ECLI:NL:RVS:2016:530, Raad van State, 02-03-2016, 201503512/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 29 oktober 2013 heeft het college afzonderlijke aanvragen van [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant A]), [appellant C] en [appellant D] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant C]), [appellant E], [appellant F] en [appellant G] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant F]), [appellant H] en [appellant I] en [appellant J] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant I]) om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201503512/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en anderen, allen wonend te Rijsbergen, gemeente Zundert,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 maart 2015 in zaak nr. 14/3537 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 29 oktober 2013 heeft het college afzonderlijke aanvragen van [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant A]), [appellant C] en [appellant D] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant C]), [appellant E], [appellant F] en [appellant G] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant F]), [appellant H] en [appellant I] en [appellant J] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant I]) om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 22 april 2014 heeft het college de door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft een zienswijze ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2015, waar [appellant A] en [appellant C], in persoon en bijgestaan door mr. R.J.G. Ensink, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door drs. A.J.A. Nicia, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. R. Stiekema, advocaat te 's-Hertogenbosch, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    3. [appellant A] en anderen zijn de eigenaren van de vrijstaande woningen aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] en de [locatie 5] en [locatie 6] te Rijsbergen. Zij hebben het college ieder verzocht om een tegemoetkoming in planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Centrum, Rijsbergen, Minister Verschuurstraat 10, Rijsbergen’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) op 19 november 2009 (hierna: de peildatum). Dit plan is de juridisch-planologische basis voor het realiseren van drie vrijstaande woningen op een dichtbij de woningen van [appellant A] en anderen gelegen gebied (hierna: het plangebied). [belanghebbende], de initiatiefnemer van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade voor haar rekening te nemen.
    
    4. Het college heeft voor de op de aanvragen te nemen besluiten advies gevraagd aan Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. (hierna: Oranjewoud). In afzonderlijke adviezen van 25 september 2013 heeft Oranjewoud een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bestemmingsplan ‘Centrum Rijsbergen’ van 20 april 1995 (hierna: het oude bestemmingsplan). In deze adviezen is uiteengezet dat het plangebied onder het oude bestemmingsplan als achtertuin was bestemd, waarbij slechts het oprichten van bijgebouwen was toegestaan, en dat het nieuwe bestemmingsplan een forse toename van de bebouwingsmogelijkheden en de gebruiksintensiteit van het plangebied met zich brengt. Voor [appellant A] en anderen heeft dit geleid tot een verstening van de omgeving, tot een beperking van het uitzicht en mogelijk tot extra schaduwhinder en voorts tot een aantasting van de privacy en tot een beperkte toename van de overlast. Uit deze vergelijking heeft Oranjewoud de conclusie getrokken dat [appellant A] en anderen ten gevolge van de planologische verandering in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en dat daaruit ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor vergoeding vatbare planschade is voortgevloeid, in de vorm van een waardevermindering van de woningen van [appellant A] (van € 460.000,00 naar € 437.000,00), [appellant C] (van € 280.000,00 naar € 266.000,00), [appellant E] (van € 263.000,00 naar € 250.000,00), [appellant F] (van € 310.000,00 naar € 297.500,00), [appellant H] (van € 250.000,00 naar € 240.000,00) en [appellant I] (van € 280.000,00 naar € 267.400,00). Volgens Oranjewoud valt de schade in alle gevallen geheel binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zodat de schade voor rekening van [appellant A] en anderen dient te worden gelaten.
    
    Het college heeft deze adviezen aan de besluiten van 29 oktober 2013 ten grondslag gelegd en die besluiten in bezwaar gehandhaafd.
    
    5. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de door hen geleden planschade, voor zover deze het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro overschrijdt, in zijn geheel onder het normale maatschappelijke risico te scharen. Daartoe voeren zij aan dat de planologische ontwikkeling niet op de plaatselijke situatie aansluit, naar haar aard en omvang niet in de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past en niet in overeenstemming met het ruimtelijke gemeentelijke beleid is, dat de planologische ontwikkeling tot een grote aantasting van de bestaande stedenbouwkundige structuur en het woonklimaat leidt en dat de planologische ontwikkeling niet in de lijn der verwachtingen lag. Voorts wijzen zij op de relatief geringe afstand tussen het plangebied en hun eigen woningen. Verder voeren zij aan dat de schade vier tot vijf procent van de waarde van hun eigen woningen bedraagt en dat de rechtbank niet inzichtelijk heeft gemaakt dat die schade niet onevenredig is en redelijkerwijs geheel voor hun rekening mag worden gelaten.
    
    5.1. De vraag of en zo ja, in hoeverre schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014 in zaak nr. 201402826/1/A2), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 9 september 2015 in zaak nr. 201500362/1/A2, is inbreiding van woningen in een bestaande woonkern in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling, die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland. Dat betekent op zichzelf echter nog niet dat de planologische ontwikkeling ook in de lijn der verwachtingen lag. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2014 in zaak nr. 201306833/1/A2 en 201306834/1/A2).
    
    5.3. In dit geval gaat het om inbreiding van woningen in een bestaande woonkern. In de omgeving van het plangebied bevinden zich soortgelijke vrijstaande woningen als met het nieuwe bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt. De in het plangebied gebouwde woningen zijn weliswaar hoger dan de woningen in de omgeving van het plangebied, maar dat laat onverlet dat op de gronden van de bestaande woningen, gelet op het ter plaatse toepasselijke planologische regime, ook hoger mag worden gebouwd. De ontwikkeling past derhalve naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving van het plangebied, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Daarvoor is, anders dan [appellant A] en anderen betogen, niet de feitelijke situatie, maar het ter plaatse toepasselijke planologische regime leidend.
    
    5.4. Voorts is van belang dat de gemeente, door op 26 mei 2003 een convenant met de provincie te sluiten, heeft gekozen voor deelname aan een experiment, waarbij het de gemeente gedurende een periode van vijf jaar was toegestaan om binnen bestaand stedelijk gebied te bouwen op daarvoor geschikte inbreidingslocaties zonder kwantitatieve beperkingen vooraf. In het kader van dit experiment is het plangebied op een lijst met mogelijke locaties vermeld. Voor zover de keuze om aan het experiment deel te nemen vooral was ingegeven door de mogelijkheid een onbeperkt aantal woningen te mogen bouwen, zoals [appellant A] en anderen met verwijzing naar een rapport van de Rekenkamer West-Brabant van 12 december 2008 stellen, doet dat motief op zichzelf niet af aan het beleid, zoals neergelegd in het convenant. Uit de Woonvisie 2006-2015 van januari 2006 kan, anders dan [appellant A] en anderen stellen, worden afgeleid dat inbreiding nog steeds een uitgangspunt van het gemeentelijke woningbouwbeleid is. Uit de Woonvisie 2010-2014 van september 2009 kan, anders dan [appellant A] en anderen voorts stellen, evenmin worden afgeleid dat dit uitgangspunt is verlaten.
    
    5.5. Uit het vorenstaande volgt dat de planologische ontwikkeling in dit geval gedurende een ruime periode in de lijn der verwachtingen lag. Dit betekent op zichzelf echter nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 in zaak nr. 201303708/1/A2.
    
    5.6. Hoewel [appellant A] en anderen terecht betogen dat de rechtbank niet expliciet heeft gemotiveerd dat de schade niet onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak, leidt dat, gelet op het volgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    5.7. Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 in zaak nr. 201407170/1/A2. [appellant A] en anderen hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die rechtvaardigen dat in hun geval een uitzondering op dit uitgangspunt wordt gemaakt.
    
    Omdat de schade die [appellant A] en anderen als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan hebben geleden, in geen geval uitstijgt boven vijf procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de schade ten onrechte geheel volledig voor hun rekening heeft gelaten. Dat, naar niet in geschil is, de planologische ontwikkeling op relatief korte afstand van de woningen heeft plaatsgevonden, leidt niet tot een ander oordeel. Aan de korte afstand, daargelaten dat deze bij een inbreidingslocatie als het plangebied niet ongebruikelijk is, komt hier geen zelfstandige betekenis toe, omdat de omvang van de waardevermindering van de woningen wordt bepaald door de afstand van de woningen tot locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden, zodat het ervoor dient te worden gehouden dat de korte afstand reeds in de waardevermindering van de woningen is verdisconteerd.
    
    5.8. Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
    
    452.