ECLI:NL:RVS:2016:2881, Raad van State, 02-11-2016, 201601926/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2014 heeft het college een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen De Nieuwe Muziekschool afgewezen.

201601926/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Druten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 februari 2016 in zaak nr. 15/3460 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Druten.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2014 heeft het college een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen De Nieuwe Muziekschool afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Khowja en E.D.T. van Zanten, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] woont tegenover een schoolgebouw aan de [locatie] te Druten. In dit gebouw worden door De Nieuwe Muziekschool drumlessen gegeven. [appellant] stelt ernstige geluidsoverlast te ondervinden van het drummen en heeft het college daarom bij brief van 22 september 2014 verzocht om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft zich in de besluiten van 24 november 2014 en 12 mei 2015 op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is tot handhavend optreden, omdat met het drummen onversterkte muziek ten gehore wordt gebracht en daarvoor ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) geen normen gelden. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld.
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank partijdig is geweest, nu het college zonder dat het daarvoor in de procedure bij de rechtbank argumenten heeft aangedragen in de aangevallen uitspraak in het gelijk is gesteld.
    
    2.1. Dit betoog mist feitelijke grondslag en faalt reeds daarom. Het college heeft in het verweerschrift van 20 juli 2015 en ter zitting bij de rechtbank gereageerd op de door [appellant] aangevoerde beroepsgronden en uiteengezet waarom het de afwijzing van het handhavingsverzoek juist acht. De rechtbank heeft zich in de aangevallen uitspraak gebaseerd op zowel hetgeen [appellant] als het college in de procedure bij de rechtbank heeft aangevoerd.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van het Activiteitenbesluit bevoegd en gehouden was handhavend op te treden. Volgens [appellant] moet het door het drummen veroorzaakte geluid worden beschouwd als versterkte muziek, waarop de geluidgrenswaarden van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. Hij wijst er in dit verband op dat ter begeleiding van het drummen gebruik wordt gemaakt van versterkte muziek via koptelefoons. Omdat het één bedrijfsactiviteit betreft en de muziek via de koptelefoons er bovendien toe leidt dat harder wordt gedrumd, moet volgens [appellant] ook het geluid van het drummen als versterkte muziek worden beschouwd. Ook als echter zou worden geoordeeld dat de geluidgrenswaarden van het Activiteitenbesluit niet van toepassing zijn, had het college volgens [appellant], gelet op de ernst van de door hem ondervonden hinder, tot handhavend optreden moeten overgaan. Hij wijst in dit verband op de in artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit opgenomen zorgplicht.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, buiten beschouwing het ten gehore brengen van onversterkte muziek tenzij en voor zover daarvoor bij gemeentelijke verordening regels zijn gesteld.
    
    Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder a, kunnen bij gemeentelijke verordening ten behoeve van het voorkomen van geluidhinder regels worden gesteld met betrekking tot het ten gehore brengen van onversterkte muziek.
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, voorkomt degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
    
    3.2. Niet bestreden is dat bij de door De Nieuwe Muziekschool gegeven drumlessen geen versterking plaatsvindt van het geluid van het drummen. Dit betekent dat wat het drummen betreft sprake is van onversterkte muziek als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit. Dat tijdens het drummen begeleidende muziek door de drummer via een koptelefoon wordt beluisterd en die muziek aldus ten gehore wordt gebracht via die koptelefoon, kan er niet toe leiden dat het geluid van het drummen wordt aangemerkt als versterkte muziek, ook niet als het gebruik van die koptelefoon ertoe leidt dat harder wordt gedrumd. Artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, noch enige andere bepaling van het Activiteitenbesluit biedt aanknopingspunten voor de door de Laat voorgestane uitleg van het begrip onversterkte muziek.
    
    Vast staat dat in de gemeente Druten voor het ten gehore brengen van onversterkte muziek niet bij gemeentelijke verordening regels zijn gesteld als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, bezien in samenhang met het vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. Dit betekent dat op het geluid van het drummen de geluidgrenswaarden van het Activiteitenbesluit niet van toepassing zijn.
    
    3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:737), heeft de wetgever met de zinsnede "die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels" in artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit tot uitdrukking willen brengen dat overtreding van de zorgplicht uitsluitend aan de orde is in gevallen waarvoor het Activiteitenbesluit geen uitputtende regeling bevat. Dit is het geval indien er ten aanzien van een omschreven situatie of activiteit geen limitatieve opsomming is opgenomen met eisen of voorschriften (nota van toelichting, blz. 114-115, Stb. 2007, 415).
    
    Geluid veroorzaakt door het ten gehore brengen van onversterkte muziek is ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, volledig uitgezonderd van de geluidgrenswaarden van het Activiteitenbesluit, tenzij in zoverre bij een gemeentelijke verordening als bedoeld in het vijfde lid regels zijn gesteld. Hiermee bevat het Activiteitenbesluit een uitputtende regeling voor het ten gehore brengen van onversterkte muziek. Dit betekent dat overtreding van de zorgplicht, anders dan waarvan [appellant] uitgaat, niet aan de orde is.
    
    3.4. Gelet op het voorgaande, leidt het geluid van het drummen tijdens de door De Nieuwe Muziekschool gegeven drumlessen niet tot een overtreding van het Activiteitenbesluit. Het college was dan ook niet bevoegd om op grond van het Activiteitenbesluit tot handhaving over te gaan. Dat [appellant], zoals hij stelt, ernstige geluidhinder ondervindt van het drummen, kan er niet toe leiden dat, zonder dat zich een overtreding voordoet, tot handhavend optreden wordt overgegaan. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet bevoegd is tot het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van de zorgplicht. Volgens [appellant] wordt hij door het geluid van het drummen in zijn persoonlijke levenssfeer aangetast, omdat dit geluid zonder zijn toestemming zijn woning binnendringt. Dit is in strijd met de artikelen 10 en 12 van de Grondwet, aldus [appellant]. Maatwerkvoorschriften kunnen die strijd volgens hem voorkomen.
    
    4.1. Ingevolge artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit kan het bevoegd gezag met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld.
    
    4.2. De Afdeling stelt voorop dat [appellant] in zijn brief van 22 september 2014 heeft verzocht om handhaving en niet (mede) om het stellen van maatwerkvoorschriften. De besluiten van 24 november 2014 en 12 mei 2015 houden een afwijzing in van dat handhavingsverzoek en slechts die afwijzing lag in de beroepsprocedure bij de rechtbank ter toetsing voor. Gelet hierop kan de overweging van de rechtbank dat het (ook) niet mogelijk is om met toepassing van de zorgplicht maatwerkvoorschriften te stellen, niet als dragend voor de beslissing in de aangevallen uitspraak worden beschouwd. De rechtbank is er overigens terecht van uitgegaan dat, nu het ten gehore brengen van onversterkte muziek in het Activiteitenbesluit uitputtend is geregeld, geen bevoegdheid bestaat om op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften te stellen ten aanzien van het geluid van het drummen. Hetgeen [appellant] aanvoert met betrekking tot de artikelen 10 en 12 van de Grondwet kan er niet toe leiden dat in weerwil van de bewoordingen van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit een bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften wordt aangenomen. Overigens heeft artikel 12 van de Grondwet, anders dan [appellant] veronderstelt, geen betrekking op het binnentreden in een woning van geluid.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
    
    462-833.