ECLI:NL:RVS:2016:1044, Raad van State, 20-04-2016, 201500937/1/A4 en 201500941/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij gelijkluidende besluiten van 16 augustus 2012 heeft het college de beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen in verband met de aanwezigheid van een grote hoeveelheid gevaarlijke afvalstoffen op het perceel Sint Antoniusstraat 15 te Heel, bekendgemaakt.

201500937/1/A4 en 201500941/1/A4.
    Datum uitspraak: 20 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V., de rechtspersoon naar buitenlands recht Edelchemie Benelux bvba, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D],
    2. het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    3. de burgemeester van Maasgouw,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaken nrs. 13/879 en verder en 14/683 in de gedingen tussen:
    
    Edelchemie Panheel, Phoenica, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B],
    
    en
    
    het college en de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij gelijkluidende besluiten van 16 augustus 2012 heeft het college de beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen in verband met de aanwezigheid van een grote hoeveelheid gevaarlijke afvalstoffen op het perceel Sint Antoniusstraat 15 te Heel, bekendgemaakt.
    
    Bij besluiten van 5 februari 2013 heeft het college de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en besloten dat de kosten van de voorbereiding van de bestuursdwang niet zullen worden verhaald.
    
    Bij besluit van 17 augustus 2012 heeft de burgemeester, voor zover hier van belang, op grond van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet een noodbevel uitgevaardigd.
    
    Bij besluiten van 31 januari 2013 heeft de burgemeester, voor zover hier van belang, de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 23 april 2013 heeft de burgemeester de verzoeken om het uitgevaardigde noodbevel in te trekken, afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 januari 2014 heeft de burgemeester, voor zover hier van belang, de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft het college de kosten van bestuursdwang gesteld op € 16.246,34.
    
    Bij besluit van 10 juni 2014 heeft het college de aanvullende kosten van bestuursdwang gesteld op € 8.382,28. Bij besluit van 21 augustus 2014 is dit bedrag gewijzigd naar € 7.852,90.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2014 in zaken nrs. 13/879 en verder (hierna: uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder) heeft de rechtbank, voor zover hier van belang,
    -de ingestelde beroepen tegen de besluiten van de burgemeester van 31 januari 2013, voor zover daarbij de gemaakte bezwaren tegen het noodbevel ongegrond zijn verklaard, gegrond verklaard, deze besluiten in zoverre vernietigd, en het besluit van 17 augustus 2012, voor zover daarbij een noodbevel is gegeven, herroepen,
    -de ingestelde beroepen tegen de besluiten van het college van 5 februari 2013 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, en de besluiten van 16 augustus 2012 herroepen en
    -de ingestelde beroepen tegen de besluiten van 13 augustus 2013 en 10 juni 2014 gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] en het college en de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2014 in zaak nr. 14/683 (hierna: uitspraak in zaak nr. 14/683) heeft de rechtbank de beroepen van Edelchemie Panheel, Phoenica, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van 20 januari 2014 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Edelchemie Panheel, Phoenica, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hoger beroep ingesteld.
    
    Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], het college en de burgemeester hebben verweerschriften ingediend.
    
    Het college en de burgemeester hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2015, waar [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D] en Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux en Phoenica, bijgestaan door mr. T.J.H.M. Linssen en mr. W.P.N. Remie, beiden advocaat te Tilburg, het college en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. D. van Tilborg, advocaat te Breda, mr. E.T. Sillevis Smitt en mr. E. Dans, beiden advocaat te Rotterdam, en verder door F. Langers, mr. M.P.T. Rongen, ing. T.N. Flapper, ing. A.J.F. van de Poel en J.K. Huisman, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding
    
    1. Het geding heeft betrekking op een bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel. Op dit bedrijfsterrein werden in het verleden afvalstoffen verwerkt. Na het vervallen van de voor deze verwerking krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning in 2004, zijn de verwerkingsactiviteiten gestaakt. In een deel van de gebouwen op het bedrijfsterrein ontplooit Phoenica activiteiten die, kort weergegeven, kunnen worden aangemerkt als handel in verf.
    
    Het college en de burgemeester hebben aan de hand van rapporten van Van Gansewinkel van 13 augustus 2012 en de toezichthouders van de provincie Limburg van 14 augustus 2012, geconstateerd dat de situatie op het bedrijfsterrein zeer gevaarlijk is. Dit heeft het college en de burgemeester aanleiding gegeven tot onderscheidenlijk het toepassen van spoedeisende bestuursdwang bij besluiten van 16 augustus 2012 en het geven van een noodbevel bij besluit van 17 augustus 2012.
    
    Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] stellen dat er geen reden was om bestuursdwang toe te passen dan wel een noodbevel te geven. Zij zijn van mening dat op het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel geen overtredingen hebben plaatsvonden en de situatie niet gevaarlijk was.
    
    Volgorde bespreken hoger beroepen
    
    2. In deze uitspraak zullen eerst de door Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] en het college ingestelde hoger beroepen tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder, voor zover deze ziet op de besluiten van 5 februari 2013, worden behandeld. Vervolgens zal het ingestelde hoger beroep door de burgemeester tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder, voor zover deze ziet op de besluiten van 31 januari 2013, worden behandeld. Daarna zal het door Edelchemie Panheel, Phoenica, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 14/683, worden behandeld. Dit komt erop neer dat eerst de hoger beroepen die zien op de bestuursdwangbesluiten worden behandeld, vervolgens het hoger beroep dat ziet op het noodbevel en daarna het hoger beroep dat ziet op de afwijzing van het verzoek om het noodbevel in te trekken.
    
    Bestuursdwangbesluiten
    
    Besluiten 16 augustus 2012
    
    3. Bij besluiten van 16 augustus 2012 heeft het college aan Edelchemie Panheel en haar bestuurder [appellant sub 1A] en Phoenica en haar bestuurder [appellant sub 1B] een last onder bestuursdwang opgelegd. Deze last houdt in dat per direct de exploitatie van de inrichting op de locatie Sint Antoniusstraat 15 te Heel wordt gestaakt en niet meer wordt hervat. Dit moet worden bereikt door middel van fysieke en feitelijke sluiting van de inrichting door deze te verzegelen alsmede af te sluiten en afgesloten te houden door het plaatsen van hekwerken en/of herstel van (reeds aanwezige) hekwerken op een wijze dat de inrichting niet voor derden toegankelijk is. Aan de last dient per direct uitvoering te worden gegeven. Aan dit besluit heeft het college overtredingen van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo in samenhang met 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012, 10.1 van de Wet milieubeheer en 1a van de Woningwet ten grondslag gelegd. Deze overtredingen zijn vastgesteld op basis van het rapport van Van Gansewinkel van 13 augustus 2012 en het rapport van toezichthouders van de provincie van 14 augustus 2012. Deze rapporten zijn opgesteld naar aanleiding van een controle van de inrichting op 8 augustus 2012.
    
    Samenhang met de uitspraak van heden in zaak nr. 201500935/1/A4
    
    4. De uitspraak van heden in zaak nr. 201500935/1/A4 ziet op de ingestelde hoger beroepen van Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] tegen de uitspraak van de rechtbank van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/363 en verder. Deze uitspraak ziet op de door het college en het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw toegepaste bestuursdwang bij besluiten van 16 april 2013. Bij deze besluiten is - kort weergegeven - gelast de op het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel aanwezige afvalstoffen te verwijderen. Deze besluiten betreffen een vervolg op de besluiten van 16 augustus 2012, zoals die in stand zijn gelaten bij besluiten van 5 februari 2013, waarbij alleen is gelast om het terrein af te sluiten. In deze uitspraak zal bij de behandeling van de ingestelde hoger beroepen tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder, voor zover deze uitspraak ziet op de besluiten van 5 februari 2013, enkele malen worden verwezen naar hetgeen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201500935/1/A4 is overwogen.
    
    Ontvankelijkheid
    
    5. Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] stellen dat Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] hoewel zij geen beroep hebben ingesteld tegen de besluiten van 5 februari 2013 wel ontvankelijk zijn in hun hoger beroep. In dit verband wijzen zij erop dat onder meer in de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/363 en verder mede wat betreft de beantwoording van de vragen of sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo en of ter plaatse van het perceel Sint Antoniusstraat 15 te Heel sprake is van één inrichting, verwezen wordt naar hetgeen hierover is overwogen in de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder. Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] hebben wel beroep ingesteld tegen de besluiten waarop de uitspraak van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/363 en verder ziet. Tevens hebben zij tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. Dit leidt er volgens hen toe dat Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] belang hebben bij een uitspraak op het mede namens hen ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder. Zij gaan ervan uit dat aan hen niet verweten kan worden geen beroep te hebben ingesteld tegen de besluiten van 5 februari 2013, omdat zij niet konden vermoeden dat onder meer in de uitspraak van de rechtbank van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/363 en verder verwezen zou worden naar de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder.
    
    5.1. Ingevolge artikel 6:13, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit. Op grond van artikel 6:24, eerste lid, van de Awb is deze bepaling in hoger beroep van overeenkomstige toepassing.
    
    5.2. Dat onder meer in de uitspraak van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/363 en verder ter motivering wordt verwezen naar de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder betekent niet dat aan Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] niet kan worden verweten geen beroep te hebben ingesteld tegen de besluiten van 5 februari 2013. Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] kunnen, en hebben dit overigens ook gedaan, hoger beroep instellen tegen de uitspraak van 22 december 2014 in zaken nrs. 14/363 en verder.
    
    5.3. Het hoger beroep van Edelchemie Panheel, Edelchemie Benelux, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder is, voor zover dit is ingesteld door Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], niet-ontvankelijk.
    
    Bevoegdheid rechtbank
    
    6. Het college heeft bij de besluiten van 16 augustus 2012 één ondeelbare last onder bestuursdwang opgelegd waaraan overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo in samenhang met 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012, 10.1 van de Wet milieubeheer en 1a van de Woningwet ten grondslag is gelegd. De rechtbank is bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Wabo, het Bouwbesluit 2012 en de Woningwet, maar niet van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Wet milieubeheer. Bij laatstgenoemde besluiten is de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd om kennis te nemen van hiertegen ingestelde beroepen. Uit hetgeen in de uitspraak van heden in zaak nr. 201500935/1/A4 in rechtsoverweging 1.2 is overwogen volgt dat onder deze omstandigheden de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is kennis te nemen van de ingestelde beroepen en dat de rechtbank niet bevoegd was uitspraak te doen op de beroepen.
    
    De hoger beroepen van Edelchemie Panheel, Phoenica, [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en het college tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder worden daarom gegrond verklaard. De uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder moet worden vernietigd, voor zover hierbij de besluiten van 5 februari 2013 en de hiermee samenhangende besluiten van 13 augustus 2013 en 10 juni 2014 zijn vernietigd en de besluiten van 16 augustus 2012 zijn herroepen.
    
    7. Hierna gaat de Afdeling over tot een behandeling van de oorspronkelijk bij de rechtbank ingediende beroepen van Edelchemie Panheel, Phoenica, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen de besluiten van 5 februari 2013. Zij worden hierna tezamen en in enkelvoud aangeduid als Edelchemie.
    
    Beroepsgronden Edelchemie
    
    8. Edelchemie voert aan dat het college niet bevoegd was tot het toepassen van bestuursdwang. Edelchemie stelt zich hiertoe op het standpunt dat zich geen overtreding heeft voorgedaan. Volgens Edelchemie is artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo niet overtreden, omdat ter plaatse van het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 geen vergunningplichtige inrichting in werking was. Daarnaast hebben ook de andere in de besluiten van 16 augustus 2012 genoemde overtredingen zich volgens Edelchemie niet voorgedaan, omdat ten tijde van het nemen van deze besluiten geen sprake was van risico’s voor de veiligheid en gezondheid van mens en milieu. Voorts wijst Edelchemie er in dit verband op dat het college heeft aangegeven niet bevoegd te zijn te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteiten die plaatsvinden op het bedrijfsterrein Sint Antoniusstraat 15 te Heel. Edelchemie leidt hieruit af dat het college ook niet bevoegd was tot het toepassen van bestuursdwang.
    
    8.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van heden in zaak nr. 201500935/1/A4 gaat de Afdeling ervan uit dat ter plaatse van het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel, artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo werd overtreden, omdat zonder dat hiervoor een vergunning was verleend op dit bedrijfsterrein een vergunningplichtige afvalstoffeninrichting in werking was.
    
    Bij deze overtreding was het college ten tijde van het nemen van de besluiten van 16 augustus 2012 en 5 februari 2013 bevoegd om handhavend op te treden. Tot 1 januari 2014 was het college samen met het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw op grond van artikel 5.2, vierde lid, van de Wabo bevoegd tot handhaving van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Uit het vierde lid van het eerstgenoemde artikel volgt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring van geen bedenkingen te geven voor een bepaalde activiteit ook bevoegd is om in verband met deze activiteit handhavend op te treden. Tot 1 januari 2014 was het college ingevolge artikel 6.7 van het Besluit omgevingsrecht bevoegd een verklaring van geen bedenkingen te geven, zodat het college tot deze datum ook bevoegd was handhavend op te treden.
    
    Het college was gelet hierop bevoegd om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De vraag of ook de overige in de besluiten van 16 augustus 2012 genoemde bepalingen zijn overtreden hoeft daarom voor de beoordeling van de vraag of het college bevoegd was om handhavend op te treden niet te worden beantwoord.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Edelchemie betoogt - kort weergegeven - dat de activiteiten van Edelchemie Panheel en Phoenica niet samen zijn te zien als één inrichting. Als er al sprake zou zijn van een inrichting wordt deze volgens Edelchemie uitsluitend gedreven door Edelchemie Panheel en niet door Phoenica dan wel [appellant sub 1B] als bestuurder van Phoenica. Phoenica noch [appellant sub 1B] kunnen daarom worden aangemerkt als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, aldus Edelchemie.
    
    9.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van heden in zaak nr. 201500935/1/A4 gaat de Afdeling ervan uit dat de activiteiten van Phoenica en Edelchemie Panheel op het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel één inrichting vormen en dat Edelchemie, Phoenica, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] als overtreders van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo kunnen worden aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Edelchemie betoogt dat er geen sprake was van een spoedeisend geval als bedoeld in artikel 5:31, eerste lid, van de Awb. Edelchemie wijst er in dit verband op dat het college al in 2005 het bedrijf heeft stilgelegd en vanaf het tijdstip van stillegging op de hoogte was van de situatie ter plaatse. Daarnaast wijst Edelchemie erop dat op 8 augustus 2012 een controle van het bedrijfsterrein heeft plaatsgevonden door medewerkers van Van Gansewinkel en toezichthouders van de provincie en het college pas op 16 augustus 2012 is overgegaan tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang.
    
    10.1. Ingevolge artikel 5:31, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.
    
    10.2. Het college stelt dat nadat Van Gansewinkel haar rapport van 13 augustus 2012 heeft overgelegd het zeer snel is overgegaan tot het toepassen van bestuursdwang. Volgens het college kon hiertoe niet direct worden overgegaan, omdat eerst een leverancier gezocht moest worden voor het plaatsen van het hekwerk en moest worden overlegd met de burgemeester om tot een gezamenlijk en gecoördineerd ingrijpen over te kunnen gaan. Het college gaat ervan uit dat wanneer aan de overtreders een termijn was gegund om zelf aan de last te voldoen een grote kans op calamiteiten bestond. Het college wijst in dit verband op de media aandacht die gepaard zou gaan met het nemen van de bestuursdwangbesluiten en de aantrekkende werking hiervan op ramptoeristen.
    
    10.3. De Afdeling is van oordeel dat het spoedshalve toepassen van bestuursdwang, zoals het college dat heeft gedaan, niet gerechtvaardigd was. Op 8 augustus 2012 is onder meer door toezichthouders van de provincie een controle van het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 uitgevoerd. Vaststaat daarom dat het college in ieder geval op 8 augustus 2012 bekend werd met de situatie ter plaatse. Het college is pas op 17 augustus 2012, dus negen dagen later, overgegaan tot het afsluiten van de inrichting. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat ondanks dat het negen dagen heeft laten verstrijken de situatie niet toeliet dat Edelchemie een begunstigingstermijn zou worden gegund. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de termijn voor het zoeken van een leverancier voor de hekwerken niet aan Edelchemie had kunnen worden gegund. Voorts ziet de Afdeling in de omstandigheid dat pas tot het toepassen van bestuursdwang is overgegaan nadat overleg met de burgemeester heeft plaatsgevonden een bevestiging van de conclusie dat geen noodzaak bestond tot onmiddellijk optreden. Tot slot is de gestelde media aandacht die zou zijn ontstaan na het nemen van een bestuursdwangbesluit met daarin een korte begunstigingstermijn om aan de last te voldoen niet zwaarwegend genoeg om het toepassen van spoedeisende bestuursdwang te rechtvaardigen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    11. Dit betekent dat de overige gronden geen bespreking behoeven.
    
    12. De beroepen van Edelchemie zijn gegrond. De besluiten van 5 februari 2013 komen voor vernietiging in aanmerking. De besluiten van 16 augustus 2012 worden herroepen. Dit betekent dat ook de kostenbeschikking van 13 augustus 2013 en de kostenbeschikking van 10 juni 2014, zoals gewijzigd bij besluit van 21 augustus 2014, voor vernietiging in aanmerking komen.
    
    Noodbevel
    
    Besluit 17 augustus 2012
    
    13. Bij besluit van 17 augustus 2012 heeft de burgemeester het volgende noodbevel gegeven:
    
    1. De percelen gelegen aan de Sint Antoniusstraat 15 te Heel dienen zodanig te worden afgesloten en te worden beveiligd dat onbevoegden het terrein niet kunnen betreden;
    
    2. Ter uitvoering van het bepaalde in lid 1 wordt er rondom de percelen genoemd in het eerste lid een hekwerk geplaatst en geplaatst gehouden, zodanig dat de percelen niet meer toegankelijk zijn voor onbevoegden;
    
    3. Ter uitvoering van het bepaalde in lid 1 worden de in dit lid genoemde percelen tot nader order bewaakt ten einde toegang tot het terrein door onbevoegden te voorkomen en om te kunnen vaststellen dat de situatie ter plaatse niet verslechtert;
    
    4. Onder bewaking als bedoeld in het derde lid wordt in ieder geval begrepen:
    
    a. het plaatsen en in werking hebben van camera’s op en in de directe nabijheid van de percelen als bedoeld in het eerste lid, waaronder doch niet uitsluitend het bevestigen en in werking hebben van camera’s op, aan of in de nabijheid van het hekwerk als bedoeld in het tweede lid,
    
    b. het fysiek bewaken van de percelen als bedoeld in het eerste lid door de aanwezigheid van daartoe door de burgemeester aan te wijzen personen op of in de nabijheid van de percelen als bedoeld in het eerste lid;
    
    5. Zakelijk of persoonlijk gerechtigden met betrekking tot de percelen als genoemd in het eerste lid dienen te hengen en te gedogen dat de onder 2 tot en met 4 omschreven handelingen worden verricht en dienen zich te onthouden van iedere handeling die een belemmering zou kunnen opleveren voor de onder 2 tot en met 4 omschreven handelingen.
    
    Aan het besluit van 17 augustus 2012 liggen de reeds hiervoor genoemde rapporten van Van Gansewinkel van 13 augustus 2012 en de toezichthouders van het college van 14 augustus 2012 ten grondslag.
    
    Hoger beroepsgronden burgemeester
    
    14. De burgemeester betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat ten tijde van het nemen van het besluit van 17 augustus 2012 geen sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van een ramp als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet. In dit verband voert de burgemeester aan dat de rechtbank voor de uitleg van het begrip ramp ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de definitie die hiervoor is gegeven in de Wet veiligheidsregio’s. Volgens de burgemeester volgt uit hetgeen in de uitspraken van 22 november 1985, AB 1986, 157, en 19 december 1996, AB 1997, 79, is overwogen dat sprake is van een ramp als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet wanneer zich een uitzonderlijke situatie voordoet waarin gewone middelen ontoereikend zijn te achten. Volgens de burgemeester volgt uit de rapporten van 13 augustus 2012 en 14 augustus 2012 dat dit het geval was ten tijde van het nemen van het besluit van 17 augustus 2012. Daarnaast stelt de burgemeester zich op het standpunt dat ook wanneer voor de uitleg van het begrip ramp aangesloten dient te worden bij de definitie die hiervoor is gegeven in de Wet veiligheidsregio’s sprake is van een ramp. Volgens de burgemeester werd het leven van veel personen bedreigd, omdat de vrees bestond dat onbevoegden het terrein van Edelchemie zouden betreden waarbij er een gerede kans bestond dat er doden of gewonden zouden kunnen vallen. Ook het milieu werd volgens de burgemeester bedreigd. De burgemeester wijst er hiertoe op dat de op het bedrijfsterrein aan de Sint Antoniusstraat 15 aanwezige bassins met daarin zwaar verontreinigd afvalwater in ondeugdelijke staat verkeerden. Daarnaast bevonden zich op het terrein grote hoeveelheden ondeugdelijk verpakte gevaarlijke afvalstoffen die reeds waren gelekt naar de omgeving. Bovendien was lang niet van alle stoffen duidelijk welke stoffen het betrof en in hoeverre deze stoffen risico’s inhielden voor mens en milieu, aldus de burgemeester.
    
    14.1. Ingevolge artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
    
    Ingevolge artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s wordt onder een ramp verstaan: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.
    
    14.2. De rechtbank is ervan uitgegaan dat ten tijde van het nemen van het besluit van 17 augustus 2012 geen sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van een ramp als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet. Volgens de rechtbank betreft een ramp een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd. De rechtbank stelt met deze uitleg aan te sluiten bij normaal spraakgebruik en de definitie die voor het begrip ramp wordt gegeven in de Wet veiligheidsregio’s. Volgens de rechtbank blijkt uit de rapporten van 13 augustus 2012 en 14 augustus 2012 niet dat sprake was van een dreiging voor een ongeval met een zodanige ernst en omvang.
    
    14.3. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat voor de uitleg van het begrip ramp aansluiting kan worden gezocht bij de definitie die hiervoor wordt gegeven in de Wet veiligheidsregio’s. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Aanpassingswet veiligheidsregio’s, waarbij onder meer een aantal wetten aan de Wet veiligheidsregio’s is aangepast, werden in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet ook ‘een zwaar ongeval’ of de vrees hiervoor als omstandigheden genoemd, die ten grondslag konden worden gelegd aan het geven van een noodbevel. Bij inwerkingtreding van de hiervoor genoemde wet is het begrip ‘zwaar ongeval’ in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet geschrapt. Uit de memorie van toelichting bij deze wet blijkt dat de gedachte hierachter is dat dit begrip onderdeel is geworden van de definitie die wordt gegeven voor een ramp in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s (Kamerstukken II 2008/09, 31 968, 3, p. 3). Hieruit volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat voor de definitie van een ramp als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet aansluiting gezocht kan worden bij de definitie die hiervoor wordt gegeven in de Wet veiligheidsregio’s. Er bestaat daarom aanleiding om voor het begrip ramp in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet aansluiting te zoeken bij de definitie die hiervoor wordt gegeven in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s. De door de burgemeester genoemde uitspraken dateren van vóór de inwerkingtreding van de Aanpassingswet veiligheidsregio’s. Reeds daarom geeft hetgeen in deze uitspraken is overwogen geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte voor de uitleg van het begrip ramp aansluiting heeft gezocht bij de definitie die hiervoor wordt gegeven in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s.
    
    De rechtbank is er voorts terecht van uitgegaan dat ten tijde van het nemen van het besluit van 17 augustus 2012 niet werd voldaan aan de in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s gegeven definitie voor een ramp. Niet aannemelijk is dat vrees bestond voor een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen dan wel het milieu in ernstige mate werden bedreigd. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat er geen reden is om aan te nemen dat het terrein aan de Sint Antoniusstraat 15 door veel personen tegelijkertijd onbevoegd zou worden betreden. Er bestond daarom geen bedreiging van het leven en de gezondheid van veel personen. Daarnaast zijn de door de burgemeester genoemde omstandigheden niet zodanig bijzonder dat sprake was van een ernstige bedreiging van het milieu als bedoeld in het hiervoor genoemde artikel. Dat het milieu verontreinigd kon raken en dat dit ook is gebeurd betekent niet dat er een ernstige bedreiging was van het milieu als bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s. Bovendien is niet aannemelijk dat deze bedreiging alleen kon worden weggenomen door een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines. Dit leidt tot het oordeel dat de rechtbank er voorts terecht van is uitgegaan dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat ten tijde van het nemen van het besluit van 17 augustus 2012 sprake was van vrees voor een ramp als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet.
    
    Het betoog faalt.
    
    14.4. Nu het hiervoor weergegeven betoog van de burgemeester faalt, moet ervan uit worden gegaan dat de burgemeester ten tijde van het nemen van het besluit van 17 augustus 2012 niet bevoegd was om een noodbevel te geven. Dit betekent dat de rechtbank terecht de besluiten van 31 januari 2013, voor zover hierbij de tegen het noodbevel gemaakte bezwaren ongegrond zijn verklaard, heeft vernietigd. Het hoger beroep van de burgemeester is daarom ongegrond. De uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder dient, met verbetering van de gronden waarop zij rust te worden bevestigd, voor zover hierbij de besluiten van 31 januari 2013 zijn vernietigd, voor zover daarbij de gemaakte bezwaren tegen het noodbevel ongegrond zijn verklaard, en het besluit van 17 augustus 2012, voor zover daarbij een noodbevel is gegeven, is herroepen.
    
    Afwijzing verzoek intrekken noodbevel
    
    15. Bij uitspraak in zaak nr. 14/683 heeft de rechtbank het door Edelchemie ingestelde beroep tegen het besluit van 20 januari 2014, waarbij de gemaakte bezwaren tegen de afwijzing van het verzoek om het noodbevel in te trekken ongegrond zijn verklaard, niet ontvankelijk verklaard wegens gebrek aan procesbelang. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat bij uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder, de besluiten van 31 januari 2013 zijn vernietigd en het besluit van 17 augustus 2012, waarbij de burgemeester het noodbevel heeft gegeven, is herroepen.
    
    16. Edelchemie betoogt dat wanneer het door de burgemeester ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder, voor zover bij deze uitspraak de ingestelde beroepen tegen het noodbevel gegrond zijn verklaard, gegrond wordt verklaard, hij wel procesbelang heeft bij het door hem ingestelde beroep tegen het besluit van 20 januari 2014.
    
    16.1. Het hoger beroep van de burgemeester tegen de vernietiging door de rechtbank van de besluiten van 31 januari 2013 en herroeping van het besluit van 17 augustus 2012 wordt ongegrond verklaard. De uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder wordt daarom in zoverre bevestigd. Dit betekent dat de vernietiging van de besluiten van 31 januari 2013 niet ongedaan wordt gemaakt en dat de herroeping van het besluit van 17 februari 2012 stand houdt. Er kan daarom geen betekenis meer toekomen aan het besluit tot afwijzing van het verzoek om intrekking van het noodbevel. Hieruit volgt dat Edelchemie geen procesbelang heeft bij zijn hoger beroep.
    
    16.2. Het hoger beroep van Edelchemie tegen de uitspraak in zaak nr. 14/683 is niet-ontvankelijk.
    
    Conclusie
    
    17. Het hoger beroep van Edelchemie is, voor zover gericht tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder, niet-ontvankelijk voor zover dit is ingesteld door Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D]. De hoger beroepen van Edelchemie, voor zover ontvankelijk, en het college zijn, voor zover gericht tegen de uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder, gegrond. De uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder dient te worden vernietigd voor zover hierbij de besluiten van 5 februari 2013 zijn vernietigd en de besluiten van 16 augustus 2016 zijn herroepen. De ingestelde beroepen van Edelchemie zijn gegrond. De besluiten van 5 februari 2013 komen voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat ook de kostenbeschikking van 13 augustus 2013 en de kostenbeschikking van 10 juni 2014, zoals gewijzigd bij besluit van 21 augustus 2014, voor vernietiging in aanmerking komen. De besluiten van 16 augustus 2012 moeten worden herroepen.
    
    Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. De uitspraak in zaken nrs. 13/879 en verder dient, met verbetering van de gronden waarop zij rust te worden bevestigd, voor zover hierbij de besluiten van 31 januari 2013 zijn vernietigd, voor zover daarbij de gemaakte bezwaren tegen het noodbevel ongegrond zijn verklaard, en het besluit van 17 augustus 2012, voor zover daarbij een noodbevel is gegeven, is herroepen.
    
    Het hoger beroep van Edelchemie tegen de uitspraak in zaak nr. 14/683 is niet-ontvankelijk.
    
    18. Het college en de burgemeester dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V., [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaken nrs. 13/879 en verder voor zover dit is ingesteld door Edelchemie Benelux, [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de hoger beroepen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V., [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en het college van gedeputeerde staten van Limburg tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaken nrs. 13/879 en verder, gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaken nrs. 13/879 en verder, voor zover hierbij de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 5 februari 2013, 13 augustus 2013 en 10 juni 2014, zoals gewijzigd bij besluit van 21 augustus 2014, zijn vernietigd en de besluiten van 16 augustus 2012 van het college van gedeputeerde staten van Limburg zijn herroepen;
    
    IV. verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 5 februari 2013 gegrond;
    
    V. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 5 februari 2013;
    
    VI. herroept de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 16 augustus 2012;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 5 februari 2013;
    
    VIII. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 13 augustus 2013, 10 juni 2014 en 21 augustus 2014;
    
    IX. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaken nrs. 13/879 en verder voor het overige;
    
    X. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
    
    Phoenica B.V., [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van hun bezwaren, beroepen en hoger beroep tot een bedrag van € 4.464,00 (zegge: vierduizendvierhonderdvierenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    XI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V., [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.133,00 (zegge: duizendhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    XII. veroordeelt de burgemeester van Maasgouw tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V., [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    XIII. bepaalt dat van de burgemeester van Maasgouw een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven;
    
    XIV. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Phoenica B.V., [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 december 2014 in zaak nr. 14/683
    
    niet-ontvankelijk.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Schoppers, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Schoppers
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
    
    578.