ECLI:NL:RVS:2019:254, Raad van State, 30-01-2019, 201801514/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2016 heeft het college besloten om op grond van artikel 2.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) [appellant] als gemachtigde te weigeren.

201801514/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
    2.    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 december 2017 in zaak nr. 17/1163 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2016 heeft het college besloten om op grond van artikel 2.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) [appellant] als gemachtigde te weigeren.
    
    Bij besluit van 10 april 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 april 2017 vernietigd, het besluit van 24 november 2016 herroepen en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [appellant] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door P.N. Smits, rechtsbijstandverlener te Rotterdam, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het college heeft [appellant] geweigerd als gemachtigde van [persoon] in een bezwaarprocedure tegen een besluit op een verzoek van [persoon] om hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. Aanleiding voor de weigering was dat [appellant] meermalen in zaken in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk is verklaard. Dit besluit is door de rechtbank vernietigd.
    
    Hoger beroep van het college
    
    1.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de feiten die ten grondslag liggen aan het oordeel dat er ernstige bezwaren tegen [appellant] bestaan niet voldoende heeft onderbouwd. Het college betoogt dat het deze feiten wel voldoende heeft onderbouwd. Het college stelt dat het structureel indienen van een verzoek op grond van artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) na verzoeken op grond van de Wob als doel heeft als businessmodel financieel voordeel te behalen. Dat is een duidelijke verstoring van de normale gang van zaken. Voorts betoogt het college dat met de verwijzing naar uitspraken over Wob-verzoeken voldoende is onderbouwd dat [appellant] meermalen over een langere periode in verschillende zaken misbruik van recht heeft gemaakt. Het college wijst op de in het besluit op bezwaar aangehaalde uitspraken en op een aantal andere uitspraken. Het huidige verzoek op grond van de Wbp vertoont een zelfde patroon als de Wob-verzoeken. De verzoeken zijn bij een groot aantal gemeenten ingediend en zijn een vervolg op Wob-verzoeken waarover reeds geoordeeld is dat deze verzoeken en het daarover doorprocederen misbruik van recht zijn. Het bezwaar tegen het besluit op het Wob-verzoek van 16 juli 2015, waarop het Wbp-verzoek voortborduurt, is op 8 april 2016 niet-ontvankelijk verklaard door het college. Tegen dat besluit is geen beroep ingesteld.
    
    1.1.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1587, heeft geoordeeld kunnen gevallen van misbruik van recht door een bepaalde persoon ernstige bezwaren vormen op grond waarvan die persoon als gemachtigde mag worden geweigerd. Ernstige bezwaren zijn evenwel niet reeds aan de orde indien de betrokken persoon in een incidenteel en op zichzelf staand geval misbruik van recht heeft gemaakt.
    
        Gelet op het ingrijpende karakter van de bevoegdheid tot weigering van een gemachtigde, vereist de zorgvuldigheid dat het bestuursorgaan uiteenzet op grond van welke concrete feiten en omstandigheden het zich op het standpunt stelt dat ernstige bezwaren tegen die persoon bestaan. Daarbij dient het bestuursorgaan in het besluit tot weigering met concrete feiten aan te tonen dat de gemachtigde op stelselmatige wijze misbruik van recht maakt en dat er geen sprake is van een incidenteel en op zichzelf staand geval van misbruik van recht.
    
    1.2.     Het college heeft de gestelde handelwijze van [appellant] onderbouwd door te verwijzen naar uitspraken van verschillende rechtbanken en de Afdeling over Wob-verzoeken. Ook is verwezen naar een onherroepelijk besluit waarin het college het bezwaar tegen het besluit op een Wob-verzoek dat [appellant] als gemachtigde ingediend heeft, niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege misbruik van recht.
    
    1.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde omstandigheden die tot ernstige bezwaren hebben geleid aannemelijk zijn gemaakt. De gestelde feiten en aangehaalde uitspraken zien op de handelwijze van [appellant] in procedures die zien op Wob-verzoeken. Uit deze feiten en uitspraken volgt niet zonder meer dat [appellant] ook in het kader van Wbp-verzoeken een zelfde handelwijze volgt. In de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:181, heeft de Afdeling geoordeeld dat de in die zaak gevolgde handelwijze van [appellant] in een procedure over een vergelijkbaar Wbp-verzoek bij een ander college niet was aan te merken als misbruik van recht.
    
        Het betoog van het college faalt. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
    
    Hoger beroep van [appellant]
    
    2.    De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding van [appellant] afgewezen. De rechtbank is van oordeel dat [appellant] de schade vanwege gederfde inkomsten ter hoogte van € 1.800,- niet voldoende heeft onderbouwd. Niet is gebleken dat tussen [appellant] en [persoon] een overeenkomst is gesloten waaruit volgt dat [persoon] gehouden was om eiser een uurtarief van € 200,- te betalen voor zijn werkzaamheden. De rechtbank acht zonder nadere toelichting niet aannemelijk dat [persoon] zulke verstrekkende financiële verplichtingen is aangegaan als door [appellant] gesteld terwijl [persoon], zoals onweersproken door het college gesteld, in een schuldsaneringstraject zat. [appellant] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat hij schade lijdt ten gevolge van het onrechtmatige besluit van het college, aldus de rechtbank.
    
    2.1.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek tot schadevergoeding ter hoogte van € 1.800,- wegens gederfde inkomsten als gevolg van het besluit tot weigering als gemachtigde heeft afgewezen. De rechtbank heeft ten onrechte aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij met [persoon] overeen is gekomen dat hij het gestelde tarief in rekening zou brengen bij [persoon].
    
        Ter onderbouwing van de gederfde inkomsten heeft [appellant] in hoger beroep de volgende stukken overgelegd: een ongedateerde opdrachtbevestiging aan [persoon], een pro-forma factuur, gedateerd 17 oktober 2016 en gericht aan [persoon] en een verklaring van [persoon] van 6 april 2018.
    
        De opdrachtbevestiging is ongedateerd en zonder kenmerk. In de opdrachtbevestiging staat: "Dank voor het vertrouwen. Ik zal de opdracht zorgvuldig uitvoeren. Zoals telefonisch besproken hanteer ik in dit dossier een uurtarief van € 200 ex btw. Het maximaal aantal declarabele uren staat op 12 (zegge twaalf)."
    
        In de factuur, gedateerd 17 oktober 2016, staat:
    
     In de urenspecificatie staat:
    
     
         In de verklaring van [persoon], gedateerd 6 april 2018, verklaart hij onder andere: "Omdat ik [appellant] al enige tijd ken en goede ervaringen met hem heb als rechtsbijstandverlener, heb ik mij medio oktober 2016 tot hem gewend. Ik heb gevraagd of hij mij kan helpen met een procedure tegen de gemeente Denver (bedoeld is: Deventer). Dat bleek het geval. Wij zijn een uurtarief overeengekomen van € 200,00 p/uur. Er zouden maximaal 12 uren gedeclareerd kunnen worden, uiteindelijk zijn dat er 9 geworden. Ik ben akkoord met de factuur. Omdat ik in oktober 2016 geen geld had om de factuur te voldoen, zijn wij overeengekomen dat ik de factuur in juni 2017 zou voldoen in 12 maandelijkse termijn (eindigend juni/juli 2018). We zijn verder een flexibele betalingsregeling overeengekomen. Dat wil zeggen dat er soms een maand kan worden overslagen, als ik het niet kan missen, en soms wat extra wordt afgelost, als ik het wel kan missen. Soms verrekenen we bedragen als ik [appellant] met iets help (chauffeursdiensten)."
    
    2.2.    Het college stelt dat [appellant] zijn taken had kunnen overdragen aan zijn [kantoorgenoot]. [kantoorgenoot] heeft namens [persoon] op 29 november 2016 een ingebrekestelling gestuurd in deze zaak. Hij had ook de pleitnota kunnen opstellen, de hoorzitting kunnen bijwonen en repliek op verweer kunnen geven. Op die wijze hadden de werkzaamheden gefactureerd kunnen worden. Dat dit niet gebeurd is, is omdat [kantoorgenoot] geen deugdelijke machtiging heeft overgelegd.
    
    2.3.    De overgelegde opdrachtbevestiging bevat geen datum en geen kenmerk. Ook uit de tekst van de opdrachtbevestiging valt niet te herleiden op welke opdracht de bevestiging ziet, terwijl [appellant] [persoon] bijstaat in tientallen zaken over de Wob en de Wbp. De overgelegde opdrachtbevestiging kan dan ook niet dienen als bewijs van de stelling dat tussen [appellant] en [persoon] is overeengekomen dat de werkzaamheden in het kader van het bezwaar tegen het besluit van het college tegen een uurtarief van € 200,- in rekening gebracht zouden worden bij [persoon]. Ook de pro-forma factuur, gedateerd 17 oktober 2016, kan niet dienen als bewijs van de gestelde overeenkomst. Het betreft gelet op de titel een voorlopige factuur. Uit de factuur blijkt niet op welke zaak deze betrekking heeft. In de factuur en de specificatie zijn bovendien data van werkzaamheden vermeld in 2017 en 2018, terwijl het bezwaar in 2016 is ingediend. De enkele getuigenverklaring van [persoon] is zonder nadere onderbouwing onvoldoende om de gestelde afspraak aan te tonen. De rechtbank heeft voor de geloofwaardigheid van de verklaringen terecht waarde gehecht aan het feit dat [persoon] zich in 2016 in een schuldsaneringstraject bevond en het daarom niet waarschijnlijk is dat hij een dergelijke financiële overeenkomst is aangegaan. Daarbij neemt de Afdeling voorts in aanmerking dat [appellant] [persoon] niet enkel in deze procedure bijstaat, maar ook in meerdere procedures over hetzelfde onderwerp bij andere colleges. Dit maakt het overeenkomen van een uurtarief van € 200,- voor één zaak, mede gelet op de financiële situatie van [persoon], des te meer onwaarschijnlijk.
    
        [appellant] heeft gelet op het voorgaande niet aangetoond dat hij de gestelde vergoeding voor zijn werkzaamheden is overeengekomen met [persoon]. Hierdoor heeft hij ook niet aangetoond dat hij als gevolg van de weigering om als gemachtigde op te treden namens [persoon] de gestelde vergoeding is misgelopen. De rechtbank heeft dan ook terecht de verzochte schadevergoeding niet toegekend. Het hoger beroep van [persoon] is ongegrond.
    
    3.    In hoger beroep verzoekt [appellant] naast de reeds bij de rechtbank verzochte schadevergoeding om aanvullende vergoeding van schade ter hoogte van €1.800,-. Dit verzoek onderbouwt hij met de factuur van 17 oktober 2016 waarin negen uur die hij heeft besteed aan het voorbereiden en opstellen van het bezwaarschrift worden gedeclareerd.
    
    3.1.    Zoals hiervoor is overwogen staan op de factuur kosten voor werkzaamheden uit oktober 2017 en blijkt uit de factuur en de opdrachtbevestiging niet dat deze zien  op door [appellant] verrichte werkzaamheden ten behoeve van het bezwaar tegen het besluit van het college op het Wbp-verzoek van [persoon].
    
        Bovendien vloeit uit de factuur of de verrichte werkzaamheden geen schadepost voor [appellant] voort. [appellant] stelt zelf immers dat deze kosten zijn gefactureerd en dat [persoon] deze kosten heeft betaald danwel zal betalen. Het verzochte bedrag komt daarom niet voor vergoeding als schade in aanmerking.
    
    4.    Ten slotte verzoekt [appellant] in hoger beroep immateriële schadevergoeding ter hoogte van € 15.000,- vanwege reputatieschade en emotionele schade.
    
        Ter onderbouwing van de reputatieschade stelt [appellant] dat potentiële klanten worden geconfronteerd met het weigeringsbesluit van het college en vervolgens [appellant] niet meer als rechtsbijstandverlener in de arm willen nemen. De emotionele schade is volgens [appellant] het gevolg van een buitenproportionele hoeveelheid stress veroorzaakt door het weigeringsbesluit. [appellant] stelt dat hij ten gevolge hiervan last heeft van haaruitval en eczeem. Ter onderbouwing heeft [appellant] een verzekeringsoverzicht van FBTO overgelegd waarop onder eigen risico €108,39 staat vermeld voor "polikliniekbezoek bij huidontsteking of eczeem" op 30 november 2017. Ten slotte is een brief van 4 december 2017 aan de huisarts van [appellant], P.C. de Gier van de dermato-veneroloog J. Vink overgelegd.
    
    4.1.    Het college stelt dat het niet aannemelijk is dat het weigeringsbesluit tot reputatieschade heeft geleid bij [appellant]. De weigering geldt alleen voor bijstand in de desbetreffende zaak. Dat zegt niets over andere zaken. Het college betwist voorts dat stress, haaruitval en eczeem bij [appellant] het gevolg zijn van de weigering als gemachtigde.
    
    4.2.    Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste jurisprudentie, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Ingevolge artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek, voor zover thans van belang, heeft de benadeelde voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
    
    4.3.    Niet is gebleken dat het besluit tot weigering als gemachtigde heeft geleid tot aantasting van de eer of goede naam van [appellant]. De weigering als gemachtigde door het college zag slechts op één bezwaarprocedure terwijl [appellant] naar hij zelf stelt 800 zaken in behandeling heeft. Het college heeft ook niet het oogmerk gehad om [appellant] nadeel, niet bestaande in vermogensschade, toe te brengen. [appellant] heeft voorts geen concrete feiten of omstandigheden gesteld waaruit blijkt dat potentiële klanten in aanraking zijn gekomen met het besluit, waaruit de aantasting van zijn reputatie blijkt of waaruit blijkt dat potentiële cliënten geen gebruik meer willen maken van zijn diensten en hij daardoor minder cliënten heeft.
    
        Hoewel aannemelijk is dat [appellant] als gevolg van de weigering als gemachtigde een zekere mate van ongemak heeft ondergaan, heeft hij met zijn betoog niet aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van dat besluit zodanig heeft geleden, dat sprake is van een aantasting in evenbedoelde zin. Evenmin is sprake van aantasting in de persoon doordat het besluit van 24 november 2016 tot ernstige psychische stoornissen of geestelijk letsel zou hebben geleid. Daartoe is niet voldoende dat sprake is van min of meer psychisch onbehagen of een zich gekwetst voelen. De stelling van [appellant] dat uit de brief van 4 december 2017 van de dermatoloog blijkt dat zijn eczeem is verergerd door stress als gevolg van het onrechtmatige besluit, volgt de Afdeling niet. Onder het kopje anamnese wordt vermeld hetgeen [appellant] zelf heeft verklaard met betrekking tot de voorgeschiedenis en de omstandigheden van de klachten. Dat stress mogelijk een rol speelt, is dus een weergave van hetgeen [appellant] aan de dermatoloog heeft meegedeeld. Onder het kopje diagnose, waar het oordeel van de dermatoloog wordt vermeld, is een dergelijk verband niet gelegd. Uit de brief blijkt dat [appellant] sinds drie jaar de vermelde klachten heeft. De klachten had hij derhalve sinds 2014, dus ruim voor het besluit tot weigering als gemachtigde. Er zijn gelet op het voorgaande onvoldoende aanwijzingen voor het bestaan van een oorzakelijk verband tussen het besluit tot weigering als gemachtigde en het eczeem. Gelet op het voorgaande wijst de Afdeling het verzoek tot vergoeding van immateriële schade af.
    
    Slotsom
    
    5.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    wijst het verzoek van [appellant] om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
    
    725.