ECLI:NL:RVS:2019:1951, Raad van State, 19-06-2019, 201805935/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 augustus 2017 heeft de korpschef de aan [appellante A] verleende toestemming om [appellant B] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten, ingetrokken.

201805935/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] en [appellant B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 juni 2018 in zaak nr. 17/5592 in het geding tussen:
    [appellante A] en [appellant B]
    en
    de korpschef van politie.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 augustus 2017 heeft de korpschef de aan [appellante A] verleende toestemming om [appellant B] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten, ingetrokken.
    Bij besluit van 15 november 2017 heeft de korpschef het door [appellante A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 november 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    [appellante A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De korpschef heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2019, waar [appellante A] en [appellant B], in de persoon van [appellant B], bijgestaan door mr. F.W. Horstman, advocaat te Velsen-Zuid, en de korpschef, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant B] is eigenaar en leidinggevende van het beveiligingsbedrijf [appellante A]. Hij verrichtte ook zelf beveiligingswerkzaamheden voor dit bedrijf. [appellant B] is zo'n 30 jaar werkzaam als beveiliger. Voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden is toestemming van de korpschef nodig. [appellante A] had toestemming voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden door [appellant B], maar deze toestemming is door de korpschef ingetrokken. Volgens [appellante A] en [appellant B] is de toestemming ten onrechte ingetrokken.
    Regelgeving
    2.    De relevante bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) en de relevante delen van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 (hierna: de Beleidsregels) zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel is van deze uitspraak.
    Besluiten van de korpschef
    3.    De korpschef heeft de aan [appellante A] verleende toestemming om [appellant B] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten, met toepassing van artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr ingetrokken omdat hij [appellant B] niet langer voldoende betrouwbaar acht. Aan de intrekking heeft de korpschef het volgende ten grondslag gelegd:
    i) Tegen [appellant B] is proces-verbaal opgemaakt wegens mishandeling, gepleegd op 13 december 2016 te Purmerend. Hij is hiervoor ook gedagvaard. Bij een surveillance in supermarkt Deen heeft [appellant B], die op dat moment geen uniform droeg, iemand aangehouden wegens winkeldiefstal. Op grond van processen-verbaal van de politie, verklaringen van twee medewerkers van Deen en camerabeelden is aannemelijk dat [appellant B] bij de aanhouding buitensporig geweld heeft gebruikt.
    ii) [appellant B] heeft enkele jaren zonder uniform gesurveilleerd in supermarkten, terwijl hij geen ontheffing had van de uniformplicht.
    iii) [appellant B] heeft zonder toestemming van de korpschef beveiligingswerkzaamheden verricht voor [bedrijf].
    Volgens de korpschef heeft [appellant B] er blijk van gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen, waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.
    4.    Bij het besluit van 15 november 2017 heeft de korpschef de intrekking van de toestemming gehandhaafd. Naar aanleiding van het betoog van [appellant B] dat de onschuldpresumptie is geschonden, heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat artikel 6, tweede lid, van het EVRM in dit geval niet van toepassing is. De intrekking is niet gebaseerd op het feit dat een strafrechtelijke procedure aanhangig is. Het standpunt dat er een serieuze verdenking is dat [appellant B] rechtsregels naast zich heeft neergelegd waarvan de overtreding beschouwd kan worden als tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde, is gebaseerd op gedragingen van [appellant B] die zijn vastgelegd op camerabeelden en zijn beschreven in processen-verbaal.
    In dit besluit op bezwaar is [appellant B], voor zover ervan wordt uitgegaan dat hij op 13 december 2016 werkzaam was voor [bedrijf], niet meer verweten dat hij zonder uniform werkte terwijl geen ontheffing van de uniformplicht was verleend. Voor zover ervan moet worden uitgegaan dat [appellant B] op die datum werkzaam was voor [appellante A], wordt hem wel verweten dat geen ontheffing van de uniformplicht was verleend.
    De korpschef is gebleven bij zijn standpunt dat [appellant B] bij de aanhouding op 13 december 2016 buitensporig geweld heeft gebruikt. Verder heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de situatie toen door de werkwijze van [appellant B] is geëscaleerd. In strijd met de voorschriften was er naast [appellant B] geen beveiliger in uniform aanwezig. Verder was de beveiligingspas van [appellant B] versleten en daardoor niet als zodanig herkenbaar. Omdat [appellant B] er niet uitzag als beveiliger en zich ook niet als zodanig gedroeg, wilde de desbetreffende klant niet meewerken aan de tassencontrole en is de situatie geëscaleerd, aldus de korpschef.
    Aangevallen uitspraak
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat de korpschef ter zitting te kennen heeft gegeven dat [appellant B] niet meer wordt verweten dat hij ongeüniformeerd werkzaamheden heeft verricht zonder de daartoe benodigde ontheffing (grondslag ii) en dat hij heeft gewerkt voor [bedrijf] zonder de daartoe benodigde toestemming (grondslag iii). De rechtbank is de korpschef niet gevolgd in het standpunt dat hij deze verwijten nog wel aan het besluit van 15 november 2017 ten grondslag mocht leggen. Ten tijde van dat besluit was al duidelijk dat die verwijten onterecht waren. De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard en het besluit van 15 november 2017 vernietigd.
    De rechtbank is [appellant B] niet gevolgd in het betoog dat artikel 6, tweede lid, van het EVRM van toepassing is, nu de intrekking niet is gebaseerd op het feit dat er een strafrechtelijke procedure loopt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de korpschef zich op basis van de in de processen-verbaal opgenomen gegevens over het incident op 13 december 2016 in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een overtreding die is te beschouwen als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde en dat [appellant B] hiermee heeft aangetoond onvoldoende betrouwbaar te zijn. Er is geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de processen-verbaal. De daarin opgenomen verklaringen komen op elementaire punten overeen en worden gedeeltelijk gesteund door de camerabeelden. Omdat de korpschef de toestemming kon intrekken op basis van de gedragingen van [appellant B] tijdens het incident op 13 december 2016, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 november 2017 in stand gelaten.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Onschuldpresumptie
    6.    [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de korpschef de onschuldpresumptie heeft geschonden. Zij voeren aan dat de korpschef bij het Openbaar Ministerie heeft geïnformeerd naar de stand van zaken van de strafrechtelijke procedure. Verder voeren zij aan dat [appellant B] in het besluit van 15 november 2017 zonder reserves als schuldige wordt aangemerkt.
    6.1.    Zoals de Afdeling in de door de rechtbank aangehaalde uitspraken van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:331, en 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1057, heeft overwogen, leidt zij uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens af dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM niet is beperkt tot strafrechtelijke procedures, maar dat deze zich in voorkomend geval kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure, indien de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit en samenhangen met een strafrechtelijke procedure. Deze situatie kan zich voordoen tijdens een strafrechtelijke procedure alsook na het staken van de strafrechtelijke procedure of na een vrijspraak. Het hangt af van de in de bestuursrechtelijke procedure gebruikte bewoordingen of een zodanige band bestaat tussen die procedure en de strafrechtelijke procedure dat artikel 6, tweede lid, van het EVRM ook in de bestuursrechtelijke procedure van toepassing is.
    Schending van de onschuldpresumptie is aan de orde indien een oordeel wordt gegeven over de schuld van iemand die is aangeklaagd ter zake van het plegen van een strafbaar feit voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan. Alleen het uitspreken van een vermoeden dat iemand schuldig is aan het strafbare feit waarvoor hij is aangeklaagd, levert geen schending van de onschuldpresumptie op.
    6.2.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie in dit geval van toepassing is. De korpschef heeft zijn standpunt dat [appellant B] op 13 december 2016 buitensporig geweld heeft gebruikt weliswaar niet gebaseerd op het feit dat een strafrechtelijke procedure jegens [appellant B] aanhangig is, maar wel nagenoeg uitsluitend op processen-verbaal en ander bewijsmateriaal uit die procedure. Daardoor hangen de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure samen met de strafrechtelijke procedure en strekt de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM zich uit tot deze bestuursrechtelijke procedure.
    6.3.    Zowel in het besluit van 9 augustus 2017 als in het besluit van 15 november 2017 stelt de korpschef aan de hand van processen-verbaal van de politie, getuigenverklaringen en camerabeelden uitdrukkelijk vast dat [appellant B] bij het incident op 13 december 2016 buitenproportioneel geweld heeft gebruikt. In het besluit van 15 november 2017 stelt de korpschef verder dat het conflict door toedoen van [appellant B] is geëscaleerd en dat hij het gebruikte geweld had kunnen voorkomen. In beide besluiten heeft de korpschef dus beoordeeld of [appellant B] bij het incident op 13 december 2016 buitenproportioneel geweld heeft gebruikt. Deze beoordeling vertoont geen relevante verschillen met de door de strafrechter te verrichten beoordeling of [appellant B] zich bij het incident schuldig heeft gemaakt aan mishandeling. De korpschef heeft dan ook feitelijk vastgesteld dat [appellant B] zich schuldig heeft gemaakt aan het strafbare feit mishandeling. Dit wordt bevestigd doordat de korpschef ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld dat hij op grond van het bewijsmateriaal de overtuiging heeft gekregen dat [appellant B] buitenproportioneel geweld heeft gebruikt. Ten tijde van de besluiten van de korpschef was in de strafrechtelijke procedure nog niet komen vast te staan dat [appellant B] zich bij het incident schuldig heeft gemaakt aan mishandeling. Daarom heeft de korpschef de onschuldpresumptie geschonden door het standpunt in te nemen dat [appellant B] bij het incident buitenproportioneel geweld heeft gebruikt. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    7.    Het hoger beroep is hierom al gegrond. Het is niet nodig om de overige hogerberoepsgronden te bespreken. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de korpschef van 15 november 2017 in stand blijven. De korpschef dient een nieuw besluit te nemen op het door [appellante A] en [appellant B] tegen het besluit van 9 augustus 2017 gemaakte bezwaar. Daarbij moet hij de actuele feiten en omstandigheden in acht nemen, waaronder de stand van zaken in de strafrechtelijke procedure tegen [appellant B]. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de korpschef te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.    De korpschef dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 juni 2018 in zaak nr. 17/5592, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de korpschef van politie van 15 november 2017 in stand blijven;
    III.    bepaalt dat tegen het door de korpschef van politie te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld
    IV.    veroordeelt de korpschef van politie tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de korpschef van politie aan [appellante A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2019
    640.
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6
    […]
    2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
    Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
    Artikel 7
    1 Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
    2 Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. […]
    4 De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. […]
    5 De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid kan worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend.
    Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014
    2.3. Betrouwbaarheid personeel en leidinggevenden
    De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien:
    a) de betrokkene binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke geldboete is opgelegd, dan wel een strafbeschikking of een transactie wegens het plegen van een misdrijf van het Openbaar Ministerie heeft aanvaard, of
    b) de betrokkene binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke vrijheidsstraf of taakstraf is opgelegd, of
    c) op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.
    […]
    Ad. c
    Van het bepaalde onder c zal sprake zijn indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Dat de betrokkene onvoldoende betrouwbaar is, kan worden aangenomen op basis van andere, niet uit veroordelingen of transacties gebleken, omtrent betrokkene bekende feiten. Zo kunnen (tegen betrokkene) opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking bestaat.
    […]