ECLI:NL:RVS:2018:3295, Raad van State, 10-10-2018, 201709506/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college geweigerd om handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) op het perceel [locatie] te Wieringerwaard.

201709506/1/A1.
    Datum uitspraak:10 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Wieringerwaard, gemeente Hollands Kroon,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 november 2017 in zaak nr. 17/2092 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hollands Kroon.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college geweigerd om handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) op het perceel [locatie] te Wieringerwaard.
    
    Bij besluit van 28 maart 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat te Alkmaar en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door B. van Yperen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. Th.C.J. Kaandorp, advocaat te Alkmaar, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [belanghebbende] gebruikt op het perceel een houtkachel ten behoeve van de verwarming van zijn woning. [appellant] woont schuin achter de woning van [belanghebbende] op een afstand van ongeveer 25 m. [appellant] heeft het college verzocht handhavend op te treden ten aanzien van de rook- en stankoverlast en de schadelijkheid voor de gezondheid die volgens hem wordt veroorzaakt door het gebruik van de houtkachel op het perceel. Het college heeft het verzoek afgewezen. Het college heeft aan zijn in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag gelegd dat het niet bevoegd is om op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit handhavend op te treden omdat [belanghebbende] dit artikel niet overtreedt met het gebruik van de houtkachel. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat bij de ter plaatse door een toezichthouder op verschillende tijdstippen uitgevoerde controles geen zichtbare rook uit de schoorsteen is waargenomen en dat geen of nauwelijks verbrandingslucht te ruiken was. Voorts hebben drie directe buren (aan de Noord Zijperweg en Paludanusweg) te kennen gegeven geen overlast te ervaren van de houtkachel.
    
    2.    De rechtbank heeft de afwijzing van het verzoek bij de aangevallen uitspraak in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid geen nader onderzoek behoefde te verrichten naar de gestelde overlast door houtrook, aangezien bij de door het college uitgevoerde controles niet is gebleken van enige overlast en het college evenmin klachten heeft ontvangen van buurtbewoners. Het onderzoek van het college is weliswaar beperkt gebleven, maar daarin ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld, nu het college geen op objectieve wijze vast te stellen aanwijzingen heeft ontvangen dat op hinderlijke wijze rook wordt verspreid.
    
        De rechtbank heeft voorts overwogen dat geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook, afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. Omdat op dit punt algemeen aanvaarde inzichten niet bestaan, de afvoer van de houtkachel aan de in het Bouwbesluit gestelde eisen voldoet en de door [appellant] gestelde gezondheidsklachten niet zijn geobjectiveerd, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen afzien van het verrichten van nader onderzoek naar de schadelijke gevolgen van de verspreiding van rook als gevolg van het gebruik van de houtkachel. De rechtbank heeft in dat kader voorts van belang geacht dat, voor zover met nader onderzoek al kan worden vastgesteld aan welke oorzaak eventuele schadelijke gevolgen moeten worden toegerekend, dat onderzoek geen uitsluitsel kan geven over de vraag of de aantasting van de volksgezondheid zodanig dreigend is, dat daarmee met toepassing van artikel 7.22 van het Bouwbesluit behoort te worden opgetreden.
    
    Artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012
    
    3.    Artikel 7.22 van het Bouwbesluit luidt als volgt:
    
    "Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
    
    a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
    
    b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
    
    c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
    
    d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
    
    4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4032, is artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast, indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    5.    [appellant] heeft zijn beroepsgrond dat de rechtbank heeft miskend dat het college in het besluit op bezwaar niet uitdrukkelijk heeft gemotiveerd waarom het is afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften en dat het besluit reeds daarom dient te worden vernietigd ter zitting ingetrokken.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het door het college uitgevoerde onderzoek onvoldoende is om te kunnen bepalen of er op hinderlijke of schadelijke wijze rook wordt verspreid door het gebruik van de houtkachel. Hiertoe voert hij aan dat het aantal verrichte controles ter plaatse te gering is om daaruit een representatief beeld af te leiden, te meer daar het college in het geheel geen rekening heeft gehouden met de ligging van de woningen ten opzichte van elkaar en met meteorologische gegevens van het KNMI door de onderzoeken uitsluitend vanaf de openbare weg uit te voeren. Voorts voert [appellant] aan dat het college de verklaringen van omwonenden ten onrechte in het onderzoek heeft betrokken nu deze verklaringen ontbreken en daarmee niet controleerbaar zijn. [appellant] voert verder aan dat niet is gebleken dat de steekproeven zijn uitgevoerd op momenten dat verwacht mocht worden dat de rookoverlast voor [appellant] het grootst zou zijn en dat bij de controles niet is vastgesteld dat schoon en goed gedroogd hout wordt gebruikt. Uit de door [appellant] in hoger beroep overgelegde verklaringen van derden en afschriften van een grote hoeveelheid ingediende milieuklachten blijkt dat op zijn perceel wel degelijk sprake is van veel rookoverlast, aldus [appellant]. Verder wijst [appellant] op de door hem overgelegde WOZ-beschikking, waarin de WOZ-waarde van zijn woning lager is vastgesteld en waaruit volgens hem blijkt dat de gemeente de door hem ervaren rookoverlast heeft erkend.
    
        Nu uit de door hem in beroep aangehaalde rapporten genoegzaam blijkt dat onder deskundigen een steeds groter besef bestaat dat houtrook schadelijke gevolgen heeft voor de gezondheid, en ook uit de in hoger beroep overgelegde publicaties overduidelijk blijkt dat houtrook in zijn algemeenheid ernstige gezondheidsrisico's met zich brengt, moet volgens [appellant] worden geconcludeerd dat inmiddels wel een algemeen aanvaard inzicht bestaat dat rook van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. Dit betekent volgens [appellant] dat het college aanleiding had moeten zien zelf metingen te verrichten om vast te stellen hoeveel fijn stof de houtkachel uitstoot en had het op basis van deze meetresultaten moeten beoordelen of de gezondheid van omwonenden wordt aangetast door de verspreiding van fijn stof als gevolg van het gebruik van de houtkachel.
    
    6.1.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college voor de beoordeling of door het gebruik van de houtkachel op hinderlijke wijze rook wordt verspreid als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit nader onderzoek had moeten doen. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellant] heeft een toezichthouder van de gemeente ter plaatse op verschillende tijdstippen op de dag controles uitgevoerd. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, hebben deze controles niet alleen in de woonwijk vanaf de openbare weg plaats gevonden, maar ook bij [appellant] thuis en op het adres van [belanghebbende]. Naast de onaangekondigde controles heeft de toezichthouder in de bezwaarfase ook na een telefonische melding van [appellant] een controle uitgevoerd op zijn perceel. In totaal zijn negen controles uitgevoerd, waarbij uitsluitend tijdens de controle van 15 maart 2017 een zeer lichte houtrooklucht waarneembaar was, zonder dat zichtbare rook uit de schoorsteen kwam. Bij de overige controles heeft de toezichthouder geen rooklucht of rook uit de schoorsteen van de woning van [belanghebbende] waargenomen. Voorts heeft de toezichthouder bij een controle op het adres van [belanghebbende] vastgesteld dat het rookkanaal en de rookafvoer van de houtkachel aan het Bouwbesluit voldoen, dat in het rookkanaal direct achter de kachel een katalysator is aangebracht die de afvoergassen filtert en dat alleen droog en onbehandeld hout werd gebruikt om de op dat moment brandende kachel te stoken.
    
        De rechtbank heeft terecht geen reden gezien om te twijfelen aan de juistheid dan de in de controlerapporten weergegeven waarnemingen van de toezichthouder. Dat de toezichthouder zelf een houtkachel heeft, als door [appellant] gesteld en wat daarvan ook zij, biedt daarvoor geen grond. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat de verklaringen van de buren niet controleerbaar zijn, nu het college in het besluit op bezwaar heeft vermeld welke buurtbewoners in het onderzoek zijn betrokken.
    
        Omdat de toezichthouder bij de uitgevoerde controles geen overlast door stank of rook heeft waargenomen, de in het besluit op bezwaar genoemde directe buren te kennen hebben gegeven geen overlast te ervaren en het college verder geen klachten van andere buurtbewoners of anderszins aanwijzingen van overlast heeft ontvangen, kon het college zich zonder nader onderzoek naar de overlast op het standpunt stellen dat geen sprake is van een op hinderlijke wijze verspreiding van stank of rook als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit. De door [appellant] in hoger beroep overgelegde verklaringen van vrienden en kennissen over de aanwezige stankoverlast en de op www.milieuklachten.nl gemelde klachten leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat de verklaringen en klachten betrekking hebben op de periode na het besluit op bezwaar en derhalve niet afdoen aan de waarnemingen van de toezichthouder.
    
        Voor het oordeel dat het college de door [appellant] gestelde rookoverlast heeft erkend, heeft de rechtbank terecht evenmin grond gezien. Uit de WOZ-beschikking blijkt niet dat de houtrookoverlast redengevend is geweest bij de verlaging van de WOZ-waarde. Dat bij de weergave van de door [appellant] aangevoerde bezwaren tegen de vaststelling van WOZ-waarde in het besluit de houtrookoverlast is vermeld, betekent niet dat dit heeft meegewogen in de beslissing.
    
        Het betoog slaagt niet.
    
    6.2.    Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat met het gebruik van de houtkachel op schadelijke wijze rook wordt verspreid als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit, overweegt de Afdeling het volgende.
    
        Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2226, bestaan geen algemeen aanvaarde inzichten over beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. De Wet milieubeheer, in het bijzonder bijlage 1 van die wet, die grenswaarden bevat voor fijn stof (PM10 en PM2,5), geeft evenmin uitsluitsel daarover. De door [appellant] in hoger beroep overgelegde stukken leiden niet tot het oordeel dat, ook al staat vast dat houtkachels fijn stof uitstoten, daaromtrent thans wel algemene aanvaarde inzichten bestaan. Weliswaar is de strekking van de in hoger beroep overgelegde stukken, waaronder publicaties van de GGD Amsterdam, het Longfonds en Milieudefensie, krantenartikelen en een brief van het platform houtkachels aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, dat houtrook ernstige gezondheidsrisico's met zich brengt, maar nu dit geen wetenschappelijke publicaties zijn, kan hieraan niet de betekenis worden gegeven die [appellant] hieraan toekent.
    
        Nu er geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie rook afkomstig van het gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt, het college zich onweersproken op het standpunt heeft gesteld dat het rookkanaal van de houtkachel voldoet aan de eisen die daaraan in het Bouwbesluit zijn gesteld, en evenmin algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de wijze waarop de concentraties fijn stof in de omgeving als gevolg van het gebruik van de houtkachels moeten worden gemeten, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen afzien van het doen van nader onderzoek naar de schadelijke gevolgen van de verspreiding van rook als gevolg van het gebruik van de houtkachel.
    
        Het betoog slaagt niet.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
    
    604.