ECLI:NL:RVS:2018:3663, Raad van State, 14-11-2018, 201710400/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang [appellant A] en anderen gelast de woning aan de [locatie] te Venlo te sluiten voor de duur van zes maanden.

201710400/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te [woonplaats], (hierna gezamenlijk te noemen: [appellant A] en anderen),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 17 november 2017 in zaak nr. 16/2417 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en anderen
    
    en
    
    de burgemeester van Venlo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2016 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang [appellant A] en anderen gelast de woning aan de [locatie] te Venlo te sluiten voor de duur van zes maanden.
    
    Bij besluit van 27 juni 2016 heeft de burgemeester het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2018, waar [appellant A] en anderen, bijgestaan door mr. B. van Treijen, advocaat te Lent, en de burgemeester van Venlo, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 15 maart 2016 heeft de politie de woning die [appellant A] en anderen huurden doorzocht. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 16 maart 2016 blijkt dat de politie daarbij 2 XTC tabletten, 0,5 gram amfetamine, 0,2 gram cocaïne en 20,7 liter GHB heeft aangetroffen. XTC, amfetamine, cocaïne en GHB staan op lijst I die behoort bij de Opiumwet en staan dus bekend als harddrugs. De GHB is aangetroffen in de woning en in de schuur die in de achtertuin staat van de woning. Naar aanleiding van het aantreffen van deze middelen heeft de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet de woning zes maanden gesloten. De rechtbank heeft de sluiting rechtmatig geacht.
    
    Wettelijk kader
    
    2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    
    Bevoegdheid tot sluiting van de woning
    
    3.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet de woning heeft mogen sluiten. Slechts de schuur waarin de drugs zijn gevonden had gesloten moeten worden, aldus [appellant A] en anderen.
    
    3.1.    Anders dan [appellant A] en anderen betogen, is de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2933), mag worden aangenomen dat een meer dan geringe hoeveelheid drugs niet, althans niet uitsluitend, voor eigen gebruik van een persoon bestemd is, maar deels of geheel voor verkoop, aflevering of verstrekking aan derden. Daarbij kan in redelijkheid worden aangesloten bij de door het openbaar ministerie toegepaste criteria, volgens welke een hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 gram en een hoeveelheid softdrugs van maximaal 5 gram als hoeveelheden voor eigen gebruik worden aangemerkt. Bij de aanwezigheid van een grotere hoeveelheid drugs is in beginsel aannemelijk dat deze bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, is de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevoegd om voor de woning een last onder bestuursdwang op te leggen.
    
    3.2.    Zoals hiervoor onder 1 is vermeld, zijn in de woning en in de schuur behorend bij de woning meer harddrugs aangetroffen dan een hoeveelheid die voor eigen gebruik kan worden aangemerkt. Reeds omdat deze hoeveelheid groter is dan wat als maximale hoeveelheid voor eigen gebruik wordt aangemerkt, is in beginsel aannemelijk dat de drugs bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking. [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de drugs niet voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd waren. Dat [appellant A] en anderen niet afwisten van de drugs die in de schuur waren opgeslagen, kan hen niet baten. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3339, heeft geoordeeld, is persoonlijke verwijtbaarheid niet vereist voor toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. De huurder van de woning kan verantwoordelijk worden gehouden voor de gang van zaken in de woning. Ook het betoog dat alleen de schuur gesloten had mogen worden, volgt de Afdeling niet. Zoals uit artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet volgt, is de burgemeester bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen indien bij woningen drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn. In dit geval zijn niet alleen in de schuur, behorend bij de woning op de [locatie], drugs aangetroffen, maar ook in verschillende kamers in de woning. Bovendien maakte de schuur functioneel onderdeel uit van de woning, omdat er onder andere een diepvries en een wasdroger in stonden. Omdat drugs zijn aangetroffen, was de burgemeester bevoegd sluiting van de woning te gelasten. Dat buurtbewoners geen overlast ondervonden van [appellant A] en anderen, maakt niet dat de woning niet gesloten mocht worden. Het sluiten van de woning heeft immers tot doel de bekendheid van de woning als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om op grond van artikel 13b van de Opiumwet de woning te sluiten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Beleidsregels
    
    4.    [appellant A] en anderen stellen zich verder op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester het besluit tot sluiting van de woning niet in strijd met de beleidsregels heeft opgelegd. Zo had de burgemeester eerst een waarschuwing moeten opleggen, in plaats van direct over te gaan tot het sluiten van de woning.
    
    4.1.    De burgemeester heeft ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid de Beleidsregels ter voorkoming en bestrijding van drugsoverlast, -handel en -productie (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld. In de Beleidsregels staat dat de gemeente Venlo als gevolg van haar grensligging en het verschil in wet- en regelgeving tussen Nederland en Duitsland kampt met omvangrijk toerisme dat verband houdt met de handel in, verkoop van en het gebruik van verdovende middelen. Om deze drugscriminaliteit en de daarmee samenhangende overlast in de stad te voorkomen en te bestrijden, voert het gemeentebestuur van Venlo een stringent beleid. Om de vestiging van illegale verkooppunten een halt toe te roepen is het "one strike you’re out" principe ingevoerd, gekoppeld aan een langere sluitingsduur. Illegale verkooppunten krijgen onder dit systeem bij constatering van een overtreding slechts in beperkte gevallen eerst een waarschuwing.
    
        In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, blz. 8, en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1 en 2) is in algemene zin vermeld dat bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van de woning dient te worden overgegaan. In de regel moet met een waarschuwing worden volstaan. In ernstige gevallen mag van dit uitgangspunt worden afgeweken. Er bestaat, gelet op de bijzondere positie die de gemeente Venlo inneemt bij het uitvoeren van de Opiumwet, geen aanleiding het door de burgemeester gevoerde beleid op dit punt onredelijk te achten. Vergelijk de uitspraak van 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:55.
    
    4.2.    Gelet op de grote hoeveelheid harddrugs die in de schuur en de woning zijn aangetroffen, heeft de burgemeester in redelijkheid direct over kunnen gaan tot het sluiten van de woning, in plaats van eerst een waarschuwing op te leggen. De burgemeester mocht de aangetroffen hoeveelheid harddrugs aanmerken als een ernstig geval.
    
        Het betoog faalt.
    
    Evenredigheid van opleggen last en artikel 8 EVRM
    
    5.    [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het sluiten van de woning niet in strijd was met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Doordat de woning is gesloten staan [appellant A] en anderen op straat en deze sanctie is volgens hen niet proportioneel. De burgemeester heeft volgens [appellant A] en anderen bij zijn besluit tot sluiting van de woning onvoldoende rekening gehouden met bijzondere omstandigheden.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1151), heeft toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet mogelijk zeer ingrijpende gevolgen. Daarom dient, mede in het licht van artikel 8 van het EVRM, een zwaar gewicht te worden toegekend aan de beoordeling van de vraag of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot sluiting van de woning gebruik heeft kunnen maken. Zo ja, dan dient te worden beoordeeld of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is.
    
    5.2.    Anders dan [appellant A] en anderen betogen, is de sluiting van de woning voor zes maanden niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Op grond van het tweede lid van dat artikel zijn inmengingen van enig openbaar gezag in de uitoefening van het in het eerste lid neergelegde recht toegestaan. Die inmenging moet bij de wet zijn voorzien en dient in een democratische samenleving noodzakelijk te zijn voor, onder meer, het voorkomen van strafbare feiten of het beschermen van de rechten van anderen. De bevoegdheid van de burgemeester tot het gelasten van de sluiting van de woning is neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en daarom bij de wet voorzien. In het kader van de beoordeling van de noodzakelijkheid van het opleggen van de last is van belang dat in dit geval sprake was van een ernstige situatie. Uit het proces-verbaal dat hiervoor onder 1. is genoemd blijkt dat de politie in de woning een hoeveelheid harddrugs heeft aangetroffen die de toegestane gebruikshoeveelheid van 0,5 gram in ruime mate overschrijdt. Gelet op deze omstandigheden mocht de burgemeester sluiting van de woning gedurende zes maanden noodzakelijk achten ter voorkoming van strafbare feiten en ter bescherming van de rechten van anderen. Dat de huurovereenkomst is opgezegd maakt de sluiting niet zodanig onevenredig dat de burgemeester hiervan had moeten afzien. De woningcorporatie kan civielrechtelijk gezien de huurovereenkomst ontbinden indien meer dan een gebruikshoeveelheid drugs in een woning wordt aangetroffen. Verder maakt het stopzetten en terugvorderen van de bijstandsuitkering evenmin dat de sluiting van de woning zodanig onevenredig is dat de burgemeester hiervan had moeten afzien.
    
        Uit het besluit van 27 juni 2016 blijkt dat de burgemeester de aanwezigheid van de minderjarige kinderen in de woning in aanmerking heeft genomen. De burgemeester heeft daarom, in plaats van de gebruikelijke sluiting van een jaar, de woning gesloten voor zes maanden. De burgemeester heeft ter zitting toegelicht dat hij, om te voorkomen dat het gezin dakloos zou worden, het gezin gemonitord heeft. Daarbij heeft hij contact gezocht met Bureau Jeugdzorg. Indien het gezin dakloos zou worden, heeft de gemeente Venlo ook opvangadressen. Hoewel dit nog nooit is voorgekomen, bestaat de mogelijkheid dat een gezin gebruik maakt van een opvangadres, aldus de burgemeester. In de praktijk is volgens de burgemeester altijd gebleken dat gezinnen een vervangende woonruimte konden vinden, zoals ook in dit geval is gebeurd. Zeker gezien de bijzondere gezinssamenstelling was opneming van een nadere toelichting als gegeven ter zitting in het besluit op haar plaats geweest. De Afdeling ziet in het achterwege laten hiervan echter onvoldoende grond om dat besluit wegens een ondeugdelijke motivering te vernietigen. De burgemeester heeft, gezien het voorgaande, voldoende toegelicht dat de sluiting van de woning proportioneel is en dat hij voldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester geen minder vergaande maatregel hoefde op te leggen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Artikel 6 EVRM
    
    6.    [appellant A] en anderen stellen zich tot slot op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het sluiten van de woning geen punitieve sanctie als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is. In dit verband verwijzen [appellant A] en anderen naar de toetsingscriteria uit de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), Engel en anderen tegen Nederland, arrest van 8 juni 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:0608JUD000510071. Omdat [appellant A] en anderen, zo betogen zij, zonder proces hun huis zijn uitgezet, is in strijd met artikel 6 van het EVRM gehandeld.
    
    6.1.    In Engel en anderen tegen Nederland, § 82, heeft het EHRM drie criteria geformuleerd om te bepalen of sprake is van een bestraffende sanctie. Het eerste criterium betreft de classificatie van de maatregel naar nationaal recht. Het tweede criterium ziet op de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de maatregel. Soms beoordeelt het EHRM dit criterium aan de hand van de aard van de norm die wordt overtreden. Het gaat er daarbij om of een algemene strafrechtelijke norm aan de orde is. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het EHRM van 21 februari 1984, Öztürk tegen Duitsland, ECLI:NL:XX:1984:AC9954. Het derde criterium betreft de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een bestraffende sanctie sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
    
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3360), strekt een op artikel 13b van de Opiumwet gebaseerd sluitingsbevel tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet. De sluiting van de woning van [appellant A] en anderen door middel van het uitoefenen van bestuursdwang wordt naar nationaal recht gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als een bestraffende sanctie.
    
        Met de uitoefening van bestuursdwang wordt een algemene  bestuursrechtelijke norm uit de Awb toegepast. Dat daarmee wordt opgetreden tegen schending van verboden, neergelegd in de Opiumwet, maakt het optreden niet strafrechtelijk. Artikel 13b van de Opiumwet richt zich niet op de overtreder, maar ziet op het beëindigen en voorkomen van de overtreding. Er vindt geen vaststelling van schuld plaats en van die schuld wordt ook niet uitgegaan. Wat betreft artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gaat het er blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 1996/97, 25 324, nr. 3, blz. 5) om de verkoop, de aflevering of de verstrekking dan wel het daartoe aanwezig zijn van drugs een halt toe te roepen. Dit oogmerk past in de algemene doelstelling van de Opiumwet, die primair gericht is op preventie en beheersing van de risico’s voor de gezondheid die voortvloeien uit het drugsgebruik. Daarnaast wordt met deze bepaling beoogd negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Het feit dat de maatregel van artikel 13b, eerste lid, is gericht op beëindiging en voorkoming van een overtreding is een aanwijzing dat het hier gaat om een bestuurlijke maatregel en niet om een bestraffende sanctie. De burgemeester mocht een sluiting voor een termijn van zes maanden noodzakelijk achten om de bekendheid als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen. De last tot sluiting van de woning van [appellant A] en anderen voor de duur van zes maanden is een bestuurlijke maatregel met eerder vermelde strekking die er niet (mede) op is gericht om leed toe te voegen.
    
        Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. In dit geval is het opleggen van de last tot sluiting van de woning niet zodanig zwaar dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd, omdat de maatregel, zoals hiervoor is overwogen, een bestuurlijke maatregel is die als doel heeft de bekendheid van de woning als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen.
    
    6.3.    Het eerste en tweede criterium wijzen niet in de richting van een bestraffende sanctie. Ook indien het tweede en het derde criterium in samenhang worden bezien, bestaat onvoldoende aanleiding te oordelen dat het sluitingsbevel een bestraffende sanctie is. Verder bestaat tevens onvoldoende aanleiding om de last tot sluiting alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een bestraffende sanctie aan te merken. In dit verband wijst de Afdeling op hetgeen zij onder 6.2 ter zake heeft overwogen, op het feit dat het EHRM in andere dan rijbewijszaken geen bestraffend karakter heeft aangenomen louter op grond van de zwaarte van de maatregel en op de omstandigheid dat de Afdeling in eerdere uitspraken een sluiting van twaalf maanden van een woning niet onevenredig heeft geacht. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3057.
    
    6.4.    De conclusie is dan ook dat de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat het sluiten van de woning geen punitieve sanctie is en dat de burgemeester daarom niet in strijd met artikel 6 van het EVRM heeft gehandeld.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
    
    176-857.  BIJLAGE
    
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 6
    
    1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn […]
    
    2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
    
    Artikel 8
    
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:84
    
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    Opiumwet
    
    Artikel 13b
    
    1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    […]