ECLI:NL:RVS:2019:3012, Raad van State, 04-09-2019, 201810011/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2014 heeft het college Woningbouwvereniging de Alliantie gelast om voorzieningen te treffen in het pand op het perceel [locatie] te Amsterdam.

201810011/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 november 2018 in zaak nr. 15/3105 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam als rechtsopvolger van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Amsterdam Zuid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 mei 2014 heeft het college Woningbouwvereniging de Alliantie gelast om voorzieningen te treffen in het pand op het perceel [locatie] te Amsterdam.
    Bij brief van 3 juni 2014 hebben [appellant A] en [appellant B] bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
    Op 15 februari 2015 hebben [appellant A] en [appellant B] het college in gebreke gesteld en hem erop gewezen dat, indien niet binnen twee weken wordt gereageerd, het college hen een dwangsom verschuldigd is.
    Bij besluit van 18 februari 2015 heeft het college de verschuldigdheid van een dwangsom afgewezen.
    [appellant A] en [appellant B] hebben beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar.
    Bij besluit van 2 juni 2015 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 2 juni 2015 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.J. Stellinga, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant A] en [appellant B] huren van de Alliantie een woning op de tweede verdieping van het pand op het perceel. Een toezichthouder van de gemeente heeft geconstateerd dat de woning gebreken heeft en in een staat verkeert die in strijd is met het Bouwbesluit 2012.
        Het college heeft bij besluit van 26 mei 2014 hierin aanleiding gezien handhavend op te treden. Het heeft de Alliantie gelast enkele overtredingen van het Bouwbesluit 2012 ongedaan te maken.
    Relevante regelgeving
    2.    Artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    […].
    6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
    a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
    b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
    c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
    […]."
    Omschrijving van het geschil
    3.    [appellant A] en [appellant B] kunnen zich met het handhavingsbesluit niet verenigen. Zij hebben daartegen rechtsmiddelen aangewend. Hun bezwaar tegen de last is dat deze niet verstrekkend genoeg is. Zij hebben erop gewezen dat de fundering van het pand in een slechte staat verkeert, zodat het college de Alliantie ook had moeten gelasten de fundering te herstellen.
        Verder stellen [appellant A] en [appellant B] zich op het standpunt dat het college niet tijdig op hun bezwaar heeft beslist. Zij hebben het college op 15 februari 2015 in gebreke gesteld. Volgens [appellant A] en [appellant B] heeft het college niet alsnog binnen twee weken op hun bezwaar beslist, zodat het college hun een dwangsom verschuldigd is.
    De gronden inzake het beroep wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar
    4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank hun beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren daartoe aan dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het college niet onredelijk laat in gebreke hebben gesteld. Volgens hen kent de Awb geen termijn waarbinnen een ingebrekestelling dient plaats te vinden.
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college op 2 juni 2015 alsnog op het bewaar van [appellant A] en [appellant B] heeft beslist en dat zij daarom geen belang meer hebben bij een beoordeling van hun beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Zij heeft in de stelling van [appellant A] en [appellant B] dat het college hun een dwangsom verschuldigd is geen reden gezien voor een ander oordeel, omdat [appellant A] en [appellant B] het college onredelijk laat, namelijk twee en een halve maand nadat de beslistermijn was geëindigd, in gebreke hebben gesteld en het college hun, gelet op artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder a, van de Awb, geen dwangsom verschuldigd is.
    4.2.    Artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat geen dwangsom is verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld.
        In de memorie van toelichting op het voorstel van de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen staat het volgende:
    "De eerste uitzonderingen op de dwangsomregeling is dat geen dwangsom verschuldigd is als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de term «onredelijk» zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen." (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 5.)
        En verder (blz. 13):
    "Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan."
    4.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat de [appellant A] en [appellant B] het college bij brief van 15 februari 2015, derhalve twee en een halve maand na het einde van de beslistermijn, in gebreke hebben gesteld.
        Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is die termijn in dit geval niet dermate lang dat moet worden geoordeeld dat [appellant A] en [appellant B] het college onredelijk laat in gebreke hebben gesteld. De Afdeling betrekt daarbij mede de correspondentie tussen [appellant A] en [appellant B] en het college, waaruit blijkt dat, zoals ook het college ter zitting bevestigde, zij in contact zijn gebleven met het college en zelfs hebben aangedrongen op de verdere behandeling van hun bezwaarschrift.
    4.4.    Niet in geschil is dat het college niet binnen twee weken na de ingebrekestelling op het bezwaar heeft beslist. De Afdeling zal daarom de hoogte van de verbeurde dwangsom vaststellen.
        Die ingebrekestelling moet, nu niet anders is gebleken, worden geacht te zijn ontvangen op 15 februari 2015. De eerste dag dat een dwangsom verschuldigd is, is daarom 2 maart 2015.
        De dwangsom wordt ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb voor ten hoogste 42 dagen verbeurd. Die volledige termijn is verstreken zonder dat het college een besluit heeft genomen, nu dit eerst op 2 juni 2015 is gebeurd. Dit betekent dat het college aan [appellant A] en [appellant B] de ingevolge artikel 4:17 van de Awb maximaal verschuldigde dwangsom verschuldigd is.
        Het betoog slaagt.
    De gronden inzake de opgelegde last onder dwangsom
    5.    [appellant A] en [appellant B] betogen tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onder dwangsom niet rechtsgeldig is, omdat deze niet is ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister en daarom in het Kadaster niet is in te zien. Het enkele feit dat het besluit niet is ingeschreven, maakt dit besluit, wat daar van zij, niet onrechtmatig.
    6.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de werkzaamheden aan de fundering ten onrechte buiten de aanschrijving heeft gelaten. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door haar vermelde rapport van Strackee BV Bouwadviesbureau van 27 januari 2012 geen betrekking heeft op het pand op het perceel waarin zij wonen en niet bij de beoordeling mocht worden betrokken. Zij voeren verder aan dat de rechtbank, door te overwegen dat zij geen contra-expertise hebben overgelegd, ten onrechte voorbij is gegaan aan het rapport van Van Lierop van 27 augustus 2014, waaruit blijkt dat de constructie van het pand in slechte staat verkeert.
    6.1.    In 2012 heeft, in het kader van de vraag of voor het pand een splitsingsvergunning kon worden afgegeven, een onderzoek plaatsgevonden naar de kwaliteit van de houten paalfundering van onder meer het pand op het perceel. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport van Strackee BV Bouwadviesbureau van 27 januari 2012.
        In 23 juni 2014 heeft een bouwkundig onderzoek naar de oorzaak van de scheurvorming in enkele muren in de woning van [appellant A] en [appellant B] plaatsgevonden. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van Strackee BV Bouwadviesbureau van 17 juli 2014.
        Voorts is in opdracht van de Alliantie in 2014 een onderzoek uitgevoerd naar eventuele houtaantasting en vochtoverlast in de kruipruimte. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport van Van Lierop van 27 augustus 2014.
    6.2.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat er geen termen aanwezig zijn om een handhavingstraject tot herstel van de fundering in gang te zetten. Het college heeft daarbij betrokken dat uit het rapport van 17 juli 2014 van Strackee BV Bouwadviesbureau blijkt dat het niet aannemelijk is dat de scheurvorming in de woning van [appellant A] en [appellant B] het gevolg is van zakkingsverschil in de fundering.
        In zijn verweerschrift in beroep heeft het college daarnaast verwezen naar het rapport van 27 januari 2012, waaruit volgens hem blijkt dat de kwaliteit van de fundering in geen geval onder het voorgeschreven niveau van het Bouwbesluit 2012 ligt. Het rapport van 27 augustus 2014 gaat volgens het college niet in op de kwaliteit van de fundering.
    6.3.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de rapporten van 27 januari 2012 en 17 juli 2014 in essentie blijkt dat het niet aannemelijk is dat de scheurvorming in de woning van [appellant A] en [appellant B] wordt veroorzaakt door de (gebrekkige) fundering. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat [appellant A] en [appellant B] geen contra-expertise tegenover deze rapporten hebben gesteld. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college de werkzaamheden aan de fundering terecht buiten de aanschrijving heeft gehouden.
    6.4.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank het rapport van 27 januari 2012 ten onrechte bij haar oordeel heeft betrokken, kan niet worden gevolgd. Het rapport heeft betrekking op verschillende panden. Uit het rapport blijkt niet dat, zoals [appellant A] en [appellant B] aanvoeren, het pand op het perceel waarin zij wonen niet is betrokken bij het onderzoek dat ter plaatse heeft plaatsgevonden. Het door [appellant A] en [appellant B] in beroep overgelegde rapport van 27 augustus 2014 heeft de rechtbank weliswaar ten onrechte niet bij haar oordeel betrokken, maar dit rapport geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Dit rapport heeft geen betrekking op de fundering van het pand, maar op de kruipruimte. Uit het rapport blijkt, net zoals uit de rapporten van 27 januari 2012 en 17 juli 2014, niet dat de staat van de fundering zodanig is dat strijd bestaat met het Bouwbesluit 2012.
        Aangezien er in zoverre geen sprake is van een overtreding van het Bouwbesluit 2012, heeft het college zich terecht onbevoegd geacht in zoverre handhavend op te treden.
        Het betoog faalt.
    Overige gronden
    7.    Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank heeft miskend dat het college het besluit van 2 juni 2015 heeft genomen zonder hen in de gelegenheid te stellen hun standpunten mondeling tijdens een hoorzitting toe te lichten, faalt. Uit de stukken blijkt dat [appellant A] en [appellant B] zijn uitgenodigd voor een hoorzitting en daar ook zijn verschenen. Zij hebben, zo staat in het verslag van de hoorzitting, voordat tot een behandeling van het bezwaar was toegekomen, op eigen initiatief de hoorzitting verlaten, nadat de voorzitter van de Adviescommissie Bezwaarschriften, hun verzoek om de hoorzitting te filmen, afwees.
    8.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank hun ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om het onderzoek ter zitting bij te wonen. Zij voeren daartoe aan dat hoewel de rechtbank aanvankelijk had medegedeeld dat de zitting in december 2018 zou kunnen plaatsvinden, de zitting, hoewel zij hadden aangegeven daarbij niet aanwezig te kunnen zijn, op 30 september 2018 heeft plaatsgevonden. Volgens [appellant A] en [appellant B] heeft de rechtbank de datum opzettelijk zo gekozen dat zij niet aanwezig konden zijn.
    8.1.    Uit de stukken blijkt dat het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2016. Omdat [appellant A] en [appellant B] de behandelende rechter hebben gewraakt, is de zitting geschorst. Op 9 december 2016 is het verzoek om wraking afgewezen.
        De rechtbank heeft partijen vervolgens op 31 januari 2017 bericht dat het beroep op een zitting van dinsdag 4 april 2017 om 9.00 uur zou worden behandeld. Op 6 februari 2017 hebben [appellant A] en [appellant B] de rechtbank verzocht de behandeling ter zitting uit te stellen tot na 3 april 2017, op een maandag, donderdag of vrijdag na 13.00 uur. De rechtbank heeft het verzoek om uitstel toegewezen.
        Bij brief van 11 juli 2017 heeft de rechtbank partijen uitgenodigd voor een zitting op 11 oktober 2017 om 14.35 uur. In verband met ziekte van de rechter heeft de rechtbank partijen bij brief van 20 september 2017 medegedeeld dat de zitting moest worden uitgesteld.
        De rechtbank heeft partijen bij brief van 19 juni 2018 gevraagd hun eventuele verhinderdata voor de periode september-december 2018 mede te delen. [appellant A] en [appellant B] hebben de rechtbank gevraagd de zitting te plannen na 5 december 2018 na 13.00 uur. De rechtbank heeft dit verzoek bij brief van 10 september 2018 afgewezen en [appellant A] en [appellant B] gevraagd om uit twee data voor een zitting te kiezen, namelijk 26 september 2018 en 30 oktober 2018.
        Bij brief van 26 september 2018 heeft de rechtbank partijen uitgenodigd voor een zitting van 30 oktober 2018. In de brief aan [appellant A] en [appellant B] is vermeld dat, omdat de rechtbank geen reactie heeft ontvangen op haar brief van 10 september 2018, zij de zitting heeft ingepland op 30 oktober 2018.
        Bij brieven van 8 oktober 2018 en 18 oktober 2018 hebben [appellant A] en [appellant B] de rechtbank laten weten het daar niet mee eens te zijn. De rechtbank heeft hierin geen aanleiding gezien de zitting uit te stellen.
    8.2.    De voortzetting van het onderzoek ter zitting zou aanvankelijk plaatsvinden op 4 april 2017. De zitting is evenwel verschillende keren, onder meer op verzoek van [appellant A] en [appellant B], uitgesteld. De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank, ondanks de door [appellant A] en [appellant B] opgegeven verhinderdata, de zitting niet heeft kunnen inplannen op 30 oktober 2018. De Afdeling betrekt daarbij dat in de brief van de rechtbank van 19 juni 2018 niet is vermeld dat rekening wordt gehouden met tijdig opgegeven verhinderdata, maar dat daar zoveel mogelijk rekening mee zal worden gehouden en voorts dat de verhindering van [appellant A] en [appellant B] drie volledige maanden betreft zonder dat zij hebben aangegeven waarom zij die drie maanden verhinderd zijn. Gelet op het voorgaande en het belang van een goede rechtspleging, dat met een voortvarende behandeling van zaken is gediend, heeft de rechtbank in redelijkheid kunnen besluiten het beroep op 30 oktober 2018 ter zitting te behandelen.
        Aangezien [appellant A] en [appellant B] genoegzaam in de gelegenheid zijn gesteld ter zitting aanwezig te zijn, bestaat, anders dan zij aanvoeren, geen grond voor het oordeel dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 14 Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) zijn geschonden.
        Het betoog faalt.
    9.    Wat betreft de stelling van [appellant A] en [appellant B] dat het college, de rechtbank, en daarmee de Staat der Nederlanden, ten aanzien van hen hebben gehandeld in strijd met de artikelen 2, 9, 16 en 17 van het IVBPR, de artikelen 5, 8, 13 en 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, overweegt de Afdeling dat deze stelling op geen enkele wijze nader is gemotiveerd. Reeds om die reden kan deze stelling niet leiden tot het ermee beoogde doel.
    10.    Hetgeen [appellant A] en [appellant B] voor het overige hebben aangevoerd, heeft betrekking op de manier waarop medewerkers van de gemeente [appellant A] behandelen, op een eerder verleende splitsingsvergunning en op een eerdere handhavingsprocedures en civiele procedure. In deze procedure kan dat niet aan de orde komen. De Afdeling laat deze gronden daarom buiten bespreking.
    11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing niet-ontvankelijk heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog gegrond verklaren. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de door het college aan [appellant A] en [appellant B] verschuldigde dwangsom vast te stellen op € 1.260,00. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    12.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 november 2018 in zaak nr. 15/3105, voor zover de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing niet-ontvankelijk heeft verklaard;
    III.    verklaart dat bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] verschuldigde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar vast op een bedrag van € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 420,00 (zegge: vierhonderdtwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep en beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Daalder    w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
    473.