ECLI:NL:RVS:2007:AZ8462, Raad van State, 14-02-2007, 200606395/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2005 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) appellante een bestuurlijke boete opgelegd.

200606395/1.
      Datum uitspraak: 14 februari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. BESLU 05/1782 van de rechtbank Alkmaar van 28 juli 2006 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 februari 2005 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) appellante een bestuurlijke boete opgelegd.
    
    Bij besluit van 14 juli 2005 heeft de staatssecretaris het door appellante daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde boete gematigd.
    
    Bij uitspraak van 28 juli 2006, verzonden op 31 juli 2006, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) het door appellante daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 28 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 30 augustus 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 september 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 10 oktober 2006 heeft de staatssecretaris van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.F.M. Verheij, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. van Vucht, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 1, derde lid, aanhef en onder i, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: de Arbowet) wordt onder arbeidsongeval verstaan: een aan een werknemer in verband met het verrichten van arbeid overkomen ongewilde, plotselinge gebeurtenis, die schade aan de gezondheid tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad en heeft geleid tot ziekteverzuim, of de dood tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Arbowet doet de werkgever, indien een werknemer een arbeidsongeval overkomt dat ernstig lichamelijk of geestelijk letsel of de dood tot gevolg heeft, hiervan onverwijld mededeling aan een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 24 en rapporteert hierover zo spoedig mogelijk schriftelijk. Onder ernstig lichamelijk letsel of geestelijk letsel wordt voor de toepassing van dit artikellid verstaan: schade aan de gezondheid, die binnen 24 uur na het tijdtip van de gebeurtenis leidt tot opname in een ziekenhuis ter observatie of behandeling, dan wel naar redelijk oordeel blijvend zal zijn.
    
        Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbowet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    
        Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel, voor zover thans van belang, kunnen de in het eerste lid bedoelde regels betrekking hebben op de bij de arbeid gebruikte arbeidsmiddelen.
    
        Ingevolge het tiende lid van dit artikel, voor zover thans van belang, zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
    
        Ingevolge artikel 33, eerste lid, van de Arbowet, voor zover thans van belang, wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 9 van de Arbowet. Ter zake hiervan kan een boete worden opgelegd van de eerste categorie.
    
        Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt tevens als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van deze feiten wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
        Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Arbowet legt een daartoe door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar de boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit.
    
        Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de hoogte van de bestuurlijke boete bepaald op de wijze als voorzien in de in artikel 33, tweede lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur.
    
        Ingevolge het derde lid van dit artikel is de hoogte van de bestuurlijke boete die ten hoogste voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd gelijk aan de geldsom van de categorie die voor het beboetbaar feit is bepaald.
    
        Ingevolge het vierde lid zijn er 2 categorieën:
    
        1º. de eerste categorie: € 4 538,00;
    
        2º. de tweede categorie: € 11 345,00.
    
        Ingevolge artikel 7.7, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) zijn bewegende delen van een arbeidsmiddel, indien zij gevaar opleveren, voorzien van zodanige schermen of beveiligingsinrichtingen, dat het gevaar zoveel mogelijk wordt voorkomen.
    
        Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder g, van het Arbobesluit, voor zover thans van belang, wordt handelen of nalaten in strijd met artikel 7.7 als beboetbaar feit aangemerkt ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie.
    
        In Beleidsregel 33, achtste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel 33), voor zover thans van belang, is vermeld dat bij een arbeidsongeval dat ernstig letsel of de dood ten gevolge heeft, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet, vaste boetebedragen worden opgelegd. Bij een bedrijf met meer dan 249 werknemers wordt in het geval van letsel waarvoor de eerste categorie, als bedoeld in artikel 34, vierde lid, van de Arbowet, geldt, een boetebedrag van € 6.750,00 opgelegd.
    
        In het negende lid van Beleidsregel 33 is vermeld dat, indien blijkt dat er bij een beboetbaar feit sprake is van bijzondere omstandigheden, van deze Beleidsregel kan worden afgeweken. In dat geval wordt het belang van toepassing van de Beleidsregel afgewogen tegen de gevolgen die onverkorte toepassing van de Beleidsregel voor de belanghebbende zou hebben. Er kan worden besloten tot het niet opleggen of verlagen van een boete voor een bepaald feit. Als bijzondere omstandigheden worden genoemd overmachtsituaties, nieuwe feiten of evidente fouten.
    
    2.2.    Het bedrijf van appellante beschikt over meer dan 249 werknemers. In het bedrijf worden werkzaamheden verricht die bestaan uit het bewerken en verwerken van groente en fruit, waaronder het behandelen van kratten met verpakte groenten. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een transportband. De transportband bestaat uit een aantal naast elkaar geplaatste metalen rollen in een frame, die worden aangedreven door een gladde aandrijfas. De aandrijfas bevindt zich aan het uiteinde van de transportband tussen en onder twee rollen.
    
        Op 25 februari 2004 heeft een ongeval plaatsgevonden doordat een werknemer van appellante, een meewerkend voorman, een eerder incident op 20 februari 2004 wilde reconstrueren. Bij dat incident liep een andere werknemer, die tijdens stagnatie van de werkzaamheden op de band was gaan zitten en met zijn hand in aanraking was gekomen met de aandrijfas van de transportband, schaafwonden op. Bij de reconstructie van dit incident is de voorman in dezelfde houding als het slachtoffer van het eerste incident bij de aandrijfas op de rollenbaan gaan zitten. De aandrijfas, die ronddraaide, was op dat moment niet voorzien van schermen of beveiligingsinrichtingen. Toen het slachtoffer zijn hand bewoog in de richting van de draaiende as, werd zijn handschoen met zijn hand gegrepen en meegetrokken. Hierop kon hij zijn hand terugtrekken, maar heeft hij aan zijn hand blijvend letsel opgelopen. 
    
    2.3.    De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 18 februari 2005 op het standpunt gesteld dat appellante het bepaalde in artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit, heeft overtreden, aangezien het hiervoor bedoelde bewegende deel van het arbeidsmiddel gevaar opleverde, maar niet was voorzien van zodanige schermen of beveiligingsinrichtingen dat gevaar zo veel mogelijk werd voorkomen. Hiervoor heeft hij appellante een boete opgelegd van € 6.750,00. Deze boete heeft de staatssecretaris bij het bestreden besluit  gehalveerd in verband met de handelwijze van het slachtoffer, dat doelbewust een eerdere handeling waarbij iemand verwondingen heeft opgelopen heeft nagedaan, hetgeen als zeer roekeloos wordt beschouwd.
    
         Voorts heeft de staatssecretaris appellante een boete van € 4.500,00 opgelegd omdat zij in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Arbowet het ongeval niet onverwijld heeft gemeld bij de Arbeidsinspectie. Deze boete is bij het bestreden besluit onverkort gehandhaafd.
    
    2.4.    Appellante heeft zich in haar hoger-beroepschrift beperkt tot het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in samenhang met artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit. Eerst ter zitting bij de Afdeling is zij opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Arbowet. Het aanvoeren van deze op zichzelf staande grond in dit stadium van de procedure acht de Afdeling in strijd met de goede procesorde, zodat zij deze buiten beschouwing zal laten.
    
    2.5.    Appellante betoogt, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een arbeidsongeval in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder i, van de Arbowet en van gevaar in de zin van artikel 7.7 van het Arbobesluit. Hiertoe stelt appellante dat de aandrijfas van de transportband zodanig is gesitueerd dat werknemers bij het uitvoeren van de dagelijkse werkzaamheden geen gevaar te duchten hebben. Zowel tijdens het eerste incident als tijdens de nabootsing daarvan hebben de werknemers volgens appellante roekeloos gehandeld door hun hand in de transportband te steken, hetgeen is verboden en niet tot de dagelijkse werkzaamheden behoort. Ook is geen sprake van een reflexhandeling verricht tijdens de normale werkzaamheden. Het voorval is betrokkenen volgens appellante dus niet overkomen in verband met het verrichten van arbeid. Verder heeft de Arbeidsinspectie in 2000 bij het bedrijf een onderzoek ingesteld dat onder meer gericht was op machineveiligheid. Indertijd werd in het bedrijf al met de transportband gewerkt. Er is toen echter geen aanleiding gezien om appellante ter zake van de transportband te waarschuwen. Appellante mocht er derhalve op vertrouwen dat bij deze band geen gevaarlijke situatie zou ontstaan bij uitvoering van de normale werkzaamheden. Onder deze omstandigheden heeft de staatssecretaris ten onrechte, zonder waarschuwing vooraf, een boete opgelegd, aldus appellante.
    
    2.5.1.    Vooropgesteld wordt dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen,  in het Arbobesluit overtreding van artikel 7.7, eerste lid, is aangemerkt als beboetbaar feit zonder dat daartoe opzet of schuld is vereist. Derhalve staat de overtreding, indien aan de materiële voorschriften van dat artikel niet is voldaan, vast. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen verwijt valt te maken en hij in dat verband schulduitsluitingsgronden aanvoert, waartoe hij door het bestuursorgaan in de gelegenheid moet worden gesteld, zal dit door hem aannemelijk gemaakt moeten worden.
    
        Niet in geschil is dat de reconstructie niet tot de aan de voorman opgedragen normale taakuitoefening behoort en het hierbij door hem getoonde gedrag als roekeloos kan worden aangemerkt. Dit betekent evenwel niet dat van een arbeidsongeval in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder i, van de Arbowet geen sprake is. De reconstructie is immers door hem uitgevoerd in het kader van een door hem aangevangen onderzoek naar een eerder incident dat had plaatsgevonden binnen het bedrijf bij (stagnerende) werkzaamheden aan de transportband.
    
    2.5.2.    Aan het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 18 februari 2005 ligt een op 3 december 2004 door de Inspecteur van de Arbeidsinspectie opgemaakt Ongevallenboeterapport ten grondslag. Bij dit rapport behoort een verslag van het door Medi-Ma naar aanleiding van het ongeval uitgevoerde ongevalonderzoek. Uit onderdeel 6.3, tweede streepje, van dit verslag blijkt dat de aandrijfas tussen de transportrollen is te bereiken, dat dit met blote handen geen verhoogd risico is, maar wel met handschoenen tegen het wegglijden van natte kratten. In onderdeel 6.2, eerste streepje, en onderdeel 2.7 is vermeld dat in het bedrijf geen geschreven instructies bestaan over het wel of niet op een transportband zitten en dat er voor het werken aan de transportbanden geen verdere instructies zijn gegeven. 
    
        Uit het onderzoek is gebleken dat het feitelijk mogelijk was voor werknemers om vanuit staande houding in aanraking te komen met de bewegende aandrijfas van de transportband. De rechtbank heeft reeds daarom met juistheid overwogen dat sprake was van gevaar in de zin van artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit. Evenals de rechtbank volgt de Afdeling appellante niet in de stelling dat artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit zo moet worden uitgelegd dat deze verplichting alleen geldt bij aanwezig gevaar in geval van normale uitvoering van de opgedragen werkzaamheden. De tekst van de bepaling biedt hiervoor geen steun. De omstandigheid dat sprake was van roekeloos handelen is voor de vraag of deze bepaling is overtreden niet van belang. Dat de staatssecretaris in die omstandigheid aanleiding heeft gezien de opgelegde boete ten aanzien van deze overtreding te halveren, staat daar los van.
    
        Nu sprake was van gevaar, hadden schermen of beveiligingsinrichtingen aanwezig moeten zijn. Vast staat dat die er niet waren. Daarmee staat de overtreding van artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit eveneens vast. Dat de Arbodienst en de Arbeidsinspectie het gevaar niet eerder hebben gezien, maakt dit niet anders, nu het de eigen  verantwoordelijkheid van appellante als werkgever is ervoor te zorgen dat de bepalingen uit het Arbobesluit worden nageleefd. Bovendien behoorde appellante na het eerste incident te onderkennen dat er een gevaarlijke situatie bestond, zodat niet kan worden gezegd dat zij alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar mag worden verwacht om overtreding van artikel 7.7, eerste lid, van het Arbobesluit te voorkomen. Niet in geschil is dat zij na het eerste incident geen maatregelen heeft genomen. Niet aannemelijk is derhalve dat appellante ter zake geen verwijt valt te maken.
    
        Het betoog dat de staatssecretaris eerst een waarschuwing had moeten geven, faalt. Uit het achtste lid van Beleidsregel 33, welke naar het oordeel van de Afdeling niet kennelijk onredelijk is, volgt dat in dit geval direct een boete kon worden opgelegd. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris van oplegging van de boete had moeten afzien.
    
        De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten appellante een boete van € 3.375,00 op te leggen.
    
    2.6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom                w.g. Van der Smissen
      Voorzitter                   ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2007
    
    419