ECLI:NL:RVS:2020:1216, Raad van State, 13-05-2020, 201900136/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waterland Camping en Jachthaven Uitdam onder oplegging van dwangsommen gelast om:
        I. de op het perceel, kadastraal bekend gemeente Broek in Waterland, sectie E, nummer 1057 (hierna: het perceel), geplaatste recreatieark ‘Aqua Vive’ te verwijderen en verwijderd te houden;
        II. na te laten in de toekomst zonder vereiste omgevingsvergunning de geplande recreatiearken te plaatsen;
        III. na te laten in de toekomst in afwijking van de omgevingsvergunning voor het groepsgebouw te bouwen. Camping en Jachthaven Uitdam is eigenaresse van het perceel. Het perceel is gelegen op het terrein van Resort Poort van Amsterdam, aan het Markermeer. Op het perceel bevindt zich een recreatiepark. De Aqua Vive dient als showmodel, maar zal in de toekomst worden verkocht met verhuur van een ligplaats in het resort.

201900136/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Camping en Jachthaven Uitdam B.V., gevestigd te Uitdam, gemeente Waterland,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 november 2018 in zaak nr. 18/2622 in het geding tussen:
    Camping en Jachthaven Uitdam
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waterland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2017 heeft het college Camping en Jachthaven Uitdam onder oplegging van dwangsommen gelast om:
    I. de op het perceel, kadastraal bekend gemeente Broek in Waterland, sectie E, nummer 1057 (hierna: het perceel), geplaatste recreatieark ‘Aqua Vive’ te verwijderen en verwijderd te houden;
    II. na te laten in de toekomst zonder vereiste omgevingsvergunning de geplande recreatiearken te plaatsen;
    III. na te laten in de toekomst in afwijking van de omgevingsvergunning voor het groepsgebouw te bouwen.
    Bij besluit van 7 mei 2018 heeft het college het door Camping en Jachthaven Uitdam daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 november 2018 heeft de rechtbank het door Camping en Jachthaven Uitdam daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 mei 2018 vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 20 november 2017 is gehandhaafd, voor zover daarbij de last onder III aan Camping en Jachthaven Uitdam is opgelegd, het besluit van 20 november 2017 herroepen, voor zover daarbij de last onder III aan Camping en Jachthaven Uitdam is opgelegd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 7 mei 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Camping en Jachthaven Uitdam hoger beroep ingesteld. Stichting Dorpsraad Uitdam heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en Camping en Jachthaven Uitdam hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Camping en Jachthaven Uitdam en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2019, waar Camping en Jachthaven Uitdam, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. L.R. de Groot, advocaat te Apeldoorn, en mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, zijn verschenen. Verder is Stichting Dorpsraad Uitdam, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], ter zitting gehoord.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heropend teneinde schriftelijke inlichtingen in te winnen bij het college.
    Het college heeft de schriftelijke inlichtingen verstrekt. Camping en Jachthaven Uitdam heeft daarop gereageerd.
    Met toestemming van partijen is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Camping en Jachthaven Uitdam is eigenaresse van het perceel. Het perceel is gelegen op het terrein van Resort Poort van Amsterdam, aan het Markermeer. Op het perceel bevindt zich een recreatiepark (hierna: de Aqua Vive). De Aqua Vive dient als showmodel, maar zal in de toekomst worden verkocht met verhuur van een ligplaats in het resort.
    Het college stelt zich op het standpunt dat de Aqua Vive zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is gebouwd en in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Camping Jachthaven Uitdam" (hierna: het bestemmingsplan), omdat binnen de bestemming "Recreatie - 1" alleen gebouwen ten behoeve van de jachthaven zijn toegestaan.
    De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, overwogen dat de Aqua Vive niet onder het bepaalde in artikel 1, zevende lid, van de Woningwet valt, omdat de primaire functie ervan niet varen, maar nachtverblijf is. De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat de Aqua Vive is aan te merken als een bouwwerk, omdat hij, gelet op zijn inrichting, vorm, locatie en wijze van fysieke verbondenheid, is bedoeld om ter plaatse te functioneren en niet om te varen, zodat voor de Aqua Vive een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. Omdat hij is aan te merken als een bouwwerk, is de Aqua Vive daarmee tevens aan te merken als een gebouw als bedoeld in artikel 1.23 van de planregels en daarom in strijd met het bestemmingsplan.
    2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    Is de Aqua Vive een bouwwerk?
    3.    Camping en Jachthaven Uitdam betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden. Zij voert aan dat voor de Aqua Vive geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vereist, omdat de ark niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk, zoals dat begrip omschreven is in de modelbouwverordening. Volgens haar is de Aqua Vive niet bedoeld om ter plaatse te functioneren, maar om mee te varen. Daarbij verwijst zij naar de uitspraken van de Afdeling van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2689, en 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3383. Daarnaast voert zij aan dat de Aqua Vive op grond van artikel 1, zevende lid, van de Woningwet geen bouwwerk is, omdat het gaat om een schip dat wordt gebruikt voor recreatief verblijf op het water en dat bestemd is en wordt gebruikt voor de vaart. Dat de Aqua Vive voor de vaart is bestemd, blijkt volgens haar uit de vorm van het casco en het materiaalgebruik, de bedoeling waarmee het schip is gerealiseerd, de aanwezigheid van voortstuwing/aandrijving, de aanwezigheid van een stuurinrichting, de zichtlijn en het feit dat de Aqua Vive gebruikt wordt om mee te varen en er ook mee gevaren mag worden op grond van de Binnenvaartwet. Daarbij verwijst zij naar de Memorie van Toelichting van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (MvT, Kamerstukken II, 2015-2016, 34 434, nr. 3, p. 3). Omdat het geen bouwwerk is, is de Aqua Vive bovendien geen gebouw als bedoeld in artikel 1.23 van de planregels en derhalve niet in strijd met het bestemmingsplan, aldus Camping en Jachthaven Uitdam.
    3.1.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3132, kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Indien hieraan is voldaan, is sprake van een bouwwerk.
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Aqua Vive is aan te merken als een bouwwerk, waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Niet in geschil is dat de Aqua Vive een constructie is van enige omvang. De rechtbank heeft bij de beantwoording van de vraag of de constructie is bedoeld om ter plaatse te functioneren terecht in aanmerking genomen dat de Aqua Vive door middel van een steiger verbonden is met de oever en aangesloten is op nutsvoorzieningen. De Aqua Vive beschikt over drie slaapkamers, een hal, een keuken, een badkamer, een separaat toilet en een terras. De Aqua Vive heeft de uiterlijke verschijningsvorm van een drijvende recreatiewoning. Verder heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de locatie waar de Aqua Vive komt te liggen een verhuurplek voor recreatief verblijf is, dat deze plek is voorzien van een terras en omgeven is door recreatiewoningen. De Afdeling is van oordeel dat de Aqua Vive, gelet op zijn inrichting en vormgeving, primair bedoeld is om als recreatiewoning gebruikt te worden. Dat brengt met zich mee dat de Aqua Vive is bedoeld om ter plaatse te functioneren. De omstandigheid dat het mogelijk is om met de Aqua Vive te varen, omdat deze voorzien is van een motor, maakt dat niet anders. Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Aqua Vive dient te worden aangemerkt als een bouwwerk.
    Anders dan Camping en Jachthaven Uitdam betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de Aqua Vive niet valt onder artikel 1, zevende lid, van de Woningwet, waar het gaat om een schip dat wordt gebruikt voor verblijf en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart. Uit de Memorie van Toelichting van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten volgt dat de uitzondering voor deze tussencategorie is opgenomen voor schepen waarvan niet bij voorbaat duidelijk is of deze altijd zouden worden aangemerkt als varend schip. Nu de Aqua Vive als hiervoor is overwogen primair is bestemd om als recreatiewoning te worden gebruikt en niet is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart, is het geen schip waarvoor de tussencategorie van artikel 1, zevende lid, van de Woningwet blijkens de Memorie van Toelichting voor bedoeld is. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat de Aqua Vive niet onder het bepaalde in artikel 1, zevende lid, van de Woningwet valt en dat voor de Aqua Vive een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Aqua Vive tevens kan worden aangemerkt als een gebouw als bedoeld in artikel 1, onder 23, van de planregels. De Afdeling volgt ook het oordeel van de rechtbank dat de Aqua Vive niet kan worden aangemerkt als een gebouw ten behoeve van de jachthaven als bedoeld in artikel 3.1van de planregels. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor de Aqua Vive tevens een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is vereist.
    3.3.    De Afdeling overweegt verder dat op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld wordt met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d, van de Wabo is verleend. De Wet verduidelijking voorschriften woonboten is op 1 januari 2018 in werking getreden, dus ten tijde van het besluit op bezwaar van 7 mei 2018 gold deze wet. De Afdeling is niet gebleken dat er ten tijde van belang provinciale of gemeentelijke verordeningen van toepassing waren op de Aqua Vive op grond waarvan vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruik daarvan. Op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo moet de Aqua Vive waar het in deze zaak om gaat gelijk worden gesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is verleend. Gelet hierop was het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 7 mei 2018 niet bevoegd om handhavend op te treden tegen de Aqua Vive. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
    4.    Stichting Dorpsraad Uitdam heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van Camping en Jachthaven Uitdam gegrond wordt verklaard. Nu dit hoger beroep, gelet op het voorgaande, gegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde vervuld en komt de Afdeling toe aan de inhoudelijke beoordeling van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van Stichting Dorpsraad Uitdam.
    5.    Stichting Dorpsraad Uitdam betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Aqua Vive is aan te merken als een bouwwerk als bedoeld in artikel 1.17 van de planregels. Zij voert aan dat, omdat het een bouwwerk als bedoeld in de planregels is, het ook een gebouw als bedoeld in artikel 1.23 van de planregels is. Nu het gebouw niet ten behoeve van de jachthaven is, is het in strijd met het bestemmingsplan, aldus de Stichting.
    5.1.    Zoals de Afdeling in 3.2 heeft overwogen, kan de Aqua Vive worden aangemerkt als een gebouw als bedoeld in artikel 1, onder 23, van de planregels. Uit 3.2 volgt verder dat de Stichting Dorpsraad Uitdam terecht aanvoert dat de Aqua Vive niet ten behoeve van de jachthaven is gerealiseerd en daarom in strijd is met het bestemmingsplan. Nu, zoals in 3.3 is overwogen, de Aqua Vive waar het in dit geval om gaat gelijk moet worden gesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is verleend, is het college niet bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep van Camping en Jachthaven Uitdam is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van Stichting Dorpsraad Uitdam is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 7 mei 2018 vernietigen voor zover daarbij last I is gehandhaafd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 20 november 2017, voor zover dat ziet op last I, herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.      Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 november 2018 in zaak nr. 18/2622, voor zover aangevallen;
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waterland van 7 mei 2018, kenmerk H-2017-052/U18.02197, voor zover daarbij last I is gehandhaafd;
    IV.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waterland van 20 november 2017, kenmerk H-2017-052/U17.06564, voor zover daarbij last I is opgelegd;
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waterland tot vergoeding van bij Camping en Jachthaven Uitdam B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waterland aan Camping en Jachthaven Uitdam B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2020
    531-884.
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Camping Jachthaven Uitdam"
    Artikel 1.17 luidt:
    "bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond."
    Artikel 1.23 luidt:
    "gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt."
    Artikel 3.1 luidt:
    "De voor Recreatie - 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. dagrecreatie;
    b. jachthaven met maximaal 550 ligplaatsen;
    […];
    d. gebouwen en terreinen ten behoeve van de jachthaven, waaronder een havencafé, zeilschool met groepsaccommodatie, afvaldepot, detailhandel in watersportaccessoires, sanitaire voorzieningen en winterstalling van boten en onderhoudswerf;
    […];
    g. steigers, bruggen, een botenkraan, een keersluis , een golfbreker en andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    […]."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1 luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."
    Woningwet
    Artikel 1 luidt:
    "[…].
    7. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde is een schip dat wordt gebruikt voor verblijf en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart geen bouwwerk."