ECLI:NL:RVS:2015:2503, Raad van State, 05-08-2015, 201403210/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning tweede fase verleend (lees: beschikking met betrekking tot de tweede fase genomen) voor het bouwen van een vleeskalverenstal en een tussenbouw en het milieuneutraal veranderen van de werking van de inrichting op het perceel [locatie] te Losser (hierna: het perceel).

201403210/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Losser,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 7 maart 2014 in zaak nr. 13/1877 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Losser.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning tweede fase verleend (lees: beschikking met betrekking tot de tweede fase genomen) voor het bouwen van een vleeskalverenstal en een tussenbouw en het milieuneutraal veranderen van de werking van de inrichting op het perceel [locatie] te Losser (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 7 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghouder] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2015, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door T. van Leussen, L. Bronkhorst en M.P. Vlottes, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Ter zitting is tevens [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
    
    […]
    
    e.
    
    1˚ het oprichten,
    
    2˚ het veranderen of veranderen van de werking of
    
    3˚ het in werking hebben
    
    van een inrichting of mijnbouwwerk,
    
    […].
    
    Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, wordt een omgevingsvergunning op verzoek van de aanvrager in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
    
    Ingevolge het zesde lid kan de beschikking met betrekking tot de eerste fase bij de beschikking met betrekking tot de tweede fase worden gewijzigd voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning.
    
    Ingevolge het achtste lid worden de beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase als deze in werking zijn getreden tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    2. [vergunninghouder] heeft gekozen voor een gefaseerde verlening van de omgevingsvergunning.
    
    Zij heeft op 19 april 2011 een aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase (hierna: beschikking eerste fase) ingediend voor het wijzigen van de werking van de inrichting van vleesvarkens naar vleeskalveren en voor het bouwen van een co-vergistingsinstallatie op het perceel. Op 28 juni 2011 heeft het college de beschikking eerste fase genomen. Tegen deze beschikking zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
    
    Zij heeft op 21 mei 2012 een aanvraag om een beschikking met betrekking tot de tweede fase (hierna: beschikking tweede fase) ingediend voor het bouwen van een vleeskalverenstal en een tussenbouw, en het milieuneutraal veranderen van de inrichting op het perceel door het vervallen van de gasmotor van de co-vergistingsinstallatie. Op 11 juni 2013 heeft het college de beschikking tweede fase genomen.
    
    3. [appellant] woont op het perceel Wensinkweg 6 te Losser, gelegen ten zuiden van het perceel.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan zijn betoog dat op de aan de aanvraag ten grondslag gelegde situatietekening diverse silo's zijn ingetekend, maar dat uit het besluit niet blijkt op welke silo het betrekking heeft.
    
    4.1. De rechtbank is niet op deze beroepsgrond ingegaan. Het betoog is derhalve terecht voorgedragen, maar kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. In het besluit van 11 juni 2013 is vermeld dat een aanvraag is ingediend voor een beschikking tweede fase voor het bouwen van een vleeskalverenstal en een tussenbouw. Hiervoor heeft het college de beschikking tweede fase genomen. In het besluit is verder vermeld welke documenten deel uitmaken van dat besluit. Met betrekking tot bouwtekening met nr. B110805-21, blad B10, is vermeld dat de situatietekening voor zover deze betrekking heeft op de bouw van een silo en sleufsilo's geen onderdeel uitmaakt van het besluit. In dat verband is aangegeven dat voor deze onderdelen geen overige tekeningen en bescheiden zijn ingediend. Uit het besluit en de daarbij behorende tekeningen blijkt dat de beschikking tweede fase is verleend voor het bouwen van een vleeskalverenstal en een tussenbouw en niet voor de op de tekening aangegeven silo's. Ter zitting van de Afdeling hebben het college en [vergunninghouder] bevestigd dat de beschikking tweede fase geen betrekking heeft op de silo's die op de bij het besluit behorende tekeningen zijn opgenomen. Het betoog faalt.
    
    5. Het betoog van [appellant], dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat tijdens de zitting van de rechtbank is gebleken dat de huidige situatie op het perceel afwijkt van de situatie die op de bouwtekeningen is weergegeven, kan niet leiden tot het ermee beoogde doel. Bij de beantwoording van de vraag of het college de gevraagde beschikking heeft kunnen nemen, is wat is aangevraagd relevant, niet wat is gerealiseerd. Dat bij het bouwen van de vleeskalverenstal is afgeweken van de tekeningen die aan het besluit van 11 juni 2013 ten grondslag zijn gelegd kan, wat daarvan ook zij, in deze procedure geen rol spelen. Dat betreft een handhavingskwestie.
    
    6. Ook het betoog van [appellant] dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan voor de vleeskalverenstal niet in strijd is met redelijke eisen van welstand en de rechtbank daaraan ten onrechte voorbij is gegaan, kan niet leiden tot het ermee beoogde doel.
    
    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Het heeft in dat verband gewezen op het positieve advies van de stadsbouwmeester van 11 maart 2013.
    
    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het welstandsadvies op onjuiste wijze tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins gebreken kleven en heeft geen tegenadvies van een andere deskundig te achten persoon of instantie overgelegd. De enkele stelling dat het bouwplan een verstoring vormt van het landschap is niet voldoende. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het betoog faalt.
    
    7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte het besluit niet heeft getoetst aan het provinciale beleid terzake en ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn standpunt dat het college de raad van de gemeente Losser had moeten verzoeken om een verklaring van geen bedenkingen. Tevens stelt hij dat het college wat betreft de geur- en geluidbelasting die de inrichting met zich brengt ten onrechte heeft verwezen naar de beschikking eerste fase die op 28 juni 2011 is genomen.
    
    7.1. Het op 19 maart 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2013" is op 19 juli 2013 in werking getreden. Het bouwplan past in dat bestemmingsplan. Dit is ook niet tussen partijen in geschil. Dit betekent dat het bouwplan zonder omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, kan worden gerealiseerd. [appellant] heeft geen belang meer bij beoordeling van de rechtmatigheid van de beschikking tweede fase voor zover die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. De klacht dat de rechtbank het besluit ten onrechte niet heeft getoetst aan het provinciale beleid en voorbij is gegaan aan het standpunt dat het college de raad had moeten verzoeken om een verklaring van geen bedenkingen behoeft geen bespreking meer.
    
    7.2. Dit geldt niet voor de hogerberoepsgrond van [appellant], dat de rechtbank voorbij is gegaan aan zijn standpunt dat gelet op de gewijzigde uitvoering van de vleeskalverenstal en een tussenbouw, het college wat de geur- en geluidbelasting die de inrichting met zich brengt betreft ten onrechte heeft verwezen naar het besluit van 28 juni 2011. Gelet op artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo, kan de beschikking met betrekking tot de eerste fase bij de beschikking met betrekking tot de tweede fase worden gewijzigd voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning. Het nemen van de beschikking tweede fase voor de bouw van de vleeskalverenstal in verband met de geur- en geluidbelasting van die stal, kon aanleiding geven de beschikking eerste fase te wijzigen voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning. Het college had moeten onderzoeken of dat hier het geval is.
    
    De rechtbank heeft, door te overwegen dat bij het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 28 juni 2011 een wijziging van de werking van de inrichting op het perceel is toegestaan en deze beschikking eerste fase in het kader van deze procedure niet alsnog ter discussie kan worden gesteld, het bepaalde in artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo niet onderkend. Het betoog van [appellant] in hoger beroep is dan ook terecht voorgedragen. Het kan evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    
    8. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de geur- en geluidsbelasting is geregeld in het besluit van 28 juni 2011.
    
    Met betrekking tot de geluidsbelasting voert [appellant] aan dat in het akoestisch onderzoek, dat aan het besluit van 28 juni 2011 ten grondslag is gelegd, is uitgegaan van onder meer een varkensstal en niet van een vleeskalverenstal. [appellant] merkt, onder verwijzing naar de tekeningen bij het besluit van 11 juni 2013, verder op dat deze stal is gewijzigd ten opzichte van de stal die is ingetekend op de bouwtekeningen behorend bij het besluit van 28 juni 2011.
    
    Met betrekking tot de geurbelasting voert [appellant] aan dat de vleeskalverenstal groter wordt uitgevoerd en niet duidelijk is of het besluit van 11 juni 2013 betrekking heeft op hetzelfde aantal dieren als het besluit van 28 juni 2011. In het besluit van 11 juni 2013 is niet opgenomen hoeveel dieren maximaal mogen worden gehouden. Zonder deze gegevens kan niet worden geconcludeerd dat de geurbelasting niet toeneemt, aldus [appellant].
    
    8.1. Het besluit van 28 juni 2011 heeft betrekking op onder meer het in werking hebben van een inrichting. Op de bij dat besluit behorende tekeningen zijn vier stallen, waaronder de aan de orde zijnde vleeskalverenstal, ingetekend.
    
    In voorschrift 10.1 van het besluit van 28 juni 2011 is vermeld dat in de door [appellant] bedoelde stal, aangeduid als stal 4 op bouwtekening WM 01, behorende bij dat besluit, ten hoogste 208 kalveren mogen worden gehouden. In totaal mogen in de inrichting 1216 vleeskalveren worden gehouden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag voldoet aan de eisen van de Wet geurhinder en veehouderij.
    
    Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat gezien de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, de werkzaamheden die worden uitgevoerd en de periode van de dag waarbinnen deze zullen worden uitgevoerd, het bedrijf kan voldoen aan de geluidsnormen zoals die zijn gesteld in de 'Handreiking industrielawaai en vergunningverlening'.
    
    8.2. De vleeskalverenstal waarop de aanvraag om een beschikking tweede fase mede betrekking heeft, heeft een lengte van 93,24 m en wordt daarmee ongeveer 5 m langer dan de stal waarmee bij de beoordeling van de aanvraag om een beschikking eerste fase voor het wijzigen van de werking van de inrichting, rekening is gehouden.
    
    8.3. Naast de gewijzigde afmeting is volgens [appellant] in de aanvraag om een beschikking tweede fase een kuilvoeropslag aan de zuidzijde van de vleeskalverenstal waarop het besluit van 28 juni 2011 mede betrekking heeft, komen te vervallen, waardoor de daar gelegen toegang tot die stal en de silo weer bereikbaar zijn en er meer vervoersbewegingen zijn.
    
    De door [appellant] bedoelde silo voor spuiwateropslag was niet opgenomen op de tekeningen bij het besluit van 28 juni 2011. De silo is wel opgenomen op de tekening, behorend bij het besluit van 11 juni 2013, maar deze is, zoals onder 4.1 is overwogen, niet aangevraagd en het besluit heeft daarop geen betrekking. In zoverre is geen sprake van een wijziging. Dit geldt ook voor de door [appellant] bedoelde kuilvoeropslag. Op de aan het besluit van 28 juni 2011 ten grondslag gelegde tekening nr. 2428TEK02-1 is bij deze kuilvoeropslag vermeld 'optionele locatie sleufsilo toekomst'. Het besluit van 28 juni 2011 had op deze sleufsilo geen betrekking. Wat de door [appellant] genoemde toegangsdeur in de zuidgevel van de vleeskalverenstal die onder meer op tekening met nr. B110805-21 bij het besluit van 11 juni 2013 is opgenomen betreft, geldt dat ook op tekening met nr. WM 01, behorend bij het besluit van 28 juni 2011, een deur in de zuidgevel is ingetekend. Ook in zoverre behelst de aanvraag geen wijziging van hetgeen in de aanvraag om een beschikking eerste fase is aangevraagd.
    
    8.4. Beoordeeld dient te worden of het college in de gewijzigde afmeting van de vleeskalverenstal terecht geen aanleiding heeft gezien het besluit van 28 juni 2011, voor zover dat betrekking heeft op de geur- en geluidsbelasting van de inrichting, te wijzigen, in de zin van artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo en daarbij heeft mogen verwijzen naar het besluit van 28 juni 2011.
    
    8.5. Het college heeft zich in het besluit van 11 juni 2013 op het standpunt gesteld, dat de geluidsbelasting als gevolg van de gehele inrichting reeds is beoordeeld in de beschikking eerste fase. Wat het geluid van de dieren en de vervoersbewegingen in de stal betreft heeft het college in aanmerking genomen dat een sluisconstructie is aangebracht, die een afschermende werking zal hebben voor deze geluidsbronnen. Deze bronnen komen als gevolg van het gewijzigde bouwblok verder van de woning van [appellant] te liggen. Niet te verwachten valt dat de nieuw te bouwen stal onaanvaardbare geluidhinder op zal leveren, aldus het college.
    
    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen, dat de wijziging van de lengte van de stal niet leidt tot een toename van de geluidsbelasting ten opzichte van de situatie waar het besluit van 28 juni 2011 betrekking op heeft. De uitvoering van het bouwplan waarvoor de beschikking tweede fase is genomen, leidt er niet toe dat met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning het besluit van 28 juni 2011 moet worden gewijzigd, in de zin van artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college wat de geluidsbelasting van de inrichting betreft niet heeft mogen verwijzen naar het besluit van 28 juni 2011. In zoverre faalt het betoog van [appellant].
    
    8.6. Het college heeft zich in het besluit van 11 juni 2013 op het standpunt gesteld dat de toegestane geurbelasting als gevolg van de gehele inrichting geregeld is in de beschikking met betrekking tot de eerste fase. In de verweerschriften in beroep en hoger beroep heeft het college uiteengezet dat de toegestane geurbelasting en het toegestane aantal dieren is vastgelegd in het besluit van 28 juni 2011. Er mogen in de stal ondanks de wijziging van de afmeting niet meer dieren worden gehouden dan eerder togestaan. Het college heeft verder uiteengezet dat door het huidige bouwplan het emissiepunt niet zal worden gewijzigd. De kortste afstand tot het geurgevoelige object zal ook niet worden vergroot. Het stalsysteem betreft een zogeheten end-of-pipe systeem. Dit betekent dat interne wijzigingen geen invloed hebben op het stalsysteem met de daaraan verbonden geur,-ammoniak- en fijnstofuitstoot, aldus het college.
    
    Met de aanvraag om een beschikking tweede fase zijn de indeling van de vleeskalverenstal en het aantal te houden kalveren in die stal niet gewijzigd. Dat de stal langer wordt, betekent niet dat meer dieren in de inrichting mogen worden gehouden of dat het emissiepunt wordt gewijzigd. De uitvoering van het bouwplan waarvoor de beschikking tweede fase is genomen, leidt er niet toe dat met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning het besluit van 28 juni 2011 moet worden gewijzigd, in de zin van artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college wat de geurbelasting van de inrichting betreft niet heeft mogen verwijzen naar het besluit van 28 juni 2011. In zoverre faalt het betoog van [appellant] ook.
    
    9. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich weliswaar op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde wijziging ten opzichte van de beschikking met betrekking tot de eerste fase milieuneutraal is, maar dit standpunt niet heeft gemotiveerd.
    
    9.1. Het college heeft zich in het besluit van 11 juni 2013 in het kader van de beoordeling van de aanvraag om het milieuneutraal veranderen van een inrichting, op het standpunt gesteld dat de eerder aangevraagde en vergunde gasmotor van de co-vergistingsinstallatie niet langer zal worden gerealiseerd en dus als geluidbron zal verdwijnen. Volgens het college heeft de aanvraag in zoverre betrekking op het milieuneutraal veranderen van de inrichting en zijn er geen redenen om de beschikking tweede fase in zoverre te weigeren.
    
    9.2. In hetgeen [appellant] aanvoert, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zijn standpunt onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het alsnog niet realiseren van een biogasinstallatie met biomotor leidt tot minder nadelige gevolgen voor het milieu dan waarvan in de beschikking eerste fase uit is gegaan en het college de beschikking tweede fase voor deze activiteit terecht heeft genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. [appellant] betoogt tenslotte dat het college zich in het besluit van 11 juni 2013 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de waterhuishouding niet significant wijzigt en de rechtbank daaraan ten onrechte voorbij is gegaan. Het perceel wordt opgehoogd, waardoor de gronddruk ter plaatse hoger wordt en het grondwater rondom het perceel stijgt. Aan de beschikking tweede fase moeten niet alleen voorschriften met betrekking tot de afvoer van hemelwater, maar ook voorschriften met betrekking tot de afvoer van grondwater worden verbonden, aldus [appellant].
    
    10.1. De rechtbank is niet op deze beroepsgrond ingegaan, zodat het betoog terecht is voorgedragen. Dit leidt evenwel niet tot het ermee beoogde doel. De door [appellant] gestelde ophoging van het perceel is geen onderdeel van de aanvraag en het besluit heeft daarop geen betrekking. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in verband met de ophoging van het perceel voorschriften aan de beschikking tweede fase had moeten verbinden.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Pieters
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2015
    
    473.