ECLI:NL:RVS:2016:160, Raad van State, 27-01-2016, 201300761/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 9 juli 2014 in zaak nr. 201300761/1/A3; hierna: de verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op vier vragen, de behandeling van het hoger beroep van [appellant] geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak die is aangehecht.

201300761/2/A3.
    Datum uitspraak: 27 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam, handelend onder de naam [bedrijf],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 december 2012 in zaak nr. 12/2900 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2014 in zaak nr. 201300761/1/A3; hierna: de verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op vier vragen, de behandeling van het hoger beroep van [appellant] geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak die is aangehecht.
    
    Bij arrest van 1 oktober 2015 in de gevoegde zaken C-340/14 en C-341/14, inzake [appellant] tegen het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam onderscheidenlijk [persoon] tegen de burgemeester van Amsterdam (ECLI:EU:C:2015:641) heeft het Hof deze vragen beantwoord. Het arrest is aangehecht.
    
    [appellant] en het college hebben een reactie ingediend.
    
    Bij brieven van 19 oktober 2015 onderscheidenlijk 5 november 2015 hebben partijen toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht om in het geding uitspraak te doen zonder nadere zitting. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft waarna het onderzoek is gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Voor de weergave van de bepalingen die in deze zaak van toepassing zijn en voor de voor het geschil relevante feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak.
    
    2. In het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft het college zich, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt gesteld dat [appellant] op grond van het in de Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam (hierna: de Regeling) neergelegde volumebeleid niet in aanmerking komt voor een exploitatievergunning. De sloep van [appellant] is volgens het college geen bijzonder initiatief en zijn vervoersconcept is niet innovatief, zodat geen grond bestaat gebruik te maken van de uitzonderingsmogelijkheid.
    
    3. De rechtbank heeft verondersteld dat de dienst waarvoor [appellant] een exploitatievergunning heeft gevraagd, onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn, en daarmee onder die van de Dienstenwet, valt. Voor het oordeel dat de Regeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn, dan wel de Dienstenwet, bestaat volgens de rechtbank geen grond, nu de schaarste van de vergunning waarvoor [appellant] een aanvraag heeft ingediend, geen verband houdt met het gebruik van beschikbare natuurlijke hulpbronnen of bruikbare technische mogelijkheden en voorts de voorwaarden niet vanwege economische belangen zijn gesteld.
    
    4. [appellant] heeft aangevoerd dat het volumebeleid en de wijze waarop het college daaraan uitvoering geeft in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Volgens [appellant] zijn de activiteiten die hij wil verrichten met zijn boot, geen vervoersdiensten die uitdrukkelijk zijn uitgesloten in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Dienstenrichtlijn. Het vergunningstelsel is volgens [appellant] voorts niet evenredig met het doel waarvoor het is ingesteld en houdt de markt kunstmatig klein doordat de vergunningen ten onrechte zijn afgegeven voor onbeperkte duur.
    
    5. De Afdeling heeft bij de verwijzingsuitspraak het Hof de volgende vragen voorgelegd:
    
    Vraag 1
    
    Is passagiersvervoer per open sloep over de binnenwateren van Amsterdam, met voornamelijk als doel om tegen betaling rondvaart en partyverhuur aan te bieden, zoals in onderhavig geval aan de orde, een dienst waarop de bepalingen van de richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn) van toepassing zijn, gelet op de exceptie van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van die richtlijn ten aanzien van diensten op het gebied van vervoer?
    
    Vraag 2
    
    Indien het antwoord op vraag 1 bevestigend luidt:
    
    Is Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn van toepassing op zuiver interne situaties of geldt bij de beoordeling van de vraag of dit hoofdstuk van toepassing is de rechtspraak van het Hof inzake de verdragsbepalingen over vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten in zuiver interne situaties?
    
    Vraag 3
    
    Indien het antwoord op vraag 2 is dat de rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de verdragsbepalingen over vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten in een zuiver interne situatie geldt bij de beoordeling van de vraag of Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn van toepassing is:
    
    a) Dient de nationale rechter de in Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn opgenomen bepalingen toe te passen in een situatie als onderhavige, waarbij de dienstverrichter zich niet grensoverschrijdend heeft gevestigd, noch grensoverschrijdend diensten aanbiedt en hij zich niettemin op die bepalingen beroept?
    
    b) Is voor het antwoord op die vraag relevant dat de diensten naar verwachting voornamelijk zullen worden verleend aan inwoners van Nederland?
    
    c) Dient voor het antwoord op die vraag te worden vastgesteld of in andere lidstaten gevestigde ondernemingen daadwerkelijke interesse hebben getoond of zullen tonen voor het verrichten van dezelfde of vergelijkbare diensten?
    
    Vraag 4
    
    Volgt uit artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn dat indien het aantal vergunningen beperkt is vanwege dwingende redenen van algemeen belang de geldigheidsduur van de vergunningen ook moet worden beperkt, mede gelet op de doelstelling van die richtlijn om vrije toegang tot de dienstenmarkt te bewerkstelligen, of is dat ter beoordeling aan het bevoegd gezag van de lidstaat?
    
    6. Het Hof heeft in de punten 41 en 42 van het arrest overwogen dat nu in de verwijzingsuitspraak staat dat van de dienst ook gebruik kan worden gemaakt door de burgers van andere lidstaten en de betrokken regeling een belemmering kan vormen voor de toegang tot de markt van alle dienstverrichters, de situatie niet zuiver intern van aard is en dus de tweede en derde vraag van de verwijzingsuitspraak niet hoeven te worden onderzocht.
    
    7. Over de eerste vraag heeft het Hof in het dictum voor recht verklaard:
    
    Artikel 2, lid 2, onder d), van de Dienstenrichtlijn moet aldus worden uitgelegd dat, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, een activiteit zoals die waarvoor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunningsaanvraag is ingediend, die erin bestaat tegen betaling passagiers diensten te verstrekken op een boot tijdens rondleidingen op de binnenwateren van een stad als partyverhuur, geen dienst „op het gebied van vervoer" in de zin van deze bepaling is die buiten de werkingssfeer van die richtlijn valt.
    
    8. Uit punt 46 en volgende van het arrest van het Hof volgt dat voor de uitleg van het begrip ‘diensten op het gebied van vervoer’ niet alleen de bewoordingen bepalend zijn maar ook het doel en de opzet van de Dienstenrichtlijn. Uit de bewoordingen van artikel 100, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) moet worden opgemaakt dat het vervoer over de binnenwateren onder titel VI valt. Wat het doel en de opzet van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, betreft blijkt uit punt 21 van de considerans bij de Dienstenrichtlijn dat de uitsluiting van de diensten op het gebied van vervoer met name betrekking heeft op stadsvervoersdiensten. Het Hof overweegt in punt 50 dat uit deze uitsluiting niet volgt dat elke dienst die ertoe strekt een verplaatsing over binnenwateren te verzekeren, automatisch als ‘vervoer’ of ‘stadsvervoer’ in de zin van de Dienstenrichtlijn moet worden aangemerkt. Het Hof wijst in punt 51 erop dat een dienst van dit type immers naast vervoer, een of meerdere andere bestanddelen kan omvatten die een economisch aspect vertonen dat de Uniewetgever in de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn heeft opgenomen. Het Hof leidt hieruit af dat alleen de dienst waarvan het hoofdbestanddeel vervoer is, onder het begrip ‘diensten op het gebied van vervoer’ valt.
    
    9. Zoals de Afdeling in de verwijzingsuitspraak heeft overwogen wil [appellant] de passagiers niet vervoeren met slechts als doel ze van a naar b te brengen al dan niet tegen een vastgestelde prijs, maar ligt het zwaartepunt van zijn activiteiten op het rondleiden van de passagiers langs de grachten van Amsterdam dan wel het bieden van de mogelijkheid om op zijn boot al varend samen te komen. Het hoofdbestanddeel van de door [appellant] uit te voeren dienst wordt dus gevormd door het vermaken van zijn passagiers door ze de Amsterdamse binnenstad te laten zien en tegelijkertijd een feestelijke locatie te bieden, waarbij op verzoek eten en drinken wordt verzorgd. Gezien deze feiten en omstandigheden valt de dienst waarvoor [appellant] de vergunning heeft aangevraagd niet onder het begrip ‘diensten op het gebied van vervoer’ als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Dienstenrichtlijn en is de Dienstenrichtlijn van toepassing op dit geval.
    
    10. Over de vierde vraag heeft het Hof in het dictum voor recht verklaard:
    
    Artikel 11, lid 1, onder b), van de Dienstenrichtlijn moet aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de bevoegde nationale instanties vergunningen voor onbepaalde tijd verlenen voor de uitoefening van een activiteit zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, terwijl het aantal door deze instanties daartoe verleende vergunningen beperkt is om dwingende redenen van algemeen belang.
    
    11. Anders dan het college in zijn reactie op het arrest van het Hof heeft betoogd, dient de aanvraag van [appellant] niet zo te worden uitgelegd dat die alleen ziet op de mogelijkheid om buiten de reguliere uitgifterondes een vergunning te verkrijgen. De aanvraag zelf en de bijgevoegde bijlagen geven daarvoor geen aanknopingspunten. Daar komt bij dat blijkens de besluiten het college de aanvraag van [appellant] primair heeft afgewezen met toepassing van het zogenoemde volumebeleid voor de reguliere uitgifterondes en voorts omdat niet was voldaan aan de zogenoemde innovatiebepaling.
    
    11.1. De Afdeling heeft in de verwijzingsuitspraak eveneens geoordeeld dat het instellen van een vergunningstelsel voor de toegang tot en de uitoefening van het vervoer van passagiers per boot gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en voorts dat het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. In zoverre is het vergunningstelsel in overeenstemming met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn in het leven geroepen. Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat de vergunningsvoorwaarden niet zijn gesteld wegens economische belangen, zoals [appellant] heeft betoogd, en dus niet in strijd zijn met artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn.
    
    11.2. Over de verenigbaarheid van het in de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Verordening) en de Regeling neergelegde vergunningstelsel met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, heeft de Afdeling ten aanzien van het volumebeleid in de verwijzingsuitspraak overwogen dat niet aannemelijk is dat het college op een inconsistente, niet inzichtelijke, niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik maakt van zijn bevoegdheid en dus in zoverre niet handelt in strijd met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn.
    
    11.3. Zoals volgt uit punt 62 en volgende van het arrest, leidt het Hof uit de bewoordingen van artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn af dat in het geval het aantal vergunningen is beperkt om dwingende redenen van algemeen belang, de geldigheidsduur van deze vergunningen niet onbeperkt mag zijn. Gelet daarop kan aan de bevoegde nationale instantie geen beoordelingsbevoegdheid worden gelaten zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van artikel 11 van de Dienstenrichtlijn, aldus het Hof in punt 63 van het arrest.
    
    Met het volumebeleid, dat inhoudt dat het aantal vergunningen voor passagiersvervoer over de binnenwateren van Amsterdam wordt beperkt, worden doelstellingen nagestreefd die voortvloeien uit dwingende redenen van algemeen belang. Anders dan het college heeft betoogd, heeft het derhalve in dit geval geen bevoegdheid te bepalen of de vergunningen voor beperkte of onbeperkte duur worden verleend, maar kunnen de vergunningen alleen voor beperkte duur worden afgegeven. Het volumebeleid, zoals dat is neergelegd in artikel 2.1, derde lid, van de Regeling, is derhalve in zoverre in strijd met artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college ten onrechte met toepassing van het door hem gevoerde volumebeleid de vergunning heeft geweigerd omdat de aanvraag van [appellant] is gedaan buiten het moment van een uitgifteronde om en het maximum aantal vergunningen reeds was verleend.
    
    De rechtbank heeft dit miskend.
    
    11.4. Met betrekking tot de mogelijkheid om buiten de uitgifterondes in aanmerking te komen voor een exploitatievergunning heeft de Afdeling in de verwijzingsuitspraak geoordeeld dat de bewoordingen van artikel 2.1, vierde lid, van de Regeling en de bijbehorende toelichting, waarin staat dat het moet gaan om een waardevolle aanvulling op reeds bestaande exploitatievormen met nieuwe onbewezen technieken, niet hoeven te leiden tot een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, doch dat het college in de praktijk op een inconsistente en niet inzichtelijke wijze uitvoering geeft aan deze bevoegdheid. Het college heeft derhalve in zoverre niet gehandeld in overeenstemming met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en g, van de Dienstenrichtlijn, dat voorschrijft dat de criteria duidelijk en ondubbelzinnig, onderscheidenlijk transparant en toegankelijk dienen te zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom ten onrechte de vergunning geweigerd omdat volgens het college zijn boot niet een bijzonder initiatief is en zijn vervoersconcept niet innovatief is. Gezien het feit dat het maximum aantal vergunningen reeds was verleend en nu het college niet duidelijk heeft kunnen maken waaraan moest zijn voldaan om te worden aangemerkt als een bijzonder initiatief of als een innovatief vervoersconcept, brengt een redelijke beleidstoepassing met zich dat het college in dit geval aanleiding had moeten zien op grond van artikel 2.1, vierde lid, van de Regeling aan [appellant] de gevraagde exploitatievergunning te verlenen.
    
    De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    12. Gezien het vorenstaande behoeven de overige gronden geen bespreking.
    
    13. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 april 2012 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking.
    
    14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 december 2012 in zaak nr. 12/2900;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 27 april 2012, kenmerk BZ.1.12.0008.001/DJZ;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.003,34 (zegge: drieduizend drie euro en vierendertig cent), waarvan € 2.976,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] h.o.d.n. [bedrijf] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016