ECLI:NL:RVS:2016:3126, Raad van State, 23-11-2016, 201604200/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 augustus 2014 heeft het college aan [appellante] twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan haar op 21 september 2007 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor de afvalstoffeninrichting aan de [locatie] te [plaats].

201604200/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 augustus 2014 heeft het college aan [appellante] twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan haar op 21 september 2007 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor de afvalstoffeninrichting aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 31 maart 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 1 augustus 2014 herroepen, voor zover daarbij de last met betrekking tot de overtreding van voorschrift 5.4.1 van de vergunning van 21 september 2007 is opgelegd.
    
    Bij uitspraak van 24 juli 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:4499, heeft de rechtbank Oost-Brabant, voor zover thans van belang, het besluit van 31 maart 2015 vernietigd voor zover daarbij de last met betrekking tot de overtreding van voorschrift 5.4.1 van de vergunning van 21 september 2007 is herroepen en het college opgedragen voor 1 oktober 2015 een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    
    Bij uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:910, heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, de uitspraak van de rechtbank van 24 juli 2015 bevestigd, het college opgedragen om binnen 6 weken na de verzending van de uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak en in de uitspraak van de rechtbank van 24 juli 2015 is overwogen en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het college opnieuw besloten op het door [appellante] gemaakte bezwaar en daarbij het besluit van 1 augustus 2014 herroepen, voor zover daarbij de last onder dwangsom met betrekking tot de overtreding van voorschrift 5.4.1 van de vergunning van 21 september 2007 is opgelegd, en met betrekking tot de overtreding van dat vergunningvoorschrift, in samenhang met vergunningvoorschrift 5.4.2, zeven nieuwe lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld bij de Afdeling.
    
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L. Bier, advocaat te Vught, en ing. J.M.J. van Rooij, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.C. de Krosse-de Ridder, mr. P.J.A.G. van Veldhoven en ing. H.L. van Aarle, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] drijft een inrichting voor onder meer het op- en overslaan van afvalstoffen en bouwstoffen.
    
    Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van [belanghebbende A] en [belanghebbende B], heeft het college bij besluit van 1 augustus 2014 aan [appellante] twee lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot de binnen de inrichting aanwezige opslag van teerhoudend asfaltgranulaat (hierna: TAG).
    
    [belanghebbende B] is eigenaar van een aantal naast de inrichting gelegen percelen waarop [belanghebbende A] het recreatiepark Aquabest en de Visvijver exploiteert.
    
    In de uitspraak van 6 april 2016 heeft de Afdeling overwogen dat [appellante] in strijd met de voorschriften 5.4.1 van haar vergunning van 21 september 2007 en 2.6.1 van haar vergunning van 18 november 2014 heeft gehandeld, doordat een groot gedeelte van het binnen de inrichting opgeslagen TAG, in strijd met die vergunningvoorschriften, langer dan 3 jaar in de inrichting aanwezig was. De Afdeling heeft overwogen dat het college ten aanzien van die overtreding handhavend kon optreden. Verder heeft de Afdeling overwogen dat geen zicht op legalisatie bestond.
    
    Ten tijde van de uitspraak van 6 april 2016 en ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op 24 mei 2016 was de vergunning van 21 september 2007 de geldende vergunning voor de inrichting van [appellante]. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2535, is de op 18 november 2014 aan [appellante] verleende vergunning de voor de inrichting geldende vergunning geworden.
    
    2. Ingevolge voorschrift 5.4.1 van de vergunning van 21 september 2007 mogen afvalstoffen niet langer dan één jaar in de inrichting worden opgeslagen.
    
    Ingevolge voorschrift 5.4.2 mag de opslag van afvalstoffen, indien de opslag gevolgd wordt door nuttige toepassing, in afwijking van voorschrift 5.4.1 plaatsvinden gedurende ten hoogste drie jaar.
    
    Ingevolge voorschrift 2.6.1 van de vergunning van 18 november 2014 mag de termijn voor de opslag van afvalstoffen ten hoogste 3 jaar bedragen.
    
    3. Bij het thans bestreden besluit van 24 mei 2016 heeft het college het besluit van 1 augustus 2014 herroepen, voor zover daarbij de last onder dwangsom met betrekking tot de overtreding van voorschrift 5.4.1 van de vergunning van 21 september 2007 is opgelegd, en in de plaats daarvan bepaald dat [appellante] die overtreding als volgt ongedaan dient te maken:
    
    "- Voor 1 april 2017 dient 200.000 ton TAG afgevoerd te worden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000.000,- ineens" (hierna: last 1).
    
    "- Voor 1 oktober 2017 dient 400.000 ton TAG afgevoerd te worden (dit betreft inclusief de 200.000 ton die voor 1 april 2017 afgevoerd moet zijn), op straffe van verbeurte een dwangsom van € 1.000.000,- ineens" (hierna: last 2).
    
    "- Voor 1 april 2018 dient alle TAG die de opslagtermijn uit de vergunning overtreedt te zijn afgevoerd op straffe van verbeurte een dwangsom van € 1.000.000,- ineens" (hierna: last 3).
    
    "- Voorafgaand aan afvoer dient u te onderzoeken of de afvoer via de Terraweg kan worden vermeden. De resultaten van dit onderzoek dient u voor 1 augustus 2016 aan ons te overleggen, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 100.000,- ineens" (hierna: last 4).
    
    "- Indien uit dit onderzoek blijkt dat andere afvoer in redelijkheid niet mogelijk is, dient u aantoonbaar op zodanige wijze af te voeren dat het overige verkeer op de Terraweg daar zo weinig mogelijk hinder van ondervindt, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per week waarin ernstige hinder wordt ondervonden, met een maximum van € 100.000,-" (hierna: last 5)
    
    "- U dient twee weken, voorafgaand aan de start van de afvoer, aan ons kenbaar te maken naar welke vergunde verwerker u het TAG gaat afvoeren. U dient dit eveneens te doen, wanneer u tussentijds de ontvangende verwerker wijzigt, beiden op straffe van een verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per week waarin u in gebreke blijft, met een maximum van € 100.000,-" (hierna: last 6).
    
    "- U dient u aan ons onverwijld de certificaten van reiniging te overleggen, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- per week waarin u in gebreke blijft, met een maximum van € 100.000,-" (hierna: last 7).
    
    4. [appellante] voert aan dat de lasten 4 tot en met 7 geen betrekking hebben op de overtreding waar de uitspraak van 6 april 2016 op ziet. Volgens haar strekken deze lasten ten onrechte verder dan tot het ongedaan maken van die overtreding.
    
    4.1. Ingevolge artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, wordt onder herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
    
    4.2. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016 staat vast dat [appellante] de in haar vergunning voorgeschreven maximale opslagduur voor TAG overtreedt en dat het college ten aanzien van deze overtreding handhavend kon optreden. Uit die uitspraak volgt dat het college ten aanzien van deze overtreding een nieuw besluit op bezwaar moest nemen. De overtreding ten aanzien waarvan bij het bestreden besluit zeven lasten onder dwangsom zijn opgelegd, is dan ook de overschrijding van de maximale opslagduur voor afvalstoffen, doordat TAG langer dan 3 jaar binnen de inrichting wordt opgeslagen. De lasten 4 tot en met 7 strekken niet tot het ongedaan maken of beëindigen van deze overtreding, tot het voorkomen van herhaling van deze overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van deze overtreding.
    
    Het standpunt van het college, dat de lasten 4 tot en met 7 voorwaarden voor de afvoer van TAG betreffen en daarom in de kern strekken tot het beëindigen van de overtreding, namelijk tot het afvoeren van TAG, volgt de Afdeling niet. Aangezien [appellante] in elk van de lasten 4, 5, 6 en 7 op straffe van verbeurte van een dwangsom wordt gelast tot het uitvoeren van een last, niet inhoudende het afvoeren van TAG, zijn dit geen voorwaarden voor de afvoer van TAG, maar afzonderlijke lasten onder dwangsom.
    
    Aangezien de lasten 4 tot en met 7, gelet op het voorgaande, niet strekken tot herstel van de overtreding, heeft het college deze lasten in strijd met artikel 5:31d van de Awb opgelegd. Om die reden moet het bestreden besluit worden vernietigd voor zover daarbij de lasten 4 tot en met 7 zijn opgelegd.
    
    Het betoog slaagt. De overige beroepsgronden van [appellante] met betrekking tot de lasten 4 tot en met 7 behoeven geen bespreking meer.
    
    5. [appellante] betoogt dat ook de lasten 1, 2 en 3 verder strekken dan het ongedaan maken van de overtreding, omdat deze lasten verplichten tot het afvoeren van het TAG, terwijl het buiten de inrichting brengen van het TAG volgens haar niet de enige manier is waarop de overtreding kan worden beëindigd. Volgens [appellante] sluiten deze lasten ten onrechte de mogelijkheid uit om binnen de inrichting TAG te verwerken op een dusdanige manier dat het de kwalificaties 'TAG' en 'afvalstof' verliest. Daarbij wijst zij ten eerste op de in haar vergunning opgenomen mogelijkheid om het college toestemming te vragen voor het doen van proefnemingen. Ten tweede wijst zij op haar aanvraag van 3 november 2014 om een omgevingsvergunning voor het oprichten van een thermische reinigingsinstallatie (hierna: de TRI), waarmee zij het TAG binnen de inrichting thermisch kan reinigen. Volgens [appellante] kan die vergunning op korte termijn worden verleend en sluiten de lasten ten onrechte thermische reiniging binnen haar inrichting uit, zelfs indien de vergunning voor de TRI verleend en van kracht zou zijn. Ten derde stelt [appellante] bezig te zijn met het ontwikkelen van zeer innovatieve technieken voor de verwerking van TAG, die direct toepasbaar zijn op grond van haar vergunning van 18 november 2014, maar die zij in verband met concurrentieverhoudingen niet kan toelichten. Zij stelt dat zij de totale hoeveelheid van het materiaal dat als 'TAG' kwalificeert, zou kunnen verminderen door toepassing van die technieken. Ook deze mogelijkheid wordt ten onrechte uitgesloten door de opgelegde lasten, aldus [appellante].
    
    5.1. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had [appellante] geen toestemming aan het college gevraagd voor het doen van proefnemingen met TAG. Ook had het college nog geen besluit genomen op de aanvraag om de vergunning voor de TRI. Tot slot was het college niet bekend met de door [appellante] bedoelde zeer innovatieve technieken, de termijn waarop deze technieken zouden kunnen worden toegepast dan wel de hoeveelheid TAG die daarmee zou kunnen worden verminderd. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het afvoeren van het TAG dan ook de enige bij het college bekende en toegestane manier om de overtreding te beëindigen. Ten aanzien van de toekomstige mogelijkheden om TAG binnen de inrichting te verwerken, overweegt de Afdeling dat het vooruitzicht op het van kracht worden van de nog te verlenen vergunning voor de TRI niet dusdanig concreet en op korte termijn te verwachten was dat het college rekening had moeten houden met de mogelijkheid van het binnen de inrichting thermisch kunnen reinigen van TAG. Nu het college niet bekend was met de door [appellante] bedoelde proefnemingen en zeer innovatieve technieken, kon het college daar geen rekening mee houden. Gelet op het voorgaande, kon het college [appellante] in redelijkheid gelasten tot het afvoeren van het TAG.
    
    Overigens heeft [appellante] ook ter zitting niet aannemelijk gemaakt dat zij beschikt over technieken, die toepasbaar zijn op grond van haar vergunning van 18 november 2014, waarmee zij de hoeveelheid TAG kan verminderen. Het college heeft ter zitting meegedeeld dat [appellante] kan verzoeken om wijziging van de last indien zij kan aantonen te beschikken over die technieken. In het bestreden besluit staat dat [appellante] ook kan verzoeken om wijziging van de last indien de vergunning voor de TRI van kracht wordt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt dat de in de lasten 1, 2 en 3 gestelde begunstigingstermijnen, hoewel langer dan de in het primaire besluit van 1 augustus 2014 gestelde begunstigingstermijn, te kort zijn. Zij wijst erop dat last 2 haar verplicht tot het afvoeren van 200.000 ton TAG in 6 maanden tijd, terwijl in haar vergunning van 21 september 2007 een jaarlijkse inname van 200.000 ton TAG is vergund en dat haar materieel en de op het terrein van de inrichting beschikbare ruimte dan ook is ingesteld op een doorzet van 200.000 ton TAG in 12 maanden. Zij stelt dat het college haar ten onrechte heeft gelast eenzelfde hoeveelheid TAG in de helft van die tijd af te voeren.
    
    6.1. Het college stelt te hebben gekeken naar het aantal vrachtwagenbewegingen dat nodig is voor de afvoer van deze hoeveelheid TAG binnen de daarvoor gestelde termijnen en stelt zich op het standpunt dat dat aantal reëel is. [appellante] heeft niet met een concrete berekening inzichtelijk gemaakt dat dat aantal niet reëel is en dat daarom de gestelde begunstigingstermijnen te kort zijn om aan de lasten te kunnen voldoen. Dat haar vergunning en de feitelijke situatie zijn ingesteld op een lagere doorzet van TAG, betekent niet zonder meer dat het afvoeren van 200.000 ton TAG in 6 maanden tijd onmogelijk is. Anders dan [appellante] veronderstelt, is voor het antwoord op de vraag of het college de in de lasten 1, 2 en 3 gestelde begunstigingstermijnen in redelijkheid kon stellen, slechts van belang of [appellante] binnen die termijnen aan de lasten kan voldoen en niet of zij dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen.
    
    Overigens gaat de vergunning van 18 november 2014 uit van een jaarlijkse doorzet van 500.000 ton TAG en overige minerale afvalstoffen.
    
    Gelet op het voorgaande, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat de in de lasten 1, 2 en 3 gestelde begunstigingstermijnen te kort zijn om aan de lasten te kunnen voldoen. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze begunstigingstermijnen niet in redelijkheid heeft kunnen stellen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Tot slot betoogt [appellante] dat de te verbeuren dwangsommen onevenredig en onredelijk hoog zijn. Daartoe voert zij aan dat het college de aan de lasten 1, 2 en 3 verbonden dwangsommen ongemotiveerd heeft vastgesteld op een bedrag ineens, in plaats van op een bedrag per maand zoals in het primaire besluit van 1 augustus 2014. Verder wijst zij erop dat zij de begunstigingstermijn in het primaire besluit met 2 maanden kon overschrijden voordat € 1.000.000,00 zou zijn verbeurd, terwijl zij dat bedrag nu onmiddellijk verbeurt na afloop van de begunstigingstermijn van last 1.
    
    7.1. Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    
    Ingevolge het derde lid staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    7.2. [appellante] heeft niet met concrete argumenten onderbouwd dat het vaststellen van de dwangsom op een bedrag ineens in plaats van per tijdseenheid onrechtmatig is. De Afdeling ziet, gelet op de aard van de overtreding en de lasten, geen aanleiding voor het oordeel dat het college de dwangsommen niet op bedragen ineens kon vaststellen.
    
    Verder ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsommen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Daarbij is van belang dat van de dwangsommen een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de oplegde lasten worden nagekomen en verbeurte van de dwangsommen wordt voorkomen.
    
    De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat de aan het bestreden besluit verbonden dwangsommen ongunstiger voor haar zijn dan het primaire besluit van 1 augustus 2014. Om verbeurte van de aan last 1 verbonden dwangsom te voorkomen, moet [appellante] 200.000 ton TAG afvoeren voor 1 april 2017, ongeveer 10 maanden na het nemen van het bestreden besluit, terwijl zij op grond van het primaire besluit ongeveer 518.000 ton TAG had moeten afvoeren binnen 6 maanden om verbeurte van een dwangsom te voorkomen.
    
    Gelet op het voorgaande, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de aan de lasten 1, 2 en 3 verbonden dwangsommen onevenredig en onredelijk hoog heeft vastgesteld of ten onrechte op een bedrag ineens heeft vastgesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.3. Het beroep is gegrond. Zoals onder 3.2 is overwogen, moet het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:31d van de Awb worden vernietigd, voor zover daarbij de lasten 4 tot en met 7 zijn opgelegd.
    
    Ter voorlichting van partijen overweegt de Afdeling dat dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft, voor zover daarbij de lasten 1 tot en met 3 zijn opgelegd. Daarmee resteert een volledig besluit op bezwaar, zodat geen ruimte voor het college bestaat om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 24 mei 2016, kenmerk C2184478/3997095, voor zover daarbij de onder het vierde tot en met het zevende gedachtestreepje vermelde lasten onder dwangsom zijn opgelegd;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Pans w.g. Kors
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2016
    
    687.