ECLI:NL:RVS:2018:3527, Raad van State, 31-10-2018, 201800996/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 februari 2017 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 81.000,00 opgelegd wegens het in strijd met artikel 21, aanhef en onder a en b, van de Huisvestingswet 2014 onttrekken van de woningen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] te Amsterdam aan de bestemming tot bewoning en de samenvoeging van de woningen [locatie 2] en [locatie 6]. Daarbij heeft het college besloten tot invordering van deze boete.

201800996/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 december 2017 in zaak nr. 17/2023 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 februari 2017 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 81.000,00 opgelegd wegens het in strijd met artikel 21, aanhef en onder a en b, van de Huisvestingswet 2014 onttrekken van de woningen [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5] te Amsterdam aan de bestemming tot bewoning en de samenvoeging van de woningen [locatie 2] en [locatie 6]. Daarbij heeft het college besloten tot invordering van deze boete.
    
    [appellante] heeft hiertegen bezwaar gemaakt en het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college heeft met dat verzoek ingestemd, waarna de rechtbank het bezwaar als een beroep heeft aangemerkt.
    
    Bij uitspraak van 21 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [voorzitter] van [appellante], en mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M. Delstra en R.H. Lo Fo Sang, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Juridisch kader
    
    1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellante] was eigenaar van het pand aan de [locaties], voorheen bekend als […]-[…] (hierna: het pand). Op 15 oktober 2015 hebben toezichthouders van het college en de brandweer een bezoek gebracht aan dit pand. Tijdens dit bezoek is geconstateerd dat het pand zonder een daartoe verleende vergunning in gebruik was als illegaal logiesgebouw/hotel. Het pand is diezelfde dag nog gesloten. Op 30 november 2015 is de sluiting van het pand opgeheven.
    
    2.1.    Op 12 mei 2016 hebben de toezichthouders opnieuw een bezoek aan dit pand gebracht. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van 18 mei 2016 en een Beeldverslag. Op basis van de in het rapport neergelegde bevindingen heeft het college vastgesteld dat het pand opnieuw zonder de vereiste vergunning wordt gebruikt als logiesgebouw en dat het pand niet voldoet aan de daarbij behorende eisen van brandveiligheid. Het college heeft het pand nog diezelfde dag gesloten voor de duur van zes maanden. Daarnaast heeft het college zes boetes van € 13.500,00, met een totaal van € 81.000,00, aan [appellante] opgelegd. Vijf van deze boetes zijn opgelegd omdat de woningen met de huisnummers [locaties 1 t/m 5] volgens het college aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken zonder dat daarvoor een vergunning is verstrekt. Dit zijn overtredingen van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. De zesde boete is opgelegd, omdat de woningen met de nummers [locatie 2] en [locatie 6] volgens het college zonder de vereiste vergunning zijn samengevoegd. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet 2014. Het college is tot invordering van de boete overgegaan.
    
    2.2.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vijf woningen aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken en twee woningen zijn samengevoegd. Volgens de rechtbank was het college bevoegd om daarvoor een boete van € 81.000,00 op te leggen. De rechtbank is [appellante] niet gevolgd in haar standpunt dat de boete diende te worden gematigd. Tot slot heeft zij geoordeeld dat er geen aanleiding is de invordering van de boete op te schorten tot het besluit onherroepelijk is geworden.
    
    Hoger beroep
    
    Beroepsgronden tegen de sluiting van het pand
    
    3.    De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte geoordeeld dat de beroepsgronden die [appellante] heeft ingediend in de procedure met zaak nr. 17/105, over de sluiting van het pand op 12 mei 2016, geen bespreking behoeven omdat deze niet zijn gericht tegen het boetebesluit. Zij wijst erop dat de beroepen tegen het besluit tot sluiting en het boetebesluit nauw zijn verweven en dat de rechtbank had aangekondigd de beroepen gezamenlijk te behandelen.
    
    3.1.    [appellante] heeft bij brief van 28 maart 2017 beroep ingesteld tegen het besluit van 15 februari 2017 tot oplegging van de boete. In de aanvulling op het beroepschrift van 18 april 2017 heeft [appellante] vermeld dat zij het beroepschrift van 4 januari 2017 en de producties die zij heeft ingediend in de procedure met zaak nr. 17/105 herhaalt en inlast. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat in dit beroepschrift geen gronden zijn opgenomen tegen het boetebesluit. Dit is ook niet verwonderlijk, aangezien het boetebesluit dateert van na het beroepschrift.
    
        Het betoog faalt.
    
    Samenvoeging van woningen
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de woningen met huisnummers [locatie 2] en [locatie 6] heeft samengevoegd. Reeds op 12 mei 2016 heeft [appellante] een gewijzigde omgevingsvergunning aangevraagd. Feitelijk heeft derhalve nooit een woning met huisnummer [locatie 6] heeft bestaan, aldus [appellante].
    
    4.1.    Het pand had een woonbestemming voor kamergewijze verhuur en werd ook als zodanig gebruikt. Op 30 maart 2006 is een bouwvergunning aan [appellante] verleend voor de bouw van 11 woningen in het pand. Bij besluit van 6 maart 2009 is deze bouwvergunning gewijzigd in een bouwvergunning voor de bouw van zeven woningen. Aan deze woningen zijn bij besluit van 9 juni 2009 de huisnummers [locaties] toegekend. [voorzitter] heeft ter zitting toegelicht dat [appellante] er tijdens de verbouwingswerkzaamheden voor heeft gekozen om zes in plaats van zeven woningen in het pand te realiseren. Op deze manier werd het achterhuis van het pand in de originele staat teruggebracht. Volgens [voorzitter] heeft hij dit overlegd met ambtenaren van de gemeente. Bij besluit van 30 juni 2016 is een omgevingsvergunning voor het gewijzigd uitvoeren van de verleende bouwvergunningen verleend, waarbij de wijziging onder andere bestaat uit het realiseren van zes in plaats van zeven woningen. Op dezelfde dag is een huisnummerbesluit genomen waardoor het huisnummer [locatie 6] is vervallen.
    
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat de woningen met de huisnummers [locatie 2] en [locatie 6], zoals opgenomen in de bouwvergunning van 6 maart 2009, feitelijk nooit hebben bestaan. Er is dus geen sprake geweest van twee woonruimten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder i, van de Huisvestingswet, die zijn samengevoegd als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder b. Het college heeft dan ook ten onrechte een boete van € 13.500,00 voor overtreding van dit artikel opgelegd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Onttrekking van woningen
    
    5.    [appellante] betoogt primair dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vijf woningen aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken. Met dit oordeel heeft de rechtbank miskend dat het hier gaat om vijf nieuwe woningen, die zijn gerealiseerd binnen één woning en een garage. Ten aanzien van de woningen met huisnummers [locatie 1] en [locatie 5] voert [appellante] aan dat deze woningen in dezelfde staat verkeerden als op 30 november 2015 en dat hierin geen toeristen zijn aangetroffen.
    
        [appellante] betoogt daarnaast dat de rechtbank heeft miskend dat onttrekking zonder vergunning op grond van de Beleidsnotitie short stay 2014 is toegestaan, nu het om vijf nieuwe woningen gaat. De rechtbank had, in ieder geval voor de woningen met huisnummers [locatie 2] en [locatie 4], moeten beoordelen of er sprake was van short stay. Voor de verhuur van deze woningen was een huurovereenkomst voor de duur van zes maanden gesloten. Dat in de huurovereenkomsten was bepaald dat de overeenkomst op elk moment kon worden opgezegd, brengt niet met zich dat niet langer van short stay kon worden gesproken.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in het kader van de Huisvestingwet (zie onder meer de uitspraak van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2080) kan onttrekking slechts plaatsvinden, indien het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is.     
    
    5.2.    Het pand had een woonbestemming en uit de door het college overgelegde inschrijvingen in de Basisregistratie persoonsgegevens volgt dat het pand ook daadwerkelijk werd bewoond. Met de bouwvergunning van 6 maart 2009 zijn zeven woningen vergund. Daarvan zijn uiteindelijk zes woningen gerealiseerd. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de woningen in het pand bestemd waren voor permanente bewoning. De omstandigheid dat de indeling van het pand door de verbouwing is gewijzigd, maakt dit niet anders. Daarbij is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, van belang dat deze wijziging geen wijziging van de bestemming tot gevolg heeft gehad.
    
    5.3.    Uit het rapport van bevindingen volgt dat in de gemeenschappelijke ruimtes van het pand papieren hingen met Engelstalige instructies over het voorkomen van geluidoverlast en het aanbieden van huisvuil. De woningen in het pand hadden dezelfde indeling en waren uniform ingericht. In elk van de woningen waren 4 tot 7 slaapplaatsen aanwezig. De bedden waren opgemaakt met hetzelfde witte beddengoed en de kasten waren leeg. In de woningen lagen dezelfde witte handdoeken. De toezichthouders hebben geconstateerd dat in twee woningen Israëlische toeristen en een Amerikaanse zakenman verbleven. In deze woningen zijn koffers, kleding, toiletartikelen en etenswaren aangetroffen. De toezichthouders hebben echter in geen van de woningen persoonlijke spullen aangetroffen die wijzen op duurzame bewoning, zoals foto’s, post of administratie. Tijdens het huisbezoek en de sluiting van het pand hebben de toezichthouders ook met een Amerikaans gezin gesproken. De man van het gezin heeft verklaard dat hij met zijn vrouw een woning via Airbnb in het pand heeft gehuurd voor 39 dagen. Een buurman heeft verklaard dat wisselende gasten in het pand zijn en dat er regelmatig personen met wasgoed komen en gaan.
    
    5.4.    Uit deze omstandigheden heeft het college terecht afgeleid dat de woningen met huisnummers [locaties 1 t/m 5] niet beschikbaar waren voor duurzame bewoning. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat deze woningen zijn onttrokken in de zin van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en dat het college bevoegd was om hiervoor boetes op te leggen.
    
        De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt dat onttrekking van de woningen was toegestaan op grond van de Beleidsnotitie short stay. [appellante] heeft geen vergunning voor het gebruik van de woningen voor short stay gekregen en kon na 2014 ook geen vergunning meer krijgen, omdat de Beleidsnotitie toen is ingetrokken. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de boetes op te leggen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Termijn beslissing oplegging bestuurlijke boete
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete wegens overschrijding van de beslistermijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb.
    
    6.1.    Het rapport van bevindingen, waarop de oplegging van de boete is gebaseerd, is op 18 mei 2016 opgemaakt. Op 28 november 2016 heeft het college een voornemen tot oplegging van een boete aan [appellante] gestuurd. Het besluit tot oplegging van de boete is van 15 februari 2017. Hiermee is de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb opgenomen termijn van 13 weken overschreden. De rechtbank heeft hier echter terecht geen aanleiding in gezien om de boete te matigen. Zoals de rechtbank heeft overwogen is deze termijn een termijn van orde, zodat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Rechtmatigheid van de invordering
    
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien te bepalen dat de invordering van de boete moet worden opgeschort. Daarbij verwijst zij naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 21 december 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:9126, waaruit volgens haar volgt dat de invordering van een bestuurlijke boete moet worden geschorst zolang deze nog niet onherroepelijk is.
    
    7.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om de invordering van de boete op te schorten. Daarbij heeft de rechtbank terecht het door het college gestelde belang bij een directe invordering betrokken. Dit belang bestaat uit het voeren van een lik-op-stukbeleid bij het handhavend optreden tegen overtredingen van de Huisvestingswet 2014. Dit belang is ook als zodanig genoemd in de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (thans: de Huisvestingswet 2014; zie Kamerstukken II 2007-2008, 31 556, nr. 3). Daarnaast heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellante] geen belang bij schorsing van de invordering heeft gesteld en dat zij een betalingsregeling kon treffen. [appellante] had voorts de mogelijkheid had om hangende hoger beroep een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening bij de Afdeling in te dienen.
    
        De door [appellante] aangehaalde uitspraak van 21 december 2016 geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. De uitspraak is gedaan in het kader van een verzoek om voorlopige voorziening tot schorsing van de invordering van een boete. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft in die uitspraak het belang van de verzoeker zwaarder laten wegen dan het belang van het bestuursorgaan bij invordering. Anders dan [appellante] betoogt volgt uit die uitspraak niet dat een bestuursrechter hoe dan ook gehouden zou zijn om in zijn uitspraak een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat de invordering wordt opgeschort zolang de boete nog niet onherroepelijk is.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 4 tot en met 4.2 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 15 februari 2017 vernietigen wegens strijd met artikel 21, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet 2014, voor zover daarbij een boete van € 13.500,00 voor samenvoeging van de woningen met huisnummers [locatie 2] en [locatie 6] is opgelegd. De vijf boetes van in totaal € 67.500,00, die aan [appellante] zijn opgelegd wegens onttrekking van woningen, blijven in stand.
    
    8.1.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 december 2017 in zaak nr. 17/2023;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellante] gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 februari 2017, kenmerk 1012 DV [locatie 1 t/m 6], voor zover daarbij een boete wegens overtreding van artikel 21, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet 2014 is opgelegd;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 586,00 (zegge: vijfhonderdzesentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Binnema
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018
    
    589.
    
    BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 5:51
    
    1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.’
    
    Huisvestingswet 2014
    
    Artikel 1
    
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    i.  woonruimte:
    
    besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
    
    Artikel 21
    
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
    
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen;
    
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
    
    d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
    
    Artikel 35
    
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    2 De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
    
    a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
    
    b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
    
    3 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    
    Artikel 4.2.2
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    
    a. voor de eerste overtreding van de in artikel 8 van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 1;
    
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    
    c. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 3 genoemde tabel 1 of 2;
    
    d. voor het overtreden van artikel 24 van de wet zoals verwoord in artikel 3.3.2. van deze verordening overeenkomstig de in bijlage 3 genoemde tabel 3.
    
    Bijlage 3