ECLI:NL:RVS:2014:1708, Raad van State, 14-05-2014, 201303996/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2011 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van een advies van Trip Advocaten over de financiële risico's van beëindiging van raamprostitutie (hierna: het advies), afgewezen.

201303996/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Groningen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 maart 2013 in zaak nr. 12/218 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2011 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van een advies van Trip Advocaten over de financiële risico's van beëindiging van raamprostitutie (hierna: het advies), afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 februari 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 maart 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.R.M. Holtz-Russel, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder, bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, voor zover thans van belang, heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de uitoefening van deze vrijheden, daar zij plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    (…)
    
    b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    (…)
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2. Aan zijn weigering het advies openbaar te maken heeft het college artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college openbaarmaking van het advies ten onrechte heeft geweigerd. Hij voert aan dat het college ter ondersteuning van het eigen standpunt heeft verwezen naar het advies en hieruit ook enige passages heeft geciteerd. Om deze reden is het advies niet langer een stuk bestemd voor intern beraad en moet het gekwalificeerd worden als een deskundigenrapport. Hij voert verder aan dat niet in zijn algemeenheid kan worden gesteld dat adviezen van advocaten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Daarnaast bestrijdt hij dat het advies volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat. Als een beleidskeuze een onvermijdelijke juridische consequentie heeft, is het juridisch advies daaromtrent geen persoonlijke beleidsopvatting, aldus [appellant].
    
    3.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van het advies.
    
    3.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat een advies van een advocaat over mogelijke procedures en de daarin in te nemen standpunten en te volgen tactieken, zoals hier aan de orde, naar zijn aard bestemd is voor intern beraad. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen moet het advies in zijn geheel worden aangemerkt als een uitwisseling van informatie tussen een advocaat en een bestuursorgaan teneinde dat bestuursorgaan in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid. De omstandigheid dat het college in het raadsvoorstel van 30 juni 2010 en de raadsinformatiebrief van 10 december 2010 uit de conclusie van het advies enkele zinnen heeft geciteerd, staat er niet aan in de weg dat het advies als geheel niet openbaar wordt gemaakt met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Niet kan worden gezegd dat met het opnemen van enkele zinnen in de hiervoor aangehaalde documenten het vertrouwelijke karakter van het advies als geheel is prijsgegeven.
    
    De Afdeling is voorts van oordeel dat de inhoud van het advies beantwoordt aan de omschrijving in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Het advies bevat opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies over het juridische risico dat het college is gehouden tot vergoeding over te gaan van mogelijke schade aan eigenaren en exploitanten van panden bestemd voor raamprostitutie in het zogenoemde A-kwartier. Voor zover in het advies objectieve gegevens zijn opgenomen, is de Afdeling van oordeel dat deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat sprake is van schending van artikel 6 van het EVRM wordt overwogen dat binnen het kader van de in artikel 8:29 van de Awb vervatte procedure procedurele waarborgen worden geboden en een inhoudelijke rechterlijke rechtmatigheidscontrole plaatsvindt van het besluit van het college.
    
    5. Voorts betoogt [appellant] vergeefs dat hij op grond van artikel 10 van het EVRM recht heeft op verstrekking dan wel openbaarmaking van het advies. Met de bepalingen in de Wob is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen in dit geval bij wet voorzien. Voorts is voldaan aan het vereiste dat de inbreuk op dat recht noodzakelijk is in het belang van het beschermen van de rechten van anderen. Artikel 10 van het EVRM vereist niet dat alle informatie verstrekt wordt of openbaar wordt gemaakt en biedt staten die partij zijn bij het verdrag de mogelijkheid bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten, bijvoorbeeld ter bescherming van het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies opdat bij de vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Artikel 11 van de Wob voorziet in een dergelijke beperking. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, door het gevraagde advies niet volledig te verstrekken dan wel openbaar te maken, in strijd met voormelde verdragsbepaling heeft gehandeld.
    
    6. [appellant] heeft eerst in hoger beroep aangevoerd dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 11, tweede lid, van de Wob. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom het in hoger beroep aangevoerde betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dat uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Klein
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2014
    
    176-782.