ECLI:NL:RVS:2011:BP3665, Raad van State, 09-02-2011, 201000565/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2009, nummer 2009INT253172, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Montfoort bij besluit van 20 april 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, 1e herziening".

201000565/1/R2.
      Datum uitspraak: 9 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
      4. [appellant sub 4] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 december 2009, nummer 2009INT253172, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Montfoort bij besluit van 20 april 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, 1e herziening".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2010, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 februari 2010, [appellanten sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2010, en [appellant sub 4] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 februari 2010, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 6 augustus 2010. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 24 augustus 2010. [appellanten sub 3] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 24 maart 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellanten sub 1] en [appellanten sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2010, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. G.J.A.M. Bogaers, advocaat te Laren, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.J. Slump, advocaat te Rotterdam, [appellanten sub 3], bijgestaan door mr. A.J. Koppert, advocaat te Arnhem, en [appellant sub 4] en anderen, bijgestaan door mr. B.W. Maris en ing. G.C.M. Verkleij, en het college, vertegenwoordigd door G.A. de Mello, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn ter zitting als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door M.A.G. Dingemans, werkzaam bij de gemeente, [belanghebbende A], vertegenwoordigd door J. van den Kommer, en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door T. Leliveld en bijgestaan door J. van den Kommer.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Intrekking
    
    2.1. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van [appellant sub 4] en anderen het beroep van [appellant sub 4] en anderen voor zover ingediend door [appellant sub 4A], ingetrokken.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2. Het beroep van [appellanten sub 3] voor zover gericht tegen de goedkeuring van artikel 9A en artikel 10, negentiende lid, van de planvoorschriften, steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 27 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college, voor zover dit beroep de goedkeuring van plandelen, voorschriften of aanduidingen betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerpplan bij de raad naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden.
    
    Dit is slechts anders voor zover de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij ter zake geen zienswijze naar voren heeft gebracht.
    
    Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
    
    Het beroep van [appellanten sub 3] is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Het plan
    
    2.4. Het plan is onder meer opgesteld om in een planologische regeling te voorzien voor de planonderdelen waaraan door het college bij besluit van 29 mei 2001 en door de Afdeling bij uitspraak van 13 november 2002, in zaak no. 200103160/1, goedkeuring is onthouden. Voorts is in het plan een aantal plandelen opgenomen waarvoor in de tussentijd procedures op grond van artikel 19 van de WRO zijn gevolgd en is een aantal beleidsmatige wijzigingen doorgevoerd.
    
    Het beroep van [appellanten sub 1]
    
    2.5. [appellanten sub 1] stellen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met de bestemmingen "Tuin (T)" en "Bedrijfsdoeleinden (B)" met de nadere aanwijzing 'zonder gebouwen (z)' die zien op het achterste deel van de Doeldijk. Zij voeren hiertoe aan dat het een openbare weg betreft waarvoor een verkeersbestemming moet blijven gelden. Dit blijkt onder meer uit het feit dat in het verleden door het gemeentebestuur meerdere malen handhavend is opgetreden tegen een op de weg geplaatst hek. Tevens stellen [appellanten sub 1] dat niet van belang is dat de gronden in eigendom zijn van particulieren en dat het een doodlopende weg is. Volgens hen is het plan in zoverre in strijd met de Wegenwet. Hun gronden zullen door het plan niet meer via een openbare weg bereikbaar zijn. Voorts leidt het plan op dit punt tot planschade omdat hun gronden niet meer aan een openbare weg zullen grenzen, aldus [appellanten sub 1].
    
    2.5.1. Het college heeft zich met de raad op het standpunt gesteld dat het desbetreffende deel van de Doeldijk geen openbare weg meer betreft omdat deze al 30 jaar niet voor een ieder toegankelijk is geweest als bedoeld in artikel 7 van de Wegenwet. Daarnaast zijn de gronden van [appellanten sub 1] bereikbaar via het deel van de Doeldijk dat wel een verkeersbestemming heeft, aldus het college.
    
    2.5.2. De raad heeft voorts gesteld dat de weg alleen wordt gebruikt door [appellanten sub 1] en hun buurman. De weg wordt derhalve tevens niet gebruikt als openbare weg in de zin van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" zoals die is genoemd bij de bestemming "Verkeersdoeleinden", aldus de raad.
    
    2.5.3. [appellanten sub 1] wonen aan de [locatie 1] en [locatie 2]. Op deze gronden bevinden zich woonhuizen, schuren, grasland en een boomgaard. Tevens loopt het achterste deel van de Doeldijk gedeeltelijk over de desbetreffende gronden.
    
    2.5.4. Op grond van artikel 49 van de Wegenwet wordt een weg die op de legger voorkomt, aangemerkt als openbaar te zijn, tenzij wordt bewezen dat de weg heeft opgehouden openbaar te zijn.
    
    Ingevolge artikel 7 van de Wegenwet heeft een weg opgehouden openbaar te zijn:
    
    - wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
    
    - wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
    
    2.5.5. Niet in geschil is dat het achterste deel van de Doeldijk op de wegenlegger van 1964 voorkomt en niet aan het openbaar verkeer is onttrokken. Gezien bovenvermelde artikelen van de Wegenwet moet dit weggedeelte daarom als openbaar worden aangemerkt, tenzij het weggedeelte gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest. Het college noch de raad heeft aannemelijk gemaakt dat het weggedeelte gedurende een dergelijke periode door feitelijke belemmeringen voor het publiek gesloten is geweest dan wel dat door middel van borden of anderszins de toegang hiertoe is ontzegd. Dat in 1996 en opnieuw in 1998 een hek op het weggedeelte is geplaatst maakt dit niet anders, nu beide keren het hek na handhavend optreden door het college van burgemeester en wethouders is verwijderd. Voorts doet de omstandigheid dat het weggedeelte niet door een groot publiek wordt gebruikt niet af aan het feit dat het weggedeelte voor een ieder toegankelijk is gebleven. Gelet hierop is niet aannemelijk geworden dat het weggedeelte gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest. Het achterste deel van de Doeldijk moet dan ook als openbaar worden aangemerkt.
    
    Voor zover de raad nog heeft gesteld dat het gebruik van het desbetreffende weggedeelte niet meer in overeenstemming is met de verkeersbestemming, heeft hij dit in het geheel niet nader onderbouwd.
    
    Nu de toegekende bestemmingen niet voorzien in het gebruik van het desbetreffende deel van de Doeldijk als openbare weg, terwijl aannemelijk is dat dit weggedeelte een openbare weg is als bedoeld in de Wegenwet, het weggedeelte ook als zodanig wordt gebruikt en er geen zicht is op beëindiging van dat gebruik, is het plan op dit punt in strijd met een goede ruimtelijke ordening vastgesteld.
    
    2.5.6. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de plandelen met de bestemmingen "Tuin (T)" en "Bedrijfsdoeleinden (B)" met de nadere aanwijzing 'zonder gebouwen (z)' die zien op het achterste deel van de Doeldijk niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    Het beroep van [appellanten sub 1] is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Tevens ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan bedoelde plandelen.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    2.6. [appellant sub 2] stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Natuurgebied (N)" dat ziet op zijn gronden bij de [locatie 3]. Hij voert hiertoe aan dat de uitvoerbaarheid van de natuurontwikkeling onzeker is en dat daarom de voorheen geldende agrarische bestemming had moeten blijven gelden. Hij stelt daarnaast dat het plan had moeten voorzien in de bestemmingen op basis waarvan het integrale plan 'Gebiedsontwikkeling de Sticht', namelijk natuur en woningen, kan worden gerealiseerd. De toenmalige wethouder heeft namelijk verklaard dat het college van burgemeester en wethouders ook akkoord was met het plan. Het plan is in zoverre vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid. Bovendien is het plan niet in overeenstemming met de verleende vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO, aldus [appellant sub 2].
    
    2.6.1. Het college heeft zich met de raad op het standpunt gesteld dat het gemeentebestuur voor de beoogde natuurontwikkeling in 2003 een vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO heeft verleend. Deze vrijstelling is vervolgens in het plan verwerkt, aldus het college.
    
    2.6.2. Het plan voorziet voor de gronden bij de woning van [appellant sub 2] aan de [locatie 3] in de bestemming "Natuurgebied (N)".
    
    Bij besluit van 14 juli 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montfoort aan [appellant sub 2] vrijstelling verleend van de bestemming "Agrarische doeleinden, Rivierzone (AR)" voor het realiseren van het door hem gewenste Natuurontwikkelingsplan.
    
    2.6.3. Niet in geschil is dat de vrijstelling die in 2003 is verleend alleen zag op de verwezenlijking van natuur op de desbetreffende gronden. Ter zitting is komen vast te staan dat op die gronden inmiddels ook natuur is verwezenlijkt, in de vorm van bos en halfnatuurlijk grasland. Gelet hierop kan het betoog van [appellant sub 2] dat de uitvoerbaarheid van het plandeel binnen de planperiode onvoldoende zeker is, niet slagen. Voorts wordt overwogen dat met genoemd besluit vrijstelling is verleend voor natuurontwikkeling op de gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden, Rivierzone (AR)". De Afdeling stelt vast dat het plandeel met de bestemming "Natuurgebied (N)" betrekking heeft op de gronden die in het vorige plan de bestemming "Agrarische doeleinden, Rivierzone (AR)" hadden. Het plandeel ziet derhalve op dezelfde gronden als waarop de vrijstelling betrekking heeft. [appellant sub 2] heeft niet nader onderbouwd op welk punt het plandeel desondanks niet in overeenstemming zou zijn met de verleende vrijstelling. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het op grond van de vrijstelling bestaande gebruik als zodanig in het plan mocht worden bestemd.
    
    2.6.4. Over het betoog van [appellant sub 2] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij een wethouder, maar bij de raad. De raad heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld.
    
    2.6.5. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellanten sub 3]
    
    2.7. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de beperking van de mogelijkheid voor buitenopslag bij vervolgfuncties ten opzichte van de vervallen regeling uit artikel 10, lid 17, van de planvoorschriften, zoals voorzien in artikel 9B, niet onredelijk is uit het oogpunt van het waarborgen van de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied. De regeling zoals die is opgenomen in artikel 9B van de planvoorschriften is echter deels in strijd met het provinciaal beleid ten aanzien van vervolgfuncties op agrarische bouwvlakken. Daarom heeft het college aan dit artikel goedkeuring onthouden.
    
    2.7.1. [appellanten sub 3] stellen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de vervallenverklaring van artikel 10, zeventiende lid, van de planvoorschriften, nu wel goedkeuring is onthouden aan de nieuwe regeling die is opgenomen in artikel 9B van de planvoorschriften. Zij voeren hiertoe aan dat de regeling die na de onthouding van goedkeuring overblijft, in strijd is met de bedoeling van de raad om in een geheel nieuwe regeling voor vervolgfuncties te voorzien. Daarom had ook aan de vervallenverklaring van de oude regeling goedkeuring moeten worden onthouden, aldus [appellanten sub 3].
    
    2.7.2. In het plan is bij de wijziging van de planvoorschriften vermeld dat artikel 10, zeventiende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Montfoort" komt te vervallen. Dit planvoorschrift voorzag in een wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van functieverandering na bedrijfsbeëindiging. Op grond van deze wijzigingsbevoegdheid is als nieuwe functie 'opslagdoeleinden' mogelijk. Hierbij is het verboden om onbebouwde gronden te gebruiken voor omvangrijke stalling en opslag.
    
    Ingevolge artikel 9B, achtste lid, van de planvoorschriften, zoals dat op grond van het plan luidt, is voor de hier bedoelde functies (vervolgfuncties op bouwvlakken) buitenopslag in geen geval toegestaan. Aan artikel 9B van de planvoorschriften heeft het college goedkeuring onthouden.
    
    2.7.3. Hoewel er enige samenhang bestaat tussen het opnemen van artikel 9B in de planvoorschriften en het laten vervallen van artikel 10, zeventiende lid, van de planvoorschriften, leidt dit niet tot de conclusie dat de onthouding van goedkeuring door het college aan artikel 9B tot gevolg zou moeten hebben dat ook aan de vervallenverklaring van artikel 10, zeventiende lid, goedkeuring had moeten worden onthouden. Hiertoe overweegt de Afdeling dat deze artikelen voorzien in een regeling voor vervolgfuncties op agrarische bouwvlakken en aldus betrekking hebben op toekomstige situaties. Het vervallen artikel 10, zeventiende lid, voorziet bovendien slechts in een wijzigingsbevoegdheid hiervoor en niet in een rechtstreekse mogelijkheid. Door de onthouding van goedkeuring aan artikel 9B ontbreekt (tijdelijk) een regeling voor dit soort vervolgfuncties. Nu dit echter alleen toekomstig gebruik zou kunnen raken, is de Afdeling van oordeel dat dit niet leidt tot rechtsonzekere situaties.
    
    2.7.4. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 3] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vervallenverklaring van artikel 10, lid 17, van de planvoorschriften niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellanten sub 3], voor zover ontvankelijk, is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 4] en anderen voor zover ingediend door [appellant sub 4]
    
    2.8. [appellant sub 4] stelt dat het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)" dat ziet op de gronden achter zijn woning ten onrechte de nadere aanwijzing 'zonder gebouwen (z)' heeft in combinatie met de nadere aanwijzing 'opslag toegestaan (o)'. Deze nadere aanwijzingen zijn met elkaar in strijd waardoor onduidelijk is of wel of geen opslag is toegestaan. Bovendien zou daar geen opslag moeten zijn toegestaan. Hij wijst er hierbij op dat de aanwijzing 'opslag toegestaan (o)' ter plaatse opslag voor de voorgevelrooilijn mogelijk maakt, terwijl dit verder nergens is toegestaan. De Inspecteur Ruimtelijke Ordening had bovendien over de opslagmogelijkheid een advies moeten uitbrengen, aldus [appellant sub 4].
    
    2.8.1. Het college stelt dat op plandelen met de nadere aanwijzing 'zonder gebouwen (z)' geen buitenopslag is toegestaan. Waar buitenopslag bij bedrijven wel is toegestaan, betreft het voornamelijk bedrijven die binnen het stedelijk gebied liggen of die op een bedrijventerrein liggen. Dit acht het college niet in strijd met het provinciaal beleid. Voorts is de Inspecteur Ruimtelijke Ordening lid van de Provinciale Planologische Commissie en heeft hij in die hoedanigheid advies uitgebracht. Bovendien is een los advies van de Inspecteur Ruimtelijke Ordening niet vereist in het kader van de bestemmingsplanprocedure, aldus het college.
    
    2.8.2. De gronden achter de woning van [appellant sub 4] aan [locatie 4] hebben in het plan de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)" met de nadere aanwijzingen 'zonder gebouwen (z)' en 'opslag toegestaan (o)'.
    
    Ingevolge artikel 21, tweede lid, onder k., van de planvoorschriften, mogen op de gronden met de nadere aanwijzing (z) uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd, met uitzondering van overkappingen.
    
    Ingevolge artikel 21, elfde lid, onder a., van de planvoorschriften is het verboden de gronden voorzien van de nadere aanwijzing (z) te gebruiken voor opslag.
    
    Ingevolge artikel 21, derde lid, onder p., van de planvoorschriften is ter plaatse van de nadere aanwijzing (o) opslag toegestaan.
    
    2.8.3. Gelet op voornoemde planvoorschriften is op grond van de nadere aanwijzing 'zonder gebouwen (z)' ter plaatse geen opslag toegestaan en is op grond van de nadere aanwijzing 'opslag toegestaan (o)' ter plaatse wel opslag toegestaan. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de nadere aanwijzing 'opslag toegestaan (o)' is bedoeld als uitzondering ten opzichte van de aanwijzing 'zonder gebouwen (z)'. In het plan is echter over de onderlinge verhouding tussen deze nadere aanwijzingen niets geregeld. Gelet hierop is op grond van het plan niet duidelijk of het gebruik voor opslag op de desbetreffende gronden is toegestaan.
    
    De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)" met de nadere aanwijzingen 'zonder gebouwen (z)' en 'opslag toegestaan (o)' dat ziet op de gronden achter [locatie 4], is vastgesteld in strijd het rechtszekerheidsbeginsel. Door het plan op dit punt niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    Het beroep van [appellant sub 4] en anderen, voor zover ingediend door [appellant sub 4], is gegrond. Het bestreden besluit dient op dit punt te worden vernietigd. Tevens ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan bedoeld plandeel.
    
    2.8.4. Nu ter zitting is komen vast te staan dat de raad heeft beoogd om in afwijking van de nadere aanwijzing 'zonder gebouwen (z)' ter plaatse wel opslag mogelijk te maken, ziet de Afdeling aanleiding om in het navolgende inhoudelijk in te gaan op de overige beroepsgronden van [appellant sub 4], die zijn gericht tegen de mogelijkheid voor opslag ter plaatse.
    
    2.8.5. Over het betoog van [appellant sub 4] dat de aanvaardbaarheid van de opslag onvoldoende is onderbouwd nu daarover door de Inspecteur Ruimtelijke Ordening geen advies is uitgebracht, overweegt de Afdeling dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de Awb noch de WRO een dergelijk advies is vereist in het kader van de bestemmingsplanprocedure. Overigens maakt de Inspecteur Ruimtelijke Ordening deel uit van de Provinciale Planologische Commissie en is hij in die hoedanigheid bij de bestemmingsplanprocedure betrokken. Het betoog van [appellant sub 4] faalt.
    
    De mogelijkheid van opslag voor de voorgevelrooilijn van het bedrijf op de gronden achter [locatie 4] is, zoals de raad onweersproken heeft gesteld, in het plan opgenomen om bestaand gebruik ter plaatse als zodanig te bestemmen. Hoewel dit gebruik wellicht in strijd met het vorige plan is begonnen, is het gemeentebestuur niet voornemens daaraan binnen de planperiode een einde te maken. Het plandeel grenst bovendien niet direct aan de openbare weg. Gelet hierop acht de raad ter plaatse opslag voor de voorgevelrooilijn van het bedrijf aanvaardbaar.
    
    In hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de opslag ter plaatse aanvaardbaar is.
    
    Het beroep van [appellant sub 4] en anderen voor zover ingediend door [appellant sub 4B]
    
    2.9. [appellant sub 4B] stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen die zien op de schuren tegenover zijn woning en op het benzinestation naast zijn woning aan [locatie 5]. Hij voert hiertoe aan dat niet is aangetoond of voor de schuren bouwvergunningen zijn verleend en dat de bouwwerken zijn gebouwd in strijd met het gemeentelijk en provinciaal beleid. Voorts is volgens [appellant sub 4B] de bestemming voor het benzinestation onvoldoende onderbouwd en is het plandeel in strijd met de ter plaatse geprojecteerde Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Bovendien is het benzinestation te hoog gebouwd. Daarnaast is het in strijd met de rechtszekerheid om bij de herziening de planvoorschriften te wijzigen terwijl dat nog niet in het voorontwerpbestemmingsplan was opgenomen, aldus [appellant sub 4B].
    
    2.9.1. Het college stelt dat voor de twee schuren bouwvergunning is verleend. Het plan voorziet in een regeling voor deze schuren. Over het benzinestation met wasstraat stelt het college dat voor deze ontwikkeling bouwvergunning met vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO is verleend. Bij uitspraak van 16 augustus 2006 heeft de Afdeling de in die zaak ingediende hoger beroepen ongegrond verklaard. De raad heeft daarom in een bestemming voor het benzinestation voorzien, aldus het college.
    
    2.9.2. Over het betoog van [appellant sub 4B] dat het ontwerpplan ten onrechte is gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp van het plan, overweegt de Afdeling dat dit niet leidt tot een rechtsonzekere situatie, nu op een voorontwerp, gelet op het karakter daarvan, niet het vertrouwen kan worden gebaseerd dat het plan overeenkomstig dat voorontwerp zal worden vastgesteld. De WRO noch enige andere bepaling verzet zich ertegen dat het ontwerpbestemmingsplan wordt gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp van het plan. Tegen dergelijke wijzigingen kunnen zienswijzen en bedenkingen worden ingediend en kan vervolgens beroep worden ingesteld. Het betoog faalt.
    
    2.9.3. Voor een klein deel van de gronden tegenover [locatie 5] is in het plan de bestemming "Agrarische doeleinden (A)" met de nadere aanwijzing 'zonder woning (zw)' opgenomen.
    
    2.9.3.1. Uit de bijlagen bij het verweerschrift blijkt dat bij besluit van 9 april 2003 op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO een vrijstelling met bouwvergunning is verleend voor de schuren (dierennachtverblijven) op het perceel. Tevens blijkt daaruit dat bij besluit van 12 augustus 2003 de tegen eerstgenoemd besluit ingediende bezwaren ongegrond zijn verklaard.
    
    2.9.3.2. Vast staat dat de schuren in overeenstemming met genoemde bouwvergunning zijn gerealiseerd. [appellant sub 4B] heeft niet nader onderbouwd op welk punt de schuren in strijd zouden zijn met gemeentelijk of provinciaal beleid. Hij heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt waarom ondanks het bestaan van een onherroepelijke bouwvergunning, het plan niet zou moeten voorzien in een planologische regeling voor de schuren. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de schuren een passende regeling in het plan moest worden opgenomen.
    
    2.9.4. Het plandeel naast [locatie 5] heeft de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)" met de subbestemming 'benzine verkooppunt (bs)'.
    
    De plantoelichting vermeldt op pagina 18 dat om de leefbaarheid en veiligheid in de binnenstad te verbeteren, het gemeentebestuur al lange tijd streeft naar de uitplaatsing van de in de kern gesitueerde benzinestations. Het initiatief van de eigenaar van het onderhavige benzinestation past in dit beleid. Ook voldoet de locatie aan de in acht te nemen ruimtelijke voorwaarden met betrekking tot ontsluiting, milieu en landschappelijke inpassing. Voorts is al een vrijstellingsprocedure doorlopen, zo vermeldt de plantoelichting.
    
    2.9.4.1. Over het betoog van [appellant sub 4B] dat het benzinestation niet in overeenstemming met de bouwvergunning is gebouwd, overweegt de Afdeling dat dit betoog geen betrekking heeft op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond kan derhalve buiten beschouwing blijven.
    
    2.9.4.2. Niet in geschil is dat het benzinestation op grond van de verleende bouwvergunning met vrijstelling is gerealiseerd. Evenmin is in geschil dat het perceel binnen de EHS ligt. Ten tijde van het vrijstellingsbesluit was het Streekplan Provincie Utrecht 1994 nog van toepassing. Ook daarin was het perceel aangeduid als EHS. Bij de verklaring van geen bezwaar ten behoeve van de vrijstelling heeft het college het belang van de verplaatsing van het benzinestation afgewogen tegen het belang van het geheel onaangetast laten van het voor natuurontwikkeling aangewezen gebied. De aantasting vanwege de geplande ontwikkeling heeft het college destijds aanvaardbaar geacht. Hoewel vervolgens de gronden in het streekplan opnieuw zijn aangewezen als EHS, heeft het college er bij het bestreden besluit in redelijkheid van kunnen uitgaan dat het benzinestation op dat moment als een bestaande situatie moest worden aangemerkt. Gezien het feit dat het gebruik van de gronden voor een benzinestation een legale, bestaande situatie betreft, waarvan de raad niet voornemens is om daaraan binnen de planperiode een einde te maken, heeft het college in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan het als zodanig bestemmen van het benzinestation dan aan het mogelijk maken van natuur binnen het gehele gebied dat is aangewezen voor natuurontwikkeling.
    
    2.9.5. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 4B] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 4] en anderen, voor zover ingediend door [appellant sub 4B], is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 4] en anderen voor zover ingediend door [appellant sub 4C]
    
    2.10. [appellant sub 4C] stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel dat ziet op zijn gronden aan [locatie 6]. Hij voert hiertoe aan dat de voorziene woonbestemming niet in overeenstemming is met de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2002, in zaak no. 200103160/1. Voorts vinden er op het perceel nog steeds agrarische bedrijfsactiviteiten plaats. Daarnaast is het in strijd met de rechtszekerheid om bij de herziening de planvoorschriften te wijzigen terwijl dat nog niet in het voorontwerpbestemmingsplan was voorzien, aldus [appellant sub 4C].
    
    2.10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij een controle vanwege de gemeente is vastgesteld dat op het perceel geen dieren aanwezig zijn en dat op het perceel geen ruimte is voor het stallen van dieren omdat alle schuren voor andere doeleinden worden gebruikt. [appellant sub 4C] heeft niet aangetoond dat ter plaatse nog een reëel agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend. De woonbestemming is dan ook gebaseerd op de feitelijke situatie op het perceel, aldus het college.
    
    2.10.2. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 4C] dat het ontwerpplan ten onrechte is gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp van het plan, verwijst de Afdeling naar hetgeen is overwogen onder 2.9.2., namelijk dat dit niet leidt tot een rechtsonzekere situatie, nu op een voorontwerp, gelet op het karakter daarvan, niet het vertrouwen kan worden gebaseerd dat het plan overeenkomstig dat voorontwerp zal worden vastgesteld. De WRO noch enige andere bepaling verzet zich ertegen dat het ontwerpbestemmingsplan wordt gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp van het plan. Tegen dergelijke wijzigingen kunnen zienswijzen en bedenkingen worden ingediend en kan vervolgens beroep worden ingesteld.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10.3. Voor zover hier van belang heeft het perceel [locatie 6] de bestemming "Woondoeleinden (W)".
    
    2.10.4. Op pagina 16 van de plantoelichting is vermeld dat vanwege de gemeente bij een controle op 6 maart 2007 is vastgesteld dat ter plaatse geen koeien aanwezig zijn en dat evenmin schapen aanwezig zijn. Ook is er geen ruimte aangetroffen die voor het stallen van dieren zou kunnen worden gebruikt, omdat nagenoeg alle aanwezige schuren voor andere doeleinden worden gebruikt. Op grond hiervan is er geen sprake van een reëel agrarisch bedrijf en ligt een agrarische bestemming niet in de rede, zo is vermeld in de plantoelichting.
    
    2.10.5. Ter zitting heeft [appellant sub 4C] naar voren gebracht dat de woonbestemming ten onrechte is gebaseerd op de in de plantoelichting vermelde controle. Hij heeft er hiertoe op gewezen dat uit navraag bij de gemeentelijke milieudienst en bij het gemeentebestuur niet is gebleken van een uitgevoerde controle. Dit is door de raad niet weersproken. Er bestaat derhalve gerede twijfel of de in de plantoelichting genoemde controle daadwerkelijk is uitgevoerd. Nu de voorziene woonbestemming niet op de uitkomsten van deze controle kan worden gebaseerd, heeft de raad onvoldoende onderbouwd waarom ter plaatse van een agrarisch perceel in het buitengebied waarop onbetwist agrarische activiteiten worden uitgevoerd, desondanks in een woonbestemming zou moeten worden voorzien. Het college heeft zich dan ook niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel voldoende zorgvuldig is voorbereid.
    
    2.10.6. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 4C] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)" dat ziet op het perceel [locatie 6] is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Door het plandeel niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    Het beroep van [appellant sub 4] en anderen, voor zover ingediend door [appellant sub 4C], is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    Tevens ziet de Afdeling aanleiding goedkeuring te onthouden aan bedoeld plandeel.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.11. Ten aanzien van [appellanten sub 1] en [appellant sub 4] en anderen dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellanten sub 3] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellanten sub 3] niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen de goedkeuring van artikel 9A en artikel 10, negentiende lid, van de planvoorschriften;
    
    II. verklaart het beroep van [appellanten sub 1] geheel en het beroep van [appellant sub 4] en anderen gedeeltelijk gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 15 december 2009, kenmerk 2009INT253172, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan
    
    a. de plandelen met de bestemmingen "Tuin (T)" en "Bedrijfsdoeleinden (B)" met de nadere aanwijzing 'zonder gebouwen (z)' die zien op het achterste deel van de Doeldijk;
    
    b. het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)" met de nadere aanwijzingen 'zonder gebouwen (z)' en 'opslag toegestaan (o)' dat ziet op de gronden achter [locatie 4];
    
    c. het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)" dat ziet op het perceel [locatie 6];
    
    IV. onthoudt goedkeuring aan de onder III. genoemde plandelen;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VI. verklaart het beroep van [appellant sub 2] geheel, en de beroepen van [appellanten sub 3] en van [appellant sub 4] en anderen voor het overige ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 892,85 (zegge: achthonderdtweeënnegentig euro en vijfentachtig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 4] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 892,85 (zegge: achthonderdtweeënnegentig euro en vijfentachtig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van
    
    a. € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellanten sub 1]; en
    
    b. € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 4] en anderen vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.G.C. Wiebenga, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wiebenga w.g. Kuggeleijn-Jansen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2011
    
    545.