ECLI:NL:RVS:2018:3946, Raad van State, 05-12-2018, 201702492/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 18 april 2016 heeft de korpschef het verzoek van [appellant] om intrekking van een waarschuwingsbrief afgewezen.

201702492/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 februari 2017 in zaak nr. 16/2405 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de korpschef van politie.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 18 april 2016 heeft de korpschef het verzoek van [appellant] om intrekking van een waarschuwingsbrief afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 juli 2016 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 juli 2016 vernietigd en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2018, waar [appellant] is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    2.    [appellant] maakt bedrijfsmatig op ambachtelijke wijze geweerkolven voor jacht- en sportwapens. De politie Oost-Brabant heeft op 21 mei 2014 zijn bedrijf gecontroleerd op naleving van de Wet wapens en munitie (hierna: Wwm). Daarbij is onder meer geconstateerd dat de beveiliging van het pand niet voldoende was. Omdat het bedrijf niet aan alle eisen voldeed, heeft [appellant] bij brief van 10 juli 2014 een schriftelijke waarschuwing gekregen. Bij brief van 4 maart 2016 heeft [appellant] om intrekking van de waarschuwing gevraagd. De korpschef heeft het verzoek afgewezen omdat het identiek is aan een eerder verzoek om intrekking en er geen nieuwe feiten en omstandigheden zijn gebleken. In het besluit op bezwaar van 5 juli 2016 heeft de korpschef dit standpunt gehandhaafd.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) alleen kan worden toegepast als het om een eerdere afwijzende beschikking gaat. Daarom is van belang of de korpschef een eerder besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb heeft genomen. Voor de beantwoording van de vraag of een beslissing over het intrekken van de waarschuwing een besluit is, moet worden beoordeeld of de waarschuwing zelf een besluit is. Met de schriftelijke waarschuwing wordt [appellant] gewezen op de bestaande verplichting van artikel 33 van de Wwm en artikel 11 van de Regeling wapens en munitie. Daarmee wordt geen wijziging in de rechtspositie van [appellant] gebracht en is de schriftelijke waarschuwing derhalve niet op rechtsgevolg gericht. De conclusie van de rechtbank is dat de schriftelijke waarschuwing geen besluit in de zin van de Awb is. De feiten en omstandigheden die aan de waarschuwing ten grondslag liggen, kunnen worden betwist in een eventuele procedure tegen een intrekkingsbesluit dat kan volgen op de waarschuwing. Omdat de schriftelijke waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, is de weigering om die waarschuwing in te trekken ook geen besluit, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep van [appellant]
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechter in een procedure tegen een opvolgend intrekkingsbesluit niet verplicht is de gronden die zijn gericht tegen de onderliggende waarschuwing inhoudelijk te behandelen. Vaak wordt volstaan met een marginale toetsing, terwijl dat besluit wel leunt op de waarschuwing. De positie van een erkenninghouder is een bijzondere, zo blijkt uit de uitspraken van de Afdeling van 20 augustus 2014 in zaak no. 201400342/1/A3 en van 23 september 2015 in zaak no. 201503321/1/A3. Dat op grond van de Circulaire wapens en munitie (hierna: de Circulaire) wordt beoordeeld of sprake is van een licht vergrijp, waarbij kan worden volstaan met een waarschuwing, is in dit licht volgens [appellant] al een handeling die op rechtsgevolg is gericht. Bij deze waarschuwing zijn zoveel fouten gemaakt dat het zeer onwenselijk zou zijn als een toekomstige intrekking hierop zou worden gebaseerd, zonder dat daartegen daadwerkelijke beroepsgronden mogelijk zijn, gezien de vage criteria uit de Wwm. Verder betoogt [appellant] dat het vast beleid van de politie is dat bij een tweede waarschuwing de erkenning wordt ingetrokken, ook als de looptijd van de eerste waarschuwing is verstreken. Dat wijst erop dat van de waarschuwing al een rechtsgevolg uitgaat. Daarnaast blijven waarschuwingen ten onrechte ook na de looptijd van twee jaar in het systeem staan, waardoor de dreiging ervan niet afneemt. Uit de met de politie gevoerde correspondentie blijkt voorts dat tegen het handhaven van deze registratie in het kader van de Wet politiegegevens geen rechtsbescherming mogelijk is. Gezien de uitlatingen van de toezichthoudende ambtenaren dat door toedoen van de eenheid ’s-Hertogenbosch een achterstand is ontstaan die moest worden ingehaald door het geven van waarschuwingen, moet hem tegen die waarschuwing rechtsbescherming worden geboden. Anders wordt [appellant] in strijd met artikel 13 van het het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) een effectief rechtsmiddel onthouden. Als niet tegen de waarschuwing kan worden opgekomen, ontbreekt ook een effectieve rechterlijke controle van de bedrijfsinspectie en dat is in strijd met artikel 8 van het EVRM, aldus [appellant].
    
    Is de waarschuwing een besluit of daarmee gelijk te stellen?
    
    5.    Zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449, is een waarschuwing in beginsel geen besluit. Dit kan anders zijn als het gaat om een op de wet gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. In deze zaak is de waarschuwing gebaseerd op de Circulaire. Dat is geen wettelijke regeling. De waarschuwing is dus niet op de wet gebaseerd. De situatie in deze zaak is daarom niet vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in genoemde uitspraak van 2 mei 2018. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3484) in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:246, zijn op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwingen geen besluiten in de zin van de Awb en kunnen daartegen in zoverre geen rechtsmiddelen worden aangewend.
    
    Over het betoog van [appellant] dat bijzondere omstandigheden ertoe nopen in dit geval de waarschuwing gelijk te stellen met een besluit zodat daartegen rechtsbescherming open staat, overweegt de Afdeling dat in de hiervoor genoemde conclusie is aangegeven dat waarschuwingen in ieder geval in drie situaties voor de rechtsbescherming met een besluit zouden moeten worden gelijkgesteld, zodat zij wel in rechte kunnen worden bestreden, omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel erover te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Geen van de in de conclusie genoemde situaties doet zich hier voor. Ten eerste is ter zitting komen vast te staan dat in de waarschuwing geen concretisering van een wettelijke norm werd gegeven. Ten tweede gaat het hier niet om een uitsluiting van een aanbestedingsprocedure. Ter derde heeft de waarschuwing een geldigheidsduur van twee jaar. Deze geldigheidsduur sluit aan bij het voorstel van de staatsraad advocaat-generaal voor de maximale termijn dat een waarschuwing zou mogen gelden. Indien binnen die termijn van twee jaar een opvolgend sanctiebesluit wordt genomen dat mede is gebaseerd op de waarschuwing, hetgeen bij [appellant] niet is gebeurd, kunnen ook de inhoud van de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten in de procedure tegen het sanctiebesluit aan de orde worden gesteld. Over het betoog van [appellant] dat de waarschuwing na de geldigheidstermijn niet uit het dossier wordt verwijderd en dat ook verlopen waarschuwingen in de praktijk worden gebruikt om sanctiebesluiten te onderbouwen, wordt overwogen dat ook in die situatie de onderbouwing van het sanctiebesluit bij de bestuursrechter aan de orde kan worden gesteld en dat daarover dan een oordeel zal moeten worden gegeven. Hierin bestaat geen aanleiding om tot het oordeel te komen dat de waarschuwing waar het in deze procedure om gaat voor de rechtsbescherming moet worden gelijk gesteld met een besluit. Ook bestaat gelet op de mogelijkheid om de waarschuwing en de daaraan ten grondslag liggende feiten en inspecties in de procedure over een opvolgend sanctiebesluit aan de orde te stellen geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant] geen effectief rechtsmiddel heeft als bedoeld in artikel 13 van het EVRM. Ook anderszins bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de bij brief van 18 april 2016 gegeven waarschuwing dient te worden gelijkgesteld met een besluit omdat de alternatieve route om rechtsbescherming te krijgen onevenredig bezwarend zou zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    Is de beslissing omtrent intrekking van de waarschuwing een besluit?
    
    6.    Zoals onder 5 is geoordeeld, is de waarschuwing op grond van de Circulaire geen besluit en hoeft die waarschuwing ook uit een oogpunt van rechtsbescherming niet met een besluit gelijk gesteld te worden. Dit heeft tot gevolg dat voor een beslissing omtrent de intrekking van die waarschuwing hetzelfde geldt en ook die beslissing geen besluit is. Daartegen kon derhalve geen bezwaar worden gemaakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de korpschef de bezwaren van [appellant] niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    7.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Kuggeleijn-Jansen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
    
    545.  BIJLAGE
    
    Wet wapens en munitie
    
    Artikel 9
    
    1.    Het is verboden zonder erkenning een wapen of munitie te vervaardigen, te transformeren of in de uitoefening van een bedrijf uit te wisselen, te verhuren of anderszins ter beschikking te stellen, te herstellen, te beproeven of te verhandelen.
    
    2.    Bevoegd tot het verlenen en intrekken van een erkenning, alsmede het verlengen van de geldigheidsduur daarvan, is de korpschef. Een erkenning heeft een geldigheidsduur van ten hoogste vijf jaren en kan telkens met ten hoogste vijf jaren worden verlengd.
    
    3.    Een erkenning heeft uitsluitend betrekking op de daarin genoemde handelingen, soorten wapens en munitie en bedrijfseenheden. Indien de handelingen worden verricht in de uitoefening van een bedrijf, strekt de werking van de erkenning zich mede uit tot de beheerder.
    
    4.    Indien een redelijk belang dit vordert, kan de korpschef bepalen dat de erkenning tevens inhoudt vergunning tot vervoer van wapens en munitie van de categorieën II en III.
    
    5.    Onze minister kan bij regeling vrijstelling van het verbod van het eerste lid verlenen met betrekking tot:
    
    a. wapens van categorie IV;
    
    b. het vervaardigen of transformeren van munitie door personen die bevoegd zijn een wapen of munitie voorhanden te hebben.
    
    6.    Met toepassing van artikel 28, eerste lid, laatste zinsnede, van de Dienstenwet is paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op een verzoek tot erkenning of een verzoek tot het verlengen van een erkenning.
    
    Artikel 10
    
    1.    Een erkenning wordt geweigerd indien:
    
    a. de aanvrager of, indien deze een bedrijf uitoefent, de beheerder, niet voldoet aan de door onze minister vastgestelde eisen met betrekking tot leeftijd, zedelijk gedrag en vakbekwaamheid;
    
    b. de ruimte waarin de handelingen worden verricht niet voldoet aan de door onze minister vastgestelde eisen van beveiliging; of
    
    c. er reden is om te vrezen dat aan de beheerder het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd.
    
    2.    Voor de bij regeling van onze minister te onderscheiden categorieën van erkenningen kunnen verschillende eisen worden vastgesteld.
    
    Artikel 12
    
    Een erkenning kan worden ingetrokken:
    
    a.    bij niet inachtneming van de op grond van artikel 42 vastgestelde regels;
    
    b.    indien er aanwijzingen zijn dat aan de beheerder het onder zich hebben van wapens of munitie niet langer kan worden toevertrouwd; of
    
    c.    indien de houder van de erkenning gedurende ten minste een jaar de handelingen waarop de erkenning betrekking heeft, niet heeft verricht.
    
    Artikel 42
    
    1.    Onze minister geeft regels betreffende een door de erkende aan te houden register waarin alle door deze onder enige titel verkregen of overgedragen wapens en munitie worden aangetekend.
    
    2.    Onze minister geeft regels betreffende een door de erkende te verstrekken ontvangstbewijs bij verkrijging van wapens van categorie III van personen die een verlof tot het voorhanden hebben als bedoeld in artikel 28 bezitten, dan wel op grond van artikel 26, tweede lid, voor de jacht en beheer een schadebestrijding bestemde wapens voorhanden mogen hebben.
    
    Regeling wapens en munitie
    
    Artikel 11, eerste lid
    
    1.    De bedrijfsruimte van de erkende:
    
    a. is niet in gebruik als woonruimte;
    
    b. is deugdelijk afsluitbaar en is voorzien van een alarminstallatie;
    
    c. bevat een deugdelijk afsluitbare bergruimte; en
    
    d. is niet toegankelijk voor publiek, tenzij daar tevens toezichthoudend personeel aanwezig is.
    
    Circulaire wapens en munitie
    
    1.2 Invulling van het ‘vrees voor misbruik’ criterium
    
    9.4 Toezicht op erkenninghouders
    
    […]
    
    Bij lichtere onregelmatigheden, zoals kleine onjuistheden of slordigheden, dient een schriftelijke waarschuwing aan betrokkene te worden gegeven, waarin hem wordt meegedeeld welke onjuistheden of slordigheden zijn geconstateerd en waarin hij wordt gemaand om die in de toekomst te voorkomen. Een schriftelijke waarschuwing is geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Er kan geen bezwaar of beroep tegen worden ingesteld.
    
    Afhankelijk van de ernst van de geconstateerde feiten, eventueel opgetekend in processen-verbaal, en/of de frequentie van gegeven waarschuwingen, kunnen zwaardere voorschriften of beperkingen aan de erkenning worden verbonden ofwel kan (moet) de erkenning worden ingetrokken. Indien, nadat intrekking heeft plaatsgevonden, in een eventueel volgende beroepsprocedure kan worden aangetoond dat betrokkene één of enkele malen schriftelijk is gewezen op de niet correcte naleving van de WWM, bestaat er een grotere kans dat de intrekking ook in beroep zal worden gehandhaafd.