ECLI:NL:RVS:2017:3409, Raad van State, 13-12-2017, 201607911/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college op grond van artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan Lemselermaten vastgesteld. Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 19b van de Nbw 1998 het beheerplan Lemselermaten vastgesteld voor het deel waarvoor hij het bevoegd gezag is.

201607911/1/R2.
    Datum uitspraak: 13 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Ondernemersvereniging Weerselo, gevestigd te Weerselo,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat) en het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college op grond van artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het beheerplan Lemselermaten vastgesteld. Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 19b van de Nbw 1998 het beheerplan Lemselermaten vastgesteld voor het deel waarvoor hij het bevoegd gezag is.
    
    Ondernemersvereniging Weerselo heeft tegen het beheerplan beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Ondernemersvereniging Weerselo heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2017 waar het college, vertegenwoordigd door mr. H. Hams en M.F. Verheijen-ten Kate, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Het gebied "Lemselermaten" is ter uitvoering van de Europese Habitatrichtlijn bij besluit van 23 mei 2013 aangewezen als Natura 2000-gebied. Het beheerplan Lemselermaten heeft betrekking op dit gelijknamige gebied. Bij de aanwijzing als Natura 2000-gebied zijn doelstellingen geformuleerd voor de beschermenswaardige habitattypen en -soorten die in het gebied aanwezig zijn. Na de aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied is in de gebiedsanalyse ‘Natura 2000 Gebiedsanalyse Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) Lemselermaten’ (hierna: de gebiedsanalyse) beoordeeld welke maatregelen getroffen moeten worden en op welke wijze om de in het aanwijzingsbesluit gestelde doelstellingen te bereiken. De in de gebiedsanalyse vermelde maatregelen maken onderdeel uit van het beheerplan, waaronder hydrologische herstelmaatregelen in een zone van 210 meter rond het Natura 2000-gebied. Eén van de hydrologische herstelmaatregelen wordt uitgevoerd op gronden aan de westzijde buiten het Natura 2000-gebied. De maatregel M19 houdt in: ‘verwijderen ontwatering en nader in te vullen oplossing voor omgang met vernatting nabij tracé rondweg Weerselo’.
    
    2.    Ondernemingsvereniging Weerselo behartigt de belangen van de gezamenlijke ondernemers in Weerselo. Zij kan zich niet met het beheerplan verenigen, omdat de aanleg van de beoogde provinciale rondweg N343 bij Weerselo daarin volgens haar ten onrechte is vrijgesteld van de vergunningplicht krachtens de Nbw 1998. Volgens Ondernemersvereniging Weerselo is niet uitgesloten dat de beoogde rondweg significant negatieve effecten heeft op de habitattypen en -soorten in het Natura 2000-gebied Lemselermaten. Voor de aanleg van de beoogde provinciale weg is echter wel ontwikkelingsruimte gereserveerd. Ondernemersvereniging Weerselo vreest dat de ondernemers in Weerselo worden beperkt in hun ontwikkelingsmogelijkheden, nu ontwikkelingsruimte is gereserveerd voor een activiteit waarvan nog niet vast staat dat die kan plaatsvinden.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10, derde lid, van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht, dat wil zeggen de Nbw 1998.
    
        De relevante wettelijke bepalingen die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Beroepsgronden
    
    4.    Ondernemersvereniging Weerselo betoogt dat de aanleg van de beoogde provinciale rondweg N343 bij Weerselo in het beheerplan ten onrechte is aangemerkt als een handeling die de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt en zodoende is vrijgesteld van de Nbw-vergunningplicht. Volgens haar is op basis van actuele gegevens niet uitgesloten dat de beoogde rondweg significant negatieve effecten heeft op de habitattypen en -soorten waarvoor het Natura 2000-gebied Lemselermaten is aangewezen. De verwijzingen in het beheerplan naar de voorgenomen rondweg dienen volgens Ondernemersvereniging Weerselo daarom te worden geschrapt. Daarbij doelt zij op de passages op bladzijde 20, 41, 72 en 75 van het beheerplan.
    
        Voorts betwijfelt Ondernemersvereniging Weerselo of het college een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19a, tiende lid, van de Nbw 1998 heeft gemaakt. Nu de aanleg van de voorgenomen rondweg als plan of project in het beheerplan is opgenomen, dienen de gevolgen voor het gebied te worden beoordeeld. De conclusie van de passende beoordeling zal volgens Ondernemersvereniging Weerselo zijn dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Lemselermaten door de aanleg van de rondweg zullen worden aangetast. In dit verband betoogt zij dat ten onrechte de zogeheten ADC-toets niet is uitgevoerd.
    
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de Afdeling niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van Ondernemersvereniging Weerselo, gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998. In haar beroepschrift richt Ondernemersvereniging Weerselo zich volgens het college niet tegen onderdelen van het beheerplan waartegen beroep kan worden ingesteld. Weliswaar wordt de aanleg van de beoogde rondweg bij Weerselo op enkele plekken in het beheerplan genoemd, maar volgens het college betekent dit niet dat de aanleg daarvan in het beheerplan mogelijk wordt gemaakt.
    
    4.2.    In hoofdstuk 2 van het beheerplan is de gebiedsomschrijving opgenomen. In paragraaf 2 van dat hoofdstuk is de landschapsecologische systeemanalyse beschreven, waarin op bladzijde 20 onder het kopje geplande ingrepen is vermeld dat er plannen zijn voor een nieuwe rondweg. Voorts is vermeld dat naar de mogelijke effecten daarvan onderzoek loopt bij de provincie Overijssel.
    
        In hoofdstuk 4 van het beheerplan zijn beleid, plannen en regelgeving beschreven die van belang zijn voor het gebied Lemselermaten. In paragraaf 4.4 van dat hoofdstuk wordt op bladzijde 41 de rondweg Weerselo genoemd. Hierover is vermeld dat deze rondweg ten noorden van het Natura 2000-gebied komt te liggen en dat de gemeente vanuit de ecologische effectbeoordeling concludeert dat de aanleg van de weg niet aantoonbaar in strijd is met de instandhoudingsdoelen van de Lemselermaten.
    
        In hoofdstuk 6 van het beheerplan worden de maatregelen besproken die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. In paragraaf 6.1 van dat hoofdstuk zijn op bladzijde 72 de PAS-maatregelen op gebiedsniveau beschreven. Daarin is onder meer vermeld: ‘In één perceel moet de omgang met vernattingseffecten worden uitgewerkt in samenhang met de inpassing van de nieuwe rondweg van Weerselo (M19). Het verwijderen van de ontwatering uit dit perceel hangt dus samen met behoud van grondwaterafhankelijke habitattypen, de wijze van uitvoering hangt samen met aanleg van de rondweg. Bij de aanleg van de rondweg moet rekening gehouden worden met de voorgestelde vernattingsmaatregelen. De aanleg van deze rondweg zelf zal dusdanig zijn dat ze geen verdrogend effect heeft op het Natura 2000 gebied.’
    
    In dezelfde paragraaf is, op bladzijde 75, tabel 15 opgenomen waarin de herstelmaatregelen op gebiedsniveau zijn genoemd. Daarin is onder andere opgenomen de herstelmaatregel M19: ‘Verwijderen ontwatering en nader in te vullen oplossing voor omgang met vernatting nabij tracé rondweg Weerselo’.
    
    4.3.    In de bijlage bij deze uitspraak is artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 opgenomen dat bepaalt dat een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a van die wet uitsluitend betrekking kan hebben op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 75-76) staat tegen dergelijke beschrijvingen van handelingen beroep open omdat artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 regelt dat handelingen die overeenkomstig de beschrijving in het beheerplan worden uitgevoerd, niet vergunningplichtig zijn.
    
        Gelet op deze bepaling dient de Afdeling ingeval van een beroep tegen een besluit tot de vaststelling van een beheerplan eerst te beoordelen in hoeverre zij bevoegd is om kennis te nemen van het beroep.
    
    4.4.    De Afdeling stelt vast dat het beroep zich richt tegen de voorgenomen aanleg van de provinciale rondweg N343 bij Weerselo. De beoogde rondweg wordt op de door Ondernemersvereniging Weerselo aangegeven plekken in het beheerplan genoemd. Dat de rondweg in het beheerplan wordt genoemd, is omdat het voorgenomen tracé van de rondweg een perceel aan de westzijde van het Natura 2000-gebied doorkruist. In het beheerplan is vastgelegd dat op dit perceel de herstelmaatregel M19 zal worden uitgevoerd. Om te voorkomen dat de rondweg mogelijk een verdrogend effect heeft op de natuurwaarden en de vernattingsmaatregelen teniet zal doen, is in het beheerplan vermeld dat bij de aanleg van de beoogde rondweg rekening moet worden gehouden met de voorgestelde vernattingsmaatregelen. Derhalve bestaat een samenhang tussen de beoogde rondweg en de benodigde hydrologische herstelmaatregelen in nabijheid van het Natura 2000-gebied Lemselermaten.
    
        Dat bij de aanleg van de beoogde rondweg rekening moet worden gehouden met de voorgestelde vernattingsmaatregelen, betekent evenwel niet dat de effecten van de aanleg van de beoogde rondweg op de instandhoudingsdoelstellingen reeds zijn beoordeeld en in het beheerplan zijn beschreven. In dit verband heeft het college ter zitting toegelicht dat momenteel onderzoek plaatsvindt naar de effecten van de aanleg van de beoogde rondweg op de instandhoudingsdoelstellingen. De aanleg van de rondweg is derhalve niet specifiek in het beheerplan beschreven als een handeling die, in voorkomend geval onder bepaalde voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt. Dit betekent dat deze handeling niet op grond van artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 is vrijgesteld van de vergunningplicht. Voor de aanleg van de rondweg zal een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 nodig zijn.
    
    4.5.    Ten aanzien van de overige in het beroepschrift gestelde vragen, waaronder de vraag of de beoogde rondweg een plan of project is als bedoeld in de Nbw 1998, of deze handeling kan worden aangemerkt als een bestaande activiteit en of de provinciale rondweg N343 bij Weerselo als prioritair project mocht worden opgenomen in de bijlage van de Regeling PAS waarvoor ontwikkelingsruimte is gereserveerd, overweegt de Afdeling dat dergelijke vragen bij een besluit tot vaststelling van een beheerplan geen rol spelen. Dit betekent dat de overige in het beroepschrift gestelde vragen in deze procedure over het beheerplan niet aan de orde kunnen worden gesteld. Hierbij hecht de Afdeling eraan op te merken dat voor de realisering van de rondweg bij Weerselo besluitvorming in de vorm van onder andere een bestemmingsplan en een Nbw-vergunning nodig zal zijn. Desgevraagd heeft het college ter zitting toegelicht dat nog geen Nbw-vergunning is verleend en tevens nog geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. Indien een vergunning krachtens de Nbw 1998 wordt verleend en het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan wordt genomen, kunnen hiertegen rechtsmiddelen worden aangewend.
    
    4.6.    Nu de aanleg van de beoogde rondweg anders dan Ondernemersvereniging Weerselo meent niet op grond van artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 is vrijgesteld van de vergunningplicht, is haar beroep naar het oordeel van de Afdeling niet gericht tegen delen van het beheerplan waartegen beroep openstaat gelet op het bepaalde in artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998.
    
    Conclusie
    
    5.    De Afdeling is onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Dit betekent dat de Afdeling niet inhoudelijk kan ingaan op de door Ondernemersvereniging Weerselo naar voren gebrachte beroepsgronden.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    7.    Redelijke toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan de Ondernemersvereniging Weerselo het door haar betaalde griffierecht voor het beroep terugbetaalt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen;
    
    II.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Ondernemersvereniging Weerselo het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de behandeling van het beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
    
    w.g. Pans    w.g. Reichardt
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2017
    
    772.  BIJLAGE
    
    Natuurbeschermingswet 1998
    
    Artikel 19a
    
    "1. Gedeputeerde staten stellen, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. […]."
    
    Artikel 19b
    
    "1. In afwijking van het bepaalde in artikel 19a wordt een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, dat geheel of ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid valt van Onze Minister of één van Onze andere Ministers, voor het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte vastgesteld door Onze Minister of door Onze andere Minister in overeenstemming met Onze Minister, en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden. […]."
    
    Artikel 19d
    
    "1. Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, alsmede de wijzigingen daarvan, overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b.
    
    3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied. [...]."
    
    Artikel 39
    
    "[…] 2. Een beroep tegen de vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. […]."