ECLI:NL:RVS:2015:2284, Raad van State, 22-07-2015, 201500179/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2014 heeft de minister, voor zover van belang, [appellant] een boete opgelegd van € 500,00 wegens overtreding van artikel 10, tweede lid, van de Binnenvaartwet.

201500179/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 december 2014 in zaak nr. 14/7458 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 januari 2014 heeft de minister, voor zover van belang, [appellant] een boete opgelegd van € 500,00 wegens overtreding van artikel 10, tweede lid, van de Binnenvaartwet.
    
    Bij besluit van 26 juni 2014 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. N.C. Koops-Troost, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, en E. Steijger, werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), is een toezichthouder bevoegd vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft.
    
    Ingevolge het vierde lid is hij bevoegd met het oog op de uitoefening van deze bevoegdheden van de schipper van een vaartuig te vorderen dat deze zijn vervoermiddel stilhoudt en naar een door hem aangewezen plaats overbrengt.
    
    Ingevolge artikel 5:44, eerste lid, legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.
    
    Ingevolge het tweede lid, wordt, indien de gedraging tevens een strafbaar feit is, zij aan de officier van justitie voorgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald, dan wel met het openbaar ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden afgezien.
    
    Ingevolge het derde lid legt het bestuursorgaan, voor een gedraging die aan de officier van justitie moet worden voorgelegd, slechts een bestuurlijke boete op indien:
    
    a. de officier van justitie aan het bestuursorgaan heeft medegedeeld ten aanzien van de overtreder van strafvervolging af te zien, of
    
    b. het bestuursorgaan niet binnen dertien weken een reactie van de officier van justitie heeft ontvangen.
    
    Ingevolge artikel 7:5, eerste lid, aanhef en onder b, geschiedt het horen, tenzij dit geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, door meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Binnenvaartwet, worden in het certificaat van onderzoek de voorschriften opgenomen die bij het gebruik van het binnenschip in acht moeten worden genomen, alsmede in voorkomende gevallen de toegestane afwijkingen en te treffen voorzieningen met vermelding van de binnenwateren en de periode, waarvoor deze gelden.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verboden een binnenschip te gebruiken in strijd met het eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 48, eerste lid, kan de minister aan degene die handelt in strijd met artikel 10, tweede lid, een bestuurlijke boete opleggen.
    
    Ingevolge het vierde lid worden de boetebedragen voor de beboetbare feiten bij ministeriële regeling vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 49 wordt, wanneer door het handelen in strijd met artikel 10, tweede lid, gevaar voor de openbare veiligheid ontstaat of kan ontstaan, deze gedraging aangemerkt als strafbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 11.1, eerste lid, van de Binnenvaartregeling is het bedrag van de bestuurlijke boete op overtreding als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Binnenvaartwet, opgenomen in tabel 1 in bijlage 11.1 bij deze regeling.
    
    In bijlage 11.1, tabel 1, van de Binnenvaartregeling, is bepaald dat de boete voor het gebruiken van een binnenschip in strijd met de voorschriften zoals opgenomen in het certificaat van onderzoek maximaal € 500,00 bedraagt.
    
    2. De minister heeft aan de boeteoplegging ten grondslag gelegd een door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) op ambtseed opgesteld boeterapport van 5 augustus 2013. In het boeterapport staat vermeld dat het binnenschip met samenstel van [appellant] is aangetroffen in configuratie 4 hetgeen volgens het Certificaat van Onderzoek (hierna: CvO) niet is toegestaan, nu in punt 15 van het CvO is bepaald dat de duwboot alleen geschikt is om een samenstel te duwen in de configuratie 1,2 of 3. Voorts is het binnenschip aangetroffen met een belading van 5043 ton, terwijl in punt 15 van het CvO is bepaald dat een maximale belading van 2454 ton is toegestaan bij een samenstel in configuratie 1 en 2054 ton bij een samenstel in configuratie 2 en 3. Dit levert volgens de minister een overtreding op van artikel 10, tweede lid, van de Binnenvaartwet.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat hij in zijn belangen is geschaad wegens de omstandigheid dat toezichthouder W.E. Steijger van de ILT, die het boeterapport heeft opgesteld, in de hoorcommissie in bezwaar zat. Daartoe voert hij aan dat de deelname van Steijger in deze hoorcommissie met zich brengt dat het besluit op bezwaar niet zonder vooringenomenheid is genomen. Dit is in strijd met het vereiste dat degene die het boeterapport heeft opgesteld niet betrokken mag zijn bij het besluit tot boeteoplegging. Daar komt bij dat Steijger aan de zijde van de minister is verschenen ter zitting van de rechtbank. Dit is in strijd met de goede procesorde, zodat de rechtbank het besluit tot boeteoplegging had moeten vernietigen, aldus [appellant].
    
    3.1. Het boeterapport is opgesteld door toezichthouder Steijger. Het besluit van 17 januari 2014 is namens de minister genomen door het Hoofd van het Bureau Bestuurlijke Boete. Het besluit op bezwaar van 26 juni 2014 is namens de minister genomen door de Directeur Inspectie Leefomgeving en Transport/Scheepvaart. Steijger heeft deel uitgemaakt van de hoorcommissie, maar dat brengt niet met zich dat hiermee artikel 7:5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is geschonden, aangezien de meerderheid van de hoorcommissie, waaronder de voorzitter, niet bij de voorbereiding van het besluit tot oplegging van de boete is betrokken. Ten aanzien van de aanwezigheid van Steijger ter zitting bij de rechtbank en bij de Afdeling wordt overwogen dat het gebruikelijk en begrijpelijk is dat degene die het boeterapport heeft opgesteld aanwezig is ter zitting om desgevraagd inlichtingen te verstrekken en dat voorts geen wettelijke bepaling zich daartegen verzet.
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank over zijn beroepsgrond dat toezichthouder E. Bezemer de bevoegdheid neergelegd in artikel 5:19, vierde lid, van de Awb in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft gebruikt. Daartoe voert hij aan dat Bezemer deze bevoegdheid heeft gebruikt om het binnenschip van [appellant] stil te leggen om zo toezichthouder Steijger in de gelegenheid te stellen bestuursdwang toe te passen in plaats van zelf onderzoek te verrichten. De bevoegdheid is daarom aangewend voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend, aldus [appellant].
    
    4.1. In het op ambtseed opgemaakte rapport van bevindingen van 14 augustus 2013 van de daartoe bevoegde toezichthouder Bezemer is vermeld dat hij als toezichthouder het binnenschip heeft laten afmeren ten behoeve van onderzoek en dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar onder meer de lading en het aantal bemanningsleden. Steijger heeft zowel ter zitting bij de rechtbank als bij de Afdeling toegelicht dat Bezemer vervolgens contact met hem heeft opgenomen, omdat Bezemer zijn bevindingen aan hem, als meer ervaren en deskundige collega, wilde voorleggen. Om die reden heeft Bezemer aan [appellant] te kennen gegeven dat het binnenschip niet mocht vertrekken en opgehouden werd voor nader onderzoek door de ILT. Gelet hierop heeft toezichthouder Bezemer zijn bevoegdheid ingevolge artikel 5:19, vierde lid, van de Awb ingezet voor het doel waarvoor die is verleend, te weten controle op de naleving van de Binnenvaartwet. Dat Steijger vervolgens ook aanleiding heeft gezien bestuursdwang toe te passen op basis van artikel 44 van de Binnenvaartwet, welk besluit geen deel uitmaakt van dit geding, doet daar niet aan af. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de minister terecht heeft geoordeeld dat het binnenschip van [appellant] aan het afvaren was. Volgens [appellant] volgt uit het boeterapport niet dat er stroming was hetgeen nodig is om van af- dan wel opvaart te spreken.
    
    5.1. De rechtbank heeft bij haar overwegingen over het afvaren van het binnenschip van [appellant] de rapporten van Bezemer en Steijger betrokken. Daarin wordt vermeld dat Bezemer heeft geconstateerd dat het binnenschip varende was hetgeen ook door [appellant] is verklaard. Ter zitting bij de Afdeling is door Steijger toegelicht dat is geconstateerd dat het binnenschip van [appellant] richting zee voer en derhalve stroomafwaarts ging hetgeen in de binnenscheepvaart betekent dat het binnenschip aan het afvaren was. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 december 2014 in zaak nr. 201403270/1/A3), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dat geldt evenzeer voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. [appellant] heeft dergelijk tegenbewijs niet geleverd. Dat er stroming nodig was om van afvaart te spreken, kent geen wettelijke grondslag.
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de verweten overtreding een beboetbaar feit oplevert. Hij voert daartoe aan dat in het voornemen tot boeteoplegging is vermeld dat de verweten overtreding direct gevaar oplevert voor mens, dier en milieu. Hieruit volgt dat de minister van oordeel is dat door de verweten overtreding gevaar voor de openbare veiligheid ontstaat of kan ontstaan hetgeen ingevolge artikel 49, eerste lid, van de Binnenvaartwet als een strafbaar feit en niet als beboetbaar feit wordt aangemerkt, aldus [appellant].
    
    6.1. Artikel 48, eerste lid, van de Binnenvaartwet biedt de minister de bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen indien artikel 10, tweede lid, van die wet is overtreden. Uitsluitend wanneer door het handelen in strijd met artikel 10, tweede lid, van de Binnenvaartwet gevaar voor de openbare veiligheid ontstaat of kan ontstaan, wordt deze gedraging aangemerkt als strafbaar feit als bedoeld in artikel 49, eerste lid, van de Binnenvaartwet. Uit de Aanwijzing Binnenvaart, gepubliceerd in de Staatscourant 2012, nr. 27258, volgt dat de inzet van het strafrecht in het kader van de Binnenvaartwet is gereserveerd voor zware vormen van overtredingen. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling, met verwijzing naar de Aanwijzing Binnenvaart, toegelicht dat het enkele gegeven dat een overtreding een veiligheidsrisico met zich brengt niet betekent dat de overtreding aldus een strafbaar feit oplevert nu de bepalingen van de Binnenvaartwet naar hun aard zijn gericht op het waarborgen van de veiligheid. Voor het opstarten van een strafrechtelijk traject tegen [appellant] bestond geen aanleiding, aldus de minister. Naar het oordeel van de Afdeling kan in het midden blijven of in dit geval van een zware vorm van overtreding als bedoeld in de Aanwijzing Binnenvaart dient te worden gesproken. Mogelijke toepasselijkheid van artikel 49 sluit immers niet uit dat de minister gebruik maakt van zijn in artikel 48, eerste lid, neergelegde bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Omdat [appellant] heeft gehandeld in strijd met artikel 10, tweede lid, van de Binnenvaartwet bestond die bevoegdheid voor de minister. Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat artikel 5:44 van de Awb, betreffende de samenloop van een strafrechtelijk traject en een bestuurlijke boete voor dezelfde gedraging, aan het gebruikmaken van die bevoegdheid in de weg staat, wordt overwogen dat een situatie als bedoeld in dat artikel zich hier niet voordoet nu, naar niet in geschil is, tegen [appellant] geen strafrechtelijk traject is opgestart.
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.D.A.M. Zegveld, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Zegveld
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2015
    
    43-818.