ECLI:NL:RVS:2017:37, Raad van State, 11-01-2017, 201509472/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college een door de Faunabeheereenheid Zuid-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid) gevraagde ontheffing op grond van artikel 68, eerste lid, onder c, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) verleend voor het beheren van fazanten in het akkerbouwgebied het Oudeland van Strijen met alle toegestane middelen.

201509472/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 december 2015 in zaak nr. 15/4741 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college een door de Faunabeheereenheid Zuid-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid) gevraagde ontheffing op grond van artikel 68, eerste lid, onder c, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) verleend voor het beheren van fazanten in het akkerbouwgebied het Oudeland van Strijen met alle toegestane middelen.
    
    Bij besluit van 8 juni 2015 heeft het college de Faunabeheereenheid ontheffing verleend voor het verjagen en doden van fazanten in de gehele provincie Zuid-Holland.
    
    Bij uitspraak van 2 december 2015 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en de Faunabeheereenheid hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door B.B. van de Water LL.B. en J. Weijers, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De relevante bepalingen van Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn), van de Ffw en van de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 2013 zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    2. De Faunabeheereenheid heeft voor de gehele provincie Zuid-Holland ontheffing gevraagd voor het verjagen en doden van fazanten ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.
    
    Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college de aanvraag gedeeltelijk afgewezen. Het daartegen door de Faunabeheereenheid gemaakte bezwaar is gegrond verklaard. Bij besluit van 8 juni 2015 heeft het college alsnog een ontheffing verleend voor het verjagen en doden van fazanten in de gehele provincie Zuid-Holland. Deze ontheffing is geldig tot 31 oktober 2018. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat het college op 29 oktober 2013 het Faunabeheerplan heeft goedgekeurd. In het Faunabeheerplan wordt voorgesteld om het tot dan toe gevoerde beheer voort te zetten waartoe onder andere nodig is dat ontheffing wordt verleend voor verjagen en afschot met het geweer ter voorkoming van belangrijke schade in de hele provincie aan granen, maïs, aardappelen, suiker- en voederbieten, vollegrondsgroenten, bloemen, bloemzaden, bloembollen, siergewassen, boomkwekerijgewassen en fruitbomen. De Faunabeheereenheid mocht er daarom vanuit gaan dat haar aanvraag om ontheffing, die met het Faunabeheerplan is onderbouwd, behoudens uitzonderlijke gevallen zou worden gehonoreerd.
    
    3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college volgens vaste jurisprudentie in beginsel mag uitgaan van het Faunabeheerplan. In het Faunabeheerplan is gemotiveerd gesteld dat in de periode 2006 tot en met 2011 het uitgangspunt – het reguleren van de stand in het jachtseizoen en daarnaast een ontheffing voor die situaties buiten het jachtseizoen waarin onverhoopt enkele schadeveroorzakende fazanten met geweer dienen te worden verjaagd of gedood – goed lijkt te hebben gewerkt, zodat het huidige beheer zal worden voortgezet. Volgens de rechtbank heeft de stichting haar stelling dat verschillende aspecten in het Faunabeheerplan onvoldoende zijn gemotiveerd, niet nader onderbouwd. Het college moet slechts aannemelijk maken dat er schade aan de gewassen dreigt, hetgeen het naar het oordeel van de rechtbank heeft gedaan. Uit vaste jurisprudentie valt immers niet af te leiden dat voor het naleven van een ontheffing is vereist dat belangrijke schade zich reeds heeft voorgedaan. Voorts overweegt de rechtbank dat in het Faunabeheerplan is vermeld dat er eerst preventieve middelen moeten worden ingezet voordat tot afschot mag worden overgegaan. Daarom faalt de beroepsgrond van de stichting dat in het Faunabeheerplan niet is onderzocht of er alternatieve middelen voorhanden zijn om schade aan gewassen door fazanten te voorkomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd welke belangrijke schade aan gewassen in de provincie Zuid-Holland dreigt en dat het de Faunabeheereenheid in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen voor het verjagen en doden van fazanten ter voorkoming van schade.
    
    Beoordeling
    
    4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in beginsel mag uitgaan van het Faunabeheerplan. Daartoe voert zij aan dat in het Faunabeheerplan onvoldoende is onderbouwd dat fazanten schade veroorzaken aan alle genoemde gewassen. Er is namelijk met betrekking tot de meeste gewassen nooit enige schade gemeld dan wel getaxeerd. Voorts betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Faunabeheereenheid voldoende heeft onderbouwd dat dankzij het afschot (beheer) belangrijke schade is voorkomen en dat dit beheer in redelijkheid kan worden voortgezet. Volgens de stichting kan de omstandigheid, dat buiten het Oudeland van Strijen vrijwel geen fazanten zijn geschoten en er vrijwel geen schade is aangericht, alleen maar betekenen dat er daarbuiten waarschijnlijk geen sprake is van een reële schadedreiging. Er had daarom geen ontheffing mogen worden verleend voor het doden van fazanten buiten het Oudeland van Strijen. Er is immers geen sprake van een daadwerkelijke dreiging van belangrijke schade. De stichting verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2015 (ECLI:NL:RBNHO:2015:3285). Een incidenteel schadegeval is niet voldoende om een ontheffing voor ingrijpende middelen, zeker een ontheffing voor de hele provincie, op te baseren, aldus de stichting.
    
    4.1. Artikel 68 van de Ffw is de implementatie van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1843), is niet gebleken dat de implementatie niet op een juiste wijze is geschied. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) van 11 juli 2002 in zaak C-62/00 (ECLI:EU:C:2002:435), Marks & Spencer, laat dit evenwel onverlet, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, dat artikel 68 van de Ffw moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn.
    
    Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 14 juni 2007 in zaak C-342/05 (ECLI:EU:C:2007:341), Commissie/Finland, waarin het verwijst naar zijn arrest van 8 juni 2006 in zaak C-60/05 (ECLI:EU:C:2006:378), WWF Italia e.a., moeten de lidstaten, aangezien het hier gaat om een uitzonderingsregeling die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering die verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten.
    
    In het arrest van 7 maart 1996 in zaak C-118/94 (ECLI:EU:C:1996:86), Associazione Italiana per il WWF e.a., heeft het Hof van Justitie overwogen dat de afwijking van de in de Vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken. Ofschoon artikel 9 van de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067) is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade.
    
    4.3. Ingevolge artikel 3 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: het Bbsd), gelezen in samenhang met bijlage 2 bij dit besluit, is de fazant aangewezen als beschermde inheemse diersoort die in delen van het land veelvuldig belangrijke schade aanricht als bedoeld in artikel 65, eerste lid, onderdeel b van de Ffw. Ingevolge het tweede lid van artikel 65 kan die aanwijzing slechts worden gedaan wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort. Met de aanwijzing van de fazant in het Bbsd staat daarom vast dat geen andere bevredigende oplossing bestaat voor de bestrijding van de schade dan het afschot van fazanten en dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Met name op de Zuid-Hollandse Eilanden en in enkele veenpolders in het midden van de provincie komen fazanten in hoge dichtheden voor. Uit het Faunabeheerplan en de Handreiking Faunaschade van het Faunafonds blijkt dat fazanten schade aanrichten aan de in de ontheffing opgenomen gewassen; gewassen die in de provincie Zuid-Holland veelvuldig worden verbouwd.
    
    4.4. Uit het enkele gegeven dat fazanten en schadegevoelige gewassen in de gehele provincie voorkomen, kan niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in de gehele provincie voordoet. De ontheffing dient zich dan ook te beperken tot die specifieke situaties waarvoor op grond van de schadehistorie aannemelijk is gemaakt dat ten aanzien daarvan belangrijke schade is aangericht of dreigt te worden aangericht.
    
    4.5. Het college gaat uit van de onderbouwing van concreet dreigende schade in het Faunabeheerplan, dat een voorspelling geeft over het optreden van schade in de toekomst en de daarom bestaande noodzaak tot het verlenen van een ontheffing. In het Faunabeheerplan worden daarbij verschillende aspecten betrokken, zoals het verwachte aantal fazanten in het gebied, de voor vraat door fazanten gevoelige gewassen, de getaxeerde schade, resultaten van eerder (soortgelijk) beheer, de signalering in welke gevallen belangrijke schade dreigt en de verplichtingen van de jachthouder.
    
    Dit beleid verschilt van het beleid van de provincie Noord-Holland, waarop voormelde uitspraak van de rechtbank van 22 april 2015 ziet. Anders dan het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verleent het college van Noord-Holland slechts een ontheffing indien op grond van recente taxaties of anderszins cijfermatig aan het college aannemelijk is gemaakt dat en waar zonder ingrijpen belangrijke schade te vrezen is.
    
    4.6. Niet is vereist dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan, maar gelet op de hiervoor onder 4.1. weergegeven jurisprudentie van het Hof van Justitie, moet bij het besluit waarbij ontheffing wordt verleend wel bewijs worden geleverd dat aan de voorwaarden wordt voldaan en moet dat besluit steunen op een nauwkeurige en treffende motivering.
    
    De verleende ontheffing vormt een voortzetting van het reeds toegestane beheer. Dat sprake is van succesvol beheer blijkt volgens het Faunabeheerplan uit de schadehistorie in het Oudeland van Strijen. Nadat daar, na een periode zonder beheer, in 2009 jacht vervangend (verjagend) afschot werd uitgevoerd, namen de schades aan gewassen aanzienlijk af. Het Faunabeheerplan laat zien dat in het Oudeland van Strijen in 2006 voor € 12.677,00, in 2007 voor € 7.001,00, in 2008 voor € 11.763,00, in 2009 voor € 2.214,00 en in 2010 voor € 4.400,00 aan schade aangericht door fazanten werd getaxeerd. Uit het Faunabeheerplan blijkt voorts dat de stand van de fazant zoveel mogelijk in het jachtseizoen wordt gereguleerd en dat in de periode 2007-2011 in ieder geval 30 keer toestemming is verleend voor het gebruik van de algemene ontheffing voor verjagend afschot in de gehele provincie. Door dit succesvolle beheer zijn echter geen gegevens beschikbaar over de grootte van de schade wanneer dit beheer niet zou worden uitgevoerd. Daarom wordt in het Faunabeheerplan op basis van de getaxeerde en gemelde schade, tezamen met andere afwegingen, een indicatie gegeven ten aanzien van de dreigende schade wanneer de gevraagde ontheffing niet wordt verleend. Dat buiten het Oudeland van Strijen nauwelijks schades zijn gemeld, zoals de stichting heeft betoogd, betekent dan ook niet dat de noodzaak tot beheer aldaar ontbreekt.
    
    4.7. Gezien het vorenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat het college onder verwijzing naar het Faunabeheerplan voldoende nauwkeurig en treffend heeft gemotiveerd dat zich een concrete dreiging van belangrijke schade voordoet.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Van Deventer-Lustberg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2017
    
    587.
    
    BIJLAGE
    
    Vogelrichtlijn
    
    Artikel 1
    
    1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
    
    Artikel 5
    
    Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
    
    a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen;
    
    b) (...);
    
    c) (...);
    
    d) een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is;
    
    e) (...).
    
    Artikel 9
    
    1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8:
    
    a) - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
    
    - in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
    
    - ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
    
    - ter bescherming van flora en fauna;
    
    b) (...);
    
    c) (...).
    
    Ffw
    
    Artikel 4
    
    1. Als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt:
    
    a. (...);
    
    b. alle van nature op het Europese grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten;
    
    c. (...);
    
    d. (...).
    
    Artikel 9
    
    Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
    
    Artikel 10
    
    Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
    
    Artikel 65
    
    1. Bij algemene maatregel van bestuur worden beschermde inheemse diersoorten aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen soorten die:
    
    a. in het gehele land schade aanrichten;
    
    b. in delen van het land schade aanrichten.
    
    2. Slechts wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kan de aanwijzing bedoeld in het eerste lid worden gedaan ter voorkoming van:
    
    a. belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, of
    
    b. schade aan de fauna.
    
    Artikel 68
    
    1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
    
    a. (...);
    
    b. (...);
    
    c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
    
    d. (...) of
    
    e. (...).
    
    Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 2013
    
    Artikel 1
    
    De soorten die worden aangemerkt als beschermde inheemse diersoorten als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Flora- en faunawet, zijn opgenomen in:
    
    a. (...);
    
    b. bijlage 2, voor zover het betreft van nature op het Europese grondgebied van de Lidstaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels;
    
    c. (...);
    
    d. (...).
    
    Bijlage 2
    
    (...)
    
    Phasianus colchicus fazant
    
    (...)