ECLI:NL:RVS:2025:3129, Raad van State, 09-07-2025, 202407929/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2023 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een verzoek van [appellant] om op enige wijze zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. [appellant] heeft de Afghaanse nationaliteit en verblijft in Afghanistan. Op 3 april 2023 heeft hij de minister gevraagd om hem en zijn gezin naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij in de periode van 2007 tot en met 2010 heeft gewerkt als medewerker van Afghan Security Guard voor de Nederlandse krijgsmacht in Kamp Holland in Uruzgan, Afghanistan. Hij is door ASG ingezet voor het kopen van uniformen en schoenen. Ook bood hij onderdak aan bewakers die van en naar Kamp Holland reisden en deed hij achtergrondonderzoek naar bewakers. De minister heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). Onder die speciale voorziening vallen twee groepen vreemdelingen.

202407929/1/V6.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 november 2024 in zaak nr. 24/2157 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 mei 2023 heeft de minister een verzoek van [appellant] om op enige wijze zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Bij besluit van 14 maart 2024 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.J. Eizenga, advocaat in Amerongen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat in Den Haag, en mr. F. Hashi zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft de Afghaanse nationaliteit en verblijft in Afghanistan. Op 3 april 2023 heeft hij de minister gevraagd om hem en zijn gezin naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij in de periode van 2007 tot en met 2010 heeft gewerkt als medewerker van Afghan Security Guard (hierna: ASG) voor de Nederlandse krijgsmacht in Kamp Holland in Uruzgan, Afghanistan. Hij is door ASG ingezet voor het kopen van uniformen en schoenen. Ook bood hij onderdak aan bewakers die van en naar Kamp Holland reisden en deed hij achtergrondonderzoek naar bewakers.
    2.       De minister heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). Onder die speciale voorziening vallen twee groepen vreemdelingen. Partijen zijn het erover eens dat [appellant] niet is genomineerd door een ngo in het kader van de speciale voorziening en hij dus niet onder die groep van de speciale voorziening valt. De minister heeft zich in het besluit van 23 mei 2023 op het standpunt gesteld dat [appellant] ook niet onder de tweede groep valt, omdat hij niet rechtstreeks in dienst was bij het Ministerie van Defensie, maar bij een onderaannemer. In het besluit van 14 maart 2024 heeft de minister dit standpunt verlaten en zich vervolgens op het standpunt gesteld dat [appellant] niet voorkomt in de database van het Ministerie van Defensie met meldingen van Nederlandse veteranen en van hulpverzoeken die uiterlijk 11 oktober 2021 zijn gedaan. De minister heeft niet beoordeeld of [appellant] daadwerkelijk als bewaker van ASG heeft gewerkt voor de Nederlandse krijgsmacht.
    Valt [appellant] onder de speciale voorziening?
    3.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij zijn hulpverzoek niet tijdig heeft gedaan. [appellant] betoogt dat de speciale voorziening in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) tot stand is gekomen. Volgens hem heeft de Nederlandse regering niet goed overdacht welke groepen door de machtsovername door de Taliban in gevaar zouden komen. Tijdens de acute evacuatie was het van toevalsfactoren afhankelijk of iemand werd opgeroepen. Daarna was het van toeval afhankelijk of iemand van de speciale voorziening op de hoogte was. Volgens [appellant] mag de minister een persoon daarom niet tegenwerpen dat hij zich te laat heeft aangemeld. Hij merkt hierbij op dat hijzelf moest onderduiken en geen toegang had tot internet en dat hij een verzoek heeft gedaan toen hij van de regeling op de hoogte is gekomen. Hij wijst bij het voorgaande op passages uit het rapport ‘Reconstructie en analyse van de evacuatie uit Kaboel in augustus 2021’ van de Commissie van Onderzoek Evacuatieoperatie Kaboel van 6 oktober 2023 (hierna: het rapport) en een interview van 16 september 2024 op Radio 1 met A. Snels, oud-voorzitter van de Algemene Federatie van Militair en Burger Personeel. Verder betoogt [appellant] dat de speciale voorziening geen beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Volgens hem vormt deze daarom een te zwakke basis om de mogelijkheid van overbrenging in te perken. Bovendien volgt volgens [appellant] uit de speciale voorziening niet dat meldingen en hulpverzoeken uiterlijk 11 oktober 2021 moeten zijn gedaan. Volgens hem is deze einddatum willekeurig en in strijd met het beginsel van fair play en het rechtszekerheidsbeginsel. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft hij in aanvulling hierop aangevoerd dat de minister van Defensie tijdens een commissiedebat van 14 oktober 2021 (Kamerstukken II 2021/2022, 27 925, nr. 863, blz. 6) heeft gezegd: ‘Mensen die van die regeling gebruik willen maken, hebben hun netwerken. […] Ik denk dat de mensen die nu nog kunnen komen, hun weg zullen vinden. Die zullen wij behandelen zoals we steeds hebben gedaan met die tolken […]’. Volgens [appellant] volgt hieruit dat 11 oktober 2021 niet de einddatum is. Daarbij volgt volgens [appellant] uit een Kamerbrief van 4 juli 2023 (Kamerstukken II 2022/23, 27 925, nr. 942, p. 3) dat 31 december 2023 de einddatum is. [appellant] merkt verder op dat [persoon], voormalig commandant van ASG voor Kamp Holland, voor 11 oktober 2021 e-mails heeft gestuurd naar het Ministerie van Defensie over het evacueren van bewakers van ASG. Volgens [appellant] moeten deze e-mails gelijk worden gesteld met een melding van een Nederlandse veteraan. Tot slot moet volgens [appellant] bij de beoordeling worden betrokken dat hij een risico loopt op schending van de artikelen 2 en 3 van het EVRM. Volgens hem is de einddatum een contra-indicatie en moet de minister een beroep op fundamentele rechten daarom indringender beoordelen. Hij wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290, onder 8.2.1 tot en met 8.4.
    3.1.    [appellant] betoogt terecht dat de speciale voorziening geen beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3955, onder 4.1. Dit leidt echter niet tot het door hem beoogde resultaat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, gaat het bij de speciale voorziening om buitenwettelijk en begunstigend beleid. Bij het opstellen van dergelijk beleid heeft het kabinet veel beleidsruimte. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4 tot en met 4.3. Daarbij betoogt [appellant] tevergeefs dat uit de speciale voorziening niet volgt dat meldingen en hulpverzoeken uiterlijk 11 oktober 2021 moeten zijn gedaan en dat deze einddatum willekeurig is en in strijd met het beginsel van fair play en het rechtszekerheidsbeginsel. Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3298, onder 2.1 tot en met 2.3, volgt dat met ‘de nu bij Defensie beschikbare data’ in de speciale voorziening, niet is bedoeld het hele archief van het Ministerie van Defensie. Het gaat daarentegen om meldingen van Nederlandse veteranen en hulpverzoeken van Afghanen die tijdens of kort na de evacuatie en uiterlijk op 11 oktober 2021 zijn gedaan. Deze meldingen en hulpverzoeken zijn verzameld in een daarvoor bedoeld databestand. Alleen als iemand in dit databestand voorkomt, beoordeelt de minister of diegene aan alle inhoudelijke vereisten voldoet om voor toepassing van de speciale voorziening in aanmerking te komen. De Afdeling heeft geoordeeld dat deze afbakening, gelet op de beleidsruimte die de minister in dit geval heeft, niet onevenredig is. Het stellen van een einddatum is vaak enigszins willekeurig. Dat de minister mogelijk ook een andere einddatum had kunnen stellen, betekent echter nog niet dat de gestelde einddatum onevenredig is. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2160, onder 2.2.
    3.2.    De door [appellant] aangehaalde passages uit het rapport en het interview op Radio 1, leiden niet tot een ander oordeel. Dat uit het rapport en dit interview volgt dat de acute evacuatie soms van toevalsfactoren afhankelijk was, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het beleid dat daarna in de Kamerbrief is opgenomen onevenredig is. Hiervoor is van belang dat het gaat om buitenwettelijk en begunstigend beleid, waarbij de minister veel beleidsruimte heeft. Aan personen die buiten dit beleid vallen, wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraken van 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:997 en ECLI:NL:RVS:2025:1005, onder 5.3. [appellant] betoogt om deze reden ook tevergeefs dat de speciale voorziening in strijd met artikel 3:2 van de Awb tot stand is gekomen. Daarbij voert [appellant] tevergeefs aan dat het van toeval afhankelijk was of iemand van de speciale voorziening op de hoogte was en dat hijzelf een verzoek heeft gedaan toen hij van de regeling op de hoogte is gekomen. Met de speciale voorziening is namelijk geen regeling getroffen waarvoor iemand zich kan aanmelden. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 29 mei 2024, onder 2.2.
    Verder wijst [appellant] tevergeefs op blz. 6 van het verslag van het commissiedebat van 14 oktober 2021. Zoals de minister tijdens de zitting heeft toegelicht, heeft de minister van Defensie het daar niet over de speciale voorziening maar de Tolkenregeling, die in tegenstelling tot de speciale voorziening wel een open einde heeft. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2611, onder 3.2. Daarbij volgt uit de Kamerbrief van 4 juli 2023 niet, zoals [appellant] betoogt, dat 31 december 2023 de einddatum is, maar dat de minister in reactie op nieuwe hulpverzoeken vanaf die datum volstaat met de mededeling dat er geen beroep op de speciale voorziening meer gedaan kan worden. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4289, onder 3.1.
    [appellant] betoogt ook tevergeefs dat de e-mails van [persoon] gelijk moeten worden gesteld met een melding van een veteraan. [persoon] heeft in die e-mails namelijk geen informatie over individuele bewakers opgenomen. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 29 mei 2024, onder 2.2.
    Tot slot voert [appellant] tevergeefs aan dat hij een risico loopt op schending van de artikelen 2 en 3 van het EVRM. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, schendt de minister - ook als de Taliban dat mogelijk wel doen - niet de fundamentele rechten van personen die buiten dit beleid vallen als hij hun overkomst naar Nederland niet faciliteert. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 februari 2023, onder 4.2. Daarbij voert [appellant] eveneens tevergeefs aan dat de einddatum een contra-indicatie is en dat de minister een beroep op fundamentele rechten daarom indringender moet beoordelen. Zoals de minister tijdens de zitting heeft toegelicht, is de einddatum een afbakening van de groep op wie de speciale voorziening van toepassing is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de uitspraak van 17 augustus 2022 gaat over de Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen. Dit is binnenwettelijk beleid, terwijl het bij de speciale voorziening gaat om buitenwettelijk en begunstigend beleid. Omdat de beslissingsruimte van het bestuursorgaan bij dit type beleid groot is, leidt dit tot een terughoudendere toets dan bij binnenwettelijk beleid.
    3.3.    [appellant] heeft zijn hulpverzoek gedaan op 3 april 2023, bijna achttien maanden na 11 oktober 2021. In het licht daarvan heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] om deze reden niet valt onder de speciale voorziening. De minister hoefde dus niet te beoordelen of [appellant] daadwerkelijk als bewaker van ASG heeft gewerkt voor de Nederlandse krijgsmacht.
    3.4.    Het betoog slaagt niet.
    Is sprake van een schrijnende situatie?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de risico’s die hij loopt niet onderscheidend genoeg zijn ten opzichte van de risico’s die vele anderen in Afghanistan lopen. [appellant] voert aan dat hij zich in een schrijnende situatie bevindt. [appellant] voert verder aan dat het hier gaat om een specifieke groep, namelijk mensen die hebben gewerkt met westerse troepen. Uit het Algemeen Ambtsbericht Afghanistan van juni 2023 en de Country Guidance van de European Union Agency for Asylum over Afghanistan van mei 2024 volgt volgens [appellant] dat deze groep gevaar loopt. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft hij toegelicht dat hij met het woord ‘schrijnend’ bedoelt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waarin aanleiding moet worden gezien voor het oordeel dat de afwijzing in dit geval onevenredig is.
    4.1.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, onder 4.3, volgt dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan het in de Kamerbrief neergelegde beleid. Uit de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1507, onder 7, volgt dat zich daarbij bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin in voorkomende gevallen aanleiding moet worden gezien voor het oordeel dat de afwijzing onevenredig is. [appellant] heeft echter geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht waarin de rechtbank aanleiding had moeten zien voor het oordeel dat de minister voorbij had moeten gaan aan het feit dat hij zijn hulpverzoek na 11 oktober 2021 heeft gedaan. [appellant] voert in dit verband aan dat de Taliban hem gevangen hebben genomen. Na het betalen van een geldbedrag en onder de voorwaarde dat hij het gebied niet zou verlaten, hebben de Taliban hem vrijgelaten. Een aantal maanden later hebben de Taliban zijn twee zoons gevangengenomen en mishandeld. De Taliban hebben zijn zoons ook vrijgelaten onder de voorwaarde dat zij het gebied niet zouden verlaten. Omdat de bedreigingen erger werden, zijn [appellant] en zijn oudste zoon daarna ondergedoken. De Taliban hebben zijn jongste zoon echter opnieuw gevangengenomen en mishandeld. [appellant] wijst hierbij op enkele foto’s, een verklaring van [persoon] van 22 maart 2023 en een e-mail van hemzelf van 17 november 2024. Hoewel de Afdeling begrijpt dat deze ervaringen voor [appellant] heel ingrijpend moeten zijn geweest, zijn dit geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister van het beleid had moeten afwijken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, schendt de minister - ook als de Taliban dat mogelijk wel doen - niet de fundamentele rechten van personen die buiten het beleid vallen, als hij hun overkomst naar Nederland niet faciliteert. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 februari 2023, onder 4.2. Dat het in dit geval niet gaat om algemeen, potentieel gevaar, maar om geconcretiseerd gevaar, vormt daarom geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. Gelet op deze uitspraken, brengt [appellant] verder tevergeefs als bijzondere omstandigheid naar voren dat mensen die hebben gewerkt met westerse troepen gevaar lopen. De rechtbank heeft dan ook, anders dan [appellant] betoogt, terecht geoordeeld dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de risico’s die [appellant] loopt, niet onderscheidend genoeg zijn ten opzichte van de risico’s die vele anderen in Afghanistan lopen.
    Het betoog slaagt niet.
    Had de minister [appellant] moeten horen?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister hem had moeten horen.
    5.1.    De minister mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een ander standpunt. Gelet op wat [appellant] in bezwaar tegen het besluit van 23 mei 2023 heeft aangevoerd, mede bezien in het licht van wat hiervoor is overwogen, was er redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat [appellant] niet valt onder een van de groepen genoemd in de speciale voorziening en dat de afwijzing niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het bezwaar was dus kennelijk ongegrond. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister [appellant] niet heeft hoeven horen in bezwaar.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    861