ECLI:NL:RVS:2020:439, Raad van State, 12-02-2020, 201902020/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht een omgevingsvergunning geweigerd voor het bouwen van een rundveestal op het adres [locatie] te Heerjansdam. [appellant] exploiteert op het perceel sinds 2012 een agrarisch bedrijf dat runderen verhuurt aan natuurbeherende organisaties en particulieren ten behoeve van begrazingsbeheer in natuurgebieden. Op het bedrijf bevindt zich ook een kleinschalige slachterij. De stal waarvoor vergunning is gevraagd, wordt gebruikt voor het huisvesten van runderen in de periode van september/oktober tot en met maart/april. Die runderen zijn met name volwassen natuurgrazers en kalveren die uit de natuurgebieden komen en niet meer op natuurgronden kunnen grazen. Het college heeft de vergunning geweigerd omdat het bouwplan volgens hem in strijd is met het bestemmingsplan en hij niet bereid is van het bestemmingsplan af te wijken.

201902020/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 februari 2019 in zaak nr. 17/7178 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 november 2017 heeft het college een omgevingsvergunning geweigerd voor het bouwen van een rundveestal op het adres [locatie] te Heerjansdam (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 1 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P.J. Kreeft en ir. W.J.A.M. Moleman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De geweigerde vergunning betreft een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
        [appellant] exploiteert op het perceel sinds 2012 een agrarisch bedrijf dat runderen verhuurt aan natuurbeherende organisaties en particulieren ten behoeve van begrazingsbeheer in natuurgebieden. Op het bedrijf bevindt zich ook een kleinschalige slachterij. De stal waarvoor vergunning is gevraagd, wordt gebruikt voor het huisvesten van runderen in de periode van september/oktober tot en met maart/april. Die runderen zijn met name volwassen natuurgrazers en kalveren die uit de natuurgebieden komen en niet meer op natuurgronden kunnen grazen. Het college heeft de vergunning geweigerd omdat het bouwplan volgens hem in strijd is met het bestemmingsplan en hij niet bereid is van het bestemmingsplan af te wijken. Het college stelt dat geen sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf, als bedoeld in het bestemmingsplan en dat niet is aangetoond dat sprake is van reële, agrarische, bedrijfsmatige activiteiten. De rechtbank heeft de weigering van de vergunning in stand gelaten; zij heeft eveneens geoordeeld dat het bedrijf van [appellant] geen grondgebonden bedrijf is.
    Is sprake van een grondgebonden veehouderij?
    2.    In het bestemmingsplan Buitengebied 2014 (hierna: het bestemmingsplan) is aan het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en Landschapswaarden" toegekend.
        Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor het uitoefenen van een agrarisch bedrijf, zoals genoemd in artikel 1.9 onder a en b.   
        In artikel 1.9 is een agrarisch bedrijf gedefinieerd als "een bedrijf, gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, nader te onderscheiden in
    a. een akker- of vollegrondstuinbouw: de teelt van gewassen op open grond en
    b. een grondgebonden veehouderij: het houden van melk- en ander vee (nagenoeg) geheel op open grond."
    3.    [appellant] betoogt - onder verwijzing naar het advies van Land en Co van 7 juli 2017 - dat de rechtbank heeft miskend dat zijn bedrijf een grondgebonden veehouderij in de zin van het bestemmingsplan is. Bij de vraag of sprake is van een grondgebonden bedrijf moet rekening worden gehouden met begrazing op andere gronden dan die welke bij het bedrijf zelf liggen. Het vee staat in de winterperiode op stal (zoals gebruikelijk bij rundveehouderijen) en in de zomer graast het op extensieve weilanden of in natuurgebieden. Dat maakt dat het vee wordt gehouden op (nagenoeg) geheel open grond. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geen rekening gehouden met de huurovereenkomst voor 2 jaar voor circa 2 ha grond, aangrenzend aan het perceel, ten behoeve van begrazing en ruwvoerwinning. Inmiddels zijn onderhandelingen gaande met Staatsbosbeheer over het aangaan van een meerjarige overeenkomst. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3307, kan ook betekenis toekomen aan gronden die in de toekomst worden gehuurd, aldus [appellant].
    3.1.    Niet in geschil is dat het bedrijf van [appellant] is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren, als bedoeld in artikel 1.9 van de planregels. Partijen zijn verdeeld over de vraag of en zo ja, in hoeverre gronden die niet bij of in de onmiddellijke nabijheid van het bedrijf zijn gelegen, kunnen worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een grondgebonden veehouderij als bedoeld in artikel 1.9.
        In de definitie van grondgebonden veehouderij in artikel 1.9 ligt niet besloten dat het moet gaan om gronden die bij of in de onmiddellijke nabijheid van het bedrijf zijn gelegen. De toelichting op het bestemmingsplan noopt ook niet tot een dergelijke uitleg. Zoals het college ter zitting heeft bevestigd is de ratio van deze regelgeving onder meer dat intensieve veehouderij wordt tegengegaan. Gelet op het voorgaande legt de Afdeling  deze bepaling grammaticaal uit. Een dergelijke uitleg miskent de ratio van de bepaling niet. Dat betekent voor dit geval dat het beweiden van vee in natuurgebieden die niet bij het bedrijf van [appellant] zijn gelegen, maar ook op aanzienlijke afstand daarvan, kan worden aangemerkt als het houden van vee op open grond, als bedoeld in artikel 1.9. De uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1982, waarnaar het college ter zitting heeft verwezen, doet aan dat oordeel niet af, reeds omdat het in die zaak gaat om een bestemmingsplan waarin een andere definitie van grondgebonden agrarisch bedrijf is opgenomen.
        Blijkens het bedrijfsplan van 27 maart 2017, dat behoort bij het besluit van 15 november 2017, richt het bedrijf van [appellant] zich onder meer op het verhuren van runderen aan natuurbeherende organisaties en particulieren. De runderen worden ingezet voor het begrazen (beheer) van de natuurterreinen. De stal waarvoor vergunning is gevraagd, heeft een capaciteit voor het houden van 39 stuks vee en wordt gebruikt voor de huisvesting van runderen die uit de natuurgebieden komen. De stal wordt gebruikt in de periode van september/oktober tot en met maart/april. In de overige perioden weiden de runderen in de natuurgebieden. Zoals hiervoor is overwogen kan dit beweiden worden aangemerkt als het houden van vee op open grond. Gelet op het voorgaande is het project waarvoor vergunning is gevraagd in zoverre in overeenstemming met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
         Het betoog slaagt.
    Is sprake van reëel agrarisch bedrijf?
    4.    [appellant] betoogt in beroep bij de rechtbank en in hoger beroep dat zijn bedrijf moet worden aangemerkt als een reëel agrarisch bedrijf, als bedoeld in artikel 1.81 van de planvoorschriften. Hij wijst daarbij op het advies van Land en Co van 7 juli 2017.
         Het college overweegt in het besluit van 15 november 2017 dat in het bedrijfsplan van 27 maart 2017 een financieel-economische paragraaf ontbreekt en derhalve niet is onderbouwd en aangetoond dat sprake is van reële, agrarische, bedrijfsmatige activiteiten. De rechtbank is niet toegekomen aan de beoordeling van deze grond, omdat zij heeft geoordeeld dat het bedrijf van [appellant] geen grondgebonden veehouderij is, als bedoeld in artikel 1.9 van de planregels.
    4.1.    Ingevolge artikel 4.2.1, aanhef en onder d, van de planregels mogen op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en Landschapswaarden" per bouwvlak uitsluitend gebouwen ten behoeve van één reëel agrarisch bedrijf worden gebouwd.
        In artikel 1.81 is een reëel agrarisch bedrijf gedefinieerd als een agrarisch bedrijf met een omvang van 40 tot 70 Nge. (Nge staat voor Nederlandse grootte-eenheid en wordt onder meer gebruikt om de bedrijfsomvang van agrarische bedrijven weer te geven).
    4.2.    In het bedrijfsplan van 27 maart 2017, dat behoort bij het besluit van 15 november 2017, is mede op basis van de arbeidsinzet en de jaaromzet geconcludeerd dat sprake is van een reëel agrarisch bedrijf. In het advies van Land en Co van 7 juli 2017 is berekend dat het bedrijf een omvang heeft van 57 Nge en is eveneens geconcludeerd dat het bedrijf van [appellant] een reëel agrarisch bedrijf is. Het college heeft de bevindingen in dit advies niet bestreden en ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat het advies ondeugdelijk is.
         Gelet op het voorgaande moet het bedrijf van [appellant] worden aangemerkt als een reëel agrarisch bedrijf, als bedoeld in artikel 1.81 van de planregels.
         Het betoog slaagt.
    Conclusie bestemmingsplan
    5.    Uit het voorgaande volgt dat het project waarvoor vergunning wordt gevraagd niet in strijd is met het bestemmingsplan. De hogerberoepsgronden die betrekking hebben op de weigering om van het bestemmingsplan af te wijken, behoeven daarom geen bespreking.
    Vergunning van rechtswege?
    6.    [appellant] betoogt dat een vergunning van rechtswege is gegeven omdat niet binnen de wettelijke termijn op zijn aanvraag is beslist.
    6.1.    Of al dan niet vergunning van rechtswege is gegeven hangt af van de vraag welke voorbereidingsprocedure op de vergunningaanvraag van [appellant] van toepassing is. Nu de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan, volgt uit artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo dat de reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing is. Artikel 3.9, derde lid, van de Wabo bepaalt dat paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarin de beschikking van rechtswege is geregeld, van toepassing is op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Ingevolge artikel 4.20b van de Awb is indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven. Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo geldt in dit geval een beslistermijn van acht weken vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag. Vaststaat dat het besluit op de aanvraag niet binnen deze termijn is genomen. Dat betekent dat de gevraagde vergunning van rechtswege is verleend. Het college dient deze vergunning op de voet van artikel 4.20c van de Awb binnen twee weken na de datum van deze uitspraak bekend te maken. Aangezien de vergunning van rechtswege is verleend, was het college niet bevoegd om alsnog bij besluit van 15 november 2017 op de vergunningaanvraag te beslissen.
         Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 15 november 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de wet voor vernietiging in aanmerking. Aangezien een vergunning van rechtswege is verleend, kan het college geen nieuw besluit op de aanvraag nemen. Het college dient de van rechtswege gegeven beschikking binnen twee weken na datum van deze uitspraak bekend te maken.
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De kosten voor het opstellen van een deskundigenrapport (het advies van Land en Co van 7 juli 2017) zijn daarbij forfaitair vastgesteld op een bedrag van € 505,88.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 februari 2019 in zaak nr. 17/7178;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht van 15 november 2017, kenmerk 2016-259-U;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1642,15 (zegge: zestienhonderdtweeënveertig euro en vijftien cent), waarvan € 1100,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 427,00 (zegge: vierhonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Wortmann    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2020
    190-930.