ECLI:NL:RVS:2018:3897, Raad van State, 28-11-2018, 201802492/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2015 voor [wederpartij] definitief berekend en vastgesteld op een bedrag van € 2.864,00.

201802492/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 februari 2018 in zaak nr. 17/4728 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonende te [woonplaats]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2015 voor [wederpartij] definitief berekend en vastgesteld op een bedrag van € 2.864,00.
    
    Bij besluit van 1 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 februari 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 augustus 2017 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2018, waar [wederpartij] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door
    drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [wederpartij] heeft in 2014 en 2015 voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen. De kinderopvangtoeslag over 2015 is bij het besluit van 28 april 2017 definitief berekend en op een lager bedrag vastgesteld dan in de voorgaande voorschotbeschikking. Tevens is van [wederpartij] een bedrag van € 8.294,00 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd. Aan deze besluitvorming heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat in de periode van januari tot en met augustus 2015, de ex-partner van [wederpartij], [ex-partner], toeslagpartner was van [wederpartij]. Zij stond in die periode op hetzelfde adres als [wederpartij] ingeschreven in de Basisregistratie personen (hierna: BRP). Zij heeft in die periode niet gewerkt en kan ook niet kan worden aangemerkt als ‘doelgroeper’. Op het woonadres van [wederpartij] stonden in 2015 in de BRP tevens ingeschreven de minderjarige dochters van [wederpartij] en [ex-partner].
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat een redelijke uitleg van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Uitvoeringsregeling) met zich brengt dat in het geval dat vast staat dat de inschrijving in de BRP onjuist was, ook toepassing kan worden gegeven aan deze bepaling als het feitelijke, juiste woonadres afwijkt van het adres op de adreswijziging als bedoeld in artikel 2.20, derde lid, van de Wet basisregistratie personen (hierna: de Wet BRP). Een andere uitleg valt niet te rijmen met de doelstelling van bedoelde bepaling van de Uitvoeringsregeling en zou in dit geval leiden tot een onbillijke uitkomst die de wetgever niet voor ogen kan hebben gehad, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2015 [ex-partner] ten onrechte als toeslagpartner heeft aangemerkt.
    
    3.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat een redelijke uitleg van de Uitvoeringsregeling, mede gezien het doel van deze regeling, ertoe zou kunnen leiden dat de dienst ook toepassing kan geven aan artikel 3, tweede lid, onder c, van de Uitvoeringsregeling indien vast staat dat het feitelijke woonadres afwijkt van het adres op de adreswijziging als bedoeld in artikel 2.20, derde lid, van de Wet BRP. Deze bepaling kan niet worden beschouwd als een open norm. De Uitvoeringsregeling is een nadere invulling van artikel 6 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir). Daarnaast blijkt uit de toelichting op de Uitvoeringsregeling dat slechts een inmiddels juiste BRP inschrijving met terugwerkende kracht kan gaan gelden, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    3.1.    Artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van de Awir luidt:
    
    "1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
    
    2.  In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    
    a. uit wiens relatie met de belanghebbende een kind is geboren;"
    
        Artikel 6, derde lid, luidt:
    
    "3. Bij regeling van Onze Minister in overeenstemming met Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kunnen regels worden gesteld op basis waarvan iemand die in de basisregistratie personen niet op zijn woonadres is ingeschreven, geacht wordt daarin wel op dat adres te zijn ingeschreven."
    
        Artikel 26 luidt:
    
    "Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd."
    
    Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling Awir luidt:
    
    "2. Iemand die in de basisregistratie personen niet op zijn woonadres is ingeschreven, wordt geacht daarin wel op dat adres te zijn ingeschreven, indien:
    
    c. blijkt dat sprake is van een onjuiste inschrijving in de basisregistratie personen voor de periode tot aan de datum van adreswijziging, bedoeld in artikel 2.20, derde lid, van de Wet basisregistratie personen."    
    
    3.2.    Beoordeeld moet worden of de Belastingdienst/Toeslagen bij de vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2015 [ex-partner] terecht als toeslagpartner van [wederpartij] heeft aangemerkt. Vast staat dat [ex-partner] van 1 januari 2015 tot 25 augustus 2015 stond ingeschreven in de BRP op hetzelfde adres als [wederpartij], te weten de [locatie A] te [plaats]. In december 2014 is het geregistreerd partnerschap tussen [wederpartij] en [ex-partner] ontbonden. Onweersproken is dat [ex-partner] sinds oktober 2014 tot 25 augustus 2015 feitelijk woonachtig was aan de [locatie B] te [plaats]. [ex-partner] is per 25 augustus 2015 in de BRP ingeschreven op het adres [locatie C] te [plaats]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het hoger beroepschrift toegelicht dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling alleen de mogelijkheid biedt om aan de inschrijving op een adres terugwerkende kracht toe te kennen, indien sprake is van een inmiddels juiste BRP-inschrijving. Omdat [ex-partner] zich nooit in de BRP heeft ingeschreven op het adres [locatie B] te [plaats], kan geen toepassing worden geven aan deze bepaling. De bepaling biedt alleen de mogelijkheid aan de inschrijving op de [locatie C] te [plaats] terugwerkende kracht toe te kennen als [ex-partner] daar vóór deze inschrijving ook al woonde. De terugwerkende kracht kan niet de hele periode tussen het feitelijk vertrek van het eerste adres, [locatie A] te [plaats], en de inschrijving op het adres op de [locatie C] te [plaats] overbruggen als [ex-partner] in die periode ook nog op een ander adres heeft gewoond, aldus de dienst.
    
         Gelet op artikel 3, tweede lid, van de Awir, is de Belastingdienst/Toeslagen bij de vraag of [ex-partner] als toeslagpartner van [wederpartij] moest worden aangemerkt, terecht uitgegaan van de gegevens die zijn opgenomen in de BRP. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in de uitspraak van 5 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3935) acht de Afdeling de uitleg van de dienst van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling, gelet op de tekst van en de toelichting op die bepaling, niet onjuist. De Awir en de Uitvoeringsregeling bieden derhalve in dit geval geen mogelijkheid om van de inschrijving in de BPR af te wijken. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen [ex-partner] ten onrechte heeft aangemerkt als toeslagpartner.
    
        Het betoog slaagt.
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 1 augustus 2017 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die na hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
    
    5.    [wederpartij] heeft in beroep bij de rechtbank betoogd dat de financiële gevolgen van de terugvordering van de kinderopvangtoeslag onredelijk zijn gezien het feit dat zowel hijzelf als zijn ex-partner ver onder het sociaal minimuminkomen leven.
    
    5.1.    Uit artikel 26 van de Awir volgt dat indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd. Zoals de Afdeling eerder ook meermaals heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2406), is de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd van terugvordering af te zien, indien, zoals in dit geval, de definitieve berekening en vaststelling van kinderopvangtoeslag leidt tot een terug te vorderen bedrag. Dit laat onverlet dat [wederpartij] de dienst in het invorderingstraject kan verzoeken om een standaardbetalingsregeling van 24 termijnen dan wel een persoonlijke betalingsregeling, afgestemd op zijn betalingscapaciteit. [wederpartij] kan de dienst zo nodig ook vragen om rekening te houden met de voor hem geldende beslagvrije voet. Op deze wijze kan de dienst rekening houden met de financiële omstandigheden van [wederpartij].
    
    6.    Voorts heeft [wederpartij] tijdens de zitting bij de rechtbank betoogd dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de berekening en vaststelling van de zorgtoeslag [ex-partner] alleen voor de maand januari heeft aangemerkt als toeslagpartner. De dienst is aldus niet consequent, aldus [wederpartij].
    
    6.1.    Op de zitting bij de rechtbank heeft de vertegenwoordiger van de Belastingdienst/Toeslagen aangegeven dat de dienst in dat geval een fout zou hebben gemaakt bij het vaststellen van de periode van toeslagpartnerschap bij de zorgtoeslag. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat de Belastingdienst/Toeslagen ertoe gehouden is een fout gemaakt bij de vaststelling van de periode van toeslagpartnerschap bij zorgtoeslag, bij een andere toeslag te herhalen. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:985) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is niet gebleken.
    
    7.    Gelet op het voren overwogene zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 augustus 2017 alsnog ongegrond verklaren.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 februari 2018 in zaak nr. 17/4728;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Van Soest-Ahlers
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2018
    
    902-343.