ECLI:NL:RVS:2013:1819, Raad van State, 06-11-2013, 201212079/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2011 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 1] reguliere bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het geheel oprichten van twee melkgeitenstallen op het perceel [locatie] te Sint-Oedenrode.

201212079/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 november 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], gevestigd te Sint-Oedenrode, en anderen, alle wonend te Sint-Oedenrode, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
    2. het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 23 november 2012 in zaak nr. 12/580 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 mei 2011 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 1] reguliere bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het geheel oprichten van twee melkgeitenstallen op het perceel [locatie] te Sint-Oedenrode.
    
    Bij besluit van 10 januari 2012 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 januari 2012 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 14 maart 2013 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 10 mei 2011 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    [appellant sub 1] heeft hiertegen gronden aangevoerd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2013, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.T.M. Linotte-De Louw en mr. C.L.J.H.M. van Baar, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, vertegenwoordigd door mr. E.F.M. Vos, gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet, zoals dit luidde ten tijde van belang, gelezen in verbinding met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder f, van die wet, mag slechts en moet de bouwvergunning eerste fase worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met de regels, gesteld bij of krachtens een verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    
     Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, zoals dit luidde ten tijde van belang, kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, daaraan voorafgaande projectbesluiten daaronder begrepen, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. Ingevolge het derde lid kunnen bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kan worden bepaald dat gedeputeerde staten met inachtneming van de bij de verordening te geven regels ontheffing kunnen verlenen van bij die verordening aan te geven regels.
    
     Ingevolge artikel 9.8 van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) geldt in afwijking van het bepaalde in hoofdstuk 9 van de Verordening 2011 tot 1 juni 2012 de regel dat: a. uitbreiding, hervestiging en omschakeling naar een intensieve geiten- of schapenhouderij niet zijn toegestaan; b. vergroting van de bebouwing ten behoeve van een intensieve geiten- of schapenhouderij welke op de peildatum 12 december 2009 aanwezig of in uitvoering was dan wel gebouwd mag worden krachtens een onherroepelijk verleende vergunning niet is toegestaan.
    
    2. [appellant sub 1] exploiteert een melkgeitenhouderij op het perceel. Het bouwplan voorziet in twee melkgeitenstallen die zullen aansluiten op de achterzijde van de bestaande melkgeitenstallen. Het college heeft geweigerd bouwvergunning te verlenen, omdat het bouwplan in strijd is met artikel 9.8 van de Verordening 2011.
    
    3. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de in artikel 9.8 van de Verordening 2011 vervatte regels rechtstreekse werking is toegekend als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Daartoe voert hij aan dat volgens de toelichting op de Verordening 2011 de regels met rechtstreekse werking met de zinsnede "Tot het tijdstip waarop" beginnen. Nu dit bij artikel 9.8 van de Verordening 2011 niet het geval is, is kennelijk niet beoogd om rechtstreekse werking aan de in dit artikel vervatte regels toe te kennen, aldus [appellant sub 1].
    
    3.1. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat artikel 9.8 van de Verordening 2011 geen rechtstreeks werkende regels bevat. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, begint artikel 9.8 van de Verordening 2011 weliswaar niet met de zinsnede "Tot het tijdstip waarop", maar hebben provinciale staten van Noord-Brabant wel beoogd om met dit artikel een rechtstreeks werkende regel als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro op te nemen. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat artikel 9.8 van de Verordening 2011, kort weergegeven, de regel bevat dat intensieve geitenhouderijen niet mogen worden uitgebreid en bebouwing ten behoeve van intensieve geitenhouderijen niet mag worden vergroot, waardoor het artikel zich leent om als grond voor weigering van een aanvraag om bouwvergunning te worden toegepast. Steun hiervoor kan worden gevonden in de toelichting op de Verordening 2011 waarin is vermeld dat artikel 9.8 een bouwstop inhoudt. Steun hiervoor kan voorts worden gevonden in de omstandigheid dat alleen hoofdstuk 9 van de Verordening 2011 rechtstreeks werkende regels kent en het doel van rechtstreeks werkende regels in de toelichting is toegelicht bij artikel 9.8. Bovendien heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant ter zitting toegelicht dat het artikel zich niet alleen richt tot gemeentebesturen. Zolang er nog geen bestemmingsplan is vastgesteld met inachtneming van artikel 9.8, geldt er een bouwstop. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, blijkt uit de toelichting op de Verordening 2011 niet dat alleen bepalingen die met de zinsnede "Tot het tijdstip waarop" beginnen, rechtstreeks werkende regels bevatten. Uit de toelichting blijkt dat rechtstreeks werkende regels in de regel met die zinsnede beginnen. Het betoog faalt.
    
    4. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat artikel 9.8 van de Verordening 2011 niet in strijd is met artikel 4.1 van de Wro en derhalve niet onverbindend is, heeft miskend dat er geen noodzaak bestaat als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro voor het verbod zoals neergelegd in artikel 9.8 van de Verordening 2011. Daartoe voert hij aan dat in het kader van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren maatregelen waren getroffen om verspreiding van Q-koorts tegen te gaan en dat die maatregelen ten tijde van belang waren versoepeld. Voorts voert hij aan dat de mogelijkheid bestaat om voorschriften te verbinden aan de milieuvergunning ter voorkoming van verspreiding van Q-koorts.
    
    4.1. Aan algemeen verbindende voorschriften, zoals neergelegd in artikel 9.8 van de Verordening 2011, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd zijn met een algemeen rechtsbeginsel.
    
    4.2. Op 11 december 2009 hebben provinciale staten een voorbereidingsbesluit genomen waardoor aanvragen om bouwvergunningen voor intensieve geiten- en schapenhouderijen in heel Noord-Brabant moesten worden aangehouden. In de Verordening Ruimte Noord-Brabant (fase 1) is in artikel 3.3.7 de bouwstop voortgezet tot 1 juni 2011. In de Verordening 2011 is de bouwstop in artikel 9.8 voortgezet tot 1 juni 2012. Uit de toelichting op de Verordening 2011 volgt dat de bouwstop is opgenomen naar aanleiding van een toenemend aantal gevallen van besmetting met Q-koorts in Noord-Brabant en het advies van het deskundigenoverleg Q-koorts van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu van 4 december 2009. In dat advies wordt geadviseerd om voorlopig tot eind 2010 geen nieuwe melkgeiten- en melkschapenbedrijven, uitbreiding van bestaande bedrijven en uitbreiding van besmette bedrijven toe te staan zolang niet voldoende bewezen is dat vaccinatie effect heeft op het terugdringen van Q-koorts. Een van de zeven in het advies aanbevolen strategieën ter bestrijding van de Q-koorts betreft een ruimtelijk aspect, te weten de vereiste afstand tussen geiten- en schapenhouderijen ten opzichte van woonkernen.
    
    4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 oktober 2011 in zaak nr. 201003856/1/R3) is bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in de uitbreiding van een (intensieve) veehouderij de mogelijke besmetting van dierziekten zoals Q-koorts en vogelgriep vanwege nabijgelegen woningen een mee te wegen belang. De bestrijding van besmettelijke dierziekten vindt echter zijn regeling primair in andere regelgeving. Voorts kunnen aan te verlenen omgevingsvergunningen voorschriften worden verbonden om de gevolgen voor de volksgezondheid te voorkomen dan wel te beperken. Hieruit volgt dat de mogelijke besmetting van dierziekten zoals Q-koorts een ruimtelijk relevant belang is. Voorts volgt uit het voorgaande dat de Wro in dit kader een aanvullend karakter heeft. Weliswaar is in het kader van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren een verbod in de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten in verband met de aanwijzing van Q-koorts en maatregelen ter bestrijding van Q-koorts (hierna: Regeling) opgenomen waarmee is beoogd te voorkomen dat het aantal geiten en schapen in besmette gebieden toeneemt, maar, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, houdt de Regeling geen verbod in om bebouwing ten behoeve van intensieve melkgeitenhouderijen uit te breiden dan wel te wijzigen. Daarin voorziet artikel 9.8 van de Verordening 2011. Dit artikel is daarmee, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een maatregel die aanvullende werking heeft op de veterinaire maatregelen die onder meer bij de Regeling zijn getroffen. Nu de bestrijding en voorkoming van de aan de geiten- en schapenhouderij gerelateerde Q-koorts bovendien een ruimtelijk belang is dat zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten, hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk was om de algemene regels uit artikel 9.8 te stellen. Onder deze omstandigheden was ten tijde van de vaststelling van de Verordening 2011 geen sprake van strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro en heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om artikel 9.8 van de Verordening 2011 onverbindend te verklaren.
    
     Dat de in de Regeling getroffen maatregelen nadien zijn versoepeld, leidt niet tot een ander oordeel. Daartoe wordt overwogen dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant zich ter zitting onweersproken op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van belang nog onduidelijk was welke afstanden tussen geiten- en schapenhouderijen en woonkernen zouden moeten worden aangehouden en dat de meeste besmettingen in Noord-Brabant hebben plaatsgevonden. Dat er voorschriften aan de milieuvergunning kunnen worden verbonden, leidt evenmin tot een ander oordeel, nu die voorschriften niet gericht kunnen zijn op het voorkomen van uitbreiding van bebouwing ten behoeve van een intensieve veehouderij.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt verder dat, nu het aantal geiten en de afstand van de geitenhouderij tot de woonkern zal afnemen, het bouwplan in overeenstemming is met het doel van artikel 9.8 van de Verordening 2011 en de rechtbank hierin ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om het artikel in dit geval buiten toepassing te laten. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in dit geval nader had moeten motiveren in hoeverre de ontwikkelingen van na de vaststelling van de Verordening 2011 aanleiding zouden hebben kunnen zijn om artikel 9.8 van de Verordening 2011 buiten toepassing te laten dan wel aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant had moeten voorleggen of deze ontwikkelingen gevolgen hebben voor de handhaving van dit artikel. De rechtbank heeft daarmee miskend dat, indien zich één van de in artikel 44 van de Woningwet genoemde weigeringsgronden voordoet, geen ruimte bestaat voor een belangenafweging, aldus het college.
    
    5.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college in dit geval niet nader behoefde te motiveren waarom het geen aanleiding heeft gezien de Verordening 2011 buiten toepassing te laten althans aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant had moeten voorleggen of deze ontwikkelingen gevolgen hebben voor de handhaving van artikel 9.8 van de Verordening. Voorop wordt gesteld dat het college slechts onder zeer bijzondere omstandigheden over kan gaan tot het buiten toepassing laten van de Verordening. De enkele versoepeling van de Regeling is daarvoor onvoldoende. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat de in de Verordening opgenomen bouwstop slechts voor een jaar geldt. Voorts wordt overwogen dat de gestelde omstandigheid dat het aantal geiten en de afstand tot de woonkern afnemen evenmin tot buiten toepassing laten van de Verordening 2011 diende te leiden. Daarbij wordt overwogen dat, zoals onder rechtsoverweging 4.3 is overwogen, onduidelijk was welke afstanden tussen geiten- en schapenhouderijen en woonkernen moeten worden aangehouden en dat de meeste besmettingen in Noord-Brabant hebben plaatsgevonden.
    
     Het betoog van het college slaagt en het betoog van [appellant sub 1] faalt.
    
    6. [appellant sub 1] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 9.8 van de Verordening 2011, nu met het bouwplan het aantal geiten niet zal toenemen. Voormeld artikel bevat onder meer een bouwstop ten aanzien van de vergroting van de bebouwing ten behoeve van intensieve geitenhouderijen. Het bouwplan heeft tot gevolg dat de bebouwde oppervlakte ten behoeve van de intensieve geitenhouderij zal toenemen, hetgeen in strijd is met artikel 9.8, aanhef en onder b, van de Verordening 2011. De door [appellant sub 1] gestelde omstandigheid dat het aantal geiten zal afnemen, doet daar niet aan af.
    
    7. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 januari 2012 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Bij besluit van 14 maart 2013 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 10 mei 2011 gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 23 november 2012 in zaak nr. 12/580;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub 1] en anderen ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen ongegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode van 14 maart 2013.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Borman w.g. Oudenaller
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2013
    
    357-712.