ECLI:NL:RVS:2018:1106, Raad van State, 04-04-2018, 201703584/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juni 2016 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om intrekking van de op 27 juni 2013 aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van onder meer stal 7 aan de [locatie] te Liempde (hierna: omgevingsvergunning bouw), afgewezen.

201703584/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Liempde, gemeente Boxtel, en andere (hierna tezamen en in enkelvoud: vergunninghoudster),
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank) van 21 maart 2017 in zaken nrs. 17/505, 17/506, 17/507 en 17/508 in het geding tussen:
    
    [verzoeker]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Boxtel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 juni 2016 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om intrekking van de op 27 juni 2013 aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van onder meer stal 7 aan de [locatie] te Liempde (hierna: omgevingsvergunning bouw), afgewezen.
    
    Bij besluit van 19 januari 2017 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 19 januari 2017 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om intrekking van de op 27 oktober 2010 aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu voor het perceel [locatie] te Liempde (hierna: omgevingsvergunning milieu), afgewezen. Dit is besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zodat daartegen rechtstreeks beroep openstond.
    
    Bij uitspraak van 21 maart 2017 heeft de rechtbank de door [verzoeker] tegen de besluiten van 19 januari 2017 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken na verzending van de uitspraak nieuwe besluiten neemt, met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft vergunninghoudster hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 2 mei 2017 heeft het college het door [verzoeker] tegen het besluit van 14 juni 2016 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2016 herroepen en de omgevingsvergunning bouw ingetrokken, voor zover het de bouw van stal 7 betreft.
    
    Bij besluit van 2 mei 2017 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om intrekking van de omgevingsvergunning milieu toegewezen en deze omgevingsvergunning ingetrokken, voor zover het de uitbreiding met stal 7 en de daarin te houden 2016 vleesvarkens betreft.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Vergunninghoudster en [verzoeker] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2018, waar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door B.A.P. van de Staak en mr. E.G. Grigorjan, bijgestaan door mr. B. de Haan, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [verzoeker], bijgestaan door mr. J. Groot, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De omgevingsvergunningen bouw en milieu hebben betrekking op het herbouwen van stal 5 en de nieuwbouw van stal 7 en een aantal interne wijzigingen in bestaande stallen. De herbouw van stal 5 en de nieuwbouw van stal 7 waren ten tijde van de in het procesverloop vermelde besluiten van het college nog niet gerealiseerd. De woning van [verzoeker] staat op ongeveer 28 m afstand van de vergunde stal 7. [verzoeker] heeft verzocht om intrekking van de omgevingsvergunningen bouw en milieu, voor zover het gaat om de bouw en het gebruik van stal 7 en het houden van dieren in die stal. Het college heeft het verzoek om intrekking van de vergunningen afgewezen. Het college heeft de afwijzing van het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunning bouw in bezwaar in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat niet aannemelijk is dat op afzienbare termijn gebruik zal worden gemaakt van de omgevingsvergunningen, de besluiten van 19 januari 2017 vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van de uitspraak. Het college heeft de omgevingsvergunningen met de nieuwe besluiten van 2 mei 2017 ingetrokken, voor zover het de uitbreiding met en bouw van stal 7 en het houden van 2016 vleesvarkens in die stal betreft.
    
    Hoger beroep
    
    2.    Vergunninghoudster betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college een bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunningen had en niet verplicht was van die bevoegdheid gebruik te maken, nu nog geen bouwwerkzaamheden waren verricht. Vergunninghoudster betoogt dat bij de beoordeling van het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunningen bouw en milieu alle in aanmerking te nemen belangen dienen te worden betrokken. Zij betoogt dat haar niet te verwijten is dat zij nog geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunningen, omdat de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw-vergunning) pas eind 2014 is verleend, ziekte heerste onder de varkens en haar bedrijf financiële tegenvallers kende. In 2016 heeft het bedrijf een goed jaar gehad, zodat de financiering daarna pas kon worden geregeld.
    
    2.1.    Artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning."
    
    2.2.    Het college heeft aan het besluit van 14 juni 2016 met betrekking tot de omgevingsvergunning bouw het volgende ten grondslag gelegd. De bouw van stal 7 is van belang voor de continuïteit van de onderneming van vergunninghoudster. Voordat van de omgevingsvergunning gebruik kon worden gemaakt, diende vergunninghoudster een Nbw-vergunning te verkrijgen. Deze vergunning is eind 2014 verleend. Vergunninghoudster kan starten met de bouw, zodra de financiering rond is. Verder heeft het college bij de afweging betrokken dat de geurbelasting op de woning van [verzoeker] vanwege het inwerking zijn van de inrichting in de vergunde situatie van 69,7 odour units per kubieke meter lucht naar 43,8 odour units per kubieke meter lucht gaat. De vergunde luchtwasser is de op dit moment best beschikbare techniek, zodat een verdere reductie volgens het college niet mogelijk is. Voorts biedt het intrekken van de vergunning geen garantie dat er niet alsnog gebouwd wordt, nu het bestemmingsplan bebouwing dichter bij de woning van [verzoeker] dan de voorziene stal 7, toelaat. Het college heeft op grond van het vorenstaande geen aanleiding gezien gebruik te maken van haar bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunning bouw.
    
        In aanvulling op deze motivering heeft het college aan de besluiten van 19 januari 2017 ten grondslag gelegd dat de start van de bouwwerkzaamheden blijkt uit een door vergunninghoudster overgelegde bouwovereenkomst van 28 december 2016 met een planning, een factuur van 30 december 2016, een schermafdruk van een betaling van 10 januari 2017 en een melding van 4 januari 2017 van de start van de bouwwerkzaamheden. Door een toezichthouder van het college is geconstateerd dat een deel van de bouwlocatie van stal 7 was uitgegraven en dat door vergunninghoudster is aangegeven dat op korte termijn de riolering zou worden aangelegd en beton zou worden gestort. Volgens het college is voldoende aannemelijk gemaakt dat op korte termijn wordt gestart met de bouwwerkzaamheden. Indien de vergunninghoudster de bouwactiviteiten start met eigen vermogen om vervolgens met financiering de werkzaamheden te voltooien, is daarmee volgens het college sprake van voortgang in de bouwwerkzaamheden en zicht op realisatie binnen een redelijke termijn. In de opdracht aan de aannemer staat een voorbehoud van financiering. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunning alsnog kan worden ingetrokken indien vergunninghoudster de financiering niet rond krijgt. Het college heeft op grond van het vorenstaande besloten de omgevingsvergunningen bouw en milieu in stand te laten, het bezwaar tegen het besluit van 14 juni 2016 ongegrond te verklaren en het verzoek om intrekking van de omgevingsvergunning milieu af te wijzen.
    
    2.3.    De rechtbank heeft overwogen dat met de onder 2.2 vermelde bouwovereenkomst, factuur, schermafdruk en melding niet aannemelijk is gemaakt dat op afzienbare termijn bouwwerkzaamheden zullen worden verricht. Volgens de rechtbank had de omgevingsvergunning bouw daarom moeten worden ingetrokken. Nu het college voor de omgevingsvergunning milieu heeft aangesloten bij de planning over de bouwwerkzaamheden, is volgens de rechtbank evenmin aannemelijk dat op afzienbare termijn gebruik zal worden gemaakt van de omgevingsvergunning milieu. De rechtbank heeft de beroepen daarom gegrond verklaard, de besluiten van 19 januari 2017 vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken na verzending van de uitspraak nieuwe besluiten neemt, met inachtneming van de uitspraak.
    
    2.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3916), worden bij de beslissing over de intrekking van een omgevingsvergunning voor bouwen alle in aanmerking te nemen belangen betrokken en tegen elkaar afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder het realiseren van gewijzigde planologische inzichten, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een bouwvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte bouwvergunning te rechtvaardigen.
    
        Het vorenstaande houdt in dat het college een omgevingsvergunning bouw kan intrekken indien niet aannemelijk is dat daarvan op korte termijn gebruik zal worden gemaakt. Echter, anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het college daartoe niet verplicht. Het college heeft in de onder 2.2 vermelde omstandigheden aanleiding gezien de omgevingsvergunningen bouw en milieu in stand te laten en het verzoek om intrekking daarvan af te wijzen. Daarbij heeft het college alle in aanmerking te nemen belangen betrokken. Het college heeft met de onder 2.2 vermelde belangenafweging in redelijkheid kunnen besluiten de omgevings-vergunningen bouw en milieu niet met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo in te trekken.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Tussenconclusie
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    Besluiten van 2 mei 2017
    
    4.    De besluiten van 2 mei 2017 worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    4.1.    Bij afzonderlijke besluiten van 2 mei 2017 heeft het college, ten einde gevolg te geven aan de uitspraak van de rechtbank van 21 maart 2017, de omgevingsvergunning bouw en de omgevingsvergunning milieu ingetrokken, voor zover het de bouw van stal 7 en de daarin te houden dieren betreft. Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak is de grondslag aan die besluiten komen te ontvallen. De besluiten van 2 mei 2017 dienen daarom te worden vernietigd.
    
    Eindconclusie
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarin de beroepen van [verzoeker] tegen de besluiten van 19 januari 2017 gegrond zijn verklaard en deze besluiten zijn vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van het college van 19 januari 2017 alsnog ongegrond verklaren. De besluiten van 2 mei 2017 dienen te worden vernietigd.
    
    6.    Mede ter voorlichting van de rechtspraktijk, overweegt de Afdeling het volgende. Tot nu toe is bij de toepassing van artikel 8:75 van de Awb als regel het uiteindelijke oordeel omtrent de rechtmatigheid van het bestreden besluit bepalend geacht voor het antwoord op de vraag of een proceskostenveroordeling ten laste van het bestuursorgaan moet worden uitgesproken. De benadering van de andere hoogste bestuursrechters is een andere. Deze achten voor het antwoord op de vraag of tot een veroordeling van het bestuursorgaan in de proceskosten moet worden overgegaan, als regel het al dan niet slagen van het ingestelde rechtsmiddel bepalend. Ratio van de rechtspraak van de andere hoogste bestuursrechters is dat het niet redelijk wordt geacht dat de natuurlijke of rechtspersoon die met succes hoger beroep heeft ingesteld de bij hem opgekomen proceskosten niet vergoed krijgt. Uit een oogpunt van rechtseenheid sluit de Afdeling zich thans aan bij deze rechtspraak. Dit betekent dat in geval het hoger beroep slaagt, de kosten van dit beroep in beginsel voor risico van het bestuursorgaan komen, ook als het door het bestuursorgaan genomen besluit rechtmatig wordt bevonden. De Afdeling merkt hierbij op dat artikel 8:75 van de Awb in zijn huidige vorm de hogerberoepsrechter niet de mogelijkheid geeft om in de situatie waarin de uitspraak van de rechtbank onjuist is terwijl er sprake is van een rechtmatig besluit van het bestuursorgaan, de Staat in de proceskosten te veroordelen. Indien de wetgever het onwenselijk zou vinden dat in deze gevallen het bestuursorgaan in de proceskosten wordt veroordeeld, ligt het op diens weg de wet aan te passen
    
    7.    Dit leidt in deze zaak tot het oordeel dat de kosten van het hoger beroep op na te melden wijze voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    8.    De griffier van de Raad van State zal aan vergunninghoudster het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 21 maart 2017 in zaken nrs. 17/505, 17/506, 17/507, 17/508, voor zover daarin de beroepen van [verzoeker] tegen de besluiten van 19 januari 2017 gegrond zijn verklaard en deze besluiten zijn vernietigd;
    
    III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond;
    
    IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Boxtel van 2 mei 2017, beide met kenmerk GC15.04770;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Boxtel tot vergoeding van bij [appellante] en andere in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Boxtel aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    VI.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante] en andere het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
    
    628.