ECLI:NL:RVS:2011:BQ7429, Raad van State, 08-06-2011, 201009807/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2008 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden in de noord-westpunt van de Drutensche Waarden, ten oosten van de Noord-Zuidweg aan de [locatie] te Druten, door het aldaar gevestigde [bedrijf], alsmede het gebruik van gronden als ontsluitingsweg door dit bedrijf en andere bedrijven afgewezen.

201009807/1/H1.
      Datum uitspraak: 8 juni 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Boven-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal,
      2. het college van burgemeester en wethouders van Druten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 september 2010 in zaak nr. 09/1988 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1] en anderen,
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 september 2008 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden in de noord-westpunt van de Drutensche Waarden, ten oosten van de Noord-Zuidweg aan de [locatie] te Druten, door het aldaar gevestigde [bedrijf], alsmede het gebruik van gronden als ontsluitingsweg door dit bedrijf en andere bedrijven afgewezen.
    
    Bij besluit van 31 maart 2009 heeft het college, voor zover thans van belang, de daartegen door [appellant sub 1] en anderen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 18 september 2008, met verbetering van de motivering ervan, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 23 september 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 maart 2009 vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 oktober 2010, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 november 2010, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 26 november 2010.
    
    [appellant sub 1] en anderen en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft het college de door [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 18 september 2008 gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 7 december 2010 hebben [appellant sub 1] en anderen, voor zover nodig, beroep ingesteld tegen het besluit van 26 oktober 2010.
    
    Bij brief van 29 maart 2011 heeft Excluton Beheer B.V. nadere stukken ingediend.
    
    Excluton Beheer B.V. is als partij toegelaten tot het geding.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2011, waar [appellant sub 1] en anderen, in persoon van [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door E.D.T. van Zanten, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Excluton Beheer B.V., vertegenwoordigd door F.J.M. Harbers, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat Excluton Beheer niet, met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in de gelegenheid kon worden gesteld om als partij aan het geding in hoger beroep deel te nemen, slaagt niet. De enkele omstandigheid dat Excluton Beheer, waarvan Excluton Druten B.V. en [bedrijf] onderdeel uitmaken, zelf geen hoger beroep heeft ingesteld tegen de aangevallen uitspraak brengt, anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen, niet mee dat haar de mogelijkheid kan worden ontzegd om op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb aan het geding deel te nemen, aangezien Excluton Beheer een aan [appellant sub 1] en anderen tegengesteld belang heeft.
    
    2.2. Anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen, verzet de goede procesorde zich er in dit geval niet tegen dat de door Excluton Beheer ingediende stukken bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken. Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb bepaalt dat partijen tot tien dagen voor de zitting stukken kunnen indienen. De door Excluton Beheer op 29 maart 2011 aan de Afdeling toegezonden stukken omvatten foto's, kaarten en historische informatie betreffende de ontsluitingsweg, die deels overeenkomen met het reeds door het college ingediende foto- en kaartmateriaal. De nieuwe stukken zijn niet van zodanige omvang of inhoud dat om die reden een zinvolle behandeling ter zitting niet zonder uitstel kon plaats vinden.
    
    2.3. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank bij de door haar aan het college gegeven opdracht om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak ten onrechte heeft nagelaten te vermelden dat zulks met inachtneming van de overwegingen van die uitspraak dient te geschieden. Dat betoog faalt. In de door de rechtbank gegeven opdracht ligt reeds besloten dat het college bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar de aan de uitspraak ten grondslag liggende overwegingen in acht dient te nemen.
    
    2.4. Het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat de rechtbank het college ten onrechte geen termijn als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb heeft gesteld, waarbinnen het een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen slaagt evenmin. Nu voor de rechtbank geen aanleiding bestond om aan te nemen dat het college niet, dan wel niet binnen de wettelijke termijn aan de opdracht van de rechtbank zou voldoen, bestaat geen grond voor het oordeel dat zij van de in voormeld artikel opgenomen bevoegdheid om een termijn te stellen gebruik had moeten maken.
    
    2.5. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond.
    
    2.6. Het hoger beroep van het college beperkt zich tot het oordeel van de rechtbank dat het college ten onrechte heeft afgezien van handhavend optreden tegen het gebruik als ontsluitingsweg van een strook grond in de Drutensche Waarden, die aansluit op de Noord-Zuidweg.
    
    2.7. Ingevolge het ter plaatse van het meest westelijke deel van de ontsluitingsweg geldende bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Druten 1971" rust op dit gedeelte van de ontsluitingsweg de bestemming "Uiterwaarden".
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden grond of opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het bestemmingsplan aan de grond gegeven bestemming.
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, is het bepaalde in het eerste lid van dit artikel niet van toepassing op het gebruik, dat bestond ten tijde van het van kracht worden van dit bestemmingsplan, zolang in de aard van dat gebruik geen wijziging wordt aangebracht.
    
    Dit bestemmingsplan is van kracht geworden in het najaar van 1972.
    
    Ingevolge het ter plaatse van het meest oostelijke deel van de ontsluitingsweg geldende bestemmingsplan "Ruimte voor de rivier gemeente Druten 2003" rust op dit gedeelte van de ontsluitingsweg de bestemming "Uiterwaarden".
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de hieraan gegeven bestemming.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, mag een gebruik van de onbebouwde grond en/of de opstallen, dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestond en dat afwijkt van de bestemming en/of voorschriften, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits het gewijzigde gebruik niet in meerdere mate gaat afwijken van het plan.
    
    Ingevolge het tweede lid is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    
    Dit bestemmingsplan is van kracht geworden op 13 juli 2004.
    
    2.8. Vast staat dat het gebruik van de gronden als ontsluitingsweg in strijd is met de ter plaatse op de gronden rustende bestemmingen.
    
    2.9. Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het gebruik van de gronden als ontsluitingsweg in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen, heeft miskend dat het in deze bestemmingsplannen neergelegde gebruiksovergangsrecht van toepassing is. Hiertoe voert het college aan dat het gebruik van de gronden als ontsluitingsweg door de aldaar gevestigde bedrijven reeds bestond in het najaar van 1972 en dat de weg toen reeds was verhard en verhoogd.
    
    2.10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 juni 2010 in zaak nr. 200907690/1/H1; www.raadvanstate.nl) dient degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk te maken, zodat het aan het college is om aannemelijk te maken dat het door hem gestelde gebruik van de gronden als ontsluitingsweg reeds bestond op de van belang zijnde peildata.
    
    2.10.1. Voor beantwoording van de vraag of het gebruik van het meest westelijk deel van de ontsluitingsweg onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt, is ingevolge artikel 23, derde lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Druten 1971" bepalend of dit gebruik in het najaar van 1972 reeds bestond.
    
    Uit de in hoger beroep door het college en Excluton Beheer ingediende stukken, waaronder een luchtfoto uit 1964, die ter zitting door het college en Excluton Beheer zijn toegelicht, blijkt dat in 1964 reeds een verharde ontsluitingsweg voor de aldaar gevestigde bedrijven aanwezig was. In aanmerking nemende dat, anders dan [appellant sub 1] en anderen stellen, de toegenomen verkeersintensiteit na de peildatum niet meebrengt dat de aard van het gebruik van de ontsluitingsweg is veranderd, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van het meest westelijk deel van de ontsluitingsweg wordt beschermd door bedoeld gebruiksovergangsrecht.
    
    2.10.2. Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft bij besluit van 18 september 1972 goedkeuring onthouden aan het plandeel van het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Druten 1971" waarin het meest oostelijke deel van de ontsluitingsweg is gelegen, zodat voor die gronden het bestemmingsplan "Gemeente Druten, herziening 1965" moet worden aangemerkt als het voorheen geldende bestemmingsplan als bedoeld in artikel 21, tweede lid, van het bestemmingsplan "Ruimte voor de rivier gemeente Druten 2003". Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, is voor beantwoording van de vraag of het gebruik van het meest oostelijk deel van de ontsluitingsweg is toegestaan op grond van het in artikel 21 van het bestemmingsplan "Ruimte voor de rivier gemeente Druten 2003" opgenomen gebruiksovergangsrecht derhalve bepalend of dit gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Gemeente Druten, herziening 1965".
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Gemeente Druten, herziening 1965" rustte op het meest oostelijk deel van de ontsluitingsweg de bestemming "Steenfabrieken". Nu het gebruik van deze gronden als ontsluitingsweg voor de aldaar gevestigde steenfabriek niet verboden was mag dit gebruik ingevolge artikel 21 van het thans ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ruimte voor de rivier gemeente Druten 2003" worden voortgezet, voor zover het op 13 juli 2004 reeds bestond. In aanmerking nemende dat is gesteld noch gebleken dat na 13 juli 2004 een voor de toepassing van artikel 21 relevant te achten intensivering van het gebruik van de ontsluitingsweg heeft plaats gevonden, heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat het huidige gebruik van het meest oostelijk deel van de ontsluitingsweg reeds bestond op deze peildatum en derhalve wordt beschermd door het overgangsrecht.
    
    2.10.3. Gelet op vorenoverwogene was het college niet bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik van de gronden als ontsluitingsweg. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    
    2.11. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op het beroep van [appellant sub 1] en anderen met betrekking tot het besluit van 31 maart 2009, voor zover daarbij de bezwaren van [appellant sub 1] en anderen ongegrond zijn verklaard en bedoelde weigering in stand is gelaten, voor zover deze bezwaren betrekking hebben op het besluit van 18 september 2008, voor zover daarbij geweigerd is om handhavend op te treden tegen het gebruik van gronden als ontsluitingsweg door de ten oosten van de Noord-Zuidweg aan de [locatie] gevestigde bedrijven. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 31 maart 2009 van het college in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.12. Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 1] en anderen gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Dit wil zeggen dat van de zijde van [appellant sub 1] en anderen van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, nu daarbij aan hun bezwaren niet is tegemoetgekomen.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 26 oktober 2010, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen voor zover dat besluit betrekking heeft op het gebruik van de gronden als ontsluitingsweg. Om die reden zal dit gedeelte van het besluit worden vernietigd.
    
    2.13. Het college heeft aan het besluit van 26 oktober 2010, voor zover dat ziet op het strijdige gebruik van de gronden in de noord-westpunt van de Drutensche Waarden, ten oosten van de Noord-Zuidweg, ten grondslag gelegd dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, omdat het college voornemens is het gebruik van de gronden als opslagplaats voor stenen en andere producten van Excluton Druten en als stallingsplaats voor vrachtwagens van [bedrijf] te gedogen totdat het thans in ontwikkeling zijnde nieuwe bestemmingsplan van kracht wordt.
    
    2.14. [appellant sub 1] en anderen bestrijden het standpunt van het college dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Hiertoe voeren zij aan dat de procedure voor vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan nog niet is aangevangen en dat rijks- en provinciaal beleid zich verzetten tegen legalisering.
    
    2.15. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.16. Voor het ten tijde van het besluit op bezwaar van 26 oktober 2010 kunnen aannemen van concreet zicht op legalisering is ten minste vereist dat toen een ontwerp van het bestemmingsplan, waarmee het strijdige gebruik van de gronden kan worden gelegaliseerd, op dat moment ter inzage was gelegd. Niet in geschil is dat daarvan geen sprake was. Overigens is dat ook thans nog het geval.
    
    Nu het strijdige gebruik van de gronden gelegen in de noord-westpunt van de Drutensche Waarden ten oosten van de Noord-Zuidweg niet kan worden beschouwd als een zeer geringe inbreuk op de geldende agrarische bestemming, bestaat evenmin grond voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat om die reden van optreden behoort te worden afgezien. Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar was derhalve geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvaan kon worden afgezien van handhavend optreden. Het betoog slaagt.
    
    2.17. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is gegrond. Het besluit van 26 oktober 2010 dient, voor zover daarbij de weigering om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik van de gronden in de noord-westpunt van de Drutensche Waarden ten oosten van de Noord-Zuidweg door Excluton Druten en [bedrijf] in stand is gelaten, te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college dient opnieuw te beslissen op de door [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 18 september 2008 gemaakte bezwaar, voor zover dat ziet op het gebruik van de gronden in de noord-westpunt van de Drutensche Waarden door Excluton Druten en [bedrijf].
    
    2.18. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Druten gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 september 2010 in zaak nr. 09/1988, voor zover deze betrekking heeft op het beroep van [appellant sub 1] en anderen met betrekking tot het besluit van 31 maart 2009, voor zover daarbij de bezwaren van [appellant sub 1] en anderen ongegrond zijn verklaard en bedoelde weigering in stand is gelaten, voor zover deze bezwaren betrekking hebben op het besluit van 18 september 2008, voor zover daarbij geweigerd is om handhavend op te treden tegen het gebruik van gronden als ontsluitingsweg door de ten oosten van de Noord-Zuidweg aan de [locatie] gevestigde bedrijven;
    
    IV. verklaart het onder III bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 1] en anderen ongegrond;
    
    V. verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Druten van 26 oktober 2010, kenmerk EZ/2010/H.161, gegrond, voor zover daarbij ongegrond zijn verklaard de bezwaren van [appellant sub 1] en anderen en bedoelde weigering in stand is gelaten, voor zover deze bezwaren betrekking hebben op het besluit van 18 september 2008, voor zover daarbij geweigerd is handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik van de gronden in de noord-westpunt van de Drutensche Waarden ten oosten van de Noord-Zuidweg door Excluton Druten en [bedrijf];
    
    VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Druten van 26 oktober 2010, kenmerk EZ/2010/H.161.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Mouton w.g. Graaff-Haasnoot
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2011
    
    531-604.