ECLI:NL:RVS:2013:1531, Raad van State, 16-10-2013, 201211759/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2011 heeft het college ingestemd met een saneringsplan als bedoeld in artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming voor de locatie Sallandhof te Helmond.

201211759/1/A4.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Helmond,
    2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Helmond,
    3. [appellant sub 3], wonend te Helmond,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Helmond,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 december 2011 heeft het college ingestemd met een saneringsplan als bedoeld in artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming voor de locatie Sallandhof te Helmond.
    
    Bij besluiten van 13 november 2012 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 3] en [4 appellanten sub 2] niet-ontvankelijk verklaard en de overige bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2013, waar [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. W.B. Kroon, advocaat te Breda, en ing. F.J. Heijnens, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Helmus, ir. M. Nass en P. Meuken, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is ter zitting, voor zover het is ingesteld door [appel, ingetrokken.
    
    2. Ingevolge artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    3. [appellant sub 2] en anderen stellen dat de bezwaren van [4 appellanten sub 2] ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard.
    
    3.1. Bepalend voor het antwoord op de vraag of zij als belanghebbenden bij het bestreden besluit kunnen worden aangemerkt, is of zij bij hun woningen gevolgen kunnen ondervinden van de bodemverontreiniging waarop de sanering betrekking heeft dan wel of zij bij hun woningen gevolgen kunnen ondervinden van de wijze waarop zal worden gesaneerd.
    
    3.2. [4 appellanten sub 2] wonen aan de Gooisehof in Helmond. De op de saneringslocatie aangetroffen bodemverontreiniging met PCB betreft een immobiele verontreiniging, zodat voor verspreiding daarvan niet behoeft te worden gevreesd. Gelet hierop en gezien de afstand van hun woningen tot de saneringslocatie is het niet aannemelijk dat zij bij hun woningen gevolgen kunnen ondervinden van de bodemverontreiniging.
    
     Gezien de afstand van hun woningen tot de saneringslocatie is evenmin aannemelijk dat zij bij hun woningen gevolgen kunnen ondervinden van de wijze waarop zal worden gesaneerd. Het college heeft derhalve terecht geoordeeld dat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit tot instemming met het saneringsplan en heeft de bezwaren van [4 appellanten sub 2] gelet hierop terecht niet-ontvankelijk verklaard. De beroepsgrond faalt.
    
    4. [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], die behoren tot [appellant sub 2] en anderen, wonen onderscheidenlijk aan de [locatie 1] en [locatie 2]. Gezien de afstand tussen hun woningen en de saneringslocatie is het niet aannemelijk dat zij ter plaatse van hun woningen gevolgen kunnen ondervinden van de bodemverontreiniging dan wel de wijze waarop die zal worden gesaneerd. Het college heeft hen ten onrechte als belanghebbende bij het besluit tot instemming met het saneringsplan aangemerkt. Het had hun bezwaren niet-ontvankelijk moeten verklaren. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover het is ingesteld door [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], is om die reden gegrond.
    
    5. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het ondertekende bezwaarschrift ten minste de gronden van het bezwaar.
    
    5.1. [appellant sub 3] stelt dat zijn bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Hij stelt dat de behandeling van de bezwaarschriften geruime tijd is uitgesteld in verband met een door het college ingesteld historisch onderzoek. Na overleg met ambtenaren van de gemeente was [appellant sub 3] in de veronderstelling dat de gronden van bezwaar eerst nadat de resultaten van het historisch onderzoek bekend zouden zijn, ingediend konden worden.
    
    5.2. Vaststaat dat [appellant sub 3] binnen de daarvoor gestelde termijn geen gronden van bezwaar heeft ingediend. [appellant sub 3] heeft bij brief van 26 januari 2012 pro forma bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 december 2011 en verzocht om een termijn om de gronden in te dienen. Bij brief van 1 februari 2012 heeft het college medegedeeld dat de gronden voor 17 februari 2012 moesten zijn ontvangen en dat het bezwaar niet-ontvankelijk zou worden verklaard als binnen de gestelde termijn geen gronden zouden zijn ingediend. Verder is in de brief medegedeeld dat de behandeling van de bezwaarschriften wordt opgeschort tot een rapport van een uit te voeren historisch onderzoek is ontvangen. Hieruit volgt niet dat de gestelde termijn voor het indienen van de gronden van bezwaar is komen te vervallen. Gelet hierop is het niet tijdig indienen van gronden van bezwaar door [appellant sub 3] niet verschoonbaar. Het college heeft het bezwaar van [appellant sub 3] dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. De beroepsgrond faalt.
    
    6. [appellant sub 2] en anderen hebben de beroepsgrond dat het primaire besluit niet volledig in geding is gebracht, ter zitting ingetrokken.
    
    7. Voor zover [appellant sub 2] en anderen stellen dat het geval van verontreiniging onvoldoende is onderzocht, stelt de Afdeling vast dat deze grond zich richt tegen het besluit van 21 juli 2011 tot vaststelling van de ernst van de verontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering. Dit besluit is onherroepelijk en staat in deze procedure niet ter beoordeling. De beroepsgrond faalt.
    
    8. Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming voert degene die de bodem saneert, de sanering zodanig uit dat:
    
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    
     Ingevolge artikel 39, tweede lid, behoeft het saneringsplan instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde.
    
     Ingevolge artikel 88, eerste en zevende lid, in samenhang met artikel 1, aanhef en onder n, van het Besluit aanwijzing bevoegdgezaggemeenten Wet bodembescherming, is het college bevoegd tot het nemen van een besluit op grond van artikel 39 van de Wet bodembescherming.
    
    9. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen stellen dat het college ten onrechte met het saneringsplan heeft ingestemd. Daartoe voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aan dat ten onrechte niet multifunctioneel gesaneerd wordt. Uit artikel 38 volgt volgens hen dat functiegericht saneren niet voldoende is als het mogelijk is verdergaand te saneren. Verder stellen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen dat het college niet heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de GGD om een lagere terugsaneerwaarde te kiezen dan de interventiewaarde. [appellant sub 1] voert aan dat onvoldoende is gemotiveerd waarom het aanbrengen van een leeflaag voldoende is om risico's voor de mens en het risico op verspreiding voldoende te beperken. Tot slot voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aan dat, nu de kruipruimtes niet gesaneerd worden, de gebruiksmogelijkheden van de kruipruimtes beperkt worden.
    
    9.1. Het college heeft voor de beoordeling of aan artikel 38 wordt voldaan, de Circulaire bodemsanering 2009 (hierna: de Circulaire) gehanteerd. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen volgt uit artikel 38, eerste lid, niet dat multifunctioneel gesaneerd moet worden. Artikel 38, eerste lid, schrijft als saneringsdoelstelling functiegericht saneren voor. Aan die doelstelling moet ten minste worden voldaan. Onder omstandigheden kan hetgeen in artikel 38, eerste lid, aanhef en onder b en c, is bepaald tot verdergaande sanering nopen.
    
    9.2. Volgens het college voldoet het saneringsplan aan artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a, b en c. Het college stelt in dit verband dat de risico's voor de mens verder worden beperkt dan nodig is gelet op de functie die de bodem na de sanering krijgt, dat actieve nazorgmaatregelen niet nodig zijn en dat geen beperkingen in het gebruik van de bodem zijn opgelegd. Ten aanzien van het advies van de GGD heeft het college in de reactie op de zienswijzen die voor het nemen van het primaire besluit van 15 december 2011 zijn ingediend uitgebreid gemotiveerd waarom niet bij dit advies is aangesloten. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben niet toegelicht waarom deze reactie van het college onvoldoende is. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben verder niet bestreden dat de terugsaneerwaarde overeenkomt met hetgeen volgt uit toepassing van de Circulaire. In zoverre ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat het saneringsplan niet in overeenstemming is met artikel 38 van de Wet bodembescherming.
    
    9.3. In bijlage 4 van de Circulaire staat dat in veel gevallen waarin gesaneerd moet worden, het aanbrengen van een leeflaag volstaat. Voor de bodemfuncties ‘wonen met tuin’, ‘plaatsen waar kinderen spelen’, ‘groen met natuurwaarden’, en ‘ander groen’ geldt als standaardaanpak het aanbrengen van een leeflaag. In paragraaf 2.3 van bijlage 4 van de Circulaire zijn de eisen weergegeven waaraan een aan te brengen leeflaag moet voldoen. In het saneringsplan is opgenomen dat de leeflaag een dikte heeft van één meter. Dit komt overeen met de standaarddikte die is opgenomen in de Circulaire. [appellant sub 1] heeft niet gemotiveerd waarom de standaarddikte ontoereikend zou zijn. Voor zover [appellant sub 1] vreest voor verspreiding van de verontreiniging, overweegt de Afdeling dat uit het besluit van 21 juli 2011 tot vaststelling van de ernst van de verontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering volgt dat het gebruik van de bodem niet leidt tot onacceptabele risico's van verspreiding van de verontreiniging.
    
    9.4. In het saneringsplan is vermeld dat de kruipruimtes niet zullen worden gesaneerd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een kruipruimte maar zeer zelden betreden wordt en de vloeren in de woningen als isolatie dienen zodat geen PCB in de binnenlucht terecht komt. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben geen concrete argumenten naar voren gebracht die aanleiding geven voor het oordeel dat het saneringsplan in zoverre niet in overeenstemming is met artikel 38 van de Wet bodembescherming.
    
    9.5. Gelet op het vorenstaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het saneringsplan voldoet aan artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a, b en c. Gelet hierop heeft het college terecht met het saneringsplan ingestemd. De beroepsgrond faalt.
    
    10. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat als gevolg van de instemming met het saneringsplan zijn woongenot wordt aangetast en de waarde van zijn woning op negatieve wijze wordt beïnvloed, overweegt de Afdeling dat, gelet op de wettelijke criteria, deze aspecten geen rol spelen bij de beoordeling of het college terecht heeft ingestemd met het saneringsplan. Ter beoordeling staat slechts of het saneringsplan voldoet aan hetgeen is bepaald in artikel 38 van de Wet bodembescherming. De beroepsgrond faalt.
    
    11. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is, voor zover het is ingesteld door [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] gegrond. Het besluit van 13 november 2012, kenmerk BV.BJZ/ 1.2012.0031.007 dient te worden vernietigd, voor zover het bezwaar van [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] ongegrond is verklaard. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 13 november 2012, voor zover vernietigd. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is voor het overige ongegrond. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zijn ongegrond.
    
    12. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in verband met de behandeling van het beroep te worden veroordeeld.
    
     Voor zover [appellant sub 2] en anderen verzoeken om vergoeding van de kosten voor een deskundigenrapport op grond van artikel 8:75 van de Awb, dient dit te worden afgewezen, omdat zij geen deskundigenrapport hebben overgelegd dat in het kader van de behandeling van het beroep is opgesteld.
    
     Voor zover [appellant sub 2] en anderen verzoeken om vergoeding van de kosten voor een in het kader van de behandeling van het bezwaar overgelegd deskundigenrapport op grond van artikel 7:15 van de Awb, dient dit te worden afgewezen omdat het college het primaire besluit van 15 december 2011 niet heeft herroepen, wat meebrengt dat op grond van artikel 7:15 van de Awb geen aanspraak op vergoeding van kosten bestaat.
    
    13. Het op artikel 8:73 van de Awb, zoals dat luidde ten tijde van belang, gebaseerde verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen, nu geen causaal verband bestaat tussen de onrechtmatigheid van het besluit van 13 november 2012, kenmerk BV.BJZ/ 1.2012.0031.007, en de door [appellant sub 2] en anderen gestelde schade.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover het is ingesteld door [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Helmond van 13 november 2012, kenmerk BV.BJZ/ 1.2012.0031.007, voor zover het bezwaar van [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het bezwaar van [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C] niet-ontvankelijk;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 13 november 2012, kenmerk BV.BJZ/ 1.2012.0031.007, voor zover vernietigd;
    
    V. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen voor het overige ongegrond;
    
    VI. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] ongegrond;
    
    VII. wijst het verzoek van [appellant sub 2] en anderen om schadevergoeding af;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Helmond tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.033,96 (zegge: duizenddrieëndertig euro en zesennegentig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Helmond aan [appellant sub 2] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Kalter
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2013
    
    492.