ECLI:NL:RVS:2016:1174, Raad van State, 04-05-2016, 201504291/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2014 heeft de burgemeester onder oplegging van een last onder bestuursdwang de sluiting van de woning aan de [locatie A] te Utrecht met flatbox voor de duur van zes maanden bevolen.

201504291/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de burgemeester van Utrecht,
    2. [appellant sub 2], wonend te Utrecht,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 april 2015 in zaak nr. 14/6792 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2014 heeft de burgemeester onder oplegging van een last onder bestuursdwang de sluiting van de woning aan de [locatie A] te Utrecht met flatbox voor de duur van zes maanden bevolen.
    
    Bij besluit van 15 oktober 2014 op het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar heeft de burgemeester het besluit van 16 juli 2014 gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 oktober 2014 vernietigd, het besluit van 16 juli 2014 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit treedt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend. De burgemeester heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2016, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. D.M.L. Krak, werkzaam bij de gemeente Utrecht, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. A. Boumanjal, advocaat te Utrecht, zijn verschenen. Tevens zijn mr. P. de Jonge, medewerker bij de afdeling Veiligheid van de gemeente Utrecht, en de echtgenote alsmede een dochter van [appellant sub 2] verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 2] en zijn echtgenote zijn de hoofdbewoners van de woning aan de [locatie A]. Op 25 februari 2014 heeft de politie een onderzoek ingesteld in de woning naar aanleiding van vermoedelijke activiteiten als drugsdealer van hun meerderjarige, destijds inwonende zoon [naam zoon]. In de woning is onder meer een handelshoeveelheid cocaïne aangetroffen. Omdat het volgens de burgemeester om een ernstige situatie ging, heeft hij in het kader van de bestuurlijke aanpak van de georganiseerde drugshandel sluiting van de woning bevolen. [appellant sub 2] is het daarmee niet eens. Volgens hem heeft er geen drugshandel vanuit de woning plaatsgevonden en waren hij en zijn echtgenote niet van de activiteiten van [zoon] op de hoogte.
    
    2. Aan het bevel tot sluiting van de woning heeft de burgemeester een door een brigadier van politie op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage van 25 juni 2014 ten grondslag gelegd. Deze rapportage houdt in dat de politie op 25 februari 2014 onder leiding van een officier van Justitie [zoon] heeft geobserveerd terwijl hij vanuit een auto cocaïne verkocht. Nadat [zoon] was teruggekeerd in de woning, heeft de politie hem daar aangehouden en de woning doorzocht. In een keukenkastje van de woning zijn onder meer 38,60 gram cocaïne, een weegschaal en lepel met sporen van cocaïne, en verpakkingsmateriaal voor cocaïne aangetroffen. Voorts werd in een sok in de handtas van de echtgenote van [appellant sub 2] € 6.000,00 aangetroffen.
    
    3. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid tot woningsluiting, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning aan de [locatie A] als drugspand bekendstaat en ten behoeve van het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel wordt gebruikt. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij volgens de Beleidsregel sluitingen woningen op grond van artikel 13b Opiumwet (hierna: de Beleidsregel) zijn bevoegdheid tot woningsluiting reeds gebruikt indien daarmee één van de drie daarin vermelde doelen wordt bereikt. Die doelen zijn: de bekendheid van de woning als drugspand doorbreken, de bekendheid van de woning in het drugscircuit doorbreken, of verhinderen dat de woning wordt of weer wordt gebruikt ten behoeve van het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel. Volgens de burgemeester is hier in ieder geval het laatste doel van toepassing. Voorts voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij zich, met toepassing van de in de Beleidsregel vermelde indicatoren en op grond van de in de bestuursrapportage vermelde gegevens, terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een ernstige situatie voordoet, indien de drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit de woning plaatsvindt of als aanwezigheid van drugs hierop duidt. Voor de conclusie dat de drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit de woning plaatsvond, is de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs redengevend en hoeft niet te zijn waargenomen dat [zoon] de cocaïne vanuit de woning naar de auto heeft gebracht, aldus de burgemeester.
    
    3.1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Volgens de Beleidsregel is het toepassen van bestuursdwang erop gericht de handel in of vanuit een lokaal of woning te beëindigen en beëindigd te houden. De toepassing is dan ook meer gericht op de locatie en in mindere mate op de belanghebbende. De maatregel een woning te sluiten wordt alleen ingezet als uiterste middel in ernstige situaties in het kader van de bestuurlijke aanpak van de georganiseerde drugshandel. Het doel van de maatregel is de bekendheid van de woning als drugspand ook in het drugscircuit te doorbreken dan wel te verhinderen dat de woning wordt of weer wordt gebruikt ten behoeve van het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel.
    
    Een ernstige situatie doet zich volgens de Beleidsregel voor als het aannemelijk is dat drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit een woning plaatsvindt of als aanwezigheid van drugs hierop duidt. Indicatoren hiervoor zijn onder meer:
    
    a. de hoeveelheid aangetroffen middelen als bedoeld in lijst I en/of lijst II van de Opiumwet (dit zal in ieder geval een grotere hoeveelheid moeten zijn dan een hoeveelheid die duidt op eigen gebruik. Er moet minimaal sprake zijn van een hoeveelheid die duidt op beroeps- of bedrijfsmatige handel. Hierbij wordt aangesloten bij de richtlijnen van het College van procureurs-generaal. Indien een dergelijke hoeveelheid wordt aangetroffen, kan op grond van de jurisprudentie worden aangenomen dat het gaat om handel; daadwerkelijke verkoop, aflevering of verstrekking behoeft dan niet te zijn vastgesteld. Daarnaast kunnen er andere signalen zijn die duiden op beroeps- en bedrijfsmatigheid, zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal, grote som(men) (handels)geld, weegschaal, assimilatielampen e.d.);
    
    b. de mate waarin de woning betrokken is bij de drugshandel in georganiseerd verband; […]
    
    e. er is een vermoeden van verwijtbaarheid van de bewoner(s)/ betrokkene(n) […].
    
    Gelet op de ernst van de feiten en omstandigheden ligt een waarschuwing vooraf niet in de rede, aldus de Beleidsregel.
    
    3.2. De Afdeling leidt uit de hiervoor weergegeven tekst van de Beleidsregel af dat de burgemeester de maatregel tot woningsluiting inzet in ernstige situaties met als doel onder meer te verhinderen dat de woning wordt of weer wordt gebruikt ten behoeve van het drugscircuit en de georganiseerde drugshandel. Die maatregel hoefde derhalve niet ook op de overige twee in de Beleidsregel vermelde doelen te zijn gericht. Anders dan [appellant sub 2] ter zitting van de Afdeling heeft aangevoerd, blijkt uit het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank niet dat de burgemeester zich bij de rechtbank op het standpunt heeft gesteld dat een woningsluiting op elk van de drie doelen moet zijn gericht.
    
    Een ernstige situatie doet zich volgens de Beleidsregel voor als het aannemelijk is dat drugshandel in georganiseerd verband in of vanuit een woning plaatsvindt of als aanwezigheid van drugs hierop duidt. De burgemeester beoordeelt dit aan de hand van de in de Beleidsregel vermelde indicatoren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat zich een dergelijke ernstige situatie voordoet, omdat de indicatoren a, b en e van toepassing zijn. Niet in geschil is immers dat de in de woning aangetroffen hoeveelheid cocaïne volgens de in de Beleidsregel bedoelde richtlijnen van het College van procureurs-generaal een handelshoeveelheid is. Voorts blijkt uit de rapportage onder meer dat ook een weegschaal en lepel met cocaïnesporen, alsmede verpakkingsmateriaal voor cocaïne zijn aangetroffen. Verder kan uit de rapportage worden afgeleid dat [zoon] voor 25 februari 2014 reeds gedurende een aanzienlijke periode activiteiten als drugsdealer had verricht. Voorts rechtvaardigen de aanwezigheid van een ruime handelsvoorraad cocaïne, weegschaal, lepel en verpakkingsmateriaal in een keukenkastje en € 6.000,00 in de handtas van de echtgenote van [appellant sub 2], de omstandigheid dat [zoon] in 2012 ook al wegens bezit van cocaïne is aangehouden, de duur van voormelde activiteiten van [zoon] als drugsdealer en de omstandigheid dat [zoon], naar niet in geschil is, destijds in de woning woonde, het vermoeden dat [appellant sub 2] en zijn echtgenote op de hoogte waren van zijn activiteiten. Aldus rechtvaardigen deze omstandigheden ook het vermoeden van verwijtbaarheid jegens hen. Op grond van het voorgaande mocht de burgemeester ervan uitgaan dat [zoon] de woning gebruikte voor zijn activiteiten als drugsdealer. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroepsgrond heeft verworpen dat uit de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid cocaïne in de woning niet kan worden geconcludeerd dat zich een ernstige situatie als bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, voordoet. Volgens hem volgt uit die geschiedenis dat bij eerste overtreding niet tot woningsluiting mag worden overgegaan, maar met een waarschuwing moet worden volstaan. De jurisprudentie van de Afdeling waarin de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs als voldoende voor woningsluiting wordt aangemerkt, is in strijd met de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling en met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), aldus [appellant sub 2].
    
    4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 juli 2015 in zaak nr. 201500177/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2015:2388), kan de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning in ieder geval als een ernstig geval in de zin van de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, worden aangemerkt en kan derhalve ook bij een eerste constatering hiervan aan die bepaling de bevoegdheid tot sluiting van een woning worden ontleend. Dit is niet in strijd met de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling. Zoals de Afdeling voorts heeft geoordeeld in de uitspraak van 11 december 2013 in zaak nr. 201300186/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2013:2362), is de omstandigheid dat de toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet op een woning zeer ingrijpende gevolgen voor de bewoners kan hebben en het in artikel 8 van het EVRM neergelegde recht raakt, niet relevant voor de vraag of artikel 13b, eerste lid, bevoegd is toegepast. Wel dient aan de mogelijk zeer ingrijpende gevolgen van die toepassing een zwaar gewicht te worden toegekend bij de beoordeling van de vraag of in redelijkheid van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid gebruik kon worden gemaakt en, zo ja, of de wijze waarop de bevoegdheid is toegepast evenredig is ten opzichte van het doel dat daarmee wordt nagestreefd. De Afdeling beoordeelt de beroepsgrond van [appellant sub 2] over die toepassing door de burgemeester hierna in 7.2.
    
    Voor het overige faalt dit betoog.
    
    5. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 15 oktober 2014 toetsen in het licht van de daartegen door [appellant sub 2] voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
    
    6. [appellant sub 2] betoogt dat de burgemeester in het besluit van 15 oktober 2014 ten onrechte de duur van de woningsluiting op twaalf maanden heeft bepaald. Volgens hem is deze verlenging ten opzichte van de in het besluit van 16 juli 2014 bepaalde termijn van zes maanden in strijd met het verbod op reformatio in peius.
    
    6.1. Uit het besluit van 15 oktober 2014 blijkt niet dat de burgemeester de duur van de woningsluiting van de in het besluit van 16 juli 2014 vermelde zes maanden naar twaalf maanden heeft willen verlengen. De burgemeester heeft in zijn verweerschrift in beroep voorts te kennen gegeven dat in het besluit van 15 oktober 2014 abusievelijk twaalf in plaats van zes maanden is vermeld. Die vermelding van twaalf maanden is derhalve een kennelijke verschrijving.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant sub 2] betoogt dat de door de burgemeester in het besluit van 15 oktober 2014 verrichte belangenafweging ondeugdelijk is. Volgens hem heeft de burgemeester niet meegewogen dat in de woning ook twee minderjarige kinderen wonen en heeft hij geen vervangende woonruimte aangeboden. Het huisrecht van de kinderen dient te prevaleren. Voorts had de burgemeester met een minder vergaande maatregel dan woningsluiting kunnen volstaan, zoals oplegging van een last onder dwangsom of sluiting van alleen de bij de woning behorende flatbox, aldus [appellant sub 2].
    
    7.1. Volgens de Beleidsregel is sluiting van een woning voor de bewoners een aantasting van een fundamenteel grondrecht. Anderzijds is de impact van drugshandel vanuit woningen op de omgeving/omwonenden groot. Toepassing van de maatregel moet zorgvuldig gebeuren, zeker indien minderjarigen in de woning verblijven. Anderzijds dienen minderjarigen ook beschermd te worden tegen blootstelling aan dergelijke situaties.
    
    Bij daadwerkelijke sluiting zal volgens de Beleidsregel beoordeeld moeten worden of volstaan kan worden met sluiting van een deel van de woning en/of het erf. Indien blijkt dat een op het erf van de woning gelegen opstal (bijvoorbeeld schuur/garage e.d.) het middelpunt is van de handel en niet de woning zelf, dan ligt het in de rede om alleen de op het erf gelegen opstal te sluiten. Indien de woning zelf gebruikt wordt voor de handel, dient bezien te worden of volstaan kan worden met het sluiten van een deel van de woning. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als het deel van de woning waarin de handel plaatsvindt fysiek afgescheiden is/kan worden van het woongedeelte (bijvoorbeeld in geval van een aanbouw of bijbouw, verdieping met een eigen opvang, kamerverhuur e.d.).
    
    Volgens de Beleidsregel dient een sluitingstermijn te passen bij het uiterste middel karakter van het instrument en de ernst van de situatie. Nu de maatregel alleen wordt ingezet bij ernstiger situaties is een sluitingstermijn van minimaal zes maanden tot maximaal twaalf maanden redelijk. Hiermee kan maatwerk geleverd worden passend bij de ernst van de situatie.
    
    Indien er sprake is van minderjarige bewoners/betrokkenen wordt volgens de Beleidsregel melding bij Bureau Jeugdzorg gedaan (hier kan ook een beroep op noodopvang worden gedaan, maar ouders of verzorgers dienen hierin in beginsel zelf hun verantwoordelijkheid te nemen).
    
    7.2. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen grond voor het oordeel dat de door de burgemeester in het besluit van 15 oktober 2014 gemaakte belangenafweging ondeugdelijk is. Uit dat besluit en het gehandhaafde besluit van 16 juli 2014 blijkt dat de burgemeester de aanwezigheid van minderjarigen in aanmerking heeft genomen. Hij heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ouders van de minderjarigen verantwoordelijk zijn voor het vinden van vervangende woonruimte, waarbij in aanmerking wordt genomen dat hij ook te kennen heeft gegeven dat Bureau Jeugdzorg van de situatie op de hoogte is en dat [appellant sub 2] daar voor noodopvang terecht kan. Gelet op de ernst van de situatie en hetgeen hiervoor in 3.2 is overwogen, hoefde de burgemeester voorts niet een minder vergaande maatregel op te leggen. De burgemeester heeft niet ten onrechte een groter gewicht toegekend aan het met de sluiting van de woning gediende algemeen belang dan aan het belang van de minderjarigen om in de woning te blijven wonen. Die sluiting is derhalve niet in strijd met artikel 8 van het EVRM.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het beroep is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Utrecht gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 april 2015 in zaak nr. 14/6792;
    
    IV. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Hartsuiker
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2016
    
    620.