ECLI:NL:RVS:2018:1833, Raad van State, 06-06-2018, 201702632/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 februari 2016 heeft het waterschap aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens het zonder vergunning storten van grond vermengd met agrarische stoffen in het oppervlaktewaterlichaam van het Westerschenge te Goes.

201702632/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 februari 2017 in zaak nr. 16/8534 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 2016 heeft het waterschap aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens het zonder vergunning storten van grond vermengd met agrarische stoffen in het oppervlaktewaterlichaam van het Westerschenge te Goes.
    
    Bij besluit van 14 september 2016 heeft het waterschap het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Ter zitting hebben [appellant] en het waterschap stukken overgelegd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het waterschap, vertegenwoordigd door mr. S. Holvast, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend gemeente Goes, sectie O, nummer 961, gelegen langs de rivier het Westerschenge. Dit perceel bestaat voor een deel uit agrarische grond en voor een deel uit water.
    
        Eind september 2015 hebben medewerkers van het waterschap geconstateerd dat er op het perceel grond vermengd met agrarische stoffen, namelijk aardappelzeefgrond ofwel tarragrond, is gestort. Volgens het waterschap is er daarbij grond in het oppervlaktewater gestort.
    
        Bij het besluit van 3 februari 2016 heeft het waterschap aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens het in strijd met de Waterwet en de Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012 (hierna: de keur) zonder vergunning storten van grond in het oppervlaktewaterlichaam. De last houdt in dat [appellant] voor 1 maart 2016 de stoffen uit de watergang moet verwijderen en dat het oppervlaktewaterlichaam na verwijdering van de stoffen weer in de originele staat moet zijn.
    
    1.1.    Artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de keur luidt: "Het is verboden zonder vergunning van het bestuur oppervlaktewaterlichamen te dempen, te graven, van afmetingen te veranderen, hun onderlinge verbinding of scheiding te veranderen danwel iets te doen waardoor de door- en afvoer van water wordt belemmerd of berging wordt verminderd."
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij geen grond heeft gestort in het oppervlaktewaterlichaam, waardoor dit is verkleind of de doorvoer en afwatering is gehinderd. Hij heeft uitsluitend het agrarische deel van zijn perceel geëgaliseerd. Volgens hem valt het gedeelte van het perceel waar hij grond heeft opgebracht buiten de beperkte strook grond die direct aan het water grenst en die als oever kan worden aangemerkt. Voor zover al tarragrond in het oppervlaktewaterlichaam is terechtgekomen, is de impact hiervan verwaarloosbaar klein en is handhaving onevenredig, omdat een belang dat artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a, beoogt te beschermen daarbij ontbreekt, aldus [appellant].
    
    2.1.    Artikel 1.1, aanhef en onder m van de keur luidt: "In deze keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende waterbodem, oevers, ondersteunende kunstwerken en voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna."
    
    2.2.    De rechtbank heeft overwogen dat zij het, afgaande op de overgelegde foto's en de desbetreffende beschrijvingen, aannemelijk acht dat de tarragrond niet alleen op het maaiveld is gestrooid maar ook over de rand van het maaiveld op de schuin aflopende oever terecht is gekomen. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] erkend dat er tarragrond in de rietkraag van het oppervlaktewaterlichaam terecht is gekomen, zoals op de foto's te zien is. Volgens hem zijn de gefotografeerde plekken echter de enige plekken waar per ongeluk een hele geringe hoeveelheid grond door hevige regenval is uitgespoeld naar de schuin aflopende oever, maar is dat niet over de hele lengte van het perceel gebeurd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht aangenomen dat [appellant] grond heeft gestort in een oppervlaktewaterlichaam, ook al zou het, zoals [appellant] stelt, slechts om een kleine hoeveelheid grond gaan die daar per ongeluk terecht is gekomen.
    
        Daardoor is de afmeting van het oppervlaktewaterlichaam veranderd, zodat artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de keur is overtreden en het waterschap bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Dat er geen hinder voor de door- en afvoer zou zijn veroorzaakt, is daarvoor niet relevant.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.    Gelet op de overgelegde foto's, die ook aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat een zodanig verwaarloosbaar kleine hoeveelheid grond in het oppervlaktewaterlichaam terecht is gekomen dat geoordeeld zou moeten worden dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen van het waterschap. Het waterschap mocht het algemeen belang dat is gediend met handhaving zwaarder laten wegen dan het belang van [appellant] bij het niet hoeven verwijderen van de grond die in het oppervlaktewaterlichaam terecht is gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen concreet zicht op legalisering van de overtreding is. Ter zitting heeft hij daartoe aangevoerd dat in de uitspraak van de rechtbank van 1 augustus 2017 in zaak nr. 17/386 is geoordeeld dat het waterschap de weigering van de door hem gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de keur, niet zorgvuldig heeft voorbereid en niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
    
    3.1.    Op 6 april 2016 heeft [appellant] de vergunningaanvraag ingediend en bij besluit van 10 mei 2016 heeft het waterschap de gevraagde vergunning geweigerd. Ten tijde van het opleggen van de last onder bestuursdwang op 3 februari 2016 was er geen concreet zicht op legalisatie, omdat nog geen vergunningaanvraag was ingediend. Ook ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar op 14 september 2016 was er geen concreet zicht op legalisatie omdat de vergunning op dat moment geweigerd was. De omstandigheid dat achteraf blijkt dat die weigering gebrekkig is, doet er niet aan af dat op 14 september 2016 sprake was van een weigering.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de last onduidelijk is. Daartoe voert hij aan dat het waterschap niet exact heeft aangegeven waar de grens van het oppervlaktewaterlichaam, in het bijzonder de bijbehorende oever, ligt. Volgens hem wenst het waterschap dat hij veel meer grond verwijdert dan de kleine hoeveelheid grond die per ongeluk op de schuin aflopende oever terecht is gekomen.
    
    4.1.    In het voornemen tot het opleggen van de last van 8 december 2015 stelt het waterschap dat [appellant] het agrarische gedeelte van zijn perceel heeft vergroot door grond te storten in de rietkraag van het oppervlaktewaterlichaam. Bij dit voornemen heeft het waterschap een kaart gevoegd waarop in wit is aangegeven welk deel van het perceel beteeld wordt op grond van de gegevens van de Basis Registratie Percelen. Daarnaast heeft het waterschap een aantal foto's bijgevoegd waarop te zien is dat grond in de rietkraag terecht is gekomen.
    
        In zijn zienswijze op dit voornemen stelt [appellant] dat het hem niet duidelijk is waar volgens het waterschap de grens van het oppervlaktewater ligt. Verder stelt hij dat er slechts een geringe hoeveelheid grond is uitgestroomd op de oever en dat hij bereid is die grond te verwijderen. Ter zitting heeft [appellant] onweersproken gesteld dat het waterschap niet akkoord ging met het verwijderen van die grond, omdat volgens het waterschap veel meer grond verwijderd moest worden.
    
        De in het primaire besluit van 3 februari 2016 geformuleerde last houdt in dat [appellant] de stoffen uit de watergang moet verwijderen en dat het oppervlaktewaterlichaam na verwijdering van de stoffen weer in de originele staat moet zijn. In reactie op de zienswijze van [appellant] stelt het waterschap zich op het standpunt dat op de eerder bijgevoegde kaart duidelijk te zien is waar de grens is gelegen tussen het oppervlaktewaterlichaam en het "droge gedeelte" van het perceel.
    
        [appellant] voert terecht aan dat het waterschap in dit besluit niet duidelijk heeft gemaakt welke grond hij moet verwijderen. Aan de ene kant stelt het waterschap zich op het standpunt dat artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de keur is overtreden doordat grond in de rietkraag van het oppervlaktewaterlichaam terecht is gekomen en legt het een last onder bestuursdwang op die strekt tot het ongedaan maken van die overtreding. Aan de andere kant verwijst het waterschap naar een kaart waarop is aangegeven welk deel van het perceel beteeld wordt op grond van de Basis Registratie Percelen. De afstand tussen de rietkraag en dit perceelsgedeelte bedraagt enkele meters. Onder deze omstandigheid is niet duidelijk wat het waterschap als de oever van het oppervlaktewaterlichaam beschouwt en tot waar [appellant] de opgebrachte grond moet verwijderen. De rechtbank heeft niet onderkend dat de last niet duidelijk is.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 14 september 2016 vernietigen.
    
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 februari 2017 in zaak nr. 16/8534;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen van 14 september 2016, kenmerk 2016025823;
    
    V.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Kors
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
    
    687.