ECLI:NL:RVS:2019:4086, Raad van State, 04-12-2019, 201809946/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2017 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201809946/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 november 2018 in zaak nr. 17/6773 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2017 heeft het college een verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 11 december 2017 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 november 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 december 2017 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van besluit van 3 juni 2019, verzonden op 4 juni 2019, heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 26 juli 2017 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke zienswijze gegeven op dit besluit.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B. ten Have, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. V.W.J.H. Kobossen, advocaat te Twello, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [wederpartij] is sinds 1 april 1980, door middel van verkrijging via een legaat, eigenaar van het perceel met woning aan de [locatie] te Lichtenvoorde (hierna: het perceel). Bij brief, ingekomen bij het college op  11 januari 2016 heeft hij verzocht om een tegemoetkoming in planschade, in verband met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Woonwijken Lichtenvoorde" op 6 december 2013 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan).
    Adviezen SAOZ
    2.    Het college heeft voor de op het verzoek van [wederpartij] te nemen beslissing advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
    De SAOZ heeft in haar advies een vergelijking gemaakt tussen het voorheen geldende bestemmingsplan, "Lichtenvoorde Kern", zesde herziening, vastgesteld en in werking getreden in het jaar 1988 en het nieuwe bestemmingsplan. Onder de werking van het bestemmingsplan "Lichtenvoorde Kern", zesde herziening, was het perceel van [wederpartij]  bestemd voor "Woningbouw EO", bedoeld voor enkele en dubbele eengezinswoningen. Langs de Clarissenstraat was een bouwstrook opgenomen met een breedte van 12,50 m en een diepte van 10 m. Op grond van de planregels kon op deze bouwstrook één vrijstaande woning worden opgericht. In het nieuwe bestemmingsplan is aan het perceel de bestemmingen "Wonen" en "Tuin" toegekend. De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn samen met het woonperceel Aaltenseweg [..] bestemd voor twee aaneengebouwde woningen. Echter, de bouwmogelijkheid voor de vrijstaande woning, hiervoor vermeld, is door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan komen te vervallen. Daardoor heeft het nieuwe bestemmingsplan [wederpartij] in een nadeliger positie gebracht en is voor tegemoetkoming vatbare schade ontstaan. De SAOZ heeft de waarde van het object direct voorafgaand aan de planologische mutatie bepaald op € 369.000,00 en de waarde direct erna op € 237.500,00. De waarde is dus met € 131.500,00 gedaald. Volgens het advies van de SAOZ dient 20% van de schade, hetgeen neerkomt op 7% van de waarde van de woning in de oude planologische situatie, zijnde € 26.300,00 voor rekening van [wederpartij] te blijven. Dat betekent dat van de getaxeerde schade van € 131.500,00 een tegemoetkoming resteert van € 105.200,00.
    Volgens het advies van de SAOZ kan voorzienbaarheid hier niet aan [wederpartij] worden tegengeworpen. [wederpartij] heeft het perceel nooit aangekocht, maar bij wege van nalatenschap gekregen. Zo al naar voorzienbaarheid moet worden gekeken, moet niet naar het op 1 april 1980 geldende bestemmingsplan, maar naar het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de aankoop worden gekeken. Het perceel is, na de aankoop vóór 1872, steeds door erfopvolging in eigendom overgegaan. Ten tijde van de aankoop waren er geen concrete beleidsvoornemens op grond waarvan kon worden voorzien dat de situatie in een voor [wederpartij] ongunstige zin zou gaan veranderen. Verder kan passieve risico-aanvaarding niet aan [wederpartij] worden tegengeworpen, aldus de SAOZ.
    Op 29 juni 2017 heeft de SAOZ, op verzoek van het college, een nader advies uitgebracht. Zij heeft daarin te kennen gegeven dat zij in hetgeen door het college naar voren is gebracht, geen aanleiding ziet om haar eerdere advies over de voorzienbaarheid te wijzigen.
    Besluiten van 26 juli 2017 en 11 december 2017
    3.    Bij besluit van 26 juli 2017, gehandhaafd bij besluit van 11 december 2017, heeft het college, in afwijking van de adviezen van de SAOZ, het verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Het college heeft zich daarin op het standpunt gesteld dat bij de vraag naar voorzienbaarheid van de planologische ontwikkeling moet worden uitgegaan van het regime dat gold ten tijde van de aankoop van het perceel.   Het college heeft onderzoek gedaan naar de eigendomssituatie. [wederpartij] heeft het perceel op 1 april 1980 verkregen uit nalatenschap. Uit de registers blijkt volgens het college dat de gronden in 1872 ter veiling zijn aangeboden, maar niet zijn verkocht. Na 1872 zijn de gronden steeds vererfd. Het college trekt daaruit de conclusie dat het aankoopmoment vóór 1872 ligt. Ten tijde van die aankoop hadden de gronden, naar alle waarschijnlijkheid, een agrarische bestemming. Voor zover niet moet worden gekeken naar de datum van aankoop vóór 1872, moet volgens het college worden gekeken naar het moment waarop [wederpartij] het perceel in eigendom heeft verkregen, op 1 april 1980. Toen gold het bestemmingsplan "Lichtenvoorde kern" en hadden de gronden de bestemming "Bijzondere bebouwing A", bedoeld voor instellingen van algemeen sociaal-culturele aard. Er rustte nog geen woonbestemming op de gronden en er was ook nog geen zicht op de wegbestemde bouwmogelijkheden. Aannemelijk is derhalve dat bij de aankoop vóór 1872 dan wel bij de verkrijging op 1 april 1980 geen rekening is gehouden met de bouwmogelijkheden die zijn wegbestemd, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte, in afwijking van het advies van de SAOZ, het verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade heeft afgewezen. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de uitspraak van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8882, waarop het college zijn standpunt baseert, betrekking heeft op een planologische verandering buiten het eigen perceel (indirecte planschade). De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om die uitspraak zonder meer ook van toepassing te achten op een planologische verandering binnen het eigen perceel (directe planschade). Zij heeft het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Daarbij dient het college ook in te gaan op het betoog van [wederpartij] dat de SAOZ ten onrechte een normaal maatschappelijk risico van 20% van de schade in aanmerking heeft genomen. Tot slot dient het college het gebrek te helen dat [wederpartij] in bezwaar niet is gehoord.
    Besluit van 3 juni 2019
    5.    Het college heeft bij besluit van 3 juni 2019 onder aanvulling van de motivering een besluit genomen waarvan de conclusie gelijkluidend is aan het door de rechtbank vernietigde besluit. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.
    Het hoger beroep van het college
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [wederpartij] terecht niet in aanmerking is gebracht voor een tegemoetkoming in planschade, omdat hij geen planologisch nadeel heeft ondervonden. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd heeft overwogen dat de jurisprudentie, waarnaar het college verwijst, die ziet op voorzienbaarheid en indirecte planschade, niet zonder meer toepasbaar is op een planologische verandering die ziet op het eigen perceel. Verder voert het college aan dat hier geen grond is om een tegemoetkoming in planschade toe te kennen, omdat de waarde van het perceel na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Woonwijken Lichtenvoorde" (bestemming "Wonen" en "Tuin") hoger ligt dan de waarde van het perceel ten tijde van de aankoop door de erflater (agrarische bestemming) en hoger ligt dan de waarde van het perceel ten tijde van de verkrijging op 1 april 1980 (onder meer een maatschappelijke bestemming).
    6.1.    Ingevolge artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    6.2.    [wederpartij] is op 1 april 1980 door een legaat eigenaar geworden van het perceel.  Op dat moment voorzag het geldende bestemmingsplan "Lichtenvoorde Kern" niet in het oprichten van de vrijstaande woning op het perceel van [wederpartij]. De zesde herziening van het bestemmingsplan "Lichtenvoorde Kern", in werking getreden in het jaar 1988, maakte de bouw van de vrijstaande woning mogelijk. In het nieuwe bestemmingsplan, dat in werking is getreden op 6 december 2013, is deze bouwmogelijkheid weer komen te vervallen. Niet in geschil is dat het nadeel voor [wederpartij] uitsluitend bestaat uit het wegvallen van dit tijdelijke voordeel.
    Naar het oordeel van de Afdeling behoort de schade, die daaruit voortvloeit, in dit geval redelijkerwijs voor rekening van [wederpartij] als eigenaar te blijven. [wederpartij] heeft door het in 1988 in werking getreden voor hem gunstiger planologisch regime een tijdelijk voordeel genoten, dat nadien weer verloren is gegaan. Deze zaak onderscheidt zich van de uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:737, waarnaar de SAOZ verwijst in haar aanvullend advies. Zo was bij de in 1988 in werking getreden planologische wijziging geen compensatie voor [wederpartij] aan de orde. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
    Reeds hierom slaagt het betoog. Aan hetgeen het college over (de peildatum van) de voorzienbaarheid heeft aangevoerd, wordt niet toegekomen.
    7.    Het college betoogt daarnaast dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartij] in bezwaar niet is gehoord en dat daarom aan het besluit op bezwaar een gebrek kleeft.
    7.1.    Ook dit betoog slaagt. Niet in geschil is dat [wederpartij] niet is verschenen op de hoorzitting, nadat hij zich daarvoor had afgemeld. Gelet hierop is [wederpartij] in de gelegenheid gesteld om zijn bezwaren toe te lichten en heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat aan het besluit op bezwaar een gebrek kleeft, omdat hij niet in bezwaar is gehoord.
    8.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    Het incidenteel hoger beroep van [wederpartij]
    9.    Het incidenteel hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de overweging van de rechtbank, dat zij niet zelf heeft voorzien in de zaak door zelf de hoogte van het normaal maatschappelijk risico te bepalen op de door [wederpartij] gewenste drempel. Uit het hiervoor overwogene in 6.2 volgt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college terecht [wederpartij] niet in aanmerking heeft gebracht voor een planschadevergoeding en is zij reeds hierom terecht niet toegekomen aan de beoordeling van de hoogte van het normaal maatschappelijk risico.
    10.    Gelet hierop is het incidenteel hoger beroep van [wederpartij] ongegrond.
    Het beroep van [wederpartij]
    11.    In het hiernavolgende zal de Afdeling de beroepsgronden van [wederpartij] tegen het besluit van 11 december 2017 bespreken, die de rechtbank onbesproken heeft gelaten.
    12.    [wederpartij] voert aan dat hij, gelet op de inhoud van het eerste, definitieve, advies van de SAOZ, ervan mocht uitgaan dat het college dit advies zou volgen. Door toch een nader advies te vragen bij de SAOZ, zonder hem de gelegenheid te geven om zijn zienswijze naar voren te brengen, heeft het college in strijd gehandeld met artikel 4:7 van de Awb.
    12.1.     Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] zijn visie alsnog volledig tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase kenbaar had kunnen maken en dat niet is gebleken dat hij in zijn processuele belangen is geschaad. Gelet hierop kan het betoog niet leiden tot een vernietiging van het besluit op bewaar van 11 december 2017 en leidt het betoog niet tot het daarmee door [wederpartij] beoogde doel.
    13.    Hetgeen [wederpartij] in beroep voor het overige heeft aangevoerd, heeft betrekking op de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van zijn verzoek om nadeelcompensatie. Uit het hiervoor overwogene in 6.2 volgt dat het college het verzoek terecht heeft afgewezen en dat aan de bespreking van het betoog van [wederpartij] voor het overige niet wordt toegekomen en dat de beroepsgronden niet slagen.
    14.    Gelet op het voorgaande zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van het college van 11 december 2017 ongegrond verklaren.
    Het beroep van rechtswege
    15.    Uit het voorgaande volgt dat aan het besluit van 3 juni 2019, dat naar aanleiding van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. Het beroep tegen het besluit van 3 juni 2019 behoeft daarom geen bespreking meer.
    16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre gegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [wederpartij A] en [wederpartij B] ongegrond;
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 november 2018 in zaak nr. 17/6773;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre van 3 juni 2019, kenmerk 13804-2018.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Polak    w.g. Nales
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
    680.