ECLI:NL:RVS:2020:435, Raad van State, 12-02-2020, 201902179/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Emmen een aanvraag van [appellant A] en [appellant B] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 1981 eigenaar van een woning aan de [locatie 1] in Nieuw-Dordrecht. Op 17 september 2013 hebben zij bij het college een verzoek om toekenning van een tegemoetkoming in planschade ingediend. [appellant A] en [appellant B] stellen dat hun woning in waarde is gedaald als gevolg van de verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, aangezien daarmee de bouw van een woning mogelijk is gemaakt op het naastgelegen perceel aan de [locatie 2].

201902179/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Nieuw-Dordrecht, gemeente Emmen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 februari 2019 in zaak nr. 18/894 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college een aanvraag van [appellant A] en [appellant B] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 5 februari 2018 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 december 2019, waar [appellant A], bijgestaan door [gemachtigden], is verschenen.
    Overwegingen
    1.    De wetsartikelen die in deze zaak van belang zijn, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken daarvan deel uit.
    2.    [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 1981 eigenaar van een woning aan de [locatie 1] in Nieuw-Dordrecht. Op 17 september 2013 hebben zij bij het college een verzoek om toekenning van een tegemoetkoming in planschade ingediend. [appellant A] en [appellant B] stellen dat hun woning in waarde is gedaald als gevolg van de verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, aangezien daarmee de bouw van een woning mogelijk is gemaakt op het naastgelegen perceel aan de [locatie 2].
    3.    Ter plaatse van het perceel [locatie 2] is het bestemmingsplan "Nieuw-Dordrecht, linten Oranjedorp en Bladderswijk OZ c.a." van toepassing. Met dit plan is aan de gronden de bestemming "Woondoeleinden, vrijstaande woonhuizen" toegekend. Binnen deze bestemming mogen ter plaatse van de toegekende bouwvlakken vrijstaande woningen worden gebouwd. Aan het perceel [locatie 2] is evenwel geen bouwvlak toegekend, zodat de bouw van een vrijstaande woning op grond van het bestemmingsplan niet mogelijk is.
        Bij besluit, zoals inwerking getreden op 6 juni 2013, heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Met dit besluit is de bouw van een vrijstaande woning met garage op het perceel mogelijk gemaakt.
    4.    Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college de aanvraag van [appellant A] en [appellant B] om toekenning van een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Voor de motivering van dat besluit verwijst het college naar het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van 20 juni 2017. In het advies is uiteengezet dat de nieuwe woning is gebouwd in dezelfde voorgevelrooilijn als de woning van [appellant A] en [appellant B] en zich bevindt op een kortste afstand van 3 meter van de perceelsgrens en 6,5 meter van hun woning op hetzelfde peil als het maaiveld en de begane grond van de woning van [appellant A] en [appellant B]. Achter de woning is op het opgehoogde perceel een vrijstaande garage gebouwd, 8,3 meter uit de zijdelingse perceelsgrens. Over het peil is verder in het advies vermeld dat de percelen naar achteren toe aflopen. Aan de straatzijde ligt het peil op straatniveau en vanaf 25 meter ligt het peil ongeveer 1,5 tot 2 meter lager dan straatniveau. Het perceel van de nieuwe woning is tot een diepte van 40 meter opgehoogd, zodat de woning en de garage op hetzelfde peil staan (straatniveau). Het ophogen van de gronden leidt volgens het advies niet tot een planologische verslechtering aangezien het bestemmingsplan niet aan ophoging van de gronden in de weg stond, zodat in de oude situatie ook rekening moest worden gehouden met bijgebouwen op hetzelfde niveau als van de straat. Hinder en schade als gevolg van het plaatsen van de keerwand en de afwatering is volgens het advies niet toe te rekenen aan de gewijzigde planologische situatie, aangezien het plaatsen van een keerwand op grond van het bestemmingsplan al was toegestaan. Voor zover dit heeft geleid tot een veranderende afwatering op het perceel van [appellant A] en [appellant B] en zorgt voor wateroverlast, dient dit volgens het advies in het kader van het burenrecht beoordeeld te worden. De mogelijkheid om een vrijstaande woning op het naastgelegen perceel te realiseren heeft evenwel volgens het advies voor [appellant A] en [appellant B] tot een nadelige planologische situatie geleid. De waardedaling van hun woning als gevolg van de planologische wijziging is getaxeerd op een bedrag van € 10.000,00.
        Vervolgens is beoordeeld of deze schade binnen het normale maatschappelijke risico valt in welk geval de schade voor hun rekening behoort te blijven. Volgens het advies is de inbreiding van een woning in de bebouwde kom in een lintbebouwing, zoals in dit geval aan de orde, in zijn algemeenheid aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. De ontwikkeling van een woning op deze locatie past bovendien in het gevoerde ruimtelijke beleid van de gemeente. In de beleidsnotitie "Bouwen in de Lint" van 7 juli 2005 is de locatie al aangemerkt als een "dorps-gerelateerd lint". Verder is de locatie al eens eerder positief beoordeeld om een nieuwbouwwoning op te realiseren. Hieruit volgt volgens het advies dat de ontwikkeling kan worden aangemerkt als een normale maatschappelijke ontwikkeling die sinds 2005 al geheel in de lijn der verwachtingen lag. Vervolgens is vastgesteld dat de door de ontwikkeling ontstane schade voor [appellant A] en [appellant B] als substantieel moet worden aangemerkt, maar dat deze niet zo onevenredig hoog is dat de schade niet voor hun rekening gelaten kan worden, zodat de aanvraag afgewezen dient te worden.
    5.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de aanvraag bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 juli 2017 terecht afgewezen. Met het college oordeelt de rechtbank dat de ontwikkeling van een woning op het naastgelegen perceel in de lijn der verwachtingen lag, zodat een waardevermindering van 5% van de waarde van de woning tot het normale maatschappelijke risico van [appellant A] en [appellant B] behoort. Over hun betoog ten aanzien van de voorzienbaarheid, overweegt de rechtbank dat hen geen actieve risicoaanvaarding wordt tegengeworpen, zodat dit betoog hen niet kan baten. De gestelde schade als gevolg van het aanbrengen van een niet waterdoorlatende tussenlaag, een keerwand en de afwatering op hun perceel, is niet het gevolg van de met het besluit gewijzigde planologische situatie, zodat het college dit niet bij zijn besluitvorming hoefde te betrekken. Voorts is in de door [appellant A] en [appellant B] overgelegde contra-expertise de feitelijke in plaats van de planologische situatie beoordeeld, zodat het college hierin geen aanleiding heeft hoeven zien om te twijfelen aan de taxatie. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    6.    [appellant A] en [appellant B] bestrijden het oordeel van de rechtbank dat het college een normaal maatschappelijk risico van 5% heeft mogen hanteren. Gelet op de bijzondere omstandigheden die in deze zaak spelen had het college volgens hen hiervan moeten afwijken. Met name de bij de bouw gebruikte materialen hebben voor veel problemen op hun perceel geleid. Daarbij wijzen zij erop een deel van het perceel is opgehoogd, waarbij een ondoorlatende leemlaag is gebruikt en een keerwand is geplaatst die lekt. Dit leidt tot wateroverlast op hun perceel. De schade die dit heeft veroorzaakt behoort volgens hen niet voor hun rekening te blijven.
        Voorts bestrijden [appellant A] en [appellant B] het oordeel van de rechtbank dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontwikkeling in de lijn der verwachting lag. Volgens hen komt hetgeen, zoals hiervoor uiteengezet, feitelijk op het perceel is gerealiseerd niet overeen met hetgeen eerder is voorzien in de beleidsnotitie "Bouwen in de Linten". Daarnaast hebben zij hun woning al in 1981 gekocht, zodat geen sprake is van voorzienbaarheid aangezien de beleidsnotitie pas nadien is vastgesteld.
        Wat betreft de getaxeerde waardedaling betogen [appellant A] en [appellant B] dat in zoverre eveneens ten onrechte geen rekening is gehouden met de door hen genoemde bijzondere omstandigheden.
    Normaal maatschappelijk risico
    6.1.    Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van onder andere een omgevingsvergunning waarmee het gebruik van gronden in afwijking van het bestemmingsplan is toegestaan, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
        Uit artikel 6.2, eerste lid, van de Wro volgt dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager blijft.
        De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.9 en 5.10.
    6.2.    Wat betreft de vraag of de bouw van een woning op het perceel [locatie 2] in de lijn der verwachtingen lag, is in het SAOZ-advies gewezen op de beleidsnotitie "Bouwen in de Linten" uit 2005. In deze beleidsnotitie is deze locatie aangewezen als een "dorps-gerelateerd lint". Hieruit volgt dat het mogelijk maken van een woning op deze locatie past in het door de gemeente gevoerde beleid. De omstandigheid dat het perceel deels is opgehoogd, doet daar niet aan af aangezien dat niet strijdig is met het uitgangspunt zoals opgenomen in het beleid dat de locatie op zichzelf geschikt is voor de bouw van een vrijstaande woning. Dat [appellant A] en [appellant B] hun woning al in 1981 hebben gekocht en daarmee eerder dan de beleidsnotitie "Bouwen in de Linten" is vastgesteld, is in dit kader evenmin van belang. De omstandigheid dat de schade ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar was laat onverlet dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen kan liggen en dat de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Anders dan bij de beoordeling of risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen en daarmee of de ontwikkeling voorzienbaar was, is voor het antwoord op de vraag of, en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, de situatie ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet van belang (zie de onder 6.1 genoemde overzichtsuitspraak, onder 5.17 en 5.18). Dit maakt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ontwikkeling van nieuwbouw op het perceel in de lijn der verwachting lag.
        Het betoog faalt.
    6.3.    Over de vraag of de getaxeerde schade redelijkerwijs voor rekening van [appellant A] en [appellant B] behoort te blijven, volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530 en de uitspraak van 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1892), dat bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie van een bestaande woonkern, waarbij die woningbouw, zoals hiervoor overwogen, in de lijn der verwachtingen lag, een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel is, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort.
        Voor zover [appellant A] en [appellant B] wijzen op de wateroverlast die zij stellen te ondervinden op hun perceel als gevolg van het ophogen van het naastgelegen perceel, heeft het college daarin geen aanleiding hoeven zien om van het voorgaande af te wijken. Daarbij is ten eerste van belang dat in het advies van de SAOZ uiteen is gezet dat het bestemmingsplan niet voorzag in een regeling over het aan te houden peil, zodat ophoging van de tuin zowel op grond van het plan als op grond van de omgevingsvergunning mogelijk is. [appellant A] en [appellant B] hebben dit niet bestreden. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat ophogen van de tuin niet leidt tot een planologische verslechtering aangezien het voorgaande plan de bouw van bijgebouwen op straatniveau ook al mogelijk maakt. Ten tweede wordt hierbij in overweging genomen dat bij de beoordeling van de vraag of aanleiding bestaat tot het toekennen van een tegemoetkoming in planschade niet de feitelijke situatie maar hetgeen maximaal op grond van het planologische regime kan worden gerealiseerd van belang is. Dat voor het ophogen van het perceel gebruik is gemaakt van, zoals [appellant A] en [appellant B] betogen, vervuilde grond, is een feitelijke omstandigheid die niet betrokken mag worden bij de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade. Ook de vraag of het aanbrengen van de leemlaag en het plaatsen van de keerwand overeenkomstig de daarvoor verleende vergunningen is uitgevoerd, is in dit kader niet van belang.
        Gelet op het voorgaande heeft het college geen aanleiding hoeven zien om van een ander percentage uit te gaan, zodat het betoog faalt.
    Taxatie
    6.4.    Ter onderbouwing van hun standpunt dat de getaxeerde waardedaling onjuist is, hebben [appellant A] en [appellant B] een taxatierapport van Vodoz Makelaardijk v.o.f. van 27 juni 2017 overgelegd. In het rapport is de waarde van de woning voorafgaand aan de planologische wijziging getaxeerd op een bedrag van € 225.000,00 en na de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning op een bedrag van € 207.500,00, zodat de waardedaling € 17.500,00 bedraagt, dat is 7,7% van de waarde van de woning. Het verschil in waarde is gebaseerd op het feit dat de tuin is opgehoogd en dat er een keerwand is geplaatst. Zoals hiervoor overwogen heeft het college deze omstandigheden niet bij zijn beoordeling hoeven betrekken. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het rapport geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat het college het SAOZ-advies niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.        Gelet op het voorgaande heeft het college het advies van de SAOZ aan zijn besluit ten grondslag kunnen leggen. De rechtbank heeft daarmee terecht geoordeeld dat het college de aanvraag van [appellant A] en [appellant B] om een tegemoetkoming in planschade heeft kunnen afwijzen.
    8.        Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.        Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Donner-Haan
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2020
    674.
     
    BIJLAGE
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 6.1
    1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    […]
    c. een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    d. de aanhouding van een besluit omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning ingevolge artikel 3.3, eerste lid, of 3.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    […].
    3. De aanvraag bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming.
    4. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in het tweede lid, onder a, b, c, e, f of g, moet worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop die oorzaak onherroepelijk is geworden.
    […]
    Artikel 6.2
    1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
    2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade;
    b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
    1°. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
    2°. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.