ECLI:NL:RVS:2015:1775, Raad van State, 03-06-2015, 201309542/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2013 heeft het college aan [de maatschap] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) een vergunning verleend voor de wijziging van een rundvee-, schapen- en varkenshouderij aan de [locatie] te Beesd.

201309542/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) en vereniging Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 september 2013 heeft het college aan [de maatschap] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) een vergunning verleend voor de wijziging van een rundvee-, schapen- en varkenshouderij aan de [locatie] te Beesd.
    
    Tegen dit besluit hebben MOB en Leefmilieu beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 16 september 2014 heeft het college aan [de maatschap] opnieuw een vergunning krachtens de Nbw 1998 verleend voor de wijziging van een rundvee-, schapen- en varkenshouderij aan de [locatie] te Beesd.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2015, waar MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.F.H.A. Tillie en ing. C.W. van Zutphen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het besluit van 16 september 2014 wordt gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    Wettelijk kader
    
    2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vierde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Beroep tegen het besluit van 4 september 2013
    
    3. Bij besluit van 4 september 2013 is een vergunning verleend voor het houden van 14 melk- en kalfkoeien, 40 schapen vanaf 1 jaar, inclusief lammeren tot 45 kg en 652 vleesvarkens met een totale ammoniakemissie van 1791 kg/NH3/jr.
    
    Bij besluit van 16 september 2014 is opnieuw een vergunning verleend voor het houden van 14 melk- en kalfkoeien, 40 schapen vanaf 1 jaar, inclusief lammeren tot 45 kg en 652 vleesvarkens met een totale ammoniakemissie van 1791 kg/NH3/jr. In het besluit is vermeld dat het besluit in de plaats treedt van de eerder verleende vergunning. De Afdeling leidt hieruit af dat het besluit van 4 september 2013 wordt geacht te zijn ingetrokken bij het besluit van 16 september 2014.
    
    Nu het besluit van 4 september 2013 is ingetrokken hebben MOB en Leefmilieu geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen dat besluit. Een dergelijk belang is door hen ook niet gesteld.
    
    3.1. Het beroep tegen het besluit van 4 september 2013 is niet-ontvankelijk.
    
    Beroep tegen het besluit van 16 september 2014
    
    4. Met het besluit van 16 september 2014 is een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 verleend waarmee de wijziging van de rundvee-, schapen- en varkenshouderij aan de [locatie] te Beesd is toegestaan. Dit bedrijf is gelegen in de omgeving van de Natura 2000-gebieden Rijntakken en Lingegebied & Diefdijk-Zuid. Deze gebieden zijn Natura 2000-gebieden als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder n, van de Nbw 1998. De instandhoudingsdoelstellingen van deze Natura 2000-gebieden hebben onder meer betrekking op voor verzuring gevoelige habitats en soorten die van die habitats afhankelijk zijn.
    
    Voor zover het gebied Waal (thans: Rijntakken) is aangewezen als Vogelrichtlijngebied betreft de relevante referentiedatum 24 maart 2000. Voor zover de gebieden zijn aangewezen als Habitatrichtlijngebied betreft de relevante referentiedatum 7 december 2004.
    
    5. MOB en Leefmilieu stellen zich op het standpunt dat de bij besluit van 16 september 2014 verleende vergunning ten onrechte is verleend, aangezien het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de op de referentiedatum toegestane ammoniakemissie. Zij betogen daartoe dat de in 1989 krachtens de Hinderwet verleende vergunning, welke vergunning het college heeft gebruikt voor het vaststellen van de op de referentiedatum toegestane ammoniakemissie, slechts is verleend voor 800 mestvarkens in plaats van voor 400 vleesvarkens, 120 biggen tot 22 kg en 500 biggen groter dan 22 kg, zoals vermeld in de bij het bestreden besluit gevoegde tabel, zodat de toegestane emissie is overschat. Bovendien had het college volgens MOB en Leefmilieu nader moeten onderzoeken of deze vergunning niet reeds op grond van artikel 27 van de Hinderwet was vervallen. Aanvullend hieraan hebben MOB en Leefmilieu ter zitting betoogd dat de nadien gedane melding van 2 februari 1994 op grond van artikel 8:19 van de Wet milieubeheer nimmer rechtskracht heeft gekregen nu daarmee een uitbreiding van het veebestand is gemeld, terwijl een dergelijke melding slechts mogelijk was in het geval van een wijziging met uitsluitend gunstige gevolgen voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu. Het college heeft deze melding dan ook niet mogen betrekken bij het vaststellen van de op de referentiedatum toegestane ammoniakemissie, aldus MOB en Leefmilieu.
    
    MOB en Leefmilieu voeren verder aan dat het college nader onderzoek had moeten verrichten naar de op grond van de bij besluit van 15 augustus 2005 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning. Volgens hen staat niet vast dat de door het college in het bestreden besluit genoemde ammoniakemissie in zoverre juist is, nu deze vergunning niet is opgenomen in het dossier. In dit verband wijzen MOB en Leefmilieu erop dat het college evenmin meitellingen heeft overgelegd waaruit de omvang van het veebestand en daarmee van de toegestane emissie op grond van de milieuvergunning van 2005 had kunnen worden afgeleid.
    
    MOB en Leefmilieu betogen voorts dat het college ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan het door het bedrijf op 1 november 2012 opgestelde Bedrijfsontwikkelingsplan (hierna: BOP). Zij stellen dat met het BOP het veebestand dat wordt gehouden op het bedrijf is gewijzigd om te kunnen voldoen aan het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: het Besluit huisvesting), zodat het BOP een gewijzigde toestemming voor het bedrijf betreft. Hierbij is volgens hen voorts van belang dat de wijziging van de bedrijfsvoering plaats heeft gevonden in het kader van het Besluit huisvesting. Nu in het BOP een lagere emissie is vermeld, leidt het bestreden besluit tot een toename van de depositie, zodat het college zich volgens MOB en Leefmilieu niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project niet leidt tot significante gevolgen.
    
    5.1. De vergunning heeft betrekking op de wijziging van een bestaande veehouderij. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 kan een vergunning voor een uitbreiding of wijziging van een veehouderij op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 worden verleend als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de relevante referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet.
    
    Voorts heeft de Afdeling overwogen in de uitspraak van 13 november 2013 in zaak nr. 201211640/1/R2 dat de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt kan worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie, indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. De reden hiervoor is dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, (www.curia.europa.eu), volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Hieruit wordt afgeleid dat bij de aangevraagde situatie slechts de op de referentiedatum beoordeelde stikstofdepositie kan worden betrokken voor zover het project, dat de depositie tot gevolg heeft, is voortgezet. Van voorzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is.
    
    Indien, zoals in dit geval, na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit.
    
    5.2. Vaststaat dat voor het bedrijf voor de relevante referentiedata bij besluit van 7 maart 1989 een vergunning krachtens de Hinderwet is verleend. Uit de vergunning volgt dat op het bedrijf een veebestand met een ammoniakemissie van 2716 kg per jaar mocht worden gehouden.
    
    Verder is bij besluit van 2 februari 1994 een melding op grond van artikel 8:19 van de Wet milieubeheer ten behoeve van het bedrijf gedaan waarmee een veebestand met een ammoniakemissie van 3154 kg per jaar is gemeld.
    
    Daarnaast is bij besluit van 15 augustus 2005 voor het bedrijf een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend, waarmee een veebestand met een ammoniakemissie 1791 kg per jaar is toegestaan.
    
    Bij het bestreden besluit is voor het gehele bedrijf een vergunning krachtens de Nbw 1998 verleend voor een veebestand met een ammoniakemissie van 1791 kg per jaar.
    
    Voor de exploitatie van het bedrijf is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
    
    5.3. In het bestreden besluit is vermeld dat op de referentiedata toestemming bestond voor het project. Voorts is vermeld dat uit de berekeningen volgt dat de depositie van zowel de vergunning krachtens de Hinderwet van 7 maart 1989, als de melding krachtens artikel 8.19 van de Wet milieubeheer van 2 februari 1994, welke ten tijde van de referentiedata golden, groter is dan de depositie van de aangevraagde activiteit.
    
    In het besluit van 7 maart 1989 is vermeld dat de vergunning is verleend voor het fokken en mesten van varkens en het houden van melkvee en schapen. In de aanvraag voor de vergunning is de omvang van het veebestand vermeld. Uit het feit dat het gehele aantal aangevraagde schapen in de bij de vergunning behorende aanvraag is opgenomen in de rubriek "aantal aanwezig", evenals een deel van het aangevraagde aantal melkvee, volgt dat ook deze aangevraagde aantallen zijn vergund en niet uitsluitend de in de rubriek "aantal te houden" 800 mestvarkens. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de berekening van de stikstofdepositie op de referentiedata van onjuiste aantallen is uitgegaan. Evenmin is er aanleiding voor nader onderzoek. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van de rechtsgeldigheid van de op 7 maart 1989 krachtens de Hinderwet verleende vergunning heeft kunnen uitgaan, nu het college bij afwezigheid van aanwijzingen die op het tegendeel wijzen niet gehouden is te onderzoeken of de vergunning krachtens de Hinderwet van rechtswege geheel of ten dele was vervallen. De enkele stelling van MOB en Leefmilieu dat de vergunning mogelijk was vervallen, acht de Afdeling daarvoor onvoldoende.
    
    Ten aanzien van de melding krachtens artikel 8.19 van de Wet milieubeheer van 2 februari 1994 overweegt de Afdeling het volgende. Ingevolge artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals luidend ten tijde van belang, geldt een voor een inrichting verleende vergunning tevens voor veranderingen waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat deze uitsluitend gunstige gevolgen hebben voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting veroorzaakt. Ingevolge het derde lid van dat artikel wordt een verandering als bedoeld in het tweede lid ten minste een maand voordat met de verwezenlijking ervan wordt begonnen, schriftelijk gemeld aan het bevoegde gezag. Daargelaten of met de melding van 2 februari 1994 is voldaan aan het in artikel 8.19, tweede lid, van Wet milieubeheer opgenomen vereiste, volgt uit de bij het bestreden besluit gevoegde tabel dat met de melding de emissie van de op grond van de vergunning krachtens de Hinderwet toegestane situatie niet is verlaagd, zodat op de referentiedata die omvang ten minste was vergund. Daarbij is van belang dat met de melding de in 1989 verleende vergunning niet is komen te vervallen. Gelet op het voorgaande mocht het college in dit geval dan ook de Hinderwetvergunning van 7 maart 1989 als uitgangspunt hanteren. Het betoog faalt.
    
    5.4. Zoals overwogen is in dit geval na de referentiedata bij besluit van 15 augustus 2005 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedata vergunde situatie, zodat de referentiesituatie aan deze vergunning dient te worden ontleend. In het bestreden besluit is vermeld dat de emissie van de aangevraagde activiteit gelijk is aan de emissie op grond van de bij besluit van 15 augustus 2005 verleende milieuvergunning. Uit de bijlage bij het besluit volgt dat de emissie in de aangevraagde situatie 1791 kg per jaar bedraagt. Uit de bij de stukken gevoegde milieuvergunning volgt dat deze eveneens is verleend voor een veebestand met een emissie van 1791 kg, zodat het betoog dat het college nader onderzoek had moeten verrichten naar de op grond van deze vergunning toegestane emissie, feitelijke grondslag mist.
    
    5.5. Wat betreft het betoog van MOB en Leefmilieu dat het college voorts het door [de maatschap] opgestelde BOP bij zijn beoordeling had moeten betrekken, overweegt de Afdeling het volgende. In 2009 is door de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (thans: Infrastructuur en Milieu) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: Economische Zaken), de provincies en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten het "Actieplan Ammoniak Veehouderij" (hierna: het Actieplan) opgesteld. Dit plan is bedoeld om er voor te zorgen dat middelgrote pluimvee- en varkensbedrijven emissiearm worden en gaan voldoen aan de vereisten van het Besluit huisvesting. Op grond van het beleid kan tijdelijk gedoogd worden dat veehouderijen in overtreding zijn van het Besluit huisvesting. Voor veehouderijen die beogen te stoppen dan wel te verplaatsen geldt dat zij hun stallen niet aan hoeven te passen. Zij krijgen tot uiterlijk 1 januari 2020 om hun activiteiten ter plaatse te staken. Als voorwaarde om in aanmerking te komen voor toepassing van het gedoogbeleid geldt voor veehouders die beogen hun bedrijf te beëindigen of te verplaatsen dat zij tijdelijke maatregelen moeten treffen die gelijkwaardig zijn aan hetgeen moet worden bereikt op grond van het Besluit huisvesting, zoals voer- en managementmaatregelen of het houden van minder dieren. In dit kader dienen zij een BOP op te stellen.
    
    5.6. Bij brief van 1 november 2012 heeft [de maatschap] aan het college van burgemeester en wethouders van Geldermalsen aangegeven dat hij voor zijn bestaande bedrijfssituatie voor wat betreft varkens een ammoniakemissiereductie wil gaan bereiken door vanaf 1 januari 2013 tot 1 januari 2020 minder varkens te gaan houden. Bij brief van 14 december 2012 heeft het college van Geldermalsen te kennen gegeven dat de door [de maatschap] voorgestelde maatregel voldoende is om te voldoen aan de maximale emissie voor zijn bedrijf.
    
    5.7. Uit het hiervoor genoemde Actieplan volgt dat met het door [de maatschap] opgestelde BOP beoogd is om voor toepassing van het in het Actieplan genoemde gedoogbeleid in aanmerking te komen. Anders dan MOB en Leefmilieu betogen wordt met de in het BOP opgenomen maatregel dan ook niet voldaan aan het Besluit huisvesting, maar wordt slechts voldaan aan de in het Actieplan opgenomen voorwaarden op grond waarvan het bevoegde gezag tijdelijk afziet van handhaving. Met het opstellen van het BOP is de voor het bedrijf geldende milieuvergunning uit 2005 dan ook niet gewijzigd. Ter zitting heeft het college dit bevestigd. Anders dan MOB en Leefmilieu betogen is met het BOP dan ook geen nieuwe toestemming verleend voor een activiteit met een lagere emissie. Nu, zoals hiervoor overwogen, bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedata tot de datum van het nemen van het bestreden besluit, volgt uit het voorgaande dat het college daarbij in dit geval mocht uitgaan van de milieuvergunning uit 2005 en de bedrijfsvoering zoals opgenomen in het BOP daarbij niet hoefde te betrekken. Dat het BOP is opgesteld in het kader van het Besluit huisvestiging maakt voorts niet dat de bestaande toestemming op de referentiedata geheel of gedeeltelijk is vervallen dan wel dat het college in dit geval van de feitelijke in plaats van de vergunde situatie diende uit te gaan. Het betoog faalt.
    
    6. Het beroep is ongegrond.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling ziet hiervoor in dit geval aanleiding omdat het beroep tegen het besluit van 4 september 2013 voor het college aanleiding was dat besluit in te trekken en het besluit van 16 september 2014 te nemen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep tegen het besluit van 4 september 2013 niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 16 september 2014 ongegrond;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 490 (zegge: vierhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en vereniging Leefmilieu het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Donner-Haan
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2015
    
    674.