ECLI:NL:RVS:2018:4245, Raad van State, 27-12-2018, 201801081/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college [appellant] gelast het strijdig gebruik van het perceel [locatie] te Wassenaar door het houden van paarden en daaraan gerelateerde activiteiten uiterlijk op 13 februari 2017 te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van maximaal € 10.000,00 ineens.

201801081/1/A1.
  Datum uitspraak: 27 december 2018
  
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te Wassenaar,
    appellant,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 januari 2018 in
    zaak nr. 17/2736 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college [appellant] gelast het strijdig gebruik van het perceel [locatie] te Wassenaar (hierna: het perceel) door het houden van paarden en daaraan gerelateerde activiteiten uiterlijk op
    13 februari 2017 te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van maximaal € 10.000,00 ineens.
  
  
  
    Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 9 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college de in het besluit van
    13 december 2016 opgenomen begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag van verzending van de uitspraak van de Afdeling op het door [appellant] ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van
    9 januari 2018 dan wel tot zes weken na de dag dat het hoger beroepschrift is ingetrokken. Voor het overige blijft het handhavingsbesluit van
    13 december 2016 in stand.
  
  
  
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2018, waar [appellant], in persoon en bijgestaan voor [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.F. Klein, zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  1. appellant] is eigenaar van het perceel. Op 15 maart 2012 hebben inspecteurs van de afdeling Toezicht en Handhaving van de gemeente Wassenaar geconstateerd dat de in de kas aanwezige koelcel wordt gebruikt als lockerruimte en andere aan paarden gerelateerde zaken. Tevens bevindt zich in de kas op het perceel een verblijfsruimte die een functionele relatie heeft tot het houden van paarden, alsmede boxen voor het stallen van pony’s. Verder bevinden zich buiten de kas koelcellen die worden gebruikt voor het stallen van paarden. Dit gebruik in en buiten de kas is in strijd met het geldende bestemmingsplan. Op 23 augustus 2012 is aan [appellant] daarom een last onder dwangsom opgelegd waarbij hem is gelast het strijdige gebruik van het perceel uiterlijk op 1 november 2012 te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van maximaal € 10.000,00 ineens.
  
  
        Na een doorlopen bezwaar- en beroepsprocedure heeft de rechtbank Den Haag bij uitspraak van 9 mei 2014 het beroep van [appellant] tegen het besluit van 27 november 2012, waarbij zijn bezwaar tegen het besluit van 23 augustus 2012 ongegrond was verklaard, ongegrond verklaard. Hiertegen is geen hoger beroep ingestelde. De rechtbank Den Haag heeft voorts bij uitspraak van 4 juli 2016 het beroep van [appellant] tegen de invorderingsbeschikking van 26 februari 2015 wegens verjaring van de mogelijkheid tot invordering niet-ontvankelijk verklaard.
  
  
  
         Op 17 oktober 2016 heeft een inspecteur van het team Veiligheid Toezicht en Handhaving van de gemeente Wassenaar opnieuw geconstateerd dat de in de kas aanwezige koelcel wordt gebruikt als lockerruimte en andere aan paarden gerelateerde zaken. Tevens bevinden zich in de kas een verblijfsruimte die een functionele relatie heeft tot het houden van paarden en boxen voor het stallen van pony’s. Verder bevinden zich buiten de kas koelcellen die worden gebruikt voor het stallen van paarden. Dit gebruik in en buiten de kas is in strijd met het bestemmingsplan "Oostdorp-Hoge Klei 2013" (hierna: het bestemmingsplan).
  
  
  
    Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college daarom aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
  
  
  2.       [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte geen vooraankondiging van de last onder dwangsom heeft gedaan waardoor hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte geconcludeerd dat het college, door de zienswijzeprocedure achterwege te laten, niet heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 4:8 van de Awb, omdat zich sinds het opleggen van de last onder dwangsom in 2012 geen nieuwe feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 4:11, aanhef en onder b, van de Awb zouden hebben voorgedaan. Volgens [appellant] is thans, anders dan het college stelt, sprake van een nieuwe situatie vergeleken met de situatie ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom in 2012, omdat sprake is van het hobbymatig in plaats van het bedrijfsmatig houden van paarden. De rechtbank heeft niet onderkend dat door de handelwijze van het college sprake is van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus [appellant]. 
  
  
    2.1.    Artikel 4:8 van de Awb luidt: "Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
  
  
  a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
  
  b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
  
  
    (…)."
  
  
  
        Artikel 4:11 luidt: "Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover:
  
  
  
    (…)
  
  
  b. de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, of
  
  
    (…)."
  
  
  
    2.2.    De Afdeling stelt vast dat het college ervan heeft afgezien om [appellant] in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze te geven over het voornemen om hem een dwangsom op te leggen, omdat hij in 2012 eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan.
  
  
  
    2.3.     Nu sinds het opleggen van de last onder dwangsom in 2012 reeds geruime tijd was verstreken, heeft het college er naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte van afgezien om [appellant] voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom in 2016 in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze in te dienen. De rechtbank heeft hierin echter terecht geen grond gevonden om het besluit van 21 maart 2017 te vernietigen, nu niet is gebleken dat [appellant] hiermee in zijn belangen is geschaad, aangezien hij in bezwaar de mogelijkheid had om zijn standpunt nader te onderbouwen en hij daartoe tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase ook nog eens uitdrukkelijk in de gelegenheid is gesteld om zijn standpunt nader te onderbouwen maar hij dit om hem moverende redenen achterwege heeft gelaten.
  
  
  
        Het betoog faalt. 
  
  
  3.    [ appellant] betoogt voorts dat de rechtbank onrechte heeft overwogen dat hij eerst in beroep inhoudelijke gronden heeft aangevoerd tegen het opleggen van de last onder dwangsom. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte de feiten niet beoordeeld en de aangevallen uitspraak is daarom onvoldoende gemotiveerd, aldus [appellant].
  
  
    3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] de inhoudelijke beroepsgronden met betrekking tot de opgelegde last onder dwangsom pas in beroep heeft aangevoerd. Dit is volgens de rechtbank te laat, omdat het college het door [appellant] gestelde niet bij de herbeoordeling in bezwaar heeft kunnen betrekken en de stellingen feitelijk niet toetsbaar zijn aan de hand van de stukken. De rechtbank heeft deze beroepsgronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
  
  
  
    3.2.    Uit de wet of enig rechtsbeginsel vloeit niet voort dat gronden die niet expliciet in bezwaar zijn aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven. Gelet hierop heeft de rechtbank de beroepsgronden van [appellant] die inhoudelijk zijn gericht tegen het opleggen van de last onder dwangsom, naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte buiten beschouwing gelaten.
  
  
  
    3.3.    Het hoger beroep is gegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou hebben behoren te doen, zal de Afdeling de beroepsgronden van [appellant] tegen het besluit van 21 maart 2017 inhoudelijk beoordelen.
  
  
  4.    [ appellant] betoogt dat het college ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Anders dan de controlerend ambtenaar heeft geconcludeerd, is volgens [appellant] geen sprake van het bedrijfsmatig houden van paarden op zijn perceel. Hij wijst erop dat hij vier paarden en vier pony’s heeft en dat dit aantal niet overeenkomt met het bedrijfsmatig houden van paarden. [appellant] betoogt dat sprake is van het hobbymatig houden van paarden. De paarden zijn uitsluitend bedoeld voor de beoefening van dressuur- en springsport door de dochter van [appellant]. Er wordt niet met de dieren gefokt en er vindt geen verkoop van paarden plaats. Bovendien worden de paarden volgens [appellant] niet door anderen bereden of bezocht. [appellant] wijst er bovendien op dat het in het controlerapport genoemde aantal aangetroffen paarden niet correct is omdat de paarden van de buren zijn meegeteld. 
  
  
    4.1.    Aan het perceel is op grond van het bestemmingsplan "Oostdorp-Hoge Klei 2013" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch" toegekend.
  
  
  
        In artikel 1, lid 1.40 van de planregels behorend bij het bestemmingsplan wordt onder "grondgebonden agrarisch bedrijf" verstaan:
  
  
  
    "Een veehouderij, akkerbouw- of tuinbouwbedrijf dat functioneel geheel of overwegend gebonden is aan de grond als productiemiddel. Onder een tuinbouwbedrijf worden mede verstaan boomkwekerijen, bloemen-, kruiden-, bloembollen- en knollenkwekerijen.
  
  
  
    Met betrekking tot deze regels worden, in het kader van dit bestemmingsplan, onder het begrip grondgebonden agrarisch bedrijf niet begrepen bedrijven als hieronder genoemd:
  
  
  
    agrarische hulp- en nevenbedrijven, hoveniersbedrijf,
  
  
  
    paardenhouderij/-pension en paardenfokkerij."
  
  
  
        In artikel 1, lid 1.49, wordt onder "nevenactiviteit" verstaan:
  
  
  
    "Een activiteit binnen een (agrarische) bedrijfsvoering, die:
  
  
  
    * niet zelfstandig wordt uitgeoefend;
  
  
  
    * ruimtelijk, functioneel en bedrijfseconomisch gezien, ondergeschikt is aan de hoofdactiviteit/-functie van het bedrijf;
  
  
  
    * een direct verband heeft met de hoofdactiviteit/-functie, daaruit voortvloeit dan wel samenhangt met hetgeen binnen de bedrijfsvoering wordt voortgebracht.
  
  
  
    (…)."
  
  
  
        Artikel 3, lid 3.1, luidt: "De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
  
  
  a. (de bedrijfsvoering van) grondgebonden agrarische bedrijven;
  
  
    (…)."
  
  
  
        Lid 3.3 luidt: "Binnen bestaande agrarische bedrijfsgebouwen zijn nevenactiviteiten en opslag toegestaan onder de volgende voorwaarden:
  
  
  a. van de functie slechts een geringe verkeersaantrekkende werking uitgaat;
  
  b. het gebruik uit milieuhygiënisch oogpunt geen belemmering met zich mee brengt voor de bedrijfsvoering van de omliggende agrarische bedrijven;
  
  c. de functie moet worden beperkt tot de categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten."
  
  
        Artikel 22, lid 22.1, luidt: "Het is verboden gronden en bouwwerken te (laten) gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de op de verbeelding aangeven bestemming en deze regels."
  
  
  
    4.2.    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
  
  
  
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat het perceel gelet op artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels is bestemd voor de bedrijfsvoering van grondgebonden agrarische bedrijven. Ter zitting is komen vast te staan dat tussen partijen niet in geschil is dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom op het perceel geen grondgebonden agrarische bedrijfsvoering plaatsvond. Nu geen sprake was van een hoofdactiviteit, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het houden van paarden, ook indien sprake zou zijn van het uitsluitend hobbymatig houden van paarden, wat daar verder ook van zij, reeds daarom gelet op artikel 1, lid 1.49, van de planregels behorend bij het bestemmingsplan, niet kan worden beschouwd als een toegestane nevenactiviteit, omdat deze nevenactiviteit niet binnen een (agrarische) bedrijfsvoering plaatsvindt. Daarbij heeft het college er ook terecht op gewezen dat het houden van paarden op grond van artikel 3, lid 3.3, van de planregels niet is toegestaan omdat dat ook geen functie betreft die valt onder categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten.
  
  
  
        Het college heeft gezien het vorenstaande terecht geen aanleiding gezien om van handhavend optreden af te zien. Hierbij heeft het college nog aangegeven dat het geen reden ziet om mee te werken aan een legalisering van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Ter zitting heeft het college in dit verband toegelicht dat het perceel ingeklemd ligt tussen percelen met woningen die op minder dan 50 m afstand van het perceel zijn gelegen, zodat ter plaatse aanzienlijke geurhinder kan optreden als het gevolg van het houden van paarden op het perceel.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 21 maart 2017 alsnog ongegrond verklaren.
  
  6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
  
  
  
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
  
  
  
    9 januari 2018 in zaak nr. 17/2736;
  
  
  
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
  
  
  
    IV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
  
  
  
    w.g. Hoekstra    w.g. Melenhorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
  
  
  
    490.