ECLI:NL:RVS:2019:1634, Raad van State, 22-05-2019, 201807258/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 6 april 2018 hebben AGRAforce Take 1, AGRAforce Take 2 en AGRAforce Take 3 (hierna tezamen in enkelvoud: AGRAforce) beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege, naar aanleiding van een op 19 juli 2017 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor het vergroten van twee bestaande bedrijfswoningen en het gebruiken van deze woningen voor recreatiedoeleinden en voor de bouw van twee (vervangende) bedrijfswoningen op het perceel Kraaienestweg 1 te Veere (hierna: het perceel).

201807258/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Veere,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 augustus 2018 in zaak nr. 18/2090 in het geding tussen:
    1.    AGRAforce Take 1 C.V.,
    2.    AGRAforce Take 2 C.V.,
    3.    AGRAforce Take 3 C.V.
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij brief van 6 april 2018 hebben AGRAforce Take 1, AGRAforce Take 2 en AGRAforce Take 3 (hierna tezamen in enkelvoud: AGRAforce) beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege, naar aanleiding van een op 19 juli 2017 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor het vergroten van twee bestaande bedrijfswoningen en het gebruiken van deze woningen voor recreatiedoeleinden en voor de bouw van twee (vervangende) bedrijfswoningen op het perceel Kraaienestweg 1 te Veere (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 1 augustus 2018 heeft de rechtbank het door AGRAforce ingestelde beroep gegrond verklaard en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning vernietigd. De rechtbank heeft de door het college verbeurde dwangsom vastgesteld op € 1.260,00 en het college opgedragen om binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken dat de door AGRAforce op 19 juli 2017 aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    AGRAforce heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft het college bekend gemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan voor het veranderen van twee bestaande bedrijfswoningen naar recreatiewoningen en het bouwen van twee nieuwe bedrijfswoningen op het perceel.
    AGRAforce heeft de Afdeling meegedeeld dat zij zich met dit besluit kan verenigen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hofs en C.J. Rewijk-Labruyère, en AGRAforce, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 19 juli 2017 heeft Contek-Serooskerke [eigenaresse] als eigenaresse en namens AGRAforce als gebruiker een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Nadat het college had vastgesteld dat de aanvraag niet compleet is, is de termijn voor het aanvullen van de aanvraag meermaals verlengd tot uiteindelijk 31 januari 2018. Bij brief van 31 januari 2018 heeft de gemachtigde van [eigenaresse] aangegeven dat hij namens [eigenaresse] de aanvraag om omgevingsvergunning intrekt. Deze intrekking is door het college bij brief van 12 februari 2018 aan [eigenaresse] en haar gemachtigde bevestigd.
        Bij brief van 14 maart 2018 heeft AGRAforce zich op het standpunt gesteld dat zij als medeaanvrager de aanvraag niet heeft ingetrokken en dat het college niet tijdig heeft beslist op de aanvraag. Zij heeft het college in gebreke gesteld voor het niet binnen 14 dagen na het van rechtswege ontstaan van de omgevingsvergunning bekendmaken daarvan. Zij heeft vervolgens bij brief van 6 april 2018 beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken dat van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend.
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat AGRAforce belanghebbende is bij de aanvraag en dat de beslistermijn na intrekking van de aanvraag door [eigenaresse] is blijven doorlopen na het verstrijken van de laatste verlenging van de termijn op 31 januari 2018. Omdat volgens de rechtbank op de aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, is het beroep van AGRAforce gegrond en komt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag voor vernietiging in aanmerking, aldus de rechtbank. Zij heeft het college opgedragen alsnog bekend te maken dat de aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
    De reikwijdte van de intrekking van 31 januari 2018
    2.    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag om omgevingsvergunning geheel is ingetrokken, zodat het daarop geen besluit meer hoefde te nemen. Het voert aan dat [eigenaresse] de eigenaar is van de betreffende bouwwerken en de ondergrond en dat haar naam ook is vermeld op het aanvraagformulier. Van de intrekking van de aanvraag door [eigenaresse] is een schriftelijke bevestiging gestuurd aan [eigenaresse], haar gemachtigde en Contek Serooskerke. Geen van hen heeft aangegeven dat de aanvraag op naam van AGRAforce moest worden voortgezet, zodat er op kon worden vertrouwd dat de aanvraag was ingetrokken, aldus het college. Het merkt in dat verband op dat [eigenaresse] de enige bestuurder is van ALPfund B.V. die de enige vennoot is van AGRAforce.
    2.1.    Op het op 19 juli 2017 ingediende aanvraagformulier om een omgevingsvergunning is onder het kopje 'aanvraaggegevens' opgenomen: "Aanvragers: (eigenaresse) / AGRAFORCE Take 1 C.V en AGRAFORCE Take 2 C.V en AGRAFORCE Take 2 C.V. (gebruikers) voor meer informatie zie brief [eigenaresse] Advies d.d. 19 juli 2017 met kenmerk L003/LEG/190717AL/042". Onder het kopje 'aanvrager' zijn bij de persoonsgegevens van de aanvrager de voorletters "[…]." en het voorvoegsel "van" vermeld. Bij de achternaam is vermeld: "Leeuwen (eigenaresse)/AGRAFORCE Take 1 C.V en AGRAFORCE Take 2 C.V en AGRAFORCE Take 2 C.V. (gebruikers). Op het aanvraagformulier is vermeld dat de benodigde gegevens zo spoedig mogelijk worden ingediend.
        In een aan het college gerichte brief van 19 juli 2017 heeft de gemachtigde van [eigenaresse] en AGRAforce aangegeven dat op die dag een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend. In de brief is opgenomen: "In de aanvraag is als aanvrager tweemaal AGRAforce Take 2 C.V. genoemd. Dit moet door u worden opgevat als een kennelijke verschrijving. Daar waar AGRAforce Take 2 C.V. voor de tweede maal als aanvrager is genoemd, is bedoeld AGRAforce Take 3 C.V. Het is mij bekend dat u van mening bent, dat een aanvraag als de onderhavige slechts door één aanvrager kan worden ingediend. Dat standpunt is naar mijn mening onjuist. Mocht het onverhoopt juist blijken, dan dient in het onderhavige geval door u als de aanvrager te worden aangemerkt [eigenaresse] voornoemd." In de brief is daarnaast onder meer opgenomen: "Het indienen van de aanvraag is overigens ook, en zeker ook op dit moment, ingegeven door wat is bepaald in artikel 3.3, eerste en vierde lid en in artikel 3.5 Wabo. Zoals ik u eerder heb voorgehouden vanwege de grote onduidelijkheid over wat is bepaald in het ontwerpbestemmingsplan '3e herziening bestemmingsplan Buitengebied Veere' dat morgen ter inzage zal worden gelegd, t.a.v. het perceel Kraaienestweg […] in Veere. Naar cliënten vrezen weinig dat tegemoetkomt aan hun wensen. Cliënten wensen hoe dan ook te voorkomen, dat hen op enig moment passieve risico-aanvaarding in de schoenen zal worden geschoven, met als gevolg dat eventuele planschade, gelet op het bepaalde in artikel 6.3 Wro, voor hun rekening dient te worden gelaten. […] Cliënten zullen wellicht de aanvraag intrekken, indien mocht blijken dat in het ontwerp bestemmingsplan niet is voorzien in een inperking van de mogelijkheden tot het vergroten van de bestaande bedrijfswoningen en het […] in gebruik nemen daarvan als recreatiewoning en voor de bouw van twee vervangende nieuwe bedrijfswoningen, zoals die worden geboden in het vigerende bestemmingsplan. Cliënten geven u dan ook in overweging om de behandeling van de aanvraag vooralsnog op te schorten."
        Nadat het college meerdere verzoeken van de gemachtigde van [eigenaresse] en AGRAforce om uitstel voor het aanvullen van de aanvraag heeft ingewilligd, heeft het college bij brief van 21 december 2017 met betrekking tot zeven op 19 juli 2017 ingediende aanvragen om omgevingsvergunning, waaronder de onderhavige, meegedeeld: "Geen van de zeven aanvragen zijn op dit moment volledig ingediend. […] In uw brieven van 8 december 2017 verzoekt u om verlenging van de termijn waarbinnen de resterende gegevens aangeleverd moeten worden. Wij hebben besloten de termijn te verlengen tot 31 januari 2018. […] U moet er rekening mee houden dat na de genoemde datum de termijn voor het aanleveren van gegevens niet meer wordt verlengd. Aanvragen die dan nog niet volledig zijn zullen buiten behandeling worden gesteld." In een brief van 23 januari 2018 heeft het college herhaald dat de ontbrekende gegevens uiterlijk op 31 januari 2018 moeten zijn verstrekt en dat de aanvragen die op 1 februari 2018 niet compleet zijn buiten behandeling zullen worden gesteld.
        Bij brief van 31 januari 2018 heeft de gemachtigde van [eigenaresse] het college bericht: "Onder verwijzing naar mijn aan u gerichte brief van 8 december 2017 […], maak ik hiermee namens [eigenaresse] aan u kenbaar, dat zij die aanvraag hiermee intrekt. Allereerst omdat naar haar mening dat wat zij heeft aangevraagd ook onder de vigeur van het bestemmingsplan '3e herziening Buitengebied Veere' mogelijk zal zijn, als en zodra dat van kracht wordt. En omdat, voor het geval dat onverhoopt niet zo zou zijn, zij met het indienen van de aanvraag een eventuele planschadeclaim in voldoende mate heeft veiliggesteld."
        Het college heeft bij brieven van 12 februari 2018 aan [eigenaresse] bericht: "Uw gemachtigde […] heeft met zijn brief van 31 januari 2018 […] namens u de aanvraag ingetrokken. Daarom hebben wij de behandeling van uw aanvraag beëindigd." Een afschrift van deze brief is verzonden naar Contek Serooskerke en de gemachtigde van [eigenaresse].
    2.2.    Onderhavige aanvraag is één van zeven door [eigenaresse] en AGRAforce gezamenlijk op 19 juli 2017 ingediende aanvragen die alle betrekking hebben op het perceel Kraaienestweg 1 te Veere. Niet in geschil is dat geen van die zeven ingediende aanvragen om omgevingsvergunning voor 1 februari 2018 is aangevuld. Ook is niet in geschil dat het college de zes andere niet aangevulde aanvragen, bij afzonderlijke besluiten van 16 februari 2018 buiten behandeling heeft gesteld. Het heeft de aanvraag in de onderhavige zaak niet buiten behandeling gesteld, omdat het van mening was dat deze aanvraag met de brief van 31 januari 2018 in zijn geheel was ingetrokken.   
    2.3.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college de brief van de gemachtigde van [eigenaresse] en AGRAforce van 31 januari 2018 mocht aanmerken als een volledige intrekking van deze aanvraag om omgevingsvergunning, zodat het op deze aanvraag niet meer hoefde te beslissen. Daarbij is van belang dat zowel op het aanvraagformulier als in de brief van 19 juli 2017 melding is gemaakt van de verschillende aanvragers. In de brief van 31 januari 2018, heeft de gemachtigde van AGRAforce met een korte inhoudelijke toelichting de aanvraag ingetrokken, zonder te vermelden dat die intrekking niet gold voor AGRAforce terwijl hij wist dat het college op dat moment de mening was toegedaan dat een aanvraag slechts door één aanvrager kon worden ingediend. In de brief van 19 juli 2017 is aangegeven dat de aanvraag is ingediend met het oog op het voorkomen van passieve risico-aanvaarding in het kader van een eventuele planschadeclaim en dat de aanvraag wellicht zal worden ingetrokken als het ontwerpbestemmingsplan niet blijkt te voorzien in een inperking van de mogelijkheden voor de bouw en het gebruik van recreatie- en bedrijfswoningen op het perceel. Vervolgens is in de brief van 31 januari 2018 als reden voor de intrekking opgegeven dat hetgeen was aangevraagd rechtstreeks mogelijk zou zijn in het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere". Gelet hierop, mede in samenhang met de overige zes aanvragen om omgevingsvergunning, die alle kort na de intrekking buiten behandeling zijn gesteld, heeft het college mogen aannemen dat de aanvraag in zijn geheel was ingetrokken. Het college stelt terecht dat het op de weg van AGRAforce had gelegen om duidelijk en uitdrukkelijk aan te geven dat de behandeling van de aanvraag op naam van AGRAforce moest worden voortgezet. In dit verband wordt van belang geacht dat er een nauwe verwevenheid bestaat tussen [eigenaresse], AGRAforce en hun gemachtigde.
        Nu de op 19 juli 2017 ingediende aanvraag voor het vergroten van twee bestaande bedrijfswoningen en het gebruiken van deze woningen voor recreatiedoeleinden en voor de bouw van twee (vervangende) bedrijfswoningen op het perceel is ingetrokken, is geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.
        Het betoog slaagt. Hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
    Het besluit van 5 oktober 2018
    3.    Het college heeft ter uitvoering van de door de rechtbank in de aangevallen uitspraak gegeven opdracht bij besluit van 5 oktober 2018 bekend gemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan voor het veranderen van twee bestaande bedrijfswoningen naar recreatiewoningen en het bouwen van twee nieuwe bedrijfswoningen op het perceel. Nu het besluit van 5 oktober 2018 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank en die uitspraak wordt vernietigd, is de grondslag aan het besluit komen te ontvallen. Het besluit van 5 oktober 2018 dient reeds daarom te worden vernietigd.
    Conclusie
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit tot het bekend maken dat van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend voor het vergroten van twee bestaande bedrijfswoningen en het gebruiken van deze woningen voor recreatiedoeleinden en voor de bouw van twee (vervangende) bedrijfswoningen op het perceel alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Het besluit van het college van 5 oktober 2018 komt voor vernietiging in aanmerking.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 augustus 2018 in zaak nr. 18/2090;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 5 oktober 2018, kenmerk SXO32858492.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2019
    724.