ECLI:NL:RVS:2021:2236, Raad van State, 06-10-2021, 202002501/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,- en deze meteen ingevorderd. [appellant] is eigenaar van de woning op de [locatie] te Amsterdam. Deze woning verhuurde hij aan [huurder]. Naar aanleiding van een melding woonfraude, zijn toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 11 april 2018 om 8:30 uur bij de woning langsgegaan. De bevindingen van het bezoek zijn opgenomen in een op ambtsbelofte opgemaakte bestuurlijke rapportage van 13 april 2018. In de bestuurlijke rapportage is opgenomen dat naast [huurder] nog twee personen in de woning aanwezig waren. [huurder] heeft verklaard dat hij de huur van € 1.750,- per maand niet alleen kon opbrengen en daarom drie andere personen in de woning heeft laten intrekken. Hij sliep zelf in de woonkamer. Volgens [huurder] was [appellant] op de hoogte van het feit dat twee slaapkamers werden gehuurd en doorverhuurd door [bedrijf].

202002501/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 maart 2020 in zaak nr. 19/2990 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,- en deze meteen ingevorderd.
    Bij besluit van 23 april 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.R. Hettema, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning op de [locatie] te Amsterdam. Deze woning verhuurde hij aan [huurder]. Naar aanleiding van een melding woonfraude, zijn toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 11 april 2018 om 8:30 uur bij de woning langsgegaan. De bevindingen van het bezoek zijn opgenomen in een op ambtsbelofte opgemaakte bestuurlijke rapportage van 13 april 2018. In de bestuurlijke rapportage is opgenomen dat naast [huurder] nog twee personen in de woning aanwezig waren. [huurder] heeft verklaard dat hij de huur van € 1.750,- per maand niet alleen kon opbrengen en daarom drie andere personen in de woning heeft laten intrekken. Hij sliep zelf in de woonkamer. Volgens [huurder] was [appellant] op de hoogte van het feit dat twee slaapkamers werden gehuurd en doorverhuurd door [bedrijf], omdat [appellant] af en toe in de woning kwam schoonmaken. In de twee slaapkamers verbleven volgens [huurder] steeds andere huurders en steeds voor een korte duur. Drie andere personen die naast [huurder] op het adres in de Basisregistratie personen (hierna: Brp) stonden ingeschreven, verbleven niet in de woning. Voor de verhuur van de twee slaapkamers waren geen huurcontracten getekend en [bedrijf] betaalde [huurder] € 1.000,- per maand voor de verhuur. Eén van de andere in de woning aanwezige personen heeft verklaard dat hij ongeveer twee maanden geleden in de woning was ingetrokken samen met zijn vriendin en dat hij € 600,- per maand aan huur betaalde. In zijn slaapkamer waren geen persoonlijke spullen aangetroffen van zijn vriendin, omdat, zo heeft deze huurder verklaard, zijn vriendin pas kort in deze woning woonde voordat zij weer naar haar eigen land ging om haar vader te bezoeken. In een andere kamer verbleef een Italiaanse man, die tijdens het bezoek van de toezichthouders afwezig was. De derde persoon die tijdens het bezoek aanwezig was, heeft verklaard dat hij twee weken geleden in de woning was ingetrokken en dat hij van plan was om over twee weken de woning weer te verlaten, zo volgt uit de bestuurlijke rapportage.
    Besluitvorming
    2.       Volgens het college blijkt uit de bestuurlijke rapportage dat de woning aan de bestemming tot bewoning was onttrokken, omdat de woning voor kortdurend verblijf werd verhuurd. Dat is een overtreding van de toenmalige artikelen 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en 3.1.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016. Het college is van mening dat [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt en heeft hem bij het besluit van 5 oktober 2018 op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,-. Bij datzelfde besluit is het college overgegaan tot invordering van de bestuurlijke boete. Het college is bij het besluit van 23 april 2019 niet van mening veranderd en heeft het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    Het wettelijk kader
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Overschrijding van de besluittermijn
    4.       [appellant] heeft in zijn hogerberoepschrift aangevoerd dat het college bij het besluit van 23 april 2019 de besluittermijn als bedoeld in artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft overschreden. Ter zitting heeft [appellant] gezegd dat dit niet als hogerberoepsgrond moet worden beschouwd. De Afdeling zal daarom hier niet verder op ingaan.
    Is artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet overtreden?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Er was geen sprake van woningonttrekking. [huurder] had zijn hoofdverblijf in de woning en het was zijn intentie er lang te blijven wonen. Daarnaast heeft hij mensen in huis genomen. Dat is niet verboden op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet. Volgens het beleid van het college is het bovendien toegestaan om te verhuren aan toeristen via AirBNB als de bewoner in de woning hoofdverblijf houdt. Ook zijn de belangen van de Huisvestingswet, namelijk goede verdeling van schaarse woonruimte en leefbaarheid, niet geschaad. De woning heeft nooit de woonvoorraad verlaten en de schaarse ruimte is juist meer benut. De leefbaarheid is niet aangetast. Bij het huisbezoek heeft geen deugdelijk onderzoek plaatsgevonden. Het college heeft het besluit van 23 april 2019 onvoldoende gemotiveerd door onvoldoende in te gaan op zijn standpunten die betrekking hebben op de onttrekking, aldus [appellant].
    5.1.    Voor het oordeel of artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is overtreden, moet worden beoordeeld of de woning werd bewoond in de zin van de Huisvestingswet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, is wonen in de zin van de Huisvestingswet het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de Brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Bij inschrijving in de Brp bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Het belang van inschrijving in de Brp volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (zie Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 26). Daarin is vermeld dat als een woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner zich inschrijft in de Brp, geen sprake is van onttrekken, zelfs wanneer dit voor een kortere periode, zoals zes maanden, het geval is, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet.
    In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder "aan de bestemming onttrekken" wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. De betekenis van het begrip "bewoning" is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis "bewoont" en is ingeschreven in de Brp heeft daar, permanent, zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting.
    5.2.    Weliswaar had [huurder] zijn hoofdverblijf in de woning en had hij naar eigen zeggen de intentie om lang in die woning te verblijven, maar dat betekent niet dat de woning niet aan de bestemming tot bewoning was onttrokken. Twee slaapkamers waren wel aan de bestemming tot bewoning onttrokken. [huurder] heeft verklaard dat hij de twee slaapkamers verhuurde en dat telkens andere personen in de slaapkamers verbleven en steeds voor een korte duur. Ook uit de verklaringen van de twee andere personen die tijdens het bezoek van de toezichthouders in de woning aanwezig waren, volgt dat er geen sprake was van wonen in de zin van de Huisvestingswet. Bovendien waren deze twee personen niet ingeschreven in de Brp. Daarnaast is van belang dat bij het bezoek van de toezichthouders is gebleken dat in de woning niet meer de drie personen verbleven die naast [huurder] op het adres van de woning in de Brp ingeschreven stonden, terwijl deze drie personen zich pas in februari 2018 op dat adres hadden ingeschreven. Daarmee is buiten redelijke twijfel komen vast te staan dat de woning gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning was onttrokken. Het betoog dat de woning de woonvoorraad nooit heeft verlaten kan [appellant] daarom niet helpen. Dat de leefbaarheid niet was aangetast is overigens onjuist. Het college heeft drie meldingen ontvangen dat de woning illegaal verhuurd werd. Dat het volgens het beleid van het college was toegestaan om de woning te verhuren aan toeristen, omdat [huurder] zijn hoofdverblijf in de woning had, klopt niet. Voor de verhuur op die grond is ook van belang dat ten tijde van belang vakantieverhuur maximaal zestig dagen per jaar mocht plaatsvinden en dat de hoofdbewoner voor dat gebruik elke keer een melding deed bij het college. Voor verhuur in de vorm van een bed and breakfast was eveneens een melding bij het college vooraf vereist, alsmede dat de bestemming tot bewoning overheersend bleef. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan deze voorwaarden is voldaan. De enkele stelling van [appellant] dat bij het huisbezoek geen deugdelijk onderzoek heeft plaatsgevonden, is onvoldoende om dat ook daadwerkelijk aan te nemen. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van de artikelen 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en 3.1.2 van de Huisvestingsverordening.
    Het betoog faalt.
    Is [appellant] aan te merken als overtreder?
    6.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij als overtreder is aan te merken. Hij kon niet weten dat [huurder] de woning onderverhuurde. De woning werd niet alleen door klusjesmannen, maar ook door hemzelf regelmatig bezocht. Ook heeft hij regelmatig met de huismeester gesproken. Daarbij is geen onderverhuur gebleken. De door de rechtbank genoemde uitspraken van de Afdeling met betrekking tot wat van een verhuurder wordt verwacht, dateren van na 2018. De in die uitspraken neergelegde normen kunnen niet met terugwerkende kracht worden opgelegd. Daar komt bij dat het onbegrijpelijk is dat de rechtbank oordeelt dat hij wist van de onderverhuur, terwijl die aanname is gebaseerd op de enkele verklaring van [huurder]. Voor die verklaring is geen steunbewijs. De schending van de artikelen 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is dus niet aan hem toerekenbaar, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:363), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van een door hem verhuurd pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college [appellant] terecht heeft aangemerkt als overtreder van de artikelen 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en 3.1.2 van de Huisvestingsverordening. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat de woning onrechtmatig werd gebruikt. Van een eigenaar mag worden gevraagd dat hij zich tot op zekere hoogte op de hoogte stelt van het gebruik van de verhuurde woning. Vergelijk hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396. [appellant] heeft niet alles gedaan wat redelijkerwijs in zijn macht lag om te controleren of het pand in overeenstemming met de regels werd verhuurd. Weliswaar heeft [appellant] verklaard dat hij en ook twee klusjesmannen regelmatig de woning bezochten, maar daaruit volgt niet dat hij voldoende toezicht heeft gehouden op het daadwerkelijke gebruik van de woning. De klusjesmannen zijn geen eigenaar van de woning en van hen kan dus niet worden gevraagd dat zij zich laten informeren over het gebruik van de woning. Daarentegen is wel van belang dat de klusjesmannen hebben verklaard dat zij twee kamers niet mochten betreden en dat een van hen heeft verklaard dat opviel dat in de woning veel dingen snel kapotgingen en dat [huurder] heel gespannen was tijdens bezoeken. Deze waarnemingen hadden [appellant] aanleiding moeten geven om de woning nader te controleren. Ervan uitgaande dat [appellant] de woning met enige regelmaat bezocht, zoals [huurder] en hij hebben verklaard, had het hem moeten opvallen dat [huurder] de woonkamer deels gebruikte als plek om in te slapen en dat de woonkamer door een gordijn in twee delen was gesplitst, zoals bij het bezoek van de toezichthouders is gebleken. Bovendien had de omstandigheid dat [appellant] de twee slaapkamers nooit te zien kreeg, zoals hij heeft verklaard, voor [appellant] aanleiding moeten zijn om zich beter te laten informeren over het gebruik van de woning. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij dat heeft gedaan. Een reden voor extra controle was ook dat, zoals [appellant] heeft verklaard, [huurder] tegen hem heeft gezegd dat in de slaapkamers de moeder en echtgenote van [huurder] verbleven, terwijl van hen geen inschrijving in de Brp op het adres van de woning beschikbaar is. Ter zitting heeft [appellant] bovendien bevestigd dat hij naar aanleiding van een onaangekondigd huisbezoek niet werd binnengelaten door [huurder]. Ook van belang is dat [huurder] volgens de op ambtsbelofte opgemaakte rapportage tegenover de toezichthouders heeft verklaard dat [appellant] wist van de onderverhuur. Dat [huurder] later tegenover [appellant] een andersluidende verklaring heeft afgelegd, is onvoldoende om geen betekenis te hechten aan de tegenover de toezichthouders afgelegde verklaring. Gezien hetgeen hiervoor over het bezoeken van de woning door [appellant] is overwogen en hetgeen [huurder] tegenover de toezichthouders over zichzelf heeft verklaard, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat [huurder] een motief had om [appellant] ten onrechte verantwoordelijk te stellen voor de overtreding. Dat de uitspraken waarnaar de rechtbank heeft verwezen, bijvoorbeeld de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling 13 februari 2019, dateren van na overtreding van het wettelijke voorschrift, kan [appellant] niet helpen. De Afdeling heeft al in haar uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912, het hiervoor onder 6.1 beschreven uitgangspunt uiteengezet.
    Het betoog faalt.
    Bestaat aanleiding voor matiging van de bestuurlijke boete?
    7.       [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de boete van € 20.500,- niet onevenredig hoog is. Het college heeft geen enkele afweging gemaakt ten aanzien van de ernst van het feit en de mate van verwijtbaarheid. Ook [huurder] heeft een boete gehad van € 20.500,-. De rol van [huurder] was groter dan zijn rol. Er had ook kunnen worden volstaan met een waarschuwing of een last onder dwangsom. Verder was volgens de rechtbank sprake van gedeeltelijke onttrekking, waardoor ook maar een deel van de boete van € 20.500,- opgelegd had mogen worden. Ook heeft hij schade geleden door de wanprestatie van [huurder] als huurder. Die schade is gesteld en onderbouwd, aldus [appellant].
    7.1.    Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet de hoogte van de boete worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor matiging van de bestuurlijke boete. De ernst van de overtreding was niet beperkt. De twee slaapkamers werden namelijk op bedrijfsmatige wijze geëxploiteerd. [huurder] had een extern bedrijf geregeld om huurders in de woning te krijgen. Dat volgens de rechtbank sprake is van gedeeltelijke onttrekking, betekent niet dat het wettelijke voorschrift ook gedeeltelijk is overtreden. Ook in geval van gedeeltelijke onttrekking is sprake van een overtreding van de artikelen 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en 3.1.2 van de Huisvestingsverordening waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Daarmee is het belang van de leefbaarheid aangetast, gezien het grote verloop van kort verblijvende onderhuurders zonder binding met de omgeving. Ook het belang van de woonruimtevoorraad is aangetast, omdat de woning niet beschikbaar was voor evenveel bewoners als voor de onttrekking. Deze overtreding is [appellant] gelet op hetgeen hiervoor onder 6.2 is overwogen niet verminderd aan te rekenen. Hij had meer moeten doen om ervoor te zorgen dat de woning in overeenstemming met de regels werd gebruikt. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de bestuurlijke boete vanwege een verminderde draagkracht gematigd had moeten worden. Daarbij is van belang dat het college erop heeft gewezen dat [appellant] eigenaar van nog zes andere woningen in Amsterdam is. Dat [huurder] een bedrag is verschuldigd aan [appellant], staat los van het feit dat [appellant] inzichtelijk moet maken of hij vanwege zijn draagkracht de bestuurlijke boete kan voldoen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2021
    582-857.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    […]
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […]
    Artikel 7:10
    1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    […]
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, […]. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
    1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken;
    […]
    Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in […] artikel 21 van de wet […].
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […]
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […]
    Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete