ECLI:NL:RVS:2016:2245, Raad van State, 17-08-2016, 201506375/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college het verzoek van Stichting Tegengas Rooi en anderen om intrekking of wijziging van de vergunningen van [appellant sub 2] voor de inrichting aan de [locatie] te Sint-Oedenrode  afgewezen.

201506375/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de stichting Stichting Tegengas Rooi, gevestigd te Sint-Oedenrode, en anderen,
    2. [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 juli 2015 in zaak nr. 14/3029 in het geding tussen:
    
    Stichting Tegengas Rooi en anderen
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college het verzoek van Stichting Tegengas Rooi en anderen om intrekking of wijziging van de vergunningen van [appellant sub 2] voor de inrichting aan de [locatie] te Sint-Oedenrode (hierna: de inrichting) afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 2 juli 2015 heeft de rechtbank het door Stichting Tegengas Rooi en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Stichting Tegengas Rooi en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2016, waar Stichting Tegengas Rooi en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en T. Talsma, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door R.M. de Groot, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Voor de inrichting is op 28 december 2009 een revisievergunning verleend voor het houden van melkrundvee en een biogasinstallatie. Op 13 augustus 2012 is een omgevingsvergunning verleend voor een uitbreiding van de capaciteit van de biogasinstallatie tot maximaal 80.000 ton per jaar.
    
    Stichting Tegengas Rooi en anderen hebben het college verzocht om intrekking van de verleende vergunningen of, indien dit niet mogelijk is, wijziging van de voorschriften van deze vergunningen, omdat zij vinden dat deze wat betreft de biogasinstallatie niet voldoen aan de beste beschikbare technieken. Zij hebben dit verzoek met name gedaan vanwege geurhinder en de vrees voor gezondheids- en veiligheidsrisco’s. Het college heeft dit verzoek bij besluit van 28 juli 2014 afgewezen. De rechtbank heeft dit besluit in stand gelaten.
    
    Hoger beroep Stichting Tegengas Rooi en anderen
    
    2. Het hoger beroep van Stichting Tegengas Rooi en anderen richt zich ten eerste tegen de conclusie van de rechtbank dat zich na de vergunningverlening geen ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu hebben voorgedaan, die ertoe leiden dat de vergunningen moeten worden ingetrokken dan wel dat de voorschriften moeten worden gewijzigd.
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 2.30, eerste lid, beziet het bevoegd gezag, voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334; hierna: de RIE).
    
    Ingevolge artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
    
    Ingevolge artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in, voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    4. Stichting Tegengas Rooi en anderen voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat ook technische ontwikkelingen en ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu die zich voor de verlening van de vergunningen hebben voorgedaan, aanleiding kunnen geven tot het intrekken van een vergunning dan wel het wijzigen van de voorschriften. Stichting Tegengas Rooi en anderen wijzen erop dat hun uitleg van de artikelen 2.30, eerste lid, 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo steun vindt in de RIE.
    
    4.1. De zogenoemde onderzoeks- en actualiseringsplicht van de Wabo in de artikelen 2.30, eerste lid, 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, verplicht het college de voorschriften van een vergunning te wijzigen dan wel de vergunning in te trekken indien technische ontwikkelingen of ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu daartoe aanleiding geven. Zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd, gaat het hierbij om ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na vergunningverlening. Ontwikkelingen van daarvoor behoren immers al bij de vergunningverlening zelf te zijn betrokken. Indien een belanghebbende van mening is dat dit op onjuiste wijze is gebeurd, kan hij daar in de procedure over de vergunningverlening gronden over aanvoeren.
    
    De verwijzing van de Stichting Tegengas Rooi en anderen naar de RIE leidt niet tot een ander oordeel. Uit de RIE volgt niet dat de artikelen 2.30, eerste lid, 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo moeten worden uitgelegd op de door hen voorgestane wijze.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Stichting Tegengas Rooi en anderen voeren verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat alle ontwikkelingen van na de vergunning van 28 december 2009 bij de actualisering moeten worden betrokken. Weliswaar is er op 13 augustus 2012 nog een vergunning verleend, maar deze vergunning ziet niet op het gedeelte van de capaciteit van de biogasinstallatie zoals dat reeds vergund was op 28 december 2009, aldus Stichting Tegengas Rooi en anderen.
    
    5.1. Op 28 december 2009 is vergunning verleend voor een biogasinstallatie met een capaciteit van maximaal 25.000 ton per jaar. Die installatie is niet opgericht. Op 13 augustus 2012 is vergunning verleend voor een uitbreiding van de capaciteit van de biogasinstallatie tot maximaal 80.000 ton per jaar. Bij de verlening van laatstgenoemde vergunning is de biogasinstallatie in zijn geheel - dus met een capaciteit van 80.000 ton per jaar - in ogenschouw genomen. Uit de vergunning van 13 augustus 2012 noch uit de bijbehorende voorschriften blijkt voorts dat de voorschriften alleen van toepassing zijn op de uitbreiding van de capaciteit met 55.000 ton per jaar en niet ook zien op de reeds vergunde capaciteit van 25.000 ton per jaar. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden tussen de verlening van de vergunning van 28 december 2009 en de verlening van de vergunning van 13 augustus 2012 niet bij de actualisatie van de voorschriften nadien behoeven te worden betrokken. Deze worden geacht al bij de vergunningverlening in 2012 te zijn betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Stichting Tegengas Rooi en anderen voeren voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de BREF-documenten "Emission from Storage" en "Waste Treatment Industries" niet aangemerkt kunnen worden als technische ontwikkelingen of ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu. Zij hebben ter zitting betoogd dat de letterlijke tekst van de artikelen 2.30, eerste lid, 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo weliswaar niet op onderhavige situatie ziet, maar dat deze artikelen wel naar analogie moeten worden toegepast. Aangezien voornoemde artikelen onder meer zien op de situatie waarin een vergunning moet worden ingetrokken of de voorschriften daarvan moeten worden aangepast omdat nieuwe BREF-documenten zijn opgesteld, zou naar analogie ook moeten worden geoordeeld dat een vergunning moet worden ingetrokken dan wel de voorschriften daarvan moeten worden aangepast indien BREF-documenten van toepassing worden die weliswaar op zichzelf bezien niet nieuw zijn, maar die nog niet eerder op de installatie van toepassing waren, aldus Stichting Tegengas Rooi en anderen. Stichting Tegengas Rooi en anderen stellen zich voorts ook in dit kader op het standpunt dat hun uitleg van voornoemde artikelen steun vindt in de RIE.
    
    6.1. Daargelaten of voornoemde BREF-documenten op de inrichting van toepassing zijn, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Uit de tekst van de artikelen 2.30, eerste lid, 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo blijkt dat deze artikelen zien op ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu of ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu die zich hebben voorgedaan ná de vergunningverlening. De tekst van die artikelen biedt dan ook, zoals Stichting Tegengas Rooi en anderen ter zitting hebben erkend, op zichzelf geen grond voor het oordeel dat voormelde BREF-documenten in ogenschouw moeten worden genomen bij de beoordeling of de aan [appellant sub 2] verleende vergunningen moeten worden ingetrokken, dan wel de voorschriften daarvan moeten worden gewijzigd. In hetgeen Stichting Tegengas Rooi en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze artikelen naar analogie ook van toepassing zijn op de situatie waarin BREF-documenten van voor de datum van vergunningverlening na vergunningverlening op een inrichting van toepassing zijn geworden. Anders dan Stichting Tegengas Rooi en anderen betogen, geeft de RIE evenmin aanleiding voor een dergelijke uitleg van voornoemde artikelen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college terecht in het al dan niet van toepassing worden van de BREF-documenten geen reden heeft gezien de vergunning in te trekken dan wel de voorschriften daarvan te wijzigen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Stichting Tegengas Rooi en anderen hebben ten tweede hoger beroep ingesteld omdat zij vinden dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de vergunningvoorschriften over de biogasinstallatie in redelijkheid had moeten aanpassen in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    8. Ingevolge artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
    
    9. Stichting Tegengas Rooi en anderen voeren aan dat de omstandigheid dat de biogasinstallatie sinds 1 januari 2013 als IPPC-installatie wordt aangemerkt, ertoe leidt dat in het belang van de bescherming van het milieu de voorschriften moeten worden aangepast. Deze omstandigheid heeft er namelijk toe geleid dat de twee voornoemde BREF-documenten op de inrichting van toepassing zijn geworden, welke documenten niet bij de vergunningverlening zijn betrokken. Stichting Tegengas Rooi en anderen voeren voorts aan dat het advies van het Bureau Gezondheid, Milieu en Veiligheid GGD’en Brabant/Zeeland van 1 mei 2014 en het rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu "Veiligheid grootschalige productie van biogas" uit 2010 en het bijbehorende erratum van 9 juli 2012 voor het college in redelijkheid aanleiding hadden moeten zijn de voorschriften te wijzigen.
    
    9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het naar aanleiding van het verzoek van Stichting Tegengas Rooi en anderen heeft beoordeeld of in het belang van de bescherming van het milieu aanleiding bestaat de voorschriften te wijzigen, hetgeen volgens het college niet het geval was. Het college heeft daarbij, zo heeft het ter zitting nader toegelicht, onder meer beoordeeld of de vergunningen nog voldoen aan de beste beschikbare technieken. Het college heeft er ter zitting op gewezen dat ook reeds voor de vergunning van 13 augustus 2012 is beoordeeld welke voorschriften gesteld moesten worden in het belang van de bescherming van het milieu. In dat kader heeft het college beoordeeld of de inrichting voldoet aan de beste beschikbare technieken. Daarbij heeft het gebruik gemaakt van documenten waarvan de inhoud in grote mate overeenkomt met de inhoud van voornoemde BREF-documenten. Het verzoek van 27 januari 2014 van Stichting Tegengas Rooi en anderen om wijziging van de voorschriften van de vergunning op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo is kort na deze beoordeling in 2012 gedaan. Op het moment van het verzoek hadden zich geen nieuwe feiten of omstandigheden voorgedaan, aldus het college.
    
    Gelet op deze motivering is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid heeft mogen besluiten de voorschriften van de vergunningen niet te wijzigen. De rechtbank heeft dan ook terecht in dit betoog geen aanleiding gezien om het besluit van 28 juli 2014 te vernietigen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    10. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er een controleverplichting bestaat op basis van artikel 24 van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (hierna: het Brzo) en overtreding van een aantal artikelen van dit besluit een strafbaar feit is ingevolge artikel 25. Volgens [appellant sub 2] is het Brzo niet op de inrichting van toepassing.
    
    10.1. De overweging van de rechtbank is een overweging ten overvloede. Deze overweging is niet dragend voor de beslissing in de aangevallen uitspraak. Het betoog kan reeds om die reden niet leiden tot het beoogde doel.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    11. Het hoger beroep van Stichting Tegengas Rooi en anderen en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
    
    457-811.