ECLI:NL:RVS:2014:825, Raad van State, 12-03-2014, 201300252/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet te verlenen voor het ontgronden van een perceel in Heerlen, kadastraal bekend gemeente Heerlen, sectie B, nr. 8377 (hierna: perceel B 8377).

201300252/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 maart 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de naamloze vennootschap Latrusco N.V., gevestigd te Willemstad, Curaçao, en [appellant B], wonend te Heerlen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet te verlenen voor het ontgronden van een perceel in Heerlen, kadastraal bekend gemeente Heerlen, sectie B, nr. 8377 (hierna: perceel B 8377).
    
    Tegen dit besluit hebben Latrusco N.V. en [appellant B] beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Latrusco N.V. en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2013, waar Latrusco N.V. en [appellant B], vertegenwoordigd onderscheidenlijk bijgestaan door mr. drs. H.M.G. Duijsters, advocaat te Maastricht, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door R.W.P. van Tol, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord het college van burgemeester en wethouders van Heerlen, vertegenwoordigd door M.A.C.J. Dictus, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. L. de Kok, advocaat te Amsterdam.
    
    Tijdens deze zitting hebben Latrusco N.V. en [appellant B] een verzoek tot wraking van staatsraden mr. J.A. Hagen, mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. F.C.M.A. Michiels gedaan. De behandeling is vervolgens geschorst. Bij uitspraak van 18 oktober 2013, zaak nr. 201300252/2/R4 heeft de Afdeling, in een andere samenstelling, dit verzoek afgewezen.
    
    Het onderzoek ter zitting is daarna voortgezet op 6 december 2013, waar bovengenoemde partijen en vertegenwoordigers zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het project
    
    1. De aanvraag heeft betrekking op het ontgronden van perceel B 8377 ten behoeve van de winning van oppervlaktedelfstoffen en het herinrichten van het perceel. In de omgeving van perceel B 8377 worden meerdere ontgrondingen uitgevoerd.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning te ontgronden dan wel als eigenaar, erfpachter, vruchtgebruiker, opstalhouder, beklemde meier of gebruiker van enige onroerende zaak toe te laten dat aldaar zonder vergunning ontgronding plaats heeft.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden ter bevordering en bescherming van belangen, betrokken bij de ontgronding, de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, deelt het college van burgemeester van wethouders van de gemeente waarvan de aanvraag om een vergunning betrekking heeft het bevoegd gezag binnen acht weken nadat het verzoek daartoe is binnengekomen, mee of de beoogde ontgronding in overeenstemming is met het bestemmingsplan, een ter inzage gelegd ontwerp hiervoor, een voorbereidingsbesluit ter zake of een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Indien zulks niet het geval is deelt het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag mee of de raad of het college van burgemeester en wethouders bereid is aan de ontgronding planologische medewerking te verlenen.
    
    Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, worden besluiten tot het verlenen of wijzigen van een vergunning genomen na afweging van de in artikel 3, tweede lid, bedoelde belangen.
    
    Ingevolge het zesde lid wordt een vergunning niet verleend of gewijzigd indien de beoogde ontgronding in strijd is met een ruimtelijk besluit, tenzij die strijd naar verwachting zal worden opgeheven.
    
    Procedurele bezwaren
    
    3. Latrusco N.V. en [appellant B] kunnen zich er niet mee verenigen dat de Afdeling het college van burgemeester en wethouders in de gelegenheid heeft gesteld om als partij deel te nemen aan het onderhavige geding. Volgens Latrusco N.V. en [appellant B] is het college van burgemeester en wethouders geen belanghebbende bij het bestreden besluit en verzet artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zich ertegen dat een partij die geen zienswijze naar voren heeft gebracht, in de gelegenheid wordt gesteld om als partij deel te nemen aan het geding. Voorts voeren Latrusco N.V. en [appellant B] aan dat het college van burgemeester en wethouders niet als partij kan worden aangemerkt, omdat het college geen rol in de procedure heeft die is genoemd in artikel 10, eerste lid, van de Procesregeling bestuursrechtelijke colleges 2006 (hierna: procesregeling)
    
    3.1. Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kunnen belanghebbenden tot de sluiting van het onderzoek ter zitting, ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, in de gelegenheid worden gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het tweede lid worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de procesregeling worden in ieder geval als partij aangemerkt:
    
    a. de appellant;
    
    b. het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen;
    
    c. het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen;
    
    d. het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen waarover in administratief beroep is beslist.
    
    3.2. De door Latrusco N.V. en [appellant B] voorgenomen ontgronding zou moeten plaatshebben binnen de gemeente Heerlen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200800581/1), is de ruimtelijke ordening van het grondgebied van een gemeente een mede aan het college van burgemeester en wethouders toevertrouwd belang. Dit volgt onder meer uit diverse bepalingen in de Wro, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), het Besluit ruimtelijke ordening en het Besluit omgevingsrecht. Voorts heeft het college van burgemeester en wethouders ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet een wettelijke taak in de ontgrondingsvergunningprocedure. Meerdere beroepsgronden van Latrusco N.V. en [appellant B] hebben betrekking op deze rol van het college van burgemeester en wethouders in de procedure en de mededeling van 22 augustus 2012 van het college van burgemeester en wethouders dat de voorgenomen ontgronding niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat de raad zal worden gevraagd geen planologische medewerking te verlenen. Gelet op het voorgaande moet naar het oordeel van de Afdeling het college van burgemeester en wethouders als belanghebbende worden aangemerkt bij het bestreden besluit.
    
    Nu het college van burgemeester en wethouders belanghebbende is, kon de Afdeling ambtshalve besluiten om het college in de gelegenheid te stellen om aan het geding deel te nemen. Dat het college geen zienswijze heeft ingediend over het ontwerpbesluit, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat het ontwerpbesluit in overeenstemming was met de door het college van burgemeester en wethouders gedane mededeling van 22 augustus 2012 en het college in de procedure bij de Afdeling een tegengesteld belang heeft aan dat van Latrusco N.V. en [appellant B]. Voor zover Latrusco N.V. en [appellant B] hebben gewezen op artikel 10, eerste lid, van de procesregeling, overweegt de Afdeling dat uit dit artikel enkel volgt wie in ieder geval als partij wordt aangemerkt. Het artikel laat onverlet de bevoegdheid van de Afdeling om ambtshalve op grond van artikel 8:26 van de Awb andere belanghebbenden in de gelegenheid te stellen om als partij deel te nemen aan het geding.
    
    4. Latrusco N.V. en [appellant B] betogen dat het bestreden besluit niet binnen de daarvoor geldende termijn is genomen.
    
    4.1. De Afdeling overweegt dat, daargelaten of de wettelijke beslistermijn in dit geval inderdaad is overschreden, een overschrijding van de op grond van artikel 3:18 van de Awb geldende beslistermijn een overschrijding van een termijn van orde betreft en op zichzelf de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten. Tegen een eventuele overschrijding van de termijn hadden Latrusco N.V. en [appellant B] rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Latrusco N.V. en [appellant B] betogen verder dat de reactie van het college van burgemeester en wethouders als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet buiten de in het artikel genoemde termijn is ingezonden. Voorts stellen Latrusco N.V. en [appellant B] dat het college van burgemeester en wethouders niet bevoegd was om een dergelijke reactie in te zenden, nu alleen de raad kan besluiten om al dan niet planologische medewerking te verlenen.
    
    5.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat de in artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet genoemde termijn een termijn van orde is, waardoor het buiten de termijn uitgebrachte advies van het college van burgemeester en wethouders kon worden betrokken bij de besluitvorming.
    
    5.2. De Afdeling overweegt dat de in artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet genoemde termijn er niet aan in de weg staat dat een buiten de termijn ingediend stuk wordt meegenomen in de procedure. Het college van gedeputeerde staten mocht derhalve de buiten die termijn ingediende reactie van het college van burgemeester en wethouders in de besluitvorming betrekken.
    
    Uit artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet volgt dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om mede te delen of de gevraagde ontgronding in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Bij brief van 22 augustus 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders medegedeeld dat dit niet het geval is. In die brief is tevens aangegeven dat het college van burgemeester en wethouders een raadsvoorstel zal doen om geen planologische medewerking te verlenen. Op 13 november 2012 heeft de raad besloten geen planologische medewerking te verlenen aan de gevraagde ontgronding. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college van burgemeester en wethouders onbevoegd was om een reactie als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Ontgrondingenwet in te sturen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Inhoudelijke bezwaren
    
    6. Latrusco N.V. en [appellant B] betogen dat in het bestreden besluit ten onrechte is verwezen naar artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    6.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat het college van burgemeester en wethouders in de brief van 22 augustus 2012 heeft verwezen naar artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en dat deze verwijzing is aangehaald in het bestreden besluit.
    
    6.2. Blijkens het bestreden besluit heeft het college van gedeputeerde staten artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo enkel aangehaald bij de weergave van het standpunt van het college van burgemeester en wethouders. Het college van gedeputeerde staten heeft het genoemde artikel niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Gelet hierop bestaat reeds hierom geen grond voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte heeft verwezen naar artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Latrusco N.V. en [appellant B] betogen dat de gewenste ontgronding van perceel B 8377 niet in strijd is met het bestemmingsplan "Hoofdzakenplan 1964". Hiertoe voeren zij aan dat aan Zilverzand Exploitatie Beaujean B.V. op basis van hetzelfde bestemmingsplan wel ontgrondingsvergunningen zijn verleend om naastgelegen percelen te ontgronden. Latrusco N.V. en [appellant B] voeren aan dat het voorgaande in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij voeren zij aan dat in het bestreden besluit ten onrechte is weergegeven dat de ontgrondingsvergunningen aan Zilverzand Exploitatie Beaujean B.V. zijn verleend op basis van het overgangsrecht bij het bestemmingsplan, nu het overgangsrecht niet in die vergunningen is vermeld en die ontgronding recent is uitgebreid. Verder betogen Latrusco N.V. en [appellant B] dat het college van gedeputeerde staten medewerking wil verlenen aan een door Sibelco voorgenomen ontgronding in Heerlen. Dit is volgens hen eveneens in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de door hen gevraagde vergunning is geweigerd. Voorts stellen Latrusco N.V. en [appellant B] dat het gemeentebestuur in het verleden plannen had om perceel B 8377 te ontgronden en wijzen zij erop dat het perceel in 2009 was opgenomen in een voorbereidingsbesluit en onderdeel uitmaakte van het Masterplan Zandgroevengebied.
    
    7.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat perceel B 8377 de bestemming "Groene zone met waterwingebied" heeft en dat in artikel 1 van de voorschriften bij het bestemmingsplan is neergelegd dat de in het bestemmingsplan gelegen gronden uitsluitend mogen worden gebruikt overeenkomstig de in het plan gegeven bestemming. Het ontgronden van het perceel valt volgens het college van gedeputeerde staten niet binnen de bestemming "Groene zone met waterwingebied".
    
    De aan Zilverzand Exploitatie Beaujean B.V. vergunde ontgronding valt volgens het college van gedeputeerde staten onder het overgangsrecht, nu die ontgronding voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Hoofdzakenplan 1964" is aangevangen en op grond van de voorschriften bij het bestemmingsplan strijdig gebruik dat is aangevangen voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan mag worden voortgezet. Daarbij merkt het college van gedeputeerde staten op dat het niet noemen van het overgangsrecht in de ontgrondingsvergunningen aan Zilverzand Exploitatie Beaujean B.V. geen gevolgen kan hebben voor de door Latrusco N.V. en [appellant B] gevraagde ontgronding. De uitbreiding van de ontgronding door Zilverzand Exploitatie Beaujean B.V. in 2010 viel volgens het college van gedeputeerde staten ook binnen het overgangsrecht, gelet op de minimale omvang van de uitbreiding en de onlosmakelijke samenhang met de bestaande ontgronding, waardoor het moet worden gezien als een afronding van de bestaande ontgronding.
    
    Tot slot stelt het college van gedeputeerde staten dat er nog geen besluit is genomen over de medewerking aan het voornemen van Sibelco om de voormalige mijn Oranje-Nassau IV te ontgronden. Voor die voorgenomen ontgronding moet eerst een milieueffectrapport worden opgesteld en een aanvraag worden ingediend.
    
    7.2. Ingevolge lid 1 van de Gebruiksbepalingen in de voorschriften van het "Hoofdzakenplan 1964" mogen de binnen het plan gelegen gronden en opstallen uitsluitend worden gebruikt overeenkomstig de in het plan gegeven bestemming.
    
    Het perceel B 8377 is bestemd als "Groene zone" en "Waterwingebied".
    
    Ingevolge lid 1 van de Overgangsbepaling in de voorschriften van het "Hoofdzakenplan 1964" mag het gebruik van de in het plan gelegen gronden en opstallen dat op het tijdstip van het van kracht worden van deze voorschriften daarmede in strijd is, worden voortgezet.
    
    7.3. Vast staat dat het "Hoofdzakenplan 1964", gelet op de bestemming "Groene zone" en "Waterwingebied" in samenhang met lid 1 van de Gebruiksbepalingen, ontgronding van perceel B 8377 niet bij recht toelaat. Blijkens de brief van 22 augustus 2012 stelt het college van burgemeester en wethouders zich op het standpunt dat de voorgenomen ontgronding strijdig is met het bestemmingsplan en blijkens het raadsbesluit van 13 november 2012 weigert de raad planologische medewerking te verlenen. Dat in het verleden plannen bestonden om het perceel B 8377 te ontgronden, betekent niet dat het college van gedeputeerde staten de gewenste ontgronding ter plaatse in overeenstemming met het bestemmingsplan had moeten achten. Gelet daarop heeft het college van gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt gesteld dat de vereiste overeenstemming met het bestemmingsplan of de planologische medewerking ontbreekt.
    
    Over de door Latrusco N.V. en [appellant B] gemaakte vergelijking met de ontgronding van Zilverzand Exploitatie Beaujean B.V. en de voorgenomen ontgronding van Sibelco, overweegt de Afdeling dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie. Daartoe is van belang dat bij de vergunningverlening van de bestaande ontgronding van Zilverzand Exploitatie Beaujean B.V. en de uitbreiding daarvan in 2010 ervan is uitgegaan dat die vallen onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan en reeds daarom verschillen van de aan de orde zijnde, nieuwe ontgronding. Ook indien de ontgrondingen ten onrechte zouden zijn aangemerkt als overgangsrechtelijk beschermd gebruik, volgt daaruit niet dat het college van gedeputeerde staten in andere situaties is gehouden om, ondanks strijd met het bestemmingsplan, een ontgrondingsvergunning niet op die grond te weigeren. Over de gemaakte vergelijking met de voorgenomen ontgronding van Sibelco, overweegt de Afdeling dat de door Sibelco voorgestane ontgronding ten tijde van het bestreden besluit niet was vergund, zodat niet kan worden gesteld dat het college van gedeputeerde staten daaraan medewerking heeft verleend.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Latrusco N.V. en [appellant B] voeren tot slot aan dat het college van gedeputeerde staten in strijd met artikel 10, vijfde lid, van de Ontgrondingenwet de in artikel 3, tweede lid, van die wet genoemde belangen niet heeft meegewogen.
    
    8.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat er geen aanleiding bestond om de in artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet genoemde belangen bij het bestreden besluit te betrekken, nu het college van burgemeester en wethouders reeds had aangegeven geen planologische medewerking te zullen verlenen.
    
    8.2. Blijkens de eerder genoemde brief van 22 augustus 2012 van het college van burgemeester en wethouders en het raadsbesluit van 13 november 2012 bestond ten tijde van het bestreden besluit geen zicht op planologische medewerking van gemeentelijke zijde. Gelet hierop heeft het college van gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt gesteld dat het, gelet op artikel 10, zesde lid, van de Ontgrondingenwet gehouden was de gevraagde vergunning te weigeren en dat een afweging van de overige belangen als genoemd in artikel 3, tweede lid, van de Ontgrondingenwet achterwege kon blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Latrusco N.V. en [appellant B] hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Latrusco N.V. en [appellant B] hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    10. Het beroep is ongegrond.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hagen w.g. Drouen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2014
    
    528-767.