ECLI:NL:RVS:2006:AV3892, Raad van State, 08-03-2006, 200504567/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 17 december 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort (hierna: het college) appellant meegedeeld dat onder voorwaarden wordt gedoogd dat appellant tot 17 juni 2004 met het [woonschip] ligplaats inneemt in de Eem, ter hoogte van de [locatie] te [plaats].

200504567/1.
      Datum uitspraak: 8 maart 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amersfoort,
    
    tegen de uitspraak in zaken nos. SBR 2003/1877, 2004/968 en 2004/2892 van de rechtbank Utrecht van 14 april 2005 in de gedingen tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij brief van 17 december 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort (hierna: het college) appellant meegedeeld dat onder voorwaarden wordt gedoogd dat appellant tot 17 juni 2004 met het [woonschip] ligplaats inneemt in de Eem, ter hoogte van de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 20 juni 2003 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 8 oktober 2003 heeft het college geweigerd zijn besluit tot aanwijzing van gedeelten van openbaar water waar het verboden is om met een vaartuig ligplaats in te nemen of te hebben dan wel een ligplaats voor een vaartuig beschikbaar te stellen, te wijzigen.
    
    Bij besluit van 16 februari 2004 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 6 september 2004 heeft het college het besluit van 16 februari 2004 ingetrokken en het tegen het besluit van 8 oktober 2003 gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 10 juni 2004 heeft het college meegedeeld dat de in de brief van 17 december 2002 gestelde termijn wordt verlengd tot het bestemmingsplan Isselt rechtskracht krijgt, doch tot uiterlijk 1 juni 2006.
    
    Bij besluit van 22 september 2004 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2005, verzonden op 15 april 2005, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door appellant ingestelde beroep tegen het besluit van 20 juni 2003 niet-ontvankelijk verklaard. Bij die uitspraak is voorts het door appellant ingestelde beroep tegen het besluit van 16 februari 2004 ongegrond verklaard. Bij die uitspraak is ten slotte het tegen het besluit van 22 september 2004 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het bezwaar van appellant tegen de brief van 10 juni 2004 alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 24 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 25 mei 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 juni 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 16 augustus 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij besluit van 16 september 2005 heeft het college het besluit van 6 september 2004 ingetrokken en het tegen het besluit van 8 oktober 2003 gemaakte bezwaar ten dele ongegrond en ten dele niet-ontvankelijk verklaard.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2005, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. L. Bolier, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.P. Grünbauer, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 5.3.2, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening van Amersfoort (hierna: de Apv) is het verboden met een vaartuig ligplaats in te nemen of te hebben dan wel een ligplaats voor een vaartuig beschikbaar te stellen op door burgemeester en wethouders aangewezen gedeelten van openbaar water.
    
        Ingevolge het derde lid geldt het in het eerste lid bepaalde niet voorzover de Wet milieubeheer, het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de woonschepenverordening Provincie Utrecht of de Verordening Natuur en Landschap van toepassing is.
    
    2.1.1.    Bij besluit van 17 juni 1997, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 10 oktober 2000, heeft het college bepaald dat het verboden is met een vaartuig, anders dan ten behoeve van het bedrijfs- of beroepsmatig laden en lossen van personen en/of goederen, een ligplaats in te nemen of te hebben, dan wel een ligplaats voor een vaartuig beschikbaar te stellen in al het openbare water van de gemeente Amersfoort met uitzondering van de door de Gemeenteraad bij raadsbesluit van 29 juni 1993 aangewezen ligplaatsen voor woonschepen en de tien ligplaatsen ten behoeve van de rondvaartboten, zoals van Waterlijn, als aangegeven op de bijlage (hierna: het aanwijzingsbesluit).
    
    2.2.    Niet in geschil is dat het woonschip van appellant ligplaats inneemt op een locatie die niet als zodanig is aangewezen in het aanwijzingsbesluit.
    
    Het hoger beroep, voorzover dat betrekking heeft op de eerste gedoogverklaring
    
    2.3.    De rechtbank heeft overwogen dat de bij besluit van 20 juni 2003 gehandhaafde beslissing van 17 december 2002 inmiddels is geëxpireerd en dat niet is gebleken dat appellant nog enig procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van dat besluit. Het beroep tegen het besluit van 20 juni 2003 is om die reden niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.3.1.    In hetgeen appellant hiertegen heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank tot een ander oordeel had moeten komen. Dat appellant nadeel heeft ondervonden en ondervindt van het feit dat hij met zijn woonschip niet langer een legale ligplaats inneemt, is niet een gevolg van de gedoogverklaring, maar van het aanwijzingsbesluit.  Vernietiging van het besluit van 20 juni 2003 brengt in de illegale status van de ligplaats geen verandering en geeft dan ook geen aanspraak op vergoeding van de hier bedoelde schade. Ook overigens is niet gebleken van procesbelang. Het hoger beroep is in zoverre ongegrond.
    
    Het hoger beroep, voorzover dat betrekking heeft op de tweede gedoogverklaring
    
    2.4.    Zoals de rechtbank heeft overwogen kan de schriftelijke weigering om te gedogen behoudens bijzondere omstandigheden, die zich in dit geval niet voordoen, niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden aangemerkt. Dat is niet anders wanneer het gaat om de weigering om in ruimere mate of voor een langere periode te gedogen dan in een gedoogverklaring is toegezegd, en die weigering is vervat in hetzelfde stuk als een, met het oog op de rechtsbescherming van derden, als besluit aan te merken gedoogverklaring. Met deze weigering staat niet zonder meer vast dat en hoe, na het eindigen van de situatie waarvoor het college blijkens de gedoogverklaring heeft toegezegd te zullen gedogen, wel handhavend zal worden opgetreden. Tegen een eventueel handhavingbesluit staan voor belanghebbenden in dat geval rechtsmiddelen open.
    
        De rechtbank is derhalve terecht en op juiste gronden tot het oordeel gekomen dat het college het bezwaar van appellant betreffende de reikwijdte van de gedoogverklaring ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Anders dan uit de overwegingen van de rechtbank echter zou kunnen worden begrepen, betreft een bezwaar tegen de aan een gedoogverklaring verbonden voorwaarden eveneens de reikwijdte van die gedoogverklaring. Het betoog van appellant dat hij ook uitdrukkelijk bezwaar heeft gemaakt tegen de gedoogvoorwaarden, leidt daarom niet tot een ander oordeel.
    
        Het hoger beroep is ook in zoverre ongegrond.
    
    Het hoger beroep, voorzover dat betrekking heeft op de weigering het aanwijzingsbesluit te wijzigen
    
    
      2.5.    Bij brief van 9 september 2003 heeft appellant het college verzocht hem ontheffing te verlenen van het verbod, bedoeld in artikel 5.3.2, eerste lid, van de Apv, om met zijn [woonschip] ligplaats te nemen aan de [locatie]. 
          	Blijkens het besluit van 8 oktober 2003 heeft het college dit verzoek geduid als een verzoek om het aanwijzingsbesluit te wijzigen, aangezien de Apv niet voorziet in de mogelijkheid ontheffing te verlenen van het in artikel 5.3.2, eerste lid, van de Apv bedoelde verbod. Het verzoek is afgewezen. Deze afwijzende beslissing is bij het besluit op bezwaar van 16 februari 2004 gehandhaafd.
    
    
    2.6.    Het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 16 februari 2004 moet ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht worden mede te zijn gericht tegen het besluit van 6 september 2004. Het beroep voor zover gericht tegen dit laatste besluit heeft de rechtbank ten onrechte niet beoordeeld. De aangevallen uitspraak komt in zoverre dan ook voor vernietiging in aanmerking.
    
        Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de mede tegen het besluit van 6 september 2004 aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
    
    2.7.    Hangende hoger beroep heeft het college bij besluit van 16 september 2005 voormeld besluit van 6 september 2004 ingetrokken en het bezwaar tegen het besluit van 8 oktober 2003 ten dele ongegrond en ten dele niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.8.    Ingevolge artikel 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van de Awb wordt het hoger beroep geacht mede een beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar van 16 september 2005 te omvatten.
    
    2.9.    Omtrent de bij de rechtbank aangevoerde gronden tegen het ingetrokken besluit van 6 september 2004 en omtrent hetgeen door appellant is aangevoerd tegen het besluit van 16 september 2005 overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.9.1.    Het bezwaar van appellant dat het college heeft miskend dat op grond van de Scheepvaartverkeerswet ontheffing van het verbod kan worden verleend, is bij het besluit van 16 september 2005 opnieuw ongegrond verklaard. Het college heeft in dat verband overwogen dat het aanwijzingsbesluit niet is gelijk te stellen met een verkeersbesluit krachtens artikel 7.02 van het Binnenvaartpolitiereglement of artikel 6 van de Scheepvaartverkeerswet, dat het in artikel 5.3.2, eerste lid, van de Apv vervatte verbod en het aanwijzingsbesluit niet in strijd zijn met de Scheepvaartverkeerswet of het Binnenvaartpolitiereglement en dat het college, noch de raad op grond van de Scheepvaartverkeerswet de bevoegdheid heeft om ontheffing te verlenen van het ligplaatsverbod.
    
        Onder verwijzing naar de uitspraak van 28 april 2004, no. 200305663/1 (gepubliceerd in Gemeentestem 2004, 7210, nr. 109), overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat de belangen ter bescherming waarvan het Binnenvaartpolitiereglement is vastgesteld zich niet verzetten tegen het afmeren van een vaartuig op de door appellant verlangde locatie, het met artikel 5.3.2 van de Apv gediende belang van  ordening van het innemen van ligplaats uit een oogpunt van openbare orde, volksgezondheid etc. onverlet laat. Voormeld Reglement doet aan de gelding van artikel 5.3.2, eerste lid, van de Apv dan ook niet af en het college was bevoegd om op grond van die bepaling een aanwijzingsbesluit te nemen. De Scheepvaartverkeerswet biedt geen grond om ontheffing te verlenen van een krachtens artikel 5.3.2, eerste lid, van de Apv ingesteld verbod. Het college heeft het bezwaar van appellant in zijn besluiten van 6 september 2004 en 16 september 2005 in zoverre dan ook terecht ongegrond verklaard.
    
    2.9.2.    Het college heeft verder met juistheid geconcludeerd dat de Apv evenmin grond biedt om ontheffing te verlenen van het krachtens artikel 5.3.2, eerste lid, van de Apv ingestelde verbod. De door appellant overgelegde kopieën van het mandaatregister, behorende bij het algemeen mandaatbesluit van het college, en van een ondermandaatbesluit, maken dat niet anders. In deze stukken is weliswaar vermeld dat mandaat en ondermandaat wordt verleend voor onder meer het verlenen of weigeren van vergunningen voor het innemen van ligplaatsen door woonschepen op grond van artikel 5.3.2 van de Apv, doch die enkele vermelding schept niet de bevoegdheid hiertoe. Ter zitting heeft het college overigens te kennen gegeven dat dit mandaat bij de eerstvolgende herziening zal worden geschrapt. 
    
    2.9.3.    Bij het besluit van 16 september 2005 heeft het college het bezwaar van appellant, voor zover dat is gericht tegen de weigering om het aanwijzingsbesluit aan te passen, niet-ontvankelijk verklaard. Die weigering is geen besluit en daartegen kan volgens het college geen bezwaar worden gemaakt.
    
        Zoals het college terecht heeft overwogen is de weigering om een besluit van algemene strekking te nemen, geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt echter de schriftelijke weigering een besluit te nemen voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, met een besluit gelijkgesteld. Tegen het besluit van 8 oktober 2003 kon derhalve bezwaar worden gemaakt. Het college heeft het bezwaar van appellant in zoverre ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    
        Het beroep van appellant tegen het besluit van 16 september 2005 is dan ook gegrond, voor zover daarbij zijn bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.9.4.    Blijkens het besluit van 8 oktober 2003, dat is gehandhaafd bij de besluiten van 16 februari 2004 en 6 september 2004, heeft het college het verzoek om wijziging van het aanwijzingsbesluit afgewezen, omdat het gemeentebestuur voornemens is een nieuw bestemmingsplan vast te stellen voor het [industrieterrein], dat ook het gedeelte van de Eem omvat waar appellant ligplaats heeft genomen. In een nieuwe planologische visie zal duidelijk moeten worden op welke plaatsen de industrie voorrang krijgt en waar de industrie moet wijken voor andere functies, aldus het college. Zolang die planologische visie, die in een nieuw bestemmingsplan zal worden neergelegd, nog niet definitief is, acht het college de gevraagde wijziging van het aanwijzingsbesluit niet wenselijk.
    
    2.9.4.1.    Appellant heeft betoogd dat de weigering om het aanwijzingsbesluit te wijzigen in zijn geval niet kan worden gemotiveerd met een beroep op het voornemen het bestemmingsplan te wijzigen. Dit betoog slaagt.
    
        Op 6 december 1995 heeft appellant met zijn woonschip ligplaats ingenomen op de plaats aan de [locatie], waar het ook nu nog ligt. Op die datum was het innemen van die ligplaats niet in strijd met de Apv. Pas na het nemen van het aanwijzingsbesluit was de ligplaats niet meer toegestaan. Het college had echter op 17 juni 1997, naast het nemen van het aanwijzingsbesluit, tevens besloten de raad voor te stellen om voor onder andere het woonschip van appellant tijdelijk ontheffing te verlenen van het verbod ligplaats te nemen op een aangewezen plaats. Dat het verlenen van een zodanige ontheffing op grond van de Apv niet mogelijk bleek te zijn, neemt niet weg dat het college beoogde de overtreding van het verbod tijdelijk te legaliseren. Tot legalisering van de situatie is het echter niet gekomen. Bij het nemen van de beslissingen op bezwaar heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd, waarom thans legalisering door middel van een wijziging van de aanwijzing niet mogelijk is. Het opheffen van het ligplaatsverbod door wijziging van het aanwijzingbesluit staat een eventuele planologische verandering in de toekomst niet in de weg. Bovendien verzet het vigerende bestemmingsplan zich niet tegen het innemen van de ligplaats met een woonschip en het gebruik van dat schip als woning.
    
        Hieruit volgt dat de besluiten van 16 februari 2004 en 6 september 2004 in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet berusten op een deugdelijke motivering.
    
    2.9.5.    Het bij de rechtbank ingestelde beroep is gegrond. De besluiten van 16 februari 2004 en 6 september 2004 dienen te worden vernietigd, voor zover daarbij de bezwaren tegen de weigering het aanwijzingsbesluit te wijzigen, ongegrond zijn verklaard. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 8 oktober 2003.
    
    2.10.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 14 april 2005, SBR 2003/1877, 2004/968 en 2004/2892, voor zover het de ongegrond verklaring van het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort 16 februari 2004, kenmerk DAZ/ED/JZ/PK/1328184, betreft;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank tegen dat besluit ingestelde beroep, dat mede is gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 6 september 2004, kenmerk DAZ/ED/JZ/PK/1509410, gegrond;
    
    IV.    vernietigt deze besluiten, voor zover het de ongegrond verklaring van de bezwaren tegen de weigering het aanwijzingsbesluit te wijzigen betreft;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 16 september 2005, kenmerk DAZ/ED/JZ/PK/1857255, gegrond;
    
    VII.    vernietigt dat besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 8 oktober 2003 niet-ontvankelijk is verklaard; 
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het college aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX.    gelast dat de gemeente Amersfoort aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 207,00 (zegge: tweehonderdzeven euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Visser
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2006
    
    148.