ECLI:NL:RVS:2019:1243, Raad van State, 17-04-2019, 201806356/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen geluidsoverlast vanwege de afzuiginstallaties, ventilatoren en airco-units aan de achterzijde van de inrichtingen Le Garage, Next Door en En Pluche, afgewezen.

201806356/1/A1.Datum uitspraak: 17 april 2019
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 24 juli 2018 in zaak nrs. 18/4115 en 18/2874 in het geding tussen:
  
  
  
    [appellant]
  
  
  
    en
  
  
  
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam; hierna: het college).
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 24 augustus 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen geluidsoverlast vanwege de afzuiginstallaties, ventilatoren en airco-units aan de achterzijde van de inrichtingen Le Garage, Next Door en En Pluche, afgewezen.
  
  
  
    Bij besluit van 26 september 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen geluidsoverlast vanwege de afzuiginstallaties, ventilatoren en airco-units aan de achterzijde van de inrichtingen Le Garage, Next Door en En Pluche opnieuw, ditmaal met inachtneming van een door [appellant] overgelegd geluidsrapport van DPA Caubergh-Huygen, afgewezen.
  
  
  
    Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 24 augustus en 26 september 2016 gemaakte bezwaren gegrond verklaard, deze besluiten herzien en bepaald onverwijld over te gaan tot handhavend optreden, om de geconstateerde overschrijding van de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) door het gebruik van deze afzuiginstallaties en ventilatoren te doen beëindigen.
  
  
  
    Bij besluit van 20 maart 2018 heeft het college Le Garage gelast per direct de geluidshinder op het adres Ruysdaelstraat 54 te Amsterdam op te heffen door het gebruik van de afzuiginstallatie voor de keuken te beperken tot maximaal stand 3 en binnen zes weken de geluidshinder op te heffen door voorzieningen te treffen aan de afzuiginstallatie voor de keuken zodat het gebruik ervan niet meer leidt tot een overschrijding van de geldende geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit.
  
  
  
    Bij uitspraak van 24 juli 2018 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de onderscheiden besluiten van 20 maart 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Visser en E. de Groot, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Le Garage B.V., vertegenwoordigd door mr. F. Onrust, advocaat te Amsterdam en [gemachtigde], gehoord.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. De woning van [appellant] op het perceel [locatie] te Amsterdam grenst aan een binnenterrein waar op een hoog en een laag dak een aantal installaties is geplaatst ten behoeve van de aan de Ruysdaelstraat 48-56 gevestigde horecaondernemingen. Bij brieven van 11 en 12 juni 2016 heeft [appellant] het college verzocht handhavend op te treden tegen geluidsoverlast van afzuiginstallaties en ventilatoren en ervoor te zorgen dat de installaties voldoen aan de geluidsnormen. Daarnaast verzoekt zij handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning plaatsen van deze installaties.
  
  
        Bij besluit van 24 augustus 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen geluidsoverlast door de afzuiginstallaties, ventilatoren en airco-units aan de achterzijde van de inrichtingen Le Garage, Next Door en En Pluche, afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat op 22 maart 2016 rond 23:00 uur een geluidsmeting is uitgevoerd. Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt volgens het college dat geen overschrijding plaatsvindt van de wettelijke geluidsgrenzen. Het college geeft daarbij te kennen het door [appellant] overgelegde geluidsonderzoek van DPA Cauberg-Huygen van 29 juli 2016 te zullen beoordelen.
  
  
  
        Vervolgens heeft het college in het besluit van 26 september 2016 het voormelde geluidsonderzoek van 29 juli 2016 beoordeeld. Volgens het college brengt dit rapport niet met zich dat in het besluit van 24 augustus 2016 ten onrechte niet is overgegaan tot handhavend optreden, omdat de juiste wettelijke correcties niet zijn toegepast. In dit besluit is tevens overgegaan tot handhavend optreden tegen het bouwen van de installaties zonder omgevingsvergunning. Het hoger beroep van [appellant] heeft geen betrekking op het handhavend optreden van het college gericht tegen het ontbreken van een omgevingsvergunning voor de bouwwerken.
  
  
  
        In augustus 2017 zijn na verlening van de omgevingsvergunning werkzaamheden uitgevoerd aan de installaties op het lage en het hoge dak waardoor een gewijzigde situatie is ontstaan.
  
  
  2. Bij besluiten van 20 maart 2018 is het college overgegaan tot handhavend optreden tegen overtreding van het Activiteitenbesluit vanwege het gebruik van afzuiginstallaties, ventilatoren en airco-units aan de achterzijde van de inrichtingen van Le Garage, Next Door en En Pluche. Uit het besluit volgt dat het de installatie op het hoge dak betreft. Het college heeft hieraan, onder andere, ten grondslag gelegd dat uit een rapport van 27 februari 2018 van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied blijkt dat de geluidsbelasting van de afzuiginstallatie voor de keuken van Le Garage de geluidsnormen op de binnengevel/patiogevel van de woning Ruysdaelstraat 56-3 overschrijdt als de keukenafzuiging staat in stand 2 tot en met stand 5. Daarnaast blijkt uit dit onderzoek dat het gebruiken van stand 3 van deze afzuiginstallatie in de avond eveneens leidt tot overschrijding van de avondnorm van 45 dB(A) uit het Activiteitenbesluit.
  
  
        De opgelegde last onder dwangsom bestaat uit twee maatregelen. Le Garage dient per direct de geluidshinder op te heffen door het gebruik van de afzuiginstallatie voor de keuken te beperken tot maximaal stand 3. Ten tweede dient Le Garage de geluidshinder binnen zes weken op te heffen door voorzieningen te treffen aan de afzuiginstallatie voor de keuken zodat het gebruik daarvan niet meer leidt tot een overschrijding van de geldende geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit. Als op de dag na afloop van de in de last genoemde begunstigingstermijnen niet aan de last is voldaan verbeurt Le Garage een dwangsom van € 2.500,00, tot een maximum van € 10.000,00 bij vier overtredingen.
  
  
  
    Wettelijk kader
  
  
  3. Artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt:
  
  
    "Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
  
  
  a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
  
  
    
      
    
  
  
    Hoger beroep
  
  
  4.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte de na de besluiten van 24 augustus en 26 september 2016 aangebrachte veranderingen aan de installaties heeft betrokken bij de beantwoording van de vraag of een overtreding wordt begaan. Indien de situatie was beoordeeld zoals deze aanwezig was ten tijde van haar verzoek om handhaving, dan leveren de installaties op het lage dak, te weten de vaatwasser van En Pluche en de keukenafzuiging van En Pluche, eveneens een overschrijding op van de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Het college heeft dit volgens [appellant] erkend door te kennen te geven dat het treffen van geluidsisolerende maatregelen met betrekking tot de installaties op het lage dak noodzakelijk is om aan het Activiteitenbesluit te voldoen. Ten aanzien van deze installaties is eerst op 7 juni 2018 een meting uitgevoerd, zodat het college ten tijde van het besluit van 20 maart 2018 ten onrechte niet is overgegaan tot handhavend optreden tegen de installaties op het lage dak. In dit kader voert [appellant] aan dat de besluiten van 24 augustus en 26 september 2016 niet zijn herroepen in het besluit op bezwaar, mogelijk om nieuwe feiten en omstandigheden te betrekken bij de besluitvorming, maar dit kan niet worden aangemerkt als een heroverwegingsbesluit als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens [appellant] dient het besluit te worden aangemerkt als een nieuw primair besluit en heeft geen heroverweging plaatsgevonden.
  
  
    4.1.    Artikel 7:11 van de Awb luidt:
  
  
  1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
  
  2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
  
  
    4.2.    In het besluit van 20 maart 2018 is het bezwaarschrift ontvankelijk en gegrond verklaard. Ook is besloten de besluiten van 24 augustus en 26 september 2016 tot weigering van handhavend optreden tegen de afzuiginstallaties, ventilatoren en airco-units aan de achterzijde van de inrichtingen Le Garage, Next Door en En Pluche, te herzien en onverwijld over te gaan tot handhavend optreden, teneinde de geconstateerde overschrijdingen van de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit door het gebruik van de afzuiginstallaties en ventilatoren te doen beëindigen. Daarbij is een proceskostenvergoeding en een vergoeding voor de namens [appellant] uitgevoerde geluidsmetingen toegekend aan [appellant]. Vervolgens heeft het college Le Garage gelast het gebruik van de afzuiginstallatie voor de keuken per direct te beperken tot maximaal stand 3 en is Le Garage gelast de geluidshinder binnen zes weken op te heffen door voorzieningen te treffen aan de afzuiginstallatie voor de keuken. Gelet op het voorgaande heeft het college een besluit op de bezwaren genomen van [appellant]. Dat het college in het besluit van 20 maart 2018 niet is overgegaan tot handhavend optreden tegen de installaties op het lage dak betekent niet dat geen sprake is van een besluit op de bezwaren van [appellant]. Ter zitting heeft het college weliswaar erkend dat ten tijde van het besluit van 24 augustus 2016 sprake was van een overtreding omdat de lage installaties te veel geluid produceerden. Maar door werkzaamheden aan deze lage installaties is deze overtreding, naar tussen partijen niet in geschil is, niet waarneembaar, zodat geen reden bestond om ten tijde van het besluit van 20 maart 2018 over te gaan tot handhavend optreden. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit op bezwaar onvolledig is en dat ook tegen andere overtredingen handhavend had dienen te worden opgetreden ten tijde van het besluit van 20 maart 2018.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Verbeurde dwangsommen
  
  
  5. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat haar verzoek tot veroordeling van het college tot betaling van door het college verbeurde dwangsommen buiten de omvang van het geding valt.
  
  
    5.1.    Bij uitspraak van 21 december 2017 heeft de rechtbank een door [appellant] ingesteld beroep wegens het uitblijven van een besluit op haar bezwaren gegrond verklaard en het college opgedragen binnen twee weken na de dag van de verzending van deze uitspraak alsnog de besluiten op de bezwaren van [appellant] bekend te maken. Daarbij heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:55d van de Awb bepaald dat het college een dwangsom van € 100,00 verschuldigd is voor elke dag waarmee de in de uitspraak genoemde termijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,00.
  
  
  
    5.2.    Zoals volgt uit de uitspraak van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3777, is de bestuursrechter niet bevoegd om de verschuldigdheid en hoogte vast te stellen van een door een rechtbank aan haar uitspraak verbonden nadere dwangsom als bedoeld in artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb. Ter beslechting van een geschil over de verschuldigdheid en hoogte van een dergelijke dwangsom kunnen partijen zich tot de burgerlijke rechter wenden. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het verzoek van [appellant] buiten de omvang van het onderhavige geding valt.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Andere overtreder
  
  
  6. Verder betoogt [appellant] dat de last ten onrechte niet ook is opgelegd aan Halfgaar B.V. omdat zij beschikking heeft over de overige installaties op het lage dak. Volgens [appellant] heeft Le Garage hier geen zeggenschap over en is Le Garage evenmin een zelfstandige inrichting.
  
  
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte uitsluitend Le Garage heeft aangeschreven om de geconstateerde overtreding ongedaan te maken. Daarbij is van belang dat de installatie op het hoge dak waartegen handhavend wordt opgetreden uitsluitend wordt gebruikt door Le Garage. Dat Halfgaar B.V. zeggenschap zou hebben over de overige installaties, wat daar verder van zij, laat onverlet dat Le Garage als gebruiker van de installaties kan worden aangemerkt als overtreder en het in haar macht heeft om de overtreding ongedaan te maken, zoals zij overigens ook heeft gedaan.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Bezwaren gericht tegen de last
  
  
  7.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde last onder dwangsom niet streng genoeg is. Daarnaast is volgens [appellant] de last te beperkt geformuleerd, nu de overtreder er ook voor zou moeten kunnen kiezen de installatie te verwijderen. Verder betoogt [appellant] dat de last niet handhaafbaar is. Daartoe voert zij aan dat de installatie op het hoge dak wordt gebruikt in een hogere stand dan stand 3 en dat effectief toezicht op dit punt ontbreekt. Verder betoogt [appellant] dat onduidelijk is of de dwangsom per geconstateerde overtreding, per dag of per week zal worden verbeurd door Le Garage. Volgens [appellant] kan, omdat sprake is van een voortdurende overtreding, de dwangsom niet per geconstateerde overtreding worden verbeurd door Le Garage.
  
  
    7.1.    Het college heeft enerzijds met de opgelegde last onder dwangsom beoogd per direct de overlast te verminderen door Le Garage te verplichten de afzuiginstallatie in een lagere stand te gebruiken, zodat Le Garage haar restaurant niet hoefde te sluiten. Anderzijds is Le Garage een termijn gegund om de overtreding door middel van aan te brengen voorzieningen volledig ongedaan te maken binnen zes weken. De door het college opgelegde last onder dwangsom is met deze maatregelen gericht op het opheffen van de overlast waarbij een beperkte begunstigingstermijn is gegeven aan Le Garage. De Afdeling ziet in het door [appellant] aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de rechtbank tot de conclusie had dienen te komen dat het besluit van 20 maart 2018 gelet op de inhoud van de last voor vernietiging in aanmerking komt.
  
  
  
        Anders dan [appellant] stelt, is in dit geval geen sprake van een voortdurende overtreding omdat de installatie in de nacht uitgezet wordt. Reeds daarom kan zij niet gevolgd worden in haar stelling dat bij een voortdurende overtreding een dwangsom niet per geconstateerde overtreding kan worden verbeurd. Daarnaast is niet gebleken dat de last niet controleerbaar is, omdat een toezichthouder van het college kan controleren of de installatie in stand 4 of hoger wordt gebruikt. Verder kan een toezichthouder van het college controleren of Le Garage aanpassingen aan de installatie heeft verricht. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de opgelegde last onvoldoende handhaafbaar is.
  
  
  
        De betogen falen.
  
  
  8.    [ appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid de dwangsom heeft kunnen vaststellen op een hoogte van € 2.500,00 per overtreding met een maximum van € 10.000,00.
  
  
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
  
  
  
        Het college heeft zich in het besluit van 20 maart 2018 op het standpunt gesteld dat de hoogte van de dwangsom van € 2.500,00 per overtreding in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op € 2.500,00 per overtreding met een maximum van € 10.000,00. Overigens heeft het college in de schriftelijke uiteenzetting nader toegelicht dat deze hoogte van de dwangsom is gebaseerd op het door het college op 19 september 2017 vastgestelde Handhavingsbeleid Wabo en dat niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan van dit beleid zou dienen te worden afgeweken.
  
  
  
        Het betoog faalt.
  
  
  
    Slot en conclusie
  
  
  9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
  
  10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. N. Verheij , leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
  
  
  
    w.g. Borman    w.g. Vermeulenvoorzitter    griffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
  
  
  
    700.