ECLI:NL:RVS:2016:2252, Raad van State, 17-08-2016, 201505636/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2014 heeft de burgemeester een verzoek van de SlijtersUnie om handhavend optreden jegens de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DPD (Nederland) B.V. doorgezonden aan de burgemeester van Eindhoven.

201505636/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de vereniging SlijtersUnie, gevestigd te Eindhoven,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juli 2015 in zaak nr. 14/3931 in het geding tussen:
    
    de SlijtersUnie
    
    en
    
    de burgemeester van Best.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 juli 2014 heeft de burgemeester een verzoek van de SlijtersUnie om handhavend optreden jegens de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DPD (Nederland) B.V. doorgezonden aan de burgemeester van Eindhoven.
    
    Bij besluit van 20 oktober 2014 heeft de burgemeester het door de SlijtersUnie daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij besluit van 15 januari 2015 heeft de burgemeester het besluit van 20 oktober 2014 ingetrokken en het door de SlijtersUnie tegen het besluit van 29 juli 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2015 heeft de rechtbank het door de SlijtersUnie tegen het besluit van 20 oktober 2014 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 15 januari 2015 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de SlijtersUnie hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    DPD heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2016, waar de SlijtersUnie, vertegenwoordigd door mr. K. Hollemans, werkzaam onder de naam KH Legal Advice, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Gilst, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting DPD, vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij DPD, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Wettelijke bepalingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: de Dhw) wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde verstaan onder slijtersbedrijf: de activiteit bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van sterke drank voor gebruik elders dan ter plaatse, al dan niet gepaard gaande met het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van zwak-alcoholhoudende en alcoholvrije drank voor gebruik elders dan ter plaatse of met het bedrijfsmatig verrichten van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen andere handelingen.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, eerste volzin, is het verboden, anders dan in de rechtmatige uitoefening van het slijtersbedrijf of van het partijen-cateringbedrijf gelegenheid te bieden tot het doen van bestellingen voor sterke drank en sterke drank op bestelling af te leveren of te doen afleveren aan huizen van particulieren.
    
    Het verzoek om handhaving van De Slijtersunie
    
    2. De ambtelijk secretaris van de SlijtersUnie heeft de burgemeester bij brief van 4 juni 2014 namens de SlijtersUnie het volgende verzoek gedaan:
    
    "Per 28 mei 2014 heb ik een bestelling geplaatst via de site www.uvinum.nl van een fles sterke drank (Limoncello Villa Messa). Deze fles is aan mij bezorgd op het adres [locatie] te [plaats] door het te Best gevestigde bedrijf DPD (Nederland) BV.
    
    Bij afgifte van de fles heeft geen controle plaatsgevonden of sprake was van particulier gebruik en heeft evenmin leeftijdscontrole plaatsgevonden. Aangenomen mag worden dat door DPD (Nederland) BV eveneens bedrijfsmatig aan particulieren op dezelfde wijze sterke drank wordt verstrekt. Dat levert uitoefening van het slijtersbedrijf op zonder de hiervoor vereiste slijtvergunning.
    
    Naar de mening van de SlijtersUnie is sprake van verboden uitoefening van het slijtersbedrijf. Vriendelijk verzoek ik u hierop te controleren en tot handhaving over te gaan."
    
    De besluiten van de burgemeester
    
    3. Bij het besluit van 29 juli 2014 heeft de burgemeester het verzoek van de SlijtersUnie ter behandeling doorgezonden aan de burgemeester van Eindhoven. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat de levering van alcoholhoudende drank door DPD heeft plaatsgevonden in Eindhoven, zodat - indien al een overtreding heeft plaatsgevonden - slechts de burgemeester van die gemeente bevoegd is om handhavend op te treden.
    
    4. Aan de ongegrondverklaring van het door de SlijtersUnie gemaakte bezwaar heeft de burgemeester onder meer ten grondslag gelegd dat DPD in Best niet het slijtersbedrijf uitoefent, zodat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden wegens overtreding van de Dhw. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat in het door de SlijtersUnie in haar verzoek vermelde geval het verstrekken van sterke drank in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Dhw niet heeft plaatsgevonden door DPD, maar door Uvinum.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    5. De rechtbank heeft overwogen dat de SlijtersUnie in de aanvullende gronden van haar beroep heeft gesteld dat het verzoek om handhaving niet is gericht op de afgifte in Eindhoven en het al dan niet toepassen van leeftijdscontrole, maar op het volgens haar door DPD in Best uitgeoefende slijtersbedrijf. Ter zitting bij de rechtbank heeft de SlijtersUnie dit standpunt herhaald. De rechtbank heeft zich daarom beperkt tot beantwoording van de vraag of de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat DPD geen slijtersbedrijf in de zin van de Dhw uitoefende en dat de burgemeester dus niet bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    6. De rechtbank heeft voorts overwogen dat uit de Dhw en de geschiedenis van de totstandkoming van die wet onmiskenbaar volgt dat het door de wetgever bedoelde slijtersbedrijf wordt uitgeoefend in een inrichting, waar voorraad aanwezig is waaruit particulieren - indien gewenst na advies van de ter zake deskundige slijter - een keuze kunnen maken uit de van etiketten voorziene flessen, waarna uiteindelijk de sterke drank wordt verkocht ofwel verstrekt. Bij DPD is geen voor het publiek zichtbare en van etiketten voorziene drankvoorraad aanwezig. De eventueel aanwezige flessen sterke drank bevinden zich in pakketten en zijn als zodanig voor de medewerkers van DPD en voor vervoerders niet herkenbaar. Er is geen slijtlokaliteit waar particulieren drank kunnen uitzoeken, waar drank kan worden ge- of verkocht ofwel verstrekt en waar klanten zich kunnen laten voorlichten door een deskundige slijter. De activiteiten van DPD lijken in niets op de vergunningplichtige activiteiten die worden ontplooid door het slijtersbedrijf als bedoeld door de wetgever. Derhalve oefent DPD niet het slijtersbedrijf uit en heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden, aldus de rechtbank.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    7. De SlijtersUnie betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat DPD niet het slijtersbedrijf uitoefent. Zij voert aan dat niet is weersproken dat DPD bedrijfsmatig bij particulieren pakketten met sterke drank aflevert. Derhalve valt DPD volgens de SlijtersUnie onder de in artikel 1, eerste lid, van de Dhw neergelegde definitie van het begrip slijtersbedrijf. Het door de rechtbank geschetste oogmerk van de wetgever kan daar niet aan afdoen, aldus de SlijtersUnie.
    
    7.1. De burgemeester is slechts bevoegd om wegens overtreding van artikel 3 van de Dhw handhavend op te treden jegens DPD, indien DPD in de gemeente Best het slijtersbedrijf uitoefent. In Best is een depot van DPD gevestigd. In het depot worden de pakketten verzameld die DPD voor haar opdrachtgevers bezorgt en vanuit het depot vertrekken medewerkers van DPD om die pakketten te gaan bezorgen. In het depot worden echter geen pakketten overhandigd aan particulieren. Ook indien artikel 1, eerste lid, van de Dhw op de door de SlijtersUnie voorgestane wijze wordt uitgelegd, wordt in het depot dus geen sterke drank verstrekt aan particulieren en wordt aldaar dus niet het slijtersbedrijf uitgeoefend.
    
    7.2. De SlijtersUnie stelt dat zeer waarschijnlijk is dat DPD ook in Best bij particulieren pakketten met sterke drank bezorgt. Daargelaten de juistheid van die stelling, kan ook het bezorgen van pakketten met sterke drank in Best niet worden aangemerkt als het uitoefenen van het slijtersbedrijf. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    Uit de door de rechtbank aangehaalde geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, eerste lid, van de Dhw kan worden afgeleid dat bij een slijtersbedrijf het begrip 'verstrekken' verband houdt met 'verkopen'. Omdat de wetgever niet bepalend wilde laten zijn waar de koopovereenkomst wordt gesloten, is gekozen voor het begrip 'verstrekken'. Die keuze laat onverlet dat het verstrekken van sterke drank bij de uitoefening van het slijtersbedrijf impliceert dat doorgaans eerst een koopovereenkomst is gesloten, waarna de slijter de gekochte sterke drank uit zijn voorraad aan de koper verstrekt. In de definitie van slijtersbedrijf in artikel 1, eerste lid, van de Dhw moeten de woorden "aan particulieren verstrekken van sterke drank" daarom ook worden bezien in samenhang met de daaraan voorafgaande woorden "bedrijfsmatig of anders dan om niet". Voor het uitoefenen van het slijtersbedrijf is derhalve vereist dat het verstrekken van sterke drank tot de bedrijfsuitoefening behoort dan wel dat de verstrekker daarvoor wordt betaald door degene aan wie de sterke drank wordt verstrekt. DPD heeft zelf geen sterke drank in voorraad en verkoopt ook geen sterke drank, maar vervoert en bezorgt slechts de door haar opdrachtgevers aangeleverde pakketten, waarbij nog van belang is dat DPD de inhoud van de pakketten niet kent. Het verstrekken van sterke drank behoort dus niet tot de bedrijfsuitoefening van DPD. Voorts wordt DPD door haar opdrachtgevers niet betaald voor het verstrekken van sterke drank, maar slechts voor het vervoeren en bezorgen van pakketten. Indien DPD bij een particulier een pakket met sterke drank bezorgt, wordt zij door die particulier evenmin betaald voor het verstrekken van sterke drank. Voor de verstrekking betaalt de particulier rechtstreeks de onderneming die haar de sterke drank heeft verkocht. In het door de SlijtersUnie in haar verzoek vermelde geval heeft de ambtelijk secretaris betaald aan Uvinum en heeft Uvinum de sterke drank verstrekt. Dat Uvinum de sterke drank heeft laten bezorgen door DPD, maakt DPD geen verstrekker van sterke drank.
    
    7.3. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat DPD geen slijtersbedrijf in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Dhw uitoefent, zodat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij niet bevoegd is om wegens overtreding van artikel 3 van de Dhw handhavend op te treden jegens DPD.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Voorts betoogt de SlijtersUnie dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de vraag of de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat DPD artikel 19, eerste lid, van de Dhw niet heeft overtreden. Zij voert aan dat de rechtbank uit de aanvullende gronden van beroep ten onrechte heeft afgeleid dat zij slechts een uitspraak wilde over de vraag of DPD als slijtersbedrijf kan worden aangemerkt. Bovendien strekt voormelde bepaling mede ter bescherming van de openbare orde, zodat de rechtbank hieraan ambtshalve had moeten toetsen, aldus de SlijtersUnie.
    
    8.1. In de aanvullende gronden van beroep heeft de SlijtersUnie gesteld: "Het verzoek [om] handhaving is gericht op het door DPD uitgeoefende slijtersbedrijf en niet op de verstrekking in Eindhoven of het al dan niet toepassen van adequate leeftijdscontrole. De SlijtersUnie wil een uitspraak of DPD al dan niet als slijtersbedrijf in de zin van de Drank- en Horecawet kan worden aangemerkt."
    
    Dit sluit aan bij het verzoek om handhaving, waarin is verzocht om handhavend optreden wegens verboden uitoefening van het slijtersbedrijf. Voorts is in het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting bij de rechtbank vermeld dat de gemachtigde van de SlijtersUnie ter zitting heeft gezegd dat hij direct heeft gevraagd om handhaving van artikel 3 van de Dhw, dat artikel 19 en 20 niet in het gedrang komen, dat daarover geen oordeel wordt gevraagd en dat het gaat om de vraag of het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend.
    
    Terecht heeft de rechtbank op grond hiervan overwogen dat het geschil in beroep beperkt is tot de vraag of de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat DPD geen slijtersbedrijf is. Evenzeer terecht is de rechtbank derhalve niet ingegaan op artikel 19, eerste lid, van de Dhw.
    
    8.2. De openbare orde die de Dhw mede beoogt te beschermen, betreft het ordelijke verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. Bij kwesties van openbare orde die nopen tot ambtshalve toetsing door de bestuursrechter gaat het om kwesties waarvan de betekenis voor de rechtsorde zo groot is dat de gelding van de erop van toepassing zijnde voorschriften moet worden verzekerd, ongeacht de wil, kennis of het belang van partijen. Artikel 19 van de Dhw is geen voorschrift van openbare orde in de tweede betekenis. De rechtbank heeft daarom terecht niet ambtshalve aan deze bepaling getoetst.
    
    Het betoog faalt.
    
    Relativiteitsvereiste
    
    9. DPD heeft in haar verweerschrift betoogd dat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitsvereiste aan vernietiging van het besluit van de burgemeester in de weg staat. Nu uit het voorgaande volgt dat er geen grond is voor vernietiging van het besluit van de burgemeester, behoeft dit betoog geen bespreking.
    
    Slotoverwegingen
    
    10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Herweijer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
    
    640.