ECLI:NL:RVS:2020:1639, Raad van State, 15-07-2020, 201903031/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2019 heeft de raad van de gemeente Zaltbommel het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel, Maas-Waalweg 15 Zuilichem" vastgesteld. Proscopius is eigenaar van het perceel Maas-Waalweg 15 en exploiteerde tot 1 januari 2018 een partycentrum op dit perceel (De Heeren van Suylichem). Zij heeft het voornemen om op dit perceel en het naastgelegen perceel dat een agrarische bestemming heeft, grootschalige huisvesting voor arbeidsmigranten te realiseren. Het gaat daarbij om zeven gebouwen met in totaal 200 wooneenheden. Het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel heeft op 11 juli 2017 besloten om medewerking te verlenen aan dit initiatief, in lijn met het in 2017 door de raad vastgestelde beleid. Naar aanleiding van maatschappelijke onrust over het initiatief heeft de raad echter besloten om het beleid over huisvesting van arbeidsmigranten te heroverwegen.

201903031/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    Proscopius Holding B.V., gevestigd te Zuilichem, gemeente Zaltbommel, (hierna: Proscopius)
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Zaltbommel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel, Maas-Waalweg 15 Zuilichem" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Proscopius beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2020, waar Proscopius, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door mr. G.C. de Vries en S. Verbaarschot, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Bestuurlijke lus
    1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    Inleiding
    2.    Proscopius is eigenaar van het perceel Maas-Waalweg 15 te Zuilichem en exploiteerde tot 1 januari 2018 een partycentrum op dit perceel (De Heeren van Suylichem). Zij heeft het voornemen om op dit perceel en het naastgelegen perceel dat een agrarische bestemming heeft, grootschalige huisvesting voor arbeidsmigranten te realiseren. Het gaat daarbij om zeven gebouwen met in totaal 200 wooneenheden. Het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel heeft op 11 juli 2017 besloten om medewerking te verlenen aan dit initiatief, in lijn met het in 2017 door de raad vastgestelde beleid. Het was de bedoeling van het college om eerst een anterieure overeenkomst te sluiten en daarna een bestemmingsplanprocedure te starten. Naar aanleiding van maatschappelijke onrust over het initiatief heeft de raad echter besloten om het beleid over huisvesting van arbeidsmigranten te heroverwegen. Ter zitting is gebleken dat het nieuwe beleid inmiddels is vastgesteld. In afwachting van het nieuwe beleid heeft de raad in november 2017 een voorbereidingsbesluit genomen om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen. Ook het plan is bedoeld om ongewenste ontwikkelingen op het perceel te voorkomen. In het plan is de mogelijkheid van logiesverstrekking op het perceel van Proscopius weggenomen uit het geldende bestemmingsplan "Buitengebied, Zaltbommel".
    Toetsingskader
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Vertrouwensbeginsel
    4.    Proscopius betoogt dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld en onvoldoende rekening heeft gehouden met haar initiatief, haar belangen en de gedane toezeggingen. Volgens haar mocht zij er gerechtvaardigd op vertrouwen dat haar initiatief zou worden toegestaan, gelet op het principebesluit van het college van 11 juli 2017. Zij wijst er daarbij op dat het college dat besluit heeft genomen, omdat haar initiatief in overeenstemming was met beleid over de huisvesting van arbeidsmigranten dat de raad een maand daarvoor, op 1 juni 2017, had vastgesteld. Proscopius stelt verder dat zij op onevenredige en onrechtvaardige wijze is beperkt in de ontwikkelingsmogelijkheden van haar gronden. Zodoende stelt zij ook financiële schade te hebben geleden, omdat zij ervan uitging dat de huisvesting voor de arbeidsmigranten zou worden toegelaten en daarom reeds stappen heeft ondernomen om deze te realiseren.
    4.1.    In de plantoelichting staat dat in de gemeente Zaltbommel, na de ontstane commotie als gevolg van het initiatief van Proscopius, is besloten om het bestaande beleid te gaan aanpassen. Om ongewenste ontwikkelingen in de tussentijd te voorkomen heeft de raad op 2 november 2017 een voorbereidingsbesluit genomen om de vestiging van en/of omschakeling naar hotels en/of pensions te kunnen heroverwegen. Dit besluit trad op 8 november 2018 in werking. Dit is gedaan om te kunnen bezien op welke percelen ongewenste grootschalige logiesverstrekking (waaronder de huisvesting van arbeidsmigranten) mogelijk is op grond van het geldende bestemmingsplan. Omdat het overleg over een nieuw beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten ten tijde van het bestreden besluit nog gaande was, is, om een mogelijk ongewenste ontwikkeling te voorkomen, in het voorliggende bestemmingsplan de logiesverstrekking geschrapt. Ter zitting heeft de raad benadrukt dat het de bedoeling is dat het plan tijdelijk is.
    4.2.    Uit de stukken blijkt dat er in 2016 contact is geweest tussen Proscopius en het college over de migrantenhuisvesting. Op 1 juni 2017 is door de raad beleid vastgesteld waarin het bevorderen van grootschalige geconcentreerde huisvesting van arbeidsmigranten aan de rand van de kernen is opgenomen. Op 11 juli 2017 heeft het college aan de raad kenbaar gemaakt dat hij in principe medewerking wil verlenen aan de plannen voor arbeidshuisvesting van Proscopius. Op 2 november 2017 heeft de raad, naar aanleiding van de ontstane commotie als gevolg van het initiatief, het voorbereidingsbesluit genomen, dat erop is gericht grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten in het buitengebied tegen te gaan. Op 21 februari 2019 heeft de raad het plan vastgesteld, waarin de mogelijkheid tot arbeidsmigrantenhuisvesting niet is opgenomen. Tot slot heeft de raad op 17 juli 2019 nieuw beleid vastgesteld, dat binnen het kader van migrantenhuisvesting strekt tot kleinschalige huisvesting in kernen en huisvesting bij agrarische bedrijven.
    4.3.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de toezegging deed de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.
    Ook als een toezegging, andere uitlating of gedraging niet kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan, neemt dat niet weg dat er situaties kunnen zijn waarin deze handeling moet worden betrokken bij een belangenafweging in het kader van artikel 3:4 van de Awb.
    4.4.    Wat betreft de eerste stap, overweegt de Afdeling dat de raad in beginsel op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen nieuw beleid kan vaststellen. De Afdeling stelt vast dat het college op 11 juli 2017 een in het oorspronkelijke beleid passend principebesluit heeft genomen ten aanzien van het initiatief. Dit besluit kan worden gekwalificeerd als een toezegging door het college, waarmee aan stap één is voldaan. Ten aanzien van stap twee, de toerekening, overweegt de Afdeling dat de raad het bevoegde orgaan is voor het vaststellen van een bestemmingsplan. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van burgemeester en wethouders en gemeenteambtenaren de raad alleen binden indien hij daarmee instemt. Omdat het principebesluit is genomen door het college, kan de in dit besluit vervatte toezegging niet worden toegerekend aan de raad. Om die reden heeft Proscopius hieraan niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen ontlenen dat de door hem gewenste ontwikkeling in het bestemmingsplan zou worden opgenomen. Omdat aan stap twee niet is voldaan, komt de Afdeling niet toe aan stap drie en slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. De Afdeling overweegt echter dat in dit geval, gelet op de voorgeschiedenis, sprake is van een situatie waarin de raad met de toezegging van het college rekening had moeten houden bij de vaststelling van het plan. Daarvoor bestond temeer aanleiding omdat de raad kort voor de toezegging van het college beleid had vastgesteld waar het principebesluit op aansloot. De raad heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe hij in de afweging van belangen hiermee is omgegaan. De raad heeft ook geen inzicht geboden in het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre, er een aanleiding bestaat tot schadevergoeding in het kader van het besluit. In zoverre is het plan in strijd met artikel 3:46 van de Awb vastgesteld.
    Het betoog slaagt.
    Ruimtelijke motivering
    5.    Proscopius stelt dat de raad de beslissing om de mogelijkheid van logiesverstrekking op het perceel weg te nemen ruimtelijk onvoldoende heeft gemotiveerd. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat naar aanleiding van de plannen voor de arbeidsmigrantenhuisvesting onrust is ontstaan in de dorpskern. Bij de raad zijn daardoor twijfels gerezen of in ruimtelijk opzicht de grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten in het buitengebied wenselijk is, dit met het oog op de sociale cohesie van de omgeving. Gelet op de grote invloed van het arbeidsmigrantenhotel op de demografische samenstelling van de dorpskern, heeft de raad de huisvesting vooralsnog als ongewenst beschouwd. Zodoende heeft de raad besloten de mogelijkheid tot logiesverstrekking die het vorige planologische regime binnen het plangebied toestond, en die niet was begrensd, te verwijderen.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad vanwege de zorgen van omwonenden bij de voornemens van Proscopius, het in het kader van een goede ruimtelijke ordening nodig heeft geacht om een nieuw gebruik als arbeidsmigrantenhuisvesting onmogelijk te maken. De Afdeling overweegt dat het wijzen op maatschappelijke onrust en verlies aan sociale cohesie op zichzelf echter geen voldoende ruimtelijke onderbouwing omvat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209, kan de enkele omstandigheid dat draagvlak ontbreekt voor een initiatief, geen dragend argument zijn voor het weigeren van planologische medewerking. Dergelijke overwegingen kunnen voor de raad aanleiding zijn om een standpunt in te nemen, maar de raad moet een afweging maken op grond van ruimtelijke motieven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom hij dergelijk nieuw gebruik in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht, ook in relatie tot de vorige bestemming. Ook in zoverre is het plan in strijd met 3:46 van de Awb vastgesteld.
    Het betoog slaagt.
    Voorbereidingsbesluit
    6.    Proscopius stelt dat er heel plotseling een voorbereidingsbesluit is genomen, voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Proscopius betoogt dat de raad hiermee de bouw van de huisvesting voor arbeidsmigranten heeft geblokkeerd, omdat het nu vastgestelde bestemmingsplan een gebruikswijzigingsverbod behelst om dit te voorkomen. In samenhang met de verregaande onderhandelingen en gedane toezeggingen, is volgens Proscopius het voorbereidingsbesluit in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur genomen.
    6.1.    Voor zover Proscopius betoogt dat het voorbereidingsbesluit in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur is genomen, overweegt de Afdeling dat daartegen geen beroep openstaat en dat de rechtmatigheid van dat besluit niet bepalend is voor de rechtmatigheid van het bestemmingsplan.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    In hetgeen Proscopius heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    8.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak alsnog, met inachtneming van overwegingen 3.4 en 4.1, het daar omgeschreven gebrek te herstellen en de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Proceskosten
    9.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Zaltbommel op om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6 en 7 het daar omschreven gebrek in het besluit van de raad van de gemeente Zaltbommel van 21 februari 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel, Maas-Waalweg 15 Zuilichem" te herstellen, de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. H. Troostwijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
    195-931.