ECLI:NL:RVS:2019:4422, Raad van State, 24-12-2019, 201902993/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2017 heeft de minister het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) (hierna: Wob-verzoek) afgewezen.

201902993/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 1 maart 2019 in zaak nr. 17/2682 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 mei 2017 heeft de minister het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) (hierna: Wob-verzoek) afgewezen.
    Bij besluit van 21 augustus 2017 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en heeft de minister besloten minder gedeelten van de door eiser gevraagde documenten geheim te houden.
    Bij uitspraak van 1 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 augustus 2017 vernietigd en de minister opgedragen binnen 6 weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 11 april 2019 heeft de minister opnieuw besloten op het bezwaar en alsnog twee foto’s openbaar gemaakt. Voor het overige is de weigering om stukken openbaar te maken met een nadere motivering gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    [appellant] en [belanghebbende] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft bij beslissing van 11 september 2019 het verzoek van de minister toegewezen om te bepalen dat alleen de Afdeling kennis zal nemen van de door de minister overgelegde zienswijze van derde-belanghebbende [belanghebbende] van 23 maart 2017 en een reactie van [belanghebbende] van 29 augustus 2017 (hierna: de zienswijzen).
    [appellant] en [belanghebbende] en anderen hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken en de zienswijzen van [belanghebbende] op de verzochte openbaarmaking.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.W.T. Kampers, is verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De in de uitspraak aangehaalde regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    2.    [appellant] heeft de minister verzocht om openbaarmaking van alle documenten betreffende een asbestsanering op het adres [locatie] te Uden op of omstreeks 26 januari 2017. Op 27 januari 2017 heeft op dat adres een inspectiebezoek van de Inspectie SZW plaatsgevonden. De minister heeft openbaarmaking van delen van de stukken geweigerd.
        Het bedrijf dat de asbestsanering uitvoert maakt bezwaar tegen de openbaarmaking van delen van de documenten. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar gedeeltelijk vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Dit nieuwe besluit maakt ook onderdeel uit van deze procedure. In deze procedure gaat het nog om de documenten die in de besluiten en de uitspraak genummerd zijn van 10 tot en met 13:
    10. Brief van 2 februari 2017 over Inspectiebezoek, kenmerk A1418/4/01,
    11. Rapportage SCi-548,
    12. Brief van 17 januari 2017 over beoordeling validatie freeswerkzaamheden,
    13. 13 foto’s.
    Aangevallen uitspraak
    3.     De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de weggelakte passages in de documenten 10 tot en met 13 geen emissiegegevens bevatten. [appellant] kan daarom niet worden gevolgd in zijn betoog dat de minister om die reden de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob niet kon toepassen. De rechtbank vindt ook dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de weggelakte passages in de documenten 10, 12 en 13 bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Het gaat daarbij om informatie over de manier waarop [belanghebbende] asbest verwijdert. Uit die gegevens kunnen wetenswaardigheden worden afgelezen of afgeleid over de technische bedrijfsvoering of het productieproces. De rechtbank kan het standpunt van de minister over document 11 niet helemaal volgen. Van de tekening op bladzijde 1 van het "Plan van aanpak t.b.v. SCi 548" van 4 januari 2017 zal de minister nader moeten motiveren waarom dit valt onder bedrijfs- of fabricagegegevens. Dit geldt ook voor de foto’s 1 en 2 op bladzijde 4 van 6 van bijlage 5 bij dit plan van aanpak. Voor het overige volgt de rechtbank de minister wel in zijn standpunt over document 11.
        De rechtbank volgt de minister ook in zijn standpunt dat het gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de minister zijn meegedeeld. Dat de gegevens in het kader van een inspectie zijn verkregen, leidt niet tot het oordeel dat die gegevens dus niet vertrouwelijk kunnen zijn meegedeeld. Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 1986/1987, 19859, 3, p. 33) volgt dat ook als bedrijven bedrijfs- en fabricagegegevens op grond van een wettelijke verplichting aan de overheid moeten verstrekken, zonder dat de overheid daarvoor een geheimhoudingsplicht heeft, deze redelijkerwijs als vertrouwelijk kunnen worden beschouwd. De omstandigheid dat de gegevens deels door de Inspectie SZW zelf zijn verzameld, staat evenmin aan vertrouwelijkheid in de weg. [belanghebbende] mocht ervan uitgaan dat de gegevens over haar bedrijfsproces door de inspectie SZW vertrouwelijk zouden worden behandeld. Ook de gegevens die de inspecteurs zelf hebben verzameld tijdens de inspectie geven inzicht in de bedrijfsprocessen en konden alleen worden verzameld nadat [belanghebbende] toegang tot de locatie had verschaft, aldus de rechtbank.
    Ontvankelijkheid [appellant]
    4.    [belanghebbende] en anderen hebben ter zitting betoogd dat [appellant] misbruik van recht maakt omdat [appellant] niet, zoals hij eerder in de procedure heeft gesteld, optreedt voor zichzelf, maar voor een soortgelijk bedrijf als [belanghebbende] en anderen om zodoende informatie over de werkwijze van [belanghebbende] en anderen voor dat bedrijf te verkrijgen.
    4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling is geen sprake van misbruik van recht. Ook al zou [appellant] niet namens zichzelf optreden, maar namens een soortgelijk bedrijf als [belanghebbende] en anderen, dan zijn er, mede gelet op de weigeringsgrond in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, onvoldoende aanwijzingen dat [appellant] misbruik van recht maakt door het Wob-verzoek te doen. Het hoger beroep is dan ook ontvankelijk.
    Hoger beroep
    5.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weggelakte passages in de documenten, die het college als 10 tot en met 13 heeft genummerd, geen emissiegegevens bevatten. [appellant] betoogt dat de minister in heroverweging zelf heeft geoordeeld dat document 11 emissiegegevens zou bevatten zoals bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer. De rechtbank heeft een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegevens gegeven. Die strookt niet met de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211. Het vrijkomen van asbestvezels is een emissie. In de stukken 10 tot en met 12 staat informatie over het vrijkomen van asbestvezels. Stuk 10 is een brief over het inspectiebezoek, 11 is een SCi-548 rapport en 12 is een brief over de beoordeling van de validatie van de freeswerkzaamheden.
        Het inspectierapport moet wel over het vrijkomen van asbest gaan omdat de werkzaamheden tijdens de inspectie zijn stilgelegd. Daarvoor is bij asbestwerkzaamheden alleen aanleiding als het risico bestaat dat asbestvezels vrijkomen. De SCi-548 is een protocol voor het bepalen van de concentratie van respirabele asbestvezels in de lucht tijdens het op projectniveau uitvoeren van asbestverwijderingshandelingen. Dat kan dus alleen maar zien op vrijkomen van asbestvezels in de lucht en ziet dus op emissies.
    5.1.    De minister betwist niet dat de op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob geweigerde passages en afbeeldingen milieu-informatie bevatten. In geschil is of deze milieu-informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
        Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, onder verwijzing naar de arresten van het Hof van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890, en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, kan uit die arresten worden afgeleid dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, die aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten niet restrictief worden uitgelegd. In het laatstgenoemde arrest van het Hof staat:
    "Gelet op de door artikel 6, lid 1, eerste volzin, van Verordening nr. 1367/2006 nagestreefde doelstelling om principieel toegang te bieden tot „informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu", moet dat begrip aldus worden opgevat dat het met name de gegevens omvat die het publiek in staat stellen te weten wat daadwerkelijk in het milieu wordt uitgestoten, dan wel voorzienbaar in het milieu zal worden uitgestoten bij normaal of realistisch gebruik van het betrokken product of de betrokken stof in overeenstemming met de toelating voor het op de markt brengen die voor het product of de stof in kwestie is afgegeven en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product of de stof is bestemd. Bijgevolg moet dat begrip aldus worden uitgelegd dat het met name de inlichtingen omvat betreffende de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies in dergelijke omstandigheden, van het product of de stof in kwestie.
        Onder het begrip „informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu" dient ook de informatie te vallen die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies […] juist is, alsook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. […] Teneinde zich ervan te kunnen vergewissen dat de beslissingen van de op milieugebied bevoegde autoriteiten gerechtvaardigd zijn en om doeltreffend deel te nemen aan het besluitvormingsproces inzake milieuaangelegenheden, dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld, en dient het in staat te worden gesteld redelijkerwijs te begrijpen hoe bedoelde emissies het milieu negatief kunnen beïnvloeden.
        Hoewel […] het begrip „informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu" niet restrictief hoeft te worden uitgelegd, valt daarom echter nog niet alle informatie die om het even welk - zelfs direct - verband met emissies in het milieu vertoont, onder dat begrip. Zou dat begrip aldus worden opgevat dat het betrekking heeft op dergelijke informatie, zou het immers het begrip „milieu-informatie" in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van Verordening nr. 1367/2006 grotendeels uithollen. Een dergelijke uitlegging zou aldus de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van Verordening nr. 1049/2001 vastgestelde mogelijkheid voor de instellingen om te weigeren milieu-informatie openbaar te maken omdat een dergelijke openbaarmaking zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, elke nuttige werking ontnemen en een bedreiging vormen voor het evenwicht dat de Uniewetgever heeft willen verzekeren tussen de doelstelling van transparantie en de bescherming van die belangen."
    5.2.    Uit de arresten van het Hof volgt dus weliswaar dat het begrip "informatie die betrekking heeft op uitstoot in het milieu" niet restrictief moet worden uitgelegd, maar het Hof overweegt tevens dat dit niet betekent dat alle informatie die in wat voor verband ook staat met emissies in het milieu onder dat begrip valt. Dat laatste zou de nuttige werking ontnemen aan de mogelijkheid om openbaarmaking van milieu-informatie te weigeren ter bescherming van commerciële belangen.
        De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte passages en afbeeldingen. De op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob geweigerde onderdelen van de documenten betreffen termen, omschrijvingen, foto’s en afbeeldingen van de werkwijze en gebruikte materialen bij de asbestsanering. Deze onderdelen bevatten geen gegevens die de daadwerkelijke uitstoot betreffen en ook geen gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Ook zijn het geen gegevens die het publiek in staat stellen de juistheid te controleren van de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, die aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen. De gegevens geven geen informatie over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies. De gegevens geven ook geen informatie over de beoordeling van de emissies door de Inspectie SZW. De gegevens over de wijze van beoordelen van de emissies van asbest in het milieu en de resultaten van die beoordeling zijn openbaar gemaakt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de geweigerde onderdelen geen gegevens zijn die betrekking hebben op emissies in het milieu.
        Het betoog faalt.
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weggelakte passages in de documenten 10 en 13 gegevens bevatten die vertrouwelijk aan de minister zijn meegedeeld. De gegevens in document 10 zijn bevindingen van de inspecteur en de foto’s in document 10 en 13 zijn gemaakt door de inspecteur. De inspectie is op grond van artikel 5:15, 5:16, 5:17 en 5:18 van de Awb wettelijk bevoegd om het terrein te betreden, inlichtingen en inzage te vorderen en zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en om monsters te nemen. Op grond van artikel 5:20 van de Awb is een ieder verplicht daaraan mee te werken. De gegevens zijn daarom niet door een derde vertrouwelijk aan de overheid medegedeeld en ook niet in een contact dat de onderneming redelijkerwijs als vertrouwelijk mag beschouwen. De geweigerde gegevens in document 10 en 13 kunnen dan ook niet op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob geweigerd worden, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1955 heeft geoordeeld, volgt uit de bewoordingen van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob dat, wil deze bepaling van toepassing zijn, het moet gaan om gegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Gegevens in een rapport die door de overheid zelf zijn vergaard, kunnen niet worden aangemerkt als bedrijfsgegevens die vertrouwelijk aan de minister zijn medegedeeld als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
        In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, Kamerstukken II, 1986/1987, 19859, 3, p. 33) staat:
    "Zij moeten ook als vertrouwelijk worden beschouwd als zulke woorden niet zijn gebruikt maar de mededeling plaats heeft in het kader van een contact dat het bedrijf redelijkerwijs als vertrouwelijk mag beschouwen. Er zijn ook gevallen waarin bedrijven wettelijk verplicht zijn tot het verstrekken van bedrijfs- en fabricagegevens. Zij verschaffen die dan op grond van die wettelijke verplichting, zonder dat daar een wettelijke verplichting voor de overheid tegenover staat om die gegevens geheim te houden. Ook in die gevallen kunnen de gegevens zijn verstrekt in het kader van een contact dat het bedrijf redelijkerwijs als vertrouwelijk mag beschouwen."
    6.2.    De niet openbaar gemaakte bedrijfs- en fabricagegegevens in document 10 en 13 zijn verzameld in het kader van de inspectie op 27 januari 2017. [belanghebbende] heeft in het kader van deze inspectie informatie verstrekt over de werkprocessen en de middelen die gebruikt worden en heeft deze ter plaatse getoond. Daarvan zijn foto’s gemaakt door de inspecteur. De in documenten 10 en 13 weggelakte gegevens zijn derhalve verstrekt door [belanghebbende] in een contact met de Inspectie SZW. Dat de inspecteur zelf foto’s heeft gemaakt van de door [belanghebbende] getoonde situaties maakt dat niet anders. [belanghebbende] heeft het contact met de Inspectie SZW, mede gelet op de aard van de verstrekte gegevens, redelijkerwijs als vertrouwelijk mogen beschouwen. Dat [belanghebbende] op grond van artikel 5:15 tot en met 5:20 van de Awb verplicht is tot medewerking en het overleggen van stukken betekent, gelet op de aangehaalde geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, niet dat deze gegevens niet kunnen worden aangemerkt als gegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
        Het betoog faalt.
    Het beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar
    7.    [appellant] betoogt dat het college in het nieuwe besluit op bezwaar van 11 april 2019 ten onrechte opnieuw de openbaarmaking van de tekening in document 11 weigert op grond artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob in samenhang met het vierde lid van dat artikel, omdat het belang van [belanghebbende] zwaarder weegt dan het belang bij de openbaarmaking van de tekening in document 11. De locatie is niet zodanig uniek dat het bedrijf enkel en alleen daar haar methode kan toepassen. Waarom de locatie zo uniek is dat de tekening daarvan niet openbaar gemaakt kan worden, is onvoldoende gemotiveerd, aldus [appellant].
    7.1.    In het besluit op bezwaar van 11 april 2019 en ter zitting is door de minister toegelicht dat de tekening een doorsnee is van de opbouw van de vloer van de locatie waar de werkzaamheden verricht worden. Uit deze tekening kan worden afgeleid waar de werkmethode betrekking op heeft en verschaft aldus inzicht in de werkwijze van [belanghebbende] en anderen op deze locatie.
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat de minister met deze motivering voldoende heeft onderbouwd dat de tekening bedrijfs- en fabricagegegevens bevat en de openbaarmaking heeft mogen weigeren.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. Het beroep tegen het besluit van 11 april 2017 is ongegrond.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 11 april 2019, kenmerk WBJA/JA-BBS/2.2019.0349.001, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Rietberg
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
    725.
     
    Bijlage
     
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 10
    1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege:
    […]
    c. voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
    […]
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege:
    […]
    g. voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    […].
    4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
    Wet milieubeheer
    Artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer
    1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
    a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
    b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
    c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
    d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
    e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
    f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.