ECLI:NL:RVS:2014:2823, Raad van State, 30-07-2014, 201211481/2/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2012 heeft het college aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor de inrichting aan de [locatie] te Gendt, gemeente Lingewaard.

201211481/2/A4.
    Datum uitspraak: 30 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Gendt, gemeente Lingewaard (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 oktober 2012 heeft het college aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor de inrichting aan de [locatie] te Gendt, gemeente Lingewaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellant] en vergunninghouder hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
    
    [appellant] en vergunninghouder hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2013, waar [appellant], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door W. Foppen en Q. Cuppen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghouder, bijgestaan door ing. L. Polinder, gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 11 december 2013 in zaak nr. 201211481/1/A4 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 16 oktober 2012 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college een stuk van 21 januari 2014 overgelegd.
    
    [appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben het college en [appellant] een schriftelijke reactie gegeven.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het besluit van 16 oktober 2012 is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het college opgedragen om de geconstateerde gebreken te herstellen door dat besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. De geconstateerde gebreken hadden betrekking op de in de vergunningvoorschriften gestelde geluidgrenswaarden.
    
    2. [appellant] voert aan dat het college geen herstelbesluit heeft genomen. Het door het college overgelegde stuk van 21 januari 2014 betreft volgens hem slechts een voorstel aan het college om een herstelbesluit te nemen.
    
    2.1. Het overgelegde stuk van 21 januari 2014 betreft niet slechts een voorstel aan het college om een herstelbesluit te nemen, maar tevens het herstelbesluit. Uit pagina’s 1 en 4 van dat stuk en de bijbehorende bijlage volgt dat op 21 januari 2014 een besluit is genomen, strekkende tot intrekking van de revisievergunning voor zover deze betrekking heeft op voertuigbewegingen met vrachtwagens in de avondperiode, wijziging van de vergunningvoorschriften 7.1 en 7.2 en het opnemen van een aanvullend vergunningvoorschrift 7.7.
    
    De grond faalt.
    
    3. Het ter uitvoering van de tussenuitspraak genomen besluit van 21 januari 2014 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
    
    4. [appellant] voert aan dat voor de aangepaste indeling van de inrichting, waarvan in het besluit van 21 januari 2014 bij het stellen van de nieuwe geluidvoorschriften is uitgegaan, niet volstaan kon worden met een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
    
    4.1. Voor zover [appellant] aanvoert dat in dit geval geen melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer kon worden gedaan, omdat op deze vergunningprocedure nog de oude Wet milieubeheer van toepassing is, kan hij hierin niet worden gevolgd. Het overgangsrecht bij de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) laat onverlet dat voor de inrichting het Activiteitenbesluit milieubeheer, zoals dat thans luidt, geldt. Vraag is evenwel wat de betekenis van de melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is voor de verleende revisievergunning.
    
    Het Activiteitenbesluit milieubeheer bevat algemene regels inzake milieugevolgen van activiteiten in inrichtingen. Een deel van deze regels geldt ook indien de activiteit plaatsvindt in een vergunningplichtige inrichting. Dat de normstelling voor bepaalde milieugevolgen van bepaalde activiteiten in vergunningplichtige inrichtingen daarmee is vervat in het Activiteitenbesluit milieubeheer, laat onverlet dat een wijziging van een vergunningplichtige inrichting moet worden verwerkt in de voor die inrichting geldende vergunning. Het doen van een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is daarvoor niet voldoende, want een dergelijke melding kan de vergunning niet wijzigen. In dit geval is onder meer een nieuwe loods gemeld en een gewijzigde ligging van voersilo’s. De voor de inrichting bij het besluit van 16 oktober 2012 verleende revisievergunning staat die gewijzigde indeling van de inrichting niet toe. Daarbij betrekt de Afdeling dat in voorschrift 1.1 van de revisievergunning is bepaald dat de inrichting in werking moet zijn conform de vergunningaanvraag, voor zover de overige voorschriften niet anders bepalen. Van de vergunningaanvraag maakt deel uit een tekening van de inrichting. De vergunning verplicht tot het drijven van een inrichting in overeenstemming met deze tekening, waarop onder meer de nieuwe loods niet is opgenomen.
    
    4.2. Het college had de gemelde wijzigingen van de inrichting in de revisievergunning kunnen verwerken door in het besluit van 21 januari 2014 te bepalen dat de nieuwe tekening van de inrichting en het nieuwe akoestisch rapport, welke bij de melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer waren gevoegd, deel uitmaken van die vergunning en in de plaats komen van de oude tekening en het oude akoestisch rapport. Artikel 8.24 van de Wet milieubeheer bood daarvoor in dit geval een grondslag, nu aan het besluit van 21 januari 2014 mede een verzoek van vergunninghouder tot wijziging van de revisievergunning ten grondslag ligt en de wijzigingen waarom het hier gaat niet zodanig zijn dat de grondslag van de aanvraag om verlening van de revisievergunning daarmee zou worden verlaten. Dit heeft het college echter niet gedaan. In het dictum van het besluit van 21 januari 2014, noch de bij dat besluit gestelde voorschriften is bepaald dat de nieuwe tekening van de inrichting en het nieuwe akoestisch rapport deel uitmaken van de revisievergunning.
    
    Deze grond slaagt.
    
    5. [appellant] voert aan dat het herstelbesluit niet louter voor de omgeving positieve wijzigingen van de geluidvoorschriften inhoudt. Een wijziging van de geluidvoorschriften ten nadele van hem is volgens [appellant] in strijd met het verbod op reformatio in peius. Verder acht hij het in strijd met het recht dat deze voor de omgeving nadelige wijziging via een bestuurlijke lus, zonder dat andere omwonenden zijn betrokken bij het nemen van het herstelbesluit, wordt bewerkstelligd.
    
    5.1. Anders dan [appellant] kennelijk meent, biedt de in de tussenuitspraak geformuleerde opdracht van de Afdeling aan het college ruimte voor een herstelbesluit, waarbij hogere geluidgrenswaarden worden gesteld. Het college diende zich naar aanleiding van de tussenuitspraak opnieuw te buigen over de vraag of de inrichting wat geluid betreft vergunbaar is en, zo ja, welke toereikende én naleefbare voorschriften gesteld moeten worden ter beperking van geluidhinder. Dit kan ertoe leiden dat uiteindelijk hogere geluidgrenswaarden worden gesteld. Het verbod van reformatio in peius staat daar niet aan in de weg. Dat andere omwonenden niet zijn betrokken bij de totstandkoming van de nieuwe geluidgrenswaarden, is in overeenstemming met de tussenuitspraak, waarin is bepaald dat bij het nemen van het herstelbesluit afdeling 3.4 van de Awb niet behoeft te worden toegepast.
    
    Deze grond faalt.
    
    6. [appellant] betoogt dat de bij het herstelbesluit gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau niet naleefbaar zijn. Volgens hem is op onjuiste wijze rekening gehouden met het geluid van het vullen van de voersilo’s. Hij voert in dit verband aan dat, hoewel in het herstelbesluit is bepaald dat de vergunning wordt ingetrokken voor zover deze betrekking heeft op voertuigbewegingen met vrachtwagens in de avondperiode, niet is uitgesloten dat de silo’s toch in de avond worden gevuld. Indien er wel van wordt uitgegaan dat het vullen van de silo’s niet langer in de avondperiode plaatsvindt, maar enkel nog in de dagperiode, had volgens hem gerekend moeten worden met een langere duur van het vullen tijdens de dagperiode en in verband daarmee een andere bedrijfsduurcorrectie. Hij merkt verder nog op dat de vulduur die in de berekening voor een aantal vulpunten is gehanteerd, niet overeenkomt met een worst case benadering.
    
    6.1. Bij het besluit van 16 oktober 2012 is vergunning verleend voor het vullen van de voersilo’s met vrachtwagens in hooguit twee vrachten in de dagperiode en één vracht in de avondperiode. Dit volgt uit het akoestisch rapport bij de aanvraag om verlening van de revisievergunning, dat via vergunningvoorschrift 1.1 deel uitmaakt van de vergunning. Bij het besluit van 21 januari 2014 is alsnog bepaald dat geen voertuigbewegingen met vrachtwagens in de avondperiode mogen plaatsvinden. Zoals het college terecht opmerkt in reactie op deze grond, is het niet aannemelijk dat er dan in de avondperiode toch nog voersilo’s worden gevuld.
    
    Wat het betoog van [appellant] betreft dat met een langere duur van het vullen tijdens de dagperiode en in verband daarmee een andere bedrijfsduurcorrectie gerekend had moeten worden, overweegt de Afdeling dat, via de van de revisievergunning deel uitmakende aanvraag, nog steeds als beperking geldt dat in de dagperiode maximaal twee vrachten voer mogen worden geleegd in de silo’s. De totale lostijd van 1 uur en 35 minuten waarvan [appellant] in zijn betoog uitgaat, is gebaseerd op een situatie waarbij in totaal drie vrachten worden geleegd en niet op de situatie dat maximaal twee vrachten worden geleegd. Hetgeen hij aanvoert, geeft verder geen aanleiding voor het oordeel dat wat de voor de vulpunten gehanteerde vulduur betreft niet is uitgegaan van een realistische, representatieve situatie.
    
    Deze grond faalt.
    
    7. [appellant] voert aan dat het college nog steeds niet genoegzaam heeft gemotiveerd waarom er bijzondere omstandigheden zijn die grenswaarden voor het maximale geluidniveau rechtvaardigen van meer dan 10 dB(A) boven de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau.
    
    7.1. Het college heeft gemotiveerd uiteengezet dat alle redelijkerwijs van vergunninghouder te vergen maatregelen om de maximale geluidniveaus te beperken, waaronder het alsnog verbieden van voertuigbewegingen met vrachtwagens in de avondperiode, zijn getroffen. Op grond van een bestuurlijke afweging heeft het college vervolgens, voor bepaalde activiteiten binnen de inrichting, een overschrijding van de aanbevolen waarde van 10 dB(A) boven het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau toelaatbaar geacht. Hetgeen [appellant] aanvoert, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college dit niet in redelijkheid heeft kunnen doen.
    
    Deze grond faalt.
    
    8. [appellant] voert aan dat de gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau niet naleefbaar zijn tijdens het vullen van de voersilo’s.
    
    8.1. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat deze grond een nieuwe beroepsgrond tegen het besluit van 16 oktober 2012 betreft die thans niet meer kan worden aangevoerd, kan het hierin niet worden gevolgd. De grond is reeds in het kader van het beroep tegen het besluit van 16 oktober 2012 aangevoerd en in de tussenuitspraak is de Afdeling niet aan deze grond toegekomen.
    
    Nu het college heeft erkend dat de gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau niet naleefbaar zijn tijdens het vullen van de voersilo’s, slaagt deze grond.
    
    9. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 21 januari 2014 is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
    
    Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 16 oktober 2012 is, gelet op de tussenuitspraak, eveneens gegrond. Mede in aanmerking nemende hetgeen in het kader van de bestuurlijke lus over het geluidaspect naar voren is gekomen, gaat de Afdeling ervan uit dat het college alsnog toereikende en naleefbare geluidgrenswaarden zal kunnen stellen en dat de geluidniveaus vanwege de inrichting niet nopen tot weigering van de gevraagde revisievergunning. De geconstateerde gebreken in de gestelde geluidgrenswaarden, geven, gelet hierop, geen aanleiding voor volledige vernietiging van het besluit van 16 oktober 2012. De Afdeling zal dit besluit vernietigen, voor zover het de vergunningvoorschriften 7.1 en 7.2 betreft. Het college dient in zoverre een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak en de tussenuitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Bij dit nieuwe besluit behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
    
    10. De Afdeling wijst erop dat het te nemen besluit in zoverre een nieuwe beslissing is op de aanvraag van vergunninghouder om verlening van de revisievergunning en zijn verzoek om toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer, zodat daarop, gelet op het bepaalde in de Invoeringswet Wabo, de Wabo en de bij de invoering daarvan in andere wetten aangebrachte wijzigingen niet van toepassing zijn.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de door [appellant] gemaakte proceskosten te worden veroordeeld. Het betreft een vergoeding voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, reiskosten in verband met de zitting van 26 september 2013, alsmede kosten voor het laten opstellen van de memo van De Roever Omgevingsadvies van 18 februari 2014 ten behoeve van de zienswijze over het besluit van 21 januari 2014. Voor zover [appellant] kosten voor het laten opstellen van de memo van De Roever Omgevingsadvies van 6 december 2012 heeft opgevoerd, komen deze niet voor vergoeding in aanmerking, nu hij deze kosten eerst na de zitting van 26 september 2013 heeft opgevoerd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 21 januari 2014;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 16 oktober 2012, voor zover het de vergunningvoorschriften 7.1 en 7.2 betreft;
    
    IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin en in de tussenuitspraak van 11 december 2013 is overwogen in zoverre een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en daarvan mededeling te doen;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.140,53 (zegge: tweeduizend honderdveertig euro en drieënvijftig cent), waarvan € 1.704,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 16 oktober 2012 betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2014
    
    462.