ECLI:NL:RVS:2017:1935, Raad van State, 19-07-2017, 201608084/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2015 heeft de raad de aanvraag om het bestemmingsplan "Kernen Maasdonk", voor zover dat plan betrekking heeft op het perceel Akkerstraat 34 te Nuland, afgewezen.

201608084/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 juli 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Heijpro B.V. en [appellant A], gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats], gemeente Sint-Michielsgestel,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 december 2015 heeft de raad de aanvraag om het bestemmingsplan "Kernen Maasdonk", voor zover dat plan betrekking heeft op het perceel Akkerstraat 34 te Nuland, afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft Heijpro bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 21 september 2016, verzonden op 28 september 2016, heeft de raad het bezwaar van Heijpro ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Heijpro beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2017, waar [appellant A] en Heijpro, bijgestaan onderscheidenlijk vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis (hierna tezamen en in enkelvoud: Heijpro) en de raad, vertegenwoordigd door P.H.F.M van Dongen LL.B, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op het in de kern Nuland gelegen perceel Akkerstraat 34 rust ingevolge het bestemmingsplan "Kernen Maasdonk" de bestemming "Bedrijven" en de medebestemming "Autobedrijf". Op het perceel zijn een autobedrijf inclusief spuiterij, een fitnessschool, een pension en een bedrijfswoning aanwezig met in totaal ongeveer 1990 m² aan bebouwing. Voor het gebruik van de gebouwen als fitnessschool en pension zijn aparte vergunningen verleend. Heijpro beoogt het gebruik ten behoeve van het autobedrijf te beëindigen, de bestaande bedrijfsbebouwing voor dat bedrijf en de bedrijfswoning te slopen en in plaats daarvan een kleinschalig intramuraal woon-zorgcomplex bestaande uit 20 wooneenheden ten behoeve van ouderen met geheugenproblemen tot stand te brengen. Het pension en de fitnessschool wenst Heijpro te handhaven.
    
        Om haar plannen te kunnen verwezenlijken heeft Heijpro in februari 2014 een beginselverzoek om medewerking ingediend. Op 22 april 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Maasdonk de bereidheid uitgesproken om in beginsel medewerking te verlenen aan het initiatief. Daarna is op 11 november 2014 een anterieure overeenkomst gesloten tussen Heijpro en de gemeente Maasdonk, waarna Heijpro op 1 september 2015 heeft verzocht een ontwerpplan ter vaststelling voor te leggen aan de raad. Vervolgens heeft de raad geweigerd het plan vast te stellen, welke weigering bij het bestreden besluit is gehandhaafd.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    
    Behoefte aan de voorzieningen
    
    3.    Heijpro betoogt dat aan de tussen haar en de voormalige gemeente Maasdonk gesloten overeenkomst een uitvoerig overleg- en onderzoekstraject is voorafgegaan, waarbij door twee onafhankelijke onderzoeksinstellingen een sterke behoefte aan intramurale zorg is vastgesteld. Gelet op deze voorgeschiedenis lag het op de weg van de raad om een beslissing omtrent planvaststelling zorgvuldig af te wegen. De weigering om mee te werken is daarentegen slechts gebaseerd op een binnen de gemeente ’s-Hertogenbosch opgesteld wijkrapport. Het wijkrapport gaat uit van niet onderbouwde aannames, waarbij zonder nadere onderbouwing de helft van de bestaande zorgbehoefte wordt weggestreept. Aan het wijkrapport zijn bovendien landelijke cijfers en niet de locale zorgbehoefte ten grondslag gelegd. Doordat het door de raad uitgevoerde onderzoek onzorgvuldig is geweest, is niet aangetoond dat het initiatief niet past binnen de gemeentelijke beleidskaders. Verder is voor een zorgcomplex in de kern Empel nog in april 2015 een procedure tot afwijking van een bestemmingsplan gevolgd, zodat het ontbreken van behoefte aan zorgplaatsen des te minder aannemelijk is. Nu er voldoende behoefte bestond aan de door Heijpro beoogde zorg zal geen sprake zijn van relevante leegstand en paste planaanpassing binnen het kader van een goede ruimtelijke ordening. Bovendien pasten de door Heijpro beoogde zorgplaatsen binnen het kader van een grotere keuzevrijheid voor inwoners en zou het door haar geboden zorgconcept beter aansluiten bij de zorgbehoeften van de inwoners van Nuland, zo stelt Heijpro.
    
    3.1.     De raad betoogt dat zijn beleid er op is gericht om te komen tot levensloopbestendige wijken en kernen waarbij ouderen in hun eigen wijk of kern kunnen blijven wonen. Naar aanleiding van door Heijpro overgelegde onderzoeksrapporten heeft het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Maasdonk aangenomen dat aan de door Heijpro gewenste zorgplaatsen voldoende behoefte bestond en medegedeeld in beginsel medewerking te willen verlenen aan het initiatief van Heijpro, waarna tussen haar en de toenmalige gemeente Maasdonk een anterieure overeenkomst is gesloten.
    
        Vervolgens is op 18 december 2014 door Heijpro een informatieavond gehouden met omwonenden. Naar aanleiding van deze informatieavond hebben de zorginstellingen in Nuland vragen gesteld over de mogelijkheid dat het initiatief tot een overcapaciteit aan intramurale zorgplaatsen zou leiden en wat de gevolgen zouden zijn voor de in die kern al bestaande zorginstellingen. Zij gaven daarbij aan dat zij bezig waren om extramurale zorgplekken om te zetten in intramurale. Bij de door Heijpro overgelegde onderzoeken, die dateerden uit 2011 en 2012, waren deze gegevens niet meegenomen. De door de bestaande zorginstellingen in gang gezette omzetting is mogelijk zonder planologische aanpassing. Ook door de opdrachtgever van Heijpro werd erkend dat met de omzetting van plaatsen een fundamenteel andere situatie was ontstaan en dat overcapaciteit dreigde die twee zorglocaties zou duperen. Vervolgens is Heijpro in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat de door haar gewenste zorgplaatsen niet leiden tot overcapaciteit en het ontwrichten van het bestaande zorgaanbod dan wel te komen met een alternatieve invulling van het perceel, hetgeen zij heeft nagelaten. Verdere overcapaciteit als gevolg van het door Heijpro gewenste plan acht de raad des te minder wenselijk nu de bestaande instellingen uitgaan van een gecombineerd aanbod van extramurale en intramurale plaatsen binnen instellingen, waardoor patiënten niet naar buiten de instelling behoeven te verhuizen. Het initiatief van Heijpro beoogt uitsluitend 20 intramurale plaatsen tot stand te brengen. Tot slot heeft de raad betoogd dat de uitbreiding van zorgplaatsen in de kern Empel verband houdt met het beleid om zorgplaatsen in de buurt tot stand te brengen. In deze kern is geen intramurale zorgvoorziening aanwezig. Deze kern ligt bovendien op 10 km afstand tot de kern Nuland.
    
    3.2.    Uit de stukken blijkt dat bij de destijds door Heijpro overgelegde gegevens geen rekening is gehouden met het ombouwen van extramurale zorgplaatsen tot intramurale zorgplaatsen binnen de kern Nuland. Het gaat hier om de reeds in gang gezette ombouw van 68 plaatsen waarvoor geen planologische of andere beletselen bestonden. Ook indien zou worden uitgegaan van de behoeftevraag zoals die naar voren kwam uit de door Heijpro overgelegde gegevens zou dat betekenen dat er in Nuland sprake zou zijn van een overaanbod indien de door Heijpro beoogde plaatsen zouden worden gerealiseerd. Reeds op basis van dit gegeven heeft de raad mogen concluderen dat het verlenen van medewerking aan het initiatief van Heijpro zou leiden tot verdere overcapaciteit aan intramurale zorgplaatsen en daarmee niet langer paste binnen de door de raad geschetste en bij Heijpro bekende beleidskaders. In dit verband acht de Afdeling mede van belang dat ook door de opdrachtgeefster van Heijpro is aangegeven dat het doorzetten van het ombouwen van plaatsen in combinatie met de plannen van Heijpro tot gevolg heeft dat minimaal twee bestaande locaties de dupe zullen worden. De voorkeur van de raad om de instellingen te ontzien die zich richten op gecombineerde intra- en extramurale zorg acht de Afdeling niet onredelijk. Dat voor de kern Empel wel planologisch medewerking is verleend maakt dit niet anders nu het beleid van de raad erop is gericht om per kern voldoende zorgplaatsen beschikbaar te hebben en niet bestreden is dat daarvan in de kern Empel geen sprake was. Gelet hierop heeft de raad met juistheid de conclusie getrokken dat door het verlenen van medewerking aan het initiatief van Heijpro sprake zou zijn van overaanbod en leegstand en daarom in redelijkheid vaststelling van het bestemmingsplan kunnen weigeren. In verband hiermee ziet de Afdeling geen aanleiding in te gaan op hetgeen partijen nog over en weer hebben gesteld met betrekking tot de door de raad uitgevoerde onderzoeken naar de zorgbehoefte in Nuland.
    
        Het betoog faalt.
    
    De anterieure overeenkomst en de belangenafweging
    
    4.    Heijpro betoogt dat het niet in procedure brengen van een bestemmingsplanherziening in strijd is met de tussen haar en de gemeente Maasdonk gesloten overeenkomst. Door de raad is niet aangegeven welk gewicht hij heeft toegekend aan de gesloten overeenkomst en evenmin is aangegeven welke rol de belangen van Heijpro daarbij hebben gespeeld. Een en ander klemt te meer waar de schade aan haar kant inmiddels wordt begroot op € 770.000,-. Gegeven deze kosten kon ook niet van Heijpro worden verwacht dat zij een alternatieve invulling van het plan zou voorstellen.
    
    4.1.    Voor zover Heijpro beoogt te stellen dat het de raad niet vrijstond nader onderzoek te doen naar de intramurale zorgbehoefte in de kern Nuland kan de Afdeling haar daarin niet volgen. Destijds is door het gemeentebestuur afgegaan op door Heijpro aangeleverde gegevens en het stond de raad vrij om, waar naar aanleiding van de gehouden informatieavond vragen waren ontstaan over met name de actualiteit van de aangeleverde gegevens, daarnaar nader onderzoek te verrichten.
    
        Over de tussen Heijpro en de gemeente gesloten overeenkomst, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:537, dat, nog daargelaten dat de overeenkomst blijkens de bewoordingen daarvan voor zover het betreft het verlenen van planologische medewerking een inspanningsverplichting inhoudt, een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen, ook de mogelijke belangen van derden, anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is voorzien. Dat tussen Heijpro en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken.
    
        In dit geval heeft de raad diverse pogingen in het werk gesteld om te bezien of een alternatieve invulling van het plangebied een oplossing zou bieden. De aangeboden mogelijkheden hebben evenwel niet tot overeenstemming geleid. Gelet hierop heeft de raad in zijn afweging voldoende rekening gehouden met het belang van Heijpro. De enkele omstandigheid dat de schade voor Heijpro naar haar stellen hoog is opgelopen betekent niet dat de raad niet anders kon beslissen dan tot het verlenen van medewerking.
    
        Het betoog faalt.
    
    Artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening
    
    5.    Heijpro betoogt dat de raad ten onrechte, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, heeft gesteld dat in dit geval sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling waarbij op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) getoetst moest worden aan een actuele regionale behoefte aan de zorgplaatsen.
    
    5.1.        De raad heeft gelet op hetgeen hiervoor onder 3.2 en 4.2 is overwogen in redelijkheid kunnen weigeren om medewerking te verlenen aan het plan van Heijpro. In verband hiermee ziet de Afdeling geen aanleiding zich uit te spreken over de vraag of in dit geval het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro in de weg stond aan vaststelling van het bestemmingsplan in de door Heijpro gewenste zin.
    
    Conclusie
    
    6.    Gelet op het vorenstaande is het beroep van Heijpro ongegrond.
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
    
    w.g. Hoekstra
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017
    
    45.