ECLI:NL:RVS:2018:1034, Raad van State, 28-03-2018, 201608021/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2015 heeft de burgemeester [appellant] bevolen vanaf de dag na de uitreiking van het besluit gedurende een periode van twaalf weken weg te blijven uit het centrum van Goes, zoals bij het besluit beschreven.

201608021/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Goes,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 september 2016 in zaak nr. 15/7413 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Goes.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2015 heeft de burgemeester [appellant] bevolen vanaf de dag na de uitreiking van het besluit gedurende een periode van twaalf weken weg te blijven uit het centrum van Goes, zoals bij het besluit beschreven.
    
    Bij besluit van 6 oktober 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2017, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.M. van Belzen, is verschenen.
    
    Omdat [appellant] en zijn gemachtigde waren verhinderd ter zitting te verschijnen, heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het onderzoek ter zitting geschorst teneinde [appellant] in de gelegenheid te stellen schriftelijk op het ter zitting besprokene te reageren. [appellant] heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. De burgemeester heeft geen gebruik gemaakt van de hem geboden gelegenheid een schriftelijke reactie op het door [appellant] nader gestelde bij de Afdeling in te dienen.
    
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Wet- en regelgeving
    
    1.    De voor deze zaak relevante bepalingen zijn vermeld in de aangehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    De burgemeester heeft de verblijfsontzegging aan [appellant] opgelegd, omdat [appellant] blijkens informatie van de politie zorgt voor overlast en wordt verdacht van het stelselmatig handelen in drugs. Hiervoor is hij driemaal aangehouden en wordt hij strafrechtelijk vervolgd. De verblijfsontzegging is noodzakelijk in het belang van de handhaving van de openbare orde en ter voorkoming van verdere verstoring van het woon- en leefklimaat. De ontzegging geldt voor het stadscentrum, omdat de twee coffeeshops in Goes zich daar bevinden en het overlast gevende gedrag zich daar concentreert, alsmede om te voorkomen dat de drugshandel zich binnen het centrum verplaatst. Een ontzegging voor de duur van twaalf weken is noodzakelijk om te voorkomen dat de drugshandel in het centrum terugkeert, aldus de burgemeester.
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] zijn stelling dat vaste praktijk is dat voorafgaand aan een besluit tot het opleggen van een verblijfsontzegging aan de betrokkene het voornemen daartoe wordt meegedeeld, niet aannemelijk heeft gemaakt. Voor zover [appellant] heeft beoogd te betogen dat hij voorafgaand aan het besluit tot het opleggen van de verblijfsontzegging ten onrechte niet daarover is gehoord, geldt dat hij daardoor niet in zijn processuele belangen is geschaad, omdat hij in de bezwaarprocedure in de gelegenheid is geweest zijn bedenkingen naar voren te brengen.
    
        De door de burgemeester uitgeoefende bevoegdheid een verblijfsontzegging op te leggen, heeft een toereikende wettelijke grondslag in artikel 2:41A, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Goes 2014 (hierna: de APV). Deze bepaling is gepubliceerd, zodat [appellant] daarmee bekend kon zijn.
    
        De inbreuk die de oplegging van de verblijfsontzegging vormt op het recht van [appellant] zich vrijelijk te verplaatsen, is gerechtvaardigd met het oog op het publieke belang van handhaving van de openbare orde. De burgemeester is op goede gronden tot de conclusie gekomen dat [appellant] de openbare orde heeft verstoord en de verblijfsontzegging aan hem mocht worden opgelegd, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
    3.1.    [appellant] betoogt terecht dat de burgemeester hem ten onrechte niet krachtens artikel 4:8, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid heeft gesteld zijn zienswijze betreffende het voorgenomen besluit tot het opleggen van de verblijfsontzegging naar voren te brengen alvorens dat besluit te nemen.
    
    Gelet hierop is het besluit onzorgvuldig voorbereid. De Afdeling is echter met de rechtbank van oordeel dat aannemelijk is dat [appellant] door het voorgaande niet processueel in zijn belangen is geschaad. De door [appellant] in bezwaar aangevoerde tegenwerpingen hebben niet tot een andersluidend besluit geleid. Niet is gebleken dat [appellant] in verband met de verblijfsontzegging noodzakelijke maatregelen niet of niet tijdig heeft kunnen treffen.
    
    Derhalve bestaat aanleiding het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Nu [appellant] deze beroepsgrond derhalve terecht heeft aangevoerd en er een gebrek is geconstateerd, had de rechtbank de burgemeester evenwel moeten veroordelen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit tot het opleggen van de verblijfsontzegging in strijd is met het in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Vierde Protocol EVRM) en artikel 12 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) neergelegde recht op bewegingsvrijheid. [appellant] kon en behoefde op grond van de open norm in artikel 2:41A, eerste lid, van de APV niet te begrijpen welke reactie op zijn gedrag zou volgen en dit is evenmin door middel van een waarschuwing aan hem kenbaar gemaakt. Bovendien vormde hij geen risico voor de openbare orde, zodat geen grond voor het opleggen van de ontzegging bestond en zeker niet voor de duur en omvang als waartoe is besloten.
    
    4.1.    Niet in geschil is dat de verblijfsontzegging inbreuk maakt op het recht op bewegingsvrijheid, bedoeld in artikel 2 van het Vierde Protocol EVRM en artikel 12 van het IVBPR. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 7 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP8138), kan dat recht worden onderworpen aan beperkingen, mits daarvoor een wettelijke basis bestaat, de betreffende wettelijke bepaling voldoende kenbaar en duidelijk is en de beperkingen gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving. Zoals volgt uit het door [appellant] aangehaalde arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 6 november 2002, Olivieira tegen Nederland, ECLI:NL:XX:2002:AN7151, is een regel voorzienbaar als deze met voldoende precisie is geformuleerd, zodat elk individu in staat is, zo nodig met behulp van geschikt advies, zijn gedrag hierop af te stemmen.
    
        Artikel 2:41A, eerste lid, van de APV bevat een betrekkelijk open norm. De omstandigheden die kunnen nopen tot het opleggen van een verblijfsontzegging, zijn echter zo uiteenlopend dat daarvoor geen formulering kan worden gekozen die alle mogelijke gevallen dekt.
    
    Tijdens de hoorzitting in bezwaar, waar mede aanwezig was de [wijkagente] die [appellant] heeft aangesproken bij twee van de drie incidenten die tot de oplegging van de verblijfsontzegging hebben geleid en die een directe collega is van de agent die [appellant] bij het derde incident heeft aangesproken, heeft de gemachtigde van de burgemeester uiteengezet dat [appellant] bij die incidenten door de politie is gewaarschuwd en dat daarbij mededeling is gedaan van de mogelijke verdere gevolgen van zijn gedrag. [appellant] kon derhalve de gevolgen van zijn daden voorzien en zijn gedrag hieraan aanpassen. Gelet hierop en mede gelet op het feit dat voor [appellant] de mogelijkheid openstond rechtsmiddelen tegen het besluit aan te wenden, waarmee is voorzien in adequate waarborgen tegen mogelijk misbruik, is de oplegging van de verblijfsontzegging in dit geval niet in strijd met artikel 2 van het Vierde Protocol EVRM en artikel 12 van het IVBPR.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester op grond van de bestuurlijke rapportage van de politie district Zeeland, basisteam Oosterscheldebekken, van 22 juli 2015, terecht heeft aangenomen dat [appellant] op 2 juli 2015 softdrugs heeft gekocht bij een coffeeshop in Goes en deze aan een Duitse toerist heeft doorverkocht, dat [appellant] op 22 juli 2015 voor een dertien jaar oude jongen twee joints en weed heeft gekocht en dat hij op diezelfde dag twee mensen heeft aangesproken met de vraag "of ze iets van stuff moesten hebben". [appellant] heeft niet bestreden dat deze incidenten hebben plaatsgevonden.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de incidenten een verstoring van de openbare orde opleveren, als bedoeld in artikel 2:41A, eerste lid, van de APV. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester een verblijfsontzegging voor het centrum van Goes voor de duur van twaalf weken noodzakelijk heeft mogen achten om de terugkeer van de drugshandel ter plaatse te bemoeilijken en aldus te voorkomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn verzoek om toekenning van schadevergoeding ten onrechte heeft afgewezen.
    
    5.1.    Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor toekenning van schadevergoeding op de voet van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is, gelet op hetgeen onder 3.1 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de burgemeester tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten te veroordelen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    7.    De burgemeester dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 september 2016 in zaak nr. 15/7413, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de burgemeester van Goes tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten te veroordelen;
    
    III.    veroordeelt de burgemeester van Goes tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat de burgemeester van Goes aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    
    V.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. De Wilde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2018
    
    598.
    
    BIJLAGE
    
    Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 2
    
    1. Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
    
    [-]
    
    3. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    4. De in het eerste lid genoemde rechten kunnen ook, in bepaalde omschreven gebieden, worden onderworpen aan beperkingen die bij de wet zijn voorzien en gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving.
    
    Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
    
    Artikel 12
    
    1. Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft, binnen dit grondgebied, het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er zijn verblijfplaats vrijelijk te kiezen.
    
    [-]
    
    3. De bovengenoemde rechten kunnen aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke bij de wet zijn voorzien, nodig zijn ter bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden of van de rechten en vrijheden van anderen en verenigbaar zijn met de andere in dit Verdrag erkende rechten.
    
    [-].
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:8
    
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    
    [-].
    
    Artikel 6:22
    
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    Artikel 8:88
    
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    
    a. een onrechtmatig besluit;
    
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
    
    [-].
    
    Algemene Plaatselijke Verordening Goes 2014
    
    Artikel 2:41A
    
    1. De burgemeester kan, in het belang van de openbare orde of veiligheid, een verbod opleggen aan degene die de openbare orde of veiligheid heeft verstoord om zich gedurende een in dat verbod genoemd tijdvak te bevinden op in dat verbod aangewezen plaatsen. Dit verbod geldt gedurende de in de bekendmaking van het verbod genoemde periode die ten hoogste twaalf weken kan bedragen.
    
    [-].