ECLI:NL:RVS:2020:1528, Raad van State, 01-07-2020, 201605016/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:872, heeft de Afdeling het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 24 augustus 2017 tot verlening van een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming aan [vergunninghouder] te herstellen. De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen om het besluit van 24 augustus 2017 tot verlening van een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, te herstellen door nieuwe berekeningen te maken van de emissie van stikstof van de diverse vergunde activiteiten en naar aanleiding daarvan de maximale emissie van stikstof (NOx) die is opgenomen in artikel III van de vergunning te wijzigen, en zo nodig ook de stikstofdeposities in bijlagen 1 en 2 bij de vergunning aan te passen.

201605016/2/R2.
    Datum uitspraak: 1 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    de Stichting Groen Kempenland, gevestigd te Netersel, gemeente Bladel, en anderen,
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:872, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 24 augustus 2017 tot verlening van een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) aan [vergunninghouder] te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 6 mei 2019 heeft het college aan [vergunninghouder] een gewijzigde vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend, teneinde het gebrek dat in de tussenuitspraak is benoemd, te herstellen.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de Stichting en anderen daarover een zienswijze naar voren gebracht.
    Desgevraagd heeft het college een nader verweerschrift ingediend.
    De Stichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Tussenuitspraak
    1.    Het beroep van de Stichting en anderen is mede ingesteld door [appellant A], die aan de [locatie] in Bergeijk woont. In de tussenuitspraak is onder 5.1 overwogen dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen en dat daarom artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg dat het bestreden besluit als gevolg van het door hem ingestelde beroep wordt vernietigd.
        Gelet hierop moet het beroep van de Stichting en anderen tegen het besluit van 24 augustus 2017, voor zover dat is ingesteld door [appellant A], ongegrond worden verklaard.
    2.    De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen om het besluit van 24 augustus 2017 tot verlening van een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, te herstellen door nieuwe berekeningen te maken van de emissie van stikstof van de diverse vergunde activiteiten en naar aanleiding daarvan de maximale emissie van stikstof (NOx) die is opgenomen in artikel III van de vergunning te wijzigen, en zo nodig ook de stikstofdeposities in bijlagen 1 en 2 bij de vergunning aan te passen. Daarbij dient het college inzichtelijk te maken dat ook na wijziging van de vergunning met zekerheid kan worden uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden worden aangetast.
    Tussenconclusie
    2.1.    Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen onder 9.2 is het besluit van 24 augustus 2017 genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep van de Stichting en anderen is gegrond, zodat dit besluit dient te worden vernietigd.
    Herstelbesluit
    3.    Bij besluit van 6 mei 2019 heeft het college opnieuw beslist op de aanvraag van 20 november 2014 van [vergunninghouder] voor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor uitbreiding van de bestaande bedrijfsvoering van [vergunninghouder], bestaande uit de verwerking van mest van derden. De voorliggende Wnb-vergunning is verleend voor uitbreiding van deze bedrijfsactiviteiten naar het verwerken van 200.000 m3 mest van derden per jaar. Deze vergunde activiteiten leiden volgens deze nieuwe vergunning tot een emissie van 803,52 kg stikstof en 130,64 kg ammoniak per jaar. Hierbij is sprake van een toename van stikstofdepositie van 0,26 mol per hectare per jaar op het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied, te weten "Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux". Uit de berekeningen met AERIUS Calculator die zijn opgenomen in bijlage 2 bij de vergunning blijkt dat als gevolg van externe saldering met de veehouderij die is gevestigd aan de Burgemeester Aartslaan 47 in Bergeijk, per saldo geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op dit Natura 2000-gebied.
    4.    De Stichting en anderen betogen dat het college de vergunning die is verleend in 2017 ten onrechte niet heeft ingetrokken en dat daarom in 2019 niet opnieuw op de aanvraag kon worden beslist. Verder betogen zij dat de aanvulling van de aanvraag op 9 mei 2017 niet kan worden aangemerkt als een aanvulling op de oorspronkelijke aanvraag van 20 november 2014, maar als een nieuwe aanvraag moet worden beschouwd. Tevens is in het besluit van 6 mei 2019 ten onrechte niet opgenomen dat de aangevraagde pyrolyse-installatie is geweigerd.
    4.1.    De vergunning die is verleend op 24 augustus 2017 is als gevolg van deze procedure nog niet onherroepelijk. Anders dan de Stichting en anderen betogen is het college bevoegd de verleende vergunning alsnog in te trekken, te wijzigen of te vervangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen - in onder meer de uitspraken van 5 oktober 2000 in zaak nr. 200000120/1 (AB 2001, 369) en 2 juli 2003 in zaak no. 200301393/1 (AB 2004, 80) - is het de bedoeling van de wetgever geweest, welke bedoeling in artikel 6:19 van de Awb tot uitdrukking is gebracht, het bestuursorgaan de vrijheid te laten het bestreden besluit te wijzigen of in te trekken. Dit betoog slaagt niet.
    4.2.     Over de aanvulling van de aanvraag op 9 mei 2017 heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat aan de vergunning uit 2017 geen nieuwe aanvraag ten grondslag lag, maar nog steeds de aanvraag uit 2014. De wijzigingen in de aanvraag strekken niet zo ver dat daarmee een andere activiteit is aangevraagd, aangezien de gewijzigde aanvraag van 9 mei 2017 uitsluitend betrekking heeft op wijzigingen in de berekeningen van de stikstofdepositie. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan de Afdeling niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
    4.3.    In de vergunning van 6 mei 2019 is vermeld dat door [vergunninghouder] op 19 april 2019 schriftelijk een deel van de aanvraag, te weten die voor de pyrolyse-installatie, is ingetrokken. De Stichting en anderen hebben dit niet bestreden. Het college heeft de vergunning voor die activiteit terecht niet geweigerd. Het college dient immers te beslissen op basis van de aanvraag en vaststaat dat de pyrolyse-installatie geen onderdeel meer uitmaakte van de aanvraag. Daardoor bestond er geen grondslag meer om de aangevraagde vergunning voor die activiteit te weigeren. Dit betoog slaagt niet.
    5.    De Stichting en anderen voeren aan dat het herstelbesluit, de gewijzigde vergunning uit 2019, in strijd is met de tussenuitspraak. In de tussenuitspraak is immers overwogen dat er geen reden is te verwachten dat de ammoniakuitstoot hoger zal zijn dan de 87 kg per jaar die in de voorschriften van de vergunning uit 2017 is opgenomen. In de tussenuitspraak is enkel opdracht gegeven om de maximale emissie van stikstof in de vergunningvoorschriften te wijzigen. In het herstelbesluit wordt de maximale emissie van ammoniak echter verhoogd van 87 kg per jaar naar 130,64 kg per jaar. Hierdoor is het nieuwe besluit van het college volgens de Stichting en anderen in strijd met de tussenuitspraak. Bovendien is deze verhoging van de ammoniakemissie onbegrijpelijk, omdat er ten opzichte van de vergunning uit 2017 geen nieuwe emissiebronnen van ammoniak zijn vergund. De vergunning uit 2019 leidt tot een toename van 0,26 mol per hectare per jaar, terwijl dit bij de vergunning uit 2017 0,23 mol per hectare per jaar was. Volgens de Stichting en anderen is hierdoor sprake van het schenden van het verbod op reformatio in peius.
    5.1.    Dat de vergunning uit 2019 leidt tot een hogere ammoniakemissie dan de vergunning uit 2017 wordt volgens het college verklaard doordat bij de emissie van ammoniak sprake is van meetonnauwkeurigheden, waardoor de werkelijke emissie zowel hoger als lager zou kunnen zijn. In de vergunning uit 2017 werden deze meetonnauwkeurigheden ten gunste van het bedrijf uitgelegd. In de vergunning uit 2019 is daarentegen uitgegaan van een 'worst case scenario', waarbij die meetonnauwkeurigheden zijn opgeteld bij de gemeten emissiewaarden. Anders dan de Stichting en anderen betogen is dat niet onbegrijpelijk.
        De Stichting en anderen wijzen er op zichzelf met juistheid op dat de opdracht van de tussenuitspraak enkel betrekking had op de stikstofemissie en niet op de ammoniakemissie. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan het bestreden besluit in de regel niet alleen kan wijzigen ter voldoening aan de gegeven opdracht in een tussenuitspraak, maar tevens het bestreden besluit op andere punten kan aanpassen. Er is dan sprake van een meeromvattend herstelbesluit. Voor zover het gewijzigde besluit verder strekt dan de gegeven opdracht in een tussenuitspraak valt dat deel van het gewijzigde besluit onder de reikwijdte van artikel 6:19 van de Awb. Dit betoog slaagt in zoverre niet.
    5.2.    De Afdeling volgt de Stichting en anderen niet in hun betoog dat zij door het instellen van beroep in een nadeliger positie zijn komen te verkeren. Hierbij is van belang dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten. Ten opzichte van de vergunning uit 2017 is in de vergunning die op 6 mei 2019 is verleend geen sprake van het vergunnen van meer of andere activiteiten aan [vergunninghouder], waardoor de Stichting en anderen in een nadeligere positie zouden komen te verkeren. Dat als gevolg van herberekening van de stikstof- en ammoniakemissie de totale stikstofdepositie enigszins toeneemt leidt niet tot een ander oordeel. In de vergunning uit 2019 wordt immers nog steeds - net als in de vergunning uit 2017 - geconcludeerd dat de stikstofdepositie als gevolg van externe saldering per saldo niet toeneemt. Dit betoog slaagt niet.
    6.     De Stichting en anderen betogen dat de berekening van de emissie van stikstof niet juist is. In de vergunning uit 2019 is een hogere stikstofemissie van het vrachtverkeer dat van en naar [vergunninghouder] rijdt berekend dan in het deskundigenverslag is gedaan, terwijl het college de bevindingen in het deskundigenverslag heeft beaamd. Uitgaande van het deskundigenverslag zou de totale stikstofemissie van stationaire bronnen en het verkeer 638,83 kg per jaar in plaats van 803,52 kg per jaar moeten zijn, aldus de Stichting en anderen.
    6.1.    Het college heeft erop gewezen dat de berekeningen van de stikstofemissie in het deskundigenbericht uitgaan van een korter wegvak dan de stikstofberekeningen die aan de vergunning uit 2019 ten grondslag liggen. In bijlage 4 van het deskundigenverslag zijn met AERIUS Calculator berekeningen gemaakt van het wegverkeer. Als de afbeeldingen in bijlage 4 van het deskundigenverslag worden vergeleken met de afbeeldingen in bijlage 1 bij de vergunning uit 2019, dan constateert de Afdeling dat bij de berekeningen in het deskundigenverslag is uitgegaan van een wegvak vanaf het terrein van [vergunninghouder] tot aan een onverharde weg dat direct ten noorden van het terrein van [vergunninghouder] loopt en dat in de vergunning uit 2019 in de berekeningen een wegvak is meegenomen dat ongeveer 400 meter langer is.
        Daarmee is in het herstelbesluit voldoende verklaard waarom de stikstofemissie van het verkeer hoger is dan in het deskundigenverslag is berekend. De Afdeling ziet geen reden om de juistheid daarvan in twijfel te trekken. Dit betoog slaagt niet.
    7.    De Stichting en anderen betogen dat in de vergunningvoorschriften enkel een meetvoorschrift voor de ammoniakemissie is opgenomen en ten onrechte een vergelijkbaar voorschrift voor het meten van de stikstofemissie ontbreekt.
    7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat uitsluitend voor de ammoniakemissie een voorschrift is opgenomen, omdat het bedrijfsproces van mestverwerking een proces is waarbij de emissie van ammoniak kan fluctueren en het vergunningvoorschrift is opgenomen om zekerheid te krijgen dat de 95% reductie van de emissie door middel van een luchtwasser wordt bereikt. Bij de stikstofemissie van het vrachtverkeer is geen sprake van mogelijke, vergelijkbare, fluctuaties, zodat een meetvoorschrift voor de emissie van stikstof niet nodig is volgens het college.
    7.2.    In de tussenuitspraak is reeds geconstateerd dat uit metingen bij een vergelijkbare mestverwerkingsinstallatie elders is gebleken dat sprake is van ruime meetonnauwkeurigheden bij de ammoniakemissie. De Stichting en anderen hebben niet aangevoerd dat bij de berekening van de stikstofemissie - die wordt veroorzaakt door het vrachtverkeer dat van en naar [vergunninghouder] rijdt - in vergelijkbare mate meetonnauwkeurigheden aanwezig zijn. Dat blijkt overigens ook niet uit de overgelegde stukken of het deskundigenverslag. De Afdeling volgt daarom het college in het standpunt dat een meetvoorschrift voor de stikstofemissie niet nodig is. Dit betoog slaagt niet.
    8.    De Stichting en anderen voeren aan dat in de voorschriften van de vergunning is bepaald dat op basis van de meetresultaten nadere eisen kunnen worden opgelegd. Volgens de Stichting en anderen biedt dat voorschrift te weinig zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. In het kader van de Wnb volstaat het niet dat ten tijde van de vergunningverlening nog onduidelijkheid bestaat over de vraag of daadwerkelijk maatregelen volgen wanneer de stikstofemissie te hoog blijkt te zijn.
    8.1.    In artikel IV, onder d, van de vergunningvoorschriften is bepaald dat het bevoegd gezag op grond van de resultaten van het onderzoeksrapport nadere eisen kan opleggen.
        De Afdeling begrijpt het betoog van de Stichting en anderen aldus dat de zekerheid dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast door het vergunde project niet afhankelijk mag zijn van eventueel te stellen nadere eisen. De Afdeling stelt vast dat dit standpunt van de Stichting en anderen juist is, maar dat in dit geval geen sprake is van de gevreesde situatie. Met de getroffen mitigerende maatregel - externe saldering met de veehouderij aan de Burgemeester Aartslaan 47 in Bergeijk - is reeds voldoende verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. In het geval dat uit de meetresultaten van de ammoniakemissie zou blijken dat de werkelijke emissie hoger is dan berekend en uitkomt boven de maximale emissie van 130,64 kg NH3 per jaar, kan het college hiertegen handhavend optreden wegens overtreding van artikel III van de vergunningvoorschriften en op die wijze voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden worden aangetast. Dat daarnaast de mogelijkheid bestaat om nadere eisen op te leggen aan [vergunninghouder] leidt niet tot een ander oordeel, omdat dit de bevoegdheid tot handhavend optreden onverlet laat.
    Eindconclusie en proceskosten
    9.    Gelet op het voorgaande is het beroep van de Stichting en anderen tegen het besluit van 6 mei 2019 ongegrond.
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van 24 augustus 2017 niet-ontvankelijk voor zover het beroep is ingesteld door [appellant A];
    II.    verklaart het beroep voor het overige tegen het besluit van 24 augustus 2017 gegrond;
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 24 augustus 2017, waarbij aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is verleend;
    IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van 6 mei 2019 van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, waarbij aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is verleend, ongegrond;
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij Stichting Groen Kempenland en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.615,37 (zegge: zestienhonderdvijftien euro en zevenendertig cent), waarvan € 1.575,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    VI.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan Stichting Groen Kempenland en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
    571.