ECLI:NL:RVS:2020:1911, Raad van State, 12-08-2020, 201900998/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2017 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de subsidie voor [appellant] ten behoeve van het rijksmonument "het Groot Arsenaal" te Bergen op Zoom vastgesteld op € 72.832,00. Op 1 september 2008 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor subsidie, zoals bedoeld in het Besluit rijkssubsidiering instandhouding monumenten, voor rijksmonument het Groot Arsenaal, gelegen aan de Rijtuigweg 44 te Bergen op Zoom, met monumentennummer 531079. Bij de aanvraag was het daarbij behorende instandhoudingsplan gevoegd. Bij besluit van 12 juni 2009 heeft de minister aan [appellant] ten behoeve van het rijksmonument een subsidie verleend ter hoogte van 50% van de subsidiabele kosten, te weten € 500.000,00. Dit besluit is onherroepelijk geworden.  De subsidie is lager vastgesteld omdat het grootste deel van de werkzaamheden waarvoor subsidie is verleend, niet dan wel niet geheel is uitgevoerd overeenkomstig het instandhoudingsplan.

201900998/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 augustus 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 december 2018 in zaak nr. 18/2935 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 augustus 2017 heeft de minister de subsidie voor [appellant] ten behoeve van het rijksmonument "het Groot Arsenaal" te Bergen op Zoom vastgesteld op € 72.832,00.
    Bij besluit van 21 maart 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.C.M. Nuijten, advocaat te Bergen op Zoom, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.C.E. van Ling en ing. A. Schut, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    Op 1 september 2008 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor subsidie, zoals bedoeld in het Besluit rijkssubsidiering instandhouding monumenten (hierna: het Brim), voor rijksmonument het Groot Arsenaal, gelegen aan de Rijtuigweg 44 te Bergen op Zoom, met monumentennummer 531079 (hierna: het rijksmonument). Bij de aanvraag was het daarbij behorende instandhoudingsplan gevoegd. Bij besluit van 12 juni 2009 heeft de minister aan [appellant] ten behoeve van het rijksmonument een subsidie verleend ter hoogte van 50% van de subsidiabele kosten, te weten € 500.000,00. Dit besluit is onherroepelijk geworden. Bij het besluit van 9 augustus 2017, gehandhaafd bij het besluit van 21 maart 2018, heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 72.832,00. De minister heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat de subsidie op basis van de door [appellant] ingediende stukken is vastgesteld op 50% van de subsidiabele kosten. De subsidie is lager vastgesteld omdat het grootste deel van de werkzaamheden waarvoor subsidie is verleend, niet dan wel niet geheel is uitgevoerd overeenkomstig het instandhoudingsplan. Daarnaast is het grootste deel van de werkzaamheden dat wel is uitgevoerd, niet subsidiabel op grond van de Leidraad omdat die werkzaamheden niet zien op werkzaamheden uit het instandhoudingsplan. Uit de facturen van [bedrijf] die in bezwaar zijn overgelegd, is niet af te leiden op welke werkzaamheden de facturen specifiek zien en of deze werkzaamheden deel uitmaken van het instandhoudingsplan. Zij vormen daarom geen aanleiding om te concluderen dat de werkzaamheden wel (volledig) zijn uitgevoerd. De kosten voor de werkzaamheden aan de lift zijn niet subsidiabel omdat er geen sprake is van een lift met monumentale waarden, aldus de minister.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de overgelegde urenspecificaties van Remotec buiten beschouwing te laten. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] er niet in is geslaagd aan te tonen dat hij binnen de planperiode voor meer dan het vastgestelde subsidiebedrag aan subsidiabele werkzaamheden heeft besteed. Ten aanzien van de opgevoerde kosten voor het voegwerk, het arbeidsloon in verband met het leiendak en het schilderwerk is de rechtbank van oordeel dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze werkzaamheden conform het instandhoudingsplan en binnen de planperiode zijn verricht. Over de kosten voor de renovatie van de liftinstallatie heeft de rechtbank overwogen dat deze kosten bij de beoordeling van het instandhoudingsplan in 2009 niet subsidiabel werden geacht, omdat de lift niet tot het rijksmonument behoort en geen monumentale waarden heeft. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de minister zich, bij het ontbreken van een begroting vooraf, op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat hij niet gehouden was om de kosten van het uitsparen van een bouwlift te compenseren bij de subsidievaststelling.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat hij er niet in is geslaagd aan te tonen dat hij binnen de planperiode voor meer dan het vastgestelde subsidiebedrag aan subsidiabele werkzaamheden heeft besteed. Hij voert aan dat uit de facturen van Remotec en [bedrijf] precies blijkt in welke periode de verschillende werkzaamheden zijn verricht en dat dit grotendeels subsidiabele kosten betreffen. Verder voert [appellant] aan dat financieel adviseur F.J.A.A. Dhaese in zijn analyse van 26 februari 2019 de diverse uitgevoerde subsidiabele werkzaamheden in relatie tot de subsidieaanvraag inzichtelijk heeft gemaakt. Uit deze analyse blijkt dat de facturen aansluiten op de begroting ten behoeve van de subsidieaanvraag. [appellant] wijst erop dat de voegwerkzaamheden zijn uitgevoerd door één [persoon], h.o.d.n. [bedrijf]. In [persoons] verklaring van 13 november 2018 is vermeld dat al zijn facturen betrekking hebben op het voegwerk aan het Groot Arsenaal en dat hij onafgebroken aan dit project heeft gewerkt. Bij brief van 30 januari 2020 heeft [appellant] een nadere uiteenzetting van Dhaese overgelegd en op 31 januari 2020 heeft hij nog een aantal stukken ingediend.
         Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister coulant is geweest door in verregaande mate orde aan te brengen in de stukken die [appellant] heeft aangeleverd ten behoeve van de vaststelling van de subsidie. [appellant] voert aan dat de minister hem nooit heeft geïnformeerd dat hij bij de daadwerkelijke toekenning van de subsidie aan andere of zwaardere eisen moest voldoen dan bij de indiening van de subsidiebegroting.
              Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de minister in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door hem op basis van ingediende facturen steeds fasegewijs subsidie te verstrekken en de subsidie jaren later vervolgens op een veel lager bedrag vast te stellen en de verstrekte subsidie terug te vorderen. [appellant] wijst er in dit verband op dat de minister nooit heeft opgemerkt dat de ingediende facturen niet voldoen aan de daaraan te stellen voorwaarden.
    Beoordeling hoger beroep
    5.    De door [appellant] bij zijn hoger beroep en bij zijn brieven van 30 en 31 januari 2020 overgelegde gegevens kunnen bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken, nu zij dienen ter staving van eerder door hem ingenomen standpunten. De minister is in de gelegenheid geweest op die gegevens te reageren en van die gelegenheid heeft de minister ook gebruik gemaakt.
    5.1.    De minister heeft erkend dat de toepasselijke regelgeving voor het leveren van bewijs dat de werkzaamheden waarvoor subsidie is verleend zijn uitgevoerd overeenkomstig het instandhoudingsplan, geen fatale termijn kent. De minister ziet in de door [appellant] bij zijn hoger beroep en later in de procedure nog overgelegde gegevens echter geen aanleiding zijn bij zijn besluit van 21 maart 2018 ingenomen standpunt te wijzigen.
    5.2.    De Afdeling heeft op grond van wat door [appellant] is aangevoerd en de daarbij door hem - ook in hoger beroep nog - overgelegde gegevens, niet de overtuiging gekregen dat het door de minister genomen vaststellingsbesluit niet juist is. De facturen van Remotec zijn te algemeen en onvoldoende onderbouwd. Verder heeft de minister zich terecht op het  standpunt gesteld dat in het overzicht van Dhaese ook kosten zijn opgenomen voor werkzaamheden die in het jaar 2015 en dus buiten de planperiode zijn verricht. Die kosten zijn niet subsidiabel. Niet aangegeven is verder welke van de wel in de planperiode uitgevoerde en op de factuur vermelde werkzaamheden, subsidiabele kosten betreffen. De opgevoerde kosten van een lift zijn in ieder geval niet subsidiabel. De minister heeft voorts terecht vraagtekens geplaatst bij het hoge aantal van 6000 uren dat aan voegwerk zou zijn besteed. Volgens de minister staat dit aantal uren niet in verhouding tot de aangekochte hoeveelheid cementmortel die voor het voegen is gebruikt. [appellant] heeft hiervoor geen afdoende verklaring kunnen geven. Ook voor de door de aannemer van het voegwerk berekende opslag van ruim 45% ten opzichte van de factuur voor het uit te voeren werk, is door hem geen goede verklaring gegeven. De minister heeft in dit verband gesteld dat een opslag van zo'n 3% niet ongebruikelijk is. Een percentage van ruim 45% ligt daar heel ver boven.
                  Vastgesteld moet verder worden dat de eerste en de nadere verklaring van Dhaese over de subsidiabele kosten niet overeenkomen. De nadere verklaring komt € 187.500,- hoger uit, een verschil van ruim 21% met de kosten vermeld in de eerste verklaring. Voor dit verschil is geen bevredigende verklaring gegeven. Het had op de weg van [appellant] gelegen een accountsverklaring over te leggen. De verklaringen van Dhaese, als financieel adviseur werkzaam bij een administratiekantoor, kunnen niet als zodanig worden beschouwd.
                   De Afdeling sluit niet uit dat er meer kosten subsidiabel waren dan het bedrag van € 72.832,- waarop de minister de subsidie bij zijn besluit van 9 augustus 2017 heeft vastgesteld en waaraan de minister bij zijn besluit van 21 maart 2018 heeft vastgehouden. [appellant] heeft die kosten echter ook in dit stadium onvoldoende verantwoord. De Afdeling acht daarbij van belang dat de minister op 10 november 2016 om meer inzage te krijgen in de uitgaven van [appellant] een onderzoek heeft gedaan in zijn administratie en vervolgens bij brief van 17 november 2016 gedetailleerd per grootboekmutatie over de perioden 2010-2015 nadere informatie heeft opgevraagd. De minister heeft onder deze omstandigheden daarom in redelijkheid tot zijn vaststellingsbesluit kunnen komen. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    5.3.    Het door [appellant] gedane beroep op het vertrouwensbeginsel faalt, nu de minister voor vaststelling van de subsidie van [appellant] mocht verlangen aannemelijk te maken welk bedrag aan subsidiabele werkzaamheden is besteed. Ook het betoog dat de minister bij zijn vaststellingsbesluit andere of zwaardere eisen aan [appellant] heeft gesteld dan bij het besluit tot verlening van de subsidie, slaagt niet. De verlening geschiedt op basis van een begroting van de kosten, de vaststelling van de subsidie op basis van een verantwoording van de gemaakte kosten. Het enkele feit dat aan [appellant] voorschotten zijn verstrekt maakt dit niet anders.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2020
    58-902.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:46:
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    […]
    Regeling rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2011
    Artikel 2:
    Subsidiabel zijn de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van beschermde monumenten of zelfstandige onderdelen, als bedoeld in de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten Brim 2011, opgenomen als bijlage bij deze regeling.
    Bijlage
    Hoofdstuk 1.1 Algemene bepalingen subsidiabele kosten
    Subsidiabel zijn de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van beschermde monumenten of zelfstandige onderdelen, voor zover dat is bepaald in deze bijlage, met dien verstande dat:
    a. kosten uitsluitend subsidiabel zijn voor zover de werkzaamheden:
    1°. strekken tot instandhouding van het monument en zijn monumentale waarden;
    2°. sober en doelmatig zijn;
    3°. technisch noodzakelijk zijn; en
    4°. zijn gericht op maximaal behoud van aanwezige monumentale waarden, in het bijzonder historische materialen en constructies;
    (…).