ECLI:NL:RVS:2019:181, Raad van State, 23-01-2019, 201800663/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college op het verzoek van [appellant] op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) besloten en heeft het hem informatie over door het college verwerkte persoonsgegevens verstrekt.

201800663/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 december 2017 in zaak nr. 17/3071 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college op het verzoek van [appellant] op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) besloten en heeft het hem informatie over door het college verwerkte persoonsgegevens verstrekt.
    
    Bij besluit van 20 maart 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door N.G.A. Voorbach, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door W. Nomen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toepasselijk recht
    
    1.    Op 25 mei 2018 is Verordening 2016/679 (Algemene Verordening Gegevensbescherming; hierna: de AVG) in werking getreden en is de Wbp ingetrokken. Op dit geding is de Wbp van toepassing.
    
    Bestreden deel uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft als volgt overwogen:
    
    "Vast staat dat [appellant] en/of zijn gemachtigde meerdere keren misbruik van recht in het kader van een Wob-verzoek is tegengeworpen. Verwezen wordt naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Utrecht, van 28 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:5278, door de Afdeling bevestigd in hoger beroep bij uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2311, de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:14064, en de uitspraak van deze rechtbank van 31 augustus 2016 (AWB 16/2585). Dat in een aantal door [appellant] aangehaalde uitspraken nadrukkelijk niet de conclusie is getrokken dat sprake was van misbruik van recht, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de gevallen waarin dat wel is gebeurd in casu buiten beschouwing moeten worden laten.
    
        De rechtbank stelt verder vast dat in het kader van het Wob-verzoek van 12 augustus 2015, dat aan het onderhavige Wbp-verzoek ten grondslag ligt, door het college in het bestreden besluit ook het vermoeden is uitgesproken dat sprake was van misbruik van recht, en dat hiertegen geen beroep is ingesteld. Zulks is ter zitting door partijen bevestigd. Daarbij stelt de rechtbank vast dat de rechtbank bij uitspraak van 31 augustus 2016 (AWB 16/2585) heeft geoordeeld dat in het kader van een vergelijkbaar Wob-verzoek van 12 augustus 2015, ingediend bij een ander college, ook sprake was van misbruik van een wettelijke bevoegdheid. De omstandigheid dat bij het Wob-verzoek waarop het huidige Wbp-verzoek voortborduurt, is geconcludeerd dat sprake was van misbruik van een wettelijke bevoegdheid, weegt zwaar mee bij de beantwoording van de vraag of daar thans eveneens sprake van is. Ook weegt hier zwaar mee dat ter zitting door de gemachtigde is bevestigd dat thans 35 tot 40 procedures aanhangig zijn waarbij eveneens sprake is van een identiek onderliggend Wob-verzoek van 12 augustus 2015 op basis waarvan gemeentes vervolgens om Wbp-gegevens is verzocht.
    
        Verder staat vast dat deze rechtbank in een civiele procedure bij beschikking van 18 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:5404, heeft geconcludeerd dat de VNG als beheerder van het VNG-forum - dat is geopend zodat gemeenten met elkaar konden overleggen over de wijze van aanpak en afhandeling van de vele, veelal louter voor het innen van dwangsommen ingediende, Wob-verzoeken - is aan te merken als verwerker van persoonsgegevens op het VNG-forum en daarmee als verantwoordelijke als bedoeld in artikel 35 van de Wbp. De rechtbank heeft in voornoemde beschikking voorts vastgesteld dat aan [appellant]’ bij de VNG ingediende Wbp-verzoek bij brieven van 16 augustus 2016 en 14 november 2016 al grotendeels tegemoet is gekomen, nu bij die brieven een overzicht is gegeven van de (op het VNG-forum) verwerkte persoonsgegevens en een overzicht van de (wijze van) verwerking daarvan. Het feit dat [appellant] ten tijde van het indienen van het onderhavige verzoek in het kader van de Wbp bij het college al een verzoek bij de VNG had ingediend - het orgaan dat [appellant]’ persoonsgegevens daadwerkelijk op het VNG-forum heeft verwerkt en over die gegevens beschikte — en dat aan [appellant]’ inzageverzoek zelfs al ten dele was tegemoet gekomen, geeft aanleiding om aan te nemen dat [appellant]’ bij het college ingediende vergelijkbare inzageverzoek met geen ander doel is ingediend dan om een dwangsom te innen. [appellant] wist immers al welke gegevens van hem waren verwerkt en op welke wijze. Ten overvloede merkt de rechtbank in dit verband nog op dat het college bij brief van 16 november 2017 heeft kenbaar gemaakt dat, hoewel niet kan worden uitgesloten dat medewerkers van het college in de periode tot 1 april 2017 op het VNG-forum aan discussies over [appellant] hebben deelgenomen, ten aanzien daarvan geen inzicht kan worden verschaft, nu de VNG het forum heeft opgeschoond door discussies offline te halen en na verloop van tijd definitief te verwijderen, met als gevolg dat de VNG geen gegevens van voor 1 april 2017 meer heeft. Buiten beschouwing gelaten of de VNG over back-ups van de discussies van voor 1 april 2017 beschikt, staat daarmee vast dat het college ten aanzien daarvan in ieder geval geen inzage (meer) kan verschaffen.
    
        Verder acht de rechtbank van belang dat [appellant] kort na het verstrijken van de termijn van vier weken waarbinnen het college op [appellant]’ Wbp-verzoek moest reageren en kort na het verstrijken van de termijn waarbinnen op [appellant]’ bezwaar moest worden beslist, ingebrekestellingen naar het college heeft verzonden. Ook dit duidt erop dat het [appellant] om het innen van een dwangsom te doen was."
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte aan zijn oordeel dat sprake is van misbruik van recht ten grondslag heeft gelegd dat in eerdere procedures over verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is geoordeeld dat [appellant] en/of zijn gemachtigde misbruik van recht hebben gemaakt. Die zaken betroffen geen verzoeken op grond van de Wbp.
    
        Op grond van de Wbp heeft [appellant] recht op inzage in zijn persoonsgegevens. [appellant] heeft begrepen dat zijn persoonsgegevens door verschillende gemeenteambtenaren zijn gedeeld op het VNG-forum. Met het Wbp-verzoek heeft hij beoogd te achterhalen of het college persoonsgegevens van hem heeft geplaatst op het VNG-forum en deze in strijd met de Wbp heeft verwerkt. Het inzagerecht van artikel 35 van de Wbp is bij uitstek het middel om te controleren of dat het geval is. Hij heeft daarom een legitiem doel met het inzageverzoek.
    
        Dat hij ook een verzoek kon doen en heeft gedaan bij de VNG om te achterhalen of persoonsgegevens op het VNG-forum zijn geplaatst, maakt niet dat het verzoek bij het college misbruik van recht behelst. De VNG heeft hem een onvolledig en onduidelijk overzicht verstrekt. Het college is voor het plaatsen van zijn persoonsgegevens op het VNG-forum zelf ook als verantwoordelijke in de zin van de Wbp aan te merken, aldus [appellant]. Daarom heeft hij, naast zijn verzoek bij de VNG, ook bij een aantal colleges een verzoek gedaan om inzage.
    
        Nu het college geen inzage biedt in de op het VNG-forum verwerkte persoonsgegevens, is hij terecht in rechte opgekomen tegen die weigering. De rechtbank heeft dat miskend en heeft ten onrechte geoordeeld dat het verzoek van [appellant] misbruik van recht behelst, aldus [appellant].
    
    3.1.    Artikel 1, aanhef en onder b en d, van de Wbp luidde, ten tijde van belang:
    
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;
    
    […]
    
    d. verantwoordelijke: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of te zamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt."
    
        Artikel 35 luidde ten tijde van belang:
    
    "1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
    
    2. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
    
    […]"
    
    3.2.    Als gemeenteambtenaren, zoals hier wordt gesteld, berichten op een forum in beheer bij de VNG plaatsen, moet het handelen van deze ambtenaren worden toegerekend aan het college van de gemeente waarvoor zij werkzaam zijn en moet dat college in zoverre als verantwoordelijke in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, worden aangemerkt. De Wbp strekt ertoe om burgers inzage te geven in de wijze waarop onder andere bestuursorganen hun persoonsgegevens verwerken. [appellant] heeft toegelicht dat uit het overzicht van de VNG niet voldoende kon worden achterhaald wie de persoonsgegevens heeft geplaatst en dat hij met de verzoeken wilde achterhalen welke gemeenten persoonsgegevens van hem hebben geplaatst. De Afdeling acht het doel van het Wbp-verzoek van [appellant] onder deze omstandigheden in lijn met het doel van de Wbp en ziet daarom geen aanleiding om het verzoek aan te merken als misbruik van recht. Ook het aanwenden van rechtsmiddelen is niet aan te merken als misbruik van recht, omdat [appellant] daartoe aanleiding had omdat het college geen inhoudelijke reactie heeft gegeven op het verzoek om inzage in de door het college op het VNG-forum verwerkte persoonsgegevens. De enkele omstandigheid dat de gemachtigde van [appellant] en [appellant] eerder in het kader van Wob-procedures niet-ontvankelijk zijn verklaard, is onvoldoende om ook in deze procedure tot het oordeel te komen dat sprake is van misbruik van recht. De Wob en de Wbp betreffen een verschillende materie die maakt dat het oordeel dat er misbruik van recht is gemaakt ter zake van de Wob niet zonder meer betekent dat ook van misbruik van de Wbp sprake zou zijn.
    
        Het betoog van [appellant] slaagt. Het hoger beroep is gegrond.
    
    Beoordeling beroep [appellant]
    
    4.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] beoordelen. [appellant] betoogt dat het college het bezwaar tegen het besluit van 17 november 2016 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege misbruik van recht door [appellant]. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.3 is overwogen zijn het Wbp-verzoek en het maken van bezwaar tegen het besluit op het verzoek geen misbruik van recht. Dit betoog slaagt.
    
        [appellant] betoogt voorts dat ten onrechte geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen is toegekend. [appellant] heeft het college bij brief van 13 februari 2017 in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar tegen het besluit van 17 november 2016. In hoger beroep wordt door het college niet langer betwist dat voor de advisering over het bezwaar geen adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb is ingesteld, zodat het college ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb binnen zes weken gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken op het bezwaar diende te beslissen. Het college heeft op 20 maart 2017 op het bezwaar beslist. Ingevolge artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Awb verbeurt het college een dwangsom indien het niet tijdig beslist en schriftelijk in gebreke is gesteld. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het schriftelijk in gebreke is gesteld. Dat is 28 februari 2017. Het college is 21 dagen in verzuim. Ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag en de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag. Het college verbeurt derhalve een dwangsom van € 490,-.
    
        Het betoog van [appellant] slaagt. Het beroep is gegrond. Het besluit van 20 maart 2017 dient te worden vernietigd.
    
    Verzoek om schadevergoeding
    
    5.    [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de Wbp en artikel 82 van de AVG omdat zijn persoonsgegevens in strijd met de Wbp zijn verwerkt.
    
    5.1.    Artikel 49 van de Wbp luidde, ten tijde van belang:
    
    "1. Indien iemand schade lijdt doordat ten opzichte van hem in strijd wordt gehandeld met de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften zijn de volgende leden van toepassing, onverminderd de aanspraken op grond van andere wettelijke regels.
    
    2. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding.
    
    3. De verantwoordelijke is aansprakelijk voor de schade of het nadeel, voortvloeiende uit het niet-nakomen van de in het eerste lid bedoelde voorschriften. […]
    
    […]"
    
    Artikel 82 van de AVG luidt:
    
    " 1.Eenieder die materiële of immateriële schade heeft geleden ten gevolge van een inbreuk op deze verordening, heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker schadevergoeding te ontvangen voor de geleden schade.
    
    2.Elke verwerkingsverantwoordelijke die bij verwerking is betrokken, is aansprakelijk voor de schade die wordt veroorzaakt door verwerking die inbreuk maakt op deze verordening. Een verwerker is slechts aansprakelijk voor de schade die door verwerking is veroorzaakt wanneer bij de verwerking niet is voldaan aan de specifiek tot verwerkers gerichte verplichtingen van deze verordening of buiten dan wel in strijd met de rechtmatige instructies van de verwerkingsverantwoordelijke is gehandeld.
    
    […]"
    
    5.2.    Zoals uit het voorgaande blijkt, heeft het college geen inzage gegeven of en welke persoonsgegevens van [appellant] op het VNG-forum zijn verwerkt. Het college heeft, voor zover zodanige gegevens zijn verwerkt, geen overzicht gegeven van de gegevens, en evenmin een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens. Daarom is op dit moment niet vast te stellen of het college op het VNG-forum persoonsgegevens heeft verwerkt, en zo ja of dat in strijd met de Wbp is gebeurd. Het college zal dit bij de nieuwe beslissing op bezwaar moeten betrekken. Gelet daarop wijst de Afdeling het verzoek tot schadevergoeding af.
    
    Slotsom
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 maart 2017 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 december 2017 in zaak nr. 17/3071;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 20 maart 2017, kenmerk Z-16-43603 / DOC-17016338;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
    
    VI.    stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk verbeurde dwangsom vast op € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro);
    
    VII.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
    
    725.