ECLI:NL:RVS:2017:300, Raad van State, 08-02-2017, 201601019/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2014, gewijzigd bij besluit van 11 november 2014, heeft het college verkeersmaatregelen vastgesteld, inhoudende het plaatsen van waarschuwingsborden vanaf 1 januari 2015 en het plaatsen van verkeersborden C6 vanaf 1 mei 2015, ter vaststelling van een milieuzone voor een groot aantal in het besluit genoemde straten in de gemeente Utrecht.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    201601019/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (hierna: SSLU), gevestigd te Utrecht,
    2. de vereniging Koninklijke Nederlandsche Automobiel Club (hierna: KNAC), gevestigd te 's-Gravenhage,
    3. het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 januari 2016 in zaak nrs. 15/1976 en 15/2334 in het geding tussen:
    
    SSLU,
    KNAC
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 november 2014, gewijzigd bij besluit van 11 november 2014, heeft het college verkeersmaatregelen vastgesteld, inhoudende het plaatsen van waarschuwingsborden vanaf 1 januari 2015 en het plaatsen van verkeersborden C6 vanaf 1 mei 2015, ter vaststelling van een milieuzone voor een groot aantal in het besluit genoemde straten in de gemeente Utrecht.
    
    Bij besluit van 25 maart 2015 heeft het college dit besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 22 januari 2016 heeft de rechtbank de door SSLU en KNAC daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 25 maart 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben SSLU en KNAC hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    SSLU, het college en KNAC hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    SSLU, KNAC en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2016, waar SSLU, vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten en T. Zorn, KNAC, vertegenwoordigd door dr. P.E. Staal, bijgestaan door mr. H.J.M. van Schie, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door T. Brouwer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De gemeente Utrecht heeft zich in het Nationaal samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL) verplicht tot de uitvoering van een aantal luchtkwaliteitsmaatregelen. Deze maatregelen zijn gericht op het voldoen aan de in bijlage 2 van de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden voor luchtkwaliteit en zijn opgenomen in het Actieplan Luchtkwaliteit Utrecht 2009 (hierna: ALU 2009). Adviesbureaus Royal Haskoning DHV en TNO hebben in 2011 gezamenlijk in opdracht van de gemeente Utrecht onderzoek gedaan naar de effecten van een ten opzichte van het NSL/ALU 2009 aanvullend pakket maatregelen om meer zekerheden in te bouwen om aan de grenswaarden te voldoen. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Herprogrammering maatregelen luchtkwaliteit Utrecht; onderzoek aanvullende maatregelen 2015" (hierna: het Onderzoek aanvullende maatregelen) van februari 2013. Mede op basis van dit rapport en een memo van Royal Haskoning DHV en TNO van 1 juli 2013 heeft de raad van de gemeente Utrecht op 3 en 31 oktober 2013 het "Uitvoeringsprogramma 2013-2015, Gezonde lucht voor Utrecht" (hierna: het Uitvoeringsprogramma) vastgesteld. Een van de hierin genoemde uitvoeringsmaatregelen betreft het instellen van een milieuzone voor personenvoertuigen en bestelverkeer. In het Uitvoeringsprogramma is gekozen voor een milieuzone met de zogenoemde variant "012", die inhoudt dat in de milieuzone dieselvoertuigen van Euroklasse 0 tot en met 2 worden geweerd.
    
    Ter aanduiding van de milieuzone heeft het college het bord C6 (geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen) geplaatst, met daarboven de tekst "milieuzone" en eronder een onderbord met de tekst "voor dieselauto’s van voor 01.01.2001". Met deze combinatie van borden beoogt het college het gebied waarop de milieuzone van toepassing is, zijnde de binnenstad, het stationsgebied, het Jaarbeursterrein (inclusief de parkeerterreinen P1, P3 en P4) en enkele wegen die daaraan grenzen, verboden te verklaren voor personen- en bestelauto’s met dieselmotoren met een datum van eerste toelating op de weg van voor 1 januari 2001.
    
    Het verkeersbesluit is gekoppeld aan een subsidie. Ingezetenen van de gemeente kunnen subsidie ontvangen voor sloop en/of vervanging van hun oude auto. De subsidieregeling is in deze zaak niet aan de orde.
    
    Het verkeersbesluit is volgens het college genomen met het oog op milieubelangen, waaronder het belang van schone lucht. Met het invoeren van de milieuzone, als onderdeel van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen, wordt de luchtkwaliteit in Utrecht verbeterd als het gaat om fijnstof (PM10), roetdeeltjes (EC) en stikstofdioxide (NO2), aldus het college.
    
    De rechtbank heeft het besluit van 25 maart 2015 vernietigd, omdat het college zich in dat besluit niet heeft uitgelaten over het feit dat de te verwachten effecten van de milieuzone in werkelijkheid kleiner zijn dan de effecten zoals vermeld in dat besluit. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten, omdat het college in zijn verweerschrift en ter zitting van de rechtbank alsnog gemotiveerd uiteen heeft gezet dat de effecten van de milieuzone weliswaar kleiner zijn dan in het besluit van 25 maart 2015 genoemd, maar dat niettemin sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit.
    
    KNAC is een vereniging die de belangen behartigt van automobilisten in het algemeen en haar leden in het bijzonder. Zij richt zich op het plezier hebben in autorijden. Zij is principieel tegenstander van de milieuzone. SSLU is een stichting die zich toelegt op het tegengaan van luchtverontreiniging in de stad en de regio Utrecht. SSLU is van mening dat de milieuzone de luchtkwaliteit niet ten goede komt.
    
    Bevoegdheid
    
    2. KNAC betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het instellen van een milieuzone als de onderhavige een besluit is dat genomen moet worden op nationaal niveau. Het college is daartoe niet bevoegd, aldus KNAC. Voorts betoogt zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een wettelijke grondslag voor het plaatsen van het onderbord ontbreekt.
    
    2.1. De relevante bepalingen van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994), het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW) en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990) zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    2.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, gelet op artikel 18 van de WVW 1994, de bevoegdheid tot het vaststellen van onderhavig verkeersbesluit aan het college is toebedeeld. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de artikelen 8, 9 en 13 van het BABW het college de ruimte bieden om met de gebruikte combinatie van opschrift, verkeersbord en onderbord de beoogde beperkte toelating tot de milieuzone te regelen. Anders dan KNAC betoogt, bestaat de mogelijkheid van een onderbord, gelet op deze artikelen, uitdrukkelijk ook waar het een geslotenverklaring voor bepaalde soorten weggebruikers betreft.
    
    Het betoog faalt.
    
    Incidenteel hoger beroep
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank het besluit van 25 maart 2015 ten onrechte heeft vernietigd wegens een motiveringsgebrek. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat het kleinere effect van de milieuzone wel is onderzocht door Royal Haskoning DHV en TNO en is meegenomen in het besluit van 25 maart 2015. De door het college gegeven motivering in zijn verweerschrift en ter zitting van de rechtbank, waarin de rechtbank aanleiding heeft gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 25 maart 2015 in stand te laten, is ook in de bezwaarfase naar voren gebracht en daarmee onderdeel van het besluit van 25 maart 2015, aldus het college.
    
    3.1. In het in bezwaar in stand gelaten besluit van 4 november 2014, gewijzigd bij besluit van 11 november 2014, is gekozen voor een milieuzone met de zogenoemde variant "012", die inhoudt dat in de milieuzone dieselvoertuigen van Euroklasse 0 tot en met 2 worden geweerd. Niet in geschil is dat in het oorspronkelijke collegevoorstel was gekozen voor een milieuzone met de zogenoemde variant "00", die inhield dat in de milieuzone dieselvoertuigen van Euroklasse 0 tot en met 3 zouden worden geweerd en benzinevoertuigen van Euroklasse 0. In het besluit van 25 maart 2015 wordt weliswaar verwezen naar het Uitvoeringsprogramma, het Onderzoek aanvullende maatregelen en drie door Royal Haskoning DHV en TNO opgestelde memo’s van 26 april 2013, 1 juli 2013 en 2 september 2013, waarin specifieke varianten zijn uitgewerkt en waarin in tabel 7 van de memo van 1 juli 2013 de effecten van variant "012" ten opzichte van variant "00" zijn uitgewerkt, maar in het besluit van 25 maart 2015 zelf is niet beschreven wat de effecten op de luchtkwaliteit zijn van het feit dat de milieuzone op minder motorvoertuigen ziet dan in de oorspronkelijke variant. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het besluit van 25 maart 2015 in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het betoog van het college dat de rechtbank het motiveringsgebrek ten onrechte niet met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gepasseerd, faalt. Voor de toepassing van dit artikel dient het aannemelijk te zijn dat belanghebbenden door het passeren van het gebrek niet worden benadeeld. Benadeling wordt aanwezig geacht, indien niet op voorhand valt uit te sluiten dat een belanghebbende van het niet vernietigen van het besluit nadelige financiële gevolgen zouden kunnen ondervinden, waarbij onder belanghebbenden mede worden begrepen belanghebbenden die geen partij zijn in het geschil. Omdat dit op voorhand niet viel uit te sluiten, heeft de rechtbank het gebrek terecht niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd.
    
    Effecten milieuzone
    
    5. SSLU betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de milieuzone een negatief effect heeft op de luchtkwaliteit. Het aantal knelpunten buiten de milieuzone neemt toe door omrijbewegingen en het effect daarvan is niet goed onderzocht, aldus SSLU. Verder stelt SSLU dat dieselvoertuigen van Euroklasse 3, 4 en 5 een hogere directe uitstoot stikstofdioxide hebben dan dieselvoertuigen van Euroklasse 0, 1, en 2. Aangezien de verwachting is dat dieselvoertuigen van Euroklasse 0, 1 en 2 zullen worden vervangen door dieselvoertuigen van Euroklasse 3, 4 en 5 en voertuigen met een ingespoten benzinemotor, waarvan de uitstoot ook vele malen hoger is, heeft dit volgens SSLU een negatief effect op de concentratie stikstofdioxide. Bovendien zal met een nieuwe auto meer worden gereden, het zogenoemde rebound-effect. Volgens SSLU hebben Royal Haskoning DHV en TNO verder geen rekening gehouden met de afschaffing van de fiscale vrijstelling van motorrijtuigenbelasting voor oldtimers.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, komt het college bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe. De absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft niet te worden aangetoond. Voldoende is dat de aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2 van de WVW 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakte op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat rekening is gehouden met de mogelijke neveneffecten van de milieuzone, waaronder de omrijbewegingen. Uit het Onderzoek aanvullende maatregelen volgt dat een rekenkundige compensatie heeft plaatsgevonden voor het mogelijke negatieve effect van omrijbewegingen. Voorts is in dat onderzoek en de memo’s van 26 april 2013 en 2 september 2013 gemotiveerd waarom het te verwachten is dat het mogelijke negatieve effect van omrijbewegingen beperkt is.
    
    Anders dan SSLU stelt, is in het Onderzoek aanvullende maatregelen rekening gehouden met de afschaffing van de fiscale vrijstelling van motorrijtuigenbelasting voor oldtimers. Zoals het college heeft toegelicht, is het doel van de milieuzone niet dat klassiekers van historische waarde van de weg verdwijnen. Gelet hierop kunnen eigenaren van oldtimers op grond van de bij besluit van 8 juli 2014 vastgestelde Beleidsregels ten behoeve van de beoordeling van aanvragen voor ontheffingen van de milieuzone voor bestel- en personenauto’s een langdurige voertuig- en persoonsgebonden ontheffing krijgen.
    
    SSLU heeft gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat het verkeersbesluit ertoe leidt dat geweerde auto’s zullen worden vervangen door auto’s die vervuilender zijn en dat met nieuw aangeschafte auto’s meer zal worden gereden, hetgeen een negatief effect heeft op de luchtkwaliteit.
    
    Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank in het door SSLU aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de milieuzone een negatief effect heeft op de luchtkwaliteit.
    
    Het betoog faalt.
    
    Beperking eigendom
    
    6. Ter zitting heeft KNAC haar betoog dat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, omdat de milieuzone voor eigenaren van personen- en bestelauto’s met dieselmotoren met een datum van eerste toelating op de weg van voor 1 januari 2001 leidt tot een inbreuk op hun eigendomsrecht, ingetrokken.
    
    Belangenafweging
    
    7. KNAC en SSLU betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de milieuzone niet in redelijkheid heeft kunnen instellen. Daartoe voeren zij aan dat het marginale effect van de maatregel, mocht daarvan al sprake zijn, niet opweegt tegen de nadelen van de maatregel.
    
    7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verkeersbesluit geen blijk geeft van een zodanig onevenredige afweging van de betrokken belangen dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Dat de te verwachten effecten van het verkeersbesluit slechts marginaal zouden zijn, leidt niet tot een ander oordeel, nu het verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Utrecht en elke maatregel op zichzelf niet hoeft te leiden tot een in absolute termen significant groot effect.
    
    Anders dan KNAC betoogt, leidt het verkeersbesluit niet tot een zodanige rechtsonzekerheid dat het college in redelijkheid van het nemen daarvan had moeten afzien. Weliswaar komt de onderhavige combinatie van verkeersbord en onderbord naar verluidt nergens anders in Nederland voor, maar de bebording is op zichzelf niet onduidelijk en de artikelen 8, 9 en 13 van het BABW beperken de mogelijkheid voor deze combinatie van verkeersbord en onderbord niet.
    
    Ten slotte wordt in de enkele stelling van KNAC dat het verkeersbesluit discriminerende werking heeft, geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het verkeersbesluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Instandlating rechtsgevolgen
    
    8. Het betoog van SSLU en KNAC dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten, faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de motivering, zoals door het college in zijn verweerschrift en ter zitting van de rechtbank aangevuld, het verkeersbesluit kan dragen. De verwijzing door SSLU en KNAC naar de fraude met emissiewaarden van dieselauto’s bij Volkswagen, doet daar niet aan af. Dit betekent dat de rechtbank, gelet op artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft kunnen laten.
    
    Proceskosten
    
    9. SSLU betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte het college niet heeft veroordeeld in de kosten van de door SSLU ingeschakelde deskundige T. Zorn van Stratus Lucht & Geluid. Op het formulier proceskosten van de rechtbank heeft SSLU vermeld dat zij in verband met de door haar ingeschakelde deskundige kosten heeft gemaakt. Daarbij heeft zij het aantal uren en het uurtarief van de deskundige vermeld. Gelet op de door SSLU overgelegde kostenspecificatie van Stratus Lucht & Geluid is de Afdeling van oordeel dat 30 uren á het forfaitaire bedrag van € 75,00 voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Slotoverwegingen
    
    10. Het hoger beroep van KNAC en het incidenteel hoger beroep van het college zijn ongegrond. Het hoger beroep van SSLU is, gelet op hetgeen onder 9. is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het college is veroordeeld in de proceskosten van SSLU ten bedrage van € 992,00. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het college veroordelen in de proceskosten van SSLU op na te melden wijze. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de vereniging Koninklijke Nederlandse Automobiel Club ongegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht ongegrond;
    
    III. verklaart het hoger beroep van Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht gegrond;
    
    IV. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 januari 2016 in zaak nrs. 15/1976 en 15/2334, voor zover daarbij het college van burgemeester en wethouders van Utrecht is veroordeeld in de proceskosten van Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht ten bedrage van € 992,00;
    
    V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.230,00 (zegge: vierduizendtweehonderddertig euro), waarvan € 1.980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
    
    531.
    
    BIJLAGE
    
    Wegenverkeerswet 1994
    
    Artikel 2
    
    2 De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
    
    a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
    
    (…)
    
    Artikel 14
    
    Bij algemene maatregel van bestuur worden regels vastgesteld omtrent het toepassen van verkeerstekens en onderborden alsmede omtrent het treffen van maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer. Bij ministeriele regeling worden nadere regels vastgesteld betreffende het toepassen van verkeerstekens en onderborden. Bij ministeriele regeling worden voorschriften vastgesteld betreffende inrichting, plaatsing, kleur, afmeting en materiaal van verkeerstekens en onderborden.
    
    Artikel 15
    
    1 De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    
    Artikel 18
    
    1 Verkeersbesluiten worden genomen:
    
    a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door Onze Minister;
    
    b. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een provincie door gedeputeerde staten;
    
    c. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een waterschap door het algemeen bestuur of, krachtens besluit van het algemeen bestuur, door het dagelijks bestuur;
    
    d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde bestuurscommissie.
    
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
    
    Artikel 4
    
    1 De verkeersborden die een gebod, een verbod of een adviessnelheid betreffen, zijn vastgesteld in bijlage 1, behorend bij het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, hoofstukken A tot en met H.
    
    Artikel 8
    
    1 Onder verkeersborden kunnen onderborden worden geplaatst.
    
    2. Deze onderborden kunnen inhouden:
    
    a. een nadere uitleg van de op de verkeersborden voorkomende aanduiding; b. bij verkeersborden die een gebod of verbod aanduiden, een beperking van de werkingssfeer van die verkeersborden.
    
    Artikel 9
    
    1 Boven verkeersbord C6 van bijlage 1, behorend bij het RVV 1990, kan het woord "zone" worden aangebracht. Hieraan kan een aanduiding van het gebied van de zone worden toegevoegd.
    
    Artikel 13
    
    In het verkeersbesluit tot plaatsing van borden die geslotenverklaringen betreffen, kan worden bepaald dat de door deze borden aangeduide geboden of verboden gelden in een bepaald gebied.
    
    Artikel 21
    
    De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
    
    Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990
    
    Artikel 67
    
    1 Onder verkeersborden aangebrachte onderborden kunnen inhouden:
    
    a. een nadere uitleg van het verkeersbord;
    
    b. ingeval op een onderbord uitsluitend symbolen voorkomen: het verkeersbord geldt slechts voor de aldus aangeduide weggebruikers of het aldus aangeduide verkeersgedrag;
    
    c. ingeval op een onderbord het woord "uitgezonderd" in combinatie met symbolen voorkomt: het verkeersbord geldt niet voor de aldus aangeduide weggebruikers of het aldus aangeduide verkeersgedrag.
    
    2 Indien het beoogde verkeersgedrag wordt aangegeven door middel van teksten of tekens al dan niet in combinatie met symbolen, blijkt het beoogde verkeersgedrag uit het onderbord.
    
    3 Symbolen op onderborden hebben dezelfde betekenis als die welke in bijlage 1 zijn opgenomen.