ECLI:NL:RVS:2017:475, Raad van State, 22-02-2017, 201509031/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2015 heeft het bestuur Reko een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 16.5 van de Wet milieubeheer.

201509031/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Recycling Kombinatie Reko B.V. (hierna: Reko), gevestigd te Rotterdam,
    appellante,
    
    en
    
    het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 april 2015 heeft het bestuur Reko een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 16.5 van de Wet milieubeheer.
    
    Bij besluit van 3 november 2015 heeft het bestuur het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Reko beroep ingesteld.
    
    Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Reko heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2016, waar Reko, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, D.R.J.A. Heijkoop en E. Doekemeijer, en het bestuur vertegenwoordigd door dr. M.A.J. Leenders en ing. A.P.W. Pijnenburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Reko exploiteert aan de Vondelingenplaat 17 te Rotterdam een inrichting met een installatie waarin teerhoudend asfaltgranulaat wordt verbrand. Door die verbranding wordt de teerfractie verwijderd. Het residu kan na enige verdere bewerking worden gebruikt als bouwstof.
    
    Volgens het bestuur is deze verwerkingsinstallatie een broeikasgasinstallatie, en beschikt Reko in strijd met artikel 16.5 van de Wet milieubeheer niet over de daarvoor vereiste vergunning. Het bestuur heeft Reko onder dwangsom gelast de werking van de inrichting voor zover daarbij broeikasgassen worden geëmitteerd zonder vergunning te beëindigen. Die last is bij het bestreden besluit op bezwaar gehandhaafd.
    
    2. Reko stelt zich primair op het standpunt dat de verwerkingsinstallatie geen broeikasgasinstallatie is waarvoor een vergunningplicht geldt, omdat het gaat om een verbrandingsinstallatie waarin gevaarlijk afval wordt verbrand.
    
    2.1. In artikel 16.1 van de Wet milieubeheer, samen met artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit handel in emissierechten samen met bijlage I bij dit besluit en artikel 2, tweede lid, onder b, zijn als broeikasgasinstallaties aangewezen: installaties waar brandstof in verbrandingseenheden wordt verbrand, behalve wanneer de installatie zich bevindt in een inrichting bestemd voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen.
    
    Ingevolge artikel 16.2 samen met artikel 16.5 van de Wet milieubeheer is voor het in werking hebben van een inrichting waarin zich één of meer broeikasgasinstallaties bevinden een door het bestuur verleende vergunning vereist.
    
    2.2. Niet in geschil is dat het teerhoudend asfaltgranulaat dat in de installatie van Reko wordt verbrand een gevaarlijke afvalstof is. Gezien de onder 2.1 weergegeven bepalingen, is deze installatie geen broeikasgasinstallatie wanneer deze zich bevindt in een inrichting bestemd voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen. In dat geval is ook geen krachtens artikel 16.5 van de Wet milieubeheer verleende vergunning nodig.
    
    2.3. De Wet milieubeheer noch het Besluit handel in emissierechten bevat een definitie van "een inrichting bestemd voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen". Voor zover het bestuur heeft gewezen op de in het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen definities van verbrandingsinstallatie en meeverbrandingsinstallatie, merkt de Afdeling op dat die definities alleen gelding hebben voor de toepassing van die algemene maatregel van bestuur.
    
    Voor een uitleg van de bepalingen over de emissiehandel in de Wet milieubeheer en het Besluit handel in emissierechten kan wel aansluiting worden gezocht bij de bepalingen van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275; hierna: de ETS-richtlijn). De nationale bepalingen over de emissiehandel zijn immers een implementatie van die richtlijn.
    
    In dit verband overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.4. Artikel 4 van de ETS-richtlijn bepaalt dat installaties die een in bijlage I genoemde activiteit verrichten in het bezit moeten zijn van een overeenkomstig de artikelen 5 en 6 verleende vergunning.
    
    In bijlage I, onder 2, zijn verbrandingsinstallaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW, met uitzondering van installaties voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen of stadsafval, genoemd.
    
    Met installaties voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen of stadsafval wordt volgens het door de Commissie opgestelde document "Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive" van 18 maart 2010 gedoeld op uitsluitend zogenoemde afvalverbrandingsinstallaties als bedoeld in de destijds geldende richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval (PB 2000, L 332), en niet op zogenoemde afvalmeeverbrandingsinstallaties, als bedoeld in deze richtlijn.
    
    Hoewel dergelijke door de Commissie opgestelde richtsnoeren op zichzelf niet bindend zijn, bieden zij wel een handvat bij de interpretatie van bepalingen in de richtlijn (zie onder meer het arrest van het Hof van Justitie van 6 september 2012, Chemische Fabrik Kreussler & Co, ECLI:EU:C:2012:548, punten 23 tot en met 25). De Afdeling ziet geen aanleiding voor een andere uitleg van bijlage I, onder 2, van de ETS-richtlijn.
    
    2.5. In artikel 3, aanhef en punt 4, van richtlijn 2000/76/EG is een verbrandingsinstallatie gedefinieerd als, voor zover hier van belang: een technische eenheid en inrichting die specifiek bestemd is voor de thermische behandeling van afval, al dan niet met terugwinning van de geproduceerde verbrandingswarmte. Een en ander omvat de verbranding door oxidatie van afval.
    
    In artikel 3, aanhef en punt 5, van richtlijn 2000/76/EG is een meeverbrandingsinstallatie gedefinieerd als, voor zover hier van belang: een installatie die in hoofdzaak bestemd is voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten
    
    - waarin afval als normale of aanvullende brandstof wordt gebruikt, of
    
    - waarin afval thermisch wordt behandeld voor verwijdering.
    
    Indien meeverbranding zodanig plaatsvindt dat de installatie niet in hoofdzaak voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten maar wel voor thermische behandeling van afval bestemd is, wordt de installatie beschouwd als een verbrandingsinstallatie in de zin van punt 4.
    
    In de richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PB 2010, L 334), waarmee onder meer richtlijn 2000/76/EG is vervangen, zijn in artikel 3, onder 40 en 41, samen met artikel 42, eerste lid, nagenoeg gelijkluidende definities opgenomen. Hoewel ten tijde van belang richtlijn 2010/75/EU van toepassing was, kon derhalve voor de toepasselijkheid van de ETS-richtlijn nog steeds worden aangesloten bij de definities in richtlijn 2000/76/EG en de rechtspraak daarover.
    
    2.6. Gelet op het voorgaande moet de in het Besluit handel in emissierechten geregelde aanwijzing van installaties waar brandstof wordt verbrand aldus worden uitgelegd, dat een installatie waarin gevaarlijk afval wordt verbrand geen broeikasgasinstallatie is in geval het een verbrandingsinstallatie betreft in de zin van richtlijn 2000/76/EG, en wel een broeikasgasinstallatie is in geval het een meeverbrandingsinstallatie betreft in de zin van deze richtlijn.
    
    2.7. Het bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat het in dit geval niet gaat om een afvalverbrandingsinstallatie. Daarbij acht het bestuur van belang dat in het Landelijk Afvalbeheerplan is vermeld dat het thermisch reinigen van asfaltgranulaat moet worden beschouwd als een handeling van nuttige toepassing. De Afdeling deelt dit standpunt niet. In de definitie van een afvalverbrandingsinstallatie is immers niet bepaald dat in een dergelijke installatie geen verbranding als nuttige toepassing kan plaatsvinden.
    
    De Afdeling neemt aan dat het bestuur met de opmerking over nuttige toepassing in wezen wil betogen dat de installatie in hoofdzaak is bestemd voor de fabricage van producten (te weten: de na verbranding resterende bouwstoffen) en om die reden een meeverbrandingsinstallatie is.
    
    2.8. Zoals het Hof van Justitie in het arrest van 11 september 2008, Gävle Kraftvärme, ECLI:EU:C:2008:495, punt 37, met betrekking tot richtlijn 2000/76/EG heeft geoordeeld volgt uit de bewoordingen van artikel 3, punt 5, van die richtlijn dat het hoofddoel van een installatie het criterium is aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of de installatie een verbrandingsinstallatie of een meeverbrandingsinstallatie is.
    
    Het Hof heeft onder punt 44 van dit arrest, onder verwijzing naar de punten 43 tot en met 47 van de conclusie van de advocaat-generaal van 22 mei 2008, ECLI:EU:C:2008:304, overwogen dat het hoofddoel van een verbrandingseenheid objectief uit diverse feitelijke elementen moet blijken.
    
    2.9. In de bedoelde conclusie heeft de advocaat-generaal onder de punten 45 tot en met 47 het volgende gesteld:
    
    "45. Indien een installatie technisch ontworpen is om enkel en alleen afval te verbranden, vormt dit op zijn minst een aanwijzing dat energiewinning niet het hoofddoel van de verbranding is. Dit wordt nog versterkt wanneer de exploitanten van de installatie er rekening mee houden dat de energieproductie af en toe wordt stopgezet, indien het passende afval ontbreekt. Anders is het wanneer de installatie hoofdzakelijk of van tijd tot tijd zelfs volledig met andere brandstoffen wordt geëxploiteerd.
    
    46. Natuurlijk is ook de economische beschouwing van de afvalverbranding van belang. Indien het afval moet worden gekocht en duurdere alternatieve brandstoffen vervangt, wijst dit erop dat energiewinning de belangrijkste doelstelling vormt. (…)
    
    47. Indien daarentegen voor de verbranding een bijdrage wordt geheven die de opbrengst uit de energieproductie overstijgt, moet er veeleer van worden uitgegaan dat de verbranding van het afval het hoofddoel uitmaakt. (…)"
    
    2.10. Hoewel de hiervoor weergegeven aanwijzingen betrekking hebben op de vraag of een installatie als hoofddoel de opwekking van energie heeft of juist de verbranding van afvalstoffen, zijn zij ook bruikbaar om te beoordelen of de in deze zaak aan de orde zijnde verwerkingsinstallatie als hoofddoel de fabricage van producten heeft of juist de verbranding van afvalstoffen.
    
    Niet in geschil is dat de installatie technisch is ontworpen om enkel en alleen teerhoudend asfaltgranulaat en teerhoudende dakbedekking te verbranden. Reko heeft verder onweersproken gesteld dat wanneer aanbod van dit afval ontbreekt, de installatie direct wordt stopgezet.
    
    Weliswaar blijven na verbranding bruikbare stoffen over, maar de Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de - ook niet weersproken - mededeling ter zitting van Reko dat de bedrijfsvoering niet primair is gericht op de fabricage van deze stoffen. De exploitatie van de verwerkingsinstallatie wordt bekostigd door het tegen betaling verwerken van teerhoudend asfaltgranulaat. De verkoop van de hierbij vrijkomende bouwstoffen levert een minimale bijdrage aan het bedrijfsresultaat.
    
    Gezien deze feiten kan het hoofddoel van de verwerkingsinstallatie van Reko objectief worden vastgesteld als het verbranden van afval, en niet als de fabricage van producten of de opwekking van energie.
    
    3. Het gaat gelet hierop in dit geval dus niet om een meeverbrandingsinstallatie, maar om een verbrandingsinstallatie voor gevaarlijk afval. Het bestuur heeft dan ook ten onrechte het standpunt ingenomen dat de installatie een broeikasgasinstallatie is waarvoor een vergunning van het bestuur is vereist.
    
    Het bestuur heeft ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd vanwege het ontbreken van die vergunning, en die last bij het bestreden besluit op bezwaar ten onrechte gehandhaafd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
    
    4. Het beroep is gegrond. Het besluit van 3 november 2015 dient te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 2 april 2015 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    5. Het bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit van 3 november 2015, kenmerk U2015-10-22/19039;
    
    III. herroept het besluit van 2 april 2015;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V. veroordeelt het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit tot vergoeding van bij Recycling Kombinatie Reko B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. veroordeelt het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit tot vergoeding van bij Recycling Kombinatie Reko B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. bepaalt dat het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit aan Recycling Kombinatie Reko B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Van der Zijpp
    Voorzitter Griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2017
    
    262.