ECLI:NL:RVS:2018:4037, Raad van State, 12-12-2018, 201803158/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 september 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het herzieningsverzoek van [appellant] voor huurtoeslag over de jaren 2009 tot en met 2013 afgewezen.

201803158/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 maart 2018 in zaak
    nr. 16/3861 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 september 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het herzieningsverzoek van [appellant] voor huurtoeslag over de jaren 2009 tot en met 2013 afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 november 2016 vernietigd voor zover dit het jaar 2009 betreft, het besluit van 10 september 2016 herroepen voor zover daarin niet is beslist over het jaar 2009 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Voorts heeft de rechtbank het beroep voor zover dit de jaren 2010 tot en met 2013 betreft ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2018,
    waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] heeft in de jaren 2010 tot en met 2013 huurtoeslag ontvangen. [persoon A], [persoon B] en [persoon C] stonden in deze periode korte of langere tijd op hetzelfde adres ingeschreven als [appellant] in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP). Bij de berekening van de voorschotten en de definitieve vaststellingen van de huurtoeslag heeft de Belastingdienst/Toeslagen deze personen als medebewoner aangemerkt. Bij het besluit van 10 september 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een herzieningsverzoek van [appellant] voor huurtoeslag over de jaren 2009 tot en met 2013 afgewezen. Voor het jaar 2009 heeft de dienst aan dit besluit ten grondslag gelegd dat [appellant] in dat jaar nooit huurtoeslag heeft aangevraagd of ontvangen. Voor de andere jaren heeft de dienst aan dit besluit ten grondslag gelegd, dat niet is aangetoond door middel van een schriftelijke huurovereenkomst dat sprake is van onderhuur. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat hij heeft aangetoond dat zijn huisgenoten als onderhuurders moeten worden aangemerkt en niet als medebewoner.
    
    2.    De rechtbank heeft met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afgezien van vernietiging van het bestreden besluit wegens het ontbreken van een handtekening onder het besluit van 28 november 2016. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat geen grond bestaat voor toekenning van een dwangsom omdat uit artikel 13, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) volgt dat bij een verzoek om herziening geen mogelijkheid bestaat tot het toekennen daarvan. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek om herziening voor zover dat betrekking heeft op het recht op huurtoeslag over de jaren 2010 tot en met 2013 terecht afgewezen omdat [appellant] niet heeft aangetoond dat in de relevante perioden sprake was van medebewoners, aldus de rechtbank. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellant] in de gelegenheid is gesteld huurovereenkomsten over te leggen, maar dat niet heeft gedaan.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft afgezien van vernietiging van het besluit van 28 november 2016 wegens het ontbreken van een handtekening. Onduidelijk is waarom de rechtbank geen aanleiding heeft gezien te twijfelen dat degene wiens naam onder het bestreden besluit is vermeld, dat besluit daadwerkelijk heeft genomen. Tevens heeft de rechtbank miskend dat het optreden ter zitting door een gemachtigde van de Belastingdienst/Toeslagen niets zegt over het ondertekenen van besluiten, aldus [appellant].
    
    3.1.    Dat een ondertekening ontbreekt, betekent niet dat aan het desbetreffende geschrift het besluitkarakter moet worden ontzegd. Het ontbreken van een ondertekening betekent dan ook niet dat het besluit van 28 november 2016 geen rechtskracht heeft gekregen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft blijkens de verweerschriften in beroep en hoger beroep, die beide namens de directeur zijn ondertekend, het besluit voor zijn rekening genomen en kan instemmen met de inhoud ervan. Ook zonder het gebrek zou dan ook geen andersluidend besluit zijn genomen. Dit betekent dat [appellant] door het geconstateerde gebrek niet in zijn belangen is geschaad. De rechtbank heeft het ontbreken van de ondertekening dan ook met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kunnen passeren.
    
    4.    [appellant] betoogt voorts dat het oordeel van de rechtbank dat er geen grond is voor toekenning van een dwangsom, onbegrijpelijk is omdat de rechtbank daarvoor heeft overwogen dat de Awir voor het eerst over het jaar 2013 een dwangsom kent bij niet-tijdig beslissen.
    
    4.1.    Uit artikel 12, tweede lid, aanhef, van de Awir volgt dat paragraaf 4.1.3.2 van de Awb, inhoudende de dwangsom bij niet-tijdig beslissen, slechts van toepassing is op beschikkingen van de Belastingdienst/Toeslagen tot toekenning van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 14 van de Awir, alsmede beslissingen op bezwaarschriften tegen deze beschikkingen. Omdat het in deze zaak niet gaat om de in dit artikel genoemde besluiten, maar om een beslissing op bezwaarschrift tegen een afwijzing van een herzieningsverzoek, is paragraaf 4.1.3.2 van de Awb niet van toepassing. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er in dit geval geen grond is voor toekenning van een dwangsom.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden op grond waarvan is komen vast te staan dat de huurtoeslag over de betrokken jaren te laag is vastgesteld. De rechtbank heeft miskend dat in de overgelegde verklaringen van de onderhuurders en de verhuurder is vermeld dat een mondeling koopcontract is afgesloten. Hieruit volgt dat sprake was van onderhuurovereenkomsten. Deze onderhuurovereenkomsten zijn later op schrift gesteld, waarmee voldaan is aan de Awir, aldus [appellant].
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:930), volgt uit de aanhef van artikel 5a van de Uitvoeringsregeling, met name de woorden "is gebleken", dat de Belastingdienst/Toeslagen pas tot herziening overgaat, indien op grond van feiten en omstandigheden is komen vast te staan dat de toeslag te laag is vastgesteld. Van de Belastingdienst/Toeslagen kan niet worden gevergd dat deze, zonder dat er aanwijzingen zijn dat zich zodanige feiten en omstandigheden hebben voorgedaan, een beslissing tot vaststelling of herziening van een aanspraak, opnieuw beoordeelt. Een belanghebbende die vraagt om toepassing van artikel 21a van de Awir dient zelf die feiten en omstandigheden te noemen. Uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, onderdeel 2 van de Awir volgt dat onderhuur als bedoeld in die bepaling slechts wordt aangenomen, indien de overeenkomst, voorafgaand aan de periode van belang, niet alleen is gesloten, maar tevens in een gedateerde en ondertekende akte schriftelijk is vastgelegd. Slechts in dat geval wordt een persoon die op hetzelfde adres is ingeschreven in de basisregistratie personen niet als medebewoner aangemerkt. Gelet op deze dwingendrechtelijke bepaling kunnen verklaringen van de onderhuurders en de verhuurder niet worden aangemerkt als nieuw bewijs. Anders dan [appellant] beoogt te betogen, kunnen de door hem overgelegde verklaringen van de als medebewoner aangemerkte personen en de verhuurder niet als schriftelijke onderhuurovereenkomst in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, onderdeel 2, van de Awir worden aangemerkt. Het bewijs dat sprake is van onderhuur kan niet op een andere wijze dan door middel van een schriftelijke overeenkomst tot onderhuur worden geleverd. Nu [appellant] geen schriftelijke onderhuurovereenkomsten heeft overgelegd, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Belastingdienst het verzoek om herziening van [appellant] terecht heeft afgewezen, nog daargelaten of het herzieningsverzoek voor zover het 2010 betreft gelet op artikel 5a van de Uitvoeringsregeling tijdig is gedaan.
    
    5.2.    Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank zijn betoog dat aan hem geen termijn is gegeven om gebreken bij het herzieningsverzoek te herstellen, ten onrechte heeft verworpen. [appellant] voert hiertoe aan dat niet uit het dossier blijkt dat de Belastingdienst/Toeslagen hem daar op heeft gewezen.
    
    6.1.    Bij brief van 6 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen reeds gevraagd om onderhuurcontracten toe te sturen en betaalbewijzen over te leggen, waaruit blijkt dat de onderhuurders huur betalen aan [appellant]. In het besluit van 10 september 2017 wordt ook aan deze brief gerefereerd. In genoemd besluit is nogmaals vermeld dat alleen een schriftelijke overeenkomst wordt geaccepteerd als bewijs van onderhuur en dat zolang er geen schriftelijke huurovereenkomst is, er geen herziening kan plaatsvinden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, had [appellant] deze huurovereenkomsten in de bezwaarprocedure alsnog kunnen overleggen. Hij heeft dat echter nagelaten. De rechtbank heeft daarom het betoog van [appellant] terecht verworpen.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de Belastingdienst/Toeslagen artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft geschonden door na te laten hem er op te wijzen dat hij recht heeft op een advocaat om zijn belangen op juiste wijze te behartigen. Het belang van behoorlijke rechtspleging vereist dit niet. In bestuursrechtelijke procedures is een advocaat niet verplicht. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de betrokkene om zich al dan niet te laten bijstaan door een beroepsmatig rechtsbijstandverlener.
    
    8.    [appellant] betoogt tenslotte dat op grond van artikel 6 van het EVRM een ieder het recht heeft om binnen een redelijke termijn te weten waar hij aan toe is.
    
    8.1.    Voor zover de klacht van [appellant] over de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM dient te worden opgevat als een verzoek om vergoeding van schade vanwege overschrijding daarvan, geldt dat, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188 dat de rechter bij wie het verzoek wordt gedaan het verzoek beoordeelt naar de stand van zaken van het geding ten tijde van zijn uitspraak, waarbij de totale duur van de procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Uitgangspunt voor de beoordeling van het verzoek van [appellant] is de totale duur van de procedure vanaf de aanvang tot de uitspraak in hoger beroep. Zoals de Afdeling ook in voormelde uitspraak heeft overwogen, is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure langer dan vier jaar heeft geduurd. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden wordt in beginsel niet bezien of de hogerberoepsfase op zichzelf binnen een daarvoor als redelijk aan te merken termijn heeft plaatsgevonden. Aanvaard wordt dat een voortvarende behandeling in hoger beroep een eventuele te lange behandelingsduur in de daaraan voorafgaande fase compenseert, zolang de totale duur van de procedure maximaal vier jaar heeft geduurd. Nu de procedure in totaal thans nog geen vier jaar heeft geduurd, faalt het betoog van [appellant] en dient zijn verzoek om schadevergoeding te worden afgewezen.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Van Soest-Ahlers
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
    
    902-343.
    
    BIJLAGE
    
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 6
    
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    
    […]
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 6:22
    
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    Artikel 2
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    e. medebewoner: de persoon die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende, met dien verstande dat als medebewoner niet wordt aangemerkt:
    
    […]
    
    2°. de persoon die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende een deel van de woning huurt, tenzij deze een bloed- of aanverwant in de eerste graad is van de belanghebbende of van diens partner,
    
    […]
    
    Artikel 12
    
    2. Paragraaf 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op beschikkingen van de Belastingdienst/Toeslagen met uitzondering van de beschikking tot toekenning van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 14, alsmede beslissingen op bezwaarschriften tegen deze beschikkingen, met dien verstande dat:
    
    a. een door de Belastingdienst/Toeslagen verbeurde dwangsom € 10 bedraagt voor elke week dat hij in gebreke is, doch ten hoogste € 100, tenzij de toekenning van de tegemoetkoming leidt tot een na te betalen of terug te vorderen bedrag kleiner dan € 100 in welk geval de verbeurde dwangsom ten hoogste € 30 bedraagt;
    
    b. de Belastingdienst/Toeslagen geen dwangsom verbeurt indien de toekenning van de tegemoetkoming leidt tot een na te betalen of terug te vorderen bedrag kleiner dan € 30.
    
    […]
    
    Artikel 21a
    
    In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende.
    
    Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    Artikel 5
    
    De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
    
    a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft;
    
    […]
    
    Wet op de huurtoeslag
    
    Artikel 7
    
    1. Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
    
    […]