ECLI:NL:RVS:2014:4344, Raad van State, 03-12-2014, 201209712/1/A1 en 201400026/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 27 januari 2011 heeft het college [appellante] onder voorwaarden een persoonsgebonden beschikking verleend voor de bewoning van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

201209712/1/A1 en 201400026/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats], gemeente Rucphen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 september 2012 en 12 december 2013 in zaak nrs. 11/6378 en 13/4654 in de gedingen tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rucphen.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 27 januari 2011 heeft het college [appellante] onder voorwaarden een persoonsgebonden beschikking verleend voor de bewoning van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 3 november 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 november 2011 vernietigd, het bezwaar van [appellante] alsnog niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 13 maart 2013 heeft het college [appellante] onder voorwaarden een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het vestigen van een tatoeageshop aan huis op het perceel.
    
    Bij besluit van 12 juli 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de uitspraken van 19 september 2012 en 12 december 2013 heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft afzonderlijke verweerschriften ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaken zijn door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 24 oktober 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.C.M. Damming, en het college, vertegenwoordigd door H.M. van Ginkel en ing. M.W.C. Gijzen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij brief van 23 september 2009 heeft de dochter van [appellante], bij het college een verzoek om op het perceel een tatoeageshop aan huis te mogen vestigen ingediend. Naar aanleiding van dit verzoek, heeft het college volgens de gedingstukken geconstateerd dat het pand op het perceel, waarbij de vestiging van een tatoeageshop werd aangevraagd, in strijd met het geldende bestemmingsplan "Kom Sprundel" door [appellante] wordt bewoond.
    
    Partijen zijn verdeeld over de vraag of de bewoning van het pand in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    2. In de brief van 27 januari 2011 heeft het college [appellante] medegedeeld dat het gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, waaronder de lange tijd dat het pand op het perceel reeds permanent wordt bewoond, aanleiding ziet de bewoning door [appellante] te gedogen. Daaraan zijn onder meer de voorwaarden verbonden dat de gedoogverklaring persoonsgebonden is, deze derhalve niet geldt voor de rechtsopvolgers van [appellante] en komt te vervallen indien zij verhuist of overlijdt.
    
    De rechtbank heeft het bezwaar van [appellante] tegen de beslissing van 27 januari 2011 alsnog zelf voorziend niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze brief volgens de rechtbank niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat daartegen geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
    
    Het hoger beroep inzake de persoonsgebonden gedoogverklaring (zaak nr. 201209712/1/A1)
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank haar bezwaar ten onrechte alsnog niet-ontvankelijk heeft verklaard, nu het, naar zij stelt, in dit geval voor haar mogelijk moet zijn om als geadresseerde rechtsmiddelen tegen de gedoogverklaring aan te wenden. Zij voert daartoe aan dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet opkomt tegen de weigering om in ruimere mate of voor een langere periode te gedogen dan door middel van de brief van 27 januari 2011 gebeurt, maar dat zij de bevoegdheid tot gedogen van het college als zodanig betwist. Subsidiair stelt zij dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 27 januari 2011 een rechtsoordeel bevat, dat vanwege de bijzondere omstandigheden van het geval, met name de omstandigheid dat de woning reeds sinds circa 60 jaar met medeweten van het college wordt bewoond, moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet onder besluit worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
    
    3.2. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college het bezwaar van [appellante] tegen de brief van 27 januari 2011 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Zij heeft daarbij met juistheid overwogen dat voor zover de gedoogverklaring zoals vervat in die brief de weigering inhoudt om in ruimere mate of voor een langere periode te gedogen, en waartegen de bezwaren van [appellante] zich richten, die weigering niet valt aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, nu die weigering niet is gericht op enig rechtsgevolg. Dat meer, ander of langer gebruik dan in de gedoogverklaring is toegezegd niet is toegestaan, vloeit namelijk niet voort uit dat besluit, maar rechtstreeks uit de rechtsregels die het college daaraan ten grondslag heeft gelegd. Een dergelijke weigering, zijnde een bestuurlijk rechtsoordeel waartegen in beginsel geen rechtsmiddelen openstaan, kan slechts onder bijzondere omstandigheden toch als een besluit waartegen rechtsmiddelen openstaan worden aangemerkt. Daarvoor is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2012, in zaak nr. 201107476/1/A3), in ieder geval vereist dat het voor de betrokkene onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
    
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit niet een voor [appellante] onevenredig bezwarende weg is. Zij heeft immers de mogelijkheid om via het aanvragen van een omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken teneinde op het perceel te mogen wonen, een appellabel besluit te verkrijgen over de vraag of bewoning ter plaatse is toegestaan. De omstandigheden die [appellante] heeft genoemd, te weten dat het pand reeds sinds begin jaren ’50 van de vorige eeuw wordt bewoond, het college daarmee altijd bekend was en in verband daarmee een huisnummer en een bouwvergunning zijn afgegeven, zijn geen bijzondere omstandigheden als vorenbedoeld.
    
    Dat [appellante] naar voren heeft gebracht dat zij niet de reikwijdte van het gedogen, maar de bevoegdheid daartoe aan de orde wenst te stellen, leidt evenmin tot het oordeel dat de rechtbank het bezwaar van [appellante] ten onrechte zelf voorziend niet-ontvankelijk heeft verklaard. De bevoegdheid tot gedogen vloeit rechtstreeks voort uit het oordeel over de vraag of planologisch is toegestaan dat [appellante] het pand bewoont, welke vraag zoals hiervoor is overwogen, in een andere procedure moet worden beantwoord.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift ambtshalve getoetst. Dat, naar [appellante] heeft gesteld, zowel het college als zijzelf uitdrukkelijk in deze procedure een inhoudelijk oordeel wensen over haar recht op bewoning, leidt niet tot een ander oordeel. De toetsing van de regels inzake de ontvankelijkheid van in te stellen rechtsmiddelen, is van openbare orde. De wil of het belang van partijen is bij die toetsing niet van belang.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het hoger beroep inzake de verleende omgevingsvergunning (zaak nr. 201400026/1/A1)
    
    4. Op 18 januari 2013 heeft [appellante] bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend ten behoeve van het vestigen van een tatoeageshop aan huis op het perceel.
    
    Het college heeft naar aanleiding van deze aanvraag, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 24, derde lid, van de bestemmingsplanvoorschriften, een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik verleend.
    
    Aan de vergunning heeft het college de voorwaarde verbonden dat de tatoeageshop in het pand op het perceel gevestigd mag zijn, zolang de persoonsgebonden gedoogverklaring met betrekking tot het wonen in het pand gelding heeft. Dit betekent volgens het besluit, dat zodra de persoons-gebonden gedoogverklaring voor de bewoning komt te vervallen, ook de tatoeageshop aan huis moet worden beëindigd.
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank haar beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voert daartoe aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, voor haar, ondanks dat zij geen tatoeageshop meer bij haar woning wenst te vestigen, nog wel belang bij een rechterlijk oordeel over de verleende omgevingsvergunning bestaat, omdat aan een beoordeling van die omgevingsvergunning inherent is dat ook haar recht op bewoning wordt beoordeeld. Verder lijdt zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, aanzienlijke financiële schade door het besluit, aldus [appellante].
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 oktober 2009 in zaak nr. 200902638/1/H3), is de bestuursrechter alleen dan tot het beantwoorden van rechtsvragen geroepen als dit van betekenis is voor het geschil over een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat, met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 juli 2010 in zaak nr. 201000589/1/H1), kan belang bij het rechtsmiddel onder meer worden aangenomen, indien wordt gesteld dat ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen en dit tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt.
    
    5.2. De rechtbank heeft naar aanleiding van de mededeling van [appellante] ter zitting in beroep, dat zij geen tatoeageshop meer wenst te vestigen, terecht geoordeeld dat daarmee haar belang bij een inhoudelijk oordeel over het besluit van 12 juli 2013 is komen te vervallen. Dat inhoudelijke oordeel is voor [appellante] feitelijk niet meer van betekenis, nu zij bij het doel van haar aanvraag, het vestigen van een tatoeageshop aan huis, geen belang meer heeft. Voor zover zij heeft betoogd dat voor haar deze procedure is bedoeld om een oordeel te verkrijgen over haar recht op bewoning van het pand op het perceel, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de procedure over de onderhavige omgevingsvergunning daarvoor niet de juiste is. Het geschil daarover vergt een beoordeling van alle argumenten die [appellante] in dat verband heeft aangevoerd en dient te worden beslist in een procedure die de kwestie van de bewoning tot onderwerp heeft.
    
    Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat zij door het besluit van 12 juli 2013 financiële schade lijdt en haar belang bij een inhoudelijke beoordeling van dat besluit daarin is gelegen, overweegt de Afdeling dat de rechtbank eveneens terecht heeft geoordeeld dat de door
    
    [appellante] gestelde schade, in de vorm van waardedaling van haar woning, in elk geval geen gevolg is van het besluit van 12 juli 2013, nu bij dat besluit slechts de aan haar verleende toestemming voor het mogen vestigen van een tatoeageshop aan huis in stand is gelaten.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Bolleboom
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2014
    
    641.