ECLI:NL:RVS:2016:523, Raad van State, 02-03-2016, 201507707/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2015 heeft het college aan het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: vergunninghouder) een watervergunning verleend voor ingrepen en werkzaamheden in het watersysteem voor de aanleg van een nieuwe vaarweg "Vaarweg Bochtafsnijding Delftse Schie" ter hoogte van de Kethelsekade 72 te Rotterdam en de Schiekade 30 te Schiedam.

201507707/1/A4.
    Datum uitspraak: 2 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de vereniging Vereniging tegen Milieubederf in en om het Nieuwe Waterweggebied, gevestigd te Schiedam, en de vereniging Vereniging voor Natuur- en Milieubescherming Noordrand Rotterdam, gevestigd te Rotterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: VTM)
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 augustus 2015 in zaak nr. 15/1482 in het geding tussen:
    
    VTM
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Delfland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 januari 2015 heeft het college aan het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: vergunninghouder) een watervergunning verleend voor ingrepen en werkzaamheden in het watersysteem voor de aanleg van een nieuwe vaarweg "Vaarweg Bochtafsnijding Delftse Schie" ter hoogte van de Kethelsekade 72 te Rotterdam en de Schiekade 30 te Schiedam.
    
    Bij uitspraak van 27 augustus 2015 heeft de rechtbank het door VTM daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft VTM hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    VTM heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2016, waar VTM, vertegenwoordigd door ing. L. van der Horst en drs. R. van Loon, bijgestaan door mr. J.E. van Dijk, advocaat te Haarlem, het college, vertegenwoordigd door mr. T. Dreessen en A.V. Looman, beiden werkzaam bij het hoogheemraadschap, en vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, en J.P.F.M. Schutjens, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Situatie
    
    1. Bij besluit van 25 juni 2014 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Bochtafsnijding Delftse Schie" vastgesteld.
    
    De bij besluit van 14 januari 2015 verleende watervergunning maakt de aanleg mogelijk van een nieuwe vaarweg ter hoogte van de wijk Overschie in Rotterdam. De nieuwe vaarweg verbindt de Delftse Schie en de Delfshavense Schie. Hierdoor hoeven schepen niet langer twee haakse bochten in de Delftse Schie te passeren.
    
    De concrete ingrepen, werken en werkzaamheden waarvoor watervergunning is verleend betreffen onder meer het graven en dempen van oppervlaktewater, het aanleggen en vergraven van (regionale) waterkeringen, het plaatsen van stuwen, dammen en duikers, en het aanleggen van (fiets)paden, natuurvriendelijke oevers en een vispaaiplaats. Na aanleg van de nieuwe vaarweg wordt een aantal gronden, door partijen poldereiland genoemd, volledig omsloten door de nieuwe vaarweg, de Delfshavense Schie en de Delftse Schie.
    
    Wettelijk kader
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
    
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast, waterschaarste, in samenhang met
    
    b. bescherming en verbetering van de chemische kwaliteit van watersystemen en
    
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    Ingevolge artikel 6.21, voor zover hier van belang, wordt een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
    
    Ingevolge artikel 2.4 wordt bij algemene maatregel van bestuur, gedeputeerde staten gehoord, of provinciale verordening voor daarbij aan te wijzen andere dan primaire waterkeringen in beheer bij het Rijk, onderscheidenlijk een andere beheerder, een veiligheidsnorm vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Waterverordening van de provincie Zuid-Holland is op de als bijlage I bij deze verordening behorende kaarten voor de betreffende regionale waterkering of voor elk deel daarvan een veiligheidsnorm aangegeven als gemiddelde overstromingskans per jaar.
    
    Relativiteitsvereiste
    
    2. VTM betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde relativiteitsvereiste heeft tegengeworpen wat betreft het betoog dat het college ten onrechte ervan is uitgegaan dat de omgeving en omwonenden bij toepassing van veiligheidsnorm III toereikend zijn beschermd tegen overstromingen. VTM wijst erop dat zij blijkens haar statuten opkomt voor de bescherming van een gezond leefmilieu.
    
    2.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009-2010, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    2.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de statuten van de Vereniging tegen Milieubederf in en om het Nieuwe Waterweggebied heeft zij onder meer ten doel:
    
    a. het behartigen van de belangen van de ingezetenen van het Rijnmondgebied en omgeving bij het verkrijgen en behouden van een gezond leefmilieu;
    
    b. het bevorderen van natuur- en landschapsbescherming, zich daarbij in het bijzonder richtend tegen lucht-, water- en bodemverontreiniging, alsmede geluidshinder;
    
    (…)
    
    f. al hetgeen met het hiervoor sub a., b., c., d. en e. genoemde rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord.
    
    2.3. Met de veiligheidsnormen voor regionale waterkeringen, waarop VTM bij de rechtbank een beroep heeft gedaan, wordt beoogd bescherming te bieden tegen overstromingen. De bescherming tegen overstromingen is een belang dat valt onder de in artikel 2, aanhef en onder a, van de statuten van de Vereniging tegen Milieubederf in en om het Nieuwe Waterweggebied opgenomen doelstelling. De belangen van ingezetenen van het Rijnmondgebied en omgeving bij het behouden van een gezond leefmilieu worden daarmee immers gediend. Voorts kan het belang van bescherming tegen overstromingen worden geacht te worden bestreken door de doelstelling onder b. Overstroming van gronden kan gevolgen hebben voor natuur en landschap. Gebleken is dat de Vereniging tegen Milieubederf in en om het Nieuwe Waterweggebied ter zake van deze doelstellingen feitelijke werkzaamheden verricht.
    
    Gelet op het vorenstaande strekt de ingeroepen rechtsregel tot bescherming van de belangen van de Vereniging tegen Milieubederf in en om het Nieuwe Waterweggebied.
    
    2.4. Ingevolge artikel 2 van haar statuten stelt de Vereniging voor Natuur- en Milieubescherming Noordrand Rotterdam zich ten doel verbetering en behoud van het leef- en natuurmilieu, het terugdringen van lucht-, water- en bodemverontreiniging, stank- en geluidshinder, het beschermen van natuur en landschap in het noordelijk randgebied van Rotterdam en omgeving. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat ter zake van deze doelstellingen geen feitelijke werkzaamheden worden verricht.
    
    Gelet op het vorenoverwogene strekt de ingeroepen rechtsregel eveneens tot bescherming van de belangen van de Vereniging voor Natuur- en Milieubescherming Noordrand Rotterdam.
    
    2.5. Er bestond geen aanleiding het door VTM in beroep aangevoerde betoog betreffende de veiligheidsnormen met toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet inhoudelijk te behandelen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.6. Nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen, zal de Afdeling de door VTM in eerste aanleg voorgedragen grond alsnog inhoudelijk behandelen.
    
    Waterveiligheid
    
    3. VTM betoogt dat het college ten onrechte ervan is uitgegaan dat nu de waterkering aan de oostzijde van de nieuwe vaarweg voldoet aan veiligheidsnorm III, de omgeving daarvan toereikend wordt beschermd tegen overstromingen. Zij stelt dat nagenoeg alle andere waterkeringen langs de Schie moeten voldoen aan veiligheidsnorm IV. VTM wijst erop dat ten oosten van de nieuwe vaarweg de wijk Overschie, de Rijkssnelweg A13, spoorlijnen en het vliegveld Rotterdam-The Hague Airport liggen. Bij een breuk in de nieuwe waterkering zal het waterpeil van de Delftse Schie snel dalen, hetgeen volgens haar gevolgen kan hebben voor de stabiliteit van de bestaande waterkeringen. Ter onderbouwing van de stelling dat het risico op overstroming te hoog is, verwijst VTM nog naar een aantal rapporten, waaronder het rapport Regionale Keringen Rotterdam, en het Waterbeheerplan 2010-2015 van het hoogheemraadschap Delfland.
    
    3.1. In het verweerschrift in beroep heeft het college uiteengezet dat de voorziene waterkering aan de oostzijde van de nieuwe waterweg voldoet aan veiligheidsnorm III. Een dergelijke norm acht het college, gelet op het agrarisch gebruik van het poldereiland toereikend. De op het poldereiland gelegen woning, het Veerhuis, ligt volgens het college op de bestaande waterkering en dus hoger dan het maaiveld, zodat het overstromingsrisico voor deze woning beperkt is.
    
    Het college stelt dat als zich een breuk zou voordoen in de nieuwe oostelijke waterkering, dit geen grote gevolgen heeft voor de achterliggende gebieden, waaronder de wijk Overschie en het vliegveld, omdat de bestaande waterkering langs de bestaande vaarweg, die veiligheidsnorm IV heeft, het achterland beschermt.
    
    3.2. In de provinciale Waterverordening is neergelegd wat het gewenste beschermingsniveau is van de waterkeringen die op grond van hun functie van regionale betekenis worden geacht. Het wenselijke veiligheidsniveau is gerelateerd aan de economische schade die bij het falen van de waterkering kan optreden. Hiertoe zijn de regionale waterkeringen naar gelang de mogelijke optredende schade in een aantal klassen ingedeeld oplopende van een maximale overschrijdingskans van 1/10 per jaar tot een maximale overschrijdingskans van 1/1000 per jaar. Voor die waterkeringen waarvan de gevolgen van een mogelijk falen groter zijn, geldt hierdoor een strengere norm. De normering is tevens afhankelijk van de functie die de regionale kering vervult.
    
    Op de als bijlage I bij de Waterverordening behorende Kaart regionale waterkeringen en veiligheidsnormering Hoogheemraadschap Delfland is bepaald dat wat betreft de bestaande vaarweg van de Schie voor de waterkering aan de westzijde ter hoogte van het poldereiland veiligheidsnorm III geldt. Voor de bestaande waterkering aan de oostzijde van de Schie, die ligt in het beheersgebied van het Hoogheemraadschap Schieland en Krimpenerwaard, geldt volgens de als bijlage I bij de Waterverordening behorende kaart Kaart regionale waterkeringen en veiligheidsnormering Hoogheemraadschap Schieland en Krimpenerwaard veiligheidsnorm IV. Blijkens de legenda op de kaart hoort bij veiligheidsnorm III een overschrijdingskans van 1/100 per jaar. Voor veiligheidsnorm IV is dat 1/300 per jaar.
    
    Het college heeft bij het bij de rechtbank bestreden besluit voor de waterkering aan de oostzijde van de nieuwe vaarweg veiligheidsnorm III toereikend geacht en voor de waterkering aan de westzijde van de nieuwe vaarweg veiligheidsnorm IV.
    
    Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college er niet in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat met de voor de waterkeringen langs de nieuwe vaarweg gehanteerde veiligheidsnormen wat betreft het poldereiland voldoende bescherming tegen wateroverlast wordt geboden. Daarbij is van belang dat het poldereiland nagenoeg geheel agrarisch wordt gebruikt. Wat betreft de op het poldereiland aanwezige woning, het Keerhuis, heeft het college ter zitting onweersproken gesteld dat het Keerhuis op de bestaande waterkering, en derhalve boven maaiveld, ligt.
    
    Voor zover VTM heeft gesteld dat veiligheidsnorm III niet toereikend is vanwege de nabije ligging van woonwijken en belangrijke infrastructuur ten oosten van de nieuwe vaarweg, stelt de Afdeling vast dat ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit voor waterkeringen aan de oostzijde van de Delftse Schie veiligheidsnorm IV gold. Het college heeft ter zitting toegelicht dat bij een breuk in de nieuwe oostelijke waterkering het poldereiland overstroomt en het waterpeil in de Delftse Schie daalt. De daling van het waterpeil in de Delftse Schie leidt er volgens het college echter niet toe, anders dan VTM heeft gesteld, dat de stabiliteit van de ten oosten van de Delftse Schie gelegen bestaande waterkering negatief wordt beïnvloed. Het college heeft onweersproken gesteld dat, gezien de oppervlakte van 15 ha van het poldereiland en het volume van het boezemwater, bij een doorbraak van de kering het waterpeil in de Delftse Schie niet meer dan ongeveer vier cm zal dalen. Volgens het college is dit niet bijzonder omdat het natuurlijke waterpeil in de Delftse Schie al varieert met meer dan vier cm. Nu in het door VTM overgelegde rapport Deltafactsheet van de Stichting toegepast onderzoek waterbeheer staat dat eerst bij een snelle daling van het waterpeil met 50 tot 100 cm gevolgen voor de stabiliteit van de waterkering kunnen optreden, acht de Afdeling met een beroep op dit rapport niet aannemelijk gemaakt dat bij een breuk in de nieuwe oostelijke waterkering de stabiliteit van de waterkering aan de oostzijde van de Delftse Schie zal worden aangetast. Het college heeft dan ook bij het besluit terecht betekenis toegekend aan de omstandigheid dat ten oosten van de Delftse Schie een waterkering aanwezig is met veiligheidsnorm IV, waardoor het daarachter liggende gebied voldoende wordt beschermd tegen wateroverlast.
    
    Gezien het vorenoverwogene wordt in het aangevoerde geen aanleiding gezien voor het oordeel dat met de verleende watervergunning onvoldoende bescherming tegen wateroverlast wordt geboden.
    
    4. Gelet op het vorenstaande heeft VTM terecht betoogd dat de rechtbank ten onrechte haar in zoverre het relativiteitsvereiste heeft tegengeworpen, maar leidt dit niet tot het daarmee beoogde doel.
    
    Het betoog faalt.
    
    Verontreiniging
    
    5. VTM betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan de verleende watervergunning ten onrechte geen voorschrift is verbonden ter voorkoming van uitspoeling van zware metalen. Zij wijst erop dat werkzaamheden zijn vergund op het perceel Schiekade 30 te Schiedam, waar bodemverontreiniging aanwezig is. Voorts kan volgens haar aan de oostzijde van de nieuwe vaarweg verontreinigd kwelwater vrijkomen bij het toepassen van verticale drainage.
    
    5.1. Vaststaat dat zich op het perceel Schiekade 30, het voormalige Hof van Cyrenen, een verontreiniging van de bodem met zware metalen voordoet. Laatstelijk op 17 maart 2015 is een deel van de aanwezige verontreiniging verwijderd. De nog aanwezige restverontreiniging bevindt zich onder de bestaande waterkering. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college te kennen gegeven dat tijdens de aanleg van de nieuwe vaarweg de bodem van het perceel Schiekade 30 zal worden gesaneerd. Dit vindt plaats voordat de nieuwe vaarweg watervoerend wordt, zodat volgens het college de door VTM gevreesde uitspoeling van zware metalen niet zal plaatsvinden. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat bij het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden met de mogelijkheid van uitspoeling van zware metalen.
    
    De watervergunning voorziet in de aanleg van verticale drainage teneinde de zetting van de waterkeringen versneld te laten plaatsvinden. Door de verticale drainage wordt uitgeperst grondwater opgevangen. Ingevolge het aan de watervergunning verbonden voorschrift 16 dient vergunninghouder vóór aanvang van de werken aan te tonen dat tijdens de werken de aan- en afvoer van water is gewaarborgd. Op de afvoer van het via de verticale drainage opgevangen water is bovendien het Besluit lozen buiten inrichtingen van toepassing. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat uit een oogpunt van het voorkomen van verontreiniging aan de watervergunning nadere voorschriften hadden moeten worden verbonden ter zake van de afvoer van het via de verticale drainage opgevangen water.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Heusden
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
    
    163-769.