ECLI:NL:RVS:2015:71, Raad van State, 14-01-2015, 201404839/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om handhavend optreden jegens [vergunninghouder] wegens het bouwen van sleufsilo’s op het perceel aan de [locatie] te Weerselo (hierna: het perceel), afgewezen.

201404839/1/A4.
    Datum uitspraak: 14 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 3 juni 2014 in zaken nrs. 14/1004 en 14/1005 in het geding tussen:
    
    [verzoeker]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om handhavend optreden jegens [vergunninghouder] wegens het bouwen van sleufsilo’s op het perceel aan de [locatie] te Weerselo (hierna: het perceel), afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 maart 2014 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 juni 2014 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 28 maart 2014 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [verzoeker] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2014, waar het college, vertegenwoordigd door F. Veenhuizen en S.J.M. Kuipers, en [verzoeker], bijgestaan door ing. K. van ’t Hoff, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door gemachtigden gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Weerselo Kern". Dit bestemmingsplan stond toe dat op het perceel buiten het bouwvlak sleufsilo’s werden gebouwd, omdat hier de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel grondgebonden agrarisch bedrijf" (hierna: sa-ab) aan was toegekend. Bij uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201207314/1/R1 heeft de Afdeling het bestemmingsplan vernietigd voor zover het betreft de functieaanduiding "sa-ab" voor het perceel [locatie], niet zijnde bouwvlak. Na deze vernietiging heeft [vergunninghouder] een sleufsilo buiten het bouwvlak gerealiseerd.
    
    Vervolgens is het ontwerpbestemmingsplan "[locatie] te Weerselo" opgesteld en op 28 maart 2014 ter inzage gelegd.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
    Ingevolge die aanhef en onder c is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht is, in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van Bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef, zesde lid, onder a, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een voeder- of mestsilo.
    
    Ingevolge artikel 3.2.3, aanhef en onder a, van de planregels van het ontwerpbestemmingsplan "[locatie] te Weerselo" gelden voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de volgende regels: kuilvoerplaten mogen uitsluitend worden gebouwd binnen de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel grondgebonden agrarisch bedrijf".
    
    3. Ingevolge het bestemmingsplan "Weerselo Kern" is het niet toegestaan kuilvoerplaten te bouwen op een andere locatie dan met de aanduiding "sa-ab". Onder kuilvoerplaten worden ook sleufsilo’s begrepen. [vergunninghouder] heeft derhalve in strijd met het bestemmingsplan de sleufsilo gerealiseerd, hetgeen ertoe leidt dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van het besluit van 28 maart 2014 concreet zicht op legalisatie bestond. Volgens het college heeft het gedeelte van het perceel waarop de sleufsilo is gerealiseerd, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, in het op 28 maart 2014 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan "[locatie] te Weerselo" wederom de functieaanduiding "sa-ab" gekregen, zodat het ontwerpbestemmingsplan ter plaatse sleufsilo’s toestaat.
    
    4.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4.2. Om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, is ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen de bouw en het gebruik, waarop het handhavingsverzoek ziet, passen. In dat geval bestaat echter geen concreet zicht op legalisatie, indien op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen.
    
    4.3. Ingevolge artikel 3.2.3, aanhef en onder a, van de planregels van het ontwerpbestemmingsplan "[locatie] te Weerselo" is de bouw van sleufsilo’s uitsluitend toegestaan binnen de functieaanduiding "sa-ab". Anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, heeft het perceel volgens de verbeelding buiten het bouwvlak in het ontwerpbestemmingsplan de functieaanduiding "sa-ab" gekregen. De stelling van [verzoeker] dat op de plankaart die in zijn bezit is niet de functieaanduiding "sa-ab" staat vermeld, maakt niet dat de functieaanduiding geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan. Voor zover [verzoeker] stelt dat die aanduiding ook niet op de verbeelding op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl te zien is, overweegt de Afdeling dat dit ziet op de technische systematiek van de voorziening, waarbij de detailinformatie van een locatie, waaronder de aanduidingen, in een apart venster op het scherm wordt getoond. Die omstandigheid maakt niet dat de raad de betreffende aanduiding niet of onjuist heeft toegekend aan het perceel. De bouw en het gebruik van sleufsilo’s ter plaatse is derhalve onder het ontwerpbestemmingsplan toegestaan.
    
    Het bestemmingsplan "Weerselo Kern" is ten aanzien van de functieaanduiding "sa-ab" op het perceel buiten het bouwvlak vernietigd wegens een zorgvuldigheidsgebrek. De uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013 staat er op zichzelf niet aan in de weg dat dat gebrek wordt hersteld en dat opnieuw de functieaanduiding "sa-ab" aan (een gedeelte van) het perceel wordt toegekend. Aan het ontwerpbestemmingsplan ligt nader onderzoek ten grondslag en tevens is het ontwerp nader gemotiveerd. Gelet hierop is niet op voorhand duidelijk dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen. Gezien het onder 4.2 genoemde beperkte toetsingskader bestaat in deze procedure geen ruimte voor een nadere inhoudelijke beoordeling van het ontwerpbestemmingsplan. Aan een bespreking van hetgeen [verzoeker] voor het overige heeft aangevoerd ten aanzien van het ontwerpbestemmingsplan wordt derhalve niet toegekomen.
    
    De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geconcludeerd dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. De Afdeling zal alsnog de (overige) bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    
    6. [verzoeker] betoogt dat het college ten onrechte het verzoek om handhaving heeft afgewezen. Hij voert hiertoe aan dat het college handelt in strijd met het vertrouwensbeginsel, daar het college in de bezwaarprocedure heeft toegezegd handhavend op te zullen treden. Daarnaast voert [verzoeker] aan dat het college niet had mogen wachten met het nemen van het besluit tot het ontwerpbestemmingsplan "[locatie] te Weerselo" ter inzage was gelegd en dat het besluit op bezwaar in strijd is met het verbod op reformatio in peius.
    
    6.1. In het verslag van de hoorzitting van de Commissie Bezwaarschriften van 10 december 2013 staat dat het college handhavend op zal treden jegens [vergunninghouder] wegens het in strijd met het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van een sleufsilo. Uit het verslag blijkt voorts dat op dat moment nog niet duidelijk was of een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter inzage zou worden gelegd. Op het moment dat het besluit genomen werd, was het ontwerpbestemmingsplan "[locatie] te Weerselo" opgesteld en ter inzage gelegd. De omstandigheden waren hierdoor dusdanig gewijzigd, dat het college reeds daarom niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Voor zover [verzoeker] betoogt dat het college het besluit op bezwaar eerder had moeten nemen, had [verzoeker], nadat hij het college in gebreke had gesteld, beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit kunnen instellen. Zijn betoog doet er voorts niet aan af dat ten tijde van het besluit op bezwaar het ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd en het college hier rekening mee diende te houden. Wat betreft het betoog van [verzoeker] dat het besluit op bezwaar in strijd is met het verbod op reformatio in peius, overweegt de Afdeling dat het college reeds in het primaire besluit tot afwijzing van het verzoek tot handhaving is gekomen, zodat [verzoeker] niet in een slechtere positie is gebracht door het besluit op bezwaar.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 28 maart 2014 gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd en het college is veroordeeld tot vergoeding van het door [verzoeker] in beroep betaalde griffierecht en de in beroep opgekomen proceskosten. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van het college van 28 maart 2014 alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel van 3 juni 2014 in zaken nrs. 14/1004 en 14/1005, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland van 28 maart 2014, kenmerk U14.005223, gegrond is verklaard, dat besluit is vernietigd en het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland is veroordeeld tot vergoeding van het door W.H. [verzoeker] betaalde griffierecht van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) en de bij W.H. [verzoeker] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten van € 487,00 (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro);
    
    III. verklaart voormeld beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
    
    457-811.