ECLI:NL:RVS:2020:31, Raad van State, 08-01-2020, 201902271/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort het verzoek van Plan B om informatie openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur gedeeltelijk toegewezen. Het Warner Jenkinson complex in Amersfoort maakt deel uit van het gebied "Kop van Isselt". Het chemiebedrijf Warner Jenkinson was gevestigd in dit gebied, maar omdat de bedrijfsactiviteiten al enige jaren gestaakt waren, is de locatie in 2002 aangekocht door de gemeente. In juli 2012 besluit het college om te onderzoeken of de huidige gebruikers het complex of delen daarvan tegen een marktconforme prijs willen kopen. Op dat moment zijn de gebruikers "Spullenmannen en De War", verenigd in Plan B. Bijna twee jaar lang wordt exclusief met Plan B onderhandeld over de verkoop van het terrein. Uiteindelijk heeft de gemeente echter gekozen voor verkoop aan Rovase B.V.

201902271/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Coöperatief Plan B, gevestigd te Amersfoort,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 februari 2019 in zaak nr. 17/4336 in het geding tussen:
    Plan B
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 maart 2017 heeft het college het verzoek van Plan B om informatie openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk toegewezen.
    Bij besluit van 13 september 2017 heeft het college het door Plan B daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en nadere informatie openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college nadere informatie openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 5 juni 2018 heeft het college nadere informatie openbaar gemaakt.
    Bij tussenuitspraak van 17 juli 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld geconstateerde gebreken in de besluiten op bezwaar te herstellen.
    Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak ter herstel van de door de rechtbank geconstateerde gebreken op 30 en 31 augustus 2018 besluiten genomen.
    Bij uitspraak van 7 februari 2019 heeft de rechtbank het door Plan B ingestelde beroep gegrond verklaard en de besluiten vernietigd voor zover de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken niet volledig zijn hersteld. Verder heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien en bepaald dat het college bepaalde informatie openbaar moet maken en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Plan B hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen.
    Tegen dit besluit heeft Plan B beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft kennisgenomen van bepaalde door het college ingebrachte stukken nadat Plan B daarvoor toestemming had verleend zoals bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2019, waar Plan B, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H.J.M. van Gellekom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het Warner Jenkinson complex in Amersfoort maakt deel uit van een groter te herontwikkelen gebied "Kop van Isselt". Het chemiebedrijf Warner Jenkinson was gevestigd in dit gebied, maar omdat de bedrijfsactiviteiten al enige jaren gestaakt waren, is de locatie - inclusief de gebouwen - in 2002 aangekocht door de gemeente. In de loop der jaren zijn de gebouwen aan verschillende organisaties, bedrijven en particulieren verhuurd, onder andere aan De War. In juli 2012 besluit het college om te onderzoeken of de huidige gebruikers het complex of delen daarvan tegen een marktconforme prijs willen kopen. Op dat moment zijn de gebruikers "Spullenmannen en De War", verenigd in Plan B. Bijna twee jaar lang wordt exclusief met Plan B onderhandeld over de verkoop van het terrein. Uiteindelijk heeft de gemeente echter gekozen voor verkoop aan Rovase B.V.
    Plan B heeft daarop verzocht om alle vanaf 1 januari 2012 onder het college rustende informatie over de mogelijke aankoop, verkoop of herontwikkeling van de Warner Jenkinson locatie te Amersfoort.
    Wetgeving
    2.    De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Hoger beroep
    3.    Plan B betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat gedeelten van documenten 89 en 90 ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. Het college heeft volgens haar ongemotiveerd besloten dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het algemene belang bij openbaarmaking. De rechtbank heeft haar verder ten onrechte tegengeworpen dat zij onvoldoende concreet heeft gemaakt waarom openbaarmaking van deze documenten ten onrechte is geweigerd, omdat de bewijslast op het college rust. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat het college openbaarmaking van gedeelten van documenten 89 en 90 ook geweigerd heeft op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Openbaarmaking is van belang om inzicht te krijgen in het besluitvormingsproces over de herontwikkeling en de verkoop van het terrein, aldus Plan B.
    Beoordeling
    4.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het college openbaarmaking van gedeelten van de documenten 89 en 90 terecht heeft geweigerd.
    5.    De Afdeling constateert dat het college in hoger beroep alsnog tot openbaarmaking van de aanvankelijk weggelakte naam uit de eerste zin van het e-mailbericht van 24 juli 2014, ofwel document 89, is overgegaan. Daarnaast is niet in geschil dat de andere weggelakte naam een ambtenaar betreft en openbaarmaking daarvan geweigerd mocht worden. Het betoog van Plan B faalt.
    Wat rest is de vraag of de overige gedeelten uit de tekst van het e-mailbericht van 24 juli 2014 en de memo van 25 augustus 2014, ofwel document 90, terecht zijn weggelakt. Het is de Afdeling, na kennisname van de weggelakte informatie, gebleken dat de weggelakte delen van document 90 deels informatie van feitelijke aard betreft die niet zodanig met de  persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat deze niet is te scheiden. Het college heeft ter zitting verklaard tot openbaarmaking daarvan te willen overgaan. De overige weggelakte gedeelten uit de documenten 89 en 90 betreffen persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad waarvan openbaarmaking terecht is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het betoog slaagt.
    Beroep tegen het besluit van 26 maart 2019
    6.    Op grond van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb houdt het hoger beroep van Plan B van rechtswege een beroep in gericht tegen het besluit van 26 maart 2019.
    7.    Plan B betoogt dat het college met het besluit van 26 maart 2019 onvoldoende heeft gemotiveerd dat de mailboxen van de [medewerkers van de gemeente] niet langer onder de gemeente berusten. Daar komt bij dat het niet langer beschikbaar zijn van de mailboxen in strijd is met op het college rustende verplichtingen uit de Archiefwet.
    Ten slotte heeft het college volgens Plan B ten onrechte openbaarmaking van de namen van andere gegadigden voor de locatie uit document 46 geweigerd.
    Beoordeling
    8.    Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank waarin zij heeft geoordeeld dat de stelling van het college, dat de mailboxen van [medewerkers van de gemeente] niet langer beschikbaar zijn, haar niet geloofwaardig voorkomt, heeft het college het externe bureau Northwave digitaal onderzoek laten doen. Het onderzoek heeft enkel een e-mailbericht van 23 augustus 2017 opgeleverd. Het college heeft dit e-mailbericht, behoudens de op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob weggelakte gedeelten, openbaargemaakt. Het over het onderzoek opgemaakte rapport heeft het college ingebracht ter motivering van de stelling dat de mailboxen niet langer onder het college berusten. De Afdeling is van oordeel dat met het rapport aannemelijk is gemaakt dat de mailboxen niet langer onder het college berusten. Daarbij is in aanmerking genomen dat het onderzoek naar de mailboxen is verricht op in deze context essentiële zoektermen, dat wil zeggen zoektermen die voldoende representatief zijn voor de locatie en die naar alle waarschijnlijkheid resultaat hadden moeten opleveren uit de mailboxen, indien die nog beschikbaar waren. Uit wat Plan B daartegen heeft aangevoerd volgt niet dat de mailboxen nog te achterhalen zijn. Het betoog faalt.
    9.    Bij het besluit van 26 maart 2019 heeft het college de motivering ten aanzien van document 46 aangevuld door te verwijzen naar de weigeringsgronden uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob en wat de rechtbank heeft overwogen onder 24 van de aangevallen uitspraak. Daarmee heeft het college naar het oordeel van de Afdeling niet kunnen volstaan. Plan B stelt zich terecht op het standpunt dat de verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank niet opgaat, omdat de desbetreffende overweging ziet op de vraag of openbaarmaking van biedingsbedragen terecht is geweigerd. In document 46 betreffen de weggelakte delen echter namen. De enkele verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob is onvoldoende om van een deugdelijke motivering te kunnen spreken zoals bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Het college zal moeten motiveren waarom het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is en waarom het belang van het verstrekken van informatie niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij zal het college zich de vraag moeten stellen of de namen, mede gelet op de tijd die is verstreken sinds de biedingen, openbaar gemaakt kunnen worden. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.    Het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 26 maart 2019 zijn gegrond. Het besluit van 13 september 2017 en het besluit van 26 maart 2019 komen voor een gedeeltelijke vernietiging in aanmerking.
    11.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden Nederland van 7 februari 2019, in zaak nr. 17/4336, voor zover de rechtbank het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 13 september 2017, kenmerk DIR/JDA/BZW. I7.0099.001, niet heeft vernietigd wat betreft document 90;
    III.    vernietigt het onder II. genoemde besluit in zoverre;
    IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van 26 maart 2019, kenmerk DIR/JDA/BRP.17.0048.001, gegrond;
    V.    vernietigt het onder IV. genoemde besluit wat betreft de weggelakte namen in document 46;
    VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij Coöperatief Plan B in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort aan Coöperatief Plan B het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Neuwahl
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2020
    280-898.
    BIJLAGE
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
    […]
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    […]
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    […]
    Artikel 3
    1 Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    […]
    5 Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    Artikel 10
    1 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
    b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
    d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
    2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    Artikel 11
    1 In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    […]