ECLI:NL:RVS:2016:2482, Raad van State, 14-09-2016, 201600402/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2015 heeft het college een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) aan [appellant] verleend voor het in werking hebben van een schapenhouderij aan de [locatie] te Uffelte.

201600402/1/R2.
    Datum uitspraak: 14 september 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] (tevens handelend onder de naam [bedrijf]), wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2015 heeft het college een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) aan [appellant] verleend voor het in werking hebben van een schapenhouderij aan de [locatie] te Uffelte.
    
    Bij besluit van 8 december 2015 heeft het college de door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hiertegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en heeft het college de verleende vergunning herroepen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende A] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Krot, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Mendelts, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Tevens is [belanghebbende A] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college heeft bij het besluit van 16 februari 2015 aan [appellant] een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor het houden van schapen op het perceel [locatie] te Uffelte. Naar aanleiding van de bezwaarschriften van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] heeft het college bij het bestreden besluit van 8 december 2015 de verleende vergunning herroepen. [appellant] kan zich daarmee niet verenigen.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, van de Nbw 1998 wordt onder bestaand gebruik verstaan: gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19d, derde lid, is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
    
    Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    Ontvankelijkheid bezwaarschriften
    
    3. [appellant] betoogt ten eerste dat de bezwaren van [belanghebbende B] en [belanghebbende A], naar aanleiding waarvan het college heeft besloten de aan hem verleende vergunning bij het bestreden besluit te herroepen, niet-ontvankelijk zijn. [appellant] voert aan dat het college daarom ten onrechte een inhoudelijk besluit op die bezwaren heeft genomen en bij het bestreden besluit de aan hem verleende vergunning heeft herroepen. Over [belanghebbende A] merkt [appellant] in dit verband op dat de woning en gronden van [belanghebbende A] buiten het Natura 2000-gebied "Holtingerveld" zijn gelegen. Daarom is [belanghebbende A] volgens [appellant] geen belanghebbende bij het besluit tot vergunningverlening en had zijn bezwaar niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Ten aanzien van het bezwaarschrift van [belanghebbende B] wijst hij erop dat dit pas na afloop van de bezwaartermijn bij het college is ingekomen en derhalve te laat is ingediend. Ook dat bezwaar had niet-ontvankelijk moeten worden verklaard en had niet mogen leiden tot herroeping van de verleende vergunning, aldus [appellant].
    
    3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 6:9, eerste lid, is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
    
    Ingevolge artikel 6:9, tweede lid, is een bezwaar- of beroepschrift bij verzending per post tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
    
    3.2. Ten aanzien van [belanghebbende A] heeft het college toegelicht dat de woning van [belanghebbende A] op een afstand van ruim 500 meter van de locatie van het bedrijf van [appellant] is gelegen en gezien de aard en omvang van de voorziene ontwikkeling niet uitgesloten is dat hij daarvan gevolgen ondervindt. Daarnaast heeft het college erop gewezen dat [belanghebbende A] eigenaar is van het Uffelterzand, dat is gelegen binnen het Natura 2000-gebied "Holtingerveld", het gebied waarop de door [appellant] gewenste activiteit effecten kan hebben. Ter zitting heeft [belanghebbende A] dienaangaande nog toegelicht dat hij in dat gebied ook deels verantwoordelijk is voor natuurbeheer, waarvoor de door [appellant] gewenste schapen gevolgen kunnen hebben. Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling terecht bij het bestreden besluit [belanghebbende A] als belanghebbende aangemerkt.
    
    Over het bezwaarschrift van [belanghebbende B] overweegt de Afdeling het volgende. Tussen partijen is niet in geschil dat het bezwaarschrift van [belanghebbende B] één dag na afloop van de bezwaartermijn bij het college is ingekomen. Niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar kan in dit geval slechts achterwege blijven, indien het bezwaarschrift voor het einde van de termijn ter post is bezorgd. De Afdeling hanteert thans als uitgangspunt dat een via PostNL verzonden poststuk in ieder geval wordt geacht tijdig ter post te zijn bezorgd als het de eerste of tweede werkdag na de laatste dag van de bezwaar- of beroepstermijn is ontvangen, tenzij op grond van de vaststaande feiten aannemelijk is dat het later dan de laatste dag van de termijn ter post is bezorgd. Het bezwaarschrift, dat is gedagtekend op zaterdag 28 maart 2015, vóór het einde van de bezwaartermijn, is op de eerste werkdag na afloop van de bezwaartermijn bij het college ingekomen. Niet is gebleken van feiten op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat het bezwaarschrift later dan de laatste dag van de termijn ter post is bezorgd. Gelet op het voorgaande wordt het bezwaarschrift van [belanghebbende B] geacht tijdig ter post te zijn bezorgd. Onder deze omstandigheden heeft het college terecht met inachtneming van artikel 6:9, tweede lid, van de Awb het bewaarschrift als tijdig ingediend beschouwd.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de bezwaren als niet-ontvankelijk had moeten aanmerken en geen inhoudelijk besluit op die bezwaren had mogen nemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bestaand gebruik
    
    4. [appellant] voert aan dat het college bij het bestreden besluit niet had hoeven besluiten de bij het primaire besluit verleende vergunning te herroepen. Daartoe betoogt hij dat het door hem gewenste gebruik op het perceel [locatie] moet worden gezien als voortzetting van bestaand gebruik van dat perceel. In dit verband wijst hij erop dat op 18 oktober 1994, reeds voor de referentiedatum van het Natura 2000-gebied "Holtingerveld", een milieuvergunning is verleend voor het houden van 250 schapen op het perceel [locatie]. [appellant] wil daar nu wederom 250 schapen kunnen houden. Omdat geen sprake is van een uitbreiding van het aantal schapen kan de aangevraagde activiteit volgens [appellant] worden gezien als een rechtstreekse voortzetting van het bestaande gebruik en is een Nbw-vergunning daarvoor niet noodzakelijk.
    
    Voorts betoogt [appellant] dat in het geval dat de door hem gewenste schapenhouderij niet als bestaand gebruik kan worden aangemerkt en een Nbw-vergunning noodzakelijk is, die Nbw-vergunning kan worden verleend. Daarbij wijst [appellant] erop dat omdat hij eenzelfde aantal schapen wil houden als op het perceel [locatie] al was toegestaan, zich geen toename van de stikstofemissie zal voordoen.
    
    4.1. Het college stelt dat de door [appellant] gewenste activiteit niet kan worden gezien als ongewijzigde voortzetting van het bestaande gebruik. Daarom is voor die activiteit een Nbw-vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw noodzakelijk.
    
    4.2. De Afdeling stelt voorop dat, alvorens aan de beoordeling wordt toegekomen of sprake is van bestaand gebruik, eerst de vraag dient te worden beantwoord of een activiteit vergunningplichtig is op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. In het voorliggende geval is niet in geschil dat de activiteit in beginsel vergunningplichtig is, gelet op de gevolgen die het houden van schapen met de bijbehorende stikstofemissie kan hebben voor het gebied "Holtingerveld".
    
    Bestaand gebruik, waaronder in dit geval wordt verstaan het gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag, is van de vergunningplicht uitgezonderd. Dit brengt mee dat iedere verandering na de peildatum van 31 maart 2010 van het gebruik, zoals dat op deze datum bestond, een beroep op de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik doet vervallen (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:107.
    
    Uit het verhandelde ter zitting is de Afdeling gebleken dat de kudde die in het verleden op het perceel [locatie] werd gehouden is ondergebracht op een andere locatie en nog steeds wordt ingezet voor het begrazen van dezelfde delen van het gebied "Holtingerveld" als voorheen. De kudde die [appellant] wil gaan hoeden betreft dus een nieuwe kudde op het perceel [locatie]. Als [appellant] met zijn kudde gronden gaat begrazen ten behoeve van natuuronderhoud, zal dat ook andere gronden betreffen dan de gronden die worden begraasd met de voorheen op het perceel [locatie] aanwezige kudde, nu die kudde nog steeds voor begrazing van dezelfde gronden wordt ingezet. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de vergunningaanvraag krachtens de Nbw 1998 betrekking heeft op een wijze van bedrijfsvoering die een wijziging behelst ten opzichte van de bedrijfsvoering op de hiervoor genoemde datum 31 maart 2010. Daarom heeft het college bij het bestreden besluit terecht geconstateerd dat de uitzondering op de vergunningplicht vanwege bestaand gebruik in dit geval niet geldt. Dat betekent dat voor de door [appellant] gewenste bedrijfsactiviteiten een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 noodzakelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.3. [appellant] heeft verder aangevoerd dat ook in het geval dat de door hem gewenste activiteit niet als voortzetting van bestaand gebruik kan worden aangemerkt en derhalve een Nbw-vergunning noodzakelijk is, het college hem die vergunning had kunnen verlenen. Daartoe heeft [appellant] erop gewezen dat hij eenzelfde aantal schapen wil houden als op het perceel [locatie] al was toegestaan en dat zich daarom geen toename van de stikstofemissie zal voordoen.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656, kunnen significante gevolgen worden uitgesloten, voor zover het gaat om de stikstofdepositie op het betrokken gebied, als de wijziging of uitbreiding van het agrarisch bedrijf niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat het begrazen van het gebied "Holtingerveld" met kuddes schapen positieve effecten heeft op het gebied, in het bijzonder door het wegnemen van stikstof. Om dergelijke positieve effecten te kunnen hebben, is het gelet hierop wel van belang dat de kudde schapen daadwerkelijk in het gebied komt. Als de schapen alleen op het perceel [locatie] blijven en daar voor opleidingsdoeleinden worden gebruikt, dan emitteren zij wel stikstof op het gebied, maar nemen de schapen daaruit geen stikstof weg, aldus het college. In dat geval kan volgens het college geen vergunning worden verleend, omdat de kudde van [appellant] dan beduidend meer stikstofdepositie op de daarvoor gevoelige habitattypen in het Natura 2000-gebied "Holtingerveld" veroorzaakt, terwijl de schapen uit het gebied geen stikstof wegnemen. [appellant] heeft daartegen ingebracht dat duidelijk is dat hij met zijn schapen ook elders activiteiten wil verrichten, net als voorheen met de oude kudde het geval was. Hierbij heeft hij erop gewezen dat hij op het perceel [locatie] niet structureel 250 schapen kan houden, omdat dat perceel daarvoor te klein is. Zijn bedoeling is altijd geweest met zijn schapen door begrazing bij te dragen aan natuurbeheer, aldus [appellant]. Daartoe wil hij begrazingsovereenkomsten sluiten, maar daarvoor heeft hij een kudde nodig die daadwerkelijk tot dat begrazen in staat is. Zonder vergunning kan hij dat niet. Verder heeft hij uitgelegd dat hij gedurende en naast dit begrazen opleidingen wil verzorgen op het gebied van het houden van schapen. Daarvan maken onder meer trainingen met honden en educatie met betrekking tot schapen en de natuur deel uit.
    
    Bij het beoordelen van de aanvraag van [appellant] en bij het nemen van een beslissing op de ingediende bezwaren is het college ervan uitgegaan dat [appellant] zijn schapen alleen op zijn eigen perceel zou houden en daar opleidingsactiviteiten zou laten plaatsvinden. Het college heeft niet nader bij [appellant] geïnformeerd welke activiteiten hij met zijn schapen zou gaan verrichten, bijvoorbeeld natuurbeheer elders, terwijl het ook in het verleden gebruikelijk was dat de op het perceel [locatie] gehouden schapen werden gebruikt voor natuurbeheer in de vorm van begrazing (zoals ook in de toelichting op de aanvraag wordt opgemerkt), de ambitie van [appellant] ook daartoe strekte en [appellant] onweersproken heeft gesteld dat het aangevraagde aantal schapen niet structureel op genoemd perceel past. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit naar het oordeel van de Afdeling niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en is het daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    5. Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 8 december 2015 dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het besluit van 16 februari 2015 tot verlening van de Nbw-vergunning te schorsen en te bepalen dat deze voorziening zes weken na inwerkingtreding van de door het college nieuw te nemen beslissing op bezwaar vervalt.
    
    6. Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof in werking getreden. Het college dient mede gelet op het overgangsrecht dat in de Nbw 1998 en de Regeling pas is opgenomen te bezien of en in hoeverre de Nbw 1998 zoals die vanaf 1 juli 2015 luidt van toepassing is op het nieuw te nemen besluit. De Afdeling ziet hierin aanleiding de termijn voor het nieuw te nemen besluit op zes maanden te bepalen.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 8 december 2015;
    
    II. bepaalt dat de beslistermijn voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar zes maanden bedraagt, aanvangend op de dag van verzending van deze uitspraak;
    
    III. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 16 februari 2015, tot zes weken na inwerkingtreding van de door het college nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1046,70 (zegge: duizendzesenveertig euro en zeventig cent), waarvan een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G. Klapwijk, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Klapwijk
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2016
    
    726.