ECLI:NL:RVS:2017:2889, Raad van State, 25-10-2017, 201608717/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2015 heeft het college aan [partij] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 8.200,00.

201608717/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Terneuzen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 oktober 2016 in zaak nr. 15/6452 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 januari 2015 heeft het college aan [partij] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 8.200,00.
    
    Bij besluit van 11 augustus 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tevens heeft het college de hoogte van de toegekende tegemoetkoming in planschade herzien en vastgesteld op € 7.800,00.
    
    Bij uitspraak van 4 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [partij] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.A. Sluiter, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Metske en bijgestaan door M. Provoost, planschadeadviseur en taxateur, werkzaam bij Rijk taxateurs, adviseurs en rentmeesters B.V.. Tevens is [partij] verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [partij] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Terneuzen. Op 13 december 2011 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het slopen van een eengezinswoning, de bouw van een complex met 3 appartementen aan de Scheldekade 28 te Terneuzen en het afwijken daarbij van het bestemmingsplan. Het perceel waarop het appartementencomplex is voorzien, ligt in de nabijheid van de woning van [partij] op de hoek van de Scheldekade en de verbindingsstraat naar de Burgemeester Geillstraat. De gemeente Terneuzen heeft met [appellant] een grondexploitatieovereenkomst voor de bouw van het appartementencomplex gesloten. Op grond hiervan wordt een tegemoetkoming in planschade gedragen door [appellant].
    
        Volgens [partij] heeft de bouw van het appartementencomplex geresulteerd in een waardevermindering van zijn woning. Hij heeft in het verzoek om tegemoetkoming in planschade toegelicht dat het appartementencomplex met balkons hoger en volumineuzer is dan de voormalige eengezinswoning en dat dit heeft geleid tot een verlies van uitzicht en privacy en een toename van windturbulentie en scheurvorming in de muren van zijn woning.
    
        Naar aanleiding van het verzoek van [partij] heeft het college Rijk taxateurs, adviseurs en rentmeesters B.V. (hierna: Rijk) ingeschakeld voor advies. Rijk heeft in zijn advies van 20 november 2014 geconcludeerd dat sprake is van een planologisch nadeliger situatie en dat de waarde van de woning van [partij] als gevolg van de planologische mutatie is gedaald van € 260.000,00 naar € 247.000,00. De schade als gevolg van onder meer de verminderde privacy bedraagt € 13.000,00. Van dit bedrag dient 2% als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) als normaal maatschappelijk risico voor rekening van [partij] te blijven en € 8.200,00 als tegemoetkoming aan [partij] te worden uitgekeerd, aldus Rijk.
    
        Het college heeft op grond van dit advies aan [partij] een tegemoetkoming in planschade toegekend die voor rekening komt van [appellant]. In bezwaar heeft het college zijn besluit gehandhaafd waarbij het de hoogte van de toegekende tegemoetkoming vanwege een rekenfout ambtshalve heeft herzien en vastgesteld op € 7.800,00.
    
    Het geschil
    
    2.    Niet in geschil is dat [partij] indirecte planschade, bestaande uit waardevermindering van zijn woning, heeft geleden als gevolg van de door het college verleende omgevingsvergunning voor de bouw van het appartementencomplex. Partijen zijn in hoger beroep slechts verdeeld over de omvang van het normaal maatschappelijk risico.
    
    Oordeel van de rechtbank
    
    3.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht is overgegaan tot het toekennen van de tegemoetkoming in planschade aan [partij]. Zij is daarbij van oordeel, voor zover thans van belang, dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien voor het aannemen van een hoger maatschappelijk risico dan het forfait, bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro. Weliswaar is sprake van het ontwikkelen van woonruimte in een bestaande woonomgeving in het centrum van Terneuzen en past dit in zoverre in de ruimtelijke structuur, maar terecht is in het advies van Rijk geconcludeerd dat de bouw van het appartementencomplex gezien de impact op de privacy van [partij], niet zonder meer in de lijn der verwachtingen lag, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt zodat deze voor rekening van [partij] dient te blijven.
    
    4.1.    Artikel 6.2 uit de Wro luidt als volgt:
    
    "1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
    
    2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    
    a. […]
    
    b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
    
    1°. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
    
    2°. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1."
    
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582), is de drempel van twee procent een minimum forfait, dat geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om tegemoetkoming in planschade ten gevolge van een wijziging van het planologische regime van percelen van een derde (de zogenoemde indirecte planschade) in de vorm van waardevermindering of inkomensderving, ongeacht de vraag of de schadeveroorzakende planologische maatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt.
    
    4.3.    Zoals de Afdeling voorts in deze uitspraak heeft overwogen, moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin, dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologisch beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    4.4.    In zijn advies heeft Rijk aangegeven dat de aard van de ontwikkeling, de sloop van een eengezinswoning waarbij deze wordt vervangen door een appartementencomplex van bescheiden omvang, in zijn algemeenheid is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling waarmee [partij] in beginsel rekening had kunnen houden. Gelet op de aard en de structuur van de omgeving, een centrumlocatie met in de naaste omgeving meerdere kleine appartementengebouwen, kan de ontwikkeling als passend worden aangemerkt. Het past tevens binnen het door de gemeente Terneuzen vastgestelde beleid zoals beschreven in de structuurvisie 2010 en het toetsingskader voor nieuwe wooninitiatieven 2011. In het advies staat verder dat de afstand van de woning van [partij] tot de nieuwe ontwikkeling zodanig klein is dat de gevolgen hiervan voor het woon- en leefklimaat merkbaar zullen zijn. De door de ontwikkeling ontstane schade voor [partij] moet per saldo als beperkt worden aangemerkt. Alle factoren in aanmerking genomen bestaat geen aanleiding om een hogere korting voor normaal maatschappelijk risico te hanteren dan de wettelijk forfaitaire drempel van 2% van de waarde van de onroerende zaak, nu dit namelijk al leidt tot een korting op de getaxeerde schade van bijna 37%, aldus Rijk.
    
    4.5.    Ter onderbouwing van zijn betoog heeft [appellant] een contra-expertise laten uitvoeren. In het advies van Langhout en Wiarda van 29 januari 2016 staat dat in een centrumomgeving rekening dient te worden gehouden met wijzigingen van centrumfuncties en enige aanpassing van de bouwmassa. Het betreft normale maatschappelijke ontwikkelingen in een centrum die overal in Nederland voorkomen. De ontwikkeling past in de ruimtelijke structuur van de omgeving en in het gemeentelijk beleid. Een afstand van 23 meter van het appartementencomplex tot het perceel van [partij] is ruim voor een gebouw als het onderhavige in een centrumomgeving. Omliggende objecten staan op kortere afstand. Daarbij kon onder het voorafgaande regime een enigszins minder omvangrijk gebouw worden gerealiseerd. De bebouwing is dus niet naderbij gekomen. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2075. Gelet op het voorgaande zou schade die het forfait overschrijdt tot circa 5% van de waarde van de woning voorafgaand aan de planologische wijziging tot het normale maatschappelijke risico dienen te worden gerekend, aldus Langhout en Wiarda.
    
    4.6.    Rijk heeft in een reactie op de contra-expertise van Langhout en Wiarda aangegeven dat het te ver gaat om de gehele waardedaling als gevolg van de planologische wijziging af te doen als vallend onder het maatschappelijk risico vanwege de omstandigheid dat in een stedelijk gebied eerder sprake is van toename van bebouwingsintensiteit. Rijk acht een kans van 30 à 35% op de bouw van een appartement, ter plekke van een eengezinswoning, een reële inschatting waarmee bij de beoordeling van het maatschappelijk risico rekening is gehouden. Door toepassing van het forfait van 2% van de waarde van het object blijft 37% van de schade voor rekening van [partij], aldus Rijk.
    
    4.7.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de eerder genoemde overzichtsuitspraak van 28 september 2016, is bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn van de verwachtingen lag, een waardevermindering tot 5% van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot 5% van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normaal maatschappelijk risico van de aanvrager behoort.
    
    4.8.    Het perceel waarop de bouw van het appartementencomplex mogelijk is gemaakt ligt in een woongebied in het centrum van Terneuzen. Voorheen kende het perceel ook een woonbestemming, zij het minder volumineus en hoog. De inbreiding van woningen in een bestaande woonkern op zo een locatie is een normale maatschappelijke ontwikkeling, die zich voordoet in veel centra van steden en dorpen in Nederland. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de bouw van het appartementencomplex in zoverre past binnen de ruimtelijke structuur. Zo ligt de woning van [partij] op een hoek, maakt deze deel uit van een rij aaneengesloten woningen en wordt deze zowel aan de voor- als achterzijde omgeven door aaneengesloten woningen. Tevens past de ontwikkeling in het gemeentelijk beleid. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bestaat gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dan ook geen aanleiding een uitzondering te maken op het onder 4.7 vermelde uitgangspunt dat een waardevermindering tot 5% van de waarde van de onroerende zaak in een inbreidingslocatie in beginsel tot het normaal maatschappelijk risico van de aanvrager behoort. De rechtbank heeft onvoldoende onderkend dat de drempel van 2% een minimum forfait is, dat geldt voor alle gevallen waarin is verzocht om tegemoetkoming in planschade. Dat het nieuwe planologische regime omvangrijker bebouwing mogelijk maakt aangezien 1,5 meter hoger en op kortere afstand van het perceel van [partij] kan worden gebouwd, is onvoldoende voor een ander oordeel, nu enige vergroting van bebouwing in een centrumgebied een normale maatschappelijke ontwikkeling is en, gelet op het hiervoor overwogene, in de lijn der verwachtingen lag. Daar komt bij dat aan de afname van privacy aan de zijde van [partij] hier, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen zelfstandige betekenis toekomt, nu dit aspect volgens het advies van Rijk van 20 november 2014 reeds in de waardevermindering van de woning is verdisconteerd. Voor zover Rijk ervan is uitgegaan dat het normaal maatschappelijk risico kan worden vastgesteld door middel van een kansberekening is dat onjuist. Het normaal maatschappelijk risico wordt bepaald aan de hand van de omstandigheden van het geval die, zoals hiervoor is overwogen, tegen elkaar moeten worden afgewogen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4033.
    
        Slotsom is dat in deze omstandigheden de waardevermindering van 5% van de woning als gevolg van woningbouw op een inbreidingslocatie behoort tot het normaal maatschappelijk risico van [partij].
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 11 augustus 2015 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 6.2 van de Wro voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 13 januari 2015 zal worden herroepen en de Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het voorgaande betekent dat het verzoek van [partij] om een tegemoetkoming in planschade wordt afgewezen.
    
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep en hoger beroep te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 oktober 2016 in zaak nr. 15/6452;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen van 11 augustus 2015, kenmerk 89888/91539;
    
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen van 13 januari 2015, kenmerk 91539;
    
    VI.    bepaalt dat het verzoek van [partij] om een tegemoetkoming in planschade wordt afgewezen;
    
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 11 augustus 2015;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.561,48 (zegge: tweeduizendvijfhonderdeneenenzestig euro en achtenveertig cent), waarvan € 1.980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdenachttien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Bindels
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
    
    85-834.