ECLI:NL:RVS:2011:BP1336, Raad van State, 19-01-2011, 201002448/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2007 heeft de minister de gemeente voor het project Nederrijn Oost een bijdrage toegekend van € 9.580,10 in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.

201002448/1/H2.
      Datum uitspraak: 19 januari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
      2. de gemeente Arnhem,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 2 februari 2010 in zaak nr. 08/3646 in het geding tussen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Arnhem
      (lees: de gemeente Arnhem),
    
    
    en
    
    de minister.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 december 2007 heeft de minister de gemeente voor het project Nederrijn Oost een bijdrage toegekend van € 9.580,10 in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
    
    Bij besluit van 2 juli 2008 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 4 december 2007 in zoverre herroepen en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 februari 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 december 2007 vernietigd voor zover de minister de afwijzing van een bijdrage voor een aantal kosten in stand heeft gelaten, en de minister opgedragen om in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de gemeente bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 12 maart 2010, en heeft de minister bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 15 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gemeente heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 9 april 2010. De minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 12 april 2010.
    
    De gemeente en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op 8 oktober 2010 ter zitting gevoegd behandeld met de zaken nrs. 201002444/1/H2, 201002451/1/H2 en 201002446/1/H2, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, vergezeld van J.W. van den Berg en F. Willemen, beiden werkzaam bij de gemeente, en de minister, vertegenwoordigd door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 in verband met de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het besluit en een aanpassing van de bijdragesystematiek (Stb. 2002, 597), worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003, verleend op de voet van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: het Bijdragebesluit 1999), zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999, zoals dit luidde vóór 1 januari 2003, wordt onder opsporing verstaan: onderzoeken van een bepaald gebied in verband met de vermoede aanwezigheid van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
    
    Ingevolge die aanhef en onder c wordt onder opsporingswerkzaamheden verstaan: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld) en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd).
    
    Ingevolge die aanhef en onder d wordt onder ruiming verstaan: benaderen, veiligstellen, afvoeren of vernietigen van een explosief, afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog, dat in een bepaald gebied is aangetroffen.
    
    Ingevolge die aanhef en onder e wordt onder ruimingswerkzaamheden verstaan: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
    
    Ingevolge artikel 2, derde lid, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder f, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing en ruiming van explosieven voor rekening van het gemeentebestuur, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, derde lid, komen voor een bijdrage in de kosten uitsluitend die opsporingen of ruimingen in aanmerking waarbij de vermoede aanwezigheid dan wel aanwezigheid van explosieven grote risico's voor de bevolking met zich brengt en de kosten redelijkerwijs niet geheel voor rekening van het gemeentebestuur kunnen blijven.
    
    Ingevolge artikel 4 kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
    
    a. kosten van vooronderzoek;
    
    b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
    
    c. kosten van grondwerkzaamheden;
    
    d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
    
    e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
    
    f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
    
    Ingevolge artikel 5 kunnen bij een ruiming de in artikel 4 onder c tot en met f genoemde soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    Ingevolge artikel 17, tweede lid, kan de minister, alvorens tot vaststelling van de bijdrage wordt overgegaan, een nader onderzoek instellen naar de noodzakelijkheid, de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de gedeclareerde kosten.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: de Beleidsregels 1999) worden de daarin beschreven beleidsregels in acht genomen bij de uitvoering van het Bijdragebesluit 1999.
    
    Volgens artikel 3, eerste lid, hebben de kosten van vooronderzoek, genoemd in artikel 4, onderdeel a, van het Bijdragebesluit 1999 betrekking op kosten die gemaakt worden bij het lokaliseren van de ligging van het vermoedelijke explosief en waarbij gebruik wordt gemaakt van de volgende hulpmiddelen:
    
    a. archieven;
    
    b. kraterkaarten/schadekaarten;
    
    c. luchtfoto's;
    
    d. processen-verbaal;
    
    e. getuigenverklaringen;
    
    f. uitkomsten van literatuuronderzoek.
    
    Volgens artikel 4, eerste lid, behoren tot de kosten van opsporingswerkzaamheden bedoeld in artikel 4, onderdeel b, van het Bijdragebesluit 1999, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, uitsluitend:
    
    a. kosten van milieutechnisch en grondmechanisch bodemonderzoek;
    
    b. kosten van exterieure taxatie van de belendende percelen;
    
    c. verzekeringskosten;
    
    d. kosten in verband met afzettingen van het werkterrein;
    
    e. kosten betreffende af- en aanvoer van materieel en materiaal;
    
    f. kosten in verband met het inrichten van het werkterrein zoals het verwijderen van obstakels, het omleggen van kabels en leidingen, het ontgraven van grond, het aanbrengen en verwijderen van damwanden, de aanleg, de instandhouding en afvoer van (retour) bemaling, het gebruik van een boorinstallatie, het gebruik van een graafmachine categorieën II of I en het gebruik van detectieapparatuur;
    
    g. kosten in verband met noodzakelijke dienstverblijven en de aansluitingen op de nutsvoorzieningen daarop;
    
    h. kosten in verband met voorzieningen voor het opslaan van munitie;
    
    i. kosten in verband met de inrichting van een vernietigingslocatie;
    
    j. kosten van een opruimer explosieven, munitieherkenners, bedrijfsleider, (hoofd) uitvoerder, grondwerkers en bewakingsmedewerkers wat de loonkosten, reisuren en reiskosten, risicotoeslag en overnachtingskosten betreft;
    
    k. de kosten van veiligheidsvoorzieningen zoals containers, Megablocks, beschermende wanden en het gebruik van scherfwerende doeken;
    
    l. kosten in verband met herstelwerkzaamheden op de opsporings- en vernietigingslocaties.
    
    Volgens artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, vallen kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren, niet onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, zodat deze niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    
      Volgens het derde lid, aanhef en onder d, worden tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente onder andere gerekend kosten van projectmanagement en projectbegeleiding. 
      Overwegingen met betrekking tot het hoger beroep van de gemeente
    
    
    2.2. De minister heeft de gemeente een bijdrage toegekend van € 9.580,10 en een bijdrage in enkele kosten afgewezen, waarbij hij zich bij het besluit op bezwaar van 2 juli 2008 mede heeft gebaseerd op de artikelen 5 en 6 van de Beleidsregels 1999.
    
    2.3. De gemeente betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank had moeten onderkennen dat de Beleidsregels 1999 in strijd zijn met het Bijdragebesluit 1999, zodat de minister deze buiten toepassing had moeten laten. Zij is van mening dat in de Beleidsregels 1999 categorisch kostensoorten van een bijdrage zijn uitgesloten die op grond van het Bijdragebesluit 1999 voor een bijdrage in aanmerking moeten komen als aan de voorwaarden van dit besluit is voldaan, en dat in de Beleidsregels 1999 naar de aard en inhoud dan ook meer is geregeld dan krachtens het Bijdragebesluit 1999 is geoorloofd. De gemeente wijst daarbij op een passage van de nota van toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402, blz. 15), waarin staat dat als een ruiming aan de criteria voldoet en de verplichtingenruimte voor ruimingen toereikend is, een bijdrage wordt toegekend. Voorts is de gemeente van mening dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat zij bij het project geen rekening kon houden met de Beleidsregels 1999, omdat deze eerst zijn gepubliceerd nadat het project in uitvoering was genomen. De minister had de Beleidsregels 1999 ook om die reden buiten toepassing moeten laten, aldus de gemeente.
    
    2.3.1. De systematiek van het Bijdragebesluit 1999 is erop gericht dat de minister slechts in bepaalde gevallen voor een aantal kostensoorten een bijdrage kan toekennen. Dit volgt uit artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 en het wordt onderstreept in de nota van toelichting (blz. 10 en 11), waarin is bevestigd dat voor een opsporing slechts in bepaalde gevallen een bijdrage wordt toegekend; een deel van de gemeenten zal een opsporing of voor eigen rekening moeten uitvoeren of de kosten aan derden moeten doorberekenen. Het rijk faciliteert de gemeenten door bij projecten met een hoog veiligheidsrisico voor de bevolking een bijdrage te geven in de kosten. In de artikelen 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999 is bepaald voor welke kostensoorten dit geldt. De woorden 'kan' en 'kunnen' in de genoemde bepalingen geven aan dat de minister de keuze is gelaten om al dan niet een bijdrage toe te kennen en dat de minister dus beleidsvrijheid is gegeven. In de Beleidsregels 1999 heeft de minister invulling gegeven aan de ruimte die het Bijdragebesluit 1999 geeft, door hierin onder meer te bepalen welke kosten van vooronderzoek en van opsporingswerkzaamheden in beginsel voor vergoeding in aanmerking komen en welke kosten niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999. Het betoog dat de Beleidsregels 1999, voor zover hier van belang, nadere regels zijn zonder wettelijke grondslag, faalt.
    
    Dat het gehele project in 2001 in uitvoering is genomen voordat de Beleidsregels 1999 zijn gepubliceerd in de Staatscourant van 28 juni 2004 (nr. 120), leidt ook niet tot het oordeel dat de minister deze beleidsregels buiten toepassing had moeten laten. De werkzaamheden waarvan de declaraties thans in geschil zijn, zijn verricht nadat de Beleidsregels 1999 zijn bekendgemaakt en de gemeente heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij verplichtingen voor deze werkzaamheden is aangegaan vóór 28 juni 2004.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de minister de Beleidsregels 1999 bij het besluit van 24 december 2007 heeft kunnen toepassen en dat hij daarmee niet in strijd met de rechtszekerheid heeft gehandeld.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, faalt ook het betoog van de gemeente dat de Beleidsregels 1999 niet van toepassing zijn en het besluit van 2 juli 2008 dus geen stand houdt voor zover daarin met toepassing van de Beleidsregels 1999 een bijdrage is afgewezen voor de interne kosten van de gemeente.
    
    2.4. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat niet is gebleken van concrete toezeggingen die een beroep van de gemeente op het vertrouwensbeginsel doen slagen. Dat de minister voorschotten heeft verstrekt op alle ingediende declaraties, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat uit artikel 20, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 volgt dat aan de toekenning van voorlopige bijdragen geen rechten kunnen worden ontleend. Het betoog van de gemeente dat beslissingen van de minister op de vanaf 2002 ingediende declaraties uitbleven tot 4 december 2007 en dat de gemeente daardoor niet eerder kennis heeft kunnen nemen van het beleid en de uitleg die de minister aan het Bijdragebesluit 1999 gaf en haar handelen niet hierop heeft kunnen afstemmen, kan niet leiden tot het oordeel dat de minister alle declaraties had moeten vergoeden. De toepasselijke vereisten vloeien rechtstreeks voort uit het Bijdragebesluit 1999 en de Beleidsregels 1999. De gemeente wordt geacht hiermee bekend te zijn en zij had haar handelen hierop kunnen afstemmen.
    
    Overwegingen met betrekking tot het hoger beroep van de minister
    
    2.5. De minister heeft een bijdrage van € 36.380,68, gevraagd in verband met de kosten voor het uitvoeren van een validatieproef door Haskoning Nederland B.V., en een bijdrage van € 2.431,04 in de kosten van een bij AON afgesloten verzekering voor deze proef, afgewezen. Aan de afwijzing heeft de minister ten grondslag gelegd dat de gemeente op grond van de validatieproef heeft besloten geen explosieven op te sporen of te ruimen. Volgens de minister houden de kosten dan ook geen verband met de opsporing of ruiming van explosieven als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b en d, van het Bijdragebesluit 1999, en kunnen ze niet worden gerekend tot de in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 genoemde kosten die voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    De minister heeft tevens een bijdrage van € 2.808,40 in de kosten van het graven van proefsleuven door Gebra B.V. afgewezen omdat de proefsleuven niet zijn gegraven voor de opsporing, naar van gemeentewege is bevestigd, maar om de bestaande kadeconstructie in kaart te brengen.
    
    2.5.1. De rechtbank heeft het besluit van 2 juli 2008 op beide onderdelen vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Volgens de rechtbank waren de werkzaamheden gericht op het bepalen van de omvang van het bij de opsporingswerkzaamheden af te zoeken gebied en heeft de minister de kosten hiervan ten onrechte niet als kosten van vooronderzoek aangemerkt.
    
    2.5.2. In de nota van toelichting (blz. 12) is gesteld dat het bij een opsporing van belang is dat het af te zoeken gebied zoveel mogelijk beperkt blijft en dat de vermoedelijk aanwezige explosieven daarom voorafgaand aan een opsporing zo nauwkeurig mogelijk moeten worden gelokaliseerd met behulp van archieven o.a. van de bezettende macht, kraterkaarten die met behulp van luchtfoto's van bombardementen zijn gemaakt, recente luchtfoto's waarmee verstoringen in de bodem aangetoond kunnen worden, processen-verbaal, getuigenverklaringen, uitkomsten van literatuuronderzoek enz. Nu hieruit kan worden afgeleid dat een vooronderzoek plaatsvindt vóór een opsporing, en het opsporingsonderzoek in dit geval in 2001 is aangevangen, betoogt de minister terecht dat deze kosten, die - naar niet in geschil is - in 2006 zijn gemaakt, niet als kosten van vooronderzoek kunnen worden aangemerkt.
    
    Uit de begripsomschrijvingen van artikel 1, aanhef en onder b tot en met e, en uit artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999, alsmede uit de in artikel 4 van de Beleidsregels 1999 gegeven limitatieve opsomming van kosten van opsporingswerkzaamheden, blijkt dat deze kosten ook niet behoren tot de kosten van opsporings- of ruimingswerkzaamheden, omdat niet wordt voldaan aan het vereiste dat er een direct verband is met de explosieven. De minister heeft dan ook terecht bij besluit van 2 juli 2008 de afwijzing van de bijdrage in deze kosten in stand gelaten. De rechtbank heeft dit besluit in zoverre ten onrechte vernietigd.
    
    2.6. Het hoger beroep van de gemeente is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog het gehele beroep bij de rechtbank ongegrond verklaren.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de gemeente Arnhem ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 2 februari 2010 in zaak nr. 08/3646;
    
    IV. verklaart het in die zaak ingestelde beroep van de gemeente Arnhem alsnog ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Dallinga
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2011
    
    18-615.