ECLI:NL:RVS:2019:3169, Raad van State, 18-09-2019, 201809657/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2016 heeft het dagelijks bestuur aan [appellant] een watervergunning verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem op het perceel [locatie] te Westerwijtwerd (hierna: het perceel).

201809657/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Westerwijtwerd, gemeente Loppersum,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 oktober 2018 in zaak nr. 17/3782 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2016 heeft het dagelijks bestuur aan [appellant] een watervergunning verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem op het perceel [locatie] te Westerwijtwerd (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 20 september 2017 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Kwint-Ocelíková, advocaat te Groningen, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. C. Bootsman en J.W. Kleefsman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel. Het perceel grenst over een lengte van ongeveer 65 m aan een watergang, genaamd Westerwijtwerdermaar. De woning van [appellant] staat op een afstand van ongeveer 3 m van de watergang. Langs de watergang is in 2011 een houten beschoeiing aangebracht deels ter vervanging van een stenen muurtje.
        Volgens [appellant] begon in 2015 zijn perceel af te kalven. Hij heeft contact opgenomen met het waterschap over de vervanging van de beschoeiing. Tussen [appellant] en het waterschap ontstond discussie over wie de beschoeiing zou moeten vervangen. [appellant] heeft, omdat naar zijn mening actie nodig was, zelf een nieuwe beschoeiing laten plaatsen en daarvoor bij het dagelijks bestuur een vergunning aangevraagd.
        Het dagelijks bestuur heeft de gevraagde vergunning verleend. Aan de vergunning zijn algemene en bijzondere voorschriften verbonden. [appellant] is het niet eens met twee van die voorschriften. Hij is daarom tegen de vergunningverlening opgekomen.
    2.    De in geschil zijnde voorschriften zijn:
        "De vergunninghouder moet zelf en op zijn kosten de werken in goede staat houden."
        "De verplichting tot het onderhouden van de beschoeiing rust op het perceel kadastraal bekend gemeende Middelstum, sectie […] nummer […]".
    Relevante regelgeving
    3.    De relevante bepalingen van de Waterwet en de Keur waterschap Noorderzijlvest 2009 (hierna: de Keur) zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur niet op grond van artikel 6.20 van de Waterwet bevoegd is om voorschriften over het onderhoud van de beschoeiing aan de vergunning te verbinden. Hij voert daartoe aan dat hij gedwongen was om de beschoeiing aan te brengen, omdat het waterschap dat niet deed. Als hij de beschoeiing niet zou hebben aangebracht, zou er schade kunnen zijn ontstaan aan zijn woning. De rechtbank heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheden waaronder de aanvraag is ingediend, aldus [appellant].
    4.1.    Het dagelijks bestuur heeft zich in het besluit op bezwaar, waarin het advies van de Adviescommissie behandeling bezwaarschriften is ingelast, op het standpunt gesteld dat het verbinden van voorschriften over beheer en onderhoud en de bijbehorende verplichtingen niet onrechtmatig is. Het waterschap voldoet daarmee aan haar wettelijke taak, waartoe ze gehouden is. Het belang van het waterschap bij de beheer- en onderhoudsverplichting is gelegen in het veiligstellen van de waterhuishoudkundige functies van de hoofdwatergang en de veiligheid van haar gebruikers, onder andere de recreatievaart, aldus het dagelijks bestuur
    4.2.    Het plaatsen van de beschoeiing is, gelet op artikel 3.1.1, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 3.1.2, eerste lid, aanhef en onder a, b en g, van de Keur, vergunningplichtig. De bij de besluitvorming te verrichten belangenafweging kan ingevolge artikel 6.21 van de Waterwet slechts betrekking hebben op de in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet, vermelde belangen. De achterliggende reden waarom een vergunning wordt aangevraagd, is voor die beoordeling niet relevant. Deze reden is evenmin relevant bij het verbinden van voorschriften aan de vergunning.
    4.3.    Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden die dienen ter bescherming van één van de belangen waarvoor het vergunningvereiste is gesteld. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen, als een vergunning wordt gevraagd voor het plaatsen van een werk, ter bescherming van de waterstaatkundige belangen van het waterschap aan de vergunning ook voorschriften worden verbonden over het beheer en onderhoud van dat werk. Dat is niet anders, indien, zoals [appellant] stelt, het waterschap zelf geen belang zou hebben bij de aanwezigheid van het werk. Het werk is immers aangebracht bij een waterkering en in een oppervlaktewaterlichaam waarvan het waterschap de beheerder is.
        Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij niet onderhoudsplichtig is met betrekking tot de beschoeiing en het dagelijks bestuur om die reden de voorschriften niet aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Hij voert daartoe aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de beschoeiing niet los kan worden gezien van de oever en daarmee een geheel vormt. Het waterschap dient op grond van artikel 2.5.1 van de Keur te voorkomen dat door inzakking de af- en aanvoer van water wordt gehinderd en dat onderhoudspaden door inzakking worden bedreigd. In dit geval leidt het instorten van de oever ertoe dat de waterloop wordt gehinderd en de onderhoudspaden op zijn perceel zullen inzakken, aldus [appellant]. Door de voorschriften aan de vergunning te verbinden, probeert het dagelijks bestuur de vraag wie onderhoudsplichtig is in deze procedure eenzijdig te beslechten, terwijl die vraag in een andere procedure zou moeten worden beantwoord, aldus [appellant].
    5.1.    De Westerwijtwerdermaar is een oppervlaktewaterlichaam, als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder e, van de Keur, en een hoofdwatergang, als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder g, van de Keur.
        Het onderhoud van hoofdwatergangen berust op grond van artikel 2.3.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Keur bij het waterschap, tenzij in de legger dan wel in onderhoudsvoorschriften en/of -regelingen een ander als onderhoudsplichtige is aangewezen.
        In paragraaf 2.5 van de Keur is geregeld waartoe de onderhoudsplichtigen van oppervlaktewaterlichamen gehouden zijn. Artikel 2.5.1 van die paragraaf heeft betrekking op het gewoon onderhoud.
    5.2.    Niet in geschil is dat het onderhoud van de Westerwijtwerdermaar bij het waterschap rust. In geschil is wat de omvang van die onderhoudsverplichting is. De vraag moet worden beantwoord of daaronder ook het onderhoud van de door [appellant] geplaatste beschoeiing langs zijn perceel valt.
    5.3.    Gelet op artikel 2.5.1, aanhef en onder b, van de Keur draagt het waterschap zorg voor een goede staat en toestand van de watergang. Het doet dit door het behoorlijk in stand houden van de oevers en taluds alsmede de daartoe behorende verdedigingswerken, voor zover dat nodig is om te voorkomen dat door inzakking de af- en/of aanvoer van water wordt gehinderd dan wel onderhoudspaden door inzakking worden bedreigd.
        Volgens de toelichting bij dit artikel wil 'behoorlijk in stand houden' zeggen: het bewerkstelligen en voort laten bestaan van een zodanige toestand, dat het watervoerend profiel van de oppervlaktewaterlichamen te allen tijde gewaarborgd is. Overtollig water moet steeds op de juiste wijze en tijdig kunnen worden afgevoerd zonder dat wateroverlast van betekenis optreedt.
    5.4.    Het dagelijks bestuur heeft zich in het besluit op bezwaar onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie op het standpunt gesteld dat de beschoeiing functioneert als een grondkerende functie om het perceel van [appellant] te beschermen. De functie van de watergang maakt ten aanzien van de beschoeiing geen verschil, aldus het besluit. De watergang heeft een overdimensionering. Bij het uitzakken van de beschoeiing komt het waterafvoerende vermogen van de watergang niet in gevaar.
        Ter toelichting heeft het dagelijks bestuur in zijn schriftelijke uiteenzetting aangegeven dat het waterschap in deze watergang één vast boezempeil kent. In tijden van neerslag van betekenis kan het waterschap hoge waterstanden goed beheren door een gereguleerde waterafvoer middels voldoende bemalingscapaciteit. In het beheerproces dat gericht is op preventie van wateroverlast vanuit het Westerwijtwerdermaar speelt de beschoeiing geen rol van betekenis. Ter zitting van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur nogmaals gewezen op de overdimensionering van de watergang. Volgens het dagelijks bestuur leidt het wegzakken van grond in de watergang niet tot problemen. Het dagelijks bestuur heeft er in zijn schriftelijke uiteenzetting en ter zitting van de Afdeling verder op gewezen dat het waterschap voor het onderhoud geen gebruik maakt van paden langs de Westerwijtwerdermaar, zodat geen sprake is van onderhoudspaden in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder j, van de Keur.
    5.5.    In het verleden bevond zich een stenen muur langs het perceel van [appellant]. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat in de voorheen geldende legger was opgenomen dat het onderhoud van de beschoeiing, bestaande uit een stenen muur, rustte op de eigenaar van het perceel. Niet is gebleken dat nadien een andere onderhoudsplichtige is aangewezen. In de thans geldende legger is over de onderhoudsplicht van beschoeiing niets opgenomen. De Afdeling is van oordeel dat het enkele feit dat het waterschap in het verleden de bestaande stenen beschoeiing heeft vervangen door een (langere) houten beschoeiing niet betekent dat het waterschap ook het onderhoud daarvan op zich heeft genomen. Van andere feiten of omstandigheden waaruit dit blijkt is niet gebleken. Uit de feitelijke gang van zaken met betrekking tot de oude beschoeiing kan derhalve niet worden afgeleid dat de onderhoudsplicht van de beschoeiing op het waterschap rust.
    5.6.    De Afdeling zal voorts beoordelen of het onderhoud van de beschoeiing op grond van artikel 2.5.1, aanhef en onder b, van de Keur bij het waterschap rust.
    5.7.    In dit verband overweegt de Afdeling ten eerste dat ter zitting door [appellant] is bevestigd dat langs zijn perceel geen onderhoudspaden in de zin van de Keur lopen. De situatie dat onderhoudspaden door inzakking worden bedreigd en het waterschap om die reden onderhoudsplichtig zou zijn ten aanzien van de beschoeiing, doet zich dan ook niet voor.
        De Afdeling overweegt verder dat, mede gelet op de door [appellant] niet bestreden overdimensionering van de watergang, geen grond bestaat voor het oordeel dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de af- en/of aanvoer van water niet wordt belemmerd door het uitzakken van de door [appellant] geplaatste beschoeiing. Het door [appellant] genoemde rapport van Hunze Advies van 2 september 2015 dat is opgesteld naar aanleiding van een in opdracht van het waterschap uitgevoerde visuele inspectie van de oude houten beschoeiing acht de Afdeling onvoldoende voor een ander oordeel. Dit rapport heeft betrekking op de staat van de oude beschoeiing en daarin is niets opgenomen over de gevolgen voor de af- en/of aanvoer van water indien de beschoeiing uitzakt en het perceel van [appellant] afkalft.
        Het feit dat, naar [appellant] stelt, het inzakken van de beschoeiing het gevolg zou zijn van de wijze waarop het waterschap heeft gebaggerd, ziet op feitelijk handelen van het waterschap, maar is niet van betekenis voor het al dan niet bestaan van een onderhoudsplicht.
        De Afdeling ziet in het aangevoerde daarom geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het onderhoud van de beschoeiing op basis van artikel 2.5.1 van de Keur niet op het waterschap rust. Het dagelijks bestuur heeft gelet hierop in redelijkheid de voorschriften aan de vergunning kunnen verbinden.
        Het betoog faalt.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Daalder    w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
    473.
     
    BIJLAGE
     
    Waterwet
    Artikel 2.1
    1. De toepassing van deze wet is gericht op:
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    Artikel 6.20
    1. Aan een vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. De aan de vergunning te verbinden voorschriften kunnen mede betrekking hebben op:
    a. financiële zekerheidsstelling voor de nakoming van krachtens de vergunning geldende verplichtingen of voor de dekking van aansprakelijkheid voor schade, voortvloeiend uit door de vergunde handeling of het staken van die handeling veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem;
    b. het na het staken van de vergunde handeling wegnemen, compenseren of beperken van door de vergunde handeling of het staken van die handeling veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem.
    Artikel 6.21
    Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
    Keur waterschap Noorderzijlvest 2009
    Artikel 1.1
    In deze Keur en de daarop berustende bepalingen, wordt, tenzij anders is bepaald, verstaan onder:
    […];
    e. oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voor-komend water met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende waterbodem, oevers en voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de Wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna;
    […];
    g. hoofdwatergangen: oppervlaktewaterlichamen, niet zijnde schouwsloten, die zijn ontworpen op een afvoercapaciteit (debiet) van tenminste 50 liter per seconde, daaronder mede begrepen oppervlaktewaterlichamen die beginnen bij een inlaat van het waterschap, en waarvan het eigendom, beheer en onderhoud in de regel in handen is van het waterschap, en in enkele gevallen berust bij anderen dan het waterschap;
    […].
    j. onderhoudspaden: de voor het verrichten van onderhoudswerkzaamheden bestemde en als zodanig bij het waterschap in gebruik zijnde paden, gelegen langs oppervlaktewaterlichamen;
    […].
        Artikel 2.3.2
    1. Tenzij in de legger dan wel in onderhoudsvoorschriften en/of -regelingen een ander als onderhoudsplichtige is aangewezen, berust:
    […];
    c. het onderhoud van hoofdwatergangen en de daarbij behorende werken, die deel uit maken van het waterhuishoudkundig hoofdsysteem, bij het waterschap.
    […].
    Artikel 2.5.1
    De onderhoudsplichtigen van oppervlaktewaterlichamen dragen zorg voor een goede staat en toestand van de oppervlaktewaterlichamen door:
    […].;
    b. het behoorlijk in stand houden van de oevers en taluds, alsmede de daartoe behorende verdedigingswerken, voor zover dat nodig is om te voorkomen dat door inzakking de af- en/of aanvoer van water wordt gehinderd dan wel onderhoudspaden door inzakking worden bedreigd;
    […].
    Artikel 3.1.1
    1. Het is verboden om zonder vergunning van het Dagelijks Bestuur gebruik te maken van een waterkering door, anders dan in overeenstemming met de functie:
    […];
    b. binnen kernzones, beschermingszones en in het profiel van vrije ruimte:
    1e  werken, met uitzondering van afrasteringen als bedoeld in artikel 2.1.1, te maken, te plaatsen, te hebben, te vernieuwen, te wijzigen of op te ruimen;
    2e  afgravingen voor het winnen van delfstoffen of specie, alsmede seismische onderzoekingen te verrichten;
    3e  explosiegevaarlijk materiaal of explosiegevaarlijke inrichtingen te hebben;
    4e  opgaande houtbeplantingen aan te brengen, te hebben of te rooien;
    5e  boringen te verrichten, waaronder boringen benodigd voor het exploreren of winnen van gas of vloei- of delfstoffen;
    6e  beplantingen dienende tot verdediging van waterkeringen of andere verdedigingsmaterialen te beschadigen, te vernietigen, te verplaatsen of weg te nemen;
    7e  leidingen, tanks, drukvaten of andere werken met een overdruk van 10 bar of meer aan te leggen, op te richten, te hebben, te herstellen, te wijzigen, te vernieuwen of op te ruimen;
    […].
    Artikel 3.1.2
    1. Het is verboden om zonder vergunning van het Dagelijks Bestuur gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam, door anders dan in overeenstemming met de functie:
    a. de richting, vorm, afmeting of constructie van oppervlaktewaterlichamen op enigerlei wijze te veranderen;
    b. oppervlaktewaterlichamen en nieuwe oppervlaktewaterlichamen direct of indirect met elkaar in verbinding te brengen of oppervlaktewaterlichamen geheel of gedeeltelijk te dempen;
    […];
    g. binnen kernzones en beschermingszones:
    1e  in de bodem te graven;
    2e  werken te maken, te hebben, te vernieuwen, te wijzigen of op te ruimen;
    3e  opgaande houtbeplantingen aan te brengen, te hebben of te rooien;
    […].