ECLI:NL:RVS:2019:341, Raad van State, 06-02-2019, 201807539/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juni 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid (nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam; hierna: het college) aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en vergroten van het gebouwgedeelte [locatie], door het realiseren van een dakterras met dakopbouw als toegang, behorende bij de ondergelegen woning.

201807539/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], allen wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 augustus 2018 in zaak nr. 18/1864 in het geding tussen:
    
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juni 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Zuid (nu: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam; hierna: het college) aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en vergroten van het gebouwgedeelte [locatie], door het realiseren van een dakterras met dakopbouw als toegang, behorende bij de ondergelegen woning.
    
    Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het college het door [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant F], [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C], [belanghebbende D] en [belanghebbende E] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant D] en [appellant E] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant F] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 januari 2019, waar [appellant A], [appellant B] en [appellant F], vergezeld door [belanghebbende A], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. van der Wal, zijn verschenen. Ter zitting is tevens [vergunninghouder] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De woning van [vergunninghouder] is gesitueerd op de derde en vierde verdieping van het woongebouw op het perceel. [vergunninghouder] heeft een aanvraag ingediend voor het realiseren van een dakterras met opbouw. Het terras en de opbouw worden gerealiseerd op het platte dak van het woongebouw. De opbouw dient als toegang tot het dakterras. De opbouw heeft een oppervlakte van ongeveer 5,80 m² en een hoogte van 2,50 m. Het terras heeft een oppervlakte van 47,3 m² en wordt omgeven door een hek met een hoogte van 1,20 m.
    
    2.    Uit het dossier blijkt dat de hoogte van de dakvloer van het woongebouw 15,13 m is. De totale hoogte van het woongebouw is ongeveer 15,40 m. De ingevolge het bestemmingsplan "Archiefterrein" toegestane maximale bouwhoogte is 17,5 m. De dakopbouw overschrijdt deze maximale bouwhoogte met 40 cm. Het college heeft op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 19, eerste lid, van de planregels afgeweken van het bestemmingsplan en daarbij toepassing gegeven aan de 'Beleidsregels voor de toepassing van artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2 Wabo' (hierna: de Beleidsregels).
    
    3.    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] en [appellant F] wonen aan de Amsteldijk, in de directe omgeving van het perceel, en kunnen zich met dit bouwplan niet verenigen.
    
    Relevante regelgeving
    
    4.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Archiefterrein". Op het perceel rust de bestemming "Woondoeleinden".
    
        Artikel 3 van de planregels luidt:
    
    "1. De gronden op de plankaart bestemd voor "Woondoeleinden" (W), zijn aangewezen voor
    
    a. woningen, met inbegrip van bijbehorende bergingen, fietsparkeervoorzieningen en andere nevenruimten in alle bouwlagen, inclusief ruimten ten behoeve van de uitoefening van huisgebonden beroep of bedrijf;
    
    […].
    
    3. Voor de in de leden 1 en 2 genoemde bouwwerken gelden een maximum bouwhoogte en maximum goothoogte zoals op de plankaart is aangegeven."
    
        Artikel 19 luidt:
    
    "1. Het dagelijks bestuur is bevoegd vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepalingen van het plan met dien verstande dat:
    
    […];
    
    c. de in de voorschriften toegestane maximale bouwhoogten worden overschreden met maximaal 1,2 meter;
    
    d. de in de voorschriften toegestane maximale bouwhoogten, anders dan bedoeld in c:
    
    - met ten hoogste 3 meter worden overschreden ten behoeve van centrale verwarmingsinstallaties, liftschachten, dakopbouwen ten behoeve van dakterrassen en trappenhuizen;
    
    […]."
    
    Beleidsregel 3 van de Beleidsregels luidt:
    
    "In het gehele stadsdeel wordt voor het bouwen en gebruiken van een bouwwerk dat toegang biedt tot een dakterras op de hoofdbebouwing (dakopbouw) en in strijd is met het bestemmingsplan een 'omgevingsvergunning a2' verleend onder de volgende voorwaarden:
    
    1. het dakterras wordt niet gebruikt ten behoeve van horeca;
    
    2. minimaal 2,5 m afstand van de dakrand in het voorerfgebied wordt aangehouden
    
    3. het een oppervlak heeft van maximaal 6 m² (inclusief overstekken e.d.)
    
    4. de hoogte niet meer bedraagt dat 2,5 m
    
    5. het wordt uitgevoerd met minimaal 60% transparante wanden
    
    […]."
    
    Het hoger beroep voor zover ingesteld door [appellant D] en [appellant E]
    
    5.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het beroep tegen het besluit van 30 januari 2018 mede is ingesteld namens [appellant D] en [appellant E], terwijl zij geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 16 juni 2017. De rechtbank heeft het beroep, voor zover het door hen is ingesteld, niet-ontvankelijk verklaard.
    
    5.1.    [appellant D] en [appellant E] hebben niet gemotiveerd waarom de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Het hoger beroep, voor zover door hen ingesteld, dient reeds daarom ongegrond te worden verklaard.
    
    Het hoger beroep voor zover ingesteld door [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant F] (hierna: [appellant A] en anderen)
    
    6.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank [appellant A], [appellant B] en [appellant C] ten onrechte niet heeft uitgenodigd voor de zitting. Zij voeren in dit verband aan dat zij hun beroepschrift niet nader hebben kunnen toelichten, waardoor zij in hun belangen zijn geschaad.
    
    6.1.    Artikel 8:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    
    "Oproepingen, de uitnodiging om op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen, de uitnodiging om te verklaren of van het recht ter zitting te worden gehoord gebruik wordt gemaakt, alsmede de verzending van een afschrift van de uitspraak en van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak aan een geadresseerde voor wie de verplichting tot digitaal procederen als bedoeld in artikel 8:36a niet geldt en die niet digitaal procedeert, geschieden door de griffier bij aangetekende brief, tenzij de bestuursrechter anders bepaalt."
    
        Artikel 8:56 luidt:
    
    "Na afloop van het vooronderzoek worden partijen ten minste drie weken tevoren uitgenodigd om op een in de uitnodiging te vermelden plaats en tijdstip op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen."
    
    6.2.    [appellant A] en anderen hebben op 9 maart 2018 een pro forma beroepschrift bij de rechtbank ingediend. De naam van [appellant F] is als eerste op het pro forma beroepschrift vermeld. Bij faxbericht van 17 april 2018, en vervolgens per gewone post, zijn de gronden van het beroep aan de rechtbank verzonden. De gronden zijn ingediend door [appellant F], mede namens [appellant B], [appellant A] en [appellant C], en de brief is door hem ondertekend. Die brief heeft als onderwerp 'jdk, [appellant F]/[locatie]'.
    
        De rechtbank heeft de uitnodiging om op de zitting van 5 juli 2018 te verschijnen op 16 april 2018 naar [appellant F] verzonden. Deze uitnodiging is, overeenkomstig artikel 8:37, eerste lid, van de Awb, aangetekend verzonden en vervolgens retour gekomen, omdat deze niet was afgehaald. Bij brief van 8 mei 2018 heeft de griffier van de rechtbank nogmaals de uitnodiging per gewone post naar [appellant F] verzonden.
    
    6.3.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank, door de uitnodiging alleen naar [appellant F], die mede namens de anderen de gronden van het beroep heeft ingediend, te zenden, heeft gehandeld in strijd met artikel 8:56 van de Awb.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college onbehoorlijk heeft gehandeld. Zij voeren daartoe aan dat zij erop mochten vertrouwen dat er zou worden gebouwd overeenkomstig het vastgestelde en onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Archiefterrein". Volgens hen hadden zij er niet van uit hoeven te gaan dat het college van het bestemmingsplan zou afwijken om bouwplannen die met het plan in strijd waren toch mogelijk te maken.
    
    7.1.    In het bestemmingsplan is vastgelegd wat de maximale bouwhoogte is. In het bestemmingsplan is voorts, in artikel 19, opgenomen dat van de maximale bouwhoogte kan worden afgeweken. [appellant A] en anderen hadden tegen het bestemmingsplan en de daarin opgenomen afwijkingsbevoegdheid rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Dat hebben zij niet gedaan. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat geen sprake is van onbehoorlijk bestuur.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet voldoet aan de Beleidsregels. Zij voeren daartoe aan dat de dakopbouw vanaf de openbare weg zichtbaar is.
    
    8.1.    In maart 2016 zijn de Beleidsregels vastgesteld. Deze Beleidsregels zijn vastgesteld voor de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. Ze bevatten onder meer het ruimtelijk beleid voor dakterrassen, waarbij de ruimtelijke kwaliteit betrokken is. Het is niet onredelijk te achten dat het college in het kader van de afweging van de belangen voor de toepassing van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid voor het bouwen van een dakopbouw aansluiting heeft gezocht bij de Beleidsregels.
    
    8.2.    In de Beleidsregels is de volgende motivering gegeven voor de afstandseis in Beleidsregel 3:
    
    "De afstand tot de dakrand is zodanig gesteld dat de toegang tot het dakterras vanaf de openbare weg niet direct zichtbaar is en het gevelbeeld niet teveel verstoort. Als de dakrand voor de voorgevelrooilijn steekt moet worden gemeten vanaf het snijvalk van de gevel met het betreffende dak. Uitgangspunt is dat het bouwwerk op het dak wordt geplaatst waar het zo min mogelijk zichtbaar is van de openbare weg, daarom is de afstand tot de dakrand alleen van toepassing voor een dakrand gelegen aangrenzend aan het voorerfgebied."
    
    8.3.    De woning van [vergunninghouder] is gesitueerd op de derde en vierde verdieping van het woongebouw. De dakopbouw op het dak van het woongebouw wordt gebouwd op een afstand van 2 m vanaf de rand van het dakterras. De woning heeft op de vierde verdieping ook een terras. Door dat terras, dat een diepte heeft van 2,5 m, springt de voorgevel in. De totale afstand van de opbouw tot aan de voorgevel bedraagt 4,5 m. Dat er vanaf de openbare weg, door de wijze waarop het woongebouw is gebouwd, wel enig zicht bestaat op de opbouw, doet niet af aan het feit dat het bouwplan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, voldoet aan de in de Beleidsregels opgenomen afstandseis.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de toepassing van de Beleidsregels hun belangen niet heeft meegewogen. Zij voeren daartoe aan dat het college in dit geval, en in vergelijkbare gevallen, zonder meer op grond van de Beleidsregels afwijkt van het bestemmingsplan.
    
    9.1.    Zoals hiervoor is overwogen is het niet onredelijk te achten dat het college aansluiting heeft gezocht bij de Beleidsregels. Dit wil, anders dan [appellant A] en anderen betogen, evenwel niet zeggen dat het college omgevingsvergunning voor een dakopbouw zonder meer verleent, indien het bouwplan aan de in de Beleidsregels opgenomen voorwaarden voldoet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dient het college te beoordelen of [appellant A] en anderen omstandigheden hebben aangevoerd die het college op grond van artikel 4:84 van de Awb ertoe hadden moeten nopen om van de Beleidsregels af te wijken en de omgevingsvergunning te weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van artikel 4:84 van de Awb van de Beleidsregels had moeten afwijken.
    
        Zij voeren daartoe aan dat er sprake is van één groot bouwproject dat in 2008 is aangevangen en onder meer de bouw van een school, hotel, parkeergarage, theater en studentenwoningen bevat. Dit gehele bouwproject, waardoor zij een reeks van nadelige gevolgen ondervinden, had in zijn geheel moeten worden beoordeeld. Volgens [appellant A] en anderen moet als ijkpunt bij de beoordeling worden uitgegaan van de situatie zoals die bestond rond 2006, voordat het gemeentearchief verhuisde en de bouwprojecten begonnen.
    
        Zij voeren verder aan dat er geen deugdelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden. Volgens hen leidt de dakopbouw tot een beperking van de zonlichttoetreding, tot duisternisvervuiling en tot aantasting van hun privacy. Zij wijzen er verder op dat zij geluidsoverlast ondervinden en dat een tweede buitenruimte niet nodig is.
    
    10.1.    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat in deze procedure alleen het bouwplan voor het dakterras en de dakopbouw voorligt. Dat het college voor andere bouwplannen in de omgeving ook van het bestemmingsplan is afgeweken, levert op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op op grond waarvan het college in deze zaak van de Beleidsregels had moeten afwijken. Dit neemt echter niet weg dat de gevolgen van de andere reeds gerealiseerde bouwplannen van invloed kunnen zijn op het woon- en leefklimaat van [appellant A] en anderen. In het kader van de vraag of het college in afwijking van het bestemmingsplan de omgevingsvergunning wil verlenen, dient het de gevolgen van het bouwplan te beoordelen in het licht van de thans bestaande situatie ter plaatse en daarbij dus ook de gevolgen van de gerealiseerde bouwplannen te betrekken.
    
    10.2.    De door [appellant A] en anderen genoemde aantasting van hun privacy en de geluidsoverlast kunnen voortvloeien uit het gebruik van het terras. De Afdeling overweegt in dit verband dat het terras en het gebruik daarvan op grond van het bestemmingsplan zijn toegestaan. Dat een tweede buitenruimte volgens [appellant A] en anderen niet nodig is, maakt dat niet anders. Het college heeft, uitgaande van een normaal gebruik van het terras, in redelijkheid meer gewicht kunnen hechten aan de belangen van [vergunninghouder] bij de buitenruimte dan aan de belangen van [appellant A] en anderen. De Afdeling betrekt daarbij de afstand tussen de woning van [vergunninghouder] en die van [appellant A] en anderen en het feit dat de woningen zijn gelegen in de binnenstad van Amsterdam.
    
        Wat betreft de door [appellant A] en anderen gestelde beperking van de zonlichttoetreding, stelt de Afdeling voorop dat het bestemmingsplan een maximale bouwhoogte van 17,5 m toestaat. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan zijn de effecten van de beoogde ontwikkelingen, waaronder de zon- en daglichttoetreding, op de bestaande bebouwing onderzocht. Met het bouwplan wordt de in het bestemmingsplan opgenomen maximale hoogte met 40 cm overschreden. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de afstand van ongeveer 30 m tot de woningen van [appellant A] en anderen, de beperking van de zon- en daglichttoetreding door de geringe overschrijding van de toegestane bouwhoogte niet zodanig is dat om die reden moet worden afgeweken van de Beleidsregels. Het college heeft evenmin in de omstandigheid dat, naar gesteld, de dakopbouw leidt tot een verlies aan duisternis, grond hoeven zien de vergunning om die reden te weigeren. De Afdeling acht hierbij van belang dat er in de omgeving van de woningen van [appellant A] en anderen reeds sprake is van een verlies aan duisternis.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de belangen van [appellant A] en anderen voldoende bij zijn afweging om af te wijken van het bestemmingsplan heeft betrokken en zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het de omgevingsvergunning had moeten weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    11.    Wat betreft het betoog van [appellant A] en anderen over het 'Beleid voor aanvragen in afwijking van het bestemmingsplan' en de daarin opgenomen lijst van categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, overweegt de Afdeling dat dit beleid van toepassing is op aanvragen om omgevingsvergunning, waarbij toepassing wordt gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 3˚ van de Wabo. Dit beleid is in de deze zaak niet van toepassing. Het betoog van [appellant A] en anderen kan om die reden niet leiden tot het ermee beoogde doel.
    
    12.    Het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant A] en anderen, is ongegrond.
    
    Conclusie
    
    13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
    
    473.