ECLI:NL:RVS:2015:3549, Raad van State, 18-11-2015, 201410204/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2014, met kenmerk 2014011013/CKE, heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante], vanwege het in strijd met de artikelen 16, 19d en 19l van Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van werkzaamheden en het storten van stoffen in het Natura 2000-gebied "Westduinpark & Wapendal".

201410204/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 april 2014, met kenmerk 2014011013/CKE, heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellante], vanwege het in strijd met de artikelen 16, 19d en 19l van Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van werkzaamheden en het storten van stoffen in het Natura 2000-gebied "Westduinpark & Wapendal".
    
    Bij besluit van 7 november 2014, met kenmerk PZH-2014-492415822 DOS-2014-0004131 RB-2014-000128 OZHZ-201411013/CKE, heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dit overtreding van de artikelen 16 en 19l van de Nbw 1998 betreft en het besluit van 16 april 2014 in zoverre herroepen. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 augustus 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.A. Huijgen, advocaat te 's-Gravenhage, en het college, vertegenwoordigd door H. De Vries LLB en A. Pol, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de gemeente Den Haag, vertegenwoordigd door mr. W.M. Logtenberg, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Het bestreden besluit
    
    1. Bij het besluit van 16 april 2014 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd in verband met het gebruik van gronden die deel uitmaken van het Natura 2000-gebied "Westduinpark & Wapendal" (hierna: het Natura 2000-gebied). Het betreft ongeveer 411 m2 van gronden die kadastraal bekend zijn als Loosduinen H8067 en die blijkens de kadastrale gegevens eigendom zijn van de gemeente ’s-Gravenhage Loosduinen. Deze gronden grenzen aan de tuinen behorende bij de adressen [locatie 1], en [locatie 2] die kadastraal bekend staan als Loosduinen [....] en Loosduinen [....] en die blijkens de kadastrale gegevens eigendom zijn van [appellante].
    
    In het besluit staat dat de vergroting van de tuinen tot binnen het Natura 2000-gebied door middel van het plaatsen van een metalen hekwerk van 1,80 meter hoog, de aanplant van bomen en struiken, de aanleg van een gazon van graszoden en een terras, alsmede het storten van afvalstoffen bestaande uit grond, zand en stenen buiten het hekwerk, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten kan verslechteren. Derhalve zijn deze activiteiten ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 vergunningplichtig, maar heeft [appellante] hiervoor geen vergunning. Weliswaar is [appellante] niet de eigenaar van de betrokken gronden, maar zij heeft het wel in haar macht een eind aan de overtreding te maken, zo staat in het bestreden besluit. Daarom is haar een last onder dwangsom opgelegd teneinde te bewerkstelligen dat zij de betrokken gronden in de oorspronkelijke toestand als Natura 2000-gebied herstelt.
    
    Bespreking van het beroep
    
    Kwalificatie als besluit
    
    2. [appellante] stelt dat de brief van 16 april 2014 niet kan worden gekwalificeerd als besluit, nu deze geen verplichting inhoudt om iets te doen of te laten, althans niet duidelijk was dat hiermee een besluit werd bedoeld. Gelet op de passage: "Wij zijn van plan om aan u een last onder dwangsom op te leggen op grond waarvan:", moet de brief veeleer als een aankondiging van besluitvorming gezien worden en niet als een besluit. Het college had het bezwaar dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren, omdat het niet tegen een besluit was gericht, aldus [appellante].
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het besluit van 16 april 2014 strekt tot het opleggen van een last onder dwangsom. Voor zover in de desbetreffende brief een verschrijving staat die mogelijk tot onduidelijkheden kan leiden, is deze in het bestreden besluit van 7 november 2014 hersteld.
    
    2.2. De Afdeling overweegt dat de brief van 16 april 2014 weliswaar een passage bevat die op zichzelf genomen kan suggereren dat dit geen besluit betreft, maar dat op 19 december 2013 reeds een vooraankondiging tot het opleggen van een last onder dwangsom aan [appellante] is verzonden, dat de brief van 16 april 2014 meermalen vermeldt dat het om een beschikking gaat, hetgeen een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), en dat in de brief staat dat tegen het besluit bezwaar kan worden gemaakt. Uit de brief blijkt duidelijk dat deze ertoe strekt de last onder dwangsom op te leggen en de daarbij behorende rechtsgevolgen in het leven te roepen. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de brief van 16 april 2014 niet kan worden gekwalificeerd als besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, dan wel dat dit onvoldoende duidelijk was voor [appellante]. Het betoog faalt.
    
    De activiteiten binnen het hekwerk
    
    3. [appellante] stelt dat ten onrechte handhavend is opgetreden, omdat de tuinen niet binnen het Natura 2000-gebied liggen en de door het college genoemde activiteiten derhalve niet vergunningplichtig zijn. Hiertoe wijst zij op artikel 2, eerste lid, van het besluit van 30 september 2011 tot aanwijzing van het gebied "Westduinpark & Wapendal" als Natura 2000-gebied (hierna: het aanwijzingsbesluit), gelezen in samenhang met de exclaveringsformule die in paragraaf 3.5 van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is opgenomen, omdat hiermee tuinen worden uitgesloten van het Natura 2000-gebied.
    
    3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de tuinen, voor zover deze binnen het perceel H8067 zijn gelegen, behoren tot het Natura 2000-gebied. Gelet op de documentatie behorend bij het aanwijzingsbesluit, is beoogd het gehele perceel H8067, dat eigendom is van de gemeente ’s Gravenhage Loosduinen, op te nemen binnen het Natura 2000-gebied. De kaart behorende bij het aanwijzingsbesluit heeft de begrenzing van het Natura 2000-gebied langs de kadastrale grenzen gelegd. Hierbij is rekening gehouden met de bedoeling om bestaande tuinen niet binnen het Natura 2000-gebied op te nemen, aldus het college.
    
    3.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    3.3. Niet in geschil is dat de activiteiten die in de last zijn omschreven en binnen het hekwerk zijn gelokaliseerd, inclusief het plaatsen van dit hekwerk, hebben plaatsgevonden. De Afdeling ziet zich thans geplaatst voor de vraag of deze activiteiten een overtreding vormen van de vergunningplicht op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998.
    
    Het is niet uitgesloten dat voormelde activiteiten, indien deze plaatsvinden binnen het Natura 2000-gebied, de natuurlijke kenmerken van het gebied kunnen aantasten. Gelet op de aard en schaal van deze activiteiten, is evenwel uitgesloten dat deze activiteiten gevolgen hebben buiten het hekwerk. Dit is ook niet in geschil.
    
    Derhalve komt de vraag of de vergunningplicht op grond van artikel 19d, eerste lid van de Nbw 1998 wordt overtreden in dit geval neer op de vraag of bedoelde activiteiten binnen, dan wel buiten het Natura 2000-gebied plaatsvinden en indien deze binnen het Natura 2000-gebied plaatsvinden, of ze uitgezonderd zijn van de vergunningplicht op grond van bestaand gebruik, als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998, zoals [appellante] (subsidiair) betoogt.
    
    3.4. Het gebied "Westduinpark & Wapendal" is door de Commissie bij beschikking van 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Bij besluit van 30 september 2011, kenmerk PDN/2011-098, heeft de staatssecretaris het gebied op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 1992 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EG van 13 mei 2013 (PB 2013 L 158; kortweg: de Habitatrichtlijn).
    
    Op grond van artikel 2, eerste lid, van het besluit van 30 september 2011 (hierna: het aanwijzingsbesluit) gaat dit besluit vergezeld van een Nota van toelichting inclusief bijlagen en een kaart die integraal deel uitmaken van dit besluit.
    
    In paragraaf 3.5 van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit staat: "De begrenzing van het Natura 2000-gebied is aangegeven op de bij de aanwijzing behorende kaart. Voor zover van toepassing is daarbij onderscheid gemaakt tussen de begrenzingen van Habitatrichtlijngebied, Vogelrichtlijngebied en (voormalige) natuurmonumenten. Daar waar de kaart en de Nota van toelichting, bijvoorbeeld om kaarttechnische redenen, niet overeenstemmen, is de tekst in deze paragraaf doorslaggevend. (…)
    
    Voor de begrenzing van Natura 2000-gebieden geldt de volgende algemene exclaveringsformule: Bestaande bebouwing, erven, tuinen, verhardingen en hoofdspoorwegen maken geen deel uit van het aangewezen gebied, tenzij daarvan in paragraaf 3.3 wordt afgeweken. (…)
    
    Tuinen zijn in de onmiddellijke nabijheid van een woning of ander gebouw gelegen intensief onderhouden terreinen, beplant met siergewassen en gazons of in gebruik als moestuin, die zich duidelijk onderscheiden van de omgeving. Tuinen zijn meestal besloten en omheind middels een afrastering, schutting, muur of haag, of (deels) omgeven door een sloot."
    
    Nu de kwaliteit of precisie van de begrenzingen op de kaart die hoort bij het aanwijzingsbesluit niet bepalend is voor de vraag of de exclaveringsformule van toepassing is, bestaat in tegenstelling tot het standpunt dat het college heeft ingenomen, geen aanleiding voor het oordeel dat deze formule in het gebied "Westduinpark & Wapendal" niet moet worden toegepast. Derhalve maken gronden die binnen de begrenzingen vallen op de kaart, maar gekwalificeerd kunnen worden als tuin, zoals hiervoor omschreven, geen deel uit van het Natura 2000-gebied.
    
    3.5. Het college heeft erkend dat tenminste een deel van de gronden waarop de last betrekking heeft al gedurende langere tijd als tuin zijn ingericht en als zodanig in gebruik zijn. Aannemelijk is dat dit gebruik dateert van begin jaren 1990. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.4 is overwogen, is de exclaveringsformule op deze gronden van toepassing, zodat de tuinen in zoverre geen deel uitmaken van het Natura 2000-gebied.
    
    3.6. Het college heeft aan de last mede ten grondslag gelegd dat de tuinen meer recent zijn uitgebreid. In dit verband heeft het onder meer gewezen op werkzaamheden die op of omstreeks 29 november 2013 hebben plaatsgevonden. De gronden waarmee de tuinen zijn uitgebreid vallen volgens het college binnen het Natura 2000-gebied, zodat de in de last genoemde activiteiten vergunningplichtig waren.
    
    [appellante] heeft dit weersproken en stelt dat de tuinen met het plaatsen van het hoge hek en de aanleg van het terras niet zijn uitgebreid ten opzichte van de voorgaande situatie. Hiertoe heeft zij foto’s overgelegd waarop te zien is dat de tuinen daarvóór voor een belangrijk deel begrensd werden door een laag hek en coniferen. Binnen de tuin bevond zich een zandtalud. Dit talud is recent verwijderd ten behoeve van de aanleg en uitbreiding van het terras dat het college noemt in het bestreden besluit, zo heeft [appellante] deze foto’s toegelicht. Het hoge hekwerk dat thans de begrenzing van de tuinen vormt, is op de plaats gekomen van het lage hek, zo stelt [appellante]. De positie van het oorspronkelijke, lage hek heeft [appellante] inzichtelijk gemaakt aan de hand van de overgelegde foto’s van de tuinen in hun vroegere toestand.
    
    Het college heeft getracht de genoemde uitbreiding getracht te onderbouwen met luchtfoto’s van de situatie in 2008 en in 2014. Naar het oordeel van de Afdeling tonen de overgelegde luchtfoto’s echter niet aan dat de tuinen in de periode 2008-2014 zijn uitgebreid. Hierbij neemt zij in aanmerking dat de foto’s vanuit verschillende hoeken zijn genomen en dat op de foto’s ook bomen staan waarvan het bladerdak het zicht op de ondergrond gedeeltelijk ontneemt. Ter zitting heeft het college additioneel fotomateriaal overgelegd om aan te tonen dat het hoge hekwerk thans verder weg - het Natura 2000-gebied in - staat van de woningen dan de begrenzing in 2008. Deze foto’s tonen weliswaar het hoge hekwerk, maar niet de precieze positie hiervan ten opzichte van bijvoorbeeld bestaande bebouwing of andere gebiedskenmerken aan de hand waarvan de exacte locatie kan worden vastgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling is met het door het college overgelegde bewijsmateriaal niet aangetoond dat het hoge hekwerk op een andere plaats staat dan het vroegere, lage hek. Derhalve heeft het college niet aangetoond dat in de bedoelde periode de begrenzing van de tuin het Natura 2000-gebied in is verplaatst.
    
    Nu niet is gebleken dat de tuin is uitgebreid ten opzichte van de hiervoor onder rechtsoverweging 3.5 genoemde situatie, is de exclaveringsformule van toepassing op de gronden waarop de in de last genoemde activiteiten hebben plaatsgevonden. Deze gronden maken dus geen deel uit van het Natura 2000-gebied. Derhalve is niet aangetoond dat de vergunningplicht op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 is overtreden. Het betoog slaagt. Niet wordt toegekomen aan de vraag of de bedoelde activiteiten vallen onder bestaand gebruik als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998.
    
    Het storten van stoffen buiten het hekwerk
    
    4. Voor zover stoffen buiten de tuinen in het Natura 2000-gebied zijn gebracht, stelt [appellante] dat deze na het besluit van 16 april 2014 zijn verwijderd, zodat in zoverre niet langer sprake was van een overtreding waartegen handhavend kon worden opgetreden.
    
    4.1. Niet in geschil is dat de in de last bedoelde stoffen zich ten tijde van het besluit van 16 april 2014 binnen het Natura 2000-gebied bevonden en omdat dit gebiedsvreemde stoffen zijn, het college de last mocht opleggen deze stoffen te verwijderen. Indien deze stoffen, zoals [appellante] stelt, na het besluit van 16 april 2014 zijn verwijderd, is dat geen reden om aan te nemen dat dit deel van de last bij het besluit op bezwaar had moeten worden herroepen. Uit het feit dat de last de daarmee beoogde werking heeft gehad, kan immers niet worden afgeleid dat deze ten onrechte is opgelegd.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    5. Gelet op hetgeen is overwogen onder rechtsoverweging 3.5 is het beroep gegrond en dient het besluit te worden vernietigd voor zover hierin een last onder dwangsom is opgelegd op grond waarvan [appellante] verplicht is tot het verwijderen van het hekwerk, het terras inclusief fundering, het aangelegde gazon en de aangeplante bomen en struiken en het herstellen van de oorspronkelijke toestand als grijs duin.
    
    6. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, het besluit van 16 april 2014 te herroepen, voor zover hierin bovenvermelde last onder dwangsom is opgelegd.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 7 november 2014, met kenmerk PZH-2014-492415822 DOS-2014-0004131 RB-2014-000128 OZHZ-201411013/CKE, voor zover hierin de volgende last is gehandhaafd:
    
    "A. U verplicht wordt tot het naleven van artikel 19d van de Nbw 1998, door het hekwerk, het terras inclusief fundering, de aanleg van een gazon, de aanplant van bomen en struiken. Concreet betekent dit dat het perceel, kadastraal bekend Loosduinen H 8076 in oorspronkelijke toestand als grijs duin dient te worden hersteld. U een dwangsombedrag ineens verbeurt van € 10.000,= als na een begunstigingstermijn van een maand na verzending van de definitieve beschikking niet wordt voldaan aan genoemde verplichting.";
    
    III. herroept het besluit van 16 april 2014, kenmerk 2014011013/CKE, voor zover hierin de onder II genoemde last is opgelegd;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    
    w.g. Uylenburg w.g. Scheele
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
    
    723.