ECLI:NL:RVS:2019:3316, Raad van State, 02-10-2019, 201810163/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2018 heeft het college [appellant sub 2] en zijn [echtgenote] onder oplegging van een dwangsom gelast de activiteiten voor krantendistributie en krantenbezorging op het perceel [locatie] te Twello (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.

201810163/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. het college van burgemeester en wethouders van Voorst,
    2. [appellant sub 2], wonend te Twello, gemeente Voorst,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 november 2018 in zaak nr. 18/2644 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 januari 2018 heeft het college [appellant sub 2] en zijn [echtgenote] onder oplegging van een dwangsom gelast de activiteiten voor krantendistributie en krantenbezorging op het perceel [locatie] te Twello (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 april 2018 vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2019, waar [appellant sub 2], vergezeld door [echtgenote], en het college, vertegenwoordigd door mr. G.H.D. de Kruiff-Aalderink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant sub 2] en zijn echtgenote wonen op het perceel. Zij hadden een gedeelte van het perceel, waaronder de schuur, verhuurd aan de Persgroep voor de distributie van ochtendkranten aan bezorgers. [belanghebbende], die in de nabijheid van het perceel woonde, heeft het college verzocht hiertegen handhavend op te treden, onder meer omdat dit gebruik volgens hem in strijd was met het geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Engelenburg, Twello" (hierna: het bestemmingsplan). Na een controlebezoek op 2 oktober 2017 is het college tot dezelfde conclusie gekomen. Het heeft [appellant sub 2] en zijn echtgenote gelast deze overtreding vóór 1 maart 2018 te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per dag, met een maximum van € 10.000,00. Onder druk van de dwangsom heeft [appellant sub 2] de krantedistributie op het perceel tijdig beëindigd. De activiteiten zijn door de Persgroep op een andere locatie voortgezet. [appellant sub 2] kan zich echter niet met het handhavingsbesluit verenigen.
        De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de krantendistributie zoals die op het perceel plaatsvond in strijd was met het bestemmingsplan, zodat het bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank heeft verder echter overwogen dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Volgens haar heeft [appellant sub 2] geen aanvraag gedaan om de krantendistributie vanaf het perceel alsnog te legaliseren, omdat ambtenaren van de gemeente hem hebben meegedeeld dat een dergelijke aanvraag kansloos zou zijn. Nu, gelet op de ruimtelijke gevolgen, niet op voorhand vaststaat dat een dergelijke aanvraag daadwerkelijk kansloos zou zijn, is [appellant sub 2] door die mededelingen op het verkeerde been gezet, zo heeft de rechtbank overwogen. De rechtbank heeft het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen en daarbij na te gaan of een vergunning kon worden verleend voor de krantendistributie op het perceel, indien [appellant sub 2] daarvoor een aanvraag had gedaan, en de last onder dwangsom te herroepen indien dat het geval is.
        Het college kan zich niet verenigen met deze uitspraak. Het ontkent dat [appellant sub 2] is meegedeeld dat een aanvraag kansloos zou zijn en stelt zich op het standpunt dat het niet aan de rechtbank was om een eigen inschatting te maken van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de krantendistributie.
        [appellant sub 2] kan zich evenmin met de uitspraak verenigen. Hij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de krantendistributie in strijd was met het bestemmingsplan en dat het college ook verder onvoldoende onderzoek heeft gedaan om over te kunnen gaan tot handhavend optreden. Hij voert aan dat het college in een vergelijkbaar geval niet is overgegaan tot handhavend optreden.
    Hoger beroep en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
    2.    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Het hoger beroep van het college is gericht tegen het oordeel van de rechtbank omtrent de mogelijkheid om de overtreding te legaliseren, terwijl het incidenteel hoger beroep onder meer is gericht tegen het oordeel dat sprake is van een overtreding. Nu de beoordeling of sprake is van een overtreding noodzakelijkerwijs vooraf dient te gaan aan de vraag of deze overtreding kan worden gelegaliseerd, ziet de Afdeling in dit geval aanleiding om eerst de grond van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] met de betwisting dat sprake is van een overtreding te bespreken. Daarna zal de Afdeling de andere gronden van het hoger beroep van het college en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] bespreken.
    Overtreding
    3.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de krantendistributie vanaf het perceel niet in strijd was met het bestemmingsplan. Volgens hem heeft het college onvoldoende onderzocht welke bestemming van kracht was op dat deel van het perceel waarop de distributie concreet plaatsvond. Voor zover dit plaatsvond op grond met de bestemming "Wonen-1", zoals het college heeft aangenomen, voert [appellant sub 2] aan dat de activiteiten vielen onder het toegestane "aan huis verbonden bedrijf", nu zijn echtgenote steeds nauw betrokken is geweest bij de activiteiten. De ruimtelijke uitstraling hiervan was volgens hem gering. Voor zover de activiteiten wel in strijd waren met de geldende bestemming(en), waren de activiteiten volgens hem toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan.
    3.1.    Het college heeft vastgesteld, en niet in geschil is dat onder meer de schuur op het perceel was verhuurd aan een derde, te weten de Persgroep, en werd gebruikt voor krantendistributie. Dit vond zes dagen per week tussen 4.00 uur en 6.00 uur plaats. Kranten werden rond 4.00 uur aangevoerd met een bestelbus, vervolgens in de schuur verdeeld over verdeeltafels en van daaraf meegenomen door bezorgers die per fiets of per auto naar het perceel waren gekomen. De krantendistributie werd uitgevoerd door de echtgenote van [appellant sub 2] in aanwezigheid van een medewerker van de Persgroep die niet op het perceel woonde.
    3.2.    Zoals [appellant sub 2] niet betwist, rust op de grond waarop de schuur zich bevindt de bestemming "Wonen-1".
        Artikel 9, lid 9.1, van de planregels luidt:
    "De voor 'Wonen-1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    alsmede voor:
    b. aan huis verbonden beroepen en/of aan huis verbonden bedrijven welke zijn genoemd in categorie 1 en 2 van de bij dit plan behorende 'Staat van Bedrijfsactiviteiten', […]"
        Artikel 1, lid 1.3, definieert "aan huis verbonden bedrijf" als:
    "het door de bewoner(s) verlenen van diensten c.q. het uitoefenen van - geheel of overwegend door middel van handwerk uit te oefenen - bedrijvigheid, niet zijnde detailhandel uitgezonderd verkoop via internet, die in een woning en/of overige gebouwen worden of wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en die een ruimtelijke uitstraling hebben of heeft, die met de woonfunctie in overeenstemming is. Onder een aan huis verbonden bedrijf wordt verstaan een bedrijf dat is opgenomen in categorie 1 van de bij dit plan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten."
        Artikel  20, lid 20.2, luidt:
    "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    […]"
    3.3.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de krantendistributie in overeenstemming is met de bestemming "Wonen-1". Geen sprake is van een aan huis verbonden bedrijf als bedoeld in artikel 9, lid 9.1, onder b, van de planregels. Een krantendistributiebedrijf behoort niet tot de bedrijven die op de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn genoemd in de categorieën 1 en 2. Bovendien heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de activiteiten buiten de omschrijving van "aan huis verbonden bedrijf" vallen, nu de bedrijvigheid niet alleen werd uitgeoefend door een of meer bewoners van het perceel, maar ook door een derde. Deze derde was in dienst van de Persgroep en had, zo heeft [appellant sub 2] ter zitting naar voren gebracht, als verantwoordelijke voor de krantendistributie een controlerende taak. Anders dan [appellant sub 2] veronderstelt, maakt de omstandigheid dat deze derde in zijn controlerende taak geen actieve rol bij de krantendistributie had niet dat aan zijn aanwezigheid ten behoeve van de krantendistributie geen betekenis toekwam. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het bedrijfsmatige karakter van de krantendistributie, waarvoor gedurende zes dagen per week in de vroege ochtend activiteiten en vervoersbewegingen van en naar het perceel plaatsvinden, een ruimtelijke uitstraling heeft die niet valt te rijmen met de woonfunctie. De door [appellant sub 2] naar voren gebrachte omstandigheid dat het perceel deel uitmaakt van een bedrijventerrein, waarop ook veel andere bedrijvigheid plaatsvindt, doet hier niet aan af. Het perceel maakt zelf geen deel uit van de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein". Uit de nabijheid van gronden met die bestemming volgt niet dat andere maatstaven moeten worden aangelegd bij de beoordeling of de ruimtelijke uitstraling van activiteiten te rijmen valt met de woonfunctie.
    3.4.    Het bestemmingsplan is in werking getreden op 12 mei 2015. [appellant sub 2] heeft niet betwist dat de krantendistributie in 2017, dus na inwerkingtreding van het bestemmingsplan, is gewijzigd. Voorheen verrichtte alleen de echtgenote van [appellant sub 2], die op het perceel woont, activiteiten voor de krantendistributie. Na de wijziging in 2017 verhuurde [appellant sub 2] een gedeelte van het perceel aan de Persgroep voor deze krantendistributie. Weliswaar verrichtte de echtgenote van [appellant sub 2] ook daarna nog werkzaamheden voor de krantendistributie, maar daarnaast was vanaf dat moment, zoals hiervoor is overwogen, nog een derde op het perceel aanwezig ten behoeve van de krantendistributie, die daar niet woonde. Daargelaten de vraag of de activiteiten voorheen in overeenstemming met het bestemmingsplan waren, is de afwijking van de woonbestemming door de veranderingen in 2017 naar aard en omvang niet verkleind. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de activiteiten op grond van het overgangsrecht in artikel 20, lid 20.2, van de planregels waren toegestaan.
        Het betoog faalt.
    4.    Gelet op het voorgaande was het gebruik van onder meer de schuur op het perceel voor krantendistributie in strijd met het bestemmingsplan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, leverde dit een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op, nu voor dit gebruik geen omgevingsvergunning was verleend.
    5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisering
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen concreet zicht op legalisering bestond. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte betekenis toegekend aan gestelde mededelingen die ambtenaren van de gemeente aan [appellant sub 2] zouden hebben gedaan, inhoudende dat een eventuele aanvraag ter legalisering van het strijdige gebruik kansloos zou zijn. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat dergelijke mededelingen werkelijk zijn gedaan. Verder stelt het college zich op het standpunt dat het niet aan de rechtbank was om een eigen inschatting te maken van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de krantendistributie. Volgens het college was het aan [appellant sub 2] om een aanvraag in te dienen als hij wilde dat de krantendistributie zou worden gelegaliseerd, en dat heeft hij niet gedaan.
    6.1.    Om te kunnen aannemen dat concreet zicht op legalisering van een met een bestemmingsplan strijdige situatie bestaat, is ten minste nodig dat een aanvraag ter legalisering is of wordt gedaan. Als [appellant sub 2] meende dat de krantendistributie op zijn perceel gelegaliseerd had kunnen worden, ondanks de uiteenzetting van het college in zijn besluit van 18 januari 2018 dat het dit uit ruimtelijk oogpunt onwenselijk acht, was het aan [appellant sub 2] om een dergelijke aanvraag in te dienen. Vaststaat dat [appellant sub 2] dit niet heeft gedaan. Dat hij daarvan heeft afgezien op grond van gestelde mededelingen van ambtenaren, dient voor zijn rekening te blijven. Nu [appellant sub 2] geen aanvraag ter legalisering had gedaan en een dergelijke aanvraag ook niet te verwachten viel, hoefde het college niet nader te onderzoeken of legalisering mogelijk was. Door te overwegen dat het college het besluit van 10 april 2018 onzorgvuldig heeft voorbereid, omdat niet op voorhand vaststaat dat een aanvraag zal leiden tot een weigering omgevingsvergunning te verlenen, heeft de rechtbank dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    Evenredigheid
    7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid niet handhavend kon optreden, nu de krantendistributie niet tot hinder van betekenis leidde. Volgens hem is het college ten onrechte afgegaan op onredelijke en oneigenlijke klachten van [belanghebbende], zonder hier zelf onderzoek naar te doen. [appellant sub 2] voert hierbij aan dat [belanghebbende] intussen is verhuisd en niet meer in de omgeving van het perceel woont.
    7.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college nader onderzoek had moeten doen naar de mate van hinder die de krantendistributie met zich bracht, voordat het besloot om daartegen handhavend op te treden. Gelet op de frequentie waarmee en de tijdstippen in de vroege ochtend waarop de activiteiten plaatsvonden, hoefde het college de overtreding niet van zodanig geringe aard te achten, dat het in deze situatie van handhavend optreden behoorde af te zien. De omstandigheid dat [belanghebbende] intussen is verhuisd maakt dat niet anders, omdat de strijd met het bestemmingsplan daarmee niet is weggenomen.
        Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    8.    [appellant sub 2] voert aan dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Hij wijst op een situatie elders binnen de gemeente, waarin volgens hem in strijd met het bestemmingsplan een bowlingcentrum wordt gebruikt voor het organiseren van feesten en partijen. Anders dan in het geval van [appellant sub 2] heeft het college hier afgezien van handhavend optreden, nadat het had onderzocht of legalisering mogelijk was. Daarbij heeft het in dit geval wel de mate van hinder die dit gebruik met zich bracht beoordeeld.
    8.1.    Ter zitting heeft het college onbetwist uiteengezet dat het gebruik van het bowlingcentrum niet in strijd was met het daar geldende bestemmingsplan, omdat het onder het overgangsrecht van dat bestemmingsplan viel. Het college heeft onderzocht of aanleiding bestond om handhavend op te treden vanwege overschrijding van geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Omdat uit een door de exploitant van het bowlingcentrum zelf aangeleverd geluidsrapport kon worden afgeleid dat met geringe aanpassingen alsnog aan die normen kon worden voldaan, heeft het college in dit geval uiteindelijk afgezien van handhavend optreden.
        Gelet op deze uiteenzetting verschilt de situatie bij het bowlingscentrum wezenlijk van die van de krantendistributie op het perceel van [appellant sub 2]. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college, door wel handhavend op te treden tegen [appellant sub 2] en niet tegen het gebruik van het bowlingscentrum, het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.
    Conclusie
    9.    De conclusie is dat het college handhavend mocht optreden tegen de krantendistributie op het perceel van [appellant sub 2]. Het besluit van 10 april 2018 is rechtmatig. Dat betekent dat de rechtbank dat besluit ten onrechte heeft vernietigd. Het college hoeft dan ook geen nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] meer te nemen.
    Slotoverwegingen
    10.    Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 10 april 2018 alsnog ongegrond verklaren. Het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Voorst gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 november 2018 in zaak nr. 18/2644;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    V.    wijst het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Witsen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2019
    727.