ECLI:NL:RVS:2014:2089, Raad van State, 11-06-2014, 201307501/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2011 heeft de staatssecretaris aan Greenpeace een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de Waterwet.

201307501/1/A4.
    Datum uitspraak: 11 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2013 in zaak nr. 12/5061 in het geding tussen:
    
    Greenpeace
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 november 2011 heeft de staatssecretaris aan Greenpeace een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de Waterwet.
    
    Bij besluit van 10 september 2012 heeft de staatssecretaris het door Greenpeace daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde last onder dwangsom aangepast.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2013 heeft de rechtbank het door Greenpeace daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2012 vernietigd en de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Greenpeace hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Greenpeace heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2014, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en door T. Grijsen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Den Haag, en door mr. R.C.R. Meijerink en drs. J. Ligtenberg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In het kader van een protestactie heeft Greenpeace in juni 2011 in totaal 27 grote stenen, waarbij aan drie stenen een houten beeld van een zeepaard was bevestigd, vanaf haar schip de Sleipner laten afzinken ter plaatse van de Klaverbank in de Noordzee.
    
    De staatssecretaris heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat Greenpeace hiermee artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet heeft overtreden. De opgelegde last, zoals gewijzigd bij dit besluit, houdt in dat Greenpeace een dwangsom van € 200.000,00 verbeurt voor iedere keer dat zij opnieuw stoffen stort in de Noordzee (EEZ) ter plaatse van de Klaverbank dan wel in de nabije omgeving van de Klaverbank.
    
    Met het besluit op bezwaar week de staatssecretaris af van het advies van de hoorcommissie Rijkswaterstaat dienst Noordzee. De hoorcommissie was van oordeel dat het storten van de stenen niet geschiedde met het oogmerk zich er enkel van te ontdoen. Nu de staatssecretaris had besloten dat de stenen ter plaatse mochten blijven liggen en volgens de staatssecretaris geen gevaar zouden vormen voor mens en milieu, is het plaatsen van de stenen volgens de hoorcommissie niet strijdig met de doelstelling van het Protocol bij het op 29 december 1972 te Londen tot stand gekomen Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen. De hoorcommissie concludeerde dat de actie van Greenpeace voldeed aan de vrijstelling van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 6.8, tweede lid, aanhef en onder b, van het Waterbesluit. Daarom heeft Greenpeace artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet niet overtreden, aldus de hoorcommissie.
    
    2. Greenpeace betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet heeft overtreden. Volgens haar heeft de rechtbank daarbij ten onrechte overwogen dat zij zich heeft ontdaan van stoffen als bedoeld in dit artikellid. De rechtbank had in ieder geval tot het oordeel moeten komen dat het laten afzinken van de stenen en houten zeepaarden op grond van artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit was vrijgesteld van het in artikel 6.3 van de Waterwet opgenomen verbod, aldus Greenpeace.
    
    2.1. Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet wordt in hoofdstuk 6 van de deze wet verstaan onder stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
    
    Ingevolge artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, is het zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister verboden zich van stoffen te ontdoen door deze vanaf of vanuit een vaartuig dan wel een luchtvaartuig in zee te brengen of op zee te verbranden.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van het Waterbesluit wordt in dit besluit verstaan onder Protocol: op 7 november 1996 te Londen tot stand gekomen Protocol bij het op 29 december 1972 te Londen tot stand gekomen Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen (Trb. 2000, 27).
    
    Ingevolge artikel 6.8, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet slechts worden verleend in overeenstemming met het Protocol.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is van de vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de wet, vrijgesteld het plaatsen van vaste substanties of voorwerpen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, is van de vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de wet, vrijgesteld het achterlaten van vaste substanties of voorwerpen die aanvankelijk in zee zijn geplaatst met een ander oogmerk dat zich ervan te ontdoen.
    
    2.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de stenen en de daaraan bevestigde houten zeepaarden in het kader van artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet zijn te kwalificeren als stoffen, omdat het Protocol erop van toepassing is en artikel 6.3 van de Waterwet de vertaling van het Protocol in de Nederlandse wetgeving is. Of het gaat om afval, verontreinigende of niet-verontreinigende stoffen maakt daarbij volgens de rechtbank niet uit.
    
    Hiermee heeft de rechtbank een onjuiste maatstaf aangelegd. Dat artikel 6.3 van de Waterwet is bedoeld ter uitvoering van onder meer het Protocol laat onverlet dat voor de toepasselijkheid van artikel 6.3, eerste lid, onder a, vereist is dat wordt voldaan aan de in artikel 6.1 van de Waterwet opgenomen definitie van stoffen, te weten afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
    
    2.3. Niet in geschil is dat de stenen en de houten zeepaarden geen schadelijke stoffen zijn. Verder is niet gebleken dat het om verontreinigende stoffen gaat. Ter beoordeling staat derhalve of de stenen en de houten zeepaarden zijn aan te merken als afvalstoffen.
    
    2.4. Het begrip afvalstof is in de Waterwet niet gedefinieerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201309955/1/A4), ziet de Afdeling aanleiding om voor de betekenis van dit begrip aansluiting te zoeken bij artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, waarin onder afvalstoffen wordt verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Het begrip afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde jurisprudentie.
    
    2.5. Zoals recent bevestigd en samengevat door het Hof van Justitie (arrest van 12 december 2013, C-241/12 en C-242/12, Shell Nederland en anderen; www.curia.europa.eu) hangt de kwalificatie als afvalstof volgens vaste rechtspraak vooral af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de uitdrukking "zich ontdoen van". Uit deze rechtspraak vloeit volgens het Hof tevens voort dat bij de uitlegging van deze uitdrukking rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn 2006/12/EG (thans: richtlijn 2008/98/EG), te weten, volgens punt 2 van de considerans ervan, de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu tegen de schadelijke gevolgen veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen, en dat zij moet worden uitgelegd in het licht van artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, dat bepaalt dat de Europese Unie in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft en dat dit beleid onder meer berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Daaruit volgt dat "het zich ontdoen van" niet restrictief mag worden uitgelegd. De vraag of werkelijk sprake is van een afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, rekening houdend met de doelstelling van deze richtlijn en in dier voege dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan.
    
    2.6. De Klaverbank is ontstaan als een eindmorene van een gletsjer uit de voorlaatste ijstijd. Het is het enige gebied in het Nederlandse deel van de Noordzee waar op de bodem grote hoeveelheden grind en grote stenen voorkomen. Deze stenen hebben een specifieke begroeiing met kalkroodwieren. Door de verscheidenheid aan waterbodems kent het gebied een grote biodiversiteit, maar het gebied is ook erg gevoelig voor bodemroering. Op 22 december 2008 is de Klaverbank bij de Europese Commissie aangemeld en de Commissie heeft het gebied vervolgens op 22 december 2009 op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio geplaatst.
    
    Volgens Greenpeace is de biodiversiteit in de Klaverbank ernstig aangetast door de intensieve visserij. De Staat der Nederlanden blijft volgens haar langdurig in gebreke bij het daadwerkelijk beschermen van dit gebied. Greenpeace betoogt dat na de aanmelding bij de Commissie in feite weinig meer is gebeurd en dat tegen schade door visserij en scheepvaart nauwelijks is opgetreden. Om hierover een publiek signaal te geven heeft Greenpeace 27 stenen neergelaten op de plaats van de Klaverbank.
    
    Onbestreden staat vast dat Greenpeace de afgezonken stenen speciaal voor deze protestactie heeft aangeschaft bij een groothandel in tuinartikelen en dat het natuurlijke Scandinavische stenen betrof die vergelijkbaar zijn met stenen die reeds voorkomen op de bodem van de Noordzee. Onbestreden is voorts dat de zeepaarden waren gemaakt van onbewerkt, niet geïmpregneerd hout met het zogenoemde FSC label en met natuurlijk henneptouw aan de stenen waren bevestigd. Voordat Greenpeace is overgegaan tot haar actie, heeft zij verder - met het oog op veiligheid en zorgvuldigheid - de GPS-locaties van de stenen doorgegeven aan de Kustwacht. De stenen zouden een symbolische afbakening van het gebied moeten vormen met de houten zeepaarden als wachters, die het gebied zouden moeten beschermen. Door het neerleggen van de stenen beoogt Greenpeace op zeer beperkte schaal te doen wat de Staat op grote schaal volgens haar had moeten doen, te weten het bijdragen aan het herstel van biodiversiteit ter plaatse van de Klaverbank. Daarnaast heeft Greenpeace met haar actie het tekortschieten van de Staat aan het publiek bekend willen maken.
    
    De Afdeling is van oordeel dat in dit geval de aard van de materialen die Greenpeace ter plaatse van de Klaverbank heeft laten afzinken, het exact doorgeven van de locatie waar deze materialen afgezonken zijn, alsmede het duidelijk door Greenpeace kenbaar gemaakte doel van deze activiteit, omstandigheden zijn, rekening houdend met de doelstelling van de genoemde richtlijn, op grond waarvan niet kan worden geoordeeld dat Greenpeace zich van de stenen en de houten zeepaarden heeft ontdaan als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat de stenen en houten zeepaarden niet kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen.
    
    2.7. Gelet op voorgaande overweging, heeft Greenpeace artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet niet overtreden, zodat de staatssecretaris niet bevoegd was ter zake handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt. De overige gronden die Greenpeace in hoger beroep heeft aangevoerd, behoeven geen bespreking.
    
    3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 september 2012 in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling zelf voorziend het besluit van 30 november 2011 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 10 september 2012.
    
    4. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2013 in zaak nr. 12/5061, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 10 september 2012, kenmerk MD/2012/1070, in stand heeft gelaten;
    
    III. herroept het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 30 november 2011, kenmerk WSH/2011/1717;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 10 september 2012;
    
    V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 487,00
    
    (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de stichting Stichting Greenpeace Nederland het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
    
    462-764.