ECLI:NL:RVS:2019:1247, Raad van State, 17-04-2019, 201805700/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2016 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van een extra inspringing in het dak ter plaatse van de dakkapel op het perceel [locatie A] te Amsterdam.

201805700/1/A1
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 mei 2018 in zaak nr. 17/4475 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam, thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2016 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van een extra inspringing in het dak ter plaatse van de dakkapel op het perceel [locatie A] te Amsterdam.
    Bij besluit van 20 juni 2017 heeft het algemeen bestuur het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 1 november 2016 gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 30 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] is eigenaar van het pand op het perceel [locatie B] te Amsterdam. Op 28 augustus 2014 is aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend om op dat perceel een woonhuis te bouwen. Vervolgens is op 19 april 2016 aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen in afwijking van de omgevingsvergunning van 28 augustus 2014. Die afwijking bestaat uit het 0,5 m hoger bouwen dan in de eerdere omgevingsvergunning staat aangegeven. In een civiel kort geding tussen [appellante] en de bewoners van het perceel [locatie A] is het [appellante] verboden een woning te realiseren op haar perceel voor zover daarbij niet een afstand van 2 m in acht wordt genomen vanaf de dakkapel op het perceel [locatie A]. Naar aanleiding hiervan heeft [appellante] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het maken van een extra inspringing in het dak ter plaatse van de dakkapel op het perceel [locatie A]. Bij het besluit van 1 november 2016 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen. Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    Beoordeling
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het advies van 14 juni 2017 dat het algemeen bestuur aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegd niet van de gehele bezwaarschriftencommissie maar slechts van de secretaris afkomstig is.
    2.1.    Het algemeen bestuur heeft ter zitting toegelicht dat het advies door een ambtelijke commissie, niet zijnde een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), is uitgebracht. [appellante] is gehoord door de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie. Omdat de voorzitter na het horen wegens zwangerschapsverlof afwezig was, is zij vervangen door een jurist met vergelijkbare ervaring. De secretaris van de bezwaarschriftencommissie, die ook lid is van de bezwaarschriftencommissie, heeft vervolgens in samenspraak met de vervanger van de voorzitter het advies van 14 juni 2017 uitgebracht. De Awb staat aan deze werkwijze niet in de weg. Voor zover [appellante] aanvoert dat het advies niet deugdelijk is, omdat de vervanger de zaak in zeer korte tijd heeft beoordeeld, overweegt de Afdeling dat de vraag of de door het algemeen bestuur overgenomen motivering van de bezwaarschriftencommissie deugdelijk is, hierna zal worden beoordeeld.
    Het betoog faalt.
    3.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bezwaarschriftencommissie zich niet heeft gehouden aan het beginsel van hoor en wederhoor door haar niet in staat te stellen zich over nieuwe stukken uit te laten. Daartoe voert zij aan dat haar is beloofd dat zij een schriftelijke reactie zou mogen geven op de door het algemeen bestuur aan de bezwaarschriftencommissie te verstrekken nadere motivering met betrekking tot het door haar overgelegde contraire welstandsadvies.
    3.1.    Artikel 7:9 van de Awb luidt:
    "Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord."
    3.2.    Het nadere welstandsadvies van 14 juni 2017 is een nader gemotiveerde herhaling van het eerdere negatieve advies van 17 augustus 2016. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 6 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3620, kan een advies dat voortbouwt op een eerder advies in de regel niet worden beschouwd als een na het horen aan het bestuursorgaan bekend geworden feit als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb, dat voor het op bezwaar te nemen besluit van aanmerkelijk belang kan zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het nadere welstandsadvies geen nieuw feit is als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb.
    Voor zover [appellante] heeft betoogd dat aan haar is beloofd dat zij een schriftelijke reactie zou mogen geven, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] door het niet nakomen van die belofte niet in haar belangen is geschaad. De Afdeling overweegt daartoe dat het nadere welstandsadvies voortbouwt op het al eerder uitgebrachte welstandsadvies, [appellante] reeds had aangegeven waarom in afwijking van dat eerdere welstandsadvies wel medewerking zou moeten worden verleend aan haar aanvraag, het algemeen bestuur in het besluit op bezwaar heeft gemotiveerd waarom het niet wil afwijken van de welstandsadviezen en [appellante] in beroep heeft kunnen aanvoeren waarom die motivering niet deugdelijk is. Voor zover [appellante] aanvoert dat de motivering van het algemeen bestuur niet deugdelijk is, betreft dat een zelfstandige beroepsgrond die hierna zal worden beoordeeld.
    Het betoog faalt.
    4.    [appellante] heeft in een door haar nader ingediend stuk en ter zitting betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling de welstandstoets zich moet richten naar de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan "Westelijke binnenstad" (hierna: het bestemmingsplan). Volgens [appellante] is dat hier niet gebeurd. Daartoe voert zij aan dat het bouwplan de maximale bouwhoogte niet overschrijdt en het project daarom in overeenstemming is met de bouw- en gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 14 november 2012 ECLI:NL:RVS:2012:BY3082, dient de welstandstoets zich in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandsbeoordeling een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.
    4.2.    In het welstandsadvies van 14 juni 2017 worden de bouwhoogte en het bouwvolume niet ingeperkt, maar wordt enkel ten aanzien van de vorm van de dakopbouw een inspringing onaanvaardbaar geacht. Het welstandsadvies laat de mogelijkheid van een groter bouwvolume onverlet. Van een doorkruising van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt is derhalve geen sprake.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellante] heeft verder tevergeefs aangevoerd dat uit het door haar overgelegde contraire welstandsadvies volgt dat de welstandscommissie ten onrechte negatief heeft geadviseerd over het bouwplan. Weliswaar is in het door [appellante] overgelegde contraire welstandsadvies een andere waardering van het bouwplan gegeven dan in het welstandsadvies dat het algemeen bestuur aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, maar dat leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat dit welstandsadvies niet toereikend is voor het genomen besluit. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de in de welstandsnota neergelegde welstandscriteria naar hun aard niet in de weg staan aan uiteenlopende waarderingen van het bouwplan. Nu niet is gebleken dat het welstandsadvies onjuistheden bevat, bestaat geen grond voor het oordeel dat het advies van de welstandscommissie van 14 juni 2017 naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het algemeen bestuur dit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het algemeen bestuur zich op basis van het door de welstandscommissie uitgebrachte welstandsadvies op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
    Het betoog faalt.
    6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het algemeen bestuur niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het niet afwijkt van de negatieve welstandsadviezen. Daartoe voert [appellante] aan dat weigering van de omgevingsvergunning tot gevolg heeft dat de reeds gebouwde kapverdieping geheel of gedeeltelijk moet worden afgebroken, wat afbreuk doet aan het straat- en gevelbeeld en voor haar een aanzienlijk ruimteverlies en financiële schade betekent. Het door het algemeen bestuur voorgestelde alternatieve bouwplan met een zogenoemde setback is in strijd met de welstandsnota en het straat- en gevelbeeld zal door een setback ernstiger worden verstoord dan door het huidige bouwplan met een onzichtbare insnoering, aldus [appellante].
    6.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
    Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend."
    6.2.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwwerk dat in strijd is met redelijke eisen van welstand behoort tot de bevoegdheid van het algemeen bestuur, waarbij het algemeen bestuur beoordelingsruimte heeft. De rechter toetst of het algemeen bestuur in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
    6.3.    Onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het algemeen bestuur zich op het standpunt gesteld dat het niet wil afwijken van redelijke eisen van welstand. Aan dat standpunt heeft het onder meer ten grondslag gelegd dat de keuze van [appellante] om zonder civielrechtelijke toestemming te gaan bouwen voor haar rekening en risico komt. Naar het oordeel van de Afdeling levert dit een deugdelijke motivering op om niet mee te werken aan het bouwplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het algemeen bestuur beleidsruimte heeft, er een reëel belang bestaat bij het vasthouden aan redelijke eisen van welstand en het de eigen verantwoordelijkheid is van [appellante] om vóór de bouw te zorgen dat de bouw ook civielrechtelijk is toegestaan. De stelling dat het afbreken van de kapverdieping afbreuk doet aan het straat- en gevelbeeld, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien het gebouw ook na aanpassing aan redelijke eisen van welstand zal moeten voldoen. Ook de stelling dat de inspringing niet zichtbaar is, leidt niet tot een ander oordeel. Het algemeen bestuur heeft toegelicht dat het belang hecht aan een goed daklandschap. Dat kan het algemeen bestuur in redelijkheid doen.
    Omdat het algemeen bestuur met voorgaande motivering heeft kunnen weigeren om van redelijke eisen van welstand af te wijken, behoeft het betoog over de voorgestelde setback geen bespreking.
    Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    457-919.