ECLI:NL:RVS:2018:125, Raad van State, 17-01-2018, 201606228/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het ophogen en egaliseren van het perceel kadastraal bekend Oostflakkee, sectie L, nr. 296 te Oude Tonge (hierna: het perceel).

201606228/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Oude-Tonge, gemeente Goeree-Overflakkee,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juli 2016 in zaak nr. 15/7693 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 oktober 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het ophogen en egaliseren van het perceel kadastraal bekend Oostflakkee, sectie L, nr. 296 te Oude Tonge (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.C. van Tuijl-Koese, vergezeld door drs. D.B.W. van Ardenne en V.J. Wisgerhof MSc, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het perceel is gelegen aan de Heerendijk te Oude Tonge. In 2012 is het door Waterschap Hollandse Delta in opdracht van [appellant] opgehoogd met ongeveer 3.000 m³ grond. Het oppervlak is vervolgens geëgaliseerd en met gras ingezaaid. Het ophogen en egaliseren heeft plaatsgevonden zonder dat een omgevingsvergunning is aangevraagd. Naar aanleiding van een verzoek om handhavend optreden heeft [appellant] alsnog een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft de gevraagde vergunning bij het besluit van 28 oktober 2015 geweigerd. Deze uitspraak ziet alleen op het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning en niet op de handhavingsprocedure.
    
    2.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    (…)
    
    b.    het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan (…) is bepaald,
    
    c.    het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
    
    (…)"
    
        Artikel 2.11 luidt:
    
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan (…), wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is (…).
    
    2. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    
    3.    Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiegebieden Oostflakkee" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Natuur".
    
        Artikel 6.1 van de planregels luidt: "De voor "Natuur" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. het behoud, herstel en versterking van actuele en potentiële natuur- en landschapswaarden;
    
    b. dijken en andere voorzieningen ten behoeve van de waterkering;
    
    c. dagrecreatief medegebruik;
    
    d. bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals (ontsluitings)wegen, fiets- en wandelpaden, nutsvoorzieningen, groenvoorzieningen, en water ten behoeve van wateraanvoer en -afvoer, waterberging en sierwater."
    
        Artikel 6.3, lid 6.3.1, aanhef en onder a, luidt: "Het is verboden op of in deze gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: het ontginnen, bodemverlagen, afgraven, ophogen of egaliseren van de bodem."
    
        Artikel 6.3, lid 6.3.3, luidt: "De werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 6.3.1 zijn slechts toelaatbaar, indien daardoor de landschaps- en natuurwaarden van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor herstel van die waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind."
    
    4.    Het college heeft aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat het project in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college worden door het project de landschaps- en natuurwaarden van de gronden, waarop de bestemming "Natuur" rust, onevenredig aangetast en de mogelijkheden voor herstel van die waarden onevenredig verkleind, als bedoeld in artikel 6.3, lid 6.3.3, van de planregels. Ten aanzien van het vorenstaande heeft het college zich gebaseerd op de door Tauw opgestelde rapporten "Landschappelijke en cultuurhistorische analyse, Heerendijk te Oude-Tonge perceel ‘Zuid’" en "Natuurtoets opgehoogd buitendijks perceel nabij Oude Tonge" van respectievelijk 25 november 2013 en 26 november 2013.
    
        Volgens het rapport van 25 november 2013 heeft het ophogen en egaliseren van het perceel geleid tot een negatief effect op het behoud en herstel van de landschapswaarden ter plaatse. Daarbij is aanmerking genomen dat de plaatselijke landschappelijke karakteristiek wordt bepaald door reliëf in de grondlaag, dat ten gevolge van opslibbing en getijdenwerking is ontstaan, alsmede door begroeide opslibbingen en wordt geconcludeerd dat deze karakteristiek door het ophogen en egaliseren van het perceel wordt aangetast. Dit effect wordt gezien het doel van de ophoging, egaliseren ten behoeve van begrazing, als onevenredig beschouwd.
    
        Volgens het rapport van 26 november 2013 heeft het ophogen en egaliseren van het perceel, dat is gelegen in het tot de Ecologische Hoofdstructuur van de provincie Zuid-Holland behorende gebied "Oude Kreek (bij Oude Tonge)" (hierna: het EHS-gebied "Oude Kreek"), geleid tot permanente aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het EHS-gebied "Oude Kreek" en zijn maatregelen noodzakelijk om de abiotische omstandigheden die verband houden met de aanwezigheid van reliëf te herstellen, teneinde de aangetaste natuurwaarden (verandering van vegetatie) van het EHS-gebied "Oude Kreek" te herstellen. In dit rapport is wat betreft de wezenlijke kenmerken en waarden van het EHS-gebied "Oude Kreek" uitgegaan van variatie in structuur van de ter plaatse aanwezige vegetatie en van een kruidenrijke graslandbegroeiing, die rijk is aan kleine fauna. De aanwezigheid van reliëf wordt gezien als een bepalende omstandigheid voor deze kenmerken en waarden. Door het ophogen en inzaaien van het perceel is een egaal perceel met een homogene vegetatie ontstaan, aldus Tauw.
    
        Het college heeft eveneens beoordeeld of medewerking aan het project kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en zich op het standpunt gesteld dat op grond van deze bepaling die medewerking niet kan worden verleend.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe voert hij aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het project strijd oplevert met artikel 6.3, lid 6.3.3, van de planregels. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college wat betreft de landschaps- en natuurwaarden, als bedoeld in die bepaling, heeft mogen uitgaan van de waarden die in de rapporten van Tauw van 25 en 26 november 2013 zijn omschreven. Volgens [appellant] is de interpretatie die het college heeft gegeven aan de landschaps- en natuurwaarden te ruim, nu het college daarbij onder verwijzing naar die rapporten betekenis heeft toegekend aan de aanwezigheid van reliëf en kenmerken in aanmerking heeft genomen die in het rapport van 26 november 2013 zijn omschreven als de wezenlijke kenmerken van het EHS-gebied die binnen de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland bescherming genieten. Voor zover reliëf in het rapport van Tauw van 25 november 2013 is aangemerkt als landschapswaarde die vanuit plaatselijk oogpunt bezien van betekenis is, voert hij aan dat in het door hem overgelegde rapport "Landschappelijke en ecologische analyse en effecten EHS, van het ophogen van een perceel aan de Heerendijk, Oude Tonge" van drs. A. Brouwer van 5 februari 2016 is gesteld dat in geen enkel document reliëf is beschreven als landschapswaarde van het perceel. Verder stelt hij dat toen hij het perceel in eigendom verkreeg de toestand ervan al afweek van de historische toestand en voert hij onder verwijzing naar voormeld rapport van Brouwer en een rapport van Brouwer van 23 mei 2016 aan dat de waarde van het voormalige reliëf op het perceel moet worden genuanceerd. Verder voert hij onder verwijzing naar de rapporten van Brouwer aan dat de visueel-ruimtelijke kenmerken van het perceel in hoge mate beïnvloed kunnen worden door het beheer.
    
    5.1.    In het rapport van Tauw van 25 november 2013 is gemotiveerd uiteengezet waarom reliëf hier als een landschapswaarde is aangemerkt die van plaatselijke betekenis is en dat Tauw zich in dat verband op diverse informatiebronnen heeft gebaseerd. De door [appellant] gestelde afwezigheid van een document, waarin reliëf is beschreven als een landschapswaarde van het perceel, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college reliëf niet, onder verwijzing naar dat rapport, heeft mogen aanmerken als een landschapswaarde als bedoeld in artikel 6.3, lid 6.3.3, van de planregels.
    
        Het college heeft zich onder verwijzing naar het rapport van Tauw van 26 november 2013 op het standpunt gesteld dat de natuurwaarden bestaan uit de wezenlijke kenmerken en waarden die volgens dit rapport voor het EHS-gebied gelden, inhoudende een variatie in structuur van vegetatie en een kruidenrijke graslandbegroeiing die rijk is aan kleine fauna. Tevens heeft het college zich onder verwijzing naar dit rapport op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van die natuurwaarden op het perceel is gekoppeld aan de aanwezigheid van reliëf in de grondlaag en dat evenzeer als andere geomorfologische waarden bescherming geniet binnen de EHS. In aanmerking genomen dat in de planregels noch in de toelichting daarop natuurwaarden als bedoeld in artikel 6.3, lid 6.3.3, van de planregels zijn omschreven en dat het perceel is gelegen in het EHS-gebied, heeft het college niet ten onrechte de in het rapport van Tauw van 26 november 2013 omschreven kenmerken van het EHS-gebied aangemerkt als natuurwaarden, als bedoeld in die bepaling, en onder verwijzing naar dat rapport de aanwezigheid van reliëf als een bepalende omstandigheid aangemerkt voor de aanwezigheid van die kenmerken. Gelet op het vorenstaande is er in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond gelegen voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college wat betreft de begrippen landschaps- en natuurwaarden heeft mogen uitgaan van hetgeen ten aanzien daarvan is omschreven in de rapporten van Tauw van 25 en 26 november 2013 en, voor zover het de natuurwaarden betreft, van de conclusie die volgt uit laatstgenoemd rapport, inhoudende dat de aanwezigheid van de daarin omschreven natuurwaarden op het perceel is gekoppeld aan de aanwezigheid van reliëf in de grondlaag.
    
        Nu het perceel al was opgehoogd voordat Tauw een onderzoek naar de feitelijke situatie ter plaatse kon uitvoeren, heeft Tauw aanleiding gezien om zich bij zijn onderzoek te baseren op veldbezoeken op 27 februari 2010 en 30 oktober 2013, telefonisch overleg met de "Vereniging voor Natuur- en landschapsbescherming Goeree-Overflakkee" op 1 november 2013, telefonisch overleg met Waterschap Hollandse Delta omstreeks oktober/november 2013, luchtfoto’s van het plangebied en historische foto’s. Het college heeft de conclusie van Tauw overgenomen dat het ten noorden aangrenzende perceel wat betreft vegetatie en habitat sterk lijkt op de voormalige situatie van het perceel en dat de grondlaag van dat aangrenzende perceel reliëf heeft. Gelet op het vorenstaande is het standpunt van het college niet onjuist dat het perceel voor de ophoging en egalisering was voorzien van reliëf. Aangezien de aanvraag om een omgevingsvergunning van [appellant] voorziet in die ophoging en egalisering en dientengevolge in het laten voortbestaan van de nadelige gevolgen die het verdwijnen van het reliëf op het perceel gelet op de rapporten van Tauw heeft gehad voor de landschaps- en natuurwaarden, is er geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project die waarden onevenredig aantast. Er is evenmin grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project als gevolg heeft dat de mogelijkheden van herstel van die waarden onevenredig worden verkleind, als bedoeld in artikel 6.3, lid 6.3.3, van de planregels. Volgens het college is het zonder het terugbrengen van reliëf op het perceel niet mogelijk om die waarden te herstellen. Die waarden kunnen daarom volgens het college niet worden hersteld met de in de rapporten van Brouwer voorgestelde beheersmaatregelen. Voor zover [appellant] heeft gewezen op die beheersmaatregelen, heeft het college zich onder verwijzing naar het rapport van Tauw van 26 november 2013 op het standpunt gesteld dat die maatregelen op de lange termijn kunnen leiden tot de vorming van een kruiden- en faunarijk grasland, maar dat dit bij gebrek aan reliëf leidt tot een kwalitatief armer gebied dan aanwezig was voordat het perceel werd opgehoogd. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt van het college onjuist is.
    
    5.2.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1 is overwogen, heeft de rechtbank terecht het standpunt van het college gevolgd dat het project in strijd is met artikel 6.3, lid 6.3.3, van de planregels. [appellant] heeft het oordeel van de rechtbank dat het college in redelijkheid heeft besloten geen omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo, niet bestreden. Uit het voorgaande volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen voor het project.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Hulst, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
    
    402.