ECLI:NL:RVS:2017:1099, Raad van State, 19-04-2017, 201602317/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2015 heeft het college omgevingsvergunning verleend aan Heijmans voor het realiseren van een paalmatras ten behoeve van de brug over de Gouwe te Waddinxveen.

201602317/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Heijmans Wegen B.V., gevestigd te Rosmalen, gemeente 's-Hertogenbosch,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 februari 2016 in zaak nr. 15/6604 in het geding tussen:
    
    Heijmans
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 april 2015 heeft het college omgevingsvergunning verleend aan Heijmans voor het realiseren van een paalmatras ten behoeve van de brug over de Gouwe te Waddinxveen.
    
    Heijmans heeft daartegen bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht. Het college heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschift doorgezonden naar de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 23 februari 2016 heeft de rechtbank het door Heijmans tegen het besluit van 1 april 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Heijmans hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2017, waar Heijmans, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door M.C.J. van Braam, zijn verschenen.
    
    De zaak is door een enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het bouwplan voorziet in een paalmatras. Een paalmatras is een wegfundering bestaande uit een veld palen, voorzien van paaldeksels. Over die palen wordt een wapeningsnet, bestaande uit één of meerdere lagen geokunststof, gelegd. Daarop wordt een aardebaan gelegd, waarvan de onderste laag uit granulaat bestaat. De laag granulaat wordt rondom omsloten door het naar boven geklapte geokunststof.
    
    2.    Partijen zijn verdeeld over de vraag of de paalmatras waarin het bouwplan voorziet een bouwwerk is in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Om een antwoord hierop te krijgen, heeft Heijmans op 5 maart 2015 een aanvraag ingediend.
    
        Volgens het college is de paalmatras een bouwwerk en is voor het realiseren daarvan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, vereist.
    
        De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 14 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU2618 en 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1216 geoordeeld dat de paalmatras een bouwwerk is. Volgens de rechtbank is er sprake van een constructief element omdat de aardebaan rondom is voorzien van geokunststof. De verschillende lagen materiaal worden door de geokunststof bijeengehouden. De geokunststof wordt weliswaar niet feitelijk aan de paaldeksels bevestigd maar het wordt wel door de daarop uitgeoefende kracht op de paaldeksels gedrukt en aldus aan de paaldeksels bevestigd.
    
    3.    Heijmans betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de paalmatras een bouwwerk is. Van een constructie van enige omvang is volgens Heijmans geen sprake. Daartoe voert zij aan dat het geokunststof anders dan de rechtbank heeft overwogen niet aan de paaldeksels wordt bevestigd. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2005 is, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2717, onjuist omdat de uitspraak volgt dat een verharding pas een bouwwerk is indien er tussen de verharding en de omheining een functionele samenhang bestaat. Zij voert verder aan dat het bouwwerk geen hoogte heeft zodat evenals in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 moet worden geconcludeerd dat geen sprake is van een bouwwerk. Ten slotte voert Heijmans aan, kort weergegeven, dat ook al wordt er aan de criteria voor bouwwerk voldaan er andere redenen zijn om niet aan te nemen dat de paalmatras een bouwwerk is.
    
    3.1.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3132 kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Indien hieraan is voldaan, is er sprake van een bouwwerk. De andere door Heijmans bedoelde redenen zijn niet van belang voor de beoordeling van de vraag of de paalmatras een bouwwerk is. Voor zover Heijmans daarmee heeft beoogd te betogen dat het niet logisch zou zijn om een paalmatras vergunningplichtig te achten, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het aan de wetgever is om die keuze te maken.
    
    3.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat een paalmatras zoals omschreven onder 1 geen bouwwerk is. Een paalmatras zoals hier aan de orde maakt onderdeel uit van het aanleggen van een weg en kan in zoverre niet los van de weg worden gezien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9230, is een verharding geen bouwwerk. Nu de paalmatras onderdeel uitmaakt van een weg en een weg geen bouwwerk is, is ook de paalmatras geen bouwwerk, zodat geen omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college heeft dan ook ten onrechte een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in deze bepaling. Het voorgaande neemt niet weg dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b of c vereist kan zijn voor het aanleggen van de weg en dat in die situatie het aanbrengen van de paalmatras moet worden beoordeeld.
    
        Het betoog slaagt.
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 april 2015 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien.
    
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 februari 2016 in zaak nr. 15/6604;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen 1 april 2015, kenmerk 2015095268;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Heijmans Wegen B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Heijmans Wegen B.V. het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. De Koning
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2017
    
    712.