ECLI:NL:RVS:2015:3593, Raad van State, 25-11-2015, 201410418/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college [partij] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om de overtreding langs de Geelkerkenkamp en het Ploegse Pad te Oosterbeek (hierna: het bestemmingsplan) te beëindigen.

201410418/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Renkum,
    2. de vereniging de Vereniging Vijf Dorpen in 't Groen, gevestigd te Doorwerth, gemeente Renkum,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 november 2014 in zaak nr. 14/4202 in het geding tussen:
    
    [partij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college [partij] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om de overtreding langs de Geelkerkenkamp en het Ploegse Pad te Oosterbeek (hierna: het bestemmingsplan) te beëindigen.
    
    Bij besluit van 19 mei 2014 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last gewijzigd.
    
    Bij uitspraak van 20 november 2014 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 mei 2014 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en de Vereniging hoger beroep ingesteld.
    
    [partij] en [belanghebbende] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Vereniging heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Geleijnse, werkzaam bij de gemeente, en de Vereniging, vertegenwoordigd door mr. H.C. Bos, J.P.M. Witte, A.J. van Es en J.A.J. Vervloet, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [belanghebbende] is sinds 24 augustus 2015 eigenaar van het perceel waarop een haag is aangeplant. Ten tijde van belang was [partij] eigenaar van het perceel. De haag had ten tijde van het besluit van 26 november 2013 een oppervlakte van ongeveer 900 m² en een hoogte van ongeveer 2,5 m. Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college naar aanleiding van het handhavingsverzoek van de Vereniging van 24 juni 2013 besloten om hiertegen handhavend op te treden en [partij] gelast om de gehele haag te verwijderen. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat met het aanplanten van de haag in strijd met artikel 19.1 gelezen in verbinding met artikel 23.1 van de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oosterbeek-Zuid 2006" (hierna: het bestemmingsplan) wordt gehandeld omdat de haag in strijd is met de op het perceel rustende agrarische bestemming en door de aanplant van de haag de cultuurhistorische waarden in het landschap verloren gaan. Bij besluit van 19 mei 2014 heeft het college de last gewijzigd en [partij] gelast om de gehele haag terug te snoeien tot een hoogte van maximaal 1 meter, gemeten vanaf het aansluitende maaiveld.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied".
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Agrarisch gebied" aangewezen gronden bestemd voor bouwland, grasland en de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde en voor de instandhouding en bescherming van cultuurhistorische waarden in het landschap die verwijzen naar de ontstaansgeschiedenis van het dorp. Deze bescherming geldt niet voor de bestemming "Agrarisch gebied" op de hoek Stenenkruis-Benedendorpsweg.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, is het verboden de binnen het plangebied gelegen gronden en opstallen te gebruiken op een wijze die niet in overeenstemming is met de bestemmingen en voorschriften, die op grond van het plan daarop van toepassing zijn.
    
    3. Het college en de Vereniging betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden omdat de haag niet in strijd is met de cultuurhistorische waarden in het landschap als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften. In dit verband verwijst het college naar het rapport van prof. drs. J.A.J. Vervloet van 20 januari 2015 en de toelichting op het bestemmingsplan. De Vereniging voert aan dat het door [partij] in beroep overgelegde rapport van Buro Hofsteden van 1 september 2014, dat de rechtbank aan haar uitspraak ten grondslag heeft gelegd, onjuist is. Voorts voert de Vereniging onder verwijzing naar het door haar ingediende handhavingsverzoek van 24 juni 2013 en haar brieven van 11 oktober 2013 en 11 april 2014 aan dat de haag de omgeving ontsiert, het zicht op de oorspronkelijke situatie is aangetast en de grond een besloten karakter heeft gekregen waardoor er geen zicht is op het cultuurhistorisch waardevolle landschap. De Vereniging wijst verder op de toelichting op het bestemmingsplan.
    
    3.1. In de planvoorschriften is niet omschreven wat dient te worden verstaan onder "cultuurhistorische waarden in het landschap die verwijzen naar de ontstaansgeschiedenis van het dorp". In de toelichting op het bestemmingsplan staat een beschrijving van die waarden. Gelet hierop heeft het college zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 26 november 2013 op het standpunt kunnen stellen dat voor de uitleg van het begrip cultuurhistorische waarden in het landschap die verwijzen naar de ontstaansgeschiedenis van het dorp als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften, aansluiting kan worden gezocht bij de toelichting op het bestemmingsplan. In de toelichting is onder meer vermeld dat het beboste park Bato’s wijk als cultuurhistorisch waardevol kan worden gezien en het gebied ten zuiden van de Geelkerkenkamp genoemd mag worden als een belangrijk onderdeel van de agrarische cultuurhistorie van het dorp en daarom haar open karakter dient te behouden. Verder is daarin aangegeven dat voor het dorp Oosterbeek twee thema’s een belangrijke rol spelen en dat zijn de ‘lustwarende’ en ‘binnen-buiten’. De lustwarende komt tot uiting aan de zuidelijke rand van Oosterbeek met legendarische vergezichten. Deze zijn goed gebruikt en bieden daarnaast nog steeds potenties. In het bestemmingsplan Oosterbeek Zuid is op de lustwarende ingespeeld door de open gebieden ook als zodanig te bestemmen, aldus de toelichting. Tevens is vermeld dat, wanneer dit noodzakelijk blijkt, zorgvuldig dient te worden onderzocht op welke wijze vergezichten kunnen worden behouden. Uit het voorgaande volgt, zoals het college terecht stelt, dat het open karakter van het gebied moet worden beschermd.
    
    De haag tast het open karakter van het gebied aan en is daarmee, zoals het college en De Vereniging terecht stellen, niet in overeenstemming met de instandhouding en bescherming van cultuurhistorische waarden in het landschap die verwijzen naar de ontstaansgeschiedenis van het dorp. De haag is derhalve, anders dan de rechtbank heeft overwogen, om die reden in strijd met het bestemmingsplan en het college was derhalve in zoverre bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het advies van Vervloet staat dat sinds de 19de eeuw geen begroeiing meer stond in het hier aan de orde zijnde gebied waardoor men van een onbelemmerd uitzicht genoot. Dat zoals in het rapport van Buro Hofsteden van 19 maart 2015 is vermeld sinds de 19de eeuw het gebied veel is bebouwd waardoor dat landschap deels was verdwenen, laat onverlet dat de planwetgever, gelet op de toelichting op het bestemmingsplan, de toen nog wel aanwezige cultuurhistorische waarden heeft beoogd te beschermen. Volgens het advies van Vervloet ligt het voor de hand om de haag te verwijderen zodat de in de 19de eeuw ontstane situatie weer zichtbaar wordt en het uitzicht over het perceel opnieuw mogelijk wordt. Hierdoor zal de cultuurhistorische waarde van het landschap ter plaatse weer even groot als voorheen zijn, aldus het advies van Vervloet. [partij] heeft niet, ook niet met verwijzing naar de rapporten van Buro Hofsteden van 1 september 2014 en 19 maart 2015, aannemelijk gemaakt dat dit advies zodanige gebreken vertoont dat het college het niet als onderbouwing van zijn standpunt kan gebruiken. Daartoe wordt overwogen dat in die rapporten, waaruit volgt dat de openheid van het gebied door de haag wordt aangetast, niet is onderkend dat daarmee geen overeenstemming is met de cultuurhistorische waarden in het landschap die verwijzen naar de ontstaansgeschiedenis van het dorp als bedoeld in artikel 19 van de planvoorschriften.
    
    De betogen slagen.
    
    4. De betogen van het college en de Vereniging dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de haag niet ten dienste staat van bouwland en grasland en derhalve ook om die reden in strijd is met het bestemmingsplan, behoeven geen bespreking. Daartoe wordt overwogen dat een redelijke uitleg van artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften met zich brengt dat de haag in ieder geval in overeenstemming moet zijn met de instandhouding en bescherming van cultuurhistorische waarden in het landschap die verwijzen naar de ontstaansgeschiedenis van het dorp. Steun hiervoor kan worden gevonden in de toevoeging van het woord "en". Nu de cultuurhistorische waarden, gelet op hetgeen onder 3.1 is overwogen, door de aanwezigheid van de haag wordt aangetast, is de haag reeds om die reden in strijd met het bestemmingsplan en was het college in zoverre bevoegd om handhavend op te treden.
    
    5. Ten aanzien van het verzoek van de Vereniging om de last aldus te wijzigen dat de haag geheel moet worden verwijderd overweegt de Afdeling dat dit verzoek niet kan worden toegewezen. Voor zover de Vereniging het niet eens was met de inhoud van de last had zij hiertegen beroep bij de rechtbank kunnen en moeten instellen, hetgeen zij niet heeft gedaan.
    
    6. De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door de rechtbank niet besproken beroepsgronden behandelen.
    
    7. [partij] betoogt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat de haag onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Daartoe voert hij aan dat de haag sinds de peildatum op het perceel staat. Dat de haag sindsdien is gegroeid, maakt niet dat de afwijking van het plan wordt vergroot.
    
    7.1. Ingevolge artikel 32, derde lid, van de planvoorschriften mag het op het tijdstip van rechtskracht verkrijgen van dit plan bestaande gebruik van gronden en bouwwerken, welk gebruik strijdig is met dit plan, worden voortgezet, zolang het geacht kan worden ononderbroken voor te duren. Het bedoelde gebruik mag worden gewijzigd, mits de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
    
    7.2. Vaststaat dat op het tijdstip van het verkrijgen van rechtskracht van het bestemmingsplan een haag op het perceel was geplant en dat de haag sindsdien is gegroeid. Zoals hiervoor is overwogen, is de haag in strijd met het bestemmingsplan omdat deze niet in overeenstemming is met de instandhouding en bescherming van cultuurhistorische waarden in het landschap die verwijzen naar de ontstaansgeschiedenis van het dorp. Tussen partijen is in geschil of het gebruik niettemin op grond van het overgangsrecht mag worden voortgezet. Gelet op artikel 32 van de planvoorschriften is voor de vraag of dit gebruik beschermd wordt door het overgangsrecht onder meer van belang of door de groei van de haag het gebruik is gewijzigd en indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord of dit een vergroting van het afwijkende gebruik inhoudt. Anders dan [partij] stelt, mag bij beantwoording van die vraag, hoewel het bestemmingsplan geen bepalingen bevat over de ruimtelijke uitstraling, worden gekeken naar de ruimtelijke uitstraling die het gebruik gezien zijn aard, omvang, intensiteit heeft.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat de haag waartegen het college handhavend optreedt aanzienlijk hoger is dan de haag die op het tijdstip van rechtskracht verkrijgen van het bestemmingsplan op het perceel was geplant. Gelet op de ruimtelijke uitstraling die het gebruik heeft gezien zijn aard, omvang en intensiteit, overweegt de Afdeling dat de haag waar het college thans handhavend tegen optreedt niet op één lijn kan worden gesteld met de haag die ten tijde van belang op het perceel stond en dat met de wijziging de afwijking van het plan wordt vergroot. Daarbij is van belang dat de haag destijds ongeveer 1 m was en ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 26 november 2013 2,5 m hoog. Gelet op de zich in het dossier bevindende stukken, waaronder het fotomateriaal uit 2006 was voorheen nog voldoende doorzicht mogelijk op en in het landschap hetgeen thans, zoals onder overweging 3.1 is overwogen, niet meer het geval is waardoor de afwijking wordt vergroot.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het door [partij] tegen het besluit 19 mei 2014 ingestelde beroep is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 november 2014 in zaak nr. 14/4202;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank door [partij] ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Soede
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
    
    270-712.