ECLI:NL:RVS:2008:BF3904, Raad van State, 01-10-2008, 200800585/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2005 heeft de raad van de gemeente Amsterdam (hierna: de gemeenteraad) de financiële bijdrage voor fractieondersteuning ten behoeve van de stichting Stichting Mokum Mobiel ’99 (hierna: de stichting) over de jaren 2002 en 2003 vastgesteld op € 68.450,00 onderscheidenlijk € 105.445,00. Verder heeft de gemeenteraad bij dit besluit € 69.782,00 aan te veel betaalde voorschotten over de jaren 2002 en 2003 van de stichting teruggevorderd.

200800585/1.
      Datum uitspraak: 1 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting Stichting Bestuursassistentie Mokum Mobiel '99, gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/821 van de rechtbank Amsterdam van 10 december 2007 in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Bestuursassistentie Mokum Mobiel '99
    
    en
    
    de raad van de gemeente Amsterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 september 2005 heeft de raad van de gemeente Amsterdam (hierna: de gemeenteraad) de financiële bijdrage voor fractieondersteuning ten behoeve van de stichting Stichting Mokum Mobiel ’99 (hierna: de stichting) over de jaren 2002 en 2003 vastgesteld op € 68.450,00 onderscheidenlijk € 105.445,00. Verder heeft de gemeenteraad bij dit besluit € 69.782,00 aan te veel betaalde voorschotten over de jaren 2002 en 2003 van de stichting teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 22 december 2005 heeft de gemeenteraad het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 28 september 2005 gewijzigd en daarbij de financiële bijdrage voor fractieondersteuning ten behoeve van de stichting over de jaren 2002 en 2003 vastgesteld op € 73.862,00 onderscheidenlijk € 105.445,00, en € 36.789,89 onderscheidenlijk € 27.580,00 aan te veel betaalde voorschotten over de jaren 2002 en 2003 van de stichting teruggevorderd.
    
    Bij uitspraak van 10 december 2007, verzonden op 12 december 2007, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door de stichting ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op 22 januari 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 18 februari 2008.
    
    De gemeenteraad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van Oers, advocaat te Amsterdam, vergezeld door de voorzitter van de stichting [voorzitter], en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. J.M. van den Berg, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn namens de gemeenteraad verschenen mr. Th. P.P. Blokhuis, medewerker van de raadsgriffie, R. Nederveen, lid van de gemeenteraad en drs. M.G. Doorgeest, werkzaam bij Accountancy en Consultancy Amsterdam.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuurorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuurorgaan geleverde goederen of diensten.
    
    Ingevolge het derde lid is titel 4.2 niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
    
    Ingevolge artikel 4:57 kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, nog geen vijf jaren zijn verstreken.
    
    Bij besluit van 19 maart 1987 heeft de gemeenteraad vastgesteld de Verordening, regelende de tegemoetkoming in de kosten van bijstand aan politieke groeperingen in de gemeenteraad (Gemeenteblad 1987, afdeling 3, volgnummer 23). Deze verordening is gewijzigd bij besluit van de gemeenteraad van 19 december 1990 (Gemeenteblad 1991, afdeling 3, volgnummer 58). De gewijzigde verordening wordt hierna aangeduid als Verordening 1991.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Verordening 1991 wordt aan elke in de gemeenteraad vertegenwoordigde politieke groepering van gemeentewege een tegemoetkoming gegeven in de kosten van bijstand in de werkzaamheden van de met haar verbonden raadsfractie.
    
    Ingevolge artikel 4, tweede lid, verantwoorden de stichtingen de besteding van de in enig jaar op grond van deze verordening gegeven tegemoetkoming vóór 1 mei van het daarop volgende jaar door het indienen van een balans en een staat van baten en lasten, beide voorzien van een duidelijke toelichting, bij het college van burgemeester en wethouders.
    
    Ingevolge het derde lid is de Gemeentelijke Accountantsdienst te allen tijde bevoegd inzage in de boeken van de stichtingen te verlangen.
    
    Bij besluit van 18 december 2002 heeft de gemeenteraad vastgesteld de Verordening op de fractieondersteuning (Gemeenteblad 2002, afdeling 3A, volgnummer 367; hierna: de Verordening 2002). De Verordening 2002 is in werking getreden op 21 december 2002.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Verordening 2002 ontvangen de door de onderscheiden groeperingen ter assistentie van de raadsfracties aangewezen stichtingen jaarlijks van gemeentewege een financiële bijdrage in de kosten van bijstand in de werkzaamheden.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, dient de financiële bijdrage ter bestrijding van de personele, materiële en andere kosten welke verband houden met de werkzaamheden van de groepering en wordt deze uitgekeerd aan de stichting.
    
    Ingevolge het tweede lid mag de bijdrage in ieder geval niet gebruikt worden ter bekostiging van uitgaven die in strijd zijn met wettelijke bepalingen.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, wordt de financiële bijdrage uitgekeerd in twee termijnen, te weten op 1 januari en 1 juli van een kalenderjaar.
    
    Ingevolge het tweede lid verantwoorden de stichtingen vóór 1 april van het daaropvolgende jaar aan de gemeenteraad de besteding van de in enig jaar op grond van deze verordening gegeven financiële bijdrage.
    
    Ingevolge het derde lid blijkt uit de verantwoording ten minste:
    
    a. de ontvangen tegemoetkoming en eventuele andere inkomsten;
    
    b. de bestedingen, onderscheiden in kostensoorten, die voldoen aan de criteria van artikel 2.
    
    Ingevolge het vierde lid vindt de controle van de verantwoording plaats door Accountancy en Consultancy Amsterdam (ACAM). ACAM verstrekt een accountantsverklaring waaruit in ieder geval blijkt of en in hoeverre:
    
    a. de uitgaven voldoen aan de criteria van deze verordening;
    
    b. de reserve juist is weergeven.
    
    Ingevolge het vijfde lid stelt de gemeenteraad op basis van de verantwoording met de daarbij behorende accountantsverklaring het bedrag van de uitgaven van de stichtingen vast die in aanmerking komen voor een bijdrage in de kosten op grond van deze verordening.
    
    2.2. De gemeenteraad heeft aan zijn besluit van 28 september 2005 de resultaten ten grondslag gelegd van de door ACAM uitgevoerde controle van de verantwoording van de uitgaven van de stichting over de jaren 2002 en 2003. Voorts heeft de gemeenteraad zich gebaseerd op ter zake uitgebrachte adviezen van prof. mr. D.J. Elzinga, hoogleraar staatsrecht te Groningen. Hem is naar aanleiding van de bevindingen van ACAM gevraagd te adviseren op welke wijze onjuist of onrechtmatig bestede voorschotten teruggevorderd of verrekend zouden moeten worden. De gemeenteraad heeft zich naar aanleiding van diens advies op het standpunt gesteld dat de subsidiabele uitgaven die de stichting niet of onvoldoende heeft onderbouwd, niet voor een bijdrage op grond van de Verordening 2002 in aanmerking komen.
    
    Naar aanleiding van het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar heeft de gemeenteraad enkele uitgaven alsnog als voldoende onderbouwd aangemerkt en het besluit van 28 september 2005 dienovereenkomstig gewijzigd.
    
    2.3. De stichting betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet heeft aangetoond op welke wijze zij als gevolg van de door haar gestelde gebreken in de procedurele gang van zaken in haar belangen is geschaad. Volgens de stichting is zij door de gemeenteraad onvoldoende geïnformeerd over het verloop van de bezwaarschriftenprocedure en de van haar verlangde gegegevens, is het besluit van 22 december 2005 op onjuiste wijze bekendgemaakt en is dit besluit onzorgvuldig en niet onafhankelijk voorbereid, nu de gemeenteraad daarbij heeft geoordeeld over een stichting die verbonden is aan een in de gemeenteraad vertegenwoordigde politieke partij. Verder heeft de gemeenteraad volgens haar ten onrechte slechts één besluit genomen naar aanleiding van de drie door haar ingediende bezwaarschriften. De rechtbank is volgens de stichting ten onrechte aan deze omstandigheden voorbijgegaan.
    
    2.3.1. Evenals de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de stichting in haar processuele belangen is geschaad. Niet valt in te zien dat de stichting onvoldoende is geïnformeerd over het verloop van de bezwaarschriftenprocedure, nu de stichting gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om aanvullende stukken over te leggen en het besluit van 28 september 2005 naar aanleiding daarvan ten gunste van haar is gewijzigd. De stelling dat een gemeenteraad niet zou mogen besluiten over de subsidiëring van stichtingen die zijn gelieerd aan in die raad vertegenwoordigde politieke partijen vindt geen steun in het recht en kan derhalve niet tot de slotsom leiden dat sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding van het besluit op bezwaar. Dit besluit is eveneens op juiste wijze bekendgemaakt, nu de ondervoorzitter van de gemeenteraad en de raadsgriffier ingevolge artikel 32a van de Gemeentewet bevoegd waren het besluit te ondertekenen. Ook heeft de gemeenteraad één besluit op de bezwaarschriften van de stichting kunnen nemen, aangezien deze alle zien op de inhoud van het besluit van 28 september 2005.
    
    Het betoog slaagt derhalve niet.
    
    2.4. De stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat titel 4.2 van de Awb van toepassing is op de verstrekte voorschotten, omdat zij naar aanleiding van een publiekrechtelijke regeling is opgericht, zodat de uitzondering van artikel 4:21, derde lid, van de Awb van toepassing is.
    
    2.4.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de onderhavige besluiten zien op aanspraken op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten, als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de in het derde lid vervatte uitzondering hier niet van toepassing is, omdat, wat er zij van de aanleiding om de stichting op te richten, de stichting een privaatrechtelijke rechtpersoon is.
    
    2.5. Volgens de stichting heeft de rechtbank voorts ten onrechte overwogen dat de gemeenteraad ter zake van de vaststelling van de op grond van de Verordening 2002 verstrekte bijdragen een bestendig beleid voert. Volgens de stichting was van dit controlebeleid tot 2005 geen sprake, zodat de gemeenteraad niet met terugwerkende kracht strengere eisen mocht hanteren voor de vaststelling van de bijdragen over de jaren 2002 en 2003.
    
    2.5.1. De Afdeling verstaat dit betoog mede aldus, dat de gemeenteraad volgens de stichting aan de beoordeling van de besteding van de in 2002 ontvangen voorschotten ten onrechte de eerst op 21 december 2002 in werking getreden Verordening 2002 ten grondslag heeft gelegd. Ook uit de Verordening 1991, in het bijzonder uit artikel 4, tweede lid, vloeide echter voort dat de stichting aan de hand van onderliggende stukken aannemelijk diende te maken dat de ontvangen voorschotten zijn besteed aan activiteiten waarvoor de subsidie is bedoeld. De van de stichting gevergde verantwoording is dan ook niet onredelijk en in overeenstemming met de verantwoordingsplicht die gold onder de Verordening 1991. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de gemeenteraad naar aanleiding van bij ACAM gerezen vragen advies heeft ingewonnen bij prof. Elzinga en dat de gemeenteraad zich op diens advies op het standpunt heeft gesteld dat bestedingen waarvan vooraf bij de subsidieontvangers niet duidelijk was dat deze niet-subsidiabel waren, alsnog als subsidiabel worden aangemerkt. Verder laat de omstandigheid dat de gemeenteraad tot 2005 niet heeft gevraagd om een verantwoording van de besteding van de ontvangen voorschotten, onverlet dat de gemeenteraad die bevoegdheid heeft ingevolge de Verordening 1991 en de Verordening 2002. De gemeenteraad kon van die bevoegdheid gebruik maken en heeft ook, zo is ter zitting in hoger beroep bevestigd, van alle subsidieontvangende stichtingen op gelijke wijze verantwoording verlangd.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    2.6. Voorts betoogt de stichting dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbij gegaan dat de gemeenteraad bij de controle van de verantwoording van haar uitgaven onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat haar boekhouding was ontvreemd. Ook is de rechtbank volgens de stichting ten onrechte voorbijgegaan aan hetgeen de door haar ingeschakelde [deskundige] ter zitting van de rechtbank ten aanzien van de betalingen aan het bedrijf Dreams Come True (hierna: DCT) heeft toegelicht. De rechtbank heeft aldus miskend dat de gemeenteraad ten behoeve van het besluit op bezwaar ACAM had moeten opdragen nader onderzoek naar deze betalingen te verrichten. De rechtbank heeft volgens haar dan ook ten onrechte geoordeeld dat de gemeenteraad de betalingen aan DCT vanwege het achterwege blijven van een specificatie van de geleverde prestaties terecht niet subsidiabel heeft geacht.
    
    2.6.1. In navolging van de rechtbank stelt de Afdeling voorop dat het aan de stichting is om aan de hand van een deugdelijke boekhouding de besteding van de ontvangen voorschotten te verantwoorden. Bijzondere omstandigheden, zoals de aangevoerde ontvreemding van de administratie, komen dan ook in beginsel voor haar risico. De gemeenteraad heeft de stichting tot en met de bezwaarfase de gelegenheid geboden om de besteding van de voorschotten nader te onderbouwen en te specificeren. Daartoe kunnen de eerst in hoger beroep overgelegde stukken en verklaringen in dit geding niet meer dienen.
    
    Ten aanzien van de betalingen aan DCT overweegt de Afdeling dat de stichting, zo is van haar zijde ter zitting in hoger beroep bevestigd, de door ACAM ter zake uitgebrachte accountantsverklaringen heeft kunnen inzien. Zij heeft naar aanleiding daarvan evenwel geen tegenrapport overgelegd waaruit naar voren komt dat de advisering door ACAM op dit punt ondeugdelijk of anderszins onjuist was en niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag kon worden gelegd. Er bestond dan ook geen aanleiding om nader onderzoek naar deze betalingen te verrichten. Verder neemt de in beroep door [deskundige] gegeven toelichting op de betalingen aan DCT niet weg dat deze uitgaven niet als met bewijsstukken onderbouwd kunnen worden aangemerkt, zodat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de gemeenteraad deze uitgaven terecht buiten de subsidievaststelling heeft gehouden. De rechtbank is om die reden ook terecht voorbij gegaan aan hetgeen de stichting in dit verband had aangevoerd ten aanzien van de toepasselijkheid van artikel 99 van de Gemeentewet.
    
    2.7. De stichting voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door DCT aan haar terugbetaalde betalingen niet aan haar reserves mochten worden toegevoegd.
    
    2.7.1. De omstandigheid dat de niet gespecificeerde betalingen aan DCT achteraf zijn terugbetaald aan de stichting, neemt niet weg dat zij, zoals hiervoor is overwogen, niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze bedragen zijn besteed aan ondersteuning van de werkzaamheden van de fractie van de stichting, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2002. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de stichting deze bedragen na terugbetaling door DCT mocht toevoegen aan haar reserves. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat een subsidieregeling zoals de onderhavige zich ertegen verzet dat uitgaven waarvan bij de subsidievaststelling blijkt dat deze niet verantwoord kunnen worden, alsnog onder een andere post subsidiabel zouden worden geacht.
    
    2.8. Tot slot betoogt de stichting tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de terugvordering geen onderdeel vormde van het besluit van 28 september 2005. In dit besluit zijn niet alleen de bijdragen over de jaren 2002 en 2003 vastgesteld maar ook de over die jaren onverschuldigd betaalde voorschotten teruggevorderd. Voorts heeft de rechtbank, gezien hetgeen hiervoor is overwogen, terecht geoordeeld dat de gemeenteraad ingevolge artikel 4:57 van de Awb bevoegd was om de onverschuldigd betaalde voorschotten van de stichting terug te vorderen.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt w.g. Van Meurs-Heuvel
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2008
    
    47-496.