ECLI:NL:RVS:2017:2608, Raad van State, 27-09-2017, 201607980/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2016 heeft de Referendumcommissie een verzoek van [appellant] om subsidie gedeeltelijk toegewezen en de subsidie vastgesteld op € 3.500,00.

201607980/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 september 2016 in zaak nr. 16/3134 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de Referendumcommissie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 maart 2016 heeft de Referendumcommissie een verzoek van [appellant] om subsidie gedeeltelijk toegewezen en de subsidie vastgesteld op € 3.500,00.
    
    Bij besluit van 29 maart 2016 heeft de Referendumcommissie het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Referendumcommissie heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2017, waar [appellant] en de Referendumcommissie, vertegenwoordigd door mr. A.A.M. Elzakkers en mr. S. van Heukelom, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] heeft op 21 februari 2016 op grond van de Subsidieregeling raadgevend referendum (hierna: de Subsidieregeling) een aanvraag ingediend om een subsidie van € 5.000,00 voor het schrijven van 5 essays voor het internetplatform ThePostOnline, over het referendum inzake de Wet tot goedkeuring van de associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Oekraïne. De Referendumcommissie heeft de aanvraag toegewezen en de subsidie vastgesteld op € 3.500,00. Daarbij is de commissie uitgegaan van 20 uur werk per essay tegen een uurtarief van € 35,00. [appellant] kan zich daarin niet vinden, omdat volgens hem moet worden uitgegaan van een tarief van € 0,40 per woord, omgerekend tot een uurtarief van € 50,00. De subsidie moet volgens hem daarom worden vastgesteld op € 5.000,00.
    
    Uitspraak van de rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Referendumcommissie beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de hoogte van de subsidie en dat zij bij het vaststellen van het uurtarief in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij het uurtarief dat wordt gehanteerd voor rechtspersonen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat niet is gebleken dat de Referendumcommissie bij andere natuurlijke personen een ander uurtarief heeft gehanteerd. Het besluit van de Referendumcommissie is volgens de rechtbank voorts niet genomen in strijd met de wet of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
    
    Wet- en regelgeving
    
    3.    Artikel 90, tweede lid, van de Wet raadgevend referendum bepaalt: "Daarnaast verstrekt de referendumcommissie subsidies ten behoeve van maatschappelijke initiatieven die zich ten doel stellen het publieke debat in Nederland over de aan het referendum onderworpen wet te bevorderen".
    
        Het derde lid bepaalt: "De referendumcommissie stelt ter uitvoering van de taak, genoemd het tweede lid, een regeling vast. (...)".
    
    3.1.    Artikel 3, eerste lid, van de Subsidieregeling bepaalt: "Een aanvraag om subsidie kan worden ingediend door:
    
    a. een natuurlijke, meerderjarige, persoon die in Nederland woont; en
    
    b. een rechtspersoon, die in Nederland is gevestigd, met uitzondering van een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid".
    
        Artikel 8, vierde lid, aanhef en onder c, bepaalt: "De aanvraag bevat de volgens het aanvraagformulier vereiste gegevens en bescheiden, waaronder in ieder geval: een gespecificeerde begroting, die inzicht geeft in de geraamde inkomsten en uitgaven, voor zover deze betrekking hebben op de activiteit of activiteiten waarvoor subsidie wordt gevraagd".
    
        Artikel 9 bepaalt: "Indien een aanvraag om subsidie onvolledig is, verleent de commissie de aanvrager een termijn van vijf werkdagen om de aanvraag aan te vullen. Deze termijn gaat in op de eerste werkdag na verzending van het verzoek om aanvulling door de commissie".
    
        Artikel 10, eerste lid, bepaalt: "Voor subsidie komen in aanmerking de kosten die redelijkerwijs direct verbonden zijn aan de uitvoering van de activiteit of activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt".
    
        Het tweede lid bepaalt: "De subsidiabele kosten worden door de aanvrager berekend op basis van een voor de commissie inzichtelijke en controleerbare wijze".
    
        Het derde lid bepaalt: "Indien de aanvrager een rechtspersoon is, wordt bij de berekening van de hoogte van de subsidiabele kosten een uurtarief gehanteerd van ten hoogste € 35,- voor de inzet van personeel waarmee de aanvrager een arbeidsovereenkomst heeft. […]".
    
    Het hoger beroep
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan de vraag of de Referendumcommissie binnen de haar toekomende beleidsvrijheid correct en redelijk en billijk heeft gehandeld. Daartoe voert [appellant] het volgende aan.
    
        Allereerst heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat de Referendumcommissie in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door hem te vragen om een nadere onderbouwing van het bedrag dat in de aanvraag is vermeld. De Referendumcommissie heeft [appellant] gevraagd om het aantal uren en het gehanteerde uurtarief op te geven. De Subsidieregeling vereist echter slechts dat bij de aanvraag een gespecificeerde begroting wordt ingediend die op een inzichtelijke en controleerbare wijze inzicht geeft in de geraamde inkomsten en uitgaven. De door hem ingediende begroting, waarin is uitgegaan van de in de journalistiek gangbare systematiek van € 0,40 per woord, voldoet hieraan, zodat de Referendumcommissie daarvan moest uitgaan, aldus [appellant].
    
        Verder heeft de Referendumcommissie volgens [appellant] ten onrechte een uurtarief van € 35,00 gehanteerd. Uit de Subsidieregeling en de toelichting daarop volgt dat het maximale uurtarief van € 35,00 uitsluitend geldt als de aanvrager een rechtspersoon is en kosten opvoert voor personeel waarmee hij een arbeidsovereenkomst heeft. Het is volgens [appellant] in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om dit uurtarief ook voor hem als natuurlijke persoon te hanteren. Voor zover de Referendumcommissie wijst op nadere beleidslijnen voor de beoordeling van kostenposten die niet expliciet in de regeling zijn opgenomen, kan dat niet slagen, omdat deze pas zijn gepubliceerd op 2 maart 2016 en derhalve na het indienen van de aanvraag van [appellant].
    
        Tot slot heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat de Referendumcommissie zelfstandigen en rechtspersonen in strijd met het gelijkheidsbeginsel als gelijke gevallen heeft beschouwd. De commissie heeft aldus geen rekening gehouden met het verschil tussen omzet en arbeidsloon, de verschillende wet- en regelgeving die op beide van toepassing is en de uiteenlopende aard van de werkzaamheden. Door hierin geen onderscheid te maken geeft de commissie bovendien anders dan zij stelt, wel degelijk een inhoudelijk oordeel over de aard van de werkzaamheden, namelijk dat daaraan in alle gevallen een gelijke waarde toekomt, aldus [appellant].
    
    Vertrouwensbeginsel
    
    5.    In de Subsidieregeling is niet bepaald op welke wijze voor een zelfstandige zonder personeel - zoals [appellant] - de subsidiabele kosten worden berekend. In artikel 10 is slechts bepaald dat voor subsidie in aanmerking komen de kosten die redelijkerwijs direct verbonden zijn aan de uitvoering van de activiteit of activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt, en dat de subsidiabele kosten door de aanvrager worden berekend op een voor de commissie inzichtelijke en controleerbare wijze. [appellant] heeft in zijn aanvraag aan totale kosten van de activiteit een bedrag van € 5.000,00 opgegeven, bestaande uit honorarium, waaronder begrepen research, schrijven en waar nodig deelnemen aan de discussie. Bij brief van 26 februari 2016 heeft de Referendumcommissie [appellant] te kennen gegeven dat de aanvraag compleet is, maar dat de omschrijving van de begrotingsposten niet voldoende duidelijk is. De commissie heeft [appellant] gevraagd hoe het opgevoerde bedrag van € 5.000,00 is opgebouwd door het aantal uren en het uurtarief op te geven. [appellant] heeft op dit verzoek gereageerd bij brief van 26 februari 2016 en aangegeven dat het in de journalistiek gebruikelijk is de kosten te ramen op een prijs per woord en dat € 0,40 per woord een gebruikelijk tarief is. Vervolgens heeft [appellant] aangegeven dat desgewenst kan worden uitgegaan van het aantal uren per essay en dat een uurtarief van € 50,00 redelijk is.
    
    6.    Dat in de Subsidieregeling niet is bepaald dat een in uren en uurtarief uitgedrukte begroting is vereist, betekent niet dat de commissie van de door [appellant] gehanteerde begrotingswijze diende uit te gaan. Juist nu de Referendumcommissie [appellant] uitdrukkelijk heeft verzocht om een begroting gebaseerd op een uurtarief, diende hij er rekening mee te houden dat zijn aanvraag zou worden beoordeeld op grond van het door hem opgegeven aantal uren en een daarbij behorend uurtarief. Het betoog dat [appellant] erop mocht vertrouwen dat de Referendumcommissie bij het beoordelen van zijn aanvraag zou uitgaan van de door hem opgegeven begroting met een prijs per woord, faalt.
    
    Motiveringsbeginsel
    
    7.    Uit artikel 10, derde lid, van de Subsidieregeling volgt dat als de aanvrager een rechtspersoon is, bij de berekening van de hoogte van de subsidie een uurtarief wordt gehanteerd van ten hoogste € 35,00 voor de inzet van personeel waarmee de aanvrager een arbeidsovereenkomst heeft. In de toelichting op deze bepaling is vermeld dat het uitgangspunt is dat alleen de te maken kosten die direct verbonden zijn met de uitvoering van de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt, voor subsidie in aanmerking komen en dat die kosten redelijkerwijs moeten worden gemaakt voor die activiteiten. Het is niet de bedoeling dat met de subsidie vaste personeelslasten worden gefinancierd. Voor zover een hoger uurtarief is gehanteerd of personeel meer verdient, komen de meerkosten niet voor subsidie in aanmerking en vormt de subsidie slechts een bijdrage in de totale personeelskosten. Verder is in de toelichting vermeld dat het maximale uurtarief niet geldt voor het inhuren van overig personeel. Wel geldt daarvoor ingevolge het eerste lid dat het gehanteerde uurtarief redelijk moet zijn, aldus de toelichting.
    
    8.    De Referendumcommissie heeft voor de subsidieaanvraag van [appellant] als zelfstandige, aangesloten bij het uurtarief van € 35,00 dat voor rechtspersonen wordt gehanteerd voor de inzet van eigen personeel. Daarbij heeft de Referendumcommissie verwezen naar artikel 10, derde lid, van de Subsidieregeling en de toelichting daarop, vermeld onder 7. In het besluit van 29 maart 2016 heeft de Referendumcommissie dat nader onderbouwd. Volgens de commissie heeft een zelfstandige zonder personeel weliswaar geen vaste personeelslasten, maar wel daarmee overeenkomende lasten zoals kosten voor verzekeringen en pensioenvoorziening.
    
    9.    Tussen partijen is in geschil of de Referendumcommissie terecht het voor rechtspersonen geldende subsidiabele uurtarief van toepassing heeft geacht op [appellant] als zelfstandige. Gelet op hetgeen [appellant] heeft aangevoerd dient te worden bezien of hij zich terecht op het standpunt stelt dat zich strijd voordoet met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe heeft de Afdeling ter zitting de verschillen in het uurtarief voor rechtspersonen besproken.
    
    10.    Uit artikel 10, derde lid, van de Subsidieregeling en de toelichting daarop volgt dat het maximale uurtarief voor eigen personeel van een rechtspersoon niet geldt als de rechtspersoon gebruik maakt van personen waarmee hij geen arbeidsovereenkomst heeft. Ter zitting heeft de Referendumcommissie toegelicht dat deze uitzondering is bedoeld voor de noodzakelijke inhuur van specifieke expertise, bijvoorbeeld die van een webdesigner. In dat geval wordt slechts bezien of het gehanteerde uurtarief redelijk is, en wordt niet gekeken naar uurtarieven die in het economisch verkeer gebruikelijk zijn. Verder wordt geabstraheerd van de inhoudelijke waardering van de inhuur en het kennisniveau dat daarvoor noodzakelijk is.
    
    11.    De Referendumcommissie heeft desgevraagd niet duidelijk kunnen maken waarom voor de werkzaamheden van een zelfstandige zonder personeel die zelf een aanvraag om subsidie indient, een andere subsidie wordt toegekend dan voor de werkzaamheden van een zelfstandige die is ingehuurd door een rechtspersoon die een aanvraag om subsidie indient. In de Subsidieregeling is geen vast uurtarief voor de zelfstandige zonder personeel opgenomen. De Referendumcommissie heeft niet nader toegelicht waarom de noodzakelijke inhuur van specifieke expertise bij rechtspersonen een uitzondering rechtvaardigt op het tarief van € 35,00 per uur en waarom voor de werkzaamheden van een zelfstandige zonder personeel geen uitzondering op dit tarief mogelijk is. De Referendumcommissie heeft aldus geen deugdelijke motivering gegeven voor het gemaakte onderscheid.
    
    12.    Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling niet toe aan de beantwoording van de vraag of de Referendumcommissie door het uurtarief voor rechtspersonen te hanteren het rechtzekerheidsbeginsel heeft geschonden.
    
    Conclusie
    
    13.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het besluit van de Referendumcommissie van 29 maart 2016 zal wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd. De commissie dient opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 3 maart 2016 te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, te bepalen dat tegen het door de Referendumcommissie te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    14.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 september 2016 in zaak nr. 16/3134;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de Referendumcommissie van 29 maart 2016, kenmerk RC 2016 - Bezw 009BOB;
    
    V.    bepaalt dat tegen het door de Referendumcommissie te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    gelast dat de Referendumcommissie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
    
    w.g. Lubberdink
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2017
    
    608.