ECLI:NL:RVS:2020:780, Raad van State, 18-03-2020, 201904189/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2017 heeft het college een aanvraag van BPD om een omgevingsvergunning voor het realiseren van 24 vrijstaande woningen, 38 twee-onder-één-kap woningen en 32 appartementen en het maken van een uitweg binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Belthure Park en omgeving" buiten behandeling gelaten.

201904189/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    BPD Ontwikkeling B.V. (hierna: BPD), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 april 2019 in zaak nr. 17/6377 in het geding tussen:
    BPD
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 februari 2017 heeft het college een aanvraag van BPD om een omgevingsvergunning voor het realiseren van 24 vrijstaande woningen, 38 twee-onder-één-kap woningen en 32 appartementen en het maken van een uitweg binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Belthure Park en omgeving" buiten behandeling gelaten.
    Bij besluit van 25 september 2017 heeft het college het door BPD daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 april 2019 heeft de rechtbank het door BPD daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft BPD hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    BPD heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2020, waar BPD, vertegenwoordigd [gemachtigden], bijgestaan door mr. dr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door C.J.E. Westgeest, M.J.A. Verhees, bijgestaan door mr. W.J. Bosma en mr. D. Fejzovic, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    BPD heeft op 15 november 2016 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van vrijstaande en twee-onder-een-kapwoningen en het maken van een uitweg, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
        Bij brief van 23 januari 2017 heeft BPD de aanvraag gewijzigd door omgevingsvergunning te vragen voor 24 vrijstaande woningen, 38 twee-onder-één-kap woningen en 32 appartementen en het maken van een uitweg binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Belthure Park en omgeving".
        Het college heeft de aanvraag buiten behandeling gelaten, omdat BPD onvoldoende gegevens heeft overgelegd ten aanzien van de uitweg, het straatpeil, de archeologische waarden en het bodemonderzoek.
        De rechtbank heeft overwogen dat het college de aanvraag vanwege het ontbreken van gegevens buiten behandeling heeft kunnen laten en het beroep van BPD ongegrond verklaard.
    2.    Niet in geschil is dat het college BPD overeenkomstig artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid heeft gesteld om de aanvraag binnen een door het college gestelde termijn aan te vullen. In geschil is of de door het college gevraagde gegevens ontbraken en of het ontbreken van die gegevens aanleiding gaf de aanvraag van BPD buiten behandeling te laten.
    3.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    4.    BPD betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag niet buiten behandeling kon worden gelaten wegens het ontbreken van gegevens over de ontsluitingswegen. BPD stelt dat uit het aanvraag-formulier duidelijk blijkt dat zij alleen de in- en uitritten van de kavels en niet de ontsluitingswegen heeft aangevraagd. Volgens BPD heeft het college dan ook ten onrechte om aanvullende gegevens over de ontsluitingswegen gevraagd. Hoewel op de ingediende situatietekening met een groene stippellijn de aanduiding "uitweg" staat vermeld, is dit volgens BPD geen aanvraag nu het college om een situatietekening inclusief ontsluitingswegen heeft gevraagd. De rechtbank is hieraan ten onrechte voorbij gegaan, aldus BPD.
    4.1.    Bij brief van 29 november 2016 heeft het college BPD om aanvullende gegevens verzocht. Voor de beoordeling van de uitwegen heeft het college om de volgende informatie gevraagd:
    - Per verkavelingsplan dienen de in- en uitwegen te worden voorzien van een duidelijke maatvoering en arcering. Tevens dient de huidige eigendomssituatie van de desbetreffende percelen van deze in- en uitwegen te worden aangegeven (de ingediende eigendomskaart is van 1 juni 2013).
    - Tevens dient de uitwegsituatie per woning te worden aangegeven.
    4.2.    Bij het aanvraagformulier voor Belthurepark van 15 november 2016 heeft BPD een moduleblad gevoegd voor het aanleggen of veranderen van een uitrit. Op het aanvraagformulier staat vermeld dat de in- of uitrit aan het voorerf ligt. Zoals BPD heeft gesteld, is er ten tijde van de aanvraag geen formulier voor het aanvragen van een weg ingediend. Op de bij de aanvraag gevoegde verkavelingsplannen is het project met een bolletjeslijn omkaderd. Hoewel een deel van de ontsluitingswegen binnen het kader valt, kan gelet op het vorenstaande niet worden aangenomen dat daarmee de ontsluitingswegen zijn aangevraagd. Het feit dat BPD naar aanleiding van de onder 4.1 vermelde brief bij het overleggen van aanvullende gegevens op 23 december 2016 op situatiekaarten de ontsluitingswegen met een groene stippellijn heeft aangegeven, betekent niet dat BPD deze ontsluitingswegen heeft aangevraagd. Met de situatiekaarten waarop de ontsluitingswegen met een groene stippellijn staan vermeld, heeft BPD immers gevolg gegeven aan het verzoek van het college in de brief van 29 november 2016 om de uitwegsituatie per woning aan te geven. Het overleggen van deze kaarten betrof geen wijziging van de aanvraag. Verder heeft BPD op de bij brief van 23 december 2016 overgelegde situatiekaarten vermeld dat de in- en uitrit van de kavels 3 m breed is. Naar het oordeel van de Afdeling beschikt het college daarmee over voldoende gegevens voor een beoordeling van de in- en uitritten per kavel. Het college heeft niet gemotiveerd waarom verdere informatie over de in- en uitritten nodig is. De stelling van het college dat de in- en uitritten alleen als uitwegen kunnen worden aangemerkt als er ook wegen zijn waarop wordt uitgeweegd, is voor de vraag of er voldoende gegevens zijn voor het beoordelen van een aanvraag niet van belang. Deze vraag betreft een inhoudelijke vraag die eerst aan de orde komt als het college de aanvraag in behandeling neemt.
    4.3.    Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de aanvraag van BPD mede betrekking had op de ontsluitingswegen en dat het college de aanvraag van BPD op grond van artikel 7.3, aanhef en onder b, van de Regeling omgevingsrecht buiten behandeling kon stellen.
        Het betoog slaagt.
    5.    BPD betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat voor de beoordeling van de hoogte van de bouwwerken gebruik kon worden gemaakt van de in het bestemmingsplan gedefinieerde peil. Volgens BPD overweegt de rechtbank ten onrechte dat het college op grond van artikel 2.3, onder e, van de Regeling omgevingsrecht bevoegd was de gevraagde gegevens op te vragen en dat BPD deze gegevens niet heeft overgelegd. BPD stelt dat uit de bij de aanvraag overgelegde tekeningen de bouwhoogte van de woningen en andere gebouwen ten opzichte van het afgewerkte maaiveld blijkt en dat daarmee de hoogte ten opzichte van het peil is weergegeven.
    5.1.    In de brief van 29 november 2016 heeft het college BPD onder punt 3, onder c, overeenkomstig artikel 2.3, aanhef en onder e, van de Regeling omgevingsrecht, gevraagd om gegevens te verstrekken over de hoogte van de bouwwerken ten opzichte van het straatpeil en het aantal bouwlagen. In dezelfde brief stelt het college onder punt 2, onder i, evenwel dat uit de door BPD bij de aanvraag verstrekte gegevens de hoogteligging van de vloeren ten opzichte van het straatpeil en de hoogte van het maaiveld ter plaatse van de entree van het bouwwerk blijkt. Het college erkent hiermee de hoogte van het straatpeil te kennen. Het college kon in zoverre ook de hoogte van de gebouwen beoordelen. Er bestond daarom geen grond om de aanvraag buiten behandeling te laten vanwege het ontbreken van gegevens over het straatpeil. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    6.    BPD betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij op grond van artikel 12 van het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan Belthurepark en omgeving (hierna: bestemmingsplan Belthurepark) geen archeologisch rapport hoefde te overleggen. De gegevens waaruit blijkt dat geen verplichting bestond een archeologisch rapport te overleggen, waren volgens BPD al bij de aanvraag verstrekt. Dat het college pas door de toelichting in bezwaar begreep dat het peil 70 cm boven het straatpeil zou komen te liggen, zodat de fundering niet dieper dan 0,40 m onder het huidige maaiveld komt te liggen, betekent niet dat de informatie pas in bezwaar is overgelegd.
    6.1.    In de brief van 29 november 2016 heeft het college BPD onder punt 3, onder d, verzocht om een rapport waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord in voldoende mate is vastgesteld. Op grond van artikel 12 van het bestemmingsplan Belthurepark mag op gronden aangeduid als "archeologisch waardevol gebied" niet worden gebouwd, tenzij uit een archeologisch rapport blijkt dat de archeologische waarden in voldoende mate zeker zijn gesteld of indien de fundering van de nieuwe bouwwerken niet dieper komt te liggen dan 0,40 m onder het huidige maaiveld. Ter zitting is vastgesteld dat bij de aanvraag een archeologisch rapport, opgesteld door RAAP Archeologisch Adviesbureau, is ingediend. De vraag of dit rapport voldoende informatie bevat voor de beoordeling van de aanvraag is een inhoudelijke vraag die eerst kan worden beantwoord na het in behandeling nemen van de aanvraag, tenzij op voorhand duidelijk is dat het ingediende rapport dermate minimaal is dat een beoordeling op grond van artikel 12 van het bestemmingsplan Belthurepark niet kan plaatsvinden. Daarvan is echter niet gebleken. Daargelaten de vraag of het archeologisch rapport ondanks de ophoging van het maaiveld tot onderscheidenlijk 0,30 m en 0,70 m boven het straatpeil nodig was, kon het college de aanvraag niet buiten behandeling laten wegens het ontbreken van een archeologisch rapport nu ter zitting is vastgesteld dat een dergelijk rapport door BPD is overgelegd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    7.    BPD betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld of de door haar ingediende bodemrapporten voldoende gegevens bevatten voor een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag. BPD stelt dat zij de geactualiseerde bodemrapporten heeft ingediend en dat zij ter zitting bij de rechtbank heeft meegedeeld dat de kassen op de aangekochte percelen zijn gesloopt en dat de verontreinigingen ter plaatse zijn verwijderd. Volgens BPD was het college hiervan op de hoogte. Volgens BPD bestond geen reden om de aanvraag wegens het ontbreken van bodemrapporten buiten behandeling te laten.
    7.1.    Bij brief van 29 november 2016 heeft het college BPD onder punt 3, onder g, verzocht om een onderzoeksrapport betreffende verontreiniging van de bodem te overleggen, welk onderzoek moet zijn uitgevoerd door een persoon of een instelling die daartoe is erkend op grond van het Besluit bodemkwaliteit. Niet in geschil is dat BPD bij brief van 23 januari 2017 twee actualiserende bodemrapporten, opgesteld door  VanderHelm Milieubeheer B.V., heeft overgelegd. In het rapport voor het noordelijk deel van Belthurepark wordt verwezen naar vijf onderliggende rapporten die eveneens door BPD zijn overgelegd. Het college heeft de aanvraag buiten behandeling gelaten vanwege het ontbreken van vier onderliggende rapporten bij het rapport voor het zuidelijk deel van Belthurepark. Vastgesteld kan worden dat BPD aan het verzoek van het college uit de brief van 29 november 2016 heeft voldaan met het overleggen van de geactualiseerde bodemrapporten. Verder was het duidelijk dat de onderliggende bodemrapporten, zoals vermeld in het geactualiseerde bodemrapport, bestonden. Deze waren abusievelijk niet overgelegd. Dat is nadien alsnog gedaan. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het buiten behandeling laten van de aanvraag. De vraag of de rapporten voldoende gegevens bevatten voor een beoordeling van de aanvraag is een inhoudelijke vraag die eerst kan worden beantwoord nadat de aanvraag in behandeling is genomen. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college de aanvraag ten onrechte buiten behandeling heeft gelaten wegens het ontbreken van bodemonderzoeken.
        Het betoog slaagt.
    Slotoverwegingen
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 september 2017 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij dient het college te motiveren of de gegevens die volgens hem voor het overige ontbreken alsnog aanleiding geven om de aanvraag buiten behandeling te laten. In dit verband overweegt de Afdeling dat een verzoek van BPD om gegevens op een later moment te mogen indienen, niet zonder meer betekent dat het ontbreken van die gegevens aanleiding geeft om de aanvraag buiten behandeling te laten.
        Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 april 2019 in zaak nr. 17/6377;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 25 september 2017, kenmerk 1830192;
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij BPD Ontwikkeling B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan BPD Ontwikkeling B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 852,00 (zegge: achthonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Minderhoud    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
    628.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c
    Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien: de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    Artikel 8:113, tweede lid
    Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e
    Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    Artikel 2.18
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
    Regeling omgevingsrecht
    Artikel 1.1
    In deze regeling wordt verstaan onder […] straatpeil:
    de hoogteligging van het bouwwerk ten opzichte van
    1˚. de hoogte van de weg ter plaatse van de hoofdtoegang, voor een bouwwerk waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst voor een bouwwerk, of
    2˚. de hoogte van het terrein ter plaatse van de hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw voor een bouwwerk waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst.
    […]
    Artikel 2.3, aanhef en onder e,
    In of bij de aanvraag om een vergunning voor een bouwactiviteit verstrekt de aanvrager de volgende gegevens en bescheiden ten behoeve van de toetsing aan het bestemmingsplan of de beheersverordening, en, voor zover van toepassing, de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening: de hoogte van het bouwwerk ten opzichte van het straatpeil en het aantal bouwlagen.
    Artikel 7.3
    In of bij de aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de wet, verstrekt de aanvrager gegevens met betrekking tot:
    a. de locatie van de uitweg aan het voor-, zij- dan wel achtererf;
    b. de afmeting van de nieuwe uitweg, dan wel van de te veranderen bestaande uitweg en de beoogde verandering daarvan;
    c. de te gebruiken materialen;
    d. de aanwezigheid van obstakels die in de weg staan voor het aanleggen of voor het gebruik van de uitweg, zoals bomen, lantaarnpalen en nutsvoorzieningen.
    Algemene plaatselijke verordening Dordrecht
    Artikel 1:1, aanhef en onder b
    Tenzij anders aangegeven wordt in deze verordening verstaan dan wel mede verstaan onder weg: weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994.
    Artikel 2.12
    1. Het is verboden zonder vergunning van het college
    a. een uitweg te maken naar de weg;
    […]
    2. Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken naar de weg of veranderingen te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    3. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd in het belang van:
    a. de bruikbaarheid van de weg;
    b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
    c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
    d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
    […]
    Bestemmingsplan Belthurepark en omgeving
    Artikel 12
    1. Ter plaatse van de op de plankaart als "archeologisch waardevol gebied" aangeduide gronden mag niet worden gebouwd.
    2. Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling van het bepaalde in het vorige lid indien uit onderzoek door een deskundige archeoloog blijkt dat geen beschermingswaardige archeologische waarden aanwezig zijn, dan wel archeologische waarden in voldoende mate zijn zeker gesteld en nadat de archeologisch deskundige van de gemeente advies heeft uitgebracht.
    3. Het bepaalde in lid 1 geldt niet indien het betreft:
    a. vervanging van bestaande bouwwerken, indien de situering en oppervlakte niet veranderen en de horizontale en verticale afmetingen van de fundering van deze bouwwerken niet veranderen;
    b. nieuwe bouwwerken waarvan:
    • de fundering niet dieper komt te liggen dan 0,40 m onder het huidige maaiveld en
    • nieuwe bouwwerken waarvan het bebouwd oppervlak niet meer bedraagt dan 50 m2.