ECLI:NL:RVS:2012:BV3209, Raad van State, 08-02-2012, 201003293/1/A4, 201005947/1/A4 en 201008464/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2009 heeft de minister aan VIS vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het uitzaaien van uit Ierland en het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde schelpdieren in de Oosterschelde tot en met 30 april 2011.

201003293/1/A4, 201005947/1/A4 en 201008464/1/A4.
      Datum uitspraak: 8 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de vereniging Vereniging van Importeurs van Schelpdieren, gevestigd te Kapelle, en haar leden (hierna tezamen en in enkelvoud: VIS),
      2. de stichting Stichting De Faunabescherming (hierna: Faunabescherming), gevestigd te Amstelveen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie)
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 juni 2009 heeft de minister aan VIS vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het uitzaaien van uit Ierland en het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde schelpdieren in de Oosterschelde tot en met 30 april 2011.
    
    Tegen dit besluit hebben VIS bij brief van 23 juli 2009, aangevuld bij brief van 18 augustus 2009, en Faunabescherming bij brief van 24 juli 2009 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 15 december 2009 heeft de minister de aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd.
    
    Naar aanleiding van het besluit van 15 december 2009 heeft VIS bij brief van 30 december 2009 haar bezwaar aangevuld.
    
    Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2010, heeft VIS beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaren tegen het besluit van 22 juni 2009 en het gewijzigde besluit van 15 december 2009.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 4 juni 2010, verzonden op 8 juni 2010, heeft de minister het door VIS gemaakte bezwaar ongegrond en het door Faunabescherming gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de besluiten van 22 juni 2009 en 15 december 2009 ingetrokken en de gevraagde vergunning geweigerd.
    
    Naar aanleiding van het besluit van 4 juni 2010 heeft VIS haar beroep aangevuld bij brieven van 18 juni 2010, 16 juli 2010 en 6 augustus 2010.
    
    Bij besluit van 26 augustus 2010 heeft de minister het besluit van 4 juni 2010 ingetrokken, het door VIS gemaakte bezwaar opnieuw en het door Faunabescherming gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard en de aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd.
    
    Tegen dit besluit heeft Faunabescherming bij faxbericht, bij de Raad van State ingekomen op 27 augustus 2010, beroep ingesteld. VIS heeft haar beroep aangevuld bij brieven van 5 oktober 2010 en 2 november 2010.
    
    VIS heeft nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 3 maart 2011 heeft de staatssecretaris het besluit van 26 augustus 2010 ingetrokken, het door VIS gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond en het door Faunabescherming gemaakte bezwaar wederom gegrond verklaard en opnieuw vergunning verleend voor het uitzaaien van schelpdieren uit een aantal gebieden in het Verenigd Koninkrijk en de Republiek Ierland in de Oosterschelde.
    
    Naar aanleiding van het besluit van 3 maart 2011 heeft Faunabescherming haar beroep bij brief van 11 maart 2011 aangevuld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2011, waar VIS, vertegenwoordigd door mr. M. van der Bent, advocaat te Middelburg, en ing. J.D. Holstein, Faunabescherming, vertegenwoordigd door A.P. de Jong, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn, M.H. Overes en A. Gittenberg, zijn verschenen.
    
    Met instemming van partijen heeft de staatssecretaris na de zitting nadere stukken in het geding gebracht. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    Procesbelang
    
    2.1. De staatssecretaris heeft ter zitting betoogd dat appellanten geen belang meer hebben bij deze procedure, omdat de in geding zijnde vergunning voor het uitzaaien van uit Ierland en het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde schelpdieren in de Oosterschelde is geëxpireerd en inmiddels nieuwe vergunningen voor deze activiteiten zijn verleend.
    
    2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 maart 2005 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=b5umq5Ok8D8%3D"&gt;200403342/1&lt;/a&gt;) kan het belang bij een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de Afdeling bij toekomstige besluiten kan worden betrokken. Nu de staatssecretaris heeft besloten voor dezelfde activiteiten nogmaals - tijdelijk - vergunning te verlenen, leidt het expireren van de vergunning er niet toe dat het belang van appellanten bij hun beroepen is vervallen.
    
    Het beroep van VIS tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar
    
    2.3. Nu de minister bij besluit van 4 juni 2010 alsnog een besluit op bezwaar heeft genomen, heeft VIS geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van dit beroep. Het beroep van VIS is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    2.4. Echter, nu het besluit van 4 juni 2010 niet aan het beroep van VIS tegemoet komt, wordt het beroep ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
    
    Het beroep van VIS tegen het besluit van 4 juni 2010
    
    2.5. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vierde lid, van de minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer, voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    Ingevolge artikel 19i, voor zover thans van belang, zijn de artikelen 19f en 19g van overeenkomstige toepassing in de gevallen waarin de minister bevoegd is te besluiten op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid.
    
    2.6. De bij besluit van 22 juni 2009 verleende, en bij besluit van 15 december 2009 gewijzigde, vergunning heeft betrekking op het uitzaaien van de schelpdieren Mytilus edulis, Mytilus galloprovincialis en Ostrea edulis op de mossel- en oesterpercelen in Natura 2000-gebied Oosterschelde. Deze schelpdieren worden in twaalf gebieden in Ierland en het Verenigd Koninkrijk gevangen en in zogenoemde big bags per vrachtwagen naar Yerseke vervoerd. Daar worden de schelpdieren gespoeld, waarna ze in de Oosterschelde worden uitgezaaid.
    
    Bij het besluit op bezwaar van 4 juni 2010 heeft de minister de vergunning ingetrokken, omdat gebleken was dat het voorgeschreven onderzoek in de kweekgebieden in Ierland en het Verenigd Koninkrijk, vanwege de beperkte omvang daarvan, niet de zekerheid bood dat met de schelpdieren geen ongewenste exoten in de Oosterschelde terechtkomen.
    
    2.7. VIS voert aan dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 4 december 2008, C-249/07, Commissie tegen Nederland (www.curia.europa.eu), volgt dat de ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 geldende vergunningplicht voor het uitzaaien van Ierse en Engelse schelpdieren in de Oosterschelde in strijd is met het Unierecht. Deze vergunningplicht moet volgens haar worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU). Uit het arrest van het Hof van Justitie leidt zij af dat deze handelsbelemmerende maatregel niet kan worden gerechtvaardigd met een beroep op artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206) (hierna: de Habitatrichtlijn), aangezien het verplaatsen van mosselen en oesters naar de Oosterschelde niet onder de reikwijdte van die bepaling valt. Voorts kan de vergunningplicht niet worden gebaseerd op artikel 30 van het EG-Verdrag (thans: artikel 36 van het VWEU) en het voorzorgbeginsel, aldus VIS.
    
    2.7.1. VIS betwist niet dat het uitzaaien van uit Ierland en het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde schelpdieren in de Oosterschelde significante gevolgen voor dat gebied kan hebben, vanwege het mogelijk 'meeliften' van uitheemse soorten, en dat daarvoor derhalve een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 vereist is.
    
    2.7.2. Het door VIS aangehaalde arrest van het Hof van Justitie heeft betrekking op de aanvaardbaarheid van het vergunningstelsel van de Visserijwet. Het Hof van Justitie heeft daarin geoordeeld dat de eis van een voorafgaande vergunning krachtens de Visserijwet voor het uitzaaien van geïmporteerde oesters en mosselen in Nederlandse kustwateren, een verboden maatregel van gelijke werking is als bedoeld in artikel 28 van het EG-Verdrag, thans artikel 34 van het VWEU. Ter beoordeling van de Afdeling staat thans of het vergunningvereiste dat ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 geldt voor het uitzaaien van schelpdieren in een Natura 2000-gebied, eveneens als een zodanige verboden maatregel moet worden aangemerkt.
    
    2.7.3. In zijn arrest van 4 december 2008 heeft het Hof van Justitie beoordeeld of de op de Visserijwet gebaseerde vergunningplicht strekt tot uitvoering van artikel 22, sub b, van de Habitatrichtlijn. Die bepaling heeft betrekking op het toezicht van lidstaten op de opzettelijke introductie in de vrije natuur van uitheemse soorten. Het Hof heeft in dat kader in punt 32 van het arrest het volgende overwogen:
    
    "In dat verband moet worden vastgesteld dat artikel 22, sub b, van de Habitatrichtlijn van toepassing kan zijn op een situatie die tevens onder andere bepalingen van deze richtlijn valt, met name artikel 6, derde lid, van deze richtlijn. Zoals blijkt uit het opschrift van artikel 22, vullen de bepalingen daarvan immers de andere bepalingen van de habitatrichtlijn aan."
    
    De Afdeling volgt niet het betoog van VIS dat uit deze overweging van het Hof van Justitie moet worden afgeleid dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet van toepassing is op het zogenoemde meeliften van uitheemse soorten, maar alleen op het opzettelijk introduceren van uitheemse soorten in een Natura 2000-gebied. De overweging van het Hof van Justitie kan niet anders worden uitgelegd dan dat ook indien het gaat om een speciale beschermingszone en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing is, maatregelen op basis van artikel 22, sub b, van de Habitatrichtlijn kunnen worden getroffen. Dat de opzettelijke introductie van uitheemse soorten ingevolge artikel 22, sub b, van de Habitatrichtlijn gereguleerd kan worden, betekent niet dat projecten waarbij als neveneffect mogelijk - onopzettelijk - uitheemse soorten in een Natura 2000-gebied worden geïntroduceerd, geen regulering behoeven op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
    
    2.7.4. Het in 2.5 weergegeven vergunningstelsel van de Natuurbeschermingswet 1998 is de implementatie van onder meer artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=KG7xeBxD3Fw%3D"&gt;200505040/1&lt;/a&gt;, blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie dat wanneer op communautair niveau een geharmoniseerde regeling is getroffen voor een bepaalde materie, alle daarop betrekking hebbende nationale regelingen aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel moeten worden getoetst en niet aan de artikelen 28, 29 en 30 van het EG-Verdrag (thans: artikelen 34, 35 en 36 van het VWEU) (zie de arresten van 12 oktober 1993, C-37/92, Vanacker en Lesage, punt 9, 13 december 2001, C-324/99, DaimlerChrysler, punt 32, en 24 januari 2008, C-257/06, Roby Profumi, punt 14 (www.curia.europa.eu)). Het uitzaaien van uit Ierland en het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde schelpdieren in de Oosterschelde moet worden aangemerkt als een project dat onder de reikwijdte van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn valt. Op communautair niveau is derhalve een geharmoniseerde regeling getroffen voor de betrokken materie. Het vergunningstelsel krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 heeft hierop betrekking. Het bevat voor dit project geen verdergaande beschermingsmaatregelen als bedoeld in artikel 193 van het VWEU. In dit geschil dient de vergunningplicht daarom te worden getoetst aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en niet aan de artikelen 28, 29 en 30 van het EG-Verdrag (thans: de artikelen 34, 35 en 36 van het VWEU).
    
    2.7.5. Uit het voorgaande volgt dat de krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 geldende vergunningplicht voor het uitzaaien van geïmporteerde schelpdieren in een Natura 2000-gebied, niet een ingevolge het Unierecht verboden handelsbelemmerende maatregel is. Het betoog van VIS slaagt derhalve niet.
    
    2.8. VIS betoogt voorts dat de minister de vergunning ten onrechte heeft ingetrokken. Tegen het uitzaaien van schelpdieren in de Oosterschelde bestaan volgens haar geen inhoudelijke ecologische bezwaren. Zij wijst daartoe op monitoringsresultaten van de afgelopen jaren, waaruit zou blijken dat met de mosseltransporten uit Ierland en het Verenigd Koninkrijk geen invasieve exoten kunnen meekomen die een mogelijke bedreiging vormen voor de natuurwaarden van de Oosterschelde. Voorts kan de omstandigheid dat de methode van bemonstering in de kweekgebieden te beperkt van omvang is, volgens VIS geen grond vormen voor intrekking van de vergunning, omdat in het besluit van 15 december 2009 nu juist een verbeterde monitoringsmethodiek is opgenomen. De vraag is dan slechts nog of naast die bemonstering en analyse van soorten die levend met de mosseltransporten meekomen, ook bemonstering in de productiegebieden in Ierland en het Verenigd Koninkrijk nodig is. Zo ja, dan zou haar bezwaar tegen vergunningvoorschriften 4 en 5 ongegrond zijn, maar zou de vergunning in stand kunnen blijven, aldus VIS.
    
    2.8.1. VIS heeft bij haar vergunningaanvraag een rapport van Maad Advies van februari 2009 overgelegd, dat de passende beoordeling bevat als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Blijkens dat rapport zijn er 74 exoten bekend in de wateren rond Ierland en het Verenigd Koninkrijk, waarvan 22 soorten nog niet in de Oosterschelde zijn aangetroffen. Bij 14 van deze exoten bestaat de kans dat ze met de import van schelpdieren in de Oosterschelde worden geïntroduceerd. Drie van die soorten zijn gekenmerkt als potentieel schadelijk voor de Oosterschelde. Uit het door VIS in een latere fase van deze procedure overgelegde rapport "Soortenlijsten van schelpdier export gebieden in het Verenigd Koninkrijk en in Ierland" van augustus 2010, opgesteld door onderzoeksbureau GiMaRIS, blijkt dat in een van de productiegebieden een vierde probleemsoort is aangetroffen.
    
    Uit deze passende beoordeling en het rapport van GiMaRIS blijkt dat het uitzaaien van uit Ierland of het Verenigd Koninkrijk geïmporteerde schelpdieren niet zonder risico is voor de natuurwaarden van de Oosterschelde. Dat zich de afgelopen jaren geen problemen hebben voorgedaan, zoals VIS stelt, betekent niet dat met dit risico geen rekening behoeft te worden gehouden. Eventuele schadelijke effecten van de introductie van uitheemse soorten kunnen ingrijpend en onder omstandigheden onomkeerbaar zijn. Een soort die zich eenmaal heeft gevestigd, is vaak zeer moeilijk weer uit een ecosysteem te verwijderen. Het beleid van de minister zoals beschreven in de beleidsnota Invasieve exoten (Kamerstukken II 2007/08, 26 407, nr. 27) is daarom gericht op het nemen van preventieve maatregelen. Gelet hierop heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uit de betrokken gebieden geïmporteerde schelpdieren slechts mogen worden uitgezaaid, indien is aangetoond dat daarmee geen ongewenste uitheemse soorten in de Oosterschelde terechtkomen. Het betoog van VIS, voor zover dat ertoe strekt dat een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 zonder meer kan worden verleend, omdat tegen het uitzaaien geen ecologische bezwaren zouden bestaan, slaagt derhalve niet.
    
    2.8.2. In de voorschriften 4 en 5 van de bij besluit van 22 juni 2009 verleende vergunning is een methode van bemonstering in de productiegebieden voorgeschreven. Bij het besluit van 15 december 2009 is daaraan een nieuwe methode van bemonstering toegevoegd, namelijk een methode voor het bemonsteren van de zogenoemde big bags. Daaruit kan informatie worden verkregen over de soorten die Nederland levend bereiken.
    
    Naar aanleiding van de in bezwaar gehouden hoorzitting is de minister gebleken dat het voorgeschreven onderzoek in de productiegebieden, vanwege de beperkte omvang daarvan, niet de zekerheid biedt dat geen exoten in de Oosterschelde terechtkomen die de natuurlijke kenmerken van dat gebied kunnen aantasten. De door VIS voorgestelde, en in het besluit van 15 december 2009 voorgeschreven big bag-methode, biedt die zekerheid naar het oordeel van de minister evenmin, omdat de onderzoeksresultaten daarvan pas bekend worden nadat de schelpdieren in de Oosterschelde zijn uitgezaaid. Het voorschrift over deze methode neemt derhalve de gebreken van het onderzoek in de productiegebieden niet weg.
    
    2.8.3. VIS betwist niet dat de voorschriften over de bemonstering in de productiegebieden ontoereikend zijn als waarborg dat aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied uitblijft. Met verwijzing naar haar uitspraak van 31 december 2008 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=3kUzq9P9pkA%3D"&gt;200802225/1&lt;/a&gt;, overweegt de Afdeling dat op grond van het voorschrift over de bemonstering van big bags niet kan worden uitgesloten dat schelpdieren in de Oosterschelde worden uitgezet alvorens de resultaten van die bemonstering ter kennis van de minister zijn gebracht en deze de gelegenheid heeft gehad zich te beraden over de resultaten en eventueel nader te nemen maatregelen. Het risico van introductie van schadelijke exoten in de Oosterschelde wordt door dit voorschrift dan ook niet afdoende ondervangen. Gelet hierop en nu geen alternatieve controlemethodiek voorhanden was, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Oosterschelde niet zullen worden aangetast. Het betoog van VIS faalt.
    
    2.9. Het beroep van VIS, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 4 juni 2010, is ongegrond.
    
    2.10. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt het beroep van VIS geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 26 augustus 2010.
    
    De beroepen tegen het besluit van 26 augustus 2010
    
    2.11. Bij het besluit van 26 augustus 2010 heeft de minister het besluit van 4 juni 2010 ingetrokken en de bezwaren van VIS en Faunabescherming tegen de verleende vergunning ongegrond verklaard, naar aanleiding van een door VIS ingediend protocol, het zogenoemde Schelpdierimport monitoringsprotocol van juli 2010, opgesteld door onderzoeksbureau GiMaRIS (hierna: het protocol). Met toepassing van het protocol is volgens de minister uit te sluiten dat het uitzaaien van Ierse of Britse schelpdieren leidt tot een ongewenste introductie van probleemsoorten in de Oosterschelde. De bij het besluit aan de vergunning verbonden voorschriften verplichten tot toepassing van het protocol.
    
    Bij besluit van 3 maart 2011 heeft de staatssecretaris het besluit van 26 augustus 2010 ingetrokken en vervangen door een nieuw besluit op bezwaar, waarbij opnieuw vergunning is verleend voor het uitzaaien van geïmporteerde schelpdieren.
    
    2.12. Ingevolge artikel 6:19, derde lid, van de Awb staat intrekking van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging daarvan indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.
    
    2.13. Niet gebleken is dat Faunabescherming nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 26 augustus 2010. De vraag of een proceskostenveroordeling moet worden uitgesproken, vormt geen aanleiding voor een zodanige beoordeling. Het beroep van Faunabescherming is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    2.14. VIS stelt schade te hebben geleden door de schorsing van het besluit en de handhaving daarvan door de voorzitter van de Afdeling bij uitspraak van 7 september 2010, nr. &lt;a target="_blank"  href="http://rvs2012.internetcomposer.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=%2FFNU95HH%2By0%3D"&gt;201008464/3/R2&lt;/a&gt;. De voorzitter heeft in zijn uitspraak van 7 september 2010 overwogen dat het beleid, zoals weergegeven in het besluit van 26 augustus 2010, erop is gericht niet alleen introductie van zogenoemde probleemsoorten of invasieve exoten in de Oosterschelde te voorkomen, maar ook de introductie van andere soorten die niet inheems zijn voor de Oosterschelde. Het protocol is naar voorlopig oordeel van de voorzitter op dit punt niet in overeenstemming met het beleid. Nu het besluit in belangrijke mate wordt onderbouwd met verwijzing naar het protocol, betwijfelde de voorzitter dat het besluit van 26 augustus 2010 in de bodemprocedure stand zou kunnen houden. Gelet hierop heeft hij aanleiding gezien de buiten zitting uitgesproken schorsing te handhaven.
    
    Het besluit van 3 maart 2011 vermeldt dat het beleid gericht is op het weren van de soorten waarvan op basis van de best beschikbare wetenschappelijke kennis kan worden aangenomen dat deze een negatieve impact kunnen hebben voor de instandhoudingsdoelen van een Natura 2000-gebied (probleemsoorten). Ter zitting heeft de staatssecretaris gesteld dat het besluit van 3 maart 2011 het beleid juist weergeeft en dat het besluit van 26 augustus 2010 op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd. Nu de staatssecretaris in zoverre de onrechtmatigheid van het besluit van 26 augustus 2010 heeft erkend, heeft VIS er geen belang bij dat de Afdeling de rechtmatigheid van dit besluit met het oog op vergoeding van de door haar gestelde schade beoordeelt. Nu ook overigens niet is gebleken van procesbelang, is ook het beroep van VIS in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    De beroepen tegen het besluit van 3 maart 2011
    
    2.15. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb worden de beroepen van VIS en Faunabescherming geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 3 maart 2011.
    
    2.16. Bij het besluit van 3 maart 2011 heeft de staatssecretaris, onder intrekking van het besluit van 26 augustus 2010, vergunning verleend voor het uitzaaien van schelpdieren uit een aantal gebieden in het Verenigd Koninkrijk en de Republiek Ierland in de Oosterschelde. Voor het uitzaaien van schelpdieren uit Trallee Bay is geen vergunning verleend, omdat in dat gebied een probleemsoort voorkomt, te weten de soort Ocenebra erinacea (Europese oesterborder). Tevens zijn de aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen op onderdelen gewijzigd.
    
    2.17. Faunabescherming voert aan dat het in het besluit geformuleerde beleid in strijd is met de beleidsnota Invasieve exoten en het voorzorgsbeginsel. Het beleid impliceert volgens haar dat schelpdieren uit gebieden waar exoten of andere uitheemse soorten voorkomen, zonder meer in de Oosterschelde kunnen worden uitgezaaid, ook indien niet bekend is of die soorten een invasief gedrag in de Oosterschelde kunnen gaan vertonen of een negatieve invloed hebben op dat gebied. Zij wijst erop dat het jaren kan duren voordat een exoot zich invasief gaat ontwikkelen. Zodra dat gebeurt, is het te laat om de soort nog te kunnen verwijderen, aldus Faunabescherming.
    
    2.17.1. Voor het beleidsmatige kader verwijst het besluit van 3 maart 2011 in de eerste plaats naar de beleidsnota Invasieve exoten. Met de beleidsnota is beoogd uitvoering te geven aan het Biodiversiteitsverdrag, waarin is bepaald dat de deelnemende landen beleid ontwikkelen om introductie van soorten, die de inheemse flora en fauna of ecosystemen kunnen bedreigen, te voorkomen. Uitgangspunt van de beleidsnota is het voorkomen, elimineren en beheersen van invasieve exoten. De noodzaak om in te grijpen hangt af van aard en ernst van de problemen die een exoot kan veroorzaken. Is niet met zekerheid vast te stellen of een soort zich invasief in een introductiegebied kan manifesteren, dan zal een afweging over een eventueel ingrijpen moeten worden gemaakt, waarbij het voorzorgsbeginsel leidend is. De bescherming in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 gaat volgens de staatssecretaris verder. Niet alleen invasieve exoten, maar alle soorten waarvan op basis van de best beschikbare wetenschappelijke kennis kan worden aangenomen dat deze een negatieve impact kunnen hebben op de instandhoudingsdoelen van een Natura 2000-gebied (de zogenoemde probleemsoorten), dienen te worden geweerd. Van uitheemse soorten waarvan nog niet wetenschappelijk bekend is of zij een bedreiging voor de instandhoudingsdoelstellingen kunnen vormen, beslist de staatssecretaris op basis van een zogenoemd expert judgement of de soort moet worden aangemerkt als een mogelijke probleemsoort.
    
    2.17.2. Uit het beleid, zoals dit in het besluit van 3 maart 2011 is weergegeven, volgt niet dat schelpdieren uit gebieden waar uitheemse soorten voorkomen waarvan niet bekend is of deze een negatieve invloed op de natuurwaarden van de Oosterschelde kunnen hebben, zonder meer in de Oosterschelde mogen worden uitgezaaid. De staatssecretaris zal steeds beoordelen of de aangetroffen soort als een probleemsoort moet worden aangemerkt. Dit is in lijn met de beleidsnota Invasieve exoten en is niet in strijd met het voorzorgsbeginsel. Anders dan Faunabescherming, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris er op voorhand vanuit moet gaan dat elke niet-inheemse soort invasief kan zijn en tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Oosterschelde kan leiden. Een beleid inhoudende dat alle uitheemse soorten worden geweerd, is niet nodig om de zekerheid, bedoeld in artikel 19g, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, te verkrijgen. Het betoog van Faunabescherming slaagt derhalve niet.
    
    2.18. Faunabescherming voert voorts aan dat ten onrechte wordt aangenomen dat in productiegebieden aangetroffen uitheemse soorten die inmiddels ook in de Oosterschelde aanwezig zijn, geen additief risico voor het Natura 2000-gebied vormen. Dat een exoot al in de Oosterschelde is aangetroffen is volgens Faunabescherming kwalijk genoeg en mag geen argument zijn om toe te staan dat nog meer van deze exoten in de Oosterschelde worden losgelaten.
    
    Zij betoogt voorts dat de gebruikte argumenten om toe te staan dat schelpdieren worden uitgezaaid die afkomstig zijn uit gebieden waarin uitheemse soorten zijn aangetroffen die nog niet in de Oosterschelde voorkomen, evenmin valide zijn. Het argument dat er geen aanwijzingen zijn dat een soort invasief gedrag zal vertonen, is niet toereikend, omdat exoten zich ook pas na een aantal jaren invasief kunnen gaan gedragen. Het argument dat soorten zich vermoedelijk niet in Nederland hebben gevestigd, omdat bepaalde milieufactoren ongeschikt zijn, is niet gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke kennis. Bovendien kunnen milieufactoren wijzigen, waardoor die soorten wel kans krijgen zich in de Oosterschelde te vestigen, aldus Faunabescherming.
    
    2.18.1. De staatssecretaris heeft zich bij het nemen van het besluit van 3 maart 2011 gebaseerd op het door VIS overgelegde rapport "Soortenlijsten van schelpdier export gebieden in het Verenigd Koninkrijk en in Ierland" van augustus 2010, opgesteld door onderzoeksbureau GiMaRIS. Per gebied heeft hij beoordeeld of de blijkens dat rapport aangetroffen uitheemse soorten als probleemsoort aangemerkt dienen te worden en of voor het uitzaaien van schelpdieren uit het desbetreffende gebied vergunning kan worden verleend.
    
    2.18.2. Ten aanzien van uitheemse soorten die reeds in de Oosterschelde voorkomen, wordt in het rapport van GiMaRIS, dat als een aanvulling op de passende beoordeling kan worden beschouwd, veelal geconcludeerd dat deze geen additief risico voor de Oosterschelde vormen. Blijkens het besluit heeft de staatssecretaris dit oordeel steeds overgenomen. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat het reeds voorkomen van een soort in de Oosterschelde niet automatisch betekent dat het geen probleemsoort betreft. Elke uitheemse soort wordt afzonderlijk beoordeeld. Gaat het om een soort die zich snel verspreidt en die reeds in een groot deel van de Oosterschelde voorkomt, dan houdt de mogelijkheid dat die soort met het schelpdiertransport "meelift" en in de Oosterschelde terechtkomt geen aanvullend risico voor het Natura 2000-gebied in. Gaat het om een soort die zich niet snel verspreidt en die niet breed in de Oosterschelde is gevestigd, dan kan het om een probleemsoort gaan, zoals bijvoorbeeld de Europese oesterborder.
    
    De Afdeling overweegt dat het uit een oogpunt van bescherming van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied Oosterschelde niet zinvol is om preventieve maatregelen te nemen teneinde een zich snel verspreidende uitheemse soort die reeds breed in de Oosterschelde is gevestigd, te weren. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dergelijke uitheemse soorten geen probleemsoorten zijn. Faunabescherming heeft niet aannemelijk gemaakt dat het oordeel van de staatssecretaris ten aanzien van een of meer van de in de Oosterschelde voorkomende uitheemse soorten op ontoereikende gronden berust. Haar betoog slaagt in zoverre niet.
    
    2.18.3. Ook ten aanzien van de in de productiegebieden aangetroffen uitheemse soorten die niet in de Oosterschelde voorkomen, heeft de staatssecretaris de conclusies uit het rapport van GiMaRIS gevolgd. Voor zover de conclusie luidt dat een soort geen probleemsoort is, heeft de staatssecretaris die conclusie in het besluit nader toegelicht. Faunabescherming heeft niet aannemelijk gemaakt dat het oordeel van de staatssecretaris over één of meer van die soorten op ontoereikende gronden berust. Daarbij merkt de Afdeling op dat voor vergunningverlening krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel mag bestaan dat de introductie van een soort geen schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied heeft. Niet vereist is dat daaromtrent absolute zekerheid bestaat. Het betoog van Faunabescherming slaagt ook in zoverre niet.
    
    2.19. Faunabescherming bestrijdt dat toepassing van het protocol introductie van probleemsoorten in de Oosterschelde uitsluit. Zij wijst erop dat de resultaten van de monitoring pas beschikbaar zijn, nadat de schelpdieren in de Oosterschelde zijn uitgezaaid. Op dit moment is er voorts geen kennis over de effectiviteit van het opvissen van schelpdieren, nadat een probleemsoort is aangetroffen, aldus Faunabescherming.
    
    2.19.1. In het besluit van 3 maart 2011 is overwogen dat met de oorspronkelijk verleende vergunning niet uitgesloten was dat toch probleemsoorten in de Oosterschelde terecht zouden komen. Op basis van de thans verleende vergunning wordt pas per exportgebied een definitieve toestemming voor het uitzaaien van schelpdieren verleend, nadat uit de Schelpdier Afhankelijke Soorten Inventarisatie (SASI), zoals beschreven in het protocol, is gebleken dat in dat gebied geen probleemsoorten voorkomen. Mede ter verificatie van de uitgevoerde SASI vindt vervolgens regelmatige monitoring plaats van soorten die worden aangetroffen in reeds geïmporteerde partijen (big bags). Afhankelijk van het aantal en de aard van de aangetroffen soorten, loopt de intensiteit van inventarisatie en monitoring op, dan wel wordt de toestemming voor het uitzaaien van schelpdieren in afwachting van een hernieuwde inventarisatie opgeschort. Wordt tijdens een inventarisatie in het exportgebied, dan wel bij de lopende monitoring bij aankomst of via een betrouwbare externe bron een probleemsoort aangetroffen, dan zal voor schelpdieren uit het desbetreffende gebied direct de quarantaineregeling gaan gelden. Dit betekent dat schelpdieren uit dat gebied niet langer in de Oosterschelde mogen worden uitgezaaid. Indien in het seizoen dat deze probleemsoort wordt ontdekt, reeds schelpdieren zijn uitgezaaid, zullen de percelen waarop dit is gebeurd zo snel mogelijk worden leeggevist.
    
    2.19.2. De Afdeling stelt vast dat de geïmporteerde schelpdieren alleen in de Oosterschelde mogen worden uitgezaaid, indien vooraf uit een overeenkomstig het protocol uitgevoerde SASI - opnieuw - is gebleken dat in het productiegebied geen probleemsoorten voorkomen. De kans dat schadelijke soorten in de Oosterschelde terechtkomen is daarmee klein, maar niet geheel uitgesloten. De omstandigheden in het productiegebied kunnen bijvoorbeeld wijzigen. Het risico dat, ondanks de vooraf uitgevoerde SASI, toch probleemsoorten in de Oosterschelde terechtkomen, wordt naar het oordeel van de Afdeling echter voldoende ondervangen door de in het protocol beschreven monitoring en de daaraan gekoppelde maatregelen. De Afdeling heeft geen aanwijzingen dat het protocol op dit punt niet is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis ter zake. De staatssecretaris heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met naleving van de vergunningvoorschriften en toepassing van het protocol verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van de Oosterschelde niet zullen worden aangetast.
    
    2.20. Faunabescherming doet ten slotte een beroep op het Biodiversiteitsverdrag, de beleidsnota Invasieve exoten, richtlijnen van de International Union for the Conservation of Nature (IUCN) en de Code of Practice on the Introduction and Transfers of Marine Organisms 2004 van de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES).
    
    2.20.1. Faunabescherming heeft niet nader toegelicht waarop haar stelling is gebaseerd dat het Biodiversiteitsverdrag of de IUCN richtlijnen aan vergunningverlening in de weg staan. Daargelaten of op dit verdrag of deze richtlijnen rechtstreeks een beroep kan worden gedaan, moet aan dit betoog reeds daarom worden voorbijgegaan.
    
    Uit de beleidsnota Invasieve exoten, dat ter uitvoering van het Biodiversiteitsverdrag is vastgesteld, volgt niet dat activiteiten waarvan bekend is dat daardoor onopzettelijke introducties van uitheemse soorten kunnen optreden, alleen worden toegestaan indien die activiteiten doorgang moeten vinden vanwege hun groot maatschappelijk nut of hun grote belang voor de economie, zoals Faunabescherming betoogt.
    
    De ICES Code of Practice ten slotte is een niet bindende gedragscode, die voor een deel in Europese regelgeving is geïmplementeerd, bijvoorbeeld in Verordening (EG) nr. 708/2007 van de Raad van 11 juni 2007 inzake het gebruik van uitheemse en plaatselijk niet- voorkomende soorten in de aquacultuur (Pb 2007, L 168). De ICES Code of Practice leent zich, gelet op de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, derhalve niet voor toepassing door de rechter.
    
    De beroepsgronden slagen niet.
    
    2.21. Op hetgeen VIS heeft aangevoerd over de vergunningplicht, is hierboven reeds ingegaan. Het betoog dat daarop ziet, slaagt niet.
    
    2.21.1. Ter zitting heeft VIS haar overige beroepsgronden tegen het besluit van 3 maart 2011 ingetrokken.
    
    2.22. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen van VIS en Faunabescherming, voor zover gericht tegen het besluit van 3 maart 2011, ongegrond zijn.
    
    2.23. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van VIS, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar, niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van VIS, voor zover gericht tegen het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 juni 2010, ongegrond;
    
    III. verklaart de beroepen van Faunabescherming en VIS, voor zover gericht tegen het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 26 augustus 2010, niet-ontvankelijk;
    
    IV. verklaart de beroepen van Faunabescherming en VIS, voor zover gericht tegen het besluit van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 3 maart 2011, ongegrond;
    
    V. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie tot vergoeding van bij VIS in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 983,25 (zegge: negenhonderddrieëntachtig euro en vijfentwintig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Visser
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
    
    148.