ECLI:NL:RVS:2019:1838, Raad van State, 05-06-2019, 201803473/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast om alle geplaatste bouwwerken van het perceel aan de [locatie] te Beemte Broekland, gemeente Apeldoorn te verwijderen en verwijderd te houden.

201803473/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 23 maart 2018 in zaak nrs. 18/461 in het geding tussen:
    [wederpartij] wonend te [woonplaats]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast om alle geplaatste bouwwerken van het perceel aan de [locatie] te Beemte Broekland, gemeente Apeldoorn te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 29 december 2017 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 maart 2018 heeft de rechtbank onder meer het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 december 2017 vernietigd, het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen en het besluit van 18 juli 2017 tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar geschorst. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [belanghebbende] en [wederpartij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft het college wederom het door [wederpartij] tegen het besluit van 18 juli 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    [wederpartij] heeft daartegen gronden ingediend.
    [belanghebbende] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2019, waar het college, vertegenwoordigd door J.M. van Wegen, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [wederpartij] is sinds 2001 eigenaresse van het perceel. Op haar perceel staan een woonunit, een schapenhok en twee paardenstallen. Voor het realiseren van die bouwwerken is geen vergunning verleend. [wederpartij] wist voor de aankoop van het perceel dat voor de bouwwerken geen bouwvergunning was verleend. Zij stelt dat zij voor de aankoop navraag heeft gedaan bij de gemeente. Aan haar is destijds medegedeeld dat het overgangsrecht van toepassing is. Zij dacht daardoor dat de bouwwerken op het perceel mochten blijven staan ondanks het ontbreken van een vergunning.
    [belanghebbende] exploiteert een geitenhouderij nabij het perceel. Hij wil dat het college handhavend optreedt tegen de zonder vergunning gerealiseerde bouwwerken omdat hij vreest dat hij in de toekomst zijn bedrijf niet kan uitbreiden als de bouwwerken er blijven staan.
    Voor het realiseren van de bouwwerken is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) vereist. Tevens is een omgevingsvergunning vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c omdat de bouwwerken in strijd zijn met de op het perceel ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Broekland-Woudhuis" (hierna: het bestemmingsplan) rustende bestemmingen "Agrarisch gebied met landschapswaarden" en "Houtopstanden". Gelet daarop is het college bevoegd om handhavend op te treden. Tussen partijen is in geschil of het college van die bevoegdheid gebruik mag maken.
    De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] in beginsel een gerechtvaardigd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat voor de aankoop van het perceel in 2001 bouwwerken op het perceel aanwezig waren. Volgens de rechtbank is aannemelijk dat [wederpartij] zoals zij stelt voor de aankoop van het perceel naar het gemeentehuis is geweest en op basis van de toen verkregen informatie het perceel met de bouwwerken heeft gekocht. Het college ging er namelijk eerst vanuit dat het overgangsrecht van toepassing was en dat om die reden niet kon worden gehandhaafd. Dit volgt volgens de rechtbank uit de procedure tot wijziging van het bestemmingsplan. Pas na die procedure, heeft het college zijn standpunt gewijzigd. Omdat vaststaat dat de bouwwerken in de loop der jaren door [wederpartij] zijn veranderd en of opgeknapt, heeft de rechtbank het college de opdracht gegeven om onderzoek te doen naar die verbouwingen. Pas dan kan volgens de rechtbank worden bepaald in hoeverre het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. De rechtbank heeft het college verder de opdracht gegeven om te kijken in hoeverre ondanks een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toch handhavend kan worden opgetreden. Volgens de rechtbank strekt het vertrouwensbeginsel niet zo ver dat het college altijd dient af te zien van handhaving. Handhaving zou mogelijk zijn maar dan wel als het gepaard gaat met het bieden van een bepaalde vorm van compensatie aan degene die er een beroep op kan doen, aldus de rechtbank.
    Het vertrouwensbeginsel
    2.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartij] in beginsel een gerechtvaardigd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Volgens het college heeft [wederpartij] niet aannemelijk gemaakt dat aan haar is toegezegd dat de bouwwerken onder het overgangsrecht vallen en derhalve de bouwwerken mogen blijven staan. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, stelt het college zich verder op het standpunt dat zelfs al zou dat gezegd zijn, de toezegging niet aan het college kan worden toegerekend. Het college wijst er verder op dat [wederpartij] wist dat er geen bouwvergunning was verleend. Uit het enkele feit dat het college jarenlang zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bouwwerken onder het overgangsrecht vallen, maakt niet dat [wederpartij] er op kon vertrouwen dat er niet zou worden gehandhaafd.
    2.1.    De Afdeling zal bij de bespreking van het betoog van het college over het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan hanteren zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
    2.2.    In dit geval is het antwoord op de eerste vraag bevestigend in die zin dat kan worden aangenomen dat hier sprake is van een welbewuste standpuntbepaling dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de bouwwerken. Gelet op de door de raad van de gemeente Apeldoorn ingenomen standpunt in het kader van de bestemmingsplanprocedure acht de Afdeling niet onaannemelijk dat [wederpartij] bij navraag op het gemeentehuis te horen heeft gekregen dat het overgangsrecht van toepassing is en dat de bouwwerken mogen blijven staan.
    De tweede vraag moet echter ontkennend worden beantwoord. De bevoegdheid tot het verlenen van een vergunning dan wel handhavend op te treden berust in dit geval bij het college. Dit betekent dat het beroep op het vertrouwensbeginsel alleen kan slagen als de mededeling aan het college kan worden toegerekend. Zoals de Afdeling in overweging 11.3 van de voormelde uitspraak van 29 mei 2019 heeft overwogen zal voortaan ook in gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, minder de nadruk leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling. Beslissend  is of de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat diegene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. De Afdeling heeft in die uitspraak echter ook overwogen dat toezegging van medewerkers die in zijn algemeenheid slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, evenwel niet aan het bevoegde orgaan kunnen worden toegerekend. Zo’n geval doet zich hier voor.
    2.3.    Voorzover [wederpartij] zich op het standpunt stelt dat de raad bij haar met zijn standpunt in de bestemmingsplanprocedure het vertrouwen heeft gewekt dat niet zou worden gehandhaafd overweegt de Afdeling dat ook dat niet slaagt. Het antwoord op de in overweging 2.1 genoemde eerste vraag is ontkennend. Met het door [wederpartij] bedoelde standpunt heeft de raad namelijk niet toegezegd dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Overigens is met de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1256, duidelijk geworden dat zelfs indien het overgangsrecht van toepassing is, nog steeds een vergunning is vereist voor het bouwen van de bouwwerken. Een bevoegdheid tot handhaving bestond derhalve wel.
    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van [wederpartij] op het vertrouwensbeginsel anders dan de rechtbank heeft overwogen, faalt. De uitspraak van de rechtbank is in zoverre onjuist.
    Het betoog slaagt.
    3.    In beroep heeft [wederpartij] verder betoogd dat gelet op de voorgeschiedenis het niet redelijk is om tegen haar handhavend op te treden. De rechtbank is niet toegekomen aan de bespreking daarvan omdat de rechtbank reeds op grond van het vertrouwensbeginsel een reden zag waarom het college wellicht niet mocht handhaven. Nu het beroep op het vertrouwensbeginsel gelet op het voorgaande niet slaagt, zal de Afdeling alsnog op de beroepsgrond in gaan.
    Onevenredig
    4.    [wederpartij] betoogt dat het gelet op de voorgeschiedenis en het beperkte belang van [belanghebbende] onevenredig is om tegen haar handhavend op te treden. Ten aanzien van de voorgeschiedenis wijst zij op het feit dat het college meerdere malen heeft gezegd dat het overgangsrecht van toepassing is, dat de raad aanvankelijk bereid was om het perceel positief te bestemmen, het tijdsverloop en de mededeling van de wethouder dat een aanvraag om vergunning kan worden ingediend ter legalisering. Ten aanzien van de belangen van [belanghebbende] stelt zij dat zijn belangen beperkt zijn. Zijn vrees dat zijn bedrijf op slot komt als gevolg van de bouwwerken is onterecht nu hij al rekening moet houden met anderen woningen in de buurt. Bovendien kan hij zijn bedrijf niet meer uitbreiden.
    4.1.     Het college heeft zich tot 2015 op het standpunt gesteld dat het overgangsrecht van toepassing was en om die reden niet handhavend kon worden opgetreden tegen de bouwwerken. Zelfs na de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling in de bestemmingsplanzaak heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het overgangsrecht van toepassing is. De Afdeling acht het aannemelijk dat voor de aanschaf van het perceel dit ook aan [wederpartij] is medegedeeld. De raad heeft in juli 2013 besloten om een deel van de bouwwerken in het bestemmingsplan toe te staan. Dat besluit, waarin [wederpartij] had berust, is echter door de Afdeling vernietigd. Nadien heeft [wederpartij] op aanraden van een wethouder een omgevingsvergunning aangevraagd. In het kader van de verlening daarvan heeft het college extern advies gevraagd. In het advies van Hekkelman Advocaten & Notarissen van 27 augustus 2015 staat onder meer dat het overgangsrecht niet van toepassing is. Naar aanleiding van dat advies heeft het college aangegeven voornemens te zijn om de omgevingsvergunning te weigeren. Om die reden heeft [wederpartij] haar aanvraag ingetrokken. [wederpartij] wil een omgevingsvergunning voor alle bouwwerken of voor een deel daarvan, hetgeen ook bekend was bij het college voor het besluit op bezwaar. In het besluit van 18 juli 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen concreet zicht op legalisering is voor alle bouwwerken omdat de bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan. Ter zitting heeft het college niet kunnen toelichten of het mogelijk is om voor een deel van de bouwwerken een omgevingsvergunning te verlenen.
    Gelet op de houding van de raad, het ingenomen standpunt van het college over het overgangsrecht, de voorgeschiedenis zoals hier omschreven en onder overweging 1 en hetgeen is verhandeld ter zitting, kon het college naar het oordeel van de Afdeling niet tot handhaving over gaan zonder te onderzoeken of het niet mogelijk was om alsnog omgevingsvergunning te verlenen voor een deel van de bouwwerken.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    5.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. Gelet op het voorgaande was de vernietiging van het besluit 29 december 2017 terecht. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    Nader besluit
    6.    Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Het college heeft in het besluit conform de opdracht van de rechtbank onderzocht wat de gevolgen zijn van het geslaagde beroep op het vertrouwensbeginsel voor deze zaak. Gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is die opdracht onjuist en wordt de uitspraak van de rechtbank in zoverre verbeterd. Reeds daarom dient het besluit van 7 augustus 2018 te worden vernietigd. Het college dient gelet op het voorgaande in een nieuw besluit op bezwaar te onderzoeken in hoeverre er omgevingsvergunning kan worden verleend voor een deel van de bouwwerken.
    Proceskosten
    7.    Het college dient ten aanzien van [wederpartij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Op het proceskostenformulier heeft [wederpartij] aangegeven dat zij vergoeding wil van de reiskosten die zijn gemaakt voor het bijwonen van de zitting. [wederpartij] was zelf niet op zitting aanwezig. Naast de reiskosten van de partij en of belanghebbende komen slechts de reiskosten van de meegebrachte deskundigen en getuigen voor vergoeding in aanmerking. Nu geen van die personen op zitting aanwezig was, wordt het verzoek in zoverre afgewezen. Overigens krijgt degene die als derde beroepsmatig rechtsbijstand verleent 1 punt toegekend, zoals hier, voor het verschijnen ter zitting.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. De Koning
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2019
    712.