ECLI:NL:RVS:2010:BL7766, Raad van State, 17-03-2010, 200901588/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit verzonden op 17 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort (hierna: het college) een verzoek van [verzoeker] om handhavend tegen een loopbrug en een dakterras op het perceel [locatie] te Zandvoort (hierna: het perceel) op te treden afgewezen.

200901588/1/H1.
      Datum uitspraak: 17 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te Zandvoort,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 16 januari 2009 in zaak nr. 08-5323 in het geding tussen:
    
    [verzoeker]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit verzonden op 17 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort (hierna: het college) een verzoek van [verzoeker] om handhavend tegen een loopbrug en een dakterras op het perceel [locatie] te Zandvoort (hierna: het perceel) op te treden afgewezen.
    
    
      Bij besluit verzonden op 24 juni 2008 heeft het college het door
      [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    Bij mondelinge uitspraak van 16 januari 2009, waarvan het proces-verbaal is verzonden op 3 februari 2009, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 24 juni 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] (hierna: [appellant] e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 30 maart 2009.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [verzoeker] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 6 april 2009 heeft het college het door [verzoeker] tegen het besluit verzonden op 17 oktober 2007 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2009, waar [appellant] e.a., in persoon en bijgestaan door mr. G.J. Scholten, advocaat te Utrecht, en [verzoeker], in persoon en bijgestaan door mr. S. Essakkili, en het college, vertegenwoordigd door J. Pach, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] e.a. zijn sinds 2000 eigenaren van het perceel. Op het dak van de achter hun woning gelegen schuur is ten behoeve van het gebruik als dakterras een aantal muren gebouwd. Voorts heeft het college op 27 mei 1981 aan de toenmalige eigenaar van de woning bouwvergunning verleend voor het oprichten van een loopbrug op het perceel. In afwijking van deze bouwvergunning is de loopbrug, zijnde de verbinding tussen de woning en het dakterras, niet op enige afstand van de perceelsgrens gesitueerd.
    
    2.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door het college verleende bouwvergunning.
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet is het verboden een bouwwerk, standplaats of een deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door het college verleende bouwvergunning in stand te laten, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
    
    Ingevolge artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: Bblb), wordt, voor zover hier van belang, als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet aangemerkt: het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk mits wordt voldaan aan drie nader genoemde kenmerken.
    
    Ingevolge artikel 3, derde lid aanhef en onder f, van het Bblb, wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt het bouwen van een afscheiding tussen balkons of dakterrassen.
    
    2.3. [appellant] e.a. betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend tegen de muren op te treden. Aldus heeft de rechtbank niet onderkend dat sprake is van een afscheiding tussen balkons of dakterrassen, zoals bedoeld in
    
    artikel 3, derde lid, aanhef en onder f, van het Bblb, dan wel van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb en derhalve van bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43 van de Woningwet. Een bouwvergunning is derhalve niet vereist, aldus [appellant] e.a.
    
    2.3.1. Uit de stukken en de ter zitting getoonde foto's is gebleken dat op het dak van de schuur een aantal betonnen elementen van niet geringe omvang is geplaatst. Deze dienen niet als afscheiding tussen dakterrassen. Anders dan [appellant] e.a. aanvoeren, is derhalve geen sprake van een bouwvergunningsvrij bouwwerk als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder f, van het Bblb.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607776/1), moet voor de toepasselijkheid van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb de term "van niet-ingrijpende aard" voorts niet alleen in bouwkundige zin, maar ook in stedenbouwkundige zin worden opgevat. Bij dit laatste aspect spelen zowel het planologische als het feitelijk effect dat de ter beoordeling staande verandering op de omgeving heeft, een rol. Het uiterlijk van de schuur heeft, gelet op de aard en omvang van de betonnen elementen, aanmerkelijke wijzigingen ondergaan. Onder deze omstandigheden, kan niet staande worden gehouden dat sprake is van een verandering van niet ingrijpende aard als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb.
    
    Van een uit het besluit van 27 mei 1981 voortvloeiende bouwvergunning voor het dakterras, zoals [appellant] e.a. betogen, kan evenmin sprake zijn. Nu het dakterras niet in de aanvraag is genoemd, heeft de bij dit besluit door het college verleende bouwvergunning slechts betrekking op de loopbrug en niet op het dakterras.
    
    Gelet op het voorgaande, zijn de op het dakterras geplaatste muren in strijd met artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet gerealiseerd en worden deze in strijd met het eerste lid, onder b, van dat artikel in stand gelaten. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellant] e.a. betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend tegen de loopbrug op te treden. Aldus heeft de rechtbank niet onderkend dat sprake is van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb en derhalve van bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43 van de Woningwet. Een bouwvergunning is derhalve niet vereist, aldus [appellant] e.a.
    
    2.4.1. Niet in geschil is dat de toenmalige eigenaar van het perceel de loopbrug heeft gebouwd in afwijking van de door het college bij besluit van 27 mei 1981 verleende bouwvergunning. Nu deze afwijking geen verandering aan een bestaand bouwwerk betreft, maar het bouwen van een ander bouwwerk dan waarvoor vergunning is gevraagd en verleend, kan reeds daarom geen sprake zijn van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb. Aldus is geen sprake van bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43 van de Woningwet. Voor de loopbrug, zoals deze thans aanwezig is, was derhalve een bouwvergunning vereist.
    
    Onder deze omstandigheden, is de loopbrug in strijd met artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet gerealiseerd en wordt deze in strijd met het eerste lid, onder b, van dat artikel in stand gelaten. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellant] e.a. betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 24 juni 2008 concreet zicht op legalisatie bestond, zodat het college van handhavend optreden kon afzien.
    
    2.6.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Centrum" rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden C". Niet in geschil is dat een dakterras en een loopbrug hier op grond van de planvoorschriften niet zijn toegestaan. Anders dan [appellant] e.a. stellen, kan niet op grond van het in de planvoorschriften neergelegde overgangsrecht voor het dakterras en de hierop geplaatste muren alsnog bouwvergunning worden verleend. In dit verband is van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat onder meer het dak van de schuur is verwijderd en de constructie van het dakterras is gewijzigd. Van een gedeeltelijke vernieuwing of verandering van een bestaand bouwwerk is derhalve geen sprake. Het college is voorts niet bereid om met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor de loopbrug en het dakterras vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Bovendien was het ontwerpbestemmingsplan "Centrum" ten tijde van het besluit op bezwaar van 24 juni 2008 nog niet ter inzage gelegd. Onder deze omstandigheden, bestaat geen grond voor het oordeel dat op dat moment concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellant] e.a. betogen dat de rechtbank weliswaar terecht als uitgangspunt heeft genomen dat tijdsverloop in beginsel niet aan handhavend optreden in de weg staat, doch dat daarvoor in dit geval contra-indicaties bestaan. Volgens [appellant] e.a. is het tijdsverloop tussen enerzijds de verlening van de bouwvergunning in 1981, de wijzigingen die daarna aan de loopbug zijn aangebracht en anderzijds het verzoek om handhaving wel degelijk één van de factoren waarmee rekening gehouden moet worden. Voorts stellen [appellant] e.a. dat zij het dakterras niet hebben gebouwd. Zij hebben het perceel eerst in 2000 verworven.
    
    2.7.1. [appellant] e.a. zijn overtreder van het verbod als bedoeld in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet. Weliswaar hebben zij het dakterras niet gebouwd en evenmin hebben zij de loopbrug in afwijking van de bouwvergunning gebouwd, zij laten deze bouwwerken wel in stand.
    
    Zij zijn evenwel eerst door het per 1 april 2007 in werking getreden verbod van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet overtreder geworden. Toen [appellant] e.a. het perceel in 2000 in eigendom verkregen, richtte artikel 40 van de Woningwet zich, voor zover hier van belang, slechts tot degene die zonder of in afwijking van een bouwvergunning had gebouwd of daartoe de opdracht had gegeven. Ten tijde van de verkrijging behoefde van [appellant] e.a. niet te worden verlangd dat zij onderzoek verrichtten naar de vraag of de bouwwerken op het perceel zonder of in afwijking van een bouwvergunning waren gebouwd. Dat zou, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (Kamerstukken II 2003/04, 29 392, nr 3, blz. 34-35), anders zijn geweest indien [appellant] e.a. ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen hadden dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd. Van dergelijke aanwijzingen is evenwel niet gebleken. De rechtszekerheid verzet zich er onder deze omstandigheden tegen dat het college wegens overtreding van voornoemd onderdeel van artikel 40 van de Woningwet handhavend optreedt.
    
    Het vorenstaande laat onverlet dat het college de mogelijkheid heeft om tegen het dakterras en de loopbrug krachtens artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet op te treden met bestuursdwang, zoals het dat ook al kon voor de wijziging van die wet per 1 april 2007. Ten aanzien daarvan heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het enkele tijdsverloop tussen de oprichting van de bouwwerken en het verzoek om handhaving, geen bijzondere omstandigheid is om daarvan af te zien. Voorts heeft zij terecht overwogen dat het college in het besluit op bezwaar van 24 juni 2008 onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat het handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belang. Het bouwen van een loopbrug in strijd met de verleende bouwvergunning en van een dakterras zonder bouwvergunning kan niet worden aangemerkt als een overtreding van geringe aard en ernst. Het college heeft in dat besluit niet toegelicht waarom desondanks van handhaving kan worden afgezien, in het licht van het algemeen belang van handhaving, de belangen van [appellant] e.a., alsmede het belang van [verzoeker].
    
    2.8. [appellant] e.a. betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat anderszins sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden heeft kunnen afzien. Hiertoe voeren zij aan dat het college de toezegging heeft gedaan dat tegen illegale bouwwerken niet zou worden opgetreden. Voorts stellen zij in dit verband dat het college onder meer tegen zonder of in afwijking van een bouwvergunning gebouwde bijgebouwen niet handhavend optreedt.
    
    2.8.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het college bij de inspraakprocedure over het bestemmingsplan "Centrum" in algemene zin heeft medegedeeld dat alle bestaande bebouwing op grond van het overgangsrecht mag worden gehandhaafd en gedeeltelijk mag worden herbouwd, uitgebreid en veranderd. Deze algemene mededeling hield geen toezegging in als door [appellant] e.a. bedoeld. Hieraan konden zij dan ook niet het rechtens te honoreren vertrouwen ontlenen dat in dit concrete geval niet handhavend zou worden opgetreden. [appellant] e.a. hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat sprake is van rechtens gelijke gevallen. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat anderszins sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden heeft kunnen afzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Bij besluit van 6 april 2009 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [verzoeker] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.11. Aan het besluit op bezwaar van 6 april 2009 ligt ten grondslag dat het handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Volgens het college heeft [verzoeker] niet aangetoond dat hij belang heeft bij handhavend optreden, te meer daar sprake is van minimale afwijkingen van de bij besluit van 27 mei 1981 verleende bouwvergunning en hij heeft gesteld dat hier geen hinder van wordt ondervonden. Voorts is in dit geval bij [appellant] e.a. gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat tegen de loopbrug en het dakterras niet handhavend wordt opgetreden. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat het sinds 1981 van de aanwezigheid van de loopbrug en het dakterras op de hoogte is. Voorts zijn volgens het college toezeggingen gedaan die bij [appellant] e.a. de gevolgtrekking hebben kunnen doen ontstaan dat niet handhavend zou worden opgetreden. Verder is in de eerdere procedure omtrent het verzoek om handhavend optreden tegen de scheidingsmuur op het perceel gesproken over de vraag in hoeverre de afbraak van deze muur gevolgen zou hebben voor de loopbrug. Toentertijd is niet toegezegd dat tegen de loopbrug niet handhavend zou worden opgetreden. Bovendien stelt het college zich op het standpunt dat met het verlenen van bouwvergunning voor de loopbrug impliciet toestemming is verleend voor het dakterras. Tot slot is nagelaten de loopbrug en het dakterras positief te bestemmen, aldus het college.
    
    2.12. [verzoeker] betoogt dat het college zich in zijn besluit van 6 april 2009 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    2.12.1. Het college heeft aan zijn besluit van 6 april 2009 geen wezenlijk andere motivering ten grondslag gelegd. Gelet op hetgeen in 2.7.1. en in 2.8.1. is overwogen, kleeft aan dit besluit derhalve hetzelfde gebrek als aan het besluit op bezwaar van 24 juni 2008. Het college heeft, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.13. Het beroep tegen het besluit van 6 april 2009 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.14. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van 6 april 2009 gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van 6 april 2009;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Lodder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
    
    17-593.