ECLI:NL:RVS:2016:168, Raad van State, 27-01-2016, 201208190/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 9 juli 2014 in zaak nr. 201208190/1/A3; hierna: de verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op drie vragen, de behandeling van het hoger beroep van [appellant] geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak die is aangehecht.

201208190/2/A3.
    Datum uitspraak: 27 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 juli 2012 in zaak nr. 12/435 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2014 in zaak nr. 201208190/1/A3; hierna: de verwijzingsuitspraak) heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op drie vragen, de behandeling van het hoger beroep van [appellant] geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak die is aangehecht.
    
    Bij arrest van 1 oktober 2015 in de gevoegde zaken C-340/14 en C-341/14, inzake [persoon] tegen het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam onderscheidenlijk [appellant] tegen de burgemeester (ECLI:EU:C:2015:641) heeft het Hof deze vragen beantwoord. Het arrest is aangehecht.
    
    [appellant] en de burgemeester hebben een reactie ingediend.
    
    Bij brieven van 2 onderscheidenlijk 13 november 2015 hebben partijen toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht om in het geding uitspraak te doen zonder zitting. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft waarna het onderzoek is gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. Voor de weergave van de bepalingen die in deze zaak van toepassing zijn wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak.
    
    2. De burgemeester heeft de verzochte exploitatievergunningen voor de twee raambordelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] bij besluit van 28 juli 2011 geweigerd. Aan die weigering heeft de burgemeester een aantal, door toezichthouders van de gemeente opgemaakte, rapportages van bevindingen betreffende de bedrijfsvoering van het door [appellant] geëxploiteerde raambordeel aan de [locatie 3] en processen-verbaal van de politie Amsterdam-Amstelland ten grondslag gelegd. Uit die rapportages en processen-verbaal leidt de burgemeester af dat de bedrijfsvoering van het raambordeel aan de [locatie 3] niet op zodanige wijze is ingericht dat misstanden worden voorkomen. Bij de burgemeester bestaat, gelet op de rapportages en processen-verbaal, niet het vertrouwen dat [appellant] de bedrijfsvoering voor de twee raambordelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] op een zodanige wijze zal inrichten dat daarmee voldoende waarborgen bestaan dat ten aanzien van prostituees geen strafbare feiten plaatsvinden als bedoeld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr). Daarmee is onvoldoende aannemelijk dat [appellant] de in artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene plaatselijke verordening (hierna: de Apv) neergelegde verplichting zal naleven, aldus de burgemeester.
    
    De burgemeester heeft de weigering van de verzochte exploitatievergunningen bij besluit op bezwaar van 23 december 2011 gehandhaafd.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester mocht uitgaan van de juistheid van hetgeen de toezichthouders in hun rapportages hebben vastgelegd, alsmede van de op ambtseed opgemaakte processen-verbaal van bevindingen van de politie. De burgemeester heeft naar haar oordeel op grond van de in de rapportages en de processen-verbaal neergelegde feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, mogen concluderen dat de bedrijfsvoering van [appellant] ter zake van de exploitatie van het prostitutiebedrijf aan de [locatie 3] onvoldoende waarborgen biedt dat geen gedwongen prostitutie plaatsvindt. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de verzochte exploitatievergunningen dan ook in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van artikel 3.30, tweede lid, aanhef en onder b, van de Apv. Zij heeft in dit verband tevens het door [appellant] gedane beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen.
    
    4. Zoals de Afdeling in de overwegingen 4.1. en 4.2. van de verwijzingsuitspraak heeft overwogen, slaagt het betoog van [appellant] niet voor zover hij zich heeft beroepen op het vertrouwensbeginsel, de verwachting dat hij na het overleg op 28 april 2011 met een schone lei kon beginnen en zijn recht op ongestoord genot van eigendom.
    
    5. De Afdeling heeft bij de verwijzingsuitspraak het Hof de volgende vragen voorgelegd:
    
    Vraag 1
    
    Is Hoofdstuk III van de richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn) van toepassing op zuiver interne situaties of geldt bij de beoordeling van de vraag of dit hoofdstuk van toepassing is de rechtspraak van het Hof inzake de verdragsbepalingen over vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten in zuiver interne situaties?
    
    Vraag 2
    
    Indien het antwoord op vraag 1 is dat de rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de verdragsbepalingen over vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten in een zuiver interne situatie geldt bij de beoordeling van de vraag of Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn van toepassing is:
    
    a) Dient de nationale rechter de in Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn opgenomen bepalingen toe te passen in een situatie als onderhavige, waarbij de dienstverrichter zich niet grensoverschrijdend heeft gevestigd, noch grensoverschrijdend diensten aanbiedt en hij zich niettemin op die bepalingen beroept?
    
    b) Is voor het antwoord op die vraag relevant dat de exploitant voornamelijk diensten verleent aan als zelfstandige werkende prostituees uit andere lidstaten dan Nederland?
    
    c) Dient voor het antwoord op die vraag te worden vastgesteld of in andere lidstaten gevestigde ondernemingen daadwerkelijke interesse hebben getoond of zullen tonen voor vestiging van een raamprostitutiebedrijf in Amsterdam?
    
    Vraag 3
    
    Voor zover de dienstverrichter een beroep toekomt op de bepalingen in Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn, verzet artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van deze richtlijn zich tegen een maatregel als thans in geding, waarbij het een exploitant van raamprostitutiebedrijven slechts is toegestaan kamers in dagdelen te verhuren aan prostituees die zich aan de exploitant verstaanbaar kunnen maken in een voor hem begrijpelijke taal (hierna: de maatregel)?
    
    6. Het Hof heeft in de punten 41 en 42 van het arrest overwogen dat nu in de verwijzingsuitspraak staat dat afnemers van de door [appellant] aangeboden diensten waarvoor de vergunning is aangevraagd inwoners zijn van andere lidstaten dan Nederland, de situatie niet zuiver intern van aard is en dus de eerste en tweede vraag van de verwijzingsuitspraak niet hoeven te worden onderzocht.
    
    7. Over de derde vraag heeft het Hof in het dictum voor recht verklaard:
    
    Artikel 10, lid 2, onder c), van de Dienstenrichtlijn moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een maatregel, zoals die in het hoofdgeding, die de afgifte van een vergunning voor de uitoefening van een activiteit zoals die welke aan de orde is in zaak C-341/14, bestaande uit de exploitatie van raamprostitutiebedrijven via de verhuur van kamers in dagdelen, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de verstrekker van deze diensten zich verstaanbaar kan maken in een voor de afnemers van deze diensten - in casu prostituees - begrijpelijke taal, aangezien deze voorwaarde geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel van algemeen belang te waarborgen, namelijk te voorkomen dat aan prostitutie gelieerde strafbare feiten worden gepleegd, en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, waarbij het aan de verwijzende rechter staat om dit te verifiëren.
    
    8. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat hij als gevolg van de maatregel wordt belemmerd in de verhuur van kamers aan prostituees, hetgeen zich volgens hem niet verdraagt met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Voorts heeft hij aangevoerd dat de eis dat een prostituee zich aan de exploitant verstaanbaar moet kunnen maken in een voor hem begrijpelijke taal in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat zo’n eis het vrije verkeer van diensten en de vrije vestiging van als zelfstandige werkzame prostituees beperkt. Het stellen van deze eis is discriminatoir en gelet op artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verboden, aldus [appellant].
    
    9. De Afdeling overweegt dat de gewenste exploitatie van het prostitutiebedrijf, waarbij [appellant] kamers in shifts van acht en negen uur verhuurt aan prostituees, is aan te merken als dienstverrichting in de zin van artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn en dat hij in zoverre een dienstverrichter is in de zin van die aanhef en onder 2 van die bepaling.
    
    Zoals volgt uit het arrest van het Hof is de Dienstenrichtlijn voor zover deze ziet op vrijheid van vestiging, van toepassing op dit geval.
    
    9.1. De Afdeling overweegt over de verenigbaarheid van het in de Apv neergelegde vergunningstelsel met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, als volgt.
    
    9.2. Zoals de Afdeling in overwegingen 6.1. en 6.2. van de verwijzingsuitspraak heeft geoordeeld, bestaat geen grond voor het oordeel dat de behoefte aan een vergunningstelsel niet is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling vindt steun voor dit oordeel in het arrest van het Hof van 14 oktober 2004, zaak C-36/02, Omega, (ECLI:EU:C:2004:614), punt 34, waarin het Hof heeft overwogen dat de Unierechtelijke rechtsorde onbetwistbaar de eerbied voor de menselijke waardigheid als algemeen rechtsbeginsel beoogt te verzekeren en dat het geen twijfel lijdt dat het doel van bescherming van de menselijke waardigheid met het Unierecht verenigbaar is.
    
    9.3. Uit punten 69 en 70 van het arrest van 1 oktober 2015 volgt voorts dat uitgaande van een gerechtvaardigde doelstelling moet worden geverifieerd of de maatregel geschikt is om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om het doel te bereiken. Het Hof heeft hierover overwogen:
    
    72. Wat in de eerste plaats de geschiktheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel betreft om het nagestreefde doel te bereiken, moet in casu worden vastgesteld dat uit de aan het Hof verstrekte gegevens blijkt dat het betrokken taalvereiste er in hoofdzaak toe strekt het toezicht te verhogen op de criminele activiteiten die gepaard gaan met prostitutie, door een deel van dit toezicht aan de exploitanten van prostitutiehuizen toe te vertrouwen door hun de middelen te verlenen om preventief aanwijzingen van dergelijke criminele activiteiten te identificeren.
    
    73. Een dergelijke maatregel lijkt geschikt om het nagestreefde doel te bereiken aangezien deze maatregel, door de prostituees de mogelijkheid te bieden om de exploitant van de prostitutiebedrijven rechtstreeks en persoonlijk op de hoogte te brengen van elk gegeven dat op het bestaan van een met de prostitutie verband houdend strafbaar feit kan wijzen, de vervulling kan vergemakkelijken van de controleopdrachten die de bevoegde nationale instanties dienen uit te voeren teneinde ervoor te zorgen dat de nationale strafbepalingen worden geëerbiedigd (zie naar analogie arrest Commissie/Duitsland, C-490/04, EU:C:2007:430, punt 71).
    
    74. Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de betrokken maatregel verder gaat dan noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken, moet om te beginnen worden vastgesteld dat deze maatregel louter voorschrijft een taal te gebruiken die door de betrokken partijen kan worden begrepen, hetgeen voor het vrije verkeer van diensten minder ingrijpend is dan een maatregel die de verplichting oplegt om uitsluitend een officiële taal van de betrokken lidstaat of een bepaalde andere taal te gebruiken (zie naar analogie arrest Las, C-202/11, EU:C:2013:239, punt 32).
    
    75. Voorts lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel geen al te grote taalkennis te eisen, aangezien enkel wordt verlangd dat de partijen elkaar kunnen verstaan.
    
    76. Ten slotte lijken er geen minder beperkende maatregelen te bestaan waarmee het beoogde doel van algemeen belang kan worden verzekerd. Inzonderheid zou de door [appellant] voorgestelde communicatie via een derde, rekening houdend met de bijzonderheden van het betrokken type activiteit, schadelijke interferenties tussen de exploitant en de prostituees kunnen veroorzaken, zoals de Nederlandse regering heeft aangevoerd, waarbij het aan de verwijzende rechter staat om dit te verifiëren. Wat camerabewaking betreft, dit soort toezicht leidt er niet noodzakelijkerwijs toe dat strafbare feiten preventief kunnen worden opgespoord.
    
    9.3.1. In het door [appellant] overgelegde en door de burgemeester goedgekeurde bedrijfsplan is als maatregel opgenomen dat de exploitant slechts kamers zal verhuren aan prostituees, die zich aan de exploitant verstaanbaar kunnen maken. Deze maatregel is inmiddels ook opgenomen in de ‘nota van uitgangspunten 2012-2017; Aanpak dwang en uitbuiting’ van december 2012 (hierna: de nota). Naar het oordeel van de Afdeling is die maatregel dienstig aan de naleving van de zorgplicht, neergelegd in artikel 3.32, eerste lid, aanhef en onder a, van de Apv en daarmee aan het algemeen belang waartoe het vergunningstelsel in het leven is geroepen, namelijk het voorkomen van strafbare feiten als omschreven in artikel 273f van het WvSr. Aldus wordt verzekerd dat de exploitant zich vertrouwelijk, zonder bijzijn van derden van wie invloed zou kunnen uitgaan op de uitlatingen van de prostituee, kan informeren over haar wensen en haar situatie. De maatregel is derhalve geschikt om de verwezenlijking van de doelstelling te waarborgen. Voor dit oordeel vindt de Afdeling steun in de punten 72 en 73 van het arrest van het Hof.
    
    De maatregel is verder evenredig aan de daarmee te dienen doelen. De burgemeester heeft dienaangaande in zijn besluit van 23 december 2011, alsmede ter zitting van de Afdeling, gemotiveerd dat een intakegesprek in een voor beide deelnemers begrijpelijke taal, bijdraagt aan de signaalfunctie van de exploitant van het prostitutiebedrijf in verband met gedwongen prostitutie en mensenhandel. Het geeft de exploitant inzicht in de achtergrond en motieven van de prostituee, aldus de burgemeester. Daarbij neemt de Afdeling voorts in aanmerking dat niet is vereist dat de prostituee de Nederlandse taal machtig is, maar dat zij zich ook, zoals de burgemeester ter zitting heeft verklaard, in een andere voor de exploitant begrijpelijke taal, verstaanbaar kan maken. De Afdeling wijst in dit verband naar de punten 74 tot en met 76 van het arrest en naar analogie op punt 32 van het arrest van het Hof van 16 april 2013, zaak C-202/11, LAS, (ECLI:EU:C:2013:239). Dat in het "Beleid ten aanzien van het vergewissen van de zelfredzaamheid van de prostituee tijdens het intakegesprek door exploitanten en leidinggevenden" een selectie wordt gemaakt van toegestane talen, maakt dat niet anders reeds omdat die beleidsnotitie dateert van na het besluit op bezwaar.
    
    Tot slot ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat minder beperkende maatregelen bestaan waarmee het beoogde doel kan worden bereikt. Zij betrekt daarbij dat het gebruik maken van personen die vertalen, zoals door [appellant] voorgesteld, rekening houdend met de bijzonderheden van het betrokken type activiteit, het risico met zich brengt dat door de aanwezigheid van deze derden de beoogde signaalfunctie van het intakegesprek wordt beïnvloed.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester ook de in de rapportages van de toezichthouders en het proces-verbaal neergelegde bevindingen aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    Hij voert daartoe aan dat de burgemeester ten onrechte aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd dat hij ramen heeft verhuurd aan prostituees die de Nederlandse of Engelse taal niet machtig zijn. Volgens [appellant] gold ten tijde van belang niet de eis dat een prostituee zich aan de exploitant verstaanbaar moet kunnen maken in een voor hem begrijpelijke taal. [appellant] betoogt in dit verband tevens dat het signaleren van gedwongen prostitutie in de praktijk zeer lastig is. Uit de gedingstukken volgt niet dat [appellant] op structurele basis ramen verhuurt aan prostituees die zich onvoldoende verstaanbaar konden maken. Het gaat volgens [appellant] om incidenten, die hebben plaatsgevonden in een periode waarin hij zich inspande om zijn bedrijfsvoering van meer waarborgen te voorzien om misstanden te voorkomen. [appellant] heeft in dit verband een aantal intakeformulieren in procedure gebracht, waaruit volgens hem blijkt dat hij wel degelijk zelf Nederlandse intakeformulieren invult.
    
    10.1. De Afdeling stelt voorop dat de exploitant ingevolge artikel 3.32, eerste lid, van de Apv ervoor zorg dient te dragen dat ten aanzien van de prostituees geen strafbare feiten plaatsvinden als bedoeld in artikel 273f van het WvSr. Ingevolge artikel 3.30, tweede lid, van de Apv is de burgemeester bevoegd de verzochte exploitatievergunningen te weigeren indien naar zijn oordeel onvoldoende aannemelijk is dat de exploitant of de leidinggevende de in artikel 3.32 van de Apv bedoelde verplichtingen zal naleven.
    
    10.2. Bij brief van 27 december 2010 heeft de burgemeester [appellant] ter aanvulling van zijn aanvraag verzocht een bedrijfsplan over te leggen, waarin is beschreven hoe de exploitatie zal worden uitgevoerd. [appellant] heeft hierop ter aanvulling van zijn aanvragen voor de exploitatievergunningen bij brief van 12 mei 2011 een bedrijfsplan overgelegd. Dat bedrijfsplan ziet op zowel de exploitatie van het prostitutiebedrijf aan de [locatie 3] als op de beoogde exploitatie van de prostitutiebedrijven aan de [locatie 1] en [locatie 2]. In het bedrijfsplan is omschreven hoe de exploitant de doelstelling om vrouwenhandel en gedwongen prostitutie tegen te gaan tracht te bereiken. Daartoe is onder meer als maatregel opgenomen dat prostituees zich tijdens de in het bedrijfsplan omschreven intakeprocedure met de exploitant, te allen tijde verstaanbaar moeten kunnen maken in een voor de exploitant begrijpelijke taal.
    
    10.3. Hoewel aan [appellant] kan worden toegegeven dat het signaleren van gedwongen prostitutie in de praktijk zeer lastig is, neemt dit niet weg dat de in artikel 3.32, eerste lid, van de Apv neergelegde verplichting onverkort geldt en dat de burgemeester van [appellant] mocht verwachten dat hij daartoe de in zijn bedrijfsplan omschreven maatregelen betreffende het intakegesprek zou naleven.
    
    Uit rapportages van 22 juli 2011, 21 april 2011 en 30 maart 2011 volgt dat [appellant] kamers heeft verhuurd aan verscheidene prostituees die zich niet aan hem verstaanbaar konden maken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester de in deze rapportages neergelegde bevindingen in zijn besluitvorming mocht betrekken. Dat de in voornoemde rapportages neergelegde bevindingen, naar stelling van [appellant] slechts incidenten betreffen, doet aan die bevindingen niet af.
    
    11. Vervolgens betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd dat hij ramen in dubbele shifts aan prostituees heeft verhuurd. Volgens hem is een verbod op dubbele shifts feitelijk niet of weinig effectief. In de nota staat in dit verband vermeld dat niet is te controleren of een prostituee na een shift bij de ene exploitant, bij een andere exploitant nog een shift huurt, aldus [appellant]. In dit kader wijst [appellant] ook op het advies van de Raad van State bij het wetsvoorstel Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche. Daarbij komt volgens [appellant] dat in de exploitatievergunning voor het pand [locatie 3] geen restricties zijn opgenomen wat het verhuren van dubbele shifts betreft of wat de verhuur voor een langere periode betreft. Daarbij is bovendien van belang dat in de praktijk blijkt dat een prostituee soms ramen voor een dubbele shift huurt, maar niet de gehele shift daadwerkelijk werkzaam is. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat uit de omstandigheid dat hij een raam voor een dubbele shift heeft verhuurd, volgt dat de bedrijfsvoering onvoldoende waarborgen biedt tegen gedwongen prostitutie, aldus [appellant].
    
    11.1. Zoals onder 9.3 is overwogen, is het bedrijfsplan opgesteld door [appellant] en zijn daarin maatregelen opgenomen die waarborgen dat geen gedwongen prostitutie dan wel mensenhandel plaatsvindt. In dat bedrijfsplan is als maatregel vermeld dat de kamers worden verhuurd in twee shifts. De eerste shift duurt volgens het bedrijfsplan van 10:00 tot 19:00 en de tweede shift duurt van 19:00 tot 03:00. In het bedrijfsplan is verder omschreven dat een prostituee per dag maximaal gedurende één shift een kamer mag huren en dat een prostituee maximaal zes dagen achtereen een kamer mag huren.
    
    In het besluit van 23 december 2011 heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat lange werktijden zoals het draaien van dubbele shifts en het gedurende een lange achtereenvolgende periode werken, signalen van uitbuiting in de prostitutiesector zijn.
    
    In de door [appellant] aangehaalde nota is dienaangaande vermeld dat in de praktijk blijkt van misstanden die samenhangen met de zwakke arbeidspositie van prostituees, zoals meldingen van exploitanten bij wie de prostituee verplicht voor langere tijd, zeven dagen achtereen moet huren en meldingen van prostitutiebedrijven waar verplicht dubbele shifts draaien de norm is. Deze omstandigheden leiden er volgens de nota toe dat de prostituees hun eigen werktijden niet kunnen bepalen.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester de in de rapportage van 1 april 2011 omschreven bevindingen wat de verhuur van kamers betreft niet heeft mogen betrekken in zijn beoordeling van de aanvragen van [appellant]. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat hoewel een prostituee ook een kamer zou kunnen huren bij een andere exploitant, dit niet betekent dat deze maatregel in elk geval wat betreft de huur van kamers bij dezelfde exploitant, niet het beoogde effect zou kunnen ressorteren en daarmee illusoir is. Daar komt bij dat de burgemeester zich in dit verband tevens op het standpunt heeft mogen stellen dat ook dient te worden gewaakt voor uitbuiting door de exploitant in het kader van de verhuur van kamers. Het betoog van [appellant] dat in de exploitatievergunning ten behoeve van het prostitutiebedrijf aan de [locatie 3] geen restricties zijn opgelegd betreffende de verhuur van dubbele shifts, leidt evenmin tot een ander oordeel. Dat hieromtrent niets in de vergunningvoorschriften is opgenomen, laat namelijk onverlet dat de in artikel 3.32, eerste lid, van de Apv neergelegde zorgplicht onverkort geldt. De verwijzing van [appellant] naar het advies van de Raad van State bij het wetsvoorstel Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche, leidt evenmin tot het daarmee beoogde doel, reeds omdat die verwijzing niet nader gespecificeerd is.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. Voorts voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd dat hij onvoldoende toezicht op de exploitatie zou hebben gehouden. Uit de rapportage van 12 mei 2011 volgt dat [appellant] [persoon A], exploitant van ‘[bedrijf]’ aan de [locatie 4] en [persoon B], had verzocht om de exploitatie waar te nemen. Tijdens de controle door de toezichthouders waren [persoon A] en [persoon B] in de directe nabijheid aanwezig. De toezichthouders hebben echter geen poging gedaan om [persoon A] of [persoon B] te bereiken. Ter staving van zijn standpunt heeft [appellant] een foto overgelegd van een formulier dat ten tijde van de aan de orde zijnde controle in het pand [locatie 3] hing. De burgemeester heeft in dit verband voorts ten onrechte de bevindingen uit de rapportage van 24 juni 2011 aan zijn besluit ten grondslag gelegd. [persoon A] was immers beschikbaar om [appellant] waar te nemen en het enkele feit dat [persoon A] niet in staat zou zijn om volledige inzage in de administratie te geven, betekent niet dat de bedrijfsvoering gebrekkig was, dan wel dat onvoldoende toezicht werd gehouden. Daarbij is bovendien van belang dat de toezichthouders wel degelijk een deel van de administratie van [appellant] hadden kunnen controleren, omdat deze door [persoon A] en [persoon B] werd bijgehouden, aldus [appellant].
    
    12.1. Uit de rapportage van 12 mei 2011 volgt dat toezichthouders op 10 mei 2011 een bezoek aan de [locatie 3] hebben gebracht in verband met een controle. In die rapportage is vermeld dat de toezichthouders de in het pand aangebrachte telefoonnummers hebben gebeld, maar dat zij geen contact kregen met de leidinggevende dan wel de beheerder. Vervolgens heeft één van de aanwezige prostituees ook getracht telefonisch contact met de leidinggevende dan wel de beheerder te krijgen. Na drie kwartier hebben de toezichthouders nogmaals de in het pand aangebrachte telefoonnummers gebeld en hebben ze de betreffende personen niet bereikt. Uit voornoemde rapportage volgt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de toezichthouders hebben getracht [persoon A] en [persoon B] te bereiken. De Afdeling ziet in de enkele andersluidende stelling van [appellant] geen aanleiding om de in de rapportage gemotiveerde weergave voor onjuist te houden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de burgemeester deze bevindingen in zijn besluitvorming mocht betrekken.
    
    In de rapportage van 24 juni 2011 is neergelegd dat toezichthouders op 23 juni 2011 een bezoek hebben gebracht aan de [locatie 3]. Tijdens die controle, zo volgt uit deze rapportage, bleek [appellant] niet aanwezig, maar trad [persoon A] tijdens zijn afwezigheid op als beheerder. Desgevraagd heeft [appellant] telefonisch aan de toezichthouders te kennen gegeven dat controle van de bedrijfsadministratie niet mogelijk was, omdat [persoon A] geen toegang had tot de bedrijfsadministratie en dat [persoon A] ook geen inzicht heeft in die administratie. Blijkens de rapportage heeft [appellant] de toezichthouders verzocht een andere keer terug te komen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester zich, zoals de rechtbank heeft overwogen, op het standpunt mogen stellen dat [appellant] de bedrijfsadministratie, noodzakelijk voor het toezicht op de naleving van de voorschriften, niet heeft kunnen tonen. Dat de toezichthouders niettemin een deel van de administratie hebben kunnen controleren, vindt, gelet op hetgeen [appellant] blijkens de rapportage aan de toezichthouders heeft verklaard, geen grondslag in de rapportage van 24 juni 2011.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester de gebeurtenissen van 7 en 9 januari 2011 en hetgeen in de rapportage van 15 juni 2011 en de processen-verbaal is vermeld, aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
    
    Redengevend voor de burgemeester om geen maatregelen ten aanzien van de gebeurtenissen van 7 en 9 januari 2011 te treffen was volgens [appellant] dat deze prostituees, hoewel zij hadden verklaard slachtoffer te zijn van gedwongen prostitutie, enige tijd later op eigen initiatief de opvang hebben verlaten. Zij hebben geen aangifte gedaan en hun werkzaamheden weer opgepakt. Hieruit dient volgens [appellant] te worden geconcludeerd dat niet aannemelijk is dat deze vrouwen daadwerkelijk slachtoffer waren van vrouwenhandel en ware dit wel het geval, dan had de burgemeester moeten concluderen dat [appellant] daarbij niet was betrokken.
    
    In de rapportage van 15 juni 2011 is vermeld dat op 11 juni 2011 een prostituee werkzaam was die vermoedelijk het slachtoffer was van mensenhandel. Met de desbetreffende vrouw heeft hij een intakegesprek gevoerd en dat gaf geen aanleiding voor achterdocht, aldus [appellant]. Zij was het Duits voldoende machtig en zij was 29 jaar. De burgemeester heeft zijn stelling dat overduidelijke signalen van gedwongen prostitutie aanwezig waren niet gebaseerd op concrete en verifieerbare feiten. Bovendien bestaan slechts vermoedens, omdat de desbetreffende vrouw later op haar verklaring is teruggekomen. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom deze voorvallen bijdragen aan de conclusie dat [appellant] zijn bedrijfsvoering niet op orde heeft, aldus [appellant].
    
    13.1. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, volgt uit de rapportages van 7 en 9 januari 2011 dat twee in het prostitutiebedrijf [locatie 3] werkzame prostituees afzonderlijk van elkaar hebben verklaard dat zij gedwongen werden als prostituee te werken. Verder volgt uit de rapportage van 15 juni 2011 en uit de processen-verbaal van 11 en 16 juni 2011 dat een prostituee heeft verklaard tegen haar wil werkzaam te zijn als prostituee in het prostitutiebedrijf aan de [locatie 3].
    
    Hoewel de betreffende prostituees hun verklaringen later hebben ingetrokken, betekent dit, anders dan [appellant] betoogt, niet zonder meer dat de burgemeester geen enkel belang meer mocht hechten aan de aanvankelijk door de prostituees afgelegde verklaringen.
    
    Met de rechtbank is de Afdeling verder van oordeel dat de burgemeester deze gebeurtenissen mocht betrekken bij zijn beoordeling of hij voldoende aannemelijk acht dat de exploitant de in artikel 3.32 van de Apv neergelegde verplichtingen zal naleven, als bedoeld in artikel 3.30, tweede lid, van de Apv. De burgemeester heeft in dit verband gemotiveerd dat deze gebeurtenissen hem sterken in zijn standpunt dat de bedrijfsvoering van [appellant] geen zodanige waarborgen biedt dat aan de in artikel 3.32 van de Apv neergelegde verplichtingen wordt voldaan. De burgemeester heeft [appellant] in dit verband niet tegengeworpen dat hij betrokken is bij mensenhandel.
    
    Het betoog faalt.
    
    14. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester de omstandigheden dat hij sinds 1992 exploitant is van het prostitutiebedrijf aan de [locatie 3] te Amsterdam, dat hij als één van de weinige raamexploitanten van de wallen één dag per week dicht is, zodat kamerverhuur over een lange aaneengesloten periode is uitgesloten, dat hij zijn openingstijden heeft beperkt en dat hij tussen het moment van de laatste controle op 22 juni 2011 en het besluit op bezwaar van 23 december 2011 zonder incidenten heeft geëxploiteerd, onvoldoende zwaar heeft laten wegen bij zijn besluitvorming.
    
    14.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester, gelet op de in de rapportages en processen-verbaal neergelegde bevindingen in onderlinge samenhang bezien, in redelijkheid onvoldoende aannemelijk heeft kunnen achten dat de exploitant of de leidinggevende de in artikel 3.32 van de Apv neergelegde verplichtingen zal naleven, als bedoeld in artikel 3.30, tweede lid, aanhef en onder b, van de Apv.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid de verzochte vergunningen heeft kunnen weigeren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester in redelijkheid het belang dat is gediend met de weigering van de verzochte vergunningen zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] bij afgifte van die vergunningen. De burgemeester heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat [appellant] met de exploitatie van het prostitutiebedrijf aan de [locatie 3] alsnog in de gelegenheid is om aannemelijk te maken dat hij zijn bedrijfsvoering op orde heeft en kan houden en dat voldoende waarborgen bestaan dat de in de Apv neergelegde verplichtingen worden nageleefd, gegeven de kwetsbare positie waarin de prostituees zich bevinden.
    
    Het betoog faalt.
    
    15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016
    
    290.