ECLI:NL:RVS:2018:2748, Raad van State, 22-08-2018, 201706755/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van een woning op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) door het plaatsen van een bijbehorend bouwwerk aan de achtergevel van de woning.

201706755/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 juli 2017 in zaak nr. 16/4838 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam; hierna: het college).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 augustus 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van een woning op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) door het plaatsen van een bijbehorend bouwwerk aan de achtergevel van de woning.
    
    Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], mr. P.R. Dijkink, advocaten te Amsterdam, en [gemachtigde B], alsmede het college, vertegenwoordigd door mr. G.A. Jansen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend ter legalisering van een reeds gerealiseerde uitbouw aan de achterzijde van zijn woning op het perceel. De uitbouw is 8,2 m diep, 4,1 m breed en 4,20 m hoog. De uitbouw wordt gebruikt als atelier.
    
    2.    Bij besluit op bezwaar van 21 juni 2016 is de weigering omgevingsvergunning te verlenen in stand gelaten. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat de uitbouw in strijd is met de bestemming "Wonen" van het bestemmingsplan "Stadion- en Beethovenbuurt 2012", omdat deze buiten het voor het perceel op de verbeelding aangegeven bouwvlak gelegen. Het college is onder verwijzing naar beleidsregel 4 van de "Beleidsregels voor de toepassing van artikel 2.12, lid 1, sub a, onder 2, van de Wabo", die zijn neergelegd in het document "Omgevingsvergunning A2" (hierna: de beleidsregels), niet bereid van het bestemmingsplan af te wijken. Volgens het college is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om in afwijking van de beleidsregels omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan.
    
    3.    Het ter zitting door het college ingenomen standpunt dat het door [appellant] ingediende nadere stuk buiten beschouwing moet blijven wegens strijd met de goede procesorde, omdat dat stuk onredelijk laat is ingediend en hem gezien de omvang ervan een reële mogelijkheid is ontnomen om daarop te reageren, slaagt niet. Het nadere stuk van [appellant] is bij de Afdeling per faxbericht ingekomen op 5 juli 2017, zodat de in artikel 8:58, eerste lid, de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gestelde termijn in acht is genomen. Verder bevat het nadere stuk een reactie op de schriftelijke uiteenzetting van het college en is het nadere stuk niet van zodanige inhoud en omvang dat het college daarop niet uiterlijk ter zitting adequaat heeft kunnen reageren of dat de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins is belemmerd. Gelet hierop zal de Afdeling het nadere stuk van [appellant] in de beoordeling van het hoger beroep betrekken.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in navolging van de beleidsregels een individuele afweging had moeten maken op grond waarvan het in redelijkheid had moeten overgaan tot verlening van de omgevingsvergunning. De uitbouw is volgens [appellant] niet of nauwelijks zichtbaar vanaf het water dan wel vanaf de Jan van Goyenkade of het Albert Hahnplantsoen en heeft een geringe impact op de omgeving. Onder verwijzing naar een in zijn opdracht opgestelde memo van Buro SRO van 17 februari 2017 stelt hij dat er geen ruimtelijke argumenten zijn die in de weg staan aan het vergunnen van het bouwplan. Door stringente toepassing van de beleidsregels gaat het college voorbij aan het uiteindelijke doel van de beleidsregels, te weten het behouden van openheid van tuinen, de open ruimtes tussen bebouwing en zichtlijnen in het (plan)gebied. Toepassing van de beleidsregels heeft volgens [appellant] tot gevolg dat op dezelfde plek een andere uitbouw vergunningvrij kan worden gebouwd die een grotere impact op de omgeving heeft en dus minder wenselijk is dan de huidige uitbouw. In dit verband wijst [appellant] op verschillende vergelijkbare bouwplannen waarvoor het college wel omgevingsvergunning heeft verleend. Indien geen plaats is voor een individuele afweging en de uitbouw in strijd is met de beleidsregels, dan had het college volgens [appellant] aanleiding moeten zien om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van het beleid af te wijken. De vrees voor precedentwerking is dan ook onterecht, aldus [appellant]. Tot slot voert hij aan dat hij aanzienlijke extra kosten moet maken voor de afbraak van de huidige uitbouw en de opbouw van een nieuwe uitbouw.
    
    4.1.    In beleidsregel 4 staat dat voor het bouwen en gebruiken van op de grond staande aan-, uitbouwen en bijgebouwen (bijbehorende bouwwerken), wanneer deze in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan, geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo wordt verleend. Deze beleidsregel is blijkens de toelichting daarop van toepassing op binnentuinen bij gesloten bouwblokken, maar ook op bebouwing die geen onderdeel uitmaakt van gesloten bouwblokken, zoals villabebouwing. Vast staat dat het perceel niet is aan te merken als een binnentuin maar als villabebouwing met een tuin in een niet-gesloten bouwblok. Uit de toelichting bij beleidsregel 4 volgt dat voor de niet-gesloten bouwblokken in beginsel de geldende bestemmingsplannen gebaseerd op de karakteristiek van het gebied de passende mogelijkheden bieden voor het realiseren van bijbehorende bouwwerken. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen wordt meegewerkt aan afwijkingen van het geldende bestemmingsplan ten behoeve van bebouwing in de binnentuinen van (geheel of gedeeltelijk) gesloten bouwblokken en overige gebieden. Omdat in de niet-gesloten bouwblokken het woon- en leefklimaat in bepaalde gevallen minder onder druk staat, is er meer ruimte voor een individuele afweging van afwijking van deze beleidsregel, aldus de toelichting.
    
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college op grond van zijn beleid en ondanks de door [appellant] genoemde omstandigheden in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te weigeren. Weliswaar geeft beleidsregel 4 voor bebouwing in niet-gesloten bouwblokken meer ruimte voor een individuele afweging, maar dat houdt niet in, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat het college in dit geval een omgevingsvergunning had moeten verlenen. Nu het bouwplan tot gevolg heeft dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan extra wordt bebouwd, heeft het college kunnen vasthouden aan de in het bestemmingsplan neergelegde keuze om ook in een villagebied met niet-gesloten bebouwing geen extra aanvullende bebouwing in strijd met het bestemmingsplan toe te laten omdat daarmee de open ruimte tussen de bebouwing en de zichtlijnen in het gebied verloren gaan. Dat die zichtlijnen in dit geval volgens [appellant] beperkt aanwezig zijn, maakt niet dat het college daarin aanleiding had moeten zien af te wijken van het bestemmingsplan. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat de aanwezigheid van bomen en ander groen, die het zicht beperken vanaf het water, kan variëren.
    
        Dat volgens [appellant] op het perceel een bouwwerk zou kunnen worden gerealiseerd waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is, leidt niet tot een ander oordeel. Ter beoordeling staat het bouwplan zoals weergegeven in overweging 1 van deze uitspraak. Omdat dit bouwplan niet voldoet aan de voorwaarden voor omgevingsvergunningvrij bouwen, moet het bouwwerk worden getoetst aan het bestemmingsplan en kan het college bij afwijking daarvan gebruik maken van zijn bevoegdheid om een eigen beleid te voeren dat recht doet aan de plaatselijke situatie. Daarbij heeft het college kunnen betrekken dat afwijking van het in de beleidsregel neergelegde uitgangspunt, omdat ter plaatse vergunningvrij een bouwwerk zou kunnen worden gerealiseerd met een grotere impact op de omgeving, een ongewenste precedentwerking tot gevolg kan hebben.
    
        De door [appellant] genoemde gevallen, waarbij het college volgens haar een vergelijking heeft gemaakt met een situatie waarin geen omgevingsvergunning nodig is, zijn niet vergelijkbaar met het bouwplan van [appellant]. De genoemde gevallen betreffen een toegestane afwijking in verband met onderkeldering, waarmee de open ruimte en zichtlijnen niet kunnen worden aangetast, dan wel voor een dakterras waarop het beleid inzake dakterrassen van toepassing is.
    
        Onder deze omstandigheden valt niet in te zien dat toepassing van de beleidsregel in dit geval maakt dat daarmee aan het doel ervan voorbij is gegaan.
    
        Gelet op het vorenstaande zijn in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen omstandigheden gelegen op grond waarvan het college, met inachtneming van hetgeen in de toelichting bij beleidsregel 4 is opgenomen, had moeten afwijken van beleidsregel 4. Gelet hierop zijn in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd evenmin omstandigheden gelegen op grond waarvan het college met toepassing van artikel 4:84 van de Awb had dienen af te wijken van beleidsregel 4. Dat het afbreken van de uitbouw en het oprichten van een andere uitbouw kosten met zich brengt, zoals [appellant] betoogt, leidt niet tot een ander oordeel. Dat zijn immers kosten waarmee een ieder kan worden geconfronteerd die in strijd met het bestemmingsplan een uitbouw heeft gerealiseerd.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Wortmann
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    374.