ECLI:NL:RVS:2017:1646, Raad van State, 21-06-2017, 201605041/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft de staatssecretaris het college geweigerd een verklaring van geen bezwaar te verstrekken voor de bouw van 27 koopwoningen op de locatie Piet Lanserhof nabij 36 te Rijsenhout.

201605041/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,
    2.    Ontwikkelingsmaatschappij Beagle Vastgoed XXXVII B.V., gevestigd te Rotterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 mei 2016 in zaken nrs. 15/1957 en 15/2237 in het geding tussen:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,
    2.    Ontwikkelingsmaatschappij Beagle Vastgoed XXXVII B.V., gevestigd te Rotterdam,
    
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft de staatssecretaris het college geweigerd een verklaring van geen bezwaar te verstrekken voor de bouw van 27 koopwoningen op de locatie Piet Lanserhof nabij 36 te Rijsenhout.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 23 maart 2015 heeft de staatssecretaris de door Beagle en het college daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 6 en 7 oktober 2015 heeft de staatssecretaris de bezwaren van het college en Beagle gedeeltelijk gegrond verklaard, de verzochte verklaring van geen bezwaar alsnog verstrekt voor de bouw van 25 woningen en vergoeding van de door Beagle gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2016 heeft de rechtbank de door het college en Beagle ingestelde beroepen tegen de besluiten van 23 maart 2015 niet-ontvankelijk verklaard en de door hen ingestelde beroepen tegen de besluiten van 6 en 7 oktober 2015 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Beagle hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. Oosterhof en mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, Beagle, vertegenwoordigd door ing. M.A. Dijkshoorn en mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers en drs. R.L. Breed, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Wet luchtvaart en het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (hierna: Lib) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Daarin zijn ook de relevante passages uit de Nota van toelichting bij het Lib (Stb. 2002, 591, p. 14 en 15) opgenomen. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    De gemeente Haarlemmermeer heeft de wens om woningbouw te realiseren in Rijsenhout, één van de dorpskernen gelegen in de gemeente. Volgens het document ‘Luchthavenindelingbesluit en woningbouwprojecten in RIJSENHOUT’ van 28 december 2011 is de structuur van het dorp brokkelig. Dit geeft het dorp weliswaar een open en groen beeld, maar de ruimtelijke samenhang ontbreekt. Daarom bestaat de voorkeur voor het opvullen van de grote gaten om de ruimtelijke samenhang en leefbaarheid binnen het dorp te herstellen. Eén van de locaties die in aanmerking komt voor woningbouw is de locatie Piet Lanserhof nabij 36 te Rijsenhout (hierna: locatie). De locatie is, als gevolg van de sloop van de glastuinbouwkassen, grotendeels braakliggend. Ook is de locatie volledig omsloten door woonbebouwing van de omliggende straten. Omdat het perceel te klein is voor de exploitatie van een nieuw en rendabel glastuinbouwbedrijf en de locatie volledig is omgeven door woningbouw, is ze geschikt om woningen te realiseren, aldus het document. Inmiddels kent het bestemmingsplan aan de locatie een woonbestemming toe. Beagle is eigenaar van de gronden op de locatie en wenst daar in samenwerking met de gemeente 27 woningen te realiseren.
    
    2.1.    De locatie ligt in de nabijheid van Schiphol in een gebied waarvoor het Lib geldt. Het Lib bevat ruimtelijke maatregelen op rijksniveau die verband houden met de luchthaven Schiphol. Eén van die maatregelen betreft de aanwijzing van zogenoemde beperkingengebieden. De locatie ligt in het beperkingengebied dat op de kaart die in bijlage 3 (voorheen bijlage 3B) van het Lib is opgenomen, is aangeduid met nummer 4. In dat gebied zijn ingevolge artikel 2.2.1, vierde lid, van het Lib geen woningen toegestaan, behalve het reeds bestaande gebruik. Hiervan kan echter worden afgeweken indien een verklaring van geen bezwaar, als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart wordt verstrekt. Het college heeft, om realisatie van de woningen door Beagle mogelijk te maken, een aanvraag ingediend ter verkrijging van een verklaring van geen bezwaar.
    
    De besluitvorming
    
    3.    De staatssecretaris heeft de aanvraag bij besluit van 28 oktober 2014 afgewezen. Volgens de staatssecretaris is het op grond van het beleidskader dat is neergelegd in de Nota van toelichting bij het Lib, mogelijk om ten behoeve van het opvullen van open gaten in stedelijk gebied een aantal van 25 woningen aan de woningvoorraad toe te voegen. De aanvraag betreft echter de realisatie van 27 woningen en daarmee wordt het in het beleidskader gestelde maximum overschreden, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft de afwijzing van de aanvraag bij de beslissingen op bezwaar van 23 maart 2015 gehandhaafd. Hij heeft daartoe overwogen dat het beleid, anders dan het college en Beagle betogen, limitatief van aard is en dat daarvan alleen kan worden afgeweken in geval van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb. De staatssecretaris heeft geen aanleiding gezien om af te wijken van het beleid omdat de door het college genoemde omstandigheden niet bijzonder zijn. Deze omstandigheden gelden volgens hem ook in andere gebieden rondom Schiphol. Dat de inwoners van het dorp de situatie wat geluidhinder betreft, kennen, is evenmin een bijzondere omstandigheid die een afwijking van het beleid rechtvaardigt, aldus de staatssecretaris.
    
    3.1.    Nadat het college en Beagle tegen deze besluiten beroepen hadden ingesteld, heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting van 22 september 2015 geschorst en de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld nieuwe besluiten te nemen strekkende tot verlening van een verklaring van geen bezwaar voor 25 eengezinswoningen en weigering van zo’n verklaring voor 2 van de in totaal 27 woningen.
    
        De staatssecretaris heeft bij de besluiten van 6 en 7 oktober 2015 opnieuw op de bezwaren beslist. Hij heeft onder verwijzing naar de motivering opgenomen in het besluit van 28 oktober 2014 en in de besluiten van 23 maart 2015 de verklaring van geen bezwaar gedeeltelijk, te weten voor 25 woningen, verleend. Voor de overige twee woningen heeft hij de weigering van de verklaring in stand gelaten. Wat het bezwaar van Beagle betreft, heeft de staatssecretaris daarnaast nog de door haar verzochte vergoeding van kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, afgewezen.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft de beroepen van het college en Beagle, gericht tegen de besluiten van 23 maart 2015, niet-ontvankelijk verklaard, omdat het college en Beagle geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van deze besluiten. Verder heeft de rechtbank de beroepen gericht tegen de besluiten van 6 en 7 oktober 2015 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het in de Nota van toelichting bij het Lib neergelegde beleid om maximaal 25 woningen toe te staan ter opvulling van een open gat niet onredelijk of in strijd met het recht is. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris het beleid op juiste wijze heeft opgevat in die zin dat een verklaring van geen bezwaar in beginsel dient te worden geweigerd indien een aanvraag niet past binnen één van de in het beleid omschreven situaties. Volgens de rechtbank moet de zin in het beleid waarop het college en Beagle hun betoog stoelen, worden begrepen als een procedurevoorschrift waarmee de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb is geconcretiseerd. Het betoog van het college en Beagle dat uit eerdere besluitvorming volgt dat ook in afwijking van de in het beleid omschreven situaties een verklaring van geen bezwaar kan worden verleend, heeft de rechtbank verworpen. Daarbij heeft zij het standpunt van de staatssecretaris dat het beleid en de beoordeling of bijzondere omstandigheden bestaan die een afwijking van het beleid rechtvaardigen, over de jaren strikter is geworden, gevolgd. Naar het oordeel van de rechtbank doen zich geen bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan van het beleid om maximaal 25 woningen toe te staan, moet worden afgeweken.
    
        Tot slot heeft de rechtbank de beroepsgrond van Beagle dat de staatssecretaris de door haar verzochte vergoeding van kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken ten onrechte heeft afgewezen, verworpen. Daartoe heeft zij overwogen dat het besluit van 28 oktober 2014 niet is herroepen wegens een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid, maar wegens veranderde feiten en omstandigheden.
    
    Het geschil in hoger beroep
    
    Het beleid, de uitleg en de toepassing daarvan
    
    5.    Het college en Beagle kunnen zich niet verenigen met de uitleg die de rechtbank aan het beleid heeft gegeven en haar oordeel over de toepassing van het beleid door de staatssecretaris. Zij stellen zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verklaring van geen bezwaar in beginsel dient te worden geweigerd indien een aanvraag niet past binnen één van de in het beleid omschreven situaties. Volgens hen moet het beleid zo worden uitgelegd dat de staatssecretaris, in het geval een aanvraag niet past in één van de in het beleid genoemde situaties, een nadere belangenafweging moet maken. Daarbij beroepen zij zich op de volgende zin uit het beleid: "Verzoeken om een verklaring van geen bezwaar die vallen binnen de bovengestelde grenzen, kunnen in beginsel namens de betrokken ministers worden afgehandeld. In andere gevallen is het verlenen van een verklaring van geen bezwaar niet uitgesloten, maar is nadere besluitvorming door de minister van V en W en de minister van VROM vereist." Het college en Beagle betogen dat de strikte uitleg van het beleid waar de rechtbank van uitgaat, zich niet verdraagt met artikel 8.9, vijfde lid, van de Wet luchtvaart. Uit die bepaling volgt dat een verklaring van geen bezwaar alleen kan worden geweigerd met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven. Het aantal van 25 woningen is volgens hen in dat licht een volstrekt willekeurig gekozen aantal. De staatssecretaris heeft geen goede reden om strikt de hand te houden aan dit aantal. In het verleden deed de staatssecretaris dat ook niet, zo hebben het college en Beagle onder verwijzing naar eerder verleende beschikkingen aangevoerd.
    
        Het college en Beagle stellen zich op het standpunt dat een nadere belangenafweging in hun voordeel zou moeten uitpakken. Daartoe voeren zij aan dat een grote behoefte bestaat aan woningen in de kern van Rijsenhout. Met woningbouw wordt verpaupering en verrommeling tegengegaan en blijft het voorzieningenniveau op peil. Het bouwen van 27 woningen is nodig voor een optimale verwezenlijking van het project.
    
        Volgens Beagle is het project bij minder dan 27 woningen ook niet rendabel. Daarbij komt, zo betoogt Beagle, dat op deze locatie alleen het aspect van de geluidbelasting een rol speelt en dat uit deskundigenonderzoek volgt dat de geluidbelasting op de gevel van de betreffende woningen gelijk is aan een geluidbelasting van 63 dB voor verkeerslawaai, welke waarde toelaatbaar wordt geacht voor stedelijk gebied. Ter zitting heeft het college, met instemming van de staatssecretaris, een besluit van de staatssecretaris van 1 mei 2017 overgelegd, waarbij op grond van artikel 8.9, vijfde lid, een verklaring van geen bezwaar is verleend voor de bouw van 29 nieuwe woningen in het centrum van Rijsenhout. Volgens Beagle en het college valt gelet op dit besluit niet in te zien, waarom op de locatie aan de Piet Lanserhof niet meer dan 25 woningen mogen worden gebouwd.
    
    6.    Zoals de Afdeling eerder, in haar uitspraak van 17 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2225) heeft overwogen, is gelet op het systeem van paragraaf 8.2.1 van de Wet luchtvaart het uitgangspunt dat in het beperkingengebied geen woningen worden gebouwd op gronden die zijn aangewezen als gebieden waarin geen nieuwe woningen zijn toegestaan. De staatssecretaris is op grond van artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart bevoegd een verklaring van geen bezwaar te verlenen. In het vijfde lid is vermeld op grond waarvan hij die verklaring kan weigeren. De bevoegdheid van de staatssecretaris maakt een uitzondering op het uitgangspunt van de Wet luchtvaart en dient daarom strikt te worden uitgelegd. In de uitspraak van 17 augustus 2016 heeft de Afdeling ook geoordeeld dat het beleid van de staatssecretaris, als vervat in de Nota van Toelichting bij het Lib, niet in strijd is met artikel 8.9 van de Wet luchtvaart en de bedoeling van die wet. Door het aantal woningen te beperken is met het beleid, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, juist invulling gegeven aan het belang dat de in artikel 8.9, vijfde lid, neergelegde weigeringsgrond beoogt te beschermen.
    
    6.1.    Ter zitting heeft de staatssecretaris te kennen gegeven dat verzoeken om een verklaring van geen bezwaar ter opvulling van open gaten in stedelijk gebied tot een maximum van 25 woningen in beginsel worden gehonoreerd. In het beleid staat dat verlening van een verklaring van geen bezwaar niet is uitgesloten in andere gevallen, maar dat nadere besluitvorming is vereist. De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat deze zinsnede moet worden begrepen als een procedurevoorschrift, waarmee de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb is geconcretiseerd. De zinsnede impliceert dat de staatssecretaris een belangenafweging maakt indien het verzoek een woningbouwproject betreft waarbij het in het beleid vervatte maximum wordt overschreden. Deze belangenafweging vindt evenwel plaats in het licht van het feit dat verzocht wordt om een uitzondering te maken op het maximum van 25 woningen dat reeds een uitzondering is op het uitgangspunt dat in het beperkingengebied geen nieuwe woningen worden gebouwd.
    
    6.2.    Het vorenstaande leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    
        Het project voorziet in de bouw van 27 woningen ter opvulling van een open gat in stedelijk gebied. Het college en Beagle hebben niet aannemelijk gemaakt dat realisering van dit project noodzakelijk is om verpaupering tegen te gaan. Op dit punt onderscheidt de situatie die hier aan de orde is zich van de situatie die aan de orde was in het besluit van 1 mei 2017, waarbij de staatssecretaris een verklaring van geen bezwaar heeft verleend voor de bouw van 29 nieuwe woningen. In de situatie die daar aan de orde was, ging het om nieuwbouw na sloop van leegstaande panden in het centrumgebied van Rijsenhout, waar zich al geruime tijd leefbaarheidsproblemen voordeden. Het college en Beagle hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat het project aan de Piet Lanserhof slechts haalbaar is met 27 woningen. Aan het college is een verklaring verleend voor de bouw van 25 woningen, twee minder dan voorzien. Deze verklaring is inmiddels ook voor de realisatie van 25 woningen gebruikt. Gelet op het vorenstaande leidt de weigering een verklaring van geen bezwaar te verlenen niet tot onevenredige nadelige gevolgen voor het college als aanvrager en Beagle als beoogd projectontwikkelaar. De rechtbank heeft de besluiten van 6 en 7 oktober 2015 terecht in stand gelaten.
    
    Het verzoek om vergoeding van kosten in bezwaar
    
    7.    Beagle betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het deels herroepen van het besluit van 28 oktober 2014 niet is te wijten aan een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid. Volgens Beagle heeft de rechtbank met dit oordeel miskend dat op de staatssecretaris de plicht rustte om na te gaan of het verzoek om een verklaring van geen bezwaar gedeeltelijk kon worden toegewezen. De staatssecretaris had al bij het besluit van 28 oktober 2014 op grond van artikel 10:29 van de Awb een verklaring van geen bezwaar kunnen verlenen voor 25 eengezinswoningen. Anders dan waar de rechtbank van uitgaat, kan het Beagle niet worden verweten dat zij niet zelf heeft verzocht om een verklaring van geen bezwaar voor 25 woningen. De staatssecretaris heeft er nooit blijk van gegeven dat gedeeltelijke verlening tot de mogelijkheden behoorde. Dit klemt temeer daar de staatssecretaris geen uitvoering heeft gegeven aan haar uit artikel 10:30 van de Awb voortvloeiende plicht om met het college te overleggen alvorens zij de aanvraag afwijst, aldus Beagle.
    
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1986, houdt de verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart een toestemming als bedoeld in artikel 10:32, eerste lid, van de Awb in. Ten tijde van belang was gelet hierop afdeling 10.2.1 van de Awb over goedkeuring in het kader van toezicht op een bestuursorgaan, van overeenkomstige toepassing op de verklaring van geen bezwaar. Bij toezicht is terughoudendheid vereist en dat brengt met zich dat in beginsel slechts een oordeel wordt uitgesproken over het aan goedkeuring onderworpen besluit in zijn geheel. Artikel 10:29, eerste lid, maakt een uitzondering op dit beginsel mogelijk door te bepalen dat het toezichthoudende orgaan een besluit gedeeltelijk kan goedkeuren, indien gedeeltelijke inwerkingtreding strookt met aard en inhoud van het besluit. Daarbij verwijst de Afdeling naar de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, Kamerstukken II 1993/1994, 23 700, nr. 3, blz. 188. In dit licht kan Beagle niet worden gevolgd in haar standpunt dat uit artikel 10:29, eerste lid, een verplichting voor de staatssecretaris voortvloeit om te onderzoeken of gedeeltelijke goedkeuring mogelijk is.
    
    7.2.    De door het college ingediende aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar ziet op de bouw van 27 woningen. Beagle heeft zich in bezwaar op het standpunt gesteld dat de verklaring van geen bezwaar voor 27 woningen moest worden verleend. Blijkens het verslag van de hoorzitting in bezwaar van 11 februari 2015 is in de bezwaarfase het beleid op grond waarvan een maximum van 25 woningen geldt aan de orde geweest en is over de noodzaak voor de bouw van twee extra woningen gesproken. Toch heeft Beagle bij die gelegenheid niet betoogd dat de staatssecretaris de verklaring van geen bezwaar gedeeltelijk had moeten verlenen. Ook in beroep heeft Beagle zich op het standpunt gesteld dat een verklaring van geen bezwaar voor 27 woningen moest worden verleend. Eerst op 22 september 2015, tijdens de behandeling van het beroep ter zitting door de rechtbank, is afgesproken dat een verklaring van geen bezwaar voor 25 woningen zal worden verleend en dat de verklaring voor de overige twee woningen zal worden geweigerd. De staatssecretaris heeft overeenkomstig deze afspraken de besluiten van 6 en 7 oktober 2015 genomen. De rechtbank heeft terecht op grond van deze feiten geoordeeld dat het besluit van 28 oktober 2014 niet is herroepen wegens een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid, maar wegens veranderde feiten en omstandigheden.
    
    Conclusie
    
    8.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd, gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 en 6.2 is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Binnema
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2017
    
    589.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 4:84
    
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    Artikel 10:27
    
    De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of op een grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven.
    
    Artikel 10:29
    
    1. Een besluit kan alleen dan gedeeltelijk worden goedgekeurd, indien gedeeltelijke inwerkingtreding strookt met aard en inhoud van het besluit.
    
    2. De goedkeuring kan noch voor bepaalde tijd of onder voorwaarden worden verleend, noch worden ingetrokken.
    
    Artikel 10:30
    
    1. Gedeeltelijke goedkeuring of onthouding van goedkeuring vindt niet plaats dan nadat aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, gelegenheid tot overleg is geboden.
    
    […]
    
    Artikel 10:32
    
    1. Deze afdeling is van overeenkomstige toepassing indien voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan de toestemming van een ander bestuursorgaan is vereist.
    
    […]
    
    Wet luchtvaart
    
    Artikel 8.2
    
    Deze titel is van toepassing ten aanzien van de luchthaven Schiphol.
    
    Artikel 8.5
    
    1. In het luchthavenindelingbesluit worden het luchthavengebied en het beperkingengebied vastgesteld.
    
    […]
    
    3. Als beperkingengebied wordt het gebied vastgesteld waar in verband met de nabijheid van de luchthaven met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting beperkingen noodzakelijk zijn ten aanzien van de bestemming of het gebruik van de grond.
    
    […]
    
    5. De gebieden worden vastgesteld met behulp van kaarten waarop de ligging van de gebieden is aangegeven.
    
    […]
    
    Artikel 8.7
    
    1. Het luchthavenindelingbesluit bevat voor het beperkingengebied regels waarbij beperkingen zijn gesteld ten aanzien van de bestemming en het gebruik van de grond voor zover die beperkingen noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven.
    
    2. Het besluit bevat in ieder geval regels omtrent beperking van:
    
    a. de bestemming en het gebruik van grond in verband met het externe-veiligheidsrisico vanwege het luchthavenluchtverkeer;
    b. de bestemming en het gebruik van grond in verband met de geluidbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer;
    c. de maximale hoogte van objecten in, op of boven de grond, in verband met de veiligheid van het luchthavenluchtverkeer;
    d. […].
    
    3. Bij de regels, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a en b, worden in ieder geval gronden aangewezen die niet bestemd of gebruikt worden voor woningen of andere in het besluit aangewezen gebouwen.
    
    […]
    
    Artikel 8.9
    
    1. Bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken en bij de toepassing van artikel 3.3, derde lid, van die wet wordt het luchthavenindelingbesluit in acht genomen.
    
    […]
    
    3. Bij de toepassing van de artikelen, genoemd in het eerste lid, kan van het besluit worden afgeweken indien van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de verklaring is ontvangen dat hij tegen de afwijking geen bezwaar heeft.
    
    […]
    
    5. De verklaring van geen bezwaar die betrekking heeft op het beperkingengebied kan worden geweigerd met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven.
    
    Luchthavenindelingbesluit Schiphol
    
    Artikel 2.2.1
    
    […]
    
    4. Op de gronden die op de kaarten in bijlage 3B bij dit besluit met nummer 4 zijn aangewezen, zijn geen woningen, woonwagens, gebouwen met een onderwijsfunctie of gebouwen met een gezondheidszorgfunctie toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
    
    5. Van bestaand gebruik als bedoeld in het eerste tot en met vierde lid, is sprake indien op de datum van inwerkingtreding van dit besluit op de desbetreffende plaats een gebouw rechtmatig aanwezig is en overeenkomstig de bestemming wordt gebruikt, of voor de datum van inwerkingtreding van dit besluit een bouwvergunning is verleend voor dit gebouw op de desbetreffende plaats, mits binnen zes maanden na die datum een begin met de werkzaamheden is gemaakt.
    
    […]
    
    7. In afwijking van het eerste tot en met vierde lid, zijn daarin bedoelde gebouwen eveneens toegestaan voor zover dit in overeenstemming is met een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de wet.
    
    Nota van toelichting bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol
    
    (Stb. 2002, 591, p. 14 en 15)
    
    […]
    
    Op de gronden die in bijlage 3B met nummer 4 zijn aangewezen zijn geen nieuwe woningen, woonwagens, woonboten, scholen en gezondheidszorggebouwen toegestaan. Nieuwe bedrijfsgebouwen of bijvoorbeeld kazernes zijn hier dus wel toegestaan. Ook worden woningen, woonwagens, woonboten, scholen en gezondheidszorggebouwen gerespecteerd als sprake is van bestaand gebruik.
    
    Van het uit artikel 2.2.1 voortvloeiende verbod voor de daarin bedoelde respectievelijk genoemde typen gebouwen kan in uitzonderingsgevallen worden afgeweken op grond van artikel 8.9 van de wet. Zo zijn waar het gaat over woningen afwijkingen voorstelbaar als sprake is van het opvullen van open gaten binnen aaneengesloten bebouwing, functiewijziging, herbouw van woningen op een minder milieubelaste plaats of bouw van bedrijfswoningen.
    
    Daarbij zullen de volgende beleidslijnen worden gehanteerd.
    
    • Bij herbouw van woningen wordt uitgegaan van een vervanging van 1 op 1, dus geen uitbreiding van de woningvoorraad. De vervanging moet elders in het beperkingengebied kunnen worden gerealiseerd op een minder milieubelastende plaats. De te vervangen woning moet aan de voorraad worden onttrokken en ter plaatse mag geen andere kwetsbare bestemming worden gerealiseerd.
    
    • Voor een bedrijfswoning moet de noodzaak worden aangetoond.
    
    • Bij de opvulling van open gaten wordt een onderscheid gemaakt tussen open gaten in lintbebouwing en open gaten in stedelijk of dorpsgebied. Wat betreft lintbebouwing wordt een maximum gehanteerd van 3 woningen en bij bestaand stedelijk gebied of dorpskommen een maximum van 25 woningen.
    
    • Bij functiewijzigingen waarbij een in het artikel bedoeld of genoemd gebouw gewijzigd wordt in een ander type bedoeld of genoemd gebouw (bijvoorbeeld de omzetting van een school in appartementen) moet de wenselijkheid worden aangetoond. Deze wenselijkheid kan er bijvoorbeeld in bestaan dat het bestaande gebouw om architectonische of cultuurhistorische redenen behouden moet blijven. Er geldt dan een maximum van 25 woningen of appartementen. Wordt het gebouw gesloopt dan is het gestelde over open gaten van kracht.
    
    • Bij grootschalige herstructurering van stedelijk gebied binnen het beperkingengebied geldt als uitgangspunt dat een verklaring van geen bezwaar kan worden verleend als de herstructurering niet leidt tot een vergroting van de woningvoorraad.
    
    Verzoeken om een verklaring van geen bezwaar die vallen binnen de bovengestelde grenzen, kunnen in beginsel namens de betrokken ministers worden afgehandeld. In andere gevallen is het verlenen van een verklaring van geen bezwaar niet uitgesloten, maar is nadere besluitvorming door de minister van V en W en de minister van VROM vereist.
    
    […]