ECLI:NL:RVS:2019:2187, Raad van State, 03-07-2019, 201803650/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2015 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201803650/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellanten] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Utrecht,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 februari 2015 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 26 augustus 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2928) heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het door [appellant] tegen het besluit van 26 augustus 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 19 maart 2018 heeft het college, voor zover thans van belang, de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade opnieuw afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2019, waar [appellant], bijgestaan door drs. C. van Oosten, en het college, vertegenwoordigd door drs. B. van der Padt en N. Verkerk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant] is eigenaar van het pand met bijbehorend perceel aan de [locatie] te Utrecht (hierna: de onroerende zaak). Bij brief van 5 maart 2014 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade in verband met het bij raadsbesluit van 18 februari 2010 vastgestelde bestemmingsplan Oudwijk, Kromme Rijn e.o. (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellant] maakt het nieuwe bestemmingsplan het mogelijk om op achter de onroerende zaak gelegen gronden (hierna: het plangebied) woningen en een half-ondergrondse parkeergarage op te richten en heeft dit bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 13 mei 2010 (hierna: de peildatum) tot vermindering van de waarde van de onroerende zaak geleid.
    2.    Bij uitspraak van 13 april 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ1062) heeft de Afdeling de tegen het raadsbesluit van 18 februari 2010 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Het nieuwe bestemmingsplan is derhalve  onherroepelijk.
    standpunt van het college
    3.    Het college heeft naar aanleiding van de in het procesverloop vermelde uitspraak van de Afdeling van 1 november 2017 advies gevraagd aan Ten Have Advies (hierna: Ten Have). In een advies van  19 februari 2018 heeft Ten Have een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het daaraan voorafgaande planologische regime (hierna: het oude planologische regime) en daaruit de conclusie getrokken dat [appellant] ten gevolge van de planologische verandering niet in een nadeliger positie is komen te verkeren. Ter toelichting hiervan is in het advies vermeld dat het, bij gebreke van een aanduiding voor een bouwvlak, onder het nieuwe planologische regime niet is toegestaan om woningen op het plangebied op te richten en dat de aanleg van een half-ondergrondse parkeergarage met een bouwhoogte tot 1,2 m boven maaiveld, gelet op de bouwmogelijkheden onder het oude planologische regime, niet leidt tot een aantasting van het uitzicht van [appellant] en evenmin tot een intensivering van de gebruiksmogelijkheden van het plangebied, omdat parkeren op de gronden van het plangebied onder het oude planologische regime was toegestaan en de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan geen extra verkeersbewegingen met zich brengt.
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 19 maart 2018 ten grondslag gelegd.
    beoordeling van de beroepsgronden
    4.    [appellant] betoogt dat in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime ten onrechte niet is betrokken dat woningbouw op grond van het nieuwe bestemmingsplan in beginsel is toegestaan. Volgens [appellant] staat de komst van woningen in het plangebied vast en is alleen het aantal, de hoogte en de locatie van die woningen nog niet duidelijk. Hij voert aan dat dit wel degelijk van invloed is op de prijs die een koper voor de onroerende zaak zou willen betalen.
    4.1.    In het nieuwe bestemmingsplan heeft het plangebied een bestemming voor Wonen. Op gronden met deze bestemming is het, gelet op artikel 16.2.1, onder a, van de bij dat plan behorende regels (hierna: de planregels), toegestaan om hoofdgebouwen binnen de bouwvlakken op te richten. Het plangebied heeft echter geen bouwvlak. Dit betekent dat woningbouw in het plangebied onder het nieuwe planologische regime niet is toegestaan. Dat het plangebied door middel van een planologische maatregel, als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), alsnog een bouwvlak krijgt, was op de peildatum een toekomstige onzekere gebeurtenis, waarmee in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime terecht geen rekening is gehouden. Voor zover [appellant] bedoelt dat deze mogelijkheid ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een negatieve invloed op de waarde van de onroerende zaak had en dat het niet vergoeden van zogenoemde schaduwschade tot onbillijkheden leidt, wordt overwogen dat het aan de wetgever is om zo nodig te beslissen of hierin, door wetswijziging, verandering dient te worden gebracht.
    Het betoog faalt.
    4.2.    Bij besluit van 22 mei 2017 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het nieuwe bestemmingsplan bouwen van negen woningen in het plangebied. Dit besluit is onherroepelijk als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4072). De Afdeling wijst [appellant] op de mogelijkheid om, met inachtneming van de in artikel 6.1, vierde lid, van de Wro gestelde termijn, een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van dat besluit in te dienen.
    5.    [appellant] betoogt voorts dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanleg van een half-ondergrondse parkeergarage niet tot een intensivering van de gebruiksmogelijkheden van het plangebied zal leiden. Hij voert aan dat parkeren onder het oude planologische regime, gelet op artikel 5, tweede lid, van de Verordening tot vaststelling van de regels voor de bebouwde kom (hierna: de Verordening), niet was toegestaan op de schuin achter de onroerende zaak gelegen gronden van het plangebied en dat niet valt uit te sluiten dat een parkeergarage te zijner tijd ook door bezoekers van de binnenstad wordt gebruikt.
    5.1.    In artikel 5, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat de grond, die in de bij de verordening behorende tekening nr. 6563 K (hierna: de tekening) met een gele kleur is aangegeven, niet mag worden gebruikt  als opslagplaats of parkeerterrein. In artikel 5, derde lid, van de Verordening is bepaald dat het college vrijstelling van het tweede lid kan verlenen.
    5.2.    In de Verordening is niet gedefinieerd wat onder een parkeerterrein wordt verstaan. De Afdeling zal daarom voor de uitleg van dit begrip aansluiting zoeken bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal is dit begrip omschreven als een grote parkeerplaats. Op grond van deze omschrijving was het gebruik van een klein deel van de schuin achter de onroerende zaak gelegen gronden van het plangebied ten behoeve van het parkeren van een beperkt aantal voertuigen niet in strijd met artikel 5, tweede lid, van de Verordening. Daar komt bij dat de volledige binnenstad van Utrecht op de tekening van een gele kleur is voorzien en dat niet aannemelijk is dat daarmee is beoogd om ook het parkeren van een of enkele voertuigen op een stuk grond met een beperkte omvang in de binnenstad niet, althans slechts met vrijstelling van het college, toe te staan. Het gebruik van een klein deel van de schuin achter de onroerende zaak gelegen gronden van het plangebied ten behoeve van het parkeren van een beperkt aantal voertuigen was dus niet in strijd met artikel 5, tweede lid, van de Verordening. Dit betekent dat [appellant] ook onder het oude planologische regime overlast kon ondervinden door verkeersbewegingen op de schuin achter de onroerende zaak gelegen gronden van het plangebied.
    5.3.    In artikel 16.1, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat de voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor (half)verdiepte parkeergarages. In artikel 16.2.1, onder a, is bepaald dat hoofdgebouwen uitsluitend binnen de bouwvlakken mogen worden gebouwd. Dat brengt met zich dat de aanleg van een parkeergarage als zelfstandig hoofdgebouw op het plangebied op grond van het nieuwe bestemmingsplan niet is toegestaan. Het plangebied heeft immers geen bouwvlak. Dat betekent dat het uitsluitend is toegestaan een parkeergarage te realiseren die gekoppeld of ondergeschikt is aan de bestemming voor Wonen. Daaruit valt af te leiden dat uitsluitend bewoners van die parkeergarage gebruik mogen maken.
    Deze uitleg van de planregels wordt bevestigd door de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan. Op bladzijde 65 van die toelichting is in dit verband het volgende vermeld. In het nieuwe bestemmingsplan is ondergronds parkeren in de woonbestemming als recht toegestaan, niet om nu bekende concrete ontwikkelingen te faciliteren, maar om flexibiliteit te kunnen bieden in het zoeken naar een oplossing voor het parkeerprobleem van bewoners van de woningen op hun eigen terrein, waarbij aparte bestemmingsplan- of ontheffingsprocedures worden vermeden. De parkeergarages zijn nadrukkelijk niet bedoeld voor parkeerders van elders. Naar verwachting zal van deze mogelijkheid slechts beperkt gebruik worden gemaakt, omdat de fysieke ruimte hiervoor beperkt is. Met halfverdiept worden overigens parkeersouterrains bedoeld die maximaal 1,2 m boven het peil zijn gelegen, aldus de toelichting.
    5.4.    In het betoog van [appellant] is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat college zich, in navolging van het advies van Ten Have, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet tot extra verkeersbewegingen in de nabijheid van de onroerende zaak leidt. De door [appellant] bedoelde half-ondergrondse parkeergarage valt onder de bestemming Wonen. Die parkeergarage is bedoeld voor bewoners en niet, zoals [appellant] stelt, voor bezoekers van de binnenstad.
    Het betoog faalt.
    6.    [appellant] betoogt verder dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aanleg van een half-ondergrondse parkeergarage niet leidt tot een aantasting van zijn uitzicht. Hij voert aan dat het plangebied onder het oude planologische regime een bestemming als tuin of erf had. Ter zitting van de Afdeling heeft hij daaraan toegevoegd dat Ten Have heeft miskend dat de in  artikel 1.62 van de planregels vastgestelde maximale bouwhoogte slechts voor verdiepte parkeergarages geldt en niet voor half-verdiepte parkeergarages.
    6.1.    Voor zover het plangebied onder het oude planologische regime een bestemming als tuin of erf had, neemt dat niet weg dat het, gezien de toepasselijke bouwregels, destijds was toegestaan gebouwen op te richten met een hogere bouwhoogte dan de parkeergarage. In het advies van Ten Have is, onder verwijzing naar de bouwmogelijkheden onder het oude planologische regime, de conclusie getrokken dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet tot aantasting van het uitzicht van [appellant] heeft geleid. [appellant] heeft niet met het rapport van een deskundige of anderszins aannemelijk gemaakt dat die conclusie niet juist is. In het betoog van [appellant] is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college, in navolging van Ten Have, de betekenis van de bouwmogelijkheden onder het oude planologische regime heeft overschat. Verder heeft het college ter zitting van de Afdeling, onder verwijzing naar de onder 2 vermelde uitspraak van 13 april 2011, bevestigd dat de in artikel 1.62 van de planregels opgenomen maximale bouwhoogte van 1,2 m ook geldt voor half-verdiepte parkeergarages. De vrees van [appellant] voor de totstandkoming van een grote, niet aan de woonbestemming ondergeschikte, parkeergarage op het plangebied is derhalve ongegrond. Vergelijk de onder 2 vermelde uitspraak van 13 april 2011 onder 2.2.3.
    Het betoog faalt.
    conclusie
    7.    Het beroep is ongegrond.
    proceskosten
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Hazen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
    452.