ECLI:NL:RVS:2016:61, Raad van State, 13-01-2016, 201501209/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2013 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellante] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) voor de functie van docent bij de stichting Openbaar Onderwijs aan de Amstel te Amsterdam afgewezen.

201501209/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    
    tegen de tussenuitspraak en de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 juli onderscheidenlijk 30 december 2014 in zaak nr. 13/7696 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2013 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellante] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) voor de functie van docent bij de stichting Openbaar Onderwijs aan de Amstel te Amsterdam afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 november 2013 heeft de staatssecretaris het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en een verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen.
    
    Bij tussenuitspraak van 1 juli 2014 naar aanleiding van het daartegen door [appellante] ingestelde beroep heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld een door haar geconstateerd gebrek te herstellen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 13 augustus 2014 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, het besluit van 26 november 2013 ingetrokken, het door [appellante] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en een verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 30 december 2014 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het van rechtswege tegen het besluit van 13 augustus 2014 ontstane beroep ongegrond verklaard en een verzoek van [appellante] om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2015, waar [appellante], bijgestaan door haar gemachtigde mr. M. Adansar, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Faasse, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg) is een VOG een verklaring van de staatssecretaris dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de staatssecretaris de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor een VOG wordt aangevraagd in de weg zal staan.
    
    Volgens paragraaf 3.1 van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (hierna: de Beleidsregels) wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een terugkijktermijn in acht genomen.
    
    Volgens paragraaf 3.1.1 vindt de beoordeling van de aanvraag, behoudens in een aantal thans niet van belang zijnde gevallen, in beginsel plaats aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling in de justitiële documentatie voorkomen. Van deze terugkijktermijn wordt onder meer afgeweken indien gebruik wordt gemaakt van één van de in paragraaf 3.4 beschreven bijzondere weigeringsgronden. Voorts wordt van deze terugkijktermijn afgeweken indien de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante terugkijktermijn enige tijd een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel heeft ondergaan. In dat geval wordt de van toepassing zijnde terugkijktermijn (telkens) vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming. Dit totdat de terugkijktermijn bestaat uit in totaal vier jaren, dan wel de in deze paragraaf vermelde afwijkende termijnen waarin geen sprake is geweest van vrijheidsbeneming.
    
    Volgens paragraaf 3.1.2, aanhef en onder a, wordt om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt als uitgangspunt genomen de datum van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg.
    
    Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van een VOG in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
    
    Volgens paragraaf 3.3 kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
    
    Volgens paragraaf 3.4 wordt de VOG in beginsel afgegeven wanneer de aanvrager binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn niet voorkomt in de justitiële documentatie, dan wel binnen de terugkijktermijn in de justitiële documentatie een justitieel gegeven wordt vermeld dat, geoordeeld naar de omstandigheden van het geval, onvoldoende zwaarwegend is om op grond daarvan de VOG niet te verstrekken. Indien echter onder deze omstandigheden buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn in de justitiële documentatie een strafbaar feit wordt vermeld waarvan de aard en de ernst zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht, kan de VOG worden geweigerd (hierna: de bijzondere weigeringsgrond). Voorwaarde voor toepassing van deze weigeringsgrond is, voor zover thans van belang, dat in de justitiële documentatie van de twintig jaren voorafgaand aan de aanvraag justitiële gegevens zijn aangetroffen over, voor zover thans van belang, misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en waarvoor de aanvrager is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf.
    
    2. De staatssecretaris heeft de afwijzing van de aanvraag met toepassing van de bijzondere weigeringsgrond gehandhaafd omdat [appellante] is veroordeeld tot een gevangenisstraf van acht jaar wegens het medeplegen van moord en het overtreden van de Wet wapens en munitie, en haar belang bij afgifte van een VOG niet opweegt tegen het belang van de bescherming van de leerlingen met wie zij als docent in aanraking zou komen. Hierbij heeft de staatssecretaris in aanmerking genomen dat moord een zeer ernstig strafbaar feit met een onomkeerbaar karakter is, als levensdelict wordt gekwalificeerd en naar zijn aard dermate ernstig is dat het een groot effect op de maatschappij heeft en voor veel maatschappelijke onrust kan zorgen. Haar veroordeling in eerste aanleg voor dit strafbare feit op 23 juli 1992 valt binnen de geldende terugkijktermijn, aldus de staatssecretaris.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de handhaving van de afwijzing heeft onderschreven. Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris haar persoonlijke omstandigheden onvoldoende bij zijn beoordeling heeft betrokken. Zij wijst erop dat zij vóór haar detentie in het onderwijs werkte, in het kader van haar resocialisatie is begeleid naar werk in het onderwijs en na haar detentie op grond van door de burgemeester van Alkmaar afgegeven VOG's in het onderwijs heeft gewerkt. Door de afwijzing van haar aanvraag is zij in haar onderwijsloopbaan belemmerd, haar inkomen uit werk kwijtgeraakt en in financiële problemen gekomen. Voorts voert zij aan dat er geen recidiverisico is. In dit kader heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris niet gehouden was ten behoeve van de beoordeling van dit risico een reclasseringsrapportage te laten opmaken. Hierbij wijst zij erop dat de staatssecretaris in juni 2014 aan de Tweede Kamer heeft toegezegd dat beter met de reclassering zal worden samengewerkt en bij de beoordeling van VOG-aanvragen maatwerk zal worden geleverd.
    
    3.1. Bij uitspraak van 9 november 2011 in zaak nr. 201106137/1/H3 heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellante] over een door de minister van Justitie bij besluit van 1 april 2010 gehandhaafd besluit van 6 januari 2010 - tot afwijzing met toepassing van de bijzondere weigeringsgrond van een eerdere aanvraag om afgifte van een VOG voor de functie van docent - ongegrond verklaard.
    
    Ten opzichte van de procedure die met voormelde uitspraak is geëindigd, zijn de van toepassing zijnde beleidsregels gewijzigd. In die procedure gold volgens de Beleidsregels VOG-NP-RP 2008 een terugkijktermijn van twintig jaar. Volgens paragraaf 3.1.1 van de in deze procedure van toepassing zijnde Beleidsregels wordt de terugkijktermijn van twintig jaar vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming. Nu de detentie van [appellante] vijf jaren en vijf maanden heeft geduurd, geldt in onderhavige procedure derhalve een terugkijktermijn van 25 jaar en vijf maanden. De toelichting bij paragraaf 3.1.1 van de Beleidsregels vermeldt als reden voor deze vermeerdering dat de staatssecretaris op basis van het justitieel verleden van de aanvrager een reële inschatting dient te maken van de mogelijke risico's voor de samenleving ten aanzien van de periode dat de aanvrager zich vrij in de samenleving heeft kunnen bewegen. Volgens deze toelichting heeft degene die zich vanwege een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel de afgelopen jaren enige tijd gedurende de toepasselijke terugkijktermijn niet vrij heeft kunnen bewegen in de samenleving, gedurende deze termijn niet kunnen laten zien dat hij geen (relevante) strafbare feiten meer zal plegen.
    
    3.2. [appellante]' veroordeling van 23 juli 1992 viel ten tijde van onderhavige op 2 april 2013 ingediende aanvraag buiten de in de vorige procedure geldende terugkijktermijn van twintig jaar. Dit betekent dat een VOG haar onder die beleidsregels, indien deze in de onderhavige procedure nog zouden hebben gegolden, niet kon worden geweigerd.
    
    Niet in geschil is dat [appellante] tijdens haar detentie aan haar resocialisatie heeft gewerkt en daarbij is ondersteund om te gaan werken in het onderwijs. Zij is grotendeels vrijgesteld van werk en heeft een opleiding docent kantoorspecialist afgerond en haar universitaire opleiding onderwijskunde voortgezet. De laatste 30 maanden van haar detentie is zij intensief door de reclassering Alkmaar begeleid en heeft zij studieverlof gekregen. Zij heeft in deze periode als informaticadocent op een agrarische school gewerkt en op een MEAO bij de opleiding voor secretaresse en kantoorspecialist stage gelopen. Sinds haar invrijheidsstelling in augustus 1997 heeft zij tot tevredenheid van haar werkgevers onder meer als docent in het onderwijs gewerkt op basis van haar door de burgemeester van Alkmaar in 1998 en 2002 afgegeven VOG's en een door de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar getroffen voorlopige voorziening. In deze periode heeft zij onder meer gewerkt als docent en mentor in basisonderwijs en speciaal onderwijs, als onderzoeks- en afstudeerbegeleider, studieloopbaanbegeleider, praktijkbegeleider, tutor en docent pedagogiek in het hoger beroepsonderwijs en opnieuw als docent in het basisonderwijs. Door de handhaving bij besluit van 1 april 2010 van de weigering van 6 januari 2010 - als gevolg van invoering van de terugkijktermijn van twintig jaar - heeft zij haar werk in het onderwijs moeten beëindigen. Na de procedure over het besluit van 6 januari 2010 is zij voornemens geweest en heeft zij zich erop toegelegd om na ommekomst van de terugkijktermijn van twintig jaar weer in het onderwijs te gaan werken. Als gevolg van de verlenging van de terugkijktermijn met de feitelijke duur van de vrijheidsbeneming, op grond waarvan haar wederom een VOG is geweigerd, heeft zij dit voornemen echter niet tot uitvoering kunnen brengen.
    
    De staatssecretaris heeft verwezen naar de toelichting bij paragraaf 3.4 van de Beleidsregels, waarin is vermeld dat bij de toepassing van de bijzondere weigeringsgrond valt te denken aan de situatie waarin een persoon die veroordeeld is wegens moord een VOG aanvraagt voor de functie van docent. Uit deze toelichting blijkt evenwel niet dat in de situatie van [appellante] de verlenging van de terugkijktermijn met de in detentie doorgebrachte periode leidt tot een betere inschatting van het recidiverisico. Hierbij is van belang dat [appellante] ten tijde van het besluit van 13 augustus 2014 al zeventien jaren in vrijheid was gesteld.
    
    Gelet op het samenstel van de hiervoor genoemde omstandigheden, mocht de staatssecretaris het gewijzigde beleid niet onverkort toepassen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen, moeten worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 13 augustus 2014 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 35, eerste lid, van de Wjsg, vernietigen. Gelet hierop behoeft hetgeen [appellante] over nadeelcompensatie heeft aangevoerd geen bespreking. Mede gelet op het tijdsverloop sinds de datum waarop [appellante] met toepassing van het oude beleid een VOG niet had kunnen worden geweigerd, is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris de gevraagde VOG dient af te geven. De Afdeling zal daarom in de zaak voorzien door het besluit van 4 juli 2013 te herroepen en te bepalen dat de staatssecretaris [appellante] twee weken na verzending van deze uitspraak de gevraagde VOG verstrekt.
    
    5. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 1 juli onderscheidenlijk 30 december 2014 in zaak nr. 13/7696, voor zover aangevallen;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 13 augustus 2014, kenmerk 36316201304020082, gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit;
    
    V. herroept het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 4 juli 2013, kenmerk 36316201304020082;
    
    VI. bepaalt dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie [appellante] binnen twee weken na verzending van deze uitspraak de door haar gevraagde verklaring omtrent het gedrag verstrekt;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 13 augustus 2014;
    
    VIII. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 408,00 (zegge: vierhonderdacht euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Hartsuiker
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2016
    
    620.