ECLI:NL:RVS:2019:2357, Raad van State, 10-07-2019, 201808388/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het college van gedeputeerde staten het verzoek van het college van burgemeester en wethouders om ontheffing te verlenen van de Verordening Romte Fryslân 2014, zoals gewijzigd op 18 februari 2015, van de provincie Fryslân (hierna: de Verordening), afgewezen.

201808388/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 september 2018 in zaak nr. 17/2547 in het geding tussen:
    het college van burgemeester en wethouders,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het college van gedeputeerde staten het verzoek van het college van burgemeester en wethouders om ontheffing te verlenen van de Verordening Romte Fryslân 2014, zoals gewijzigd op 18 februari 2015, van de provincie Fryslân (hierna: de Verordening), afgewezen.
    Bij uitspraak van 7 september 2018 heeft de rechtbank het door het college van burgemeester en wethouders daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college van burgemeester en wethouders hoger beroep ingesteld.
    Het college van gedeputeerde staten en Stifting Doarpsmûne Reduzum hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2019, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma en P. de Jager, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door drs. S.B. Douma, zijn verschenen. Verder is ter zitting Stichting Doarpsmûne Reduzum, vertegenwoordigd door [gemachtigde], verschenen.
    Overwegingen
    1.    De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd en maakt daarvan onderdeel uit.
    2.    In het Friese dorpje Reduzum staat een windturbine die drie dorpen van stroom voorziet. De windturbine is 36 m hoog en heeft een tiphoogte van 51 m. De windturbine is ruim 20 jaar oud en moet binnenkort worden vervangen. Omdat een windturbine van hetzelfde formaat als de bestaande windturbine nauwelijks meer verkrijgbaar is, minder rendement behaalt en luidruchtiger is, willen omwonenden een nieuwe windturbine laten plaatsen die 55 m hoog is en een tiphoogte heeft van 77 m.
        De Verordening staat niet toe dat een windturbine wordt vervangen door een windturbine die hoger is dan de bestaande windturbine. Het college van burgemeester en wethouders heeft daarom, vooruitlopend op het verzoek om vergunningverlening, bij brief van 21 april 2017 het college van gedeputeerde staten verzocht om ontheffing te verlenen van het bepaalde in de Verordening. Het college van gedeputeerde staten heeft dit geweigerd, omdat de Verordening niet de mogelijkheid kent om ontheffing te verlenen van de in artikel 9.2.1 neergelegde regel dat een bestaande windturbine niet door een hogere windturbine mag worden vervangen.
    3.    Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 9.2.1 van de Verordening onverbindend moet worden verklaard, omdat het volgens het college van burgemeester en wethouders in strijd is met de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) om in de Verordening te verbieden dat een windturbine door een hoger exemplaar wordt vervangen, zonder dat daarop een uitzondering mogelijk is. Het college van burgemeester en wethouders voert aan dat bij het opstellen van de Verordening het gemeentelijk belang onvoldoende is betrokken.
    3.1.    In artikel 4.1 van de Wro staat, voor zover hier van belang, dat in een provinciale verordening regels kunnen worden gesteld over de inhoud van bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen voor afwijken van het bestemmingsplan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Artikel 4.1a van de Wro maakt het mogelijk om in een verordening op te nemen dat van de op grond van artikel 4.1 gestelde regels ontheffing kan worden verleend, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd.
    3.2.    Uit artikel 4.1 noch uit artikel 4.1a van de Wro kan worden afgeleid dat het in strijd is met de Wro om in de Verordening op te nemen dat een windturbine niet mag worden vervangen door een hogere windturbine zonder dat daarop een uitzondering mogelijk is. De in artikel 4.1a neergelegde bevoegdheid tot het opnemen van ontheffingsmogelijkheden is een bevoegdheid waar provinciale staten van Fryslân gebruik van mogen maken, maar het is daar niet toe verplicht. In dit geval hebben provinciale staten er bewust voor gekozen om geen ontheffingsmogelijkheid op te nemen, omdat het als beleid heeft dat (nieuwe) windturbines worden geclusterd en bestaande windturbines op den duur gesaneerd worden om versnippering van het landschap te voorkomen. Dit kan niet worden bereikt als deze windturbines worden vervangen door grotere exemplaren. Aan de wens van het college van burgemeester en wethouders om binnen de gemeente duurzame projecten, zoals de windturbine in Reduzum, mogelijk te maken, wordt minder belang gehecht. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat deze belangenafweging niet onredelijk is. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 9.2.1 onverbindend moet worden verklaard.
        Het betoog faalt.
    3.3.    Wat betreft het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat de rechtbank heeft miskend dat in artikel 1.86 van de Verordening in strijd met de Wro en algemene rechtsbeginselen is bepaald dat een windturbine geen stedelijke functie is en dit artikel in zoverre onverbindend moet worden verklaard, overweegt de Afdeling als volgt.
        In artikel 1.1.1 van de Verordening is bepaald dat er geen nieuwe stedelijke functies mogen worden gerealiseerd. Artikel 10.1.1 maakt het mogelijk om van deze bepaling ontheffing te verlenen. Het college van burgemeester en wethouders meent ten onrechte dat als artikel 1.86 niet langer expliciet zou bepalen dat een windturbine geen stedelijke functie is, via een ontheffing van het verbod op het realiseren van een nieuwe stedelijke functie de windturbine vervangen mag worden door een hoger exemplaar. Dan geldt immers nog steeds het in artikel 9.2.1 neergelegde specifieke verbod op het vervangen van een bestaande windturbine door een hogere windturbine. Het in zoverre onverbindend verklaren van artikel 1.86 kan het college van burgemeester en wethouders reeds daarom niet baten. Het betoog kan daarom buiten beschouwing blijven.
    4.    Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van gedeputeerde staten zijn brief van 21 april 2017 had moeten voorleggen aan provinciale staten als een verzoek om het vaststellen van een inpassingsplan.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college van gedeputeerde staten niet verplicht was om de brief van 21 april 2017 aan provinciale staten voor te leggen, nu uit deze brief niet blijkt dat het college van burgemeester en wethouders om het vaststellen van een inpassingsplan verzoekt. De Afdeling wijst er nog op dat provinciale staten op de hoogte zijn van de wens van het college van burgemeester en wethouders, maar geen aanleiding heeft gezien het beleid aan te passen.
        Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
    262-811.
     
    BIJLAGE
     
    Wet op de ruimtelijke ordening
    Artikel 4.1, eerste lid
    Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. […]
    Artikel 4.1a, eerste lid
    Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    Verordening Romte Fryslân 2014, zoals gewijzigd op 18 februari 2015, van de provincie Fryslân
    Artikel 1.1.1
    In een ruimtelijk plan voor landelijk gebied mogen geen bouwmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden worden opgenomen voor nieuwe stedelijke functies.
    Artikel 1.86
    Stedelijke functies: functies die gekoppeld zijn aan het functioneren van kernen (dorpen en steden), waaronder worden verstaan woningen, functioneel niet aan het beheer, onderhoud of productievermogen van het landelijk gebied gebonden bedrijven, zakelijke en commerciële dienstverlening, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve, culturele en religieuze voorzieningen en sportvoorzieningen, met bijbehorend stedelijk water en groen en bijbehorende infrastructuur en nutsvoorzieningen, daaronder niet begrepen windturbines of opstelling voor zonne-energie.
    Artikel 9.2.1
    Een ruimtelijk plan mag geen regeling bevatten op grond waarvan bestaande windturbines kunnen worden vervangen, anders dan door turbines met dezelfde masthoogte en wiekdiameter, op dezelfde locatie.
    Artikel 10.1.1, eerste lid
    GS kunnen op aanvraag van burgemeester en wethouders een ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a van de wet verlenen van het bepaalde in de artikelen 1.1.1, 5.1 tot en met 5.4, 6.1.1. tot en met 6.1.3, 6.2.1 en 6.4.1, voor een ruimtelijke ontwikkeling in het landelijk gebied van stedelijke of recreatieve of agrarische functies, in die gevallen waarin de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.