ECLI:NL:RVS:2018:3680, Raad van State, 14-11-2018, 201801422/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie over toekenningen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) van 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017 gedeeltelijk afgewezen.

201801422/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Den Haag,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/5748 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college een verzoek van [appellant] om informatie over toekenningen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) van 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017 gedeeltelijk afgewezen.
    
    Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 6 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D. van Duuren, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Wettelijk kader
    
    1.    Op 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming in werking getreden en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing. Het wettelijk kader, waaronder het relevante artikel van de Wbp, is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    
    Verzoek
    
    2.    Bij brief van 13 februari 2017 heeft [appellant] bij het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) een verzoek om informatie ingediend over toekenningen op grond van de Wmo, betreffende:
    
    1) Gegevens van alle andere inwoners van de stad, vanaf 1 januari 2015 tot en met 31 januari 2017, waaronder alle gespreksverslagen, besluiten, de inhoud van dossiers, per indeling onder welk kopje de zaken geboekt zijn aangaande de Wmo15.
    
    2) Alle adviezen van de GGD en het aantal adviezen dat is gevraagd door de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten.
    
    3) Gegevens over de reden van toekenning van verhuiskosten aan anderen en de motivering daarvan.
    
    4) Gegevens over het aantal keren dat een airconditioning is toegekend.
    
    5) Gegevens over het aantal keren dat een verhuiskostenvergoeding is toegekend inzake overlast van buren.
    
    6) Gegevens over het aantal keren dat isolatiemateriaal is geplaatst, bijvoorbeeld op ramen of om het geluid van een cv-ketel tegen te houden.
    
    7) Gegevens over de interne instructies over het zenden van  gespreksverslagen aan burgers.
    
    Besluitvorming college
    
    3.    Het college heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat het aantal verzoeken dat bij de GGD in het kader van de Wmo is aangevraagd over 2015 reeds openbaar is. Daarbij is een link verstuurd van de informatie. De aantallen aangevraagde adviezen in 2016 en januari 2017 zijn openbaargemaakt, omdat deze nog niet op internet waren gepubliceerd. Voor het overige is het verzoek afgewezen. Deze informatie bevat volgens het college informatie over de gezondheid van personen. Deze gegevens vallen onder de medische geheimhoudingsplicht, zoals bedoeld in artikel 457, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW), en mogen daarom ook niet aan derden worden verstrekt. Reeds hierom verzetten de artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder d, en 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zich tegen openbaarmaking. Ook door het weglakken van persoonsgegevens wordt in strijd met de Wbp medische informatie openbaar gemaakt. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat in de gevraagde gegevens bijzondere kenmerken van personen staan die ook met het weglakken van persoonsgegevens zouden kunnen worden herleid tot personen. Informatie uit een Wmo-dossier bevat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor dit zou kunnen worden herleid tot personen. Openbaarmaking van deze documenten leidt tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betreffende personen, die naar het oordeel van het college zwaarder weegt dan openbaarmaking voor een ieder. Voorts bestaan er geen documenten met betrekking tot het aantal vergoedingen voor verhuiskosten, airconditioning en isolatiemateriaal op grond van de Wmo, aangezien de beschikkingen niet volgens die categorieën zijn gelabeld. Ook een instructie over het zenden van gespreksverslagen aan burgers bestaat niet, aldus het college.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft het standpunt van het college in het verweerschrift gevolgd, dat het verzoek van [appellant] geen Wob-verzoek is. Uit het dossier volgt volgens de rechtbank dat [appellant] de gegevens heeft opgevraagd in het kader van zijn aanvragen en procedures om Wmo-voorzieningen. Nu het verzoek van [appellant] niet kan worden aangemerkt als een Wob-verzoek, is geen sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, zodat de reactie op dit verzoek geen besluit is in de zin van de Awb waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het college had het bezwaar dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren, aldus de rechtbank.
    
    Wob-verzoek
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn verzoek om informatie een Wob-verzoek is. Hij heeft de intentie gehad om een Wob-verzoek te doen en openbaarheid voor een ieder beoogd, zoals ook door de bezwaarschriftencommissie is vastgesteld.
    
    5.1.    [appellant] heeft een omvangrijk informatieverzoek bij het college ingediend dat hij als een Wob-verzoek heeft aangeduid. Verder heeft hij gesteld openbaarheid voor een ieder te beogen en richt het verzoek zich niet op hem betreffende gegevens.
    
        Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verzoek van [appellant] niet kan worden aangemerkt als een Wob-verzoek. Het bezwaar is dan ook ten onrechte door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie hoger beroep en vervolg
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
    
    7.    [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat openbaarmaking van de gevraagde gegevens kan worden geweigerd omdat het om medische gegevens gaat. Het college kan met weglakking van de persoonsgegevens de Wmo-besluiten zodanig anonimiseren, dat deze gegevens niet zijn te herleiden tot personen en de persoonlijke levenssfeer niet in geding komt. Voor verstrekking komt in ieder geval in aanmerking het "besluit" en de passage "motivering", aldus [appellant]. Dan kan door hem worden bezien wat is toegekend en waarom. Verder stelt hij dat de omstandigheid dat het college de dossiers niet heeft gelabeld volgens de door hem aangegeven categorieën, geen reden is om de gevraagde gegevens niet te verstrekken.
    
    7.1.    Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van de door het college overgelegde documenten overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft het Wob-verzoek terecht zo opgevat dat [appellant] heeft verzocht om informatie uit Wmo-dossiers. Onder verwijzing naar de overgelegde documenten heeft het college gesteld, hetgeen ter zitting van de Afdeling nog is toegelicht, dat een Wmo-dossier in beginsel is opgebouwd uit de volgende stukken:
    
    A. een aanvraag voor een voorziening;
    
    B. al dan niet een oproep voor een sociaal-medisch advies,
    
    C. al dan niet een sociaal-medisch advies met als onderdeel "Rapportage arts" dat het verslag is van het gesprek tussen cliënt en arts, het gespreksverslag, en een door die arts ingevulde functioneringstabel Wmo;
    
    D. een besluit inzake het toekennen van een voorziening.
    
    Voor zover om meer dan die stukken is gevraagd, heeft het college genoegzaam onderbouwd dat gegevens over redenen en aantallen en een instructie over het zenden van gespreksverslagen aan burgers niet bestaan. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    
    Sociaal medisch-adviezen en functioneringstabellen (C)
    
    7.2.    Het sociaal medisch-advies en de functioneringstabel Wmo zijn aan te merken als een dossier, bedoeld in artikel 454 van Boek 7 van het BW. In artikel 457, eerste lid, van Boek 7 van het BW is vastgelegd dat de geheimhoudingsplicht van de hulpverlener, behoudens in bij of krachtens de wet geregelde gevallen, alleen met toestemming van de patiënt kan worden opgeheven. Uit de laatste volzin van het eerste lid van dit artikel volgt dat de verstrekking van inlichtingen over de patiënt kan geschieden zonder in achtneming van de in de voorgaande volzinnen van dit artikellid bedoelde beperkingen, indien het bij of krachtens de wet bepaalde daartoe verplicht. Daarbij moet volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling worden gedacht aan de voor artsen geldende verplichtingen tot het verstrekken van informatie aan derden krachtens de Wet bestrijding infectieziekten en opsporing ziekteoorzaken of de Quarantainewet (Kamerstukken II 1989/90, 21 561, nr. 3, blz. 39).
    
        Voorts volgt uit artikel 458 van Boek 7 van het BW dat, indien wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde vereisten, zonder toestemming van de patiënt ten behoeve van statistiek of wetenschappelijk onderzoek op het gebied van de volksgezondheid aan een ander desgevraagd inlichtingen over de patiënt of inzage in de bescheiden, bedoeld in artikel 454, worden verstrekt. Hierbij kan volgens de totstandkomingsgeschiedenis worden gedacht aan onderzoeken naar de oorzaken van ziekten, naar de kwaliteit van het medisch handelen of naar de effectiviteit van programma's ter voorkoming van chronische ziekten (Kamerstukken II 1989/90, 21 561, nr. 3, blz. 15). Verstrekking van medische gegevens voor onderzoek buiten het gebied van de volksgezondheid wordt niet bestreken door artikel 458 van Boek 7 van het BW. Daarvoor is dus steeds toestemming van de patiënt nodig.
    
         Uit het vorenstaande volgt dat de artikelen 457 en 458 van Boek 7 van het BW een bijzondere openbaarmakingsregeling bevatten met een uitputtend karakter, die voorgaat op de Wob. Toepassing van de Wob zou afbreuk doen aan de geheimhoudingsplicht van de hulpverlener. Het college heeft ten aanzien van de sociaal-medisch adviezen en functioneringstabellen ten onrechte de Wob van toepassing geacht. Het Wob-verzoek is in zoverre, zij het op onjuiste gronden, terecht afgewezen.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    Aanvragen (A), oproepen (B) en besluiten (D)
    
    7.3.    Zoals namens het college ter zitting van de Afdeling nader is toegelicht, is openbaarmaking van deze stukken integraal geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob neergelegde uitzondering voor bijzondere persoonsgegevens. Indien deze grond niet van toepassing zou zijn heeft het college zich beroepen op de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
    
        Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat deze stukken geheel bestaan uit gegevens als bedoeld in artikel 2 van de Wbp. Uit de door het college ter illustratie overgelegde voorbeelden volgt dit niet. Het standpunt van het college dat in zoverre reeds voldoende is dat de stukken onderdeel zijn van een Wmo-dossier, is daartoe niet toereikend. Ook heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de stukken geheel geweigerd konden worden in verband met de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het college dient per documentonderdeel, dan wel per categorie documenten te motiveren waarom de Wob zich tegen geanonimiseerde verstrekking daarvan verzet. Het college heeft in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb verzuimd aan de besluitvorming een deugdelijke motivering ten grondslag te leggen. Het besluit van 3 augustus 2017 is in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen.
    
        Het betoog slaagt in zoverre.
    
    Conclusie beroep
    
    8.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 augustus 2017 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, voor zover het aanvragen, oproepen en besluiten betreft. Het college dient in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    Judiciële lus
    
    9.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar van het college slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    Proceskosten
    
    10.    Voor proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/5748;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 3 augustus 2017, kenmerk B.3.17.0806.001, voor zover het aanvragen, oproepen en besluiten betreft;
    
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Ley-Nell
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    597.  BIJLAGE
    
    Awb
    
    Artikel 7:12
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    
    Artikel 8:29     
    
    1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
    
    2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
    
    3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
    
    4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
    
    5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
    
    Wob
    
    Artikel 3
    
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    
    3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
    
    4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
    
    5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Artikel 10, zoals dat gold ten tijde van belang,
    
    1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    
    […];
    
    d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
    
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    […];
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    […].
    
    3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
    
    Wbp
    
    Artikel 16
    
    De verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging is verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.
    
    BW
    
    Artikel 7:454
    
    1. De hulpverlener richt een dossier in met betrekking tot de behandeling van de patiënt. Hij houdt in het dossier aantekening van de gegevens omtrent de gezondheid van de patiënt en de te diens aanzien uitgevoerde verrichtingen en neemt andere stukken, bevattende zodanige gegevens, daarin op, een en ander voor zover dit voor een goede hulpverlening aan hem noodzakelijk is.
    
    Artikel 7:457
    
    1. Onverminderd het in artikel 448 lid 3, tweede volzin, bepaalde draagt de hulpverlener zorg, dat aan anderen dan de patiënt geen inlichtingen over de patiënt dan wel inzage in of afschrift van de bescheiden, bedoeld in
    
    artikel 454, worden verstrekt dan met toestemming van de patiënt. Indien verstrekking plaatsvindt, geschiedt deze slechts voor zover daardoor de persoonlijke levenssfeer van een ander niet wordt geschaad. De verstrekking kan geschieden zonder inachtneming van de beperkingen, bedoeld in de voorgaande volzinnen, indien het bij of krachtens de wet bepaalde daartoe verplicht.
    
    Artikel 7:458
    
    1. In afwijking van het bepaalde in artikel 457 lid 1 kunnen zonder toestemming van de patiënt ten behoeve van statistiek of wetenschappelijk onderzoek op het gebied van de volksgezondheid aan een ander desgevraagd inlichtingen over de patiënt of inzage in de bescheiden, bedoeld in
    
    artikel 454, worden verstrekt indien:
    
    a. het vragen van toestemming in redelijkheid niet mogelijk is en met betrekking tot de uitvoering van het onderzoek is voorzien in zodanige waarborgen, dat de persoonlijke levenssfeer van de patiënt niet onevenredig wordt geschaad, of
    
    b. het vragen van toestemming, gelet op de aard en het doel van het onderzoek, in redelijkheid niet kan worden verlangd en de hulpverlener zorg heeft gedragen dat de gegevens in zodanige vorm worden verstrekt dat herleiding tot individuele natuurlijke personen redelijkerwijs wordt voorkomen.
    
    2. Verstrekking overeenkomstig lid 1 is slechts mogelijk indien:
    
    a. het onderzoek een algemeen belang dient,
    
    b. het onderzoek niet zonder de desbetreffende gegevens kan worden uitgevoerd, en
    
    c. voor zover de betrokken patiënt tegen een verstrekking niet uitdrukkelijk bezwaar heeft gemaakt.
    
    3. Bij een verstrekking overeenkomstig lid 1 wordt daarvan aantekening gehouden in het dossier.