ECLI:NL:RVS:2020:1374, Raad van State, 10-06-2020, 201904125/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeernormen Gooise Meren" vastgesteld. De raad heeft met de vaststelling van dit zogeheten paraplubestemmingsplan de parkeernormen in de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen" van 19 februari 2019 opgenomen in de planregels van de bestemmingsplannen van de gemeente Gooise Meren voor zover die bestemmingsplannen nog niet voorzagen in een parkeerregeling. Het plan bevat een dynamische verwijzing naar de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen", wat inhoudt dat met toekomstige wijzigingen van deze beleidsregel rekening wordt gehouden. [appellant] woont in het zuiden van het plangebied. Hij vreest dat vergunningvrije wijzigingen van onder andere het gebruik van percelen leidt tot parkeerproblemen en daarmee tot een onevenredige aantasting van zijn woon- en leefklimaat.

201904125/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 juni 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Bussum, gemeente Gooise Meren,
    en
    de raad van de gemeente Gooise Meren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Paraplubestemmingsplan parkeernormen Gooise Meren" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.O. Klaassen, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. W. Verbeek en A. Mulder, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De raad heeft met de vaststelling van dit zogeheten paraplubestemmingsplan de parkeernormen in de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen" van 19 februari 2019 opgenomen in de planregels van de bestemmingsplannen van de gemeente Gooise Meren voor zover die bestemmingsplannen nog niet voorzagen in een parkeerregeling. Het plan bevat een dynamische verwijzing naar de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen", wat inhoudt dat met toekomstige wijzigingen van deze beleidsregel rekening wordt gehouden.
    2.    [appellant] woont in het zuiden van het plangebied. Hij vreest dat vergunningvrije wijzigingen van onder andere het gebruik van percelen leidt tot parkeerproblemen en daarmee tot een onevenredige aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
    Ontvankelijkheid
    3.    De raad stelt dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, omdat hij geen belanghebbende is bij dit plan. Daarover stelt de raad dat de belangen van [appellant] niet rechtstreeks worden geraakt door het plan, aangezien het een paraplubestemmingsplan is ter vervanging van de eerder in de bouwverordening opgenomen bepalingen over parkeren.
        Daarnaast stelt de raad dat de planregels in dit geval niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellant] en dat de beroepsgronden, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Volgens hem strekt de regulering van parkeren er toe om in het algemeen een planologisch aanvaardbare parkeersituatie te waarborgen.
    3.1.    In artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb is bepaald dat door een belanghebbende bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
        Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
    "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
        Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    3.2.    [appellant] woont op het perceel [locatie] in Bussum, in het zuidelijke deel van het plangebied. Gelet op de situering van de woning van [appellant], in samenhang met de planregeling van dit plan over parkeergelegenheid, acht de Afdeling het niet uitgesloten dat ter plaatse van het perceel van [appellant] ruimtelijke gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden. De conclusie is dus dat [appellant] belanghebbende is bij het bestreden besluit en dat zijn beroep ontvankelijk is.
        Omdat de parkeersituatie in het plangebied gevolgen kan hebben voor het woon- en leefklimaat van [appellant], de beroepsgronden van [appellant] daarop betrekking hebben en de normen die hij inroept strekken tot bescherming van zijn woon- en leefklimaat, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze beroepsgronden op grond van artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het bestreden besluit zouden kunnen leiden.
    Toetsingskader
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Wijziging van het gebruik en functie
    5.    [appellant] betoogt dat artikel 4, lid 4.1, onder b, van de planregels er niet in voorziet dat bij wijziging van het gebruik van een pand en bij wijziging van de functie van parkeerplaatsen wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid, aangezien deze wijzigingen vergunningvrij kunnen zijn. Bij een vergunningvrije wijziging blijft de parkeernorm die gebaseerd is op het gebruik van het pand en de functie van de parkeerplaatsen zoals omschreven bij de oorspronkelijke aanvraag van de omgevingsvergunning van kracht.
        [appellant] voert verder aan dat ten onrechte niet is voorzien in een planregel waarin staat dat het aantal ten behoeve van de gebruiksfunctie te realiseren parkeerplaatsen in stand moet worden gehouden. Daarnaast betoogt hij - wat betreft vergunningvrije wijziging van het gebruik van een pand - dat ten onrechte niet in de planregels is vastgesteld dat het niet in stand houden van voldoende parkeerplaatsen ten behoeve van het feitelijke gebruik als strijdig gebruik moet worden aangemerkt. In dit verband wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1578, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat anders dan bij het oprichten van gebouwen, het veranderen van het gebruik niet afhankelijk is van de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
    5.1.    Artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro luidt:
    "Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:
    a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels;[…]"
    5.2.    Artikel 2 van de planregels luidt:
    "2.1 Herziene bestemmingsplannen
    Met dit bestemmingsplan worden alle ruimtelijke plannen binnen het plangebied herzien.
    2.2 Relatie met onderliggende plannen
    De in artikel 4 van dit bestemmingsplan opgenomen regels gelden in aanvulling op c.q. in afwijking van de regels van de in lid 2.1 genoemde plannen voor wat betreft het onderwerp 'parkeren’ en 'laden en lossen', en laten de overige regels uit die plannen ongewijzigd."
         Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt:
    "a. Een bouwwerk, waarvan een behoefte parkeergelegenheid wordt verwacht, mag niet worden gebouwd wanneer voor dit bouwwerk op het bouwperceel of in de omgeving daarvan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien.
    b. Bij een omgevingsvergunning wordt beoordeeld of sprake is van voldoende parkeergelegenheid aan de hand van de normen die zijn neergelegd in het parkeerbeleid van de gemeente Gooise Meren, met dien verstande dat indien gedurende de planperiode een nieuwe versie verschijnt of vervangen wordt door een door het college van burgemeester en wethouders vast te stellen beleidsregel, met deze nieuwe versie of beleidsregel rekening wordt gehouden. Hierbij kunnen voorschriften worden opgenomen over het realiseren en in stand houden van parkeergelegenheid op eigen terrein.
    c. Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde sub a en worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, indien de structuur van de omgeving daartoe aanleiding geeft en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de bereikbaarheid."
    5.3.    In paragraaf 2.1 van de plantoelichting staat dat het uitgangspunt van het gemeentelijk parkeerbeleid is dat de initiatiefnemer van een bouwplan verantwoordelijk is voor het realiseren van de hoeveelheid benodigde parkeerplaatsen bij een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Bij het bepalen van de hoeveelheid benodigde parkeerplaatsen voor het parkeren of stallen van auto's, moet rekening worden gehouden met de normen in de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen", aldus de plantoelichting. Verder staat in paragraaf 2.2.2 van de plantoelichting dat zowel bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten als bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan getoetst wordt of sprake is van voldoende parkeergelegenheid aan de hand van de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen". In het als laatste genoemde geval wordt ook het gebruik getoetst. Gebruiksveranderingen die bij recht zijn toegestaan, vallen daar niet onder.
    5.4.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3004, overweegt de Afdeling dat met gebruikmaking van artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro in het bestemmingsplan de regel kan worden opgenomen dat bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor auto’s en dat voldoende betekent dat wordt voldaan aan de normen die in beleidsregels voor parkeren zijn opgenomen. Indien de beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, wordt rekening gehouden met de wijziging. Dit betekent dat een dynamische verwijzing naar beleidsregels in beginsel is toegestaan. Wel moet duidelijk zijn naar welke beleidsregels wordt verwezen.
    5.5.    De raad heeft ter zitting toegelicht dat bij het veranderen van het gebruik van een perceel of pand geborgd wordt dat voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd door te toetsen aan de planregels in de geldende bestemmingsplannen die met dit paraplubestemmingsplan gedeeltelijk worden herzien.
    5.6.    De Afdeling stelt voorop dat artikel 4, lid 4.1, onder b, van de planregels betrekking heeft op omgevingsvergunningen voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Over het betoog dat artikel 4, lid 4.1, onder b, van de planregels niet borgt dat bij vergunningvrije wijzigingen van het gebruik van een perceel of pand in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, overweegt de Afdeling als volgt. Naar het oordeel van de Afdeling zou een planregel waarin is bepaald dat vergunningvrije wijzigingen van het gebruik van een perceel of pand moeten worden getoetst aan normen die zijn neergelegd in het parkeerbeleid van de gemeente in strijd zijn met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, omdat de raad geen bevoegdheid heeft om regels te stellen over activiteiten die vergunningvrij mogen worden uitgeoefend. De Afdeling heeft in de uitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1578, onder 9, geoordeeld dat een planregel waarin het veranderen van bij recht toegestaan gebruik afhankelijk wordt gesteld van een beleidsregel in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Met de keuze bepaalde activiteiten/ gebruikswijzigingen vergunningvrij te maken heeft de regelgever eigenlijk al in zijn algemeenheid gekozen dat de ruimtelijke gevolgen daarvan aanvaardbaar zijn. Een nadere gemeentelijke afstemming past daarbij niet. Daarom ziet de Afdeling in het betoog van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat met artikel 4, lid 4.1, onder b, van de planregels onvoldoende is gewaarborgd dat het benodigde aantal parkeerplaatsen zal worden gerealiseerd en in stand gehouden.
        Het betoog faalt.
    Afwijkingsbevoegdheid
    6.    [appellant] voert aan dat artikel 4, lid 4.1, onder c, van de planregels rechtsonzeker is, omdat uit deze planregel niet kan worden afgeleid dat het de bedoeling is dat het college terughoudend gebruik maakt van deze afwijkingsbevoegdheid. Zo komen de termen "bijzondere omstandigheden" of "overwegende bezwaren" - anders dan in de planregel die in de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607, voorlag - niet terug in artikel 4, lid 4.1, onder c, van de planregels, aldus [appellant]. Verder wijst hij op paragraaf 3.6 van de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen", waarin omschreven is in welke gevallen volstaan kan worden met minder parkeerplaatsen. Volgens [appellant] bevat deze beleidsregel geen omschrijving van de wijze waarop de bevoegdheid van artikel 4, lid 4.1, onder c, van de planregels door het college kan worden toegepast.
    6.1.    Volgens artikel 4, lid 4.1, onder c, van de planregels kan indien de "structuur van de omgeving" daartoe aanleiding geeft en "geen onevenredige afbreuk" wordt gedaan aan de bereikbaarheid bij een omgevingsvergunning worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien.
         De raad heeft aangegeven dat paragraaf 3.6 van de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen" een nadere invulling is van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.1, onder c, van de planregels. In paragraaf 3.6 van de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen" zijn voorwaarden opgenomen om van de parkeernormen af te wijken. Zo staat in paragraaf 3.6 van de beleidsregel "Richtlijnen voor parkeernormen" dat voor vervangende parkeerruimte gebruik gemaakt kan worden van de openbare ruimte indien na onderzoek blijkt dat daarmee de parkeerdruk in de directe omgeving op het maatgevende moment in de week onder de 85% zal blijven.
    6.2.    In artikel 4, lid 4.1, onder c, van de planregels is niet bepaald in welke gevallen de "structuur van de omgeving" daartoe aanleiding geeft en in welke gevallen "geen onevenredige afbreuk" wordt gedaan aan de bereikbaarheid. Dit biedt het college een zekere mate van flexibiliteit bij het beoordelen van aanvragen om een omgevingsvergunning. De flexibiliteit is naar het oordeel van de Afdeling niet zo ruim dat de planregel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. In het kader van een procedure over de omgevingsvergunning voor afwijking van het plan kunnen eventueel bezwaren naar voren worden gebracht over de toepassing van de beleidsregels. Over de verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017, stelt de Afdeling vast dat het feit dat in die uitspraak andere voorwaarden waren opgenomen om van de afwijkingsbevoegdheid gebruik te maken geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de planregel die nu ter beoordeling staat in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2020
    191-889.