ECLI:NL:RVS:2020:1590, Raad van State, 08-07-2020, 201908096/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Op 28 februari 2019 heeft Vermilion een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, om seismisch onderzoek te mogen uitvoeren in de onderzoeksgebieden Hemelum en Lemsterland voor zover gelegen binnen de gemeente De Fryske Marren. Daarbij is aangegeven dat de werkzaamheden vanaf 1 oktober 2019 zullen starten en 3 maanden zullen duren om het te onderzoeken gebied te doorlopen en dat de werkzaamheden bij belemmeringen van organisatorische aard door zullen schuiven naar dezelfde periode in 2020 of 2021. Bij brief van 1 mei 2019 heeft het college Vermilion erop gewezen dat de aanvraag niet volledig is en haar in de gelegenheid gesteld om de aanvraag binnen zes weken aan te vullen.

201908096/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    Vermilion Energy Netherlands B.V., gevestigd te Harlingen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 oktober 2019 in zaak nr. 19/3084 in het geding tussen:
    Vermilion
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren.
    Procesverloop
    Op 28 februari 2019 heeft Vermilion een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), om seismisch onderzoek te mogen uitvoeren in de onderzoeksgebieden Hemelum en Lemsterland voor zover gelegen binnen de gemeente De Fryske Marren (hierna: de onderzoeksgebieden).
    Bij brief van 21 augustus 2019 heeft Vermilion beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een vergunning van rechtswege.
    Bij uitspraak van 9 oktober 2019 heeft de rechtbank het door Vermilion ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Vermilion hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Vermilion heeft nader stukken ingediend.
    Vermilion, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier en mr. D. Korsse, advocaten te Den Haag, en het college vertegenwoordigd door mr. F. Postma, advocaat te Leeuwarden, hebben desgevraagd niet binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb, heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.    Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen heeft de zitting van 6 april 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft besloten met toestemming van partijen de zaak zonder zitting af te doen.
    Inleiding
    2.    Vermilion heeft op 28 februari 2019 een aanvraag ingediend om in afwijking van ter plaatse geldende regels van ruimtelijke ordening seismisch onderzoek te mogen doen in de onderzoeksgebieden. Daarbij is aangegeven dat de werkzaamheden vanaf 1 oktober 2019 zullen starten en 3 maanden zullen duren om het te onderzoeken gebied te doorlopen en dat de werkzaamheden bij belemmeringen van organisatorische aard door zullen schuiven naar dezelfde periode in 2020 of 2021.
        Het college heeft bij brief van 17 april 2019 de ontvangst van de aanvraag bevestigd en Vermilion meegedeeld dat het heeft besloten de termijn waarbinnen een beslissing moet worden genomen eenmalig te verlengen met maximaal zes weken, zodat de uiterste beslisdatum 6 juni 2019 is.
        Bij brief van 1 mei 2019 heeft het college Vermilion erop gewezen dat de aanvraag niet volledig is en haar in de gelegenheid gesteld om de aanvraag binnen zes weken aan te vullen.
        Bij brief van 12 juni 2019 heeft Vermilion haar aanvraag met de gevraagde gegevens aangevuld. Zij heeft het college erop gewezen dat indien niet uiterlijk op 17 juli 2019 op de aanvraag wordt beslist de omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven.
        Bij brief van 17 juli 2019 heeft het college aan Vermilion laten weten dat op haar op 28 februari 2019 ontvangen verzoek niet wordt beslist, omdat zij de aangevraagde activiteit niet kan uitvoeren en daarom geen belanghebbende is bij haar verzoek, zodat van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb geen sprake is.
        Bij brief van 29 juli 2019 heeft Vermilion het college erop gewezen dat zij belanghebbende is bij de aanvraag, dat het college dan ook op uiterlijk 17 juli 2019 op haar aanvraag een besluit had moeten nemen en dat, nu op die datum geen beslissing is genomen, inmiddels een vergunning van rechtswege is gegeven. In deze brief heeft Vermilion er verder op gewezen dat het college deze vergunning binnen twee weken nadat deze van rechtswege is gegeven bekend moet maken.
        Bij brief van 1 augustus 2019 heeft het college aan Vermilion bericht dat het bij zijn standpunt blijft dat van een aanvraag geen sprake is, dat geen vergunning van rechtswege is gegeven en dat er geen plicht tot publicatie bestaat.
        Bij brief van 5 augustus 2019 heeft Vermilion het college in gebreke gesteld.
        Bij brief van 21 augustus 2019 heeft Vermilion op grond van artikel 8:55f van de Awb beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een omgevingsvergunning van rechtswege.
        Bij uitspraak van 9 oktober 2019 heeft de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van een omgevingsvergunning van rechtswege niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de brief van het college van 17 juli 2019 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat tegen een brief waarin een bestuursorgaan meedeelt dat een aanvrager geen belanghebbende is, bezwaar kan worden gemaakt. Hoewel de brief van 17 juli 2019 geen rechtsmiddelenclausule bevat, kan de brief gelet op de inhoud naar het oordeel van de rechtbank bezwaarlijk anders worden gezien dan als een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De rechtbank heeft de brief van Vermilion van 29 juli 2019 als een bezwaarschrift daartegen aangemerkt. Omdat de termijn waarbinnen op het bezwaar moet worden beslist ten tijde van de ingebrekestelling van 5 augustus 2019 nog niet verstreken was, is deze ingebrekestelling naar het oordeel van de rechtbank prematuur ingediend, zodat het beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van een omgevingsvergunning van rechtswege niet-ontvankelijk is.
    Toepasselijk wettelijk kader
    3.    De van toepassing zijnde relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    Vermilion betoogt dat de rechtbank haar beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van de omgevingsvergunning van rechtswege ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens Vermilion is de brief van 17 juli 2019 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en kan de brief voor de toepassing van artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb ook niet met een besluit worden gelijkgesteld. De brief bevat slechts de schriftelijke informatie van het college aan Vermilion dat op haar aanvraag niet wordt beslist omdat dit verzoek geen aanvraag in de zin van de Awb is. Deze schriftelijke mededeling betreft volgens het college geen op rechtsgevolg gericht besluit en bevat ook geen rechtsmiddelenclausule. Om te voorkomen dat een verzoeker verstoken blijft van de mogelijkheid rechtsmiddelen aan te wenden, heeft de wetgever in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb bepaald dat de schriftelijke weigering een besluit te nemen voor de toepassing van de wettelijke mogelijkheden voor bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld, aldus Vermilion. Het verdraagt zich volgens Vermilion evenwel niet met de ratio van de regeling van de lex silencio positivo, zoals opgenomen in paragraaf 4.1.3.3 van de Awb, om de schriftelijke mededeling dat geen besluit wordt genomen voor de toepassing van artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb met een besluit gelijk te stellen. Deze regeling strekt ertoe dat als het bevoegd gezag niet tijdig in actie komt bij de behandeling van en de beschikking op een aanvraag, het zijn bevoegdheid verliest om na afloop van de wettelijke beslistermijn een inhoudelijke beslissing op de aanvraag te nemen. Als zou worden aangenomen dat de schriftelijke mededeling dat niet op de aanvraag wordt beslist voor de toepassing van artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb met een besluit wordt gelijkgesteld, dan kan het bevoegd gezag door zo’n brief te sturen bewerkstelligen dat het ook na afloop van de wettelijke beslistermijn nog op de aanvraag een besluit zou kunnen nemen, aldus Vermilon. Volgens haar is dit geen juiste uitleg van de in paragraaf 4.1.3.3 van de Awb opgenomen regeling. Verder heeft Vermilion erop gewezen dat in de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:761, waarnaar in de aangevallen uitspraak wordt verwezen, anders dan in haar geval een (primair) besluit tot afwijzing van de aanvraag was genomen.
    4.1.    Het college heeft uiteengezet dat het zich aanvankelijk en ook in beroep bij de rechtbank op het standpunt heeft gesteld dat van een aanvraag van een belanghebbende geen sprake is, zodat op de aanvraag geen besluit behoefde te worden genomen en van een situatie dat niet tijdig op een aanvraag is beslist waardoor een vergunning van rechtswege is gegeven zoals bepaald in artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, geen sprake was. Eerst in hoger beroep stelt het college zich naar aanleiding van de aangevallen uitspraak evenwel op het standpunt dat wel sprake is van een aanvraag van een belanghebbende, maar dat deze moet worden afgewezen vanwege een evidente privaatrechtelijke belemmering om de aangevraagde activiteit uit te voeren. De brief van 17 juli 2019 kan volgens het college in het kader van een besluit op bezwaar worden herroepen waarmee ook het juridisch karakter van deze brief volgens het college kan veranderen in een besluit.
    4.2.    De Afdeling stelt vast en in hoger beroep is ook niet meer in geschil dat Vermilion als belanghebbende op 28 februari 2019 een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb bij het college heeft ingediend. Ook staat vast dat op deze aanvraag de reguliere voorbereidingsprocedure als omschreven in artikel 3.9 van de Wabo van toepassing is, zodat het college na verlenging van de beslistermijn uiterlijk op 6 juni 2019 op de aanvraag had moeten beslissen. Nu de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, brengt het bepaalde in artikel 4:20b van de Awb mee dat bij het niet binnen de wettelijke beslistermijn beslissen op de aanvraag een vergunning van rechtswege is gegeven. Vast staat dat op 6 juni 2019 nog geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb op de aanvraag van 28 februari 2019 was genomen. Nog daargelaten of de door het college op 1 mei 2019 gevraagde gegevens noodzakelijk waren voor het beslissen op de aanvraag en of de wettelijke beslistermijn op grond van artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb was opgeschort tot uiterlijk 17 juli 2019, stelt de Afdeling voorts vast dat het college ook binnen deze termijn geen besluit op de aanvraag van 28 februari 2019 heeft genomen. Zoals hiervoor vermeld, is op de aanvraag om omgevingsvergunning het systeem van de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen als bedoeld in afdeling 4.1.3.3 van de Awb van toepassing. De bepalingen die daarin zijn opgenomen hebben te gelden als een lex specialis ten opzichte van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. De brief van 17 juli 2019, waarin het college meedeelt dat geen sprake is van een aanvraag en dat daarop daarom niet zal worden beslist, kan daarom niet worden gelijkgesteld met de schriftelijke weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. Omdat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, is de door Vermilion gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege gegeven en stelt Vermilion terecht dat het college na afloop van de wettelijke beslistermijn niet meer bevoegd was om alsnog een reëel besluit op de aanvraag te nemen.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie en slot
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het niet tijdig bekend maken van de omgevingsvergunning van rechtswege gegrond verklaren.
        Bij brief van 5 augustus 2019 heeft Vermilion het college in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van de bekendmaking van de vergunning van rechtswege. Het college is op grond van artikel 4:20d, eerste lid, van de Awb een dwangsom verschuldigd vanaf de dag dat twee weken zijn verstreken sinds die ingebrekestelling. Vaststaat dat het college niet binnen 42 dagen na het verstrijken van voormelde termijn van twee weken alsnog is overgegaan tot bekendmaking van de vergunning van rechtswege. Derhalve wordt de verschuldigde dwangsom op € 1.260,00 vastgesteld.
        Het college dient op grond van artikel 8:55f, tweede lid, gelezen in verbinding met artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb, binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog de omgevingsvergunning van rechtswege bekend te maken. De Afdeling bepaalt met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De Afdeling zal de hoogte van deze dwangsom vaststellen op € 100,00 per dag, met een maximum van € 15.000,00.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van Vermilion te worden veroordeeld.
    Ter voorlichting van partijen
    7.    Vermilion heeft de Afdeling in een nader stuk gevraagd te bepalen dat de van rechtswege gegeven vergunning geldt voor drie jaar vanaf de datum van de uitspraak op haar hoger beroep, omdat een deel van de aangevraagde periode is verstreken.
        Er is een omgevingsvergunning gevraagd voor de periode vanaf oktober 2019 voor ongeveer 3 maanden, met de mededeling dat deze periode kan opschuiven naar oktober 2020 of 2021 wanneer er belemmeringen zijn van organisatorische aard. Wat is aangevraagd is van rechtswege gegeven. Er bestaat geen ruimte voor de Afdeling om anders te bepalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 oktober 2019 in zaak nr. 19/3084;
    III.    verklaart het beroep gericht tegen het uitblijven van de bekendmaking van de van rechtswege gegeven vergunning gegrond;
    IV.    stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren verschuldigde dwangsom vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren op om binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken dat de door Vermilion Energy Netherlands B.V. op 28 februari 2019 gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven;
    VI.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren aan Vermilion Energy Netherlands B.V. een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de Fryske Marren tot vergoeding van bij Vermilion Energy Netherlands B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.575,00 (zegge: vijftienhonderdvijfenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren aan Vermilion Energy Netherlands B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 864,00 (zegge: achthonderdvierenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    776.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    § 3.2 De reguliere voorbereidingsprocedure
    Artikel 3.9
    1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
    2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. […]
    3. Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikel 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:20b
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    2. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking.
    3. In afwijking van artikel 3:40 treedt de beschikking in werking op de derde dag na afloop van de beslistermijn.
    Artikel 4:20c
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    2. (…).
    Artikel 6:2
    Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
    a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
    b. (…).
    Artikel 8:55d
    1 Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
    2 De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    3 (…).
    Artikel 8:55f
    1 Tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege kan de belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen.
    2 Deze afdeling is van overeenkomstige toepassing.