ECLI:NL:RVS:2020:2175, Raad van State, 09-09-2020, 201906544/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand aan [locatie] in Waalwijk voor kamergewijze verhuur aan vijftien arbeidsmigranten. Op 15 december 2017 heeft [appellant] een aanvraag bij het college ingediend voor een omgevingsvergunning voor gebruik van de woning aan [locatie] in Waalwijk voor kamergewijze verhuur aan vijftien arbeidsmigranten. Het gaat om een tussenwoning in een rij van drie woningen in een woonwijk. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Driessen" rust op het perceel de bestemming "Wonen", waar zelfstandige huisvesting van één huishouden is toegestaan. De huisvesting van vijftien arbeidsmigranten past, naar ook in hoger beroep niet meer in geschil is, niet binnen die bestemming.

201906544/1/R2.
    Datum uitspraak: 9 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Waalwijk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2019 in zaken nrs. 18/5039 en 19/1583 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand aan [locatie] in Waalwijk voor kamergewijze verhuur aan vijftien arbeidsmigranten.
    Bij besluit van 5 juli 2018 heeft het college, voor zover thans van belang, het door meerdere omwonenden daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 20 maart 2018 herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd.
    Bij besluit van 27 september 2018 heeft het college een verzoek om handhavend op te treden tegen de illegale bewoning van het pand door meer dan vijf personen afgewezen.
    Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college het door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [belanghebbende]) tegen het besluit van 27 september 2018 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen twee weken na verzending van het besluit de kamergewijze verhuur aan, dan wel de kamergewijze bewoning van meer dan vijf personen die geen huishouden vormen in het pand te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij uitspraak van 15 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 5 juli 2018 en 26 maart 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college, [belanghebbende] en [belanghebbende C] en [belanghebbende D] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbende] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door J. van Dalen en mr. H. van de Werken, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende E] en anderen, vertegenwoordigd door mr. T.E.G. van Heukelom, rechtsbijstandverlener te ’s-Hertogenbosch, en [belanghebbende B], bijgestaan door [gemachtigden], verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 15 december 2017 heeft [appellant] een aanvraag bij het college ingediend voor een omgevingsvergunning voor gebruik van de woning aan [locatie] in Waalwijk voor kamergewijze verhuur aan vijftien arbeidsmigranten. Het gaat om een tussenwoning in een rij van drie woningen in een woonwijk. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Driessen" rust op het perceel de bestemming "Wonen", waar zelfstandige huisvesting van één huishouden is toegestaan. De huisvesting van vijftien arbeidsmigranten past, naar ook in hoger beroep niet meer in geschil is, niet binnen die bestemming. Het college heeft de aanvraag getoetst aan de beleidsregels "Huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouding vormen gemeente Waalwijk - wijziging 2017" (hierna: de beleidsregels 2017). Volgens het college voldeed het project aan dat beleid en was niet gebleken dat de belangen van eigenaren en gebruikers van omliggende gronden onevenredig worden geschaad. Het college heeft daarom bij het besluit van 20 maart 2018 besloten om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, onder het gelijktijdig stellen van een aantal voorschriften, medewerking te verlenen aan het project.
    2.    Bij het besluit op bezwaar van 5 juli 2018 heeft het college in overeenstemming met het advies van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Waalwijk (hierna: de commissie) van 13 juni 2018 het besluit van 20 maart 2018 herroepen en besloten de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Het college heeft zich in dit besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de commissie, op het standpunt gesteld dat de aanvraag beoordeeld moet worden aan de hand van de beleidsregels, zoals ze op dat moment gelden. Op 31 maart 2018 zijn in werking getreden de beleidsregels "Huisvesting arbeidsmigranten, vergunninghoudende vluchtelingen en overige personen die geen huishouding vormen gemeente Waalwijk - 2e wijziging" (hierna: de beleidsregels 2018), waarin geen overgangsrecht is opgenomen. In het advies van de commissie is uiteengezet dat deze beleidsregels niet golden op het moment dat het primaire besluit werd genomen. Hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging van een besluit naar aanleiding van een bezwaarschrift in beginsel geschiedt met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het moment van de heroverweging (toetsing ‘ex nunc’). Dat zou in dit geval ook moeten gelden, aldus het advies. Slechts in bijzondere omstandigheden kan er aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken. Daarvan is naar het oordeel van de commissie niet gebleken. Dat [appellant] door toetsing aan het nieuwe beleid in een ongunstigere positie komt te verkeren, is volgens de commissie onvoldoende gebleken, waarbij de commissie heeft betrokken dat [appellant] op eigen risico handelt voordat is komen vast te staan dat de vergunning onherroepelijk is. Daarbij komt dat er belangen van derden in het geding zijn, wat aanleiding geeft geen uitzondering te maken op de regel dat ex nunc moet worden getoetst. Dit betekent dat de aanvraag volgens de commissie dient te worden getoetst aan het nieuwe, gewijzigde beleid. Het college heeft de aanvraag in bezwaar daarom getoetst aan de beleidsregels 2018. Aangezien de aanvraag betrekking heeft op de huisvesting van vijftien arbeidsmigranten, zou deze huisvesting volgens deze beleidsregels alleen zijn toegestaan in een geheel vrijstaand hoofdgebouw én indien de gehele parkeerbehoefte op het eigen terrein plaatsvindt. Aangezien de woning niet vrijstaand is en niet voorziet in parkeerplaatsen op eigen terrein, is het project volgens het college in strijd met deze beleidsregels.
    3.    Op 11 juli 2018 heeft een aantal omwonenden het college verzocht om handhavend op te treden tegen de op dat moment illegale bewoning van het pand. Bij het besluit van 27 september 2018 heeft het college dat verzoek afgewezen. Bij het besluit van 26 maart 2019 heeft het college alsnog besloten om aan [appellant] een last onder dwangsom op te leggen teneinde de huisvesting van meer dan vijf arbeidsmigranten in de woning op het perceel te beëindigen.
    De aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft ten aanzien van het besluit van 5 juli 2018 overwogen dat het gebruik van het pand voor kamergewijze verhuur aan vijftien arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan en dat het college terecht heeft beoordeeld of een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend. Het college heeft zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met de beleidsregels 2018, zodat het college overeenkomstig zijn beleid de aangevraagde omgevingsvergunning bij het besluit op bezwaar alsnog heeft kunnen weigeren. De rechtbank heeft verder overwogen dat uit een door de wethouder gedane uitlating en het lang in de procedure door het college ingenomen standpunt dat de verleende omgevingsvergunning niet herroepen zou worden, niet volgt dat concreet en ondubbelzinnig is toegezegd dat de verleende vergunning onder alle omstandigheden in stand zou blijven. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een concrete en ondubbelzinnige toezegging, zodat het vertrouwensbeginsel niet noopte om toepassing te geven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
        Ten aanzien van het besluit van 26 maart 2019 heeft de rechtbank overwogen dat op dat moment sprake was van een overtreding en dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    Gronden van het hoger beroep
    Omgevingsvergunning
    5.    [appellant] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is geweest van een concrete en ondubbelzinnige toezegging die inhield dat de verleende vergunning onder alle omstandigheden in stand zou blijven. Volgens [appellant] mocht hij aan zijn gesprek met de betrokken wethouder van 16 maart 2018 het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat het college de omgevingsvergunning zou verlenen en ook in heroverweging in stand zou laten, omdat in dat gesprek is toegezegd dat de beleidsregels 2018 alleen voor nieuwe aanvragen zouden gelden en niet voor besluiten die al waren genomen voordat het nieuwe beleid in werking was getreden. Deze toezegging van de wethouder kan volgens [appellant] aan het college worden toegerekend. Er zijn in dit geval ook geen zwaarder wegende belangen die aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan, aldus [appellant]. Volgens [appellant] brengt de rechtszekerheid met zich dat het college ook in de heroverweging overeenkomstig de gedane toezegging handelt.
    5.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
    5.2.    In het door [appellant] opgestelde en overgelegde verslag van het gesprek dat op 16 maart 2018 tussen [appellant] en wethouder Daandels heeft plaatsgevonden, staat het volgende: "Wij bespraken onder meer het volgende: de aanleiding en de intentie van dhr. Daandels tot een evaluatie en wijziging van het huidige beleid inzake de huisvesting van arbeidsmigranten van de gemeente Waalwijk. U heeft daarbij aangegeven dat reeds verstrekte vergunningen en lopende vergunningaanvragen daardoor niet geraakt zullen worden."
    5.3.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat van de zijde van het college destijds uitlatingen zijn gedaan waaruit [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college ook in bezwaar de beleidsregels 2017 zou toepassen. De Afdeling acht in dit verband van belang dat [appellant] het gesprek met de wethouder heeft aangevraagd nadat hij had vernomen dat het college voornemens was om nieuw, aangescherpt beleid vast te stellen. De wethouder heeft zijn uitlatingen gedaan in het kader van dat gesprek, waarin onder meer over de gevolgen van dit voornemen voor de door [appellant] ingediende aanvraag is gesproken. De Afdeling acht verder van belang dat het college ter zitting heeft verklaard dat het zich tot in de bezwaarprocedure op het standpunt heeft gesteld dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur met zich brengen dat de verleende omgevingsvergunning, ondanks dat een heroverweging in bezwaar in beginsel ex nunc geschiedt, in dit geval niet herroepen zou moeten worden.
    5.4.    De Afdeling is verder van oordeel dat [appellant] er redelijkerwijs van kon en mocht uitgaan dat de wethouder die de uitlating deed, de opvatting van het college vertolkte. De Afdeling acht hierbij van belang dat de wethouder de betrokken portefeuillehouder was op het gebied van de ruimtelijke ordening en dat het college het standpunt van de wethouder in de bezwaarschiftprocedure tot de zijne heeft gemaakt.
        Het betoog slaagt in zoverre.
    5.5.    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, betekent niet dat deze altijd moeten worden gehonoreerd. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden.
    5.6.    Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling in de gedane toezegging geen aanleiding hoeven te zien van de beleidsregels 2018 af te wijken. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang en de belangen van derden in de weg staan aan het honoreren van het gewekte vertrouwen. Naar aanleiding van het aangevraagde project is grote onrust in de omgeving ontstaan, hetgeen ertoe heeft geleid dat een groot aantal omwonenden bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot vergunningverlening. Het college is naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Daaraan is inherent dat het college in de aangevoerde bezwaren aanleiding kan vinden om van inzicht te veranderen en terug te komen van het besluit. Een andere opvatting zou op ongerechtvaardigde wijze afbreuk doen aan de rechtsbescherming van hen die op grond van de Awb bezwaar maken en aan wie het gewekte vertrouwen waarbij zij niet betrokken waren, bezwaarlijk kan worden tegengeworpen. Ondanks de gedane toezegging was het college dan ook gehouden om de bezwaren die zagen op het aangescherpte beleid in de heroverweging te betrekken. De gedane toezegging diende mede in het licht van de door de omwonenden ingediende bezwaren opnieuw te worden gewogen. Bij die afweging heeft het college van belang mogen achten dat de beleidsregels 2018 zijn opgesteld ter bescherming van de belangen van een goed woon-, leef- en ondernemersklimaat, die met zich brengen dat de grootschalige huisvesting van (onder meer) arbeidsmigranten die geen huishouden vormen niet wenselijk is in woongebieden. In woongebieden dient alleen kleinschalige huisvesting van arbeidsmigranten plaats te vinden. De beleidsregels 2018 beogen woongebieden daarmee zoveel mogelijk te vrijwaren van nadelige gevolgen van de huisvesting van arbeidsmigranten. Het project waarvoor vergunning is gevraagd voorziet in grootschalige huisvesting in een niet-vrijstaande woning in een woongebied en is, gelet op de intentie van de beleidsregels 2018, dan ook ongewenst. Het college heeft de belangen van omwonenden, die er uit een oogpunt van een goed woon- en leefklimaat belang bij hebben dat in hun woongebied geen grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten zal plaatsvinden, zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [appellant] bij toepassing van de beleidsregels 2017 en heeft daarbij mogen betrekken dat de hoofdregel van de rechtspraak van de Afdeling is dat in bezwaar ex nunc beslist wordt. Het college heeft daarom in redelijkheid het besluit van 20 maart 2018 kunnen herroepen en de gevraagde vergunning alsnog kunnen weigeren.
        In zoverre faalt het betoog.
    5.7.    Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. Gezien de gerechtvaardigde verwachting had het college tegelijk met het herroepen van het besluit van 20 maart 2018 en het alsnog weigeren van de omgevingsvergunning moeten onderzoeken of, en zo ja, in hoeverre aan [appellant] enige vorm van compensatie moet worden geboden voor schade die [appellant] mogelijk heeft geleden doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de juistheid van de hiervoor beschreven, aan het college toe te rekenen uitlatingen. Het college heeft dit ten onrechte niet gedaan. In zoverre heeft het college bij de voorbereiding van het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        In zoverre slaagt het betoog.
    Handhaving
    6.    Aangezien de gevraagde omgevingsvergunning bij het besluit van 5 juli 2018 alsnog is geweigerd, was ten tijde van het besluit van 26 maart 2019 sprake van een overtreding waartegen het college bevoegd was om handhavend op te treden. [appellant] heeft het betoog dat het college in het besluit van 26 maart 2019 een langere begunstigingstermijn had moeten hanteren, ter zitting ingetrokken.
    Conclusie en proceskosten
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 5 juli 2018 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 5 juli 2018 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij niet is beslist over de vergoeding van eventuele schade. Dat besluit blijft in stand, voor zover daarbij het besluit van 20 maart 2018 is herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog is geweigerd. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2019 in zaken nrs. 18/5039 en 19/1583, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk van 5 juli 2018, kenmerk Z18-006531, ongegrond heeft verklaard;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen dat besluit gegrond;
    IV.    vernietigt dat besluit, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk daarbij niet heeft beslist over de vergoeding van eventuele schade;
    V.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.140,81 (zegge: tweeduizend honderdveertig euro en eenentachtig cent), waarvan € 2.100,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
    531-842.