ECLI:NL:RVS:2013:705, Raad van State, 14-08-2013, 201203788/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 11/1601

201203788/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Wassenaar Supermarkten B.V., wonend onderscheidenlijk gevestigd te Sint Annaparochie, gemeente het Bildt,
    appellanten
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 6 maart 2012 in zaak nrs. 11/1601 en 11/3021 in het geding tussen onder meer:
    
    [appellant A] en Wassenaar Supermarkten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van het Bildt.
    
    Procesverloop
    
    11/1601
    Op 15 februari 2011 heeft het college [appellant A] en Wassenaar Supermarkten geweigerd inzage te verlenen in twee adviezen van mr. H. Doornhof, advocaat bij het kantoor Stibbe, die betrekking hebben op procedures over een woonzorgcentrum genaamd het Van Harenshuus in Sint Annaparochie (hierna: de Stibbe-adviezen).
    
    Bij besluit van 31 mei 2011, dat op 19 juli 2011 is gewijzigd, heeft het college het door [appellant A] en Wassenaar Supermarkten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    11/3021
    Op 26 juli 2011 heeft het college [appellant A] en Wassenaar Supermarkten geweigerd inzage te verlenen in een gemeentelijke strategisch-juridische notitie die betrekking heeft op procedures over het Van Harenshuus (hierna: de notitie) en de reactie hierop van 20 oktober 2010 van mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede (hierna: het Blokvoort-advies).
    
    Bij besluit van 1 november 2011 heeft het college het door [appellant A] en Wassenaar Supermarkten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 maart 2012 heeft de rechtbank het door [appellant A] en Wassenaar Supermarkten ingestelde beroep tegen het bij besluit van 19 juli 2011 gewijzigde besluit van 31 mei 2011 ongegrond verklaard, het beroep tegen het besluit van 1 november 2011 gegrond verklaard, laatstgenoemd besluit vernietigd, het besluit van 26 juli 2011 herroepen en bepaald dat het college niet opnieuw hoeft te beslissen op het verzoek van [appellant A] en Wassenaar Supermarkten om inzage in de notitie en het Blokvoort-advies. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en Wassenaar Supermarkten hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, is verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft.
    
     Ingevolge het tweede lid kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt.
    
     Ingevolge het derde lid vervalt de krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.
    
     Ingevolge artikel 55, eerste lid, kan het college op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft.
    
     Ingevolge het derde lid wordt, indien het college zich ter zake van het behandelde waarvoor een verplichting tot geheimhouding geldt tot de raad heeft gericht, de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft.
    
     Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    2. De Afdeling begrijpt de verzoeken van [appellant A] en Wassenaar Supermarkten aldus dat zij het college op grond van de Wob hebben verzocht om openbaarmaking van de Stibbe-adviezen, het Blokvoort-advies en de notitie. De besluiten van het college om inzage in deze documenten te weigeren, begrijpt de Afdeling aldus dat het college heeft geweigerd deze documenten openbaar te maken, omdat op deze documenten op grond van bepalingen uit de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd, welke geheimhouding aan toepassing van de Wob in de weg staat.
    
    3. Het college heeft bij besluit van 15 februari 2011 het verzoek van [appellant A] en Wassenaar Supermarkten van 21 januari 2011 om openbaarmaking van de Stibbe-adviezen onder verwijzing naar artikel 55 van de Gemeentewet afgewezen. Volgens het college heeft het in zijn besluitenlijst en de brief van 18 januari 2011 aan de leden van de raad, waarin hun is medegedeeld dat de stukken ter inzage liggen bij de griffier, ten onrechte artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet vermeld. Volgens het college blijkt uit de intentie en de bewoordingen van het besluit en de brief aan de leden van de raad dat is beoogd toepassing te geven aan artikel 55 van de Gemeentewet. Daarom is volgens het college de Wob niet van toepassing.
    
     Het college heeft bij zijn besluit op bezwaar van 31 mei 2011, dat is gewijzigd op 19 juli 2011, het besluit van 15 februari 2011 gehandhaafd. Voorts heeft het zich op het standpunt gesteld dat de op grond van artikel 55 van de Gemeentewet opgelegde geheimhouding heeft te gelden voor de Stibbe-adviezen, de notitie en het Blokvoort-advies.
    
    4. Het college heeft bij besluit van 26 juli 2011, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 1 november 2011, het verzoek van [appellant A] en Wassenaar Supermarkten van 7 juli 2011 om openbaarmaking van de notitie en het Blokvoort-advies, onder verwijzing naar de op 18 januari 2011 op grond van artikel 55 van de Gemeentewet opgelegde geheimhouding, afgewezen.
    
    5. Volgens [appellant A] en Wassenaar Supermarkten heeft de rechtbank miskend dat het besluit van 31 mei 2011, dat is gewijzigd bij besluit van 19 juli 2011, voor zover daarin openbaarmaking van de notitie en het Blokvoort-advies is geweigerd, niet kan worden aangemerkt als een primair besluit, aangezien het geen besluit op aanvraag betreft. Volgens [appellant A] en Wassenaar Supermarkten betekent dit dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij hun bezwaren tegen de weigering om inzage in de notitie en het Blokvoort-advies te verlenen in die procedure naar voren hadden moeten brengen.
    
    5.1. [appellant A] en Wassenaar Supermarkten hebben op 21 januari 2011 slechts verzocht om openbaarmaking van de Stibbe-adviezen. Het college heeft op dat verzoek op 15 februari 2011 besloten. Weliswaar heeft het college in zijn besluit op het daartegen gemaakte bezwaar van 31 mei 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 19 juli 2011, tevens verwezen naar de notitie en het Blokvoort-advies, maar daarmee heeft het college, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen besluit genomen over een verzoek om openbaarmaking van deze documenten. [appellant A] en Wassenaar Supermarkten voeren met recht aan dat in zoverre geen besluit op een aanvraag hunnerzijds is genomen. De verwijzing van het college naar de notitie en het Blokvoort-advies moet worden opgevat als een mededeling van het voornemen om ook deze documenten niet openbaar te maken.
    
     [appellant A] en Wassenaar Supermarkten hebben op 7 juli 2011 alsnog verzocht om openbaarmaking van de notitie en het Blokvoort-advies. Daarop heeft het college op 26 juli 2011 besloten. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college op 26 juli 2011 niet meer bevoegd was om over de notitie en het Blokvoort-advies een besluit te nemen. De rechtbank heeft voorts ten onrechte de gronden van [appellant A] en Wassenaar Supermarkten voor zover gericht tegen de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om openbaarmaking van de notitie en het Blokvoort-advies buiten beschouwing gelaten omdat zij deze gronden naar voren hadden moeten brengen in het kader van het beroep gericht tegen het besluit van 31 mei 2011, dat is gewijzigd bij besluit van 19 juli 2011. De rechtbank heeft dan ook op onjuiste gronden het besluit van 1 november 2011 vernietigd, het besluit van 26 juli 2011 herroepen, en geoordeeld dat het college niet opnieuw hoeft te beslissen op het verzoek tot openbaarmaking van de notitie en het Blokvoort-advies.
    
     Het betoog slaagt.
    
    6. Voorts voeren [appellant A] en Wassenaar Supermarkten aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op 18 januari 2011 op grond van artikel 55 van de Gemeentewet tot geheimhouding heeft besloten. Volgens [appellant A] en Wassenaar Supermarkten heeft de rechtbank niet onderkend dat artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet niet geldt omdat het college volgens hen al voor 17 januari 2011 over de stukken moet hebben vergaderd en toen geen geheimhouding is opgelegd. Artikel 55, derde lid, van de Gemeentewet geldt volgens [appellant A] en Wassenaar Supermarkten niet omdat het niet gaat om geheimhouding omtrent hetgeen in de collegevergadering is behandeld. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat de stukken openbaar zijn geworden omdat uit het verweerschrift van het college bij de rechtbank blijkt dat inzage is verstrekt aan de Zorggroep Noorderbreedte, zonder dat daarbij geheimhouding is opgelegd.
    
    6.1. Volgens zijn besluitenlijst van 18 januari 2011 heeft het college op die dag naar aanleiding van een verzoek van de fractie van Frije Bilkerts met toepassing van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet besloten om de leden van de raad inzage te verlenen in een aantal documenten, inzake het Van Harenshuus. Volgens het college raakt de informatie in deze documenten aan de financiële belangen van de gemeente. Voorts is geheimhouding geboden ter voorkoming van onevenredige bevoordeling van de bij de aangelegenheid betrokken rechtspersonen dan wel derden, aldus het college. Het college stelt zich blijkens de besluitenlijst op het standpunt dat het de mogelijkheid moet hebben zich te laten adviseren zonder dat de wederpartij die adviezen in zijn voordeel kan gebruiken. De geheimhouding vervalt als het college deze opheft of als de stukken waarop deze van toepassing is, aan de raad worden voorgelegd en de raad de geheimhouding opheft, aldus het college.
    
     Bij brief van dezelfde datum, gericht aan de leden van de raad, heeft het college mededeling gedaan van zijn besluit tot oplegging van geheimhouding van de Stibbe-adviezen, de notitie en het Blokvoort-advies. Voorts heeft het college de leden van de raad erop gewezen dat de stukken vanaf 12:00 uur die dag ter inzage liggen bij de griffier.
    
    6.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college op 18 januari 2011 met het ter inzage leggen van de documenten voor de leden van de raad toepassing gegeven aan artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet en niet, zoals het college later heeft gesteld, aan artikel 55 van die wet. [appellant A] en Wassenaar Supermarkten voeren derhalve met recht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op 18 januari 2011 toepassing heeft gegeven aan artikel 55 van de Gemeentewet. Reeds omdat het gaat om aan de raad over te leggen stukken is artikel 55 van de Gemeentewet immers niet van toepassing. Gelet hierop heeft het college de verzoeken van [appellant A] en Wassenaar Supermarkten ten onrechte onder verwijzing naar artikel 55 van de Gemeentewet afgewezen.
    
     Niet in geschil is dat de raad de opgelegde geheimhouding van de Stibbe-adviezen, de notitie en het Blokvoort-advies niet volgens de in artikel 25, derde lid, van de Gemeentewet voorgeschreven procedure heeft bekrachtigd. Dat betekent dat voor deze documenten ten tijde van de in bezwaar gehandhaafde besluiten de opgelegde geheimhouding krachtens de Gemeentewet was komen te vervallen en dat het college de verzoeken van [appellant A] en Wassenaar Supermarkten had moeten beoordelen aan de hand van de maatstaven van de Wob. Anders dan [appellant A] en Wassenaar Supermarkten menen brengt de omstandigheid dat de geheimhouding krachtens de Gemeentewet is vervallen dus niet met zich dat de documenten daarmee openbaar zijn. Dat het college volgens [appellant A] en Wassenaar Supermarkten de documenten aan de Zorggroep Noorderbreedte heeft verstrekt maakt evenmin dat deze stukken zonder nadere besluitvorming van het college op grond van de Wob voor een ieder openbaar zijn.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 31 mei 2011 zoals dat is gewijzigd bij besluit van 19 juli 2011, en het beroep tegen het besluit van 1 november 2011 gegrond verklaren. Deze besluiten komen wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
    
    8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 6 maart 2012 in zaak nrs. 11/1601 en 11/3021;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van het Bildt van 31 mei 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 19 juli 2011;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van het Bildt van 1 november 2011;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van het Bildt aan [appellant A] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Wassenaar Supermarkten B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 1041,00 (zegge: duizendeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Sparreboom
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2013
    
    317-671.