ECLI:NL:RVS:2009:BK6781, Raad van State, 16-12-2009, 200901493/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2008 heeft de raad van de gemeente Mill en Sint Hubert (hierna: de raad) het bestemmingsplan "Reconstructie N264" vastgesteld.

200901493/1/R3.
      Datum uitspraak: 16 december 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Dorpsbelang St. Hubert, gevestigd te Sint Hubert, gemeente Mill en Sint Hubert, en de vereniging Milieuvereniging Land van Cuijk, gevestigd te Mill, gemeente Mill en Sint Hubert,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Mill en Sint Hubert,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 december 2008 heeft de raad van de gemeente Mill en Sint Hubert (hierna: de raad) het bestemmingsplan "Reconstructie N264" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Dorpsbelang St. Hubert (hierna: de Stichting) en de vereniging Milieuvereniging Land van Cuijk (hierna: de Milieuvereniging) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 maart 2009, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2009, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Milieuvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door G. Zoet, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting is medegedeeld dat de Werkgroep N264 en de stichting Dorpsraad Haps niet mede beroep hebben willen instellen tegen het bestreden besluit, maar slechts adhesie hebben willen betuigen aan het door de Stichting en de Milieuvereniging ingestelde beroep.
    
    2.2. De raad betwist dat de Stichting en de Milieuvereniging kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden. Hieromtrent overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
    2.3. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van de Stichting overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 2 van de statuten van de Stichting stelt zij zich ten doel samen met de inwoners van het kerkdorp Sint Hubert de leefbaarheid en het welzijn in Sint Hubert te bevorderen, als belangenorganisatie voor alle inwoners van het kerkdorp Sint Hubert te fungeren en een signaalfunctie te vervullen.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel tracht zij haar doel te bereiken door:
    
    1. het bevorderen van een goed woon- en leefklimaat in het kerkdorp Sint Hubert en het stimuleren van de bevolking tot het actief deelnemen aan de Sint Hubertse leefgemeenschap;
    
    2. het verstrekken van informatie aan de inwoners over het reilen en zeilen van de Stichting;
    
    3. het oog hebben voor leemten of wenselijke verbeteringen/aanvullingen in het voorzieningenniveau, het verenigingsleven en dergelijke en het aan de orde stellen van zaken die de inwoners direct of indirect raken en deze zo nodig samen met hen op hun belang toetsen;
    
    4. het bevorderen en ondersteunen van nieuwe initiatieven die in het belang van Sint Hubert dan wel haar inwoners kunnen worden geacht, het samenwerken met of toetreden tot andere organisaties of instellingen, zo dit bijdraagt tot betere verwezenlijking van de doelstelling en het openstaan voor contacten met groepen of organisaties in de gemeenschap en het desgevraagd ondersteunen van hun belangen, voor zover die niet strijdig zijn met het doel der stichting;
    
    5. alle andere wettige middelen die aan het bereiken van het doel nuttig kunnen zijn.
    
    Voorts is ter zitting aangegeven dat de feitelijke werkzaamheden van de Stichting vooral bestaan uit het voeren van overleg met de gemeente, onder meer over de woningbouw in Sint Hubert. Het gedeelte van de N264 waar het plan op ziet is niet gelegen binnen de grens van het dorp Sint Hubert, maar in het buitengebied van de gemeente. Anders dan de raad stelt, behartigt de Stichting blijkens haar doelstelling en feitelijke werkzaamheden eveneens de belangen van de inwoners van het buitengebied van de gemeente Mill en Sint Hubert. Daar komt bij dat de N264 ook door het dorp Sint Hubert loopt. Het plan zou dan ook van invloed kunnen zijn op de leefbaarheid en het welzijn van de inwoners van het dorp Sint Hubert. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de Stichting door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De Stichting kan dan ook als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb worden aangemerkt.
    
    2.4. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van de Milieuvereniging overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 5 van de statuten van de Milieuvereniging heeft zij tot doel het bevorderen van de milieuhygiëne, duurzaamheid en de leefbaarheid in de meest uitgebreide zin, alsmede het nastreven van behoud, bescherming en verbetering van natuur, flora en fauna en landschap in de meest uitgebreide zin en bestrijkt haar werkgebied het hele land van Cuijk dat bestaat uit de gemeenten Grave, Cuijk, Mill en Sint Hubert, Sint Anthonis en Boxmeer.
    
    Blijkens artikel 6 van de statuten van de Milieuvereniging tracht zij haar doel onder meer te verwezenlijken door:
    
    - het beleggen van vergaderingen, hoorzittingen en dergelijke;
    
    - het houden van lezingen en het verspreiden van geschriften;
    
    - milieubewust gedrag te bevorderen door middel van educatie, voorlichting en informatieverstrekking;
    
    - het ondersteunen, het verlenen van service, het administratief verwerken van de contributies van de regionale vereniging en het coördineren van activiteiten.
    
    Ter zitting is door de Milieuvereniging aangegeven dat haar feitelijke werkzaamheden onder meer bestaan uit het organiseren van educatieve activiteiten, het opstellen van beleidsplannen en het voeren van overleg met gemeenten over bestemmingsplannen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de doelstelling en feitelijke werkzaamheden van de Milieuvereniging voldoende onderscheidend om op grond daarvan te kunnen aannemen dat de Milieuvereniging door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De Milieuvereniging is derhalve belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb.
    
    2.5. Het plan voorziet in een planologische regeling voor een verbreding van de hoofdrijbaan van de N264 en de aanleg en verbreding van parallelwegen ter plaatse van het tracé Volkelseweg - Bosweg. Hiermee wordt beoogd een duurzaam veilige inrichting van dit gedeelte van de N264 mogelijk te maken.
    
    2.6. De Stichting en de Milieuvereniging betogen dat geen adequate motivering voor het nut en de noodzaak van het plan is gegeven. Zij betwijfelen of de verkeersveiligheid op het tracé Volkelseweg - Bosweg door de uitvoering van dit plan zal verbeteren. In dit verband wijzen zij erop dat als gevolg van het plan oversteekplaatsen zullen verdwijnen en parallelwegen worden aangelegd waar zowel fietsers als gemotoriseerde voertuigen zullen rijden.
    
    2.6.1. De raad brengt naar voren dat de reconstructie van het gedeelte van de N264 dat ziet op het tracé Volkelseweg - Bosweg nodig is voor een verbetering van de verkeersveiligheid ter plaatse. De raad stelt dat in dit kader wordt aangesloten bij de ontwerprichtlijnen van het principe "Duurzaam Veilig". Verder stelt de raad zich op het standpunt dat met het afsluiten van de oversteekplaatsen de kans op ongevallen wordt verkleind.
    
    2.6.2. Blijkens de plantoelichting is in dit bestemmingsplan aangesloten bij de conclusies van de planstudie "Ontsluiting Mill N277-264" van 6 mei 2002 (hierna: de planstudie). In de planstudie is onder meer onderzoek gedaan naar de veiligheid op de N264 ter plaatse van het tracé Volkelseweg - Bosweg en de mogelijkheden voor de herinrichting van dit tracé. Op basis van de planstudie is een principeplan opgesteld dat uitgaat van een aantal maatregelen. Bij het opstellen van deze maatregelen is aansluiting gezocht bij de landelijke ontwerprichtlijnen van het principe "Duurzaam Veilig", een in 1997 door onder meer de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten opgestelde visie met betrekking tot verkeersveiligheid. Voor zover de Stichting en de Milieuvereniging betogen dat de inzichten met betrekking tot een duurzame veilige inrichting van de weg inmiddels zijn gewijzigd, overweegt de Afdeling dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de planstudie en de ontwerprichtlijnen dusdanig zijn verouderd dat deze documenten niet bij de besluitvorming hadden mogen worden betrokken.
    
    2.6.3. Uit de planstudie komt naar voren dat in het verleden op het tracé Volkelseweg - Bosweg relatief veel en ernstige ongevallen hebben plaatsgevonden. Veel ongevallen hebben te maken met de aanwezigheid van aansluitingen en zijwegen. Het snelheidsverschil tussen langzaam en snel gemotoriseerd verkeer op de N264 leidt tot filevorming en onveilige inhaalmanoeuvres. In dit verband wordt in de planstudie voorgesteld om parallelwegen naast dit tracé aan te leggen. De aanleg van parallelwegen waarover het langzaam gemotoriseerd verkeer zich kan verplaatsen bevordert volgens de planstudie de doorstroom op de hoofdrijbaan en daarmee de verkeersveiligheid op de hoofdrijbaan. In verband hiermee voorziet het plan in een verbreding van het tracé teneinde parallelwegen aan te leggen. De beoogde parallelwegen zullen zowel door gemotoriseerde voertuigen als door fietsers worden gebruikt, maar gezien het verwachte aantal gemotoriseerde voertuigen en het huidige aantal fietsers dat gebruik maakt van de bestaande parallelwegen, hebben de Stichting en de Milieuvereniging niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid hierdoor ernstig wordt bedreigd. Ook het verminderen van het aantal oversteekplaatsen komt ten goede aan de doorstroom van het verkeer op de hoofdrijbaan en bevordert de verkeersveiligheid. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, in zijn totaliteit bezien, bijdraagt aan een verbetering van de verkeersveiligheid op het tracé Volkelseweg - Bosweg.
    
    2.7. Wat betreft de vrees van de Stichting en de Milieuvereniging voor een toename van het verkeer in de bebouwde kom van Sint Hubert overweegt de Afdeling dat hoe dan ook enige autonome groei van de verkeersintensiteit kan worden verwacht. De Stichting en de Milieuvereniging hebben echter geen feiten of omstandigheden naar voren hebben gebracht op grond waarvan moet worden getwijfeld aan het standpunt van de raad dat het verkeer niet door de gewijzigde weginrichting zal toenemen. De enkele stelling dat het tracé door de gewijzigde inrichting aantrekkelijker is voor vrachtverkeer is hiertoe onvoldoende.
    
    2.8. De Stichting en de Milieuvereniging betwijfelen of de uitkomsten van het luchtkwaliteitsonderzoek juist zijn. In dit verband brengen zij naar voren dat bij de vaststelling van het plan ten onrechte is uitgegaan van een te laag aantal verkeersbewegingen, hetgeen volgens hen blijkens een artikel in De Gelderlander door een woordvoerder van de provincie is bevestigd.
    
    2.8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat ervan uit kan worden gegaan dat de reconstructie niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie van zwevende deeltjes en stikstofdioxide, zodat een luchtkwaliteitsonderzoek achterwege kon worden gelaten. De raad stelt dat uit het onderzoek dat desondanks is uitgevoerd naar voren komt dat ruimschoots onder de grenswaarden wordt gebleven.
    
    2.8.2. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met het tweede lid, van de Wet milieubeheer, voor zover thans van belang, volgt dat de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan kan uitoefenen indien aannemelijk is gemaakt dat de uitoefening of toepassing van het wettelijk voorschrift, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot (waarschijnlijke) overschrijding van de grenswaarde.
    
    2.8.3. Daargelaten of een onderzoek naar de luchtkwaliteit in dit geval verplicht was, staat vast dat op 23 augustus 2006 door RMB het rapport "Luchtkwaliteitsonderzoek Parallelwegen N264, gemeente Mill en Sint Hubert" is opgesteld. Het onderzoek is aangevuld bij brief van 27 juni 2008. Hierin zijn de resultaten van het onderzoek uit 2006 beschouwd in het licht van de luchtkwaliteitseisen die gelden ingevolge titel 5.2 van de Wet milieubeheer. Uit de aanvulling op het onderzoek komt naar voren dat aan de uit deze wet voortvloeiende grenswaarden voor luchtkwaliteit wordt voldaan. In de aanvulling op het onderzoek zijn de emissies berekend op basis van de meest ongunstige uitgangspunten wat betreft verkeersintensiteit, waarbij rekening is gehouden met een autonome groei van de verkeersintensiteit.
    
    De Afdeling ziet in hetgeen de Stichting en de Milieuvereniging hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het luchtkwaliteitsonderzoek niet in de besluitvorming had mogen betrekken. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de Stichting en de Milieuvereniging niet aannemelijk hebben gemaakt dat in het luchtkwaliteitsonderzoek is uitgegaan van een te laag aantal verkeersbewegingen. Het door hen aangehaalde krantenartikel biedt hiertoe in ieder geval onvoldoende grondslag, aangezien de in dit artikel vervatte stelling dat is uitgegaan van onjuiste gegevens niet met concrete gegevens is onderbouwd. De door hen eerst ter zitting op een bijlage bij de pleitnota overgelegde gegevens van de verkeersintensiteiten uit 2008, dienen, zoals ter zitting is medegedeeld, met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten. Gelet op het moment van indiening was het voor de andere partijen niet mogelijk om ter zitting op passende wijze te reageren. De Stichting en de Milieuvereniging hebben voorts geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan van hen redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij die eerder naar voren hadden gebracht.
    
    2.9. De Stichting en de Milieuvereniging voeren aan dat uit de provinciale notitie "Beleidsregel natuurcompensatie" van november 2005 (hierna: de Beleidsregel) voortvloeit dat de provincie, als initiatiefnemer van de reconstructie, en de gemeente een overeenkomst moeten sluiten om de feitelijke uitvoering en het beheer van de natuurcompensatie te garanderen. De raad had het bestemmingplan niet mogen vaststellen anders dan na het sluiten van deze overeenkomst, aldus de Stichting en de Milieuvereniging.
    
    2.9.1. In het compensatieplan "N277 Graspeel - Princepeel, N264 Princepeel - St. Hubert" van 5 oktober 2004 (hierna: het natuurcompensatieplan) staat welke compensatiemaatregelen moeten worden getroffen voor het verlies van natuur als gevolg van de gewijzigde inrichting van de N277 en de N264, waaronder het tracé Volkelseweg - Bosweg.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel, voor zover thans van belang, is de Beleidsregel van toepassing bij bestemmings-, wijzigings- en uitwerkingsplannen die ter goedkeuring worden voorgelegd aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant of bij verzoeken om een verklaring van geen bezwaar krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarbij sprake is van ruimtelijke ingrepen die leiden tot aantastingen van natuur- en landschappelijke waarden van de Groene Hoofdstructuur.
    
    Ingevolge artikel 7, derde lid, van de Beleidsregel, voor zover thans van belang, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een overeenkomst om de feitelijke uitvoering en het beheer van het natuurcompensatieplan te verzekeren.
    
    2.9.2. Uit artikel 2 van de Beleidsregel, welke regeling moet worden aangemerkt als een stelsel van beleidsregels in de zin van de Awb, blijkt dat deze regeling betrekking heeft op het gebruik van de daar genoemde bevoegdheden van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant. De Beleidsregel heeft geen betrekking op de bevoegdheid van de raad een bestemmingsplan vast te stellen. Voorts is niet gebleken dat de raad dit provinciale beleid als door hem te voeren beleid heeft overgenomen. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan niet had mogen vaststellen anders dan na toepassing te hebben gegeven aan artikel 7, derde lid, van de Beleidsregel. De verantwoordelijkheid voor toepassing van de Beleidsregel berust bij het college van gedeputeerde staten.
    
    2.10. Voor zover de Stichting en de Milieuvereniging voorts nog betogen dat ten onrechte geen onderzoek naar alternatieven is verricht, overweegt de Afdeling dat gelet op het feit dat de beoogde reconstructie gebaseerd is op een in de planstudie beschreven onderzoek naar onder meer de mogelijkheden voor de herinrichting van het tracé Volkelseweg - Bosweg ten behoeve van de verkeersveiligheid, de raad geen aanleiding heeft hoeven zien om nader onderzoek te verrichten naar mogelijke alternatieven.
    
    2.11. De conclusie is dat hetgeen de Stichting en de Milieuvereniging hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Troost
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009
    
    234-589.