ECLI:NL:RVS:2020:856, Raad van State, 25-03-2020, 201904498/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is sinds 16 oktober 1978 eigenaar van de bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen op het perceel aan de locatie] te Veenendaal. Volgens [appellant] was het in de oude situatie, krachtens het overgangsrecht van de partiële herziening van het Uitbreidingsplan Industrieterrein II van 17 november 1988, toegestaan om een oppervlakte van 980 m² van de onroerende zaak voor algemene detailhandel te gebruiken. In het nieuwe bestemmingsplan is dit gebruik beperkt tot detailhandel in ICT-artikelen en ski-artikelen. Dit heeft een grote invloed gehad op de courantheid van de onroerende zaak.

201904498/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Veenendaal,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 mei 2019 in zaak nr. 18/3469 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 september 2017 heeft het college, voor zover thans van belang, een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 31 juli 2018 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 juli 2018 vernietigd voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van de in artikel 6.5 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) bedoelde kosten van rechtsbijstand is afgewezen, bepaald dat het college deze kosten aan [appellant] vergoedt tot een bedrag van € 4.138,20 (inclusief BTW) met herroeping van het besluit van 20 september 2017 in zoverre en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 31 juli 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2019, waar [appellant], bijgestaan door C.J.M. Hanse, en het college, vertegenwoordigd door J. van Manen en mr. H.K.C. van Nijnanten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant] is sinds 16 oktober 1978 eigenaar van de bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen op het perceel aan de locatie] te Veenendaal (hierna ook: de onroerende zaak).
        aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.    Bij brief van 29 september 2015 heeft [appellant] verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden als gevolg van het bestemmingsplan Nijverkamp (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit plan is op 12 mei 2011 vastgesteld, op 24 juni 2011 in werking getreden, op 20 december 2012 gewijzigd vastgesteld en op 17 april 2013 onherroepelijk geworden. Volgens [appellant] was het in de oude situatie, krachtens het overgangsrecht van de partiële herziening van het Uitbreidingsplan Industrieterrein II van 17 november 1988 (hierna: het oude bestemmingsplan), toegestaan om een oppervlakte van 980 m² van de onroerende zaak voor algemene detailhandel te gebruiken. In het nieuwe bestemmingsplan is dit gebruik beperkt tot detailhandel in ICT-artikelen en ski-artikelen. Dit heeft een grote invloed gehad op de courantheid van de onroerende zaak. De beperking van de gebruiksmogelijkheden heeft geleid tot een groter risico op leegstand en tot een afname van het aantal potentiële kopers. Dit heeft een aanzienlijke waardevermindering van de onroerende zaak tot gevolg.
        besluitvorming
    3.    Het college heeft voor het op de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
    4.    In een advies van 2 mei 2017 heeft de SAOZ eerst een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de onroerende zaak onder het oude en nieuwe bestemmingsplan.
        Onder het oude bestemmingsplan was de onroerende zaak niet positief bestemd voor detailhandel en was het uitsluitend op grond van het overgangsrecht toegestaan om maximaal 980 m² van de gronden van de onroerende zaak voor detailhandel aan te wenden. Dit overgangsrecht hield in dat intensivering van dat gebruik niet was toegestaan en wijziging alleen mogelijk was als de afwijking naar aard en omvang niet werd vergroot. Binnen de maatvoering van 980 m² was niet elke vorm van detailhandel toelaatbaar. Zo was bijvoorbeeld een supermarkt - als intensievere vorm van detailhandel - niet toelaatbaar. Bovendien zou, gelet op de jurisprudentie, (gehele of gedeeltelijke) leegstand tijdens een periode van langer dan een jaar ertoe leiden dat de beschermende werking van het overgangsrecht (volledig of voor het niet-gebruikte deel) zou komen te vervallen.
        Onder het nieuwe bestemmingsplan is rechtstreeks - dus niet alleen op grond van overgangsrecht - op een oppervlakte van 980 m² van de onroerende zaak detailhandel in de vorm van ICT-artikelen en
    ski-artikelen toegestaan. Waar detailhandel voorheen alleen onder het overgangsrecht toegestaan was, is dat nu, wat betreft die ICT-artikelen en ski-artikelen, als positief bestemd gebruik toegestaan. In planologische zin is dat gunstig, omdat een positieve bestemming voor detailhandel, ook al is deze voor een beperkt verkoopassortiment, op zich beter is dan geen enkele detailhandel. Daar staat tegenover dat het bij recht toelaten en vastleggen van dit beperkte assortiment, dat op de peildatum van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (hierna: de peildatum) feitelijk ook verkocht werd, er ook toe leidt dat de werking van het overgangsrecht ophoudt te bestaan. De consequentie daarvan is dat de voorheen onder dat overgangsrecht nog toegelaten veranderingen in de detailhandel, zoals een ander verkoopassortiment, als dat wat aard en omvang betreft vergelijkbaar was en niet tot een intensivering van het gebruik zou leiden, niet langer toegestaan zijn. Deze bevriezing van bestaande detailhandelsmogelijkheden is, uit een oogpunt van de verhandelbaarheid van de onroerende zaak, zonder meer een beperking.
        De slotsom van de vergelijking is dat [appellant] door dit onderdeel van de planologische verandering in een nadeliger positie is gebracht.
    5.    Verder heeft de SAOZ in het advies vermeld dat de onroerende zaak, rekening houdend met de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan, in de oude situatie zijn hoogste waarde ontleende aan de hoedanigheid van bedrijfsruimte met overgangsrechtelijk toegestaan gebruik voor detailhandel. Volgens de SAOZ had de onroerende zaak op de peildatum onder het oude bestemmingsplan een waarde van € 785.000,00 en onder het nieuwe bestemmingsplan een waarde van € 626.000,00. Dat betekent dat [appellant] een schade van € 159.000,00 heeft geleden. De schade valt op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro voor de helft onder het normale maatschappelijke risico. Dat betekent dat voor [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 79.500,00 resteert.
    6.     Naar aanleiding van het advies van de SAOZ heeft het college aan ’t Regthuys een second opinion gevraagd over de vraag in hoeverre het overgangsrecht mag worden betrokken bij de vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van de onroerende zaak onder het oude en nieuwe bestemmingsplan.
        In een advies van 30 augustus 2017 heeft ’t Regthuys vermeld dat, gelet op de vaste jurisprudentie van de Afdeling, in beginsel geen rekening wordt gehouden met overgangsrecht. In de jurisprudentie is alleen een uitzondering op deze regel aanvaard in gevallen waarin het overgangsrecht vanwege zijn verstrekkende werking en algemene redactie daar aanleiding toe gaf. Deze uitzondering is bij [appellant] niet aan de orde. De SAOZ heeft niet toegelicht waarom zij, ondanks de jurisprudentie, de gebruiksmogelijkheden volgens het overgangsrecht bij het oude bestemmingsplan in de vergelijking met het nieuwe bestemmingsplan heeft betrokken. Overigens is de jurisprudentie minder eenduidig ten aanzien van de vraag in hoeverre - nadat een planologische verslechtering is vastgesteld - bij de beoordeling van de eventuele waardevermindering van het object rekening mag worden gehouden met de planologische mogelijkheden volgens het overgangsrecht voor dat object. Bij een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade door een planologische verandering op de gronden van derden (hierna: indirecte planschade) is in elk geval de hoofdregel dat het overgangsrecht ook bij de taxatie buiten beschouwing blijft. Op deze hoofdregel is in de loop der tijd een aantal uitzonderingen aanvaard. Bij een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade door een planologische verandering op de gronden van de desbetreffende aanvrager (hierna: directe planschade), zoals de aanvraag van [appellant], lijkt de Afdeling toe te staan dat in geval van planologische verslechtering bij de taxatie rekening wordt gehouden met de invloed van het overgangsrecht op de waarde van het object.
        Op grond van het oude bestemmingsplan was gebruik van de onroerende zaak voor detailhandel uitgesloten. In de nieuwe planologische situatie is detailhandel in ICT-artikelen en ski-artikelen op een deel van de onroerende zaak toegestaan. De wijziging houdt voor [appellant] een planologische verbetering in.
    7.    Het college heeft het advies van ’t Regthuys aan het besluit van 20 september 2017 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
        oordeel van de rechtbank
    8.    De rechtbank heeft overwogen dat zij in de door [appellant] vermelde uitspaken van de Afdeling geen aanleiding ziet om te oordelen dat de planvergelijking in het advies van ’t Regthuys onjuist is. Zij heeft verder overwogen dat het college een second opinion mocht vragen, dat bij het inschakelen van 't Regthuys een zorgvuldige procedure is gevolgd, dat het college de besluitvorming op de second opinion mocht baseren en dat het college in redelijkheid mocht afwijken van het advies van de SAOZ.
        hoger beroep
    9.    [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. De Afdeling zal zijn hogerberoepsgronden hierna bespreken.
    10.    Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat 't Regthuys ten onrechte het overgangsrecht buiten beschouwing heeft gelaten in de planvergelijking en de taxatie. Ook meent hij dat ’t Regthuys ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat er geen grond is voor een tegemoetkoming in planschade. Hij voert hiertoe - samengevat - aan dat bij directe planschade het overgangsrecht in de planvergelijking moet worden meenomen, omdat hiermee ook bij de schadetaxatie rekening wordt gehouden. Anders kan planschade in het geval van opeenvolgende planologische wijzigingen uiteindelijk niet (volledig) voor vergoeding in aanmerking komen. Dit is in zijn geval aan de orde. Als hij een verzoek om vergoeding van planschade had ingediend naar aanleiding van de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan, dan was ’t Regthuys ongetwijfeld tot de conclusie gekomen dat sprake is van een planologische verslechtering, maar ook dat voortgezet gebruik van de onroerende zaak voor detailhandel op basis van het overgangsrecht is toegestaan. Destijds zou bij de taxatie van de schade dus rekening zijn gehouden met de huurinkomsten uit detailhandel die bleven bestaan. Dat zou behoorlijk dempend op de schade hebben gewerkt en tot een beperkte vergoeding hebben geleid. Met de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is het moment gekomen om ook voor de rest van de planschade een vergoeding te claimen. Als het overgangsrecht in de oude situatie een dempend effect op de schade heeft, kan het niet anders dan dat het overgangsrecht ook in de nieuwe situatie in de planvergelijking wordt betrokken. Anders krijgt [appellant] voor het grootste deel van zijn schade geen vergoeding. Dat kan nooit de bedoeling zijn van het planschaderecht. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst [appellant] naar een zevental uitspraken van de Afdeling. 't Regthuys is dan ook ten onrechte tot de conclusie gekomen dat er geen grond is voor een tegemoetkoming in de rest van de door [appellant] geleden planschade. De SAOZ daarentegen heeft de door [appellant] geleden planschade op juiste wijze beoordeeld door het overgangsrecht mee te nemen in de planvergelijking.
    10.1.    In artikel 6.1, eerste lid, van de Wro is bepaald dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    10.2.    In het kader van de beslissing op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan wordt gesteld dat deze schade heeft veroorzaakt, en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking neemt het bij een bestemmingsplan behorende overgangsrecht een speciale plaats in. Dit overgangsrecht strekt tot bescherming van een op grond van het oude planologische regime bestaande situatie die afwijkt van de nieuwe bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. Dat die situatie niet past binnen de nieuwe bestemmingsregeling, betekent dat wordt beoogd om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode, zoals de Afdeling onder meer bij uitspraak van 12 februari 1997 (AB 1997, 232) heeft overwogen. Die situatie mag dan voorlopig blijven bestaan. De bescherming van een overgangsregeling reikt echter minder ver dan de mogelijkheden die een positieve bestemming geeft.
        In voormelde uitspraak van 12 februari 1997 heeft de Afdeling voorts overwogen dat de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde zijn dan de bestemmingsvoorschriften en dat het niet is toegestaan om een vergelijking te maken tussen de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude planologische regime en de mogelijkheden ingevolge de bestemmingsvoorschriften van het nieuwe planologische regime. De mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude regime worden niet betrokken bij het antwoord op de vraag of het nieuwe regime een planologische verslechtering voor de aanvrager betekent. Hetzelfde geldt, in beginsel, voor de schadetaxatie, omdat deze plaatsvindt op basis van de planvergelijking.
    10.3.    Volgens het advies van ’t Regthuys van 30 augustus 2017 is er in het geval van [appellant] geen reden voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel van de jurisprudentie. [appellant] is het daar niet mee eens. Hij voert, onder verwijzing naar zeven uitspraken, aan dat er bij directe planschade wel degelijk ruimte is voor het meewegen van het overgangsrecht van het oude planologische regime in de planvergelijking en de schadetaxatie, indien dit overgangsrecht invloed heeft op de waarde van de desbetreffende onroerende zaak of het inkomen en hierin door het nieuwe planologisch regime een wijziging wordt aangebracht.
        Dit betoog berust, gelet op het volgende, op een verkeerde lezing van die zeven uitspraken.
    10.4.    De hoofdregel is dat het overgangsrecht bij het bepalen van de planschade buiten beschouwing wordt gelaten. Onder omstandigheden kan er reden zijn een uitzondering op deze hoofdregel te maken. Het college heeft, in navolging van het advies van ’t Regthuys van 30 augustus 2017, in het geval van [appellant] terecht geen aanleiding gezien voor het maken van een uitzondering. De verwijzing van [appellant] naar een zevental uitspraken, waaruit zou volgen dat er in zijn geval wel ruimte is om rekening te houden met het overgangsrecht van het oude planologische regime in de planvergelijking en de schadetaxatie, berust, gelet op het volgende, op een verkeerde lezing van die zeven uitspraken.
    10.5.    De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State van 7 mei 1993 (BR 1994, 505), waarbij is overwogen dat voor zover de vermogenswaarde van gronden wordt bepaald door een bepaald gebruik daarvan, deze waarde geringer is in het geval dit gebruik alleen onder overgangsrecht is toegestaan is dan in het geval dit gebruik krachtens bestemming is toegestaan, treft geen doel. Uit deze uitspraak volgt niet dat het overgangsrecht wordt betrokken in de vergelijking tussen het oude en nieuwe planologische regime en de schadetaxatie. Om dezelfde reden komt niet de door [appellant] gewenste betekenis toe aan de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA1686).
        [appellant] wordt niet gevolgd in zijn lezing van de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT7443). De uitspraak heeft betrekking op een geval, waarbij het bestaande benzineverkooppunt van de aanvrager onder het nieuwe planologische regime niet positief bestemd was, zodat daarop het bij het desbetreffende bestemmingsplan behorende overgangsrecht van toepassing is. Niet in geschil was dat de aanvrager door de planologische verandering in een nadeliger situatie was gekomen, maar dat er geen belemmering was om de bestaande exploitatie van het brandstofverkooppunt voort te zetten. In deze zaak lag, voor zover thans van belang, slechts de vraag voor of er een oorzakelijk verband was tussen de planologische verandering en de door de aanvrager gestelde schade wegens het verlies van inkomsten in verband met beëindiging van de exploitatie van het brandstofverkooppunt. Volgens de Afdeling was dat verband niet aannemelijk gemaakt. Zij heeft daartoe overwogen dat de door de aanvrager gestelde schade veeleer het gevolg was van diens in vrijheid genomen beslissing om de exploitatie van het brandstofverkooppunt te beëindigen, dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de voortzetting van die exploitatie onmogelijk was geworden en dat de aanvrager deze bron van inkomsten niet als gevolg van de planologische verandering was kwijtgeraakt. Uit deze uitspraak volgt echter niet dat, zoals [appellant] betoogt, ook in de planvergelijking zelfstandige betekenis toekomt aan het overgangsrecht.
        [appellant] wordt evenmin gevolgd in zijn lezing van de uitspraak van 6 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR0495). Deze uitspraak heeft betrekking op een geval, waarbij het bestuursorgaan in het besluit, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste advies, het overgangsrecht van het nieuwe planologische regime had betrokken in de planvergelijking en de taxatie van de waardevermindering van de onroerende zaak. Bij de Afdeling lag echter, gezien de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden, niet de vraag voor of het bestuursorgaan dat terecht had gedaan. Of de planvergelijking en de taxatie van de waardevermindering van de onroerende zaak op dit punt juist zijn, behoort niet tot de door de bestuursrechter te verrichten ambtshalve toetsing, omdat geen voorschrift van openbare orde valt aan te wijzen dat daartoe noopt. Dat het bestuursorgaan hier geen toepassing aan de hoofdregel van de jurisprudentie heeft gegeven, doet op zichzelf, voor andere gevallen, derhalve niet af aan die hoofdregel. Om dezelfde reden komt niet de door [appellant] gewenste betekenis toe aan de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9539). Ook hier was op zichzelf niet in geschil dat het bestuursorgaan het overgangsrecht bij het oude planologische regime terecht had betrokken in de planvergelijking en de taxatie van de waardevermindering van de onroerende zaak.
        Aan de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:529) komt niet de door [appellant] gewenste betekenis toe. Deze uitspraak heeft betrekking op een aanvraag om tegemoetkoming in directe planschade in verband met de beperking in de overgangsrechtelijke bescherming van een zogenoemde noodwoning. Niet in geschil was echter dat de aanvrager ten gevolge van die beperking in een nadeliger planologische positie was komen te verkeren en dat de schade ten tijde van de aankoop van de woning niet voorzienbaar was. In geschil was slechts of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt had gesteld dat de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt en geheel voor rekening van de aanvrager komt. Nadat de Afdeling had overwogen dat dit niet het geval is, heeft zij het bestuursorgaan opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen, waarbij zij het bestuursorgaan de aanwijzing heeft gegeven om, door middel van een taxatie van de waarde van de woning onder het oude en het nieuwe planologische regime, inzichtelijk te maken in hoeverre de aanvrager als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woning heeft geleden. Dat de Afdeling het bestuursorgaan tevens de aanwijzing heeft gegeven om bij de taxatie rekening te houden met het verschil in overgangsrechtelijke bescherming onder het oude en het nieuwe planologische regime, doet geen afbreuk aan de hoofdregel van de jurisprudentie, omdat in dit geval niet in geschil was dat de aanvrager in een nadeliger planologische positie was komen te verkeren en schade had geleden, zodat dit geen voorwerp van rechterlijke toetsing was.
        Ten slotte faalt ook de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3192). In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het gebruik van een winkelcentrum voor detailhandel ingevolge de overgangsbepalingen van het nieuwe planologische regime nog steeds was toegestaan, dat het college de werkelijke huuropbrengsten van dat winkelcentrum onder het nieuwe planologische regime situatie in de schadebegroting heeft betrokken en dat dit niet onjuist is, omdat anders schade wordt vergoed die niet wordt geleden. In deze zaak ging het om door de aanvrager gestelde schade in de vorm van inkomensderving. Bij schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak is dit echter anders. Indien de aanvrager als gevolg van een planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten tijde van de inwerkingtreding van de verandering ook schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak lijdt, kan voortgezet gebruik of voortgezette exploitatie van die onroerende zaak op zichzelf niet afdoen aan die schade.
    10.6.    [appellant] voert verder aan dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak een verkeerde uitleg heeft gegeven aan uitspraken van de Afdeling van 20 maart 2013 en 18 juli 2018.
    10.7.    In de uitspraak van 20 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ4970) heeft de Afdeling overwogen dat, behoudens een in die zaak niet toepasselijke uitzondering, het niet is toegestaan om de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het nieuwe planologische regime in de vergelijking met de mogelijkheden ingevolge het oude planologische regime te betrekken. Dat de bedrijfsactiviteiten van de aanvrager onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen, brengt niet met zich dat een planologische verslechtering niet aan de orde kan zijn, aldus de Afdeling. Uit deze uitspraak valt niet af te leiden dat er ruimte is voor het meewegen van de overgangsbepalingen van het nieuwe planologische regime in de planvergelijking. Dat neemt niet weg dat een bestuursorgaan bij het nemen van een beslissing over een tegemoetkoming in schade in de vorm van inkomensderving rekening mag houden met een voortgezet gebruik of voortgezette exploitatie op grond van de overgangsbepalingen van het nieuwe planologische regime. Indien het overgangsrecht buiten beschouwing zou blijven, zou de aanvrager immers een tegemoetkoming ontvangen in schade die hij, achteraf bezien, niet of niet in die mate heeft geleden.
        In de uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2420) is toepassing gegeven aan de hoofdregel van de jurisprudentie. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan buiten beschouwing blijven bij een planvergelijking en een waardebepaling van een object en dat dit betekent dat voor de oude situatie terecht geen waarde is toegekend aan de onder de overgangsbepalingen van het oude planologische regime vallende stal op het perceel van de aanvrager. Niet valt in te zien waarom de rechtbank een verkeerde uitleg aan deze uitspraak heeft gegeven.
    10.8.    Uit de jurisprudentie valt af te leiden dat het overgangsrecht een rol speelt in de schadetaxatie wanneer dit overgangsrecht direct betrekking of invloed heeft op de schade in de vorm van een inkomensderving. In het geval van [appellant] gaat het echter, naar niet in geschil is, nog slechts om een tegemoetkoming in schade in de vorm van een waardevermindering van een onroerende zaak. Daarvoor is de hoofdregel van de jurisprudentie onverkort van toepassing.
    10.9.    In het betoog van [appellant] is, gelet op het voorgaande, geen grond te vinden voor het oordeel het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan ten onrechte niet is betrokken in de planvergelijking met het nieuwe bestemmingsplan en in de schadetaxatie.
         Het betoog faalt.
    10.10.    Overigens is van belang dat, zoals ter zitting van de Afdeling is vastgesteld, de onroerende zaak in 1978, toen [appellant] hiervan eigenaar werd, geen positieve bestemming voor detailhandel had. Zodoende heeft [appellant] door de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan, wat het gebruik van de onroerende zaak voor detailhandel betreft, vanwege het overgangsrecht een tijdelijk voordeel genoten. Onder het nieuwe bestemmingsplan is alleen nog detailhandel in ICT-artikelen en ski-artikelen bij recht toegestaan op dat deel van de onroerende zaak waar die artikelen ook feitelijk werden verkocht. Het feitelijk bestaande gebruik is dus positief bestemd, zowel wat betreft assortiment als locatie. Detailhandel valt daarmee niet langer onder het overgangsrecht. De voorheen onder dat overgangsrecht nog toegelaten veranderingen in detailhandel, zoals een ander verkoopassortiment, als dat wat aard en omvang betreft vergelijkbaar was en niet tot een intensivering van het gebruik zou leiden, zijn niet langer toegestaan. Voor zover dit, ondanks het voorgaande, als een planologische verslechtering valt aan te merken, is de Afdeling van oordeel dat de eventueel daaruit voortvloeiende schade redelijkerwijs voor rekening van [appellant] blijft.
    11.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte het advies van de SAOZ niet heeft gevolgd. Hij voert aan dat in de jurisprudentie hoge eisen zijn gesteld aan het afwijken van een advies. Uit de jurisprudentie volgt dat dit slechts is toegestaan, wanneer aan een advies zodanige gebreken kleven, dat daarop in alle redelijkheid geen besluit kan worden gebaseerd. Deze situatie doet zich in dit geval niet voor. Op inhoudelijke gronden was er immers geen doorslaggevende reden om af te wijken van het advies van SAOZ. De keuze om een second opinion te vragen, is ingegeven door financiële motieven, aldus [appellant].
    11.1.    De door [appellant] ingeroepen jurisprudentie heeft betrekking op afwijking van een advies op een terrein, waarop een bestuursorgaan zelf in beginsel niet of niet voldoende deskundig is, zoals de schadetaxatie. Die situatie doet zich hier niet voor. Aan de afwijking van het advies van de SAOZ worden daarom geen hoge of bijzondere eisen gesteld.
        Het betoog faalt.
    12.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de second opinion van 't Regthuys overige tekortkomingen bevat. Hij vindt het ongeloofwaardig dat een uitvoerig gemotiveerd advies, waarvoor twee jaar lang onderzoek is gedaan, terzijde wordt geschoven met verwijzing naar een second opinion met een algemene opmerking over het overgangsrecht. Het college heeft de SAOZ, na de ontvangst van het advies, ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om antwoord te geven op vragen over het advies, maar is meteen overgegaan tot het vragen van een second opinion aan een andere deskundige. Dit is onzorgvuldig en een procedurele fout. Bij het gebruik van het zware middel van een second opinion diende het college de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Veenendaal 2009 (hierna: de Procedureverordening) wederom te volgen. Dit is niet gebeurd. [appellant] is ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om voorafgaand aan het uitbrengen van de second opinion zijn standpunt toe te lichten tijdens in een hoorzitting. Verder heeft 't Regthuys niet de moeite genomen om ter plaatse te komen kijken en zich op de hoogte te (laten) stellen van de situatie.
    12.1.    Het college heeft ’t Regthuys om een second opinion gevraagd over het betrekken van het overgangsrecht in de planvergelijking, omdat het college op dit punt, dat zuiver juridisch van aard is, twijfel had over de juistheid van het advies van de SAOZ. Het college had die twijfel ook aan de SAOZ zelf kunnen voorleggen, maar het was daartoe niet gehouden, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Overigens heeft het college ter zitting van de rechtbank toegelicht dat telefonisch contact met de opsteller van het advies van de SAOZ heeft plaatsgevonden en dat daaruit naar voren is gekomen dat er geen bereidheid was om het advies te heroverwegen. Verder is de SAOZ op de hoogte gebracht van het inschakelen van ’t Regthuys en in de gelegenheid gesteld om te reageren op de eerste versie van de second opinion, van welke gelegenheid de SAOZ, bij brief van 19 juli 2017, ook gebruik heeft gemaakt.
        In de Procedureverordening zijn uitsluitend regels gegeven voor de wijze van totstandkoming van een advies. In die verordening is niets bepaald over de wijze van totstandkoming van een second opinion. Het college was in dit geval niet gehouden om daarvoor overeenkomstige toepassing te geven aan de in de Procedureverordening gegeven regels voor de wijze van totstandkoming van een advies. De second opinion had slechts betrekking op de vraag naar de betekenis van het overgangsrecht voor de planvergelijking. Dat [appellant] voorafgaand aan de second opinion niet in de gelegenheid is gesteld om zijn standpunt tijdens een hoorzitting mondeling toe te lichten, brengt niet met zich dat bij de totstandkoming van de second opinion in strijd met de zorgvuldigheid is gehandeld. Overigens is [appellant] in de gelegenheid gesteld om te reageren op de eerste versie van de second opinion, van welke gelegenheid hij, bij brief van 11 augustus 2017, ook gebruik heeft gemaakt.
        In de second opinion is uitgegaan van de door de SAOZ gegeven beschrijving van de onroerende zaak. Die beschrijving is niet in geschil. Verder is ’t Regthuys tot de conclusie gekomen dat het nieuwe bestemmingsplan voor [appellant] niet tot een planologische verslechtering heeft geleid en een taxatie van de onroerende zaak dus achterwege kan blijven. Daarvan uitgaande, is het, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, niet onzorgvuldig dat de adviseur van ’t Regthuys niet ter plaatse is geweest om de situatie te bekijken.
        Het betoog faalt.
    13.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat er binnen de SAOZ al een tweede beoordeling door een andere adviseur was uitgevoerd. Uit die beoordeling is iets onwelgevalligs voor de gemeente gekomen en vervolgens is een second opinion bij ‘t Regthuys gevraagd. Het college had zich echter, volgens [appellant], aan het (dubbele) advies van SAOZ behoren te conformeren.
    13.1.    Dat de tweede beoordeling, evenals de eerste, berust op het uitgangspunt dat in dit geval in de planvergelijking betekenis toekomt aan het overgangsrecht, brengt niet met zich dat het college zich daarbij had neer te leggen. Verder was de SAOZ desgevraagd niet bereid om dat uitgangspunt te heroverwegen. Bij die stand van zaken valt niet te zien dat het college, gezien de gerezen twijfel over het betrekken van het overgangsrecht in de planvergelijking, geen second opinion had mogen vragen.
        Het betoog faalt.
    14.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten tijde van het besluit van 20 september 2017 de schade al had erkend. De bij het dossier betrokken ambtenaar (hierna: de ambtenaar) heeft namens het college reacties gegeven op het eerste en tweede conceptadvies van de SAOZ en daarbij de juistheid van de planvergelijking niet ter discussie gesteld. In de reacties is erkend dat het nieuwe bestemmingsplan beperkingen met zich brengt en dat die beperkingen schadeveroorzakend kunnen zijn. De ambtenaar heeft slechts vragen gesteld over de vergoedbaarheid van de vastgestelde schade (in verband met het normale maatschappelijke risico). De schade is blijkbaar al geaccepteerd en akkoord bevonden. Het college is hier ten onrechte in een later stadium van de procedure op teruggekomen.
    14.1.    In de reacties is vermeld dat de gemeente erkent dat de in het nieuwe bestemmingsplan gestelde beperking aan het gebruik van detailhandel voor de aanvrager schadeveroorzakend kan zijn en dat het uiteraard de vraag is of deze schade geheel of gedeeltelijk voor vergoeding in aanmerking komt.
    14.2.    In de reacties is niet zonder voorbehoud gesteld dat de beperking aan het gebruik van detailhandel tot schade in de vorm van een waardevermindering van de onroerende zaak heeft geleid. Aan de reacties komt alleen al hierom niet de door [appellant] gewenste betekenis toe.
        Het betoog faalt.
    15.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat er geen juridische grondslag was voor het vragen van een second opinion aan ’t Regthuys. In de Procedureverordening is niets over een second opinion bepaald en is slechts het proces tot het uitbrengen van een definitief advies beschreven. In het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) is er evenmin iets over te vinden. In artikel 6.1.3.6 van het Bro is slechts bepaald dat het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van het advies beslist en dat het bestuursorgaan deze termijn met vier weken kan verlengen. Het college heeft dus buiten de Procedureverordening gewerkt en de besluitvorming ten onrechte op de second opinion van ’t Regthuys gebaseerd.
    15.1.    De juridische grondslag voor het vragen van een second opinion aan ’t Regthuys is te vinden in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Indien een bestuursorgaan, na kennisneming van een advies, concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies heeft, mag het onder verwijzing naar het zorgvuldigheidsbeginsel een second opinion vragen. Daarvoor is, anders dan [appellant] kennelijk meent, geen specifieke grondslag vereist.
        Het betoog faalt.
        conclusie
    16.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
        proceskosten
    17.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
    452.