ECLI:NL:RVS:2020:426, Raad van State, 12-02-2020, 201902908/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 maart 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] pacht sinds 1981 oppervlaktewater in het Nieuwe Diep in Amsterdam. Hij exploiteert daar een jachthaven aan het [locatie], waar hij tot medio 2010 onder meer twintig ligplaatsen voor woonboten verhuurde. Bij brief van 28 februari 2011 heeft hij bij het college een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Hij betoogt dat hij door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Indische buurt en Flevopark" in een nadeliger positie is komen te verkeren omdat op grond van dat plan ter plaatse niet langer ligplaatsen voor woonboten zijn toegestaan waardoor hij inkomensschade lijdt.

201902908/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 maart 2019 in zaak nr. 18/1835 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 maart 2012 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 26 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, en door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M. van Looij en N.A.E. van Offeren, zijn verschenen. Voorts is mr. C.M.L. van der Lee, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ), verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] pacht sinds 1981 oppervlaktewater in het Nieuwe Diep in Amsterdam. Hij exploiteert daar een jachthaven aan het [locatie], waar hij tot medio 2010 onder meer twintig ligplaatsen voor woonboten verhuurde. Bij brief van 28 februari 2011 heeft hij bij het college een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Hij betoogt dat hij door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Indische buurt en Flevopark" in een nadeliger positie is komen te verkeren omdat op grond van dat plan ter plaatse niet langer ligplaatsen voor woonboten zijn toegestaan waardoor hij inkomensschade lijdt.
    Voorgeschiedenis
    2.    Het bestemmingsplan "Indische buurt en Flevopark" is op 12 augustus 2010 in werking getreden. Ter plaatse van de jachthaven van [appellant] geldt de bestemming "Water" met de aanduidingen "jachthaven" en "specifieke vorm van water - dienstwoonboot". Uit artikel 14 van de planregels volgt dat hiermee alleen het gebruik van de wateren voor ligplaatsen voor pleziervaartuigen en voor een dienstwoonboot is toegestaan. Het gebruik van deze wateren als ligplaats voor woonboten is niet toegestaan. In het voorgaande bestemmingsplan "Nieuwe Diep" was aan de wateren van [appellant] de bestemming "Water" en de aanduidingen "jachthaven" en "ligplaats dienstwoonboot" toegekend. Op grond van de planregels van dat plan mocht deze locatie tevens worden gebruikt voor 22 ligplaatsen voor woonboten en één dienstwoonboot. Daarnaast was in de planregels van dat plan een wijzigingsbevoegdheid opgenomen waarmee het aantal toegestane woonboten kon worden verlaagd.
    3.    Bij besluit van 7 maart 2012 heeft het college de aanvraag van [appellant], onder verwijzing naar het advies van de schadebeoordelingscommissie van 25 augustus 2011, afgewezen. Volgens het college is de gestelde inkomensschade niet het gevolg van de planologische wijziging maar van het beleid zoals opgenomen in het ‘Plan van aanpak verplaatsing woonboten Flevohaven’ van 19 juni 2007 (hierna: het Plan van aanpak). Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 7 maart 2012 ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
        Bij uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1723 heeft de rechtbank het daartegen gerichte beroep gegrond verklaard omdat het college het besluit naar het oordeel van de rechtbank ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
        Het daartegen door het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Oost ingestelde hoger beroep is door de Afdeling bij uitspraak van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1473 niet-ontvankelijk verklaard.
    Bestreden besluit
    4.    Bij besluit van 26 januari 2018 heeft het college opnieuw besloten op de door [appellant] tegen het besluit van 7 maart 2012 ingediende bezwaren. Het college heeft, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ van 23 augustus 2017, het bezwaar wederom ongegrond verklaard en het besluit van 7 maart 2012 in stand gelaten. Volgens het college was met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten dat de in het bestemmingsplan "Nieuwe Diep" opgenomen bestemming op grond waarvan de haven mocht worden gebruikt als ligplaats voor woonboten, opnieuw zou worden gerealiseerd omdat voor dit gebruik gelet op het gemeentelijke beleid niet de benodigde ligplaatsvergunningen zouden zijn verleend. Er is volgens het college daarom geen sprake van een planologische verslechtering.
    Aangevallen uitspraak
    5.    De rechtbank overweegt dat haar oordeel in de uitspraak van 30 maart 2016 ruimte laat aan het college om alsnog te motiveren dat realisering van de maximale mogelijkheden van het voorgaande plan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Met het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college alsnog draagkrachtig gemotiveerd dat voor de ligplaatsen geen vergunningen op grond van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob 2010) zouden zijn verleend, zodat dit gebruik niet betrokken hoefde te worden bij de planvergelijking. De omstandigheid dat de ligplaatsen in 2003 nog positief zijn bestemd, doet volgens de rechtbank niet af aan de bevoegdheid van de raad om in een ander juridisch kader regels te stellen voor het innemen van een ligplaats. Verder is het beleid er sinds 1999 al op gericht dat de woonboten de Flevohaven moesten verlaten. Ook in het voorgaande bestemmingsplan, waarin de ligplaatsen voor het eerst positief bestemd waren, was al het uitgangspunt opgenomen dat de woonboten op termijn zouden worden verwijderd. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] daarom ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    Onherroepelijk oordeel
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank met haar uitspraak ten onrechte terugkomt van haar eerdere onherroepelijke oordeel zoals opgenomen in de uitspraak van 30 maart 2016. Hij betoogt dat de onderbouwing van het standpunt van het college dat geen ligplaatsvergunningen zouden zijn verleend ten tijde van het voorgaande plan al was opgenomen in het destijds voorliggende besluit van 27 november 2012. Bovendien is in het Plan van aanpak op ondubbelzinnige wijze weergegeven dat geen nieuwe ligplaatsvergunningen op grond van de Vob 2010 zouden worden verleend. Weliswaar biedt de uitspraak van 30 maart 2016 de mogelijkheid om alsnog met een draagkrachtige motivering te komen, maar dit mag volgens [appellant] niet zo ver gaan dat de rechtbank op basis van dezelfde stukken tot een ander oordeel komt.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801, als ook de uitspraak van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3248) heeft het niet instellen van hoger beroep tegen de eerdere uitspraak van de rechtbank tot gevolg dat, indien in beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan. Tot een vergelijkbaar oordeel moet worden gekomen, indien een bestuursorgaan geen hoger beroep instelt tegen een uitspraak van de rechtbank waarin zij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel heeft gegeven ten aanzien van hetgeen het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Dit geldt ook als het bestuursorgaan wel hoger beroep heeft ingesteld maar dit, zoals in dit geval, niet-ontvankelijk is verklaard.
    6.2.    In de uitspraak van 30 maart 2016 is overwogen dat het college ter zitting naar voren heeft gebracht dat nimmer ligplaatsvergunningen voor de aanwezige woonboten zouden zijn verleend. De rechtbank acht dit standpunt onvoldoende voor het oordeel dat realisering van de maximale mogelijkheden van het plan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten omdat het college dit standpunt op geen enkele wijze heeft onderbouwd. De rechtbank heeft daarin aanleiding gezien het besluit van 27 november 2012 te vernietigen wegens een ondeugdelijke motivering. De rechtbank geeft hiermee het college de ruimte om dit in een nieuw besluit nader te motiveren. Dit standpunt van het college is in de uitspraak van 30 maart 2016 dan ook niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Dat uit de voorliggende beleidsdocumenten al had kunnen worden afgeleid dat geen ligplaatsvergunningen zouden zijn verleend, zoals [appellant] betoogt, doet niet af aan het niet in hoger beroep bestreden oordeel van de rechtbank. Overigens is, anders dan [appellant] betoogt, dit standpunt niet opgenomen in het besluit van 27 november 2012. In het advies van de schadebeoordelingscommissie van 25 augustus 2011 is alleen vermeld dat de geclaimde inkomensschade niet het gevolg is van de planologische wijziging maar van de uitvoering van het Plan van aanpak. In het advies van 15 november 2012 sluit de bezwaarschriftencommissie zich aan bij het eerdere advies. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak dan ook terecht ingegaan op de vraag of dit gebrek is hersteld met het aan het besluit van 26 januari 2018 ten grondslag gelegde advies van SAOZ.
        Het betoog faalt.
    Ligplaatsvergunningen
    7.    [appellant] bestrijdt verder het oordeel van de rechtbank dat op grond van het beleid van de gemeente geen ligplaatsvergunningen zouden kunnen worden verleend als gevolg waarvan de positieve bestemming in het voorgaande plan niet gerealiseerd zou kunnen worden. De omstandigheid dat de ligplaatsen recent positief bestemd waren, maakt volgens [appellant] dat de ligplaatsvergunningen niet geweigerd hadden kunnen worden. Volgens hem zijn de belangen van ordening en welstand, op grond waarvan de vergunning onder meer geweigerd kan worden, reeds in het kader van het bestemmingsplan afgewogen, zodat deze niet als weigeringsgrond kunnen dienen. Bovendien had volgens hem gelet op het lang bestaande feitelijke gebruik van de ligplaatsen een beroep op het gedoogbeleid kunnen worden gedaan. Verder wijst [appellant] erop dat het beleid dat volgens het college in de weg staat aan het verlenen van ligplaatsvergunningen, afkomstig is van het bestuursorgaan dat er eveneens voor heeft gekozen om de ligplaatsen door middel van een planologische wijziging te beëindigen en niet enkel door het weigeren van ligplaatsvergunningen. Deze situatie is volgens hem dan ook niet vergelijkbaar met de situatie zoals aan de orde in de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ4304, waarop de rechtbank wijst.
        Ten slotte voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien door een tegemoetkoming in planschade toe te kennen aangezien het college de hoogte van de planschade niet bestrijdt. Daarbij wijst hij erop dat in de uitspraak van 30 maart 2016 het college is opgedragen de schade te berekenen.
    7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het verlenen van ligplaatsvergunningen volledig zou ingaan tegen het sinds 1999 ingezette consistente beleid om woonboten uit de Flevohaven te verwijderen. Dit maakt volgens het college dat benutting van de maximale mogelijkheden van het voorgaande plan met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, zodat die mogelijkheden terecht niet bij de planvergelijking zijn betrokken.
    7.2.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken (vergelijk de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    7.3.    In het advies van SAOZ is geconcludeerd dat [appellant] geen schade heeft die op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening voor vergoeding in aanmerking komt. Volgens het advies was als gevolg van het actief door de gemeente voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan gevoerde verplaatsingsbeleid zoals opgenomen in het Plan van aanpak, en het daarbij ter beschikking stellen van financiële middelen, het alsnog verlenen van voor het in gebruik nemen van ligplaatsen benodigde vergunningen als bedoeld in artikel 2.3.1 van de Vob 2010, met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uit te sluiten. Daarom hoeft in de planvergelijking geen rekening te worden gehouden met de mogelijkheid die het voorgaande plan bood om de Flevohaven te gebruiken voor 22 woonboten. Hierbij wijst de SAOZ op de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ4304.
    7.4.    Op grond van artikel 2.3.1 van de Vob 2010 is het verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart. Anders dan [appellant] betoogt maakt de omstandigheid dat het gebruik van de haven als ligplaats voor woonboten in het bestemmingsplan "Nieuwe Diep" was toegestaan, niet dat een vergunning op grond van de Vob 2010 niet geweigerd had kunnen worden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen ziet het begrip ‘ordening’ in de Vob 2010 niet alleen op aspecten die meer ruimtelijk van aard zijn, maar ook op de wijze waarop vrijgekomen of nieuw aangelegde ligplaatsen worden verdeeld. Hoewel er een zekere overlap is tussen de Wet ruimtelijke ordening en de Vob 2010 ten aanzien van het motief ‘ordening’, is er geen sprake van strijd tussen deze regelingen (zie de uitspraak van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5134, alsook de uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2299). In het bestreden besluit is in dit kader gewezen op de Nota Woonbotenbeleid Zeeburg 2003, zoals vastgesteld voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan "Nieuwe Diep", waarin is bepaald dat geen nieuwe ligplaatsen zullen worden uitgegeven en dat er in de nieuwe opzet van het Nieuwe Diep geen plaats meer zal zijn voor een groot deel van de aanwezige woonboten. Daarbij is van belang dat voor deze woonboten nooit ligplaatsvergunningen zijn verleend. Ook uit de plantoelichting van het bestemmingsplan "Nieuwe Diep" volgt dat de woonboten binnen het toekomstbeeld van het park als ongewenst worden gezien. De woonboten zijn in het plan wel positief bestemd, maar het beleid is er op gericht dat deze na vertrek niet meer zijn toegestaan. Ter uitvoering van dit beleid is vervolgens op 19 juni 2007 voor de Flevohaven het Plan van aanpak vastgesteld. Hierin staat dat aan de eigenaren van woonboten die hun woonboot al sinds 1 juli 2003, de datum van de terinzagelegging van het bestemmingsplan "Nieuwe Diep", en sindsdien permanent hebben bewoond tijdelijke gedoogvergunningen zullen worden afgegeven. Hierbij is uitdrukkelijk vermeld dat dit niet betekent dat ligplaatsvergunningen zullen worden verleend. Op basis van het Plan van aanpak zijn vervolgens met de eigenaren overeenkomsten gesloten op grond waarvan de woonboten zijn verwijderd uit de Flevohaven. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan waren alle woonboten dan ook uit de Flevohaven vertrokken. Ook met [appellant] is een dergelijke overeenkomst gesloten. Op 14 juni 2010 zijn het gemeentebestuur en [appellant] overeengekomen dat de eigendom van twee van zijn woonboten aan het stadsdeel wordt overgedragen en dat de boten daarna permanent uit de Flevohaven zullen worden verwijderd.
        Gelet op het voorgaande heeft het college er van uit kunnen gaan dat een aanvraag voor een ligplaatsvergunning gelet op het sinds lange tijd gevoerde beleid over de wijze van verdeling van vrijgekomen ligplaatsen in dit geval op grond van het belang van de ordening afgewezen zou kunnen worden. Hieruit volgt dat voor het weer in gebruik nemen van de ligplaatsen in de Flevohaven niet de daarvoor benodigde vergunningen zouden kunnen worden verkregen. Dat de in de uitspraak van 13 december 2006 genoemde situatie niet geheel vergelijkbaar is zoals [appellant] terecht stelt, doet er niet aan af dat voor de maximale invulling van de bestemming vergunningen op grond van de Vob 2010 nodig waren. Dit maakt dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten dat de Flevohaven weer in gebruik zou kunnen worden genomen als ligplaats voor woonboten. De omstandigheid dat, zoals [appellant] betoogt, indien geen ligplaatsvergunningen zouden kunnen worden verleend er alsnog een beroep op het gedoogbeleid zou kunnen worden gedaan, maakt dat niet anders. Dit doet er immers niet aan af dat realisatie alleen is toegestaan indien ook de daarvoor benodigde ligplaatsvergunningen zouden zijn verleend.
        Gelet op het voorgaande is bij de planvergelijking terecht de in het bestemmingsplan "Nieuwe Diep" opgenomen bestemming op grond waarvan de haven mocht worden gebruikt als ligplaats voor woonboten niet betrokken, hetgeen er toe leidt dat [appellant] door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Indische buurt en Flevopark" niet in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren. Het college heeft zijn aanvraag voor een tegemoetkoming in schade dan ook terecht afgewezen.
        Het betoog faalt.
    7.5.    Voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien door een tegemoetkoming in planschade toe te kennen, bestaat voorts geen aanleiding. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank het college in haar uitspraak van 30 maart 2016 niet opgedragen om de schade te berekenen. Dit betoog mist dan ook feitelijke grondslag, zodat het niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kan leiden.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    w.g. Polak    w.g. Donner-Haan
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2020
    674.