ECLI:NL:RVS:2012:BW5952, Raad van State, 16-05-2012, 201107158/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij primair, nadien gewijzigd besluit, heeft het bestuur aan appellant ontheffing verleend voor het aanleggen van een duiker/overkluizing (hierna: de duiker). Bij beslissing op bezwaar heeft het bestuur het door een belanghebbende daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de ontheffing geweigerd.
        De Rb. heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het bestuur het bezwaar van belanghebbende ontvankelijk heeft geacht. De besluiten die door het bestuur zijn genomen op het verzoek van belanghebbende om handhavend op te treden wat betreft een deel van de duiker en op de aanvraag van appellant om een ontheffing voor de gehele duiker zijn twee los van elkaar staande besluiten die voorts deels op andere onderdelen van de duiker zien. Tegen deze besluiten kan afzonderlijk bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld. Art. 6:13 Awb noch een ander wettelijk voorschrift brengt met zich dat het bezwaar van belanghebbende tegen de verleende ontheffing slechts ontvankelijk kan zijn indien belanghebbende tevens zou zijn opgekomen tegen het besluit van het bestuur omtrent handhaving. Dat het bestuur zich in laatstgenoemd besluit op het standpunt heeft gesteld dat het hebben van een duiker door een ontheffing legaliseerbaar is, laat onverlet dat over deze ontheffing eerst kan worden besloten nadat hiertoe een aanvraag is ingediend. Nu het gaat over twee besluiten waartegen afzonderlijk bezwaar kan worden gemaakt, is het, anders dan appellant betoogt, niet van belang dat de bezwaren tegen deze besluiten gelijkluidend zouden zijn. De door appellant in dit verband genoemde Brummen-jurisprudentie ziet op een andere situatie. Deze jurisprudentie (ABRS, 06 08 2003, 200206222/1, LJN: AI0801) ziet op de omstandigheid dat het niet instellen van hoger beroep tegen een eerdere uitspraak van de Rb., indien in beroep tegen het hernieuwde besluit op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd, die door de Rb. in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, tot gevolg heeft dat de Rb. van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan.

201107158/1/A2.
      Datum uitspraak: 16 mei 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Best,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 17 mei 2011 in zaak nr. 10/1478 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap De Dommel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 mei 2008, gewijzigd bij besluit van 9 december 2008, heeft het bestuur aan [appellant] ontheffing verleend voor het aanleggen van een duiker/overkluizing (hierna: de duiker) ter hoogte van perceel [locatie] te Best.
    
    Bij besluit van 12 april 2010 heeft het bestuur het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 mei 2008 herroepen en de ontheffing geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 17 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 juni 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door J.E.M. Strang, juridisch adviseur te 's-Hertogenbosch, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. M.A.J. Martens, werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder d, van de Keur oppervlaktewateren Waterschap De Dommel 2005 (hierna: de keur) is het verboden onder, in, op of over een oppervlaktewater kunstwerken aan te leggen, te hebben, te wijzigen of op te ruimen.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, voor zover hier van belang, kan het bestuur hiervan ontheffing verlenen.
    
    Volgens de beleidsregel "Beleidsregels voor duikers in waterlopen" (hierna: de beleidsregel) worden duikers in beginsel niet toegestaan. Hieraan ligt ten grondslag dat duikers en met name lange duikers kunnen leiden tot opstuwing van water bovenstrooms en een knelpunt vormen bij hoge waterafvoeren. Daarnaast kunnen duikers die te dicht bij elkaar liggen het opstuwend effect versterken en een belemmering vormen bij het uitvoeren van onderhoud. Ontheffing wordt slechts verleend ten behoeve van perceelontsluitingen en van kruisingen van wegen en werken van publiekrechtelijke lichamen.
    
    2.2. Bij besluit van 12 april 2010 heeft het bestuur naar aanleiding van het bezwaar van [belanghebbende] alsnog geweigerd [appellant] een ontheffing te verlenen voor het aanleggen van een duiker ter hoogte van perceel [locatie] te Best. Hieraan heeft het bestuur het beleid voor duikers ten grondslag gelegd. Omdat van bijzondere omstandigheden hiervan af te wijken niet is gebleken en gezien de belangen van [belanghebbende], heeft het bestuur de gevraagde ontheffing alsnog geweigerd.
    
    De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    
    2.3. [appellant] heeft ter zitting het verzoek om schadevergoeding in verband met de lange behandeling van het bezwaar door het bestuur niet gehandhaafd.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [belanghebbende] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Voorts is de rechtbank voorbij gegaan aan de omstandigheid dat [belanghebbende] geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van het bestuur van 6 augustus 2007 waarbij de last onder bestuursdwang (een deel van) de duiker te verwijderen is herroepen. Ook dit brengt volgens [appellant] met zich dat het bestuur het bezwaar van [belanghebbende] niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
    
    2.4.1. [belanghebbende] heeft het bestuur verzocht om handhavend op te treden tegen het zonder ontheffing hebben van (een deel van) de duiker. Bij besluit van 6 augustus 2007 heeft het bestuur het bezwaar van [appellant] tegen het handhavingsbesluit van 16 april 2007 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Hiertegen is geen beroep ingesteld.
    
    Vervolgens heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor een ontheffing voor het ter plaatse hebben van de (gehele) duiker. In geschil is het oordeel van de rechtbank over de weigering van het bestuur deze ontheffing te verlenen.
    
    2.4.2. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het bestuur het bezwaar van [belanghebbende] tegen het besluit van 26 mei 2008 ontvankelijk heeft geacht. De besluiten die door het bestuur zijn genomen op het verzoek van [belanghebbende] om handhavend op te treden wat betreft een deel van de duiker en op de aanvraag van [appellant] om een ontheffing voor de gehele duiker zijn twee los van elkaar staande besluiten die voorts deels op andere onderdelen van de duiker zien. Tegen deze besluiten kan afzonderlijk bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld. Artikel 6:13 van de Awb noch een andere wettelijk voorschrift brengt met zich dat het bezwaar van [belanghebbende] tegen de verleende ontheffing van 26 mei 2008 slechts ontvankelijk kan zijn indien [belanghebbende] tevens zou zijn opgekomen tegen het besluit van het bestuur van 6 augustus 2007 omtrent handhaving. Dat het bestuur zich in laatstgenoemd besluit op het standpunt heeft gesteld dat het hebben van een duiker door een ontheffing legaliseerbaar is, laat onverlet dat over deze ontheffing eerst kan worden besloten nadat hiertoe een aanvraag is ingediend. Nu het gaat over twee besluiten waartegen afzonderlijk bezwaar kan worden gemaakt, is het, anders dan [appellant] betoogt, niet van belang dat de bezwaren tegen deze besluiten gelijkluidend zouden zijn. De door [appellant] in dit verband genoemde Brummen-jurisprudentie ziet op een andere situatie. Deze jurisprudentie (uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003 in zaak nr. 200206222/1) ziet op de omstandigheid dat het niet instellen van hoger beroep tegen een eerdere uitspraak van de rechtbank, indien in beroep tegen het hernieuwde besluit op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd, die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, tot gevolg heeft dat de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan.
    
    Ook het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet ambtshalve heeft beoordeeld of [belanghebbende] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb faalt. Nu de rechtbank er van is uit gegaan dat [belanghebbende] belanghebbende is, hoefde zij dit ambtshalve oordeel niet in de uitspraak neer te leggen. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen. Hierbij is van belang dat [appellant] en [belanghebbende] buren zijn en de duiker in de waterloop ligt die de scheiding vormt tussen hun percelen. Dit betekent dat de duiker zowel gevolgen heeft voor het hemelwaterafvoer op het perceel van [belanghebbende] als voor het onderhoud van de waterloop aan de zijde van het perceel van [belanghebbende]. Gelet hierop heeft [belanghebbende] een rechtstreeks en individueel belang en kan hij als belanghebbende bij de gevraagde ontheffing worden aangemerkt.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het zogeheten verbod van reformatio in peius niet aan de orde is.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. In de bezwaarprocedure dient een volledige heroverweging van in dit geval het besluit van 26 mei 2008 plaats te vinden. Dit kan betekenen dat het besluit op bezwaar met andere argumenten wordt onderbouwd dan het eerdere besluit of dat dit besluit wordt herroepen en in de plaats daarvan een andersluidend besluit wordt genomen. Het verbod van reformatio in peius brengt met zich dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftenprocedure niet mogelijk zou zijn. Omdat [appellant] niet de indiener van het bezwaarschrift is, heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat dit verbod hier niet geldt.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het alsnog weigeren van de ontheffing is ingegeven door de wens van het bestuur zich in de civielrechtelijke procedure in een betere positie te brengen. Hierbij voert hij aan dat het bestuur vooringenomen zijn taak heeft vervuld en misbruik heeft gemaakt van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheid. In dit verband wijst hij op de trage afhandeling van het bezwaar en op een in opdracht van het bestuur gemaakt extern advies van Holla Advocaten van 4 december 2008, waarvan het bestaan eerst door het bestuur is ontkend, dat eerder is opgemaakt dan het bestuur heeft aangegeven en dat niet hangende bezwaar en beroep aan [appellant] is overgelegd.
    
    2.6.1. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bestuur het besluit van 12 april 2010 in strijd met het in artikel 2:4 van de Awb neergelegde verbod van vooringenomenheid heeft genomen. De gang van zaken rond het advies van 4 december 2008 wijst daar evenmin op. Dit advies heeft betrekking op de civielrechtelijke procedure over de eigendom van de duiker en is niet ten grondslag gelegd aan het besluit van 12 april 2010 dat ziet op de weigering van een ontheffing voor het aanleggen van de duiker. Het speelt in dit geding dan ook geen rol. Omdat de bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures los van elkaar staan is evenmin aannemelijk dat, zoals [appellant] betoogt, het bestuur het bezwaarschrift van [belanghebbende] niet voortvarend heeft behandeld teneinde de civielrechtelijke procedure voor te bereiden en in die procedure in een betere positie te komen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bestuur onrechtmatig van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bestuur de ontheffing had moeten verlenen omdat het hebben van een duiker ter plaatse geen nadelige gevolgen heeft voor de waterhuishouding. In dit verband betoogt hij dat de rechtbank heeft miskend dat het bestuur het besluit van 12 april 2010 onvoldoende heeft gemotiveerd door te verwijzen naar de beleidsregel omdat deze niet aan de besluiten van 6 augustus 2007 en 26 mei 2008 in de weg heeft gestaan. Voorts betoogt hij dat het bestuur in dit geval vanwege bijzondere omstandigheden van de beleidsregel had moeten afwijken.
    
    2.7.1. In het besluit van 26 mei 2008 heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat het hebben van een duiker weliswaar volgens de beleidsregel niet is toegestaan maar dat ontheffing kan worden verleend omdat de duiker geen nadelige gevolgen heeft voor de waterhuishouding. Het bestuur is hierop in het besluit van 12 april 2010 teruggekomen. Hieraan heeft het bestuur ten grondslag gelegd dat het besluit van 26 mei 2008 enkel en alleen is gebaseerd op een technische beoordeling. Omdat het uitgangspunt van het beleid is zoveel mogelijk open water te behouden, juist om te voorkomen dat door het cumulatieve effect van elke individuele duiker wateroverlastsituaties ontstaan, en geen van de twee in het beleid opgenomen uitzonderingssituaties van toepassing is, heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat overeenkomstig dit beleid de ontheffing alsnog moet worden geweigerd.
    
    2.7.2. Voorop staat dat het bestuur voor een ontheffing als deze beleidsregels heeft vastgesteld en dat het bestuur met inachtneming van deze beleidsregels over het verlenen van de ontheffing moet besluiten.
    
    Volgens de beleidsregel zijn duikers ter plaatse in beginsel niet toegestaan. Niet in geschil is dat de in de beleidsregel genoemde uitzonderingen op het uitgangspunt dat duikers in beginsel niet zijn toegestaan, hier niet aan de orde zijn. Dit betekent dat het bestuur de ontheffing overeenkomstig de beleidsregel heeft kunnen weigeren en dat het betoog van [appellant] dat het bestuur de ontheffing had moeten verlenen omdat de duiker geen nadelige gevolgen voor de waterhuishouding heeft, wat daarvan ook zij, niet opgaat.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen, die het bestuur aanleiding hadden dienen te geven een uitzondering op dit beleid te maken. De verwijzing van [appellant] hierbij naar de besluiten van het bestuur van 6 augustus 2007 en 26 mei 2008 baat hem niet. Het besluit van 6 augustus 2007 is een besluit omtrent handhaving en heeft een eigen toetsingskader. In het handhavingsbesluit is met name gewicht toegekend aan de eerdergenoemde technische beoordeling. Dit laatste geldt ook voor het besluit van 26 mei 2008. In het besluit van 12 april 2010 is het bestuur hierop teruggekomen en is de ontheffing alsnog geweigerd, hetgeen in het kader van een volledige heroverweging in de bezwaarfase is toegestaan. Ook de door [appellant] genoemde brief van 29 april 1974 brengt niet met zich dat het bestuur de beleidsregel niet heeft kunnen toepassen. Deze brief is van de hoofdingenieur-directeur voor de landinrichting in de provincie Noord-Brabant. De brief ziet op het beheer en onderhoud van een deel van de duiker en heeft dus niet de inhoud waarvan [appellant] uit gaat.
    
    Gelet hierop heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat het besluit van 12 april 2010 in overeenstemming is met de beleidsregel en dat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die het bestuur aanleiding hadden dienen te geven hierop een uitzondering te maken. Anders dan [appellant] betoogt heeft de rechtbank hierbij met juistheid overwogen dat het bestuur dit besluit deugdelijk heeft gemotiveerd.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Bindels
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2012
    
    85.