ECLI:NL:RVS:2025:3092, Raad van State, 09-07-2025, 202401318/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2023 heeft de raad van de gemeente De Fryske Marren het bestemmingsplan "Balk - Jachthavendyk" vastgesteld. Aan de Jachthavendyk in Balk wordt door middel van het  bestemmingsplan "Balk - Jachthavendyk" voorzien in het mogelijk maken van een havenkwartier, dat zal bestaan uit een passantenhaven en een commerciële functie. De commerciële functie bestaat uit het realiseren van een hotel bestaande uit onder meer hotelappartementen, een restaurant, een grandcafé, een terras en bootverhuur. [appellante] woont in de directe omgeving van het plangebied en kan zich niet met het voorgenomen plan verenigen. Zijn bezwaren zien met name op de wijze waarop het bestemmingsplan tot stand gekomen is. Daarnaast heeft de raad volgens hem niet met alle gevolgen van het bestemmingsplan voldoende rekening gehouden, waardoor hij vreest voor parkeer- en verkeersoverlast.

202401318/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante] en anderen, allen wonend in Balk (hierna samen en in enkelvoud: [appellante]), gemeente De Fryske Marren,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente De Fryske Marren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Balk - Jachthavendyk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2025, waar  [appellante] bij monde van [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door J. Miedema en B. Tymstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 22 mei 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    3.       Aan de Jachthavendyk in Balk wordt door middel van het  bestemmingsplan "Balk - Jachthavendyk" voorzien in het mogelijk maken van een havenkwartier, dat zal bestaan uit een passantenhaven en een commerciële functie. De commerciële functie bestaat uit het realiseren van een hotel bestaande uit onder meer hotelappartementen, een restaurant, een grandcafé, een terras en bootverhuur.
    4.       [appellante] woont in de directe omgeving van het plangebied en kan zich niet met het voorgenomen plan verenigen. Zijn bezwaren zien met name op de wijze waarop het bestemmingsplan tot stand gekomen is. Daarnaast heeft de raad volgens hem niet met alle gevolgen van het bestemmingsplan voldoende rekening gehouden, waardoor hij vreest voor parkeer- en verkeersoverlast.
    5.       In deze zaak is veel te doen om de zogenoemde hotelappartementen. De realisatie daarvan is een van de belangrijke redenen voor [appellante] om tegen het plan te zijn. Hij vreest dat de beoogde hotelappartementen als woningen gebruikt zullen worden en wijst daarbij op verkoopbrochures en informatie van de makelaar. Deze brochures en informatie zijn echter niet bepalend voor welk gebruik is toegestaan. De regels van het bestemmingsplan bepalen op welke manier de gronden in het plangebied gebruikt mogen worden. Dit betekent voor de hotelappartementen het volgende. Aan de gronden binnen het plangebied is de bestemming "Horeca" toegekend. Artikel 3.1, van de planregels, bepaalt dat de voor "Horeca" aangewezen gronden, onder andere, zijn bestemd voor horecabedrijven uitsluitend in de categorieën 1 tot en met 6. Voor het bieden van de mogelijkheid te overnachten is artikel 1.20 van de planregels relevant. Daaruit volgt dat het bestemmingsplan een horecabedrijf met categorie 2 toelaat dat is gericht op het verstrekken van logies, waarbij dranken en maaltijden voornamelijk aan logiesgasten worden verstrekt. Het gebruik van de hotelappartementen moet voldoen aan deze regels. Wonen is daar niet toegestaan op basis van het bestemmingsplan.
    Beroepsgronden
    Inspraak en participatie
    6.       [appellante] betoogt dat er geen inspraak en overleg heeft plaatsgevonden in aanloop naar de vaststelling van het bestemmingsplan. Hij voert aan dat omwonenden niet tijdig over de plannen zijn geïnformeerd en dat zij, en hun belangen, niet bij de planvorming zijn betrokken. Zo heeft alle communicatie enkel bestaan uit het overdragen van informatie, waarbij er geen mogelijkheid is geweest tot overleg over de invulling van het plangebied.
    6.1.    Het besluit tot vaststelling van het plan is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. In overeenstemming met deze procedure is [appellante] in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpbestemmingsplan naar voren te brengen. Niet in geschil is dat aan de wettelijke vereisten voor de terinzagelegging van het plan is voldaan. Van de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, is door onder meer [appellante] gebruikgemaakt. In de "Nota zienswijzen en ambtshalve wijzigingen ontwerpbestemmingsplan Balk - Jachthavendyk" (hierna: Nota van zienswijzen) is door de raad ingegaan op de ingebrachte zienswijzen. Daarnaast zijn er diverse momenten van overleg geweest. Bij deze overlegmomenten zijn omwonenden in gesprek gegaan met zowel gemeentelijke ambtenaren alsook de ontwikkelaar. Hierbij is inzicht gegeven in de voorgenomen plannen en zijn omwonenden in de gelegenheid gesteld hun bezwaren kenbaar te maken en vragen te stellen.
    6.2.    Hoewel uit de Nota van zienswijzen blijkt dat de raad de omwonenden bij de procedure heeft betrokken, volgt uit het beroepschrift dat [appellante] de geboden inspraak op een andere wijze ervaren heeft dan hoe de raad dit heeft beleefd. De Afdeling overweegt hierover dat het bieden van inspraak en het plegen van overleg voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het eventueel onvoldoende bieden van mogelijkheden tot inspraak of overleg in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Totstandkoming van het bestemmingsplan
    7.       [appellante] betoogt dat de wijze waarop voorliggend bestemmingsplan tot stand is gekomen op verschillende punten tekortschiet. Hij voert daartoe aan dat de raad zich bij de verkoopprocedure van de grond van het plangebied niet aan zijn eigen selectiecriteria heeft gehouden. Een van die criteria was dat het plan zou passen binnen het voorheen geldende bestemmingsplan "Balk - Zuid 2017". Het plan van Evertsen Bouw, dat nu voorligt, past echter niet binnen de mogelijkheden van dat bestemmingsplan, omdat er ook voorzien wordt in hotelappartementen. Dat het voorheen niet mogelijk was om daar hotelappartementen te realiseren, blijkt volgens hem ook uit een brief van de provincie Fryslân van 31 oktober 2017. Volgens [appellante] heeft de raad voor het plan van Evertsen Bouw gekozen, omdat dit financieel voordeliger zou zijn. Bovendien is het voor omwonenden bij het kopen van hun huis juist van belang geweest dat de raad een plan zou kiezen dat zou aansluiten bij de wijzigingsbevoegdheid die het vorige plan bood.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de wijzigingsbevoegdheid in het voorheen geldende bestemmingsplan "Balk - Zuid 2017" niet voldoende ontwikkelingsmogelijkheid bood. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat juist vanwege die beperkte wijzigingsbevoegdheid, voorliggend bestemmingsplan is vastgesteld. De bestemmingsplanprocedure is dan ook doorlopen, omdat het plan van Evertsen Bouw niet paste binnen de ruimte die op grond van de wijzigingsbevoegdheid van het voorheen geldende bestemmingsplan werd geboden.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat de wijze waarop de grond uiteindelijk is gegund en verkocht aan de gekozen projectontwikkelaar, geen onderdeel van de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestemmingsplan vormt. In het kader van die beoordeling ligt voor of en in hoeverre de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het voorliggende plan ruimtelijk aanvaardbaar is.
    Voor zover [appellante] betoogt dat de totstandkoming van het bestemmingsplan tekortschiet, omdat omwonenden mede vanwege de mogelijkheden die bestonden op grond van het vorige bestemmingsplan een woning in de betreffende regio hebben gekocht, overweegt de Afdeling als volgt. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Het enkele feit dat het plan afwijkt van het vorige plan kan dus niet tot vernietiging van het voorliggende bestemmingsplan leiden.
    Het betoog slaagt niet.
    De bebouwing sluit niet aan op de omgeving
    8.       [appellante] betoogt dat het bestemmingsplan niet strekt tot een goede ruimtelijke ordening. Daartoe voert hij aan dat de toevoeging van het bouwvolume en de bouwhoogte te groot is. Volgens [appellante] past een dergelijke toename niet in de omgeving. Daarnaast sluit de toename van de bebouwing van de voorgenomen ontwikkeling volgens [appellante] niet aan op het voor het gebied geldende masterplan "Balk: Water & Bos" (hierna: het Masterplan), omdat het ontwikkelingen toelaat die niet passen binnen de huidige bebouwingsstructuur. De nieuwe ontwikkeling doet daarbij niet denken aan de, volgens hem karakteristieke, kleinere watersport gebonden bedrijven die er hebben gestaan. Daarnaast past de toevoeging niet in de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in het vorige bestemmingsplan.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan strekt tot een goede ruimtelijke ordening. Allereerst is het volgens de raad gebruikelijk dat het Masterplan een hoofdlijn vormt voor uit te werken plannen en daarbij geen directe vertaling kent. Verder stelt de raad dat het in zowel de Nota van zienswijzen, de plantoelichting alsook het verweerschrift heeft aangegeven hoe de koppeling met het Masterplan is gemaakt. Zo komen de karakteristieken die behouden blijven voort uit de voormalige veevoederfabriek "de Volharding" en niet uit de watersport gebonden bedrijven. De plantoelichting beschrijft daarnaast dat het hoogteaccent van het hotel van "de Volharding" is afgeleid en laat de architectuur van de gevel eveneens de veevoederfabriek zien. Bovendien stelt de raad dat het plan aansluit bij de maat en schaal van andere bouwvolumes binnen Balk. De omvang van de te realiseren bebouwing is niet dusdanig groot dat het niet zou passen binnen de huidige bebouwingsstructuur.
    8.2.    De Afdeling overweegt dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toename van het bouwvolume en de bouwhoogte die het bestemmingsplan mogelijk maakt, niet zorgt voor strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe stelt de Afdeling allereerst vast dat, zoals de raad heeft toegelicht, het Masterplan slechts een visie op hoofdlijnen is zonder gedetailleerde uitwerking. Het Masterplan beschrijft dat nieuwe ontwikkelingen dienen te worden afgestemd op historische karakteristieken van Balk, die deels moeten aansluiten op de kleinschalige dorpsbebouwing en er daarnaast stevige accenten nodig zijn. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende inzichtelijk gemaakt dat er bij het bestemmingsplan aansluiting is gezocht bij het Masterplan, door onder andere aansluiting te zoeken bij de veevoederfabriek die nabij het plangebied heeft gestaan.
    Daarnaast overweegt de Afdeling dat aan het vorige bestemmingsplan, met daarin een aan voorwaarden gebonden wijzigingsbevoegdheid, geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Het enkele feit dat niet aan de voorwaarden van die wijzigingsbevoegdheid wordt voldaan, maakt niet dat sprake is van een bestemmingsplan dat in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld.
    In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het bouwvolume en de bouwhoogte dusdanig toenemen dat het in strijd met een goede ruimtelijke ordening is.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeerbehoefte
    9.       [appellante] betoogt dat er in het huidige plan niet wordt voorzien in de parkeerbehoefte. Ter onderbouwing daarvan verwijst hij naar een eigen opgestelde parkeerberekening, waaruit volgt dat sprake is van een parkeerbehoefte van 117 parkeerplaatsen per dag. De berekening van de raad is dan ook niet juist. Bovendien is er bij de berekening van de parkeerbehoefte door de raad ten onrechte geen rekening gehouden met de parkeerdrukte die ontstaat doordat bezoekers van de passantenhaven eveneens moeten parkeren in en om het plangebied.
    9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat uit het onderdeel parkeren geen bezwaren volgen tegen het voorliggende bestemmingsplan. Voor de aspecten parkeren en verkeer heeft BJZ.nu in opdracht van de raad in februari 2023 een onderbouwing opgesteld. In die onderbouwing is voor de berekening van de parkeerbehoefte uitgegaan van de vastgestelde "Nota beleidsregels parkeren de Fryske Marren" (hierna: de parkeernota). Doordat de bezoekers van het restaurant, het eetcafé en de foyer deels vanuit het  hotel zullen komen, is een verdeelsleutel gehanteerd. Uit de onderbouwing volgt dat sprake is van een parkeerbehoefte van (afgerond) 62 parkeerplaatsen. Met de voorgenomen realisatie van 64 parkeerplaatsen binnen het plangebied, kan daarom in die parkeerbehoefte worden voorzien.
    9.2.    Artikel 1 van de parkeernota stelt dat de parkeerbehoefte dient te worden bepaald aan de hand van de parkeernormen per functie zoals deze in tabel 1 van de bijlage bij de parkeernota zijn opgenomen. In artikel 4 van de parkeernota staat dat als uitgangspunt geldt dat parkeren op eigen terrein dient te worden ingepast. Indien dat niet mogelijk is, dient aan de hand van een parkeeronderzoek inzichtelijk te worden gemaakt dat het tekort kan worden opgevangen door openbare parkeerruimte, waarbij de bezettingsgraad van die openbare parkeerruimte na realisatie van de ontwikkeling niet boven de 85% uit komt.
    9.3.    De Afdeling overweegt dat de raad de parkeerbehoefte in overeenstemming met de parkeernota heeft laten berekenen. Het heeft zich bij het vaststellen van het bestemmingsplan mogen baseren op de onderbouwing van het BJZ.nu. Uit deze berekening volgt dat hierbij de parkeernota als uitgangspunt is genomen en voor de verschillende functies voldoende parkeerplekken worden ingepast. Voor zover [appellante] betoogt dat geen rekening is gehouden met bezoekers van de passantenhaven, overweegt de Afdeling dat uit de onderbouwing volgt dat ook met die bezoekers rekening is gehouden bij de berekening van de parkeerbehoefte. In wat [appellante] verder heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat in de parkeerbehoefte wordt voorzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersveiligheid
    10.     [appellante] betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de verkeerssituatie op de Jachthavendyk. Daartoe voert hij aan dat de ontsluitingsweg weliswaar voldoet aan de verplichte verkeersbreedte, maar dat bij de beoordeling van de verkeersveiligheid ten onrechte geen rekening is gehouden met bezoekers van de passantenhaven en onder meer het hotel, die zich lopend naar het centrum van Balk zullen begeven. Door de afwezigheid van een trottoir, zullen voetgangers en fietsers zich naast de auto's op de ontsluitingsweg bewegen. Door de structurele overschrijding van de maximale snelheid door automobilisten op de ontsluitingsweg in combinatie met de aanwezigheid van voetgangers en fietsers, zullen gevaarlijke situaties ontstaan.
    10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat de verkeersveiligheid niet op onevenredige wijze in het geding komt. Uit de door BJZ.nu opgestelde onderbouwing volgt dat de wegstructuur rondom het plangebied voldoende is gedimensioneerd, om de verkeersgeneratie die door de ontwikkelingen van het bestemmingsplan worden veroorzaakt te ontsluiten. Bovendien zorgen de voorgenomen ontwikkelingen slechts voor een beperkte toename van 237 verkeersbewegingen per dag. De weg betreft volgens de raad een erftoegangsweg, waarvoor een maximum van 5.000 verkeersbewegingen per dag geldt. Volgens de raad blijft het totaal aantal verkeersbewegingen ondanks de toename door het bestemmingsplan, daar ver onder. Bovendien betreft het een 30 km/u weg. Dat tezamen maakt voor raad dat het bestemmingsplan verkeersveilig is.
    10.2.  De Afdeling overweegt dat de raad voldoende gemotiveerd en inzichtelijk heeft gemaakt dat het verkeer dat het bestemmingsplan genereert, en het al aanwezige verkeer, veilig kan worden afgewikkeld. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat de toename van verkeer door het bestemmingsplan zeer beperkt is. Gelet op de beperkte toename die het plan veroorzaakt, is aannemelijk dat geen onaanvaardbare toename van verkeer zal ontstaan die zorgt voor onveilige situaties. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat er aan de Jachthavendyk ter plaatse van het plangebied verder geen functies met een grote verkeersaantrekkende werking zijn gevestigd, die in combinatie met de toename van verkeersbewegingen van dit plan zorgen voor een verkeersonveilige situatie. De omstandigheid dat aan de Jachthavendyk niet is voorzien in een voetpad waardoor voetgangers in de berm moeten lopen, maakt evenmin dat sprake is van een verkeersonveilige situatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Geen behoefte aan hotel met hotelappartementen
    11.     [appellante] betoogt dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat er behoefte bestaat aan een hotel met hotelappartementen in het plangebied. Daartoe voert hij aan dat de bezettingsgraad van de vakantiehuizen van project Lutz laag is en er daarnaast, zoals door hem tevens op de zitting toegelicht, een lage belangstelling voor het vakantiepark van project Lake Retreats Balk bestaat. Volgens [appellante] is het door Van Spronsen & Partners uitgevoerde "Behoefteonderzoek Ladder voor duurzame verstedelijking - Hotel De Stânsfêstens te Balk" van 5 april 2023 (hierna: het behoefteonderzoek), enkel geschreven om aannemelijk te maken dat de plannen de enige juiste invulling zouden zijn voor de grond aan de Jachthavendyk. Daarnaast heeft [appellante] op de zitting toegelicht dat uit een door hem gehouden enquête onder omwonenden zou volgen dat aan het hotel met hotelappartementen geen behoefte zou zijn.
    11.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat het voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat aan de voorgenomen ontwikkeling behoefte bestaat. In paragraaf 3.1.3 van de plantoelichting wordt ingegaan op de ladder voor duurzame verstedelijking. Hierin heeft de raad aangegeven dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling en met een verwijzing naar het behoefteonderzoek is vastgesteld dat het plan in overeenstemming is met de principes van de ladder voor duurzame verstedelijking. De raad heeft toegelicht dat het voor het behoefteonderzoek gebruik heeft gemaakt van een ruimer onderzoeksgebied dan [appellante]. Het behoefteonderzoek laat volgens de raad om die redenen zien dat sprake is van behoefte aan de door het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling.
    De raad heeft daarnaast op de zitting benadrukt dat losse verkoop van die hotelappartementen niet aan de orde is en dat de exploitatie ervan uitsluitend via het hotel zal plaatsvinden.
    11.2.  De Afdeling overweegt dat de raad met het behoefteonderzoek voldoende heeft aangetoond dat sprake is van behoefte aan deze nieuwe stedelijke ontwikkeling. Dat [appellante] aan de hand van een door hem gehouden enquête tot een andere conclusie komt, maakt dit niet zonder meer anders. Hierbij betrekt de Afdeling onder meer dat, gelet op de aard van de mogelijk gemaakte ontwikkeling, de raad een ruimer onderzoeksgebied heeft kunnen hanteren om te beoordelen of sprake is van voldoende behoefte. De door [appellante] op de zitting naar voren gebrachte stelling dat er geen behoefte aan de door het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling zou bestaan, omdat appartementen in de buurt van het plangebied nog niet zijn verkocht, is door hem niet concreet gemaakt en maakt evenmin dat onvoldoende duidelijk is dat sprake is van behoefte aan het in het plan mogelijk gemaakte gebruik. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met het behoefteonderzoek dan ook toereikend gemotiveerd dat een behoefte bestaat aan de voorgenomen ontwikkeling.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    884-1157