ECLI:NL:RVS:2013:BZ1248, Raad van State, 13-02-2013, 201111627/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2009 heeft de burgemeester aan de [exploitant], vergunning verleend ten behoeve van de exploitatie van een café van 65 m² aan de [locatie] te Reuver, een uitbreiding van het café van 37,2 m², een terras bij het café van 24 m² en een terras aan de overzijde van het café van 20 m².

201111627/1/A3.
      Datum uitspraak: 13 februari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te Reuver, gemeente Beesel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 30 september 2011 in zaak nr. 10/480 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    de burgemeester van Beesel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 2009 heeft de burgemeester aan de [exploitant], vergunning verleend ten behoeve van de exploitatie van een café van 65 m² aan de [locatie] te Reuver, een uitbreiding van het café van 37,2 m², een terras bij het café van 24 m² en een terras aan de overzijde van het café van 20 m².
    
    Bij besluit van 15 maart 2010 heeft de burgemeester het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 8 december 2010 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en bepaald dat de burgemeester zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen veertien dagen na verzending van deze tussenuitspraak, kenbaar maakt of gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid de door de rechtbank geconstateerde gebreken te herstellen en de burgemeester, indien hij gebruik maakt van deze mogelijkheid, in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak die gebreken te herstellen, met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft overwogen.
    
    Bij brief van 26 januari 2011 heeft de burgemeester van die gelegenheid gebruik gemaakt.
    
    Bij brief van 24 februari 2011 hebben [appellant] en anderen daarop gereageerd.
    
    Bij tussenuitspraak van 31 maart 2011 heeft de rechtbank de zaak aangehouden en bepaald dat de burgemeester zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen veertien dagen na verzending van deze tussenuitspraak, kenbaar maakt of gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid het door de rechtbank geconstateerde gebrek te herstellen en de burgemeester, indien hij gebruik maakt van deze mogelijkheid, in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak dat gebrek te herstellen, met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft overwogen.
    
    Bij brief van 12 april 2011 heeft de burgemeester te kennen gegeven het gebrek niet te kunnen herstellen.
    
    Bij uitspraak van 30 september 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen tegen het besluit van 15 maart 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven voor zover dat ziet op de verleende vergunning voor het exploiteren van het café, zelf voorziend het besluit van 22 juni 2009 herroepen voor zover daarin aan vergunninghouder een vergunning is verleend voor het exploiteren van een terras aan de overzijde van het café, van een terras bij het café, en van een uitbreiding van het café, aan vergunninghouder een vergunning verleend voor het exploiteren van een terras bij het café met een maximale omvang van 18 m², met inachtneming van de voorschriften zoals die in het herroepen besluit onder de punten 1 tot en met 5 staan vermeld, de aanvraag van de vergunninghouder om een vergunning voor het exploiteren van het terras aan de overzijde van het café, en van de uitbreiding van het café afgewezen en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2012, waar [appellant A] en [appellant C], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. X.P.C. Wijnands, advocaat te Roermond, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 2.3.1.1, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening 2009 Gemeente Beesel (hierna: de Apv) wordt onder een horecabedrijf verstaan: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf worden in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt onder horecabedrijf als bedoeld in het eerste lid mede verstaan: een bij dit bedrijf behorend terras en de andere aanhorigheden.
    
    Ingevolge het derde lid is een terras in de zin van deze paragraaf een buiten de besloten ruimte van de inrichting liggend deel van het horecabedrijf waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 2.3.1.2, eerste lid, is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge het tweede lid weigert de burgemeester de vergunning als bedoeld in het eerste lid indien de vestiging of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid kan de burgemeester, in afwijking van artikel 1.9, de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
    
    Ingevolge het vierde lid houdt de burgemeester bij toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond rekening met het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.
    
    2.    De burgemeester heeft in het besluit van 15 maart 2010 het bezwaar van [appellant] en anderen, dat het terras aan de overzijde van het café en de uitbreiding van het café in strijd zijn met het bestemmingsplan, ongegrond verklaard. Volgens de burgemeester worden dat terras en de uitbreiding op zeer korte termijn planologisch ingepast door een wijziging van het thans geldende bestemmingsplan. Voor een reactie op de overige bezwaargronden heeft de burgemeester verwezen naar zijn verweerschrift in bezwaar van 14 september 2009.
    
    3.    De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, in haar tussenuitspraak van 8 december 2010 overwogen dat de burgemeester met een verwijzing naar zijn verweerschrift in bezwaar er geen blijk van heeft gegeven een afweging te hebben gemaakt van de door [appellant] en anderen aangevoerde belangen in het kader van hun woon- en leefsituatie en het belang van vergunninghouder om [café] te exploiteren. De rechtbank heeft de burgemeester in de gelegenheid gesteld dat gebrek te herstellen.
    
    Bij brief van 26 januari 2011 heeft de burgemeester van die gelegenheid gebruik gemaakt. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat vanaf 2005 tientallen geluidmetingen zijn verricht waarbij, op een enkel geval na, geen overschrijdingen van de geluidgrenswaarden neergelegd in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) zijn geconstateerd. Bovendien zijn in 2009 in opdracht van het college nog vijf onafhankelijke geluidmetingen verricht waarbij evenmin overschrijdingen zijn geconstateerd. [café] veroorzaakt volgens de burgemeester geen ontoelaatbare geluidhinder. Wat betreft de door [appellant] en anderen gestelde ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat en de openbare orde heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat het café is gesitueerd in het centrum van Reuver waar diverse horecabedrijven zijn gevestigd. In de afgelopen jaren zijn bij [café] niet of nauwelijks ongeregeldheden geconstateerd. De door [appellant] en anderen vermelde incidenten kunnen niet alle worden toegerekend aan [café]. De Pastoor Vranckenlaan is bovendien een doorgaande weg waarlangs het uitgaanspubliek naar huis gaat. Volgens de burgemeester worden de openbare orde en de woon- en leefsituatie in de omgeving van [café] niet op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed. De overlast die [appellant] en anderen ervaren weegt minder zwaar dan het belang van de exploitant bij een exploitatievergunning. Zonder exploitatievergunning dient [café] immers te sluiten, aldus de burgemeester.
    
    De rechtbank heeft in haar uitspraak van 30 september 2011 overwogen dat de burgemeester met de brief van 26 januari 2011 het gebrek in het besluit van 15 maart 2010, zoals geconstateerd bij tussenuitspraak van 8 december 2010, heeft hersteld.
    
    4.    Het hoger beroep van [appellant] en anderen richt zich tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 15 maart 2010, voor zover dat ziet op de exploitatie van [café], en de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding.
    
    5.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving en de openbare orde door de exploitatie van [café] niet op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed.
    
    Hiertoe voeren [appellant] en anderen allereerst aan dat de rechtbank heeft miskend dat het café ontoelaatbare geluidhinder veroorzaakt. Tijdens geluidmetingen in de periode 2005-2009 zijn herhaaldelijk overschrijdingen van de geluidgrenswaarden neergelegd in het Activiteitenbesluit geconstateerd. Zij wijzen daartoe op verschillende rapporten waarin die geluidmetingen zijn vastgelegd. Die constateringen hebben ten onrechte niet geleid tot een verbetering van de situatie. Daarnaast volgt uit de laatste geluidmetingen in augustus, september, oktober en november 2009 dat, hoewel toen geen overschrijdingen van de geluidgrenswaarden werden geconstateerd, de geluidhinder wel degelijk waarneembaar was.
    
    Voorts voeren zij aan dat het geluid dat een café zal produceren, ook als dat in overeenstemming met de geluidgrenswaarden is, moet worden meegewogen bij de beoordeling of een café de woon- en leefsituatie in de omgeving op ontoelaatbare wijze aantast. In het licht daarvan verwijzen [appellant] en anderen naar de publicatie 'Night noise guidelines for Europe' uit 2009 van de World Health Organization. Uit die publicatie volgt huns inziens dat de geluidwaarden die zijn gemeten, hoewel deze voldoen aan het Activiteitenbesluit, leiden tot een verstoring van de nachtrust. De burgemeester heeft de geluidhinder onvoldoende meegewogen.
    
    Daarnaast voeren [appellant] en anderen aan dat de aard van een horecabedrijf en het karakter van de desbetreffende straat en wijk dienen te worden meegenomen in de beoordeling. De burgemeester heeft bij zijn beoordeling niet onderkend dat het centrum van Reuver relatief stil is en dat zich daar slechts twee met [café] vergelijkbare horecabedrijven bevinden. Dat de Pastoor Vranckenlaan een doorgaande weg is, kan niet van doorslaggevende betekenis zijn, nu bijna iedere weg in het centrum is aan te merken als een doorgaande weg. Tevens heeft de burgemeester ten onrechte niet in ogenschouw genomen dat het café en het terras zeven dagen per week geopend zijn tot 02.00 uur en dat de slaapkamers van [appellant] en anderen direct grenzen aan het café en het terras.
    
    Verder voeren [appellant] en anderen aan dat de burgemeester ten onrechte heeft gesteld dat in de afgelopen jaren niet of nauwelijks verstoringen van de openbare orde noch inbreuken op hun persoonlijke levenssfeer zijn geconstateerd. Zij wijzen hierbij op tien incidenten die zich in de periode 2007-2011 hebben voorgedaan, waarbij door bezoekers van [café] onder meer door hun brievenbus zou zijn geürineerd, bedreigingen zouden zijn geuit en langdurig op de deurbel zou zijn gedrukt. Deze incidenten zijn op grond van artikel 431 van het Wetboek van Strafrecht strafbaar en op grond van artikel 5:37 van het Burgerlijk Wetboek onrechtmatig. Deze inbreuken op hun persoonlijke levenssfeer zijn bovendien, krachtens artikel 10 van de Grondwet, artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede artikel 17 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, aan te merken als verstoringen van de openbare orde, aldus [appellant] en anderen.
    
    De rechtbank heeft ten slotte miskend dat het besluit van 15 maart 2010 onzorgvuldig is voorbereid en disproportioneel is, nu de nadelige gevolgen in onevenredige verhouding staan tot het met het besluit te dienen doel. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat de burgemeester heeft nagelaten op grond van artikel 16 van de Wet publieke gezondheid advies in te winnen.
    
    5.1.    Bij de besluitvorming omtrent de aanvraag van een vergunning voor de exploitatie van een café moet worden beoordeeld of de situering van een café op de beoogde plaats inbreuk maakt op de te beschermen woon- en verblijfskwaliteit van die plaats of in het gebied waartoe die plaats behoort. Bij die beoordeling is het toegelaten geluidniveau een gegeven; er zal vanuit moeten worden gegaan dat het café aan de gestelde milieunormen voldoet. Dit laat evenwel onverlet dat de burgemeester bij het nemen van een besluit op een aanvraag om een exploitatievergunning op grond van artikel 2.3.1.2 van de Apv moet afwegen of een café op de betrokken locatie toelaatbaar is, gelet op de kwaliteit van het woon- en leefmilieu aldaar. De burgemeester mag bij die afweging betrekken het karakter van de omgeving waar het café wordt gevestigd, evenals de uitstraling van het café in zijn totaliteit op die omgeving. Het geluid, voor zover dit valt binnen de volgens de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling van een café in zijn totaliteit op de omgeving en moet in aanmerking worden genomen bij de te verrichten beoordeling of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat door een exploitatievergunning niet te zeer wordt aangetast.
    
    Hetgeen [appellant] en anderen hebben gesteld met betrekking tot de gemeten overschrijdingen van de geluidgrenswaarden en hun bezwaren tegen de manier waarop de vijf metingen in 2009 zijn uitgevoerd, kan derhalve niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 15 maart 2010 in stand heeft gelaten, nu een overschrijding van de geluidgrenswaarden dan wel incorrect uitgevoerde metingen, wat daar verder van zij, geen omstandigheden zijn die bij de besluitvorming of voor [café] in redelijkheid een exploitatievergunning kon worden verleend, mochten worden betrokken. In dat licht was de rechtbank, anders dan [appellant] en anderen menen, niet gehouden een rapport van 14 oktober 2010 van een geluidsonderzoek, opgemaakt door Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs, in haar overwegingen te betrekken. Het staat [appellant] en anderen evenwel vrij om een verzoek om handhaving in te dienen, indien zij van mening zijn dat door [café] bepaalde geluidnormen worden overschreden.
    
    5.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving en de openbare orde door verlening van de exploitatievergunning niet op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed. De rechtbank heeft daartoe terecht overwogen dat de burgemeester bij zijn beoordeling in aanmerking heeft mogen nemen dat het café gesitueerd is in het centrum van Reuver waar meer horecabedrijven zijn gevestigd en dat het café is gelegen aan een doorgaande weg waarlangs 's nachts het uitgaanspubliek naar huis gaat. Dat het centrum van Reuver relatief stil is en dat zich in de omgeving slechts twee vergelijkbare horecabedrijven bevinden, leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het centrum een zodanig stil karakter heeft dat een exploitatievergunning voor een café reeds daarom zou moeten worden geweigerd. Dat de horecabedrijven die zich in de omgeving bevinden niet allemaal vergelijkbaar zijn met [café] doet aan het karakter van de omgeving noch aan het standpunt dat een café past in die omgeving, in dit geval af. Bovendien heeft de burgemeester te kennen gegeven dat zich in de afgelopen jaren niet of nauwelijks ongeregeldheden hebben voorgedaan. De Afdeling ziet geen reden hieraan te twijfelen. De incidenten die door [appellant] en anderen zijn beschreven, zijn immers niet gestaafd met objectief bewijs, zoals getuigenverklaringen of politierapporten. Reeds daarom kan niet worden vastgesteld dat deze aan [café] of zijn bezoekers kunnen worden toegerekend. Dat de incidenten strafbaar en onrechtmatig zijn dan wel een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van [appellant] en anderen vormen, kan reeds daarom niet leiden tot het oordeel dat [café] de woon- en leefsituatie in de omgeving of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt. Aannemelijk is dat [appellant] en anderen geluidsoverlast ervaren, vooral omdat hun slaapkamers direct grenzen aan het café en het terras die iedere dag tot 02.00 uur open zijn. Zij hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat de geluidsoverlast die zij ervaren een zodanige invloed heeft op de uitstraling van [café] in zijn totaliteit op de woon- en leefsituatie in de omgeving dan wel op de openbare orde, dat de burgemeester niet in redelijkheid de vergunning heeft kunnen verlenen.
    
    Gelet op voormelde feiten en omstandigheden heeft de rechtbank eveneens terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het belang van [appellant] en anderen minder zwaar heeft kunnen achten dan het belang van de exploitant bij de exploitatievergunning. De burgemeester heeft zich bij die beoordeling op het standpunt mogen stellen dat de overlast die [appellant] en anderen ervaren niet zwaarder weegt dan de belangen van de exploitant, die zonder een exploitatievergunning [café] zou moeten sluiten.
    
    Het betoog faalt.
    
    5.3.    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de burgemeester op grond van de Wet publieke gezondheid advies had moeten inwinnen met betrekking tot de effecten van [café] op hun gezondheid, faalt dit eveneens. Die wet bevat geen regels omtrent de effecten op de gezondheid van omwonenden bij verlening van een exploitatievergunning voor een horecabedrijf en is derhalve in dit geval niet van toepassing.
    
    6.    Ten slotte betogen [appellant] en anderen dat de rechtbank hun ten onrechte geen schadevergoeding heeft toegekend. Zij voeren daartoe aan dat zij immateriële schade lijden door de voortslepende procedures. Daarnaast wijzen zij op de verstoring van hun nachtrust en de als gevolg daarvan ontstane gezondheidsschade.
    
    6.1.    Voor het antwoord op de vraag of [appellant] en anderen schade hebben geleden die in aanmerking komt voor vergoeding, zoekt de Afdeling aansluiting bij artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek, waarin is bepaald, voor zover hier van belang, dat een benadeelde voor nadeel dat niet bestaat uit vermogensschade, recht heeft op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien die benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat een dergelijke situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Klein
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2013
    
    176-730.