ECLI:NL:RVS:2011:BP4746, Raad van State, 16-02-2011, 201007381/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2008 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 11.394,00.

201007381/1/H3.
      Datum uitspraak: 16 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Sint-Oedenrode,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 21 juni 2010 in zaak nr. 09/1013 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 maart 2008 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 11.394,00.
    
    Bij besluit van 17 februari 2009 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 juni 2010, verzonden op 5 juli 2010, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 februari 2009 vernietigd, het besluit van 5 maart 2008 herroepen in zoverre dat de hoogte van de in dat besluit vastgestelde boete wordt verminderd tot € 10.824,00, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de minister veroordeeld tot vergoeding van renteschade aan [appellante]. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden ervan zijn aangevuld bij brief van 16 augustus 2010.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.A.M. Verkuijlen, advocaat te Sint-Oedenrode, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    Ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    Ingevolge artikel 4:84 handelt het bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet is een daartoe aangewezen toezichthouder bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat personen niet mogen blijven in door hem aangewezen plaatsen, of dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel dat verblijf of die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt een mondeling bevel zo spoedig mogelijk schriftelijk bevestigd aan de werkgever of aan de andere personen, bedoeld in artikel 16, zevende, achtste en negende lid.
    
    Volgens beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregels), zoals die luidden ten tijde van het arbeidsongeval en voor zover thans van belang, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
    
    - Indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
    
    Volgens het negende lid wordt geen boete opgelegd indien de verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    2.2. De minister heeft [appellante] een boete opgelegd omdat zij op 24 april 2007 de Arbeidsomstandighedenwet heeft overtreden. Op de locatie aan de Generaal Cronjéstraat te Eindhoven werden door een werknemer van [appellante] werkzaamheden verricht die bestonden uit het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van een sporthal en een gemeenschapshuis waarin asbest of asbesthoudende producten, bestaande uit 5-10% en 10-15% chrysotiel, waren verwerkt. Niet in geschil is dat bij de werkzaamheden een aantal voorschriften, die gericht zijn op het veilig werken met asbest, werd overtreden.
    
    2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht de boete heeft opgelegd. Zij heeft evenwel het beroep van [appellante] gegrond verklaard omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden omdat geen uitspraak is gedaan binnen twee jaar nadat jegens [appellante] een handeling is verricht waaraan zij in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd. Die handeling was, zo heeft de rechtbank overwogen, de kennisgeving van de boete jegens [appellante].
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling van haar beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals dat is neergelegd in de artikelen 3:4 en 4:84 van de Awb, onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheden die zich op 24 april 2007 op de locatie Generaal Cronjéstraat voordeden. Volgens [appellante] is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat zij een asbestinventarisatie heeft laten uitvoeren en dat op basis van de uitkomsten daarvan tot een asbestsanering is overgegaan, alvorens aan de sloopwerkzaamheden is begonnen. Haar kan niet worden tegengeworpen dat bij de sloopwerkzaamheden alsnog asbest naar boven kwam, omdat dit voor haar een verrassing was. Dit temeer nu die asbest onder de grond vandaan kwam en niet zichtbaar was te maken in een onderzoek. De rechtbank heeft volgens [appellante] een norm aangelegd die in strijd is met de Arbeidsomstandighedenwet dan wel die wet te buiten gaat. [appellante] doelt op de eis dat zij vanwege de leeftijd van het gebouw en vanwege het gegeven dat de asbestinventarisatie die zij heeft laten uitvoeren niet grof-destructief was, erop bedacht had moeten zijn dat nog asbest in het te slopen gebouw aanwezig was.
    
    2.4.1. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank niet de eis gesteld dat zij erop bedacht had moeten zijn dat asbest aanwezig was omdat het gebouw dat zij zou slopen dateert van voor 1993 en het onderzoek niet grof-destructief is uitgevoerd. Op pagina 3 van het rapport "Volledige asbestinventarisatie geschikt voor sloop en renovatie Sporthal Generaal Cronjéstraat 97 te Eindhoven", dat door Aksys B.V. in opdracht van [appellante] is opgesteld, is vermeld dat het asbestonderzoek niet grof-destructief is uitgevoerd en dat het rapport daarom niet zonder meer geschikt is voor het opstellen van een calculatie voor sloop van de gehele sporthal, maar alleen voor de verwijdering van de erin genoemde asbestbronnen. Tevens is op pagina 3 vermeld dat uit bureauonderzoek volgt dat de binnenriolering asbestcementleidingen zullen zijn, maar dat de riolering die is aangetroffen in de kruipruimte is vervangen door PVC-leidingen. Ook is in het rapport vermeld dat omdat de sporthal dateert van voor 1993 er vanuit dient te worden gegaan dat er asbesthoudende toepassingen aanwezig kunnen zijn. De rechtbank heeft in haar overwegingen verwezen naar het rapport van Aksys. Zij heeft op grond van dat rapport terecht overwogen dat [appellante] niet kan worden gevolgd in haar stelling dat na de asbestinventarisatie en verwijdering van asbest op grond van die inventarisatie niet te verwachten was dat een asbestcementbuis aanwezig was op de locatie Generaal Cronjéstraat. Hieraan doet niet af dat die buis niet zichtbaar was, juist omdat het onderzoek niet grof-destructief heeft plaatsgevonden en omdat uit het rapport van Aksys volgt dat niet alle leidingen zijn onderzocht en dus niet is vastgesteld dat de overige leidingen eveneens zijn vervangen door PVC-leidingen.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat de haar opgelegde boete niet evenredig is. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM eerder is aangevangen dan bij de kennisgeving van de boete. De rechtbank heeft miskend dat zij aan het stilleggen van het werk op 24 april 2007 op de locatie Generaal Cronjéstraat te Eindhoven in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd, omdat in de branche waarin zij werkzaam is, bekend is dat boetes plegen te worden opgelegd wanneer de voorschriften die zijn gesteld voor de verwijdering van asbest, worden overtreden. Zij betoogt dat zij in redelijkheid die verwachting kon ontlenen aan de schriftelijke kennisgeving van 27 april 2007 van het mondeling gegeven bevel tot stillegging van het werk, omdat daarin werd gemeld dat artikel 4.45, eerste lid, gelezen in verbinding met het tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit is overtreden, hetgeen een beboetbaar feit is, en in die kennisgeving werd meegedeeld dat de inspecteur een boeterapport zou opmaken en dat op basis daarvan een boete kan worden opgelegd. Subsidiair betoogt zij dat bij haar op 7 juni 2007 in elk geval de verwachting is gewekt dat haar een boete zou worden opgelegd, omdat toen [belanghebbende] werd gehoord en daarbij de cautie werd gegeven, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 14 maart 2007 in zaak nr. 200604911/1), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 september 2009 in zaak nr. 200806642/1; www.raadvanstate.nl), voor de behandeling van het beroep in eerste aanleg bij de beoordeling van punitieve besluiten als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
    
    2.5.2. In de meeste gevallen zal op de dag waarop de kennisgeving van de boete wordt gedaan, de redelijke termijn een aanvang nemen. Niet valt evenwel uit te sluiten dat zich in een concreet geval specifieke omstandigheden voordoen waaronder reeds voordat de boetekennisgeving wordt gedaan, jegens de beboete een concrete handeling wordt verricht waaraan hij in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. Dergelijke specifieke omstandigheden doen zich in het onderhavige geval echter niet voor. Het bevel tot stillegging van het werk op de locatie Generaal Cronjéstraat van 24 april 2007 is gegeven om de gezondheid van personen te beschermen. De bevoegdheid tot het geven van dat bevel is niet afhankelijk van het al dan niet overtreden zijn van een of meer bepalingen van de Arbeidsomstandighedenwet of daarop gebaseerde regelgeving. Daarom kon [appellante] aan het bevel tot stillegging van het werk niet in redelijkheid de verwachting ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd.
    
    De schriftelijke kennisgeving van 27 april 2007 is een bevestiging van het mondeling gegeven bevel tot stillegging van het werk op de locatie. Dat in die kennisgeving wordt vermeld dat een overtreding van een bepaling van de arbeidsomstandighedenwetgeving is geconstateerd, maakt niet dat daarmee is gegeven dat een boete zal worden opgelegd. Die overtreding maakte dat gevaar bestond voor personen, zo is vermeld in de schriftelijke kennisgeving van 27 april 2007. Voorts is in die kennisgeving vermeld dat een boete kan worden opgelegd, niet dat die zal worden opgelegd. De schriftelijke kennisgeving van 27 april 2007 is te onbepaald om te worden aangemerkt als het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. Daarom kon [appellante] ook aan die kennisgeving niet in redelijkheid de verwachting ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd.
    
    Evenmin kon [appellante] die verwachting in redelijkheid ontlenen aan het geven van de cautie aan [belanghebbende]. Het geven van de cautie had tot gevolg dat [belanghebbende] niet verplicht was tot het geven van antwoorden, maar strekte er niet toe dat de minister voornemens was een boete op te leggen.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat eerst met de kennisgeving van de boete jegens [appellante] een handeling is verricht waaraan zij in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd.
    
    2.6. Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd is een niet gemotiveerde herhaling van hetgeen zij al eerder heeft aangevoerd en waarop reeds door de rechtbank is ingegaan. In hoger beroep heeft [appellante] geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Het leidt daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van der Smissen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
    
    419-622.