ECLI:NL:RVS:2019:400, Raad van State, 13-02-2019, 201803288/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2017 heeft het college een verzoek van Praxis om openbaarmaking van informatie niet in behandeling genomen.

201803288/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V., beide gevestigd te Amsterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: Praxis),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 maart 2018 in zaak nr. 17/1952 in het geding tussen:
    
    Praxis
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 2017 heeft het college een verzoek van Praxis om openbaarmaking van informatie niet in behandeling genomen.
    
    Bij besluit van 25 juli 2017 heeft het college het door Praxis daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het verzoek om openbaarmaking deels ingewilligd.
    
    Bij uitspraak van 15 maart 2018 heeft de rechtbank het door Praxis daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de weigering van de openbaarmaking van het conceptrapport-Wiertsema, het besluit van 25 juli 2017 in zoverre vernietigd, het college opgedragen om binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Praxis hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en Hornbach Holding B.V. en Hornbach Real Estate Enschede B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Hornbach) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 27 maart 2018 heeft het college het conceptrapport-Wiertsema openbaar gemaakt en opnieuw geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken.
    
    Praxis en Hornbach hebben gereageerd op het besluit van 27 maart 2018.
    
    Praxis en Hornbach hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2019, waar Praxis, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. S. Ravelli, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door H. Wevers en J.J. Bakker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Hornbach, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, als belanghebbende gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij brief van 9 januari 2017 heeft Praxis het college op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om openbaarmaking van "alle op de ontwikkeling van de Hornbach-vestiging aan de DCW locatie Kuipersdijk/Zuiderval betrekking hebbende stukken, waaronder (maar niet beperkt tot) de op 12 april 2016 gesloten (ver)koopovereenkomst".
    
    Regelgeving
    
    2.    Artikel 1 van de Wob luidt:
    
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […];
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    […]
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    
    […]"
    
        Artikel 11, eerste lid, luidt:
    
    "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen."
    
    Besluit van het college van 25 juli 2017
    
    3.    Bij het besluit van 25 juli 2017 heeft het college het bezwaar van Praxis tegen het niet in behandeling nemen van haar Wob-verzoek gegrond verklaard. Het college heeft alsnog acht documenten openbaar gemaakt, met uitzondering van de namen van ambtenaren. Van twee documenten heeft het college openbaarmaking geweigerd. Het betreft het conceptrapport Geohydrologisch Advies Ontwikkeling Hornbach in Enschede van Wiertsema en Partners van 17 maart 2015 (hierna: het conceptrapport-Wiertsema) en het concepteindrapport Behoefte grootschalige detailhandel in Twente van Bureau Stedelijke Planning B.V. van 23 november 2016 (hierna: het concepteindrapport-BSP). Het college heeft openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Volgens het college zijn de documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten ze persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het conceptrapport-Wiertsema is opgesteld ten behoeve van intern beraad, maar dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat dit rapport persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college daarom ten onrechte geweigerd dit document openbaar te maken.
    
        Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad, nu het is opgesteld met het oogmerk om een regionale visie op of een toetsingskader voor grootschalige detailhandel te ontwikkelen. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank niet bepalend dat het concept niet is vastgesteld door opdrachtgever Netwerkstad Twente - een samenwerkingsverband tussen de gemeenten Almelo, Borne, Enschede, Hengelo en Oldenzaal - of door de bestuurders vanuit Netwerkstad Twente en dat er geen definitieve versie van het rapport is opgesteld. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het concepteindrapport-BSP persoonlijke beleidsopvattingen bevat, nu daarin aan de opdrachtgever voorstellen worden gedaan voor de te maken keuzes ten aanzien van vestigingen van grootschalige detailhandel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken.
    
    Besluit van het college van 27 maart 2018
    
    5.    Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 27 maart 2018 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Bij dit besluit heeft het college het conceptrapport-Wiertsema alsnog openbaar gemaakt en aan Praxis verstrekt. Tevens heeft het college opnieuw besloten het concepteindrapport-BSP niet openbaar te maken.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    Intern beraad
    
    6.    Praxis betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Zij voert aan dat het document is opgesteld met het oogmerk om openbaar te worden gemaakt. Dit oogmerk is niet tenietgedaan door het besluit van de betrokken gemeenten om de inhoud van het rapport niet te onderschrijven, waardoor het document uiteindelijk niet openbaar is gemaakt.
    
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externen kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Aan een beraad ontvalt het interne karakter indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet of niet uitsluitend in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad.
    
    6.2.    Het concepteindrapport-BSP is in opdracht van Netwerkstad Twente opgesteld door Bureau Stedelijke Planning B.V. (hierna: BSP). Het doel ervan is om inzicht te krijgen in de behoefte aan vestigingen van grootschalige detailhandel in de regio Twente, zodat daarover op regionaal en lokaal niveau beleidsafwegingen kunnen worden gemaakt. BSP heeft geen eigen belang bij de uitkomst hiervan, maar is met het oog op de ervaring en deskundigheid met betrekking tot het onderwerp gevraagd om het rapport op te stellen.
    
        De rechtbank heeft terecht - en in hoger beroep onbestreden - overwogen dat voor beantwoording van de vraag of het concepteindrapport-BSP is opgesteld ten behoeve van intern beraad niet bepalend is dat het document niet is vastgesteld door opdrachtgever Netwerkstad Twente of door de bestuurders vanuit Netwerkstad Twente en dat er geen definitieve versie is opgesteld. Bepalend is immers het oogmerk waarmee het document is opgesteld. Er zijn geen aanknopingspunten om ervan uit te gaan dat het concepteindrapport-BSP ook aan andere organisaties of personen dan Netwerkstad Twente en de daarin verenigde gemeenten is toegezonden. Nu het voorts een conceptversie betreft, is aannemelijk dat het document diende voor gebruik binnen Netwerkstad Twente en de daarbij betrokken gemeenten, zodat bijvoorbeeld wijzigingen op het rapport konden worden voorgesteld. Ook indien ervan uit wordt gegaan dat het, zoals Praxis stelt, de bedoeling was om de definitieve versie van het rapport naar buiten te brengen, is er geen aanleiding om aan te nemen dat ook de conceptversie met dat oogmerk is opgesteld. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het document is opgesteld ten behoeve van intern beraad.
    
        Het betoog faalt.
    
    Persoonlijke beleidsopvattingen
    
    7.    Voorts betoogt Praxis dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het concepteindrapport-BSP persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Zij voert aan dat het rapport een ruimtelijk-functionele effectenanalyse van de marktruimte voor grootschalige detailhandel bevat. Een dergelijk rapport bevat berekeningen en gegevens van feitelijke aard, waaruit geen beleidsopvatting kan worden afgeleid. Praxis acht het niet voorstelbaar dat, voor zover het document al persoonlijke beleidsopvattingen bevat, deze niet kunnen worden gescheiden van de feitelijke gegevens. Ten onrechte heeft het college niet per alinea bezien of er persoonlijke beleidsopvattingen in staan en, voor zover dat al het geval is, of die zodanig verweven zijn met feitelijke gegevens dat ze daarvan niet kunnen worden gescheiden.
    
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314), heeft de wetgever met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of  uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13) Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document - zoals een alinea - te bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar te scheiden zijn. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
    
    7.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van het concepteindrapport-BSP.
    
        In het document is beschreven welke trends en ontwikkelingen waarneembaar zijn in de detailhandel, wat de invloed daarvan is op winkelgebieden en vestigingen van grootschalige detailhandel, welke behoefte er in het algemeen is aan grootschalige detailhandel en welk beleid er landelijk, regionaal en lokaal is ten aanzien van grootschalige detailhandel. Verder wordt in het document, onder meer aan de hand van cijfers over het bestaande winkelaanbod en vergelijking met landelijke gegevens of gegevens van andere regio's, ingegaan op de vraag wat in Twente de behoefte is aan vestigingen van grootschalige detailhandel. Het document sluit af met mogelijke scenario's en strategieën en een advies voor een beleidslijn.
    
    7.3.    Praxis betoogt terecht dat het college ten onrechte niet per zelfstandig onderdeel van het document heeft bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat en zo ja, of die kunnen worden gescheiden van feitelijke gegevens die in hetzelfde onderdeel staan.
    
    7.4.    Voorts volgt uit de in overweging 7.2 opgenomen korte weergave van de inhoud van het concepteindrapport-BSP dat een groot deel van dit document bestaat uit een beschrijving van feitelijke ontwikkelingen en verwachtingen alsmede de cijfermatige onderbouwing daarvan. Dat deze beschrijving, zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, enigszins gekleurd is door de opsteller van het document, is onvoldoende om het als persoonlijke beleidsopvattingen aan te merken. Dat in het concepteindrapport-BSP op diverse plaatsen persoonlijke beleidsopvattingen staan, waarbij het met name gaat om het in hoofdstuk 4 opgenomen advies voor een beleidslijn, betekent voorts niet dat openbaarmaking van het gehele rapport op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht worden geweigerd. Op grond van deze bepaling kan immers slechts openbaarmaking worden geweigerd van de zelfstandige onderdelen van een document die persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feitelijke gegevens bevatten. Een groot aantal zelfstandige onderdelen van het concepteindrapport-BSP bevat echter in het geheel geen persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college openbaarmaking van dit document terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 25 juli 2017 alsnog gedeeltelijk gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wob voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij is geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Voor zover het dit document betreft, dient het college in een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te beslissen op het verzoek om openbaarmaking. Daarbij dient het college alsnog per zelfstandig onderdeel van het document te bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen en eventueel daarmee verweven feitelijke gegevens bevat. Voor zover dat het geval is, kan openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Voor zover dat niet het geval is en er voor het overige geen grond is om openbaarmaking te weigeren, dienen de desbetreffende onderdelen van het document openbaar te worden gemaakt. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    Beroep tegen het besluit van 27 maart 2018
    
    9.    Bij het besluit van 27 maart 2018 heeft het college opnieuw geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Dit was niet noodzakelijk, omdat de rechtbank het beroep van Praxis ongegrond heeft verklaard voor zover het is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken. Aan de herhaalde weigering om dit document openbaar te maken heeft het college geen gewijzigde of aanvullende motivering ten grondslag gelegd. Gelet op hetgeen onder 7.4 is overwogen, kan deze weigering dan ook niet in stand blijven.
    
    10.    Het beroep van Praxis tegen het besluit van het college van 27 maart 2018 is gegrond. De Afdeling zal dit besluit, voor zover daarbij is geweigerd het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, vernietigen.
    
    Slotoverweging
    
    11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 maart 2018 in zaak nr. 17/1952, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 25 juli 2017, kenmerk BZ.1.17.0201.001/1700018254, in zoverre;
    
    V.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Enschede van 27 maart 2018, kenmerk 1800028821, voor zover dat is gericht tegen de weigering om het concepteindrapport-BSP openbaar te maken, gegrond;
    
    VI.    vernietigt dat besluit in zoverre;
    
    VII.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Enschede te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Enschede aan Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
    
    640.