ECLI:NL:RVS:2018:3390, Raad van State, 17-10-2018, 201800215/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Molenstraat-Markt-Doelstraat" gewijzigd vastgesteld.

201800215/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Zevenbergen, gemeente Moerdijk,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Moerdijk,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Molenstraat-Markt-Doelstraat" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2018, waar [appellant], bijgestaan door ir. A.J. Stoop, en de raad, vertegenwoordigd door L.D. de Kuijper-Huibregtse, M. Geerts en J.P.M. Frijters, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in een supermarkt, met aanvullende winkel- en horecavoorzieningen, een parkeergarage en maximaal 21 woningen in het centrum van Zevenbergen. Het plangebied wordt begrensd door de Molenstraat, de Doelstraat en de Markt.
    
        [appellant] woont aan de [locatie] te Zevenbergen. Hij vreest onder meer dat het plan nadelige gevolgen zal hebben voor zijn historische woonomgeving en pleit voor herstel van de vooroorlogse ruimtelijke, configuratie en het behouden van de drie te slopen panden aan de voet van de kerk. Ook heeft hij bezwaar tegen de locatie van de horecafunctie.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3.    De raad voert aan dat de beroepsgronden over de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid, de wijzigingsbevoegdheid en de beroepsgrond gericht tegen de onderbouwing van de behoefte niet-ontvankelijk zijn op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat zij niet eerder in de zienswijzeprocedure naar voren zijn gebracht.
    
    3.1.    [appellant] heeft een zienswijze ingediend met betrekking tot het gehele plan. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Het beroep is dan ook ontvankelijk.
    
    Goede procesorde
    
    4.    De raad heeft ter zitting betoogd dat het door [appellant] ingediende gedeelte van de studie "De Factor Misleiding bij de Centrumontwikkeling Zevenbergen" van ir. A.J. Stoop, dermate omvangrijk en kort voor de zitting is ingediend dat het stuk gelet op de goede procesorde buiten beschouwing dient te worden gelaten.
    
    4.1.    Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
    
        De Afdeling stelt vast dat het gedeelte van de studie op 24 augustus 2018 bij de Afdeling is ingekomen. De raad heeft ter zitting verklaard het stuk op 28 augustus 2018 te hebben ontvangen. Gelet op de aard en de omvang van het stuk was het voor de raad niet mogelijk om voor de zitting van 5 september 2018 hierop adequaat te reageren. Niet gebleken is dat [appellant] het gedeelte van de studie niet in een eerder stadium naar voren heeft kunnen brengen. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding om het door [appellant] naar voren gebrachte gedeelte van de studie wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
    
    Inhoudelijke beroepsgronden
    
    5.    [appellant] stelt dat het plan de historische omgeving van de Markt aantast. De raad kiest ten onrechte niet voor behoud en/of herstel van de oorspronkelijke, vooroorlogse, stedenbouwkundige indeling van de Markt, aldus [appellant].
    
    5.1.    De raad stelt dat de in het plan voorziene ontwikkeling in overeenstemming is met het "Masterplan Centrum Zevenbergen" van april 2011 (hierna: het Masterplan). Het plan draagt bij aan het ontwikkelen van het gewenste compacte winkelcircuit. Het plan leidt volgens de raad niet tot een onaanvaardbare aantasting van de historische omgeving.
    
    5.2.    Voor zover [appellant] stelt dat het bestemmingsplan niet geheel in overeenstemming is met het Masterplan, overweegt de Afdeling het volgende. In het Masterplan staat dat de basis voor het Masterplan wordt gevormd door vijf principiële uitgangspunten. Dit betreft een compacte winkelstructuur, ruim baan voor horeca, recreatie en cultuur, meervoudig ruimtegebruik, een bereikbaar centrum en het centrum als verblijfs- en ontmoetingsplek van Zevenbergen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan voorziene ontwikkeling waarbij een supermarkt en een horecafunctie worden mogelijk gemaakt in het centrum van Zevenbergen past binnen de in het Masterplan gehanteerde uitgangspunten.
    
    Voor zover de exacte invulling van de ontwikkeling, bijvoorbeeld wat betreft het aantal voorziene appartementen, niet geheel overeenstemt met die in het Masterplan overweegt de Afdeling dat in het Masterplan staat dat het programma voor de locatie Markt/Molenstraat/Doelstraat indicatief is.
    
    Overigens is de massaliteit van de in het plan voorziene bebouwing minder dan die van de ontwikkelingen zoals voorzien in het Masterplan.
    
        Voor zover [appellant] betoogt dat het plan zijn historische woonomgeving aantast, overweegt de Afdeling het volgende. In paragraaf 5.8.2 van de plantoelichting staat dat het plangebied is gelegen binnen de cultuurhistorische structuur van het centrum van Zevenbergen. De voorziene ontwikkeling sluit hierop aan door de historische stratenpatronen van de locatie Markt/Molenstraat/Doelstraat te versterken en wandvorming aan de zijde van het plangebied te herstellen. Voorts heeft de raad er in de Nota van Zienswijzen op gewezen dat door de in het plan voorziene horeca een compacter plein ontstaat, dat aan de randen een ander karakter heeft door het behoud van de bomen. Het plein krijgt volgens de raad zo een rustiger karakter met behoud van het historische en groene rustieke karakter. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het plan voorziene ontwikkeling de historische omgeving van de Markt niet op onaanvaardbare wijze aantast.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid en de wijzigingsbevoegdheid misleidend zijn. Volgens [appellant] kunnen de afwijkingsbevoegheid en de wijzigingsbevoegdheid leiden tot een ander plan dan door de raad wordt voorgesteld. Zo kan volgens [appellant] met de afwijkingsbevoegheid het in het plan vastgestelde aantal van 21 woningen worden verhoogd en kan door de formulering van de wijzigingsbevoegdheid het plangebied volledig worden ingevuld met winkels.
    
    6.1.    Noch uit het beroepschrift, noch ter zitting is duidelijk geworden op welke van de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheden het beroep van [appellant] ziet. De Afdeling zal daarom naast de wijzigingsbevoegdheid zowel ingaan op de algemene afwijkingsbevoegdheid als op de afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 3, lid 3.4.1 van de planregels.
    
        De algemene afwijkingsbevoegdheid is opgenomen in artikel 10, lid 10.1, van de planregels en maakt een overschrijding van de bouwgrenzen met ten hoogste 1 meter en een vergroting van het bouwvlak met ten hoogste 5% mogelijk. De algemene wijzigingsbevoegdheid is opgenomen in artikel 11, lid 11.1 van de planregels en maakt een overschrijding van de bestemmingsgrenzen met ten hoogste 1 meter en een vergroting van het bestemmingsvlak met ten hoogste 5% mogelijk. Verder staat in artikel 10, lid 10.1 en in artikel 11, lid 11.1 van de planregels dat de algemene afwijkingsbevoegdheid respectievelijk de algemene wijzigingsbevoegdheid is opgenomen voor situaties waar het in het belang van een technisch betere realisering van bestemmingen of bouwwerken is of wanneer dit voor de werkelijke toestand van het terrein noodzakelijk is.
    
        In paragraaf 3.2.3 van de plantoelichting zet de raad uiteen dat de algemene afwijkingsbevoegdheid een regeling betreft die het mogelijk maakt om bij de uitvoering van bouwplannen beperkte afwijkingen van het plan mogelijk te maken.
    
        Voorts staat in paragraaf 3.2.3 van de plantoelichting dat de algemene wijzigingsbevoegdheid nadrukkelijk niet mag worden gebruikt om zodanig aanzienlijke wijzigingen van bestemmingen te bewerkstelligen, dat daarmee de essentie van het plan wezenlijk wordt veranderd.
    
    Gelet op hetgeen het plan mogelijk maakt in de artikelen 10, lid 10.1 en 11, lid 11.1, van de planregels is de Afdeling van oordeel dat deze bepalingen zodanig zijn begrensd dat toepassing van deze bevoegdheden niet tot een wezenlijk ander plan kan leiden.
    
        Voor zover het betoog van [appellant] ziet op de afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 3, lid 3.4.1, van de planregels, wijst de Afdeling erop dat alleen een toename van het aantal woningen als bedoeld in dat artikelonderdeel middels een omgevingsvergunning mogelijk is wanneer wordt voldaan aan de daarin genoemde voorwaarden, waaronder de in artikel 3, lid 3.4.1, onder c, van de planregels opgenomen voorwaarde dat een toename van het aantal woningen alleen mogelijk is indien een verantwoorde en evenwichtige stedenbouwkundige inpassing is gewaarborgd. Gelet hierop behoeft [appellant] dan ook niet te vrezen dat toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid zal leiden tot een aantasting van de stedenbouwkundige structuur.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.    Voorts stelt [appellant] dat het plan niet uitvoerbaar is voor zover het voorziet in horeca. Horeca op de in het plan voorziene locatie is volgens [appellant] niet levensvatbaar, omdat er geen route van betekenis langsloopt.
    
    7.1.    Voor zover [appellant] betoogt dat het plan ten onrechte voorziet in horeca binnen het plangebied, omdat het plan in zoverre economisch niet uitvoerbaar is, overweegt de Afdeling het volgende. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de uitvoerbaarheid van genoemde aanduiding. Daarbij betrekt de Afdeling dat het plangebied zich in het centrum op zeer korte afstand van de bestaande winkelstraat bevindt en de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene horeca een aantrekkende werking zal hebben op het winkelend publiek. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
    
    w.g. Minderhoud    w.g. Tuit
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
    
    425-875.