gerealiseerde, inrichting aan de Euroweg 2, 4 en 23 te Varsseveld.

201808855/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 september 2018 in zaak nr. 17/5804 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2017 heeft het college aan Biogasvereniging Achterhoek, thans Coöperatie AGroGas U.A. (hierna: AGroGas), een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de vergunde, maar nog niet gerealiseerde, inrichting aan de Euroweg 2, 4 en 23 te Varsseveld.
    Bij besluit van 19 september 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 september 2017 vernietigd, zelf voorziend het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    AGroGas en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.H.U. Keizer, advocaat te Roosendaal, en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door D. Brouwer en P. Rosendaal, zijn verschenen. Voorts is ter zitting AGroGas, vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Rotterdam, [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde d], gehoord.
    Overwegingen
    1.    Het college heeft op 25 april 2013 een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een co-vergistingsinstallatie voor de verwerking van digestaat op het perceel. Bij de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:722, is deze omgevingsvergunning onherroepelijk geworden. De vergunde inrichting is nog niet opgericht en in werking gebracht.
    Op 9 januari 2017 heeft AGroGas een omgevingsvergunning gevraagd voor het milieuneutraal veranderen van de nog op te richten inrichting. De aanvraag ziet onder meer op het veranderen van de digestaatverwerking, het wijzigen van de gebouwenindeling van twee afzonderlijke gebouwen naar één gebouw en het verplaatsen van de groengasopwerking met CO2-opslagtanks naar de zuidkant van het perceel, waarbij de opslagcapaciteit van CO2 wordt vergroot van 48 naar 150 ton.
    Bij het besluit van 1 maart 2017 heeft het college de vergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting, als bedoeld in dat artikellid, aanhef en onder e. Omdat volgens het college wordt voldaan aan de in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo gestelde voorwaarden voor een milieuneutrale verandering, heeft het college de vergunning met toepassing van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo daarvoor verleend.
    1.1.    [appellante] is eigenaresse van het perceel aan de  in Varsseveld en de daarop gelegen recreatiewoning. Haar perceel ligt op ongeveer 400 m afstand van het perceel van de inrichting. [appellante] vreest bij haar perceel hinder van de inrichting te ondervinden, onder meer door geur, geluid en aantasting van haar uitzicht.
    2.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat [appellante] geen belanghebbende is bij de op 1 maart 2017 verleende omgevingsvergunning, omdat ter plaatse van haar perceel geen gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden van de activiteit die het besluit toestaat. Volgens de rechtbank zijn de gevolgen voor de woon- en leefsituatie van [appellante] dermate gering dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Om deze reden heeft de rechtbank het beroep van [appellante] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 19 september 2017 vernietigd en zelf voorziend het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 1 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard.
    3.    Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
    4.    AGroGas heeft ter zitting aangevoerd dat de door [appellante] bij brief van 14 februari 2019 ingediende nadere stukken buiten beschouwing moeten worden gelaten wegens strijd met de goede procesorde.
    4.1.    Ook na afloop van de beroepstermijn en indien een termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is gegeven, na afloop van die termijn, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
    4.2.    [appellante] heeft bij brief van 14 februari 2019 nadere stukken ingediend, bestaande onder meer uit een aanvulling van haar hoger beroep, een aantal foto's, een in opdracht van [appellante] door Van Belois Milieuadvies opgesteld rapport over de geurbelasting vanwege de inrichting en drie door [appellante] opgestelde memo's over de gevolgen voor de omgeving van het ineens vrijkomen van 98 ton CO2 bij het falen van de grootste CO2-opslagtank, over de toepasselijkheid van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 9 "Cryogene Gassen: opslag van 0,125 m3 - 100 m3" en over de stikstofdepositie ter plaatse van haar perceel.
    Voor zover [appellante] in deze stukken nieuwe argumenten naar voren brengt ter onderbouwing van al in het hoger beroepschrift ingenomen stellingen, ziet de Afdeling geen aanleiding om de stukken buiten beschouwing te laten. Daarbij is van belang dat het college en AGroGas ter zitting adequaat hebben kunnen reageren op deze stellingen.
    Voor zover [appellante] in haar nadere stukken nieuwe gronden en argumenten aanvoert over aspecten die zij niet in haar hoger beroepschrift aan de orde heeft gesteld, laat de Afdeling deze buiten beschouwing. Door haar handelwijze heeft [appellante] de indruk gewekt deze aspecten van de verleende vergunning en van de aangevallen uitspraak niet te bestrijden. Door in een zo laat stadium hiermee alsnog te komen, is aannemelijk dat het voor het college en AGroGas niet meer mogelijk was om op of voorafgaand aan de zitting adequaat daarop te reageren.
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belanghebbende is bij het besluit van 1 maart 2017. Daarbij wijst zij erop dat de rechtbank en de Afdeling haar in eerdere procedures wel als belanghebbende hebben aangemerkt bij de omgevingsvergunning van 25 april 2013 voor het oprichten van de inrichting en bij de vergunning krachtens de Wet natuurbescherming voor het realiseren van de biogasinstallatie.
    [appellante] stelt dat bij de beoordeling of zij belanghebbende is bij het besluit, moet worden gekeken naar de gevolgen van de hele inrichting en niet alleen naar de gevolgen van de nu vergunde verandering. Volgens haar is de rechtbank bij de beantwoording van de vraag of zij geur- of geluidhinder van enige betekenis kan ondervinden, ten onrechte uitgegaan van de verwachte geur- en geluidbelasting als gevolg van de verandering, en niet van de maximaal toegestane geur- en geluidbelasting op grond van de voorschriften bij de op 25 april 2013 verleende omgevingsvergunning. Daarbij wijst zij erop dat het college die voorschriften niet heeft aangepast, terwijl de geur- en geluidbelasting als gevolg van de nu vergunde verandering lager zou zijn. Volgens [appellante] kan bovendien niet worden gesteld dat de bij haar perceel verwachte geur- en geluidbelasting als gevolg van de nu vergunde verandering niet van enige betekenis is.
    Verder stelt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de nu vergunde opslag van CO2 tot ver voorbij haar perceel gezondheidsrisico’s met zich brengt indien de grootste van de twee CO2-opslagtanks zou falen.
    Tot slot stelt [appellante] dat zij vanaf haar perceel zicht zal hebben op de inrichting en ook daarom belanghebbende is bij het besluit.
    5.1.    Artikel 8:1 van de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
    Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    5.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    Indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is deze norm niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Indien het besluit en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, komt de vraag of aan die norm wordt voldaan aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
    5.3.    Anders dan [appellante] stelt, heeft de rechtbank noch de Afdeling haar als belanghebbende aangemerkt bij de op 25 april 2013 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van de inrichting. In de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:7797, heeft de rechtbank haar beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen zienswijze over het ontwerp van dat besluit naar voren had gebracht. [appellante] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak en was dus geen partij bij de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:722.
    In de uitspraak van 4 oktober 2018 in zaak nr. 201804068/2/R2 (aangehecht) heeft de Afdeling overwogen geen aanleiding te zien om ten aanzien van de daar aan de orde zijnde vergunning krachtens de Wet natuurbescherming voor het realiseren van de biogasinstallatie een andere kring van belanghebbenden aan te nemen dan in de hiervoor vermelde uitspraken van de rechtbank en de Afdeling over de op 25 april 2013 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van de inrichting.
    De Afdeling ziet thans in deze procedure aanleiding om een andere kring van belanghebbenden aan te nemen dan in de eerdere uitspraken over de oprichtingsvergunning. Daarvoor is ten eerste van belang dat de gevolgen voor de omgeving van de inrichting zoals vergund bij het besluit van 1 maart 2017, niet dezelfde zijn als de gevolgen van de inrichting zoals vergund bij het besluit van 25 april 2013. Niet in geschil is bijvoorbeeld dat de geur- en geluidbelasting vanwege de inrichting afneemt als gevolg van de nu vergunde verandering. Ten tweede is van belang dat in de eerdere uitspraken slechts is beoordeeld of gevolgen konden worden ondervonden van de inrichting en nog niet is getoetst aan de thans geldende correctie daarop dat die gevolgen van enige betekenis moeten zijn. Bovendien betekent de omstandigheid dat andere omwonenden op vergelijkbare afstanden van de installatie wel als belanghebbende zijn aangemerkt, niet zonder meer dat [appellante] ook als belanghebbende zou moeten worden aangemerkt. Afstand tot de inrichting is slechts één van de factoren die moeten worden betrokken bij de beoordeling of gevolgen van enige betekenis worden ondervonden.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in de verwijzing van [appellante] naar eerdere uitspraken geen aanleiding voor het oordeel dat [appellante] belanghebbende is bij het besluit van 1 maart 2017.
    5.4.    Anders dan [appellante] veronderstelt, heeft de rechtbank, bij de beoordeling of zij belanghebbende is bij het besluit van 1 maart 2017, niet slechts gekeken naar de gevolgen van de nu vergunde verandering ten opzichte van de onderliggende vergunning, maar heeft de rechtbank terecht gekeken naar de gevolgen van de hele inrichting na die verandering. De rechtbank heeft terecht onderzocht of [appellante] rechtstreeks feitelijke gevolgen van enige betekenis kan ondervinden van de inrichting, zoals vergund bij het besluit van 1 maart 2017. Daarbij is de rechtbank terecht uitgegaan van de bij dat besluit berekende geur- en geluidbelasting, aangezien dat de verwachte feitelijke gevolgen zijn van het in werking zijn van de inrichting na de verandering. Anders dan [appellante] betoogt, zijn de aan de vergunning van 25 april 2013 verbonden voorschriften, die blijven gelden, daarvoor niet bepalend.
    5.5.    Uit het rapport "Geuronderzoek Biogasvereniging Achterhoek (BVA) te Varsseveld" van Olfasense B.V. van 9 januari 2017 volgt dat op een afstand van ongeveer 150 m van de inrichting aan de streefwaarde van 0,5 OUE/m3 als 98-percentielwaarde wordt voldaan. In aanmerking nemend dat het perceel van [appellante], op ongeveer 400 m afstand van de inrichting, ruimschoots buiten deze contour ligt en dat de bedrijfsprocessen geheel gesloten zullen plaatsvinden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het aannemelijk is dat [appellante] geen geurhinder van enige betekenis zal ondervinden. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1066, waarin een vergelijkbare situatie aan de orde was.
    Het betoog van [appellante] dat de situatie in die uitspraak niet vergelijkbaar is, omdat de geur vanwege de inrichting van AGroGas niet als 'minder hinderlijk' kan worden gekwalificeerd, slaagt niet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:722, over de oprichtingsvergunning voor de inrichting, volgt dat de geur vanwege de inrichting als 'minder hinderlijk' kan worden gekwalificeerd. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de inrichting, zoals nu vergund, een andere, hinderlijkere, geur uitstoot.
    5.6.    De rechtbank heeft verder terecht, onder verwijzing naar het akoestisch rapport van R.M. Nijdam van 9 januari 2017, overwogen dat het aannemelijk is dat [appellante] geen geluidhinder van enige betekenis van de inrichting zal ondervinden. De rechtbank heeft in aanmerking genomen dat de berekende geluidbelasting op de beoordelingspunten op 100 m afstand van de inrichting niet zodanig hoog is dat ter plaatse van het perceel van [appellante] op 400 m afstand van de inrichting nog geluidhinder van enige betekenis kan worden ondervonden.
    Ter zitting heeft [appellante] gesteld te vrezen voor hoge maximale geluidniveaus als gevolg van de fakkel die volgens haar als een straalmotor van een vliegtuig klinkt. Aangezien het geluid van de fakkelinstallatie is betrokken in het akoestisch rapport, waar de rechtbank naar verwijst, ziet de Afdeling in dit betoog geen grond voor het oordeel dat de conclusie van de rechtbank onjuist is.
    5.7.    [appellante] vreest gezondheidsrisico's ter plaatse van haar perceel indien de grootste van de twee CO2-opslagtanks zou falen waarbij ineens 98 ton CO2 vrijkomt. Ter zitting hebben AGroGas en het college toegelicht dat CO2 kan vrijkomen door de overdrukventielen op de opslagtanks en in het geval van een leidingbreuk, maar dat het gas daarbij beperkt en geleidelijk vrijkomt, waardoor het bij het perceel van [appellante] zodanig is verdund dat het geen risico vormt voor de gezondheid van personen. Gelet hierop kan [appellante] naar het oordeel van de Afdeling ter plaatse van haar perceel geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van het vrijkomen van CO2 door de overdrukventielen of bij een leidingbreuk.
    Het door [appellante] gevreesde scenario dat de volledige inhoud van een opslagtank ineens vrijkomt, kan volgens AGroGas niet plaatsvinden door het falen van een installatie of een andere oorzaak binnen de inrichting, maar zou alleen kunnen plaatsvinden indien een object van buiten de inrichting zou inslaan op een opslagtank. [appellante] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet met concrete argumenten aannemelijk gemaakt dat de inhoud van een CO2-opslagtank door een andere oorzaak binnen de inrichting ineens vrij kan komen. Evenmin heeft zij aannemelijk gemaakt dat er een reëel risico bestaat dat zich een calamiteit voordoet waarbij een object inslaat op een CO2-opslagtank.
    5.8.    Uit de door [appellante] overgelegde foto's volgt dat zij vanaf haar perceel enig zicht op de inrichting kan hebben. Dit is echter onvoldoende voor het oordeel dat haar belang rechtstreeks bij het verlenen van de omgevingsvergunning betrokken is. Daarvoor is vereist dat de bouwwerken van de inrichting een zodanige ruimtelijke uitstraling zullen hebben dat deze van invloed zijn op haar woon- en leefklimaat. Gelet op de ruime afstand van 400 m tussen de inrichting en het perceel van [appellante], de daartussen aanwezige bomenrij en de beplanting aan de Veenweg langs het perceel van [appellante], de hoogte van het gebouw van 12 m en de daaromheen al aanwezige grote bedrijfsgebouwen, zijn de gevolgen van de inrichting voor het uitzicht van [appellante] niet zodanig dat haar woon- en leefklimaat daardoor wordt beïnvloed. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het zicht op de inrichting vanaf het perceel van [appellante] niet betekent dat [appellante] als belanghebbende bij de verleende omgevingsvergunning kan worden aangemerkt.
    5.9.    Gelet op de overwegingen 5.3 tot en met 5.8, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat [appellante] geen belanghebbende is bij het besluit van 1 maart 2017.
    Het betoog faalt.
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard naar aanleiding van het door haar ingestelde beroep. Zij stelt dat zij door de vernietiging van het besluit op bezwaar van 19 september 2017 in een nadeligere positie is gekomen, omdat daarmee ook de bij dat besluit gegeven nadere motivering is vernietigd. Volgens haar heeft de rechtbank daarmee in strijd met het verbod van reformatio in peius gehandeld.
    6.1.    De vraag of een betrokkene belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb is een ambtshalve door de bestuursrechter te toetsen aspect van openbare orde, dat gaat over de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Het verbod van reformatio in peius geldt niet voor aspecten die de bestuursrechter ambtshalve moet toetsen. Door ambtshalve te oordelen dat [appellante] geen belanghebbende is bij het besluit van 1 maart 2017 en haar bezwaar tegen dat besluit om die reden niet-ontvankelijk te verklaren, heeft de rechtbank dan ook niet onrechtmatig gehandeld, ongeacht of [appellante] daardoor in een nadeligere positie zou kunnen komen.
    Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
    687-842.