ECLI:NL:RVS:2019:615, Raad van State, 27-02-2019, 201606635/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee besluiten van 6 maart 2018 heeft het college de door Kikiki en Peer gemaakte bezwaren gegrond verklaard, bepaald dat de door hen geleden planschade in natura wordt vergoed door herziening van het bestemmingsplan "Centrum Waalwijk", waarvoor een ontwerpbestemmingsplan uiterlijk op 31 oktober 2018 ter inzage zal worden gelegd, en bepaald dat het college in geval de herziening onverhoopt niet onherroepelijk in werking treedt aan Kikiki een tegemoetkoming in planschade van € 30.760,00, vermeerderd met de wettelijke rente, en aan Peer een tegemoetkoming in planschade van € 29.680,00, vermeerderd met de wettelijke rente, zal betalen.

201606635/2/A2.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk,
    2.    Holding Kikiki B.V. en Peer Beheer B.V., beide gevestigd te Waalwijk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juli 2016 in zaken nrs. 14/5830 en 14/5881 in het geding tussen:
    Kikiki en Peer
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 13 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3424) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 13 weken na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in de besluiten van 12 augustus 2014 te herstellen en een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij twee besluiten van 6 maart 2018 heeft het college de door Kikiki en Peer gemaakte bezwaren gegrond verklaard, bepaald dat de door hen geleden planschade in natura wordt vergoed door herziening van het bestemmingsplan "Centrum Waalwijk", waarvoor een ontwerpbestemmingsplan uiterlijk op 31 oktober 2018 ter inzage zal worden gelegd, en bepaald dat het college in geval de herziening onverhoopt niet onherroepelijk in werking treedt aan Kikiki een tegemoetkoming in planschade van € 30.760,00, vermeerderd met de wettelijke rente, en aan Peer een tegemoetkoming in planschade van € 29.680,00, vermeerderd met de wettelijke rente, zal betalen.
    Kikiki en Peer hebben een zienswijze ingediend.
    Kikiki en Peer hebben een nader stuk ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2019, waar het college, vertegenwoordigd door E.A.J. de Bruin, Kikiki en Peer, vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, vergezeld van [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De besluiten van 6 maart 2018 worden, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Inleiding
    2.    Kikiki is sinds 11 maart 1991 eigenaar van het appartementsrecht bevattende de bevoegdheid tot het uitsluitend gebruik van een kantoorruimte met toebehoren op de begane grond van het kantoorpand aan de Mr. van Coothstraat 7 te Waalwijk. Peer is sinds 4 april 1985 eigenaar van het appartementsrecht bevattende de bevoegdheid tot het uitsluitend gebruik van een kantoorruimte met toebehoren op de eerste verdieping van het kantoorpand aan de Mr. van Coothstraat 9 te Waalwijk. De kantoorruimten bevinden zich in het kantoorpand plaatselijk bekend Mr. van Coothstraat 7-9 te Waalwijk (hierna: het kantoorpand). Zij hebben verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 22 oktober 2009 in werking getreden bestemmingsplan "Centrumgebied Waalwijk" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens Kikiki en Peer maakt dit bestemmingsplan in de omgeving van het kantoorpand meer bebouwing en intensiever gebruik mogelijk dan het voorheen ter plaatse geldende, in 1976 vastgestelde en goedgekeurde, bestemmingsplan "Centrum I" (hierna: het oude bestemmingsplan) en lijden zij daardoor schade, bestaande uit waardedaling van het kantoorpand.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek. De StAB is in haar advies van 19 november 2015 tot de conclusie gekomen dat Kikiki en Peer ten gevolge van de planologische verandering planschade lijden. De StAB heeft geadviseerd aan Kikiki een tegemoetkoming in planschade van € 30.760,00 en aan Peer een tegemoetkoming in planschade van € 29.680,00 toe te kennen. De rechtbank heeft deze adviezen van de StAB gevolgd. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien het college de mogelijkheid te bieden de schade anderszins te verzekeren door het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan voor de gronden rondom het kantoorpand, waarom het college in zijn zienswijze op het StAB-verslag had gevraagd. De rechtbank achtte dat verzoek van het college onvoldoende concreet.
    De tussenuitspraak van de Afdeling
    4.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat daarvan uitgaande het voor de hand had gelegen het college te vragen waaruit de compensatie in natura precies zou bestaan en binnen welke termijn deze compensatie aan Kikiki en Peer wordt gegeven. Vervolgens had de rechtbank moeten beoordelen of de geleden planschade door de geboden compensatie in natura anderszins is verzekerd en of de termijn waarbinnen de compensatie in natura zou worden gegeven in dit geval redelijk is.
    De Afdeling heeft verder geoordeeld dat het betoog van Kikiki en Peer dat de rechtbank een verkeerde uitleg heeft gegeven aan de winkelbestemming in het oude bestemmingsplan voor gronden ten oosten van het kantoorpand, faalt.
    De Afdeling heeft het college opgedragen een nieuw besluit op de door Kikiki en Peer gemaakte bezwaren te nemen. Bij dat besluit kan het college de door de rechtbank vastgestelde tegemoetkomingen in planschade, vermeerderd met de wettelijke rente, aan Kikiki en Peer toekennen. In plaats daarvan kan het college bij het nieuwe besluit bepalen dat planschade in natura wordt gecompenseerd, waarbij het college concreet aangeeft waaruit de compensatie in natura bestaat en binnen welke termijn deze compensatie aan Kikiki en Peer wordt gegeven, mits het college daarbij bepaalt dat indien de compensatie in natura niet binnen de in het besluit vermelde termijn is gegeven het college de door de rechtbank vastgestelde tegemoetkomingen in planschade, vermeerderd met de wettelijke rente, aan Kikiki en Peer zal betalen.
    5.    Gelet op de tussenuitspraak is het hoger beroep van het college gegrond en het hoger beroep van Kikiki en Peer ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank van 14 juli 2016 vernietigen, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    De besluiten van 6 maart 2018
    6.    Het college heeft bij de vrijwel identieke besluiten van 6 maart 2018 beslist:
    "•    dat de inwerkingtreding van bestemmingsplan ‘Centrumgebied Waalwijk’ heeft geleid tot planschade, welke ex artikel 6.1 en verder van de Wet ruimtelijke ordening, voor tegemoetkoming in aanmerking behoort te komen. Het een en ander conform de overwegingen in het besluit van de rechtbank d.d. 14 juli 2016;
    •    dat middels de voorgenomen (gedeeltelijke) herziening van het bestemmingsplan ‘Centrum Waalwijk’ deze schade geheel anderszins is verzekerd in de zin van artikel 6.1 lid 1 aanhef van de Wet ruimtelijke ordening. Het een en ander conform de overwegingen in het nader advies d.d. 8 februari 2018 van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken;
    •    dat de voorgenomen (gedeeltelijke) herziening van het bestemmingsplan, na behandeling in de gemeenteraad, in procedure als bedoeld in artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening wordt gebracht en dat hiertoe een ontwerpbestemmingsplan wordt voorbereid dat uiterlijk 31 oktober 2018 ter inzage zal worden gelegd;
    •    dat in geval de voorgenomen herziening van het bestemmingsplan ‘Centrum Waalwijk’ onverhoopt niet onherroepelijk in werking treedt, het college alsnog bereid is het door de rechtbank in haar uitspraak van 14 juli 2016 vastgestelde schadebedrag […] - vermeerderd met de wettelijke rente - te betalen."
    Beoordeling van de zienswijze van Kikiki en Peer
    7.    Kikiki en Peer betogen in de eerste plaats dat zij zich niet kunnen vinden in de rechtspraak van de Afdeling dat een bestuursorgaan planschade mag compenseren in natura door herziening van het schadeveroorzakende bestemmingsplan. Zij voeren aan dat bij de vaststelling van dat bestemmingsplan behoort te worden onderzocht of dat plan tot planschade leidt. Indien het ontstaan van planschade een reden is om de verandering van een planologisch regime achterwege te laten, dan dient dat in het kader van een bestemmingsplanprocedure te geschieden. Volgens Kikiki en Peer is het in strijd met de goede procesorde om het college in hoger beroep nog in de gelegenheid te stellen om de planschade in natura te compenseren.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, onder 5.41 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) kan tegemoetkoming in planschade in voorkomende gevallen bestaan uit compensatie in natura, in welk geval schadevergoeding in geld achterwege kan blijven. De voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren is daarbij niet doorslaggevend. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt.
    De Afdeling ziet in hetgeen Kikiki en Peer hebben aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Indien de gemeente het laten vervallen van de schadeveroorzakende bestemming aanvaardbaar vindt, kan herziening van het bestemmingsplan ter compensatie van het planologisch nadeel de voorkeur hebben boven compensatie van dat nadeel in geld, omdat de planologische wijziging voor de gemeente lagere kosten meebrengt. De vergoeding moet immers uit schaarse publieke middelen worden bekostigd. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, onder 3.1 (ECLI:NL:RVS:2015:3767).
    7.2.    Dat de Afdeling het college in hoger beroep in de gelegenheid heeft gesteld de geleden planschade in natura te vergoeden is, anders dan Kikiki en Peer betogen, niet in strijd met de goede procesorde. Het college heeft al bij de rechtbank, in zijn reactie van 3 februari 2016 op het StAB-verslag, verzocht om in de gelegenheid te worden gesteld de eventueel verschuldigde tegemoetkoming in planschade in natura te mogen compenseren door herziening van het schadeveroorzakende bestemmingsplan. De rechtbank heeft dat verzoek afgewezen. Het college heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Zoals hiervoor onder 3 en 4 is overwogen, heeft de Afdeling het college op dit punt in het gelijk gesteld. De aan het college geboden gelegenheid betekent voorts niet dat Kikiki en Peer een lagere tegemoetkoming voor de geleden planschade krijgen. Niet is gebleken dat zij door de geboden gelegenheid in hun belangen zijn geschaad.
    8.    Kikiki en Peer betogen verder dat de besluiten van 6 maart 2018 in strijd zijn met de rechtszekerheid. Zij voeren aan dat die besluiten niet garanderen dat het schadeveroorzakende bestemmingsplan "Centrum Waalwijk" wordt herzien of dat een vastgestelde herziening onherroepelijk wordt, omdat in de besluiten alleen is bepaald dat uiterlijk op 31 oktober 2018 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage moet worden gelegd. Onzeker is of de gemeenteraad de herziening zal vaststellen en zo ja wanneer dat zal gebeuren. Volgens Kikiki en Peer had het college in de besluiten een datum moeten opnemen waarop de planschade in geld wordt vergoed indien op die datum geen onherroepelijke herziening van kracht is.
    8.1.    Het college heeft in de besluiten van 6 maart 2018 bepaald dat in geval de voorgenomen herziening van het bestemmingsplan "Centrum Waalwijk" onverhoopt niet onherroepelijk in werking treedt, het college alsnog bereid is het door de rechtbank in haar uitspraak van 14 juli 2016 vastgestelde schadebedrag, vermeerderd met de wettelijke rente, aan Kikiki en Peer te betalen.
    Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat het college de tegemoetkoming in de vorm van compensatie in natura onder meer afhankelijk heeft gesteld van de toekomstige, onzekere gebeurtenis dat het nieuwe bestemmingsplan, na vaststelling, ook onherroepelijk wordt. Het college heeft de onzekerheid over de duur en uitkomst van die procedure ten onrechte niet ondervangen door in de besluiten op te nemen dat uitbetaling van de in de besluiten bedoelde bedragen zal plaatsvinden, indien het nieuwe bestemmingsplan, waarbij compensatie in natura wordt geboden, op een in de besluiten bepaalde datum niet onherroepelijk is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018, onder 7.3 (ECLI:NL:RVS:2018:3661).
    Het betoog slaagt.
    9.    Het betoog van Kikiki en Peer dat het college hun nu de bedragen aan tegemoetkoming in planschade moet betalen die de rechtbank heeft vastgesteld, omdat het ontwerpbestemmingsplan ter compensatie in natura niet uiterlijk op 31 oktober 2018 ter inzage is gelegd, zoals vermeld in de besluiten van 6 maart 2018, maar op 8 november 2018, kan in deze procedure niet aan de orde komen. De reden is dat dit betoog niet gaat over de rechtmatigheid van de besluiten van 6 maart 2018, maar over de uitvoering van die besluiten. De Afdeling kan in deze procedure slechts de rechtmatigheid van de besluiten van 6 maart 2018 beoordelen.
    Slotsom besluiten 6 maart 2018
    10.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 8.1 is overwogen is het beroep van Kikiki en Peer tegen de besluiten van 6 maart 2018 gegrond. De Afdeling zal deze besluiten vernietigen, omdat daarin niet is bepaald dat uitbetaling zal plaatsvinden van de tegemoetkomingen in planschade die de rechtbank heeft vastgesteld, indien het nieuwe bestemmingsplan waarbij compensatie in natura wordt geboden op een vermelde datum niet onherroepelijk is. De Afdeling zal deze besluiten voor het overige in stand laten. Dit betekent dat de bepalingen van deze besluiten, waaronder de bepaling dat een ontwerpbestemmingsplan wordt voorbereid dat uiterlijk 31 oktober 2018 ter inzage zal worden gelegd, gehandhaafd blijven.
    Zelf in de zaak voorzien
    11.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Dit betekent dat het college geen nieuwe besluiten op de door Kikiki en Peer gemaakte bezwaren hoeft te nemen.
    12.    Het ontwerp van het bestemmingsplan "2e herziening Centrumgebied Waalwijk", waarbij de compensatie in natura wordt geboden, is door publicatie op 7 november 2018 in procedure gebracht. Ter zitting heeft het college meegedeeld dat tegen deze herziening één zienswijze is ingediend en dat het ontwerpbestemmingsplan inmiddels voor besluitvorming aan de gemeenteraad is gezonden. Kikiki en Peer deelden mee dat zij geen zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan hebben ingediend.
    Gezien het voorgaande en gelet op de wettelijke termijn voor de vaststelling van een ontwerpbestemmingsplan dat ter inzage heeft gelegen en de wettelijke termijnen voor het instellen en de behandeling van een beroep tegen de herziening, zal de Afdeling bepalen dat het college aan Kikiki een tegemoetkoming in planschade moet betalen van € 30.760,00 en aan Peer een tegemoetkoming in planschade moet betalen van € 29.680,00, indien het bestemmingsplan "2e herziening Centrum Waalwijk" op 1 mei 2020 niet onherroepelijk is. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de besluiten van het college van 6 maart 2018.
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van Holding Kikiki B.V. en Peer Beheer B.V. ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juli 2016 in zaken nrs. 14/5830 en 14/5881, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    IV.    bevestigt die uitspraak voor het overige;
    V.    vernietigt het besluit van het college van 6 maart 2018, kenmerk Z16-012874, voor zover daarin niet is bepaald dat het college aan Holding Kikiki B.V. de tegemoetkoming in planschade die de rechtbank heeft vastgesteld zal betalen, indien het ontwerpbestemmingsplan dat de compensatie in natura zal bieden op een vermelde datum niet onherroepelijk is;
    VI.    vernietigt het besluit van het college van 6 maart 2018, kenmerk Z16-014792, voor zover daarin niet is bepaald dat het college aan Peer Beheer B.V. de tegemoetkoming in planschade die de rechtbank heeft vastgesteld zal betalen, indien het bestemmingsplan dat de compensatie in natura zal bieden op een vermelde datum niet onherroepelijk is;
    VII.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk aan Holding Kikiki B.V. zal betalen een vergoeding van € 30.760,00 (zegge: dertigduizend zevenhonderdzestig euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 7 november 2012 tot aan de dag van algehele voldoening, indien het bestemmingsplan "2e herziening Centrum Waalwijk" op 1 mei 2020 niet onherroepelijk is;
    VIII.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk om aan Peer Beheer B.V. zal betalen een vergoeding van € 29.680,00 (zegge: negenentwintigduizend zeshonderdtachtig euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 7 november 2012 tot aan de dag van algehele voldoening, indien het bestemmingsplan "2e herziening Centrum Waalwijk" op 1 mei 2020 niet onherroepelijk is;
    IX.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de besluiten van 6 maart 2018;
    X.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk tot vergoeding van bij Holding Kikiki B.V. en Peer Beheer B.V. in verband met de behandeling van het beroep tegen de besluiten van 6 maart 2018 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Oranje
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    507.