ECLI:NL:RVS:2020:728, Raad van State, 11-03-2020, 201900679/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 9 oktober 2019, in zaak nr. 201900679/1/A2, heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam opgedragen om binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak nader onderzoek door een deskundige te laten doen, vervolgens te bezien of het besluit van 29 januari 2018 in het licht van de uitkomsten van dat onderzoek al dan niet in stand kan blijven. [appellanten] zijn eigenaar van een woning aan de [locatie] in Amsterdam. Met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "How to meet an Angel" is de maximale bouwhoogte van het tegenover hun woning gelegen gebouw aan de Tweede Constantijn Huygensstraat 37 verhoogd van 12 naar 18 meter. Zij stellen dat zij hierdoor in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en schade lijden.

201900679/2/A2.
    Datum uitspraak: 11 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.    [appellant A] en [appellant B], wonend te Amsterdam,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 januari 2019 in zaak nr. 18/1836 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 9 oktober 2019, in zaak nr. 201900679/1/A2, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak nader onderzoek door een deskundige te laten doen, vervolgens te bezien of het besluit van 29 januari 2018 in het licht van de uitkomsten van dat onderzoek al dan niet in stand kan blijven en de Afdeling en [appellanten] de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 23 januari 2020 heeft het college het bezwaar, onder wijziging van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard.
    [appellanten] hebben een zienswijze ingediend.
    De Afdeling heeft, met gebruikmaking van de in artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde bevoegdheid, bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft.
    Overwegingen
    Voorgeschiedenis
    1.    [appellanten] zijn eigenaar van een woning aan de [locatie] in Amsterdam. Met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "How to meet an Angel" is de maximale bouwhoogte van het tegenover hun woning gelegen gebouw aan de Tweede Constantijn Huygensstraat 37 (hierna: het SPDC-gebouw) verhoogd van 12 naar 18 meter. Zij stellen dat zij hierdoor in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en schade lijden. Op 3 oktober 2016 hebben zij daarom het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    2.    Bij besluit van 25 augustus 2017, zoals gehandhaafd bij besluit van 29 januari 2018, heeft het college hun verzoek afgewezen. Het nieuwe bestemmingsplan heeft tot een planologische wijziging geleid voor het SPDC-gebouw in de zin dat de toegestane bouwhoogte van het gebouw 1,8 meter meer bedraagt dan was toegestaan op grond van de overgangsbepalingen van het voorheen geldende plan. Deze wijziging heeft volgens het college geen waarde-dalend effect op de woning van [appellanten].
    3.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het college ten onrechte de bouwhoogte van het gebouw zoals toegestaan op grond van het overgangsrecht van het voor de peildatum geldende bestemmingsplan "WG-Oost" bij de planvergelijking heeft betrokken. Voorts is geoordeeld dat de in dat plan toegestane bouwhoogte van 12 meter evenmin als een kennelijke verschrijving kan worden aangemerkt. Dit leidt tot de conclusie dat bij de planvergelijking zoals opgenomen in het aan het besluit ten grondslag gelegde advies van 30 juni 2017 opgesteld door Lohman Davidse advocaten ten onrechte is uitgegaan van de feitelijke bouwhoogte van het SPDC-gebouw van 16,2 meter. Het college heeft dit advies daarom niet aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college in het licht van het voorgaande de opdracht gegeven nader onderzoek door een deskundige te laten doen en om te bezien of het besluit van 29 januari 2018 in het licht van de uitkomsten van dat onderzoek al dan niet in stand kan blijven.
    Besluit van 23 januari 2020
    4.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) gevraagd nader onderzoek te verrichten. In het advies van 8 januari 2020 adviseert de SAOZ om de aanvraag af te wijzen. In het advies is geconcludeerd dat de verhoging van de bouwhoogte van het SPDC-gebouw van 12 meter naar 18 meter tot een nadeliger planologische situatie heeft geleid. De waarde van de woning van [appellanten] voorafgaand aan de planologische wijziging is vastgesteld op een bedrag van € 825.000,00 en de waarde erna op een bedrag van € 790.000,00, zodat de schade € 35.000,00 is.
        Een deel van deze schade was volgens de SAOZ voorzienbaar. Ten tijde van de aankoop van hun woning op 22 februari 2000 gold ter plaatse het bestemmingsplan "Wilhelmina Gasthuisterrein" en het daarbij behorende uitwerkingsplan "Uitwerking 2 van het bestemmingsplan Wilhelmina Gasthuisterrein" op grond waarvan een maximale bouwhoogte van 16 meter met 5 bouwlagen voor het SPDC-gebouw was toegestaan ten dienste van niet nader omschreven gezondheidszorg-, sociaal- culturele, onderwijs- en recreatieve en openbare voorzieningen. Er dient daarom van uit te worden gegaan dat [appellanten] bij de totstandkoming van de prijs die zij betaald hebben voor de aankoop van hun woning rekening hebben gehouden met de daaruit voortvloeiende nadelige effecten voor de waarde van de woning. Dit leidt er volgens de SAOZ toe dat een bedrag van € 25.000,00 niet voor vergoeding in aanmerking komt.
        Voorts komt een deel van de schade niet voor vergoeding in aanmerking omdat dit op grond van het normaal maatschappelijke risico voor rekening van [appellanten] behoort te blijven. In artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro is bepaald dat in het geval de schade het gevolg is van een planologische wijziging van de voor de gronden van een derde geldende bestemming, in ieder geval een gedeelte van 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade voor rekening van de aanvrager dient te blijven. In dit geval is dat een bedrag van € 16.500,00.
        Daarnaast stelt de SAOZ dat deze ontwikkeling, zijnde het planologisch inpassen en enigszins vergroten van een al geruime tijd bestaand gebouw en de verruiming van de gebruiksmogelijkheden daarvan, is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag. Daarbij is tevens van belang dat de ontwikkeling passend is in de omgeving gelet op de structuur van de omgeving, zijnde een intensief bebouwd en gebruikt deel van de binnenstad van Amsterdam, waar ook al bebouwing van gelijke hoogte als nu mogelijk gemaakt aanwezig is. Verder past de ontwikkeling in het meerjarige beleid van de gemeente. Gelet daarop kan een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van [appellanten] worden geacht. Aangezien de waardevermindering niet groter is dan 5% van de waarde van het object op de peildatum, dient de schade geheel wegens normaal maatschappelijk risico voor rekening van de aanvrager te worden gelaten, aldus de SAOZ.
    5.    Bij besluit van 23 januari 2020 heeft het college het bezwaar van [appellanten], onder verwijzing naar het nieuwe advies, opnieuw ongegrond verklaard.
    Zienswijze
    6.    [appellanten] betogen dat zij door de verschillende functies die de gemeente in de loop van de jaren in het SPDC-gebouw mogelijk heeft gemaakt, waaronder de grootschalige crisisdienst, veel overlast hebben ondervonden. Zij hebben hierdoor als individuele burgers veel lasten moeten dragen van ontwikkelingen die de hele stad ten goede komen. Bovendien zijn zij er ten tijde van de aankoop van hun woning van uitgegaan dat het gebouw zou worden gesloopt en vervangen zou worden door een kleiner gebouw. [appellanten] zijn daarom van mening dat de schade die zij nu ondervinden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "How to meet an Angel" niet voor hun rekening behoort te blijven.
        [appellanten] betogen dat bij de planvergelijking zoals opgenomen in het advies van de SAOZ ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijkheid om balkons mogelijk te maken, terwijl dit nadelig is voor hun privacy.
        Over de voorzienbaarheid betogen [appellanten] dat de SAOZ hierbij ten onrechte het tijde van de aankoop van hun woning geldende planologische regime heeft betrokken. Van belang is dat de bouwhoogte op grond van het voorgaande bestemmingsplan is teruggebracht tot 12 meter, zodat het er volgens hen om gaat of de ophoging van het gebouw met 6 meter voorzienbaar was. Verder betogen [appellanten] dat de gemeente na de aankoop van hun woning heeft bevestigd dat de gemeente het voornemen heeft om het SPDC-gebouw te slopen. Dit volgt volgens hen ook uit een in 2002 opgesteld convenant. Ten slotte betogen [appellanten] dat de uitspraak waarnaar de SAOZ verwijst, ziet op een andere situatie, zodat die uitspraak in hun geval niet gevolgd kan worden.
        [appellanten] betogen verder dat in het advies ten onrechte een percentage van 4% van de schade op grond van het normaal maatschappelijk risico voor hun rekening is gelaten. Zij bestrijden dat het verhogen van de bouwhoogte in de lijn der verwachtingen lag. Voorts wijzen zij erop dat voor het SPDC-gebouw tevens een omgevingsvergunning is verleend op grond waarvan in afwijking van het bestemmingsplan 90 woningen in het gebouw mogelijk zijn gemaakt. [appellanten] betogen dat in het advies ten onrechte niet is overwogen dat gelet op de verwevenheid tussen het plan en de omgevingsvergunning, slechts één keer het normaal maatschappelijk risico van 2% voor hun rekening gelaten mag worden. Verder betogen [appellanten] dat in het advies bij het bepalen van de waardevermindering als gevolg van de planologische wijziging ten onrechte niet voor elke schadefactor de zwaarte daarvan inzichtelijk is gemaakt.
    6.1.    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
        Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
        Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat [appellanten] over het advies heeft aangevoerd.
    6.2.    Op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
        De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
        Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen (de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    6.3.    Voor zover het betoog van [appellanten] ziet op de planvergelijking is in het advies vermeld dat balkons aan de straatzijde alleen zijn toegestaan indien het college daarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft verleend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moet een in een bestemmingsplan opgenomen vrijstellings- of ontheffingsmogelijkheid bij de maximale invulling van dat bestemmingsplan buiten beschouwing worden gelaten (overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Dit aspect is daarmee terecht niet in de planvergelijking betrokken.
        Het betoog faalt.
    6.4.    Volgens het advies van de SAOZ is een deel van de schade voorzienbaar omdat de ruimtelijke gevolgen van het ten tijde van de aankoop van de woning geldende planologische regime voor een deel overeen kwamen met de ruimtelijke gevolgen van het bestemmingsplan "How to meet an Angel". In het betoog van [appellanten] zijn geen concrete aanknopingspunten te vinden om aan de juistheid of volledigheid van dit onderdeel van het advies te twijfelen. De SAOZ is er in het advies terecht van uitgegaan dat bij de vraag naar voorzienbaarheid van planologisch nadeel de planologische situatie ten tijde van de aankoop voorop staat. De SAOZ heeft in dit kader verder terecht gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2654. Van een redelijk denkend en handelend koper mag worden verwacht dat hij de bestaande planologische mogelijkheden in het plangebied betrekt in zijn overwegingen tot aankoop van de woning en de daarvoor te betalen prijs. Voor zover [appellanten] dat niet hebben gedaan, doet dat niet af aan de omstandigheid dat ten tijde van de aankoop het bestemmingsplan een gebouw met een bouwhoogte van 16 meter met 5 bouwlagen toeliet, zodat de schade, bestaande uit een waardevermindering van de woning, in zoverre voorzienbaar was en voor hun rekening dient te worden gelaten. Dat de gemeente nadien de maximaal toegestane bouwhoogte heeft verlaagd naar 12 meter en, zoals [appellanten] betogen, het voornemen heeft bevestigd dat het gebouw zal worden gesloopt, is niet relevant voor de vraag naar voorzienbaarheid aangezien daarvoor alleen de situatie ten tijde van de aankoop van belang is.
        Hieruit volgt dat het college zich op basis van het advies van de SAOZ op het standpunt heeft kunnen stellen dat een deel van de schade voorzienbaar was. In het SAOZ advies is dat deel vastgesteld op een bedrag van € 25.000,00. [appellanten] hebben de hoogte van dit bedrag niet bestreden. Hun enkele stelling dat het schadebedrag niet per schadefactor inzichtelijk is gemaakt, biedt geen aanknopingspunten om aan het door de SAOZ vastgestelde bedrag te twijfelen. Het betoog van [appellanten] biedt daarmee geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit deel van de vastgestelde schade gelet op artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro niet voor vergoeding in aanmerking komt.
        Het betoog faalt.
    6.5.    Uit de uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2109 volgt dat in een geval, waarin is geconcludeerd dat de planologische ontwikkeling gedeeltelijk voorzienbaar was, voor de beantwoording van de vraag of de schade geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt, dient te worden uitgegaan van het schadebedrag dat resteert na aftrek van dat deel van de schade dat voorzienbaar was ten tijde van de aankoop. De resterende schade bedraagt in dit geval € 10.000,00. In artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro is bepaald dat bij schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval een gedeelte gelijk aan 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, voor rekening van de aanvrager blijft. Hieruit volgt dat in dit geval een bedrag van € 16.500,00 voor rekening van [appellanten] behoort te blijven. Dat betekent dat het resterende schadebedrag onder de 2%-drempel blijft. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit bedrag niet voor vergoeding in aanmerking komt. Voor zover [appellanten] betogen dat tevens een omgevingsvergunning is verleend waarmee het gebouw mag worden getransformeerd in een woongebouw met 90 woningen, betreft dit een afzonderlijke schadeoorzaak, waarbij opnieuw beoordeeld moet worden of dit tot schade leidt en zo ja, of die schade voor vergoeding in aanmerking komt. Dit betoog kan er dan ook niet toe leiden dat het college in dit geval geen toepassing had hoeven geven aan artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro.
        Hetgeen [appellanten] voor het overige over de toepassing van het normaal maatschappelijk risico hebben aangevoerd hoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
        Het betoog faalt.
    7.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college de aanvraag van [appellanten] om toekenning van een tegemoetkoming in planschade, heeft mogen afwijzen.
    Conclusie
    8.    Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak is het incidenteel hoger beroep van het college ongegrond en het hoger beroep van [appellanten] gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 januari 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt, zoals blijkt uit de tussenuitspraak, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal verder het beroep tegen het besluit van 23 januari 2020 ongegrond verklaren.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    verklaart het incidenteel hoger beroep van college van burgemeester en wethouders van Amsterdam ongegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 januari 2019 in zaak nr. 18/1836;
    III.    verklaart het door [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 29 januari 2018, ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt dat besluit;
    V.    verklaart het door [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 23 januari 2020 ingestelde beroep ongegrond;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: eenentwintighonderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Donner-Haan
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2020
    674.