ECLI:NL:RVS:2017:2787, Raad van State, 18-10-2017, 201606463/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 februari 2014 heeft het algemeen bestuur aan [appellant] medegedeeld dat van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend voor het verbouwen van het gebouw [locatie] te Amsterdam.

201606463/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 juli 2016 in zaak nr. 15/3099 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 februari 2014 heeft het algemeen bestuur aan [appellant] medegedeeld dat van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend voor het verbouwen van het gebouw [locatie] te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 9 april 2015 heeft het algemeen bestuur het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen en de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 13 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 april 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2017, waar [appellant] en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. M. Luttik, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het gebouw [locatie], een grachtenpand met daarin twee woningen, dat is aangewezen als gemeentelijk monument. [partij] woonde ten tijde van belang in één van die woningen.
    
        [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van de twee woningen in het gebouw tot drie zelfstandige woningen. Bij die verbouwing zal onder meer het trappenhuis gedeeltelijk worden vervangen.
    
        De gevraagde vergunning heeft betrekking op het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
    
    1.1.     De van belang zijnde bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Wabo en de Erfgoedverordening Stadsdeel Centrum 2013, zoals deze luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    1.2.    Bij besluit van 31 december 2013 heeft het algemeen bestuur de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
    
        Bij het besluit van 25 februari 2014 heeft het algemeen bestuur het besluit van 31 december 2013 ingetrokken en medegedeeld dat de gevraagde omgevingsvergunning al eerder van rechtswege was verleend.
    
        Op 4 april 2014 heeft [partij] bezwaar gemaakt tegen het "besluit van 25 februari 2014, waarbij aan de heer [appellant] een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend".
    
        Bij het besluit van 9 april 2015 heeft het algemeen bestuur besloten op het door [partij] gemaakte bezwaar en de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Daaraan heeft het algemeen bestuur de adviezen van de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam (hierna: CWM) van 7 augustus 2013, 15 januari 2014 en 13 augustus 2014 ten grondslag gelegd, waarin negatief is geadviseerd over de aangevraagde verbouwing van het trappenhuis.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 31 december 2013 als primair besluit heeft aangemerkt en daardoor buiten de grenzen van het geschil is getreden. Volgens hem is de van rechtswege verleende vergunning het primaire besluit en valt het besluit van 31 december 2013 buiten de omvang van het geding.
    
    2.1.    De rechtbank heeft het besluit van 31 december 2013 als primair besluit aangemerkt en ambtshalve geconstateerd dat het besluit van 25 februari 2014 als besluit op bezwaar gekwalificeerd moet worden, omdat het algemeen bestuur daarmee tot een heroverweging van het eerdere besluit is gekomen. Vervolgens heeft de rechtbank het besluit van 9 april 2014 (lees: 2015) als nader besluit op grond van artikel 6:19 van de Awb gekwalificeerd, omdat het besluit volgens de rechtbank strekt tot vervanging van het besluit van 25 februari 2014.
    
    2.2.    Het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep is gericht tegen het besluit van 9 april 2015. Dat besluit, met als onderwerp "beslissing op bezwaarschrift", is gericht aan [partij] en betreft een heroverweging van de van rechtswege verleende vergunning naar aanleiding van het door haar ingediende bezwaarschrift tegen die vergunning. Deze heroverweging leidt tot herroeping, als bedoeld in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb, van de van rechtswege verleende vergunning. Gelet hierop moet het besluit van 9 april 2015 worden gekwalificeerd als besluit op bezwaar.
    
        Het besluit van 31 december 2013 is ingetrokken bij het besluit van 25 februari 2014. Het bezwaarschrift van [partij] tegen het besluit van 25 februari 2014 richt zich blijkens de tekst en de inhoud daarvan slechts tegen de verlening van de vergunning van rechtswege en niet tegen de intrekking van het besluit van 31 december 2013. Aangezien tegen die intrekking geen rechtsmiddelen zijn aangewend, is dat onderdeel van het besluit van 25 februari 2014 onherroepelijk geworden. De rechtbank heeft niet onderkend dat het onherroepelijk ingetrokken besluit van 31 december 2013 niet ter beoordeling stond in de procedure over het beroep van [appellant] tegen het besluit van 9 april 2015.
    
        Het besluit van 25 februari 2014, voor zover daarbij is medegedeeld dat van rechtswege een vergunning is verleend omdat niet tijdig op de aanvraag is besloten, moet worden aangemerkt als een primair besluit. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betreft het besluit van 25 februari 2014 in zoverre geen inhoudelijke heroverweging van een eerder besluit. Aan de verlening van een vergunning van rechtswege liggen per definitie geen inhoudelijke overwegingen ten grondslag. Een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag door het bestuursorgaan vindt voor het eerst plaats indien bezwaar wordt gemaakt tegen de vergunning van rechtswege. Die inhoudelijke beoordeling heeft hier plaatsgevonden bij het besluit van 9 april 2015 op het door [partij] gemaakte bezwaar.
    
        Door het besluit van 31 december 2013 in haar oordeel te betrekken, is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden. Daarnaast is de rechtbank uitgegaan van een onjuiste kwalificatie van het besluit van 25 februari 2014 en het in beroep bestreden besluit van 9 april 2015.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep behandelen.
    
    4.    [appellant] betoogt dat het besluit van 9 april 2015 onrechtmatig is, omdat de van rechtswege verleende vergunning op een andere datum is verleend dan waar in het besluit van 25 februari 2014 van is uitgegaan. Volgens [appellant] betekent dit dat het op 4 april 2014 door [partij] gemaakte bezwaar is gericht tegen een niet-bestaand besluit en om die reden niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden door het algemeen bestuur.
    
    4.1.    [appellant] betwist niet dat de door hem gevraagde omgevingsvergunning op enig moment voorafgaand aan 25 februari 2014 van rechtswege is verleend. Door toezending aan [appellant] van het besluit van 25 februari 2014 heeft het algemeen bestuur bekendgemaakt dat van rechtswege vergunning is verleend, waardoor de termijn van zes weken voor het indienen van een bezwaarschrift, als bedoeld in artikel 6:7 en artikel 6:8, eerste lid, van de Awb, op 26 februari 2014 is aangevangen. [partij] heeft vervolgens tijdig bezwaar gemaakt tegen de van rechtswege verleende vergunning. Dat, naar [appellant] stelt, die vergunning op een andere datum zou zijn verleend dan waar in het besluit van 25 februari 2014 van is uitgegaan, doet er niet aan af dat het bezwaar is gericht tegen de op enig moment van rechtswege verleende vergunning en dat dit bezwaar tijdig is gemaakt. Deze omstandigheid maakt dan ook niet dat het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden. Bij het besluit van 9 april 2015 heeft het algemeen bestuur besloten op dat bezwaar en de van rechtswege verleende vergunning heroverwogen.
    
        Uit het voorgaande volgt dat de door [appellant] gestelde omstandigheid, dat in het besluit van 25 februari 2014 zou zijn uitgegaan van een onjuiste datum waarop van rechtswege vergunning was verleend, niet van belang is voor de rechtmatigheid van het besluit van 9 april 2015, dat het algemeen bestuur heeft genomen op het tijdig door [partij] gemaakte bezwaar.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat aan het besluit van 9 april 2015 ten onrechte geen belangenafweging ten grondslag heeft gelegen, omdat in de adviezen van de CWM slechts de monumentenbelangen in aanmerking zijn genomen en niet zijn belangen. Volgens hem zijn de adviezen van de CWM willekeurig, omdat bij andere gebouwen wel ingrijpende wijzigingen worden goedgekeurd, en blijkt uit de adviezen niet waarom het enkele aantasten van een aantal niet-zichtbare balken voldoende is om de vergunning te weigeren.
    
        Verder betoogt hij dat het gebouw als monument is aangewezen vanwege de ensemblewaarde ervan tezamen met de drie naastgelegen grachtenpanden en niet vanwege het interieur en de indeling van het gebouw.
    
    5.1.    Ingevolge artikel 2.18 van de Wabo, in samenhang met de artikelen 10 en 12 van de Erfgoedverordening Stadsdeel Centrum 2013, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend als het belang van de gemeentelijke monumentenzorg zich daartegen niet verzet. In de adviezen van de CWM van 15 januari 2014 en 13 augustus 2014 wordt geconcludeerd dat de door [appellant] gewenste verbouwing, in het bijzonder het aanbrengen van een nieuwe trap op alle verdiepingen, negatieve gevolgen heeft voor de monumentale waarde van het gebouw. In het advies van 13 augustus 2014 staat in het bijzonder dat het maken van een extra vloersparing op de bovenste verdiepingen zeer onwenselijk is gezien de aanwezigheid en de bruikbaarheid van de historische trappen. Gelet op de hiervoor vermelde artikelen en de negatieve adviezen van de CWM, heeft het algemeen bestuur bij het besluit van 9 april 2015, waarbij het de omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd, het belang van het behoud van de monumentale waarden van het gebouw kunnen laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij de door hem gewenste verbouwing.
    
        In de adviezen heeft de CWM toegelicht dat het volgens het bouwplan aanbrengen van een nieuwe trap op alle verdiepingen van het gebouw, afbreuk doet aan de daar nog aanwezige historische indelingen, de nog aanwezige originele trappen op de bovenste verdiepingen en het historische casco. Anders dan [appellant] stelt, is het negatieve advies van de CWM niet slechts gebaseerd op de enkele aantasting van een aantal niet-zichtbare balken. Uit de adviezen blijkt duidelijk welke onderdelen van de door [appellant] gewenste verbouwing welke monumentale waarden van het gebouw aantasten. De enkele omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, de CWM wel positief adviseert over ingrijpende wijzigingen bij andere gebouwen, maakt niet dat hun adviezen willekeurig zijn. De CWM beoordeelt namelijk in hoeverre een bepaalde wijziging de monumentale waarden van een gebouw aantast, waarbij per gebouw verschilt welke onderdelen monumentale waarde hebben en in hoeverre die onderdelen worden aangetast door een bepaalde wijziging.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    5.2.    Uit de redengevende omschrijving van het monument van 10 december 2014 blijkt dat het gebouw als monument is aangewezen vanwege in het bijzonder de ensemblewaarde ervan tezamen met de drie naastgelegen gebouwen. De aanwijzing tot gemeentelijk monument op grond van de Erfgoedverordening Stadsdeel Centrum 2013 betreft echter het gehele gebouw. Dat de aanleiding voor de aanwijzing is gelegen in de buitenkant en niet de binnenkant van het gebouw, betekent niet dat het interieur en de indeling van het gebouw, die nog grotendeels origineel zijn, geen monumentale waarde hebben. In de adviezen van de CWM over de door [appellant] gewenste verbouwing is toegelicht welke onderdelen van het interieur en de indeling van het gebouw om welke reden monumentale waarde hebben.
    
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    6.    Zoals onder 3 is overwogen, is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 april 2015 ongegrond verklaren.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 juli 2016 in zaak nr. 15/3099;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
    
    687.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 7:11
    
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    
    Artikel 6:7
    
    De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
    
    Artikel 6:8
    
    1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
    
    […]
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    Artikel 2.2
    
    1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    
    […]
    
    b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
    
    1°. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
    
    2°. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
    
    […]
    
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
    
    2. […]
    
    Artikel 2.18
    
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
    
    Erfgoedverordening Stadsdeel Centrum 2013
    
    Artikel 10
    
    1. Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het dagelijks bestuur:
    
      a. een gemeentelijk monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of     in enig opzicht te wijzigen;
    
      b. een gemeentelijk monument te herstellen, te gebruiken of te laten     gebruiken op een dusdanige wijze, dat het wordt ontsierd of de     monumentale waarden in gevaar worden gebracht.
    
    2. […]
    
    Artikel 12
    
    De vergunning kan slechts worden verleend als het belang van de gemeentelijke monumentenzorg zich daartegen niet verzet.