ECLI:NL:RVS:2017:3316, Raad van State, 06-12-2017, 201703825/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2016" vastgesteld.

201703825/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Vierhouten, gemeente Nunspeet,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Nunspeet,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 april 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2016" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener te Elspeet, en de raad, vertegenwoordigd door ir. S.M. Schilder, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Het bestemmingsplan "Buitengebied 2010", dat tot aan de inwerkingtreding van het onderhavige plan gold, is bij uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3130, gedeeltelijk vernietigd, onder andere voor zover het plan het perceel van [locatie 1]/[locatie 2] te Vierhouten, inmiddels [locatie 3] en [locatie 4] te Vierhouten, betreft. De percelen [locatie 3] en [locatie 4] zijn in eigendom van [appellant].
    
        Naar aanleiding van de uitspraak van 17 juli 2013 heeft de raad door middel van het bestemmingsplan "Reparatiebesluit Buitengebied 2010 [locatie 2]" (hierna: Reparatiebesluit) een planologische regeling getroffen door voor een deel van het perceel [locatie 4] een woonbestemming vast te stellen, waarmee het gebruik van de op het perceel aanwezige woning werd gelegaliseerd. Het perceel [locatie 4] is voor zover het de woonbestemming betreft, buiten het onderhavige plan gehouden, omdat het Reparatiebesluit volgens de raad een adequate planologische regeling behelst.
    
        Op grond van het Reparatiebesluit mag een woning worden gebouwd met een inhoud van 300 m³ en bijbehorende bouwwerken met een gezamenlijke oppervlakte van 40 m². [appellant] is van plan de bestaande woning te vervangen, hetgeen op de huidige plek en in de huidige omvang volgens [appellant] niet mogelijk is. Als het al mogelijk zou zijn dan blijft er volgens [appellant], gelet op de in acht te nemen afstand tot het buurperceel, geen ruimte meer over om een bijgebouw van 40 m² te realiseren. Dit kan volgens [appellant] worden opgelost door het perceel dat in het thans aan de orde zijnde plan is opgenomen en waaraan de bestemming "Natuur - Landschap" is toegekend, met ongeveer 50 m² te verkleinen ten gunste van de bestemming "Wonen". [appellant] kan zich niet met het onderhavige plan verenigen, omdat de raad niet heeft voorzien in de door hem gewenste oplossing.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Gelders Natuurnetwerk
    
    3.    [appellant] voert aan dat zijn perceel ten onrechte is opgenomen in het Gelders Natuurnetwerk (hierna: GNN), voorheen de Ecologische Hoofdstructuur, omdat het perceel in gebruik is als tuin bij de woning van [appellant] en ook als zodanig is ingericht. In de met een hekwerk afgescheiden tuin staan een aantal bomen. Volgens [appellant] heeft realisering van de door hem gewenste oplossing tot gevolg dat er vijf jonge eiken moeten worden gekapt. Natuurwaarden zijn volgens [appellant] dan ook niet aan de orde. Hieruit volgt volgens [appellant] dat het perceel geen toegevoegde waarde voor het GNN heeft, anders dan oppervlakte. [appellant] stelt dat zolang de locatie als tuin in gebruik blijft er nooit hoogwaardige natuur zal kunnen ontstaan. [appellant] voert aan dat het dan ook niet redelijk is om de tuin onderdeel uit te laten maken van het GNN.
    
    3.1.    Op de verbeelding is aan het onderhavige deel van het perceel de bestemming "Natuur - Landschap" en de gebiedsaanduiding "overige zone - ehs" toegekend.
    
        In het plan is het volgende bepaald:
    
    "Artikel 13 Natuur - Landschap
    
    (…)
    
    13.2 Bouwregels
    
    Op de voor ‘Natuur - Landschap’ aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
    
    13.2.1 Gebouwen
    
    Op deze gronden mogen geen gebouwen, behoudens stacaravans en veldschuren, worden gebouwd, met dien verstande dat bestaande gebouwen mogen worden gehandhaafd met de bestaande omvang.
    
    (…)
    
    Artikel 41.2 overige zone - ehs
    
    41.2.1 Aanduidingsomschrijving
    
    Ter plaatse van de aanduiding ‘overige zone - ehs’ geldt dat die gronden - naast de andere aangewezen bestemming(en) - mede bestemd zijn voor het behoud, het herstel en de bescherming van de Ecologische Hoofdstructuur."
    
        In de Omgevingsverordening Gelderland, vastgesteld door Provinciale Staten op 24 september 2014, is het volgende bepaald:
    
    "2.7 Natuur en Landschap
    
    (…)
    
    2.7.1 Beschermingsregime Gelders Natuurnetwerk (GNN)
    
    artikel 2.7.1.1 Beschermingsregime GNN
    
    1. In een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen het Gelders Natuurnetwerk (GNN) worden geen nieuwe functies mogelijk gemaakt, tenzij:
    
    a. geen reële alternatieven aanwezig zijn;
    
    b. sprake is van redenen van groot openbaar belang;
    
    c. de negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang zoveel mogelijk worden beperkt; en
    
    d. de overblijvende negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang gelijkwaardig worden gecompenseerd."
    
    3.2.    Vast staat dat het deel van het perceel met de bestemming "Natuur - Landschap" is gelegen binnen het GNN. De raad heeft toegelicht dat de omliggende hoogwaardige natuur zal worden aangetast door de bestemming "Natuur - Landschap" te verkleinen ten gunste van de bestemming "Wonen". Volgens de raad kan op het perceel hoogwaardige natuur worden ontwikkeld. Of het perceel is aan te merken als erf, zoals [appellant] stelt, of als bos, zoals de raad stelt, doet er volgens de raad dan ook niet toe.
    
        De begrenzing van het GNN vindt zijn grondslag in de Omgevingsverordening Gelderland. Ter zitting is gebleken dat het betoog van [appellant] opgevat moet worden als mede gericht tegen de begrenzing van het GNN in de Omgevingsverordening Gelderland. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat hij van mening is dat de begrenzing van het GNN, voor zover het perceel met de bestemming "Natuur - Landschap" onderdeel uitmaakt van het GNN, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. In de Omgevingsverordening Gelderland zijn algemene regels opgenomen met betrekking tot bestemmingsplannen die zijn gelegen in het GNN. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht kan tegen een algemeen verbindend voorschrift, zoals hier aan de orde, geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat evenwel niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
    
        In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing van het GNN in de Omgevingsverordening Gelderland, voor zover bestreden, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daarbij is in aanmerking genomen dat - volgens de toelichting op de Omgevingsverordening Gelderland - het beleid ten aanzien van het GNN is gericht op de bescherming en het herstel van de aanwezige natuurwaarden, maar ook op de ontwikkeling van nieuwe natuurwaarden. Nu het perceel grenst aan Natura 2000-gebied, het perceel in gebruik is als tuin en in de tuin thans bomen aanwezig zijn, acht de Afdeling niet uitgesloten dat op het perceel nieuwe natuurwaarden zullen worden ontwikkeld. Gelet op het vorenstaande en de bouwmogelijkheden die het Reparatiebesluit biedt ten aanzien van het deel van het perceel met de woonbestemming, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing van het GNN op dit punt de exceptieve toets niet kan door staan.
    
        Nu het aangevoerde geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de begrenzing van het GNN gebied in de Omgevingsverordening Gelderland, voor zover bestreden, in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel, bestaat geen grond om deze begrenzing buiten toepassing te laten. Gelet op artikel 4.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening was de raad daarom gehouden deze begrenzing in acht te nemen bij de vaststelling van het plan. Verkleining van de bestemming "Natuur - Landschap" ten gunste van de bestemming "Wonen" zou dan ook in strijd zijn met de Omgevingsverordening Gelderland. Het betoog van [appellant] tegen het standpunt van de raad over de aantasting van de omliggende hoogwaardige natuur, waaronder de stelling dat de paden en lanen die kunnen ontstaan als gevolg van het verkleinen van de bestemming "Natuur - Landschap" in privaatrechtelijke zin zijn ingekaderd, behoeft in het licht hiervan geen bespreking meer.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gewekte verwachtingen
    
    4.    [appellant] voert verder aan dat hij erop mocht vertrouwen dat de raad hem de ligging binnen het GNN en de natuurwaarden niet tegen zou werpen, omdat dit in het verleden ook niet is gedaan. Dit volgt volgens [appellant] onder andere uit privaatrechtelijke afspraken. Zo heeft het college van burgemeester en wethouders als partij medewerking verleend aan het vestigen van erfdienstbaarheden ten behoeve van woningen op ’t Frusselt zonder daarbij in te gaan op de ligging binnen het GNN en de natuurwaarden, aldus [appellant]. Daarnaast heeft de gemeente Nunspeet een vaststellingsovereenkomst ondertekend waar volgens [appellant] uit volgt dat de raad er uitdrukkelijk van op de hoogte was dat het de bedoeling was het bouwvlak op termijn te verplaatsen. De gemeente Nunspeet is ook toen niet ingegaan op de ligging binnen het GNN en de natuurwaarden. [appellant] betoogt dat de planologische omstandigheden tussen het vastleggen van de vaststellingsovereenkomst en de vaststelling van het plan niet zijn gewijzigd en dat daarom niet duidelijk is waarom de raad nu wel ingaat op de ligging binnen het GNN en de natuurwaarden.
    
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat in bovengenoemde privaatrechtelijke afspraken geen toezegging staat opgenomen met betrekking tot de verkleining van de bestemming "Natuur - Landschap" ten behoeve van de bestemming "Wonen". Uit de vaststellingsovereenkomst volgt slechts dat het in de toekomst zo kan zijn dat [appellant], in geval er wordt overgegaan tot herbouw van het gebouw, de gemeente Nunspeet verzoekt het bouwvlak maximaal 6 m te verschuiven richting ’t Frusselt. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee niet aannemelijk gemaakt dat met de privaatrechtelijke afspraken van gemeentezijde verwachtingen zijn gewekt dat de bestemming  "Natuur - Landschap" ten gunste van de bestemming "Wonen" zal worden verkleind. De omstandigheid dat ten tijde van de privaatrechtelijke afspraken niet is ingegaan op de ligging binnen het GNN en de natuurwaarden maakt dit niet anders, omdat deze omstandigheid niet leidt tot het oordeel dat daardoor het gerechtvaardigde vertrouwen was gewekt dat de raad bij de vaststelling van het plan voorbij zou gaan aan de ligging binnen het GNN en de natuurwaarden. Gelet op het vorenstaande heeft de raad het bestreden besluit niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
    
        Het betoog faalt.
    
    Begrenzing bestemmingsplan
    
    5.    [appellant] stelt dat de raad ten onrechte het deel van het perceel waarop de woning is gelegen niet samen met het overige deel van het perceel heeft opgenomen in één plan, nu door de aan te houden afstand tot de perceelgrens geen inhoud kan worden gegeven aan de mogelijkheden die het Reparatiebesluit biedt en de raad volgens [appellant] heeft toegezegd dat de woning in het onderhavige plan zou worden betrokken.
    
    5.1.    Op de verbeelding van het Reparatiebesluit is aan het bouwvlak op [locatie 4] de bestemming "Wonen" toegekend. Verder is aan het bouwvlak de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - afwijkende maatvoering" toegekend.
    
        In het Reparatiebesluit is het volgende bepaald:
    
    "Hoofdstuk 2 bestemmingsregels
    
    De bestemmingsplanregels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2010’, vastgesteld door de gemeenteraad van Nunspeet, met planIDN NL.IMRO.0302.BP01045-vg02, blijven van toepassing."
    
        In het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" is het volgende bepaald:
    
    "Artikel 23 Wonen
    
    (…)
    
    23.2 Bouwregels
    
    (…)
    
    23.2.2 Hoofdgebouwen
    
    Voor het bouwen van een hoofdgebouw gelden de volgende regels:
    
    (…)
    
    g. de inhoud van een woonhuis mag ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - afwijkende maatvoering’ niet meer bedragen dan 300 m³, (…):
    
    (…)
    
    l. de afstand tot de perceelgrens moet ten minste 3 m bedragen.
    
    23.2.3 Bijbehorende bouwwerken
    
    Voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk bij een woonhuis gelden de volgende regels:
    
    (…)
    
    c. de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken mag per woonhuis niet meer bedragen dan 75 m², met dien verstande dat:
    
    1. Ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - afwijkende maatvoering’ de gezamenlijke oppervlakte niet meer mag bedragen dan 40 m²;
    
    (…)
    
    f. de afstand tot de perceelgrens moet ten minste 3 m bedragen."
    
    5.2.    De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat op het deel van het perceel waarop de woning is gelegen een woning van 300 m³ en een bijgebouw van 40 m² kan worden gerealiseerd en dat dus inhoud kan worden gegeven aan de mogelijkheden die het Reparatiebesluit biedt.
    
        Voor zover het betoog van [appellant] betrekking heeft op dit standpunt van de raad, overweegt de Afdeling dat dit betoog niet ziet op het onderhavige plan en derhalve niet inhoudelijk kan worden beoordeeld.    Ten aanzien van het betoog over de vermeende toezegging door de raad om de woning in het onderhavige plan te betrekken, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de raad een dergelijke toezegging heeft gedaan. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte het deel van het perceel waarop de woning is gelegen, niet samen met het overige deel van het perceel heeft opgenomen in één plan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het beroep is ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Van Sloten
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2017
    
    195-849.