ECLI:NL:RVS:2014:3299, Raad van State, 03-09-2014, 201310901/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kom Eersel, eerste herziening" vastgesteld.

201310901/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Eersel,
    2. [appellant sub 2], wonend te Eersel,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Eersel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kom Eersel, eerste herziening" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende A] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2014, waar [appellant sub 1] en de raad, vertegenwoordigd door B. Joosten en J.J.M. van Dooren, beiden werkzaam bij de raad, zijn verschenen.
    Voorts zijn ter zitting [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, en [belanghebbende A], bijgestaan door [gemachtigde], als partijen gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2. [appellant sub 1], die op het perceel [locatie 1] woont, betoogt dat de raad artikel 38, lid 38.1, aanhef en onder b, van de planregels ten onrechte heeft vastgesteld, voor zover niet tevens bewoning van een aanbouw of aangebouwd bijgebouw als strijdig gebruik is aangemerkt. Daartoe voert hij aan dat in het gebouw op het perceel [locatie 2], dat aan zijn terras grenst, ten onrechte zelfstandige bewoning is toegestaan, terwijl het vorige plan in dat gebouw slechts wonen als ondergeschikte functie toestond. In dit verband verwijst hij tevens naar de in het verleden gevoerde handhavingsprocedure over de zelfstandige bewoning van dit gebouw.
    
    2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 38, lid 38.1, aanhef en onder b, van de planregels in lijn is met de verbodsbepaling in andere bestemmingsplannen van de gemeente Eersel. De raad acht het wenselijk om in een aanbouw, anders dan in een vrijstaand bijgebouw, bewoning toe te staan, waarbij het gebruik voor bewoning niet ondergeschikt hoeft te zijn. Een tweede zelfstandige woning in de aanbouw is niet toegestaan.
    
    2.2. Het perceel [locatie 2] heeft de bestemming "Centrum".
    
    Ingevolge artikel 1 van de planregels wordt verstaan onder
    
    - aanbouw: een gebouw dat als afzonderlijke ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw waarmee het in directe verbinding staat, welk gebouw onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;
    
    - bijgebouw: een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand gebouw, dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
    
    Ingevolge artikel 11, lid 11.1, aanhef en onder a, zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor wonen.
    
    Ingevolge lid 11.2, onder 11.2.2, gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen de volgende bepalingen:
    
    a. Aanvullende nieuwbouw of splitsing van woningen is niet toegestaan.
    
    b. Hoofdgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 38, lid 38.1, aanhef en onder b, wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan bewoning van een vrijstaand bijgebouw.
    
    2.3. Niet in geschil is dat het betreffende gebouw op het perceel [locatie 2] waarin bewoning plaatsvindt in directe verbinding staat met en toegankelijk is vanuit het hoofdgebouw op dat perceel. Gelet hierop is geen sprake van een vrijstaand bijgebouw en staat het plan niet in de weg aan het gebruik daarvan voor bewoning. De raad heeft uitsluitend gebruik voor bewoning van een vrijstaand bijgebouw willen uitsluiten, om te voorkomen dat aldus tweede woningen in gebruik zouden worden genomen. De raad heeft voor het overige, dat wil zeggen ook voor niet vrijstaande bijgebouwen en voor aanbouwen als bedoeld in het plan, dezelfde gebruiksmogelijkheden als in het hoofdgebouw willen toestaan om zoveel mogelijk te voorzien in gelijkvloers gelegen woonruimten, zodat men zo lang mogelijk zelfstandig kan blijven wonen. De planregeling is daarom, in aansluiting bij eerdere voor andere kernen van de gemeente vastgestelde bestemmingsplannen, verruimd ten opzichte van het vorige plan, dat het verbod kende om bijgebouwen te gebruiken als zelfstandige woning. Thans is uitsluitend sprake van strijdig gebruik bij bewoning van een vrijstaand bijgebouw. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Gelet op artikel 11, lid 11.2, onder 11.2.2, aanhef en sub a, van de planregels is splitsing van een woning bovendien niet toegestaan. Voorts heeft de raad bij het opnemen van artikel 38, lid 38.1, aanhef en onder b, van de planregels van belang mogen achten dat daardoor uniformiteit met andere bestemmingsplannen van de gemeente Eersel wordt bereikt. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat deze regeling voor zijn concrete situatie anders had moeten luiden, heeft hij met een verwijzing naar het vorige plan en de in het verleden onder het vorige plan gevoerde handhavingsprocedure niet aannemelijk gemaakt dat daarvoor gelet op het belang van een goed woon- en leefklimaat aanleiding bestond. Het betoog faalt.
    
    3. [appellant sub 1] betoogt dat de raad voor het woongebied Markt en Hint door de gewijzigde vaststelling van het plan te ruime mogelijkheden biedt voor horeca al dan niet in de vorm van een bed and breakfast. Daartoe voert hij aan dat De Pannekoekenbakker op het perceel Hint 23 zou worden verplaatst naar het perceel Markt 7-9, terwijl op beide percelen horeca al dan niet in de vorm van een bed and breakfast met de mogelijkheid van 10 bedden is toegestaan. In 2007 had de raad zich op het standpunt gesteld dat er in dit gebied alleen een horecagelegenheid bij mocht komen, als binnen datzelfde gebied een horecagelegenheid zou verdwijnen. Het begrip "bed and breakfast" dient ondergebracht te worden onder het begrip "horeca", nu de overlast van gelijke aard is.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een bed and breakfast een vorm van verblijfsrecreatie is die, anders dan een hotel, geen openbaar karakter en evenmin een grote ruimtelijke uitstraling heeft. Volgens de raad draagt concentratie van horeca op de Markt bij aan de centrumfunctie van de Markt en de omgeving.
    
    3.2. Het perceel Markt 7-9 heeft de bestemming "Centrum" en onder meer de aanduidingen "nieuwvestiging horeca 1" en "bouwvlak". Het perceel Hint 23 heeft de bestemming "Centrum" en onder meer de aanduidingen "horeca" en "bouwvlak".
    
    Ingevolge artikel 1 van de planregels wordt onder bed and breakfast verstaan: een nevenactiviteit met als doel het verstrekken van logies en ontbijt aan steeds wisselend publiek, dat voor een korte periode, namelijk één tot enkele nachten, ter plaatse verblijft; onder bed and breakfast wordt niet verstaan overnachting, noodzakelijk in verband met het verrichten van tijdelijke of seizoensgebonden werkzaamheden en/of arbeid.
    
    Ingevolge dat artikel wordt onder horeca verstaan: een bedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies, dranken, maaltijden en/of geringe etenswaren voor het al dan niet gebruik ter plaatse en/of het exploiteren van zaalaccommodatie, nader te onderscheiden in:
    
    a. horecabedrijf categorie A: een bedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstekken van logies (al dan niet met als nevenactiviteit het verstrekken van maaltijden voor de consumptie ter plaatse en het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken), zoals een hotel of pension;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 11, lid 11.1, aanhef en onder e, zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor horeca in categorie A, B, C en D, ter plaatse van de aanduiding "horeca".
    
    Ingevolge lid 11.7, onder b, is het college van burgemeester en wethouders bij wijzigingsbevoegdheid bevoegd de aanduiding "horeca" te verplaatsen indien de aanwezige horecavestiging wordt beëindigd, naar de locatie van een nieuwe horecavestiging in de categorieën A, B, C of D, onder de volgende voorwaarden:
    
    1. Nieuwvestiging is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "nieuwvestiging horeca 1".
    
    2. Het aantal horecavestigingen ter plaatse van de aanduiding "nieuwvestiging horeca 1" en het perceel Hint 23 mag in totaal niet meer bedragen dan 14.
    
    3. De nieuwe horeca mag geen nadelige invloed hebben op de normale afwikkeling van het verkeer en geen onevenredige toename van de parkeerbehoefte veroorzaken.
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 40, aanhef en onder e, kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van de regels ten behoeve van het gebruik van ruimten binnen de (bedrijfs)woning en/of bijgebouwen bij de (bedrijfs)woning voor ‘bed and breakfast’ voorzieningen, voor zover dit gebruik ondergeschikt blijft aan de woonfunctie en mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    
    1. Maximaal 40% van de vloeroppervlakte van de gebouwen, tot een maximum van 60 m² mag voor ‘bed and breakfast’ worden gebruikt.
    
    2. Binnen de bestemming "Centrum" mag maximaal 50% van de vloeroppervlakte van de gebouwen, tot een maximum van 300 m² voor ‘bed and breakfast’ worden gebruikt, met dien verstande dat maximaal 10 bedden zijn toegestaan en dat de oppervlakte per kamer niet meer mag bedragen dan 50 m².
    
    3. Degene die de activiteiten in de woning of het bijgebouw uitvoert dient tevens de bewoner van de woning te zijn.
    
    4. De activiteiten dienen qua aard, milieubelasting, uitstraling en intensiteit te passen in de woonomgeving.
    
    5. De activiteiten mogen geen nadelige invloed hebben op de normale afwikkeling van het verkeer en geen onevenredige parkeerdruk veroorzaken.
    
    3.3. In het ontwerpplan waren bij wijzigingsbevoegdheid ter plaatse van de aanduiding "nieuwvestiging horeca 1" maximaal 13 nieuwvestigingen van horeca toegestaan. Voorts was een afwijkingsbevoegdheid opgenomen voor de oprichting van een bed and breakfast voorziening voor maximaal 40% van de vloeroppervlakte van de gebouwen, tot een maximum van 60 m².
    
    Het aantal horecavestigingen ter plaatse van de aanduiding "nieuwvestiging horeca 1" aan de Markt is ten behoeve van de eventuele verhuizing van De Pannekoekenbakker op het perceel Hint 23 naar het perceel Markt 7-9 vastgesteld op 14. Het plan voorziet in het centrumgebied Hint en Markt in zoverre niet in de toevoeging van horeca, nu de wijzigingsbevoegdheid voor deze 14e horecavestiging alleen ten behoeve van de verplaatsing van de horecavestiging op het perceel Hint 23, in het voorliggende geval De Pannekoekenbakker, kan worden toegepast, als gevolg waarvan de aanduiding "horeca" op het perceel Hint 23 wordt verwijderd. Overigens is ter zitting naar voren gebracht dat de wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de verplaatsing van De Pannekoekenbakker inmiddels is toegepast en dat de aanduiding "horeca" op het perceel Hint 23 is verwijderd.
    
    Binnen de bestemming "Centrum", die aan de gronden rondom Markt en Hint is toegekend, is het gebruik van de woning voor een bed and breakfast met maximaal 10 bedden bij afwijkingsbevoegdheid toegestaan. De raad is in zoverre aangesloten bij de uitgangspunten die zijn opgenomen in het beleid "Regionale Beleidsvisie Dag- en Verblijfsrecreatie De Kempen" (hierna: Regionale Beleidsvisie), dat voor onder meer de gemeente Eersel erop is gericht om de oprichting van een bed and breakfast als nieuwe verblijfsrecreatieve voorziening te stimuleren. In de Regionale Beleidsvisie wordt onder bed and breakfast verstaan een kleinschalige vorm van verblijfsrecreatie met maximaal 10 bedden. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat een bed and breakfast een vorm van verblijfsrecreatie is die een andere uitstraling heeft dan een hotel. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk, nu dit gebruik, anders dan bij horeca in de vorm van een hotel, ondergeschikt dient te blijven aan de woonfunctie en de bed and breakfast, gelet op artikel 40, aanhef en onder e, sub 4, van de planregels, wat betreft aard, milieubelasting, uitstraling en intensiteit dient te passen in de woonomgeving.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van dit beroep geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    6. [appellant sub 2] betoogt dat de raad het plandeel met de bestemming "Bos" aan zijn groenstrook op het perceel [locatie 3] ten onrechte heeft vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat dit in strijd is met de met het gemeentebestuur gesloten vaststellingsovereenkomst van 20 december 2007 omtrent de verkoop van deze groenstrook en de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 20 juli 2011 omtrent de gevoerde planschadeprocedure, zodat hij erop mocht vertrouwen dat een wijziging van de bestemming "Groen" naar de bestemming "Bos" niet in de rede lag.
    
    6.1. Nog daargelaten het antwoord op de vraag of door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan wat betreft de strook grond op zijn perceel [locatie 3] in een bestemming "Groen" zou voorzien, staat in voornoemde vaststellingsovereenkomst dat de bestemming van de bedoelde groenstrook bij de eerstvolgende planherziening zou worden gewijzigd in de bestemming "Bos". De raad heeft ter zitting toegelicht dat deze wijziging juist heeft plaatsgevonden met het oog op de belangen van omwonenden, waaronder [appellant sub 2]. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij door een bosbestemming ten opzichte van een groenbestemming in zijn belangen is geschaad. Het betoog faalt.
    
    6.2. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van dit beroep geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Bongertman, griffier.
    
    w.g. Helder w.g. Bongertman
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
    
    709.