ECLI:NL:RVS:2016:738, Raad van State, 07-03-2016, 201600583/1/A1 en 201600583/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 september 2014 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen activiteiten in het pand, plaatselijk bekend als "[pand]", aan de [locatie 1] te Boskoop (hierna: het perceel), afgewezen.

201600583/1/A1 en 201600583/2/A1.
    Datum uitspraak: 7 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 januari 2016 in zaak nr. 15/7218 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 september 2014 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen activiteiten in het pand, plaatselijk bekend als "[pand]", aan de [locatie 1] te Boskoop (hierna: het perceel), afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 maart 2015 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 1 september 2014 herroepen. Het college heeft tevens [appellante] gelast om voor 1 september 2015 de kamerverhuur/kamerbewoning van het pand op het perceel te (laten) staken en gestaakt te houden en het gebruik in overeenstemming te (laten) brengen met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan "Actualisatie Boskoop Dorp 2011", onder oplegging van een dwangsom van € 47.500,00 ineens.
    
    Bij uitspraak van 24 juli 2015 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 maart 2105 vernietigd en het college opgedragen binnen vier weken een nieuw besluit te nemen op het gemaakte bezwaar met inachtneming van de uitspraak.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2015 heeft het college het door [partij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 1 september 2014 gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Het college heeft tevens [appellante] gelast om voor 1 december 2015 de kamerverhuur/kamerbewoning van het pand op het perceel te (laten) staken en gestaakt te houden en het gebruik in overeenstemming te (laten) brengen met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan, onder oplegging van een dwangsom van € 47.500,00 ineens.
    
    Bij uitspraak van 7 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 februari 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], en mr. W.C.J. Driessen, en het college, vertegenwoordigd door R.M. Klerks en I.M. Borst, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    2. [partij] woont aan de [locatie 2] te Boskoop. Zijn woning ligt naast het pand het "[pand]". [partij] heeft gesteld overlast te ondervinden van activiteiten die plaatsvinden in het pand en die volgens hem in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Derhalve heeft hij het college verzocht om handhavend optreden.
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Actualisatie Boskoop Dorp 2011" de bestemming "Centrum".
    
    Ingevolge artikel 5.1 van de planregels zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden onder meer bestemd voor:
    
    a. detailhandel;
    
    b. dienstverlening;
    
    c. horeca;
    
    d. horeca in lichte vorm;
    
    e. kantoren;
    
    f. maatschappelijke voorzieningen;
    
    g. cultuur en ontspanning;
    
    (…)
    
    met dien verstande dat:
    
    k. op het adres Koninginnenweg 24 - 26 naast horeca ook een hotel is toegestaan.
     4. Het college heeft aan het besluit van 24 augustus 2015 ten grondslag gelegd dat het gebruik van het pand niet is aan te merken als "horeca" of "horeca in lichte vorm" als bedoeld in artikel 5.1, onder c en d, in samenhang gelezen met de artikelen 1.30 en 1.31 van de planregels. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik evenmin is aan te merken als hotel als bedoeld in artikel 5.1, onder k. Het college heeft hiertoe verwezen naar de rapportage van visuele controles ter plaatse door een toezichthouder. Die controles hebben plaatsgevonden op 28, 29 en 30 juli 2015 op verschillende tijdstippen. Bij deze controles is onder meer geconstateerd dat er geen receptie aanwezig is, althans dat die niet als zodanig in gebruik is. Bovendien is er geen mogelijkheid een kamer te reserveren en geen mogelijkheid of gelegenheid tot het doen van betalingen voor overnachtingen ter plaatse. Er is in het pand verder geen eigenaar of beheerder aanwezig die gasten ontvangt. Er is geen bar of restaurant aanwezig waar tegen vergoeding spijzen en/of dranken worden verstrekt. Daarnaast is er geen ruimte ingericht voor het nuttigen van ontbijt, lunch of diner. Op de begane grond is een gezamenlijke keuken aanwezig die nagenoeg niet wordt gebruikt. De twee aanwezige kasten waren nagenoeg leeg en van de twee aanwezige vrieskisten was één geheel leeg en één nagenoeg leeg. De assistent-beheerder, [persoon], heeft verklaard dat in het pand geen eten en drinken te koop is. Verder hebben twee bewoners verklaard dat er kookgerei en koelkasten op de kamers staan en dat zij zelf koken. Er wordt niet voor hen gekookt en er is geen eten of drinken te krijgen. Er zijn in het pand ook geen aanwijzingen te vinden dat er iets te koop is. Er is geen menulijst en geen prijslijst aanwezig.
    
    5. Het geschil in hoger beroep betreft de vraag of het gebruik van het pand is aan te merken als een hotel als bedoeld in artikel 5.1, onder k, van de planregels en of het college bevoegd was om jegens [appellante] handhavend op te treden wegens een overtreding van dat artikel, in samenhang gelezen met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    6. [appellante] betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich bij het opleggen van de last niet heeft mogen baseren op de rapportage van de toezichthouder van 28 juli 2015. Volgens haar zijn de daarin vermelde feiten grotendeels onjuist en worden daarin ten onrechte juridische conclusies getrokken. [appellante] betoogt verder dat de verklaringen van de assistent-beheerder en een tweetal gasten dat er in het hotel niets te eten of drinken verkrijgbaar is, onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Daartoe voert zij aan dat de gasten van Poolse afkomst zijn en geen Nederlands spreken, de toezichthouder geen Pools spreekt en geen gebruik is gemaakt van een tolk. Verder is de beheerder van het pand ten onrechte niet bevraagd, aldus [appellante].
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich bij het opleggen van de last niet heeft mogen baseren op de inhoud van de rapportage van de toezichthouder, zoals die hiervoor onder 4 is weergegeven, noch dat de constateringen in de rapportage van de toezichthouder onjuist zijn. Dat in de rapportage juridische conclusies worden getrokken, wat daarvan zij, betekent niet dat de feitelijke constateringen van de toezichthouder onjuist of niet objectief zijn. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de rapportage niet blijkt dat zich taalproblemen hebben voorgedaan in het gesprek tussen de assistent-beheerder en de twee bewoners en de toezichthouder, door tussenkomst van een Engelssprekende bewoner. Dat door de toezichthouder ten onrechte geen tolk is ingeschakeld, zoals [appellante] betoogt, kan gelet hierop niet die betekenis toekomen die [appellante] daaraan gehecht wil zien. Bovendien heeft [appellante] geen verklaringen overgelegd van de assistent-beheerder of de twee bewoners, waaruit blijkt dat de inhoud van hun verklaringen zoals die in de rapportage door de toezichthouder zijn weergegeven, onjuist zouden zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het pand is aan te merken als de exploitatie van een hotel als bedoeld in artikel 5.1, onder k, van de planregels, zodat geen sprake is van een overtreding. Volgens haar is het begrip hotel niet omschreven in het bestemmingsplan en moet daarom aansluiting worden gezocht bij hetgeen volgens het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. In Van Dale is het begrip hotel gedefinieerd als "gebouw waarin reizigers tegen betaling op een kamer kunnen overnachten". Volgens [appellante] voldoet het gebruik hieraan, nu tegen betaling door personen één of meerdere nachten in het pand kan worden overnacht en tevens de mogelijkheid bestaat om een kamer te reserveren. Zij betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het pand spijzen en dranken tegen vergoeding worden verkocht. Ook is het volgens haar mogelijk om te ontbijten, lunchen en dineren, hetgeen geschiedt in een van de gemeenschappelijke ruimtes van het pand, waarin tafels en stoelen staan. In dit verband voert zij aan dat in de entree van het pand een informatiekaart en een menukaart hangen. Ook verblijft geen van de gasten permanent in het pand en hebben de gasten daar niet hun hoofdverblijf, aldus [appellante]. Geen van de gasten staat volgens haar ingeschreven in de gemeentelijke basisregistratie personen. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheid dat in het pand voornamelijk arbeidsmigranten verblijven niet betekent dat het pand niet overeenkomstig de hotelbestemming wordt gebruikt. In dit verband voert zij aan dat arbeidsmigranten de doelgroep zijn van het hotel. Verder betoogt zij dat zij zorg draagt voor de algehele inrichting, voor alle beschikbare faciliteiten en voor schoonmaak. Zij voert verder aan dat uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel blijkt dat het exploiteren van hotel-restaurants een van haar activiteiten is. Tot slot wijst zij op de handreiking "Ruimte voor arbeidsmigranten" (hierna: de handreiking), uitgegeven door de VROM-inspectie, waarin is weergegeven dat kamerverhuur niet moet worden verward met het verhuren van kamers in logiesgebouwen, zoals hotels.
    
    7.1. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting wordt het gehele pand, plaatselijk bekend als "[pand]", gehuurd door [appellante] en verhuurt zij de kamers aan een uitzendbureau voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. Op het loon van de werknemers wordt een vergoeding ingehouden voor het gebruik van de kamers. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat slechts incidenteel andere gasten dan buitenlandse werknemers een kamer huren, mede omdat buitenlandse werknemers haar doelgroep zijn. Zij heeft deze stelling evenwel niet met bewijsstukken, zoals een registratie van boekingen door hotelgasten, onderbouwd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de theoretische mogelijkheid dat de kamers worden geboekt door hotelgasten onvoldoende om aan te nemen dat het pand als hotel wordt gebruikt. Daarvoor is evenmin voldoende dat [appellante] naar gesteld zorg draagt voor de beschikbare faciliteiten en voor schoonmaak. Voorts is in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, waaronder de omstandigheid dat een informatiekaart en een menukaart in het pand hangen, geen grond gelegen voor het oordeel dat de constateringen in de rapportage van de toezichthouder, die mede zijn gebaseerd op verklaringen van de assistent-beheerder en een tweetal bewoners, dat de buitenlandse werknemers zelf zorg dragen voor hun consumpties en dat in het pand geen dranken en spijzen tegen vergoeding wordt verkocht, onjuist zijn.
    
    Uit het vorenstaande kan worden opgemaakt dat het gebruik van het pand erop is gericht buitenlandse werknemers in dienst van een uitzendbureau voor de duur van hun arbeidsverhouding te huisvesten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit gebruik niet is aan te merken als een hotel en evenmin daarmee op één lijn is te stellen. Het gebruik is in strijd met artikel 5.1, onder k, van de planregels. Aangezien [appellante] niet over een omgevingsvergunning beschikt, handelt zij in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    Anders dan [appellante] betoogt, neemt de omstandigheid dat zij volgens het uittreksel van de Kamer van Koophandel hotel-restaurants exploiteert niet weg dat het gebruik van het pand in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Ook het gestelde in de handreiking van de VROM-inspectie kan niet leiden tot het oordeel dat het gebruik van het pand voor kamerverhuur op het perceel is toegestaan. Die handreiking is voor het college niet juridisch bindend, nu daarin is vermeld dat die slechts suggesties en tips bevat voor onder meer effectieve handhaving.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    9. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid niet handhavend heeft kunnen optreden, omdat de gemeente reeds jarenlang bekend is met het gebruik, daarvoor een gebruiksvergunning heeft verleend en zich steeds op het standpunt heeft gesteld dat het pand een hotelfunctie heeft.
    
    9.1. De aan [appellante] verleende gebruiksvergunning behelst geen planologische toestemming om het pand in strijd met het bestemmingplan voor kamerverhuur te gebruiken. Verder betekent de omstandigheid dat de gemeente op de hoogte was van het gebruik niet dat daarmee het rechtens te honoreren vertrouwen is gewekt, dat tegen de overtreding niet zou worden opgetreden. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het naar aanleiding van een ingediend verzoek om handhaving wegens overlast door het gebruik van het pand heeft besloten tot het opleggen van een last onder dwangsom. De rechtbank heeft gelet op het vorenstaande terecht geen grond gezien voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden waarin het college aanleiding had behoren te zien om van handhavend optreden af te zien.
    
    Dit betoog faalt.
    
    10. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom van € 47.500,00 ineens onredelijk hoog is. Volgens haar heeft het college ten onrechte verwezen naar het bedrag van € 70,00 per week dat de bewoners van het Connexxion-gebouw betalen, nu dit een ander pand betreft. De gasten van het hotel betalen volgens [appellante] circa € 55,50 per week. Verder heeft het college er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat [appellante] huurpenningen betaalt voor het pand.
    
    10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, in zaak nr. 201211567/1/A1), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat de overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    10.2. Het college heeft in dit geval de hoogte van de opgelegde dwangsom kunnen relateren aan de te verwachten opbrengst van de verhuur van de kamers. Daartoe heeft het college zich onbestreden op het standpunt gesteld dat 43 personen tegelijkertijd in het pand aanwezig mogen zijn, verdeeld over 15 kamers. Het bedrag van € 47.500,00 verdeeld over 43 personen geeft volgens het college een dwangsombedrag van € 92,00 per persoon per maand. Het door [appellante] gestelde dat de gasten slechts circa € 55,50 per week betalen en daarmee circa € 222,00 per maand, betekent gelet op het vorenstaande niet dat de dwangsom disproportioneel hoog is. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    
    12. Gelet hierop zal het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening worden afgewezen.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Van den Berg
    voorzieningenrechter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2016
    
    651.