ECLI:NL:RVS:2019:4163, Raad van State, 11-12-2019, 201900606/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de rechtbank het verzoek van [appellant] om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.

201900606/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 december 2018 in zaak nr. 18/3868 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de rechtbank het verzoek van [appellant] om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. Scholtes, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. T. Nauta, zijn verschenen.
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb heropend. De Afdeling heeft de staatssecretaris vragen gesteld waarop hij schriftelijk heeft gereageerd bij brief van 8 augustus 2019. Daarop heeft [appellant] gereageerd bij brief van 19 september 2019.
    Met toestemming van partijen heeft de Afdeling een nadere zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.    In hoger beroep is in geschil of de rechtbank het verzoek van [appellant] om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
    2.    Onder de staatssecretaris worden hierna ook verstaan: diens rechtsvoorgangers.
        Verzoek om schadevergoeding
    3.    [appellant] stelt materiële en immateriële schade (in totaal € 19.921,00, te vermeerderen met wettelijke rente) te hebben geleden als gevolg van onrechtmatige besluitvorming. 
        Vreemdelingenrechtelijke procedure
    4.    [appellant] is op [1992] geboren, heeft de Marokkaanse nationaliteit en is op zesjarige leeftijd naar Nederland gekomen. Hij is op 7 april 1999 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, waarvan de geldigheidsduur is verlengd tot 11 januari 2014.
    5.    Bij besluit van 3 april 2014 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellant] om verlenging van de geldigheidsduur van een aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen, een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd en hem opgedragen Nederland onmiddellijk te verlaten.
    6.    Bij besluit van 24 oktober 2014 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    7.    Bij uitspraak van 22 juni 2015 heeft de rechtbank Den Haag het daartegen door de [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    8.    Bij uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1160 heeft de Afdeling het door [appellant] ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank Den Haag vernietigd, het beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 24 oktober 2014 vernietigd.
    9.    Bij besluit van 15 juli 2016 heeft de staatssecretaris de aan [appellant] verleende verblijfsvergunning verlengd met ingang van 28 juni 2016.
        Uitspraak van de rechbank
    10.    De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris geen toerekenbare onrechtmatige daad jegens [appellant] heeft gepleegd.
    11.    Tussen partijen is niet in geschil dat de uitspraak van de rechtbank zo moet worden uitgelegd dat volgens de rechtbank [appellant] geen schade heeft geleden als gevolg van het gebrek dat tot vernietiging van het besluit van 24 oktober 2014 heeft geleid.
        Betoog in hoger beroep
    12.    [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte het aan de rechtbank gerichte verzoek om schadevergoeding op grond van 8:88 van de Awb heeft aangemerkt als een beroep tegen de beslissing van 13 april 2018, waarbij de staatsecretaris het verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte terughoudend getoetst of [appellant] aanspraak maakt op schadevergoeding. De rechtbank heeft tot slot miskend dat uit de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016 volgt dat de staatssecretaris reeds op 24 oktober 2014 de verblijfsvergunning had kunnen verlengen, omdat de aanleiding voor het besluit van 15 juli 2016, de positieve verandering van zijn gedrag, toen al kenbaar was.
        Oordeel in hoger beroep
    13.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte het beroep ongegrond heeft verklaard in het dictum van de uitspraak. Dit leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat het een kennelijke vergissing is. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op grond van artikel 8:88 van de Awb en heeft in rechtsoverweging 7 van de aangevallen uitspraak geconcludeerd dat het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
    Het betoog slaagt niet.
    14.    [appellant] stelt op zich terecht dat de bestuursrechter in geval van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van de Awb zelf beoordeelt of, en zo ja in hoeverre, de verzoeker aanspraak maakt op schadevergoeding uit onrechtmatige daad. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank dat gedaan. De rechtbank heeft niet miskend dat de staatssecretaris  geen door de rechter te respecteren beoordelings- of beleidsruimte heeft bij de beantwoording van de vraag, of een verzoek als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb dient te worden toegewezen, en zo ja in hoeverre. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 6 gemotiveerd uiteengezet waarom het verzoek van [appellant] aan de rechtbank om schadevergoeding naar het oordeel van de rechtbank dient te worden afgewezen.
    Het betoog faalt.
    15.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank het verzoek om schadevergoeding ten onrechte heeft afgewezen, is het volgende van belang.
    16.    Tussen partijen is niet in geschil dat het (primaire) besluit van 3 april 2014 rechtmatig is.
    17.    De door [appellant] gestelde schadeoorzaak is het besluit (op bezwaar) van 24 oktober 2014.
    Onrechtmatigheid van het besluit van 24 oktober 2014
    18.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016 volgt dat het besluit van 24 oktober 2014 (onherroepelijk) is vernietigd. [appellant] kan op grond van onrechtmatige daad aanspraak maken op vergoeding van de schade die hij daardoor lijdt.
    19.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 april 2016 aan de vernietiging van het besluit van 24 oktober 2014 ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris niet alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken en in zoverre het besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
    20.    Meer in het bijzonder heeft de Afdeling in de uitspraak van 20 april 2016 overwogen dat de staatssecretaris bij de beoordeling van het tijdsverloop en het gedrag van [appellant] na het plegen van de aan het besluit van 3 april 2014 ten grondslag gelegde misdrijven, terecht heeft betrokken dat hij van 13 februari 2013 tot 1 mei 2013 en van 22 mei 2013 tot 20 september 2013 in preventieve hechtenis is genomen voor misdrijven als woninginbraak. De staatssecretaris is bij deze beoordeling echter niet kenbaar ingegaan op de ontwikkelingen die zich na de schorsing van de laatste preventieve hechtenis hebben voorgedaan. Bovendien is de staatssecretaris niet ingegaan op de door de reclassering gemaakte inschatting van het gevaar- en recidiverisico. Verder heeft de staatssecretaris niet kenbaar bij zijn beoordeling betrokken dat de vreemdeling als meerderjarige geen misdrijven heeft gepleegd die de staatssecretaris als ernstig heeft aanmerkt. Ten slotte is de staatssecretaris, door ervan uit te gaan dat [appellant] tijdens zijn meerderjarigheid stelselmatig is doorgegaan met het plegen van misdrijven, eraan voorbijgegaan dat [appellant] slechts één van de aan het besluit ten grondslag gelegde misdrijven tijdens zijn meerderjarigheid heeft gepleegd.
    Causaliteitsvereiste
    21.    Voor vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit is onder andere vereist dat er een causaal verband kan worden aangenomen tussen het onrechtmatig handelen dat tot de vernietiging van dat besluit heeft geleid en de door de aanvrager gestelde schade.
    22.    Het bestaan van dat causale verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Daartoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. Indien aannemelijk is dat het bestuursorgaan, ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit, een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad en indien aannemelijk is dat het bestuursorgaan dat ook zou hebben gedaan, dan ontbreekt het vereiste causale verband. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 6 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18) en de uitspraken van de Afdeling van 28 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3462) en 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1726).
    23.    Het is aan het bestuursorgaan, dat het onrechtmatige besluit heeft genomen, om, als daartoe aanleiding bestaat, aannemelijk te maken dat ten tijde van het nemen van dat besluit ook een rechtmatig besluit in evenbedoelde zin zou hebben kunnen worden genomen en zou zijn genomen.
    24.    Ter zitting heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het gebrek dat de grond vormde voor vernietiging van het besluit van 24 oktober 2014, niet de door [appellant] gestelde schade heeft veroorzaakt. Volgens de staatssecretaris was het mogelijk om op 24 oktober 2014 een rechtmatig besluit te nemen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad als het vernietigde besluit, en zou hij dat besluit ook genomen hebben, indien hij zich bewust zou zijn geweest van het gebrek dat de grond voor vernietiging van het besluit van 24 oktober 2014 vormde.
    De brief van 8 augustus 2019
    25.    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de staatssecretaris dit standpunt nader onderbouwd met de brief van 8 augustus 2019. Daarin is het volgende uiteengezet.
    26.    De staatssecretaris heeft erop gewezen dat [appellant] op zeer jonge leeftijd is begonnen met het plegen van inbreuken op de openbare orde. Ten tijde van de besluit op bezwaar van 24 oktober 2014 was hij meerderjarig en had hij in de tussenliggende negen jaren stelselmatig overtredingen gepleegd. [appellant] was een zogenoemde veelpleger, een gegeven waaraan de staatssecretaris zwaar gewicht toekent, omdat veelplegers voor ernstige overlast in de samenleving zorgen, zowel op het gebied van economische schade als door het vergroten van het onveiligheidsgevoel in de samenleving.
    27.    [appellant] is op 17 maart 2014 gehoord door een ambtelijke commissie in het kader van de voorbereiding van het besluit van 3 april 2014. Tijdens die hoorzitting gaf [appellant] onvoldoende blijk van een positieve gedragsverandering. Hij was nog maar sinds kort begonnen met een nieuwe opleiding, had een schuld opgebouwd van € 8000,00, ontstaan uit boetes en gaf aan moeilijk aan werk te kunnen komen.
    28.    De staatssecretaris heeft verder aangegeven dat indien hij de ten tijde van het besluit van 24 oktober 2014 aanwezige rapporten en verklaringen zou hebben betrokken bij dat besluit, dit niet zou hebben tot een andere uitkomst.
    29.    Het rapport van de reclassering van 27 januari 2014 dateert van voor het besluit van 3 april 2014, waarbij de verlenging van de verblijfsvergunning is afgewezen vanwege de criminele antecedenten van [appellant]. Daarbij komt dat in het rapport voornamelijk constateringen met een onzeker karakter worden uitgesproken; van een daadwerkelijke positieve gedragsverandering is nog niet gebleken.
    30.    In het rapport van de reclassering van 22 april 2014 is vermeld dat [appellant] zijn afspraken met de reclassering is nagekomen en dat het gevaar- en recidiverisico als verminderd wordt ingeschat. Uit dit rapport blijkt nog niet van een bestendige positieve gedragsverandering. De periode van een half jaar sinds zijn laatste detentie laat een voorzichtig optimistisch beeld zien, maar deze periode is te kort en te onzeker gelet op het langdurige verleden waarin [appellant] strafbare feiten heeft gepleegd.
    31.    In het rapport van de reclassering van 21 mei 2014 is alleen vermeld dat het toezicht is beëindigd, omdat de periode waarvoor deze gedwongen was opgelegd is beëindigd.
    32.    De verklaring van een docent van [appellant], waarin de docent een positief beeld schetst van [appellant], is niet objectief. De docent geeft aan de verklaring te hebben opgesteld op verzoek van [appellant] om voor hem een ‘goed woordje’ te doen. Daarbij komt dat de verklaring ziet op een korte periode die relatief snel na de laatste detentie heeft plaatsgevonden. Ten tijde van het besluit van 24 oktober 2014 had hij een half jaar lang deelgenomen aan een nieuwe opleiding. Deze periode is te kort, afgezet tegen de langdurige periode waarin [appellant] criminele feiten heeft gepleegd, om te kunnen concluderen tot een bestendige positieve gedragsverandering van [appellant].
    33.    De verklaring van een begeleider van het Jeugd en Interventie Team (JIT) van 17 oktober 2014 ziet op de periode waarin [appellant] is begeleid. Deze periode is eind juni 2014 geëindigd. Ook deze verklaring is onvoldoende om op 24 oktober 2014 te concluderen tot een bestendige gedragsverandering.
    34.    Beschouwing van de rapporten en verklaringen in samenhang, geeft volgens de staatssecretaris een voorzichtig optimistisch beeld over [appellant] in de periode van januari 2014 tot en met juni 2014. Daaruit blijkt niet van een bestendige positieve gedragsverandering. De genoemde stukken zien op een relatief korte periode, terwijl [appellant] daarvoor tien jaar lang strafbare feiten heeft gepleegd en langdurig in detentie verbleef.
    35.    Dit leidt de staatsecretaris tot de conclusie dat hij het bezwaar van [appellant] ook ongegrond zou hebben verklaard, indien hij de verklaringen en rapporten kenbaar had betrokken bij het besluit van 24 oktober 2014.
        Oordeel Afdeling
    36.    De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat hij, indien hij zich bewust zou zijn geweest van het gebrek dat de grond voor vernietiging van het besluit van 24 oktober 2014 vormde, in de hypothetische situatie ten tijde van het onrechtmatige besluit eenzelfde besluit zou hebben genomen. De staatssecretaris heeft gemotiveerd betoogd dat indien hij de ten tijde van het besluit van 24 oktober 2014 aanwezige rapporten en verklaringen zou hebben betrokken bij dat besluit, dit niet zou hebben geleid tot een andere uitkomst.
    37.    [appellant] heeft hier onvoldoende tegenover gesteld om aan te nemen dat de staatssecretaris op 24 oktober 2014 de door hem gevraagde verlenging van de verblijfsvergunning alsnog had verleend. [appellant] bestrijdt de door de staatssecretaris in diens motivering gestelde feiten op zichzelf niet. [appellant] heeft gesteld dat het vertrek van zijn vader op 19 januari 2014 een omslagpunt heeft gevormd voor gedragsverandering, dat hij in oktober 2013 zelf contact heeft opgenomen met het JIT en dat hij vanaf 20 september 2013 onder toezicht van de reclassering stond. Deze omstandigheden, die overigens  dateren van voor het rechtmatige, primaire besluit van 3 april 2014, leiden niet tot het oordeel dat de staatssecretaris op basis daarvan op 24 oktober 2014 had moeten concluderen en had geconcludeerd tot een bestendige, constructieve gedragsverandering. Daarbij is van belang de langdurige periode waarin [appellant] strafbare feiten heeft gepleegd en in detentie verbleef, en dat hij tot 20 september 2013 in preventieve hechtenis heeft gezeten. De staatssecretaris mocht in zijn besluit van 24 oktober 2014 zwaar gewicht toekennen aan het ten tijde van het besluit van 24 oktober 2014 nog niet bestendige karakter van de gedragsverandering. De Afdeling acht het in dit geval aannemelijk dat, in de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als het motiveringsgebrek dat de grond vormde voor de vernietiging van het besluit van 24 oktober 2014 daaraan niet gekleefd zou hebben, de staatssecretaris hieraan een zwaar gewicht zou hebben toegekend en dat het besluit eenzelfde uitkomst zou hebben gehad als het in werkelijkheid op 24 oktober 2014 door de staatssecretaris genomen besluit.  
    38.    Dat de staatssecretaris bij besluit van 15 juli 2016 het bezwaar tegen het besluit van 3 april 2014 alsnog gegrond heeft verklaard en aan [appellant] verlenging van de verleende verblijfsvergunning heeft verleend met ingang van 28 juni 2016, leidt niet tot een ander oordeel. Dit besluit is op feiten en omstandigheden gebaseerd, die niet bekend waren en ook niet bekend konden zijn ten tijde van het besluit van 24 oktober 2014. Ten tijde van het besluit van 15 juli 2016 was er één jaar en negen maanden verstreken sinds de ongegrondverklaring van het bezwaar op 24 oktober 2014 en de in aanmerking te nemen feiten en omstandigheden waren gewijzigd. De staatssecretaris kon het gedrag van [appellant] over een langere periode bezien. [appellant] had het grootste deel van deze periode in vrijheid doorgebracht en had in die periode, ondanks de lastige situatie waarin hij zich bevond door het inreisverbod, een bestendige positieve gedragsverandering laten zien. Daardoor heeft de staatssecretaris, in weerwil van de criminele antecedenten van [appellant], het bezwaar op 15 juli 2016 gegrond verklaard en aan [appellant] een verblijfsvergunning verleend.
        Immateriële schade
    39.    In het betoog van [appellant] ligt geen grond voor het oordeel dat hij aanspraak kan maken op vergoeding van immateriële schade, wegens de door hem in eerste aanleg gestelde psychische klachten, als gevolg van de ondeugdelijke motivering het gebrek van het besluit van 24 oktober 2014. Van de in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW bedoelde aantasting in persoon ‘op andere wijze’ is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is vereist dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld (zie het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 28 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:793, r.o. 2.4.5). Aan dat vereiste is met het door [appellant] gestelde niet voldaan. Weliswaar is het mogelijk dat in dit soort gevallen sprake zijn van meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatig gebleken motivering, maar dat is onvoldoende om aannemelijk te achten dat [appellant] zodanig heeft geleden als gevolg van de gebrekkige motivering van het besluit van 24 oktober 2014 dat sprake is van geestelijk letsel dat kan worden aangemerkt als een aantasting van zijn persoon, die recht geeft op vergoeding van immateriële schade (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 13 januari 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1608 en de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:836). Het verzoek om vergoeding van immateriële schade heeft de rechtbank dan ook terecht afgewezen.
    Het betoog faalt.
        Overige schade
    40.    Er is evenmin grond voor het oordeel dat [appellant] aanspraak kan maken op vergoeding van de kosten van de aan hem opgelegde boetes van € 370,00 of op een vergoeding voor de plaatsvervangende hechtenis. [appellant] is op 10 december 2015 en 1 november 2016 door de kantonrechter veroordeeld tot een geldboete voor het niet voldoen aan de identificatieplicht op 21 april en 27 juli 2015. Daargelaten dat [appellant] in bezit had moeten zijn van een geldig paspoort, is van belang dat hij door de kantonrechter tot die boetes is veroordeeld voor het opgeven van valse personalia. Een causaal verband met de gebrekkige motivering van het besluit van 24 oktober 2014 kan niet worden aangenomen.
    Het betoog faalt.
    41.    De rechtbank heeft terecht het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Reeds daarom is er geen grond voor toekenning van de door [appellant] gestelde kosten voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding en de kosten van rechtsbijstand.
        Conclusie
    42.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    43.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    44.    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Planken
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    299.