ECLI:NL:RVS:2016:2496, Raad van State, 21-09-2016, 201508875/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2014 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een dakterras op de woning aan de [locatie 1] te Amsterdam.

201508875/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 september 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2015 in zaak nr. 15/2772 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel West.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 augustus 2014 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een dakterras op de woning aan de [locatie 1] te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 25 maart 2015 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.R. Koster, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.R. Echteld, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant] woont op de bovenste twee verdiepingen van het [appartementencomplex]. Het dakterras is een met een hekwerk omheind plateau dat tussen twee sheddaken op de kop van het appartementencomplex is voorzien.
    
    Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat het dakterras in strijd is met het bestemmingsplan. Het heeft geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) medewerking te verlenen aan het bouwplan, omdat het volgens hem in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder heeft het algemeen bestuur aan de weigering ten grondslag gelegd dat het dakterras in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    Bespreking hoger beroep
    
    Bestemmingsplan
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dakterras in strijd is met de maximaal toegestane bouwhoogte in het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat het dakterras en het hekwerk onder het hoogste punt van het gebouw blijven.
    
    2.1. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oud-West", zoals herzien bij het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan Stadsdeel West, Amsterdam, Deel I", de bestemming "Woongebied 2 (WG2)".
    
    Ingevolge artikel 6, zesde lid, aanhef en onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan gelden voor het bouwen van gebouwen de aanduidingen op de plankaart alsmede de bepaling dat het aantal bovengrondse bouwlagen maximaal het op de plankaart aangegeven aantal bedraagt, met dien verstande, dat de maximale hoogte van de begane grond (eerste bouwlaag) 4 m en de maximale hoogte van de overige bouwlagen 3 m bedraagt.
    
    Op de plankaart is aangegeven dat het gebouw maximaal 5 bouwlagen heeft.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt in de voorschriften verstaan onder bouwlaag: een doorlopend gedeelte van een gebouw, dat bestaat uit één of meer ruimten, waarbij de bovenkanten van de afgewerkte vloeren van twee aan elkaar grenzende ruimten niet meer dan 1,5 m in hoogte verschillen. Bij de bepaling van het aantal bouwlagen wordt de bouwlaag, die grotendeels in de kap is gelegen (zogenaamde zolder), evenals de bouwlagen, die (grotendeels) onder de begane grond zijn gelegen (zogenaamde kelder/souterrain) niet meegerekend.
    
    Ingevolge dit artikel wordt onder gebouw verstaan: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
    2.2. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kent het bestemmingsplan geen maximaal toegestane bouwhoogte voor het perceel. Artikel 6, zesde lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften bepaalt uitsluitend de hoogte van het aantal toegestane bouwlagen. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4703, waarin zij hetzelfde heeft overwogen ten aanzien van de gelijkluidende bepaling voor de bestemming "Woongebied 1(WG1)" in artikel 5, vijfde lid, aanhef en onder d. Het dakterras is niet in strijd met artikel 6, zesde lid, aanhef en onder d, omdat het aantal toegestane bouwlagen en de hoogte van de bouwlagen niet worden overschreden. Het dakterras is immers op zichzelf geen bouwlaag en maakt evenmin deel uit van de bovenste bouwlaag, omdat het geen doorlopend gedeelte is van een gebouw dat bestaat uit een overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4967). Dat, zoals het algemeen bestuur ter zitting van de Afdeling heeft benadrukt, het bestemmingsplan een conserverend karakter heeft, maakt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet dat om die reden de bestaande bouwhoogte van het gebouw de maximaal toegestane bouwhoogte is. De tekst van de planvoorschriften is bepalend en deze schrijven geen maximale bouwhoogte voor. Nu het bouwplan geen maximaal toegestane bouwhoogte overschrijdt, mist het bepaalde in artikel 6, zesde lid, onder i, op grond waarvan ten behoeve van dakterrassen uitsluitend op platte daken de toegestane bouwhoogte kan worden overschreden, toepassing.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Welstand
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het algemeen bestuur heeft mogen concluderen dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Onder verwijzing naar een advies van MooiSticht van 14 december 2015 voert hij aan dat de omstandigheid dat het bouwplan niet voldoet aan het criterium in de welstandsnota dat het dakterras op een plat dak wordt geplaatst op zichzelf nog niet betekent dat niet wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand, omdat plannen die niet passen binnen de criteria van de welstandsnota volgens die nota eventueel toch aan redelijke eisen van welstand kunnen voldoen. Aangezien het dakterras zelf niet zichtbaar is, het hekwerk van het dakterras vanuit de openbare ruimte nauwelijks zichtbaar is en het dakterras gelijk is aan een dakterras op het dak van een belendende woning waarvoor bij besluit van 13 februari 2012 wel omgevingsvergunning is verleend, is het dakterras niet in strijd met redelijke eisen van welstand, aldus [appellant].
    
    3.1. Het algemeen bestuur heeft zijn standpunt dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand gebaseerd op het welstandsadvies van de Commissie Welstand en Monumenten van 20 augustus 2014 (hierna: de welstandscommissie). Volgens de welstandscommissie voldoet het bouwplan niet aan de standaardcriteria voor het aanleggen van een dakterras in hoofdstuk 6.9. van de welstandsnota "De Schoonheid van Amsterdam 2013", nu dakterrassen alleen zijn toegestaan op platte daken en het dakterras leidt tot een aantasting van het daklandschap. Voorts zullen aanpassingen van het bouwplan niet leiden tot een plan dat op goedkeuring kan rekenen, aldus de welstandscommissie.
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987) mag het algemeen bestuur, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het algemeen bestuur dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het algemeen bestuur in strijd is met redelijke eisen van welstand of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
    
    3.3. De welstandsnota gaat ervan uit dat dakterrassen in principe alleen op platte daken worden geplaatst en dat zij, indien zichtbaar vanuit de openbare ruimte, vragen om een zorgvuldige en terughoudende vormgeving die past bij het karakter van de omgeving. Plannen die gelijk zijn aan een trendsetter voldoen in vergelijkbare situaties ook aan redelijke eisen van welstand. Een trendsetter is in de welstandsnota gedefinieerd als een door de welstandscommissie eerder (de afgelopen drie jaar) goedgekeurd en uitgevoerd bouwplan.
    
    In de welstandsnota staat verder dat initiatieven die niet passen binnen de standaardcriteria eventueel toch aan redelijke eisen van welstand voldoen. Dit vraagt echter om een gewogen oordeel door de welstandscommissie.
    
    3.4. MooiSticht stelt zich in zijn advies op het standpunt dat het dakterras weliswaar in strijd is met het welstandscriterium dat het hekwerk op een plat dak moet worden gerealiseerd, maar dat het dakterras niettemin aan redelijke eisen van welstand voldoet. Volgens MooiSticht is het dakterras gelijk aan het dakterras op het dak van het appartement aan de [locatie 2]. Omdat dat dakterras een trendsetter is als bedoeld in de welstandsnota, voldoet het dakterras aan redelijke eisen van welstand, aldus MooiSticht. Verder zet MooiSticht uiteen dat het dakterras is afgestemd op de vormgeving en architectuur van het woongebouw, ook qua opzet en materiaalgebruik, en dat het niet of nauwelijks zichtbaar is vanaf het openbare gebied, zeker niet vanaf straatniveau.
    
    3.5. Anders dan waarvan MooiSticht is uitgegaan, is het dakterras op het dak van het appartement aan de [locatie 2] geen trendsetter, nu de welstandscommissie voor dat dakterras geen positief welstandsadvies heeft gegeven. Dat maakt echter niet dat aan de aanwezigheid van dat vergelijkbare, vergunde dakterras bij de beoordeling geen enkele betekenis toekomt. MooiSticht heeft gemotiveerd uiteengezet waarom het dakterras niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. In dat kader heeft het er terecht op gewezen dat uit de welstandsnota volgt dat initiatieven die niet passen binnen de standaardcriteria toch aan redelijke eisen van welstand kunnen voldoen. Tegenover het advies van MooiSticht staat slechts een summier advies van de welstandscommissie. Ter zitting is met partijen vastgesteld dat vanaf straatniveau alleen recht van voren vanuit een zijstraat beperkt zicht bestaat op een deel van het hekwerk dat boven de nok van het dak uitsteekt en dat het dakterras verder niet zichtbaar is. Zoals hiervoor is overwogen, is het dakterras, anders dan waarvan het algemeen bestuur in het besluit op bezwaar is uitgegaan, niet in strijd met het bestemmingsplan, zodat dit plan er niet aan in de weg staat dat het dakterras wordt gerealiseerd. De architect van het appartementencomplex heeft aangegeven dat het dakterras een bijzondere toevoeging is aan de diversiteit van het daklandschap en dat zichtlijnen in tact worden gelaten. Onder deze omstandigheden biedt het summiere advies van de welstandscommissie onvoldoende grond voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het algemeen bestuur had de welstandscommissie om een nader advies moeten verzoeken, waarin wordt ingegaan op het advies van MooiSticht en een oordeel wordt gegeven over het bouwplan, uitgaande van de mogelijkheden die het bestemmingsplan en de welstandsnota bieden. Nu het algemeen bestuur dit niet heeft gedaan, maar wel de omgevingsvergunning mede vanwege strijd met redelijke eisen van welstand heeft geweigerd, is het besluit van 25 maart 2015 in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onzorgvuldig voorbereid en berust het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking meer. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 maart 2015 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Dit betekent dat het algemeen bestuur een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen dit door het algemeen bestuur te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    5. Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2015 in zaak nr. 15/2772;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel West van 25 maart 2015, kenmerk Z-14-08536;
    
    V. bepaalt dat tegen het door het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel West nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel West tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel West aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdvijftien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Van Altena
    
    lid van de enkelvoudige kamer De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2016
    
    457-784.