ECLI:NL:RVS:2013:880, Raad van State, 28-08-2013, 201203666/1/A4 en 201203668/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2011 heeft het college de erven [overledene] onder oplegging van een dwangsom gelast een ernstig geval van bodemverontreiniging op het perceel [locatie] te Rotterdam te saneren.

201203666/1/A4 en 201203668/1/A4.
    Datum uitspraak: 28 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2. [appellant sub 2 A], wonend te [woonplaats], en [appellante sub 2 B], wonend te [woonplaats],
    3. [appellante sub 3 A], wonend te [woonplaats], en [appellante sub 3 B], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 mei 2011 heeft het college de erven [overledene] onder oplegging van een dwangsom gelast een ernstig geval van bodemverontreiniging op het perceel [locatie] te Rotterdam te saneren.
    
    Bij besluit van 29 februari 2012 heeft het college de door [appellant sub 1] onderscheidenlijk [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] onderscheidenlijk [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B] beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 22 mei 2012 heeft het college besloten tot invordering van de dwangsom.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 2 A], [appellant sub 1] en [appellante sub 2 B] bezwaar gemaakt. Het college heeft het bezwaarschrift aan de Afdeling doorgezonden.
    
    [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B] onderscheidenlijk [appellant sub 2 A], [appellant sub 1] en [appellante sub 2 B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 4 juli 2013, waar [appellant sub 2 A], in persoon en bijgestaan door mr. R.J.H. Kijne, advocaat te Rotterdam, [appellant sub 1] en [appellante sub 2 B], vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Kijne en ing. A. Alblas, [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B], vertegenwoordigd door mr. Y.M.M. Ooykaas, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem en S. Rondhuis, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    Belanghebbendheid [appellant sub 2 A]
    
    1. De last onder dwangsom is opgelegd aan de erven [overledene]. [appellant sub 2 A] heeft ter zitting betoogd dat hij niet als erfgenaam is aan te merken en dat het daarom de vraag is of zijn belang is betrokken bij het besluit tot oplegging van de last en het besluit tot invordering van verbeurde dwangsommen.
    
    1.1. Uit de stukken blijkt dat [appellant sub 2 A], [appellant sub 1], [appellante sub 2 B], [appellante sub 3 A], [appellante sub 3 B] allen de nalatenschap van [persoon] beneficiair hebben aanvaard. Tot de door de erven beneficiair aanvaarde nalatenschap behoort het perceel waarop de opgelegde last betrekking heeft. De nalatenschap is nog niet vereffend.
    
     Ingevolge artikel 4:190, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek kan een erfgenaam een nalatenschap aanvaarden of verwerpen. Een aanvaarding kan zuiver geschieden of onder voorrecht van boedelbeschrijving (hiervoor en hierna: beneficiair). Ingevolge het vierde lid van artikel 4:190 is een eenmaal gedane keuze onherroepelijk.
    
     Uit de stukken blijkt dat [appellant sub 2 A] na beneficiaire aanvaarding van de nalatenschap heeft verklaard deze te verwerpen. Gezien artikel 4:190, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek is het echter niet meer mogelijk een eenmaal aanvaarde nalatenschap, daargelaten of deze aanvaarding zuiver of beneficiair is gebeurd, alsnog te verwerpen. Het college is er gelet hierop terecht van uitgegaan dat ook [appellant sub 2 A] behoort tot de erven aan wie de last is opgelegd. Voor zover er ter zitting op is gewezen dat de burgerlijke rechter zich in een tussen partijen aanhangige procedure over hetzelfde punt mogelijk zal moeten uitspreken, merkt de Afdeling op dat het voor een uitspraak van de Afdeling op het door haar te beslissen geschil noodzakelijk is dat zij op dit punt voor dit geschil thans reeds een oordeel geeft.
    
    1.2. De conclusie is dat alle appellanten de erfenis hebben aanvaard, daarmee erfgenaam zijn, en daarmee adressant van de opgelegde last. Daarom is ook het belang van [appellant sub 2 A] rechtstreeks betrokken bij het besluit tot oplegging van de last en het besluit tot invordering van verbeurde dwangsommen.
    
    Last onder dwangsom
    
    2. Het college staat op het standpunt dat de erven in strijd met artikel 55b van de Wet bodembescherming de bodem van het perceel niet hebben gesaneerd. Bij het besluit van 26 mei 2011 is de erven gelast om binnen zes maanden na inwerkingtreding van dit besluit te starten met de sanering. Bij niet naleving van de last wordt een dwangsom verbeurd van € 100.000,00 per week, met een maximum van € 300.000,00.
    
     Bij het besluit van 29 februari 2012 heeft het college in bezwaar de last gehandhaafd.
    
    3. Ingevolge artikel 55b, eerste lid, van de Wet bodembescherming, voor zover hier van belang, is de eigenaar van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    4. [appellant sub 1] heeft allereerst beroepsgronden aangevoerd die betrekking hebben op het ontstaan, de ernst en de noodzaak van sanering van de bodemverontreiniging op het perceel. Hij betoogt dat sanering niet urgent is, dat het opgestelde saneringsplan niet ziet op het gehele geval van verontreiniging, dat uit het rapport "Herziening risico-evaluatie Overschiese Kleiweg 593-611" van Envita Nijmegen B.V. van 27 oktober 2010 blijkt dat het besluit over de ernst van de verontreiniging en de urgentie om deze te saneren niet langer vertrekpunt zou mogen zijn, en dat een deel van de verontreiniging door een buurman is veroorzaakt.
    
    4.1. Bij beschikking van 9 maart 2006 heeft het college vastgesteld dat zich op het perceel een geval van ernstige verontreiniging voordoet waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Dit besluit is onherroepelijk. [appellant sub 1] heeft het college nadien verzocht om dit besluit in te trekken, maar het college heeft dit verzoek afgewezen. Deze afwijzing is na de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012 in zaak nr. 201101369/1/A4 eveneens onherroepelijk geworden.
    
     In de huidige procedure moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het besluit van 9 maart 2006 en daarmee van het bestaan van een geval van ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. De bovengenoemde beroepsgronden waarmee [appellant sub 1] opnieuw de inhoud van dit besluit ter discussie stelt, kunnen niet tot aantasting van de in deze zaken bestreden besluiten leiden en falen daarom.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat artikel 55b van de Wet bodembescherming de erven niet verplichtte om het perceel te saneren. Daartoe voert hij aan dat de erven geen eigenaar zijn van het perceel, nu dat behoort tot een onverdeelde, beneficiair aanvaarde nalatenschap. Onder verwijzing naar een brief van het college van 8 april 2013 stelt [appellant sub 1] verder dat het perceel niet kan worden aangemerkt als een bedrijfsterrein.
    
    5.1. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, zijn de erven eigenaar van het perceel. Ingevolge artikel 4:182, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek zijn zij [persoon] in haar eigendomsrecht van het perceel opgevolgd. Dat de nalatenschap nog moet worden vereffend, maakt dit niet anders.
    
     Voor zover [appellant sub 1] verwijst naar de brief van het college van 8 april 2013, overweegt de Afdeling dat daarin is vermeld dat het perceel ten tijde van die brief geen bedrijfsterrein was. Tussen partijen is echter niet in geschil - zo is ook ter zitting bevestigd - dat het perceel ten tijde van het opleggen van de last wel kon worden aangemerkt als een bedrijfsterrein.
    
    5.2. Gezien het voorgaande ging het ten tijde van de oplegging van de last om een bedrijfsterrein dat bij de erven in eigendom was, waar een geval van ernstige verontreiniging was ontstaan en waarvan in een beschikking was vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Artikel 55b van de Wet bodembescherming verplichtte de erven de bodem van het perceel te saneren. Door dit niet te doen, hebben de erven artikel 55b overtreden.
    
    6. Het college was bevoegd tegen de overtreding van artikel 55b van de Wet bodembescherming met bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen op te treden.
    
     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. [appellant sub 1] betoogt dat de opgelegde last in strijd is met de rechtszekerheid, omdat alleen wetsartikelen zijn genoemd en niet duidelijk is gemaakt welke maatregelen als aanvang van de sanering kunnen worden beschouwd.
    
    7.1. In het besluit van 26 mei 2011 is onder "te nemen maatregelen" het volgende vermeld:
    
    "De Erven [overledene] dienen de overtreding van artikel 55b Wbb in verband met de artikelen 29 en 37 Wbb (…) te beëindigen door de volgende maatregelen te nemen:
    
    - binnen zes maanden na dagtekening van deze beschikking dient gestart te worden met de sanering. U dient de werkzaamheden uit te voeren overeenkomstig het rapport "saneringsplan [locatie]" d.d. 27 november 2009 (artikel 55 Wb in verband met de artikelen 29 en 37 Wbb) (…)."
    
    7.2. Gezien deze passage is in de last voldoende duidelijk omschreven wat moet worden gedaan om deze uit te voeren.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    8. [appellant sub 1] betoogt dat het niet redelijk is om hem te gelasten de bodem te saneren, omdat beslag is gelegd op zijn vermogen, waardoor hij over onvoldoende financiële middelen beschikt om te saneren. Bovendien hebben de andere erven niet verklaard mee te willen werken aan de sanering.
    
     [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B] betogen dat zij niet in staat zijn om aan de last te voldoen, nu [appellant sub 1] en [appellant sub 2 A] feitelijk het beheer over het perceel voeren en zij de andere erven niet in staat stellen daarop enige invloed uit te oefenen. Zij achten het verder onredelijk dat een te verbeuren dwangsom de waarde van hun erfdeel zal verminderen.
    
    8.1. Alle erven zijn ingevolge artikel 4:195, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek van rechtswege vereffenaar van de nalatenschap waartoe het perceel behoort. Ingevolge artikel 4:198 oefenen zij, tenzij de kantonrechter anders bepaalt, hun bevoegdheden als vereffenaars van de beneficiair aanvaarde nalatenschap tezamen uit, maar kan ieder van hen daden van gewoon onderhoud en tot behoud van de goederen, en in het algemeen daden die geen uitstel kunnen luiden (hierna tezamen aangeduid als: beheersdaden), zo nodig zelfstandig verrichten.
    
     Het voldoen aan de last om de bodem van het perceel te saneren moet worden aangemerkt als een beheersdaad. Alle erfgenamen zijn uit hoofde van hun positie als vereffenaar bevoegd om deze zelfstandig te verrichten.
    
    8.2. Dat beslag zou zijn gelegd op het vermogen van [appellant sub 1], is geen omstandigheid die maakt dat het college moest aannemen dat niet aan de last kan worden voldaan, reeds omdat de last niet uitsluitend aan hem, maar aan vijf erfgenamen is opgelegd.
    
    8.3. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B] hebben aangevoerd, maakt gezien het voorgaande niet aannemelijk dat het college er niet van heeft mogen uitgaan dat de last kon worden uitgevoerd. In zoverre hoefde het college in redelijkheid geen reden te zien om niet tot handhavend optreden over te gaan. Ook in de stelling dat door het niet uitvoeren van de last een dwangsom wordt verbeurd die de waarde van de nalatenschap drukt, hoefde het college geen reden te zien om van handhavend optreden af te zien.
    
     De beroepsgronden falen.
    
    9. De beroepen tegen het besluit van 29 februari 2012, waarbij de bij het besluit van 26 mei 2011 opgelegde last is gehandhaafd, zijn gelet op het voorgaande ongegrond.
    
    Invorderingsbesluit
    
    10. Bij besluit van 22 mei 2012 heeft het college krachtens artikel 5:37 van de Algemene wet bestuursrecht besloten over te gaan tot invordering van de op grond van het, bij het bestreden besluit van 29 februari 2012 gehandhaafde, besluit van 26 mei 2011 verbeurde dwangsom.
    
    11. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    12. Nu [appellant sub 1] en [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B] tegen de bij het besluit van 29 februari 2012 opgelegde last onder dwangsom beroep hebben ingesteld, hebben hun beroepen ingevolge artikel 5:39, eerste lid, mede betrekking op het invorderingsbesluit.
    
     Het door [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] tegen het invorderingsbesluit gemaakte bezwaar wordt eveneens aangemerkt als een beroep tegen het invorderingsbesluit (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2013 in zaak nr. 201300829/1/A1).
    
    13. [appellant sub 1], [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] voeren aan dat ten onrechte is besloten tot invordering, omdat op 26 november 2011 tijdig met de sanering zou zijn begonnen door het afzetten van het terrein met een hek. Zij merken op dat bij controles van de zijde van het college op 5, 9 en 12 december 2011 en in januari en februari 2012 niet aan hen is meegedeeld dat de sanering nog niet zou zijn begonnen. Verder wijzen zij erop dat zij door een gebrek aan financiële middelen niet in staat zijn om aan de last te voldoen, doordat van de zijde van de gemeente is geweigerd om een voorschot op een verleende subsidie te geven.
    
     [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B] betogen dat, nu zij het niet in hun macht hadden om aan de last te voldoen, zij niet als geadresseerden van het invorderingsbesluit hebben te gelden en geen nadelige gevolgen van dit besluit behoren te ondervinden.
    
    14. Zoals reeds onder 2 is overwogen, houdt de opgelegde last in dat binnen zes maanden na dagtekening van dat besluit met de sanering van de bodem moet zijn gestart, bij gebreke waarvan per week een dwangsom van € 100.000,00 wordt verbeurd, met een maximum van € 300.000,00.
    
     Niet in geschil is dat drie weken na het verlopen van de begunstigingstermijn uitsluitend hekken waren geplaatst rond het te saneren perceel. Het college heeft terecht geconcludeerd dat dit niet kan worden aangemerkt als het starten van een sanering van de bodem. Gelet hierop is van rechtswege het maximale dwangsombedrag van € 300.000,00 verbeurd.
    
    15. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    16. Ook als, zoals appellanten betogen, van de zijde van het college bij controles niet zou zijn meegedeeld dat door het niet starten van de sanering dwangsommen zijn of werden verbeurd, brengt dit niet mee dat niet in redelijkheid kon worden besloten tot invordering ervan.
    
    17. Het betoog van [appellante sub 3 A] en [appellante sub 3 B] over het invorderingsbesluit komt er in feite op neer dat de last ten onrechte aan hen is opgelegd. Ook het betoog van [appellant sub 1], [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] dat onvoldoende financiële middelen aanwezig zijn om aan de last te voldoen, komt erop neer dat ten onrechte een last is opgelegd.
    
     Deze betogen hebben geen betrekking op de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit.
    
    18. De beroepen tegen het invorderingsbesluit van 22 mei 2012 zijn gelet op het voorgaande ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2013
    
    262-732.