ECLI:NL:RVS:2014:1238, Raad van State, 09-04-2014, 201305410/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2011 heeft het college aan Stichting Eugeia Fonds omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand op het perceel Industrieweg 42 te Wageningen (hierna: het perceel) ten behoeve van een jongerencentrum.

201305410/1/A1.
    Datum uitspraak: 9 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de vereniging Jongerenvereniging Unitas, gevestigd te Wageningen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 mei 2013 in zaken nrs. 11/4584 en 11/4757 in het geding tussen:
    
    1. [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij sub 1])
    2. [wederpartij sub 2 A], [wederpartij sub 2 B] en Glob'o'Plantes B.V., (hierna: tezamen en in enkelvoud : [wederpartij sub 2])
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 april 2011 heeft het college aan Stichting Eugeia Fonds omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand op het perceel Industrieweg 42 te Wageningen (hierna: het perceel) ten behoeve van een jongerencentrum.
    
    Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college de bezwaren van [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 mei 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2011 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Jongerenvereniging Unitas hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 2 juli 2013 heeft het college opnieuw het door [wederpartij sub 2] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 5 april 2011 gegrond verklaard ten aanzien van de parkeernorm en de niet benoemde activiteiten, het bezwaar van [wederpartij sub 1] ten aanzien van de restricties aan het aantal open feesten gegrond verklaard, dat besluit in zoverre herroepen en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2014, waar Jongerenvereniging Unitas, vertegenwoordigd door mr. J.T.F. van Berkel, en het college, vertegenwoordigd door E.C. Bijker en M. Minkjan, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2], vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, alsmede Stichting Eugeia Fonds, vertegenwoordigd door Y. de Hilster, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nude 1980" rust op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (met bijbehorend erf)". Het gebruik van het perceel als jongerencentrum is in strijd met de bestemming. Om dit gebruik mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning verleend.
    
    2. Jongerenvereniging Unitas betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit van het college van 20 september 2011 onvoldoende is gemotiveerd dat slechts vijf parkeerplaatsen benodigd zijn. In dit kader voert zij aan dat het college met inachtneming van de door het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: het CROW) gehanteerde parkeercijfers en de beleidsregel "Parkeernormen Wageningen, een vertaling van landelijke richtlijnen naar de locale situatie", vastgesteld door het college (hierna: de beleidsregel), voldoende heeft onderbouwd dat voor een jongerencentrum een lagere parkeernorm gehanteerd kan worden. Zij voert in dit kader aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college beleidsvrijheid heeft bij toepassing van de beleidsregel.
    
    2.1. Vast staat dat in de beleidsregel ten aanzien van een jongerencentrum geen specifieke norm met betrekking tot het aantal benodigde parkeerplaatsen is opgenomen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college terecht de parkeernorm zoals die geldt voor de functie "Café/Bar/Disco/Cafetaria" heeft gehanteerd. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat bij het bepalen van de parkeernorm in de beleidsregel al rekening is gehouden met de omstandigheid dat in Wageningen veel studenten woonachtig zijn, waardoor het autobezit en -gebruik structureel lager is. In hetgeen Jongerenvereniging Unitas stelt ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college ten onrechte is uitgegaan van slechts eenderde van de in de beleidsregel neergelegde parkeernorm en het college bij dat besluit ten onrechte van belang heeft geacht dat gebruikers van een jongerencentrum minder behoefte hebben aan autoparkeerplaatsen, nu bij de berekening van de in de beleidsregel neergelegde parkeernorm al rekening is gehouden met de omstandigheid dat veel studenten woonachtig zijn in Wageningen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat op het perceel ten behoeve van het jongerencentrum slechts vijf parkeerplaatsen aanwezig behoeven te zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Jongerenvereniging Unitas betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij besluit van 20 september 2011 onvoldoende duidelijk heeft weergegeven voor welke activiteiten in het jongerencentrum de omgevingsvergunning is verleend. Zij stelt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    3.1. In hetgeen Jongerenvereniging Unitas heeft betoogd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het besluit van 20 september 2011 in stand te laten. De rechtbank heeft overwogen dat in het besluit van 20 september 2011 is vermeld dat in het primaire besluit niet genoegzaam is opgenomen welke activiteiten bij de jongerenvereniging zijn toegestaan waarbij, gelet op de ruimtelijke uitstraling, mede van belang is hoeveel personen daarbij betrokken zullen zijn. Volgens het college is beoogd om de in de aanvraag opgenomen indicatie van activiteiten, alsmede de uit de website van de vereniging blijkende activiteiten toe te staan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat aldus onvoldoende duidelijk is voor welke activiteiten en voor welke omvang ervan omgevingsvergunning is verleend. De in de overwegingen van het besluit van 20 september 2011 genoemde activiteiten zijnde "dagelijkse kantoor- en vergaderactiviteiten bestuur", "dagelijkse huiskamer met mogelijkheid lunch en diner voor en door leden", "filmavond voor leden", "kroegavond voor leden" en "maandelijkse open feesten" geven terzake evenmin voldoende duidelijkheid.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Bij besluit van 2 juli 2013 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw besloten op het door [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    6. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] betogen dat het college bij de bepaling van het aantal benodigde parkeerplaatsen ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de in de beleidsregel opgenomen parkeernorm voor de functie "Wijkgebouw/cultureel centrum". Zij voeren in dit verband aan dat het college bij het bepalen van het aantal benodigde parkeerplaatsen aansluiting had moeten zoeken bij de parkeernormen voor "Café/bar/disco/cafetaria". Zij wijzen hiertoe op de aan Jongerenvereniging Unitas verleende drank- en horecavergunning en exploitatievergunning. Jongerenvereniging Unitas betoogt dat het college ten onrechte geen omgevingsvergunning heeft verleend voor het houden van open feesten op het perceel. Zij voert in dit kader aan dat zij voldoende parkeergelegenheid heeft op eigen terrein. Zij voert verder aan dat het college ten onrechte niet heeft getoetst aan het in de beleidsregel neergelegde stappenplan.
    
    6.1. Het college heeft voor de berekening van het aantal parkeerplaatsen ten behoeve van het jongerencentrum aansluiting gezocht bij de in de beleidsregel genoemde functie "Wijkgebouw/cultureel centrum". Anders dan het college is de Afdeling van oordeel dat de bij het besluit van 2 juli 2013 vergunde activiteiten, waar het betreft de dagelijkse bijeenkomstfuncties, drie keer per week plaatsvindende ledencontactavonden en activiteiten tijdens de algemene introductiedagen, niet vallen onder de kwalificatie "Wijkgebouw/cultureel centrum", maar onder de kwalificatie "Café/bar/disco/cafetaria", waarvan het college in zijn besluit van 20 september 2011 ook is uitgegaan. Daartoe wordt overwogen dat uit het besluit van 2 juli 2013 volgt dat de ledencontactavond een kroegavond voor leden betreft. Deze activiteit is feitelijk niet veranderd ten opzichte van de bij besluit van 20 september vergunde activiteit kroegavond, ondanks dat de ledencontactavond enkel is bedoeld voor leden. Voorts volgt uit het besluit van 2 juli 2013 dat het jongerencentrum een combinatie is van een maatschappelijk voorzieningen- en een horecafunctie. Voor de functie "Wijkgebouw/cultureel centrum" geldt op grond van de beleidsregel de parkeernorm één parkeerplaats per 100 m². Voor de functie "Café/bar/disco/cafetaria" geldt op grond van de beleidsregel de parkeernorm vier parkeerplaatsen per 100 m². Nu het college ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de functie "Wijkgebouw/cultureel centrum" is derhalve van een te lage parkeernorm uitgegaan.
    
    Het betoog van [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] slaagt. Reeds omdat het college is uitgegaan van een te lage parkeernorm faalt het betoog van Jongerenvereniging Unitas dat het college ten onrechte geen omgevingsvergunning heeft verleend voor het houden van open feesten, nu het college ook voor dat onderdeel diende uit te gaan van de hogere parkeernorm behorende bij de functie "Café/bar/disco/cafetaria" en vast staat dat niet aan die norm kan worden voldaan.
    
    7. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] betogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte gedeeltelijk heeft verleend. Zij voeren in dit kader aan dat dat alleen mogelijk is indien de aanvraag ziet op meerdere activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    7.1. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo geheel had moeten weigeren, omdat het niet bereid was omgevingsvergunning te verlenen voor het houden van 24 open feesten per jaar in het jongerencentrum. Uit het besluit van 2 juli 2013 blijkt dat omgevingsvergunning is verleend voor planologisch strijdig gebruik, bestaande uit "dagelijkse bijeenkomstfuncties", "ledencontactavonden" en "activiteiten tijdens de algemene introductiedagen". Jongerenvereniging Unitas heeft ter zitting toegelicht dat, indien de weigering omgevingsvergunning voor het houden van open feesten gehandhaafd blijft, voor het houden van open feesten zal worden gezocht naar een andere locatie. Gelet hierop was het college, anders dan [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] betogen, niet gehouden de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren, vanwege de omstandigheid dat het, zoals hier aan de orde, slechts niet bereid was voor de open feesten omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] betogen voorts dat de door het college verleende omgevingsvergunning van 2 juli 2013 niet handhaafbaar is, omdat het in de praktijk onmogelijk is om vast te stellen welke activiteit op welk moment plaatsvindt en hoeveel bezoekers op dat moment zijn toegestaan, waardoor het besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is.
    
    8.1. In het besluit van 2 juli 2013 heeft het college aan de vergunde activiteiten per activiteit voorwaarden verbonden bestaande uit een aanduiding van het maximaal aantal toegestane personen per activiteit. Voor zover het om het aantal personen gaat, is het besluit derhalve niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. In het besluit is echter onvoldoende concreet aangegeven wat onder de verschillende activiteiten wordt verstaan, waardoor deze activiteiten ook moeilijk van elkaar te onderscheiden zijn. Bovendien blijkt uit het besluit ook niet of de onderscheidene activiteiten ook tegelijkertijd mogen plaatsvinden. In zoverre is de omgevingsvergunning verleend in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    Het betoog slaagt.
    
    9. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] betogen verder dat het college de planologische aanvaardbaarheid van de algemene introductiedagen, waarop de omgevingsvergunning mede betrekking heeft, ten onrechte niet heeft beoordeeld. Volgens hen mag het college de ruimtelijke aanvaardbaarheid van deze activiteiten niet pas beoordelen bij een eventueel later te verlenen evenementenvergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening.
    
    9.1. Bij besluit van 2 juli 2013 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor activiteiten tijdens de algemene introductiedagen in Wageningen. Nu volgens het college de algemene introductiedagen ieder jaar verschillend van aard en omvang zijn, kunnen de ruimtelijke gevolgen ervan niet op voorhand worden vastgesteld. Hiervoor dient volgens het college ieder jaar opnieuw een evenementenvergunning te worden aangevraagd waarbij ook de ruimtelijke gevolgen ervan zullen worden betrokken. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben terecht naar voren gebracht dat het college ook de ruimtelijke aanvaardbaarheid van activiteiten tijdens de algemene introductiedagen bij de beoordeling van de thans aan de orde zijnde omgevingsvergunning had dienen te betrekken en niet pas later in het kader van een evenementenvergunning. Hiertoe overweegt de Afdeling dat een evenementenvergunning ingevolge de Algemene Plaatselijke Verordening in het bijzonder is ingegeven uit het oogpunt van handhaving van de openbare orde, en geen toetsingskader vormt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het betrokken evenement.
    
    Het betoog slaagt.
    
    10. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] betogen voorts dat het college het besluit van 2 juli 2013 in strijd met artikel 3:2 van de Regeling omgevingsrecht (hierna: Mor) heeft genomen, omdat het niet heeft onderzocht in hoeverre het beoogde gebruik van het perceel in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Zij voeren in dit kader aan dat het college niet heeft onderkend dat de activiteiten van het jongerencentrum buiten de inrichtingsgrenzen geluidoverlast tot gevolg hebben, hetgeen leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] betogen voorts dat het college een ondeugdelijk onderzoek heeft gedaan naar de verkeersaantrekkende werking van het jongerencentrum op het perceel en dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het besluit wat betreft de verkeersaantrekkende werking afwijkt van het advies van de Bezwarencommissie Algemene Zaken van 20 juni 2011 (hierna: de bezwarencommissie).
    
    10.1. In het door [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] gestelde dat het college ten onrechte de geluidhinder veroorzaakt door activiteiten die zich buiten de inrichtingsgrenzen op de openbare weg plaatsvinden, door onder meer aankomende en vertrekkende bezoekers, niet bij het besluit heeft betrokken, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de geluidhinder zodanig is dat dit leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het college diende te beoordelen wat de gevolgen voor wat betreft geluidhinder zijn ten gevolge van de verlening van de omgevingsvergunning voor het jongerencentrum. Het kan daaraan uitsluitend voorschriften verbinden die betrekking hebben op het jongerencentrum zelf. Voor het weigeren van de vergunning wegens aankomende en vertrekkende bezoekers kan slechts aanleiding bestaan, indien de hinder die wordt veroorzaakt in de openbare ruimte, zodanig is dat het college in redelijkheid niet tot verlening van de omgevingsvergunning kon overgaan. [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat dat hier het geval is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat zij het standpunt van het college dat het geluid afkomstig van het jongerencentrum zelf maatgevend is voor de beoordeling van het aspect geluidhinder niet gemotiveerd hebben bestreden. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat het college en Jongerenvereniging Unitas ter zitting nog hebben toegelicht dat maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de eventuele geluidhinder veroorzaakt door vertrekkende bezoekers van het jongerencentrum zoveel mogelijk wordt beperkt.
    
    Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van het perceel als jongerencentrum in zoverre niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    10.2. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de verkeersaantrekkende werking van het jongerencentrum er niet toe leidt dat sprake is van een met een goede ruimtelijke ordening strijdige situatie. Het college heeft zich bij het besluit gebaseerd op het advies van een deskundige van de gemeente. Door die deskundige is een inschatting gemaakt van de verkeersaantrekkende werking van het jongerencentrum op het perceel. Daarbij heeft hij zich gebaseerd op de doelgroep en omvang ervan en de gegevens die door de aanvrager zijn verstrekt. In het advies van de bezwarencommissie is vermeld dat weliswaar een onderzoek heeft plaatsgevonden naar de verkeersaantrekkende werking, maar dat niet is aangegeven wat de exacte verdeling tussen voetgangers, fietsers en auto's is. Terzake is op basis van doelgroep, functie en ligging van het jongerencentrum slechts een inschatting gegeven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zijn standpunt ten aanzien van de verkeersaantrekkende werking ten onrechte niet met stukken onderbouwd. De enkele verwijzing naar een niet op schrift gesteld advies van de deskundige van de gemeente is daarvoor onvoldoende. Uit het besluit blijkt evenmin wat de functie van de deskundige binnen de gemeente is. Het college heeft in het besluit ook niet aangegeven waarom is afgeweken van het advies van de bezwarencommissie en heeft volstaan met de door de deskundige gemaakte inschatting van de verkeersaantrekkende werking van het jongerencentrum. Voor zover het college naar voren heeft gebracht dat de bezwarencommissie niet op de hoogte was van het door de deskundige van de gemeente verrichte onderzoek, wordt overwogen dat in het advies van de bezwarencommissie wordt verwezen naar dit onderzoek. De Afdeling overweegt dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de verkeersaantrekkende werking van het jongerencentrum en voor een afwijking van het advies van 20 juni 2011 ten onrechte heeft volstaan met te verwijzen naar het door de deskundige van de gemeente verrichte onderzoek.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    11. Het beroep van [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] tegen het besluit van 2 juli 2013 is gegrond. Dat besluit komt, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van Jongerenvereniging Unitas tegen het besluit van 2 juli 2013 is ongegrond.
    
    12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van Jongerenvereniging Unitas tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 2 juli 2013, kenmerk GZ/13.0103951, ongegrond;
    
    III. verklaart het beroep van [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 2 juli 2013 gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 2 juli 2013;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wageningen tot vergoeding van bij [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Fransen
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2014
    
    407-789.