ECLI:NL:RVS:2018:3124, Raad van State, 26-09-2018, 201708441/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2016 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkgeitenstal op het perceel [locatie] te [plaats].

201708441/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal,
    2.    [de vennootschap onder firma] en [appellant], gevestigd te [woonplaats], gemeente Reimerswaal (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 september 2017 in zaak nr. 16/4121 in het geding tussen:
    
    Vereniging Zeeuwse Milieufederatie, gevestigd te Goes,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 mei 2016 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een melkgeitenstal op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    Bij uitspraak van 21 september 2017 heeft de rechtbank het door Vereniging Zeeuwse Milieufederatie daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 mei 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar (lees: op de aanvraag) met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Vereniging Zeeuwse Milieufederatie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. F.C.M. van Gurp en [appellant], bijgestaan door mr. M.I.J. Toonders, advocaat te Tilburg, en [persoon] zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Vereniging Zeeuwse Milieufederatie, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.E. van Dijk, advocaat te Haarlem, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] beoogt op het perceel een melkgeitenhouderij met 1125 melkgeiten en 800 opfokgeiten te exploiteren. Het college heeft aan haar omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe stal en het uitvoeren van een activiteit waarvoor een beperkte milieutoets is vereist en heeft toestemming verleend voor het uitvoeren van activiteiten en/of werkzaamheden die een effect kunnen hebben op een beschermd natuurmonument of gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10 van de Natuurbeschermingswet 1998.
    
        Vereniging Zeeuwse Milieufederatie is in beroep opgekomen tegen het vergunnen van de activiteit bouwen. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat de omgevingsvergunning wat betreft de activiteit bouwen in strijd met het op dat moment geldende bestemmingsplan "Buitengebied derde herziening" (hierna: het bestemmingsplan) is verleend, omdat ter plaatse slechts een grondgebonden bedrijf is toegestaan en niet kan worden aangenomen dat de melkgeitenhouderij als zodanig kan worden aangemerkt. Het college en [appellant] kunnen zich niet met dit oordeel verenigen.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat een veehouderij ingevolge het bestemmingsplan als grondgebonden kan worden aangemerkt als het bedrijf (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel. Deze agrarische grond dient te behoren tot het bedrijf of de bedrijfsvoering van het bedrijf. De veehouder dient zelf de gronden te gebruiken in zijn eigen bedrijfsvoering. De rechtbank heeft overwogen dat 48 tot 58 ha grond nodig is voor de productie van ruwvoer ten behoeve van de melkgeitenhouderij, maar dat slechts zeker is dat 22,05 ha tot het bedrijf of de eigen bedrijfsvoering van [appellant] behoort. De drie overeenkomsten voor het gebruik van gronden met een omvang van achtereenvolgens 10 ha, 15 ha en 20 ha ten behoeve van de productie van ruwvoer voor de melkgeitenhouderij (hierna te noemen: de overeenkomsten), bieden onvoldoende zekerheid om aan te nemen dat deze gronden tot de bedrijfsvoering van [appellant] behoren. Wie de gronden feitelijk gebruikt is niet duidelijk. Enkel staat vast dat [appellant] de gronden bemest. Voor de overige exploitatie, zoals het bewerken van de gronden, staat niet vast dat dit geschiedt door [appellant]. Het (enkel) door [appellant] afnemen van ruwvoer en het door hem leveren van mest is onvoldoende om grondgebondenheid aan te nemen. Daar komt bij dat twee van de drie overeenkomsten weliswaar de intentie uitspreken van een tijdsduur van zes jaar, maar dat partijen deze overeenkomsten voor de afloop van die periode eenzijdig en zonder opgave van redenen kunnen opzeggen, zo heeft de rechtbank overwogen.
    
    De hoger beroepen
    
    3.    Het college en [appellant] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de melkgeitenhouderij van [appellant] wel als grondgebonden veehouderij als bedoeld in het bestemmingsplan kan worden aangemerkt. Zij wijzen daartoe op het advies van de Agrarische Adviescommissie Zeeland (hierna: de AAZ) van 24 maart 2016. De AAZ heeft de bedoelde overeenkomsten in haar advisering betrokken en mede aan de hand daarvan geconcludeerd dat sprake is van een grondgebonden veehouderij. [appellant] voert, onder verwijzing naar het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied 2016" en een daarover gevoerde procedure bij de Afdeling, aan dat de conclusie van dit advies bij de toetsing aan het bestemmingsplan bepalend moet worden geacht.
    
        [appellant] en het college betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gesloten overeenkomsten onvoldoende zekerheid bieden dat de daarin begrepen gronden ten behoeve van de productie van ruwvoer voor de melkgeitenhouderij van [appellant] zullen worden gebruikt. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:40) stelt [appellant] dat voor het aannemen van deze zekerheid niet is vereist dat zij die gronden in eigendom heeft of pacht. De overeenkomsten voorzien volgens haar in zogeheten kringlooplandbouw, zijnde een duurzame vorm van landbouw die ook politiek gestimuleerd wordt. Voor zover de gronden in afwijking van de overeenkomsten worden gebruikt, betreft het volgens [appellant] een kwestie van handhaving.
    
        Het college en [appellant] wijzen er verder op dat twee van de door de rechtbank bedoelde overeenkomsten op 11 november 2017 zijn gewijzigd en dat daaruit thans duidelijk blijkt dat de gronden worden gebruikt ten behoeve van de voederwinning van de melkgeitenhouderij en dat [appellant] degene is die de gronden daartoe bewerkt.
    
    3.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Agrarisch".
    
        Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:
    
    "De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    […]
    
    b. grondgebonden agrarisch gebruik;
    
    […]."
    
        Artikel 1 luidt:
    
     "In deze regels wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    1.6 agrarisch bedrijf:
    
    een bedrijf gericht op het voortbrengen van agrarische producten door middel van het telen of veredelen van gewassen, waaronder begrepen houtteelt en fruitteelt en / of het houden of fokken van vee (exclusief paarden), pluimvee of pelsdieren, nader te onderscheiden in:
    
    a. grondgebonden bedrijf: een bedrijf dat (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel en waar (nagenoeg) geheel gebruik wordt gemaakt van open grond of plat glas dan wel ander lichtdoorlatend materiaal met een hoogte van niet meer dan 1 meter, nader te onderscheiden in:
    
    […]
    
    7. grondgebonden veehouderij: het houden van melkvee en / of ander vee waarvoor de bedrijfsvoering (nagenoeg) geheel afhankelijk is van de agrarische grond als productiemiddel;
    
    […]."
    
    3.2.    In het advies van de AAZ van 24 maart 2016 staat dat het rantsoen voor melkgeiten voor meer dan de helft uit ruwvoer bestaat en dat de winning van het benodigde ruwvoer voor de geiten plaatsvindt binnen de bedrijfsvoering van het geitenbedrijf. Daarnaast is in de geitenhouderij een substantiële hoeveelheid stro benodigd voor het instrooien van de stal, waardoor ook via die weg deels de afhankelijkheid van de agrarische grond als productiemiddel ontstaat. Hierbij heeft de AAZ betrokken dat de teelt van voedergewassen over het algemeen in de plaats zal treden van de teelt van graangewassen. Aangezien de voederprijzen in hoofdlijnen een-op-een gekoppeld zijn aan de graanprijzen zullen prijsfluctuaties geen wezenlijke invloed hebben op de rendementsverhoudingen tussen de teelt van graan en de teelt van voedergewassen. Een samenwerkingsverband tussen geitenhouder en akkerbouwer biedt voor beide partijen voordelen. In die zin is er, mocht op enig moment een concreet samenwerkingsverband niet worden voortgezet, perspectief op voortzetting van een dergelijke vorm van samenwerking met een andere akkerbouwer of grondeigenaar, zo staat in het advies.
    
    3.3.    Ter beantwoording van de vraag of het college de omgevingsvergunning in overeenstemming met het bestemmingsplan heeft verleend, heeft de rechtbank terecht inhoudelijk beoordeeld of het college de melkgeitenhouderij van [appellant] op goede gronden, het advies van de AAZ daarbij in aanmerking genomen, als grondgebonden veehouderij heeft aangemerkt. De rechtbank heeft de conclusie in het advies van de AAZ daarbij terecht niet bepalend geacht. Voor zover [appellant] zich in dit verband beroept op het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied 2016" en een daarover gevoerde procedure bij de Afdeling, overweegt de Afdeling dat dit bestemmingsplan ten tijde van het besluit op de aanvraag nog niet in werking was getreden, zodat daaraan in dit geding geen betekenis toekomt.
    
    3.4.    Bij de toetsing of de gevraagde melkgeitenhouderij in overeenstemming met het bestemmingsplan als grondgebonden veehouderij kan worden aangemerkt, heeft de rechtbank verder eveneens terecht betekenis toegekend aan de overeenkomsten. Slechts indien deze overeenkomsten voldoende grondslag bieden om te kunnen aannemen dat de daarin bedoelde gronden tot de bedrijfsvoering van [appellant] behoren, en daarmee tot de agrarische grond als bedoeld in artikel 1.6, aanhef en onder a, van de planregels, kan worden geoordeeld dat de melkgeitenhouderij in overeenstemming met het bestemmingsplan is en dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op juiste gronden heeft verleend. Anders dan [appellant] betoogt, betreft de vraag of de in de overeenkomsten bedoelde gronden tot de bedrijfsvoering van [appellant] kunnen worden gerekend dan ook niet louter een kwestie van handhaving.
    
    3.5.    Hetgeen [appellant] en het college hebben aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overeenkomsten onvoldoende zekerheid boden of de bewuste gronden tot de bedrijfsvoering van [appellant] kunnen worden gerekend. Anders dan het college en [appellant] menen, heeft de rechtbank aan haar oordeel niet ten grondslag gelegd dat de bedoelde zekerheid uitsluitend zou kunnen worden aangenomen wanneer [appellant] de bewuste gronden in eigendom heeft of pacht. Het beroep van [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015 kan haar reeds daarom niet baten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de overeenkomsten niet inzichtelijk maken of de bewuste gronden feitelijk worden geëxploiteerd door [appellant] en zodoende tot haar bedrijfsvoering kunnen worden gerekend. Voorts heeft de rechtbank terecht van betekenis geacht dat in twee van de drie overeenkomsten is opgenomen dat de intentie is dat de overeenkomst geldt voor een tijdsduur van zes jaar, maar dat daarin tevens is opgenomen dat partijen de overeenkomst vóór afloop van de overeengekomen periode eenzijdig en zonder opgave van redenen kunnen opzeggen. Hierbij heeft de rechtbank in het advies van de AAZ terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel. In dat advies is slechts een inschatting gemaakt van de vraag of continuering van de samenwerkingsverbanden tussen [appellant] en de akkerbouwers met wie hij overeenkomsten is aangegaan vanuit financiële overwegingen te verwachten is. Daarbij is niet ingegaan op de vraag of de overeenkomsten voldoende zekerheid bieden dat de daarin bedoelde gronden door [appellant] zelf worden geëxploiteerd. Voor zover [appellant] naar voren heeft gebracht dat met deze samenwerkingsverbanden is voorzien in kringlooplandbouw met alle voordelen van dien, doet dat er niet aan af dat deze zekerheid in het licht van de toetsing aan het bestemmingsplan van belang is en dat de overeenkomsten die zekerheid onvoldoende bieden. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat de overeenkomsten onvoldoende grondslag bieden om te kunnen aannemen dat de gevraagde melkgeitenhouderij in overeenstemming met het bestemmingsplan een grondgebonden veehouderij is, zodat het college de gevraagde omgevingsvergunning op onjuiste gronden heeft verleend.
    
    3.6.    De gewijzigde overeenkomsten waarop het college [appellant] wijzen, dateren van na de aangevallen uitspraak waartegen de hoger beroepen zijn gericht. Deze kunnen dan ook niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de melkgeitenhouderij bij het in beroep bestreden besluit op onjuiste gronden heeft aangemerkt als grondgebonden veehouderij. Voor zover het college deze gewijzigde overeenkomsten van belang acht voor de beantwoording van de vraag of de melkgeitenhouderij moet worden aangemerkt als een grondgebonden veehouderij, kan het deze betrekken bij het nemen van een nieuw besluit op de aanvraag.
    
        De betogen falen.
    
    Slotoverwegingen
    
    4.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal tot vergoeding van bij Vereniging Zeeuwse Milieufederatie in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,97 (zegge: duizendvijftig euro en zevenennegentig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Witsen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
    
    727.