ECLI:NL:RVS:2014:3266, Raad van State, 03-09-2014, 201308126/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2012, aangevuld op 16 mei 2012 (hierna tezamen: het besluit van 29 maart 2012), heeft het college geweigerd om aan [appellant sub 3] omgevingsvergunning te verlenen voor het slopen van een garage en een aanbouw en het bouwen van een woning op het perceel [locatie A] te Haarlem (hierna: het perceel).

201308126/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de stichting Stichting Belangenbehartiging Wijkraad Koninginnebuurt en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: de Wijkraad),
    2. het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
    3. [appellant sub 3], wonend te Haarlem,
    appellanten,
    
    tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Haarlem en de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland (hierna beide: de rechtbank) van 14 november 2012 onderscheidenlijk 23 juli 2013 in de zaken nrs. 12/2809 en 12/4040 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 3]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 maart 2012, aangevuld op 16 mei 2012 (hierna tezamen: het besluit van 29 maart 2012), heeft het college geweigerd om aan [appellant sub 3] omgevingsvergunning te verlenen voor het slopen van een garage en een aanbouw en het bouwen van een woning op het perceel [locatie A] te Haarlem (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 17 juli 2012 heeft college het door [appellant sub 3] tegen het besluit van 29 maart 2012 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 14 november 2012 heeft de rechtbank naar aanleiding van de door [appellant sub 3] tegen die besluiten ingestelde beroepen het college in de gelegenheid gesteld om een aan het besluit van 29 maart 2012 klevend gebrek te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 11 december 2012 heeft college een aanvullende motivering van het besluit van 29 maart 2012 gegeven.
    
    Bij tussenbeslissing van 12 maart 2013 heeft de rechtbank het college opnieuw in de gelegenheid gesteld voornoemd gebrek te herstellen. Deze beslissing is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 maart 2013 heeft het college opnieuw een aanvullende motivering van het besluit van 29 maart 2012 gegeven.
    
    Bij uitspraak van 23 juli 2013 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door [appellant sub 3] tegen de besluiten van 29 maart 2012 en 17 juli 2012 ingestelde beroepen gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de Wijkraad en het college hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep van het college richt zich tevens tegen de tussenuitspraak.
    
    [appellant sub 3] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2014, waar de Wijkraad, vertegenwoordigd door [gemachtigden], het college, vertegenwoordigd door mr. A.F. van Heusden-Verhoef, M. van Eeghen en A. van der Stelt, allen werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 3], bijgestaan door mr. H.A. Wieringa, advocaat te Assen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 31 januari 2011 heeft [appellant sub 3] een omgevingsvergunning aangevraagd voor de nieuwbouw van een woning aansluitend aan de hoekwoning op het perceel. Voorzien is een woning van 6,50 m breed en 10,50 m diep, met een goothoogte van 8 m en een bouwhoogte van 12,25 m. De achtergevel is voor een groot deel recht opgetrokken tot die bouwhoogte. De woning zal de nieuwe hoekwoning worden van een rij woningen ter plaatse. Op het gedeelte van het perceel waarop de woning is voorzien bevinden zich een garage en een aanbouw, op de sloop waarvan de aanvraag tevens ziet.
    
    Het perceel grenst aan de achterzijde onder meer aan de percelen [locatie B] en [locatie C], waarop zich op de begane grond onderscheidenlijk de eerste verdieping een appartement bevindt (hierna tezamen: de appartementen). Loodrecht gemeten vanuit de appartementen bedraagt de afstand tot de met het bouwplan voorziene woning 11,50 m onderscheidenlijk 9,40 m.
    
    2. Ingevolge het bestemmingsplan "Koninginnebuurt, eerste partiële herziening", zoals dat gold ten tijde hier van belang, rustten op het gedeelte van het perceel waarop de woning is voorzien de bestemmingen "Tuin 2" en "Gemengde doeleinden 1". Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de planregels van dat plan, omdat het onder meer de daarin maximaal toegestane goot- en bouwhoogte van 3 m onderscheidenlijk 6,50 m overschrijdt. Het college heeft geweigerd om omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3°, van die wet. Het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    3. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak van 14 november 2012 overwogen dat de brief van het college van 29 maart 2012 als besluit op de door [appellant sub 3] ingediende aanvraag dient te worden aangemerkt, zodat het besluit van het college van 17 juli 2012 op het daartegen door hem gemaakte bezwaar, waarin het ervan uitgaat dat de brief niet als besluit kan worden aangemerkt, voor vernietiging in aanmerking komt. Het desbetreffende bezwaarschrift dient als beroepschrift te worden aangemerkt en het beroepschrift tegen het besluit van 17 juli 2012 als een aanvulling daarop, aldus de rechtbank. Het stuk van 16 mei 2012, dat volgens het college de beslissing op de aanvraag is, heeft de rechtbank onder deze omstandigheden aangemerkt als een aanvulling op het besluit van 29 maart 2012.
    
    Voorts heeft de rechtbank bij die uitspraak overwogen dat aan het besluit van 29 maart 2012, waarbij het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de gevraagde omgevingsvergunning dient te worden geweigerd omdat realisering van het bouwplan een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat met zich brengt, een motiveringsgebrek kleeft.
    
    Ten aanzien van de tussenuitspraak
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank in haar tussenuitspraak heeft miskend dat het met het stuk van 29 maart 2012 uitsluitend heeft beoogd [appellant sub 3] te informeren over de voorgenomen weigering. Voor [appellant sub 3] moet het, gelet op het telefonisch contact dat zij met elkaar hadden, duidelijk zijn geweest dat het formele besluit nog zou volgen, aldus het college.
    
    4.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dient onder besluit te worden verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    4.2. In het stuk van 29 maart 2012 heeft het college [appellant sub 3] medegedeeld dat het op basis van alle verkregen informatie en na een zorgvuldige afweging van alle belangen tot de conclusie is gekomen dat geen medewerking kan worden verleend aan zijn aanvraag. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat dit stuk een afwijzing door het college van de aanvraag om omgevingsvergunning behelst en derhalve als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dient te worden aangemerkt. Dat het college [appellant sub 3], naar gesteld, telefonisch heeft geïnformeerd dat er nog een formeel besluit zou volgen, kan aan dit oordeel niet afdoen, nu het stuk van 29 maart 2012 op zichzelf aan de definitie van besluit als gegeven in voornoemd artikel voldoet.
    
    Het betoog faalt.
    
    Ten aanzien van de einduitspraak
    
    Ten aanzien van het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3]
    
    5. [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen. Daartoe wijst hij op de uitgebreide contacten met bevoegde ambtenaren, de quickscan en de vele rapporten en onderzoeken die vervolgens van hem werden gevraagd, waardoor het college de omgevingsvergunning niet meer kon weigeren. Voor zover de rechtbank in dit verband heeft gewezen op de belangen van derden die de betekenis van het vertrouwensbeginsel zouden beperken, voert [appellant sub 3] aan dat de eigenaren van de appartementen op de hoogte waren van het bouwplan voordat zij tot de aankopen daarvan zijn overgegaan.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder bij uitspraak van 12 maart 2014 in zaak nr. 201306032/1/A1 heeft overwogen, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat aan [appellant sub 3] concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde ambtenaar. Dat door twee ambtenaren, werkzaam bij de gemeente Haarlem, uitlatingen zijn gedaan over de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning, geeft, wat daar ook van zij, geen grond voor een ander oordeel. In dit verband is van belang dat de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning bij het college berust en dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan een toezegging die is gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden, behoudens indien deze aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. [appellant sub 3] heeft niet aannemelijk gemaakt dat door de ambtenaren een toezegging is gedaan die aan het college kan worden toegerekend. Ten aanzien van de quickscan, waarin wordt vermeld dat realisering van het bouwwerk op het perceel onder voorwaarden mogelijk is, wordt overwogen dat deze niet kan worden aangemerkt als een ondubbelzinnige toezegging dat omgevingsvergunning zal worden verleend. Uit de aard van de voorbereidingsprocedure volgt dat het uiteindelijk te nemen besluit op de aanvraag een andere strekking kan hebben dan het voorgenomen besluit in de quickscan. Aan de omstandigheid dat [appellant sub 3] door het college om nadere informatie is verzocht, heeft hij evenmin een dergelijk vertrouwen kunnen ontlenen. De rechtbank heeft reeds daarom, daargelaten de belangen van derden, terecht overwogen dat het college het besluit van 29 maart 2012 niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft genomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het betoog van [appellant sub 3] dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten het besluit van 29 maart 2012 in stand te laten voor zover het de omgevingsvergunning voor het slopen van de garage en de keukenaanbouw betreft, faalt, reeds omdat ter zitting door [appellant sub 3] is erkend dat bij dat besluit geen omgevingsvergunning voor het slopen is verleend. De rechtbank kon het besluit van 29 maart 2012 in haar uitspraak in zoverre dan ook niet in stand laten.
    
    Ten aanzien van de hoger beroepen van het college en de Wijkraad
    
    7. Het college en de Wijkraad betogen dat de rechtbank in haar uitspraak ten onrechte heeft overwogen dat het college het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek onvoldoende heeft hersteld. Naar zij stellen, heeft het college genoegzaam onderbouwd dat het woon- en leefklimaat van omwonenden zodanig wordt aangetast dat het de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren en heeft de rechtbank het besluit onvoldoende terughoudend getoetst. Volgens het college en de Wijkraad heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten de rechtsgevolgen van het besluit van 29 maart 2012 in stand te laten.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 november 2013 in zaak nr. 201303010/1/A1), is het al dan niet verlenen van omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo een discretionaire bevoegdheid van het college. De rechter moet het gebruik van die bevoegdheid terughoudend toetsen, dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen.
    
    Aan het besluit van 29 maart 2012 heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwen van een woning op het perceel een grote nadelige invloed heeft op het woongenot van de bewoners van de appartementen. In dat verband heeft het verwezen naar een bezoek dat ambtenaren van de gemeente Haarlem naar aanleiding van de door omwonenden tegen de ontwerp-omgevingsvergunning ingediende zienswijzen ter plaatse hebben gebracht, waarbij de situatie op het binnenterrein en vanuit de appartementen is bekeken. Daarbij is geconstateerd dat de leefruimtes van de appartementen zijn gericht naar de Iordensstraat en dat door de met het bouwplan voorziene woning, gelet op de hoogte daarvan en de korte afstand tot aan de appartementen, het woongenot van de bewoners van die appartementen in ernstige mate wordt geraakt. In aanvulling op dit besluit heeft het in zijn nadere motivering "Consequenties nieuwbouwwoning [locatie A]" van december 2012 gewezen op de beperkingen die het bouwplan heeft voor de daglichttoetreding in de appartementen en de privacy van de bewoners van die appartementen. Het college hecht, gezien die beperkingen, aan een minder massaal bouwwerk op binnenterreinen. In dat verband heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat in de op 1 september 2012 in werking getreden Nota Ruimtelijke Kwaliteit ten aanzien van de invloed van dakopbouwen op het binnenterrein wordt voorgeschreven dat indien de achtergevelrooilijnen op minder dan 20 m van elkaar staan, aan de achterzijde schuin dient te worden afgedekt, dan wel de achterzijde van de opbouw op 1 m terugliggend van de achtergevel wordt geplaatst. Ter plaatse is de afstand van de appartementen tot aan het bouwplan circa 9 onderscheidenlijk 11 m, terwijl de achtergevel met grote ramen en een schuifpui voor een groot deel recht is opgetrokken. Gelet op de hier aan de orde zijnde terughoudende toetsing door de rechter, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college, gezien deze nadere motivering, in redelijkheid heeft kunnen weigeren gebruik te maken van de hem in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3°, van de Wabo gegeven bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan.
    
    Dat uit de door het college bij brief van 26 maart 2013 overgelegde zichtlijnenstudie kan worden afgeleid dat het uitzicht vanuit de appartementen op de Iordensstraat na de uitvoering van het bouwplan voor een groter deel behouden blijft dan daarin met kleur is weergegeven, zoals de rechtbank heeft overwogen, kan aan het vorenstaande niet af doen. Het college heeft, zoals uit de nadere motivering van 11 december 2012 volgt, meer belang kunnen hechten aan de invloed van het bouwplan op de daglichttoetreding in de appartementen en de privacy van de bewoners ervan. De omstandigheid dat het bouwplan geen aanzienlijke consequenties zal hebben voor de bezonning van de appartementen, leidt er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet zonder meer toe dat dit ook voor het effect op de daglichttoetreding geldt. In de nadere motivering van 11 december 2012 heeft het college genoegzaam toegelicht dat de schaduw op het binnenterrein niet wordt veroorzaakt door de met het bouwplan voorziene woning maar door de bestaande bebouwing, maar dat de daglichttoetreding verder wordt beperkt nu er dichter en hoger in de buurt van ramen wordt gebouwd. Dat voorts een haag en een lariks tussen de appartementen en de met het bouwplan voorziene woning het zicht over en weer zouden belemmeren en derhalve de inbreuk van het bouwplan op de privacy zouden beperken, zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college in zijn belangenafweging van belang doch niet van doorslaggevende betekenis hoeven achten.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het college de omgevingsvergunning terecht geweigerd en bestond aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 29 maart 2012 in stand te laten. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog van het college en de Wijkraad slaagt. Hetgeen de Wijkraad in dit verband voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    
    Conclusie
    
    8. De hoger beroepen van het college en de Wijkraad zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient, gelet op hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen, te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van het college van 29 maart 2012 niet in stand zijn gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtsgevolgen van dit besluit in stand laten. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] is ongegrond.
    
    9. Van proceskosten van de Wijkraad die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellant sub 3], bestaat geen aanleiding.
    
    10. Met toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb zal de Afdeling bepalen dat het in hoger beroep door de Wijkraad aan de Afdeling betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de tussenuitspraak van de rechtbank Haarlem van 14 november 2012 in de zaken nrs. 12/2809 en 12/4040, voor zover aangevallen;
    
    II. verklaart de hoger beroepen van de stichting Stichting Belangenbehartiging Wijkraad Koninginnebuurt en anderen en het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, voor zover gericht tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 juli 2013 in zaken nrs. 12/2809 en 12/4040, gegrond;
    
    III. vernietigt de onder II genoemde uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 29 maart 2012, kenmerk VVH/OV/2012/8708, aangevuld op 16 mei 2012, kenmerk 2011-0000163, niet in stand zijn gelaten;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder III genoemde besluit in stand blijven;
    
    V. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] ongegrond;
    
    VI. bepaalt dat de griffier van de Raad van State het door de stichting Stichting Belangenbehartiging Wijkraad Koninginnebuurt en anderen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) aan hen terugbetaalt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Fransen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
    
    374-713.