ECLI:NL:RVS:2019:921, Raad van State, 27-03-2019, 201802948/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van afzonderlijke dwangsommen gelast om op de percelen [locatie 1]-[locatie 2] te Den Burg (hierna: de percelen) de overtredingen met betrekking tot de schuilhut en het geplaatste betonnen bouwwerk te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede het gebruik van de bijgebouwen met nummers [locatie 1] en [locatie 3] (hierna: de bijgebouwen) voor recreatieve bewoning te staken en gestaakt te houden en de wooninrichting en de niet vergunde woonvoorzieningen in de bijgebouwen te verwijderen en verwijderd te houden.

201802948/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Den Burg, gemeente Texel,
    tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 14 februari 2018 in zaak nrs. 17/5525 en 17/4499 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Texel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 december 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van afzonderlijke dwangsommen gelast om op de percelen [locatie 1]-[locatie 2] te Den Burg (hierna: de percelen) de overtredingen met betrekking tot de schuilhut en het geplaatste betonnen bouwwerk te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede het gebruik van de bijgebouwen met nummers [locatie 1] en [locatie 3] (hierna: de bijgebouwen) voor recreatieve bewoning te staken en gestaakt te houden en de wooninrichting en de niet vergunde woonvoorzieningen in de bijgebouwen te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 22 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 14 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 augustus 2017 vernietigd, voor zover het betreft het verwijderen van de toiletten in de bijgebouwen en de keuken in het bijgebouw met nummer [locatie 1], het besluit van 22 december 2016 in zoverre herroepen en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak tezamen met zaak nr. 201709398/1/A1 ter zitting behandeld op 28 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Ouderkerk Aan De Amstel, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte en mr. T.M. van Gorsel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het college heeft bij brief van 13 juni 2016 aan [appellant] een voornemen tot aanschrijven gestuurd, in verband met op 11 februari en 4 maart 2015 en 25 april 2016 door toezichthouders van de gemeente op de percelen geconstateerde overtredingen. Door de toezichthouders is het volgende geconstateerd:
    - Op het perceel met het kadastrale nummer 02751 is een schuilhut geplaatst met een afmeting van ongeveer 2 m bij 2 m en een hoogte van ongeveer 2,5 m.
    - Op het perceel is een betonnen gebouw gerealiseerd met een binnenwerkse afmeting van ongeveer 8,5 m bij 3,2 m en ongeveer 2,2 m hoog. Bovenop en langs dit bouwwerk is zand gestort dat is vrijgekomen bij de aanleg van een vijver.
    - Het bijgebouw op het perceel [locatie 1] is ingericht als recreatieve opstal. In het bijgebouw is een keuken, badkamer en een toilet aangebracht en er zijn ruimtes ingericht als woonkamer en slaapkamers.
    - Het bijgebouw op het perceel [locatie 3] is ingericht als recreatieve opstal. In dit bijgebouw is een keuken, badkamer en een toilet aangebracht en er zijn ruimtes ingericht als woonkamer en slaapkamers.
    Bij brief van 11 juli 2016 is door [appellant] op de brief van het college gereageerd. Deze brief is door het college aangemerkt als een zienswijze.
    Bij brief van 11 oktober 2016 is door [appellant] gesteld dat een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan voor de in het voornemen tot aanschrijving genoemde overtredingen.
    Bij besluit van 22 december 2016 is aan [appellant] een last opgelegd, strekkende tot:
    - het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding met betrekking tot de schuilhut, waaraan een dwangsom is verbonden van € 100,00 per dag dat nog niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 3.000,00;
    - het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding met betrekking tot het zonder de vereiste vergunning geplaatste betonnen bouwwerk, waaraan een dwangsom is verbonden van € 260,00 per dag dat nog niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 15.600,00;
    - het staken en gestaakt houden van het gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie 1] voor recreatieve bewoning en het verwijderen en verwijderd houden van de wooninrichting en de niet vergunde woonvoorzieningen, waaraan een dwangsom is verbonden van € 550,00 per dag dat nog niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 16.500,00;
    - het staken en gestaakt houden van het gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie 3] voor recreatieve bewoning en het verwijderen en verwijderd houden van de wooninrichting en de niet vergunde woonvoorzieningen, waaraan een dwangsom is verbonden van € 550,00 per dag dat nog niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 16.500,00.
    Beoordeling van de hoger beroepen
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden tegen het recreatieve gebruik van de bijgebouwen op de percelen [locatie 1] en [locatie 3] tot 45 m². Daartoe voert hij aan dat het college in 1977 en 1978 aan zijn rechtsvoorganger toestemming heeft gegeven om de bijgebouwen in te richten en te gebruiken als zomerwoning. De last had zich volgens hem daarom moeten beperken tot het terugbrengen van de in 1984, het jaar dat [appellant] de bijgebouwen kocht, aanwezige inrichting en het gebruik van de bijgebouwen op de percelen. Voor zover wordt geoordeeld dat het college aan zijn rechtsvoorganger niet de door hem bedoelde toestemming heeft verleend, stelt hij zich op het standpunt dat het recreatieve gebruik van de bijgebouwen wordt beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013".
    2.1.    Het college heeft toegelicht dat het tot de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 1977" mogelijk was om na het verlenen van een vrijstelling door het college een schuur of bijgebouw tot een oppervlakte van ten hoogste 45 m² in te richten en te gebruiken als zomerwoning. Ter zitting is door het college toegelicht dat aan de rechtsvoorganger van [appellant] geen vrijstelling is verleend om de bijgebouwen in te richten en te gebruiken als zomerwoning. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan zijn rechtsvoorganger wel een dergelijke vrijstelling is verleend.
    Het betoog faalt in zoverre.
    2.2.    Over het beroep op het overgangsrecht overweegt de Afdeling het volgende. Uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank blijkt dat door de gemachtigde van [appellant] desgevraagd is gezegd dat hij geen beroep op het overgangsrecht doet. De rechtbank is daar vervolgens in de aangevallen uitspraak terecht ook niet op ingegaan. Er bestaat daarom geen aanleiding om in hoger beroep alsnog inhoudelijk op het beroep op het overgangsrecht in te gaan.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien. In dat verband wijst hij erop dat de bijgebouwen al lange tijd zijn ingericht als recreatiewoning en de beschikking hadden over een eigen in- en uitrit. Verder heeft hij geen enkele behoefte aan het gebruik van deze twee gebouwen als berging of opslagruimten, wat leegstand en verloedering in de hand werkt.
    3.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien. Het college heeft het algemeen belang bij handhaving van het bestemmingsplan en mogelijke precedentwerking zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] bij het recreatief verhuren van de bijgebouwen. Dat [appellant] geen behoefte heeft aan het gebruik van de gebouwen als berging of opslagruimten is ook geen grond voor het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het betoog faalt.
    4.    Het betoog van [appellant], dat de rechtbank ten onrechte ongemotiveerd voorbij is gegaan aan zijn verzoek om het besluit van 22 december 2016 tot het opleggen van de last onder dwangsom te schorsen tot uitspraak is gedaan op het hoger beroep van [appellant] in zaak nr. 201709398/1/A1, slaagt niet, reeds omdat door [appellant] na de aangevallen uitspraak een verzoek om een voorlopige voorziening is ingediend bij de voorzieningenrechter van de Afdeling, welk verzoek is toegewezen en heeft geleid tot schorsing van het besluit van 22 december 2016 tot uitspraak is gedaan in de hoofdzaak en in zaak nr. 201709398/1/A1. Bij uitspraak van heden is ook uitspraak gedaan in zaak nr. 201709398/1/A1, ECLI:NL:RVS:2019:850, zodat [appellant] reeds heeft bereikt wat hij met deze grond wenste te bereiken.
    5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet tot vernietiging van het besluit van 22 augustus 2017 is overgegaan, wegens strijd met de artikelen 7:7 en 7:13, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat er geen schriftelijk verslag van de hoorzitting met de Adviescommissie bezwaarschriften is overgelegd. Volgens hem is het verslag nodig om procesrechtelijke redenen, omdat het ontbreken van het verslag met zich brengt dat de hoorplicht materieel gezien wordt geschonden.
    5.1.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank er niet zomaar aan voorbij mocht gaan dat van het horen geen schriftelijk verslag is gemaakt. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de Afdeling van oordeel is dat dit gebrek, gelet op het hiernavolgende, met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd.
    5.2.    Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6:22 van de Awb (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 14) is niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld.
    Toepassing van artikel 6:22 van de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb.
    De Afdeling is van oordeel dat het geconstateerde gebrek in dit geval kon worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] er ter zitting bij de rechtbank op heeft gewezen wat bij de hoorzitting met de Adviescommissie bezwaarschriften is besproken en wat het college volgens hem bij de heroverweging van het primaire besluit had moeten betrekken. Verder is van belang dat [appellant] ter zitting bij de Afdeling te kennen heeft gegeven dat hij alles wat hij in dat verband naar voren wilde brengen ook naar voren heeft kunnen brengen. Ten slotte acht de Afdeling van belang dat van de hoorzitting wel een digitaal audioverslag is gemaakt. Het enkele feit dat een schriftelijk exemplaar van het verslag tot op heden niet voorhanden is, kan niet leiden tot het oordeel dat [appellant] om die reden door dit gebrek is benadeeld.
    Het betoog faalt.
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 22 augustus 2017 heeft vernietigd, voor zover het betreft het verwijderen van de toiletten in beide bijgebouwen en de keuken in het bijgebouw met nummer [locatie 1], en het besluit van 22 december 2016 in zoverre ten onrechte heeft herroepen. Daartoe voert het aan dat de toiletten als woonvoorzieningen aangemerkt moeten worden. Weliswaar is ter zitting gezegd dat toiletten in sommige gevallen als een normale voorziening in een schuur kunnen worden beschouwd, maar dat is slechts het geval als er werkzaamheden in het kader van hobby of bedrijf in de schuur plaatsvinden en het, bijvoorbeeld door de grote afstand, niet mogelijk is om gebruik te maken van het toilet in het hoofdgebouw wat hier niet aan de orde is, aldus het college. De keuken in het pand op nummer [locatie 1] is na 1984 gebouwd en gemaakt op een moment waarop [appellant] eigenaar was van het pand, reden waarom de last onder dwangsom terecht ook ziet op het verwijderen van de keuken, aldus het college.
    6.1.    Het college heeft over het toilet in het bijgebouw met nummer [locatie 1] ter zitting toegelicht dat daarvoor een bouwvergunning is verleend. Het hoger beroep richt zich daarom niet langer tegen het oordeel van de rechtbank over het vernietigen van het besluit van 22 augustus 2017, voor zover dat ziet op het toilet in het bijgebouw met nummer [locatie 1].
    6.2.    Over het verwijderen van het toilet uit het bijgebouw met nummer [locatie 3] overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft terecht betoogd dat het toilet in dit geval niet als een normale voorziening in een schuur kan worden beschouwd. Hierbij is van belang dat in het nabijgelegen woongebouw een toilet aanwezig is, waarvan gebruik kan worden gemaakt. De rechtbank heeft het besluit van 22 augustus 2017 in zoverre ten onrechte vernietigd.
    Verder heeft de rechtbank ten onrechte aanleiding gezien om het besluit van 22 augustus 2017 te vernietigen, voor zover is gelast de keuken uit het bijgebouw met nummer [locatie 1] te verwijderen. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de keuken in dit pand na 1984 is gebouwd. [appellant] was op dat moment eigenaar van het gebouw. Gelet hierop en op het feit dat de keuken als een woonvoorziening kan worden aangemerkt, komt de uitspraak van de rechtbank in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog van het college slaagt.
    6.3.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht het besluit van 22 augustus 2017 niet vernietigd, voor zover de last onder dwangsom betrekking heeft op het verwijderen van de badkamer uit het bijgebouw met nummer [locatie 1] en de keuken uit het bijgebouw met nummer [locatie 3]. De badkamer en de keuken zijn woonvoorzieningen die het mogelijk maken om de bijgebouwen recreatief te verhuren. Het door [appellant] aangevoerde geeft geen grond voor een ander oordeel.
    Conclusie en slot
    7.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 22 augustus 2017 heeft vernietigd, voor zover dit betrekking heeft op het toilet in het bijgebouw met nummer [locatie 3] en de keuken in nummer [locatie 1]. De uitspraak dient verder te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 22 december 2016 in zoverre heeft herroepen. De Afdeling zal zelf voorziend bepalen dat de begunstigingstermijn in het besluit van 22 december 2016 wordt gesteld op vier weken na verzending van deze uitspraak.
    8.    Omdat de beslissing van de rechtbank, gelet op wat hiervoor is overwogen ten aanzien van de door [appellant] ingebrachte hogerberoepsgronden naar het oordeel van de Afdeling juist is, heeft [appellant] bij de toetsing van de beslissing van de voorzieningenrechter van de rechtbank om toepassing te geven aan artikel 8:86 van de Awb geen zelfstandig belang meer.
    9.    Nu de Afdeling ten aanzien van het in 5.1 geconstateerde gebrek toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, ziet de Afdeling aanleiding om het college op na te melden wijze in de proceskosten te veroordelen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant] ongegrond;
    II.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouder van Texel gegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 14 februari 2018 in zaken nrs. 17/5525 en 17/4499, voor zover het besluit van 22 augustus 2017 is vernietigd, voor zover dit betrekking heeft op het toilet in het bijgebouw met nummer [locatie 3] en de keuken in nummer [locatie 1] en voor zover het besluit van 22 december 2016 in zoverre is vernietigd;
    IV.    stelt de bij het besluit van 22 december 2016 opgelegde last onder dwangsom behorende begunstigingstermijn vast op vier weken na verzending van deze uitspraak;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Texel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.070,70 (zegge: duizendzeventig euro en zeventig cent), waarvan € 1.024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Texel aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Kamphorst-Timmer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
    776.