ECLI:NL:RVS:2020:1161, Raad van State, 29-04-2020, 201903274/1/A3 en 201903279/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee besluiten van 13 september 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [wederpartij sub 1] en aan [wederpartij sub 2] ieder een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten in de woning aan de [locatie] te Rotterdam. [wederpartij sub 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Rotterdam. Hij verhuurt deze grondgebonden eengezinswoning in zijn geheel aan [wederpartij sub 1]. [wederpartij sub 1] is een uitzendbureau. Zij heeft zes kamers in de woning onderverhuurd aan een aantal van haar werknemers. Bij een inspectie op 14 juli 2016 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de woning in gebruik is gegeven aan zes personen, die niet tot één huishouden behoren. Daarmee is volgens het college de woonruimte omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten zonder de daarvoor benodigde vergunning.

201903274/1/A3 en 201903279/1/A3.Datum uitspraak: 29 april 2020
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    appellant,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 maart 2019 in zaken nrs. 17/2560 en 17/2561 in het geding tussen:
  
  
  1. wederpartij sub 1], gevestigd te [plaats],
  2. [ wederpartij sub 2], wonend te [woonplaats],
  
  
    en
  
  
  
    het college.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij twee besluiten van 13 september 2016 heeft het college aan [wederpartij sub 1] en aan [wederpartij sub 2] ieder een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten in de woning aan de [locatie] te Rotterdam.
  
  
  
    Bij twee besluiten van 10 maart 2017 heeft het college de door [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
  
  
  
    Bij uitspraak van 13 maart 2019 heeft de rechtbank de door [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de beide besluiten van 10 maart 2017 vernietigd, de beide besluiten van 13 september 2016 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft het college gelijkluidende hoger beroepen ingesteld.
  
  
  
    [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
  
  
  
    Het college, [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 201903261/1/A3, 201903269/1/A3 en 201904404/1/A3 op 7 januari 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.M. van der Heijden en mr. A.H.T. van Gijssel, advocaten te Den Haag, [wederpartij sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.C.P.M. van Dun, advocaat te Tilburg, en [wederpartij sub 2], vertegenwoordigd door mr. A.C.P.M. van Dun, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  
    Inleiding
  
  
  1. Het relevante juridische kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
  
  2.    [ wederpartij sub 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Rotterdam. Hij verhuurt deze grondgebonden eengezinswoning in zijn geheel aan [wederpartij sub 1]. [wederpartij sub 1] is een uitzendbureau. Zij heeft zes kamers in de woning onderverhuurd aan een aantal van haar werknemers. Bij een inspectie op 14 juli 2016 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat de woning in gebruik is gegeven aan zes personen, die niet tot één huishouden behoren. Daarmee is volgens het college de woonruimte omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten zonder de daarvoor benodigde vergunning. Hiervoor kan een bestuurlijke boete worden opgelegd op grond van artikel 35 en artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, gelezen in samenhang met artikel 3.2.2 en artikel 4.4 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad vastgesteld door de gemeenteraad van Rotterdam op 17 december 2015 en bekend gemaakt op 31 december 2015 (hierna: de Huisvestingsverordening 2016), zoals deze gold van 1 januari 2016 tot 26 april 2017. Omdat [wederpartij sub 2] en [wederpartij sub 1] daarover niet beschikken, merkt het college beiden aan als overtreder. Het college heeft hen daarom beiden een bestuurlijke boete van € 8.000,00 opgelegd.
  
  
    Nader stuk college
  
  
  3. Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Bij brief van 20 december 2019 heeft het college een nader stuk ingediend. Dit stuk bevat een nadere toelichting van 23 pagina's op de eerder, tijdig aangevoerde hogerberoepsgronden. De Afdeling ziet geen aanleiding deze nadere toelichting buiten beschouwing te laten. Bij het nader stuk zijn vijf bijlagen gevoegd waaronder drie rapporten en twee uitspraken van de rechtbank Rotterdam. Door diverse feestdagen in de periode voorafgaand aan de zitting, bleven er slechts acht werkdagen over om het nader stuk en de bijlagen te bestuderen en een reactie daarop voor te bereiden. Gelet op de aard en de omvang van de bijlagen en het tijdstip waarop deze zijn ingediend, was het voor de overige partijen redelijkerwijs niet mogelijk op de zitting of op andere passende wijze daarop te reageren. Het college heeft ook geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het college deze stukken niet eerder had kunnen indienen. De bij de toelichting gevoegde drie rapporten worden daarom, ongeacht de relevantie daarvan, met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
  
  
    Aangevallen uitspraak
  
  
  4. De rechtbank heeft, kort samengevat en zakelijk weergegeven, overwogen dat niet in geschil is dat tijdens de inspectie op 14 juli 2016 in de woning zes personen woonachtig waren verdeeld over zes verschillende woonruimten en dat zowel [wederpartij sub 2] als [wederpartij sub 1] niet beschikten over een omzettingsvergunning voor kamerbewoning. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte heeft plaatsgevonden en dat, nu hiervoor geen vergunning is verleend, artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 3.2.2 van de Huisvestingsverordening 2016 zijn overtreden. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de Huisvestingverordening 2016 onverbindend is wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van dat artikel dat de gemeenteraad slechts gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om een huisvestingsverordening vast te stellen, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Volgens de rechtbank heeft de gemeenteraad bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2016 niet onderbouwd dat in de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en was hij, gelet op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingwet 2014, niet bevoegd om die Huisvestingsverordening 2016 vast te stellen, met uitzondering van de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverklaring. Omdat de bestreden besluiten waren gebaseerd op de Huisvestingsverordening 2016, die de rechtbank onverbindend achtte, kunnen deze geen stand houden. Volgens de rechtbank kon het college [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] geen vergunningplicht voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte tegenwerpen. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door de beide besluiten van 13 september 2016 te herroepen. Dit betekent dat [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] ten onrechte een boete was opgelegd en deze dus niet hoeven te betalen, aldus de rechtbank.
  
  
    Beoordeling gronden
  
  
  5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gehele Huisvestingsverordening, naar de Afdeling begrijpt, in dit geval de Huisvestingsverordening 2016, onverbindend is. De Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad is in de plaats gekomen van zowel de Huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam 2006 als de Tijdelijke huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam. Vanwege het inhoudelijke verband tussen het verlenen van toegang tot de woningmarkt en het beïnvloeden van de samenstelling van de woningvoorraad heeft de gemeenteraad ervoor gekozen om de regelgeving ter zake van beide onderwerpen in één verordening onder te brengen, namelijk de Huisvestingsverordening. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat de bevoegdheid van de gemeenteraad om de verordening vast te stellen mede is gebaseerd op de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (hierna: de Wet bmgp). Hoofdstuk 2 van de Huisvestingsverordening kan zeker niet onverbindend worden geacht, omdat dat hoofdstuk volgens het college zijn directe grondslag kent in die wet. In hoofdstuk 2 zijn regels opgenomen met betrekking tot de toegang tot de woningmarkt en bevat de huisvestingsvergunning op grond van de Wet bmgp. Die wet biedt de gemeente mogelijkheden in de sturing van de woningvoorraad via het instrumentarium van de Huisvestingswet 2014, aldus het college.
  
  
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat wanneer in een gemeente geen sprake is van schaarste van goedkope woningen, er geen bevoegdheid bestaat tot het vaststellen van een huisvestingsverordening. Ook uit de Wet bmgp vloeit echter een bevoegdheid voort om regels te stellen in een huisvestingsverordening. Deze regels zien met name op de woonruimteverdeling, hetgeen in de voorliggende zaken niet aan de orde is. Reeds daarom is de rechtbank buiten de omvang van het geschil getreden door te oordelen dat de gemeente in het geheel geen bevoegdheid had tot het vaststellen van een huisvestingsverordening en daarom de volledige verordening onverbindend te verklaren.
  
  
  
        De rechtbank had haar oordeel dan ook moeten beperken tot het deel van de huisvestingsverordening dat in de voorliggende zaken voorligt, namelijk het in artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 geregelde verbod tot het zonder vergunning omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, geregeld in hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening 2016, en het op grond van artikel 4.4 van die verordening opleggen van een bestuurlijke boete voor overtreding van dat verbod.
  
  
  
    5.2.    Het betoog van het college slaagt in zoverre.
  
  
  6. Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening 2016 onverbindend heeft verklaard, omdat wordt voldaan aan artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De gemeenteraad heeft het noodzakelijk en passend geacht om - binnen de in dat artikel gegeven bevoegdheid - een regulerend stadsbreed kader op te stellen. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte geen betekenis gehecht aan de onderzoeksnotitie "Verkenning schaarste aan grote woningen" van 21 november 2018 (hierna: de onderzoeksnotitie van 21 november 2018) en een onjuiste uitleg gegeven aan de Woningmarkstrategie en Woonvisie Regio Rotterdam 2014-2020. Volgens het college is voor meer evenwicht in de Rotterdamse woningvoorraad voorzien in een afname van het aantal woningen. Het college wijst erop dat de term "goedkoop" in artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 niet is gedefinieerd en betoogt dat gemeenteraden de ruimte hebben om die categorieën woonruimten die schaars zijn op de lokale woningmarkt aan te wijzen in de huisvestingsverordening. De voorwaarde daarbij is, dat deze schaarste leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten, aldus het college. Voorts wijst het college op het onderzoek van RIGO "Schaarste in de Regio Rotterdam" van 14 januari 2015 (hierna: het RIGO-rapport), dat aan de Huisvestingsverordening ten grondslag ligt, en nog diverse andere stukken. Volgens het college kon de Huisvestingsverordening worden vastgesteld omdat dit noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de hierboven benoemde schaarste aan goedkope woonruimte. Door de schaarste bij eengezinswoningen is een deel van de huishoudens als ze groeien (gezinnen) in het sociale segment genoodzaakt in een kleine woning te blijven wonen. Daarmee wordt de markt van kleinere woningen verstoord. Door de schaarste bij eengezinswoningen ziet een deel van de gezinnen zich genoodzaakt te verhuizen naar buiten Rotterdam om daar geschikte woonruimte te vinden. Dat is ongewenst, omdat het voor het draagvlak aan voorzieningen in Rotterdam belangrijk is dat ook groeiende huishoudens in de stad blijven wonen. Om grip te houden op de ontwikkelingen binnen dat deel van de woningvoorraad en om de effecten voor de gezinnen in Rotterdam gecontroleerd te houden, is het dan ook noodzakelijk de Huisvestingsverordening stadsbreed van toepassing te verklaren. Dit maakt het eveneens mogelijk om gebiedsgericht de juiste afwegingen te maken bij voorgenomen ingrepen die een effect hebben op de samenstelling van de woningvoorraad. Nu de noodzaak tot het vaststellen van een huisvestingsverordening is aangetoond, heeft de gemeenteraad gebruik kunnen maken van de aan hem toekomende bevoegdheid op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 ter bestrijding van onevenwichtige en onevenredige effecten van de geconstateerde schaarste aan goedkope woonruimte en andere redenen zoals de leefbaarheid, aldus het college.
  
  7. Bij de beoordeling van dit betoog is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing.
  
  
        Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
  
  
  8. Zoals volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 wordt met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen waar bovenstaande vergunningen voor nodig zijn. Hierbij geldt dat deze afbakening gericht moet zijn op het voorkomen van schaarste in het goedkope deel van de woningmarkt. Verdringing in de hogere segmenten van de woningmarkt is geen reden voor overheidsingrijpen. Derhalve zal deze regelgeving betrekking moeten hebben op dat deel van de woonruimtevoorraad waar een huisvestingsvergunning voor nodig is. De gemeenteraad zal in de verordening aan moeten geven welke grenzen hij hiervoor wil hanteren.
  
  
    8.1.    De aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet geschiedt met het oog op het behoud van de woonruimtevoorraad. Deze moet onderscheiden worden van de aanwijzing van categorieën goedkope woonruimten op grond van artikel 7 van de Huisvestingswet, die ziet op de categorie waarbij kan worden ingegrepen in de woonruimteverdeling.
  
  
  
        Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat de aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet ruimer kan zijn dan de aanwijzing op grond van artikel 7 van die wet en dat het niet uitgesloten is dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden.
  
  
  
    8.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte die behoort tot een aangewezen woonruimtevoorraad gebruik mag maken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Pas wanneer aan de in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan kan de raad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren, in dit geval voor het omzetten van zelfstandige woonruimte uit de aangewezen woonruimtevoorraad in onzelfstandige woonruimten.
  
  
  9. Uit het voorgaande volgt dat de gemeenteraad in dit geval voorafgaand aan het stellen van regels in de huisvestingsverordening als bedoeld in artikel 24 van de Huisvestingswet 2014, diende te onderbouwen dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. Gelet op  artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 diende de gemeenteraad bij het vaststellen van de Huisvestingsverordening 2016 dus ook aan te tonen dat de schaarste aan goedkope woonruimte zodanig is en tot zulke onevenwichtige en onrechtvaardige effecten leidt dan wel dreigt te leiden dat het noodzakelijk is ter bestrijding van die effecten ook in te grijpen in de duurdere woonruimtevoorraad, voor het gehele grondgebied van de gemeente Rotterdam.
  
  
    9.1.    Het college betoogt in algemene zin dat, ondanks dat sprake is van een statisch overschot aan woonruimte, er sprake is van een dynamische schaarste van woonruimte in Rotterdam ten tijde van het vaststellen van de Huisvestingsverordening 2016. Dit zou het geval zijn bij eengezinswoningen in het sociale segment en alle woningtypen in het middensegment. Deze dynamische schaarste blijkt volgens het college zowel uit de wachttijden voor gereguleerde huurwoningen als uit de moeilijke (financiële) bereikbaarheid van woningen in de geliberaliseerde huursector of koopwoningen. Daarbij verwijst het college naar het RIGO-rapport.
  
  
  
        [wederpartij sub 2] en [wederpartij sub 1] wijzen er terecht op dat het RIGO-rapport gebaseerd is op cijfers over de sociale huursector, terwijl het in deze zaak gaat om een woning buiten de gereguleerde huursector. Dat er volgens het college voorafgaand aan de vaststelling van de Huisvestingsverordening op 17 december 2015 geen objectieve gegevens over die geliberaliseerde huursector beschikbaar waren neemt niet weg dat de gemeente naar die sector voorafgaand aan die vaststelling ook geen onderzoek heeft gedaan.
  
  
  
    9.2.    De woning [locatie] betreft, als gezegd, een grondgebonden eengezinswoning met een oppervlak van circa 106 m2 in het gebied Oudeland in de wijk Hoogvliet. De woning ligt in een deel van het gebied Oudeland dat geen onderdeel uitmaakt van een nulquotumgebied waar uitbreiding van kamerbewoning niet wordt toegestaan. Het betreft geen goedkope woning. [wederpartij sub 2] verhuurde de woning met zes kamers destijds voor een huurprijs van € 1.820,00 per maand aan [wederpartij sub 1], die deze kamers onderverhuurde aan een aantal van haar werknemers, die niet tot eenzelfde huishouden behoorden. Uit het staafdiagram op pagina 4 van de door het college aangehaalde onderzoeksnotitie van 21 november 2018 blijkt dat er in Rotterdam bijna evenveel woningen met zes of meer kamers aanwezig waren, als gewenst. Uit dat staafdiagram blijkt dus niet van schaarste aan dit type woning in Rotterdam en evenmin dat daarvan in de betreffende wijk sprake zou zijn. Ten aanzien van de wijk Hoogvliet hebben [wederpartij sub 2] en [wederpartij sub 1] erop gewezen dat uit de tabellen 5.6, 5.12, 5.16 en 5.17 uit de Monitor woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2016 (hierna: de Monitor) volgt; dat de wijk Hoogvliet aanzienlijk minder woningzoekenden kent dan de overige wijken in Rotterdam; Hoogvliet op een gedeelde tweede plaats staat voor hoogste slagingskansen van alle wijken in Rotterdam; Hoogvliet de laagste gemiddelde inschrijfduur voor geslaagde woningzoekenden kent; en dat Hoogvliet de laagste gemiddelde inschrijfduur voor geslaagde verhuringen van eengezinswoningen kent. Daargelaten dat een woonwens slechts in beperkte mate iets zegt over schaarste, omdat de realiseerbaarheid van de wens naar een andere of grotere woning ook afhankelijk is van andere factoren, zoals financiële haalbaarheid, kan uit deze tabellen niet worden afgeleid dat sprake is van schaarste aan grondgebonden eengezinswoningen in Hoogvliet.
  
  
  
    9.3.    Uit het vorenstaande volgt dat de raad bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2016 op 17 december 2015 niet heeft onderbouwd dat in de in dit geding centraal staande wijk van de gemeente Rotterdam sprake was of is van schaarste aan goedkope woonruimte buiten de gereguleerde huursector en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte, met vergunningplicht rechtvaardigde. Die onderbouwing is evenmin te vinden in het RIGO-rapport, de onderzoeksnotitie van 21 januari 2018 en de Monitor. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de gemeenteraad door de regels zoals opgenomen in hoofdstuk 3, paragraaf 3.3, van de Huisvestingsverordening 2016 inbreuk maakt op het eigendomsrecht van particuliere huizenbezitters. Dit brengt mee dat voormelde bepalingen van de destijds geldende Huisvestingsverordening 2016 in de voorliggende twee boetezaken buiten toepassing dienden te worden gelaten. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college [wederpartij sub 2] en [wederpartij sub 1] geen vergunningplicht voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kon tegenwerpen. De slotsom is dat de aangevallen uitspraak in stand kan blijven met verbetering van de gronden waarop de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd.
  
  
  10. Het betoog faalt.
  
  
    Conclusie
  
  
  11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
  
  12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
  
  
  
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] in verband met de behandeling van de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
  
  
  
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
  
  
  
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    
  
  
  
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
  
  
  
    587.
  
  
  
    Huisvestingswet 2014
  
  
  
    Artikel 2
  
  
  1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
  
  2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
  
  
    Artikel 4
  
  
  1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
  
  a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
  
  b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
  
  
    […].
  
  
  
    Artikel 21
  
  
  
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
  
  
  a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
  
  b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen;
  
  c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
  
  d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
  
  
    Artikel 24
  
  
  
    De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
  
  
  
    Artikel 35
  
  
  1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
  
  3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
  
  
    Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek
  
  
  
    Artikel 1
  
  
  1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
  
  a. huisvestingsvergunning: vergunning als bedoeld in artikel 8 van de Huisvestingswet 2014;
  
  
    b: regio: gebied dat uit een oogpunt van het functioneren van de woonruimtemarkt als een samenhangend geheel kan worden beschouwd;
  
  
  c. huisvestingsverordening: verordening als bedoeld in artikel 4 van de Huisvestingswet 2014;
  
  
    (…)
  
  
  2. Op de huisvestingsvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, en de huisvestingsverordening, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, zijn de artikelen 5, 6, 8, 9, eerste lid, 18, 19 en 32 tot en met 35 van de Huisvestingswet 2014 van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in die artikelen voor artikel 7 wordt gelezen: artikelen 8, 9 en 10 van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek.
  
  
    Artikel 8
  
  
  1. De gemeenteraad kan, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat woningzoekenden die minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene zijn van de regio waarin de gemeente is gelegen, slechts voor een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van in die verordening aangewezen categorieën van woonruimte in aanmerking komen indien zij beschikken over:
  
  a. een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid;
  
  b. een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf;
  
  c. een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden;
  
  d. een ouderdomspensioen als bedoeld in de Algemene Ouderdomswet;
  
  e. een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964, of
  
  f. een aanspraak op studiefinanciering als bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000.
  
  2. De gemeenteraad bepaalt in de huisvestingsverordening dat burgemeester en wethouders aan een woningzoekende die niet voldoet aan de eisen, genoemd in het eerste lid, een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van woonruimte als bedoeld in dat lid kunnen verlenen, indien het weigeren van die huisvestingsvergunning tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden.
  
  
    Artikel 9
  
  
  1. De gemeenteraad kan, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat voor daarbij aan te wijzen categorieën van woonruimte bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden die voldoen aan in die verordening vastgelegde sociaal-economische kenmerken.
  
  
    Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017, zoals deze gold van 1 januari 2016 tot 26 april 2017
  
  
  
    Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning
  
  
  
    Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied
  
  
  
    Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
  
  
  
    Artikel 3.2.2 Vergunningvereiste
  
  
  
    Het is verboden zonder vergunning voor kamerbewoning een zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:
  
  
  a. vier of meer kamerbewoners, of
  
  b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners;
  
  c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat.
  
  
    Artikel 3.2.4 Criteria voor vergunningverlening voor kamerbewoning
  
  
  
    Burgemeester en wethouders verlenen een vergunning voor kamerbewoning indien:
  
  
  a. de woonruimte is gelegen buiten de nulquotumgebieden als bedoeld in artikel 3.2.5, en
  
  b. de inrichting en indeling van het gebouw zich niet verzetten tegen afgifte van de vergunning, en
  
  c. in de woonruimte ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig is.
  
  
    Artikel 3.2.5 Nulquotumgebieden
  
  
  
    Burgemeester en wethouders kunnen gebieden aanwijzen als nulquotumgebied. In deze gebieden is het ongewenst dat er een uitbreiding van kamerbewoning plaats vindt waarvoor een vergunning voor kamerbewoning vereist is. Voor woonruimten die zijn gelegen in nulquotumgebieden verlenen burgemeester en wethouders geen vergunningen voor kamerbewoning.
  
  
  
    Artikel 3.2.7 Verlening onder voorwaarden
  
  
  
    De vergunning voor kamerbewoning wordt verleend onder de voorwaarde dat het gebruik van de woning niet leidt tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Hiernaast kunnen in specifieke gevallen tevens andere voorwaarden verbonden worden aan het verstrekken van de vergunning.
  
  
  
    Artikel 3.2.11 Nadere regels
  
  
  
    Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels vaststellen voor het verstrekken van een vergunning als bedoeld in deze paragraaf.
  
  
  
    Hoofdstuk 4 Overige bepalingen
  
  
  
    Artikel 4.4 Bestuurlijke boete
  
  
  1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de artikelen 2.2, 3.1.2, 3.2.2 en 3.3.2.
  
  2. De in het eerste lid bedoelde boete bedraagt:
  
  a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid, de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 4 in bijlage 3 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’;
  
  b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid, de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 4 in bijlage 3 zijn opgenomen in de kolommen ‘tweede overtreding’, ‘derde overtreding’ en ‘vierde overtreding en verder’.
  
  
    Bijlage 2 bij de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad
  
  
  
    De gebieden in onderstaande lijst zijn door burgemeester en wethouders op 24 november en 1 december 2015 aangewezen als nulquotumgebied voor kamerbewoning, zoals bedoeld in artikel 3.2.5 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad. Deze aanwijzing is tegelijk met genoemde verordening in werking getreden.
  
  
  
    
      
    
  
  
  
    Bijlage 3 bij de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad
  
  
  
    Tabel 3: Bestuurlijke boete bij overtreding van artikel 3.2.2.