ECLI:NL:RVS:2018:696, Raad van State, 28-02-2018, 201701003/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] (hierna: vergunninghouder) omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het splitsen van de woning [locatie 1] te Maastricht voor kamerverhuur.

201701003/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 december 2016 in zaak nr. 16/1233 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] (hierna: vergunninghouder) omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het splitsen van de woning [locatie 1] te Maastricht voor kamerverhuur.
    
    Bij besluit van 7 maart 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 maart 2016 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 7 juli 2017 heeft het college het bezwaar onder aanvulling van de motivering opnieuw ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] hebben tegen het besluit van 7 juli 2017 beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college, [wederpartij] en vergunninghouder hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.E.J.M. Vorstermans, mr. M.C. van Doornik en B.P.M. Kicken, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hierna volgende overwegingen, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak
    
    2.    Vergunninghouder is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] en woont zelf in Cadier en Keer. [wederpartij] wonen aan de [locatie 2]. Bij besluit van 17 november 2015 is aan vergunninghouder omgevingsvergunning verleend waarmee vergunninghouder de woning intern in drie studentenkamers kan opsplitsen. Deze vergunning is bij besluit op bezwaar van 7 maart 2016 in stand gelaten. [wederpartij] vrezen geluidoverlast en menen dat het college dit aspect onvoldoende bij de belangenafweging heeft betrokken. De rechtbank heeft [wederpartij] in het gelijk gesteld, het besluit van 7 maart 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    
    Hoger beroep van het college
    
    3.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Maastricht Zuidwest" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel aan de [locatie 1] de bestemming "Wonen".
    
    Vaststaat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de bestemming "Wonen" slechts kamerverhuur toestaat indien de kamerverhuurder ter plaatse het hoofdverblijf heeft en vergunninghouder zijn hoofdverblijf niet aan de [locatie 1] heeft.
    
    Het college heeft op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) omgevingsvergunning verleend. Aan het besluit tot vergunningverlening is het gemeentelijk beleid "Nieuw beleid woningsplitsing en -omzetting naar kamers" van 7 juli 2015 (hierna: het beleid) ten grondslag gelegd. Volgens het college voldoet de aanvraag aan het beleid en is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van dit beleid moet worden afgeweken.
    
    4.    De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, omdat volgens de rechtbank uit het door het college gehanteerde beleid volgt dat aan de criteria uit het beleid wordt getoetst en de eventuele geluidoverlast bij het verlenen van de omgevingsvergunning, zoals gehandhaafd bij het besluit van 7 maart 2016, ten onrechte niet in de belangenafweging is betrokken. Volgens de rechtbank is toepassing van de kruimelgevallenregeling een discretionaire bevoegdheid van het college en dient het college daarbij alle ruimtelijk relevante belangen die rechtstreeks bij de aanvraag zijn betrokken, te wegen. De rechtbank heeft overwogen dat geluidsoverlast een belang is dat bij de aanvraag een rol kan spelen, omdat vanuit kamergewijs verhuurde woningen door een toename van het aantal leefritmes in een woning in het algemeen meer druk op de woonomgeving van anderen uitgaat in de vorm van overlast dan vanuit woningen met gezinsbewoning. Dit maakt een kameromzetting niet per definitie onaanvaardbaar, maar wel moet worden bezien of de te verwachten (geluid)overlast vanuit de betreffende woning evenredig is, waarbij aan de omgevingsvergunning desnoods meetbare voorschriften kunnen worden verbonden, aldus de rechtbank. Daarom heeft de rechtbank de zinsnede uit het beleid "Overige negatieve effecten voor de leefbaarheid als gevolg van splitsing en omzetting (zoals geluidoverlast door huisfeesten, verkeer van en naar cafés en het ontbreken van een aanspreekpunt in de gesplitste / omgezette woning) worden niet getoetst bij de aanvraag", onverbindend verklaard. De rechtbank heeft de door het college gemaakte belangenafweging onvoldoende geacht en het besluit van 7 maart 2016 vernietigd.
    
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank het beleid ten onrechte gedeeltelijk onverbindend heeft geacht. Daartoe voert het college aan dat het bij de vaststelling van dit beleid ruimtelijk relevante belangen voldoende heeft betrokken. Het college wijst daarbij op de criteria uit het beleid en de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU5428) over een onverbindend geachte beleidsregel. Verder betoogt het college dat de onverbindend geachte passage uit het beleid geen regel scheppend karakter heeft, maar slechts vermeldt dat die aspecten niet zijn opgenomen in het beleid als zodanig. Volgens het college moeten deze aspecten in het kader van de goede ruimtelijke ordening altijd bij de besluitvorming worden betrokken, hetgeen in dit geval ook is gebeurd. Het college stelt zich verder op het standpunt dat de rechtbank de belangenafweging ten onrechte niet terughoudend heeft getoetst. Het college betoogt dat er geen regelgeving bestaat op grond waarvan het geluidvoorschriften aan de verleende omgevingsvergunning had kunnen verbinden. Dit is door de rechtbank miskend, aldus het college.
    
    5.1.    Het beleid houdt in dat overige negatieve effecten voor de leefbaarheid als gevolg van splitsing en omzetting (zoals geluidsoverlast door huisfeesten, verkeer van en naar cafés en het ontbreken van een aanspreekpunt in de gesplitste / omgezette woning) niet worden getoetst bij de aanvraag, omdat het bestrijden of voorkomen van overlast in eerste instantie moet zijn gericht op de veroorzaker van de overlast en niet de woningeigenaar. Hieruit volgt dat aspecten zoals geluidoverlast niet op andere wijze bij de beoordeling van de aanvraag zullen worden betrokken. Bij de beoordeling of een aanvraag in strijd is met de goede ruimtelijke ordening dienen dergelijke aspecten echter te worden betrokken. Het beleid is in zoverre dan ook in strijd met artikel 2.12 van de Wabo in samenhang met artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze bepalingen verplichten het bestuursorgaan immers, voor zover hier van belang, de negatieve effecten van een activiteit waarin volgens het beleid bij de beoordeling van een aanvraag niet getoetst wordt, wel bij de toetsing te betrekken. De beleidsruimte van het college gaat niet zover dat het college bij het formuleren van beleid voorbij kan gaan aan wettelijke verplichtingen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen en heeft het beleid in zoverre terecht onverbindend geacht. Dat het college, zoals het ter zitting heeft gesteld, niet de bedoeling heeft gehad de beoordeling van geluidoverlast met het beleid buiten beschouwing te laten en dit in de praktijk ook niet heeft gedaan, maakt dit niet anders. Voorts gaat een vergelijking met de onder 6 vermelde uitspraak van de Afdeling niet op, nu daarin - anders dan in de onderhavige zaak - geen beleid aan de orde was waarin was vastgelegd dat bepaalde negatieve effecten van de activiteiten voor de leefbaarheid als gevolg van splitsing en omzetting niet worden getoetst bij de vergunningaanvraag voor de desbetreffende activiteiten.
    
    5.2.    De Afdeling volgt het college niet in zijn betoog dat de rechtbank de belangenafweging in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning niet terughoudend heeft getoetst. De rechtbank heeft namelijk overwogen dat bij de beoordeling van de aanvraag moest worden bezien of de te verwachten (geluid)overlast vanuit de betreffende woning gelet op de overige belangen evenredig is, waarbij aan de omgevingsvergunning desnoods ook meetbare voorschriften kunnen worden verbonden. Anders dan het college veronderstelt, heeft de rechtbank het college niet opgedragen geluidvoorschriften te stellen, maar slechts op de mogelijkheid van het stellen van voorschriften ter voorkoming dan wel beperking van (geluid)hinder gewezen. Het college kon een afweging daaromtrent bij het naar aanleiding van de aangevallen uitspraak te nemen besluit op bezwaar betrekken.
    
    5.3.    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen het college betoogt geen grond voor het vernietigen van de aangevallen uitspraak.
    
    Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 7 juli 2017
    
    7.    Bij besluit van 7 juli 2017 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 23 december 2016 en opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    8.    [wederpartij] betogen dat het college heeft miskend dat het alle ruimtelijke belangen had moeten betrekken bij het besluit, waarbij is afgeweken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens hen wordt de geluidkwaliteit met het bestreden besluit, anders dan het college veronderstelt, lager dan het niveau voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit. Dit ligt volgens [wederpartij] aan de doorlopende vloeren en de slechte isolatie tussen de panden en zal worden veroorzaakt doordat met de kamerverhuur meer mensen dan voorheen in het pand aan de [locatie 1] zullen wonen. [wederpartij] betogen dat vergunninghouder niet wil meewerken aan een geluidonderzoek en stellen dat het college dit onderzoek had moeten verrichten voordat vergunning kon worden verleend.
    
    8.1.    Niet is in geschil dat de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de aanvraag getoetst aan het beleid "Aanpassing beleid kamergewijze verhuur" van 14 maart 2017 en de "Aanpassing uitvoeringsregels woningomzetting" van 18 april 2017. Niet is in geschil dat aan de criteria van dit beleid wordt voldaan. Hetgeen partijen verdeeld houdt, is de vraag of de kamerverhuur in deze situatie te veel druk in de vorm van geluidoverlast op de woonomgeving legt waardoor de vergunningverlening in het kader van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar moet worden geacht.
    
    8.2.    Volgens het beleid moet bij woningomzetting worden voldaan aan een minimale woningoppervlakte, een minimaal verblijfsgebied per wooneenheid, gemeentelijke parkeernormen, een voorziening om fietsen te stallen op het eigen erf en een locatie voor het opslaan van huishoudelijk afval. Volgens het bestreden besluit wordt voldaan aan deze eisen, alsook aan het maximale percentage kamergewijze verhuur per straat. Dit is door [wederpartij] ook niet bestreden. Daarnaast stelt het college zich in het bestreden besluit op het standpunt dat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van het beleid moet worden afgeweken en de omgevingsvergunning niet kon worden verleend. Het college heeft bij het nemen van het bestreden besluit betrokken dat kamerbewoning een grotere druk op de omgeving kan leggen dan bewoning door één huishouden, maar dat de woonfunctie als zodanig ongewijzigd blijft en deze afwijking van het bestemmingsplan niet zodanig is dat deze tot onredelijke gevolgen voor de woonomgeving leidt. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat enkele jaren geleden door [wederpartij] klachten over het gebruik van de woning aan de [locatie 1] zijn geuit, dat de overlast destijds afkomstig was van één bewoner en er geen klachten meer zijn ontvangen nadat de vergunninghouder is verzocht maatregelen te nemen. In de eerder ervaren overlast heeft het college geen aanleiding gezien om de aangevraagde situatie in het kader van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar te achten. In het geval sprake mocht zijn van overlast, kan worden overgegaan tot handhaving, aldus het college.
    
    8.3.    Zoals [wederpartij] terecht betogen, dienden alle ruimtelijke belangen bij het nemen van het bestreden besluit te worden betrokken. Dit heeft het college, zoals onder 8.2 is vermeld, gedaan. Anders dan [wederpartij] stellen, hoeven deze ruimtelijke belangen niet allemaal in het beleid te worden vermeld. Het college heeft aan het beleid getoetst en daarnaast beoordeeld of eventuele geluidoverlast op voorhand onaanvaardbaar moet worden geacht. Het college komt tot de conclusie dat dit niet het geval is. Verder is gesteld, noch gebleken dat met de verleende omgevingsvergunning wijzigingen in de vloeren, dan wel isolatie van het pand aan de [locatie 1] worden aangebracht. Het betoog van [wederpartij] richt zich op geluidoverlast door de bewoning van drie studentenkamers in tegenstelling tot één huishouden. Zoals onder 8.2 is overwogen, heeft het college deze gevolgen bij het nemen van het bestreden besluit betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vergunningverlening in het kader van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. De Afdeling ziet in hetgeen [wederpartij] naar voren hebben gebracht dan ook geen grond voor het oordeel dat de omgevingsvergunning bij het bestreden besluit ten onrechte in stand is gelaten.
    
    Het betoog faalt.
    
    9.    Het beroep tegen het besluit van 7 juli 2017 is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    10.    Het college dient ten aanzien van het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van het beroep tegen het besluit van 7 juli 2017 bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 7 juli 2017, kenmerk 17-0164BB, ongegrond;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter,
    
    en mr. H. Bolt en mr. B.P.M. van Ravels, leden,
    
    in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    628.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
    
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […]
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    
    Artikel 2.10, eerste lid, luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;"
    
    Artikel 2.10, tweede lid luidt:
    
    "In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
    
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3˚ in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 2.7 luidt:
    
    "Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II."
    
    Artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II luidt:
    
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein […]."
    
    Bestemmingsplan "Maastricht Zuidwest"
    
    Artikel 15.5.9 luidt:
    
    "Ten aanzien van kamerverhuur gelden de volgende bepalingen:
    
    a. kamerverhuur is niet toegestaan indien de kamerverhuurder niet ter plaatse het hoofdverblijf heeft;
    
    b. kamerverhuur is toegestaan indien de kamerverhuurder ter plaatse het hoofdverblijf heeft en aan de volgende bepalingen wordt voldaan:
    
        1. per woning mogen maximaal twee kamers voor kamerverhuur worden  gebruikt;
    
        2. de minimale oppervlakte per kamer dient 20 m² te bedragen."