ECLI:NL:RVS:2011:BU8904, Raad van State, 21-12-2011, 201011486/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 maart 2009 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven voor de bouw van een leisurecenter met daarin een skipiste, een voorziening voor gezondheid en lichaamscultuur, een sportzaak, twee bouwmarkten, een meubel- en elektronicawinkel met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 25.809 m² (hierna tezamen en in enkelvoud: het project) op het perceel aan de Koegorsstraat te Terneuzen (hierna: het perceel).

201011486/1/H1.
      Datum uitspraak: 21 december 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid ING Winkels Bewaar Maatschappij b.v. en ING Dutch Retail Fund Management b.v. (hierna tezamen en in enkelvoud: ING), beide gevestigd te Den Haag, appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 21 oktober 2010 in zaak nr. 09/771 in het geding tussen:
    
    ING
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college van gedeputeerde staten).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 maart 2009 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd een verklaring van geen bezwaar af te geven voor de bouw van een leisurecenter met daarin een skipiste, een voorziening voor gezondheid en lichaamscultuur, een sportzaak, twee bouwmarkten, een meubel- en elektronicawinkel met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 25.809 m² (hierna tezamen en in enkelvoud: het project) op het perceel aan de Koegorsstraat te Terneuzen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 21 juli 2009 heeft het college van gedeputeerde staten het door ING daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door ING daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben ING bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 29 december 2010.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2011, waar ING, vertegenwoordigd door T.M. Edzis en R.M. Hensen, bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, en het college van gedeputeerde staten van Zeeland, vertegenwoordigd door B. Ventevogel en drs. P. Smits, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna de WRO) kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
    
    2.2. Het college van gedeputeerde staten heeft geweigerd voor het project een verklaring van geen bezwaar af te geven. Het heeft aan deze weigering ten grondslag gelegd dat de in het project voorziene detailhandel in strijd is met het door de Provinciale Staten van Zeeland (hierna: provinciale staten) bij besluit van 30 juni 2006 vastgestelde beleid dat is neergelegd in de nota "Omgevingsplan Zeeland 2006-2012" (hierna: het omgevingsplan).
    
    2.3. ING heeft de hoger beroepsgrond dat het in het omgevingsplan neergelegde beleid (hierna: het beleid) in strijd is met de Dienstenrichtlijn (2006/123/EG) ter zitting ingetrokken.
    
    2.4. ING betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van gedeputeerde staten in redelijkheid geen verklaring van geen bezwaar heeft kunnen weigeren voor de bouw van het project. Zij voert daartoe aan dat het college van gedeputeerde staten het beleid ten onrechte aan de weigering ten grondslag heeft gelegd, nu provinciale staten niet in redelijkheid tot het vaststellen van het beleid hebben kunnen komen. Volgens ING wordt met het beleid een restrictie ten aanzien van de vestiging van nieuwe detailhandel nagestreefd die ruimtelijke relevantie ontbeert en in strijd is met de vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr. 200806342/1).
    
    Indien het beleid niet buiten toepassing moet worden gelaten, voert ING aan dat het niet op het project van toepassing is en dat het project ook overigens niet in strijd is met het beleid. Ten slotte doen zich volgens ING, indien het beleid wel van toepassing zou zijn, bijzondere omstandigheden voor die het college van gedeputeerde staten hadden moeten nopen af te wijken van het beleid.
    
    2.4.1. In het beleid als neergelegd in het omgevingsplan is, voor zover thans van belang, het volgende vastgelegd: Het provinciale detailhandelsbeleid is primair bedoeld om de bestaande binnensteden en (boven)lokaal verzorgende winkelcentra te beschermen. Detailhandel is echter niet altijd inpasbaar in de bestaande kernwinkelgebieden. Hiervoor zijn meerdere redenen aan te wijzen. Alleen onder voorwaarden kan detailhandel zich buiten de bestaande kernwinkelgebieden vestigen. De centrale voorwaarde is dat de bedoelde detailhandelsvestiging geen ontwrichtende gevolgen heeft voor de bestaande kernwinkelcentra en de detailhandelsstructuur. De volgende categorieën zijn benoemd:
    
    - Detailhandel bedoeld voor de zogenaamde doelgerichte, laagfrequente aankopen (wonen, bruin- en witgoed, doe-het-zelf, tuincentra) dient primair aansluitend aan bestaande kernwinkelgebieden gevestigd te worden. Wanneer dit door het volume niet mogelijk is, is vestiging erbuiten geconcentreerd toegestaan op een (PDV-)locatie waar soortgelijke detailhandel is geconcentreerd in een van de vier steden of dragende kernen. Branches in de dagelijkse boodschappen en recreatief winkelen horen hier niet thuis.
    
    - De mogelijkheid bestaat om aansluitend bij perifeer te ontwikkelen middelgrote dagattracties (leisurecentra) detailhandel te vestigen. Dit kan alleen wanneer:
    
    - De invulling van de detailhandel een directe relatie heeft met het concept van de dagattractie.
    
    - De invulling van de detailhandel voor het belangrijkste deel complementair (en dus niet overlappend) is met het detailhandelsaanbod in de bestaande winkelcentra.
    
    - Aangetoond wordt dat de detailhandel geen substantiële gevolgen heeft voor de bestaande detailhandelsstructuur en qua omvang ondergeschikt is aan het totale concept. Hiertoe wordt, ter indicatie, uitgegaan van een maximale omvang van 5% van het totale bruto bebouwde vloeroppervlak.
    
    Omdat de effecten van detailhandelsontwikkelingen met een bepaalde schaal gemeentegrensoverschrijdend kunnen zijn, is afstemming noodzakelijk tussen gemeenten. Afstemming dient plaats te vinden op basis van het gezamenlijke belang van een gezonde detailhandelsstructuur van een regio. De provincie ziet de (inter)regionale afstemming op het gebied van detailhandelsontwikkelingen mede als haar verantwoordelijkheid en zal hiertoe het initiatief nemen. Bij een uitbreiding van het aantal vierkante meters van alle hier genoemde vormen detailhandel (van 1000 m² of meer) is afstemming met de betrokken buurgemeenten een voorwaarde voor provinciale instemming met het plan.
    
    2.4.2. Uit het beleid kan worden afgeleid dat daar waar beperkingen worden gesteld aan de vestiging van detailhandel buiten de bestaande kernwinkelgebieden en waar het beleid is gericht op het tegengaan van ontwrichtende gevolgen voor bestaande kernwinkelcentra, hieraan ruimtelijke motieven ten grondslag liggen zoals het streven naar zorgvuldig ruimtegebruik, bereikbaarheid, bundeling en met name de leefbaarheid van kleine stadskernen. Met het beleid wordt er onder meer naar gestreefd dat voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen. Dit beleidstreven is niet in strijd met vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr. 200806342/1). Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het beleid buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. De omstandigheid dat het beleid is gebaseerd op het rijksbeleid als vervat in de in 2006 vastgestelde Nota Ruimte waarin staat dat gemeenten de mogelijkheid dienen te hebben om in bestemmingsplannen een aparte bestemming voor perifere detailhandel op te nemen en de provincies gezamenlijk richtlijnen op moeten stellen met betrekking tot branchebeperkingen voor perifere detailhandel, leidt niet tot een ander oordeel.
    
    2.4.3. Verder heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het beleid niet van toepassing is op het bouwplan.
    
    In het beleid is vermeld dat de provincie een regisserende rol heeft en moet zorgen voor afstemming van bovenlokale initiatieven en grootschalige ontwikkelingen. Volgens de ruimtelijke onderbouwing van het project, als neergelegd in de notitie "european leisure development leisurecenter koegorspolder ruimtelijke onderbouwing ex artikel 19, lid 1 wro" van het adviesbureau voor ruimtelijk beleid, ontwikkeling en inrichting RBOI van 22 juli 2008, voorziet het project onder meer in de bouw van 11.792 m² aan detailhandel. Het college van gedeputeerde staten heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat dit moet worden aangemerkt als een grootschalige detailhandelsontwikkeling waarop het beleid van toepassing is. Aan de omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten bij besluit van 21 februari 2006 reeds een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven voor het bouwen van onder meer een leisurecenter, een biljart- en bowlingcentrum, een voorziening voor gezondheid- en lichaamscultuur, een sportzaak, een tuincentrum en een wokrestaurant op het perceel, kan, anders dan ING betoogt, niet de conclusie worden verbonden dat het project als een uitbreiding daarop moet worden beschouwd, reeds nu het project, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, van geheel andere aard en orde is. Zo ziet het project niet op de bouw van een tuincentrum, een biljart- en bowlingcentrum en een wokrestaurant, maar onder meer op de bouw van bouwmarkten en een meubel- en elektronicawinkel.
    
    2.4.4. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het project in strijd is met het beleid. Volgens het beleid moet worden voldaan aan de voorwaarde dat de beoogde detailhandel primair aansluitend aan bestaande kernwinkelgebieden gevestigd dient te worden, tenzij dit door het volume niet mogelijk is. De beoogde detailhandel is voorzien buiten reeds bestaande kernwinkelgebieden in Terneuzen. Het college van gedeputeerde staten heeft zich op het standpunt gesteld dat het volume van het project niet aan de realisering ervan op een locatie aansluitend aan een kernwinkelgebied in de weg staat, nu het gebied aan de Kennedylaan-West daarvoor voldoende ruimte biedt. In een door het college van gedeputeerde staten overgelegde intentieovereenkomst die is gesloten tussen de gemeente, [aannemersbedrijf] en Lafoma Projectontwikkeling B.V., waarin wordt onderzocht of en op welke manier de herontwikkeling van de gronden gelegen rond de Kennedylaan mogelijk is, wordt ervan uitgegaan dat op die locatie ruimte bestaat voor de realisering van detailhandel tot een oppervlakte van maximaal 20.000 m² aan bruto vloeroppervlakte.
    
    Gelet hierop is aannemelijk geworden dat de beoogde detailhandel in beginsel op het gebied aan de Kennedylaan-West gevestigd kan worden. Dat in de door het college van gedeputeerde staten overgelegde notitie van het adviesbureau Droog Trommelen en Partners (hierna: DTnP) "Terneuzen onderzoek detailhandelsstructuur" van 23 juli 2008 ervan wordt uitgegaan dat aan de Kennedylaan-West ruimte bestaat voor de realisering van maximaal 8500 m² aan bruto vloeroppervlakte met daarbij 380 tot 425 parkeerplaatsen, leidt niet tot een ander oordeel. Het college van gedeputeerde staten heeft zich in dat verband in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat effectiever gebruik kan worden gemaakt van de beschikbare ruimte door in plaats van bovengrondse parkeerplaatsen aan te leggen, een ondergrondse parkeergarage of een parkeergarage in meerdere verdiepingen te realiseren. ING heeft niet aannemelijk gemaakt dat de hiermee gemoeide kosten zodanig zijn dat die aan de realisering van de beoogde detailhandel in de weg zullen staan. Ook heeft ING de enkele stelling dat het gebied aan de Kennedylaan-West wegens eigendomsverhoudingen niet beschikbaar is voor een bouwmarkt, onvoldoende met feiten en omstandigheden onderbouwd.
    
    Onder vorenstaande omstandigheden en in aanmerking genomen dat de beoogde bouwmarkten en de meubel- en elektronicawinkel geen directe relatie heeft met de skipiste, heeft het college van gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het beleid.
    
    2.4.5. Ten slotte heeft de rechtbank terecht overwogen dat ING niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht die het college van gedeputeerde staten hadden moeten nopen van het beleid af te wijken.
    
    De omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten bij besluit van 21 februari 2006 een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven voor het bouwen van detailhandel in de vorm van een tuincentrum op het perceel, kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Daarbij is van belang dat het college van gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ruimtelijke uitstraling van een tuincentrum, anders dan die van de beoogde bouwmarkten en de meubel- en elektronicawinkel, past bij de op het perceel rustende agrarische bestemming. Verder is daarbij van belang dat de bij besluit van 21 maart 2006 verleende vrijstelling voor de bouw van een tuincentrum, de op het perceel rustende agrarische bestemming niet heeft gewijzigd in detailhandel, en dat, naar ter zitting is gebleken, er overigens ook feitelijk geen tuincentrum op het perceel is gevestigd. Voorts is daarbij van belang dat voormeld besluit niet in strijd was met het toentertijd geldende beleid als neergelegd in het Streekplan. Volgens dat beleid was de vestiging van semi-agrarische bedrijvigheid, zoals een tuincentrum, in de kernrandzone waarbinnen het perceel is gelegen, toegestaan.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Van Leeuwen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011
    
    543.