ECLI:NL:RVS:2019:1225, Raad van State, 17-04-2019, 201807294/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2018 heeft het samenwerkingsverband [zoon] toelaatbaar verklaard tot het speciaal onderwijs.

201807294/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], in haar hoedanigheid van wettelijke vertegenwoordiger van haar minderjarige [zoon], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 juli 2018 in zaak nr. 18/1096 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het bestuur van de stichting Samenwerkingsverband VSO Eemland (hierna: het samenwerkingsverband).
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 januari 2018 heeft het samenwerkingsverband [zoon] toelaatbaar verklaard tot het speciaal onderwijs.
    Bij besluit van 6 februari 2018 heeft het samenwerkingsverband het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 februari 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De stichting voor Christelijk voortgezet onderwijs Baarn-Soest (hierna: de stichting), die de toelaatbaarheidsverklaring heeft aangevraagd, heeft een zienswijze ingediend.
    Het samenwerkingsverband heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.P. van der Vliet, advocaat te Baarn, en het samenwerkingsverband, vertegenwoordigd door mr. B.P.L. Vorstermans, advocaat te Den Haag, vergezeld door [gemachtigden], zijn verschenen. Voorts is de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.C.M. Ranke, advocaat te Woerden, als derde-belanghebbende gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De stichting is het bevoegd gezag van onder meer de Waldheim-mavo te Baarn. Het samenwerkingsverband heeft [zoon] op verzoek van de stichting toelaatbaar verklaard tot het speciaal onderwijs. De stichting heeft daar om verzocht omdat de Waldheim-mavo niet kan voorzien in de ondersteuningsbehoefte van [zoon] en dus handelingsverlegen is. [appellante] kan zich daarin niet vinden. [zoon] heeft na de overgang van speciaal basisonderwijs naar regulier basisonderwijs een positieve ontwikkeling doorgemaakt en hoort niet thuis in het voortgezet speciaal onderwijs (hierna: VSO), aldus [appellante].
    Besluitvorming
    2.    Het samenwerkingsverband heeft advies gevraagd aan de toelaatbaarheidsverklaringencommissie (hierna: TLV-commissie). Namens de commissie hebben GZ-psycholoog/orthopedagoog A.G.C. van Dijk en psycholoog F. van den Brink op 6 december 2017 advies uitgebracht. Daarin adviseren zij dat een toelaatbaarheidsverklaring past bij de ondersteuningsbehoefte van [zoon]. Het samenwerkingsverband heeft het advies ten grondslag gelegd aan het besluit van 10 januari 2018, de toelaatbaarheidsverklaring verstrekt en dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het samenwerkingsverband ten onrechte niet de in artikel 17a, dertiende lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO) bedoelde bezwaaradviescommissie heeft geraadpleegd alvorens op het bezwaar te beslissen. De rechtbank heeft het besluit van 6 februari 2018 daarom vernietigd, maar de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Het samenwerkingsverband heeft mogen concluderen dat de gedragsmatige ondersteuningsbehoeften van [zoon] het aanbod van regulier voortgezet onderwijs overstijgen, en heeft dan ook terecht een toelaatbaarheidsverklaring verstrekt. Niet gezegd kan worden dat het samenwerkingsverband zich onvoldoende heeft ingespannen om [zoon] bij zijn gedragsmatige ondersteuningsbehoeften te ondersteunen en begeleiden. Er zijn voldoende deskundigen ingeschakeld om te adviseren, die geacht mogen worden over specialistische kennis op dit gebied te beschikken, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de toelaatbaarheidsverklaring naar de wijze van totstandkoming en de inhoud gebreken vertoont. Het samenwerkingsverband heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de Waldheim-mavo handelingsverlegen was. Het handelingsdeel van het Ontwikkelingsperspectief van [zoon], waaruit de handelingsverlegenheid zou moeten blijken, is in strijd met de daaraan gestelde eisen niet ingevuld. Daardoor is niet duidelijk welke interventies noodzakelijk waren en welke uitkomst daarvan mocht worden verwacht. De doelen die wel in het Ontwikkelingsperspectief zijn vermeld, zijn negatief geformuleerd, algemeen van aard en niet meetbaar. Verder is niet duidelijk of op enig moment is onderzocht of externe begeleiding zinvol en beschikbaar was. Dat daarover advies is gevraagd aan het Zorgplatform, is niet met bescheiden gestaafd. De beoordeling dat de school handelingsverlegen is, is dus niet concludent, aldus [appellante]. Daarnaast is niet inzichtelijk dat aan de in het Ondersteuningsplan vermelde indicatoren voor een toelaatbaarheidsverklaring is voldaan. De rapportages om dat vast te stellen ontbreken. De gestelde gedragsproblematiek vindt verder geen steun in de feiten. De enige controleerbare bron waaruit dit zou kunnen blijken, is het gedragsschrift dat door de docenten is bijgehouden. Voor zover uit het gedragsschrift al problemen volgen, kan daaruit niet worden opgemaakt dat deze uitsluitend aan [zoon] te wijten zijn, deze samenhangen met gedragsproblematiek en uitsluitend te verhelpen zouden zijn door andere begeleiding dan die de Waldheim-mavo kan bieden. Het gedragsschrift biedt geen inzicht in de wijze waarop [zoon] door docenten en klasgenoten steeds is bejegend, met achterdocht, pestgedrag en etnisch-cultureel onbegrip. Door een eenzijdig perspectief blijft het gedrag van anderen onbenoemd. Ook heeft de rechtbank de door [appellante] overgelegde stukken niet bij haar beoordeling betrokken, terwijl daar een aan het gedragsschrift tegengesteld beeld uit volgt. De stukken die de rechtbank wel bij haar oordeel heeft betrokken, zijn alle afkomstig van de Waldheim-mavo. Verder valt zonder ingevuld handelingsdeel in het Ontwikkelingsperspectief niet in te zien waarom de toelaatbaarheidsverklaring een geldigheidsduur van ruim drieënhalf jaar heeft. Volgens het Ondersteuningsplan speelt deze duur een belangrijke rol bij de vraag naar de toelaatbaarheid tot het VSO, aldus [appellante].
    4.1.    Het samenwerkingsverband heeft de werkwijze en de indicatoren voor toelaatbaarheid tot het VSO neergelegd in het Ondersteuningsplan. Volgens de toelichting dient de leerling ondersteuningsbehoeften te hebben ten aanzien van indicatoren A tot en met E. Het gaat daarbij niet om het totaal van de toepasselijke indicatoren, maar om de zwaarte van de geconstateerde ondersteuningsbehoefte in de van toepassing zijnde onderdelen. De onderdelen zijn onderverdeeld in (A) emoties en persoonskenmerken, (B) omgaan met anderen, (C) voorwaarden om te kunnen leren, (D) didactische begeleiding en (E) integrale onderwijs- en zorgbehoeften.
        Dossier
    4.2.    Uit de stukken volgt dat [zoon] van basisschool Ludgerusschool het advies heeft gekregen om VSO te volgen. Hij heeft het laatste jaar van de basisschool daar overgedaan, nadat hij groep 8 eerder in het speciaal basisonderwijs heeft gedaan. Hij heeft uiteindelijk op de Ludgerusschool weliswaar een positieve ontwikkeling doorgemaakt, maar het verschil tussen de periode waarin hij geen medicatie gebruikte en waarin hij dat wel deed was zodanig, dat niet zeker is dat hij door de overgang naar een nieuwe school niet zou terugvallen in zijn oude gedrag. De overgang brengt veel prikkels en nieuwe, deels ongeschreven regels met zich. Uit de stukken volgt dat na de aanmelding van [zoon] op de Waldheim-mavo, een verkennend gesprek heeft plaatsgevonden met [appellante], de leerkrachten en interne begeleiders van de Ludgerusschool, externe begeleiders van [zoon] en de aanmeldingscommissie van de Waldheim-mavo. In het gesprek hebben een intern begeleider en leerkracht van de Ludgerusschool het advies voor VSO toegelicht. De Waldheim-mavo heeft naar aanleiding van het gesprek besloten om [zoon] niet toe te laten. Daartegen heeft [appellante] bezwaar gemaakt. De Waldheim-mavo heeft zich alsnog bereid verklaard om [zoon] een kans te geven, mits direct een Ontwikkelingsperspectief zou worden vastgesteld. In het voor [zoon] vastgestelde Ontwikkelingsperspectief zijn drie algemene doelen vastgesteld: handelen met respect voor zichzelf, anderen en de omgeving, (mede) verantwoordelijk zijn voor schoolwerk en het goede verloop van de les en betrouwbaar handelen. Daarnaast zijn zes specifieke doelen vastgesteld: luisteren naar docenten, geen grove taal gebruiken, geen ongewenst lichamelijk contact hebben, opletten en meedoen met de les, eerlijk zijn en van andermans spullen afblijven. In het plan van aanpak is vermeld dat [zoon] gedurende zes weken een gedragsschrift krijgt, waarin de vakdocent elke les invult hoe het gedrag en de werkhouding waren. Wekelijks wordt het gedrag geëvalueerd en worden nieuwe gedragsdoelen bepaald. [zoon] krijgt verder wekelijks hulp van een interne coach bij het plannen en organiseren van schoolwerk. In het Ontwikkelingsperspectief is vermeld dat het ten tijde van de eerste evaluatie niet goed gaat met [zoon]. Hij heeft het gedragsschrift aangepast door opmerkingen van docenten te veranderen en te verwijderen. De interne begeleider en coach beschikken daardoor niet over de informatie om aan het gedrag te werken. Uit bij de docenten ingewonnen informatie blijkt dat [zoon] te veel contact zoekt met medeleerlingen als de docent niet op hem let, medeleerlingen dwingt hem spullen te lenen, andere dingen gaat doen, moeizaam gezag accepteert en negatief fysiek contact heeft met medeleerlingen. Napraten over gedrag lukt niet en de werksfeer in de klas is beter als [zoon] er niet is. Conclusie is dat vele van de gestelde doelen niet zijn gehaald, en dat evaluatie per doel niet aan de orde is. De school weet niet goed hoe het gedrag te begeleiden en stelt geen grip op [zoon] te hebben. De school wil volgens het Ontwikkelingsperspectief advies vragen aan het Zorgplatform. Het Zorgplatform heeft de Waldheim-mavo op grond van de aangeleverde stukken geadviseerd om een toelaatbaarheidsverklaring aan te vragen waarmee [zoon] gebruik kan maken van het VSO. De TLV-commissie heeft op 6 december 2017 geadviseerd om [zoon] toelaatbaar te verklaren tot het speciaal onderwijs. Daarbij heeft de commissie zich gebaseerd op het Ontwikkelingsperspectief, de door de school bij de docenten ingewonnen informatie en het aanmeldformulier van het Zorgplatform. Het samenwerkingsverband heeft de indicatoren voor toelaatbaarheid tot VSO cluster 4 neergelegd in het Ondersteuningsplan. [zoon] voldoet volgens de commissie aan de indicatoren, gelet op de hoeveelheid individuele aandacht die hij door zijn gedrag en werkhouding van docenten vraagt, de voortdurend vereiste ondersteuning in de omgang met anderen en de structurele behoefte aan een prikkelarme omgeving waarin veel pedagogische veiligheid, structuur en consequent handelen worden geboden.
        Handelingsverlegenheid
    4.3.    [appellante] stelt dat onduidelijk is welke uitkomst van het Ontwikkelingsperspectief werd verwacht. Daarin kan zij niet worden gevolgd. De in het Ontwikkelingsperspectief vermelde doelen zijn ondubbelzinnig geformuleerd en laten geen ruimte voor onduidelijkheid over de beoogde uitkomst. Dat een aantal doelen negatief, als onthouding, is geformuleerd, is het gevolg van de gedragsproblematiek waarmee zij samenhangen.
    4.4.    Evenmin wordt [appellante] gevolgd in haar stelling dat het Ontwikkelingsperspectief niet aan de handelingsverlegenheid ten grondslag kan worden gelegd omdat het handelingsdeel is leeggelaten. De inhoud van het Ontwikkelingsperspectief is geregeld in artikel 26 van de WVO en artikel 15c van het Inrichtingsbesluit WVO. Op grond van artikel 26, tweede lid, van de WVO wordt het handelingsdeel vastgesteld nadat daarover overeenstemming is bereikt tussen het bevoegd gezag en de ouders. Het samenwerkingsverband heeft ter zitting toegelicht dat het handelingsdeel in de praktijk wordt ingevuld bij de eerste evaluatie van het Ontwikkelingsperspectief. Zoals hiervoor vermeld, onder 4.3, heeft de school bij die evaluatie geconcludeerd dat veel gestelde doelen niet zijn gehaald, evaluatie per doel daardoor niet aan de orde is en dat het Zorgplatform om advies zal worden gevraagd over de begeleiding van [zoon]. Nu het de Waldheim-mavo niet duidelijk was hoe de school [zoon] moest begeleiden, en daarover advies werd gevraagd aan het Zorgplatform, hoefde de school geen aanleiding te zien om te onderzoeken of overeenstemming met [appellante] kon worden bereikt over de te bieden begeleiding. Evenmin leidt het leeglaten van het handelingsdeel op zichzelf tot de conclusie dat de Waldheim-mavo zich reeds daarom niet handelingsverlegen kon verklaren.
    4.5.    Ook de stelling van [appellante], dat niet duidelijk is of het Zorgplatform heeft onderzocht of extra begeleiding zinvol en beschikbaar was, mist doel. Het samenwerkingsverband heeft ter zitting toegelicht dat het ervoor kan kiezen om de van het Rijk ontvangen ondersteuningsmiddelen aan te wenden om op aanvraag lichte ondersteuningsarrangementen te bieden, of om vooraf de ondersteuningsmiddelen te verdelen onder de bij het verband aangesloten scholen. Het samenwerkingsverband heeft gekozen voor het laatste. De Waldheim-mavo gebruikt de ondersteuningsmiddelen onder meer voor de bekostiging van een deskundige begeleider, die ook voor [zoon] is ingezet. Het gevolg van het verdelen van de ondersteuningsmiddelen van het samenwerkingsverband is dat extra begeleiding op aanvraag weliswaar niet is uitgesloten, maar de mogelijkheden daartoe zeer beperkt zijn. Op grond van de voorgeschiedenis heeft het Zorgplatform geconcludeerd dat de inzet van extra begeleiding niet doelmatig zou zijn. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat deze conclusie onjuist is. Daarbij komt dat [appellante] niet heeft gewezen op concrete ondersteuningsmogelijkheden die volgens haar wel doelmatig zouden kunnen worden ingezet.
    4.6.    Gezien het vorenstaande heeft het samenwerkingsverband zich op het standpunt mogen stellen dat de Waldheim-mavo handelingsverlegen was.
        In zoverre faalt het betoog.
        Toelaatbaarheidsverklaring
    4.7.    Volgens [appellante] is onduidelijk hoe de TLV-commissie tot de conclusie is gekomen dat is voldaan aan de in het Ondersteuningsplan vermelde indicatoren voor speciaal onderwijs, omdat een daartoe strekkende rapportage ontbreekt. Hierin wordt [appellante] niet gevolgd. In het advies van de TLV-commissie is, zoals hiervoor onder 4.3 vermeld, uiteengezet op grond van welke stukken en overwegingen de deskundigen van de TLV-commissie tot hun conclusie zijn gekomen. Het gedragsschrift heeft de TLV-commissie daarbij buiten beschouwing mogen laten. [zoon] heeft toegegeven dat hij de inhoud van het gedragsschrift heeft aangepast. Ter zitting heeft het samenwerkingsverband terecht naar voren gebracht dat daardoor de waarde aan het gedragsschrift is ontvallen, omdat niet duidelijk is welke delen van het gedragsschrift zijn gewijzigd. De kanttekeningen die [appellante] bij de inhoud van het gedragsschrift heeft geplaatst, doen dan ook niet aan het advies van de TLV-commissie af.
    4.8.    Aan de door [appellante] overgelegde verklaringen over het gedrag van [zoon] kan verder niet de waarde worden gehecht die zij daaraan gehecht wenst te zien. Artikel 15a van het Inrichtingsbesluit WVO stelt eisen aan de deskundigheid van degenen die adviseren over de toelaatbaarheid tot het speciaal onderwijs. Het advies van de TLV-commissie is in overeenstemming met deze bepaling opgesteld door een GZ-psycholoog/orthopedagoog en een psycholoog. De verklaringen waarop [appellante] wijst zijn van de voetbaltrainers, kinderfysiotherapeut en huiswerkbegeleider van [zoon]. Daargelaten dat dit geen deskundigen zijn als bedoeld in artikel 15a, biedt ook de inhoud van de verklaringen, die geen betrekking hebben op het gedrag van [zoon] op school, geen grond voor twijfel aan de juistheid van het advies van de TLV-commissie.
    4.9.    Het samenwerkingsverband heeft ter zitting toegelicht waarom het de toelaatbaarheidsverklaring een geldigheidsduur van ruim drieënhalf jaar heeft toegekend. Het verleent een toelaatbaarheidsverklaring altijd voor de resterende duur van de opleiding, zodat de school die de leerling bezoekt niet steeds om verlenging hoeft te verzoeken. Daardoor hoeft ook de TLV-commissie zich niet ieder jaar over de 660 reeds beoordeelde toelaatbaarheidsverklaringen te buigen. Het is aan de scholen voor speciaal voortgezet onderwijs om jaarlijks te evalueren of voortzetting van het verblijf in het speciaal onderwijs noodzakelijk is. Indien de leerling doorstroomt naar het reguliere onderwijs wordt vanaf dat moment de toelaatbaarheidsverklaring ingetrokken.
        Gelet op de toelichting van het samenwerkingsverband bestaat geen grond voor het oordeel dat het de toelaatbaarheidsverklaring een onredelijk lange of willekeurige duur heeft gegeven.
    4.10.    Derhalve mocht het samenwerkingsverband de aanvraag van de stichting om een toelaatbaarheidsverklaring toewijzen.
        Ook in zoverre faalt het betoog.
    Slotsom
    5.    De rechtbank heeft terecht aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het in beroep vernietigde besluit van 6 februari 2018 geheel in stand te laten. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    799.