ECLI:NL:RVS:2014:4286, Raad van State, 26-11-2014, 201403234/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2012 heeft het college aan [vergunninghoudster] met betrekking tot in het besluit nader aangeduide kadastrale percelen langs de Maasoever te Sint Agatha, omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van natuur(vriende)lijke oevers.

201403234/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 november 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 maart 2014 in zaak nr. 13/1221 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Cuijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 augustus 2012 heeft het college aan [vergunninghoudster] met betrekking tot in het besluit nader aangeduide kadastrale percelen langs de Maasoever te Sint Agatha, omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van natuur(vriende)lijke oevers.
    
    Bij besluit van 24 januari 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.J.E. van der Werf, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door C.M.A.P. Burgman-Linssen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De omgevingsvergunning is verleend in het kader van een project dat betrekking heeft op het realiseren van 260 km natuur(vriende)lijke Maasoevers. Het project hangt samen met de op 23 oktober 2000 door het Europees Parlement en de Raad vastgestelde Richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid en wordt in verschillende tranches uitgevoerd. De vergunde werkzaamheden bestaan uit het verwijderen van het zogeheten oeverbeschermingspakket. De oeverbescherming wordt weggenomen tot maximaal 10 m Maasinwaarts en maximaal 25 m landinwaarts. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor het projectgebied ten noordoosten van Cuijk tussen kilometerraai 158,3 en 161,0. [appellante], die een melkveehouderij en akkerbouwbedrijf in Sint Agatha exploiteert, heeft tussen kilometerraai 155,7 en 174,2, tussen Grave en Gennep, agrarische gronden in eigendom en pacht daar tevens gronden, die grenzen aan een of meer percelen waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. [appellante] vreest dat door uitvoering van de vergunde werkzaamheden, de gronden waarop de omgevingsvergunning ziet, alsmede de door haar in gebruik zijnde landbouwgronden die daarachter liggen, instabiel zullen worden en zullen uitspoelen.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is het, voor zover hier van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald,
    
    c. het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is.
    
    3. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2010", dat van toepassing is op de gronden waarop de omgevingsvergunning ziet, rusten op die gronden de bestemmingen "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden", "Water - Vaarweg", "Waarde - Archeologie 5", "Waterstaat - Stroomvoerend rivierbed", onderscheidenlijk "Waterstaat - Waterkering" dan wel combinaties van deze bestemmingen.
    
    Ingevolge artikel 5.1, aanhef en onder a, b, j onderscheidenlijk r, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden", aangewezen gronden bestemd voor agrarische doeleinden, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende agrarische voorzieningen, grondgebonden agrarische bedrijven, behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuurwaarden in het algemeen en in het bijzonder voor de in deze bepaling nader aangeduide waarden, en water en waterhuishoudkundige voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 5.8.1, onder b, aanhef en onder 3, van de planregels, is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - cultuurhistorisch waardevolle akker" een omgevingsvergunning vereist voor het aanleggen, dempen of wijzigen van (oevers, profiel, doorstroom- of bergingscapaciteit van) oppervlaktewateren.
    
    Ingevolge artikel 5.8.1, onder f, aanhef en onder 3, van de planregels, is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - kwetsbare soorten" een omgevingsvergunning vereist voor het aanleggen, dempen of wijzigen (van oevers, profiel, doorstroom- of bergingscapaciteit) van waterlopen, sloten en greppels.
    
    Ingevolge artikel 5.8.3, kan de in artikel 5.6.1 (lees: 5.8.1) genoemde vergunning slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van in de bestemmingsomschrijving genoemde waarden.
    
    Ingevolge artikel 31.1 zijn de voor "Waterstaat - Stroomvoerend rivierbed" aangewezen gronden behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de afvoer en doorstroming van water.
    
    Ingevolge artikel 31.3.1, aanhef en onder e, is binnen deze bestemming een omgevingsvergunning vereist voor het ophogen, verlagen, afgraven of egaliseren van de bodem, of anderszins wijzigen in maaiveld- of weghoogte.
    
    Ingevolge artikel 31.3.3, onder a, kan de in lid 31.3.1 genoemde vergunning slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waterstaatkundige functie van de gronden.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat op geen enkele manier rekening kon worden gehouden met haar belangen. Zij voert daartoe in de eerste plaats aan dat de gronden waarop de omgevingsvergunning ziet, niet alleen een agrarische bestemming hebben, maar ingevolge de dubbelbestemming "Waterstaat - Stroomvoerend rivierbed" tevens bestemd zijn voor de afvoer en doorstroming van water. Als gevolg van de vergunde werkzaamheden zal volgens [appellante] het agrarische gebruik van de bedoelde gronden, alsmede van de door haar in gebruik zijnde landbouwgronden die daarachter liggen, op zeker moment niet meer mogelijk zijn. Gelet op deze strijdigheid tussen de voormelde bestemmingen, heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten het bestemmingsplan in zoverre aan een exceptieve toetsing te onderwerpen, aldus [appellante]. Bovendien heeft de rechtbank, alsmede het college, gezien het op termijn onmogelijk worden van het agrarische gebruik, niet onderkend dat de aanvraag om omgevingsvergunning in strijd is met de agrarische bestemming, die ingevolge artikel 5.1 van de planregels rust op een deel van de gronden waarop de omgevingsvergunning ziet. Volgens [appellante] had de aanvraag daarom mede dienen te worden aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, in het kader waarvan een belangenafweging diende te worden uitgevoerd.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 september 2010 in zaak nr. 201000307/1/H1), kan de vraag of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan het perceel de juiste bestemming is toegekend, in het kader van een exceptieve toetsing van het desbetreffende planonderdeel niet aan de orde komen. Hierbij wordt overwogen dat [appellante] haar bezwaren tegen de bedoelde combinatie van bestemmingen in het kader van de bestemmingsplanprocedure naar voren had kunnen brengen. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, terecht geen aanleiding gevonden de bedoelde planonderdelen aan een exceptieve toetsing te onderwerpen.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    4.2. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de voorziene werkzaamheden in strijd zijn met de op de bedoelde gronden rustende agrarische bestemming. Hierbij is van belang dat ingevolge artikel 5.1 van de planregels, gronden waarop de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden" rust, onder meer zijn bestemd voor water. Voor het oordeel dat het college in zoverre ten onrechte niet tot een belangenafweging is overgegaan, heeft de rechtbank daarom eveneens met juistheid geen aanleiding gevonden.
    
    Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    5. Voor zover [appellante] bedoelt te betogen dat de rechtbank, evenals het college, heeft miskend dat de aanvraag niet voldoet aan de in artikel 5.8.3 van de planregels neergelegde voorwaarde dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, herstel en de ontwikkeling van de in die bepaling opgenomen waarden ‘cultuurhistorisch waardevolle akker’ en ‘kwetsbare soorten’, wordt overwogen dat [appellante] dit betoog voor het eerst in hoger beroep naar voren heeft gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank had kunnen worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten behandeling te blijven.
    
    6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank, in navolging van het college, ten onrechte heeft overwogen dat artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 31.3.3 van de planregels, een limitatief-imperatief systeem vormt dat geen ruimte laat voor een belangenafweging. [appellante] voert hiertoe aan dat uit de formulering van artikel 31.3.3 weliswaar volgt dat wanneer niet is voldaan aan de daarin neergelegde voorwaarden, de omgevingsvergunning moet worden geweigerd, maar dat wanneer wél aan die voorwaarden is voldaan, het bevoegd orgaan niet gehouden is de vergunning te verlenen, nu in deze bepaling het woord "kan" wordt gebruikt.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 september 2014 in zaak nr. 201401183/1/A4), volgt uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wabo, dat indien een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren, aldus de Afdeling. Niet in geschil is dat met het uitvoeren van de vergunde werkzaamheden geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de waterstaatkundige functie van de gronden als bedoeld in artikel 31.3.3, onder a, van de planregels. De rechtbank is daarom met juistheid tot het oordeel gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen weigeringsgrond aan de orde is als bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, zodat ook in zoverre geen ruimte bestaat voor het afwegen van andere belangen dan die verband houden met de waterstaatkundige functie van de gronden.
    
    6.2. Uit het voorgaande volgt dat het college de stellingen van [appellante] dat haar gronden langs de Maasoever onverkoopbaar zijn geworden als gevolg van de vergunde werkzaamheden, en dat te betwijfelen valt of zij in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in de door haar gestelde planschade, niet heeft hoeven te betrekken. Hetzelfde geldt voor het betoog van [appellante] dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de brief van Rijkswaterstaat van 23 juli 2004, waarin Rijkswaterstaat haar heeft toegezegd dat de bestaande oeverbescherming en de daarachter gelegen oever intact zouden blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt tevens dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte heeft nagelaten een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden ter bescherming van haar eigendom en bedrijfsbelangen. Zij heeft daarbij in gedachten dat in een voorschrift wordt vastgelegd dat, zodra ongeveer 20 m van de in eigendom van de Staat zijnde oeverstrook is afgekalfd, de oeververdediging in oude staat wordt hersteld, althans dat zodanige maatregelen worden genomen dat geen verdere afkalving zal plaatsvinden. In verband hiermee verwijst [appellante] naar de uitspraak van de Afdeling van 1 april 1996 in zaak nr. H01.95.0319 (JB 1996/155).
    
    7.1. Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. De belangen die [appellante] door middel van het voorgestelde voorschrift wenst te beschermen, houden geen verband met de belangen die het aan de orde zijnde toetsingskader, te weten artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 31.3.3, onder a, van de planregels, beoogt te beschermen. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat een voorschrift als door [appellante] voorgesteld, aan de omgevingsvergunning had moeten worden verbonden. De verwijzing naar de uitspraak van 1 april 1996 kan [appellante] niet baten, reeds omdat in die uitspraak, anders dan in de onderhavige zaak, een vrijstelling aan de orde was in het kader waarvan het college een belangenafweging diende te verrichten.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Fransen
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2014
    
    407-619.