ECLI:NL:RVS:2013:107, Raad van State, 03-07-2013, 201113299/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2008 heeft het college een verzoek om handhavend op te treden in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) ten aanzien van de door ENCI ondernomen activiteiten in de nabijheid van het Natura 2000-gebied Sint Pietersberg en Jekerdal en het beschermd natuurmonument Sint Pietersberg afgewezen.

201113299/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de stichting Stichting ENCI Stop (hierna: SES), gevestigd te Maastricht,
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ENCI B.V., gevestigd te Maastricht,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2008 heeft het college een verzoek om handhavend op te treden in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) ten aanzien van de door ENCI ondernomen activiteiten in de nabijheid van het Natura 2000-gebied Sint Pietersberg en Jekerdal en het beschermd natuurmonument Sint Pietersberg afgewezen.
    
    Bij beslissing van 29 november 2011, kenmerk 2011/63949, heeft het college het bezwaar van SES tegen zijn besluit van 22 januari 2008 gegrond verklaard.
    
    Hiertegen hebben SES en ENCI beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 27 maart 2012, kenmerk 2012/12301, heeft het college zijn beslissing van 29 november 2011 gewijzigd.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 15 mei 2012 heeft SES aanvullende gronden tegen het besluit van 27 maart 2012 ingediend.
    
    ENCI en SES hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2013, waar SES, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, J.M.F. Paulussen van Delft en drs. I. Csikós, ENCI, vertegenwoordigd door mr. X.P.C. Wynands, advocaat te Roermond, P.H.H. Mergelsberg en B.J.H. Koolstra, en het college, vertegenwoordigd door R.H.H. Renneberg en J. Meelkop, beiden werkzaam bij de provincie, en G. van Wirdum, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    De beslissing van 29 november 2011
    
    1. SES betoogt dat het college met zijn beslissing van 29 november 2011 geen gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011, in zaak nr. 200903577/1/R2. Bij die uitspraak heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van het college van 31 maart 2009 vernietigd en een termijn gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. SES stelt dat het college haar bezwaar tegen het besluit van 22 januari 2008, strekkende tot afwijzing van het verzoek om handhaving, in zijn beslissing van 29 november 2011 weliswaar gegrond heeft verklaard, maar dat het gelijktijdig nemen van een besluit omtrent het verzoek om handhaving ten onrechte is uitgebleven. SES acht dit in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2005, in zaak nr. 200405564/1. Omdat het college geen volwaardige beslissing op haar bezwaar heeft genomen, stelt zij op grond van artikel 6:2 van de Awb beroep in tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    1.1. In de voornoemde uitspraak van 18 mei 2011 heeft de Afdeling het beroep van SES tegen de beslissing van het college van 31 maart 2009 op haar bezwaar gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Voorts heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door SES gemaakte bezwaar en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Bij brief van 21 november 2011 heeft SES het college vanwege het niet tijdig nemen van een nieuw besluit in gebreke gesteld en een termijn van veertien dagen gesteld om het college gelegenheid te geven alsnog aan de uitspraak van de Afdeling te voldoen. Bij beslissing van 29 november 2011 heeft het college vervolgens het bezwaar van SES gegrond verklaard zonder te besluiten op het verzoek om handhaving van SES van 25 augustus 2007.
    
     Hangende de beroepen van SES en ENCI tegen de beslissing van 29 november 2011, heeft het college bij besluit van 27 maart 2012 opnieuw op het bezwaar van SES beslist. In dit besluit heeft het college, na heroverweging van nieuwe feiten en omstandigheden, het bezwaar van SES alsnog ongegrond verklaard en heeft het geen aanleiding gezien voor het treffen van bestuursrechtelijke maatregelen jegens ENCI.
    
    1.2. De Afdeling stelt vast dat het college in zijn beslissing van 29 november 2011 heeft volstaan met het bezwaar van SES gegrond te verklaren. De enkele gegrondverklaring van het bezwaar, zonder dat het primaire besluit wordt herroepen of daarvoor een nieuw besluit in de plaats wordt gesteld, kan niet worden aangemerkt als een op rechtsgevolg gericht besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Het college heeft derhalve niet opnieuw beslist op het bezwaarschrift van SES. Niet alleen het beroep van SES, maar ook het beroep van ENCI dient gelet hierop te worden opgevat als een beroep tegen het uitblijven van een besluit.
    
    1.3. Vast staat dat het college niet binnen de daartoe door de Afdeling in haar uitspraak van 18 mei 2011 gestelde termijn van zes maanden heeft besloten op het bezwaar van SES. Gelet hierop zijn de beroepen van SES en ENCI, in verband met het niet tijdig nemen van een besluit, gegrond.
    
    Het besluit van 27 maart 2012
    
    Beroep van rechtswege
    
    2. Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
    
    2.1. Met het besluit van 27 maart 2012 wordt niet (geheel) aan de beroepen van SES en ENCI tegemoet gekomen. Weliswaar heeft het college in overeenstemming met het betoog van ENCI het bezwaar van SES ongegrond verklaard, maar het heeft dit om andere redenen gedaan dan door ENCI betoogd in haar beroepschrift. De beroepen van zowel SES als ENCI worden gelet hierop geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 27 maart 2012.
    
    Standpunten partijen
    
    3. SES kan zich niet verenigen met het besluit van het college van 27 maart 2012. Anders dan het college stelt, kunnen de bedrijfsactiviteiten van ENCI die bestaan uit een kalkgroeve en een klinker- en cementfabriek, volgens SES niet worden aangemerkt als bestaand gebruik als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, van de Nbw 1998, zoals dit is gewijzigd per 31 december 2011. Volgens SES heeft ENCI namelijk wijzigingen in de bedrijfsvoering doorgevoerd. Derhalve doet zich hier de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik, als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 niet voor. SES betoogt voorts dat, indien al het gebruik dat op 31 maart 2010 bekend was of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag wordt vrijgesteld van een vergunningplicht, de wetswijziging van 31 december 2011 in strijd moet worden geacht met artikel 6, derde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn). Gelet hierop zijn de activiteiten van ENCI volgens SES nog steeds vergunningplichtig en kan het besluit van 27 maart 2012 niet in stand blijven.
    
    3.1. ENCI betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat haar bedrijfsactiviteiten onder de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 vallen. Volgens ENCI volgt uit het rapport "Gebruik productieterrein ENCI; Toetsing aan de NB-wet" van Arcadis van 26 september 2011, dat geen sprake is van een vergunningplicht. In het geval dat wordt geoordeeld dat wel een vergunningplicht geldt, kan ENCI zich met het standpunt van het college verenigen dat sprake is van bestaand gebruik en dat de activiteiten van ENCI zijn uitgezonderd van de vergunningplicht.
    
    3.2. Het college stelt zich in het besluit van 27 maart 2012 op het standpunt dat de bedrijfsactiviteiten van ENCI, na de wijziging van de Nbw 1998 op 31 december 2011, niet langer vergunningplichtig zijn. De reden daarvoor is volgens het college gelegen in de wijziging van de peildatum van 1 oktober 2005 in 31 maart 2010 in het begrip bestaand gebruik als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, van de Nbw 1998. In het bestreden besluit staat dat uit onderzoek in voldoende mate is komen vast te staan dat de handelingen van ENCI na de nieuwe peildatum van 31 maart 2010 niet in betekenende mate zijn gewijzigd. Omdat sprake is van bestaand gebruik, doet zich volgens het college in het bestreden besluit thans de in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 genoemde uitzondering voor op de vergunningplicht als bedoeld in het eerste lid van dat artikel.
    
    Wettelijk kader
    
    4. Het Natura 2000-gebied Sint Pietersberg en Jekerdal is vermeld op de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het gebied is nog niet op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van die richtlijn.
    
    4.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, van de Nbw 1998, zoals dit luidt sinds 31 december 2011 en gold ten tijde van het nemen van het besluit van 27 maart 2012, wordt onder "bestaand gebruik" verstaan: gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag.
    
     Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
     Ingevolge artikel 19d, derde lid, is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
    
    Beoordeling
    
    5. Vast staat dat ENCI niet beschikt over een vergunning krachtens de Nbw 1998. Evenals in overweging 2.9 van de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011 is opgenomen, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de gedragingen van ENCI ten tijde van het bestreden besluit konden worden aangemerkt als overtreding van de Nbw 1998. Immers, de bevoegdheid tot het toepassen van handhavingsmaatregelen krachtens de Nbw 1998 bestaat uitsluitend indien zich een overtreding van deze wet voordoet.
    
    5.1. Voor zover ENCI heeft betoogd dat haar bedrijfsactiviteiten niet vergunningplichtig zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, overweegt de Afdeling als volgt.
    
     Tussen partijen is niet in geschil dat ENCI vanwege haar bedrijfsactiviteiten onder meer stikstof en zwavel uitstoot. In haar uitspraak van 18 mei 2011 heeft de Afdeling overwogen dat de bedrijfsactiviteiten van ENCI, zoals die werden ondernomen ten tijde van het besluit op het bezwaar van 31 maart 2009, gelet op de omstandigheid dat verscheidene in het gebied voorkomende habitattypen gevoelig zijn voor vermesting en verzuring, moesten worden aangemerkt als handelingen die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied kunnen verslechteren. In het rapport van Arcadis van 26 september 2011, dat ENCI thans ter onderbouwing van haar betoog heeft overgelegd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel wat betreft de bedrijfsactiviteiten ten tijde van het besluit van 27 maart 2012. In dat rapport is, anders dan in eerdere onderzoeken, meegenomen dat kalk dat bij de bedrijfsactiviteiten van ENCI vrijkomt een positieve werking heeft op bepaalde voor verzuring en/of vermesting gevoelige habitattypen. Wat daarvan verder ook zij, gelet op de vereiste mate van gedetailleerdheid van de beoordeling van significante effecten, kwalificeert dit rapport zich - anders dan ENCI betoogt - niet als voortoets in het licht van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Gelet op de aard van de bedrijfsactiviteiten is op voorhand niet uitgesloten dat deze de kwaliteit van de natuurlijke habitats kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de bedrijfsactiviteiten van ENCI in beginsel vergunningplichtig zijn op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998.
    
     Het betoog van ENCI faalt.
    
    5.2. Voorts doet zich de vraag voor of vanwege bestaand gebruik sprake is van de uitzondering op de vergunningplicht, als verwoord in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998.
    
     Bestaand gebruik, waaronder in dit geval wordt verstaan het gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag, is van de vergunningplicht uitgezonderd. Het gaat derhalve om de vraag of het bedrijf ten tijde van het bestreden besluit werd voortgezet op de wijze en in de omvang zoals dat feitelijk bestond op 31 maart 2010. In de overwegingen van het besluit, noch anderszins, heeft het college inzichtelijk gemaakt welk feitelijk gebruik ten tijde van de peildatum van 31 maart 2010 bij hem bekend was. Wel heeft het college gesteld dat na deze peildatum wijzigingen in de bedrijfsvoering hebben plaatsgevonden, waarbij enkele installaties zijn gemoderniseerd met een verlaging in de emissies tot gevolg. Met ingang van 31 december 2011 is het criterium "niet of niet in betekenende mate gewijzigd" in de begripsomschrijving van bestaand gebruik evenwel komen te vervallen. Dit brengt mee dat iedere verandering na de peildatum van 31 maart 2010 van het gebruik, zoals dat op deze datum bestond, een beroep op de uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik doet vervallen. Wat er derhalve verder ook van zij dat de wijzigingen tot een verlaging van de emissies hebben geleid, vast staat dat het bedrijf niet is voortgezet zoals dat feitelijk bestond op 31 maart 2010.
    
     Gelet hierop kan de Afdeling het college niet volgen in zijn stelling dat de bedrijfsactiviteiten van ENCI ten tijde van het bestreden besluit vielen onder gebruik dat op 31 maart 2010 bekend was, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag. Van bestaand gebruik in de zin van artikel 1, onder m, van de Nbw 1998 is derhalve geen sprake, waaruit volgt dat de uitzondering op de vergunningplicht, vervat in artikel 19d, derde lid, zich niet voordoet.
    
     In het licht hiervan kan hetgeen SES overigens heeft aangevoerd over de uitzondering van de vergunningplicht buiten beschouwing blijven.
    
    5.3. Nu voor de activiteiten van ENCI geen vergunning was verleend, moet worden geoordeeld dat deze ten tijde van het thans bestreden besluit plaatsvonden in strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998.
    
     Zoals in overweging 2.10 van de uitspraak van 18 mei 2011 is overwogen, mag het bestuursorgaan in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift slechts onder bijzondere omstandigheden weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden. Thans is opnieuw niet aannemelijk gemaakt dat zich bijzondere omstandigheden voordeden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het college heeft mogen weigeren van zijn bevoegdheid handhavend op te treden gebruik te maken.
    
     Het betoog van SES slaagt.
    
    Conclusie
    
    6. In hetgeen ENCI tegen het besluit van 27 maart 2012 heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het vorenoverwogene geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het recht. Het beroep van ENCI tegen dit besluit is ongegrond.
    
     Hetgeen SES tegen het besluit van 27 maart 2012 heeft aangevoerd geeft aanleiding voor het oordeel dat dit besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep tegen dit besluit is gegrond, zodat dit besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid en zevende lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, een termijn te stellen voor het opnieuw nemen van een nieuw besluit op het door SES gemaakte bezwaar en daaraan de hierna te vermelden dwangsom te verbinden.
    
    Proceskosten
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de bij SES en ENCI opgekomen proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen van stichting Stichting ENCI Stop en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ENCI B.V. tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond;
    
    II. vernietigt het met een besluit gelijk gestelde niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar van de stichting Stichting ENCI Stop tegen het besluit van 22 januari 2008;
    
    III. verklaart het beroep van stichting Stichting ENCI Stop tegen het besluit van 27 maart 2012 gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 27 maart 2012, kenmerk 2012/12301;
    
    V. draagt het college van gedeputeerde staten van Limburg op om binnen 14 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    VI. bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan stichting Stichting ENCI Stop een dwangsom verbeurt van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor elke dag dat het de onder V. vermelde termijn overschrijdt, met een maximum van € 10.000,00 (zegge: tienduizend euro);
    
    VII. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ENCI B.V. tegen het besluit van 27 maart 2012 ongegrond;
    
    VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot vergoeding van de volgende bedragen:
    
    - ten aanzien van de stichting Stichting ENCI Stop tot een bedrag van € 1441,28 (zegge: veertienhonderdeenenveertig euro en achtentwintig cent), waarvan € 1416,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    - ten aanzien van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ENCI B.V. tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg het door partijen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
    
    - aan de stichting Stichting ENCI Stop ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro);
    
    - aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ENCI B.V. ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro).
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Konings
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2013
    
    612.