ECLI:NL:RVS:2016:543, Raad van State, 02-03-2016, 201505022/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2015 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Landgraaf (hierna: de woning) voor de duur van drie maanden te sluiten.

201505022/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Landgraaf,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 18 juni 2015 in zaken nrs. 15/1694 en 15/1696 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    de burgemeester van Landgraaf.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 januari 2015 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Landgraaf (hierna: de woning) voor de duur van drie maanden te sluiten.
    
    Bij besluit van 9 april 2015 heeft de burgemeester het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 juni 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2015, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. L.A.M. Plantaz, advocaat te Heerlen, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.A. Stoks, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Delen van de plant van het geslacht Cannabis waaraan de hars niet is onttrokken (hierna: hennep) staan op lijst II.
    
    Volgens hoofdstuk 2 'Handhavend optreden tegen drugscriminaliteit op grond van artikel 13b Opiumwet' van de 'Beleidsregels van de burgemeester van Landgraaf voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet en 174a Gemeentewet‘ (hierna: het beleid) is de burgemeester bevoegd om handhavend op te treden bij de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs, waarbij meer dan vijf hennepplanten als een handelshoeveelheid wordt aangemerkt die de maximale hoeveelheid voor eigen gebruik overschrijdt. Een situatie van overlast hoeft zich niet voor te doen. Gezien de problematiek wordt gekozen voor een stringent handhavingsbeleid.
    
    Volgens dit hoofdstuk, onder de kop 'Algemeen', wordt bij het toepassen van bestuursdwang in beginsel gekozen voor een waarschuwing of voor sluiting van een woning of lokaal. De duur van de sluiting is afhankelijk van de bestemming van het pand als woning of lokaal, de zwaarte van de overtreding, de vraag of deze woning of dit lokaal reeds eerder gesloten is geweest en de duur van de overtreding. Belangrijke motieven hierbij zijn de noodzaak om de bekendheid van het pand als drugspand teniet te doen, het belang van het terugkeren van de rust in de directe omgeving en het voorkomen van herhaling van verstoring van de openbare orde, verdere aantasting van het woon- en leefklimaat en verloedering en overlast als een pand gedurende enige tijd leegstaat. In geval van handel in softdrugs wordt bij een eerste constatering in beginsel volstaan met een (schriftelijke) waarschuwing om de overtreding te staken, tenzij zich zodanige omstandigheden voordoen, dat gesproken kan worden van een ernstige situatie. Bij de afweging in concreto wordt in ieder geval met een of meer van de volgende indicatoren rekening gehouden:
    
    - meer dan een geringe overschrijding van de handelshoeveelheid van softdrugs of hennepplanten;
    
    - mate waarin het openbare leven en het woon- en leefklimaat negatief wordt beïnvloed;
    
    - mate van overlast en verloedering;
    
    - contacten van dealers en klanten in/vanuit een woning/lokaal;
    
    - verklaringen van klanten en/of drugskoeriers die met drugs zijn onderschept;
    
    - aanwezigheid van handelsattributen;
    
    - mate van gevaarzetting als gevolg van een verhoogd brandrisico (door overbelasting van het energienetwerk en illegale elektriciteitsaansluitingen) of overtreding van de bouwregelgeving;
    
    - mate van uitkeringsfraude, belastingontduiking en energiediefstal.
    
    Volgens dit hoofdstuk, onder de kop 'Specifieke regels', wordt bij handel in softdrugs in woningen, bij een eerste overtreding, indien zich een zodanig ernstige situatie voordoet dat niet met een waarschuwing of soortgelijke maatregel kan worden volstaan, de desbetreffende woning voor de duur van drie maanden gesloten.
    
    2. Bij het besluit van 9 april 2015 heeft de burgemeester, door naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 8 april 2015 (hierna: het advies) te verwijzen en de daarin vermelde motivering te onderschrijven en over te nemen, het besluit van 13 januari 2015 gehandhaafd. Het advies vermeldt dat de politie op 14 oktober 2014 in de woning een met professionele apparatuur opgezette hennepplantage met 435 oogstrijpe hennepplanten, zijnde softdrugs als bedoeld in lijst II bij de Opiumwet, alsmede een niet meer in werking zijnde hennepplantage waar de gekweekte hennepplanten reeds waren geoogst, heeft aangetroffen. Daarbij is geconstateerd dat de stroom op illegale en brandgevaarlijke wijze werd afgenomen. De burgemeester heeft de aldus in de woning aangetroffen situatie als een ernstige situatie in de zin van het beleid aangemerkt. Het advies vermeldt dat, reeds gezien de meer dan geringe overschrijding van de handelshoeveelheid hennepplanten, zich in dit geval een ernstige situatie voordoet in de zin van het beleid, zodat een sluiting van de woning voor de duur van drie maanden is aangewezen en dat in de door [appellant A] en [appellant B] aangevoerde persoonlijke en zakelijke omstandigheden geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn gelegen.
    
    3. De woning is eigendom van Beheermaatschappij Oz B.V., waarvan [bestuurder] bestuurder en enig aandeelhouder is, (hierna: Oz). Oz verhuurt de woning aan [appellant A Beheer B.V.], waarvan [bestuurder] bestuurder en enig aandeelhouder is, (hierna: [bedrijf 1]). [bedrijf 1] verhuurt de woning sinds 2011 aan [appellant A] en [appellant B], [bedrijf 3], onder meer handelend onder de naam [appellant A] verkeersopleidingen, waarvan [bedrijf 1] enig aandeelhouder en [appellant A] bestuurder is, [bedrijf 4] en [bedrijf 2]. De woning is niet bouwkundig gesplitst. De in de woning gelegen twee kamers waarin een hennepplantage is aangetroffen, heeft [appellant A], naar gesteld, met ingang van 1 augustus 2014 aan niet hiervoor vermelde huurders verhuurd. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant A] te kennen gegeven dat hij deze kamers namens [bedrijf 1] heeft verhuurd en dat [bedrijf 1] de huurpenningen heeft ontvangen.
    
    4. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de last onder bestuursdwang niet overeenkomstig artikel 5:24, derde lid, van de Awb is bekendgemaakt. [appellant A] en [appellant B] voeren daartoe aan dat de burgemeester deze last niet heeft bekendgemaakt aan [bedrijf 1], [bedrijf 4] en [bedrijf 2].
    
    4.1. Door toezending van het besluit van 13 januari 2015 aan [appellant A] en [appellant B] is dit besluit, wat er ook zij van de gestelde gebreken, bekend gemaakt en in werking getreden. Hiertoe wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2003 in zaak nr. 200206163/1.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester ten onrechte tot sluiting van de woning heeft besloten. [appellant A] en [appellant B] voeren daartoe aan dat de burgemeester veronderstelt dát, maar niet heeft beoordeeld óf, de in het beleid vermelde belangrijke motieven voor de duur van de sluiting zich in dit geval voordoen. [appellant A] en [appellant B] stellen zich hierbij op het standpunt dat geen verstoring van de openbare orde of overlast heeft plaatsgevonden en dat de woning niet als drugspand bekend staat, omdat de periode tussen de datum van verhuur van beide kamers tot aan 14 oktober 2014, kort is geweest en zij zelf, als bewoners van de woning, in die periode geen weet hadden van de aanwezigheid van de hennepplantages. [appellant A] en [appellant B] verwijzen in dit kader naar eerder door hen overgelegde verklaringen van buurtbewoners. Voorts zal sluiting van de woning juist tot meer onrust bij bewoners van woningen in de buurt leiden, omdat in die buurt veel inbraken worden gepleegd en door sluiting het risico op inbraak in de woning toeneemt, aldus [appellant A] en [appellant B].
    
    5.1. De in hoofdstuk 2, onder de kop 'Algemeen', van het beleid vermelde belangrijke motieven voor de duur van de sluiting maken, anders dan de daar eveneens vermelde indicatoren voor de aanwezigheid van een zogenoemde ernstige situatie, geen deel uit van een in het beleid vermeld beoordelingskader voor sluiting in individuele gevallen. De duur van de sluiting is geregeld in hoofdstuk 2, onder de kop 'Specifieke regels', van het beleid. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het beleid, voor zover hier aan de orde, niet kennelijk onredelijk is. Niet in geschil is dat de politie een hennepplantage met 435 oogstrijpe hennepplanten in de woning heeft aangetroffen. Gezien hetgeen de Afdeling eerder over een in een woning aangetroffen handelshoeveelheid hennepplanten heeft overwogen (uitspraak van 11 december 2013 in zaak nr. 201300186/1/A3), is in beginsel aannemelijk dat de in de woning aangetroffen hennepplanten voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning bestemd waren, tenzij de rechthebbenden op de woning het tegendeel hiervan aannemelijk maken. [appellant A] en [appellant B] hebben gesteld noch aannemelijk gemaakt dat van het tegendeel moet worden uitgegaan. Gelet hierop, alsmede gelet op de hoeveelheid in de woning aangetroffen hennepplanten, de daarin aangetroffen tweede hennepplantage waar de hennepplanten reeds waren geoogst en de wijze waarop de stroom voor de productie van hennep werd afgenomen, heeft de burgemeester de in de woning aangetroffen situatie in redelijkheid als een ernstige situatie in de zin van het beleid kunnen aanmerken. De door [appellant A] en [appellant B] bij hun betoog gegeven toelichting doet hieraan niet af, omdat zij daarmee de door de politie in de woning aangetroffen situatie niet weerspreken en ook niet aannemelijk hebben gemaakt dat, in weerwil van deze situatie, geen verstoring van de openbare orde of overlast heeft plaatsgevonden. Evenmin hebben zij daarmee aannemelijk gemaakt dat de woning niet in het drugscircuit als drugspand bekend staat. Het risico op inbraak na sluiting van de woning, wat daarvan ook zij, is voorts niet relevant voor de beoordeling of de in de woning aangetroffen situatie als ernstig kan worden aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de burgemeester thans, gezien het tijdsverloop sinds 14 oktober 2014, niet langer een belang heeft bij sluiting van de woning.
    
    6.1. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester in het tijdsverloop tussen 14 oktober 2014 en diens bij brief van 10 december 2015 aan [appellant A] en [appellant B] gerichte voornemen om de woning voor de duur van drie maanden te sluiten, in redelijkheid geen aanleiding heeft behoeven te zien om van handhaving af te zien. Voorts heeft zij overwogen dat de burgemeester de besluitvorming niet onnodig heeft vertraagd. [appellant A] en [appellant B] hebben deze overwegingen niet bestreden in hoger beroep.
    
    6.2. De omstandigheid dat de burgemeester, in reactie op door [appellant A] en [appellant B] in beroep en hoger beroep ingediende verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening, de effectuering van het besluit van 9 april 2015 heeft opgeschort, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden, reeds omdat de Afdeling het hoger beroep beoordeelt aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich ten tijde van het nemen van dat besluit hebben voorgedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de door hen aangevoerde persoonlijke en zakelijke omstandigheden geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb zijn gelegen. Voorts betogen zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester, wegens door hen aangevoerde bijzondere omstandigheden, van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid, bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, gebruik had moeten maken.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben de volgende persoonlijke omstandigheden aangevoerd. [appellant B] is herstellende van een op 27 mei 2015 uitgevoerde operatie waarna zij behandelingen met in-vitrofertilisatie zal ondergaan. Sluiting van de woning zal bij [appellant B] stress veroorzaken, terwijl minder stress herstel van de operatie zal bespoedigen en de slagingskans van in-vitrofertilisatie zal verhogen. Daarnaast brengt sluiting van de woning met zich dat het gezin van [appellant A] en [appellant B], bestaande uit zes personen, waarvan vier minderjarige kinderen, op straat komt te staan. Dat [appellant A] voor drie van de vier kinderen een co-ouderschap met zijn ex-echtgenote heeft, doet hieraan niet af, omdat zijn ex-echtgenote, blijkens een door [appellant A] en [appellant B] overgelegde verklaring, te kennen heeft gegeven dat deze drie kinderen niet voor een periode van drie maanden bij haar kunnen wonen. Bovendien is een van deze kinderen een tiener die zich niet alleen in een kwetsbare leeftijd bevindt, maar die ten tijde van het indienen van het hoger beroep tevens examens voor de boeg had. Ten aanzien van de belangen van deze tiener verwijzen [appellant A] en [appellant B] naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 17 februari 2014 in zaak nr. 14/1201 (ECLI:NL:RBROT:2014:1089).
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben de volgende zakelijke omstandigheden aangevoerd. [bedrijf 3], handelend onder de naam [appellant A] Verkeersopleidingen, is in de woning gevestigd. Potentiële klanten van deze rijschool weten hun weg naar de woning te vinden om informatie over rijlessen in te winnen. Bij sluiting van de woning kunnen, gedurende de sluiting, de theoriecursussen, de rijlessen en de examens geen doorgang vinden. Daarnaast zal het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR) de woning na afloop van de sluiting niet meer als examenlocatie willen gebruiken, zal de rijschool imagoschade oplopen en zal de vergunning van de rijschool worden ingetrokken. Sluiting van de woning zal financiële problemen voor [bedrijf 3] met zich brengen, waardoor [bedrijf 3] failliet zal gaan. Daarnaast verricht [appellant A] vanuit de woning werkzaamheden voor [rijschool], bestaande uit het onderhouden van contact met klanten en het maken van een planning voor examens. [Rijschool] maakt tevens gebruik van de woning als examenlocatie. Door sluiting van de woning zal [rijschool] eveneens financiële problemen krijgen. [bedrijf 4] en [bedrijf 2] zullen door sluiting van de woning genoodzaakt zijn de woning te verlaten. Zij zullen na afloop van de sluitingsduur niet meer naar de woning terugkeren, waardoor [appellant A] en [appellant B] de huur van de woning niet meer kunnen betalen en de woning definitief zullen moeten verlaten. Daarnaast stellen [appellant A] en [appellant B] aansprakelijk te worden gesteld voor de door [bedrijf 4] en [bedrijf 2], wegens de sluiting van de woning, geleden schade.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder over de inherente afwijkingsbevoegdheid, bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 1 mei 2015 in zaak nr. 201405494/1/V1), kunnen aangevoerde omstandigheden slechts als bijzondere omstandigheden in de zin van deze bepaling worden aangemerkt, indien deze binnen de strekking en de reikwijdte van de wettelijke bevoegdheid vallen ter invulling waarvan de toe te passen beleidsregel strekt. Eerst indien toepassing van die beleidsregel voor een of meer belanghebbenden, wegens bijzondere omstandigheden, gevolgen zou hebben die onevenredig zijn aan de met die beleidsregel te dienen doelen, nopen deze bijzondere omstandigheden tot afwijking daarvan.
    
    7.2. De omstandigheid dat sluiting van een woning of lokaal met zich brengt dat bewoners en zakelijke gebruikers die woning of dat lokaal voor de duur van de sluiting niet als woon- of bedrijfsruimte kunnen gebruiken, is inherent aan de sluiting. Dat [appellant A] en [appellant B], alsmede de tot hun gezin behorende kinderen, als bewoners, en [bedrijf 3], [rijschool], [bedrijf 4] en [bedrijf 2], als zakelijke gebruikers, de woning voor de duur van de sluiting zullen moeten verlaten, is in dat licht op zichzelf geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Awb. Voorts hebben [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk gemaakt dat zich ten aanzien van [appellant B], dan wel ten aanzien van één van de kinderen, ten tijde van het besluit van 9 april 2015, bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan die het noodzakelijk maakten om in de woning te blijven wonen. De verwijzing naar voormelde uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 17 februari 2014 kan [appellant A] en [appellant B] niet baten, reeds omdat de voorzieningenrechter in die uitspraak niet heeft getoetst aan de afwijkingsbevoegdheid, bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Evenmin hebben [appellant A] en [appellant B] aan de hand van concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat rijlessen tijdens sluiting van de woning geen doorgang kunnen vinden, dat theorielessen en examens niet elders kunnen plaatsvinden, dat het CBR de woning na afloop van de sluiting niet langer als examenlocatie zou willen gebruiken en dat een ten behoeve van de rijschool verstrekte vergunning zal worden ingetrokken. Het lijden van enig financieel nadeel als gevolg van sluiting van een woning moet eveneens als een direct gevolg daarvan worden aangemerkt. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat hun financieel nadeel als gevolg van sluiting van de woning voor de duur van drie maanden dermate groot zal zijn dat dit niettemin als een bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt. Daartoe is redengevend dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat [bedrijf 3] door sluiting van de woning, al dan niet als gevolg van imagoschade, failliet zal gaan en dat [bedrijf 4] en [bedrijf 2] niet als huurders zullen terugkeren. Nu zij voorts eigenaren noch verhuurders van de woning zijn, hebben zij evenmin aannemelijk gemaakt dat zij, indien [bedrijf 4] en [bedrijf 2] door sluiting van de woning schade lijden, daarvoor aansprakelijk zullen zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de door [appellant A] en [appellant B] aangevoerde omstandigheden niet als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb kunnen worden aangemerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Robben
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
    
    610.