ECLI:NL:RVS:2013:1471, Raad van State, 09-10-2013, 201302783/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een vergunning als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet te verlenen voor het onttrekken van 25 m³ grondwater per uur op een perceel aan de Vaartweg te Sint Willebrord ten behoeve van het beregenen van tuinbouwgewassen.

201302783/1/A4.
    Datum uitspraak: 9 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 maart 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een vergunning als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet te verlenen voor het onttrekken van 25 m³ grondwater per uur op een perceel aan de Vaartweg te Sint Willebrord ten behoeve van het beregenen van tuinbouwgewassen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.H. de Vries, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Op 22 december 2009 zijn de Waterwet (Stb. 2009, 107) en de Invoeringswet Waterwet (Stb. 2009, 489) in werking getreden. Bij de invoering van de Waterwet zijn onder meer de Grondwaterwet en de Wet op de waterhuishouding ingetrokken. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Waterwet, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Waterwet werden gewijzigd.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2. Het college stelt in het verweerschrift dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht tegen het ontwerp van het besluit van 8 maart 2013.
    
    2.1. Ingevolge artikel 17 van de Grondwaterwet zijn op de voorbereiding van een vergunning en de wijziging daarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en afdeling 13.2 van de Wet milieubeheer van toepassing.
    
     Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, van de Awb zendt het bestuursorgaan, indien het besluit tot een of meer belanghebbenden zal zijn gericht, het ontwerp toe aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
     Ingevolge artikel 3:15, eerste lid, kunnen belanghebbenden bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.
    
     Ingevolge artikel 6:13 kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen zienswijzen naar voren te hebben gebracht.
    
    2.2. Het ontwerpbesluit heeft van 11 januari 2013 tot en met 22 februari 2013 ter inzage gelegen. Vast staat dat [appellant] geen zienswijzen tegen het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht. [appellant] stelt zich op het standpunt dat hij het ontwerpbesluit nooit heeft ontvangen, omdat het niet aan hem is toegezonden.
    
    2.3. Indien de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, is het in beginsel aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt evenwel het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient niet gebleken te zijn van recente problemen bij de verzending van poststukken.
    
     Indien het bestuursorgaan de verzending naar het juiste adres aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde voormeld vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat de geadresseerde aannemelijk maakt dat het besluit niet op zijn adres is ontvangen; voldoende is dat op grond van hetgeen hij aanvoert ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
    
    2.4. Het ontwerpbesluit is niet aangetekend verzonden. Uit de door het college overgelegde kopie van het ontwerpbesluit blijkt weliswaar dat de adressering juist is en dat de brief is aangemaakt op 9 januari 2013, maar hiermee heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat deze ook daadwerkelijk is verzonden. Zoals door het college ter zitting is bevestigd, ontbreekt een stempel op het ontwerpbesluit waaruit de datum van de verzending blijkt. Het college heeft ter zitting voorts erkend dat het de verzending van het ontwerpbesluit evenmin aan de hand van een postregistratiesysteem aannemelijk kan maken.
    
     Gelet op het voorgaande heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het ontwerpbesluit naar [appellant] is verzonden. Hem kan redelijkerwijs dan ook niet worden verweten dat hij geen zienswijzen tegen het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht. Het beroep is derhalve ontvankelijk.
    
    Inhoudelijke beoordeling beroep
    
    3. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet is het verboden grondwater te onttrekken of water te infiltreren, tenzij daarvoor door gedeputeerde staten een vergunning is verleend.
    
     Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding, voor zover hier van belang, stellen provinciale staten een provinciaal plan vast, waarin de hoofdlijnen van het ten aanzien van de waterhuishouding in de provincie te voeren beleid zijn aangegeven.
    
     Provinciale staten heeft het ten aanzien van de waterhuishouding te voeren beleid opgenomen in het Waterhuishoudingsplan 2 1998-2002 van december 2002, de partiële herziening Waterhuishoudingsplan 2003-2006 en de Hoofdlijnennota Waterhuishoudingsplan 2009 Noord-Brabant van 22 november 2006. Het college neemt dit beleid als uitgangspunt voor vergunningverlening op grond van de Grondwaterwet.
    
     Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
    
     Ingevolge artikel 4:84 handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    4. Bij uitspraak van 31 oktober 2012 in zaak nr. 201110359/1/A4 heeft de Afdeling het besluit van het college van 15 augustus 2011 tot verlening van een vergunning aan [appellant] voor het onttrekken van 25 m³ grondwater per uur op zijn perceel vernietigd. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat op grond van het door het college gevoerde beleid geen nieuwe vergunningen voor grondwateronttrekkingen kunnen worden verleend en dat het college in het kader van de vraag of het op grond van artikel 4:84 van de Awb kan afwijken van dat beleid niet heeft gemotiveerd waarom het individuele belang van het bedrijf van [appellant] boven de met het gevoerde beleid te dienen doelen moet prevaleren.
    
     Bij het besluit van 8 maart 2013 heeft het college geweigerd aan [appellant] een vergunning als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Grondwaterwet te verlenen voor het onttrekken van 25 m³ grondwater per uur op zijn perceel ten behoeve van het beregenen van tuinbouwgewassen. Vast staat dat verlening van de vergunning in strijd zou zijn met het door het college gevoerde beleid dat geen nieuwe vergunningen voor het onttrekken van grondwater voor beregening worden verleend. Het college heeft geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van het beleid af te wijken.
    
    5. [appellant] betoogt dat de vergunning ten onrechte is geweigerd. Daartoe voert hij aan dat het college wegens bijzondere omstandigheden gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van het beleid. Volgens [appellant] heeft het college in dat kader in het geheel geen belangenafweging verricht. Ter onderbouwing van zijn stelling dat bijzondere omstandigheden nopen tot afwijking van het beleid, wijst [appellant] erop dat het beregenen van zijn gronden noodzakelijk is voor zijn tuinbouwbedrijf, dat hij geen gebruik meer kan maken van een aan [belanghebbende A] verleende vergunning voor het onttrekken van grondwater en dat de ingevolge artikel 5.3.1 van de Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 2005 geldende vrijstelling van de vergunningplicht voor grondwateronttrekkingen van maximaal 10 m³ per uur voor zijn bedrijf onvoldoende is.
    
    5.1. Een beleidsregel wordt geacht in algemene zin het resultaat te zijn van een belangenafweging, als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb ziet op bijzondere gevallen die niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd. Voor de door [appellant] bepleite belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb is, gelet op het strikte toetsingskader van artikel 4:84 van de Awb, dan ook geen ruimte. Het betoog faalt in zoverre.
    
    5.2. Het college heeft terecht geen bijzondere omstandigheden aanwezig geacht op grond waarvan het van het door hem gevoerde beleid had moeten afwijken. Het door hem gevoerde standstill-beleid houdt in dat voor nieuwe grondwateronttrekkingen geen vergunning wordt verleend. Dat (nieuwe) bedrijven geen vergunning meer kunnen krijgen voor nieuwe grondwateronttrekkingen, met alle gevolgen van dien voor de bedrijfsvoering, is derhalve bij de vaststelling van het beleid onderkend. De door [appellant] gestelde omstandigheden dat beregening noodzakelijk is voor zijn tuinbouwbedrijf en de genoemde alternatieven niet voldoen dan wel niet beschikbaar zijn, zijn dan ook geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Dit geldt te meer nu het beleid, zoals het college ter zitting heeft bevestigd, al sinds 1 november 1998 geldt.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. Voor zover [appellant] betoogt dat het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de hem krachtens artikel 25, tweede lid, aanhef en onder b, van de Grondwaterwet toekomende bevoegdheid de op naam van [belanghebbende A] staande vergunning voor het onttrekken van grondwater in te trekken, wordt overwogen dat deze procedure uitsluitend betrekking heeft op de weigering aan [appellant] een vergunning te verlenen. Nu de vergunning van [belanghebbende A] ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet was ingetrokken, is het bestaan daarvan in deze procedure een gegeven. Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    7. Het beroep is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2013
    
    457-784.