ECLI:NL:RVS:2016:486, Raad van State, 24-02-2016, 201500565/1/A3 en 201500568/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2013 heeft de burgemeester afwijzend beslist op een aanvraag van [appellant sub 2] om een verlof om in [coffeeshop] bedrijfsmatig alcoholvrije drank voor gebruik ter plaatse te verstrekken. Bij besluit van dezelfde datum heeft de burgemeester een zodanig aan [appellante sub 1] voor [coffeeshop] verleend verlof met terugwerkende kracht ingetrokken.

201500565/1/A3 en 201500568/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Leiden
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 15 december 2014 in onderscheidenlijk zaken nrs. 13/10305 en 13/10290 in de gedingen tussen:
    
    1. [appellante sub 1]
    2. [appellant sub 2]
    
    en
    
    de burgemeester van Leiden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 april 2013 heeft de burgemeester afwijzend beslist op een aanvraag van [appellant sub 2] om een verlof om in [coffeeshop] bedrijfsmatig alcoholvrije drank voor gebruik ter plaatse te verstrekken. Bij besluit van dezelfde datum heeft de burgemeester een zodanig aan [appellante sub 1] voor [coffeeshop] verleend verlof met terugwerkende kracht ingetrokken.
    
    Bij besluiten van 19 november 2013 heeft de burgemeester de door [appellant sub 2] onderscheidenlijk [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 15 december 2014 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] onderscheidenlijk [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben onderscheidenlijk [appellant sub 2] en [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft verweerschriften ingediend.
    
    [appellant sub 2] en [appellante sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De burgemeester heeft een advies van het Landelijk Bureau Bibob van 26 oktober 2012 aan de Afdeling toegezonden. Daarbij heeft hij medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling ervan kennis zal mogen nemen. De Afdeling heeft de verzochte beperking van de kennisneming van het advies gerechtvaardigd geacht en [appellant sub 2] en [appellante sub 1] gevraagd om toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Deze toestemming is verleend. De Afdeling heeft kennisgenomen van het advies.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 25 augustus 2015, waar [appellant sub 2] en [appellante sub 1], bijgestaan onderscheidenlijk vertegenwoordigd door mr. J.T.E. Vis, mr. S.F.J. Smeets en mr. M. van Weeren, allen advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet bibob) kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
    
    a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
    
    b. strafbare feiten te plegen.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder het achtste streepje, van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW) wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde verstaan onder leidinggevende:
    
    1. de natuurlijke persoon of de bestuurders van een rechtspersoon of hun gevolmachtigden, voor wiens rekening en risico het horecabedrijf of het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend;
    
    2. de natuurlijke persoon, die algemene leiding geeft aan een onderneming, waarin het horecabedrijf of het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend in een of meer inrichtingen;
    
    3. de natuurlijke persoon, die onmiddellijke leiding geeft aan de uitoefening van zodanig bedrijf in een inrichting.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, zijn leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Drank- en Horecaverordening 2013 van de Gemeente Leiden (hierna: de Verordening) is het verboden zonder verlof van de burgemeester in een besloten ruimte bedrijfsmatig alcoholvrije drank voor gebruik ter plaatse te verstrekken.
    
    Ingevolge artikel 9 moet een natuurlijk persoon voor het verkrijgen van een verlof de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt en voldoen aan de eisen, die bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b en c, en het tweede lid, van de DHW, worden gesteld aan leidinggevenden.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a en d, weigert de burgemeester het verlof indien:
    
    a. niet wordt voldaan aan de in artikel 9 gestelde eisen.
    
    d. het aantal besloten ruimten waarvoor een verlof is verleend en waarin softdrugs kunnen worden verkregen meer bedraagt dan 8 in het gebied gelegen binnen de singels, tenzij voor het perceel, waarvoor het verlof is aangevraagd, voordien al gedurende een onafgebroken periode een verlof was verleend.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, trekt de burgemeester het verlof in indien niet langer wordt voldaan aan de in artikel 9 gestelde eisen.
    
    2. Het ingetrokken verlof van [appellante sub 1] was bij besluit van 23 februari 2010 verleend tot en met 29 februari 2012. [aandeelhouder] en [bestuurder] zijn enig aandeelhouder onderscheidenlijk bestuurder van [appellante sub 1]. [appellante sub 1] is eigenaar van [coffeeshop], waarvan [appellant sub 2] bedrijfsleider was. Bij overeenkomst van 12 februari 2012 is de coffeeshop in huurkoop verkocht aan [appellant sub 2], onder mogelijk voorbehoud van regelgeving die het [appellant sub 2] onmogelijk zou maken de coffeeshop te exploiteren. Bij brief van 13 februari 2012 heeft [appellant sub 2] een verlof voor de coffeeshop aangevraagd.
    
    3. Aan de afwijzing van de aanvraag van [appellant sub 2] heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat [appellant sub 2] van slecht levensgedrag is als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW in verbinding gelezen met artikel 9 en 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening. Aan dit standpunt heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat de rechtbank bij vonnissen van 21 december 2012 [aandeelhouder] en [bestuurder] schuldig heeft verklaard aan handelen in strijd met de Opiumwet, aan gewoontewitwassen en aan deelneming aan een criminele organisatie. Volgens de burgemeester blijkt uit deze vonnissen dat in de coffeeshop een handelsvoorraad softdrugs aanwezig was die groter was dan de gedoogde hoeveelheid van maximaal 500 gram. De burgemeester heeft aan zijn standpunt dat [appellant sub 2] van slecht levensgedrag is tevens ten grondslag gelegd dat de rechtbank [aandeelhouder] bij vonnis van 20 maart 2013 heeft veroordeeld wegens valsheid in geschrift, oplichting en witwassen. Hoewel de vonnissen niet tot [appellant sub 2] zijn gericht, staat hij als voormalige bedrijfsleider van de coffeeshop volgens de burgemeester wel in relatie tot de genoemde strafbare feiten. De burgemeester is daarbij afgegaan op het advies van het Landelijk Bureau Bibob van 26 oktober 2012. Subsidiair heeft de burgemeester de afwijzing van de aanvraag gebaseerd op artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob.
    
    De burgemeester heeft het aan [appellante sub 1] verleende verlof ingetrokken krachtens artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, in verbinding gelezen met artikel 9 van de Verordening en artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW, aangezien [aandeelhouder], [bestuurder] en [appellant sub 2] volgens de burgemeester van slecht levensgedrag zijn, gelet op de hiervoor genoemde strafbare feiten. De intrekking is subsidiair gebaseerd op artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob.
    
    Het hoger beroep van [appellante sub 1]
    
    4. Ter zitting heeft de Afdeling ambtshalve aan de orde gesteld of [appellante sub 1] belang heeft bij haar hoger beroep, nu zij een aanvraag om verlenging van haar verlof heeft ingetrokken. [appellante sub 1] betoogt dat haar belang erin schuilt dat zij wil voorkomen dat de aanvraag van [appellant sub 2] wordt afgewezen op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening. Bovendien wil zij de exploitatie van [coffeeshop] voortzetten, indien [appellant sub 2] dit niet mag doen.
    
    4.1. Weliswaar heeft de burgemeester in het desbetreffende besluit van 25 april 2013 het verzoek van [appellant sub 2] primair afgewezen op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening, maar bij het desbetreffende besluit van 19 november 2013 heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat deze afwijzingsgrond niet van toepassing is. Volgens de burgemeester moet het verzoek van [appellant sub 2] immers worden opgevat als een verzoek om het verlof van [appellante sub 1] voort te zetten en is er derhalve geen doorbreking van de periode van verlof. Voorts gaat [appellante sub 1] met het betoog dat zij de exploitatie van de coffeeshop wil voortzetten indien [appellant sub 2] dit niet mag doen, eraan voorbij dat het hoger beroep niet tot herleving van haar verlof kan leiden, nu de geldigheidsduur daarvan reeds is verstreken. Reeds om deze redenen heeft [appellante sub 1] geen belang bij haar hoger beroep.
    
    5. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is niet-ontvankelijk.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    6. In de door [appellant sub 2] aangevochten uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat, gelet op de door de burgemeester overgelegde informatie van de politie, aannemelijk is dat in de coffeeshop een handelsvoorraad softdrugs van meer dan 500 gram aanwezig was. De burgemeester heeft zich volgens de rechtbank daarom op het standpunt mogen stellen dat [appellant sub 2] van slecht levensgedrag is.
    
    7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat hij van slecht levensgedrag is. Daartoe voert hij aan dat bij de vonnissen van 21 december 2012 is afgezien van het opleggen van een straf of maatregel omdat het plegen van de desbetreffende strafbare feiten onvermijdelijk is bij het op economisch verantwoorde wijze exploiteren van een coffeeshop. Bovendien heeft het gerechtshof Den Haag bij arresten van 2 juli 2014 die vonnissen vernietigd, het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard en geoordeeld dat de voorraad softdrugs in de coffeeshop de hoeveelheid van 500 gram niet te boven ging. De informatie waarop de burgemeester zich naast de vonnissen heeft gebaseerd, is niet anders dan hetgeen in het strafdossier is opgenomen. Het is onaanvaardbaar dat dezelfde feiten in een bestuursrechtelijke procedure tot een ander rechtsoordeel leiden dan in een strafzaak, aldus [appellant sub 2].
    
    7.1. Het standpunt van de burgemeester dat [appellant sub 2] van slecht levensgedrag is, is gebaseerd op de vonnissen van 21 december 2012, waarbij [aandeelhouder] en [bestuurder] schuldig zijn verklaard aan het plegen van strafbare feiten in verband met de exploitatie van [coffeeshop] en andere coffeeshops. Aangezien met het exploiteren van een coffeeshop per definitie strafbare feiten worden gepleegd, die tot op zekere hoogte worden gedoogd, geeft de schuldigverklaring op zichzelf geen blijk van slecht levensgedrag. Van belang is of en, zo ja, in hoeverre de voorwaarden waaraan een gedoogde coffeeshop moet voldoen, zijn geschonden. In dit licht moet in aanmerking worden genomen dat de rechtbank bij de vonnissen van 21 december 2012 heeft overwogen dat de exploitatie van een coffeeshop onder bepaalde voorwaarden wordt gedoogd, maar dat de bevoorrading en het aanhouden van een voor een behoorlijke bedrijfsvoering noodzakelijke voorraad niet worden gedoogd. In de vonnissen heeft de rechtbank voorts overwogen dat de verweten gedragingen in feite neerkomen op het op economisch verantwoorde wijze exploiteren van coffeeshops van enige omvang. Daarom heeft zij afgezien van het opleggen van een straf of maatregel.
    
    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2008 in zaak nr. 200801483/1 kan, indien een bestuursorgaan vooruitlopend op het oordeel van de strafrechter feiten uit een strafdossier aan een besluit ten grondslag legt, de uitkomst van de strafzaak nader licht werpen op die feiten en derhalve bij de beoordeling van het besluit worden betrokken. Derhalve is tevens van belang dat het gerechtshof bij de arresten van 2 juli 2014, waarbij de vonnissen van 21 december 2012 zijn vernietigd, heeft overwogen dat in de coffeeshops niet meer dan 500 gram softdrugs aanwezig was. Dit klemt temeer, nu de rechtbank in de door [appellant sub 2] aangevochten, maar door de burgemeester niet bestreden, uitspraak heeft overwogen dat de burgemeester alleen de in de coffeeshop aanwezige voorraad softdrugs van belang acht en niet de elders aangehouden voorraden of de bevoorrading tegenwerpt. Anders dan in de door [appellant sub 2] aangevochten uitspraak is overwogen, zien de overwegingen van het gerechtshof omtrent de hoeveelheid in de coffeeshops aanwezige softdrugs niet slechts op de door de burgemeester niet relevant geachte datum van 20 juni 2011, maar op de gehele ten laste gelegde periode. Zie met name de overwegingen 4.1 en 7.5 van de arresten, die niet op één datum zijn toegespitst.
    
    Bij arresten van 19 januari 2016 heeft de Hoge Raad de arresten van het gerechtshof vernietigd en de zaken verwezen naar een ander gerechtshof opdat de hoger beroepen opnieuw worden behandeld. Aan die vernietiging is ten grondslag gelegd dat het gerechtshof de voorwaarden voor niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie onjuist heeft toegepast. Daarbij hebben de arresten van de Hoge Raad geen betrekking op de overwegingen van het gerechtshof omtrent de hoeveelheid softdrugs in de coffeeshop, zodat aan de juistheid daarvan niet is afgedaan.
    
    Gelet op voormelde strafrechtelijke uitspraken, in onderlinge samenhang bezien, heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd dat de strafbare feiten waarvoor [aandeelhouder] en [bestuurder] in de desbetreffende strafzaken worden vervolgd, meebrengen dat [appellant sub 2] van slecht levensgedrag is. Het advies van het Landelijk Bureau Bibob van 26 oktober 2012 en de door de burgemeester overgelegde informatie van de politie bieden geen grond voor een ander oordeel, aangezien de inhoud daarvan overeenkomt met of gebaseerd is op informatie in het strafdossier.
    
    7.2. De burgemeester heeft zijn standpunt dat [appellant sub 2] van slecht levensgedrag is, mede gebaseerd op het vonnis van de rechtbank van 20 maart 2013, waarbij [aandeelhouder] is veroordeeld wegens valsheid in geschrift, oplichting en witwassen. Bij arrest van 2 juli 2014 heeft het gerechtshof dat vonnis vernietigd en [aandeelhouder] vrijgesproken onder verwijzing naar het gemotiveerde standpunt van de advocaat-generaal en de verdediging. Ter zitting is gebleken dat dit arrest onherroepelijk is. Gezien de gemotiveerde vrijspraak en het feit dat de burgemeester geen nader bewijs heeft ingebracht, is niet aannemelijk gemaakt dat [aandeelhouder] de strafbare feiten waarvan hij is vrijgesproken, heeft begaan.
    
    7.3. Gelet op hetgeen onder 7.1 en 7.2 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant sub 2] van slecht levensgedrag is. Het betoog slaagt.
    
    8. De burgemeester heeft de afwijzing van de aanvraag van [appellant sub 2] subsidiair gebaseerd op artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob. De burgemeester is in het desbetreffende besluit van 19 november 2013 niet toegekomen aan een bespreking van de tegen deze weigeringsgrond ingediende bezwaargronden. Uit hetgeen onder 7.1 en 7.2 is overwogen, vloeit voort dat de burgemeester ook deze weigeringsgrond onvoldoende heeft gemotiveerd, aangezien hij deze weigeringsgrond op dezelfde feiten heeft gebaseerd als de hiervoor behandelde weigeringsgrond.
    
    9. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 19 november 2013, waarbij de afwijzing van zijn aanvraag is gehandhaafd, alsnog gegrond verklaren. Dat besluit van 19 november 2013 komt voor vernietiging in aanmerking voor zover dat op [appellant sub 2] betrekking heeft. De burgemeester dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    10. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 december 2014 in zaak nr. 13/10290;
    
    IV. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van de burgemeester van Leiden van 19 november 2013, kenmerk DIV-2013-6168, gegrond;
    
    V. vernietigt dat besluit voor zover dat op [appellant sub 2] betrekking heeft;
    
    VI. veroordeelt de burgemeester van Leiden tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de burgemeester van Leiden aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 408,00 (zegge: vierhonderdacht euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. De Vries
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2016
    
    582-816.