ECLI:NL:RVS:2009:BJ7784, Raad van State, 16-09-2009, 200900935/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 maart 2008 heeft de burgemeester van Den Haag (hierna: de burgemeester) het bezwaar van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Paradise 's-Gravenhage B.V. (hierna: Paradise) en Elwion Holding B.V. (hierna: Elwion) tegen het besluit van de burgemeester van 16 april 2003 opnieuw ongegrond verklaard. Bij dit besluit heeft de burgemeester de algehele sluiting van de door Paradise en Elwion geëxploiteerde seksinrichting "Paradise" te Den Haag bevolen voor de duur van één maand.

200900935/1/H3.
      Datum uitspraak: 16 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Paradise 's-Gravenhage B.V. en Elwion Holding B.V., beide gevestigd te Den Haag,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 december 2008 in zaak nr. 08/3332 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de burgemeester van Den Haag.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 maart 2008 heeft de burgemeester van Den Haag (hierna: de burgemeester) het bezwaar van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Paradise 's-Gravenhage B.V. (hierna: Paradise) en Elwion Holding B.V. (hierna: Elwion) tegen het besluit van de burgemeester van 16 april 2003 opnieuw ongegrond verklaard. Bij dit besluit heeft de burgemeester de algehele sluiting van de door Paradise en Elwion geëxploiteerde seksinrichting "Paradise" te Den Haag bevolen voor de duur van één maand.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door Paradise en Elwion daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Paradise en Elwion bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 februari 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2009, waar Paradise en Elwion, vertegenwoordigd door mr. W.G.H. van de Wetering, advocaat te Rijswijk, [directeur] van Elwion, en [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door C.J.M. Hofmans en M.H.W. Vollenbergh, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente Den Haag, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder toezichthouder verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    
    Ingevolge artikel 5:13 maakt een toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.
    
    Ingevolge artikel 5:15, eerste lid, is een toezichthouder bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.
    
    Ingevolge het tweede lid verschaft hij zich zo nodig toegang met behulp van de sterke arm.
    
    Ingevolge het derde lid is hij bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 5:16a is een toezichthouder bevoegd van personen inzage te vorderen van een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht.
    
    Ingevolge artikel 5:20, eerste lid, is eenieder verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
    
    Ingevolge artikel 95o, eerste lid, van de Algemene Politieverordening voor 's-Gravenhage 1982 (hierna: de APV) kan het bevoegde bestuursorgaan in geval van strijdigheid met de bepalingen in paragraaf 6, van een afzonderlijke seksinrichting - al dan niet tijdelijk - de gedeeltelijke of algehele sluiting bevelen.
    
    Ingevolge artikel 95m van de APV dienen de exploitant en de beheerder er voortdurend op toe te zien dat in de seksinrichting:
    
    a. geen strafbare feiten plaatsvinden, waaronder in ieder geval de feiten als genoemd in de titels XIV (misdrijven tegen de zeden), XX (mishandeling), XXII (diefstal) en XXX (heling) van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in de Opiumwet en in de Wet wapens en munitie;
    
    b. geen prostitutie wordt uitgeoefend door personen in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet bepaalde.
    
    2.2. De burgemeester voert ten aanzien van seksinrichtingen een handhavingsbeleid, dat is neergelegd in het zogenoemde Handhavingsarrangement voor seksinrichtingen en escortbedrijven behorend bij artikel 95a tot en met 95t van de APV (hierna: het Handhavingsarrangement). Volgens dit beleid wordt een stappenplan gevolgd indien, wat onderdeel b van het Handhavingsarrangement betreft, sprake is van exploitatie in strijd met de vergunning. In onderdeel b zijn onder meer vermeld de situatie waarin inadequaat beheer plaatsvindt, bijvoorbeeld door het ontbreken van toezicht door de exploitant, en de situatie waarin illegalen in de inrichting aanwezig zijn. Na constatering van een overtreding wordt de vergunninghouder eerst schriftelijk gewaarschuwd. Vindt daarna opnieuw een overtreding plaats, dan wordt de inrichting één maand gesloten. Volgens dit beleid is een waarschuwing één jaar lang geldig.
    
    2.3. Bij het besluit van 16 april 2003 heeft de burgemeester met toepassing van artikel 95o, eerste lid, van de APV bevolen de seksinrichting te sluiten voor de duur van een maand, omdat in deze inrichting geen toezicht werd gehouden als bedoeld in artikel 95m van de APV. Aanleiding voor deze sluiting was een controle op 19 maart 2003, waarbij illegale prostituees in de seksinrichting zijn aangetroffen en waarbij de op dat moment in de inrichting aanwezige [persoon] heeft meegedeeld dat hij geen beheerder van de seksinrichting was, terwijl hij wel als zodanig in de exploitatievergunning van de inrichting was vermeld. Aangezien Paradise en Elwion, naar aanleiding van een controle in de seksinrichting op 14 februari 2003, bij brief van 20 februari 2003 waren gewaarschuwd dat een eerstvolgende overtreding tot tijdelijke sluiting van de inrichting zou leiden, is op basis van het Handhavingsarrangement besloten tot sluiting voor de duur van één maand. Dit besluit is, nadat eerdere besluiten op bezwaar van 6 augustus 2003 en 15 mei 2006 door de Afdeling onderscheidenlijk de rechtbank zijn vernietigd, bij het besluit op bezwaar van 27 maart 2008 gehandhaafd.
    
    2.4. Vooropgesteld wordt dat de rechtbank terecht geen gevolgen heeft verbonden aan de onjuiste adressering van het besluit op bezwaar van 27 maart 2008, nu vaststaat dat Paradise en Elwion door die onjuiste adressering niet in hun belangen zijn geschaad.
    
    2.5. Paradise en Elwion kunnen zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot sluiting van de seksinrichting voor de duur van één maand. Zij betogen dat de rechtbank heeft miskend dat tijdelijke sluiting van de seksinrichting niet in overeenstemming is met het Handhavingsarrangement. Hiertoe voeren Paradise en Elwion aan dat de schriftelijke waarschuwing van 20 februari 2003 naar aanleiding van het onvoldoende medewerking verlenen tijdens een controle in de seksinrichting, ten onrechte is gegeven. Zij bestrijden in dit verband de rechtmatigheid van de op 14 februari 2003 uitgevoerde controle die aanleiding voor de schriftelijke waarschuwing vormde. Volgens Paradise en Elwion was deze controle vanwege het aantal personen door wie en de wijze waarop deze werd uitgevoerd, onevenredig belastend. Bovendien bleef de controle niet beperkt tot het controleren van identiteitspapieren van in de inrichting aanwezige prostituees, maar werd ze voor een belangrijk deel uitgevoerd in het horecagedeelte van de inrichting, waar op dat moment een feest gaande was waar diverse personen aanwezig waren die niet als prostituee in de inrichting werkten, aldus Paradise en Elwion. Voorts waren volgens Paradise en Elwion bij de controle personen betrokken die niet door de burgemeester als toezichthouder waren aangewezen. Gezien de grootschaligheid van de controle en de wijze waarop deze werd uitgevoerd, voelden de in de inrichting aanwezige werknemers zich volgens Paradise en Elwion overvallen. Hun gedragingen op 14 februari 2003, zoals beschreven in de waarschuwing van 20 februari 2003, kunnen onder die omstandigheden niet als het frustreren van de werkzaamheden van de toezichthouders worden aangemerkt, aldus Paradise en Elwion.
    
    2.5.1. Van de controle op 14 februari 2003 zijn twee processen-verbaal opgemaakt, gedateerd 16 en 17 februari 2003.
    
    Uit het proces-verbaal van 17 februari 2003 blijkt dat de controle rond elf uur 's avonds is aangevangen en is uitgevoerd door medewerkers van de regiopolitie Haaglanden, die de burgemeester heeft aangewezen als toezichthouder belast met het toezicht op de naleving van de artikelen 95e tot en met 95t van de APV. Deze toezichthouders werden tijdens de controle vergezeld door een aantal andere medewerkers van de regiopolitie Haaglanden. Bij aanvang van de controle is aan de in de inrichting aanwezige [directeur] van Paradise gevraagd hoeveel prostituees op dat moment werkzaam waren. Nadat [directeur] op deze vraag geen duidelijk antwoord wist te geven, hebben de toezichthouders zich zowel naar het bar- als naar het saunagedeelte van de inrichting begeven, waar zij een aantal prostituees en klanten aantroffen. Met [directeur] is afgesproken dat de prostituees zich na elkaar in een afzonderlijke ruimte bij de toezichthouders zouden melden om hun identiteitspapieren te laten controleren. Nadat rond half twaalf 's avonds van één prostituee de identiteitspapieren waren gecontroleerd, zijn door toedoen van onder meer [persoon B] alle in het bargedeelte aanwezige personen, onder wie een aantal mannen, gelijktijdig naar de ruimte gestuurd waar de controle op identiteitspapieren zou plaatsvinden. Voorts blijkt uit het proces-verbaal dat [persoon B] met de toezichthouders heeft gediscussieerd en dat hem een aantal malen het doel van de controle is uitgelegd. Nadat ten aanzien van een tweede prostituee was vastgesteld dat zij geen identiteitspapieren bij zich droeg, heeft [directeur] de toezichthouders medegedeeld dat de overige prostituees in verband met werkzaamheden op dat moment niet langer voor controle beschikbaar waren.
    
    Uit het proces-verbaal van 16 februari 2003 volgt onder meer dat rond tien voor twaalf 's avonds vier vrouwen de seksinrichting hebben verlaten en zijn vertrokken met een gereedstaande auto, waarvan het kenteken stond geregistreerd op naam van een onderneming gevestigd op het adres van de seksinrichting.
    
    2.5.2. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien te twijfelen aan de inhoudelijke juistheid van de processen-verbaal van 16 en 17 februari 2003, die door de betrokken politieambtenaren op ambtsbelofte zijn opgemaakt. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester deze processen-verbaal aan het in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    2.5.3. Met de rechtbank wordt overwogen dat de processen-verbaal geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de controle op 14 februari 2003 op onrechtmatige wijze is verricht.
    
    Vaststaat dat de controle is uitgevoerd door vijf toezichthouders en een aantal medewerkers van de regiopolitie Haaglanden. Niet valt in te zien dat het verrichten van de controle door een groter aantal personen dan volgens Paradise en Elwion te doen gebruikelijk was, in strijd is met artikel 5:13 van de Awb. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de burgemeester bij het vaststellen van de wijze waarop de door toezichthouders uit te voeren controles worden ingericht, een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt. De rechtbank heeft in dit verband het standpunt van de burgemeester dat het inzetten van vijf toezichthouders noodzakelijk was, onder meer gelet op de grootte van de seksinrichting en met het oog op de doelmatigheid van het onderzoek, terecht niet onjuist geacht. Ter zitting heeft de burgemeester in dit verband onweersproken verduidelijkt dat bij eerdere controles in de seksinrichting is gebleken dat het bij de inzet van een kleiner aantal toezichthouders niet goed mogelijk is te controleren wat zich in de verschillende ruimten van de inrichting afspeelt.
    
    Dat bij de controle naast de toezichthouders ook een aantal niet als toezichthouder aangewezen medewerkers van de regiopolitie Haaglanden aanwezig was, heeft de rechtbank terecht niet onrechtmatig geacht, nu toezichthouders zich ingevolge artikel 5:15, derde lid, van de Awb kunnen doen vergezellen van personen die zij daartoe hebben aangewezen. Uit de processen-verbaal kan niet worden afgeleid dat de personen die de toezichthouders hebben vergezeld bevoegdheden hebben gebruikt die slechts aan de toezichthouders toekomen of dat zij anderszins onrechtmatig hebben gehandeld.
    
    De processen-verbaal bieden evenmin steun aan het standpunt van Paradise en Elwion dat de toezichthouders ten onrechte de identiteitspapieren hebben gecontroleerd van in de seksinrichting aanwezige personen die daar niet werkzaam waren.
    
    2.5.4. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester, gelet op de inhoud van de processen-verbaal, in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat tijdens de controle op 14 februari 2003 aan de toezichthouders niet de vereiste medewerking is verleend. Uit de processen-verbaal wordt duidelijk dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de controle door toedoen van onder meer [directeur] en [persoon B] is vertraagd en gedeeltelijk onmogelijk is gemaakt. Met de rechtbank wordt overwogen dat Paradise en Elwion aldus hebben gehandeld in strijd met artikel 5:20, eerste lid, van de Awb en daarmee de voorschriften van de hun verleende exploitatievergunning hebben overtreden. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich aldus, gelet op onderdeel b van het Handhavingsarrangement, een situatie heeft voorgedaan die het geven van een schriftelijke waarschuwing rechtvaardigde.
    
    2.6. Paradise en Elwion hebben in beroep en hoger beroep niet gemotiveerd betwist dat na de controle op 14 februari 2003, tijdens een controle op 19 maart 2003 een overtreding van artikel 95m van de APV en daarmee opnieuw een overtreding van de vergunningvoorschriften is geconstateerd. Voor zover zij hebben betoogd dat de bij die controle vastgestelde aanwezigheid van illegale prostituees in de seksinrichting hun niet kan worden verweten, faalt dit betoog. Paradise en Elwion zijn als exploitant verantwoordelijk voor de gang van zaken in de inrichting die zij exploiteren. Uit artikel 95o van de APV noch uit enige andere wettelijke bepaling of enig algemeen rechtsbeginsel, volgt dat de burgemeester bij de beoordeling of zich een situatie voordoet die tot sluiting van een seksinrichting noopt, gewicht moet toekennen aan het eventueel ontbreken van verwijtbaarheid van de exploitant.
    
    2.7. Tot slot hebben Paradise en Elwion betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het primaire besluit niet mocht worden gehandhaafd in verband met de tussen dit besluit en het besluit op bezwaar verstreken tijd. Ter zitting hebben zij verduidelijkt dat zij zich met dit betoog niet beroepen op artikel 6 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, maar zich op het standpunt stellen dat de burgemeester in het tijdsverloop tussen het primaire besluit en het besluit op bezwaar aanleiding had moeten zien de duur van de opgelegde sluiting te matigen.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt eveneens. Artikel 7:11 van de Awb bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een primair besluit als dat van 16 april 2003, als gevolg van het enkele tijdsverloop tussen dit besluit en het besluit op bezwaar zou moeten worden gewijzigd of herroepen. Met de rechtbank wordt daarom overwogen dat de burgemeester in bezwaar in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhaving van het primaire besluit om de seksinrichting, in overeenstemming met het in onderdeel b van het Handhavingsarrangement neergelegde stappenplan, voor de duur van één maand te sluiten.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. H.G. Lubberdink, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. de Winter, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt w.g. De Winter
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2009
    
    546.