ECLI:NL:RVS:2012:BX1076, Raad van State, 11-07-2012, 201112744/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In de Verordening, de richtsnoeren en de Regeling is de regel neergelegd dat subsidie niet wordt verleend zonder dat van die verlening een stimulerend effect is uitgegaan op het doen van de investeringen waarop de subsidie betrekking heeft. Subsidieverlening achteraf moet worden beschouwd als exploitatiesteun teneinde de begunstigde van een financiële last te bevrijden. Het hier voorliggende geval wijkt evenwel wezenlijk af van de situatie die bij het vaststellen van deze regel voor ogen moet hebben gestaan. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat de onrechtmatigheid van het besluit tot afwijzing van het subsidieverzoek in rechte is komen vast te staan. Vervolgens heeft de staatssecretaris bij besluit van 24 februari 2011, alsnog subsidie verleend en aldus erkend dat wederpartij op 11 december 2009 aanspraak kon maken op een subsidie die haar op die datum ten onrechte is ontzegd. Daarom was de staatssecretaris gehouden wederpartij bij besluit van 24 februari 2011 zoveel mogelijk in de situatie te brengen waarin zij zou hebben verkeerd als de staatssecretaris reeds op 11 december 2009 een rechtens juiste beslissing had genomen. Vaststaat dat wederpartij op die laatste datum aanspraak had op de haar eerst bij besluit van 24 februari 2011 toegekende subsidie. Onder die omstandigheden brengt redelijke toepassing van de hiervoor bedoelde regel met zich dat in dit geval als datum voor welke nog geen investeringen mochten worden gedaan wordt genomen, niet 24 februari 2011, zijnde de dag waarop de subsidie uiteindelijk is toegekend, maar 11 december 2009, zijnde de dag waarop de subsidie behoorde te worden toegekend. Nu wederpartij haar aanspraak op die subsidie in rechte heeft bevochten, kan niet worden geoordeeld dat investeringen gedaan na 11 december 2009, maar vóór 24 februari 2011, niet zijn gedaan in de verwachting dat die aanspraak alsnog geldend zou worden gemaakt, zodat ook in dit geval van de beoogde stimulerende werking van subsidie sprake zal zijn geweest en de subsidie niet kan worden beschouwd als exploitatiesteun die louter bedoeld is om de begunstigde van een financiële last te bevrijden. Evenzeer is de Afdeling, met de Rb. van oordeel dat in een situatie als deze bij het nemen van een hernieuwd besluit op bezwaar de noodzaak van een zo volledig mogelijk herstel van een eerder genomen onrechtmatig besluit betrokken moet worden in de heroverweging en dat om die reden in die situatie niet zonder meer kan worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van dat hernieuwde besluit. Ongegrond beroep.

201112744/1/A2.
      Datum uitspraak: 11 juli 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 3 november 2011 in zaak nr. 11-1850 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te Vijfhuizen, gemeente Haarlemmermeer
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 december 2009 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [wederpartij] om verlening van subsidie op grond van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel Diversificaties in de suikersector 2009 (hierna: de Regeling) afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 februari 2011 heeft de staatssecretaris het besluit van 11 december 2009 herroepen en alsnog subsidie verleend.
    
    Bij uitspraak van 3 november 2011, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 februari 2011 vernietigd, voor zover daarin is bepaald dat [wederpartij] vanaf de datum van dit besluit kan beginnen met de uitvoering van het investeringsplan, bepaald dat subsidie wordt verleend voor de uitvoering van het investeringsplan voor zover dit is aangevangen na 11 december 2009 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 december 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 5 januari 2012.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2012, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P. Bakker Schut, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 320/2006 van de Raad van 20 februari 2006 tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1290/2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2006 L 58) (hierna: de Verordening) kan in alle lidstaten steun voor diversificatiemaatregelen in regio's die bij de herstructurering van de suikerindustrie betrokken zijn worden toegekend in verhouding tot de quota waarvan door in die lidstaat gevestigde bedrijven afstand is gedaan in één van de verkoopseizoenen 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 en 2009/2010.
    
    Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, komen diversificatiemaatregelen voor de in lid 1 bedoelde steun in aanmerking, mits zij met name in overeenstemming zijn met de steunintensiteit en de criteria voor inaanmerkingneming die zijn vastgesteld in de richtsnoeren van de Commissie betreffende staatssteun in de landbouwsector.
    
    Richtsnoer 15 van de door de Europese Commissie vastgestelde Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (PB 2006 C 319) houdt in dat steunmaatregelen, om als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen worden beschouwd, een stimulerend element moeten bevatten of een tegenprestatie van de begunstigde vergen. Tenzij de communautaire wetgeving of deze richtsnoeren uitdrukkelijk in uitzonderingen voorzien, wordt eenzijdige staatssteun die louter bedoeld is om de financiële situatie van producenten te verbeteren maar op geen enkele wijze tot de ontwikkeling van de sector bijdraagt, en vooral steun die uitsluitend op grond van prijzen, hoeveelheden, productie-eenheden of eenheden van de productiemiddelen wordt toegekend, als exploitatiesteun beschouwd die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Bovendien zal dit soort steun, met zijn typische kenmerken, waarschijnlijk een verstorend effect op de mechanismen van de gemeenschappelijke marktordeningen sorteren.
    
    Onder punt 16 is, voor zover hier van belang, als richtsnoer neergelegd dat steun die achteraf wordt toegekend voor activiteiten die de begunstigde reeds heeft ondernomen om dezelfde reden per definitie niet het vereiste stimulerende element bevatten en moet dergelijke steun worden beschouwd als exploitatiesteun die louter bedoeld is om de begunstigde van een financiële last te bevrijden. Om het stimulerende effect van de steun te maximaliseren en het aantonen ervan in het kader van een aanmelding te vergemakkelijken, moeten de door de lidstaten vastgestelde subsidiabiliteitsregels voorzien in de volgende stappen vóór de toekenning van de steun:
    
    Steun uit hoofde van een steunregeling mag uitsluitend worden toegekend voor activiteiten die worden verricht of diensten die worden ontvangen nadat de steunregeling is ingesteld en door de Commissie als verenigbaar met het Verdrag is aangemerkt.
    
    Indien de steunregeling vereist dat een aanvraag wordt ingediend bij de betrokken bevoegde autoriteit, mag de steun zelf uitsluitend worden toegekend voor activiteiten die worden verricht of diensten die worden ontvangen nadat aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    
    a) de steunregeling moet zijn ingesteld en moet door de Commissie als verenigbaar met het Verdrag zijn aangemerkt;
    
    b) een aanvraag voor de steun moet naar behoren zijn ingediend bij de betrokken bevoegde autoriteit;
    
    c) de aanvraag moet door de betrokken bevoegde autoriteit zijn aanvaard op een wijze die deze autoriteit ertoe verplicht de steun toe te kennen, met duidelijke vermelding van het toe te kennen steunbedrag of van de wijze waarop dit bedrag zal worden berekend; de bevoegde autoriteit mag slechts tot een dergelijke aanvaarding overgaan indien de voor de steun of steunregeling beschikbare begrotingsmiddelen niet zijn opgebruikt.
    
    Deze voorschriften zijn niet van toepassing op steunregelingen die compenserend van aard zijn.
    
    Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Regeling kan subsidie uitsluitend worden verstrekt voor activiteiten die zijn aangevangen op of na de subsidieverlening.
    
    Ingevolge artikel 1:6, tweede lid, rangschikt de minister aanvragen tot subsidieverlening die in een zelfde aanvraagperiode zijn ingediend in volgorde van ontvangst, waarbij aanvragen met dezelfde ontvangstdatum worden gerangschikt door loting voor zover op die datum het subsidieplafond wordt overschreden.
    
    Ingevolge artikel 5:3, tweede lid, aanhef en onder a, komt het doen van investeringen door suikerbietentelers gericht op diversificatie voor subsidie in aanmerking.
    
    Ingevolge artikel 5:7 voert de subsidieontvanger de activiteiten, waarvoor subsidie is verleend, vóór 30 september 2010 uit.
    
    2.2. Bij besluit van 11 december 2009, gehandhaafd bij besluit van 19 mei 2010, heeft de staatssecretaris de aanvraag van [wederpartij] tot subsidieverlening afgewezen, omdat op de dag dat de aanvraag is gedaan het subsidiebudget is overschreden. Er is geloot onder alle aanvragen die deze dag zijn ontvangen en de aanvraag van [wederpartij] is daarbij te laag gerangschikt om subsidie te ontvangen.
    
    Bij uitspraak van 3 december 2010 heeft de rechtbank het besluit van 19 mei 2010 vernietigd, kort gezegd, omdat de staatssecretaris bij de loting alle op 17 augustus 2009 ontvangen aanvragen heeft betrokken, derhalve ook onvolledige aanvragen, dit in strijd met artikel 1:6, tweede lid, van de Regeling.
    
    Bij besluit van 24 februari 2011 heeft de staatssecretaris gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank van 3 december 2010, alsnog subsidie verleend aan [wederpartij]. De staatssecretaris heeft daarbij bepaald dat [wederpartij] vanaf de datum van het besluit met de uitvoering van het investeringsplan kan beginnen.
    
    Bij uitspraak van 3 november 2011 heeft de rechtbank het besluit van 24 februari 2011 vernietigd, voor zover de staatssecretaris daarin heeft bepaald dat [wederpartij] vanaf de datum van het besluit kan beginnen met de uitvoering van het investeringsplan. Zij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit de uitspraak van de rechtbank van 3 december 2010 volgt dat de staatssecretaris een onrechtmatig besluit heeft genomen door de subsidie niet in eerste instantie aan [wederpartij] te verlenen. Met het nieuwe besluit van 24 februari 2011 had [wederpartij] zoveel mogelijk in de situatie moeten worden gebracht waarin zij verkeerd zou hebben als de subsidie in eerste instantie aan [wederpartij] was verleend, omdat alleen op die manier de gevolgen van het onrechtmatige besluit voor [wederpartij] kunnen worden weggenomen. Volgens de rechtbank kan het nadeel worden opgeheven door artikel 1:2 van de Regeling aldus uit te leggen dat in dit geval ook investeringen die door [wederpartij] zijn gedaan vóór 24 februari 2011 bij de subsidievaststelling dienen te worden meegenomen. De rechtbank heeft, gelet daarop, zelf in de zaak voorziend bepaald dat de subsidie wordt verleend voor de uitvoering van het investeringsplan voor zover dit is aangevangen na 11 december 2009 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.
    
    2.3. Bij besluit van 14 november 2011 heeft de staatssecretaris de aanvraag van [wederpartij] om verlening van subsidie op grond van de Regeling goedgekeurd en de subsidie lager vastgesteld. Ter zitting heeft de staatssecretaris desgevraagd toegelicht dat uitsluitend nog de subsidie voor de verbetering van de drainage, waarmee [wederpartij] reeds was begonnen voordat de subsidie bij besluit van 24 februari 2011 alsnog is verleend, in geschil is.
    
    2.4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 1:2 van de Regeling. Hij voert in de eerste plaats aan dat artikel 1:2 van de Regeling geen ruimte biedt om af te wijken en derhalve geen subsidie kon worden verleend voor investeringen, gedaan vóór 24 februari 2011. Verder voert hij aan dat met de subsidieverlening is beoogd het doen van investeringen te stimuleren en dat met het verlenen van subsidie met terugwerkende kracht dat doel wordt verlaten, hetgeen bovendien in strijd is met de richtsnoeren 15 en 16.
    
    2.4.1. In artikel 6, vijfde lid, van de Verordening is bepaald dat de diversificatiemaatregelen in overeenstemming moeten zijn met de criteria voor inaanmerkingneming die zijn vastgesteld in de richtsnoeren. In richtsnoer 15 is bepaald dat steunmaatregelen een stimulerend element moeten bevatten of een tegenprestatie van de begunstigde vergen om als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen worden beschouwd. Steun die achteraf wordt toegekend voor activiteiten die de begunstigde reeds heeft ondernomen bevat per definitie niet het vereiste stimulerende element en dergelijke steun moet worden beschouwd als exploitatiesteun die louter bedoeld is om de begunstigde van een financiële last te bevrijden, aldus richtsnoer 16.
    
    Artikel 1:2, tweede lid, van de Regeling is met artikel 6, vijfde lid, van de Verordening en de richtsnoeren 15 en 16 in overeenstemming, nu daarin is bepaald dat de aanvrager nog niet mag zijn begonnen met de uitvoering van de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft. In de toelichting op artikel 1:2 van de Regeling staat dat uitgangspunt bij subsidieverstrekking is dat de subsidieontvanger door de subsidie wordt gestimuleerd tot een activiteit die hij nog niet heeft ontwikkeld.
    
    2.4.2. Uit het vorenstaande volgt dat in de Verordening, de richtsnoeren en de Regeling de regel is neergelegd dat subsidie niet wordt verleend zonder dat van die verlening een stimulerend effect is uitgegaan op het doen van de investeringen waarop de subsidie betrekking heeft. Subsidieverlening achteraf moet worden beschouwd als exploitatiesteun teneinde de begunstigde van een financiële last te bevrijden. Het hier voorliggende geval wijkt evenwel wezenlijk af van de situatie die bij het vaststellen van deze regel voor ogen moet hebben gestaan. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat het besluit van 19 mei 2010 - waarbij de staatssecretaris het besluit van 11 december 2009 heeft gehandhaafd - bij uitspraak van de rechtbank van 3 december 2010 is vernietigd en dat daarmee de onrechtmatigheid van dit besluit is komen vast te staan. Vervolgens heeft de staatssecretaris bij besluit van 24 februari 2011, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank van 3 december 2010, alsnog subsidie verleend aan [wederpartij] en aldus erkend dat [wederpartij] op 11 december 2009 aanspraak kon maken op een subsidie die haar op die datum ten onrechte is ontzegd. Daarom was de staatssecretaris gehouden [wederpartij] bij besluit van 24 februari 2011 zoveel mogelijk in de situatie te brengen waarin zij zou hebben verkeerd als de staatssecretaris reeds op 11 december 2009 een rechtens juiste beslissing had genomen. Vaststaat dat [wederpartij] op die laatste datum aanspraak had op de haar eerst bij besluit van 24 februari 2011 toegekende subsidie. Onder die omstandigheden brengt redelijke toepassing van de hiervoor bedoelde regel met zich dat in dit geval als datum voor welke nog geen investeringen mochten worden gedaan wordt genomen, niet 24 februari 2011, zijnde de dag waarop de subsidie uiteindelijk is toegekend, maar 11 december 2009, zijnde de dag waarop de subsidie behoorde te worden toegekend. Nu [wederpartij] haar aanspraak op die subsidie in rechte heeft bevochten, kan niet worden geoordeeld dat investeringen gedaan na 11 december 2009, maar vóór 24 februari 2011, niet zijn gedaan in de verwachting dat die aanspraak alsnog geldend zou worden gemaakt, zodat ook in dit geval van de beoogde stimulerende werking van subsidie sprake zal zijn geweest en de subsidie niet kan worden beschouwd als exploitatiesteun die louter bedoeld is om de begunstigde van een financiële last te bevrijden. Evenzeer is de Afdeling, met de rechtbank, van oordeel dat in een situatie als deze bij het nemen van een hernieuwd besluit op bezwaar de noodzaak van een zo volledig mogelijk herstel van een eerder genomen onrechtmatig besluit betrokken moet worden in de heroverweging en dat om die reden in die situatie niet zonder meer kan worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van dat hernieuwde besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van Meurs-Heuvel
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2012
    
    502-735.