ECLI:NL:RVS:2018:4056, Raad van State, 12-12-2018, 201710138/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2016, gecorrigeerd op 12 oktober 2016 (hierna tezamen aangeduid als het besluit van 12 oktober 2016), heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel [locatie A] te Waalwijk (hierna: het perceel).

201710138/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante A], gevestigd te Elshout, gemeente Heusden, [appellante B], gevestigd te Waalwijk, en [appellante C], gevestigd te Waalwijk (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante A]),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 2 november 2017 in zaak nr. 17/3430 in het geding tussen:
    
    [appellante A]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 oktober 2016, gecorrigeerd op 12 oktober 2016 (hierna tezamen aangeduid als het besluit van 12 oktober 2016), heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel [locatie A] te Waalwijk (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college het onder meer door [appellante A] tegen het besluit van 12 oktober 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante A] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante A] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2018, waar [appellante A], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. R.C. van Wamel, advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. van de Werken en M.J. van Doorne, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord [vergunninghouder], bijgestaan door mr. T. Delmée, advocaat te Tilburg.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [vergunninghouder] heeft omgevingsvergunning aangevraagd voor de tijdelijke huisvesting van maximaal 252 arbeidsmigranten in 126 kamers op het perceel voor een periode van tien jaar. Het perceel ligt op het gezoneerde bedrijventerrein Haven te Waalwijk. Het perceel ligt ten noorden van de A59, in de zuidoostelijke hoek van het bedrijventerrein. Voor het perceel gelden de bestemmingsplannen "Bedrijventerrein Haven" en "Geluidtoedeling Bedrijventerrein Haven".
    
    2.    Op 12 oktober 2016 heeft het college in afwijking van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Haven" aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor een periode van tien jaar met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) alsmede artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo. Het college heeft aan het besluit van 12 oktober 2016, in stand gelaten bij besluit op bezwaar van 21 maart 2017, onder verwijzing naar de van het besluit deel uitmakende ruimtelijke onderbouwing "Ruimtelijke onderbouwing functiewijziging [locatie A] Waalwijk", ten grondslag gelegd dat de aangevraagde huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de aanvraag bovendien in overeenstemming is met de beleidsregel "Huisvesting Vergunninghoudende Vluchtelingen en Arbeidsmigranten 2016" (hierna: de beleidsregel Huisvesting).
    
    3.    [appellante A] is vastgoedbeheerder en heeft op het bedrijventerrein Haven te Waalwijk een aantal percelen in eigendom, waaronder het perceel [locatie B], waar [appellante B] is gevestigd. [appellante C] heeft het perceel [locatie C] in eigendom en is daar ook gevestigd. Deze panden liggen in de directe omgeving van het perceel [locatie A], zodat [appellante A] reeds hierom belang heeft bij haar hoger beroep.
    
        [appellante A] kan zich niet verenigen met het besluit van 12 oktober 2016, omdat zij verwacht dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel haar in haar bedrijfsvoering zal belemmeren.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    4.    [appellante A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening alsmede met de beleidsregel Huisvesting. Zij is van mening dat de arbeidsmigrantenhuisvesting op het gezoneerde industrieterrein Haven onaanvaardbaar is, omdat zij daardoor wordt gehinderd in haar bedrijfsuitoefening. Zij heeft immers belang bij een toekomstbestendig en duurzaam bedrijventerrein waarbij sprake is van efficiënt ruimtegebruik en een goed vestigingsklimaat voor bedrijven alsmede ruimte om te ondernemen, zoals neergelegd in de "Nota wensbeelden, uitgangspunten en bouwstenen bedrijventerreinen" (hierna: de Nota wensbeelden). Het college heeft met de uitgangspunten uit deze nota, die ook ten grondslag liggen aan het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Haven", geen rekening gehouden. Het college had volgens haar bij de beantwoording van de vraag of het in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de arbeidsmigrantenhuisvesting dan ook uit moeten gaan van de maximale planologische gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Haven" aan de bedrijven biedt. Er is evenwel geen onderzoek gedaan naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de huisvesting van arbeidsmigranten op het bedrijventerrein, waarbij wordt uitgegaan van exploitatie van de op het bedrijventerrein gevestigde bedrijven in de maximaal toegestane milieucategorie. Bovendien wordt bij vergunningverlening voor een periode van tien jaar een te grote claim gelegd op de maximale planologische gebruiksmogelijkheden, aldus [appellante A]. Het is daarbij volgens [appellante A] niet van belang dat zij geen concrete uitbreidingsplannen heeft, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, maar wel dat uitbreiding tot de mogelijkheden behoort omdat er nog ruimte is om te groeien binnen de op het bedrijventerrein verdeelde geluidsruimten. Volgens [appellante A] is het bedrijventerrein Haven ter hoogte van het perceel niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, akoestisch "vol". [appellante A] vreest verder dat goedkeuring aan eventuele uitbreidingsplannen zal worden onthouden omdat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de te huisvesten arbeidsmigranten niet kan worden gegarandeerd, zodat huisvesting op het bedrijventerrein mee zal brengen dat de daar gevestigde bedrijven niet meer kunnen functioneren in de aan de betreffende percelen verbonden milieucategorie. Van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de arbeidsmigranten is bovendien geen sprake vanwege de afstand van de bedrijven in de omgeving tot de huisvesting van de arbeidsmigranten. Volgens [appellante A] heeft het college niet kunnen aansluiten bij de richtafstanden voor omgevingstype "gemengd gebied" uit de door de Vereniging Nederlandse Gemeenten gepubliceerde "Handreiking Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-handreiking). Op het bedrijventerrein is geen sprake van de bij een dergelijk gemengd gebied horende functiemenging. Door het gebied voor toepassing van de richtafstanden uit de VNG-handreiking toch als "gemengd gebied" aan te merken, worden kortere richtafstanden toegestaan dan de richtafstanden die voorvloeien uit het in het bestemmingsplan "Geluidtoedeling Bedrijventerrein Haven" opgenomen systeem van milieuzonering. Onder deze omstandigheden doen zich dan ook de in artikel 10, derde lid, van de beleidsregel Huisvesting genoemde weigeringsgronden voor, aldus [appellante A].
    
    4.1.    Niet in geschil is dat zonder de verleende omgevingsvergunning huisvesting van arbeidsmigranten in strijd is met artikel 3.1, onder a, van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Haven". Evenmin in geschil is dat de aanvraag voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo in aanmerking komt, omdat is voldaan aan de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor. In geschil is of het college van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken, die is neergelegd in van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gebruik heeft mogen maken. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen heeft het college bij het al dan niet gebruikmaken van deze bevoegdheid beleidsruimte, welke ruimte door het college in dit geval met beleidsregels is ingekaderd.
    
    4.2.    Artikel 1, aanhef en onder k, van de beleidsregel Huisvesting luidt:
    
    "In deze beleidsregel wordt verstaan onder: […] Gemengd gebied: een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven."
    
        Artikel 2, aanhef en onder c, luidt:
    
    "Er zijn drie vormen van huisvesting: […] Huisvestingscategorie 3: Tijdelijke huisvesting. Huisvesting van 30- 400 personen."
    
        Artikel 10, derde lid, luidt:
    
    "Een aanvraag voor een huisvesting van categorie 3 wordt in ieder geval geweigerd indien naar het oordeel van het college één of meerdere van de volgende aspecten in onevenredige mate worden aangetast of belemmerd:
    
    - het woon- en leefklimaat van een nabijgelegen rustige woonwijk of gemengd gebied;
    
    - de gebruiksmogelijkheden van omliggende functies;
    
    - de kwaliteit van het landschap;
    
    - verkeersontsluiting en parkeersituatie;
    
    - milieuhygiënische kwaliteit, waterhuishouding en externe veiligheid."
    
    4.3.    Bedrijventerrein Haven is krachtens de Wet geluidhinder gezoneerd, wat betekent dat er op grond van artikel 2.17, eerste, derde, vierde, vijfde en zesde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer geen geluidgrenswaarden gelden voor woningen op dat bedrijventerrein (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2182). Dit neemt niet weg dat artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het college de omgevingsvergunning niet mag verlenen als dat in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, waaronder begrepen een goed woon- en leefklimaat op het perceel.
    
    4.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verleende omgevingsvergunning de gebruiksmogelijkheden van omliggende functies niet onevenredig belemmert. De Afdeling acht daarbij het volgende van belang.
    
    4.5.    Hoewel de rechtbank op zichzelf terecht heeft overwogen dat de Nota wensbeelden geen beleidsregel is, neemt dat niet weg dat het college bij de beantwoording van de vraag of het in redelijkheid kon afwijken van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Haven" de inhoud van de Nota wensbeelden dient te betrekken. Anders dan [appellante A] betoogt, heeft het college dit, zoals blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing en het besluit op bezwaar van 21 maart 2017, ook gedaan. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het bedrijventerrein niet was voorzien ten tijde van het opstellen van de Nota wensbeelden en deze ontwikkeling daarom ook niet aansluit bij de in de Nota wensbeelden genoemde beleidsuitgangspunten, maar dat die nota functiemenging op een bedrijventerrein ook niet uitsluit indien sprake is van een functionele binding van in dit geval de te huisvesten arbeidsmigranten met het bedrijventerrein. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling in het besluit op bezwaar van 21 maart 2017, zoals nader toegelicht tijdens de zitting bij de Afdeling, voldoende gemotiveerd uiteengezet dat sprake is van een functionele binding van de te huisvesten arbeidsmigranten met het bedrijventerrein. Verder heeft het college daarbij kunnen betrekken dat het bedrijventerrein niet slechts is bedoeld, zoals [appellante A] stelt, voor de zwaardere, meer milieubelastende categorieën bedrijven. Volgens het bestemmingsplan zijn in de directe omgeving van het perceel bedrijven overeenkomstig maximaal milieucategorie 3.2, kantoren en bedrijfswoningen toegestaan.
    
    4.6.    Er bestaan evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat het college niet is uitgegaan van de maximale planologische gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Haven" aan de bedrijven biedt. Blijkens de ruimtelijke onderbouwing is onderzoek gedaan naar het woon- en leefklimaat op het perceel, in het bijzonder naar de geluidbelasting. Bij dit onderzoek is uitgegaan van de maximaal toegestane milieucategorieën op de verschillende percelen op het bedrijventerrein zoals bepaald in het bestemmingsplan.
    
        Omdat er geen richtafstanden zijn voor woningen op een (gezoneerd) bedrijventerrein, heeft het college bij de beantwoording van de vraag of op het perceel sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en of bedrijven op het bedrijventerrein hun bedrijfsactiviteiten kunnen uitvoeren binnen aanvaardbare voorwaarden naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij de in de VNG-handreiking opgenomen richtafstanden die dienen te worden aangehouden tussen een bepaald omgevingstype en een bedrijf van een bepaalde milieucategorie. Vast staat dat de directe omgeving van het perceel niet kan worden aangeduid als omgevingstype ‘rustige woonwijk’ als bedoeld in de VNG-handreiking. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het gebied direct om het perceel heen wel aansluit bij het omgevingstype ‘gemengd gebied’ uit de VNG-handreiking. Het college heeft daarbij kunnen betrekken dat sprake is van enige mate van functiemenging als bedoeld in die handreiking, omdat het perceel is gelegen aan een hoofdontsluiting en nabij snelweg A59 en ter plaatse verder ook kleine bedrijfjes, een printshop, kantoren en enkele (bedrijfs)woningen aanwezig zijn. Dat voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat op het perceel is aangesloten bij het omgevingstype ‘gemengd gebied’ uit de VNG-handreiking maakt, anders dan [appellante A] betoogt, niet dat college het bedrijventerrein daadwerkelijk als een omgevingstype ‘gemengd gebied’ in de zin van de beleidsregel of de VNG-handreiking heeft aangemerkt. De aard van het bedrijventerrein is immers niet veranderd.
    
        De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de in de ruimtelijke onderbouwing neergelegde conclusie van het onderzoek naar het woon- en leefklimaat op het perceel dat, voor zover het geluid betreft, na enige aanpassingen aan het gebouw op het perceel, ter plaatse sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat en dat de bedrijven op het bedrijventerrein niet zullen worden belemmerd in hun bedrijfsvoering.
    
        De rechtbank heeft ten aanzien van de belemmering in de bedrijfsvoering terecht overwogen dat het college daarbij heeft kunnen betrekken dat de geluidsruimte, zoals deze is verdeeld over de verschillende percelen op grond van het bestemmingsplan "Geluidtoedeling Bedrijventerrein Haven", ter hoogte van het perceel "vol" is. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, er nog niet toegekende geluidsruimte van enkele tienden van dB’s over is, maar dat een eventuele verdeling van deze zeer geringe geluidsruimte over de verschillende percelen op het bedrijventerrein er niet toe kan leiden dat het woon- en leefklimaat op het perceel waar de arbeidsmigranten zullen worden gehuisvest relevant verslechtert. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit betekent dat de bescherming van het woon- en leefklimaat van de arbeidsmigranten op het perceel, voor zover het betreft geluid, feitelijk niet kan leiden tot een verdere belemmering van de gebruiksmogelijkheden van de percelen en panden van [appellante A] dan de belemmeringen die het bestemmingsplan "Geluidtoedeling Bedrijventerrein Haven" op dit moment al meebrengt. Dat het college volgens [appellante A] niet heeft onderzocht hoe de vestiging van arbeidsmigranten zich verhoudt tot het in het bestemmingsplan "Geluidtoedeling Bedrijventerrein Haven" verankerde systeem van zonebeheer, is, gezien het voorgaande, niet juist.
    
        Ook voor de aspecten geur, trilling, stof en gevaar bestaan er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de bedrijven op het bedrijventerrein worden belemmerd in hun bedrijfsvoering.
    
    4.7.    Met betrekking tot de stelling van [appellante A] dat eventuele uitbreidingsplannen mogelijk niet zullen worden goedgekeurd vanwege het woon- en leefklimaat op het perceel, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel in dit kader geen verdergaande belemmering van dergelijke plannen zal opleveren dan de belemmering die reeds wordt veroorzaakt door de aanwezigheid van bedrijfswoningen op het bedrijventerrein. Daargelaten dat [appellante A] heeft aangegeven geen uitbreidingsplannen te hebben binnen de periode waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, zijn de bestaande belemmeringen door bedrijfswoningen, anders dan zij veronderstelt, niet van een andere aard dan de belemmeringen die de huisvesting van arbeidsmigranten meebrengt.
    
    4.8.    Gezien hetgeen hiervoor onder 4.1 tot en met 4.7 is overwogen, is van strijd met een goede ruimtelijke ordening niet gebleken. Er bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een onevenredige mate van aantasting van de in artikel 10, derde lid, van de beleidsregel Huisvesting genoemde aspecten op grond waarvan de gevraagde omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten moet worden geweigerd. Nu het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat van de arbeidsmigranten op het perceel niet onevenredig wordt aangetast en de bedrijven van [appellante A] niet in onevenredige mate in hun gebruiksmogelijkheden worden belemmerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de gevraagde tijdelijke omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel voor een periode van 10 jaar niet voor die periode heeft kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in het besluit van 21 maart 2017 voldoende rekening is gehouden met het risico dat zij financiële schade zal lijden door de huisvesting van arbeidsmigranten op het bedrijventerrein. Er is geen zorgvuldige inventarisatie van de feiten en belangen geweest in de besluitvorming en daardoor berust het besluit van 21 maart 2017 niet op een deugdelijke belangenafweging, aldus [appellante A]. De constatering dat zij op een later moment een verzoek tot schadevergoeding kan indienen bij het college is volgens haar niet voldoende om te kunnen concluderen dat zij niet onevenredig wordt benadeeld.
    
    5.1.    [appellante A] wordt door de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel niet onevenredig belemmerd in haar bedrijfsvoering, zoals hiervoor overwogen onder 4.1 tot en met 4.8. In zoverre is dan ook niet aannemelijk dat zij onevenredig veel schade lijdt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Zij heeft bovendien niet aannemelijk gemaakt dat zij hierdoor op andere wijze in haar financiële belangen is of zal worden getroffen. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat enige schade bij [appellante A] zodanig zal zijn dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Montagne
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
    
    374-860.