ECLI:NL:RVS:2016:2977, Raad van State, 09-11-2016, 201508595/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 september 2015, kenmerk 15.505995, heeft de raad het bestemmingsplan "Het Nieuwe Zandpad" vastgesteld.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    201508595/1/R2.
    Datum uitspraak: 9 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Utrecht,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Utrecht,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 september 2015, kenmerk 15.505995, heeft de raad het bestemmingsplan "Het Nieuwe Zandpad" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2016, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [appellant], bijgestaan door mr. A. de Snoo, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Rechtsom Juristen B.V., mr. F.P. van der Bilt en J. Tissingh, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding en geschil
    
    1. Het college van burgemeester en wethouders heeft in 2013 alle vergunningen op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht 2010 voor het exploiteren van werkruimten voor raamprostitutie in Utrecht ingetrokken vanwege aanwijzingen voor mensenhandel. Dit betrof de exploitatievergunningen voor 145 werkruimten aan het Zandpad in de wijk Overvecht en 17 werkruimten in de Hardebollenstraat in het stadscentrum. De raad heeft in verband met de geconstateerde problemen binnen de prostitutiesector beleid opgesteld dat is gericht op het concentreren van alle werkruimten voor raamprostitutie in de gemeente op eenzelfde locatie. Hiermee beoogt de raad één compact gebied voor raamprostitutie te realiseren waar het toezicht en de veiligheid kunnen worden vergroot. Teneinde een locatie te vinden voor de gewenste ontwikkeling, is eind 2013 een onderzoek verricht, waaruit een locatie aan de Einsteindreef als geschikt naar voren is gekomen. De raad heeft op basis van dit locatieonderzoek op 10 april 2014 besloten om over te gaan tot de ontwikkeling van een gebied voor maximaal 162 werkruimten voor raamprostitutie op die locatie.
    
    Het vorenstaande heeft geleid tot het bij het bestreden besluit vastgestelde bestemmingsplan. Het plan maakt enerzijds de realisatie van de prostitutiezone aan de Einsteindreef mogelijk. Anderzijds is de voormalige prostitutiezone aan het Zandpad wegbestemd in het plan. De nieuwe prostitutiezone ligt haaks op, en op relatief korte afstand van, de voormalige prostitutiezone.
    
    [appellant] en anderen zijn allen eigenaar van een woning in het Antoniuskwartier. Deze woonwijk ligt ten noordwesten van de in het plan voorziene prostitutiezone. Ter zitting hebben [appellant] en anderen verklaard dat de kern van hun bezwaren is gelegen in het uitgevoerde locatieonderzoek. Voorts vrezen zij overlast ten gevolge van de prostitutiezone.
    
    Ontvankelijkheid beroep
    
    2. De raad betoogt dat het beroep van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. De raad voert hiertoe aan dat de afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen en de voorziene prostitutiezone te groot is en dat zij geen zicht daarop zullen hebben. Voorts acht de raad niet aannemelijk dat [appellant] en anderen daarvan overlast zullen ondervinden. De raad wijst in dit verband erop dat geen directe verbinding tussen het Antoniuskwartier en het plangebied bestaat en dat rondom de prostitutiezone andere woonwijken liggen waar bezoekers van de zone gebruik van kunnen maken.
    
    2.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    De wetgever heeft de eis van belanghebbendheid gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
    
    2.2. Ter zitting is vast komen te staan dat de afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen in fase 1 van het Antoniuskwartier en de in het plan voorziene prostitutiezone hemelsbreed ongeveer 300 meter bedraagt. Voorts is vast komen te staan dat daartussen onder andere een weg alsook groen aanwezig is en dat [appellant] en anderen geen zicht zullen hebben op de prostitutiezone. [appellant] en anderen vrezen desalniettemin dat personen gerelateerd aan de prostitutiezone, te weten prostituees, klanten, pooiers en dealers zich tot bij hen in het Antoniuskwartier zullen begeven en daar zullen parkeren. Zij hebben in dit verband naar voren gebracht dat in de wijk een openbare parkeerplaats ligt en dat verschillende korte looproutes naar het plangebied bestaan. Gelet op de aard van de werkzaamheden waarin het plan voorziet, alsmede gezien gestelde ervaringen met het voormalige Zandpad, verwachten [appellant] en anderen dat voornoemde personen overlast zullen veroorzaken, mede door crimineel gedrag te vertonen.
    
    Gelet op voormelde afstand en de situering van de woningen van [appellant] en anderen, in samenhang met de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, acht de Afdeling niet uitgesloten dat het plan kan leiden tot nadelige gevolgen van enige betekenis bij de woningen van [appellant] en anderen. Dat rondom de prostitutiezone ook andere woonwijken liggen waarnaar voornoemde personen kunnen gaan, doet hieraan niet af. De Afdeling overweegt dat in de omstandigheid dat het plan invloed kan hebben op de woonomgeving van [appellant] en anderen voldoende grond is gelegen voor [appellant] en anderen om een voldoende objectief bepaalbaar, eigen en persoonlijk belang aan te nemen dat rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit.
    
    De conclusie is derhalve dat [appellant] en anderen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat hun beroep ontvankelijk is.
    
    Toetsingskader
    
    3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Procedurele bezwaren
    
    4. [appellant] en anderen betogen dat de besluitvorming onzorgvuldig is verlopen. Zij stellen dat ze voorafgaand aan de bestemmingsplanprocedure ten onrechte niet persoonlijk op de hoogte zijn gesteld over de plannen voor de prostitutiezone. In dit verband wijzen [appellant] en anderen erop dat eerst
    
    ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan is besloten om een informatieavond voor de bewoners van het Antoniuskwartier te houden en dat deze pas na de terinzagelegging heeft plaatsgevonden. Voorts stellen zij dat de raad met hen, als omwonenden, in een vroeg stadium overleg had moeten voeren.
    
    4.1. Niet in geschil is dat voor zowel het ontwerp van het plan als het vastgestelde plan is voldaan aan de wettelijke vereisten ter zake van de terinzagelegging en de kennisgeving daarvan.
    
    Uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), noch enige andere wettelijke bepaling volgt dat het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is omwonenden persoonlijk in kennis te stellen van de ruimtelijke ontwikkelingen in een bestemmingsplan voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerp van dat plan. Een verplichting tot het houden van een informatieavond, bestaat op grond van de Wro evenmin.
    
    Ten aanzien van de stelling dat het gemeentebestuur overleg had moeten voeren met [appellant] en anderen gedurende de totstandkoming van het plan, wordt overwogen dat dergelijk overleg geen deel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het ontbreken van overleg tussen [appellant] en anderen en de raad heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Locatiekeuze en alternatieven
    
    5. [appellant] en anderen betogen dat de raad onvoldoende acht heeft geslagen op alternatieve locaties voor de prostitutiezone en dat de voorziene locatie ten onrechte is verkozen boven mogelijke alternatieven. [appellant] en anderen voeren in de eerste plaats aan dat het uitgevoerde locatieonderzoek ondeugdelijk is. In dit verband stellen zij dat geen rekening is gehouden met hun woningen en dat uitsluitend is gezocht naar locaties waar ruimte is voor een eenlaagse prostitutiezone. [appellant] en anderen kunnen zich voorts niet verenigen met de uitgangspunten die in het locatieonderzoek zijn gehanteerd. In dit kader brengen zij naar voren dat vestiging in bestaande bebouwing als uitgangspunt had kunnen gelden en dat onvoldoende duidelijk is geworden in hoeverre gewicht wordt toegekend aan de diverse uitgangspunten. [appellant] en anderen voeren tot slot aan dat in het locatieonderzoek ten onrechte wordt geconcludeerd dat de voorziene locatie aan de gehanteerde uitgangspunten voldoet. Hiertoe betogen zij dat de voorziening niet op voldoende afstand van bestaande woonbebouwing wordt gerealiseerd, zodat niet gewaarborgd is dat deze geen overlast oplevert in de omgeving.
    
    5.1. Volgens de raad is onderzoek verricht naar een geschikte locatie voor de prostitutiezone. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Locatieonderzoek raamprostitutie en ruimtelijke inpassing voorkeursvariant" van november 2013 (hierna: het locatieonderzoek), dat is opgenomen als bijlage bij de plantoelichting. De raad stelt zich, onder verwijzing naar het locatieonderzoek, op het standpunt dat het plangebied het meest geschikt is gebleken als locatie. In dit verband heeft de raad benadrukt dat is gezocht naar een locatie voor 162 werkruimten, omdat dit het aantal werkruimten betreft dat voorheen in Utrecht was toegestaan. Voorts heeft de raad ter zitting gesteld dat niet is gezocht naar vestigingsmogelijkheden in bestaande en in gebruik zijnde gebouwen, omdat de raad het niet aan de gemeente vindt om eigenaren ertoe te bewegen hun pand beschikbaar te stellen voor prostitutiedoeleinden. Voor zover het betreft de weging van de gehanteerde uitgangspunten, heeft de raad gesteld dat deze cumulatief en gelijkwaardig zijn.
    
    5.2. In het locatieonderzoek is vermeld dat is onderzocht of het mogelijk is om voor raamprostitutie in Utrecht een andere locatie te vinden dan de plekken aan het Zandpad en de Hardebollenstraat. Hiertoe is in de eerste plaats een quickscan en een ruimtelijke selectie verricht. Hieruit zijn 28 kansarme en 3 kansrijke locaties naar voren gekomen. Kansarm zijn locaties die bijvoorbeeld dichtbij functies liggen die onverenigbaar zijn met een prostitutiezone of waarvan al vaststaat dat die op andere wijze zullen worden ontwikkeld. Voorts zijn de drie kansrijke locaties, te weten de locaties Elektronweg, Westraven en RWZI/Dwarspad (hierna: de locatie aan de Einsteindreef), beoordeeld aan de hand van een aantal uitgangspunten, zoals eerder vastgesteld in een programma van eisen. In dit programma van eisen is, voor zover hier van belang, vermeld dat is gezocht naar een locatie:
    
    - waar een 24-uurs voorziening voor raamprostitutie mogelijk is;
    
    - waar voldoende ruimte is om 162 werkplaatsen (in bijvoorbeeld portocabins) te plaatsen;
    
    - waar voldoende plek is voor parkeren;
    
    - die goed bereikbaar is per auto;
    
    - die geen overlast in de omgeving veroorzaakt, dus niet te afgelegen, maar ook niet in te dicht woongebied;
    
    - sociaal veilig inpasbaar is.
    
    In het locatieonderzoek is geconcludeerd dat uitsluitend de locatie aan de Einsteindreef voldoet aan alle uitgangspunten en geschikt is voor inpassing van de prostitutiezone. Deze locatie biedt genoeg ruimte voor het inpassen van 162 werkruimten en de benodigde parkeervoorzieningen, daarnaast blijft er voldoende groen bestaan om de zone af te schermen van de omgeving en doordat de locatie zo dicht bij het voormalige Zandpad ligt is de omgeving bekend met het verschijnsel. Op de locatie aan de Elektronweg zijn circa 65 werkruimten in te passen, brengt een prostitutiezone een grote verandering van de omgeving met zich en is een dergelijke voorziening verkeerskundig moeilijk in te passen. Op de locatie Westraven belemmeren de geconstateerde bodemverontreiniging en externe veiligheidscontouren de komst van een prostitutiezone aldaar.
    
    Tot slot is voor de locatie aan de Einsteindreef een inpassingsstudie gedaan, waarbij geen onoverkomelijke knelpunten zijn geconstateerd.
    
    5.3. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
    
    Uit het locatieonderzoek, dat de raad aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, blijkt dat verschillende alternatieve locaties zijn onderzocht. De Afdeling is van oordeel dat in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het locatieonderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de raad zich bij het nemen van het bestreden besluit hierop niet had mogen baseren. Anders dan [appellant] en anderen stellen is in dit onderzoek rekening gehouden met de ontwikkeling van het Antoniuskwartier en is gezocht naar een locatie waar, ongeacht het aantal bouwlagen, ruimte is voor 162 werkruimten. De Afdeling ziet voorts in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat in het locatieonderzoek van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Het standpunt van de raad over het niet in ogenschouw nemen van bestaande en in gebruik zijnde gebouwen en over het gewicht dat aan de uitgangspunten is toegekend, komt de Afdeling niet onredelijk voor. Verder ziet de Afdeling, gelet op de situering van de locatie aan de Einsteindreef in relatie tot de omgeving daarvan, en daarbij in aanmerking genomen dat de afstand tot de woningen van [appellant] en anderen in het Antoniuskwartier hemelsbreed ongeveer 300 meter bedraagt, geen aanleiding voor het oordeel dat deze locatie in het locatieonderzoek niet kon worden aangemerkt als gesitueerd op voldoende afstand van bestaande woonbebouwing, teneinde te waarborgen deze geen overlast oplevert in de omgeving.
    
    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende acht heeft geslagen op alternatieve locaties en dat hij de voorziene locatie niet in redelijkheid heeft kunnen verkiezen boven de alternatieven.
    
    Het betoog faalt.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de nota Ruimtelijke visie Overvecht 2004-2020 (hierna: de RvO). Zij stellen dat dit beleid is gericht op het versterken van de leefbaarheid van de wijk Overvecht en dat de realisatie van een prostitutiezone daarmee onverenigbaar is. [appellant] en anderen wijzen in dit verband op de in de RvO weergegeven ambitie het verblijfsklimaat langs de Einsteindreef te verbeteren en de poortfunctie van deze weg te accentueren.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de RvO het beleidskader vormt voor nieuwe initiatieven in de wijk Overvecht en daarom voor het plan niet relevant is. Volgens de raad voorziet het plan immers niet in een nieuwe functie, maar in de verplaatsing en een beperkte uitbreiding van de reeds bestaande prostitutiezone.
    
    6.2. In de RvO is vermeld dat in de Wijkvisie 2003 als ambitie voor de wijk Overvecht ‘het versterken van de leefbaarheid, sociale cohesie en de veiligheid, nu en in de toekomst’ is vastgesteld. Voorts is vermeld dat die ambitie het vertrekpunt vormt voor de RvO waarin voor de deelgebieden waaruit Overvecht ruimtelijk is opgebouwd de wenselijke ontwikkelrichtingen zijn vastgelegd met 2020 als tijdshorizon. De visie biedt het ruimtelijk-programmatische kader voor de ‘fysieke’ vernieuwingsplannen in de wijk.
    
    Bij projecten of bij de aanpak van deelgebieden, zoals woningbouwplannen van corporaties, kunnen met de visie in de hand in een kort tijdsbestek randvoorwaarden en eisen worden geformuleerd waaraan de plannen moeten voldoen, aldus de RvO.
    
    6.3. De Afdeling stelt vast dat de RvO is opgesteld met als doel de leefbaarheid en de ruimtelijke structuur van Overvecht te verbeteren. De RvO bevat daartoe een beleidskader voor de inpassing van nieuwe, grootschalige, functies in de wijk. Vast staat dat raamprostitutie van oudsher aanwezig is geweest aan het Zandpad in Overvecht en dat dit tot de inwerkingtreding van het plan aldaar planologisch was toegestaan. Op grond van het plan is raamprostitutie niet meer toegelaten aan het Zandpad, maar wel aangrenzend aan de Einsteindreef. Gelet hierop voorziet het plan naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet in een nieuwe, grootschalige, functie in Overvecht. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met de RvO.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    
    7. [appellant] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Zij voeren hiertoe aan dat een deugdelijke, cijfermatige, onderbouwing van de actuele regionale behoefte aan de voorziene prostitutiezone ontbreekt. In dit verband stellen [appellant] en anderen dat het kijken van porno op het internet is toegenomen, waardoor de behoefte aan een functie als raamprostitutie zou kunnen zijn afgenomen. Zij vrezen dat het plan derhalve zal leiden tot leegstand en tot verloedering op korte afstand van hun woningen.
    
    7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat aan [appellant] en anderen het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb moet worden tegengeworpen, nu artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet strekt tot bescherming van hun belangen. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat het plan met de voorgenomen ontwikkelingen in een actuele regionale behoefte voorziet.
    
    7.2. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaande stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    7.3. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb, vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    7.4. Onder verwijzing naar de uitspraak van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570, overweegt de Afdeling dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro beoogt om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen. Het belang van [appellant] en anderen is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat en in verband daarmee het niet onnodig bebouwen van de nabij hun woningen gelegen gronden in het plangebied, die voorheen grotendeels voor groenvoorzieningen waren bestemd. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro strekt ter bescherming van dit belang. Artikel 8:69a van de Awb staat dan ook niet in de weg aan de vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met deze bepaling.
    
    7.5. Vast staat dat het plan een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro mogelijk maakt en dat de plantoelichting derhalve moet voldoen aan de voorwaarden uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    7.6. De plantoelichting bevat op dit onderdeel een uiteenzetting,
    
    waarin de vraag of de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte positief wordt beantwoord. In de plantoelichting is vermeld dat de voorziene 162 werkruimten voor raamprostitutie voorheen in functie waren aan het Zandpad (145) en aan de Hardebollenstraat (17). Er is dan ook geen sprake van nieuwe bedrijvigheid, maar van het verplaatsen van bestaande bedrijvigheid naar een andere locatie, direct grenzend aan een van de oude locaties, bij een gelijkblijvend aantal werkruimten. Voorts is in de plantoelichting vermeld dat de behoefte aan deze vorm van bedrijvigheid in de afgelopen 15 jaar gelijk is gebleven. In aanvulling hierop heeft de raad ter zitting toegelicht dat de prostitutiezone aan het voormalige Zandpad ten tijde van de sluiting een bezettingsgraad van 97 procent kende en druk werd bezocht, evenals de werkruimten in het stadscentrum. Verder is in de plantoelichting vermeld dat de ontwikkeling voorziet in een (boven)regionale behoefte. Op dit moment is er in Utrecht geen sprake van een bestaand, legaal, aanbod. Ook elders in de regio zijn geen ramen in gebruik of voorzien die in de behoefte kunnen voorzien. Nu er geen sprake is van een bestaand legaal aanbod in de regio, valt leegstand aldaar niet te verwachten. De prostitutieboten aan het voormalige Zandpad zijn bovendien inmiddels geamoveerd. De panden in het stadscentrum in de Hardebollenstraat zijn aangekocht door de gemeente en zullen een andere bestemming krijgen, zodat ook in Utrecht zelf geen leegstand zal ontstaan ten gevolge van het plan.
    
    7.7. De Afdeling stelt vast dat de raad heeft bezien of sprake is van een actuele regionale behoefte aan de in het plan voorziene ontwikkeling van maximaal 162 werkruimten voor raamprostitutie. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad wat betreft het aantal werkruimten is uitgegaan van het aantal dat voorheen in totaal in gebruik was. De raad heeft in dit verband in aanmerking mogen nemen dat hieraan voorheen behoefte bestond en dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat deze behoefte thans niet meer bestaat of zou zijn afgenomen. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt stelt dat het uitgevoerde onderzoek voldoende gegevens bevat om in dit geval te kunnen dienen als een onderzoek naar de actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De ter zitting gegeven toelichting in aanmerking genomen, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat gelet op de aard van de voorziene bedrijvigheid in dit specifieke geval geen aanleiding bestond voor een verdere, cijfermatige, onderbouwing van de actuele regionale behoefte aan de prostitutiezone.
    
    Op grond van dit onderzoek stelt de raad dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene bedrijvigheid, niet alleen vanuit Utrecht maar ook vanuit de regio, en dat geen onaanvaardbare leegstand in Utrecht of elders in de betrokken regio zal ontstaan. De Afdeling is, op basis van hetgeen hieromtrent onder 7.6 is vermeld, van oordeel dat de raad afdoende heeft gemotiveerd dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de prostitutiezone die het plan mogelijk maakt en dat dit niet leidt tot een vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare structurele leegstand.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.
    
    Het betoog faalt.
    
    Prostitutie- en drugsgerelateerde overlast
    
    8. [appellant] en anderen betogen dat de prostitutiezone zal leiden tot ernstige prostitutie- en drugsgerelateerde overlast in hun woonomgeving en derhalve tot een aantasting van hun woongenot. Zij vrezen dat bezoekers, pooiers en drugsdealers naar de directe omgeving van het plangebied zullen komen. [appellant] en anderen stellen dat uit ervaringen bij het voormalige Zandpad is gebleken dat dit het geval zal zijn, mede vanwege cameratoezicht bij de prostitutiezone.
    
    8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de prostitutiezone geen onaanvaardbare overlast met zich zal brengen voor [appellant] en anderen. De raad wijst in dit kader op de afstand tot het Antoniuskwartier en de ligging daarvan. Voorts zullen maatregelen worden getroffen om mogelijke overlast te beperken, aldus de raad.
    
    8.2. Zoals hiervoor onder 2.2 overwogen bedraagt de afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen in fase 1 van het Antoniuskwartier en de prostitutiezone in het plangebied hemelsbreed ongeveer 300 meter. Deze woningen en het plangebied worden onder andere gescheiden door een doorgaande weg en door water- en groenvoorzieningen.
    
    Voor zover [appellant] en anderen hebben gewezen op de mogelijke uitstraling en negatieve effecten ten gevolge van de in het plan voorziene prostitutiezone voor hun woonomgeving, overweegt de Afdeling dat niet kan worden uitgesloten dat personen die gerelateerd zijn aan de aanwezigheid van de prostitutiezone zich tot bij hen in het Antoniuskwartier zullen begeven. Gelet echter op de afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen in deze wijk en het plangebied, alsmede gezien de situering van die woningen ten opzichte van de prostitutiezone en de daartussen liggende functies, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de prostitutiezone niet zal leiden tot onaanvaardbare prostitutie- en drugsgerelateerde overlast in hun woonomgeving. Daarbij heeft de raad, zoals ter zitting toegelicht, in aanmerking mogen nemen dat een beheerplan zal worden vastgesteld, dat onder andere voorziet in de samenstelling van een beheergroep, met als doelstelling de overlast voor omwonenden te beperken. Voorts heeft de raad verklaard dat er verscherpt toezicht zal worden gehouden en, waar nodig, handhavend zal worden opgetreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Parkeeroverlast
    
    9. [appellant] en anderen betogen dat de prostitutiezone zal leiden tot ernstige parkeeroverlast bij hen in het Antoniuskwartier. Zij voeren hiertoe aan dat in het plangebied onvoldoende parkeerplaatsen worden aangelegd, waardoor bezoekers in het Antoniuskwartier zullen parkeren. [appellant] en anderen stellen dat in dit geval niet van de norm van 0,9 parkeerplaats per werkruimte kon worden uitgegaan. Volgens hen kon ter bepaling van de parkeernorm geen aansluiting worden gezocht bij de parkeerbehoefte aan het voormalige Zandpad omdat er sprake is van een gewijzigde situatie. In dit verband hebben [appellant] en anderen naar voren gebracht dat voorheen sprake was van een ‘circuit’ waarbij alle bezoekers langs de ramen reden en alleen klanten parkeerden, terwijl in de nieuwe situatie niet uitsluitend klanten, maar ook overige bezoekers moeten parkeren omdat de ramen niet langer met de auto zijn te bereiken. [appellant] en anderen voeren voorts aan dat bezoekers van de prostitutiezone vanwege het cameratoezicht bij de parkeervoorzieningen die aldaar worden aangelegd, om te parkeren naar verwachting zullen uitwijken naar het Antoniuskwartier.
    
    9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan geen ernstige parkeeroverlast met zich zal brengen in de omgeving van de prostitutiezone. Volgens de raad wordt in het plangebied in voldoende parkeerplaatsen voorzien, omdat evenals in de oude situatie 0,9 parkeerplaats per werkruimte zal worden aangelegd. De raad bestrijdt de verwachting dat de omstandigheid dat niet langer langs de ramen kan worden gereden, tot een toename van de parkeervraag zal leiden. Voorts wijst de raad ter onderbouwing van het standpunt dat het plan niet tot parkeeroverlast leidt op de "Second opinion parkeervraag zandpad" van 21 maart 2016 van Royal HaskoningDHV (hierna: de second opinion).
    
    9.2. In de plantoelichting is vermeld dat het gemeentelijk parkeerbeleid dat is neergelegd in de nota "Stallen en parkeren" geen parkeernormen bevat voor de functie ‘raamprostitutie’. Evenmin kent het CROW parkeernormen voor raamprostitutiebedrijven. Gelet hierop is bij het bepalen van de norm aansluiting gezocht bij de voormalige prostitutiezone. Niet is gebleken dat in de oude situatie een tekort aan parkeergelegenheid bestond. In de oude situatie waren er 133 parkeerplaatsen bij de Einsteindreef en het Zandpad, hetgeen betekent dat er per werkruimte 0,9 parkeerplaats beschikbaar was. In de plantoelichting is vermeld dat de parkeerbehoefte voor 162 werkruimten bij een norm van 0,9 per ruimte, 143 parkeerplaatsen bedraagt. Daarenboven zijn nog 16 parkeerplaatsen benodigd voor de kantoorruimten en de hulpverleningspost die zijn voorzien. Gelet hierop bedraagt de totale parkeerbehoefte 159 parkeerplaatsen. Er zullen in de af- en opritten van de Einsteindreef in totaal 165 parkeerplaatsen worden aangelegd.
    
    9.3. In de second opinion is vermeld dat er in het gemeentelijk parkeerbeleid geen categorie ‘raamprostitutie’ bestaat en dat de CROW deze categorie evenmin kent. Voorts is er geen informatie beschikbaar over parkeren bij een vergelijkbare functie elders in het land. De parkeerbehoefte is derhalve gebaseerd op de norm in de oude situatie. De vraag is dan ook gerechtvaardigd of die parkeernorm voldeed. Er zijn geen klachten bekend over het parkeren in de oude situatie. Voorts is de invloed van de verschillen tussen de oude en de nieuwe situatie op de parkeervraag onzeker en niet kwantitatief te maken. Het is op basis van voorgaande argumenten verdedigbaar om de oude situatie als uitgangspunt te gebruiken voor de parkeerberekening, aldus de second opinion.
    
    9.4. De gronden waarop de aan te leggen parkeerplaatsen zijn voorzien hebben in het plan de bestemming "Verkeer" gekregen. Ingevolge artikel 6, aanhef en onder i, van de planregels zijn deze gronden onder meer bestemd voor parkeervoorzieningen. In artikel 3, lid 3.2.2, onder c, van de planregels is de voorwaardelijke verplichting opgenomen dat gebouwen ten behoeve van raamprostitutie slechts mogen worden gebouwd, als er binnen de grens van het plan voldoende parkeergelegenheid voor het stallen van fietsen en auto’s wordt gerealiseerd, waarbij 0,9 (auto)parkeerplaats per werkruimte, 2 parkeerplaatsen per kantoor, 4 parkeerplaatsen voor de maatschappelijke voorzieningen en een voorziening voor 20 fietsen als voldoende beschouwd wordt. Blijkens de plantoelichting levert dit een parkeerbehoefte ten gevolge van de voorziene ontwikkelingen op van in totaal 159 parkeerplaatsen en zullen er 165 parkeerplaatsen worden aangelegd.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] en anderen dat in het voorliggende geval niet van de norm van 0,9 parkeerplaats per werkruimte kon worden uitgegaan, overweegt de Afdeling dat de raad in redelijkheid bij de parkeersituatie bij de voormalige prostitutiezone aan het Zandpad heeft kunnen aansluiten. De raad heeft hierbij in aanmerking mogen nemen dat de voorziene ontwikkeling een a-typische functie betreft, waarvoor geen parkeernormen voorhanden zijn, en dat niet is gebleken dat de toegepaste parkeernorm voorheen niet voldeed. Voorts hebben [appellant] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat de gewijzigde inrichting van de prostitutiezone een relevante grotere parkeerbehoefte oplevert. De enkele stelling daartoe, is onvoldoende. In dit verband wordt tevens in aanmerking genomen dat deze stelling van [appellant] en anderen door de raad in aanmerking is genomen en bovendien is meegenomen in de second opinion, maar daarin geen bevestiging vindt.
    
    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat bezoekers van de prostitutiezone vanwege cameratoezicht bij de parkeervoorzieningen die aldaar worden aangelegd zullen uitwijken naar het Antoniuskwartier, overweegt de Afdeling dat, wat hiervan ook zij, niet de verwachting bestaat dat het plan zal leiden tot een dusdanige toename van de parkeerdruk bij [appellant] en anderen in hun gedeelte van het Antoniuskwartier, dat de raad om deze reden het plan niet had mogen vaststellen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat in het geval bezoekers al elders zouden willen parkeren, het niet voor de hand ligt dat dit uitsluitend in het Antoniuskwartier zal plaatsvinden, aangezien andere woonwijken op eenzelfde afstand liggen als het Antoniuskwartier, zodat verspreiding over alle omliggende woonwijken in de rede ligt.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de prostitutiezone niet zal leiden tot ernstige parkeeroverlast in het Antoniuskwartier.
    
    Het betoog faalt.
    
    Bereikbaarheid
    
    10. [appellant] en anderen betogen dat het plan voor hen leidt tot een ernstige beperking van de bereikbaarheid van het stadscentrum en in die richting gesitueerde voorzieningen. Zij stellen dat de meest gangbare en kortste fietsroute via de Einsteindreef en het Zandpad ten gevolge van de aanwezigheid van aan de prostitutiezone gerelateerde personen aldaar, onveilig zal worden. Zij vrezen voorts dat ook op de fietsroute via de Brailledreef negatieve effecten van de prostitutiezone merkbaar zullen zijn, zodat ook deze route niet langer veilig is.
    
    10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat ook na de bouw en ingebruikname van de prostitutiezone, voor [appellant] en anderen op korte afstand van hun woningen een veilige fietsroute richting het stadscentrum beschikbaar zal zijn. De raad wijst in dit verband erop dat het Antoniuskwartier in de nabijheid ligt van de hoofdfietsroute ‘Nieuwegein-Centrum-Maarssen/Overvecht’. Deze, recent verbeterde, fietsroute loopt via de Talmalaan en de Hopakker rechtstreeks naar het stadscentrum.
    
    10.2. Zo ten gevolge van de prostitutiezone al sprake zou zijn van een vermindering van de veiligheid op de twee door [appellant] en anderen genoemde fietsroutes, zoals door hun gesteld, is gebleken dat op korte afstand van hun woningen een alternatieve route aanwezig is om van en naar het centrum van Utrecht te fietsen, namelijk de route waarop de raad wijst. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voor [appellant] en anderen de bereikbaarheid van het stadscentrum en in die richting gesitueerde voorzieningen niet op een vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare wijze beperkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    11. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Schoonbrood, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Schoonbrood
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2016
    
    694.