ECLI:NL:RVS:2019:336, Raad van State, 06-02-2019, 201801541/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Goingarijp 2016" vastgesteld.

201801541/1/R3.
    Datum uitspraak: 6 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Utrecht, en anderen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente de Fryske Marren,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Goingarijp 2016" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2018, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant], [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door drs. A. Flapper en A.M. Smeenk, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het dorp Goingarijp in de gemeente De Fryske Marren. Het dorp ligt aan het Sneekermeer en is grotendeels ingericht ten behoeve van verblijfsrecreatie en watersport.
    
    2.    [appellant] en anderen hebben zomerhuizen binnen het plangebied aan It String, die zowel recreatief als permanent bewoond mogen worden.
    
    3.    [appellant] en anderen komen op tegen de begripsomschrijving van de term "bijbehorend bouwwerk" in het bestemmingsplan. Doordat deze afwijkt van de begripsomschrijving in het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), is volgens hen niet duidelijk op welke manier de bouwregels geïnterpreteerd moeten worden.  
    
    Ontvankelijkheid
    
    4.    De raad neemt in het verweerschrift het standpunt in dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat dit zich richt tegen een planonderdeel waarop de ingediende zienswijzen geen betrekking hadden, te weten de begripsbepaling van de term "bijbehorend bouwwerk" in
    
    artikel 1, lid 1.16, van de planregels.
    
    4.1.    [appellant] en anderen hebben zienswijzen naar voren gebracht. Deze zienswijzen gaan over de in artikel 8, lid 8.2.3, van de planregels opgenomen bouwmogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken bij zomerhuizen.
    
    4.2.    Het beroep van [appellant] en anderen richt zich tegen de omschrijving van het begrip "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 1.16, van de planregels en de daarmee samenhangende bouwmogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken bij zomerhuizen. Daarmee steunt het beroep op de bij de raad naar voren gebrachte zienswijzen. Het beroep is ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Bijbehorend bouwwerk
    
    6.    [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de omschrijving van het begrip "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 1.16, van de planregels. De definitie komt niet overeen met de definitie van "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor.
    
    In het bestemmingsplan ontbreekt de in het Bor gebruikte zinsnede "een uitbreiding van het hoofdgebouw dan wel", wat volgens [appellant] en anderen ruimte biedt voor onduidelijkheid en tegenstrijdige interpretaties.
    
         Volgens [appellant] en anderen maken de planregels niet duidelijk wat onder "bijbehorend bouwwerk" moet worden verstaan en welke bouwregels in welk geval van toepassing zijn. Ter zitting hebben [appellant] en anderen toegelicht dat de definitie van "bijbehorend bouwwerk" in de planregels verwarring schept over de vraag of een aan- of uitbouw van een zomerhuis onder de bouwregels voor een bijbehorend bouwwerk valt of onder de bouwregels voor een zomerhuis. Het bestemmingsplan is in zoverre rechtsonzeker, aldus [appellant] en anderen.
    
    6.1.    De raad stelt niet verplicht te zijn om de aangehaalde definitie uit het Bor te gebruiken. In het bestemmingsplan is een "bijbehorend bouwwerk" een functioneel, met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegenaan gebouwd gebouw of overkapping. Bijbehorende bouwwerken betreffen zowel aan- of uitgebouwde bijbehorende bouwwerken als vrijstaande bijbehorende bouwwerken en overkappingen. De planregels maken ruimtelijk onderscheid tussen het hoofdgebouw en bijbehorende bouwwerken en voorzien daarmee in samenhang in een goede ruimtelijke ordening, aldus de raad.
    
         Ter zitting heeft de raad toegelicht dat er voor het hoofdgebouw en bijbehorende bouwwerken verschillende bouwregels gelden. In antwoord op de vraag of een aan- of uitbouw van het hoofdgebouw moet worden gezien als een onderdeel van het hoofdgebouw of als een bijbehorend bouwwerk stelt de raad het volgende. Volgens de raad is een aan- of uitbouw met dezelfde hoogte als het hoofdgebouw een onderdeel van het hoofdgebouw. Een functioneel aan het hoofdgebouw gekoppelde, maar daaraan ondergeschikte en lager gebouwde aan- of uitbouw is een bijbehorend bouwwerk. In de begripsbepaling van een "bijbehorend bouwwerk" gaat het om de functionele koppeling en de ruimtelijke ondergeschiktheid aan het hoofdgebouw, aldus de raad.
    
         De raad stelt dat [appellant] en anderen onvoldoende inzichtelijk maken in hoeverre de begripsomschrijving uit het Bor meer rechtszekerheid biedt dan artikel 1, lid 1.16, van de planregels.
    
    6.2.    De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    6.3.    De Afdeling stelt vast dat het de raad is toegestaan om in het bestemmingsplan af te wijken van de begripsomschrijving van "bijbehorend bouwwerk" die gebruikt is in het Bor. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1144) staat het de raad vrij om planregels vast te stellen die hij uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. In die uitspraak overweegt de Afdeling dat de regels in het Bor en de regels in een bestemmingsplan naast elkaar kunnen bestaan, waarbij geldt dat de planregels buiten toepassing blijven ten aanzien van bouwwerken waarop artikel 2 van Bijlage II bij het Bor van toepassing is. Dit neemt niet weg dat een begripsomschrijving in een planregel duidelijk moet zijn.
    
    6.4.    Het beroep stelt de vraag aan de orde of duidelijk is onder welke bouwregels in artikel 8 een aan- of uitbouw van het zomerhuis of een daaraan verbonden overkapping valt. De Afdeling is van oordeel dat de planregels in dit opzicht niet duidelijk zijn en acht daarbij het volgende van belang. Onder de definitie van "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 1.16, van de planregels valt naar het oordeel van de Afdeling iedere aan- of uitbouw van een zomerhuis of een daaraan verbonden overkapping, ook als die aan- of uitbouw of overkapping even hoog is als het zomerhuis. In de definitie is namelijk niet bepaald dat een bijbehorend bouwwerk qua hoogte en omvang ondergeschikt is aan het zomerhuis. Een aan- of uitbouw van het zomerhuis of een daaraan verbonden overkapping kan evenwel ook worden aangemerkt als onderdeel van een zomerhuis. Hierdoor is onduidelijk of een dergelijke uitbreiding van een zomerhuis onder de bouwregels voor een zomerhuis van artikel 8, leden 8.2.2 en 8.3, valt of onder de bouwregels voor bijbehorende bouwwerken, zoals opgenomen in artikel 8, lid 8.2.3. Het plan is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
         Het toevoegen van de zinsnede "uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel" uit het Bor aan de definitie van "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, lid 1.16, van de planregels lost deze onduidelijkheid naar het oordeel van de Afdeling niet op.
    
         Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    7.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 6.4 alsnog een planregeling vast te stellen waaruit duidelijk blijkt welke bouwregels van toepassing zijn op een aan- of uitbouw van een zomerhuis of een daaraan verbonden overkapping, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
    
    8.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad op:
    
    - om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 7 het daar omschreven gebrek te herstellen en
    
    -  de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    
    w.g. Schueler    w.g. Lap
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
    
    288-913.  BIJLAGE
    
    Artikel 1, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor geeft de volgende definitie: "bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak."
    
         Artikel 1, lid 1.39, van de planregels luidt: "hoofdgebouw: een gebouw, of een gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is."
    
         Artikel 1, lid 1.16, van de planregels luidt: "bijbehorend bouwwerk: een functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegenaan gebouwd(e) gebouw of overkapping."
    
        Artikel 1, lid 1.3, van de planregels luidt: "aan- of uitgebouwd bijbehorend bouwwerk: een bouwwerk dat in een directe fysieke verbinding staat met het (hoofd)gebouw waaraan zij worden aan- of uitgebouwd. Een aangebouwd bijbehorend bouwwerk is een toevoeging van een afzonderlijke ruimte, terwijl een uitgebouwd bijbehorend bouwwerk een vergroting van een bestaande ruimte is."
    
         Artikel 1, lid 1.63, van de planregels luidt: "vrijstaand/op zichzelf staand bijbehorend bouwwerk: bouwwerk dat vrijstaand van het (hoofd)gebouw waar het bij hoort wordt gebouwd."
    
        Artikel 1, lid 1.51 van de planregels luidt: "overkapping: elk bouwwerk dat een overdekte ruimte vormt zonder dan wel met ten hoogste één wand."
    
        Artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder a en b, van de planregels luidt: "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. zomerhuizen ten behoeve van recreatieve en/of permanente bewoning;
    
    b. bijbehorende bouwwerken bij zomerhuizen.
    
        Artikel 8, lid 8.2.2, van de planregels luidt: "Voor het bouwen van zomerhuizen gelden de volgende regels:
    
    a. een zomerhuis zal ter plaatse van het bestaande zomerhuis worden gebouwd, dan wel ter plaatse van een bouwvlak voor zover ter plaatse de aanduiding 'bouwvlak' staat aangegeven;
    
    b. de oppervlakte van een zomerhuis zal ten hoogste 70 m² bedragen, tenzij de bestaande oppervlakte meer bedraagt, in welk geval de oppervlakte ten hoogste de bestaande oppervlakte zal bedragen;
    
    c. de goothoogte van een zomerhuis zal ten hoogste 3,00 m bedragen;
    
    d. de bouwhoogte van een zomerhuis zal ten hoogste 8,00 m bedragen.
    
        Artikel 8, lid 8.2.3, van de planregels luidt: "Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij zomerhuizen gelden de volgende regels:
    
    a. de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken bij een zomerhuis zal ten hoogste 50 m² bedragen, tenzij de bestaande oppervlakte meer bedraagt, in welk geval de oppervlakte ten hoogste de bestaande oppervlakte zal bedragen waarbij de oppervlakte van vrijstaande bijbehorende bouwwerk(en) ten hoogste 25 m² zal bedragen;
    
    b. de goothoogte van een bijbehorend bouwwerk zal ten hoogste 3,00 m bedragen;
    
    c. de bouwhoogte van een bijbehorend bouwwerk zal ten minste 1,00 m lager zijn dan de bouwhoogte van het zomerhuis of de bestaande bouwhoogte indien deze hoger is, met dien verstande dat de bouwhoogte van een bijbehorend bouwwerk binnen een afstand van 3,00 m van de perceelgrens of ter hoogte van de grens van de aanduiding bebouwingsvrije zone ten hoogste 5,00 m mag zijn en daarbuiten ten hoogste 6,00 m zal bedragen met in acht name van het gestelde onder 8.2.1, waarbij de bouwhoogte van een vrijstaand bijbehorend bouwwerk maximaal 4,40 m zal bedragen."
    
         Artikel 8, lid 8.3, van de planregels luidt: "Afwijken van de bouwregels: Mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de ruimtelijke kwaliteit van het recreatieterrein en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van: het bepaalde in lid 8.2.2 onder b in die zin dat de oppervlakte van een zomerhuis wordt vergroot tot ten hoogste 100 m², mits:
    
    1. de uitbreiding van het zomerhuis niet plaatsvindt, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - bebouwingsvrije zone';
    
    2. de afstand van een zomerhuis ten opzichte van de bestemmingsgrens van de bestemming 'Water' ten minste 5,00 m bedraagt, tenzij de bestaande afstand minder bedraagt, in welk geval ten minste de bestaande afstand geldt."