ECLI:NL:RVS:2018:2619, Raad van State, 08-08-2018, 201707702/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een bestaand hekwerk op het perceel [locatie] te Beekbergen. [appellant] heeft bij aanvraagformulier van 26 april 2016 verzocht om een omgevingsvergunningsvergunning voor het realiseren van een houten hekwerk met een hoogte van 1,5 m op het perceel. Het hekwerk dient als omheining om twee door [appellant] aangekochte kadastrale percelen en vormt een uitbreiding van een bestaand hekwerk met dezelfde hoogte dat reeds om twee naastliggende kadastrale percelen is geplaatst. Na plaatsing van het hekwerk vormen de vier kadastrale percelen tezamen één omheind perceel. Het college is heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat het van mening is dat het hekwerk in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stuwwalrand Parkzone Zuid".

201707702/1/A1.
    Datum uitspraak: 8 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Beekbergen, gemeente Apeldoorn,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 augustus 2017 in zaak nr. 17/1086 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een bestaand hekwerk op het perceel [locatie] te Beekbergen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering van het besluit van 21 juni 2016, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.C. Leysner en R. Klop, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] heeft bij aanvraagformulier van 26 april 2016 verzocht om een omgevingsvergunningsvergunning voor het realiseren van een houten hekwerk met een hoogte van 1,5 m op het perceel. Het hekwerk dient als omheining om twee door [appellant] aangekochte kadastrale percelen en vormt een uitbreiding van een bestaand hekwerk met dezelfde hoogte dat reeds om twee naastliggende kadastrale percelen is geplaatst. Na plaatsing van het hekwerk vormen de vier kadastrale percelen tezamen één omheind perceel. Het college is heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat het van mening is dat het hekwerk in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stuwwalrand Parkzone Zuid" (hierna: het bestemmingsplan) en het niet bereid is de omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van dat bestemmingsplan. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het hekwerk, anders dan [appellant] heeft gesteld, niet omgevingsvergunningvrij kan worden opgericht en ook niet past in het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank heeft het college in redelijkheid kunnen weigeren de omgevingsvergunning te verlenen.
    
    Omgevingsvergunningvrij bouwen
    
    2.      [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het hekwerk omgevingsvergunningvrij is op grond van artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Hij voert daartoe aan dat het hekwerk wordt geplaatst op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de perceelafscheiding in een functionele relatie staat. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de omstandigheid dat op de te omheinen percelen een andere bestemming rust dan op het perceel waarop al een gebouw staat, betekent dat geen sprake is van een functionele relatie. De percelen waarop de aanvraag ziet, behoren bij de woning van [appellant] en vormen daarmee één geheel, aldus [appellant]. Volgens hem heeft de rechtbank voorts ten onrechte in aanmerking genomen dat het hekwerk op geruime afstand van het woonperceel is gelegen. De afstand van het hekwerk tot het gebouw is in het Bor noch de wetsgeschiedenis een relevante factor. Hij voert voorts aan dat de aan de gronden gegeven bestemming geen doorslaggevende rol, maar slechts een relevante rol speelt. Volgens [appellant] doet de aanwezigheid van het hekwerk niet af aan de beide bestemmingen, waar natuur en wonen vloeiend in elkaar over gaan.
    
    2.1.    Artikel 2 van bijlage II van het Bor luidt:
    
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    1. […]
    
    12. een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 1 m, of
    
    b. niet hoger dan 2 m, en
    
    1°. op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
    
    2°. achter de voorgevelrooilijn, en
    
    3°. op meer dan 1 m van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn;
    
    13. […]."
    
    2.2.    Het hekwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, heeft een hoogte van 1,5 m. Dat betekent dat het alleen omgevingsvergunningvrij kan worden opgericht als wordt voldaan aan de in artikel 2, twaalfde lid, onder b, van bijlage II van het Bor gestelde voorwaarden. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of wordt voldaan aan de onder 1º genoemde voorwaarde dat het hekwerk wordt gebouwd op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in een functionele relatie staat.
    
    2.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1586) komt bij de beoordeling of sprake is van een functionele relatie tussen de afscheiding en de woning doorslaggevende betekenis toe aan de voor het perceel geldende planologische regeling. Met deze benadering wordt de jurisprudentie voortgezet die is ontwikkeld onder de werking van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: Bblb) (onder meer de uitspraak 14 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ8479), waarvoor ook steun kan worden gevonden in de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 149-151).
    
        In de Nota van Toelichting bij het Bor is over artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II onder meer opgenomen: "In dit onderdeel zijn de erf- en perceelafscheidingen opgenomen zoals die bouwvergunningsvrij waren ingevolge artikel 2, onderdeel e, van het Bblb. In de eis onder b, onderdeel 1°, wordt aangegeven dat een erf- of perceelafscheiding die hoger is dan 1 m, alleen geplaatst mag worden op een erf of perceel waarop al een gebouw staat en waarmee de erf- of perceelafscheiding in een functionele relatie staat. Dit laatste criterium van functionele verbondenheid is ten opzichte van de tekst van het Bblb toegevoegd ter codificatie van jurisprudentie. Het betreft hier jurisprudentie over het plaatsen van perceelafscheidingen (hoger dan 1 m) op gedeelten van een perceel die in functioneel opzicht niet in relatie staan tot het zich daarop bevindende hoofdgebouw (ABRvS 5 oktober 2005, 200410184/1, LJN:AU3806, BR 2006, p. 147). […] Het criterium dat in deze uitspraak wordt gehanteerd werpt een extra bescherming op voor gronden die feitelijk niet meer behoren tot het perceelgedeelte dat in een functionele relatie staat tot het zich daarop bevindende gebouw. Het voorkomt bijvoorbeeld dat weilanden of bosgronden, die door een toevallige kadastrale wijziging zijn gaan behoren tot hetzelfde juridische perceel als waarop een woning staat, zonder vergunning afgeschermd kunnen worden met 2 m hoge perceelafscheidingen. Het is wenselijk geacht bovenstaande in de jurisprudentie ontwikkelde uitleg in de nieuwe regeling voort te zetten en te codificeren. Daarmee wordt voor lief genomen dat de simpele vraag of een stuk grond mag worden afgeschermd met een 2 m hoge perceelafscheiding, zich niet in alle gevallen eenvoudig laat beantwoorden. Van geval tot geval moet worden bezien of het gedeelte grond waarop een afscheiding wordt geplaatst, in voldoende mate een functionele relatie heeft met het gebouw. Het bestemmingsplan speelt daarbij een relevante rol. Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat niet bedoeld is dat feitelijk alleen de afscheiding van een als erf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aan te merken perceelgedeelte is toegestaan. Het uitgangspunt is dat in beginsel een geheel perceel waarop een gebouw staat (voor zover gelegen achter de voorgevelrooilijn) kan worden afgeschermd met een perceelafscheiding tot een hoogte van 2 m. Ook de niet als erf aan te duiden gronden, die deel uitmaken van een perceel behorend bij een gebouw, kunnen dus omheind worden. Alleen de perceelgedeelten die in ruimtelijk opzicht (gelet op de geldende planologische regelgeving) helemaal niet zijn aan te merken als onderdeel van het perceel waarop zich het gebouw bevindt (het gaat niet om een tuin of erf, of een anderszins bij een gebouw behorende buitenruimte) vallen buiten deze mogelijkheid. Dit zal zich slechts in uitzonderingssituaties voordoen. […]."
    
    2.4.    Vast staat dat het hekwerk is voorzien op de delen van het perceel met de bestemming "Bos en natuurgebied" en dat het deel van het perceel waarop de woning is gelegen de bestemming "Woondoeleinden" heeft. Onder verwijzing naar de hiervoor onder 2.3 genoemde uitspraak van 25 april 2014, waarin doorslaggevende betekenis wordt toegekend aan de voor het perceel geldende planologische regeling, overweegt de Afdeling dat de rechtbank gelet op deze verschillende bestemmingen terecht heeft overwogen dat geen functionele relatie bestaat tussen het hekwerk en het perceel waarop de woning is gelegen. Dat de onderscheiden percelen volgens [appellant] tezamen één landgoed vormen en dat het hekwerk niet afdoet aan de op de percelen rustende bestemmingen, geeft geen aanleiding daar anders over te oordelen, reeds omdat dit onverlet laat dat sprake is van verschillende planologische bestemmingen. Dat volgens de Nota van Toelichting slechts in uitzonderingssituaties sprake zal zijn van perceelgedeelten die in ruimtelijk opzicht helemaal niet zijn aan te merken als onderdeel van het perceel waarop zich het gebouw bevindt, kan gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de verschillende bestemmingen op de onderscheiden percelen niet leiden tot een ander oordeel.
    
        Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het hekwerk niet omgevingsvergunningvrij kan worden gerealiseerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Strijd met het bestemmingsplan
    
    3.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het hekwerk niet past binnen het bestemmingsplan. Volgens hem heeft de rechtbank niet onderkend dat het hekwerk wordt gerealiseerd ten behoeve van de bestemming "Bos en natuurgebied". Bezien op perceelniveau dient het hekwerk de aan het perceel toegekende bestemming, omdat hiermee bijvoorbeeld illegale stortingen van (drugs)afval worden voorkomen hetgeen in het belang is van de aanwezige flora en fauna, aldus [appellant]. Volgens hem kan het hekwerk primair dienen als bescherming voor flora en fauna en als bijkomend effect dienen als erfafscheiding. Bovendien is reeds sprake van een bestaand hekwerk met een gelijke hoogte waaraan het college in 2004 medewerking heeft verleend. [appellant] bestrijdt dat de destijds verleende vergunning is gebaseerd op onjuiste gegevens. Hij stelt voorts dat het aanwezige wild zich door het hekwerk niet laat tegenhouden en dat in de in de gemeente een veelheid van hekwerken rondom bospercelen aanwezig is waartegen niet handhavend wordt opgetreden.
    
    3.1.    Het deel van het perceel waarop het hekwerk is voorzien heeft in het bestemmingsplan de bestemming "Bos en natuurgebied".
    
    Artikel 3.4 van de planvoorschriften luidt:
    
    "1. De als zodanig op de kaart aangegeven gronden zijn bestemd voor:
    
    a. behoud, bescherming en versterking van de bos en natuurwaarden;
    
    b. A-watergangen (beken, sprengen en sloten), […]
    
    c. recreatief medegebruik (wandelen, fietsen en paardrijden);
    
    d. […]
    
    2. […]
    
    3. De bebouwing dient te voldoen aan de aanwijzingen op de plankaart en aan die in de onderstaande bebouwingsmatrix. […]."
    
    In deze matrix is, voor zover thans van belang, opgenomen dat op gronden met de bestemming "Bos en natuurgebied" andere bouwwerken ten behoeve van de bestemming zoals terrein- en erfafscheidingen met een maximale hoogte van 2 m mogen worden gebouwd.
    
    3.2.    Ingevolge artikel 3.4, derde lid, van de planvoorschriften mogen op het deel van het perceel waarop het hekwerk is voorzien terrein- en erfafscheidingen met een hoogte van 2 m worden gerealiseerd, mits deze ten behoeve van de bestemming worden opgericht. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of het hekwerk wordt opgericht ten behoeve van de bestemming "Bos en natuurgebied".     
    
    3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het hekwerk primair is bedoeld om het perceel af te scheiden en daarmee niet is opgericht ten behoeve van de bestemming "Bos en natuurgebied", maar ten behoeve van de op een deel van het perceel rustende woonbestemming. Anders dan [appellant] aanvoert, geeft de tekst van artikel 3.4, derde lid, van de planvoorschriften geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vraag of een bouwwerk ten behoeve van de bestemming wordt opgericht op perceelniveau moet worden bezien en dat het hekwerk dient om de bestemming "Bos en natuurgebied" op perceelniveau beschermen. Daarbij is van belang dat in het genoemde artikel van de planvoorschriften is opgenomen dat het moet gaan om bouwwerken ten behoeve van de bestemming "Bos en natuurgebied". Deze bestemming heeft een ruimere omvang dan het perceelniveau waaraan deze bestemming in dit geval is toegekend.
    
        Dat het college bij besluit van 18 februari 2004 een vergunning heeft verleend voor een hekwerk van gelijke hoogte rondom de percelen met de kadastrale nummers L1503 en L1504, maakt dat niet anders. Daarbij is van belang dat bij verlening van deze vergunning als uitgangspunt heeft gegolden dat het gehele toenmalige perceel een woonbestemming had, hetgeen naderhand niet het geval bleek te zijn. Anders dan [appellant] stelt, kan aan deze onjuistheid in die vergunning niet de conclusie worden ontleend dat de scheidslijn tussen de gronden met de verschillende bestemmingen dun is en dat gebieden vloeiend in elkaar overlopen. De stellingen van [appellant] dat het aanwezige wild zich door het hekwerk niet laat tegenhouden en dat in de in de gemeente een veelheid van hekwerken rondom bospercelen aanwezig is waartegen niet handhavend wordt opgetreden, brengen, wat daarvan zij, niet met zich dat het hekwerk in overeenstemming met het bestemmingsplan moet worden geacht.
    
        Het betoog faalt.
    
    Afwijken van het bestemmingsplan
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Hij voert aan dat het college aan zijn beslissing om niet af te wijken van het bestemmingplan ten grondslag heeft gelegd dat het natuurgebieden open wenst te houden om de doorstroming van wild te bevorderen. Volgens hem is echter niet onderkend dat in het hekwerk op twee plaatsen een opening is opgenomen van 6 m breed. Bovendien laat wild zich niet tegenhouden door een hekwerk van 1,5 m hoog, aldus [appellant]. Volgens hem is op het thans van een hekwerk voorziene deel van het perceel onverminderd wild aanwezig. Hij stelt voorts dat het college zelf ook van mening is dat het stedenbouwkundige beeld niet wezenlijk wordt aangetast door het hekwerk.
    
    4.1.    Het college heeft zich in het besluit van 18 januari 2017 op het standpunt gesteld dat het niet bereid is af te wijken van het bestemmingsplan, omdat het perceel is gelegen in de ecologische hoofdstructuur en het wenselijk is natuurgebieden zo open mogelijk te houden om de doorstroming van wild te bevorderen. Voorts wordt volgens het college ingezet op onthekking van percelen op de Veluwe ten behoeve van de ecologische functies.
    
        In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank dit standpunt ten onrechte redelijk heeft geacht. [appellant] heeft zijn stellingen dat de aanwezigheid van een hekwerk rondom het grootste gedeelte van het perceel geen nadelige invloed heeft op de doorstroming van wild niet onderbouwd. Gelet hierop en nu niet op voorhand onaannemelijk is dat de aanwezigheid van een hekwerk van 1,5 m hoog, maar ook een hekwerk van de ter zitting van de Afdeling door [appellant] genoemde hoogte van 1,35 m, ondanks twee daarin aangebrachte openingen de doorstroming van wild in een zekere mate zal beperken, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten niet af te wijken van het bestemmingsplan.
    
        Voor zover [appellant] heeft gesteld dat uit een bijlage bij het besluit van 21 juni 2016 blijkt dat het college van mening is dat het stedenbouwkundige beeld niet wezenlijk wordt aangetast door de realisering van het hekwerk, wordt overwogen dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie dat ten grondslag is gelegd aan het besluit van 18 januari 2017 is opgenomen dat dit een fout betreft die niet afdoet aan het dictum van het besluit van 21 juni 2016. De fout is in het besluit op bezwaar hersteld. Gelet hierop kan aan hetgeen in de bijlage bij het besluit van 21 juni 2016 is genoemd over het stedenbouwkundig beeld niet de waarde worden gehecht, die [appellant] daaraan gehecht wil zien.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gelijkheidsbeginsel
    
    5.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering van de omgevingsvergunning leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel. Dat aan hem bij besluit van 28 februari 2004 een vergunning is verleend voor het plaatsen van een hekwerk hoger dan 1 m op een ander deel van het perceel waarop eveneens de bestemming "Bos en natuurgebied" rust, leidt niet tot het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat wordt gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij is van belang dat in dat besluit is opgenomen dat het perceel de bestemming "Woondoeleinden" heeft, hetgeen naderhand onjuist bleek te zijn. Gelet hierop is duidelijk dat het college, anders dan [appellant] stelt, destijds op dit punt een fout heeft gemaakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een gemaakte fout niet behoeft te worden herhaald.  
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
    
    724.