ECLI:NL:RVS:2003:AN8830, Raad van State, 26-11-2003, 200300360/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 december 2002, kenmerk 2002-17.549/49, MV, heeft verweerder met toepassing van de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer voorschriften verbonden aan de krachtens die wet bij besluit van 3 oktober 1995 aan de [vergunninghoudster], verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting bestemd voor onder meer het bewaren en bewerken van autowrakken, de opslag van onderdelen, de handel in gebruikte auto-onderdelen en de in- en verkoop van gebruikte auto’s op het adres [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 9 december 2002 ter inzage gelegd.

200300360/1.
      Datum uitspraak: 26 november 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging "STIBA", gevestigd te 's-Hertogenbosch,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 december 2002, kenmerk 2002-17.549/49, MV, heeft verweerder met toepassing van de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer voorschriften verbonden aan de krachtens die wet bij besluit van 3 oktober 1995 aan de [vergunninghoudster], verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting bestemd voor onder meer het bewaren en bewerken van autowrakken, de opslag van onderdelen, de handel in gebruikte auto-onderdelen en de in- en verkoop van gebruikte auto’s op het adres [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 9 december 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 16 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 januari 2003.
    
    Bij brief van 28 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.L.G. Modderman, ing. J. de Lange en O. Huisman, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Artikel 6, derde lid, van de richtlijn 2000/53/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 september 2000 betreffende autowrakken (hierna: de richtlijn 2000/53/EG) bepaalt, voorzover hier van belang, dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat inrichtingen of bedrijven waar verwerkingshandelingen worden verricht, ten minste voldoen aan de in dat artikel genoemde verplichtingen overeenkomstig bijlage I. In de onderdelen a, b en c van dat artikellid wordt, kort weergegeven, bepaald dat autowrakken vóór verdere verwerking selectief worden gedemonteerd, of dat gelijkwaardige regelingen worden getroffen, om negatieve milieugevolgen te beperken. Daarbij worden gevaarlijke materialen en onderdelen weggenomen en selectief gescheiden om te voorkomen dat het resterende shredderafval wordt verontreinigd en moet het selectief demonteren en opslaan zodanig geschieden dat hergebruik en terugwinning en met name recycling van de voertuigonderdelen mogelijk is. Ingevolge de laatste volzin van het derde lid worden verwerkingshandelingen voor de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen uit autowrakken als vermeld in bijlage I, punt 3, zo spoedig mogelijk uitgevoerd.
    
        In bijlage I, punt 3, van de richtlijn 2000/53/EG worden als verwerkingshandelingen voor de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen uit autowrakken onder meer genoemd verwijdering of onschadelijk maken van mogelijk ontplofbare onderdelen en verwijdering, voorzover uitvoerbaar, van alle onderdelen waarvan is vastgesteld dat zij kwik bevatten.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 8.45, eerste lid, van de Wet milieubeheer kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld, inhoudende de verplichting voor het bevoegd gezag beperkingen of voorschriften, die nodig zijn ter bescherming van het milieu en waarvan de inhoud in die maatregel is aangegeven, aan te brengen onderscheidenlijk te verbinden aan de vergunningen voor inrichtingen die behoren tot een bij de maatregel aangewezen categorie.
    
        Ingevolge artikel 8.45, derde lid, wordt bij een algemene maatregel van bestuur krachtens het eerste lid bepaald in hoeverre het bevoegd gezag met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen van bij de maatregel gestelde regels kan afwijken of nadere eisen kan stellen. Daarbij kan worden bepaald dat de bevoegdheid tot afwijken of tot het stellen van nadere eisen slechts geldt in bij de maatregel aangegeven categorieën van gevallen.
    
    2.3.    Met het Besluit beheer autowrakken (Stb. 2002, 259; hierna: het Besluit) is beoogd de verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn 2000/53/EG te implementeren in het Nederlandse recht.
    
        Artikel 5 van het Besluit, dat, in samenhang gelezen met de bijlage bij het Besluit, dient ter implementatie van artikel 6, eerste tot en met vierde lid, van de richtlijn 2000/53/EG, is gebaseerd op artikel 8.45 van de Wet milieubeheer.
    
        Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Besluit verbindt het bevoegd gezag de in de bijlage bij het Besluit gestelde voorschriften aan een vergunning voor een inrichting voor het opslaan van vijf of meer autowrakken en aan een vergunning voor een inrichting voor het bewerken, verwerken, vernietigen of overslaan van autowrakken.
    
        Ingevolge artikel 5, tweede lid, van het Besluit kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen ten aanzien van de in de bijlage bij het Besluit gestelde voorschriften.
    
    2.4.    In de bijlage bij het Besluit zijn in onderdeel C, bewerking van autowrakken, onder meer opgenomen de voorschriften C.1 en C.6. Ingevolge voorschrift C.1, voorzover hier van belang, moeten de in dat voorschrift nader genoemde gevaarlijke stoffen, preparaten of andere producten, indien aanwezig, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen tien werkdagen, worden afgetapt of gedemonteerd en vervolgens opgeslagen. In voorschrift C.6 is bepaald, voorzover hier van belang, dat de autowrakken binnen de inrichting worden ontdaan van de in dat voorschrift nader genoemde stoffen, preparaten of andere producten.
    
    2.5.    Ingevolge de artikelen 8.22, vierde lid, en 8.23, derde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder b, van die wet neemt het bevoegd gezag bij de beslissing tot wijziging van een vergunning in ieder geval de voor hem geldende, krachtens artikel 8.45 gestelde regels in acht.
    
    2.6.    Het beroep richt zich tegen de voorschriften 3.2.6, 3.2.8 en 3.2.9. Appellante betoogt dat verweerder met het stellen van deze voorschriften  op onjuiste wijze uitvoering heeft gegeven aan het Besluit. Volgens appellante is verweerder ten onrechte afgeweken van de in het Besluit neergelegde verplichting om binnen dezelfde inrichting zowel de C.1-stoffen en preparaten als de C.6-stoffen en preparaten te verwijderen. In dit verband stelt zij onder meer dat artikel 5, tweede lid, van het Besluit, op grond waarvan nadere eisen kunnen worden gesteld ten aanzien van de in de bijlage opgenomen voorschriften, zich primair niet verdraagt met de richtlijn 2000/53/EG, en subsidiair in strijd is met artikel 8.45, derde lid, van de Wet milieubeheer, omdat in het Besluit is nagelaten de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen concreet te begrenzen. In zoverre is het tweede lid van artikel 5 van het Besluit in haar ogen dan ook onverbindend.
    
    2.6.1.    In het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.2.1 is voorschrift C.1 van de bijlage bij het Besluit overgenomen.
    
        In afwijking van voorschrift C.6 van de bijlage bij het Besluit is in vergunningvoorschrift 3.2.6, voorzover hier van belang, bepaald dat, indien een autowrak niet conform voorschrift 3.2.8 wordt afgevoerd, het autowrak binnen de inrichting moet worden ontdaan van de in voorschrift C.6 genoemde stoffen, preparaten en andere producten. In voorschrift 3.2.8 is bepaald dat, voorzover hier van belang, autowrakken die zijn ontdaan van de in vergunningvoorschrift 3.2.1 genoemde stoffen, maar nog niet zijn ontdaan van de in vergunningvoorschrift 3.2.6 genoemde stoffen, moeten worden afgevoerd naar een KwaliteitsZorgsysteem Demontage (KZD)-gecertificeerde en door Auto Recycling Nederland (ARN) erkende inrichting voor de sloop van autowrakken. Ingevolge voorschrift 3.2.9 moeten de daar vermelde  gegevens worden geregistreerd van de autowrakken als bedoeld in voorschrift 3.2.8. 
    
        Verweerder heeft hiermee beoogd uitvoering te geven aan onder meer artikel 5, eerste lid, van het Besluit, met dien verstande dat de voorschriften 3.2.6 en 3.2.8 niet overeenkomen met voorschrift C.6 van de bijlage bij het Besluit. Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op artikel 5, tweede lid, van het Besluit, welke bepaling de bevoegdheid biedt om nadere eisen te stellen ten aanzien van de in de bijlage bij het Besluit gestelde voorschriften.
    
    2.6.2.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat, mede gelet op de nota van toelichting bij het Besluit, de desbetreffende voorschriften niet in strijd zijn met het Besluit. De nadere eisen die zijn vervat in die voorschriften, bevorderen in dit geval volgens verweerder het producthergebruik, omdat vergunninghoudster op grond van de onderhavige vergunning in staat wordt gesteld de herbruikbare onderdelen te demonteren. Producthergebruik, zo stelt verweerder, verdient, gelet op de voorkeursvolgorde in de verwijdering van afvalstoffen die in artikel 10.4 van de Wet milieubeheer is neergelegd, de voorkeur boven materiaalhergebruik. Verder heeft verweerder ter zitting betoogd dat, indien moet worden aangenomen dat de in het Besluit gestelde eis van demontage binnen één inrichting een absoluut verbod inhoudt, een dergelijk verbod in strijd kan zijn met de vrij-verkeerbepalingen van het EG-verdrag.
    
    2.6.3.    Voordat kan worden toegekomen aan de vraag of de in het Besluit aan het bevoegd gezag gegeven bevoegdheid om nadere eisen te stellen zich verdraagt met de richtlijn 2000/53/EG, moet eerst worden beoordeeld of het Besluit op dit punt in strijd is met artikel 8.45 van de Wet milieubeheer.
    
        Met het thans aan de orde zijnde artikel 5, tweede lid, van het Besluit is, mede gelet op de toelichting bij het Besluit, beoogd uitwerking te geven aan artikel 8.45, derde lid, van de Wet milieubeheer. Naar het oordeel van de Afdeling is de tekst van artikel 5, tweede lid, van het Besluit echter in zodanig ruime bewoordingen gesteld, dat onvoldoende concreet wordt bepaald in hoeverre het bevoegd gezag met betrekking tot welke onderwerpen nadere eisen kan stellen. De toelichting op het Besluit, waarin wordt uiteengezet hoe het bevoegd gezag bij voorkeur dient om te gaan met de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen, kan dit gebrek niet helen, reeds omdat op grond van artikel 8.45, derde lid, van de Wet milieubeheer in de algemene maatregel van bestuur zelf moet worden bepaald in hoeverre  nadere eisen kunnen worden gesteld. Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat artikel 5, tweede lid, van het Besluit, in samenhang met de bijlage bij het Besluit, in strijd is met artikel 8.45, derde lid, van de Wet milieubeheer en daarom in zoverre onverbindend is. Het betreden besluit is, wat de voorschriften 3.2.6, 3.2.8 en 3.2.9 betreft, in strijd met artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.
    
    2.7.        Ten aanzien van het betoog ter zitting van verweerder, dat onverkorte toepassing van de eis dat verwerking binnen één inrichting moet plaatsvinden, tot strijdigheid met artikel 29 EG zou kunnen leiden, merkt de Afdeling het volgende op.
    
              Deze eis leidt ertoe dat wrakken waarvan de gevaarlijke afvalstoffen zijn verwijderd niet naar een andere verwerker in een andere lidstaat kunnen worden overgebracht. De Afdeling is dan ook van oordeel dat sprake is van een beperking van de uitvoer in de zin van artikel 29 EG.
    
            Dergelijke beperkingen zijn verboden tenzij hiervoor een in het Gemeenschapsrecht erkende rechtvaardigingsgrond bestaat en de getroffen maatregel voldoet aan het vereiste van evenredigheid. Verweerder heeft - zo blijkt uit hetgeen ter zitting naar voren is gebracht - onvoldoende onderzocht of bij het Besluit al dan niet aan die voorwaarden is voldaan en voorts, zo tot strijdigheid zou moeten worden geconcludeerd, welke gevolgen dat zou behoren te hebben voor het onderhavige geval, waarin geen sprake is van voorgenomen overbrenging van autowrakken naar een andere lidstaat.
    
                     De Afdeling is dan ook van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat artikel 29 EG een rechtvaardiging vormt voor het stellen van de gewraakte voorschriften.
    
    2.8.    Uit het vorenstaande volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit komt, wat de voorschriften 3.2.6, 3.2.8 en 3.2.9 betreft, voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.9.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 3 december 2002, kenmerk 2002-17.549/49, MV, voorzover het de voorschriften 3.2.6, 3.2.8 en 3.2.9 betreft;
    
    
      III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 683,56, waarvan een gedeelte groot 
      € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Groningen te worden betaald aan appellante;
    
    
    IV.    gelast dat de provincie Groningen aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. C. de Gooijer en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Angeren    w.g. Van der Maesen de Sombreff
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2003
    
    355-190.