ECLI:NL:RVS:2009:BJ4078, Raad van State, 29-07-2009, 200900107/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2007 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuideramstel (hierna: het dagelijks bestuur) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid M.M.C. Management en Marketing Consultants B.V. (hierna: M.M.C.) onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan "Rivierenbuurt Oost" (hierna: het bestemmingsplan) en de Bouwverordening Amsterdam 2003 (hierna: de Bouwverordening) strijdige gebruik van de woningen Holendrechtstraat 16 hs, 16-I, 16-II, 16-III, 18 hs, 18-I, 20 hs, 20-II, 28-I, 28-II, 30-I en 30-II en de officieel niet als woningen te boek staande zolderruimten Holendrechtstraat 18-III, 20-III, 28-III en 30-III (hierna tezamen: de woningen) als hotel dan wel pension te staken en gestaakt te houden en de voorzieningen ten behoeve van dat gebruik te verwijderen en verwijderd te houden.

200900107/1/H3.
      Datum uitspraak: 29 juli 2009.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant a], wonend te Amsterdam, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid M.M.C. Management en Marketing Consultants B.V., gevestigd te Amsterdam,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 november 2008 in de zaken nrs. 07/4138 en 07/4195 in het geding tussen:
    
    [appellant a] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid M.M.C. Management en Marketing Consultants B.V.
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuideramstel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 februari 2007 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuideramstel (hierna: het dagelijks bestuur) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid M.M.C. Management en Marketing Consultants B.V. (hierna: M.M.C.) onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan "Rivierenbuurt Oost" (hierna: het bestemmingsplan) en de Bouwverordening Amsterdam 2003 (hierna: de Bouwverordening) strijdige gebruik van de woningen Holendrechtstraat 16 hs, 16-I, 16-II, 16-III, 18 hs, 18-I, 20 hs, 20-II, 28-I, 28-II, 30-I en 30-II en de officieel niet als woningen te boek staande zolderruimten Holendrechtstraat 18-III, 20-III, 28-III en 30-III (hierna tezamen: de woningen) als hotel dan wel pension te staken en gestaakt te houden en de voorzieningen ten behoeve van dat gebruik te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 21 februari 2007 heeft het dagelijks bestuur [appellant a] onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan en de Bouwverordening strijdige gebruik van de woningen Holendrechtstraat 18 hs, 18-I, 20 hs, 20-II, 28-I, 28-II, 30-I en 30-II en de officieel niet als woningen te boek staande zolderruimten Holendrechtstraat 18-III, 20-III, 28-III en 30-III als hotel dan wel pension te staken en gestaakt te houden en de voorzieningen ten behoeve van dat gebruik te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 9 oktober 2007 heeft het dagelijks bestuur de door [appellant a] en M.M.C. tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2008, verzonden op 28 november 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) de door [appellant a] en M.M.C. daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant a] en M.M.C. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 4 februari 2009.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 13 mei 2009 heeft het dagelijks bestuur, opnieuw beslissend op de door [appellant a] en M.M.C. tegen de besluiten van 21, onderscheidenlijk 19 februari 2007 gemaakte bezwaren, die bezwaren gegrond verklaard en de bestreden besluiten onder wijziging van de motivering gehandhaafd.
    
    [appellant a] en M.M.C. hebben een reactie ingediend.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een reactie ingediend.
    
    [appellant a] en M.M.C. hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2009, waar [appellant a], in persoon, mede namens M.M.C., en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.H. van Soest, jurist te Zoetermeer, en door W.J.P. Krijnen en R. Seinen, beiden werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: de Awbi) is voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. De machtiging wordt zo mogelijk getoond.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge het vierde lid bezit het dagelijks bestuur van een deelgemeente waaraan bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders zijn overgedragen, de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
    
    Bij artikel 26, vierde lid, van de Verordening op de stadsdelen, gelezen in verbinding met het tweede lid, heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang overgedragen aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Woningwet stelt de gemeenteraad een bouwverordening vast, die uitsluitend de voorschriften, bedoeld in het tweede tot en met zesde lid, bevat.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevat de bouwverordening voorschriften omtrent het gebruik van woningen, woonketen, woonwagens, andere gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en standplaatsen, waaronder in elk geval zijn begrepen voorschriften met betrekking tot:
    
    1o. de beschikbaarheid van drinkwater en energie;
    
    2o. de reinheid;
    
    3o. het bestrijden van schadelijk of hinderlijk gedierte;
    
    4o. de brandveiligheid en
    
    5o. voor zover het woningen, woonketen of woonwagens betreft, het aantal personen dat in een dergelijk gebouw mag wonen.
    
    Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, aanhef en onder c en f, van de Bouwverordening is het verboden, zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden waarin aan meer dan vier personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft, onderscheidenlijk aan meer dan vier personen woonverblijf zal worden verschaft, anders dan een huishouden per woning.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 16, van de voorschriften en bijzondere bepalingen van het bestemmingsplan wordt in deze voorschriften en bijzondere bepalingen onder hotel verstaan: een bedrijf dat gericht is op het verstrekken van nachtverblijf, al dan niet gepaard gaande met het verstrekken van ter plaatse te nuttigen maaltijden en dranken.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, zijn de gronden, op de kaart bestemd voor "Woningen" (W), aangewezen voor woningen, met inbegrip van daarbij behorende bergingen en andere nevenruimten.
    
    Ingevolge artikel 16, derde lid, mag het gebruik van gronden en bebouwing dat afwijkt van het bestemmingsplan op het tijdstip waarop dat rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet.
    
    Ingevolge artikel 17, eerste lid, is het verboden de in het bestemmingsplan begrepen gronden en de zich daarop bevindende bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming of de daarbij behorende voorschriften.
    
    2.2. Niet in geschil is dat de woningen zich bevinden op gronden die volgens het bestemmingsplan voor woningen zijn bestemd.
    
    2.3. Het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 februari 2007 is gericht tot M.M.C., omdat zij in opdracht van de onderscheiden eigenaren verhuuractiviteiten verricht met betrekking tot de panden Holendrechtstraat 16, 18, 20, 28 en 30. Het in bezwaar gehandhaafde besluit van 21 februari 2007 is gericht tot [appellant a] als eigenaar van de panden Holendrechtstraat 18, 20, 28 en 30.
    
    2.4. Het dagelijks bestuur heeft aan deze besluiten ten grondslag gelegd dat bij inspecties op 26 juli 2006, 31 oktober 2006 en 1 november 2006 (hierna: de inspecties) is vastgesteld dat de woningen in strijd met het bestemmingsplan bedrijfsmatig als hotel of pension worden geëxploiteerd. Aan die besluiten is tevens ten grondslag gelegd dat bij de inspecties is geconstateerd dat per woning in strijd met de Bouwverordening aan meer dan vier personen bedrijfsmatig nacht- of woonverblijf wordt verschaft, zonder dat daarvoor een gebruiksvergunning is verleend.
    
    2.5. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant a] en M.M.C. de woningen in strijd met het bestemmingsplan en de Bouwverordening gebruiken en dat het dagelijks bestuur bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Zij heeft de besluiten van 9 oktober 2007 evenwel vernietigd, omdat de daarbij gehandhaafde lasten in strijd met het motiveringsbeginsel onvoldoende duidelijk zijn omschreven.
    
    2.6. [appellant a] en M.M.C. betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft getoetst of de bij de inspecties verrichte binnentredingen in de woningen rechtmatig waren. Volgens hen zijn de machtigingen voor de binnentredingen in strijd met de Awbi tot stand gekomen en mocht het dagelijks bestuur bij zijn besluitvorming daarom geen gebruik maken van de bij de binnentredingen gedane bevindingen.
    
    2.6.1. In haar uitspraak van 9 juli 2008 in zaak nr. 200708551/1 heeft de Afdeling geoordeeld dat de belangen van anderen dan de bewoner in beginsel, behoudens bijzondere omstandigheden, niet rechtstreeks zijn betrokken bij het besluit tot verlening van een machtiging en dat zij derhalve, in beginsel, geen belanghebbenden zijn bij dat besluit. De rechtbank heeft ten onrechte uit deze uitspraak begrepen dat [appellant a] en M.M.C. geen rechtens relevant belang hebben bij de vraag of de bij de inspecties verrichte binnentredingen rechtmatig waren. [appellant a] en M.M.C. zijn belanghebbenden bij de door hen bestreden handhavingsbesluiten en kunnen in de door hen daartegen gevoerde procedure alle argumenten aanvoeren die kunnen leiden tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van die besluiten. Aangezien de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom zijn gebaseerd op bevindingen van het onderzoek, verricht bij de binnentredingen, kunnen zij de rechtmatigheid van de binnentredingen in deze procedure aan de orde stellen.
    
    Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Bij uitspraak van heden in zaak nr. 200808407/1/H3 heeft de Afdeling omtrent de op 26 juli 2006 verrichte inspectie overwogen dat de gestelde gebreken aan de daartoe verleende machtigingen tot binnentreden niet aannemelijk zijn gemaakt of niet van dien aard zijn dat het gebruik van de bij die binnentreding verkregen informatie zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid moet worden gevergd, dat het betrokken bestuursorgaan zijn besluit niet op die informatie mocht baseren. Hetzelfde geldt voor de op 31 oktober 2006 en 1 november 2006 verrichte inspecties, nu ten aanzien van de voor die inspecties verleende machtigingen geen andere gebreken worden gesteld. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de bij de binnentredingen verkregen informatie niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen.
    
    2.7. [appellant a] en M.M.C. betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de woningen in strijd met het bestemmingsplan niet als woning worden gebruikt. Zij voeren aan dat de woningen nooit voor een kortere periode dan een maand worden verhuurd, zoals ook staat vermeld op de webpagina van M.M.C. Volgens [appellant a] en M.M.C. dient het verblijven in een woning voor een maand of langer te worden beschouwd als regulier wonen en kan slechts van hotelgebruik worden gesproken indien een woning voor steeds korte periodes van ten hoogste een week wordt verhuurd aan steeds wisselende personen. De op de webpagina Amsterdam Bookings vermelde informatie kan volgens hen niet tot de conclusie leiden dat de woningen als hotel worden gebruikt, aangezien die gegevens buiten hen om zijn gepubliceerd. [appellant a] en M.M.C. wijzen er tevens op dat uit de bij de inspecties gemaakte foto’s blijkt dat alle woningen verschillend zijn ingericht en persoonlijke bezittingen van bewoners bevatten. Daarnaast stellen zij dat het complex waarvan de woningen deel uitmaken, niet over een lobby, receptie of restaurant beschikt en dat bij de inspecties slechts een beperkt aantal kortdurend verblijvende toeristen is aangetroffen.
    
    2.7.1. Uit de processen-verbaal van bevindingen van de inspecties en de foto's die daarbij zijn gemaakt, blijkt dat de woningen weliswaar niet met identieke meubels en gebruiksvoorwerpen zijn ingericht, maar wel dat zij op gelijksoortige wijze zijn ingericht. Zo bestaat elke woning uit diverse kamers, die separaat kunnen worden afgesloten en die vrijwel alle zijn ingericht met een of meer (stapel)bedden, een televisietoestel, een videorecorder en een kluis. Daarnaast beschikt elke woning over diverse keukenvoorzieningen, koelkasten, toiletten en douches. Anders dan [appellant a] en M.M.C. stellen, zijn, afgezien van bagage, in de meeste woningen niet of nauwelijks persoonlijke bezittingen aangetroffen en waren de koelkasten en kasten leeg. De twee op 1 november 2006 gemaakte foto's die [appellant a] en M.M.C. hebben overgelegd, doen niet af aan de inhoud van de processen-verbaal en het beeld op de overige foto's. Met de rechtbank wordt overwogen dat de inrichting van de woningen, zoals beschreven in de processen-verbaal en weergegeven op de foto's, het vermoeden steunt dat de kamers in de woningen niet worden bewoond, maar als hotel- of pensionkamers worden gebruikt. Dat vermoeden vindt verder steun in het feit dat op de webpagina Amsterdam Bookings kamers in de woningen per nacht zijn aangeboden, onder vermelding van in- en uitchecktijdstippen. Dat deze webpagina niet door M.M.C. zelf is gepubliceerd, doet daar niet aan af. Zo heeft M.M.C. niet verklaard waarom zij geen stappen heeft ondernomen tegen de volgens haar onjuiste gegevens op deze webpagina waarop haar handelsnaam uitdrukkelijk is vermeld. Bovendien zijn bij de inspecties verschillende buitenlandse personen aangetroffen die tegen betaling voor enkele dagen of een week in een kamer verbleven, hetgeen erop wijst dat de informatie op de webpagina de daadwerkelijke praktijk weergeeft. Voorts beschikken de woningen wel degelijk over een receptie, hetgeen blijkt uit het feit dat de panden Holendrechtstraat 16 en 28 op de eigen webpagina van M.M.C. als zodanig zijn aangemerkt, onder meer onder vermelding van de tijdstippen waarop daar sleutels kunnen worden afgehaald.
    
    Gelet op deze feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het dagelijks bestuur zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de panden in strijd met het bestemmingsplan als hotel of pension worden gebruikt. Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant a] en M.M.C. betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bestreden gebruik van de woningen niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. In dat verband voeren zij aan dat de huidige inrichting van de woningen dezelfde is als ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 1997, alsmede dat het bestreden gebruik reeds tussen 1991 en 1996 moet zijn geconstateerd door inspecteurs van de voorganger van het stadsdeel, die de woningen in die periode verschillende malen in het kader van het woningtoezicht hebben bezocht.
    
    2.8.1. In beginsel rust op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat het strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en dat het nadien is voortgezet. Daarin zijn [appellant a] en M.M.C. niet geslaagd. Uit het feit dat de woningen ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op vergelijkbare wijze waren ingericht als ten tijde in geding, vloeit op zichzelf niet voort dat de woningen op dat moment reeds als hotel of pension werden gebruikt. Dit in de bestreden besluiten geconstateerde gebruik is gebaseerd op een complex van omstandigheden, aangetroffen bij de inspecties. Het feit dat het dagelijks bestuur of diens voorganger na de tussen 1991 en 1996 in het kader van het woningtoezicht verrichte inspecties geen aanleiding heeft gezien om handhavend op te treden, wijst er bovendien op dat de woningen destijds kennelijk als zodanig en niet als hotel of pension werden gebruikt. Zo is niet aannemelijk dat reeds in 1997 kamers in de woningen op een webpagina als hotelkamers werden aangeboden. Nu derhalve niet aannemelijk is gemaakt dat de woningen ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan als hotel of pension werden gebruikt en dat dit gebruik nadien is voortgezet, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestreden gebruik van de woningen niet onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellant a] en M.M.C. betogen tevens dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet als overtreders van de planvoorschriften kunnen worden aangemerkt. Zij voeren aan dat de bij de inspecties aangetroffen toeristen hun kamers van de desbetreffende bewoners onderhuurden. [appellant a] en M.M.C. stellen daarbij geen rol te hebben gespeeld. M.M.C. stelt voorts geen werkzaamheden te verrichten met betrekking tot het pand Holendrechtstraat 16.
    
    2.9.1. Ook dat betoog faalt. [appellant a] kan, als eigenaar van de panden waarvoor aan hem een last is opgelegd, worden geacht het feitelijk in zijn macht te hebben om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de zich daarin bevindende woningen op te heffen. De contractuele verhouding met de huurders van de woningen doet daar niet af. Indien nodig, kan deze verhouding worden gewijzigd. [appellant a] is daarenboven werkzaam als gevolmachtigde voor M.M.C., die eveneens in staat kan worden geacht om de onregelmatige toestand op te heffen. Blijkens het door haar tegen het besluit van het dagelijks bestuur van 19 februari 2007 ingediende bezwaarschrift werft M.M.C. in opdracht van de eigenaren van de betrokken panden huurders en medehuurders, met wie zij huur- en serviceovereenkomsten afsluit. Niet aannemelijk is dat dit ten aanzien van het pand Holendrechtstraat 16 anders zou zijn, nu dit op de webpagina van M.M.C. als adres wordt vermeld.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de overtreding van de planvoorschriften aan [appellant a] en M.M.C. kan worden toegeschreven. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.10. [appellant a] en M.M.C. betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat handhavend optreden ter zake van het bestreden gebruik van de woningen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij voeren in dat verband aan dat het dagelijks bestuur weigert op te treden tegen Hotel Flipper, dat sinds 2005 de onder het bestemmingsplan vallende woning Holendrechtstraat 12 hs als hotel zou gebruiken.
    
    2.10.1. Dat betoog faalt. In zijn verweerschrift en ter zitting heeft het dagelijks bestuur medegedeeld dat onderzoek wordt verricht naar de situatie in de woning Holendrechtstraat 12 hs en dat dit kan resulteren in handhavend optreden. Daarom kan die zaak het betoog niet dragen dat het dagelijks bestuur weigert op te treden in met de onderhavige zaak vergelijkbare gevallen. Gelet hierop, heeft de rechtbank het door [appellant a] en M.M.C. gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen.
    
    2.11. [appellant a] en M.M.C. betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zij geen gebruiksvergunning behoefden aan te vragen. Daartoe voeren zij aan dat het wettelijk niet is toegestaan om een gebruiksvergunning te eisen voor het verschaffen van nacht- of woonverblijf aan vier personen in woningen die, zoals in dit geval, tot de vrije sector behoren. Voor zover dat wel zou zijn toegestaan, voeren [appellant a] en M.M.C. aan dat niet zij een gebruiksvergunning dienden aan te vragen, maar de huurders die tijdens hun vakantie een deel van hun woning aan meer dan vier personen wilden onderverhuren. Onder verwijzing naar een brief van de Dienst Wonen van de gemeente Amsterdam van 25 november 2008, voeren zij tevens aan dat het aldus aanbieden van vakantieaccommodatie volgens het in de gemeente gevoerde beleid niet aan een vergunningplicht is onderworpen.
    
    2.11.1. Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Woningwet bevat de door de raad van een gemeente vastgestelde bouwverordening voorschriften omtrent, onder meer, het gebruik van woningen en andere gebouwen, waaronder voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid en het aantal personen dat in een woning mag wonen. Deze bepaling impliceert dat in een bouwverordening een vergunning mag worden geëist voor het verschaffen van verblijf aan meer dan vier personen, ook in een tot de vrije sector behorende woning.
    
    Aangezien [appellant a] als eigenaar van de woningen kan bepalen of de huurders deze mogen onderverhuren en M.M.C. in opdracht huurders werft en de desbetreffende huurovereenkomsten opstelt en afsluit, kunnen zij als gebruikers van de panden worden aangemerkt, zodat op hen de verplichting rustte om in voorkomende gevallen een gebruiksvergunning aan te vragen.
    
    Anders dan [appellant a] en M.M.C. betogen, kan uit de hiervoor genoemde brief van 25 november 2008 niet worden afgeleid dat in dit geval geen gebruiksvergunning is vereist. In deze brief wordt niet ingegaan op de vraag wanneer een gebruiksvergunning in de zin van de Bouwverordening is vereist, maar op de vraag wanneer een bemiddelingsvergunning in de zin van de Verordening op de woning- en kamerbemiddelingsbureaus 2006 is vereist.
    
    [appellant a] en M.M.C. bestrijden niet dat in de woningen meer dan vier personen, niet zijnde een huishouden, hebben verbleven en overnacht, althans dat in de woningen daarvoor gelegenheid is geboden. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.7.1 is overwogen, had het aldus verschaffen van accommodatie een bedrijfsmatig karakter. Nu niet in geschil is dat [appellant a] en M.M.C. niet over een gebruiksvergunning beschikken, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het dagelijks bestuur reeds hierom bevoegd was om handhavend op te treden. Het betoog faalt.
    
    2.12. [appellant a] en M.M.C. betogen ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsommen onevenredig hoog zijn. Zij voeren daartoe aan dat behaalde financiële voordelen geen rol mogen spelen bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom en dat de opgelegde dwangsommen tot hun faillissement zullen leiden.
    
    2.12.1. Bij de besluiten van 19 februari 2007 en 21 februari 2007 is de hoogte van de dwangsommen gesteld op € 100.000, onderscheidenlijk € 80.000 per constatering dat één of meer woningen in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt, met een maximaal te verbeuren bedrag van € 500.000, onderscheidenlijk € 400.000. Het dagelijks bestuur heeft deze bedragen gebaseerd op de omzet die, gelet op het aantal bedden in de woningen, gedurende een periode van zes maanden met de verhuur van kamers kan worden behaald, waarbij het is uitgegaan van een bedrag van € 35 per persoon per nacht.
    
    2.12.2. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken, kan, anders dan [appellant a] en M.M.C. betogen, de hoogte van de dwangsom worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van de voor hem geldende regels. In dat verband mocht het dagelijks bestuur de hoogte van de opgelegde dwangsommen relateren aan de te verwachten omzet van de verhuur van kamers in de woningen. Blijkens de verklaringen van de aangetroffen huurders, zoals verwoord in de processen-verbaal van bevindingen van de inspecties, is het dagelijks bestuur daarbij uitgegaan van de werkelijk betaalde bedragen. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank de hoogte van de opgelegde dwangsommen terecht niet onredelijk bevonden. Het betoog faalt.
    
    2.13. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.14. Bij de besluiten van 13 mei 2009 heeft het dagelijks bestuur, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op de door [appellant a] en M.M.C. tegen de besluiten van 21, onderscheidenlijk 19 februari 2007 gemaakte bezwaren beslist. Deze besluiten op bezwaar worden ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.15. Ten opzichte van de vernietigde besluiten van 9 oktober 2007 verschillen de besluiten van 13 mei 2009 slechts met betrekking tot de formulering van de bij de besluiten van 19 en 21 februari 2007 opgelegde lasten onder dwangsom. Volgens de formulering in de besluiten van 13 mei 2009 is de met het bestemmingsplan en de Bouwverordening strijdige exploitatie van de woningen als hotel dan wel pension beëindigd indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    
    - De woningen worden voor ten minste zes maanden verhuurd. De desbetreffende huurovereenkomsten moeten in dat verband een periode van ten minste zes maanden beslaan;
    
    - Alle bewoners van de woningen staan ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: de GBA);
    
    - Per woning wordt aan niet meer dan vier personen bedrijfsmatig woonverblijf verschaft, anders dan een huishouden per woning.
    
    2.16. [appellant a] en M.M.C. betogen dat het dagelijks bestuur bij het nemen van de besluiten van 13 mei 2009 ten onrechte is uitgegaan van de bevindingen die bij de inspecties in 2006 zijn gedaan. Volgens hen had het dagelijks bestuur rekening moeten houden met nadien gewijzigde feiten en omstandigheden.
    
    2.16.1. Dat betoog faalt. De toetsing in bezwaar van de besluiten van 19 en 21 februari 2007 omvatte de vraag of het dagelijks bestuur bij die besluiten terecht aan [appellant a] en M.M.C. lasten onder dwangsom heeft opgelegd. Derhalve diende het dagelijks bestuur te beoordelen of het zich ten tijde van het nemen van die besluiten terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woningen in strijd met het bestemmingsplan en de Bouwverordening als hotel of pension worden gebruikt.
    
    2.17. [appellant a] en M.M.C. betogen voorts dat de wijziging van de formulering van de opgelegde lasten onder dwangsom niet wegneemt dat deze onvoldoende duidelijk zijn omschreven. Ten aanzien van de eerste voorwaarde voeren zij aan dat de woningen voor onbepaalde tijd worden verhuurd, met een opzegtermijn van een maand, en dat niet duidelijk is of daarmee aan deze voorwaarde is voldaan. Ten aanzien van de tweede voorwaarde voeren [appellant a] en M.M.C. aan niet daaraan te kunnen voldoen, omdat de verplichting tot inschrijving in de GBA op de bewoners van de woningen rust. Ten aanzien van de derde voorwaarde voeren zij aan dat onduidelijk is wat onder huishouden dient te worden verstaan.
    
    2.17.1. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur medegedeeld dat aan de eerste voorwaarde niet slechts wordt voldaan indien de woningen voor een bepaalde termijn van ten minste zes maanden worden verhuurd, maar ook indien deze voor onbepaalde tijd worden verhuurd, met dien verstande dat de daarbij overeengekomen opzegtermijn in overeenstemming moet zijn met het huurrecht. Wat de tweede voorwaarde betreft, heeft het dagelijks bestuur ter zitting medegedeeld dat [appellant a] en M.M.C. ervoor kunnen zorgen dat in desbetreffende huurovereenkomsten wordt bepaald dat de huurder en diens medebewoners zich dienen in te schrijven in de GBA. Door toezending van een afschrift van huurovereenkomsten met een dergelijke inhoud aan de afdeling Burgerzaken van het stadsdeel Zuideramstel kunnen zij aantonen dat daarmee aan die voorwaarde is voldaan, aldus het dagelijks bestuur. Met betrekking tot de derde voorwaarde heeft het dagelijks bestuur ter zitting uiteengezet dat een woonsituatie als huishouden kan worden aangemerkt indien tussen de bewoners een band bestaat die het enkel gezamenlijk bewonen van een woning te boven gaat, hetgeen zich voordoet ingeval deze personen een samenlevingswens hebben die niet overwegend wordt bepaald door de beslissing om de betrokken woonruimte te delen.
    
    Door de opgelegde lasten aldus nader te specificeren, heeft het dagelijks bestuur duidelijk gemaakt aan welke voorwaarden moet worden voldaan om het met het bestemmingsplan en de Bouwverordening strijdige gebruik van de woningen te beëindigen. Een en ander kan evenwel niet worden afgeleid uit de bij de besluiten van 13 mei 2009 gewijzigde formulering van deze lasten, zodat deze onvoldoende duidelijk zijn gemotiveerd. Het betoog slaagt.
    
    2.18. De tegen de besluiten van 13 mei 2009 gerichte beroepen zijn gegrond. De Afdeling zal deze besluiten vernietigen, doch die vernietiging beperken tot de daarin geformuleerde lasten. De Afdeling ziet in hetgeen het dagelijks bestuur ter zitting heeft uiteengezet echter aanleiding om op na te melden wijze zelf in de zaak te voorzien.
    
    2.19. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuideramstel van 13 mei 2009, kenmerk 09.5036, onderscheidenlijk 09.5037, gegrond;
    
    III. vernietigt die besluiten, wat betreft de formulering van de bij de besluiten van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuideramstel van 21 februari 2007, kenmerk 07.2297, onderscheidenlijk 19 februari 2007, kenmerk 07.2296, opgelegde lasten onder dwangsom;
    
    IV. bepaalt dat deze lasten als volgt komen te luiden:
    
    [appellant a] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid M.M.C. Management en Marketing Consultants B.V. dienen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak de exploitatie van de woningen of zolderruimten Holendrechtstraat 18 hs, 18-I, 18-III, 20 hs, 20-II, 20-III, 28-I, 28-II, 28-III, 30-I, 30-II en 30-III, onderscheidenlijk de woningen of zolderruimten Holendrechtstraat 16 hs, 16-I, 16-II, 16-III, 18 hs, 18-I, 18-III, 20 hs, 20-II, 20-III, 28-I, 28-II, 28-III, 30-I, 30-II en 30-III, als hotel dan wel pension te beëindigen. De exploitatie van de woningen als hotel dan wel pension is beëindigd indien aan de volgende cumulatieve voorwaarden wordt voldaan:
    
    a) De woningen worden voor een bepaalde termijn van ten minste zes maanden verhuurd of voor onbepaalde tijd, met een opzegtermijn die in overeenstemming is met het huurrecht;
    
    b) In de desbetreffende huurovereenkomsten wordt bepaald dat de huurder en diens medebewoners zich dienen in te schrijven in de gemeentelijke basisadministratie. Een afschrift van deze huurovereenkomsten wordt toegezonden aan de afdeling Burgerzaken van het stadsdeel Zuideramstel;
    
    c) Per woning wordt aan niet meer dan vier personen bedrijfsmatig woonverblijf verschaft, tenzij alle in de woning woonverblijf houdende personen tezamen een huishouden vormen.";
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 13 mei 2009, voor zover deze zijn vernietigd.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2009.
    
    176-582.