ECLI:NL:RVS:2018:1515, Raad van State, 09-05-2018, 201702376/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van een winkel met appartementen aan de [locatie 1] te Eindhoven (hierna: het perceel).

201702376/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
    3.    A&A Holding B.V., gevestigd te Eindhoven, [appellant sub 3B], gevestigd te Eindhoven, en [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D], beiden wonend te Eindhoven (hierna tezamen en in enkelvoud: A&A Holding),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 februari 2017 in zaak nr. 16/630 in het geding tussen:
    
    A&A Holding
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van een winkel met appartementen aan de [locatie 1] te Eindhoven (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 29 januari 2016 heeft het college het door A&A Holding daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de motivering betreft, het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
    
    Bij besluit van 28 april 2016 heeft het college een nieuw besluit genomen op het door A&A Holding gemaakte bezwaar tegen het besluit van 22 juni 2015, inhoudende dat het besluit van 29 januari 2016 wordt overgenomen en aangevuld met een vergunning ten aanzien van parkeren en met een nadere motivering met betrekking tot vermindering van de lichtinval.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft op verzoek van de rechtbank op 20 juli 2016 een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Bij uitspraak van 7 februari 2017 heeft de rechtbank het door A&A Holding ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 april 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    A&A Holding heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    [appellant sub 1], het college en A&A Holding hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, het college, vertegenwoordigd door M. Lammerschop en R. Martens, en [appellant sub 3C], bijgestaan door mr. M.T.C.A. Smets, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant sub 1] wil op het perceel een winkel bouwen, met daarboven acht appartementen. Het gebouw zal vijf verdiepingen tellen, waarvan de bovenste verdieping teruggelegd zal zijn. Het college heeft voor dit project een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen, op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). [appellant sub 1] heeft inmiddels de kelder van het gebouw gerealiseerd.
    
        A&A Holding B.V. is eigenaresse van het pand aan de [locatie 2], naast het perceel. [appellant sub 3B] exploiteert de winkel die in het pand aan de [locatie 2] is gevestigd. [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] wonen in het appartement boven deze winkel.
    
    Incidenteel hoger beroep van A&A Holding
    
    2.    A&A Holding betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan ziet op een gebouw dat in zijn geheel als hoofdgebouw moet worden aangemerkt. Het college had daarom niet op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4.1, aanhef, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna; het Bor), van het bestemmingsplan mogen afwijken. Volgens A&A Holding is het gehele gebouw noodzakelijk voor de verwezenlijking van de geldende en toekomstige bestemming van het perceel en daarom dient het gebouw in zijn geheel als het belangrijkste bouwwerk te worden beschouwd. Het gedeelte van het gebouw dat door de rechtbank als ‘bijbehorend bouwwerk’ is aangemerkt, is niet ondergeschikt aan de rest van het gebouw, aldus A&A Holding.
    
    2.1.    Op het perceel is het bestemmingsplan "Binnenstad" van toepassing. Ingevolge dit bestemmingsplan rust op het perceel, voor zover hier van belang, de bestemming "Centrum -1".
    
        Artikel 3.2.1 van de planregels luidt:
    
    "Voor het bouwen van gebouwen ten behoeve van de in lid 3.1 genoemde bestemmingen gelden de volgende bepalingen:
    
    a. per bouwperceel mogen hoofdgebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" worden gebouwd
    
    […]"
    
    2.2.    Artikel 4.1 van bijlage II van het Bor luidt:
    
    " Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, […]"
    
        Artikel 1 luidt:
    
    "In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    […]
    
    hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    
    […]"
    
    2.3.    Het bouwplan voorziet in een gebouw dat qua bouw- en goothoogte in strijd is met het bestemmingsplan en niet volledig binnen het bouwvlak wordt gerealiseerd.
    
        De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het deel van het gebouw dat niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan, is aan te merken als uitbreiding van een hoofdgebouw. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069, bevat artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor niet de beperking dat het moet gaan om een uitbreiding van een reeds bestaand gebouw. Evenmin is de beperking opgenomen, dat de uitbreiding functioneel of bouwkundig moet zijn te onderscheiden van de rest van het gebouw. De Afdeling overweegt dat uit dit artikel ook niet volgt dat de uitbreiding aan de rest van het gebouw ondergeschikt moet zijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het mogelijk is om, met het oog op het gedeelte van het gebouw dat in strijd met het bestemmingsplan buiten het bouwvlak wordt gebouwd, voor het bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    A&A Holding betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college voorafgaande aan de vergunningverlening had moeten toetsen of het bouwplan voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2012. Volgens A&A Holding is niet aannemelijk dat het bouwplan daaraan voldoet, omdat in een notitie van Inpijn-Blokpoel Ingenieursbureau van 31 maart 2016 staat dat in het bouwveiligheidsplan ten onrechte wordt opgemerkt dat de benodigde grondwaterstandsverlagingen niet leiden tot significante zetting.
    
    3.1.    Uit het dossier volgt dat voorafgaande aan het besluit van 28 april 2016 een aantal stukken met betrekking tot de bouwveiligheid is opgesteld. Anders dan A&A Holding stelt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze stukken niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken.
    
        Op 12 januari 2016 is een bouwveiligheidsplan opgesteld. Dit bouwveiligheidsplan is door Inpijn-Blokpoel Ingenieursbureau beoordeeld in haar notitie van 31 maart 2016. Naar aanleiding van de opmerkingen van Inpijn-Blokpoel Ingenieursbureau heeft [appellant sub 1] een monitoringsplan laten opstellen. Dit monitoringsplan dateert van 26 april 2016 en is aangevuld op 20 juni 2016. Uit het monitoringsplan volgt dat, gelet op de te treffen maatregelen, niet aannemelijk is dat het bouwplan zal leiden tot significante zettingen. Tijdens de bouw zal worden gemonitord in hoeverre zettingen plaatsvinden, zodat eventueel maatregelen kunnen worden getroffen.
    
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het besluit van 28 april 2016 tot de conclusie had moeten komen dat niet aan het Bouwbesluit 2012 kan worden voldaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Hoger beroep van het college en [appellant sub 1]
    
    4.    [appellant sub 1] en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college, ondanks de negatieve gevolgen van het beoogde gebouw voor de bezonning in de woning aan de [locatie 2], in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Volgens hen is geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo.
    
    4.1.    De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat het college onvoldoende de relevante belangen heeft afgewogen. Zij heeft onder meer overwogen dat de stelling van het college dat geen sprake is van een relevante achteruitgang, omdat in de bestaande situatie ook al niet voldaan wordt aan de lichte TNO-norm, niet kan worden gevolgd, dat er geen reden is om de lichtstraat in de woning buiten beschouwing te laten, dat het college niet kon volstaan met een verwijzing naar het beleid en dat de motivering van het college dat de functie ‘wonen’ ondergeschikt is aan de andere functies in het kernwinkelgebied, niet concludent is, omdat het college juist afwijking van het bestemmingsplan toe wil staan vanwege het belang van de woonfunctie.
    
    4.2.    Het bouwplan leidt ertoe dat in de woning aan de [locatie 2] vrijwel geen bezonning meer zal zijn. In het deskundigenbericht van de StAB staat dat in de bestaande situatie, hetgeen tevens de maximale planologische invulling van het perceel aan de [locatie 1] betreft, de woning aan de [locatie 2] in de kamer aan de achterzijde in de maanden april tot en met augustus minimaal 2 en maximaal 4 zonuren per etmaal kent. Als het bouwplan is gerealiseerd, zal, zo staat in het deskundigenbericht, in deze kamer de bezonning beperkt zijn tot de periode van 21 mei tot 23 juli. De bezonning zal gedurende die dagen (veel) minder dan 1 uur per etmaal bedragen. Aan de voorzijde van de woning was reeds in de bestaande situatie geen bezonning.
    
    4.3.    De Afdeling stelt voorop dat, anders dan ten aanzien van daglichttoetreding, geen wettelijke normen bestaan die zien op een minimumaantal zonuren per dag in een woning. De wetgever heeft ervoor gekozen regulering hiervan over te laten aan bestuursorganen. Dit betekent dat bestuursorganen op dit onderwerp beleidsruimte hebben.
    
    4.4.    Het college hanteert ten aanzien van het aantal zonuren per dag in een woning in beginsel een minimum van 2. Dit is gebaseerd op de lichte TNO-norm voor bezonning. Het college maakt hierop een uitzondering voor een beperkte ring binnen het centrum, omdat het college in de binnenstad van Eindhoven meer waarde hecht aan de bebouwingsdichtheid en bevordering van het aantal winkels en woningen dan aan de bezonning van die woningen. Ter zitting is door het college gesteld dat binnen deze ring het aantal zonuren in een woning niet wordt meegenomen in de belangenafweging. Deze uitgangspunten heeft het college op 10 januari 2017 in beleidsregels neergelegd. Ter zitting heeft het college erop gewezen dat het ook voorafgaand daaraan reeds deze uitgangspunten in de praktijk heeft gehanteerd.
    
    4.5.    Het betoog slaagt. De wetgever heeft uitdrukkelijk geen ondergrens aan het aantal bezonningsuren van een woning per dag gesteld. Het college heeft gemotiveerd uiteengezet waarom hij het van groot belang acht dat uitvoering kan worden gegeven aan het bouwplan en dat hij daarom geen aanleiding ziet om af te wijken van het door hem gehanteerde uitgangspunt dat in een ring in het centrum van Eindhoven meer waarde gehecht wordt aan de bebouwingsdichtheid dan aan bezonning. De Afdeling is van oordeel dat het college in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat het bouwplan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat in de woning van [appellant sub 3C]. De rechtbank heeft dit niet onderkend en ten onrechte het besluit van 28 april 2016 vernietigd.
    
    5.    Aangezien de rechtbank het besluit van 28 april 2016 ten onrechte heeft vernietigd, wordt niet toegekomen aan de hogerberoepsgrond van [appellant sub 1] dat de rechtbank ten onrechte geen bestuurlijke lus heeft toegepast.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    6.    Het incidenteel hoger beroep van A&A Holding is ongegrond. De hoger beroepen van [appellant sub 1] en het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van A&A Holding tegen het besluit van 28 april 2016 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    7.    Het college wordt op na te melden wijze tot vergoeding van proceskosten veroordeeld.
    
    8.    De griffier van de Raad van State zal aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1] en het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven gegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van A&A Holding B.V., [appellant sub 3B], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 februari 2017 in zaak nr. 16/630;
    
    IV.    verklaart het door A&A Holding B.V., [appellant sub 3B], [appellant sub 3C] en [appellant sub 3D] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Van Roessel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
    
    531-811.