ECLI:NL:RVS:2017:1439, Raad van State, 31-05-2017, 201604870/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2014 heeft het college [bedrijf A] onder oplegging van een dwangsom gelast de detailhandel van (elektrische) fietsen en daaraan te relateren onderdelen, accessoires en kleding op het perceel [locatie] te Vroomshoop (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.

201604870/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    Het college van burgemeester en wethouders van Twenterand,
    2.    [appellant sub 2], handelend onder de naam "[bedrijf A]", wonend te Vroomshoop, gemeente Twenterand,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 mei 2016 in zaak nrs. 15/648 en 15/2084 in het geding tussen:
    
    [bedrijf A],
    [wederpartij], handelend onder de naam "[bedrijf B]",
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Twenterand.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2014 heeft het college [bedrijf A] onder oplegging van een dwangsom gelast de detailhandel van (elektrische) fietsen en daaraan te relateren onderdelen, accessoires en kleding op het perceel [locatie] te Vroomshoop (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 12 februari 2015 heeft het college het door [bedrijf A] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 8 juli 2014 ingetrokken.
    
    Bij afzonderlijk besluit van 12 februari 2015 heeft het college [bedrijf A] omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een bedrijfshal op het perceel voor de in- en verkoop van (elektrische) fietsen en bijbehorende accessoires.
    
    Bij besluit van 18 augustus 2015 heeft het college het daartegen door [bedrijf B] gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering daarvan, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 mei 2016 heeft de rechtbank het door [bedrijf A] tegen het besluit op bezwaar van 12 februari 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard, het door [bedrijf B] ingestelde beroep tegen het besluit van 18 augustus 2015 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het primaire besluit van 12 februari 2015 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [bedrijf A] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [bedrijf B] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2017, waar het college, vertegenwoordigd door drs. E. Nijhuis, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [wederpartij], bijgestaan door mr. J. Schoneveld, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 29 juni 2006 heeft het college [bedrijf A] bouwvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsgebouw met woning op het perceel, waarbij tevens vrijstelling is verleend voor detailhandel in volumineuze goederen. De bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] bestonden destijds uit de in- en verkoop van bromfietsen en crossmotoren, de verkoop van daaraan gerelateerde onderdelen, accessoires en kleding en de reparaties van bromfietsen en crossmotoren. In 2013 heeft [bedrijf A] zijn bedrijfsactiviteiten gewijzigd naar detailhandel in (elektrische) fietsen en aanverwante goederen. [bedrijf B] heeft het college verzocht daartegen handhavend op te treden. Het college heeft de last onder dwangsom van 8 juli 2014 bij besluit op bezwaar van 12 februari 2015 ingetrokken vanwege concreet zicht op legalisering. Met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, heeft het college [bedrijf A] omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een bedrijfshal op het perceel voor de in- en verkoop van (elektrische) fietsen en bijbehorende accessoires. Daarbij heeft het college onder meer in aanmerking genomen de reeds verkregen rechten voor het verkopen van bromfietsen, crossmotoren met daarbij behorende onderdelen, accessoires en kleding en de naar aard en omvang vergelijkbare producten als (elektrische) fietsen.
    
    Oordeel rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de gewijzigde bedrijfsactiviteiten van [bedrijf A] in de vorm van detailhandel in (elektrische) fietsen en aanverwante goederen in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Vroomshoop-Oost" (hierna: het bestemmingsplan) en niet vallen onder de bij besluit van 12 (lees: 29) juni 2006 verleende vrijstelling. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen om [bedrijf A] omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van een bedrijfshal op het perceel voor de in- en verkoop van (elektrische) fietsen en aanverwante goederen. Naar het oordeel van de rechtbank is het college er bij de belangenafweging ten onrechte vanuit gegaan dat sprake is van een bestaande detaillist met een bestaand recht en een nering die qua ruimtelijke uitstraling overeenkomt met verkoop van bromfietsen en crossmotoren.
    
    Handhaving
    
    3.    [bedrijf A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat het college hem bij besluit van 29 juni 2006 ongeclausuleerd vrijstelling heeft verleend voor volumineuze detailhandel, waaronder de in- en verkoop van (elektrische) fietsen. Volgens [bedrijf A] heeft de rechtbank haar oordeel dat de besluit van 29 juni 2006 verleende vrijstelling enkel ziet op de in- en verkoop van bromfietsen en crossmotoren en de verkoop van daaraan gerelateerde onderdelen, accessoires en kleding, ten onrechte gebaseerd op zijn brief van 24 augustus 2004.
    
    3.1.    Vast staat dat de in- en verkoop van (elektrische) fietsen en aanverwante goederen op het perceel in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Bedrijven, B3a". In geschil is of deze activiteiten vallen onder de bij besluit van 29 juni 2006 verleende vrijstelling. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de bij besluit van 29 juni 2006 verleende vrijstelling niet enkel ziet op de in- en verkoop van bromfietsen en crossmotoren en de verkoop van daaraan gerelateerde onderdelen, accessoires en kleding. Bij het besluit van 29 juni 2006 is immers vrijstelling verleend voor volumineuze detailhandel, terwijl niet is gepreciseerd wat onder volumineuze detailhandel wordt verstaan dan wel welke goederen daaronder vallen. De rechtbank heeft niet onderkend dat de aanvraag van [bedrijf A] niet is vervat in zijn brief van 24 augustus 2004. In deze brief heeft [bedrijf A] het college slechts bericht dat hij wenst te beschikken over een eigen bedrijfspand op het perceel. Verder wordt in die brief vermeld dat de bedrijfsactiviteiten zullen bestaan uit de in- en verkoop van bromfietsen en crossmotoren, de verkoop van daaraan gerelateerde onderdelen, accessoires en kleding en reparaties van bromfietsen en crossmotoren. In reactie op de brief van 24 augustus 2004 heeft het college [bedrijf A] bij brief van 15 november 2004 bericht dat het bestemmingsplan de mogelijkheid van vrijstelling biedt voor volumineuze detailhandel. Verkoop van crossmoteren en brommers valt onder deze noemer, aldus het college. Het college heeft [bedrijf A] erop gewezen dat hij een bouwaanvraag moet indienen om een vrijstellingsprocedure te starten.
    
    De bouwaanvraag van 1 mei 2006 bevat geen informatie over de soort goederen die op het perceel zullen worden verkocht noch een verwijzing naar de brief van 24 augustus 2004. De bij besluit van 29 juni 2006 verleende vrijstelling bevat ook geen verwijzing naar de brief van 24 augustus 2004. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de bij besluit van 29 juni 2006 verleende vrijstelling enkel betrekking heeft op de in- en verkoop van bromfietsen en crossmotoren en de verkoop van daaraan gerelateerde onderdelen, accessoires en kleding.
    
        Dat de bij besluit van 29 juni 2006 verleende vrijstelling niet enkel ziet op de in- en verkoop van bromfietsen en crossmotoren en de verkoop van daaraan gerelateerde onderdelen, accessoires en kleding, betekent echter niet dat deze vrijstelling ook ziet op de verkoop van (elektrische) fietsen en aanverwante goederen. Daarvoor is van belang of deze activiteit volumineuze detailhandel betreft. Ingevolge artikel 1, onder 20, van de planvoorschriften wordt onder volumineuze detailhandel verstaan: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, hieronder begrepen uitstalling ter verkoop, het verkopen en/of leveren van volumineuze goederen voor gebruik, verbruik of aanwending, anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Onder volumineuze goederen wordt verstaan goederen die per eenheid een groot vloer- en/of grondoppervlak nodig hebben, zoals meubelen, auto’s, keukens, badkamers, boten, caravans, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen en uit dien hoofde moeilijk inpasbaar zijn in een traditioneel winkelgebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat, gelet op artikel 1, onder 20, van de planvoorschriften, (elektrische) fietsen geen goederen zijn die per eenheid een groot vloer- en/of grondoppervlak beslaan en uit dien hoofde moeilijk inpasbaar zijn in een traditioneel winkelgebied, zodat geen sprake is van volumineuze detailhandel.
    
        Het vorenstaande betekent dat de bij besluit van 29 juni 2006 verleende vrijstelling niet ziet op de verkoop van (elektrische) fietsen en aanverwante goederen, zodat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.    Bij besluit op bezwaar van 12 februari 2015 heeft het college het handhavingsbesluit van 8 juli 2014 ingetrokken vanwege concreet zicht op legalisering. Bij afzonderlijk besluit van 12 februari 2015 heeft het college [bedrijf A] omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een bedrijfshal op het perceel voor de verkoop van (elektrische) fietsen en aanverwante goederen.
    
    Omgevingsvergunning
    
    6.    Het college en [bedrijf A] betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid had kunnen worden verleend. Volgens het college en [bedrijf A] heeft de rechtbank de gevestigde rechten miskend. Van een ruimtelijk relevant verschil tussen de verkoop van bromfietsen, bromscooters, crossmotoren en aanverwante goederen en de verkoop van (elektrische) fietsen en aanverwante goederen is geen sprake, aldus het college. Van een uitbreiding van de detailhandelsfunctie is volgens het college ook geen sprake, omdat bromfietsen, bromscooters en crossmotoren noch (elektrische) fietsen volumineuze goederen zijn. Volgens het college is er sprake van een verruiming van het toegestane assortiment.
    
        [bedrijf A] voert in dit verband aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gewijzigde bedrijfsactiviteiten niet in strijd zijn met de Detailhandelsstructuurvisie Twenterand 2011-2016 (hierna: de structuurvisie), omdat geen sprake is van een uitbreiding van de detailhandelsfunctie. Verder voert [bedrijf A] aan dat het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden als de gevraagde omgevingsvergunning wordt geweigerd. Hij verwijst naar Formido, die in Vroomshoop legaal in (elektrische) fietsen handelt buiten het concentratiegebied, en naar een aantal buiten het concentratiegebied in Vriezenveen gevestigde handelaren in (elektrische) fietsen.
    
    6.1.    Anders dan het college en [bedrijf A] stellen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de gevestigde rechten van [bedrijf A] heeft miskend, nu deze rechten geen betrekking hebben op detailhandel in niet-volumineuze goederen. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat een weigering van de gevraagde omgevingsvergunning in strijd zou zijn met het gelijkheidsbeginsel, nu van gelijke gevallen geen sprake is.
    
        Blijkens de structuurvisie moet verdere uitbreiding van de winkelfunctie buiten het concentratiegebied worden tegengegaan. Voor bestaande ondernemers buiten de concentratiegebieden geldt een beperkte mogelijkheid tot uitbreiding van de huidige vestiging in het kader van de trend van schaalvergroting. Met initiatieven van reeds gevestigde ondernemers met een duidelijke meerwaarde (bijvoorbeeld een bewezen bovenregionale aantrekkingskracht) moet flexibel worden omgegaan, aldus de structuurvisie. Niet in geschil is dat het perceel buiten het concentratiegebied is gelegen en dat detailhandel op een bedrijventerrein niet is gewenst. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is er sprake van een uitbreiding van de detailhandelsfunctie, namelijk van detailhandel in volumineuze goederen, zoals toegestaan bij besluit van 29 juni 2006, naar detailhandel in niet-volumineuze goederen. Dat het college zich thans op het standpunt stelt dat bromfietsen, bromscooters en crossmotoren geen volumineuze goederen zijn, doet daar, wat daar verder van zij, niet aan af. Voor detailhandel in niet-volumineuze goederen is nimmer toestemming verleend. Dat er, als door het college gesteld, geen ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen de verkoop van bromfietsen, bromscooters, crossmotoren en de verkoop van (elektrische) fietsen, leidt, waar daar verder van zij, niet tot een ander oordeel, nu sprake blijft van een uitbreiding van de detailhandelsfunctie. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, betekent dit dat het college er bij de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte vanuit is gegaan dat sprake is van een bestaande detaillist met een bestaand recht. Gelet hierop heeft het college in zijn besluit van 18 augustus 2015 onvoldoende gemotiveerd waarom de gewijzigde activiteiten niet in strijd zijn met structuurvisie. De rechtbank heeft dit besluit dan ook terecht vernietigd. Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling echter aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het motiveringsgebrek te herstellen. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak dan ook vernietigen, voor zover daarbij het primaire besluit van
    
    12 februari 2015 is herroepen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Slotoverwegingen
    
    7.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het primaire besluit van 12 februari 2015 is herroepen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. In het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient het college te motiveren waarom de gewijzigde bedrijfsactiviteiten niet in strijd zijn met de structuurvisie. Voorts dient het college daarin te motiveren waarom een (elektrische) fiets naar har aard vergelijkbaar is met een bromfiets, bromscooter en crossmotor en waarom er qua omvang geen verschil bestaat tussen een showroom/winkel met bromfietsen, bromscooters en crossmotoren dan wel (elektrische) fietsen.
    
    8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 mei 2016 in zaak nrs. 15/648 en 15/2084, voor zover daarbij het primaire besluit van het college van burgemeester en wethouders van Twenterand van 12 februari 2015 is herroepen;
    
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Twenterand nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Twenterand tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Twenterand aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    
    w.g. Diepenbeek    w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
    
    531.