ECLI:NL:RVS:2016:292, Raad van State, 10-02-2016, 201410423/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 januari 2014 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om kennisneming van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) aanwezige nieuwsbrieven ‘Hermandad’ die tussen 1997 en 1 januari 2001 zijn verschenen, gedeeltelijk toegewezen.

201410423/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 november 2014 in zaak nr. 14/6756 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 januari 2014 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om kennisneming van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) aanwezige nieuwsbrieven ‘Hermandad’ die tussen 1997 en 1 januari 2001 zijn verschenen, gedeeltelijk toegewezen.
    
    Bij besluit van 17 april 2014 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2015, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mrs. K. Schaafsma en A.M.S. van Venrooij, beiden werkzaam bij de AIVD, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 45 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv) kan, onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk 4 (artikel 45 tot en met 56).
    
    Ingevolge artikel 51 deelt onze betrokken minister een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid.
    
    Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, wordt een aanvraag als bedoeld in artikel 51 afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
    
    2. De minister heeft naar aanleiding van het verzoek van [appellant] een inzagedossier van 209 bladzijden verstrekt. De minister heeft daarbij een deel van de gevraagde informatie op grond van artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv geweigerd te verstrekken, omdat daarmee het actuele kennisniveau van de AIVD, namen van bronnen of een nog actuele werkwijze bekend kunnen worden. Persoonsgegevens zijn niet verstrekt omdat artikel 45 van de Wiv in de weg staat aan het openbaar maken van persoonsgegevens van derden, aldus de minister.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van de minister dat een aantal van de gevraagde nieuwsbrieven niet bij het archiefonderzoek zijn aangetroffen. Volgens de rechtbank bestaat geen verplichting deze stukken alsnog bij derden op te vragen in het kader van aanvragen om kennisneming van stukken die bij de AIVD berusten.
    
    Waar het gaat om de wel verstrekte nieuwsbrieven heeft de rechtbank overwogen dat zij van oordeel is dat de minister terecht heeft geweigerd meer informatie aan [appellant] te verstrekken dan in het inzagedossier is opgenomen.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe het archief is opgebouwd, noch hoe er in het archief naar de nieuwsbrieven is gezocht.
    
    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank over de ontbrekende nieuwsbrieven ten onrechte heeft overwogen dat de minister geen verdergaande verplichting heeft dan een archiefonderzoek. Volgens [appellant] kan de minister zich niet beroepen op het feit dat hij bepaalde informatie niet kan vinden, omdat deze nieuwsbrieven onder hem behoren te berusten en hij verantwoordelijk is voor een behoorlijk archief. Indien de ontbrekende nieuwsbrieven niet meer aanwezig zijn bij de AIVD, had de minister deze volgens [appellant] bij de ontvangers moeten opvragen of de verzendlijst van de nieuwsbrieven aan [appellant] moeten verstrekken, zodat hij deze nieuwsbrieven zelf bij de ontvangers had kunnen opvragen.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 december 2011 in zaak nr. 201102677/1/H3), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
    
    4.2. De minister heeft te kennen gegeven dat naar aanleiding van de aanvraag van [appellant] een grondig archiefonderzoek heeft plaatsgevonden, waarna aan [appellant] een inzagedossier van 209 pagina’s is verstrekt. In het kader van de volledige heroverweging in bezwaar heeft er nogmaals een grondig archiefonderzoek plaatsgevonden, hetgeen geen nieuwe gegevens heeft opgeleverd, aldus de minister.
    
    De minister heeft ter zitting desgevraagd te kennen gegeven dat het archief grotendeels nog niet is gedigitaliseerd en er nog wordt gewerkt met archiefdozen. Volgens de minister zijn de nieuwsbrieven bij elkaar gearchiveerd en is in de daarop betrekking hebbende dozen gezocht. [appellant] heeft in reactie hierop ter zitting gesteld dat de nieuwsbrieven digitaal zijn opgesteld. Hij acht het daarom niet geloofwaardig dat deze nieuwsbrieven niet zijn gedigitaliseerd. De minister heeft daarop te kennen gegeven niet te weten of de ontbrekende nieuwsbrieven digitaal zijn. De stelling van de minister ter zitting dat ook in het digitale gedeelte van het archief is gezocht komt de Afdeling niet voldoende geloofwaardig voor, nu de minister op vragen van de Afdeling hoe er naar de ontbrekende stukken is gezocht alleen heeft gewezen op het zoeken in archiefdozen. Deze stelling dat ook in het digitale gedeelte van het archief is gezocht lijkt een weergave van de algemene werkwijze. Niet is gebleken dat de minister heeft gecontroleerd dat deze werkwijze in dit geval ook daadwerkelijk is gevolgd. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister hiermee niet afdoende heeft gemotiveerd dat op elke redelijkerwijs mogelijke wijze in het archief naar de niet in de vertrouwelijke stukken aanwezige nieuwsbrieven is gezocht. Derhalve komt de mededeling van de minister dat de ontbrekende nieuwsbrieven niet meer onder hem berusten de Afdeling niet geloofwaardig voor.
    
    De minister heeft erkend dat de ontbrekende nieuwsbrieven hebben bestaan en door de AIVD ook buiten die dienst zijn verspreid. Voorts staat vast dat de nieuwsbrieven werden bewaard, waaruit de Afdeling opmaakt dat dit aangewezen is geacht. De meeste van de opgevraagde nieuwsbrieven zijn ook aangetroffen. Onder die omstandigheden mocht van de minister in redelijkheid enig onderzoek worden verwacht of binnen het bereik van de externe verzending de ontbrekende exemplaren elders nog beschikbaar waren. Door dit na te laten heeft de minister de mogelijkheid tot openbaarmaking van die nieuwsbrieven niet kunnen beoordelen. De minister heeft daardoor het besluit van 17 april 2014 in zoverre tevens onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Gelet op de omstandigheid dat het aan de minister is te beoordelen of de nieuwsbrieven openbaar gemaakt kunnen worden, was de minister evenwel niet gehouden [appellant] de verzendlijsten te verstrekken.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Over de wel verstrekte maar gedeeltelijk geheim gehouden nieuwsbrieven betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister bepaalde informatie terecht heeft geweigerd.
    
    Zo betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister de weigering de paginanummers te verstrekken voldoende heeft gemotiveerd. Hij voert daartoe aan dat het aantal pagina’s van een artikel in een nieuwsbrief, anders dan de minister ter zitting bij de rechtbank heeft gesteld, niet de omvang van een dossier weergeeft. Ook zijn de onderwerpen van de geweigerde passages niet uit de inhoudsopgave af te leiden, zodat de paginanummers niet aan een onderwerp kunnen worden gekoppeld, aldus [appellant].
    
    De rechtbank heeft volgens [appellant] ook niet onderkend dat de minister verstrekking van de rubriceringen ten onrechte heeft geweigerd. Anders dan de minister in het bestreden besluit heeft gesteld kent de Wiv geen bepaling die aan verstrekking van de rubricering in de weg staat. Voorts gaat de pas bij de rechtbank ter zitting naar voren gebrachte motivering dat met verstrekking van de rubricering inzicht wordt gegeven in bronnen dan wel in een nog actuele werkwijze niet op, aldus [appellant]. Hij beroept zich daarbij op een rapport van de Commissie Toezicht Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (nr. 33 (2012), paragraaf 3.4.2; www.ctivd.nl).
    
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet op zijn betoog over de briefnummers is ingegaan. Voorts betwist [appellant] het oordeel van de rechtbank dat de geweigerde "staarten" inzicht geven in het actuele kennisniveau van de dienst.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 augustus 2015 in zaak nr. 201407121/1/A3 kan de AIVD zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief uitoefenen en moet hij zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim kunnen houden, omdat het geven van inzicht daarin ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD is opgericht.
    
    5.2. De minister heeft aan de weigering de nieuwsbrieven volledig openbaar te maken onder meer ten grondslag gelegd dat verstrekking van bepaalde in de nieuwsbrieven aanwezige gegevens de nationale veiligheid zou kunnen schaden, als bedoeld in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv. Daartoe voert de minister aan dat de AIVD zijn bronnen, zijn werkwijze en zijn actuele kennisniveau geheim moet kunnen houden. De minister heeft in het besluit van 7 januari 2014 in algemene bewoordingen omschreven waarom die aspecten aan openbaarmaking van gegevens in de weg staan. In de door de minister uitsluitend aan de Afdeling overgelegde stukken heeft de minister met codes te kennen gegeven welke weigeringsgronden aan verstrekking van passages en delen van de nieuwsbrieven in de weg staan. De feitelijke vaststelling van de minister of een document gegevens bevat die zien op bronnen, een actuele werkwijze of een actueel kennisniveau van de AIVD, kan door de rechter worden gecontroleerd.
    
    [appellant] heeft betoogd dat de ‘staarten’ van pagina’s, de namen van teams, de artikelen in een aantal nieuwsbrieven, de titel van een artikel, de naam dan wel omschrijving van een project en de in inhoudsopgaven weggelakte informatie ten onrechte zijn geweigerd. Na kennisneming van deze uitsluitend aan de Afdeling overgelegde stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat met die informatie het actuele kennisniveau van de dienst, namen van bronnen of een nog actuele werkwijze bekend zouden kunnen worden. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de minister deze informatie terecht heeft geweigerd te verstrekken.
    
    5.3. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat de Wiv zich verzet tegen het verstrekken van de paginanummers van de nieuwsbrieven en de rubriceringen. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat wanneer een in een nieuwsbrief opgenomen artikel meer pagina’s beslaat dan een ander artikel, daaruit kan worden herleid dat dat onderwerp op dat moment belangrijk was en daar veel aandacht naar uitging, hetgeen iets kan zeggen over de omvang van het dossier.
    
    Wat betreft de rubricering is van belang dat de minister heeft toegelicht dat rubricering van een document inzicht geeft in de beoordeling en de werkwijze ten aanzien van de aangelegenheid waarop het betreffende document betrekking heeft. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (zie uitspraak van 18 maart 2015 in zaak nr. 201407449/1/A3) ziet het Toezichtsrapport inzake de rubricering van staatsgeheimen door de AIVD, waar [appellant] naar heeft verwezen, op de algemene rubricering van een bepaalde werkwijze als al dan niet staatsgeheim en niet op toepassing van een bepaalde werkwijze in het concrete geval. Dat rapport biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de rubricering van de relevante documenten niet mocht weigeren te verstrekken.
    
    5.4. Voorts heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat, anders dan [appellant] heeft betoogd, alle briefnummers, voor zover aanwezig, zijn verstrekt. Niet in alle nieuwsbrieven, zoals in de door [appellant] genoemde nieuwsbrief jaargang 7, nr. 2, juli 2002, is een briefnummer vermeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister de weigering namen van personen te verstrekken heeft kunnen baseren op artikel 45 van de Wiv. Die bepaling ziet volgens [appellant] op inzage in persoonsdossiers, terwijl het hier gaat om onderwerpdossiers. Daarvoor kan verstrekking van namen alleen worden geweigerd op grond van artikel 55, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wiv, waarbij een belangenafweging moet plaatsvinden. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de minister in zijn besluitvorming de schijn van volstrekte willekeur wekt. In het ene geval zijn namen van bekende personen wel verstrekt en in het andere geval niet, aldus [appellant].
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 juli 2015 in zaak nr. 201408180/1/A3) is in de artikelen 47 en 50 van de Wiv aan een ieder het recht toegekend om kennis te nemen van hem betreffende persoonsgegevens, onderscheidenlijk persoonsgegevens van naaste familieleden die overleden zijn, doch is niet voorzien in een mogelijkheid om kennis te nemen van persoonsgegevens van derden. Anders dan [appellant] heeft betoogd, is hierbij niet van belang in welk soort dossier persoonsgegevens zijn opgenomen. In artikel 51 van de Wiv wordt voorts aan een ieder het recht toegekend kennis te nemen van andere dan persoonsgegevens, betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. Uit deze bepalingen volgt derhalve dat de minister terecht heeft geweigerd persoonsgegevens te verstrekken aan [appellant], nu deze gegevens geen betrekking hebben op hem en hij niet voldoet aan de mogelijkheden die de Wiv biedt voor verstrekking hiervan aan derden.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 april 2014 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt, voor zover dat ziet op de niet in de vertrouwelijke stukken aanwezige nieuwsbrieven, wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    8. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 november 2014 in zaak nr. 14/6756;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 17 april 2014, kenmerk 83845db9-or1-1.0, voor zover dat ziet op de niet in de vertrouwelijke stukken aanwezige nieuwsbrieven;
    
    V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte reis- en verletkosten tot een bedrag van € 68,44 (zegge: achtenzestig euro en vierenveertig cent);
    
    VII. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 411,00 (zegge: vierhonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Langeveld-Mak
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2016
    
    317-773.