ECLI:NL:RVS:2014:282, Raad van State, 05-02-2014, 201202733/2/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2012 heeft de minister bezwaar gemaakt tegen het voornemen van [appellante] om gebruikte motor- en systeemolie over te brengen naar Mineralöl-Raffinerie Dollbergen te Duitsland.

201202733/2/A4.
    Datum uitspraak: 5 februari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 februari 2012 heeft de minister bezwaar gemaakt tegen het voornemen van [appellante] om gebruikte motor- en systeemolie over te brengen naar Mineralöl-Raffinerie Dollbergen te Duitsland.
    
    Bij besluit van 10 april 2012 heeft de minister het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 23 mei 2013 heeft de staatssecretaris het besluit van 10 april 2012 ingetrokken en het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellante] haar zienswijze over het besluit van 23 mei 2013 naar voren gebracht.
    
    De staatssecretaris heeft een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, R.S. Keller en A.C.P. Nijdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Teeninga, mr. K. Ulmer en mr. L. Stoffers, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder h en j, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: de EVOA), kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending tegen een voorgenomen overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen bezwaar maken, indien:
    
    h. de overbrenging bestemd is voor verwijdering en niet voor nuttige toepassing, of
    
    j. de betrokken afvalstoffen niet worden behandeld conform de in de wetgeving van de Gemeenschap opgenomen juridisch bindende milieubeschermingsvoorschriften voor nuttige-toepassingshandelingen, ook in gevallen waarin tijdelijke afwijkingen worden toegestaan.
    
    1.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 850/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende persistente organische verontreinigende stoffen en tot wijziging van Richtlijn 79/117/EEG (hierna: de POP-verordening) worden de productie, het op de markt brengen en het gebruik van in bijlage I opgenomen stoffen als zodanig, in preparaten of als bestanddeel van artikelen, verboden.
    
    Ingevolge artikel 7, tweede lid, wordt afval dat geheel of gedeeltelijk uit een in bijlage IV vermelde stof bestaat of daarmee verontreinigd is, zo spoedig mogelijk en in overeenstemming met bijlage V, deel I, zodanig verwijderd of nuttig toegepast dat ervoor wordt gezorgd dat de persistente organische verontreinigende stoffen daarin worden vernietigd of onomkeerbaar worden omgezet, zodat het resterende afval en de vrijkomende stoffen geen kenmerken van persistente organische verontreinigende stoffen vertonen.
    
    In het tweede lid is voorts bepaald dat bij de uitvoering van een dergelijke verwijdering of nuttige toepassing elke in bijlage IV vermelde stof uit het afval kan worden geïsoleerd, mits deze stof vervolgens in overeenstemming met de vorige alinea wordt verwijderd.
    
    Ingevolge het derde lid worden handelingen van verwijdering of nuttige toepassing die kunnen leiden tot nuttige toepassing, recycling, terugwinning of hergebruik van in bijlage IV vermelde stoffen verboden.
    
    Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, kan in afwijking van het tweede lid afval dat een in bijlage IV vermelde stof bevat of daarmee verontreinigd is, op een andere manier in overeenstemming met de toepasselijke communautaire regelgeving worden verwijderd of nuttig worden toegepast, mits het gehalte van de vermelde stoffen in het afval onder de in bijlage IV vast te leggen concentratiegrenswaarden ligt.
    
    1.2. Ingevolge artikel 1 van Richtlijn 96/59/EG van de Raad van 16 september 1996 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB’s/PCT’s) (hierna: de PCB-richtlijn) heeft deze richtlijn tot doel de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de gecontroleerde verwijdering van PCB’s, de reiniging of de verwijdering van PCB’s bevattende apparaten en/of de verwijdering van gebruikte PCB’s, teneinde op basis van de bepalingen van deze richtlijn te komen tot een volledige verwijdering van PCB’s.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, wordt onder PCB’s verstaan:
    
    - polychloorbifenylen,
    
    - polychloorterfenylen,
    
    - monomethyltetrachloordifenylmethaan, monomethyldichloordifenylmethaan, monomethyldibroomdifenylmethaan,
    
    - alle mengsels waarvan het totale gehalte aan bovengenoemde stoffen hoger is dan 0,005 gewichtsprocent.
    
    2. Ingevolge artikel 10.3 van de Wet milieubeheer stelt de minister eenmaal in de zes jaar een afvalbeheerplan vast.
    
    Ingevolge artikel 10.7, tweede lid, aanhef en onder d, dient het afvalbeheerplan een beschrijving te bevatten van het beleid ter uitvoering van de EVOA in de betrokken periode van zes jaar.
    
    2.1. Bij de beoordeling van een kennisgeving van een voorgenomen overbrenging van afvalstoffen hanteert de staatssecretaris onder meer het Landelijk afvalbeheer 2009-2021 (LAP).
    
    Sectorplan 64 van het LAP (hierna: Sectorplan 64) heeft betrekking op PCB-houdende afvalstoffen. In Sectorplan 64 wordt onder PCB’s verstaan:
    
    - polychloorbifenylen,
    
    - polychloorterfenylen (PCT’s),
    
    - monomethyltetrachloordifenylmethaan, monomethyldichloordifenylmethaan, monomethyldibroomdifenylmethaan, en
    
    - alle mengsels van bovengenoemde stoffen, voor zover het totale gehalte aan deze stoffen hoger is dan 0,5 mg/kg per congeneer 28, 52, 101, 118, 138, 153 en 180.
    
    In onderdeel III van Sectorplan 64 is vermeld dat, omdat PCB’s op grond van de PCB-richtlijn moeten worden vernietigd, alle in- en uitvoer wordt aangemerkt als in- en uitvoer voor (voorlopige) verwijdering.
    
    3. [appellante] heeft kennisgeving gedaan voornemens te zijn in de periode van 1 maart 2012 tot en met 28 februari 2015 gebruikte motor- en systeemolie met een gehalte PCB’s beneden 20 mg/kg en een EOX-gehalte beneden de 1.000 mg/kg over te brengen naar Mineralöl-Raffinerie Dollbergen te Duitsland. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op het kennisgevingsformulier met kenmerk NL 614200 aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing, categorie R9, te weten herraffinage van afgewerkte olie en ander hergebruik van reeds gebruikte olie. De oliestroom wordt in Duitsland opgewerkt tot nieuwe smeerolie.
    
    4. Bij het besluit van 1 februari 2012 heeft de minister op grond van artikel 12, eerste lid, onder h, van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging. Omdat de afvalstoffen vanwege de concentratie aan PCB’s per congeneer onder Sectorplan 64 vallen, heeft de minister de uitvoer daarvan aangemerkt als uitvoer voor (voorlopige) verwijdering. [appellante] heeft volgens de minister op het kennisgevingsdocument derhalve niet de juiste indeling van de overbrenging vermeld.
    
    Bij het bestreden besluit op bezwaar van 10 april 2012 heeft de minister het besluit van 1 februari 2012 gehandhaafd, doch heeft hij de grondslag van dat besluit veranderd. Blijkens het besluit van 10 april 2012 maakt de minister bezwaar tegen de voorgenomen overbrenging op grond van artikel 12, eerste lid, onder j, van de EVOA, omdat die overbrenging volgens hem in strijd is met artikel 3, eerste lid, en artikel 7, tweede, derde en vierde lid, van de POP-verordening.
    
    Bij het besluit 23 mei 2013 heeft de staatssecretaris het besluit van 10 april 2012 ingetrokken en vervangen door een nieuw besluit op bezwaar, waarbij het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond is verklaard. Blijkens het besluit van 23 mei 2013 stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat terecht met een beroep op Sectorplan 64 bezwaar tegen de voorgenomen overbrenging is gemaakt.
    
    Beroep tegen het besluit van 10 april 2012
    
    5. Ingevolge artikel 6:19, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staat intrekking of vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging daarvan indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.
    
    5.1. Niet gebleken is dat [appellante] nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 10 april 2012. Haar beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    6. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 23 mei 2013.
    
    Beroep tegen het besluit van 23 mei 2013
    
    7. In het bestreden besluit is niet vermeld op welke, in artikel 12, eerste lid, van de EVOA vermelde grond bezwaar wordt gemaakt tegen de overbrenging van de gebruikte motor- en systeemolie. Aangenomen moet daarom worden dat de in het primaire besluit van 1 februari 2012 vermelde grond, namelijk artikel 12, eerste lid, onder h, van de EVOA, is gehandhaafd. Dat bijlage 1 bij het besluit, waarin een toelichting is gegeven op de EVOA en andere regelgeving, uitsluitend artikel 12, eerste lid, aanhef en onder j, van de EVOA vermeldt, maakt dit niet anders. Ter zitting heeft de staatssecretaris verklaard dat die vermelding onjuist is.
    
    Als grondslag van het gemaakte bezwaar geldt derhalve, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft bevestigd, artikel 12, eerste lid, aanhef en onder h, van de EVOA.
    
    8. [appellante] voert aan dat de staatssecretaris ten onrechte toepassing heeft gegeven aan Sectorplan 64. Omdat de over te brengen afvalolie een PCB-gehalte heeft van minder dan 50 mg/kg, is de PCB-richtlijn volgens haar niet van toepassing. De PCB-richtlijn verplicht in dit geval derhalve niet tot verwijdering van de PCB’s als bedoeld in onderdeel III van Sectorplan 64. Voorts heeft de staatssecretaris de beoogde verwerking in Duitsland ten onrechte als een verwijderingshandeling aangemerkt. Voor beantwoording van de vraag of een handeling verwijdering of nuttige toepassing is, is volgens haar het karakter van de toepassing bepalend en niet het gehalte aan PCB-verontreiniging.
    
    8.1. Het in onderdeel III van Sectorplan 64 neergelegde beleid ter uitvoering van de EVOA is blijkens de tekst daarvan gebaseerd op de PCB-richtlijn.
    
    In het ingetrokken besluit van 10 april 2012 was overwogen dat de PCB-richtlijn, gezien artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van die richtlijn, niet van toepassing is, omdat de PCB-concentratie van het mengsel dat [appellante] wil overbrengen, lager is dan 50 mg/kg. Ter zitting heeft de staatssecretaris dit standpunt herhaald. Gegeven dit standpunt, kan het maken van bezwaar tegen de overbrenging in dit geval niet worden gerechtvaardigd met een beroep op onderdeel III van Sectorplan 64.
    
    8.2. Artikel 12, eerste lid, aanhef en onder h, van de EVOA geeft de bevoegdheid om bezwaar tegen een overbrenging te maken, indien het doel van de overbrenging de verwijdering van de afvalstoffen is, terwijl in de kennisgeving is vermeld dat deze bestemd zijn voor nuttige toepassing.
    
    Niet gebleken is dat de over te brengen afvalolie in Duitsland zal worden verwijderd en dat [appellante] derhalve in de kennisgeving een onjuiste opgave van het doel van de overbrenging heeft gedaan. Dat de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat nuttige toepassing niet toegestaan is vanwege de aanwezigheid van PCB’s in de olie, betekent niet dat [appellante] het doel van de overbrenging onjuist heeft opgegeven als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder h, van de EVOA. De staatssecretaris heeft deze bepaling derhalve niet aan het gemaakte bezwaar ten grondslag kunnen leggen.
    
    8.3. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    9. Het beroep is gegrond. Het besluit van 23 mei 2013 dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd, voor zover het de bestreden beslissing op bezwaar betreft.
    
    De overige beroepsgronden behoeven gelet hierop geen bespreking.
    
    Schadevergoeding en proceskosten
    
    10. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van de Wns neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    10.1. [appellante] heeft verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 (oud) van de Awb. Ten aanzien van dit verzoek overweegt de Afdeling het volgende.
    
    De staatssecretaris dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Niet zeker is hoe dit besluit zal luiden. Het is derhalve thans niet mogelijk om vast te stellen of en, zo ja, in welke omvang schade is geleden ten gevolge van het bij deze uitspraak vernietigde besluit. Eerst aan de hand van het nieuwe besluit zou hierover uitsluitsel kunnen worden verkregen. De Afdeling ziet derhalve aanleiding het verzoek om schadevergoeding af te wijzen.
    
    11. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 10 april 2012 niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 23 mei 2013, kenmerk JZ/EVOA/NL614200, gegrond;
    
    III. vernietigt dat besluit, voor zover het de beslissing op het gemaakte bezwaar betreft;
    
    IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.217,50 (zegge: twaalfhonderdzeventien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Visser
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2014
    
    148.