ECLI:NL:RVS:2017:1310, Raad van State, 17-05-2017, 201604558/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2015 heeft het college Vredestein omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tijdelijk paviljoen en een permanente waterskibaan "Lakeside" inclusief starthuis, startsteiger, masten en vlonders op het perceel Zalnéweg 110 te Zwolle (hierna: het perceel) en voor het afwijken van het bestemmingsplan wat betreft de goothoogte van het paviljoen en de bouwhoogte van de masten voor de waterskibaan.

201604558/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellante sub 1], wonend te Zwolle,
    2.    Vredestein Holding B.V. (hierna: Vredestein) en Beachclub
    Lakeside B.V., beiden gevestigd te Zwolle,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 mei 2016 in zaak nr. 15/2239 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 april 2015 heeft het college Vredestein omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tijdelijk paviljoen en een permanente waterskibaan "Lakeside" inclusief starthuis, startsteiger, masten en vlonders op het perceel Zalnéweg 110 te Zwolle (hierna: het perceel) en voor het afwijken van het bestemmingsplan wat betreft de goothoogte van het paviljoen en de bouwhoogte van de masten voor de waterskibaan.
    
    Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college het besluit van 9 april 2015 herroepen, in die zin dat ook omgevingsvergunning wordt verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan wat betreft de situering van het starthuis. Voor het overige is het besluit van 9 april 2015, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 19 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. Vredestein en Beachclub Lakeside hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college, Vredestein en Beachclub Lakeside en [appellante sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    [appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2017, waar [appellante sub 1], bijgestaan door A.P. Voorham, rechtsbijstandverlener te Assen, Vredestein, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R. van Eck, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Bekooy, ing. A.H.W. Koop en H. Vervuurt, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bouwplan voorziet in een paviljoen en een waterskibaan nabij de Wijthmenerplas. Het reeds gerealiseerde paviljoen en de waterskibaan zijn in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wijthmenerplas" (hierna: het bestemmingsplan). Teneinde het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 4.3, sub 1, onder a, en 5, lid 5.3, sub 1, van de planregels, omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning voor het bouwen van het paviljoen is verleend voor een periode van tien jaar.
    
        De waterskibaan bestaat uit vijf masten met een lier en een opstappunt. Het paviljoen met terras is gericht op de waterskibaan.
    
    [appellante sub 1] woont aan de enige toegangsweg naar het paviljoen en de waterskibaan.
    
    Oordeel rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellante sub 1] ontvankelijk is in haar beroep, omdat zij vanwege een mogelijke aantasting van haar woon- en leefklimaat als gevolg van het bouwplan als belanghebbende kan worden beschouwd. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ter plaatse ondersteunende horeca is toegestaan en dat het paviljoen daarin voorziet. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de waterskibaan niet in strijd is met de bestemming "Water".
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    3.    Vredestein en Beachclub Lakeside betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellante sub 1] geen belanghebbende is bij het besluit van 15 september 2015. Daartoe voeren zij aan dat de toename van het aantal verkeersbewegingen over de enige toegangsweg van en naar het paviljoen en de waterskibaan, aan welke weg [appellante sub 1] woont, te verwaarlozen is indien de capaciteit van het paviljoen wordt vergeleken met de capaciteit van de tussen de woning van [appellante sub 1] en de Wijthmenerplas gelegen golfbaan met horeca en het recreatiegebied als geheel. Het verkeer van en naar het paviljoen en de waterskibaan is niet van het overige verkeer te onderscheiden en maakt daarvan slechts een minimaal onderdeel uit, aldus Vredestein en Beachclub Lakeside.
    
    3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    
    3.2.    Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
    
        Vast staat dat de afstand tussen de woning van [appellante sub 1] en het paviljoen en de waterskibaan ongeveer 700 m bedraagt.
    
    [appellante sub 1] heeft vanuit haar woning geen zicht op het paviljoen en de waterskibaan. De rechtbank heeft niettemin terecht overwogen dat het redelijkerwijs te verwachten is dat het besluit van 15 september 2015 invloed zal hebben op de woon- en leefomgeving van [appellante sub 1], nu haar woning is gelegen aan de enige weg van en naar het paviljoen en de waterskibaan en het te verwachten is dat het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het bouwplan zal toenemen, zodat zij rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt. [appellante sub 1] is derhalve belanghebbende bij het besluit van 15 september 2015.
    
        Het betoog faalt.
    
    Hoger beroep
    
    4.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat horeca noch ondersteunende horeca ter plaatse is toegestaan. De gronden hebben de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie". In artikel 4, lid 4.1, van de planregels wordt horeca niet genoemd, ook niet als ondergeschikte bestemming, zodat het paviljoen volgens [appellante sub 1] ook wat de bestemming betreft in strijd is met het bestemmingsplan. Verder betoogt [appellante sub 1] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet voorziet in ondersteunende horeca, maar in zelfstandige horeca.
    
    4.1.    Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt: "De voor "Recreatie-Dagrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. dagrecreatie;
    
    b. groenvoorzieningen;
    
    c. evenementen ter plaatse van de functieduiding "evenemententerrein";
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    d. wegen en paden;
    
    e. parkeervoorzieningen;
    
    f. geluidwerende voorzieningen;
    
    g. openbare nutsvoorzieningen;
    
    h. infrastructurele voorzieningen;
    
    i. water;
    
    met de daarbij behorende:
    
    j. bouwwerken, geen gebouwen zijnde."
    
        Artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder h, luidt: "Tot een strijdig gebruik met deze bestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt in ieder geval gerekend ondergeschikte horeca ten dienste van de hoofdfunctie met een oppervlakte van meer dan 800 m²;"
    
        Artikel 1, onder 35, luidt: "In deze regels wordt verstaan onder dagrecreatie: recreatie in de open lucht uitsluitend gedurende een dagperiode op speciaal daarvoor ingerichte terreinen, zoals een wandelbos, wandelpark, strandbad, vis- en zwemvijvers, speel- en ligweide, speelterrein, kinderspeelplaats, buitensportcentrum, volkstuinen of nutstuinen."
    
    4.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de vraag of (ondersteunende) horeca is toegestaan bij de behandeling van het beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan aan de orde geweest. In de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:834, heeft de Afdeling overwogen dat de raad van de gemeente Zwolle zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bestemmingsplan uitsluitend ondersteunende horeca toestaat ten dienste van de hoofdfunctie (dagrecreatie) tot een maximum van 800 m². Het bestemmingsplan staat geen zelfstandige horeca toe zonder een relatie met de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie", aldus de Afdeling in die uitspraak. Anders dan [appellante sub 1] betoogt, staat er geen rechtsregel aan in de weg dat de rechtbank voormelde uitspraak betrekt bij de beantwoording van de vraag of (ondersteunende) horeca is toegestaan.
    
        Niet in geschil is dat het paviljoen een totale oppervlakte heeft van ongeveer 810 m² en een terras van ongeveer 414 m². Vanuit het paviljoen zullen outdoor- en health-gerelateerde activiteiten op het land en in het water worden georganiseerd. Ongeveer 327 m² van het paviljoen zal worden gebruikt voor horeca-activiteiten voor zowel bezoekers van het outdoor centrum als passanten. Tezamen met de oppervlakte van het terras zal dus ongeveer 741 m² voor horeca worden gebruikt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, blijft de horeca onder de grens van 800 m², zodat dit geen strijd oplevert met het bestemmingsplan. In aanmerking genomen dat de horeca-activiteiten niet alleen moeten worden afgezet tegen de outdoor- en health-gerelateerde activiteiten die in en vanuit het paviljoen worden georganiseerd, maar tegen het gebruik van het gehele gebied van de Wijthmenerplas, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het bouwplan niet voorziet in ondersteunende horeca.
    
    De stelling van [appellante sub 1] dat van ondersteunende horeca geen sprake kan zijn, voor zover dat buiten de dagperiode - die volgens [appellante sub 1] eindigt om 19.00 uur - plaatsvindt, wordt niet gevolgd. Zoals het college heeft toegelicht, is dagrecreatie een vorm van recreatie die niet langer duurt dan een dag. Bezoekers kunnen ’s avonds naar het paviljoen komen. Zolang dagrecreatie de hoofdactiviteit betreft en horeca ondersteunend is aan de hoofdactiviteit, is van strijd met het bestemmingsplan geen sprake.
    
    Nu het beoogde gebruik van het paviljoen voor ondergeschikte horeca niet in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Recreatie-Dagrecreatie", behoefde het college het bouwplan, anders dan [appellante sub 1] stelt, niet te toetsen aan de "Toekomstvisie voor de horeca van de gemeente Zwolle 2012-2017".
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een waterskibaan ter plaatse niet is toegestaan. De gronden hebben de bestemming "Water". In artikel 5, lid 5.1, van de planregels wordt waterdagrecreatie niet genoemd, ook niet als ondergeschikte bestemming, zodat de waterskibaan volgens [appellante sub 1] ook wat de bestemming betreft in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    5.1.    Artikel 5, lid 5.1, van de planregels luidt: "De voor "Water" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. waterberging;
    
    b. waterhuishouding;
    
    c. waterlopen;
    
    d. scheepvaart;
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    e. oeververbindingen;
    
    f. groenvoorzieningen;
    
    g. dagrecreatie;
    
    h. openbare nutsvoorzieningen;
    
    i. infrastructurele voorzieningen;
    
    met de daarbij behorende:
    
    j. bebouwing, waaronder bruggen en dammen met duikers."
    
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een waterskibaan aan de bestemming "Water" ondergeschikte dagrecreatie betreft. Dat "Waterdagrecreatie" niet in artikel 5, lid 5.1, van de planregels wordt genoemd, betekent, anders dan [appellante sub 1] stelt, niet dat een waterskibaan in strijd is met deze bestemming. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat onder dagrecreatie als bedoeld in artikel 5, lid 5.1, onder g, van de planregels ook waterdagrecreatie valt en dat een waterskibaan onder dagrecreatie valt. Voorts heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van de Wijthmenerplas ten behoeve van waterskiën ondergeschikt is aan de hoofdfunctie van deze plas, nu de skibaan minder dan een derde van de plas beslaat.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellante sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de geluidsbelasting in haar woning door de toename van het aantal verkeersbewegingen langs haar huis van en naar het paviljoen en de waterskibaan.
    
    6.1.    Anders dan [appellante sub 1] betoogt, bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de geluidsbelasting in haar woning. Het college behoefde dergelijk onderzoek niet te doen, nu het paviljoen en de waterskibaan ingevolge het bestemmingsplan zijn toegestaan en de afwijkingen van het bestemmingsplan wat betreft de goothoogte van het paviljoen, de bouwhoogte van de masten van de waterskibaan en de situering van het starthuis niet leiden tot een toename van de geluidsbelasting door gemotoriseerd verkeer.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellante sub 1] betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de effecten van het gebruik van het paviljoen en de waterskibaan op de flora en fauna rond de Wijthmenerplas. Zij vreest voor een negatief effect op de functie van de Wijthmenerplas als foerageergebied voor vleermuizen. Voorts vreest zij voor draadslachtoffers onder de wintervogels, indien de bedrading van de waterskibaan in de winter niet wordt gemarkeerd. Verder vreest zij voor verstoring van de das, indien het paviljoen langer dan na zonsondergang open blijft.
    
    7.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    
    7.2.    De normen uit de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) strekken tot bescherming van genoemde diersoorten. Het daadwerkelijke belang waarin [appellante sub 1] dreigt te worden geraakt als gevolg van het paviljoen en de waterskibaan, is het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van haar directe leefomgeving. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling behoeft het niet in alle gevallen op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Ffw met de bescherming van diersoorten tevens bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving van omwonenden. Dit geval doet zich echter hier niet voor. Gelet op de ligging van de woning van [appellante sub 1] op een afstand van ongeveer 700 m van de Wijthmenerplas, is de Afdeling van oordeel dat op die afstand de goede kwaliteit van de directe leefomgeving van [appellante sub 1] niet aan de orde is. De Ffw strekt derhalve kennelijk niet tot bescherming van haar belangen. Dit betekent dat haar betoog, wat hier verder ook van zij, ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 15 september 2015. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van dat betoog.
    
    Slotoverwegingen
    
    8.    Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
    
    531.