ECLI:NL:RVS:2019:3500, Raad van State, 16-10-2019, 201809487/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2017 heeft de algemene raad het verzoek van [appellant] om in aanmerking te komen voor een vierde toetskans afgewezen.

201809487/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 oktober 2018 in zaak nr. 17/4635 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: de algemene raad).
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juni 2017 heeft de algemene raad het verzoek van [appellant] om in aanmerking te komen voor een vierde toetskans afgewezen.
    Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft de algemene raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De algemene raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.T. Willemsen, advocaat te Haarlem, en de algemene raad, vertegenwoordigd door mr. M.E. Veenboer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] volgde sinds 28 maart 2014 de beroepsopleiding voor advocaten. Op 30 maart 2018 is hij op eigen verzoek van het tableau geschrapt, omdat hij anders per 9 april 2018 geschrapt zou worden vanwege het niet afgerond hebben van de opleiding. Om de opleiding te voltooien moest hij alle examenonderdelen met goed gevolg afleggen. Voor het keuzevak Regulier Vreemdelingenrecht heeft [appellant] echter driemaal een onvoldoende gehaald.
        [appellant] heeft de algemene raad verzocht om een vierde toetskans omdat strikte toepassing van de regels in zijn geval leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 3.19, negende lid, van de Verordening op de advocatuur (hierna: de Verordening). Volgens [appellant] is dit het geval omdat hij een black-out heeft gehad bij de derde toets. De algemene raad heeft dit verzoek afgewezen en deze afwijzing nadien nader gemotiveerd.
        In geschil is de vraag of het niet toekennen van een vierde toetskans gezien de omstandigheden, in het bijzonder een black-out, leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    Oordeel van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 28 juni 2018 geoordeeld dat het gelet op de verklaring van psycholoog Bos, die de rechtbank heeft aangemerkt als medisch deskundige, aannemelijk is dat [appellant] een black-out heeft gehad. De algemene raad had hier volgens de rechtbank in zijn eerste besluit op bezwaar van 2 oktober 2017 nadrukkelijk op in moeten gaan. De rechtbank heeft de algemene raad in de gelegenheid gesteld dit motiveringsgebrek te herstellen.
        Bij de uitspraak van 17 oktober 2018 is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de algemene raad het motiveringsgebrek bij het besluit van 7 augustus 2018 heeft hersteld door de omstandigheid dat er sprake is van een black-out in het besluit te betrekken.
        Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de algemene raad het verzoek van [appellant] om een vierde toetskans heeft kunnen afwijzen. Volgens haar leidt het niet geven van een vierde toetskans niet tot een onbillijkheid van overwegende aard. De algemene raad heeft alle belangen meegewogen en heeft uiteindelijk de kwaliteit van de advocatuur laten prevaleren. Dat [appellant] hierdoor financiële schade lijdt, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dat [appellant] de pensioengerechtigde leeftijd nadert en het voor hem lastiger wordt een advocatenkantoor te vinden dat hem opnieuw als advocaat-stagiair wil aannemen leidt evenmin tot dit oordeel, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Motiveringsgebrek
    3.    [appellant] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het motiveringsgebrek bij het besluit van 7 augustus 2018 is hersteld. Volgens [appellant] heeft de algemene raad slechts de aannemelijkheid van de black-out betwist, maar heeft hij de black-out niet ten grondslag gelegd aan het besluit van 7 augustus 2018. De algemene raad heeft zich tot een nadere uitwerking van de restrictieve toepassing van de hardheidsclausule beperkt.
    3.1.    Hoewel de algemene raad de black-out niet zondermeer aannemelijk acht, is hij daar in zijn besluit van 7 augustus 2018 wel vanuit gegaan en heeft deze omstandigheid aan dat besluit ten grondslag gelegd. De algemene raad is hier onder andere in de punten 43 en 44 en de conclusie van dat besluit op ingegaan. Zo stelt de algemene raad zich op het standpunt dat voor een extra toetskans van belang is dat er sprake is van een buitensporig en onaanvaardbaar resultaat. Weliswaar is een black-out een van buiten komend onheil, maar is het behalen van een onvoldoende geen onaanvaardbaar resultaat omdat het behalen van een onvoldoende inherent is aan het maken van een toets. Daar komt bij dat als elk van buiten komend onheil zoals een black-out zou leiden tot een onaanvaardbaar resultaat en daarmee tot een onbillijkheid van overwegende aard, artikel 3.19, zesde lid, van de Verordening betekenisloos wordt. Dat de belangenafweging die de algemene raad in de conclusie van het besluit van 7 augustus 2018 heeft gemaakt niet leidt tot het door [appellant] gewenste resultaat, betekent niet dat de algemene raad zijn besluit op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat de algemene raad het motiveringsgebrek met het besluit van
    7 augustus 2018 heeft hersteld.
        Het betoog faalt.
    Onbillijkheid van overwegende aard
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen onbillijkheid van overwegende aard heeft aangenomen bij de belangenafweging in het kader van de toepassing van de hardheidsclausule. De gevolgen van de black-out voor [appellant] zijn door de rechtbank onvoldoende meegewogen.
    4.1.    Artikel 3.19, zesde en negende lid, van de Verordening luiden:
    "[…]
    6. De stagiaire kan per onderdeel ten hoogste drie maal een toets afleggen.
    […]
    9. De algemene raad kan afwijken van het derde tot en met achtste lid in gevallen waarin toepassing daarvan zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard."
    4.2.    De black-out is niet in geschil en is het uitgangspunt bij de beoordeling of sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4184) is het niet onredelijk dat de algemene raad bij het toepassen van de hardheidsclausule een restrictief beleid voert.
        Vast staat dat de black-out van grote invloed is geweest op de derde toetskans en vergaande gevolgen heeft voor de voortzetting van de carrière van [appellant]. Echter, ook aan het algemeen belang van de kwaliteit van de advocatuur en een goede rechtsbedeling dient een groot gewicht te worden toegekend.
        [appellant] voert diverse omstandigheden aan waarom zijn belang zwaarder dient te wegen dan het bovengenoemde algemeen belang van de algemene raad. [appellant] wijst hierbij op zijn naderende pensioen en het risico dat hij daardoor moeilijker een kantoor kan vinden dat hem weer een plaats biedt als stagiair. Ook noemt hij de grote financiële gevolgen, de omstandigheid dat opnieuw bijgeschreven worden op het tableau na vijf jaar geen zekerheid is en dat er een beperkt aanbod aan keuzevakken is.
        Deze omstandigheden spelen een rol in de belangenafweging over het al dan niet toekennen van een extra toetskans, maar deze omstandigheden zijn niet zo bijzonder en de gevolgen daarvan zijn niet van dien aard dat de algemene raad op grond daarvan tot de conclusie had moeten komen dat het niet toekennen van een extra toetskans leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. In dit verband heeft de rechtbank terecht overwogen dat financiële schade als gevolg van schrapping van het tableau inherent is aan het niet behalen van een toets en dat [appellant] zich daarin niet onderscheidt van dat van anderen. De omstandigheid dat [appellant] de pensioengerechtigde leeftijd nadert en hij daardoor wellicht moeilijker opnieuw een kantoor kan vinden, is eveneens een omstandigheid waaraan de algemene raad geen doorslaggevend gewicht hoefde toe te kennen. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat een toekomstige toetreding geen zekerheid is. Over het door [appellant] gestelde beperkte aanbod van keuzevakken heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit aanbod weliswaar niet onbeperkt is, maar zeker ruim genoeg om een verantwoorde keuze te maken.
        Gelet op het voorgaande mocht de algemene raad het verzoek van [appellant] om een vierde toetskans voor het keuzevak Regulier Vreemdelingenrecht dan ook afwijzen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
        Het betoog faalt.
    Innerlijke tegenstrijdigheid aangevallen uitspraak   
    5.    Voorts betoogt [appellant] dat de uitspraak van de rechtbank innerlijk tegenstrijdig is omdat daarin enerzijds wordt vastgesteld dat er geen sprake is van een handicap of chronische ziekte als bedoeld in de Richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (PB 2000, L 303, hierna: de richtlijn), terwijl daarin de beperkingen anderzijds impliciet worden erkend.
    5.1.    Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. Er is geen sprake van innerlijke tegenstrijdigheid, nu het aannemen van beperkingen bij [appellant], zo begrijpt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank, niet impliceert dat bij hem sprake is van een ziekte of handicap als bedoeld in de Richtlijn.
        Het betoog faalt.
    Richtlijn 2000/78/EG
    6.    Tot slot stelt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het gelet op de toepasselijkheid van de richtlijn in de rede ligt om [appellant] een extra toetskans toe te kennen.
    6.1.    De richtlijn is geïmplementeerd in de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (hierna: Wgbh/cz). De relevante bepalingen luiden als volgt:
    Artikel 1:
    "In deze wet wordt verstaan onder:
    a. onderscheid: direct en indirect onderscheid, alsmede de opdracht daartoe;
    b. direct onderscheid: indien een persoon op grond van handicap of chronische ziekte op een andere wijze wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld;
    c. indirect onderscheid: indien een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen met een handicap of chronische ziekte in vergelijking met andere personen bijzonder treft."
    Artikel 2, eerste lid:
    "Het verbod van onderscheid houdt mede in dat degene, tot wie dit verbod zich richt, gehouden is naar gelang de behoefte doeltreffende aanpassingen te verrichten, tenzij deze voor hem een onevenredige belasting vormen."
    Artikel 4:
    "Onderscheid is verboden bij:
    […]
    f. het laten volgen van onderwijs, scholing en vorming tijdens of voorafgaand aan een arbeidsverhouding;
    […]."
    Artikel 5:
    "Onderscheid is verboden met betrekking tot de voorwaarden voor en de toegang tot het vrije beroep en de mogelijkheden tot uitoefening van en ontplooiing binnen het vrije beroep."   
    6.2.    Op grond van de richtlijn moeten er redelijke aanpassingen worden gedaan voor personen met een handicap of chronische ziekte. De bepalingen van de richtlijn die in deze zaak relevant zijn, zijn correct en volledig geïmplementeerd in de hierboven genoemde artikelen van de Wgbh/cz.
    6.3.    [appellant] is in 2004 arbeidsongeschikt geraakt als gevolg van een traumatische ervaring. Dit heeft geleid tot beperkingen in het concentratievermogen en verminderde stressregulering. In maart 2017 is [appellant] betrokken geweest bij een kop-staartbotsing waaraan hij aanhoudende nek- en hoofdklachten heeft overgehouden. In de verklaring van de huisarts van [appellant] van 11 mei 2017 staat dat [appellant] een advocatenopleiding volgt, veel stress voor een examen heeft gehad en nog herstellend was van een ongeval met de auto. Verder is in deze verklaring vermeld ‘burn out klachten dan wel somatische oorzaak vermoeidheid’. In de verklaring van psycholoog Bos van 23 september 2017 staat dat het zeer waarschijnlijk is dat er tijdens het afleggen van de toets op 8 mei 2017 een black-out is opgetreden en dat de geheugenblokkade naar de overtuiging van de psycholoog negatief is beïnvloed door de concentratie-, geheugen- en stressbeheersingsproblemen die gerelateerd zijn aan de mentale problematiek van [appellant].
        Indien er al van moet worden uitgegaan dat [appellant] een handicap of chronische ziekte heeft als bedoeld in de Wgbh/cz, dan volgt uit de regelgeving niet dat het zonder meer in de rede ligt dat de algemene raad gezien de omstandigheden van dit geval [appellant] een vierde toetskans had moeten toekennen. Hierbij is van belang dat volgens het verslag van de twee examinatoren van 8 mei 2017 bij alle drie door [appellant] gemaakte toetsen naar voren is gekomen dat [appellant] zich niet kon herinneren welke antwoorden hij kort daarvoor had gegeven, wetteksten niet begrijpend leest en stil valt bij het toepassen van regelgeving in concrete gevallen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de inhoud van dit verslag in twijfel moet worden getrokken. De black-out bij de derde toets daargelaten, blijkt uit dit verslag dat aan de door [appellant] behaalde onvoldoendes steeds dezelfde soort fouten ten grondslag hebben gelegen. Daarbij komt dat [appellant] voorafgaand aan de te maken derde toets de algemene raad niet heeft geïnformeerd over bij hem aanwezige specifieke beperkingen die verband houden, althans verband zouden kunnen houden met de opgetreden black-out, zodat de algemene raad met dergelijke beperkingen bij het afnemen van die toets ook geen rekening heeft kunnen houden.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Hoekstra    w.g. Bindels
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
    85-921.