ECLI:NL:RVS:2006:AY0389, Raad van State, 05-07-2006, 200508781/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2003 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) afwijzend beslist op een verzoek van appellanten om openbaarmaking van het door de Accountantsdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de accountantsdienst) ingewonnen advies bij de Landsadvocaat, alsmede alle correspondentie en relevante documenten ter zake.

200508781/1.
      Datum uitspraak: 5 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Opleiding en Ontwikkeling Breda B.V." en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Informa Europe B.V.", beide gevestigd te Breda,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 03/2313 van de rechtbank Breda van 9 september 2005 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2003 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) afwijzend beslist op een verzoek van appellanten om openbaarmaking van het door de Accountantsdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de accountantsdienst) ingewonnen advies bij de Landsadvocaat, alsmede alle correspondentie en relevante documenten ter zake.
    
    Bij besluit van 16 mei 2003 heeft de staatssecretaris zijn besluit van 13 maart 2003 aangevuld en daarbij tevens twee stukken openbaar gemaakt.
    
    Bij besluiten van 19 september 2003 heeft de staatssecretaris de tegen de besluiten van 13 maart 2003 en 16 mei 2003 door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 september 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 oktober 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 november 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 4 januari 2006 heeft de staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 26 januari 2006 hebben appellanten de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. R.Th.J. van 't Zelfde, advocaat te Breda, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.P. van Haren, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan.
    
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
        Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
        Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
        Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.2.    Op 25 februari 2002 is verschenen het rapport "Onregelmatigheden met de bekostiging van buitenlandse studenten bij zes HBO-instellingen" van de accountantsdienst. In dit rapport staat vermeld dat voor de juridische aspecten advies is ingewonnen van de Landsadvocaat.
    
        Appellanten hebben verzocht om openbaarmaking van dit advies van de Landsadvocaat en van alle correspondentie en relevante documenten ter zake.
    
    2.3.    Bij besluit van 13 maart 2003 heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen. Daartoe heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat een advies van de Landsadvocaat als het onderhavige volgens vaste jurisprudentie een document is dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat die ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob niet worden verstrekt. Voor zover in het advies ook feiten zijn opgenomen, zijn deze doorgaans zo nauw verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat openbaarmaking achterwege dient te blijven. Ook de overheid moet immers, zo stelt de staatssecretaris, een cliëntvertrouwelijke relatie met haar advocaat kunnen onderhouden.
    
        Nadat was gebleken dat de bijlagen bij de correspondentie met de Landsadvocaat niet bij het besluit van 13 maart 2003 zijn betrokken, heeft de staatssecretaris bij besluit van 16 mei 2003 alsnog twee stukken van deze bijlagen openbaar gemaakt. Openbaarmaking van de andere stukken van de bijlagen, te weten de reacties van de betrokken hogescholen op de verslagen van de interviews die de accountantsdienst met die scholen heeft gehouden, het advies van advocatenkantoor Trenité van Doorne over de zogenoemde Distance Learning Overeenkomst aan de Hogeschool van Amsterdam en het conceptrapport van de accountantsdienst, heeft de staatssecretaris bij dit besluit geweigerd. Het conceptrapport is volgens de staatssecretaris opgesteld ten behoeve van intern beraad met daarin persoonlijke beleidsopvattingen; openbaarmaking daarvan is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De staatssecretaris zal, zo stelt hij, geen gebruik maken van de in het tweede lid van artikel 11 genoemde mogelijkheid om het concept in niet tot de persoon herleidbare vorm te verstrekken; dit is in de eerste plaats niet mogelijk omdat het duidelijk is dat het een concept van een rapport van de accountantsdienst betreft en in de tweede plaats is het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering dat standpunten van ambtenaren een zelfstandige rol gaan spelen in de openbare discussie. Openbaarmaking van de reacties van de hogescholen en het advies van het kantoor van Trenité van Doorne wordt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, d en g, van de Wob geweigerd.
    
    2.4.    Zoals ter zitting door appellanten desgevraagd is bevestigd, ligt nog uitsluitend voor de vraag of de staatssecretaris openbaarmaking van het advies van de Landsadvocaat en het conceptrapport waarover de Landsadvocaat heeft geadviseerd terecht heeft geweigerd.
    
    2.5.    Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb te hebben kennis genomen van de desbetreffende stukken, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het in geding zijnde advies van de Landsadvocaat is aan te merken als document ten behoeve van intern beraad en dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Dit geldt naar het oordeel van de Afdeling ook ten aanzien van het conceptrapport waarover de Landsadvocaat heeft geadviseerd. Het betoog van appellanten dat de rechtbank ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 17 juli 2002 in zaak no. 200105029/1 (AB 2002, 375) en 22 december 2004 in zaak no. 200402686/1 (AB 2005, 116), omdat de omstandigheden in die zaak afwijken van de onderhavige zaak, faalt. Anders dan appellanten betogen leidt de feitelijke mededeling van de accountantsdienst dat voor de juridische aspecten advies is ingewonnen bij de Landsadvocaat, niet tot de conclusie dat de staatssecretaris bij wijze van legitimering van zijn handelen naar het bestaan van de adviezen heeft verwezen. Dat de Landsadvocaat expliciet tekstvoorstellen heeft gedaan betekent voorts, anders dan appellanten betogen, niet dat het advies niet is bestemd ten behoeve van intern beraad.
    
        De staatssecretaris heeft openbaarmaking van het advies en van het conceptrapport derhalve met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob terecht geweigerd. Voorts leidt hetgeen appellanten hebben aangevoerd niet tot het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. De rechtbank heeft de bestreden besluiten derhalve terecht in stand gelaten.
    
    2.6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Van der Smissen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006
    
    419.