ECLI:NL:RVS:2018:2665, Raad van State, 08-08-2018, 201704189/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 december 2015 heeft het college de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning geweigerd voor het bouwen van een aanbouw op het perceel [locatie] te Emmen (hierna: het perceel).

201704189/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Emmen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 april 2017 in zaak nr. 16/3753 in het geding tussen:
    
    [appellant],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 december 2015 heeft het college de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning geweigerd voor het bouwen van een aanbouw op het perceel [locatie] te Emmen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 8 augustus 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 augustus 2016 vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 20 juni 2017 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant], dit bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 28 december 2015 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning voor de aanbouw verleend.
    
    [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) hebben tegen dit besluit beroepsgronden ingediend.
    
    [appellant] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2018, waar  [appellant], vertegenwoordigd door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.D.R. Lenstra-Verweij en E. Boksebeld-de Jong, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. C.S.G. de Lange, advocaat te Groningen gehoord.
    
    Buiten bezwaar van partijen zijn ter zitting nog stukken overgelegd.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bouwplan heeft betrekking op het vervangen en vergroten van een aanbouw aan het woonhuis op het perceel. Een deel van de beoogde aanbouw zal worden gebruikt voor het exploiteren van een webhostingbedrijf.
    
    2.    Bij besluit van 3 februari 2017, dat geen onderwerp is van het geding, heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk gebruiken van een bijgebouw op het perceel als kantoor.
    
    De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of [appellant] als gevolg van dit besluit nog procesbelang heeft bij zijn hoger beroep.
    
    Niet in geschil is dat de bij besluit van 3 februari 2017 verleende vergunning nog niet onherroepelijk is geworden. [appellant] heeft reeds daarom procesbelang bij zijn hoger beroep, nog daargelaten het antwoord op de vraag of het bouwplan, dat ten grondslag ligt aan deze procedure, hetzelfde is als de aanvraag waarvoor bij besluit van 3 februari 2017 omgevingsvergunning is verleend.
    
    Geen incidenteel hoger beroep
    
    3.    [partij] heeft bij brief van 11 juli 2017 te kennen gegeven dat zij incidenteel hoger beroep heeft ingesteld. Zij heeft echter geen hoger beroepsgronden ingediend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:681, is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak. Gelet hierop behelst de brief van [partij]  geen incidenteel hoger beroep in de zin van artikel 8:110, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 8:112, eerste lid, van de Awb.
    
    Hoger beroepsgronden
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat  de goothoogte van de aanbouw in strijd is met de planregels.
    
    Hij voert daartoe aan dat het college het peil op een verkeerde manier heeft vastgesteld. Volgens [appellant] wordt het peil bepaald door te meten vanaf het afgewerkte terrein op het bordes bij de voordeur van de woning. [appellant] vindt steun voor zijn betoog in de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2012; ECLI:NL:RVS:2012:BY3036.
    
    Verder heeft volgens [appellant] de gemeente zijn architect op het verkeerde been gezet door op de vraag of het schetsplan binnen de regels van het bestemmingsplan past, te antwoorden dat de aanbouw vergunningvrij kan worden gebouwd.
    
    4.1.     Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Emmen, Centrum Oost" rust op het perceel de bestemming "Wonen - Vrijstaand Kern".
    
        Artikel 2.6 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    
    "Bij de toepassing van deze regels wordt de goothoogte van een bouwwerk gemeten vanaf het peil tot aan de bovenkant van de goot, c.q. de druiplijn, het boeibord, of een daarmee gelijk te stellen constructiedeel."
    
        Artikel 2.9 luidt:
    
    "Bij de toepassing van deze regels wordt het peil gemeten overeenkomstig de bouwverordening, dan wel indien geen peil overeenkomstig de bouwverordening is vast te stellen, de hoogte van het afgewerkte bouwterrein, indien in of op het water wordt gebouwd, dan het Normaal Amsterdams Peil of een ander plaatselijk waterpeil aan te houden."
    
        Artikel 44.2.3 luidt:.
    
    "Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken gelden de volgende bepalingen:
    
    (…)
    
    f. de goothoogte van een bijbehorend bouwwerk mag maximaal 3 m bedragen;
    
    (…)"
    
    Artikel 1.1 van de bouwverordening 2007 van Emmen luidt:
    
    "Onder straatpeil wordt verstaan:
    
    a. voor een bouwwerk, waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst, de hoogte van de weg ter plaatse van die hoofdtoegang;
    
    b. voor een bouwwerk, waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst, de hoogte van het terrein ter plaatse van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw."
    
    4.2.    Niet in geschil is dat de hoofdtoegang van het huis van [appellant] niet direct aan de weg grenst en dat daarom onder staatpeil moet worden verstaan, de hoogte van het terrein ter plaatse van die hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw als bedoeld in artikel 1.1 van de bouwverordening. Evenmin in geschil is dat de bestrating zoals deze ten tijde van het besluit op bezwaar van 8 augustus 2016 voor de woning van [appellant] aanwezig was op dezelfde hoogte lag als bij de voltooiing van die woning. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat voor het bepalen van het peil moet worden uitgegaan van de hoogte van de bestrating voor de voordeur van het huis van [appellant].
    
        [appellant] betoogt tevergeefs dat voor het bepalen van het peil moet worden uitgegaan van de hoogte van het bordes voor de voordeur van het huis, dat bereikbaar is via een trapje. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het trapje en het bordes geen onderdeel uitmaken van het terrein ter plaatse van de hoofdtoegang. Dit zijn immers bouwwerken die deel uitmaken van het huis van [appellant]. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3036 kan [appellant] niet baten.
    
    In die uitspraak overweegt de Afdeling dat het peil is gelegen ter hoogte van het grondvlak vóór de hoofdtoegang van het op te richten bouwwerk en derhalve niet dat voor het bepalen van het peil moet worden uitgegaan van de hoogte van een huis of delen van dat huis.
    
    Niet is in geschil dat de hoogte van de aanbouw, gemeten vanaf de hoogte van de bestrating voor de voordeur van het huis van [appellant], hoger is dan 3 m. Het vorenstaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de goothoogte in strijd is met artikel 44.2.3 van de planregels.
    
        De stelling van [appellant] dat een gemeenteambtenaar desgevraagd heeft verklaard dat een op 23 maart 2015 ingediend schetsplan vergunningvrij kan worden gebouwd, kan niet leiden tot het ermee door hem beoogde doel. Dit reeds omdat deze enkele verklaring op grond van een schetsplan niet maakt dat de goothoogte van de aanbouw niet in strijd is met de planregels.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    5.     Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    Het beroep tegen het besluit van 20 juni 2017
    
    Bij besluit van 20 juni 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van 28 december 2015 herroepen, en de gevraagde omgevingsvergunning voor de aanbouw alsnog verleend. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    6.     Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde omgevingsvergunning voor wat betreft het gebruik van de aanbouw voor het exploiteren van een webhostingbedrijf en een goothoogte van 3,48 m in strijd is met het bestemmingsplan. Teneinde de gevraagde omgevingsvergunning toch te kunnen verlenen heeft het college voor het beroep aan huis met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 53, eerste lid, aanhef en onder l, van de planregels omgevingsvergunning verleend. Voor de goothoogte heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2° van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend.
    
    7.    [partij] woont in de buurt van het perceel. Zij vreest dat de beoogde aanbouw haar woon- en leefomgeving zal aantasten.
    
    Beroepsgronden
    
    8.    [partij] betoogt dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning voor wat betreft de hoogte niet heeft kunnen verlenen. [partij] voert daartoe aan dat het college zich in het besluit van 8 augustus 2016 nog op het standpunt had gesteld dat het geen medewerking wenste te verlenen aan de afwijkende goothoogte en dat het college zich in het besluit van 20 juni 2017 op het standpunt heeft gesteld die medewerking wel te willen verlenen met dezelfde motivering als toen het college geen medewerking wilde verlenen.
    
    Verder voert [partij] aan dat het college ten onrechte rekening heeft gehouden met hetgeen vergunningvrij op het perceel mag worden gebouwd, omdat in geval van vergunningvrij bouwen alleen een lager bouwwerk gerealiseerd had kunnen worden.
    
    Voorts betoogt [partij] dat de aanbouw met een hoogte van ongeveer 3,8 m een aanzienlijke schaduwwerking ten gevolge zal hebben op haar  perceel. Volgens [partij] heeft het hierdoor geen zin om zonnepanelen op haar schuur te leggen en zo een hoger energieprestatiecertificaat te krijgen.
    
    Verder betoogt [partij] dat vanwege de bovenlichten in de aanbouw  inbreuk zal worden gemaakt op haar privacy.
    
    8.1.    [partij] betoogt tevergeefs dat het college zich in het besluit van 8 augustus 2016 nog op het standpunt heeft gesteld dat het geen medewerking wenste te verlenen aan de beoogde goothoogte en dat het college deze medewerking in het besluit van 20 juni 2017 op grond van dezelfde motivering wel heeft verleend.
    
    De rechtbank heeft immers in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het geen medewerking wenste te verlenen aan het bouwplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, eerste lid, van Bijlage II, bij het Bor. De rechtbank achtte daarbij van belang dat het college ter zitting in beroep heeft verklaard dat het bouwvolume van het beoogde bouwwerk ook vergunningvrij gerealiseerd had kunnen worden. Tevens achtte de rechtbank daarbij van belang dat het college zich ten aanzien van een ander bouwplan van [appellant] op het standpunt heeft gesteld dat de daarin voorziene aanbouw, dat voorziet in een aanmerkelijk hoger bouwwerk en daarmee ook in een groter volume, vergunningvrij kan worden gebouwd. Nu dat oordeel van de rechtbank in hoger beroep niet is weersproken, moet er van de juistheid van dat oordeel worden uitgegaan. Het college heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat rekening houdend met hetgeen vergunningvrij mogelijk is, qua goothoogte niet een zodanige inbreuk wordt gemaakt op het geldende planologisch regime, dat het om die reden de gevraagde omgevingsvergunning had moeten weigeren. Daarbij heeft het college, gelet op de onweersproken overwegingen uit de aangevallen uitspraak, mogen betrekken dat een vergunningvrij alternatief een grotere invloed zou hebben op de lichttoetreding en bezonning van de aangrenzende gronden dan de gevraagde omgevingsvergunning.
    
    Voor zover [partij] heeft betoogd dat vanwege de bovenlichten in de aanbouw inbreuk zal worden gemaakt op haar privacy, kan dit niet leiden tot het ermee door haar beoogde doel reeds omdat het bouwplan niet voorziet in de bouw van bovenlichten.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Verder betoogt [partij] dat het college ten onrechte de afwijkingsmogelijkheden van artikel 53, eerste lid, aanhef en onder a, van de planregels en artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II behorend bij het Bor stapelt en optelt. Volgens [partij] kan met gebruikmaking van dat laatste artikel een afwijking van 23% gerealiseerd worden.
    
    9.1.     Het college heeft voor het gebruik van de aanbouw voor het exploiteren van een webhostingbedrijf met toepassing van artikel 53, eerste lid, aanhef en onder l, van de planregels en voor de goothoogte met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, van Bijlage II behorend bij het Bor in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend. In hetgeen [partij] heeft aangevoerd kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan voormelde bepalingen.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    Voorts betoogt [partij] dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 53.1, aanhef en onder l, van de planregels.
    
    Zij voert daartoe aan dat het college onvoldoende heeft onderzocht of een webhostingbedrijf met vier tot vijf medewerkers past binnen artikel 1.3 van de planregels, gelezen in verbinding met artikel 53, aanhef en onder l, van de planregels. Verder voert zij aan dat niet wordt voldaan aan het in onderdeel 5 van dat artikel gestelde maximum voor bedrijfsvloeroppervlakte.
    
    10.1.    Artikel 1.3 van de planregels luidt:
    
    "Onder aan huis gebonden kleinschalige beroep- of bedrijfsactiviteiten wordt verstaan: een beroep, of het beroepsmatig verlenen van diensten of bedrijfsvoering dat op administratief, lichaamsverzorgend , juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch of een daarmee gelijk te stellen gebied, dat door zijn beperkte omvang in of bij een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate de woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is."
    
        Artikel 53.1, aanhef en onder l, luidt:
    
    "Indien niet op grond van een andere bepaling in deze regels kan worden afgeweken, kunnen burgemeester en wethouders op grond van artikel 53 afwijken van de regels door de uitoefening van een aan huis gebonden kleinschalige beroeps- of bedrijfsactiviteiten toe te staan in een deel van de woning, waarbij de volgende bepalingen gelden:
    
    1. de verblijfsruimten moeten blijven voldoen aan het Bouwbesluit en de bouwverordening;
    
    2. de woonfunctie moet in overwegende mate gehandhaafd blijven en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden mogen niet onevenredig worden aangetast;
    
    3. de woonfunctie moet in ruimtelijke zin en visuele zin primair blijven;
    
    4. de beroeps- of bedrijfsactiviteit wordt uitgeoefend door in ieder geval één van de bewoners van de woning;
    
    5. maximaal 40% van het te bebouwen vloeroppervlak mag gebruikt worden voor huisverbonden activiteiten met een maximum van 50m²;
    
    6. detailhandel mag niet plaatsvinden behoudens een beperkte verkoop in het klein in direct verband met het aan huis verbonden beroep/ en bedrijf;
    
    7. er mogen geen reclameborden groter dan 0,5m² bij of aan de woning worden geplaatst;
    
    8. er geen onevenredige parkeerdruk voor de omgeving optreedt;"
    
    10.2.    Niet in geschil is dat de aanbouw gedeeltelijk zal worden gebruikt voor het exploiteren van een webhostingbedrijf. Het college heeft in het besluit van 20 juni 2017 gemotiveerd uiteengezet dat deze activiteit voor wat betreft de aard, de beperkte omvang, de ruimtelijke uitstraling en de overwegende woonfunctie in overeenstemming is met hetgeen is bepaald in artikel 1.3, gelezen in verbinding met artikel 53.1, aanhef en onder l, van de planregels.
    
    Daarbij is van belang dat de rechtbank in de uitspraak van 7 april 2017 heeft geoordeeld dat 30% van het totaal te bebouwen vloeroppervlakte zal worden gebruikt voor aan huis gebonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten en dat de aanvraag daarmee voldoet aan hetgeen is bepaald in artikel 53.1, eerste lid, aanhef en onder l, onderdeel 5 van de planregels. Nu dat oordeel en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen van de rechtbank in hoger beroep niet zijn weersproken, moet er van de juistheid ervan worden uitgegaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    11.    Verder betoogt [partij] dat het college in redelijkheid geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het exploiteren van een webhostingbedrijf. Zij voert daartoe aan dat het college in het besluit op bezwaar ten onrechte is uitgegaan van de aanvraag en niet van alle voor  haar nadelige mogelijkheden zoals een mogelijke bedrijfsgroei.
    
    Verder voert [partij] aan dat één zijde van de aanbouw volledig uit glas is opgetrokken en de andere zijde deels waardoor ’s avonds lichtoverlast te verwachten is.
    
    Voorts voert [partij] aan dat de entree van het kantoor op 0,7 m van haar tuin overlast zal opleveren door het eventuele bezoek aan de bedrijfsruimte.
    
    11.1.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:60 is in het stelsel van de Wabo geen plaats voor een beslissing omtrent een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Het college is daarom bij het nemen van het besluit van 20 juni 2017 terecht uitgegaan van de aanvraag om omgevingsvergunning.
    
    Verder heeft het college zich, ten aanzien van het betoog van [partij] dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met licht- en geluidoverlast vanwege het gebruik voor een bedrijf aan huis, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de te verwachten extra overlast ten gevolge van het exploiteren van een webhostingbedrijf beperkt is, gelet op de in het bestemmingsplan reeds toegestane mogelijkheid om aan huis gebonden kleinschalige beroep- of bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 1.3 van de planregels ter plaatse uit te oefenen. Daarbij heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat er ter plaatse geen klanten langs hoeven komen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom in redelijkheid omgevingsvergunning kunnen verlenen voor het exploiteren van een webhostingbedrijf.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie van het beroep tegen het besluit van 20 juni 2017
    
    12.    Het beroep van [partij] tegen het besluit van 20 juni 2017 is ongegrond.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    verklaart het beroep van [partij A] en [partij B] tegen het besluit van 20 juni 2017 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
    
    543.