ECLI:NL:CBB:2025:76, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-02-2025, 24/461
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: TVL, Q1 2022. Staatssteunplafond. Subsidie die is verleend aan een onderneming die deel uitmaakt van een groep en die is ontbonden voorafgaand aan het moment van subsidieverlening aan een andere onderneming binnen de groep, telt mee bij het totaalbedrag aan door de groep ontvangen staatssteun.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/461
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2025 in de zaak tussen 
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] (onderneming) 
    (gemachtigden: mr. E.A. Bokslag en mr. E.K.B. van Kampen)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigden: mr. M. Achalhi en mr. J.W.P. van Oosten)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 15 februari 2024 heeft de minister de voor het eerste kwartaal (Q1) van 2022 op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) vastgestelde subsidie herzien, (lager) vastgesteld op € 210.010,85 en van het betaalde voorschot € 333.831,48 teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 11 april 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 20 januari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , namens de onderneming, en de gemachtigden van de onderneming en de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      De onderneming maakt deel uit van een groep met elkaar verbonden ondernemingen (groep). Tot 1 december 2021 bestond de groep uit [naam 5] B.V., [naam 6] B.V. en de onderneming. Met ingang van 1 december 2021 is [naam 6] B.V. is ontbonden. 
      
    
    
      1.2
      
        De drie ondernemingen hebben over verschillende perioden subsidie op grond van de TVL ontvangen. De minister heeft de vaststelling van de door de onderneming aangevraagde subsidie voor Q1 van 2022 herzien en de subsidie lager vastgesteld, omdat is gebleken dat het totale bedrag aan subsidies dat de groep had ontvangen boven het tot en met Q1 van 2022 geldende staatssteunplafond van € 2,3 miljoen kwam. 
        
          
          Wettelijk kader 
          
        
        2	 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
        
          Standpunt onderneming
        
      
      
    
    
      3.1
      De door [naam 6] B.V. ontvangen subsidies op grond van de TVL mogen niet bij de totale door de groep ontvangen subsidie worden opgeteld, omdat [naam 6] B.V. per 1 december 2021 is ontbonden en zij in de subsidieperiode, op het moment van de aanvraag, op het moment van de subsidieverlening en op het moment van de subsidievaststelling niet tot de groep behoorde. 
      
    
    
      3.2
      De minister dient verder veroordeeld te worden in de (forfaitaire) proceskosten en het door de onderneming betaalde griffierecht, omdat de minister zijn bevoegdheid om de verstrekte subsidie te wijzigen heeft gebaseerd op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), terwijl geen van de in dat wetsartikel genoemde situaties zich voordeed. Pas in het verweerschrift heeft de minister de juiste grondslag genoemd, te weten artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (Kaderwet) in samenhang met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (Tijdelijke kaderregeling).
      
    
    
      3.3
      De onderneming heeft ook verzocht om de minister te veroordelen in de bovenforfaitaire proceskosten ter hoogte van – op het moment van de zitting – € 39.063,96. Al bij de aanvraag van de subsidie heeft de accountant van de onderneming vermeld dat het toekennen van de aanvraag voor Q1 van 2022 zou leiden tot een overschrijding van het staatssteunplafond. Ondanks deze vermelding heeft de minister de subsidie verleend en later ook vastgesteld. Plotseling heeft de minister het vaststellingsbesluit herzien en verzocht om € 333.831,48 aan subsidie terug te betalen. Hoewel de minister hiertoe bevoegd was op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Kaderwet, vindt de onderneming dat de minister vanwege dit onredelijk handelen en de nadelige gevolgen voor haar, veroordeeld moet worden in de daadwerkelijk gemaakte kosten in bezwaar en beroep. 
      
      
        
          Standpunt minister
        
      
      
    
    
      4.1
      Gebleken is dat de groep te veel subsidie heeft ontvangen. Om deze reden heeft de minister besloten om de subsidievaststelling voor Q1 van 2022 te herzien. De totale overheidssteun die een onderneming ontvangt, mag niet boven de grens komen die is gedefinieerd in de Tijdelijke kaderregeling. Dit staat voor Q1 van 2022 in artikel 2.6.5, eerste lid, onder c, van de TVL. Onterecht te hoog vastgestelde subsidies moeten worden herzien. De minister verwijst hierbij naar artikel 7 van de Kaderwet. 
      
    
    
      4.2
      Als gevolg van de ontbinding van [naam 6] B.V. en de daarop volgende vereffening van haar vermogen is [naam 6] B.V. opgehouden te bestaan en kan zij niet langer als verbonden onderneming worden aangemerkt. Dat betekent echter niet dat de tot dat moment aan [naam 6] B.V. verstrekte subsidie niet langer meetelt voor het totaal aan toegestane steun aan de groep waartoe de onderneming behoort, omdat de aan [naam 6] B.V. verstrekte subsidie wel reeds ten goede is gekomen aan de groep waartoe de onderneming behoort. Redengevend is dat [naam 6] B.V. geen onderdeel is geworden van een andere groep van verbonden ondernemingen, zodat de aan [naam 6] B.V. verstrekte subsidie niet kan meetellen voor het totaalbedrag van toegestane steun aan een andere groep ondernemingen. Deze regel leidt de minister af uit een analoge toepassing van artikel 3, achtste en negende lid, van Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun.
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College stelt voorop dat subsidie op grond van de TVL staatssteun is in de zin van artikel 107, eerste lid, van het VWEU. Staatssteun is in beginsel verboden, maar de Tijdelijke kaderregeling verruimt de mogelijkheden om staatssteun te verstrekken aan ondernemingen die zijn getroffen door de coronapandemie. In paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling zet de Europese Commissie uiteen welke vereisten gelden voor de verlening van deze staatssteun. Eén van die vereisten is dat de steun niet meer bedraagt dan het staatssteunplafond. Naarmate de coronapandemie voortduurde, is dat staatssteunplafond een paar keer verhoogd. Tot en met Q1 van 2022 gold een staatssteunplafond van € 2,3 miljoen. 
      
    
    
      5.2
      In deze zaak ligt de vraag voor of subsidie die is verstrekt aan een onderneming die deel uitmaakt van een groep en die onderneming is ontbonden voorafgaand aan het moment van subsidieverlening aan een andere onderneming binnen de groep, voor die subsidieverlening meetelt bij het totaalbedrag aan door de groep ontvangen staatssteun.
      
    
    
      5.3
      
        Het College heeft uitspraken gedaan over het moment waarop moet worden bepaald wat de samenstelling van de groep is met het oog op de vaststelling van het totaalbedrag aan staatssteun dat is verstrekt aan de ondernemingen die deel uitmaken van die groep. 
        In de uitspraak van 19 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:205) heeft het College geoordeeld dat zowel op het moment van subsidieverlening als op het moment van subsidievaststelling moet worden bepaald wat de samenstelling is van de groep en of de door die groep ontvangen totale staatssteun boven het staatssteunplafond uitkomt. In de uitspraak van 16 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:469) heeft het College geoordeeld dat subsidies die aan een onderneming waren toegekend op het moment waarop die onderneming nog geen deel uitmaakte van een groep, meetellen bij de beoordeling of er binnen het staatssteunplafond ruimte is voor de gevraagde vaststelling, omdat de onderneming ten tijde van de vaststelling van de subsidie wel verbonden is met de groep. Het College heeft daarbij betrokken dat deze subsidies direct of indirect ten goede komen aan de groep en dat deze subsidies, ook als deze al gebruikt zijn om vaste lasten te betalen voordat de onderneming verbonden raakte met de groep, daarom niet buiten beschouwing kunnen worden gelaten. 
      
      
    
    
      5.4
      Het College is van oordeel dat de subsidies op grond van de TVL die aan [naam 6] B.V. zijn verstrekt, meetellen bij het bedrag aan staatssteun dat de groep in totaal heeft ontvangen op het moment van subsidieverlening en het moment van subsidievaststelling voor Q1 van 2022. Dat [naam 6] B.V. op het moment van subsidieverlening en van subsidievaststelling geen deel meer uitmaakte van de groep, komt doordat [naam 6] B.V. is ontbonden. Anders dan in de hiervoor in 5.3 genoemde uitspraak van het College van 19 maart 2024 is de desbetreffende onderneming niet tot een andere groep gaan behoren. Doordat [naam 6] B.V. is opgehouden te bestaan, zijn de aan haar verstrekte subsidies niet onttrokken aan de groep. Op gelijke wijze als voor ondernemingen die pas na de subsidieverlening deel zijn gaan uitmaken van een groep, kan hier worden gezegd dat de aan [naam 6] B.V. verstrekte subsidies direct of indirect ten goede zijn gekomen aan de groep. Ook als het saldo van de ontbinding is gebruikt om een belastingschuld van [naam 6] B.V. te betalen, zoals de onderneming stelt, dan betekent dat niet dat de subsidies niet direct of indirect ten goede zijn gekomen aan de groep. 
      
    
    
      5.5
      De minister heeft de subsidie voor Q1 van 2022 terecht lager vastgesteld op € 210.010,85, omdat met dat bedrag de aan de groep verleende staatssteun in totaal € 2,3 miljoen bedroeg. Het vaststellen van een hoger bedrag zou ongeoorloofde staatssteun opleveren.
      
    
    
      5.6
      Het beroep is ongegrond.
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      
    
    
      6.1
      Wat betreft het verzoek van de onderneming om de minister te veroordelen in de proceskosten en de minister op te dragen om het betaalde griffierecht te vergoeden, vanwege een gebrekkige bevoegdheidsgrondslag in het bestreden besluit, volgt het College de onderneming niet in haar stelling. De minister heeft in het bestreden besluit (onder meer) artikel 7 van de Kaderwet genoemd. Op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Kaderwet kan de minister, voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen, een subsidieverlening of subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen. Dat de minister in het bestreden besluit naast artikel 7 van de Kaderwet ook – al dan niet ten onrechte – artikelen uit de Awb en de TVL heeft genoemd, is onvoldoende om te spreken van een gebrekkige grondslag. Van een gebrekkige grondslag in het bestreden besluit is dan ook geen sprake. 
      
    
    
      6.2
      De omstandigheid dat de minister subsidie voor Q1 van 2022 verleent en aanvankelijk ook op het verleende bedrag vaststelt, terwijl bij de aanvraag een rapport is gevoegd van een accountant waarin wordt gewezen op een overschrijding van het staatssteunplafond, is naar het oordeel van het College niet dusdanig bijzonder dat er aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in forfaitair berekende of daadwerkelijk gemaakte proceskosten. Hier volgt wellicht eerder uit dat de onderneming er rekening mee had moeten houden dat de subsidie eventueel nog aangepast zou worden.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        7 	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. C.D.V. Efstratiades
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
      
    
    
    
      Artikel 107, derde lid, aanhef en onder b
    
    3. Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:
    b.	steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen;
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun
      
    
    
    
      Artikel 3, achtste en negende lid
    
    8. In het geval van fusies of overnames wordt alle de-minimissteun die voordien aan elk van de fuserende ondernemingen is verleend, in aanmerking genomen om te bepalen of nieuwe de-minimissteun voor de nieuwe of de overnemende onderneming het desbetreffende plafond overschrijdt. De-minimissteun die vóór de fusie of overname rechtmatig is verleend, blijft rechtmatig.
    9. Indien één onderneming in twee of meer afzonderlijke ondernemingen wordt gesplitst, wordt de vóór de splitsing verleende de-minimissteun toegerekend aan de onderneming die de steun genoot, hetgeen in beginsel de onderneming is die de activiteiten overneemt waarvoor de de-minimissteun werd gebruikt. Indien deze toerekening niet mogelijk is, wordt de-minimissteun evenredig toegerekend op basis van de boekwaarde van het aandelenkapitaal van de nieuwe ondernemingen op het daadwerkelijke tijdstip van de splitsing.
    
    
      
        Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak
      
    
    
    
      3.1
      Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen
      22. De Commissie zal dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt beschouwen op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits aan alle volgende voorwaarden is voldaan (de specifieke bepalingen voor de sectoren primaire landbouw en visserij en aquacultuur worden vastgesteld in punt 23):
      a. 	de totale steun bedraagt te allen tijde niet meer dan 2,3 miljoen EUR per onderneming. De steun mag worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, belastingvoordelen en betalingsregelingen of andere vormen van steun, zoals terugbetaalbare voorschotten, garanties, leningen en eigen vermogen, mits de totale nominale waarde van dergelijke maatregelen onder het totale plafond van 2,3 miljoen EUR per onderneming blijft; alle gebruikte bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. vóór aftrek van belastingen of andere heffingen; 
      […]
      
      
        
          Kaderwet EZK- en LNV-subsidies
        
      
      
      
        Artikel 7
      
      1. Voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen, kan Onze Minister:
      a. 	subsidieverstrekking weigeren;
      b. 	een subsidie lager vaststellen dan overeenkomstig de subsidieverlening;
      c. 	een subsidieverlening of subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen.