ECLI:NL:RVS:2018:772, Raad van State, 07-03-2018, 201702958/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2015 heeft het college [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 12.900,00, vermeerderd met de wettelijke rente en het door [appellant sub 1] betaalde drempelbedrag.

201702958/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te Overberg, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    2.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Woningbouwvereniging Amerongen Projectontwikkeling B.V., gevestigd te Amerongen, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 februari 2017 in zaak nr. 15/5588 in het geding tussen:
    
    de woningbouwvereniging
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2015 heeft het college [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 12.900,00, vermeerderd met de wettelijke rente en het door [appellant sub 1] betaalde drempelbedrag.
    
    Bij besluit van 17 september 2015 heeft het college het door de woningbouwvereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 februari 2017 heeft de rechtbank het door de woningbouwvereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 september 2015 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    De woningbouwvereniging heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 1] heeft een schriftelijke zienswijze ingediend.
    
    De woningbouwvereniging en het college hebben elk nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. E.J.H. van Lith, advocaat te Almere, de woningbouwvereniging, vertegenwoordigd door mr. W. van Galen, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door G. Veenstra, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het verzoek en de besluitvorming
    
    1.    [appellant sub 1] heeft in augustus 2000 het perceel [locatie] in Overberg gekocht en is sinds 29 september 2000 eigenaar daarvan. Op dat perceel is een half vrijstaande woning gebouwd. [appellant sub 1] heeft op 14 mei 2014 het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Zij stelt planschade te hebben geleden als gevolg van het door de raad op 2 juli 2012 vastgestelde en op 21 september 2012 in werking getreden en onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Overberg, Eindseweg" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit plan heeft op de gronden aan de achterzijde van haar perceel woningbouw mogelijk gemaakt. Voorheen waren ingevolge de bestemmingsplannen "Buitengebied" en "Overberg 1999" op een gedeelte van die gronden geen woningen toegestaan en op het andere gedeelte waren wel woningen toegestaan, maar niet met een hoeveelheid en op een afstand als het nieuwe bestemmingsplan dat mogelijk maakt. Volgens [appellant sub 1] heeft dit tot een vermindering van de waarde van haar woning geleid.
    
    2.    De woningbouwvereniging heeft inmiddels woningen gerealiseerd achter het perceel van [appellant sub 1]. De vereniging heeft met het college een planschadeovereenkomst gesloten.
    
    3.    Bij besluit van 16 februari 2015, gehandhaafd bij besluit van 17 september 2015, heeft het college op basis van een advies van adviesbureau Van der Poel van december 2014 [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 12.900,00, vermeerderd met de wettelijke rente en het door [appellant sub 1] betaalde drempelbedrag.
    
        De woningbouwvereniging heeft daartegen beroep ingesteld.
    
    Planologische voorgeschiedenis
    
    4.    In het voorontwerpbestemmingsplan "Overberg 1998", dat vanaf 10 augustus 1998 tot en met 7 september 1998 ter inzage heeft gelegen, is de mogelijkheid opgenomen tot uitbreiding van de kern Overberg met een woningbouwlocatie rondom boerderij De Hucht van 50 à 60 woningen. De woningbouwlocatie is opgedeeld in twee fasen. De woning van [appellant sub 1] maakt deel uit van de eerste fase. De tweede fase is gepland op gronden grenzend aan de achterzijde van haar perceel. Van de op 19 augustus 1998 gehouden inspraakavond is een verslag gemaakt en de schriftelijke inspraakreacties zijn in een nota beantwoord.
    
        Bij brieven van 29 januari 1999 en 15 maart 1999 hebben onderscheidenlijk de inspecteur van de Ruimtelijk Ordening van het toenmalige ministerie van VROM en de directeur van de dienst Ruimte en Groen van de provincie Utrecht negatief gereageerd op deze geplande woningbouw wegens strijd met het Streekplan Provincie Utrecht 1994.
    
        Naar aanleiding van deze reacties is in het ontwerpbestemmingsplan "Overberg 1999", dat vanaf 18 oktober 1999 vier weken ter inzage heeft gelegen, de tweede fase van het bouwplan De Hucht geschrapt.
    
        In het door de raad op 7 februari 2000 vastgestelde bestemmingsplan "Overberg 1999" is bepaald dat ten oosten van boerderij De Hucht, zijnde de locatie van de tweede fase van het bouwplan De Hucht, geen nieuwe woningen worden gebouwd en bestaande woningen niet worden vergroot.
    
        Het nieuwe bestemmingsplan heeft op deze locatie alsnog woningbouw mogelijk gemaakt.
    
    Uitspraak van de rechtbank
    
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellant sub 1] schade lijdt als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan, maar dat zij het oneens zijn over de vraag of de planologische wijziging voorzienbaar was. De rechtbank heeft op basis van de toelichting bij het bestemmingsplan "Overberg 1999", het bij dat plan gevoegde verslag van de inspraakavond over het voorontwerpbestemmingsplan "Overberg 1998" en de beantwoording van de schriftelijke inspraakreacties, geoordeeld dat het beleidsvoornemen om de tweede fase van het bouwplan De Hucht uit te voeren is blijven bestaan ondanks de schrapping van dat woningbouwplan in het bestemmingsplan "Overberg 1999". Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat [appellant sub 1], als redelijk denkend en handelend koper, na kennisneming van voormelde op zowel het voorontwerpbestemmingsplan "Overberg 1998" als het (ontwerp)bestemmingsplan "Overberg 1999" betrekking hebbende documenten rekening moest houden met de kans dat op de gronden achter haar perceel de tweede fase van het bouwplan De Hucht alsnog zou worden ontwikkeld, waardoor de planologische situatie ter plaatse in een voor haar ongunstige zin zou veranderen. De rechtbank is niet toegekomen aan de vraag of de schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    6.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de planologische wijziging voorzienbaar was. Volgens [appellant sub 1] kan dit niet worden afgeleid uit de door de rechtbank aangehaalde documenten. Voorts voert zij aan dat zij navraag bij de gemeente heeft gedaan en dat haar is meegedeeld dat achter haar woning geen woningbouw zal worden gerealiseerd.
    
    6.1.    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
        Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    
        Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Vergelijk (onder 5.23 tot en met 5.26 van) de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    
    6.2.    Voor de beoordeling of de planologische wijziging voor [appellant sub 1] voorzienbaar was, is van belang dat het college in hoger beroep een aantal nieuwe stukken heeft overgelegd. Het college heeft onder meer een gewijzigd advies van het college aan de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan "Overberg 1999" van 4 januari 2000 overgelegd. Daarin staat onder meer dat gelet op het in het kader van het overleg ex artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 geformuleerde standpunt van de Dienst Ruimte en Groen en de Inspectie Ruimtelijke Ordening, er toe is overgegaan om het "Uit te werken woongebied" te laten vervallen. Daarbij is vermeld dat het hier gaat om het opgeven van de mogelijkheid van het bouwen van ongeveer dertig extra woningen. Ook is het daarop volgend besluit van de raad van 7 februari 2000 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Overberg 1999" overgelegd. Daarin staat onder meer de verklaring van de raad dat van verdere bebouwing van het voormalige "Uit te werken woongebied", voor zover dit is gelegen binnen en aan de rand van de streekplancontour, kadastraal bekend gemeente Amerongen, sectie G nummer 146 (ged.), in de toekomst wordt afgezien. Verder heeft het college publicaties van dit besluit in het Gemeentenieuws en de Staatscourant van 17 februari 2000 overgelegd. In die publicaties is voormelde verklaring van de raad weergegeven. Voorts is van belang dat het college ter zitting, onder verwijzing naar deze stukken, het standpunt heeft ingenomen dat het meer onderzoek had moeten verrichten naar de voorzienbaarheid van de planologische wijziging en dat uit die stukken volgt dat het beleidsvoornemen om de tweede fase van het bouwplan De Hucht uit te voeren niet langer is gehandhaafd. Verder heeft de woningbouwvereniging ter zitting verklaard dat indien zij bekend was geweest met deze stukken, zij zich niet op het standpunt zou hebben gesteld dat het beleidsvoornemen om de tweede fase van het bouwplan De Hucht uit te voeren is blijven bestaan ondanks de schrapping van dat woningbouwplan in het bestemmingsplan "Overberg 1999". Gelet op de inhoud van voormelde stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 1], als redelijk denkend en handelend koper, na kennisneming van voormelde documenten geen rekening hoefde te houden met de kans dat op de gronden achter haar perceel de tweede fase van het bouwplan De Hucht alsnog zou worden ontwikkeld, waardoor de planologische situatie ter plaatse in een voor haar ongunstige zin zou veranderen. De planologische wijziging was derhalve voor [appellant sub 1] niet voorzienbaar.
    
        Het betoog slaagt.
    
    7.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling hierna de beroepsgrond van de woningbouwvereniging over het normaal maatschappelijk risico beoordelen die de rechtbank onbesproken heeft gelaten. Daarna zal het incidenteel hoger beroep van de woningbouwvereniging worden besproken.
    
    Beroepsgrond van de woningbouwvereniging
    
    8.    De woningbouwvereniging heeft in beroep betoogd - samengevat - dat het college ten onrechte het forfaitair normaal maatschappelijk risico van 2% heeft toegepast. Volgens de vereniging dient de schade volledig voor rekening van [appellant sub 1] te komen. De vereniging voert aan dat het terrein waarop de woningbouw mogelijk is gemaakt een inbreidingslocatie is. Het bouwen op een dergelijke locatie is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Ook sluit de bebouwing aan op de plaatselijke situatie, aldus de vereniging.
    
    8.1.    Artikel 6.2 van de Wet ruimtelijke ordening luidt:
    
    1. Binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
    
    2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    
    a. (…);
    
    b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, (…).
    
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, overweging 5.9 en volgend, ECLI:NL:RVS:2016:2582) moet de vraag of schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    8.3.    Niet is in geschil dat de in het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte tweede fase van het woningbouwproject De Hucht past in het gevoerde ruimtelijk beleid. Voorts is van belang dat de kern Overberg bestaat uit lintbebouwing met daarachter over een lange strook bebouwing. De woning van [appellant sub 1] is gelegen achter de lintbebouwing en maakt deel uit van de eerste fase van het woningbouwproject De Hucht. De tweede fase is gelegen op de gronden achter haar woning en dit terrein is, met uitzondering van de noordelijke zijde, omringd door bebouwing in de vorm van woningen en bedrijfspanden. Gelet op het voorgaande en de specifieke structuur van de omgeving, ligt de in het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte woningbouw op het terrein achter het perceel van [appellant sub 1] in de lijn van de verwachtingen. Om dezelfde redenen past deze woningbouw naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met een korting van 2% wegens het normaal maatschappelijk risico kan worden volstaan.
    
    8.4.     Het betoog van de woningbouwvereniging in beroep slaagt. Gelet op wat hiervoor is overwogen en de discussie ter zitting, ziet de Afdeling aanleiding het geschil definitief te beslechten door het normaal maatschappelijk risico in redelijkheid vast te stellen op 3,5% van de waarde van het object voor de planologische ontwikkeling. Dit komt erop neer dat van het niet in geschil zijnde schadebedrag van € 20.000,00 een bedrag van € 12.425,00 voor rekening van [appellant sub 1] dient te blijven. De Afdeling zal de tegemoetkoming in planschade aan [appellant sub 1] vaststellen op € 7.575,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van het verzoek om tegemoetkoming tot de datum van uitbetaling en met het door [appellant sub 1] betaalde drempelbedrag, voor zover het college dit bedrag nog niet aan haar heeft terugbetaald.
    
    Incidenteel hoger beroep van de woningbouwvereniging
    
    9.    De woningbouwvereniging heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Gelet op wat onder 6.2 en 7 is overwogen, is dat het geval en wordt aan beoordeling van het incidenteel hoger beroep toegekomen.
    
    10.    Hoewel de woningbouwvereniging ter zitting haar standpunt over de voorzienbaarheid van de planologische wijziging op basis van de door het college overgelegde nieuwe stukken heeft bijgesteld, zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, heeft zij haar betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het voorontwerpbestemmingsplan "Overberg 1998" op zich al een concreet beleidsvoornemen is op grond waarvan de planologische wijziging voor [appellant sub 1] voorzienbaar was, gehandhaafd. Gelet op het oordeel onder 6.2 dat de planologische wijziging voor [appellant sub 1] niet voorzienbaar was, faalt dit betoog.
    
    11.    De woningbouwvereniging betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte niet is toegekomen aan de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico en verwijst naar de door haar in beroep hierover aangevoerde gronden. Deze gronden zijn hiervoor onder 8.3 besproken en daaruit volgt dat het gelijkluidende betoog in het incidenteel hoger beroep slaagt.
    
    12.    Het incidenteel hoger beroep is gegrond.
    
    Slotoverwegingen
    
    13.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van de woningbouwvereniging is eveneens gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de woningbouwvereniging tegen het besluit van 17 september 2015 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het besluit van 16 februari 2015 zal worden herroepen. De Afdeling zal de tegemoetkoming in planschade vaststellen op een bedrag van € 7.575,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van het verzoek om tegemoetkoming tot de datum van uitbetaling en met het door [appellant sub 1] betaalde drempelbedrag, voor zover het college dit bedrag nog niet aan haar heeft terugbetaald.
    
    14.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 februari 2017 in zaak nr. 15/5588;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 17 september 2015, kenmerk 15CB025;
    
    V.    herroept het besluit van 16 februari 2015, zonder kenmerk;
    
    VI.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade van € 7.575,00, betaalt, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van het verzoek om tegemoetkoming tot de datum van uitbetaling en het door [appellant sub 1] betaalde drempelbedrag voor zover het college dat nog niet heeft terugbetaald;
    
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.582,97 (zegge: vijftienhonderdtweeëntachtig euro en zevenennegentig cent), waarvan € 1.503,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Woningbouwvereniging Amerongen Projectontwikkeling B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    
    XI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Woningbouwvereniging Amerongen Projectontwikkeling B.V het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Jansen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018
    
    609.