ECLI:NL:RVS:2011:BU8861, Raad van State, 21-12-2011, 201012315/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Haarlemmermeer Noordwest Groengebieden 2010" vastgesteld.

201012315/1/R1.
      Datum uitspraak: 21 december 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Slagharen, gemeente Hardenberg,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Haarlemmermeer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 september 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Haarlemmermeer Noordwest Groengebieden 2010" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 december 2010, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door N.A. van der Reest en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, en mr. M.H. Veen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan voorziet in een juridisch-planologisch kader voor recreatie- en groenontwikkelingen in het noordwestelijk deel van Haarlemmermeer. Er wordt, onder meer, voorzien in volkstuincomplex "De Baarsjes" met deels de bestemming "Recreatie-Volkstuin-1" en deels de bestemming "Recreatie" dat is gelegen aan de Stevensweg te Vijfhuizen.
    
    2.2. [appellante] betoogt dat uit het plan niet duidelijk blijkt welk soort tuin of grondgebruik is toegestaan binnen de bestemming "Recreatie-Volkstuin-1". Volgens [appellante] blijkt uit het plan niet duidelijk hoe de begrippen 'nutstuin', 'volkstuin' en 'volkstuincomplex' zich tot elkaar verhouden en zijn bovendien de in de definitie van 'nutstuin' opgevoerde 'dag- en verblijfstuinen' niet opgenomen in de begripsbepalingen zodat ook ten aanzien daarvan onduidelijkheid bestaat over het toegestane gebruik.
    
    2.2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat, nu het begrip 'nutstuin' in het bestemmingsplan is gedefinieerd en dit in samenhang kan worden gelezen met de planregels aangaande de gronden van het volkstuincomplex, voldoende duidelijk is welk grondgebruik op het volkstuincomplex van [appellante] is toegestaan. De raad voert daarbij aan dat in de planregels is gekozen voor het begrip 'nutstuin' omdat onder het verzamelbegrip 'volkstuin' ook 'verblijfstuinen' zijn toegestaan, hetgeen volgens de raad niet de bedoeling is.
    
    2.2.2. Ingevolge artikel 9, lid 9.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Recreatie-Volkstuin-1" aangewezen gronden bestemd voor nutstuinen.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt onder nutstuin verstaan: volkstuinen alleen bedoeld voor het hobbymatig en voor eigen gebruik telen van groente, fruit en snijbloemen, niet zijnde zogenaamde dag- en verblijfstuinen.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt onder volkstuin verstaan: een perceel grond dat geen deel uitmaakt van de grond waarop de woning van de gebruiker staat, waarop de gebruiker gewassen kweekt voor eigen gebruik.
    
    2.2.3. Ten aanzien van het begrip 'verblijfstuinen' heeft de Afdeling in een eerdere uitspraak over hetzelfde volkstuincomplex (uitspraak van 8 augustus 2007 in zaak nr. 200608559/1; www.raadvanstate.nl) overwogen dat hieronder dient te worden verstaan: siertuinen met een tuinhuisje.
    
    Volgens het bij het beroepschrift van [appellante] gevoegde rapport van de landelijke organisatie van hobbytuinders AVVN van 4 mei 2005 worden tuinen van het type 'nuts- of moestuin' gekenmerkt door een beperkte bebouwing zoals een berging, schuur of een kas. Tuinen van het type 'combituinen' en tuinen van het type 'siertuinen' worden volgens het rapport overwegend gebruikt ten behoeve van dagrecreatie.
    
    2.2.4. De Afdeling stelt vast dat uit de planregels volgt dat op het volkstuincomplex slechts nutstuinen zijn toegestaan en dat daarbij in de begripsbepalingen dag- of verblijfstuinen zijn uitgesloten. Dit betekent dat het gebruik van de gronden als siertuin of combituin is uitgesloten. Daarbij wordt in aanmerking genomen de hierboven aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2007. Voorts wordt in aanmerking genomen dat uit het rapport van AVVN volgt dat siertuinen en combituinen doorgaans worden gebruikt ten behoeve van dagrecreatie. Gelet op het vorenstaande is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk welk gebruik van de gronden in het volkstuincomplex is toegestaan.
    
    2.3. [appellante] betoogt voorts dat beperking tot het gebruik als 'nutstuin' in het plan miskent dat thans reeds sier- en combituinen op het complex aanwezig zijn. Voorts is dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat op de volkstuincomplexen "Vrijheid Blijheid" en "De Pioniers" een veel breder gebruik van de tuinen mogelijk is.
    
    2.3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat is beoogd de situatie zoals die was op 8 augustus 2007 ten tijde van de uitspraak van de Afdeling te legaliseren. Volgens hem waren er toen geen sier- en combituinen op het complex.
    
    2.3.2. Niet in geschil is dat het bestaande volkstuincomplex is opgericht in strijd met het voorgaande bestemmingsplan. Gelet hierop is geen sprake van bestaande rechten die moeten worden gerespecteerd, zodat de raad in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van de situatie zoals die was ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2007. Uit deze uitspraak volgt immers dat de raad bij legalisatie van het volkstuincomplex voor ogen staat dat het gebruik van de gronden wordt beperkt tot nutstuin, zodat nadien op voorhand duidelijk kon zijn dat gebruik als verblijfstuin niet voor legalisering in aanmerking komt. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad vanuit ruimtelijk oogpunt en met het oog op handhaafbaarheid alsmede het behoud van het open karakter van de omgeving niet in redelijkheid het gebruik van de gronden van het volkstuincomplex tot nutstuin heeft kunnen beperken. Voorts overweegt de Afdeling dat ter zitting door de raad aannemelijk is gemaakt dat de volkstuincomplexen "Vrijheid Blijheid" en "De Pioniers" wat betreft ligging en historie verschillen van "De Baarsjes". Zo was op het moment van voorbereiding van de desbetreffende bestemmingsplannen op "Vrijheid Blijheid" en "De Pioniers" reeds aanzienlijke bebouwing aanwezig en zou, anders dan bij "De Baarsjes", met het toestaan van dag- en verblijfstuinen en bijbehorende grootschaliger bebouwing geen sprake zijn van aantasting van het open karakter van het landschap. Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellante] betoogt voorts dat de raad in strijd heeft gehandeld met hetgeen eerder is toegezegd omdat op grond van artikel 9 van de planregels de bebouwing, die ter plaatse van het volkstuincomplex mogelijk wordt gemaakt, is beperkt tot een schuurtje van 12 m2 en een hobbykas van 8 m2. Volgens [appellante] is dit in strijd met de plantoelichting. [appellante] betoogt voorts dat aldus geen modernisering van het volkstuincomplex wordt mogelijk gemaakt. Volgens [appellante] is dit in strijd met de plantoelichting en de daarin aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2007.
    
    2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de detaillering in de planregels is opgenomen teneinde te voorkomen dat binnen de bestemming één tuinhuisje van 20 m2 wordt neergezet. Volgens de raad is het onderscheid tussen een schuurtje en een tuinhuisje feitelijk niet relevant. Voorts voert de raad aan dat de regeling in overeenstemming is met hetgeen steeds is gecommuniceerd en zijn volgens de raad geen toezeggingen gedaan over de bestemmingsregeling voor de gronden in het volkstuincomplex.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 9, lid 9.2.1, onder d, van de planregels mag het bebouwingspercentage per nutstuin niet meer bedragen dan tien met een maximumoppervlakte van 20 m2.
    
    Ingevolge artikel 9, lid 9.2.1, onder e, mag de oppervlakte van een schuurtje per nutstuin niet meer bedragen dan 12 m2.
    
    Ingevolge artikel 9, lid 9.2.1, onder f, mag de oppervlakte van een hobbykas per nutstuin niet meer bedragen dan 8 m2.
    
    2.4.3. In paragraaf 5.2.2 van de plantoelichting staat dat op de gronden van het volkstuincomplex per nutstuin een maximum van 20 m2 aan bebouwing wordt toegestaan, welke is onderverdeeld in een tuinhuisje, een schuurtje en een hobbykasje. Voorts staat in de toelichting dat slechts beperkte bebouwing wordt toegestaan op het complex ten behoeve van de opslag van tuinmaterialen.
    
    2.4.4. De Afdeling stelt voorop dat niet in geding is dat het totale bebouwingsoppervlak per nutstuin is gemaximeerd op 20 m2. Uit de plantoelichting evenals uit hetgeen de raad in reactie op de zienswijze van [appellante] heeft aangevoerd volgt dat met de detaillering van de bouwregels wordt beoogd tegen te gaan dat één tuinhuisje, dan wel een schuurtje van 20 m2 wordt opgericht om te voorkomen dat dit zal worden gebruikt voor dag- of verblijfsrecreatie, waaronder kan worden begrepen overnachten. Met het oog hierop heeft de raad in redelijkheid een detaillering kunnen aanbrengen in de bouwregels. Daarbij heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit kader het verschil tussen een tuinhuisje en een schuurtje niet relevant is, nu bebouwing in de vorm van een tuinhuisje ten behoeve van dag- of verblijfsrecreatie hoe dan ook niet onder de voor het volkstuincomplex geldende bestemmingsomschrijving valt.
    
    In de hierboven reeds eerder aangehaalde uitspraak van 8 augustus 2007 is door de Afdeling overwogen dat door het college van burgemeester en wethouders ter zitting in hoger beroep is toegezegd dat het bereid is medewerking te verlenen aan het verlenen van een vrijstelling waarbij de mogelijkheid wordt geboden het volkstuincomplex te moderniseren binnen de marge van een maximaal bebouwingsoppervlak van 20 m2. Voorts volgt uit deze uitspraak dat in redelijkheid ter plaatse van het volkstuincomplex geen tuinhuisjes voor verblijfsrecreatie worden toegestaan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad door geen tuinhuisjes van 20 m2 toe te staan heeft gehandeld in strijd met de uitspraak van 8 augustus 2007.
    
    Voor zover [appellante] zich beroept op een toezegging van de Clustermanager Planvorming bij brief van 24 december 2007 waaruit zou blijken dat een tuinhuisje wel zal worden toegestaan, overweegt de Afdeling dat, hoewel het standpunt van [appellante] niet geheel onbegrijpelijk is, de inhoud van deze brief moet worden bezien in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2007, zoals ook blijkt uit de strekking van de brief. Van een concrete toezegging dat tuinhuisjes op het volkstuincomplex worden toegestaan is reeds daarom geen sprake. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat de omvang van een centraal gebouw op het volkstuincomplex ten onrechte niet groter mag zijn dan 40 m2. Volgens [appellante] is een omvang van 160 m2, onderverdeeld naar een kantoor/ontvangstruimte van 40 m2 en een berging van machines en gereedschappen van 120 m2, nodig voor een goed beheer van het complex en zorgt een berging met een dergelijke omvang ervoor dat de machines niet buiten behoeven te worden opgeslagen. [appellante] voert aan dat de raad niet nader motiveert waarom hij de noodzaak en wenselijkheid van een groter gebouw niet inziet. Voorts betoogt [appellante] dat in het plan ten onrechte voor het centrale gebouw een maximale bouwhoogte van 3 m wordt gehanteerd. Daarbij voert [appellante] aan dat de raad voor de maatvoering van het centrale gebouw aansluiting had moeten zoeken bij de bedrijfsbestemmingen in de artikelen 3 en 4 van de planregels nu het volkstuincomplex ook een bedrijf is. Voorts betoogt [appellante] dat de gehanteerde omvang en hoogte van het centrale gebouw in het plan in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel omdat op de volkstuincomplexen "Vrijheid Blijheid" en "De Pioniers" een grotere omvang en hoogte zijn toegestaan.
    
    2.5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de in het plan opgenomen maximale oppervlakte voor het centrale gebouw ruim voldoende is voor de voor het complex noodzakelijke machines. Volgens de raad is de omvang van de toegestane bebouwing vergelijkbaar met de omvang van bebouwing op vergelijkbare volkstuincomplexen en nu de bestemming van het volkstuincomplex ziet op legalisering van de bestaande situatie is het volgens de raad niet gewenst om verregaande nieuwe bebouwingsmogelijkheden toe te staan. Dit past volgens de raad in landschappelijk en stedenbouwkundig opzicht ook niet op die locatie.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 9, lid 9.2.1, onder a, van de planregels mag de oppervlakte van bebouwing voor gemeenschappelijke voorzieningen niet meer zijn dan 20 m2 voor een berging en 40 m2 voor een centraal gebouw.
    
    Ingevolge artikel 9, lid 9.2.1, onder b, bedraagt de bouwhoogte van de gebouwen voor de gemeenschappelijke voorzieningen ten hoogste 3 m.
    
    2.5.3. Zoals eerder overwogen heeft de raad bij de legalisering van het volkstuincomplex het handhaven van de bestaande situatie, zoals die was ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2007, als uitgangspunt gehanteerd. Toentertijd was op het volkstuincomplex geen centraal gebouw aanwezig. Gelet hierop is het standpunt van de raad om bebouwing voor gemeenschappelijke voorzieningen in de vorm van een berging met een maximale oppervlakte van 20 m2 en een centraal gebouw met een maximale oppervlakte van 40 m2 toe te staan niet onredelijk. Daarbij heeft de raad in aanmerking kunnen nemen dat de toegestane maximale oppervlakten voor de gemeenschappelijke voorzieningen, mede gelet op dergelijke voorzieningen op vergelijkbare volkstuincomplexen, voldoende moeten kunnen zijn voor de voor het complex noodzakelijke machines, temeer omdat slechts gebruik van de gronden als nutstuin en niet als verblijfstuin is toegestaan. Dat [appellante] feitelijk meer en grotere machines gebruikt heeft de raad in redelijkheid niet bepalend hoeven achten voor de noodzakelijke omvang.
    
    Met betrekking tot de door [appellante] betwiste maximale bouwhoogte overweegt de Afdeling dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de maatvoering van het centrale gebouw geen aansluiting hoeft te worden gezocht bij de begripsbepalingen van de bedrijfsbestemmingen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, ook al zou het volkstuincomplex worden beschouwd als een bedrijf, alsnog per geval moet worden bezien welke bouwhoogte wordt toegestaan en uit het beroepschrift van [appellante] niet blijkt waarom een hogere bouwhoogte noodzakelijk zou zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dan ook in redelijkheid doorslaggevend kunnen achten dat een hogere bouwhoogte van het centrale gebouw uit landschappelijk en stedenbouwkundig oogpunt ongewenst is.
    
    Voor zover [appellante] betoogt dat de gehanteerde omvang en hoogte van het centrale gebouw in het plan in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat de door [appellante] in dit kader genoemde volkstuincomplexen "Vrijheid Blijheid" en "De Pioniers" wat betreft het toegestane gebruik verschillen van onderhavig volkstuincomplex "De Baarsjes". Het gebruik ter plaatse van "De Baarsjes" is immers beperkt tot nutstuin zodat kleinschaliger bebouwing ten behoeve van de gemeenschappelijke voorzieningen volstaat. Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellante] betoogt voorts dat, als gevolg van het niet doorgaan van de grondruil tussen de gemeente Haarlemmermeer en [appellante], de verbeelding bij het plan dient te worden gecorrigeerd. Volgens [appellante] valt op grond van het thans voorliggende plan een deel van de gronden van het volkstuincomplex onder de bestemming "Recreatie" en een deel van de gronden van park Vijfhuizen onder de bestemming "Recreatie-Volkstuin-1", hetgeen ongewenst is. [appellante] voert daarbij aan dat uit een oogpunt van rechtszekerheid het voornemen van de raad om op termijn een locatiebestemmingsplan op te stellen tekortschiet. Ter zitting heeft [appellante] voorts aangevoerd dat de raad het plan nu al in overeenstemming had kunnen brengen met de situatie waarbij de grondruil niet doorgaat.
    
    2.6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan uitgaat van de situatie na de grondruil omdat hij tot en met de vaststelling van het plan ervan overtuigd was dat beide partijen tot de grondruil wilden komen. Voorts voert de raad aan dat, nu [appellante] onverwacht bij brief van 19 november 2010 heeft aangegeven definitief van de grondruil af te zien, voor de gronden die betrekking hadden op de grondruil, waaronder het deel van het complex dat het dichtst bij de N205 ligt, in een later stadium een locatiebestemmingsplan moet worden opgesteld. Volgens de raad gaat het daarbij slechts om een ondergeschikt onderdeel van het volkstuincomplex zodat dit geen probleem oplevert voor de inrichting van het park Vijfhuizen en het overgrote deel van het volkstuincomplex door [appellante] kan worden gebruikt.
    
    2.6.2. De Afdeling stelt vast dat het moment waarop [appellante] definitief heeft afgezien van de grondruil na de vaststelling van het plan is gelegen. De raad heeft hier dan ook in beginsel geen rekening mee hoeven houden bij de vaststelling van het plan. Dit is slechts anders indien aannemelijk is dat de raad van tevoren wist of had moeten weten dat de grondruil geen doorgang zou vinden. In dit kader acht de Afdeling van belang dat [appellante] bij brief van 24 februari 2010 te kennen heeft gegeven dat over de grondruil in beginsel overeenstemming bestaat en dat zowel het college van burgemeester en wethouders als [appellante] wil ruilen. Voorts wordt in het raadsvoorstel van 29 juni 2010 gesteld dat de grondruil op zich door beide partijen gewenst wordt en geen discussie bestaat over de daarbij te betrekken gronden en of uiteindelijk een grondruil plaats zal vinden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan er in redelijkheid van mocht uitgaan dat de grondruil doorgang zou vinden. Voor zover [appellante] aanvoert dat de raad voor haar gronden het vaststellingsbesluit had kunnen intrekken en gewijzigd opnieuw had kunnen nemen, overweegt de Afdeling dat een verzoek om herziening van het bestemmingsplan buiten de omvang van deze procedure valt. Het betoog faalt.
    
    2.7. Tot slot betoogt [appellante] dat, nu geen grondruil plaatsvindt, eenduidig in het plan dient te worden geregeld dat de bestaande duiker aan de Stevensweg gehandhaafd blijft. [appellante] voert daarbij aan dat de duiker op de huidige locatie noodzakelijk is om te beschikken over voldoende schoon en zoet water voor het besproeien van het volkstuincomplex.
    
    2.7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het eventuele behoud van een duiker op een bepaalde locatie niet in een bestemmingsplan wordt vastgelegd. Volgens de raad brengt het niet doorgaan van de grondruil hierin geen verandering.
    
    2.7.2. Ter zitting is gebleken dat de duiker buiten het plangebied is gelegen zodat het betoog van [appellante] dient te worden opgevat als een bezwaar tegen de grenzen van het plangebied. De Afdeling stelt voorop dat, gelet op de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening, de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht.
    
    In hetgeen [appellante] aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de ligging van de duiker binnen de kaders van het bestemmingsplan als een uitvoeringsaspect dient te worden beschouwd zodat het opnemen daarvan binnen de grenzen van het plangebied niet tegemoet kan komen aan hetgeen [appellante] wenst. Het betoog faalt.
    
    2.8. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Bošnjaković
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011
    
    410-728.