ECLI:NL:RVS:2011:BU4568, Raad van State, 16-11-2011, 201011810/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2008 heeft de minister een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en de openbaarmaking van een aantal documenten geweigerd.

201011810/1/H3.
      Datum uitspraak: 16 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 2 november 2010 in zaak nr. 09/1148 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Kootwijkerbroek, gemeente Barneveld,
    
    en
    
    de minister.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2008 heeft de minister een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en de openbaarmaking van een aantal documenten geweigerd.
    
    Bij besluit van 28 januari 2009 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, een aantal gegevens op de reeds openbaar gemaakte documenten, waarvan openbaarmaking was geweigerd, alsnog openbaar gemaakt, en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 januari 2009 vernietigd en bepaald dat de minister binnen zes weken een nieuw besluit dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 december 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden ervan zijn aangevuld bij brief van 6 januari 2011.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [wederpartij] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2011, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.C.S. van Gestel, werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], bijgestaan door J. van den Bosch, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting de stichting Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek (hierna: stichting DLO), vertegenwoordigd door mr. A. Orthel en drs. J.H. Bongers, werkzaam bij Wageningen UR, verschenen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is deze wet van toepassing op de volgende bestuursorganen:
    
    a. Onze Ministers;
    
    b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
    
    c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
    
    d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    2.2. [wederpartij] heeft verzocht om de openbaarmaking van documenten die handelen over de uitbraak van mond- en klauwzeer in 2001 (hierna: de mkz-uitbraak).
    
    2.3. De minister heeft zich bij besluit van 28 januari 2009, voor zover thans van belang, op het standpunt gesteld dat blad nr. 1 van het document met opschrift "CDI - Laboratorium Management Systeem" van 28 maart 2001 (hierna: het CDI-document) niet bij hem bestaat en dat het verslag waarnaar wordt verwezen in het document met opschrift "Verdenkingsafhandeling door afdeling dierziekten RVV Centraal jaar 2000" van 20 maart 2001 van 17.45 uur (hierna: het verdenkingsverslag) evenmin bij hem bestaat en dat hij daarom terecht heeft geweigerd die documenten openbaar te maken. Voorts heeft de minister zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat een aantal documenten zich niet bij hem maar bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ID-Lelystad B.V. bevindt, welke niet een onder zijn verantwoordelijkheid werkzame instelling, dienst of bedrijf is en was. De minister heeft de openbaarmaking van die documenten dan ook terecht geweigerd, aldus het besluit van 28 januari 2009.
    
    2.4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ID-Lelystad dan wel het Centraal Veterinair Instituut (hierna: CVI), de rechtsopvolger van ID-Lelystad, een onder zijn verantwoordelijkheid respectievelijk die van destijds de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij werkzame instelling, dienst of bedrijf is dan wel was. Ter ondersteuning van zijn betoog verwijst hij allereerst naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2003 in zaak nr. 200205828/1 (AB 2004, 227) en de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2004 in zaak nr. 200400666/1 (AB 2004, 377). Verder heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris miskend dat de overeenkomst WDT-statuut, die de Staat der Nederlanden, het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en stichting DLO op 23 februari 2001 hebben gesloten, niet is gericht op bestuurlijke verantwoordelijkheid maar juist een gevolg is van de privaatrechtelijk onafhankelijke positie van de DLO-organisatie, waar destijds ID-Lelystad onderdeel van uitmaakte en thans ook het CVI onderdeel van uitmaakt. Het statuut ziet op transparantie en wetenschappelijke onafhankelijkheid en kwaliteit, aldus de staatssecretaris. Op basis hiervan kan volgens hem de conclusie worden getrokken dat het CVI een adviseur van de staatssecretaris is en het onderdeel van ID-Lelystad belast met onderzoek naar mond- en klauwzeer een adviseur van destijds de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij was, hetgeen werkzaamheid onder zijn verantwoordelijkheid respectievelijk die van de voornoemde minister uitsluit. De staatssecretaris betoogt daarnaast dat de rechtbank heeft miskend dat uit het WDT-statuut niet volgt dat ID-Lelystad zich diende te richten naar de aanwijzingen van de toenmalige minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
    
    2.4.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het CVI geen bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wob. ID-Lelystad was evenmin zo’n bestuursorgaan. De vraag is daarom of ID-Lelystad dan wel het CVI valt onder artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet. De rechtbank heeft bij het beantwoorden van die vraag terecht aansluiting gezocht bij artikel 3, eerste lid, van de Wob en de vraag beantwoord of het onderdeel van ID-Lelystad belast met onderzoek naar mond- en klauwzeer een onder verantwoordelijkheid van destijds de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij werkzame instelling, dienst of bedrijf was dan wel het CVI een onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris werkzame instelling, dienst of bedrijf is.
    
    2.4.2. Op grond van de overeenkomst WDT-statuut voert stichting DLO wettelijke en dienstverlenende taken uit. Verder zijn in de overeenkomst WDT-statuut en de daarbij behorende bijlage de eisen vastgesteld waaraan moet worden voldaan voor het uitvoeren van die taken. Zo is vastgesteld dat het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij jaarlijks subsidiebeschikkingen afgeeft ter uitvoering van voornoemde taken en dat het ministerie daarbij de programma’s en werkplannen vaststelt die behoren bij de uitvoering van die taken. Bij die subsidiebeschikkingen kunnen nadere eisen worden gesteld. Het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij kan daarnaast nadere eisen aan stichting DLO opleggen met betrekking tot de naleving van de overeenkomst WDT-statuut. Het heeft voorts het recht een definitief besluit te nemen over de wijziging van de overeenkomst WDT-statuut, zo is in die overeenkomst bepaald. In de bijlage bij de overeenkomst WDT-statuut is daarnaast vermeld dat het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij verantwoordelijk kan worden gesteld voor de werkzaamheden die stichting DLO verricht. Verder leggen de hoofden van de units van stichting DLO die wettelijke en dienstverlenende taken uitvoeren rechtstreeks verantwoording af aan het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij over inhoudelijke aspecten van die taken, zo is in de overeenkomst WDT-statuut bepaald. De wettelijke en dienstverlenende taken dienen voorts volgens de overeenkomst WDT-statuut gescheiden van andere werkzaamheden te worden uitgevoerd. Ook is in de overeenkomst WDT-statuut bepaald dat de uitvoering van wettelijke en dienstverlenende taken waar mogelijk transparant wordt gemaakt voor degenen die daarbij belang hebben en dat stichting DLO aan het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij alle informatie zal verstrekken waarover het Ministerie voor zijn taken en verplichtingen wenst te beschikken. Daarbij is expliciet de Wob genoemd.
    
    Niet in geschil is dat ID-Lelystad onder meer belast was met wettelijke onderzoekstaken op het gebied van mond- en klauwzeer. Met ingang van 1 januari 2002 is ID-Lelystad opgesplitst en is het onderdeel dat verantwoordelijk was voor uitvoering van die wettelijke en dienstverlenende taken ondergebracht in het Centraal Instituut voor DierziekteControle Lelystad. Dit instituut is vervolgens overgegaan in het CVI. Het CVI valt evenals voormeld onderdeel van ID-Lelystad destijds organisatorisch onder de DLO-organisatie, aan het hoofd waarvan stichting DLO staat.
    
    Verder is tussen het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en ID-Lelystad tijdens de mkz-uitbraak een overeenkomst gesloten, waarbij ID-Lelystad zich onder meer verplicht heeft op drie momenten gedurende de afhandeling van monsters informatie in elektronische vorm te verstrekken.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is komen vast te staan omtrent de destijds tussen stichting DLO respectievelijk ID-Lelystad en het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bestaande verhoudingen, komt de Afdeling thans tot een ander oordeel dan in zaak nr. 200205828/1 en zaak nr. 200400666/1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat destijds de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voor zover het betreft de wettelijke en dienstverlenende taken op het gebied van mond- en klauwzeer overwegende invloed uitoefende op ID-Lelystad en de staatssecretaris in zoverre overwegende invloed uitoefent op diens rechtsopvolger het CVI.
    
    2.4.3. Dat het CVI dan wel ID-Lelystad bij de uitvoering van onderzoekstaken op het gebied van mond- en klauwzeer een adviseur van de staatssecretaris is respectievelijk destijds van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij was, maakt niet dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris daarbij overwegende invloed uitoefent op het CVI respectievelijk destijds de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij daarbij overwegende invloed uitoefende op ID-Lelystad. Dat sluit overwegende invloed van het bestuursorgaan op de betreffende instelling of dienst of het betreffende bedrijf niet uit.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. De staatssecretaris betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aannemelijk is dat blad nr. 1 van het CDI-document en het verslag waarnaar wordt verwezen in het verdenkingsverslag bij hem bestaan. Hij heeft intensief en meermalen gezocht naar die documenten en die niet gevonden, aldus de staatssecretaris. De rechtbank heeft daarom ten onrechte meer gewicht toegekend aan de stelling van [wederpartij] dat die documenten bestaan dan aan het gegeven dat die documenten na intensief zoeken niet zijn gevonden. De staatssecretaris betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de documenten, beginnend met de letter C, die hij met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb heeft overgelegd (hierna: de C-documenten) onder meer de status- en ontvangstmeldingen van monsters zijn vermeld. De rechtbank heeft die documenten verkeerd gelezen, nu die informatie niet in de betreffende documenten is vervat, aldus de staatssecretaris. Volgens hem heeft de rechtbank voorts ten onrechte uit de overeenkomst tussen het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en ID-Lelystad de conclusie getrokken dat status- en ontvangstmeldingen bij de staatssecretaris bestaan. Dat een verplichting om die meldingen elektronisch te doen in een overeenkomst is opgenomen, betekent niet dat die documenten ook daadwerkelijk bestaan, aldus de staatssecretaris.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 april 2006 in zaak nr. 200509349/1) is het wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat de minister zich in zijn besluit van 28 januari 2009 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat blad nr. 1 van het CDI-document niet bestaat. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het niet aannemelijk is dat het betreffende CDI-document met blad nr. 2 begint en niet met blad nr. 1. Daar komt bij dat alle andere CDI-documenten, die gelijksoortige informatie bevatten, wel met blad nr. 1 beginnen en dat het totaal van de monsters dat op blad nr. 8 van het betreffende CDI-document wordt vermeld hoger is dan het totaal van de monsters dat is vermeld op blad nr. 2 tot en met 8 van dat CDI-document.
    
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat de minister zich in zijn besluit van 28 januari 2009 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het verslag waarnaar wordt verwezen in het verdenkingsverslag eveneens niet bestaat. In het verdenkingsverslag wordt melding gemaakt van bezoeken, onderzoeken en impressies van inspecteurs van het ministerie en dierenartsen. Bij een bepaalde datum in het verdenkingsverslag wordt echter slechts verwezen naar een verslag, terwijl bij de overige vermelde data wel voornoemde meldingen zijn weergegeven.
    
    2.5.2. De staatssecretaris betoogt met juistheid dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de C-documenten de status- en ontvangstmeldingen van monsters is vermeld. Op die documenten zijn vermeld de DSU-nummers, de artikelomschrijving, de datum en de uitslag van het onderzoek, maar niet de status- en ontvangstmeldingen van monsters.
    
    De rechtbank heeft echter terecht belang gehecht aan de eerder vermelde overeenkomst die tijdens de mkz-uitbraak is gesloten tussen het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en ID-Lelystad, waarbij ID-Lelystad zich heeft verplicht op drie momenten gedurende de afhandeling van monsters informatie in elektronische vorm te verstrekken over de inschrijving van monsters bij ID-Lelystad, de melding van verzamelingen van uitslagen van monsters die bij ID-Lelystad gereed zijn en de melding van de voortgang van de analyse van blaarwandmonsters. Daarmee is, anders dan de minister in zijn besluit van 28 januari 2009 stelt, aannemelijk dat die gegevens bestaan. De stelling van de staatssecretaris dat het bestaan van een verplichting tot het aanleveren aan hem van gegevens niet betekent dat die gegevens daadwerkelijk bestaan, is onvoldoende om het tegendeel aannemelijk te achten.
    
    De staatssecretaris heeft daarnaast niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze hij naar de betreffende documenten heeft gezocht en of hij bij ID-Lelystad of diens rechtsopvolger het CVI naar de betreffende documenten heeft gezocht.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Ter zitting heeft de staatssecretaris zijn betoog ingetrokken dat de rechtbank ten onrechte het beroep van [wederpartij] gegrond heeft verklaard voor zover dit de reeds openbaar gemaakte DSU-nummers, de artikelomschrijving en de bonnummers betreft.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. bepaalt dat van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Neuwahl
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2011
    
    280-622.