ECLI:NL:RVS:2018:963, Raad van State, 21-03-2018, 201702047/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2015 heeft het college aan Aldi Zaandam een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een Aldi supermarkt op het perceel Schipperskade 3 te Wieringerwerf (hierna: het perceel).

201702047/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aldi Zaandam B.V. en Aldi Vastgoed B.V., gevestigd te Zaandam onderscheidenlijk Culemborg,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 januari 2017 in zaak nr. 16/1646 in het geding tussen:
    
    Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 augustus 2015 heeft het college aan Aldi Zaandam een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een Aldi supermarkt op het perceel Schipperskade 3 te Wieringerwerf (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, het door Lidl Nederland GmbH en Deen Vastgoed Winkels B.V. daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van
    25 augustus 2015 herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 26 januari 2017 heeft de rechtbank het door Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2018, waar Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. R. Janssen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Bergman en L. Schuijt, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Aldi Zaandam heeft op 10 juli 2015 een aanvraag om omgevingsvergunning gedaan voor de nieuwbouw van een supermarkt met bijbehorende parkeerplaatsen op het perceel waarbij de aanwezige bebouwing wordt gesloopt.
    
        Bij besluit van 25 augustus 2015 is de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van de artikelen 2.10 en 2.12, eerste lid, sub a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 8 en 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    
        Het college heeft de omgevingsvergunning in bezwaar alsnog geweigerd, aangezien volgens het college bij nader inzien geen toepassing kan worden gegeven aan het bepaalde in artikel 4, aanhef en onderdeel 1 en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
    
        Op 26 mei 2016 heeft de raad van de gemeente Hollands Kroon het bestemmingsplan "Ingenieur Smedingplein 2 en Brinkweg 3 Wieringerwerf" vastgesteld. Met dit plan is voorzien in een planologisch kader om de verplaatsing van de Aldi in Wieringerwerf alsnog mogelijk te maken.
    
        Aldi Zaandam heeft in juni 2016 opnieuw een aanvraag voor de nieuwbouw van een supermarkt met bijbehorende parkeerplaatsen op het perceel ingediend. Bij besluit van 29 juli 2016 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het project. Deze omgevingsvergunning is inmiddels onherroepelijk geworden.
    
        De rechtbank heeft ambtshalve overwogen dat Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed ondanks de verleende omgevingsvergunning belang hadden bij een beoordeling van hun beroep tegen het besluit van 16 februari 2016, aangezien zij hebben gesteld en tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij vertragingsschade hebben geleden als gevolg van dat besluit.
    
    Het hoger beroep
    
    2.    Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed betogen dat de rechtbank aan artikel 4, aanhef en onder 1 en 9, van bijlage II van het Bor een te beperkte reikwijdte heeft gegeven door dit artikel niet van toepassing te achten op het bouwplan omdat dit voorzag in het oprichten van nieuwe bebouwing.     
    
        Ten tijde van het besluit van 16 februari 2016 kon op grond van het destijds geldende bestemmingsplan "Wieringerwerf" (hierna: het bestemmingsplan) een hoofdgebouw worden gerealiseerd ten behoeve van de bestemming "Bedrijf". Het was mogelijk de aanwezige bebouwing te slopen en een nieuw hoofdgebouw op te richten. Het college was ten tijde van het bestreden besluit volgens Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed bevoegd om met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor toestemming te verlenen voor uitbreiding van een hoofdgebouw. Dit kon uitbreiding van het toenmalige bestaande hoofdgebouw betreffen of uitbreiding van een nieuw te realiseren hoofdgebouw. In dit verband wijzen Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed op de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953, waaruit volgens hen volgt dat artikel 4, aanhef en onder 1 en 9, van bijlage II van het Bor ook van toepassing is op uitbreidingen van een (nieuw te bouwen) hoofdgebouw buiten het bestaande bouwvlak.
    
        Uit de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069, blijkt volgens Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed voorts dat een uitbreiding van een (nieuw te bouwen) hoofdgebouw niet functioneel of bouwkundig te onderscheiden hoeft te zijn van de rest van het gebouw. Nu een niet onaanzienlijk gedeelte van het nieuw te bouwen hoofdgebouw binnen het bouwvlak van het bestemmingsplan viel, was er geen beletsel om voor het overige gedeelte via artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor uitbreiding van het hoofdgebouw.
    
        De rechtbank heeft volgens Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed voorts niet onderkend dat in de Nota van Toelichting bij artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor, waar is vermeld dat de wijziging van dit artikelonderdeel betrekking heeft op de mogelijkheid om aan bestaande gebouwen een andere functie te geven, niet nader wordt toegelicht of het moet gaan om een feitelijk aanwezig bestaand gebouw of een gebouw dat volgens het bestemmingsplan ter plaatse mag worden gebouwd. Volgens Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed moet het gaan om een planologisch bestaand gebouw, omdat het bevoegde bestuursorgaan daarvoor in het verleden al heeft geoordeeld dat dit in ruimtelijk opzicht aanvaardbaar is en daarmee is in lijn dat het toegestane gebruik van dit bouwwerk met een kruimelvergunning kan worden gewijzigd.     
    
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    (…)."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    (…);
    
    2˚. in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen;
    
    (…)."
    
        Artikel 1, lid 1, van bijlage II behorende bij het Bor luidt: "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    (…)
    
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    (…)
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is."    
    
        Artikel 4 luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    
    (…)
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
    
    (…)."
    
        Artikel 4, lid 4.1, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan luidt: "De op de verbeelding voor "Bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven tot en met categorie 2 uit de bij deze regels behorende bijlage A Staat van Bedrijfsactiviteiten, met uitzondering van risicovolle inrichtingen en de opslag van brand- en explosiegevaarlijke stoffen, munitie en vuurwerk;
    
    (…)
    
    c. detailhandel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding op de verbeelding detailhandel (dh);
    
    (…)."
    
        Lid 4.2 luidt: "Voor het bouwen van de in lid 4.1 genoemde gebouwen en overkappingen gelden de volgende bepalingen:
    
    a. gebouwen en overkappingen mogen uitsluitend binnen de op de verbeelding aangegeven bouwvlakken worden gebouwd;
    
    (…)."
    
    2.2.    Nu vaststaat dat het college bij besluit van 29 juli 2016 omgevingsvergunning heeft verleend voor het project en deze vergunning inmiddels onherroepelijk is geworden, heeft de rechtbank terecht onderzocht of Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed nog een belang hebben bij een beoordeling van hun beroep. Nu zij stellen schade te hebben geleden en tot op zekere hoogte aannemelijk hebben gemaakt dat zij daadwerkelijk en als gevolg van het besluit van 16 februari 2016 vertragingsschade hebben geleden, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat Aldi Zaandam en Aldi Vastgoed belang hebben bij de beoordeling van voormeld besluit.
    
    2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744) is in de Nota van toelichting bij het besluit tot wijziging van het Bor per 1 november 2014 (Stb. 2014, 333 p. 50-51) vermeld dat de verscheidene onderdelen van artikel 4 van bijlage II in één omgevingsvergunning gecombineerd kunnen worden toegepast en dat het zo mogelijk is om tegelijkertijd een omgevingsvergunning te verlenen voor een bepaald gebruik, bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van een bestaand hoofdgebouw en voor de bouw en het gebruik van een bijbehorend bouwwerk, bedoeld in artikel 4, onderdeel 1.
    
    2.4.    De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, gelet op de systematiek van artikel 4 van bijlage II behorende bij het Bor, aanleiding om eerst te bezien of omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van onderdeel 1 van dat artikel. Bij een gecombineerde toepassing van artikel 4, onderdeel 9, ten behoeve van een bepaald gebruik van een bouwwerk, met artikel 4, onderdeel 1, ten behoeve van bouw en gebruik van een bijbehorend bouwwerk, zal immers in ieder geval beoordeeld moeten worden in hoeverre een grondslag aanwezig is voor de realisatie, de bouw, van het aangevraagde bouwwerk. Daartoe dient allereerst te worden nagegaan of artikel 4, onderdeel 1, kan worden toegepast. In dat verband is het volgende van belang.
    
        Met het bouwplan is beoogd de bestaande bebouwing op het perceel geheel te slopen en een supermarkt te realiseren die voor ongeveer 70% buiten het bestaande bouwvlak is geprojecteerd. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953, bevat artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Bor niet de beperking dat het moet gaan om een uitbreiding van een reeds bestaand gebouw. In deze zin heeft de Afdeling eerder overwogen in onder meer de uitspraak van 18 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2808.
    
        De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het besluit van 16 februari 2016 aan het perceel de bestemmingen "Bedrijf" en "Groen" alsmede een bouwvlak waren toegekend. De aanduiding "detailhandel" was niet aan het perceel toegekend. Gelet op het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan waren ter plaatse bedrijven tot en met categorie 2 uit de bij deze regels behorende bijlage A Staat van Bedrijfsactiviteiten toegestaan. De gewenste ontwikkeling, het bouwen en gebruiken van een supermarkt, was ter plaatse gelet op het vorenstaande niet toegestaan. Het bouwplan was derhalve in strijd met het bestemmingsplan.
    
        Omdat de beoogde supermarkt in strijd was met de aan het perceel toegekende bestemming "Bedrijf" kon deze niet bijdragen aan de verwezenlijking ervan, zodat de supermarkt niet kon worden aangemerkt als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
    
        In de omschrijving van het begrip bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, is expliciet opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk altijd moet worden gebouwd bij een zich op het perceel bevindend hoofdgebouw, dat wil zeggen een gebouw dat strekt tot verwezenlijking van de bestemming. Volgens de Nota van Toelichting (Stb. 2010, 143, blz. 132 en 133) bij voormeld artikel betekent dit dat er zonder hoofdgebouw op een perceel dus ook geen sprake kan zijn van een bijbehorend bouwwerk. Bij gebreke van een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor op het perceel, heeft de rechtbank derhalve, zij het op andere gronden, terecht overwogen dat toepassing van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor niet aan de orde is aangezien de in het bouwplan voorziene supermarkt niet kan worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1 van bijlage II van het Bor.
    
        Nu artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor ziet op het gebruiken van bouwwerken terwijl, gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld, van een bijbehorend bouwwerk geen sprake was, kon evenmin omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Melenhorst
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
    
    490.