ECLI:NL:RVS:2019:3128, Raad van State, 11-09-2019, 201809970/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2017 heeft de minister [appellante] een tegemoetkoming in geleden nadeel toegekend van € 11.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 26 juni 2015.

201809970/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Steenbergen,
    appellante,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (voorheen de minister van Infrastructuur en Milieu; hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 oktober 2017 heeft de minister [appellante] een tegemoetkoming in geleden nadeel toegekend van € 11.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 26 juni 2015.
    Bij besluit van 26 juli 2018 heeft de minister het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2019, waar [appellante], vergezeld door haar partner [partner], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G. Nielen, advocaat te Den Haag, en mr. J.A. Erich, werkzaam bij Rijkswaterstaat, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] is eigenaar van het perceel dat plaatselijk bekend is als [locatie 1] te Steenbergen. Op het perceel bevindt zich een woning.
    2.    Nadat eerst, in 1998, een tracébesluit was vastgesteld met een andere variant voor de A4 rond Steenbergen, is op 18 februari 2011 het "Tracébesluit A4 Dinteloord-Bergen op Zoom, gedeelte Steenbergen" (hierna ook: het Tracébesluit) vastgesteld, waarbij is gekozen voor een autosnelweg ten westen van de kern Steenbergen tussen de aansluiting Halsteren (A4) en de aansluiting Dinteloord (A4/A29). Dit Tracébesluit is op 3 maart 2011 in werking getreden. Bij uitspraak van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8820, heeft de Afdeling het Tracébesluit van 18 februari 2011 in stand gelaten. Het betrokken gedeelte van de A4 is eind november 2014 in gebruik genomen.
    3.    Bij formulier van 25 juni 2015 heeft [appellante] bij de minister een verzoek om schadevergoeding (nadeelcompensatie) ingediend. Haar woning ligt door het Tracébesluit vlakbij het nieuwe gedeelte van de A4 en het onderliggende wegennet (de Zeelandweg-Oost, N257) en dat levert overlast op. Zij stelt dat de woning door het Tracébesluit in waarde is verminderd en moeilijk verkoopbaar is geworden.
    Wettelijk kader
    4.    Het verzoek om nadeelcompensatie is gebaseerd op artikel 22 van de Tracéwet. De indiening en afhandeling van een dergelijk verzoek is uitgewerkt in de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014, waarvan artikel 2 hier de belangrijkste bepaling is. Deze bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Besluitvorming
    5.    De minister heeft mr. ing. A.C.M.M van Heesbeen, werkzaam bij Gloudemans B.V., opdracht gegeven om als enig lid van de schadebeoordelingscommissie op grond van artikel 12 van het Tracébesluit een onderzoek in te stellen en advies uit te brengen over het verzoek om nadeelcompensatie. De schadebeoordelingscommissie (hierna: de commissie) heeft op basis van een planologische vergelijking geconcludeerd dat sprake is van een planologische verslechtering die tot schade heeft geleid. Om de hoogte van de schade te bepalen heeft de commissie, met instemming van de minister, ir. C.W.J.M. van der Vleuten van Van der Vleuten Raadgevers gevraagd om het object te taxeren. Deze taxateur heeft op 6 april 2016 de woning opgenomen en in zijn taxatierapport van 28 september 2017 de waarde van het object per 3 maart 2011, de datum van inwerkingtreding van het Tracébesluit en daarmee de peildatum, en overeenkomstig het bestemmingsplan "Buitengebied Steenbergen" bepaald op € 190.000,00. De waarde van het object op de peildatum en overeenkomstig het Tracébesluit is bepaald op € 175.000,00, dat is € 15.000,00 lager. Met inachtneming van een drempel van 2% van de waarde van het object vóór de planologische mutatie (€ 3.800,00), komt de commissie uit op een bedrag van € 11.200,00 dat voor vergoeding in aanmerking komt. De commissie heeft daarom op 4 oktober 2017 geadviseerd om een schadevergoeding toe te kennen ten bedrage van € 11.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 26 juni 2015 (de datum van ontvangst van het verzoek). Bij het besluit van 6 oktober 2017, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 26 juli 2018, heeft de minister dit advies volledig overgenomen en [appellante] een bedrag toegekend van € 11.200,00 (te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 26 juni 2015) ter tegemoetkoming in het geleden nadeel.
    Het geschil
    6.    Het geschil spitst zich toe op de vraag of de minister bij zijn besluitvorming het advies van de commissie mocht overnemen.
    Uitgangspunt
    7.    Volgens vaste rechtspraak (zie overweging 8.3 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is uitgelegd welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Dit uitgangspunt geldt ook voor het besluit op het verzoek om nadeelcompensatie van [appellante].
    Betoog van [appellante]
    8.    [appellante] betoogt dat de minister ten onrechte van de juistheid van het advies van de commissie is uitgegaan. Zij voert aan dat de feitelijke situatie anders is dan de commissie en de minister hebben aangenomen. Volgens [appellante] is de ontsluitingsweg van de A4, de Zeelandweg-Oost (N257), verschoven in de richting van haar woning, is de A4 dichter bij de woning aangelegd dan in de milieueffectrapportage (MER) was aangenomen, zijn de verkeerscijfers in het Tracébesluit onjuist omdat de verkeerstoename van de Zeelandweg-Oost zich eerder heeft voorgedaan dan was aangenomen en is de geluidbelasting veel hoger dan is berekend. Ook betwijfelt [appellante] of op de Zeelandweg-Oost daadwerkelijk stil asfalt is aangelegd, zoals was beloofd. Door dit alles is haar woning onleefbaar geworden en is de waarde ervan zodanig gedaald, dat die onverkoopbaar is geworden, aldus [appellante].
    Beoordeling
    Feitelijke situatie traject
    9.    [appellante] stelt dat de feitelijke situatie nabij haar woning anders is dan uit het Tracébesluit volgt. De weg ligt dichter bij haar woning en is daardoor illegaal. De gebruikte cijfers kloppen daarom ook niet meer. Ter ondersteuning van haar stelling heeft [appellante] ter zitting een uitspraak overgelegd van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 augustus 2018 in zaaknummer 18/1016. Daaruit blijkt volgens haar dat de weg 175 m is opgeschoven.
    9.1.    De overgelegde uitspraak betreft een verzoek om nadeelcompensatie met betrekking tot de woning aan de [locatie 2] te Steenbergen. Blijkens die uitspraak heeft de door de minister ingeschakelde deskundige bij de behandeling van dat verzoek geconstateerd dat het uiteindelijk gerealiseerde tracé van de A4 ongeveer 175 m meer is opgeschoven richting die woning dan in het globale kaartje in de Startnotitie Projectstudie A4/A16 (hierna: de Startnotitie) uit 1992 was opgenomen. De rechtbank heeft overwogen dat dit een substantiële afwijking van het traject is die is opgekomen nadat de verzoeker de woning in 1994 had gekocht. De rechtbank heeft geconcludeerd dat, anders dan de minister op basis van het deskundigenadvies had aangenomen, voor de betreffende verzoeker niet voorzienbaar was dat de A4 niet op 475 m afstand van zijn woning zou komen te liggen, maar op ongeveer 300 m. De rechtbank heeft vervolgens de minister opdracht gegeven de omvang van de schade ten gevolge van de afwijkende ligging van de A4 te bepalen.
    9.2.    In het geval van de woning aan de [locatie 2] ging het om een afwijking in het Tracébesluit van 2011 ten opzichte van de Startnotitie uit 1992. Daarbij speelde de vraag of die afwijking voor de verzoeker om schadevergoeding voorzienbaar was toen hij de woning kocht. In het geval van [appellante] speelt de vraag naar de voorzienbaarheid niet. Aan [appellante] is niet tegengeworpen dat de aanleg voor haar was te voorzien. De aanleg van de wegen zoals die in het Tracébesluit van 2011 zijn opgenomen, was voor [appellante] niet te voorzien. Voor zover [appellante] uit de door haar overgelegde uitspraak afleidt dat de A4 op de verkeerde plek is aangelegd, berust dat op een verkeerde lezing van die uitspraak. De rechtbank heeft zich in die uitspraak niet uitgelaten over de vraag of de wegen overeenkomstig het Tracébesluit zijn aangelegd. Dat is wel de vraag die [appellante] nu heeft opgeworpen.
    9.3.    In de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de Afdeling geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de Zeelandweg-Oost en de A4 dichter bij de woning van [appellante] zijn aangelegd dan de commissie en de minister op basis van het Tracébesluit hebben aangenomen. Daarom kan in het midden worden gelaten welke betekenis daaraan precies zou toekomen in het kader van het verzoek om nadeelcompensatie, indien de wegen feitelijk in afwijking van het Tracébesluit zouden zijn aangelegd.
    Reële prognoses
    10.    In het Tracébesluit is destijds uitgegaan van bepaalde prognoses met betrekking tot aantallen verkeersbewegingen en het te verwachten geluid op en nabij geluidgevoelige objecten, waaronder de woning van [appellante]. Gelet op de onder 2 vermelde uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012 over het Tracébesluit, mocht de minister zich ten tijde van het nemen van dat besluit baseren op de gebruikte verkeersprognoses en op het akoestisch rapport. Dat het Tracébesluit door die uitspraak van de Afdeling onherroepelijk werd, betekent, anders dan de minister lijkt aan te nemen, echter niet dat bij de beoordeling van een later verzoek om nadeelcompensatie niet meer aan de orde kan komen of de prognoses reëel waren, dus of zij ook achteraf kloppen. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2805, onder 8.1) zijn de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade van overeenkomstige toepassing op nadeelcompensatie krachtens artikel 22 van de Tracéwet. Geluidbelasting is een schadefactor. Het tot besluiten op een verzoek om planschadevergoeding bevoegde bestuursorgaan dient bij het beoordelen van de maximale gebruiksmogelijkheden onder het nieuwe planologische regime op de peildatum uit te gaan van een reële prognose van het maximaal aantal te verwachten motorvoertuigen en de daarmee gemoeide geluidoverlast (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1097, onder 6.1). Aan de hand daarvan dient te worden onderzocht of die geluidoverlast zodanig is, dat het nieuwe regime tot een planologische verslechtering met een daaruit voortvloeiende waardevermindering van de woning heeft geleid. Bij een en ander geldt onverminderd dat het Tracébesluit het uitgangspunt vormt voor de planologische vergelijking die bij de beoordeling van het verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 22 van de Tracéwet moet worden gemaakt. Dat neemt niet weg dat de als gevolg van het Tracébesluit  daadwerkelijk optredende geluidbelasting vanwege de in november 2014 in gebruik genomen A4 en de Zeelandweg-Oost op de woning van [appellante] van betekenis kan zijn voor de voor haar woning meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden en daarmee voor de hoogte van de nadeelcompensatie. Dan zijn de bij het Tracébesluit gehanteerde prognoses van destijds immers niet reëel meer en moeten die worden bijgesteld.
    10.1.    Wat betreft de verkeerstoename en het daarmee gepaard gaande geluid van de Zeelandweg-Oost heeft [appellante] gesteld dat die toename zich eerder heeft voorgedaan dan was verwacht. De verkeerstoename is in 2017 door de provincie Zeeland al vastgesteld op 48%, terwijl volgens haar een toename van 50% werd verwacht in 2020. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich evenwel terecht op het standpunt gesteld dat de commissie mocht uitgaan van de prognose die aan het Tracébesluit ten grondslag heeft gelegen. Daarbij is, zoals ook is opgenomen in de tabel op blz. 17 van het advies van de commissie, rekening gehouden met een relatieve toename van het verkeer ter plaatse op de Zeelandweg-Oost van 99% in 2020. Het percentage van meer dan 50 dat ook is gekoppeld aan 2020 en dat op blz. 19 van het advies van de commissie is vermeld, heeft te maken met het vaststellen van een hogere grenswaarde voor geluid. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de prognose niet reëel is en dat de verkeerstoename en de geluidbelasting, voor haar nadeliger uitpakt dan de commissie heeft aangenomen. Dat geldt ook voor de stelling van [appellante] dat de geluidbelasting vanwege de A4 en de Zeelandweg-Oost op de gevels van haar woning hoger is dan uit het akoestisch onderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan het Tracébesluit blijkt. De commissie mocht bij haar advies van dit onderzoek uitgaan.
    Feitelijk gebruikt asfalt
    11.    [appellante] gelooft niet dat het op de Zeelandweg-Oost, ter plaatse van haar woning, gebruikte asfalt hetzelfde soort asfalt is als was beloofd en waarvan bij het Tracébesluit is uitgegaan. Volgens haar is geen stil asfalt maar asfaltbeton gebruikt, waardoor de geluidbelasting vele malen groter is. De minister heeft in het verweerschrift uiteengezet dat dit niet juist is, maar ook als [appellante] op dit punt gelijk heeft, neemt dit niet weg dat de commissie hieraan terecht voorbij is gegaan en terecht is uitgegaan van hetgeen hierover in het Tracébesluit is opgenomen. Indien niet op de juiste wijze uitvoering is gegeven aan het Tracébesluit en feitelijk een ander soort asfalt is gebruikt, kan [appellante] nakoming vragen bij de minister. Dat is nu niet aan de orde. De Afdeling merkt ten overvloede op dat het gebruik van een minder geluidabsorberend wegdek ter plaatse in extreme gevallen kan leiden tot het vaststellen van een hogere grenswaarde. Gelet op de klacht van [appellante] over het beperkte effect van het aangebrachte wegdek kan het nuttig zijn dat van de zijde van de minister geluidmetingen worden verricht op de gevels van de woning van [appellante].
    Conclusie
    12.    In hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de commissie. De minister mocht dan ook van de juistheid van het advies van de commissie uitgaan. Het betoog van [appellante] dat de minister dat ten onrechte heeft gedaan, faalt. Dit betekent dat de toegekende tegemoetkoming van € 11.200,00 (te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 26 juni 2015) in stand kan blijven.
    13.    Het beroep is ongegrond.
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    w.g. Beek-Gillessen    w.g. Dallinga
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
    18.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Tracéwet
    Artikel 22
    1. Indien een belanghebbende ten gevolge van een Tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, kent Onze Minister hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    2. Afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening blijft buiten toepassing voor zover de belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid.
    3. Bij regeling van Onze Minister kunnen regels worden gesteld omtrent de indiening en afhandeling van een verzoek om schadevergoeding.
    Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014
    Artikel 2 Het recht op schadevergoeding
    1. De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    […]