ECLI:NL:HR:2024:1550, Hoge Raad, 25-10-2024, 23/02253
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2024-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Caribische zaak. Overheidsaansprakelijkheid. Goederenrecht. Erfpacht. Schadevergoeding. Geschil over beëindiging en afwikkeling van erfpacht. Klachten over onjuiste toepassing van zogenoemde 'pokopoko-beginsel’ en vertrouwensbeginsel.

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
    
    
    
      CIVIELE KAMER
    
    
    
    
    
      
        Nummer	23/02253
      
        Datum	25 oktober 2024
    
    
    
    
      ARREST
    
    
    
    
      In de zaak van
    
    
    
      ST. MAARTEN SHIPYARD N.V.,
      gevestigd in Sint Maarten,
      EISERES tot cassatie,
      hierna: Shipyard,
      advocaat: J.P. Heering,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      HET LAND SINT MAARTEN,
      zetelende te Philipsburg, Sint Maarten,
      VERWEERDER in cassatie,
      hierna: het Land,
      advocaat: J.W.H. van Wijk.
    
    
  
  
    
      1Procesverloop
    
      Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar: 
      a. Het vonnis in de zaak SXM202000598 van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten van 14 september 2021;
      b. het vonnis in de zaak SXM202000598 - SXM2021H00137 van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba van 10 maart 2023.
      Shipyard heeft tegen het vonnis van het hof beroep in cassatie ingesteld.
      Het Land heeft verzocht het beroep te verwerpen. 
      De zaak is voor het Land toegelicht door zijn advocaat.
      De conclusie van de Advocaat-Generaal E.B. Rank-Berenschot strekt tot verwerping van het cassatieberoep. 
      De advocaat van Shipyard heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd. 
    
    
  
  
    
      2Uitgangspunten en feiten
    
      2.1
      
        In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.1-2.3. Voor zover in cassatie nog van belang komen deze op het volgende neer.
        (i) In afzonderlijke notariële akten die in de tweede helft van 2006 zijn verleden, heeft de rechtsvoorganger van het Land aan Shipyard, Shanny’s Real Estate N.V. (hierna: Shanny) en (wijlen) [betrokkene 1] (hierna: [betrokkene 1], ook zijn gezamenlijke erven worden zo aangeduid) verschillende percelen land en een perceel water in erfpacht uitgegeven, met een duur van twaalf jaar en tegen een prijs van tussen de NAf 6,-- en NAf 8,-- per vierkante meter. De totale canon bedroeg ruim NAf 150.000 per jaar.        De akten bevatten onder meer de volgende of gelijksoortige bepalingen.
      
      
      
        Condition d bepaalt over het doel van het verpachte terrein dat het:
        “(…) may only be used to have and maintain a mobile syncrolift for the maintenance of (mega) yachts”.
        en bepaalt voorts:
        “The leaseholder is under the obligation to have all that which is necessary for the execution of the above mentioned purpose cleared out at the end of the period for which this right of long lease has been issued.”
        Condition e bevat een bouwverbod en voegt daaraan toe:
        “It is only allowed to place mobile facilities on these parcels of land, which are of service to the purpose and use described sub paragraph d above, and which facilities must be approved by the Executive Council prior to placement.”
        Condition i bepaalt dat van toepassing is de:  
        “Eilandsverordening op de uitgifte in erfpacht van gronden toebehorende aan het Eilandgebied de Bovenwindse Eilanden”.
      
      
      
      
        Condition m luidt als volgt:
        “[T]he parcels of land and water issued in long lease can, without intervention of the Judge, be reclaimed by the Executive Council for the expansion of the airport without any compensation for damages.”
        (ii) Shipyard gebruikt de percelen van Shanny en [betrokkene 1] voor haar bedrijfsexploitatie, te weten het bieden van een droogdok aan boten voor reparatie of stalling.
        (iii) Op 21 augustus 2007 heeft het Land aan Shipyard een bouwvergunning afgegeven voor het oprichten van een betonnen gebouw (“a shipyard building”). 
        (iv) Vanaf 2014 hebben partijen overleg gevoerd over een door Shipyard, Shanny en [betrokkene 1] gewenste verlenging van de erfpachtperiode.
        (v) Bij brief van 21 maart 2019 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Milieu & Infrastructuur (hierna: de minister) bericht dat het Land de erfpachtrechten per 21 september 2018 als van rechtswege beëindigd beschouwt. Aan Shipyard is een termijn van twee maanden gegeven om de percelen te ontruimen. Daarnaast bevat de brief de mededeling dat:
      
      
      
        “[T]he Country Sint Maarten as owner of the parcels urgently requires the usage of these parcels for the ship salvaging project. This project is both in the interest of Country Sint Maarten as well as its people and cannot suffer any delays”.
        (vi) De Staten van Sint Maarten hebben op 13 augustus 2019 de volgende motie aangenomen:
      
      
      
        “That Shipyard N.V. to which [bestuurder 2] claimed in his letter of March 26th 2019 he is a shareholder and director owes the government over a million guilders and he needs to go pay.
        That the former Minister of Finance has attempted to make use of his former position as Minister and current relationship to the current government to, by means of his letter dated March 26th, to strong-arm the Minister of VROMI to pull back his decision to cancel the lease of the Shipyard N.V. which is in violation of article 2:185 of the penal code regarding false impersonation.”
        (vii) Bij brief van 8 november 2019 heeft de minister aan Shipyard onder andere het volgende medegedeeld: 
      
      
      
        “It is my decision to no longer entertain any discussions to extend the right of long lease to [Shipyard], (…) [Shanny] and [[betrokkene 1]]. The Government will retake ownership of the parcels for the benefit of the Ship Salvaging Project and will proceed with the collection of the long lease fees. In light of the fact that the rights of long lease of the parcels expired on September 21, 2018, as well as the fact that you were informed on January 4, 2019 and March 21, 2019 that the rights of long lease were considered to be expired as per article 5:98 Civil Code, you are currently occupying the parcels without right or legal title. As mentioned, the parcels should have been made available to the Minister three months after expiry of the rights of long lease.
        (…)
        Furthermore, you are considered to be in default regarding the payments of the annual long lease fees. In total an amount of NAf. 1.380.409,57 is currently outstanding. (...) You are requested – and in so far as necessary summoned – to pay the amount of NAf 1.380.409,57 ultimately within two weeks after today.”
        (viii) In een brief van 23 april 2020 aan (de advocaat van) Shipyard heeft de minister meegedeeld het erfpachtrecht voor zover nodig vervallen te verklaren.
      
      
      
        “Additionally, as per article 15 under a, the Minister can declare the right of long lease to have lapsed (in Dutch: 'vervallen verklaard') in case long lease fees are not paid within three months. It is abundantly clear that your clients have not paid any long lease fees for an extended period of time, far beyond the three months mentioned in this article, and as such the right of long lease of your clients is hereby declared to have lapsed, in so far as necessary.”
      
      
    
    
      2.2
      In cassatie moet ervan worden uitgegaan dat het erfpachtrecht van Shipyard is vervallen op de voet van art. 15, aanhef en onder a, Verordening op de uitgifte van eigendommen (hierna: Lv) en gaat het alleen nog om de vraag of Shipyard recht heeft op een vergoeding voor door haar gedane investeringen, waaronder de bouw van opstallen. Shipyard vordert onder meer het Land te veroordelen tot openbare verkoop van het beëindigde erfpachtrecht, met uitkering van de opbrengst aan Shipyard. Deze vordering is gebaseerd op art. 16 Lv, dat ziet op de situatie dat een erfpachtrecht vervallen is verklaard, en onder meer bepaalt:
      
      
        “1. Indien het erfpachtsterrein is bebouwd, is de minister verplicht binnen zes maanden na de vervallenverklaring van het erfpachtrecht een openbare verkoop volgens plaatselijke gewoonte en onder de gebruikelijke veilingvoorwaarden te doen houden van het erfpachtrecht op de grond met de opstallen en dit recht aan de verkrijger te verlenen voor het nog niet verstreken gedeelte van de termijn van het beëindigde erfpachtrecht en overigens onder de voor dat recht gegolden hebbende bepalingen en voorwaarden.2. De opbrengst van de verkoop wordt aan de erfpachter, wiens erfpachtrecht beëindigd is, uitgekeerd na aftrek van hetgeen aan het Land met betrekking tot dat recht nog verschuldigd is en van de ten laste van het Land komende kosten van de verkoop.”
      
      
    
    
      2.3
      
        Het gerecht heeft deze vordering afgewezen. In dat verband heeft het onder meer het volgende overwogen:
        
          “4.17. Uit de besluiten tot uitgifte in erfpacht en de erfpachtaktes volgt dat er alleen mobiele installaties op de percelen mogen worden geplaatst. Niettegenstaande dit contractuele verbod hebben Shipyard, Shanny en [betrokkene 1] gebouwen neergezet op de percelen en zij beroepen zich op de toestemming van het Land hiervoor omdat die blijkt uit de afgegeven bouwvergunning.          Dat argument volgt het Gerecht niet onder verwijzing naar het zogenaamde poko poko-beginsel. Dit beginsel brengt onder andere met zich mee dat in een kleinschalige eilandsgemeenschap als Sint Maarten, waarin persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen en een expliciete toestemming of weigering niet gemakkelijk wordt gegeven, de regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht moeten worden genomen. Het Gerecht volgt met dit uitgangspunt bestendige jurisprudentie van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie in hoger beroep. [voetnoot hof: Zie GHvJ 30 januari 2001, NJ 2001/579.] Dat betekent in deze zaak dat het afgeven van een bouwvergunning voor een gebouw door de Minister van VROMI niet gelijk gesteld kan worden aan toestemming door diezelfde Minister om op de in erfpacht uitgegeven percelen een gebouw neer te zetten. [voetnoot hof: Daaraan doet, anders dan Shipyard, Shanny en [betrokkene 1] menen, de omvang van de betaalde leges niet af.] Temeer nu de voor Shipyard, Shanny en [betrokkene 1] correcte weg zou zijn geweest om eerst op grond van de erfpachtakte daarvoor toestemming te vragen en pas daarna de bouwvergunning aan te vragen. [voetnoot hof: Uitleg waarom die weg niet is bewandeld wordt niet gegeven door Shipyard, Shanny en [betrokkene 1].] Daarbij neemt het Gerecht in aanmerking, in het licht van voormelde jurisprudentie, dat het openbaar bestuur op Sint Maarten in de regel minder goed is bemenst en toegerust voor alle taken dan in Europees Nederland. Om die reden acht het Gerecht het strikt volgen van procedures dan ook van groot gewicht om de belangen van het Land, en daarmee de bevolking van Sint Maarten, zo goed mogelijk te waarborgen.”
      
      
    
    
      2.4
      Het hof heeft de afwijzing van deze vordering bevestigd. Het heeft daartoe als volgt overwogen.
      
      
        “2.24. Het Hof stemt in met het oordeel van het Gerecht (rov. 4.17) dat met het afgeven van een bouwvergunning voor gebouwen op het terrein in dit geval niet toestemming is gegeven om de erfpachtvoorwaarden (waarin staat dat er alleen mobiele installaties mogen worden geplaatst) niet na te leven. Het Gerecht heeft terecht overwogen dat het (strikt) volgen van de geëigende procedures in Sint Maarten van groot gewicht is (om de belangen van het Land, en daarmee de bevolking van Sint Maarten, zo goed mogelijk te waarborgen).
      
      
    
    
      2.25.
      Dat het ‘van verhoogd belang is in een kleinschalige samenleving, waarin persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen en een expliciete weigering niet gemakkelijk wordt gegeven, dat regels inzake (…) formele besluitvorming strikt in acht worden genomen’ is ook aangenomen in het door Shipyard aangehaalde arrest van de Hoge Raad (HR 23 december 2011, ECLI:NL:HR:2011:BT7487, rov. 3.4.3, ([Erven R.]/Sint Eustatius), zij het dat dit en de andere door de Hoge Raad genoemde feiten en omstandigheden niet altijd doorslaggevend zijn (zoals ook blijkt uit HR 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BT8413, rov. 3.6.5, De Goede Hoop/Curaçao).
      
    
    
      2.26.
      Het Gerecht (rov. 4.18-4.20) heeft terecht aangenomen dat, nu de erfpachtvoorwaarden ter zake niet zijn nageleefd, geen sprake is van bebouwing en opstallen als bedoeld in artikel 16 e.v. van de Verordening op de uitgifte van eigendommen, die een lex specialis is ten opzichte van titel 7 van Boek 5 BW (vgl. artikel 5:87 lid 2 slot BW). (...)”
      
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      
        Onderdeel 1.1 van het middel klaagt dat het oordeel van het hof in rov. 2.24-2.25 onjuist is omdat het blijk geeft van een verkeerde toepassing van het zogenoemde pokopoko-beginsel. Daarmee doelt het onderdeel op het beginsel dat het van verhoogd belang is in een kleinschalige samenleving, waarin persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen en een expliciete weigering niet gemakkelijk wordt gegeven, dat regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen. Het onderdeel betoogt (onder verwijzing naar twee uitspraken van de Hoge Raad) dat het hof heeft miskend dat dit beginsel moet worden afgewogen tegen andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het vertrouwensbeginsel.
        		In elk geval heeft het hof, aldus onderdeel 1.3, zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd.          Het onderdeel klaagt onder meer dat het hof niet ingaat op het betoog van Shipyard dat de bouwvergunning destijds is verleend door het daartoe bevoegde gezag, waarmee vaststaat dat het Shipyard publiekrechtelijk was toegestaan de bouwwerkzaamheden te verrichten, en dat Shipyard op grond van de bouwvergunning erop mocht vertrouwen dat het Land akkoord was met de aanleg van de scheepswerf.
      
      
    
    
      3.2
      Niet in geschil is dat onder bebouwing en opstallen in de zin van art. 16 lid 1 Lv slechts toegestane bebouwing en opstallen vallen. Alleen in dat geval kan de erfpachter een beroep doen op art. 16 Lv.
      
    
    
      3.3
      Het Land stelt zich op het standpunt dat art. 16 Lv niet van toepassing is omdat Shipyard in strijd met de erfpachtvoorwaarden opstallen heeft gebouwd. Shipyard beroept zich erop dat zij erop mocht vertrouwen dat de privaatrechtelijke toestemming om af te wijken van de erfpachtvoorwaarden besloten ligt in de bouwvergunning die het Land heeft afgegeven voor die bebouwing (en dat dus sprake was van toegestane bebouwing en opstallen).
      
    
    
      3.4
      In de uitspraken van de Hoge Raad waarop onderdeel 1.1 een beroep doet, ging het om overheidsaansprakelijkheid uit onrechtmatige daad wegens handelen in strijd met het vertrouwensbeginsel, te weten het beschamen van vertrouwen dat is gewekt door handelen dat op zich in strijd is met regels over bevoegdheid en formele besluitvorming. Daarvan is in dit geval geen sprake. In deze zaak heeft het bevoegde orgaan een bouwvergunning verleend en stelt de vergunninghouder zich op het standpunt dat bij hem daardoor het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat de overheid als eigenaar toestemming heeft gegeven om de geldende erfpachtvoorwaarden niet na te leven. In zoverre wijkt het geval dat hier aan de orde is, af van de gevallen die ten grondslag lagen aan de uitspraken waarop onderdeel 1.1 een beroep doet.
      
    
    
      3.5
      De onderdelen nemen tot uitgangspunt dat ook bij de beantwoording van de vraag of, in een geval als het onderhavige, de overheid bij een betrokkene gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt, niet zonder meer doorslaggevend is het beginsel dat het van verhoogd belang is in een kleinschalige samenleving, waarin persoonlijke verhoudingen een grote rol spelen en een expliciete weigering niet gemakkelijk wordt gegeven, dat regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming strikt in acht worden genomen. Dat uitgangspunt is juist. Bij de beoordeling of het vertrouwen gerechtvaardigd is, zijn alle omstandigheden van het geval van belang. Het hof heeft dit niet miskend. Het hof overweegt in rov. 2.25 immers dat het hiervoor bedoelde beginsel (“dit”) en de andere door de Hoge Raad genoemde feiten en omstandigheden niet altijd doorslaggevend zijn, zoals ook blijkt, zo merkt het hof op, uit        HR 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BT8413, rov. 3.6.5.
      
    
    
      3.6
      In rov. 2.24 heeft het hof overwogen dat het instemt met het oordeel van het gerecht in        rov. 4.17 dat met het afgeven van een bouwvergunning voor gebouwen op het terrein, in dit geval geen toestemming is gegeven om de erfpachtvoorwaarden niet na te leven. Hierin ligt besloten dat het hof van oordeel is dat Shipyard onvoldoende heeft gesteld ter onderbouwing van haar stelling dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat haar ook privaatrechtelijke toestemming was gegeven om te bouwen op de erfpachtgrond. Uit de verwijzing door het hof naar rov. 4.17 van het vonnis van het gerecht, waarin is overwogen dat “het afgeven van een bouwvergunning voor een gebouw door de Minister van VROMI niet gelijk gesteld kan worden aan toestemming door diezelfde Minister om op de in erfpacht uitgegeven percelen een gebouw neer te zetten”, blijkt dat het hof de hiervoor in 3.1 vermelde stelling dat de bouwvergunning destijds is verleend door het daartoe bevoegde gezag, heeft onderkend. Daarmee staat vast dat het Shipyard publiekrechtelijk was toegestaan de bouwwerkzaamheden te verrichten. Vervolgens verwerpt het hof de hiervoor in 3.1 vermelde stelling dat Shipyard op grond daarvan erop mocht vertrouwen dat het Land (ook privaatrechtelijk) akkoord was met de aanleg van de scheepswerf. Dit oordeel is niet onbegrijpelijk. Uit de in het middel genoemde vindplaatsen in de gedingstukken (zie hiervoor de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 6.36-6.42) blijkt niet op grond waarvan de enkele vergunningverlening volgens Shipyard het bedoelde gerechtvaardigde vertrouwen kon wekken, afgezien van het feit dat de vergunning afkomstig was van hetzelfde overheidsorgaan dat volgens haar ook bevoegd is om privaatrechtelijke toestemming te geven. Voor zover deze stelling ervan uitgaat dat een publiekrechtelijke bouwvergunning zonder meer privaatrechtelijke toestemming tot de vergunde bebouwing meebrengt, berust zij op een onjuiste rechtsopvatting.
      
    
    
      3.7
      Uit het voorgaande volgt dat het oordeel van het hof niet getuigt van een onjuiste rechtsopvatting en niet onbegrijpelijk is. De hiervoor in 3.1 weergegeven klachten falen daarom. 
      
    
    
      3.8
      Ook de overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      - verwerpt het beroep;
      - veroordeelt Shipyard in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Land begroot op € 857,-- aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
    
    
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vicepresident M.J. Kroeze als voorzitter en de raadsheren H.M. Wattendorff, S.J. Schaafsma, F.R. Salomons en G.C. Makkink, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A.E.B. ter Heide op 25 oktober 2024.
    
    
    
  
  
     	Landsverordening op de uitgifte in erfpacht van gronden toebehorende aan Sint Maarten, AB 2014, GT nr. 17.
  
  
     	Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten 14 september 2021, ECLI:NL:OGEAM:2021:93.
  
  
     	Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba 10 maart 2023, ECLI:NL:OGHACMB:2023:30.
  
  
     	HR 23 december 2011, ECLI:NL:HR:2011:BT7487 (Erven R/Sint Eustatius) en HR 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BT8413 (De Goede Hoop/Curaçao).
  
  
     	Zie bijvoorbeeld HR 9 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0736, rov. 3.4.1.