ECLI:NL:RVS:2019:1995, Raad van State, 26-06-2019, 201806466/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college aan [appellante] een tegemoetkoming in planschade van € 24.400,00 toegekend en een verzoek om nadeelcompensatie afgewezen.

201806466/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Maastricht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 27 juni 2018 in zaak nr. 17/3986 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 januari 2016 heeft het college aan [appellante] een tegemoetkoming in planschade van € 24.400,00 toegekend en een verzoek om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij besluit van 18 oktober 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2018, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.J.J. Erdkamp en mr. E.H.J. Verheijden, zijn verschenen. Ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek geschorst.
    Bij brief van 29 mei 2019 heeft het college desgevraagd de Afdeling bericht geen aanleiding te zien voor mediation.
    Overwegingen
    1.    [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Maastricht. Op 22 februari 2012 heeft zij verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij heeft geleden als gevolg van het bestemmingsplan A2 Traverse. Aan deze aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat het nieuwe bestemmingsplan het mogelijk heeft gemaakt om op nabijgelegen gronden een ontsluitingsweg met viaduct tussen de rijksweg A2 en het bedrijventerrein Beatrixhaven aan te leggen, dat die gronden onder het oude planologische regime van het bestemmingsplan Landgoederenzone de bestemming Bos en Agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden hadden en dat dit de waarde van de woning heeft verminderd. Ook heeft zij verzocht om nadeelcompensatie, omdat zij vijf jaar lang overlast in de vorm van geluid, stof, stank en trillingen heeft ondervonden als gevolg van de realisering van het project.
    Besluitvorming
    2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de ontsluitingsweg met viaduct zich op een strook grond bevindt van ongeveer 20 meter waarop ingevolge het bestemmingsplan A2 Traverse een verkeersbestemming is komen te rusten. Omdat het bestemmingsplan A2 Mariënwaard in de aanleg van de ontsluitingsweg voorziet, heeft het college dit bestemmingsplan mede als schadeveroorzakend besluit aangemerkt.
    3.    Het college heeft aan zijn besluitvorming de adviezen van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van 13 december 2013 en 7 februari 2017 ten grondslag gelegd.
    4.    In die adviezen heeft de SAOZ toegelicht dat de tegemoetkoming in planschade moet worden bepaald op € 24.400,00. Daarbij heeft de SAOZ gewezen op de toename van geluid-, licht-, en geurhinder en vermindering van luchtkwaliteit als gevolg van de gewijzigde verkeerssituatie waardoor de ontsluitingsweg met viaduct tot op een (kortste) afstand van 25 meter van de woning is komen te liggen. De tegemoetkoming komt neer op een schadepercentage van 10,7%, hetgeen valt in de categorie bovenmatige schade. De SAOZ acht een waardevermindering van 35,8%, zoals vermeld in het door [appellante] overgelegde taxatierapport van makelaar L.E.F. Huijts van 31 juli 2012, niet reëel, gelet op de ernst van de inbreuk in verhouding tot de oude planologische situatie. De SAOZ heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de omvang van het normaal maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), niet groter is dan het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van die wet.
    5.    De SAOZ heeft geadviseerd het verzoek om nadeelcompensatie af te wijzen. Daartoe is in de adviezen vermeld dat het toepassingsbereik van het planschaderecht wordt bepaald door de limitatieve opsomming van schadeoorzaken in artikel 6.1 van de Wro. Nu de grondslag van de aanvraag moet worden gevonden in de bestemmingsplannen  A2 Traverse en A2 Mariënwaard en de uitvoeringsschade is veroorzaakt door die bestemmingsplannen, kan deze schade niet op basis van een ander schadevergoedingsstelsel worden beoordeeld.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.     De rechtbank heeft overwogen dat het taxatierapport van Huijts geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid dan wel volledigheid van de adviezen van de SAOZ biedt. Het college heeft de tegemoetkoming in de planschade terecht niet hoger vastgesteld dan op € 24.400,00.
    7.    Over het verzoek om nadeelcompensatie heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] in haar aanvraag heeft verzocht om vergoeding van schade als gevolg van (de uitvoering) van de bestemmingsplannen A2 Traverse en A2 Mariënwaard. Dit zijn besluiten als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro, dat daarvoor een uitputtende regeling biedt. De aanvraag diende alleen te worden beoordeeld op basis van artikel 6.1 van de Wro en daarbij is alleen schade die een rechtstreeks en direct gevolg is van die besluiten relevant. De door [appellante] ervaren overlast in de uitvoeringsfase kan niet als planschade voor vergoeding in aanmerking komen. De vraag of [appellante] aanspraak maakt op nadeelcompensatie kan in deze procedure niet aan de orde komen.
    Hoger beroep: planschade
    Minnelijke regeling
    8.    [appellante] voert aan dat dat zij op 21 augustus 2014 in het kader van een minnelijke regeling een aanbod heeft gekregen van de gemeente om haar huis te kopen voor € 257.500,00. Zij had tot 22 oktober 2014 de tijd om hierop een beslissing te nemen. Nadat zij de gemeente opnieuw om uitstel had verzocht, heeft de gemeente het aanbod ingetrokken. Zij stelt dat zij toen geen beslissing kon nemen, onder meer omdat de omvang van de hinder niet duidelijk was. [appellante] stelt alsnog haar pand te willen verkopen aan de gemeente.
    9.    Het door [appellante] gestelde handelen - het aanbod en het intrekken daarvan - heeft plaatsgevonden binnen een privaatrechtelijke rechtsverhouding en is geen publiekrechtelijke rechtshandeling. Het betreft privaatrechtelijk handelen en is derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat tegen dat handelen geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Deze kwestie kan dus in deze procedure niet aan de orde komen.
    Meer dan bovenmatige schade
    10.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat het college haar besluitvorming niet op de adviezen van de SAOZ mocht baseren, voor zover daarin de waardedaling van haar woning is begroot op € 30.000,00. Daartoe stelt zij dat uit een offerte tot dienstverlening bij verkoop van 22 augustus 2018 blijkt dat de verkoopprijs ligt tussen de € 189.000,00 en € 209.000,00. In het taxatierapport van Huijts van 31 juli 2012 is de woning onder de nieuwe bestemmingsplannen eerder getaxeerd op € 170.000,00. De waardedaling van haar woning bedraagt minstens € 80.000,00. Zij stelt dat de planologische inbreuk meer dan bovenmatige schade heeft veroorzaakt, omdat langs drie zijden van haar woning in de nieuwe situatie verkeer raast en het uitzicht drastisch is verminderd.
    Jurisprudentie van de Afdeling
    11.    In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
    12.    Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
    13.    Op de aanvrager rust in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan omtrent het bestaan van schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro, omtrent de omvang van deze schade, of omtrent het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende planologische wijziging en de gestelde schade, bestrijdt.
    14.    De waardering van onroerende zaken vindt niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode, maar daarbij spelen ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol.
    15.    De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen.
    Oordeel Afdeling
    16.    Het advies van de SAOZ biedt op de hiervoor bedoelde wijze inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat [appellante] als gevolg van de inwerkingtreding van de bestemmingsplannen in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en op de peildatum 7 februari 2011 een schade in de vorm van waardevermindering van de woning van € 30.000,00 (€ 280.000,00- € 250.000,00) heeft geleden. Uit het advies blijkt dat de SAOZ de door [appellante] gestelde schadefactoren bij de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime heeft betrokken.
    17.    Uit het taxatierapport van Huijts en de offerte van 22 augustus 2018 valt niet af te leiden dat de SAOZ het gewicht van de schadefactoren heeft onderschat. In die stukken is niet gesteld dat, zoals [appellante] in hoger beroep aanvoert, de inwerkingtreding van de bestemmingsplannen een meer dan zeer zware of bovenmatige planologische inbreuk betekent.
    18.    In het advies van de SAOZ is vermeld dat de waarde van de woning onder het oude en het nieuwe planologische regime en de waardevermindering van de woning op de peildatum zijn vastgesteld in overleg met een taxateur, dat daarbij rekening is gehouden met de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime, dat de waardevermindering van de woning vooral wordt bepaald door de aard en ernst van de planologische inbreuk en dat voor de waardebepaling ook gebruik is gemaakt van transactiegegevens van vergelijkbare objecten. Dat in het door [appellante] overgelegde taxatierapport en in de offerte de waarde van de woning onder het nieuwe planologische regime veel lager is getaxeerd, betekent niet dat het college het advies van de SAOZ niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen, omdat daaruit nog niet volgt dat de door de SAOZ getaxeerde waarde niet juist is. Hierbij is van belang dat Huijts in het taxatierapport niet kenbaar van een vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime is uitgaan. Het rapport is in dit opzicht onvoldoende onderbouwd. De offerte is evenmin gebaseerd op een planologische vergelijking en dateert van na de peildatum. Dat tussen de SAOZ en Huijts een verschil van inzicht over de waarde van de woning onder het nieuwe planologische regime bestaat, betekent niet dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat de waardebepaling van de SAOZ onzorgvuldig of onvolledig is geweest, dan wel dat de SAOZ de omvang van de schade heeft onderschat. Het taxatierapport en de offerte bieden geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ op dit onderdeel.
    19.    De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, in het verschil tussen de taxaties van de SAOZ en Huijts geen aanleiding om, zoals [appellante] heeft verzocht, de StAB met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb tot deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek.
    20.    Het betoog faalt.
    Hoger beroep: nadeelcompensatie
    Overlast
    21.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij aanspraak maakt op nadeelcompensatie voor de hinder als gevolg van uitvoeringswerkzaamheden. Zij wijst er op dat de gemeente haar eerder een aanbod heeft gedaan van € 7000,00 als compensatie voor de hinder.
    22.    [appellante] stelt schade te hebben geleden als gevolg van de feitelijke uitvoeringswerkzaamheden. De werkzaamheden hebben vijf jaar geduurd. Onderdeel van de werkzaamheden vormden de aan- en afvoerbewegingen van zand, grond en andere materialen die op het tijdelijke werkterrein werden opgeslagen dan wel verwijderd. Dit werkterrein bevond zich op ongeveer twee meter van de zijgevel van woning van [appellante].
    Oordeel
    23.    [appellante] betoogt terecht dat zij in haar aanvraag heeft verzocht om een tegemoetkoming in de planschade én om nadeelcompensatie als gevolg van de werkzaamheden die vijf jaar hebben geduurd. Het verzoek om tegemoetkoming in de schade die [appellante] stelt te hebben geleden als gevolg van de feitelijke werkzaamheden, valt niet binnen het bereik van artikel 6.1 van de Wro, omdat deze schade niet kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van de bestemmingsplannen. De gestelde schade kan wel worden toegerekend aan uit deze besluiten voortvloeiende besluiten of uitvoeringshandelingen. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college  een beslissing diende te nemen op het verzoek om nadeelcompensatie en niet kon volstaan met het standpunt dat de gestelde schade niet op grond van artikel 6.1 van de Wro voor vergoeding in aanmerking komt en dat met het verzoek om nadeelcompensatie buiten de aanvraag om een planschadetegemoetkoming wordt getreden.
    24.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    25.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op de voet van deze bepaling op te dragen het in deze tussenuitspraak vastgestelde gebrek in het besluit van 18 oktober 2017 binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door alsnog een beslissing op het verzoek om nadeelcompensatie te nemen.
    26.    Daarbij is het volgende van belang.
    27.    Uit de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten volgt dat de bestuursrechter, onder meer, exclusief bevoegd is te oordelen over besluiten op verzoek om vergoeding van schade als gevolg van (feitelijk) handelen door een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Dit gedeelte van de wet is nog niet in werking getreden.
    28.    De Afdeling stelt vast dat in de gemeente Maastricht ten tijde van belang geen wettelijke grondslag voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie bestond. Het college voerde evenmin beleid voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie op basis van een gepubliceerde beleidsregel. Bij gebreke van een wettelijke grondslag of gepubliceerde beleidsregeling is de bestuursrechter slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762).
    29.    De gestelde schadeoorzaak is bepalend bij de beantwoording van de vraag of tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid beroep open staat bij de bestuursrechter.
    30.    Het lag op de weg van het college in het kader van een zorgvuldige besluitvorming te bezien of aan het gestelde schadeveroorzakende handelen, uitvoeringshandelingen van infrastructurele werken door of in opdracht van de gemeente, voor bezwaar en beroep vatbare besluiten ten grondslag lagen. Dit lag te meer voor de hand nu een wettelijke of beleidsmatige grondslag voor de behandeling van het verzoek om nadeelcompensatie ontbrak. Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2040.
    31.    Het college heeft op verzoek van de Afdeling bij brief van 19 maart 2019 aangegeven dat twee appellabele besluiten ten grondslag lagen aan de werkzaamheden. Daarbij gaat het om een besluit van 21 juli 2011, waarbij het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor het realiseren van een tijdelijke inrit langs de openbare weg Mariënwaard en om een besluit van 18 november 2011, waarbij het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor het realiseren van tijdelijke inritten op diverse locaties en het aanleggen van kunstwerk Beukenlaan/Hoekerweg.
    32.    Het voorgaande brengt met zich dat het college alsnog een beslissing op het verzoek om nadeelcompensatie moet nemen. Het college dient hierbij te bezien of het gestelde nadeel het gevolg is van de besluiten van 21 juli 2011 en 18 november 2011, en zo ja, of dit nadeel buiten het normaal maatschappelijk risico van [appellante] valt.
    33.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht door [appellante].
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    a. draagt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 18 oktober 2017 te herstellen, en
    b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena w.g. Planken
    voorzitter   griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019
    299.