ECLI:NL:RVS:2014:3877, Raad van State, 29-10-2014, 201311526/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2012 heeft de minister, door plaatsing van verkeersborden en onder verwijdering van met die borden strijdige borden, een maximumsnelheid ingesteld van 100 km/h in beide richtingen tussen het Kleinpolderplein en de aansluiting Doenkade op de A13 richting Rotterdam van km 16,1 tot km 19,7 (ter hoogte van de toerit bij Blijdorp), op de A13 richting Den Haag van km 19,7 tot km 16,2, op de verbindingsboog van de A13 richting Rotterdam naar de A20 richting Gouda en op de verbindingsboog van de A13 richting Rotterdam naar de A20 richting Hoek van Holland, gelegen in de gemeente Rotterdam.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    201311526/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 november 2013 in de zaken nrs. 13/343, 13/116 en 13/2280 in het geding tussen:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (lees: de gemeente Rotterdam; hierna: de gemeente),
    2. de vereniging Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam, en
    3. de vereniging Vereniging tegen Milieubederf in en om het Nieuwe Waterweggebied (hierna: VTM), gevestigd te Schiedam, en de stichting Stichting Gezond Overschie, gevestigd te Rotterdam
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juni 2012 heeft de minister, door plaatsing van verkeersborden en onder verwijdering van met die borden strijdige borden, een maximumsnelheid ingesteld van 100 km/h in beide richtingen tussen het Kleinpolderplein en de aansluiting Doenkade op de A13 richting Rotterdam van km 16,1 tot km 19,7 (ter hoogte van de toerit bij Blijdorp), op de A13 richting Den Haag van km 19,7 tot km 16,2, op de verbindingsboog van de A13 richting Rotterdam naar de A20 richting Gouda en op de verbindingsboog van de A13 richting Rotterdam naar de A20 richting Hoek van Holland, gelegen in de gemeente Rotterdam.
    
    Bij besluit van 26 november 2012 heeft de minister onder meer de door de gemeente, Milieudefensie, VTM en Gezond Overschie daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 november 2013 heeft de rechtbank de door de gemeente, Milieudefensie, VTM en Gezond Overschie daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, voor zover hun bezwaren daarbij ongegrond zijn verklaard en bepaald dat de minister binnen 12 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op die bezwaren dient te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    Milieudefensie, VTM en Gezond Overschie hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De minister heeft in navolging van de uitspraak van de rechtbank bij besluit van 24 februari 2014 opnieuw op de door de gemeente, Milieudefensie, VTM en Gezond Overschie gemaakte bezwaren beslist en het besluit van 26 juni 2012 herroepen.
    
    Op verzoek van de Afdeling als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening op 16 mei 2014 een verslag uitgebracht.
    
    VTM en Gezond Overschie hebben een zienswijze over dat verslag uitgebracht.
    
    VTM en Gezond Overschie hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2014, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M. de Hoop, mr. M. Piras en drs. P.C. Rijkse, allen werkzaam bij het ministerie, de gemeente, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente, Milieudefensie, vertegenwoordigd door I. Stumpe, bijgestaan door mr. A.H.J. van den Biessen, advocaat te Amsterdam, VTM, vertegenwoordigd door L. van der Horst, voorzitter, bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en Gezond Overschie, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 11.20 van de Wet milieubeheer draagt de beheerder zorg voor de naleving van de geluidproductieplafonds.
    
    Ingevolge artikel 11.22, eerste lid, zendt de beheerder voor 1 oktober van het kalenderjaar, volgend op het eerste kalenderjaar waarin dit hoofdstuk het gehele jaar van toepassing is, en vervolgens elk kalenderjaar voor 1 oktober, aan de minister een verslag met betrekking tot de naleving van de geluidproductieplafonds in het voorafgaande kalenderjaar.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de minister het verslag, vergezeld van zijn bevindingen, voor een ieder langs elektronische weg beschikbaar.
    
    Ingevolge het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de gegevens die het verslag ten minste bevat.
    
    Ingevolge het vierde lid behoren tot de in het derde lid bedoelde gegevens in elk geval:
    
    a. een vergelijking van de hoogte van de berekende geluidproductie op de referentiepunten met de geldende geluidproductieplafonds;
    
    b. een overzicht van de weg- of baanvakken waar de berekende geluidproductie op een of meer referentiepunten 0,5 dB of minder onder het geldende geluidproductieplafond ligt;
    
    c. een verantwoording van de validatie van de berekende waarden voor de referentiepunten, waarbij de validatie in ieder geval plaatsvindt middels steekproefsgewijze metingen door een onafhankelijke partij.
    
    Ingevolge artikel 11.45, eerste lid, zijn de geluidproductieplafonds voor de wegen of spoorwegen, bedoeld in artikel 11.44, de over de door de minister aangewezen referentieperiode door hem berekende heersende geluidproducties op de daartoe door hem aangegeven referentiepunten, vermeerderd met 1,5 dB.
    
    Ingevolge artikel 29, eerste lid, van het Besluit geluid milieubeheer zijn in een verslag als bedoeld in artikel 11.22 van de Wet milieubeheer ten minste de volgende gegevens opgenomen:
    
    a. het verschil tussen de berekende geluidproducties op de referentiepunten en de geldende geluidproductieplafonds, met uitzondering van de referentiepunten, bedoeld in onderdeel c;
    
    b. de spoorwegen waarvoor een vrijstelling als bedoeld in artikel 11.23 van de Wet milieubeheer geldt;
    
    c. de berekende geluidproducties op de referentiepunten waarvoor een vrijstelling als bedoeld in artikel 11.23 van de Wet milieubeheer geldt;
    
    d. de wegen, spoorwegen en geluidproductieplafonds waarvoor een ontheffing als bedoeld in artikel 11.24 van de Wet milieubeheer is verleend;
    
    e. voor zover van toepassing, de mate en de duur van de overschrijding van het geluidproductieplafond waarvoor ontheffing als bedoeld in artikel 11.24 van de Wet milieubeheer is verleend;
    
    f. de locaties waarvoor een overschrijdingsbesluit als bedoeld in artikel 11.49 van de Wet milieubeheer geldt;
    
    g. een analyse van de voor de geluidproductie relevante ontwikkelingen die zich in het kalenderjaar waar het verslag op ziet, hebben voorgedaan ten aanzien van de wegen en spoorwegen en de effecten hiervan op de geluidproductie.
    
    Ingevolge het tweede lid is, indien de berekende geluidproductie op een referentiepunt, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, 0,5 dB of minder onder het geldende geluidproductieplafond ligt en het een geluidproductieplafond als bedoeld in artikel 11.45, eerste lid, van de Wet milieubeheer betreft, in het verslag voorts een prognose opgenomen van het jaar waarin, gelet op de meest recente verkeersprognose, het geluidproductieplafond volledig zal zijn benut.
    
    Ingevolge het derde lid is, indien uit de prognose, bedoeld in het tweede lid, blijkt dat het geluidproductieplafond volledig benut zal zijn voor de laatste dag van het vijfde kalenderjaar na het jaar van toezending van het verslag, in het verslag dat de prognose bevat of in het daaropvolgende verslag opgenomen op welke wijze de beheerder voornemens is te voorkomen dat het geluidproductieplafond zal worden overschreden.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
    
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    
    b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
    
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    
    d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
    
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
    
    Ingevolge artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    
    2. De minister heeft aan het besluit van 26 november 2012 ten grondslag gelegd dat de verlaging van de maximumsnelheid naar 80 km/h in 2001 geen structurele oplossing was voor het oplossen van problemen met de luchtkwaliteit. De verlaging kon op termijn weer worden beëindigd als de luchtkwaliteit voldoende was verbeterd, hetgeen naar de mening van de minister ten tijde van het besluit van 26 november 2012 het geval was. Met de verhoging van de maximumsnelheid wordt aangesloten bij de maximumsnelheid op Nederlandse snelwegen. Hij heeft voorts aan dat besluit ten grondslag gelegd dat uit het rapport van het "Akoestisch onderzoek op referentiepunten voor de A13 km 16,1 tot km 19,7" van 20 november 2012, dat Royal HaskoningDHV (hierna: akoestisch onderzoek van 20 november 2012) in zijn opdracht heeft uitgevoerd, volgt dat de geluidproductieplafonds als bedoeld in artikel 11.45, eerste lid, van de Wet milieubeheer in 2012 en in 2015 niet zullen worden overschreden. Dit is ook het geval als de A4 tussen Delft en Schiedam niet op 1 januari 2015 zal worden geopend. Verder blijft volgens het besluit van 26 november 2012 bij verhoging van de maximumsnelheid naar 100 km/h de concentratie stikstofdioxide en fijnstof onder de grenswaarden, ook als op 1 januari 2015 de A4 tussen Delft en Schiedam niet zal worden geopend. Ter toelichting daarvan verwijst de minister naar het rapport "Verhoging maximumsnelheid 80 km-zones naar 100 km/h" van november 2011 (hierna: rapport Verhoging maximumsnelheid), dat Rijkswaterstaat heeft opgesteld.
    
    3. Ter zitting van de Afdeling is de vraag aan de orde gesteld of de minister belang heeft bij de beoordeling van zijn hoger beroep, gelet op zijn besluit van 24 februari 2014. Aan dat besluit heeft hij ten grondslag gelegd dat uit een nieuw onderzoek volgt dat de grenswaarden voor de concentratie stikstofdioxide niet worden overschreden, maar dat er wel een verslechtering van de luchtkwaliteit is opgetreden ten opzichte van de berekeningen die ten grondslag zijn gelegd aan het besluit van 26 november 2012. Omdat niet zeker is dat de grenswaarden in 2015 niet zullen worden overschreden, acht de minister het niet opportuun om de verhoging van de maximumsnelheid naar 100 km/h in stand te laten. Indien de A4 tussen Delft en Schiedam eenmaal is opengesteld, zal hij na nieuw onderzoek naar de luchtkwaliteit mogelijk alsnog de maximumsnelheid naar 100 km/h verhogen, aldus het besluit van 24 februari 2014.
    
    De minister heeft ter zitting van de Afdeling desgevraagd te kennen gegeven dat hij de maximumsnelheid van 80 km/h, die sinds het besluit van 24 februari 2014 weer geldt, voorlopig niet zal wijzigen, maar dat hij desondanks het hoger beroep niet intrekt omdat hij zich niet kan vinden in de uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan de bepalingen over de geluidproductieplafonds in de Wet milieubeheer.
    
    3.1. Een bestuursorgaan heeft in beginsel belang bij het hoger beroep dat het heeft ingesteld, indien de rechtbank zijn besluit heeft vernietigd. Gelet op de omstandigheid dat de minister zich niet kan vinden in het oordeel van de rechtbank over de geluidproductieplafonds, de omstandigheid dat dit oordeel ook van belang is in andere zaken en hij mogelijk alsnog de maximumsnelheid op het desbetreffende weggedeelte zal willen verhogen naar 100 km/h, vormt de verlaging van de maximumsnelheid naar 80 km/h bij het besluit van 24 februari 2014 geen grond om te oordelen dat de minister niet langer belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep.
    
    4. De minister betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat met het in beroep bestreden besluit ten onrechte de werkruimte van 1,5 dB, die is vervat in artikel 11.45 van de Wet milieubeheer, wordt benut voor een toename van de geluidproductie en die ruimte niet structureel mag worden gebruikt, een norm heeft gehanteerd die geen grondslag vindt in deze wet. In de artikelen 11.20 en 11.22, eerste en tweede (lees: derde) lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 29 van het Besluit geluid milieubeheer is bepaald hoe dient te worden gehandeld bij het naderen van de geluidproductieplafonds, als bedoeld in artikel 11.45 van de Wet milieubeheer. Uit die bepalingen volgt dat de norm die dient te worden nageleefd, het geluidproductieplafond als bedoeld in artikel 11.45 van de Wet milieubeheer is en niet 1,5 dB lager, zoals de rechtbank heeft overwogen. De rechtbank heeft de betrokken passage uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2009/10, 32 252, nr. 3, blz. 22-25) volgens de minister verkeerd uitgelegd. Die passage ziet op een structurele benutting van de 1,5 dB werkruimte. De bedoeling van die werkruimte is dat de geluidproductie over langere termijn een "zaagtand" is, waarbij de geluidproductie langzaam kan stijgen, om vervolgens door maatregelen wegens dreigende overschrijding weer te dalen tot op of onder het niveau van 2008, aldus de minister. Indien het geluidproductieplafond wordt genaderd op 0,5 dB, dient de beheerder zich ten minste te beraden op te nemen maatregelen.
    
    4.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen, volgt uit het akoestisch onderzoek van 20 november 2012 dat als gevolg van de verhoging van de maximumsnelheid van 80 km/h naar 100 km/h langs de A13 in 2012 en in 2015 op alle referentiepunten de geluidproductie valt binnen de zogenoemde werkruimte van 1,5 dB en dat in 2012 op bepaalde referentiepunten die werkruimte tot op 0,1 dB zou worden benut.
    
    4.2. Uit artikel 11.45, eerste lid, van de Wet milieubeheer volgt dat geluidproductieplafonds worden vastgesteld doordat de minister de heersende geluidproducties in een door hem aangewezen referentieperiode op de daartoe door hem aangegeven referentiepunten berekent en de uitkomsten met 1,5 dB verhoogt. Slechts in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2009/10, 32 252, nr. 3, blz. 24-26) wordt die 1,5 dB als "werkruimte" aangeduid, in de wet zelf niet. Uit artikel 11.45, eerste lid, noch uit de memorie van toelichting volgt dat de verhoging met 1,5 dB slechts tijdelijk mag zijn en niet het gevolg mag zijn van verhoging van de maximumsnelheid. In de memorie van toelichting wordt uiteengezet waarom het nodig is geacht in die verhoging met 1,5 dB als werkruimte te voorzien. Maar daaruit vloeit niet voort dat de verhoging met 1,5 dB slechts mag worden benut voor de in de memorie van toelichting vermelde gevallen.
    
    Ook uit andere wettelijke bepalingen volgt niet dat de verhoging van de berekende heersende geluidproducties met 1,5 dB slechts tijdelijk mag zijn en niet het gevolg mag zijn van verhoging van de maximumsnelheid. Uit artikel 11.22, vierde lid, volgt dat in het verslag over de geluidproductieplafonds in ieder geval moet worden vermeld op welk weg- of baanvak de berekende geluidproductie op 0,5 dB of minder onder het geldende geluidproductieplafond ligt. Uit artikel 29, tweede lid, van het Besluit geluid milieubeheer volgt verder dat in dat geval in het verslag een prognose moet worden opgenomen van het jaar waarin het geluidproductieplafond volledig zal zijn benut. In het derde lid is daarop bepaald dat in het verslag dat de prognose bevat of in het daaropvolgende verslag wordt opgenomen op welke wijze de beheerder voornemens is te voorkomen dat het geluidproductieplafond zal worden overschreden, indien blijkt dat het geluidproductieplafond volledig benut zal zijn voor de laatste dag van het vijfde kalenderjaar na het jaar van toezending van het verslag. Uit de memorie van toelichting (blz. 24-27) blijkt dat deze verplichtingen slechts bedoeld zijn als signaal om de beheerder ervan bewust te maken dat het geluidproductieplafond op een bepaald weggedeelte zal worden overschreden en hem te verplichten na te denken over maatregelen waarmee die overschrijding wordt voorkomen.
    
    De minister betoogt derhalve terecht dat het oordeel van de rechtbank, dat de 1,5 dB zogenoemde werkruimte slechts tijdelijk mag worden gebruikt en niet mag worden gebruikt voor het nemen van een verkeersbesluit als thans in geding, berust op een onjuiste uitleg van de Wet milieubeheer.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. De minister heeft voorts betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij er niet aan voorbij mocht gaan dat de concentratie stikstofdioxide reeds in 2011 meer dan 40 µg/m3 bedroeg, ook al was de grenswaarde ten tijde van het besluit van 26 november 2012 nog 60 µg/m3 en geldt de norm van 40 µg/m3 pas vanaf 1 januari 2015. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister zijn hoger beroep in zoverre ingetrokken.
    
    6. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen, is het hoger beroep gegrond nu de uitspraak van de rechtbank wat betreft het oordeel over de zogenaamde werkruimte op een onjuiste uitleg van de wet berust. Nu de uitspraak voor het overige niet langer wordt aangevochten, is er geen aanleiding tot gehele of gedeeltelijke vernietiging daarvan.
    
    7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld, omdat de onrechtmatigheid van het in beroep bestreden besluit in stand blijft.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de vereniging Vereniging Milieudefensie in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de vereniging Vereniging tegen Milieubederf in en om het Nieuwe Waterweggebied en de stichting Stichting Gezond Overschie in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1230,44 (zegge: twaalfhonderddertig euro en vierenveertig cent), waarvan € 1217,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Reuveny
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2014
    
    622.