ECLI:NL:RVS:2008:BC4636, Raad van State, 20-02-2008, 200704754/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 mei 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lochem (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van de [appellante] om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatieverblijven op het [recreatiecentrum] (hierna: het recreatiecentrum) en de voor zodanige bewoning afgegeven persoonsgebonden gedoogverklaringen te herroepen.

200704754/1.
    
    Datum uitspraak: 20 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/962 van de rechtbank Zutphen van 29 mei 2007 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lochem.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 mei 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lochem (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van de [appellante] om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatieverblijven op het [recreatiecentrum] (hierna: het recreatiecentrum) en de voor zodanige bewoning afgegeven persoonsgebonden gedoogverklaringen te herroepen.
    
    Bij besluit van 7 maart 2006 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 mei 2007, verzonden op 30 mei 2007, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief van 9 juli 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 7 augustus 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2007, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door B.G. van der Zwaag en S. Hofland, ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij zijn besluiten van 3 mei 2005 en 7 maart 2006 slechts is ingegaan op haar verzoek om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatieverblijven door bewoners die beschikken over een door het college verleende persoonlijke gedoogverklaring. [appellante] stelt dat het verzoek tot handhavend optreden ook ziet op de permanente bewoning van recreatiewoningen door bewoners die geen gedoogverklaring hebben verkregen.
    
    2.1.1. [appellante] betoogt terecht dat haar verzoek om handhaving een bredere strekking had dan handhaving ten aanzien van bewoners van recreatiewoningen die beschikken over een persoonlijke gedoogverklaring. Het verzoek om handhaving betrof alle gevallen van permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatiecentrum. Dit betoog leidt evenwel niet tot het daarmee beoogde resultaat. Uit het tegen het besluit van 3 mei 2005 gemaakte bezwaar alsmede uit het tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep volgt dat [appellante] zich daarbij heeft beperkt tot de permanente bewoning van recreatiewoningen door bewoners die beschikken over een persoonlijke gedoogverklaring.
    
    De rechtbank is in haar overwegingen evenwel ingegaan op handhavend optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen door bewoners die niet beschikken over een persoonlijke gedoogverklaring. De rechtbank is door haar oordeel mede te baseren op een niet aangevoerde grond, met deze overweging derhalve buiten de grenzen van het geschil getreden, hetgeen in strijd is met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dat dit punt naar aanleiding van vragen van de rechtbank ter terechtzitting wel ter sprake is geweest, maakt dat niet anders, nu de voorgedragen beroepsgronden tot het stellen van die vragen geen aanleiding gaven. Dit leidt, gezien hetgeen hierna wordt overwogen, evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.2. Vast staat dat de permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatiecentrum in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatieterreinen", zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3. Aan de afwijzing van het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatiecentrum door bewoners die over een persoonlijke gedoogverklaring beschikken alsmede de weigering van het college deze persoonlijke gedoogverklaringen in te trekken, heeft het college, onder verwijzing naar het handhavingsbeleid van de gemeente Lochem (hierna: het handhavingsbeleid) inzake het terugdringen van permanente bewoning van recreatiewoningen, ten grondslag gelegd dat de belangen van bewoners van recreatiewoningen die een persoonlijke gedoogverklaring hebben verkregen, gezien het daarmee gewekte vertrouwen alsmede de rechtszekerheid, zwaarder wegen dan het algemeen belang bij handhaving of het belang van [appellante] bij beëindiging van de illegale permanente bewoning van recreatiewoningen.
    
    2.4. Het handhavingsbeleid is gericht op het versterken van de recreatieve functie van recreatieverblijven op onder meer het recreatiecentrum, waarbij uitgangspunt is dat handhavend wordt opgetreden tegen permanente bewoning van recreatieverblijven. Om onzorgvuldig handelen te voorkomen houdt het college volgens dat beleid bij de uitvoering daarvan rekening met de belangen van betrokkenen, waarbij in aanmerking wordt genomen dat ten aanzien van de permanente bewoning van recreatiewoningen eerder nimmer actief is opgetreden. Voorts acht het college handhavend optreden met terugwerkende kracht zonder een tijdstip van ingang en overgangsregeling onzorgvuldig. Op 29 april 1997 werd het beleid bekendgemaakt dat voor permanente bewoning daterend van vóór 1992 een gedoogverklaring mogelijk maakte. Gekozen is voor de persoonlijke gedoogverklaring omdat hiermee tegemoet wordt gekomen aan zowel de belangen van de bewoners van de recreatiewoningen als aan de belangen van de ondernemer, zoals in dit geval [appellante], nu zodra het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning door de desbetreffende bewoner(s) wordt gestaakt het gedogen is beëindigd en de recreatiewoning aldus voor de recreatie wordt behouden. Op 28 april 1998 heeft het college besloten het handhavingsbeleid inzake het permanent bewonen van recreatieverblijven te wijzigen. Deze wijziging houdt in dat slechts bewoners die kunnen aantonen dat zij op 29 april 1997 reeds permanent in een recreatieverblijf woonden, in aanmerking komen voor een persoonlijke gedoogverklaring, indien zij daar tijdig om hebben verzocht. Bewoners die na 29 april 1997 permanent in een recreatieverblijf zijn gaan wonen alsmede bewoners die geen gedoogverklaring aanvragen dan wel waarvan de aanvraag gedoogverklaring is afgewezen, mogen daar niet permanent blijven wonen en kunnen bestuursdwang of een dwangsom van de gemeente tegemoet zien. Dit beleid is op 3 juni 1998 gepubliceerd. Vanaf november 2002 is herhaaldelijk bekendgemaakt dat een aanvraag om gedoogverklaring uiterlijk op 31 januari 2003 moest zijn ingediend, omdat na die datum geen gedoogverklaringen meer zouden worden gegeven.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op goede gronden heeft geweigerd om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen in die gevallen waarin de bewoners van de recreatiewoningen beschikken over een persoonlijke gedoogverklaring. [appellante] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het door het college gehanteerde handhavingsbeleid redelijk is. De op grond van dit beleid verstrekte 24 persoonlijke gedoogverklaringen zijn volgens [appellante] niet aan te merken als bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden kon worden afgezien. [appellante] voert aan dat haar niet kan worden verweten geen bezwaar en beroep te hebben ingesteld tegen de verleende gedoogverklaringen en dat, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2002, nr. 200104896/1, de verleende gedoogverklaringen bovendien geen beletsel vormen voor het alsnog handhavend optreden. [appellante] voert onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 1999, nr. H01.98.0114 (BR 2000, p.124) voorts aan dat een algemeen en verstrekkend gedoogbeleid als het onderhavige niet aanvaardbaar is, omdat daarmee een ernstige inbreuk op het stelsel van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) wordt gemaakt. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het rijksbeleid ten aanzien van permanente bewoning van recreatieverblijven (hierna: het rijksbeleid) gedogen als één van de beleidsopties wordt genoemd. [appellante] stelt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen concrete feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat één of meer gedoogverklaringen niet langer in stand kunnen blijven en wijst daarbij in het bijzonder op de inkomstenverliezen die het als exploitant van het recreatiecentrum lijdt als gevolg van de permanente bewoning van op dat centrum gelegen recreatiewoningen.
    
    2.5.1. Uit de stukken blijkt dat het college in de periode van 1998 tot en met 2004 aan circa 24 bewoners van recreatiewoningen op het recreatiecentrum een persoonlijke gedoogverklaring voor de permanente bewoning van hun recreatiewoningen heeft verstrekt. Een gedoogbesluit staat, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer voornoemde uitspraak van 17 juli 2002, niet in de weg aan de bevoegdheid van het college om op te treden tegen een illegale situatie. Dat in het rijksbeleid gedogen als één van de beleidsopties wordt genoemd om situaties van onrechtmatige permanente bewoning van recreatiewoningen tegen te gaan, maakt, zoals [appellante] terecht betoogt, niet dat daarmee gedogen aanvaardbaar is. Er kunnen echter bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om niet tot handhavend optreden tegen een illegale situatie over te gaan. Een bijzonder geval om van handhavend optreden tegen een illegale situatie af te zien, kan onder meer worden aangenomen indien sprake is van een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel. Het vertrouwensbeginsel reikt evenwel niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. De mate van bescherming die het vertrouwensbeginsel de bewoners die hun recreatiewoningen permanent bewonen biedt, hangt onder meer af van het belang van derden, in dit geval [appellante], die uitdrukkelijk om handhavend optreden hebben verzocht.
    
    In de gemeente Lochem wordt reeds jarenlang de permanente bewoning van recreatiewoningen gedoogd. Op grond van het handhavingsbeleid, zoals dit in overweging 2.4 is omschreven en dat meerdere malen is gepubliceerd, is de permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatiecentrum aangevangen vóór 29 april 1997 door het college expliciet gedoogd door het verstrekken van 24 op schrift gestelde persoonlijke gedoogverklaringen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 24 maart 2004 in zaak nr. 200304918/1 inzake het handhavingsbeleid van de gemeente Lochem, is de door het college gehanteerde peildatum van 29 april 1997 niet onredelijk. Voorts is niet gebleken dat de uitgangspunten die tot het afgeven van de 24 persoonlijke gedoogverklaringen hebben geleid thans niet meer zouden gelden.
    
    Niet kan worden geoordeeld dat de rechtbank heeft miskend dat het college het (financiële) belang van [appellante] bij intrekking van de persoonsgebonden gedoogverklaringen en handhavend optreden had moeten laten prevaleren boven het belang van de bewoners bij voortzetting van het reeds jarenlange bestaande gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning. Daarbij wordt overwogen dat [appellante] in 1997 het recreatiecentrum heeft gekocht in de wetenschap dat een aantal van de recreatiewoningen permanent werd bewoond. Voorts is van belang dat een persoonlijke gedoogverklaring persoonsgebonden is, derhalve niet overdraagbaar en uitsluitend geldig voor het desbetreffende recreatieverblijf. De persoonlijke gedoogverklaring vervalt op het moment dat de desbetreffende bewoner verhuist of overlijdt, zodat sprake is van een situatie van voorbijgaande aard. Dit betekent in dit geval dat, steeds nadat de permanente bewoning van een of meer van de desbetreffende recreatiewoningen aldus wordt beëindigd, deze woningen uitsluitend voor recreatieve doeleinden mogen worden gebruikt, zodat uiteindelijk de 24 woningen voor de recreatie zijn behouden. Van een algemeen en te verstrekkend gedoogbeleid dat zonder meer in strijd is met het stelsel van de WRO, zoals [appellante] onder verwijzing naar de uitspraak van 22 juli 1999 heeft betoogd, is dan ook geen sprake.
    
    2.6. Het door [appellante] ter zitting gehouden betoog dat aan de bewoners van drie recreatiewoningen in strijd met het gedoogbeleid een persoonlijke gedoogverklaring is verstrekt, faalt, nu ter zitting genoegzaam is gebleken dat ook ten aanzien van deze bewoners, mede gelet op het vorenstaande en de daarbij betrokken belangen, het college in redelijkheid van handhavend optreden heeft kunnen afzien.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van gronden te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, Voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Montagne
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2008
    
    374.