ECLI:NL:RVS:2016:2904, Raad van State, 02-11-2016, 201508338/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een recreatiewoonschip op het perceel [locatie] te IJsselmuiden.

201508338/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 oktober 2015 in zaak nr. 14/2168 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Kampen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een recreatiewoonschip op het perceel [locatie] te IJsselmuiden.
    
    Bij uitspraak van 15 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    [partij A] en [partij B] en [partij C] en [partij D] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2016, waar [appellant A] en [appellant B] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.H. Koopmans, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en het college van gedeputeerde staten van Overijssel, vertegenwoordigd door E.C. Eggink LLM, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van het perceel [locatie], waarbij zij in maart 2011 een kant en klaar gekocht recreatiewoonschip hebben afgemeerd.
    
    Op 18 juni 2012 hebben zij ten behoeve van dit recreatiewoonschip een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bouwwerk, als bedoeld in als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Omdat het ten tijde van die aanvraag geldende bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" en het daarna geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2014" het plaatsen van een recreatiewoonschip niet toestonden, heeft het college de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    Het college heeft de vergunning geweigerd, omdat de activiteit volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening is en het daarom geen toepassing kan geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo.
    
    1.1. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, slechts worden verleend:
    
    1° met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3° indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    2. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen vergunning van rechtswege is ontstaan. Volgens hen is het recreatiewoonschip, anders dan de rechtbank heeft overwogen, een bijbehorend bouwwerk, zodat de vergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Gelet hierop was de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing en is de vergunning van rechtswege verleend, omdat het college niet tijdig op de aanvraag heeft besloten, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    Ter toelichting van hun betoog dat het recreatiewoonschip een bijbehorend bouwwerk is, voeren zij aan dat het recreatiewoonschip niet kan worden aangemerkt als hoofdgebouw, aangezien als uitgangspunt geldt dat zich op een perceel nooit meer dan één hoofdgebouw bevindt en de recreatiewoning op het perceel het hoofdgebouw is.
    
    Verder voeren zij aan dat het recreatiewoonschip functioneel is verbonden met de recreatiewoning en in planologisch opzicht gerelateerd aan het gebruik daarvan, nu het schip en de woning worden gebruikt voor hetzelfde doel, te weten verblijfsrecreatie. De omstandigheden dat het recreatiewoonschip zelfstandig kan functioneren en groter is dan de recreatiewoning maken dat niet anders, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    2.1. Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo is paragraaf 3.2 (de reguliere voorbereidingsprocedure) van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 (de uitgebreide voorbereidingsprocedure) daarop van toepassing is.
    
    Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
    
    Ingevolge het tweede lid, kan het bevoegd gezag de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn.
    
    Ingevolge het derde lid, is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag.
    
    Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
    
    Ingevolge artikel 4:20b, eerste lid, behorend tot paragraaf 4.1.3.3, van de Awb is, indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    
    Ingevolge artikel 3:10, vierde lid, is, indien afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is op de voorbereiding van een besluit, paragraaf 4.1.3.3 niet van toepassing.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor komt een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in aanmerking voor verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo.
    
    Ingevolge artikel 1 van bijlage II van het Bor wordt onder bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    
    Uit deze bepalingen volgt dat slechts een vergunning van rechtswege kan ontstaan indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Indien een vergunning slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan worden verleend, is de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb van toepassing en kan geen vergunning van rechtswege ontstaan.
    
    2.2. Voor de beantwoording van de vraag of de vergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, is van belang of het recreatiewoonschip als bijbehorend bouwwerk kan worden aangemerkt. Niet in geschil is dat de recreatiewoning die zich op het perceel bevindt, het hoofgebouw is. Dat het recreatiewoonschip, naar [appellant A] en [appellant B] stellen, niet ook als hoofdgebouw kan worden aangemerkt, maakt niet dat het schip reeds daarom een bijbehorend bouwwerk is. Daarvoor is, gelet op artikel 1 van bijlage II van het Bor, vereist dat het recreatiewoonschip functioneel is verbonden met de recreatiewoning. In de nota van toelichting bij artikel 1 van bijlage II van het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) staat dat met die eis wordt bedoeld dat het gebruik van het bijbehorende bouwwerk in planologisch opzicht gerelateerd moet zijn aan het gebruik van het hoofdgebouw. Verder is vermeld dat met het vereiste van functionele verbondenheid bij woningen en woongebouwen geen wijziging is beoogd ten opzichte van het criterium uit het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, dat het gebruik moet strekken tot vergroting van het woongenot.
    
    Gelezen deze toelichting is de enkele omstandigheid dat het recreatiewoonschip evenals de recreatiewoning wordt gebruikt voor verblijfsrecreatie, onvoldoende voor het oordeel dat zij functioneel met elkaar zijn verbonden. Anders dan [appellant A] en [appellant B] stellen, zijn de omstandigheden dat het recreatiewoonschip zelfstandig kan functioneren en dat het minstens even groot is als de recreatiewoning, een indicatie dat het gebruik van het recreatiewoonschip niet is gerelateerd aan het gebruik van de recreatiewoning en niet strekt tot vergroting van het woongenot daarvan. Deze omstandigheden zijn veeleer een aanwijzing dat het recreatiewoonschip als zelfstandig recreatieverblijf wordt gebruikt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het recreatiewoonschip niet als bijbehorend bouwwerk kan worden aangemerkt.
    
    Gelet op het voorgaande kon de vergunning slechts worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, zodat op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, afdeling 3.4 van de Awb en niet de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was. Dit betekent, gelet op artikel 3:10, vierde lid, en paragraaf 4.1.3.3 van de Awb, dat geen vergunning van rechtswege kon ontstaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de door [appellant A] en [appellant B] gevraagde vergunning niet van rechtswege is verleend.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college de vergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo had moeten verlenen.
    
    Volgens hen heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld, dat het afmeren van het recreatiewoonschip in strijd met een goede ruimtelijke ordening is omdat artikel 2.12.2. van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: Omgevingsverordening) in beginsel niet toestaat dat wordt voorzien in de bouw van nieuwe recreatiewoningen. Artikel 2.12.2. staat niet aan de verlening van de vergunning in de weg, omdat dat artikel slechts van toepassing is op bestemmingsplannen en projectbesluiten als bedoeld in artikel 3.10 (oud) van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college een met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, kon gelijkstellen met een projectbesluit op grond van de Wro, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    Verder voeren zij aan dat het college in redelijkheid had moeten afwijken van artikel 2.12.2, omdat het college altijd het standpunt heeft ingenomen dat het plaatsen van het recreatiewoonschip was toegestaan op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden" en omdat het college hen bij brief van 12 januari 2010 uitdrukkelijk in de gelegenheid heeft gesteld om gedurende een jaar gebruik te maken van die mogelijkheid, voordat het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" zou worden vastgesteld waarbij die mogelijkheid zou verdwijnen. Blijkens de toelichting bij het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep 2012" zouden de recreatiewoonschepen die waren afgemeerd voordat het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" in werking was getreden maar niet positief waren bestemd, alsnog positief worden bestemd. Volgens die toelichting moesten het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel ervoor zorgen dat die recreatiewoonschepen positief werden bestemd. Verder is in de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 16 januari 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:BV2137, die is bevestigd bij de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0750, naar aanleiding van een verzoek om handhavend op te treden tegen twee andere in aanbouw zijnde recreatiewoonschepen overwogen, dat de omstandigheid dat de eigenaren van de percelen aan De Noord door het college een jaar lang in de gelegenheid zijn gesteld om recreatiewoonschepen aan te leggen en de jarenlange bestendige lijn van het college om daarvoor geen bouw- of omgevingsvergunning te eisen, mogelijk een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of daarvoor alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.12.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening voorzien bestemmingsplannen en projectbesluiten uitsluitend in de bouw van nieuwe recreatiewoningen indien en voor zover het betreft:
    
    a. de nieuwbouw van een complex van recreatiewoningen waarvan het recreatieve gebruik door middel van een op verhuur gerichte bedrijfsmatige exploitatie is verzekerd en tevens sprake is van een innovatief concept dan wel een kwaliteitsimpuls van bestaande recreatieterreinen waarvan de bouw van nieuwe recreatiewoningen onderdeel uitmaakt;
    
    b. de locaties voor verblijfsrecreatie die als zodanig zijn aangegeven op kaart Recreatie nr. 09295051, waarbij geldt dat op locaties aangeduid met * alleen kleinschalige complexen zijn toegestaan, mits door middel van een op verhuur gerichte bedrijfsmatige exploitatie verzekerd is dat er sprake zal zijn van recreatief gebruik.
    
    Ingevolge artikel 1.1.1. wordt onder projectbesluit een besluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro verstaan.
    
    3.2. Artikel 2.12.2. van de Omgevingsverordening is ook van toepassing op omgevingsvergunningen waarbij toepassing wordt gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo. Dit artikel ziet op bestemmingsplannen en op naar strekking en planologisch effect met een bestemmingsplan op een lijn te stellen projectbesluiten. Evenals projectbesluiten kunnen omgevingsvergunningen waarbij toepassing wordt gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo naar strekking en planologisch effect op een lijn worden gesteld met een bestemmingsplan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1156). Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel bevestigd dat is beoogd artikel 2.12.2, na de inwerkingtreding van de Wabo en het vervallen van artikel 3.10 (oud) van de Wro, van toepassing te laten blijven op omgevingsvergunningen als hiervoor bedoeld. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college een dergelijke omgevingsvergunning kon gelijkstellen met een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 (oud) van de Wro.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    3.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2460, staat artikel 2.12.2. van de Omgevingsverordening in de weg aan het verlenen van toestemming voor het afmeren van een recreatiewoonschip op het perceel [locatie]. De Omgevingsverordening biedt geen mogelijkheid aan het college om van artikel 2.12.2. af te wijken. Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in artikel 2.12.2, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel.
    
    Voor zover [appellant A] en [appellant B] met hun betoog dat het college had moeten afwijken van artikel 2.12.2. bedoelen dat het college de door hen gevraagde vergunning in strijd met die bepaling had moeten verlenen omdat hen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, faalt dat betoog, reeds omdat het college niet heeft toegezegd een omgevingsvergunning te verlenen voor het recreatiewoonschip. Dat het college, naar [appellant A] en [appellant B] stellen, het vertrouwen zou hebben gewekt dat het hun was toegestaan hun recreatiewoonschip onder het bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden" af te meren zonder bouwvergunning, betekent niet dat daarmee ook het vertrouwen is gewekt dat een vergunning zou worden verleend toen achteraf bleek dat wel een vergunning was vereist.
    
    In de brief van 12 januari 2010 heeft het college [appellant A] en [appellant B] gewezen op de mogelijkheid om nog gedurende een jaar gebruik te maken van de planologische mogelijkheid van het bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden" om een recreatiewoonschip af te meren. Daaraan kan door [appellant A] en [appellant B] niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend, reeds omdat dat in de brief niet is verklaard. Ten tijde van de verzending van die brief ging het college er, naar achteraf is gebleken ten onrechte, van uit dat voor het afmeren van een recreatiewoonschip geen bouwvergunning was vereist. De strekking van de brief van 12 januari 2010 is dat vanaf die datum de planologische mogelijkheid om een recreatiewoonschip af te meren nog een jaar zou blijven bestaan. Zoals het college in die brief heeft verklaard, is het bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden" nog in ieder geval een jaar blijven gelden voordat het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" in werking is getreden, op grond waarvan het afmeren van een recreatiewoonschip vanaf dat moment niet langer was toegestaan.
    
    Uit de vaststelling van het daaropvolgende bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep 2012" en de toelichting bij dat plan, blijkt dat de raad van de gemeente Kampen zich op het standpunt stelde dat onder meer het recreatiewoonschip van [appellant A] en [appellant B] positief moest worden bestemd en dat het dat ook heeft gedaan. Daarmee heeft de raad gehandeld overeenkomstig het in de toelichting ingenomen standpunt. In de hiervoor vermelde uitspraak van 18 december 2013 heeft de Afdeling die positieve bestemming echter vernietigd wegens strijd met artikel 2.12.2. van de Omgevingsverordening. Met die vernietiging is de door [appellant A] en [appellant B] aangehaalde toelichting bij het bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep 2012" achterhaald.
    
    In de door [appellant A] en [appellant B] vermelde uitspraak van de rechtbank Zwolle van 16 januari 2012 heeft de rechtbank geoordeeld dat de recreatiewoonschepen op de percelen De Noord 128 en 129 vergunningplichtige bouwwerken in de zin van de Wabo zijn, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden wegens bouwen van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de omstandigheid dat de eigenaren van de percelen aan De Noord door het college een jaar lang in de gelegenheid zijn gesteld om recreatiewoonschepen aan te leggen en de jarenlange bestendige lijn van het college om daarvoor geen bouw- of omgevingsvergunning te eisen, niet afdoen aan het oordeel dat de recreatiewoonschepen vergunningplichtig zijn; het een en ander kon wellicht wel een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of daarvoor alsnog een omgevingsvergunning kon worden verleend. Uit de uitspraak van de rechtbank volgt niet dat die omstandigheden moeten leiden tot de verlening van omgevingsvergunningen voor die recreatiewoonschepen en daarmee ook voor het recreatiewoonschip van [appellant A] en [appellant B].
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college terecht de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd wegens strijd met artikel 2.12.2. van de Omgevingsverordening. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Kors
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
    
    687.