ECLI:NL:RVS:2017:1487, Raad van State, 07-06-2017, 201603218/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2015 heeft het college zijn beslissing om op 6 mei 2015 [appellante] mondeling te gelasten alle (bouw)werkzaamheden op het perceel [locatie] te Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder-Amstel, (hierna: het perceel) stil te leggen totdat zij in het bezit is van een omgevingsvergunning op schrift gesteld (hierna: de bouwstop). Bij dit besluit heeft het college [appellante] voorts onder oplegging van een dwangsom gelast de (bouw)werkzaamheden te staken en gestaakt te houden.

201603218/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B] en [maat C], gevestigd te Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder-Amstel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 maart 2015 (lees: 24 maart 2016) in zaak nr. 15/6617 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 mei 2015 heeft het college zijn beslissing om op 6 mei 2015 [appellante] mondeling te gelasten alle (bouw)werkzaamheden op het perceel [locatie] te Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder-Amstel, (hierna: het perceel) stil te leggen totdat zij in het bezit is van een omgevingsvergunning op schrift gesteld (hierna: de bouwstop). Bij dit besluit heeft het college [appellante] voorts onder oplegging van een dwangsom gelast de (bouw)werkzaamheden te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij brief van 13 mei 2015 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat zij een bedrag van € 10.000 is verschuldigd.
    
    Bij besluit van 8 september 2015 heeft het college het besluit van 7 mei 2015 in stand gelaten en zijn standpunt in de brief van 13 mei 2015 dat [appellante] een bedrag van € 10.000 is verschuldigd gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 24 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover het is gericht tegen het besluit van 8 september 2015, voor zover daarin is geconcludeerd dat de bouwstop is overtreden en [appellante] verplicht is tot betaling van de dwangsom, het besluit van 8 september 2015 in zoverre vernietigd, het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 september 2015. De rechtbank heeft het beroep voor het overige niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft voorts het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2017, waar [maat A] en [maat C], bijgestaan door mr. drs. M.L.M. Frantzen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J. Muntendam en mr. H.J. Jansen-de Noo, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] exploiteert op het perceel een veehouderij en is voornemens op het perceel een nieuwe ligboxenstal en bedrijfswoning op te richten, alsmede een nieuwe kuilplaat te realiseren en erfverharding aan te brengen.
    
        Een bouwinspecteur van de gemeente heeft op 6 mei 2015 geconstateerd dat op het perceel bouwwerkzaamheden plaatsvonden zonder omgevingsvergunning en heeft [appellante] mondeling gelast deze werkzaamheden te staken. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 mei 2015 heeft het college deze mondeling opgelegde bouwstop op schrift gesteld en voorts aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de (bouw)werkzaamheden te staken en gestaakt te houden. Volgens het college zijn de werkzaamheden, bestaande uit heien, bouwrijp maken van de grond en graven van een sloot, omgevingsvergunningplichtig. In het besluit van 7 mei 2015 staat dat als de bouwstop wordt genegeerd en (bouw)werkzaamheden worden uitgevoerd zonder omgevingsvergunning, [appellante] een dwangsom van € 10.000 ineens verbeurt.
    
        Bij brief van 13 mei 2015 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat de bouwinspecteur op 8 mei 2015 heeft geconstateerd dat in strijd met de bouwstop toch is doorgegaan met heiwerkzaamheden, dat daarom een dwangsom van € 10.000 is opgelegd en is haar verzocht het verschuldigde bedrag te betalen.
    
    2.    De rechtbank heeft het besluit van 8 september 2015 vernietigd, omdat daarbij het door [appellante] tegen de brief van 13 mei 2015 gemaakte bezwaar ten onrechte niet niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank heeft in zoverre zelf in de zaak voorzien en het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 alsnog niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief geen invorderingsbeschikking is als bedoeld in artikel 5:37 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen bezwaar en beroep openstond. De rechtbank heeft verder overwogen dat het bezwaar van [appellante] niet is gericht tegen het besluit van 7 mei 2015. De rechtbank heeft het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaard, omdat niet is voldaan in het bepaalde in artikel 7:1 van de Awb dat degene die beroep instelt bij de bestuursrechter, eerst bezwaar dient te maken.
    
    Hoger beroep
    
    Bezwaar gericht tegen besluit van 7 mei 2015?
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar bezwaar niet was gericht tegen het besluit van 7 mei 2015. Daartoe voert zij aan dat zij met het bezwaarschrift van 15 juni 2015 uitdrukkelijk heeft beoogd zowel de bouwstop als het invorderingsbesluit ter discussie te stellen. Dit blijkt volgens haar uit het bezwaarschrift zelf, omdat daarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar de brief van 7 mei 2015, en uit het verhandelde op de hoorzitting van de Commissie bezwaarschriften. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de verwijzing naar de brief van 7 mei 2015 geen kennelijke verschrijving. [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het bezwaar niet is gericht tegen de bouwstop, buiten de omvang van het geding is getreden.
    
    3.1.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, blijkt uit het bezwaarschrift niet dat het enkel is gericht tegen de brief van 13 mei 2015. In het bezwaarschrift staat dat het bezwaar betrekking heeft op "de aan ons opgelegde dwangsom nav. de door u geconstateerde Overtreding Bouwstop. Kenmerk Z2015-002486." Zowel het besluit van 7 mei 2015 als de brief van 13 mei 2015 hebben kenmerk Z2015-002486. In het bezwaarschrift staat verder onder meer dat een dwangsom niet nodig was om te stoppen met de werkzaamheden en dat de [appellante] ervan uitgaat dat de dwangsom wordt ingetrokken. Naar het oordeel van de Afdeling is het bezwaarschrift derhalve wel gericht tegen het besluit van 7 mei 2015, waarbij gelijktijdig een bouwstop en een last onder dwangsom is opgelegd. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 8 september 2015, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd, dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Gelet hierop kan de vraag of de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden in het midden worden gelaten.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Brief van 13 mei 2015 een invorderingsbeschikking?
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 13 mei 2015 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe voert zij aan dat de brief een op rechtsgevolg gerichte invorderingsbeschikking is, omdat deze een expliciete, gemotiveerde beslissing tot invordering behelst. Zij wijst erop dat in de brief staat dat de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd als niet op tijd wordt betaald, dat op de bij de brief behorende factuur "invordering" staat vermeld, en dat de tweede pagina van de brief een rechtsmiddelenclausule bevat.
    
    4.1.    Artikel 5:37, eerste lid, van de Awb luidt:
    
    "Het bestuursorgaan beslist alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom."
    
    4.2.    Zoals de Afdeling in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7697, overwoog, volgt de verbeurte van een dwangsom alsmede de verplichting tot betaling ervan rechtstreeks uit de wet en dient het bestuursorgaan, indien het tot invordering van de verbeurde dwangsommen wil overgaan, daartoe een beschikking te nemen.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling behelst de brief, gelet op haar strekking, een invorderingsbeschikking als bedoeld in artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Daartoe acht de Afdeling het volgende van belang. Uit de brief volgt dat is geconstateerd dat [appellante] de bouwstop heeft genegeerd en dat zij daarom een dwangsom van € 10.000 heeft verbeurd. In de brief wordt [appellante] verzocht om het verschuldigde bedrag binnen 6 weken na dagtekening van dit besluit te betalen met behulp van bijgaande factuur. In de brief wordt [appellante] erop gewezen dat indien dit bedrag niet tijdig wordt betaald, de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd en dat de aan de invordering met dwangbevel verbonden kosten voor haar rekening komen. Op de factuur staat de omschrijving "invordering overtreding bouwstop d.d. 6 mei 2015" vermeld.
    
        Nu in de brief van 13 mei 2015 [appellante] erop wordt gewezen dat bij niet tijdige betaling de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd, is de brief gelet op haar strekking en bezien in samenhang met de bijbehorende factuur een invorderingsbeschikking en niet slechts een middel om de dwangsom te betalen, zoals de rechtbank heeft overwogen. Dat is anders dan in de situatie die aan orde was in voornoemde uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, waarnaar de rechtbank heeft verwezen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Tussenconclusie hoger beroep
    
    5.    Gelet op hetgeen onder 3.1 is overwogen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het bezwaarschrift van [appellante] niet was gericht tegen het besluit van 7 mei 2015.
    
        Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de brief van 13 mei 2015 geen invorderingsbeschikking is. De brief zal hierna ook wel worden aangeduid als invorderingsbeschikking.
    
    6.    De rechtbank is niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden. De Afdeling zal hierna alsnog de (overige) bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
    
    Bouwstop en last onder dwangsom
    
    7.    Ter zitting is komen vast te staan dat het college bevoegd was bij het besluit van 7 mei 2015 een bouwstop en een last onder dwangsom op te leggen, omdat [appellante] op 6 mei 2015 zonder omgevingsvergunning bouwwerkzaamheden ten behoeve van een nieuwe ligboxenstal aan het verrichten was.
    
    8.    [appellante] betoogt dat de dwangsom onevenredig hoog is. Zij betoogt dat ten onrechte niet is gemotiveerd waarom een dwangsom van € 10.000 ineens in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en waarom niet kon worden volstaan met een lager bedrag per overtreding met een maximum van € 10.000. Aangezien het perceel in een agrarisch gebied ligt met weinig bebouwing in de directe omgeving, worden volgens haar de belangen van derden door een eventuele overtreding van de last niet geschaad.
    
    8.1.    Artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb luidt:
    
    "Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last."
    
        Het derde lid luidt:
    
    "De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
    
    8.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de hoogte van de dwangsom, die is gebaseerd op het handhavingsbeleid van de gemeente Ouder-Amstel, in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat geen sprake is van een geringe overtreding en dat de werkzaamheden leiden tot een onomkeerbare situatie. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom onevenredig hoog is. Daarbij acht de Afdeling van belang dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de bouwstop wordt nageleefd. Voorts bestaat in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college de dwangsom niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op een bedrag ineens.
    
        Het betoog faalt.
    
    Invorderingsbeschikking
    
    9.    [appellante] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij op 8 mei 2016 de bouwstop heeft overtreden en als gevolg daarvan een dwangsom heeft verbeurd. Daartoe voert zij aan dat zij op die dag uitsluitend heiwerkzaamheden aan het uitvoeren was ten behoeve van het aanleggen van een erfverharding bij de sleufsilo’s. Deze werkzaamheden waren volgens haar vergunningvrij op grond van artikel 3, aanhef en zesde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Voorts was voor deze werkzaamheden volgens haar geen aanlegomgevingsvergunning nodig, omdat de ter plaatse geldende beheersverordening "Ronde Hoep" geen aanlegvergunningstelsel voor het perceel kent.
    
    9.1.    De heiwerkzaamheden bestonden, zoals ter zitting door [appellante] is toegelicht, uit het aanbrengen van ongeveer 50 heipalen onder de voorziene erfverharding bij de sleufsilo’s met een onderlinge afstand van ongeveer 3 m. De heipalen zouden met een ijzeren net aan elkaar worden verbonden. In lijn met haar uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1099, overweegt de Afdeling dat een dergelijke heipalenfundering geen bouwwerk is. Deze heipalenfundering kan immers niet los van de erfverharding worden gezien. Nu een erfverharding geen bouwwerk is, is ook de daarvan deel uitmakende heipalenfundering geen bouwwerk. Voor de heiwerkzaamheden was ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) dan ook geen bouwomgevingsvergunning vereist. De Afdeling stelt verder vast dat, zoals [appellante] terecht heeft aangevoerd, in de beheersverordening niet is geregeld dat voor de heiwerkzaamheden en het aanleggen van verhardingen op het perceel een aanlegomgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Nu ook overigens niet is gebleken dat de heiwerkzaamheden vergunningplichtig waren, heeft het college zich in de invorderingsbeschikking van 13 mei 2015 dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellante] op 8 mei 2016 de bouwstop heeft overtreden door vergunningplichtige heiwerkzaamheden uit te voeren.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Eindconclusie hoger beroep
    
    10.    Het hoger beroep is gegrond.
    
        In overweging 3.1 is geconcludeerd dat het oordeel van de rechtbank dat het bezwaar van [appellante] niet was gericht tegen het besluit van 7 mei 2015 onjuist is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 8 september 2015, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd, niet-ontvankelijk is verklaard. Gelet op hetgeen onder 8.2 is overwogen, falen de bij de rechtbank tegen het besluit van 8 september 2015 aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 september 2015 in zoverre ongegrond verklaren.
    
        In overweging 4.2 is geconcludeerd dat het oordeel van de rechtbank dat de brief van 13 mei 2015 geen invorderingsbeschikking is onjuist is. De rechtbank heeft het besluit van 8 september 2015 vernietigd, voor zover daarbij is geconstateerd dat de bouwstop is overtreden en [appellante] een dwangsom heeft verbeurd, en heeft zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 niet-ontvankelijk is. Gelet op hetgeen onder 4.2 is geconcludeerd, zal de Afdeling de aangevallen uitspraak voorts vernietigen, voor zover zij daarbij zelf in de zaak heeft voorzien door het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 niet-ontvankelijk te verklaren. De Afdeling laat de vernietiging door de rechtbank van het besluit van 8 september 2015, voor zover dat ziet op de invorderingsbeschikking van 13 mei 2015, wel in stand, nu, zoals uit de bespreking in overweging 9.1 van de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden is gebleken, het college niet bevoegd was de invorderingsbeschikking te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door de invorderingsbeschikking van 13 mei 2015 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 september 2015.
    
        De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    Schadevergoeding
    
    11.    [appellante] heeft verzocht om vergoeding van de schade die zij heeft geleden. Deze schade bestaat volgens haar uit de door haar betaalde dwangsom van € 10.000, een bedrag van € 2.400 in verband met door de aannemer bij haar in rekening gebrachte kosten voor uitgestelde werkzaamheden en een bedrag van € 460 voor advisering door Stalbouw.NL, te vermeerderen met wettelijke rente.
    
    11.1.    Er bestaat geen aanleiding voor toewijzing van het verzoek. Daartoe wordt als volgt overwogen. Gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen, heeft [appellante] geen dwangsom verbeurd. Er was derhalve geen grondslag voor het betalen van een dwangsom. Het college is reeds hierom gehouden het door [appellante] betaalde bedrag aan haar terug te betalen. Ingevolge artikel 4:102, eerste lid, van de Awb is het college daarbij tevens de wettelijke rente over dat bedrag verschuldigd. Wat de kosten van de aannemer betreft, overweegt de Afdeling dat uit door [appellante] in beroep overgelegde e-mailberichten van 24 februari 2016 blijkt dat deze kosten het gevolg zijn van de bij het besluit van 7 mei 2015 opgelegde bouwstop. Nu dat besluit niet onrechtmatig is, bestaat reeds daarom ook in zoverre geen aanleiding voor het toekennen van schadevergoeding. De kosten van de advisering door Stalbouw.NL hangende beroep komen evenmin voor vergoeding in aanmerking, nu deze niet het rechtstreekse gevolg zijn van de onrechtmatigheid van de invorderingsbeschikking.
    
        Gelet op het voorgaande dient het verzoek te worden afgewezen.
    
    Proceskosten
    
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Samenvatting
    
    13.    De door het college opgelegde bouwstop en last onder dwangsom blijven in stand, omdat [appellante] op 6 mei 2015 zonder een daartoe vereiste vergunning bouwwerkzaamheden op het perceel verrichte. [appellante] heeft echter niet op 8 mei 2013 de bouwstop overtreden. Dit betekent dat zij geen dwangsom van € 10.000 heeft verbeurd en dat het college niet bevoegd was tot het nemen van de invorderingsbeschikking. De invorderingsbeschikking wordt daarom herroepen. Het college is dan ook verplicht het door [appellante] onverschuldigd betaalde bedrag van € 10.000 aan haar terug te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente. Het verzoek van [appellante] om het college te veroordelen in de vergoeding van de schade die zij heeft geleden, wordt echter afgewezen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is bepaald dat het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel van 13 mei 2015 niet-ontvankelijk is en de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel van 8 september 2015, en voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 8 september 2015, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd, niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel van 8 september 2015, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd, ongegrond;
    
    IV.    herroept de invorderingsbeschikking van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel van 13 mei 2015;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde gedeelte van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel van 8 september 2015 dat ziet op de invorderingsbeschikking van 13 mei 2015;
    
    VI.    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
    
    VII.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Van den Broek    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2017
    
    414-784.