ECLI:NL:RVS:2015:2725, Raad van State, 26-08-2015, 201409995/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant] om hem voor onbepaalde tijd ontheffing te verlenen voor het innemen van een ligplaats in de Oude Rijn, ter hoogte van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: de ligplaats), afgewezen.

201409995/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 augustus 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 november 2014 in zaak nr. 14/525 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant] om hem voor onbepaalde tijd ontheffing te verlenen voor het innemen van een ligplaats in de Oude Rijn, ter hoogte van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: de ligplaats), afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2015, waar [appellant], bijgestaan door G.H.M. Oostdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. Makkinga, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1.1 van de Vaarwegenverordening Zuid-Holland (hierna: de Verordening) beoogt de Verordening de vrijheid en/of de veiligheid van de scheepvaart en de instandhouding en bruikbaarheid van de vaarweg en de oever te beschermen en vormt zij een aanvullende regeling op het Binnenvaartpolitiereglement.
    
    Ingevolge artikel 1.2, aanhef en onder u, wordt in de verordening onder ligplaats verstaan: plaats in danwel boven het water om door een vaartuig ter verblijf te worden ingenomen.
    
    Ingevolge artikel 2.1.2, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder i, is hoofdstuk 2 van toepassing op de vaarwegen in de verbinding vanaf de grens tussen de provincies Utrecht en Zuid-Holland tot aan Leiden, waaronder de Rijn, vanaf de aansluiting met de Heimanswetering tot aan de Zijl.
    
    Ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, is het verboden ligplaats in te nemen, te ankeren met een vaartuig in provinciale vaarwegen, zoals genoemd in artikel 2.1.2.
    
    Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, kan door of namens het college ontheffing worden verleend van het verbod, vervat in artikel 2.4.1, eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 4.1.8, eerste lid, mag een ontheffing alleen worden geweigerd in het belang van de vrijheid en/of de veiligheid van de scheepvaart en van de instandhouding en bruikbaarheid van de vaarweg en de oever.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen de aan een ontheffing verbonden voorwaarden uitsluitend strekken tot bescherming van de in het eerste lid genoemde belangen.
    
    Volgens artikel 1, aanhef en onder e, van de op 29 maart 2013 in werking getreden Beleidsregel ontheffingen ligplaatsen van de provinciale vaarwegen van Zuid-Holland (hierna: de Beleidsregel) wordt in de Beleidsregel onder particuliere oever verstaan: grond die niet openbaar toegankelijk is en in eigendom toebehoort aan een eigenaar anders dan een overheidsinstantie.
    
    Volgens artikel 3 kan het college ontheffing verlenen van het verbod om ligplaats in te nemen, zoals genoemd in artikel 4.1.1 van de Verordening, ten behoeve van een recreatievaartuig indien:
    
    a. de ligplaats niet gelegen is in een vaarstrook, veiligheidsstrook of veiligheidszone; en
    
    b. het een ligplaats aan een particuliere oever betreft en de aanvrager van de ontheffing de rechthebbende van die oever is of schriftelijke toestemming van de rechthebbende van de oever heeft verkregen, of
    
    c. de ligplaats aan een openbare oever betreft en de aanvrager een watersportvereniging is die een maatschappelijk doel dient en voor een ieder toegankelijk is.
    
    2. [appellant] betoogt dat het college bij de vaststelling van artikel 3 van de Beleidsregel onvoldoende rekening heeft gehouden met bestaande ontheffingen voor ligplaatsen die aan de openbare oever van de brede delen van de Oude-Rijn zijn gesitueerd. [appellant] verwijst daarbij naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 januari 2015 in zaken nrs. 14/7674, 14/6715, 14/6718 en 14/6720.
    
    2.1. Het college heeft de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, van de Verordening geldende ligplaatsverbod. Deze bevoegdheid, expliciet neergelegd in artikel 4.1.1, eerste lid, van de Verordening, biedt het college een zekere mate van beleidsvrijheid. Deze beleidsvrijheid vindt haar grenzen in deze bepaling en in artikel 4.1.8 van de Verordening.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013 in de zaak nr. 201200317/1/A3) kan de wijze waarop een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid gebruik maakt, door de rechter slechts op terughoudende wijze worden getoetst. Indien het bestuursorgaan stelt een beslissing te baseren op een bepaald beleid, moet de rechter - indien zulks wordt betwist - eerst beoordelen of aannemelijk is dat een zodanig beleid inderdaad wordt gevoerd. Vervolgens moet worden onderzocht of dit beleid blijft binnen de kaders die de wet- en regelgeving stellen en of het beleid niet kennelijk onredelijk is. Ten slotte moet de rechter onderzoeken of het bestuursorgaan, gezien artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in redelijkheid heeft kunnen besluiten al dan niet van dit beleid af te wijken.
    
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 1 mei 2015 in zaak nr. 201405494/1/V1), kunnen aangevoerde omstandigheden slechts als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb, die tot afwijking van een beleidsregel kunnen nopen, worden aangemerkt, indien die omstandigheden binnen strekking en reikwijdte van de wettelijke bevoegdheid vallen ter invulling waarvan die beleidsregel strekt en ze bovendien niet bij de totstandkoming van die beleidsregel moeten worden geacht te zijn betrokken.
    
    2.2. Het college is met artikel 3 van de Beleidsregel binnen de grenzen van de wet- en regelgeving gebleven. Het beleid van het college om geen ontheffing van het ligplaatsverbod te verlenen aan aanvragers, niet zijnde watersportverenigingen, die met een recreatievaartuig een ligplaats aan een openbare oever willen innemen, is, blijkens de aan de Beleidsregel ten grondslag liggende Nota ligplaatsenbeleid provinciale vaarwegen Zuid-Holland, Ruimte voor de scheepvaart, welke nota het college op 18 december 2012 heeft vastgesteld, ingegeven door de keuze het doorvaartbelang zwaarder te laten wegen dan het belang van de hier bedoelde aanvragers, alsmede door de keuze om in gevallen als deze het belang van openbaarheid (openbaar gebruik) van de openbare oever, voorrang te geven op het particuliere belang (particulier gebruik). De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit beleid niet kennelijk onredelijk of onjuist is. Dat het college andere keuzes had kunnen maken, maakt dit niet anders, omdat het aan het college is om een keuze te maken, welke de rechter slechts terughoudend toetst. Nu voorts de rechtbank onbestreden heeft overwogen dat de gemachtigde van [appellant] ter zitting bij de rechtbank te kennen heeft gegeven dat bij de totstandkoming van het beleid op bestuurlijk niveau over de gevolgen ervan voor houders van ontheffingen voor ligplaatsen aan openbare oevers is gesproken, heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb kunnen worden aangemerkt. De verwijzing door [appellant] naar voormelde uitspraak van de rechtbank van 7 januari 2015 doet hieraan niet af, reeds omdat de rechtbank daarin geen oordeel geeft over de wijze waarop het college van de in artikel 4.1.1, eerste lid, van de Verordening vermelde bevoegdheid gebruik maakt.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. [appellant] voert daartoe aan dat in het besluit van 31 mei 2010, waarbij het college hem tot 1 januari 2012 ontheffing voor het innemen van de ligplaats heeft verleend, staat: "dat voorstellen in behandeling zijn voor het verbeteren van de nautische omstandigheden ter bevordering van het scheepvaartverkeer over de provinciale vaarwegen, waarbij de kans bestaan dat het beleid betreffende het toestaan van ligplaatsen, o.a. langs de openbare oevers, zal worden aangescherpt". Gezien de in dezelfde periode verschenen krantenberichten over de wenselijkheid ruimte op smalle delen van de Oude Rijn en bij bruggen voor de scheepvaart te creëren, heeft [appellant] erop vertrouwd dat de aanscherping van het ligplaatsenbeleid niet op het brede deel van de Oude Rijn, waarin de ligplaats is gelegen, zou zien. [appellant] voert voorts aan dat hij, gezien de ontheffingen die het college in 2007 en 2008 voor onbepaalde tijd aan zijn buren heeft verleend, erop mocht vertrouwen dat het college hem in 2010 eveneens een ontheffing voor onbepaalde tijd had verleend.
    
    3.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 oktober 2013, in zaak nr. 201300470/1/A1), nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    3.2. Met hetgeen [appellant] aanvoert, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hem aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan hij een rechtens te honoreren verwachting heeft kunnen ontlenen dat hem een ontheffing voor onbepaalde tijd was verleend, dan wel dat het college, na inwerkingtreding van het nieuwe beleid, een nieuwe aanvraag om hem een ontheffing voor het innemen van de ligplaats te verlenen, zou inwilligen. Nu voorts de aan de buren van [appellant] verleende ontheffingen, wegens de onbepaalde duur ervan, niet met een ontheffing voor bepaalde tijd op een lijn kunnen worden gesteld, faalt het betoog.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Robben
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2015
    
    610.