ECLI:NL:RVS:2020:1114, Raad van State, 22-04-2020, 201905999/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de werktuigberging op de locatie [locatie] te Jirnsum. [appellant] heeft op 26 september 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van de werktuigberging met een oppervlakte van 106,25 m², het uitbreiden van de veestalling met een oppervlakte van 32 m² en het bouwen van een hooiopslag met een oppervlakte van 35 m² op het perceel. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" rust op het perceel de bestemming "Wonen". Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met de in het bestemmingsplan opgenomen bouwvoorschriften en dat het niet bereid is gebruik te maken van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het bouwplan is volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat het leidt tot verrommeling en verstening.

201905999/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Jirnsum, gemeente Leeuwarden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 juli 2019 in zaak nr. 18/2024 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 januari 2018 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de werktuigberging op de locatie [locatie] te Jirnsum (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 24 mei 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft bij het besluit op het bezwaarschrift het primaire besluit aangevuld, waarbij de omgevingsvergunning ook expliciet is geweigerd voor het uitbreiden van de veestalling en de hooiopslag.
    Bij uitspraak van 5 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2020, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door H. Helbig, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft op 26 september 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van de werktuigberging met een oppervlakte van 106,25 m², het uitbreiden van de veestalling met een oppervlakte van 32 m² en het bouwen van een hooiopslag met een oppervlakte van 35 m² op het perceel.
         Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" rust op het perceel de bestemming "Wonen". Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met de in het bestemmingsplan opgenomen bouwvoorschriften en dat het niet bereid is gebruik te maken van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het bouwplan is volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat het leidt tot verrommeling en verstening.
         De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om voor dit bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen. [appellant] is het niet eens met dit oordeel en heeft hoger beroep ingesteld.
    2.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
    Omvang aanvraag
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank uitgaat van een verkeerde omvang van de aanvraag. De rechtbank heeft de omvang ten onrechte bepaald aan de hand van de oorspronkelijke aanvraag van [appellant] van 26 september 2017. Deze aanvraag ziet op het uitbreiden van een werktuigberging en een veestalling en het bouwen van een hooiopslag. [appellant] geeft aan dat hij op 24 oktober 2017 een brief heeft gestuurd, waarbij hij zijn aanvraag heeft gewijzigd. Drie afdaken zijn omgevingsvergunningvrij gebouwd en maken niet langer onderdeel uit van de aanvraag. De aanvraag is beperkt tot het tijdelijk aanbrengen van drie houten wandjes aan een bestaand afdak, geen gebouw zijnde, en het aanbrengen van drie houten wandjes aan een ander bestaand afdak met reeds één zijwand. [appellant] wijst er verder op dat uit het primaire besluit blijkt dat het college de wijziging van de aanvraag heeft verwerkt en dat het college geen bezwaar had tegen de vergunningvrije bouwwerken. De bezwaarcommissie heeft deze bouwwerken vervolgens ten onrechte meegenomen in de bezwaarprocedure. In dat verband merkt [appellant] op dat het hoorzittingsverslag vanuit het Fries onjuist is vertaald naar het Nederlands, waardoor feitelijke onjuistheden in het verslag zijn geslopen. Dit heeft tot gevolg gehad dat het college bij de beslissing op het bezwaarschrift zaken heeft betrokken die niet bij het primaire besluit waren betrokken.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:699, rechtsoverweging 3.1.), kan de aanvrager om omgevingsvergunning, indien hij delen van een bouwplan buiten de aanvraag wil laten, omdat deze volgens hem vergunningvrij kunnen worden gebouwd, dat primair doen door deze delen niet in een aanvraag op te nemen. Indien de onderdelen niettemin in de aanvraag zijn opgenomen, dient uit een oogpunt van rechtszekerheid van derden en ter bepaling van wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is, uit de aanvraag om omgevingsvergunning onmiskenbaar te blijken voor welke onderdelen van het bouwplan wel en waarvoor geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd en wat de oppervlakte is van het bouwplan waarvoor vergunning wordt gevraagd.
    3.2.    Bij de aanvraag van 26 september 2017 heeft [appellant] vermeld dat hij een werktuigberging en een veestalling wenst uit te breiden en een hooiopslag wenst te bouwen. Hij heeft bij die aanvraag bouwtekeningen gevoegd van de werktuigberging, de veestalling en de hooiopslag. Het college heeft bij brief van 12 oktober 2017 verzocht om meer bouwtekeningen, met onder andere een situatietekening. Deze tekeningen zijn op 30 november 2017 ontvangen. Op deze bouwtekeningen worden de uitbreidingen van de veestalling en de werktuigenberging volledig weergegeven. Op de tekeningen van 30 november 2017 is een hooiopslag ingetekend, met de aanduiding "reeds bestaand".
         Op de bij de aanvraag behorende tekeningen van 26 september 2017  staat niet vermeld dat de daarop getekende bouwwerken of delen daarvan geen deel uit maken van de aanvraag. Ook op de bij de aanvraag behorende tekeningen van 30 november 2017, die na de brief van 24 oktober 2017 zijn toegezonden, ontbreekt een dergelijke vermelding. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] daarmee niet duidelijk aangegeven welke onderdelen volgens hem omgevingsvergunningvrij kunnen worden gerealiseerd en zijn beoogd buiten de aanvraag te laten.
    3.3.    Daarnaast kan, anders dan [appellant] betoogt, uit het primaire besluit niet worden afgeleid dat het college de wijziging van de aanvraag heeft verwerkt. Uit het besluit blijkt dat het college ook de veestalling en de hooiopslag bij de beoordeling van de aanvraag heeft betrokken. Aan het begin van het besluit staat vermeld dat de vergunning is aangevraagd voor het uitbreiden van een werktuigberging, het uitbreiden van een veestalling en het bouwen van een hooiopslag. Daarbij heeft het college bij het bepalen of het aantal vierkante meters aan bijgebouwen na uitbreiding is toegestaan op grond van artikel 16, tweede lid, onder b, aanhef en onder 6, van de voorschriften van het bestemmingsplan, naast de uitbreiding van de werktuigberging, ook de uitbreiding van de veestalling meegewogen. Dat hier de hooiopslag niet is meegeteld, is niet het gevolg van de brief van 24 oktober 2017, maar komt omdat de hooiopslag geen gebouw is. Het college hoefde de hooiopslag dan ook niet te betrekken bij de toets of de aanvraag in strijd is met artikel 16, tweede lid, onder b, aanhef en onder 6, van de planvoorschriften. Het college is, in navolging van de bezwaarcommissie, dan ook terecht uitgegaan van een aanvraag inhoudende het uitbreiden van een werktuigberging, het uitbreiden van een veestalling en het bouwen van een hooiopslag. Hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht met betrekking tot het verslag van de hoorzitting, kan niet tot een ander oordeel leiden.
    3.4.    Gelet op het bovenstaande, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht is uitgegaan van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een werktuigberging, het uitbreiden van een veestalling en het bouwen van een hooiopslag.
        Het betoog faalt.
    Vergunningvrij bouwen
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat er geen sprake is van vergunningvrij bouwen. Hij voert aan dat de rechtbank eraan voorbijgaat dat artikel 16, tweede lid, onder c, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften verwijst naar een bijlage die onderdeel is van een vervallen wet, namelijk artikel 43 van de Woningwet. Hoe dit artikel ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan luidde, is niet na te gaan. Aangezien het voorschrift verwijst naar een vervallen artikel, heeft dit tot gevolg dat het voorschrift vervalt. Volgens [appellant] mogen op grond van het voorschrift nu alle bouwwerken, geen gebouw zijnde, worden gebouwd.
    4.1.    De aanvraag ziet op het uitbreiden van een werktuigberging, een veestalling en het bouwen van een hooiopslag. Niet in geschil is dat voor de werktuigberging en de veestalling als geheel een omgevingsvergunning is vereist. Het geschil spitst zich toe op de vraag of voor de hooiopslag, als bouwwerk geen gebouw zijnde, een omgevingsvergunning is vereist, aangezien het planvoorschrift verwijst naar een vervallen artikel. Naar het oordeel van de Afdeling biedt hetgeen [appellant] aanvoert geen aanknopingspunt voor het oordeel dat zijn uitleg van het planvoorschrift moet worden gevolgd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579, rechtsoverweging 15) dienen planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. In dit geval betekent dit dat ingevolge het planvoorschrift geen bouwwerken, geen gebouw zijnde, meer mogen worden gebouwd als gevolg van het vervallen van artikel 43 van de Woningwet. Immers, op grond van het planvoorschrift mochten uitsluitend de in artikel 43 van de Woningwet bedoelde bouwwerken worden gebouwd, terwijl daarin niet is bepaald dat het gaat om de versie van het artikel zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van het plan. Dit betekent dat het bouwen van de hooiopslag in strijd is met het bestemmingsplan. De Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van vergunningsvrij bouwen.
         Het betoog faalt.
    Tijdelijk bouwplan
    5.    Op zitting heeft [appellant] aangegeven dat de beroepsgrond over de wijze waarop de rechtbank artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor, uitlegt, slechts aan de orde hoeft te komen voor zover deze grond relevant is voor de beoordeling van het hoger beroep. In dat kader heeft [appellant] toegelicht dat hij meent dat zijn aanvraag onder de reguliere voorbereidingsprocedure valt. Het college heeft deze procedure ook toegepast, maar dan op grond van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Aangezien bij partijen geen geschil is over de gevolgde procedure en de rechtbank heeft geconcludeerd dat de juiste procedure is gevolgd, kan het betoog reeds daarom niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
    Goede ruimtelijke ordening
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij voert aan dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom het bouwplan in strijd zou zijn met de ruimtelijke ordening. Er is geen sprake van verrommeling, aangezien de bouwwerken nauwelijks zichtbaar zijn. Het kavel waarop de bouwwerken wordt geplaatst, is namelijk grotendeels omringd door een windsingel. Op deze manier worden de bouwwerken onttrokken aan het zicht vanuit het open landschap. Daarbij heeft de rechtbank te weinig gewicht toegekend aan de belangen die [appellant] heeft bij uitbreiding van de bijgebouwen op het perceel. [appellant] benadrukt dat zijn belang niet zozeer is gelegen in de wens om het hobbymatige gebruik te intensiveren, maar in de wens om aan te sluiten bij bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van dierenwelzijn, veiligheid en aanzicht. De hobby richt zich op het voortbestaan van zeldzame huisdierrassen binnen een zo klimaatneutrale en biodiverse context. In dat kader is dan ook de wens gelegen om de werktuigberging en de veestalling uit te breiden en de hooiopslag te bouwen, en niet vanuit de wens om de hobby uit te breiden tot bedrijfsmatige veehouderij.
    6.1.    Het college heeft zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat het gemeentelijke en het provinciale beleid erop is gericht verstening en verrommeling van het buitengebied tegen te gaan. Het open karakter van het landschap is van grote cultuurhistorische waarde. Vandaar dat er een maximum is gesteld van 50 m² voor bijgebouwen bij een woning in het buitengebied. Wanneer hobbymatig dieren worden gehouden, kan via een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid een uitzondering worden gemaakt en 150 m² aan bijgebouwen worden toegestaan. [appellant] heeft deze ruimte reeds benut. Het college ziet geen reden om door middel van een permanente of een tijdelijke buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan extra bebouwing toe te staan. Hier weegt mee dat volgens de toelichting op het bestemmingsplan het uitgangspunt voor bijgebouwen blijft dat zij qua schaal en maat ondergeschikt blijven aan het hoofdgebouw. Daarbij blijkt uit de aanvraag en bijbehorende stukken geen tijdelijke behoefte aan de grotere oppervlakte voor het hobbymatig houden van vee. Het definitief toestaan van een dergelijk oppervlakte aan bijgebouwen komt de ruimtelijke kwaliteit van het landschap niet ten goede. Daarbij wijst het college op vrijkomende voormalige agrarische bedrijfspercelen waar de hobbymatige activiteiten van [appellant] wellicht beter passen.
    6.2.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Het college dient bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan de belangen af te wegen, waarbij het beleidsruimte heeft. De rechter dient zich te beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    6.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project vanuit een ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar is. Gelet op de aan het college toekomende beleidsruimte, kan het college het algemeen belang bij het beschermen van de openheid en het tegengaan van verrommeling en verstening van het gebied zwaarder laten wegen dan het belang van [appellant] om een omgevingsvergunning te krijgen voor de bouwwerken. Hoewel de windsingel rond het perceel het zicht op de bouwwerken in de zomerperiode beperkt, betekent dit niet dat de gevolgen van de bouwwerken voor de verrommeling en verstening van het gebied verwaarloosbaar zijn. Ook heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toename van de bijgebouwen met 138 m² boven de al bestaande oppervlakte aan bijgebouwen van 150 m² afbreuk doet aan het uitgangspunt dat bijgebouwen qua schaal en maat ondergeschikt blijven aan het hoofdgebouw.
         Het betoog faalt.
    Schadevergoeding
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen.
    7.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek om schadevergoeding betrekking heeft op het handhavingstraject dat buiten de omvang van het geding valt en het verzoek daarom afgewezen.
    7.2.    Op zitting heeft [appellant] toegelicht dat zijn schadeverzoek ziet op schade die zal ontstaan als het college hem verplicht de bouwwerken, die al zijn gebouwd, af te breken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het verzoek betrekking heeft op een eventueel handhavingstraject en het verzoek van [appellant] om schadevergoeding terecht afgewezen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
    270-952.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.12
    1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […],
    2°.  in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […].
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1.  een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
    […];
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
    Bestemmingsplan Buitengebied 2008, Tweede partiële herziening
    Artikel 16 Wonen
    […].
    2 Bouwvoorschriften
    […].
    b. Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen, waaronder botenhuizen zijn begrepen, gelden de volgende bepalingen:
    […]
    6. de gezamenlijke oppervlakte per woning van aan- en uitbouwen en bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 50 m², dan wel ten hoogste de bestaande oppervlakte indien deze meer is, met dien verstande dat ten hoogste 50 procent van achter- en zijerven mag worden bebouwd;
    […].
    c. voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende bepalingen:
    1. uitsluitend bouwwerken mogen worden gebouwd zoals bedoeld in artikel 43 van de Woningwet.
    […].