ECLI:NL:RVS:2009:BI2686, Raad van State, 29-04-2009, 200803861/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2008, kenmerk 2008-21.290/17/B.5, RP, heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Haren (hierna: de raad) bij besluit van 27 augustus 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Facet-bestemmingsplan Noodbergingsgebieden Onner- en Oostpolder, polder Lappenvoort en polder het Oosterland".

200803861/1.
      Datum uitspraak: 29 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 april 2008, kenmerk 2008-21.290/17/B.5, RP, heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Haren (hierna: de raad) bij besluit van 27 augustus 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Facet-bestemmingsplan Noodbergingsgebieden Onner- en Oostpolder, polder Lappenvoort en polder het Oosterland".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders namens de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2009, waar [appellanten], bijgestaan door mr. J.J. Nicolaas, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Koopmans, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door mr. A.H. Keuning, ambtenaar in dienst van de gemeente, en het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's, vertegenwoordigd door E.H. Galetzka.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan voorziet in de aanwijzing van een aantal polders, waaronder de polder "Het Oosterland", als noodbergingsgebied, hetgeen met zich brengt dat deze polders bij extreem natte periodes voor waterberging kunnen worden ingezet.
    
    Het beroep van [appellanten] richt zich tegen de goedkeuring van het college van de dubbelbestemming "Noodbergingsgebied" op de plandelen die betrekking hebben op hun agrarische gronden in de polder "Het Oosterland".
    
    2.3. [appellanten] voeren onder meer aan dat niet, dan wel onvoldoende is aangetoond dat noodwaterberging op hun agrarische gronden noodzakelijk is als gevolg van een reële dreiging voor wateroverlast.
    
    2.3.1. Het college stelt dat de aanwijzing en inrichting van de waterbergingsgebieden in de provincie Groningen voortvloeit uit de op 13 december 2005 vastgestelde streekplanuitwerking "De aanwijzing van bergingsgebieden en noodbergingsgebieden in het waterschap Hunze en Aa's" (hierna: de streekplanuitwerking) van het Provinciaal Omgevingsplan. Aan deze streekplanuitwerking hebben volgens het college verschillende onderzoeken naar en overleggen tussen de betrokken overheden over de noodzaak en uitvoering van waterberging ten grondslag gelegen. Het college acht de aanwijzing en inrichting van waterbergingsgebieden noodzakelijk om in de toekomst de kans op wateroverlast en de gevolgen hiervan te beperken. In dit verband wijst het college op de wateroverlast aan de zuidrand van de provincie Groningen in 1998, waarbij de Onner- en Oostpolder moesten worden ingezet als waterberging.
    
    2.3.2. Niet in geding is dat sinds begin jaren negentig van de vorige eeuw grote delen van Nederland meer dan eens te kampen hebben gehad met ernstige wateroverlast als gevolg van extreme regenval. Zoals het college terecht heeft opgemerkt, trad in 1998 wateroverlast op in het westen en noorden van het land, waarbij de situatie vooral in de provincie Groningen en in Noord-Drenthe ernstig was. Zoals blijkt uit de streekplanuitwerking vormden deze gebeurtenissen de aanleiding voor diverse onderzoeken naar het waterbeheer in het kader van het project "Hoog Water: een visie op waterhuishouding in de 21e eeuw" in opdracht van de Stuurgroep Water 2000+, waarin onder meer de provincies Groningen en Drenthe en het waterschap Hunze en Aa's samenwerken. De stuurgroep heeft geadviseerd om in de periode tot 2025 een pakket maatregelen tegen wateroverlast te nemen, waaronder de aanwijzing en inrichting van een aantal gebieden waarin tijdelijk overtollig boezemwater kan worden opgeslagen. De aanwijzing van waterbergingsgebieden in de provincie Groningen heeft na overleg tussen het bestuur van de provincie en het waterschap Hunze en Aa's plaatsgevonden in de streekplanuitwerking. Uit de streekplanuitwerking blijkt dat de selectie van deze gebieden heeft plaatsgevonden op basis van de functie en de hydrologische effectiviteit, dat wil zeggen de invloed die de inzet van een waterbergingsgebied op de boezemwaterstand heeft. Daarnaast zijn de geselecteerde gebieden nader beoordeeld op de aanwezige bebouwing en infrastructuur, de milieueffecten en de kosteneffectiviteit. Ook de polder "Lappenvoort"/"Het Oosterland" is blijkens de streekplanuitwerking op deze aspecten beoordeeld en vervolgens met aanvullende inrichtings- en beheersmaatregelen geschikt bevonden voor waterberging.
    
    2.3.3. [appellanten] hebben de inhoud van de streekplanuitwerking en de daaraan ten grondslag liggende rapportages niet bestreden. Voorts is niet gebleken dat de aanwijzing en inrichting van de polder "Het Oosterland" als noodwaterbergingsgebied in het voorliggende bestemmingsplan niet in overeenstemming is met het provinciale beleid. Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de aanwijzing en inrichting van de polder in het voorliggende bestemmingsplan noodzakelijk is om overstromingen ten gevolge van ernstige regenval te voorkomen en de gevolgen hiervan te beperken.
    
    2.4. Voorts voeren [appellanten] aan dat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen omdat niet is voorzien in een toereikende schaderegeling. De "Regeling Schadevergoeding Waterbergingsgebieden Hunze en Aa's 2004" van het waterschap Hunze en Aa's (hierna: de schaderegeling) biedt volgens hen onvoldoende zekerheid omtrent de vergoeding van schade als gevolg van inundatie van hun gronden. Daarbij vrezen zij dat de bewijslast voor de eventuele schade op hen zal rusten. Voorts stellen zij dat ten onrechte niet is voorzien in een vergoeding voor het ter beschikking stellen van de gronden in het geval dat deze worden ingezet als noodwaterberging.
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de schaderegeling geen deel uitmaakt van het bestemmingsplan en dat het bezwaar dat hiertegen is gericht in deze procedure derhalve niet kan worden beoordeeld. Niettemin stelt het college dat de schaderegeling meer dan afdoende is, nu het waterschap in geval van inundatie van een waterbergingsgebied moet aantonen dat de verzoeker geen schade heeft geleden en de verzoeker een verzoek om een voorschot op de schadevergoeding kan doen. Daarbij wordt volgens het college ook de vernattingsschade, waaronder wordt verstaan de schade die optreedt door wateroverlast voorafgaande aan de inundatie, door het waterschap vergoed.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 2 van de schaderegeling kent het bestuur van het waterschap Hunze en Aa's de verzoeker, die als gevolg van gecontroleerde inundatie schade lijdt, een schadevergoeding toe overeenkomstig de in deze regeling voorgeschreven procedure, voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, voldaan is aan de in de schaderegeling gestelde voorwaarden en de vergoeding van de schade niet of niet voldoende anderszins is gewaarborgd.
    
    Uit artikel 3 van de schaderegeling, voor zover hier van belang, volgt voorts dat bij het vaststellen van een aanspraak op schadevergoeding alle schade die het gevolg is van gecontroleerde inundatie in aanmerking wordt genomen.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de schaderegeling kan de verzoeker het bestuur verzoeken om verlening van een voorschot op de schadevergoeding.
    
    2.4.3. De Afdeling vat het bezwaar van [appellanten] aldus op dat zij aanvoeren dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen omdat niet is voorzien in een afdoende schaderegeling. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat dit bezwaar niet in deze procedure zou kunnen worden beoordeeld.
    
    Uit artikel 2 in samenhang gelezen met artikel 3 van de schaderegeling volgt dat in beginsel alle schade die het gevolg is van gecontroleerde inundatie volledig wordt vergoed. Dat ingevolge artikel 2 van de schaderegeling in samenhang gelezen met de toelichting op de schaderegeling de schade die is ontstaan door eigen schuld, het welbewust nemen van risico's of het niet nemen van schadebeperkende maatregelen niet wordt vergoed, is naar het oordeel van de Afdeling niet onredelijk. Anders dan [appellanten] betogen wordt blijkens de toelichting op artikel 2 van de schaderegeling een omgekeerde bewijslastverdeling toegepast, zodat de gehele schade geacht wordt te zijn veroorzaakt door de inundatie, tenzij door het waterschap het tegendeel wordt aangetoond. Ter zitting is door het waterschap Hunze en Aa's nader uiteengezet dat daarbij ook de vernattingschade wordt vergoed die optreedt voorafgaande aan de inundatie die plaatsvindt via een bestaande voorziening zoals de leiding onder de dijk tussen de polder "Het Oosterland" en het Noord-Willemskanaal. Voorts heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat de benadeelde krachtens artikel 10 van de schaderegeling een verzoek om een voorschot op de schadevergoeding kan doen. Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat er is voorzien in een ruime en met voldoende waarborgen omklede schaderegeling voor schade als gevolg van inundatie van de polder en dat in zoverre bij de totstandkoming van het plan voldoende met de belangen van [appellanten] rekening is gehouden.
    
    2.5. [appellanten] stellen dat er ten onrechte geen flankerend beleid van toepassing is in het kader van de aanwijzing van hun gronden als noodwaterbergingsgebied, nu er wel flankerend beleid wordt toegepast in het kader van de aanwijzing van de Onner- en Oosterpolder.
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat flankerend beleid geen deel uitmaakt van het bestemmingsplan en dat het bezwaar in deze procedure derhalve niet kan worden beoordeeld. Desondanks voert het college aan dat geen flankerend beleid voor de polder "Het Oosterland" is ontwikkeld omdat dit gebied in de toekomst een natuurgebied zal worden.
    
    2.5.2. De Afdeling vat het bezwaar van [appellanten] aldus op dat zij aanvoeren dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen omdat niet is voorzien in flankerend beleid voor de polder "Het Oosterland". Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat dit bezwaar niet in deze procedure zou kunnen worden beoordeeld.
    
    Ter zitting is door het waterschap Hunze en Aa's toegelicht dat met flankerend beleid onder meer wordt beoogd de landbouwstructuur van de landbouwgronden in de desbetreffende polder te verbeteren. Ter zitting is voorts gebleken dat in de polder "Het Oosterland" wordt getracht een natuurgebied te realiseren, terwijl in de Onner- en Oostpolder een combinatie van de realisatie van natuurgebied en de landbouwfunctie wordt nagestreefd. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet in flankerend beleid voor de polder "Het Oosterland" behoefde te worden voorzien.
    
    2.6. Wat betreft de vrees van [appellanten] dat bij inundatie van de polder rioolwater en vervuild slib tot ernstige verontreiniging van het boezemwater en daarmee van hun gronden zullen leiden, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting is door het waterschap Hunze en Aa's toegelicht dat er voorzieningen zijn en zullen worden getroffen om te voorkomen dat de riooloverstort ten westen van de polder "Het Oosterland" na inundatie verontreiniging van het boezemwater en de gronden in deze polder zal veroorzaken. Wat betreft de mogelijke verontreiniging door slib uit het Noord-Willemskanaal heeft het waterschap opgemerkt dat het water uit dit kanaal in een noodsituatie gefaseerd zal worden ingelaten, waardoor het slib waarschijnlijk grotendeels al direct in het zuidoostelijke deel van de polder "Het Oosterland" bezinkt. [appellanten] hebben de juistheid van deze toelichting niet bestreden. Gelet hierop is niet gebleken dat het risico op verontreiniging van de gronden van [appellanten] ten gevolge van de inundatie van de polder zo groot is, dat het college niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de aanwijzing van deze gronden als noodwaterbergingsgebied dan aan de individuele belangen van [appellanten]. Daarbij is van belang dat ingevolge de schaderegeling ook schade ten gevolge van verontreiniging van de gronden voor vergoeding in aanmerking komt.
    
    2.7. [appellanten] voeren aan dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid dat de extra kosten die ontstaan vanwege de uit artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften voortvloeiende verplichting om bouwwerken op hun gronden in de polder "Het Oosterland" hoogwaterbestendig te bouwen, aan hen worden vergoed.
    
    2.7.1. Omdat de gronden in de polder zijn aangewezen als noodwaterbergingsgebied, acht het college het niet onredelijk dat de aanvrager de meerkosten draagt van het hoogwaterbestendig maken. Daarbij benadrukt het college dat bedoelde verplichting geen betrekking heeft op bouwwerken die kunnen worden opgericht binnen de agrarische bouwblokken en bouwpercelen, nu deze gronden niet zijn gesitueerd in het gebied dat is bestemd voor waterberging.
    
    2.7.2. Ingevolge het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Haren" rust op de gronden in de polder "Het Oosterland" de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden".
    
    Ingevolge artikel 6 C, eerste lid, van de planvoorschriften mogen op of in deze gronden geen gebouwen worden gebouwd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat op deze gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met uitzondering van mestsilo's en sleufsilo's, mogen worden gebouwd ten behoeve van de uitoefening van het agrarisch bedrijf, ten behoeve van het landschapsbeheer, ten behoeve van openbare nutsvoorzieningen en ten behoeve van het verkeer. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel mag de hoogte van deze bouwwerken ten hoogste 10 meter bedragen.
    
    2.7.3. Ingevolge artikel 1, onder d, van de voorschriften van het voorliggende plan wordt onder hoogwaterbestendig verstaan het bestand zijn tegen de gevolgen van het onder water zetten van het gebied.
    
    Ingevolge artikel 2 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, blijven het bepaalde in de voorschriften en op de plankaart van het bestemmingsplan "Buitengebied Haren" zoals vastgesteld bij besluit van 26 april 1990 en goedgekeurd bij besluit van 19 december 1990 en het bepaalde in de eventuele, op dit plan betrekking hebbende, herzieningen, met in achtneming van het bepaalde in het onderhavige plan van toepassing.
    
    Uit artikel 3, derde lid, onder b, van de planvoorschriften in samenhang gelezen met de plankaart van het bestemmingsplan "Buitengebied Haren" volgt dat het bouwen van bouwwerken op de gronden in de polder "Het Oosterland" in beginsel niet is toegestaan. Uit het vierde lid van dit artikel, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, volgt dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om hiervan vrijstelling te verlenen voor het bouwen van bouwwerken die ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Haren" op deze gronden zijn toegelaten, mits het bouwwerk door materiaalgebruik en/of situering als hoogwaterbestendig is aan te merken.
    
    2.7.4. De Afdeling is van oordeel dat het college in redelijkheid goedkeuring aan het plan heeft kunnen verlenen zonder dat in dit plan is voorzien in een vergoedingsregeling als door [appellanten] wordt bepleit. Daarbij acht zij in het bijzonder van belang dat de bouwwerken die in dit bestemmingsplan aan een vrijstelling worden onderworpen, gelet op artikel 6 C, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Haren", uitsluitend naar aard en omvang lichte bouwwerken kunnen betreffen.
    
    2.7.5. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan op de bestreden onderdelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. D.A.C. Slump, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Kooijman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2009
    
    177-589.