ECLI:NL:RVS:2014:119, Raad van State, 22-01-2014, 201303531/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Heerlerbaan 239 (Supermarkten)" vastgesteld.

201303531/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Zoetermeer,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te Heerlen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Heerlen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Heerlerbaan 239 (Supermarkten)" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft verweerschriften ingediend.
    
    [appellante sub 1], [belanghebbende A] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aldi Roermond, handelend onder de naam Aldi en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aldi Vastgoed, [belanghebbende B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2013, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door H.W.J.C. Hanselaar, en bijgestaan door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam en drs. R. van Velzen, adviseur, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. H.M.J.G. Neelis, werkzaam bij Neelis omgevingsjuristen, en de raad, vertegenwoordigd door drs. B.H.J. Braeken en H.J.M. Buttolo, beiden werkzaam bij de gemeente, en bijgestaan door mr. S. Fraats, advocaat te Maastricht zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en Aldi Roermond, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hardy, advocaat te Maastricht, en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. R.J.P. Schobben, advocaat te Maastricht, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het plan voorziet in een planologische regeling voor de vestiging van twee supermarkten en een drogisterij op het perceel Heerlerbaan 239 te Heerlen. Op het perceel zijn reeds panden aanwezig die als supermarkt en drogisterij in gebruik zijn. Voorts staat vast dat het voorgaande plan niet voorzag in het gebruik van de panden als supermarkt en drogisterij, maar dat hiervoor op 4 augustus 2006 door het college van burgemeester en wethouders een tijdelijke vrijstelling ingevolge artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) is verleend. Deze vrijstelling is op 4 augustus 2011 verlopen. Met het vaststellen van het plan is beoogd een planologisch juridisch kader te bieden voor het gebruik van de desbetreffende panden als supermarkt en drogisterij.
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellante sub 1]
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. De raad en [belanghebbende A] en Aldi Roermond betogen dat [appellante sub 1] geen belang heeft bij haar beroep nu zij slechts eigenaar/verhuurder is van het winkelcentrum Giesen-Bautsch en ter plaatse niet zelf een supermarkt of drogisterij exploiteert of deelt in de omzet daarvan. [appellante sub 1] wordt niet rechtstreeks in haar belang geraakt door het besluit, aldus de raad en [belanghebbende A] en Aldi Roermond.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, in zaak nr. 201207740/1/R1) is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Dit is bij bestemmingsplannen slechts het geval indien de concurrerende vastgoedeigenaar in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid.
    
    [appellante sub 1] is eigenaar van het winkelcentrum Giesen-Bautsch, gelegen in de wijk Heerlerbaan. In dit winkelcentrum is onder meer een supermarkt gevestigd. [appellante sub 1] stelt te vrezen dat het permanent mogelijk maken van detailhandel in de omvang waarin het plan voorziet, negatieve gevolgen heeft voor haar concrete bouwplannen voor een herstructurering van het winkelcentrum Giesen-Bautsch. Het bestreden besluit voorziet onder meer in twee supermarkten aan de Heerlerbaan, in de wijk Heerlerbaan, gelegen op een afstand van ongeveer 400 m van het winkelcentrum Giesen-Bautsch. Gelet op het vorenstaande richt [appellante sub 1] zich als verhuurder van bedrijfspanden op hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als de verhuurder van de in het plan voorziene bedrijvigheid. Niet uitgesloten is dat het plan, dat gebruik van panden binnen het plangebied voor detailhandel tot een maximaal bruto vloeroppervlak van 3.500 m² mogelijk maakt, de verhuurbaarheid van het winkelcentrum van [appellante sub 1] nadelig zal beïnvloeden. De conclusie is dat het belang van [appellante sub 1] rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit.
    
    Het beroep inhoudelijk
    
    4. [appellante sub 1] voert aan dat de legalisering van de tijdelijke bestemming van de supermarkten aan de Heerlerbaan haaks staat op het inzetten van het zogenoemde visietraject, waarvan de doelstelling is te bezien of de ontwikkeling van één wijkverzorgend winkelcentrum in de wijk Heerlerbaan tot de mogelijkheden behoort.
    
    Voorts betoogt [appellante sub 1] dat het plan strijdig is met het gemeentelijke detailhandelsbeleid waarin voorrang wordt gegeven aan wijkwinkelcentra boven perifere supermarktlocaties.
    
    4.1. De omstandigheid dat een visie op de ontwikkeling van één wijkwinkelcentrum in de wijk Heerlerbaan wordt voorbereid, doet naar het oordeel van de Afdeling niet af aan de mogelijkheid van de raad ervoor te kiezen om de op de locatie Heerlerbaan 239 reeds aanwezige supermarkten en drogisterij in het onderhavige plan als zodanig te bestemmen. Hierbij betrekt de Afdeling dat volgens de plantoelichting de relevante belangen en de mogelijke toekomstige ontwikkelingen voor het stadsdeel Heerlerbaan uitdrukkelijk zijn bezien en afgewogen bij de vaststelling van het plan. De raad heeft hierbij kunnen betrekken dat het distributie-planologisch onderzoek Heerlerbaan van 4 september 2012 (hierna: dpo Heerlerbaan) uitwijst dat de reeds sinds geruime tijd in de wijk Heerlerbaan gevestigde supermarkten behouden moeten blijven om zodoende te kunnen voorzien in de bestaande behoefte.
    
    Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan is opgesteld ter tijdelijke overbrugging van een periode waarin een integrale visie ten aanzien van de Heerlerbaan dient te worden ontwikkeld. Indien toekomstige ontwikkelingen, zoals een concrete visie voor één wijkwinkelcentrum voor de wijk Heerlerbaan, zouden leiden tot de conclusie dat het niet langer gewenst is de supermarkten en de drogisterij op de Heerlerbaan 239 te handhaven, dan zal de raad hieromtrent op dat moment een nieuwe planologische afweging dienen te maken. Dit betekent echter niet dat de raad niet heeft kunnen komen tot vaststelling van het thans aan de orde zijnde bestemmingsplan.
    
    De verwijzing door [appellante sub 1] naar de door haar overgelegde concept-visie "Centrumontwikkeling Heerlerbaan; een ruimtelijk-economische visie op hoofdlijnen" van september 2013, waarmee het college van burgemeester en wethouders volgens een e-mail van 9 oktober 2013 van H. Buttolo, projectleider bij de gemeente Heerlen, zou hebben ingestemd en waarin is vermeld dat het volgens het college voor de buurt beter zou zijn wanneer de winkelvoorzieningen in de toekomst zouden worden geconcentreerd op of in de nabijheid van de locatie Giesen-Bautsch, maakt het vorenstaande niet anders. Hierbij acht de Afdeling van belang dat de desbetreffende concept-visie, nog afgezien van het feit dat het een concept betreft, dateert van na de vaststelling van het bestreden besluit, zodat deze niet bij de vaststelling van het plan kon worden betrokken. Bovendien geeft eerdervermelde e-mail, die eveneens dateert van na de vaststelling van het betreden besluit, het standpunt weer van het college van burgemeester en wethouders, wat daar verder overigens van zij, terwijl de raad het bevoegde orgaan is om een bestemmingsplan vast te stellen.
    
    Voor het oordeel dat het plan in strijd is met het gemeentelijke detailhandelsbeleid bestaat voorts geen grond. Hierbij is van belang dat in de plantoelichting staat dat in de beleidsnota Detailhandel Heerlen van 2003 is opgenomen dat ernaar wordt gestreefd winkels zoveel mogelijk te concentreren in winkelcentra en winkelclusters. Het betreft derhalve een streven. Er is niet vermeld dat winkels uitsluitend in winkelcentra en winkelclusters dienen te worden geconcentreerd. In de plantoelichting is verder vermeld dat afhankelijk van het resultaat van de besluitvorming met betrekking tot het visietraject zal blijken of wordt gekozen voor een herstructurering van het bestaande winkelcentrum Giesen-Bautsch dan wel dat een nieuw winkelcentrum wordt gerealiseerd aan de Heerlerbaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante sub 1] betoogt voorts dat niet is gebleken dat afstemming op regionaal niveau heeft plaatsgevonden ter zake van de permanente vestiging van de detailhandelsvestigingen op de Heerlerbaan, terwijl regionale ontwikkelingen van belang zijn in het kader van de vraag of permanente vestiging passend is. Uit de "Retailstructuurvisie 2010-2020 Parkstad Limburg" van 21 februari 2011 (hierna: regionale Retailstructuurvisie) volgt volgens [appellante sub 1] dat in het winkelcentrum Giesen-Bautsch destijds geen sprake was van leegstand, terwijl in de bedrijfspanden aan de Heerlerbaan sprake is van forse leegstand. Voorts is de komst van een megasupermarkt in het Parkstad Limburg Stadion, die de concurrentieverhoudingen zwaar onder druk zal zetten, volgens [appellante sub 1] ten onrechte onvoldoende benoemd.
    
    5.1. In de regionale Retailstructuurvisie is in de bijlage waarin een overzicht van de bestaande retailstructuur in Parkstad is opgenomen, een cluster voor dagelijkse boodschappen aan de Heerlerbaan als bestaand wijkwinkelcentrum aangeduid, waarbij dit wijkwinkelcentrum wordt onderscheiden van wijkwinkelcentrum Giesen-Bautsch. Gelet hierop is in de regionale Retailstructuurvisie rekening gehouden met de aanwezigheid van de reeds aan de Heerlerbaan 239 gevestigde supermarkten. De raad heeft daarnaast toegelicht dat de Toetsingscommissie, ingesteld bij de vaststelling van de regionale Retailstructuurvisie, heeft geoordeeld dat de legalisering van de retailvestigingen aan de Heerlerbaan 239 past in de regionale Retailstructuurvisie. Voorts is in de regionale Retailstructuurvisie vermeld dat bij een eventuele verdere doorontwikkeling van het winkelcentrum Heerlerbaan tot multifunctioneel centrum, rekening dient te worden gehouden met regionale ontwikkelingen, waaronder de vestiging van een grootschalige supermarkt nabij het stadion en de incorporatie van het winkelcentrum Giesen-Bautsch.
    
    Gezien het vorenstaande bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat geen afstemming op regionaal niveau heeft plaatsgevonden met betrekking tot de permanente vestiging van de detailhandelsvestigingen op de Heerlerbaan 239.
    
    Voor zover de bezwaren van [appellante sub 1] voorts zijn ingegeven door concurrentievrees, wordt overigens overwogen dat geen ruimte bestaat om in het kader van een goede ruimtelijke ordening terzake regulerend op te treden.
    
    6. Voorts voert [appellante sub 1] aan dat uit het dpo Heerlerbaan niet blijkt wat in het kader van het ontwikkelen van een sterk wijkwinkelcentrum het effect en de voordelen zijn van het permanent bestemmen van de twee supermarkten aan de Heerlerbaan 239. In het dpo Heerlerbaan staat dat het gemeentebestuur heeft ingezet op een toekomstbestendig, multifunctioneel winkelcentrum voor de wijk Heerlerbaan. Het permanent bestemmen van de twee excentrisch en solitair gelegen supermarkten past volgens [appellante sub 1] niet in deze visie en zal in combinatie met de bevolkingskrimp in de regio Parkstad onherroepelijk leegstand in winkelcentrum Giesen-Bautsch tot gevolg hebben.
    
    Voorts betoogt [appellante sub 1] dat bij de vaststelling van het plan ten onrechte niet is beoordeeld of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Volgens [appellante sub 1] is aannemelijk dat hiervan sprake zal zijn, aangezien het winkelcentrum Giesen-Bautsch als gevolg van het permanent bestemmen van de supermarkten te maken zal krijgen met toenemende leegstand. Voorts zal de in het winkelcentrum Giesen-Bautsch aanwezige supermarkt volgens [appellante sub 1] verdwijnen.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juni 2009, zaak nr. 200808122/1/R3) komt voor de vraag of er een duurzame ontwrichting zal ontstaan van het voorzieningenniveau geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen zal ontstaan. In voornoemde uitspraak is doorslaggevend geacht of voor de inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun dagelijkse inkopen kunnen doen. Bij uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2, heeft de Afdeling aanleiding gezien om, anders dan in eerdere uitspraken, voor de beoordeling van de vraag of moet worden gevreesd voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doorslaggevend te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.
    
    6.2. De Afdeling is van oordeel dat een supermarkt naar haar aard bijdraagt aan de mogelijkheid te voorzien in de eerste levensbehoeften. Niet in geschil is dat zowel de supermarkt in het winkelcentrum Giesen-Bautsch als de twee supermarkten aan de Heerlerbaan 239 zijn gelegen in het verzorgingsgebied van de wijk Heerlerbaan. De raad heeft er bij de vaststelling van het plan naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid belang aan kunnen hechten dat door het positief bestemmen van onder meer de twee supermarkten aan de Heerlerbaan, de boodschappenvoorzieningen voor de inwoners van de wijk Heerlerbaan worden behouden. Wanneer de desbetreffende supermarkten daar zouden verdwijnen, zonder dat een alternatieve locatie, bijvoorbeeld in de vorm van een wijkwinkelcentrum, in hetzelfde verzorgingsgebied gereed is, zouden de inwoners immers gedeeltelijk zijn aangewezen op voorzieningen buiten hun wijk. Hierdoor zouden inwoners van de wijk Heerlerbaan die thans gebruik maken van de desbetreffende supermarkten op aanzienlijk grotere afstand van hun woningen kunnen voorzien in de eerste levensbehoeften.
    
    [appellante sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het plan leidt tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de wijk Heerlerbaan, ook al zou het plan tot gevolg hebben dat, hetgeen overigens evenmin aannemelijk is gemaakt, de in het winkelcentrum Giesen-Bautsch gevestigde supermarkt moet sluiten. Voor zover [appellante sub 1] aanvoert dat als gevolg van het positief bestemmen van de twee supermarkten aan de Heerlerbaan ook andere winkels dan de daar gevestigde supermarkt in winkelcentrum Giesen-Bautsch zullen sluiten, overweegt de Afdeling dat, wat hier verder van zij, voor de vraag of een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal ontstaan, geen doorslaggevende betekenis toekomt aan de omstandigheid of zich mogelijk sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen zal voordoen. Het doorslaggevende criterium hiervoor is of ook na het sluiten van een of meer voorzieningen voor de inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. [appellante sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de mogelijkheden die het plan ten aanzien van detailhandel biedt, zullen leiden tot het verdwijnen van een zodanig deel van het winkelaanbod dat voor de inwoners van het verzorgingsgebied rondom het winkelcentrum Giesen-Bautsch wezenlijke beperkingen zullen ontstaan bij het voorzien in hun eerste levensbehoeften. Overigens heeft [appellante sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat het plan leidt tot leegstand in het winkelcentrum Giesen-Bautsch waardoor andere voorzieningen dan de supermarkt in het gedrang zouden komen. Hierbij betrekt de Afdeling dat de raad onweersproken heeft gesteld dat de supermarkten aan de Heerlerbaan 239 reeds sinds zeven jaar op de desbetreffende locatie zijn gevestigd en dat door [appellante sub 1] niet met objectieve feiten is gestaafd dat als gevolg daarvan sprake is van leegstand in het winkelcentrum Giesen-Bautsch.
    
    [appellante sub 1] kan voorts niet in haar standpunt worden gevolgd dat de twee supermarkten excentrisch en solitair zijn gelegen, aangezien het geografische centrum van de Heerlerbaan opschuift in westelijke richting vanwege de uitbreiding van de Heerlerbaan met de nieuwbouwwijk Hoogveld. Ter zitting is komen vast te staan dat reeds ongeveer 200 van de ongeveer 500 in die wijk voorziene woningen zijn gerealiseerd. Het commerciële centrum van de Heerlerbaan komt hiermee centraler te liggen in de wijk Heerlerbaan/Hoogveld.
    
    7. Voorts betoogt [appellante sub 1] dat gelet op de inhoud van de tussen het gemeentebestuur van de gemeente Heerlen, de besloten vennootschap Meijers Plussupermarkten Heerlen B.V., de besloten vennootschap Aldi Vastgoed B.V. en de stichting Stichting Weller Wonen gesloten vaststellingsovereenkomst van 28 maart 2011, reeds dusdanig vergaande afspraken zijn gemaakt teneinde de supermarkten aan de Heerlerbaan permanent te bestemmen, dat bij de vaststelling van het plan voor een beoordeling in het kader van de goede ruimtelijke ordening geen ruimte meer was.
    
    7.1. [appellante sub 1] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de raad zich bij de vaststelling van het plan in het kader van de belangenafweging en de planologische beoordeling heeft laten leiden door de inhoud van voormelde vaststellingsovereenkomst. De raad heeft er in dit verband terecht op gewezen dat in de desbetreffende overeenkomst uitdrukkelijk is opgenomen dat de gemeente bij de vaststelling van het plan de wettelijke procedures en voorschriften en de te betrachten zorgvuldigheid jegens derden in acht zal nemen. Bovendien is in de vaststellingsovereenkomst tevens voorzien in een regeling voor het geval mocht blijken dat het ontwerpbestemmingsplan niet vastgesteld of onherroepelijk kan worden. Hieruit volgt dat in de vaststellingsovereenkomst expliciet rekening is gehouden met de publiekrechtelijke positie van het gemeentebestuur.
    
    Voorts kan uit het feit dat de rechtbank Limburg bij uitspraak van 12 juli 2013 het beroep van [appellante sub 1] tegen het door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen buiten behandeling laten van haar aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ter zake van de herontwikkeling van winkelcentrum Giesen-Bautsch tot een dynamisch wijkwinkelcentrum gegrond heeft verklaard, anders dan [appellante sub 1] betoogt, niet worden geconcludeerd dat de raad bij de belangenafweging die ten grondslag ligt aan de vaststelling van het plan, in strijd met het verbod op détournement de pouvoir heeft gehandeld.
    
    Het beroep van [appellante sub 2]
    
    Ontvankelijkheid
    
    8. Naar het oordeel van de Afdeling kan de raad niet worden gevolgd in het standpunt dat het beroep van [appellante sub 2] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard ten aanzien van de beroepsgronden inhoudende dat de omzetting van de tijdelijke vrijstelling naar een permanente bestemming uitsluitend mogelijk is bij relevante gewijzigde planologische omstandigheden, dat de raad niet heeft onderkend dat aannemelijk moet zijn dat de bestemmingen en het bestemmingsplan tot het einde van de planperiode voortbestaan en dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat door het sluiten van de beide supermarkten het voorzieningenniveau niet op peil blijft, omdat deze gronden door [appellante sub 2] niet in de tegen het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze zijn ingebracht. Hierbij betrekt de Afdeling dat deze beroepsgronden alle zijn gericht tegen de toekenning van de bestemming "Detailhandel" aan de gronden aan de Heerlerbaan 239. Hiertegen heeft [appellante sub 2] in het kader van het ontwerpplan een zienswijze naar voren gebracht.
    
    Het beroep inhoudelijk
    
    9. [appellante sub 2] heeft ter zitting de beroepsgronden inhoudende dat aan het plan ten onrechte geen actueel, toereikend verkeersonderzoek ten grondslag is gelegd en dat zij wegens onbekendheid met de tussen de gemeente Heerlen, de besloten vennootschap Meijers Plussupermarkten Heerlen B.V., de besloten vennootschap Aldi Vastgoed B.V. en de stichting Stichting Weller Wonen gesloten vaststellingsovereenkomst van 28 maart 2011 niet kan beoordelen welke gevolgen deze overeenkomst heeft gehad voor de besluitvorming, ingetrokken.
    
    10. [appellante sub 2] voert aan dat de raad heeft verzuimd aan te geven welke gewijzigde planologische inzichten ertoe hebben geleid de tijdelijke vrijstelling ingevolge artikel 17 van de WRO voor het gebruik van de panden aan de Heerlerbaan 239 als supermarkt om te zetten in een permanente bestemming. Zij wijst erop dat ten tijde van de verlening van de vrijstelling slechts een tijdelijke aanwezigheid van de detailhandel zich verdroeg met een goede ruimtelijke ordening. Voorts wijst [appellante sub 2] erop dat in 2007, derhalve na het verlenen van de tijdelijke vrijstelling in 2006, in het bestemmingsplan "Heerlerbaan" aan het perceel Heerlerbaan 239 de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" is toegekend. Hieruit volgt dat de raad de detailhandel destijds geen permanent karakter wilde geven. Volgens [appellante sub 2] mag omzetting van een tijdelijke vrijstelling uitsluitend plaatsvinden indien sprake is van relevante gewijzigde planologische omstandigheden. Nu hiervan geen sprake is, is volgens [appellante sub 2] sprake van strijd met het systeem van de wet.
    
    10.1. De Wet ruimtelijke ordening noch enig ander wettelijk voorschrift verzet zich ertegen dat een eenmaal door toepassing van artikel 17 van de WRO mogelijk gemaakte bebouwing of gebruik, ook na verloop van de in dat artikel beschreven termijnen, alsnog in een bestemmingsplan wordt opgenomen. Bepalend is of een definitieve inpassing zich verdraagt met een goede ruimtelijke ordening en ook anderszins niet in strijd komt met het recht.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling kan [appellante sub 2] niet worden gevolgd in haar standpunt dat onduidelijk is welke planologische motieven ten grondslag liggen aan het permanent bestemmen van de detailhandelsvestigingen aan de Heerlerbaan 239. Hierbij betrekt de Afdeling dat in het plan is aangegeven dat de achtergrond ervan is gelegen in het gemeentelijk detailhandelsbeleid, waarin is vermeld dat een nieuw wijkverzorgend centrum Heerlerbaan past binnen het beleid van concentratie van detailhandel en winkelcentrum of winkelclusters. De met het plan mogelijk gemaakte winkelvoorzieningen zijn goed bereikbaar en centraal gelegen in de wijk Heerlerbaan/Hoogveld. Voorts heeft de raad uiteengezet dat de desbetreffende detailhandelsvestigingen reeds geruime tijd ter plaatse aanwezig zijn en dat voortzetting van het huidige gebruik past in onder meer de wens om te kunnen voorzien in de behoefte van de inwoners. De raad heeft in dit verband bovendien terecht verwezen naar het dpo Heerlerbaan dat aan het plan ten grondslag is gelegd en waaruit is afgeleid dat voortzetting van het gebruik van de panden aan de Heerlerbaan als supermarkt en drogisterij vanuit planologisch oogpunt gerechtvaardigd is.
    
    Voor het oordeel dat sprake is van strijd met het systeem van de wet bestaat geen grond. Anders dan [appellante sub 2] betoogt, hoeft voor omzetting van een tijdelijke vrijstelling naar een permanente bestemming geen sprake te zijn van gewijzigde omstandigheden. Ook een gewijzigd inzicht van het gemeentebestuur kan aanleiding zijn voor een andere ruimtelijke afweging dan de afweging die ten tijde van het verlenen van de vrijstelling in 2006 en het vaststellen van het bestemmingsplan "Heerlerbaan" in 2007 is gemaakt.
    
    11. Zoals hiervoor onder 4.1. is overwogen kan het betoog van [appellante sub 2] dat het onderhavige bestemmingsplan slechts is vastgesteld om de periode te overbruggen waarin een integrale visie ontbreekt voor de Heerlerbaan en dat het voor de hand had gelegen deze af te wachten, niet slagen.
    
    12. [appellante sub 2] voert voorts aan dat niet vaststaat dat de detailhandelsvestigingen na afloop van de planperiode nog op dezelfde locatie gevestigd zullen zijn. Hierdoor is volgens [appellante sub 2] sprake van rechtsonzekerheid.
    
    12.1. Voor zover [appellante sub 2] betoogt dat niet is uitgesloten dat in de toekomst mogelijke nieuwe ontwikkelingen zullen plaatsvinden, die tot andere inzichten over de invulling van het plangebied zullen kunnen leiden, biedt dit als zodanig geen grond voor het oordeel dat bij de vaststelling van het plan sprake is van een vorm van rechtsonzekerheid.
    
    13. Voorts betoogt [appellante sub 2] dat het haar vreemd voorkomt dat in de toelichting bij het ontwerpplan is gesteld dat het voorzieningenniveau in het verzorgingsgebied niet op peil is indien beide supermarkten zouden sluiten, aangezien het voorzieningenniveau geacht werd op peil te zijn voordat de tijdelijke vrijstelling werd verleend.
    
    13.1. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellante sub 2] niet heeft onderkend dat in de plantoelichting is vermeld dat sluiting van de supermarkten, zonder dat er een alternatieve locatie gereed is, ongunstig is voor de bewoners van de wijk. Zoals hiervoor reeds is overwogen, is in de plantoelichting voorts vermeld dat bewoners dan immers gedeeltelijk zouden zijn aangewezen op voorzieningen buiten hun wijk.
    
    14. Voorts voert [appellante sub 2] aan dat een detailhandelsbestemming van 3.500 m² aan de Heerlerbaan in strijd is met de regionale Retailstructuurvisie, aangezien dit een aanzienlijke uitbreiding van het detailhandelsoppervlak inhoudt. Volgens [appellante sub 2] is sprake van een nieuwe situatie zodat volledig aan deze Retailstructuurvisie dient te worden getoetst.
    
    14.1. Zoals hiervoor onder 5.1. is overwogen, is in de regionale Retailstructuurvisie met de aan de Heerlerbaan 239 reeds gevestigde detailhandelsvestigingen rekening gehouden. De raad heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, anders dan [appellante sub 2] betoogt, geen sprake is van een nieuwe situatie in de betekenis van de regionale Retailstructuurvisie. [appellante sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van strijd met de regionale Retailstructuurvisie.
    
    15. [appellante sub 2] betoogt voorts dat sprake is van rechtsongelijkheid, nu door haar ingediende aanvragen om ten behoeve van haar percelen aan [3 locaties] te Heerlen een detailhandelsbestemming met minder beperkingen en een groter vloeroppervlak te verkrijgen, de afgelopen 13 jaar onder verwijzing naar het gemeentelijk beleid zijn afgewezen. Het bevreemdt [appellante sub 2] dat op een afstand van ongeveer 120 m van haar percelen thans wel een detailhandelsbestemming wordt toegestaan.
    
    15.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Truckstop Heerlerbaan" zijn de gronden van [appellante sub 2] met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B" bestemd voor:
    
    1. de uitoefening van horeca, detailhandel VMA, dienstverlening kleinschalige kantoren, met dien verstande dat maximaal 400 m² v.v.o. ten behoeve van detailhandel VMA, maximaal 600 m² v.v.o. ten behoeve van horeca mag worden benut en dat maximaal 250 m² b.v.o. ten behoeve van kantoren mag worden benut. Bij de uitoefening van detailhandel VMA dient minstens 35% van het daarvoor gebruikte verkoopvloeroppervlak in beslag te zijn genomen door het assortiment non-food (…).
    
    2. de uitoefening van een carwash met aanverwante en ondersteunende voorzieningen en een motorbrandstoffenverkooppunt met een LPG-vulpunt (…).
    
    3. de uitoefening van een brandstoffenverkooppunt.
    
    15.2. Met betrekking tot de door [appellante sub 2] gemaakte vergelijking wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat de situatie van [appellante sub 2] verschilt van de aan de orde zijnde situatie, omdat op de percelen van [appellante sub 2] een ander bestemmingsplan van toepassing is en aan de desbetreffende percelen een andere bestemming is toegekend.
    
    De bedrijfslocatie van Truckstop [appellante sub 2] is planologisch geregeld in het bestemmingsplan "Truckstop Heerlerbaan". [appellante sub 2] exploiteert op zijn percelen een tankstation, een truckcenter met horeca en een truckstop, bestaande uit detailhandel in verkeers- en motoraccessoires en een kleine shop waarin etenswaren voor weggebruikers zijn te verkrijgen. Voorts exploiteert [appellante sub 2] een autowasstraat. De op de percelen van [appellante sub 2] aanwezige detailhandel is gelieerd aan het wegverkeer. De uitgangspunten zoals deze in het bestemmingsplan "Truckstop Heerlerbaan" ten aanzien van de bedrijfsuitoefening van [appellante sub 2] zijn geformuleerd, gelden onverkort. De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omstandigheid dat de naam "Spar" boven de ingang staat, van de truckstop geen legale supermarkt maakt.
    
    Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante sub 2] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    16. Voorts betoogt [appellante sub 2] dat de raad niet heeft aangetoond dat aan de parkeernorm wordt voldaan. [appellante sub 2] wijst er in dit verband op dat de naast de supermarkt gelegen parkeerplaats tevens wordt gebruikt door bezoekers van andere bedrijven in de omgeving. In het door DHV opgestelde onderzoek van 1 mei 2012 dat ziet op de verkeersaspecten van het plan is volgens [appellante sub 2] evenmin aangetoond dat aan de parkeernorm wordt voldaan. In dit onderzoek is volgens haar bovendien niet getoetst aan de Parkeernota 2010 van de gemeente Heerlen.
    
    16.1. In het onderzoeksrapport van DHV is ten aanzien van het aspect parkeren vermeld dat het gemeentebestuur op basis van de Parkeernota 2010 een berekening heeft gemaakt voor het benodigde aantal parkeerplaatsen. Deze parkeernorm is vergeleken met de norm die wordt gehanteerd door het Nationale kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte CROW (hierna: CROW). Uitgaande van de parkeernorm van de gemeente Heerlen zijn 105 parkeerplaatsen benodigd. Uitgaande van de parkeernormering van het CROW zijn maximaal 140 parkeerplaatsen benodigd. Op het parkeerterrein zijn in totaal 260 parkeerplaatsen gelegen. Dit aantal parkeerplaatsen is zowel uitgaande van de Parkeernota 2010 als uitgaande van de parkeernormen van het CROW ruim voldoende. Voorts is ten aanzien van dubbelgebruik van de parkeerplaatsen in het rapport van DHV uiteengezet dat geen sprake is van structureel dubbelgebruik. Uitsluitend indien Roda JC speelt parkeren supporters op het parkeerterrein. Het vorenstaande is door [appellante sub 2] niet gemotiveerd bestreden.
    
    Voor het oordeel dat niet aan de parkeernorm wordt voldaan bestaat gezien het vorenstaande geen grond.
    
    17. [appellante sub 2] voert voorts aan dat de raad heeft erkend dat door het gelijktijdig laden en lossen van vrachtvoertuigen bij de verschillende supermarkten onoverzichtelijke situaties kunnen ontstaan. [appellante sub 2] betoogt dat de raad hieromtrent ten onrechte stelt dat er geen planologische instrumenten voorhanden zijn om dit te voorkomen. De raad heeft zich volgens [appellante sub 2] ten onrechte op het standpunt gesteld dat de supermarkten dergelijke situaties in goed overleg moeten voorkomen.
    
    17.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de wijze waarop de desbetreffende gronden worden ingericht, geen betrekking op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond moet derhalve buiten beschouwing blijven.
    
    Ten overvloede merkt de Afdeling op dat in het onderzoeksrapport van DHV staat dat de huidige in- en uitrit toekomstig worden gebruikt voor laad- en losverkeer. Gezien de ligging van deze in- en uitrit worden volgens het rapport problemen verwacht. Een oplossing kan volgens het onderzoeksrapport zijn het laden en lossen te laten plaatsvinden aan de Hambeukerboord. Wel zal hiervoor een voorziening moeten worden aangelegd. De locatie van het laad- en losverkeer komt dan naast de uitgang van het parkeerterrein te liggen. Om deze verkeersstromen uiteen te trekken, is het mogelijk de uitgang van het parkeerterrein te verplaatsen naar de de andere hoek van het terrein. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat deze herinrichting inmiddels is gerealiseerd.
    
    18. Voorts voert [appellante sub 2] aan dat bij het bepalen van de geluidhinder die ontstaat als gevolg van het plan gebruik is gemaakt van de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) uit 2009. [appellante sub 2] wijst erop dat de daarin opgenomen richtafstanden voor nieuwe bedrijven gelden, terwijl de supermarkten en drogisterij reeds geruime tijd ter plaatse zijn gevestigd. Om die reden had volgens [appellante sub 2] akoestisch onderzoek moeten worden verricht naar de omvang van de geluidhinder van de parkeerplaats op de omgeving die wordt veroorzaakt door aan- en afrijdende auto’s, het laden en lossen van vrachtauto’s en het rijden met rolcontainers en winkelkarretjes.
    
    Voorts heeft de raad volgens [appellante sub 2] miskend dat in het kader van de vraag of sprake is van een goed woon- en leefklimaat moet worden onderzocht of kan worden voldaan aan het Activiteitenbesluit Milieubeheer.
    
    18.1. Anders dan [appellante sub 2] betoogt, is in planologisch opzicht in het onderhavige geval sprake van een nieuwe situatie, zodat de VNG-brochure toepasbaar is. De in de VNG-brochure opgenomen afstanden zijn indicatief. In de VNG-brochure is uitgegaan van een richtafstand van 10 m van supermarkten en detailhandel tot gevoelige functies zoals wonen. De afstand tussen de dichtstbijzijnde gevel van de panden aan de Heerlerbaan en de meest nabijgelegen gevoelige woonfuncties varieert tussen de 30 en 90 m. Naast de detailhandelsgebouwen is een parkeerplaats gelegen. In de VNG-brochure zijn geen richtafstanden opgenomen voor parkeerplaatsen tot gevoelige functies. Deze worden volgens de plantoelichting in de regel bij de betreffende functie, in dit geval de detailhandelsvoorzieningen, gerekend. De afstand van de uiterste grens van de parkeerplaats tot de meest nabijgelegen woningen varieert tussen de 19 en ruim 100 m. Voormelde afstanden zijn door [appellante sub 2] niet betwist. Deze afstanden in aanmerking genomen, is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat sprake is van beperkingen van het woon- en leefklimaat in de directe omgeving, zodat de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van het uitvoeren van een akoestisch onderzoek.
    
    Ten aanzien van het betoog dat de raad niet heeft onderkend dat had moeten worden bezien of kan worden voldaan aan het Activiteitenbesluit milieubeheer, wat hier verder van zij, wordt overwogen dat de raad onweersproken heeft toegelicht dat de supermarkten de op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer vereiste meldingen hebben gedaan, welke meldingen zijn geaccepteerd.
    
    19. Ten aanzien van het betoog van [appellante sub 2] dat hetgeen in de zienswijzennota is vermeld omtrent luchtkwaliteit onbegrijpelijk is, wordt als volgt overwogen. De raad heeft uiteengezet dat [appellante sub 2] in de zienswijze heeft aangevoerd dat in het luchtkwaliteitsonderzoek voor het jaartal 2021 ten onrechte gebruik is gemaakt van de achtergrondconcentraties van het jaar 2020. In de zienswijzennota is hieromtrent opgemerkt dat de achtergrondconcentraties voor het jaar 2021 landelijk niet bekend zijn. Omdat de achtergrondconcentraties voor het jaar 2020 hoger zullen zijn dan voor het jaar 2021, is gerekend met de achtergrondconcentraties van 2020. De raad heeft in dit verband toegelicht dat de tendens is dat de luchtkwaliteit ieder jaar beter wordt. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
    20. De stelling van [appellante sub 2] dat het toekennen van de detailhandelsbestemming aan het perceel Heerlerbaan 239 is ingegeven ter voorkoming van schadeclaims, zodat de bevoegdheid tot het vaststellen van het plan is gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan voorts niet worden gevolgd, reeds omdat deze stelling door [appellante sub 2] niet nader is geadstrueerd.
    
    21. [appellante sub 2] voert ten slotte aan dat onduidelijkheid bestaat omtrent de economische uitvoerbaarheid van het plan. Gelet op de mogelijke toekomstige ontwikkelingen zullen de supermarkten en drogisterij wellicht niet op de huidige locatie blijven. In dat geval zal de raad uitsluitend het instrument van onteigening ten dienste staan om zijn plannen ten uitvoer te kunnen brengen. Met dit financiële aspect is volgens [appellante sub 2] echter geen rekening gehouden bij de vaststelling van het plan.
    
    21.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 februari 2012, zaak nr. 201008192/T1/1/R1, kan in het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan een betoog dat ziet op de economische uitvoerbaarheid van dat plan slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode.
    
    Het plan is niet gericht op verplichte verplaatsing en onteigening van de supermarkten en drogisterij. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode.
    
    22. De beroepen zijn ongegrond. Gelet hierop behoeft het betoog van de raad dat artikel 8:69a van de Awb gedeeltelijk aan de vernietiging van het besluit in de weg staat geen bespreking meer.
    
    23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Melenhorst
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014
    
    490.