ECLI:NL:RVS:2014:190, Raad van State, 29-01-2014, 201302396/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juli 2012 heeft de Belastingdienst het voorschot kindgebonden budget voor 2011 van [appellante] op nihil gesteld.

201302396/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 februari 2013 in zaak nr. 12/9555 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de Belastingdienst).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juli 2012 heeft de Belastingdienst het voorschot kindgebonden budget voor 2011 van [appellante] op nihil gesteld.
    
    Bij besluit van 26 september 2012 heeft de Belastingdienst het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld en mr. S. Çakici-Reinders, beiden advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. drs. J.H.E. van der Meer en mr. C.L.N.E. Bogaerts, beiden werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    
    Ingevolge artikel 27, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK), erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
    
    Ingevolge het derde lid nemen de Staten die partij zijn, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma’s voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.
    
    Ingevolge het tweede lid kan van het eerste lid worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op het onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Vw 2000 zijn de aanspraken van de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft in overeenstemming met de aard van het verblijf. Tenzij bij of krachtens het wettelijk voorschrift waarop de aanspraak is gegrond anders is bepaald, is daarbij het tweede lid van toepassing.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, indien hij rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l.
    
    2. De Belastingdienst heeft aan zijn besluit van 26 september 2012 ten grondslag gelegd dat [appellante] geen aanspraak heeft op een voorschot kindgebonden budget voor 2011, omdat zij geen rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l van de Vw 2000. De weigering [appellante] een voorschot kindgebonden budget te verlenen is niet in strijd met artikelen 8 en 14 van het EVRM en leidt evenmin tot schending van het IVRK, aldus de Belastingdienst.
    
    3. [appellante] heeft de Nigeriaanse nationaliteit. Zij heeft twee kinderen, geboren op 24 januari 2004 en 16 november 2012.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de weigering een voorschot kindgebonden budget te verstrekken geen strijd oplevert met artikel 14 van het EVRM gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM, heeft miskend dat die weigering in haar geval geen redelijk middel is om de doelstelling van de Koppelingswet te bereiken. [appellante] voert aan dat zij en haar dochter op grond van artikel 8 van het EVRM door de gemeente Den Haag worden opgevangen en leefgeld krijgen, omdat zij zeer kwetsbaar zijn. Voorts voert zij aan dat de rechtbank, door te overwegen dat niet aannemelijk is dat het niet toekennen van een kindgebonden budget leidt tot een humanitaire noodsituatie, heeft miskend dat nationale regelgeving ook buiten toepassing moet blijven wanneer anderszins strijd ontstaat met het internationale recht. Zij wijst op de redenen van haar vertrek uit Nigeria en stelt als slachtoffer van mensenhandel in Nederland tot prostitutie te zijn gedwongen. Verder stelt zij aan een post traumatische stressstoornis te lijden en in 2011 een zelfmoordpoging te hebben gedaan, waarna zij enige tijd is opgenomen in een psychiatrische instelling en haar dochter door Bureau Jeugdzorg bij haar werd weggehaald. Zij stelt verder dat zij thans met haar kinderen onder het sociaal minimum moet leven.
    
    4.1. Tussen partijen is in geschil of uit het internationale recht kan worden afgeleid dat [appellante] niet mag worden uitgesloten van een kindgebonden budget, op de grond dat zij niet beschikt over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l van de Vw 2000.
    
    4.2. Naar de Afdeling begrijpt beroept [appellante] zich op het door artikel 8 EVRM beschermde recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven van haar en haar kinderen. De weigering een voorschot kindgebonden budget te verschaffen impliceert naar haar stelling, mede in het licht van artikel 27 IVRK, dat haar een adequate levensstandaard wordt ontzegd.
    
    Artikel 8 EVRM beoogt niet alleen de staten tot onthouding van die inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook aan het recht inherente, positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op familie- en gezinsleven. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime 'margin of appreciation' toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene.
    
    Meer in het bijzonder heeft het EHRM in het arrest van 3 mei 2001, Domenech Pardo tegen Spanje, nr. 55996/00, overwogen dat hoewel het Verdrag als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt, niet kan worden uitgesloten dat, in bepaalde omstandigheden, de weigering om een sociale uitkering toe te kennen, in dat geval een wezenuitkering, problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het familie- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.
    
    4.3. De Afdeling gaat eerst in op de vraag of in dit geval aan artikel 8 EVRM een positieve verplichting tot verschaffing van een kindgebonden budget kan worden ontleend.
    
    Zoals ook de Centrale Raad van Beroep heeft overwogen (uitspraak van 24 juli 2013; ECLI:NL:CRVB:2013:1170) in het kader van aanvragen om kinderbijslag, is het Nederlandse stelsel van sociale voorzieningen zo ingericht dat in gevallen als het onderhavige een eventuele positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen, alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van zo’n verplichting rust in laatste instantie bij de rechter.
    
    De Afdeling heeft eerder overwogen dat de verstrekking van een (voorschot) kindgebonden budget niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat uit artikel 8 EVRM in combinatie met artikel 27 IVRK geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van een kindgebonden budget. Een positieve verplichting als hier aan de orde rust primair op de bestuursorganen die zijn belast met de uitvoering van voorzieningen voor vreemdelingen.
    
    Het voorgaande brengt mee dat de Afdeling concludeert dat ten aanzien van vreemdelingen die niet beschikken over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l van de Vw 2000, zoals [appellante], moet worden aangenomen dat niet met de verstrekking van een (voorschot) kindgebonden budget gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen. De rechtbank heeft in het betoog van [appellante] derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de weigering van de Belastingdienst een voorschot kindgebonden budget aan haar te verstrekken strijd oplevert met artikel 8 van het EVRM.
    
    4.4. In zoverre [appellante] betoogt dat de weigering een voorschot kindgebonden budget te verstrekken strijd oplevert met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van het EVRM besloten recht op respect voor het familie- en gezinsleven, overweegt de Afdeling het volgende. Uit het arrest van het EHRM van 22 maart 2012 inzake Konstatin Markin tegen Rusland, nr. 30078/06, overweging 129. en verder (www.echr.coe.int) vloeit voort dat aan de beoordeling van een zodanig betoog niet eerst kan worden toegekomen indien sprake is van schending van een uit artikel 8 EVRM voortvloeiende positieve verplichting, maar dat voldoende is dat de gevraagde voorziening binnen de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM valt. Daarvan is in dit geval sprake.
    
    4.5. Aan het door de Belastingdienst toegepaste artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000 ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. Het koppelingsbeginsel is neergelegd in de Koppelingswet en strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland. Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf of het verwerven van de schijn van volkomen legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling ‘in procedure’ voor een verblijfsvergunning gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2). Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, biedt de omstandigheid dat de gemeente Den Haag haar en haar kinderen heeft opgevangen en leefgeld heeft verstrekt, en aldus een uit artikel 8 EVRM voortvloeiende zorgplicht op zich heeft genomen, geen grond voor het oordeel dat de weigering haar een voorschot kindgebonden budget te verstrekken betekent dat de doelstelling van het koppelingsbeginsel, in dit geval het voorkomen dat zij de schijn van volkomen legaliteit verwerft, niet meer bereikt kan worden.
    
    4.6. Onder verwijzing naar uitspraken van 22 december 2010 in zaak nr. 200909234/1/H2 en 26 juni 2013 in zaak nr. 201210452/1/A2 overweegt de Afdeling dat, gezien het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel, dit beginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging biedt voor het onderscheid tussen enerzijds een persoon met de Nederlandse nationaliteit of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling, zoals [appellante], aan wie een zodanig verblijfsrecht (nog) niet is toegekend.
    
    4.7. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen in hiervoor vermelde uitspraken, vinden ingevolge artikel 94 van de Grondwet wettelijke voorschriften evenwel geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het niet toekennen van een kindgebonden budget kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als zijnde in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van het EVRM besloten recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende bepaling buiten toepassing moet worden gelaten. De Belastingdienst dient een beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te beoordelen.
    
    4.8. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet toekennen van een voorschot kindgebonden budget 2011 aan [appellante] niet strijdig is met artikel 14 gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM. De door [appellante] gestelde omstandigheden betreffen haar vlucht uit Nigeria in het jaar 2000 en het feit dat zij in het verleden als slachtoffer van mensenhandel tot prostitutie is gedwongen. Voorts betreft het de gestelde psychische klachten en de omstandigheid dat [appellante] en haar kinderen onder het bestaansminimum moeten leven omdat zij niet naar Nigeria kunnen terugkeren. Deze omstandigheden zijn ieder voor zich geen bijzondere omstandigheden die in dit geval de weigering van een kindgebonden budget strijdig doet zijn met het discriminatieverbod in samenhang met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Wat de gestelde medische klachten betreft, overweegt de Afdeling dat het koppelingsbeginsel er niet aan in de weg staat dat [appellante] voor haar klachten rechtstreeks beroep kan doen op medisch noodzakelijke zorg aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Vw 2000, zoals in dit geval ook heeft plaatsgevonden en tot een behandelaanbod heeft geleid. Voorts overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat [appellante] en haar kinderen onder het bestaansminimum moeten leven omdat zij niet naar Nigeria kunnen terugkeren, niet kan worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid die zou moeten leiden tot het buiten toepassing laten van de Koppelingswet en uiteindelijk tot de verstrekking van een voorschot kindgebonden budget omdat het voorschot kindgebonden budget niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Ook als de genoemde omstandigheden, voor zover relevant, in onderling verband worden beschouwd, zijn zij niet zo bijzonder dat daarom de Koppelingswet buiten toepassing gelaten zou moeten worden.
    
    4.9. De conclusie van het vorenstaande is dat het betoog faalt.
    
    5. Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 27 van het IVRK er zelfstandig toe strekt dat kinderen in staat moeten worden gesteld op te groeien volgens het hier te lande geldende sociaal minimum, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar onder meer de uitspraken van 13 juni 2007, in zaak nr. 200607475/1, en 22 februari 2012, in zaak nr. 201107168/1/A2, dat artikel 27 van het IVRK geen normen bevat die vatbaar zijn voor rechtstreekse toetsing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven. Bovendien is het bij de rechtbank bestreden besluit niet genomen jegens de kinderen van [appellante]. Het gaat hier om een financiële bijdrage van het Rijk in de kosten van kinderen, waarop niet een kind zelf maar een ouder voor een kind aanspraak kan hebben. De ouder is begunstigde. De rechtbank heeft in het betoog derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de weigering [appellante] een voorschot kindgebonden budget te verstrekken strijd oplevert met het IVRK.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Wortmann w.g. Larsson-van Reijsen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2014
    
    344.