ECLI:NL:RVS:2018:2911, Raad van State, 05-09-2018, 201707900/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 25 april 2016 en 30 mei 2016 heeft het college de verzoeken van [appellant A] respectievelijk [appellant B] om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen terzake van de plaatsing van airconditioners op het dak van het gebouw op het perceel Vredenburg 9B te Utrecht (hierna: het perceel) afgewezen.

201707900/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], wonend te Utrecht, en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 augustus 2017 in zaken nrs. 17/389 en 17/349 in het geding tussen:
    
    1. [appellant A]
    2. [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 25 april 2016 en 30 mei 2016 heeft het college de verzoeken van [appellant A] respectievelijk [appellant B] om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen terzake van de plaatsing van airconditioners op het dak van het gebouw op het perceel Vredenburg 9B te Utrecht (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluiten van 14 december 2016 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 augustus 2017 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Vastned Retail Nederland B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2018, waar [appellant A] en [appellant B], het college, vertegenwoordigd door H.P. de Keijzer, en Vastned Retail Nederland, vertegenwoordigd door mr. T. Groot, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigden], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij besluit van 17 maart 2015 heeft het college aan General Real Estate S.p.A. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een in de binnenstad van Utrecht gelegen kantoorgebouw tot vier woningen met dakterras op het perceel. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. Een rechtsopvolgster van haar heeft het kantoorgebouw verbouwd. Inmiddels is het eigendom van Vastned Retail Nederland. [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van appartementen aan Hollandse Toren respectievelijk Vredenburg te Utrecht en hebben vanuit hun appartementen zicht op de airconditioners op het gebouw op het perceel.
    
        [appellant A] en [appellant B] hebben het college verzocht om handhaving omdat volgens hen de airconditioners op het dak van het gebouw zijn geplaatst op een andere plaats dan waarvoor omgevingsvergunning is verleend.
    
        Het college heeft geweigerd bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen, omdat volgens hem geen sprake is van een overtreding. Bij besluiten op bezwaar van 14 december 2016, die inhoudelijk vrijwel gelijk zijn, heeft het college de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op dit standpunt heeft gesteld. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de airconditioners weliswaar niet in overeenstemming met de omgevingsvergunning op het dak zijn geplaatst, maar dat namens het college nadien is ingestemd met de plaats van de airconditioners. Verder heeft de rechtbank betekenis toegekend aan de omstandigheid dat het college nader heeft gemotiveerd dat de plaatsing van de airconditioners op het dak niet in strijd is met redelijke eisen van welstand en met stedenbouwkundige uitgangspunten en dat deze stedenbouwkundig ondergeschikt zijn.
    
    2.    Vastned Retail Nederland heeft betoogd dat [appellant A] en [appellant B] geen procesbelang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun hoger beroep, omdat zij niet zouden staan ingeschreven in de gemeentelijke Basisregistratie Personen op de adressen van hun appartementen.
    
        Ter zitting hebben [appellant A] en [appellant B] bevestigd inderdaad niet op die adressen ingeschreven te staan, maar op adressen van woningen elders in Nederland, waarvan zij ook, afzonderlijk, eigenaren zijn. Niet in geschil is echter dat zij het eigendom van de appartementen in Utrecht hebben behouden. Als eigenaren hebben zij belang bij een aangenaam woon- en leefklimaat, onder meer vanwege eventuele verhuurmogelijkheden van hun appartementen. De stelling van Vastned Retail Nederland dat een bewoner een ander belang heeft dan een eigenaar, niet zijnde bewoner, wat daar ook van zij, doet hieraan niet af. Voor het aannemen van procesbelang is het bestaan van een belang voldoende. Geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat in dit opzicht belangen niet mogen wijzigen gedurende een procedure. Het procesbelang is dan ook niet verloren gegaan.
    
    3.    [appellant A] en [appellant B] betogen - samengevat weergegeven - dat de rechtbank heeft miskend dat een overtreding zich heeft voorgedaan en het college bevoegd was bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen. Zij betogen dat het college niet achteraf de afwijking van de omgevingsvergunning kan toestaan zonder dat daarvoor de juiste procedure is gevoerd. Verder wijzen zij erop dat het college hun belangen ten onrechte niet heeft betrokken bij de keuze de airconditioners op het dak van het gebouw toe te staan. Ook het algemeen belang zou in het geheel niet gediend zijn met het in bezwaar gehandhaafde besluit. [appellant B] en [appellant A] betogen dat de adviezen over welstand en stedenbouwkunde bij hen niet bekend zijn en de inhoud daarvan dus ook voor hun niet verifieerbaar is.
    
    3.1.    De vraag of een overtreding is begaan en een bestuursorgaan bevoegd is tot het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen dient te worden onderscheiden van de vraag of in redelijkheid kan worden besloten tot het al dan niet treffen van dergelijke maatregelen.
    
        De aanvraag maakt onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning. Tot de aanvraag behoren tekeningen. De bouwtekening BA-NS-01, genaamd "Plattegronden, Gevels, Doorsnede" bevat een weergave van "Dak uitsnede t.b.v. verplaatsen installaties". Het betreft een bovenaanzicht van het dak. Op de tekening zijn op het dak in de lengterichting twee evenwijdige rijen van elk vijf airconditioners, aangeduid met "AC", weergegeven.
    
        Blijkens een foto van het dak, opgenomen in de besluiten op bezwaar, zijn op het dak tien airconditioners geplaatst. De airconditioners hebben verschillende afmetingen. Niet in geschil is dat vijf airconditioners met een hoogte van 95 cm, twee airconditioners met een hoogte van 112,7 cm en een airconditioner van 74 cm zijn geplaatst. Daarnaast zijn op het dak nog twee airconditioners met een hoogte van 134,4 cm nabij het zogenoemde lifthuisje geplaatst.
    
        De Afdeling stelt vast dat de airconditioners in afwijking van de verleende omgevingsvergunning niet in twee evenwijdige rijen van vijf zijn geplaatst. Op grond van de tekening kan niet worden vastgesteld wat de afmetingen zijn van airconditioners. Derhalve is in de verleende omgevingsvergunning niet bepaald wat de afmetingen van de airconditioners dient te zijn. In zoverre zijn de geplaatste airconditioners dan ook niet in afwijking van de omgevingsvergunning gerealiseerd. Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het volgens de omgevingsvergunning moet gaan om tien identieke airconditioners. De enkele omstandigheid dat op de tekening van het bovenaanzicht tien gelijke blokjes met de aanduiding "AC" zijn weergegeven, is daarvoor onvoldoende.
    
        Ter zitting heeft het college desgevraagd te kennen gegeven dat het bouwplan, waarop de omgevingsvergunning ziet, niet na de besluiten van 25 april 2016 en 30 mei 2016, bijvoorbeeld door indiening van een gewijzigde bouwtekening, is gewijzigd. Nadat het college schriftelijk in kennis is gesteld dat de bouwactiviteiten waren beëindigd, heeft de bouwinspecteur een inspectie verricht en heeft hij volgens het college ingestemd met de gekozen plaats van de airconditioners. De beweerdelijk door de bouwinspecteur gegeven instemming naar aanleiding van de gereedmelding van de bouwwerkzaamheden strekt echter niet verder dan dat daarmee te kennen is gegeven dat er geen bezwaar bestaat tegen het in gebruik nemen van het verbouwde deel van het gebouw. De gereedmelding heeft geen legaliserende werking ten aanzien van afwijkingen van de omgevingsvergunning. De gereedmelding kan niet in de weg staan aan de eventuele mogelijkheden die het college heeft om handhavend op te treden (vlg. de uitspraak van 27 januari 1997 in zaak nr. R03.91.4996, bijgevoegd). Dat het niet ongebruikelijk is dat tijdens de bouw wijzigingen plaatsvinden, zoals het college heeft gesteld, doet hieraan niet af.
    
        De conclusie is dat is gebouwd in strijd met de verleende omgevingsvergunning. Vastned Retail Nederland houdt de airconditioners in strijd met artikel 2.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in stand, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    4.    Het beroep is gegrond, in verband waarmee de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling daarom het beroep gegrond verklaren en de besluiten op bezwaar van 14 december 2016 vernietigen.
    
    5.    De Afdeling stelt vast dat het college, ook al heeft een overtreding zich volgens hem niet voorgedaan, in de besluiten op bezwaar toch is ingegaan op enkele belangen. De Afdeling ziet daarin aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen blijven. Daarbij zal de Afdeling beoordelen of de omstandigheden, die het college bij zijn beslissing heeft betrokken, bijzondere omstandigheden betreffen die noopten tot het afzien van handhaving.
    
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.2.    In de besluiten op bezwaar wordt ervan melding gemaakt dat de maximale bouwhoogte ingevolge het geldende bestemmingsplan "Binnenstad" 13 m bedraagt en dat deze bouwhoogte niet geldt voor ondergeschikte bouwonderdelen. In de besluiten op bezwaar staat verder dat het college de adviezen over welstand en stedenbouw overneemt. Het Bureau van de Commissie Welstand en Monumenten heeft, zo staat in de besluiten op bezwaar, tijdens een overleg van 30 mei 2016 het volgende geadviseerd. De airconditioners zijn niet zichtbaar vanaf de openbare weg, relatief geclusterd geplaatst en beperkt van omvang, zodat zij uit oogpunt van welstand akkoord kunnen worden bevonden. Vanwege het feit dat omwonenden zicht hebben op de airconditioners is het aan te bevelen de grotere groep van kleinere kasten te omhullen met een omkasting, bijvoorbeeld van roosters. De twee airconditioners bij het lifthuisje kunnen als ondergeschikt worden beschouwd vanwege hun locatie voor het lifthuisje, zo staat verder volgens de besluiten in het advies.
    
        Volgens de besluiten op bezwaar zou verder in een ambtelijk advies van de afdeling Stedenbouw van de gemeente van 18 november 2016 te kennen zijn gegeven dat de twee airconditioners bij het lifthuisje stedenbouwkundig ondergeschikt zijn ten opzichte van de rest van het gebouw. Ze zijn in de lengterichting van het dak geplaatst en staan op ruime afstand van de rand van het dak. Ook zou in het advies zijn gemeld dat er door de situering van de installaties geen onevenredige nadelige gevolgen voor het dakenlandschap van het beschermd stadsgezicht zijn.
    
    5.3.    Voor zover het college bij de afweging van belangen ervan is uitgegaan dat zicht op legalisering van de airconditioners bestaat, is dat uitgangspunt onjuist. Blijkens de tekeningen bij de aanvraag bedraagt de hoogte van het dak van de vierde bouwlaag, ook zonder de airconditioners, reeds meer dan 15 m. Gelet op de toegestane bouwhoogte van 13 m, zijn de airconditioners wat betreft de bouwhoogte niet in overeenstemming met de bouwregels van het bestemmingsplan.
    
        Het college heeft de inhoud van de uitgebrachte adviezen omtrent welstand en stedenbouwkunde tot de zijne van gemaakt. De omstandigheid dat bouwwerken uit stedenbouwkundig oogpunt en uit het oogpunt van welstand acceptabel zijn, wat daar verder ook van zij, kan van betekenis zijn bij een besluit omtrent vergunningverlening. Bij de beoordeling van de vraag of bijzondere omstandigheden bestaan die nopen tot het afzien van handhaving komt aan die aspecten geen betekenis toe. Het betreft immers geen bijzondere omstandigheden die nopen tot het afzien van handhaving.
    
        De Afdeling overweegt dat het college de belangen van omwonenden bij het behoud van het uitzicht als zodanig niet heeft betrokken bij de afweging. Dat de welstandscommissie zou hebben aanbevolen de airconditioners te laten omkasten, is in dat opzicht onvoldoende. Ter zitting heeft Vastned Retail Nederland overigens te kennen heeft gegeven daar niet voor te voelen.
    
        Gelet op wat hiervoor staat, zijn in wat in de besluiten op bezwaar ter zake van de belangen staat vermeld, geen bijzondere omstandigheden gelegen die noopten tot het afzien van handhaving.
    
    6.    De Afdeling ziet geen aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten op bezwaar van 14 december 2016 in stand kunnen blijven. Dit betekent dat het college opnieuw op de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] dient te beslissen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    7.    Niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 augustus 2017 in zaken nrs. 17/389 en 17/349;
    
    III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 14 december 2016, kenmerken b16.1668 en b16.2505;
    
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van hun hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Drop    w.g. Van Heusden
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2018.
    
    163.