ECLI:NL:RVS:2012:BX2561, Raad van State, 25-07-2012, 201201478/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2011 heeft de raad het exploitatieplan "Kerkdriel Noord" vastgesteld.

201201478/1/R2.
      Datum uitspraak: 25 juli 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
      2. [appellante sub 2],
      3. [appellante sub 3],
      4. [appellant sub 4],
      5. [appellant sub 5],
      allen wonend te Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Maasdriel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2011 heeft de raad het exploitatieplan "Kerkdriel Noord" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2012, [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2012, [appellante sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 februari 2012, [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 februari 2012, en [appellant sub 5] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 februari 2012, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2012, waar [appellante sub 3], [appellant sub 4], vertegenwoordigd door mr. R. Brouwer, en [appellant sub 5], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat te 's-Hertogenbosch, en bijgestaan door mr. J.J. Vogel, G.A.L. van Schijndel en M.D.A. Raijmakers, werkzaam bij de gemeente, en M.J.R. Braaksma, werkzaam bij Grontmij Nederland B.V., zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), stelt de raad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
    
    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wro, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het vijfde artikellid, voor zover hier van belang, wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, van de Wro in elk geval aangemerkt degene die eigenaar is van die gronden.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Voor zover de raad betoogt dat [appellant sub 4] geen belanghebbende is bij het exploitatieplan, overweegt de Afdeling dat blijkens de door [appellant sub 4] overgelegde notariële verklaring van erfrecht zij - overeenkomstig het destijds geldende versterferfrecht - in 1987 mede-eigenaar is geworden van percelen in het exploitatiegebied. Gelet hierop is [appellant sub 4] belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het bestreden besluit en kan zij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wro beroep instellen. Het beroep is ontvankelijk.
    
    2.2. [appellant sub 4] voert aan dat de raad niet bevoegd was om een nieuw exploitatieplan vast te stellen, omdat de termijn die in de uitspraak van vorig jaar door de Afdeling is gegeven ten tijde van het vaststellingsbesluit inmiddels was verstreken.
    
    In de uitspraak van 2 maart 2011 in zaak nr. 201006859/1/R2 is door de Afdeling de opdracht gegeven om binnen 26 weken na verzending van die uitspraak te besluiten tot het vaststellen van een nieuw exploitatieplan of te besluiten om geen exploitatieplan vast te stellen. Het voorliggende exploitatieplan is op 22 december 2011 vastgesteld en derhalve is aan de gestelde termijn niet voldaan. Er bestaat echter geen wettelijke bepaling waaruit kan worden afgeleid dat de raad na het verstrijken van de aldus gestelde termijn niet meer bevoegd is het exploitatieplan vast te stellen. Derhalve faalt dit betoog.
    
    2.3. Het exploitatiegebied van het voorliggende exploitatieplan is gelijk aan de omvang van het plangebied van het gelijknamige bestemmingsplan "Kerkdriel Noord", voor zover dat in de uitspraak van 2 maart 2011 niet is vernietigd. Dit houdt in dat het exploitatiegebied betrekking heeft op de woningbouw - en bijbehorende wegen en overige voorzieningen - in het westelijke deel van het bestemmingsplangebied alsmede ziet op de resterende woningbouw - en de daar voorziene wegen en andere voorzieningen - in het oostelijke deel van het bestemmingsplangebied. De vernietigde delen van het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord", die betrekking hebben op een deel van de woningbouw en op een deel van de ontsluitingswegen in het oostelijke deel, maken geen onderdeel uit van het voorliggende exploitatieplan, omdat daarvoor nog geen nieuw bestemmingsplan is vastgesteld.
    
    2.4. [appellant sub 1], [appellante sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] betogen onder andere dat de gekozen begrenzing van het exploitatieplan leidt tot een ontransparante exploitatieopzet, mede omdat sommige van de verhaalbare kostensoorten zich niet laten opdelen tussen de woningbouw in het westelijke deel en de woningbouw in het oostelijke deel. Volgens hen had de raad - gezien de uitspraak van vorig jaar - de begrenzing van het exploitatiegebied moeten beperken tot het westelijke deel dan wel gelijktijdig een bestemmingsplan moeten vaststellen waarin ook de vernietigde delen van het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" zijn opgenomen.
    
    2.5. De raad stelt zich op het standpunt dat aan de opdracht in de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2011 is voldaan met het voorliggende exploitatieplan. Voorts is er niet voor gekozen om de begrenzing van het exploitatiegebied te beperken tot het westelijke deel, omdat het westelijke en oostelijke deel van de woningbouwlocatie één samenhangend stedenbouwkundig geheel vormen. Voorts dient volgens de raad het kostenverhaal van de openbare voorzieningen en infrastructuur in het oostelijke deel en de daaraan te stellen kwaliteitseisen reeds te worden gewaarborgd in het voorliggende exploitatieplan. Daarbij wijst de raad erop dat de verhaalbare kosten die aan het oostelijke deel dienen te worden toegerekend geen onderdeel vormen van de exploitatieopzet van het voorliggende exploitatieplan.
    
    2.6. Ingevolge artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zover hier van belang, in samenhang bezien met artikel 46, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, kan de Afdeling, indien zij het beroep gegrond verklaart, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van haar uitspraak. In de uitspraak van 2 maart 2011 is met betrekking tot het vaststellen van een nieuw exploitatieplan het volgende overwogen:
    
    "Gelet op de vernietiging van het exploitatieplan en gelet op artikel 6.12 van de Wro dient de raad ofwel een nieuw exploitatieplan vast te stellen ofwel te besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, bijvoorbeeld omdat de gemeente inmiddels eigenaar is van alle gronden in het bestemmingsplan waarop een aangewezen bouwplan is voorgenomen. Het nieuwe exploitatieplan kan worden vastgesteld voor hetzij het gehele oorspronkelijke exploitatiegebied (indien voor dat gebied ook gelijktijdig een reparatoir bestemmingsplan wordt vastgesteld) hetzij voor een deel van dit gebied. De Afdeling zal een termijn bepalen waarbinnen de raad een van deze besluiten dient te nemen. De Afdeling overweegt nog ter voorlichting van partijen dat de raad het nieuwe exploitatieplan desgewenst zonder opnieuw toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb kan vaststellen."
    
    2.7. Het voorliggende exploitatieplan is niet in strijd met bovenstaande overwegingen, omdat de omvang van het exploitatiegebied - als opgenomen in het vastgestelde exploitatieplan - niet gelijk is aan het oorspronkelijke exploitatiegebied zoals dat was opgenomen in het exploitatieplan dat bij de uitspraak van 2 maart 2011 is vernietigd. Anders dan wordt betoogd, behoefde de raad derhalve niet gelijktijdig een nieuw bestemmingsplan vast te stellen om aan de uitspraak van vorig jaar te voldoen. Dit neemt niet weg dat bovenstaande overweging er evenmin toe dwingt dat de begrenzing van het exploitatiegebied van het voorliggende exploitatieplan gelijk moet zijn aan de begrenzing van het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord", voor zover dat niet bij de uitspraak van 2 maart 2011 is vernietigd. De raad dient in een geval als het onderhavige een draagkrachtige motivering aan de gekozen begrenzing van het exploitatiegebied ten grondslag te leggen.
    
    2.8. Onder verwijzing naar de uitspraak van 1 juni 2011 in zaak nr. 200905555/1/R1 en 200906452/1/R1 overweegt de Afdeling dat, gelet op de systematiek van de Wro en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.13 van de Wro, de raad bij de vaststelling van een exploitatieplan het exploitatiegebied zodanig dient te begrenzen dat planologisch of functioneel een duidelijke samenhang tussen delen van het exploitatiegebied bestaat. Bij de toepassing van deze criteria komt de raad beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.8.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in dit geval onvoldoende gemotiveerd waarom het exploitatiegebied niet is beperkt tot het westelijke deel. Daarbij is van belang dat artikel 6.13 van de Wro de mogelijkheid biedt tot het vaststellen van exploitatieplannen voor meerdere exploitatiegebieden. Door de raad is niet aannemelijk is gemaakt dat tussen het westelijke en het oostelijke deel van deze woningbouwlocatie een functionele of ruimtelijke samenhang bestaat. Hierbij betrekt de Afdeling dat de groenvoorzieningen in het oostelijke deel uitsluitend ten dienste staan van de beoogde woningbouw in het oostelijke deel en dat de toekomstige woningen in het westelijke deel niet zullen worden ontsloten door middel van de wegen in het oostelijke deel. Nog afgezien van de omstandigheid dat de Afdeling in eerdergenoemde uitspraak van 2 maart 2011 de drie plandelen met de bestemming "Verkeer" die betrekking hadden op alle ontsluitingen van de oostelijke wegen op de Hoorzik heeft vernietigd. Voorts is tussen het westelijke en het oostelijke deel een brede watergang voorzien, waarbij één voetgangersbrug de enige fysieke verbinding vormt tussen beide delen van de nieuwe woonwijk. Ter zitting is namens de raad weliswaar meegedeeld dat de voorziene waterberging is afgestemd op realisering van zowel het westelijke als het oostelijke deel van deze woningbouwlocatie, maar dat de waterberging van beide delen ook kan worden losgekoppeld. Tevens heeft de raad de gestelde stedenbouwkundige samenhang tussen het westelijke en het oostelijke deel van deze woningbouwlocatie niet inzichtelijk gemaakt. Die volgt niet zonder meer uit het enkele feit dat beide delen onderdeel waren van hetzelfde plangebied.
    
    2.8.2. Voor zover de begrenzing van het exploitatiegebied is gekozen vanwege het moeten zekerstellen van het kostenverhaal van de nog aan te leggen groenvoorzieningen, wegen, infrastructuur en andere voorzieningen in het oostelijke deel, overweegt de Afdeling dat deze motivering het bestreden besluit niet mede kan dragen, omdat deze berust op een misvatting. Deze voorzieningen kunnen immers ook worden opgenomen in een - gelijktijdig met het vast te stellen bestemmingsplan voor het gehele oostelijke deel - vast te stellen nieuw exploitatieplan, in welk kader het kostenverhaal van deze voorzieningen ook kan worden zeker gesteld. Dit geldt temeer nu ter zitting is meegedeeld dat een nieuw bestemmingsplan met een daarbij behorend exploitatieplan voor het oostelijke deel reeds in voorbereiding is.
    
    
      2.9. Voorts is door de raad ook niet aannemelijk gemaakt dat de voorzieningen in het oostelijke deel van de woningbouwlocatie reeds zullen worden ontwikkeld, nu deze voorzieningen uitsluitend ten dienste zullen staan van de beoogde oostelijke woningbouw. Bovendien zullen de in het niet vernietigde oostelijke deel van het bestemmingsplan voorziene wegen geen functie hebben, omdat die zonder een nieuw bestemmingsplan of een andere planologische maatregel niet kunnen worden aangesloten op de bestaande wegen. 
      2.10. In hetgeen [appellant sub 1], [appellante sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad geen deugdelijke motivering aan de gekozen begrenzing van het exploitatiegebied ten grondslag heeft gelegd. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
    
    
    2.11. Gelet op de vernietiging van het exploitatieplan en gelet op artikel 6.12 van de Wro dient de raad ofwel een nieuw exploitatieplan vast te stellen ofwel te besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, bijvoorbeeld omdat de gemeente inmiddels eigenaar is van alle gronden in het bestemmingsplan waarop een aangewezen bouwplan is voorgenomen.
    
    Het nieuwe exploitatieplan kan worden vastgesteld voor zowel het westelijke deel als het oostelijke deel van de woningbouwlocatie, indien daarbij de ruimtelijke of functionele samenhang inzichtelijk wordt gemaakt en gelijktijdig een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld dat ziet op het oostelijke deel van de woningbouwlocatie, voor zover dat begrepen was in het deel van het bestemmingsplan "Kerkdriel Noord" dat bij de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2011 is vernietigd. Anders dient het nieuwe exploitatieplan te worden vastgesteld voor uitsluitend het westelijke deel van de woningbouwlocatie en dient voor het oostelijke deel een afzonderlijk exploitatieplan te worden vastgesteld gelijktijdig met het vaststellen van het daarvoor bedoelde nieuwe bestemmingsplan.
    
    2.12. Overigens wijst de Afdeling erop dat indien de raad ervoor kiest om afzonderlijke exploitatieplannen vast te stellen voor het westelijke en het oostelijke deel van de woningbouwlocatie, dan in de exploitatieopzetten en de kostentoerekeningen ervan voldoende inzicht moet worden geboden over het verhaal van welke kosten de onderscheidenlijke exploitatieplannen zich uitstrekken en hoe deze kosten worden toegerekend aan de gronden in de twee exploitatiegebieden.
    
    2.13. De raad dient ten aanzien van [appellante sub 3] en [appellant sub 4] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 1], [appellante sub 2] en [appellant sub 5] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Maasdriel van 22 december 2011 tot vaststelling van het exploitatieplan "Kerkdriel Noord";
    
    III. draagt de raad van de gemeente Maasdriel op om binnen 52 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen ofwel een exploitatieplan vast te stellen ofwel te besluiten geen exploitatieplan vast te stellen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Maasdriel tot vergoeding van bij [appellante sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt de raad van de gemeente Maasdriel tot vergoeding van bij [appellant sub 4] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Maasdriel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellante sub 2], € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellante sub 3], € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 4] en € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 5] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Vreugdenhil
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2012
    
    571.