ECLI:NL:RVS:2020:2001, Raad van State, 19-08-2020, 201907529/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer een dwangsom van € 2.500,- bij [wederpartij] ingevorderd. De politie heeft op 8 januari 2017 om 03.48 uur een melding gekregen dat bij Fietshandel Berger te Hoofddorp glasgerinkel was gehoord. De politie ging naar de opgegeven plaats en constateerde om 04:15 uur dat in de bosjes een breekijzer en zwarte handschoenen lagen. Volgens de politie behoorden deze toe aan [wederpartij] en heeft zij hem daarom aangehouden op verdenking van poging tot inbraak. Hiervan is op 8 januari 2017 een op ambtsbelofte getekend proces-verbaal opgemaakt. Bij besluit van 9 februari 2017 heeft het college vanwege deze feiten aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last houdt in dat hij op een openbare plaats geen inbrekerswerktuigen mag vervoeren of bij zich mag hebben. Dat is verboden op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening 2017 van de gemeente Haarlemmermeer.

201907529/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 augustus 2019 in zaak nr. 19/825 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2018 heeft het college een dwangsom van € 2.500,- bij [wederpartij] ingevorderd.
    Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 januari 2019 vernietigd, het besluit van 18 juli 2018 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.E. Bakkum, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. R. van Viersen, advocaat te Hoofddorp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De politie heeft op 8 januari 2017 om 03.48 uur een melding gekregen dat bij Fietshandel Berger te Hoofddorp glasgerinkel was gehoord. De politie ging naar de opgegeven plaats en constateerde om 04:15 uur dat in de bosjes een breekijzer en zwarte handschoenen lagen. Volgens de politie behoorden deze toe aan [wederpartij] en heeft zij hem daarom aangehouden op verdenking van poging tot inbraak. Hiervan is op 8 januari 2017 een op ambtsbelofte getekend proces-verbaal opgemaakt.
        Bij besluit van 9 februari 2017 heeft het college vanwege deze feiten aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last houdt in dat hij op een openbare plaats geen inbrekerswerktuigen mag vervoeren of bij zich mag hebben. Dat is verboden op grond van artikel 2:44, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2017 (hierna: APV) van de gemeente Haarlemmermeer. [wederpartij] moest binnen drie dagen aan de last onder dwangsom voldoen. Overtreedt [wederpartij] daarna de last onder dwangsom, dan moet hij per overtreding een bedrag van € 2.500,- betalen met een maximum van € 10.000,-. Tegen deze last onder dwangsom heeft [wederpartij] geen bezwaar gemaakt.
    Besluitvorming
    2.    De politie surveilleerde op 24 mei 2018 om 04:31 uur in het winkelcentrum van Hoofddorp. Daar werden de agenten aangesproken door een man die verklaarde dat hij zojuist zijn woning was uitgekomen en twee jongens achter een vuilcontainer bij een deur zag staan en dat die jongens daar niet hoorden. Nadat de politie naar de opgegeven plaats was gegaan, zag de verbalisant twee personen achter een rolcontainer staan bij een deur, die bij de komst van de politie direct begonnen te rennen. Na een achtervolging is [wederpartij] op heterdaad aangehouden op verdenking van poging tot inbraak. Bij doorzoeking van zijn schoudertas bleek dat hij verschillende schroevendraaiers en WD40, een smeermiddel, bij zich had. Hiervan is op 24 mei 2018 een op ambtsbelofte getekend proces-verbaal opgemaakt.
        Volgens het college zijn de schroevendraaiers en WD40 inbrekerswerktuigen en heeft [wederpartij], omdat hij die voorwerpen bij zich had, de last overtreden. Daarom heeft het college op 18 juli 2018 besloten dat [wederpartij] een bedrag van € 2.500,- moet betalen en heeft het college dat bedrag bij [wederpartij] ingevorderd. Bij het besluit van 15 januari 2019 heeft het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Het oordeel van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte tot invordering van de dwangsom is overgegaan. Het college heeft niet de bevoegdheid om voor alle mogelijke overtredingen van artikel 2:44, eerste lid, van de APV een last onder dwangsom op te leggen. De last onder dwangsom die op 9 februari 2017 aan [wederpartij] is opgelegd moet daarom, mede gezien het gegeven dat hij toen minderjarig was, strikt worden gelezen en heeft alleen betrekking op de toen geconstateerde overtreding waarbij een breekijzer en handschoenen bij hem zijn aangetroffen. Dat die last zo moet worden gelezen, maakt de rechtbank ook op uit het gegeven dat het college een termijn van drie dagen heeft gegeven om aan de last te voldoen. Omdat [wederpartij] niet met een breekijzer en handschoenen op de openbare weg is aangetroffen, heeft hij de last niet overtreden, aldus de rechtbank. Daarom heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 januari 2019 vernietigd, het besluit van 18 juli 2018 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Het hoger beroep
    4.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] de last onder dwangsom niet heeft overtreden en dat het college daarom niet tot invordering van de dwangsom mocht overgaan. Artikel 2:44 van de APV bevat geen open norm en dwingt niet tot het opleggen van alleen een last onder dwangsom tot voorkoming van herhaling van uitsluitend dezelfde feiten en omstandigheden als de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de eerdere overtreding. De last strekte ertoe te voorkomen dat [wederpartij] opnieuw inbrekerswerktuigen bij zich heeft of vervoert. Het doet niet terzake wat voor inbrekerswerktuigen dat zijn. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3274, geoordeeld dat het vaststellen van een overtreding zoals in dit geval ook aan de orde is, niet arbitrair is. Van het opleggen van een last voor alle mogelijke overtredingen is dan ook geen sprake. Of een voorwerp kan worden gekwalificeerd als inbrekerswerktuig is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Die vraag had de rechtbank moeten beoordelen. Gelet op de omstandigheden zoals die in het proces-verbaal van 24 mei 2018 zijn vastgelegd, zijn de schroevendraaier en de WD40 inbrekerswerktuigen en heeft [wederpartij] de last van 9 februari 2017 overtreden, aldus het college.
    Wettelijk kader
    5.    Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: ‘Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.’
        Artikel 2:44, eerste en derde lid, van de APV luidt: ‘1. Het is verboden op een openbare plaats inbrekerswerktuigen te vervoeren of bij zich te hebben.
    3. De verboden zijn niet van toepassing indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de voorwerpen niet bestemd zijn voor de in die leden bedoelde handelingen.’
    De beoordeling van het hoger beroep
    6.    Uit eerdere uitspraken van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7132, volgt dat een last onder dwangsom voldoende duidelijk moet zijn. Dat houdt in dat uit de last moet kunnen worden afgeleid wat van de geadresseerde wordt verwacht. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 25 september 2019 is het vaststellen van een overtreding als bedoeld in artikel 2:44, eerste lid, van de APV niet arbitrair. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college zich niet op het standpunt mocht stellen dat [wederpartij] de last van 9 februari 2017 heeft overtreden. Uit die last valt duidelijk af te leiden dat [wederpartij] op een openbare plaats geen inbrekerswerktuigen bij zich mag dragen of vervoeren, en dat die last niet beperkt is tot het bij zich dragen van een breekijzer en handschoenen. Wat een inbrekerswerktuig is moet worden afgeleid uit de omstandigheden van het geval. Gelet op het verleden van [wederpartij] met betrekking tot een eerdere poging tot inbraak, de door een voorbijganger om 04:31 uur gemelde verdachte situatie, het wegrennen van [wederpartij] op het moment dat de politie op de opgegeven plaats kwam en het bij hem aantreffen van de schroevendraaiers en het smeermiddel WD40, heeft het college deze voorwerpen terecht als inbrekerswerktuigen aangemerkt. Het college mocht er daarbij van uitgaan dat van een situatie waarin redelijkerwijs kan worden aangenomen dat die voorwerpen niet bestemd waren om te dienen als inbrekerswerktuigen hier geen sprake was. Daarmee heeft [wederpartij] de last van 9 februari 2017 overtreden. Dat [wederpartij], naar hij stelt, de voorwerpen bij zich had omdat hij had gesleuteld aan scooters, is, mede gelet op de gedragingen van [wederpartij] op het tijdstip dat de politie op de opgegeven plaats kwam, zoals staat in het proces-verbaal van 24 mei 2018, niet aannemelijk. [wederpartij] heeft die stelling ook niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld door te verklaren waar hij de bewuste avond en nacht voordat hij werd aangehouden heeft verbleven. Dat [wederpartij], zoals ter zitting is gesteld, voor het gebeuren op 24 mei 2018 niet strafrechtelijk is veroordeeld, is niet van belang voor de vraag of sprake is van overtreding van artikel 2:44 van de APV. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1066. De rechtbank heeft mitsdien ten onrechte geoordeeld dat het college niet bevoegd was om de dwangsom in te vorderen. Dat [wederpartij] ten tijde van het opleggen van de last van 9 februari 2017 nog minderjarig was, maakt voor de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom niet uit, aangezien in de wet daarover geen bepaling is opgenomen.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de nog niet bij de rechtbank behandelde beroepsgronden behandelen.
    Het beroep bij de rechtbank
    8.    [wederpartij] betoogt dat de ingevorderde dwangsom van € 2.500,- onredelijk hoog is in verhouding tot zijn financiële situatie. Hij is niet in staat om dit bedrag te voldoen. Ook zijn ouders hebben niet de financiële middelen om het bedrag te betalen.
    8.1.    Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb luidt: ‘De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.’
        Artikel 5:37, eerste lid, luidt: ‘Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.’
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:713) moet bij een besluit over invordering aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vereist dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
        In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in redelijkheid van invordering van de dwangsom had moeten afzien.
    8.3.    Verder, zoals volgt uit de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2020, kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen.
        Het betoog van [wederpartij] over de hoogte van de dwangsom kan in deze procedure niet aan de orde komen. Hij had dat in de procedure over de last onder dwangsom naar voren kunnen brengen. Er is in dit geval geen sprake van een uitzonderlijk geval. Overigens heeft [wederpartij] met zijn enkele stelling dat de dwangsom te hoog is en dat hij deze niet kan voldoen, niet aannemelijk gemaakt dat hij de financiële middelen daartoe niet heeft.
        Het betoog faalt.
    Conclusie over het beroep
    9.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaren.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 augustus 2019 in zaak nr. 19/825;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
    176-857.