ECLI:NL:RVS:2008:BF7246, Raad van State, 08-10-2008, 200801165/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2005 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest (hierna: het dagelijks bestuur) aan het havenschap Delfzijl/ Eemshaven (hierna: Groningen Seaports) ontheffing verleend van het verbod voor het aanleggen, hebben en onderhouden van een openbare losstoep in de Wilhelminahaven binnen de kernzone en binnen- en buitenbeschermingszone van de primaire zeedijk in de Eemshaven, onder verbinding van, voor zover thans van belang, voorschrift 5 waarin is bepaald dat de losstoep ter plaatse van de primaire zeedijk op kosten van Groningen Seaports of diens rechtsopvolger dient te worden verwijderd dan wel aangepast, indien in de toekomst een verhoging van de primaire waterkering noodzakelijk mocht zijn.

200801165/1.
      Datum uitspraak: 8 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      Havenschap Delfzijl/ Eemshaven (Groningen Seaports), gevestigd te Delfzijl,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/171 van de rechtbank Groningen van 29 december 2007 in het geding tussen:
    
    Havenschap Delfzijl/ Eemshaven (Groningen Seaports)
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2005 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest (hierna: het dagelijks bestuur) aan het havenschap Delfzijl/ Eemshaven (hierna: Groningen Seaports) ontheffing verleend van het verbod voor het aanleggen, hebben en onderhouden van een openbare losstoep in de Wilhelminahaven binnen de kernzone en binnen- en buitenbeschermingszone van de primaire zeedijk in de Eemshaven, onder verbinding van, voor zover thans van belang, voorschrift 5 waarin is bepaald dat de losstoep ter plaatse van de primaire zeedijk op kosten van Groningen Seaports of diens rechtsopvolger dient te worden verwijderd dan wel aangepast, indien in de toekomst een verhoging van de primaire waterkering noodzakelijk mocht zijn.
    
    Bij besluit van 16 november 2005 heeft het dagelijks bestuur het door Groningen Seaports daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2007, verzonden op 4 januari 2008, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het door Groningen Seaports daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Groningen Seaports bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 februari 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2008, waar Groningen Seaports, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, vergezeld door C. Vierenhalm, en mr. J.J. Feunekes, werkzaam bij het waterschap Noorderzijlvest, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder f, aanhef en ten tweede, van de Keur waterschap Noorderzijlvest 2000 (hierna: de Keur), is het verboden binnen kernzones en beschermingszones werken te maken, te hebben, te vernieuwen te wijzigen of op te ruimen.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Keur kan het dagelijks bestuur van de in deze keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen ontheffing verlenen.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen ter bescherming van de bij de waterstaatstaken betrokken belangen aan een ontheffing voorschriften worden verbonden en kan een ontheffing voor een bepaalde tijd worden verleend.
    
    Ingevolge het derde lid is het bepaalde in het tweede lid van overeenkomstige toepassing op het weigeren, wijzigen en intrekken van een ontheffing.
    
    Ingevolge artikel 22 wordt door het dagelijks bestuur op verzoek van de belanghebbende die als gevolg van de toepassing van de bepalingen van deze keur schade lijdt of zal lijden die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van belanghebbende behoort te blijven, door het dagelijks bestuur een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toegekend indien de vergoeding niet anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 27, voor zover thans van belang, geldt voor waterkeringen waarvoor vaststelling van een legger nog niet heeft plaatsgehad dat als:
    
    a. kernzones: worden aangemerkt de waterkeringen van binnenteen tot buitenteen;
    
    b. beschermingszones: worden aangemerkt de gronden grenzend aan de kernzones binnen een afstand van vier meter vanuit de grens van de kernzones;
    
    c. buitenbeschermingszones in geval van primaire waterkeringen: worden aangemerkt de gronden grenzend aan de beschermingszones, binnen een afstand van 85 meter vanuit de grens van de beschermingszones.
    
    2.2. Groningen Seaports betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gehele losstoep ontheffingsplichtig is. De rechtbank is er volgens Groningen Seaports ten onrechte aan voorbij gegaan dat richtinggevend voor de ontheffingsplicht moet zijn, de plaats van de kern- respectievelijk beschermingszones vóór de aanleg van de losstoep aan de bestaande waterkering. De verplaatsing van de buitenteen in zeewaartse richting als gevolg van de aanleg is volgens Groningen Seaports niet relevant, omdat de breedte van de kernzone moet worden gemeten tussen de oude binnen- en buitenteen.
    
    2.2.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de losstoep bovenop het bestaande dijklichaam wordt geplaatst. Het bestaande houten teenschot, dat aan de zeezijde de oorspronkelijke grens van de kernzone van de zeedijk markeerde, is verwijderd. De vrijgekomen materialen worden na het gereedkomen van de losstoep hergebruikt om de nieuwe buitenteen van het dijklichaam aan te geven. Op deze wijze wordt als gevolg van de werkzaamheden het bestaande dijklichaam in zeewaartse richting verbreed, waarbij de nieuwe buitenteen ten opzichte van haar oorspronkelijke plaats verder buitendijks komt te liggen.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het standpunt van Groningen Seaports, dat delen van de losstoep niet ontheffingsplichtig zijn, niet gedeeld kan worden. De losstoep wordt deels gemaakt binnen de bestaande beschermingszone, zodat voor het maken van dit werk een ontheffing nodig is. Na het gereedkomen van de losstoep is de kernzone breder geworden als gevolg van het verleggen van de buitenteen, zodat het gehele werk binnen de beschermingszone valt en voor het hebben van het gehele werk een ontheffing nodig is. Het betoog faalt.
    
    2.3. Groningen Seaports betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid heeft mogen besluiten om voorschrift 5 aan de verleende ontheffing te verbinden. Groningen Seaports voert daartoe aan dat het voorschrift niet strekt tot bescherming van de bij de waterschapstaken betrokken belangen. Groningen Seaports betoogt voorts dat het niet nodig is om het voorschrift aan de ontheffing te verbinden, omdat het dagelijks bestuur de bevoegdheid heeft om de ontheffing te wijzigen of in te trekken. Verder voert Groningen Seaports aan dat het voorschrift een onaanvaardbare inperking behelst van de in artikel 22 van de Keur neergelegde mogelijkheid om voor schadevergoeding in aanmerking te komen.
    
    2.3.1. Krachtens artikel 21, tweede lid, van de Keur kunnen ter bescherming van de bij de waterstaatstaken betrokken belangen aan een ontheffing voorschriften worden verbonden. Het standpunt van het dagelijks bestuur dat onder deze belangen mede mag worden gerekend zijn financiële belang, in die zin dat de aanwezigheid van de losstoep bij het uitvoeren van de toekomstige dijkverzwaring geen extra kosten met zich mee mag brengen, is niet onredelijk. In dit verband is van belang dat ten tijde van de verlening van de ontheffing bekend was dat dijkverzwaring van de Wilhelminahaven op middellange termijn aan de orde is en met het voorschrift wordt beoogd zoveel mogelijke opties voor de in de toekomst noodzakelijke dijkverzwaring open te houden.
    
    Anders dan Groningen Seaports betoogt, staat artikel 21, derde lid, van de Keur niet in de weg aan het verbinden van voorwaarde 5 aan de ontheffing. Voorwaarde 5 laat onverlet dat het waterschap de ontheffing zal dienen in te trekken of wijzigen als de losstoep ter plaatse van de primaire zeedijk moet worden verwijderd of aangepast vanwege een door het dagelijks bestuur noodzakelijk geachte verhoging van de primaire waterkering.
    
    De voorwaarde leidt niet tot een onaanvaardbare inperking van de in artikel 22 van de Keur neergelegde mogelijkheid om voor toekenning van schadevergoeding in aanmerking te komen. Groningen Seaports heeft de losstoep aangelegd als onderdeel van de huidige primaire waterkering en heeft aldus het reële risico aanvaard dat de losstoep op termijn, in verband met de noodzaak tot dijkverzwaring, zal moeten worden verwijderd of aangepast. Tevens is van belang dat het voorschrift is beperkt tot de kosten voor verwijdering of aanpassing van de losstoep en de mogelijkheid voor Groningen Seaports openlaat om, na intrekking of wijziging van de verleende ontheffing, ter zake van ander nadeel een verzoek om schadevergoeding in te dienen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Larsson-van Reijsen
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2008
    
    344.