ECLI:NL:RVS:2019:196, Raad van State, 23-01-2019, 201705258/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade ingewilligd en aan hem een bedrag van € 1.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente, toegekend.

201705258/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Tilburg,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/10287 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Tilburg.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade ingewilligd en aan hem een bedrag van € 1.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente, toegekend.
    
    Bij besluit van 8 november 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het verzoek om vergoeding van buitengerechtelijke kosten is afgewezen, het besluit van 17 maart 2016 in zoverre herroepen en aan hem alsnog een vergoeding van € 1.200,00 aan buitengerechtelijke kosten toegekend. De burgemeester heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.B.M. Pessers, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.D.A. Dellevoet, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Achtergrond van het geschil
    
    1.    Bij besluit van 27 april 2011 heeft de burgemeester op grond van artikel 172a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet [appellant] bevolen zich van 29 april 2011 tot en met 28 juli 2011 te verwijderen en verwijderd te houden uit het Horeca Concentratie Gebied in Tilburg (hierna: het gebiedsverbod) op:
    
    1. alle dagen van de week tussen 20:00 uur en 06:00 uur,
    
    2. de speeldagen van de voetbalclub Willem II, één uur voor tot één uur na de wedstrijd.
    
    2.    [appellant] is tegen dat besluit in rechte opgekomen door eerst bezwaar te maken en vervolgens beroep bij de rechtbank in te stellen. Uiteindelijk heeft de Afdeling in hoger beroep bij uitspraak van 22 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA0633) geoordeeld dat de burgemeester aan [appellant] in redelijkheid geen gebiedsverbod kon opleggen. Daarmee staat de onrechtmatigheid van het besluit tot oplegging van het gebiedsverbod vast.
    
    Verzoek tot schadevergoeding
    
    3.    [appellant] heeft bij brief van 12 april 2012 een verzoek bij de burgemeester ingediend tot vergoeding van de door hem geleden schade als gevolg van het aan hem bij besluit van 27 april 2011 opgelegde gebiedsverbod. Volgens [appellant] bedraagt de schade € 6.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 1 mei 2012. [appellant] heeft het schadebedrag als volgt toegelicht:
    
    - € 2.000,00 voor shockschade als gevolg van het ten onrechte zonder waarschuwing vooraf en het op onterechte gronden opgelegde gebiedsverbod;
    - € 1.500,00 voor onnodige en onterechte beschadiging van zijn persoonlijke integriteit veroorzaakt door de door de burgemeester gezochte publiciteit bestaande uit het uitbrengen van een persbericht en publicaties in het Brabants Dagblad;
    - € 2.700,00 voor de inperking van zijn bewegingsvrijheid voor een periode van 90 dagen, bestaande uit een vergoeding van € 30 per dag.
    
        Bij brief van 16 september 2014 heeft [appellant] desgevraagd zijn verzoek aangevuld met een nadere onderbouwing. Daarnaast heeft [appellant] aan zijn verzoek om schadevergoeding een bedrag van € 1.210,00 toegevoegd voor de kosten van de door zijn gemachtigde uitgevoerde werkzaamheden voor het opstellen van het verzoek.
    
    Besluitvorming
    
    4.    Bij het besluit van 17 maart 2016 heeft de burgemeester het verzoek om schadevergoeding, voor zover dat betrekking heeft op shockschade, afgewezen. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat [appellant] de gestelde schade, ondanks meerdere verzoeken daartoe, niet nader heeft onderbouwd.
    
        Voorts heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de gestelde schade door de door hem gezochte publiciteit reeds door [appellant] in een civiele procedure bij de rechtbank, sector kanton, is gevorderd, zodat het verzoek in zoverre buiten de reikwijdte van het besluit valt.
    
        Het deel van het verzoek dat betrekking heeft op schade als gevolg van de inperking van de bewegingsvrijheid van [appellant] heeft de burgemeester eveneens afgewezen. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat de schadevergoeding, anders dan [appellant] heeft aangevoerd, niet kan worden gebaseerd op artikel 89 van het Wetboek van Strafvordering (hierna: WvSv), omdat die bepaling niet van toepassing is op schade als gevolg van vrijheidsbeperking maar als gevolg van onrechtmatige vrijheidsbeneming. Alleen wanneer de vrijheidsbeperking zodanig is geweest dat feitelijk gesproken moet worden van vrijheidsbeneming, kan er volgens de burgemeester aanleiding zijn voor een schadevergoeding op grond van artikel 89 van het WvSv. In het geval van [appellant] is volgens hem geen sprake van vrijheidsbeneming, nu alleen gaat om een gebiedsverbod voor het horecaconcentratiegebied gedurende de avonduren en beperkt tot een periode van drie maanden.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de door hem geleden schade niet heeft aangetoond. De burgemeester heeft het echter aannemelijk geacht dat [appellant] hinder en last heeft gehad van het aan hem opgelegde gebiedsverbod. Om die reden heeft de burgemeester het redelijk geacht om aan hem een schadevergoeding van € 1.000,00 toe te kennen, vermeerderd met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum dat het gebiedsverbod werd geëffectueerd, te weten 29 april 2011.
    
        Omdat de gevorderde kosten voor de werkzaamheden verband houdende met het opstellen van het verzoek om schadevergoeding op geen enkele manier zijn onderbouwd, heeft de burgemeester dit deel van het verzoek ook afgewezen.
    
    5.    Bij besluit van 8 november 2016 heeft de burgemeester het besluit van 17 maart 2016 herroepen voor zover dit betrekking heeft op de vergoeding van buitengerechtelijke kosten. Naar aanleiding van de door [appellant] ter hoorzitting in bezwaar aangeleverde nadere onderbouwing heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er kosten zijn gemaakt ter vaststelling van de aansprakelijkheid. De burgemeester heeft een vergoeding aan buitengerechtelijke kosten ter hoogte van € 1.200,00 toegekend. De burgemeester heeft het besluit van 17 maart 2016 onder aanvulling van de motivering voor het overige gehandhaafd.
    
        De aanvulling van de motivering heeft betrekking op de door [appellant] aangeleverde verklaring van zijn huisarts ter onderbouwing van zijn eerder ingediende verzoek om vergoeding van shockschade. Dit verzoek heeft de burgemeester in bezwaar opgevat als een verzoek om vergoeding van immateriële schade als gevolg van het zonder voorafgaande waarschuwing en op onterechte gronden gegeven gebiedsverbod. De burgemeester heeft zich dienaangaande aanvullend op het standpunt gesteld dat uit de door [appellant] aangeleverde verklaring het causaal verband tussen het gebiedsverbod en het klachtenbeeld van [appellant] niet kan worden gedestilleerd.
    
    Hoger beroep
    
    6.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns) van 31 januari 2013 in werking getreden, voor wat betreft schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. In artikel IV, eerste lid, van de Wns is bepaald dat op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor dat tijdstip. Nu het opgelegde gebiedsverbod van 27 april 2011 dateert, is het recht van voor 1 juli 2013 van toepassing.
    
    7.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    8.    In hoger beroep is enkel nog de hoogte van de door de burgemeester toegekende vergoeding voor hinder en overlast als gevolg van de beperking van de bewegingsvrijheid van € 1.000,00 in geschil.
    
    9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid de als gevolg van het opgelegde gebiedsverbod geleden immateriële schade heeft kunnen vaststellen op een bedrag van € 1.000,00. Daartoe voert hij aan dat met het onterecht aan hem opgelegde gebiedsverbod het in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) neergelegde grondrecht op vrijheid van verplaatsing is geschonden. Voor vergoeding van de schade als gevolg van deze inperking van zijn recht op vrijheid van verplaatsing dient volgens [appellant], wat er ook zij van het civiele schadevergoedingsrecht, aansluiting te worden gezocht bij de tarieven die gelden in artikel 89 WvSv-procedures. De omstandigheden die daarbij moeten worden betrokken zijn dat [appellant] toentertijd 17 jaar oud was, zijn moeder net had verloren, de politie en de burgemeester hem niet eerst een waarschuwing hebben gegeven, zijn vader of de Raad voor de kinderbescherming niet eerst om advies is gevraagd en de burgemeester op 28 april 2016 een persbericht heeft uitgebracht over de eerste toepassing van de voetbalwet ten koste van [appellant]. Dat leidt ertoe dat hij een vergoeding van € 30 per dag gedurende 90 dagen, dus in totaal een bedrag van € 2.700,00 toegekend had moeten krijgen.
    
    9.1.    Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4952) en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Ingevolge artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), voor zover thans van belang, heeft de benadeelde voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
    
        De rechtbank heeft terecht geen aansluiting gezocht bij de wijze waarop in het strafrecht op grond van artikel 89 van het WvSv schadevergoeding wordt toegekend. Deze bepaling bevat een wettelijk recht op de vergoeding van schade bij vrijheidsbeneming, zoals ondergane verzekering, klinische observatie en voorlopige hechtenis als de zaak eindigt zonder oplegging van een straf of maatregel of wanneer de verdachte wordt veroordeeld voor een feit waarvoor voorlopige hechtenis niet is toegelaten. Gelet op artikel 90, eerste lid, van het WvSv vindt toekenning van schadevergoeding plaats indien en voor zover daartoe naar het oordeel van de rechter, alle omstandigheden in aanmerking genomen, gronden van billijkheid aanwezig zijn. Artikel 89 van het WvSv voorziet niet in een schadevergoeding wegens aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Dat, zoals [appellant] heeft betoogd, in sommige gevallen aan een verdachte van wie de voorlopige hechtenis is geschorst maar wel een vrijheidsbeperkende maatregel wordt opgelegd ook een vergoeding op grond van artikel 89 van het WvSv wordt toegekend maakt dit niet anders.
    
        Voorts heeft de burgemeester zich in hoger beroep terecht op het standpunt gesteld dat, ook als de onrechtmatigheid van het besluit zijn grondslag heeft in een schending van artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM zoals [appellant] in hoger beroep heeft betoogd, dit niet betekent dat om die reden aansluiting moet worden gezocht bij de wijze waarop in het strafrecht op grond van artikel 89 van het WvSv schadevergoeding wordt toegekend.
    
    9.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat aannemelijk is dat [appellant] enigszins is beperkt in zijn bewegingsvrijheid binnen de gemeente Tilburg als gevolg waarvan sprake is van enige aantasting van de persoon van [appellant] als bedoeld in artikel 6:106 van het BW. Nu de burgemeester niet tegen dit oordeel is opgekomen, staat dit thans in rechte vast. Tussen partijen is in hoger beroep alleen nog de hoogte van de schadevergoeding in geschil.
    
        De burgemeester heeft [appellant] een vergoeding voor hinder en overlast als gevolg van de beperking van zijn bewegingsvrijheid toegekend en deze vastgesteld op een bedrag van € 1.000.00.
    
    De rechtbank heeft ten onrechte volstaan met de beoordeling of de burgemeester hiertoe "in redelijkheid" heeft kunnen komen. De burgemeester komt bij het vaststellen van de omvang van de naar billijkheid te bepalen schadevergoeding uit hoofde van onrechtmatige daad geen beoordelings- of beleidsruimte toe. De bestuursrechter dient bij de beoordeling van een besluit over de toekenning van schadevergoeding uit onrechtmatige daad zelf de schadevergoeding vast te stellen. Dat leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak. Gelet op de beperkte duur van het gebiedsverbod en de beperkte omvang van het gebied waarop het verbod betrekking heeft, komt de Afdeling naar de maatstaf van billijkheid zeker niet tot een hoger bedrag dan de burgemeester heeft toegekend.
    
    9.3.    Het betoog faalt.
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    
    w.g. Bijloos   w.g. Rijsdijk
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
    
    705.  BIJLAGE - Wettelijk kader
    
    Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, tot het waarborgen van bepaalde rechten en vrijheden die niet reeds in het Verdrag en in het eerste Protocol zijn opgenomen
    
    Artikel 2. Vrijheid van verplaatsing
    
    1. Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
    
    2. Een ieder heeft het recht welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten.
    
    3. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    4. De in het eerste lid genoemde rechten kunnen ook, in bepaalde omschreven gebieden, worden onderworpen aan beperkingen die bij wet zijn voorzien en gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving.
    
    Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek
    
    Artikel 106
    
    1. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding:
    […]
    
    b. indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast;
    […].
    
    Wetboek van Strafvordering
    
    Artikel 89
    
    1. Indien de zaak eindigt zonder oplegging van straf of maatregel of met zodanige oplegging, doch op grond van een feit waarvoor voorlopige hechtenis niet is toegelaten, kan de rechter, op verzoek van de gewezen verdachte, hem een vergoeding ten laste van de Staat toekennen voor de schade welke hij tengevolge van ondergane verzekering, klinische observatie of voorlopige hechtenis heeft geleden. Onder schade is begrepen het nadeel dat niet in vermogensschade bestaat.
    […].
    
    Artikel 90
    
    1. De toekenning van een schadevergoeding heeft steeds plaats, indien en voorzover daartoe, naar het oordeel van de rechter, alle omstandigheden in aanmerking genomen, gronden van billijkheid aanwezig zijn.
    […].