ECLI:NL:RVS:2015:3253, Raad van State, 21-10-2015, 201408090/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 november 2012 heeft het college [appellant sub 2] gelast om uiterlijk op 15 december 2012 twee hekwerken - inclusief palen en opschriften - twee betonpalen - inclusief pionnen, reflectoren en opschriften - een afrastering en een stapel tegels van de Oude Dijk te Opende te verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij heeft het college een dwangsom van € 200,00 per week, tot een maximum van € 1.200,00, opgelegd.

201408090/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], mede namens [appellante sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellante sub 1E], [appellant sub 1F] en [appellant sub 1G], allen wonend te Opende, gemeente Grootegast,
    2. [appellant sub 2], wonend te Opende, gemeente Grootegast,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 augustus 2014 in zaken nrs. 13/622 en 13/683 in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 2],
    2. [partij], wonend te Opende, gemeente Grootegast,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Grootegast.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 november 2012 heeft het college [appellant sub 2] gelast om uiterlijk op 15 december 2012 twee hekwerken - inclusief palen en opschriften - twee betonpalen - inclusief pionnen, reflectoren en opschriften - een afrastering en een stapel tegels van de Oude Dijk te Opende te verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij heeft het college een dwangsom van € 200,00 per week, tot een maximum van € 1.200,00, opgelegd.
    
    Bij besluit van 15 januari 2013 heeft het college de last onder dwangsom met ingang van 3 januari 2013 ingetrokken en besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 200,00.
    
    Bij besluit van 14 mei 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 augustus 2014 in zaak nr. 13/683 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 mei 2013 vernietigd en het besluit van 15 januari 2013 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend.
    
    Bij besluit van 17 februari 2015 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] gegrond verklaard en het besluit van 13 november 2012 herroepen.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere gronden ingediend.
    
    Bij besluit van 17 maart 2015 heeft het college besloten de door [appellant sub 2] ten behoeve van het bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere gronden ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 september 2015, waar [appellant sub 1], vergezeld door [appellant sub 1G], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. E.J. Postma, juridisch adviseur te Achtkarspelen, en het college, vertegenwoordigd door M. Renkema en W. Mulder, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De hoger beroepen hebben uitsluitend betrekking op de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 13/683.
    
    Inleiding
    
    2. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1]. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2]. [appellant sub 2] heeft op 25 augustus 2011 de Oude Dijk aan de voor- en achterzijde van zijn erf, tussen de percelen [locatie 2] en [locatie 3], afgesloten. Volgens [appellant sub 1] is de Oude Dijk een openbare weg in de zin van de Wegenwet en heeft iedereen het recht om van deze weg gebruik te maken. [appellant sub 1] heeft daarom [appellant sub 2] op 23 september 2011 verzocht de afsluiting op te heffen. [appellant sub 2] was hiertoe niet bereid. Hierop heeft [appellant sub 1] het college bij brief van 28 september 2011 verzocht handhavend op te treden. Het college heeft [appellant sub 2] gelast de afsluiting ongedaan te maken. Tijdens een op 3 januari 2013 door een toezichthouder verrichte controle is vastgesteld dat, behoudens een afrastering aan de kant van de weg, aan de last was voldaan.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. [appellant sub 2] voert in zijn verweerschrift aan dat het hoger beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk is, omdat [appellant sub 1] geen belanghebbende is en geen belang bij het hoger beroep heeft. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat de rechtbank [appellant sub 1] ten onrechte met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid heeft gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Zijn standpunt dat [appellant sub 1] moet worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt tegen de last van 13 november 2012 en geen beroep te hebben ingesteld tegen het besluit van 14 mei 2013, heeft [appellant sub 2] ter zitting ingetrokken.
    
    3.1. Het college heeft [appellant sub 1] terecht als belanghebbende bij het verzoek om handhaving aangemerkt, nu [appellant sub 1] aan de [locatie 1] woont en uitsluitend vanaf de Oude Dijk toegang heeft tot zijn perceel. De rechtbank heeft derhalve terecht aanleiding gezien [appellant sub 1] in de gelegenheid te stellen als partij aan het geding deel te nemen. [appellant sub 1] heeft voorts belang bij zijn hoger beroep, nu hij hiermee kan bereiken dat [appellant sub 2] de Oude Dijk niet mag afsluiten.
    
    3.2. De rechtbank heeft op 25 augustus 2014 per aangetekende post een afschrift van de uitspraak aan partijen verzonden. De termijn voor het instellen van hoger beroep is aldus op 26 augustus 2014 aangevangen en op 6 oktober 2014 geëindigd. Bij brief, per fax ingekomen bij de Raad van State op 1 oktober 2014, heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Hij heeft hierin niet vermeld dat hij het hoger beroep mede namens andere personen instelt. Bij brief, ingekomen bij de Raad van State op 28 oktober 2014, heeft [appellant sub 1] de gronden van het hoger beroep ingediend. Deze brief is mede ondertekend door [appellante sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellante sub 1E], [appellant sub 1F] en [appellant sub 1G]. Aldus was niet voor afloop van de termijn voor het instellen van hoger beroep kenbaar dat [appellant sub 1] het hoger beroep mede namens voornoemde personen heeft ingesteld. Dit brengt met zich dat het hoger beroep, voor zover dit mede namens voornoemde personen is ingesteld, niet-ontvankelijk is.
    
    Het geschil in hoger beroep
    
    4. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet is een weg openbaar wanneer deze, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest.
    
    Ingevolge artikel 6 mag het bestaan van een beperking in het gebruik, anders dan krachtens een wettelijk voorschrift tot regeling van het verkeer, mede worden aangenomen op grond van de gesteldheid van de weg en van het gebruik dat van de weg pleegt te worden gemaakt.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, heeft de rechthebbende op een weg, behoudens de beperkingen in het gebruik als bedoeld in artikel 6, alle verkeer over de weg te dulden.
    
    Ingevolge artikel 49 wordt een weg, welke op de legger voorkomt, aangemerkt als te zijn openbaar onder geen andere dan de uit de legger blijkende beperkingen in het gebruik, tenzij bewezen mocht worden dat na de vaststelling van de legger of na de wijziging, waarbij de weg op de legger is gebracht, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder wegen verstaan: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onderdeel a, onder I, van de Algemene Plaatselijke Verordening Grootegast 2008 (hierna: de APV) wordt in deze verordening onder weg verstaan dan wel mede verstaan de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen.
    
    Ingevolge artikel 2.1.5.1, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
    
    5. De rechtbank heeft overwogen dat de Oude Dijk niet op de huidige en niet op oudere edities van de wegenlegger van de gemeente Grootegast voorkomt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met het verrichte historische en feitenonderzoek niet aannemelijk gemaakt dat de Oude Dijk door verjaring openbaar is geworden in de zin van de Wegenwet. Dat de Oude Dijk als weg is bestemd en de gemeenteraad in 1951 de namen van een groot aantal wegen heeft vastgesteld, zegt volgens de rechtbank niets over de openbaarheid van de weg. Dat de Oude Dijk in de periode 1914-1925 op topografische kaarten voorkomt, maakt volgens de rechtbank evenmin dat deze openbaar is, nu de Oude Dijk in voormelde periode, noch in 1964, 1970 en 1998 op de wegenlegger staat. Dat voorts een ambtenaar in 2005 met een auto over de Oude Dijk is gereden, brengt niet met zich dat de weg voor een ieder toegankelijk is en een functie heeft vervuld ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer ter plaatse, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    6. [appellant sub 1] bestrijdt het oordeel van de rechtbank. Hij stelt zich op het standpunt dat de Oude Dijk door verjaring een openbare weg in de zin van de Wegenwet is geworden. Ter staving van dit standpunt verwijst [appellant sub 1] onder meer naar een aantal pagina’s uit het boek Histopedia Caelpenda van de Stichting Historische Kring Opende, een opsomming van de namen van de wegen van de gemeente Grootegast, zoals vastgesteld bij raadsbesluit van 14 februari 1951, een afschrift van een kaart van een routeplanner, een verklaring van het Kadaster, historische kaarten en verklaringen van omwonenden, voormalig omwonenden en een postbode.
    
    6.1. [appellant sub 2] stelt zich op het standpunt dat de Afdeling de door [appellant sub 1] overgelegde verklaringen niet in de beoordeling mag betrekken, nu [appellant sub 1] deze eerst in hoger beroep heeft overgelegd. Voorts betwist [appellant sub 2] de authenticiteit en inhoudelijke juistheid van de verklaringen, nu de verklaringen zijn opgesteld door omwonenden en zien op bestemmingsverkeer en niet op openbaar verkeer. De Oude Dijk komt niet voor op de wegenlegger. Dat de Oude Dijk op kaarten staat maakt niet dat deze weg een openbare weg is, aldus [appellant sub 2].
    
    6.2. [appellant sub 1] kan niet worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt en geen beroep heeft ingesteld, nu hij zich met de besluiten van 13 november 2012 en 14 mei 2013 kon verenigen. Er bestaat derhalve reeds hierom geen grond voor het oordeel dat de door [appellant sub 1] ter staving van zijn standpunt in hoger beroep overgelegde stukken buiten beschouwing moeten blijven. De enkele, niet gemotiveerde betwisting door [appellant sub 2] van de authenticiteit en inhoud van de door [appellant sub 1] overgelegde verklaringen is onvoldoende om aan de authenticiteit en inhoud ervan te twijfelen. Deze verklaringen zijn individueel, ondertekend, specifiek en gedetailleerd. Ter zitting is namens het college verklaard dat het geen aanleiding ziet om aan de inhoud van de door [appellant sub 1] overgelegde verklaringen te twijfelen.
    
    6.3. Niet in geschil is dat de Oude Dijk de Provinciale weg en de Zuiderweg te Opende verbindt. Zonder afsluiting kan het openbaar verkeer, een onbepaalde publieksgroep, van deze verbindingsweg gebruik maken. Hieruit volgt dat de Oude Dijk een weg is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw en daarop artikel 2.1.5.1 van de APV van toepassing is.
    
    Uit onder meer de uitspraak van 27 april 2011 in zaak nr. 201008903/1/H3 volgt dat deze bepaling mede strekt tot handhaving van de openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet. Het college is slechts tot handhavend optreden jegens rechthebbenden op de weg wegens door hen aangebrachte belemmeringen van die openbaarheid bevoegd, indien daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Uit dit stelsel volgt dat rechthebbenden op een weg hierover slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen bedoeld in artikel 6 van de Wegenwet, hebben te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van die wet. In zoverre komt derhalve betekenis toe aan het toetsingskader van de Wegenwet. Voor zover toepassing van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV ertoe strekt te bewerkstelligen dat de rechthebbende op de weg ook openbaar verkeer toelaat dat buiten de reikwijdte van zijn duldplicht ingevolge de Wegenwet valt, moet die toepassing wegens strijdigheid met de Wegenwet achterwege blijven.
    
    6.4. Niet in geschil is dat [appellant sub 2] eigenaar is van het deel van de Oude Dijk dat door hem is afgesloten. Ter beoordeling ligt voor of de Oude Dijk, gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet, door tijdsverloop openbaar is geworden en [appellant sub 2] alle verkeer heeft te dulden.
    
    Uit het door het college verrichte onderzoek blijkt dat de Oude Dijk reeds in de periode 1914-1925 als doorlopende weg op topografische kaarten was weergegeven. In 1951 heeft de raad van de gemeente Grootegast voor deze weg de naam "Oude Dijk" vastgesteld. Uit de omschrijving van de weg in het vaststellingsbesluit blijkt dat de raad de Oude Dijk als doorlopende weg aanmerkte. Verder is de Oude Dijk in het bestemmingsplan Buitengebied Grootegast, vastgesteld op 28 juni 1984, bestemd als weg en als doorlopend pad aangemerkt. Ter zitting is namens het college toegelicht dat met dit bestemmingsplan de destijds bestaande situatie was vastgelegd. Verder volgt uit het onderzoek van het college, dat een aantal bewoners van de Oude Dijk in een aan het college gerichte brief van 12 oktober 2011 heeft verklaard dat de Oude Dijk reeds meer dan dertig jaar voor een ieder toegankelijk is geweest. [appellant sub 1] heeft in hoger beroep 45 verklaringen van omwonenden, voormalig omwonenden en een verklaring van een postbode overgelegd. Zij verklaren allen dat de Oude Dijk, totdat [appellant sub 2] deze in 2011 afsloot, geheel toegankelijk is geweest. Deze verklaringen hebben betrekking op de jaren vanaf omstreeks 1940 tot heden en geven in samenhang bezien een gedetailleerd beeld van de feitelijke situatie gedurende deze jaren. Hieruit volgt dat de Oude Dijk, nu deze gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest, gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet, een openbare weg is en [appellant sub 2] alle verkeer heeft te dulden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6.5. Ter voorlichting van partijen overweegt de Afdeling dat gelet op artikel 30, eerste lid, aanhef en onder IV, van de Wegenwet de wegenlegger de beperkingen in het gebruik van een weg, als bedoeld in artikel 6 van de Wegenwet, kan weergeven. Bij plaatsing van de Oude Dijk op de wegenlegger van de gemeente Grootegast kunnen derhalve beperkingen in het gebruik van de weg worden vastgelegd.
    
    7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    8. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellant sub 1], gelet op het voorgaande, gegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde vervuld.
    
    8.1. Onder het kopje "voorwaardelijk incidenteel hoger beroep" in het door hem ingediende stuk van 10 december 2014 verwijst [appellant sub 2] slechts naar in beroep voorgedragen gronden. Hiermee heeft hij niet uiteengezet, dat en waarom de overwegingen van de rechtbank onjuist, dan wel onvolledig zijn. Het aangevoerde kan derhalve niet leiden tot het daarmee beoogde resultaat.
    
    9. Het door [appellant sub 2] ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is ongegrond.
    
    Conclusie
    
    10. De uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 13/683 moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen onder 6.4 is overwogen, het beroep van [appellant sub 2] ongegrond verklaren.
    
    Het beroep van rechtswege
    
    11. De besluiten van 17 februari 2015 en 17 maart 2015 worden, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat aan deze besluiten, die ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank zijn genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Deze besluiten komen reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld namens [appellante sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellante sub 1E], [appellant sub 1F] en [appellant sub 1G], niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het hoger beroep ingesteld door [appellant sub 1] gegrond;
    
    III. verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    IV. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 augustus 2014, in zaak nr. 13/683;
    
    V. verklaart het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    VI. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Grootegast van 17 februari 2015, kenmerk 2556 resp. 117 en 17 maart 2015, kenmerk 2556 resp. 117;
    
    VII. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Neuwahl
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
    
    280-819.