ECLI:NL:RVS:2016:1932, Raad van State, 13-07-2016, 201502883/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 augustus 2013 heeft het college een aanvraag van Adelaar om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201502883/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Adelaar Projectontwikkeling B.V. (hierna: Adelaar), gevestigd te Hoogeveen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 februari 2015 in zaak nr. 14/1259 in het geding tussen:
    
    Adelaar
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Appingedam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 augustus 2013 heeft het college een aanvraag van Adelaar om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 13 februari 2014 heeft het college het door Adelaar daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 februari 2015 heeft de rechtbank het door Adelaar daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Adelaar hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Adelaar heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2015, waar Adelaar, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Visser, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek heeft de Afdeling het onderzoek heropend en het college in de gelegenheid gesteld nadere inlichtingen te geven. Het college heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Adelaar heeft hierop een schriftelijke reactie gegeven. Het college heeft naar aanleiding daarvan een nader stuk ingediend. Adelaar heeft vervolgens eveneens een nader stuk ingediend.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
    
    Overwegingen
    
    1. Adelaar is sinds 14 juli 2007 eigenaresse van de voormalige zusterflat aan de Solwerderweg 7 te Appingedam (hierna: het object). Op 26 oktober 2012 heeft zij bij het college een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in de planschade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Stad Appingedam deelplan woongebieden, herziening 2011, van 15 december 2011 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Daartoe heeft zij aangevoerd dat de gebruiksmogelijkheden van het object onder het nieuwe bestemmingsplan zijn afgenomen en dat dit de waarde van het object heeft verminderd.
    
    toetsingskader
    
    2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid.
    
    3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht, of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    standpunt van het college
    
    4. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In een advies van 29 mei 2013 heeft de SAOZ uiteengezet dat een vergelijking is gemaakt van de gebruiksmogelijkheden van het object onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime, dat daaruit is gebleken dat die gebruiksmogelijkheden deels zijn beperkt en deels verruimd, dat geen eenduidig antwoord is te geven op de vraag of de planologische verandering voor Adelaar heeft geleid tot een nadeliger situatie waaruit schade in de vorm van waardevermindering van het object is voortgevloeid en dat het antwoord op die vraag met name afhankelijk is van de waardering van het object in de oude en nieuwe situatie. Voorts heeft de SAOZ uiteengezet dat het object ten tijde van de opname een sterk verwaarloosde en verpauperde indruk maakte, dat renovatie of het opnieuw in gebruik nemen van het object, uitgaande van de onderhoudstoestand, de leeftijd en het bouwjaar van het object, thans niet aan de orde lijkt en dat het object, gezien de huidige staat van de bebouwing, zijn hoogste waarde ontleent aan de bouwgrond met de gebruiksmogelijkheden overeenkomstig de respectievelijke bestemmingen in de oude en nieuwe situatie, waarbij de sloopkosten van de huidige bebouwing in beide gevallen in mindering komen op de waarde. Omdat die waarde in beide gevallen niet wezenlijk anders is, heeft de planologische verandering er niet toe geleid dat voor een willekeurige gegadigde derde de waarde van het object is gedaald, aldus de SAOZ.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 7 augustus 2013 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar, onder verwijzing naar onder meer een nader advies van de SAOZ van 18 oktober 2013, gehandhaafd. In dat nader advies heeft de SAOZ onder meer het standpunt ingenomen dat het object niet meer voldoet aan de hedendaagse normen voor kamerbewoning. Daartoe heeft de SAOZ uiteengezet dat er per verdieping zes kamers met alleen een wastafel zijn, dat voorzieningen als douche, toilet en pantry gemeenschappelijk zijn en zich in het middendeel bevinden, dat een zodanig gemeenschappelijk gebruik niet meer van deze tijd is en dat het aanbrengen van deze voorzieningen per kamer technisch nauwelijks mogelijk is in verband met de benodigde afvoeren en leidingen in een gebouw van betonelementen.
    
    beoordeling van de hogerberoepsgronden
    
    5. Adelaar betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat zij geen aanleiding ziet om te oordelen dat het college de onderbouwde conclusie van de SAOZ niet heeft mogen volgen, heeft miskend dat in beroep concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van deze conclusie naar voren zijn gebracht. Daartoe voert zij aan dat de SAOZ zich niet, zoals in planschadezaken gebruikelijk is, heeft beperkt tot het maken van een planologische vergelijking, maar de feitelijke staat van het object als bepalend uitgangspunt heeft genomen. Verder voert zij aan dat het gezamenlijk benutten van sanitaire voorzieningen niet ongebruikelijk is, dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het object niet aan de hedendaagse normen voor kamerbewoning voldoet, dat uit een rapport van K3H Advies B.V. (hierna: K3H) van 20 november 2014 blijkt dat het renoveren en kamergewijs in gebruik nemen van het object in financieel opzicht de meest aantrekkelijke haalbare optie is en dat, gezien dat rapport, niet staande kan worden gehouden dat het object zijn hoogste waarde ontleent aan de bouwgrond met de gebruiksmogelijkheden overeenkomstig de bestemmingen in de oude en nieuwe situatie.
    
    5.1. In de adviezen van 29 mei 2013 en 18 oktober 2013, die het college aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, heeft de SAOZ niet slechts een vergelijking gemaakt tussen de gebruiksmogelijkheden van het object onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime, maar tevens onderzocht of de planologische verandering voor Adelaar heeft geleid tot een nadeliger situatie waaruit schade in de vorm van waardevermindering van het object is voortgevloeid. Bij de waardering van het object heeft de SAOZ zich door een makelaar-taxateur en een register-taxateur laten ondersteunen. Dat, zoals Adelaar terecht betoogt, bij de waardering van het object rekening dient te worden gehouden met de gebruiksmogelijkheden van het object onder het oude en nieuwe planologische regime, laat onverlet dat daarbij ook betekenis toekomt aan de feitelijke staat van het object. In de adviezen van de SAOZ is de feitelijke staat van het object niet ten onrechte als het uitgangspunt voor de waardering van het object gekozen.
    
    5.2. Het eerste onderdeel van het betoog faalt.
    
    5.3. In de adviezen van de SAOZ van 29 mei 2013 en 18 oktober 2013 is het renoveren en kamergewijs in gebruik nemen van het object niet uitgesloten. In het door Adelaar in beroep overgelegde rapport van K3H van 20 november 2014 is in dit verband uiteengezet dat het in de oude situatie, in het zogenoemde 0-scenario, mogelijk was het object voor ongeveer € 1.740.000,00 te renoveren en met een verwachte huuropbrengst van ongeveer € 120.000,00 op jaarbasis te gebruiken voor de huisvesting van anderen dan ouderen.
    
    5.4. Het college heeft bij brief van 19 november 2015 een nader advies van de SAOZ van 23 oktober 2015 overgelegd. In dat advies heeft de SAOZ uiteengezet dat de kosten van renovatie van het object de waarde van het object na renovatie overstijgen, dat een redelijk denkend en handelend koper daarom niet tot verwerving van het object zou zijn overgegaan en dat de marktwaarde van het object in de oude situatie nihil was.
    
    Volgens de SAOZ heeft K3H een aantal onontkoombare voorzieningen van het object niet betrokken in de kosten van het renoveren en bewoonbaar maken van het object. Daarbij kan worden gedacht aan zicht vanaf de balkons op de omgeving, zonwering op de zuidelijke gevels, doorvalbeveiliging bij de ramen en parkeergelegenheid bij het gebouw. Omdat deze voorzieningen kostenverhogend zijn, is het geraamde bedrag aan renovatiekosten van € 1.740.000,00 te laag. K3H heeft bovendien ten onrechte de prijsindexcijfers van het vierde kwartaal van 2014 gebruikt. Uit informatie van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) blijkt dat bouwkosten in het eerste kwartaal van 2012 ongeveer 7,7 procent hoger waren dan in het vierde kwartaal van 2014. Daarom dient het geraamde bedrag aan renovatiekosten met dat percentage te worden verhoogd en op € 1.873.980,00 te worden vastgesteld. K3H heeft verder ten onrechte geen rekening gehouden met bijkomende kosten en verwervingskosten van het object. Daardoor is een vertekend beeld ontstaan. Voor het vaststellen van het percentage aan bijkomende kosten heeft de SAOZ gebruik gemaakt van het Taxatieboekje (her)bouwkosten woningen, Vastgoedmarkt BIM Media 2012, bladzijde 193 (hierna: het Taxatieboekje). Uitgaande van de door K3H gestelde bouwkosten van € 1.740.000,00, is dat percentage gemiddeld 31,91, zodat het bedrag aan bijkomende kosten op € 616.727,00 uitkomt. Verder kunnen de verwervingskosten van het object op € 239.250,00 worden vastgesteld. Dit betekent dat de totale kosten of investeringen op € 2.729.957,00 uitkomen.
    
    Vervolgens heeft de SAOZ de marktwaarde van het object bepaald aan de hand van het bruto-aanvangsrendement. Daarbij wordt de marktwaarde bepaald door de huuropbrengst op jaarbasis te delen door een percentage (het gevraagde bruto-aanvangsrendement) en hierop de kosten koper in mindering te brengen, omdat een redelijk denkend en handelend koper weet dat deze kosten, naast de koopprijs, voor zijn rekening zijn. Het bruto-aanvangsrendement kan worden bepaald aan de hand van marktgegevens en transacties. In dit geval is het bruto-aanvangsrendement op grond van gegevens van www.gebiedsontwikkeling.nu en DTZ Zadelhoff op minimaal 6 procent vastgesteld. Uitgaande van de door K3H gestelde huuropbrengst op jaarbasis van € 120.000,00, is de waarde van het object € 2.000.000,00. Na aftrek van de kosten koper ter hoogte van 7 procent van de huurwaarde, kan de marktwaarde van het object op de peildatum op € 1.860.000,00 worden vastgesteld.
    
    Naar het oordeel van de SAOZ bevestigt deze uiteenzetting haar conclusie dat het object zijn hoogste waarde ontleent aan de bouwgrond met de gebruiksmogelijkheden overeenkomstig de bestemming en dat deze waarde in de oude en nieuwe situatie niet wezenlijk anders is.
    
    5.5. Adelaar heeft in haar brief van 5 januari 2016, met verwijzing naar een nader rapport van K3H van 7 december 2015, het standpunt gehandhaafd dat de kosten van het renoveren van het object opwegen tegen de opbrengsten ervan. Volgens haar berust de berekening van de SAOZ op verschillende onderdelen op onjuiste uitgangspunten.
    
    Zo heeft de SAOZ het algemene indexcijfer van het CBS gebruikt, terwijl K3H zich baseert op specifieke en op feiten gebaseerde branchecijfers die sinds jaar en dag voor vrijwel alle professionele bouwopdrachten in Nederland worden gehanteerd. Uit die branchecijfers blijkt dat bouwkosten in het eerste kwartaal van 2012 ongeveer 1,3 procent lager waren dan in het vierde kwartaal van 2014. Daarom dient het geraamde bedrag aan renovatiekosten met dat percentage te worden verlaagd en op € 1.717.380,00 te worden vastgesteld. Voorts kan het Taxatieboekje in dit specifieke geval niet worden toegepast voor het vaststellen van het percentage aan bijkomende kosten. Op grond van het Bouwkostenkompas heeft K3H een nauwkeurige berekening gemaakt, per onderdeel van de bijkomende bouwkosten en toegepast op dit specifieke gebouw en de staat daarvan, waarbij het percentage aan bijkomende bouwkosten op 10,9 is vastgesteld, zodat het bedrag aan bijkomende kosten op € 187.194,00 uitkomt. Verder zijn de door de SAOZ vastgestelde verwervingskosten van het object € 239.250,00 redelijk. Dit betekent dat de totale kosten of investeringen op € 2.143.824,00 uitkomen.
    
    Adelaar bestrijdt de door de SAOZ vastgestelde marktwaarde van het object. Zij voert aan dat het object nog een aparte ruimte op de begane grond heeft, dat die ruimte in het 0-scenario afzonderlijk kan worden verhuurd en dat die ruimte een oppervlakte van 171 m² heeft en een daarbij behorende huurprijs van € 125,00 per m² per jaar, zodat die ruimte een huuropbrengst van € 21.375,00 per jaar vertegenwoordigt en de totale huuropbrengst van het object op € 141.375,00 per jaar uitkomt. Verder is voor het vaststellen van het bruto-aanvangsrendement ten onrechte gebruik gemaakt van een landelijk gemiddelde dat niet representatief is voor de situatie in Appingedam. Volgens Adelaar dient het bruto-aanvangsrendement in dit specifieke geval op 5,21 procent te worden vastgesteld. Uitgaande van een huuropbrengst op jaarbasis van € 141.375,00, is de waarde van het object € 2.713.531,00. Verder heeft de SAOZ miskend dat de kosten koper slechts 3 procent van de verwervingskosten van € 239.250,00 zijn. Dit betekent dat het object op de peildatum een marktwaarde van € 2.706.353,00 had.
    
    5.6. Het college heeft bij brief van 19 januari 2016 een nader advies van de SAOZ van 13 januari 2016 overgelegd.
    
    In dat advies heeft de SAOZ uiteengezet dat het indexcijfer van het CBS het algemeen geaccepteerde en gebruikelijke indexcijfer is om bouwkosten bij projectontwikkeling te indexeren en dat de arbitraire weging en uitsluitend technische benadering van Adelaar zich slechts richt op de kosten van materiaal en arbeid. Bij het vaststellen van de bijkomende kosten gaat K3H ongemotiveerd uitsluitend uit van lage percentages van het Bouwkostenkompas en worden die percentages naar eigen inzicht bijgesteld. Verder worden winst en risico daarbij buiten beschouwing gelaten, zouden algemene kosten er niet zijn en zijn financieringskosten op nihil gesteld, terwijl die kosten voor een willekeurige marktpartij wel degelijk aan de orde zijn.
    
    Volgens de SAOZ is voorts niet duidelijk waarvoor de aparte ruimte op de begane grond in de oude situatie gebruikt zou worden, rekening houdend met de destijds toepasselijke bestemming, en waarop de hoge huurprijs van € 125,00 per m² per jaar is gebaseerd. De verhuur van die ruimte is daarom terecht niet in de eerste berekening van K3H betrokken. Die ruimte is algemeen dienstbaar aan het gebruik voor kamerbewoning. Bij het geschikt maken voor bewoning zouden aanzienlijke kosten zijn gemaakt. Het bruto-aanvangsrendement is op 6 procent vastgesteld, maar een hoger percentage valt zeker niet uit te sluiten, gelet op de specifieke markt en omstandigheden van het object in Appingedam. Het door Adelaar gebruikte percentage berust niet op gegevens van de peildatum en is reeds daarom niet bruikbaar. De kosten koper dienen op 3 procent van de huurwaarde te worden vastgesteld.
    
    Omdat de kosten de baten overstijgen en de waarde van het object ook in het 0-scenario per saldo nihil was, was dat scenario in de markt op de peildatum niet uitvoerbaar en zou een redelijk handelend koper niet tot aankoop van het object zijn overgegaan, aldus de SAOZ.
    
    5.7. Adelaar heeft bij brief van 2 maart 2016 op het nader advies van de SAOZ van 13 januari 2016 gereageerd.
    
    Bij de berekening van de bouwkosten op de peildatum heeft K3H, uitgaande van de specifieke branchecijfers van de Vereniging Bouwend Nederland, maatwerk geleverd. Het door de SAOZ gebruikte indexcijfer van het CBS is te algemeen en omvat onderdelen die op dit specifieke gebouw op deze specifieke locatie niet van toepassing zijn. K3H heeft de feitelijke situatie van het object onderzocht en op basis van de aldus verkregen kennis de bijkomende kosten bepaald.
    
    De aparte ruimte op de begane grond kan voor sociale en medische dienstverlening worden gebruikt. Die ruimte dient te worden betrokken bij het bepalen van de marktwaarde. Uit de door de SAOZ bedoelde gegevens valt niet af te leiden dat het bruto-aanvangsrendement in dit specifieke geval op 6 procent mag worden vastgesteld. Bij projectontwikkeling zou een redelijk denkend en handelend koper het object vóór de verbouwing kopen. De kosten koper dienen derhalve over de verwervingskosten van € 239.250,00 te worden berekend.
    
    5.8. Adelaar bestrijdt niet dat, zoals de SAOZ in het nader advies van 22 oktober 2015 heeft uiteengezet, K3H een aantal noodzakelijke voorzieningen niet in de kosten van het renoveren en bewoonbaar maken van het object in het 0-scenario heeft betrokken en dat het realiseren van deze voorzieningen kostenverhogend is, zodat het door K3H geraamde bedrag aan renovatiekosten van € 1.740.000,00 te laag is.
    
    In het nader advies van 22 oktober 2015 heeft de SAOZ, ondanks het voorgaande, het door K3H geraamde bedrag aan renovatiekosten als uitgangspunt genomen bij de berekening van de totale kosten. In het nader advies van 13 januari 2016 heeft de SAOZ uiteengezet dat voor het corrigeren van dat bedrag naar € 1.873.980,00 ten tijde van de peildatum gebruik mag worden gemaakt van het outputindexcijfer van het CBS en dat aan de door K3H gemaakte berekening niet de door Adelaar gewenste betekenis kan worden gehecht. Adelaar heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door de SAOZ gevolgde methode in zijn algemeenheid onjuist is of in dit bijzondere geval tot een onjuist resultaat heeft geleid. In het nader advies van 13 januari 2016 heeft de SAOZ voorts gereageerd op de door K3H gemaakte berekening van de bijkomende kosten en zich in dat verband op het standpunt gesteld dat die berekening niet tot wijziging van het in het nader advies van 22 oktober 2015 vermelde bedrag van € 616.727,00 leidt. In zijn brief van 2 maart 2016 heeft Adelaar kritische kanttekeningen geplaatst bij het oordeel van de SAOZ over de berekening van K3H, maar uit deze kanttekeningen valt niet af te leiden dat, zoals zij stelt, de SAOZ de hoogte van de bijkomende kosten heeft overschat.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat de totale kosten, mede gelet op de verwervingskosten van € 239.250,00, niet lager dan € 2.729.957,00 zijn. Daarbij is niet zonder belang dat de kosten van een aantal noodzakelijke voorzieningen niet in het bedrag aan renovatiekosten van € 1.740.000,00 zijn betrokken, zodat de renovatiekosten, en daarmee ook de totale kosten, in werkelijkheid op een beduidend hoger bedrag zouden uitkomen.
    
    5.9. Volgens Adelaar heeft de SAOZ niet onderkend dat het object op de peildatum in de oude situatie een marktwaarde van € 2.706.353,00 had. Indien Adelaar daarin gelijk zou hebben, laat dat onverlet dat, gelet op het voorgaande, de marktwaarde van het object nog steeds lager is dan de totale kosten om tot de marktwaarde te komen. Dat betekent derhalve dat het betoog van Adelaar over het vaststellen van de marktwaarde van het object, wat daar van zij, niet kan afdoen aan de conclusie van de SAOZ dat in het 0-scenario de totale kosten hoger zijn dan de marktwaarde na verbouwing.
    
    5.10. Op grond van het vorenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het object zijn hoogste waarde ontleent aan de bouwgrond met de gebruiksmogelijkheden overeenkomstig de bestemming en dat die waarde in de oude en nieuwe situatie niet wezenlijk verschilt, zodat de planologische verandering, anders dan Adelaar heeft gesteld, niet tot waardevermindering van het object heeft geleid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Adelaar geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de door het college gevolgde adviezen van de SAOZ naar voren heeft gebracht.
    
    5.11. Het tweede onderdeel van het betoog faalt eveneens.
    
    slotsom
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
    
    452.