ECLI:NL:RVS:2016:1432, Raad van State, 25-05-2016, 201409868/3/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2014 heeft het college het wijzigingsplan "De Pas 2010 1e wijziging (Terborgseweg 63 IrisZorg)" vastgesteld.

201409868/3/R1.
    Datum uitspraak: 25 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Goed wonen in de Pas, gevestigd te Doetinchem, en anderen, allen wonend te Doetinchem,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2014 heeft het college het wijzigingsplan "De Pas 2010 1e wijziging (Terborgseweg 63 IrisZorg)" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichting en anderen beroep ingesteld. Zij hebben de gronden van het beroep schriftelijk aangevuld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad en de stichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2015, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [voorzitter van de stichting], en mr. K.E.M. Tilleman, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door E.H.J. Ketels, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting stichting IrisZorg, vertegenwoordigd door S. Bouwman, en de raad van de gemeente Doetinchem, vertegenwoordigd door E.H.J. Ketels, voornoemd, als partij gehoord.
    
    Bij tussenuitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2249, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twintig weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 21 oktober 2014 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 17 november 2015 heeft het college het wijzigingsplan "De Pas 2010 1e wijziging (Terborgseweg 63 IrisZorg)" gewijzigd vastgesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de stichting en anderen een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
    
    De stichting en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 18 april 2016, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [voorzitter van de stichting], en mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door E.H.J. Ketels, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het besluit van 21 oktober 2014
    
    Ontvankelijkheid
    
    1. Gelet op 2.1 en 3.1 van de tussenuitspraak is het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2014 van de stichting en anderen, voor zover ingesteld door [6 appellanten], niet-ontvankelijk.
    
    Herstel gebrek
    
    2. De Afdeling heeft in 9.5 en 9.6 van de tussenuitspraak als volgt overwogen ten aanzien van de wijzigingsvoorwaarde in artikel 4, lid 4.7.1, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan "De Pas 2010" (hierna: het bestemmingsplan), luidende dat het college, wanneer een bouwplan daar aanleiding toe geeft, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), ter plaatse van de aanduiding ’wro-zone - wijzigingsgebied 1’ het bouwvlak kan vergroten. Een vergroting van het bouwvlak is alleen mogelijk onder onder meer de voorwaarde dat de logistieke afwikkeling en parkeren op eigen terrein plaatsvindt met dien verstande dat:
    
    1. het aantal parkeerplaatsen voldoet aan de normen zoals gesteld in ‘Bijlage 1 Parkeernormen’;
    
    2. bij de bepaling van het feitelijk aantal parkeerplaatsen zoals genoemd in sub a (de Afdeling leest: sub 1) vooraf advies wordt ingewonnen bij een deskundige op het gebied van verkeer, inclusief het parkeerbeleid.
    
    Overwogen werd dat het college bij de berekening van het benodigd aantal parkeerplaatsen ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden die het wijzigingsplan biedt en dat het niet inzichtelijk heeft gemaakt dat ten aanzien van de andere voorziene doeleinden aan de parkeernormen uit de ‘Bijlage 1 Parkeernormen’ wordt voldaan. Voorts kon niet worden vastgesteld of aan de wijzigingsvoorwaarde op grond waarvan is vereist dat het advies is ingewonnen bij een deskundige op het gebied van verkeer, inclusief het parkeerbeleid, was voldaan.
    
    2.1. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat het besluit van 21 oktober 2014 in zoverre is genomen in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, in samenhang gelezen met artikel 4, lid 4.7.1, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan. Het beroep van de stichting en anderen tegen het besluit van 21 oktober 2014, voor zover ontvankelijk, is gegrond.
    
    3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 21 oktober 2014 te herstellen door:
    
    - alsnog inzichtelijk te maken waarom het aantal parkeerplaatsen - indien rekening gehouden wordt met een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden die het wijzigingsplan biedt - voldoet aan de normen zoals gesteld in ‘Bijlage 1 Parkeernormen’ bij het bestemmingsplan, zulks op basis van een bij een deskundige op het gebied van verkeer, inclusief het parkeerbeleid, ingewonnen advies;
    
    - alsnog inzichtelijk te maken dat bij de bepaling van het feitelijk aantal parkeerplaatsen vooraf advies is ingewonnen van een deskundige op het gebied van verkeer, inclusief het parkeerbeleid, met vermelding van de inhoud van dat advies en waarom aan de eis van deskundigheid is voldaan.
    
    Zo nodig diende het college het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
    
    4. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college het wijzigingsplan bij besluit van 17 november 2015 gewijzigd vastgesteld. Het college heeft een nieuwe berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen laten verrichten. Naar aanleiding van de resultaten daarvan heeft het college ervoor gekozen om de verbeelding van het wijzigingsplan aldus aan te passen dat binnen het bouwvlak, zoals dat is vergroot ten opzichte van het bouwvlak in het bestemmingsplan, de aanduiding ‘maatschappelijk’ is opgenomen. Aan artikel 2 van de regels van het wijzigingsplan, dat kort gezegd de regels van het bestemmingsplan op het wijzigingsplan van toepassing verklaart, is toegevoegd:
    
    "met dien verstande dat:
    
    1. aan artikel 4 Centrum, lid 4.1, sub g, een bepaling wordt toegevoegd luidende: ‘ter plaatse van de aanduiding ‘maatschappelijk’ zijn uitsluitend toegestaan maatschappelijke voorzieningen in de vorm van woonruimte voor mensen met een geïndiceerde zorgbehoefte, die ook daadwerkelijk van aangeboden zorg gebruik maken’
    
    2. de leden sub g en h van artikel 4 Centrum, lid 4.1, worden vernummerd naar h en i".
    
    Het besluit van 17 november 2015
    
    Beroep van rechtswege
    
    5. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Het beroep is van rechtswege mede gericht tegen het besluit van 17 november 2015.
    
    6. Het beroep van rechtswege van de stichting en anderen is mede ingediend door [6 appellanten]. Om dezelfde redenen als verwoord in 2.1 en 3.1 van de tussenuitspraak acht de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 november 2015 van de stichting en anderen, voor zover het door voornoemde personen is ingediend, eveneens niet-ontvankelijk.
    
    Bevoegdheid college
    
    7. De stichting en anderen, voor zover ontvankelijk, kunnen zich niet verenigen met de wijze waarop het college het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld. Zij betogen dat het college met het gewijzigd vaststellen van het wijzigingsplan van 17 november 2015 buiten de reikwijdte van zijn bevoegdheid is getreden. Volgens de stichting en anderen was het college niet bevoegd om de gebruiksmogelijkheden binnen het bouwvlak op gronden met de bestemming "Centrum" te beperken, maar was het hem slechts toegestaan om het bouwvlak te vergroten. Het vorenstaande achten de stichting en anderen in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3388. In hun nadere stuk van 4 januari 2016 wijzen zij in dit verband voorts op de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0362.
    
    7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het hem bij het aanwenden van de wijzigingsbevoegdheid, naast het vergroten van het bouwvlak, tevens was toegestaan om het gebruik te beperken tot een specifieke maatschappelijke bestemming. Het college beroept zich in zoverre op het adagium ‘wie het meerdere mag, mag ook het mindere’. Ter zitting heeft het college voorts toegelicht dat de inperking van het gebruik mede ingegeven was vanwege de voorwaarde uit het beleid van de raad dat op eigen terrein dient te worden geparkeerd.
    
    7.2. In de verbeelding van het bestemmingsplan zijn de gronden bestemd voor "Centrum". Voorts rust ter plaatse van deze gronden de aanduiding ‘wro-zone - wijzigingsgebied 1’. Een klein deel van de zuidhoek van deze gronden, ter plaatse van het pand Terborgseweg 63, is in de verbeelding van het bestemmingsplan voorts aangeduid als ‘bouwvlak’.
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de regels van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Centrum’ aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. detailhandel, niet zijnde detailhandel in volumineuze goederen en perifere detailhandel;
    
    b. commerciële dienstverlening, niet zijnde kantoren uitgezonderd een kantoor ter plaatse van de aanduiding ‘kantoor’;
    
    c. maatschappelijke voorzieningen;
    
    d. horeca is uitsluitend toegestaan
    
    1. ondergeschikt aan de bestemming in de vorm van een bedrijfsrestaurant/kantine;
    
    2. een dagzaak, restaurant of snackbar met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'horeca uitgesloten' geen dagzaak, restaurant of snackbar is toegestaan;
    
    e. een garagebedrijf is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'garage';
    
    f. wonen is uitsluitend toegestaan op de eerste verdieping en hoger, uitgezonderd wonen ter plaatse van de aanduiding 'wonen' daar is wonen op de begane grond, in de onderbouw en/of kelder ook toegestaan en met dien verstande dat gestapelde woningen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'gestapeld' zijn toegestaan;
    
    g. waterlopen, waterbergingen en waterinfiltratievoorzieningen;
    
    h. groen- en nutsvoorzieningen;
    
    en bij de bestemming behorende bouwwerken en voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.7.1, van de regels van het bestemmingsplan, kan het college, wanneer een bouwplan daar aanleiding toe geeft, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wro, ter plaatse van de aanduiding ’wro-zone - wijzigingsgebied 1’ het bouwvlak vergroten, onder voorwaarden dat:
    
    a. de oppervlakte van het bouwvlak ter plaatse van de wijziging niet meer dan 70% van het totale bouwperceel bedraagt;
    
    b. in afwijking van het gestelde in 4.2.2, sub c, mag ter plaatse van de wijziging de goothoogte niet meer bedragen dan 8 m en de nokhoogte niet meer bedragen dan 10 m;
    
    c. de logistieke afwikkeling en parkeren op eigen terrein plaatsvindt met dien verstande dat:
    
    1. het aantal parkeerplaatsen voldoet aan de normen zoals gesteld in ‘Bijlage 1 Parkeernormen’;
    
    2. bij de bepaling van het feitelijk aantal parkeerplaatsen zoals genoemd in sub a (de Afdeling leest: sub 1) vooraf advies wordt ingewonnen bij een deskundige op het gebied van verkeer, inclusief het parkeerbeleid;
    
    d. de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden aangetast;
    
    e. de ruimtelijke uitwerking van de wijziging aanvaardbaar is;
    
    f. de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan gewaarborgd is.
    
    7.3. De Afdeling stelt vast dat met het wijzigingsplan van 17 november 2015 de ruime bestemming "Centrum" - waar de gronden zijn bestemd voor detailhandel, commerciële dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen (in het algemeen), bepaalde vormen van horeca en wonen - is ingeperkt tot een gebruik voor - kort gezegd - maatschappelijke voorzieningen in de vorm van woonruimte voor mensen met een geïndiceerde zorgbehoefte. Het college heeft met de gekozen inperking beoogd de maximale mogelijkheden van de bestemming af te bakenen, zodat daarmee de behoefte aan parkeerplaatsen in beginsel kleiner is.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is het college bij het vaststellen van het wijzigingsplan buiten zijn bevoegdheid is getreden. De wijzigingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.7.1, van de regels van het bestemmingsplan geeft namelijk geen bevoegdheid om het gebruik op het in geding zijnde perceel op de voornoemde wijze te beperken. Het adagium ‘wie het meerdere mag, mag ook het mindere’ noch het feit dat het college heeft beoogd te voldoen aan de wijzigingsvoorwaarde in artikel 4, lid 4.7.1, onder c, van de regels van het bestemmingsplan - dat op eigen terrein dient te worden geparkeerd - doen aan het vorenstaande af. De wijzigingsbevoegdheid staat immers slechts toe dat het bouwvlak wordt vergroot. Nu voor de gekozen gebruikswijziging in het bestemmingsplan geen grondslag bestond, heeft het college het besluit van 17 november 2015 genomen in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, in samenhang gelezen met artikel 4, lid 4.7.1, van de regels van het bestemmingsplan.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Wijzigingsvoorwaarde uitvoerbaarheid
    
    8. De stichting en anderen betogen dat het wijzigingsplan in strijd is met artikel 4, lid 4.7.1, aanhef en onder f, van de regels van het bestemmingsplan, omdat de financiële uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan hoogst onzeker is. In dit verband stellen zij dat de verantwoordelijke wethouder heeft verklaard dat er een financieringsprobleem is, omdat de gemeente niet kan garanderen dat zij tien jaar zorg van lrisZorg zal afnemen. Verder had het op de weg van het college gelegen om de financiële uitvoerbaarheid in het besluit van 17 november 2015 nader te motiveren, omdat in de tussenuitspraak nadrukkelijk is bepaald dat in de einduitspraak over dit aspect een oordeel zou worden gegeven, zo voeren de stichting en anderen aan.
    
    8.1. Het college stelt dat het wijzigingsplan financieel uitvoerbaar is. De gemeente kan en wil weliswaar geen garantie geven dat zij tien jaar zorg van IrisZorg zal afnemen, maar het college verwacht dat dit probleem zich oplost als het gros van de cliënten van de geplande woonzorgvoorziening in de nabije toekomst onder de Wet langdurige zorg (hierna: WIz) valt. Dan zijn geldstromen vanuit het rijk gegarandeerd.
    
    8.2. De Afdeling stelt voorop dat de wijzigingsvoorwaarde in artikel 4, lid 4.7.1, aanhef en onder f, van de regels van het bestemmingsplan vereist dat de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan gewaarborgd dient te zijn.
    
    Tussen partijen is niet in geschil dat IrisZorg voor de realisatie van het wijzigingsplan van het gemeentebestuur gegarandeerd wenst te zien dat de gemeente in ieder geval tien jaar zorg van IrisZorg zal afnemen. Evenmin is tussen partijen in geschil dat, nu vaststaat dat deze garantie niet wordt afgegeven, met die stand van zaken ten tijde van de vaststelling van het wijzigingsplan voor IrisZorg een financieringsprobleem bestond.
    
    De Afdeling begrijpt het betoog van het college ter zitting ten aanzien van de Wlz aldus dat de Wlz, die per 1 januari 2015 is ingevoerd, naar verwachting in 2018 wordt aangepast zodat mensen met een psychische stoornis of andere aandoeningen, beperkingen of handicaps die blijvend behoefte hebben aan permanent toezicht en/of 24 uurs-zorg onder die wet komen te vallen. Alsdan is volgens het college een rijksbijdrage vanwege de Wlz gegarandeerd. Naar het oordeel van de Afdeling betreft het echter een onzekere toekomstige gebeurtenis of de Wlz zal worden aangepast op de wijze die het college aangeeft. Het enkele feit dat Zorginstituut Nederland bij brief van 16 december 2015 dienovereenkomstig aan de staatssecretaris van Volksgezondheid Welzijn en Sport heeft geadviseerd, nog daargelaten dat deze brief van na het bestreden besluit dateert, biedt - anders dan het college kennelijk meent - geen waarborg ten aanzien van de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan. De Afdeling betrekt daarbij dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de financiering op een andere wijze kon worden geborgd. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat een andere partij de realisering van de betreffende ontwikkeling, te weten een woonruimte voor mensen met een geïndiceerde zorgbehoefte, (verder) kan uitvoeren. Het college heeft aldus niet genoegzaam weten te motiveren dat bij de vaststelling van het wijzigingsplan aan voornoemde wijzigingsvoorwaarde was voldaan. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat het besluit van 17 november 2015 in zoverre eveneens is genomen in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, in samenhang gelezen met artikel 4, lid 4.7.1, aanhef en onder f, van de regels van het bestemmingsplan.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    9. Het beroep van de stichting en anderen tegen het besluit van 17 november 2015, voor zover ontvankelijk, is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    Gelet hierop komt aan het betoog dat aan de wijzigingsvoorwaarde in artikel 4, lid 4.7.1, onder c, van de regels van het bestemmingsplan ten aanzien van het parkeren geen verdere bespreking toe. Evenmin komt verdere bespreking toe aan het betoog dat van het ‘bouwplan’ als bedoeld in de aanhef van artikel 4, lid 4.7.1 - waarvoor de wijzigingsbevoegdheid oorspronkelijk werd aangewend - geen sprake meer is.
    
    Proceskosten
    
    10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    De stichting en anderen hebben de door hen gevraagde verletkosten niet onderbouwd. De Afdeling zal bij het vaststellen van de verletkosten daarom uitgaan van een forfaitair maximaal uurtarief van € 7,00 en van een forfaitair aantal uren van zes, zodat de verletkosten worden gesteld op € 42,00.
    
    Voorts komen de kosten die de stichting en anderen hebben opgegeven voor het reizen anders dan met het openbaar vervoer niet voor vergoeding in aanmerking, omdat onvoldoende is gemotiveerd waarom het reizen met het openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is. De omstandigheid dat carpoolen met vier personen goedkoper is dan met vier personen van het openbaar vervoer te maken, doet er niet aan af dat voor een zitting gemaakte reiskosten in beginsel slechts eenmaal voor vergoeding in aanmerking komen. De Afdeling ziet geen aanleiding hierop in het onderhavige geval een uitzondering te maken. Bij het vaststellen van de gemaakte reiskosten gaat de Afdeling daarom uit van de vergoeding van reiskosten van één persoon vanaf en naar het tevens door de stichting en anderen opgegeven dichtstbijgelegen treinstation, te weten Doetinchem, ten bedrage van € 49,24.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2014 en het beroep tegen het besluit van 17 november 2015, voor zover die mede zijn ingediend door [6 appellanten], niet-ontvankelijk.
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem van 21 oktober 2014 tot vaststelling van het wijzigingsplan "De Pas 2010 1e wijziging (Terborgseweg 63 IrisZorg)" voor het overige gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem van 21 oktober 2014 tot vaststelling van het wijzigingsplan "De Pas 2010 1e wijziging (Terborgseweg 63 IrisZorg)";
    
    IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem van 17 november 2015 tot vaststelling van het wijzigingsplan "De Pas 2010 1e wijziging (Terborgseweg 63 IrisZorg)" voor het overige gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem van 17 november 2015 tot vaststelling van het wijzigingsplan "De Pas 2010 1e wijziging (Terborgseweg 63 IrisZorg)";
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem tot vergoeding van bij de stichting Stichting Goed wonen in de Pas en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.827,24 (zegge: achttienhonderdzevenentwintig euro en vierentwintig cent), waarvan € 1.736,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem, aan de stichting Stichting Goed wonen in de Pas en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Konings
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2016
    
    612.