ECLI:NL:RVS:2003:AO0358, Raad van State, 17-12-2003, 200302477/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2001 heeft appellant sub 1 (hierna ook: het college) aan appellante sub 2 met toepassing van artikel 19, eerste en vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling verleend voor de realisering van een woonwijk met ongeveer 340 woningen, enkele bedrijfsruimten/maatschappelijke voorzieningen, ondergrondse parkeergarage, parkeer-, groen- en andere voorzieningen, speelgelegenheid, waterloop, kunst en bijbehorende infrastructuur (hierna: het plan) op de voormalige [locatie] te [plaats], welk gebied wordt begrensd door [het gebied].
        Hoger beroep van AF8160

200302477/1.
      Datum uitspraak: 17 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht,
      2.    [appellant sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te Dordrecht van 10 april 2003 in het geding tussen:
    
    
      1.    [verzoeker sub 1]
      2.    [verzoeker sub 2]
      3.    [verzoeker sub 3]
      4.    [verzoeker sub 4]
      5.    [verzoekers sub 5]
      6.    [vertzoeker sub 6] en 
      7.    [verzoeker sub 7],
      allen wonend te [woonplaats]
    
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 november 2001 heeft appellant sub 1 (hierna ook: het college) aan appellante sub 2 met toepassing van artikel 19, eerste en vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling verleend voor de realisering van een woonwijk met ongeveer 340 woningen, enkele bedrijfsruimten/maatschappelijke voorzieningen, ondergrondse parkeergarage, parkeer-, groen- en andere voorzieningen, speelgelegenheid, waterloop, kunst en bijbehorende infrastructuur (hierna: het plan) op de voormalige [locatie] te [plaats], welk gebied wordt begrensd door [het gebied].
    
    Bij besluit van 17 april 2002 heeft het college de daartegen door [verzoeker sub 1], [verzoeker sub 2], [verzoeker sub 3], [verzoeker sub 4], [verzoekers sub 5], (hierna: [verzoekers sub 5], [verzoeker sub 6] en [verzoeker sub 7] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 april 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Dordrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door [verzoeker sub 4] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, de overige daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 24 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 25 april 2003, en appellante sub 2 bij brief van 16 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 22 mei 2003. Appellante sub 2 heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 14 mei 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 13 juni 2003 heeft [verzoeker sub 1] van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 18 juli 2003 hebben [verzoeker sub 6] en [verzoeker sub 7] van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 17 juli 2003 heeft [verzoeker sub 3] van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 30 juli 2003 hebben [verzoeker sub 2] en [verzoekers sub 5]-[verzoeker sub 2] van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2003, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.A. Bouma, mr. N.J.W. Visser en J. de Boer, allen ambtenaar der gemeente, bijgestaan door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. M.B. Koetser, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn [verzoeker sub 2] en [verzoekers sub 5], bijgestaan door mr. E. Schaap Enterman, gemachtigde, [verzoeker sub 6] en [verzoeker sub 7], bijgestaan, respectievelijk vertegenwoordigd door mr. M.I. Bruggemans, gemachtigde, en [verzoeker sub 3], bijgestaan door mr. D. Pool, gemachtigde, daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
         Ingevolge het vierde lid van artikel 19 van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de WRO is herzien of geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, van de WRO is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    2.2.    Vast staat dat de voor het gebied geldende bestemmingsplannen niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de WRO zijn herzien en dat de raad van de gemeente Papendrecht daarom, gelet op het bepaalde in artikel 19, vierde lid, van de WRO, ten einde de verlening van vrijstelling met toepassing van het eerste lid van deze bepaling niettemin mogelijk te maken, op 26 april 2001 een voorbereidingsbesluit heeft genomen.
    
    2.3.    Appellanten komen op tegen het oordeel van de rechtbank dat de vrijstelling in strijd met artikel 19 van de WRO is verleend. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een situatie waarin een bestemmingsplan wordt voorbereid, als bedoeld in het vierde lid van deze bepaling, nu slechts een inhoudsloos  voorbereidingsbesluit is genomen, zonder dat sprake is van een daadwerkelijke voorbereiding van het bestemmingsplan.
    
    2.3.1.    Dit betoog slaagt. In de tekst van artikel 19 van de WRO noch in de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, zijn naar het oordeel van de Afdeling aanknopingspunten te vinden voor de juistheid van dit oordeel van de rechtbank.
    
         De wetgever heeft met artikel 19, eerste lid, van de WRO voorzien in een naast de bestemmingsplanprocedure staande en los daarvan toepasbare, bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan voor een project. Voor de toepassing van deze bevoegdheid geldt de eis dat het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Verder dient het vrijstellingsbesluit ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de WRO naast de ruimtelijke onderbouwing, een beschrijving van het betrokken project en de afwegingen die aan het verlenen van vrijstelling ten grondslag liggen te bevatten. Deze vereisten gelden ook bij toepassing van artikel 19, vierde lid, van de WRO. De wetsgeschiedenis, in het bijzonder het amendement waarbij het vierde lid aan artikel 19 van de WRO is toegevoegd (TK 1998-1999, 25 311, nr. 46), geeft geen aanleiding om naast die eisen als voorwaarde te stellen dat bij het verlenen van de vrijstelling het nieuwe bestemmingsplan feitelijk in voorbereiding is.
    
    2.4.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de zaak zelf verder afdoen. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.5.    Bij brief van 13 juni 2003 heeft [verzoeker sub 1] de Afdeling bericht dat hij zich in de hoger beroepsprocedure terugtrekt als belanghebbende. Het door hem bij de rechtbank ingediende beroepschrift blijft hier dan ook buiten behandeling.
    
    2.6.    Blijkens de beslissing op bezwaar wordt de ruimtelijke onderbouwing van het project gevormd door het “Programma van Eisen Veerdamlocatie”, het streekplan “Zuid-Holland-Zuid”, het “Ontwikkelingsplan en –programma stedelijke vernieuwing en groene contramal Drechtsteden”, het “Beleidsplan wonen Drechtsteden 2000”, het “Ontwikkelingsprogramma Stedelijke Vernieuwing 2000-2004 Drechtsteden”, het beeldkwaliteitsplan (oktober 2000), het stedenbouwkundig (voorlopig) ontwerp, archeologisch onderzoek, geuronderzoek, bodemonderzoek, een advies van het Kwaliteitsteam Drechtoevers, een onderzoek van de Milieudienst Zuid-Holland-Zuid naar de externe veiligheid en de relatie met waterstaatszaken en het besluit van het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland waarbij hogere grenswaarden voor geluidsbelasting zijn vastgesteld.
    
    2.6.1.    [verzoeker sub 2] en [verzoekers sub 5] betogen dat, nu een ontwerp-bestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de ruimtelijke onderbouwing, de door de gemeente te voeren procedure met betrekking tot het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan in feite overbodig (of achterhaald) is. Door het verlenen van vrijstelling voor een globaal plan en het daarna verlenen van bouwvergunningen voor afzonderlijke onderdelen daarvan, is het voor derde-belanghebbenden niet meer mogelijk om met succes op te komen tegen onderdelen van het toekomstige bestemmingsplan.
    
         Dit betoog faalt. In artikel 19, eerste lid, van de WRO is niet vereist dat de ruimtelijke onderbouwing moet worden gevormd door een ontwerp-bestemmingsplan. Aan de keuze voor een zelfstandige projectprocedure is derhalve inherent dat in het kader van die procedure geen toetsing vooraf van het project aan een (ontwerp-)bestemmingsplan hoeft plaats te vinden.
    
    2.6.2.    Het betoog van [verzoeker sub 3] dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte niet is ingegaan op alternatieve locaties voor de woontoren, faalt.
    
         Het college heeft te beslissen omtrent het plan zoals dit is ingediend. Indien dit plan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Niet is gebleken dat een zodanige situatie zich hier voordoet.
    
    2.7.    Niet staande kan worden gehouden dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het project voorziene woontoren niet een zodanige inbreuk maakt op de door [verzoeker sub 2], [verzoekers sub 5], [verzoeker sub 6], [verzoeker sub 7] en [verzoeker sub 3] gestelde belangen, dat het daarin aanleiding had moeten zien om – de betrokken belangen afwegende – vrijstelling te weigeren. Het college heeft in dit verband onweersproken gesteld dat de woontoren, niettegenstaande de hoogte ervan, mede gelet op de aanwezige kerk- en watertorens van Dordrecht en Zwijndrecht, passend is in de omgeving. Bovendien sluit de hoogte van bebouwing achter de Havenstraat aan bij de bestaande bebouwing en neemt langs de rivier en het park de hoogte geleidelijk toe. Het project is ook positief beoordeeld door het zogenoemde Kwaliteitsteam Drechtoevers. Voorts is van belang dat het college een schaduwanalyse heeft laten opstellen, waaruit blijkt dat op de voorgevel van een aantal woningen aan de Julianastraat nu al een aanzienlijke schaduwwerking optreedt als gevolg van de aanwezige bomen en dat de extra schaduwwerking die in de zomer in een aantal tuinen zal ontstaan als gevolg van de bouw van de woontoren is beperkt tot een periode tussen 18.00 uur en 20.30 uur. Dat de overgelegde analyse op dat punt onjuist is, is niet aannemelijk gemaakt. De gestelde, dreigende aantasting van privacy leidt evenmin tot een ander oordeel. Daarbij is in aanmerking genomen dat de ramen van de woningen van de omwonenden haaks staan op de woontoren danwel op zodanige afstand zijn gelegen dat inkijk in de bestaande woningen niet aannemelijk is.
    
    2.7.1.    Gelet op de afstand tussen de achtergevels van de bestaande en nieuwe woningen – van circa 19 meter -, en de ligging van de nieuwe woningen op het zuid-westen, kan niet worden gezegd dat de realisering van het project leidt tot een zodanige schaduwhinder, beperking van zonlichtinval in de woningen aan de zuidzijde van de Havenstraat en inbreuk op privacy dat moet worden geoordeeld dat sprake is van een onaanvaardbare aantasting van woon- en leefmilieu. Daarbij is van belang dat op grond van het geldende bestemmingsplan “Het Eiland” ter plaatse een bebouwingshoogte van 15 meter is toegestaan. De stelling van [verzoeker sub 2], [verzoekers sub 5], [verzoeker sub 6] en [verzoeker sub 7] dat de ruimtelijke analyse van het college, waaruit blijkt dat 9 van de 14 huishoudens er in vergelijking met de oude situatie sterk op vooruit zullen gaan en de situatie voor de overige 5 huishoudens weinig of niet zal veranderen, niet juist is, hebben zij niet nader onderbouwd.
    
    2.7.2.    Met betrekking tot het betoog van [verzoeker sub 2], [verzoekers sub 5], [verzoeker sub 6] en [verzoeker sub 7] dat er nog geen concrete invulling en overleg is ten aanzien van de locatie, de maatvoering en de wijze van uitvoering van het pad achter de woningen van de Havenstraat en het recht van overpad daarop, overweegt de Afdeling het volgende.
    
         Blijkens de beslissing op bezwaar zou het college over het pad bij de verdere invulling van het plan in overleg treden met de bewoners. Gebleken is dat dit overleg inmiddels heeft plaatsgevonden. Daarbij is toegezegd dat de voorstellen van de omwonenden zullen worden bepleit in het planteam, waarin ook de ontwikkelaar en de stedenbouwkundige deelnemen. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat bij de beslissing op bezwaar de belangen van omwonenden niet of onvoldoende zijn meegewogen.
    
    2.7.3.    Er bestaat voorts geen grond om [verzoeker sub 6] en [verzoeker sub 3] te volgen in hun betoog dat in het plangebied in onvoldoende mate is voorzien in parkeerruimte voor bezoekers. Uit de beslissing op bezwaar blijkt dat voor het parkeren door bewoners een norm is gehanteerd van 1,7. In totaal is de parkeernorm voor het plangebied daarmee 2 auto’s per woning. De door het college gehanteerde parkeernorm is niet onjuist of onredelijk. Bovendien worden er blijkens de beslissing op bezwaar aan de rand van de nieuwe woonwijk nog 30 extra parkeerplaatsen gerealiseerd.
    
    2.8.    Voor zover is gesteld door [verzoeker sub 2] en [verzoekers sub 5] dat zij vrezen tijdens de uitvoering van de werkzaamheden onnodig lang met overlast van de bouwwerkzaamheden te worden geconfronteerd, overweegt de Afdeling dat de uitvoering van de bouwwerkzaamheden thans niet aan de orde is.
    
    2.9.    Het voorgaande leidt ertoe dat de door [verzoeker sub 2], [verzoekers sub 5], [verzoeker sub 6], [verzoeker sub 3] en [verzoeker sub 7] bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond zijn.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Het griffierecht dient door de Secretaris van de Raad van State aan appellante sub 2 te worden terugbetaald.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Dordrecht van 10 april 2003, nrs. AWB 02/420, AWB 02/425, AWB 02/437, AWB 02/438, AWB 02/440, AWB 02/442 en AWB 02/443, met uitzondering van de niet-ontvankelijkverklaring van [verzoeker sub 4];
    
    III.    verklaart de door [verzoeker sub 2], [verzoekers sub 5], [verzoeker sub 6], [verzoeker sub 3] en [verzoeker sub 7] bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
    
    IV.    gelast dat de Secretaris van de Raad van State aan appellante sub 2 het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 348,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin    w.g. Van Roosmalen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
    
    53-429.