ECLI:NL:RVS:2020:1069, Raad van State, 15-04-2020, 201903493/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Landerd aan [appellant] de door haar gevraagde omgevingsvergunning voor het veranderen van de veehouderij aan de [locatie 1] te Schaijk gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd. [appellant] heeft op 11 mei 2017 een omgevingsvergunning gevraagd voor het veranderen van de bestaande varkenshouderij in een vleeskalverenhouderij. Het college heeft de gevraagde vergunning verleend voor het houden van 2.945 vleeskalveren en geweigerd voor het houden van 589 vleeskalveren. Het college heeft de vergunning gedeeltelijk geweigerd, omdat bij het houden van het aangevraagde aantal van 3.534 vleeskalveren niet zou worden voldaan aan de geurnorm van 14 OU/m3 ter plaatse van het geurgevoelige object aan de [locatie 2] te Herpen.

201903493/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] en [appellante B] (hierna: [appellant]), gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 maart 2019 in zaak nr. 18/2139 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Landerd.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college aan [appellant] de door haar gevraagde omgevingsvergunning voor het veranderen van de veehouderij aan de [locatie 1] te Schaijk gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd.
    Bij uitspraak van 14 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Deurne, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door T.J.H. Verstappen, G.J.C.M. van den Hoogen en A. Gençalioglu, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant] heeft op 11 mei 2017 een omgevingsvergunning gevraagd voor het veranderen van de bestaande varkenshouderij in een vleeskalverenhouderij. Bij het besluit van 10 juli 2018 heeft het college, voor zover in deze procedure van belang, de gevraagde vergunning verleend voor het houden van 2.945 vleeskalveren en geweigerd voor het houden van 589 vleeskalveren.
        Het college heeft de vergunning gedeeltelijk geweigerd, omdat bij het houden van het aangevraagde aantal van 3.534 vleeskalveren niet zou worden voldaan aan de geurnorm van 14 OU/m3 ter plaatse van het geurgevoelige object aan de [locatie 2] te Herpen, wanneer bij de berekening van de geurbelasting de geuremissiefactoren worden gehanteerd uit het concept van de "Regeling tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur)" (hierna: de conceptregeling), dat op 1 mei 2018 is gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie daarover.
        [appellant] is het niet eens met de gedeeltelijke weigering van de omgevingsvergunning.
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college de omgevingsvergunning gedeeltelijk kon weigeren vanwege de geurbelasting van de inrichting, terwijl in de aangevraagde situatie wordt voldaan aan de geldende geurnormen, wanneer bij de berekening van de geurbelasting de geuremissiefactoren worden gehanteerd die golden op het moment van het nemen van het besluit. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ontoereikend gemotiveerd dat het college mocht afwijken van de geldende wet- en regelgeving door de geuremissiefactoren uit de conceptregeling te hanteren.
        [appellant] stelt dat de rechtbank bij haar overweging dat het college niet de ogen kon sluiten voor de discussie over de juistheid van de geuremissiefactoren bij toepassing van combiluchtwassers, ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3885. Volgens [appellant] ging die uitspraak over een situatie waarin geen wettelijke verplichting bestond om de geuremissiefactoren uit de Regeling geurhinder en veehouderij (hierna: Rgv) te hanteren, terwijl die verplichting wel bestond voor het college bij het nemen van een besluit op haar aanvraag.
    2.1.    In maart 2018 heeft Wageningen University & Research (WUR) in het rapport 'Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen' de resultaten gepubliceerd van een onderzoek naar de reductiepercentages van luchtwassystemen in de praktijk. Daarin is geconcludeerd dat de geurreductie van gecombineerde luchtwassystemen in de praktijk veel lager is dan waar in de Rgv van wordt uitgegaan. Dit onderzoek vormde de aanleiding om de geuremissiefactoren voor deze luchtwassystemen in bijlage 1 bij de Rgv te verhogen.
        Op 1 mei 2018 is de conceptregeling, strekkende tot onder meer wijziging van de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassystemen in bijlage 1 bij de Rgv, gepubliceerd.
        In vervolg op de conceptregeling is op 20 juli 2018 de "Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, van 17 juli 2018, nr. IENW/BSK-2018/147628, tot wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij en de Regeling geurhinder en veehouderij (wijzigingen rendement geur voor bepaalde luchtwassystemen en periodieke actualisatie emissiefactoren voor ammoniak en geur)" in werking getreden. Voor deze procedure is van belang dat daarbij in bijlage 1 bij de Rgv, overeenkomstig de conceptregeling, de geuremissiefactor voor het houden van vleeskalveren in stallen uitgevoerd met het aangevraagde luchtwassysteem BWL 2009.12 is verhoogd van 5,3 naar 19,6.
    2.2.    Ten tijde van het nemen van het besluit van 10 juli 2018 waren de geuremissiefactoren in bijlage 1 bij de Rgv nog niet verhoogd. Op basis van de geuremissiefactoren zoals die op dat moment golden, kon de vergunning zoals door [appellant] aangevraagd geheel worden verleend. Het college heeft de vergunning echter gedeeltelijk geweigerd, vooruitlopend op de hogere geuremissiefactoren uit de conceptregeling, omdat het college het onwenselijk achtte om een nieuwe overbelaste situatie te creëren. In het besluit motiveert het college dat geurhinder is te duiden als een nadelig gezondheidseffect en dat het een negatief effect heeft op het streven naar een goed woon- en leefklimaat. Daarom is het volgens het college essentieel dat geen nieuwe overbelaste situaties mogen ontstaan. Omdat bij de verlening van de vergunning voor het aangevraagde aantal dieren een overbelaste situatie zou ontstaan zodra de hogere geuremissiefactoren uit de conceptregeling zouden gelden, heeft het college uit voorzorg de geuremissiefactoren uit de conceptregeling toegepast en de geldende geuremissiefactoren buiten toepassing gelaten.
    2.3.    Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) vormt die wet bij de verlening van een omgevingsvergunning het exclusieve toetsingskader voor de beoordeling van geurhinder vanwege de stallen van de inrichting.
        In artikel 3 van de Wgv is geregeld bij welke geurbelasting op een geurgevoelig object de omgevingsvergunning moet worden geweigerd.
        In artikel 6 is geregeld dat bij gemeentelijke verordening andere geurnormen gesteld kunnen worden.
        Op grond van de Verordening geurhinder en veehouderij gemeente Oss 2017 geldt voor het geurgevoelige object aan de [locatie 2] te Herpen een geurnorm van 14 OU/m3.
        In artikel 10 van de Wgv is bepaald dat bij de Rgv regels worden gesteld over de wijze waarop de geurbelasting, bedoeld in artikel 3 van de Wgv, wordt bepaald.
        In artikel 2, eerste lid, van de Rgv is bepaald dat de geurbelasting vanwege een veehouderij moet worden berekend met inachtneming van het verspreidingsmodel V-Stacks vergunning 2010.
        Op grond van het vijfde lid is de geuremissie vanuit een veehouderij de som van de voor de verschillende diercategorieën, gehouden in de onderscheiden dierenverblijven, berekende aantallen odour units per seconde per dier.
        Op grond van het zesde lid is het aantal odour units per seconde per dier van een diercategorie, het aantal dieren van die diercategorie vermenigvuldigd met de daarvoor in bijlage 1 opgenomen geuremissiefactor.
    2.4.    Uit de artikelen 2, 3 en 10 van de Wgv, in samenhang met artikel 2 van de Rgv, volgt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag de geurbelasting moest berekenen aan de hand van de in bijlage 1 bij de Rgv opgenomen geuremissiefactoren (zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423). De Wgv biedt niet de vrijheid om andere geuremissiefactoren te hanteren.
    2.5.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college in het besluit van 10 juli 2018 terecht uit voorzorg, om risico's voor de volksgezondheid te voorkomen, de geldende geuremissiefactoren buiten toepassing heeft gelaten. Daarbij is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat het exclusieve wettelijke toetsingskader van de Wgv buiten toepassing kan worden gelaten, omdat aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk is gemaakt dat dat toetsingskader niet toereikend is om onaanvaardbare risico's voor de volksgezondheid te voorkomen. Zij heeft daarbij niet onderkend dat de omstandigheid dat dat aannemelijk zou zijn gemaakt, op zichzelf geen grondslag is om een wet in formele zin zoals de Wgv buiten toepassing te laten door andere geuremissiefactoren te hanteren. Het oordeel van de rechtbank dat het college in dit geval de aangevraagde vergunning gedeeltelijk mocht weigeren, is dan ook ten onrechte gebaseerd op de overweging dat het college mocht aannemen dat dit toetsingskader niet toereikend is om onaanvaardbare risico's voor de volksgezondheid te voorkomen. Dit oordeel van de rechtbank is daarom onjuist.
        [appellant] voert verder terecht aan dat de rechtbank ontoereikend heeft gemotiveerd dat het college mocht aannemen dat het exclusieve wettelijke toetsingskader van de Wgv in dit geval niet toereikend is om onaanvaardbare risico's te voorkomen. Weliswaar is het aannemelijk dat de daadwerkelijke geurbelasting van de veehouderij zou worden onderschat bij het hanteren van de geldende geuremissiefactoren op het moment van het nemen van het besluit op 10 juli 2018, maar daarmee is het nog niet aannemelijk dat de daadwerkelijke geurbelasting naar objectieve maatstaven onaanvaardbaar is. De enkele algemene stelling van het college dat geurhinder te duiden is als een nadelig gezondheidseffect, is daarvoor onvoldoende. Het college heeft daarbij niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval de daadwerkelijke geurbelasting van de veehouderij bij het houden van het aangevraagde aantal dieren, leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor de volksgezondheid. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, mocht het college, enkel op basis van het rapport van de WUR van maart 2018, de conceptregeling en de behandeling van het voorstel tot wijziging van de Rgv in de Tweede Kamer, dan ook niet aannemen dat het exclusieve wettelijke toetsingskader van de Wgv in dit geval niet toereikend is om onaanvaardbare risico's voor de volksgezondheid te voorkomen.
    2.6.    [appellant] stelt terecht dat de situatie die in de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3885 aan de orde was, niet vergelijkbaar is met de situatie in deze procedure. In die uitspraak is geoordeeld dat het bestuursorgaan in die zaak, mede gelet op het rapport van de WUR van maart 2018, onvoldoende had gemotiveerd dat het bij de beoordeling van de geur vanwege mestverwerkingsactiviteiten, mocht uitgaan van een rendement van 75% van de in die procedure aan de orde zijnde luchtwasser, zoals vermeld in de "Factsheets luchtemissiebeperkende technieken" op de website van Infomil. Die situatie was anders omdat de geur vanwege mestverwerkingsactiviteiten niet onder het exclusieve wettelijke toetsingskader van de Wgv valt. Daardoor geldt voor de berekening van de geurbelasting daarvan niet dat de geuremissiefactoren in bijlage 1 bij de Rgv moeten worden gehanteerd. Dat in die zaak is geoordeeld dat het college bij de beoordeling van de daadwerkelijke geurbelasting van die mestverwerkingsactiviteiten niet mocht uitgaan van een rendement van 75% van de luchtwasser, betekent daarom niet dat het college in dit geval mocht afwijken van het exclusieve wettelijke toetsingskader van de Wgv.
        Gelet op het voorgaande heeft het college ten onrechte de geldende geuremissiefactoren buiten toepassing gelaten. Daardoor is het besluit van 10 juli 2018 in strijd met de Wgv. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
        Het betoog slaagt.
    3.    Zoals hiervoor is overwogen, is het besluit van 10 juli 2018 in strijd met de Wgv. Om die reden moet het besluit worden vernietigd. Daardoor behoeft het betoog van [appellant], dat het college de op 26 juni 2018 vastgestelde beleidsnotitie "Rendement combiluchtwassers" niet aan dat besluit ten grondslag mocht leggen, geen bespreking meer.
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 10 juli 2018 vernietigen. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Daartoe overweegt zij het volgende.
    4.1.    Door de vernietiging van het besluit van 10 juli 2018 zou het college een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van [appellant]. Aangezien op 20 juli 2018 geuremissiefactoren in bijlage 1 bij de Rgv zijn gewijzigd overeenkomstig de conceptregeling, zou het college bij het nieuw te nemen besluit de geuremissiefactoren moeten toepassen die het bij het besluit van 10 juli 2018 ten onrechte had toegepast. Het nieuw te nemen besluit zou daarmee gelijkluidend worden aan het vernietigde besluit van 10 juli 2018. Gelet daarop ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 10 juli 2018 in stand te laten. Dat betekent dat de verleende omgevingsvergunning voor het houden van 2.945 vleeskalveren in stand blijft.
    5.    Het college moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 maart 2019 in zaak nr. 18/2139;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Landerd van 10 juli 2018, kenmerk HZ-2017-0071;
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Landerd tot vergoeding van bij [appellante A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Landerd aan [appellante A] en [appellante B] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2020
    687.