ECLI:NL:RVS:2019:2703, Raad van State, 07-08-2019, 201900600/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2773) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het besluit van het college van 7 februari 2017 vernietigd en bepaald dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 6 september 2016 gemaakte bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

201900600/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te Drunen, gemeente Heusden, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te Drunen,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heusden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2773) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het besluit van het college van 7 februari 2017 vernietigd en bepaald dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 6 september 2016 gemaakte bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 11 december 2018 heeft het college dat bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. Hermans, zijn verschenen. Voorts zijn daar als deskundigen M.T. van Kelegom (hierna: Van Kelegom) aan de zijde van [appellante] en J.G.H. Rompen aan de zijde van het college verschenen.
    Overwegingen
        Wettelijk kader
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
        Inleiding
    2.    [appellante] is een onderneming die aanhangers, fietsaanhangwagens, bagagewagens, motoraanhangwagens en onderdelen daarvan verkoopt, verhuurt en onderhoudt in een bedrijfsgebouw aan De Bosschen te Drunen.
    3.    Bij besluit van 17 november 1992 is op De Bosschen eenrichtingsverkeer (noordwaarts) ingesteld, uitgezonderd (brom)fietsers, en is die weg voor vrachtwagens gesloten verklaard. Daarbij is overwogen dat sluipverkeer gebruik maakt van de Kasteeldreef en omgeving en het nemen van nadere verkeersmaatregelen nodig is gebleken. Bij besluit van 19 november 2013 is het eenrichtingsverkeer en het inrijverbod voor vrachtwagens aan de zuidzijde van De Bosschen gedeeltelijk, over een lengte van 100 m vanaf de Kasteeldreef, opgeheven. Daarbij is overwogen dat aan de zuidzijde van De Bosschen gelegen percelen voor bedrijfsdoeleinden zijn verkocht, de op die percelen gevestigde bedrijven voor vrachtverkeer bereikbaar dienen te zijn, het wegprofiel van De Bosschen te smal is voor gemotoriseerd verkeer in twee richtingen en het eenrichtingsverkeer en het inrijverbod voor vrachtwagens daarom over een beperkte lengte worden opgeheven, zodat de bedrijven bereikbaar zijn, sluipverkeer richting de Kasteeldreef wordt geweerd en tweerichtingsverkeer zoveel mogelijk wordt voorkomen.
    4.    Bij het besluit van 6 september 2016 (hierna: het verkeersbesluit) heeft het college een doodlopende weg ingesteld op De Bosschen gelegen tussen de Kasteeldreef en de 200 m noordelijk gelegen aansluiting met een onverhard pad, met uitzondering van (brom)fietsverkeer, een bromfietspad ingesteld op het wegvak van De Bosschen tussen 30 m ten zuiden vanaf de aansluiting Spoorlaan en 200 m ten noorden van de aansluiting Kasteeldreef en de kruising Christiaan Huygensweg - De Bosschen als voorrangskruising ingericht. Het verkeersbesluit brengt met zich dat het eenrichtingsverkeer wordt opgeheven, De Bosschen over een afstand van 200 m vanaf de Kasteeldreef voor alle verkeer, behalve (brom)fietsers, wordt afgesloten en daarna een bromfietspad begint dat tot aan het einde van De Bosschen aan de Spoorlaan doorloopt. Als gevolg van deze wijzigingen mag ook personenverkeer De Bosschen niet meer aan de noordelijke zijde verlaten en zal dat verkeer net als vrachtverkeer na 200 m moeten keren om De Bosschen te kunnen verlaten.
    5.    In de uitspraak van 22 augustus 2018 heeft de Afdeling overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het verkeersbesluit strekt tot het verzekeren van de verkeersveiligheid en doorstroming van het verkeer op de Christiaan Huygensweg, het voorkomen van sluipverkeer op De Bosschen en de verkeersveiligheid op De Bosschen. Indien het college dat besluit wenst te handhaven, dient het alsnog deugdelijk te motiveren dat aan dat besluit belangen ten grondslag zijn gelegd, die binnen de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 vermelde belangen passen, aldus die uitspraak.
        Bestreden besluit
    6.    In het besluit van 11 december 2018 heeft het college overwogen dat het verkeersbesluit primair is genomen om de verkeersveiligheid en doorstroming op de toevoerroute naar het bedrijventerrein aan de Christiaan Huygensweg te waarborgen. Verwezen is daarbij naar een advies van bureau Goudappel Coffeng van 15 november 2018. Daarnaast is het verkeersbesluit genomen in het belang van de verkeersveiligheid ter bescherming van fietsers op De Bosschen. De noordzijde van De Bosschen - het deel tussen de Christiaan Huygensweg en de aansluiting met een onverhard pad 160 m ten zuiden van de Christiaan Huygensweg - is in de huidige vorm niet geschikt voor de combinatie van autoverkeer en fietsers. De verwachte toename van sluipverkeer op De Bosschen is een bijkomende reden voor het verkeersbesluit, aldus het college.
        Beroep
    7.    [appellante] betoogt dat het verkeersbesluit in strijd is met artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 en artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer. Zij voert onder verwijzing naar een rapport van Van Kelegom van 17 januari 2019 aan, dat het besluit de verkeersveiligheid op De Bosschen in negatieve zin beïnvloedt, het besluit niet noodzakelijk is met het oog op de doorstroming van het verkeer op de Christiaan Huygensweg en er geen gevaar voor sluipverkeer op De Bosschen is.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1431), komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    7.2.    Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2567) mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
    7.3.    In het advies van Goudappel Coffeng van 15 november 2018 is vermeld dat de afsluiting van De Bosschen voor gemotoriseerd verkeer voor een meer verkeersveilige situatie zorgt, omdat er minder conflictpunten zijn op het voorrangskruispunt met de Christiaan Huygensweg, waar op korte afstand ook laden en lossen plaatsvindt, en op de noordzijde van De Bosschen. Volgens dat advies worden onder conflictpunten verstaan locaties of situaties, waar verkeerskundig gezien verschillende weggebruikers of verkeersstromen samenkomen, elkaar kruisen of treffen en waar dus een potentiële kans is op conflicten tussen deze weggebruikers, met verkeersonveiligheid als gevolg. Als gevolg van het verkeersbesluit kruist het verkeer op de Christiaan Huygensweg enkel nog met fietsers en bromfietsers en niet meer met gemotoriseerd verkeer vanuit De Bosschen.
        De noordzijde van De Bosschen is in haar huidige vorm bovendien niet geschikt voor de combinatie van autoverkeer en fietsers. De huidige situatie voldoet niet aan de in de CROW-normen vastgestelde minimale wegbreedte van 3,85 m voor een erftoegangsweg met eenrichtingsverkeer en fietsers in twee richtingen. Verder heeft de Christiaan Huygensweg een ontsluitende functie voor het bedrijventerrein Groenewoud. De gemeente wil het aantal aansluitingen of kruispunten op die weg zoveel mogelijk beperken om een goede doorstroming te garanderen. Daarnaast past de afsluiting van De Bosschen voor gemotoriseerd verkeer beter in de verkeersstructuur. Door die afsluiting wordt het verkeer zoveel mogelijk via de routes gestuurd die daarop het beste zijn ingericht en daarvoor zijn bedoeld.
    7.4.    In het besluit van 11 december 2018, gelezen in samenhang met het advies van Goudappel Coffeng van 15 november 2018, is alsnog deugdelijk gemotiveerd dat het verkeersbesluit strekt tot het verzekeren van de verkeersveiligheid en doorstroming van het verkeer op de Christiaan Huygensweg en verkeersveiligheid op De Bosschen. Gelet op de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, onder 9.3, heeft Goudappel Coffeng in dat advies alsnog op het rapport van verkeersdeskundige Jaarsma van 18 maart 2017 heeft gereageerd. Dat tussen Goudappel Coffeng en Van Kelegom verschil van inzicht bestaat over de betekenis van de afsluiting van de noordzijde van De Bosschen voor gemotoriseerd verkeer voor de verkeersveiligheid en de verkeersafwikkeling op de Christiaan Huygensweg en Van Kelegom kritische kanttekeningen bij het advies van 15 november 2018 heeft geplaatst, betekent niet dat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat het door Goudappel Coffeng verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest, noch dat Goudappel Coffeng niet tot haar conclusies heeft kunnen komen. Uit die kanttekeningen blijkt niet van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van die conclusies. Dat, zoals Van Kelegom in zijn rapport heeft gesteld, Goudappel Coffeng die conclusies niet met statistieken en cijfers over de verkeersveiligheid en doorstroming van het verkeer op de Christiaan Huygensweg heeft onderbouwd, is daarvoor onvoldoende. Verder dient het verkeersbesluit de verkeersveiligheid op De Bosschen. Of dat besluit ook in het belang van het voorkomen van sluipverkeer is, zoals het college heeft gesteld en [appellante] heeft bestreden, is bij deze stand van zaken niet meer relevant. Uit het besluit van 11 december 2018 volgt immers dat de verwachte toename van sluipverkeer op De Bosschen slechts een bijkomende reden voor het verkeersbesluit is.
    7.5.    In het rapport van 17 januari 2019 is geen aanknopingspunt te vinden voor het oordeel dat het college in de belangenafweging onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van het verkeersbesluit voor de verkeersveiligheid en doorstroming op de zuidzijde van De Bosschen. Het verkeersbesluit heeft slechts gevolgen voor personenverkeer. In de oude situatie was het voor personenverkeer toegestaan om De Bosschen in noordelijke richting te verlaten. Voor vrachtverkeer was dat al eerder, sinds een verkeersbesluit van 19 november 2013, verboden. Indien tweerichtingsverkeer van vrachtverkeer in de nieuwe situatie een probleem voor de verkeersveiligheid oplevert, is dat geen gevolg van het verkeersbesluit, maar van het besluit van 19 november 2013, het alsnog realiseren van fysieke belemmeringen om De Bosschen in noordelijke richting te verlaten en de door [appellante] gemaakte keuze om zich door grote vrachtwagens te laten bevoorraden en op haar eigen terrein onvoldoende ruimte voor het keren van die vrachtwagens te laten, terwijl zij ten tijde van de investeringsbeslissing wist of redelijkerwijs kon weten dat dit een probleem voor de verkeersveiligheid en doorstroming van het verkeer op de zuidzijde van De Bosschen kon opleveren. Hierbij is mede van belang dat in het advies van Goudappel Coffeng is vermeld dat het wegprofiel van De Bosschen niet voor vrachtverkeer in twee richtingen geschikt is en het wenselijk is het wegprofiel tot 4,20 m te verbreden, voor zover geen gebruik kan worden gemaakt van de uitwijkmogelijkheden ter hoogte van de uitritten. Indien het wegprofiel op De Bosschen wordt verbreed, is er geen beperking voor verkeer in twee rijrichtingen op de zuidzijde van De Bosschen, aldus Goudappel Coffeng. Verder heeft Goudappel Coffeng een reactie gegeven op de stelling van Jaarsma dat bij het op- en afrijden van De Bosschen via de Kasteeldreef verkeersonveilige situaties kunnen ontstaan. Het standpunt van [appellante] is te herleiden tot een verschil van inzicht met Goudappel Coffeng dat op zichzelf geen concreet aanknopingspunt oplevert voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dit onderdeel van het advies van 15 november 2018.
    7.6.    Het betoog faalt.
    8.    [appellante] betoogt voorts, voor het geval de Afdeling zou oordelen dat het college het verkeersbesluit alsnog afdoende heeft gemotiveerd, dat het college ten onrechte geen onderzoek naar de alternatieven voor het verkeersbesluit heeft gedaan. Zij wijst op de mogelijkheid om het onverharde pad, ongeveer halverwege De Bosschen, te verharden en door te trekken naar het zogenoemde Ei van Drunen, een verkeersrotonde. Volgens [appellante] leidt dit tot minder bezwaren en is het bovendien goedkoper dan het verbreden van de zuidzijde van De Bosschen en het realiseren van een keerlus.
    8.1.    Het college heeft ontkend dat de voor het realiseren van die aansluiting benodigde gronden eigendom van de gemeente zijn. Verder heeft [appellante] niet inzichtelijk gemaakt dat dit alternatief niet leidt tot hogere kosten dan het verbreden van de zuidzijde van De Bosschen. In het betoog is geen aanknopingspunt te vinden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit alternatief niet noopt tot het herroepen van het verkeersbesluit.
        Het betoog faalt.
    9.    [appellante] verzoekt de Afdeling het college te veroordelen tot betaling van de door de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Hertogenbosch aan zijn uitspraak van 13 februari 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:637) verbonden dwangsom, omdat het college volgens haar in gebreke is gebleven uitvoering te geven aan de bij uitspraak van 22 november 2016 getroffen voorlopige voorziening.
    9.1.    Aan de Afdeling is geen bevoegdheid toegekend om een partij te veroordelen tot betaling van een door de voorzieningenrechter aan zijn uitspraak verbonden dwangsom. Aan een inhoudelijke behandeling van het verzoek van [appellante] wordt daarom niet toegekomen. Ter beslechting van een geschil over de verschuldigdheid van de desbetreffende dwangsom kan [appellante] zich tot de burgerlijke rechter wenden.
        De Afdeling is in zoverre onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen, voor zover daarbij is verzocht het college van burgemeester en wethouders van Heusden te veroordelen tot betaling van de door de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Hertogenbosch aan de uitspraak van 13 februari 2017 in zaak nr. 16/3725 verbonden dwangsom;
    II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Hazen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2019
    452.
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 2
    1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
        a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
        b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
        c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
        d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
    2.  De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
        a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
        b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    […].
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2.  Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
    Artikel 21
    De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.