ECLI:NL:RVS:2014:2729, Raad van State, 23-07-2014, 201305844/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Op 7 september 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] medegedeeld dat op zijn aanvraag om een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van een rijhal op het perceel [locatie] te Deurne (hierna: het perceel) op 20 februari 2009 van rechtswege een bouwvergunning is verleend.

201305844/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Deurne,
    
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van
    20 november 2012 en de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 mei 2013 in zaak nr. 11/2335 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne.
    
    Procesverloop
    
    Op 7 september 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] medegedeeld dat op zijn aanvraag om een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van een rijhal op het perceel [locatie] te Deurne (hierna: het perceel) op 20 februari 2009 van rechtswege een bouwvergunning is verleend.
    
    Bij besluit van 7 juni 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de mededeling van 7 september 2009 herroepen en daarvoor in de plaats aan [vergunninghouder] een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een rijhal op het perceel.
    
    Bij tussenuitspraak van 20 november 2012 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om het door de rechtbank geconstateerde gebrek in dat besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 14 maart 2013 heeft het college de rechtbank bericht dat het het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2013 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juni 2011 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, en het college vertegenwoordigd door mr. F.P.G. Ricken-Cleven, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 17 december 2004 heeft het college een bouwvergunning verleend voor de bouw van een africhthal en een hooi- stro- en machineloods op het perceel.
    
    Het bouwplan, waarvoor het college bij besluit van 7 juni 2011 een bouwvergunning heeft verleend, voorziet in de bouw van een rijhal op het perceel ten behoeve van een paardenhouderij die is gericht op het africhten en zadelmak maken van eigen paarden. Volgens de bij de vergunning behorende bouwtekeningen worden in de rijhal tevens 27 paardenboxen gerealiseerd..
    
    2. Ingevolge het op 4 maart 2011 in werking getreden bestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch gebied (AHS)" met de nadere aanduidingen "grondgebonden agrarisch bedrijf (GG)" en "paardenhouderij ph".
    
    Ingevolge artikel 3.1. van de planvoorschriften zijn de voor "Agrarisch gebied (AHS)" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf, een en ander met bijbehorende voorzieningen en overeenkomstig de in 3.2. opgenomen nadere detaillering van de doeleinden.
    
    Ingevolge artikel 3.2. is binnen deze bestemming het beleid primair gericht op het bieden van ontwikkelingsmogelijkheden voor een duurzame en concurrerende landbouw; het agrarisch grondgebruik is het belangrijkst binnen deze bestemming.
    
    Uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "agrarisch bouwblok" op plankaart 1 zijn agrarische bedrijven toegestaan.
    
    De bestaande agrarische bedrijfsactiviteiten zijn per agrarisch bouwblok aangeduid op plankaart 1 en onderscheiden zich in de volgende bedrijfstakken:
    
    - een grondgebonden agrarisch bedrijf ("GG");
    
    - (…);
    
    - een paardenhouderij ("ph" binnen de aanduiding "GG").
    
    Ingevolge artikel 3.3.1. mag op de tot "Agrarisch gebied (AHS)" bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van doeleinden omschreven in 3.1. en nader gedetailleerd in 3.2.
    
    Ingevolge artikel 3.3.2. mogen binnen het agrarisch bouwblok uitsluitend agrarische bedrijfsgebouwen worden opgericht.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 9, van de planvoorschriften is een agrarisch bedrijf een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of door middel van het houden van dieren.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 42, van de planvoorschriften is een grondgebonden agrarisch bedrijf een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde grond in de directe omgeving van het bedrijf. Grondgebonden bedrijven zijn in ieder geval akkerbouw, fruitteelt- en vollegrondstuinbouwbedrijfen en boomteeltbedrijven, waarvan de bomen rechtstreeks zijn geplant. Melkveebedrijven zijn doorgaans ook grondgebonden.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 71, van de planvoorschriften is een paardenhouderij een grondgebonden bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het houden, fokken, africhten van en/of het bieden van gelegenheid tot het berijden van paarden.
    
    3. De rechtbank heeft het besluit van 7 juni 2011 vernietigd, omdat het college naar haar oordeel ontoereikend had gemotiveerd dat de paardenhouderij een grondgebonden karakter heeft. In de nadere motivering van het college heeft de rechtbank evenwel aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 7 juni 2011 in stand heeft gelaten. Daartoe betoogt hij dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, nu de beoogde rijhal niet ten dienste staat van een agrarisch bedrijf als bedoeld in de planvoorschriften.
    
    In dat verband voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake hoeft te zijn van een volwaardig agrarisch bedrijf of een reëel agrarisch bedrijf om voor de rijhal bouwvergunning te kunnen verlenen. Voorts heeft het college volgens hem ten onrechte geen advies bij de Adviescommissie agrarische bouwaanvragen ingewonnen over de vraag of sprake is van een reëel agrarisch bedrijf. [appellant] stelt dat, gelet op de leeftijd van [vergunninghouder] van 77 jaar, diens niet agrarische achtergrond en de geringe hoeveelheid grond waarover hij beschikt, daarvan geen sprake is.
    
    Voorts voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de paardenhouderij een grondgebonden karakter heeft, nu uit de plandefinitie volgt dat bedrijven waar dieren worden gehouden slechts grondgebonden zijn, voor zover sprake is van weidegang. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte de door [vergunninghouder] gesloten pachtovereenkomst terzake van landbouwgrond aan de Kanveldweg in aanmerking genomen. Dat deze landbouwgrond geschikt is voor voerwinning ten behoeve van paarden is volgens hem niet van belang, nu voer niet van eigen grond behoeft te worden gewonnen, maar ook kan worden ingekocht. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte niet in aanmerking genomen dat de pachtovereenkomst niet door de Grondkamer is goedgekeurd, kan worden opgezegd, ongeloofwaardig is en pas na de zitting bij de rechtbank is gesloten, terwijl het college en [vergunninghouder] ter zitting hadden verklaard dat die reeds tot stand was gekomen, aldus [appellant].
    
    5. Uit het samenstel van de voorschriften van het bestemmingsplan zoals die hiervoor onder 2 zijn weergegeven, volgt dat de beoogde rijhal ten behoeve van de paardenhouderij slechts is toegestaan als de paardenhouderij een grondgebonden agrarisch bedrijf is dat in hoofdzaak is gericht op het houden, fokken, africhten van en/of het bieden van gelegenheid tot het berijden van paarden.
    
    Gelet op het vorenstaande dient om bouwvergunning in overeenstemming met het bestemmingsplan te kunnen verlenen, vast te staan dat de paardenhouderij een agrarisch bedrijf is als bedoeld in artikel 1, onder 9, van de planvoorschriften, dat het gaat om bedrijfsmatige activiteiten, en dat het een grondgebonden bedrijf als bedoeld in artikel 1, onder 42, van de planvoorschriften betreft. Nu in de hier van belang zijnde planvoorschriften de eis van volwaardigheid niet is gesteld, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet noodzakelijk is dat sprake is van een volwaardig (agrarisch) bedrijf.
    
    5.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat, anders dan [appellant] stelt, op basis van de genoemde planvoorschriften geen verplichting bestaat voor vergunninghouder een bedrijfsplan over te leggen. Evenmin bestaat er een verplichting voor het college advies te vragen van de Adviescommissie agrarische bouwaanvragen. Dat neemt niet weg dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 december 2013, in zaak nr. 201303310/1/A1, voor het aanmerken van een paardenhouderij als agrarisch ‘bedrijf’ is vereist dat de agrarische activiteiten een - werkelijk - agrarisch bedrijfsmatig karakter hebben en dat voor de beantwoording van die vraag bijkomende gegevens gewicht in de schaal kunnen leggen, zoals, onder meer, het grondareaal, de veebezetting, de intentie waarmee de agrarische activiteiten worden ondernomen, de tijd die hieraan wordt besteed en de al of niet agrarische herkomst van betrokkene. Uit deze gegevens kan veelal worden afgeleid of de agrarische activiteiten een bedrijfsmatig dan wel een daarvan te onderscheiden hobbymatig karakter dragen.
    
    5.2. Uit de stukken behorende bij de bouwvergunning blijkt dat met het bouwplan van de rijhal met paardenboxen is beoogd te voorzien in het houden van 27 paarden. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting van de rechtbank en de Afdeling is duidelijk geworden dat sinds jaar en dag ter plaatse drie paarden worden gehouden. De rechtbank heeft overwogen dat uit de aan de bouwvergunning gehechte bouwtekeningen blijkt dat het de bedoeling van [vergunninghouder] is om een zodanig groot aantal paarden te houden dat niet kan worden gesproken van een hobby, maar van een bedrijf. Zij heeft daarbij niet onderkend dat alleen op basis daarvan niet kan worden geconcludeerd dat sprake is van agrarische activiteiten die een - werkelijk - bedrijfsmatig karakter hebben ter onderscheiding van hobbymatige activiteiten, maar dat daarvoor bijkomende gegevens zijn vereist. Bedoelde bijkomende gegevens ontbreken, dan wel geven hierover geen uitsluitsel. De brief van vergunninghouder van 27 maart 2009 noch de "Onderbouwing agrarisch grondgebonden [bedrijf]" van 31 augustus 2012 (hierna: de Onderbouwing) geven voldoende inzicht in de bedrijfsmatige opzet van het (beoogde) bedrijf. In dit verband kan er niet aan worden voorbijgegaan dat, hoewel deze niet verplicht zijn, het ontbreken van een deugdelijk en inzichtelijk bedrijfsplan, dan wel een advies van een ter zake deskundige commissie zich hier doet voelen. Dat [vergunninghouder] volgens het college een melding krachtens het Besluit landbouw milieubeheer (thans: het Activiteitenbesluit milieubeheer) heeft gedaan voor het houden van maximaal 37 paarden en dat het aantal paarden het hobbymatige karakter van een paardenhouderij overschrijdt, vormt geen grond voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat volgens de rechtbank op het perceel slechts 3 paarden worden gehouden. Weliswaar heeft de rechtbank terecht overwogen dat de beoogde bedrijfsomvang bepalend is en de leeftijd van [vergunninghouder] niet uitsluit dat een bedrijf zal worden uitgeoefend indien personeel in dienst wordt genomen, maar daaraan kan geen doorslaggevende betekenis worden gehecht nu de bedrijfsopzet ontbreekt en geen gegevens over personeel zijn overgelegd.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het college zich, gelet op de beschikbare gegevens, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet zonder nadere motivering op het standpunt kon stellen dat de activiteiten van vergunninghouder een - werkelijk - bedrijfsmatig karakter hebben.
    
    5.3. Gelet op de begripsomschrijving neergelegd in artikel 1, onder 9, van de planvoorschriften, waaruit volgt dat een bedrijf agrarisch is, indien het is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of door middel van het houden van dieren, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van 4 december 2013, voorts dat voor het aanmerken van de paardenhouderij als ‘agrarisch’ bedrijf is vereist dat deze productiegericht is. Het africhten, trainen (opfokken) en verkopen van ter plaatse op het bedrijf gefokte paarden hangt zodanig samen met het fokken van paarden, dat deze activiteiten kunnen worden beschouwd als behorende bij een productiegerichte paardenhouderij, waarbij het africhten van de gefokte paarden ten behoeve van de verkoop dient te worden aangemerkt als onderdeel van de paardenfokkerij.
    
    5.4. In de Onderbouwing van 31 augustus 2012 staat niet meer dan dat het bedrijf voldoet aan voornoemde begripsomschrijving omdat het zich richt op het voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren omdat het paarden africht en beleert. Het africhten van paarden alleen is echter niet zonder meer voldoende om aan de definitie van agrarisch bedrijf te voldoen. Uit de stukken noch het verhandelde ter zitting is duidelijk geworden dat ter plaatse paarden worden gefokt. Ook in dit verband kan er niet aan worden voorbijgegaan dat in de praktijk slechts drie paarden worden gehouden en elke aanwijzing over een mogelijke bedrijfsmatige ontwikkeling en verdienmodel ontbreekt.
    
    Gelet hierop acht de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten aanwezig om tot de conclusie te komen dat het college terecht zonder nadere onderbouwing aannemelijk heeft geacht dat [vergunninghouder] ter plaatse een productiegerichte grondgebonden paardenhouderij exploiteert, waarbij paarden worden gefokt en afgericht ten behoeve van verkoop.
    
    5.5. Wat betreft het vereiste dat sprake moet zijn van een grondgebonden agrarisch bedrijf overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Uit de definitiebepaling in de planvoorschriften volgt dat een grondgebonden agrarisch bedrijf een agrarisch bedrijf is waarvan de productie geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde grond in de directe omgeving van het bedrijf.
    
    De rechtbank heeft hierover in de tussenuitspraak terecht overwogen dat de brief van 27 maart 2009 van vergunninghouder onvoldoende is om vast te stellen dat sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Op basis van de tekeningen bij de bouwvergunning en de enkele mededeling van de adviseur kan niet worden vastgesteld of sprake is van een grondgebonden bedrijf. Zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen had het gelet op de omvang van het perceel op de weg van het college gelegen dit nader te onderzoeken. In de naderhand overgelegde Onderbouwing is zulks evenmin voldoende inzichtelijk gemaakt. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Voorts heeft de rechtbank in de tussenuitspraak met juistheid overwogen dat niet aannemelijk is dat de gronden bij de thuislocatie voldoende zijn om te voorzien in het weiden en de voerbehoefte van de paarden. Wat betreft de gronden in de omgeving die mogelijkerwijs ten behoeve van de bedrijfsvoering kunnen worden aangewend, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het op de weg van het college had gelegen zich ervan te vergewissen dat vergunninghouder daadwerkelijk de beschikking heeft althans zal hebben over voldoende omliggende gronden.
    
    De rechtbank heeft voorts in de einduitspraak overwogen dat de paardenhouderij een grondgebonden karakter heeft vanwege het door [vergunninghouder] gepachte perceel aan de Kanveldweg. In het aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat een afstand van ongeveer zeven kilometer niet voldoende beperkt is om te kunnen spreken van gronden in de directe omgeving. Onbestreden is voorts dat deze gronden niet geschikt zijn voor beweiding door de paarden en enkel kunnen worden aangewend ten behoeve van het telen van ruwvoer voor de paarden. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bedrijven waar dieren worden gehouden slechts grondgebonden zijn, voor zover sprake is van weidegang. De genoemde voorbeelden in de definitie van een grondgebonden agrarisch bedrijf in de planvoorschriften zien voornamelijk op bedrijven die hun omzet geheel of in overwegende mate halen uit plantaardige teelten op de omliggende gronden. Uit de definitieomschrijving volgt evenwel dat een paardenhouderij ook grondgebonden kan zijn, mits deze geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de omliggende gronden. Bij gebreke aan een bedrijfsplan en andere gegevens terzake, bestaat in het enkele feit dat voer voor de paarden wordt geteeld op het betrokken perceel in dit geval echter onvoldoende grond voor het oordeel dat deze paardenhouderij daarmee geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde grond in de directe omgeving. Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd op dit punt hoeft geen bespreking meer.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het bouwplan voldoet aan het vereiste uit de planvoorschriften dat het wordt opgericht ten behoeve van een bedrijf waarvan de productie in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van de onbebouwde gronden in de directe omgeving van het bedrijf.
    
    5.6. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een agrarisch bedrijf in overeenstemming met de bestemming, zodat het voor het bouwplan bouwvergunning kon en moest verlenen. Hieruit volgt dat de rechtbank in zoverre ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 7 juni 2011 in stand heeft gelaten.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet volledig is gesitueerd binnen het bouwvlak. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat hij de beroepsgrond onvoldoende heeft onderbouwd, nu hij heeft verwezen naar het bouwvlak op de plankaart en de situering van de rijhal op de bouwtekening.
    
    6.1. Vast staat en tussen partijen is niet langer in geschil dat de rijhal deels buiten het bouwvlak valt, zodat het bouwplan ook in zoverre in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft derhalve ten onrechte bouwvergunning verleend in afwijking van het bestemmingsplan, zonder daaraan een besluit omtrent die afwijking ten grondslag te leggen. Dit heeft de rechtbank, in navolging van het college in zijn besluit van 7 juni 2011, niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. Hoewel in de aangevallen tussenuitspraak op zichzelf terecht aan het college is opgedragen het geconstateerde gebrek in het besluit van 7 juni 2011 te herstellen, ziet de Afdeling niettemin aanleiding de tussenuitspraak te vernietigen, nu, anders dan de rechtbank heeft aangenomen, aan het voornoemde besluit gelet op het voorgaande ook andere gebreken kleven, zodat de in de tussenuitspraak gegeven opdracht te beperkt was. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 7 juni 2011 in stand zijn gelaten.
    
    8. Het college zal op na te melden wijze tot vergoeding in de kosten worden veroordeeld die bij de [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep zijn opgekomen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 20 november 2012 in zaak nr. 11/2335;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 mei 2013 in zaak nr. 11/2335, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 7 juni 2011 in stand zijn gelaten;
    
    IV. bevestigt die uitspraak voor het overige:
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Deurne tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.021,54 (zegge: duizendeenentwintig euro en vierenvijftig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Deurne aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Dorst
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
    
    357-757.