ECLI:NL:RVS:2025:2652, Raad van State, 11-06-2025, 202207147/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 oktober 2022 heeft de raad van de gemeente Heerenveen het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Klaverblad Noordoost" vastgesteld. Ten noordoosten van het Knooppunt Heerenveen liggen enkele agrarische percelen. De gemeente Heerenveen wil deze agrarische percelen omvormen tot een duurzaam bedrijventerrein met ruimte voor een zonnepark en natuurinclusieve landbouw. Het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Klaverblad Noordoost" maakt deze ontwikkeling mogelijk. Het plan voorziet in de realisatie van 10 ha bedrijventerrein, 30 ha zonnepark inclusief groen en water en 50 ha natuurinclusieve landbouw. Het geheel wordt afgewisseld door (natte) natuur- en bosstroken. Een tweede 10 ha bedrijventerrein kan in de toekomst ontwikkeld worden op grond van de wijzigingsbevoegdheid uit de planregels. [appellanten] hebben samen met de vereniging beroep ingesteld tegen de komst van het bedrijventerrein. Zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat door de bedrijven die zich in het plangebied zullen vestigen. Zij hebben geen bezwaar tegen het te realiseren zonnepark en de natuurinclusieve landbouw.

202207147/1/R3.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    De vereniging Plaatselijk Belang Oud Aengwirden, gevestigd in Tjalleberd, gemeente Heerenveen, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Heerenveen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Klaverblad Noordoost" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de vereniging en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 april 2025, waar de vereniging en anderen, van wie [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. J. Oude Egbrink, advocaat in Zwolle, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Sieben, mr. H.J. Gierde, T. Sinnema en Y. Westrik, bijgestaan door mr. L. Mathey, advocaat in Groningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 3 juni 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Ten noordoosten van het Knooppunt Heerenveen liggen enkele agrarische percelen. De gemeente Heerenveen wil deze agrarische percelen omvormen tot een duurzaam bedrijventerrein met ruimte voor een zonnepark en natuurinclusieve landbouw. Het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Klaverblad Noordoost" maakt deze ontwikkeling mogelijk. Het plan voorziet in de realisatie van 10 ha bedrijventerrein, 30 ha zonnepark inclusief groen en water en 50 ha natuurinclusieve landbouw. Het geheel wordt afgewisseld door (natte) natuur- en bosstroken. Een tweede 10 ha bedrijventerrein kan in de toekomst ontwikkeld worden op grond van de wijzigingsbevoegdheid uit de planregels.
    2.1.    [appellant C], [appellant A], [appellant D], [appellant B], en [appellant E] hebben samen met de vereniging beroep ingesteld tegen de komst van het bedrijventerrein. Zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat door de bedrijven die zich in het plangebied zullen vestigen. Zij hebben geen bezwaar tegen het te realiseren zonnepark en de natuurinclusieve landbouw.
    Ontvankelijkheid
    3.       De Afdeling overweegt dat [appellant C] ten tijde van het instellen van het beroep aan de [locatie] in Terband woonde op ongeveer 110 m van het plangebied. Op de zitting is bevestigd dat [appellant C] inmiddels is verhuisd en nu op een afstand van ongeveer 30 km van het plangebied woont. Door de verhuizing en omdat niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat hij toch nog belang heeft bij een uitspraak, heeft [appellant C] geen belang meer bij de uitkomst van de procedure. De Afdeling verklaart het beroep voor zover dat is ingesteld door [appellant C], wegens het ontbreken van procesbelang, daarom niet-ontvankelijk.
    4.       Daarnaast overweegt de Afdeling over het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant E], als volgt.
    Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit, zoals een bestemmingsplan of een vergunning, toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit.
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat [appellant E] naast Natura 2000-gebied Deelen woont op een afstand van ongeveer 4 km van het plangebied. [appellant E] stelt zich op het standpunt dat haar belang erin is gelegen aantasting van dit Natura 2000-gebied, en daarmee van haar woon- en leefklimaat, als gevolg van stikstofdepositie afkomstig van het plan te voorkomen. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant E] kan worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Daarvoor is van belang dat de afstand van de woning van [appellant E] tot het plangebied te groot is om feitelijke gevolgen van enige betekenis te kunnen ondervinden van de ontwikkelingen waarin het plan voorziet en dat het Natura 2000-gebied Deelen niet stikstofgevoelig is.
    4.2.    In de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling overwogen dat voor niet-belanghebbenden geldt dat ook zij beroep kunnen instellen tegen omgevingsrechtelijke besluiten, mits zij een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht, dan wel dat het niet naar voren brengen of het te laat naar voren brengen daarvan verschoonbaar is. 
    De Afdeling stelt vast dat [appellant E] geen zienswijze naar voren heeft gebracht. De Afdeling is niet gebleken van feiten of omstandigheden die met zich brengen dat het niet naar voren brengen van een zienswijze door [appellant E] verschoonbaar is.
    4.3.    Gelet op het vorenstaande verklaart de Afdeling het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant E], niet-ontvankelijk.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroepsgronden
    Ingetrokken beroepsgrond
    6.       Op de zitting hebben de vereniging en anderen hun beroepsgrond over de weidevogels ingetrokken.
    Bestemmingsomschrijving uit artikel 5.1 van de planregels
    7.       De vereniging en anderen kunnen zich niet verenigen met artikel 5.1 van de planregels. De Afdeling bespreekt hierna hun beroepsgronden hierover.
    Artikel 5.1, onder a, van de planregels
    8.       De vereniging en anderen betogen dat ten onrechte bedrijven in categorie 4.2 zijn toegestaan op gronden met de bestemming "Bedrijventerrein". Dit getuigt volgens hen niet van een goede ruimtelijke ordening. Zij wijzen erop dat de raad in de nota van zienswijzen heeft toegelicht dat bij de vergunningverlening altijd wordt getoetst wat het effect is op de omgeving met betrekking tot de aspecten geur, geluid, stof en veiligheid. De raad lijkt hiermee de planologische aanvaardbaarheid van het toestaan van bedrijven tot en met categorie 4.2 door te schuiven naar het moment van vergunningverlening. Dat is volgens de vereniging en anderen niet toegestaan. De raad zal volgens hen alsnog moeten nagaan of het toestaan van de in bijlage 1 van de planregels genoemde bedrijven niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
    8.1.    Artikel 5.1, onder a, van de planregels luidt:
    "De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen en overkappingen ten behoeve van bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 tot en met 4.2, met dien verstande dat:
    […]"
    8.2.    De Afdeling overweegt dat uit paragraaf 4.6 van de plantoelichting volgt dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening heeft onderzocht of bedrijven in categorie 4.2 mogelijk zijn op de planlocatie. Van een verschuiving van deze toets naar het moment van vergunningverlening is volgens de Afdeling dan ook geen sprake. Uit paragraaf 4.6 van de plantoelichting volgt daarnaast dat de raad zich heeft gebaseerd op de VNG-handreiking "Bedrijven en Milieuzonering" (hierna: de VNG-handreiking). In de VNG-Handreiking worden milieuaspecten als geluid, geur, stof en gevaar uitgedrukt in richtafstanden die wenselijk worden geacht tussen milieubelastende en milieugevoelige functies. Op grond van de VNG-handreiking zijn bedrijven in categorie 4.2 toegestaan op een minimale afstand van 300 m tot woningen. Uit figuur 4.4 in paragraaf 4.6 van de plantoelichting volgt dat er geen woningen staan binnen deze afstand. Verder staat in het Milieueffectrapport "Klaverblad Noordoost Heerenveen" van SWECO van 1 november 2021, dat is opgenomen in bijlage 5 bij de plantoelichting, dat bedrijven in categorie 4.2 goed inpasbaar zijn in de omgeving.    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van bedrijven in categorie 4.2 niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 5.1, onder a, onder 3, van de planregels
    9.       De vereniging en anderen betogen dat artikel 5.1, onder a, onder 3, van de planregels in strijd is met de rechtszekerheid. Daarover voeren zij aan dat het uitgiftebeleid nog niet is vastgesteld, zodat het onduidelijk is aan welke voorwaarden bedrijven moeten voldoen ter plaatse van de bestemming "Bedrijventerrein". Ook is het volgens hen onduidelijk wat wordt bedoeld met de zinsnede "zoals dat geldt op het moment van vestiging van het bedrijf". Daarnaast kan de uitleg van een bestemmingsomschrijving, zoals artikel 5.1, onder a, van de planregels niet afhankelijk worden gesteld van beleidsregels. De vereniging en anderen verwijzen daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1934.  
    Verder betogen de vereniging en anderen over het uitgiftebeleid dat de raad dit beleid ten onrechte niet heeft opgenomen in artikel 5.4.1 van de planregels.
    9.1.    De raad heeft toegelicht dat het uitgiftebeleid in artikel 5.1, onder a, onder 3, van de planregels is opgenomen naar aanleiding van het participatieproces. Het doel van deze planregel is dat de omgeving grip kan blijven houden op de ontwikkeling van het bedrijventerrein. Op het moment dat een omgevingsvergunning wordt verleend, moet aan het uitgiftebeleid zijn voldaan en daarna moet er blijvend aan worden voldaan. Gebeurt dit niet, dan kunnen omwonenden verzoeken om handhaving. Op de zitting heeft de raad desgevraagd toegelicht dat het plan ook kan standhouden als artikel 5.1, onder a, onder 3, van de planregels komt te vervallen. Ook zonder deze planregel blijft de goede ruimtelijke ordening volgens de raad geborgd.
    9.2.    Artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt:
    "[…]
    2. Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:
    a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels;
    […]"
    9.3.    Artikel 5.1, onder a, onder 3, van de planregels luidt:
    "De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen en overkappingen ten behoeve van bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 tot en met 4.2, met dien verstande dat:
    […]
    3. het bedrijf voldoet aan het geldend uitgiftebeleid voor het bedrijventerrein Klaverblad Noordoost van de gemeente Heerenveen, zoals dat geldt op het moment van vestiging van het bedrijf;
    […]"
    9.4.    Naar het oordeel van de Afdeling is artikel 5.1, onder a, onder 3 van de planregels in strijd met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, voor zover het regelt dat het gebruik van de gronden moet voldoen aan het geldende uitgiftebeleid zoals dat geldt op het moment van vestiging van het bedrijf. Anders dan bij het bouwen van gebouwen, voor welke activiteit in beginsel een omgevingsvergunning dient te worden verleend, is het (veranderen van het) gebruik namelijk niet afhankelijk van de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Vergelijk de uitspraak van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1578, onder 9. Daarbij komt dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat het uitgiftebeleid nog niet is vastgesteld. Het is daardoor onduidelijk waar de bedrijven, die zich zullen vestigen op de planlocatie, op grond van dit beleid aan moeten voldoen en in hoeverre dit beleid ziet op ruimtelijk relevante aspecten. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat artikel 5.1, onder a, onder 3, van de planregels in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro en de rechtszekerheid.
    Het betoog slaagt.
    10.     Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet toe aan het betoog van de vereniging en anderen dat het uitgiftebeleid, gelet op artikel 5.1, onder a, onder 3, van de planregels had moeten worden opgenomen in artikel 5.4.1 van de planregels over het strijdig gebruik.
    Artikel 5.1, onder d, van de planregels
    11.     De vereniging en anderen betogen dat artikel 5.1, onder d, van de planregels in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro een directe verplichting in het leven roept tot het aanleggen van een groenstrook met een minimale breedte van 30 m. Volgens hen had dit als voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten worden geborgd.
    11.1.  Artikel 5.1, aanhef en onder d, van de planregels luidt:
    "De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    d. groenvoorzieningen en bebossing, met dien verstande dat aan de gehele noordzijde van het bedrijventerrein een groenstrook met een minimale breedte van 30 meter wordt aangelegd;
    […]"
    11.2.  De Afdeling stelt vast dat de doeleindenomschrijving van artikel 5.1 van de planregels alleen beschrijft voor welke doeleinden de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" mogen worden gebruikt. Eén van de doeleinden is op grond van artikel 5.1, aanhef en onder d, van de planregels groenvoorzieningen en bebossing. De bepaling bevat geen directe verplichting voor de grondgebruikers om de gronden te gebruiken voor groenvoorzieningen en bebossing. Wel geldt, als de gronden daarvoor worden gebruikt, de voorwaarde dat aan de gehele noordzijde van het bedrijventerrein een groenstrook met een minimale breedte van 30 m wordt aangelegd. Dit is een voorwaarde en geen directe verplichting. De Afdeling volgt de vereniging en anderen dan ook niet in hun betoog dat artikel 5.1, aanhef en onder d, van de planregels een gebod inhoudt. Het betoog slaagt in zoverre niet.
    11.3.  Over het betoog dat de raad de groenstrook als voorwaardelijke verplichting in de planregels had moeten borgen, overweegt de Afdeling dat deze groenstrook is opgenomen in het landschappelijke raamwerk in het op 9 september 2021 door de raad vastgestelde Masterplan Heerenveen Zuid uit bijlage 2 van de planregels (hierna: het Masterplan). De uitvoering hiervan is via een voorwaardelijke verplichting geborgd in artikel 5.4.2 van de planregels. Of de raad dit op een goede manier heeft gedaan, beoordeelt de Afdeling hierna aan de hand van de beroepsgronden hierover.
    Voorwaardelijke verplichting uit artikel 5.4.2, onder a, van de planregels
    Goede ruimtelijke ordening
    12.     De vereniging en anderen betogen dat artikel 5.4.2, onder a, van de planregels in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Volgens de vereniging en anderen had de raad de uitvoering van de voorwaardelijke verplichting moeten koppelen aan de afgifte van de omgevingsvergunning en niet aan de uitgifte van de laatste bouwpercelen. Zodra er bebouwing aanwezig is, moet deze namelijk in het kader van een goede ruimtelijke ordening landschappelijk worden ingepast. Daarnaast betogen zij dat deze voorwaardelijke verplichting in strijd is met de rechtszekerheid. Het is onduidelijk wat in het artikel bedoeld wordt met "de laatste percelen". Ook kan de uitvoering van de voorwaardelijke verplichting tot ver in de toekomst achterwege blijven als de laatste percelen niet worden uitgegeven en is het onduidelijk welke peildatum voor de uitgifte wordt gehanteerd.
    12.1.  Artikel 5.4.2 van de planregels luidt:
    "a. Het gebruik van het bedrijventerrein conform het bepaalde in lid 5.1 onder a, is twee jaar na uitgifte van de laatste percelen met een oppervlakte groter of gelijk aan 2 ha, uitsluitend toegestaan voor zover de landschappelijke inpassing van het bedrijventerrein, in de vorm van bosstroken, is gerealiseerd conform het landschappelijk raamwerk in het Masterplan Klaverblad Noordoost (9 sept. 2021), zoals opgenomen in bijlage 2;
    b. De landschappelijke inpassing dient vervolgens duurzaam in stand te worden gehouden."
    12.2.  De Afdeling overweegt dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat hij met artikel 5.4.2, onder a, van de planregels heeft willen bewerkstelligen dat er uiteindelijk gewerkt wordt naar een plangebied dat helemaal af is en qua ruimtelijke inpassing voldoet aan het landschappelijke raamwerk in het Masterplan. De raad heeft daarnaast toegelicht dat het moment van uitgifte het moment is waarop de koopovereenkomst wordt gesloten. Het oorspronkelijke idee was om te wachten op de uitgifte van de laatste percelen, zodat duidelijk zou zijn waar de groenstrook precies kan komen te liggen, maar in afwijking daarvan is er besloten de bomen al eerder te planten, aldus de raad. Op de zitting heeft de raad aangegeven dat er daarom in artikel 5.4.2, onder a, van de planregels "het eerste perceel" had moeten staan in plaats van "de laatste percelen".     
    Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    Landschappelijke raamwerk
    13.     De vereniging en anderen betogen dat het landschappelijke raamwerk in het Masterplan, waarnaar wordt verwezen in de voorwaardelijke verplichting van artikel 5.4.2, onder a, van de planregels, onvoldoende concreet is. De raad had concreet moeten aangeven op welke wijze het bedrijventerrein landschappelijk moet worden ingepast. Er moet duidelijkheid bestaan over de breedte en hoogte van de groenstrook en het moet duidelijk zijn welke soort beplanting wordt aangelegd.
    13.1.  De Afdeling overweegt dat uit het raamwerk volgt op welke wijze de ontwikkeling landschappelijk moet worden ingepast. Daarbij volgt uit de toelichtende tekst bij het raamwerk dat het raamwerk aansluit op de landschappelijke kenmerken van de polder en op de veenontginningsgeschiedenis van het gebied. De Afdeling overweegt verder dat uit de legenda bij het raamwerk volgt dat de groenstrook een bosschage wordt, zodat duidelijk is dat er bomen geplant zullen worden. Uit de toelichtende tekst bij het raamwerk op p. 9 van het Masterplan volgt dat de bosstrook een breedte moet hebben van 25 tot 30 m. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het Masterplan voldoende concreet is. Dat de precieze hoogte van de bomen en de boomsoorten niet zijn opgenomen in het raamwerk, maakt dat niet anders. 
    Het betoog slaagt niet.      
    Wijzigingsbevoegdheid uit artikel 3.5 van de planregels
    14.     De vereniging en anderen kunnen zich niet verenigen met artikel 3.5 van de planregels. De Afdeling bespreekt hierna hun beroepsgronden hierover.
    Objectieve begrenzing
    15.     De vereniging en anderen betogen dat een wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 3.6, eerste lid, van de Wro voldoende objectief moet worden begrensd. De wijzigingsbevoegdheid uit artikel 3.5 van de planregels voldoet daar volgens de vereniging en anderen niet aan, omdat het onduidelijk is wat in artikel 3.5, onder a, van de planregels wordt bedoeld met "de dan geldende regionale bedrijventerreinprogrammering". Artikel 3.5, onder a, van de planregels is dan ook in strijd met de rechtszekerheid.       
    Daarnaast bevat de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 3.5 van de planregels volgens de vereniging en anderen tegenstrijdigheden. Zo staat in artikel 3.5, onder c, onder 1, van de planregels dat artikel 5.1, onder d, van de planregels niet van toepassing is, terwijl dit artikel volgens artikel 3.5, onder e, van de planregels wel van toepassing is.
    15.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat de wijzigingsbevoegdheid wel voldoende objectief is begrensd. Met de verwijzing naar de regionale bedrijventerreinprogrammering in artikel 3.5, onder a, van de planregels wordt uitvoering gegeven aan artikel 4.1.1 van de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de verordening). Dit is concreet, objectief en getalsmatig.
    15.2.  Artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro luidt: "Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de in het plan te geven regels burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen."         
    Onder andere vanwege de rechtszekerheid van belanghebbenden moet in een wijzigingsbepaling in voldoende mate worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6 van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid moet dus in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd, hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
    15.3.  Artikel 3.5 van de planregels luidt:
    "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om overeenkomstig het bepaalde in de Wet ruimtelijke ordening het plan te wijzigen in die zin dat de bestemming Agrarisch van de gronden ter plaatse van de aanduiding 'wetgevingszone - wijzigingsgebied' wordt gewijzigd in de bestemming Bedrijventerrein, mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    a. wijziging vindt alleen plaats als de behoefte is aangetoond en overeenkomstig is aan de dan geldende regionale bedrijventerreinprogrammering;
    […]
    c. na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid het bepaalde in Artikel 5 van overeenkomstige toepassing is, met uitzondering van:
    1. lid 5.1 sub a2 en sub d;
    2. lid 5.5.1 sub b3;
    d. na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid bestaat maximaal 200.000 m² van de gezamenlijke bestemmingsvlakken op het bedrijventerrein Klaverblad Noordoost uit bouwpercelen van bedrijven;
    e. de groenstrook als bedoeld in 5.1 sub d bestaat uit een groenstrook met een minimale breedte van 30 meter aan de gehele noordzijde van het bedrijventerrein;
    f. aan de gehele westzijde van het bedrijventerrein wordt een groenstrook met een minimale breedte van 40 meter aangelegd;
    […]"
    15.4.  De Afdeling overweegt dat het in het kader van de eis van objectieve begrenzing van belang is dat in voldoende mate is bepaald in welke gevallen en op welke wijze van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Van de bevoegdheid uit artikel 3.5 van de planregels mag gebruik worden gemaakt door de bestemming "Agrarisch" te wijzigen in "Bedrijventerrein". De voorwaarden waaronder dit mag gebeuren staan in artikel 3.5, onder a tot en met j, van de planregels. Op grond van artikel 3.5, onder a, van de planregels geldt de voorwaarde dat wijziging alleen plaats mag vinden als de behoefte is aangetoond en deze behoefte overeenkomt met de dan geldende bedrijventerreinprogrammering. De Afdeling vindt deze voorwaarde niet onduidelijk. Uit artikel 4.1.1 van de verordening volgt namelijk dat indien een ruimtelijk plan een nieuw bedrijventerrein of een uitbreiding van een bestaand bedrijventerrein bevat, het bedrijventerrein in overeenstemming moet zijn met een bedrijventerreinenplan dat de schriftelijke instemming van Gedeputeerde Staten heeft. Het bedrijventerreinenplan dat gold ten tijde van de vaststelling van het plan is de op 27 juni 2022 vastgestelde "Programmering bedrijventerreinen Zuidoost-Friesland Regionale afspraken 2022-2025". Mocht er ten tijde van de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een andere bedrijvenprogrammering gelden, dan moet daaraan worden voldaan. De in artikel 3.5, onder a, van de planregels opgenomen voorwaarde, is naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet in strijd met de rechtszekerheid.
    De Afdeling overweegt over de gestelde strijdigheid dat in artikel 3.5, aanhef en onder e, van de planregels staat dat het college de wijzigingsbevoegdheid mag toepassen als er een groenstrook is aangelegd, zoals bedoeld in artikel 5.1, onder d, van de planregels. Voordat het college de wijzigingsbevoegdheid mag toepassen, moet de bedoelde groenstrook er dus zijn. Artikel 3.5, aanhef en onder c, onder 1, van de planregels bepaalt dat artikel 5.1, onder d, van de planregels niet meer van toepassing is nadat het college de wijzigingsbevoegdheid heeft toegepast. Naar het oordeel van de Afdeling is dit niet tegenstrijdig. Na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid is het niet meer relevant om een bepaling van toepassing te verklaren die bepaalt dat gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" bestemd zijn voor groenvoorzieningen en bebossing, met dien verstande dat aan de gehele noordzijde van het bedrijventerrein een groenstrook van 30 m wordt aangelegd. Die groenstrook aan de noordzijde moet er al zijn, voordat de wijzigingsbevoegdheid mag worden toegepast. Naar het oordeel van de Afdeling bevat artikel 3.5 van de planregels dan ook geen tegenstrijdigheden.
    Het betoog slaagt niet.      
    Gebodsbepaling
    16.     De vereniging en anderen betogen dat artikel 3.5, onder e, van de planregels een directe verplichting in het leven roept tot het aanleggen van een groenstrook met een minimale breedte van 30 m. Dit is in strijd met artikel 3.1, lid 1 van de Wro. De raad had de aanleg van een groenstrook als voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten borgen. Dit geldt ook voor artikel 3.5, onder f, van de planregels, waarin staat dat aan de gehele westzijde van het bedrijventerrein een groenstrook met een minimale breedte van 40 m wordt aangelegd.
    16.1.  De Afdeling overweegt dat artikel 3.5, onder e en f, van de planregels voorwaarden bevatten op grond waarvan het college het plan kan wijzigen. Deze bepalingen bevatten geen directe verplichting voor de grondgebruikers om de groenstroken aan te leggen, maar bepalen alleen dat het college pas gebruik mag maken van de wijzigingsbevoegdheid als de bedoelde groenstroken zijn aangelegd. De Afdeling ziet in het betoog van de vereniging en anderen daarom geen aanleiding om het besluit in zoverre te vernietigen.
    Het betoog slaagt niet.      
    Omvang wijzigingsgebied
    17.     De vereniging en anderen betogen dat het gebied met de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied" te omvangrijk is. Deze gebiedsaanduiding moet volgens de vereniging en anderen voor het noordelijke gedeelte komen te vervallen, zodat er een agrarische buffer wordt gecreëerd tussen het toekomstige bedrijventerrein en de gronden ten noorden van het plangebied.
    17.1.  De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan bestemmingen moet aanwijzen en regels moet geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen.
              De Afdeling overweegt dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de in het plan vastgestelde omvang van het wijzigingsgebied een goede ruimtelijke ordening dient. De Afdeling overweegt daartoe dat er tussen het plangebied en de woningen aan de Aengwirderweg een ruime agrarische zone overblijft. Daarnaast volgt uit het Masterplan dat het wijzigingsgebied aan de noord- en westzijde door middel van groenstroken wordt afgeschermd van de agrarische gronden ten noorden van het wijzigingsgebied en dus ook van de woningen aan de Aengwirderweg. Deze groenstroken zijn (deels) al aanwezig. Om te borgen dat de groenstrook verder wordt aangelegd en duurzaam in stand wordt gehouden, is in artikel 5.4.2 een voorwaardelijke verplichting opgenomen. De vereniging en anderen hebben verder geen argumenten naar voren gebracht die aanleiding geven voor het oordeel dat de omvang van het wijzigingsgebied in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht.
    Het betoog slaagt niet.
    Natura 2000-gebied
    18.     De vereniging en anderen betogen dat zij vrezen voor aantasting van het Natura 2000-gebied Deelen. Volgens hen kan nog niet worden geconcludeerd dat het plan geen significante effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van de betreffende stikstofgevoelige natuurwaarden van Natura 2000-gebied Deelen.
    18.1.  Artikel 8:69a van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degenen die zich daarop beroept."
    18.2.  In de statuten van de vereniging staat dat de vereniging opkomt voor de belangen van de inwoners, die wonen in het gebied aan en in de nabijheid van de Aengwirderweg. De Afdeling overweegt dat de bepalingen van de Wnb strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied. Dit zijn algemene belangen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51, kunnen individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen.
    Deze situatie doet zich in dit geval niet voor. De Aengwirderweg loopt van west naar oost door de dorpen Terband, Luinjeberd, Tjalleberd en Gersloot. [appellant A], [appellant D] en [appellant B] wonen aan de Aengwirderweg in Luinjeberd. Het dichtstbijzijnde stikstofgevoelige Natura 2000-gebied, namelijk Van Oordt’s Mersken, ligt op een afstand van ongeveer 5 km ten oosten van Gersloot/het einde van de Aengwirderweg. Dit betekent dat het Natura 2000-gebied geen deel uitmaakt van de woon- en leefomgeving van [appellant A], [appellant D] en [appellant B]. De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat de normen uit de Wnb niet strekken tot de bescherming van de individuele belangen van de vereniging en anderen en zal deze beroepsgrond dan ook niet inhoudelijk behandelen.
    Conclusie
    19.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 13 oktober 2022 moet worden vernietigd voor zover het betreft artikel 5.1, onder 1, onder 3, van de planregels en artikel 5.4.2, onder a, van de planregels voor zover daarin de zinsnede "de laatste percelen" is opgenomen.
    20.     Omdat niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, door artikel 5.4.2, onder a, van de planregels aan te passen, door de zinsnede "de laatste percelen" te wijzigen in "het eerste perceel" en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd.
    21.     Artikel 5.4.2, onder a, van de planregels komt als volgt te luiden:
    "a. Het gebruik van het bedrijventerrein conform het bepaalde in lid 5.1 onder a, is twee jaar na uitgifte van het eerste perceel met een oppervlakte groter of gelijk aan 2 ha, uitsluitend toegestaan voor zover de landschappelijke inpassing van het bedrijventerrein, in de vorm van bosstroken, is gerealiseerd conform het landschappelijke raamwerk in het Masterplan Klaverblad Noordoost (9 sept. 2021), zoals opgenomen in bijlage 2;"
    22.     De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
    23.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant C] en [appellant E], niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Heerenveen van 13 oktober 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Klaverblad Noordoost", voor zover het betreft:
    a. artikel 5.1, onder a, onder 3, van de planregels, en
    b. artikel 5.4.2, onder a, van de planregels, voor zover het betreft de zinsnede "de laatste percelen";
    IV.      bepaalt dat de onder III., onder b, bedoelde zinsnede wordt gewijzigd in: "het eerste perceel";
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 13 oktober 2022, voor zover dit onder III, onder b, is vernietigd;
    VI.      draagt de raad van de gemeente Heerenveen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen III., IV. en V. worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
    VII.     veroordeelt de raad van de gemeente Heerenveen tot vergoeding van de bij de vereniging Plaatselijk Belang Oud Aengwirden en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat de raad van de gemeente Heerenveen aan de vereniging Plaatselijk Belang Oud Aengwirden en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    896-1116