ECLI:NL:RVS:2018:120, Raad van State, 17-01-2018, 201700046/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 16 februari 2015 heeft het college de verzoeken van Stichting Batavier en anderen om handhaving van de herplantplicht, opgelegd aan Rijkswaterstaat Zuid-Holland en aan [belanghebbende] in verband met de aanleg van Rijksweg A4 tussen Schiedam en Delft, afgewezen.

201700046/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting Bewaking Tracébesluit/Bestuursovereenkomst A4 Delft-Schiedam (hierna: Stichting Batavier), gevestigd te Schiedam, en anderen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 november 2016 in zaak nr. 15/6126 in het geding tussen:
    
    Stichting Batavier en anderen,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Schiedam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 16 februari 2015 heeft het college de verzoeken van Stichting Batavier en anderen om handhaving van de herplantplicht, opgelegd aan Rijkswaterstaat Zuid-Holland en aan [belanghebbende] in verband met de aanleg van Rijksweg A4 tussen Schiedam en Delft, afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2015 heeft het college het door Stichting Batavier en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is ingediend door Stichting Boombehoud Vlaardingen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2016 heeft de rechtbank het door Stichting Batavier en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 augustus 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Stichting Batavier en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2017, waar Stichting Batavier en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en P.D. Bolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. ing. D.L. van Popering, drs. A. Nix, ing. P.J. Bliek en mr. J. van der Vlist, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.        Bij besluit van 24 november 2011 heeft het college aan Rijkswaterstaat Zuid-Holland omgevingsvergunning verleend voor het kappen van bomen ten behoeve van de aanleg van de Rijksweg A4 tussen Schiedam en Delft. Het besluit bevat verscheidene besluitonderdelen voor verschillende deelgebieden. Voor alle deelgebieden samen is vergunning verleend voor het kappen van in totaal 3.532 bomen, waarbij een herplantplicht van 3.532 bomen is opgelegd. Aan deze vergunning zijn de volgende algemene voorschriften verbonden:
    
    -     Compensatie vindt één op éen plaats en zo veel mogelijk op en rond het toekomstige tunneldak en rijkswegtracé en in de her in te richten "oren" van het Kethelplein. Deze compensatie maakt onderdeel uit van het inrichtingsplan dat door de opdrachtnemer zal worden opgesteld.
    
        Algemene richtlijnen zijn reeds te vinden in het Compensatieplan A4 Delft-Schiedam. Beplanting die niet ter plaatse kan worden gecompenseerd zal in overleg tussen Rijkswaterstaat en de gemeente Schiedam elders binnen de gemeentegrenzen van Schiedam worden gecompenseerd of via het gemeentelijk herplantfonds.
    
    -     De soorten bomen die gebruikt worden bij de herplant/compensatie worden nader bepaald.
    
    -     Aanvrager dient zo spoedig mogelijk een definitief ontwerp-herplantingsplan ter goedkeuring te overleggen.
    
    2.    Bij besluit van 24 juli 2012 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 540 bomen, met een herplantplicht van 540 bomen, waarbij 107 van de te herplanten bomen tenminste een stamomtrek moeten hebben van 20 tot 25 cm. Daarbij is tevens voorgeschreven dat voor deze compensatie een beplantingsplan moet worden opgesteld, dat ter goedkeuring aan de gemeente Schiedam wordt voorgelegd.
    
    3.    Bij besluit van 12 oktober 2012 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 34 bomen, met een herplantplicht van 34 bomen, waarbij 12 van de te herplanten bomen tenminste een stamomtrek moeten hebben van 20 tot 25 cm. In de overwegingen van het besluit is vermeld dat de compensatie zal worden meegenomen in een, op grond van een eerder verleende vergunning, op te stellen herplantplan, welk plan ter goedkeuring aan de gemeente Schiedam zal worden voorgelegd.
    
    4.    Aan Rijkswaterstaat Zuid-Holland en aan [belanghebbende] is op grond van de hiervoorvermelde besluiten vergunning verleend voor het kappen van in totaal 4.106 bomen, met een herplantplicht voor 4.106 bomen, waarbij 119 bomen een minimale stamomtrek moeten hebben van 20-25 cm (hierna: de herplantplicht). Zoals de rechtbank heeft overwogen en tussen partijen niet in geschil is, zijn de desbetreffende vergunningen onherroepelijk.
    
    Besluitvorming en aangevallen uitspraak
    
    5.    Stichting Batavier en anderen kunnen zich niet verenigen met de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de herplantplicht. Volgens hen voldoet het "Beplantingsplan A4" dat in november 2014 is gepresenteerd door Bosch Slabbers Landschapsarchitecten niet aan de voorschriften die zijn verbonden aan de hiervoorvermelde omgevingsvergunningen. Bij afzonderlijke brieven van 29 december 2014 dan wel 30 december 2014 hebben zij het college verzocht hiertegen handhavend op te treden.
    
    6.    Bij de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 16 februari 2015 heeft het college deze verzoeken afgewezen. Volgens het college wordt zorgvuldig toegezien op het correct uitvoeren van de opgelegde herplantplicht en is geen sprake van een overtreding.
    
         In het besluit op bezwaar heeft het college het bezwaarschrift, voor zover dat is ingediend door Stichting Boombehoud Vlaardingen, niet-ontvankelijk verklaard omdat die stichting volgens het college niet kan worden aangemerkt als belanghebbende.
    
    7.    De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt, dat Stichting Boombehoud Vlaardingen niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat op 20 november 2014 een beplantingsplan ter goedkeuring aan het college is overgelegd en dat in zoverre is voldaan aan de voorschriften die zijn verbonden aan de hiervoorvermelde omgevingsvergunningen. Dienaangaande was naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake van een overtreding van die vergunningen, zodat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het beplantingsplan is onderworpen aan goedkeuring door het college, maar dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar nog geen goedkeuringsbesluit was genomen. Gelet hierop en nu tegen het besluit omtrent goedkeuring bezwaar en beroep openstaan, heeft de rechtbank in deze procedure geen ruimte gezien om de bezwaren van Stichting Batavier en anderen tegen het beplantingsplan inhoudelijk te beoordelen.
    
    Beoordeling hoger beroep
    
    8.    Stichting Batavier en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Stichting Boombehoud Vlaardingen, gezien haar statutaire doelstelling, geen rechtstreeks bij het besluit betrokken belang heeft. De ruimtelijke uitstraling van het niet deugdelijk uitvoeren van de herplantplicht en de daarmee gepaard gaande negatieve gevolgen voor het milieu en het natuurschoon strekken zich uit tot ver in de gemeente Vlaardingen. De rechtbank heeft dit miskend, aldus Stichting Batavier en anderen.
    
    8.1.     Artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    
    "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    (…)
    
    3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
    
    8.2.    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
         Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
    
    8.3.    Blijkens artikel 2, eerste lid, van de statuten van Stichting Boombehoud Vlaardingen heeft zij ten doel:
    
    a.    het beschermen van het milieu en het natuurschoon in het algemeen en in     het bijzonder bomen en andere groenvoorzieningen in de gemeente Vlaardingen;
    
    b.     het instandhouden van het groene leefmilieu in de gemeente Vlaardingen;
    
    c.     het leveren van een bijdrage, verband houdende met het vorenstaande, aan de belangenbehartiging van de bewoners in het betrokken gebied;
    
    en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord.
    
    8.4.    Zoals de rechtbank heeft vastgesteld en tussen partijen niet in geschil is, heeft het door Stichting Boombehoud Vlaardingen ingediende verzoek om handhaving betrekking op de herplant van bomen in de gemeente Schiedam. Omdat Schiedam buiten de territoriale begrenzing van de statutaire doelstelling van Stichting Boombehoud Vlaardingen ligt, heeft de rechtbank geoordeeld dat die stichting niet als belanghebbende kan worden aangemerkt en dat het college het bezwaarschrift, voor zover dat is ingediend door Stichting Boombehoud Vlaardingen, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    8.5.    Stichting Boombehoud Vlaardingen heeft aannemelijk gemaakt dat de mogelijke effecten van de herplant zich uitstrekken tot het gebied binnen de territoriale begrenzing van de statutaire doelomschrijving. Een deel van de gekapte bomen stond op of in de directe nabijheid van de grens tussen de gemeenten Schiedam en Vlaardingen. Blijkens het "Beplantingsplan A4" van Bosch Slabbers Landschapsarchitecten, dat in november 2014 in concept is gepresenteerd en dat op 29 januari 2015 in de definitieve versie bij het college is ingediend (hierna: het Beplantingsplan A4), is een deel van de te herplanten bomen eveneens voorzien op of in de directe nabijheid van de gemeentegrens. Vanuit Vlaardingen bestaat zicht op het desbetreffende gebied. Gelet hierop is aannemelijk dat binnen het werkgebied van de Stichting Boombehoud Vlaardingen rechtstreeks invloed van de wijze van uitvoering van de herplant kan worden ondervonden. De besluitvorming over het door die stichting ingediende verzoek om handhaving raakt dan ook rechtstreeks aan de statutaire doelstelling van de stichting.
    
    8.6.    Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in zijn standpunt, dat Stichting Boombehoud Vlaardingen niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt.
    
    8.7.    Het betoog slaagt.
    
    9.    Stichting Batavier en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat sprake was van een overtreding. In de verleende omgevingsvergunningen voor het kappen van de bomen is niet alleen voorgeschreven dat een beplantingsplan moet worden opgesteld en ter goedkeuring moet worden overgelegd, maar daarin is ook afzonderlijk voorgeschreven dat compensatie een-op-een moet plaatsvinden. Volgens Stichting Batavier en anderen wordt in dit geval niet aan die voorwaarde voldaan.
    
        Indien dit betoog niet slaagt, dan betogen zij, voor zover de aangevallen uitspraak aldus moet worden begrepen dat nog niet wordt toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de een-op-eencompensatieplicht omdat die beoordeling dient plaats te vinden in de procedure omtrent goedkeuring van het beplantingsplan, dat het college ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar feitelijk al had ingestemd met het beplantingsplan. Daarom was volgens hen op dat moment de verwachting gerechtvaardigd dat Rijkswaterstaat spoedig uitvoering zou geven aan het plan. Dienaangaande was dan ook sprake van een klaarblijkelijk dreigende overtreding als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit miskend, aldus Stichting Batavier en anderen.
    
    9.1.    Vraag is of zich een overtreding van de hiervoor onder 1 tot en met 3 genoemde vergunningen heeft voorgedaan.
    
         De desbetreffende vergunningen voorzien in de kap van in totaal 4.106 bomen. Nu de bij die vergunningen opgelegde herplantplicht ziet op hetzelfde aantal bomen, gaat het in dit geval, zoals Stichting Batavier en anderen terecht stellen, om een een-op-eencompensatieplicht. De voorgenomen wijze van uitvoering van deze compensatie dient te worden uitgewerkt in een door Rijkswaterstaat Zuid-Holland en [belanghebbende] op te stellen beplantingsplan, welk plan door het college dient te worden goedgekeurd. In de hiervoor onder 1 tot en met 3 genoemde vergunningen is het op te stellen beplantingsplan op verschillende manieren aangeduid, waarbij de termen 'inrichtingsplan' en 'definitief ontwerp-herplantingsplan' zijn gebruikt. Zoals partijen ter zitting hebben bevestigd, gaat het hier echter om één allesomvattend beplantingsplan, waarin de voorgenomen wijze van de een-op-eencompensatie wordt vastgelegd en waarbij onder meer de soorten bomen en de beoogde locaties worden bepaald.
    
         Met het opstellen van het Beplantingsplan A4 hebben Rijkswaterstaat Zuid-Holland en [belanghebbende] voldaan aan de hiervoor omschreven verplichting een beplantingsplan op te stellen. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor, onder 8.5, is overwogen, was het Beplantingsplan A4 ten tijde van het indienen van de verzoeken om handhaving in concept gepresenteerd en was dit plan voorafgaand aan het nemen van de besluiten van 16 februari 2015 en 24 augustus 2015 in de definitieve versie ter goedkeuring bij het college ingediend.
    
         Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in zoverre aan de hiervoor onder 1 tot en met 3 genoemde vergunningen is voldaan en dat op dit punt geen sprake was van een overtreding.
    
    9.2.    Wat de stelling van Stichting Batavier en anderen betreft, dat sprake is van een overtreding omdat het Beplantingsplan A4 niet voorziet in de vereiste een-op-eencompensatie, dient de inhoudelijke beoordeling van het Beplantingsplan A4 plaats te vinden in het kader van de goedkeuring van dat plan door het college. Een dergelijke beslissing omtrent goedkeuring is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dat afzonderlijk vatbaar is voor bezwaar en beroep. Het gaat hier dan ook niet, zoals het college ter zitting naar voren heeft gebracht, om een vorm van uitgestelde gegevensverstrekking zoals bijvoorbeeld aan de orde is in artikel 4.7 van het Besluit omgevingsrecht en artikel 2.7 van de Regeling omgevingsrecht, waarbij een ambtelijke beoordeling van de op een later tijdstip aan te leveren gegevens volstaat.
    
         Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in een handhavingsprocedure als hier aan de orde geen ruimte bestaat voor een inhoudelijke beoordeling van het Beplantingsplan A4 dan wel van het besluit omtrent goedkeuring daarvan. In zoverre faalt het betoog.
    
    9.3.    Het betoog van Stichting Batavier en anderen dat het college in elk geval bevoegd was preventief over te gaan tot handhaving omdat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar te verwachten was dat Rijkswaterstaat Zuid-Holland en [belanghebbende] spoedig uitvoering zouden geven aan het Beplantingsplan A4, faalt evenzeer. Ingevolge artikel 5:7 van de Awb kan een herstelsanctie worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8881) geldt voor het opleggen van een preventieve last het vereiste dat een overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen.
    
    Een dergelijke situatie deed zich hier niet voor, nu in de hiervoor, onder 1 tot en met 3, vermelde vergunningen niet is bepaald dat pas uitvoering mag worden gegeven aan de herplantplicht nadat het op te stellen beplantingsplan door het college is goedgekeurd dan wel nadat dit plan onherroepelijk is geworden. Het risico van het uitvoeren van het beplantingsplan voordat dit plan onherroepelijk is, ligt bij Rijkswaterstaat Zuid-Holland en [belanghebbende]. Zij zullen de wijze van herplant immers moeten aanpassen indien het beplantingsplan als gevolg van de procedure omtrent goedkeuring dient te worden gewijzigd.
    
    9.4.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden.
    
    9.5.    Het betoog faalt.
    
    Besluit omtrent goedkeuring van het Beplantingsplan A4
    
    10.    Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, heeft het college het Beplantingsplan A4 bij besluit van 1 december 2015 goedgekeurd. Tegen dit besluit, dat op 18 januari 2017 door het college is bekendgemaakt, hebben onder meer Stichting Batavier en anderen bezwaar gemaakt.
    
    Ter zitting heeft het college de vraag aan de orde gesteld of het besluit van 1 december 2015, gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Awb, dient te worden betrokken in de voorliggende procedure.
    
    10.1.    Artikel 6:19 van de Awb luidt:
    
    "1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. (…)"
    
    10.2.    Het besluit van 1 december 2015 tot goedkeuring van het Beplantingsplan A4 betreft de aanwending van een andere bevoegdheid dan de bevoegdheid van het college om te beslissen op een verzoek om handhaving als hier aan de orde. Er doet zich derhalve geen situatie voor waarin het college bij nader besluit door intrekking, wijziging of vervanging, met herhaalde aanwending van dezelfde bevoegdheid en op dezelfde feitelijke grondslag, van een eerder genomen besluit terugkomt. Dit betekent dat het besluit van 1 december 2015 geen besluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en dat dit besluit niet van rechtswege geacht wordt onderwerp te zijn van dit geding.
    
         Er is geen grond voor het oordeel dat het besluit van 1 december 2015 op grond van het bepaalde in artikel 6:19 dan wel op grond van een andere wettelijke bepaling in de voorliggende procedure dient te worden betrokken.
    
    Slotsom
    
    11.    Gelet op hetgeen hiervoor, onder 8.6, is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 24 augustus 2015 in stand heeft gelaten, voor zover bij dat besluit het door Stichting Boombehoud Vlaardingen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard.
    
    12.    Het college heeft in het hiervoorvermelde besluit, naar aanleiding van de door anderen ingebrachte bezwaren, tevens inhoudelijk beslist op het bezwaar van Stichting Boombehoud Vlaardingen. Uit het vorenstaande volgt dat het college zich daarbij terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet bevoegd was handhavend op te treden.
    
         Gelet hierop zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het door Stichting Boombehoud Vlaardingen tegen het besluit van 16 februari 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaren.
    
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 november 2016 in zaak nr. 15/6126, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schiedam van 24 augustus 2015 in stand heeft gelaten, voor zover bij dat besluit het door Stichting Boombehoud Vlaardingen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    III.    verklaart het door Stichting Boombehoud Vlaardingen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schiedam van 16 februari 2015 gemaakte bezwaar ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schiedam tot vergoeding van de bij Stichting Bewaking Tracébesluit/Bestuursovereenkomst A4 Delft-Schiedam en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.018,24 (zegge: duizendachttien euro en vierentwintig cent), waarvan een bedrag van € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schiedam aan Stichting Bewaking Tracébesluit/ Bestuursovereenkomst A4 Delft-Schiedam en anderen het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Breunese-van Goor
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
    
    208.