ECLI:NL:RVS:2019:1534, Raad van State, 15-05-2019, 201803550/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2017 heeft het college aan de Stichting Faunabeheereenheid Utrecht (hierna: de Faunabeheereenheid) op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ontheffing verleend om grauwe ganzen, verwilderde gedomesticeerde grauwe ganzen en Canadese ganzen te vangen en te doden met koolstofdioxide (CO2) in de periode van 1 mei tot 1 augustus voor de resterende duur van het Faunabeheerplan 2017-2019.

201803550/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college),
    2.    de Stichting De Faunabescherming (hierna: de Faunabescherming), gevestigd te Amstelveen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 maart 2018 in zaak nr. 17/3111 in het geding tussen:
    de Faunabescherming
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 maart 2017 heeft het college aan de Stichting Faunabeheereenheid Utrecht (hierna: de Faunabeheereenheid) op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ontheffing verleend om grauwe ganzen, verwilderde gedomesticeerde grauwe ganzen en Canadese ganzen te vangen en te doden met koolstofdioxide (CO2) in de periode van 1 mei tot 1 augustus voor de resterende duur van het Faunabeheerplan 2017-2019.
    Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 maart 2018 heeft de rechtbank het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juni 2017 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken na het onherroepelijk worden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De uitspraak van de rechtbank is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    De Faunabescherming heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij het besluit van 14 mei 2018 heeft het college het besluit van 20 maart 2017 opnieuw in stand gelaten.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en mr. drs. W. van Dijk, drs. R. Beenen en drs. N. van Grinsven, en de Faunabescherming, vertegenwoordigd door [bestuurder], bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    1.    De tekst van de relevante bepalingen van de Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn), de Wnb, het Besluit natuurbescherming (hierna: het Bnb) en de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: de Rgb), is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Inleiding
    2.    Op 18 januari 2017 heeft de Faunabeheereenheid een aanvraag gedaan om een ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb. De ontheffing is aangevraagd met het oog op het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen in de provincie Utrecht.
        Bij het besluit van 20 maart 2017 heeft het college ontheffing verleend om grauwe ganzen, gedomesticeerde grauwe ganzen en Canadese ganzen te vangen en te doden met onderscheidenlijk vangkooien en CO2-gas in de periode van 1 mei tot 1 augustus voor de resterende duur van het Faunabeheerplan 2014-2019 (hierna: het Faunabeheerplan). Aan het besluit zijn diverse voorschriften en beperkingen verbonden. In het besluit heeft het college gemotiveerd dat in het zogeheten ganzenakkoord van december 2012 afspraken zijn opgenomen over het reduceren van het aantal ganzen in Nederland. Hoewel dit akkoord inmiddels is vervallen staat het college nog steeds achter de uitgangspunten die in dit akkoord zijn geformuleerd. Één uitgangspunt is een intensief beheer van overzomerende ganzen in Nederland. Met het akkoord is beoogd het schadeniveau terug te brengen tot dat van 2005. De streefstand voor grauwe ganzen in de zomer die bij dit schadeniveau hoort, is 7.000. In juli 2016 zijn 27.737 grauwe ganzen geteld. Voor de gedomesticeerde gans is geen streefstand geformuleerd, omdat die soort niet beschermd is. Ook voor de Canadese gans is geen streefstand geformuleerd, omdat voor die soort op grond van artikel 3.1 van de Regeling natuurbescherming (hierna: de Rnb) een vrijstelling van toepassing is van het verbod van artikel 3.1 van de Wnb om vogels als bedoeld in die bepaling te doden of te vangen. Het reduceren van het aantal ganzen zal niet leiden tot een verslechtering van de gunstige staat van instandhouding van de aangewezen ganzensoorten. Het reduceren is in de voorgaande jaren voor een deel gelukt. De populatie in 2016 is afgenomen ten opzichte van 2015. De verwachting is dat de populatie in 2017 toeneemt ten opzichte van 2016, omdat de maatregelen waarvoor de ontheffing is gevraagd in 2016 niet zijn toegepast. Alternatieve maatregelen zijn niet toereikend gebleken om het aantal ganzen te reduceren, aldus het college.
        Bij het besluit van 27 juni 2017 heeft het college het bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie van 23 mei 2017, ongegrond verklaard. Volgens het college volgt uit hoofdstuk 6 van het Faunabeheerplan dat een te grote populatie ganzen verantwoordelijk is voor aanzienlijke schade aan de landbouw. Voor het verlenen van ontheffing van het verbod om vogels te vangen en te doden bestaat geen andere bevredigende oplossing. Verder is het gebruik van CO2 geregeld in artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb. Bij besluit van 13 mei 2015 heeft het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Ctgb) het middel Duke’s Carbon Dioxide, een CO2-gas, toegelaten. Onder verwijzing naar de Richtsnoer Ganzendoden van de Raad voor Dierenaangelegenheden en het rapport "Het doden van wilde ganzen met CO2 en argon" van de Wageningen University & Research van juli 2010 stelt het college dat het gebruik van CO2 niet zal leiden tot onnodig lijden van ganzen.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college pas in de beroepsprocedure, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2824, de ontheffing niet alleen heeft gebaseerd op het Faunabeheerplan, maar ook op meer recente cijfers. Omdat de motivering daarom niet volledig was, heeft het college het besluit van 27 juni 2017 in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) genomen.
        Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de oorzakelijke relatie tussen de populatie ganzen en de omvang van de schade niet voldoende heeft gemotiveerd aan de hand van de overgelegde cijfers. Zo zijn er diverse variabelen die van invloed kunnen zijn op de omvang van de schade zoals gewasprijzen, weersinvloeden, de bereidheid van gedupeerden om een tegemoetkoming in de geleden schade te vragen en de regels over die tegemoetkoming. Voorts heeft de Faunabescherming onbetwist gesteld dat andere provincies nauwkeuriger motiveren en daarbij bijvoorbeeld inzicht geven in de zomer- en winterschade. Verder heeft het college geen verklaring gegeven voor de stijging van de omvang van de schade, hoewel blijkens het jaarverslag van de Faunabeheereenheid van 2016 in de jaren 2014-2016 grote aantallen grauwe ganzen zijn afgeschoten. De rechtbank volgt daarom niet het standpunt van het college dat er geen andere bevredigende oplossing voorhanden is dan door in te grijpen in de omvang van de populatie overzomerende ganzen. Het college heeft niet gemotiveerd waarom het doden van ganzen een effectieve oplossing is om belangrijke schade aan gewassen te voorkomen.
        Verder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.9 van het Bnb, Staatsblad 2016, 383, geoordeeld dat er een voldoende wettelijke grondslag is voor het doden van ganzen met CO2. Ook voor het gebruik van bootjes, vlonders, netten en hekken om ganzen te vangen is voldoende wettelijke grondslag. Het zijn middelen die deel uitmaken van een methode om ganzen te vangen en geen zelfstandige vangmiddelen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Gronden in hoger beroep
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat pas in de beroepsprocedure een volledige motivering is gegeven voor de ontheffing. In de besluiten van 20 maart 2017 en 27 juni 2017 is onder meer ingegaan op de oorzakelijke relatie tussen de populatie van ganzen en de omvang van de schade. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de oorzakelijke relatie tussen de populatie ganzen en de omvang van de schade niet voldoende is gemotiveerd. Naargelang de populatie groter wordt, wordt de omvang van de schade groter. Die relatie blijkt indien over een langere periode de verhouding tussen de populatie ganzen en de omvang van de schade wordt bezien. Het college bestrijdt dat het geen verklaring heeft gegeven voor de stijging van de omvang van de schade, terwijl de populatie grauwe ganzen in recente jaren is gedaald. De rechtbank heeft een te korte periode in ogenschouw genomen, waaruit de stijgende trend in de verhouding tussen de populatie ganzen en de omvang van de schade niet blijkt. Volgens het college kan uit een korte periode wel de invloed blijken van diverse variabelen op de omvang van de schade, zoals weersinvloeden of gewasprijzen. In dit verband heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college de ontheffing nauwkeuriger had moeten motiveren en daarbij bijvoorbeeld een onderscheid had moeten maken tussen zomer- en winterschade. Volgens het college is dit onderscheid niet van belang en biedt het evenmin een nauwkeuriger inzicht in de geleden schade.
    Belangrijke schade aan gewassen
    4.1.    Artikel 68, eerste lid, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) is gewijzigd in artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb. Artikel 68 van de Ffw was de implementatie van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1843), is niet gebleken dat de implementatie niet op een juiste wijze is geschied. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 24 januari 2012, ECLI:EU:C:2012:33, Dominguez, laat dit evenwel onverlet dat artikel 68 van de Ffw moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn.
        Gelet op het arrest van het Hof van 14 juni 2007, ECLI:EU:C:2007:341, Commissie/Finland, waarin het verwijst naar zijn arrest van 8 juni 2006, ECLI:EU:C:2006:378, WWF Italia e.a., moeten de lidstaten, aangezien het hier gaat om een uitzonderingsregeling die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering die verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten.
        In het arrest van 7 maart 1996, ECLI:EU:C:1996:86, Associazione Italiana per il WWF e.a., heeft het Hof overwogen dat de afwijking van de in de Vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken. Ofschoon artikel 9 van de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties.
    4.2.    Voor de vraag of er een oorzakelijke relatie bestaat tussen de populatie grauwe ganzen en de omvang van de schade aan gewassen heeft het college zich in het besluit van 27 juni 2017 gebaseerd op cijfers in het Faunabeheerplan. In het besluit tot het verlenen van ontheffing voor het doden van ganzen dat tot de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 heeft geleid had het college zich voor die vraag ook op die cijfers gebaseerd. In die uitspraak is overwogen dat uit het Faunabeheerplan onvoldoende blijkt dat er een relatie bestaat tussen de populatie grauwe ganzen en de omvang van de schade in de provincie Utrecht en dat het college dat niet op een andere wijze voldoende nauwkeurig en treffend heeft gemotiveerd. Verder is overwogen dat het Faunabeheerplan geen verklaring geeft voor het feit dat de populatie ganzen in 2013 met 9% is toegenomen, hoewel het afschot is gestegen. Nu het college in de voorliggende zaak niet in het besluit van 27 juni 2017, maar pas in de beroepsprocedure aanvullende cijfers heeft gegeven over de ontwikkeling van de populatie ganzen en de ontwikkeling van de omvang van de schade, onderschrijft de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat de motivering van het besluit van 27 juni 2017 in zoverre niet volledig was.
    4.3.    In het verweerschrift in de beroepsprocedure heeft het college in figuur 1 een grafiek weergegeven waarin de ontwikkeling van de broedpopulatie grauwe ganzen in de provincie Utrecht in de periode 1990-2015 is te zien. Daarnaast is in figuur 2 een grafiek weergegeven waarin de ontwikkeling van de populatie grauwe ganzen te zien is op basis van telgegevens in het winterhalfjaar. In figuur 4 en figuur 5 zijn staafdiagrammen weergegeven over onderscheidenlijk de landelijke ganzenschade en de provinciale schadetrend grauwe gans in de periode 2007-2016. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college op basis van vorenstaande gegevens de oorzakelijke relatie tussen de populatie grauwe ganzen en de omvang van de schade niet inzichtelijk heeft gemaakt. Niet duidelijk is geworden op welke wijze die gegevens zich tot elkaar verhouden. Het college heeft gesteld dat uit deze gegevens een verband is af te leiden tussen de populatie grauwe ganzen en de schade. Voor zover in afwijking daarvan de populatie ten opzichte van een voorgaand jaar is gestegen of gedaald, terwijl op grond van de schadecijfers een andere ontwikkeling zou zijn te verwachten, stelt het college dat diverse variabelen van invloed zijn op de hoogte van de schade. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college die stelling evenmin voldoende heeft gemotiveerd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet nauwkeurig en treffend heeft gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan ingrijpen in de populatieomvang van ganzen en waarom het vangen en doden van ganzen een effectieve oplossing is om belangrijke schade aan gewassen te voorkomen.
    4.4.    Het betoog faalt.
    Incidenteel hoger beroep
    Gronden in incidenteel hoger beroep
    5.    De Faunabescherming betoogt onder verwijzing naar het arrest Associazione Italiana per il WWF e.a. dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er een voldoende wettelijke grondslag is voor het doden van ganzen met CO2. Ten eerste voert zij aan dat in de wettelijke regeling ten onrechte niet is opgenomen voor welke soort ganzen maatregelen mogen worden getroffen. Ten tweede verdraagt artikel 3.9, tweede lid, van het Bnb zich niet met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Ingevolge artikel 3.9, tweede lid, van het Bnb wordt als methode als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onder a, van de Wnb aangewezen: het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: de Wgb) zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de gebruikmaking van alle middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen. Deze bepaling is te ruim geformuleerd, omdat alle middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten, zijn toegestaan. Nu het gebruik van CO2 niet in artikel 3.9, tweede lid, van het Bnb is vermeld heeft deze methode geen wettelijke grondslag. Dat het Ctgb het middel heeft toegelaten is onvoldoende om een wettelijke grondslag voor het middel aan te nemen. Zonder vermelding in een wettelijk voorschrift blijft een afwijkende maatregel niet tot het strikt noodzakelijke beperkt en is die niet controleerbaar. Daarnaast hebben middelen, zoals containers en apparatuur voor toediening, dosering en meting van CO2 en middelen die voor het vangen of bijeendrijven van ganzen worden gebruikt, zoals netten en boten, geen wettelijke grondslag. Die middelen zijn in het Bnb niet aangewezen, aldus de Faunabescherming. Ten derde ontbreken de gebruiksvoorschriften bij het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 in artikel 3.9, tweede lid, van het Bnb. Verder voert de Faunabescherming aan dat het besluit van het Ctgb het gebruik van CO2 alleen in landbouwgebied toestaat. Omdat ruiende ganzen zich buiten landbouwgebied bevinden, in water- en drassig gebied, staat dat besluit het beoogde gebruik niet toe en is de ontheffing in zoverre niet uitvoerbaar. Tot slot voert de Faunabescherming aan dat niet is gewaarborgd dat ganzen binnen één minuut na aankomst in de container het bewustzijn verliezen om vervolgens gedood te worden. Omdat het doden van ganzen daarom onnodig lijden met zich brengt, is het besluit van 27 juni 2017 in strijd met artikel 3.24, eerste lid, van de Wnb, aldus de Faunabescherming.
    5.1.    In het arrest van Associazione Italiana per il WWF e.a. heeft het Hof het volgende overwogen: "Tevens zij eraan herinnerd, dat het Hof met betrekking tot de in artikel 9 van de richtlijn neergelegde mogelijkheid om af te wijken van de restrictieve jachtregeling alsook van de overige beperkingen en verboden bedoeld in de artikelen 5, 6 en 8 van de richtlijn, heeft beklemtoond, dat daaraan drie voorwaarden zijn verbonden. In de eerste plaats moet de Lid-Staat de afwijking beperken tot gevallen waarin er geen andere bevredigende oplossing bestaat. In de tweede plaats moet de afwijking berusten op ten minste één van de in artikel 9, lid 1, sub a, b en c, limitatief opgesomde redenen. In de derde plaats moet de afwijking voldoen aan de in artikel 9, lid 2, nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de Commissie mogelijk te maken. Ofschoon dit artikel derhalve een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet zij niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties".
    a. Wettelijke vastlegging van de soorten
    5.2.    Uit artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Vogelrichtlijn volgt dat in een wettelijk voorschrift moet zijn bepaald welke diersoorten mogen worden gevangen en gedood. De Verordening Natuur en Landschap provincie Utrecht 2017 bevat een vrijstellingsregeling voor grondgebruikers om in het belang van het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen de grauwe gans, de kolgans en de brandgans te doden. Verder is ingevolge artikel 3.1 van de Rnb op de Canadese gans een landelijke vrijstelling van toepassing van de verboden, bedoeld in artikel 3.1 van de Wnb. Voor zover de Faunabescherming betoogt dat een wettelijk voorschrift ontbreekt voor het vangen en doden van de in de ontheffing aangewezen ganzen, kan dat betoog derhalve niet worden gevolgd.
        Het betoog faalt.
    b. Wettelijke grondslag voor doden van ganzen met CO2
    5.3.    Het standpunt van het college dat de Afdeling in haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1701, reeds heeft overwogen dat het doden van ganzen met C02 niet in strijd is met de Vogelrichtlijn, is onjuist. In die uitspraak stond niet ter beoordeling of het doden met CO2 in strijd is met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn, maar of voor het bijeendrijven van vogels ten behoeve van vergassing een wettelijke grondslag nodig en aanwezig was. De overweging in die uitspraak dat in het besluit van het Ctgb een middel en methode voor zowel vangen als bijeendrijven is aangewezen, geeft derhalve geen antwoord op de vraag of het doden met CO2 in strijd is met artikel 9, tweede lid, onder b, van de Vogelrichtlijn.
        Uit artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn volgt dat de daarin onder b bedoelde voorwaarden met betrekking tot welke middelen, installaties of methodes voor het vangen of doden zijn toegestaan bij wettelijk voorschrift moeten zijn bepaald. Ingevolge artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wnb worden in een ontheffing onderscheidenlijk vrijstelling in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld over de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb, Kamerstukken 2, 33 348, nr. 3, blz. 32 staat dat de middelen die in het kader van de Wgb zijn aangemerkt als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, ter bestrijding van dieren of planten die schade veroorzaken, alleen worden ingezet als daarvoor op grond van de Wgb een toelating is afgegeven of een vrijstelling is verleend. Voordat een toelating of een vrijstelling wordt verleend, toetst het Ctgb of een middel voldoende werkzaam is en geen onaanvaardbare effecten heeft op het milieu. Als het is toegestaan om een middel te gebruiken, dan moet de toepassing geschieden in overeenstemming met de daarvoor op grond van de Wgb geldende kaders. Het besluit tot toelating of vrijstelling regelt limitatief voor welke doelstellingen en ter bestrijding van welke soorten dieren of planten het middel mag worden gebruikt en onder welke condities, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb.
        In artikel 3.9, eerste en tweede lid, van het Bnb zijn onderscheidenlijk middelen en methoden vermeld als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onder a, van de Wnb. In artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb is als methode aangewezen het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de gebruikmaking van alle middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen. In de nota van toelichting bij het Bnb, blz. 150, Stb. 2016, 383, staat dat het bij het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten gaat om middelen voor het massaal doden van vogels. Het kan hierbij gaan om het gebruik van CO2-gas voor het doden van ganzen. Een van de conclusies uit de zienswijze van de Raad voor Dierenaangelegenheden is dat het gebruik van CO2-gas vanuit oogpunt van dierenwelzijn de meest geschikte methode is om grote aantallen ganzen te doden. Op 14 november 2014 heeft het Standing Committee on Biological Products goedkeuring gegeven voor het gebruik van CO2 in Europa. Begin 2015 is bij het Ctgb een nationale toelating aangevraagd om het middel in Nederland te mogen toepassen, aldus de nota van toelichting. Bij besluit van 13 mei 2015 heeft het Ctgb Duke’s Carbon Dioxide krachtens de Wgb toegelaten. In Bijlage I bij het besluit van 13 mei 2015 staat dat uitsluitend het professioneel gebruik is toegestaan voor de bestrijding van gevangen wilde ganzen op en in de omgeving van luchthavens ter bevordering van de luchtvaartveiligheid en voor het beheer van ganzen in landbouwgebieden ter voorkoming van schade aan gewassen.
        Het betoog van de Faunabescherming dat alle middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten, zijn toegestaan om ganzen te doden berust op een onjuiste uitleg van artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb en de nota van toelichting bij het Bnb, volgt dat alleen CO2 zal worden toegestaan voor het doden van ganzen. Gelet op het wettelijk systeem is alleen CO2 toegestaan, nu alleen Duke’s Carbon Dioxide door het Ctgb voor het doden van ganzen is toegelaten. Nu het betoog dat artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb te ruim is geformuleerd daarom niet kan worden gevolgd, is er geen grond voor het oordeel dat die bepaling in strijd is met artikel 9, tweede lid, onder b, van de Vogelrichtlijn. De methode om ganzen te doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten of vrijgesteld is in een afwijkende bepaling vermeld. Omdat Duke’s Carbon Dioxide krachtens de Wgb is toegelaten, heeft dit middel aldus een wettelijke grondslag. Voor het oordeel dat het gebruik van CO2 als methode in artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb had moeten worden vermeld, omdat de controle van die afwijkende maatregel zonder vermelding niet mogelijk wordt gemaakt is geen grond. Als methode voor het doden van ganzen is in artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb aangewezen het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten. Ingevolge artikel 5.2 van de Rgb houdt het Ctgb het biocidenregister, bedoeld in artikel 71, van de verordening (EG) 528/20125, bij. In het biocidenregister is het middel Duke’s Carbon Dioxide dat in Nederland is toegelaten opgenomen. Gelet hierop is controle van artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb mogelijk.
    5.4.    Over het betoog dat middelen, zoals containers en apparatuur voor toediening, dosering en meting van CO2, en middelen die voor het vangen of bijeendrijven van ganzen worden gebruikt, geen wettelijke grondslag hebben, overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb wordt als methode voor het doden aangewezen het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wgb zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de gebruikmaking van alle middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen. Ingevolge artikel 3.9, tweede lid, onder b, is als methode voor het vangen aangewezen het vangen door middel van bijeendrijven. In de nota van toelichting bij het Bnb, blz. 150, staat dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden in veel gevallen nadere voorzieningen vergt. Voor het gebruik van CO2 is bijvoorbeeld een gesloten container nodig. Deze hulpmiddelen zijn geen zelfstandige vang- of dodingsmiddelen. Om duidelijkheid te geven is het vangen van vogels door middel van het bijeendrijven wel vermeld, aldus de nota van toelichting. De Afdeling ziet geen grond om die toelichting onjuist te achten. Het betoog dat de hulpmiddelen bij een methode geen wettelijke grondslag hebben, kan daarom niet slagen.
    5.5.    Het betoog faalt.
    c. Gebruiksvoorschriften 
    5.6.    In Bijlage I bij het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 zijn in punt 5.1 gebruiksaanwijzingen opgenomen. Het gaat daarbij om algemene instructies die betrekking hebben op handelingen aan een container met CO2 en nadere instructies voor de veiligheid van de werknemer. Voor het oordeel dat in artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb, naast de methode, ook deze gebruiksaanwijzingen hadden moeten worden vermeld, bestaat geen grond. Voor zover de Faunabescherming in dit verband wijst op artikel 9, tweede lid, onder c, van de Vogelrichtlijn, overweegt de Afdeling dat de gebruiksaanwijzingen voor het uitvoeren van de methode niet kunnen worden aangemerkt als voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen.
        Het betoog faalt.
    d. Gebruik in landbouwgebied
    5.7.    In het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 tot toelating van Duke’s Carbon Dioxide staat in punt 3 over het toegelaten gebruik: "Toegestaan is uitsluitend het professionele gebruik als middel voor de bestrijding van gevangen wilde ganzen op en in de omgeving van luchthavens ter bevordering van de luchtvaartveiligheid, en voor het beheer van ganzen in landbouwgebieden ter voorkoming van vraatschade aan gewassen." Anders dan de Faunabescherming betoogt, volgt hieruit niet dat het gebruik van het middel alleen is toegestaan in landbouwgebied. Het gebruik van het middel is toegestaan voor het beheer van ganzen in landbouwgebieden. Omdat het middel wordt gebruikt om de populatie overzomerende ganzen in landbouwgebied te beheren, staat het besluit van het Ctgb het gebruik ook toe op ruiende ganzen die zich buiten landbouwgebied bevinden. Het betoog dat de ontheffing in zoverre niet uitvoerbaar is, kan daarom niet worden gevolgd.
        Het betoog faalt.
    e. Onnodig lijden
    5.8.    In het kader van de vraag welke methode geschikt is om ganzen te doden zonder dat daarbij onnodig lijden wordt veroorzaakt, heeft het college in het besluit van 27 juni 2017 gewezen op de Richtsnoer Ganzendoden van de Raad voor Dierenaangelegenheden. Uit die richtsnoer volgt dat het gebruik van CO2 voor het doden van grote aantallen ganzen de meest aanvaardbare is ten opzichte van andere dodingsmethoden. Met het oog op het doden door middel van CO2 voorziet artikel 3.9, tweede lid, onder a en b, van het Bnb in de mogelijkheid om vangkooien in te zetten om ganzen te vangen. In de gebruiksvoorschriften van het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 staat als instructie: "Om voldoende werkzaamheid te garanderen en onnodig lijden van de ganzen te voorkomen moet de toevoer van kooldioxide in de containers voldoende zijn om de concentratie van 70 tot 90% (v/v) te bereiken binnen 1 minuut." Verder staat als algemene instructie: "Voer met hiervoor geschikte doseer- en meetapparatuur kooldioxide aan de ruimte toe, totdat na maximaal 1 minuut de doelconcentratie van 70-90% is bereikt." Gezien deze voorschriften heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat gewaarborgd is dat ganzen binnen zeer korte tijd na aankomst in de container het bewustzijn verliezen. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat het besluit van 27 juni 2017 onnodig lijden veroorzaakt en daarmee in strijd is met artikel 3.24, eerste lid, van de Wnb.
        Het betoog faalt.
    Het beroep tegen het besluit van 14 mei 2018
    6.    Bij het besluit op bezwaar van 14 mei 2018 heeft het college het besluit van 20 maart 2017 opnieuw gehandhaafd. Het besluit van 14 mei 2018 is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Gronden in beroep
    7.    De Faunabescherming betoogt dat het college ten onrechte het besluit van 20 maart 2017 in stand heeft gelaten. Daartoe voert de Faunabescherming aan dat er geen belangrijke schade aan gewassen is geleden. Het college heeft nagelaten te motiveren waarom van het schadeniveau van 2005 wordt uitgegaan. Verder heeft het college bij de berekening van de schade geen rekening gehouden met de jaarlijkse stijging van de grasprijzen sinds 2005. Indien de hoeveelheden afgegraasd gras in 2005 en 2017 gelijk zijn gebleven is het schadebedrag in 2017 hoger dan in 2005. Dit betekent dat ganzen worden gedood vanwege de prijsstijgingen en niet omdat de populatie ganzen is toegenomen. Voor zover rekening is gehouden met prijsstijgingen zijn daarbij onjuiste uitgangspunten gehanteerd. Zo had de schade op basis van de grasprijzen van 2005 niet omgerekend moeten worden naar de schade op basis van de grasprijzen van 2017. Daarnaast is het uitgangspunt om de schade te hanteren die getaxeerd wordt na een aanvraag om een tegemoetkoming in schade, de zogeheten getaxeerde schade, onjuist, omdat daarbij aanvragen in aanmerking zijn genomen die zijn afgewezen. Het college had moeten uitgaan van de tegemoetkomingen in de schade die daadwerkelijk zijn verleend. Voorts kan de schade aan gewassen die aantrekkelijk zijn voor ganzen niet als belangrijk worden aangemerkt, omdat een agrariër voor die teelt heeft gekozen en de schade daarom binnen het normale bedrijfsrisico valt. Verder stelt de Faunabescherming dat er geen oorzakelijke relatie is tussen de populatie ganzen en de omvang van de geleden schade aan gewassen. De schade blijft stijgen, ondanks het beheer van de populatie. Minder ganzen betekent derhalve niet dat er minder schade wordt geleden, aldus de Faunabescherming.
        Daarnaast voert de Faunabescherming aan dat met het vangen en doden van ganzen het streefdoel niet wordt bereikt. De zomerpopulatie grauwe ganzen in de provincie Utrecht blijft in overeenstemming met de landelijke trend stijgen, ondanks het beheer van die populatie. Ook de populatie Canadese ganzen blijft stijgen. Het grootschalig doden van ganzen kan ertoe leiden dat ganzen vanuit een ander gebied naar de provincie trekken. Daarnaast komt de populatie ganzen die het college in de ruiperiode wil vangen en doden waarschijnlijk uit een ver gebied, zodat die populatie geen schade aan gewassen heeft veroorzaakt. Ook het inzetten van gas als dodingsmiddel heeft weinig nut, omdat het aantal vergaste ganzen in de periode 2012-2016 gering is in verhouding met het jaarlijks gedode aantal ganzen in die perioden van ongeveer 20.000. Voorts hebben de kuikens in de ruiperiode toch al weinig overlevingskansen.
        Tot slot voert de Faunabescherming aan dat er andere bevredigende oplossingen zijn om de populatie ganzen in de provincie terug te brengen. Zo zullen ganzen wegtrekken indien het grasland in landbouwgebied, dat aantrekkelijk is als foerageergebied voor ganzen, wordt vervangen door een minder aantrekkelijk gewas. Daarnaast kunnen ganzen op diverse wijzen effectief worden verjaagd, zoals met een agrilaser, aldus de Faunabescherming.
    Belangrijke schade aan gewassen
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067) is aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Flora- en faunawet gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Het college komt bij de invulling van het begrip "belangrijke schade" en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, een zekere beoordelingsruimte toe. De Afdeling ziet geen aanleiding om ten aanzien van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb tot een ander oordeel te komen, nu artikel 68, eerste lid, van de Ffw is gewijzigd in artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3366) kan uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in die gebieden voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe.
        In het besluit 14 mei 2018 heeft het college gemotiveerd dat in het ganzenakkoord van december 2012 tussen provincies en natuur- en landbouworganisaties afspraken zijn opgenomen over het reduceren van het aantal ganzen in Nederland. Hoewel dit akkoord inmiddels is vervallen staat het college nog steeds achter het doel van dit akkoord om het aantal overzomerende ganzen en het schadeniveau terug te brengen tot dat van 2005. Het college heeft daarvan mogen uitgaan. Uit tabel 2 in het besluit van 14 mei 2018 volgt dat in 2005 de totale schade door ganzen € 64.815,- bedroeg.
        De inschatting van de schade in 2005 op basis van de grasprijs in 2017 bedraagt € 129.630,-. De getaxeerde schade in 2017 was € 469.069,-. De stelling dat het college geen rekening heeft gehouden met de jaarlijkse stijging van de grasprijzen sinds 2005 mist derhalve in zoverre feitelijke grondslag. Verder is niet aannemelijk gemaakt dat het college bij de omrekening van de schade in 2005 naar 2017 onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd. Voor zover de Faunabescherming stelt dat de grauwe ganzen alleen vanwege prijsstijgingen worden gedood en niet wegens de toename van de populatie, kan de stelling niet worden gevolgd, nu de getaxeerde schade in 2017 niet € 129.630,-, maar € 469.069,- bedroeg. Het college heeft hieruit kunnen afleiden dat in de situatie in 2005 met een kwart van de ganzen een kwart van de schade van 2017 werd veroorzaakt, zodat direct de relatie tussen de omvang van de populatie en de omvang van de schade blijkt.
        Uit de tabel op blz. 22 van het jaarverslag van de Faunabeheereenheid van 2017 blijkt dat de getaxeerde schade in de periode 2012-2017 achtereenvolgens € 394.816,- (2012), € 358.650,- (2013), € 373.305,- (2014), € 407.326,- (2015), € 484.775,- (2016), en € 469.069,- (2017) was. Bij de totaal getaxeerde schade van 2017 is de schade waarvoor geen tegemoetkoming hoeft te worden aangevraagd, de zogeheten automatisch getaxeerde schade, buiten beschouwing gelaten. Ingevolge artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, sub 3, van de Wnb wordt een ontheffing uitsluitend verleend indien zij nodig is ter voorkoming van belangrijke schade. Voor het oordeel dat het college voor de beoordeling van de schade had moeten uitgaan van de verleende tegemoetkomingen in de schade en niet van de getaxeerde schade bestaat geen grond. De getaxeerde schade wordt immers ook geleden voor zover er geen aanspraak bestaat op een tegemoetkoming.
    7.2.    In de periode 2012-2017 zijn beheermaatregelen genomen. Blijkens tabel 1 in het besluit van 14 mei 2018 zijn er in de zomer van 2012-2017 onderscheidenlijk 35.668 (2012), 36.745 (2013), 27.939 (2014), 29.384 (2015), 28.064 (2016) en 28.120 (2017) grauwe ganzen geteld. De totale getaxeerde schade was onderscheidenlijk € 394.816,- (2012), € 358.650,-(2013), € 373.305,- (2014), € 407.326,- (2015), € 484.775,- (2016), en € 469.069,- (2017). Uit deze populatiecijfers vergeleken met de schadecijfers volgt onder meer dat de populatie van 2012-2013 is gestegen, maar de schade is gedaald, terwijl in 2015-2016 de populatie is gedaald en de schade is gestegen. Het college heeft in dat verband gesteld dat een relatie tussen de populatie ganzen en de omvang van de schade niet altijd zichtbaar is indien twee opeenvolgende jaren worden beschouwd, omdat er diverse variabelen zijn die van invloed kunnen zijn op de hoogte van de schade. De bereidheid om een tegemoetkoming in de geleden schade te verzoeken is een belangrijke variabele voor de hoogte van de schade. Een reden om een verzoek achterwege te laten is dat het Faunafonds heeft besloten om vanaf 2013 geen tegemoetkoming meer te geven voor schade in de maand oktober en om vanaf 1 oktober 2014 een behandelbedrag van € 300,- in rekening te brengen per aanvraag om een tegemoetkoming. Ook de prijs van gewassen, die jaarlijks verandert, is een belangrijke variabele. Zo zou de schade in 2005 op basis van de grasprijs in 2017 ongeveer verdubbelen, voor de jaren 2012-2016 is de historische prijs niet omgerekend naar de prijs van 2017. Verder zijn weersomstandigheden van invloed op de duur van de aanwezigheid van ganzen. De winter van 2012-2013 was langer en strenger dan normaal en ganzen verbleven daardoor langer dan gebruikelijk in Nederland. Daarnaast kunnen ganzen zich tijdelijk verplaatsen uit gebieden waar ganzentellingen worden gehouden naar gebieden met aantrekkelijke teelten waardoor die tellingen een vertekend beeld geven. Tot slot is de wijze waarop de schade wordt gemeten een variabele. De schade wordt vastgesteld door het verschil in de hoogte van het gras op een referentieperceel zonder schade en het gras op een perceel met schade te meten. Dit verschil is afhankelijk van diverse omstandigheden die groei van gras beïnvloeden, zoals het moment waarop het voorjaar begint, aldus het college. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voldoende gemotiveerd dat deze variabelen kunnen verklaren dat de ontwikkeling van de omvang van de schade in sommige jaren niet de ontwikkeling van de populatie volgt.
        Gezien de cijfers over 2012-2017 heeft het college aannemelijk gemaakt dat er een oorzakelijke relatie bestaat tussen de populatie ganzen en de omvang van de schade aan gewassen indien die relatie over een langere periode wordt bezien. Voor zover er sprake is van een stijging of daling van de populatie ten opzichte van een voorgaand jaar, terwijl de schadecijfers een ander beeld laten zien, is de verklaring van het college daarover voldoende.
        Artikel 3.3 van de Wnb maakt geen onderscheid tussen gewassen of tussen manieren waarop gewassen worden verbouwd. Artikel 9 van de Vogelrichtlijn doet dat evenmin. Dat, naar de Faunabescherming stelt, een andere teelt minder ganzen aantrekt en dus minder door ganzen veroorzaakte schade aan gewassen oplevert, maakt dan ook niet dat de schade aan grasland geen belangrijke schade in de zin van artikel 3.3 van de Wnb kan zijn. Het doel van de Vogelrichtlijn - de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het grondgebied van de lidstaten en daartoe onder meer de bescherming van vogels - maakt dat niet anders.
        Gelet op voormelde schadecijfers over 2012-2017 en nu de Afdeling geen grond ziet voor het oordeel dat die cijfers niet aan het besluit van 14 mei 2018 ten grondslag mochten worden gelegd, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen er een concrete dreiging is van belangrijke schade.
    Nut van het vangen en doden van ganzen
    7.3.    De stelling van de Faunabescherming dat de populatie grauwe ganzen in de zomer in de provincie Utrecht in overeenstemming met de landelijke trend blijft stijgen, zodat het vangen en doden van ganzen geen nut heeft, kan niet worden gevolgd. Uit de tabel op blz. 22 van het jaarverslag van de Faunabeheereenheid van 2017 volgt dat in de zomer van 2012 35.668 en van 2017 28.120 grauwe ganzen zijn geteld. De stelling dat de populatie Canadese ganzen blijft stijgen, kan in het midden worden gelaten. De vraag of het vangen en doden van Canadese ganzen nut heeft, is in deze procedure niet van belang, omdat van het verbod om deze soort te vangen en te doden op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Rnb vrijstelling is verleend.
        Het college stelt dat in de provincie Utrecht geen gebieden bekend zijn waar ganzen vanuit een ander gebied komen ruien. Voor zover de Faunabescherming stelt dat grauwe ganzen blijkens paragraaf 6.1.1 van het Faunabeheerplan in grote aantallen uit Oost-Duitsland, Polen, Tsjechië en Oostenrijk naar de Oostvaardersplassen trekken om de slagpenrui door te maken, heeft het college terecht erop gewezen dat de Oostvaardersplassen in de provincie Flevoland liggen. De Faunabescherming heeft hiermee derhalve niet aannemelijk gemaakt dat het vangen en doden van ganzen ertoe kan leiden dat ganzen vanuit een ander gebied naar de provincie Utrecht trekken, zodat die maatregel geen nut heeft. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de bestaande populatie vanuit een ander gebied afkomstig is en zodoende geen schade heeft veroorzaakt.
        In 2013, 2014, 2015 en 2017 zijn onderscheidenlijk 2.747, 4.690, 2.084 en 5.560 grauwe ganzen gevangen en met CO2 gedood. Gelet op deze aantallen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat die aantallen niet in geringe verhouding staan tot het jaarlijks gedode aantal ganzen in die perioden van ongeveer 20.000. Voor het oordeel dat het vangen en doden met CO2 nauwelijks een bijdrage levert aan het reduceren van de populatie ganzen is geen grond.
        Over de stelling van de Faunabescherming dat de overlevingskansen van kuikens in de ruiperiode toch al gering zijn, heeft het college zich, wat daarvan ook zij, terecht op het standpunt gesteld dat de Faunabescherming eraan voorbij gaat dat die kuikens voedsel nodig hebben. Dat daarvan een concrete dreiging van belangrijke schade uitgaat heeft de Faunabescherming onvoldoende weersproken.
        In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de ontheffing voor het vangen en doden van de aangewezen ganzen geen nut heeft om het aantal ganzen en het schadeniveau terug te brengen tot dat van 2005.
    Bevredigende oplossing
    7.4.    Het college stelt dat tot 2005 uitsluitend verjaagacties met ondersteunend afschot hebben plaatsgevonden. Deze maatregelen, die als andere bevredigende oplossingen dienen te worden aangemerkt voor het vangen en doden van ganzen met CO2, zijn volgens het college ontoereikend gebleken om de schade aan gewassen te beperken. Op basis van het Faunabeheerplan 2004-2008 was daarom nadien ingezet op het beperkt reduceren van de populatie ganzen. Nu de Faunabescherming deze stelling van het college niet heeft weerlegd, is niet aannemelijk geworden dat de middelen die reeds waren ingezet geschikt zijn als alternatief. Verder is er geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte voorbij is gegaan aan andere alternatieve middelen. Daartoe overweegt de Afdeling dat de agrilaser blijkens het door de Faunabescherming overgelegde rapport Praktijkproef inzet lasers voor beperking ganzenschade van Altenburg&Wymenga niet geschikt is als enig middel om schade duurzaam te verminderen. Voorts kan een agrariër niet verplicht worden een gewas te telen dat minder aantrekkelijk is voor ganzen waardoor minder schade wordt veroorzaakt. Nu in de zomer van 2012-2017 achtereenvolgens 35.668, 36.745, 27.939, 29.384, 28.064 en 28.120 grauwe ganzen zijn geteld, aanzienlijk meer dan de streefstand van 7.000, heeft het college aannemelijk gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing is dan het vangen en doden van ganzen.
    Conclusie
    7.5.    Op basis van de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting heeft het college nauwkeurig en treffend gemotiveerd dat aan de voorwaarden van artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb is voldaan voor het verlenen van de ontheffing. Het betoog faalt.
    Slotsom
    8.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van de Faunabescherming is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
        Het beroep van de Faunabescherming tegen het besluit van 14 mei 2018 is ongegrond.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
        Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep van de Stichting De Faunabescherming tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 14 mei 2018 ongegrond;
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de Stichting De Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.    bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Utrecht een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    w.g. Sevenster    w.g. Man
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019
    629.
     
    BIJLAGE
     
    Vogelrichtlijn
    Artikel 1
    1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
    Artikel 5
    Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
    a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen;
    b), c) (...);
    d) een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is;
    e) (...).
    Artikel 9
    1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8:
    a) - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
    - in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
    - ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
    - ter bescherming van flora en fauna;
    b), c) (...).
    2. In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:
    a) voor welke soorten mag worden afgeweken,
    b) welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
    c) onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
    d) welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
    e) welke controles zullen worden uitgevoerd.
    Wet natuurbescherming
    Artikel 3.1
    1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
    Artikel 3.3
    1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
    […].
    4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
    a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
    b. zij is nodig:
    1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
    2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
    3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;
    4°. ter bescherming van flora of fauna;
    5°. voor onderzoek of onderwijs, het uitzetten of herinvoeren van soorten, of voor de daarmee samenhangende teelt, of
    6°. om het vangen, het onder zich hebben of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan;
    c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
    5. In een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld, over:
    a. de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden;
    b. de tijd en plaats waarvoor de ontheffing of vrijstelling geldt, en
    c. de wijze waarop het risico voor het behoud van de vogelstand wordt beperkt.
    Artikel 3.4
    1. Ingeval het vangen of doden van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, bij of krachtens deze wet is toegestaan, is het verboden deze vogels:
    a. te vangen of te doden met:
    1°. middelen, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Vogelrichtlijn;
    2°. middelen, installaties of methoden voor massaal of niet-selectief vangen of doden van vogels, of
    3°. middelen, installaties of methoden waardoor een soort plaatselijk kan verdwijnen, of
    b. te achtervolgen met behulp van vervoermiddelen, genoemd in bijlage IV, onderdeel b, bij de Vogelrichtlijn, overeenkomstig de daar beschreven wijze.
    2. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen en provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in het eerste lid. Artikel 3.3, vierde en vijfde lid, is van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 3.17
    1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
    a. ingeval van vogels:
    1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
    2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
    3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of
    4°. ter bescherming van flora en fauna;
    […].
    2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
    Besluit natuurbescherming
    Artikel 3.9
    1. Als middelen als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen:
    […]
    e. vangkooien;
    […]
    2. Als methoden als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen:
    a. het doden met gebruikmaking van middelen die krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn toegelaten of vrijgesteld, met inbegrip van de gebruikmaking van alle middelen of installaties die noodzakelijk zijn om die middelen toe te passen;
    b. het vangen door middel van bijeendrijven, waaronder in elk geval wordt begrepen het gebruik van de vangkraal in combinatie met een middel als bedoeld in onderdeel a;
    […].
    Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden
    Artikel 5.1. Het register omtrent gewasbeschermingsmiddelen
    1. Het college houdt het elektronisch register omtrent gewasbeschermingsmiddelen bij, bedoeld in artikel 57 van verordening (EG) 1107/2009.
    2. Het college deelt het register, bedoeld in het eerste lid en in artikel 69, tweede lid, van de wet, ten minste in volgens de hoofdstukken gewasbeschermingsmiddelen en toevoegingsstoffen.
    3. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit stelt de lijst van kleine toepassingen, bedoeld in artikel 57, eerste lid, onderdeel h, van verordening (EG) 1107/2009, elektronisch ter beschikking aan het publiek.
    Artikel 5.2. Het biocidenregister
    Het college houdt het biocidenregister bij, bedoeld in artikel 71 van verordening (EG) 528/2012.