ECLI:NL:RVS:2014:3041, Raad van State, 05-08-2014, 201402012/1/A4 en 201402012/2/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2012 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen [appellant sub 1] wegens het houden van 212 vleesvarkens op het perceel [locatie] te Baambrugge, afgewezen.

201402012/1/A4 en 201402012/2/A4.
    Datum uitspraak: 5 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van [verzoekster], alsmede haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Baambrugge, gemeente De Ronde Venen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1],
    2. [appellant sub 2], wonend te Baambrugge, gemeente De Ronde Venen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 januari 2014 in zaak nr. 13/1786 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2012 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen [appellant sub 1] wegens het houden van 212 vleesvarkens op het perceel [locatie] te Baambrugge, afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 februari 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 februari 2013 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en voorts incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 13 mei 2014, zoals aangevuld op 15 mei 2014, heeft het college het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 13 maart 2012 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en [appellant sub 1] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen drie maanden na verzending van het besluit van 15 mei 2014 het houden van meer dan 50 stuks vleesvarkens op het perceel [locatie] te Baambrugge te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    [appellant sub 1] heeft tegen dit besluit gronden ingediend. Tevens heeft hij over het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] een zienswijze naar voren gebracht. Voorts heeft [appellant sub 1] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 22 juli 2014, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [vennoot A], mr. L.E. Kalf en mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. de Wildt en W.F. Goddijn MSc, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Hoger beroep
    
    2. [appellant sub 1] exploiteert een grondgebonden agrarisch bedrijf met als neventak een intensieve veehouderij in de vorm van een varkenshouderij. Op 23 oktober 1984 is voor de inrichting een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een veehouderij voor het houden van 50 fokvarkens, 170 gespeende biggen, 44 schapen, 30 melkkoeien en 20 stuks jongvee. Later werden als gevolg van een verandering in de bedrijfsopzet binnen de inrichting niet meer dan 50 mestvarkeneenheden gehouden, zodat de inrichting onder het Besluit melkrundveehouderij, en toen dit besluit werd ingetrokken, onder het Besluit landbouw milieubeheer kwam te vallen. Bij besluit van 20 oktober 2010 is voor het oprichten en in werking hebben van een veehouderij voor het houden van 62 melkkoeien, 20 stuks jongvee, 20 schapen en 212 vleesvarkens een milieuvergunning verleend. Ten behoeve van het houden van de 212 vleesvarkens is stal B aan de binnenzijde gewijzigd. Niet in geschil is dat deze stal aan de buitenzijde, behoudens de ventilatoren, niet is gewijzigd.
    
    3. Ingevolge het op 12 maart 2010 in werking getreden en ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied gemeente Abcoude’ rust op het perceel de bestemming ‘Agrarisch’. Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt ingevolge artikel 3.4, aanhef en onder e, van de planregels in ieder geval begrepen het gebruik van gronden ten behoeve van intensieve veehouderij. Niet in geschil is dat het houden van 212 vleesvarkens binnen de inrichting in strijd is met die bepaling.
    
    4. Bij besluit van 13 maart 2012 heeft het college het verzoek van [appellant sub 2] om handhavend op te treden tegen [appellant sub 1] wegens het in strijd met het bestemmingsplan houden van 212 vleesvarkens, afgewezen omdat dit gebruik volgens het college op grond van het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht is toegestaan. Tegen dit bij besluit op bezwaar van 5 februari 2013 gehandhaafde oordeel van het college heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het houden van 212 vleesvarkens onder het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht valt, zodat het college niet de bevoegdheid had om handhavend op te treden. Hij voert hiertoe primair aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het antwoord op de vraag of het gebruik onder het overgangsrecht valt, het aantal op de peildatum gehouden vleesvarkens van belang is en stelt dat de stal waar de vleesvarkens worden gehouden reeds op de peildatum als varkensstal werd gebruikt. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst [appellant sub 1] naar een uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2002 in zaak nr. 200103803/1. [appellant sub 1] stelt verder dat de rechtbank, ter onderbouwing van de conclusie dat het feitelijk gebruik ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit dient te worden vergeleken met het feitelijk gebruik ten tijde van de peildatum, ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013 in zaak nr. 201113299/1/R2.
    
    [appellant sub 1] betoogt subsidiair dat, voor zover het aantal binnen de inrichting aanwezige vleesvarkens op de peildatum wel van belang is voor het antwoord op de vraag of het gebruik onder het overgangsrecht valt, het houden van 212 vleesvarkens onder het overgangsrecht valt. Hij voert hiertoe aan dat in de twee jaren voorafgaand aan de peildatum fluctuaties in het aantal gehouden vleesvarkens hebben plaatsgevonden en wijst er in dit verband onder meer op dat in april 2009 binnen de inrichting meer dan 200 vleesvarkens zijn gehouden. Fluctuaties in het aantal te houden vleesvarkens binnen de inrichting zijn volgens hem inherent aan de bedrijfsvoering van een varkenshouderij.
    
    Meer subsidiair betoogt [appellant sub 1] dat ten onrechte is uitgegaan van het op de peildatum binnen de inrichting aanwezige aantal vleesvarkens, nu hij reeds in 2009, en derhalve voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, de intentie had om binnen de inrichting 212 vleesvarkens te houden. Hij stelt dat hij zijn aanvraag om de hiervoor vereiste milieuvergunning niet eerder dan in juni 2010 heeft ingediend, omdat het college geruime tijd nodig had om een standpunt in te nemen over de vraag of het op dat moment nog niet in werking getreden bestemmingsplan een intensieve veehouderij al dan niet toestond. Als gevolg van milieucontroles was hij, totdat de milieuvergunning werd verleend, genoodzaakt binnen de inrichting niet meer dan ongeveer 50 vleesvarkens te houden.
    
    5.1. Ingevolge artikel 31.2, onder a, van de planregels mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is worden voortgezet.
    
    Ingevolge onderdeel b is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    
    5.2. [appellant sub 1] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2013 heeft aangehaald. Die uitspraak gaat niet over overgangsrecht in bestemmingsplannen, maar over bestaand gebruik in de zin van artikel 19d, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998.
    
    De rechtbank heeft wel terecht overwogen dat, bij de beoordeling van de vraag of het gebruik onder het overgangsrecht valt, de aard en omvang van het feitelijk gebruik ten tijde van de besluitvorming vergeleken dient te worden met de aard en omvang van het feitelijk gebruik ten tijde van de peildatum. De enkele omstandigheid dat de functie van de stal waarin de vleesvarkens worden gehouden niet is gewijzigd, heeft niet tot gevolg dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik naar aard en omvang onveranderd is. De uitspraak van 12 juni 2002, waarnaar [appellant sub 1] verwijst, maakt dit niet anders, reeds omdat deze uitspraak geen betrekking heeft op de wijze waarop het in een bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht moet worden geïnterpreteerd.
    
    De rechtbank heeft terecht betekenis toegekend aan het binnen de inrichting aanwezige aantal vleesvarkens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 juni 2012 in zaak nr. 201112175/1/A1), kan een veranderde intensiteit van gebruik meebrengen dat de aard ervan is gewijzigd.
    
    Naar aanleiding van de in de bezwaarprocedure overgelegde veestapelkaarten en de door het college overgelegde controlerapporten heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de conclusie dat op de peildatum 12 maart 2010 binnen de inrichting ongeveer 50 vleesvarkens werden gehouden. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat een toename van het aantal vleesvarkens van 50 naar 212 moet worden aangemerkt als een intensivering van het gebruik, welke verandering ingevolge artikel 31.2, onder b, van de planregels niet door het overgangsrecht wordt beschermd.
    
    Uit de stukken volgt dat binnen de inrichting in ieder geval in de periode tussen augustus 2009 en oktober 2010 steeds rond de 50 vleesvarkens werden gehouden. Nu derhalve gedurende een geruime periode voor de peildatum en een geruime periode na de peildatum het aantal vleesvarkens steeds rond de 50 bedroeg, hoefde de rechtbank reeds hierom geen aanleiding te zien voor het oordeel dat de toename van het aantal binnen de inrichting aanwezige vleesvarkens wel onder het overgangsrecht valt. Voorts maakt de door [appellant sub 1] gestelde omstandigheid dat hij reeds in 2009 de intentie had om binnen de inrichting 212 vleesvarkens te gaan houden niet dat de conclusie van de rechtbank onjuist is, nu die enkele intentie niet afdoet aan de omstandigheid dat op de peildatum 12 maart 2010 binnen de inrichting 50 vleesvarkens werden gehouden.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellant sub 1], gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan kan derhalve niet worden toegekomen.
    
    Conclusie hoger beroep
    
    7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het door [appellant sub 2] ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beroep tegen het besluit van 13 mei 2014, zoals aangevuld op 15 mei 2014
    
    9. Bij besluit van 13 mei 2014, zoals aangevuld op 15 mei 2014, heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar beslist. Dit besluit is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege onderwerp van dit geding.
    
    10. De bij dit besluit opgelegde last houdt in dat [appellant sub 1] binnen drie maanden na 19 mei 2014, derhalve op 19 augustus 2014, het houden van meer dan 50 vleesvarkens binnen de inrichting dient te beëindigen en beëindigd dient te houden. Aan deze last is een dwangsom verbonden van € 10.000,00 per maand of gedeelte van de maand dat niet wordt voldaan aan de verplichting, met een maximum van € 50.000,00.
    
    11. Voor zover [appellant sub 1] zich, onder herhaling van hetgeen hij in hoger beroep heeft aangevoerd, op het standpunt stelt dat het houden van 212 vleesvarkens onder het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht valt, overweegt de voorzitter, onder verwijzing naar hetgeen onder 5.2 is overwogen, dat dit betoog niet kan slagen.
    
    12. Het college heeft bij het besluit van 13 mei 2014, zoals aangevuld op 15 mei 2014, derhalve terecht vastgesteld dat het binnen de inrichting houden van 212 vleesvarkens in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college was derhalve bevoegd om handhavend op te treden.
    
    13. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    14. [appellant sub 1] betoogt dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Hij stelt dat het college bij het opleggen van de last onder dwangsom ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de vleesvarkenstak een substantieel deel van de bedrijfsvoering omvat, zodat handhavend optreden grote financiële gevolgen voor hem heeft. Verder stelt hij dat het houden van 50 vleesvarkens niet kostenefficiënt is, zodat hij als gevolg van het handhavend optreden is genoodzaakt de gehele varkenstak op te geven.
    
    14.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 11 september 2013 in zaak nr. 201210187/1/A1), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien. Verder is de door [appellant sub 1] gestelde omstandigheid dat het in overeenstemming met het bestemmingsplan houden van 50 vleesvarkens niet kostenefficiënt is, een omstandigheid die voor risico van [appellant sub 1] komt.
    
    Het betoog faalt.
    
    15. [appellant sub 1] betoogt dat het college eveneens van handhavend optreden had moeten afzien, omdat hij aan een passage uit de milieuvergunning van 20 oktober 2010 het vertrouwen mocht ontlenen dat het houden van 212 vleesvarkens wel onder het overgangsrecht viel.
    
    15.1. In de door [appellant sub 1] bedoelde passage uit de overwegingen in het besluit van 20 oktober 2010 is vermeld dat, ondanks de omstandigheid dat het bestemmingsplan geen intensieve veehouderij toestaat, reëel en verdedigbaar wordt geacht dat de beoogde verandering in de bedrijfsvoering onder het overgangsrecht valt. Derhalve volgt uit deze passage niet dat volgens het college vaststond dat het houden van 212 vleesvarkens zonder meer onder het overgangsrecht valt. Reeds gelet hierop kon [appellant sub 1] aan deze passage niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het houden van 212 vleesvarkens zonder meer onder het overgangsrecht zou vallen. Het betoog faalt reeds hierom.
    
    16. [appellant sub 1] betoogt dat de begunstigingstermijn van drie maanden te kort is om de overtreding ongedaan te kunnen maken. Hij voert hiertoe aan dat de duur van een ronde, de periode tussen de aan- en afvoer van vleesvarkens, vier maanden bedraagt, en dat recentelijk met een nieuwe ronde is begonnen.
    
    16.1. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het naar aanleiding van dit betoog instemt met verlenging van de begunstigingstermijn met één maand. Het besluit van 13 mei 2014, zoals aangevuld op 15 mei 2014, is derhalve in zoverre niet zorgvuldig voorbereid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    17. [appellant sub 1] betoogt dat de hoogte van de dwangsom niet proportioneel is, nu deze niet in verhouding staat tot het financiële voordeel dat zou worden verkregen uit het laten voortbestaan van de overtreding. Hierbij heeft hij erop gewezen dat de netto-opbrengst per vleesvarken per jaar € 55,00 bedraagt.
    
    17.1. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het bij het bepalen van de hoogte van dwangsom rekening heeft gehouden met de standaard opbrengst van een vleesvarken. Daarnaast moest de dwangsom voor [appellant sub 1] een financiële prikkel zijn om de overtreding te beëindigen, aldus het college.
    
    17.2. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. In hetgeen [appellant sub 1] aanvoert ziet de voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie beroep
    
    18. Het beroep tegen het besluit van 13 mei 2014, zoals aangevuld op 15 mei 2014, is gegrond. Dit besluit komt, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb, voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de daarbij gestelde begunstigingstermijn betreft. De voorzitter zal zelf voorziend bepalen dat de begunstigingstermijn eindigt op 19 september 2014 en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 13 mei 2014, zoals aangevuld op 15 mei 2014, voor zover het is vernietigd.
    
    19. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    20. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [verzoekster], alsmede haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen van 13 mei 2014, kenmerk H-2014-2039, zoals aangevuld op 15 mei 2014, gegrond;
    
    III. vernietigt dit besluit voor zover het de daarbij gestelde begunstigingstermijn betreft;
    
    IV. bepaalt dat de begunstigingstermijn eindigt op 19 september 2014;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II. bedoelde besluit, voor zover dit is vernietigd;
    
    VI. wijst het verzoek af;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen tot vergoeding van bij [verzoekster], alsmede haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 730,50 (zegge: zevenhonderddertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2014
    
    457-684.