ECLI:NL:RVS:2013:1215, Raad van State, 25-09-2013, 201206138/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 2012 heeft het college aan [vergunninghoudster A] een revisievergunning verleend krachtens artikel 8.4 van de Wet milieubeheer voor een inrichting voor de productie van synthetische organische polymeren en de op- en overslag van plantaardige en dierlijke olieën en vetten aan de [locatie] te Amersfoort.

201206138/1/A4.
    Datum uitspraak: 25 september 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [vergunninghoudster A] en [vergunninghoudster B], beide gevestigd te Weesp, (hierna tezamen en in enkelvoud: vergunninghoudster),
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 mei 2012 heeft het college aan [vergunninghoudster A] een revisievergunning verleend krachtens artikel 8.4 van de Wet milieubeheer voor een inrichting voor de productie van synthetische organische polymeren en de op- en overslag van plantaardige en dierlijke olieën en vetten aan de [locatie] te Amersfoort.
    
    Tegen dit besluit heeft vergunninghoudster beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort heeft als derdebelanghebbende een reactie ingediend.
    
    Vergunninghoudster heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2013, waar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door haar directeur [directeur], [gemachtigde], [partij], bijgestaan door mr. F. Frank, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Avdić, ing. R. Sukul en ir. R. Geerts, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om verlening van de vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend.
    
    2. Ingevolge vergunningvoorschrift 5.4.10 moet de bedrijfsvoering met name gericht op de opslag van ADR geclassificeerde stoffen zodanig plaatsvinden dat binnen de 10-6 contour voor het plaatsgebonden risico geen kwetsbare objecten voorkomen.
    
    2.1. Vergunninghoudster voert aan dat voorschrift 5.4.10 ten onrechte aan de vergunning is verbonden. Volgens haar biedt artikel 4, derde lid, en artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 24, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) hiervoor geen grondslag. Daarnaast stelt zij dat de woningen aan de [locaties] ten onrechte zijn aangemerkt als kwetsbare objecten, nu het bedrijfswoningen zijn. Volgens haar kan de jurisprudentie, op grond waarvan moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie, in dit geval niet worden gevolgd omdat de jurisprudentie niet ziet op de situatie waarin strijd met het bestemmingsplan bestaat. Vergunninghoudster voert verschillende redenen aan waarom het gebruik van de woningen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en stelt dat het college de situatie zelf heeft veroorzaakt door de woningen in de jaren '80 aan burgers te verkopen. Volgens haar moet het college daarom zelf met een oplossing komen en was het onredelijk om het voorschrift aan de vergunning te verbinden. Vergunninghoudster stelt dat het te meer onredelijk is, nu het voorschrift ingrijpt in haar bedrijfsvoering en hoge kosten veroorzaakt.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, sub a, onder 1, van het Bevi wordt in dit besluit en de daarop rustende bepalingen onder beperkt kwetsbaar object verstaan: verspreid liggende woningen, woonschepen en woonwagens van derden met een dichtheid van maximaal twee woningen, woonschepen of woonwagens per hectare.
    
     Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder l, sub a, wordt onder kwetsbaar object verstaan: woningen, woonschepen en woonwagens, niet zijnde woningen, woonschepen of woonwagens als bedoeld in onderdeel b, onder a.
    
     Ingevolge artikel 4, derde lid, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, indien de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, de grenswaarden, genoemd in de artikelen 7, eerste lid, en 24, eerste lid, in acht.
    
     Ingevolge artikel 7, eerste lid, is de grenswaarde, bedoeld in artikel 4, derde lid, voor al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten 10-6 per jaar.
    
     Ingevolge artikel 24, eerste lid, is, indien voor een inrichting voor het tijdstip van inwerkingtreding van het Bevi een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is verleend, in afwijking van artikel 7, eerste lid, de grenswaarde, bedoeld in artikel 4, derde lid, voor al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten zoveel hoger als overeenkomt met de waarde die gelijk is aan het plaatsgebonden risico dat door de desbetreffende inrichting op het tijdstip van de aanvraag om een vergunning werd veroorzaakt, met dien verstande dat die waarde niet hoger is dan 10-5 per jaar. Indien bedoeld risico hoger is dan of gelijk aan 10-5 per jaar, dan is de grenswaarde, bedoeld in artikel 4, derde lid, 10-5 per jaar.
    
    2.3. Aan het bestreden besluit ligt het bij de aanvraag gevoegde onderzoeksrapport "Externe veiligheid [vergunninghoudster A]" van Save, onderdeel van ingenieursbureau Oranjewoud B.V., van 22 februari 2010, met nummer 218750 100107-DH13 (hierna: het rapport), ten grondslag. Voor de beoordeling of artikel 24, eerste lid, van het Bevi van toepassing is, is in het rapport een vergelijking gemaakt tussen de situatie onder de vorige vergunning en de aangevraagde situatie. Volgens het rapport lag de 10-6 contour in 2003 op een afstand van 360 m. Voor het bepalen van die afstand is destijds de rekenmethodiek CPR 15 gehanteerd. Om een vergelijking te kunnen maken met de aangevraagde situatie is de situatie onder de vorige vergunning in het rapport opnieuw berekend met de thans voorgeschreven rekenmethodiek Safeti-NL. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dit onjuist is. Uitgaande van de rekenmethodiek Safeti-NL, lag de 10-6 contour onder de vorige vergunning op een afstand van 160 m. De berekeningen voor de aangevraagde situatie laten zien dat de 10-6 contour op een afstand van 300 meter ligt. Het plaatsgebonden risico neemt in de aangevraagde situatie derhalve toe, zodat artikel 24, eerste lid, van het Bevi niet van toepassing is.
    
    2.4. Ten aanzien van de vraag of de woningen aan de [locaties] terecht zijn aangemerkt als kwetsbare objecten overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat deze woningen zijn bestemd als bedrijfswoningen, maar feitelijk worden gebruikt als burgerwoningen. Zoals vergunninghoudster stelt, is de feitelijke situatie volgens de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 15 april 2009 in zaak nr. 200805020/1/M1 doorslaggevend voor de vraag of een woning als kwetsbaar object moet worden aangemerkt. De Afdeling ziet in hetgeen vergunninghoudster voorts aanvoert, geen aanleiding voor een ander oordeel. Bij het nemen van het bestreden besluit heeft het college de woningen, gelet op het feitelijk gebruik, dan ook terecht aangemerkt als kwetsbare objecten.
    
     De vraag of het college door het verkopen van woningen aan burgers onrechtmatig heeft gehandeld ten opzichte van vergunninghoudster heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van het bestreden besluit en kan derhalve in de onderhavige procedure geen rol spelen.
    
    2.5. Ten aanzien van de stelling dat het voorschrift ingrijpt in de bedrijfsvoering en hoge kosten met zich brengt, stelt het college zich op het standpunt dat vergunninghoudster, om aan het voorschrift te kunnen voldoen, stoffen uit hal P moet halen en die vijftien meter verderop in een andere hal moet opslaan. Vergunninghoudster heeft in het beroepschrift, noch ter zitting aannemelijk gemaakt dat het voorschrift niet uitvoerbaar is.
    
    2.6. De stelling van vergunninghoudster dat het voorschrift consequenties heeft voor toekomstige uitbreidingsmogelijkheden leidt niet tot het oordeel dat het college daarmee op grond van artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer rekening moest houden, nu deze mogelijke ontwikkelingen onvoldoende concreet zijn.
    
    2.7. Gelet op het vorenstaande heeft het college voorschrift 5.4.10 in redelijkheid aan de vergunning kunnen verbinden.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    3. Vergunninghoudster stelt dat voorschrift 4.3.1, op grond waarvan de visolietankinstallaties binnen de inrichting aan verschillende paragrafen van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 ‘Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks’ (hierna: PGS 29) moeten voldoen, ten onrechte aan de vergunning is verbonden. Volgens haar is PGS 29, gelet op de uitzondering vermeld in paragraaf 2.2.2, niet van toepassing, omdat het vlampunt van de visolie meer dan 100 graden Celsius is en de feitelijke temperatuur de 40 graden Celsius niet overstijgt. Daarnaast heeft het college gesteld dat verschillende paragrafen in het voorschrift zijn opgenomen ten behoeve van de bescherming van de bodem of het oppervlaktewater, terwijl die paragrafen daarmee geen relatie hebben, aldus vergunninghoudster. Verder noemt vergunninghoudster enkele paragrafen die geen betrekking hebben op de opslag van visolie, omdat visolie een klasse 4 vloeistof is. Volgens haar hadden de verplichtingen uit die paragrafen daarom niet aan de vergunning mogen worden verbonden. Vergunninghoudster stelt dat het eisen van de in de PGS 29 vermelde voorzieningen onredelijk is, omdat die niet in verhouding staan tot de geringe risico's op het gebied van veiligheid en milieu van de opslag van visolie.
    
    3.1. De PGS 29 is een document vermeld in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten, waarmee het bevoegd gezag op grond van artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, derde lid, van voornoemde regeling rekening moet houden bij de bepaling van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken, voor zover het document betrekking heeft op onderdelen van of activiteiten binnen de inrichting.
    
     Ingevolge paragraaf 2.2 van de PGS 29 is deze richtlijn van toepassing op inrichtingen met ten minste één verticale cilindrische bovengrondse tank, waarvan de bodem op een fundering rust en waarin opslag plaatsvindt onder atmosferische druk van brandbare vloeistoffen van de klassen 1 tot en met 3 en voor stoffen van klasse 4 die verwarmd worden opgeslagen. Op grond van paragraaf 2.2.2 is de PGS 29 niet van toepassing op brandbare vloeistoffen met een vlampunt van meer dan 100 graden Celsius die niet verwarmd worden, of die verwarmd worden op- en overgeslagen, mits de temperatuur van de vloeistof ten minste 20 graden Celsius onder het vlampunt blijft. Het college stelt in de considerans van het bestreden besluit dat de PGS 29 niettemin het beste aansluit bij het opslaan van visolie. Ter zitting heeft het college opgemerkt dat vergunninghoudster met de eisen uit de PGS 30 "Vloeibare brandstoffen: bovengrondse tankinstallaties en afleverinstallaties" te zwaar zou worden belast. Dat is evenwel ontoereikend om de PGS 29 wel van toepassing te verklaren. In de considerans van het bestreden besluit stelt het college voorts dat ongewenste gebeurtenissen kunnen leiden tot zware ongevallen binnen en buiten de inrichting, hetgeen ernstige lucht-, bodem- en waterverontreiniging tot gevolg kan hebben. Ook dit is ontoereikend om de PGS 29 wel van toepassing te verklaren. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
     De beroepsgrond slaagt.
    
    4. Ingevolge vergunningvoorschrift 5.12.1 moet een tankinstallatie voor de opslag van bijtende (corrosieve), schadelijke, irriterende of giftige stoffen voldoen aan de door het KIWA uitgegeven beoordelingsrichtlijn BRL-K903/08, tanks type F, Deel I: 1.9, 3.1 tot en met 3.17; 5.1 tot en met 5.7; Deel II: 1.41, 5.1 tot en met 5.12; Deel III: 3.1 tot en met 3.3. Vergunninghoudster mag in afwijking van bovenstaande andere gelijkwaardige maatregelen treffen mits deze vooraf zijn goedgekeurd door het bevoegd gezag.
    
    4.1. Vergunninghoudster stelt dat voorschrift 5.12.1 ten onrechte aan de vergunning is verbonden. Volgens haar zijn de verschillende onderdelen van de BRL-K903/08 niet van toepassing op haar bestaande installaties. Vergunninghoudster voert aan dat het college in de considerans van het bestreden besluit stelt dat het voorschrift uitsluitend van toepassing is op nieuwe situaties, terwijl op dezelfde pagina wordt opgemerkt dat de BRL-K903/08 van toepassing is op de opslag van stoffen. Hierdoor lijkt het college het voorschrift ook op bestaande situaties te willen toepassen, aldus vergunninghoudster. Volgens vergunninghoudster moet het voorschrift dan ook worden geschrapt of moet er aan worden toegevoegd dat het voorschrift alleen van toepassing is op nieuwe situaties.
    
    4.2. Anders dan het college in het verweerschrift stelt, is er geen wettelijk voorschrift dat eist dat bestaande bovengrondse tankinstallaties en/of onderdelen daarvan in het kader van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken aan de BRL-K903/08 type F voldoen. Dit heeft het college ter zitting erkend. De BRL-K903/08 is een richtlijn voor het certificeren van installateurs, die processen voor het ontwerpen, installeren en opleveren van een tankinstallatie voor vloeistoffen en dampen, alsmede voor het onderhoud van de tankinstallaties beschrijft. Het college heeft niet toereikend gemotiveerd dat voorschrift 5.12.1 desalniettemin ook ten aanzien van binnen de inrichting reeds bestaande installaties kon worden opgelegd. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
     De beroepsgrond slaagt.
    
    5. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 8 mei 2012 dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd, voor zover het de vergunningvoorschriften 4.3.1 en 5.12.1 betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 8 mei 2012, kenmerk 80AF5B59, voor zover het de vergunningvoorschriften 4.3.1 en 5.12.1 betreft;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij [vergunninghoudster A] en [vergunninghoudster B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
    
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan [vergunninghoudster A] en [vergunninghoudster B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. De Jong
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
    
    628.