ECLI:NL:RVS:2019:1301, Raad van State, 24-04-2019, 201806751/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2016 heeft het college van [appellant sub 1] een bedrag van € 10.000,00 aan verbeurde dwangsom ingevorderd wegens het niet naleven van de bij besluit van 11 november 2015 opgelegde last onder dwangsom.

201806751/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Putten,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 juli 2018 in zaken nrs. 17/4988, 17/4989 en 17/4990 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 oktober 2016 heeft het college van [appellant sub 1] een bedrag van € 10.000,00 aan verbeurde dwangsom ingevorderd wegens het niet naleven van de bij besluit van 11 november 2015 opgelegde last onder dwangsom.
    Bij afzonderlijk besluit van 14 oktober 2016 heeft het college van [appellant sub 1] een bedrag van € 10.000,00 aan verbeurde dwangsom ingevorderd wegens het niet naleven van de bij besluit van 30 november 2015 opgelegde last onder dwangsom.
    Bij besluit van 28 november 2016 heeft het college van [appellant sub 1] een bedrag van € 10.000,00 aan verbeurde dwangsom ingevorderd wegens het niet naleven van de bij besluit van 30 november 2015 opgelegde last onder dwangsom.
    Bij besluit van 19 december 2016 heeft het college van [appellant sub 1] een bedrag van € 10.000,00 aan verbeurde dwangsom ingevorderd wegens het niet naleven van de bij besluit van 1 oktober 2015 opgelegde last onder dwangsom.
    Bij drie afzonderlijke besluiten van 15 augustus 2017 heeft het college de door [appellant sub 1] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 14 oktober 2016, 28 november 2016 en 19 december 2016 ongegrond verklaard en deze besluiten in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 6 juli 2018 heeft de rechtbank de beroepen van [appellant sub 1] tegen de besluiten van 15 augustus 2017 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2019, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. A. Hofman, advocaat te Barneveld, en het college, vertegenwoordigd door ing. P. Hennekeij en mr. G.J. Vooren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Partijen zijn het met elkaar eens dat de bevoegdheid van het college om de dwangsommen die volgens de besluiten van 14 oktober 2016 en het besluit van 19 december 2016 zijn verbeurd in te vorderen, is verjaard. Gelet op het dossier en het verhandelde ter zitting, zijn het hoger beroep van [appellant sub 1] en het incidenteel hoger beroep van het college ingetrokken, voor zover zij betrekking hadden op de rechtbankuitspraak op de beroepen van [appellant sub 1] tegen de besluiten op de bezwaren tegen de invorderingsbeschikkingen van 14 oktober 2016 en 19 december 2016.
    2.    [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel [locatie 1] (hierna: het perceel) op het recreatieterrein "De Eikenhof" te Putten. Bij besluit van 30 november 2015, verzonden op 1 december 2015, heeft het college [appellant sub 1] gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of het perceel gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, binnen zes maanden na de verzenddatum van het dwangsombesluit te beëindigen en beëindigd te houden. Aan de last is een dwangsom van € 10.000,00 per maand of gedeelte daarvan tot een maximum van € 60.000,00 verbonden. [appellant sub 1] heeft zijn bezwaar tegen het dwangsombesluit ingetrokken. Dat betekent dat het dwangsombesluit in rechte onaantastbaar is.
    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 28 november 2016 heeft het college een bedrag van € 10.000,00 aan verbeurde dwangsom van [appellant sub 1] ingevorderd. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat bij een controle op het perceel op 24 november 2016 is geconstateerd dat [appellant sub 1] geen uitvoering heeft gegeven aan de last.
    In zijn bezwaarschrift tegen het besluit van 28 november 2016 heeft [appellant sub 1] verzocht om uitstel van betaling. Bij brief van 20 december 2016 heeft de comptabele van de gemeente Putten aan [appellant sub 1] uitstel van betaling van de dwangsom verleend tot uiterlijk veertien dagen na dagtekening van het besluit op het bezwaar tegen het besluit van 28 november 2016.
    Bij het besluit van 15 augustus 2017 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 1] tegen het besluit van 28 november 2016 ongegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten.
    Op 25 juni 2016 heeft het college aan [appellant sub 1] een aanmaning toegezonden over de bij besluit van 28 november 2016 ingevorderde dwangsom.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bevoegdheid van het college om de verbeurde dwangsom in te vorderen was verjaard, zodat zijn beroep niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank de brief van de comptabele van 20 december 2016 ten onrechte heeft aangemerkt als een aan het college toe te rekenen besluit tot uitstel van betaling dat voldoet aan artikel 4:94 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens [appellant sub 1] is niet gebleken dat de comptabele gemandateerd was om namens het college te besluiten.
    3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de brief van de comptabele van 20 december 2016 een aan het college toe te rekenen besluit is en voldoet aan artikel 4:94 van de Awb. Dat betekent volgens de rechtbank dat de verjaringstermijn is opgeschort in de periode tussen deze brief en twee weken na het besluit op bezwaar. Ten tijde van het sluiten van het onderzoek ter zitting op 18 januari 2018, was de invorderingsbevoegdheid daarom nog niet verjaard, aldus de rechtbank.
    3.2.    Artikel 4:94, eerste lid, van de Awb, luidt: "Het bestuursorgaan kan de wederpartij uitstel van betaling verlenen."
    Het derde lid luidt: "De beschikking tot uitstel van betaling vermeldt de termijn waarvoor het uitstel geldt."
    Artikel 4:104, eerste lid, luidt: "De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken."
    Het tweede lid luidt: "Na voltooiing van de verjaring kan het bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen."
    Artikel 4:106 luidt: "Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel."
    Artikel 4:110, eerste lid, luidt: "Door stuiting van de verjaring begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen met de aanvang van de volgende dag."
    Artikel 4:111, eerste lid, luidt: "De verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan wordt verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft."
    Artikel 4:112, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan maant de schuldenaar die in verzuim is schriftelijk aan tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de aanmaning is toegezonden."
    Artikel 5:35 luidt: "In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
    3.3.    De Afdeling stelt voorop dat de comptabele verantwoordelijk is voor de financiële huishouding van de gemeente. Het verlenen van uitstel van betaling van een verbeurde dwangsom ligt naar het oordeel van de Afdeling in de sfeer van de bevoegdheden van de comptabele. Gelet daarop moet er van worden uitgegaan dat de comptabele namens het college uitstel van betaling van de verbeurde dwangsom heeft verleend. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de brief van 20 december 2016 een besluit is als bedoeld in artikel 4:94 van de Awb, zodat aan [appellant sub 1] uitstel van betaling is verleend en de verjaringstermijn is verlengd met de periode waarbinnen [appellant sub 1] uitstel van betaling had.
    Ten tijde van de controle door de toezichthouder op 24 november 2016 werd het perceel door dezelfde persoon bewoond als ten tijde van het dwangsombesluit. Gelet daarop kan ervan worden uitgegaan dat [appellant sub 1] in elk geval tot en met 24 november 2016 geen uitvoering heeft gegeven aan de last. [appellant sub 1] betwist dit overigens ook niet. Verder volgt uit het dwangsombesluit dat de laatste dag van de begunstigingstermijn 1 juni 2016 was en dat [appellant sub 1] per maand of gedeelte van de maand dat hij geen uitvoering heeft gegeven aan de last, een dwangsom heeft verbeurd en dat er maximaal zes dwangsommen verbeurd konden worden. Dat betekent dat op 2 juni 2016 en de daaropvolgende vijf maanden op elke tweede dag van de maand van rechtswege een dwangsom is verbeurd.
    In het besluit van 28 november 2016 is niet vermeld op welke verbeurde dwangsom dit besluit betrekking heeft. Voor de vraag of [appellant sub 1] geen procesbelang meer had wegens verjaring van de invorderingsbevoegdheid, moet er daarom van worden uitgegaan dat het besluit van 28 november 2016 ziet op de laatst verbeurde dwangsom. Deze dwangsom is verbeurd op 2 november 2016. Gelet op artikel 4:111, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 5:35 van de Awb, is de verjaringstermijn, die oorspronkelijk liep tot en met 2 november 2017, verlengd met het aantal dagen in de periode vanaf 20 december 2016 - de eerste dag van het uitstel van betaling - tot 29 augustus 2017 - twee weken na het besluit op bezwaar - te weten 252 dagen. De verjaringstermijn liep daarom tot en met 12 juli 2018.
    Bij de vraag of [appellant sub 1] nog procesbelang had, is de rechtbank terecht uitgegaan van de datum van het sluiten van het onderzoek op 18 januari 2018 (vergelijk de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1210). Het voorgaande betekent dat de invorderingsbevoegdheid van het college ten tijde van het sluiten van het onderzoek door de rechtbank nog niet was verjaard en dat [appellant sub 1] toen procesbelang had.
    Het betoog faalt.
    3.4.    Aangezien het college op 25 juni 2018 - en dus vóór afloop van de verlengde verjaringstermijn - een aanmaning aan [appellant sub 1] heeft gezonden, is met aanvang van de daaropvolgende dag een nieuwe verjaringstermijn van één jaar gaan lopen. Dat betekent dat de invorderingsbevoegdheid van het college ook gedurende het hoger beroep niet is verjaard, zodat [appellant sub 1] ook thans procesbelang heeft.
    4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college wegens bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien omdat invordering in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe aan dat in het kader van een minnelijk overleg tussen het college en diverse eigenaren van percelen op "De Eikenhof", waaronder [appellant sub 1], het college als voorwaarde heeft gesteld dat de bezwaren tegen de dwangsombesluiten worden ingetrokken. [appellant sub 1] heeft dit gedaan. Gelet daarop mocht het college volgens [appellant sub 1] niet meer onverkort tot invordering overgaan. Daar komt bij dat is afgesproken dat een intermediair tot medio oktober 2016 de gelegenheid zou krijgen om een plan van aanpak voor beëindiging van de illegale situaties op "De Eikenhof" in te dienen. Het college heeft bij brief van 28 november 2016 meegedeeld dat het plan van aanpak niet aanvaardbaar is. Het besluit van 28 november 2016 is echter gebaseerd op een controle van vóór die datum.
    [appellant sub 1] voert verder aan dat behandelend ambtenaar A.J. Stokreef telefonisch aan hem heeft meegedeeld dat, indien hij deelneemt aan het minnelijk overleg en zijn bezwaar tegen het dwangsombesluit intrekt, hij geen dwangsommen zal verbeuren. [appellant sub 1] heeft de mededeling van Stokreef bevestigd in de brief waarin hij zijn bezwaar tegen het dwangsombesluit heeft ingetrokken. De rechtbank heeft daarom ten onrechte niet onderkend dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel door alsnog het besluit van 28 november 2016 te nemen, aldus [appellant sub 1].
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat niet is gebleken dat sprake is van aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Uit de gedingstukken blijkt niet dat het college heeft aangegeven dat geen gebruik zal worden gemaakt van zijn invorderingsbevoegdheid, of dat het niet uitvoeren van de last zal worden gedoogd, aldus de rechtbank.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, (uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    De Afdeling overweegt dat het voeren van minnelijk overleg als zodanig niet uitsluit dat alsnog dwangsommen kunnen worden ingevorderd. Van een concrete, ondubbelzinnige toezegging dat gedurende het minnelijk overleg of vóór het indienen van het plan van aanpak, dan wel de beoordeling daarvan, geen invorderingsbeschikkingen zouden worden genomen, is niet gebleken. De Afdeling is evenmin gebleken van een concrete, ondubbelzinnige toezegging van Stokreef dat het college geen controles zou uitvoeren of geen invorderingsbeschikkingen zou nemen indien [appellant sub 1] zijn bezwaar tegen het dwangsombesluit zou intrekken. Dat [appellant sub 1] de door hem gestelde mededeling van Stokreef schriftelijk heeft bevestigd, leidt niet tot een ander oordeel, nu de schriftelijke bevestiging niet van Stokreef afkomstig is, maar van [appellant sub 1].
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ook om een andere reden heeft miskend dat het college wegens bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Hij voert daartoe aan dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door de verbeurde dwangsom in te vorderen. Het college heeft [appellant sub 1] namelijk - in strijd met het beleid "Oprecht recreatief" (hierna: het beleid) - niet ervan op de hoogte gesteld dat niet aan de last werd voldaan en heeft hem niet in de gelegenheid gesteld alsnog binnen twee weken uitvoering te geven aan de last. Het beleid is door het college wel correct toegepast bij de eigenaar van het perceel [locatie 2], omdat deze eigenaar ervan op de hoogte is gesteld dat niet aan de aan hem opgelegde last werd voldaan, aldus [appellant sub 1]. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betreft dit volgens [appellant sub 1] een vergelijkbaar geval.
    5.1.    In het beleid is vermeld dat indien een eigenaar aan wie een last onder dwangsom is opgelegd niet weet dat zijn perceel (weer) wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan, de eigenaar op de hoogte zal worden gesteld van de overtreding van de last en hem twee weken de tijd wordt gegeven om de gedraging door de betreffende gebruiker te doen beëindigen.
    5.2.    De rechtbank heeft overwogen dat de situatie van [appellant sub 1] niet vergelijkbaar is met die van de eigenaar van het perceel [locatie 2] omdat [appellant sub 1] al op de hoogte was van de overtreding. De regel in het beleid waar [appellant sub 1] zich op beroept, is daarom niet van toepassing, aldus de rechtbank.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat het beleid kennelijk ziet op de situatie dat een eigenaar is gelast de permanente bewoning van zijn perceel te doen beëindigen, maar dat deze eigenaar niet weet dat zijn perceel nadien (weer) permanent wordt bewoond en dat ook niet behoeft te weten. Aangezien [appellant sub 1] een professionele verhuurder van recreatiepercelen is - of daarmee kan worden gelijkgesteld - had hij naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs op de hoogte moeten zijn van het gebruik van zijn perceel. Daar komt bij dat het perceel ten tijde van het dwangsombesluit door dezelfde persoon werd bewoond als ten tijde van de controle op 24 november 2016, zodat [appellant sub 1] ook daarom niet kan worden aangemerkt als onwetende eigenaar en het onder 5.1 vermelde beleid niet op hem van toepassing is.
    Dat de eigenaar van het perceel [locatie 2] wel op de hoogte is gesteld van de permanente bewoning op zijn perceel en in de gelegenheid is gesteld deze binnen twee weken alsnog te beëindigen, leidt niet tot een ander oordeel. Daargelaten of de omstandigheden in relevant opzicht gelijk zijn, kan een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zover strekken dat het bestuursorgaan in een eenmaal gemaakte fout zou moeten volharden (vergelijk de uitspraak van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3200).
    Het betoog faalt.
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    6.    Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de drie brieven van de comptabele van 17 oktober 2017 - waarmee is beoogd [appellant sub 1] aan te manen tot betaling van de verbeurde dwangsommen - niet voldoen aan artikel 4:112, derde lid, zodat de verjaringstermijn niet is gestuit.
    De Afdeling stelt vast dat de brieven van 17 oktober 2017 zien op de invorderingsbeschikkingen van 14 oktober 2016 en 19 december 2016. Aangezien deze invorderingsbeschikkingen niet meer in geding zijn, faalt het betoog reeds daarom.
    Slotoverwegingen
    7.    Het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Putten tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Van Grinsven
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
    462-912.