ECLI:NL:RVS:2021:1760, Raad van State, 04-08-2021, 202101690/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad van de gemeente Bloemendaal het bestemmingsplan "Dennenheuvel 2020" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt maximaal 83 woningen en maximaal 650 m2 bruto vloeroppervlak aan maatschappelijke voorzieningen mogelijk op landgoed Dennenheuvel in Bloemendaal. De bestaande bebouwing, waaronder klooster Euphrasia en zorgcentrum Dennenheuvel aan de Dennenweg en Huize Pelletier aan de Krommelaan, zal daarvoor worden afgebroken. Het gebruik van klooster Euphrasia door de Zusters van Onze Lieve Vrouw van Liefde van de Goede Herder en zorgcentrum Dennenheuvel is in 2014 gestaakt. Daarna is de bebouwing gebruikt voor, onder meer, de huisvesting van statushouders. Voorafgaand aan de vaststelling van het plan waren er 81 onzelfstandige woonunits en 4 zelfstandige woonunits met een sociaal-maatschappelijke functie gevestigd in het klooster. Huize Pelletier werd bewoond door acht bewoners van de Arkgemeenschap.

202101690/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    de vereniging Buurtvereniging Bloemendaal-Noord, gevestigd te Bloemendaal,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Bloemendaal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Dennenheuvel 2020" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de Vereniging beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Vereniging heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2021, waar zijn verschenen:
    - de Vereniging, vertegenwoordigd door mr. R.M. Vermeulen, M. Oosterhoff en B.R.A. van Kessel,
    - de raad, vertegenwoordigd door mr. F.D.S. Bettink en ing. M.M.W. Pijpers,
    - Klooster Euphrasia, vertegenwoordigd door mr. M.A.A. Soppe, advocaat te Almelo, en [gemachtigde], vergezeld door [gemachtigden].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan maakt maximaal 83 woningen en maximaal 650 m2 bruto vloeroppervlak aan maatschappelijke voorzieningen mogelijk op landgoed Dennenheuvel in Bloemendaal. De bestaande bebouwing, waaronder klooster Euphrasia en zorgcentrum Dennenheuvel aan de Dennenweg en Huize Pelletier aan de Krommelaan, zal daarvoor worden afgebroken.
    2.       Het gebruik van klooster Euphrasia door de Zusters van Onze Lieve Vrouw van Liefde van de Goede Herder en zorgcentrum Dennenheuvel is in 2014 gestaakt. Daarna is de bebouwing gebruikt voor, onder meer, de huisvesting van statushouders. Voorafgaand aan de vaststelling van het plan waren er 81 onzelfstandige woonunits en 4 zelfstandige woonunits met een sociaal-maatschappelijke functie gevestigd in het klooster. Huize Pelletier werd bewoond door acht bewoners van de Arkgemeenschap.
    3.       Voor deze ontwikkeling heeft de raad eerder bij besluit van 18 april 2019 het bestemmingsplan "Dennenheuvel" vastgesteld. De Afdeling heeft na vereenvoudigde behandeling dit besluit bij uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3409, gedeeltelijk vernietigd wegens strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming, aangezien de raad bij de vaststelling heeft verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS. Tegen deze uitspraak hebben Klooster Euphrasia en de raad verzet gedaan. Dit verzet is bij uitspraak van 22 januari 2020, zaak nr. 201904471/3/R1, ongegrond verklaard.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Participatie
    5.       De Vereniging betoogt dat over het plan geen daadwerkelijke participatie heeft plaatsgevonden. De participatie die wel zou hebben plaatsgevonden, had betrekking op het vorige, door de Afdeling vernietigde bestemmingsplan. Deze participatie was bovendien niet in overeenstemming met de gemeentelijke Handreiking Burger- en overheidsparticipatie. In deze handreiking is een participatieladder opgenomen die in dit geval niet is gevolgd. Uit een door de Vereniging gehouden enquête volgt dat het plan op belangrijke onderdelen niet wordt gedragen door de omwonenden.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat voor dit bestemmingsplan de wettelijk voorgeschreven bestemmingsplanprocedure is doorlopen. In deze procedure is een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen. Van deze mogelijkheid heeft de Vereniging gebruikgemaakt. De inhoud van deze zienswijze heeft de raad in zijn afweging betrokken bij de vaststelling van het plan. Daarmee is voldaan aan de wettelijke vereisten. Andere vormen van participatie zijn geen onderdeel van de bestemmingsplanprocedure en het ontbreken van andere vormen van participatie kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Overigens volgt uit bijlage 10 bij de plantoelichting dat de omgeving op diverse wijzen en momenten is betrokken bij deze ontwikkeling. De door de Vereniging gestelde omstandigheid dat het plan op belangrijke onderdelen niet wordt gedragen door omwonenden betekent niet dat de raad het plan niet mocht vaststellen. Het is aan de raad om alle betrokken belangen af te wegen en een besluit te nemen, waarbij niet altijd aan alle bezwaren tegemoet kan worden gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Stikstof
    Inleiding
    6.       In de directe omgeving van het plangebied ligt het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid. Dit Natura 2000-gebied is aangewezen voor een aantal voor stikstof gevoelige habitattypen. Daarom is bij de voorbereiding van het plan onderzocht wat de effecten van dit plan zijn voor de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De uitkomsten van dit onderzoek zijn opgenomen in het door LBP Sight opgestelde rapport "Landgoed Dennenheuvel in Bloemendaal. Onderzoek stikstofdepositie t.b.v. Wabo-BP" van 12 november 2020 (hierna: het Stikstofonderzoek; bijlage 7 bij de plantoelichting). De berekeningen van de bijdragen voor stikstofdepositie zijn uitgevoerd met het rekenmodel AERIUS Calculator, versie 2020. De conclusie in het Stikstofonderzoek luidt dat de aanleg en het toekomstige gebruik weliswaar gepaard gaan met emissie van stikstof, maar dat deze emissie lager is dan de emissie als gevolg van het huidige gebruik. Door het verdwijnen van de gasgestookte verwarmingsvoorzieningen en het verkeer voor de bestaande functies is er in de aanleg- en gebruiksfase netto sprake van een afname van de stikstofdepositie. In het door Bureau Waardenburg opgestelde rapport "Nieuwbouw landgoed Dennenheuvel, te Bloemendaal. Toetsing in het kader van de Wet natuurbescherming" van 21 juli 2020 (bijlage 6 bij de plantoelichting) wordt daarom geconcludeerd dat de ontwikkeling positief is voor stikstof gevoelige habitattypen.
    Gasloos bouwen
    7.       De Vereniging betoogt dat in de planregels ten onrechte niet is verankerd dat de nieuwbouw niet zal worden aangesloten op het gastransportnet. Hierdoor is niet de zekerheid verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het naastgelegen Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid niet zal aantasten. Weliswaar is de gasaansluitplicht uit de Gaswet komen te vervallen, maar in de Regeling gebiedsaanwijzing gasaansluitplicht is een bevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders opgenomen om een gebied aan te wijzen waar aansluiting op het gastransportnet strikt noodzakelijk is om zwaarwegende redenen van algemeen belang. De Vereniging heeft er daarbij ter zitting op gewezen dat de energie-infrastructuur op sommige locaties in Nederland niet toereikend is gebleken om nieuwbouwprojecten aan te sluiten op het elektriciteitsnet. Omdat aan het plan geen berekening ten grondslag ligt van de depositie van NH3 en NOx voor het geval de nieuw te bouwen woningen toch op het gastransportnet worden aangesloten, is het plan volgens de Vereniging in strijd met de artikelen 2.7 in samenhang met 2.8 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) vastgesteld.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat het in het Stikstofonderzoek gehanteerde uitgangspunt dat de nieuwbouw niet zal worden aangesloten op het gastransportnet in dit geval reëel en aannemelijk is. In artikel 10, zevende lid, onder a, van de Gaswet is immers als wettelijk uitgangspunt opgenomen dat nieuwbouwprojecten niet worden aangesloten op het gastransportnet. Niet aannemelijk is dat voor deze ontwikkeling op dit wettelijke uitgangspunt een uitzondering zal worden gemaakt. Voor zo’n uitzondering dient sprake te zijn van een situatie waarin aansluiting op het gastransportnet strikt noodzakelijk is om zwaarwegende redenen van algemeen belang. Nu in de anterieure overeenkomst zonder voorbehoud als resultaatsverplichting is opgenomen dat alle gebouwen aardgasvrij worden gebouwd, hetgeen de initiatiefnemer en de raad ter zitting hebben bevestigd, is niet aannemelijk dat het college een dergelijke uitzondering zal maken voor deze ontwikkeling. Dit is temeer niet aannemelijk in het licht van de in de plantoelichting gegeven motivering dat de nieuwbouw zonder aansluiting op het gastransportnet zal worden gerealiseerd en het in het verweerschrift genoemde gemeentelijke beleid om op termijn een aardgasvrije gemeente te worden. Gelet hierop leidt de stelling van de Vereniging dat de energie-infrastructuur momenteel niet overal toereikend is om alle nieuwbouwprojecten op het elektriciteitsnet aan te kunnen sluiten niet tot een ander oordeel. De raad was in dit geval dan ook niet verplicht om in het plan vast te leggen dat de te bouwen woningen niet op het gastransportnet zullen worden aangesloten.
    Het betoog slaagt niet.
    Verschillende versies van het stikstofonderzoek
    8.       De Vereniging wijst erop dat het Stikstofonderzoek (het rapport van LBP|Sight van 12 november 2020) andere waarden vermeldt dan het bij het besluit tot verlening van een Wnb-vergunning gevoegde rapport van LBP|Sight van 15 oktober 2020.
    8.1.    De raad heeft toegelicht dat het rapport van 12 november 2020 een actualisatie is van het rapport van 15 oktober 2020. De conclusies in beide rapporten zijn gelijkluidend. Dat bij het besluit tot verlening van de Wnb-vergunning het rapport van 15 oktober 2020 is gevoegd en dat aan het bestemmingsplan het rapport van 12 november 2020 ten grondslag is gelegd, geeft de Afdeling op zichzelf dan ook geen reden om aan de juistheid van het rapport van 12 november 2020 te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    AERIUS Calculator
    9.       De Vereniging betoogt dat voor de berekening van de stikstofdepositie ten onrechte gebruik is gemaakt van AERIUS Calculator. Volgens haar bevat dit instrument een aantal gebreken waardoor op grond hiervan niet de zekerheid kan worden verkregen dat het plan geen negatieve effecten zal hebben.
    - Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof
    10.     De Vereniging wijst erop dat in het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof, "Meer meten, robuuster rekenen", van 15 juni 2020 (hierna: het Eindrapport) staat dat het Adviescollege constateert dat AERIUS, voor zover dat wordt gebruikt voor vergunningverlening, in zijn huidige vorm, niet doelgeschikt is.
    10.1.  Het Adviescollege heeft samenvattend geconcludeerd dat de huidige rekenmethodiek die wordt toegepast binnen AERIUS Calculator op dit moment niet doelgeschikt is, omdat de mate van detaillering in de berekening van de depositie niet in balans is met de onzekerheid van de verschillende factoren die de depositie bepalen en er ongelijkheid is in de beoordeling van de verkeersbijdrage ten opzichte van andere bronnen. Op de vraag of er een risico is dat door toepassing van AERIUS de stikstofdepositie op bepaalde Natura 2000-gebieden toeneemt, waardoor de instandhoudingsdoelen in gevaar komen, wordt in paragraaf 3.2.1 van het Eindrapport geconcludeerd dat het gebruik van een beoordelingsdrempel van 0,005 mol/ha per jaar in een AERIUS-berekening suggereert dat alle bronnen die leiden tot die depositie goed in kaart zijn gebracht. Hiermee is de kans op een onverhoopte toename van de stikstofdepositie beperkt. Op dit aspect oordeelt het Adviescollege daarom dat de toepassing van de AERIUS-systematiek geen risico heeft op toename van de stikstofdepositie. Gelet op deze conclusie in het Eindrapport ziet de Afdeling in het algemene betoog van de Vereniging geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van dit plan voor het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid als gevolg van het gebruik van AERIUS Calculator in dit geval zijn onderschat. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het Stikstofonderzoek staat dat de maximale stikstofdepositie in de bestaande situatie is berekend op 14,20 mol N/ha/jaar, in de aanlegfase op maximaal 2,56 mol N/ha/jaar en in de gebruiksfase op maximaal 1,48 mol N/ha/jaar. Voor zover het betoog verband houdt met de afkappingsafstand van 5 km voor verkeersemissies die in AERIUS Calculator wordt gehanteerd, komt dit betoog hierna afzonderlijk aan de orde.
    - Geautomatiseerde besluitvorming
    11.     De Vereniging betoogt dat AERIUS Calculator een zogenoemde ‘black box’ is, waarvan de inhoud niet controleerbaar is. Volgens haar is onduidelijk welke invoergegevens zijn gehanteerd en hoe betrouwbaar deze zijn. Ook is onduidelijk welke rekenmethoden zijn gehanteerd. Deze gegevens zijn volgens de Vereniging ook niet in openbare bronnen te vinden. Zij heeft dus niet kunnen controleren of op grond van de uitkomsten van de berekening de zekerheid kan worden verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. De Vereniging noemt als voorbeeld dat het ontbreken van een aansluiting op het gastransportnet betekent dat conventionele elektriciteitscentrales meer zullen emitteren, maar dat onduidelijk is of met de gevolgen hiervan rekening wordt gehouden in AERIUS Calculator. Dit is temeer bezwaarlijk omdat de met AERIUS Calculator gegenereerde documenten een disclaimer bevatten waarin staat dat er geen aansprakelijkheid voor de inhoud wordt aanvaard. Daarnaast staat in deze disclaimer dat een nieuwe versie van AERIUS nieuwe uitkomsten kan geven.
    11.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454, onder 23, dient een belanghebbende die opkomt tegen een besluit ter onderbouwing waarvan met toepassing van het programma AERIUS Calculator een onderzoek naar de effecten van stikstof is gedaan, inzage te kunnen hebben in de gemaakte keuzen bij de invoer in het programma AERIUS Calculator. Dit brengt mee dat de aan het gebruik van het programma AERIUS Calculator ten grondslag liggende gegevens van de gebruiker, dat wil zeggen diens maatwerk invoergegevens, uit eigen beweging op papier of anderszins waarneembaar worden overgelegd als op de zaak betrekking hebbende gegevens. Daarbij is voldoende dat in of met het besluit duidelijk is gemaakt welke keuzen bij de invoer zijn gemaakt ten aanzien van de maatwerk invoergegevens. Indien belanghebbenden aangeven voor de onderbouwing van hun beroep tevens behoefte te hebben aan (informatie over) standaardgegevens indien die niet in of met het besluit inzichtelijk zijn gemaakt, dan moet het bestuursorgaan deze op verzoek van belanghebbenden ter beschikking stellen op papier of in andere leesbare of waarneembare vorm of de mogelijkheid bieden deze in te zien. Van belanghebbenden kan worden gevergd hun verzoek om informatie en inzage in de maatwerk en standaard invoergegevens en de op basis daarvan met AERIUS Calculator verrichte berekeningen tijdig in de procedure te doen. Daarbij dient - zo mogelijk - te worden aangegeven welke specifieke gegevens het betreft, opdat het bestuursorgaan daar zo gericht en duidelijk mogelijk inzage in kan geven.
    11.2.  In het Stikstofonderzoek en de daarbij behorende bijlagen is inzichtelijk gemaakt op welke keuzen, gegevens en aannames het Stikstofonderzoek is gebaseerd. Over de standaardgegevens heeft de opsteller van het Stikstofonderzoek ter zitting toegelicht dat deze op internet zijn gepubliceerd. Daarbij is ook toegelicht dat de vaste rekenmodules Operationeel Prioritaire Stoffen Model (OPS) en de Standaard Rekenmethode 2 (SRM2) op de website van het RIVM onderscheidenlijk in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007, zijn beschreven. Ter zitting heeft de Vereniging bevestigd dat zij de raad niet heeft verzocht om de door haar niet gevonden standaardgegevens ter beschikking te stellen. De Vereniging heeft verder niet geconcretiseerd welke invoergegevens volgens haar niet inzichtelijk of niet juist zijn. Gelet hierop geeft de enkele stelling dat sprake is van een ‘black box’ geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Wat betreft het betoog dat onduidelijk is of bij het maken van de berekening met AERIUS Calculator wel rekening is gehouden met een toename van emissies door het bijschakelen van conventionele energiecentrales als gevolg van deze ontwikkeling, is van belang dat deze energiecentrales aan de hiervoor geldende regelgeving dienen te voldoen.
    Over nieuwe versies van AERIUS Calculator heeft de Afdeling eerder al overwogen dat de omstandigheid dat AERIUS regelmatig wordt aangepast naar aanleiding van nieuwe gegevens en inzichten niet betekent dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet kan baseren op de versie van AERIUS die dan beschikbaar is en geschikt is voor het maken van de stikstofdepositieberekeningen (zie de uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110, onder 12.11).
    Het betoog slaagt niet.
    - 5 km-grens
    12.     De Vereniging betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105, onder 69, dat in AERIUS Calculator ten onrechte alleen de stikstofdepositie als gevolg van verkeersemissies wordt berekend op Natura 2000-gebieden binnen 5 km van een autosnelweg. Volgens de Vereniging liggen zowel binnen als buiten 5 km van het plangebied autosnelwegen, waarvan de gevolgen buiten 5 km van die wegen dus ten onrechte niet zijn onderzocht.
    12.1.  De raad heeft zich terecht beperkt tot een onderzoek naar de gevolgen van dit plan voor het Natura 2000-gebied. Het plan heeft geen betrekking op de door de Vereniging bedoelde autosnelwegen. Hetgeen de Vereniging heeft aangevoerd, geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de deposities als gevolg van dit plan zijn onderschat.
    Het betoog slaagt niet.
    -  Kaartmateriaal
    13.     De Vereniging voert aan dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid in reactie op Kamervragen, Kamerstukken II 2020/21, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 1819, heeft toegegeven dat de voor AERIUS gebruikte kaarten niet actueel zijn.
    13.1.  Anders dan de Vereniging, leest de Afdeling in deze antwoorden op Kamervragen niet dat de minister heeft geantwoord dat de voor AERIUS gebruikte kaarten niet actueel zijn. Het betoog mist feitelijke grondslag.
    Conclusie stikstof
    14.     Hetgeen de Vereniging heeft aangevoerd in verband met de gevolgen van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan geen significante gevolgen kan hebben voor dit Natura 2000-gebied.
    Verkeer
    Inleiding
    15.     De 79 woningen en maatschappelijke voorzieningen die op de locatie van klooster Euphrasia en zorgcentrum Dennenheuvel zijn voorzien, zullen uitwegen op de Dennenweg. In de door GoudappelCoffeng opgestelde rapporten "Actualisatie Verkeerseffecten Dennenheuvel Bloemendaal" van 30 maart 2020 (bijlage 3 bij de plantoelichting) en 16 september 2020, zijn de gevolgen van deze ontwikkeling voor de verkeersintensiteiten en de verkeersafwikkeling op de Dennenweg en het aangrenzende wegennet beschreven. In het rapport van 16 september 2020 wordt geconcludeerd dat de ontwikkeling kan leiden tot een toename met ongeveer 805 motorvoertuigbewegingen per etmaal (mvt/etm) op de Dennenweg in de nieuwe situatie (940 mvt/etm in de nieuwe situatie minus 135 mvt/etm in de verdwijnende bestaande situatie). Uit de meest recente tellingen uit 2014 volgt dat er in de huidige situatie 450 mvt/etm op de Dennenweg rijden. De totale verkeersintensiteit komt daarmee op maximaal 1.255 mvt/etm. Aangezien met de huidige inrichting van de Dennenweg tot 2.500 mvt/etm op deze weg mogelijk zijn, levert dit geen verkeersproblemen op. Daarbij wordt geconcludeerd dat gedurende het drukste uur van de dag (tussen 8:00 en 9:00) het verkeer toeneemt met ongeveer 90 mvt (10% van het door de ontwikkeling gegenereerde verkeer), wat neerkomt op 1 à 2 extra mvt per minuut. Het gaat daarmee om een relatief geringe toename van het aantal motorvoertuigbewegingen gedurende het drukste uur van de dag.
    In reactie op het beroepschrift heeft GoudappelCoffeng een notitie van 16 april 2021 opgesteld (hierna: de Notitie), waarin op alle gronden van de Vereniging is gereageerd. Op haar beurt heeft de Vereniging in haar nadere stuk op de Notitie gereageerd.
    De status van het Verkeersonderzoek
    16.     De Vereniging wijst erop dat bij de plantoelichting het rapport van 30 maart 2020 is gevoegd, maar dat bij de aanvraag om een Wnb-vergunning het rapport van 16 september 2020 is gevoegd, waarin andere aantallen staan. Verder betoogt zij dat onduidelijk is wie deze rapporten heeft opgesteld, zodat niet kan worden gecontroleerd of de opsteller daarvan ook deskundig is. Daarnaast zijn deze rapporten opgesteld in opdracht van de eigenaar van de gronden naar aanleiding van de opmerkingen van de Vereniging in haar zienswijze.
    16.1.  In het rapport van 30 maart 2020 is uitgegaan van de gemiddelde kengetallen van het CROW. In het rapport van 16 september 2020 is uitgegaan van de maximale kengetallen van het CROW. Het rapport van 16 september 2020 bevestigt de conclusie in het rapport van 30 maart 2020 dat na realisatie van de ontwikkeling sprake zal zijn van een aanvaardbare verkeerssituatie op de Dennenweg. De Afdeling zal bij de bespreking van de beroepsgronden het rapport van 16 september 2020 (hierna ook: het Verkeersonderzoek) tot uitgangspunt nemen.
    De omstandigheden dat het Verkeersonderzoek in opdracht van de initiatiefnemer is opgesteld en dat daarin de naam van de opsteller niet is vermeld, betekenen niet dat de raad dit rapport niet in zijn besluitvorming mocht betrekken. Of de raad mocht uitgaan van het Verkeersonderzoek is afhankelijk van het antwoord op de vraag of het onderzoek goed is opgezet, op een correcte manier is uitgevoerd en of de resultaten navolgbaar zijn. Dit zijn inhoudelijke vragen die hierna worden behandeld. In wat de Vereniging in zoverre heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding om aan de inhoud van het Verkeersonderzoek te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Het verkeer in de bestaande situatie
    17.     De Vereniging voert aan dat het Verkeersonderzoek is gebaseerd op een bureaustudie, waar een opname van de feitelijke situatie ter plaatse aangewezen was. Doordat dit onderzoek naar de feitelijke situatie ontbreekt, is niet onderkend dat het vooral tussen ongeveer 8:30 en 9:00 zeer druk is op de Dennenweg met veel fiets- en autoverkeer voor de basisschool en de kinderopvang. Met dit verkeer wordt in het Verkeersonderzoek onvoldoende rekening gehouden. Ook met verkeer voor de andere functies, te weten een buitenschoolse opvang, een centrum voor jeugd en gezin, huisartsencentrum Bloemendaal, een begraafplaats, een kleine kapel en 9 woningen, wordt in het Verkeersonderzoek onvoldoende rekening gehouden. Verder ontbreekt een onderzoek naar ander verkeer dan motorvoertuigen. Gegevens over de telling uit 2014, waarop het aantal van 450 mvt/etm in de bestaande situatie is gebaseerd, zijn niet overgelegd. Daarnaast is niet bekend of de situatie in 2014 vergelijkbaar is met de situatie in 2020.
    17.1.  In het Verkeersonderzoek en de Notitie staat dat in 2014 de meest recente telling op de Dennenweg is gehouden, waarbij 450 mvt/etm op de Dennenweg zijn geteld. Deze telling is nog steeds representatief omdat de functies aan de Dennenweg sindsdien niet zijn gewijzigd en er op erftoegangswegen met alleen bestemmingsverkeer nauwelijks sprake is van autonome groei.
    In de Notitie is verder uiteengezet dat voor de beoordeling van de situatie in de ochtendspits is uitgegaan van een worst-case scenario. Omdat de bestaande functies op de locatie Dennenheuvel 135 mvt/etm genereren, resteren er 450-135=315 mvt/etm voor andere functies aan de Dennenweg. Het worst-case scenario is dat deze allemaal aan de school toegerekend kunnen worden, waarbij sprake is van 150 mvt in de ochtendspits. In die situatie wordt een ruime meerderheid van de 210 leerlingen met de auto naar school gebracht. Als dit verkeer ook nog zou samenvallen in het door de Vereniging genoemde half uur tussen 08:30 en 09:00, dan zou in dat half uur sprake zijn van 5 mvt per minuut.
    Met ander verkeer op de Dennenweg wordt rekening gehouden bij het bepalen van de capaciteit van de weg. Het deel van de Dennenweg waar het fietsverkeer voor de school en het verkeer van de ontwikkeling samenkomt, is 4,90 meter breed. Dit biedt voldoende ruimte om elkaar te passeren.
    17.2.  Naar het oordeel van de Afdeling is in het Verkeersonderzoek en de Notitie deugdelijk gemotiveerd dat voor de bestaande situatie het in 2014 gemeten aantal van 450 mvt/etm tot uitgangspunt kan worden genomen. Daarnaast is in het Verkeersonderzoek en in de Notitie onderkend dat er in de bestaande situatie met name in de ochtendspits veel verkeer is op de Dennenweg. Voor de beoordeling van de verkeersdruk in de ochtendspits is om die reden uitgegaan van een worst-case scenario op basis van het gemeten aantal mvt/etm. Omdat de Vereniging niet heeft geconcretiseerd waarom volgens haar de beschreven bestaande situatie op de Dennenweg desondanks een onderschatting is van de feitelijke situatie, geeft haar betoog geen aanleiding om aan de juistheid van de tot uitgangspunt genomen bestaande situatie te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    De verkeerstoename als gevolg van dit plan
    18.     De Vereniging voert aan dat de toename van het verkeer is berekend aan de hand van publicaties van het CROW, maar dat deze publicaties niet vrij verkrijgbaar zijn. Onduidelijk is daardoor wat bijvoorbeeld de kenmerken ‘matig stedelijk’ en ‘rest bebouwde kom’ betekenen. Volgens de Vereniging zijn deze typeringen van de locatie niet juist. Verder is onduidelijk wat wordt bedoeld met ‘maatgevende werkdagcijfers’ en is onduidelijk waarom daarop een omrekenfactor van 1,11 is toegepast. Voor het rapport is daarnaast gebruikgemaakt van de adressendichtheid van de gemeente Bloemendaal, terwijl de locatie wat betreft bebouwingsdichtheid niet vergelijkbaar is met de rest van Bloemendaal.
    Wat betreft de spitsperioden in de nieuwe situatie voert de Vereniging aan dat het percentage motorvoertuigbewegingen had moeten worden toegespitst op de situatie op de Dennenweg. Omdat landelijke gemiddelden zijn gehanteerd, zijn de gehanteerde uitgangspunten voor de ochtendspits een onderschatting. Zo is de ochtendspits op de Dennenweg volgens de Vereniging tussen 08:30 en 09:00 in plaats van tussen 08:00 en 09:00, en is het op de Dennenweg in deze periode aanmerkelijk drukker dan gemiddeld.
    18.1.  In de Notitie staat dat voor de berekening van de verkeersgeneratie de kencijfers van het CROW (publicatie 381) zijn gebruikt. Voor de stedelijkheidsgraad is aansluiting gezocht bij de stedelijkheidsgraad zoals deze is bepaald door het CBS. Ten noorden van het plangebied ligt Santpoort-Zuid met een stedelijkheidgraad van 2 (sterk stedelijk). Bloemendaal heeft een stedelijkheidsgraad van 3 (matig stedelijk). Door van ‘matig stedelijk’ uit te gaan, zijn hogere kencijfers gehanteerd. Gezien de ligging van het plangebied aan de rand van de gemeente Bloemendaal is van de vier categorieën (centrum, schil centrum, rest bebouwde kom, buitengebied) de typering ‘rest bebouwde kom’ het meest reëel. Aangezien het CROW uitgaat van ‘weekdagcijfers’, maar de verkeersgeneratie in het weekend lager ligt, zijn de kengetallen van het CROW met een factor 1,11 omgerekend naar ‘werkdagcijfers’.
    Verder wordt in de Notitie toegelicht dat de uiteenzetting in het Verkeersonderzoek over de verkeersgeneratie in de spitsperioden alleen over het verkeer als gevolg van de ontwikkeling gaat. Daarvoor is aangesloten bij de richtlijnen van het CROW (publicatie 256) en met 9% à 10% van het totale aantal mvt/etm gerekend. Dit betekent dat er 1 à 2 mvt per minuut bijkomen in de ochtendspits. Dit betreft met name vertrekkend verkeer van de nieuwe woningen en aankomend verkeer van de maatschappelijke voorzieningen.
    18.2.  Naar het oordeel van de Afdeling is in het Verkeersonderzoek, zoals nader toegelicht in de Notitie, toereikend gemotiveerd wat de verwachte toename van het verkeer op de Dennenweg zal zijn als gevolg van deze ontwikkeling. De publicaties van het CROW zijn gangbare instrumenten om de verwachte verkeersgeneratie van nieuwe ontwikkelingen te berekenen en het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat deze onjuist zijn toegepast. Omdat het gaat om de verkeersgeneratie als gevolg van deze ontwikkeling, bestond evenmin aanleiding om bij deze berekening reeds de bestaande situatie in de ochtendspits op de Dennenweg te betrekken. Het gecumuleerde effect van het verkeer in de bestaande situatie en het verkeer als gevolg van deze ontwikkeling zal hierna worden beoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    De toekomstige verkeerssituatie
    19.     De Vereniging betoogt dat het in de bestaande situatie tijdens de ochtendspits al zeer gevaarlijk is op de Dennenweg met maandelijks een incident. Een toename van het verkeer als gevolg van deze ontwikkeling zal leiden tot meer incidenten. Daarbij voert de Vereniging aan dat het parkeerverbod aan de noordzijde van de Dennenweg niet wordt gehandhaafd, waardoor de effectieve breedte van de weg kleiner is dan de breedte waarvan in het Verkeersonderzoek is uitgegaan. Ook wordt het eenrichtingsverkeer regelmatig genegeerd en wordt ook daarop niet gehandhaafd. Ook dit eenrichtingsverkeer mocht daarom niet tot uitgangspunt worden genomen. De in het Verkeersonderzoek getrokken conclusie dat sprake zal zijn verkeersveilige situatie is daarom niet juist.
    19.1.  In het Verkeersonderzoek en de Notitie staat dat de Dennenweg een erftoegangsweg binnen de bebouwde kom is. Volgens het CROW kunnen intensiteiten op erftoegangswegen van heel laag tot 6.000 mvt/etm aanvaardbaar zijn. Rijbanen van een erftoegangsweg waarbij autoverkeer in twee richtingen mogelijk is, dienen minimaal 4,80 meter breed te zijn. Bij erftoegangswegen binnen de bebouwde kom met een maximumsnelheid van 30 km/u is daarbij niet relevant of sprake is van een obstakelvrije zone. Op het relevante deel van de Dennenweg is de weg 4,90 meter breed. In het beleid Duurzaam Veilig is als richtlijn opgenomen dat de maximale intensiteit voor een erftoegangsweg met een dergelijke breedte 3.500-4.500 mvt/etm is. Vanwege het grote aandeel fietsverkeer, langsparkeren en oversteekbaarheid concludeert GoudappelCoffeng evenwel dat maximaal 2.500 mvt/etm op de Dennenweg aanvaardbaar zijn. Het berekende aantal van 1.255 mvt/etm in de toekomstige situatie blijft ruim onder de berekende capaciteit van 2.500 mvt/etm. Over de ochtendspits wordt in het Verkeersonderzoek en de Notitie geconcludeerd dat het plan leidt tot een verwachte toename van 1 à 2 mvt per minuut in de ochtendspits en dat dit ook in het worst-case scenario geen problemen geeft met betrekking tot de ontsluiting van het plangebied en de verkeersveiligheid.
    19.2.  Naar het oordeel van de Afdeling is in het Verkeersonderzoek en de Notitie deugdelijk gemotiveerd dat in dit geval onder de beschreven omstandigheden kan worden uitgegaan van een capaciteit van maximaal 2.500 mvt/etm. De gestelde structurele overtredingen van het parkeerverbod en het verbod om de Dennenweg aan de westzijde in te rijden, zijn aspecten van handhaving waarmee bij het berekenen van de capaciteit van het relevante deel van de Dennenweg geen rekening behoefde te worden gehouden. Ter zitting heeft de raad hierover toegelicht dat de handhaving van deze verboden de aandacht van de gemeente zal krijgen. In het Verkeersonderzoek en in de Notitie is beschreven welke specifieke omstandigheden zijn betrokken bij het vaststellen van de capaciteit van de Dennenweg. Vanwege deze omstandigheden is in het Verkeersonderzoek geconcludeerd dat een lagere capaciteit aanvaardbaar is dan in het beleid Duurzaam Veilig als richtlijn is opgenomen. Het aangevoerde bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze capaciteit niettemin is overschat. Voorts is in het Verkeersonderzoek navolgbaar beschreven dat een verwachte toename van 1 à 2 mvt per minuut in de ochtendspits ook in het worst-case scenario geen problemen geeft met betrekking tot de ontsluiting van het plangebied en de verkeersveiligheid. In het Verkeersonderzoek en de Notitie is daarmee op inzichtelijke wijze geconcludeerd dat een toename van het verkeer op de Dennenweg als gevolg van deze ontwikkeling mogelijk is. Hetgeen de Vereniging heeft aangevoerd, geeft de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    20.     Gelet op het voorgaande geeft wat door de Vereniging naar voren is gebracht over het Verkeersonderzoek geen aanleiding om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Op grond van het Verkeersonderzoek kon de raad zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat sprake zal zijn van een aanvaardbare verkeerssituatie op de Dennenweg na realisatie van de ontwikkeling en dat in zoverre sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
    Cultuurhistorie
    21.     De Vereniging betoogt dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het wegontwerp op het landgoed, dat een cultuurhistorische kwaliteit van het landgoed is.
    21.1.  De Afdeling stelt op grond van de verbeelding vast dat de wegen op het landgoed buiten de planbegrenzing liggen. Het plan brengt hierin dus geen verandering. Het betoog kan om deze reden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit en hoeft daarom verder niet besproken te worden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    22.     Het beroep is ongegrond.
    23.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2021
    745