ECLI:NL:RVS:2018:3463, Raad van State, 24-10-2018, 201707626/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2015 heeft het college voor de inrichting van [appellante] maatwerkvoorschriften gesteld in verband met het door haar inrichting aan het [locatie] te Leek veroorzaakte geluid.

201707626/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Leek,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 augustus 2017 in zaak nr. 16/3139 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leek.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 oktober 2015 heeft het college voor de inrichting van [appellante] maatwerkvoorschriften gesteld in verband met het door haar inrichting aan het [locatie] te Leek veroorzaakte geluid.
    
    Bij besluit van 23 juni 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, [gemachtigde a] en [gemachtigde b], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.D. van Laar en W.J.W. Snippe, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellante] exploiteert een inrichting aan het [locatie] op het bedrijventerrein Diepswal te Leek. De inrichting ligt aan de rand van het bedrijventerrein op een afstand van ongeveer 90 m van een woonwijk. De bedrijfsactiviteiten betreffen de handel, op- en overslag, sortering, persing, bundeling en het mechanisch deglomereren van kunststofrestproducten, oud papier en karton.
    
        Het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen heeft op 7 juli 2009 aan [appellante] een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor het verrichten van activiteiten in de dagperiode. De inrichting valt vanaf 1 januari 2011 geheel onder de reikwijdte van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De aan de vergunning verbonden voorschriften waarin geluidgrenswaarden zijn gesteld, golden tot 1 januari 2014 als maatwerkvoorschriften.
    
        [appellante] heeft op 11 januari 2010 een aanvraag gedaan om ook activiteiten in de avond- en nachtperiode te mogen verrichten en heeft daarbij een door Stroop Raadgevende Ingenieurs B.V. opgesteld akoestisch rapport van 14 augustus 2009 gevoegd. Het college heeft deze aanvraag na 1 januari 2011 aangemerkt als een melding van de uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten.
    
        Met ingang van 1 januari 2014 is het college van gedeputeerde staten niet langer het bevoegde gezag, maar het college.
    
        Bij het besluit van 15 oktober 2015 heeft het college wat betreft geluid maatwerkvoorschriften gesteld. Het college heeft daaraan als motivering ten grondslag gelegd dat de voor de inrichting geldende geluidsgrenswaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit ruimer zijn dan noodzakelijk is voor het in werking zijn van de inrichting. Gezien de omstandigheid dat het Activiteitenbesluit meer geluid toestaat dan de voorheen geldende vergunning en vanwege de ligging van de inrichting ten opzichte van de woonwijk en de aard en omvang van de bedrijfsactiviteiten heeft het college lagere geluidgrenswaarden aangewezen geacht voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau, zo staat in het besluit. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de geluidgrenswaarden van het Activiteitenbesluit geen rekening houden met de aard van de omgeving. Het gaat wat betreft de nabijgelegen woonwijk volgens het college om een rustige woonwijk. Het college heeft van betekenis geacht dat de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) voor een dergelijk omgevingstype voorkeurgrenswaarden aanbeveelt van 45 dB(A) in de dagperiode, 40 dB(A) in de avondperiode en 35 dB(A) in de nachtperiode aanbeveelt. Wat betreft de maximale geluidsniveaus van overslagactiviteiten is het college van opvatting dat die niveaus zoveel mogelijk moeten worden voorkomen dan wel beperkt.
    
        Het college heeft bij het stellen van de maatwerkvoorschriften de bedrijfssituatie, zoals die is beschreven in het door [appellante] overgelegde rapport van 14 augustus 2009, tot uitgangspunt genomen. Het college heeft verder betekenis toegekend aan een rapport van 17 oktober 2012 "controle metingen activiteiten [appellante] te Leek", opgesteld door Avenue Adviseurs. Bij het besluit heeft het college verder betrokken een rapport van 18 augustus 2015, dat is opgesteld door Bloemberg Akoestiek in opdracht van het college van gedeputeerde staten.
    
    2.    Artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit luidt:
    
    1. Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
    
    a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
    
    Tabel 2.17a
    
        07:00-19:00 uur    19:00-23:00 uur    23:00-07:00 uur
    
    LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen    50 dB(A)    45 dB(A)    40 dB(A)
    
    LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen    35 dB(A)    30 dB(A)    25 dB(A)
    
    LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen    70 dB(A)    65 dB(A)    60 dB(A)
    
    LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen    55 dB(A)    50 dB(A)    45 dB(A)
    
    b. de in de periode tussen 07.00 en 19.00 uur in tabel 2.17a opgenomen maximale geluidsniveaus LAmax niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten.
    
        Artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit luidt:
    
    "1. In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen.
    
    3.    Het college heeft in maatwerkvoorschrift 1 bepaald dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau niet meer mag bedragen dan 42 dB(A), 35 dB(A) respectievelijk 30 dB(A) op het beoordelingspunt Tolbertvaart 10 en 40 dB(A), 31 dB(A) respectievelijk 27 dB(A) op het beoordelingspunt Kruisven 12 in respectievelijk de dagperiode
    
    (07.00:19.00 uur), avondperiode (19.00:23.00 uur) en nachtperiode (23.00:07.00 uur).
    
        In maatwerkvoorschrift 2 is geregeld dat het maximale geluidsniveau in genoemde perioden op genoemde beoordelingspunten niet meer mag bedragen dan 48 dB(A), 54 dB(A) en 40 dB(A) respectievelijk 54 dB(A), 47 dB(A) en 34 dB(A).
    
        Maatwerkvoorschrift 3 bepaalt dat het af- en oplieren van containers niet tussen 19:00 en 07:00 uur mag plaatsvinden.
    
        In maatwerkvoorschrift 4 is het gebruik van heftrucks op het buitenterrein in aantal en periode beperkt.
    
    3.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de maatwerkvoorschriften heeft kunnen stellen. Volgens haar bestaat daar uit een oogpunt van beperking van geluidhinder geen aanleiding voor. Daarbij wijst zij erop dat, gezien de ligging van de inrichting op een industrieterrein, het hanteren van de reguliere geluidgrenswaarden van het Activiteitenbesluit in de rede ligt.
    
        Zij voert verder aan dat het college ten onrechte niet de bestaande bedrijfsactiviteiten tot uitgangspunt heeft genomen. De huidige bedrijfsvoering, die wat betreft het geluidniveau voldoet aan het Activiteitenbesluit, wijkt af van de bedrijfssituatie, zoals die in het rapport van 14 augustus 2009 is omschreven, zo stelt zij. Volgens [appellante] is van belang dat in het rapport van 18 augustus 2015 staat dat de geluidgrenswaarden voor het maximale geluidsniveau die ingevolge de vergunning destijds golden, en overeenkomen met de thans bij maatwerkvoorschrift gestelde grenswaarden, niet logisch zijn en die van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit wel.
    
    3.2.    Het college komt beleidsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen en dient daarbij een belangenafweging te maken.
    
    3.3.    Vast staat dat bij het in werking zijn van de inrichting ruimschoots wordt voldaan aan de geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidsniveau van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Voorts blijkt uit het rapport van 14 augustus 2009 dat in de inrichting, uitgaande van de in het rapport tot uitgangspunt genomen bedrijfssituatie, ook ruim wordt voldaan aan de geluidnormen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau die in de Handreiking worden aanbevolen voor een gebied met de omgevingstypering ‘rustige woonwijk’, waar het volgens het college wat betreft de nabijgelegen woonwijk om gaat. Deze geluidnormen komen overeen met een etmaalwaarde van 45 dB(A). De door de inrichting veroorzaakte maximale geluidniveaus zijn aanzienlijk lager dan volgens de Handreiking nog acceptabel kan worden geacht.
    
        De ingevolge de maatwerkvoorschriften geldende geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau zijn een getalswaarde van 3 tot 9 dB(A) lager dan de in de Handreiking voor een rustige woonwijk aanbevolen grenswaarden.
    
        De wetgever heeft de geluidnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit in beginsel toereikend geacht ter bescherming tegen geluidhinder. Slechts in bijzondere en incidentele situaties kan het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften stellen.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in wat [appellante] heeft aangevoerd ten onrechte geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in dit geval niet in redelijkheid de maatwerkvoorschriften heeft kunnen stellen. De omstandigheid dat in de nabij de inrichting gelegen woonwijk geluidhinder wordt ervaren en de omstandigheid dat de geluidnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit ruimer zijn dan noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van [appellante] rechtvaardigen in dit geval niet de gestelde maatwerkvoorschriften. Uit een oogpunt van het bieden van voldoende bescherming tegen geluidhinder bestaat in het licht van de door het college van betekenis geachte voorkeursgrenswaarden die in de Handreiking voor een rustige woonwijk worden aanbevolen, immers geen aanleiding lagere geluidgrenswaarden te stellen dan die voorkeursgrenswaarden.
    
    Dat [appellante] door het doen van de als melding aangemerkte aanvraag in 2009 te kennen zou hebben gegeven aan de gestelde grenswaarden te kunnen voldoen, maakt dit niet anders. Daarbij komt dat vast staat dat [appellante] sinds 2009 haar bedrijfsactiviteiten enigszins heeft uitgebreid. Bij de als maatwerkvoorschrift gestelde geluidgrenswaarden kan [appellante] niet al haar bestaande activiteiten voortzetten. Door de gestelde maatwerkvoorschriften wordt zij in haar bedrijfsvoering belemmerd. Daarbij gaat het om containerhandelingen en heftruckbewegingen vanwege het daardoor veroorzaakt maximale geluidniveau, zo blijkt uit het rapport van 17 oktober 2012. Deze activiteiten waren ingevolge het Activiteitenbesluit toegestaan. De omstandigheid dat [appellante] deze activiteiten verrichtte in afwijking van de door haar in 2011 gedane melding, waarbij het rapport van 14 augustus 2009 was gevoegd, doet hieraan niet af. Het is immers niet zo dat activiteiten pas mogen worden verricht als zij zijn gemeld. Een melding dient ertoe het bevoegd gezag te informeren over de activiteiten die plaatsvinden binnen een inrichting. Het college was op grond van het rapport van 17 oktober 2012 en het rapport van 2015 reeds ervan op de hoogte dat [appellante] niet slechts de activiteiten ontplooide die in het rapport van 14 augustus 2009 als representatieve bedrijfssituatie waren vermeld.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft het college, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid de maatwerkvoorschriften kunnen stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 juni 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 15 oktober 2015 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 augustus 2017 in zaak nr. 16/3139;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leek van 23 juni 2016, kenmerk 2016004400;
    
    V.    herroept het besluit van 15 oktober 2015, kenmerk Liza 39702;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leek tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.454,87 (zegge: vierduizend vierhonderdvierenvijftig euro en zevenentachtig cent), waarvan een bedrag van € 2.505,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdvijf euro euro) is toe te rekenen aan beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leek aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 834,00 (zegge: achthonderdvierendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Drop    w.g. Van Heusden
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018
    
    163.