ECLI:NL:RVS:2014:1870, Raad van State, 28-05-2014, 201305144/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij e-mailbericht van 14 juli 2012 heeft [appellant] de RDW verzocht om openbaarmaking van de gegevens, opgeslagen in het Europees voertuig- en rijbewijsinformatiesysteem (hierna: EUCARIS), van 742 voertuigen. Daarbij heeft hij te kennen gegeven dat het om 742 afzonderlijke verzoeken gaat.

201305144/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2013 in de zaken nrs. 13/8, 13/866, 13/1532, 13/1556 en 13/1732 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW).
    
    Procesverloop
    
    Bij e-mailbericht van 14 juli 2012 heeft [appellant] de RDW verzocht om openbaarmaking van de gegevens, opgeslagen in het Europees voertuig- en rijbewijsinformatiesysteem (hierna: EUCARIS), van 742 voertuigen. Daarbij heeft hij te kennen gegeven dat het om 742 afzonderlijke verzoeken gaat.
    
    Bij brief van 14 augustus 2012 heeft [appellant] de RDW in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op de door hem gedane verzoeken.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2012 heeft de RDW de verzoeken afgewezen.
    
    Op 26 september 2012 heeft [appellant] de RDW in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een besluit op 752 door hem ingediende verzoeken.
    
    Bij 742 brieven van 27 september 2012 heeft [appellant] daartegen bezwaar gemaakt en de RDW, onder mededeling dat het besluit van 24 augustus 2012 geen beslissing op alle 742 verzoeken inhoudt en de RDW derhalve dwangsommen heeft verbeurd, verzocht de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast te stellen.
    
    Bij besluit van 26 november 2012 heeft de RDW het door [appellant] tegen het besluit van 24 augustus 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 april 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep, geregistreerd onder nr. 13/8, ongegrond verklaard en de beroepen, geregistreerd onder nrs. 13/866, 13/1532, 13/1556 en 13/1732, niet-ontvankelijk. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De RDW heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Peeters, advocaat te Helmond, en de RDW, vertegenwoordigd door J. Brockötter, werkzaam in zijn dienst, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 2, van het Verdrag betreffende een Europees voertuig- en rijbewijsinformatiesysteem (hierna: het EUCARIS-verdrag) wordt in dit Verdrag onder centrale registratieautoriteiten verstaan: de autoriteiten van de Partijen, die voor het beheer van de centrale registers van voertuigen en rijbewijzen verantwoordelijk zijn.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, belasten de centrale registratieautoriteiten zich met het opzetten en instandhouden van een gemeenschappelijk systeem voor de uitwisseling van gegevens over voertuigen en rijbewijzen, Hierna te noemen: het ‘Europees voertuig- en rijbewijsinformatiesysteem’, bekend als EUCARIS.
    
    Ingevolge het tweede lid is het doel van EUCARIS:
    
    i) te verzekeren dat de centrale voertuig- en rijbewijsregisters van Partijen nauwkeurig en betrouwbaar zijn;
    
    ii) bijstand te verlenen bij preventie, opsporing en vervolging van overtredingen van de wetten van individuele Staten op het gebied van rijbewijzen, voertuigregistraties en van andere met voertuigen verband houdende fraude en criminaliteit; en
    
    iii) snel informatie uit te wisselen om de doeltreffendheid van administratieve maatregelen van de relevante autoriteiten in overeenstemming met de nationale verordeningen van Partijen te vergroten.
    
    Ingevolge artikel 3 dienen de centrale registratieautoriteiten in het kader van EUCARIS elkaar inzage te verlenen in een specifiek gedeelte van de gegevens opgeslagen in de centrale voertuig- en rijbewijsregisters van de Partijen. Hiertoe dient elke centrale registratieautoriteit over haar eigen computerapparatuur te beschikken die door middel van gemeenschappelijke programmatuur toegang mogelijk maakt tot de gegevens van haar eigen centrale voertuig- en rijbewijsregisters ter verwezenlijking van het doel van het Verdrag en toegang geeft tot de gegevens van de centrale voertuig- en rijbewijsregisters van andere Partijen.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, hebben alleen de centrale registratieautoriteiten van de Partijen rechtstreekse toegang tot de ingevolge EUCARIS voor opvraging beschikbare opgeslagen gegevens.
    
    Ingevolge artikel 9 kan informatie die uit hoofde van EUCARIS wordt overgedragen door de centrale registratieautoriteiten, in overeenstemming met de nationale voorschriften van de Partijen en uitsluitend om het in artikel 2, tweede lid, vermelde doel te bereiken, worden doorgegeven aan de administratieve autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de registratie van voertuigen en de afgifte en registratie van rijbewijzen. In overeenstemming met de nationale voorschriften van de Partijen kan deze informatie uitsluitend worden doorgegeven aan politie-, douane-, gerechtelijke en nationale beveiligingsinstanties om het in artikel 2, tweede lid, vermelde doel te bereiken. Deze informatie mag in geen geval aan een ander orgaan of andere organisatie worden doorgegeven.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, dienen de Partijen de ingevolge EUCARIS overgedragen informatie uitsluitend te gebruiken om het in artikel 2, tweede lid, vermelde doel te bereiken.
    
    Ingevolge het tweede lid dient de informatie uitsluitend te worden gebruikt in overeenstemming met de nationale voorschriften van de Partijen, tenzij het Verdrag striktere bepalingen dienaangaande bevat.
    
    Ingevolge artikel 16 dienen de centrale registratieautoriteiten de benodigde technische en organisatorische maatregelen te nemen om de beveiliging van gegevens in het kader van het Verdrag te verzekeren.
    
    Ingevolge het tweede lid dienen met name maatregelen te worden genomen om:
    
    i) te voorkomen dat onbevoegde personen toegang verkrijgen tot de gegevensverwerkingapparatuur;
    
    ii) te voorkomen dat informatie door onbevoegde personen wordt gelezen, gekopieerd, gewijzigd of verwijderd;
    
    iii) ongeoorloofde ondervraging of overdracht van informatie te voorkomen;
    
    iv) te voorkomen dat informatie tijdens de overdracht door onbevoegden wordt gelezen of gekopieerd.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten, over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    
    Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, beslist het bestuursorgaan op het verzoek zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.
    
    Ingevolge artikel 43, derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw) kan de RDW in bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen gevoelige gegevens uit het kentekenregister verstrekken aan andere personen en instanties dan aan overheidsorganen, autoriteiten buiten Nederland en instellingen van volkenrechtelijke organisaties.
    
    Ingevolge het vierde lid kunnen niet-gevoelige gegevens aan een ieder worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 7, tweede lid, van het Kentekenreglement worden als gevoelige gegevens aangewezen gegevens of combinaties van gegevens die zijn aan te merken als:
    
    a. persoonsgegevens, als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van de Wet bescherming persoonsgegevens;
    
    (…)
    
    c. gegevens, waarvan de verstrekking het risico van handelen in strijd met een wettelijk voorschrift met zich brengt, waaronder in elk geval worden verstaan gegevens omtrent:
    
    1˚. identificatie en registratie van een voertuig:
    
    2˚. diefstal van een voertuig;
    
    3˚. aansprakelijkheden met betrekking tot het voertuig;
    
    4˚. kentekenbewijsstatus, en
    
    5˚. voertuigstatus.
    
    Ingevolge het derde lid zijn niet-gevoelige gegevens alle gegevens die niet bij het tweede lid als gevoelig zijn aangewezen.
    
    2. De verzoeken van [appellant] strekken tot openbaarmaking van ingevolge EUCARIS opgeslagen gegevens, opgenomen in buitenlandse centrale voertuig- en rijbewijsregisters.
    
    Aan het besluit van 26 november 2012 heeft de RDW ten grondslag gelegd dat de artikelen 9 en 16 van het EUCARIS-verdrag aan die openbaarmaking in de weg staan.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door het beroep geregistreerd onder zaak nr. 13/1732 niet-ontvankelijk te verklaren, heeft miskend dat het besluit van 24 augustus 2012 geen besluit is op alle door hem gedane 742 aanvragen, nu de RDW niet elk van de 742 voertuigen afzonderlijk heeft besproken. De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voorziet, anders dan artikel 25, vierde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, niet in de mogelijkheid van het in één brief samenvoegen van beslissingen op afzonderlijke aanvragen. Indien het samenvoegen van aanvragen niet wettelijk mogelijk is gemaakt, volgt uit de systematiek van de Awb dat het niet is toegestaan om de aanvragen in één brief te behandelen. Het voorgaande brengt mee dat de RDW niet tijdig op alle 742 aanvragen heeft beslist en als gevolg daarvan 741 dwangsommen heeft verbeurd, aldus [appellant].
    
    3.1. De 742 verzoeken zijn nagenoeg identiek. [appellant] heeft daarin steeds op de voet van de Wob verzocht gegevens die in Eucaris zijn opgeslagen te verstrekken. Het onderscheid betreft slechts het type auto en bijbehorend Voertuig Identificatie Nummer (hierna: VIN-nummer). De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het besluit van 24 augustus 2012, gelet op de bewoordingen, alsmede de bijgevoegde lijst met VIN-nummers, betrekking heeft op alle 742 door [appellant] bedoelde voertuigen. Uit de Awb, noch enige andere toepasselijke wettelijke regeling, volgt dat niet in één brief op meerdere aanvragen mag worden beslist. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de RDW, na op 14 augustus 2012 in gebreke te zijn gesteld, bij besluit van 24 augustus 2012 binnen twee weken op de aanvragen heeft beslist.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de Wob op de door hem gedane verzoeken van toepassing is en weigeringsgronden van artikel 10 en 11 van de Wob niet door de RDW ingeroepen mochten worden.
    
    4.1. Uit de artikelen 2, 3 en 8 van het EUCARIS-verdrag volgt dat EUCARIS de toegang mogelijk maakt tot de in de centrale voertuig- en rijbewijsregisters van de centrale registratieautoriteiten van de Partijen opgeslagen gegevens, teneinde deze uit te wisselen, maar zelf geen gegevens bevat.
    
    Volgens de Memorie van Toelichting van de Wob kunnen bijzondere openbaarmakingsregelingen, internationale voorschriften, gesteld bij of krachtens verdragen die voor Nederland van kracht zijn die prevaleren boven de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 19). Ingevolge artikel 9 van het EUCARIS-verdrag mag de uit hoofde van EUCARIS overgedragen informatie uitsluitend aan politie-, douane-, gerechtelijke en nationale beveiligingsinstanties en in geen geval aan een ander orgaan of andere organisatie worden doorgegeven. Toepassing van nationale wetgeving inzake openbaarheid van bestuur die, zoals de in de Wob neergelegde regeling, een door een nationaal bestuursorgaan zelf te verrichten beoordeling van het bestaan van bezwaren tegen openbaarmaking van deze uit hoofde van EUCARIS overgedragen informatie veronderstelt, is daarmee niet verenigbaar. Derhalve mist de Wob toepassing en geldt het in de artikelen 10 en 11 van de Wob geregelde beoordelingskader niet. (Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 25 maart 2009 en 3 maart 2010 in de zaken nrs. 200704392/1 en 200903769/1/H3). Dat [appellant], naar hij stelt, eerder uit hoofde van EUCARIS overgedragen informatie van de RDW heeft ontvangen, doet aan het voorgaande niet af, gelet op de voorrang van de in artikel 9 van het EUCARIS-verdrag neerlegde volkenrechtelijke verplichting. Dat, zoals [appellant] stelt, niet-gevoelige gegevens uit het kentekenregister ingevolge artikel 43, vierde lid, van de Wvw aan een ieder kunnen worden verstrekt, maakt dat niet anders, nu hij om toepassing van de Wob heeft gevraagd.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank, door de beroepen in de zaken nrs. 13/866, 13/1532 en 13/1556 niet-ontvankelijk te verklaren, heeft miskend dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij op 27 augustus 2012 samen met een medewerker 752 verzoeken tot toepassing van de Wob bij de RDW heeft afgegeven. Omdat niet tijdig op die verzoeken is beslist, heeft hij op 26 september 2012 752 ingebrekestellingen ingediend. Indien hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de verzoeken heeft ingediend, lag het op de weg van de RDW om naar aanleiding van de ingebrekestellingen contact met hem op te nemen met het verzoek te vermelden waarop de ingebrekestellingen zien en hem in de gelegenheid te stellen de verzoeken alsnog in te dienen. Door dit na te laten, heeft de RDW hem ten onrechte in de veronderstelling gelaten dat de 752 verzoeken waren ontvangen, aldus [appellant].
    
    5.1. Ter zitting van de Afdeling heeft de RDW desgevraagd verklaard dat de dienst op 26 september 2012 ingediende ingebrekestellingen heeft ontvangen, maar naar aanleiding daarvan geen verdere handelingen heeft verricht. Het lag op de weg van de RDW om na ontvangst van de ingebrekestellingen te onderzoeken of verzoeken waren ingediend en eventueel bij [appellant] na te vragen, op welke verzoeken de ingebrekestellingen zagen. Door dit niet te doen, heeft de RDW onzorgvuldigheid betracht bij de behandeling van de ingebrekestellingen. Daarom gaat de Afdeling er van uit dat de 752 verzoeken zijn ingediend.
    
    Desgevraagd heeft [appellant] ter zitting te kennen gegeven dat hij geen duidelijkheid kan verschaffen over het antwoord op de vraag in hoeverre de 752 verzoeken de eerder gedane 742 verzoeken overlappen, zodat van tien nieuwe verzoeken wordt uitgegaan. Ook deze tien verzoeken zijn inhoudelijk nagenoeg identiek. Het onderscheid betreft slechts het type auto en bijbehorend VIN-nummer. Aangezien de tien ingebrekestellingen, behorende bij deze tien nieuwe verzoeken, alle zien op het niet tijdig nemen van inhoudelijk nagenoeg identieke verzoeken, gedaan krachtens de Wob, brengt een redelijke toepassing van artikel 4:17 van de Awb met zich dat als gevolg van het uitblijven van besluiten op die verzoeken één dwangsom is verbeurd. Daarbij is van belang dat de tien verzoeken, evenals de hiervoor onder 3.1. vermelde 742 verzoeken, indien ze zouden zijn beoordeeld, in één brief zouden hebben mogen worden en naar mag worden aangenomen zouden zijn afgedaan.
    
    [appellant] heeft de RDW op 26 september 2012 in gebreke gesteld. Nu de RDW tot op heden geen besluit heeft genomen, wordt ingevolge artikel 8:55c, gelezen in verbinding met artikel 4:17, tweede lid, van de Awb, de verschuldigde dwangsom op € 1.260,00 vastgesteld.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank voor de in 5. vermelde beroepen ten onrechte drie maal griffierecht heeft geheven.
    
    6.1. Ingevolge artikel 8:41, eerste lid, van de Awb, zoals die luidde ten tijde van belang, wordt door de griffier van de indiener van een beroepschrift een griffierecht geheven. Indien het een beroepschrift ter zake van twee of meer samenhangende besluiten of van twee of meer indieners ter zake van hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 oktober 2011 in zaak nr. 201102614/1/H3), zijn samenhangende besluiten, als bedoeld in artikel 8:41, eerste lid, van de Awb, besluiten die gebaseerd zijn op een complex van regelgeving dat dezelfde belangen beoogt te beschermen, waarmee hetzelfde doel wordt nagestreefd en waaraan hetzelfde feitensubstraat ten grondslag ligt. De door [appellant] ingestelde beroepen wegens uitblijven van besluiten zien op verzoeken, gedaan krachtens de Wob. De verzoeken zijn gebaseerd op één wettelijke regeling, de Wob, en zijn, zoals hiervoor overwogen onder 5.1, nagenoeg identiek. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte drie maal in plaats van één maal griffierecht geheven.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de beroepen in de zaken nrs. 13/866, 13/1532, 13/1556 daarbij niet-ontvankelijk heeft verklaard en voor zover zij daarbij drie maal in plaats van één maal griffierecht heeft geheven. De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zullen de beroepen in de zaken nrs. 13/866, 13/1532 en 13/1556 gegrond worden verklaard. De Afdeling zal bepalen dat de RDW één dwangsom wegens het niet tijdig beslissen heeft verbeurd. Deze dwangsom wordt op € 1.260,00 vastgesteld. In verband daarmee hoeft de RDW geen verdere beslissing te nemen.
    
    8. De RDW zal op na te melden wijze in de proceskosten worden verwezen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2013 in de zaken nrs. 13/8, 13/866, 13/1532, 13/1556 en 13/1732, voor zover de beroepen in de zaken nrs. 13/866, 13/1532 en 13/1556 daarbij niet-ontvankelijk zijn verklaard en voor zover drie maal in plaats van één maal griffierecht is geheven;
    
    III. verklaart de bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen in zoverre gegrond;
    
    IV. bevestigt de uitspraak, voor zover het beroep tegen het besluit van 26 november 2012 daarbij ongegrond is verklaard;
    
    V. stelt de door de directie van de Dienst Wegverkeer verbeurde dwangsom vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    
    VI. veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding aan [appellant]van bij hem in verband met de behandeling van de beroepen en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.877,27 (zegge: achttienhonderdzevenenzeventig euro en zevenentwintig cent), waarvan € 1.826,25 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de directie van de Dienst Wegverkeer aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 557,00 (zegge: vijfhonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep in zaak nr. 13/866 en het hoger beroep vergoedt.
    
    VIII. verstaat dat de rechtbank Oost-Brabant aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 620,00 (zegge: zeshonderdtwintig euro) voor de behandeling van de beroepen in de zaken nrs. 13/1532 en 13/1556 terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. H. Troostwijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Loeb w.g. Neuwahl
    Voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
    
    280-697.