ECLI:NL:RVS:2020:676, Raad van State, 04-03-2020, 201903817/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leudal het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de schuur/berging en een daarnaast gelegen houtopslag met afdak op het perceel In het [locatie] te Heythuysen afgewezen. [appellant] woont op het naastgelegen perceel. De schuur/berging en de houtopslag zijn tegen haar woning aangebouwd.

201903817/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, wonend te Heythuysen, gemeente Leudal,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 april 2019 in zaak nr. 18/2214 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de schuur/berging en een daarnaast gelegen houtopslag met afdak op het perceel In het [locatie] te Heythuysen (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 29 augustus 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbende A] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.T. Kirpestein, rechtsbijstandsverlener te Leusden, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.G.P. Vos en [gemachtigde A], zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende B] en [belanghebbende B] als belanghebbenden gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] woont op het naastgelegen perceel te Heythuysen. De schuur/berging en de houtopslag zijn tegen haar woning aangebouwd.
        [appellant] heeft het college op 30 oktober 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen de schuur/berging op het perceel en een daarnaast gelegen houtopslag met afdak. [appellant] verzoekt het college om handhavend optreden, omdat de schuur/berging en de houtopslag volgens haar zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning zijn opgericht. Zij wijst er verder op dat de houtopslag met afdak zorgt voor een ongewenste afwatering op het perceel en dat het dak van de schuur/berging brandgevaar oplevert.
        Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] afgewezen. Het college stelt zich op het standpunt dat voor de schuur/berging geen omgevingsvergunning nodig is. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de schuur/berging aan de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012 voldoet.
        Bij besluit van 29 augustus 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard. Bij dat besluit heeft het de motivering van het besluit van 6 maart 2018 aangepast. Het college motiveert dat de dakbedekking van de schuur/berging niet voldoet aan de gestelde brandveiligheidseisen, maar dat het risico van branddoorslag en brandoverslag gering is, omdat de buitengevel van de woning van [appellant] een spouwmuur is met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 60 minuten. Volgens het college is het gelet hierop onevenredig om handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtreding.
        De rechtbank heeft het door [appellant] tegen het besluit van 29 augustus 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bespreking hoger beroep [appellant]
    Omgevingsvergunningplicht?
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de schuur/berging en de houtopslag omgevingsvergunningplichtig zijn. Volgens haar wordt niet voldaan aan het vereiste in artikel 2, derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat de schuur/berging niet in het achtererfgebied is gebouwd. Er is sprake van een L-vormige woning, aldus [appellant]. Als wordt uitgegaan van de feitelijke situatie, dan moet de gevel die evenwijdig aan de straat is gesitueerd en waarin zich de voordeur bevindt, als voorgevel worden aangemerkt. Dat betekent dat de schuur/berging niet geheel in het achtererfgebied is gesitueerd en daardoor vergunningplichtig is, aldus [appellant].
    2.1.    Artikel 1 van bijlage II van het Bor luidt:
    "Achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    (…)
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    (…)
    voorerfgebied: erf dat geen onderdeel is van het achtererfgebied;
    voorgevelrooilijn: voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening;
    (…)."
        Artikel 2, aanhef en derde lid, luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan: 1°. 5 m, 2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en 3°. het hoofdgebouw,
    b. (…)
    c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    d. t/m e. (…)."
        Artikel 1.141 van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Woonkernen Leudal 2017" luidt:
    "Voorgevel: een naar de openbare weg en/of fiets- en voetpad toegekeerde gevel van een hoofdgebouw."
        Artikel 1.143 luidt:
    "voorgevelrooilijn: denkbeeldige lijn die strak loopt langs de gevel(s) van het (oorspronkelijke) hoofdgebouw die grenzen aan openbare wegen, fiets en/of voetpaden tot aan de perceelsgrenzen. Een hoekwoning heeft twee voorgevelrooilijnen."
    2.2.    In bijlage II van het Bor is geen beschrijving opgenomen van wat onder het begrip ‘voorkant’ in de definitie van ‘achtererfgebied’ in artikel 1 van bijlage II moet worden verstaan. In dit geval verspringt de voorgevel van de woning. Er is sprake van een geveldeel met een lengte van ongeveer 6 m en een terug gelegen geveldeel met een lengte van ongeveer 3 m. Het is niet meteen duidelijk welk geveldeel als de voorkant als bedoeld in de definitie ‘achtererfgebied’ moet worden aangemerkt.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 mei 2019; ECLI:NL:RVS:2019:1725), kan het achtererfgebied worden bepaald door vast te stellen wat de voorgevel van het hoofdgebouw is. Indien er discussie ontstaat over de vraag welke gevel de voorgevel is, moet primair worden afgegaan op de ligging van de voorgevelrooilijn zoals die in het bestemmingsplan of de bouwverordening is aangegeven, zoals artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor bepaalt. Als ook dan nog twijfel bestaat, zal de feitelijke situatie doorslaggevend zijn voor de vraag waar zich de voorgevel bevindt.
        In dit geval is op de verbeelding van het bestemmingsplan ter plaatse geen voorgevelrooilijn weergegeven. In artikel 1.141 is wel een definitie van ‘voorgevel’ opgenomen en in artikel 1.143 een definitie van ‘voorgevelrooilijn’. Ook uit deze definities wordt niet direct duidelijk welk geveldeel in dit geval als voorgevel moet worden aangemerkt. Gelet op de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling is de feitelijke situatie daarom bepalend.
        In dit geval verspringt de voorgevel van de woning en is sprake van een geveldeel met een lengte van 6 m en een terug gelegen geveldeel gelegen naast de schuur/berging met een lengte van 3 m. Zoals blijkt uit de nota van toelichting bij het "Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht" (Stb. 2014, 333, blz. 29) wordt de voorkant van het hoofdgebouw gevormd door de gevel die bepalend is voor de hoofdmassa van het hoofdgebouw. Dat is in de regel de gevel met de grootste oppervlakte. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dat in dit geval het geveldeel is met een lengte van 6 m. Er is in dit geval geen aanleiding om van de hoofdregel af te wijken. Wanneer dit deel als de voorkant wordt aangemerkt, dan zijn de schuur/berging en de houtopslag, anders dan [appellant] betoogt, geheel in het achtererfgebied gelegen. [appellant] wordt niet gevolgd in zijn verwijzing naar wat de nota van toelichting opmerkt over L-vormige woningen. Dit omdat in dit geval sprake is van een geveldeel van 6 m dat duidelijk als de hoofdmassa moet worden aangemerkt en daarmee de voorkant van het gebouw is. De rechtbank is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat de schuur/berging in het achtererfgebied is gesitueerd.
        Het betoog faalt.
    Bouwbesluit 2012
    3.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bevoegd was handhavend op te treden, omdat de schuur/berging en de houtopslag niet voldoen aan het bepaalde in artikel 2.82 van het Bouwbesluit 2012. De schuur/berging is een besloten ruimte die op grond van het eerste lid in een brandcompartiment behoort te liggen. De houtopslag is een niet-besloten gebruiksgebied en behoort op grond van het vijfde lid van het hiervoor genoemde artikel eveneens in een brandcompartiment te liggen. Volgens haar is de uitzonderingsbepaling in artikel 2.82, zevende lid, van het Bouwbesluit 2012 niet van toepassing. Beide bouwwerken grenzen aan andere bouwwerken, in dit geval de woning op het perceel, waardoor de gezamenlijke gebruiksoppervlakte aanzienlijk groter is dan 50 m², aldus [appellant].
    3.1.    Artikel 2:82, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 luidt:
    "Een besloten ruimte ligt in een brandcompartiment."
        Het vijfde lid luidt:
    "Een niet besloten gebruiksgebied ligt in een brandcompartiment."
        Het zevende lid luidt:
    "Het eerste en vijfde lid zijn niet van toepassing op een bouwwerk met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m². Deze uitzondering geldt niet indien het bouwwerk aan een of meer andere bouwwerken grenst en de gezamenlijke gebruiksoppervlakte groter is dan 50 m²."
    3.2.    Los van het antwoord op de vraag of voor de schuur/berging en de houtopslag de regels voor bestaande bouw of nieuwbouw gelden en in dat verband tot de conclusie kan worden gekomen dat artikel 2.82 van het Bouwbesluit in het geheel niet van toepassing is op de schuur/berging en de houtopslag, wordt het volgende overwogen. De rechtbank heeft terecht artikel 2.82, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 in dit geval niet van toepassing geacht, omdat de uitzondering in artikel 2.82, zevende lid, van toepassing is. De schuur/berging en de houtopslag hebben allebei en ook gezamenlijk een gebruiksoppervlakte die kleiner is dan 50 m2. Anders dan [appellant] betoogt is het hier niet relevant dat de schuur/berging en de houtopslag tegen de woning op het perceel zijn aangebouwd. De woning ligt in een brandcompartiment en is niet door een opening met de schuur/berging en de houtopslag verbonden. Dat het relevant is of de schuur/berging door een opening is verbonden met de woning volgt uit de redactie van het zevende lid in combinatie met de afdeling van het Bouwbesluit 2012 waar artikel 2.82 deel van uitmaakt, welke afdeling is gericht op het beperken van de uitbreiding van brand, zoals ook ter zitting door [gemachtigde A] van de brandweer Limburg Noord is bevestigd. Er is daardoor geen sprake van een gezamenlijke gebruiksoppervlakte van meer dan 50 m2.
        Het betoog faalt.
    4.    Vaststaat dat het college bevoegd was handhavend op te treden, omdat is gehandeld in strijd met artikel 2.68, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Uit dat lid volgt dat een zijde van een constructieonderdeel die grenst aan de buitenlucht voldoet aan de in tabel 2.66 aangegeven brandklasse, bepaald volgens NEN-EN 13501-1. Het materiaal van het dak van de schuur/berging voldeed niet aan materiaalklasse D, maar aan materiaalklasse E.
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid van handhavend optreden wegens overtreding van artikel 2.68 van het Bouwbesluit 2012 heeft mogen afzien. Volgens haar heeft het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het risico van branddoorslag en brandoverslag feitelijk dermate gering is dat handhavend optreden niet in verhouding staat tot het daarmee te dienen doel. Volgens haar moet het dak van de schuur/berging zelf aan de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit 2012 voldoen. [appellant] wijst er ook op dat er een rookgasafvoer op korte afstand van het dak is gesitueerd, wat ook brandgevaar met zich brengt.
    5.1.    Het college heeft zich, onder verwijzing naar het advies van de brandweer Limburg Noord van 5 mei 2018, op het standpunt gesteld dat de dakbedekking van de schuur/berging ten tijde van het besluit op bezwaar van 29 augustus 2018 weliswaar niet voldeed aan de gestelde brandveiligheidseisen, maar dat het toch van handhavend optreden afziet. Het heeft hierbij betrokken dat door het gebruik van het materiaal voor het dak met materiaalklasse E in plaats van materiaalklasse D het risico op branddoorslag en brandoverslag naar de woning van [appellant] niet significant groter wordt. De buitengevel van de woning van [appellant] is een spouwmuur met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 60 minuten. Het college heeft met deze motivering toegelicht waarom het risico op de uitbreiding van brand met het handhaven van het dak uitgevoerd met een materiaal met materiaalklasse E niet toeneemt.
        De Afdeling is van oordeel dat het college niet kan worden gevolgd in deze motivering. Artikel 2.68, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 heeft geen betrekking op de uitbreiding van brand, maar op de beperking van de ontwikkeling van brand en rook. Het ten tijde van belang toegepaste materiaal voor het dak geeft meer risico op de ontwikkeling van brand en rook. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het belang bij het afzien van handhavend optreden wegens overtreding van artikel 2.68, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, zwaarder weegt dan het belang van [appellant] bij het vervangen van het materiaal van het dak om zodoende de ontwikkeling van brand en rook te beperken. Het besluit van 29 augustus 2018 bevat in zoverre een motiveringsgebrek en dient te worden vernietigd.
        Het betoog slaagt. De Afdeling ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 29 augustus 2018 in stand te laten. Ter zitting is namelijk door partijen bevestigd dat het dak inmiddels is vervangen en voorzien van een materiaal met klasse A1 (onbrandbaar). Dat betekent dat er niet langer een overtreding is van artikel 2.68, eerste lid, van het Bouwbesluit.
    Conclusie en slot
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet, gelet op wat in 5.1 is overwogen, aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 augustus 2018 in stand te laten. Dat betekent dat de afwijzing van het verzoek om handhaving in stand blijft en het college daarover ook geen nieuw besluit hoeft te nemen.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 april 2019 in zaak nr. 18/2214;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant] en [appellant A] tegen het besluit van 29 augustus 2018 gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leudal van 29 augustus 2018, kenmerk LE2018UIT/2071;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leudal tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.310,50 (zegge: dertienhonderdtien euro en vijftig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leudal aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Kamphorst-Timmer
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2020
    776.