ECLI:NL:RVS:2015:858, Raad van State, 18-03-2015, 201409054/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2014 heeft de burgemeester van Den Haag een sluiting voor de duur van twaalf maanden bevolen van de horeca-inrichting op het perceel [locatie] te Den Haag (hierna: de horeca-inrichting). Bij datzelfde besluit heeft de burgemeester de op 8 augustus 2012 verleende exploitatievergunning ten behoeve van de exploitatie van de horeca-inrichting ingetrokken.

201409054/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de burgemeester van Den Haag,
    2. [appellant sub 2], wonend te Den Haag,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 2 oktober 2014 in zaak nr. 14/7511 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de burgemeester van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 februari 2014 heeft de burgemeester van Den Haag een sluiting voor de duur van twaalf maanden bevolen van de horeca-inrichting op het perceel [locatie] te Den Haag (hierna: de horeca-inrichting). Bij datzelfde besluit heeft de burgemeester de op 8 augustus 2012 verleende exploitatievergunning ten behoeve van de exploitatie van de horeca-inrichting ingetrokken.
    
    Bij besluit van 19 juni 2014 heeft de burgemeester van Den Haag het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 oktober 2014 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het ziet op de intrekking van de exploitatievergunning, het besluit van 3 juli 2014 (lees: 19 juni 2014) in zoverre vernietigd en het besluit van 10 februari 2014 in zoverre herroepen. De voorzieningenrechter heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2015, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.M.A. Demetriadis en mr. R.W.I. Alkema, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.L. Baar, advocaat te Den Haag zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 13b van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Op lijst II is opgenomen:
    
    - Hennep: elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uitzondering van de zaden.
    
    1.1. Ingevolge artikel 2:28, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: Apv), is het, behoudens het bepaalde in artikel 2:28B, verboden een horeca-inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge het vierde lid is de vergunning in de horeca-inrichting aanwezig.
    
    Ingevolge artikel 2:28C, eerste lid, weigert de burgemeester de exploitatievergunning of trekt hij deze in indien:
    
    (…);
    
    b. de ondernemer of de leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is;
    
    (…).
    
    Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien:
    
    a. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed;
    
    b. de ondernemer of de leidinggevende het bij of krachtens de bepalingen in deze paragraaf geregelde overtreedt;
    
    c. aannemelijk is dat de ondernemer of de leidinggevende betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit de horeca-inrichting, die gevaar kunnen veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting,
    
    d. de ondernemer of de leidinggevende strafbare feiten pleegt in de horeca-inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn horeca-inrichting strafbare feiten worden gepleegd;
    
    (…);
    
    f. zich in of vanuit de horeca-inrichting anderszins feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het geopend blijven van de horeca-inrichting gevaar kan veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting;
    
    (…).
    
    Ingevolge het derde lid houdt de burgemeester bij de toepassing van de in het tweede lid bedoelde gronden rekening met:
    
    a. het karakter van de straat en van de wijk waarin de horeca-inrichting is gelegen of zal komen te liggen;
    
    b. de aard van de horeca-inrichting;
    
    c. de spanning waaraan het woon- of leefklimaat ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de horeca-inrichting;
    
    d. de wijze van bedrijfsvoering van de ondernemer of leidinggevende van de horeca-inrichting in deze of in andere horeca-inrichtingen.
    
    Ingevolge artikel 2:33, eerste lid, is het verboden een horeca-inrichting voor bezoekers geopend te hebben zonder dat de ondernemer of leidinggevende in de horeca-inrichting aanwezig is.
    
    Ingevolge het tweede lid zijn de ondernemer en de leidinggevende verplicht er voortdurend op toe te zien dat in de horeca-inrichting en/of buiten de horeca-inrichting doch in directe relatie daarmee, geen strafbare feiten plaatsvinden.
    
    1.2. De burgemeester voert beleid dat is neergelegd in ‘de Toekomstvisie Horeca 2010-2015’ (hierna: het beleid). In Deel 4 ‘Handhavingsprotocol horeca (exploitatie, drugs, alcohol en speelautomaten)’ is onder meer het volgende opgenomen:
    
    "3. Bestuurlijke maatregel
    
    De mate en vorm waarin in een concreet geval repressief bestuursrechtelijk wordt opgetreden geeft in het algemeen uitdrukking aan de elementen: ernst, recidive, onveiligheid, verstoring openbare orde en onomkeerbaarheid. Deze elementen zijn terug te vinden in het schematische handhavingsprotocol.
    
    (…).
    
    Verantwoordelijkheid ondernemer / sluiting inrichting
    
    Belangrijk uitgangspunt bij handhaving is dat de horecaondernemer in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de handhaving van de orde in zijn zaak en in de directe omgeving daarvan. Een inrichting wordt gesloten als door een incident de openbare orde of het woon- en leefklimaat in of rond een inrichting is aangetast. Ook andere in de APV opgenomen gronden of de in artikel 13b Opiumwet genoemde gevallen kunnen leiden tot het sluiten van een inrichting. Een inrichting wordt (voor onbepaalde tijd) gesloten als door de aard van de incidenten moet worden gevreesd voor herhaling. Een exploitatievergunning wordt doorgaans ingetrokken indien naar aanleiding van een incident het vertrouwen in de exploitant is weggevallen. Op iedere exploitant rust een zorgplicht voor een goede exploitatie. Deze zorg kan een exploitant alleen worden toevertrouwd als de verwachting bestaat dat exploitatie mogelijk is zonder dat hierdoor de openbare orde en het woon- en leefklimaat worden aangetast.
    
    Daarbij geldt dat de exploitant in beginsel verantwoordelijk is voor hetgeen in zijn inrichting gebeurt. Het risico dat de inrichting wordt gesloten indien zich daarin ernstige wanordelijkheden voordoen, is inherent aan de bedrijfsvoering. Ingeval van een ernstig incident, waarbij er sprake is van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat kan de burgemeester besluiten de horeca-inrichting direct voor een periode van maximaal veertien dagen te sluiten, de zogenaamde spoedsluiting. Een sluiting kan uiteraard ook gepaard gaan met het intrekken van de vergunning. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als naast de aantasting van het woon en leefklimaat ook sprake is van verwijtbaar handelen van de exploitant.
    
    (…).
    
    Het achtereenvolgens plegen van verschillende in dit protocol genoemde overtredingen kan leiden tot het overslaan van bepaalde beschreven stappen in de overheidsreactie op afzonderlijke overtredingen. Wanneer een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd wordt ingetrokken, zal tevens worden beoordeeld of ook de andere (exploitatie)vergunningen van dezelfde exploitanten moeten worden ingetrokken. Beoordelingscriterium hierbij is of de burgemeester van oordeel is dat het slechte levensgedrag van de exploitant ook op de exploitatie van de andere inrichtingen een slechte invloed heeft.
    
    (…).
    
    Handel in drugs
    
    (…).
    
    Het wordt de exploitant van een reguliere horeca-inrichting zeer zwaar aangerekend wanneer er in een dergelijke inrichting softdrugs worden aangetroffen en/of vanuit de inrichting illegale verkoop van softdrugs dan wel handel in softdrugs plaatsvindt."
    
    Reguliere horeca-inrichtingen
    
    Overtredingen Toezichthouder Gemeente Andere diensten
    
    Overtreden artikel 13b van de Opiumwet (verkoop, aflevering of verstrekking, dan wel het daartoe aanwezig zijn, van een middel zoals genoemd in lijst I of II bij de Opiumwet).
    
    Het betreft hier de aanwezigheid van een handelshoeveelheid of van handel. - Inbeslagname (verbaliseren);
    
    - Dossier gemeente tbv bestuurlijke maatregel. Bij acute noodzaak volgt direct sluiting op grond van artikel 2 Politiewet tot het moment APV-sluiting is geëffectueerd.
    
    1e keer: Toepassen bestuursdwang (bevel tot sluiten inrichting voor de duur van 3, 6 of 12 maanden).
    
    2e keer: Exploitatievergunning intrekken en toepassen bestuursdwang (bevel tot sluiten van de inrichting voor onbepaalde tijd). OM vervolgt cf richtlijn
    
    2. De burgemeester heeft in zijn besluit van 10 februari 2014 overwogen dat de politie op 3 april 2013 heeft geconstateerd dat de horeca-inrichting was geopend voor bezoekers zonder dat de ondernemer of de leidinggevende in de horeca-inrichting aanwezig was, waarvoor aan [appellant sub 2] een waarschuwing is uitgereikt. Verder volgt uit een rapportage en onderliggende processen-verbaal dat de politie op 29 november 2013 in de horeca-inrichting een handelshoeveelheid verdovende middelen heeft aangetroffen. Bij binnenkomst werd een hennepgeur geroken en zijn meerdere dozen met lange vloeitjes en tipjes aangetroffen. In de achtertuin van de horeca-inrichting is in een koeler een draagtas met verkruimelde hennep aangetroffen met een totaal nettogewicht van 107,5 gram. De politie heeft verder geconstateerd dat geen leidinggevende in de horeca-inrichting aanwezig was. Wel aanwezig was [appellant sub 2]. Na fouillering werd in zijn broekzak een grote stapel bankbiljetten aangetroffen met een totale waarde van € 1.585,00, waarover [appellant sub 2] verklaarde dat het geld bestemd was voor het opknappen van zijn huis. Tot slot heeft de politie geconstateerd dat geen vergunning in de horeca-inrichting aanwezig was.
    
    Hoewel het uitgangspunt op grond van het beleid een sluiting voor zes maanden is, rechtvaardigen de feiten en omstandigheden in dit geval een sluiting van twaalf maanden, aldus de burgemeester. Volgens de burgemeester is aannemelijk dat [appellant sub 2] betrokken is bij de handel in softdrugs vanuit de horeca-inrichting. Daarnaast is drie maal, namelijk op 3 april 2013, 29 november 2013 en 14 januari 2014, geconstateerd dat de horeca-inrichting was geopend, terwijl de leidinggevende niet aanwezig was en kon de vergunning niet worden getoond.
    
    Daarnaast heeft de burgemeester overwogen dat [appellant sub 2], nu aannemelijk is dat hij is betrokken bij handel in softdrugs vanuit de horeca-inrichting, in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester stelt voorts dat hij geen enkel vertrouwen meer heeft in een verantwoorde exploitatie van een horeca-inrichting door [appellant sub 2], in welk geval hij op grond van artikel 2:28C, eerste lid, van de Apv, de exploitatievergunning dient in te trekken.
    
    Bij het besluit op bezwaar van 19 juni 2014 heeft de burgemeester voornoemd besluit tot sluiting van de horeca-inrichting en intrekking van de exploitatievergunning, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie), gehandhaafd.
    
    3. De voorzieningenrechter heeft het beroep voor zover dat ziet op de sluiting van de horeca-inrichting voor de duur van twaalf maanden ongegrond verklaard. Hij heeft daartoe overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat [appellant sub 2] softdrugsgebruik in de horeca-inrichting faciliteert. Volgens de voorzieningenrechter heeft de burgemeester dit mogen aanmerken als verzwarende omstandigheid, die, gelet op de gevoerde handhavingspraktijk, in redelijkheid de door de burgemeester opgelegde sluiting voor de duur van twaalf maanden rechtvaardigt.
    
    De voorzieningenrechter heeft het beroep voor zover dat ziet op de intrekking van de exploitatievergunning gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 19 juni 2014 in zoverre vernietigd en het besluit van 10 februari 2014 in zoverre herroepen. Daartoe heeft hij vastgesteld dat in het beleid is vermeld dat een eerste keer aantreffen van een handelshoeveelheid drugs leidt tot het toepassen van bestuursdwang in de vorm van een bevel tot sluiting van de horeca-inrichting voor de duur van drie, zes of twaalf maanden en dat een tweede keer aantreffen van een handelshoeveelheid drugs leidt tot het toepassen van bestuursdwang in de vorm van een bevel tot sluiting van de horeca-inrichting voor onbepaalde tijd. Volgens de voorzieningenrechter is de burgemeester, nu niet in geschil is dat niet eerder een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen in de horeca-inrichting en de burgemeester naast de sluiting van de horeca-inrichting voor de duur van twaalf maanden ook de exploitatievergunning heeft ingetrokken, afgeweken van het beleid. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan deze afwijking van het beleid niet worden gedragen door de door de burgemeester daaraan ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden. Dat [appellant sub 2] drugsgebruik in de inrichting heeft gefaciliteerd, heeft de burgemeester namelijk al meegewogen in de besluitvorming over het bevel tot sluiting voor de duur van twaalf maanden, aldus de voorzieningenrechter.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    4. Het hoger beroep van [appellant sub 2] ziet op de uitspraak van de voorzieningenrechter, voor zover zijn beroep daarbij ongegrond is verklaard.
    
    Hij betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester verzwarende omstandigheden heeft mogen aannemen. Volgens [appellant sub 2] had hij geen weet van de aanwezigheid van de softdrugs in de koelkast in de achtertuin van de horeca-inrichting. Die koelkast is oud, niet-werkend en niet op de stroomvoorziening aangesloten, zodat het niet onaannemelijk is dat de softdrugs zich al langere tijd in de koelkast bevonden en aldaar door een derde zijn neergelegd. Daarbij is verder van belang dat de aangetroffen softdrugs hennepresten betroffen, die overblijven na het knippen van een plant. Het is niet onaannemelijk dat een derde zich van deze resten wilde ontdoen, aldus [appellant sub 2]. Verder is daarbij volgens [appellant sub 2] van belang dat de tuin weliswaar tijdens de controle door de politie was afgesloten, maar dat deze tuin ook als achteringang in gebruik is geweest. Ook derden hadden zodoende toegang tot de koelkast. Het enkele gegeven dat in de inrichting vloeitjes en tipjes zijn aangetroffen en dat [appellant sub 2] het toestaat dat in de inrichting softdrugs worden gebruikt, vormt onvoldoende grond om van het in het beleid genoemde uitgangspunt van een sluiting van zes maanden af te wijken. De burgemeester heeft in dit verband niet gemotiveerd dat de verstoring van de openbare orde in dit geval erger is of zwaarder weegt of dat een langere periode nodig zou zijn om de bekendheid van de inrichting als inrichting waar softdrugs zijn te verkrijgen teniet te doen, aldus [appellant sub 2].
    
    4.1. Niet in geschil is dat de politie op 29 november 2013 in de achtertuin van de horeca-inrichting in een koeler een draagtas met verkruimelde hennep, een middel opgenomen op lijst II bij de Opiumwet, heeft aangetroffen met een totaal netto gewicht van 107,5 gram, zijnde een handelshoeveelheid die een geringe hoeveelheid bestemd voor eigen gebruik te boven gaat. Gelet op artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet was de burgemeester daarom in beginsel bevoegd om bestuursdwang toe te passen.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 augustus 2014 in zaak nr. 201400596/1/A3), strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht, waarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet. Overeenkomstig laatstgenoemde bepaling mag de toepassing van bestuursdwang slechts strekken tot beëindiging en voorkoming van overtredingen van de Opiumwet, zoals geconstateerd door de burgemeester.
    
    Naast de aangetroffen handelshoeveelheid softdrugs heeft de politie, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, tipjes en lange vloeitjes ten behoeve van het draaien van joints in de horeca-inrichting aangetroffen. [appellant sub 2] heeft in dat verband verklaard dat bezoekers in een nabijgelegen coffeeshop softdrugs kopen en dat zij in de horeca-inrichting lange vloeitjes en tipjes kopen. Voorts heeft [appellant sub 2] erkend het jongeren toe te staan te blowen in de horeca-inrichting.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de voorzieningenrechter gelet hierop met juistheid geoordeeld dat de burgemeester deze omstandigheden heeft mogen meewegen bij zijn besluitvorming ten aanzien van de periode van de sluiting van de horeca-inrichting en dat de burgemeester gelet op deze bijkomende omstandigheden in redelijkheid in afwijking van het in het beleid neergelegde uitgangspunt, heeft kunnen besluiten tot een sluiting voor een periode van twaalf maanden. Hierbij heeft de voorzieningenrechter terecht geen doorslaggevende betekenis toegekend aan de verklaring van [appellant sub 2] dat hij geen weet had van de in de koelkast aangetroffen softdrugs. Bij dit oordeel heeft de voorzieningenrechter terecht betrokken dat de koelkast aan [appellant sub 2] toebehoort en is geplaatst tegen de achtergevel van de horeca-inrichting in een ommuurde tuin waarvan de toegangspoort naar buiten was afgesloten. Dat de aangetroffen softdrugs slechts hennepresten betroffen die na het knippen van de plant overblijven, zoals [appellant sub 2] betoogt, leidt evenmin tot een ander oordeel. Ook hennepresten zijn een middel als bedoeld in lijst II bij de Opiumwet en in het rapport van de politie van 28 december 2013 is vermeld dat deze resten uitstekend geschikt zijn voor gebruik in joints of voor het maken van skuff.
    
    Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester een sluiting van de horeca-inrichting, gelet op de gegeven feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, voor een periode van twaalf maanden noodzakelijk heeft mogen achten teneinde de verstoring van de openbare orde te beëindigen, de kans op herhaling te verkleinen, de rust in de directe omgeving van de horeca-inrichting te doen wederkeren en een signaal af te geven dat de geconstateerde feiten onacceptabel zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    Het hoger beroep van de burgemeester
    
    6. Het hoger beroep van de burgemeester ziet op de uitspraak van de voorzieningenrechter voor zover daarbij het beroep van [appellant sub 2] gegrond is verklaard, het besluit van 19 juni 2014 is vernietigd en het besluit van 10 februari 2014 is herroepen.
    
    De burgemeester betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat hij is afgeweken van het beleid. Volgens de burgemeester heeft de voorzieningenrechter dat oordeel ten onrechte slechts gebaseerd op de handhavingsmatrix. Die matrix ziet volgens de burgemeester slechts op de situatie waarbij de exploitant niet zelf is betrokken bij de drugshandel. In het geval een exploitant wel zelf is betrokken bij de drugshandel, gaat een sluiting altijd gepaard met het intrekken van de vergunningen. De burgemeester wijst op het algemeen gedeelte van het beleid, waarin is vermeld dat een sluiting uiteraard gepaard kan gaan met het intrekken van de vergunning. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als naast de aantasting van het woon- en leefklimaat ook sprake is van verwijtbaar handelen van de exploitant. Het beleid is volgens de burgemeester voldoende duidelijk en hij is in het licht van het algemeen gedeelte van het beleid gelezen in samenhang met de matrix op een goede wijze gekomen tot enerzijds een zo duidelijk mogelijke omschrijving van de gevolgen van de meest voorkomende incidenten en anderzijds de mogelijkheid voor maatwerk in gevallen waarin meer speelt dan in de matrix is weergegeven, aldus de burgemeester.
    
    Daarnaast heeft de voorzieningenrechter ten onrechte niet onderkend dat een exploitant die is betrokken bij de handel in (soft)drugs van slecht levensgedrag is. Op grond van artikel 2:28C, eerste lid, van de Apv is hij in dat geval gehouden de exploitatievergunning in te trekken, aldus de burgemeester. Volgens de burgemeester kan die dwingendrechtelijke bepaling niet teniet worden gedaan wegens de enkele reden dat dit niet is vermeld in het beleid.
    
    6.1. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 10 februari 2014 wat de intrekking van de exploitatievergunning betreft, berust op artikel 2:28C, eerste lid, van de Apv. Vaststaat voorts dat de burgemeester het advies van de commissie integraal aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. In dit advies is over de intrekking van de exploitatievergunning onder andere overwogen dat deze kan plaatsvinden indien strafbare feiten worden gepleegd en dat onder de gegeven omstandigheden voldoende grondslag bestaat om de exploitatievergunning in te trekken. Ter zitting van de rechtbank heeft de burgemeester verder verklaard dat artikel 2:28C, eerste lid van de Apv als rechtsgrondslag is verlaten.
    
    Gelet op het voorgaande, houdt de Afdeling het ervoor dat de burgemeester zijn besluit van 19 juni 2014 heeft gebaseerd op artikel 2:28C, tweede lid, van de Apv. De Afdeling gaat dan ook voorbij aan het betoog van de burgemeester dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet heeft onderkend dat een exploitant die is betrokken bij de handel in (soft)drugs van slecht levensgedrag is en dat hij om die reden gehouden is de exploitatievergunning in te trekken.
    
    6.2. In het licht van de door de burgemeester aangedragen beroepsgronden, ligt de vraag voor of de voorzieningenrechter op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat de burgemeester is afgeweken van het beleid zoals neergelegd in de handhavingsmatrix en dat deze afwijking niet kan worden gedragen door de door de burgemeester daaraan ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden. De Afdeling beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe het volgende.
    
    6.3. De burgemeester heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat onder de gegeven feiten en omstandigheden de in artikel 2:28C, tweede lid, onder a, c, d en f, neergelegde intrekkingsgronden van toepassing zijn en dat de burgemeester in zoverre bevoegd is de exploitatievergunning in te trekken. Deze bevoegdheid is ingevuld met het beleid, waarbij volgens de burgemeester, niet alleen de matrix bepalend is voor de toepassing van zijn in artikel 2:28C, tweede lid, van de Apv neergelegde bevoegdheid. De matrix dient te worden bezien in het licht van de tekst en toelichting van het beleid, aldus de burgemeester. De matrix is opgesteld met de bedoeling daarin de meest voorkomende situaties te verdisconteren. De meest voorkomende situatie in verband met het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs, is volgens de burgemeester de situatie waarin een bezoeker een handelshoeveelheid meeneemt en de exploitant daar in beginsel geen verwijt van valt te maken. De burgemeester heeft zich ter zitting gemotiveerd op het standpunt gesteld dat hij de matrix in zo’n situatie volgt. In het geval de exploitant wel een verwijt valt te maken in verband met het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs, leidt dit doorgaans tot een intrekking van de exploitatievergunning, aldus de burgemeester. De burgemeester heeft in dit verband gewezen op hetgeen is opgenomen in de tekst en toelichting van het beleid en dan met name op hetgeen is opgenomen in overweging 1.2, onder het kopje "Verantwoordelijkheid ondernemer / sluiting inrichting". Onder dat kopje is vermeld dat een exploitatievergunning doorgaans wordt ingetrokken indien naar aanleiding van een incident het vertrouwen in de exploitant is weggevallen. Verder is onder dat kopje opgenomen dat sluiting uiteraard ook gepaard kan gaan met het intrekken van de vergunning in het geval dat naast de aantasting van het woon- en leefklimaat sprake is van verwijtbaar handelen van de exploitant.
    
    Hoewel de voorzieningenrechter terecht heeft geconstateerd dat de burgemeester in dit geval de matrix niet heeft gevolgd, is de Afdeling niettemin van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de burgemeester om die reden in strijd met zijn beleid heeft gehandeld. De Afdeling acht in dit verband de door de burgemeester ter zitting gegeven toelichting, bezien in het licht van de tekst van het algemeen gedeelte van het beleid, niet onjuist. Weliswaar is de matrix een uitwerking van het algemeen gedeelte van het beleid, maar dit betekent niet dat geen betekenis meer toekomt aan de in het algemeen gedeelte van het beleid geformuleerde uitgangspunten. Een van deze uitgangspunten is dat een exploitatievergunning doorgaans wordt ingetrokken in het geval dat de burgemeester naar aanleiding van het incident het vertrouwen in de exploitant heeft verloren.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester het standpunt mogen innemen dat hij onder de gegeven feiten en omstandigheden het vertrouwen in een verantwoorde exploitatie door [appellant sub 2] heeft verloren. Daarbij heeft hij zich in navolging van de commissie op het standpunt mogen stellen dat [appellant sub 2] de handel in softdrugs heeft gefaciliteerd of op zijn minst oogluikend heeft toegestaan. Verder heeft de burgemeester bij zijn besluitvorming mogen betrekken dat de horeca-inrichting - in weerwil van het in artikel 2:33, eerste lid, van de Apv opgenomen verbod - meermaals geopend is geweest zonder dat de leidinggevende of ondernemer aanwezig was, zodat het toezicht in de horeca-inrichting niet adequaat was.
    
    Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de burgemeester in redelijkheid van zijn in artikel 2:28C, tweede lid, van de Apv neergelegde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
    
    Het betoog van de burgemeester slaagt in zoverre.
    
    7. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, behoudens voor zover daarbij het beroep van [appellant sub 2] ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2], voor zover de voorzieningenrechter dit gegrond heeft verklaard, alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Den Haag gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 2 oktober 2014 in zaak nr. 14/7511, behoudens voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover de voorzieningenrechter dit gegrond heeft verklaard, ongegrond;
    
    V. bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Klein
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
    
    581.