ECLI:NL:RVS:2017:3131, Raad van State, 15-11-2017, 201700733/1/R1 en 201700734/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juni 2016 heeft de raad een verzoek van [bedrijf] tot wijziging van de bestemming van een perceel aan de Zuid-Spierdijkerweg te De Goorn, gemeente Koggenland, afgewezen. Tegen dit besluit hebben [appellante A] en anderen bezwaar gemaakt.

201700733/1/R1 en 201700734/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante A], wonend te Hoorn, en de erven van wijlen [appellant B],
    appellanten,
    
    en
    
    1.    de voorzitter van de adviescommissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Koggenland,
    2.    de raad van de gemeente Koggenland,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juni 2016 heeft de raad een verzoek van [bedrijf] tot wijziging van de bestemming van een perceel aan de Zuid-Spierdijkerweg te De Goorn, gemeente Koggenland, afgewezen. Tegen dit besluit hebben [appellante A] en anderen bezwaar gemaakt.
    
    Bij brief van 28 september 2016 heeft de voorzitter van de adviescommissie voor de bezwaarschriften gemeld dat hij heeft beslist dat belanghebbenden niet door de commissie over het bezwaar worden gehoord.
    
    Bij besluit van 28 november 2016 heeft de raad het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen zowel de brief van 28 september 2016 als het besluit van 28 november 2016 hebben [appellante A] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2017, waar [appellante A] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en vergezeld door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door H. Mels en R. Pitstra-Venema, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante A] en anderen zijn eigenaar van het hiervoor bedoelde perceel aan de Zuid-Spierdijkerweg te De Goorn. Dit perceel wordt door partijen ook aangeduid als de locatie "[naam]". Zij willen op dat perceel een gecombineerd woon-/zorgcomplex genaamd "Het nieuwe erf" laten realiseren door [bedrijf]. Deze onderneming heeft de raad in samenspraak met [appellante A] en anderen gevraagd het geldende bestemmingsplan te wijzigen in die zin dat dit voornemen mogelijk wordt gemaakt.
    
        De raad heeft het desbetreffende verzoek op 20 juni 2016 afgewezen omdat hij de door [appellante A] en anderen gewenste ontwikkeling planologisch onwenselijk acht. Daartoe heeft de raad verwezen naar de motivering van zijn eerdere besluiten van 23 maart 2015 en van 28 september 2015. Het besluit van 23 maart 2015 strekt tot afwijzing van een eerder verzoek om ter plaatse een woon-/zorgcomplex te mogen realiseren, het besluit van 28 september 2015 tot ongegrondverklaring van het daartegen gemaakte bezwaar.
    
        Nadat tegen het afwijzende besluit van 20 juni 2016 bezwaar was gemaakt, heeft de voorzitter van de adviescommissie voor de bezwaarschriften in zijn brief van 28 september 2016 medegedeeld dat hij heeft beslist dat van het horen door de commissie wordt afgezien omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is. Vervolgens heeft de adviescommissie op 4 oktober 2016 het advies aan de raad uitgebracht om het bezwaar ongegrond te verklaren omdat ten opzichte van het eerder gedane verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd en zich evenmin een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan. In het advies staat tevens dat de voltallige commissie de beslissing van de voorzitter om belanghebbenden niet te horen, onderschrijft.
    
        De raad heeft het bezwaar op 28 november 2016 overeenkomstig het advies ongegrond verklaard.
    
    De brief van de voorzitter van de adviescommissie voor de bezwaarschriften
    
    2.    Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter".
    
        Artikel 1:3, eerste lid, luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    
    2.1.    De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de brief van de voorzitter een besluit vormt als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Daartoe wordt allereerst nagegaan of de brief een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
    
    2.2.    De brief van de voorzitter bevat de zin "Het bezwaar is dan ook kennelijk ongegrond". [appellante A] en anderen hebben hieruit afgeleid dat de brief mogelijk reeds een besluit op hun bezwaar behelst en hebben daartegen zekerheidshalve afzonderlijk beroep ingesteld.
    
        Met de brief is evenwel bedoeld tot uitdrukking te brengen dat van het horen door de commissie wordt afgezien omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is. De bezwaarcommissie heeft niet de bevoegdheid om het bezwaar zelf ongegrond te verklaren. Zij heeft slechts een adviesfunctie. De bevoegdheid om op het bezwaar te beslissen is voorbehouden aan de raad. In weerwil van de bewoordingen van de brief heeft de voorzitter evenmin de pretentie gehad het bezwaar zelf dan wel namens de commissie ongegrond te verklaren. Voorts is de omstandigheid dat is medegedeeld dat van het horen door de commissie wordt afgezien, op zichzelf van feitelijke aard en bergt deze mededeling dan ook geen publiekrechtelijke rechtshandeling in zich.
    
        Het voorgaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat de brief van de voorzitter van de adviescommissie geen publiekrechtelijke rechtshandeling als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb inhoudt. Dit betekent dat de brief reeds om die reden geen besluit in de zin van dit artikel vormt en niet vatbaar is voor beroep. De Afdeling is derhalve onbevoegd om kennis te nemen van het tegen de brief ingestelde beroep.
    
    3.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat in zoverre geen aanleiding.
    
    Het besluit van de raad
    
    4.    Volgens [appellante A] en anderen heeft de raad miskend dat de brief op basis waarvan het eerdere besluit van 23 maart 2015 is genomen, slechts een principe-verzoek behelsde dat niet nader was uitgewerkt. Die brief was dan ook nog niet gericht op het verkrijgen van een besluit van de raad maar op nader overleg over de bestaande mogelijkheden. Niettemin heeft de raad hierop meteen afwijzend beslist. Het verzoek dat ten grondslag ligt aan het besluit van 20 juni 2016, is wel een uitgewerkte aanvraag die is gericht op besluitvorming. Zij wijzen erop dat die aanvraag, anders dan de brief die heeft geleid tot het besluit van 23 maart 2015, een ruimtelijke onderbouwing kent in de vorm van een rapport van het bureau HzA stedebouw & landschap van januari 2016 ("Het Nieuwe Erf, onderbouwing nut en noodzaak initiatiefplan wonen met zorg locatie '[naam perceel]', Z. Spierdijkerweg De Goorn"). Deze aanvraag kan gelet op het karakter van de eerdere brief volgens [appellante A] en anderen niet worden geduid als een herhaalde aanvraag. Zij betogen dat de raad mede in verband hiermee hun bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond heeft geacht zonder dat zij over het bezwaar zijn gehoord.
    
    4.1.    De raad wijst erop dat weliswaar beroep is ingesteld tegen het besluit van 28 september 2015 waarbij de afwijzing van 23 maart 2015 in stand is gelaten, maar dat dat beroep vervolgens is ingetrokken. Daarmee is het besluit van 28 september 2015 in rechte onaantastbaar geworden. De raad stelt verder dat hij het verzoek dat heeft geleid tot het besluit van 20 juni 2016, niet heeft afgedaan op de enkele grond dat een eerder verzoek van dezelfde strekking is ingediend. Wel heeft de raad voor de motivering van zijn hernieuwde afwijzing verwezen naar de eerdere afwijzing. Daarbij is vermeld dat er in het geldende bestemmingsplan "Komplan 2008" bewust voor is gekozen de bestemming voor deze locatie, "Agrarische doeleinden zonder bebouwing", en welke locatie thans in gebruik is als weiland, te handhaven. De raad heeft meer concreet planologische medewerking onthouden vanwege het open karakter van het gebied, de waarde van het perceel als evenemententerrein en de functie van buffer/doorzicht tussen de nabijgelegen nieuwbouwwijk "De Burgh" en de traditionele lintbebouwing langs de Zuid-Spierdijkerweg.
    
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat de raad bij het besluit van 28 november 2016 het advies van de adviescommissie heeft overgenomen en het bezwaar kennelijk ongegrond heeft geacht.
    
    4.3.    Artikel 7:3 van de Awb luidt: "Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    
    a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
    
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    
    c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
    
    d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
    
    e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad."
    
    4.4.    De Afdeling overweegt dat de mogelijkheid van vereenvoudigde afdoening van een bezwaar langs de weg van onderdeel b van artikel 7:3 van de Awb door de wetgever is bedoeld voor en beperkt tot die gevallen waar uit een bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Voorts wijst de Afdeling op het belang dat de wetgever hecht aan de mondelinge toelichting als waarborg voor het bestuursorgaan en belanghebbenden om tot een zorgvuldige en zo mogelijk oplossingsgerichte heroverweging van de besluitvorming te komen teneinde tijdrovende procedures bij de bestuursrechter te voorkomen.
    
    4.5.    In het door de raad overgenomen advies wordt gesteld dat het rapport van het bureau HzA stedebouw & landschap van januari 2016 dat bij de voorliggende, tweede aanvraag is overgelegd, reeds in het kader van de eerdere aanvraag had moeten zijn overgelegd. Ook als dat niet het geval zou zijn, dan is niettemin geen sprake van nieuwe feiten en omstandigheden die een hernieuwde beoordeling rechtvaardigen, nu op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd kan afdoen aan het eerdere besluit en de overwegingen waarop dat rust.
    
    4.6.    Noch in het advies, noch in het besluit op bezwaar van 28 november 2016 is aandacht besteed aan de vraag waarom op voorhand zou zijn uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd, kan afdoen aan de eerdere besluitvorming en de overwegingen daarvan. Dit klemt temeer nu in het rapport van het bureau HzA stedebouw & landschap van januari 2016 omstandig wordt ingegaan op nut en noodzaak van het door [appellante A] en anderen gewenste woon-/zorgcomplex en op de ruimtelijke kwaliteit van het betrokken perceel in relatie tot het gewenste complex.
    
        De raad heeft ter zitting nog gesteld dat aan het afwijzende besluit van 20 juni 2016 een uitvoerige discussie binnen de raad is voorafgegaan en het verzoek opnieuw is gewogen. Nog los van het feit dat in het besluit van 20 juni 2016 noch in de motivering van het besluit op bezwaar inhoudelijk is ingegaan op de ruimtelijke onderbouwing, anders dan door te verwijzen naar de eerdere besluiten van 23 maart 2015 en 28 september 2015, kan deze kennelijke heroverweging er niet aan afdoen dat op het daartegen gerichte bezwaar niet kon worden beslist zonder betrokkene te horen.
    
    4.7.    De Afdeling concludeert dat de onderbouwing van het raadsbesluit niet aan het vereiste voldoet dat uit het bezwaarschrift zelf al aanstonds is gebleken dat dit ongegrond was en het daarom niet noodzakelijk meer was om bezwaarden te horen. Het voorgaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat de raad het bezwaar ten onrechte als kennelijk ongegrond heeft beoordeeld. Daarmee is niet voldaan aan de voorwaarden die zijn genoemd in artikel 7:3 van de Awb, en moet worden geconcludeerd dat ten onrechte van het horen van [appellante A] en anderen is afgezien. Het betoog van [appellante A] en anderen slaagt.
    
        Het beroep tegen het besluit op bezwaar van de raad is gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 7:3 van de Awb te worden vernietigd.
    
    5.    De raad dient in zoverre op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het beroep tegen de brief van de voorzitter van de adviescommissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Koggenland van 28 september 2016 waarin is medegedeeld dat ervan wordt afgezien [appellante A] en de erven van wijlen [appellant B] over het door hen gemaakte bezwaar te horen;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Koggenland van 28 november 2016 waarbij het besluit van de raad van 20 juni 2016 in stand is gelaten, gegrond;
    
    III.    vernietigt het onder II bedoelde besluit van 28 november 2016;
    
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Koggenland tot vergoeding van bij [appellante A] en de erven van wijlen [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van de raad opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Koggenland aan [appellante A] en de erven van wijlen [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van de raad betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Sparreboom
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    195.