ECLI:NL:RVS:2018:2799, Raad van State, 22-08-2018, 201706914/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 november 2014 heeft het college het verzoek van Bizzy-Recreatie om handhavend op te treden tegen de activiteiten van Het Aardbeienterras aan de Pannenhoefsebaan 31 te Rijsbergen (hierna: het perceel) afgewezen.

201706914/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Bizzy-Recreatie, gevestigd te Rijsbergen, gemeente Zundert,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juli 2017 in zaak nr. 16/159 in het geding tussen:
    
    Bizzy-Recreatie
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 november 2014 heeft het college het verzoek van Bizzy-Recreatie om handhavend op te treden tegen de activiteiten van Het Aardbeienterras aan de Pannenhoefsebaan 31 te Rijsbergen (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 december 2015 heeft het college het door Bizzy-Recreatie daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 6 november 2014 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering daarvan.
    
    Bij uitspraak van 14 juli 2017 heeft de rechtbank het door Bizzy-Recreatie daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Bizzy-Recreatie hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Het Aardbeienterras hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2018, waar Bizzy-Recreatie, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M.A.J. Braspenning-Hereijgers, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord Het Aardbeienterras, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    Overwegingen
    
    1.    Bizzy-Recreatie heeft op 21 juli 2014 om handhavend optreden verzocht tegen activiteiten van Het Aardbeienterras op het perceel. Volgens Bizzy-Recreatie wordt er op het perceel een volwaardig dagrecreatief programma aangeboden alsmede de mogelijkheid voor het houden van feesten. Deze activiteiten zijn volgens haar geen nevenactiviteiten die ondergeschikt zijn aan het agrarische bedrijf op het perceel. Bizzy-Recreatie stelt schade te ondervinden van deze activiteiten.
    
    2.    Het college heeft dit verzoek bij besluit van 6 november 2014 afgewezen, omdat bij een controle op 1 oktober 2014 geen andere activiteiten zijn waargenomen dan de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Zundert" toegelaten nevenactiviteiten in de vorm van een theehuis met terras en rondleidingen binnen het bedrijf. Bij besluit van 9 december 2015 heeft het college zijn standpunt nader toegelicht en aan de afwijzing van het verzoek tot handhavend optreden ten grondslag gelegd dat uit omzetcijfers van Het Aardbeienterras uit 2014 en 2015 blijkt dat de hoofdactiviteit het kweken van aardbeienplanten en het telen van aardbeien is. Hieruit worden ook de hoofdinkomsten gehaald. De nevenactiviteiten bestaan blijkens dit besluit uit het geven van rondleidingen en de verkoop op het terras, die circa 20% van de totale omzet van het bedrijf vormen en ongeveer 3,2% van het totale oppervlakte van het aardbeienbedrijf beslaan dan wel 7,2% van de huiskavel.
    
    3.    Bizzy-Recreatie betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door haar aangevoerde beroepsgronden dat de op het perceel aanwezige speeltoestellen niet voldoen aan de veiligheidsnormen en dat er wordt geparkeerd op agrarische grond.
    
    3.1.    Het handhavingsverzoek van Bizzy-Recreatie, dat de omvang van het geding bepaalt, heeft betrekking op de vraag of de door Het Aardbeienterras uitgevoerde activiteiten kunnen worden aangemerkt als ondergeschikte nevenactiviteiten bij de hoofdactiviteit die bestaat uit het kweken en telen van aardbeien op het perceel en derhalve of de door Het Aardbeienterras uitgevoerde activiteiten in zoverre in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    
    Het handhavingsverzoek ziet niet op de door Bizzy-Recreatie aangevoerde beroepsgronden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze gronden buiten de omvang van het geding vallen en heeft deze gronden daarom terecht buiten beschouwing gelaten.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Bizzy-Recreatie betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de recreatie-activiteiten van Het Aardbeienterras ondergeschikt zijn aan de hoofdactiviteit. Volgens Bizzy-recreatie heeft de rechtbank miskend dat niet op grond van een controle buiten het seizoen kan worden geconcludeerd dat geen sprake is van niet-ondergeschikte nevenactiviteiten. Gelet op de aard van de activiteiten is van belang dat meerdere keren en in het weekend wordt gecontroleerd. Het Aardbeienterras draait volgens haar in de periode van april tot en met oktober en zeker bij goed weer hoofdzakelijk op de door haar aangeboden recreatieve activiteiten. Zij stelt dat gelet op de omvang van het terras, dat groter is dan toegestaan, de hoeveelheid personeel, het aantal gasten, de op de menukaart aangeboden producten, die niet enkel gerelateerd zijn aan de aardbeienteelt, alsmede de aangeboden activiteiten in de vorm van onder meer kinderfeestjes, bolderkar- en huifkartochten, klootgolven, picknick en een speeltuin, geen sprake is van ondergeschikte nevenactiviteiten. Deze activiteiten gaan verder dan de toegestane rondleidingen in het bedrijf en daaraan ondersteunende horeca.
    
    4.1.    Het perceel is gelegen in het ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zundert". Op het perceel rust de bestemming ‘Agrarisch - Agrarisch bedrijf’ en daarnaast geldt de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - nevenactiviteiten’.
    
    Artikel 1.112 ‘Nevenactiviteit’ luidt:
    
    "een bedrijfs- of beroepsmatige activiteit die in ruimtelijk, functioneel en inkomenswervend opzicht duidelijk ondergeschikt is aan de op de ingevolge dit bestemmingsplan toegestane hoofdfunctie op een bouwperceel."
    
    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    
    "De voor 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. een grondgebonden agrarisch bedrijf, niet zijnde een boomteeltbedrijf toegestaan;
    
    […]
    
    n. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - nevenactiviteiten' zijn op de volgende adressen tevens de volgende nevenactiviteiten toegestaan, waarbij de maximale oppervlakte die daarvoor wordt aangewend niet meer mag bedragen dan de bestaande oppervlakte ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan."
    
    Blijkens de bij artikel 4.1, aanhef en onder n, behorende tabel met nevenactiviteiten ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - nevenactiviteiten' is op het adres Pannenhoefsebaan 31 een ‘theehuis met terras en rondleidingen op bedrijf’ toegestaan.
    
    4.2.    Het agrarisch bedrijf op het perceel voorziet in het kweken van aardbeienplanten en het telen van aardbeien. Het bedrijf heeft een omvang van circa 6000 m2. Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder n, van de planregels zijn op het perceel als nevenactiviteiten slechts een theehuis met terras en rondleidingen toegestaan. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van het perceel voor theehuis met terras en rondleidingen niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft blijkens de besluiten van 6 november 2014 en 9 december 2015 onderzocht of deze in het bestemmingsplan vastgelegde nevenactiviteiten op het perceel in ruimtelijk, functioneel en inkomenswervend opzicht duidelijk ondergeschikt zijn aan de op de ingevolge het bestemmingsplan toegestane hoofdfunctie op het bouwperceel. Gelet op de omvang van het agrarische bedrijf en de omstandigheid dat het theehuis met terras alleen is geopend in het oogstseizoen van april tot en met oktober, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het theehuis functioneel ondergeschikt is aan het agrarisch bedrijf. Ook in ruimtelijk opzicht bestaat, gezien het percentage van het oppervlak dat het theehuis met terras beslaat, geen aanleiding voor het oordeel dat het theehuis met terras niet als nevenactiviteit bij het agrarische bedrijf is aan te merken. Bizzy-Recreatie heeft niet aannemelijk gemaakt dat het terras van Het Aardbeienterras aanzienlijk groter is dan de oppervlakte van het theehuis met terras vanaf de ter inzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied Zundert" op 6 oktober 2011. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat met een omzet, zoals hiervoor onder 2 is vermeld, sprake is van een nevenactiviteit in inkomenswervend opzicht. Voor zover Bizzy-Recreatie deze inkomsten betwist, heeft zij dat niet aannemelijk gemaakt. Dat de gasten van Het Aardbeienterras vaak contant afrekenen, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet betekent dat Het Aardbeienterras geen deugdelijke administratie van de betalingen voert. De menukaart geeft evenmin aanleiding daarover anders te oordelen. Het betreft een zogeheten kleine kaart, waarop hoofdzakelijk aardbei-gerelateerde consumpties worden aangeboden.
    
        Echter, gelet op de website van Het Aardbeienterras, waarnaar Bizzy-Recreatie in bezwaar reeds heeft verwezen en zoals ter zitting door Bastiaansen is bevestigd, heeft een uitbreiding van de activiteiten plaatsgevonden. Er is onder meer een speelweide met picknickbanken bij het theehuis aangelegd en er worden verschillende activiteiten aangeboden zoals klootgolf, voetgolf, oud-Hollandse spelletjes, ritjes met paard en wagen, fietsverhuur, kinderfeestjes en een verzorgde picknick. Verder worden speciale arrangementen voor touringcars en gezelschappen aangeboden. Deze activiteiten worden niet meer (volledig) gedekt door de destijds door Bastiaansen beoogde en in het bestemmingsplan vastgelegde nevenactiviteit ‘theehuis met rondleidingen’. Omdat in zoverre artikel 4.1, aanhef en onder n, van de planregels in samenhang bezien met de daarbij behorende tabel wordt overtreden, is het college bevoegd tegen de uitbreiding van de (neven)activiteiten, zoals hiervoor is omschreven, handhavend op te treden. Gelet hierop heeft het college in zijn besluit op bezwaar van 9 december 2015 onvoldoende gemotiveerd waarom het heeft afgezien van handhavend optreden tegen de uitbreiding van genoemde (neven)activiteiten. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 9 december 2015 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Het college dient met in achtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van Bizzy-Recreatie tegen het besluit van 6 november 2014 te beslissen. Daarbij wordt opgemerkt dat het college in de regel van de bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich bijvoorbeeld onder meer voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat.
    
    6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juli 2017 in zaak nr. 16/159;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 9 december 2015, kenmerk 2015/11474 2015/15721;
    
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan Bizzy-Recreatie het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Wortmann
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    374.