ECLI:NL:RVS:2016:636, Raad van State, 09-03-2016, 201504221/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2013 heeft de staatssecretaris de bekostiging voor het Merewade College voor het jaar 2012 vastgesteld.

201504221/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 april 2015 in zaak nr. 14/6562 in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting voor Openbaar Verenigd Onderwijs in Gorinchem en de regio, gevestigd Gorinchem
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 september 2013 heeft de staatssecretaris de bekostiging voor het Merewade College voor het jaar 2012 vastgesteld.
    
    Bij besluit van 27 februari 2014 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 april 2015 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    
    Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de staatssecretaris bij besluit van 9 juli 2015 opnieuw op het bezwaar van de stichting beslist. Daarbij heeft de staatssecretaris alsnog voor tien leerlingen bekostiging toegekend en een verzoek van de stichting om aanvullende bekostiging, afgewezen.
    
    De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2016, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. Th. Albertz en mr. J. Dolman, beiden werkzaam bij het ministerie, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Aanleiding van het geschil
    
    De stichting is bestuurder van het Merewade College, een scholengemeenschap bestaande uit een school voor mavo, havo en vwo (het Fortes Lyceum), een school voor vmbo (het Omnia College) en een school voor praktijkonderwijs (de Merewade Praktijkschool).
    
    Bij het besluit van 20 september 2013 heeft de staatssecretaris de stichting geen bekostiging toegekend voor tien leerlingen die bij haar voor het praktijkonderwijs waren ingeschreven, omdat uit de accountantsverklaring is gebleken dat de Regionale Verwijzingscommissie (hierna: RVC) voor hen geen indicatie voor praktijkonderwijs had afgegeven.
    
    Volgens de stichting had de staatssecretaris die leerlingen als reguliere vmbo-leerlingen moeten bekostigen, aangezien zij onderwijs hebben gevolgd en daarvoor kosten zijn gemaakt. Vier van de tien leerlingen, die beschikten over een indicatie voor leerwegondersteunend onderwijs, hebben het praktijkonderwijs gevolgd waarvoor zij waren ingeschreven. De zes andere leerlingen hebben onderwijs gevolgd bij reboundvoorziening Scala, dat in stand wordt gehouden door een samenwerkingsverband en aan wie de stichting in dat verband vergoedingen heeft betaald.
    
    Aan het besluit van 27 februari 2014, aangevuld op 14 augustus 2014, heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat het niet mogelijk is de leerlingen als reguliere vmbo-leerlingen te bekostigen, omdat ze niet op de vmbo-school van het Merewade College stonden ingeschreven en niet op die school onderwijs hebben gevolgd.
    
    2. De uitspraak van de rechtbank
    
    De rechtbank heeft overwogen dat uit de artikelen 1, 7 en 8 van het Bekostigingsbesluit WVO volgt dat degene die een school voor voortgezet onderwijs in stand houdt, aanspraak op bekostiging heeft voor leerlingen die op die school staan ingeschreven en ook feitelijk op die school onderwijs volgen. Voor de vier leerlingen met een indicatie voor leerwegondersteunend onderwijs lijkt daar volgens de rechtbank aan te zijn voldaan, nu de praktijkschool waarop zij stonden ingeschreven onderdeel is van het Merewade College en zij op die praktijkschool onderwijs hebben gevolgd. De zes overige leerlingen stonden eveneens op de praktijkschool ingeschreven, maar hebben onderwijs gevolgd aan een reboundvoorziening. Dat deze leerlingen elders onderwijs hebben gevolgd, betekent volgens de rechtbank niet dat de stichting voor hen in het geheel geen bekostiging ontvangt, aangezien in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bekostigingsbesluit is bepaald dat leerlingen die tijdelijk buiten de school zijn geplaatst, zoals bij een reboundvoorziening het geval is, voor de bekostiging worden meegeteld.
    
    De rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat de staatssecretaris alsnog een beslissing moeten nemen op het door de stichting eerst in beroep gedane verzoek om met toepassing van de artikelen 85a en 89 van het Bekostigingsbesluit aanvullende bekostiging voor personeelskosten en exploitatiekosten toe te kennen in verband met de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden. Dat zal de staatssecretaris in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar kunnen doen, aldus de rechtbank.
    
    3. Gronden van het hoger beroep
    
    De rechtbank gaat er volgens de staatssecretaris ten onrechte aan voorbij dat de door de stichting in stand gehouden scholengemeenschap uit afzonderlijke scholen bestaat. Om de leerlingen op grond van artikel 7 van het Bekostigingsbesluit WVO als vmbo-leerlingen te kunnen meetellen en als zodanig te bekostigen, is dan ook vereist dat zij op de vmbo-school van het Merewade College stonden ingeschreven en op die school onderwijs hebben gevolgd. De staatssecretaris wijst in dit verband onder meer op artikelen 5 en 16, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO), artikel 1 van het Inrichtingsbesluit WVO en artikel 1 van het Bekostigingsbesluit.
    
    4. Verweer
    
    Volgens de stichting moet de door haar in stand gehouden scholengemeenschap als één school worden beschouwd. Als het standpunt van de staatssecretaris wordt gevolgd, zou dat betekenen dat zij voor elke school afzonderlijke bekostiging ontvangt, hetgeen niet het geval is. Dat sprake zou zijn van afzonderlijke scholen, strookt bovendien niet met hoe in de praktijk op het Merewade College onderwijs wordt gegeven.
    
    Verder heeft de stichting toegelicht dat de tien leerlingen wegens leer- en gedragsproblemen meer begeleiding dan de gemiddelde leerling nodig hadden. Door een koppeling met het praktijkonderwijs te maken en een reboundvoorziening in te zetten, was het mogelijk onderwijs op maat te bieden. Hierdoor hebben negen van de tien leerlingen hun opleiding tot Arbeidsmarktgekwalificeerd Assistent behaald en zijn zij inmiddels actief op de arbeidsmarkt of doorgestroomd naar niveau 2 van het middelbaar beroepsonderwijs. Het is volgens de stichting dan ook wrang dat de staatssecretaris voor deze leerlingen geen bekostiging wenst toe te kennen.
    
    Ten slotte wijst de stichting erop dat de staatssecretaris op grond van artikel 5 van het Bekostigingsbesluit bevoegd is aanvullende bekostiging toe te kennen indien de accountantsverklaring daartoe aanleiding geeft. Volgens de stichting gaf de accountantsverklaring daartoe aanleiding, aangezien daaruit blijkt dat de leerlingen onderwijs hebben gevolgd.
    
    5. Beoordeling van het hoger beroep
    
    5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat op grond van artikel 7 van het Bekostigingsbesluit voor de bekostiging worden meegeteld de leerlingen die in het jaar van bekostiging op een school stonden ingeschreven en in dat jaar daadwerkelijk op die school onderwijs hebben gevolgd. De stichting en de staatssecretaris verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de scholen van de door de stichting in stand gehouden scholengemeenschap tezamen als één school dan wel als afzonderlijke scholen moeten worden beschouwd.
    
    In artikel 1 van de WVO en artikel 1 van het Bekostigingsbesluit is school gedefinieerd als school voor voortgezet onderwijs. Voortgezet onderwijs wordt in artikel 5 van de WVO onderscheiden in voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, hoger en middelbaar algemeen voortgezet onderwijs, voorbereidend beroepsonderwijs, praktijkonderwijs en andere vormen van voortgezet onderwijs. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de WVO en artikel 1 van het Bekostigingsbesluit omvat een scholengemeenschap twee of meerdere scholen.
    
    De staatssecretaris betoogt terecht dat uit deze bepalingen volgt dat de scholen die behoren tot de door de stichting in stand gehouden scholengemeenschap als afzonderlijke scholen moeten worden beschouwd. Dat de stichting, zoals zij stelt, voor de scholengemeenschap één bekostigingsbesluit ontvangt, doet daar niet aan af. De wijze van bekostiging van een scholengemeenschap volgt, evenals de wijze van bekostiging van een afzonderlijke school, direct uit de WVO (artikelen 65 en 66). Daaruit kan dan ook niet worden afgeleid dat de scholengemeenschap als één school moet worden aangemerkt.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de tien leerlingen alleen als reguliere vmbo-leerlingen kunnen worden bekostigd als zij op de vmbo-school van de stichting stonden ingeschreven en op die school onderwijs hebben gevolgd, hetgeen niet het geval is. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Anders dan de stichting in het verweerschrift stelt, was de staatssecretaris niet gehouden gebruik te maken van de hem in artikel 5 van het Bekostigingsbesluit toegekende bevoegdheid om bekostiging toe te kennen in het geval de accountantsverklaring daartoe aanleiding geeft. Gelet op het vorenstaande is de enkele omstandigheid dat de leerlingen blijkens de accountantsverklaring wel onderwijs hebben gevolgd daarvoor onvoldoende. Voor zover de stichting zich in dat verband op het standpunt heeft gesteld dat de staatssecretaris in aanmerking had moeten nemen dat de inschrijving van de leerlingen voor het praktijkonderwijs slechts een administratieve fout was, leidt dat evenmin tot het oordeel dat de staatssecretaris van die bevoegdheid gebruik had moeten maken. Gelet op de toelichting van de stichting in het verweerschrift dat voor de leerlingen bewust gekozen is voor een koppeling met praktijkonderwijs dan wel de inzet van een reboundvoorziening, alsmede op de toelichting van de staatssecretaris ter zitting dat een deel van de leerlingen reeds vanaf 2008 ten onrechte voor praktijkonderwijs wordt bekostigd, is niet aannemelijk dat sprake was van een administratieve fout.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 februari 2014 van de staatssecretaris alsnog ongegrond verklaren.
    
    7. Het besluit van 9 juli 2015
    
    Bij besluit van 9 juli 2015 heeft de staatssecretaris het vernietigde besluit van 27 februari 2014 vervangen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    Bij dat besluit heeft de staatssecretaris gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak alsnog bekostiging voor de tien leerlingen toegekend. Verder heeft de staatssecretaris daarbij voor het eerst beslist op een verzoek van de stichting om haar op grond van artikel 85a en artikel 89 van het Bekostigingsbesluit aanvullende bekostiging toe te kennen in verband met de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor onder 6 overwogen, is aan het besluit van 9 juli 2015, dat rechtstreeks op de aangevallen, thans vernietigde, uitspraak stoelt, de grondslag komen te ontvallen, voor zover daarin alsnog bekostiging voor tien leerlingen is toegekend. Het besluit zal daarom in zoverre worden vernietigd.
    
    Voor zover de staatssecretaris in het besluit van 9 juli 2015 voor het eerst heeft beslist op het verzoek van de stichting om haar op grond van bijzondere omstandigheden aanvullende bekostiging toe te kennen, ligt het besluit niet ter beoordeling voor, omdat dit een primair besluit is waartegen de stichting geen bezwaar heeft gemaakt, zodat artikel 6:19, eerste lid, van de Awb toepassing mist. Indien de stichting zich met de afwijzing van dat verzoek niet kan verenigen, zal zij terstond alsnog bezwaar moeten maken. Dat het bezwaarschrift daarmee buiten de termijn, als bedoeld in artikel 6:7 van de Awb, bij de staatssecretaris wordt ingediend, moet verschoonbaar worden geacht, omdat de staatssecretaris met de rechtsmiddelenclausule onderaan het besluit de indruk heeft gewekt dat ook zijn besluit op het verzoek ter beoordeling van de Afdeling ligt.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 april 2015 in zaak nr. 14/6562;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van 9 juli 2015 voor zover daarbij bekostiging voor tien leerlingen is toegekend.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Krokké
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2016
    
    686.