ECLI:NL:RVS:2015:3138, Raad van State, 07-10-2015, 201409962/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2013 heeft de minister [appellant sub 2] een boete opgelegd van € 24.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    201409962/1/V6.
    Datum uitspraak: 7 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    2. [appellant sub 2], gevestigd te [plaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 oktober 2014 in zaak nr. 14/3635 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2013 heeft de minister [appellant sub 2] een boete opgelegd van € 24.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 14 mei 2014 heeft de minister het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 oktober 2014 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 mei 2014 vernietigd voor zover daarbij het bedrag van de boete is vastgesteld op € 24.000,00, de boete vastgesteld op € 12.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 mei 2014 voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. G.A.A.M. Zwagemakers, mr. J.J.A. Huisman en mr. J.A. Hofsteenge, allen werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW), en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. M.L. Dingemans, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij.
    
    Ingevolge Bijlage VII "Lijst bedoeld in artikel 23 van de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen, Roemenië" (PB 2005 L157), onderdeel 1, punt 1, is wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Richtlijn 96/71/EG (PB 1997 L18) tussen Roemenië en Nederland, artikel 45 van het VWEU slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
    
    Ingevolge punt 2 zullen de huidige lidstaten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Roemenië, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Roemeense onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding van Roemenië.
    
    Ingevolge punt 5 mag een lidstaat die aan het einde van de in punt 2 bedoelde periode van vijf jaar de nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen handhaaft, in geval van ernstige verstoringen van zijn arbeidsmarkt of het dreigen daarvan en na kennisgeving aan de Commissie deze maatregelen tot aan het einde van het zevende jaar na de datum van toetreding van Roemenië blijven toepassen.
    
    Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage VII het recht op het vrij verkeer van werknemers, zoals neergelegd in artikel 45 van het VWEU, tijdelijk te beperken en heeft door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 januari 2014 gehandhaafd (Kamerstukken II 2011/12, 29 407, nr. 132).
    
    Op dit geding is de Wav van toepassing zoals deze luidde tot 1 april 2014.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
    
    Ingevolge het tweede lid verhoogt de op grond van artikel 19a, eerste lid, aangewezen ambtenaar de op te leggen boete met 100% van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het zesde lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
    
    Ingevolge het zesde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2013 (hierna: de Beleidsregel) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de Beleidsregel is gevoegd.
    
    In de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 12.000,00 per persoon per overtreding gesteld.
    
    2. Het door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 21 oktober 2013 houdt in dat in de periode van 15 april 2013 tot en met 1 mei 2013 een vreemdeling van Roemeense nationaliteit (hierna: de vreemdeling) werkzaamheden verrichtte in de huishouding van het hotel van [appellant sub 2], gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Het UWV Werkbedrijf heeft voor de geconstateerde werkzaamheden geen tewerkstellingsvergunning verleend.
    
    Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat de in de bij de Beleidsregel behorende Tarieflijst opgenomen verhoging van het boetenormbedrag van € 8.000,00 naar € 12.000,00 als zodanig onevenredig is.
    
    3.1. Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (hierna: de WAHSS) op 1 januari 2013 (Stb. 2012, 462) heeft de minister de beleidsregels voor boeteoplegging bij overtreding van de Wav opnieuw vastgesteld en neergelegd in de Beleidsregel. Hierbij heeft hij het boetenormbedrag voor een eerste overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav van € 8.000,00 uniform verhoogd naar € 12.000,00.
    
    Gelet op de memorie van toelichting bij de WAHSS is één van de doelstellingen van deze wet om overtredingen door bedrijven van de arbeidswetten streng aan te pakken en bij te dragen aan eerlijke concurrentie tussen werkgevers. De regering wil duidelijk maken dat er geen plaats is voor bedrijven die de wettelijke normen inzake arbeidsomstandigheden en arbeidsverhoudingen niet na willen leven en wil met het aangescherpte sanctiebeleid een effectieve invulling geven aan het zero-tolerancebeleid voor werkgevers die herhaaldelijk de arbeidswetten overtreden. De regering acht overtreding van de Wav een ernstige vorm van arbeidsmarktfraude waarbij de werkgever oneigenlijk financieel gewin behaalt ten koste van de positie van de werknemer (Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 3, p. 15). In de nota van 15 juni 2012 naar aanleiding van het verslag van de vaste commissie voor SZW over de WAHSS staat dat ondanks uitgebreide voorlichting over de wetgeving een deel van de werkgevers de wetgeving blijft overtreden. Volgens de regering is de tot nu toe gehanteerde sanctie kennelijk niet meer afschrikwekkend genoeg. Volgens haar zijn hogere boetes nodig en dragen deze bij aan het verder terugdringen van malafide gedrag (Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 6, p. 24). In dit verband wijst de minister in zijn nader rapport naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de WAHSS op de uitkomsten van de evaluatie van de op 1 januari 2005 ingevoerde bestuurlijke boete in de Wav (Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 4, p. 5). Deze evaluatie laat zien dat, naast andere factoren, zwaardere sancties in de Wav hebben bijgedragen aan een aanzienlijke daling van het percentage overtredingen, aldus de minister. In de nota van 18 september 2012 naar aanleiding van het verslag van de vaste commissie voor SZW van de Eerste Kamer over de WAHSS (Kamerstukken I 2012/13, 33 207, nr. C, p. 3 en 4) staat daarover het volgende: "Bij de invoering van de bestuursrechtelijke handhaving in 2005 zijn de boetes voor illegale tewerkstelling in Nederland fors verhoogd, namelijk van ongeveer € 1.000,00 tot € 8.000,00 per illegaal tewerkgestelde werknemer. Uit een evaluatieonderzoek is gebleken dat deze forse verhoging van de boetenormbedragen heeft bijgedragen aan de daling van de illegale tewerkstelling in de periode 2005 (bij 26 procent van de controles werd illegale tewerkstelling geconstateerd) tot 2009 (16 procent). Ook de resultaten van hercontroles wijzen daarop. In 2004 overtrad 30 procent van de werkgevers bij wie eerder al een overtreding was geconstateerd de wet opnieuw, in 2008 was dat percentage gedaald tot 18 procent. Sinds 2009 is echter sprake van een stabilisatie van het percentage geconstateerde overtredingen. Kennelijk is er een groep hardnekkige malafide werkgevers die zich niet laat afschrikken door de huidige boetes of voor wie illegale tewerkstelling ondanks de boete nog altijd lonend lijkt te zijn. Met het oog op deze groep heeft de regering besloten het sanctiebeleid verder aan te scherpen in de verwachting dat dit opnieuw zal bijdragen aan een daling van het aantal overtredingen. Voorts wil de regering met de strengere aanpak de maatschappelijke norm bevestigen dat misbruik fors bestraft moet worden."
    
    3.2. De Afdeling acht, gelet op het vorenstaande, het boetenormbedrag van € 12.000,00 als bovengrens niet onredelijk voor de door de minister beoogde groep van hardnekkige malafide rechtspersonen of daarmee gelijk te stellen werkgevers als hiervoor bedoeld. Dit boetenormbedrag is echter dusdanig hoog dat de minister, uit een oogpunt van evenredigheid, zijn beleid op het punt van het aan te houden boetenormbedrag had moeten differentiëren voor werkgevers die niet tot voormelde groep behoren. Door het verhoogde boetenormbedrag van € 12.000,00 uniform toe te passen, heeft hij dat niet gedaan. Voor zover de minister in de toelichting bij de Beleidsregel en ter zitting bij de Afdeling heeft uiteengezet dat hij, gezien artikel 19d, eerste lid van de Wav, bij het bepalen van het boetenormbedrag van € 12.000,00 aansluiting heeft gezocht bij de verhoging van de vijfde boetecategorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, en het percentage van de verhoging van het boetenormbedrag daarop heeft afgestemd, kan dit niet tot het door hem beoogde doel leiden, omdat dit niet afdoet aan de zowel in het strafrecht als het punitieve bestuursrecht bestaande noodzaak de hoogte van de sanctie af te stemmen op de persoon van de overtreder. Los daarvan gaat deze vergelijking met het strafrecht niet op, nu het boetenormbedrag in de Beleidsregel is opgenomen als uitgangspunt waarvan alleen onder bijzondere, in de Beleidsregel genoemde, omstandigheden kan worden afgeweken terwijl de maximale boete in de strafrechtspleging niet geldt als uitgangspunt maar uitsluitend als een bovengrens voor de strafoplegging door de rechter. De Afdeling neemt in dit verband verder in aanmerking dat de verhoging van het boetenormbedrag voor overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wmm) de minister wel aanleiding heeft gegeven om uit een oogpunt van evenredigheid het stelsel van boeteoplegging in de Beleidsregel bestuurlijke handhaving Wmm te herijken en te komen tot een fijnmaziger boetesysteem (Stcrt. 2012, nr. 25532).
    
    Gelet op het voorgaande is de Beleidsregel in zoverre onredelijk. Zolang de minister het gebrek aan nadere differentiatie in de Beleidsregel niet heeft hersteld, ziet de Afdeling aanleiding de minister te houden aan het in de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2012 neergelegde boetenormbedrag van € 8.000,00, dat de Afdeling als zodanig niet onredelijk heeft bevonden. Het ligt op de weg van de minister om het in de bij de Beleidsregel behorende Tarieflijst vastgestelde boetenormbedrag nader te bezien en daarbij te komen tot een stelsel dat voldoende gedifferentieerd is om te kunnen leiden tot oplegging van een boete, die in het desbetreffende geval als evenredig is aan te merken. Bij een dergelijk stelsel moet onder meer worden gedacht aan het opstellen van verschillende boetenormbedragen voor verschillende categorieën werkgevers en het in de brief van de minister aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 26 mei 2014 vervatte voornemen om in de Wav een waarschuwingsbevoegdheid op te nemen (Kamerstukken II 2013/14, 17 050, nr. 474, p. 8), zoals de minister in de Beleidsregel bestuurlijke handhaving Wmm al heeft gedaan.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank bij haar beoordeling ten onrechte is uitgegaan van het in de Beleidsregel opgenomen en door de minister gehanteerde boetenormbedrag van € 12.000,00. Dat zij aanleiding heeft gezien de door de minister op basis van dat bedrag berekende boete te matigen, doet daaraan niet af.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Hoger beroep van de minister
    
    4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte in het samenstel van feiten en omstandigheden aanleiding heeft gezien om wegens een verminderde mate van verwijtbaarheid de boete met 50% te matigen. Hierbij heeft de rechtbank volgens de minister ten onrechte van belang geacht dat [appellant sub 2] een controlesysteem hanteert, aangezien het door [appellant sub 2] ingevoerde protocol onvoldoende waarborgen biedt om overtredingen van de Wav te voorkomen. Niet is gebleken dat de identiteitscontrole conform het stappenplan verificatieplicht van het Ministerie van SZW werd verricht. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte in aanmerking genomen dat de overtreding plaatsvond in een drukke periode, aangezien een dergelijke periode voorzienbaar is. Bovendien vormt het begaan van een overtreding van de Wav geen redelijk alternatief voor bedrijfsmatige problemen. Verder betoogt de minister dat [appellant sub 2] onvoldoende heeft gecontroleerd of voor de vreemdeling een tewerkstellingsvergunning was vereist. De vreemdeling heeft een Roemeens paspoort overgelegd, zodat [persoon B], hoofd van de huishoudelijke dienst en verantwoordelijk voor het aannemen van huishoudelijk personeel, had kunnen en moeten weten dat de vreemdeling de Roemeense nationaliteit heeft. Voorts heeft [persoon B] in dit geval niet samen met de vreemdeling het indiensttredingsformulier ingevuld en dit formulier ook niet zorgvuldig gecontroleerd. Algemeen directeur [persoon A] en Verdoorn, hoofd Finance en Control op het hoofdkantoor, hebben dit evenmin gedaan, aldus de minister.
    
    4.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht de hoogte van de boete afstemmen op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en op de ernst van de overtreding. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, zesde lid, van de Wav, heeft de minister de Beleidsregel vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Ook bij de toepassing van de Beleidsregel en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    4.2. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    4.3. Uit het door [appellant sub 2] bij haar beroepschrift overgelegde overzicht volgt dat haar personeelsbestand voor 23% bestaat uit vreemdelingen, afkomstig uit tien verschillende landen. In beroep heeft [appellant sub 2] betoogd dat zij na de constatering van een eerdere overtreding op 1 juni 2011 met betrekking tot de tewerkstelling van drie Bulgaarse vreemdelingen, waarvoor de minister haar bij besluit van 17 februari 2012 een boete heeft opgelegd, een controlesysteem heeft vastgesteld ter voorkoming van een nieuwe overtreding van de Wav. Zo heeft zij een protocol opgesteld waarin is vermeld welke regels er in Nederland gelden voor het aannemen van personeel uit andere landen. Hiervan nemen alle leidinggevenden kennis. Daarnaast wordt aan de sollicitanten naast een indiensttredingsformulier een informatie- en verklaringsformulier verstrekt met informatie over de arbeidsregels die in Nederland gelden en het tewerkstellingsvergunningvereiste. Voorts staat daarin dat de sollicitant moet melden indien hij of zij gelet op deze regels niet bij [appellant sub 2] werkzaam mag zijn. Alvorens een arbeidsovereenkomst wordt aangeboden, controleert eerst [persoon B] het door de sollicitant ingevulde indiensttredingsformulier en vervolgens Verdoorn. Volgens [appellant sub 2] is dit systeem effectief gebleken, nu [persoon B] sinds 2011 in tien gevallen tijdig heeft kunnen ingrijpen. In dit verband wijst zij op een e-mail van [persoon A], waaruit volgt dat [persoon B] bij twijfel advies vraagt aan [persoon A], die op zijn beurt advies inwint bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Slechts in het thans aan de orde zijnde, specifieke, geval is over het hoofd gezien dat voor de tewerkstelling van de vreemdeling een tewerkstellingsvergunning was vereist. Dit komt doordat [persoon B] wegens de drukke periode meer personeel wilde inplannen en ontdekte dat zij door vakanties en ziekte personeel tekort kwam. Daarom heeft zij nieuw personeel aangenomen zonder het door de vreemdeling ingevulde indiensttredingsformulier te controleren. Voorts zijn de formulieren van de nieuwe personeelsleden wegens de drukte eerst in de week van 22 april 2013 naar het hoofdkantoor gestuurd. Wegens zijn vakantie kon Verdoorn eerst in de week van 6 mei 2013 van de formulieren kennisnemen en constateren dat voor de vreemdeling een tewerkstellingsvergunning was vereist. Toen had de controle door de arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW reeds plaatsgevonden.
    
    4.4. In het samenstel van voormelde feiten en omstandigheden, waarbij met name in aanmerking wordt genomen dat [appellant sub 2] na de eerdere overtreding in 2011 een systeem ter controle van de identiteit van sollicitanten heeft geïntegreerd in haar werkproces dat tot doel heeft nieuwe overtredingen van de Wav te voorkomen en dat zij sinds de invoering van dit controlesysteem slechts één keer bij haar controle, namelijk met betrekking tot de tewerkstelling van de vreemdeling, heeft gefaald, heeft de rechtbank op zichzelf terecht grond gezien voor het oordeel dat de overtreding [appellant sub 2] in verminderde mate valt te verwijten en derhalve aanleiding bestaat voor matiging van de opgelegde boete. De minister heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat het controlesysteem van [appellant sub 2] dezelfde waarborgen biedt om overtreding van de Wav te voorkomen als het stappenplan verificatieplicht van het Ministerie van SZW. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het controlesysteem een grote verantwoordelijkheid bij de in dienst tredende werknemer legt, terwijl het de verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav is om bij aanvang van de arbeid na te gaan of aan de voorschriften van die wet wordt voldaan. Voorts is niet gebleken dat [appellant sub 2] identiteitsbewijzen conform voormeld stappenplan controleert. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte aanleiding gezien om de boete te matigen met 50%.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. Het hoger beroep van de minister is evenzeer gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 14 mei 2014 toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
    
    6. Gelet op hetgeen onder 4.4 is overwogen over het door [appellant sub 2] ingevoerde controlesysteem, acht de Afdeling een matiging van de opgelegde boete wegens een verminderde mate van verwijtbaarheid met 25% passend en geboden.
    
    7. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de overige door [appellant sub 2] aangevoerde omstandigheden geen grond bieden voor een verdergaande matiging van de opgelegde boete. Daartoe is van belang dat [appellant sub 2] eerder is beboet wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en dat met de tewerkstelling van de vreemdeling verscheidene doelstellingen van de Wav zijn doorkruist.
    
    Dat voor het laten verrichten van arbeid in Nederland door Roemeense onderdanen sinds 1 januari 2014 geen tewerkstellingsvergunning meer is vereist, levert geen grond voor een verdergaande matiging van de boete op. Dat dit vergunningsvereiste is vervallen, is gelegen in de omstandigheid dat het uit hoofde van het overgangsregime dat is neergelegd in Bijlage VII, slechts een tijdelijk karakter had, en betekent niet dat het inzicht van de wetgever over de strafwaardigheid van de geconstateerde overtreding is gewijzigd.
    
    De stelling van [appellant sub 2] dat de overtreding van korte duur was, noopt ook niet tot verdergaande matiging, reeds omdat de overtreding heeft plaatsgevonden gedurende enkele weken, in de periode van 15 april 2013 tot 1 mei 2013, zodat geen sprake is van marginale arbeid.
    
    8. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 14 mei 2014 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het besluit van 16 december 2013 herroepen. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door, gelet op het onder 3.2 overwogene en artikel 19d, tweede lid, van de Wav, uit te gaan van een boetenormbedrag van € 8.000,00, dat wegens recidive met 100% wordt verhoogd tot € 16.000,00. Gelet op het onder 6 en 7 overwogene wordt de boete vervolgens gematigd met 25% tot een bedrag van € 12.000,00.
    
    9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 oktober 2014 in zaak nr. 14/3635;
    
    IV. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 mei 2014, kenmerk WBJA/JA-WAV/1.2014.0155.001/BOB;
    
    VI. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 december 2013, kenmerk 071306104/03;
    
    VII. bepaalt dat het bedrag van de aan [appellant sub 2] opgelegde boete wordt vastgesteld op € 12.000,00 (zegge: twaalfduizend euro);
    
    VIII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    IX. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
    
    w.g. Parkins-de Vin w.g. Groeneweg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2015
    
    32-800.