ECLI:NL:RVS:2016:709, Raad van State, 16-03-2016, 201503226/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2015 hebben de ministers het inpassingsplan "Windpark Krammer" vastgesteld.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2. [appellante sub 2], gevestigd te Bruinisse, gemeente Schouwen-Duiveland,
    
    en
    
    1. de minister van Economische Zaken,
    2. de minister van Infrastructuur en Milieu,
    3. gedeputeerde staten van de provincie Zeeland,
    4. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duivenland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 maart 2015 hebben de ministers het inpassingsplan "Windpark Krammer" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 2 december 2014 hebben gedeputeerde staten op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 vergunning verleend voor het oprichten en exploiteren van Windpark Krammer (hierna: de Nbw-vergunning).
    
    Bij besluit van 23 maart 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vergunning verleend voor het plaatsen van 35 windturbines met bijbehorende transformatorstations en servicegebouw (hierna: de omgevingsvergunning).
    
    Tegen het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft tevens beroep ingesteld tegen de Nbw-vergunning en de omgevingsvergunning.
    
    De ministers, gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders hebben verweerschriften ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellant sub 1], [appellante sub 2], de ministers en gedeputeerde staten hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Windpark Krammer B.V. (hierna: de vergunninghouder) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De ministers, de staatssecretaris en gedeputeerde staten hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2015, waar zijn verschenen: [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R. Ligtvoet, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, de minister van Economische Zaken, vertegenwoordigd door mr. W.S. Geelhoed, werkzaam bij het ministerie, de minister van Infrastructuur en Milieu, vertegenwoordigd door mr. R.G.P. van Slijpe, werkzaam bij het ministerie, alsmede mr. M. de Bruijne en ir. J.A.W. Verweij, beiden werkzaam bij Rijkswaterstaat, gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.J. Versteeg en C.A. Polderdijk, beiden werkzaam voor de provincie, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. L.P. Koster-Braad en ing. K. Nomden, beiden werkzaam bij de gemeente. Tevens is ter zitting gehoord de vergunninghouder, vertegenwoordigd door T. Keesmaat, bijgestaan door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en mr. A.P.J. Timmermans.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    Strekking bestreden besluiten
    
    1. Het inpassingsplan voorziet in een windpark bij het Krammersluizencomplex in Schouwen-Duiveland en een hoogspanningsverbinding naar Middelharnis. De Nbw-vergunning en omgevingsvergunning zijn ten behoeve van de uitvoering van het inpassingsplan verleend.
    
    Algemeen toetsingskader inpassingsplan
    
    2. Bij de vaststelling van een inpassingsplan heeft de minister beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de minister uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de ministers zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het vaststellingsbesluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    3. [appellant sub 1] woont op ongeveer 2 km van het plangebied. Tevens heeft hij op ongeveer dezelfde afstand van het plangebied gronden in eigendom waarop hij een woningbouwproject wil realiseren. Vanwege het open landschap is aannemelijk dat [appellant sub 1] zicht zal hebben op de in het plangebied voorziene windturbines. Dit enkele feit is echter niet voldoende voor het oordeel dat het belang van [appellant sub 1] rechtstreeks bij de vaststelling van het plan is betrokken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2008 in zaak nr. 200704259/1). Voor dat oordeel is vereist dat de windturbines een zodanige ruimtelijke uitstraling hebben dat zij van invloed zijn op het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1]. Gelet op de maximale tiphoogte van de windturbines van 180 m in verhouding tot de afstand tot de woning en de gronden van [appellant sub 1] acht de Afdeling hinder als gevolg van geluid of slagschaduw dan wel externe veiligheidsrisico’s uitgesloten. Verder is het gevolg voor het uitzicht van [appellant sub 1] naar het oordeel van de Afdeling te beperkt om op deze grond een beïnvloeding van het woon- en leefklimaat aanwezig te achten. Om deze redenen is de ruimtelijke uitstraling van de windturbines te beperkt voor het oordeel dat het belang van [appellant sub 1] rechtstreeks bij de vaststelling van het plan is betrokken.
    
    De conclusie is dat [appellant sub 1] geen belanghebbende is bij het door hem bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kan instellen. Het beroep van [appellant sub 1] is niet-ontvankelijk.
    
    4. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellante sub 2]
    
    5. [appellante sub 2] kweekt mosselen in de werkhaven die ligt tussen de Grevelingendam en de Philipsdam. Zij vreest dat het windpark negatieve gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering en het welzijn van haar medewerkers.
    
    Ladder duurzame verstedelijking
    
    6. [appellante sub 2] voert aan dat de toelichting bij het inpassingsplan ten onrechte niet ingaat op de ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Ter zitting heeft [appellante sub 2] gesteld dat uit de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013 in zaak nr. 201303872/1/R6 volgt dat het windpark een stedelijke ontwikkeling is waarop voornoemd artikellid van toepassing is.
    
    6.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    6.2. In de nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro staat dat dit lid provinciale en gemeentelijke overheden verplicht om nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze wordt over- en ondercapaciteit zoveel mogelijk voorkomen. Ten aanzien van het tweede lid, onder b, staat in de nota van toelichting dat wordt bezien of binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien door middel van herstructurering, transformatie of anderszins. Onderdeel hiervan is dat wordt gekeken of leegstaande verstedelijkingsruimte door het treffen van kwalitatieve maatregelen in de behoefte kan voorzien. In de nota van toelichting staat voorts dat de minister van Infrastructuur en Milieu op 14 november 2011 aan de Tweede Kamer heeft toegezegd om andere overheden te ondersteunen bij het in de praktijk brengen van de ladder voor duurzame verstedelijking, door op het moment van inwerkingtreding van de ladder aan gemeenten en provincies een handreiking beschikbaar te stellen. De handreiking is in oktober 2012 vastgesteld door het ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de handreiking is het toepassingsbereik van artikel 3.1.6, tweede lid, nader omschreven. Hierin staat dat onder het begrip "overige stedelijke voorzieningen" wordt verstaan: accommodaties voor onderwijs, zorg, cultuur, bestuur en indoor sport en leisure.
    
    6.3. Gelet op de nota van toelichting en de strekking van de regeling die gericht is op het tegengaan van leegstand is de Afdeling van oordeel dat het windpark waarin het inpassingsplan voorziet geen stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro.
    
    Het beroep van [appellante sub 2] op de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013 in zaak nr. 201303872/1/R6 treft geen doel. In die uitspraak ging het niet om het begrip "stedelijke ontwikkeling" als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat het bedrijfsmatig exploiteren van twee windturbines kan worden aangemerkt als "bedrijvigheid", waardoor sprake is van een "stedelijke functie" als bedoeld in artikel 2.1.1, aanhef en onder g, van de Omgevingsverordening Overijssel 2009. In die bepaling is "bedrijvigheid" zonder verdere voorwaarden aangemerkt als "stedelijke functie". Het Bro kent in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro een eigen definitie van het begrip "stedelijke ontwikkeling", waarbij het niet gaat om elke vorm van bedrijvigheid.
    
    Het betoog faalt.
    
    Beleidsregel rijkswaterstaatswerken
    
    7. [appellante sub 2] voert aan dat het inpassingsplan in strijd is met de "Beleidsregel voor het plaatsen van windturbines op, in of over rijkswaterstaatswerken" (hierna: de beleidsregel). Zij wijst op artikel 4, eerste lid, in samenhang met artikel 6, tweede lid, van de beleidsregel. Hier volgt volgens haar uit dat de windturbines in het Krammer-Volkerak op te korte afstand van de vaarweg zijn voorzien. Daarnaast stelt [appellante sub 2] dat artikel 7, eerste lid, van de beleidsregel verbiedt dat windturbines in de kernzone van een primaire waterkering worden geplaatst.
    
    7.1. De ministers weerspreken dat niet is voldaan aan de afstandsnorm van artikel 4, eerste lid, van de beleidsregel. Zij verwijzen in dit verband naar figuur 4.8 van de plantoelichting en figuur 14.2 van het milieueffectrapport. De ministers erkennen daarentegen dat het inpassingsplan niet voldoet aan artikel 7, eerste lid, van de beleidsregel, zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van het inpassingsplan. Zij wijzen erop dat in de structuurvisie "Windenergie op Land" staat dat vanwege de ontwikkeling van de techniek in 2014 het generieke verbod op windturbines in de kernzone van primaire waterkeringen in de beleidsregel zal worden vervangen door een "nee, tenzij"-benadering. Het was voor de vaststelling van het inpassingsplan echter nog niet gelukt de beleidsregel aan te passen. De ministers stellen dat artikel 4:84 van de Awb in dit geval afwijking van de beleidsregel toestaat. Uit onderzoek blijkt volgens hen dat het inpassingsplan geen afbreuk doet aan de veiligheid van de primaire waterkering. Tevens stellen zij dat de beleidswijziging al lange tijd in voorbereiding was en in feite is vastgelegd in de structuurvisie. Voorts zijn met het inpassingsplan grote belangen gemoeid van zowel de initiatiefnemers als van de Rijksoverheid, terwijl geen afbreuk wordt gedaan aan de met de beleidsregel te dienen doelen. De beleidsregel is inmiddels ook gewijzigd, aldus de ministers.
    
    7.2. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    7.3. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de beleidsregel, zoals die luidde ten tijde van belang, wordt langs kanalen, rivieren en havens plaatsing van windturbines toegestaan bij een afstand van ten minste 50 m uit de rand van de vaarweg.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, wordt plaatsing van windturbines slechts toegestaan in het IJsselmeer, het Markermeer en de randmeren, het Haringvliet, Hollandsch Diep, de Biesbosch, de Oosterschelde, de Westerschelde, het Veerse meer, het Grevelingenmeer, het Zoommeer, het Krammer-Volkerak, de Waddenzee, de Eems, en de Dollard op locaties waar voldaan wordt aan het bepaalde in artikel 5, eerste lid onder b, c, d, g, waar de kans op erosie van de oever niet wordt vergroot en voor zover windturbines geen feitelijke belemmering vormen voor het waterkwantiteitsbeheer.
    
    Ingevolge het tweede lid is voor vaarwegen die lopen door de in het eerste lid genoemde wateren artikel 4 van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt plaatsing van windturbines niet toegestaan in de kernzone van de primaire waterkering. Onder kernzone wordt verstaan het eigenlijke dijk-, duin- of damlichaam, zijnde de primaire waterkering als bedoeld in artikel 1.1 van de Waterwet.
    
    7.4. Niet in geschil is dat de beleidsregel op de vaststelling van het inpassingsplan van toepassing is.
    
    7.5. In figuur 14.2 van het milieueffectrapport zijn de vaarwegen weergegeven. In figuur 4.8 van de plantoelichting zijn de windturbines weergegeven met, onder meer, een cirkel met een straal van 61 m. Uit deze figuren volgt dat de windturbines op meer dan 50 m van de vaarweg in het Krammer-Volkerak zijn voorzien. [appellante sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de figuren geen goed beeld van de werkelijkheid geven. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het inpassingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 4, eerste lid, in samenhang met artikel 6, tweede lid, van de beleidsregel. In zoverre faalt het betoog.
    
    7.6. Niet in geschil is dat het inpassingsplan in strijd is met artikel 7, eerste lid, van de beleidsregel. De ministers mochten het inpassingsplan daarom alleen vaststellen als is voldaan aan de voorwaarden van artikel 4:84 van de Awb. Het standpunt van de ministers komt erop neer dat de beleidsregel vanwege de ontwikkeling van de techniek achterhaald is en dat strikte toepassing van de beleidsregel daarom leidt tot een resultaat dat het doel van het beleid en de onderliggende regelgeving voorbijschiet. In een dergelijk geval is echter geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn om van de beleidsregel af te wijken, maar zal de beleidsregel moeten worden aangepast (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2002 in zaak nr. 200102673/1). In zoverre slaagt het betoog.
    
    7.7. De vergunninghouder heeft naar voren gebracht dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het inpassingsplan naar aanleiding van het betoog van [appellante sub 2].
    
    7.7.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    7.7.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    7.7.3. De norm waarop [appellante sub 2] zich beroept is artikel 4:84 van de Awb. De betrokken beleidsregel strekt tot bescherming van de waterveiligheid. Aangezien de onderneming van [appellante sub 2] negatieve gevolgen kan ondervinden van een mogelijk falen van de primaire waterkeringen waarop het windpark is voorzien, strekt artikel 4:84 van de Awb in dit geval mede tot bescherming van de belangen van [appellante sub 2]. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan de vernietiging van het inpassingsplan naar aanleiding van het betoog van [appellante sub 2].
    
    7.8. Het inpassingsplan moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:84 van de Awb. De Afdeling ziet in het standpunt van de ministers aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van dit besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    7.8.1. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, gelezen in verbinding met bijlagen I en II, van de Waterwet is de veiligheidsnorm - als gemiddelde overschrijdingskans per jaar van de hoogste hoogwaterstand waarop de tot directe kering van het buitenwater bestemde primaire waterkering moet zijn berekend - van zowel de Grevelingendam als de Philipsdam 1/4000.
    
    7.8.2. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de beleidsregel, zoals die luidt sinds 21 november 2015, wordt plaatsing van windturbines in de kern- of beschermingszone van een waterkering in beheer van het Rijk slechts toegestaan indien door de initiatiefnemer voldoende kan worden aangetoond dat deze geen negatieve gevolgen heeft voor de waterkerende functie van de waterkering conform de veiligheidsnorm bij of krachtens de Waterwet.
    
    7.8.3. Bij de beoordeling van de gevolgen van het inpassingsplan voor de waterveiligheid hebben de ministers gebruik gemaakt van de rapporten "Toets primaire waterkering, Voorkeursalternatief" van RoyalHaskoningDHV van 6 februari 2014 en "Risicoanalyse: Windturbines en primaire waterkering Windpark Krammer" van Ventolines van 10 februari 2014. De conclusie van deze rapporten is - samengevat weergegeven - dat tijdens het realiseren, het gebruik en het verwijderen van het windpark de primaire waterkeringen blijven voldoen aan de op grond van de Waterwet gestelde eisen. [appellante sub 2] heeft deze conclusies niet bestreden. Mede op basis van de voornoemde rapporten heeft de minister van Infrastructuur en Milieu op 9 december 2014 op grond van de Waterwet vergunning verleend voor het oprichten en behouden van een windpark in het plangebied. Deze vergunning is in rechte onaantastbaar. Onder deze omstandigheden moet ervan uit worden gegaan dat het inpassingsplan geen negatieve gevolgen heeft voor de waterkerende functie van de waterkeringen conform de veiligheidsnorm en daarom voldoet aan de beleidsregel zoals die luidt na de wijziging van 21 november 2015. De Afdeling ziet hierin aanleiding de rechtsgevolgen van het inpassingsplan in zoverre in stand te laten.
    
    Externe veiligheid
    
    8. [appellante sub 2] betoogt dat de ministers bij de voorbereiding van het inpassingsplan niet hebben onderkend dat de werkhaven waar zij mosselen kweekt een beperkt kwetsbaar object is dat op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer bescherming geniet tegen veiligheidsrisico’s van windturbines. [appellante sub 2] stelt dat de werkhaven vanwege de aanwezigheid van werkende personen vergelijkbaar is met bedrijfsbebouwing en verwijst in dit verband naar artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, sub h, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen. [appellante sub 2] stelt dat een deel van de hangcultuurlijnen zich bevindt binnen de 10-5-contour voor het plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare objecten. Zij stelt tevens dat het ponton in de werkhaven, waar de meeste medewerkers aanwezig zijn, valt binnen de 10-6-contour. Volgens [appellante sub 2] ontbreekt een toereikende motivering van de aanvaardbaarheid van deze situatie.
    
    8.1. De ministers stellen zich op het standpunt dat de werkhaven geen beperkt kwetsbaar object is. De bijzondere seizoensgebonden bedrijfsactiviteit van [appellante sub 2], waarbij gemiddeld over het jaar weinig personen aanwezig zijn, is niet vergelijkbaar met het gebruik van een bedrijfsgebouw. Het gaat volgens de ministers niet om een groep van personen met een verminderde mate van zelfredzaamheid in het geval zich een calamiteit met de meest nabij gelegen windturbine zou voordoen. De ministers stellen voorts dat een deel van de werkhaven weliswaar binnen de contour met het persoonsgebonden risico van 10-5 per jaar ligt, maar dat dit deel oppervlaktewater met de lijnen voor mosselen betreft. Het deel van de werkhaven waar het meeste personeel werkzaam is, ligt buiten die contour. Daarom zijn de ministers van mening dat het inpassingsplan niet leidt tot onaanvaardbare veiligheidsrisico’s in de werkhaven.
    
    8.2. Ingevolge artikel 3.15a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is het plaatsgebonden risico voor een buiten de inrichting gelegen beperkt kwetsbaar object, veroorzaakt door een windturbine of een combinatie van windturbines, niet hoger dan 10-5 per jaar.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder beperkt kwetsbaar object: beperkt kwetsbaar object als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder beperkt kwetsbaar object:
    
    (…)
    
    g. bedrijfsgebouwen, voor zover zij niet onder onderdeel l, onder c, vallen;
    
    h. objecten die met de onder a tot en met e en g genoemde gelijkgesteld kunnen worden uit hoofde van de gemiddelde tijd per dag gedurende welke personen daar verblijven, het aantal personen dat daarin doorgaans aanwezig is en de mogelijkheden voor zelfredzaamheid bij een ongeval, voor zover die objecten geen kwetsbare objecten zijn,
    
    (…).
    
    8.3. In de nota van toelichting van het Besluit externe veiligheid inrichtingen is het volgende opgemerkt over de categorie in (thans) artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, sub h (Staatsblad 2004, nr. 250, p. 62):
    
    "In die categorie vallen objecten waarin grote aantallen personen gedurende een relatief korte tijd aanwezig zijn. Voorbeelden hiervan zijn: theaters, bioscopen en stadions.
    
    Met de gemiddelde tijd per dag is bedoeld de tijd gemiddeld over een jaar."
    
    8.4. Niet in geschil is dat de werkhaven, inclusief het ponton dat als werkplaats dient, ligt binnen de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico van één van de windturbines in het plangebied. Evenmin is in geschil dat een deel van de werkhaven dat wordt gebruikt voor hanglijnen voor mosselen valt binnen de 10-5-contour van die windturbine.
    
    8.5. Voor zover de werkhaven valt onder de 10-5-contour van een van de windturbines, wordt als volgt overwogen. Gelet op het beperkte aantal personen dat in het betrokken deel van de haven gemiddeld per dag, gezien over een jaar, aanwezig zal zijn, is de werkhaven in zoverre geen beperkt kwetsbaar object als bedoeld in categorie h in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bevi, mede gelet op de in de nota van toelichting gegeven voorbeelden van objecten in deze categorie. De ministers hebben wat dit deel van de werkhaven betreft dan ook geen situatie mogelijk gemaakt die zij in het licht van artikel 3.15a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer in redelijkheid niet hebben kunnen aanvaarden.
    
    Wat betreft het overige deel van de werkhaven, staat in het deskundigenbericht dat tijdens het mosselseizoen (van juni tot en met september) zes dagen per week maximaal vier personen werkzaam zijn op het ponton. Buiten het mosselseizoen wordt het ponton veel minder gebruikt. Onder deze omstandigheden hebben de ministers zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in het overige deel van de werkhaven geen onaanvaardbare risico’s zullen ontstaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellante sub 2] stelt voorts dat de aanduiding "vrijwaringszone - windturbine" rondom de windturbine nabij de werkhaven niet zorgvuldig is vastgesteld, omdat de werkhaven een beperkt kwetsbaar object is. In het verlengde daarvan had de omgevingsvergunning niet mogen worden verleend, aldus [appellante sub 2].
    
    9.1. Ingevolge artikel 8, lid 8.2, van de planregels is op gronden met de aanduiding "vrijwaringszone - windturbine" overdraai van de rotor toegestaan.
    
    9.2. In de plantoelichting staat dat de overdraai van windturbines mogelijk is gemaakt door middel van de aanduiding "vrijwaringszone - windturbine". Daar waar overdraai plaatsvindt, blijft de onderliggende bestemming (natuurgebied of deltawater) gewoon in stand. De aanduiding is enkel opgenomen om aan te geven dat het overdraaien van turbines ter plaatse ook is toegestaan, aldus de plantoelichting.
    
    9.3. Gelet op de verbeelding en de plantoelichting ziet de Afdeling geen grond voor de veronderstelling dat het al dan niet aanmerken van de werkhaven als beperkt kwetsbaar object van belang is geweest voor de vaststelling van de aanduiding "vrijwaringszone - windturbine" rondom de windturbine nabij de werkhaven. Daarom mist het betoog feitelijke grondslag.
    
    Hinder geluid en slagschaduw in werkhaven
    
    10. [appellante sub 2] vreest dat in de werkhaven hinder zal ontstaan door geluid en slagschaduw van de windturbines. Hier hadden de ministers onderzoek naar moeten doen, aldus [appellante sub 2].
    
    10.1. De ministers stellen dat de werkhaven weliswaar geen geluidgevoelig object is waarop de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing zijn, maar dat de geluidbelasting toch is beoordeeld in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Bij de werkplaats, waar de meeste mensen zullen verblijven, zal de geluidbelasting met 1 dB toenemen tot 54 dB. Op enkele plekken waar mosselen worden gekweekt, zal de geluidbelasting meer toenemen en hoger zijn, waarbij de grootste toename 6 dB is en de hoogste geluidbelasting 59 dB.
    
    Op deze plekken zijn echter niet vaak mensen aanwezig. De ministers achten de geluidbelasting in de werkhaven onder deze omstandigheden aanvaardbaar.
    
    Voorts stellen de ministers in het verweerschrift dat slagschaduw in de werkhaven alleen zal optreden gedurende enkele weken in de lente en de zomer in de ochtenduren. Gelet hierop en het geringe aantal mensen dat in de werkhaven verblijft, is van onaanvaardbare hinder geen sprake, aldus de ministers.
    
    10.2. Niet in geschil is dat de werkhaven geen geluidgevoelig object is waarop de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing zijn.
    
    Anders dan [appellante sub 2] veronderstelt, hebben de ministers de geluidbelasting in de werkhaven wel beoordeeld. In de notitie "Deelonderzoek windturbines (energieopbrengsten, geluid en slagschaduw)" van Witteveen+Bos van 27 maart 2014, een bijlage van het milieueffectrapport, staat dat het onderzoek naar de geluidbelasting vanwege de windturbines mede is gericht op de (mossel-)visserijactiviteiten en de werkplaats in de haven. In tabel 4.8 zijn de (cumulatieve) geluidbelastingen van onder meer het voorkeursalternatief van het milieueffectrapport vermeld: voor de mosselpercelen is de hoogste berekende waarde 59 dB, voor de werkplaats 54 dB. In zoverre mist het betoog feitelijke grondslag.
    
    Wat betreft de aanvaardbaarheid van de berekende geluidbelastingen is het volgende van belang. Uit de voornoemde notitie volgt dat de N59, N257 en het scheepvaartverkeer voor de werkhaven de belangrijkste geluidbronnen zijn. Uit de notitie volgt tevens, zo bevestigt het deskundigenbericht, dat de huidige geluidbelasting van de werkplaats in de haven, waar de medewerkers van [appellante sub 2] het vaakst en langst aanwezig zijn, 53 dB bedraagt. Volgens het deskundigenbericht is de toename van 1 dB die door de windturbines wordt veroorzaakt in beginsel te klein om waarneembaar te zijn. Wat het overige deel van de werkhaven betreft, volgt uit de notitie dat de geluidbelasting daar na de realisering van het plan op zijn hoogst 59 dB zal zijn. Niet in geschil is dat daar, in de buitenlucht, slechts incidenteel mensen aanwezig zijn. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de ministers de berekende geluidbelastingen uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid aanvaardbaar hebben kunnen achten. Daarom faalt het betoog in zoverre.
    
    10.3. In de voornoemde notitie van Witteveen+Bos zijn eveneens de bevindingen van het onderzoek naar slagschaduw opgenomen. Anders dan [appellante sub 2] veronderstelt, is de werkhaven in dit onderzoek betrokken. Ook in zoverre mist het betoog feitelijke grondslag. De ministers schrijven in het verweerschrift echter abusievelijk dat de werkhaven in dit onderzoek receptor F is. Uit de afbeeldingen in de notitie volgt dat voor de werkhaven receptor E van belang is. Volgens de notitie ontstaat bij receptor E in de perioden 5-25 april, de hele maand juni, 1-11 juli, 18-31 augustus en 1-7 september in de ochtend enige schaduwwerking, van ten hoogste 35 minuten per dag. De Afdeling is van oordeel dat de ministers zich op basis hiervan in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in de werkhaven geen onaanvaardbare schaduwhinder zal ontstaan. Daarom faalt het betoog ook in zoverre.
    
    Gevolgen schelpdierkweek
    
    11. [appellante sub 2] vreest de gevolgen van onder meer slagschaduw, trillingen en laagfrequent geluid van de windturbines op de mosselkweek. Hier hadden de ministers meer onderzoek naar moeten doen, aldus [appellante sub 2].
    
    11.1. De ministers stellen dat het niet aannemelijk is dat negatieve effecten kunnen optreden op de schelpdierkwekerij. Er zijn geen wetenschappelijke onderzoeken bekend die aanleiding geven te veronderstellen dat er enig effect zou kunnen optreden. Een nader onderzoek naar de specifieke situatie bij Windpark Krammer is daarom niet uitgevoerd, aldus de ministers.
    
    11.2. In het deskundigenbericht staat dat de deskundige geen gegevens bekend zijn die wijzen op een gevoeligheid van zeeschelpdieren voor trillingen en/of laagfrequent geluid in het onderwatermilieu in het algemeen of vanwege windturbines in het bijzonder. Wel blijkt uit onderzoek dat het mogelijk is dat vissen en zeezoogdieren worden beïnvloed door trillingen en/of laagfrequent geluid. Dit onderzoek betreft volgens het deskundigenbericht windturbines die in zee zijn geplaatst. In het onderhavige geval is sprake van plaatsing van windturbines op een sluizencomplex, zodat geen sprake is van direct contact van de mogelijke trillingsbron (mast en fundering) met het water. Via het sluizencomplex zouden trillingen kunnen worden doorgegeven, maar volgens het deskundigenbericht zal dit dan beperkt zijn tot de aanlegfase. In de gebruiksfase treden namelijk veel minder trillingen op. De vraag is in welke mate trillingen en laagfrequent geluid worden doorgegeven via het massieve sluizencomplex en hoe zich deze verhouden met het relatief hoge achtergrondniveau veroorzaakt door de scheepvaart, aldus het deskundigenbericht.
    
    Van lichtschittering, slagschaduw en dergelijke is, aldus de deskundige, ook niet bekend dat deze van invloed zijn op de schelpdierenkweek. In het deskundigenbericht staat verder dat, daargelaten of sprake is van enig effect van slagschaduw, van belang is dat slagschaduw zich slechts in beperkte mate voordoet in de werkhaven. Reeds hierom is volgens het deskundigenbericht niet aannemelijk dat slagschaduw van enige invloed is op de schelpdierenkweek. Voor het optreden van lichthinder/lichtschittering ligt dit volgens de deskundige niet anders, gelet op de uiterst geringe verlichtingssterkte (uitgedrukt in lumen/m2) die de turbines veroorzaken en op het feit dat de verlichtingssterkte onder water snel zal afnemen bij grotere diepten. De conclusie in het deskundigenbericht is dat er geen concrete aanwijzingen zijn voor een mogelijke invloed van slagschaduw, (laagfrequent) geluid, trillingen en lichtschittering/lichthinder op de schelpdierenkweek.
    
    11.3. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om te twijfelen aan het deskundigenbericht. De ministers hebben er dan ook van mogen uitgaan dat niet aannemelijk is dat het windpark leidt tot negatieve effecten op de schelpdierkwekerij. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het inpassingsplan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
    Het betoog faalt.
    
    Cumulatie
    
    12. [appellante sub 2] voert aan dat de ministers ten onrechte geen onderzoek hebben gedaan naar de cumulatieve hinder van het inpassingsplan en de ontwikkeling van windenergie in het zuiden van Goerree-Overflakkee, die is voorzien in de regionale structuurvisie "Goerree-Overflakkee". Voorts wordt volgens [appellante sub 2] in de toelichting van het inpassingsplan ten onrechte geconcludeerd dat de landschappelijke kwaliteit als gevolg van de twee ontwikkelingen zal verbeteren. Zij stelt dat de weidsheid en openheid van het landschap dreigen te worden aangetast.
    
    12.1. De ministers stellen dat in het milieueffectrapport rekening is gehouden met de voorziene opwaardering van windpark Battenoert in Goerree-Overflakkee. Andere concrete plannen voor wijziging of aanleg van windparken zijn er volgens de ministers niet.
    
    12.2. [appellante sub 2] heeft niet bestreden dat de opwaardering van windpark Battenoert het enige relevante plan is met betrekking tot windenergie in Goerree-Overflakkee. Voor zover [appellante sub 2] wijst op mogelijke consequenties voor de weidsheid en openheid van het landschap, beroept zij zich op een aspect van de goede ruimtelijke ordening dat kennelijk niet strekt tot bescherming van haar belangen. [appellante sub 2] komt immers op voor haar bedrijfsbelang als mosselhandel. Artikel 8:69a van de Awb zou daarom in de weg staan aan vernietiging van het inpassingsplan naar aanleiding van dit betoog, zodat het in zoverre buiten bespreking kan blijven. [appellante sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de opwaardering van windpark Battenoert samen met het windpark waarin het inpassingsplan voorziet andere cumulatieve gevolgen kan hebben die wel haar belangen raken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    13. Gelet op hetgeen hiervoor onder 7.6 is overwogen, is het beroep van [appellante sub 2] tegen het inpassingsplan gegrond. Het inpassingsplan dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 4:84 van de Awb, maar de rechtsgevolgen kunnen in stand worden gelaten. Dit betekent dat het inpassingsplan van kracht blijft.
    
    14. Nu de rechtsgevolgen van het inpassingsplan in stand kunnen worden gelaten en gelet op hetgeen hiervoor in 9-9.3 is overwogen, is het beroep van [appellante sub 2] tegen de omgevingsvergunning ongegrond. Omdat [appellante sub 2] tegen de Nbw-vergunning geen gronden naar voren heeft gebracht, is ook het beroep tegen dat besluit ongegrond.
    
    15. De ministers dienen ten aanzien van [appellante sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart niet-ontvankelijk het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu van 11 maart 2015 tot vaststelling van het inpassingsplan "Windpark Krammer";
    
    II. verklaart gegrond het beroep van [appellante sub 2] tegen het besluit van de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu van 11 maart 2015 tot vaststelling van het inpassingsplan "Windpark Krammer";
    
    III. vernietigt het besluit van de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu van 11 maart 2015 tot vaststelling van het inpassingsplan "Windpark Krammer";
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder III. vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    
    V. verklaart ongegrond het beroep van [appellante sub 2] tegen de besluiten tot vergunningverlening van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 van 2 december 2014 en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duivenland op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van 23 maart 2015;
    
    VI. veroordeelt de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu - ieder voor de helft - tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.041,24 (zegge: duizendeenenveertig euro en vierentwintig cent), waarvan € 992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu - ieder voor de helft - aan [appellante sub 2] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoeden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Jacobs
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2016
    
    717.