ECLI:NL:RVS:2016:2651, Raad van State, 05-10-2016, 201600408/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "De Wereldbazar te Winschoten" vastgesteld. Hieraan ligt ten grondslag het besluit van 21 september 2015 van het college van gedeputeerde staten van Groningen tot ontheffingverlening van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: Omgevingsverordening).

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de stichting Stichting Outlet- en Funshoppingcenter Carrilon, gevestigd te Winschoten, gemeente Oldambt,
    2. de vereniging Handel en Nijverheid, gevestigd te Winschoten, gemeente Oldambt,
    3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Winschoten, gemeente Oldambt,
    appellanten,
    
    en
    
    1. het college van gedeputeerde staten van Groningen,
    2. de raad van de gemeente Oldambt,
    3. het college van burgemeester en wethouders van Oldambt,
    verweerders.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "De Wereldbazar te Winschoten" vastgesteld. Hieraan ligt ten grondslag het besluit van 21 september 2015 van het college van gedeputeerde staten van Groningen tot ontheffingverlening van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: Omgevingsverordening).
    
    Bij besluit van 22 december 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de Wereldbazar, een overdekte bazar met winkelunits, horeca- en parkeervoorzieningen op het perceel Papierbaan 80 te Winschoten.
    
    De besluiten tot vaststelling van het bestemmingsplan en verlening van de omgevingsvergunning zijn gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    
    Tegen de drie voornoemde besluiten hebben de stichting, de vereniging en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten, de raad en het college van burgemeester en wethouders hebben verweerschriften ingediend.
    
    De stichting en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft De Wereldbazar OG B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Wereldbazar OG B.V. heeft tevens nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door M. Dijkhuis en E. Telkamp, voorzitter van de stichting, de vereniging, vertegenwoordigd door G. Wijers en P.M. Schulingkamp, voorzitter van de vereniging, [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], de raad en het college van burgemeester en wethouders, beide vertegenwoordigd door J.H. Samberg, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting gehoord het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door drs. J.A. Klok, werkzaam bij de provincie, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Wereldbazar OG B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Er zijn nog stukken ontvangen van de raad en [appellant sub 3].
    
    Met toestemming van de betrokken partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
    
    Overwegingen
    
    De ontwikkeling
    
    1. De besluiten maken de realisatie van een overdekte markt, genaamd de Wereldbazar, op de gronden aan de Papierbaan 80 te Winschoten mogelijk. Deze gronden zijn gelegen aan de noordzijde van de rivier de Rensel op het bedrijventerrein Reiderland, welk bedrijventerrein onderdeel is van het geluidgezoneerde industrieterrein Winschoten-Oost. De Wereldbazar bestaat uit een gebouw van drie lagen, met elk een bruto vloeroppervlak van 19.000 m2. Op de onderste laag is een parkeergarage voorzien. Op de tweede en derde bouwlaag is de markt met de daarbij behorende horecavoorzieningen voorzien. De markt biedt plaats aan ongeveer 550 marktstands van maximaal 50 m2 per marktstand. De maximaal toegestane oppervlakte van de horecavoorzieningen bedraagt 1.500 m2, verdeeld over zelfstandige eenheden van ten hoogste 150 m2. De detailhandel en horeca mogen uitsluitend plaatsvinden op de zaterdag, zondag en feestdagen. Verwacht wordt dat de Wereldbazar ieder weekend ongeveer 14.000 bezoekers zal trekken.
    
    Het plangebied omvat naast de gronden waarop de Wereldbazar is voorzien tevens twee percelen gelegen langs de Industrieweg aan de zuidzijde van de rivier de Rensel. Op deze twee percelen worden parkeervoorzieningen voor de Wereldbazar gerealiseerd.
    
    De appellanten
    
    2. De stichting is opgericht door en voor ondernemers en pandeigenaren van winkels in de Torenstraat. De Torenstraat maakt deel uit van het (kern)winkelgebied van het centrum van Winschoten. De stichting stelt zich blijkens haar statuten ten doel met een omgevingsgerichte aanpak het sociale, fysieke en economisch niveau van de Torenstraat naar een hoger plan te brengen. De Torenstraat is gelegen op een afstand van ongeveer een kilometer van het plangebied.
    
    De vereniging komt op voor ondernemers in de gemeente Winschoten die zich bezighouden met de verkoop van goederen en het verrichten van diensten aan het publiek en stelt zich blijkens haar statuten ten doel de bevordering van de gemeenschappelijke belangen van de in Winschoten gevestigde handelsondernemingen, zowel in het algemeen als meer in het bijzonder die van de leden.
    
    De stichting en de vereniging vrezen dat de Wereldbazar tot verdere leegstand in met name het kernwinkelgebied van Winschoten zal leiden en in zoverre afbreuk zal doen aan de ontwikkelingsmogelijkheden in het kernwinkelgebied.
    
    3. [appellant sub 3] woont in een bedrijfswoning aan de [locatie] te Winschoten. Aan de achterzijde van zijn bedrijfsperceel is de bouw van de Wereldbazar voorzien. De toegangsweg naar de Wereldbazar is voorzien grenzend aan het bedrijfsperceel van [appellant sub 3]. [appellant sub 3] vreest met name voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat als gevolg van de Wereldbazar.
    
    De ontheffing
    
    4. Bij het besluit van 21 september 2015 van het college van gedeputeerde staten tot ontheffingverlening van de Omgevingsverordening heeft het college van gedeputeerde staten toepassing gegeven aan artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening. Deze bepaling biedt het college van gedeputeerde staten de mogelijkheid ontheffing te verlenen van enkele bepalingen uit de Omgevingsverordening, uitsluitend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
    
    4.1. De stichting, de vereniging en [appellant sub 3] kunnen zich met het besluit van het college van gedeputeerde staten van 21 september 2015 tot ontheffingverlening van de Omgevingsverordening niet verenigen. Volgens [appellant sub 3] is de in artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening opgenomen ontheffingsmogelijkheid, die zijn grondslag vindt in artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro, een ontheffingsmogelijkheid waarvan blijkens de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro terughoudend gebruik dient te worden gemaakt. Volgens [appellant sub 3] is in de parlementaire geschiedenis vermeld dat artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is bedoeld voor bijzondere situaties, waarbij moet worden gedacht aan innovatieve projecten met zwaarwegende maatschappelijke belangen. Van een dergelijke situatie is bij de in het plan voorziene Wereldbazar geen sprake, aldus [appellant sub 3].
    
    Dat de Wereldbazar geen project is waarvoor een ontheffingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro kan worden toegepast, is volgens de stichting, de vereniging en [appellant sub 3] al eerder door de Afdeling bevestigd. Zij wijzen er daartoe op dat de raad voor de realisatie van de Wereldbazar reeds op 27 november 2013 een bestemmingsplan heeft vastgesteld waaraan eveneens een besluit tot ontheffingverlening van de Omgevingsverordening ten grondslag lag, welke ontheffing was verleend op 28 mei 2013. In de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2336, heeft de Afdeling beide besluiten vernietigd om de reden dat de op 28 mei 2013 verleende ontheffing was gebaseerd op artikel 1.2, eerste lid, van de ten tijde van de verlening van de ontheffing geldende Omgevingsverordening, welke bepaling een ruimere strekking had dan ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro was toegestaan. De stichting, de vereniging en [appellant sub 3] wijzen erop dat de Afdeling in die uitspraak tevens heeft overwogen dat voor zover het college van gedeputeerde staten ter zitting heeft gesteld dat hij bij het verlenen van de ontheffing in overeenstemming met het criterium uit artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro heeft gehandeld, dit reeds hierom geen doel treft, nu in de stukken onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat aan dit criterium is voldaan. Hieruit volgt volgens de stichting, de vereniging en [appellant sub 3] dat ook de thans voorliggende besluiten moeten worden vernietigd, omdat daaraan dezelfde stukken en dezelfde motivering ten grondslag liggen als aan de besluiten die in de voornoemde uitspraak van 22 juli 2015 ter toetsing voorlagen.
    
    Ter toelichting op zijn standpunt dat de Wereldbazar geen project is waarvoor de ontheffingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro kan worden toegepast, voert [appellant sub 3] tevens aan dat de Wereldbazar zal leiden tot onaanvaardbare winkelleegstand in het centrum van Winschoten.
    
    De stichting en de vereniging voeren tot slot aan dat niet tot ontheffingverlening had mogen worden overgaan nu een distributieplanologisch onderzoek naar de effecten van de bouw van de Wereldbazar ontbreekt, terwijl een dergelijk onderzoek op grond van de toelichting op artikel 4.8 van de Omgevingsverordening wel is vereist.
    
    4.2. Ingevolge artikel 4.1 van de Wro kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.
    
    Ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, kan bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, worden bepaald dat het college van gedeputeerde staten op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders ontheffing kan verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    
    4.3. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening is, voor zover in het betreffende artikel niet anders is bepaald, het college van gedeputeerde staten bevoegd om ontheffing van de regels van deze verordening te verlenen.
    
    Ingevolge artikel 4.4, tweede lid, kan ontheffing van de regels in titel 4.2, titel 4.3, titel 4.4 en titel 4.5 van dit hoofdstuk uitsluitend worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
    
    Ingevolge artikel 4.8, vierde lid, welke bepaling onderdeel is van titel 4.2 van de Omgevingsverordening, voorziet een bestemmingsplan niet in de vestiging van grootschalige detailhandel, waaronder een factory-outletcenter, buiten de gemeente Groningen.
    
    Ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder y, wordt onder grootschalige detailhandel verstaan: detailhandel geheel of in hoofdzaak bestaande uit niet volumineuze goederen met een bovenregionale functie en een winkelvloeroppervlakte van minimaal 1500 m2 per vestiging.
    
    4.4. Nu de Wereldbazar een vorm van grootschalige detailhandel is als bedoeld in artikel 4.1, onder y, van de Omgevingsverordening en de Wereldbazar is voorzien buiten de gemeente Groningen, is het bestemmingsplan in strijd met het artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening. Om deze strijd weg te nemen, heeft het college van gedeputeerde staten bij besluit van 21 september 2015 ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening. Het college van gedeputeerde staten heeft hierbij toepassing gegeven aan de ontheffingsbevoegdheid neergelegd in artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening. De Afdeling stelt vast dat de tekst van deze ontheffingsbevoegdheid aansluit bij het bepaalde in artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro en, anders dan de ontheffingsbevoegdheid die in voormelde uitspraak van 22 juli 2015 aan de orde was, geen ruimere strekking heeft dan ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is toegestaan.
    
    4.5. Ter beoordeling staat of het college van gedeputeerde staten zich in dit geval op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de realisatie van de Wereldbazar in Winschoten gelet op het gemeentelijk ruimtelijk beleid bijzondere, zwaarwegende belangen gemoeid zijn, welke belangen, afgezet tegen de met artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening te dienen provinciale belangen, zodanig zwaarder wegen dat moet worden geoordeeld dat deze belangen bij een onverkorte toepassing van die verordeningsbepaling onevenredig worden belemmerd in verhouding tot de met de verordeningsbepaling te dienen provinciale belangen.
    
    4.6. Anders dan de stichting, de vereniging en [appellant sub 3] stellen, heeft de Afdeling niet reeds een oordeel gegeven over deze vraag in haar voornoemde uitspraak van 22 juli 2015. Daartoe overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1017, dat in het besluit tot ontheffingverlening van 28 mei 2013, welke besluit in de uitspraak van 22 juli 2015 ter toetsing voorlag, geen motivering was opgenomen over wat volgens het college van gedeputeerde staten de bijzondere omstandigheden waren die maakten dat de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid onevenredig zou worden belemmerd in verhouding tot de met artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening te dienen provinciale belangen. Een dergelijke motivering is wel opgenomen in het thans bestreden besluit tot ontheffingverlening van 21 september 2015.
    
    4.7. In het besluit tot ontheffingverlening van 21 september 2015 alsmede in de door het college van burgemeester en wethouders opgestelde onderbouwing voor de verlening van de ontheffing, wordt ingegaan op de belangen die met de ontwikkeling van de Wereldbazar zijn gemoeid. Gewezen wordt op de omstandigheid dat de regio Oost-Groningen, waartoe Winschoten behoort, een krimpregio is met een relatief hoge werkloosheid. De Wereldbazar zal volgens het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders, gelet op het grote aantal bezoekers dat wordt verwacht en gelet op de omstandigheid dat de Wereldbazar naar verwachting ongeveer 550 banen creëert, leiden tot een toename van de werkgelegenheid en een versterking van de economische structuur en het imago van de regio Oost-Groningen, één van de speerpunten van het gemeentelijke en provinciale beleid. Daarnaast stellen beide colleges dat de Wereldbazar zal leiden tot een ruimtelijke kwaliteitsverbetering en een positief effect zal hebben op de gebruikswaarde en de belevingswaarde van de betreffende gronden waarop de Wereldbazar is voorzien, waarbij zij wijzen op de omstandigheid dat deze gronden in het verleden werden gebruikt voor de productie van asfalt, een zware vorm van bedrijvigheid. Daarnaast wijzen zij op de voorgestane hoogwaardige architectonische uitstraling en het voorgestane representatieve karakter van de Wereldbazar, gelegen aan de rivier de Rensel binnen het stedelijk gebied van Winschoten.
    
    4.8. De in het besluit tot ontheffingverlening genoemde omstandigheden vormen naar het oordeel van de Afdeling geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening en het daaraan ten grondslag liggende artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro, die het verlenen van de ontheffing voor de Wereldbazar rechtvaardigen. Daartoe acht de Afdeling redengevend dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro is benadrukt dat met grote terughoudendheid dient te worden omgegaan met de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de krachtens provinciale verordening gestelde regels. In de parlementaire geschiedenis is vermeld dat de ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor bijzondere, uitzonderlijke situaties die zich incidenteel voordoen, waarbij kan worden gedacht aan een innovatief project waarbij zwaarwegende maatschappelijke belangen een rol spelen. Uitgangspunt is blijkens de parlementaire geschiedenis dat in de provinciale regels zelf dient te worden geconcretiseerd in welke gevallen de regeling niet van toepassing is om zo vooraf duidelijkheid te geven over de regels die door andere bestuursorganen in acht moeten worden genomen (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 8, blz. 4 en nr. 9, blz. 2 en 3). Uit de nadruk die in de parlementaire geschiedenis is gelegd op het uitzonderlijke karakter van de ontheffing en het terughoudende gebruik dat daarvan dient te worden gemaakt, volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het voor het verlenen van een ontheffing van krachtens provinciale verordening gestelde regels onvoldoende is indien uitsluitend wordt gewezen op algemene, vaak verwachte positieve effecten van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, zoals in het geval van de Wereldbazar een verwachte versterking van de economische structuur, toename van de werkgelegenheid en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Daarbij acht de Afdeling in dit geval tevens van belang dat provinciale staten van Groningen vanaf 2010, het moment waarop blijkens de plantoelichting kenbaar was dat het voornemen bestond in Winschoten een Wereldbazar te realiseren, in vastgestelde wijzigingen van de Omgevingsverordening zelf evenmin aanleiding hebben gezien om voor de Wereldbazar een uitzondering te maken op artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening vanwege de bijzondere belangen die met het project gemoeid zouden zijn.
    
    5. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van de stichting, de vereniging en [appellant sub 3] tegen het besluit tot ontheffingverlening van 21 september 2015 gegrond. Dat besluit dient wegens strijd met de criteria die voor het verlenen van de ontheffing zijn gesteld in artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening te worden vernietigd. Gelet hierop behoeft hetgeen de stichting, de vereniging en [appellant sub 3] voor het overige tegen het besluit tot ontheffingverlening naar voren hebben gebracht in het kader van de beoordeling van de ontheffing geen bespreking meer.
    
    6. Nu de vernietiging van het besluit tot ontheffingverlening terugwerkende kracht heeft, had de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan voor de Wereldbazar op 14 december 2015 geen gebruik mogen maken van de ontheffing en dient daarom het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan wegens strijd met artikel 4.8, vierde lid, van de Omgevingsverordening te worden vernietigd. De vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan betekent dat eveneens de door het college van burgemeester en wethouders op 22 december 2015 verleende omgevingsvergunning voor de Wereldbazar, waarvoor het bestemmingsplan het toetsingskader heeft gevormd, dient te worden vernietigd. De beroepen tegen deze besluiten zijn eveneens gegrond.
    
    Mogelijkheden in stand laten rechtsgevolgen
    
    7. Het college van gedeputeerde staten heeft er ter zitting op gewezen dat provinciale staten van Groningen op 1 juni 2016 de Omgevingsverordening provincie Groningen 2016 (hierna: Omgevingsverordening 2016) hebben vastgesteld, welke omgevingsverordening de ten tijde van de verlening van de ontheffing geldende Omgevingsverordening heeft vervangen. Volgens het college van gedeputeerde staten zijn de regels voor grootschalige detailhandel in de Omgevingsverordening 2016 gewijzigd en staat deze nieuwe omgevingsverordening niet langer in de weg aan de realisatie van een Wereldbazar in Winschoten. Gelet hierop bestaat er volgens de raad en het college van burgemeester en wethouders aanleiding te bezien of de rechtsgevolgen van het voor de Wereldbazar vastgestelde bestemmingsplan en de voor de Wereldbazar verleende omgevingsvergunning in stand kunnen worden gelaten.
    
    7.1. De Omgevingsverordening 2016 is op 1 juni 2016 vastgesteld en op 12 juli 2016 in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 2.18 van de Omgevingsverordening 2016 kan uitsluitend een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied in of aansluitend op het bestaand stedelijk gebied van de stad Groningen voorzien in de vestiging van een factory outlet center.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, hebben, voor zover in deze verordening geen begripsomschrijving is opgenomen, de begrippen van de verordening de betekenis die zij ook hebben in de wetten en andere wettelijke voorschriften die regelingen bevatten met hetzelfde onderwerp als deze verordening. Als in de wetten of de wettelijke voorschriften een begripsbepaling ontbreekt, wordt bij de uitleg van een begrip aangesloten bij hetgeen daaronder naar gangbaar spraakgebruik wordt verstaan.
    
    7.2. In de Omgevingsverordening 2016 is wat betreft de vestigingslocaties voor detailhandel niet langer bepaald dat een bestemmingsplan niet kan voorzien in de vestiging van grootschalige detailhandel buiten de gemeente Groningen. In de Omgevingsverordening 2016 zijn ten aanzien van de vestigingslocaties voor detailhandel uitsluitend nog beperkingen opgenomen voor de vestiging van een factory outlet center. Artikel 2.18 van de Omgevingsverordening 2016 staat eraan in de weg dat buiten en niet aansluitend op het bestaand stedelijk gebied van de stad Groningen een factory outlet center wordt gevestigd.
    
    In de juridisch bindende delen van Omgevingsverordening 2016 is geen definitie opgenomen van het begrip factory outlet center. Gelet hierop en nu de Afdeling niet bekend is met wetten en andere wettelijke voorschriften die regelingen bevatten met hetzelfde onderwerp als de Omgevingsverordening 2016 waarin wel een definitie is opgenomen van het begrip factory outlet center, dient ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2016 voor de uitleg van dit begrip te worden aangesloten bij hetgeen daaronder naar gangbaar spraakgebruik wordt verstaan. Voor hetgeen naar gangbaar spraakgebruik wordt verstaan onder een factory outlet center kan aansluiting worden gezocht bij Van Dale, groot woordenboek van de Nederlandse taal. Volgens Van Dale wordt onder een factory outlet centre verstaan een fabriekswinkel. Een fabriekswinkel is in Van Dale gedefinieerd als "tot hetzelfde bedrijf als een fabrikant behorende winkel waarin deze bep. goederen, bv. restpartijen van modeartikelen, rechtstreeks verkoopt aan de consument".
    
    In de planregels van het voor de Wereldbazar vastgestelde bestemmingsplan zijn de vormen van detailhandel die in de Wereldbazar zijn toegestaan, afgezien van de voorwaarde dat de detailhandel de vorm dient te hebben van een overdekte markt, niet nader begrensd. Gelet hierop staat het bestemmingsplan er niet aan in de weg dat in de Wereldbazar tot hetzelfde bedrijf als een fabrikant behorende winkels worden gevestigd waarin bepaalde goederen, bijvoorbeeld restpartijen van modeartikelen, rechtstreeks worden verkocht aan de consument. Het is planologisch dan ook niet uitgesloten dat de Wereldbazar, afhankelijk van het soort detailhandelsbedrijven dat zich ter plaatse zou willen vestigen, dient te worden gekwalificeerd als een factory outlet center. Nu de Wereldbazar voorts is voorzien buiten en niet aansluitend op het bestaand stedelijk gebied van de stad Groningen, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden bestemmingsplan in strijd is met artikel 2.18 van de Omgevingsverordening 2016.
    
    Voor voorgaand oordeel vindt de Afdeling voorts steun in de toelichting bij artikel 2.18 van de Omgevingsverordening waarin een factory outlet center is omschreven als een planmatig ontwikkeld winkelcentrum, veelal aan de rand van (binnen-) stedelijk gebied. Een factory outlet center heeft een bovenregionaal verzorgingsgebied en genereert veel mobiliteit en daarmee samenhangende parkeerbehoefte, aldus de toelichting. De in Winschoten voorziene Wereldbazar voldoet aan deze omschrijving. De Afdeling wijst daartoe zowel op de omstandigheid dat in de Wereldbazar ongeveer 550 marktstands in de vorm van afzonderlijke winkelunits zijn voorzien, als gevolg waarvan de Wereldbazar kan worden beschouwd als een planmatig ontwikkeld winkelcentrum, alsmede op de niet geringe mobiliteit en daarmee samenhangende parkeerbehoefte die de Wereldbazar, gelet op het verwachte aantal bezoekers van 14.000 per weekend, zal genereren.
    
    7.3. Gelet op het vorenstaande staat de Omgevingsverordening 2016 in de weg aan de vestiging van een Wereldbazar in Winschoten zoals in het bestreden bestemmingsplan is voorzien. Er bestaat daarom, anders dan de raad en het college van burgemeester en wethouders ter zitting hebben gesteld, geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestemmingsplan en de voor de Wereldbazar verleende omgevingsvergunning in stand te laten. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de tegen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning gerichte beroepsgronden. De Afdeling zal daarom het akoestisch onderzoek dat de raad na de zitting heeft ingediend en de reactie die [appellant sub 3] daarop naar voren heeft gebracht buiten inhoudelijke bespreking laten.
    
    Slotoverwegingen
    
    8. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt:
    
    a. het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 21 september 2015, kenmerk 2015-41812;
    
    b. het besluit van de raad van de gemeente Oldambt van 14 december 2015, kenmerk 15.0038374;
    
    c. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldambt van 22 december 2015, kenmerk 15.0040481;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Oldambt op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II.b. wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen, de raad van de gemeente Oldambt en het college van burgemeester en wethouders van Oldambt gezamenlijk aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoeden ten bedragen van:
    
    a. € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de stichting Stichting Outlet- en Funshoppingcenter Carrilon;
    
    b. € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de vereniging Handel en Nijverheid;
    
    c. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], met dien verstande dat de betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
    
    w.g. Parkins-de Vin w.g. Van Zuijlen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
    
    810.