ECLI:NL:RVS:2000:AA5161, Raad van State, 08-02-2000, H01.99.0255
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2000-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het in gebruik geven van een pand ten behoeve van een met de aan de grond gegeven bestemming strijdig doel zonder een daartoe strekkend verbod is niet verboden.

Raad van State
      H01.99.0255.
    
    
    Datum uitspraak: 08 februari. 2000
    
    AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hogere beroepen van:
    
    
      1.	de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid  "Chassey B.V." gevestigd te Middelburg, 
      2.	de naamloze vennootschap "Laurus N.V." gevestigd te Helmond en [persoonlijke appelant] te [woonplaats], appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Middelburg var) 8 januari 1999 in het geding tussen: appellanten en burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
    
    
    
    1 .  Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 maart 1997 hebben burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland (hierna: burgemeester en wethouders) appellante sub 1 onder oplegging van een dwangsom van f 10.000,00 per dag, met een maximum van f 400.000,00, verboden naast de Aldi-supermarkt een andere/tweede supermarkt te (laten) exploiteren op het resterende vloeroppervlak in het gebouw aan de Grevelingenstraat 7 (hierna: het gebouw).
    
    Bij besluit van 19 juni 1997 hebben burgemeester en wethouders het hiertegen door appellante sub 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften, kamer algemene zaken, van 13 mei 1997, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
    
    Bij besluit van 10 juni 1997 hebben burgemeester en wethouders eveneens de naamloze vennootschap "Unigro De Boer N.V.", thans Laurus N.V., en voor zover nodig [persoonlijke appellant], (appellanten sub 2) onder oplegging van een dwangsom van f 20.000,00 per dag, met een maximum van f 800.000,00, verboden naast de Aldi-supermarkt een andereltweede supermarkt te (laten) exploiteren op het resterende vloeroppervlak in het gebouw.
    
    Bij besluit van 27 oktober 1997 hebben burgemeester en wethouders de hiertegen door appellanten sub 2 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de-commissie bezwaar- en beroepschriften, kamer algemene zaken, van 3 september 1997, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 8 januari 1999, verzonden op 18 januari 1999, heeft de arrondissementsrechtbank te Middelburg (hierna: de rechtbank) de tegen deze besluiten door appellante sub 1 en appellanten sub 2 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellante sub 1 bij brief van 12 februari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 1999, en appellanten sub 2 bij brief van 19 februari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 22 februari 1999, hoger beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 16 april 1999. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 19 maart 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 15 juli 1999 hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 1999, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr D.M.C. Schuurman, advocaat te Den Haag, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr J.A. Visser, advocaat te Dordrecht, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr U.T. Hoekstra, advocaat te Middelburg, zijn verschenen.
    
    
    2.  Overwegingen
    
    2.1. Appellanten sub 2 hebben op de eerste plaats betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften gedeeltelijk onverbindend is wegens strijd met het stelsel van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Volgens appellanten sub 2 is hen ten onrechte verweten dat het in artikel 3, eerste lid, vijfde en zesde volzin, voorgeschreven nader onderzoek niet heeft plaatsgevonden en dat het in de zevende volzin voorgeschreven advies van de Rijksconsulent niet is ingewonnen. Het gebruik van het gebouw voor de door hen gewenste detailhandel kan volgens appellanten sub 2 niet om die reden worden verboden.
    
    
      2.1.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Diensten- en bedrijventerrein Boerenweg fasen-1" is het perceel waarop het gebouw is gevestigd, bestemd voor "Bijzondere voorzieningen".
                Ingevolge artikel 3, eerste lid, eerste volzin van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, staan de blijkens de plankaart voor "Bijzondere voorzieningen" bestemde gronden ten dienste van voorzieningen, bedrijven en instellingen welke naar hun aard thuis horen of passen in het specifieke voorzieningencentrum van de stad dan wel dit voorzieningencentrum - in functionele zin - kunnen aanvullen of completeren, maar welke vanwege in de binnenstad aanwezige ruimtelijke beperkingen - op het punt van bereikbaarheid, (terrein)beschikbaarheid, maat en/of schaal -daarin geen plaats (meer) kunnen vinden; hiertoe zijn te rekenen: 
      (…..)
       c. detailhandel, uitsluitend voor zover het betreft bedrijven welke vanwege de aard en/of omvang van de te verhandelen goederen niet in de binnenstad kunnen worden gevestigd dan wel gehandhaafd, de handel in caravans en boten uitgezonderd, en zulks uitsluitend indien geen afbreuk wordt gedaan aan bestaand winkelbestand. 
      (…..)
      Artikel 3, eerste lid, vijfde en zesde volzin, luidt als volgt. Detailhandel als bedoeld onder c is binnen deze bestemming slechts toegestaan, nadat uit een beperkt maar gericht onderzoek, de specifieke branche betreffende, de toelaatbaarheid uit planologisch oogpunt is aangetoond en tevens de eventuele mogelijkheden tot vestiging in een specifiek winkelgebied c.q. binnen het voorzieningencentrum van de (binnen)stad zijn onderzocht. Een dergelijk onderzoek heeft tenminste betrekking op: 
      a.	functionele aspecten, in relatie tot de functie van de binnenstad als voorzieningencentrum; 
      b.	verkeersaspecten, waaronder de bereikbaarheid en de bevoorradingsmogelijkheid; 
      c.	ruimtelijke aspecten, waarbij de beoordeling of het bedrijf c.q. de bedrijfsbebouwing al dan niet past of kan passen in de ruimtelijke situatie van de binnenstad, mede in het licht van de (bescherming van) het "beschermd stadsgezicht"; 
      d.	gebruiksmogelijkheden van eventueel vrijkomende gebouwen en/of terreinen. Ingevolge artikel 3, eerste lid, zevende volzin wordt met betrekking tot de toelating van de hiervóór bedoelde detailhandel vooraf schriftelijk advies ingewonnen van de Rijksconsulent voor Economische Zaken in de provincie Zeeland.
    
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in het plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in het plan - b ehoudens artikel 10, tweede lid - bepaalde.
    
    2.1.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening blijkt dat een bestemmingsplan een goede ruimtelijke ordening tot doel heeft. Wat de in het plan gegeven vestigings- en bouwmogelijkheden voor detailhandel betreft, moet het ervoor worden gehouden dat bij de planvaststelling de ruimtelijke consequenties hiervan zijn beoordeeld. Uit de tekst van artikel 3, eerste lid, onder c en vijfde, zesde en zevende volzin, volgt evenwel dat de mogelijkheid van vestiging of oprichting van detailhandel is onderworpen aan niet, aan de hand van het bestemmingsplan en de daarbij behorende voorschriften zelve, objectief bepaalbare voorschriften, doch dat voorafgaand aan de daadwerkelijke vestiging daarvan een nader afwegingsmoment is vereist. De Wet op de Ruimtelijke Ordening biedt daartoe - behoudens door uitdrukkelijk toepassing te geven aan de in artikel 11 of 15 van die wet geboden mogelijkheden om burgemeester en wethouders de bevoegdheid toe te kennen tot het uitwerken, wijzigen, verlenen van vrijstelling of het stellen van nadere eisen geen mogelijkheden. Nu in dit geval van de laatstgenoemde mogelijkheden geen gebruik is gemaakt, is artikel 3, eerste lid, onder c en vijfde, zesde en zevende volzin van de planvoorschriften in strijd met de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Artikel 3, eerste lid, bevat verder geen objectieve normen aan de hand waarvan het uit te voeren onderzoek en het in te winnen advies van de Rijksconsulent worden beoordeeld. Dit verdraagt zich niet met het rechtszekerheidsbeginsel. Artikel 3, eerste lid, onder c en vijfde, zesde en zevende volzin van de planvoorschriften is dan ook onverbindend. Burgemeester en wethouders waren derhalve niet bevoegd om hun besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom in zoverre op artikel 3, eerste lid, te baseren. Het betoog van appellanten sub 2 is in zoverre juist.
    
    2.1.3. De onverbindendheid van artikel 3, eerste lid, onder c en vijfde, zesde en zevende volzin van de planvoorschriften brengt mee dat de vestiging van detailhandel op het betreffende perceel niet is toegestaan. De vestiging van de supermarkt in het gebouw is dan ook strijdig met de aan de grond gegeven bestemming "Bijzondere voorzieningen" en, gelet op het bepaalde in artikel 8 van de planvoorschriften, verboden. Het betoog van appellanten sub 2 dat de door hen gewenste detailhandel niet kan worden verboden, treft derhalve geen doel.
    
    2.1.4. Appellanten sub 2 hebben voorts, tezamen met appellante sub 1, betoogd dat de aan appellante sub 1 verleende bouwvergunning de exploitatie van een tweede supermarkt in het gebouw, naast de Aldi-supermarkt, niettemin mogelijk maakt.
    
    2.1.5. Deze betogen treffen geen doel. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de exploitatie van de Super Van Kempen niet wordt gedekt door de verleende bouwvergunning. Het overleg dat heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het verlenen van de bouwvergunning, had alleen betrekking op de verplaatsing van de Aldi-supermarkt naar het betreffende perceel aan de Boerenweg. Hierin is nimmer sprake geweest van een vestiging van een tweede supermarkt. Het door BRO Adviseurs uitgebrachte rapport van juli 1995 heeft ook alleen betrekking op de vestiging van de Aldi-supermarkt aan de Boerenweg. Op de tekening met bladno. 1 die bij de bouwaanvraag is overgelegd en deel uitmaakt van de verleende vergunning, wordt op de situatieschets de "bedoelde supermarkt" aangeduid. De plattegrondtekening (bladno. 2) biedt evenmin, zoals de rechtbank op goede gronden heeft overwogen, grond voor de conclusie dat de bouwaanvraag betrekking had op meer dan één (Aldi-)supermarkt. Voorts wordt in de bouwvergunning gesproken van "een supermarkt". Hieruit volgt dat de verleende bouwvergunning strekte tot de bouw van één supermarkt ten behoeve van de Aldi-supermarkt en dat de - met de planvoorschriften strijdige - exploitatie van de Super […] niet wordt gedekt door de verleende bouwvergunning.
    
    2.1.6. Voor zover appellante sub 1 en appellanten sub 2 een beroep hebben gedaan op het gelijkheidsbeginsel en hebben betoogd dat de rechtbank ten onrechte onderscheid heeft gemaakt tussen de vestiging van de Aldi-supermarkt en van de Super […], wordt opgemerkt dat artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover dat wel verbindend is te achten, de vestiging van een Aldi-supermarkt op de betreffende gronden evenmin toestaat. De rechtbank noch burgemeester en wethouders hebben dit onderkend.
    
    De aan appellante sub 1 verleende bouwvergunning voor een supermarkt aan de Boerenweg is inmiddels echter onherroepelijk, zodat er thans van dient te worden uitgegaan dat de op basis van deze vergunning gebouwde bouwwerken legaal zijn opgericht en, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, overeenkomstig het doel waarvoor deze is verleend, kunnen worden gebruikt.
    
    2.1.7. Nu het exploiteren van de Super [….] in het gebouw in strijd is met het bepaalde in artikel 8 van de planvoorschriften en de aan appellante sub 1 verleende bouwvergunning er niet toe strekt om meer dan één supermarkt in het gebouw te exploiteren, waren burgemeester en wethouders bevoegd handhavend op te treden tegen de exploitatie van de Super […] in het gebouw.
    
    2.2. Appellante sub 1 heeft betoogd dat haar geen last onder dwangsom kan worden opgelegd wegens handelen in strijd met de verleende bouwvergunning.
    
    De last onder dwangsom ten aanzien van appellante sub 1 is mede gegrond op overtreding van de aan haar verleende bouwvergunning. Niet is gebleken dat appellante sub 1 heeft gebouwd in strijd met de haar verleende bouwvergunning. Derhalve hebben burgemeester en wethouders de last onder dwangsom ten onrechte gegrond op handelen in strijd met de verleende bouwvergunning. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.2.1. Voor zover de aan appellante sub 1 opgelegde last onder dwangsom is gegrond op het in artikel 8 van de planvoorschriften neergelegde gebruiksverbod, wordt overwogen dat dit gebruiksverbod zich uitsluitend richt tot de gebruiker. In haar uitspraak van 19 juni 1995, AB 1995, 582, heeft de Afdeling overwogen dat het in gebruik geven van een pand ten behoeve van een met de aan de grond gegeven bestemming strijdig doel zonder een daartoe strekkend verbod, niet is verboden. Vast is komen te staan dat appellante sub 1 eigenares is van het gebouw, maar dat zij dit niet zelf gebruikt. Appellante sub 1 is derhalve niet aan te merken als overtreder van artikel 8 van de planvoorschriften. Dit betekent dat haar ten onrechte een last onder dwangsom wegens overtreding daarvan is opgelegd. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    2.2.2. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van appellante sub 1 gegrond is. De aangevallen uitspraak dient, voor zover hierin het beroep van appellante sub 1 ongegrond is verklaard, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van appellante sub 1 tegen het besluit van 19 juni 1997 alsnog gegrond verklaren. De bestreden beslissing op bezwaar van 19 juni 1997 komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het primaire besluit van 14 maart 1997 dient te worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 19 juni 1997.
    
    2.3. Vast is komen te staan dat appellanten sub 2 gebruikers zijn als bedoeld in artikel 8 van de planvoorschriften. Het gebruiksverbod richt zich dan ook tegen appellanten sub 2. Verder is vast komen te staan dat appellanten sub 2 ten tijde van het bestreden besluit handelden in strijd met het gebruiksverbod. Derhalve konden burgemeester en wethouders hun een last onder dwangsom opleggen wegens overtreding van de planvoorschriften.
    
    Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen de illegale situatie.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het ten tijde van de beslissing op bezwaar geldende bestemmingsplan geen mogelijkheid bood tot legalisering. Ook de ten tijde van de beslissing op bezwaar in procedure zijnde herziening van het bestemmingsplan die op 2 juli 1998 door de gemeenteraad is vastgesteld en op 6 oktober 1998 door gedeputeerde staten is goedgekeurd, en de thans in procedure zijnde herziening van het bestemmingsplan boden geen mogelijkheden tot legalisatie. Ook anderszins is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan kon worden afgezien van handhavend optreden.
    
    2.4. Anders dan appellanten sub 2 hebben betoogd, kan niet worden geoordeeld dat het vastgestelde bedrag van de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Niet aannemelijk is geworden dat de dwangsom hoger is dan nodig om appellanten sub 2 er van te weerhouden om de exploitatie van de tweede supermarkt te continueren.
    
    2.5. Het hoger beroep van appellanten sub 2 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover hierbij het beroep van appellanten sub 2 ongegrond is verklaard, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
    
    2.6. Er zijn ten aanzien van appellante sub 1 termen aanwezig voor na te meiden proceskostenveroordeling in beroep en hoger beroep. Ten aanzien van appellanten sub 2 zijn geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
    
    
    3.  Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I.	verklaart het hoger beroep van appellante sub 1 gegrond; 
      II.	vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Middelburg van 8 januari 1999, Awb 971710 en Awb 97/1010, voor zover hierbij het beroep van appellante sub 1 ongegrond is verklaard;
      III.	verklaart het door appellante sub 1 bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
      IV.	vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland van 19 juni 1997, verzonden op 20 juni 1997;
      V.	herroept het besluit van burgemeester en wethouders van Zierikzee van 14 maart 1997, verzonden op dezelfde dag;
      VI.	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      VII.	bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      VIII.	veroordeelt burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 2840,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door gemeente Zierikzee te worden betaald aan appellante sub l;
      IX.	gelast dat gemeente Zierikzee aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (f 1125,00) vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr J.H.B. van der Meer en mr C.A. Terwee-van Hilten, Leden, in tegenwoordigheid van mr M.J.M. Langeveld, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek                                      w.g. Langeveld
      Voorzitter                                                               ambtenaar van Staat
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 08 februari 2000
    
    110-251.
    
    Verzonden:
    
    
      Voor eensluidend afschrift, 
      de Secretaris van de Raad van State, 
      voor deze,