ECLI:NL:RVS:2009:BH2492, Raad van State, 11-02-2009, 200802789/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Berkelland (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) voor detailhandel vóór 1 september 2006 te beëindigen en beëindigd te houden.

200802789/1.
      Datum uitspraak: 11 februari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 5 maart 2008 in zaak nr. 07/1136 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Berkelland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Berkelland (hierna: het college) [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) voor detailhandel vóór 1 september 2006 te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 30 mei 2007 heeft het college, voor zover thans van belang, de begunstigingstermijn vastgesteld op 12 maanden en zes weken na dit besluit en het door het [appellant] gemaakte bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 maart 2008, verzonden op 7 maart 2008, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2009, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo, en het college, vertegenwoordigd door R.S. Willemsen, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] gebruikt een op het perceel aanwezige garage voor reparatie en onderhoud van wapens van derden. In dat kader verkoopt hij aan derden de bij de desbetreffende wapens behorende munitie.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad van de gemeente Neede (thans: de gemeenteraad van Berkelland) bij besluit van 6 oktober 1992 ermee heeft ingestemd dat de bestaande garage door [appellant] wordt gebruikt voor diens hobbyactiviteiten in de vorm van de opslag en de reparatie van vuurwapens en de gemeenteraad daarbij ervan op de hoogte was dat [appellant] op het perceel munitie wenste te verkopen.
    
    2.2.1. Bij besluit van 6 oktober 1992 heeft de gemeenteraad op het verzoek van [appellant] om medewerking te verlenen aan een wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied" voor het perceel zodanig dat de op het perceel staande garage mag worden gebruikt voor de handel in en de reparatie van vuurwapens en munitie, besloten de gevraagde bestemmingsplanwijziging te weigeren en ermee in te stemmen dat de bestaande garage door [appellant] zal worden gebruikt voor zijn hobbyactiviteiten in de vorm van de opslag en de reparatie van vuurwapens, waarbij enige vorm van detailhandel in vuurwapens is uitgesloten.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij het besluit van 6 oktober 1992 de verkoop van munitie op het perceel niet uitdrukkelijk is toegestaan, zodat het betoog van [appellant] niet leidt tot het daarmee beoogde doel, wat er zij van de betekenis die aan het besluit van 6 oktober 1992 moet worden toegekend. De verklaring van G.J.A. Luttikhold, die ten tijde van het besluit van 6 oktober 1992 raadslid was, van 29 augustus 2006 kan daaraan niet afdoen, reeds omdat het door hem gestelde niet uit het besluit van 6 oktober 1992 blijkt.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat het college van burgemeester en wethouders van Neede (thans: het college van burgemeester en wethouders van Berkelland) geacht moet worden vrijstelling van het bestemmingsplan te hebben verleend voor het gebruik van het perceel voor de verkoop van munitie omdat instemming daarmee rechtstreeks voortvloeit uit de op 18 februari 1993 verleende bouwvergunning, gelet op de omvang van de munitiebewaarplaats blijkens de bij de vergunning behorende bouwtekening en op de hoeveelheid munitie die daarin kan worden opgeslagen.
    
    2.3.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college moet worden geacht vrijstelling te hebben verleend voor detailhandel in strijd met het bestemmingsplan, omdat instemming met dat gebruik rechtstreeks zou voortvloeien uit de verleende bouwvergunning. Voor een dergelijk oordeel zou aanleiding kunnen zijn als uit de aanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het college, zich bewust van dat voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend. Deze situatie doet zich hier, anders dan in de zaken die in de door [appellant] vermelde uitspraken van de Afdeling van 1 april 1996 in zaak nr. H01.95.0343 (AB 1996, 321) en van 20 juni 2001 in zaak nr. 200100139/1 (AB 2001, 350) aan de orde waren, niet voor. Hierbij is van belang dat in de aanvraag om bouwvergunning niet wordt vermeld dat de munitiebewaarplaats dient voor de opslag van munitie ten behoeve van de verkoop aan particulieren.
    
    2.4. Het betoog van [appellant] dat het college niet bevoegd is tot handhavend optreden, omdat het voor het in de last omschreven gebruik een vergunning ingevolge de Hinderwet is verleend, slaagt niet. Daargelaten of de Hinderwetvergunning is verleend voor het in de last omschreven gebruik, staan het vergunnen ingevolge de Hinderwet en het al dan niet toestaan van gebruik in strijd met een bestemmingsplan los van elkaar. Vergunningverlening ingevolge de Hinderwet betekent niet dat het daarmee toegestane gebruik niet in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. Evenmin kan uit het verkrijgen van een dergelijke vergunning worden afgeleid dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik kennelijk toch wordt toegestaan.
    
    2.5. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de verkoop van munitie ondergeschikt is aan de toegestane reparatiewerkzaamheden op het perceel. Daartoe voert hij aan dat hij de activiteiten op het perceel alleen in de avonden en weekenden verricht en dat klanten op afspraak wapens komen brengen en halen, waarbij zij tevens munitie kunnen aanschaffen.
    
    2.5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de detailhandelsactiviteiten op het perceel niet ondergeschikt zijn aan de toegestane reparatieactiviteiten op het perceel. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellant] ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat 10 tot 15% van zijn klanten bij de werkplaats komt voor aankoop van munitie en dat klanten hem geen wapens zullen aanbieden voor reparatie en onderhoud als hij geen munitie aan hen mag verkopen.
    
    Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat de detailhandelsactiviteiten ondergeschikt zijn aan de toegestane bewoning op het perceel, faalt dit betoog. De detailhandelsactiviteiten vloeien niet voort uit het gebruik van het perceel ten behoeve van bewoning.
    
    2.6. [appellant] heeft door het perceel te gebruiken voor detailhandel gehandeld in strijd met artikel 24, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 1987", zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Daartoe voert hij aan dat uit door hem overgelegde krantenartikelen blijkt dat de gemeente overweegt de mogelijkheden voor detailhandel in het buitengebied te verruimen. Voorts voert hij daartoe aan dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland de nota "Functies zoeken plaatsen zoeken functies" van 19 mei 2006 heeft goedgekeurd en in zoverre afwijking van het Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het Streekplan) ten behoeve van het regionale beleid voor functieverandering toestaat.
    
    2.7.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is vrijstelling te verlenen voor het gebruik van het perceel ten behoeve van detailhandel, aangezien detailhandel in het buitengebied niet in overeenstemming is met het Streekplan.
    
    De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2007 in zaak nr. 200702722/1, terecht overwogen dat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat in beginsel het enkele feit volstaat dat het college niet bereid is vrijstelling te verlenen.
    
    De door [appellant] overgelegde krantenknipsels en het door samenwerkende gemeenten in de Regio Achterhoek opgestelde document "Functies zoeken plaatsen zoeken functies" bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De krantenknipsels dateren van na het besluit op bezwaar en konden reeds daarom niet bij de beoordeling van dat besluit worden betrokken. Daargelaten wat de status is van het document "Functies zoeken plaatsen zoeken functies" of de goedkeuring daarvan door het college van gedeputeerde staten van Gelderland, is in dit document als uitgangspunt opgenomen dat detailhandel slechts is toegestaan voor streekeigen en/of ter plaatse vervaardigde agrarische producten. Daarvan is in dit geval geen sprake.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de gegeven omstandigheden van concreet zicht op legalisatie geen sprake is.
    
    2.8. Voorts betoogt [appellant] dat in dit geval handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan behoort te worden afgezien. Daartoe voert hij aan dat hij erop mocht vertrouwen dat het college niet tot handhavend optreden zou overgaan. Voorts voert [appellant] aan dat de detailhandel op het perceel planologisch niet relevant is, nu volgens hem de verkeersaantrekkende werking gering is en ongewenste precedentwerking onaannemelijk is. Verder voert hij daartoe aan dat de door hem gedane investeringen waardeloos zouden worden, nu de gemeente geen alternatieve locatie voor de detailhandel heeft aangeboden.
    
    2.8.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Aan het besluit van 6 oktober 1992 van de gemeenteraad waarbij ermee is ingestemd dat de garage op het perceel door [appellant] zou worden gebruikt voor zijn hobbyactiviteiten in de vorm van de opslag en de reparatie van vuurwapens, kon [appellant] niet het in rechte te honoreren vertrouwen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen detailhandel in het bijzonder in munitie op het perceel. Ook aan de besluiten van het college tot verlening van Hinderwetvergunning en bouwvergunning kon [appellant] niet zodanig vertrouwen ontlenen. Deze besluiten bevatten geen concrete toezegging waaraan [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college niet handhavend tegen het gebruik van het perceel voor detailhandel zou optreden. Aan de omstandigheid dat het college reeds lange tijd op de hoogte was van de detailhandel op het perceel en daartegen desondanks niet is opgetreden, kon [appellant] evenmin zodanig vertrouwen ontlenen. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving van de VROM-inspectie diende het college te bezien of aanleiding bestond om tot handhavend optreden over te gaan.
    
    Dat volgens [appellant] de detailhandel op het perceel een geringe verkeersaantrekkende werking heeft en ongewenste precedentwerking onaannemelijk is, zijn, wat daar van zij, niet zodanig bijzondere omstandigheden dat het college op grond daarvan van handhavend optreden behoorde af te zien.
    
    Door in strijd met het bestemmingsplan ter plaatse detailhandel te ontplooien heeft [appellant] het risico genomen dat het college daartegen handhavend zou optreden. Dat de door hem gedane investeringen door het handhavend optreden volgens hem waardeloos worden, komt dan ook voor zijn rekening.
    
    2.9. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte heeft verworpen. Daartoe voert hij aan dat het college niet is gemotiveerd ingegaan op de door hem vermelde gevallen van detailhandel in het buitengebied.
    
    2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 oktober 2005 in zaak nr. 200501505/1), vergt het gelijkheidsbeginsel een consistent en dus doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in individuele vergelijkbare gevallen. Het bewaken van de consistentie van het eigen optreden is bij uitstek de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur.
    
    Het had daarom op de weg gelegen van het college, nu [appellant] zich op het gelijkheidsbeginsel heeft beroepen en daartoe 21 gevallen heeft genoemd en toegelicht, aannemelijk te maken dat deze gevallen niet gelijk of rechtens vergelijkbaar zijn. De rechtbank is ten onrechte ervan uitgegaan dat het college dit aannemelijk heeft gemaakt. Het college heeft vermeld dat alle door [appellant] vermelde gevallen in zijn administratie zijn opgenomen en overeenkomstig zijn beleid "Sanctiestrategie gemeente Berkelland" een prioriteit toegewezen gekregen hebben en dat het steeds de handhavingszaak start die de hoogste prioriteit heeft op dat moment. Voorts heeft het college vermeld dat inmiddels tegen drie van de door [appellant] vermelde gevallen handhavend wordt opgetreden en dat naar verwachting op korte termijn tegen zes van de door [appellant] vermelde gevallen handhavend zal worden opgetreden. Niet duidelijk is echter op welke gevallen het college doelt. Bovendien verschaft het college hiermee geen inzicht in de wijze waarop aan dit geval en de door [appellant] vermelde gevallen prioriteit is toegekend. Voorts is het college hiermee niet ingegaan op alle door [appellant] vermelde gevallen. Desgevraagd heeft het college ook ter zitting ten aanzien van een aantal gevallen te kennen heeft gegeven niet te weten in hoeverre deze gelijk of rechtens vergelijkbaar zijn.
    
    Het besluit op bezwaar ontbeert, nu het college zijn standpunt dat de door [appellant] genoemde gevallen niet gelijk of rechtens vergelijkbaar zijn niet heeft gemotiveerd, een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.10. Aan hetgeen [appellant] heeft aangevoerd met betrekking tot de begunstigingstermijn wordt niet toegekomen.
    
    2.11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 mei 2007 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.12. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 5 maart 2008 in zaak nr. 07/1136;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Berkelland van 30 mei 2007, kenmerk 7795;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Berkelland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.343,67 (zegge: dertienhonderddrieënveertig euro en zevenenzestig cent), waarvan € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Berkelland aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Berkelland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 359,00 (zegge: driehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.W.J. Sloots, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Sloots
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
    
    499.