ECLI:NL:RVS:2019:1826, Raad van State, 05-06-2019, 201804589/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2017 heeft het dagelijks bestuur geweigerd aan [appellant] een watervergunning te verlenen voor een hekwerk op het perceel [locatie 1] te Someren (hierna: het perceel).

201804589/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Someren,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 april 2018 in zaak nr. 17/3499 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Aa en Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2017 heeft het dagelijks bestuur geweigerd aan [appellant] een watervergunning te verlenen voor een hekwerk op het perceel [locatie 1] te Someren (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 20 november 2017 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. K.M.C. van Houten en mr. F. Abdi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding; omvang van het geschil
    1.    [appellant] woont aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Someren. Zijn tuin grenst aan een categorie A-watergang. Verder geldt op het perceel een beschermingszone van 5 m uit de insteek van die watergang. Meer dan 40 jaar hebben op het perceel in die zone een brede haag en een romneyloods gestaan. Na herinrichting van het perceel zijn deze verwijderd. Er zijn nu op het perceel een nieuwe woning en een bedrijfshal gerealiseerd. In de plaats van de haag is een ijzeren hekwerk eveneens binnen de zone van 5 m geplaatst. Daarvoor is een watervergunning nodig is en [appellant] heeft deze aangevraagd.
    Het dagelijks bestuur heeft geweigerd om de watervergunning te verlenen omdat niet wordt voldaan aan de Keur waterschap Aa en Maas 2015 (hierna: de Keur) en de Beleidsregels voor waterkering, waterkwaliteit en grondwater (hierna: de Beleidsregels). Binnen de beschermingszone van 5 m mogen namelijk geen objecten worden geplaatst. Op grond van de Beleidsregels kan weliswaar alsnog hiervoor vergunning worden verleend, maar volgens het dagelijks bestuur wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat aan de overzijde een voldoende brede en obstakelvrije strook voorhanden is.
    Tussen partijen is niet in geschil dat een watervergunning is vereist en dat niet wordt voldaan aan de Beleidsregels. Tussen partijen is in geschil of het dagelijks bestuur desondanks alsnog de gevraagde watervergunning had moeten verlenen. Volgens [appellant] moet het dagelijks bestuur in dit geval afwijken van de Beleidsregels.
    Wettelijk kader
    2.    De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hierna volgende overwegingen is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Moest het dagelijks bestuur afwijken van de Beleidsregels?
    3.    Het dagelijks bestuur mag in beginsel aansluiten bij de Beleidsregels. Dit betekent echter niet dat het dagelijks bestuur bij strijd met de Beleidsregels de watervergunning altijd moet weigeren. Het dagelijks bestuur dient namelijk te beoordelen of de door [appellant] aangevoerde omstandigheden aanleiding geven om op grond van artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van de Beleidsregels af te wijken.
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur op grond van artikel 4:84 van de Awb van de Beleidsregels had moeten afwijken omdat de gevolgen van het toepassen van de beleidsregels voor hem onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel. Daartoe voert hij aan dat het doel van het beleid kan worden bereikt door het onderhoud via het perceel van de buurman te laten plaatsvinden. Zo ging het de afgelopen jaren omdat aan de zijde van [appellant] onder andere een haag stond binnen de beschermingszone. De plaatsing van het hekwerk leidt niet tot verandering dan wel verslechtering van de bestaande situatie. In dit verband merkt hij op dat het dagelijks bestuur niet aannemelijk heeft gemaakt dat het onderhoud zoals dat nu plaatsvindt niet doelmatig, efficiënt en veilig is. Het emailbericht van 2 november 2017 waarin een overleg tussen een medewerker van het dagelijks bestuur en de nieuwe aannemer wordt weergegeven is daarvoor onvoldoende. Dit is namelijk een emailbericht tussen medewerkers van het dagelijks bestuur. De nadelige gevolgen voor hem zijn dat hij beperkt wordt in zijn mogelijkheden om zijn perceel te gebruiken. Op zijn perceel rust een bedrijfsbestemming. Hij gebruikt zijn perceel voor het stallen van zijn kermisattracties. Als hij het hekwerk buiten de beschermingszone moet plaatsen heeft hij daar minder ruimte voor. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij 300 m² aan bedrijfsruimte kwijt raakt.
    4.1.    Het hekwerk voldoet niet aan onderdeel 3 van de Beleidsregels, de Beleidsregel Werken en objecten in de watergang en beschermingszone. Het doel van die beleidsregel is, zo staat in paragraaf 3.2, het beschermen van de functie van wateren als onderdeel van het totale watersysteem. In het geval van werken en objecten in de watergang en de beschermingszone gaat het er met name om dat er voldoende ruimte overblijft voor doelmatig onderhoud aan de wateren, dat stabiliteit van de oever wordt gewaarborgd en dat het ecologisch functioneren wordt gewaarborgd.
    Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat in het kader van doelmatig onderhoud wordt gekeken naar de kosten, veiligheid en efficiëntie. Het onderhoud is volgens het dagelijks bestuur in dit geval doelmatig in de zin van de Beleidsregels indien bepaalde machines kunnen worden gebruikt. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat de gewenste machines 3 m breed en er een minimale bewegingsruimte van 2 m moet zijn. In dit geval is dus volgens het dagelijks bestuur sprake van voldoende ruimte voor doelmatig onderhoud bij een obstakelvrije strook van 5 m. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de uitleg van het dagelijks bestuur. Dat het onderhoud als gesteld door [appellant] met andere machines kan worden uitgevoerd zodat een strook van 5 m niet nodig is, wordt door het dagelijks bestuur niet ontkend. Het dagelijks bestuur stelt zich alleen op het standpunt dat andere machines dan wel methodes duurder en of onveiliger zijn dan wel minder efficiënt.
    4.2.    Volgens het dagelijks bestuur is er geen sprake van een obstakelvrije ruimte van 5 m aan de overzijde als bedoeld in de Beleidsregels onder 3.4.2 en daarom kan geen watervergunning worden verleend. Op het perceel van de buurman staat namelijk al meer dan 20 jaar een hekwerk in de beschermingszone met daarnaast bomen. Indien dat niet zo was, was aan die zijde onderhoud mogelijk zonder obstakels binnen de zone van 5 m en zou er geen strijd zijn met de Beleidsregels. Tegen die bomen en dat hekwerk had handhavend kunnen worden opgetreden, maar dat is niet gebeurd. Dit betekent echter, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet dat om die reden van de beleidsregels moest worden afgeweken. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat het nog steeds bevoegd is om handhavend op te treden, maar dat het beleid is dat als obstakels meer dan 10 jaar op een perceel staan, eerst wordt gekeken of er afspraken kunnen worden gemaakt. Het is derhalve nog niet zeker wat er met de obstakels aan de kant van het perceel van de buurman zal gebeuren. Dat maakt in deze procedure ook niet uit. Doordat [appellant] de oude haag heeft verwijderd, is een nieuwe feitelijke situatie ontstaan waarvan het dagelijks bestuur uit mocht gaan.
    Dat het onderhoud in het verleden heeft plaatsgevonden ondanks de haag en romneyloods op het perceel binnen de beschermingszone van 5 m hoeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet te betekenen dat het dagelijks bestuur om die reden van de beleidsregels moet afwijken. Het dagelijks bestuur heeft zich ten aanzien van die wijze van onderhoud op het standpunt gesteld dat het onderhoud mogelijk was maar niet optimaal. Het was naar het oordeel van het dagelijks bestuur niet doelmatig omdat het onderhoud jarenlang is uitgevoerd met aangepaste machines of met de hand, althans niet met de reguliere maaimachines die meestal worden ingezet bij watergangen. Door de aangepaste wijze van het onderhoud liepen de kosten op en nam het uitvoeren van het onderhoud meer tijd in beslag. Ook de veiligheid was volgens het dagelijks bestuur in het geding bij die wijze van onderhoud. Het dagelijks bestuur kon alleen niet bewerkstelligen dat de oude haag en romneyloods werden verwijderd omdat het overgangsrecht van toepassing was. Nu deze door [appellant] zijn verwijderd, wil het dagelijks bestuur gelet op de kosten en veiligheid niet terug naar een situatie waarbij er op dezelfde plek weer obstakels zijn. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat het beleid erop is gericht zoveel mogelijk obstakels weg te halen waar dat mogelijk is, niet alleen hier, maar bij alle watergangen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het onderhoud in het verleden niet optimaal was. Daarbij acht de Afdeling evenals de rechtbank van belang dat het standpunt van het dagelijks bestuur over de veiligheid en kosten wordt ondersteund door de aannemer. Dit volgt niet alleen uit het e-mailbericht maar ook uit de brief van de nieuwe aannemer van 21 juli 2018. In die brief staat dat met het oog op de veiligheid van de werknemers de werkzaamheden niet meer machinaal zullen worden uitgevoerd maar handmatig. Voorts staat in die brief dat de kosten als meerwerk zullen worden opgevoerd. Dat de aannemer nog onvoldoende ervaring zou hebben met het gebied, zoals gesteld door [appellant], maakt niet dat hij niet kan beoordelen of het onderhoud gelet op de daarvoor beschikte ruimte veilig is.
    De door [appellant] gestelde, maar niet gespecificeerde, beperking van de gebruiksmogelijkheden van het perceel heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gegeven voor het oordeel dat het dagelijks bestuur om die reden van de Beleidsregels moest afwijken. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat niet is gebleken dat [appellant] bij plaatsing van het hekwerk buiten de beschermingszone onevenredig wordt ingeperkt in zijn mogelijkheden om zijn kermisattracties op zijn perceel te stallen. De Afdeling acht voorts van belang dat het dagelijks bestuur ter zitting te kennen heeft gegeven dat er mogelijkheden zijn om een ander type afscheiding te plaatsen binnen de beschermingszone van 5 m. Het moet dan gaan om een afscheiding die zodanig is gebouwd dat onderhoud met de gewenste machines vanaf zijn perceel nog mogelijk blijft. Voorts kan de veiligheid van de kleinkinderen en het voorkomen van diefstal ook worden bereikt door het plaatsen van het hekwerk buiten de beschermingszone.
    Het betoog faalt.
    Handelt het dagelijks bestuur in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
    5.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Dat het dagelijks bestuur niet handhavend optreedt tegen het hekwerk van de buurman is in dit geval niet van belang. Deze procedure gaat namelijk niet over een handhavingsbesluit, maar over een weigering om een watervergunning te verlenen. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is vereist dat het dagelijks bestuur in een met [appellant] vergelijkbaar geval wel een watervergunning heeft verleend.
    Wat is de conclusie?
    6.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het dagelijks bestuur gelet op de huidige feitelijke situatie in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de watervergunning te weigeren. Het dagelijks bestuur heeft zich daarbij op het standpunt kunnen stellen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Dit betekent dat er geen vergunning voor het hekwerk hoefde te worden verleend. Naar aanleiding van wat op de zitting is besproken, in het bijzonder de stelling van [appellant] dat er 300 m2 bedrijfsoppervlak verloren zou gaan door het hek buiten de beschermingszone te plaatsen, merkt de Afdeling ter voorlichting van partijen op dat het voorgaande niet betekent dat het dagelijks bestuur zonder meer tot handhaving mag overgaan. Het dagelijks bestuur moet daartoe beoordelen of zich bijzondere omstandigheden voordoen die handhaving onevenredig maken en op grond waarvan het dagelijks bestuur van handhaving zou moeten afzien.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. De Koning
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2019
    712.
     
    Bijlage
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Keur waterschap Aa en Maas 2015
    Artikel 3.1 Vergunning oppervlaktewaterlichamen en bijbehorende beschermings- zones, ondersteunende kunstwerken en profiel van vrije ruimte
    1. Het is verboden zonder vergunning gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
    […]
    Beleidsregels Keur 2015
    3. Beleidsregel Werken en objecten in de watergang en beschermingszone
    3.1. Kader
    3.1.1. Keur
    Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de keur is het verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
    3.1.2. Begripsbepaling
    Werken en objecten: bijvoorbeeld toestellen, hekwerken, schuttingen en beplantingen. Ook emissieschermen en andere lijnvormige objecten evenwijdig aan de waterloop vallen onder deze beleidsregel.
    3.1.3. Toepassingsgebied
    Deze beleidsregel is van toepassing op werken en objecten in de watergang en in de beschermingszone. Sommige objecten en bouwwerken bevinden zich vanuit hun functie in het natte profiel oppervlaktewaterlichamen. Voor deze werken (bruggen, stuwen, oevervoorzieningen, etc.) zijn afzonderlijk algemene- of beleidsregels opgesteld.
    Wanneer een werk of object niet valt onder een specifieke beleidsregel of algemene regel, kan deze worden beschouwd als werk of object in de zin van deze beleidsregel.
    3.2. Doel van de beleidsregel
    Het doel van deze beleidsregel is het beschermen van de functie van wateren als onderdeel van het totale watersysteem. In het geval van werken en objecten in de watergang en de beschermingszone gaat het er met name om dat er voldoende ruimte overblijft voor doelmatig onderhoud aan de wateren en dat de stabiliteit van de oever wordt gewaarborgd.
    3.3. Motivering van de beleidsregel
    3.3.1. Algemeen
    Werken en objecten in de beschermingszone zijn niet wenselijk, omdat deze een negatief effect (kunnen) hebben op de bereikbaarheid en het onderhoud van een oppervlaktewaterlichaam. Werken en objecten in de watergang kunnen daarnaast zorgen voor opstuwing.
    3.3.2. Waterschapseigendom
    […]
    3.3.3. Onderhoud
    Een van de functies van beschermingszones is het kunnen uitvoeren van machinaal onderhoud. Werken in de beschermingszone zijn in principe dan ook niet gewenst. Het is niet de bedoeling de wijze van onderhoud aan te passen aan nieuwe werken. Een object dat gelijk ligt aan het bestaande maaiveld, waarbij de ontvangstplicht van maaisel geen probleem is, en voldoende stabiliteit biedt voor onderhoudsmachines vormt geen obstakel voor het onderhoud. Ook objecten die paalvormig zijn (bijvoorbeeld bomen), en op een regelmatige voldoende ruime afstand staan en waar onderhoudsmachines onderdoor en voor- of achterlangs kunnen rijden, hoeven geen belemmering te zijn voor doelmatig onderhoud. Hiervoor gelden dan ook ruimere toetsingscriteria.
    3.4.2. Beschermingszone
    1 Indien objecten gelijk met of onder het maaiveld worden aangebracht en die geen belemmeringen met zich meebrengen voor het huidige en toekomstige onderhoud, zoals verharding (bijvoorbeeld bestrating, steiger, veegvuiluitdraaiplaatsen), kan een watervergunning aan beide zijden worden verleend zolang de stabiliteit van het oppervlaktewaterlichaam gewaarborgd blijft en de taluds niet uitspoelen of inzakken bij belasting door onderhoudsmachines.
    2 Paalvormige objecten in de beschermingszone kunnen worden toegestaan indien het objecten betreft die op een onderlinge afstand staan van tenminste 10 meter hart op hart en waar onderhoudsmachines onderdoor en voor- of achterlangs kunnen rijden.
    3 Objecten of werken in de beschermingszone, die niet voldoen aan punt 1 en 2, kunnen worden toegestaan indien:
    - de bovenbreedte van het oppervlaktewaterlichaam zodanig is dat het huidige en toekomstige onderhoud vanaf 1 zijde mogelijk is, en
    - de overzijde toegankelijk is voor onderhoud. Dit is het geval indien:
    a aan de overzijde een obstakelvrije en voldoende brede strook grond ligt die in eigendom is van het waterschap, of
    b aan de overzijde ten behoeve van het waterschap een zakelijk recht is gevestigd op een obstakelvrij en voldoende breed stuk grond. Als een zakelijk recht moet worden gevestigd op het overliggende perceel moet de betreffende rechthebbende in een dergelijke zakelijk recht:
    - de gevolgen van het eenzijdig onderhoud van het water vanaf zijn perceel accepteren, en
    - altijd toegang verlenen tot zijn perceel aan personen die in opdracht van het waterschap werken en hun materieel, en
    - de algehele ontvangstplicht van maaisel, bagger en dergelijke afkomstig van het onderhoud van het water accepteren.
    4 Een oppervlaktewaterlichaam moet altijd voor onderhoud en inspecties aan beide zijden bereikbaar blijven. Wanneer aan de onder 3 vermelde voorwaarden is voldaan, zijn vergunningen binnen de beschermingszone mogelijk mits aan de zijde van het geplande obstakel of bouwwerk in principe een vrije strook met een breedte van minimaal 1 meter aanwezig is voor inspectie.