ECLI:NL:RVS:2018:1460, Raad van State, 02-05-2018, 201704370/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2014 heeft het Waterschap op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het Projectplan Waterwet Oude Willem, opgenomen in het Watergebiedsplan Oude Willem, vastgesteld.

201704370/1/A1.
    Datum uitspraak: 2 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellant A], wonend te [woonplaats],
    [appellant B], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2017 in zaken nrs. 15/560, 15/561, 15/642, 15/3281 en 16/2971 in het geding tussen:
    
    [appellant A]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân (hierna: het Wetterskip),
    
    [appellant A]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van het waterschap Reest en Wieden (rechtsvoorgangster van het algemeen bestuur van het waterschap Drents Overijsselse Delta; hierna: het Waterschap),
    
    [appellant B]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van het Waterschap.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2014 heeft het Waterschap op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het Projectplan Waterwet Oude Willem, opgenomen in het Watergebiedsplan Oude Willem, vastgesteld.
    
    Bij besluit van 30 juni 2015 heeft het Wetterskip krachtens artikel 5.2 van de Waterwet het Peilbesluit Oude Willem vastgesteld.
    
    Bij besluit van 25 januari 2016 heeft het Wetterskip op grond van artikel 5.4 van de Waterwet het Projectplan Oude Willem vastgesteld.
    
    Bij besluit van 7 juni 2016 heeft het Wetterskip het tegen het besluit van 25 januari 2016 door [appellant A] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 25 januari 2016 herroepen en het Projectplan Oude Willem gewijzigd vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2017 heeft de rechtbank de door [appellant A] tegen de besluiten van 16 december 2014, 30 juni 2015 en 7 juni 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Bij dezelfde uitspraak heeft de rechtbank het door [appellant B] tegen het besluit van 16 december 2014 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het Wetterskip en het Waterschap hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2018, waar [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde A], en [appellant B], bijgestaan door mr. M. Baijens, advocaat te Oude Willem, het Wetterskip, vertegenwoordigd door mr. T.M. Slof, ing. J. Valk en M. Bootsma, en het Waterschap, vertegenwoordigd door C.V. de Vries, J.C. Visser, Z. Visser, mr. S.H.C. Nijs en M. Bootsma, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De Oude Willem is een landbouwenclave in het Nationaal Park Drents Friese Wold. Het gebied is ongeveer 450 hectare groot. Daarvan ligt ongeveer 250 hectare in de provincie Drenthe, in het beheergebied van het Waterschap, en 200 hectare in de provincie Friesland, in het beheergebied van het Wetterskip. Het gebied maakt onderdeel uit van het Natura 2000-gebied Drents-Friese Wold & Leggelderveld. Met de besluiten wordt beoogd het huidige landbouwgebied geschikt te maken voor de toekomstige functie natuurgebied. Een deel van de Oude Willem is reeds ingericht als natuur.
    
        [appellant A] heeft landbouwgebieden die zijn gelegen naast het plangebied. [appellant B] woont in het plangebied.
    
    2.    In het kader van de ontwikkeling van het gebied heeft het Waterschap het Projectplan Waterwet Oude Willem Waterschap (hierna: het Projectplan Waterschap) vastgesteld. Dit voorziet onder meer in een grotendeelse demping van de Tilgrup, realisering van een slenk, aanpassing en realisering van zijwatergangen, demping van greppels, met uitzondering van bepaalde, nader aangeduide bermsloten en de aanleg van kades. Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    
    3.    Het Wetterskip heeft het Peilbesluit Oude Willem (hierna: het Peilbesluit) genomen. In het peilbesluit is vastgelegd welke waterstanden in de watergangen in het gebied Oude Willem worden nagestreefd. In de gebieden waar natuur wordt ontwikkeld, komt een natuurlijk peil, afhankelijk van de neerslag. Bij de woningen blijft het peil ongewijzigd. Tegen dit besluit heeft [appellant A] beroep ingesteld.
    
    4.    Het Wetterskip heeft het Projectplan Oude Willem (hierna: het Projectplan Wetterskip) vastgesteld. Het Projectplan voorziet onder meer in de aanleg van een slenk, duikers en onderleiders, de aanpassing van bestaande zijwatergangen en de aanleg van kades. Dit plan is in bezwaar gewijzigd vastgesteld. Hiertegen heeft [appellant A] beroep ingesteld.
    
    Toepasselijke regelgeving
    
    5.    Artikel 5.2 van de Waterwet luidt:
    
    "Een beheerder is verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen."
    
        Artikel 5.4, eerste lid, luidt:
    
    "De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. […]."
    
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant A]
    
    6.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de door hem bij brief van 23 november 2016 ingediende aanvullende gronden van beroep. Hij voert daartoe aan dat de bij die brief overgelegde kaart 17, behorend bij het inmiddels vastgestelde Beheerplan Drents-Friese Wold & Leggelderveld van februari 2017 van de provincie Drenthe (hierna: het Beheerplan), laat zien dat, anders dan waarvan in de besluiten van het Waterschap en het Wetterskip is uitgegaan, de grondwaterstand ter plaatse van zijn perceel 25 tot 35 cm gaat stijgen wanneer de vernattingsmaatregelen worden gerealiseerd. Met een dergelijke stijging is in de besluiten geen rekening gehouden, aldus [appellant A].
    
    6.1.    In het Projectplan Waterschap, het Peilbesluit en het Projectplan Wetterskip is over het perceel van [appellant A] vermeld dat de beoogde maatregelen ertoe leiden dat ter plaatse van het perceel van [appellant A] de Gemiddeld Laagste Grondwaterstand (GLG) met ongeveer 10 cm en de Gemiddeld Hoogste Grondwaterstand (GHG) met ongeveer 5 cm zal stijgen. In de huidige situatie is de GLG ongeveer 120 cm tot 150 cm en de GHG ongeveer 50 tot 70 cm onder maaiveld. Mede gelet op de aanwezige drainage op het perceel wordt in de verwachte stijging na uitvoering van de vernattingsmaatregelen geen aanleiding gezien van de maatregelen af te zien.
    
    6.2.    De rechtbank heeft overwogen dat het Waterschap en het Wetterskip aannemelijk hebben gemaakt dat het gehanteerde grondwatermodel met inachtneming van alle relevante informatie is opgesteld en dat [appellant A] niet concreet heeft onderbouwd dat sprake zou zijn van hiaten in het onderzoek voorafgaand aan dan wel onjuistheden bij het opstellen van het grondwatermodel. De rechtbank heeft voorts vastgesteld welke maatregelen het Waterschap en het Wetterskip hebben meegenomen bij de berekeningen van de effecten in het grondwatermodel. Nu geen aanleiding bestaat tot twijfel aan het gehanteerde grondwatermodel bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen reden om te concluderen dat de uitkomsten van de berekeningen met dit model onjuist, dan onvolledig zouden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant A] niet concreet betwist waar sprake is van onjuistheden bij het berekenen van de cumulatieve effecten. De rechtbank is van oordeel dat het Waterschap en het Wetterskip aannemelijk hebben gemaakt dat de cumulatieve effecten van de verschillende vernattingsmaatregelen op het perceel van [appellant A] beperkt blijven.
    
    6.3.    Uit de stukken blijkt dat de rechtbank de aanvullende gronden van 23 november 2016 heeft ontvangen. Niet is gebleken dat zij die gronden niet bij de beoordeling heeft betrokken. De omstandigheid dat kaart 17 niet uitdrukkelijk in de aangevallen uitspraak is vermeld, is daarvoor onvoldoende.
    
    6.4.    Het Waterschap en het Wetterskip hebben in hun schriftelijke uiteenzetting en ter zitting een toelichting gegeven op de betekenis van kaart 17 bij het Beheerplan. Het Beheerplan omvat de inrichting en het beheer van het gebied voor de komende zes jaar met als doel natuurwaarden te behouden en deels te herstellen. Voor het Beheerplan is in 2011-2012 een watersysteemanalyse opgesteld. Deze analyse geeft een indicatie van de mate van verdroging en het aandeel van de verschillende factoren, zoals drinkwaterwinning en bosombouw, daarin. Kaart 17 is bij het Beheerplan opgenomen om een indruk te geven van de gevolgen van een groot aantal vernattingsmaatregelen. Volgens het Waterschap en het Wetterskip is nadien het hydrologisch modelinstrumentarium verbeterd en zijn diverse inrichtingsscenario's doorgerekend door adviesbureau Royal Haskoning. In samenwerking met het Waterschap en het Wetterskip is het concrete inrichtingsplan, behorende bij de besluiten, doorgerekend. In de besluiten, en anders dan in bijlage 17 bij het Beheerplan, wordt de drainage op het perceel van [appellant A] gehandhaafd en blijft een aantal gebieden op de Tilgrup afwateren, waaronder het perceel van [appellant A]. Ook wordt de waterwinning niet volledig beëindigd. Uit de betreffende berekeningen is gebleken dat ter plaatse van het perceel van [appellant A] de grondwaterstand als gevolg daarvan 5 tot 10 cm zal stijgen, en niet 25 tot 35 cm, aldus het Waterschap en het Wetterskip.
    
    6.5.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het Waterschap en het Wetterskip aannemelijk hebben gemaakt dat de cumulatieve effecten van de verschillende vernattingsmaatregelen op het perceel van [appellant A] beperkt blijven. De door [appellant A] overgelegde kaart bij het Beheerplan leidt, gelet op de door het Waterschap en het Wetterskip gegeven toelichting, niet tot een ander oordeel, reeds nu op die kaart is uitgegaan van andere, meeromvattende vernattingsmaatregelen dan de maatregelen waarvan bij de besluiten van het Waterschap en het Wetterskip is uitgegaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de besluiten niet duidelijk maken, wat er gebeurt als de waterstand meer stijgt dan waarvan in de besluiten is uitgegaan.
    
    7.1.    In het Projectplan Waterschap en het Projectplan Wetterskip is vermeld dat in 2009 een hydrologisch meetnet in het gebied is ingericht om de effecten van de veranderingen van de grondwaterstanden daarin te kunnen meten. Uit deze besluiten blijkt dat het meetnet zal worden voortgezet en zal worden gebruikt om te monitoren hoe de grondwaterstanden zich ontwikkelen. In het Projectplan Wetterskip is verder vermeld dat peilbuizen zodanig worden geplaatst dat de daarmee te verkrijgen meetresultaten inzicht geven in de nadelige gevolgen van de maatregelen voor de rechthebbenden, in het bijzonder voor rechthebbenden met agrarische percelen. Als de meetresultaten hier aanleiding toe geven worden passende maatregelen getroffen en waar nodig wordt de geleden schade aan rechthebbende vergoed. In het verweerschrift in beroep heeft het Wetterskip aangegeven dat de bestaande monitoring wordt uitgebreid met één of meerdere peilbuizen voor de monitoring bij het perceel van [appellant A]. Hiermee wordt de nul-situatie van het grondwaterpeil ter plaatse van dat perceel vastgelegd en kunnen mogelijk optredende wijzigingen worden gesignaleerd. In hun verweerschriften in beroep en hoger beroep en ter zitting hebben het Waterschap en het Wetterskip voorts aangegeven dat zo nodig aanvullende maatregelen worden genomen, zoals het aanbrengen van extra drainage ten einde te bewerkstelligen dat aan de normen voor de optimale waterstand ten behoeve van akkerbouwpercelen zal blijven worden voldaan.
    
        Nu de besluiten uitgaan van monitoring en zo nodig aanvullende maatregelen zullen worden genomen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het Waterschap en het Wetterskip de besluiten in zoverre niet in redelijkheid konden nemen.
    
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant B]
    
    8.    [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het Waterschap aannemelijk heeft gemaakt dat de getroffen maatregelen de te verwachten effecten op het perceel van [appellant B] teniet doen. Zij voert hiertoe aan dat de regenval begin 2016 tot ernstige wateroverlast heeft geleid. Door het uitvoeren van de vernattingsmaatregelen zal de overlast bij regen veel erger zijn. Ter zitting heeft [appellant B] daaraan toegevoegd dat het besluit niet duidelijk maakt, wat er gebeurt als de waterstand meer stijgt dan in het besluit is voorzien.
    
    8.1.    In het Projectplan Waterschap zijn maatregelen opgenomen om de effecten van de vernattingsmaatregelen te beperken. In het Projectplan Waterschap is voorzien in een kade rondom de woning van [appellant B] en een watergang, gelegen tussen de kade en de woning. De kade is 30 cm hoger dan de in de meest extreme situatie te verwachten waterhoogte. De watergang voert het water rechtstreeks af op een (berm)sloot die wordt bemalen door het gemaal Bosweg. Hierdoor kan het Waterschap het oppervlaktepeil rondom de woning zodanig instellen dat een droogleggingsnorm van 1 m kan worden gegarandeerd. Het Waterschap heeft toegelicht dat het waterhuiskundig systeem ook een grondwaterstand omvat. Voor bebouwing geldt als optimale peilvoering voor de gemiddelde hoogste grondwaterstand onder maaiveldniveau een norm van minimaal 0,70 m. De droogleggingsnorm van 1 m zorgt ervoor dat bij een grondwaterpeil hoger dan het oppervlaktepeil het grondwater uitzakt naar het oppervlaktewater. In de regel blijkt bij een zanderige grond, zoals bij [appellant B] het geval is, dat de grondwaterstand nagenoeg gelijk is aan het peil van het oppervlaktewater, aldus het Waterschap. Het Waterschap heeft voorts aangegeven dat de woning van [appellant B] hoger ligt dan het omringende maaiveldniveau.
    
    8.2.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het Waterschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat de effecten die de vernattingsmaatregelen met zich brengen teniet worden gedaan door de te treffen maatregelen op en nabij het perceel van [appellant B]. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen heeft [appellant B] niet onderbouwd waarom die maatregelen onvoldoende zouden zijn. Dat in 2016, voordat die maatregelen waren getroffen, sprake was van wateroverlast, is daarvoor onvoldoende.
    
        Nu, zoals blijkt uit overweging 7.1 in het gebied een hydrologisch meetnet is ingericht om de effecten van de veranderingen van de grondwaterstanden in het gebied Oude Willem te kunnen meten en aldus wordt gemonitord hoe de grondwaterstanden zich ontwikkelen, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het Waterschap het Projectplan Waterschap in zoverre niet in redelijkheid kon vaststellen.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Voor zover [appellant B] aanvoert dat er onvoldoende overleg is geweest over de uitvoering van de besluiten en de werkzaamheden ter uitvoering van de besluiten tot overlast hebben geleid, overweegt de Afdeling dat dit, wat daar van zij, de rechtmatigheid van het besluit van het Waterschap niet kan aantasten. De verwijzingen van [appellant B] naar de in de Milieueffectrapportage 'Inrichtingsplan Oude Willem' van februari 2014 en het Beheerplan beschreven situatie dat het gehele gebied als natuurgebied zal worden ontwikkeld en dat uiteindelijk de Oude Willemsweg en de woningen zullen verdwijnen, kunnen niet leiden tot het ermee beoogde doel. Deze, mogelijk toekomstige, ontwikkeling is geen onderdeel van het door het Waterschap genomen besluit. Dat geldt ook voor de door [appellant B] gestelde mogelijke onteigening van gronden in het plangebied.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Pieters
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2018
    
    473.