ECLI:NL:RVS:2019:1780, Raad van State, 29-05-2019, 201704842/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van Spijkenisse een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201704842/2/A2.
    Datum uitspraak: 29 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Spijkenisse, gemeente Nissewaard,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 mei 2017 in zaak nr. 16/5641 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 februari 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van Spijkenisse een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 17 februari 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard (hierna: het college), als rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van Spijkenisse na de gemeentelijke herindeling van 1 januari 2015, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 februari 2015 vernietigd en bepaald dat het college, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen.
    Bij besluit van 21 juli 2016 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. Smit, advocaat te Spijkenisse, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Gonzalez van Dijk, zijn verschenen. Voorts is W. Lobs (hierna: Lobs) van de zijde van [appellant] als deskundige verschenen.
    Bij tussenuitspraak van 21 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3800) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen dertien weken na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 21 juli 2016 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij beschikking van 14 februari 2019 heeft de Afdeling de termijn verlengd.
    Bij brief van 8 maart 2019 heeft het college, gevolg gevend aan de tussenuitspraak, een nadere motivering van het besluit van 21 juli 2016 gegeven.
    [appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
    Overwegingen
    1.    Onder het college wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
        aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.    [appellant] is eigenaar van de woning met bijbehorend perceel aan de [locatie] te Spijkenisse (hierna: de woning). Op 7 november 2012 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade, bestaande uit een vermindering van de waarde van de woning, die hij heeft geleden als gevolg van twee besluiten van het college van 15 mei 2007 (hierna: de vrijstellingsbesluiten). Bij deze besluiten heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling van de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan Plan Centrum van 23 mei 1957 (hierna: het bestemmingsplan) verleend ten behoeve van het realiseren van 37 woningen, een bibliotheek en een ondergrondse parkeergarage met 350 parkeerplaatsen in een dichtbij de woning gelegen gebied (hierna: het plangebied).
        standpunt van het college
    3.    Het college heeft voor het op het bezwaar van [appellant] te nemen besluit nader advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
        In een advies van 10 mei 2016 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het bestemmingsplan en de vrijstellingsbesluiten. Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat [appellant] per saldo in een enigszins nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat daaruit op 15 mei 2007 (hierna: de peildatum) voor vergoeding vatbare schade is voortgevloeid in de vorm van waardevermindering van de woning van € 485.000,00 naar € 470.000,00. Volgens de SAOZ valt de schade geheel binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zodat de schade voor rekening van [appellant] dient te worden gelaten.
        Het college heeft dit advies aan het besluit van 21 juli 2016 ten grondslag gelegd.
        hoger beroep
    4.    [appellant] is het niet eens met de ongegrondverklaring van het tegen het besluit van 21 juli 2016 ingestelde beroep. Hij voert in hoger beroep gronden aan met betrekking tot de overwegingen van de rechtbank over de planologische vergelijking, de waardedaling en de omvang van het normale maatschappelijke risico.
        tussenuitspraak
    5.    In de tussenuitspraak van 21 november 2018 is de Afdeling slechts ingegaan op de door [appellant] aangevoerde gronden met betrekking tot de planologische vergelijking. De Afdeling heeft onder meer overwogen dat [appellant] onweersproken heeft gesteld dat de schoorsteen op het gebouw op de parkeergarage zich op een afstand van 15 m tot de grens met zijn perceel bevindt, dat uit het advies van 10 mei 2016 niet valt af te leiden dat de SAOZ dat heeft onderkend, dat dit betekent dat het advies op dit onderdeel een gebrek vertoont en dat het college in het besluit van 21 juli 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant] als gevolg van de aanwezigheid van de schoorsteen en de daarmee samenhangende verslechtering van de luchtkwaliteit niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en geen aanvullende planschade heeft geleden. Dit heeft de Afdeling tot de conclusie geleid dat het college, door de besluitvorming op het advies van de SAOZ te baseren, in strijd met de artikelen 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld.
        conclusie ten aanzien van het hoger beroep
    6.    Uit de tussenuitspraak van 21 november 2018 volgt dat het hoger beroep gegrond is. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank van 8 mei 2017 vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 21 juli 2016 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
        instandhouding van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit
    7.    De Afdeling zal hierna nagaan of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 juli 2016 geheel in stand blijven. Daarvoor bestaat aanleiding, indien het college vasthoudt aan dat besluit, voor zover het die rechtsgevolgen betreft, en alsnog het gebrek aan dat besluit heeft hersteld en [appellant] zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na het alsnog verrichte onderzoek en de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
        opdracht aan het college
    8.    In de tussenuitspraak van 21 november 2018 heeft de Afdeling het college opgedragen het gebrek in het besluit van 21 juli 2016 te herstellen en daartoe een nader advies van een deskundige in te winnen. Daarbij dient te worden beoordeeld of de uitstoot van uitlaatgassen door de schoorsteen van de parkeergarage met zich brengt dat [appellant] als gevolg van een verslechtering van de luchtkwaliteit in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en aanvullende planschade heeft geleden.
        nader standpunt van het college
    9.    Het college heeft bij brief van 8 maart 2019 een advies van de SAOZ van 20 februari 2019 overgelegd. Uit de brief volgt dat het college vasthoudt aan de afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade.
    10.    In het advies van 20 februari 2019 is, in verband met de uitstoot van uitlaatgassen vanuit de parkeergarage door de schoorsteen, uiteengezet dat de luchtverontreiniging ter hoogte van de woning met tuin van [appellant] binnen de in de milieuregels gestelde grenswaarden blijft, maar dat, gelet op de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het bestemmingsplan, niet valt uit te sluiten dat de inwerkingtreding van de vrijstellingsbesluiten op dit punt tot een significante planologische verslechtering heeft geleid. Uit de bijgestelde vergelijking tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het bestemmingsplan en de vrijstellingsbesluiten heeft de SAOZ opnieuw de conclusie getrokken dat [appellant] per saldo in een enigszins nadeliger planologische positie is komen te verkeren.
        In het advies van 20 februari 2019 is de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van de vrijstellingsbesluiten opnieuw vastgesteld op € 485.000,00 en is die waarde na de inwerkingtreding van die besluiten vastgesteld op € 462.500,00. De waardevermindering is derhalve € 22.500,00. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro wordt een drempel van 5 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade toegepast. De drempel is gelijk aan € 24.250,00. De waardevermindering is niet hoger dan de drempel. De schade valt dus geheel onder het normale maatschappelijke risico van [appellant] en blijft voor zijn rekening.
        zienswijze
    11.    [appellant] kan zich niet vinden in de inhoud van het advies van 20 februari 2019. Hij heeft bij brief van 2 april 2019 gronden aangevoerd met betrekking tot de schadetaxatie en de omvang van het normale maatschappelijke risico.
        De Afdeling zal de aanvullende motivering van het besluit van 21 juli 2016 hierna mede aan de hand van de in hoger beroep aangevoerde gronden toetsen en afsluiten met een conclusie.
        schadetaxatie
    12.    [appellant] heeft in hoger beroep aangevoerd dat in de schadetaxatie ten onrechte geen betekenis is toegekend aan het taxatierapport van Lobs van 16 augustus 2012. Volgens dat rapport had de woning op de peildatum onder het oude planologische regime van het bestemmingsplan een waarde van € 520.000,00 en onder het nieuwe planologische regime van de vrijstellingsbesluiten een waarde van € 494.000,00. Verder heeft [appellant] in hoger beroep aangevoerd dat de waarde van de woning in het kader van de toepassing van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de WOZ-waarde) in het jaar 2008, toen de bebouwing nog niet was opgericht, op € 488.000,00 is vastgesteld, terwijl die waarde in het jaar 2015, na de realisering van de bebouwing, op € 335.000,00 is vastgesteld. Volgens [appellant] kan dit verschil niet uitsluitend worden toegeschreven aan de gevolgen van de crisis. Weliswaar is de WOZ-waarde niet maatgevend, maar deze maakt zijn stellingen op zijn minst aannemelijk, aldus [appellant].
    12.1.    In de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
        Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is uiteengezet welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
        Op de aanvrager rust in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan over het bestaan van schade, over de omvang van deze schade of over het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende planologische verandering en de gestelde schade, bestrijdt.
        De bestuursrechter kan een taxatie slechts terughoudend toetsen. Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.
         De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die  het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen.
    12.2.    Aan het taxatierapport van Lobs kan niet de door [appellant] gewenste betekenis worden toegekend. Dat rapport berust niet op een juiste planologische vergelijking. Zo blijkt uit dat rapport bijvoorbeeld niet dat Lobs rekening heeft gehouden met de in het advies van de SAOZ van 10 mei 2016 vermelde bouwmogelijkheid van bebouwing in vijf bouwlagen binnen het plangebied bij de maximale invulling van het oude planologische regime.
    12.3.    Bij het vaststellen van de WOZ-waarde wordt niet, zoals bij het maken van een planologische vergelijking, gekeken naar de maximale invulling van het desbetreffende planologische regime, maar is vooral de feitelijke situatie bepalend.
        [appellant] heeft geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat bij het vaststellen van de WOZ-waarde voor het jaar 2008 acht is geslagen op de criteria die voor een aanvraag om tegemoetkoming in planschade van belang zijn en dat rekening is gehouden met de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan. Derhalve treft het beroep op de indicatieve betekenis van de WOZ-waarde bij het bepalen van de waarde van de woning op de peildatum onder het oude planologische regime geen doel.
    12.4.    Het betoog faalt.
    13.    [appellant] betoogt voorts dat het college de schade als gevolg van de uitstoot van uitlaatgassen door de schoorsteen van de parkeergarage heeft onderschat. Volgens het advies van de SAOZ van 2 mei 2016 is hij door de ruimtelijke effecten van de vrijstellingsbesluiten in een enigszins nadeliger positie komen te verkeren. Daaraan is een waardevermindering van de woning van € 15.000,00 gekoppeld. Daarbij is geen rekening gehouden met de toename van de luchtverontreiniging. In het advies van de SAOZ van 20 februari 2019 is aan de toename van de luchtverontreiniging dezelfde kwalificatie - een enigszins nadeliger positie - toegekend. Daaraan is echter slechts een aanvullende waardevermindering van de woning van € 7.500,00 gekoppeld. [appellant] voert aan dat die aanvullend waardevermindering minstens € 15.000,00 is en dat de schade minstens € 30.000,00 is.
    13.1.    Volgens het advies van de SAOZ van 20 februari 2019 zijn de waarden van de woning onder het oude en nieuwe planologische regime en de waardevermindering vastgesteld met de bijstand van een taxateur die de situatie ter plaatse heeft opgenomen. In het advies is vermeld dat bij het vaststellen van de waarde van de woning onder het oude planologische regime rekening is gehouden met de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan en dat de waardevermindering, naast de waarde van het getroffen object, met name wordt bepaald door de aard en de ernst van de inbreuk in verhouding tot de oude planologische situatie. In het bij het advies behorende taxatierapport is verder uiteengezet dat de waarde van een onroerende zaak wordt bepaald door factoren als de ligging en de bereikbaarheid, de directe omgeving, de vorm en de omvang van de kavel, de aard en de constructie van de opstallen, de staat van onderhoud ervan, de ruimtelijke indeling van de opstallen en de aanwendingsmogelijkheden, waarvoor de planologische situatie een belangrijke indicatie is.
    13.2.    In het betoog van [appellant] is, gegeven deze motivering, geen grond te vinden voor het oordeel dat niet inzichtelijk is hoe de waarden van de woning onder het oude en nieuwe planologische regime zijn vastgesteld.
    13.3.    De door de SAOZ vastgestelde schade van € 22.500,00 komt neer op een waardevermindering van de woning van ongeveer 4,6 procent. Dat betekent dat de waardevermindering zich in (de bovenkant van) de in de praktijk gehanteerde schadecategorie 'enigszins nadelig' (met een waardevermindering van 1 tot 5 procent) bevindt. Dit past bij de door de SAOZ uit de planologische vergelijking getrokken conclusie dat de planologische verandering per saldo voor [appellant] heeft geleid tot een enigszins nadeliger positie. In de planologische vergelijking is rekening gehouden met de toename van de luchtverontreiniging en met de overige ruimtelijke effecten van de vrijstellingsbesluiten. De door [appellant] berekende schade van € 30.000,00 komt neer op een waardevermindering van de woning van bijna 6,2 procent. Deze waardevermindering bevindt zich in de schadecategorie ‘zwaar’ (met een waardevermindering van 5 tot 10 procent). Dat strookt niet met de uitkomst van de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking.
    13.4.    In het betoog van [appellant] is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de schade heeft onderschat. Daarbij is niet zonder betekenis dat [appellant] geen rapport van een andere deskundige heeft overgelegd om dat betoog te onderbouwen.
    13.5.    Het betoog faalt.
        omvang van het normale maatschappelijke risico
    14.    [appellant] betoogt voorts dat het college de omvang van het normale maatschappelijke risico ten onrechte op 5 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade heeft vastgesteld.
        Ter toelichting hiervan heeft [appellant] in de zienswijze in de eerste plaats verwezen naar het beroepschrift. In het beroepschrift heeft hij onder meer het volgende aangevoerd. De planologische ontwikkeling in het plangebied lag niet in de lijn der verwachtingen en het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de schade geheel onder het normale maatschappelijke risico valt. Hoewel inbreiding van woningen in een bestaande woonkern, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is, is die jurisprudentie wel erg gemakkelijk hier toegepast op andere stedelijke voorzieningen, zoals een bibliotheek en een parkeergarage met 350 parkeerplaatsen. Op basis van het ruimtelijke beleid en de structuur van de omgeving van het plangebied was de planologische verandering niet te verwachten. In het bij raadsbesluit van 1 december 1999 vastgestelde Centrumplan 1999 (hierna: het Centrumplan) wordt slechts in zijn algemeenheid gerept over plannen voor het realiseren van een bibliotheek en parkeergarage. Die plannen zien echter niet op het plangebied. Verder is de aard en omvang van de bebouwing niet in acht genomen. De bibliotheek is een enorme glazen kolos die boven alle andere bebouwing uittorent en een zeer ontsierend effect op de omgeving heeft. De omvang van het normale maatschappelijke risico stijgt na ook volgens [appellant] niet uit boven het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro.
        In de zienswijze heeft [appellant] daaraan nog het volgende toegevoegd. De inbreiding van woningen lag niet in de lijn der verwachtingen, omdat deze inbreiding niet in overeenstemming met jarenlang gevoerd gemeentelijk en provinciaal beleid is en de bebouwingsvlakken voor de woningen, zoals onder het oude planologische regime van toepassing, in verregaande mate worden overschreden. Daarnaast was het realiseren van de parkeergarage en de bibliotheek onder het oude planologische regime niet mogelijk.
        Verder kan [appellant] zich er niet mee verenigen dat het huidige, na de tussenuitspraak van de Afdeling ingenomen, standpunt van het college sterk afwijkt van het standpunt dat het college in het besluit van 21 juli 2016, gelezen in samenhang met het advies van de SAOZ van 10 mei 2016, heeft ingenomen. In dat besluit heeft het college de omvang van het normale maatschappelijke risico met inachtneming van alle omstandigheden van zijn geval op 3,1 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade vastgesteld. Volgens [appellant] is het in strijd met de beginselen van een goede procesorde om deze drempel te verhogen, nu alsnog is geconstateerd dat zijn woning, rekening houdend met de gevolgen van de schoorsteen voor zijn woon- en leefklimaat, meer in waarde is gedaald dan eerder was aangenomen. Deze verhoging leidt ertoe dat hij in een slechtere positie wordt gebracht dan het geval zou zijn geweest, indien hij geen rechtsmiddel had aangewend.
    14.1.    Uit de overzichtsuitspraak van de Afdeling in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) volgt dat de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de planologische structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. De omstandigheid dat de schadeveroorzakende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
        De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter die motivering en kan hij, indien deze niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    14.2.    In het advies van de SAOZ van 10 mei 2016 dat aan het besluit van 21 juli 2016 ten grondslag ligt en in het advies van de SAOZ van 20 februari 2019 dat aan de nadere motivering ten grondslag ligt staat dat de planologische ontwikkeling - inbreiding van woningen, een bibliotheek en een ondergrondse parkeergarage in de bebouwde kom of in het centrumgebied - in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is en dat die ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving - een centrumgebied met een relatief hoge bebouwingsdichtheid - past. In het advies van 10 mei 2016 heeft de SAOZ aangegeven dat onder deze omstandigheden 3,1 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade als het normale maatschappelijke risico voor rekening van [appellant] dient te blijven. In het advies van de SAOZ van 20 februari 2019 staat vervolgens dat uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3272, kan worden afgeleid dat onder deze omstandigheden een waardevermindering tot 5 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade onder het normale maatschappelijke risico valt.
    14.3.    Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht, onder verwijzing naar deze adviezen, op het standpunt gesteld dat inbreiding van woningen in een bestaande woonkern in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is, die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland. Dat het in dit geval niet uitsluitend gaat om inbreiding van woningen, maar tevens om stedelijke voorzieningen als een bibliotheek en een parkeergarage, leidt niet tot het oordeel dat de ontwikkeling geen inbreiding is of geen normale maatschappelijke ontwikkeling is. Daarbij is van belang dat eigenaren van in het centrumgebied gelegen woningen in het algemeen niet slechts met inbreiding van andere woningen rekening hoeven te houden en dat het onder het oude planologische regime was toegestaan om in het plangebied bebouwing voor bijzondere doeleinden op te richten. Dat, naar [appellant] op zichzelf terecht betoogt, de ontwikkeling in het plangebied in strijd met het bestemmingsplan was en bovendien op grond van het Centrumplan niet voorzienbaar was, betekent nog niet dat de ontwikkeling niet in de lijn der verwachtingen lag. Uit het Centrumplan blijkt van een beleidsvoornemen om in het centrumgebied woningen en een bibliotheek te realiseren en de parkeervoorzieningen uit te breiden. Dit brengt met zich dat eigenaren van in het centrumgebied gelegen woningen in ieder geval sinds de bekendmaking van het Centrumplan rekening dienden te houden met een planologische ontwikkeling ter invulling van dat beleidsvoornemen. Dat betekent dat de planologische ontwikkeling ten tijde van het nemen van de vrijstellingsbesluiten paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. De rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling de toepassing van een hogere drempel dan het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro van 2 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade.
    14.4.    In het advies van 10 mei 2016 heeft de SAOZ vermeld dat mede gezien de meest recente jurisprudentie van de Afdeling het toepassen van een drempel die gelijk is aan de volledige schade van ongeveer 3,1 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, in dit geval gerechtvaardigd en voldoende gemotiveerd is. In het besluit van 21 juli 2016 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het deze door de SAOZ gehanteerde drempel juist acht. Met dit besluit heeft het college bij [appellant] het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat, daargelaten de uitkomst van het geschil over de planologische vergelijking en de omvang van de schade, de in verband met het normale maatschappelijke risico te hanteren drempel gelijk is aan 3,1 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade en in de toekomst niet alsnog hoger wordt vastgesteld. Het college heeft ter zake van de omvang van het normale maatschappelijke risico geen voorbehoud gemaakt door zich, bijvoorbeeld, op het standpunt te stellen dat de aftrek minstens gelijk is aan 3,1 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade. Dat brengt met zich dat het college onder deze omstandigheden geen ruimte meer had om de drempel later te verhogen, nadat, naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Afdeling en het advies van de SAOZ van 20 februari 2019, duidelijk werd dat het de omvang van de schade had onderschat. Het college heeft zich in de brief van 8 maart 2019, gelezen in samenhang met het advies van 20 februari 2019, ten onrechte op het standpunt gesteld dat het een drempel van 5 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade mag toepassen, waarmee de schade geheel voor rekening van [appellant] blijft.
        conclusie ten aanzien van het nader standpunt van het college
    15.    De Afdeling ziet, gelet op het vorenstaande, geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 21 juli 2016 geheel in stand blijven, omdat de inhoud van dat besluit na het alsnog verrichte onderzoek en de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets niet kan doorstaan.
        definitieve beslechting van het geschil
    16.    De Afdeling ziet wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, door de omvang van het normale maatschappelijke risico vast te stellen op 3,1 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade. Gelet op rechtsoverweging 14.3 is er geen aanleiding voor het hanteren van een drempel van 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, zoals [appellant] in de zienswijze, onder verwijzing naar het beroepschrift, heeft aangevoerd.
    17.    Op de peildatum had de woning onder het oude planologische regime een waarde van € 485.000,00 en onder het nieuwe planologische regime een waarde van € 462.500,00. De waardevermindering is dus € 22.500,00. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro wordt een drempel van 3,1 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade toegepast. De drempel is gelijk aan € 15.035,00. De waardevermindering is hoger dan deze drempel. De schade valt derhalve niet geheel onder het normale maatschappelijke risico van [appellant]. De Afdeling zal de aan [appellant] toe te kennen tegemoetkoming in planschade vaststellen op € 7.465,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 9 november 2012 - de dag van ontvangst van de aanvraag - tot aan de dag van algehele voldoening. Dit brengt voorts met zich, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, dat het college het door [appellant] betaalde recht van € 300,00 dient terug te storten.
        proceskosten
    18.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 mei 2017 in zaak nr. 16/5641;
    III.    verklaart het door [appellant] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard van 21 juli 2016;
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Spijkenisse  van 10 februari 2014;
    VI.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 7.465,00 (zegge: zevenduizend vierhonderdvijfenzestig euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 9 november 2012 tot aan de dag van algehele voldoening;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard aan [appellant] het door hem betaalde recht ten bedrage van € 300,00 (zegge: driehonderd euro) terugbetaalt;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.328,00 (zegge: drieduizend driehonderdachtentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
    452.