ECLI:NL:RVS:2016:2287, Raad van State, 24-08-2016, 201601910/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-08-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 februari 2016 heeft het college een ontgrondingsvergunning verleend aan Rijkswaterstaat Oost Nederland (hierna: Rijkswaterstaat) voor het ontgronden van percelen in uiterwaarden van de Waal bij Heesselt.

201601910/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 augustus 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    de maatschap [de maatschap], [maat A] en [maat B], gevestigd te Heesselt, gemeente Neerijnen, waarvan de maten zijn [maat C], [maat A] en [maat B], allen wonend te Heesselt, gemeente Neerijnen,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 2016 heeft het college een ontgrondingsvergunning verleend aan Rijkswaterstaat Oost Nederland (hierna: Rijkswaterstaat) voor het ontgronden van percelen in uiterwaarden van de Waal bij Heesselt.
    
    Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De maatschap en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2016 waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [maat C], bijgestaan door mr. R. Ruitenberg-Segall, en het college, vertegenwoordigd door P.F.H.A. Tillie en G. Pieters, beiden werkzaam bij de provincie. Voorts is ter zitting gehoord Rijkswaterstaat, vertegenwoordigd door ing. A.A.H. Arissen en ing. N. van den Berg, beiden werkzaam bij Rijkswaterstaat.
    
    Overwegingen
    
    Tussenuitspraak
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Inleiding
    
    2. De ontgrondingsvergunning is verleend ten behoeve van de herinrichting van de uiterwaarden bij Heesselt in het kader van het project Heesseltsche Uiterwaarden. Het totale projectgebied bedraagt 340 hectare en de ontgrondingsvergunning heeft betrekking op ongeveer 150 hectare van dit projectgebied . Het project Heesseltsche Uiterwaarden van Rijkswaterstaat voorziet in een aantal maatregelen, waaronder de aanleg van nevengeulen en het verlagen van het maaiveld. Het doel van dit project is het verhogen van de veiligheid bij hoogwater en het realiseren van ruim tweehonderd hectare nieuwe natuur. Voor het project heeft de raad van de gemeente Neerijnen op 28 november 2013 het bestemmingsplan "Heesseltsche Uiterwaarden" vastgesteld. Het hiertegen door de maatschap ingestelde beroep is bij uitspraak van 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3647, ongegrond verklaard.
    
    De maatschap is eigenaar van ongeveer 5,5 hectare landbouwgrond binnen het projectgebied Heesseltsche Uiterwaarden en pachter van ongeveer 20 hectare grond binnen het projectgebied. De verleende ontgrondingsvergunning heeft betrekking op een deel van deze gronden, waaronder de gronden die de maatschap in eigendom heeft. De maatschap kan zich niet met de ontgrondingsvergunning verenigen, omdat het college in haar ogen een aantal formele fouten heeft gemaakt. Tevens is volgens de maatschap nog geen overeenstemming bereikt met Rijkswaterstaat over de verwerving van haar gronden door Rijkswaterstaat. Verder heeft het college volgens de maatschap onvoldoende rekening gehouden met haar belangen.
    
    Bespreking van de beroepsgronden
    
    Toezenden bestreden besluit
    
    3. De maatschap betoogt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:43 van de Awb ten onrechte niet aan haar is gezonden.
    
    3.1. Het college erkent dat het bestreden besluit abusievelijk niet direct na de bekendmaking van het besluit aan de maatschap is verzonden. Deze fout is volgens het college hierna zo snel mogelijk hersteld en aan de maatschap is excuses aangeboden.
    
    3.2. Deze beroepsgrond van de maatschap heeft betrekking op een onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze onregelmatigheid vormt derhalve geen grond voor de vernietiging van het bestreden besluit, te minder nu de maatschap geen processueel nadeel heeft ondervonden van de onregelmatigheid.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ontbreken eigendom en Koninklijk Besluit tot onteigening
    
    4. De maatschap betoogt dat ten onrechte een aanvraag voor een ontgrondingsvergunning is gedaan en de ontgrondingsvergunning ten onrechte is verleend. Daartoe voert de maatschap aan dat nog geen overeenstemming is bereikt over de verwerving van de gronden van de maatschap door Rijkswaterstaat dan wel nog geen Koninklijk Besluit tot onteigening van de desbetreffende gronden is genomen. Hierdoor kan Rijkswaterstaat volgens de maatschap niet worden beschouwd als belanghebbende en had Rijkswaterstaat geen aanvraag voor de ontgrondingsvergunning kunnen indienen. Subsidiair voert de maatschap in dit verband aan dat het college de ontgrondingsvergunning niet had mogen verlenen, omdat door het ontbreken van eigendom van Rijkswaterstaat of een Koninklijk Besluit sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering.
    
    4.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge artikel 1:3, derde lid, wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen.
    
    4.2. Ter zitting hebben partijen medegedeeld dat de gronden die de maatschap in eigendom heeft nog niet door Rijkswaterstaat zijn verworven. Rijkswaterstaat heeft wel een bod gedaan op deze gronden, maar dit bod is niet aanvaard door de maatschap. Daarnaast heeft Rijkswaterstaat gesteld dat, indien minnelijke verwerving van de gronden van de maatschap niet mogelijk blijkt, zal worden overgegaan tot onteigening.
    
    Het betoog van de maatschap over de belanghebbendheid van Rijkswaterstaat is gebaseerd op de veronderstelling dat enkel een eigenaar belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan zijn. Deze veronderstelling vindt evenwel geen steun in de wet. Naar het oordeel van de Afdeling is de aanvrager voor een ontgrondingsvergunning belanghebbende bij een beslissing op de aanvraag, tenzij aannemelijk is dat de ontgronding nimmer uitgevoerd kan worden. De maatschap heeft dit niet aannemelijk gemaakt, zodat moet worden geoordeeld dat Rijkswaterstaat belanghebbende is.
    
    Wat betreft het subsidiaire betoog van de maatschap, overweegt de Afdeling dat uit de Ontgrondingenwet niet volgt dat een ontgrondingsvergunning niet mag worden verleend in het geval de aanvrager van de vergunning nog geen rechthebbende is en de rechthebbende nog geen toestemming heeft gegeven voor de ontgronding van zijn perceel.
    
    Het betoog faalt.
    
    Onvolledige aanvraag
    
    5. De maatschap betoogt dat de door Rijkswaterstaat ingediende aanvraag onvolledig is en dat het college artikel 4:5 van de Awb onvolledig heeft toegepast. Daartoe voert de maatschap aan dat in het aanvraagformulier de volgende zin staat, met daarbij ruimte voor een ondertekening: "De eigenaar/eigenaren van het te ontgronden terrein verklaart/verklaren hierbij in kennis te zijn gesteld van het voornemen tot ontgronden en het voornemen in te stemmen". Volgens de maatschap is zij nimmer in kennis gesteld van het voornemen tot ontgronden en heeft zij de aanvraag dan ook niet getekend. De maatschap stelt dat door het ontbreken van de ondertekening van de maatschap de aanvraag onvolledig is en het college deze buiten behandeling had moeten laten dan wel Rijkswaterstaat op de voet van artikel 4:5 van de Awb op had moeten dragen de aanvraag aan te vullen.
    
    5.1. Ingevolge artikel 4:4 van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om op de aanvraag te beslissen voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier vast te stellen, voor zover daarin niet is voorzien bij wettelijk voorschrift.
    
    Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen indien:
    
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of;
    
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 van de Awb, of;
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    Ingevolge artikel 3.4.3.7 van de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: de Omgevingsverordening) kan het college een aanvraag buiten behandeling laten indien de aanvrager niet de eigenaar is van de te ontgronden onroerende zaken waarvoor hij vergunning aanvraagt, en niet de schriftelijke toestemming tot ontgronden van de eigenaar heeft overgelegd.
    
    5.2. Rijkswaterstaat heeft voor de aanvraag van de ontgrondingsvergunning gebruik gemaakt van het door het college vastgestelde aanvraagformulier. Op dit aanvraagformulier is het onderdeel: "De eigenaar/eigenaren van het te ontgronden terrein verklaart/verklaren hierbij in kennis te zijn gesteld van het voornemen tot ontgronden en het voornemen in te stemmen", met daaronder ruimte voor een handtekening van de grondeigenaar, niet ingevuld.
    
    Het college heeft dit niet bezwaarlijk geacht, omdat dit onderdeel, gelet op de formulering van artikel 3.4.3.7 van de Omgevingsverordening, niet een verplicht in te vullen veld op het aanvraagformulier betreft. Daarnaast heeft Rijkswaterstaat desgevraagd het college medegedeeld dat zij met de rechthebbenden, waaronder de maatschap, in onderhandeling was over de verwerving van de benodigde gronden en zo nodig tot onteigening zou overgegaan. Tegen deze achtergrond is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen toepassing te geven aan de discretionaire bevoegdheid uit artikel 4:5, eerste lid, van de Awb dan wel de aanvraag op grond van artikel 3.4.3.7 van de Omgevingsverordening buiten behandeling te stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Advies Omgevingsdienst Rivierenland
    
    6. De maatschap betoogt dat het college ten onrechte geen gevolg heeft gegeven aan het door de Omgevingsdienst Rivierenland opgestelde advies "Adviesverzoek aanvraag ontgrondingsvergunning Heesseltsche Uiterwaarden" van 16 juni 2015 (hierna: het ontgrondingsadvies). Daartoe voert de maatschap aan dat het ontgrondingsadvies negatief is en dat het college hieraan zonder motivering voorbij is gegaan. Verder betoogt de maatschap dat het voor het project opgestelde grondstromenplan inconsistent is.
    
    6.1. Het college stelt dat het ontgrondingsadvies geen negatief advies over de ontgronding behelst, omdat de bedoelde kritische kanttekeningen in het advies aspecten betreffen die buiten de reikwijdte van de beslissing over de ontgrondingsvergunning vallen.
    
    6.2. In het ontgrondingsadvies staat, voor zover hier van belang, dat grondtoepassing op basis van de overgelegde stukken niet mogelijk is en het voor het project opgestelde grondstromenplan onvoldoende betrouwbaar is. Dit grondstromenplan betreft een grondbalans, waarin staat welke grond waar zal worden toegepast binnen het projectgebied. De Afdeling stelt vast dat het ontgrondingsadvies in zoverre enkel ziet op de toepassing van de vrijgekomen specie. De toepassing van de specie valt buiten de reikwijdte van de ontgrondingsvergunning. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college vanwege de gestelde kritische kanttekeningen in het ontgrondingsadvies, wat daar ook van zij, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de vergunning te verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Voorschrift 1 van de vergunning
    
    7. De maatschap betoogt dat de kaarten die in voorschrift 1 van de ontgrondingsvergunning zijn genoemd, onjuist zijn.
    
    7.1. Ingevolge voorschrift 1 van de ontgrondingsvergunning moet de ontgronding worden uitgevoerd en ingericht overeenkomstig de aan het besluit toegevoegde en daarvan deel uitmakende plantekeningen nr. 258135_HEE_DTM_6 (vergravingen), 258135_HEE_DTM_7 (ligging dwarsprofielen) en twee profielenbladen 258135_HEE_DP_1 en 2. Alle tekeningen zijn gedateerd 18 juni 2015. Dit betekent dat geen ontgronding mag plaatsvinden buiten de insteek en beneden het vlak van de taluds en bodemlijnen.
    
    7.2. In het verweerschrift stelt het college dat Rijkswaterstaat abusievelijk niet de juiste kaarten bij de aanvraag heeft gevoegd, zodat de verwijzing in voorschrift 1 van de ontgrondingsvergunning gebrekkig is. De Afdeling stelt vast dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Belangenafweging
    
    8. De maatschap betoogt dat het college in zijn belangenafweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van de maatschap. Daarbij wijst de maatschap erop dat onduidelijk is of het project Heesseltsche Uiterwaarden daadwerkelijk zal worden gerealiseerd. Ook stelt zij dat in de situatie dat de ontgrondingswerkzaamheden worden uitgevoerd en de percelen van de maatschap nog niet zijn verworven, het vee van de maatschap niet op haar percelen in de uiterwaarden kan grazen. De maatschap bepleit daarom aanvullende vergunningsvoorschriften. Ook voert zij aan dat wordt miskend dat zij door verschillende projecten van Rijkswaterstaat in de omgeving van Heesselt veertig hectare grond zal verliezen, terwijl Rijkswaterstaat hiervoor onvoldoende compensatie biedt. Volgens de maatschap heeft het college ten slotte onvoldoende gewicht toegekend aan de omstandigheid dat de maatschap aanzienlijke kosten vanwege rechtsbijstand heeft moeten maken.
    
    8.1. Het college stelt dat voldoende gewicht toegekend is aan de belangen van de maatschap. Het college heeft de met de ontgronding gediende belangen - de algemene belangen van veiligheid bij hoogwater en natuurontwikkeling - afgewogen tegen de belangen van de maatschap. Het college heeft daarbij een groter gewicht toegekend aan het algemeen belang dan aan het belang van de maatschap vanwege het verlies van de gronden door de thans aan de orde zijnde ontgronding Volgens het college bestaat er ook geen onzekerheid over de uitvoering van het project. Wat betreft de bereikbaarheid van de percelen van de maatschap, stelt het college zich op het standpunt dat daarvoor geen aanvullende voorschriften nodig zijn, te minder niet nu Rijkswaterstaat heeft toegezegd dat de percelen bereikbaar blijven. Volgens het college is Rijkswaterstaat verantwoordelijk voor de verwerving van de gronden. De ontgronding kan niet plaatsvinden op de percelen van de maatschap, zolang de maatschap daarvoor geen toestemming heeft verleend of deze gronden zijn verworven.
    
    8.2. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat, zoals de maatschap stelt, het project Heesseltsche Uiterwaarden geen doorgang zal vinden. De in dit verband door de maatschap overgelegde brief van de minister van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer van 15 februari 2016 biedt daarvoor geen aanknopingspunten. Deze brief gaat namelijk niet over het project Heesseltsche Uiterwaarden, maar over het project Hoogwatergeul Varik-Heesselt.
    
    De gevreesde belemmering van de bereikbaarheid van de percelen van de maatschap als met de ontgronding wordt begonnen, acht de Afdeling niet van dien aard dat de belangenafweging van het college reeds daarom onredelijk is. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat het college hierom nadere voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat Rijkswaterstaat ter zitting heeft verklaard dat de percelen die de maatschap in eigendom heeft tot de verwerving van deze percelen te allen tijden bereikbaar blijven voor het vee en dat pas aan het einde van de uitvoering van de ontgronding nabij de gronden van de maatschap zal worden ontgrond.
    
    De Afdeling merkt voorts op dat de afweging van de door de maatschap gestelde belangen dient te zien op de gevolgen van deze ontgronding voor de maatschap. Aan de gevolgen die de maatschap ondervindt van andere projecten van Rijkswaterstaat in de omgeving van Heesselt, zoals de hoogwatergeul Varik-Heesselt, kan daarom geen doorslaggevende betekenis toekomen. Hoewel niet kan worden ontkend dat de maatschap niet alleen met ongewenste gevolgen van deze ontgronding wordt geconfronteerd, maar ook met ongewenste (financiële) gevolgen van andere projecten, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college vanwege de gevolgen van die andere projecten de ontgrondingsvergunning had moeten weigeren.
    
    Wat betreft de stelling dat de kosten van de juridische bijstand ten onrechte niet in de belangenafweging zijn betrokken, overweegt de Afdeling dat dit niet een bij de ontgronding betrokken belang betreft dat het college in zijn afweging dient te betrekken.
    
    Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot de conclusie dat hetgeen is aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college de belangen van de maatschap onvoldoende heeft meegewogen in zijn belangenafweging.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    9. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen door met inachtneming van overweging 7.2 artikel 1 van de voorschriften te wijzigen.
    
    9.1. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het gewijzigde besluit niet opnieuw te worden toegepast. Het gewijzigde besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.
    
    10. In de einduitspraak zal de Afdeling beslissen over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - met inachtneming van rechtsoverwegingen 7.2 en 9 het daar omschreven gebrek te herstellen; en
    
    - de Afdeling en de maatschap [de maatschap]. [maat A] en [maat B] de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.C. Nijholt, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Nijholt
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
    
    767.