ECLI:NL:RVS:2010:BM0203, Raad van State, 07-04-2010, 200905477/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 4 april 2008 en 23 oktober 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op grond van de Verordening waterbeheer Zuid-Holland 2007, zoals die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (hierna: Verordening waterbeheer) geweigerd toestemming te verlenen voor het onttrekken van grondwater op het perceel [locatie] te [plaats] onderscheidenlijk ontheffing als bedoeld in bepaling 3.2.3, eerste lid, sub a, van bijlage 10, onderdeel B van de Provinciale Milieuverordening Zuid-Holland, versie april 2007, zoals die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (hierna: Provinciale milieuverordening), geweigerd.

200905477/1/M1.
      Datum uitspraak: 7 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 4 april 2008 en 23 oktober 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op grond van de Verordening waterbeheer Zuid-Holland 2007, zoals die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (hierna: Verordening waterbeheer) geweigerd toestemming te verlenen voor het onttrekken van grondwater op het perceel [locatie] te [plaats] onderscheidenlijk ontheffing als bedoeld in bepaling 3.2.3, eerste lid, sub a, van bijlage 10, onderdeel B van de Provinciale Milieuverordening Zuid-Holland, versie april 2007, zoals die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (hierna: Provinciale milieuverordening), geweigerd.
    
    Bij besluit van 26 juni 2009 heeft het college, voor zover hier van belang, de door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de onttrekking op grond van artikel 29, eerste lid, sub g, van de Verordening waterbeheer verboden.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. ir. H.C.A.M. Vermeulen, ing. C.N. Visser MSc en E.J.M. van Leeuwen, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Bestreden besluit
    
    2.1. [appellant] heeft een onttrekkingsput voor grondwater op zijn perceel aangebracht. Het bestreden besluit heeft betrekking op de bezwaren die zijn ingediend tegen twee afzonderlijke primaire besluiten, die beide zien op het maken van een boorgat en het onttrekken van grondwater ten behoeve van tuinbesproeiing.
    
    Beroepsgronden
    
    2.2. [appellant] voert aan dat het besluit van 26 juni 2009 geen gelding heeft, omdat het besluit niet is ondertekend. [appellant] betoogt verder dat het college ten onrechte het onttrekken van grondwater via de onttrekkingsput in zijn tuin heeft verboden en de ontheffing daarvoor heeft geweigerd. Daartoe voert hij aan dat het college niet de bevoegdheid heeft het slaan en het gebruik van een onttrekkingsput zonder meer te verbieden en geen feitelijk onderzoek heeft gedaan en geen beoordeling heeft gegeven ten aanzien van het aanbrengen van de onttrekkingsput en het verwijderen daarvan.
    
    Ondertekening besluit
    
    2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 10 maart 2004, in zaak nr. 200301457/1 betekent de enkele omstandigheid dat de ondertekening ontbreekt, in een geval als het onderhavige, waarin sprake is van een geautomatiseerd aangemaakte brief, niet dat aan deze brief het besluitkarakter moet worden ontzegd. Gelet hierop heeft het besluit, anders dan [appellant] aanvoert, wel rechtskracht gekregen.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Onttrekken grondwater
    
    
      2.4. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet, die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, is het verboden grondwater te onttrekken of water te infiltreren, tenzij daarvoor door gedeputeerde staten een vergunning is verleend. 
      Ingevolge artikel 15, eerste lid, geldt het in artikel 14, eerste lid, omschreven verbod niet ten aanzien van het onttrekken van grondwater in de door provinciale staten bij verordening aangewezen gevallen. De aanwijzing kan geen betrekking hebben op gevallen waarin de te onttrekken hoeveelheid grondwater meer dan 10 m3 per uur bedraagt, tenzij het onttrekkingen door middel van inrichtingen voor noodvoorzieningen betreft.
    
    
    Ingevolge artikel 15a, eerste lid, kunnen provinciale staten bij verordening met betrekking tot daarbij aan te wijzen gevallen ten aanzien van het onttrekken van grondwater regels stellen ter bescherming van bij het grondwaterbeheer betrokken belangen. Deze regels kunnen ten aanzien van het onttrekken verboden en beperkingen inhouden. Bij die regels kan aan gedeputeerde staten de bevoegdheid worden verleend in bij die regels aan te geven omstandigheden het onttrekken te verbieden.
    
     
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding, die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, stellen provinciale staten een provinciaal plan vast, waarin de hoofdlijnen van het ten aanzien van de waterhuishouding in de provincie te voeren beleid zijn aangegeven. Daarbij wordt rekening gehouden met de in artikel 3 bedoelde nota.
    
    Ingevolge het derde lid, aanhef en onder c, omvatten de hoofdlijnen van het plan een uiteenzetting van het ingevolge de Grondwaterwet te voeren grondwaterbeheer, alsmede een overzicht van de financiële middelen die voor de uitvoering van het beheer nodig zijn.
    
    Ingevolge artikel 27, aanhef en onder 4, van de Verordening waterbeheer is een vergunning tot onttrekking als bedoeld in artikel 14, eerste lid van de Grondwaterwet, eveneens niet vereist voor het onttrekken van grondwater in de hierna genoemde gevallen, voor zover het geen onttrekking betreft die op grond van artikel 26 kan plaatsvinden: inrichtingen, die uitsluitend worden gebruikt voor beregening en niet langer dan vijf maanden per jaar in gebruik zijn, waarmee gedurende die periode:
    
    1) niet meer dan 60 m3 per uur wordt onttrokken, en
    
    2) niet meer dan 50.000 m3 in totaal wordt onttrokken.
    
    Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder g, gelden voor de in artikel 27 bedoelde gevallen (waaronder de in artikel 26, eerste lid, onder b, genoemde uitzonderingen voor koude/warmteopslag en voor gietwatervoorziening in de glastuinbouw), de volgende algemene regels: indien ten gevolge van de onttrekking schade voor de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen ontstaat of dreigt te ontstaan, zijn gedeputeerde staten bevoegd de onttrekking te verbieden: een beschikking hiertoe wordt niet genomen dan nadat de onttrekker en eventuele belanghebbenden zijn gehoord, en wordt bij aangetekende brief aan de onttrekker en eventuele belanghebbenden medegedeeld.
    
    2.4.1. Niet in geschil is dat de onttrekkingsput in de tuin van [appellant] is aan te merken als een inrichting, zoals bedoeld in artikel 27, aanhef en onder 4, van de Verordening waterbeheer. Het college heeft op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening waterbeheer de bevoegdheid om de onttrekking van grondwater te verbieden. Van een verbod zonder juridische grondslag is derhalve geen sprake. Beleid daartoe is vastgesteld in het Grondwaterplan 2007-2013 (hierna: Grondwaterplan).
    
    In dit geval is de onttrekkingsput gelegen in een in de Provinciale milieuverordening aangewezen milieubeschermingsgebied voor grondwater. Het grondwaterbeleid voor milieubeschermingsgebieden is vervat in paragraaf 3.8 van het Grondwaterplan, waar het college in zijn bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 4 april 2008 naar heeft verwezen. Daaruit volgt dat het beleid van het college erop is gericht in milieubeschermingsgebieden het grondwater expliciet te reserveren voor het winnen van drinkwater. Uitgangspunt daarbij is dat elke activiteit of ingreep in de ondergrond een potentieel risico met zich brengt, zodat in milieubeschermingsgebieden voor grondwater voor menselijke consumptie zeer beperkt activiteiten of ingrepen worden toegestaan. Volgens het beleid zijn naast drinkwaterwinningen wel toegestaan: tijdelijke onttrekkingen, maar heel beperkt, grondwatersaneringen en ondergrondse constructies als zij geen belemmering vormen voor de drinkwaterwinning. Niet toegestaan zijn in principe alle overige activiteiten die nu of in de toekomst een risico kunnen vormen voor de functie drinkwaterwinning, zoals koude-/warmteopslag systemen, hemelwateropslag in de bodem en permanente onttrekkingen anders dan voor de drinkwatervoorziening.
    
    2.4.2. Het in dit geval onttrekken van grondwater ten behoeve van tuinbesproeiing is niet toegestaan volgens het beleid dat is neergelegd in het Grondwaterplan. Volgens het college kan, gelet op zijn beleid hieromtrent, niet worden uitgesloten dat door het gebruik van de onttrekkingsput schade ontstaat voor de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen.
    
    2.4.3. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval meer gewicht moet worden toegekend aan de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen dan aan het individuele belang van [appellant] om met grondwater zijn tuin te besproeien. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uitgaande van de aanvaardbaarheid van het eenmaal vastgestelde beleid omtrent grondwaterbeheer niet van het college kan worden verlangd dat het in ieder individueel geval waarin het beleid een rol speelt wederom, maar nu in concreto, een onderzoek instelt met betrekking tot de vraag of schade ontstaat of dreigt te ontstaan aan de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van zijn beleid had moeten afwijken en het onttrekken van grondwater niet had mogen verbieden.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Ontheffing
    
    2.5. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer stellen provinciale staten ter bescherming van het milieu een verordening vast.
    
    Ingevolge het tweede lid, onder a, bevat de verordening ten minste regels ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in bij de verordening aangewezen gebieden.
    
    Ingevolge artikel 1.3, eerste lid, kan bij de provinciale milieuverordening worden bepaald dat daarbij aangewezen bestuursorganen in daarbij aangegeven categorieën van gevallen ontheffing kunnen verlenen van bij die verordening aangewezen regels, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet.
    
    In de Provinciale milieuverordening zijn in bijlage 10, onderdeel B regels opgenomen ter bescherming van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.
    
    Ingevolge bepaling 3.2.1, eerste lid, aanhef en sub e en f, voor zover van belang, is het verboden in grondwaterbeschermingsgebieden buiten inrichtingen boorputten op te richten, in exploitatie te nemen of te hebben en de grond dieper te roeren dan 2,5 meter onder het maaiveld of anderszins werken op of in de bodem uit te doen voeren, waarbij ingrepen worden verricht of stoffen worden gebruikt die de beschermende werking van de slecht-doorlatende bodemlagen kunnen aantasten.
    
    Ingevolge bepaling 3.2.3, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover van belang, kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van de in bepaling 3.2.1, eerste lid, onder e en f gestelde verboden.
    
    Ingevolge artikel 7.2 houdt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag om ontheffing in ieder geval rekening met het voor hem geldende milieubeleidsplan.
    
    Ingevolge artikel 7.3 wordt de ontheffing geweigerd indien door het stellen van beperkingen of voorschriften niet voldoende kan worden tegemoetgekomen aan het belang dat beschermd wordt door de bepaling waarvan ontheffing wordt gevraagd.
    
    2.5.1. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat iedere ingreep in de bodem waarbij bodemlagen worden doorboord of anderszins worden verstoord, een permanent risico inhoudt voor de kwaliteit van het freatisch- en het diepere grondwater. Volgens het college moet hierbij gedacht worden aan het ontstaan van kortsluiting ofwel preferente stroombanen tussen deze bodemlagen, waardoor milieuvreemde maar ook ongewenste milieueigen stoffen snel(ler) het grondwater, van waaruit drinkwater wordt gewonnen, kunnen bereiken doordat de natuurlijke barrière is geslecht en derhalve de bufferende werking van de tussenliggende bodem voor de invloed van verontreinigende stoffen wordt teniet gedaan. In dit kader verwijst het college in het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit van 23 oktober 2008 naar een brief van het Duinwaterbedrijf Zuid-Holland van 25 augustus 2008. Het college heeft daarom aan het belang van de drinkwatervoorziening meer gewicht toegekend dan aan het belang van [appellant] om de tuin met grondwater te kunnen besproeien. Voorts wijst het college erop dat er een goedkoop alternatief is om de tuin te besproeien, namelijk leidingwater.
    
    2.5.2. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van de drinkwaterwinning dan aan het individuele belang van [appellant] bij het besproeien van zijn tuin. Het college heeft gelet daarop en op het voorgaande in redelijkheid kunnen afzien van het verrichten van nader feitelijk onderzoek. Bovendien is leidingwater als alternatief voorhanden.
    
    De gevolgen die de verwijdering van de onttrekkingsput heeft staan thans niet ter beoordeling. Voor zover het betoog van [appellant] daarop betrekking heeft, slaagt het daarom niet.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Overige beroepsgronden
    
    2.6. [appellant] heeft zich in het beroepschrift voor de overige gronden beperkt tot het verwijzen naar zijn bezwaarschriften van 26 februari 2009 en 6 mei 2009, voor zover het college daarop in het bestreden besluit geen reactie heeft gegeven. Het college heeft in het bestreden besluit gemotiveerd waarom in dit geval geen ontheffing verleend kan worden en het onttrekken van grondwater is verboden. Gelet hierop kwam het college niet toe aan de behandeling van de afzonderlijke bezwaren hieromtrent. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte niet op die andere door [appellant] ingediende bezwaren is ingegaan.
    
    Het beroep faalt in zoverre.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    2.7. Het beroep is ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Borman w.g. Duursma
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2010
    
    378-590.