ECLI:NL:RVS:2015:3776, Raad van State, 09-12-2015, 201502635/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2014 heeft het college [appellant] naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van de Vereniging Westlandse Detaillisten gelast om het perceel [locatie] te Kwintsheul niet meer te gebruiken ten behoeve van detailhandel, met uitzondering van ondergeschikte particuliere verkoop van uitsluitend op het perceel geteelde producten en waarbij het aldus gegenereerde financiële resultaat niet meer dan 10% van het totale bedrijfsresultaat uitmaakt, onder het opleggen van een dwangsom van € 5000,00 per keer dat de last wordt overtreden met een maximum van € 25.000,00.

201502635/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 februari 2015 in zaken nrs. 14/8813 en 14/8817 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2014 heeft het college [appellant] naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van de Vereniging Westlandse Detaillisten gelast om het perceel [locatie] te Kwintsheul niet meer te gebruiken ten behoeve van detailhandel, met uitzondering van ondergeschikte particuliere verkoop van uitsluitend op het perceel geteelde producten en waarbij het aldus gegenereerde financiële resultaat niet meer dan 10% van het totale bedrijfsresultaat uitmaakt, onder het opleggen van een dwangsom van € 5000,00 per keer dat de last wordt overtreden met een maximum van € 25.000,00.
    
    Bij besluit van 3 juni 2014 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde twee dwangsommen van elk € 5000,00.
    
    Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 14 april 2014 en 3 juni 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 21 augustus 2014 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom van € 5000,00.
    
    Bij uitspraak van 24 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.A. Gardien-Reinders, en het college, vertegenwoordigd door H.D.N. Prevoo, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw".
    
    Ingevolge artikel 1.33 van de planregels wordt onder detailhandel verstaan het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen, verhuren en leveren van goederen aan personen die de goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
    
    Ingevolge artikel 1.41 wordt onder een glastuinbouwbedrijf verstaan een volwaardig en doelmatig bedrijf gericht op het voortbrengen van producten en het leveren van diensten door middel van het duurzaam en intensief telen en verzorgen van gewassen, geheel of hoofdzakelijk met behulp van kassen en de daarbij behorende bouwwerken en installaties.
    
    Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, zijn de voor "Agrarisch-Glastuinbouw" aangewezen gronden bestemd voor een volwaardig en doelmatig glastuinbouwbedrijf, zoals beschreven in Bijlage 1. In deze bijlage wordt voor de definitie van glastuinbouwbedrijvigheid verwezen naar artikel 1 van de planregels.
    
    Ingevolge artikel 3.4.1, aanhef en onder g, wordt in elk geval tot een strijdig gebruik van de gronden en bouwwerken gerekend het gebruik voor detailhandel.
    
    Ingevolge artikel 3.4.2, onder a, is het bepaalde in lid 3.4.1, onder g, niet van toepassing voor ondergeschikte particuliere verkoop van uitsluitend op het perceel geteelde producten en waarbij het aldus gegenereerde financiële resultaat niet meer dan 10% van het totale bedrijfsresultaat uitmaakt.
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet heeft gehandeld in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Hij voert daartoe aan dat ingevolge het bestemmingsplan op het perceel stekplanten of halfwasplanten die elders zijn gekocht in de eigen kas mogen worden opgekweekt of opgepot. Volgens [appellant] is het toegestaan een ondergeschikt deel daarvan aan particulieren te verkopen.
    
    Verder voert [appellant] aan dat glastuinbouwbedrijven kennelijk binnen de bestemming "Agrarisch glastuinbouw" hun groenafval mogen composteren en dat dit wordt gezien als een ondergeschikte, nuttige, milieuvriendelijke nevenactiviteit van een glastuinbouwbedrijf die bovendien ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer is toegestaan. Volgens [appellant] beschikt hij niet over een eigen composteringsmachine en laat hij de plantenresten die afkomstig zijn van zijn eigen teelt om die reden elders composteren tot potgrond. Daarna komt de potgrond die afkomstig is van zijn eigen teelt weer terug in de kwekerij. Het enkele feit dat het composteren elders gebeurt, is onvoldoende reden om aan te nemen dat hij daarmee handelt in strijd met de geldende bestemming, aldus [appellant].
    
    2.1. Ambtenaren van de gemeente hebben op 5 juni 2012, 28 mei 2013 en 19 september 2013 op het perceel controles uitgevoerd.
    
    Tevens heeft een toezichthouder op 6 mei 2012 ter plaatse foto’s gemaakt. De resultaten van deze controles zijn neergelegd in drie rapporten genaamd "Rapportages gebruik ruimtelijke ordening". Volgens deze rapporten werden, naar ook blijkt uit de op 6 mei 2012 gemaakte foto’s, in de kas aan particulieren onder meer potgrond en plantenpotten te koop aangeboden. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze potgrond, anders dan [appellant] heeft betoogd, niet als op het perceel geteeld product als bedoeld in artikel 3.4.2, onder a, van de planregels kan worden beschouwd. Terecht heeft het daarbij in aanmerking genomen dat de potgrond niet is ontstaan door telen, maar door het machinematig samenvoegen van diverse grondstoffen waarna deze is bewerkt en dat dit bewerkingsproces niet op het perceel maar elders heeft plaatsgevonden.
    
    Gelet hierop heeft het college zicht terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] het perceel heeft gebruikt voor detailhandel, niet zijnde ondergeschikte particuliere verkoop als bedoeld in artikel 3.4.2, onder a, van de planregels. Hij heeft daarmee gehandeld in strijd met artikel 3.4.1, aanhef en onder g, van de planregels.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan het besluit van 14 april 2014 ten onrechte geen begunstigingstermijn is verbonden. Hij voert daartoe aan dat ten tijde van het nemen van dat besluit de overtreding reeds plaatsvond, waardoor de hem opgelegde last strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding. [appellant] verwijst hierbij naar de rapporten genaamd "Rapportages gebruik ruimtelijke ordening" die aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 14 april 2014 ten grondslag zijn gelegd.
    
    Hierin wordt naar aanleiding van op het perceel gehouden controles geconcludeerd dat [appellant] het perceel op 5 juni 2012, 28 mei 2013 en 19 september 2013 heeft gebruikt voor detailhandel in strijd met de ter plaatse geldende bestemming.
    
    3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2014, in zaak nr. 201403064/1/A1) behoeft, in geval een last onder dwangsom strekt tot het voorkomen van een herhaling van een overtreding, aan de last niet persé een begunstigingstermijn te worden verbonden. In bijzondere omstandigheden kan dit anders zijn.
    
    3.2. Op 2 januari 2014 heeft er een gesprek plaatsgevonden tussen een ambtenaar van de gemeente, Prevoo, en [appellant]. In het hiervan opgemaakte verslag staat onder meer het volgende: "(…) De heer [appellant] zegt dat hij het afwacht en dat het hem in ieder geval duidelijk is. Hij zal de overtreding niet meer begaan. De heer Prevoo zegt dat de detailhandel nu toch stil ligt, dus dat er dit jaar een goede start kan worden gemaakt." Gelet op deze niet weersproken opmerking van Prevoo dat er op 2 januari 2014 geen detailhandel op het perceel plaatsvond en op de toezegging van [appellant] dat hij de overtreding niet meer zou begaan, heeft het college aannemelijk mogen achten dat er tijdens het nemen van dat besluit geen sprake was van een overtreding en dat de bij dat besluit opgelegde last onder dwangsom derhalve strekte tot het voorkomen van een herhaling van de in voormelde rapporten geconstateerde overtredingen. Dit heeft het college ook in het besluit van 14 april 2014 tot uitdrukking gebracht. Hierin staat onder meer dat het college de dwangsom heeft opgelegd uit vrees voor herhaling van de eerder begane overtredingen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd kan derhalve geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college aan de bij besluit van 14 april 2014 opgelegde last onder dwangsom een begunstigingstermijn diende te verbinden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij besluit van 21 augustus 2014 ten onrechte heeft besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom. Hij voert daartoe aan dat de omstandigheid dat hij een toezichthouder tijdens de op het perceel gehouden controle op 6 juni 2014 de toegang tot zijn teeltruimte heeft geweigerd, het college ten onrechte tot de conclusie heeft gebracht dat hij heeft gehandeld in strijd met de bij besluit van 14 april 2014 opgelegde last onder dwangsom.
    
    4.1. Op 6 juni 2014 heeft een toezichthouder op het perceel een controle uitgevoerd. Volgens het van deze controle opgemaakte rapport heeft de toezichthouder toen onder andere geconstateerd dat [appellant] potgrond aan particulieren te koop heeft aangeboden.
    
    Gelet hierop heeft het college, onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder 2.1, aannemelijk gemaakt dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met de hem opgelegde last onder dwangsom.
    
    Verder heeft de toezichthouder tijdens voormelde controle verzocht om de teeltruimte op het perceel te mogen bekijken om na te gaan welke planten door [appellant] zelf worden gekweekt. Hierop heeft [appellant] de toezichthouder de gevraagde toegang geweigerd.
    
    De gevolgen van deze weigering heeft het college, gelet op het bepaalde in artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, in redelijkheid voor rekening van [appellant] kunnen laten. In de stelling van [appellant] dat de houding van de toezichthouder intimiderend en dwingend was, wordt geen grond gevonden voor een ander oordeel.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in beroep heeft erkend dat de verkoop van potplanten aan particulieren op het perceel geen overtreding is van de bij besluit van 14 april 2014 opgelegde last onder dwangsom.
    
    Daartoe verwijst [appellant] naar het verweerschrift van het college waarin staat dat tijdens een ter plaatse gehouden controle op 24 juli 2014 geen potgrond werd verkocht en de planten die bij derden zijn ingekocht waarschijnlijk werden op-/afgekweekt bij De Lentekriebel, zodat er geen overtredingen zijn geconstateerd. Volgens [appellant] geeft het college hiermee aan dat de verkoop van potplanten dient te worden beschouwd als eigen teelt en valt hierdoor de grondslag weg onder de bestreden besluiten.
    
    5.1. In zijn verweerschrift in beroep heeft het college verwezen naar de bevindingen van een op 24 juli 2014 gehouden controle. Deze bevindingen zijn niet aan de besluiten van 19 augustus 2014 en 21 augustus 2014 ten grondslag gelegd. Reeds daarom kan aan die bevindingen niet de betekenis worden gehecht die [appellant] daaraan wenst toe te kennen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college door de verbeurde dwangsommen in te vorderen heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Hij voert daartoe aan dat hij met de verkoop van stekplanten of halfwasplanten die elders zijn gekocht en op het perceel zijn opgekweekt de hem bij besluit van 14 april 2014 opgelegde last niet heeft overtreden, zodat een groot deel van de rechtsgrond van de dwangsombeschikking en de invorderingsbeschikkingen is weggevallen. Daarmee zijn de verbeurde dwangsommen alleen gebaseerd op de verkoop van potgrond op het perceel, aldus [appellant].
    
    6.1. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een toereikende handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    6.2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 14 april 2014 is [appellant] gelast de detailhandel op het perceel, met uitzondering van ondergeschikte particuliere verkoop van uitsluitend op het perceel geteelde producten, te staken en gestaakt te houden. Op 12 mei 2014, 22 mei 2014 en 6 juni 2014 heeft een toezichthouder ter plaatse gecontroleerd of gehoor werd gegeven aan voormelde last. Volgens de van deze controles opgemaakte rapporten heeft [appellant] op het perceel potgrond verkocht. Hoewel het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de te koop aangeboden stekplanten of halfwasplanten niet op het perceel zijn geteeld, heeft [appellant] met de verkoop van potgrond de aan hem opgelegde last overtreden. De invordering van de verbeurde dwangsommen is, gelet op de overtreding, niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van Leeuwen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
    
    543.