ECLI:NL:RVS:2015:465, Raad van State, 18-02-2015, 201405250/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juli 2013 heeft de burgemeester aan Beach Invest een vergunning met voorschriften ten behoeve van de exploitatie van horeca-inrichting ‘De Noorderpier’ (hierna: de exploitatievergunning) aan de Zeekant 69 te Hoek van Holland verleend.

201405250/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Beach Invest B.V., gevestigd te Naaldwijk, gemeente Westland,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 mei 2014 in zaak nr. 14/422 in het geding tussen:
    
    Beach Invest
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juli 2013 heeft de burgemeester aan Beach Invest een vergunning met voorschriften ten behoeve van de exploitatie van horeca-inrichting ‘De Noorderpier’ (hierna: de exploitatievergunning) aan de Zeekant 69 te Hoek van Holland verleend.
    
    Bij besluit van 23 december 2013 heeft de burgemeester het door Beach Invest daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 mei 2014 heeft de rechtbank het door Beach Invest daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Beach Invest hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2014, waar Beach Invest, vertegenwoordigd door mr. M.R. Plug, advocaat te Delft, en T.J. van der Drift, werkzaam bij T-J Beheer B.V., en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.C. Rolle, werkzaam bij de gemeente, en E.J. Vruggink, werkzaam bij de politie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Ingevolge artikel 1:4, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 kunnen aan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
    
    Ingevolge het tweede lid is degene aan wie een vergunning of ontheffing is verleend, verplicht de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.
    
    Ingevolge artikel 1:8, eerste lid, kan de vergunning of ontheffing door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd:
    
    a. in het belang van de openbare orde;
    
    b. in het belang van de openbare veiligheid;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 2:28, eerste lid, is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    
    Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder a, weigert de burgemeester, onverminderd artikel 1:8, de exploitatievergunning, indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, een geldend ruimtelijk exploitatieplan, een geldende beheerverordening, een geldend voorbereidingsbesluit, de Wet milieubeheer of een horecagebiedsplan.
    
    2. Op 22 april 2010 heeft Beach Invest De Noorderpier van de vorige exploitant overgenomen. In mei 2010 is het strandpaviljoen afgebrand. Bij brief van 28 september 2010 heeft het dagelijks bestuur van de toenmalige deelgemeente Hoek van Holland te kennen gegeven in beginsel en onder voorbehoud medewerking te verlenen aan de overdracht van de huurovereenkomst van het strandperceel aan de Zeekant 69. Vervolgens heeft Beach Invest een exploitatievergunning met de categorie D aangevraagd. Aan de verleende exploitatievergunning heeft de burgemeester het voorschrift verbonden dat het is toegestaan de inrichting beschikbaar te stellen voor feesten, bruiloften en partijen van persoonlijke aard, maar dat het laten plaatsvinden van evenementen zoals dancefeesten of andere feesten waarbij een entreebedrag betaald dient te worden om toegang te krijgen tot de inrichting (kaartverkoop) niet is toegestaan (hierna: het eerste voorschrift). Voorts is aan de exploitatievergunning het voorschrift verbonden dat indien de inrichting verhuurd wordt aan derden en/of wanneer er entertainment (meer dan achtergrondmuziek) geprogrammeerd wordt, de politie daarvan vooraf en maandelijks op de hoogte gesteld dient te worden. Hierbij dient de exploitant aan te geven welke maatregelen worden genomen om de activiteiten veilig te laten verlopen (hierna: het tweede voorschrift).
    
    3. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de burgemeester, in afwijking van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, voormelde voorschriften gehandhaafd. Hij heeft zich onder verwijzing naar het van toepassing zijnde Horecagebiedsplan (hierna: het HGP) op het standpunt gesteld dat De Noorderpier niet behoort tot het gebied Zeekant Noord, maar tot het gebied Zeeplein.
    
    Voorts heeft de burgemeester zich onder verwijzing naar het negatieve advies van de politie van 23 mei 2013 op het standpunt gesteld dat het eerste voorschrift is opgenomen met het oog op de bescherming van de openbare orde en openbare veiligheid. Wat betreft het tweede voorschrift heeft de burgemeester te kennen gegeven dat, anders dan daaruit lijkt te kunnen worden afgeleid, daarvan niet de intentie was om grootschalige openbare feesten toe te staan, zodat dit beter niet in de exploitatievergunning opgenomen had kunnen worden. Nu Beach Invest door het instellen van bezwaar evenwel niet in een slechtere positie mag raken, is dit voorschrift in stand gelaten.
    
    4. Beach Invest betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat De Noorderpier niet tot het gebied Zeekant Noord behoort. Zij voert aan dat weliswaar in bijlage 2 van het HGP staat vermeld dat De Noorderpier tot het gebied Zeeplein behoort, maar daarbij ten onrechte geen rekening is gehouden met de geografische ligging van De Noorderpier. Beach Invest voert aan dat in het HGP geen duidelijke begrenzing van het Zeeplein is opgenomen, maar daaruit slechts volgt dat de grens tussen Zeekant Noord en Zeekant Zuid door het Zeeplein loopt. Voor zover uit het HGP volgt dat De Noorderpier tot Zeekant Zuid behoort, is dit volgens Beach Invest volstrekt onbegrijpelijk, nu De Noorderpier op geen enkele wijze aansluit bij Zeekant Zuid dat vooral het karakter heeft van een familiestrand en, anders dan Zeekant Noord, in mindere mate van een uitgaansgebied. De burgemeester heeft in dat geval ten onrechte geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om van het HGP af te wijken. Het HGP dient dan wat betreft de indeling in Noord en Zuid voor haar onverbindend te worden verklaard, aldus Beach Invest.
    
    4.1. De rechtbank heeft, nu in bijlage 2 van het HGP De Noorderpier uitdrukkelijk bij de gebiedsbeschrijving van Zeekant Zuid, Zeeplein en Badweg, en niet bij de gebiedsbeschrijving van Zeekant Noord, staat vermeld, terecht overwogen dat de burgemeester duidelijk heeft gemotiveerd dat De Noorderpier niet behoort tot het gebied Zeekant Noord. Dat in het HGP staat vermeld dat aan Zeekant Noord naar verwachting in het najaar wordt gestart met de herbouw van een door brand verwoest paviljoen is, gezien bijlage 2, een kennelijke verschrijving en daarom kan aan die vermelding niet de door Beach Invest gewenste betekenis worden toegekend. De rechtbank heeft in het door Beach Invest aangevoerde dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat De Noorderpier, gelet op de geografische ligging, tot Zeekant Noord behoort. In het HGP is vermeld dat de paviljoens aan Zeekant Noord een uitgaansfunctie hebben en in de avond en nachtelijke uren bezoekers trekken veelal met optredens, DJ’s en grotere evenementen. Het gebied Zeekant Zuid, Badweg en Zeeplein is meer gericht op de strandbezoeker. Zeekant Zuid is een familiestrand met intensief gebruik. Badweg/Zeeplein is de entree met winkels, voorzieningen en horeca waaronder restaurants en strandtheater. Aan het Zeeplein zijn twee bedrijven gevestigd, namelijk De Noorderpier en The Bing. Nu deze aan weerszijden van de entree van het Zeeplein zijn gelegen, komt de indeling van de deelgebieden in het HGP de Afdeling niet onredelijk voor. Uit het HGP volgt bovendien dat, gelet op de openbare orde en veiligheidssituatie op het strand en de beschikbare toezichthoudende en handhavende capaciteit, het verzorgen van entertainment dient te worden beperkt tot vier bedrijven aan Zeekant Noord. Thans zijn aan Zeekant Noord vier bedrijven met een zogenoemde categorie D exploitatievergunning zonder beperkingen gevestigd. De burgemeester heeft dienaangaande te kennen gegeven dat deze exploitatievergunningen zijn verleend, nu deze bedrijven reeds feitelijk entertainment aanboden. De rechtbank heeft in dat kader dan ook met juistheid overwogen dat Beach Invest, ook al zou De Noorderpier tot Zeekant Noord behoren, volgens het HGP niet in aanmerking zou komen voor een categorie D exploitatievergunning zonder beperkingen. Overigens is bij voormelde brief van 28 september 2010 te kennen gegeven dat de exploitatie van De Noorderpier dient aan te sluiten bij het karakter van familiestrand.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voorts betoogt Beach Invest dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het eerste voorschrift, namelijk het verbod op het houden van evenementen met kaartverkoop, aan de exploitatievergunning kon verbinden. Daartoe voert zij aan dat, nu het aan haar is toegestaan om openbaar toegankelijke feesten te houden zonder kaartverkoop, het gevaar van rivaliserende groepen geen rechtvaardiging kan vormen. Voorts heeft de rechtbank miskend dat met kaartverkoop het aantal bezoekers juist kan worden gereguleerd. Bij een feest waarvoor geen entree wordt geheven, is het van tevoren niet bekend hoeveel publiek zal komen, waardoor risico’s kunnen ontstaan in de sfeer van de openbare orde, aldus Beach Invest.
    
    5.1. Op grond van het tweede voorschrift dient de politie, wanneer er entertainment dat ziet op meer dan slechts achtergrondmuziek geprogrammeerd wordt, daarvan vooraf en maandelijks op de hoogte gesteld te worden waarbij de exploitant dient aan te geven welke maatregelen worden genomen om de activiteiten veilig te laten verlopen. De burgemeester heeft te kennen gegeven dat dit tweede voorschrift niet als strekking had om grootschalige openbaar toegankelijke evenementen zonder kaartverkoop toe te staan. Met het opnemen van dit voorschrift was beoogd om naast bruiloften en besloten feesten eveneens kleinschalig entertainment, zoals live gitaarmuziek tijdens het diner, te vergunnen. Ter zitting van de Afdeling heeft de burgemeester desgevraagd verklaard dat het tweede voorschrift weliswaar zo zou kunnen worden opgevat dat het houden van grootschalige openbaar toegankelijke evenementen zonder kaartverkoop is toegestaan, maar dat dit in het licht van het eerste voorschrift en als handreiking naar de exploitant moet worden bezien. Voorts is in het besluit op bezwaar volgens de burgemeester duidelijk de bedoeling van het tweede voorschrift weergegeven.
    
    De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de bewoordingen van beide voorschriften, het laten plaatsvinden van grootschalige openbaar toegankelijke evenementen zonder kaartverkoop is toegestaan en niet slechts kleinschalige besloten feesten van persoonlijke aard. Uit het eerste voorschrift volgt niet dat het laten plaatsvinden van grootschalige openbaar toegankelijke evenementen zonder kaartverkoop niet is toegestaan. Bovendien heeft een ambtenaar van de gemeente tijdens de hoorzitting in de bezwaarprocedure desgevraagd erkend dat dergelijke feesten mogen plaatsvinden. Uit het tweede voorschrift volgt evenmin een beperking in omvang van te houden evenementen. Dat de bedoeling van het tweede voorschrift in het besluit op bezwaar nader is toegelicht, doet aan het voorgaande niet af, nu slechts bepalend is wat met de voorschriften daadwerkelijk is vergund. Aangezien voorts niet is gebleken van feiten en omstandigheden die nopen tot afwijking van het uitgangspunt dat Beach Invest door het instellen van een rechtsmiddel niet in een ongunstiger positie mag geraken die zonder het instellen daarvan niet mogelijk zou zijn, blijft het toegestaan om grootschalige openbaar toegankelijke evenementen zonder kaartverkoop te organiseren.
    
    Wat betreft het door de burgemeester gemaakte onderscheid in karakter tussen evenementen met en zonder kaartverkoop, in die zin dat bij evenementen met kaartverkoop een grotere kans op een ander publiek bestaat, wordt overwogen dat hij dit niet inzichtelijk heeft gemaakt. De burgemeester heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat bij een evenement met kaartverkoop meer kans bestaat dat ongewenst publiek wordt aangetrokken dan bij een evenement zonder kaartverkoop. Evenmin heeft hij deugdelijk gemotiveerd dat bij evenementen met kaartverkoop het een en ander met het oog op de openbare orde en openbare veiligheid niet beter zou kunnen worden gereguleerd. Nu het laten plaatsvinden van grootschalige openbaar toegankelijke evenementen zonder kaartverkoop thans is toegestaan, heeft de burgemeester niet inzichtelijk gemaakt dat een algeheel verbod op het laten plaatsvinden van evenementen met kaartverkoop strekt tot bescherming van het belang van de openbare orde en openbare veiligheid, zodat het besluit van 23 december 2013 op dit punt een deugdelijke motivering ontbeert.
    
    Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het eerste voorschrift, inhoudende een algeheel verbod op het laten plaatsvinden van evenementen met kaartverkoop, aan de vergunning kon verbinden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. De conclusie is dat het besluit van 23 december 2013 niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    7. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de burgemeester op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 23 december 2013 binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen. Daartoe dient de burgemeester alsnog het door hem gemaakte onderscheid in karakter tussen evenementen met en zonder kaartverkoop inzichtelijk te maken op grond waarvan volgens hem al dan niet een algeheel verbod op het laten plaatsvinden van evenementen met kaartverkoop gerechtvaardigd moet worden geoordeeld en zo nodig het besluit te wijzigen. Daarbij zij opgemerkt dat met het oog op de openbare orde en openbare veiligheid voorschriften denkbaar zijn waarbij het laten plaatsvinden van evenementen met kaartverkoop niet geheel wordt verboden. Daarbij valt te denken aan voorschriften inzake de betrokkenheid van derden dan wel het aantal te verstrekken kaarten.
    
    8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 23 december 2013, kenmerk 1234034, te herstellen en zo nodig het besluit te wijzigen en dit aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Beach Invest B.V. en de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Kranenburg w.g. De Vries
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2015
    
    582-697.