ECLI:NL:RVS:2020:1928, Raad van State, 12-08-2020, 201902890/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat een verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen. Het geschil tussen partijen gaat over de afwijzing van een verzoek om nadeelcompensatie. Nadeelcompensatie wordt desgevraagd toegekend, indien een bestuursorgaan, in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak, schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. [appellante] is sinds 14 oktober 2016 eigenaar van twee percelen te Bergen (Limburg). Op 30 januari 2018 heeft zij een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. Aan dat verzoek heeft zij ten grondslag gelegd dat de percelen in gebruik zijn als weiland voor een paardenfokkerij, dat het weiland als gevolg van de verhoging van de grondwaterstand sinds de peilopzet van de Maas met 25 cm steeds verder onder water komt te staan en dat het weiland daardoor niet meer bruikbaar is.

201902890/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Bergen,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 september 2018 heeft de minister een verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij besluit van 27 februari 2019 heeft de minister het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2020, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.J. Ploeg en mr. R.J.A. Soupart, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het geschil tussen partijen gaat over de afwijzing van een verzoek om nadeelcompensatie. Nadeelcompensatie wordt desgevraagd toegekend, indien een bestuursorgaan, in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak, schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft.
        verzoek om nadeelcompensatie
    2.    [appellante] is sinds 14 oktober 2016 eigenaar van twee percelen te Bergen (Limburg). Op 30 januari 2018 heeft zij een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. Aan dat verzoek heeft zij ten grondslag gelegd dat de percelen in gebruik zijn als weiland voor een paardenfokkerij, dat het weiland als gevolg van de verhoging van de grondwaterstand sinds de peilopzet van de Maas met 25 cm steeds verder onder water komt te staan en dat het weiland daardoor niet meer bruikbaar is voor een paardenfokkerij, omdat de merries en veulens, ook gezien het risico op blessures en hoefziekten, niet voortdurend in het water kunnen lopen. Volgens [appellante] kan zij dit probleem zelf oplossen door het ophogen van de percelen. Daardoor komt het maaiveld ruim boven het grondwaterpeil te liggen. [appellante] heeft de minister verzocht om een vergoeding voor de kosten van het ophogen van de percelen, het vervangen van de omheining en het opnieuw inzaaien van de percelen.
        standpunt van de minister
    3.    Naar aanleiding van het verzoek om nadeelcompensatie heeft de minister advies gevraagd aan de adviescommissie als bedoeld in artikel 15 van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014.
    4.    In een advies van 24 juli 2018 heeft de adviescommissie onder meer het volgende vermeld.
        De peilopzet van de Maas ter hoogte van Bergen wordt bepaald door de stuw bij Sambeek en is opgenomen in en doorgevoerd naar aanleiding van het Tracébesluit Zandmaas/Maasroute van 12 maart 2002 (hierna: het Tracébesluit). In het Tracébesluit is voorzien in het verdiepen van het zomerbed van de Maas. Daardoor ontstaat verdroging in het omliggende gebied van de Maas. Om dit tegen te gaan is de peilopzet opgenomen in het Tracébesluit. De peilopzet zorgt er voor dat het grondwater in het omliggende gebied van de Maas niet zo laag komt te staan, dat dit gebied niet meer bruikbaar is voor landbouwkundig gebruik. De peilopzet is 25 cm. Daarvan is een eerste stap van 10 cm doorgevoerd op 1 juli 2014  en een tweede stap van 15 cm op 15 juli 2015.
        [appellante] heeft de woning aan de [locatie] te Bergen (Limburg) met bijbehorende percelen bij overeenkomst van 29 juli 2016 gekocht voor gebruik als woonhuis met paardenfokbedrijf en op 14 oktober 2016 in eigendom verkregen. Ten tijde van de aankoop was de schade als gevolg van de peilopzet voorzienbaar op grond van het bij het Tracébesluit behorende Peilopzetplan. Op basis van de informatie in het Peilopzetplan had een koper rekening kunnen houden met eventuele verhogingen in de grondwaterstand in de percelen. Om die reden is het aannemelijk dat voorzienbaar was wat de gevolgen van de peilopzet zouden zijn voor de grondwaterstand ter plaatse. Dat betekent dat [appellante] bij de aankoop het risico op schade heeft aanvaard en dat de voor haar nadelige gevolgen van het Tracébesluit voor haar rekening blijven.
    5.    De minister heeft het advies van 24 juli 2018 aan het besluit van 27 september 2018 ten grondslag gelegd.
    6.    In het besluit van 27 februari 2019 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat [appellante] niet rechtstreeks in haar vermogen is getroffen, omdat zij ten tijde van de vaststelling van het Tracébesluit en ten tijde van de daadwerkelijke uitvoering van de peilopzet geen eigenaar van de percelen was, zodat zij alleen al daarom niet in aanmerking komt voor nadeelcompensatie. In paragraaf 4.1 van het Peilopzetplan is vermeld dat de afhandeling van eventuele vernattingsschade met de resterende agrarische bedrijven plaatsvindt na realisatie van de peilopzetmaatregelen. Hieruit heeft de minister afgeleid dat de feitelijke uitvoering als peildatum heeft te gelden. De laatste fase van de peilopzet is op 15 juli 2015 uitgevoerd. Op die datum was [appellante] nog geen eigenaar van de percelen. Het verzoek om schadevergoeding is dus terecht afgewezen.
        beroep
    7.    [appellante] is het niet eens met de conclusie van de minister en wel om de volgende redenen.
        Ten eerste heeft in het geheel geen afhandeling van eventuele vernattingsschade plaatsgevonden. De vorige eigenaar was niet op de hoogte van de mogelijkheid van vernatting van de percelen. Hij is ook nooit door de minister benaderd. [appellante] heeft een marktconforme prijs betaald voor de percelen.
        Ten tweede heeft [appellante] geen vergoeding voor de vermindering van de waarde van de percelen gevorderd, maar een vergoeding om de gronden in bruikbare staat te brengen, door middel van herstelwerkzaamheden die de minister ook zelf kan laten uitvoeren. Waar het om gaat, is dat zij de  percelen kan gebruiken conform hun bestemming, namelijk als weiland voor de paarden.
        Ten derde ligt het niet voor de hand om de datum van de peilopzet als peildatum voor het bepalen van de schade te nemen. De schade als gevolg van een peilopzet is immers niet van de ene op de andere dag ontstaan. Het duurt maanden voordat een peilopzet in de grondwaterstanden doorwerkt. Dat is ook afhankelijk van het seizoen en van de hoeveelheid neerslag die valt. Op het moment van de aankoop van de percelen was er geen aanleiding om te veronderstellen dat de percelen in de toekomst onbruikbaar zouden worden vanwege vernatting. De schade was dan ook geenszins voorzienbaar. Dat er een peilopzet is geweest, was geen reden om te veronderstellen dat deze de percelen ingrijpend zou raken, laat staan dat deze de percelen grotendeels onbruikbaar zou maken.
    8.      [appellante] betoogt voorts dat uit een bij het Peilopzetplan behorende kaart valt af te leiden dat voor de percelen als gevolg van een verwachte toename van vernattingsschade een zogenoemde opbrengstdepressie van 5 tot 10 procent werd verwacht. Uiteindelijk was deze opbrengstdepressie echter vele malen hoger. De door de minister ingeschakelde deskundige heeft in april 2018 ter plekke met laarzen door het weiland gewaad en geconstateerd dat de weilanden ongeschikt waren voor het houden van paarden. Het grondwaterpeil stond op maaiveldniveau en de sloten rondom de weilanden zaten vol tot op maaiveldniveau. De minister heeft in deze procedure nooit ontkend dat deze mate van vernatting van de weilanden niet voorzienbaar was en dat de percelen daardoor ongeschikt zijn voor het houden van paarden en/of het hooien van gras.
    9.     [appellante] komt tot de conclusie dat de minister haar verzoek om nadeelcompensatie ten onrechte heeft afgewezen. De redenering dat zij op de peildatum geen eigenaar van de percelen was en dat de schade voorzienbaar was, houdt geen stand, omdat zij wordt geconfronteerd met een afwaardering van de percelen die vele malen hoger ligt dan de verwachte opbrengstdepressie van 5 tot 10 procent uit het Peilopzetplan. De gronden zijn alleen in de zomermaanden (deels) geschikt voor het houden van paarden, terwijl hooien in het geheel niet mogelijk is, omdat de tractoren wegzakken in de drassige grond. Bovendien staat een deel van de gronden permanent onder water als een soort moeras. Deze gevolgen waren op basis van het Peilopzetplan niet voorzienbaar.
        oordeel van de Afdeling
    9.1.    In het Tracébesluit is vermeld dat een peilopzet van 25 cm bij de stuw bij Sambeek wordt toegepast en dat dit naar verwachting een verhoging van de gemiddelde grondwaterstand van 15 cm met zich zal brengen. De feitelijke uitvoering van de peilopzet heeft op 1 juli 2014 en op 15 juli 2015 plaatsgevonden. [appellante] heeft naar aanleiding van de gestelde gevolgen daarvan een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. De minister heeft op grond van artikel 22 van de Tracéwet op dat verzoek beslist. Ingevolge die bepaling kent de minister een belanghebbende op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, indien die belanghebbende ten gevolge van een tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    9.2.    Zoals de Afdeling heeft vastgesteld in haar uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2621, is de Tracéwet integraal opgenomen in bijlage 2 van de Awb, de bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Dit betekent dat de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is kennis te nemen van het door [appellante] tegen het besluit van 27 februari 2019 ingestelde beroep. Voor zover het beroep niet betrekking heeft op schade die het Tracébesluit zelf meebrengt, maar op schade als gevolg van feitelijke werkzaamheden die voortvloeien uit het Tracébesluit, is de Afdeling evenzeer bevoegd in eerste en enige aanleg kennis te nemen van het beroep. Schade als gevolg van feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van het Tracébesluit hangt immers in de regel zozeer samen met schade die het Tracébesluit zelf meebrengt, dat het onwenselijk zou zijn om een beroep, zoals dat van [appellante], op te splitsen en in eerste instantie door twee verschillende rechterlijke colleges te laten behandelen en beoordelen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2764.
    9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister, gelet op het volgende, het verzoek om nadeelcompensatie ten onrechte uitsluitend met toepassing van het beoordelingskader van artikel 22 van de Tracéwet afgehandeld.
    9.4.    Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden. In artikel 7.14, eerste lid, van die wet is bepaald dat aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding wordt toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    9.5.     In het geval van [appellante] is de gestelde schade veroorzaakt door de feitelijke peilopzet. De feitelijke peilopzet is een rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer, als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. De feitelijke peilopzet heeft plaatsgevonden na de inwerkingtreding van de Waterwet. Dat betekent dat, gelet op artikel 2.34, eerste lid, van de Invoeringswet Waterwet, artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet in het geval van [appellante] van toepassing is. De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie ten onrechte niet tevens met toepassing van het beoordelingskader van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet afgehandeld. Dat [appellante] op 15 juli 2015, ten tijde van de feitelijke peilopzet, nog geen eigenaar van de percelen was, is in dat kader niet relevant. Waar het om gaat, is of zij als gevolg van de feitelijke peilopzet schade heeft geleden of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel voor haar rekening behoort te blijven en die niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
        Het betoog faalt.
        opdracht aan de minister
    10.    De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het door haar vastgestelde gebrek in het besluit van 27 februari 2019 binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel te wijzigen. Daartoe dient het college een nader advies van een deskundige in te winnen.
        proceskosten en griffierecht
    11.    In de einduitspraak wordt beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    a.    met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 27 februari 2019 te herstellen, en
    b.    de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ettekoven    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2020
    452.