ECLI:NL:RVS:2016:2680, Raad van State, 12-10-2016, 201504293/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit, verzonden op 22 september 2014, heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast het zonder omgevingsvergunning gebouwde gebouw aan de [locatie] te Nieuwe Niedorp, waarvan hij de eigenaar is, te verwijderen en het gebruik daarvan als (recreatie)woning te staken.

201504293/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], wonend te Winkel, gemeente Hollands Kroon, en [appellant B], wonend te Nieuwe Niedorp, gemeente Hollands Kroon,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 22 mei 2015 in zaken nrs. 15/2113 en 15/2129 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit, verzonden op 22 september 2014, (hierna: het besluit van 22 september 2014) heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast het zonder omgevingsvergunning gebouwde gebouw aan de [locatie] te Nieuwe Niedorp, waarvan hij de eigenaar is, te verwijderen en het gebruik daarvan als (recreatie)woning te staken.
    
    Bij besluit, verzonden op 15 april 2015, (hierna: het besluit van 15 april 2015) heeft het college het door [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk en het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant A] en [appellant B] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2016, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. P.F.M. Deijkers, advocaat te Hoorn, en mr. L.A.A. van Wakeren, en het college, vertegenwoordigd door B.C.B. van Yperen en P. Vlaming, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. G. Creutzberg, advocaat te Den Helder, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant B] woont aan de [locatie] te Nieuwe Niedorp. Naast zijn woning is een ander gebouw geplaatst (hierna: het gebouw). [appellant B] heeft het gebouw en het gedeelte van het perceel waarop het gebouw staat in 2013 aan zijn zoon, [appellant A], verkocht. Het college heeft aan de opgelegde last ten grondslag gelegd dat het gebouw zonder daartoe vereiste omgevingsvergunning is gebouwd en dat [appellant A] het gebouw daarom in strijd met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in stand laat. Verder heeft het college aan de opgelegde last overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ten grondslag gelegd, omdat [appellant A] volgens het college voornemens is het gebouw als recreatiewoning te gaan gebruiken en het gebouw voor dat gebruik geschikt werd gemaakt.
    
    Belanghebbendheid [appellant B]
    
    2. [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard, omdat hij geen belanghebbende is bij het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Hij voert aan dat hij wel belanghebbende is bij dat besluit, omdat hij eigenaar is van de woning naast het gebouw en toestemming heeft van [appellant A] om het gebouw te gebruiken.
    
    2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.2. Dat [appellant B] gebruik wenst te kunnen maken van het gebouw en daarvoor toestemming heeft van [appellant A], maakt hem geen belanghebbende bij het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom aan [appellant A]. Dit belang van [appellant B] vloeit namelijk slechts voort uit een afspraak met [appellant A], loopt parallel met het belang van [appellant A] en is om die redenen een afgeleid belang, dat niet rechtstreeks bij het besluit betrokken is. De omstandigheid dat [appellant B] eigenaar is van de woning naast het gebouw kan voorts niet tot een ander oordeel leiden, nu voor [appellant B] uit het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom geen verplichtingen voortvloeien. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college het bezwaar van [appellant B] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Het betoog faalt.
    
    Last onder dwangsom
    
    3. [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake was van een overtreding, althans niet van een overtreding die een last rechtvaardigde, inhoudende dat het gebouw moet worden gesloopt. Volgens hem is het college er ten onrechte van uitgegaan dat hij voornemens is het gebouw te gaan gebruiken als woning of recreatiewoning en doende was het gebouw daarvoor geschikt te maken. Volgens hem zal het gebouw gebruikt worden als logeergelegenheid en opslagruimte bij de woning van [appellant B]. Dat gebruik is volgens hem niet in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Bovendien is bij dat gebruik sprake van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), aldus [appellant A].
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
    
    Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    Ingevolge het tweede lid blijft het eerste lid buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Bor is, mits wordt voldaan aan de in dat lid onder a tot en met g vermelde eisen, een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II is, mits wordt voldaan aan de in dat lid onder a tot en met d vermelde eisen, een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied.
    
    Ingevolge artikel 1 van bijlage II wordt in deze bijlage onder "bijbehorend bouwwerk" verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
    
    3.2. Op het perceel waar het gebouw op staat, is het bestemmingsplan "Buitengebied voormalige gemeente Niedorp" (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. Op dit perceel rust de bestemming "Wonen".
    
    Ingevolge artikel 17.2, onder a, onder 1, van de planregels mag het aantal woningen per bestemmingsvlak niet meer dan 1 bedragen dan wel het ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" aangegeven aantal; deze aanduiding is niet toegekend aan het perceel waar het gebouw op staat.
    
    Ingevolge artikel 17.5, aanhef en onder b, wordt als gebruik in strijd met de bestemmingsomschrijving wonen in ieder geval aangemerkt het gebruik van woningen voor recreatieve bewoning anders dan ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal recreatiewoningen"; deze aanduiding is niet toegekend aan het perceel waar het gebouw op staat.
    
    3.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college er ten tijde van het nemen van het besluit van 22 september 2014 van mogen uitgaan dat het gebouw geschikt werd gemaakt om te gebruiken als woning of recreatiewoning. Redengevend voor deze conclusie zijn de akte van levering van het gebouw aan [appellant A] van 17 oktober 2013, waarin staat dat op het perceel een recreatief nachtverblijf in aanbouw is, en een rapport van een controle op 16 september 2014, waarin door de toezichthouder is vermeld dat [appellant A] tijdens die controle heeft verklaard dat het de bedoeling is om in het gebouw te gaan wonen. Dat gebruik van het gebouw als woning of recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan, bij dat gebruik in dit geval geen sprake is van een omgevingsvergunningvrij geval als bedoeld in artikel 2 of artikel 3 van bijlage II bij het Bor en de belangen van de buurman, [belanghebbende], aan verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo voor een recreatiewoning in de weg zouden staan, is door [appellant A] niet bestreden. Gelet hierop, mocht het college er ten tijde van het nemen van het primaire besluit van 22 september 2014 van uitgaan dat het gebouw illegaal aanwezig was en legalisatie niet mogelijk was, zodat het bij dat besluit een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen strekkende tot sloop van het gebouw.
    
    Dit lag naar het oordeel van de Afdeling echter anders ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van 15 april 2015. [appellant A] heeft tijdens de bezwaarprocedure herhaaldelijk verklaard dat het niet de bedoeling is het gebouw te gaan gebruiken als woning of recreatiewoning, maar als logeergelegenheid (en opslagruimte) bij de woning van [appellant B]. Een rapport van een op 19 februari 2015 uitgevoerde hercontrole, waaruit blijkt dat bij die controle voorzieningen zijn aangetroffen duidend op een slaapkamer en badkamer, maar niet op een keuken, biedt steun voor de verklaring dat het niet (langer) gaat om een zelfstandige woning of recreatiewoning, maar om een logeergelegenheid bij de woning van [appellant B]. Het college heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom het desondanks aanleiding heeft gezien om de opgelegde last, strekkende tot sloop van het gebouw, bij het besluit op bezwaar onverkort te handhaven. In dit verband is van belang dat, zoals het college ter zitting heeft erkend, gebruik van het gebouw als logeergelegenheid bij de woning van [appellant B] niet in strijd is met het bestemmingsplan. Bovendien is bij dat gebruik mogelijk sprake van een omgevingsvergunningvrij geval als bedoeld in artikel 2, derde lid, of artikel 3, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Aan de daarvoor geldende voorwaarde dat het moet gaan om een bijbehorend bouwwerk wordt in ieder geval voldaan. Het gebouw en de woning van [appellant B], het hoofdgebouw, bevinden zich in planologisch opzicht op hetzelfde perceel. Dat het perceel kadastraal gesplitst is, staat aan dat oordeel niet in de weg (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1327). Verder is bij gebruik van het gebouw als logeergelegenheid voor gasten van [appellant B] sprake van functionele verbondenheid. Dat het gebouw in eigendom is van [appellant A], terwijl het hoofdgebouw in eigendom is van [appellant B], maakt dat niet anders.
    
    Gelet op het voorgaande, is het besluit op bezwaar genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    4. Het hoger beroep van [appellant A] is gegrond. Het hoger beroep van [appellant B] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 15 april 2015 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant A] alsnog gegrond verklaren en het besluit van 15 april 2015 vernietigen, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant A] ongegrond is verklaard. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Het college dient op het bezwaar van [appellant A] een nieuw besluit te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    5. Gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het primaire besluit van 22 september 2014 te schorsen tot zes weken na het bekendmaken van een nieuw besluit op bezwaar.
    
    6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant A] gegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellant B] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 mei 2015 in zaken nrs. 15/2113 en 15/2129, voor zover daarbij het beroep van [appellant A] ongegrond is verklaard;
    
    IV. verklaart het beroep van [appellant A] gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon, verzonden op 15 april 2015, kenmerk Z-029955/dcc007443, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant A] ongegrond is verklaard;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VII. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van [appellant A] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VIII. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon, verzonden op 22 september 2014, kenmerk Z-100063/dcc001583, tot zes weken na het bekendmaken van een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant A];
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon aan [appellant A] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdvijftien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Grinsven
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2016
    
    462-811.