ECLI:NL:RVS:2013:1251, Raad van State, 25-09-2013, 201210910/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2012, nummer 267-21, heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een wijzigingsplan vast te stellen voor de realisatie van zes windturbines in de Purmer opnieuw afgewezen.

201210910/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 september 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Purmer, gemeente Waterland,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Waterland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 oktober 2012, nummer 267-21, heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een wijzigingsplan vast te stellen voor de realisatie van zes windturbines in de Purmer opnieuw afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.H.J. van Driel, advocaat te Amsterdam, en F.R. Janse, en de raad, vertegenwoordigd door J. Moraal, werkzaam bij de gemeente, en A. Wijnholds, werkzaam bij HzA stedebouw & landschap, zijn verschenen. Voorts is daar het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. A.F.P. van Mierlo, drs. M.D. Alles en J. Rodenburg, allen werkzaam bij de provincie, als partij gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft op 25 april 2008 bij de raad een aanvraag ingediend om een wijzigingsplan vast te stellen, dat het mogelijk maakt op het perceel Oosterweg M te Purmer zes windturbines op te richten. De raad heeft op 11 juni 2009 besloten gebruik te maken van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 9, negende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" en heeft het college van burgemeester en wethouders verzocht het wijzigingsplan met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor te bereiden. Bij uitspraak van 29 maart 2010 in zaak nr. 201111806/1/R1 heeft de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn aanvraag geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 15 december 2011 en geoordeeld dat de raad beter had dienen te motiveren waarom hij in afwijking van zijn eerdere standpunt thans geen medewerking wenst te verlenen aan het initiatief van [appellant]. Bij het thans aan de orde zijnde besluit van 11 oktober 2012 heeft de raad wederom besloten het wijzigingsplan niet vast te stellen.
    
    2. Wat betreft het betoog van [appellant] dat het besluit van 11 oktober 2012 in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb is genomen omdat de raad geen volledige heroverweging heeft gemaakt, overweegt de Afdeling als volgt.
    
     Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
     De Afdeling overweegt dat in voornoemde uitspraak van 29 augustus 2012 is geoordeeld dat het besluit van 15 december 2011 niet berust op een deugdelijke motivering. Hieruit volgt dat niet is uitgesloten dat de raad op grond van een nieuwe motivering wederom tot een afwijzend besluit komt. Deze motivering zal door de Afdeling worden beoordeeld. Strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb doet zich niet voor.
    
    3. [appellant] betoogt dat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd.
    
     Daartoe voert hij aan dat de motivering van het besluit dat het vaststellen van het wijzigingsplan niet in het belang is van een goede ruimtelijke ordening, onvoldoende is. Volgens [appellant] legt de raad een onjuist criterium aan zijn besluit ten grondslag, nu de Afdeling in haar voornoemde uitspraak van 29 augustus 2012 heeft overwogen dat de raad de plicht heeft om bij de besluitvorming over een wijzigingsplan na te gaan of wijziging van de oorspronkelijke bestemming uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, gerechtvaardigd is.
    
     Voorts voert [appellant] aan dat de motivering dat windturbines afbreuk doen aan de landschappelijke waarden het besluit niet kan dragen, nu de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid bij het bestemmingsplan reeds is afgewogen. Ook kan het rapport "Gemeente Waterland Ruimtelijke en landschappelijke inpassing Windturbines Purmer" van 2 oktober 2012 van HzA (hierna: het tweede rapport) volgens [appellant] de motivering van de raad niet dragen, omdat dit rapport naar inhoud en wijze van totstandkoming dusdanige gebreken vertoont en dusdanige leemten in kennis bevat, dat de raad dat niet aan zijn besluit ten grondslag had mogen leggen. Volgens [appellant] is ten onrechte niet bekend wie de auteur van het rapport is zodat diens deskundigheid niet beoordeeld kan worden, bevat het rapport geen wezenlijk andere argumenten dan het rapport van HzA dat aan het besluit van 15 december 2011 (hierna: het eerste rapport) ten grondslag is gelegd, bevat het rapport politiek-bestuurlijke standpunten die niet in een landschapskundig rapport thuishoren, wordt een eigen toetsingscriterium aangelegd en staan er onjuistheden in vermeld. [appellant] verwijst daarbij naar het door hem overgelegde memo "Memo over het planaspect landschap, betreffende het initiatief van [appellant] te De Purmer en over de rapportage ‘Gemeente Waterland, ruimtelijke en landschappelijke inpassing windturbines Purmer’ d.d. 2 oktober 2012" van ir. J.M. de Bekker (hierna: het memo van De Bekker). Volgens [appellant] maken de gewenste windturbines geen inbreuk op de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden, nu de gronden niet in het nationaal landschap Laag Holland of aardkundig waardevol gebied liggen, de windturbines geen invloed op cultuurhistorische objecten of bestaande dorpsstructuren hebben en de gronden aansluiten op het Purmerbos, waarachter de stedelijke bebouwing van Purmerend ligt.
    
    3.1. De raad heeft zich in het besluit van 11 oktober 2012 op het standpunt gesteld dat het vaststellen van het wijzigingsplan niet in het belang is van een goede ruimtelijke ordening en verwijst daarbij naar het tweede rapport. Voorts stelt de raad dat in het kader van de voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan als uitgangspunt wordt gehanteerd dat vanwege de aantasting van het open landschap uitbreiding van het aantal windturbines ongewenst is en dat geen aanleiding bestaat om in dit geval van dat uitgangspunt af te wijken.
    
    3.2. Aan de gronden waarop de aanvraag van [appellant] betrekking heeft, is in het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" de bestemming "Agrarische doeleinden" met de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid windturbines" toegekend.
    
     Ingevolge artikel 9, negende lid, van de voorschriften van dat plan is de raad bevoegd dit bestemmingsplan in die zin te wijzigen dat de bouw van windturbines mogelijk wordt, met inachtneming van het volgende:
    
    a. de wijzigingsbevoegdheid is uitsluitend van toepassing op het gebied dat op de plankaart van de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid windturbines" is voorzien;
    
    b. in totaal zijn niet meer dan negen windturbines toelaatbaar met een maximale ashoogte van 50 m;
    
    c. de afstand van de windturbines tot bouwvlakken bedraagt ten minste 3 m;
    
    d. de situering van de windturbines dient zodanig te zijn dat rijopstelling of clusters ontstaan van ten minste drie windturbines per rij of cluster.
    
     Het college van gedeputeerde staten heeft bij besluit van 25 augustus 1999 dit planonderdeel goedgekeurd, met uitzondering van artikel 9, negende lid, onder c.
    
     Bij uitspraak van 30 januari 2002 in zaak nr. 199902691/1 (aangehecht) heeft de Afdeling het tegen het besluit omtrent goedkeuring van dit planonderdeel ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    3.3. De Afdeling stelt voorop dat met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven mag worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat onverlet dat de raad bij zijn besluitvorming over een wijzigingsplan moet nagaan of wijziging van de oorspronkelijke bestemming uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, gerechtvaardigd is.
    
    3.4. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 augustus 2012 overwogen dat de wijzigingsbevoegdheid in dit geval betrekking heeft op een gebied dat niet van grote omvang is en dat de oude bestemming slechts kan worden gewijzigd in één nieuwe bestemming. De planologische afweging heeft derhalve in beginsel al plaatsgevonden bij de beoordeling van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat het mogelijke effect van plaatsing van windturbines op de openheid van het landschap in zijn algemeenheid een aspect is dat in dat kader reeds is afgewogen. De Afdeling heeft geoordeeld dat de raad beter had dienen te motiveren waarom hij in afwijking van zijn eerdere standpunt thans geen medewerking wenst te verlenen aan het initiatief van [appellant]. Bij haar oordeel heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat in het eerste rapport niet of nauwelijks is onderbouwd waarom de beoogde windmolens juist op de in geding zijnde gronden afbreuk doen aan de landschappelijke situatie.
    
    3.5. In het eerste rapport staat over de invloed van de windturbines op het landschap dat de landschappelijke afweging plaatsvindt op drie niveaus, te weten het niveau van de regio, het niveau van de landschappelijke eenheid en het niveau van de polderkamer. Over het niveau van de regio staat vermeld dat de windmolens niet wegvallen tegen de bosschages van Purmerend, zodat deze een aantasting van de openheid en weidsheid van het landschap betekenen. Over het niveau van de landschappelijke eenheid is aangegeven dat de turbineopstelling niet aansluit bij de bestaande structuren en geen versterking van de oorspronkelijke landschappelijke lijnen vormt. Wat betreft het niveau van de polderkamer is vermeld dat de situering van de windmolens voor een verdere versnippering en verdichting van het polderblok zorgt.
    
     In het tweede rapport is het plan getoetst aan het gemeentelijke en provinciale beleid. In het tweede rapport staat eveneens over de invloed van de windturbines op het landschap dat de landschappelijke afweging plaatsvindt op drie niveaus, te weten het niveau van de regio, het niveau van de landschappelijke eenheid en het niveau van de polderkamer. Over het niveau van de regio is vermeld dat de windmolens niet wegvallen tegen de bosschages van Purmerend, zodat deze een aantasting van de openheid en weidsheid van het landschap betekenen. Daaraan is toegevoegd dat de windmolens gaan meedoen in de skyline van Purmerend en dat de horizon optisch naar voren is getrokken. Over het niveau van de landschappelijke eenheid is vermeld dat de turbineopstelling niet aansluit bij de bestaande structuren en geen versterking van de oorspronkelijke landschappelijke lijnen vormt. Wat betreft het niveau van de polderkamer is vermeld dat de situering van de windmolens voor een verdere versnippering en verdichting van het polderblok zorgt. Toegevoegd is dat de landschappelijke waarde op dat niveau ook van recreatief belang is en dat met name vanaf de Middentocht de windturbines erg in beeld komen en het uitzicht afschermen.
    
    3.6. Voor zover [appellant] betoogt dat het tweede rapport niet door een deskundige is opgesteld, overweegt de Afdeling dat, nu ter de opsteller van het tweede rapport heeft toegelicht dat zij landschapsarchitect is en over vele jaren ervaring op het gebied van advisering in ruimtelijke kwesties beschikt, geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het tweede rapport niet kan worden aangemerkt als door een deskundige opgesteld.
    
     De Afdeling stelt vast dat het tweede rapport voornamelijk een herhaling is van hetgeen in eerste rapport staat omtrent de invloed van de windturbines op het landschap. Voorts levert het tweede rapport geen of nauwelijks extra onderbouwing waarom de beoogde windmolens juist op de in geding zijnde gronden afbreuk doen aan de landschappelijke situatie. Ten slotte is het gelardeerd met politiek-bestuurlijke uitspraken die in beginsel zijn voorbehouden aan het bestuursorgaan en niet thuis horen in een deskundigenrapport. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zijn besluit om geen medewerking te verlenen aan het initiatief van [appellant] niet op dit rapport heeft kunnen stoelen.
    
    3.7. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    3.8. Voor zover [appellant] heeft verzocht toepassing te geven aan de in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb gegeven bevoegdheid, overweegt de Afdeling dat daaraan geen gevolg gegeven kan worden, nu het verzoek van [appellant] om zelf voorziend het wijzigingsplan vast te stellen te verstrekkend is.
  
  Gelet op de voorgeschiedenis van deze zaak en op het belang van definitieve geschilbeslechting heeft de Afdeling tevens de mogelijkheid bezien om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De Afdeling ziet daar toe evenwel geen mogelijkheden. Allereerst is van een deugdelijke motivering nog niet gebleken. Verder heeft de Afdeling gelet op de tot het dossier behorende stukken onvoldoende zicht op de uitkomst van een hernieuwde beoordeling van de aanvraag van [appellant] aan de thans geldende regelgeving. Voorts is de Afdeling bekend dat de raad op 11 april 2013 het bestemmingsplan “Buitengebied Waterland 2013” heeft vastgesteld, dat tevens op het perceel Oosterweg M te Purmer ziet en waartegen onder meer [appellant] beroep heeft ingesteld. De uitkomst van de beroepen tegen dit besluit is echter thans nog niet bekend, zodat ook deze omstandigheid geen aanleiding kan vormen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
  Voorts betekent hetgeen in 3.7 is overwogen dat de raad opnieuw een besluit moet nemen op de aanvraag van [appellant] van 25 april 2008. Nu het bestemmingsplan “Buitengebied Waterland 2013” is vastgesteld en de Afdeling nog moet beslissen op het door [appellant] daartegen ingesteld beroep, geeft de Afdeling de raad in overweging op de aanvraag van [appellant] eerst te besluiten wanneer op het beroep van [appellant] tegen voornoemd bestemmingsplan door de Afdeling is beslist
  
    3.9. Gelet op hetgeen in 3.7 is overwogen behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
    
    4. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Waterland van 11 oktober 2012, nummer 267-21;
    
    III. veroordeelt de raad van de gemeente Waterland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat de raad van de gemeente Waterland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Verhage, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Verhage
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
    
    371-655.