ECLI:NL:RVS:2020:1267, Raad van State, 20-05-2020, 201903790/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor een pluimveebedrijf op het perceel [locatie] te Sterksel. In mei 2010 heeft het college aan [appellant] een milieuvergunning verleend voor het houden van 48.548 legkippen en 30 schapen. Bij een bedrijfscontrole in mei 2016 heeft het college geconstateerd dat binnen de inrichting vleeskuikens werden gehouden in plaats van legkippen. Het college heeft naar aanleiding hiervan besloten handhavend op te treden. [appellant] heeft vervolgens een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van een veehouderij. Hij heeft een zogeheten 'of/of-vergunning' aangevraagd. [appellant] wil kunnen kiezen tussen het houden van 84.900 vleeskuikens, 60 schapen en 35 paarden of het houden van 21.700 opfokhennen.

201903790/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 mei 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Sterksel, gemeente Heeze-Leende,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 april 2019 in zaak nr. 18/1006 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 maart 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor een pluimveebedrijf op het perceel [locatie] te Sterksel.
    Bij uitspraak van 12 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft het hoger beroep, gevoegd met het beroep van [appellant] in zaak nr. 201804487/1/R2 ter zitting behandeld op 12 december 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en het college, vertegenwoordig door E.L.A. Kramer en drs. F. Stouthart, zijn verschenen. Aan de zijde van [appellant] is tevens verschenen [gemachtigde]. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 4 mei 2010 heeft het college aan [appellant] een milieuvergunning verleend voor het houden van 48.548 legkippen en 30 schapen.
        Bij een bedrijfscontrole op 25 mei 2016 heeft het college geconstateerd dat binnen de inrichting vleeskuikens werden gehouden in plaats van legkippen. Het college heeft naar aanleiding hiervan besloten handhavend op te treden.
        [appellant] heeft vervolgens een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van een veehouderij. Hij heeft een zogeheten 'of/of-vergunning' aangevraagd. [appellant] wil kunnen kiezen tussen het houden van 84.900 vleeskuikens, 60 schapen en 35 paarden of het houden van 21.700 opfokhennen.
        Het college heeft deze aanvraag afgewezen en zich daarbij gebaseerd op de Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid; Endotoxine toetsingskader 1.0 (hierna: de Notitie) van 25 november 2016 van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht.
    De Notitie
    2.    De Notitie is opgesteld om vooruitlopend op de ontwikkeling van een landelijk toetsingskader bij de vergunningverlening aan veehouderijen de effecten van endotoxinen te kunnen betrekken. In de Notitie staat dat de Gezondheidsraad voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht in het rapport "Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen" van 30 november 2012 een advieswaarde van 30 EU/m3 heeft vastgesteld. Met het endotoxinekader kan op basis van de bronsterkte voor individuele veehouderijen de afstand worden bepaald die moet worden aangehouden om te voldoen aan de advieswaarde van de Gezondheidsraad. De aan te houden afstand is op een kaart te visualiseren door een afstandscontour rond de veehouderij te tekenen. Deze individuele afstandscontour of endotoxine-risicocontour voor de volksgezondheid kan worden gebruikt in de ruimtelijke ordening. Binnen de risicocontour is in beginsel geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen en is bijvoorbeeld woningbouw in strijd met een goede ruimtelijke ordening. De mogelijke blootstelling aan endotoxinen is daar hoger dan de advieswaarde van de Gezondheidsraad van 30 EU/m3, zo staat in de Notitie.
    Het besluit van 14 maart 2018
    3.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het van belang is om de gezondheid van omwonenden mee te wegen in de besluitvorming, ook als daar geen landelijk of wettelijk verankerd toetsingskader voor beschikbaar is. Indien door het in werking zijn van de inrichting dan wel door de emissie van stoffen uit stallen risico's voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, moeten deze risico's bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken.
        Volgens het college heeft de aanvraag van [appellant] betrekking op een andere diercategorie dan de vergunde diercategorie. Voorts neemt het aantal dieren toe, indien vleeskuikens worden gehouden. Door deze wijzigingen en de omvang van de activiteiten in de inrichting zijn gevolgen voor de volksgezondheid niet uit te sluiten. Het heeft daarbij onder meer gewezen op de blootstelling aan endotoxinen.
        Bij de beoordeling van de aanvraag heeft het college toepassing gegeven aan de Notitie. Het college heeft met de afstandsgrafiek in de Notitie afstandscontouren gemaakt. Volgens het college liggen er in de vergunde situatie negen gevoelige objecten in de risicocontour. Wanneer uitsluitend opfokhennen worden gehouden neemt het aantal woningen in de risicocontour af. Indien vleeskuikens, paarden en schapen worden gehouden neemt het aantal gevoelige objecten dat binnen de contour ligt toe ten opzichte van de vergunde situatie. Er worden geen technieken of maatregelen toegepast om de emissie van fijnstof en/of het risico van endotoxinen te beperken. Daarnaast, zo staat in het besluit, volgt uit de aard van de aangevraagde situatie dat niet uitgesloten kan worden dat uitsluitend vleeskuikens gehouden zullen worden in plaats van opfokkippen van legrassen. Er kan niet met een verslechtering van de situatie voor de omgeving van de inrichting worden ingestemd, aldus het besluit.
    De aangevallen uitspraak
    4.    Omdat [appellant] bezwaren heeft tegen de uitgangspunten in de Notitie, heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd. De STAB heeft op 21 januari 2019 een deskundigenverslag uitgebracht. Bij brief van 8 maart 2019 heeft [appellant] op het deskundigenverslag gereageerd.
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bij het nemen van het besluit op de aanvraag beoordelingsruimte heeft. Volgens de rechtbank mocht het college die beoordelingsruimte benutten om de risico's van uitstoot van endotoxinen te betrekken, ook in het geval er nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de omvang van het risico en de manier waarop dat risico wordt bepaald, bestaan. Het gebruik van deze beoordelingsruimte kan ook leiden tot een weigering van de omgevingsvergunning, aldus de rechtbank.
        De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zijn beoordelingsruimte in dit geval kon benutten door de Notitie te gebruiken. Zij heeft daarbij van belang geacht dat, mede gelet op het in deze zaak uitgebrachte deskundigenverslag van de STAB, geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de uitgangspunten in de Notitie niet kloppen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat als er geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bestaan, de omgevingsvergunning niet vanwege de risico's van de uitstoot van endotoxine voor de volksgezondheid kan worden geweigerd. Hij voert aan dat de Notitie geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht verwoordt en dus deze Notitie en het daarin in opgenomen endotoxinekader niet als weigeringsgrond kan worden gebruikt. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395 en ECLI:NL:RVS:2018:2496 en de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:644, voert [appellant] aan dat het in de Notitie opgenomen endotoxinekader alleen kan worden gebruikt voor het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning of voor het weigeren van een omgevingsvergunning beperkte milieutoets vanwege het ontbreken van een milieueffectrapportage.
    6.1.    Zoals de Afdeling in onder meer haar uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, heeft uiteengezet, bestaat zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat, zoals de Afdeling in de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496, heeft overwogen, evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen mag betrekken. Anders dan [appellant] betoogt, mag een bestuursorgaan de aanvraag ook op basis van de Notitie afwijzen. In de door hem vermelde uitspraken kan geen steun worden gevonden voor een ander oordeel.
    6.2.    Het is de Afdeling bekend dat een aantal colleges hun beoordelingsruimte invult door toepassing te geven aan de Notitie. Ook het college van Heeze-Leende heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om het endotoxinekader uit de Notitie als toetsingskader te hanteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, ter voorkoming van een situatie waarin risico’s voor de gezondheid van omwonenden ontstaan, dat in redelijkheid kunnen doen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat, zoals in het besluit is vermeld, het college wil voorkomen dat omwonenden van veehouderijen onnodige gezondheidsrisico's lopen als gevolg van de vergunningverlening aan veehouderijen. Het heeft een afweging gemaakt over de aanvaardbaarheid van veehouderijen in de buurt van gevoelige objecten en hanteert zekerheidshalve, gezien de mogelijke gezondheidsrisico’s als gevolg van de uitstoot van endotoxinen, bij nieuwe ontwikkelingen het endotoxinekader als toetsingskader.
        Het betoog faalt.
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het endotoxinekader in de Notitie alleen rekening is gehouden met twee verschillende staltypes en niet met de specifieke kenmerken van de verschillende stallen, zoals de emissiepunthoogte en de uittreedsnelheid.
    7.1.    De rechtbank heeft in reactie op het betoog van [appellant] dat geen rekening wordt gehouden met verschillende staltypes ten eerste verwezen naar de door de rijksoverheid bekendgemaakte fijnstofemissiefactoren, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar de staltypes in de Regeling ammoniak en veehouderij. Volgens de rechtbank moet daarom de kritiek van [appellant] worden gerelativeerd. Er wordt volgens de rechtbank een koppeling gemaakt met de emissie van fijnstof. Die koppeling is door de STAB aanvaardbaar geacht en dat heeft [appellant] niet echt bestreden, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft voorts overwogen dat bij toepassing van de Notitie weliswaar geen rekening is gehouden met de door [appellant] genoemde factoren, zoals uittreedsnelheid en de hoogte van het emissiepunt, maar dat betekent volgens de rechtbank niet dat het gebruik van de Notitie tot onredelijke uitkomsten leidt. Zij heeft daarbij van belang geacht dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat het rekenen met de door hem genoemde factoren leidt tot wezenlijk andere uitkomsten. Zij heeft verder overwogen dat, ook indien rekening wordt gehouden met de foutmarge van 20% die de Notitie volgens het college bevat, nog steeds sprake zou zijn van een overschrijding van de advieswaarde bij het houden van vleeskuiken in de inrichting. [appellant] heeft dit niet gemotiveerd bestreden. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen. De Afdeling overweegt verder dat, anders dan [appellant] ter zitting heeft aangevoerd, de omstandigheid dat in het endotoxinekader niet met de specifieke kenmerken van de verschillende stallen rekening wordt gehouden, niet leidt tot het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het beginsel van fair play.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Uylenburg    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2020
    473.