ECLI:NL:RVS:2020:1273, Raad van State, 20-05-2020, 201901721/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam het verzoek van [appellant] om een wijzigingsplan vast te stellen, afgewezen. [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel [locatie] in Amsterdam. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Oud-West" met de bestemming "Centrumdoeleinden" met de specifieke aanduidingen "horeca-drinken (hd)" voor de begane grond en "wonen" voor de overige bouwlagen. Op de begane grond bevindt zich een sportcafé. [appellant] heeft voor alle bovenwoningen van het pand vergunningen voor short stay voor een periode van maximaal 10 jaar. [appellant] wil de appartementen voor short stay en het sportcafé omzetten in een kleinschalig boetiek/sporthotel.

201901721/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam
    (hierna: het college),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om een wijzigingsplan vast te stellen, afgewezen.
    Bij besluit van 18 januari 2019 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.T. Blom, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Arents en drs. M. Zwaagman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel [locatie] in Amsterdam. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Oud-West" met de bestemming "Centrumdoeleinden" met de specifieke aanduidingen "horeca-drinken (hd)" voor de begane grond en "wonen" voor de overige bouwlagen. Op de begane grond bevindt zich een sportcafé. [appellant] heeft voor alle bovenwoningen van het pand vergunningen voor short stay voor een periode van maximaal 10 jaar. [appellant] wil de appartementen voor short stay en het sportcafé omzetten in een kleinschalig boetiek/sporthotel en heeft daartoe op 30 september 2016 een aanvraag bij het college ingediend om met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid een wijzigingsplan vast te stellen voor een functieverandering naar een nieuwvestiging horeca-slapen.
    Het college heeft de aanvraag van [appellant] afgewezen, omdat deze volgens hem in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de aanvraag getoetst aan de nota Regionale hotelstrategie 2016-2022 (hierna: de Hotelstrategie) en de herziening van het Amsterdamse deel van de Regionale hotelstrategie 2016-2022: van hotelbeleid naar overnachtingsbeleid (hierna: de herziening van de Hotelstrategie).
    2.    [appellant] betoogt dat hij voldoet aan de in artikel 3, lid 3.9, onder a, van de planvoorschriften neergelegde voorwaarden voor functieverandering van horeca-drinken naar een nieuwvestiging horeca-slapen. Het college heeft daarom volgens hem ten onrechte geen wijzigingsplan vastgesteld. In dat kader stelt [appellant] verder dat het bestemmingsplan en het short-stay beleid 2014 nadrukkelijk de mogelijkheid bevatten om aan de [locatie] een hotel op te richten.
    Het college heeft volgens [appellant] ten onrechte de Hotelstrategie met de daarin opgenomen Hotelladder ten grondslag gelegd aan zijn besluit. [appellant] stelt dat de in de Hotelstrategie en -ladder opgenomen eisen en voorwaarden die bij het besluit van 16 januari 2018, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, zijn toegepast in strijd zijn met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn).
    3.    Artikel 3, lid 3.1, van de planvoorschriften luidt:
    "De gronden op de plankaart aangewezen voor ‘Centrumdoeleinden’ (C) zijn bestemd voor:
    a. detailhandel op de begane grond en in het souterrain, […]
    b. wonen, op de overige bouwlagen en in het souterrain;
    c. de uitoefening van beroepsmatige activiteiten op maximaal 40% van het vloeroppervlak van de woning door de bewoner ter plaatse waar de functie wonen is toegestaan;
    d. berging en opslagruimten in het souterrain, dan wel overeenkomstig het gebruik van de eerste bouwlaag."
    Artikel 3, lid 3.2, aanhef en onder j, luidt:
    "De gronden zijn, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding op de kaart, tevens bestemd voor de volgende functies:
    horeca-drinken (hd) op de begane grond en in het souterrain;"
    Artikel 3, lid 3.9, aanhef en onder a luidt:
    "Het Dagelijks Bestuur is bevoegd, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de bestemming of aanduiding te wijzigen:
    a. voor een functieverandering naar een nieuwvestiging horeca-slapen onder de voorwaarde dat maximaal het volgende aantal nieuwe vestigingen per straat ten opzichte van de situatie ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan is toegestaan, met inbegrip van de nieuwe vestigingen die op grond van artikel 4 lid 9 sub a worden gerealiseerd:
    […]
    - Bilderdijkstraat (2);
    […]
    en met dien verstande dat de functieverandering het gehele pand betreft en de maximale gevelbreedte voor horeca-slapen niet meer bedraagt dan 25% van de totale gevelbreedte van de straatwand;"
    3.1.    De Afdeling overweegt dat met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven mag worden beschouwd, als is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Niet in geschil is dat de aanvraag van [appellant] voldoet aan de in artikel 3, lid 3.9, onder a, van de planregels neergelegde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat onverlet dat het college in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan na moet gaan of de gevraagde wijziging uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gelet op alle daarbij betrokken belangen is gerechtvaardigd.
    Het college heeft de aanvraag bij het in bezwaar gehandhaafde besluit getoetst aan de Hotelstrategie, waarvan een te doorlopen Hotelladder onderdeel uitmaakt, en aan de herziening van de Hotelstrategie. Het college heeft bij het bestreden besluit overwogen dat met de Hotelstrategie wordt beoogd te bereiken dat het juiste hotel op de juiste plek komt en dat dit onder meer inhoudt dat een discrepantie tussen vraag en aanbod wordt voorkomen. Het college heeft het hotelinitiatief van [appellant] voorgelegd aan het zogeheten Team overnachtingsbeleid dat negatief heeft geadviseerd over het beoogde hotelconcept van [appellant] omdat dit concept wat inrichting en beschikbare hotelfaciliteiten betreft niet als onderscheidend in de markt is aan te merken. Het college heeft dit advies bij het in bezwaar gehandhaafde besluit overgenomen. Volgens het college heeft [appellant] onvoldoende concreet gemaakt hoe zijn hotel zich onderscheidt van een ander (reeds bestaand) hotel waar een beginnende internationale sporter zonder al te veel financiële middelen ook naartoe kan gaan om te overnachten. Op de zitting heeft het college het standpunt ingenomen dat de aanvraag moet worden afgewezen, omdat het hotelinitiatief vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet kan worden toegestaan. Daarbij is volgens het college onder meer de bescherming van het woon- en leefklimaat van de inwoners van Amsterdam tegen het grote aantal hotels en toeristen van belang.
    De motivering die aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd gaat over de kwaliteit van het hotelinitiatief van [appellant] en de verhouding tussen het hotelinitiatief en de markt. De op de zitting door het college naar voren gebrachte motivering gaat over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de gevolgen van het hotelinitiatief van [appellant] voor het woon- en leefklimaat van daarbij betrokken bewoners in Amsterdam. Nu het college zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    3.2.    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet meer toe aan de beantwoording van de vraag of het besluit in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
    4.    [appellant] betoogt dat hij bij de voorbereiding van het besluit ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord door het Team overnachtingsbeleid. Dit is volgens [appellant] in strijd met de Hotelstrategie.
    4.1.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1434) onder 22.8 heeft overwogen, blijkt uit de uitleg van de Hotelladder op pagina 11 van de Hotelstrategie dat als een initiatief de ladder niet succesvol doorloopt, in gesprek wordt gegaan met de initiatiefnemer met de bedoeling de initiatiefnemer te bewegen het plan in de gewenste richting aan te passen. Deze procedure is met de herziening van de Hotelstrategie niet veranderd.
    Niet in geschil is dat er geen gesprek heeft plaatsgevonden tussen [appellant] en het Team overnachtingsbeleid voordat door het Team overnachtingsbeleid advies is uitgebracht over het hotelinitiatief van [appellant]. Hiermee is gehandeld in strijd met de in de Hotelstrategie voorziene procedure. Het besluit is ook in zoverre onzorgvuldig voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    5.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en in strijd is met artikel 3:2 van de Awb. Het besluit moet daarom worden vernietigd.
    6.    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling aan een bespreking van de overige beroepsgronden niet meer toe.
    7.    De conclusie is dat het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] moet beslissen, waarbij het wat in deze uitspraak is overwogen in acht moet nemen.
    8.    Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil, en mede gelet op het zeer geruime tijdsverloop sinds de oorspronkelijke aanvraag van [appellant] van 30 september 2016, ziet de Afdeling aanleiding ter informatie van partijen het volgende te overwegen. Ter zitting is gebleken dat niet langer in geschil is dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de door [appellant] voorgenomen activiteit om de appartementen en het sportcafé om te zetten in een kleinschalig boetiekhotel. Uit de aan de bestreden besluitvorming ten grondslag gelegde motivering van het college blijkt niet hoe de afwijzing van de aanvraag om een wijzigingsplan vast te stellen zich verhoudt tot de Dienstenrichtlijn. Het college dient dan ook in het kader van de verdere besluitvorming over de aanvraag te onderzoeken en zo nodig met specifieke gegevens te onderbouwen of een voorgenomen besluit zich met de Dienstenrichtlijn verdraagt. Ook dient het college bij de beoordeling van de ruimtelijke uitstraling van het door [appellant] gewenste wijzigingsplan te betrekken wat thans al op het perceel [locatie] is toegestaan.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 18 januari 2019, kenmerk JB.18.003927.001;
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    Voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2020
    91-927