ECLI:NL:RVS:2015:3302, Raad van State, 28-10-2015, 201406955/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij brief van 24 februari 2014 hebben appellanten de Raad van Bestuur verzocht een bestuurlijk rechtsoordeel te geven inhoudende dat de werkgevers zijn vrijgesteld van het vereiste om voor door de werknemers te verrichten werkzaamheden over een tewerkstellingsvergunning (hierna: twv) te beschikken, dan wel het verzoek wegens het ontbreken van de noodzaak van een twv niet-ontvankelijk te verklaren, dan wel aan hen twv's te verlenen ten behoeve van de werknemers voor de duur van de procedure.

201406955/1/V6.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], [gemeente],
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], [gemeente],
    3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats], [gemeente],
    4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats], [gemeente],
    5. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
    6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats], [gemeente],
    7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats], [gemeente],
    8. [appellant sub 8], wonend te [woonplaats],
    9. [appellant sub 9], wonend te [woonplaats],
    10. [appellant sub 10], wonend te [woonplaats], (hierna gezamenlijk: de werknemers) en
    11. [appellant sub 11], handelend onder de naam [bedrijf A], gevestigd te [plaats], [gemeente],
    12. [appellant sub 12], handelend onder de naam [bedrijf B], gevestigd te [plaats, [gemeente],
    13. [appellant sub 13], handelend onder de naam [bedrijf C], gevestigd te [plaats], en
    14. [appellant sub 14], handelend onder de naam [bedrijf D], gevestigd te [plaats], [gemeente], (hierna gezamenlijk: de werkgevers),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 10 juli 2014 in zaken nrs. 14/10763, 14/10802, 14/10818, 14/10829, 14/10841, 14/10848, 14/10849, 14/10851, 14/10852, 14/10854, 14/15077, 14/15082, 14/15083 en 14/15084 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: de Raad van Bestuur).
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 24 februari 2014 hebben appellanten de Raad van Bestuur verzocht een bestuurlijk rechtsoordeel te geven inhoudende dat de werkgevers zijn vrijgesteld van het vereiste om voor door de werknemers te verrichten werkzaamheden over een tewerkstellingsvergunning (hierna: twv) te beschikken, dan wel het verzoek wegens het ontbreken van de noodzaak van een twv niet-ontvankelijk te verklaren, dan wel aan hen twv's te verlenen ten behoeve van de werknemers voor de duur van de procedure.
    
    Bij brief van 23 april 2014 hebben de werknemers beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun verzoek om een bestuurlijk rechtsoordeel. Bij brief van 3 juni 2014 hebben de werkgevers beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun verzoek om een bestuurlijk rechtsoordeel.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2014 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van de beroepen kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
    
    De Raad van Bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2015, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. P.J. Schüller, advocaat te Amsterdam, en de Raad van Bestuur, vertegenwoordigd door mr. L.J.A. van Amersfoort en J.J.M. van den Boogaard, beiden werkzaam bij de afdeling Arbeidsjuridische dienstverlening van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet onder besluit worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav), zoals deze wet ten tijde van belang luidde, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, is dat verbod niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die beschikt over een krachtens de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) afgegeven verblijfsvergunning, welke is voorzien van een aantekening van de minister van Veiligheid en Justitie, waaruit blijkt dat aan die vergunning geen beperkingen zijn verbonden voor het verrichten van arbeid.
    
    Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef, onder b, zoals dit artikellid na wijziging van de Wav met ingang van 1 januari 2014 luidt, wordt zodanige aantekening afgegeven aan een vreemdeling die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar heeft beschikt over een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 en die nadien zijn hoofdverblijf niet buiten Nederland heeft gevestigd.
    
    2. Appellanten klagen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voor hen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de betrokken rechtsregels via individuele bezwaar- en beroepsprocedures over daadwerkelijke besluiten op aanvragen om verlening van een twv of een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (hierna: gvva) bij de Raad van Bestuur, de minister van Veiligheid en Justitie dan wel bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Van belang is volgens appellanten dat op voorhand vast staat dat die aanvragen zullen worden afgewezen zonder dat daarbij een oordeel wordt gegeven over het ontbreken van een overgangsregeling, hetgeen in strijd is met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en de redelijkheid en billijkheid en voorts dat het om een groot aantal gevallen gaat. Appellanten wijzen er hierbij op dat de in artikel 4, tweede lid, aanhef, onder b, van de Wav bedoelde periode tot 1 januari 2014 drie jaar bedroeg. Nu bij de wijziging van de Wav geen overgangsregeling is opgenomen bedraagt ook voor de gevallen waarin deze periode voor 1 januari 2014 is begonnen maar op die datum nog niet is verstreken, vijf jaar. Appellanten stellen zich bovendien op het standpunt dat het geen werkbaar alternatief is dat de werkgevers een handhavingsbesluit, dat zou neerkomen op een boete van € 12.000,00 per werknemer, afwachten. Weliswaar zouden zij een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening kunnen indienen om de betalingsverplichting op te schorten, maar dat laat onverlet dat de betalingsverplichting blijft bestaan en betaling van de boete tot onomkeerbare gevolgen zoals een faillissement van de ondernemingen zal leiden, aldus appellanten. Daarbij komt dat de werkgevers gedurende de procedure verstoken zijn van koks, waaruit onomkeerbare schade zal voortvloeien. De rechtbank is er volgens appellanten voorts ten onrechte aan voorbij gegaan dat de werknemers voor een lange duur in onzekerheid verkeren, zij intussen van inkomsten verstoken zijn en een aantal van hen inmiddels gedwongen is om naar China terug te keren. Ook deze omstandigheden maken dat het voor hen onevenredig bezwarend is om voormelde vergunningen aan te vragen, aldus appellanten.
    
    2.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 april 2013 in zaak nr. 201301179/2/A4) wordt een bestuurlijk rechtsoordeel in het algemeen niet als een besluit, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb aangemerkt. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt indien het doen van een aanvraag om een vergunning, vrijstelling of ontheffing onevenredig bezwarend is of het uitlokken van een verzoek om handhaving wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is.
    
    2.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het indienen van een aanvraag om een twv of een gvva de aangewezen weg is om uitsluitsel te verkrijgen over de vraag of voor de door de werknemers uit te voeren werkzaamheden twv's zijn vereist. Zij heeft voorts in de stelling van appellanten dat het voor hen onevenredig bezwarend is om een twv dan wel een gvva aan te vragen, terecht geen aanleiding gezien om een uitzondering te maken op het algemene uitgangspunt dat, indien onzekerheid bestaat over het bestaan van een vergunningplicht, een aanvraag om verlening van een vergunning uitsluitsel moet bieden. Daartoe is redengevend dat, zoals volgt uit hetgeen de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 juni 2009 in zaak nr. 200805955/1, indien voor een belanghebbende de mogelijkheid bestaat om voor de door hem gewenste activiteit een vergunning te vragen, het volgen van die weg voor hem in beginsel niet onevenredig bezwarend kan worden geacht om een antwoord te verkrijgen op de vraag of die vergunning is vereist.
    
    De rechtbank heeft, gegeven vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 juli 2003 in zaak nr. 200300904/1) terecht overwogen dat de omstandigheid dat aan de aanvraag om verlening van een twv of een gvva kosten zijn verbonden en daarmee tijd is gemoeid, niet maakt dat deze weg onevenredig bezwarend is. De stelling van appellanten dat op voorhand vast staat dat aanvragen om een twv of een gvva zullen worden afgewezen, nog daargelaten dat dit niet vast staat, geeft, gelet op deze uitspraak van de Afdeling, geen aanleiding voor een ander oordeel.
    
    Het betoog dat overgangsrecht ontbreekt en dat niet van appellanten mag worden verlangd dat zij in individuele gevallen aanvragen indienen, baat hun niet. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen is via de weg van het aanvragen van een vergunning de rechtsbescherming deugdelijk gewaarborgd, zodat het betoog over het ontbreken van overgangsrecht in een dergelijke procedure naar voren kan worden gebracht. Voorts is geen sprake van een zodanig lange termijn van onzekerheid dat van een onhoudbare situatie gesproken moet worden. Voor zowel de procedure voor het verkrijgen van een twv als die van een gvva is een wettelijke termijn vastgesteld.
    
    Dat het om een groot aantal gevallen zou gaan vormt, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor een andersluidend oordeel.
    
    2.3. Voor zover appellanten klagen dat niet van hen mag worden verlangd een handhavingsbesluit af te wachten, ook omdat een dergelijk besluit onomkeerbare - financiële - gevolgen heeft, worden zij daarin niet gevolgd. Nu het aanvragen van een twv dan wel een gvva de aangewezen weg is om antwoord te krijgen op de vraag of een vergunning is vereist, zijn zij niet gehouden een handhavingsbesluit af te wachten om duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of in dit geval over een twv dient te worden beschikt.
    
    2.4. In de stelling dat de werknemers in onzekerheid, zonder inkomsten en zonder rechtmatig verblijf hier te lande verblijven dan wel dat zij onvrijwillig naar China hebben moeten terugkeren, wat daarvan ook zij, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor een andersluidend oordeel. Nog daargelaten dat de aan de werknemers verleende verblijfsvergunningen tijdelijk van aard waren, zodat het voortduren van de rechtmatigheid van hun verblijf hier te lande noch hun inkomsten verzekerd waren en de situatie waarin zij naar gesteld verkeren derhalve niet onvoorzienbaar was, leiden de door appellanten genoemde omstandigheden niet tot het oordeel dat de aangewezen weg van het indienen van een aanvraag om een twv of een gvva als onevenredig bezwarend moet worden aangemerkt. Daartoe is reeds redengevend dat, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 2.2 is overwogen, de termijn die is gemoeid met het bewandelen van de aangewezen weg niet zodanig lang is dat van een onhoudbare situatie moet worden gesproken.
    
    2.5. Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat zich geen onevenredig bezwarende omstandigheden voordoen bij het volgen van de weg van het aanvragen van een twv dan wel een gvva en dat het gevraagde bestuurlijke rechtsoordeel in dit geval niet met een besluit, als hiervoor bedoeld, kan worden gelijk gesteld.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat mitsdien geen beslistermijn is gaan lopen, zodat geen sprake is van het niet tijdig beslissen op een aanvraag.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Appellanten klagen verder dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het subsidiaire verzoek aan de Raad van Bestuur om tot
    
    niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek om een bestuurlijk rechtsoordeel over te gaan, zodat het hoger beroep reeds hierom gegrond is.
    
    Hoewel de rechtbank niet uitdrukkelijk op dit verzoek is ingegaan, leidt de klacht niet tot het ermee beoogde doel. De gevraagde beslissing om tot niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek om een bestuurlijk rechtsoordeel over te gaan wegens het ontbreken van de noodzaak van een twv, onderscheidt zich niet van het gevraagde bestuurlijke rechtsoordeel over het vereiste van een twv, welk oordeel geen besluit, in de zin van de Awb, is. Gelet hierop, behoeft het verzoek reeds hierom geen inhoudelijke bespreking meer. De gronden waarop de aangevallen uitspraak berust dienen in zoverre te worden verbeterd.
    
    4. Het betoog van appellanten, dat de rechtbank heeft miskend dat de Raad van Bestuur heeft nagelaten te motiveren waarom de Wav geen mogelijkheden biedt om aan hen twv's te verstrekken voor de duur van de procedure, zodat de aangevallen uitspraak ook om die reden voor vernietiging in aanmerking komt, is evenzeer tevergeefs voorgedragen.
    
    Daartoe is redengevend dat appellanten niet gemotiveerd hebben bestreden dat in het stelsel van de Wav niet is voorzien in het verstrekken van een twv voor de duur van de procedure.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het, gelet op hetgeen hiervoor onder 3 is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Woestenburg-Bertels, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Woestenburg-Bertels
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
    
    501.