ECLI:NL:RVS:2016:3416, Raad van State, 21-12-2016, 201600491/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2014 heeft het college [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd ter zake van een asbestverontreiniging op het volkstuincomplex 'De Uitkijk' aan de Onegastraat te Zaandam. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant] komen.

201600491/1/A1.
  Datum uitspraak: 21 december 2016
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2015 in zaak nr. 15/1566 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 28 mei 2014 heeft het college [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd ter zake van een asbestverontreiniging op het volkstuincomplex 'De Uitkijk' aan de Onegastraat te Zaandam. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant] komen.
  
  
  
    Bij besluit van 8 augustus 2014 heeft het college de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op € 19.366,43.
  
  
  
    Bij besluit van 25 februari 2015 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 28 mei 2014 en 8 augustus 2014 ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 15 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2016, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.A. van Baak, J.M. den Boef, drs. J.M. de Jong en mr. P.C. Hoogkarspel, zijn verschenen.
  
  
  
        Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. appellant] is gebruiker van het tuinhuisje op het perceel nr. […] van het volkstuincomplex "De Uitkijk" te Zaandam. In de nacht van 25 op 26 mei 2014 is in het tuinhuisje brand uitgebroken, waarbij asbest is vrijgekomen dat in de nabijheid van de brandhaard op de bodem is terechtgekomen. Het college heeft [appellant] bij het besluit van 28 mei 2014 onder oplegging van bestuursdwang gelast de asbestverontreiniging te saneren. Daarbij heeft het college tevens bepaald dat indien niet aan de last wordt voldaan de kosten van de uitoefening van bestuursdwang ten laste van [appellant] komen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant] artikel 1.1a van de Wet milieubeheer en artikel 1a van de Woningwet heeft overtreden. Aangezien [appellant] niet aan de last heeft voldaan, heeft het college de sanering zelf laten uitvoeren en de kosten daarvan bij het besluit van 8 augustus 2014 bij [appellant] ingevorderd.
  
  
    Bevoegdheid rechtbank
  
  
  2. De rechtbank is bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Woningwet, maar niet, behoudens uitzonderingen, van beroepen tegen besluiten tot handhaving van de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 8:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in verbinding met artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, is, behoudens uitzonderingen, de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd kennis te nemen van beroepen tegen een besluit tot handhaving van de Wet milieubeheer. Onder besluiten tot handhaving wordt in dit verband mede begrepen de besluiten tot vaststelling van de kosten voor de toepassing van bestuursdwang.
  
  3. Het college heeft één ondeelbare last onder bestuursdwang opgelegd die is gebaseerd op één en hetzelfde feitencomplex. Daaraan heeft het college niet alleen een overtreding ten grondslag gelegd waarover de rechtbank in eerste aanleg, en de Afdeling in hoger beroep, rechtsmacht heeft (overtreding van artikel 1a van de Woningwet), maar ook een overtreding waarover uitsluitend de Afdeling in eerste en enige aanleg rechtsmacht heeft (overtreding van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer). Zoals de Afdeling eerder in vergelijkbare gevallen heeft geoordeeld is de Afdeling in een dergelijke situatie bevoegd in eerste en enige aanleg kennis te nemen van het beroep. Zie de uitspraken van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458 en 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1065. De rechtbank was, gelet hierop, niet bevoegd uitspraak te doen op het beroep. Dit betekent dat het hoger beroep daarom gegrond zal worden verklaard en de uitspraak van de rechtbank daarom moet worden vernietigd.
  
  4. De Afdeling zal hierna het bij de rechtbank ingestelde beroep behandelen en daarbij tevens het in hoger beroep aangevoerde betrekken.
  
  
    De bestuursdwangaanschrijving     
  
  
  5.    [ appellant] betoogt dat het college hem ten onrechte als overtreder van artikel 1.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft aangemerkt. Daartoe voert hij aan dat hem geen verwijt van de asbestverontreiniging kan worden gemaakt, omdat hij de brand niet heeft aangestoken en hij ook geen wetenschap had van de asbest op het dak van het tuinhuis. Verder is het bezit of gebruik van een opstal waarin asbest is verwerkt, niet verboden. Daarmee wordt het risico aanvaard dat asbestdeeltjes in de omgeving terecht komen, zodat mag worden verwacht dat saneringen als deze tot de publiekrechtelijke taak van de gemeente behoren, aldus [appellant]. [appellant] verwijst daarbij naar de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 26 september 2007, ECLI:NL:RBSHE:2007:BC3521 en het arrest van de Hoge Raad van 15 juni 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB2149.     
  
  
    5.1.    Ingevolge artikel 1.1a, eerste lid van de Wet milieubeheer neemt een ieder voldoende zorg voor het milieu in acht.
  
  
  
        Ingevolge het tweede lid houdt de zorg, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
  
  
  
        Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
  
  
  
    5.2.    Bij de beantwoording van de vraag of [appellant] overtreder is van artikel 1.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepalend of hij redelijkerwijs kon vermoeden dat door het niet treffen van maatregelen ten aanzien van de verspreide asbest, nadelige gevolgen voor het milieu konden ontstaan. Dat [appellant] niet kan worden verweten dat de brand is ontstaan en daardoor asbest zich heeft verspreid, is niet relevant. Vast staat dat door het laten liggen van de asbestresten nadelige gevolgen voor het milieu konden ontstaan. [appellant] is blijkens een controleverslag van 28 mei 2014 op 26 mei 2014 en 27 mei 2014 door een toezichthouder gewezen op zijn verplichting tot het treffen van maatregelen. Nu [appellant] bij machte was deze maatregelen te treffen maar dit heeft nagelaten, heeft het college hem terecht als overtreder van artikel 1.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangemerkt. Dat - zoals [appellant] stelt - ook andere personen bij machte waren maatregelen te treffen en deze personen mogelijk ook als overtreder konden worden aangemerkt, maakt dit niet anders. Hetzelfde geldt voor de stelling van [appellant] dat sanering van asbestverontreiniging tot een publiekrechtelijke taak zou moeten worden gerekend. Deze omstandigheid kan aanleiding zijn om de kosten te matigen, maar niet om [appellant] niet als overtreder aan te merken. De uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch en het arrest van de Hoge Raad waarnaar [appellant] verwijst, betreffen aansprakelijkheidskwesties waarin een gemeente saneringskosten met een onrechtmatige daadactie verhaalt op de eigenaar van een perceel en zijn voor de vraag of [appellant] overtreder is, niet relevant.
  
  
  
        Het betoog faalt.    
  
  
  6.    [ appellant] heeft een aantal beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de last onder bestuursdwang voor zover die is gebaseerd op overtreding van artikel 1a van de Woningwet. Nu, zoals onder 5.2 is overwogen, het college het besluit tot het opleggen van de last onder bestuursdwang heeft kunnen baseren op overtreding van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, kunnen deze gronden niet tot het beoogde doel leiden en behoeven zij verder geen inhoudelijke bespreking.
  
  7.    [ appellant] betoogt dat de last feitelijk niet kon worden uitgevoerd binnen de termijn die daarvoor in het besluit van 28 mei 2014 is gegeven. Hij heeft tijdig aan [bedrijf] Renovatiewerken B.V. een offerte gevraagd, doch blijkens de reactie daarop kon niet binnen die termijn met de werkzaamheden worden begonnen, aldus [appellant].
  
  
    7.1.    In het besluit van 28 mei 2014 is de last onder bestuursdwang als volgt omschreven:
  
  
  
    "A: vóór 29 mei 2014, 10:00 uur opdracht te verstrekken tot het ongedaan maken van alle nadelige milieugevolgen aangaande asbest zoals ontstaan tijdens de brand in de nacht van 24 op 25 mei middernacht op het Volkstuincomplex de Uitkijk (…). De opdracht dient te omvatten het, conform de door Search B.V. gedane asbestinventarisatie, geheel saneren van het vrijgekomen en verspreide asbest. (…)
  
  
  
    B. vóór 29 mei 2014, 17:00 uur over te gaan tot aanvang van het (laten) uitvoeren van de onder punt 1A omschreven sanering van de met asbest besmette gronden. (…)"
  
  
  
    7.2.    Het bestuursdwangbesluit is op 28 mei 2014 aan [appellant] uitgereikt. Op dezelfde dag heeft [appellant] aan [bedrijf A] een offerte gevraagd voor het uitvoeren van de saneringswerkzaamheden. In reactie daarop heeft [bedrijf A] bij e-mail van 28 mei 2014, 21:30 uur, een offerte uitgebracht waarin staat dat de werkzaamheden kunnen worden uitgevoerd voor € 3.840,00, maar dat voor de uitvoering een definitieve asbestinventarisatie en de benodigde vergunningen moeten worden aangeleverd. De asbestinventarisatie van Search betreft een concept en is volgens die offerte daarom niet geschikt voor uitvoering. De werkzaamheden kunnen worden ingepland na ontvangst en beoordeling van de vergunningen, aldus de offerte. Vervolgens heeft [appellant] een ambtenaar van de afdeling Gebruikstoezicht hiervan op de hoogte gesteld. Bij e-mail van 29 mei 2014, 7:34 uur, heeft de ambtenaar vermeld dat de vergunning en de status van concept geen belemmeringen zijn om de opdracht te geven en met de sanering te beginnen. Gelet hierop en nu de termijn voor het verstrekken van een opdracht eerst om 10.00 uur afliep, valt niet in te zien dat de last in zoverre niet binnen de begunstigingstermijn uitvoerbaar was. Daar komt bij dat het college, toen geen opdrachtbevestiging was ingekomen, een nieuwe termijn heeft gegund, die afliep op 30 mei 2014, 10.00 uur.
  
  
  
        Gelet op het vorenstaande kan niet met succes worden betoogd dat de last feitelijk dan wel in redelijkheid niet binnen de daarvoor gestelde termijn kon worden uitgevoerd.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  8.    [ appellant] betoogt dat de kosten voor de toepassing van bestuursdwang niet in redelijkheid op hem kunnen worden verhaald. Volgens [appellant] is het algemeen belang bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie in die mate betrokken, dat de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel voor zijn rekening behoren te komen. Verder wijst hij in dit verband op zijn geringe financiële draagkracht.
  
  
    8.1.    Ingevolge artikel 5:25 van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
  
  
  
    8.2.    In artikel 5:25 van de Awb is neergelegd dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan. Voor het maken van een uitzondering kan onder meer aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt kan worden gemaakt en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. (Zie onder meer de uitspraak van 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3643).
  
  
  
    8.3.    Onder 5.2 is geconcludeerd dat [appellant] artikel 1.1a van de Wet milieubeheer heeft overtreden. Het college heeft direct na de brand [appellant] gewaarschuwd. [appellant] heeft niettemin niet de maatregelen genomen die van hem werden gevergd. Anders dan [appellant] betoogt, kan dit hem worden verweten. Gelet hierop kan de mate waarin het algemeen belang is betrokken bij het ongedaan maken van de ontstane situatie, geen aanleiding geven voor het oordeel dat de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel voor rekening van [appellant] behoren te komen. Evenmin is gebleken van andere bijzondere omstandigheden die grond bieden om geheel of gedeeltelijk van het kostenverhaal af te zien. De financiële draagkracht kan in beginsel niet als een dergelijke omstandigheid gelden.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    De vaststelling van de kosten
  
  
  9.    [ appellant] heeft de last niet uitgevoerd waarna het college bestuursdwang heeft toegepast door zelf opdracht te geven aan [bedrijf B] om de saneringswerkzaamheden uit te voeren. In de periode van 30 mei 2014 tot en met 6 juni 2014 zijn de werkzaamheden uitgevoerd. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 8 augustus 2014 heeft het college de kosten van de uitvoering van bestuursdwang, overeenkomstig de factuur van [bedrijf B], vastgesteld op € 19.366,43.
  
  10.    [ appellant] betoogt dat de gemeente slechts een van de drie onderdelen, namelijk onderdeel A, van de last heeft uitgevoerd. Het in te vorderen bedrag mag dan ook alleen betrekking hebben op dat onderdeel, aldus [appellant].
  
  
    10.1.    Dit betoog faalt. Onderdeel A van de lastgeving houdt in dat opdracht wordt gegeven tot sanering. Dit impliceert ook de uitvoering van de sanering, zodat het in te vorderen bedrag daar ook terecht op is gebaseerd.
  
  
  11.    [ appellant] betoogt dat de kosten van de sanering onjuist zijn berekend. De kosten betreffen een sanering van een gebied van 1500 m2 terwijl de opgelegde last uitsluitend ziet op een sanering van een gebied van 150 m2. Alleen de kosten van de sanering van een gebied met die omvang kunnen in rekening worden gebracht, aldus [appellant].
  
  
    11.1.    De opgelegde last houdt in dat 'opdracht wordt verstrekt tot het ongedaan maken van alle nadelige milieugevolgen aangaande asbest zoals ontstaan tijdens de brand in de nacht van 24 op 25 mei middernacht op het Volkstuincomplex de Uitkijk. (…) De opdracht dient te omvatten het, conform de door Search B.V. gedane asbestinventarisatie, geheel saneren van het vrijgekomen en verspreide asbest.' Verder houdt de last in dat vóór 29 mei 2014, 17:00 uur, verlengd tot 30 mei 2014, een aanvang wordt gemaakt tot het (laten) uitvoeren van de hierboven omschreven sanering van de met asbest besmette gronden.
  
  
  
    11.2.    De resultaten van de door Search uitgevoerde asbestinventarisatie, waar de last op doelt, zijn neergelegd in het asbestinventarisatierapport van 27 mei 2014, kenmerk 24.14.04223.1, versie 2 (hierna: het rapport).
  
  
  
        In het rapport is vermeld dat de omvang van het te saneren gebied 150 m2 bedraagt. De in het rapport opgenomen situatietekening laat echter zien dat het gebied tussen de sloot en het weiland moet worden gesaneerd, welk gebied meerdere volkstuinen omvat en groter is dan 150 m2. Verder staat in de last centraal dat alle nadelige milieugevolgen van de brand, voor zover het asbest betreft, ongedaan moeten worden gemaakt. Gelet op het vorenstaande kan niet worden gesteld dat de last onvoldoende duidelijk is en moet de vermelding in het rapport en in de besluiten van het college van een te saneren gebied met een omvang van 150 m2 als een kennelijke vergissing worden beschouwd. Het college is er terecht van uitgegaan dat het gaat om de kosten van de sanering van een gebied van ongeveer 1500 m2.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  12.    [ appellant] betoogt dat niet is onderzocht of de asbestdeeltjes die zijn opgeruimd, daadwerkelijk van zijn tuinhuis afkomstig zijn. Het is volgens hem niet uitgesloten dat asbestdeeltjes afkomstig waren van door andere tuinders in brand gestoken hout.
  
  
    12.1.    Dit betoog faalt. Het rapport noch de nadien door Search uitgevoerde onderzoeken geven aanleiding voor het oordeel dat de asbestverontreiniging gedeeltelijk een andere oorzaak had dan de brand. Ook anderszins bestaat voor de juistheid van deze stelling geen grond.
  
  
  13.    [ appellant] betoogt dat de op de factuur van [bedrijf B] vermelde activiteiten niet overeenkomen met de daadwerkelijk uitgevoerde activiteiten. Daardoor zijn de gefactureerde en bij [appellant] in rekening gebrachte kosten te hoog, aldus [appellant]. Hij verwijst hierbij naar twee verklaringen van tuinders dat alleen zijn tuin en een klein deel van het schelpenpad zijn schoongemaakt en zeker geen gebied met een oppervlakte van 1500 m2.
  
  
    13.1.    In het rapport van Search van 8 augustus 2014 (dat is de definitieve versie van het onder 11.2 genoemde rapport) is vermeld dat het te saneren gebied een omvang heeft van circa 1500 m2. Verder blijkt uit door Search eind mei en begin juni 2014 verrichte visuele inspecties dat de saneringswerkzaamheden zich ook hebben uitgestrekt tot naburige percelen en het tussen die percelen gelegen schelpenpad. Gelet hierop kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat de sanering zich alleen heeft beperkt tot zijn perceel en een klein deel van het schelpenpad.
  
  
  
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe het bedrag van € 19.366,43 tot stand is gekomen. Uit de factuur van [bedrijf B], waarnaar het college in het invorderingsbesluit heeft verwezen, blijkt niet welke activiteiten zijn uitgevoerd. Blijkens de risicoclassificatie die onderdeel uitmaakt van het rapport van Search van 8 augustus 2014 kan het asbest worden verwijderd door 'handpicking'. Niet duidelijk is hoe dit zich verhoudt met de in de factuur vermelde, maar niet gespecificeerde stortkosten voor een totaal van 9,8 ton asbest. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] een offerte heeft overgelegd waarin wordt aangeboden de asbestverontreiniging te saneren voor € 3.840,00.
  
  
  
        Gelet op het vorenstaande is het besluit van het college van 25 februari 2015, voor zover het gaat om de vaststelling van de kosten, onvoldoende gemotiveerd.
  
  
  
        Het betoog slaagt.
  
  
  
    13.2.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 25 februari 2015 moet gedeeltelijk worden vernietigd.
  
  
  
    Conclusie
  
  
  14. Het hoger beroep is gegrond omdat de rechtbank niet bevoegd was uitspraak te doen op het beroep. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling doet alsnog uitspraak op het beroep.
  
  
        Het beroep tegen het besluit van 25 februari 2015 is gegrond. Dat besluit moet wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd, voor zover daarbij het college het besluit van 8 augustus 2014 heeft gehandhaafd.
  
  
  
        Dit betekent dat het college, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw een besluit moet nemen op het bezwaar van [appellant], voor zover dat is gericht tegen het besluit van 8 augustus 2014. Daarbij dient het college tevens af te wegen of de hoogte van de kosten van bestuursdwang in dit geval aanleiding geeft het in te vorderen bedrag te matigen. Verder dient het college bij dat besluit te beslissen op het verzoek om vergoeding van de kosten die verband houden met het maken van bezwaar.
  
  
  15. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
  
  
  
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2015 in zaak nr. 15/1566;
  
  
  
    III.    verklaart het beroep gegrond;
  
  
  
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 25 februari 2015, kenmerk 2014/124959 AWB/2014/0555, voor zover het college daarbij het besluit van 8 augustus 2014 heeft gehandhaafd;
  
  
  
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: duizend negenhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
  
  
  
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
  
  
  
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
  
  
  
    190-833.