ECLI:NL:RVS:2013:BZ4955, Raad van State, 20-03-2013, 201200119/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders het wijzigingsplan "[locatie]" vastgesteld.

201200119/1/R3.
      Datum uitspraak: 20 maart 2013
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te Deurne,
      2.    [appellant sub 2], wonend te Deurne,
      3.    [appellanten sub 3] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Deurne,
      4.    [appellanten sub 4], wonend te Deurne,
      5.    [appellanten sub 5], wonend te Deurne,
      6.    [appellanten sub 6], wonend te Deurne,
      7.    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    
    
    
    en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Deurne,
      verweerder.
    
    
    
    Procesverloop
    
    
    Bij besluit van 15 november 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders het wijzigingsplan "[locatie]" vastgesteld.
    
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4], [appellanten sub 5], [appellanten sub 6] en het college van gedeputeerde staten beroep ingesteld.
    
    
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak op 24 januari 2013 ter zitting, gelijktijdig met de zaak nr. 201113207/1/A4, behandeld, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 3], beiden vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Tilburg, [appellanten sub 4], [appellanten sub 5], en [appellanten sub 6], bijgestaan dan wel vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door A.H.P. Bosmans, werkzaam bij de provincie, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. C.G.M. Claessens, ing. M.J.Th. van der Heijden en ing. J.H. de Greef, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. B.A.P. Sijben, advocaat te Budel, en ing. V. Leppers, verschenen.
    
    
    Overwegingen
    
    
    1.    Het wijzigingsplan voorziet in de bouw van een mestverwerkingsbedrijf op het perceel [locatie] te Deurne.
    
    
    2.    [belanghebbende] stelt dat [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4], [appellanten sub 5] en [appellanten sub 6] geen rechtstreeks betrokken belang hebben bij het plan, gelet op de afstand van hun woningen tot het plangebied.
    
    
    2.1.    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat luidde ten tijde van belang, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
    
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    
    2.2.    Aan het hele plangebied is de bestemming "Bedrijf" toegekend. Aan het westelijk gelegen plandeel is voorts de aanduiding "mestverwerking (mv)" toegekend. Ingevolge artikel 10, lid 10.1, van de planregels zijn de op de plankaart voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor niet-agrarische bedrijven met bijbehorende bouwwerken en (groen)voorzieningen, met in het bijzonder, voor zover nader aangeduid op de verbeelding, de uitoefening van een mestverwerkingsbedrijf ten behoeve van het verwerken van mest van en voor derden tot een maximum van 25.000 ton per jaar, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding "mestverwerking (mv)". [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4], [appellanten sub 5] en [appellanten sub 6] wonen binnen een afstand tot 580 m van het plangebied. Gelet op de aard en omvang van de in het plan voorziene activiteiten en gezien de ruimtelijke uitstraling ervan is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling zodanig dat een rechtstreeks bij het plan betrokken belang kan worden aangenomen. Niet valt uit te sluiten dat op die afstand milieu- en verkeersgevolgen van het plan kunnen worden ondervonden. De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4], [appellanten sub 5] en [appellanten sub 6] zijn ontvankelijk.
    
    
    3.    [appellant sub 1], [appellant sub 3] en het college van gedeputeerde staten stellen dat op grond van het provinciale beleid zoals opgenomen in de ten tijde van het bestreden besluit geldende Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: de Verordening 2011) een mestverwerkingsbedrijf ter plaatse niet is toegestaan. Ook [appellant sub 2], [appellanten sub 4], [appellanten sub 5] en [appellanten sub 6] stellen met verwijzing naar hun zienswijzen dat de mestverwerkingsinstallatie waarin het plan voorziet in strijd is met het provinciale beleid voor landbouwontwikkelingsgebieden.
    
    
    3.1.    Het college van burgemeester en wethouders stelt dat de Verordening 2011 niet op het plan van toepassing is, nu de aanvraag voor de vaststelling van het plan dateert van voor de inwerkingtreding van deze Verordening. Voorts is in het bestemmingsplan "Buitengebied", dat op 11 december 2007 door de raad is vastgesteld en op 8 augustus 2008 is goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, (hierna: het bestemmingsplan) de mogelijkheid van de omschakeling naar een mestverwerkingsbedrijf reeds opgenomen. Voor zover de Verordening 2011 wel op het plan van toepassing zou zijn, wijkt deze wat betreft vestigings- en omschakelmogelijkheden ten behoeve van mestverwerking voor derden op voormalige agrarische bouwblokken in landbouwontwikkelingsgebieden af van beleidsuitspraken in het geldende reconstructieplan en is deze in zoverre onverbindend.
    
    
    3.2.    Ingevolge artikel 1.1., onder 6, van de Verordening 2011 wordt onder agrarisch gebied verstaan een gebied waar ontwikkelingsmogelijkheden zijn voor agrarische bedrijven.
    
    
    Ingevolge artikel 1.1., onder 7, wordt onder agrarisch-technisch hulpbedrijf verstaan een bedrijf dat geheel of in overwegende mate is gericht op het verlenen van diensten waarbij gemechaniseerd loonwerk ten behoeve van land-, tuin-, bos-, of natuurbouw wordt verricht of waarbij gebruik wordt gemaakt van het telen van gewassen, het houden van dieren of het toepassen van andere land-, tuin-, bos- of natuurbouwkundige methoden, met uitzondering van mestbewerking.
    
    
    Ingevolge artikel 1.1., onder 8, wordt onder agrarisch verwant bedrijf verstaan een bedrijf dat geheel of in overwegende mate is gericht op het verlenen van diensten aan particulieren of niet-agrarische bedrijven waarbij gebruik wordt gemaakt van het telen van gewassen, het houden van dieren of het toepassen van andere land-, bos- of natuurbouwkundige methoden, met uitzondering van mestbewerking.
    
    
    Ingevolge artikel 1.1., onder 77, wordt onder VAB-vestiging verstaan een vestiging van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling waarbij gebruik wordt gemaakt van een bestaand bestemmingsvlak of bouwblok waarbinnen het geldend bestemmingsplan het bouwen van gebouwen en bijbehorende bouwwerken met een gezamenlijke oppervlakte van meer dan 100 m² toestaat.
    
    
    Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, onder a, wordt, tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in de verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, bij toepassing van de Verordening 2011 onder bestemmingsplan tevens begrepen een wijzigingsplan, als bedoeld in artikel 3.6, aanhef en onder a, van de Wro.
    
    
    Ingevolge artikel 11.6, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, voorzien in een VAB-vestiging of een uitbreiding van een niet-agrarische ruimtelijke ontwikkeling, anders dan bepaald in de artikelen 11.1 tot en met 11.5, mits wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde voorwaarden.
    
    
    Ingevolge artikel 11.7, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouwontwikkelingsgebied, voorzien in een VAB-vestiging of een uitbreiding van een agrarisch-technisch hulpbedrijf, een agrarisch verwant bedrijf of een bedrijf dat geheel of in overwegende mate is gericht op het opwekken van duurzame energie door middel van biomassavergisting, mits de beoogde ontwikkeling niet leidt tot een bestemmingsvlak met een omvang van meer dan 1,5 ha en mits de toelichting een verantwoording bevat waaruit blijkt dat:
    
    
    a. de inrichting van het bestemmingsvlak een gunstige verhouding tussen bruto en netto ruimtebeslag bevordert;
    
    
    b. er sprake is van een bebouwingspercentage en bouwhoogte welke passend zijn bij de aard van de omgeving en de beoogde ontwikkeling.
    
    
    Ingevolge artikel 14.4, vijfde lid, is de verordening niet van toepassing op een wijziging van een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro, welke is vastgesteld voor 1 juli 2011, behoudens ingeval een dergelijke wijziging betrekking heeft op zaken geregeld in hoofdstuk 9.
    
    
    Ingevolge artikel 3.6, aanhef en onder a, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
    
    
    3.2.1.    Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van de raad onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    
    
    3.2.2.    Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.
    
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen bij uitspraak van 26 oktober 2011 in zaak nr. 200909916/1/R1 brengt een redelijke uitleg van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro met zich dat regels uit een verordening, als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, die betrekking hebben op de inhoud van een bestemmingsplan, ook betrekking hebben op de inhoud van een wijzigingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro. De omstandigheid dat het in deze om toepassing van een wijzigingsbevoegdheid uit een op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening tot stand gekomen bestemmingsplan gaat, doet hier niet aan af.
    
    
    Op het tijdstip dat het college van burgemeester en wethouders omtrent de vaststelling van het wijzigingsplan besloot was de Verordening 2011 in werking getreden. Gelet op de datum van het bestreden besluit is de uitzondering in artikel 14.4, vijfde lid, van de Verordening 2011 niet van toepassing. Het college van burgemeester en wethouders diende gelet op het voorgaande dan ook de Verordening 2011 in acht te nemen.
    
    
    3.2.3.    Over het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat de Verordening 2011, voor zover daarin een zelfstandig mestverwerkingsbedrijf niet zou zijn toegestaan, niet verbindend is omdat wordt afgeweken van beleidsuitspraken in het reconstructieplan, overweegt de Afdeling als volgt. Aan algemeen verbindende voorschriften, zoals neergelegd in de Verordening 2011, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd zijn met een algemeen rechtsbeginsel. In de door het college van burgemeester en wethouders genoemde beleidsuitspraak staat dat in een landbouwontwikkelingsgebied ruimte is voor mestverwerkingsinstallaties onder de voorwaarden als bepaald in het Streekplan Noord-Brabant 2002 dan wel het ter zake nieuw vastgestelde beleid. Uit de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2007, in zaak nr. 200506286/1 volgt dat beleidsuitspraken in het reconstructieplan over het grondgebruik binnen het landbouwontwikkelingsgebied geen rechtstreekse planologische doorwerking hebben. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 22 augustus 2012, in zaak nr. 201200117/1/A1 kan van deze beleidsuitspraken worden afgeweken zonder dat daarvoor de in de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) neergelegde procedure moet worden gevolgd. Reeds hierom leidt de gestelde omstandigheid dat de Verordening 2011 afwijkt van de hierboven genoemde beleidsuitspraak, wat daarvan ook zij, niet tot het oordeel dat het college van burgemeester en wethouders de Verordening 2011 wegens strijd met de Rwc buiten toepassing had dienen te laten. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat provinciale staten in zoverre niet in redelijkheid tot vaststelling van de Verordening 2011 hebben kunnen komen.
    
    
    3.2.4.    Het plangebied ligt in een agrarisch gebied als bedoeld in artikel 1.1., onder 6, van de Verordening 2011 en in een landbouwontwikkelingsgebied. Het plan voorziet blijkens de aanduiding in een zelfstandig mestverwerkingsbedrijf. De technieken die daarbij zullen worden ingezet zijn blijkens paragraaf 1.2 van de plantoelichting mestscheiding, hygiënisatie, composteren en korrelen. Een zodanig bedrijf moet worden aangemerkt als een niet-agrarische ruimtelijke ontwikkeling, hetgeen ook blijkt uit de op het perceel rustende bedrijfsbestemming. Niet-agrarische ruimtelijke ontwikkelingen zijn ingevolge de artikelen 11.6 en 11.7 van de Verordening 2011 in een landbouwontwikkelingsgebied slechts toegestaan in de vorm van een zogeheten VAB-vestiging van een agrarisch-technisch hulpbedrijf, een agrarisch verwant bedrijf of een bedrijf dat geheel of in overwegende mate is gericht op het opwekken van duurzame energie door middel van biomassavergisting. Niet in geschil is dat laatstgenoemde bedrijfsvorm hier niet aan de orde is. De stelling van het college van burgemeester en wethouders ter zitting dat een mestverwerkingsbedrijf dient te worden aangemerkt als een agrarisch-technisch hulpbedrijf of agrarisch verwant bedrijf als bedoeld in artikel 11.7 van de Verordening 2011 kan niet worden gevolgd, omdat mestverwerking volgens de beschrijving in paragraaf 1.2 van de plantoelichting is gericht op het voortbrengen van eindproducten die buiten de landbouw worden afgezet, terwijl een agrarisch-technisch hulpbedrijf en een agrarisch verwant bedrijf blijkens de definities in artikel 1.1., onder 7 en 8 van de Verordening 2011 vormen van dienstverlening zijn. Anders dan door [belanghebbende] is gesteld, is een mestverwerkingsbedrijf een productiegericht bedrijf. Ook de stelling van [belanghebbende] dat mestverwerking, anders dan mestbewerking, in artikel 11.7 en de begripsbepaling van een agrarisch-technisch hulpbedrijf en een agrarisch verwant bedrijf in artikel 1.1, onder 7 en 1.1 onder 8 niet wordt onderscheiden en ook niet wordt uitgezonderd en derhalve is toegestaan, gaat hieraan voorbij. Het betoog van het college van burgemeester en wethouders ter zitting dat ingevolge artikel 11.7 van de Verordening 2011 ook VAB-vestigingen van andere bedrijven zijn toegestaan, gaat uit van een onjuiste lezing van dit artikel. Volgens de tekst zijn immers alleen de vestiging of uitbreiding van de in dat artikel genoemde bedrijfsvormen toegestaan. Gelet op het voorgaande is het plan vastgesteld in strijd met artikel 11.7 van de Verordening 2011.
    
    
    3.3.    In hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4], [appellanten sub 5], [appellanten sub 6] en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 11.7 van de Verordening 2011. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeft hetgeen voor het overige is aangevoerd geen bespreking.
    
    
    3.4.    In het door [belanghebbende] toegezonden document "Transitie veehouderij naar 2020 (van Doorn)" van 27 november 2012, waarin het college van gedeputeerde staten een denklijn vrijgeeft die onder meer inhoudt dat er meer mogelijkheden voor mestverwerking moeten worden geboden dan alleen op bedrijventerreinen, ziet de Afdeling geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze denklijn doet niets af aan de thans geldende Verordening ruimte 2012, waarin mestverwerking in een landbouwontwikkelingsgebied evenmin is toegestaan. Voorts is onduidelijk of en wanneer deze verordening in de toekomst op een zodanige wijze zal worden aangepast overeenkomstig de denklijn van het college van gedeputeerde staten dat ruimtelijke ontwikkelingen als waarin het onderhavige plan voorziet daarin worden toegelaten.
    
    
    4.    Het college van burgemeester en wethouders dient ten aanzien van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellanten sub 4], [appellanten sub 5] en [appellanten sub 6] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van het beroep van het college van gedeputeerde staten is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    
    Beslissing
    
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deurne van 15 november 2011 tot vaststelling van het wijzigingsplan "[locatie]";
    
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deurne tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten als volgt:
    
    
    a. aan [appellant sub 1] een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    
    b. aan [appellant sub 2] een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    
    c. aan [appellanten sub 3] een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    
    d. aan [appellanten sub 4] een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    
    e. aan [appellanten sub 5] een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    
    f. aan [appellanten sub 6] een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    
    IV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Deurne aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt als volgt:
    
    
    a. aan [appellant sub 1] een bedrag van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro);
    
    
    b. aan [appellant sub 2] een bedrag van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro);
    
    
    c. aan voor [appellanten sub 3] een bedrag van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    
    d. aan [appellanten sub 4] een bedrag van 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro);
    
    
    e. aan [appellanten sub 5] een bedrag van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro);
    
    
    f. aan [appellanten sub 6] een bedrag van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro);
    
    
    g. aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een bedrag van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro).
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van staat.
    
    
    
      w.g. Van Sloten    w.g. Boermans
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2013
    
    
    429-653.