ECLI:NL:RVS:2014:3059, Raad van State, 20-08-2014, 201308200/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2011 heeft het college het verzoek van Wageningen Monumentaal Vereniging voor Stadsschoon (hierna: de vereniging) om handhavend op te treden tegen de verwaarlozing van het rijksmonument aan de [locatie] te Wageningen (hierna: het pand), afgewezen.

201308200/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 juli 2013 in zaak nr. AWB 12/6039 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juli 2011 heeft het college het verzoek van Wageningen Monumentaal Vereniging voor Stadsschoon (hierna: de vereniging) om handhavend op te treden tegen de verwaarlozing van het rijksmonument aan de [locatie] te Wageningen (hierna: het pand), afgewezen.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 19 oktober 2012 heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en [appellante] onder oplegging van een dwangsom gesommeerd om voor 1 januari 2013 het pand op een deugdelijke wijze wind- en waterdicht te maken, te voorzien van een goed functionerende goot en afvoeren, de dakkapel aan de voorzijde (richting haven) te renoveren dan wel op andere wijze te voorkomen dat deze instort, de scheuren aan de achterzijde van het pand te verhelpen, zodat het pand niet kan 'buiken' en de boom in het pand (die door het dak steekt) te vellen.
    
    Bij uitspraak van 25 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen deze besluiten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. M. Zaaijer, advocaat te Ede, U.F. Hylkema en R.J.L. Nieland, en het college, vertegenwoordigd door W.M.C. Vermeulen, M.P.M. van den Wijngaart en S.C.E. Snijder, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
    
    Ingevolge het tot 1 oktober 2010 geldende artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Monumentenwet 1988, is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning:
    
    a. een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enige opzicht te wijzigen;
    
    b. een beschermd monument te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze, waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
    
    1.1 Volgens jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 1 februari 2012 in zaak nr. 201101486/1/A2) wordt gehandeld in strijd met artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Monumentenwet 1988 wanneer door nalaten het voortbestaan van het monument in gevaar komt. In voornoemde uitspraak is verwezen naar de memorie van antwoord bij de Monumentenwet 1988 (Kamerstukken II 1987-1988, 19 881, nr. 6, blz. 33) waaruit kan worden afgeleid dat van geval tot geval moet worden bezien of ten gevolge van een bepaalde handelwijze een monument in gevaar wordt gebracht als bedoeld in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b. Blijkens de memorie van antwoord kan het langdurig openlaten van daken, dakramen, ramen en deuren, waardoor hemelwater ongehinderd naar binnen gaat, strafbare verwaarlozing van het monument opleveren. Verder is vermeld dat hetzelfde geldt voor het niet goed laten functioneren van goten en afvoeren. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 84), is het uitgangspunt opgenomen dat het beschermingsniveau van op grond van de Monumentenwet 1988 beschermde monumenten gehandhaafd blijft en zo mogelijk wordt versterkt. Gelet op deze totstandkomingsgeschiedenis alsmede de vrijwel gelijkluidende redactie van de onder 1. vermelde artikelen wordt aanleiding gezien de onder de Monumentenwet 1988 tot stand gekomen jurisprudentie voort te zetten. Het nalaten waardoor het voortbestaan van een beschermd monument gevaar loopt, valt daarom ook onder het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo opgenomen verbod.
    
    2. Vast staat dat is nagelaten het voortbestaan van het rijksmonument niet in gevaar te brengen. Nu dit in strijd is met de voormelde bepaling uit de Wabo, was het college bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    
    3. [appellante] betoogt dat het haar niet kan worden aangerekend dat zij door nalaten het voortbestaan van het monument in gevaar heeft gebracht. Door voortdurend in contact te blijven met de gemeente heeft zij al het mogelijke gedaan om het pand tegen verval te beschermen. De gemeente heeft haar dat laatste echter financieel onmogelijk gemaakt door de aan haar toegezegde subsidie voor verbouwing en renovatie van het pand onverwacht in te trekken, aldus [appellante].
    
    3.1. Voor zover [appellante] hiermee wil betogen dat zij geen overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo, is, faalt dit betoog. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] het pand niet tegen verval heeft beschermd in die zin dat het voortbestaan ervan in gevaar is gebracht nu zij als eigenares jarenlang geen onderhoud heeft gepleegd aan het pand. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het feit dat [appellante] steeds in gesprek is geweest met het college en anderen en op verscheidene manieren heeft getracht fondsen te verwerven om het pand te kunnen (laten) herstellen, niet maakt dat zij geen overtreder is. Het was aan haar als eigenares om het als monument aangewezen pand te gebruiken of te laten gebruiken zonder dat het in gevaar werd gebracht. Anderen, waaronder het college, delen niet die verantwoordelijkheid. Voor zover [appellante] bedoelt te betogen dat de last onder dwangsom niet aan haar kon worden opgelegd omdat deze alleen kan worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft deze uit te voeren en zij daartoe niet in staat is, faalt dit betoog evenzeer. Als eigenares van het pand kon zij in staat worden geacht de overtreding ongedaan te maken.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. [appellante] betoogt, samengevat weergegeven, dat de rechtbank heeft miskend dat het uitvoeren van de maatregelen die in de last zijn opgesomd, verder strekt dan het niet in gevaar brengen van het voortbestaan van het monument. Hiertoe verwijst zij naar het rapport van 29 maart 2013 dat het bureau Tn’A vastgoed en ontwikkeling heeft opgesteld naar aanleiding van een in haar opdracht aan het pand verricht onderzoek in 2010 en 2011(hierna: Tn’A onderscheidenlijk het rapport). Naar [appellante] stelt, had de rechtbank de bevindingen en conclusies van het rapport, te weten, samengevat weergegeven, dat de in de last opgesomde maatregelen niet kunnen worden uitgevoerd zonder een algehele herbouw, deze maatregelen uiterst kostbaar zijn en het risico bestaat dat deze extra schade veroorzaken, dienen te beschouwen als bijzondere omstandigheden die het college ertoe hadden moeten nopen van handhavend optreden af te zien.
    
    5.1. Uit onder meer foto’s in het dossier blijkt en ter zitting van de Afdeling is bevestigd, dat een groot deel van het dak van het pand ontbreekt. In het rapport komt Tn’A tot de conclusie dat, gezien de slechte staat waarin het pand verkeert, aan het pand uit te voeren tijdelijke maatregelen zoals die in de last zijn opgenomen niet realistisch zijn, omdat deze in bouwkundig en monumenttechnisch opzicht voor het merendeel niet of zeer moeilijk kunnen worden gerealiseerd. Mogelijk kunnen de ingrepen zelfs contraproductief zijn, aldus het rapport, bijvoorbeeld doordat opgesloten vocht niet kan verdampen als het pand wind- en waterdicht zou worden afgesloten. Verder is volgens het rapport het wind- en waterdicht maken van het pand en het aanbrengen van een goed functionerende goot en goed functionerende afvoeren niet mogelijk zonder het dak gedeeltelijk of mogelijk geheel te vernieuwen en de muren en balklagen te restaureren, omdat de muren het dak anders niet zullen kunnen dragen. Tijdelijke noodgoten lijken zonder ingrijpende voorzieningen onmogelijk en zijn in de huidige staat zinloos, aldus het rapport. Met betrekking tot de in de last opgenomen maatregel dat de dakkapel dient te worden gerenoveerd dan wel dat op andere wijze wordt voorkomen dat deze instort, vermeldt het rapport dat dit zonder het reconstrueren van het volledige dakvlak een bedenkelijke optie is. Het verhelpen van de scheuren aan de achterzijde van het pand om het zogeheten buiken tegen te gaan, kan volgens het rapport pas plaatsvinden na het vanaf de grond opnieuw opbouwen van de balklagen, vloeren en muren. Het inkappen van nieuwe balken in de bestaande muren en hun verankering om het verband in de constructie terug te brengen is niet haalbaar, tenzij het pand geheel wordt gerestaureerd, aldus het rapport.
    
    [appellante] heeft met het rapport, alsmede aan de hand van de door haar overgelegde foto’s van het pand en hetgeen ter zitting aan de orde is gekomen, aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is de in de last vermelde maatregelen uit te voeren zonder dat veel ingrijpender maatregelen worden getroffen. Het aanbrengen van goed functionerende goten en afvoeren en het renoveren van de dakkapel dan wel op andere wijze voorkomen dat deze instort, is eerst mogelijk nadat het dak is gerestaureerd. Voordat het dak kan worden gerestaureerd, dienen echter eerst de muren en de balklagen te worden hersteld omdat het dak anders niet kan worden gedragen. Deze maatregelen leiden tot het (nagenoeg) afbreken en opnieuw opbouwen van het pand en sluiten niet aan op de in de last gegeven motivering. Daarin is overwogen dat het doel van de last is om verder verval van het pand te voorkomen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het doel van de last is een einde te maken aan de situatie dat weer en wind vrij spel hebben en dat het in verval raken van het pand tot stilstand wordt gebracht. De rechtbank heeft niet onderkend dat de last niet aansluit op de in het besluit gegeven motivering. De stelling van het college ter zitting dat het wind- en waterdicht maken van het pand zou kunnen plaatsvinden door gebruik te maken van een zeil dat groter is dan de oppervlakte van het pand, leidt niet tot een ander oordeel. In de last is opgenomen dat het wind- en waterdicht maken op deugdelijke wijze moet gebeuren en dat het spannen van een zeil of andere dergelijke oplossingen, ontoereikend zijn.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Hetgeen [appellante] voor het overige aanvoert behoeft geen bespreking.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van het college van 19 oktober 2012 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 juli 2013 in zaak nr. AWB 12/6039;
    
    III. vernietigt de onderscheiden besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 19 oktober 2012, kenmerk HH/11.0108933 onderscheidenlijk HH/12.0105411;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wageningen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wageningen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van Dorst
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2014
    
    414-619.