ECLI:NL:RVS:2013:57, Raad van State, 26-06-2013, 201210035/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2012 heeft het college aan Stichting Brabant Wonen (hierna: de stichting) omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een hostel in afwijking van het bestemmingsplan en het aanleggen of veranderen van een uitweg ten behoeve daarvan op het perceel Van Broeckhovenlaan 2, 8 tot en met 12 F te ’s-Hertogenbosch (hierna: het perceel).

201210035/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 juni 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellanten sub 1], allen wonend te 's-Hertogenbosch, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1])
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid VHP Accountants B.V., gevestigd te 's-Hertogenbosch, [appellanten sub 2], beiden wonend te 's-Hertogenbosch, (hierna tezamen: VHP en anderen)
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 27 september 2012 in zaken nrs. 12/2417, 12/2432 en 12/2394 in het geding tussen onder anderen:
    
    1. VHP Accountants B.V., [appellanten sub 2];
    2. [appellanten sub 1]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 februari 2012 heeft het college aan Stichting Brabant Wonen (hierna: de stichting) omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een hostel in afwijking van het bestemmingsplan en het aanleggen of veranderen van een uitweg ten behoeve daarvan op het perceel Van Broeckhovenlaan 2, 8 tot en met 12 F te ’s-Hertogenbosch (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 26 juni 2012 heeft het college de door [appellant sub 1] en
    VHP en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 september 2012 heeft de rechtbank de door
    [appellant sub 1] en VHP en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en VHP en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college, [appellant sub 1] en VHP en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2013, waar [een van appellanten sub 1] in persoon, VHP en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.G. Poel, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.W.G.M. Christophe, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is daar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.A. van den Brand, advocaat te Eindhoven, en de Reinier van Arkel groep, vertegenwoordigd door M.L.G. van der Kruis, gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. Het bouwplan voorziet in de oprichting van een woon/zorgcomplex bestaande uit 30 appartementen, twee activiteitenruimten, een spreekkamer, een gezamenlijke keuken, een gezamenlijke waskamer, een gezamenlijke woon/eetkamer en een huiskamer. Iedere bewoner krijgt een eigen appartement, bestaande uit een zit-, bad- en slaapkamer. De stichting zal het gebouw verhuren aan Novadic Kentron, een instelling voor verslavingszorg, en aan de Reinier van Arkel groep, een instelling voor geestelijke gezondheidszorg. Omdat in afwijking van het bestemmingsplan het gebouw is voorzien van een plat dak is daarvoor met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse als bestemmingsplan geldende uitbreidingsplan "Wijziging partieel uitbreidingsplan in onderdelen
    
    Aawijk-noord" (hierna: het uitbreidingsplan) rust op het perceel de bestemming "Openbare of bijzondere gebouwen (O.B.G.)".
    
     Ingevolge artikel 32 van de planvoorschriften worden onder deze bestemming verstaan gebouwen, bestemd voor doeleinden van openbaar nut of andere gebouwen met een monumentaal karakter, niet in hoofdzaak voor bewoning bestemd zijnde, zoals kerken, scholen, kantoorgebouwen, hotels, inrichtingen van vermaak e.d. Het bebouwingspercentage mag ten hoogste 50 bedragen.
    
    3. VHP en anderen en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan in overeenstemming is met de bestemming. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat het hostel in hoofdzaak voor bewoning zal worden gebruikt. [appellant sub 1] voert in dit kader aan dat de rechtbank ten onrechte als vaststaand heeft aangenomen dat iedere bewoner een behandelplan krijgt, er twee sociaalpsychiatrisch verpleegkundigen en een activiteitenbegeleider aanwezig zijn en een multidisciplinair team op afroep beschikbaar is, terwijl dit voor het eerst ter zitting van de rechtbank is aangevoerd.
    
     Daarnaast voeren VHP en anderen en [appellant sub 1] in dit kader aan dat de zorg beperkt is, omdat er slechts twee verpleegkundigen aanwezig zijn en dit te weinig is voor intensieve begeleiding van 30 personen, de begeleiding en zorg op vrijwillige basis plaatsvindt en de activiteitenbegeleider geen zorg verleent, maar activiteiten onderneemt met de bewoners, hetgeen niet als zorg kan worden aangemerkt.
    
     Voorts voert [appellant sub 1] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een hostel niet kan worden beschouwd als een gebouw bestemd voor doeleinden van openbaar nut. Er is daarvan geen definitiebepaling in het bestemmingsplan opgenomen en het college heeft openbaar nut opgevat als algemeen/maatschappelijk belang. Volgens [appellant sub 1] is het college niet bevoegd een eigen interpretatie te geven en had het moeten aansluiten bij wat in het normale spraakgebruik onder openbaar nut wordt verstaan.
    
    3.1. In het besluit van 26 juni 2012 is vermeld dat zorg wordt geboden door een team van medewerkers, minimaal twee verpleegkundigen 24 uur per dag aanwezig zijn en 4 uur per dag een activiteitenbegeleider aanwezig is. Dat eerst ter zitting nader is toegelicht waaruit deze zorg bestaat, leidt niet tot het oordeel dat de rechtbank dit niet als vaststaand feit heeft kunnen aannemen. Het standpunt van [appellant sub 1] dat de rechtbank deze toelichting buiten beschouwing had moeten laten, omdat hij van de komst van deskundigen naar de zitting vooraf niet op de hoogte was gesteld, kan evenmin leiden tot een ander oordeel.
    
    De toelichting is gegeven door een vertegenwoordiger van de Reinier van Arkel groep en de rechtbank kan informanten ter zitting horen.
    
    3.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat op het perceel huisvesting wordt geboden aan personen die dak- of thuisloos zijn en met verslavings- en psychiatrische problematiek kampen. Deze personen hebben een indicatie van het Centrum Indicatiestelling Zorg voor zorgzwaartepakket 4B, 5B en in een enkel geval 6B zoals vermeld in de Gebruikersgids Geestelijke Gezondheidszorg 2011. De zorgzwaartepakketen houden voortgezet verblijf met intensieve begeleiding in, al dan niet met gedragsregulering en intensieve verpleging en verzorging. Mede aan de hand van het zorgzwaartepakket wordt een individueel behandelings- en begeleidingsplan opgesteld, toegesneden op de specifieke behoeften van iedere bewoner afzonderlijk. Daarnaast ondertekent iedere bewoner een zorgovereenkomst waarin gemaakte afspraken worden vastgelegd. Het niet nakomen van deze afspraken wordt aangemerkt als het onttrekken aan de overeenkomst en kan er uiteindelijk toe leiden dat het hostel dient te worden verlaten. De zorg wordt geboden door minimaal twee sociaalpsychiatrisch verpleegkundigen die 24 uur per dag aanwezig zijn, een activiteitenbegeleider die 4 uur per dag aanwezig is en een multidisciplinair team, bestaande uit een verslavingsarts, psychiater en psycholoog, dat op afroep beschikbaar is. De activiteitenbegeleider helpt de bewoners met het verkrijgen van dagelijkse routine en sociale vaardigheden, hetgeen gericht is op gedragsverandering en kan worden aangemerkt als zorg. Naast deze zorg ontvangen de bewoners groepstherapie en individuele therapie.
    
     Gelet op de mate van begeleiding en behandeling die de bewoners krijgen, ligt de nadruk van het verblijf in het hostel op zorg en betreft het niet nagenoeg zelfstandig wonen. Derhalve heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het hostel niet in hoofdzaak voor bewoning bestemd is. Dat de bewoners niet continu zorg en begeleiding nodig hebben, neemt niet weg dat de bewoning een overwegend zorgkarakter heeft. Zij verblijven in het hostel met behulp van professionele begeleiding die hun wordt geboden. Het verblijf in het woongebouw kan daarvan niet los worden gezien. Hoewel juist is dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aparte behandelruimten in het hostel aanwezig zijn, maakt dat het vorenstaande niet anders. De behandeling vindt, zoals ter zitting is toegelicht, plaats in de daarvoor geschikte ruimten, zoals de activiteitenruimte, de gezamenlijke woon- of spreekkamer of het eigen appartement.
    
     De door [appellant sub 1] in dit verband naar voren gebrachte jurisprudentie van de Afdeling over de bestemming "Woondoeleinden" leidt evenmin tot een ander oordeel, nu in de bedoelde uitspraken de bestemmingsplanvoorschriften afwijkend waren van de onderhavige en bij de vraag of een bouwwerk in hoofdzaak voor bewoning bestemd is, het geheel van omstandigheden in onderlinge samenhang moet worden beschouwd.
    
     Gelet op de in artikel 32 van de planvoorschriften opgenomen niet limitatieve opsomming van gebouwen met openbaar nut, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat onder een gebouw met openbaar nut wordt verstaan een gebouw dat een algemeen of maatschappelijk belang dient en het hostel als zodanig kan worden aangemerkt.
    
     Het betoog faalt.
    
    4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid een omgevingsvergunning voor de aanleg van een uitweg heeft kunnen verlenen. Daartoe voert hij aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat door het aanleggen van een uitweg geen onveilige situaties ontstaan.
    
    4.1. Ingevolge artikel 2:5, eerste lid, onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening is het verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken naar de weg.
    
     Ingevolge het derde lid, onder a, kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid worden geweigerd in het belang van het veilig en doelmatig gebruik van de weg.
    
    4.2. Aan de vergunningverlening heeft het college ten grondslag gelegd dat het perceel voorheen ook door een uitweg ontsloten werd. Ten gevolge van de realisering van het hostel zullen volgens het college gemiddeld
    
    60 verkeersbewegingen per dag plaatsvinden. De weg dient als verkeersontsluitingsweg en wordt gebruikt door 5.000 tot 10.000 auto’s per dag. Zoals het college ter zitting onweersproken heeft toegelicht is de extra verkeersbelasting marginaal ten opzichte van de oorspronkelijke situatie. Volgens het college leidt het aanleggen van de inrit niet tot onveilige verkeerssituaties of verslechtering van de verkeersveiligheid. Niet is gebleken dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen omgevingsvergunning mocht verlenen, omdat het college niet voldoende heeft onderbouwd dat er geen beschermde soorten aanwezig zijn waarvoor een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet (hierna: de Ffw) vereist is.
    
    5.1. Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2, onverminderd het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op elk van die activiteiten.
    
     Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, wordt in bij wet aangewezen categorieën van gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
    
     Ingevolge artikel 75b, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Ffw is afdeling 2a van die wet van toepassing op handelingen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en die tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 gestelde verboden gelden en ten aanzien waarvan de minister op grond van artikel 75, derde lid, bevoegd is ontheffing te verlenen.
    
     Ingevolge artikel 75c, eerste lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag tevens betrekking heeft op de handelingen die voldoen aan de criteria, bedoeld in artikel 75b, eerste lid.
    
     Ingevolge artikel 75d wordt een omgevingsvergunning die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, niet verleend dan nadat de minister heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
    
    5.2. Anders dan [appellant sub 1] stelt, is ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo niet vereist dat de stichting gelijktijdig met de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor bouwen, een aanvraag voor activiteiten die ingevolge de Ffw vergunningplichtig zijn had moeten doen. De activiteiten die ingevolge de Ffw vergunningplichtig zijn, staan niet in de artikelen 2.1 of 2.2 van de Wabo. Gelet op artikel 75c, eerste lid, van de Ffw moet worden bezien of het college zich ten tijde van het nemen van het besluit van 24 februari 2012 terecht op het standpunt heeft gesteld dat de realisering van het bouwplan geen handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw omvatte. In het in opdracht van het college ter plaatse verrichte onderzoek van 17 maart 2011 is geconcludeerd dat de monumentale paardenkastanje holten bevat en daarmee mogelijk een verblijfplaats biedt aan vleermuizen. Hoewel deze boom volgens het bouwplan niet wordt verwijderd, kan met de uitvoering van de bouwwerkzaamheden mogelijk hun leef- en/of foerageergebied worden aangetast. Geconcludeerd is dat nader onderzoek moet worden verricht. Ten tijde van het nemen van het besluit van 24 februari 2012 was nog geen nader onderzoek verricht, zodat het college zich op dat moment ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de realisering van het bouwplan geen handelingen omvatte, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en die tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 gestelde verboden gelden, als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw.
    
     Het besluit van 24 februari 2012 is in zoverre dan ook in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet zorgvuldig voorbereid. Het college heeft dit bij besluit op bezwaar van 26 juni 2012 niet onderkend. De rechtbank heeft dit evenmin onderkend. Het betoog van [appellant sub 1] slaagt.
    
    5.3. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 26 juni 2012 dient te worden vernietigd. Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting zal de Afdeling bezien of de rechtsgevolgen van dit besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    5.4. In de nader verrichte onderzoeken van 14 december 2012 en 6 maart 2013 is geconcludeerd dat de boom geen holten bevat die geschikt zijn als verblijfplaats voor vleermuizen of andere zoogdieren, er voldoende foerageergebied voor de vleermuizen behouden blijft en gelet op de terreinkenmerken en stedelijke omgeving het leefgebied van de vleermuizen niet wordt aangetast, mits hier tijdens de bouw voldoende rekening mee wordt gehouden door een maatregel te treffen. Deze maatregel bestaat uit het plaatsen van hekwerken om de boom.
    
     De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat deze bevindingen onjuist zijn. Voorts heeft de voorziene maatregel betrekking op het voorkomen van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 van de Ffw gestelde verboden. Het college heeft zich gelet op deze nadere onderzoeken thans terecht op het standpunt gesteld dat hieruit blijkt dat de realisering van het bouwplan geen handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw omvatte.
    
     Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit van 26 juni 2012 in stand te laten.
    
    6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van VHP Accountants B.V.,[appellanten sub 2] ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van [appellanten sub 1] gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 27 september 2012 in zaken nrs. 12/2417, 12/2432 en 12/2394 voor zover het beroep van [appellanten sub 1],ongegrond is verklaard;
    
    IV. verklaart het door [appellanten sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch van 26 juni 2012;
    
    VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch aan [appellanten sub 1] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Soede
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2013
    
    270-771.