ECLI:NL:RVS:2018:1962, Raad van State, 13-06-2018, 201703876/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2016 heeft het dagelijks bestuur een verzoek om schadevergoeding van [appellant] afgewezen.

201703876/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 maart 2017 in zaak nr. 16/5089 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Scheldestromen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 februari 2016 heeft het dagelijks bestuur een verzoek om schadevergoeding van [appellant] afgewezen.
    
    Bij besluit van 6 juli 2016 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Schuttkowski, advocaat te Hulst, en ing. L.G.H. Castelijn en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. drs. S. Holvast, ir. D.C.A. Uitdewilligen en H. Willemsen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van een woning en schuur op het perceel [locatie] te Grijpskerke. Hij heeft het dagelijks bestuur op grond van artikel 7.14 van de Waterwet verzocht om vergoeding van schade door verzakking van de voorgevel van de woning en de schuur. De verzakking is volgens hem het gevolg van de invoering van het flexibel peilbeheer in combinatie met de onjuiste plaatsing van twee stuwende duikers in de waterloop aan de voorzijde van de woning.
    
    2.    Het flexibel peilbeheer is ingevoerd in de Sint-Laurense watergang bij het "Peilbesluit 6+, Walcheren", vastgesteld op 27 oktober 2008. De hoofdwaterloop ligt op 140 meter afstand ten oosten van de woning.
    
    3.    Door flexibel peilbeheer kan het peil tussen een vastgestelde boven- en ondergrens fluctueren door natuurlijke oorzaken, als neerslag, verdamping, kwel en wegzijging. Water wordt pas ingevoerd of ingelaten als het waterpeil lager komt dan de ondergrens. Water wordt afgevoerd dan wel uitgemalen als het waterpeil hoger komt dan de bovengrens.
    
        In de Sint-Laurense watergang worden in normale situaties dezelfde waterpeilen nagestreefd als voorheen. Alleen in natte omstandigheden is het waterpeil tijdelijk maximaal 15 cm lager om hoge grondwaterstanden te voorkomen. De streefpeilen zijn in droge omstandigheden ter plaatse van het perceel niet gewijzigd. In droge omstandigheden wordt het oppervlaktewaterpeil en daarmee het grondwaterpeil hoog gehouden om uitdroging van de ondergrond te voorkomen. Het neerslagoverschot speelt daarbij een belangrijk rol, omdat er ter plaatse geen andere aanvoer van water is.
    
        Besluitvorming
    
    4.    Tussen partijen is de gestelde schade, de verzakking van het woonhuis en de schuur, niet in geschil. Het dagelijks bestuur heeft aan de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding ten grondslag gelegd dat de gestelde schade niet het gevolg is van de invoering van het flexibel peilbeheer. In het advies van de commissie behandeling bezwaren waterschap Scheldestromen is vermeld dat in het peilgebied ter plaatse van de woning in feite sinds 2005, in het kader van een proefproject, flexibel peilbeheer wordt gevoerd waarbij, uitsluitend in natte omstandigheden, het waterpeil in de hoofdwaterlopen in het peilgebied tijdelijk lager is. Omdat de slootbodems en twee stuwende duikers in de secundaire waterlopen in de nabijheid van de woning en de stal op een hoger niveau liggen dan het peil in de hoofdwaterloop, kan door het flexibel peilbeheer het peil in de secundaire waterlopen niet zijn gewijzigd. In het advies is verder vermeld dat uit eerder onderzoek door medewerkers van het waterschap, de provincie Zeeland en de Dienst Landelijk Gebied evenmin is gebleken dat er een causaal verband is tussen de invoering van het flexibel peilbeheer en de verzakkingen.
    
        Uitspraak van de rechtbank
    
    5.    De rechtbank is van oordeel dat het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de verzakking van de woning en de schuur niet is ontstaan door het flexibel peilbeheer. Het peil in de secundaire waterlopen is door het flexibel peilbeheer in de hoofdwaterloop niet gewijzigd en kan derhalve niet de oorzaak van de gestelde schade zijn. Het dagelijks bestuur heeft volgens de rechtbank aannemelijk gemaakt dat drogere omstandigheden in combinatie met de ondergrond (veengrond) en een zwakke fundering een meer voor de hand liggende oorzaak voor de verzakking zijn.
    
        Betoog in hoger beroep
    
    Onafhankelijkheid en onpartijdigheid
    
    6.    [appellant] betoogt allereerst dat door de omstandigheid dat het advies dat ten grondslag ligt aan de besluitvorming, niet is opgesteld door een onafhankelijke commissie, de schijn is gewekt dat de door het bestuursorgaan geraadpleegde deskundigen niet onpartijdig zijn en het bestuursorgaan het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mag  leggen.
    
    7.     De enkele omstandigheid dat het dagelijks bestuur zich bij de besluitvorming heeft laten adviseren door deskundigen in dienst van het waterschap, de provincie Zeeland en de Dienst Landelijk Gebied, is op zichzelf onvoldoende voor twijfel aan de onpartijdigheid en mogelijke vooringenomenheid van het dagelijks bestuur, zoals bedoeld in artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).  In het beroepschrift en de nadere stukken zijn geen concrete en objectieve omstandigheden naar voren gebracht die wijzen op partijdigheid of vooringenomenheid van het dagelijks bestuur. Voor zover twijfel is geuit over het zorgvuldig tot stand komen van het advies en het inzichtelijk en concludent zijn ervan, komt dit hierna aan de orde bij de inhoudelijke overwegingen.
    
    Onderzoeksplicht/afweging belangen
    
    8.    [appellant] betoogt dat uit het rapport van ir. A. de Koeijer en een citaat uit het rapport van prof. dr. ir. F. Molenkamp volgt dat verzakkingen voorkomen hadden kunnen worden door voorafgaand aan de invoering van flexibel peilbeheer onderzoek te doen naar de gevolgen ervan voor de zwakke fundering van de woning en schuur in combinatie met veengrond. Daarnaast blijkt uit de voor de bouw van de schuur verleende vergunning van 1967 dat rekening moet worden gehouden met de bodemgesteldheid van het perceel om verzakkingen te voorkomen.
    
    9.    Voor zover [appellant] betoogt dat het waterschap aansprakelijk is voor de gestelde schade omdat het niet zorgvuldig heeft gehandeld door voorafgaande aan de invoering van het flexibel peilbeheer geen onderzoek te doen naar beschermende maatregelen voor de fundering van het huis en de schuur en ook tijdens de uitvoering heeft nagelaten maatregelen te treffen om aantasting van de funderingen te voorkomen, slaagt dit niet. Artikel 7.14 van de Waterwet biedt alleen aanspraak op schadevergoeding aan degene die als gevolg van de rechtmatige vaststelling of uitvoering van een peilbesluit schade lijdt of zal lijden. Dat in de bouwvergunning is opgenomen dat indien de bodemgesteldheid zodanig is dat bijzondere voorzieningen noodzakelijk zijn en deze zodanig moeten worden aangebracht om het risico van verzakkingen en ongelijke zettingen te voorkomen, betekent niet dat er een onderzoekplicht geldt voor het waterschap, maar dat bij het bouwen van de schuur rekening moet worden gehouden met de bodemgesteldheid.
    
    Causaal verband
    
    10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij er niet in is geslaagd een causaal verband tussen de verzakkingen en de invoering van het flexibel peilbeheer aannemelijk te maken. Daartoe stelt hij dat hij feiten en omstandigheden heeft gesteld die tot het oordeel leiden dat het dagelijks bestuur niet op het advies van de bezwaarcommissie mocht afgaan en die leiden tot de conclusie dat het peil in de secundaire waterlopen door het flexibel peilbeheer is gewijzigd en heeft geleid tot verzakking van woning en schuur. In het rapport van 18 augustus 2016 van M.P. de Ridder is vermeld dat door jarenlange wijzigingen van de grondwaterstand en wijzigingen van de verhanglijn van de ondergrond sterke verzakkingen zijn opgetreden. In de aanvullende rapporten van 9 juni 2017 en 21 juni 2017 is vermeld dat de twee stuwende duikers in de waterloop aan de voorzijde van het perceel geen stuwende functie vervullen, omdat deze permanent hoger liggen dan het streefpeil in de sloot en watergang en niet het waterpeil in de secundaire waterlopen reguleren. Ook ing. J.A. Hoogstrate bevestigt in de brief van 20 juli 2017 dat de duikers door hun situering geen stuwende functie vervullen. Uit metingen van ing. Castelijn verricht in de periode oktober 2017 tot en met maart 2018 van het waterpeil in de secundaire waterloop, de sloot, volgt dat het waterpeil beneden het te hanteren waterpeil blijft en de sloot tussen de duikers langs de Singelweg nagenoeg het hele jaar droog staat, waardoor de bodem boven het waterpeil uitdroogt en oxideert. Daarbij is van belang dat het perceel uit veengrond bestaat en dat door oxidatie en inkrimping van de veengrond in combinatie met flexibel waterpeilbeheer de verzakkingen en scheurvorming zich onvermijdelijk zullen voortzetten. Zonder de plaatsing van een stuwende duiker in de nabijgelegen sloot zakt de waterstand met 45 cm en dat veroorzaakt inkrimping en oxidatie van het veenpallet onder de woning en de schuur. De conclusie van [appellant] is dat de rechtbank heeft miskend dat het flexibel peilbeheer en de slecht gesitueerde stuwende duikers de oorzaken zijn van de verzakkingen. Omgevingsfactoren, zoals de fundering van de woning en de schuur en klimatologische omstandigheden zijn van ondergeschikt belang, aldus [appellant].
    
    11.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] niet voldoende feiten of omstandigheden heeft gesteld die tot het oordeel kunnen leiden dat de invoering van het flexibel peilbeheer heeft geleid tot de verzakking van de woning en de schuur. Door de invoering van flexibel peilbeheer wordt het grondwaterpeil zo stabiel mogelijk gehouden. Alleen in natte omstandigheden worden oppervlaktewaterpeilen verlaagd, om zeer hoge oppervlakte- en grondwaterstanden te voorkomen. In droge omstandigheden zijn de streefpeilen niet gewijzigd ten opzichte van de peilbesluiten die vanaf 1982 zijn vastgesteld. Onder droge omstandigheden wordt het oppervlaktewaterpeil en daarmee het grondwaterpeil hoog gehouden om uitdroging van de ondergrond te voorkomen. Dit dient er onder meer toe om bodemdaling door veeninklinking en daarmee samenhangende negatieve gevolgen als zettingsschade te voorkomen. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur verklaard dat het neerslagoverschot een belangrijke rol speelt om verdroging te voorkomen, omdat de provincie Zeeland geen andere aanvoer van water kent. Nu door het flexibel peilbeheer alleen in natte omstandigheden het oppervlaktepeil wordt verlaagd om te hoge oppervlakte- en grondwaterstanden te voorkomen, is het niet aannemelijk dat de verlaging van de grondwaterstand en de daaropvolgende bodemdaling in veengebieden daardoor wordt veroorzaakt. Klimatologische factoren in combinatie met de veenbodem vormen een meer voor de hand liggende verklaring voor bodemdaling.
    
        Anders dan [appellant] betoogt, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat de instelling van het flexibel peilbeheer invloed heeft op de secundaire en tertiaire waterlopen in de buurt van zijn woning en daarmee op het grondwaterpeil in de directe omgeving van de woning. Op het peil in de waterloop voor de woning aan de [locatie] heeft het flexibel peilbeheer geen effect vanwege de aanwezigheid van twee stuwende duikers, die op een hoger niveau liggen dan het peil in de hoofdwaterloop. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de hoge plaatsing van de duikers een functie, omdat alleen bij overvloedige neerslag het water door de duikers wordt afgevoerd en de hoge plaatsing er juist voor zorgt dat het water na neerslag (tijdelijk) blijft staan. Voor zover [appellant] in dit verband heeft betoogd dat het peil in de sloten ver beneden de door het waterschap gehanteerde waterpeilen blijft, is van belang dat die peilen zijn vastgesteld voor de hoofdwaterloop, de Sint-Laurense watergang en niet voor de secundaire en tertiaire waterlopen.
    
        De slotsom is dat er geen grond is voor het oordeel dat de gestelde schade het gevolg is van het flexibel peilbeheer en de plaatsing van de duikers. Schade die niet het gevolg is van publiekrechtelijke rechtmatige besluiten of handelingen komt niet voor vergoeding in aanmerking op grond van artikel 7.14 van de Waterwet.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    12.    Tot slot is volgens [appellant] onvoldoende duidelijk waarom de eigenaren van de woning ‘Het Blauwe Hof’, Breeweg 11 te Koudekerke, wel een schadevergoeding hebben gekregen.
    
    13.    De woning ‘Het Blauwe Hof’ te Koudekerke ligt in een ander gebied. De eigenaar heeft een schadevergoeding gekregen van de Dienst Landelijk Gebied in verband met uitgevoerde werken en niet van het Waterschap vanwege peilbeheer. Anders dan [appellant] betoogt, zijn de omstandigheden niet vergelijkbaar en ontleent hij daaraan geen aanspraak op schadevergoeding.
    
        Slotoverwegingen
    
    14.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Planken
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2018
    
    299.