ECLI:NL:RVS:2015:815, Raad van State, 18-03-2015, 201405586/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 11 januari 2013 heeft het college Patria Cruises en Admiraliteit de Inspiratie (hierna gezamenlijk: de vennootschappen) op straffe van verbeurte van een dwangsom gelast om de passagiersschepen "Patria" en "Soeverein" (hierna gezamenlijk: de schepen) wegens overtreding van artikel 2.4.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbare water van het beheersgebied van Haven Amsterdam voor zover er ligplaats wordt ingenomen.

201405586/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Patria Cruises B.V., gevestigd te Doetinchem en
    2. de vennootschap onder firma Admiraliteit de Inspiratie V.O.F., gevestigd te Lelystad,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 mei 2014 in zaken nrs. 13/4806 en 13/4807 in de gedingen tussen:
    
    1. Patria Cruises en
    2. Admiraliteit de Inspiratie
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 11 januari 2013 heeft het college Patria Cruises en Admiraliteit de Inspiratie (hierna gezamenlijk: de vennootschappen) op straffe van verbeurte van een dwangsom gelast om de passagiersschepen "Patria" en "Soeverein" (hierna gezamenlijk: de schepen) wegens overtreding van artikel 2.4.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbare water van het beheersgebied van Haven Amsterdam voor zover er ligplaats wordt ingenomen.
    
    Bij besluit van 21 onderscheidenlijk 28 maart 2013 heeft het college de besluiten van 11 januari 2013 ingetrokken en de vennootschappen op straffe van verbeurte van een dwangsom gelast de schepen wegens overtreding van artikel 3.2 van de Regionale Havenverordening Noordzeekanaalgebied 2012 (hierna: de RHN 2012) te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbare water van het beheersgebied van Haven Amsterdam voor zover er ligplaats wordt ingenomen.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 31 juli 2013 heeft het college de door de vennootschappen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2014 heeft de rechtbank de door de vennootschappen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de vennootschappen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De vennootschappen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2015 waar partijen zijn verschenen. Patria Cruises is vertegenwoordigd door haar directeur [directeur], bijgestaan door mr. J.C. Klompé, advocaat te Loosdrecht. Admiraliteit de Inspiratie is vertegenwoordigd door mr. Klompé. Het college is vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, en mr. J.H. Beestman en mr. J.C. Nab, beiden werkzaam bij het havenbedrijf Amsterdam.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de RHN 2012, kan het college in de haven in het belang van de ordening verkeerstekens plaatsen die zijn vermeld in het Binnenvaartpolitiereglement (hierna: het Bpr) en kan het die verkeerstekens voorzien van nadere aanduidingen.
    
    Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, is het verboden met een schip ligplaats te nemen of zich met een schip op een ligplaats te bevinden, tenzij dit geschiedt:
    
    a. in overeenstemming met ter plaatse aangebrachte verkeerstekens en nadere aanduidingen als bedoeld in artikel 3.1;
    
    b. in overeenstemming met een door het bevoegd gezag genomen besluit met dezelfde strekking als een verkeersteken;
    
    c. op ligplaatsen gelegen aan een afmeervoorziening van een huurder, erfpachter of eigenaar. Dit geldt niet indien het college het nemen of houden van ligplaats niet toestaat uit het oogpunt van ordening, veiligheid of milieu;
    
    d. overeenkomstig een door het bevoegd gezag verleende ligplaatsvergunning en/of ontheffing; of
    
    e. voor tankschepen, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 3.10.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het college van het in het eerste lid gestelde verbod ontheffing verlenen.
    
    2. Niet in geschil is dat de schepen buiten het vaarseizoen gedurende de wintermaanden bij gebrek aan boekingen geregeld stilliggen op ligplaatsen in de haven van Amsterdam. Om de omzetten die in de vaarperiode worden behaald aan te vullen, worden op de schepen in de wintermaanden hotelovernachtingen aangeboden.
    
    Aan de besluiten van 31 juli 2012, waarbij de aan de vennootschappen opgelegde last is gehandhaafd, heeft het college ten grondslag gelegd dat toezichthouders van Haven Amsterdam hebben geconstateerd dat de vennootschappen in strijd met het algemeen verbod neergelegd in artikel 3.2, eerste lid, van de RHN 2012, de schepen herhaaldelijk hebben afgemeerd aan de Sumatrakade in het afgesloten IJ waar de schepen zijn gebruikt als hotel.
    
    3. De vennootschappen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, door aan de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 21 en 28 maart 2013 nieuwe regelgeving ten grondslag te leggen, aan hen de kans heeft ontnomen om daartegen een zienswijze naar voren te brengen. Het college had na de intrekking van de besluiten van 11 januari 2013 opnieuw moeten beginnen, aldus de vennootschappen.
    
    3.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014 in zaak nr. 201309586/1/A3 volgt dat het opleggen van een last onder dwangsom een belastend besluit is en gelet op de artikelen 4:8 en 4:9 van de Algemene wet bestuursrecht een belanghebbende voorafgaand aan het nemen ervan de mogelijkheid moet worden geboden een zienswijze naar voren te brengen.
    
    Bij faxbericht van 21 december 2012 onderscheidenlijk 4 januari 2013 hebben de vennootschappen zienswijzen naar voren gebracht. Deze zienswijzen zijn blijkens de besluiten van 21 en 28 maart 2013 betrokken bij de totstandkoming van die besluiten, die steunen op dezelfde feiten die aan de besluiten van 11 januari 2013 ten grondslag zijn gelegd. Verder hebben de vennootschappen bij aanvullend bezwaarschrift van 17 april 2013 onderscheidenlijk 8 mei 2013 gereageerd op het feit dat het verbod van artikel 3.2, eerste lid, van de RHN 2012, aan de besluiten van 21 en 28 maart 2013 ten grondslag is gelegd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de vennootschappen de gelegenheid had moeten bieden om voorafgaand aan die besluiten opnieuw zienswijzen naar voren te brengen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Verder betogen de vennootschappen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last voldoende duidelijk is. Daartoe voeren zij aan dat de vennootschappen de schepen moeten verwijderen en verwijderd moeten houden uit de wateren van de haven, voor zover er ligplaats wordt genomen. Dit brengt met zich dat de vennootschappen ook niet in het kader van een gewone vaartocht met de schepen Amsterdam kunnen aandoen. Derhalve strekt de last verder dan handhaving van artikel 3.2, eerste lid, van de RHN 2012, aldus de vennootschappen. Volgens hen maakt de ruime formulering van de last het voorts mogelijk dat het college naar eigen inzicht van geval tot geval bepaalt of aan de last is voldaan, wat leidt tot willekeurig optreden door het college.
    
    4.1. De rechtbank heeft overwogen dat onder nemen van ligplaats moet worden verstaan stilliggen in de zin van geankerd zijn (waaronder ook begrepen het afmeren met behulp van spudpalen) of afgemeerd liggen zoals bedoeld in artikel 1.01, aanhef, onder D, onder 3º, van het Bpr, anders dan in afwachting van de bediening van een brug of sluis, bunkeren en al het overige voor korte duur stilliggen wat naar verkeersopvatting niet kan worden gezien als ligplaats nemen. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012 in zaak nr. 201113014/1/A3 acht de Afdeling deze door de rechtbank gegeven uitleg aan het begrip "ligplaats nemen" niet onjuist en voldoende duidelijk. Deze uitleg in aanmerking genomen staat de last er niet aan in de weg dat de schepen in het kader van een vaartocht in de haven afmeren om passagiers te laten op- of afstappen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de last te ruim is geformuleerd en leidt tot willekeur.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. De vennootschappen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan hun betoog dat het college zijn bevoegdheid tot handhaving heeft misbruikt om op te treden tegen het aanbieden van hotelovernachtingen op de schepen, terwijl de RHN 2012 daar niet op ziet.
    
    5.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat de vennootschappen er terecht op hebben gewezen dat in de primaire besluiten de nadruk is gelegd op de hotelexploitatie, maar in de onderscheiden besluiten van 31 juli 2013 is vermeld dat dit, gelet op de overtreding van het in artikel 3.2, eerste lid, van de RHN 2012 neergelegde verbod, niet relevant is. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat het college ter zitting heeft toegelicht dat het handhaven van dit verbod verband houdt met de ordening van de haven. De kades zijn bestemd voor actieve handels- en passagiersvaart en dienstbaar aan havenactiviteiten, zoals het op- en afstappen van personen, laden en lossen en wachten op lading of wachten in het kader van de vaar- en rusttijden. Bovendien kan een coulante houding tegenover het handelen van de vennootschappen aanzuigende werking hebben op andere schepen, waardoor de ordening in de haven verder wordt verstoord, aldus het college. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom aan de vennootschappen niet heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Daarbij heeft het college in hoger beroep toegelicht en is naar het oordeel van de Afdeling niet onjuist dat het afmeren van de schepen in de haven met het doel om hotelovernachtingen in Amsterdam aan te bieden moet worden gezien als ligplaats nemen. Er wordt immers afgemeerd anders dan in afwachting van bediening van een brug of sluis, bunkeren en al het overige voor korte duur stilliggen dat volgens verkeersopvatting niet kan worden gezien als ligplaats nemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De vennootschappen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verboden is om aan de Sumatrakade ligplaats te nemen. Daartoe voeren zij aan dat aan het begin van de Sumatrakade borden E.7 "Toestemming te meren aan de zijde van de vaarweg waar het bord is geplaatst", als opgenomen in bijlage 7 van het Bpr, zijn geplaatst die afmeren uitdrukkelijk toestaan, mits voor de stroomvoorziening gebruik wordt gemaakt van de aanwezige elektriciteitskasten en rekening wordt gehouden met het manoeuvreren van zeegaande cruiseschepen. Bij gebreke van borden die afmeren uitdrukkelijk verbieden, mogen de vennootschappen ervan uitgaan dat de ter plaatse aanwezige borden afmeren toestaan. De Sumatrakade wordt al sinds vele tientallen jaren voor het afmeren van (zeil)charterschepen gebruikt. Voordat het college zich op het verbod kan beroepen, moeten de Sumatrakade en de rest van het havengebied eerst worden voorzien van borden die vermelden of ter plaatse al dan niet mag worden afgemeerd en zo ja, voor hoelang. Zolang dergelijke borden ontbreken is handhaven in individuele gevallen niet aan de orde, aldus de vennootschappen.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat ingevolge artikel 3.2, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 3.1, eerste lid, van de RHN 2012, ligplaats nemen in de haven alleen is toegestaan, als een in het Bpr vermeld verkeersteken is geplaatst dat het nemen van ligplaats toestaat en deze uitzondering zich hier niet voordoet. Nu geen borden E.5 "Toestemming ligplaats te nemen (ankeren en meren) aan de zijde waar het bord is geplaatst" aan de Sumatrakade zijn geplaatst, is ligplaats nemen aldaar verboden. Naar het oordeel van de Afdeling moeten de vennootschappen, die de schepen bedrijfsmatig exploiteren, dit weten. Dat de Sumatrakade voor het afmeren van (zeil)charterschepen wordt gebruikt, brengt voorts niet met zich dat ligplaats mag worden genomen, als bedoeld in overweging 4.1 van deze uitspraak. Derhalve heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden.
    
    Met de door de vennootschappen in hoger beroep overgelegde foto's van aan de Sumatrakade afgemeerde schepen, hebben zij voorts niet aangetoond dat ligplaats nemen aldaar is toegestaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de aan de Sumatrakade afgemeerde schepen worden gecontroleerd, teneinde vast te stellen of in strijd met het in artikel 3.2, eerste lid, van de RHN 2012 neergelegde verbod ligplaats wordt genomen. De vennootschappen hebben met de door hen overgelegde foto's niet aannemelijk gemaakt dat de daarop getoonde schepen niet zijn gecontroleerd en indien deze schepen het ligplaatsverbod overtreden, door het college niet handhavend wordt opgetreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Verder betogen de vennootschappen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het nemen van ligplaats door de schepen aan de Sumatrakade niet in overeenstemming is met een door het bevoegd gezag genomen besluit met dezelfde strekking als een verkeersteken, als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de RHN 2012. Daartoe voeren zij aan dat de kapiteins van de schepen zich voor het afmeren aan de Sumatrakade via de radio bij de havendienst hebben gemeld en bij die gelegenheid door de havendienst mondeling toestemming is verleend om ter plaatse ligplaats te nemen. Hiervan hebben de vennootschappen ter zitting bij de rechtbank een geluidsfragment laten horen. Deze toestemming is een besluit als bedoeld in laatstgenoemde bepaling, aldus de vennootschappen. Daarbij wijzen de vennootschappen er op dat zij voornemens waren om de schepen voor bepaalde tijd af te meren en voor het afmeren van actieve passagiersschepen geen ligplaatsvergunning of ontheffing is vereist.
    
    7.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit de toelichting bij artikel 3.2, aanhef en onder b, van de RHN 2012, blijkt dat bij deze bepaling is gedacht aan gevallen waarbij het uit praktische overwegingen niet mogelijk is om een in het Bpr vermeld verkeersteken te plaatsen en die situatie zich hier niet voordoet. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit de mededeling van de havendienst aan de kapitein van de Patria dat aan de Sumatrakade een generatorverbod geldt en aan de kapitein van de Soeverein is meegedeeld dat geen cruiseschepen werden verwacht, niet volgt dat toestemming aan de schepen is verleend om ter plaatse ligplaats te nemen, als bedoeld in overweging 4.1 van deze uitspraak.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het betoog van de vennootschappen dat de rechtbank heeft miskend dat het college had kunnen volstaan met de vennootschappen op te dragen de schepen te verhalen naar een andere ligplaats, faalt. Ingevolge artikel 3.4, eerste lid, van de RHN 2012, kan het college de kapitein of schipper opdragen het schip te verhalen of te doen verhalen naar een andere ligplaats, indien dit in het kader van de ordening of ter bescherming van veiligheids- of milieubelangen noodzakelijk is. Blijkens de toelichting bij deze bepaling kan van deze bevoegdheid gebruik worden gemaakt in gevallen waarin geen overtreding is begaan, zodat deze bepaling in het geval van de vennootschappen toepassing mist. Het is voorts aan de vennootschappen om de overtredingen te beëindigen, niet aan het college om met toepassing van artikel 6.1. eerste lid, van de RHN 2012 een plaats in de haven aan te wijzen waar de schepen ligplaats mogen nemen, zodat ook het beroep van de vennootschappen op deze bepaling faalt.
    
    8.1. Voorts heeft de rechtbank de beroepsgrond van de vennootschappen dat de last disproportioneel is en het college had kunnen volstaan met minder verstrekkende en belastende middelen, gemotiveerd verworpen. De enkele ongemotiveerde verwijzing naar de beroepsgronden leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu hieruit niet volgt dat en waarom de rechtbank op dit punt tot een onjuist oordeel is gekomen.
    
    9. Voorts betogen de vennootschappen dat de rechtbank ten onrechte hun beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen en heeft miskend dat het college willekeurig optreedt. Daartoe voeren zij aan dat het college in vergelijkbare gevallen niet handhavend optreedt. Daarbij noemen zij het schip "Raaf", dat lag op een plaats in de IJhaven waar met borden is aangegeven dat ligplaats nemen niet is toegestaan en in welk geval het college geen handhavingsbesluit heeft genomen. Voorts blijkt uit overweging 13.1 van de aangevallen uitspraak dat zij een groot aantal schepen hebben genoemd, waaronder de "Nieuwe Liefde", de "Admiraal van Kinsbergen" en de "Hartstocht", die gedurende langere of kortere perioden aan de Sumatrakade meren en in welke gevallen het college evenmin een handhavingsbesluit heeft genomen. Daarbij komt dat de "Patria", net als de "Nieuwe Liefde" en de "Admiraal van Kinsbergen", reeds uit Amsterdam was vertrokken toen het handhavingsbesluit bekend werd gemaakt. Niet valt in te zien waarom dit besluit ondanks het vertrek van de "Patria" is doorgezet, aldus de vennootschappen.
    
    9.1. Door het college is ter zitting bij de rechtbank en in hoger beroep toegelicht dat het heeft opgetreden tegen het schip "Raaf", waarbij het in hoger beroep een voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang gericht aan de eigenaren van dit schip van 10 april 2014 heeft overgelegd. Voorts heeft het college toegelicht dat aan de schepen "Nieuwe Liefde", "Admiraal van Kinsbergen" en "Hartstocht" een waarschuwing is verstrekt en het niet tot het opleggen van een last is gekomen, omdat deze schepen voordien de haven al hadden verlaten. De overige door de vennootschappen genoemde schepen liggen in een gebied dat buiten het toepassingsbereik van de RHN 2012 valt en zijn volgens het college dan ook geen vergelijkbare gevallen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college, gelet op de door de vennootschappen genoemde gevallen, aldus aannemelijk heeft gemaakt dat het in vergelijkbare gevallen handhavend optreedt. Dat het college ten aanzien van de schepen "Nieuwe Liefde", "Admiraal van Kinsbergen" en "Hartstocht" nog geen handhavingsbesluiten heeft genomen biedt geen grond voor een ander oordeel, nu, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dit niet betekent dat het college niet ook in deze gevallen een handhavingsbesluit zal nemen. Daarbij neemt de Afdeling voorts in aanmerking dat niet in geschil is dat de "Patria" ten tijde van het nemen van het primaire besluit van 28 maart 2013 aan de Sumatrakade lag en de enkele omstandigheid dat dit besluit bekend is gemaakt nadat dit schip uit de haven was vertrokken, niet met zich brengt dat het college dit besluit ten onrechte heeft gehandhaafd.
    
    Voorts heeft het college in hoger beroep toegelicht dat het ernaar streeft om alle illegale ligplaatsen aan te pakken om de verstoring van de ordening van de haven tegen te gaan. Derhalve heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat handhaving van het in artikel 3.2, eerste lid, van de RHN 2012, neergelegde verbod willekeurig wordt gehandhaafd.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Dat de vennootschappen voor het overige volstaan met verwijzing naar de beroepsgronden, die zij als herhaald en ingelast wensen te beschouwen omdat hun een volledige heroverweging van de beslissing in beroep voor ogen staat, leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ter toetsing ligt de aangevallen uitspraak voor. Uit de ongemotiveerde verwijzing naar de beroepsgronden volgt niet dat en waarom het door de rechtbank in de aangevallen uitspraak gegeven oordeel over de onderscheiden besluiten van 31 juli 2013 onjuist is.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Beerse
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
    
    382.