ECLI:NL:RVS:2017:538, Raad van State, 01-03-2017, 201604807/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-03-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 april 2013 heeft de minister [wederpartij A] en [wederpartij B] een betalingsregeling aangeboden ter voldoening van een door de minister bij besluit van 28 februari 2013 opgelegde boete van € 19.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en artikel 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen.

201604807/1/V6.
    Datum uitspraak: 1 maart 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 mei 2016 in zaak nr. 15/3517 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te [woonplaats], voormalige vennoten van [uitzendbureau],
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 april 2013 heeft de minister [wederpartij A] en [wederpartij B] een betalingsregeling aangeboden ter voldoening van een door de minister bij besluit van 28 februari 2013 opgelegde boete van € 19.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en artikel 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen.
    
    Bij besluit van 8 juli 2013 heeft de minister het daartegen door [wederpartij A] en [wederpartij B] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 februari 2015 (hierna: de uitspraak van 3 februari 2015) heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
    
    Bij besluit van 10 maart 2015 heeft de minister [wederpartij A] en [wederpartij B] een nieuwe betalingsregeling aangeboden ter voldoening van voormelde boete.
    
    Bij uitspraak van 13 mei 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaar, dat met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift, gegrond verklaard, het besluit van 10 maart 2015 vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit inzake de betalingsregeling neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.L. Kerdijk, en [wederpartij A] en [wederpartij B], bijgestaan door mr. E. de Vreede, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. In de uitspraak van 3 februari 2015 heeft de rechtbank de aan [wederpartij A] en [wederpartij B] opgelegde boete vastgesteld op € 11.000,00. Omdat de bij het besluit van 8 juli 2013 gehandhaafde betalingsregeling was gebaseerd op een opgelegde boete van € 19.000,00 en ter zitting was gebleken dat de minister zijn beleid ter zake had gewijzigd, heeft de rechtbank het beroep tegen dat besluit gegrond verklaard. De rechtbank heeft de minister opgedragen bij het nieuw te nemen besluit rekening te houden met de financiële situatie van [wederpartij A] en [wederpartij B].
    
    Bij het besluit van 10 maart 2015 heeft de minister [wederpartij A] en [wederpartij B] een betalingsregeling aangeboden met een looptijd van 110 maanden, met een termijnbedrag van € 100,00. De minister heeft zich hierbij gebaseerd op het beleid 'Betalingsregeling en/of matiging boete' (www.inspectieszw.nl; hierna: het beleid), dat voor rechtspersonen uitgaat van een maximale looptijd van tien jaar met maandelijkse termijnbedragen van ten minste € 100,00. De minister heeft hierbij in aanmerking genomen dat [wederpartij A] en [wederpartij B] de boete, zoals vastgesteld in de uitspraak van 3 februari 2015, niet uit eigen vermogen kunnen betalen en dat zij, gelet op hun inkomsten en betalingsverplichtingen, geen vrije bestedingsruimte hebben.
    
    De rechtbank heeft in de uitspraak van 13 mei 2016 (hierna: de aangevallen uitspraak) geoordeeld dat uitsluitend de bij het besluit van 10 maart 2015 aangeboden betalingsregeling ter toetsing voorligt, omdat met de uitspraak van 3 februari 2015 de rechtmatigheid van de aan [wederpartij A] en [wederpartij B] opgelegde boete in rechte is komen vast te staan. De rechtbank heeft voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van 3 februari 2015 en de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:871 (hierna: de uitspraak van 30 maart 2016), overwogen dat de minister bij het vaststellen van de betalingsregeling had moeten beoordelen of [wederpartij A] en [wederpartij B] onevenredig door de boete worden getroffen en of aanleiding bestaat de boete te matigen. Omdat volgens de rechtbank uit het besluit van 10 maart 2015 niet blijkt dat de minister deze evenredigheidsbeoordeling heeft verricht, heeft zij het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
    
    In het hoger beroep van de minister
    
    2. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij bij het vaststellen van de betalingsregeling had moeten beoordelen of de opgelegde boete evenredig is. Hij voert daartoe aan dat, nu de uitspraak van 3 februari 2015 onherroepelijk is geworden, de hoogte van de aan [wederpartij A] en [wederpartij B] opgelegde boete in rechte is komen vast te staan. Afgezien daarvan staat de beslissing om al dan niet een betalingsregeling aan te bieden, los van de vraag of de boete evenredig is. De uitspraken van 3 februari 2015 en 30 maart 2016 bieden volgens de minister geen steun voor het oordeel van de rechtbank.
    
    2.1. In de uitspraak van 3 februari 2015 heeft de rechtbank geoordeeld dat geen aanleiding bestaat de op € 11.000,00 vastgestelde boete te matigen. Daarbij heeft zij, naar aanleiding van het beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] op het ontbreken van draagkracht, in aanmerking genomen dat [wederpartij B] haar financiële situatie onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. De minister betoogt terecht dat, nu [wederpartij A] en [wederpartij B] geen hoger beroep hebben ingesteld tegen de uitspraak van 3 februari 2015, het oordeel van de rechtbank over de evenredigheid van de boete in rechte is komen vast te staan. Bovendien ligt aan de beantwoording van de vraag of een boete evenredig is, een andere beoordeling ten grondslag dan aan de vaststelling van een betalingsregeling. Immers, bij de vaststelling van een betalingsregeling staat uitsluitend de betalingscapaciteit van de betrokkene, in relatie tot het vast te stellen termijnbedrag, ter beoordeling. De minister betoogt dus terecht dat de beslissing om al dan niet een betalingsregeling aan te bieden, los staat van de vraag of de boete evenredig is. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0786, waarin is overwogen dat een betalingsregeling de hoogte van de boete onverlet laat. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak dan ook ten onrechte geoordeeld dat de minister bij het vaststellen van de nieuwe betalingsregeling opnieuw had moeten beoordelen of aanleiding bestaat de boete te matigen.
    
    De minister betoogt terecht dat de uitspraak van 3 februari 2015 geen steun biedt voor het bestreden oordeel van de rechtbank. Daarin is weliswaar overwogen dat de minister bij het vaststellen van de nieuwe betalingsregeling de financiële situatie van [wederpartij A] en [wederpartij B] moet betrekken, maar daarmee is niet gezegd dat de minister de evenredigheid van de opgelegde boete opnieuw moet bezien. Ook de uitspraak van 30 maart 2016 biedt geen steun voor het oordeel van de rechtbank. Die uitspraak heeft betrekking op de vraag of de in die zaak opgelegde boete, gelet op het beroep op verminderde draagkracht, evenredig was. In dat verband heeft de Afdeling overwogen dat de rechter bij de beoordeling van de draagkracht van de werkgever de aannemelijk geworden omstandigheden waarin de werkgever op dat moment verkeert in acht moet nemen. Daaruit volgt echter niet dat de minister in een geval als dit bij het vaststellen van een betalingsregeling de evenredigheid van de onderliggende boete moet bezien.
    
    Overigens heeft de minister ter zitting van de Afdeling meegedeeld dat voor beboete (rechts)personen de mogelijkheid bestaat om onder overlegging van relevante gegevens en bescheiden bij de minister een verzoek in te dienen om herziening van een besluit waarbij een betalingsregeling is aangeboden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 10 maart 2015 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
    
    In het beroep tegen het besluit van 10 maart 2015
    
    4. [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben betoogd dat de minister bij het vaststellen van de betalingsregeling ten onrechte geen rekening heeft gehouden met hun slechte financiële situatie. Zij voeren daartoe aan dat uit de door hen overgelegde gegevens blijkt dat hun financiële situatie onverminderd slecht is. Zo heeft [wederpartij A] aanzienlijke schulden bij verschillende instanties en geniet [wederpartij B] een inkomen dat minder dan de helft bedraagt van de beslagvrije voet. Gelet hierop heeft de minister in het besluit van 10 maart 2015 ten onrechte, onder verwijzing naar het beleid, vastgehouden aan het minimale maandelijkse termijnbedrag van € 100,00. [wederpartij A] en [wederpartij B] voeren verder aan dat de minister bij de vaststelling van de betalingsregeling ten onrechte is uitgegaan van de voor rechtspersonen geldende ondergrens van € 100,00. Zij wijzen er hierbij op dat [uitzendbureau] in 2012 is uitgeschreven uit het handelsregister en zij de boete thans als natuurlijke personen moeten betalen.
    
    4.1. Volgens het beleid berekent de minister de aflossingscapaciteit aan de hand van de betalingscapaciteit van de betrokkene, maar is het maandelijkse termijnbedrag nooit minder dan € 50,00 voor natuurlijke personen en € 100,00 voor rechtspersonen.
    
    4.2. De minister heeft zich in het besluit van 10 maart 2015 op het standpunt gesteld dat [wederpartij A] en [wederpartij B] de opgelegde boete niet kunnen voldoen uit hun vermogen. Voorts heeft hij, op basis van het inkomen van [wederpartij A] en [wederpartij B] en de kosten voor levensonderhoud, gelijk gesteld aan 100% van de bijstandsnorm, geconstateerd dat zij geen vrije bestedingsruimte hebben om de boete te voldoen. Gelet hierop heeft de minister, onder verwijzing naar het beleid, een betalingsregeling aangeboden met een looptijd van 110 maanden en een termijnbedrag van € 100,00.
    
    4.3. De minister heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat hij in dit geval is uitgegaan van de voor rechtspersonen geldende ondergrens van € 100,00 per maand, omdat hij de boete aanvankelijk heeft opgelegd aan een met een rechtspersoon gelijk te stellen entiteit, [uitzendbureau] Daarbij geldt dat [wederpartij A] en [wederpartij B] hoofdelijk aansprakelijk zijn voor het te betalen termijnbedrag. Dit kan er in de praktijk toe leiden dat één van hen maandelijks € 100,00 moet betalen ter aflossing van de boete. In die situatie betaalt een natuurlijke persoon het minimale maandelijkse termijnbedrag zoals de minister het voor rechtspersonen heeft vastgesteld. Gelet op het door de minister niet betwiste gebrek aan vermogen en bestedingsruimte, kan dit ertoe leiden dat degene die het termijnbedrag voldoet, onder het bestaansminimum komt. Dat is niet aanvaardbaar. Gelet hierop heeft de minister niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij in dit geval vasthoudt aan het voor rechtspersonen geldende, minimale maandelijkse termijnbedrag van € 100,00.
    
    In zoverre slaagt het betoog.
    
    4.4. De minister heeft, ondanks zijn vaststelling dat [wederpartij A] en [wederpartij B] geen vermogen en vrije bestedingsruimte hebben, bepaald dat zij maandelijks een bedrag moet betalen ter aflossing van de boete en dat zij deze binnen 110 maanden moeten voldoen. Ook indien de minister zou vasthouden aan het voor natuurlijke personen geldende, minimale maandelijkse termijnbedrag van € 50,00, zou deze benadering ertoe kunnen leiden dat [wederpartij A] en [wederpartij B] onder het bestaansminimum komen. Dat is, zoals hiervoor onder 4.3 is overwogen, niet aanvaardbaar. Voor zover de minister zich op het standpunt stelt dat de in het besluit van 10 maart 2015 aangeboden betalingsregeling in lijn is met het beleid kan hem dat, gelet op het vorenstaande, niet baten. De Afdeling verwijst in dit verband naar de uitspraak van 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3251, waarin onredelijk is geacht dat de minister een aan een natuurlijk persoon opgelegde boete van € 6.000,00 niet matigt, reeds omdat deze minimaal € 50,00 per maand moet kunnen betalen over een periode van tien jaar. De door de minister in het besluit van 10 maart 2015 gekozen benadering geeft er geen blijk van dat hij invulling heeft gegeven aan voormelde uitspraak van de Afdeling en dat hij bij het vaststellen van een betalingsregeling rekening houdt met de financiële situatie van de betrokkene. Ook ter zitting van de Afdeling heeft de minister niet inzichtelijk kunnen maken dat het beleid en het besluit van 10 maart 2015 recht doen aan hetgeen de Afdeling in voormelde uitspraak heeft overwogen. De slotsom is dat het besluit van 10 maart 2015 niet deugdelijk is gemotiveerd en om die reden moet worden vernietigd.
    
    Ook in zoverre slaagt het betoog.
    
    5. Het beroep is gegrond. Het besluit van 10 maart 2015 moet worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding te bepalen dat de minister een nieuw besluit op bezwaar inzake de betalingsregeling neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    6. De minister moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 mei 2016 in zaak nr. 15/3517;
    
    III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van 10 maart 2015, kenmerk 071206980/06D8 071301317/10;
    
    V. bepaalt dat tegen het door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.982,00 (zegge: negentienhonderdtweeëntachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [wederpartij A] en [wederpartij B] het door hun betaalde griffierecht ten bedragen van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
    
    w.g. Parkins-de Vin w.g. Oei
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2017
    
    670.