ECLI:NL:RVS:2014:504, Raad van State, 19-02-2014, 201300334/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2010 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen alle activiteiten van [belanghebbende] en de uitbreiding van de loods op het perceel [locatie] te Molenaarsgraaf (hierna: de loods), afgewezen.

201300334/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Molenaarsgraaf, gemeente Molenwaard,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht van 14 november 2012 in zaak nrs. 12/1158 en 12/1157 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Molenwaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 december 2010 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen alle activiteiten van [belanghebbende] en de uitbreiding van de loods op het perceel [locatie] te Molenaarsgraaf (hierna: de loods), afgewezen.
    
    Bij besluit van 13 september 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en aangekondigd dat het op korte termijn een handhavingsprocedure tegen [belanghebbende] zal starten.
    
    Bij uitspraak van 14 november 2012 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] tegen het besluit van 13 september 2012 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een beslissing op het bezwaar van [appellant] te nemen die in overeenstemming is met hetgeen in die uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 6 december 2012 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 14 december 2010 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en [belanghebbende] gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel te staken en gestaakt te houden binnen een termijn van twee maanden na verzending van deze brief, onder het opleggen van een dwangsom van ten minste € 1000,00 voor elke overtreding van de last met een maximum van € 12.000,00.
    Verder wordt [belanghebbende] omwille van de controleerbaarheid van de last gelast om de in het besluit beschreven administratieve voorschriften ten aanzien van zijn bedrijfsvoering op het perceel na te leven onder het opleggen van een dwangsom van € 500,00 per overtreding met een maximum van € 12.000,00.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en [belanghebbende] beroep ingesteld.
    
    [appellant], het college en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Hugense, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J.R. van Manen, advocaat te Gorinchem, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Graafstroom" rust op het perceel de bestemming "Wonen" met de subbestemming "Agrarische Loon- en Verhuurbedrijven (Al)".
    
    Ingevolge artikel 1.52, van de planvoorschriften, is een loon(werk)bedrijf een bedrijf dat - voornamelijk met behulp van verplaatsbare werktuigen - diensten verleent aan agrarische bedrijven, hetzij in verband met de bodemcultuur, hetzij ter uitvoering van grondwerkzaamheden.
    
    2. Bij uitspraak van 1 augustus 2012 in zaak nr. 201112155/1/A1 heeft de Afdeling overwogen dat vast staat dat het gebruik van het perceel door [belanghebbende] ten behoeve van zijn loon- en verhuurbedrijf in strijd is met de ter plaatse geldende subbestemming "Agrarische Loon- en Verhuurbedrijven (Al)" omdat het aan niet-agrarische bedrijven diensten verleent. Voorts staat vast dat de loods mede ten behoeve van het loon- en verhuurbedrijf wordt gebruikt en zonder bouwvergunning is vergroot, aldus de Afdeling.
    
    3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is handhavend op te treden tegen de door [belanghebbende] aangebrachte uitbreiding van de loods, omdat voor het bouwen ervan ingevolge artikel 3, eerste lid, van de bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) behorende Bijlage II geen omgevingsvergunning is vereist.
    
    De voorzieningenrechter heeft het besluit van 13 september 2012 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. In dat verband heeft hij onder meer overwogen dat het thans niet op voorhand is uitgesloten dat [belanghebbende] de loods uitsluitend in gebruik neemt voor doeleinden die wel zijn toegestaan volgens het bestemmingsplan, mede gelet op het feit dat [belanghebbende] niet alleen vanaf het perceel zijn bedrijf voert, maar daar ook woont. Het college is volgens de voorzieningenrechter gehouden in het nieuw te nemen besluit op bezwaar te motiveren waarom de uitbreiding van de loods omgevingsvergunningvrij is. Indien dit standpunt niet deugdelijk kan worden gemotiveerd, is het college gehouden een besluit te nemen dat mede strekt tot het verwijderen en verwijderd houden van de uitbreiding van de loods, aldus de voorzieningenrechter.
    
    4. [appellant] betoogt in hoger beroep dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet heeft opgedragen de uitbreiding van de loods af te breken, nu deze zonder daartoe vereiste vergunning is opgericht en niet kan worden gelegaliseerd.
    
    [appellant] voert daartoe aan dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat artikel 5, tweede lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II in de weg staat aan het oordeel dat voor het bouwen van de uitbreiding van de loods geen omgevingsvergunning is vereist, nu die wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan.
    
    4.1. Ingevolge artikel 3, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits niet hoger dan 5 m;
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, zijn de artikelen 2 en 3 niet van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een bouwwerk dat in strijd met artikel 2.1 van de Wabo is gebouwd of wordt gebruikt.
    
    4.2. De Afdeling leidt uit de aangevallen uitspraak af dat de voorzieningenrechter het standpunt van het college dat voor het bouwen van de uitbreiding van de loods, ingevolge artikel 3, eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II geen omgevingsvergunning is vereist, ondeugdelijk gemotiveerd heeft geacht. De voorzieningenrechter heeft immers overwogen dat het college gehouden is in het nieuw te nemen besluit op bezwaar te motiveren waarom de uitbreiding van de loods omgevingsvergunningvrij is. Hieruit vloeit naar het oordeel van de Afdeling voort dat het college volgens de aangevallen uitspraak in het nieuw te nemen besluit eveneens dient te motiveren waarom artikel 5, tweede lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II niet in de weg staat aan het standpunt van het college dat voor het bouwen van de uitbreiding van de loods geen omgevingsvergunning is vereist.
    
    Gelet daarop betoogt [appellant] naar het oordeel van de Afdeling in hoger beroep tevergeefs dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat artikel 5, tweede lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II eraan in de weg staat dat voor het bouwen van de uitbreiding van de loods geen omgevingsvergunning is vereist.
    
    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft nagelaten het college op te dragen met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de uitbreiding van de loods af te breken, kan dat betoog evenmin slagen.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 februari 2011 in zaak nr. 201005324/1/H2) is zelf in de zaak voorzien door de bestuursrechter niet mogelijk, indien dat deze noopt tot een oordeel over een aangelegenheid waarover partijen zich in de procedure niet of onvoldoende hebben uitgelaten en daartoe ook geen aanleiding bestond.
    
    Die situatie doet zich in dit geval voor. Zoals in de aangevallen uitspraak in r.o. 2.4.5 is overwogen, heeft het college eerst ter zitting zonder enige onderbouwing naar voren gebracht dat voor de uitbreiding van de loods geen omgevingsvergunning is vereist. De voorzieningenrechter heeft dat in strijd met de goede procesorde geacht. Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter redelijkerwijs geen gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, reeds omdat de andere partijen onvoldoende in de gelegenheid zijn gesteld zich over dit standpunt van het college, dat in eerdere procedures niet op juistheid is beoordeeld, uit te laten.
    
    5. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet tot het oordeel is gekomen dat het college [belanghebbende] had moeten gelasten om ieder bedrijfsmatig gebruik van het perceel te beëindigen. Hij voert daartoe aan dat het perceel uitsluitend wordt gebruik voor bedrijfsmatige werkzaamheden die in strijd zijn met de aan het perceel gegeven bestemming
    
    5.1. In artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat onder een last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding.
    
    5.2. Het gebruik van het perceel door een loon(werk)bedrijf als bedoeld in artikel 1.52 van de planvoorschriften dat diensten verleent aan agrarische bedrijven, is niet in strijd met de aan het perceel gegeven bestemming. Het college is daarom niet bevoegd ten aanzien van ieder bedrijfsmatig gebruik van het perceel een last onder dwangsom op te leggen.
    
    Dat, naar [appellant] stelt, het perceel uitsluitend wordt gebruik voor werkzaamheden die in strijd zijn met de aan het perceel gegeven bestemming, wat er verder van de juistheid van deze stelling zij, maakt niet dat ten aanzien van een gebruik dat niet in strijd is met de aan het perceel gegeven bestemming, een last onder dwangsom kan worden opgelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het college gehouden is bij het nieuw te nemen besluit aan [belanghebbende] een dwangsom op te leggen om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te staken en gestaakt te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van ten minste € 1000,00 voor elke overtreding van die last, met een maximum van ten minste € 12.000,00. Verder heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het college gehouden is [belanghebbende] te gelasten om de in de uitspraak beschreven administratieve voorschriften ten aanzien van zijn bedrijfsvoering op het perceel na te leven onder het opleggen van een dwangsom van tenminste € 500,00 per overtreding met een maximum van € 12.000,00.
    
    7. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter het college heeft opgedragen een last onder dwangsom op te leggen waarvan de last onredelijk laag is. Hij voert daartoe aan dat de voorzieningenrechter niet heeft duidelijk gemaakt aan de hand van welke criteria de hoogte van de dwangsommen zijn bepaald. Verder voert [appellant] aan dat de dwangsommen zodanig laag zijn dat deze onvoldoende effect zullen sorteren.
    
    7.1. Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    
    Ingevolge het derde lid staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 25 juli 2007 in zaak nr. 200607858/1) bestaat bij het opleggen van een last onder dwangsom geen aanleiding voor een indringende toetsing aan de evenredigheidsmaatstaf die in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht besloten ligt, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld.
    
    De voorzieningenrechter heeft ten aanzien van de naleving van de administratieve voorschriften het college de ruimte gelaten een hogere dwangsom op te leggen dan € 500,00 per overtreding en ten aanzien van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik het college de ruimte gelaten om een hogere dwangsom op te leggen dan de € 1000,00 per overtreding en het maximum van € 12.000,00. Gelet op deze geboden ruimte en de terughoudende toetsing van de hoogte van het bedrag waarop een dwangsom is vastgesteld, kan in het aangevoerde geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat de voorzieningenrechter het college heeft opgedragen aan [belanghebbende] dwangsommen op te leggen waarvan de bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang.
    
    8. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    9. Bij besluit van 6 december 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door [appellant] gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard en [belanghebbende] gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel te staken en gestaakt te houden binnen een termijn van twee maanden na verzending van deze brief, onder het opleggen van een dwangsom van ten minste € 1000,00 voor elke overtreding van de last met een maximum van € 12.000,00.
    
    Verder wordt [belanghebbende] omwille van de controleerbaarheid van de last gelast om de in het besluit beschreven administratieve voorschriften ten aanzien van zijn bedrijfsvoering op het perceel na te leven onder het opleggen van een dwangsom van € 500,00 per overtreding met een maximum van € 12.000,00.
    
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    10. [belanghebbende] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat het perceel niet wordt gebruikt in strijd met de daaraan gegeven bestemming. Hij voert daartoe aan dat de bedrijfsmiddelen die hij gebruikt voor niet-agrarische activiteiten dezelfde zijn als welke hij gebruikt voor agrarische activiteiten.
    
    10.1. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het perceel wordt gebruikt in strijd met de aan het perceel gegeven bestemming. [belanghebbende] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak, zodat in zoverre van de juistheid van de uitspraak moet worden uitgegaan. Reeds gelet daarop heeft het college zich in het besluit van 6 december 2012 terecht op het standpunt gesteld dat het perceel in strijd met de daaraan gegeven bestemming wordt gebruikt. Het betoog faalt.
    
    11. Verder betoogt [belanghebbende] dat hij vanwege de door het college aan hem opgelegde administratieve voorschriften niet meer in staat is de toegestane agrarische werkzaamheden op een normale wijze uit te voeren.
    
    11.1. In de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het college gehouden is [belanghebbende] te gelasten om de in de uitspraak beschreven administratieve voorschriften ten aanzien van zijn bedrijfsvoering op het perceel na te leven. [belanghebbende] heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak, zodat in zoverre van de juistheid van de uitspraak moet worden uitgegaan. Het college heeft daarom gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak terecht deze voorschriften opgenomen in het besluit op bezwaar van 6 december 2012. Gelet daarop betoogt [belanghebbende] tevergeefs dat hij vanwege de door het college aan hem opgelegde administratieve voorschriften niet meer in staat is de toegestane agrarische werkzaamheden op een normale wijze uit te voeren.
    
    12. [appellant] betoogt dat het college [belanghebbende] ten onrechte niet heeft gelast de uitbreiding van de loods af te breken. Hij voert daartoe aan dat de loods, inclusief de uitbreiding daarvan, wordt gebruikt in strijd met de aan het perceel gegeven bestemming, zodat artikel 5, tweede lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II, eraan in de weg staat dat de uitbreiding, met toepassing van artikel 3, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II, zonder omgevingsvergunning mag worden opgericht.
    
    12.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de loods inclusief de uitbreiding van de loods, mede wordt gebruikt voor activiteiten die in strijd zijn met de aan het perceel gegeven bestemming. Zolang dit strijdige gebruik niet is beëindigd of gelegaliseerd, mag deze uitbreiding niet met toepassing van artikel 3, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II, zonder omgevingsvergunning worden opgericht. Voor het bouwen van de uitbreiding van de loods is derhalve een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist. Nu deze vergunning niet is verleend, heeft het college bij besluit van 6 december 2012 ten onrechte niet handhavend opgetreden tegen de bouw van de uitbreiding van de loods. Het betoog slaagt.
    
    13. Verder betoogt [appellant] dat de aan [belanghebbende] opgelegde dwangsom van tenminste € 1000,00 per overtreding in strijd is met artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb en het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    13.1. Het college heeft ten aanzien van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel aan [belanghebbende] een dwangsom opgelegd van tenminste € 1000,00 per overtreding. Uit het besluit van 6 december 2012 kan evenwel worden afgeleid dat het woord "tenminste" een kennelijke verschrijving is. Het college heeft aldus bedoeld om ten aanzien van het strijdige gebruik van het perceel een dwangsom op te leggen van € 1000,00 voor elke overtreding van de last met een maximum van € 12.000,00.
    
    Steun voor dit oordeel kan worden gevonden in de door het college gegeven toelichting dat het woord "tenminste" ten onrechte is overgenomen uit de uitspraak van de voorzieningenrechter. Gelet hierop faalt het betoog.
    
    14. Voorts betoogt [appellant] dat de aan [belanghebbende] opgelegde maximale dwangsom van € 12.000,00 en de aan [belanghebbende] opgelegde dwangsom van € 500,00 per overtreding van de administratieve voorschriften te laag is. [appellant] voert daartoe aan dat [belanghebbende] intussen al jaren het strijdige gebruik heeft voortgezet en dus aanzienlijk financieel voordeel heeft genoten.
    
    14.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 juli 2007) bestaat bij het opleggen van een last onder dwangsom geen aanleiding voor een indringende toetsing aan de evenredigheidsmaatstaf die in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht besloten ligt, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld.
    
    14.2. De door de bestuursrechter derhalve in deze te betrachten terughoudende toetsing in aanmerking genomen, kan in het aangevoerde geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de hoogte van de bij besluit van 6 december 2012 opgelegde dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij wordt, onder verwijzing naar hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 13 maart 2001 in zaak nr. 199900086/1) in aanmerking genomen dat een reeds behaald financieel voordeel geen rol mag spelen bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom. Een dwangsomoplegging zou hiermee immers het karakter van een punitieve sanctie krijgen.
    
    15. Het beroep van [belanghebbende] is ongegrond. Het beroep van [appellant] is gegrond. Het besluit van 6 december 2012 moet worden vernietigd voor zover het college niet handhavend heeft opgetreden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde uitbreiding van de loods. Het college dient wat dat betreft een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    16. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    
    II. verklaart het beroep van [belanghebbende] tegen het besluit van 6 december 2012 ongegrond.
    
    III. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 6 december 2012 gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit, met kenmerk GRM1220134/UIT33784, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Molenwaard niet handhavend heeft opgetreden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde uitbreiding van de loods op het perceel.
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Molenwaard tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 708,00 (zegge: zevenhonderdacht euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Polak w.g. Van Leeuwen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2014
    
    543.