ECLI:NL:RVS:2019:1931, Raad van State, 19-06-2019, 201805798/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2017 heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor [coffeeshop] voor onbepaalde duur ingetrokken.

201805798/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 mei 2018 in zaken nrs. 17/5741 en 18/1137 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 april 2017 heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor [coffeeshop] voor onbepaalde duur ingetrokken.
    Bij besluit van 19 april 2017 heeft de burgemeester de coffeeshop voor een duur van drie maanden gesloten verklaard.
    Bij besluit van 16 augustus 2017 heeft de burgemeester de door [appellant] tegen de besluiten van 19 april 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 25 augustus 2017 heeft de burgemeester aan [appellant] een exploitatievergunning voor de coffeeshop geweigerd.
    Bij besluit van 19 januari 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het besluit van 25 augustus 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 mei 2018 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 16 augustus 2017 en 19 januari 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. I.A. Kamans, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, bijgestaan door E. Boerema, S. Bruens-Schravendijk en M.J. Kooistra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De relevante bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV) en de relevante delen van het Rotterdamse coffeeshopbeleid 2013 zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] exploiteerde [coffeeshop] aan de [locatie 1]. Daartoe heeft de burgemeester hem op 19 mei 2016 een exploitatievergunning verleend. Aan de exploitatievergunning is een gedoogverklaring verbonden waarin als voorwaarde is vermeld dat de handelsvoorraad 500 g niet te boven mag gaan. In het kader van een strafrechtelijk onderzoek in 2016 is vastgesteld dat in de woning boven de coffeeshop (hierna: de bovenwoning) en in de woning van [appellant] aan de [locatie 2] grote hoeveelheden hennep en hasj zijn aangetroffen. In de woning van [appellant] zijn ook een groot geldbedrag, een geldtelmachine en een wapenstok aangetroffen.
        Bij het besluit van 19 april 2017 heeft de burgemeester de exploitatievergunning op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, van de APV ingetrokken, omdat [appellant] niet langer niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Daarnaast heeft de burgemeester bij besluit van 19 april 2017 de coffeeshop gesloten verklaard, omdat [appellant] de coffeeshop in strijd met de voorschriften van de exploitatievergunning heeft geëxploiteerd. Bij het besluit van 16 augustus 2017 heeft de burgemeester de bezwaren tegen beide besluiten van 19 april 2017, onder overneming van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie van 22 juni 2017, ongegrond verklaard. Volgens de burgemeester is aannemelijk dat de hoeveelheden hennep en hasj die in de bovenwoning en de woning van [appellant] zijn aangetroffen tot de handelsvoorraad van de coffeeshop behoren. Die hoeveelheden overschrijden de gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g aanzienlijk. Door het aanwezig hebben van zulke grote hoeveelheden hennep en hasj was de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de woningen in het geding. Deze handelwijze getuigt van een slecht levensgedrag, aldus de burgemeester.
        Op 28 april 2017 heeft [appellant] een aanvraag om een nieuwe exploitatievergunning voor de coffeeshop ingediend. Bij het besluit van 25 augustus 2017 heeft de burgemeester de exploitatievergunning op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, in samenhang gelezen met het vierde lid, aanhef en onder b, van dit artikel, wegens het slechte levensgedrag van [appellant] geweigerd. Bij het besluit van 19 januari 2018 heeft de burgemeester het bezwaar daartegen, onder overneming van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie van 30 november 2017, ongegrond verklaard. Voor de motivering wordt verwezen naar het besluit van 16 augustus 2017 en het advies van 22 juni 2017, waarin is ingegaan op het slechte levensgedrag van [appellant].
    Hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de exploitatievergunning voor de coffeeshop heeft mogen intrekken en een nieuwe exploitatievergunning heeft mogen weigeren. De burgemeester heeft ten onrechte vastgesteld dat hij niet meer aan de eis voldoet dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Daartoe voert [appellant] ten eerste aan dat de voorwaarde van artikel 2:28, vierde lid, onder b, van de APV dat een exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is rechtsonzeker is. Dat de burgemeester alle feiten en omstandigheden bij de beoordeling van deze voorwaarde mag betrekken zet de deur open voor willekeur.
        Ten tweede was in de coffeeshop niet meer dan 500 g aan cannabisproducten aanwezig. De voorraden die in de bovenwoning en in zijn woning zijn aangetroffen zijn ten onrechte in aanmerking genomen bij het vaststellen van de totale handelsvoorraad. De voorraad in de bovenwoning kan niet in aanmerking worden genomen, omdat de rechtbank Rotterdam [appellant] bij vonnis van 9 mei 2018 heeft vrijgesproken van het aanwezig hebben van die voorraad. Verder bevat De Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie, waarin de criteria voor het gedogen van een coffeeshop zijn opgenomen, geen regels voor het aanwezig hebben van voorraden buiten de coffeeshop. Voorts is het nettogewicht van de voorraden buiten de coffeeshop niet bekend, omdat de cannabisproducten met verpakking zijn gewogen. Derhalve is niet duidelijk of dan wel in hoeverre de toegestane handelsvoorraad is overschreden.
        Ten derde worden bij de exploitatie van een coffeeshop per definitie strafbare feiten begaan indien een exploitant de gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g overschrijdt. Voor zover die exploitant zich aan de overige regels voor een coffeeshop houdt, wordt door de strafrechter na een bewezen- en strafbaarverklaring van de ten laste gelegde feiten geen straf opgelegd. Het aanwezig hebben van een handelsvoorraad buiten de coffeeshop is namelijk noodzakelijk voor een economisch verantwoorde exploitatie. Ook [appellant] heeft van de strafkamer van de rechtbank een dergelijk rechterlijk pardon gekregen voor het aanwezig hebben van een aanzienlijke hoeveelheid cannabisproducten in zijn woning, hoewel die drugs bestemd waren voor de coffeeshop. Verder staan de in de woning aangetroffen voorraden in verhouding tot de omzet van de coffeeshop. In dit verband is voorts van belang dat hasj slechts een keer per jaar wordt geoogst en niet het hele jaar kan worden ingekocht, aldus [appellant].
    3.1.    Aan de besluiten tot het intrekken van de exploitatievergunning, het gesloten verklaren van de coffeeshop en het weigeren van een nieuwe exploitatievergunning heeft de burgemeester het rapport van de politie, Eenheid Rotterdam, van 29 december 2016 (hierna: het politierapport) met aanvullende stukken ten grondslag gelegd. In het politierapport is vermeld dat op 3 februari 2016 een strafrechtelijk onderzoek is gestart onder de [naam] naar misdrijven onder de Opiumwet. Op 22 november 2016 is [coffeeshop] in dat kader doorzocht. In de coffeeshop werd een gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g aan cannabisproducten aangetroffen. Bij de doorzoeking werd in een prullenbak een sleutel gevonden die van de toegangsdeur van de bovenwoning bleek te zijn en is waargenomen dat medewerkers van de coffeeshop heen en weer van de coffeeshop naar de bovenwoning gingen. Op dezelfde dag is de bovenwoning doorzocht. Bij die doorzoeking zijn 10.254 g hennep, 910 g hasj en 265 voorgedraaide joints aangetroffen. Ook de woning van [appellant] is doorzocht. In die woning zijn 16.500 g hennep en 11.900 g hasj aangetroffen en verder een geldbedrag van € 114.010,-, een geldtelmachine en een wapenstok. Tijdens zijn verhoor door de politie heeft [appellant] verklaard dat hij niet weet van wie de bovenwoning is, en wie van die woning gebruik maakt. Van de sleutel die in de coffeeshop is aangetroffen weet hij niets. Verder heeft [appellant] verklaard dat de cannabisproducten die in zijn woning zijn aangetroffen aanwezig waren als voorraad om in de coffeeshop te worden verkocht.
    3.2.    Ingevolge artikel 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de APV voldoen de exploitant en de beheerder aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. In de toelichting bij deze bepaling staat dat voor de reikwijdte van het begrip "niet in enig opzicht van slecht levensgedrag" aansluiting moet worden gezocht bij de terminologie van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW). De toetsing aan deze eis is niet bij voorbaat aan regels gebonden, aldus de toelichting. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW voldoen leidinggevenden aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:377, is in het Zedelijkheidsbesluit, dat is vastgesteld krachtens artikel 8, tweede lid, van de DHW, geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Derhalve zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Niet valt in te zien dat, zoals [appellant] betoogt, daarmee de deur voor willekeur wordt opengezet. Voor het oordeel dat de voorwaarde dat een exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is rechtsonzeker is, bestaat daarom geen grond.
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:486, worden met het exploiteren van een coffeeshop per definitie strafbare feiten gepleegd, die tot op zekere hoogte worden gedoogd. Het plegen van deze strafbare feiten in het kader van de exploitatie van een coffeeshop geeft op zichzelf dan ook geen blijk van slecht levensgedrag, zoals [appellant] terecht stelt. Voor de beantwoording van de vraag of een exploitant niet in enig opzicht van slechts levensgedrag is, is van belang of en, zo ja, in hoeverre de voorwaarden waaraan een gedoogde coffeeshophouder moet voldoen, door de exploitant worden geschonden. Zo heeft de Afdeling in de uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:608, geoordeeld dat op basis van de mate waarin de gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g was overschreden het standpunt mocht worden ingenomen dat de exploitanten van een coffeeshop van slecht levensgedrag waren.
        Dat de strafrechter [appellant] ter zake van de in de bovenwoning aangetroffen verdovende middelen heeft vrijgesproken en ter zake van de in zijn woning aangetroffen verdovende middelen geen straf heeft opgelegd, laat de bevoegdheid van de burgemeester tot intrekking van de exploitatievergunning wegens het in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn op zichzelf beschouwd onverlet. De intrekking van de exploitatievergunning betreft een herstelsanctie gericht op de bescherming van de openbare orde en de bestrijding van laakbaar gedrag van een exploitant. Beoordeeld moet worden of de door de burgemeester aangevoerde feiten en omstandigheden genoemd besluit kunnen rechtvaardigen.
        De rechtbank heeft in dit geval terecht overwogen dat de voorraad hennep en hasj die in de woning van [appellant] is aangetroffen tot de handelsvoorraad van de coffeeshop gerekend kan worden. Daarbij is van belang dat [appellant] heeft verklaard dat die voorraad bestemd was om te worden verkocht in de coffeeshop. De hoeveelheid hennep in zijn woning van ongeveer 17 kg is een handelsvoorraad voor een duur van 45 dagen. De hoeveelheid hasj in zijn woning van meer dan 10 kg is een handelsvoorraad van meer dan een jaar. De Afdeling stelt vast dat de in de woning aangetroffen hoeveelheden de gedoogde handelsvoorraad aanzienlijk overschrijden. Met de enkele stelling dat de voorraad hennep en hasj in zijn woning met verpakking is gewogen heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij de gedoogde handelsvoorraad van een maximumhoeveelheid van 500 g niet aanzienlijk heeft overschreden. Dat [appellant], naar hij stelt, niet in staat is om meer dan 1 maal per jaar de hasj in te kopen en daarom in zijn woning een handelsvoorraad passend bij een omzet van een jaar van zijn coffeeshop aanwezig heeft, kan ook niet tot het oordeel leiden dat hij met deze voorraad in zijn woning de gedoogde handelsvoorraad niet aanzienlijk heeft overschreden. Voor zover [appellant] betoogt dat voorraden buiten de coffeeshop volgens de Aanwijzing Opiumwet niet tot de handelsvoorraad worden gerekend, is dat betoog niet juist. Uit die aanwijzing volgt niet dat de gedoogde maximumhoeveelheid van 500 g niet kan worden overschreden door het aanwezig hebben van voorraden buiten de coffeeshop. Reeds gezien de aanzienlijke hoeveelheden hennep en hasj, die [appellant] in zijn woning als handelsvoorraad aanwezig had, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat [appellant] niet meer aan de voorwaarde voldoet dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Daarbij heeft de burgemeester mede van belang mogen achten dat met dergelijke grote hoeveelheden hennep en hasj in een woning de openbare orde en het woon-en leefklimaat in de omgeving van de woningen in het geding is. De vraag of de voorraad cannabisproducten in de bovenwoning tot de handelsvoorraad van de coffeeshop moet worden gerekend kan daarom buiten bespreking blijven. Gelet hierop was de burgemeester op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, in samenhang gelezen met het vierde lid, gehouden de exploitatievergunning voor de coffeeshop in te trekken en een nieuwe exploitatievergunning te weigeren.
    3.4.    Het betoog faalt.
    4.    [appellant] heeft eerst ter zitting nog gesteld dat het intrekken van de exploitatievergunning en de weigering van een nieuwe exploitatievergunning in strijd is met Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt, de Dienstenrichtlijn.
    4.1.    Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. [appellant] heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor hem redelijkerwijs niet mogelijk was de ter zitting van de Afdeling aangevoerde grond eerder naar voren te brengen. Dit betoog dient derhalve wegens strijd met de goede procesorde bij de beoordeling van het hoger beroep buiten beschouwing te worden gelaten.
    Slotsom
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Man
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2019
    629.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012
    Artikel 2:28
    […].
    4. De exploitant en de beheerder voldoen aan de volgende eisen:
    […]
    b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag;
    […].
    5. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de exploitatievergunning of trekt deze in indien:
    […]
    c. niet wordt voldaan aan de in het vierde lid gestelde eisen.
    Rotterdamse coffeeshopbeleid 2013
    Paragraaf 5.1
    […]
    Afwijkingsbevoegdheid
    De burgemeester heeft bij zijn besluitvorming over te treffen maatregelen een inherente afwijkingsbevoegdheid. De stappen in het handhavingskader gelden daarbij als uitgangspunt. Als de feiten en omstandigheden hiertoe aanleidinggeven, kan de burgemeester afwijken van deze uitgangspunten. Zo kan worden besloten om een stap over te slaan en niet eerst te waarschuwen, terwijl dit wel in het stappenplan is opgenomen, maar meteen tot een maatregel over te gaan. Bij een dergelijk besluit wordt dit expliciet gemotiveerd.
    Meerdere maatregelen/'stapeling'
    Feit blijft dat meerdere maatregelen kunnen worden getroffen. Bijvoorbeeld de sluiting van een coffeeshop vanwege harddrugshandel en eveneens intrekking van de exploitatievergunning omdat het vertrouwen in de exploitant is weggevallen. Opeenstapeling van bestuurlijke maatregelen is in het bestuursrecht toegestaan. Het gaat dan wel telkens om verschillende maatregelen (sluiting en intrekking van de vergunning bijvoorbeeld). (...)
    Handelsvoorraad
    Het is niet toegestaan om meer dan 500 gram gedoogde cannabis in de coffeeshop te hebben. Indien deze gedoogde hoeveelheid van 500 gram wordt overschreden kan de burgemeester maatregelen treffen. De omvang van de overschrijding speelt hierbij een rol. Een aanzienlijke overschrijding is een reden om een handhavingsstap over te slaan en direct tot sluiting over te gaan.