ECLI:NL:RVS:2015:243, Raad van State, 04-02-2015, 201404265/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2012 heeft het college [appellant sub 2A] onder oplegging van een dwangsom gelast de dierenkliniek op het perceel [locatie] te Mijnsheerenland (hierna: het perceel) te sluiten en gesloten te houden.

201404265/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Binnenmaas,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 april 2014 in zaak nr. 13/4064 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] (hierna: de dierenkliniek), haar vennoten [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2012 heeft het college [appellant sub 2A] onder oplegging van een dwangsom gelast de dierenkliniek op het perceel [locatie] te Mijnsheerenland (hierna: het perceel) te sluiten en gesloten te houden.
    
    Bij besluit van 22 mei 2013 heeft het college het door de dierenkliniek, [appellanten sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 december 2012 ingetrokken.
    
    Bij uitspraak van 10 april 2014 heeft de rechtbank het door de dierenkliniek daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 mei 2013 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 9 december 2012 alsnog gegrond verklaard, dat besluit herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellanten sub 2] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellanten sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.E.M. Vaassen en T. van Kralingen, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellanten sub 2] zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Mijnsheerenland/Westmaas" (hierna: het bestemmingsplan) rusten op het perceel de bestemmingen "Tuin" en "Wonen".
    
    Ingevolge artikel 18.1.1, aanhef en onder e, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor aan huis verbonden beroepen en aan huis verbonden bedrijven in de categorie 1 van de bij dit bestemmingsplan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten.
    
    Ingevolge artikel 18.1.2 wordt onder de uitoefening van aan huis verbonden beroepen/bedrijven in samenhang met het wonen verstaan het gebruik van gedeelten van woningen ten behoeve van aan huis verbonden beroepen/bedrijven, voor zover:
    
    a. het vloeroppervlak in gebruik voor aan huis verbonden beroepen niet groter is dan 30% van het vloeroppervlak van hoofgebouwen en aan- en uitbouwen, tot een maximum oppervlak van 50 m²;
    
    b. ten behoeve van aan huis verbonden beroepen wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid;
    
    c. het gebruik geen nadelige invloed heeft op de normale afwikkeling van het verkeer en niet gepaard gaat met horeca en detailhandel, uitgezonderd beperkte verkoop die ondergeschikt is aan het uitoefenen van het aan huis verbonden beroep of bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt onder aan huis verbonden bedrijf verstaan: het beroepsmatig verlenen van diensten, waarvan de omvang in een woning met bijbehorende gebouwen past en waarbij de woonfunctie blijft behouden en dat niet krachtens een milieuwet vergunning- of meldingsplichtig is.
    
    Ingevolge de bij het bestemmingsplan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten vallen artsenpraktijken, klinieken en dagverblijven onder categorie 1.
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    3. Ingevolge artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien hoger beroep is ingesteld, degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen.
    
    4. [appellanten sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend kon optreden. Daartoe voeren zij aan dat het ingevolge het bestemmingsplan niet is vereist dat degene die het beroep of bedrijf uitoefent in de woning op het perceel woonachtig moet zijn. Indien deze eis wel uit het bestemmingsplan voortvloeit, is een inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie niet bepalend voor de vraag of daarvan sprake is, aldus [appellanten sub 2]. Voorts betogen zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 9 december 2012 prematuur is, nu op die datum nog geen sprake was van de exploitatie van een dierenkliniek op het perceel.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, nu de op het perceel rustende bestemming "Wonen" in aan huis verbonden bedrijven voorziet, het perceel uitsluitend gerelateerd aan de woonfunctie kan worden gebruikt voor een bedrijf. Voor dit oordeel kan steun worden gevonden in de definitie van aan huis verbonden bedrijf, als bedoeld in artikel 1 van de planregels, waarin is bepaald dat de omvang van het bedrijf in de woning moet passen en de woonfunctie behouden moet blijven. Hier sluit ook de plantoelichting bij aan, waarin onder meer is vermeld dat een woning in de eerste plaats een woning is en geen ruimte voor het beroep. Het is daarom van belang dat het kleinschalig is en blijft. Dit houdt in dat de bewoner van de woning de beroepsuitoefenaar is.
    
    4.2. Niet in geschil is dat de dierenkliniek sinds 10 december 2012 in de woning op het perceel is gevestigd en dat op diezelfde datum is gestart met de exploitatie daarvan. Voorts is niet in geschil dat de woning op 10 december 2012 niet werd bewoond door een in de dierenkliniek werkzame dierenarts en dat op die datum ook geen van de in de dierenkliniek werkzame dierenartsen in de gemeentelijke basisadministratie was ingeschreven op het adres [locatie]. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het gebruik van een deel van de woning op het perceel als dierenkliniek door dierenartsen die daar geen van allen woonachtig zijn, geen relatie met de woonbestemming en is daarmee niet in overeenstemming.
    
    Het college heeft ter zitting toegelicht dat met het besluit van 9 december 2012 een preventieve last onder dwangsom is opgelegd. Ingevolge artikel 5:7 van de Awb kan een herstelsanctie worden opgelegd, zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat er ten tijde van het besluit van 9 december 2012 voldoende aanknopingspunten waren dat op het perceel een dierenkliniek zou worden gevestigd zonder dat de woning op het perceel zou worden bewoond door een in de dierenkliniek werkzame dierenarts, zodat het gevaar van overtreding van het bestemmingsplan klaarblijkelijk dreigde. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Hoger beroep college
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. Het college betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ten tijde van het besluit van 9 december 2012 sprake was van concreet zicht op legalisering, omdat de bewoning van de woning op het perceel door een in de dierenkliniek werkzame dierenarts slechts een kwestie van tijd was. Ter zitting is gebleken dat [appellant sub 2A] het college eerst na het besluit van 9 december 2012 heeft laten weten dat de in de dierenkliniek werkzame Belgische dierenarts, [naam], zich zou gaan inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie op het adres [locatie]. Niet in geschil is dat deze inschrijving op 1 maart 2013 heeft plaatsgevonden. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat ten tijde van het besluit van 9 december 2012 voldoende aannemelijk was dat de woning op het perceel zou worden bewoond door een in de dierenkliniek werkzame dierenarts, zodat van concreet zicht op legalisering geen sprake was. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat ook om die reden van handhaving had moeten worden afgezien. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat sprake was van een overtreding van geringe ernst. Voorts heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte overwogen dat het [appellanten sub 2], gezien hun grote belangen, een termijn had moeten gunnen om alsnog de strijdigheid met het bestemmingsplan op te heffen.
    
    7.1. Voor het oordeel dat sprake was van een overtreding van geringe ernst, bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond. Met de vestiging op 10 december 2012 van de dierenkliniek op het perceel, terwijl er in de woning geen in de dierenkliniek werkzame persoon woonachtig was, was geen sprake van een aan huis verbonden bedrijf en werd er gehandeld in strijd met de op het perceel rustende bestemming "Wonen". Voorts was het, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ten tijde van het besluit van 9 december 2012 niet duidelijk dat het slechts om een tijdelijke illegale situatie ging. Immers, eerst na dit besluit heeft [appellant sub 2A] het college laten weten dat de in de dierenkliniek werkzame Belgische dierenarts zich zou gaan inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie op het adres [locatie].
    
    Het college heeft het algemeen belang dat is gediend met handhaving en het belang bij het voorkomen van precedentwerking in redelijkheid mogen laten prevaleren boven de belangen van [appellanten sub 2] bij het afzien daarvan. De belangen van [appellanten sub 2] zijn van financiële en economische aard. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aan deze belangen geen doorslaggevend gewicht behoefde toe te kennen, te minder nu het college [appellant sub 2A] voor de oplegging van de last onder dwangsom heeft gewaarschuwd dat het voorgenomen gebruik van het perceel niet is toegestaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 mei 2013 alsnog ongegrond verklaren.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Binnenmaas gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 april 2014 in zaak nr. 13/4064;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Graaff-Haasnoot
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2015
    
    531.