ECLI:NL:RVS:2017:386, Raad van State, 15-02-2017, 201508889/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast blijvend te voldoen aan een aantal bepalingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer.

201508889/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], gevestigd te Vlaardingen, en [appellant B], wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 oktober 2015 in zaak nr. 14/8850 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast blijvend te voldoen aan een aantal bepalingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer.
    
    Bij besluit van 5 december 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 december 2014 vernietigd voor zover daarbij de begunstigingstermijn op tien weken nadat het besluit van 30 juli 2014 in werking treedt is gesteld, het bezwaar gegrond verklaard, de termijn waarbinnen [appellant] aan de last dient te voldoen vastgesteld op één jaar na verzending van het besluit van 5 december 2014 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dat besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door [appellant B] en mr. drs. G. van der Wende, advocaat te Capelle aan den IJssel, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.F. van het Hoofd, vergezeld door A.C.E. Zuurmond-van Ede, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] drijft een autodemontagebedrijf op een aantal percelen in Vlaardingen. Volgens het college staan op die percelen voertuigen die moeten worden aangemerkt als afvalstoffen en dus als autowrakken. Omdat die wrakken al langer dan drie jaar op de percelen aanwezig zijn en afvalstoffen op grond van het Activiteitenbesluit niet langer dan drie jaar mogen worden opgeslagen, heeft het college [appellant] gelast te voldoen aan het Activiteitenbesluit door de autowrakken te verwijderen. De opgelegde dwangsom bedraagt € 10.000,00 per keer dat het Activiteitenbesluit wordt overtreden met een maximum van € 50.000,00.
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de driejaartermijn van artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit in strijd is met Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (hierna: de Richtlijn). Daartoe voert zij aan dat de Richtlijn het langer dan drie jaar binnen een inrichting opslaan van afvalstoffen niet verbiedt, maar in artikel 2, aanhef en onder g, slechts bepaalt dat in beginsel na drie jaar sprake is van een stortplaats.
    
    Voorts voert [appellant] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC4649, aan dat zijn inrichting niet kan worden aangemerkt als een stortplaats en om die reden de driejaartermijn van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is.
    
    2.1. Artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt:
    
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    afvalstoffen: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen."
    
    Artikel 2.11a in afdeling 2.5 van het Activiteitenbesluit luidt:
    
    "Deze afdeling is van toepassing op degene die een inrichting type A of een inrichting type B drijft."
    
    Artikel 2.14a, vijfde lid, luidt:
    
    "Het is verboden afvalstoffen voorafgaand aan nuttige toepassing langer dan drie jaren op te slaan."
    
    2.2. In de omstandigheid dat de Richtlijn het langer dan drie jaar opslaan van afvalstoffen niet verbiedt, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit met de Richtlijn in strijd is. De Richtlijn bevat niet een bepaling die in de weg staat aan het verbod in artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. Voor zover [appellant] nog heeft gesteld dat Nederland strenger is dan andere lidstaten, overweegt de Afdeling dat, daargelaten of die stelling juist is, uit artikel 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie volgt dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen mag handhaven en treffen ter behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. In zoverre faalt het betoog.
    
    Voor zover [appellant] aanvoert dat zijn inrichting niet kan worden aangemerkt als een stortplaats en om die reden de driejaartermijn van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is, faalt het betoog eveneens. De toepasselijkheid van artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit is niet afhankelijk van de vraag of sprake is van een stortplaats. Die bepaling is ingevolge artikel 2.11a van het Activiteitenbesluit van toepassing op alle inrichtingen type A of B. Aangezien de inrichting van [appellant] een inrichting type B is, is daarop artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit van toepassing. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2008 maakt dat niet anders, reeds omdat die uitspraak geen betrekking heeft op artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last niet duidelijk is, omdat het college een andere interpretatie aan het begrip autowrak geeft dan zij. Volgens [appellant] kunnen veel van de voertuigen op haar percelen niet worden aangemerkt als autowrak. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht of een voertuig op economisch rendabele wijze in rijtechnische staat te brengen is. [appellant] wijst er in dat kader op dat zij veel bijzondere voertuigen in het hogere segment heeft waarvan de onderdelen vaak nog een substantiële waarde hebben, zodat die voertuigen geen autowrakken zijn.
    
    3.1. Niet in geschil is dat op de percelen voertuigen aanwezig zijn die moeten worden aangemerkt als afvalstoffen en dus als autowrakken en dat in ieder geval verscheidene van die voertuigen al langer dan drie jaar zijn opgeslagen. Dit is in strijd met artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit, zodat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    
    3.2. In de enkele omstandigheid dat per geval zal moeten worden bezien of een voertuig een autowrak is en [appellant] andere maatstaven hanteert om te bepalen of sprake is van een autowrak dan het college, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de last, inhoudende dat autowrakken, voorafgaand aan nuttige toepassing, niet langer dan drie jaren binnen de inrichting mogen worden opgeslagen, niet duidelijk is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet gehouden was om in detail voor te schrijven welke maatregelen [appellant] moet nemen om aan artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit te voldoen. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het voor het college niet mogelijk is aan te geven op welke specifieke voertuigen de last betrekking heeft. Die onmogelijkheid hangt samen met het grote aantal voertuigen dat op de percelen aanwezig is en met de omstandigheid dat van voertuigen die in de toekomst op de percelen worden geplaatst nog niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, vanaf welk moment zij als afvalstoffen en dus als autowrakken moeten worden aangemerkt. Ook kunnen voertuigen die ten tijde van de besluitvorming op de percelen aanwezig waren en nog niet als afvalstoffen konden worden aangemerkt, in de toekomst alsnog afvalstoffen worden.
    
    Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW3985, waarnaar de rechtbank terecht heeft verwezen, kan worden afgeleid dat de omstandigheid dat een voertuig in een zodanige staat van onderhoud verkeert dat het niet op economisch rendabele wijze in rijtechnische staat te brengen is, een aanwijzing vormt dat het voertuig een afvalstof is. Ook kan uit die uitspraak worden afgeleid dat de omstandigheid dat een voertuig of onderdelen daarvan nog een economische waarde hebben op zichzelf niet maakt dat een voertuig niet als afvalstof kan worden aangemerkt. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is uiteindelijk bepalend of de houder van het voertuig zich ervan ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Wat de door [appellant] bedoelde bijzondere voertuigen in het hogere segment betreft, zal het van de omstandigheden van het geval afhangen of, hoewel het voertuig niet op economisch rendabele wijze in rijtechnische staat te brengen was, de persoon die het voertuig aan [appellant] heeft verkocht zich er desondanks niet van heeft ontdaan. Het is aan [appellant], niet aan het college, om in voorkomend geval bij de uitvoering van de last aannemelijk te maken dat van dergelijke omstandigheden sprake is.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. Reeds gelet op de aard en omvang van de overtredingen heeft de rechtbank in het betoog van [appellant] dat de situatie al twaalf jaar bestaat en het college niet eerder aanstalten heeft gemaakt om tot handhaving over te gaan terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet handhavend had mogen optreden.
    
    6. In het betoog van [appellant] dat handhaving leidt tot kapitaalvernietiging heeft de rechtbank voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de last [appellant] niet dwingt tot het afvoeren van auto-onderdelen die op zichzelf niet als afvalstoffen kunnen worden aangemerkt en die zij nog wenst te verkopen. De last strekt slechts tot verwijdering van autowrakken die aan te merken zijn als afvalstoffen en langer dan drie jaar zijn opgeslagen.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Daartoe voert zij aan dat, voor zover haar bekend, niet handhavend wordt opgetreden tegen vergelijkbare bedrijven in Vlaardingen.
    
    7.1. [appellant] heeft niet geconcretiseerd tegen welke vergelijkbare bedrijven in Vlaardingen het college niet handhavend optreedt. Gelet hierop en nu het college in het verweerschrift in hoger beroep heeft toegelicht dat er slechts één ander autodemontagebedrijf in Vlaardingen is gevestigd, bij dit bedrijf regelmatig controles worden uitgevoerd en door dat bedrijf geen autowrakken langer dan drie jaar worden opgeslagen, faalt het betoog. Voor zover [appellant] onder verwijzing naar een rapport van [rapporteur] van 13 juli 2015 nog heeft aangevoerd dat ook andere bedrijven niet op de hoogte zijn van artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit, leidt dat niet tot een ander oordeel. Uit de gestelde onbekendheid met die bepaling volgt niet dat het college gelijke gevallen ongelijk behandelt.
    
    8. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college van het opleggen van een last onder dwangsom had moeten afzien vanwege de komende stelselherziening en met name vanwege het ontwerp Besluit activiteiten leefomgeving, faalt, reeds omdat ten tijde van de besluitvorming niet vaststond wanneer de nieuwe regelgeving in werking zal treden en hoe de desbetreffende bepalingen zullen luiden.
    
    9. Voor zover [appellant] aanvoert dat het college uit oogpunt van legalisatie vergunningvoorschriften dan wel maatwerkvoorschriften had moeten stellen waarin wordt toegelicht wanneer een voertuig een afvalstof is die moet worden verwijderd en op welk moment de driejaartermijn uit het Activiteitenbesluit aanvangt, overweegt de Afdeling dat dit geding, gezien de besluiten van 30 juli 2014 en 5 december 2014, uitsluitend betrekking heeft op de aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom en niet op het al dan niet stellen van vergunningvoorschriften of maatwerkvoorschriften. Reeds hierom faalt het betoog. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat, zoals hiervoor is overwogen, de rechtbank terecht heeft overwogen dat de last voldoende duidelijk is.
    
    10. [appellant] betoogt dat de rechtbank de begunstigingstermijn ten onrechte slechts heeft verlengd tot één jaar na verzending van het besluit van 5 december 2014. Daartoe voert zij aan dat duizenden voertuigen moeten worden verwijderd en slechts 2 tot 3 voertuigen per dag kunnen worden afgevoerd, zodat een langere termijn nodig is. Volgens haar is er ook geen belang gediend bij een kortere termijn.
    
    10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2140), dient een begunstigingstermijn ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    10.2. [appellant] heeft haar stelling dat een zo'n groot aantal voertuigen moet worden verwijderd dat het feitelijk niet mogelijk is dit binnen de begunstigingstermijn te doen niet met concrete gegevens gestaafd. Voorts heeft het college er terecht op gewezen dat in een door [appellant] overgelegde, en namens haar opgestelde memo van 5 februari 2015 wordt gesteld dat op dat moment ongeveer 150 waardeloze wrakken en 250 waardevolle wrakken op de percelen aanwezig waren. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat [appellant] er al bij brief van 31 januari 2014 op is gewezen dat de autowrakken moesten worden verwijderd, biedt hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de door de rechtbank gestelde begunstigingstermijn te kort is om de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    Voor zover [appellant] ter zitting heeft aangevoerd dat het college geen gehoor heeft gegeven aan het verzoek van de Afdeling om binnen zes weken een verweerschrift in te dienen, leidt dat niet tot een ander oordeel. Die omstandigheid is niet van belang voor de vraag of de gestelde begunstigingstermijn te kort is. Ook gedurende de tijd dat het college nog geen reactie op het hoger beroep had ingediend, was [appellant] in de gelegenheid en ook gehouden om aan de last te voldoen.
    
    Ook de andere door [appellant] ter zitting gestelde omstandigheden, onder meer dat een brand heeft plaatsgevonden, leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat die omstandigheden zich na de besluitvorming en de uitspraak van de rechtbank hebben voorgedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
    
    457.