ECLI:NL:RVS:2016:2898, Raad van State, 02-11-2016, 201600469/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 3 september 2015 is de door [vergunninghouder] op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: Regeling PAS) gedane melding van de door haar voorgenomen wijziging van haar agrarisch bedrijf aan de [locatie] te [plaats], bevestigd.

201600469/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob) en vereniging Leefmilieu (hierna: de vereniging), beide gevestigd te Nijmegen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Op 3 september 2015 is de door [vergunninghouder] op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: Regeling PAS) gedane melding van de door haar voorgenomen wijziging van haar agrarisch bedrijf aan de [locatie] te [plaats], bevestigd.
    
    Bij besluit van 9 december 2015 heeft het college het door Mob en de vereniging hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben Mob en de vereniging beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2016, waar Mob en de vereniging, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en J.H Bos, werkzaam in dienst van de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [vergunninghouder] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] te [plaats]. Zij is voornemens de veestapel te wijzigen naar 132 melkkoeien en 2 fokstieren. [vergunninghouder] heeft voor de voorgenomen wijziging van haar agrarisch bedrijf een stikstofdepositieberekening gemaakt met AERIUS Calculator. Uit deze berekening volgt dat de stikstofdepositie voor het voorgenomen project op voor stikstof gevoelige habitats de grenswaarde van 1 mol per hectare per jaar niet overschrijdt. [vergunninghouder] heeft het project met gebruikmaking van AERIUS Calculator aan het college gemeld. Vervolgens is de aldus gedane melding op 3 september 2015 aan [vergunninghouder] bevestigd.
    
    2. Mob en de vereniging betogen dat het college hun bezwaar tegen de meldingsbevestiging van 3 september 2015 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die meldingsbevestiging geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) behelst. Volgens Mob en de vereniging is het doen van een melding een verplichting om de desbetreffende activiteiten te kunnen verrichten en kan het bevoegde bestuursorgaan handhavend optreden indien die activiteiten worden verricht zonder dat daaraan een melding vooraf is gegaan. Voorts kan de melding onder omstandigheden worden geweigerd, namelijk in het geval dat de depositieruimte voor de betrokken Natura 2000-gebieden minder dan 5% bedraagt. Volgens Mob en de vereniging behelst de meldingsbevestiging een acceptatie van de door [vergunninghouder] gedane melding en is die vergelijkbaar met reacties op een melding krachtens artikel 9 van de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord Brabant, waarover de Afdeling in de uitspraak van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3654, heeft geoordeeld dat dat besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb zijn. Mob en de vereniging betogen verder dat niet het college, maar de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris) bevoegd was om een besluit op het bezwaar tegen de meldingsbevestiging te nemen.
    
    3. Het college stelt zich op het standpunt dat de meldingsbevestiging geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, van de Awb. Volgens het college behelst de meldingsbevestiging geen publiekrechtelijke rechtshandeling omdat de uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen waarmee de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr niet wordt overschreden rechtstreeks volgt uit de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) en het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (hierna: Besluit grenswaarden PAS). De melding noch de meldingsbevestiging is volgens het college een voorwaarde voor het ontstaan van de uitzondering op de vergunningplicht. Voorts vindt geen beoordeling van de melding door het bevoegd gezag plaats en behelst de meldingsbevestiging uitsluitend een elektronische bevestiging van de gegevens die zijn gemeld.
    
    Wat betreft de verwijzing door Mob en de vereniging naar de voormelde uitspraak stelt het college dat aan het oordeel in die uitspraak, dat de reacties op meldingen in het in die zaak voorliggende geval besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb zijn, ten grondslag ligt dat die reacties een beslissing omtrent de hoogte van een zogenoemd gecorrigeerd emissieplafond inhielden en die beslissing een berekening en beoordeling van de uitgangssituatie door het bevoegd gezag vergden. Het college wijst erop dat het bevoegd gezag in het geval van een melding op grond van de PAS geen berekeningen en of beoordelingen uitvoert. Voorts wijst het college erop dat het zich in de meldingsbevestiging geen oordeel heeft gevormd over de gedane melding.
    
    4. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19kh, zevende lid, is het verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid, met betrekking tot een Natura 2000-gebied niet van toepassing op een project of andere handeling dat voldoet aan elk van de volgende voorwaarden:
    
    a. het project of de handeling:
    
    1o veroorzaakt een stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in het Natura 2000-gebied die afzonderlijk en, ingeval het project of de handeling betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, in cumulatie met andere projecten of handelingen met betrekking tot dezelfde inrichting in de periode waarvoor het programma geldt, niet een waarde die is vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, overschrijdt, of,
    
    2o (…)
    
    b. het project of de handeling kan voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geen andere gevolgen veroorzaken dan stikstofdepositie die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 19 koa, eerste lid, kan bij ministeriële regeling aan degenen die projecten realiseren of andere handelingen verrichten waarop artikel 19 kh, zevende lid, van toepassing is, een verplichting worden opgegelegd tot het melden van het project of de andere handeling bij het bij die regeling aan te wijzen bestuursorgaan, indien het project of de andere handeling behoort tot een bij die regeling aangewezen categorie van projecten, onderscheidenlijk andere handelingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de wijze waarop een melding als bedoeld in het eerste lid wordt gedaan en over de bij de melding te verstrekken gegevens.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden PAS, is de waarde bedoeld in artikel 19 kh, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet, 1 mol per hectare per jaar.
    
    Ingevolge het derde lid is, in afwijking van het eerste lid de waarde, bedoeld in artikel 19kh, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet, voor een project of andere handeling, niet zijnde een project of andere handeling als bedoeld in artikel 19 kn, eerste lid, van de wet, 0,05 mol per hectare per jaar, zolang uit het krachtens artikel 19 kb voorgeschreven rekenmodel blijkt dat ten aanzien van een hectare van een voor stikstof gevoelige habitat in het desbetreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Regeling PAS, doet degene die voornemens is een project te realiseren of een andere handeling te verrichten waarop artikel 19 kh, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet van toepassing is, ten minste vier weken maar ten hoogste twee jaar voor de aanvang daarvan een melding, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
    
    a. 1o. het project of de andere handeling heeft betrekking op de oprichting, verandering of uitbreiding van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, industrie of het gebruik van gemotoriseerde voertuigen voor wedstrijden, of
    
    2o. de andere handeling heeft betrekking op het plaatsen van extra landbouwhuisdieren in een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, of
    
    […], en
    
    b. het project of de andere handeling veroorzaakt stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied die hoger is dan 0,05 mol per hectare per jaar.
    
    Ingevolge het derde lid wordt de melding, bedoeld in het eerste lid, gedaan bij gedeputeerde staten van de provincie waarin het project of de andere handeling in hoofdzaak wordt gerealiseerd.
    
    Ingevolge het vierde lid kan de melding, bedoeld in het eerste lid, worden gedaan met gebruikmaking van AERIUS Calculator.
    
    Ingevolge het achtste lid registreert het bestuursorgaan waarbij een melding is gedaan de melding terstond na de ontvangst daarvan in AERIUS Register.
    
    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    5. De vraag die partijen verdeeld houdt is of de meldingsbevestiging een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Om als besluit te kunnen kwalificeren is onder meer vereist dat de meldingsbevestiging op rechtsgevolg is gericht.
    
    6. De meldingsbevestiging waartegen het beroep zich richt is een geautomatiseerd opgesteld document, gericht aan [vergunninghouder], naar aanleiding van de door haar met gebruikmaking van AERIUS Calculator gedane melding. Het bevat een weergave van de gegevens die zij in AERIUS Calculator heeft ingevoerd en een berekening van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden op basis van die gegevens. In de meldingsbevestiging staat niet dat een beoordeling heeft plaatsgevonden door het bevoegd gezag. Evenmin staat daarin dat een controle heeft plaatsgevonden of de gemelde activiteiten onder de meldingsplicht vallen en of die zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Anders dan Mob en de vereniging stellen, behelst de meldingsbevestiging evenmin de toestemming om het gemelde uit te voeren.
    
    Anders dan Mob en de vereniging hebben betoogd is een meldingsbevestiging als in dit geding aan de orde niet vergelijkbaar met een melding krachtens artikel 9 van de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant. Zoals de Afdeling in de door Mob en de vereniging vermelde uitspraak overwoog, behelst de reactie op een krachtens die verordening gedane melding de vaststelling van de hoogte van het zogenoemd gecorrigeerd emissieplafond en de uitgangssituatie voor een volgende uitbreiding van een agrarisch bedrijf en is zodanige reactie om die reden op rechtsgevolg is gericht en aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
    
    De uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken waarmee de vastgestelde grenswaarde van 1 mol N/ha/jr niet wordt overschreden volgt rechtstreeks uit artikel 19 kh, zevende lid, van de Nbw
    1998, gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden PAS. De melding noch de meldingsbevestiging zijn in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden PAS of de Regeling PAS als voorwaarde gesteld voor het van toepassing zijn van de uitzondering op de vergunningplicht. De meldingsplicht strekt er uitsluitend toe om de betrokken bestuursorganen in de gelegenheid te stellen het gebruik van de depositieruimte voor activiteiten onder een grenswaarde te monitoren; met de meldingsbevestiging wordt aan de melder bevestigd dat zijn melding is ontvangen. De uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken waarmee de vastgestelde grenswaarde niet wordt overschreden geldt derhalve ongeacht of het project of de andere handeling wel of niet is gemeld en of een gedane melding al dan niet is bevestigd. Gelet hierop is de meldingsbevestiging niet op rechtsgevolg gericht. Reeds hierom behelst de meldingsbevestiging geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen de meldingsbevestiging kon, gelet op artikel 7:1, gelezen in verbinding met artikel 8:1 van de Awb, geen bezwaar worden gemaakt. Het college heeft het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Gelet hierop behoeft het betoog van Mob en de vereniging dat niet het college, maar de staatssecretaris bevoegd was om een besluit op het bezwaar tegen de meldingsbevestiging te nemen, geen bespreking.
    
    7. Het beroep is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Uylenburg w.g. Taal
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
    
    325.