ECLI:NL:RVS:2014:1641, Raad van State, 07-05-2014, 201306668/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2011 heeft de minister de door Hartenaasje gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet voor het slopen van een gedeelte van de bestaande opstal en het oprichten van een gebouw op het perceel, kadastraal bekend gemeente Deventer, sectie C, nummer 1054, aan de rechteroever van de IJssel, nabij kilometernummer 943,900, geweigerd.

201306668/1/A4.
    Datum uitspraak: 7 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hartenaasje B.V., gevestigd te Deventer,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 juni 2013 in zaak nr. 12/1120 in het geding tussen:
    
    Hartenaasje
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 september 2011 heeft de minister de door Hartenaasje gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet voor het slopen van een gedeelte van de bestaande opstal en het oprichten van een gebouw op het perceel, kadastraal bekend gemeente Deventer, sectie C, nummer 1054, aan de rechteroever van de IJssel, nabij kilometernummer 943,900, geweigerd.
    
    Bij besluit van 17 april 2012 heeft de minister het door Hartenaasje daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 juni 2013 heeft de rechtbank het door Hartenaasje daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Hartenaasje hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Hartenaasje heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2014, waar Hartenaasje, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, J. Klein en ing. J.P.M. van Lanen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. N.H. Huntelaar, dr. S. Quartel en E.R.A. Lamers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
    
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder c, kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder vergunning van de minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap, gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    
    Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
    
  
  
    
    Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit is het verboden zonder vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
    
    a. werken te maken of te behouden;
    
    b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    
    2. Bij besluit van 13 september 2011 heeft de minister de gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet geweigerd omdat de doelstellingen van het waterbeheer als bedoeld in artikel 2.1 van de Waterwet zich volgens hem tegen vergunningverlening verzetten.
    
    3. De minister heeft bij de beoordeling van de vergunningaanvraag de Beleidsregels grote rivieren (Stcrt. 12 juli 2006, nr. 133, zoals gewijzigd bij Stcrt. 21 december 2009, nr. 19704; hierna: de beleidsregels) gehanteerd.
    
    In artikel 1a van de beleidsregels is bepaald dat deze beleidsregels op artikel 6.12 van het Waterbesluit berusten.
    
    In artikel 2, eerste lid, is bepaald dat de artikelen 3 tot en met 7 van toepassing zijn op de waterstaatswerken in beheer bij het Rijk, voor zover aangegeven op de in bijlage 1 bij dit besluit opgenomen overzichtskaart en detailkaarten.
    
    4. Vast staat dat het perceel van Hartenaasje is gelegen binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage IV bij de Waterregeling, zodat het waterstaatkundig beheer van het oppervlaktewaterlichaam waarop dit perceel is gelegen ingevolge artikel 3.1 van de Waterwet, gelezen in verbinding met de artikelen 3.1, eerste lid, en 3.3, aanhef en onder a, van het Waterbesluit en artikel 3.2, derde lid, van de Waterregeling berust bij het Rijk. Verder staat vast dat het perceel van Hartenaasje volgens een van bijlage 1 van de beleidsregels onderdeel uitmakende detailkaart binnen het begrensde gebied valt waarop de beleidsregels van toepassing zijn.
    
    5. Hartenaasje betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheid dat de beleidsregels op grond van artikel 1a van de beleidsregels berusten op artikel 6.12 van het Waterbesluit tot gevolg heeft dat de vergunning niet op grond van de beleidsregels kan worden geweigerd. Zij stelt dat de beleidsregels slechts van belang zijn voor de vraag voor welke activiteiten een vergunning is vereist en niet voor de vraag wanneer een vergunning moet worden geweigerd, nu de weigeringsgronden in artikel 6.21 van de Waterwet zijn opgenomen en de beleidsregels niet op dit artikel van de Waterwet berusten. In geval een vergunning op grond van de beleidsregels wel kan worden geweigerd heeft de rechtbank, zo stelt Hartenaasje, miskend dat de beleidsregels in strijd zijn met de Waterwet. Zij voert hiertoe aan dat een vergunning op grond van het in de artikelen 3 tot en met 7 van de beleidsregels neergelegde afwegingskader kan worden geweigerd, terwijl artikel 6.21, gelezen in verbinding met artikel 2.1 van de Waterwet, voor deze weigering geen grondslag biedt.
    
    5.1. Een vergunning wordt ingevolge artikel 6.21 van de Waterwet geweigerd indien verlening daarvan niet verenigbaar is met de in artikel 2.1 van de Waterwet neergelegde doelstellingen. In de artikelen 3 tot en met 7 van de beleidsregels is een afwegingskader neergelegd op grond waarvan moet worden beoordeeld of een bepaalde activiteit in het rivierbed vanuit rivierkundig opzicht toelaatbaar is. In de beleidsregels is derhalve voor de waterstaatswerken waarop zij van toepassing zijn nader uitgewerkt voor welke activiteiten al dan niet vergunning kan worden verleend. Daarmee geven de beleidsregels invulling aan de in artikel 2.1 van de Waterwet neergelegde doelstellingen. De omstandigheid dat in artikel 1a van de beleidsregels is bepaald dat de beleidsregels berusten op artikel 6.12 van het Waterbesluit heeft niet tot gevolg dat de beleidsregels niet kunnen dienen als afwegingskader ten behoeve van vergunningverlening. De rechtbank is hier derhalve terecht van uitgegaan. Gelet op het voorgaande is de rechtbank er verder terecht van uitgegaan dat de beleidsregels niet in strijd zijn met de Waterwet.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De vergunningaanvraag ziet op het gedeeltelijk slopen van bestaande bebouwing en het oprichten van nieuwe bebouwing. Beoogd is een kantoorgebouw te realiseren met zes verdiepingen. De begane grond is zowel in de lengte als in de breedte smaller dan de vijf verdiepingen daarboven, zodat de bovenste vijf verdiepingen als het ware uitsteken. De vijf verdiepingen worden ondersteund door pilaren, die onder de eerste verdieping worden geplaatst.
    
    7. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de beleidsregels wordt in dit besluit onder rivierbed verstaan de oppervlakte begrensd ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van de Waterwet.
    
    Ingevolge artikel 3 wordt in het rivierbed, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor:
    
    a. een eenmalige uitbreiding van ten hoogste tien procent van de bestaande bebouwing;
    
    d. overige activiteiten van rivierkundig ondergeschikt belang.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt de toestemming, bedoeld in artikel 3, alleen gegeven indien:
    
    a. er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat het veilig functioneren van het waterstaatswerk gewaarborgd blijft;
    
    b. er geen sprake is van een feitelijke belemmering voor vergroting van de afvoercapaciteit, en
    
    c. er sprake is van een zodanige situering en uitvoering van de activiteit dat de waterstandsverhoging of de afname van het bergend vermogen zo gering mogelijk is.
    
    8. Hartenaasje betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hetgeen is aangevraagd niet in strijd is met artikel 3, aanhef en onder a, van de beleidsregels. Zij stelt dat de in dit artikel bedoelde uitbreiding betrekking heeft op de oppervlakte van de bebouwing en niet, zoals de minister stelt, op het volume. Hartenaasje stelt zich op het standpunt dat de uitbreiding van de bestaande bebouwing waarvoor vergunning is gevraagd minder dan tien procent van de bebouwde oppervlakte bedraagt. Verder staat volgens haar vast dat het volume van de bebouwing waarvoor vergunning is gevraagd geen enkele invloed heeft op de bergingscapaciteit van het perceel. Hartenaasje wijst er in dit verband op dat de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat in 2004 naar aanleiding van een ontwerpbestemmingsplan een zienswijze naar voren heeft gebracht waaruit volgt dat op grond van zijn beleid een uitbreiding van het bestaande bebouwde oppervlak met tien procent is toegestaan.
    
    8.1. Vast staat dat de bebouwing waarvoor vergunning is gevraagd een kleiner bebouwd oppervlak heeft dan de bestaande bebouwing, maar dat de wijze waarop het gebouw is vormgegeven tot gevolg heeft dat het volume van de bestaande bebouwing van 3.810 m³ met 303,41 procent wordt uitgebreid naar 11.560 m³. In de bij de beleidsregels behorende handreiking is vermeld dat op grond van artikel 3, aanhef en onder a, van de beleidsregels een beperkte, eenmalige uitbreiding van bestaande bebouwing in het rivierbed is toegestaan. Volgens de handreiking bedraagt deze uitbreidingsmogelijkheid ten hoogste tien procent van de bestaande bebouwde oppervlakte, waarbij de uitbreiding ten hoogste tien procent van het bestaande bebouwingsvolume mag bedragen. De minister heeft zich in het besluit van 13 september 2011 op het standpunt gesteld dat aan artikel 3, aanhef en onder a, van de beleidsregels geen toepassing kan worden gegeven, omdat het volume van het voorziene gebouw ten opzichte van de bestaande bebouwing met meer dan tien procent zal toenemen. Daargelaten de vraag of in dit geval sprake is van een uitbreiding als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder a, van de beleidsregels, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan dit artikel. Voorts geldt dat het door Hartenaasje genoemde standpunt van de minister in een naar voren gebrachte zienswijze dateert van voor de inwerkingtreding van de beleidsregels, zodat hieraan reeds hierom geen betekenis toekomt. De rechtbank is er derhalve terecht van uitgegaan dat de bebouwing waarvoor vergunning is gevraagd in zoverre in strijd is met de beleidsregels.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Hartenaasje betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de gevraagde vergunning op grond van artikel 3, aanhef en onder d, van de beleidsregels verleend had moeten worden. Zij stelt zich op het standpunt dat de bebouwing waarvoor vergunning is gevraagd rivierkundig van ondergeschikt belang is. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat van een rivierkundig ondergeschikt belang geen sprake kan zijn, nu het om een groot gebouw gaat.
    
    9.1. De minister heeft zich in het besluit van 13 september 2011 op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 3, aanhef en onder d, van de beleidsregels in dit geval geen vergunning kan worden verleend, omdat het bouwen van een gebouw niet kan worden aangemerkt als een activiteit die rivierkundig van ondergeschikt belang is. In de bij de beleidsregels behorende handreiking is vermeld dat deze bepaling betrekking heeft op kleine ingrepen, anders dan de overige genoemde kleine ingrepen in dit artikel, die een dusdanig gering effect op de rivier hebben dat deze ingrepen redelijk en billijk zijn. Uit artikel 3 van de beleidsregels kan worden afgeleid dat een eenmalige uitbreiding van een gebouw van ten hoogste tien procent van de bestaande bebouwing als een kleine ingreep wordt beschouwd. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toename van het volume van de nieuwe bebouwing met 303,41 procent ten opzichte van de bestaande bebouwing rivierkundig niet als een activiteit van ondergeschikt belang kan worden beschouwd. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwen van het door Hartenaasje gewenste gebouw niet kan worden aangemerkt als rivierkundig van ondergeschikt belang.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de beleidsregels wordt in dit besluit onder stroomvoerend regime verstaan het afwegingskader dat geldt op het gedeelte van het rivierbed aangegeven op de bij dit besluit behorende detailkaart.
    
    Ingevolge artikel 6 wordt voor niet-riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is geen toestemming gegeven, tenzij, onverminderd het bepaalde in artikel 7, sprake is van:
    
    a. een groot openbaar belang en de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd;
    
    d. een activiteit die per saldo meer ruimte voor de rivier oplevert op een rivierkundig bezien aanvaardbare locatie.
    
    Ingevolge artikel 7, derde lid, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing voor het geven van de toestemming, bedoeld in artikel 6, aanhef en onderdeel d, met dien verstande dat de gevraagde rivierverruimende maatregelen genomen worden, waarbij de financiering en de tijdige realisering van de maatregelen gezekerd zijn.
    
    11. Hartenaasje betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat zich hier gevallen als beschreven in artikel 6, aanhef en onder a en onder d, van de beleidsregels voordoen, zodat de minister de vergunning ten onrechte niet heeft verleend. Zij stelt dat de gedeeltelijke sloop van het bestaande gebouw en het oprichten van het nieuwe gebouw resulteert in minder bebouwd oppervlak op het perceel, zodat hetgeen is aangevraagd per saldo meer ruimte oplevert voor de rivier. Verder stelt Hartenaasje te hebben aangeboden overleg te voeren over het treffen van extra compenserende maatregelen.
    
    11.1. Vast staat dat het perceel van Hartenaasje volgens een van bijlage 1 bij de beleidsregels onderdeel uitmakende detailkaart ligt in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is. Bij het besluit van 13 september 2011 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het bouwwerk waarvoor vergunning is aangevraagd per saldo niet meer ruimte voor de rivier oplevert op een rivierkundig bezien aanvaardbare locatie als bedoeld in artikel 6, aanhef en onder d, van de beleidsregels. In het verweerschrift en ter zitting heeft de minister, mede onder verwijzing naar de bij de beleidsregels behorende handreiking, toegelicht dat een situatie die per saldo meer ruimte voor de rivier in bedoelde zin oplevert zich voordoet indien een activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd dan wel daarmee samenhangende maatregelen tot gevolg hebben dat een verlaging van de waterstand optreedt. In de handreiking wordt als voorbeeld de teruglegging van dijken genoemd als een situatie waarin meer ruimte voor de rivier ontstaat. Hartenaasje heeft niet aannemelijk gemaakt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de activiteit waarvoor vergunning is aangevraagd als zodanig niet meer ruimte voor de rivier oplevert op een rivierkundig bezien aanvaardbare locatie als bedoeld in artikel 6, aanhef en onder d. De omstandigheid dat de oppervlakte van de begane grond van het voorziene bouwwerk kleiner is dan die van het bestaande bouwwerk heeft de rechtbank terecht niet tot het oordeel geleid dat het in dit geval gaat om een activiteit die meer ruimte voor de rivier oplevert. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat op grond van artikel 6, aanhef en onder d, van de beleidsregels geen toestemming kan worden verleend voor hetgeen is aangevraagd.
    
    Voorts leidt de enkele stelling van Hartenaasje dat de gevraagde vergunning een groot openbaar belang dient, niet tot het oordeel dat de minister op grond van artikel 6, aanhef en onder a, van de beleidsregels toestemming had moeten verlenen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat niet is gebleken dat een geval als bedoeld in artikel 6, aanhef en onder a, zich hier voordoet.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. Voor zover Hartenaasje voorts heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de minister in dit geval, gelet op de rivierkundige irrelevantie van haar perceel, van de beleidsregels had moeten afwijken, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan van een beleidsregel afwijken, indien de gevolgen van het handelen overeenkomstig de beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het gaat dan om bijzondere gevallen die niet in de beleidsregels zijn verdisconteerd. De door Hartenaasje gestelde rivierkundige irrelevantie van haar perceel is niet een omstandigheid die bij het opstellen van de beleidsregels niet is voorzien. Een geval als beschreven in artikel 4:84 van de Awb doet zich hier derhalve niet voor. Overigens heeft de minister ter zitting toegelicht dat het perceel van Hartenaasje tussen de rivier en de primaire waterkering ligt, zodat de rivierkundige irrelevantie van het perceel allerminst vaststaat. Gelet op een en ander heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van de beleidsregels had moeten worden afgeweken.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Sorgdrager, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Sorgdrager w.g. Van Heusden
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2014
    
    163-684.