ECLI:NL:RVS:2014:4069, Raad van State, 12-11-2014, 201401691/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2013 heeft het college [appellante] krachtens artikel 13a van de Woningwet aangeschreven en onder oplegging van een dwangsom gelast om de in het besluit genoemde maatregelen te treffen ten aanzien van het pand aan de [locatie] te Noordwijk (hierna: het perceel).

201401691/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 januari 2014 in zaken nrs. 13/5937, 13/8929, 13/8931, 13/8933, 13/8934 en 13/8936 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 januari 2013 heeft het college [appellante] krachtens artikel 13a van de Woningwet aangeschreven en onder oplegging van een dwangsom gelast om de in het besluit genoemde maatregelen te treffen ten aanzien van het pand aan de [locatie] te Noordwijk (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 4 juli 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluiten van 7 augustus 2013, 20 augustus 2013, 5 september 2013, 13 september 2013 en 20 september 2013 heeft het college besloten tot invordering van op grond van de bij besluit van 18 januari 2013 opgelegde last verbeurde dwangsommen.
    
    Bij uitspraak van 15 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 4 juli 2013 en de besluiten van 7 augustus 2013, 20 augustus 2013, 5 september 2013, 13 september 2013 en 20 september 2013 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bever holding heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.J.M. van Schie, advocaat te Schiphol-Rijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. de Romph, werkzaam bij de gemeente en bijgestaan door mr. S.W. Derksen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet mag het uiterlijk van een bestaand bouwwerk, met uitzondering van een bouwwerk waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen van dat bouwwerk is bepaald dat dit slechts voor een bepaalde periode in stand mag worden gehouden, niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel b.
    
    Ingevolge artikel 12a, eerste lid, aanhef en onder b stelt de gemeenteraad een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    Ingevolge artikel 13a kan het bevoegd gezag, indien niet wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid, degene die als eigenaar van een bouwwerk dan wel uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen daaraan, verplichten tot het binnen een door hem te bepalen termijn treffen van zodanige door hem daarbij aan te geven voorzieningen, dat nadien wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, kan het bevoegd gezag gelijktijdig met een besluit als bedoeld in artikel 12d, 13, 13a of 14, eerste lid, besluiten tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, gericht op naleving van het eerstgenoemde besluit. In dat geval worden beide besluiten gelijktijdig bekendgemaakt.
    
    In de Welstandsnota van de gemeente Noordwijk is een zogenoemde handhaving- en excessenregeling opgenomen. In de welstandsnota is vermeld dat de gemeente bij het toepassen van de excessenregeling het criterium hanteert dat sprake moet zijn van een buitensporigheid in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident is en die afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Vaak heeft dit betrekking op het visueel of fysiek afsluiten van een bouwwerk voor zijn omgeving (zoals bijvoorbeeld het afdichten van gevelopeningen of het plaatsen van een ondoorzichtige erfafscheiding op locaties die juist om openheid vragen), het ontkennen of vernietigen van architectonische bijzonderheden bij aanpassing van een bouwwerk, armoedig materiaalgebruik, toepassing van felle of contrasterende kleuren, te opdringerige reclames en een te grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is.
    
    2. [appellante] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Daartoe voert zij aan dat het college niet heeft onderbouwd dat het hier een buitensporigheid in het uiterlijk betreft die ook voor niet-deskundigen evident is. Verwijzing naar het advies van de stichting Dorp Stand en Land (hierna: de welstandscommissie) van 2 april 2012 is daarvoor onvoldoende. Voorts voert zij aan dat het college handhavend optreedt wegens strijd met redelijke eisen van welstand, hetgeen geen overtreding als bedoeld in artikel 13a van de Woningwet betreft.
    
    2.1. Het college heeft zich bij zijn in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 januari 2013 op het standpunt gesteld dat, gelet op het advies van de welstandscommissie van 2 april 2012, het gebruik kan maken van de bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 13a van de Woningwet. Volgens dat advies is het uiterlijk van het bouwwerk, gelet op de in de welstandsnota opgenomen excessenregeling, in ernstige mate in strijd met redelijke eisen van welstand. In dit verband wordt in het advies gewezen op het ontbreken van glas in de gevelopeningen en kozijnen, het ontbreken van keramische dakleien of de aanwezigheid van beschadigde keramische dakleien, het ontbreken van verflagen, scheuren in de verflagen en verflagen met onvoldoende verfdikte op het houtwerken van onder andere de kozijnen. Voorts wordt gewezen op het beschadigde of aangetaste metselwerk, zichtbaar door de sloop van het terras aan de linkerzijde van de woning, de provisorische afdichting van deuropeningen ter plaatse van de entree en de garages en de verrommeling van het erf. Het gevelbeeld wordt volgens het advies op een ongewenste wijze verstoord en is er sprake van ongewenste verkrotting en verpaupering. Volgens het advies dragen het provisorisch dichtzetten van de gevelopeningen en het gebrekkige onderhoud bij aan een ongewenste achteruitgang van de omgeving. De buitensporigheid is ook voor niet-deskundigen evident, aldus het advies.
    
    2.2. De raad van de gemeente Noordwijk heeft in de welstandsnota criteria opgesteld als bedoeld in artikel 12a, aanhef en onder b, van de Woningwet, die het college toepast bij de beoordeling of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. Ingevolge die criteria dient onder meer de buitensporigheid in het uiterlijk ook voor niet-deskundigen evident te zijn. Volgens het aan het besluit ten grondslag gelegde advies van de welstandscommissie van 2 april 2012 doet zich dat hier voor. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college het advies niet aan zijn besluit van 4 juli 2013 ten grondslag mocht leggen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellante] niet gemotiveerd heeft aangevoerd dat het advies in strijd zou zijn met de in de welstandsnota opgenomen criteria. Voorts wordt in aanmerking genomen dat volgens het door [appellante] overgelegde advies van ir. H. van Brederode het uiterlijk van het pand in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    2.3. Gelet op het voorgaande en nu het hier geen bouwwerk betreft waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is bepaald dat dit slechts voor een bepaalde periode in stand mag worden gehouden, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het uiterlijk van het pand in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand en derhalve zoals de rechtbank terecht heeft overwogen dat in strijd met artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet wordt gehandeld. Anders dan [appellante] betoogt, is het college, zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, gelet op artikel 13a gelezen in verbinding met artikel 15, eerste lid, van de Woningwet bevoegd om daartegen handhavend op treden. Dat het college, onder meer in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 januari 2013, heeft vermeld dat in strijd met redelijke eisen van welstand wordt gehandeld, heeft de rechtbank terecht niet tot de conclusie geleid dat het college daarom op onjuiste gronden handhavend heeft opgetreden. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht betreft dit een verschrijving en heeft het handhavend opgetreden omdat het uiterlijk van het pand in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. Daarbij is van belang dat uit het besluit en het daaraan ten grondslag gelegde advies volgt dat aan de excessenregeling als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet is getoetst en aan de hand van de in die regeling opgenomen maatstaf is beoordeeld of het uiterlijk van het pand in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. Voorts is van belang dat het college in het besluit heeft verwezen naar artikel 12, eerste lid, van de Woningwet en gebruik heeft gemaakt van zijn in artikel 13a van de Woningwet neergelegde bevoegdheid.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de in de last genoemde maatregelen verder strekken dan noodzakelijk is. Daartoe voert zij aan dat de opgelegde maatregelen niet gericht zijn op herstel van de overtreding nu het doel van de maatregelen is het pand te laten voldoen aan redelijke eisen van welstand. In dit verband voert zij aan dat het college de last tevens heeft opgelegd ter voorkoming van gevaarlijke situaties, hetgeen met de opgelegde maatregelen niet wordt bereikt. Voorts voert zij, onder verwijzing naar het advies van ir. H. van Brederode, aan dat volgens haar door het college wordt onderschreven, dat andere minder verstrekkende maatregelen kunnen worden getroffen om de ernstige strijd met redelijke eisen van welstand te beëindigen.
    
    3.1. Het college heeft bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 januari 2013 [appellante], nu het uiterlijk van haar pand op het perceel volgens het college in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand, op grond van artikel 13a gelezen in verbinding met artikel 15 van de Woningwet gelast de volgende maatregelen te treffen:
    
    - het dak van het gebouw in een goede staat van onderhoud te brengen door ontbrekende dakleien of beschadigde dakleien te vervangen;
    
    - het metselwerk van het gebouw in een goede staat van onderhoud te brengen door beschadigd of aangetast metselwerk te vervangen;
    
    - in alle daarvoor oorspronkelijk bestemde gevelopeningen de bestaande kozijnen in een goede staat van onderhoud te brengen of te vervangen door nieuwe kozijnen;
    
    - alle daarvoor oorspronkelijk bedoelde kozijnen te voorzien van deugdelijke en in goede staat van onderhoud verkerende ramen en deuren;
    
    - alle daarvoor oorspronkelijk bestemde gevelopeningen, ramen en deuren, te voorzien van heldere beglazing;
    
    - binnen een week na constatering vervangen van elke eventueel ingegooide ruit en elke geforceerde deur of geforceerd raam;
    
    - het erf in goede staat van onderhoud te brengen en te houden door al het afval en overige rommel te verwijderen en verwijderd te houden;
    
    - alle zonweringen in een goede staat van onderhoud te brengen door deze te repareren dan wel te vervangend door nieuw zonweringen dan wel geheel te verwijden van de zonweringen;
    
    - het witgeverfde deel van de buitenkant van het pand te voorzien van nieuwe witte verflaag;
    
    - binnen een week na constatering dat onbevoegden het terrein betreden, het terrein op een zodanige manier afsluiten dat dit niet meer mogelijk is;
    
    - het gehele pand, zowel binnen als buiten, in overeenstemming te brengen en te houden met de eisen zoals geldend op grond van het op de Woningwet gebaseerde Bouwbesluit 2012.
    
    3.2. Over laatstgenoemde maatregel wordt overwogen dat de last in zoverre te onbepaald is. Het college heeft niet gemotiveerd waarom die maatregel ziet op de beëindiging van de aan het besluit ten grondslag gelegde overtreding van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet zodat voor [appellante] niet duidelijk is wat zij moet doen of nalaten om aan dat onderdeel van de last te voldoen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    3.3. Over de overige in de last genoemde maatregelen wordt overwogen dat hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de in de last genoemde maatregelen verder strekken dan noodzakelijk is. Gezien de zich in het dossier bevindende foto’s waaruit de deplorabele toestand van het pand blijkt, sluiten de genoemde maatregelen in onderlinge samenhang bezien aan bij de door de welstandcommissie in het advies van 2 april 2012 genoemde punten, zoals weergegeven onder overweging 2.1, waarop het uiterlijk van het pand in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. Derhalve zien de maatregelen op de beëindiging van de aan het besluit ten grondslag gelegde overtreding van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Over de in de last genoemde maatregel met betrekking tot de kozijnen wordt voorts overwogen dat deze niet verder strekt dan noodzakelijk is omdat [appellante] niet verplicht is om de kozijnen te vervangen nu aan haar de keuze is geboden om ofwel de kozijnen in goede staat van onderhoud te brengen ofwel te vervangen.
    
    Het college heeft zich, onder verwijzing naar het nader advies van de welstandscommissie van 7 augustus 2013, op het standpunt kunnen stellen dat de door Van Brederode in zijn advies voorgestelde maatregelen onvoldoende zijn om de overtreding te doen beëindigen. In het advies van 7 augustus 2013 is ten aanzien van deze maatregelen vermeld dat ze een aanzet kunnen zijn tot een tijdelijke aanvaardbare oplossing maar dat de overtreding daarmee niet wordt beëindigd. Voorts wordt overwogen dat de voorgeschreven maatregelen, anders dan gesteld, niet zijn opgelegd ter voorkoming van gevaarlijke situaties zodat niet van belang is of dat met de voorgeschreven maatregelen wordt bereikt. Dat het college eerder heeft verklaard dat [appellante] ook andere maatregelen kan treffen om aan de last te voldoen, maakt niet dat de hier aan de orde zijnde maatregelen te verstrekkend zijn.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had behoren af te zien. Daartoe voert zij aan dat gelet op de veiligheid, die door [appellante] moet worden gewaarborgd, het noodzakelijk is dat het pand wordt dichtgezet op de wijze zoals zij heeft gedaan. Voorts voert zij aan dat het handhavend optreden ingrijpende financiële gevolgen heeft voor haar. In dit verband voert zij verder aan dat het college haar de gelegenheid had moeten geven om het pand te verkopen.
    
    5.1. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college in deze situatie daarvan behoorde af te zien. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen behoefde het college, reeds nu geen zicht op verkoop van het pand bestond, de verkoop van het pand niet af te wachten alvorens tot handhaving over te gaan. Ten aanzien van de gestelde ingrijpende financiële gevolgen heeft de rechtbank terecht overwogen dat de enkele omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ingrijpende financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd geen grond biedt voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is dat het college daarvan behoorde af te zien. Voorts wordt in aanmerking genomen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat aannemelijk is dat de voorgeschreven maatregelen in het licht van de verpauperde staat van het pand en de leegstand daarvan de veiligheid ter plaatse verbeteren. Daargelaten dat het doel van de opgelegde last niet was gericht op het waarborgen, dan wel verbeteren van de veiligheid ter plaatse, heeft de rechtbank in hetgeen [appellante] op dit punt heeft aangevoerd in zoverre terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de verplichting de voorgeschreven maatregelen uit te voeren onevenredig is in verhouding tot het met de last gediende belangen om de ernstige mate van strijd met redelijke eisen van welstand op te heffen. [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat het college in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Voorts heeft [appellante] voor het eerst in hoger beroep betoogd dat het college niet tot invordering over mocht gaan omdat [appellante] geen uitvoering heeft gegeven aan de last nu het voldoen aan de last niet leidt tot een (duurzame) verbetering van welstand en een veilige situatie maar zou het wel leiden tot kapitaalvernietiging. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 juli 2013 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college [appellante] heeft gelast het gehele pand, zowel binnen als buiten, in overeenstemming te brengen en te houden met de eisen zoals geldend op grond van het op de Woningwet gebaseerde Bouwbesluit 2012. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 januari 2014 in zaken nrs. 13/5937, 13/8929, 13/8931, 13/8933, 13/8934 en 13/8936;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 4 juli 2013, kenmerk BEZA/EdR/2012-6616, voor zover het college [appellante] heeft gelast het gehele pand, zowel binnen als buiten, in overeenstemming te brengen en te houden met de eisen zoals geldende op grond van het op de Woningwet gebaseerde Bouwbesluit 2012;
    
    V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 811,00 (zegge: achthonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Van Dorst
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2014
    
    357-712.