ECLI:NL:RVS:2017:3562, Raad van State, 27-12-2017, 201607836/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2015 heeft het college [wederpartijen] onder oplegging van een dwangsom gelast voor 1 mei 2016 het woonschip gelegen aan de [locatie] te Warmond terug te plaatsen naar de oorspronkelijke locatie en daar te houden en de steiger die zonder omgevingsvergunning is gebouwd te verwijderen en verwijderd te houden.

201607836/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 december 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 oktober 2016 in zaken nrs. 16/2887 en 16/4473 in het geding tussen:
    
    [wederpartijen]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 november 2015 heeft het college [wederpartijen] onder oplegging van een dwangsom gelast voor 1 mei 2016 het woonschip gelegen aan de [locatie] te Warmond terug te plaatsen naar de oorspronkelijke locatie en daar te houden en de steiger die zonder omgevingsvergunning is gebouwd te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij brief van 11 april 2016 hebben [wederpartijen] beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    
    Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college het door [wederpartijen] tegen het besluit van 2 november 2015 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, de last onder dwangsom in stand gelaten en de begunstigingstermijn verlengd tot 1 oktober 2016.
    
    Bij uitspraak van 3 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] tegen het besluit van 22 april 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 2 november 2015 geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar tegen dit besluit. Bij deze uitspraak heeft de rechtbank voorts het beroep van [wederpartijen] tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning gegrond verklaard, de hoogte van de door het college aan [wederpartijen] verschuldigde dwangsommen vastgesteld op € 1.260,00, het college opgedragen om binnen twee weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen bekend te maken dat een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend en bepaald dat het college aan [wederpartijen] een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartijen] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B.N. Vinkenvleugel en bijgestaan door mr. J.J. Turenhout, advocaat te Alphen aan den Rijn en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat te Delft, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.     [wederpartijen] zijn sinds 2007 eigenaar van het woonschip [naam woonschip], gelegen aan de [locatie] te Warmond. Op 24 november 2009 heeft een toezichthouder van de gemeente Teylingen geconstateerd dat de bestaande steiger bij het woonschip zonder bouwvergunning is vernieuwd en vergroot. Daarnaast is het woonschip in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Warmond" verplaatst in de richting van de Zijp.
    
        Het college heeft op 2 juni 2010 een vooraanschrijving tot handhaving gezonden aan [wederpartijen] waarop zij hun zienswijze hebben gegeven. Bij brief van 30 april 2014 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan [wederpartijen] gezonden, waarop zij een zienswijze hebben ingediend. Vervolgens heeft het college bij besluit van 2 november 2015 een last onder dwangsom opgelegd. Hiertegen hebben [wederpartijen] bezwaar gemaakt.
    
        Bij brief van 15 februari 2016 hebben [wederpartijen] zich op het standpunt gesteld dat met hun bezwaarschrift tevens een aanvraag is ingediend om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning te verlenen voor het verplaatsen van het woonschip en het bouwen van de steiger. Het college heeft volgens [wederpartijen] niet tijdig op deze aanvraag beslist. Omdat de beslistermijn inmiddels was verstreken, hebben [wederpartijen] het college verzocht de volgens hen van rechtswege verleende omgevingsvergunning binnen veertien dagen bekend te maken. Bij brief van 22 februari 2016 heeft het college dat geweigerd omdat volgens het college geen aanvraag is ingediend. Bij brief van 1 maart 2016 hebben [wederpartijen] het college in gebreke gesteld.
    
        Bij brief van 11 april 2016 hebben [wederpartijen] beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    
        Bij besluit van 22 april 2016 heeft het college het bezwaar van [wederpartijen] gedeeltelijk gegrond verklaard en de last onder dwangsom onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    
    Het hoger beroep
    
    2.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat [wederpartijen] een aanvraag hebben ingediend voor een omgevingsvergunning ten behoeve van de legalisatie van de geconstateerde overtredingen. Het college wijst er op dat [wederpartijen] niet het in artikel 4.2. van het Bor voorgeschreven aanvraagformulier hebben gebruikt en dat zij evenmin de vereiste nadere gegevens hebben overgelegd, terwijl de gemachtigde van [wederpartijen] als professionele rechtsbijstandverlener moet worden geacht op de hoogte te zijn van de ter zake geldende voorschriften. De rechtbank heeft volgens het college ten onrechte overwogen dat [wederpartijen] ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld alsnog het voorgeschreven aanvraagformulier in te dienen en de aanvraag aan te vullen als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
        Het college kan zich evenmin verenigen met de overweging van de rechtbank dat het bedacht had moeten zijn op een aanvraag, omdat [wederpartijen] op die mogelijkheid zouden zijn gewezen. Daartoe voert het college aan dat er in het besluit van 2 november 2015 niet op is gewezen dat voor beide activiteiten een aanvraag kon worden ingediend. [wederpartijen] zijn er in het voortraject op gewezen dat legalisering uitsluitend deels mogelijk is voor de gerealiseerde steiger. De rechtbank heeft ten onrechte onvoldoende bij haar beoordeling betrokken dat, hoewel [wederpartijen] bij brief van 2 juni 2010 zijn gewezen op de mogelijkheid om een aanvraag in te dienen voor een kleinere steiger, het college in 2015 niet meer bedacht hoefde te zijn op een aanvraag voor een omgevingsvergunning ter zake van de bouw van de steiger, nu [wederpartijen] ruimschoots de gelegenheid hebben gehad een dergelijke aanvraag in te dienen.
    
        [wederpartijen] hebben de bevoegdheid om een bezwaarschrift in te dienen gebruikt met het doel de gemeente Teylingen te schaden, zodat volgens het college sprake is van misbruik van recht. Zij hebben bewust nagelaten het college er op te wijzen dat het bezwaarschrift tevens een aanvraag voor het verlenen van een omgevingsvergunning bevatte. Uit de aanhef en de conclusie van het bezwaarschrift blijkt op geen enkele wijze dat een aanvraag is ingediend. Bij het college is voorts de indruk ontstaan dat de geplande hoorzitting van 19 januari 2016 bewust is afgezegd om te voorkomen dat het college zich bewust werd dat een termijn was gestart voor de (fictieve) vergunningverlening. De in tweede instantie geplande hoorzitting van 16 februari 2016 is vervolgens een dag daarvoor afgezegd omdat toen volgens [wederpartijen] de fictieve vergunningverlening reeds een feit was. De rechtbank is op voormelde omstandigheden ten onrechte niet ingegaan, aldus het college.
    
    2.1.    Artikel 1:3, derde lid, van de Awb luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    
        Artikel 4:2 luidt: "1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    
    b. de dagtekening;
    
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen."
    
        Artikel 4:5, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 of
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen."
    
        Artikel 4:20b, eerste lid, luidt: "Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven."
    
        Artikel 4:20c, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven."
    
        Artikel 2.8, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. (…)."
    
        Artikel 4:2, eerste lid, van het Bor luidt: "Indien een aanvraag niet langs elektronische weg wordt ingediend, wordt gebruik gemaakt van een door Onze Minister vastgesteld formulier. Het bevoegd gezag stelt op verzoek van de aanvrager het formulier aan hem ter beschikking."
    
    2.2.    Niet in geschil is dat [wederpartijen] geen aanvraag hebben ingediend overeenkomstig artikel 2.8, eerste lid, van de Wabo en artikel 4.2, eerste lid, van het Bor.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684, betekent de enkele omstandigheid dat geen gebruik is gemaakt van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor niet dat geen sprake is van een aanvraag om omgevingsvergunning.
    
    2.3.    In het bezwaarschrift van 14 december 2015 van [wederpartijen] is in de aanhef het woord "bezwaarschrift" opgenomen.
    
    In het bezwaarschrift is onder meer het volgende vermeld:
    
    "Geachte heer/mevrouw,
    
    Door middel van deze brief wordt namens [wederpartijen] (hierna: gezamenlijk aan te duiden als: reclamanten"), wonende te (…) bezwaar gemaakt tegen het besluit van burgemeester en wethouders van Teylingen van 2 november 2015, waarin aan reclamanten een last onder dwangsom is opgelegd, inhoudende (…)."
    
        Dan volgt een betoog waarin wordt uiteengezet dat het besluit van 2 november 2015 in strijd is met geschreven en ongeschreven rechtsregels omdat het college onzorgvuldig heeft gehandeld, het college het vertrouwen heeft gewekt dat handhaving in deze al meer dan zes jaar bestaande situatie niet langer aan de orde zou zijn, het college niet duidelijk heeft gemaakt welke overtreding hen precies wordt verweten, het college zich niet op de hoogte heeft gesteld van alle relevante feiten en belangen en niet valt in te zien op grond van welke gemeentelijke belangen het gemeentebestuur niet bereid zou zijn om mee te werken aan een legalisatie van zowel de locatie als de steiger. Op blz. 4 van het bezwaarschrift wordt dat betoog vervolgd met:
    
    "In de visie van reclamanten bestaat alle reden om - voor zover een omgevingsvergunning is vereist voor zowel de locatie van de woonboot buiten de bouwaanduiding als voor wat betreft de vernieuwing en vergroting van de steiger - op grond van het bepaalde in artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning te verlenen voor de duur van tien jaar en door deze  verzoeken reclamanten het gemeentebestuur van Teylingen hen deze omgevingsvergunning te verlenen. Voor het verlenen van de omgevingsvergunning kan in dit geval gebruik worden gemaakt van de kruimelgevallenregeling van artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor, omdat in het geval van reclamanten sprake is van ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10 van artikel 4, Bijlage II, bij het Bor."
    
        Aan het slot van het bezwaarschrift verwijzen [wederpartijen] naar alle stellingen die zij in hun zienswijzen al naar voren hebben gebracht en verzoeken zij het gemeentebestuur in bezwaar alsnog af te zien van handhaving en het bestreden besluit te herroepen.
    
    2.4.    De Afdeling is van oordeel dat het samenstel van de omstandigheden dat zich voordeed in de zaak waarop in de hiervoor vermelde uitspraak van 20 februari 2013 ziet, wezenlijk verschilt van de situatie in de onderhavige zaak.
    
        In dit verband is van belang dat het college bij het besluit van 2 november 2015 tot oplegging van de last onder dwangsom [wederpartijen] niet heeft gewezen op de mogelijkheid een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen voor verplaatsing van het woonschip en de vergroting en vernieuwing van de steiger met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II van het Bor. Derhalve was er in zoverre geen bijzondere reden op grond waarvan het college er op bedacht had moeten zijn dat het bezwaarschrift tegen dat besluit een dergelijke aanvraag zou bevatten. Dat het college in het voornemen van 30 april 2014 dat is voorafgegaan aan de last onder dwangsom heeft gewezen op de mogelijkheid een omgevingsvergunning aan te vragen voor een steiger die wel past binnen het daarbij vermelde toetsingskader, doet daaraan niet af. Voorts is van belang dat in de hiervoor weergegeven passage op blz. 4 van het bezwaarschrift weliswaar staat dat [wederpartijen] door deze verzoeken hun een omgevingsvergunning te verlenen voor de duur van tien jaar, maar dat verzoek is op een zodanige wijze ingebed in het tegen de last onder dwangsom gerichte betoog dat het college redelijkerwijs niet kan worden aangerekend dat hij dit niet heeft herkend als een aanvraag om een omgevingsvergunning. Ook anderszins bevat het bezwaarschrift geen uitdrukkelijke aanwijzingen die maken dat het college erop bedacht had moeten zijn dat het bezwaarschrift mede een dergelijke aanvraag behelsde. Verder is in dit verband nog van betekenis dat [wederpartijen] zich gedurende de gehele procedure hebben laten bijstaan door een gemachtigde die geacht mag worden op de hoogte te zijn van de reguliere wijze om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank gezien het vorenstaande ten onrechte overwogen dat het college, omdat hij [wederpartijen] heeft gewezen op de mogelijkheid een aanvraag in te dienen voor het bouwen van de steiger, bedacht had moeten zijn op een aanvraag voor die activiteit en de aanvraag in het bezwaarschrift voor het geheel als zodanig had moeten onderkennen. Van een bezwaarschrift dat tevens als een aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten worden aangemerkt is in dit geval geen sprake. Gelet hierop heeft de rechtbank evenzeer ten onrechte overwogen dat het college, nu hij [wederpartijen] niet in de gelegenheid heeft gesteld alsnog het aanvraagformulier in te vullen en de aanvraag aan te vullen als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, de aanvraag in behandeling had moeten nemen en dat, omdat het college niet binnen acht weken op de aanvraag van 14 december 2015 heeft beslist, de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.     
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Hetgeen het college overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze ziet op het beroep tegen de weigering van het college om tot bekendmaking van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning over te gaan. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dit beroep van [wederpartijen] alsnog ongegrond verklaren. Ter zitting is vastgesteld dat het college het oordeel van de rechtbank ten aanzien van het besluit van 22 april 2016 niet heeft bestreden. Het college heeft toegelicht een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartijen] tegen het besluit van 2 november 2015 te willen nemen. De aangevallen uitspraak blijft in zoverre in stand.
    
    5.    Van het college wordt geen griffierecht geheven.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Teylingen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 oktober 2016 voor zover deze ziet op zaak nr. 16/2887;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zaak nr. 16/2887 ongegrond;
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Melenhorst
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2017
    
    490.