ECLI:NL:RVS:2018:222, Raad van State, 24-01-2018, 201606147/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van onderscheidenlijk 26 april 2016, 7 juni 2016, 15 april 2016, 6 april 2016 en 29 april 2016 hebben het college van gedeputeerde staten van Groningen, het college van gedeputeerde staten van Fryslân, de staatssecretaris van Economische Zaken, de minister van Infrastructuur en Milieu en de minister van Defensie (hierna: verweerders), op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan "Lauwersmeer" vastgesteld.

201606147/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1.    [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], beiden wonend te [woonplaats],
    2.    de Belangenvereniging Eigenaren Bungalowpark Jachthaven Oostmahorn, gevestigd te Oostmahorn, gemeente Dongeradeel (hierna: de Belangenvereniging),
    3.    de vereniging Nederlandse Akkerbouw Vakbond, gevestigd in de gemeente Moerdijk,
    4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
    5.    de Vereniging van Huiseigenaren Robbenoort, gevestigd te Lauwersoog, gemeente De Marne, en andere (hierna: de VVE en andere),
    6.    [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
    7.    de Waddenvereniging, gevestigd in de gemeente Harlingen,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Groningen, het college van gedeputeerde staten van Fryslân, de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister van Infrastructuur en Milieu, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, en de minister van Defensie,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van onderscheidenlijk 26 april 2016, 7 juni 2016, 15 april 2016, 6 april 2016 en 29 april 2016 hebben het college van gedeputeerde staten van Groningen, het college van gedeputeerde staten van Fryslân, de staatssecretaris van Economische Zaken, de minister van Infrastructuur en Milieu en de minister van Defensie (hierna: verweerders), op grond van de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan "Lauwersmeer" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], de Belangenvereniging, de Nederlandse Akkerbouw Vakbond, [appellant sub 4], de VVE en andere, [appellant sub 6] en de Waddenvereniging beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris van Economische Zaken heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], de Belangenvereniging, de Nederlandse Akkerbouw Vakbond, [appellant sub 4], de VVE en andere, [appellant sub 6] en de Waddenvereniging hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2017, waar [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], bijgestaan door mr. M.J. Smaling, de Nederlandse Akkerbouw Vakbond, vertegenwoordigd door T.S. de Jong en dr. A.J. Dik, [appellant sub 4], de VVE en andere, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, [appellant sub 6], bijgestaan door mr. A.E. Noordhuis, de Waddenvereniging, vertegenwoordigd door mr. E. Gerbens en A. Wouda, het college van gedeputeerde staten van Groningen, vertegenwoordigd door ing. M.A. Burgers, het college van gedeputeerde staten van Fryslân, vertegenwoordigd door ing. P. Wassenaar, en de staatssecretaris van Economische Zaken, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De beroepen betreffen het beheerplan "Lauwersmeer", dat betrekking heeft op het gelijknamige Natura 2000-gebied. Het Natura 2000-gebied ligt op de grens van de provincies Groningen en Fryslân en grenst aan de Waddenzee. Het bestaat uit open water, moerassen en graslanden en vormt een belangrijk onderdeel van de regionale waterhuishouding. Het gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied voor 13 soorten broedvogels en 29 soorten niet-broedvogels. Voor deze vogels fungeert het gebied als leef-, broed-, rui- en overwinteringsgebied en als rustplaats op de trekroute.
    
    2.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht, dat wil zeggen de Nbw 1998.
    
        In de bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante bepalingen uit de Nbw 1998 opgenomen.
    
    3.    Appellanten kunnen zich niet met het beheerplan verenigen. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], de Belangenvereniging, de Nederlandse Akkerbouw Vakbond, [appellant sub 4], de VVE en andere en [appellant sub 6] betogen dat het beheerplan ten onrechte voorziet in een experiment waarbij de waterstand in het Lauwersmeer tijdelijk wordt verhoogd van 0,93 naar 0,52 m onder NAP (hierna: de rietproef). Ook betogen zij dat het beheerplan ten onrechte voorziet in het na de rietproef permanent verhogen van het waterpeil en dat een afdoende zekerstelling dat schade wordt vergoed, ten onrechte ontbreekt. De Waddenvereniging betoogt dat in het beheerplan ten onrechte is bepaald dat de zogenoemde oude gaswinningen in de velden Anjum, Munnekezijl en Ezumazijl zonder Nbw-vergunning mogen worden verricht.
    
    4.    De Afdeling zal eerst ambtshalve beoordelen in hoeverre zij bevoegd is kennis te nemen van de beroepen, die betrekking hebben op in het beheerplan vermelde handelingen. In artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 is namelijk bepaald dat de Afdeling alleen bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen de vaststelling van een beheerplan, voor zover die beroepen zijn gericht tegen de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen.
    
    5.    In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 75-76) wordt deze bepaling als volgt toegelicht:
    
    "Tegen het besluit tot vaststelling van een beheerplan staat (…) beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bedacht moet evenwel worden dat slechts bepaalde onderdelen van een beheerplan als besluit in de zin van de Awb zijn aan te merken, en dus voor beroep vatbaar zijn. Onderdelen van het beheerplan die de beschrijving bevatten van het - op uitvoering gerichte - beleid dat het desbetreffende bevoegd gezag wenselijk acht, waaronder de fasering en prioritering, zijn dat niet.
    
    De regering wil voorkomen dat er op dit punt misverstanden ontstaan. (…) De regering stelt daarom voor in de Nb-wet duidelijk te maken tegen welke onderdelen van het beheerplan beroep openstaat. Dit zijn de beschrijvingen in het beheerplan van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Dergelijke beschrijvingen zijn aan te merken als een besluit, omdat artikel 19d, tweede lid, van de Nb-wet regelt dat handelingen die overeenkomstig de beschrijving in het beheerplan worden uitgevoerd, niet vergunningplichtig zijn".
    
    6.    Op grond van artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998 wordt in een beheerplan een beschrijving opgenomen van welke instandhoudingsmaatregelen dienen te worden getroffen en op welke wijze. Tevens kan in het beheerplan een beschrijving worden opgenomen van handelingen en ontwikkelingen die, in voorkomend geval onder bepaalde voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen.
    
        In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2003/04, 28171 nr. 25, blz. 2) wordt deze bepaling als volgt toegelicht:
    
    "De derde functie van het beheersplan gaat ten opzichte van dit laatste een stapje verder. Het beheersplan zelf kan de functie vervullen als vrijstelling van dat afwegingskader. Met andere woorden in deze functie vindt bij de totstandkoming van het beheersplan reeds de afweging plaats of en zo ja onder welke voorwaarden en beperkingen een activiteit is toegestaan. Ingevolge artikel 19d, tweede lid, onder a, geldt alsdan een formele vrijstelling van het doorlopen van het wettelijk afwegingskader.
    
    7.    Uit artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 volgt dat bij de bestuursrechter alleen beroep kan worden ingesteld tegen beheerplannen voor zover het gaat om "de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen". Deze zinsnede is gelijkluidend aan de desbetreffende zinsnede in artikel 19a. De Afdeling legt deze bepaling, gelet op hetgeen hiervoor is weergegeven onder 5 en 6, zo uit dat de bestuursrechter slechts inhoudelijk kennis mag nemen van een beroep tegen het beheerplan als het beroep is gericht tegen die handelingen die in het beheerplan expliciet zijn beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, en die daardoor zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998.
    
    8.     Het standpunt van verscheidene appellanten dat de zinsnede "de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen" in artikel 39, tweede lid, zo moet worden begrepen dat beroep kan worden ingesteld tegen alle onderdelen van het beheerplan waarvan kan worden gezegd dat deze de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, volgt de Afdeling niet. Die uitleg miskent dat het niet gaat om handelingen die in het beheerplan zijn vermeld en die inhoudelijk bezien de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, maar om handelingen die in het beheerplan expliciet zijn beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen. Dit betekent dat, anders dan deze appellanten menen, het voor het vaststellen van de bevoegdheid van de Afdeling niet nodig is om inhoudelijk te beoordelen of een in het beheerplan vermelde handeling de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kan brengen. Bepalend is uitsluitend of een handeling in een beheerplan expliciet is beschreven als een handeling die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt. Alleen in dat geval is de Afdeling bevoegd te oordelen over een beroep dat tegen die handeling is gericht en eerst dan komt de Afdeling toe aan een inhoudelijke beoordeling, waaronder de beoordeling van de juistheid van de beschrijving van die handeling als de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengend.
    
    9.    Hetgeen de Afdeling hiervoor heeft overwogen geldt voor alle handelingen, onder welke benaming dan ook. Dat betekent dat, anders dan verscheidene appellanten menen, bij beantwoording van de vraag of de Afdeling bevoegd is kennis te nemen van beroepen in het midden kan worden gelaten of een bepaalde handeling wel of niet kan worden gekwalificeerd als beheermaatregel of instandhoudingsmaatregel.
    
    10.    De Afdeling hecht eraan te benadrukken dat de vermelding van een handeling in het beheerplan, zonder dat die handeling expliciet is beschreven als een handeling die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt, niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of voor die handeling wel of geen vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 nodig is. Voor de beantwoording van die vraag is artikel 19d van de Nbw 1998 bepalend. Vragen met betrekking tot die vergunningplicht staan los van de in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 neergelegde bevoegdheid van de Afdeling om kennis te nemen van beroepen tegen het beheerplan.
    
    De beroepen van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], de Belangenvereniging, de Nederlandse Akkerbouw Vakbond, [appellant sub 4], de VVE en andere en [appellant sub 6]
    
    11.     [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], de Belangenvereniging, de Nederlandse Akkerbouw Vakbond, [appellant sub 4], de VVE en andere en [appellant sub 6] betogen dat het beheerplan ten onrechte voorziet in een experiment waarbij de waterstand in het Lauwersmeer tijdelijk wordt verhoogd van 0,93 naar 0,52 m onder NAP (de zogenoemde rietproef) en in het verlengde daarvan mogelijk permanent. Zij wijzen in dat verband onder meer op ontoereikend onderzoek, waterveiligheid, overstromingsrisico, mogelijke schade aan bebouwing en gronden, waardedaling van buitendijks gelegen gebouwen en gronden, het ontbreken van noodzaak en onevenredige belangenafweging. Zij richten zich tevens tegen een eventuele permanente verhoging van de waterstand in het Lauwersmeer. Voorts willen zij compensatie voor eventuele schade en voeren zij aan dat onduidelijk is in hoeverre schade voor vergoeding in aanmerking komt. Mocht geen vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 nodig zijn voor de rietproef of het in de toekomst permanent verhogen van het waterpeil in het Lauwersmeer, dan verzoekt [appellant sub 6] om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de verenigbaarheid van artikel 19d, tweede lid, en artikel 39 van de Nbw 1998 met de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en het Verdrag betreffende de Europese Unie.
    
    11.1.    De Afdeling stelt vast dat, voor zover van belang, in het beheerplan Lauwersmeer van verscheidene handelingen die reeds worden verricht (in het beheerplan ‘huidige activiteiten’ genoemd) is onderzocht of zij een negatief effect hebben op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen. In tabel 4.2 zijn de uitkomsten van dit onderzoek weergegeven. Van handelingen die in de tabel de kleur groen hebben gekregen is vastgesteld dat geen kans bestaat op een significant negatief effect, ook niet als gevolg van cumulatie met andere vormen van gebruik. Van handelingen die de kleur oranje hebben gekregen, is vastgesteld dat zij mogelijk een significant negatief effect hebben in cumulatie met andere vormen van gebruik. Van handelingen die in de tabel met rood zijn aangeduid, is vastgesteld dat een significant negatief effect niet is uitgesloten of zich zeker voordoet. Handelingen die niet in de globale toetsing zijn meegenomen, zijn niet beoordeeld en hebben in de tabel geen kleur gekregen. In paragraaf 4.4 is van de activiteiten die in tabel 4.2 zijn opgenomen, vermeld of zij, al dan niet onder specifieke voorwaarden, zijn vrijgesteld van de Nbw-vergunningplicht.
    
    11.2.    De Afdeling stelt vast dat de rietproef en een eventuele toekomstige permanente verhoging van het waterpeil nieuwe handelingen zijn die niet zijn opgenomen in tabel 4.2 en die niet in paragraaf 4.4 zijn beschreven. Daarmee zijn de rietproef en de eventuele toekomstige permanente verhoging van het waterpeil niet expliciet in het beheerplan beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen. De Afdeling stelt daarmee vast dat de beroepen van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], de Belangenvereniging, de Nederlandse Akkerbouw Vakbond, [appellant sub 4], de VVE en andere en [appellant sub 6] zijn gericht tegen delen van het beheerplan waartegen geen beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld. De conclusie is dan ook dat de Afdeling onbevoegd is om kennis te nemen van de beroepen van deze appellanten.
    
    11.3.    Voor zover [appellant sub 6] in zijn beroepschrift heeft verzocht om het stellen van prejudiciële vragen omtrent de artikelen 39, tweede lid, en artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 bestaat daartoe, zoals ook ter zitting is besproken, geen aanleiding aangezien de door hem opgeworpen vraag of voor de rietproef en het eventueel permanent verhogen van het waterpeil in het Lauwersmeer een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 nodig is, los staat van het besluit tot vaststelling van het beheerplan. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aangezien beantwoording van de opgeworpen vraag niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil.
    
    Het beroep van de Waddenvereniging
    
    12.    De Waddenvereniging betoogt dat in het beheerplan de gaswinningen in de velden Anjum, Munnekezijl, Ezumazijl en mogelijk Slochteren (hierna: de oude gaswinningen) ten onrechte zijn beschreven als handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen. De Waddenvereniging voert hiertoe aan dat deze conclusie niet is onderbouwd met een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19a, tiende lid, van de Nbw 1998. Daarnaast betoogt dat Waddenvereniging dat de wijze waarop de oude gaswinningen in het beheerplan zijn beschreven rechtsonzeker is. Zij wijst erop dat de oude gaswinningen zijn opgenomen onder het kopje ‘vergunningplichtige activiteiten, die afzonderlijk vergunningplichtig blijven’, terwijl in de tekst staat dat voor deze activiteiten nooit een vergunning is verleend.
    
    12.1.    De Afdeling stelt vast dat de gaswinning is vermeld in tabel 4.2. In de tabel is bij de activiteit geen kleur weergegeven, hetgeen volgens de legenda betekent dat deze activiteit niet in de globale toetsing is meegenomen. In paragraaf 4.4 zijn de oude gaswinningen vermeld onder het kopje ‘vergunningplichtige activiteiten, die afzonderlijk vergunningplichtig blijven’. Blijkens de toelichting op pagina 146 van het beheerplan zijn ‘vergunningplichtige activiteiten, die afzonderlijk vergunningplichtig blijven’ activiteiten in de zogenoemde categorie 3. Activiteiten in categorie 3 zijn volgens het beheerplan vergunningplichtige activiteiten die niet zijn vrijgesteld in het beheerplan. De Afdeling stelt vast dat de oude gaswinningen derhalve niet expliciet in het beheerplan zijn beschreven als handelingen die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen als bedoeld in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998. Gelet op het vorenstaande is het beroep van de Waddenvereniging gericht tegen delen van het beheerplan waartegen geen beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld. De conclusie is dat de Afdeling onbevoegd is om kennis te nemen van het beroep van de Waddenvereniging.
    
    Proceskosten
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    14.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de griffier van de Raad van State aan alle appellanten het door hen betaalde griffierecht terugbetaalt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd om van de beroepen kennis te nemen;
    
    II.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan appellanten het door hen betaalde griffierecht voor de behandeling van de beroepen terugbetaalt ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de griffier aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,
    
    € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor Belangenvereniging Eigenaren Bungalowpark Jachthaven Oostmahorn,
    
    € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de vereniging Nederlandse Akkerbouw Vakbond,
    
    € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 4],
    
    € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de Vereniging van Huiseigenaren Robbenoort en andere, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de griffier aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,
    
    € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 6], en € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de Waddenvereniging.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Stolk, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Stolk
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
    
    743.  BIJLAGE
    
    Artikelen uit de Nbw 1998
    
    Artikel 19a
    
    1. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. […]
    
    2. - 9. […]
    
    10. Voor zover er in een beheerplan projecten worden opgenomen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, wordt het beheerplan eerst vastgesteld nadat gedeputeerde staten een passende beoordeling hebben gemaakt van de gevolgen voor het gebied, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, en is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de artikelen 19g en 19h.
    
    Artikel 39
    
    1. […]
    
    2. Een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen.
    
    3. […]