ECLI:NL:RVS:2014:2399, Raad van State, 02-07-2014, 201307784/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Landgoed Ottermeer" vastgesteld.

201307784/1/R3.
    Datum uitspraak: 2 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Nispen, gemeente Roosendaal,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Roosendaal,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Landgoed Ottermeer" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.H. Damen, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.C.P.J.M. Vergouwen, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door ing. M.L. van Heugten, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. L.M. Koenraad, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in een planologische regeling voor het landgoed Ottermeer ten zuiden van Nispen, waarbij nieuwe aaneengesloten natuur wordt aangelegd en twee woningen mogelijk worden gemaakt. Verder maakt dit plan de omschakeling van een veehouderij naar een gemengd agrarisch bedrijf mogelijk. In dat verband voorziet het plan een boerderij en natuurcamping.
    
    Provinciale verordening
    
    3. [appellant], die ten noorden van het plangebied een chrysantenkwekerij exploiteert, betoogt dat de raad het plan ten onrechte heeft vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat het plan in strijd is met artikel 11.5, tweede lid, aanhef en onder i, van de Verordening ruimte 2012 (hierna: Verordening 2012). Volgens [appellant] is in de planregels onvoldoende verzekerd dat het landgoed openbaar toegankelijk moet zijn. Een overeenkomst, waarin de openbare toegankelijkheid is vastgelegd, of de bij het inrichtingsplan behorende kaart zijn daarvoor onvoldoende. Verder voert [appellant] aan dat teveel woningen zullen worden gerealiseerd, nu het plan, naast dat het in twee nieuwe woningen voorziet, de agrarische bedrijfswoning in de boerderij handhaaft.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan aan de Verordening 2012 voldoet, aangezien het landgoed voor een belangrijk deel openbaar toegankelijk is. Voor de raad is voldoende als dit wordt vastgelegd in een anterieure overeenkomst en een kwalitatieve verplichting bij notariële akte. Verder acht de raad van belang dat het college van gedeputeerde staten geen aanleiding heeft gezien om beroep in te stellen. De raad stelt zich verder op het standpunt dat het juist de bedoeling is om naast de boerderij twee nieuwe woningen te realiseren.
    
    3.2. Ingevolge artikel 11.5, eerste lid, van de Verordening 2012 kan een bestemmingsplan dat is gelegen in de ecologische hoofdstructuur, groenblauwe mantel of agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, voorzien in de aanwijzing van een landgoed, zijnde een ruimtelijk-functionele eenheid, bestaande uit bos en overige natuur al dan niet in combinatie met agrarische bedrijfsgronden.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder e, wordt ingeval van nieuwbouw van een woongebouw per woonfunctie een gebied van ten minste 2,5 ha aangewezen ten behoeve van het realiseren van nieuwe natuur of een nieuw bos. Daaronder wordt mede begrepen een gebied waar een daadwerkelijke bijdrage aan de realisering van de ecologische hoofdstructuur wordt voorzien.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder i, geldt dat de nodige voorzieningen worden getroffen voor extensieve recreatie, waarbij feitelijk en juridisch is verzekerd dat deze voorzieningen openbaar toegankelijk zijn.
    
    3.3. De Afdeling stelt vast dat het plangebied volgens de kaarten behorende bij de Verordening 2012 ligt in agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied dan wel een vestigingsgebied glastuinbouw. Uit de toelichting van de Verordening 2012 volgt dat als passende voorzieningen voor extensieve recreatie kunnen worden aangemerkt de aanleg van wandel- of fietspaden. In de plantoelichting staat dat over het noordelijke perceel lanen en paden zullen worden gerealiseerd met een gezamenlijke lengte van 2 km. Het zuidelijke deel van het plangebied, dat veel kleiner is, is uitsluitend toegankelijk voor de gasten van de natuurcamping. Als bijlage is bij de plantoelichting een inrichtingsplan opgesteld, waarop de opengestelde wandelpaden zijn weergegeven. De openbare toegankelijkheid van deze paden is in een anterieure overeenkomst en door middel van een kwalitatieve verplichting in een notariële akte vastgelegd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de openbare toegankelijkheid zowel feitelijk als juridisch voldoende verzekerd is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de Verordening 2012 een regeling langs privaatrechtelijke wijze niet uitsluit en de openbaarheid van paden niet in een bestemmingsplan kan worden vastgelegd. Het betoog faalt.
    
    3.4. Zoals uit 2. volgt bestaat dit plan uit twee onderdelen; naast het zodanig bestemmen van een kleinschalig gemengd agrarisch bedrijf, wordt in ruil voor de aanleg van natuur een landgoed met twee woningen gerealiseerd. In verband met het gemengd agrarisch bedrijf is de bestaande bedrijfswoning in het zuidelijke deel van het plangebied binnen de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" als zodanig bestemd. Verder voorziet het plan in het noordelijke deel van het plangebied binnen de bestemming "Wonen - 3" in twee woningen. Volgens de Verordening 2012 dient per woonfunctie ten minste 2,5 ha nieuwe natuur of bos te worden gerealiseerd. Nu voor twee woningen 5 ha bos wordt gerealiseerd, voldoet het plan aan de Verordening 2012. Verder heeft [appellant] niet onderbouwd waarom er binnen het landgoed een noodzaak voor twee woningen moet bestaan. Gelet op het voorgaande bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in te veel woningen voorziet. Het betoog faalt.
    
    Parkeren
    
    4. [appellant] vreest voorts voor parkeeroverlast. Volgens hem is voor de benodigde parkeerruimte onvoldoende rekening gehouden met de dagrecreanten in verband met de openstelling van het landgoed.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat gelet op de grote afstand tussen het perceel van [appellant] en de ingang van het landgoed en de natuurcamping niet is te verwachten dat [appellant] hinder zal ondervinden. Bovendien wordt ruimschoots in de parkeerbehoefte voorzien.
    
    4.2. Over het betoog van [belanghebbende], eigenaar van Landgoed Ottermeer, dat het beroep van [appellant] wat betreft deze beroepsgrond niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat deze niet steunt op een naar voren gebrachte zienswijze overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    
    [appellant] heeft in zijn zienswijze de vrees voor parkeeroverlast naar voren gebracht. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep wat betreft deze beroepsgrond niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
    
    4.3. In de nota van zienswijzen staat dat er geen gemeentelijke parkeernorm is vastgesteld voor een recreatieve functie. De gronden met de bestemming "Verkeer" zijn echter zodanig uitgebreid dat er, naast de 30 parkeerplaatsen voor de natuurcamping, kan worden voorzien in nog eens 30 parkeerplaatsen voor dagrecreanten.
    
    Gelet hierop bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat, mede gezien de grote afstand van de ingang van het landgoed tot het perceel van [appellant], dit aantal onvoldoende is om parkeeroverlast te voorkomen. Het betoog faalt.
    
    Archeologie
    
    5. [appellant] voert aan dat de raad ten onrechte geen archeologisch onderzoek heeft verricht als bedoeld in de Monumentenwet 1988. Ongeveer 1,5 ha van het plangebied is volgens de gemeentelijke archeologische verwachtingskaart aangemerkt als een gebied met een hoge of middelhoge archeologische verwachtingswaarde. Verder heeft ook de Provinciale Planologische Commissie (hierna: PPC) geadviseerd om een archeologisch onderzoek te verrichten. Dat er alleen paden, een waterberging en bos worden gerealiseerd ontslaat de raad niet van een dergelijk onderzoek.
    
    5.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    5.2. De Afdeling overweegt dat artikel 38a van de Monumentenwet 1988 strekt tot het behoud van monumenten van archeologie. Voor [appellant] gaat het er echter om dat hij gevrijwaard blijft van nadelige gevolgen van het landgoed voor zijn bedrijfsvoering. Artikel 38a van de Monumentenwet 1988 strekt daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen waarvoor [appellant] in deze procedure bescherming zoekt. Daargelaten of deze beroepsgrond zou slagen, laat de Afdeling deze dan ook buiten bespreking, nu artikel 8:69a van de Awb er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.
    
    Bodem
    
    6. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte geen bodemonderzoek heeft verricht ter plaatse waar het plan voorziet in nieuwbouw van woningen.
    
    6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de grond ter plaatse uitsluitend agrarisch is gebruikt.
    
    6.2. Wat betreft de bodemkwaliteit overweegt de Afdeling dat de vaststelling van de aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die thans niet ter beoordeling staan. Dat neemt niet weg dat de raad het bestemmingsplan met de daarin opgenomen bestemmingen niet had kunnen vaststellen indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat aanwezige bodemverontreinigingen aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staan. In de plantoelichting staat dat nu de gronden uitsluitend agrarisch zijn gebruikt geen bodemverontreiniging wordt verwacht, die een belemmering zal vormen voor de woningbouw. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het aspect bodemkwaliteit in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de voorziene woningen op het perceel. Het betoog faalt.
    
    Schade
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat zijn belangen onvoldoende zijn meegewogen omdat hij veel schade lijdt als gevolg van het bos, dat nu als zodanig is bestemd. De teeltschade die hij ondervindt, wordt met name veroorzaakt door wilde dieren, bladval, schaduw, schimmels, ziekten en onkruid. Vooral in verband met de gestelde schaduwwerking op zijn perceel is de in het plan aangehouden afstand van 10 m onvoldoende. De waarde van zijn perceel is fors verminderd.
    
    Verder onttrekt het naast zijn perceel geplante bos veel water aan de bodem waardoor hij zijn gronden veel meer dan normaal moet beregenen. In de waterparagraaf is hier ten onrechte geen aandacht aan geschonken, vooral nu het gebied al als droog bos is getypeerd. Dat dit bos voor de waterhuishouding nauwelijks consequenties heeft, heeft de raad volgens [appellant] onvoldoende onderzocht.
    
    7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit de voor het plan opgestelde rapporten volgt dat er geen schade is. Verder zijn de gevolgen van het plan op de waterhuishouding door het onderzoeksbureau Arcadis onderzocht en is geconcludeerd dat niet te verwachten is dat voorziene ontwikkelingen tot problemen zullen leiden.
    
    7.2. In de door de raad aangehaalde "Risicoanalyse Planschade; met betrekking tot het project "Landgoed Ottermeer" te Nispen, gemeente Roosendaal" van april 2011, opgesteld door het onderzoeksbureau SAOZ, staat dat een bosbestemming niet tot reële beperkingen in de bedrijfsvoering leidt. Van planschade is dan ook volgens dit rapport geen sprake.
    
    Verder staat in de plantoelichting dat onderzoek is verricht naar mogelijke exploitatie- of uitvoeringsschade bij eigenaren van omliggende agrarische gronden. Blijkens het "Rapport van Expertise", dat in opdracht van [belanghebbende] door het onderzoeksbureau Jan Pieters AgroExpertise Wageningen is opgesteld, is op vier verschillende data in de periode van november 2004 tot en met januari 2011 onderzoek gedaan naar de toedracht van de door [appellant] gestelde schade. De conclusies op de verschillende data luiden dat er geen causaal verband kan worden vastgesteld tussen de gestelde schade en het door [belanghebbende] aangeplante bos. Daarbij is onder andere betrokken dat het aangeplante bos in verhouding klein is ten opzichte van de omliggende bossen. Het is dan ook aannemelijk dat het grootste deel van de gestelde wildschade vanuit de andere bossen wordt veroorzaakt. Bladval is bij verschillende inspecties niet waargenomen op het perceel van [appellant]. Verder is schaduwwerking, afgezien in de winterperiode, vrijwel uit te sluiten gezien de breedte van de bomenvrije zone. Wat betreft de schimmels staat er dat de overdracht van het ene soort gewas naar het andere niet aannemelijk is, omdat schimmels soort-specifiek zijn. Ook wat betreft het onkruid is niet aannemelijk dat de oorzaak is gelegen in het aangeplante bos, aldus het rapport. Wat betreft de gestelde verdroging staat in het rapport dat niet aannemelijk is dat dit het gevolg is van het aangeplante bos. Het perceel van [belanghebbende] is omzoomd met een brede buffer en een droge sloot als erfafscheiding waardoor onderlinge beïnvloeding van beide percelen beperkt is. Verder heeft [belanghebbende] een waterberging van 2.000 m³ laten aanleggen, zodat wateroverlast in de winter en droogte in de zomer voorkomen dan wel beperkt wordt, aldus het rapport. Anders dan [appellant] stelt heeft de raad, gelet op het voorgaande, geen aanleiding hoeven zien in de waterparagraaf van de plantoelichting hierop specifiek in te gaan.
    
    In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rapporten zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat de raad zich hierop bij de besluitvorming niet in redelijkheid heeft kunnen baseren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] geen deskundig tegenrapport heeft ingediend.
    
    Over de gestelde schaduwwerking overweegt de Afdeling dat de noordzijde van het plangebied en het perceel van [appellant] worden gescheiden door een bestaande greppel van 1 m breed. Verder is in dit plan een strook van 9 m met de bestemming "Natuur" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - bloemrijk grasland" opgenomen. De als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor het instandhouden van niet-beboste gedeelten. Daaraan grenzend is binnen de bestemming "Bos" een strook grond van 10 m aangeduid als "specifieke vorm van bos - hakhout", hetgeen betekent dat alleen groenvoorzieningen, die kunnen worden aangemerkt als hakhout zijn toegestaan. Ter zitting heeft de raad gesteld dat hakhout naar zijn aard wat hoogte betreft lager is dan een bos. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat schaduwwerking zo veel mogelijk is uitgesloten.
    
    Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het perceel van [appellant] betreft, bestaat gelet op het voorgaande geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    
    De betogen falen.
    
    Relativiteit
    
    8. [belanghebbende] en de raad voeren aan dat [appellant] zich beroept op normen die niet ter bescherming van zijn belangen strekken. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat de beroepsgronden falen, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou hebben gestaan.
    
    Conclusie
    
    9. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Kranenburg w.g. Boermans
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2014
    
    429-661.