ECLI:NL:RVS:2018:1585, Raad van State, 09-05-2018, 201703544/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2015 heeft het college [wederpartij] geweigerd als gemachtigde van [persoon].

201703544/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 maart 2017 in zaak nr. 16/2999 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 november 2015 heeft het college [wederpartij] geweigerd als gemachtigde van [persoon].
    
    Bij besluit van 23 maart 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 maart 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 maart 2016 vernietigd, het besluit van 5 november 2015 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2017, waar het college, vertegenwoordigd door R. Wiekeraad en mr. J.C. Vervorst, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J. Remmelzwaal, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij] heeft namens [persoon] bezwaar gemaakt tegen een besluit van het college van 8 september 2015, waarbij een verzoek van [persoon] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk is afgewezen. Vervolgens heeft het college met toepassing van artikel 2:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bijstand van [persoon] door [wederpartij] geweigerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat tegen [wederpartij] ernstige bezwaren bestaan wegens misbruik van recht.
    
    Regelgeving
    
    2.    Artikel 2:2, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
    
    "Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren."
    
    Besluiten van het college
    
    3.    Aan de weigering van [wederpartij] als gemachtigde heeft het college ten grondslag gelegd dat meermalen door diverse bestuursorganen alsmede in de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:5278, en de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2311, is vastgesteld dat sprake is van misbruik van recht door [wederpartij]. Voorts is daaraan ten grondslag gelegd dat [wederpartij] niet heeft betwist dat zowel het college als andere bestuursorganen meermalen hebben vastgesteld dat [wederpartij] misbruik maakt van recht in zaken waarin hij als gemachtigde optreedt. Het feit dat de in het Wob-verzoek van [persoon] genoemde domeinnaam ikwilinformatie.nl op naam van [wederpartij] heeft gestaan, wijst erop dat geen sprake was van een 'cliënt-gemachtigde-relatie', maar dat ook het Wob-verzoek van [wederpartij] afkomstig was. Deze misleiding is een ernstig bezwaar tegen [wederpartij], omdat zij niet anders kan worden gezien dan als een poging om een proceskostenvergoeding te krijgen. Tot slot heeft het college gewezen op het feit dat [wederpartij] zelf eerder - eveneens bij vele colleges van burgemeester en wethouders - zodanig omvangrijke Wob-verzoeken heeft ingediend, dat daarop onmogelijk binnen de wettelijke termijn kon worden beslist. Bij deze verzoeken heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat hij openstaat voor afkoop van de procedures. Volgens het college waren zijn intenties toen en lijken ze ook nu niet gericht op het daadwerkelijk openbaar maken van informatie, maar op het vergaren van publieke gelden.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat de door het college aan het besluit van 23 maart 2016 ten grondslag gelegde omstandigheden, ook in onderlinge samenhang bezien, onvoldoende aanknopingspunten bieden om te kunnen stellen dat tegen [wederpartij] ernstige bezwaren als bedoeld in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb bestaan. Dat in het verleden misbruik van recht is aangenomen met betrekking tot [wederpartij], is onvoldoende om thans ernstige bezwaren tegen hem aan te nemen. Evenzeer onvoldoende zijn de omstandigheden dat de domeinnaam ikwilinformatie.nl enige tijd op naam van [wederpartij] heeft gestaan en dat brieven ogenschijnlijk door cliënten van [wederpartij] - onder wie [persoon] - zijn opgesteld, maar bij nadere bestudering van de documenteigenschappen blijken te zijn opgesteld door [wederpartij] zelf. Uit de vermelde omstandigheden kan niet worden afgeleid dat sprake is van een door [wederpartij] opgezette constructie om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, aldus de rechtbank.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de eerdere gevallen van misbruik van recht onvoldoende grondslag vormden om [wederpartij] te weigeren als gemachtigde van [persoon]. De handelwijze van [wederpartij] in de procedure waarin hij is geweigerd als gemachtigde, is volgens het college een variant op zijn handelwijze in eerdere zaken waarin misbruik van recht is aangenomen. Omdat de handelwijze in lijn is met de handelwijze in andere zaken, waarin misbruik van recht is aangenomen, waren er ernstige bezwaren tegen [wederpartij], aldus het college.
    
    5.1.    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 29 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ3244, en 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2709, vooropgesteld dat van de in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb gegeven bevoegdheid slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mag worden gemaakt. Er moeten ernstige bezwaren aan de orde zijn. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling kunnen deze bezwaren van uiteenlopende aard zijn. Gedacht kan worden aan gevallen van evidente en ernstige ondeskundigheid. Ook kan gedacht worden aan gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken, eventueel met bedreiging van geweld, verstoren.
    
        In aanvulling hierop overweegt de Afdeling thans dat ook gevallen van misbruik van recht door een bepaalde persoon ernstige bezwaren kunnen vormen op grond waarvan die persoon als gemachtigde mag worden geweigerd. Ernstige bezwaren zijn evenwel niet reeds aan de orde indien de betrokken persoon in een incidenteel en op zichzelf staand geval misbruik van recht heeft gemaakt.
    
    5.2.    Gelet op het ingrijpende karakter van de bevoegdheid tot weigering van een gemachtigde, vereist de zorgvuldigheid dat het bestuursorgaan uiteenzet op grond van welke concrete feiten en omstandigheden het zich op het standpunt stelt dat ernstige bezwaren tegen die persoon bestaan. De besluiten van het college van 5 november 2015 en 23 maart 2016 voldoen niet aan deze maatstaf. In deze besluiten is slechts in betrekkelijk algemene bewoordingen weergegeven waarom ernstige bezwaren bestaan tegen [wederpartij], zonder dat daarbij concrete feiten en omstandigheden zijn vermeld. Het college heeft in die besluiten onder meer vermeld dat "bij meerdere gelegenheden (in den lande)" is vastgesteld dat [wederpartij] misbruik van recht maakte, maar heeft onvoldoende geconcretiseerd wat die gevallen inhielden. Het college heeft slechts verwezen naar één uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2014:5278) en de op het daartegen ingestelde hoger beroep gewezen uitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2015:2311). Hieruit kan niet worden afgeleid dat het misbruik van recht door [wederpartij] niet slechts een incidenteel en op zichzelf staand geval betrof. De stelling van het college dat de verhouding tussen [persoon] en [wederpartij] geen gebruikelijke cliënt-gemachtigderelatie was en dat het Wob-verzoek - anders dan de ondertekening doet vermoeden - is ingediend door [wederpartij], is in de besluiten evenzeer met onvoldoende concrete feiten en omstandigheden onderbouwd.
    
    5.3.    De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de door het college aan het besluit van 23 maart 2016 ten grondslag gelegde omstandigheden onvoldoende aanknopingspunten bieden om te kunnen stellen dat zich ernstige bezwaren tegen [wederpartij] voordoen. De rechtbank heeft dat besluit derhalve terecht vernietigd.
    
        Ten onrechte heeft de rechtbank echter vervolgens het besluit van 5 november 2015 herroepen, zonder eerst het college in de gelegenheid te hebben gesteld om het gebrek in de motivering van de weigering te herstellen.
    
        In zoverre slaagt het betoog.
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van het college van 5 november 2015 is herroepen.
    
    In stand laten rechtsgevolgen
    
    7.    In hetgeen het college in beroep en hoger beroep naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 23 maart 2016 geheel in stand te laten. Daartoe overweegt zij het volgende.
    
    8.    In beroep en hoger beroep heeft het college gesteld dat zich in de jaren 2013 tot 2015 een patroon heeft afgetekend van misbruik door [wederpartij] van het recht om Wob-verzoeken in te dienen en van het recht om tegen daarop genomen besluiten rechtsmiddelen aan te wenden. Het misbruik bestond daarin dat met de Wob-verzoeken niet werd beoogd om informatie te verkrijgen, maar om zo veel mogelijk proceskostenvergoedingen te verkrijgen. Voorts heeft het college gesteld dat de procedure waarin [wederpartij] in bezwaar als gemachtigde van [persoon] is geweigerd, kenmerken vertoonde die duidden op een voortzetting van voormeld patroon.
    
        Ter onderbouwing hiervan heeft het college uiteengezet dat het in voormelde jaren Wob-verzoeken heeft ontvangen die ondertekend waren door verschillende personen, waarbij [wederpartij] in bezwaar als gemachtigde van die personen optrad. Tezamen met het college van Barendrecht, met welke gemeente ambtelijk wordt samengewerkt, heeft het college in die jaren meer dan 100 van dergelijke verzoeken ontvangen. De betrokkenheid van [wederpartij] ging daarbij veel verder dan een zakelijke relatie tussen een rechtsbijstandverlener en zijn cliënten. Onder meer uit de metadata van elektronisch ingediende documenten is gebleken dat [wederpartij], anders dan de ondertekening van de Wob-verzoeken doet vermoeden, reeds vóór de indiening van de Wob-verzoeken bij de procedures betrokken was. [wederpartij] heeft voorts namens [persoon] onderhandeld met een bedrijf over het maken van de website 'ikwilinformatie.nl', waar in het briefhoofd van het Wob-verzoek ook naar is verwezen. Verder was [wederpartij] zelf aanvankelijk als houder van het domein 'ikwilinformatie.nl' geregistreerd. Dat dit, naar gesteld, een fout was van het bedrijf dat de website heeft gemaakt en deze fout binnen enkele weken is hersteld, laat onverlet dat ook dit erop wijst dat [wederpartij] bij de inleidende Wob-verzoeken betrokken was. Verder heeft het college naar voren gebracht dat [persoon] zich reeds ten tijde van het indienen van de Wob-verzoeken in een schuldsaneringstraject bevond. Om die reden is het uiterst onwaarschijnlijk dat [wederpartij], zoals hij heeft gesteld, op grond van een overeenkomst van opdracht € 200,00 per uur in rekening bracht bij [persoon] voor de werkzaamheden die samenhangen met diens Wob-verzoek. Daarom moet worden aangenomen dat [persoon] niet voor de werkzaamheden van [wederpartij] behoefde te betalen en dat proceskostenvergoedingen en dwangsommen aan [wederpartij] ten goede kwamen.
    
    9.    Met de aanvullende informatie in beroep en hoger beroep heeft het college alsnog geconcretiseerd waaruit de ernstige bezwaren tegen [wederpartij] bestaan. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat [wederpartij] niet in een incidenteel en op zichzelf staand geval misbruik heeft gemaakt van het recht om Wob-verzoeken in te dienen en daartegen rechtsmiddelen aan te wenden, maar dat hij dit stelselmatig heeft gedaan. De Afdeling volgt voorts het college in de stelling dat de procedure op grond van de Wob waarin [wederpartij] in bezwaar als gemachtigde van [persoon] is geweigerd, kenmerken vertoonde die duidden op een voortzetting van het patroon van misbruik van recht. Dat de handelwijze van [wederpartij] misbruik van recht inhield, wordt bevestigd door de uitspraken van heden, ECLI:NL:RVS:2018:1499, ECLI:NL:RVS:2018:1500, ECLI:NL:RVS:2018:1501 en ECLI:NL:RVS:2018:1502.
    
        De Afdeling is daarom van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat jegens [wederpartij] ernstige bezwaren bestonden. Derhalve is er aanleiding om de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 23 maart 2016 geheel in stand te laten.
    
    Beoordeling van het verzoek om schadevergoeding
    
    10.    [wederpartij] verzoekt het college te veroordelen tot vergoeding van schade. Hij stelt dat hij schade heeft geleden doordat het college een ongerechtvaardigde inbreuk heeft gemaakt op zijn privéleven door zijn persoonsgegevens op een openbare besluitenlijst, die ook via internet raadpleegbaar is, te publiceren. Hij stelt hierdoor imagoschade te hebben opgelopen. Voorts stelt hij inkomsten te hebben gederfd doordat potentiële cliënten ervan hebben afgezien om zich door hem te laten bijstaan. Hij verzoekt de Afdeling om het college te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding van € 12.450,00. Voorts stelt hij inkomsten te hebben gederfd doordat hij [persoon] niet heeft kunnen bijstaan. Het gaat om 6,5 uur maal een uurtarief van € 200,00, zijnde € 1.300,00, aldus [wederpartij].
    
    10.1.    Voor zover [wederpartij] stelt schade te hebben geleden doordat op de openbare besluitenlijst is vermeld dat hij is geweigerd als gemachtigde, overweegt de Afdeling dat in deze zaak niet aan de orde is of het college de naam van [wederpartij] op de besluitenlijst mocht vermelden. Bovendien heeft [wederpartij] het college in een afzonderlijke procedure met een beroep op de Wet bescherming persoonsgegevens verzocht om zijn naam van de besluitenlijst te verwijderen. In het kader van die procedure heeft hij ook verzocht om vergoeding van de schade die hij stelt door plaatsing op de besluitenlijst te hebben geleden.
    
    10.2.    Nu het college [wederpartij] mocht weigeren als gemachtigde en die weigering dus niet onrechtmatig is, is er geen grond om het college te veroordelen tot vergoeding van inkomsten die [wederpartij] stelt te hebben gederfd doordat potentiële cliënten er door de weigering van hebben afgezien om zich door hem te laten bijstaan. Op dezelfde grond bestaat geen aanleiding om het college te veroordelen tot vergoeding van de inkomsten die [wederpartij] stelt te hebben gederfd door het niet kunnen bijstaan van [persoon] in bezwaar.
    
    10.3.    Het verzoek om schadevergoeding zal worden afgewezen.
    
    Proceskosten
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 maart 2017 in zaak nr. 16/2999, voor zover daarbij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk van 5 november 2015, kenmerk 1027572, is herroepen en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk van 23 maart 2016, kenmerk 1068826, geheel in stand blijven;
    
    IV.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
    
    640.