ECLI:NL:RVS:2020:1218, Raad van State, 13-05-2020, 201905563/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de praktijkruimte tot kamerverhuur op het perceel [locatie] te Ede. [vergunninghouder] heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor het intern verbouwen van de voormalige praktijkruimte bij haar woning op het perceel tot ruimte voor kamerverhuur en voor het als zodanig in gebruik nemen van die ruimte. Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag een vergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

201905563/1/R4.
    Datum uitspraak: 13 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Ede,
    2.    [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F] (hierna: [appellant sub 2] en anderen), allen wonend te Ede,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 juli 2019 in zaak nr. 18/6013 in het geding tussen:
    [appellant sub 2] en anderen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de praktijkruimte tot kamerverhuur op het perceel [locatie] te Ede (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het is gericht op een gebrek in de motivering en de belangenafweging en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 oktober 2018 vernietigd, het besluit van 23 maart 2018 herroepen en het college opgedragen om een nieuwe beslissing op de aanvraag van 6 maart 2018 te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] en anderen en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] en anderen hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben zienswijzen ingediend.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2020, waar het college, vertegenwoordigd door A.G.J. Polman, en [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. W.R. Beukhof, advocaat te Veenendaal, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde], als belanghebbende gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghouder] heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor het intern verbouwen van de voormalige praktijkruimte bij haar woning op het perceel tot ruimte voor kamerverhuur en voor het als zodanig in gebruik nemen van die ruimte. Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag een vergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college heeft zich bij de verlening van de vergunning onder meer op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan "Bezemronde 3, Kernen", omdat op grond van de bouwregels van het bestemmingsplan uitsluitend één vrijstaande woning mag worden gebouwd. Voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) vergunning verleend.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De aanvraag is volgens de rechtbank in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan, omdat de praktijkruimte wordt voorzien van alle noodzakelijke woonvoorzieningen, de ruimte een eigen ingang krijgt en door het dichtmaken van de tussendeur wordt afgescheiden van de woning, zodat geen sprake meer is van één vrijstaande woning. In het kader van de vraag of het college voor die strijd een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, heeft de rechtbank overwogen dat "gebruiken" in de zin van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, mede gelet op de Nota van Toelichting bij het Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Bor (Stb. 2014, 333, p.54), restrictief moet worden uitgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank moet dit onderdeel zo worden gelezen dat het alleen ziet op "gebruiken" in enge zin. Volgens de rechtbank heeft het college daarom artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor ten onrechte toegepast op een afwijking van het bestemmingsplan in de zin van bouwen, waarbij het gebruik in enge zin ongewijzigd "wonen" blijft.
    De uitleg van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het begrip "gebruiken" in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor restrictief heeft uitgelegd. Volgens het college valt onder dat begrip ook het bouwen in strijd met het bestemmingsplan, zodat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het geen toepassing mocht geven aan artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
    3.1.    Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen."
    3.2.    Voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan kan een omgevingsvergunning worden verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. In de uitspraak van 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1640, heeft de Afdeling overwogen dat het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in dat artikel, in ruime zin moet worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken als daar bedoeld, niet alleen betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken, maar ook op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan.
        In artikel 4 van het Bor worden gevallen genoemd waarin met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Gelet op de wettelijke systematiek, waarin artikel 4 van bijlage II van het Bor nader bepaalt wanneer het verlenen van vergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo mogelijk is, is de Afdeling van oordeel dat het begrip gebruiken in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor op dezelfde manier moet worden uitgelegd als het begrip gebruiken in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dit betekent dat het begrip gebruiken in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor niet alleen betrekking heeft op het gebruik van bouwwerken, maar ook op het bouwen in strijd met het bestemmingsplan. Dit laat onverlet dat ook bij bouwen in strijd met het bestemmingsplan moet worden voldaan aan de voorwaarden die in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor worden gesteld, waaronder de voorwaarde dat de bouwactiviteiten de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet mogen vergroten.
        Gelet op het voorgaande was het college, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bevoegd om de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor te verlenen.
        Het betoog slaagt.
    4.    Het hoger beroep van het college is gegrond.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
    5.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog dat het college in het besluit van 2 oktober 2018 ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat [appellant sub 2] en anderen geen proceskostenvergoeding toekomt. Volgens hen had het college een proceskostenvergoeding moeten toekennen op grond van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat het het bezwaarschrift gegrond heeft verklaard wegens gebreken in de vergunning. Ook de bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd een proceskostenvergoeding toe te kennen, aldus [appellant sub 2] en anderen.
    5.1.    Gelet op het door [appellant sub 2] en anderen gevraagde oordeel van de rechtbank over de toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, kwam de rechtbank niet meer toe aan een beoordeling van het betoog over de kosten van het bezwaar. De rechtbank heeft immers, omdat zij het primaire besluit heeft herroepen, zelf een proceskostenveroordeling voor de kosten van het bezwaar uitgesproken.
        Het betoog faalt.
    6.    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is ongegrond.
    Oordeel van de Afdeling over de gronden in beroep
    7.    Omdat het hoger beroep van het college gegrond is, zal de Afdeling hierna de gronden bespreken die nog bespreking behoeven en waaraan de rechtbank niet is toegekomen. Daarbij zal de Afdeling ook de grond over de kosten van het bezwaar beoordelen.
    8.    [appellant sub 2] en anderen hebben in beroep gronden aangevoerd die betrekking hebben op het gebruik van de woning voor kamerverhuur. Niet bestreden is dat dit gebruik op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Gelet hierop is dat gebruik voor het college een gegeven bij de beoordeling of het in redelijkheid een omgevingsvergunning kan verlenen. De stelling van [appellant sub 2] en anderen ter zitting dat de gemeenteraad het gebruik voor kamerverhuur niet heeft beoogd, maakt dit niet anders. Het bestemmingsplan en niet de eventuele bedoeling van de gemeenteraad is bepalend. Dit betekent dat de gronden die betrekking hebben op het gebruik van de woning voor kamerverhuur, bijvoorbeeld dat dit gebruik leidt tot overlast en dat de gedragsregels die aan de vergunning verbonden zijn niet voldoen, dus niet kunnen slagen.
    9.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het in redelijkheid kan afwijken van de bouwregel uit artikel 28.2 van de planregels dat één vrijstaande woning op het perceel is toegestaan. De vergunning is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel verleend, aldus [appellant sub 2] en anderen.
    9.1.    Zoals hiervoor is overwogen, is het gebruik van de woning voor kamerverhuur toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Voorts gaat het hier om een al bestaand gebouw, namelijk de voormalige praktijkruimte. De vergunning voor het afwijken van de bouwregel voorziet daarom uitsluitend in een interne verbouwing. De ruimtelijke uitstraling daarvan is, voor zover al aanwezig, beperkt. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college uitgebreider had moeten motiveren waarom het vergunning heeft verleend voor het afwijken van de bouwregel dat één vrijstaande woning op het perceel is toegestaan.   
        Het betoog faalt.
    10.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college heeft miskend dat op grond van de parkeernormen meer parkeerplaatsen vereist zijn dan de twee waarvan het college is uitgegaan. Volgens [appellant sub 2] en anderen heeft het college ten onrechte de parkeerplaatsen voor bezoekers buiten beschouwing gelaten. Op grond van de bijlage van de Nota parkeernormering gemeente Ede 2016 moeten voor bezoekers 0,2 parkeerplaatsen per woning worden gerealiseerd. Dat betekent dat [vergunninghouder] niet over 1,5, maar over 2,5 parkeerplaatsen moet beschikken. Volgens [appellant sub 2] en anderen is dat niet het geval, nu er maar twee parkeerplaatsen aanwezig zijn.
    10.1.    Op grond van artikel 37.2, onderdeel a, van de planregels wordt een omgevingsvergunning voor het bouwen, uitbreiden en het wijzigen van de functie van de gebouwen en gronden slechts verleend, indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid volgens de geldende normering, zoals deze is opgenomen in bijlage 1 van de Nota parkeernormering.
        In artikel 3, tweede lid, van de Nota parkeernormering is bepaald dat, indien het bouwplan op een locatie zorgt voor een omvang- of functiewijziging, de parkeervraag van de huidige functie verminderd mag worden op de parkeervraag die berekend is op basis van de parkeernormen. Dit sluit aan bij de jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:9), die inhoudt dat bij de beoordeling of een project in voldoende parkeergelegenheid voorziet om in de parkeerbehoefte ervan te kunnen voorzien, alleen rekening moet worden  gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het project.
    10.2.    Op grond van bijlage 1 van de Nota parkeernormering gold voor de praktijkruimte, waarvoor het pand voorheen werd gebruikt, een parkeerbehoefte van 4,5 parkeerplaatsen. De Afdeling stelt vast dat ook als de parkeerbehoefte van de vijf kamers niet 1,5, maar 2,5 parkeerplaatsen bedraagt, minder parkeerplaatsen nodig zijn voor die kamers dan nodig waren voor de praktijkruimte. Dit betekent dat de parkeerbehoefte afneemt ten opzichte van de oude situatie. Gelet op artikel 3, tweede lid, van de Nota parkeernormering wordt daarmee voldaan aan de parkeernormen. De stelling van [appellant sub 2] en anderen dat niet alle parkeerplaatsen die nodig waren voor de praktijkruimte zijn gerealiseerd, doet er niet aan af dat de parkeerbehoefte afneemt en leidt daarom niet tot een ander oordeel. De conclusie is dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het project in voldoende parkeergelegenheid voorziet om in de parkeerbehoefte te voorzien.
        Het betoog faalt.
    11.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college een proceskostenvergoeding had moeten toekennen op grond van artikel 7:15 van de Awb, omdat het college het bezwaarschrift gegrond heeft verklaard wegens gebreken in de vergunning. Ook de bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd een proceskostenvergoeding toe te kennen, aldus [appellant sub 2] en anderen.
    11.1.    Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb hoeft het bestuursorgaan de kosten van het bezwaar alleen te vergoeden als het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In dit geval heeft het college het besluit van 23 maart 2018 niet herroepen en gelet op wat hiervoor is overwogen, hoefde het dat ook niet te doen. Het college hoefde daarom de kosten van het bezwaar niet te vergoeden.
        Het betoog faalt.
    12.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, slagen de gronden die [appellant sub 2] en anderen in beroep hebben aangevoerd niet.
    Conclusie
    13.    Het hoger beroep van het college is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van het college van 2 oktober 2018 alsnog ongegrond verklaren.
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Ede gegrond;
    II.    verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 juli 2019 in zaak nr. 18/6013;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E] en [appellant sub 2F] ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2020
    457-930.