ECLI:NL:RVS:2006:AZ0822, Raad van State, 25-10-2006, 200506363/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2004 heeft de gemeenteraad van Amerongen, thans Utrechtse Heuvelrug, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 september 2004, het bestemmingsplan "2e partiële herziening bestemmingsplan Buitengebied (Lekdijk 1)" vastgesteld.

200506363/1.
      Datum uitspraak: 25 oktober 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de vereniging "Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum" en anderen, alle gevestigd dan wel wonend te Amerongen, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
      2.    de stichting "Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht", gevestigd te Utrecht,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 oktober 2004 heeft de gemeenteraad van Amerongen, thans Utrechtse Heuvelrug, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 september 2004, het bestemmingsplan "2e partiële herziening bestemmingsplan Buitengebied (Lekdijk 1)" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 17 mei 2005, no. 2005REG001164i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen bij brief van 20 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2005, en de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht bij brief van 26 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 27 juli 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 12 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    [partij] is als partij tot het geding toegelaten.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen. 
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2006, waar de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen, vertegenwoordigd door M.Ph.J. Plet, de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht, vertegenwoordigd door C.S. van Holsteijn, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. M.J. Buruma, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. R.J. Lievaart, ambtenaar van de gemeente, en [partij], in persoon.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Procedurele aspecten
    
    2.3.    De Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen maken bezwaar tegen de vaststelling van het bestemmingsplan in afwijking van het ontwerp, nu met betrekking tot de betrokken planonderdelen geen inspraak mogelijk is geweest.
    
    2.3.1.    Voorop staat dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan afwijken van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat sprake is van een ander plan, dient de wettelijke procedure, met inbegrip van de inspraak, opnieuw doorlopen te worden.
    
    Deze situatie doet zich in dit geval niet voor.
    
    Planbeschrijving
    
    2.4.    Met het plan wordt beoogd de bouw van een woning op het perceel Lekdijk 1 te Amerongen mogelijk te maken ter vervanging van gesloopte bedrijfsgebouwen. Het plan is in zoverre gebaseerd op de regeling "Ruimte voor ruimtebeleid" zoals die is neergelegd in de derde partiële herziening van het streekplan Utrecht 1994. Tevens voorziet het plan in een juridisch-planologische regeling voor de bestaande paardenbakken op het perceel Lekdijk 1 en aan de Zuwe. 
    
    Standpunt appellanten
    
    2.5.    De Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. De Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Wonen -W-".
    
    Appellanten voeren primair aan dat verweerder wat betreft de in het plan voorziene bouw van een woning ten onrechte voorbij is gegaan aan het geldende provinciaal beleid zoals vastgelegd in het Streekplan 2005-2015 en in het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost. Subsidiair betogen zij dat het plan in zoverre niet in overeenstemming is met de regeling "Ruimte voor ruimtebeleid" uit de derde partiële herziening van het streekplan Utrecht 1994, die verweerder als toetsingskader heeft gehanteerd.
    
    De Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen zijn verder van mening dat in het plan ten onrechte paardenbakken die in strijd zijn met het vorige plan als zodanig worden bestemd. De plankaart bevat volgens hen onvolkomenheden, aangezien een schaal ontbreekt en de afritten en de nabijgelegen natuurgebieden en landgoederen daarop niet staan aangegeven.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.6.    Verweerder acht het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft het goedgekeurd.
    
    Hij betoogt dat de in het plan voorziene inpassing van de bestaande paardenbakken, met uitzondering van de paardenbak aan de Zuwe, in overeenstemming is met het (ongeschreven) algemene uitgangspunt dat paardenbakken in beginsel binnen of direct aansluitend aan een (agrarisch) bouwvlak dienen te worden gerealiseerd. Nu het gebruik van de bestaande paardenbak aan de Zuwe onder het overgangsrecht van het vorige plan viel en er weinig tot geen zicht op is dat het bestaande gebruik van deze paardenbak binnen afzienbare tijd zal worden beëindigd, kan volgens verweerder ook met de planologisch-juridische inpassing van deze paardenbak worden ingestemd.
    
    Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, vereisen dat de in het plan voorziene nieuwbouwmogelijkheid voor een woning wordt getoetst aan de regeling "Ruimte voor ruimtebeleid" zoals die is neergelegd in de derde partiële herziening van het streekplan Utrecht 1994. Het plan is volgens verweerder in zoverre in overeenstemming met deze regeling. 
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.7.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.7.1.    Het perceel Lekdijk 1 ligt buiten de bebouwde kom van Amerongen, ten noorden van de Lekdijk. Op dit perceel werd in het recente verleden een agrarisch bedrijf uitgeoefend dat bestond uit een intensieve varkenshouderij en een melkveehouderij. De intensieve veehouderijtak is inmiddels definitief beëindigd, waarbij de tot deze tak behorende opstallen (met een oppervlakte van 1080 m²) zijn gesloopt. Ook de melkveetak van dit agrarische bedrijf is inmiddels beëindigd. Op het perceel is thans een paardenhouderij met bedrijfswoning gevestigd.
    
    Tot de paardenhouderij behoren onder meer vier paardenbakken, waarvan er drie op het perceel Lekdijk 1 liggen en er zich één aan de Zuwe bevindt.
    
    2.7.2.    Ingevolge het geldende bestemmingsplan "Buitengebied", gelezen in samenhang met de "1e partiële en correctieve herziening bestemmingsplan Buitengebied", rust op het plangebied de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden". Op het perceel Lekdijk 1 is een bouwvlak opgenomen met de aanduiding "paardenhouderij (ph)".
    
    2.7.3.    In het plan is het bouwvlak op het perceel Lekdijk 1 verkleind. Verder is een nieuw bouwvlak toegevoegd met de bestemming "Wonen -W-" op een afstand van 50 meter van het bestaande bouwvlak. Aan de bestaande paardenbakken op het perceel Lekdijk 1 en aan de Zuwe is in het plan de aanduiding "paardenbak (b)" toegekend.
    
    2.7.4.    Het Streekplan 2005-2015 (hierna: het streekplan) is door provinciale staten van Utrecht op 13 december 2004 vastgesteld. Op 21 januari 2005 is het streekplan in werking getreden. In het streekplan is beleid ten aanzien van functieverandering en Ruimte voor ruimte opgenomen. Dit beleid is in het streekplan niet aangemerkt als hoofdbeleidslijn.
    
    In paragraaf 14.4 onder het kopje "afwijkingsbevoegdheid van gedeputeerde staten" is - voor zover hier van belang - vermeld: "Op grond van artikel 4a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening mogen gedeputeerde staten afwijken van het streekplan, binnen de door provinciale staten aangegeven grenzen. De afwijkingsbevoegdheid wordt begrensd door de hoofdbeleidslijnen uit paragraaf 3.4. Van de overige beleidsuitspraken, niet zijnde hoofdbeleidslijnen, mag dus worden afgeweken. (…).
    
    De zorgvuldigheid van de beleidsafweging en de rechtszekerheid van de belanghebbenden vereisen een procedure. Dat betekent dat het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid moet zijn gebaseerd op een ontwerp-bestemmingsplan of een artikel 19 WRO-procedure en alleen kan plaatsvinden nadat:
    
    - de Provinciaal Planologische Commissie is gehoord;
    
    - het voornemen tot afwijken is gepubliceerd en iedereen gelegenheid heeft gekregen zijn zienswijze kenbaar te maken;
    
    - de Statencommissie voor Ruimte en Groen in de gelegenheid is gesteld over de voorgenomen afwijking met gedeputeerde staten te overleggen. De Statencommissie maakt binnen zes weken na een uitnodiging door gedeputeerde staten bekend of zij over de afwijking willen overleggen en binnen welke termijn."
    
    2.7.5.    Bij besluiten van 13 december 2004 en 10 januari 2005 hebben provinciale staten van Utrecht en bij besluiten van 22 december 2004 en 26 januari 2005 hebben provinciale staten van Gelderland het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost (hierna: het reconstructieplan) vastgesteld. Het reconstructieplan is op 1 maart 2005 goedgekeurd door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Staatssecretaris van Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Op 17 maart 2005 is het reconstructieplan in werking getreden. Het plangebied maakt onderdeel uit van het gebied waarop het reconstructieplan ziet. Het plangebied is in het reconstructieplan aangeduid als verwevingsgebied. In het reconstructieplan is beleid ten aanzien van functieverandering van vrijkomende (agrarische) bedrijfsgebouwen (waaronder het zogenaamde Ruimte voor ruimte beleid) opgenomen. In paragraaf 6.2 van het reconstructieplan is vermeld dat het reconstructieplan op dit punt afwijkt van het streekplan en in zoverre als nieuw streekplanbeleid gaat gelden.
    
    2.7.6.    Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc), geldt, ten aanzien van onderdelen van het reconstructieplan die een afwijking inhouden van een vastgesteld streekplan als bedoeld in artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de vaststelling van het reconstructieplan als besluit tot herziening van zodanig streekplan.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    De Afdeling stelt voorop dat het bezwaar van de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen dat op de plankaart een schaal ontbreekt, feitelijke grondslag mist.
    
    Voor zover zij stellen dat de afritten en de nabijgelegen natuurgebieden en landgoederen niet op de plankaart staan aangegeven, overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 16, eerste lid, onder d, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 dient uit de plankaart te blijken de aansluiting van het in het plan begrepen gebied aan het daaromheen gelegen gebied.
    
    Op de voorliggende plankaart zijn weliswaar niet de afritten en de natuurgebieden en landgoederen in de omgeving van het plangebied aangeduid, maar zijn wel de naburige percelen ingetekend. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende aangegeven hoe het plangebied is gelegen ten opzichte van het omliggende gebied. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder wegens strijd met het bepaalde in artikel 16, eerste lid, onder d, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 goedkeuring aan het plan had moeten onthouden.
    
    2.8.1.    Het betoog van de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen dat het gebruik van de paardenbakken in strijd was met het vorige plan is onjuist. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de paardenbak aan de westzijde van het perceel Lekdijk 1 in het vorige plan als zodanig was bestemd en de overige paardenbakken op dit perceel en aan de Zuwe onder het overgangsrecht van het vorige plan vielen. Aannemelijk is geworden dat dit gebruik niet binnen de planperiode zal worden beëindigd. De Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het voortzetten van het gebruik van de paardenbakken op grote ruimtelijke bezwaren stuit. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid kunnen instemmen met het als zodanig bestemmen van de paardenbakken in het plan.
    
    2.8.2.    Wat betreft de stelling van appellanten dat verweerder ten aanzien van de in het plan voorziene woning ten onrechte voorbij is gegaan aan het geldende provinciaal beleid, overweegt de Afdeling als volgt. Het karakter van de toetsing van een bestemmingsplan door verweerder brengt in beginsel met zich dat alle feiten en omstandigheden die zich tot aan het nemen van het besluit omtrent de goedkeuring hebben voorgedaan in aanmerking moeten worden genomen. Op het moment dat verweerder besloot omtrent de goedkeuring van het plan waren het streekplan en het reconstructieplan reeds in werking getreden.
    
    Zowel het streekplan als het reconstructieplan bevatten beleid inzake Ruimte voor ruimte. Het Ruimte voor ruimte beleid uit het reconstructieplan wijkt, zoals ook nadrukkelijk in het reconstructieplan is aangegeven, af van het streekplan op dit punt. Gelet op artikel 16, tweede lid, van de Rwc geldt het reconstructieplan in zoverre als herziening van het streekplan. Onbestreden is dat de in het plan voorziene woning niet in overeenstemming is met het aldus herziene streekplanbeleid. Verweerder is door goedkeuring aan dit plandeel te verlenen afgeweken van dit beleid.
    
    Nu het Ruimte voor ruimte beleid in het streekplan, zoals dat luidde voor herziening aangebracht bij de inwerkingtreding van het reconstructieplan, in paragraaf 3.4 van het streekplan niet was aangemerkt als hoofdbeleidslijn, is de Afdeling van oordeel dat van dit beleid, zoals dat luidt na herziening, op de wijze beschreven in paragraaf 14.4 van het streekplan kan worden afgeweken. Daarbij neemt zij in aanmerking dat in het reconstructieplan ten aanzien van het Ruimte voor ruimte beleid geen toepassing is gegeven aan artikel 27 van de Rwc, dit beleid niet als een, blijkens de gekozen formulering, bindend beoogde beleidsuitspraak over het grondgebruik binnen de reconstructiezones kan worden aangemerkt en dit beleid niet rechtstreeks voortvloeit uit de Rwc. In die gevallen zou gelet op de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2006, no. 200408033/1, tegen dit onderdeel van het reconstructieplan beroep hebben opengestaan en zou daarop artikel 29, derde lid, van de Rwc van toepassing zijn geweest.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder in het onderhavige geval niet de in paragraaf 14.4 van het streekplan opgenomen afwijkingsprocedure heeft gevolgd. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit, voor zover het de goedkeuring van het plandeel "Wonen -W-" betreft, genomen in strijd met het bepaalde in artikel 4a, tiende lid, van de WRO gelezen in samenhang met het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de Rwc. 
    
    2.9.    Het beroep van de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen is op het punt van de in het plan voorziene woning en het beroep van de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht is geheel gegrond. In verband hiermee dient het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Wonen -W-", te worden vernietigd wegens strijd met de voornoemde bepalingen.
    
        Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voor het overige niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Het beroep van de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen is in zoverre ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.10.    Ten aanzien van de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is ten aanzien van de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht geheel en het beroep van de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 17 mei 2005, no. 2005REG001164i, voor zover het  betreft de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Wonen -W-";
    
    III.    verklaart het beroep van de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen voor het overige ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen in verband met de behandeling van hun beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 23,27 (zegge: drieëntwintig euro en zevenentwintig cent); het dient door de provincie Utrecht aan voornoemde appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de provincie Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum en anderen en € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor de Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Nolles
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2006
    
    417-466.