ECLI:NL:RVS:2013:BZ7753, Raad van State, 17-04-2013, 201200785/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2010 heeft de Raad van Bestuur een verzoek van [appellant] om informatie, neergelegd in documenten die betrekking hebben op een door de Stichting Internet Service Provider Belang Nederland (hierna: de klager) ingediende klacht over de door de Stichting Internet Domeinregistratie Nederland gehanteerde staffelkorting, voor zover dat zag op een document met nummer 6644/24 (hierna: het conceptbesluit), deels afgewezen.

201200785/1/A3.
      Datum uitspraak: 17 april 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellant], wonend te [woonplaats],
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 15 december 2011 in zaak nr. 10/1558 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 4 februari 2010 heeft de Raad van Bestuur een verzoek van [appellant] om informatie, neergelegd in documenten die betrekking hebben op een door de Stichting Internet Service Provider Belang Nederland (hierna: de klager) ingediende klacht over de door de Stichting Internet Domeinregistratie Nederland gehanteerde staffelkorting, voor zover dat zag op een document met nummer 6644/24 (hierna: het conceptbesluit), deels afgewezen.
     
    Bij besluit van 18 mei 2010 heeft de Raad van Bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
     
    Bij uitspraak van 15 december 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    De Raad van Bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
     
    Bij brief van 10 februari 2012 heeft [appellant] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2013, waar [appellant] en de Raad van Bestuur, vertegenwoordigd door mr. K. Hellingman en mr. F.H.S. Ezinga-Leewis, beiden werkzaam bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de NMa), zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
     
     Ingevolge die aanhef en onder f wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
     
     Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
     
     Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
     
     Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in ingeval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
     
    2. De Raad van Bestuur heeft aan [appellant] het conceptbesluit verstrekt met uitzondering van een aantal passages, met inbegrip van passage 28 waarin de concept-beslissing is vermeld. Ter zitting bij de Afdeling heeft de Raad van Bestuur medegedeeld dat in passage 28 staat vermeld dat, gelet op al het bovenstaande, de Raad van oordeel is dat de aanvraag om toepassing van artikel 56, eerste lid, van de Mededingingswet moet worden afgewezen.
     
    3. Aan zijn weigering om de andere passages openbaar te maken heeft de Raad van Bestuur het standpunt ten grondslag gelegd dat het conceptbesluit is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, zodat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat. Volgens de Raad van Bestuur bevat het conceptbesluit een persoonlijk gekleurde optekening van ambtenaren van de NMa met een suggestie over een nog te nemen besluit en hield het een advies in over het te nemen besluit. Openbaarmaking van het conceptbesluit zou afbreuk doen aan de bescherming van het besluitvormingsproces binnen de NMa. Het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking weegt in dit geval niet op tegen het belang van de NMa dat ambtenaren binnen de organisatie bij de uitvoering van hun werkzaamheden vrijelijk van gedachten moeten kunnen wisselen, aldus de Raad van Bestuur.
     
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Raad van Bestuur zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het conceptbesluit is aan te merken als een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Hij voert hiertoe aan dat de inhoud van het document door een ambtenaar van de NMa bekendgemaakt is door de telefonische mededeling aan de klager dat het voornemen bestond om diens klacht af te wijzen. Volgens [appellant] heeft het conceptbesluit met het doen van die mededeling een definitief karakter gekregen.
     
    4.1. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de niet openbaar gemaakte informatie, wordt als volgt overwogen.
     
     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200806313/1/H3), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
     
     Ter zitting bij de rechtbank en de Afdeling heeft de Raad van Bestuur toegelicht dat naar aanleiding van de ingediende klacht op ambtelijk niveau een conceptbesluit is opgesteld. Dit concept strekte tot afwijzing van de klacht. Het concept is onderwerp geweest van intern overleg, waarvan de conclusie was dat de klacht zou worden afgewezen. Een ambtenaar van de NMa heeft daarover met de klager contact opgenomen. Naar aanleiding van de telefonisch gedane mededeling heeft de klager de klacht ingetrokken. Als gevolg daarvan was er geen aanleiding meer om een besluit te nemen. Indien de klacht niet was ingetrokken, waren de motivering en de redactie van het conceptbesluit nog onderwerp geweest van intern overleg, aldus de Raad van Bestuur.
     
     De Afdeling ziet met de rechtbank geen reden om de hiervoor geschetste gang van zaken niet aannemelijk te achten en is gelet daarop met de rechtbank van oordeel dat het conceptbesluit diende voor gebruik binnen de organisatie ten behoeve van de besluitvorming. De rechtbank heeft terecht niet van belang geacht dat het conceptbesluit was opgesteld in een sjabloon voor openbaar te maken besluiten. Voor de beoordeling of een stuk is bestemd voor intern beraad, is niet de vormgeving maar het oogmerk waarmee het stuk is opgemaakt doorslaggevend. Ook in de omstandigheid dat een ambtenaar van de NMa de klager telefonisch heeft geïnformeerd over het voornemen om de klacht af te wijzen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het conceptbesluit een definitief karakter had. Daartoe is van belang dat, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, de mededeling enkel betrekking had op de voorgenomen beslissing en die mededeling niet betekent dat de voorgestelde motivering een definitief karakter had. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank op juiste gronden tot het oordeel is gekomen dat de Raad van Bestuur het conceptbesluit terecht heeft aangemerkt als een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad.
     
     Het betoog faalt.
     
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Raad van Bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het conceptbesluit persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Daartoe voert hij aan dat de behandelend ambtenaren de wens hadden dat op de door hen voorgestelde wijze zou worden besloten en dat hun persoonlijke beleidsopvattingen zouden worden overgenomen. Bovendien waren de beleidsopvattingen niet meer persoonlijk nadat aan de klager het voornemen bekendgemaakt was om diens klacht af te wijzen, aldus [appellant].
     
    5.1. De passages uit het conceptbesluit die niet openbaar zijn gemaakt, bevatten een juridische interpretatie van de toepasselijke wet- en regelgeving in het kader van de beoordeling van de ingediende klacht. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat die passages opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies bevatten van de behandelend ambtenaren over het al dan niet afwijzen van de klacht en de daartoe aan te voeren argumenten, waarvan de openbaarmaking mag worden geweigerd omdat "ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven, etc." (Kamerstukken II, 19 859, nr. 6, blz. 13). Dat de behandelend ambtenaren voorstelden op de door hen voorgestelde wijze te besluiten en hun persoonlijke beleidsopvattingen in het besluit neer te leggen, betekent niet dat die passages een definitief karakter hadden. Ook het feit dat een ambtenaar van de NMa aan de klager heeft medegedeeld dat het voornemen bestaat om diens klacht af te wijzen, noopt niet tot een andersluidend oordeel, nu de enkele mededeling van het voornemen niet betekent dat het besluit al was genomen.
     
     Ook dit betoog faalt.
     
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
     
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
     
    Recht doende in naam der Koningin:
     
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Vreken-Westra
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2013
     
    434-730.