ECLI:NL:RVS:2018:4291, Raad van State, 27-12-2018, 201801805/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2016 heeft de minister de aan de Stichting verleende subsidie op grond van de Stimuleringsregeling energieprestatie huursector (hierna: STEP) ingetrokken.

201801805/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting Rijswijk Wonen (hierna: de Stichting), gevestigd te Enschede,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/1428 in het geding tussen:
    
    Stichting Rijswijk Wonen
    
    en
    
    de minister voor Wonen en Rijksdienst (thans: de minister van Economische Zaken, hierna: de minister).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 juni 2016 heeft de minister de aan de Stichting verleende subsidie op grond van de Stimuleringsregeling energieprestatie huursector (hierna: STEP) ingetrokken.
    
    Bij besluit van 13 januari 2017 heeft de minister het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 januari 2018 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2018, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. D. de Jong, advocaat te Zeist, en bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.L.C. Rijk, M.T.J. van horen en O. Yildiz, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van de uitspraak.
    
    2.    De STEP is op 16 juni 2014 door de minister vastgesteld en op 1 juli 2014 in werking getreden. Op grond van de STEP kan de minister subsidie verlenen voor de verbetering van de energieprestatie van huurwoningen met een huurprijs onder de maximale huurgrens als bedoeld in de Wet op de huurtoeslag, waardoor voor die woningen ten minste drie labelstappen worden gerealiseerd en minimaal energieklasse B wordt bereikt.
    
    3.    Met ingang van 1 januari 2015 is de labelsystematiek aangepast in die zin dat de energieklassen A tot en met G zijn vervangen voor de zogenoemde energie-index. In de overgangsbepalingen van de gewijzigde STEP is bepaald dat indien een verhuurder subsidie heeft ontvangen op basis van energieprestatiecertificaten zoals die golden voor 1 januari 2015 - met energieklassen - bij de vaststelling van de subsidie de STEP wordt toegepast zoals die gold voor 1 januari 2015.
    
        Aan de Stichting is op 19 januari 2015 subsidie verleend. Omdat de aanvraag dateert van 12 november 2014 is daarop de STEP van toepassing zoals die gold voor 1 januari 2015, derhalve met de labelsystematiek met de energieklassen A tot en met G.
    
    4.    De Stichting heeft op 12 november 2014 voor twee appartementencomplexen aan de Martin Campslaan te Rijswijk, bestaande uit in totaal 274 woningen, subsidie aangevraagd. De minister heeft de subsidie bij besluit van 19 januari 2015 verleend voor een bedrag van € 729.200,00.
    
    5.    Naar aanleiding van signalen over mogelijk onrechtmatige toekenning van STEP subsidies, heeft de minister bij brief van 30 juni 2015 aan de Stichting de mogelijkheid geboden de aanvraag in te trekken en opnieuw subsidie aan te vragen op grond van de gewijzigde STEP, of de aanvraag te handhaven. In dat laatste geval kondigde de minister aan een intensieve controle te zullen verrichten met de kans dat de subsidieverlening geheel zou worden ingetrokken.
    
        De Stichting heeft op 27 oktober 2015 de aanvraag voor 36 woningen ingetrokken en de aanspraak op subsidie voor de overige 238 woningen gehandhaafd.    
    
    6.    Vervolgens is op 7 maart 2016 een controle uitgevoerd. Op basis van opgevraagde informatie en een controlebezoek, heeft de minister vastgesteld dat bij de woning aan de Martin Campslaan 207 sprake is van gevelisolatie waarmee bij de vaststelling van het energielabel geen rekening is gehouden. De minister heeft daarop bij besluit van 24 juni 2016 de subsidieverlening voor alle woningen ingetrokken omdat volgens hem voor de kopwoningen is uitgegaan van een onjuiste energieklasse. In de aanvraag is opgegeven dat deze woningen label F in plaats van label E hebben.
    
    7.    Het geschil gaat over de vraag of de minister bevoegd was de subsidie in te trekken en ten tweede of het in dit geval evenredig is de subsidie in zijn geheel in te trekken.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    8.    De rechtbank heeft het beroep van de Stichting ongegrond verklaard en geoordeeld dat de minister de subsidieverlening op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kon intrekken omdat uit de rapporten van Nieman Raadgevende Ingenieurs B.V. van 9 december 2013 (hierna: het rapport van Nieman) en Nebest adviesgroep van 2 september 2013 (hierna: het rapport van Nebest) bleek dat de kopwoningen zijn voorzien van gevelisolatie met een dikte van 90 mm en de startlabels voor deze woningen daarom onjuist zijn vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank hadden deze rapporten bij de Stichting bekend kunnen zijn en had zij de EPA-Adviseur bij het vaststellen van de startlabels op de hoogte moeten stellen van deze rapporten. Volgens de rechtbank geldt als uitgangspunt dat de EPA-adviseur bij de vaststelling van de energetische situatie van de woning uitgaat van alle relevante informatie.
    
        Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister niet was gehouden de intrekking van de subsidieverlening te beperken tot de woningen met een kopgevel. Gelet op de uitkomsten van de steekproef bestond voor de minister voldoende aanleiding om ook te twijfelen aan de juistheid van de aanvraag voor de overige woningen. Voorts acht de rechtbank het van belang dat de Stichting van de onjuistheden in de aanvraag op de hoogte had kunnen en behoren te zijn en zij er ook van op de hoogte was dat haar subsidieaanvraag aan een intensieve controle zou worden onderworpen. Volgens de rechtbank heeft de minister de juiste besteding van subsidiegelden in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiseres bij subsidieverlening en is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die tot een andere belangenafweging hadden moeten leiden.
    
    Het hoger beroep
    
    - bevoegdheid minister tot intrekking
    
    9.    De Stichting betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was de subsidieverlening in te trekken op de grond dat de Stichting bij de aanvraag onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt.
    
    9.1.    Met het oordeel van de rechtbank dat de Stichting ten tijde van de aanvraag op de hoogte had moeten zijn of redelijkerwijs had kunnen zijn van de onderhoudsgegevens van de woningen, heeft de rechtbank volgens de Stichting onvoldoende acht geslagen op de feitelijke situatie. Ten eerste is de Stichting eigenares geworden van de woningen nadat de gevelisolatie in de kopwoningen was aangebracht en is zij door haar rechtsvoorganger daarvan niet op de hoogte gebracht. Ten tweede zijn de rapporten van Nieman en Nebest opgesteld in opdracht van Smits Vastgoedzorg B.V., die zij had ingeschakeld om een aantal scenario’s uit te werken voor mogelijke woningverbeteringen. De aard van de overeenkomst met Smits Vastgoedzorg B.V. bracht met zich, aldus de Stichting, dat zij niet op de hoogte was van de onderliggende onderzoeken van Nieman en Nebest die in opdracht van Smits Vastgoedzorg B.V. zijn uitgevoerd en aan de gepresenteerde scenario’s ten grondslag zijn gelegd.
    
    9.2.    De minister heeft aan de intrekking van de subsidieverlening artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb ten grondslag gelegd. Volgens hem is bij de aanvraag om subsidie uitgegaan van een onjuist startlabel van de woning aan de Martin Campslaan 207. Volgens de minister had de Stichting bij het vaststellen van de startlabels aan de EPA-adviseur het rapport van Nieman ter beschikking moeten stellen, waaruit de aanwezigheid van gevelisolatie kon worden afgeleid. Omdat de Stichting onjuiste en onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste gegevens zou hebben geleid tot een andere beschikking op de aanvraag, heeft de minister zich bevoegd geacht de subsidieverlening in te trekken.
    
    9.3.    Artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb stelt niet als eis dat de aanvrager van de onvolledigheid van de gegevens op de hoogte moet zijn geweest of dat hem daarvan een verwijt moet kunnen worden gemaakt. De rechtbank heeft dit in rechtsoverweging 5.2 van de aangevallen uitspraak terecht voorop gesteld. De rechtbank gaat vervolgens evenwel in op de vraag of de Stichting als woningeigenares op de hoogte had moeten zijn van alle onderhoudsgegevens en verantwoordelijk kan worden gehouden voor de onvolledige informatieverstrekking aan de EPA-adviseur en beantwoordt deze vraag bevestigend. Nu de verwijtbaarheid in het kader van het onvolledig verstrekken van gegevens niet van belang is voor de bevoegdheid van de minister om de subsidieverlening in te trekken, is de rechtbank hierop ten onrechte ingegaan. De hogerberoepsgrond van de Stichting dat de rechtbank de verwijtbaarheid zowel bij de bevoegdheid tot intrekking als bij de vraag naar de evenredigheid tegenwerpt, slaagt in zoverre. De inhoudelijke gronden die de Stichting tegen dit oordeel van de rechtbank richt, behoeven dan ook geen bespreking. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak omdat de Stichting in hoger beroep niet heeft betwist dat in de aanvraag om subsidie voor de kopwoningen ten onrechte is uitgegaan van startlabel F in plaats van label E. Nu sprake is van één aanvraag voor meerdere woningen, die heeft geresulteerd in één besluit tot subsidieverlening, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de minister vanwege onjuiste of onvolledige gegevens bij de aanvraag bevoegd was de subsidieverlening aan de Stichting op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb in te trekken, omdat de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid.
    
    - evenredigheid intrekking
    
    10.    Verder betoogt de Stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister het evenredig heeft kunnen achten om de gehele subsidieverlening in te trekken. Volgens haar had de minister moeten volstaan met een lagere vaststelling van de subsidie dan wel de intrekking moeten beperken tot de subsidie die is verleend voor de kopwoningen.
    
    10.1.    Allereerst heeft de rechtbank volgens de Stichting niet onderkend dat het systeem van de vaststelling van energielabels het risico in zich draagt dat een onjuist (lager) label wordt vastgesteld omdat de EPA-adviseur er bij het ontbreken van bewijsstukken van dient uit te gaan dat geen energiebesparende maatregelen zijn getroffen. Volgens de Stichting worden de gevolgen daarvan dan ook ten onrechte volledig voor haar risico gelaten. Bovendien gaat het hier om een enkele administratieve omissie en heeft zij zelf alsnog het rapport van Nieman verstrekt aan de controleur. Daarmee is alsnog voldaan aan het belang dat ten grondslag is gelegd aan de intrekking, namelijk het verschaffen van juiste informatie bij de aanvraag.
    
        De Stichting betoogt verder dat uit de steekproef van de minister volgt dat bij 30 van de 273 woningen sprake is van gevelisolatie en er voor de minister geen aanleiding bestond te twijfelen aan de juistheid van de subsidieaanvraag voor de overige woningen. Daarbij is volgens de Stichting van belang dat de conclusie van de steekproef is gebaseerd op de informatie uit het rapport van Nieman, waaruit bleek dat bij de kopwoningen sprake was van gevelisolatie. Uit de STEP volgt bovendien dat de subsidie per woning wordt verstrekt. Omdat de aanvraag per woning is gedaan, kan de constatering dat bij 30 woningen niet wordt voldaan aan de verplichtingen niet leiden tot een intrekking van de subsidie voor alle woningen, aldus de Stichting. Verder is van belang dat ook als de juiste informatie was betrokken bij de aanvraag, de subsidie zou zijn verleend, zij het voor een lager bedrag. De subsidieregeling houdt er volgens de Stichting bovendien ook uitdrukkelijk rekening mee dat uiteindelijk één labelstap minder wordt gerealiseerd dan is aangevraagd. Dat is hier het geval.
    
        Tot slot betoogt de Stichting dat bij de vraag of algehele intrekking van de subsidie evenredig is, dient te worden meegewogen dat de intrekking tot aanzienlijke schade bij haar heeft geleid omdat de investering voor woningverbetering reeds was gedaan. Het oordeel van de rechtbank dat algehele intrekking evenredig is omdat de Stichting ervan op de hoogte was dat zij zou worden onderworpen aan een intensieve controle kan volgens haar geen stand houden. Volgens de Stichting is dit geen relevant argument. Bovendien was het op het moment van die aankondiging niet meer mogelijk de aanvraag in te trekken en opnieuw in te dienen en heeft zij overigens haar volledige medewerking verleend aan het onderzoek.
    
    10.2.    In het besluit tot intrekking van de subsidieverlening heeft de minister uiteengezet dat bij de controle van subsidieaanvragen op grond van de STEP wordt gewerkt met een steekproefsystematiek. Die systematiek houdt in dat in de aanvraag een aantal woningen wordt geselecteerd dat intensief wordt gecontroleerd. Indien er geen afwijkingen worden gevonden, dan is de aanvraag voor 90% betrouwbaar, wat voldoende wordt geacht voor de subsidieverlening. Indien er wel een afwijking wordt gevonden bij de woningen in de steekproef, dan is geen sprake van 90% betrouwbaarheid en wordt de subsidieverlening ingetrokken. Voor de steekproef heeft de minister 8 willekeurige woningen geselecteerd, zo is ter zitting toegelicht. Bij vier woningen heeft een fysieke controle plaatsgevonden, waarvan bij twee woningen binnen is gekeken en twee woningen uitsluitend van buiten zijn gecontroleerd. Bij de woning aan de Martin Campslaan 207 is geconstateerd dat sprake is van gevelisolatie waardoor in de aanvraag is uitgegaan van een onjuist energielabel (energielabel F in plaats van E). De procentuele afwijking, berekend op basis van de energie-index, bedraagt 16,6%. Dat betekent, aldus de minister, dat het minimum van 90% betrouwbaarheid van de aanvraag niet wordt gehaald en dat de gehele subsidieverlening wordt ingetrokken. In reactie op de zienswijze van de Stichting dat algehele intrekking onevenredig is, heeft de minister er naast de steekproefsystematiek op gewezen dat tijdens de steekproef bleek dat er nog een tweede woning was waarvan de gevelisolatie niet is meegenomen bij de vaststelling van het startlabel en dat uit aanvullende informatie van de Stichting bleek dat er in totaal bij 36 woningen sprake was van gevelisolatie, waarvan de Stichting de aanvraag voor 6 woningen eerder had ingetrokken. Het aantal geconstateerde afwijkingen (bij 30 van de 238 woningen) acht de minister een aanzienlijk deel (12%) van de woningen waarop de subsidieverlening ziet, zodat niet wordt voldaan aan de steekproefsystematiek van 90% betrouwbaarheid. Ook heeft de minister meegewogen dat de Stichting erop is gewezen dat de uitkomst van de steekproef kon leiden tot algehele intrekking.
    
    10.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de subsidieverlening geheel kon intrekken op basis van de uitkomst van de steekproef. Zoals hiervoor is uiteengezet, leidt de steekproef ertoe dat bij twijfel over de juistheid van de aanvraag van één woning het minimum van 90% betrouwbaarheid niet wordt behaald en dit al aanleiding geeft om de gehele subsidieverlening in te trekken zonder dat nog in het specifieke geval wordt beoordeeld of algehele intrekking evenredig is. Dit doet naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende recht aan de omstandigheid dat intrekking van een subsidie als bedoeld in artikel 4:48, eerste lid, van de Awb een bevoegdheid van de minister is. Bij de toepassing daarvan dient de minister in ogenschouw te nemen dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat betekent dat in het geval dat de subsidieontvanger niet de juiste gegevens heeft verstrekt, een afweging zal moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de verplichting om de juiste gegevens te verstrekken en de gevolgen van de gehele intrekking van de subsidie voor de ontvanger. Daarbij zijn tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 74). De minister heeft dus niet kunnen volstaan met de motivering waarbij slechts verwezen wordt naar de uitkomst van de steekproef, welke uitkomst overigens niet ter discussie staat. De Stichting heeft bovendien verschillende argumenten aangedragen die ervoor pleiten dat algehele intrekking van de subsidie in dit geval onevenredig is, waaronder het argument dat de afwijking uitsluitend is geconstateerd bij de kopwoningen en dat, indien voor de kopwoningen in de aanvraag het juiste startlabel was vermeld ook subsidie was verleend, zij het voor een lager bedrag. Dat heeft de minister op zichzelf ook niet betwist.
    
    Conclusie
    
    11.    De conclusie is dat het hoger beroep van de Stichting gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de Stichting tegen het besluit van 13 januari 2017 ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb in verbinding met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb vernietigen. Dit betekent dat de minister met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling opnieuw op het door de Stichting tegen het besluit van 24 juni 2016 gemaakte bezwaar dient te beslissen.
    
    12.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    13.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/1428;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de minister voor Wonen en Rijksdienst van 13 januari 2017, met kenmerk JZ/SEH/161175/BNE;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door de minister van Economische Zaken te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt de minister van Economische Zaken tot vergoeding van bij Stichting Rijswijk Wonen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro);
    
    VII.    gelast dat minister van Economische Zaken aan Stichting Rijswijk Wonen het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 842,00  (zegge: achthonderdtweeënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
    
    w.g. Steendijk    w.g. Fenwick
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
    
    608.