ECLI:NL:RVS:2014:2728, Raad van State, 23-07-2014, 201307728/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2012, gericht aan de curator, heeft het dagelijks bestuur zijn beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen wegens het zonder vergunning krachtens artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet brengen van verontreinigd bluswater in een oppervlaktewaterlichaam, op schrift gesteld. Daarbij heeft het dagelijks bestuur beslist dat de kosten van bestuursdwang ten laste komen van de boedel in het faillissement van Bavin.

201307728/1/A4.
    Datum uitspraak: 23 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    mr. H.J. de Groot, kantoorhoudend te Groningen, in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bavin B.V. (hierna: de curator),
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juli 2013 in zaken nrs. 12/760, 13/93 en 13/154 in het geding tussen:
    
    de curator
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 januari 2012, gericht aan de curator, heeft het dagelijks bestuur zijn beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen wegens het zonder vergunning krachtens artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet brengen van verontreinigd bluswater in een oppervlaktewaterlichaam, op schrift gesteld. Daarbij heeft het dagelijks bestuur beslist dat de kosten van bestuursdwang ten laste komen van de boedel in het faillissement van Bavin.
    
    Bij besluit van 4 juni 2012 heeft het dagelijks bestuur de curator een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet. De last strekt ertoe dat een volgens het dagelijks bestuur door het bluswater in een sloot veroorzaakte verontreiniging voor 11 juni 2012 ongedaan moet worden gemaakt door het nemen van een aantal maatregelen. Daarbij heeft het dagelijks bestuur beslist dat de kosten van bestuursdwang worden verhaald op de curator.
    
    Bij besluit van 2 oktober 2012 heeft het dagelijks bestuur de kosten van de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang vastgesteld op € 3.825,16.
    
    De tegen deze besluiten door de curator gemaakte bezwaren zijn door het dagelijks bestuur ongegrond verklaard bij besluiten van 30 augustus 2012, 11 december 2012 en 23 januari 2013.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2013 heeft de rechtbank de door de curator daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de curator hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2014, waar de curator, bijgestaan door mr. A. Schwartz, advocaat te Groningen, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. J. Zandvoort, advocaat te Veendam, en O. Jongejan, werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Situatie
    
    1. Op 26 januari 2012 heeft een brand gewoed in het pand van Bavin aan de Billitonweg 1 te Veendam, waarin een vergassingsinstallatie voor het opwekken van stoom en elektriciteit aanwezig was. De brand is geblust door de brandweer van Veendam met onder meer water uit het naastgelegen kanaal. Op 27 en 28 januari 2012 is het vuur nog enigszins opgelaaid en opnieuw geblust door de brandweer. Het bluswater is in een sloot gestroomd via een afvoerput voor hemelwater van Calmag B.V., het naast het perceel van Bavin gelegen bedrijf. Na de brand heeft het dagelijks bestuur in de sloot een verontreiniging met zink geconstateerd, die volgens het dagelijks bestuur is veroorzaakt door het bluswater. Op het moment van de brand verkeerde Bavin reeds in staat van faillissement.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.
    
    Ingevolge artikel 6.8 is ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
    
    Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    
    Grondslag handhaving
    
    3. De curator betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet niet van toepassing is, althans uitsluitend van toepassing zou kunnen zijn op Calmag. Volgens de curator valt het via de afvoerput van Calmag in de sloot laten stromen van het bluswater niet onder deze bepaling, nu dit niet als een zogenoemde directe lozing kan worden aangemerkt. Het in dit verband door de rechtbank aangehaalde citaat uit de Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet Waterwet ziet volgens de curator op een bepaling die uiteindelijk niet in de Waterwet is opgenomen en kan daarom niet als motivering voor het oordeel van de rechtbank dienen. Dat het hier een calamiteit betreft, waarbij het bluswater zonder medeweten of toestemming van Calmag via de afvoerput op de sloot is geloosd, kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, evenmin tot het oordeel leiden dat het om een directe lozing gaat, aldus de curator.
    
    3.1. De begrippen directe lozing en indirecte lozing worden in de wetsgeschiedenis gebruikt om de bevoegdheden van de waterbeheerder en het bevoegd gezag op grond van de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ten opzichte van elkaar af te bakenen, maar zijn geen begrippen die in de Waterwet zelf worden gehanteerd. Artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet bevat een verbod op het zonder vergunning brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam. In de Waterwet is niet nader bepaald wanneer sprake is van het ‘brengen’ van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam. Daargelaten de vraag in hoeverre hetgeen in de wetsgeschiedenis is opgemerkt over het onderscheid tussen directe en indirecte lozingen, meer in het bijzonder het door de rechtbank geciteerde deel daarvan, kan worden gebruikt bij de uitleg van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat het bluswater in dit geval via de afvoerput van Calmag in de sloot is gestroomd niet maakt dat deze bepaling niet van toepassing is, of dat deze uitsluitend van toepassing zou kunnen zijn op Calmag. Daarbij is van belang dat het perceel van Bavin grenst aan dat van Calmag en het bluswater afkomstig is van het blussen van de brand het perceel en in het pand van Bavin. Er bestaat ook overigens geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, hier toepassing mist.
    
    Het betoog faalt.
    
    Overtreding
    
    4. De curator betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegde overtreding van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet - het vanuit het pand van Bavin in de sloot lozen van met zink verontreinigd bluswater - niet is komen vast te staan. Volgens de curator hebben de door het dagelijks bestuur ter zake overgelegde analyseresultaten slechts betrekking op het water in de sloot na de brand en niet op het bluswater, voordat dit in de sloot is gestroomd, zodat deze resultaten niet de conclusie ondersteunen dat het bluswater was verontreinigd met zink. Het door de rechtbank aangehaalde rapport van Alcontrol Laboratories van 23 februari 2012 ondersteunt die conclusie volgens de curator evenmin, nu dit rapport, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, niet een in zijn opdracht uitgevoerde analyse betreft van het bluswater dat in de sloot is gestroomd. Hij voert verder aan dat uit het rapport "Verkennend milieukundig bodemonderzoek op een terrein aan de weg 1A te Veendam" van Fugro Milieu Consult B.V. van 17 juli 2001, nr. 81010234.110, blijkt dat de grond grenzend aan de sloot en het water in de sloot reeds voor de brand verontreinigd waren met zink.
    
    4.1. Het rapport van het laboratorium van het waterschap van 2 februari 2012, rapportcode RAP1101901, dat mede ten grondslag is gelegd aan de bij de rechtbank bestreden besluiten, bevat analyseresultaten van monsters, genomen op 30 januari 2012. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat op die dag ook het bluswater, dat nog steeds uit het pand van Bavin stroomde, is bemonsterd. Uit de analyseresultaten blijkt dat het bij meetpunt IHAS0437 "Bavin, rioolput terrein" genomen monster een concentratie van 3,6 mg/l zink bevatte. Nu de curator dit analyseresultaat als zodanig niet heeft betwist, ziet de Afdeling geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de conclusie van het dagelijks bestuur dat het bluswater dat uit het pand van Bavin stroomde, was verontreinigd met zink. Bovendien is ook bij de analyse die ten grondslag ligt aan het rapport van Alcontrol Laboratories van 23 februari 2012 een verhoogde concentratie zink (9,1 mg/l) vastgesteld. Het betreft blijkens het verhandelde ter zitting een in opdracht van de curator uitgevoerde analyse van bluswater dat in de kelder van het pand van Bavin is achtergebleven en enige tijd na de brand is bemonsterd in verband met de afvoer van het in die kelder aanwezige afval. Dat dit water langer in de kelder aanwezig is geweest dan het bluswater dat de sloot in is gestroomd, waardoor wellicht meer zink aan het water is afgegeven, laat onverlet dat de analyse van dit water de conclusie ondersteunt dat het bluswater, ook het bluswater dat de sloot in is gestroomd, in het pand van Bavin verontreinigd is geraakt met zink.
    
    Het dagelijks bestuur heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de waterkwaliteit in het kanaal en de sloot periodiek worden gecontroleerd en dat bij deze controles voorafgaand aan de brand geen verhoogde concentraties zink zijn aangetroffen. Wat het bodemonderzoek van Fugro uit 2001 betreft, heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat daaruit weliswaar blijkt dat zich ter plaatse verontreinigingen voordeden, maar niet dat een zodanig zinkgehalte is aangetroffen, dat geconcludeerd moet worden dat de sloot voorafgaand aan de brand reeds met zink was verontreinigd. Hetgeen de curator aanvoert, geeft geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt.
    
    De rechtbank is, gelet op het voorgaande, terecht tot het oordeel gekomen dat vanuit het pand van Bavin met zink verontreinigd bluswater is geloosd, hetgeen de verontreiniging van de sloot heeft veroorzaakt.
    
    Het betoogt faalt.
    
    Overtreder
    
    5. De curator betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij als curator in het faillissement van Bavin verantwoordelijk kan worden gehouden voor de lozing van het bluswater vanuit het pand van Bavin en daarom als overtreder van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet kan worden beschouwd. Hij voert in dit verband aan dat het pand van Bavin op het moment van de brand niet tot de boedel behoorde, omdat op het pand een retentierecht werd uitgeoefend door BAM Civiel Noordoost B.V. Volgens de curator had hij, mede door dit retentierecht, ook niet de mogelijkheid om de overtreding te voorkomen dan wel te beëindigen.
    
    5.1. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt. Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
    
    Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 oktober 2008 in zaak nr. 200707345/1 en 22 januari 2014 in zaak nr. 201207582/1/A4, moet de brandbestrijding in een bedrijf door de brandweer in het algemeen worden geacht de gevolgen van die brand te beperken. De gevolgen van die brandbestrijding kunnen, ook als zich een overtreding voordoet van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet, door het in het oppervlaktewater geraken van verontreinigd bluswater, aan het bedrijf worden toegerekend.
    
    Verder volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 9 mei 2007 in zaak nr. 200604496/1 en 13 februari 2013 in zaak nr. 201104925/1/A4, dat een curator als beheerder van de boedel vanaf het moment van faillietverklaring van een bedrijf verantwoordelijk is voor de uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van het bedrijf.
    
    5.2. De rechtbank heeft, gelet op voornoemde jurisprudentie, terecht overwogen dat de bluswerkzaamheden van de brandweer die ertoe hebben geleid dat verontreinigd bluswater in de sloot is gestroomd, aan de curator kunnen worden toegerekend. Het betoog van de curator dat het door BAM ingeroepen retentierecht in dit geval aan die toerekening in de weg staat, faalt, reeds omdat de curator niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de brand daadwerkelijk een retentierecht werd uitgeoefend. De Afdeling betrekt daarbij dat uit de stukken blijkt dat de curator het retentierecht heeft betwist.
    
    Of de curator feitelijk de mogelijkheid had om de overtreding te voorkomen dan wel te beëindigen, is niet relevant, nu hij overtreder is op grond van een toerekening aan hem van het handelen van de brandweer dat tot de overtreding heeft geleid. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de curator als overtreder van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet kan worden aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Voor zover de curator betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij artikel 6.8 van de Waterwet niet heeft overtreden, faalt dit betoog, reeds omdat artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet ook zonder artikel 6.8 een toereikende grondslag biedt voor de bij het besluit van 4 juni 2012 opgelegde last onder bestuursdwang.
    
    Kostenverhaal
    
    7. De curator betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur ten onrechte heeft beslist dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang worden verhaald op de boedel van Bavin. Volgens hem kunnen de kosten niet op de boedel worden verhaald, omdat het niet om een boedelschuld gaat. Hij voert in dit verband aan dat zich niet één van de door de Hoge Raad in zijn arrest van 19 april 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY6108, genoemde categorieën van schulden, die als boedelschuld kunnen worden aangemerkt, voordoet.
    
    7.1. De Hoge Raad heeft in het arrest van 19 april 2013 overwogen dat een boedelschuld kan ontstaan hetzij ingevolge de wet, hetzij omdat zij door de curator in zijn hoedanigheid is aangegaan, hetzij omdat zij een gevolg is van een handelen van de curator in strijd met een door hem in zijn hoedanigheid na te leven verbintenis of verplichting. In dit geval doet zich de laatstgenoemde situatie voor. De toepassing van bestuursdwang en een eventueel verhaal van de kosten daarvan zijn immers het gevolg van het handelen of nalaten van de curator in strijd met de uit hoofde van zijn hoedanigheid als curator in het faillissement van Bavin op hem rustende verplichting om de Waterwet na te leven, althans handelen of nalaten dat aan hem in zijn hoedanigheid van curator kan worden toegerekend. De rechtbank heeft in hetgeen de curator aanvoert dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet heeft kunnen beslissen dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang worden verhaald op de boedel van Bavin.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Van Grinsven
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
    
    462-769.