ECLI:NL:RVS:2013:2013, Raad van State, 20-11-2013, 201302315/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-11-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Rijkevoort.

201302315/1/A4.
    Datum uitspraak: 20 november 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, wonend te Rijkevoort, gemeente Boxmeer,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een varkenshouderij aan de [locatie] te Rijkevoort.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2013, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellanten], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P.L.M. van der Velden, M.M.L. van Lankvelt en ing. J.P.M. van Katwijk, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum [en gemachtigden], verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Toepasselijk recht
    
    2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    3. Het bestreden besluit heeft betrekking op het realiseren van een mestverwerkingsinstallatie.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, onder a, gelezen in samenhang met categorie 10, onder 10.1, van bijlage I van de Crisis- en herstelwet is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van deze wet van toepassing op dit besluit.
    
    Bestreden besluit
    
    4. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor onder meer de uitbreiding van de inrichting met een mestverwerkingsinstallatie en een mobiele mestscheider.
    
    Ontvankelijkheid
    
    5. Het college stelt dat mogelijk niet alle appellanten belanghebbende zijn. Daarbij is volgens het college van belang dat de verleende vergunning alleen betrekking heeft op de mestverwerking binnen de inrichting.
    
    5.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    5.2. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan is verleend, kan voor beantwoording van de vraag of het belang van een omwonende rechtstreeks bij dat besluit is betrokken worden aangesloten bij het antwoord op de vraag of ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden. Indien ter plaatse van zijn woning immers milieugevolgen van een inrichting kunnen worden ondervonden, wordt zijn belang mogelijk door het veranderen van die inrichting of van de werking daarvan geschaad. In dit geval is er geen aanleiding hiervan af te wijken.
    
    5.3. Appellanten zijn omwonenden van de inrichting. Het is aannemelijk dat ter plaatse van hun woningen in ieder geval wat geur betreft milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden. Zij kunnen dan ook worden aangemerkt als belanghebbenden.
    
    Gelet hierop bestaat geen aanleiding het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Vergunningaanvraag
    
    6. [appellant] en anderen betogen dat de vergunningaanvraag niet compleet is. Nu zij echter niet vermelden welke gegevens ontbreken, kan dit betoog niet slagen.
    
    Procedure
    
    7. [appellant] en anderen betogen dat het college zich blijkens het procedureverloop niet objectief heeft opgesteld. Zij wijzen erop dat de bestreden veranderingsvergunning is verleend, terwijl de eerder bij besluit van 10 juli 2012 verleende vergunning voor de uitbreiding van de inrichting nog niet onherroepelijk was. Voorts is de besluitvorming volgens hen bewust buiten de werkingssfeer van de Wabo gehouden door vast te houden aan 2 maart 2010 als datum van de vergunningaanvraag. Dit terwijl de inmiddels verleende vergunning voor de bouw van de loods waarin de mestverwerking zal plaatsvinden, wel onder de Wabo valt en deze beide procedures dus onder een verschillend toetsingsregime zijn gebracht. Ten slotte was de mobiele mestscheider reeds vergund op het moment dat hiervoor opnieuw vergunning werd gevraagd samen met de vaste mestverwerkingsinstallatie.
    
    7.1. De Wet milieubeheer verzet zich er niet tegen dat in een inrichting stapsgewijs veranderingen worden doorgevoerd, waarvoor afzonderlijke vergunningen worden aangevraagd en verleend. Dat het college de bestreden veranderingsvergunning heeft verleend, terwijl de op 10 juli 2012 verleende veranderingsvergunning nog niet onherroepelijk was, rechtvaardigt op zichzelf dan ook niet het oordeel dat het college vooringenomen heeft gehandeld of het beginsel van fair play heeft geschonden. De omstandigheid dat de aanvraag om vergunning voor de mestverwerking wel, en de aanvraag om vergunning voor de bouw van de loods niet onder het bereik van de Wabo valt, rechtvaardigt een dergelijk oordeel evenmin. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het college hierop heeft aangestuurd. Het college heeft te beslissen op basis van ingediende aanvragen en is er niet verantwoordelijk voor dat een vergunning voor een mobiele mestscheider is aangevraagd, terwijl deze reeds eerder was aangevraagd en vergund. 
    
    7.2. De beroepsgrond faalt.
    
    Revisievergunning in plaats van veranderingsvergunning
    
    8. [appellant] en anderen betogen dat het college ten onrechte een veranderingsvergunning heeft verleend. Volgens hen had een revisievergunning moeten worden aangevraagd, omdat de inrichting ingrijpend verandert en door het aantal verleende vergunningen een onoverzichtelijk vergunningenbestand ontstaat.
    
    8.1. Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag, indien een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan en voor die inrichting al een of meer vergunningen krachtens deze wet zijn verleend, uit eigen beweging of op verzoek bepalen dat een vergunning moet worden aangevraagd voor die verandering en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt.
    
    Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, komt het college beleidsvrijheid toe.
    
    8.2. De aangevraagde veranderingen van de inrichting betreffen de verwerking van mest. In een loods worden een mobiele mestscheider en een mestverwerkingsinstallatie geplaatst, waarin niet alleen mest van de inrichting, maar ook maximaal 21.500 m3 mest van buiten de inrichting wordt verwerkt.
    
    Deze verwerking van mest binnen een inrichting waar meer dan 10.000 vleesvarkens en gespeende biggen worden gehouden, betekent niet een zodanige verandering van de inrichting dat een wezenlijk andere inrichting ontstaat. Hierin had het college daarom geen aanleiding hoeven zien om een revisievergunning te verlangen.
    
    Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit golden voor de inrichting de op 11 juli 2006 verleende revisievergunning en de op 10 juli 2012 verleende vergunning voor onder meer uitbreiding van het veebestand. Niet gebleken is dat het verlenen van de gevraagde veranderingsvergunning tot een onoverzichtelijk vergunningenbestand leidt.
    
    Gelet hierop heeft het college in redelijkheid van toepassing van artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer kunnen afzien.
    
    8.3. De beroepsgrond faalt.
    
    Veranderingsvergunning van 10 juli 2012
    
    9. [appellant] en anderen voeren aan dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag onvoldoende rekening heeft gehouden met de bij het besluit van 10 juli 2012 verleende vergunning voor onder meer de uitbreiding van het veebestand.
    
    9.1. De milieugevolgen van activiteiten die reeds zijn vergund, staan bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om een veranderingsvergunning niet ter beoordeling. Beoordeeld dient slechts te worden of de vanwege de gevraagde verandering te verwachten milieugevolgen aan vergunningverlening in de weg staan. Bij die beoordeling komt aan de gevolgen van de reeds vergunde activiteiten betekenis toe, in die zin dat een toename van de milieubelasting kan leiden tot het oordeel dat voor de verandering van de inrichting geen vergunning kan worden verleend.
    
    9.2. Blijkens paragraaf 4.1 van bijlage II bij het bestreden besluit heeft het college bij de beoordeling van de gevolgen van de ammoniakemissie gebruik gemaakt van de Richtlijn mestverwerkingsinstallaties van februari 2001. Aangesloten is bij de daarin opgenomen norm van 5% van de ammoniakemissie uit de bij de boerderij behorende dierenverblijven. Het college is daarbij echter uitgegaan van de emissie veroorzaakt door de inrichting zoals deze op 11 juli 2006 is vergund, zodat met de uitbreiding van de inrichting, zoals vergund bij het besluit van 10 juli 2012, geen rekening is gehouden.
    
    Ter zitting is toegelicht dat hoe dan ook ruimschoots aan de norm van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) wordt voldaan. In het bestreden besluit is echter niet de NeR, maar de Richtlijn mestverwerkingsinstallaties als beoordelingskader vermeldt.
    
    Hieruit volgt dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    9.3. Voor het overige is niet gebleken dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van de reeds vergunde activiteiten.
    
    9.4. De beroepsgrond slaagt.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    10. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
    
    Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
    
    Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college beoordelingsvrijheid toe.
    
    Maatschappelijke belangen
    
    11. [appellant] en anderen betogen dat het college bij de beoordeling van de aanvraag de maatschappelijke belangen onvoldoende heeft meegewogen.
    
    Zoals uit het hiervoor weergegeven algemene toetsingskader blijkt, spelen maatschappelijke belangen bij de beoordeling van de vergunningaanvraag geen rol. Het betoog slaagt derhalve niet.
    
    Geur
    
    12. [appellant] en anderen betogen dat de geurhinder vanwege de inrichting significant zal toenemen, hetgeen in strijd is met de Wet geurhinder en veehouderij en de Verordening geurhinder en veehouderij 2008 van de gemeenteraad van Boxmeer, omdat de daarin gestelde norm van 3,0 OUE/m3 al wordt overschreden. Zij betogen voorts dat de geurhinder niet voldoende wordt beperkt door de inpandigheid van het mestverwerkingsproces, omdat de loods mechanisch wordt geventileerd zonder tussenschakeling van een luchtwasser en grote deuren heeft, die veelal zullen openstaan om restproducten af te voeren. Volgens hen is voorts niet gerekend met de mobiele mestscheider, die veel geurhinder veroorzaakt.
    
    12.1. De Wet geurhinder en veehouderij en de Verordening geurhinder en veehouderij 2008 hebben uitsluitend betrekking op geurhinder vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven. De daarin gestelde norm van 3,0 OUE/m3 is daarom niet van toepassing op geurbelasting vanwege de verwerking van mest.
    
    12.2. Voor de beoordeling van de geurbelasting vanwege de verwerking van mest geldt het algemene toetsingskader, zoals dat hiervoor is weergegeven onder 10.
    
    Het college heeft de geurbelasting beoordeeld aan de hand van de NeR. Op basis van het rapport "Geuronderzoek voor een mestverwerkingsbedrijf gelegen aan de [locatie] te Rijkevoort" van G&O Consult van 6 december 2011 (hierna: het geurrapport) concludeert het college dat op geurgevoelige objecten ruimschoots wordt voldaan aan 0,5 OUE/m3 als 98-percentiel, zodat geen geurhinder wordt verwacht.
    
    12.3. Met hun betoog dat geurhinder optreedt en dat deze hinder onvoldoende wordt beperkt, bestrijden [appellant] en anderen in wezen de juistheid van het geurrapport.
    
    Blijkens het geurrapport is voor de berekening van de geurbelasting gebruik gemaakt van meetgegevens uit twee rapporten over twee vergelijkbare mestverwerkingsbedrijven, omdat metingen bij de inrichting op dat moment nog niet mogelijk waren. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de twee andere mestverwerkingsbedrijven niet vergelijkbaar zijn of dat de gehanteerde werkwijze tot een onjuiste uitkomst heeft geleid. Zij hebben hun betoog niet aan de hand van eigen berekeningen of een tegenrapport toegelicht.
    
    12.4. De beroepsgrond faalt. 
    
    Geluid
    
    13. [appellant] en anderen voeren aan dat het aantal transportbewegingen veel meer zal toenemen dan waarvan in het geluidrapport is uitgegaan. Zij betogen voorts dat de lichte constructie van de loods geen geluidsisolerende werking heeft, zoals in het geluidrapport wordt aangenomen. Volgens hen is voorts het gebruik van de mobiele mestscheider ten onrechte niet begrensd met het oog op de te verwachten geluidsbelasting.
    
    13.1. In het rapport "Akoestisch onderzoek voor de inrichting gelegen aan de [locatie] te Rijkevoort" van G&O Consult van 3 november 2011 (hierna: het geluidrapport), dat deel uitmaakt van de verleende vergunning, is beschreven met hoeveel vrachtwagens mest zal worden aan- en afgevoerd in de representatieve bedrijfssituatie. [appellant] en anderen stellen dat deze beschrijving onjuist is en dat gerekend moet worden met ongeveer 1.000 extra vrachtwagens. Zij hebben dit echter niet aannemelijk gemaakt. Hun stelling dat per vrachtwagen hooguit 30 m3 mest wordt aangevoerd, zodat voor de wekelijks aanvoer van ongeveer 418 m3 mest meer vrachtwagens nodig zijn dan de in het geluidrapport vermelde elf, onderbouwen zij niet. Bij hun berekening van het aantal extra vrachtwagens voor de afvoer van mest in de nieuwe situatie, houden zij voorts geen rekening met de omstandigheid dat de afvoer van concentraat en dikke fractie voor een deel de afvoer van mest in de oude situatie vervangt.
    
    13.2. Blijkens het geluidrapport is bij de berekening van de geluidsbelasting veroorzaakt door de mestverwerking uitgegaan van een zogenoemde "worst case" situatie, waarin zowel de mestverwerkingsinstallatie als de mestscheider 24 uur per dag in bedrijf is. Voorts is ervan uitgegaan dat het noodstroomaggregaat, dat de mobiele mestscheider van stroom voorziet en een uitlaat buiten de loods heeft, 24 uur per dag draait. Het aggregaat is als maatgevende bron beschouwd, omdat dit het meeste geluid produceert.
    
    Nu het geluid van het aggregaat, met een uitlaat buiten de loods, bepalend is, hetgeen [appellant] en anderen niet gemotiveerd hebben weersproken, en uitgegaan is van een "worst case" situatie, is de mate waarin de loods het geluid van de mestverwerkingsinstallatie en mobiele mestscheider isoleert niet relevant.
    
    13.3. Uit het geluidrapport volgt dat bij gebruik van de mobiele mestscheider kan worden voldaan aan de geluidnormen van de revisievergunning van 11 juli 2006, die van toepassing zijn. Er was geen noodzaak voor dit gebruik aanvullende voorschriften te stellen.
    
    13.4. De beroepsgrond faalt.
    
    Herhaling zienswijzen
    
    14. Voor zover [appellant] en anderen zich in hun beroepschrift beperken tot verwijzing naar en herhaling van over het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen, overweegt de Afdeling dat in het bestreden besluit op deze zienswijzen is ingegaan. [appellant] en anderen hebben geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen onjuist zou zijn. In zoverre falen hun beroepsgronden.
    
    Bij het bestreden besluit behorende stukken
    
    15. [appellant] en anderen voeren ten slotte aan dat het bestreden besluit onvoldoende duidelijk en niet handhaafbaar is, nu daarin is bepaald dat de aanvraag en de daarbij overgelegde bescheiden deel uitmaken van de vergunning, maar niet is vermeld welke bescheiden dit zijn. Er is enkel vermeld welke stukken daarvan zijn uitgezonderd.
    
    15.1. In de considerans van het bestreden besluit is vermeld welke stukken bij de aanvraag zijn overgelegd. Gelet hierop is met de in het dictum vermelde uitzonderingen, voldoende duidelijk welke stukken deel uitmaken van de verleende vergunning. Het betoog slaagt derhalve niet.
    
    Bestuurlijke lus
    
    16. Gelet op hetgeen is overwogen onder 9.2 is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    
    Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen het gebrek in het bestreden besluit binnen zes weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het college dient daartoe alsnog toereikend te motiveren dat bij de beoordeling van de ammoniakemissie rekening is gehouden met de uitbreiding van de inrichting, zoals vergund bij het besluit van 10 juli 2012, of zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Indien een wijzigingsbesluit of een nieuw besluit wordt genomen, behoeft daarbij geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en medegedeeld.
    
    17. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Boxmeer op om binnen 6 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - met inachtneming van overweging 16 het daarin omschreven gebrek te herstellen;
    
    - de Afdeling de uitkomst mede te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Visser
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2013
    
    148.