ECLI:NL:RVS:2018:2780, Raad van State, 22-08-2018, 201707556/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2016 heeft de burgemeester de onmiddellijke sluiting voor onbepaalde tijd gelast van [eetgelegenheid] aan de [locatie] te Amsterdam.

201707556/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] handelend onder de naam [eetgelegenheid], gevestigd te Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 augustus 2017 in zaak nr. 17/624 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 september 2016 heeft de burgemeester de onmiddellijke sluiting voor onbepaalde tijd gelast van [eetgelegenheid] aan de [locatie] te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 21 december 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.P. Kuijper, advocaat te Amstelveen, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Nomden, vergezeld door S. van Gelder, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage bij de uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    Voorgeschiedenis en besluitvorming
    
    2.    Op 7 september 2016 heeft de politie [eetgelegenheid], de onderneming van [appellant], geobserveerd en gecontroleerd. Volgens de bestuurlijke rapportage van 13 september 2016, opgemaakt door de inspecteur van politie, zijn meldingen over [eetgelegenheid] en registraties over misstanden met betrekking tot illegale werknemers, drugshandel en overtreding van de sluitingstijden, aanleiding geweest voor deze observaties en controle. Tijdens de observatie op 15 augustus 2016, zo valt in de bestuurlijke rapportage te lezen, zaten vier personen op het terras. Eén van die personen had een bedienende rol en serveerde klanten. Deze persoon stond niet op de vergunning. De politie heeft [eetgelegenheid] op 7 september 2016 opnieuw onder observatie genomen. De verbalisanten zagen dezelfde persoon opnieuw klanten bedienen. Vervolgens hebben zij een nader onderzoek naar deze persoon ingesteld, aldus de rapportage. De persoon bleek illegaal in Nederland te verblijven. Tijdens het fouilleren van deze persoon vonden de verbalisanten 7 wikkels. Op meerdere wikkels stond het opschrift Sno Seals en de inhoud van de wikkels bestond uit een wit poeder dat op cocaïne leek. De wikkels zijn, zo volgt uit de rapportage, in beslag genomen. In de voorlopige uitslag van het onderzoek van de Forensische Opsporing van de dienst regionale recherche staat dat het om een hoeveelheid van 6,23 gram cocaïne ging. De persoon is ook door de politie verhoord. Tijdens dat verhoor, dat plaatsvond op 8 september 2016, verklaarde hij in Italië twee keer eerder met politie of justitie in aanraking te zijn gekomen wegens het dealen van drugs.
    
    2.1.    Deze bevindingen zijn voor de burgemeester de reden geweest om bij besluit van 29 september 2016 de onmiddellijke sluiting voor onbepaalde tijd te bevelen van [eetgelegenheid]. Volgens de burgemeester dient, vanwege de ernstige overtredingen in een voor het publiek toegankelijke inrichting en het ernstige gevaar voor de openbare orde, met spoed te worden opgetreden. Ook dient, aldus de burgemeester, te worden voorkomen dat de inrichting in de toekomst een rol kan blijven spelen in de handel in drugs. Om die reden heeft de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet de onmiddellijke sluiting voor onbepaalde tijd van de horeca-inrichting bevolen.
    
    2.2.    Dit besluit heeft de burgemeester bij zijn besluit op bezwaar van 21 december 2016 gehandhaafd. De burgemeester heeft overwogen dat, hoewel achteraf bleek dat de wikkels in totaal 0,89 gram cocaïne bevatten, hij desalniettemin bevoegd was over te gaan tot sluiting van de horeca-inrichting. Volgens het sluitingsbeleid kan een inrichting namelijk direct worden gesloten bij een vondst van tussen de 0,5 gram en 5 gram cocaïne, mits dealerindicaties aanwezig zijn. Zulke dealerindicaties waren in dit geval aanwezig. Die indicaties bestonden, aldus de burgemeester, uit de hoeveelheid aangetroffen drugs, de wijze waarop die drugs waren verpakt, het feit dat de persoon twee keer eerder in aanraking is geweest met justitie wegens het dealen van hasj en informatie uit 2014 waaruit naar voren kwam dat [appellant] in grote hoeveelheden XTC heeft gehandeld. De aangetroffen cocaïne is bovendien aan de horeca-inrichting te relateren, omdat de persoon die de drugs bij zich had werkzaamheden verrichtte in de horeca-inrichting. Verder wordt aantasting van de openbare orde bij de handel in harddrugs zonder meer aangenomen en mocht hij overgaan tot onmiddellijke sluiting. De burgemeester heeft een tijdsverloop van drie weken tussen het onderzoek van de politie en de besluitvorming niet te lang geacht. Ook van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) is niet gebleken, omdat een redelijk evenwicht bestaat tussen het met de sluiting gediende belang en de nadelige gevolgen daarvan voor [appellant], aldus de burgemeester.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Zij heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat zeven wikkels zijn aangetroffen die in totaal een hoeveelheid cocaïne van 0,89 gram bevatten. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat hij vanwege de hoeveelheid cocaïne en de omstandigheid dat dealerindicaties aanwezig waren, bevoegd was over te gaan tot sluiting van [eetgelegenheid]. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat die bevoegdheid tot sluiting bij wet is voorzien en dat een redelijk evenwicht bestaat tussen het met de sluiting gediende algemeen belang en de nadelige gevolgen daarvan voor [appellant]. Daarom heeft de rechtbank de sluiting niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM geacht. Dat meer dan drie weken zijn verstreken tussen de controle van de politie en het bevel tot sluiting leidt evenmin tot vernietiging van het besluit van de burgemeester van 21 december 2016, aldus de rechtbank.
    
    Het geschil in hoger beroep
    
    4.    [appellant] kan zich niet verenigen met deze uitspraak en heeft hoger beroep ingesteld. In het hogerberoepschrift heeft hij vermeld dat de in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd. Op deze in het beroepschrift genoemde gronden is de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig zou zijn. Deze in beroep aangevoerde gronden leiden naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    5.    Daarnaast heeft [appellant] twee hogerberoepsgronden naar voren gebracht. Die gronden, één over de sluitingsbevoegdheid van de burgemeester en één over het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM neergelegde eigendomsrecht, zal de Afdeling hieronder beoordelen.
    
    -    De bevoegdheid van de burgemeester
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet is ingegaan op het argument over het ontbreken van de handhavingsbevoegdheid van de burgemeester. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] daarover toegelicht dat hij niet de overtreder is en dat de enkele aanwezigheid van een hoeveelheid cocaïne kennelijk al leidt tot sluiting. Hem kan niet worden verweten dat een bezoeker een minieme hoeveelheid cocaïne bij zich had, aldus [appellant].
    
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2464 en de uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362) heeft overwogen, kan als uitgangspunt worden aanvaard dat bij aanwezigheid van meer dan 0,5 gram harddrugs of 5 gram softdrugs de drugs in beginsel bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van de rechthebbenden op het pand om het tegendeel aannemelijk te maken. Indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, is de burgemeester ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet in beginsel bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen, aldus de vaste rechtspraak van de Afdeling. De bevoegdheid ontbreekt indien aannemelijk wordt gemaakt dat geen verband bestaat tussen de drugs en het pand waarin ze zijn aangetroffen (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3339).
    
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aangetroffen hoeveelheid drugs niet bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking. De burgemeester heeft, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, overeenkomstig zijn beleid gehandeld door de onmiddellijke sluiting te bevelen van [eetgelegenheid]. In dat kader heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat de burgemeester zich onder verwijzing naar de bestuurlijke rapportage van 13 september 2016 op het standpunt mocht stellen dat naast een hoeveelheid drugs van meer dan 0,5 gram, ook dealerindicaties aanwezig waren. Bovendien heeft de burgemeester terecht overwogen dat de persoon die de drugs bij zich had werkzaamheden verrichtte in de horeca-inrichting en dat zodoende een verband bestaat tussen het pand en de aangetroffen harddrugs. De aangetroffen persoon was, anders dan [appellant] stelt, geen toevallige bezoeker of passant.
    
        Het betoog faalt.
    
    -    Eigendomsrecht
    
    7.    [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester niet in strijd met het in artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM neergelegde eigendomsrecht heeft gehandeld. Volgens [appellant] is de sluiting disproportioneel en de rechtbank heeft dat miskend.
    
    7.1.    De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2388) overwogen dat de bevoegdheid van de burgemeester om de sluiting van [eetgelegenheid] te gelasten, is neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet en daarom bij wet is voorzien. Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bevat een concrete normstelling op grond waarvan het voor een burger voldoende duidelijk is in welke gevallen de burgemeester bevoegd is om de sluiting van een pand te gelasten. Zoals de rechtbank verder op goede gronden heeft overwogen, heeft de sluiting overeenkomstig het beleid plaatsgevonden. Op grond van dat beleid kon [appellant] ook direct een verzoek indienen tot opheffing van de sluiting, hetgeen hij heeft gedaan, als gevolg waarvan de sluiting een maand heeft geduurd. Geen grond bestaat voor het oordeel dat in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM geen redelijk evenwicht bestaat tussen het met de sluiting gediende algemeen belang en de nadelige gevolgen daarvan voor [appellant].
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    
    w.g. Kramer    w.g. Grimbergen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    581.  BIJLAGE
    
    Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 1
    
    Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
        De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    Opiumwet
    
    Artikel 13b
    
    1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    […].
    
    Notitie inzake het sluitings- en heropeningsbeleid met betrekking tot artikel 13b van de Opiumwet en artikel 2.7 van de Algemene Plaatselijke Verordening
    
    […].
    
    F. Toepassen bestuursdwang ex art. 13b Opiumwet
    
    Bestuursdwang in de vorm van een sluiting wordt toegepast bij handel in middelen als bedoeld in lijst I (harddrugs) vanwege de onder punt E omschreven openbare ordeverstoring.
    
    Bij handel in een middel als bedoeld in lijst II wordt in beginsel tegen horecabedrijven opgetreden volgens een vastgesteld handhavingstappenplan, indien het soft drugs betreffen, zoals bedoeld in de richtlijnen van de PG’s ten aanzien van de verkoop in coffeeshops. In situaties waarbij er sprake is van andere middelen als bedoeld in lijst II, wordt bestuurlijk opgetreden op basis van feiten en omstandigheden.
    
    Omdat de Opiumwet geen mogelijkheid biedt om gemeentelijke toezichthouders aan te wijzen, is de burgemeester hoofdzakelijk afhankelijk van informatie uit opsporingsonderzoeken. Deze informatie dient de burgemeester te worden verstrekt in het kader van zijn taak met betrekking tot de openbare orde (waaronder ook artikel 13b).
    
    De politie rapporteert aan de burgemeester indien is geconstateerd dat in een voor het publiek toegankelijke inrichting hard drugs worden verhandeld, of dat hard drugs daartoe aanwezig zijn in de inrichting. Bij het sluitingsverzoek voegt de politie de benodigde informatie zoals processen-verbaal, verklaringen van getuigen en verdachten, mutatie-rapporten, bewijsstukken met betrekking tot in beslaggenomen drugs, enz.
    
    Bij de beoordeling of bestuursdwang zal worden toegepast in het kader van artikel 13b Opiumwet moet er sprake zijn van het verkopen, verstrekken, afleveren dan wel daartoe aanwezig van hard drugs. Bij de beoordeling van die vraag gaat de burgemeester uit van de eerder vermelde richtlijnen van de Procureursgeneraal van 1 oktober 1996. Volgens de richtlijnen kan strafrechtelijk optreden van het OM worden verwacht als iemand meer dan 0,5 gr aan hard drugs bij zich heeft, of als iemand minder dan 0,5 gr bij zich heeft, maar er sprake is van een dealerindicatie.
    
    De burgemeester sluit een inrichting in de volgende situaties:
    
    - er wordt minder dan 0,5 gr aangetroffen, maar er sprake van een dealerindicatie;
    
    - er wordt tussen de 0,5 gr en 5 gr aangetroffen, dan kunnen in ieder geval de onderstaande indicatoren
    
    een rol spelen bij de beoordeling of er sprake is van handel;
    
    - er wordt meer 5 gr aangetroffen.
    
    De eerdergenoemde indicatoren zijn de volgende:
    
    - de hoeveelheid aangetroffen drugs;
    
    - de wijze waarop de aangetroffen drugs zijn verpakt;
    
    - aantreffen handelsgeld op een persoon;
    
    - persoon staat als dealer bekend bij de politie;
    
    - verklaringen van gebruikers, omwonenden, dealers, getuigen e.d.;
    
    - eventuele politieobservaties in/rondom de inrichting;
    
    - overige feiten en omstandigheden van het geval.
    
    Onmiddellijke sluiting van een horecabedrijf heeft als effect dat de geconstateerde openbare ordeverstoring eindigt. Bovendien blijkt dat een eerder gesloten horecabedrijf in de toekomst zelden opnieuw gesloten wordt wegens overtreding van de Opiumwet.
    
    Als blijkt dat er reden is om op te treden, wordt conform de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover de spoedeisendheid zich daartegen niet verzet, de betrokken exploitant in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen op het voornemen de inrichting te sluiten. Gelet op de ernst van de openbare ordeverstoring vindt het horen van de belanghebbende (exploitant) plaats direct nadat uit feiten en omstandigheden is geconcludeerd, dat de inrichting onverwijld moet worden gesloten. Het stellen van een begunstigingstermijn is gelet op het karakter van de sluiting niet aan de orde. Als in dit gesprek geen argumenten naar voren worden gebracht waaruit blijkt dat het voornemen tot sluiting op onjuiste feiten is gebaseerd, wordt de desbetreffende inrichting met spoed gesloten.
    
    Tegen het sluitingsbevel kan een bezwaarschrift worden ingediend en voorlopige voorziening worden aangevraagd. Dat geldt zowel voor de sluiting ex art. 13b Opiumwet, als voor wat betreft de sluiting op grond
    
    van artikel 2.7 APV. Daarnaast kan direct verzocht om een gesprek om de sluiting weer op te heffen.
    
    Deze maatregel heeft een drieledig doel:
    
    - er wordt een onmiddellijk einde gemaakt aan de handel in harddrugs. Sluiting is hiervoor de enige echte garantie;
    
    - de loop van en naar de inrichting wordt beëindigd;
    
    - in de periode van rust tijdens de sluiting kan bekeken worden in hoeverre de exploitant maatregelen kan nemen om een en ander in de toekomst te voorkomen.
    
    […].