ECLI:NL:RVS:2024:5171, Raad van State, 18-12-2024, 202204698/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de rederij een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.000,00. De rederij biedt logistieke en maritieme diensten voor transport over binnenwateren, langs de kust en over zee. Zij beschikt over verschillende duwbakken, duwboten en schepen. De minister heeft op 14 mei 2020 een boete opgelegd aan de rederij wegens overtreding van de Binnenvaartwet en de daarop berustende regelgeving. Hij heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd. Op 9 december 2019 is door een toezichthouder van de politie Landelijke Eenheid een controle uitgevoerd op de naleving van onder meer de Binnenvaartwet aan boord van een hecht samenstel bestaande uit de [duwboot] met [duwbak]. Van deze controle is op 15 december 2019 een boeterapport opgemaakt. In het boeterapport is opgenomen dat het schip voer in exploitatiewijze A2 en dat op het moment dat de controle plaatsvond al 28 uur was gevaren.

202204698/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [de rederij], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 juni 2022 in zaak nr. 20/6115 in het geding tussen:
    de rederij
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 mei 2020 heeft de minister aan de rederij een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.000,00.
    Bij besluit van 12 oktober 2020 heeft de minister het door de rederij daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 juni 2022 heeft de rechtbank het door de rederij daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de rederij hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft deze zaak, gevoegd met zaak nummer 202204702/1/A3, op een zitting behandeld op 15 oktober 2024, waar de rederij, vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, E.D.J. Peeters en T.A.A. Bijkersma, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De rederij biedt logistieke en maritieme diensten voor transport over binnenwateren, langs de kust en over zee. Zij beschikt over verschillende duwbakken, duwboten en schepen. De minister heeft op 14 mei 2020 een boete opgelegd aan de rederij wegens overtreding van de Binnenvaartwet en de daarop berustende regelgeving. Hij heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd.
    1.1.    Op 9 december 2019 is door een toezichthouder van de politie Landelijke Eenheid een controle uitgevoerd op de naleving van onder meer de Binnenvaartwet aan boord van een hecht samenstel bestaande uit de [duwboot] met [duwbak]. Van deze controle is op 15 december 2019 een boeterapport opgemaakt. In het boeterapport is opgenomen dat het schip voer in exploitatiewijze A2 en dat op het moment dat de controle plaatsvond al 28 uur was gevaren. Uit de Binnenvaartwet en de daarop berustende regelgeving volgt dat de vaartijd van een schip in exploitatiewijze A2 binnen 24 uur onderbroken moet worden met zes uur en een schip dus maximaal achttien aaneengesloten uren mag varen. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de rederij de maximale vaartijd met zes uur heeft overschreden. De minister heeft per uur dat te veel is gevaren € 500,00 gerekend en aan de rederij een boete opgelegd van € 3.000,00. De minister heeft zijn besluit in bezwaar gehandhaafd en de rederij heeft daartegen beroep ingesteld.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft vastgesteld dat ten tijde van de controle al 28 uur werd gevaren terwijl uit de regelgeving volgt dat de [duwboot] in een periode van 24 uur maximaal achttien uur mag varen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in dit geval bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen. Volgens de rechtbank gelden geen afzonderlijke vaartijden voor de [duwboot] op zichzelf en de [duwboot] als onderdeel van een hecht samenstel met de [duwbak]. De rechtbank heeft bij de uitleg van de Binnenvaartwet het doel van de wetgever voor ogen gehouden. De uitleg die de rederij geeft aan de Binnenvaartwet is volgens de rechtbank niet in lijn met het doel van de wetgever, namelijk het regelen van vaartijden in het belang van onder meer de veiligheid van de vaart. De rechtbank heeft hierbij verwezen naar de artikelen 5.3 tot en met 5.5 van de Binnenvaartregeling en de artikelen 3.10 tot en met 3.12 van het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (hierna: het RSP). Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de boete terecht aan de rederij heeft opgelegd, omdat artikel 22, zevende lid, onder a, van de Binnenvaartwet is gericht aan de rederij als werkgever.
    Wettelijk kader
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Hoger beroep
    Totaal aantal gevaren uren
    4.       De rederij is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. De rederij betoogt dat de rechtbank ten onrechte de vaartijden heeft opgeteld van de [duwboot] apart en de [duwboot] als onderdeel van een hecht samenstel met de [duwbak]. Volgens de rederij gelden, gezien de formulering van artikel 22, eerste lid, van de Binnenvaartwet, voor deze afzonderlijke categorieën vaartuigen afzonderlijke gemaximeerde vaartijden. Dit betekent dat de vaartijd van de losse [duwboot] niet mag worden opgeteld bij de vaartijd van het samenstel bestaande uit [duwboot] en de [duwbak]. Het wel optellen van de vaartijden is volgens de rederij in strijd met het legaliteitsbeginsel. Als de vaartijd van de [duwboot] en de vaartijd van het samenstel van de [duwboot] en de [duwbak] apart worden bezien is de vaartijd niet overschreden. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus de rederij.
    4.1.    De minister heeft zich in zijn besluitvorming terecht op het standpunt gesteld dat de exploitatiewijze die is opgenomen in het vaartijdenboek bepalend is voor de maximaal toelaatbare vaartijd. De Afdeling leidt dit af uit artikel 5.2 van de Binnenvaartregeling en artikel 3.10 van het RSP. Deze bepalingen zijn voldoende duidelijk. Dat ze op deze wijze zouden worden gehandhaafd was dan ook te voorzien. Anders dan de rederij stelt, volgt uit artikel 22, eerste lid, van de Binnenvaartwet niet dat voor de vaartijd gekeken moet worden naar de categorie van het schip en dus ook niet dat bij een wisseling van de categorie van het schip de vaartijd opnieuw begint. Uit het boeterapport blijkt dat in het vaartijdenboek was opgenomen dat werd gevaren in exploitatiewijze A2. Dit betekent dat de vaart binnen 24 uur maximaal achttien uur mocht duren. Tijdens de controle was al 28 uur onafgebroken gevaren. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister terecht is uitgegaan van een overschrijding van de maximale vaartijd met zes uur.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtrederschap
    5.       De rederij betoogt verder dat de rechtbank haar ten onrechte heeft aangemerkt als functioneel pleger. Zij beroept zich op afwezigheid van alle schuld en overmacht. De gedragingen van de schipper kunnen volgens de rederij niet aan haar worden toegerekend. Verder voert de rederij aan dat zij haar personeel er steeds op attendeert om de geldende regelgeving in acht te nemen en dat zij minstens één keer per jaar een bijeenkomst organiseert waarbij aandacht is voor veiligheid. De rederij wijst er verder op dat zij een veiligheidsadviseur heeft aangenomen. Meer kan van haar niet worden gevergd, aldus de rederij.
    5.1.    Volgens artikel 22, eerste en zevende lid, van de Binnenvaartwet, is naast de gezagvoerder ook de werkgever verplicht tot naleving van onder andere de norm dat bij exploitatiewijze A2 per periode van 24 uur niet meer dan achttien uur mag worden gevaren. Omdat het wettelijk voorschrift mede is gericht tot de werkgever - in dit geval de rederij - draagt de werkgever de verantwoordelijkheid voor naleving van de regels over vaartijden gesteld bij of krachtens de Binnenvaartwet, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat een overtreding van die regels niet aan de werkgever kan worden toegerekend. De rederij heeft zulke bijzondere omstandigheden niet aangevoerd en deze zijn de Afdeling ook niet gebleken. Overigens heeft de schipper verklaard dat hij werkzaam is bij de rederij en dat hij in opdracht van Pelger de Jong, een van de bestuurders van de rederij, de nacht door moest varen. Deze verklaring is opgenomen in het boeterapport. De rederij heeft de juistheid van deze verklaring niet bestreden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister de rederij terecht heeft aangemerkt als overtreder.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheidsbeginsel
    6.       De rederij betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde bestuurlijke boete disproportioneel is en in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De veiligheid van de vaart is volgens de rederij nooit in het geding geweest omdat er meer bemanning aanwezig was dan vereist en de bemanning voldoende had kunnen rusten. Dat blijkt ook uit het boeterapport, aldus de rederij.
    6.1.    In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De door de minister opgelegde boete is zo een bij wettelijk voorschrift gefixeerde boete. Uit artikel 48, vierde lid, van de Binnenvaartwet, in samenhang gelezen met bijlage 11.1 bij de Binnenvaartregeling, boetefeitcode 3.3.002, volgt immers dat voor ieder uur dat te veel is gevaren een boete wordt opgelegd van € 500,00.
    6.2.    Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat de exploitatiewijze en de daarbij horende maximale vaartijd voor de hele vaart wordt vastgesteld voordat de vaart begint. Op basis van de exploitatiewijze wordt de samenstelling van de bemanning gekozen. In artikel 3.15 van het RSP is de minimumbemanning per exploitatiewijze opgenomen. Dat er volgens de rederij voor een deel van de vaart meer bemanning aanwezig was dan exploitatiewijze A2 vereist, betekent volgens de Afdeling niet dat onder een andere exploitatiewijze gevaren mocht worden waarvoor een langere maximale vaartijd geldt. De samenstelling van de bemanning bepaalt immers niet de exploitatiewijze. Dit heeft de Afdeling eerder overwogen in haar uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:790. Ook de omstandigheid dat de bemanning al varend voldoende had kunnen rusten en de veiligheid naar gesteld niet in het geding was, maakt niet dat langer gevaren mocht worden dan volgens de wettelijke bepalingen is toegestaan. De omstandigheden die de rederij heeft aangevoerd, zijn geen bijzondere omstandigheden die maken dat de boete onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    7.       De rederij heeft op de zitting bij de Afdeling betoogd dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is overschreden en heeft verzocht om een schadevergoeding van € 1.000,00.
    7.1.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM, heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. De redelijke termijn vangt aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een dergelijke handeling verricht. In de meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203).
    7.2.    Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in twee rechterlijke instanties is uitgangspunt, dat deze in beginsel binnen een redelijke termijn plaatsvindt als de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd. De redelijke termijn is begonnen toen de minister jegens de rederij een handeling heeft verricht waaraan zij in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat de minister haar een boete zou opleggen. Deze handeling is in deze zaak de boetekennisgeving. In dit geval dateert de boetekennisgeving van 24 maart 2020. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure in totaal vier jaar en negen maanden heeft geduurd. De redelijke termijn is dus met negen maanden overschreden. De Afdeling ziet hierin aanleiding om de boete van de rederij te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.700,00.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    8.       Het hoger beroep is gegrond omdat de redelijke termijn is overschreden. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2020 gegrond verklaren. Dat besluit moet wegens strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM vernietigd worden. Het besluit van 14 mei 2020 zal worden herroepen. De Afdeling zal de bestuurlijke boete vaststellen op € 2.700,00 en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 oktober 2020.
    9.       De minister moet de proceskosten van de rederij vergoeden. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het hoger beroep uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [de rederij] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 juni 2022 in zaak nr. 20/6115;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 12 oktober 2020, kenmerk 072000449/07, gegrond;
    IV.     vernietigt dit besluit;
    V.      herroept het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 14 mei 2020, kenmerk 072000449/02;
    VI.     bepaalt dat de bestuurlijke boete aan [de rederij] op € 2.700,00 (zegge: zevenentwintighonderd euro) wordt gesteld;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [de rederij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [de rederij] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00, vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
    735-990
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    Binnenvaartwet
    Artikel 22:
    1. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
    2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake: a. de vaartijden van schepen; […]
    7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van: a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c; […]
    9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
    Artikel 48:
    1. Onze Minister kan aan degene die handelt in strijd met de artikelen […] 22, […] een bestuurlijke boete opleggen.
    4. Bij ministeriële regeling worden de boetebedragen voor de beboetbare feiten vastgesteld.
    Binnenvaartregeling
    Artikel 5.2: In dit hoofdstuk wordt verstaan onder: […] exploitatiewijze A2: exploitatiewijze waarbij de vaartijd van een schip per 24 uur, blijkens de op die periode betrekking hebbende aantekening in het vaartijdenboek, bedoeld in artikel 5.3, tweede lid, ten hoogste 18 uur bedraagt;
    Artikel 5.4: 1. Bij de exploitatiewijzen A1 en A2 zijn artikel 3.10, tweede en derde lid, van het Rsp en artikel 3.13, vijfde lid, van het Rsp van overeenkomstige toepassing.
    2. Ten aanzien van een sleepschip dat niet zelfstandig vaart, en een schip waarvan de voortstuwing in een hecht samenstel door een schip of meer andere schepen wordt verzorgd, is artikel 3.10, tweede en derde lid, van het Rsp van overeenkomstige toepassing, indien het eerste lid in acht wordt genomen op het schip of de schepen die zorg dragen voor de voortstuwing van het hecht samenstel of het sleepschip.
    Artikel 5.5: Bij wisseling en herhaling van exploitatiewijzen is artikel 3.12 van het Rsp van overeenkomstige toepassing.
    Bijlage 11.1:
    
      
        
          
        
      
    
    Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (RSP)
    Artikel 3.10: 1. Men onderscheidt de volgende exploitatiewijzen: […] A2 vaart van ten hoogste 18 uur, […]
    3. Een schip dat in exploitatiewijze A1, respectievelijk A2 wordt geëxploiteerd, moet de vaart gedurende acht, respectievelijk zes aaneengesloten uren onderbreken, te weten: […] b) in de exploitatiewijze A2 tussen 23.00 en 05.00 uur.
    Er mag van deze tijden worden afgeweken, indien de vaartijd wordt geregistreerd door middel van een tachograaf van een type dat door de bevoegde autoriteit van een Rijnoeverstaat of België is goedgekeurd en toegelaten, aan de vereisten van bijlage A3 van dit reglement voldoet en naar behoren functioneert. De tachograaf moet ten minste vanaf het begin van de laatste ononderbroken rusttijd van acht, respectievelijk zes uur zijn ingeschakeld en voor de controlerende diensten te allen tijde bereikbaar zijn.
    Artikel 3.11: […] 2. Bij exploitatiewijze A2 heeft elk bemanningslid recht op een rusttijd van acht uur, waarvan zes uur ononderbroken buiten de vaartijd per periode van 24 uur, gerekend vanaf het einde van elke rusttijd van zes uur. Voor bemanningsleden onder de 18 jaar moet een ononderbroken rusttijd van acht uur in acht worden genomen waarvan zes uur buiten de vaartijd. […]
    4. In afwijking van het eerste en tweede lid kan de rusttijd tevens tijdens de vaart plaatsvinden, indien:
    - ook tijdens deze rusttijd te allen tijde het voor de veiligheid van het schip vereiste aantal bemanningsleden - waaronder tenminste één schipper -wordt ingezet, en
    - de mogelijkheid bestaat de rusttijd door te brengen in een slechts aan één bemanningslid toegewezen ruimte die geschikt is om uit te rusten en afgeschermd is tegen de invloed van niet toegelaten geluid of trillingen. In deze ruimte mag de geluidsdruk 60 dB(A) niet overschrijden, hetgeen moet blijken uit het binnenschipcertificaat, waarbij de geluidsdruk gemeten dient te worden overeenkomstig de geldende voorschriften van de ES-TRIN.
    Artikel 3.12.: […] 6. Een schip kan onmiddellijk in aansluiting op een reis in exploitatiewijze A1 of A2 voor een volgende reis in exploitatiewijze A1 of A2 worden ingezet, indien een voltallige uitwisseling van de bemanning heeft plaatsgevonden en de nieuwe bemanningsleden onmiddellijk voorafgaand aan de verdere exploitatiewijze A1 en A2 een ononderbroken rusttijd van acht, respectievelijk zes uur buiten de vaartijd in acht genomen en aangetoond hebben.
    7. Het bewijs van een rusttijd van acht, respectievelijk zes uur wordt aangetoond met een verklaring als bedoeld in bijlage A4 van dit reglement of door een kopie van de pagina van het vaartijdenboek van het schip waarop de laatste reis van het bemanningslid heeft plaatsgevonden en de vaar-, respectievelijk rusttijden, vermeld staan. Indien de rusttijd tijdens de vaart plaatsvond, is tevens een kopie van het binnenschipcertificaat van onderzoek van het betreffende schip vereist waaruit blijkt dat de maximale geluidsdruk in die ruimte van dat schip voldoet aan de voorschriften van artikel 3.11, vierde lid.
    Binnenvaartbesluit
    Artikel 12: 1. De categorieën schepen, bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de wet, zijn: a. schepen met een lengte van ten minste 20 meter; […] b. sleepboten, duwboten of sleepduwboten; […]
    i. samenstellen van hecht met elkaar verbonden schepen met een gezamenlijke afmeting als bedoeld in onderdeel a;