ECLI:NL:RVS:2016:3111, Raad van State, 23-11-2016, 201500968/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 augustus 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de wijziging van een melkrundveehouderij aan de [locatie 1] in Reutum.

201500968/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 augustus 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de wijziging van een melkrundveehouderij aan de [locatie 1] in Reutum.
    
    Bij besluit van 17 december 2014 heeft het college het door Mob hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Mob beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 201500965/1/R2, ter zitting behandeld op 27 juli 2016, waar Mob, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Oostvogels en A.B. Willigenburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Mob stelt dat onvoldoende rekening is gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. Volgens Mob zijn in de voorschriften behorende bij de verleende vergunning ten onrechte geen aanvullende maatregelen ter verdere reductie van de stikstofdepositie opgenomen die bijdragen aan de verwezenlijking van die instandhoudingsdoelstellingen.
    
    1.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656), kan het bevoegd gezag, om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, op grond van artikel 19e van de Nbw 1998, beleid voeren dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen. Voor het oordeel dat een verplichting bestaat om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten. Nu is gebleken dat het college geen beleid van een dergelijke strekking maar zogenoemd "stand-still"-beleid voert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte geen aanvullende maatregelen heeft opgenomen in de voorschriften behorende bij de verleende vergunningen. Dit betoog faalt.
    
    2. Het uitrijden van mest kan stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Mob voert aan dat het houden van dieren en het uitrijden van mest als één project moeten worden beschouwd. Het college heeft volgens Mob ten onrechte het uitrijden van mest niet betrokken bij het besluit tot verlening van de vergunning. Ter zitting heeft Mob in dit verband gewezen op een brief van de Europese Commissie inzake de wijziging van het 'Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998' (hierna: het Besluit) en op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over dezelfde wetswijziging.
    
    2.1. [vergunninghouder] heeft een aanvraag voor vergunning krachtens artikel 19d Nbw 1998 ingediend door het op 20 december 2013 verzonden "Aanvraagformulier vergunning Natuurbeschermingswet 1998" met bijlagen, zoals aangevuld bij brieven van 5 mei en 31 mei 2014. De Afdeling leidt hieruit niet af dat deze aanvraag mede betrekking heeft op het uitrijden van mest. Die activiteit wordt in het formulier noch in verzoeken om aanvullende informatie van de kant van het college genoemd en komt evenmin in de bijbehorende of later aangeleverde informatie voor. Tot de aanvraag behoren verschillende emissieberekeningen van de stallen van [vergunninghouder]. Een emissieberekening voor het uitrijden van mest bevat de aanvraag niet. Het betoog van Mob komt erop neer dat het uitrijden van mest een onlosmakelijk onderdeel is van het aangevraagde project en daardoor ten onrechte geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag. Derhalve ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de aangevraagde activiteit en het uitrijden van mest zodanig met elkaar zijn verbonden dat deze als één project voor de beoordeling van de vergunningplicht krachtens de Nbw 1998 dienen te worden aangemerkt.
    
    2.2. De brief van 26 november 2015, kenmerk Ares(2015)5383148, afkomstig van een ambtelijke dienst van de Europese Commissie en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, no. W15.15.0183/IV (beide te vinden in Stcrt. 2016, nr. 7116), waar de Mob op heeft gewezen, hebben beide betrekking op de destijds voorgenomen toevoeging van artikel 3a aan het Besluit.
    
    In artikel 3a, aanhef en onder b, van het Besluit is bepaald dat de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 niet geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen.
    
    Deze bepaling in het Besluit is op 27 april 2016 in werking getreden. De verlening van de vergunning door het college steunt niet op deze recente wetswijziging. De Afdeling overweegt dat in de bewuste brief noch in het eerdergenoemde advies van de Afdeling advisering van de Raad van State aanknopingspunten zijn te vinden voor de opvatting dat sprake is van een zodanig onlosmakelijke samenhang tussen het houden van dieren en het uitrijden van mest in het kader van de vergunningverlening op grond van de Nbw 1998 dat sprake is van één project.
    
    2.3. Mob stelt met juistheid dat het houden van dieren leidt tot de productie van mest en dat dit in zoverre niet los van elkaar kan worden gezien. Dit betekent echter niet dat het houden van dieren ook noodzakelijkerwijs leidt tot het uitrijden van die mest, zodat niet in alle gevallen gesproken kan worden van een onlosmakelijk samenhang tussen het houden van dieren en het uitrijden van mest.
    
    In het voorliggende geval ziet de Afdeling in hetgeen Mob naar voren heeft gebracht en de overgelegde stukken geen aanleiding voor het oordeel dat het houden van dieren en het mogelijke uitrijden van mest op de bij de melkveehouderij behorende gronden in dit geval zodanig onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden dat het college de vergunning voor het aangevraagde project had moeten weigeren. Uitrijden van mest op deze gronden is niet noodzakelijk voor de afvoer van de mest, nu er alternatieven zijn waaronder verwerking op een andere locatie of vergisting in een biogasinstallatie. Dit betekent dat het uitrijden van mest dan ook niet als één project met het houden van vee behoefde te worden aangevraagd en vergund. Het betoog faalt.
    
    3. Mob voert aan dat de zogenoemde 'externe saldering' op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden. Eén van de veehouderijen waarmee is gesaldeerd is het bedrijf aan de [locatie 2] in Reutum. In het bestreden besluit is vermeld dat die veehouderij niet over een Nbw-vergunning beschikt en dat daarom met een milieuvergunning van 28 augustus 2009 is gesaldeerd, waarmee 2.450 kg ammoniakemissie per jaar zou kunnen worden gesaldeerd. Mob stelt dat aan de veehouderij aan de Agelerweg vóór het nemen van het bestreden besluit echter een Nbw-vergunning is verleend voor een bedrijfsvoering met een lagere ammoniakemissie van 1.649,5 kg per jaar. Volgens Mob is daardoor ten onrechte met de milieuvergunning uit 2009 gesaldeerd in plaats van met de Nbw-vergunning uit 2014. Daarnaast ontbreekt in dit geval de voor externe saldering vereiste directe samenhang, aldus Mob.
    
    3.1. In de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, overweging 3.5 en 3.7, heeft de Afdeling - kort samengevat - overwogen dat in de jurisprudentie is aanvaard dat saldering in de vorm van intrekking van een milieuvergunning, Hinderwetvergunning of melding ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf onder voorwaarden kan worden betrokken als maatregel in een passende beoordeling. Deze vorm van saldering, hierna aan te duiden als externe saldering, is slechts mogelijk als er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als de vergunning voor het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van de ammoniakemissie van de in te trekken milieuvergunning.
    
    Verder dient vast te staan dat de vergunde bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf - in zoverre - is of wordt beëindigd. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat externe saldering alleen mogelijk is met ammoniakemissies die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de vergunde ammoniakemissie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf.
    
    3.2. Ten aanzien van de externe saldering die heeft plaatsgevonden met de melkrundveehouderij aan de [locatie 2] in Reutum zijn de volgende feiten van belang.
    
    Vast staat dat aan deze veehouderij in het verleden eerst een Hinderwetvergunning en daarna een reeks milieuvergunningen is verleend. De Hinderwetvergunning dateert van 17 maart 1990. De eerste milieuvergunning dateert van 26 januari 1996 en de laatste milieuvergunning dateert van 28 augustus 2009. Voorts is op 17 december 2013 een melding op grond van het Activiteitenbesluit gedaan. Op 8 juli 2014 is aan deze veehouderij een Nbw-vergunning verleend.
    
    De aanvraag voor de voorliggende Nbw-vergunning is ingediend op 20 december 2013. Ten behoeve van de vergunningaanvraag is op 14 december 2013 een salderingsovereenkomst gesloten, waarbij een ammoniakemissie van 280 kg per jaar door de eigenaar van de veehouderij aan de [locatie 2] is verkocht aan [vergunninghouder]. Die emissie van 280 kg ammoniak per jaar is ontleend aan de milieuvergunning uit 2009, die de vigerende vergunning was op het moment dat de salderingsovereenkomst werd gesloten. Als gevolg van die salderingsovereenkomst is op 17 december 2013 door de veehouderij aan de [locatie 2] een melding is gedaan op grond van het Activiteitenbesluit, waarin is vermeld dat minder vee wordt gehouden en de vrijkomende emissie is overgedragen aan [vergunninghouder]. De Nbw-vergunning die in juli 2014 is verleend aan de veehouderij aan de [locatie 2] omvat de huidige bedrijfsvoering, na aftrek van het deel van de milieuvergunning uit 2009 dat is gebruikt ten behoeve van de externe saldering.
    
    3.3. Voor zover Mob wijst op de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891, waarin onder andere is geoordeeld over milieuvergunningen die na de referentiedatum zijn verleend en die een lagere ammoniakemissie tot gevolg hebben, overweegt de Afdeling dat die verwijzing in dit geval niet terecht is.
    
    Weliswaar leidt in het voorliggende geval de Nbw-vergunning van 8 juli 2014 tot een lagere ammoniakemissie dan de Hinderwetvergunning uit 1990 en de milieuvergunning uit 2009, maar het betoog van Mob miskent dat - anders dan in die eerdere zaak - die lagere ammoniakemissie in de Nbw-vergunning uit 2014 het directe gevolg is van de externe saldering die heeft plaatsgevonden. Voor de vraag naar de omvang van de vergunde rechten in het kader van externe saldering is van belang wat de vergunde rechten zijn ten tijde van de totstandkoming van de externe saldering. Anders dan de Vereniging en anderen betogen is daarbij het moment van het nemen van het bestreden besluit niet doorslaggevend.
    
    Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen Mob naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag ten onrechte is uitgegaan van de milieuvergunning uit 2009. Dat waren de vergunde rechten op het moment van de externe saldering. Dit betoog faalt.
    
    3.4. Wat betreft het gestelde gebrek aan samenhang, verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 3.1 is overwogen. De vereiste directe samenhang blijkt in dit geval reeds uit de gesloten salderingsovereenkomst. Daarnaast miskent dit betoog van Mob dat uit de omstandigheden die hiervoor onder 3.2 zijn vermeld volgt dat voor de 280 kg ammoniakemissie per jaar - ontleend aan de milieuvergunning uit 2009 - die is gebruikt voor de externe saldering op 8 juli 2014 geen Nbw-vergunning is verleend. Dit betoog faalt.
    
    4. Gelet op het voorgaande bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het project niet passend is beoordeeld en heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de natuurlijke kenmerken van het gebied als gevolg van het project niet zullen worden aangetast. Het beroep is ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Vreugdenhil
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2016
    
    571.