ECLI:NL:RVS:2020:219, Raad van State, 22-01-2020, 201901949/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Asten het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen een illegale situatie op het perceel [locatie A] in Asten afgewezen. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie A] in Asten. Bij brief van 17 januari 2018 heeft hij het college verzocht om handhavend op te treden voor zover op het aan zijn perceel grenzende perceel [locatie B] is gehandeld in strijd met geldende regelgeving. Op dat perceel staat een woonboerderij, een kantoorgebouw en een woonunit. Het gaat daarbij volgens het verzoek om de staat van de woonboerderij en het kantoorgebouw, het gebruik als woning van het kantoorgebouw in strijd met het bestemmingsplan en de bouw van de woonunit in afwijking van de verleende omgevingsvergunning.

201901949/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Asten,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 februari 2019 in zaak nr. 18/2741 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Asten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen een illegale situatie op het perceel [locatie A] in Asten afgewezen.
    Bij besluit van 8 oktober 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 23 april 2018 herroepen voor zover daarbij is geweigerd handhavend op te treden ten aanzien van de tijdelijke woonunit en het kantoorgebouw op het perceel.
    Bij brief van 8 november 2018 heeft [appellant] beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen door het college omdat het college voor het gedeeltelijk herroepen besluit geen nieuw besluit in de plaats stelt.
    Bij besluit van 11 januari 2019 heeft het college [persoon A] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van het kantoorgebouw als zelfstandige woonruimte te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 17 januari 2019 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden alsnog afgewezen ten aanzien van de tijdelijke woonunit.
    Bij uitspraak van 25 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep wegens het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.A. Pronk, rechtsbijstandverlener te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door E.J.B.L. Nooijen BSc en mr. F.P.G. Ricken-Cleven, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [persoon A], vertegenwoordigd door mr. B.J.P.M. Zwinkels, advocaat te Honselersdijk, vergezeld door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie A] in Asten. Bij brief van 17 januari 2018 heeft hij het college verzocht om handhavend op te treden voor zover op het aan zijn perceel grenzende perceel [locatie B] is gehandeld in strijd met geldende regelgeving. Op dat perceel staat een woonboerderij, een kantoorgebouw en een woonunit. Het gaat daarbij volgens het verzoek om de staat van de woonboerderij en het kantoorgebouw, het gebruik als woning van het kantoorgebouw in strijd met het bestemmingsplan en de bouw van de woonunit in afwijking van de verleende omgevingsvergunning.
        Bij het besluit van 23 april 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden afgewezen. Bij het besluit van 8 oktober 2018 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 23 april 2018 gegrond geacht wat betreft het gebruik als woning van het kantoorgebouw en het bouwen van de woonunit en het besluit in zoverre herroepen. Het college heeft te kennen gegeven het verzoek om handhaving in zoverre in te willigen. Het college heeft bij het besluit van 8 oktober 2018 aangekondigd dat in een separaat handhavingstraject zal worden toegezien op de beëindiging van de desbetreffende overtredingen.
        [appellant] heeft het college bij brief van 19 oktober 2018 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van het aangekondigde handhavingsbesluit. Op 8 november 2018 heeft [appellant] vervolgens bij de rechtbank beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van dat handhavingsbesluit. Bij brief van 3 december 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de ingebrekestelling prematuur is.
        Bij besluiten van 11 en 17 januari 2019 heeft het college besloten om handhavend op te treden tegen de bewoning van het voormalige kantoorgebouw en het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden ten aanzien van de woonunit alsnog afgewezen.
    De aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van het aangekondigde handhavingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de rechtbank is na het nemen van het besluit op bezwaar van 8 oktober 2018, waarbij het bezwaar, voor zover hier van belang, gegrond is verklaard en het primaire besluit is herroepen, een nieuwe beslistermijn van zes weken gaan lopen om een vervangend besluit voor het herroepen besluit in de plaats te stellen. Ten tijde van de ingebrekestelling op 19 oktober 2018 was het college volgens de rechtbank nog niet in gebreke, omdat die beslistermijn van zes weken nog niet was verstreken.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.    De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Gronden van het hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van het aangekondigde handhavingsbesluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat na het besluit van 8 oktober 2018 een nieuwe beslistermijn van zes weken is gaan lopen waarbinnen een besluit op het handhavingsverzoek moet worden genomen. Aangezien hij na afloop van de termijn om te beslissen op het bezwaar het college in gebreke heeft gesteld en er nadien niet binnen twee weken alsnog een besluit op het bezwaar is genomen, zijn er dwangsommen verbeurd, aldus [appellant].
        Daarnaast heeft de rechtbank zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), ten onrechte niet aangemerkt als mede te zijn gericht tegen de alsnog genomen besluiten van 11 en 17 januari 2019.
    4.1.    Het college heeft bij het besluit van 8 oktober 2018 het bezwaar ten aanzien van de tijdelijke woonunit en het kantoorgebouw gegrond verklaard en het besluit van 23 april 2018 herroepen voor zover was besloten om niet handhavend op te treden tegen de bouw van de tijdelijke woonunit en de bewoning van het kantoorgebouw. Met de mededeling in het besluit dat in een separaat toezicht- en handhavingstraject zal worden toegezien dat deze overtredingen ongedaan worden gemaakt, heeft het college aangekondigd dat een nieuw inhoudelijk besluit over handhaving zal worden genomen.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4473) vloeit uit artikel 7:11 van de Awb voort dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het besluit waartegen het bezwaar is gericht, niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan, behoudens in het (zich hier niet voordoende) geval waarin enkele herroeping van dat besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats moet stellen. De Afdeling heeft in de uitspraak in dat verband onder verwijzing naar de uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8966, overwogen dat als van de door artikel 7:10 van de Awb geboden mogelijkheid van uitstel geen gebruik gemaakt wordt, de voor het besluit geldende beslistermijn dient te worden nageleefd. Uitstel kan gewenst zijn om bijvoorbeeld eerst een voornemen te kunnen sturen. Uit de uitspraak van 10 december 2014 volgt dat als geen gebruik van de uitstelmogelijkheid is gemaakt, het college gehouden is om een vervangend handhavingsbesluit te nemen binnen de voor de beslissing op bezwaar geldende termijn. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, is het dus niet zo dat er nadat het bezwaar gegrond is verklaard en het besluit is herroepen voor het nemen van het vervangende handhavingsbesluit een nieuwe termijn om te beslissen op bezwaar, die volgens de rechtbank in dit geval zes weken bedraagt, is aangevangen. Het college heeft zich in het verweerschrift ten onrechte op het standpunt gesteld dat ingevolge artikel 4:13 van de Awb alsnog een termijn van acht weken geldt. Met het vervangende handhavingsbesluit wordt de besluitvorming vervolmaakt en dit besluit moet daarom binnen de termijn die geldt voor het nemen van een beslissing op bezwaar worden genomen.     
        Ter bepaling van de termijn die gold voor het nemen van de beslissing op bezwaar, overweegt de Afdeling het volgende. Omdat het college ten behoeve van het nemen van beslissingen op bezwaar een adviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Awb heeft ingesteld, gold ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb voor het beslissen op bezwaar een termijn van twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Deze beslistermijn is door het college eenmalig met zes weken verdaagd. De termijn om te beslissen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 23 april 2018 eindigde op 8 oktober 2018. Het college heeft bij brief van 3 december 2018 geschreven de beslistermijn met ingang van 4 december 2018 te verlengen. Omdat op dat moment de beslistermijn echter al verstreken was, komt aan deze brief geen betekenis toe. Omdat het college niet op uiterlijk 8 oktober 2018 een vervangend besluit over handhaving heeft genomen, heeft het niet tijdig beslist.
        [appellant] heeft het college bij brief van 19 oktober 2018, dit is na het verstrijken van de termijn, in gebreke gesteld. In artikel 4:17, derde lid, van de Awb is bepaald dat de eerste dag waarover een dwangsom is verschuldigd, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een ingebrekestelling heeft ontvangen.      
        Pas met de besluiten van 11 en 17 januari 2019 heeft het college de aangekondigde handhavingsbeslissing genomen. Er zijn na ontvangst van de ingebrekestelling meer dan 42 dagen verstreken na de eerste dag waarop ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb, zoals dat gold ten tijde van belang, de dwangsom is verschuldigd. Daarom is de maximale dwangsom van € 1.260,00 verbeurd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    4.2.    Over het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, mede was gericht tegen de besluiten van 11 en 17 januari 2019, overweegt de Afdeling als volgt. Met de besluiten van 11 en 17 januari 2019 heeft het college alsnog een vervangend handhavingsbesluit genomen op het verzoek van [appellant]. Hangende het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit zijn afschriften van deze besluiten aan de rechtbank toegezonden. [appellant] heeft tegen de besluiten bij brief van 30 januari 2017 gronden aangevoerd. De besluiten strekken tot handhavend optreden ten aanzien van de bewoning van het kantoorgebouw, maar niet ten aanzien van de woonunit, zodat de besluiten niet geheel aan het beroep van [appellant] tegemoet kwamen. Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb had het door [appellant] ingestelde beroep tegen het niet-tijdig beslissen mede betrekking op deze besluiten. De Afdeling overweegt dat zelfs indien het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk zou zijn geweest, dit onverlet laat dat een beroep van rechtswege is ontstaan. De rechtbank heeft dus ten onrechte nagelaten om het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit aan te merken als mede te zijn gericht tegen de besluiten van 11 en 17 januari 2019.
        Het betoog slaagt.
    Beoordeling beroepen van rechtswege
    5.    Op de zitting is gebleken dat het college ten aanzien van de besluiten van 11 en 17 januari 2019 een bezwaarprocedure heeft toegepast, dat het bij besluiten van 3 juni 2019 op de bezwaren heeft beslist en dat het bij besluit van 15 juli 2019 een nader handhavingsbesluit heeft genomen. Op de zitting is verder gebleken dat de materiële geschilpunten over deze besluiten op 27 november 2019 op een zitting bij de rechtbank Oost-Brabant aan de orde zullen komen. De Afdeling acht het daarom niet wenselijk om in deze procedure een oordeel te geven over de materiële geschilpunten.
    Conclusie en proceskosten
    6.    Gelet op wat in overweging 4.1 en 4.2 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit gegrond verklaren en de verbeurde dwangsommen wegens het niet tijdig nemen van een besluit vaststellen op € 1.260,00.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 februari 2019 in zaak nr. 18/2741;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit;
    V.    stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Asten aan [appellant] verbeurde dwangsom vast op een bedrag van € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Asten tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.837,50 (zegge: achttienhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Asten aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Van Heusden
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
    163-842.
     
    Bijlage
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    Artikel 6:20
    1. Indien het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, blijft het bestuursorgaan verplicht dit besluit te nemen, tenzij de belanghebbende daarbij als gevolg van de beslissing op het beroep geen belang meer heeft.
    […]
    3. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
    Artikel 7:10
    1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    […]
    3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
    a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
    b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
    c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
    5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
    Artikel 7:11
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    Artikel 7:13
    1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
    a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
    b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.