ECLI:NL:RVS:2017:2928, Raad van State, 01-11-2017, 201702727/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2015 heeft het college een aanvraag van [appellanten] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201702727/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Utrecht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 februari 2017 in zaak nr. 15/4991 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 februari 2015 heeft het college een aanvraag van [appellanten] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 augustus 2015 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2017, waar [appellant A], bijgestaan door drs. C. van Oosten, en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Mulder en B. van Bergpadt en M.P.M. Wieman, beide deskundigen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.     [appellanten] zijn sinds 30 juni 1986 eigenaar van de woning met bijbehorende tuin en ondergrond aan de [locatie] te Utrecht. Bij brief van 5 maart 2014 hebben zij het college onder meer verzocht om een tegemoetkoming in planschade in verband met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Oudwijk, Kromme Rijn e.o. op 13 mei 2010 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Het nieuwe bestemmingsplan maakt het mogelijk om op gronden achter het perceel woningen en half-ondergrondse parkeergarages op te richten. Volgens [appellanten] heeft dit tot een vermindering van de waarde van de onroerende zaak geleid.
    
    Besluitvorming
    
    2.    Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade advies gevraagd aan Ten Have Advies.
    
    2.1.    In een advies van 22 december 2014 heeft Ten Have Advies vermeld dat de schade voor rekening van [appellanten] blijft, omdat de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning in 1986 op grond van het bestemmingsplan Abstede voorzienbaar was. Uit de toelichting bij dit plan blijkt dat het beleid van de gemeente erop gericht was de woonfunctie in het plangebied te versterken. In het bestemmingsplan Abstede zijn de gronden bestemd voor Wonen en voor (aan woondoeleinden ondergeschikte) half-ondergrondse parkeergarages. Op 6 april 1982 hebben gedeputeerde staten van de provincie Utrecht aan het bestemmingsvlak Parkeergarage en Woondoeleinden IV goedkeuring onthouden, omdat niet aannemelijk werd geacht dat de nieuwe bestemming binnen de planperiode van tien jaar daadwerkelijk tot uitvoering zou worden gebracht. De gronden waren net van eigenaar gewisseld en de nieuwe eigenaar had een zienswijze tegen de woonbestemming met bijbehorende parkeervoorzieningen ingediend, omdat hij wilde investeren in de ontwikkeling van een uitvaartonderneming. Volgens het advies neemt dat niet weg dat het beleidsvoornemen van de gemeente niet is gewijzigd. Omdat [appellanten] ten tijde van de aankoop van het perceel bekend hadden kunnen zijn met het openbaar gemaakte beleidsvoornemen om aan de gronden achter hun perceel een woonbestemming met bijbehorende parkeervoorzieningen toe te kennen, moet het risico van deze wijziging voor hun rekening blijven.
    
    Uitspraak van de rechtbank
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college dit advies aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Dat het college van gedeputeerde staten goedkeuring hebben onthouden aan het deel van het bestemmingsplan dat zag op de gronden achter de woning van [appellanten], betekent niet dat het beleidsvoornemen van de gemeente is gewijzigd. Uit het besluit van het college van gedeputeerde staten van 6 april 1982 blijkt niet dat woningbouw met bijbehorende parkeergelegenheid op de gronden onwenselijk is geacht of is uitgesloten. Goedkeuring is onthouden omdat de gronden kort daarvoor zijn verworven door een nieuwe eigenaar die het bestaande gebruik van de gronden ten behoeve van een uitvaartverzorgingsbedrijf wilde voorzetten en daarom een zienswijze had ingediend tegen de voorgestelde bestemmingswijziging. Volgens de rechtbank is het voldoende aannemelijk dat het beleidsvoornemen van de gemeente in de periode tussen 1982 en 2010 niet is gewijzigd op 30 juni 1986, de datum van aankoop van de woning door [appellanten]. De waardedaling van de woning, zoals ontstaan door het nieuwe bestemmingsplan moet voor rekening van [appellanten] worden gelaten, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    4.    In hoger beroep is in geschil of de schade ten tijde van de aankoop van de woning voor een redelijk denkend en handelend koper voorzienbaar was en daarom op de voet van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) voor rekening van [appellanten] mag worden gelaten.
    
    Beoordeling
    
    5.    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
        Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    
        Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    6.     Niet in geschil is dat het bestemmingsplan Abstede en de toelichting daarop beleidsvoornemens behelzen om woningbouw en parkeergarages te realiseren op gronden achter de woning. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 6 april 1982, waarbij het college van gedeputeerde staten goedkeuring heeft onthouden aan de bestemming woondoeleinden en parkeergarage op de gronden, in de weg staat aan het aannemen van voorzienbaarheid op basis van die beleidsvoornemens. Het college van gedeputeerde staten heeft geconstateerd dat de eigenaar van de desbetreffende gronden, een exploitant van een uitvaartonderneming, geen plannen had om woningbouw te realiseren en de vanouds bestaande gebruiksvorm wilde voortzetten. Het college van gedeputeerde staten heeft ook vastgesteld dat de gemeente geen actief beleid zal kunnen voeren voor de realisering van woningen. In het kader van de Interim Saldoregeling is de verwervingspost voor de gronden als stadsvernieuwingsgebied van Abstede geschrapt en buiten de exploitatie-opzet gehouden. Nu de gemeente niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bestemmingen wonen en parkeergarage binnen de planperiode zullen worden gerealiseerd, heeft het college van gedeputeerde staten goedkeuring onthouden aan het desbetreffende deel van het bestemmingsplan. Dit brengt met zich dat [appellanten] ten tijde van de aankoop van de woningen niet hadden behoeven te voorzien dat het beleidsvoornemen van het bestemmingsplan Abstede nog ten uitvoer zou worden gebracht. Van een concreet beleidsvoornemen was op dat moment geen sprake meer. Dat het college van gedeputeerde staten niet heeft overwogen dat woningbouw en parkeervoorzieningen niet wenselijk zou zijn, is onvoldoende voor het oordeel dat voorzienbaarheid zou moeten worden aangenomen. Immers, het college van gedeputeerde staten heeft vastgesteld dat de gemeente geen actief beleid zal kunnen voeren voor het realiseren van woningbouw ter plaatse. Het college heeft dan ook geen concrete initiatieven ontwikkeld. Ruim twintig jaar later heeft het college met het ontwerp van het bestemmingsplan Oudwijk, ter inzage gelegd op 19 juni 2008, een concreet voornemen openbaar gemaakt woningbouw de realiseren op de desbetreffende gronden. De slotsom is dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college actieve risicoaanvaarding aan de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ten grondslag mocht leggen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 augustus 2015, voor zover dat in hoger beroep is bestreden, alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro voor vernietiging in aanmerking. Dit betekent dat het college in zoverre opnieuw op het door [appellanten] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 10 februari 2015 dient te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. In dit nieuwe besluit dient het college in ieder geval de omvang en de vergoedbaarheid van de schade te bepalen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 februari 2017 in zaak nr. 15/4991, voor zover aangevallen; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 26 augustus 2015, kenmerk b15.1181, voor zover daarin het nadeel als gevolg bestemmingswijziging op gronden achter het perceel voorzienbaar is geacht;
    
    IV.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Utrecht te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.012,22 (zegge: tweeduizendentwaalf euro en tweeëntwintig cent), waarvan € 1.980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 417,00 (zegge: vierhonderdzeventien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Planken
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
    
    299.