ECLI:NL:RVS:2020:797, Raad van State, 18-03-2020, 201903004/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede besloten tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 40.000,-. [appellant] exploiteert een pluimveebedrijf in Ederveen. Op 18 september en 31 oktober 2017 heeft een toezichthouder van de omgevingsdienst De Vallei vastgesteld dat er op het perceel 10.340 liter en 7.500 liter aan gevaarlijke stoffen werd opgeslagen. In november 2017 heeft het college [appellant], die de opslag van gevaarlijke stoffen inmiddels had beëindigd, onder oplegging van een dwangsom gelast om de opslag van gevaarlijke stoffen op het perceel beëindigd te houden. Tegen dit besluit heeft [appellant] geen bezwaar gemaakt. Op 9 april 2018 heeft een toezichthouder geconstateerd dat op het perceel 700 liter aan gevaarlijke stoffen werd opgeslagen. Volgens het college is hiermee niet aan de last voldaan.

201903004/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Ederveen, gemeente Ede,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 maart 2019 in zaak nr. 18/5286 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ede.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 april 2018 heeft het college besloten tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom van € 40.000,-.
    Bij besluit, verzonden op 16 augustus 2018, heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2020, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door K. van Aken en G.J. Oostenenk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] exploiteert een pluimveebedrijf op het perceel aan de [locatie] in Ederveen. Op 18 september en 31 oktober 2017 heeft een toezichthouder van de omgevingsdienst De Vallei (hierna: de toezichthouder) vastgesteld dat er op het perceel 10.340 liter en 7.500 liter aan gevaarlijke stoffen werd opgeslagen. Bij besluit van 30 november 2017 heeft het college [appellant], die de opslag van gevaarlijke stoffen inmiddels had beëindigd, onder oplegging van een dwangsom gelast om de opslag van gevaarlijke stoffen op het perceel beëindigd te houden wegens strijd daarvan met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Tegen dit besluit heeft [appellant] geen bezwaar gemaakt. Op 9 april 2018 heeft een toezichthouder geconstateerd dat op het perceel 700 liter aan gevaarlijke stoffen werd opgeslagen. Volgens het college is hiermee niet aan de last voldaan en daarom heeft het college bij besluit van 13 april 2018 besloten over te gaan tot het invorderen van de door [appellant] verbeurde dwangsom. De rechtbank heeft het besluit, verzonden op 16 november 2018, in stand gelaten.
        [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank.
    Beoordeling hoger beroep
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan. Daartoe stelt hij dat op 9 april 2018 wel aan de last werd voldaan, omdat er op het perceel geen 700 liter aan gevaarlijke stoffen werd opgeslagen, maar minder dan 300 liter die was bedoeld voor eigen gebruik. Volgens [appellant] heeft het college altijd toegestaan dat er maximaal 350 liter aan gevaarlijke stoffen op het perceel werd opgeslagen en daarvoor heeft hij ook een melding, als bedoeld in het Activiteitenbesluit, gedaan. Hij stelt dat het besluit van 13 april 2018 niet is gebaseerd op een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden. Uit het controlerapport dat het college aan het besluit van 13 april 2018 ten grondslag heeft gelegd volgt volgens hem niet dat er 700 liter aan gevaarlijke stoffen werd opgeslagen, maar dat er op het perceel vaten zijn aangetroffen. Hij stelt dat een groot deel van deze vaten was gevuld met spoelwater en een deel leeg was. De omstandigheid dat hij zelf bij deze controle aanwezig was en hij op dat moment de vaststelling van de toezichthouder niet heeft weersproken, kan volgens hem niet betekenen dat de bevindingen van de toezichthouder daarom deugdelijk zijn. Hij stelt voorts dat aan de last is voldaan, omdat het besluit van 30 november 2017 ziet op de opslag van een veel grotere hoeveelheid aan gevaarlijke stoffen en de opslag van deze grote hoeveelheid wel is beëindigd.
    2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Het niet volledig voldoen aan deze vereisten betekent niet in alle gevallen dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling als hier bedoeld ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden.
    2.2.    Bij besluit van 30 november 2017 heeft het college [appellant] gelast om de opslag van gevaarlijke stoffen op het perceel beëindigd te houden door geen gevaarlijke stoffen op het perceel aanwezig te hebben.
    Het college heeft het besluit van 13 april 2018 gebaseerd op de bevindingen op 9 april 2018, zoals deze volgen uit het door de toezichthouder opgestelde controlerapport. In het controlerapport, dat door een toezichthouder is ondertekend en voorzien van foto’s, is geconcludeerd dat totaal 700 liter aan gevaarlijke stoffen is opgeslagen waarvan een groot deel heftig met elkaar kan reageren. In het rapport is vermeld dat de vaten die zijn aangetroffen duidelijk zijn geëtiketteerd en verpakt zoals gebruikelijk is voor de betreffende stoffen die op de etiketten waren vermeld. Het rapport bevat een opsomming van de stoffen met de ADR-klasse en de hoeveelheid aangetroffen liters. In het rapport staat vermeld dat lege en halfvolle vaten niet zijn meegeteld en dat de vaten met de hand zijn opgetild. Volgens het rapport waren ook [appellant] en iemand van de politie aanwezig bij deze telling. In het door de toezichthouder, op verzoek van de commissie voor de bezwaarschriften, opgestelde verklaring van 31 juli 2018 is toegelicht dat bij de controle op 9 april 2018 alleen onaangebroken vaten zijn meegeteld en ervan uit is gegaan dat de inhoud van de vaten overeenkomt met wat er op de daarop aanwezige etiketten was vermeld. Volgens de toezichthouder worden de vaten uit veiligheidsoogpunt niet opengemaakt om de inhoud te controleren en is dat op geen enkel punt in de procedure gebeurd.
    2.3.    Het ligt op de weg van het college om aannemelijk te maken dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met de aan hem opgelegde last en de daartoe vereiste feiten vast te stellen. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college met het controlerapport van 9 april 2018 aannemelijk heeft gemaakt dat niet aan de last werd voldaan. Van de toezichthouder kan, gelet op de veiligheidsaspecten, niet worden verwacht dat hij de inhoud van de vaten, die naar verwachting gevaarlijke stoffen bevatten, ter plekke op de inhoud controleert. De toezichthouder mocht, gelet op de duidelijke etikettering en de verpakkingswijze van de vaten, ervan uitgaan dat de vaten de stoffen bevatten die op het etiket stonden vermeld. De toezichthouder heeft er ter zitting op gewezen dat de cans, anders dan de daarop aanwezige etiketten, niet waren gemarkeerd om aan te duiden dat de inhoud niet overeenkwam met het etiket. Volgens de toezichthouder is dit wel vereist om identificatie van de inhoud mogelijk te maken. [appellant] heeft ter zitting erkend dat de cans niet waren gemarkeerd. Hierbij komt dat [appellant] bij de controle aanwezig was en ook op dat moment de vaststelling van de toezichthouder niet heeft weerlegd en ook niet nader heeft verklaard waarom deze vaststelling niet klopte. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vaststelling van de toezichthouder ondeugdelijk is.
        Nu is vastgesteld dat het college op een deugdelijke en controleerbare wijze heeft kunnen vaststellen dat er op het perceel 700 liter aan gevaarlijke stoffen werd opgeslagen betekent dat, ongeacht of [appellant] 350 liter daarvan ten behoeve van zijn eigen bedrijf mocht opslaan, er niet aan de last is voldaan. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan.
        Het betoog faalt.
    3.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat invordering van de verbeurde dwangsom niet onevenredig is. Volgens hem zijn er bijzondere omstandigheden die het college aanleiding hadden moeten geven om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. Hij stelt daartoe hij erop mocht vertrouwen dat ook bij de opslag van maximaal 350 liter aan gevaarlijke stoffen aan de last was voldaan, omdat de toezichthouder bij eerdere controles heeft aangegeven dat de opslag van 350 liter akkoord is bevonden. Hij stelt verder dat de hoogte van de dwangsom niet langer in verhouding staat tot de op 9 april 2018 aangetroffen hoeveelheid gevaarlijke stoffen, omdat de hoogte van de dwangsom in het besluit van 30 november 2017 is gebaseerd op het aantreffen van 10.340 en 7.500 liter aan gevaarlijke stoffen, terwijl het besluit van 13 april 2018 is gebaseerd op het aantreffen van 700 liter.
    Onder verwijzing naar de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal mr. Wattel bij de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152 stelt hij dat deze omstandigheden moeten worden meegewogen.
    3.1.    Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    3.2.    Op 9 april 2018 was op het perceel 700 liter aan gevaarlijke stoffen opgeslagen. Dat [appellant] ervan uitging dat er maximaal 350 liter aan gevaarlijke stoffen op het perceel mocht worden opgeslagen, en het college ter zitting heeft bevestigd dat bij eerdere controles een hoeveelheid van maximaal 350 liter werd toegestaan, is dit geen bijzondere omstandigheid op basis waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering kan afzien, alleen al omdat er meer dan 350 liter aan gevaarlijke stoffen was opgeslagen. De omstandigheid dat het besluit van 13 april 2018 is gebaseerd op het aantreffen van een kleinere hoeveelheid aan gevaarlijke stoffen dan de aangetroffen hoeveelheid die aanleiding is geweest voor het besluit van 30 november 2017, is ook geen bijzondere omstandigheid. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat invordering van de verbeurde dwangsom niet onevenredig is.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    w.g. Wortmann    w.g. Van Dorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
    414-357-947.