ECLI:NL:RVS:2017:1584, Raad van State, 14-06-2017, 201606579/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2015 heeft het algemeen bestuur het verzoek van [appellant] om vergroting van zijn vaste plaats op de Albert Cuypmarkt afgewezen.

201606579/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 juli 2016 in zaak nr. 16/289 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 april 2015 heeft het algemeen bestuur het verzoek van [appellant] om vergroting van zijn vaste plaats op de Albert Cuypmarkt afgewezen.
    
    Bij besluit van 8 december 2015 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2017, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde], en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Boermans, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De relevante bepalingen van de Verordening op de straathandel 2008 (hierna: de Vos) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    2.    [appellant] heeft een vaste plaats op de Albert Cuypmarkt. Op 27 januari 2015 heeft hij het algemeen bestuur verzocht om zijn vaste marktplaats nr. [A] te vergroten met plaats nr. [B]. [appellant] heeft daarbij vermeld dat het dagelijks bestuur op 8 april 2014 heeft besloten dat na de herindeling van 3 juni 2014 plaatsvergroting is toegestaan. Hij heeft begrepen dat diverse kooplieden een verzoek tot plaatsvergroting hebben ingediend en dat die verzoeken zijn toegewezen.
    
        Bij brief van 6 februari 2015 heeft het algemeen bestuur aan [winkelier] die de achter de marktplaats nr. [B] gelegen winkel op dat moment huurde, het voornemen geuit om aan [appellant] de plaatsvergroting toe te staan.
    
        [winkelier] heeft op 20 februari 2015 een zienswijze ingediend, die hij bij e-mailbericht van 2 april 2015 heeft ingetrokken omdat hij de winkel niet langer huurde.
    
        Bij het besluit van 20 april 2015 heeft het algemeen bestuur het verzoek van [appellant] afgewezen, omdat de plaats waarmee [appellant] zijn plaats wil vergroten is gelegen voor een winkelpand van een ander. Daarbij is vermeld dat de zienswijze van [winkelier] niet is meegenomen in dit besluit, nu die is ingetrokken.
    
        Bij het besluit van 8 december 2015 heeft het algemeen bestuur het besluit van 20 april 2015 gehandhaafd onder een gewijzigde motivering. Het verzoek is volgens het algemeen bestuur terecht afgewezen, nu uit de bepalingen van de Vos blijkt dat er geen ruimte is om buiten de periodieke herindeling en los van de dagelijkse indeling te besluiten over de vergroting van een vaste marktplaats.
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het algemeen bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Vos geen ruimte biedt om buiten de periodieke herindeling en los van de dagelijkse indeling te besluiten over de vergroting van een vaste marktplaats. Voor zover [appellant] zich heeft beroepen op de beslissing van het dagelijks bestuur van 8 april 2014, heeft de rechtbank overwogen dat zij bij uitspraak van 11 maart 2016 in zaak nr. 14/8298 heeft geoordeeld dat deze beslissing geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is. Weliswaar hebben de beslissing van 8 april 2014 en een brief van het algemeen bestuur van 20 februari 2015, strekkende tot sluiting van de termijn waarbinnen van de mogelijkheid tot uitbreiding van een vaste plaats gebruik kan worden gemaakt, de suggestie gewekt dat na de periodieke herindeling van 3 juni 2014 en los van de dagelijkse indeling de mogelijkheid bestond om een vaste marktplaats te vergroten, maar deze handelwijze is in strijd met de Vos. Dat in vijf andere gevallen wel na de herindeling in 2014 een vergunning voor de vergroting van een vaste marktplaats is afgegeven, leidt niet tot het oordeel dat het algemeen bestuur het verzoek van [appellant] niet mocht afwijzen. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zover, dat een bestuursorgaan gehouden is gemaakte fouten te herhalen, aldus de rechtbank.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Hij wijst daarbij op het besluit van 8 april 2014 tot vaststelling van de regels voor de herindeling 2014 en voert tevens aan dat aan de in dit besluit geboden mogelijkheid voor vaste standplaatshouders tot vergroting van hun standplaats ook daadwerkelijk uitvoering is gegeven. In de vijf andere gevallen waarin om een dergelijke vergroting is gevraagd is de vergunning namelijk wel verleend. Daardoor zijn bij hem concrete verwachtingen gewekt. Dat moet worden bezien in samenhang met brieven van 2 mei 2014, 23 mei 2014 en 20 februari 2015 die hij namens het algemeen bestuur heeft ontvangen. Hem kan niet worden verweten dat het algemeen bestuur fouten heeft gemaakt. Hij wijst erop dat van de vijf verleende vergunningen er één ook een plaats voor een winkelpand betreft en dat één van die vijf is verleend op dezelfde datum als waarop zijn verzoek is afgewezen. Er zijn dus gelijke gevallen die niet gelijk zijn behandeld, aldus [appellant].
    
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 januari 2016; ECLI:NL:RVS:2016:114), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    4.2.    Het besluit van 8 april 2014 bevat de door het dagelijks bestuur in mandaat namens het algemeen bestuur genomen beslissing tot vaststelling van de regels voor de herindeling 2014. Onder punt 2. van deze beslissing is vermeld dat "na de herindeling plaatsvergroting is toegestaan waarbij het aantal plaatsen voor sollicitanten niet lager mag worden dan 27".
    
        Bij brief van 2 mei 2014 zijn de vaste standplaatshouders door de marktbeheerder geïnformeerd over de op 3 juni 2014 te houden herindelingsbijeenkomst en over de uitgangspunten zoals deze door het dagelijks bestuur op 8 april 2014 zijn vastgesteld. Daarbij is als één van de uitgangspunten vermeld: "Na de herindelingsbijeenkomst krijgen vaste plaatshouders die naast een sollicitantenplaats staan de mogelijkheid de vaste plaats te vergroten. Hierbij geldt wel dat er minimaal 27 marktplaatsen permanent vrij moeten blijven voor sollicitanten".
    
        Dezelfde tekst is vermeld in de bijlage bij de door de marktbeheerder verstuurde uitnodiging van 23 mei 2014 voor de herindelingsbijeenkomst op 3 juni 2014.
    
        In de brief van 20 februari 2015 heeft de waarnemend afdelingsmanager Toezicht en Handhaving de vaste marktplaatshouders erover geïnformeerd dat het per 1 maart 2015 niet meer mogelijk is in aanmerking te komen voor vergroting van de vaste plaats en dat bij een eerstvolgende herindeling deze mogelijkheid opnieuw wordt bekeken.
    
        In het procesdossier bevinden zich verder vijf besluiten waarbij namens het algemeen bestuur aan een vaste standplaatshouder vergunning is verleend voor het vergroten van diens vaste plaats. Twee daarvan zijn op 12 januari 2015 genomen en één op 20 april 2015.
    
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is met de beslissing van 8 april 2014 en de brieven van 2 en 23 mei 2014 een concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan door het algemeen bestuur dan wel aan het algemeen bestuur toe te rekenen. Aan die beslissing en die brieven mocht [appellant] de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat aan een vaste standplaatshouder zoals hij, ook na de periodieke herindeling van de Albert Cuypmarkt in juni 2014, de mogelijkheid werd geboden zijn vaste plaats te vergroten. Dat vergroting van een vaste plaats mogelijk was, volgt ook uit de besluiten van 12 januari 2015, waarbij namens het algemeen bestuur aan twee vaste standplaatshouders vergunning is verleend voor vergroting van hun vaste plaatsen, op welke besluiten [appellant] het algemeen bestuur bij zijn verzoek van 27 januari 2015 heeft gewezen.
    
    4.4.    Bij de aldus geboden mogelijkheid tot vergroting van een vaste plaats is geen andere voorwaarde gesteld dan dat minimaal 27 marktplaatsen permanent vrij moesten blijven voor sollicitanten. Verder volgt uit artikel 3.10, eerste lid, van de Vos bij vergroting de eis, dat de betrokken plaatsen zich in dezelfde kramenrij bevinden en op elkaar aansluiten. Ook geldt, gelet op de Vos, de algemene eis voor een marktplaats dat daarvoor slechts vergunning wordt verleend indien de aanvrager is ingeschreven in het in artikel 2.1 bedoelde register voor de ambulante handel. Het algemeen bestuur heeft zich niet op het standpunt gesteld, dat het verzoek van [appellant] niet aan deze eisen voldeed of dat zich belangen van derden tegen deze vergunningverlening verzetten. De Afdeling wijst er voorts op dat het algemeen bestuur het voornemen heeft geuit de vergunning te verlenen. In het besluit van 20 april 2015 heeft het algemeen bestuur voorts aangegeven dat het aanvankelijk door [winkelier] gemaakte bezwaar was komen te vervallen, maar niettemin de weigering vergunning te verlenen met een andere motivering in stand gelaten. Ter zitting van de Afdeling is namens het algemeen bestuur te kennen gegeven dat deze grond voor de afwijzing van het verzoek van [appellant] in het besluit van 20 april 2015, namelijk dat de plaats waarmee [appellant] zijn kraam wil vergroten is gelegen voor een winkelpand, geen grondslag vindt in enige (beleids)regel en achteraf bezien niet juist is. Die weigeringsgrond is [appellant] dan ook ten onrechte tegengeworpen. Ter zitting van de Afdeling is verder desgevraagd bevestigd dat het algemeen bestuur pas bij de behandeling van het bezwaarschrift tot het inzicht is gekomen, dat besluiten over vergroting van een vaste plaats buiten de periodieke herindeling om en los van de dagelijkse marktindeling, zich niet goed verdraagt met de Vos.
    
    4.5.    Het vorenstaande overziende is de Afdeling van oordeel dat [appellant] ten tijde van het besluit van 20 april 2015 in een rechtens gelijke positie verkeerde als de andere vaste standplaatshouders die na de periodieke herindeling in juni 2014, om vergroting van hun kraam hebben verzocht en wier verzoeken door het algemeen bestuur zijn toegewezen. De afwijzing van het verzoek van [appellant] is niet gebaseerd op consistent en doordacht bestuursbeleid. [appellant] mocht de gerechtvaardigde verwachting hebben dat ook zijn verzoek, gelijk de verzoeken van de andere vaste standplaatshouders, die wel zijn ingewilligd en waartegen geen derde belanghebbenden zich hebben gekeerd, zou worden toegewezen.
    
        Anders dan de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat het algemeen bestuur zich in deze zaak niet met recht kan beroepen op het uitgangspunt dat een bestuursorgaan een gemaakte fout niet hoeft te herhalen. Het betreft in dit geval niet een of enkele incidentele fouten, maar een maandenlang uitdrukkelijk geboden mogelijkheid aan vaste standplaatshouders zoals [appellant] tot uitbreiding voor onbepaalde tijd van hun kraam, welke mogelijkheid met hen is gecommuniceerd en waarnaar het algemeen bestuur heeft gehandeld. [appellant] heeft zijn verzoek binnen de termijn waarin van de geboden mogelijkheid gebruik kon worden gemaakt bij het algemeen bestuur ingediend. Voorts is op dezelfde datum als waarop zijn verzoek is afgewezen dat van een andere vaste standplaatshouder toegewezen. In de gegeven omstandigheden maakt de enkele omstandigheid dat de geboden mogelijkheid voor vaste standplaatshouders om hun kraam uit te breiden buiten de periodieke herindeling om, in strijd zou zijn met de Vos, niet dat het algemeen bestuur zich in dit geval op voormeld uitgangspunt kan beroepen.
    
    4.6.    De rechtbank heeft derhalve miskend dat het dagelijks bestuur bij het besluit van 8 december 2015 ten onrechte de afwijzing van het verzoek van [appellant] heeft gehandhaafd met als motivering dat de Vos voor toewijzing van het verzoek geen ruimte biedt.
    
    4.7.    Het betoog slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen [appellant] over het fair play-beginsel heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 december 2015 van het algemeen bestuur alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het algemeen bestuur dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 juli 2016 in zaak nr. 16/289;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid van 8 december 2015, kenmerk Z-15-29358 / 2015-134;
    
    V.    draagt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    
    VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII.    gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Noordhoek, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Noordhoek
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2017
    
    819.  BIJLAGE
    
    De Vos
    
    Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
    
    In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. - j. (...);
    
    k. losse plaats: marktplaats die per marktdag beschikbaar wordt gesteld;
    
    l. - n. (...);
    
    o. marktplaats: plaats op de markt, bestemd voor het uitoefenen van de markthandel;
    
    p., q. (...);
    
    r. sollicitant: de ingeschrevene in het register die geplaatst is op de sollicitantenlijst van een markt, niet zijnde de houder van een vergunning voor een vaste plaats of een voorkeurskaart;
    
    s. - u. (...);
    
    v. vaste plaats: marktplaats die in beginsel voor onbepaalde tijd aan de vergunninghouder beschikbaar wordt gesteld;
    
    w. - aa. (...).
    
    Artikel 3.8 Toewijzen vaste marktplaatsen bij periodieke herindeling
    
    1. Het college gaat ten minste eenmaal per drie jaar over tot een herindeling van de markt.
    
    Artikel 3.9 Toewijzen losse marktplaatsen bij dagelijkse indeling
    
    1. Voor een losse marktplaats komen, in de volgorde van hun plaats op de sollicitantenlijst, in aanmerking:
    
    a. in de eerste plaats: de houders van een vergunning voor een vaste plaats,
    b. in de tweede plaats: de houders van een voorkeurskaart;
    c. in de derde plaats: de overige sollicitanten;
    d. in de vierde plaats: de lotelingen na loting, nadat gelegenheid tot het vergroten van marktplaatsen is gegeven.
    
    3. Bij de toepassing van het eerste lid, onder a, vervalt het recht op de vaste plaats voor de duur van de toewijzing van de losse plaats, en kan de vaste plaats als een losse plaats worden uitgegeven.
    
    Artikel 3.10 Vergroten plaatsen bij dagelijkse en periodieke marktindeling
    
    1. Bij de dagelijkse indeling kunnen, op de marktgedeelten waar het college dit toestaat, toegewezen enkelvoudige plaatsen worden vergroot tot twee- of meervoudige plaatsen, mits de betrokken plaatsen zich in dezelfde kramenrij bevinden en op elkaar aansluiten.
    
    2. Het vergroten geschiedt in de volgorde, genoemd in artikel 3.9, eerste en tweede lid, met dien verstande dat een tweevoudige plaats pas mag worden vergroot tot een meervoudige plaats als alle gegadigden in de gelegenheid zijn geweest een tweevoudige plaats te kiezen.
    
    3. Er wordt geen gelegenheid tot het vergroten van marktplaatsen gegeven als het aantal open plaatsen gelijk is aan of kleiner is dan het aantal houders van een voorkeurskaart, vermeerderd met het aantal sollicitanten voor een losse plaats op die dag.
    
    4. Bij een periodieke herindeling worden, op de marktgedeelten waar het college dit toestaat, de houders van een vaste plaats in de gelegenheid gesteld deze te vergroten tot een twee- of meervoudige plaats, voordat wordt overgegaan tot het toewijzen van plaatsen. Het vergroten geschiedt in de volgorde van de sollicitantenlijst. De voorwaarden, genoemd in het eerste en tweede lid, laatste zinsneden, zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    5. Marktplaatsen die bij een periodieke herindeling zijn vergroot tot twee- of meervoudige plaatsen, kunnen bij de dagelijkse indeling worden uitgegeven als enkelvoudige plaatsen.
    
    Artikel 3.12 Vergunningeis
    
    1. Het is verboden, zonder vergunning van het college een marktplaats in te nemen.
    
    Artikel 7.2 Weigerings- en intrekkingsgronden beschikkingen straathandel
    
    1. Het college weigert een vergunning voor een marktplaats indien:
    
    a. de aanvrager niet is ingeschreven in het register;
    b. niet wordt voldaan aan de nadere regels die met betrekking tot de op een bijzondere warenmarkt te verhandelen waren zijn gesteld;
    c. bij de dagelijkse indeling, bedoeld in artikel 3.9, geen marktplaats kan worden verkregen.