ECLI:NL:RVS:2019:3842, Raad van State, 13-11-2019, 201902311/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college aan de gemeente omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een sportzaal op het perceel Strypsedijk 48 te Tinte.

201902311/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    De gemeente Westvoorne,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 februari 2019 in zaak nr. 18/2621 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2017 heeft het college aan de gemeente omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een sportzaal op het perceel Strypsedijk 48 te Tinte.
    Bij besluit van 19 april 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 februari 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 april 2018 vernietigd en het besluit van 20 december 2017 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de gemeente hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2019, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. N.D. Bokern, beiden advocaat te Den Haag, en S. Dekker en het college, vertegenwoordigd door mr. N.J.H.M. Slaats, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het bouwplan voorziet in de bouw van een sportzaal. Deze sportzaal zal worden gebruikt door onder meer de lokale gymnastiekvereniging. De sportzaal zal worden gebouwd achter een verenigingsgebouw en aan de voormalige basisschool. Deze basisschool zal in gebruik worden genomen als verenigingsgebouw en het bestaande verenigingsgebouw zal worden gesloopt.
    2.    Ter plaatse van het bouwplan geldt de beheersverordening "Landelijk Gebied Westvoorne". Volgens de verordening gelden de regels van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" voor het perceel. Op een deel van het perceel rust de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" en op het andere deel rust de bestemming "Agrarisch".
        De goot- en nokhoogte van de sportzaal zijn hoger dan de op grond van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" maximaal toegestane goot- en nokhoogte. Het bouwplan is ook in strijd met de bestemming "Agrarisch".
        Het college heeft omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel een, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    3.    Artikel 4, aanhef en onderdeel een, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2."
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het perceel niet is gelegen binnen de bebouwde kom, maar buiten de bebouwde kom. Aangezien de sportzaal hoger is dan 5 m en een groter oppervlak heeft dan 150 m² voldoet het niet aan de eisen van artikel 4, aanhef en onderdeel een, van bijlage II van het Bor. Nu het bouwplan ook niet anderszins valt onder één van de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II van het Bor kon het college de vergunning alleen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo, aldus de rechtbank. Zij heeft het besluit van 19 april 2018 vernietigd en het besluit van 20 december 2017 herroepen.
    Incidenteel hoger beroep?
    5.    [wederpartij] heeft in haar schriftelijke uiteenzetting vermeld dat zij incidenteel hoger beroep instelt tegen de uitspraak van de rechtbank.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:681, is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak.
    5.2.    [wederpartij] heeft in haar brief geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak, maar heeft zich uitsluitend verweerd tegen het hoger beroep van de gemeente. Daarnaast heeft zij gewezen op de door haar in beroep aangevoerde gronden die de rechtbank niet heeft besproken. Die brief behelst dus geen incidenteel hoger beroep in de zin van artikel 8:110, eerste lid, en 8:112, eerste lid, van de Awb.
    Belanghebbende
    6.    De gemeente betoogt dat [wederpartij] niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. Daartoe voert de gemeente aan dat [wederpartij] geen gevolgen van enige betekenis ondervindt. De afstand van de woning van [wederpartij] aan de [locatie] te Tinte tot de sportzaal bedraagt circa 130 meter. De gevelopeningen in de woning van [wederpartij] die zijn gericht op de sportzaal zijn zeer beperkt en vanuit de woning en vanaf het perceel heeft [wederpartij] volgens de gemeente geen zicht op de sportzaal. Het zicht wordt volgens de gemeente geblokkeerd door de aanwezige beplanting op het perceel van [wederpartij], de aanwezige woonbebouwing en hoog opgaande beplanting op de aangrenzende en omliggende percelen Peltsersdijk 1, Kade 13 en Kade 18 te Tinte en de hoog opgaande beplanting en het kerkgebouw op het perceel Strypsedijk 50 te Tinte. Volgens de gemeente had de rechtbank het beroep van [wederpartij] gegrond moeten verklaren en de zaak zelf moeten afdoen door het bezwaar van [wederpartij] alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
    6.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
        Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271) is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    6.2.    Het perceel van [wederpartij] is niet een aangrenzend perceel, zodat in zoverre geen reden bestaat om haar reeds daarom aan te merken als belanghebbende bij het besluit. De omgeving van het te realiseren perceel kenmerkt zich door lintbebouwing langs dijken. Het perceel is gelegen nabij een kruispunt van drie dijken. De sporthal zal worden gebruikt door een sportvereniging die voorheen gevestigd was in de kern van het nabijgelegen dorp Tinte. Deze sporthal zal naast bewoners van deze kern ook worden gebruikt door bewoners van het gebied rondom Tinte. De sportvereniging heeft ongeveer 90 leden. Gelet op de ruimtelijke uitstraling van het gebruik dat van deze sporthal zal worden gemaakt en de toename van parkeerbewegingen en de mogelijk daarmee gepaard gaande geluidsoverlast in de nabijheid van haar perceel ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat [wederpartij] door realisering van de sporthal niet rechtstreeks in haar belangen zal worden geraakt. Dat [wederpartij] geen verkeersonderzoek heeft overgelegd waaruit afgeleid zou kunnen worden dat de bezoekers van de sporthal langs haar woning zullen rijden betekent niet dat niet aannemelijk zou zijn dat zij rechtstreeks in haar belangen zal worden geraakt ten gevolge van de realisering van de sporthal. Daarnaast heeft [wederpartij] ter zitting verklaard dat zij in de wintermaanden beperkt zicht zal hebben op de vergunde sporthal.
         De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geen grond gezien voor het oordeel dat [wederpartij] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb.
        Het betoog faalt.
    Bebouwde kom
    7.    De rechtbank heeft, kort samengevat, overwogen dat uit de op 26 maart 2013 vastgestelde Structuurvisie Tinte 2025 (hierna: de structuurvisie) niet kan worden afgeleid dat het bouwplan is gelegen in de bebouwde kom en dat dit overeen komt met de plaats van de verkeersborden die de bebouwde kom aangeven. Daarnaast heeft de rechtbank uit de visie van de gemeente Westvoorne zoals weergegeven in de structuurvisie afgeleid dat geen sprake is van één aaneengesloten bebouwde kom, die zich uitstrekt tot en met de omgeving van het plangebied. De rechtbank kan zich met deze visie verenigen en overweegt daartoe nog dat de afstand tussen de laatste woning van de bebouwde kom ten noorden van de Strypse wetering en de eerste woning ten zuiden van de Strypse wetering ruim 250 meter bedraagt en dat zich daartussen een open landschap bevindt. Voor zover verweerder ter zitting het standpunt heeft ingenomen dat de directe omgeving van het plangebied zelfstandig als bebouwde kom moet worden beschouwd, is de rechtbank van oordeel dat het aantal woningen rond het plangebied, minimaal tien en maximaal veertien in lintbebouwing, zodanig gering in omvang is en er niet een zodanige samenhangende structuur tussen deze bebouwing is dat deze woningen zelfstandig als bebouwde kom kunnen worden beschouwd, ook niet als wordt meegewogen dat tussen die woningen een kerkgebouw met oorspronkelijk bijbehorend verenigingsgebouw en een voormalig schoolgebouw staan.
    8.    De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan niet is gelegen in de bebouwde kom als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van de bijlage II bij het Bor. Daartoe voert de gemeente aan dat het antwoord op de vraag of een perceel binnen de bebouwde kom is gelegen volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling een vraag van feitelijke aard is waarbij de aard van de omgeving bepalend is. Niet bepalend is waar de verkeersborden die de bebouwde kom aangeven zijn geplaatst, maar waar de bebouwing feitelijk (nagenoeg) ophoudt. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. Verder betoogt de gemeente dat het aantal woningen minimaal 15 en maximaal 20 bedraagt in plaats van minimaal 10 en maximaal 14. Daarnaast bevat het bebouwingscluster volgens de gemeente drie gebouwen met een maatschappelijke functie, te weten het voormalige schoolgebouw dat nu het verenigingsgebouw Tintestein is geworden, het kerkgebouw en het te slopen voormalige verenigingsgebouw. Verder betoogt de gemeente dat de structuurvisie niet had mogen worden meegewogen bij de beantwoording van de vraag of het perceel al dan niet binnen de bebouwde kom ligt, nu dit een vraag van feitelijke aard is, waarbij de aard van de omgeving bepalend is.
    8.1.     Het antwoord op de vraag of het perceel in de bebouwde kom is gelegen, is van feitelijke aard, van belang is of sprake is van concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon-of verblijffunctie heeft. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:450. De plaats van verkeersborden is daarbij niet van belang, evenmin de in de structuurvisie gebruikte aanduiding.
        Er is sprake van ongeveer 15 tot 20 woningen in lintbebouwing langs drie dijkwegen in het buitengebied die samenkomen op een kruising, waartussen zich twee boerenbedrijven bevinden. Hoewel op enige afstand van elkaar gelegen vormen die woningen samen met de kerk, het verenigingsgebouw en een voormalig schoolgebouw een zodanige concentratie van bebouwing dat het gebied een overwegende woon- of verblijffunctie heeft. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het perceel niet is gelegen in de bebouwde kom. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college in strijd met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo heeft gehandeld doordat niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure is toegepast.
        Het betoog slaagt.
    9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door de rechtbank niet besproken beroepsgronden behandelen.
    Beroep
    10.    [wederpartij] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat een ruimtelijke onderbouwing had moeten worden opgesteld en dat aan het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Zij voert hiertoe aan dat een lagere sporthal ook tot de mogelijkheden zou behoren en dat de bouw van de sporthal in combinatie met de overige ontwikkelingen moet worden gezien en dat het college ook rekening had moeten houden met de bundeling van evenementen en andere festiviteiten als een rommelmarkt, een meerdaags tentfeest en andere evenementen en festiviteiten die plaats zullen vinden in de nieuw gebouwde gebouwen. Deze evenementen zorgen ook voor bijvoorbeeld overlast in de vorm van parkeerproblemen.
    10.1.    In hetgeen door [wederpartij] is aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning voor de gevraagde sporthal heeft kunnen verlenen. Daarbij is van belang dat op het perceel deels een maatschappelijke bestemming rust en dat het realiseren van een gymzaal met een gelijk oppervlak reeds mogelijk is en dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening is gehouden met de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen en gevolgen van overlast ten gevolge van het gebruik van de parkeerplaats voor de omwonenden. Deze overlast wordt door de gevraagde afwijking van de bouwhoogte niet vergroot. Verder heeft het college nader toegelicht in beroep dat de overschrijding van deze maximale bouwhoogte noodzakelijk is om te voldoen aan de eisen die de Koninklijke Vereniging voor Lichamelijke Opvoeding stelt aan een sportzaal waarin op een verantwoorde wijze bewegingsonderwijs kan worden gegeven. In deze procedure is niet het gebruik van de omliggende percelen en het verenigingsgebouw voor evenementen aan de orde, maar uitsluitend het bouwen en gebruik van de sporthal, zodat in zoverre de door [wederpartij] gevreesde overlast van evenementen niet van belang is voor de beantwoording van de vraag of het college in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Daar komt bij dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat passende geluidsvoorschriften kunnen worden opgelegd voor het incidenteel toestaan van evenementen met een evenementenvergunning in de sporthal.
        Dat gemeenschapsgeld wordt gebruikt voor de realisering van de sporthal om het verenigingsleven van Tinte een flinke impuls te geven, betekent niet dat geen goede ruimtelijke onderbouwing is gegeven voor het bouwen van de sporthal. 
        Het betoog faalt.
    Welstand
    11.    [wederpartij] betoogt  dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Volgens haar wordt niet voldaan aan de voorwaarden opgenomen in paragraaf 3.2.2. van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit van 2012. Zo wordt in plaats keramische dakpannen een zinken dak gerealiseerd en detoneert de flauwe dakhelling van 27.50 m lang met die van de omliggende bebouwing en heeft dit dak een fabrieksmatige uitstraling naar de landelijke omgeving. Daarnaast wijst [wederpartij] er op dat bijgebouwen volgens de Nota Ruimtelijke Kwaliteit bij voorkeur uit het zicht en achter de voorgevelrooilijn moeten worden geplaatst en dat bijgebouwen ondergeschikt moet zijn aan het hoofdvolume. Zij verwijst in dit verband naar het in eerste instantie door de welstandscommissie uitgebrachte negatieve advies van 30 januari 2017.
    11.1.    De welstandscommissie heeft op 19 december 2017 een positief advies uitgebracht. In dit advies staat handgeschreven dat het bouwplan niet strijdig is met de redelijke eisen van welstand mits architectonisch zo abstract mogelijk met zo min mogelijk overstek in materiaal of detail en dat gezorgd dient te worden voor strakke lijnen over een grote lengte. In het besluit op bezwaar van 19 april 2018 is naar aanleiding van het bezwaar van [wederpartij] als voorwaarde opgenomen in het besluit dat de welstandscommissie wordt gevolgd in het kleur- en materiaalgebruik en detaillering. Daarbij wijs het college op de goedkeuring van het kleur- en materiaalgebruik en de detaillering van het bouwplan in het positieve advies van 29 maart 2018.
        Nu [wederpartij] in haar pleitnota in bezwaar heeft aangevoerd dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand zoals opgenomen in paragraaf 3.2 van de Nota ruimtelijke kwaliteit kon het college niet volstaan met de enkele verwijzing naar het voormelde advies van 19 december 2017 en de goedkeuring van de detaillering op 29 maart 2018. Dat door [wederpartij] geen deskundig tegenadvies is overgelegd laat onverlet dat zij in bezwaar en beroep gemotiveerd heeft aangevoerd aan de hand van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit dat het advies van de welstandscommissie onvoldoende deugdelijk is onderbouwd.
        Het betoog slaagt.
    Slot en conclusie
    12.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 april 2018 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 februari 2019 in zaak nr. 18/2621;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne van 19 april 2018, kenmerk 178081/178772;
    V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne aan [wederpartij] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Drop    w.g. Vermeulen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
    700.