ECLI:NL:RVS:2012:BW7609, Raad van State, 06-06-2012, 201107360/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Dwangsomaanschrijving hetgeen zonder bouwvergunning in, op en/of aan het pand is gerealiseerd, te slopen en gesloopt te houden, alsmede het pand in de oorspronkelijke staat te herstellen en hersteld te houden en daarnaast om het illegale gebruik van het pand als woning te beëindigen en beëindigd te houden.
        Belanghebbenden exploiteren een rundveehouderij. Op de gronden aan de locatie was in het verleden een fruitteeltbedrijf gevestigd met een daarbij behorende bedrijfswoning. Het pand is in augustus 2001 gekocht door appellant.
        Appellant heeft het pand, zonder over een bouwvergunning daarvoor te beschikken, verbouwd om het als burgerwoning te kunnen gebruiken. Dit gebruik is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat op het perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden" rust en de gronden ingevolge de bij die bestemming behorende planvoorschriften niet voor woondoeleinden mogen worden gebruikt.
        Vaststaat dat het terugbrengen van het pand in de oorspronkelijke toestand betekent dat het pand inpandig ingrijpend moet worden verbouwd, waarbij onder meer de woon- en studeerkamer moeten worden verbouwd tot stallen. Het pand zou in dat geval geschikt zijn als agrarisch bedrijfspand, met een inpandige agrarische woning. Op het perceel rust geen agrarische bestemming, zoals in het verleden het geval was, maar het heeft de bestemming "Recreatieve doeleinden". Derhalve kan het pand, ook indien het zou worden teruggebracht in de oorspronkelijke toestand, niet worden bewoond en is het evenmin mogelijk daarin een agrarisch bedrijf te vestigen. Het is wel mogelijk om het pand in dat geval te gebruiken conform de huidige bestemming, maar daarvoor is het niet noodzakelijk om het terug te brengen in de oorspronkelijke toestand. Gelet hierop is het in bezwaar gehandhaafde besluit, voor zover daarbij is gelast de illegale verbouwingen te slopen en gesloopt te houden en het pand terug te brengen in de oorspronkelijke toestand, onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De Rb. heeft niet onderkend dat het college in zoverre van handhavend optreden had moeten afzien.
        Zoals het college ter zitting heeft aangegeven, is bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel Plattelandswoningen aanhangig (Kamerstukken II, 2011-2012, 33078, nr. 2). Dit wetsvoorstel heeft betrekking op (voormalige) agrarische bedrijfswoningen die (tevens) door derden mogen worden bewoond. Het wetsvoorstel ziet op de situatie waarin burgerbewoning van een voormalige agrarische bedrijfswoning zou leiden tot beperkingen voor de bedrijfsvoering van een nabijgelegen agrarisch bedrijf. Het wetsvoorstel bepaalt dat deze woningen niet worden beschermd tegen milieugevolgen van het agrarische bedrijf. Dit voorkomt dat agrarische functies en niet-agrarische functies elkaar in de weg zitten bij de toepassing van relevante milieuwet- en -regelgeving. Het college heeft erop gewezen dat, indien het wetsvoorstel tot wet verheven zou worden, het pand van appellant als "Plattelandswoning" bestemd zou kunnen worden. Belanghebbenden worden in dat geval niet in hun bedrijfsvoering belemmerd, omdat aan een plattelandswoning niet hetzelfde beschermingsniveau toekomt als voor een burgerwoning geldt. Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling niet uitgesloten dat in de toekomst concreet zicht op legalisatie bestaat ten behoeve van de bewoning van het pand door appellant. De Rb. heeft echter het genoemde wetsvoorstel terecht niet bij de beoordeling betrokken, nu dit wetsvoorstel dateert van na het nemen van het besluit op bezwaar van 16 november 2010 en het college daarmee bij de besluitvorming geen rekening kon houden.

201107360/1/A1.
      Datum uitspraak: 6 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Elst (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 mei 2011 in zaak nr. 11/21 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 1 juni 2010 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom gelast hetgeen zonder bouwvergunning in, op en/of aan het pand aan de [locatie 1] te Elst (hierna: het pand) is gerealiseerd, uiterlijk op 1 januari 2012 te slopen en gesloopt te houden, alsmede uiterlijk op 1 januari 2012 het pand in de oorspronkelijke staat te herstellen en hersteld te houden en daarnaast om het illegale gebruik van het pand als woning met ingang van 1 januari 2012 te beëindigen en beëindigd te houden. 
      Bij besluit van 16 november 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, doch het besluit van 1 juni 2010 onder aanvulling van de motivering ervan in stand gelaten.
    
    
    Bij uitspraak van 24 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 2 augustus 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [belanghebbenden] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 21 december 2011 heeft het college de begunstigingstermijn van het besluit van 1 juni 2010 verlengd tot vier weken nadat de Afdeling zowel op het verzet van [appellant] als op het door [belanghebbenden] ingediende hoger beroep heeft beslist.
    
    Tegen dit besluit hebben [belanghebbenden] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2011, beroep ingesteld.
    
    Bij uitspraak van 8 februari 2012, zaak nr. 201107360/3/A1, heeft de Afdeling het verzet van [appellant] gegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 28 februari 2012 heeft het college de begunstigingstermijn van het besluit van 1 juni 2010 opnieuw verlengd tot zes weken nadat de Afdeling op de aanhangige beroepschriften van [appellant] en [belanghebbenden] heeft beslist.
    
    Tegen dit besluit hebben [belanghebbenden] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 maart 2012, beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. Segers, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Wasser, werkzaam bij de gemeente, en R.M. Mooij, wethouder, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbenden], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, als belanghebbenden gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [belanghebbenden] exploiteren een rundveehouderij op het perceel [locatie 2] te Elst. Op de gronden aan de [locatie 1] was in het verleden een fruitteeltbedrijf gevestigd met een daarbij behorende bedrijfswoning. Het pand is in augustus 2001 gekocht door [appellant].
    
    [appellant] heeft het pand, zonder over een bouwvergunning daarvoor te beschikken, verbouwd om het als burgerwoning te kunnen gebruiken. Dit gebruik is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Pas", omdat op het perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden" rust en de gronden ingevolge de bij die bestemming behorende planvoorschriften niet voor woondoeleinden mogen worden gebruikt.
    
    2.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last, inhoudende dat het pand in de oorspronkelijke staat wordt hersteld, voor hem onevenredig bezwarend is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Daartoe betoogt [appellant] dat de verplichting om het pand terug te brengen in de oorspronkelijke toestand voor hem vergaande gevolgen heeft, nu dit niet alleen inhoudt dat hij het pand gedeeltelijk moet slopen, maar ook dat hij delen van het oorspronkelijke pand opnieuw moet oprichten. Hiervoor moet hij hoge kosten maken, hetgeen volgens hem onevenredig bezwarend is, nu het pand in de oorspronkelijke toestand een agrarisch bedrijfspand met inpandige agrarische woning was en de op het perceel rustende bestemming "Recreatieve doeleinden" is.
    
    2.3.1. Vaststaat dat het terugbrengen van het pand in de oorspronkelijke toestand betekent dat het pand inpandig ingrijpend moet worden verbouwd, waarbij onder meer de woon- en studeerkamer moeten worden verbouwd tot stallen. Het pand zou in dat geval geschikt zijn als agrarisch bedrijfspand, met een inpandige agrarische woning. Op het perceel rust geen agrarische bestemming, zoals in het verleden het geval was, maar het heeft de bestemming "Recreatieve doeleinden". Derhalve kan het pand, ook indien het zou worden teruggebracht in de oorspronkelijke toestand, niet worden bewoond en is het evenmin mogelijk daarin een agrarisch bedrijf te vestigen. Het is wel mogelijk om het pand in dat geval te gebruiken conform de huidige bestemming, maar daarvoor is het niet noodzakelijk om het terug te brengen in de oorspronkelijke toestand. Gelet hierop is het in bezwaar gehandhaafde besluit van 1 juni 2010, voor zover daarbij is gelast de illegale verbouwingen te slopen en gesloopt te houden en het pand terug te brengen in de oorspronkelijke toestand, onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college in zoverre van handhavend optreden had moeten afzien.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde last, inhoudende dat het gebruik als woning moet worden beëindigd, voor hem onevenredig bezwarend is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [belanghebbenden] door het gebruik van het pand als burgerwoning niet in hun uitbreidingsmogelijkheden en bedrijfsvoering worden geraakt. Hij voert tot slot aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het niet tegen het gebruik van het pand voor woondoeleinden zou optreden.
    
    2.4.1. Ten aanzien van de last om de bewoning te beëindigen heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhaving in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In dit verband is van belang dat voor [appellant] reeds in een vroeg stadium van de procedure duidelijk was dat het gebruik van het pand als woning niet was toegestaan. De rechtbank heeft terecht door [appellant] niet aannemelijk gemaakt geacht dat het college hem te kennen heeft gegeven dat tegen het gebruik van het pand voor woondoeleinden niet handhavend zou worden opgetreden. Aan de enkele omstandigheid dat het voor de verbouwing van het pand aanvankelijk een bouwvergunning heeft verleend, kon [appellant] dat vertrouwen niet ontlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat ten tijde van het besluit van 16 november 2010 concreet zicht op legalisatie bestond, omdat de situatie op het perceel in het bij besluit van 21 april 2009 door de raad van de gemeente Overbetuwe vastgestelde bestemmingsplan "[locatie 1], Elst" positief is bestemd. Weliswaar heeft de Afdeling het vaststellingsbesluit bij uitspraak van 24 maart 2010 in zaak nr. 200903384/1/R3 wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd, maar legalisatie behoort nog steeds tot de mogelijkheden, aldus [appellant].
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 augustus 2010 in zaak nr. 200909242/1/H1), is voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie door aanpassing van het bestemmingsplan ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan dat het gebruik legaliseert ter inzage is gelegd. Dat is niet gebeurd. De rechtbank heeft in zoverre terecht geen aanleiding gezien om aan te nemen dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 16 november 2010 concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    Zoals het college ter zitting heeft aangegeven, is bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel Plattelandswoningen aanhangig (Kamerstukken II, 2011-2012, 33078, nr. 2). Dit wetsvoorstel heeft betrekking op (voormalige) agrarische bedrijfswoningen die (tevens) door derden mogen worden bewoond. Het wetsvoorstel ziet op de situatie waarin burgerbewoning van een voormalige agrarische bedrijfswoning zou leiden tot beperkingen voor de bedrijfsvoering van een nabijgelegen agrarisch bedrijf. Het wetsvoorstel bepaalt dat deze woningen niet worden beschermd tegen milieugevolgen van het agrarische bedrijf. Dit voorkomt dat agrarische functies en niet-agrarische functies elkaar in de weg zitten bij de toepassing van relevante milieuwet- en -regelgeving. Het college heeft erop gewezen dat, indien het wetsvoorstel tot wet verheven zou worden, het pand van [appellant] als "Plattelandswoning" bestemd zou kunnen worden. [belanghebbenden] worden in dat geval niet in hun bedrijfsvoering belemmerd, omdat aan een plattelandswoning niet hetzelfde beschermingsniveau toekomt als voor een burgerwoning geldt. Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling niet uitgesloten dat in de toekomst concreet zicht op legalisatie bestaat ten behoeve van de bewoning van het pand door [appellant]. De rechtbank heeft echter het genoemde wetsvoorstel terecht niet bij de beoordeling betrokken, nu dit wetsvoorstel dateert van na het nemen van het besluit op bezwaar van 16 november 2010 en het college daarmee bij de besluitvorming geen rekening kon houden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht was op legalisatie van de overtreding.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 16 november 2010, voor zover daarbij is gelast om met ingang van 1 januari 2012 de illegale verbouwingen te slopen en gesloopt te houden en het pand terug te brengen in de oorspronkelijke toestand, ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 16 november 2010 in zoverre alsnog gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen. De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    2.7. Bij besluit van 21 december 2011 heeft het college de begunstigingstermijn van de bij besluit van 1 juni 2010 aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom verlengd tot vier weken nadat de Afdeling zowel op het verzet van [appellant] als op het door [belanghebbenden] ingediende hoger beroep heeft beslist. Bij besluit van 28 februari 2012 heeft het college de begunstigingstermijn van het besluit van 1 juni 2010 opnieuw verlengd tot zes weken nadat de Afdeling op de aanhangige beroepschriften van [appellant] en [belanghebbenden] heeft beslist.
    
    Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    
    2.8. [belanghebbenden] betogen dat het college de begunstigingstermijn ten onrechte heeft verlengd. Volgens hen bedroeg de oorspronkelijke begunstigingstermijn anderhalf jaar en is dat ruim voldoende om aan de opgelegde lasten te voldoen. Verder voeren zij aan dat het college niet bevoegd was om de begunstigingstermijn te verlengen, omdat de Afdeling over het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom bij uitspraak van 3 november 2011 reeds uitspraak heeft gedaan. Tot slot betogen zij dat de verlengingen van de begunstigingstermijn belastend zijn voor hun gezin en van negatieve invloed zijn op hun bedrijf.
    
    2.8.1. Anders dan [belanghebbenden] betogen, was het college bevoegd om hangende het verzet van [appellant] tegen de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2011 een besluit te nemen over de begunstigingstermijn.
    
    Het college heeft, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid kunnen besluiten de begunstigingstermijn van de bij besluit van 1 juni 2010 aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom te verlengen. Daarbij heeft het college terecht van belang geacht dat de opgelegde last onder dwangsom voor [appellant] ingrijpende gevolgen heeft, nu deze last onder meer inhoudt dat [appellant] delen van het oorspronkelijke pand opnieuw moet oprichten en dat hij het gebruik van het pand als woning moet beëindigen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 mei 2011 in zaak nr. 11/21, voor zover daarbij het beroep van [appellant A] en [appellante B] tegen het besluit van 16 november 2010, voor zover daarbij is gelast om met ingang van 1 januari 2012 de illegale verbouwingen te slopen en gesloopt te houden en het pand terug te brengen in de oorspronkelijke toestand, ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het door [appellant A] en [appellante B] bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV. bevestigt die uitspraak voor het overige;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 16 november 2010, kenmerk 10uit23691, voor zover daarbij is gelast om met ingang van 1 januari 2012 de illegale verbouwingen te slopen en gesloopt te houden en het pand terug te brengen in de oorspronkelijke toestand;
    
    VI. verklaart de beroepen van [belanghebbenden] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 21 december 2011 en 28 februari 2012 ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 377,00 (zegge: driehonderdzevenenzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Oudenaller
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2012
    
    407-651.