ECLI:NL:RVS:2025:3095, Raad van State, 09-07-2025, 202307182/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakopbouw op de woning op het adres [locatie] te Annen. Het college heeft bij besluit van 16 april 2020 een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van een dakopbouw op en aan de woning op het adres [locatie] in Annen. Deze is bij besluit van 17 augustus 2022, na een vernietiging door de rechtbank, met verbetering van de motivering, in stand gelaten. De woning waarop de dakopbouw is gerealiseerd is een twee-onder-een-kapwoning met de woning van [appellant]. [appellant] kan zich niet met de omgevingsvergunning verenigen, omdat de dakopbouw volgens hem in strijd is met redelijke eisen van welstand en er sprake is van overbouw. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dakopbouw in strijd is met redelijke eisen van welstand.

202307182/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in mannelijk enkelvoud: [appellant]), wonend in Annen, gemeente Aa en Hunze,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 20 oktober 2023 in zaak nr. 22/2519 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 april 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakopbouw op de woning op het adres [locatie] te Annen.
    Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen gemaakte beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 januari 2021 vernietigd en het college opgedragen binnen 6 weken een nieuw besluit te nemen.
    Bij besluit van 17 augustus 2022 heeft het college het besluit van 16 april 2020, onder verbetering van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 20 oktober 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.J. Grasmeijer, rechtsbijstandsverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door T. Bruining en mr. P. de Haan, advocaat in ‘s-Hertogenbosch, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet                   
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 februari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft bij besluit van 16 april 2020 een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van een dakopbouw op en aan de woning op het adres [locatie] in Annen. Deze is bij besluit van 17 augustus 2022, na een vernietiging door de rechtbank, met verbetering van de motivering, in stand gelaten. De woning waarop de dakopbouw is gerealiseerd is een twee-onder-een-kapwoning met de woning van [appellant]. [appellant] kan zich niet met de omgevingsvergunning verenigen, omdat de dakopbouw volgens hem in strijd is met redelijke eisen van welstand en er sprake is van overbouw.
    Relevante regelgeving
    3.       Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    Artikel 2.10 luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […].
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
    […]."
    4.       Ten tijde van de besluitvorming gold het in 2020 vastgestelde "Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Aa en Hunze houdende regels omtrent het welstandsbeleid 2020" (hierna: de Welstandsnota).
    In hoofdstuk 4 van de Welstandsnota zijn de verschillende welstandsgebieden en de gebiedsgerichte criteria opgenomen. Het perceel is gelegen binnen het gebied dat in de Welstandnota is aangeduid als gebied 8 'Planmatig ontworpen uitbreiding'. Voor dat gebied gelden 5 welstandscriteria.
    Hoger beroep
    Strijd met de redelijk eisen van welstand
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de dakopbouw in strijd is met redelijke eisen van welstand. Daartoe voert hij, onder verwijzing naar de second opinion van 21 oktober 2022 van Het Oversticht (hierna: de second opinion), aan dat de dakopbouw op meerdere punten in strijd is met de criteria van de Welstandsnota. De criteria waar volgens hem strijdigheden mee bestaan, vallen in de Welstandsnota onder 'Massa en vorm'. Allereerst wordt de bestaande geleding van het hoofdgebouw niet gerespecteerd, mede doordat de dakopbouw voor een deel aan de zijkant is gerealiseerd. De dakopbouw zorgt daarmee voor een bouwvolume in twee bouwlagen, waardoor de nieuwe massavorm van de bestaande massavorm afwijkt. De bestaande geleding van het hoofdgebouw wordt daardoor niet gerespecteerd
    Daarnaast is het bouwblok door de dakopbouw dusdanig aangepast dat deze, met name vanaf de achterzijde, niet meer herkenbaar is. Aan de voorzijde blijft het bouwvlak als zodanig herkenbaar, maar juist aan de achterkant wordt het bouwblok dusdanig aangetast dat dit daar niet langer het geval is. Voor het oordeel van de rechtbank dat het college terecht gebruikt heeft gemaakt van een voor- en achterkant benadering, ziet [appellant] geen reden. Dit volgt volgens hem niet uit de Welstandsnota, waardoor deze benadering niet aan het besluit ten grondslag kan liggen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Ook met het criterium herkenbaarheid is de dakopbouw dus in strijd.
    5.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    5.2.    Voor de beoordeling of sprake is van strijd met redelijke eisen van welstand is de Welstandsnota van belang. De dakopbouw ligt in het gebied dat in de Welstandsnota is aangeduid als gebied 8 'Planmatig ontworpen uitbreiding'. Dit gebied geeft voor bebouwing criteria waaraan getoetst wordt in het kader van welstand. In geschil zijn criteria die vallen onder 'Massa en vorm'. Het gaat dan allereerst om het respecteren van de bestaande geledingen van het hoofd- en bijgebouw. Daarnaast gaat het om het criterium dat een wijziging bij een dubbele woning dient te passen in het bouwblok, zodat dat bouwblok als zodanig herkenbaar blijft.
    5.3.    Bij het besluit op bezwaar van 17 augustus 2022 heeft het college zich op grond van het advies van de Adviescommissie voor omgevingskwaliteit (hierna: de welstandscommissie) van 5 augustus 2022 en het aanvullende advies, als reactie op de second opinion, van 6 december 2022, op het standpunt gesteld dat de dakopbouw voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Uit de adviezen volgt dat de welstandscommissie de dakopbouw heeft beoordeeld aan de hand van de Welstandsnota.
    In het welstandsadvies heeft de welstandscommissie de dakopbouw beschouwd als uitbreiding van het hoofdgebouw en deze gezien als een eigentijds volume dat geen afbreuk doet aan het oorspronkelijke hoofdgebouw. Mede daaruit volgt dat de bestaande geledingen van het hoofdgebouw worden gerespecteerd. Daarnaast stelt de welstandscommissie dat een ondergeschikt gedeelte van de uitbreiding vanaf de voorzijde zichtbaar is, maar het bouwblok vanaf die voorzijde voldoende herkenbaar blijft. Voor zowel de herkenbaarheid als het respecteren van de bestaande geledingen, beschrijft het welstandsadvies dat deze in belangrijke mate worden bezien vanaf de straatzijde. Evenals de welstandscommissie heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit de Welstandsnota op meerdere plaatsen wordt beschreven dat een onderscheid bestaat tussen de beoordeling van de voor- en de achterzijde. Op de zitting heeft het college dit wederom toegelicht. Dit onderscheid maakt volgens het college dat de dakopbouw niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
    5.4.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college het welstandsadvies van 5 augustus 2022 en het aanvullende advies van 6 december 2022 niet aan het besluit van 17 augustus 2022 ten grondslag heeft kunnen leggen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat in zowel het oorspronkelijke welstandsadvies als het aanvullende welstandsadvies is beschreven dat in de beoordeling is betrokken dat slechts een ondergeschikt deel van de dakopbouw vanaf de straatzijde zichtbaar is en dat de achterzijde minder zwaar zou moeten meewegen in de beoordeling. Het college heeft dit in de besluitvorming voor het besluit van 17 augustus 2022 overgenomen en gesteld dat de Welstandsnota een onderscheid zou maken in de welstandsbeoordeling wat betreft zichtbaarheid vanaf de openbare weg en het zicht vanaf andere percelen. Anders dan het college ziet de Afdeling in de Welstandsnota echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de dakopbouw in belangrijke mate vanaf de straatzijde moet worden bekeken bij de welstandsbeoordeling. Het onderscheid tussen de beoordeling van de voor- en de achterzijde leest de Afdeling niet terug in de Welstandsnota. Nu de adviezen die het college aan het besluit van 17 augustus 2022 ten grondslag heeft gelegd daar wel van uitgaan, kan het besluit van 17 augustus 2022 niet onder die motivering in stand blijven. Uit het voorgaande volgt dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de dakopbouw niet in strijd met redelijke eisen van welstand is. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Bouwen op de erfgrens
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op zijn beroepsgrond met betrekking tot volgens hem gestelde overbouw met de reden dat de rechtbank over deze grond al eerder een oordeel had gegeven. In het ingediende rapport staat namelijk informatie die nog niet eerder door partijen is ingebracht, waardoor sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden die maken dat de beroepsgrond opnieuw inhoudelijk beoordeeld dient te worden, aldus [appellant].
    6.1.    De rechtbank moet uitgaan van de juistheid van de oordelen die zij in een eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft gegeven als tegen die uitspraak geen hoger beroep is ingesteld. Dit is anders als die oordelen nauw verweven zijn met wat in het beroep tegen het nieuwe besluit aan de orde is gesteld. In dat geval kunnen die oordelen wel ter discussie worden gesteld. In hoger beroep gelden dezelfde uitgangspunten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2711, rechtsoverweging 6).
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zij niet toekomt aan de inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond van [appellant] met betrekking tot overbouw. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 23 mei 2022 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven over de beroepsgrond van [appellant] met betrekking tot overbouw. [appellant] heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld. Er is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot het opnieuw inhoudelijk behandelen van de beroepsgrond.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestuurlijke lus
    7.       Gelet op wat onder 5.4 is overwogen, is het besluit van 17 augustus 2022 genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    7.1.    Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding het college op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het onder 5.4 vermelde gebrek in het besluit van 17 augustus 2022 binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak, te herstellen.
    Omdat het college het standpunt dat de dakopbouw voldoet aan redelijke eisen van welstand niet heeft mogen baseren op het onderscheid tussen de beoordeling van de voor- en de achterzijde in de welstandsadviezen van 5 augustus 2022 en 6 december 2022, moet het college binnen de gestelde termijn van 12 weken na verzending van deze uitspraak het gebrek met inachtneming van deze uitspraak herstellen door het besluit van 17 augustus 2022 nader te motiveren, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te stellen. Het college moet de Afdeling en [appellant] de uitkomst meedelen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.
    7.2.    In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze op om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
    - met inachtneming van overweging 5.4 het daar omschreven gebrek in het besluit van 17 augustus 2022 te herstellen, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen;
    - de Afdeling en andere partijen de uitkomst zo spoedig mogelijk mede te delen en een nieuw of hersteld besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    884-1157