ECLI:NL:RVS:2018:3754, Raad van State, 21-11-2018, 201705520/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 4 december 2014, heeft het college, voor zover hier van belang, de aanvraag van Leidseplein Beheer om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het gebruik van het gebouw aan de Coenhavenweg 26 in Amsterdam (hierna: het perceel) als horeca/restaurant (Horeca IV) afgewezen, omdat volgens het college in zoverre geen omgevingsvergunning is vereist.

201705520/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    2.    Leidseplein Beheer B.V., Leidseplein Management B.V. en Horeca- en Exploitatiemaatschappij ’t Leidseposthuis B.V., alle gevestigd te Amsterdam (hierna: Leidseplein Beheer en andere),
    3.    [appellante sub 3A], Havenbedrijf Coenhaven B.V., Maalwerk Amsterdam B.V. en [appellante sub 3B], alle gevestigd te Amsterdam, en Vennootschap voor Onroerende Zaken De Nederlanden B.V, gevestigd te Naarden (hierna: [appellante sub 3] en andere),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 juni 2017 in zaken nrs. 15/3287 en 15/4457 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 3] en andere
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 4 december 2014, heeft het college, voor zover hier van belang, de aanvraag van Leidseplein Beheer om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het gebruik van het gebouw aan de Coenhavenweg 26 in Amsterdam (hierna: het perceel) als horeca/restaurant (Horeca IV) afgewezen, omdat volgens het college in zoverre geen omgevingsvergunning is vereist.
    
    Bij besluit van 23 april 2015 heeft het college het door [appellante sub 3] en andere daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit, verzonden op 22 januari 2015, heeft het college het verzoek van [appellante sub 3] en andere om handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van het gebouw op het perceel als coffeeshop afgewezen.
    
    Bij besluit, verzonden op 1 juli 2015, heeft het college het door [appellante sub 3] en andere daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante sub 3] en andere tegen het besluit van 23 april 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij is beslist dat voor het gebruik van gronden of bouwwerken voor horeca/restaurant op het perceel geen omgevingsvergunning is vereist, het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak in zoverre een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak en het besluit voor het overige in stand gelaten. De rechtbank heeft het door [appellante sub 3] en andere ingestelde beroep tegen het besluit van 1 juli 2015 eveneens gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Leidseplein Beheer en andere hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante sub 3] en andere hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Leidseplein Beheer en andere hebben zienswijzen ingediend.
    
    [appellante sub 3] en andere hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 13 juli 2017 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank aan Leidseplein Beheer omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor het gebruik van het gebouw op het perceel als horeca/restaurant (Horeca IV) en de door [appellante sub 3] en andere tegen de besluiten van 4 december 2014 en 22 januari 2015 gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
    
    [appellante sub 3] en andere, het college en Leidseplein Beheer en andere hebben naar aanleiding van dat besluit nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Nomden, mr. U.M. van Groenigen, ir. Y.E. Moulijn en mr. M. van Munster, Leidseplein Beheer en andere, vertegenwoordigd door mr. R. Ridder, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde], en [appellante sub 3] en andere, vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigden], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Leidseplein Beheer heeft op 15 september 2014 een aanvraag ingediend voor onder meer het gebruik van het gebouw op het perceel als horeca/restaurant. In dat gebouw zullen een restaurant en een coffeeshop worden gevestigd. Het college heeft zich in het besluit van 4 december 2014 op het standpunt gesteld dat het voorgestelde gebruik in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Petroleumhaven" zodat daarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. [appellante sub 3] en andere exploiteren bedrijven in de directe omgeving van het perceel. Zij vrezen dat de coffeeshop tot nadelige economische en financiële gevolgen zal leiden en ten koste kan gaan van de werkgelegenheid in Amsterdam en van de concurrentiepositie van het havengebied. Zij menen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het restaurant en de coffeeshop binnen het bestemmingsplan passen en dat geen omgevingsvergunning is vereist. In het verlengde daarvan menen zij dat het college handhavend had moeten optreden ten aanzien van het gebruik van het gebouw als coffeeshop.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet vereist is. Volgens de rechtbank is sprake van een kwetsbaar object in de zin van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi), hetgeen ter plaatse op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Het betoog dat tevens sprake is van strijd met het bestemmingsplan, omdat de coffeeshop moet worden aangemerkt als een smartshop, is door de rechtbank verworpen.
    
    De hoger beroepen van het college en Leidseplein Beheer en andere
    
    3.    Het college en Leidseplein Beheer en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat sprake is van een kwetsbaar object in de zin van het Bevi. Volgens het college en Leidseplein Beheer en andere heeft het bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid bij de bepaling of sprake is van een kwetsbaar object. Het college heeft deze beoordelingsvrijheid nader ingevuld in de planregels van het bestemmingsplan en het als bijlage bij de Visie externe veiligheid Westpoort opgenomen "Beslismodel (beperkt) kwetsbaar object" (hierna: het beslismodel). In het beslismodel wordt een object als kwetsbaar beschouwd als er meer dan vijftig personen gedurende minstens acht uur per dag aanwezig zijn. Volgens het college en Leidseplein Beheer en andere gaat het daarbij om de gemiddelde bezetting op een willekeurig moment op een dag en moet gekeken worden naar de feitelijke - en niet de potentiële - situatie. Op basis van de aanvraag en nadere door Leidseplein Beheer aangeleverde gegevens is gebleken dat niet gedurende ten minste acht uur per etmaal op elk moment meer dan vijftig mensen tegelijkertijd aanwezig zijn, zodat volgens het college en Leidseplein Beheer en andere sprake is van een beperkt kwetsbaar object en niet van een kwetsbaar object.
    
    3.1.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Petroleumhaven". Op het perceel rust de enkelbestemming "Horeca" met de gebiedsaanduiding "milieuzone-2". Ter plaatse van deze aanduiding zijn kwetsbare objecten niet toegestaan.
    
        Artikel 1.39 van de regels bij het bestemmingsplan geeft de volgende begripsomschrijving van kwetsbare objecten:
    
    "objecten als bedoeld in artikel 1, lid 1, onder l, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) waaronder in ieder geval worden begrepen objecten waarbinnen op elk moment meer dan 50 mensen tegelijkertijd aanwezig zijn (die ieder tevens ten minste 8 uur per etmaal aanwezig zijn) en waarvan het brutovloeroppervlakte per persoon kleiner of gelijk is aan 30 m2, met uitzondering van kwetsbare objecten als bedoeld in artikel 1, lid 2, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi)."
    
        Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder l, onder c, van het Bevi luidt:
    
    "In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder kwetsbaar object: gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, waartoe in ieder geval behoren:
    
    1º. Kantoorgebouwen en hotels met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1500 m2 per object, of
    
    2º. Complexen waarin meer dan 5 winkels zijn gevestigd en waarvan het gezamenlijk bruto vloeroppervlak meer dan 1000 m2 bedraagt en winkels met een totaal bruto vloeroppervlak van meer dan 2000 m2 per winkel, voorzover in die complexen of in die winkels een supermarkt, hypermarkt of warenhuis is gevestigd."
    
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor de vraag of sprake is van een kwetsbaar object in de zin van artikel 1.39 van de planregels, gelet op de verwijzing in die bepaling naar het Bevi, bepalend is of sprake is van een kwetsbaar object als bedoeld in het Bevi. Artikel 1.39 van de planregels voorziet in een nadere omschrijving van een kwetsbaar object als bedoeld in het Bevi, in de zin dat daarvan in ieder geval sprake is indien in een object op elk moment meer dan vijftig mensen tegelijkertijd aanwezig zijn (die tevens ten minste acht uur per etmaal aanwezig zijn) en het brutovloeroppervlakte per persoon kleiner of gelijk is aan 30 m2. Uit de gekozen formulering ("waaronder in ieder geval wordt begrepen") volgt echter dat deze nadere omschrijving niet limitatief is en dat de definitie uit het Bevi leidend blijft, zodat ook indien niet wordt voldaan aan deze nadere omschrijving, sprake kan zijn van een kwetsbaar object. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat het college, door alleen te beoordelen of is voldaan aan deze nadere omschrijving, zoals uitgewerkt in het beslismodel, een te beperkte toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een kwetsbaar object als bedoeld in het Bevi en dus van een kwetsbaar object in de zin van artikel 1.39 van de planregels.
    
    3.3.    In het Bevi worden kwetsbare objecten, voor zover hier van belang, gedefinieerd als gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat daarbij als uitgangspunt geldt dat van grote aantallen personen sprake is, wanneer meer dan vijftig personen in een gebouw aanwezig zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1043). Dit betekent dat wanneer doorgaans meer dan vijftig personen gedurende een groot gedeelte van de dag in een gebouw aanwezig zijn, dit gebouw als kwetsbaar object als bedoeld in het Bevi moet worden aangemerkt.
    
        Of in dit geval doorgaans meer dan vijftig personen gedurende een groot gedeelte van de dag in het gebouw aanwezig zullen zijn, moet naar het oordeel van de Afdeling worden beoordeeld aan de hand van de aanvraag en de vraag of die aanvraag strekt tot het vestigen van een als kwetsbaar object aan te merken horecabedrijf op het perceel. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat zowel de bezoekers als het personeel van de coffeeshop en het restaurant in aanmerking moeten worden genomen. Voorts kan niet uit het Bevi worden afgeleid dat het daarbij steeds om dezelfde personen moet gaan.
    
        In de aanvraag is een inschatting gemaakt van het aantal bezoekers van het horecabedrijf, waarbij is uitgegaan van 280 bezoekers per dag. Op verzoek van de omgevingsdienst heeft Leidseplein Beheer hierover bij brief van 31 oktober 2014, opgesteld door Kersing Interieurarchitectuur & Ontwerp (hierna: Kersing), een nadere toelichting gegeven. In die brief is uiteengezet dat ten aanzien van het restaurant wordt uitgegaan van 120 zitplaatsen binnen en 80 zitplaatsen op het terras. Verwacht wordt dat gemiddeld 200 personen per dag het restaurant zullen bezoeken, waarbij de lunch het drukste moment van de dag zal zijn met gemiddeld 60 à 70 bezoekers, en dat er in de ochtend en vanaf de middag tot sluitingstijd gemiddeld 30 personen aanwezig zullen zijn, zodat het gemiddelde over de gehele dag op ongeveer 45 bezoekers komt. Doelstelling is om in de toekomst ook aantrekkelijk te zijn voor diner gasten, zodat het aantal bezoekers naar verwachting nog zal toenemen. Bij speciale gelegenheden zullen maximaal 250 gasten worden toegelaten. Voor de kleine horeca (de coffeeshop) geldt dat het maximum aantal bezoekers 30 is en dat deze over de gehele dag verspreid zullen komen, met een kleine piek aan het einde van de werkdag.
    
    3.4.    De Afdeling is net als de rechtbank van oordeel dat gelet op deze gegevens, uitgaande van een dagelijks bezoekersaantal van 280 en een gemiddelde over de hele dag van 45 bezoekers in het restaurant, waarbij nog geen rekening is gehouden met personeelsleden en de bezoekers van de coffeeshop, de aanvraag strekt tot het vestigen van een kwetsbaar object. Gelet op deze bezoekersaantallen en op de openingstijden voor het restaurant en de coffeeshop, is het naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag ter plaatse aanwezig zijn. De door Leidseplein Beheer bij brief van 26 mei 2016 gegeven nadere informatie over de berekening van de bezoekersaantallen, eveneens opgesteld door Kersing, kan niet tot een ander oordeel leiden. Volgens deze informatie zullen bij een bezettingsgraad van 60% gemiddeld per dag op elk gegeven moment in totaal 49 personen aanwezig zijn, namelijk 9 coffeeshopbezoekers, 36 restaurantbezoekers en 4 personeelsleden. Naar het oordeel van de Afdeling moet echter niet worden uitgegaan van een 60% bezettingsgraad, omdat niet is uitgesloten dat de bezettingsgraad in de praktijk hoger is.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het college en Leidseplein Beheer en andere betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de normen uit het Bevi niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellante sub 3] en andere, zodat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de weg stond aan de door de rechtbank uitgesproken vernietiging van de besluiten van 23 april 2015 en 1 juli 2015.
    
    4.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
    4.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    4.3.    [appellante sub 3] en andere hebben in beroep betoogd dat het college er bij het nemen van de besluiten van 23 april 2015 en 1 juli 2015 ten onrechte van is uitgegaan dat geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist. In dát verband hebben zij aangevoerd dat het gebruik van het gebouw op het perceel als horeca/restaurant leidt tot vestiging van een kwetsbaar object als bedoeld in het Bevi, hetgeen niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Petroleumhaven". Het betoog van [appellante sub 3] en andere hield dan ook, anders dan waarvan het college en Leidseplein Beheer en andere uitgaan, geen beroep in op inhoudelijke normen uit het Bevi, maar een beroep op het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vervatte verbod om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken. De rechtbank heeft de besluiten van 23 april 2015 en 1 juli 2015 ook niet vernietigd wegens strijd met het Bevi, maar omdat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet vereist is. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vervatte verbod kennelijk niet strekt tot bescherming van [appellante sub 3] en andere, zodat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg stond aan de vernietiging van de besluiten van 23 april 2015 en 1 juli 2015.
    
        Het betoog faalt.
    
    Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3] en andere
    
    5.    [appellante sub 3] en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat geen sprake is van een smartshop. Weliswaar heeft de rechtbank volgens [appellante sub 3] en andere terecht overwogen dat bij een coffeeshop, bij de beoordeling van de vraag of het gebruik van het pand planologisch is toegestaan, moet worden uitgegaan van de legale functie van het pand, maar onder de legale functie van het pand had in dit geval een smartshop moeten worden verstaan. Hiervan is volgens [appellante sub 3] en andere sprake, omdat de coffeeshop gericht is op afhalen, waarbij slechts op bescheiden schaal de mogelijkheid bestaat om ter plaatse te consumeren. De beperkte gelegenheid om ter plaatse producten te consumeren moet worden beschouwd als een niet zelfstandige nevenactiviteit die ondergeschikt is aan de hoofdfunctie detailhandel, aldus [appellante sub 3] en andere.
    
    5.1.    Artikel 18, aanhef en onder b, van de planregels luidt:
    
    "Tot strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt in ieder geval gerekend het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken ten dienste van:
    
    b. […] smartshop."
    
        In artikel 1.50 is een smartshop gedefinieerd als "een winkel waarin de hoofdactiviteit of een van de activiteiten wordt gevormd door detailhandel in psychotrope stoffen". Detailhandel is in artikel 1.22 gedefinieerd als "het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen, het verhuren of het leveren van zaken aan in hoofdzaak personen die deze zaken kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit".
    
    5.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, valt het gebruik van het gebouw ten behoeve van een coffeeshop, nu de verkoop van softdrugs ingevolge de Opiumwet verboden is, niet in planologisch opzicht te reguleren. Het college diende bij de beoordeling van de aanvraag uit te gaan van een legale functie met een vergelijkbare ruimtelijke uitstraling. In dit geval is het college terecht uitgegaan van een horecagelegenheid, nu de aanvraag om een omgevingsvergunning ziet op de vestiging van een horecagelegenheid. De aanvraag ziet niet op detailhandel in psychotrope stoffen.
    
        Voor zover [appellante sub 3] en andere betogen dat ter plaatse feitelijk zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning een smartshop wordt geëxploiteerd, zodat daartegen handhavend moet worden opgetreden, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat geen sprake is van smartshop als bedoeld in artikel 1.50 van de planregels. Dat de coffeeshop ook gericht is op het afhalen van (cannabis)producten, zoals [appellante sub 3] en andere betogen, doet niet af aan de omstandigheid dat van een winkel of detailhandel geen sprake is, omdat de coffeeshop een verblijfsruimte en een bar heeft en de gelegenheid biedt om ter plaatse (onder meer) cannabisproducten te consumeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    Besluit van 13 juli 2017
    
    6.    Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 13 juli 2017 een nieuw besluit genomen. Daarin heeft het college besloten om met toepassing van artikel 3.6, onder c, van de planregels omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van de vestiging van een kwetsbaar object in een gebied met de gebiedsaanduiding "milieuzone-2" en de weigering om handhavend op te treden gehandhaafd.
    
    7.    [appellante sub 3] en andere voeren aan dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 3.6, onder c, van de planregels. Volgens hen wordt niet voldaan aan het Bevi, omdat de gebiedsvisie ter plaatse grootschalige horeca niet toestaat en dit als een aanvulling op het Bevi heeft te gelden. Bovendien kan uit de Gebiedsvisie externe veiligheid Westpoort (hierna: de gebiedsvisie) worden afgeleid dat de locatie beschikbaar dient te blijven voor de vestiging van risicobedrijven. Daarnaast is het college er volgens [appellante sub 3] en andere met het ingebrachte advies van de brandweer niet in geslaagd om de vereiste zelfredzaamheid aan te tonen. Daarbij wijzen zij er onder andere op dat in verband met een in de nabijheid van de locatie gelegen aardgasleiding ten onrechte geen verantwoording van het groepsrisico heeft plaatsgevonden.
    
    7.1.    Artikel 3.6, onder c, van de planregels luidt:
    
    "Bij omgevingsvergunning kan voor wat betreft de gebieden met de aanduiding "milieuzone - 2" worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.1 en lid 3.5 ten behoeve van de vestiging van kwetsbare objecten mits:
    
    1. voldaan wordt aan het Besluit externe veiligheid inrichtingen;
    
    2. de zelfredzaamheid is aangetoond als bedoeld in de Gebiedsvisie externe veiligheid Westpoort, mede gelet op de maatgevende ongevalscenario's;
    
    3. de brandweer om advies is gevraagd."
    
    7.2.    Het college heeft in het besluit van 13 juli 2017 ten aanzien van de eerste voorwaarde genoegzaam uiteengezet dat er geen Bevi-inrichtingen in de nabijheid van het perceel gelegen zijn en dat de locatie geheel buiten alle invloedsgebieden van Bevi-inrichtingen ligt, zodat wordt voldaan aan de grens- en richtwaarden voor het plaatsgebonden risico die op grond van het Bevi gelden voor kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten. De Afdeling ziet in hetgeen door [appellante sub 3] en andere is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Voor zover zij stellen dat niet aan het bepaalde in de gebiedsvisie is voldaan, omdat deze grootschalige horeca ter plaatse niet toestaat en de betreffende locatie beschikbaar wil houden voor risicobedrijven, betekent dat, wat daar ook van zijn, niet dat er sprake is van strijd met de regels van het Bevi.
    
    7.3.    Voor zover het betoog van [appellante sub 3] en andere aldus moet worden begrepen dat het horecabedrijf grootschalige horeca betreft, hetgeen in de gebiedsvisie wordt aangemerkt als een niet-zelfredzame functie die in het havengebied niet toelaatbaar is, zodat niet aan de tweede voorwaarde uit artikel 3.6, onder c, van de planregels is voldaan, overweegt de Afdeling dat de gebiedsvisie geen definitie bevat van grootschalige horeca. Het college heeft voor de vraag of al dan niet sprake is van grootschalige horeca aansluiting gezocht bij het beleid voor horeca en leisure in Westpoort uit 2014. In dat beleid wordt grootschalige horeca van kleinschalige horeca onderscheiden en worden onder kleinschalige vormen van horeca gebiedsondersteunende cafés, restaurants en fastfood verstaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het restaurant en de coffeeshop terecht aangemerkt als kleinschalige horeca.
    
        Ten aanzien van de zelfredzaamheid van kwetsbare objecten geldt dat deze volgens de gebiedsvisie door de regionale brandweer wordt beoordeeld aan de hand van een zevental criteria, te weten persoonsdichtheden (concentratie van mensen), trainingsmogelijkheden (voorbereiding op ramp/calamiteit), verblijfstijd, mobiliteit van de aanwezigen, ontsluiting voor rampenbestrijding, ontruimingsmogelijkheden en scenario-ontwikkeling en bestrijdbaarheid van scenario. Deze beoordeling heeft plaatsgevonden en de resultaten daarvan zijn neergelegd in het advies van de veiligheidsregio van 10 juli 2017 en een eerder advies van de brandweer van 24 juli 2014. Daarin is geconcludeerd dat de zelfredzaamheid voldoende is gewaarborgd. Tevens is in deze adviezen uitdrukkelijk rekening gehouden met de risico’s van de aanwezige aardgasleiding. De Afdeling ziet in hetgeen door [appellante sub 3] en andere is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op deze adviezen mocht baseren.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellante sub 3] en andere betogen dat het college in redelijkheid niet van zijn bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning gebruik heeft kunnen maken. Zij voeren hiertoe aan dat het gebruik van het gebouw als coffeeshop in strijd is met artikel 5, derde lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening, ingevolge waarvan een bestemmingsplan niet voorziet in nieuwe detailhandel op bedrijventerreinen en kantoorlocaties. Voorts heeft het college bij de verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat het ter plaatse toestaan van een kwetsbaar object de vestiging van een nieuwe Bevi-inrichting zal bemoeilijken, hetgeen negatieve gevolgen voor hun bedrijfsvoering zal hebben.
    
    8.1.    Gelet op hetgeen hiervoor in de punten 7.2 en 7.3 is overwogen, wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 3.6, onder c, van de planregels. Toepassing van dat artikel betreft een bevoegdheid van het college. Het college moet bij de toepassing van deze bevoegdheid een belangenafweging maken, waarbij het beleidsruimte heeft.
    
        Hetgeen [appellante sub 3] en andere aanvoeren, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Gelet op hetgeen hiervoor onder punt 5.2 is overwogen, kan deze coffeeshop niet worden aangemerkt als detailhandel, zodat de Provinciale Ruimtelijke Verordening reeds daarom niet in de weg staat aan de verlening van een omgevingsvergunning. Voor zover het mogelijk maken van een kwetsbaar object de vestiging van een nieuwe Bevi-inrichting mogelijk frustreert, merkt de Afdeling op dat niet is gebleken dat daartoe ten tijde van het besluit van 13 juli 2017 aan de zijde van [appellante sub 3] en andere concrete plannen bestonden, zodat het college ook hierin geen reden hoefde te vinden om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 13 juli 2017 is ongegrond.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld tot vergoeding van de door [appellante sub 3] en andere in verband met het hoger beroep van het college gemaakte proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 13 juli 2017, kenmerk BZ.1.15.0169.001/DJZ, ongegrond;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante sub 3A], Havenbedrijf Coenhaven B.V., Maalwerk Amsterdam B.V., [appellante sub 3B] en Vennootschap voor Onroerende Zaken De Nederlanden B.V opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
    
    462-842.