ECLI:NL:RBGEL:2025:4795, Rechtbank Gelderland, 26-06-2025, AWB-24_7732
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom vanwege wonen in mantelzorgunit met meer dan twee personen. Geen sprake van ontoelaatbare inbreuk op artikelen 8 en 14 EVRM. Geen strijd met vertrouwensbeginsel en evenredigheidsbeginsel. Beroep ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/7732 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    in de zaak tussen
    
      [eiser] en [eiseres] , uit [plaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe.
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] , [derde-partij 2] , [derde-partij 3] en [derde-partij 4] uit [plaats] (verzoekers om handhaving).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die aan eisers is opgelegd. Eisers wonen in een mantelzorgunit op het perceel aan de [locatie] te [plaats] . De hoofdwoning op dat perceel wordt bewoond door hun (schoon)oma, aan wie zij mantelzorg verlenen. Omdat de mantelzorgunit wordt bewoond door meer dan twee personen (namelijk naast eisers ook hun twee minderjarige kinderen), past het gebruik volgens het college niet binnen de regels voor het vergunningvrij mogen bewonen van een bijgebouw. Het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat eisers een dwangsom verbeuren ter hoogte van € 15.000,- ineens als zij de overtreding niet beëindigen. 
    
    
    
      1.1.
      Eisers zijn het niet eens met de opgelegde last. Zij menen dat van een overtreding geen sprake is, omdat de regel die zij zouden overtreden in strijd is met het recht op een family life en het non-discriminatiebeginsel. Ook doen zij een beroep op het vertrouwensbeginsel. Verder vinden eisers dat handhaving in dit geval onevenredig is. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in redelijkheid kon besluiten tot oplegging van de last onder dwangsom. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 17 september 2024 op het bezwaar van eisers is het college gebleven bij het besluit om aan eisers een last onder dwangsom op te leggen. Bij opvolgende besluiten van 24 september 2024, 14 oktober 2024 en 24 april 2025 is de begunstigingstermijn meerdere keren verlengd, zodat die uiteindelijk loopt tot 6 weken na de uitspraak in deze beroepsprocedure. Deze besluiten maken op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege onderdeel uit van deze procedure. 
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, mr. S.E. de Wit namens het college, en verzoekers om handhaving [derde-partij 1] en [derde-partij 2] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’. Op grond van artikel 18, aanhef en onder b, van de bestemmingsplanregels is het niet toegestaan om bijgebouwen te gebruiken als zelfstandige woningen of als afhankelijke woonruimte.
    
    4. Artikel 2, aanhef en 22e lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet is vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg.
    
    
      4.1.
      Volgens artikel 1, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor wordt onder huisvesting in verband met mantelzorg verstaan: “huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning”.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding? 
        
        5. Eisers voeren aan dat de regel die inhoudt dat een mantelzorgwoning slechts vergunningvrij bewoond mag worden door maximaal twee bewoners, discriminatoir is en in strijd met het recht op een family life. Dat maximum moet daarom buiten toepassing worden gelaten bij de toets aan de regels voor het vergunningvrije gebruik van een bijgebouw als mantelzorgwoning. Er is daarom in dit geval geen sprake van een overtreding.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo, dat eisers menen dat het handhavingsbesluit een inbreuk oplevert op hun in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) beschermde recht (het recht op respect voor het familie- en gezinsleven) en dat de bepaling uit het Bor waarin het handhavingsbesluit steun vindt in strijd is met artikel 14 van het EVRM (het non-discriminatiebeginsel).
      
    
    
      5.2.
      Voor zover het handhavingsbesluit kan worden beschouwd als een inmenging in het recht op respect voor het familie- en gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM, moet worden vooropgesteld dat die in dit geval bij wet voorzien is, namelijk in de Awb, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het bestemmingsplan. De in deze regelgeving neergelegde wettelijke voorschriften hebben een legitiem doel. Zij dienen onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Beoordeeld moet worden, of de wettelijke voorschriften noodzakelijk zijn in een democratische samenleving als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Dat betekent dat beslissingen die in dit opzicht worden genomen, evenredig moeten zijn aan het doel dat daarmee wordt gediend. Inmenging is toegestaan, als de belangen van eisers zijn afgewogen door het bestuursorgaan en een rechtsmiddel bestaat dat het mogelijk maakt om de proportionaliteit van het genomen besluit te toetsen.
      
    
    
      5.3.
      In dit geval geldt dat de wet erin voorziet dat het college pas na afweging van alle belangen tot handhaving mocht overgaan. De bestuursrechter kan vervolgens beoordelen of het college na afweging van alle belangen in redelijkheid tot handhaving over mocht gaan. Zowel bij de besluitvorming door het college als bij de toetsing daarvan door de rechter bestaat ruimte om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van eisers.   Eisers hebben niet onderbouwd dat en waarom dit besluit specifiek een niet-gerechtvaardigde of disproportionele inbreuk op artikel 8 EVRM met zich zou meebrengen. Van een ontoelaatbare inbreuk is daarom geen sprake.
      
    
    
      5.4.
      Over het betoog van eisers dat de bepalingen uit het Bor een discriminatoir effect hebben, omdat die met zich meebrengen dat tegen mensen die met maximaal twee personen in een mantelzorgwoning wonen niet handhavend kan worden opgetreden en tegen hen wel,  oordeelt de rechtbank als volgt. Het verbod op discriminatie in de zin van artikel 14 EVRM omvat niet iedere ongelijke behandeling, maar alleen behandelingen die als een ongerechtvaardigd onderscheid moeten worden beschouwd. Er is pas sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid als er voor dat onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Daarvan is sprake als het onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd te realiseren.
      
    
    
      5.5.
      Het maximumaantal bewoners voor het vergunningvrij bewonen van mantelzorgwoningen is bij wet voorzien, en dient ter bescherming van de belangen van anderen. In dit kader is relevant dat de regelgever expliciet heeft toegelicht waarom hij heeft gekozen voor het mogelijk maken van vergunningvrije bewoning van een mantelzorgwoning door niet meer dan twee personen. Redengevend voor het invoeren van dat maximum was dat de planologische inbreuk meer ingrijpend van aard kan zijn als het bijgebouw door meerdere personen wordt bewoond. Voor zulk planologisch meer ingrijpend gebruik is een omgevingsvergunning vereist. In de nota van toelichting wordt als voorbeeld van niet-vergunningvrije bewoning van een mantelzorgwoning expliciet “een gezin met kinderen” genoemd.
      
    
    
      5.6.
      Het enkele feit dat voor bepaalde woonsituaties wel vergunningvrije mogelijkheden gelden, en voor andere situaties niet, betekent nog niet dat er sprake is van schending van het in artikel 14 van het EVRM neergelegde non-discriminatiebeginsel. Voor het maken van het onderscheid voor hoe veel personen gezamenlijk vergunningvrij in een mantelzorgwoning mogen wonen bestaat een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Verder maakt de regeling geen onderscheid naar afkomst, vermogen, of andere (persoons)kenmerken. 
      
    
    
      5.7.
      Er is dus geen sprake van een ongerechtvaardigde inbreuk op de in artikel 8 en 14 van het EVRM beschermde rechten. Het staat niet ter discussie dat eisers in de mantelzorgwoning wonen met meer dan twee personen, terwijl voor dat gebruik niet de vereiste omgevingsvergunning is verleend. Er is dus sprake van een overtreding. 
      
    
    
      5.8.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel?
        
        6. Eisers stellen dat handhaving in dit geval in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Voorafgaand aan de realisatie van de mantelzorgunit hebben zij hun plannen in het kader van een zogenaamd ‘vooroverleg’ met het college gedeeld. Het college heeft toegezegd dat de mantelzorgunit vergunningvrij mocht worden gebouwd. Degenen die het vooroverleg met eisers hebben gevoerd, waren ervan op de hoogte dat eisers twee (minderjarige) kinderen hebben en dat zij van plan waren met het gehele gezin in de mantelzorgunit te gaan wonen. Eisers mochten er daarom op vertrouwen dat zij de mantelzorgunit met het gezin mochten bewonen.
      
      
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel 
        aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en, zo ja, hoe.
      
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank stelt vast dat uit het procesdossier blijkt dat eisers het college om informatie over de mogelijkheden hebben verzocht, waarna het college bij brief van 10 november 2022 in algemene zin uiteen heeft gezet wat de (vergunningvrije) mogelijkheden zijn. In die brief wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de bouw en het gebruik van een unit. Vervolgens hebben eisers om een vooroverleg verzocht. In het kader van het vooroverleg heeft het college de bouwplannen van eisers bekeken. In de brief die het college daarna heeft gestuurd, van 19 mei 2023, staat dat de unit vergunningvrij mag worden gebouwd. Er staat niets over het gebruik van de mantelzorgunit. Eisers hebben hiermee dus niet aannemelijk gemaakt dat aan de kant van het college uitlatingen zijn gedaan of andere gedragingen zijn verricht, waaruit eisers mochten afleiden dat het college instemde met het bewonen van de mantelzorgunit door meer dan twee personen. 
      
    
    
      6.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is handhaving onevenredig?
        
        7. Eisers voeren aan dat handhaving in dit geval onevenredig is. Als hun (schoon)oma zou verhuizen naar de mantelzorgunit, en eisers met hun gezin naar de woning, zou het aantal personen dat op het perceel woont per saldo hetzelfde blijven. Het verhuizen van (schoon)oma is gelet op haar fysieke gesteldheid zeer onwenselijk. De nadelige gevolgen zijn onevenredig ten opzichte van het met handhaving te dienen belang. 
      
      
    
    
      7.1.
      Uit uitspraken van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling) volgt, dat bij handhavingsbesluiten de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf geldt van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat aan de hand van de beroepsgronden kan worden getoetst of het besluit (i) geschikt en (ii) noodzakelijk is, en daarna (iii) of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Dit derde element wordt ook wel de evenredigheid in strikte zin genoemd.  De rechtbank begrijpt het betoog van eisers zo, dat zij menen dat in dit geval geen sprake is van de evenwichtigheid (de hiervoor benoemde stap (iii)). 
      
    
    
      7.2.
      Als uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank oordeelt dat het college in redelijkheid tot het besluit kon komen dat er geen sprake is van omstandigheden waarvoor het algemeen belang dat is gediend met handhaving moet wijken. Het college mag – zeker gelet op de belangen van de minderjarige kinderen van eisers, die ook in de mantelzorgwoning wonen – niet lichtvaardig besluiten om tot handhaving over te gaan. Het college heeft echter voldoende gemotiveerd dat het algemene belang dat is gediend bij handhaving in dit geval voorgaat op de belangen van eisers. Relevant voor die afweging is dat de ruimtelijke impact van een gezin dat woont in een bijgebouw in negatieve wijze verschilt van de impact die zou uitgaan van een of twee bewoners. Het college heeft gekozen voor een ruime begunstigingstermijn – die op verzoek van eisers ook een aantal keer is verlengd – om tegemoet te komen aan de belangen van eisers, en hen in de gelegenheid te stellen om alternatieve maatregelen te treffen. Eisers hebben niet onderbouwd dat het voor hen onmogelijk is gebleken om alternatieve woonruimte te vinden, terwijl het primaire besluit dateert van 10 april 2024 en er dus ruim een jaar verstreken is waarin inspanningen konden worden verricht.
      
    
    
      7.4.
      Dat op het gehele perceel per saldo evenveel mensen zouden wonen als het gezin zich zou verplaatsen naar de hoofdwoning, en de mantelzorgontvangende (schoon)oma in de mantelzorgunit zou gaan wonen, doet aan bovenstaande niet aan af. De woning en het bijgebouw zijn op verschillende plekken van het perceel gesitueerd, zodat de bewoning van beide gebouwen een verschillende impact heeft op de omgeving. 
      
    
    
      7.5.
      Ook hebben eisers weliswaar gesteld dat het voor gezondheid van hun (schoon)oma niet bevorderlijk is als zij zou verhuizen uit de hoofdwoning, maar dat maakt nog niet dat moet worden toegestaan dat er een gezin in het bijgebouw op het perceel woont. 
      
    
    
      7.6.
      Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake. 
      
    
    
      7.7.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.S. Termaat, rechter, in aanwezigheid van mr. I.M. Stroink, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 2, aanhef en 22e lid, van het Bor in samenhang gelezen met artikel 1, eerste lid van het Bor.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1747.
  
  
     Idem.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788, r.o. 4.1.
  
  
     Nota van toelichting, Staatsblad 2014, nr. 333, p. 32.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:729, r.o. 7.1 en de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1937, r.o. 6.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, r.o. 6.1.
  
  
     Idem.