ECLI:NL:RVS:2019:3292, Raad van State, 27-09-2019, 201901439/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht het uitwerkingsplan "Ravelijnstraat" vastgesteld. Het uitwerkingsplan betreft een uitwerking van het bestemmingsplan "Maastricht West". Het voorziet in het realiseren van maximaal twaalf vrijstaande woningen, verspreid over twee clusters. Aan andere delen van het plangebied is een groenbestemming toegekend. Verder is aan het gehele plangebied de dubbelbestemming "Waarde - Maastrichts erfgoed" toegekend. Het plangebied is op dit moment onbebouwd. Ten noorden van het plangebied bevindt zich de woonwijk De Ravelijn. Deze wijk dateert uit de jaren ’50 van de vorige eeuw en diende oorspronkelijk als huisvesting en heropvoedingsinstituut voor sociaal zwakkere gezinnen en wordt ook wel aangeduid als de woonschool.

201901439/2/R1.
    Datum uitspraak: 27 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Bewonersvereniging Ravelijn en anderen, gevestigd te Maastricht,
    verzoekers,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college het uitwerkingsplan "Ravelijnstraat" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Bewonersvereniging Ravelijn en anderen beroep ingesteld. Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 augustus 2019, hebben Bewonersvereniging Ravelijn en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 10 september 2019, waar Bewonersvereniging Ravelijn en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door E.H.J. Verheijden, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Eindhoven, en mr. N.A. Rijsterborgh, advocaat te Maastricht, gehoord.
    Overwegingen
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.    Het uitwerkingsplan betreft een uitwerking van het bestemmingsplan "Maastricht West", vastgesteld door de raad van de gemeente Maastricht op 18 september 2012 (hierna: het moederplan). Het uitwerkingsplan voorziet in het realiseren van maximaal twaalf vrijstaande woningen, verspreid over twee clusters. Aan andere delen van het plangebied is een groenbestemming toegekend. Verder is aan het gehele plangebied de dubbelbestemming "Waarde - Maastrichts erfgoed" toegekend. Het plangebied is op dit moment onbebouwd. Ten noorden van het plangebied bevindt zich de woonwijk De Ravelijn. Deze wijk dateert uit de jaren ’50 van de vorige eeuw en diende oorspronkelijk als huisvesting en heropvoedingsinstituut voor sociaal zwakkere gezinnen en wordt ook wel aangeduid als de woonschool.         
    3.    Verzoekers wonen allemaal in woonwijk De Ravelijn en vrezen dat dat de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouwontwikkeling leidt tot aantasting van de cultuurhistorische waarden van de woonschool en het aangrenzende rijksmonument en natuurgebied de Hoge Fronten, alsmede van hun woon- en leefklimaat.
    Gronden
    Uitwerkingsplicht
    4.    In geval in een bestemmingsplan (‘het ‘moederplan’) een uitwerkingsplicht is opgenomen, dient het college in beginsel een uitwerkingsplan vast te stellen. In het kader van een beroep tegen een vastgesteld uitwerkingsplan kan alleen ter beoordeling staan of dit plan is voorbereid en genomen in strijd met het recht, daaronder begrepen of de daarin uitgewerkte bestemming strookt met de in het moederplan opgenomen uitwerkingsregels en, voor zover die regels daartoe de ruimte laten, met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij geldt de planologische aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming als een gegeven.
    4.1.    Dat betekent dat in deze procedure niet meer ter beoordeling staat of het moederplan rechtmatig is en of aan het plangebied wel een woonbestemming mag worden toegekend. Al hetgeen Bewonersvereniging Ravelijn en anderen met die strekking hebben aangevoerd, kan daarom nergens toe leiden.
    4.2.    Verder stellen Bewonersvereniging Ravelijn en anderen dat niet voldaan is aan de uitwerkingsregel, die is neergelegd in artikel 16, lid 16.2, van de regels van het moederplan.
    4.3.    Artikel 16, lid 16.2, aanhef en onder b, van de regels van het moederplan luidt:
    "Burgemeester en Wethouders werken de in lid 16.1 omschreven bestemming uit met inachtneming van de volgende regels:
    […]
    b. Het uitwerkingsplan wordt niet vastgesteld voordat er een definitief inzicht bestaat in de gewenste ruimtelijke en functionele invulling van het gebied.
    […]"
    4.4.    De voorzieningenrechter ziet niet in op welk onderdeel het uitwerkingsplan deze uitwerkingsregel niet in acht neemt. Uit het vastgestelde uitwerkingsplan en de stedenbouwkundige opzet die voor dit plan als uitgangspunt is genomen, blijkt duidelijk wat de visie van het college is met betrekking tot de ruimtelijke en functionele invulling van het plangebied. Verder kan deze uitwerkingsregel niet anders worden begrepen dan dat het college als orgaan, belast met het vaststellen van het uitwerkingsplan, bepaalt welke ruimtelijke en functionele invulling van het plangebied zijnerzijds gewenst is. Met het woord gewenste is niet bedoeld dat voldoende draagvlak onder omwonenden voor een ruimtelijke en functionele invulling moet bestaan voordat een in die invulling voorziend uitwerkingsplan kan worden vastgesteld.
        Het betoog faalt.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    5.    Bewonersvereniging Ravelijn en anderen betogen dat de ontwikkeling waarin het uitwerkingsplan voorziet in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), waarin de ladder voor duurzame verstedelijking is neergelegd.
    5.1.    Artikel 1.1.1, derde lid, van het Bro luidt:
    "In hoofdstuk 3 van dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt onder een bestemmingsplan mede begrepen een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerst lid, onder a of b, van de wet alsmede een rijksbestemmingsplan als bedoeld  in artikel 10.3 van de wet."
        Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    5.2.    In paragraaf 3.3 van de plantoelichting is uitvoerig aandacht besteed aan de laddertoets. Belangrijkste conclusie van deze door het college verrichte beoordeling is dat de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouwontwikkeling voorziet in een behoefte aan luxe woningen in een rustig woonmilieu in de directe nabijheid van de binnenstad van Maastricht, en waarmee ook een bijdrage wordt geleverd aan het verkleinen van de kwalitatieve mismatch op de Maastrichtse woningmarkt. Volgens het college heeft de voorziene woningbouw ook geen onevenredige gevolgen voor de leegstand binnen Maastricht en leidt het plan in zoverre ook niet tot een aantasting van het woon- en leefklimaat elders binnen Maastricht. Ook heeft het college toegelicht dat de voorziene woningbouwontwikkeling plaatsvindt binnen bestaand stedelijk gebied.
    5.3.    In het aangevoerde ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op deze standpunten heeft gesteld. Dat er mogelijk óók of méér behoefte bestaat aan andersoortige woningen dan het plan mogelijk maakt, zoals Bewonersvereniging Ravelijn en anderen betogen, maakt daarom nog niet dat het college niet voor de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouwontwikkeling heeft mogen kiezen.
        Het betoog faalt.
    Dubbelbestemming Maastrichts erfgoed
    6.    Voor zover Bewonersvereniging Ravelijn en anderen betogen dat de aan het plangebied toegekende hoofdbestemming "Wonen" en dubbelbestemming "Waarde - Maastrichts erfgoed" zonder meer niet met elkaar verenigbaar zijn, omdat geen uitvoering mogelijk is zonder onaanvaardbare afbreuk te doen aan de cultuurhistorische waarden van de woonschool en van de Hoge Fronten, wijst de voorzieningenrechter op wat daarover hiervoor onder 4. en 4.1. is overwogen.
    7.    Voor zover wordt betoogd dat de invulling, die in het uitwerkingsplan aan de in het moederplan opgenomen woonbestemming wordt gegeven, strijd met de dubbelbestemming "Waarde - Maastrichts erfgoed", omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden, die voor die dubbelbestemming in de planregels zijn opgenomen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    7.1.    Artikel 18, lid 18.1.1, van de planregels van het moederplan luidt:
    "De voor ‘Waarde - Maastrichts erfgoed’ aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de bescherming van het op die gronden aanwezige cultureel erfgoed."
        Lid 18.2.1.1 luidt:
    "Op de voor ‘Waarde - Maastrichts erfgoed’ aangewezen gronden met gemeentelijke monumenten zoals bedoeld in artikel 18.1.2 onder a tot en met d, alsmede ter plaatse van de aanduiding ‘cultuurhistorisch attentiegebied’ zoals bedoeld in artikel 18.1.2 onder e mag uitsluitend worden gebouwd indien en voor zover:
    a. bebouwing mogelijk is krachtens de onderliggende bestemming, en:
    b. de bestaande cultuurhistorische waardestelling niet wordt aangetast door wezenlijke verandering in situering, massa, kapvorm, hoogtematen en gevelindeling, zulks met inbegrip van waardevolle details, en:
    c. de bouwplannen niet strijdig zijn met de in de cultuurhistorische waardestelling toegekende waarde en toepasselijke richtlijnen, zoals vervat in de als bijlagen opgenomen rapporten ‘Inventarisatie bestemmingsplan Maastricht West (oktober 2010), ‘Archeologische en ruimtelijke karakteristiek bestemmingsplan Maastricht West (25 januari 2011)’ en ‘Parochiewijken, Stedenbouwkundige karakteristiek t.b.v. MPE Maastricht (november 2010)’ en worden uitgevoerd met inachtneming van vorenbedoelde richtlijnen."
        Artikel 6 van de planregels van het uitwerkingsplan verklaart de regels van de dubbelbestemming "Waarde - Maastrichts erfgoed" van het moederplan van overeenkomstige toepassing.
    7.2.    Het uitwerkingsplan kent twee bouwvlakken en bevat enkele algemene bouwregels. Het uitwerkingsplan legt niet de exacte situering en de bouwkundige configuratie van daarin voorziene woningbouw vast. De vraag of de voorziene woningen voldoen aan de in voormeld artikel 18 neergelegde voorwaarden komt pas aan de orde  in het kader van de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouw. Wel moet een invulling van hetgeen, waarin het uitwerkingsplan voorziet, mogelijk zijn, waarmee aan de in voormeld artikel 18 opgenomen voorwaarden kan worden voldaan. Bewonersvereniging Ravelijn en anderen betogen dat dit voor wat betreft de aspecten schootsveld en het geïsoleerd liggen van de woonschool niet het geval is. Het college weerspreekt dit. Hierover overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    7.3.    Niet in geschil is dat het gehele plangebied is gelegen binnen de schootsvelden van de Hoge Fronten en Fort Willem. In de ‘Inventarisatie bestemmingsplan Maastricht West’ van de gemeente Maastricht van oktober 2010 staat als specifieke richtlijn geformuleerd dat de schootsvelden zo veel mogelijk vrij dienen te blijven van bebouwing. Het college heeft toegelicht dat hier in de besluitvorming rekening mee is gehouden. Dat is, indachtig de woonbestemming die in het moederplan aan het plangebied is toegekend, gedaan door in het plangebied maximaal twaalf woningen toe te staan, met een beperkte maximale bouwhoogte van 9 m, en welke bebouwing ten opzichte van de vestingwerken is gesitueerd in de nabijheid van reeds bestaande bebouwing. Voorts heeft het college kunnen oordelen dat er binnen, maar ook buiten het plangebied nog voldoende schootsvelden overblijven. De voorzieningenrechter ziet aldus op voorhand geen grond voor het oordeel dat aldus geen invulling van het uitwerkingsplan mogelijk is, waarmee niet kan worden voldaan aan de in voormeld artikel 18 opgenomen voorwaarden.
    7.4.    Evenmin in geschil is dat de geïsoleerde ligging ervan een wezenlijk kenmerk is van de woonschool en dat de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouw in een bepaalde mate afbreuk zal doen aan deze geïsoleerde ligging. De vraag die voorligt is of die afbreuk zodanig is dat het college niet in redelijkheid tot de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouw heeft kunnen komen. Dat is volgens de voorzieningenrechter niet het geval. Daartoe wordt als volgt overwogen. Het college heeft toegelicht dat met dit aspect in de besluitvorming rekening is gehouden. Dat is gedaan door het aantal te realiseren woningen beperkt te houden. Verder zijn de woonschool en de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouw van elkaar gescheiden door de Halvemaanstraat en een brede houtsingel en zijn de aan de noordzijde van het plangebied voorziene woningen met hun achterzijde georiënteerd op de woonschool en aan de zijde van de woonschool voorzien van diepe achtertuinen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het college hiermee zo veel als gegeven de omstandigheden mogelijk is tegemoet gekomen aan de bezwaren van Bewonersvereniging Ravelijn en anderen. Ook dienaangaande ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen grond voor het oordeel dat aldus geen invulling van het uitwerkingsplan mogelijk is, waarmee niet kan worden voldaan aan de in voormeld artikel 18 opgenomen voorwaarden.
    Uitvoerbaarheid
    8.    Bewonersvereniging Ravelijn en anderen betogen dat het plan niet uitvoerbaar is. Daartoe voeren zij aan dat binnen het plangebied verschillende beschermde diersoorten voorkomen en dat de Wet natuurbescherming om die reden in de weg staat aan de realisering van de ontwikkeling waarin het plan voorziet.
    8.1.    De vraag of voor de uitvoering van het uitwerkingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komt in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb.
        Dat doet er niet aan af dat de het college het plan niet in deze vorm heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan binnen een afzienbare termijn in de weg staat.
    8.2.    Die situatie doet zich hier niet voor. Niet in geschil is dat in het licht van de Wnb aan een aantal voorwaarden zal moeten worden voldaan, wil de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouwontwikkeling kunnen worden gerealiseerd. Dat volgt uit zowel de aan het uitwerkingsplan ten grondslag gelegde rapporten ‘Locatie Ravelijnstraat te Maastricht, Verkennend natuurwaardenonderzoek’ van bureau Verbeek van 7 november 2017 en ‘Locatie Ravelijnstraat & Erfprinsbastion te Maastricht, Nader onderzoek Eekhoorn, Hazelworm & Muurhagedis’ van bureau Verbeek van 23 juli 2018, als uit het door Bewonersvereniging Ravelijn en anderen overgelegde tegenrapport ‘Quickscan Wet Natuurbescherming bouwlocatie Ravelijnstraat & Erfprinsbastion Maastricht’ van Werkgroep Standaardterrein van 6 augustus 2019. Geen van deze rapporten, dus ook niet het overgelegde tegenrapport, biedt echter aanknopingspunten voor het oordeel dat het college op voorhand had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb, aan de uitvoerbaarheid van het uitwerkingsplan in de weg staat. Dat op onderdelen mogelijk nog een nader onderzoek of een ontheffing nodig is, is op zichzelf onvoldoende om een dergelijke conclusie te rechtvaardigen.
    8.3.    Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb, op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan binnen een afzienbare termijn in de weg staat.
    Woon- en leefklimaat
    9.    Bewonersvereniging Ravelijn en anderen vrezen dat het uitwerkingsplan leidt tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat. Die aantasting zou in het bijzonder gelegen zijn in een toename van geluidsoverlast, door een toename van het verkeer, en in een toename van wateroverlast. 
    9.1.    Het college weerspreekt dat de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouwontwikkeling leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Volgens het college is de toename van het verkeer relatief klein, omdat het uitwerkingsplan in maximaal twaalf nieuwe woningen voorziet en de ontsluiting van het plangebied, die door de Ravelijn loopt, niet als doorgaande weg zal gaan dienen. Verder verwacht het college als gevolg van de in het uitwerkingsplan voorziene woningbouw geen toename van de wateroverlast voor de bewoners van de Ravelijnstraat. Daar is onderzoek naar gedaan. Waar nodig zijn ter zake maatregelen getroffen. Ook liggen de bestaande woningen in de Ravelijnstraat iets hoger dan de in het uitwerkingsplan voorziene woningen.
    9.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verkeersgeneratie, die wordt veroorzaakt door de bouw van maximaal twaalf woningen en de ontsluiting van het plangebied op de Halvemaanstraat, niet zodanig is dat het college daarin aanleiding had moeten zien te oordelen dat aldus het woon- en leefklimaat van omwonenden op onaanvaardbare wijze wordt aangetast.
        Verder constateert de voorzieningenrechter dat ten behoeve van de planvorming een watertoets is verricht. De uitkomst van dat onderzoek is neergelegd in paragraaf 3.4.7 van de plantoelichting. Hieruit blijkt niet dat wateraspecten een belemmering vormen voor de uitvoering van het plan. In het aangevoerde ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen grond voor twijfel aan deze conclusie.
        Het betoog faalt.
    Participatie
    10.    Bij Bewonersvereniging Ravelijn en anderen bestaat - kort gezegd - grote onvrede over de inspraakmogelijkheden die aan hen zijn geboden, en de wijze waarop de inhoud van hun inspraak in de besluitvorming is verwerkt.
    10.1.    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de voorzieningenrechter vast dat Bewonersvereniging Ravelijn en anderen naar aanleiding van de publicatie van het ontwerpplan op onder meer 29 augustus 2018 en 30 augustus 2018 zienswijzen hebben ingediend.
        Vooropgesteld zij dat het college de wettelijke procedure voor het vaststellen van een uitwerkingsplan heeft gevolgd. Voorts bestaat geen wettelijke plicht voor het voeren van overleg of het bieden van een extra inspraakmogelijkheid. In hetgeen Bewonersvereniging Ravelijn en anderen hebben aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende zorgvuldig heeft gehandeld.
    Overige
    11.    Ook in hetgeen Bewonersvereniging Ravelijn en anderen overigens hebben aangevoerd, waaronder de gronden over kostenverhaal, de gang van zaken rondom de grondtransacties en de ‘package deal’, ziet de voorzieningenrechter - daargelaten de vraag welke rol deze kwesties in de bodemprocedure zullen kunnen spelen - op voorhand geen grond voor het oordeel dat het uitwerkingsplan in de bodemprocedure geen stand zal houden.  
    Conclusie en proceskosten
    12.    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorzieningen. Daarom wordt het verzoek afgewezen.
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
    w.g. Hoekstra    w.g. Wijker-Dekker
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2019
    562.