ECLI:NL:RVS:2020:121, Raad van State, 15-01-2020, 201806861/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer besloten tot invordering van een volgens hem door [appellant sub 1] verbeurde dwangsom van € 50.000,00.

201806861/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1], wonend te Schalkhaar, gemeente Deventer,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 juli 2018 in zaak nr. 18/757 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juli 2017 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem door [appellant sub 1] verbeurde dwangsom van € 50.000,00.
    Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 maart 2018 vernietigd, het in te vorderen bedrag vastgesteld op € 10.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2019, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, mr. S. Dul en M. Rijneveld, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Buiten Groep Holding B.V., vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij besluit van 10 maart 2017 heeft het college [appellant sub 1] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om het chalet van circa 4,25 m bij 12,00 m (hierna: gezien de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:41, aangeduid als: stacaravan) met bijgebouw van circa 2,50 m bij 2,50 m op het perceel Waterdijk 8 te Schalkhaar te verwijderen en verwijderd te houden. De termijn om aan deze last te kunnen voldoen eindigde op 7 april 2017. [appellant sub 1] is tegen de opgelegde last onder dwangsom niet opgekomen, zodat de opgelegde last onherroepelijk is.
        Binnen de aan het besluit van 10 maart 2017 verbonden begunstigingstermijn is voor de stacaravan een omgevingsvergunning verleend en is de stacaravan in overeenstemming met die omgevingsvergunning gebracht. Het college is daarom ten aanzien van de stacaravan niet tot invordering overgegaan. [appellant sub 1] heeft evenwel niet binnen de gestelde begunstigingstermijn voldaan aan de bij het besluit van 10 maart 2017 opgelegde last, voor zover deze ziet op het bijgebouw. Vast staat en niet in geschil is dat het college daarom bevoegd was om tot invordering van de door [appellant sub 1] verbeurde dwangsom van € 50.000,00 over te gaan.
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college weliswaar bevoegd was om de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 50.000,00 in te vorderen, maar dat het college gelet op de bijzondere omstandigheden in deze zaak in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om dat gehele bedrag in te vorderen. De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar van 6 maart 2018 vernietigd en zelf in de zaak voorziend bepaald dat het in te vorderen bedrag € 10.000,00 bedraagt.
    Bijzondere omstandigheden
    3.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van invordering van de verbeurde dwangsom had moeten afzien. [appellant sub 1] wijst erop dat de last evident onjuist is, omdat de rechtbank in haar uitspraak van 11 oktober 2017 in zaak nr. 17/219 over materieel dezelfde last ten aanzien van dezelfde stacaravan en hetzelfde bijgebouw op het perceel het besluit op bezwaar over die last heeft vernietigd, de last heeft herroepen en ook de invorderingsbeschikking heeft vernietigd.
        Het college daarentegen betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college gedeeltelijk van invordering diende af te zien. Het verlagen van het invorderingsbedrag naar € 10.000,00 is volgens het college niet redelijk, omdat het herstellen van overtredingen op het recreatiepark aan de Waterdijk 8 hoge prioriteit heeft, mede vanwege andere geconstateerde overtredingen op het recreatiepark. Het doel van handhavend optreden is het opheffen van de illegale situatie en het recreatiepark in overeenstemming brengen met het geldende bestemmingsplan. Verder stelt het college dat er door het verlagen van het dwangsombedrag onvoldoende prikkel van de last onder dwangsom uitgaat om nieuwe overtredingen te voorkomen.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968), moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    3.2.    De Afdeling heeft verder in de uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
    3.3.    Gelet op overwegingen 3.1 en 3.2 zal de Afdeling beoordelen of in dit geval in redelijkheid van de bevoegdheid tot invordering gebruik kon worden gemaakt. Het volgende is van belang.
    3.4.    Het college heeft op 2 augustus 2016 de voormalig eigenaar van het perceel Buiten Groep Holding B.V., waarvan [appellant sub 1] bestuurder en enig aandeelhouder is, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens gelast de stacaravan met het bijgebouw van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en heeft die verbeurde dwangsom van € 25.000,00 ook ingevorderd. Dat besluit is in het besluit op bezwaar van 9 december 2016 in stand gelaten. De Afdeling heeft in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:41, inzake het hoger beroep van het college tegen de uitspraak van de rechtbank van 11 oktober 2017 in zaak nr. 17/219 over de last onder dwangsom van 2 augustus 2016, overwogen dat die dwangsom navenant lager had moeten uitvallen. Dit omdat de hoogte van de dwangsom van € 25.000,00 was gebaseerd op de veronderstellingen dat (a) er permanent werd gewoond in de stacaravan, (b) voor de stacaravan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig was, (c) voor het bijgebouw eenzelfde omgevingsvergunning nodig was en (d) voor de stacaravan en het bijgebouw een omgevingsvergunning voor het afwijken van artikel 39.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Deventer, eerste herziening" nodig was, terwijl van deze gestelde overtredingen na de uitspraak van de rechtbank en het hoger beroep alleen die onder (c) en (d) zijn overgebleven. Omdat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom de onder (a) en (b) genoemde overtredingen het meeste gewicht in de schaal hebben gelegd en deze overtredingen zich niet voordeden, heeft de Afdeling het besluit van 9 december 2016 vernietigd voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 25.000,00 in stand is gelaten. De Afdeling heeft de hoogte van de dwangsom zelfvoorziend vastgesteld op € 10.000,00. Ook het besluit van 20 december 2016 tot invordering van de dwangsom van 2 augustus 2016 heeft de Afdeling vernietigd, voor zover daarbij meer dan € 10.000,00 is ingevorderd.
    3.5.    De last onder dwangsom van 10 maart 2017 is door het college opgelegd omdat niet aan de last van 2 augustus 2016 was voldaan. Aan de last van 10 maart 2017 liggen, met uitzondering van de hiervoor onder (a) genoemde overtreding, dezelfde gestelde overtredingen ten grondslag als aan de last van 2 augustus 2016. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom in de last van 10 maart 2017 heeft de in overweging 3.4 onder (b) gestelde overtreding het meeste gewicht in de schaal gelegd.
        Anders dan [appellant sub 1] betoogt, ziet de Afdeling in de uitspraak van de rechtbank van 11 oktober 2017 in zaak nr. 17/219 geen aanleiding voor het oordeel dat het college in zijn geheel van invordering had moeten afzien. In de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:41, heeft de Afdeling immers overwogen dat er onder meer ten aanzien van het bijgebouw een overtreding bestond en dat het college in zoverre tot handhavend optreden kon overgaan.
        Omdat de Afdeling in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:41, heeft geoordeeld dat de aan de last van 2 augustus 2016 verbonden dwangsom navenant te hoog is vanwege onder meer het ontbreken van de in overweging 3.4 onder (b) gestelde overtreding, en de hoogte van de dwangsom in de last van 10 maart 2017 hoofdzakelijk het gevolg was van het voortbestaan van die overtreding, leidt dit er naar het oordeel van de Afdeling toe dat aan de last onder dwangsom van 10 maart 2017 geen dwangsom van € 50.000,00 had kunnen worden verbonden. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen, zij het op andere gronden, dat het college in dit uitzonderlijke geval in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het gehele bedrag van € 50.000,00 in te vorderen. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2547.
        De rechtbank heeft verder terecht, zij het op andere gronden, het in te vorderen bedrag vastgesteld op € 10.000,00. Daarbij betrekt de Afdeling dat de last van 10 maart 2017 weliswaar een herhaalde last betrof waaraan een hogere dwangsom kan worden verbonden, maar dat slechts de hiervoor onder (c) en (d) genoemde overtredingen, uitsluitend voor zover het gaat om het bijgebouw, niet na afloop van de in die last opgenomen begunstigingstermijn waren beëindigd.
        De betogen falen.
    4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij het door de rechtbank gematigde invorderingsbedrag van € 10.000,00 vanwege haar financiële situatie niet kan betalen.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, hoeft een bestuursorgaan bij een besluit over invordering van verbeurde dwangsommen in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor zodanige informatie verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    4.2.    Niet is gebleken dat evident is dat [appellant sub 1] gezien haar financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsom volledig te betalen. [appellant sub 1] heeft geen recente financiële stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij het gematigde bedrag niet zou kunnen voldoen. De rechtbank heeft daarom in de stelling van [appellant sub 1] dat zij het gematigde bedrag niet zou kunnen betalen, geen aanleiding hoeven zien om het in te vorderen bedrag op nihil vast te stellen. [appellant sub 1] kan desgewenst in overleg treden met het college over de mogelijkheid van een betalingsregeling.
        Het betoog faalt.
    5.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Schueler    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
    374-919.