ECLI:NL:RVS:2014:3274, Raad van State, 03-09-2014, 201306917/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 22 december 2008 onderscheidenlijk 19 maart 2009 heeft de burgemeester aanvragen van [appellant sub 2] om verlening van een evenementenvergunning voor het organiseren van een muziekevenement op de Parade te 's-Hertogenbosch ten behoeve van Koninginnenacht 2008 onderscheidenlijk Koninginnenacht 2009, afgewezen.

201306917/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de burgemeester van 's-Hertogenbosch,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 juni 2013 in zaak nr. 12/3488 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 22 december 2008 onderscheidenlijk 19 maart 2009 heeft de burgemeester aanvragen van [appellant sub 2] om verlening van een evenementenvergunning voor het organiseren van een muziekevenement op de Parade te 's-Hertogenbosch ten behoeve van Koninginnenacht 2008 onderscheidenlijk Koninginnenacht 2009, afgewezen.
    
    Bij besluit van 1 december 2009 heeft de burgemeester de door [appellant sub 2] tegen die besluiten gemaakte bezwaren gegrond verklaard en beide besluiten onder verbetering van de motivering gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 20 januari 2011 heeft de rechtbank ’s-Hertogenbosch het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 22 februari 2012 heeft de Afdeling het hiertegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 1 december 2009 vernietigd.
    
    Bij besluit van 25 september 2012 heeft de burgemeester de door [appellant sub 2] tegen de besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009 gemaakte bezwaren opnieuw gegrond verklaard, beide besluiten onder verbetering van de motivering gehandhaafd en het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 21 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 september 2012 gedeeltelijk vernietigd en het onderzoek heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de omvang van de schadevergoeding. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] en de burgemeester hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2014, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.D. Boesveld, advocaat te Haarlem, en mr. E.B.A.M. Gerritse, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van die wet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ingevolge artikel 110 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente 's-Hertogenbosch 1996 (hierna: de Apv) is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren, toe te laten, feitelijk te leiden of daaraan deel te nemen.
    
    Ingevolge artikel 111, eerste lid, kan de burgemeester aan de vergunning voorschriften verbinden dan wel de vergunning weigeren in het belang van:
    
    a. de openbare orde;
    
    b. het voorkomen of beperken van (geluids-)overlast;
    
    c. de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;
    
    d. de zedelijkheid of gezondheid;
    
    e. een kwalitatief goed en professioneel niveau van het evenement;
    
    f. een gedifferentieerd aanbod van evenementen in tijd.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester de vergunning tevens weigeren indien:
    
    a. het evenement waarvoor vergunning wordt gevraagd, gelijktijdig plaatsvindt met een evenement, dat is opgenomen op de gemeentelijke evenementenkalender en
    
    b. de inhoudelijke concepten van deze evenementen bovendien met elkaar strijdig zijn.
    
    2. In haar uitspraak van 22 februari 2012 in zaak nr. 201102777/1/A3 heeft de Afdeling geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 1 december 2009 op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Daartoe heeft zij redengevend geacht dat de burgemeester aan het besluit de weigeringsgrond van artikel 111, tweede lid, van de Apv ten grondslag heeft gelegd en dat de burgemeester in dit verband ter zitting heeft verklaard dat hij bij het verlenen van een evenementenvergunning in beginsel de door het college vastgestelde evenementenkalender volgt, terwijl het ingevolge de artikelen 110 en 111 van de Apv juist aan de burgemeester is om bij concurrerende aanvragen een keuze te maken tussen twee evenementen. Volgens de Afdeling blijkt uit het besluit van 1 december 2009 niet dat de burgemeester op grond van door hem ontwikkelde maatstaven alle bij het besluit betrokken belangen heeft afgewogen en op basis daarvan een keuze heeft gemaakt. Voorts heeft de Afdeling van belang geacht dat de burgemeester niet tijdig op de aanvragen om het verlenen van de evenementenvergunning heeft beslist. De Afdeling heeft het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 20 januari 2011 vernietigd en, doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 1 december 2009 alsnog gegrond verklaard en dat besluit vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat de burgemeester het verzoek om schadevergoeding dient te betrekken bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
    
    3. Op 25 september 2012 heeft de burgemeester opnieuw op de door [appellant sub 2] tegen de besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009 gemaakte bezwaren beslist. Hij heeft de bezwaren tegen deze besluiten gegrond verklaard, maar de besluiten onder verbetering van de motivering gehandhaafd. Hiertoe heeft de burgemeester het volgende overwogen. [appellant sub 2] heeft vergunningen aangevraagd voor het organiseren van evenementen, op dezelfde tijdstippen en op dezelfde locatie als de evenementen waarvoor de Stichting Koninginnemarkt (hierna: de Stichting) vergunningen heeft aangevraagd. Het vergunnen van beide evenementen, zo dit feitelijk al mogelijk zou zijn, geeft veel overlast en is voorts niet gewenst met het oog op de openbare orde. De door [appellant sub 2] aangevraagde vergunningen zien op grootschalige, commerciële, evenementen in een grote tent die ruimte biedt voor maximaal 4500 betalende bezoekers. De door de Stichting aangevraagde vergunningen zien op evenementen in een kleine tent die gratis toegankelijk zijn voor een ieder. Volgens de burgemeester past het evenement van de Stichting beter bij de uitgangspunten die de raad van de gemeente ’s-Hertogenbosch in de bij besluit van 5 september 2006 vastgestelde Nota Evenementenbeleid heeft neergelegd en bij zijn doelstelling om Koninginnenacht, als onderdeel van het Koninginnedagfeest, voor een breed publiek en gratis toegankelijk te laten zijn. [appellant sub 2] is al in 2005, naar aanleiding van zijn aanvraag voor Koninginnenacht 2006, van deze doelstelling op de hoogte gebracht. Verder heeft de burgemeester in aanmerking genomen dat de Stichting ook de viering van Koninginnedag op de Parade organiseert, dat zij de tent die voor Koninginnenacht wordt gebruikt ook voor die viering kan gebruiken en dat de inkomsten van Koninginnenacht aan het programma van Koninginnedag ten goede komen. Voorts heeft de burgemeester van belang geacht dat de door [appellant sub 2] aangevraagde evenementen niet specifiek aan de binnenstad gebonden zijn en dat daarvoor een alternatieve locatie beschikbaar is.
    
    Het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding heeft de burgemeester afgewezen, omdat de besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009 gehandhaafd blijven. Wel heeft de burgemeester krachtens artikel 4:18 van de Awb een dwangsom vastgesteld van € 140,00, in verband met de omstandigheid dat de burgemeester na vernietiging van het besluit van 1 december 2009 door de Afdeling niet tijdig op de bezwaren van [appellant sub 2] heeft beslist.
    
    4. De rechtbank stelt in haar uitspraak op het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 25 september 2012 voorop dat de bevoegdheid van de burgemeester tot verlening van een evenementenvergunning een discretionaire bevoegdheid is. Het was aan de burgemeester om een keuze tussen de twee concurrerende evenementen te maken. De besluitvorming die ten grondslag lag aan het besluit van 1 december 2009 was ondoorzichtig en de daarbij gehanteerde maatstaven waren niet kenbaar, aldus de rechtbank, maar in het besluit van 25 september 2012 heeft de burgemeester een eigen afweging van de betrokken belangen gemaakt waarbij hij rekening heeft gehouden met de door de raad in 2006 geformuleerde uitgangspunten en met zijn eigen doelstelling. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd bestaat volgens de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de burgemeester willekeurig heeft gehandeld en er niet in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen om de aanvragen van de Stichting in te willigen en die van [appellant sub 2] af te wijzen.
    
    Deze conclusie laat naar het oordeel van de rechtbank evenwel onverlet dat de besluitvorming, zoals neergelegd in de besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009, zodanig onzorgvuldig is geweest, dat deze onrechtmatig is. In dit kader overweegt de rechtbank dat de burgemeester niet tijdig op de aanvragen van [appellant sub 2] heeft beslist en ook - ter voorbereiding op de besluiten - niet met [appellant sub 2] in gesprek is gegaan, hoewel dit in de gegeven omstandigheden wel voor de hand had gelegen. In dit verband heeft de rechtbank van belang geacht dat [appellant sub 2] de aanvragen tijdig had ingediend, dat deze aanvragen aan alle gestelde voorwaarden voldeden, dat deze concurreerden met de aanvragen van de Stichting en dat [appellant sub 2] het evenement in voorgaande jaren vaker had georganiseerd. Aldus is [appellant sub 2] de mogelijkheid onthouden om tijdig op zoek te gaan naar een alternatieve locatie voor het evenement. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de burgemeester het verzoek om schadevergoeding ten onrechte heeft afgewezen. Gezien het oordeel dat de burgemeester de twee door [appellant sub 2] aangevraagde evenementenvergunningen niet behoefde te verlenen, bestaat volgens de rechtbank evenwel geen aanleiding aansluiting te zoeken bij het bedrag aan schadevergoeding waartoe het Gerechtshof de burgemeester heeft veroordeeld in verband met de weigering [appellant sub 2] een vergunning te verlenen voor een evenement tijdens Koninginnenacht 2006. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de omvang van de schadevergoeding.
    
    5. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester de aanvragen van [appellant sub 2] in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. In dit verband betwist hij haar oordeel dat de aanvragen van [appellant sub 2] met de aanvragen van de Stichting concurreerden. De organisatie van het Koninginnedagfeest in 2008 en 2009 is in handen is gelegd van de Stichting en de Stichting heeft aan een aantal partijen, waaronder [appellant sub 2], gevraagd zich in te schrijven voor de organisatie van Koninginnenacht, aldus [appellant sub 2]. De aanvragen zijn, naar hij betoogt, dus niet geweigerd omdat de burgemeester daartoe heeft besloten, maar omdat de Stichting heeft besloten niet met [appellant sub 2] in zee te gaan. De rechtbank heeft bovendien miskend dat de door de raad geformuleerde uitgangspunten en doelstelling van de burgemeester voor [appellant sub 2] niet kenbaar waren. Daarbij komt dat als het uitgangspunt was dat het evenement "gratis toegankelijk" is, de burgemeester dit als voorschrift aan de vergunning had kunnen verbinden.
    
    5.1. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat de aanvragen van [appellant sub 2] en de Stichting concurrerend waren, nu ze betrekking hadden op evenementen die op dezelfde tijdstippen en op dezelfde plaats hadden moeten plaatsvinden. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het vergunnen van beide evenementen in strijd zou zijn met de openbare orde, als bedoeld in artikel 111, eerste lid, van de Apv en dat hij een keuze moest maken tussen de aanvragen van [appellant sub 2] en de Stichting. De burgemeester heeft aan zijn keuze om de aanvragen van de Stichting in te willigen en de aanvragen van [appellant sub 2] af te wijzen in zijn besluit van 25 september 2012 een zelfstandige afweging van de bij het besluit betrokken belangen ten grondslag gelegd. Daarbij heeft hij de uitgangspunten van de raad, neergelegd in de Nota Evenementenbeleid, en zijn eigen, van deze uitgangspunten afgeleide, doelstelling betrokken. Deze uitgangspunten en doelstelling waren ten tijde van het thans ter toetsing voorliggende besluit van 25 september 2012, in ieder geval wel kenbaar. Evenmin als de rechtbank ziet de Afdeling in hetgeen tegen dat besluit door [appellant sub 2] is aangevoerd grond voor het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    
    6. De burgemeester kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank over de besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat hij in die besluiten een eigen afweging van de betrokken belangen heeft gemaakt op grond van de in de Nota Evenementenbeleid door de raad neergelegde uitgangspunten en zijn eigen doelstelling, die hierbij aansluit. [appellant sub 2] was volgens hem reeds in 2008 met deze uitgangspunten en zijn doelstelling bekend. De burgemeester heeft een verklaring van een ambtenaar in dienst van de gemeente, H. van de Langerijt, overgelegd waaruit zijns inziens volgt dat de overwegingen van de rechtbank dat hij ter voorbereiding van de besluiten niet met [appellant sub 2] in gesprek is gegaan en dat hem de mogelijkheid is onthouden om tijdig op zoek te gaan naar een alternatieve locatie voor zijn evenementen, feitelijk onjuist zijn. Het vorenstaande in aanmerking genomen, betoogt de burgemeester dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding ten onrechte heeft afgewezen. Bovendien, zo betoogt de burgemeester, valt niet in te zien welke schade [appellant sub 2] heeft geleden. Volgens de burgemeester heeft de rechtbank het onderzoek ten onrechte heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de omvang van de aan [appellant sub 2] te vergoeden schade.
    
    6.1. [appellant sub 2] stelt recht te hebben op een schadevergoeding van € 31.000,00, voor beide jaren afzonderlijk, vermeerderd met wettelijke rente. Dit bedrag baseert [appellant sub 2] op het bedrag aan schadevergoeding waartoe het Gerechtshof de burgemeester in zijn arrest van 2 februari 2010 heeft veroordeeld in verband met de weigering [appellant sub 2] een vergunning te verlenen voor een evenement tijdens Koninginnenacht 2006. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de vaststelling van de omvang van de schadevergoeding geen aansluiting bij dit bedrag kan worden gezocht.
    
    6.2. Anders dan de burgemeester betoogt, geven de besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009 er geen blijk van dat de burgemeester op grond van kenbare maatstaven alle betrokken belangen heeft afgewogen en op basis daarvan een keuze heeft gemaakt. Evenals in het door de Afdeling bij uitspraak van 22 februari 2012 vernietigde besluit van 1 december 2009 wordt in deze besluiten primair verwezen naar de besluitvorming door het college in het kader van de vaststelling van de evenementenkalender. De uitgangspunten van de Nota Evenementenbeleid en de doelstelling om Koninginnenacht voor een breed publiek en gratis toegankelijk te laten zijn, waaraan de burgemeester de aanvragen stelt te hebben getoetst, zijn in de besluiten onvermeld gebleven. Daarbij komt dat de burgemeester met de primaire besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009, zoals de Afdeling in haar uitspraak van 22 februari 2012 reeds heeft overwogen, niet tijdig op de aanvragen van [appellant sub 2] heeft beslist. Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009 onrechtmatig zijn.
    
    6.3. Dit brengt met zich dat de burgemeester in beginsel gehouden is om de door [appellant sub 2] ten gevolge van deze besluiten geleden schade te vergoeden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 15 december 2004 in zaken nrs. 200305561/1 en 200305353/1), is van schade in die zin echter slechts sprake, indien deze hiermee in een zodanig verband staat, dat zij aan de burgemeester, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van die besluiten moet worden toegerekend. Dat is niet het geval, indien ten tijde van het nemen van de onrechtmatige besluiten rechtmatige besluiten zouden hebben kunnen worden genomen, die naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zouden hebben gehad. Het is aan de burgemeester om aannemelijk te maken dat hij ten tijde van het nemen van de besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009 ook rechtmatige besluiten strekkende tot afwijzing van de aanvraag van [appellant sub 2] had kunnen nemen.
    
    6.4. Hiervoor, onder 5.1, is overwogen dat de burgemeester zich terecht op het standpunt stelt dat hij besluit van 25 september 2012 de aanvragen van [appellant sub 2] op in rechte houdbare gronden heeft afgewezen. Voorts volgt de Afdeling de burgemeester in zoverre in zijn betoog dat hij die gronden reeds aan zijn besluiten van 22 december 2008 en 19 maart 2009 ten grondslag had kunnen leggen. De schade die [appellant sub 2] stelt te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten, staat dan ook niet in zodanig verband met die besluiten dat zij aan de burgemeester als gevolg daarvan kunnen worden toegerekend. De burgemeester is dan ook niet verplicht om deze gestelde schade te vergoeden. Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd over de schadevergoeding die is toegekend in verband met de afwijzing van zijn aanvraag ten behoeve van Koninginnenacht 2006, kan niet tot een ander oordeel leiden. In die situatie is door de rechter een causaal verband tussen het besluit tot afwijzing van de aanvraag en de schade aangenomen.
    
    Het vorenstaande neemt echter niet weg dat de besluiten, die de burgemeester op 22 december 2008 en 19 maart 2009 op zichzelf rechtmatig zou hebben kunnen nemen, alsnog niet tijdig genomen zouden zijn, hetgeen een oorzaak voor schade zou kunnen vormen. [appellant sub 2] heeft evenwel niet gesteld dat hij als gevolg van het niet-tijdig beslissen schade heeft geleden.
    
    6.5. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester het verzoek van [appellant sub 2] om vergoeding van de door hem geleden schade niet heeft mogen afwijzen.
    
    7. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 september 2012 van de burgemeester alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van 's-Hertogenbosch gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 juni 2013 in zaak nr. 12/3488;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Binnema
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
    
    589.