ECLI:NL:RVS:2015:100, Raad van State, 21-01-2015, 201400832/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Boekels Ven" vastgesteld.

201400832/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Mens, Dier & Peel, gevestigd te Gemert-Bakel, en de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg (hierna: de stichtingen),
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Boekel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Boekels Ven" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichtingen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichtingen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2014, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door H.C. Gerringa en G.J.P. Stoks, bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.A. van der Vleuten, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord Grotenhuis Ontwikkelings Maatschappij, vertegenwoordigd door P. Visser en J.J. Thijssen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet onder meer in de bouw van maximaal 173 recreatiewoningen, een zorg- en behandelvoorziening en een centrumvoorziening. Het plangebied ligt ten zuidoosten van de kern Boekel. In het plangebied is de camping Boekels Ven gevestigd.
    
    2.1. De stichtingen betogen primair dat het plan is vastgesteld in strijd met de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening 2012). Zij voeren hiertoe aan dat het plangebied deels binnen de Ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) ligt en daar ontwikkelingen mogelijk maakt die de EHS kunnen aantasten. Dit is in strijd met artikel 4.2, eerst lid, van de Verordening 2012. De stichtingen betogen dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de begrenzing van de EHS is gewijzigd onder toepassing van de in artikel 4.8 van de Verordening 2012 neergelegde zogenoemde saldobenadering. Een daartoe strekkend verzoek van het gemeentebestuur en besluit van het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: het college) ontbreken. Subsidiair betogen de stichtingen dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden die gelden voor het toepassen van de saldobenadering. Ook betogen zij dat het plan in strijd met artikel 11.6 van de Verordening 2012 voorziet in een zorg- en behandelvoorziening.
    
    2.2. In artikel 4.2, eerste lid, van de Verordening 2012 is bepaald dat een bestemmingsplan dat is gelegen in de EHS:
    
    a. strekt tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden;
    
    b. regels stelt ter bescherming van de ecologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden en daarbij rekening houdt met de overige aanwezige waarden en kenmerken, waaronder de cultuurhistorische waarden en kenmerken.
    
    Ingevolge artikel 4.8, eerste lid, kan het college de begrenzing van de EHS wijzigen door toepassing van de saldobenadering.
    
    Ingevolge artikel 11.6, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, voorzien in (…) een uitbreiding van een niet-agrarische ruimtelijke ontwikkeling, anders dan bepaald in de artikelen 11.1 tot en met 11.5, mits: (…).
    
    2.3. Het plangebied bestaat uit drie delen. Aan twee delen, het meest zuidelijke en het meest noordelijke deel, zijn de bestemming "Natuur" en de aanduiding "toegevoegde ehs" toegekend. Aan het middendeel zijn ter plaatse van het huidige terrein van camping Boekels Ven en de gronden waar een uitbreiding van de camping is gewenst de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de aanduidingen "verblijfsrecreatie", "specifieke vorm van recreatie - centrumvoorziening", "specifieke vorm van recreatie -
    
    zorg- en behandelvoorziening", "recreatiewoning" en "verwijderde ehs" toegekend. Aan de overige gronden van het middendeel zijn de bestemming "Bos" en, voor een deel daarvan, de aanduiding "toegevoegde ehs" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen;
    
    b. voorzieningen ten behoeve van de recreatiewoningen;
    
    c. behandelvoorzieningen;
    
    d. gebouwde voorzieningen ten behoeve van opslag;
    
    e. een ven ter plaatse van de aanduiding "ven";
    
    f. verwijderde ecologische hoofdstructuur ter plaatse van de aanduiding "verwijderde EHS".
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    g. horeca ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - centrumvoorzieningen";
    
    (…).
    
    Ingevolge lid 5.2.2 gelden voor het bouwen de volgende regels:
    
    a. recreatiewoningen mogen ter plaatse van de aanduiding "verblijfsrecreatie" worden gebouwd met dien verstande dat:
    
    1. het maximaal aantal recreatiewoningen 173 betreft (…);
    
    2. maximaal 12 recreatiewoningen geschakeld mogen worden gerealiseerd in de vorm van meergeneratiewoningen;
    
    3. de oppervlakte van een recreatiewoning maximaal 100 m² bedraagt;
    
    b1. recreatiewoningen mogen ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning" worden gebouwd met dien verstande dat de recreatiewoningen binnen het bouwvlak zijn gebouwd.
    
    Ingevolge lid 5.2.4 gelden voor het bouwen van gebouwen voor behandelvoorzieningen de volgende regels:
    
    a. gebouwen ten behoeve van behandelvoorzieningen dienen gebouwd te worden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - behandelvoorzieningen" met dien verstande dat:
    
    1. de totale oppervlakte van de gebouwen voor behandelvoorzieningen maximaal 5.000 m² bedraagt;
    
    (…).
    
    2.4. De gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - behandelvoorzieningen" en een deel van de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "verblijfsrecreatie" liggen op de bij de Verordening 2012 behorende kaart "Natuur en landschap" in de EHS. Tussen partijen is niet in geschil dat de bebouwing die op deze gronden is toegestaan kan leiden tot aantasting van de EHS en dat het plan daarom in zoverre in strijd is met artikel 4.2, eerste lid, van de Verordening 2012. De raad heeft deze strijdigheid met de Verordening 2012 willen opheffen door de begrenzing van de EHS onder toepassing van artikel 4.8 van de Verordening 2012 te laten wijzigen, zodat de gronden waar bebouwing is voorzien niet langer deel uitmaken van de EHS. Zoals de raad heeft erkend, heeft het college geen daartoe strekkend besluit als bedoeld in artikel 4.8, eerste lid, van de Verordening 2012 genomen. De raad is er bij de vaststelling van het plan derhalve ten onrechte vanuit gegaan dat de begrenzing van de EHS is gewijzigd. Het plan, voor zover daarin de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduidingen "verblijfsrecreatie" en "specifieke vorm van recreatie - zorg- en behandelcentrum" is toegekend aan gronden die in de EHS liggen, is gelet op het voorgaande vastgesteld in strijd met artikel 4.2, eerste lid, van de Verordening 2012. Het betoog slaagt.
    
    Nu de begrenzing van de EHS niet is gewijzigd en nu de zorg- en behandelvoorziening niet in agrarisch gebied of de groenblauwe mantel, maar in de EHS is voorzien, blijven de subsidiaire betogen van de stichtingen hier buiten bespreking.
    
    3. De stichtingen voeren aan dat uit het rapport "Scan natuurwaarden, Natuur- en soortenbeleid herontwikkeling Boekels Ven" van 16 februari 2011 van Grontmij Nederland B.V. (hierna: het rapport natuurwaarden) volgt dat in het plangebied diverse beschermde diersoorten, zoals vleermuizen en een aantal vogels, aanwezig zijn of kunnen zijn en dat hiernaar nader onderzoek moet worden verricht. Nader onderzoek ontbreekt echter. Volgens de stichtingen staat daarom niet vast dat de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    3.1. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan binnen de planperiode van in beginsel tien jaar in de weg staat.
    
    3.2. In §5.1 van het rapport staat dat op 9 februari 2011 een oriënterend veldbezoek is afgelegd aan het plangebied en de directe omgeving. In hoofdstuk 6 wordt geconcludeerd dat zich binnen het plangebied jaarrond beschermde vaste rust- en verblijfplaatsen van de buizerd, ransuil en mogelijk ook van de havik, sperwer en huismus bevinden. Het gebied ten noordwesten en zuidoosten van het plangebied vormen geschikte leefgebieden voor de steenuil en de kerkuil. Tevens vormt het plangebied een leefgebied voor de eekhoorn en bevinden zich mogelijk vaste rust- en verblijfplaatsen van de eekhoorn binnen het plangebied. Ook wordt geconcludeerd dat het plangebied mogelijk een geschikt foerageergebied vormt voor de gewone dwergvleermuis, ruige dwergvleermuis, laatvlieger, rosse vleermuis, watervleermuis, gewone grootoorvleesmuis en baarvleermuis. Er bevinden zich geschikte vaste rust- en verblijfplaatsen van vleermuizen binnen het plangebied. Binnen het plangebied zijn diverse lijnvormige landschapselementen (zoals bosranden langs paden) aanwezig die mogelijk fungeren als vaste vliegroute tussen verblijfplaatsen en foerageergebied voor vleermuizen. Het Boekels Ven en de nabijgelegen bosrand vormen een geschikt leefgebied voor de alpensalamander. Aanbevolen wordt om nader onderzoek uit te voeren.
    
    3.3. In §4.1 van de plantoelichting staat dat soorteninventarisaties worden uitgevoerd in de periode tussen najaar 2012 en najaar 2013. De stand van zaken op 1 mei 2013 is beschreven. Daarin staat onder andere dat uitvoering van het onderzoek naar de aanwezigheid van kraamkolonies en zomerverblijfplaatsen half mei wordt opgestart, dat onderzoek naar de aanwezigheid van nestlocaties van de buizerd en de sperwer nog loopt en dat aanvullend onderzoek uitgevoerd dient te worden naar de aanwezigheid van vleermuizen en verblijfplaatsen van de huismus in de bestaande bebouwing op de camping.
    
    3.4. Gelet op de conclusies en aanbevelingen uit het rapport natuurwaarden en het ontbreken van nader onderzoek zoals in dat rapport is aanbevolen, was ten tijde van de vaststelling van het plan onvoldoende inzichtelijk of een ontheffing op grond van de Ffw benodigd is en of deze kan worden verleend. De raad heeft zich daarom niet in redelijkheid op voorhand op het standpunt kunnen stellen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog slaagt.
    
    4. In hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van Awb en, voor zover dit plandeel gronden omvat die op de bij de Verordening 2012 behorende kaart "Natuur en landschap" in de EHS liggen, met artikel 4.2, eerste lid, van de Verordening 2012. Vanwege de samenhang met de plandelen met de bestemming "Natuur" en "Bos" dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
    
    5. De Afdeling ziet aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten en overweegt hiertoe het volgende.
    
    5.1. De raad heeft als nader stuk overgelegd het besluit "Wijziging Verordening ruimte 2014, kaartaanpassingen 1" van het college van 22 september 2014 tot wijziging van de Verordening ruimte 2014 (hierna: Verordening 2014), waarin onder meer de begrenzing van de EHS is gewijzigd ten behoeve van het voorliggende plan. Uit het besluit volgt dat de EHS ter plaatse van de gronden waar recreatiewoningen en een zorg- en behandelvoorziening zijn voorzien, komt te vervallen en dat de gebieden waar natuurcompensatie plaatsvindt als EHS worden aangemerkt.
    
    De raad stelt, onder verwijzing naar het rapport "Uitwerking EHS-Saldobenadering Boekels Ven" van 1 mei 2013, opgesteld door Grontmij Nederland B.V. (hierna: rapport saldobenadering), dat voldoende compensatiemaatregelen zullen worden genomen. Ook stelt de raad dat is gewaarborgd dat deze maatregelen zullen worden uitgevoerd.
    
    6. De stichtingen betogen dat ten onrechte gebruik is gemaakt van de zogenoemde saldobenadering en dat de herbegrenzing van de EHS niet als motivering van het plan kan worden gebruikt. Zij voeren aan dat de compensatiemaatregelen niet zullen leiden tot een verbetering van de kwaliteit en de kwantiteit van de EHS. Hiertoe voeren zij aan - kort gezegd - dat de compensatiegebieden geen kwalitatief gelijkwaardige waarden hebben, dat het huidige robuuste EHS-gebied wordt versnipperd, dat onvoldoende rekening is gehouden met de zogenoemde externe werking van de voorziene ontwikkelingen, dat eerder gronden uit de EHS zijn verwijderd waarvoor geen compensatie is geboden en dat één van de compensatiegebieden grenst aan een motorcrossterrein. Verder mag het intrekken van een in de jaren 80 verleende bouwvergunning voor 150 recreatiewoningen, die slechts ten dele is benut, volgens hen niet worden aangemerkt als een kwaliteitsverbetering. Ook voeren de stichtingen aan dat de berekening van de benodigde compensatie is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Tot slot voeren zij aan de uitvoering van de ruimtelijke visie "De Groene Ladder" niet is verzekerd, dat het rapport saldobenadering geen termijn van uitvoering bevat en dat de compensatiegebieden niet in eigendom zijn van een partij die de aanwijzing als EHS daarvan kan uitvoeren.
    
    6.1. In artikel 5, lid 5.4, van de Verordening 2014 is bepaald dat:
    
    1. Het college van gedeputeerde staten de begrenzing van de EHS op verzoek van de gemeente kan wijzigen in geval van een ruimtelijke ontwikkeling door toepassing van de saldobenadering.
    
    2. Onder de saldobenadering bedoeld in het eerste lid wordt verstaan een combinatie van onderling samenhangende plannen, projecten of handelingen waarvan één of enkele afzonderlijk een negatief effect hebben op de EHS, maar waarvan de gecombineerde uitvoering leidt tot een verbetering van de kwaliteit of kwantiteit van de EHS als geheel.
    
    3. Een verzoek om wijziging van de begrenzing, als bedoeld in het eerste lid, gaat vergezeld van een bestemmingsplan waarin een ruimtelijke visie is opgenomen op een gebied waarvan een wezenlijk deel behoort tot de EHS en waarbij ruimtelijke ontwikkelingen in samenhang worden bezien om een grotere kwaliteitswinst voor meerdere ruimtelijke functies, waaronder de natuur, te bereiken.
    
    4. Een ruimtelijke visie op een gebied als bedoeld in het derde lid beschrijft in ieder geval:
    
    a. de omvang van het gebied waarop de ruimtelijke visie betrekking heeft;
    
    b. de doelen van de ruimtelijke visie, in het bijzonder wat betreft de verbetering van de kwaliteit en kwantiteit van de EHS waardoor een beter functionerende EHS ontstaat;
    
    c. op welke wijze wordt voldaan aan de regels inzake het compenseren van verlies van ecologische waarden en kenmerken, bedoeld in artikel 5.6 (compensatieregels);
    
    d. op welke wijze de uitvoering van de ruimtelijke visie is verzekerd.
    
    (…).
    
    In lid 5.6 is bepaald dat:
    
    1. De op grond van de verordening verplichte compensatie vindt, naar keuze, plaats door:
    
    a. fysieke compensatie, overeenkomstig artikel 5.7;
    
    b. financiële compensatie, overeenkomstig artikel 5.8.
    
    2. De omvang van de compensatie wordt bepaald door de omvang van het vernietigde areaal waarbij een toeslag op de omvang van het vernietigde areaal wordt berekend, zowel in oppervlak, als in budget, te onderscheiden in de volgende categorieën:
    
    a. natuur met een ontwikkeltijd van 5 jaar of minder: geen toeslag;
    
    b. tussen 5 en 25 jaar te ontwikkelen natuur: toeslag van 1/3 in oppervlak, plus de gekapitaliseerde kosten van het ontwikkelingsbeheer;
    
    c. tussen 25 en 100 jaar te ontwikkelen natuur: toeslag van 2/3 in oppervlak, plus de gekapitaliseerde kosten van het ontwikkelingsbeheer;
    
    d. bij een ontwikkelingsduur van meer dan 100 jaar: de toeslag in oppervlak en de gekapitaliseerde kosten van het ontwikkelingsbeheer is maatwerk.
    
    In lid 5.7 is bepaald dat:
    
    3. Een verzoek als bedoeld in de artikelen 5.3, 5.4 en 5.5, alsmede een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 5.1, zesde lid, gaat vergezeld van een compensatieplan.
    
    6. De uitvoering van het compensatieplan start uiterlijk op het moment van voltooiing van de aantasting en wordt op zo kort mogelijke termijn daarna, doch uiterlijk binnen vijf jaar, afgerond.
    
    9. De uitvoering van het compensatieplan wordt vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de initiatiefnemer en de gemeente waarin:
    
    b. een financiële onderbouwing is vastgelegd waaruit blijkt dat de uitvoering van de compensatiemaatregelen is zeker gesteld (…).
    
    6.2. In de Verordening 2014, die in werking is getreden op 18 maart 2014, zijn algemeen verbindende voorschriften opgenomen met betrekking tot bestemmingsplannen die zijn gelegen in de EHS. Met het besluit van het college van 22 september 2014 tot wijziging van de EHS is de Verordening 2014 gewijzigd. Dit betekent dat het besluit van 22 september 2014 in dit geval een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is. Ingevolge artikel 8.3, eerste lid, onder a, van de Awb kan daartegen geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat evenwel niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.
    
    Exceptieve toetsing houdt in dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
    
    6.3. In het rapport saldobenadering, een bijlage bij het bestemmingplan, staat dat ten gevolge van de voorziene ontwikkelingen een oppervlakte van 3,54 ha nieuwe EHS wordt gerealiseerd. Hiervoor zijn twee geschikte locaties binnen de Groene Ladder aangewezen, die worden ontwikkeld tot nieuwe natuur en onderdeel worden van de EHS. De locaties van deze percelen zijn dusdanig gekozen dat deze een versterking van de robuustheid van de Groene Ladder opleveren. Beide percelen grenzen direct aan de EHS en leveren een gezamenlijke bijdrage van 2,94 ha aan de EHS. De resterende oppervlakte nieuwe natuur wordt gerealiseerd en bestemd op delen van Boekels Hout die vooralsnog niet als EHS zijn bestemd. De ligging en de omvang van deze percelen zal de robuustheid en het functioneren van de EHS ten goede komen. Daarnaast worden kwaliteitsverbeterende maatregelen getroffen op het terrein van Boekels Hout. De huidige inrichting daarvan bestaat grotendeels uit oude funderingen en gesloopte bebouwing. De bestaande inrichting (onderdeel van de EHS) is hierdoor van slechte kwaliteit. De voorgenomen kwaliteitsverbeterende maatregelen zullen de slecht ontwikkelde percelen omzetten tot een gevarieerd en structuurrijk bos. De uitvoering van de kwaliteitsverbetering zal worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de initiatiefnemer en de gemeente, zo staat in het rapport saldobenadering.
    
    Blijkens de toelichting en de Nota van inspraak bij het besluit van 22 september 2014 heeft het college de herbegrenzing van de EHS vastgesteld overeenkomstig de herbegrenzing die in het voorliggende plan is opgenomen, waarbij het college heeft overwogen dat in het rapport saldobenadering is onderbouwd dat het plan voldoet aan de regels die daarover zijn gesteld in de Verordening 2014. Voorts heeft de raad ter zitting verklaard dat met de initiatiefnemer een overeenkomst is gesloten waarin bepalingen zijn opgenomen over de uitvoering van de kwaliteitsverbeterende maatregelen. Aldus ziet de Afdeling in hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de wijziging van de begrenzing van de EHS in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. Het betoog faalt.
    
    7. De stichtingen betogen dat het plan in strijd met de Verordening 2014 in de vestiging van een zorg- en behandelvoorziening voorziet. Het standpunt van de raad dat de zorg- en behandelvoorziening een uitbreiding van de bestaande camping betreft, achten zij onjuist. Zij betogen dat de nieuwvestiging niet voldoet aan de voorwaarde dat gebruik wordt gemaakt van een bestaand bouwvlak.
    
    7.1. De gronden waar in het voorliggende plan de zorg- en behandelvoorziening is voorzien, zijn in het besluit van het college tot herbegrenzing van de EHS aangewezen als 'gemengd landelijk gebied'.
    
    Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Verordening 2014 kan een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied voorzien in een vestiging van een niet-agrarische functie, anders dan bepaald in de artikelen 7.7 tot en met artikel 7.9, onder de voorwaarden genoemd in sub a tot en met i.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een bestemmingsplan in afwijking van het eerste lid, onder a, d en i, voorzien in een uitbreiding van een bestaande niet-agrarische functie, (…).
    
    Ingevolge artikel 7.14, eerste lid, kan, in afwijking van artikel 7.10, eerste lid, onder a, een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied voorzien in een vestiging van een horecabedrijf of van een maatschappelijke voorziening, mits de omvang van het bouwperceel van de beoogde ontwikkeling ten hoogste 1,5 hectare bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 1.20, wordt verstaan onder 'bouwperceel' een aaneengesloten (virtueel) vlak waarop functioneel bij elkaar behorende bebouwing en voorzieningen worden geconcentreerd, bestaande uit een bouwvlak, waarbinnen de gebouwen zijn toegelaten, met de direct daaraan grenzende gronden waar ook bouwwerken geen gebouwen zijnde en vergunningvrije bouwwerken zijn toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 1.21, wordt verstaan onder 'bouwvlak' een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge het planologisch regiem gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 1.85, wordt verstaan onder 'vestiging' het mogelijk maken van een ruimtelijke ontwikkeling binnen het bouwvlak van een bestaand bouwperceel die op grond van het geldende planologische regime niet is toegelaten.
    
    7.2. In het voorliggende plan is de nieuwbouw van een zorg- en behandelvoorziening voorzien ter plaatse van de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - zorg- en behandelvoorziening". Uit de begripsomschrijvingen van 'zorgcentrum' en 'behandelvoorzieningen' in artikel 1, onder 1.5 en 1.27, van de planregels volgt dat gebouwen en voorzieningen ten behoeve van een zorg/recreatie- en behandelcentrum zijn toegestaan, dat is gericht op de zorg en behandeling van mensen op het gebied van (geestelijke) gezondheid en welzijn in de brede zin des woords, met uitzondering van verslavingszorg en zorg inzake forensische psychiatrie. Op het voorziene bungalowpark zijn recreatiewoningen toegestaan die zijn bestemd voor verblijfsrecreatie. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat onvoldoende samenhang tussen beide functies om de zorg- en behandelvoorziening aan te kunnen merken als een uitbreiding van de bestaande camping. Artikel 7.10, tweede lid, van de Verordening ruimte 2014 biedt geen grondslag voor de voorziene zorg- en behandelvoorziening.
    
    In het voorheen geldende plan "Buitengebied 2005" rustte de gebiedsbestemming "Natuur- en bosgebied" op de gronden waar in het voorliggende plan de zorg- en behandelvoorziening is voorzien. In artikel 5, lid 5.2.1, van de planvoorschriften van het voorheen geldende plan is bepaald dat op deze gronden niet mag worden gebouwd, met uitzondering van erfafscheidingen en andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een maximale oppervlakte van 12 m². Gelet hierop is geen sprake van een bouwvlak van een bestaand bouwperceel en derhalve ook geen sprake van een vestiging als bedoeld in artikel 1, onder 1.85, van de Verordening 2014, gelezen in samenhang met artikel 7.10, eerste lid, van de Verordening 2014. Artikel 7.10, eerste lid, van de Verordening 2014 biedt gelet hierop evenmin een grondslag voor de voorziene zorg- en behandelvoorziening.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het besluit van de raad tot vaststelling van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - zorg- en behandelvoorziening" in strijd is met artikel 7.10 van de Verordening 2014.
    
    8. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten.
    
    9. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Boekel van 3 oktober 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Boekels Ven";
    
    III. veroordeelt de raad van de gemeente Boekel tot vergoeding van bij de stichting Stichting Mens, Dier & Peel en de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1027,54 (zegge: duizendzevenentwintig euro en vierenvijftig cent), waarvan € 980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IV. gelast dat de raad van de gemeente Boekel aan de stichting Stichting Mens, Dier & Peel en de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vletter, griffier.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Vletter
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2015
    
    618.