ECLI:NL:RVS:2016:1646, Raad van State, 15-06-2016, 201504385/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 10 september 2012 heeft het college Modelvliegclub VCM (hierna: VCM) en [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast het vliegen met modelvliegtuigen vanaf het perceel [locatie 1] in Molenschot, gelegen rechts naast [locatie 2], (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.

201504385/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Molenschot, gemeente Gilze en Rijen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 april 2015 in zaak nr. 14/7032 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen.
    
    Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 10 september 2012 heeft het college Modelvliegclub VCM (hierna: VCM) en [partij] onder oplegging van een dwangsom gelast het vliegen met modelvliegtuigen vanaf het perceel [locatie 1] in Molenschot, gelegen rechts naast [locatie 2], (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college het aan VCM gerichte besluit van 10 september 2012 ingetrokken.
    
    Bij besluit van 19 mei 2014 heeft het college het aan [partij] gerichte besluit van 10 september 2012 ingetrokken.
    
    Bij besluit van 14 oktober 2014 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 27 november 2012 en 19 mei 2014 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 14 oktober 2014 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 23 juni 2015 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 19 mei 2014 opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Tegen dat besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    VCM en [partij] hebben daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Stouten en mr. D.M.J. Sanders, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar VCM, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [partij], vertegenwoordigd door mr. J.W. Verhoeven, advocaat te Breda, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [partij] is eigenaar van het perceel. VCM gebruikt het perceel voor het vliegen met modelvliegtuigen met een elektromotor (hierna: de activiteit). [appellante] woont op het perceel [locatie 3]. Zij is het er niet mee eens dat het college niet handhavend optreedt tegen de activiteit, omdat deze volgens haar in strijd is met het bestemmingsplan en haar woon- en leefklimaat aantast.
    
    2. De rechtbank heeft het besluit van 14 oktober 2014, voor zover het college daarin heeft beslist op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 27 november 2012, vernietigd, omdat het besluit van 14 oktober 2014 volgens de rechtbank in zoverre onbevoegd is genomen. Volgens de rechtbank is het besluit van 27 november 2012 een besluit op het door VCM gemaakte bezwaar tegen het besluit van 10 september 2012. De rechtbank heeft vervolgens het bezwaarschrift van [appellante] tegen het besluit van 27 november 2012 aangemerkt als beroepschrift en het beroepschrift tegen het besluit van 14 oktober 2014, voor zover dat ziet op het besluit van 27 november 2012, als aanvullend beroepschrift. Volgens de rechtbank heeft het college terecht in het besluit van 27 november 2012 het aan VCM gerichte besluit van 10 september 2012 ingetrokken, omdat VCM niet als rechtspersoon kan worden aangemerkt en evenmin sprake is van en daarmee gelijk te stellen entiteit, zodat VCM niet als overtreder in de zin van artikel 5.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt.
    
    De rechtbank heeft het besluit van 14 oktober 2014, voor zover het college daarin heeft beslist op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 19 mei 2014, vernietigd omdat pas van medegebruik sprake is als het perceel ook agrarisch wordt gebruikt en het college heeft nagelaten dit te onderzoeken.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte bij besluit van 27 november 2012 het aan VCM gerichte besluit van 10 september 2012 heeft ingetrokken. Zij voert daartoe aan dat VCM wel een rechtspersoon is, die overtredingen in de zin van de Awb kan begaan. Volgens [appellante] is VCM een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte het beschikken over statuten als een vereiste voor het bestaan van een zodanige vereniging heeft aangenomen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704378/1 volgt dat statuten daarvoor niet vereist zijn. Volgens [appellante] voldoet VCM aan de vereisten die de Afdeling in die uitspraak aan een informele vereniging heeft gesteld, nu VCM zich presenteert als vereniging, getuige het door Peeters in zijn hoedanigheid als voorzitter van VCM met de Koninklijke Luchtmacht op 19 november 2010 gesloten convenant (hierna: het convenant), zijn brief aan de voorzieningenrechter van de rechtbank van 15 september 2012, waarin melding wordt gemaakt van leden van VCM en de website van VCM, die inmiddels is opgeheven. Voorts verwijst [appellante] naar een brief van 24 november 2011 van VCM, waarin wordt vermeld dat het bestuur van VCM een luistertest heeft uitgevoerd, en een door VCM in samenwerking met de gemeente Gilze en Rijen opgesteld concept-convenant uit december 2012 om tot een oplossing van het geschil met [appellante] te komen, waarin melding wordt gemaakt van "de Vliegclub VCM, vertegenwoordigd door dhr. J. Peeters te Dorst" en "aangesloten leden".
    
    3.1. Ingevolge artikel 5.1, derde lid, van de Awb kunnen overtredingen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 51, tweede lid, aanhef en onder 1° van het Wetboek van Strafrecht kan, indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, de strafvervolging worden ingesteld en de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken tegen een rechtspersoon.
    
    3.2. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6406 volgt, moet voor het aanwezig kunnen achten van een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid in de zin van artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek, te worden voldaan aan de volgende cumulatieve vereisten:
    
    1) er moet een ledenbestand zijn;
    
    2) het moet gaan om een organisatorisch verband dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht;
    
    3) de organisatie dient als een eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.
    
    3.3. Ter zitting heeft VCM toegelicht dat zij sinds 2010 actief is en bestaat uit maximaal twintig modelvliegers. Nieuwe modelvliegers worden alleen toegelaten op voordracht van een van de clubleden en als de overige clubleden daarmee instemmen. De clubleden hebben elkaars contactgegevens en maken onderling afspraken om te vliegen. [partij] beschikt ook over deze gegevens. Voordat wordt gevlogen, moet daarvoor aan [partij] toestemming worden gevraagd. VCM heeft geen contract met [partij] afgesloten voor het gebruik van het perceel, maar betaalt hem daarvoor een onkostenvergoeding, bestaande uit de kosten voor bemesting van het perceel. Deze kosten worden hoofdelijk omgeslagen. Rond de jaarwisseling heeft VCM een feestelijke bijeenkomst bij [partij]. Tijdens deze bijeenkomst brengt Peeters de voor de activiteit geldende verplichtingen uit het convenant onder de aandacht, zoals de vereiste toestemming van de luchtverkeersleiding Gilze en Rijen en de voorgeschreven vlieghoogtes.
    
    3.4. De rechtbank heeft niet onderkend dat voor het aanmerken van VCM als vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid in de zin van artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek niet is vereist dat VCM over statuten beschikt. De Afdeling is van oordeel dat VCM voldoet aan de in voormelde uitspraak van 12 maart 2008 geformuleerde cumulatieve vereisten om als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid te worden aangemerkt. De aanwezigheid van een ledenbestand kan in dit geval worden aangenomen, nu deelname aan het modelvliegen niet openstaat voor iedereen maar slechts voor degenen die op voordracht van een lid door de andere leden zijn aangenomen en het convenant voorschrijft dat aan de luchtverkeersleiding Gilze en Rijen een lijst met namen van personen die gerechtigd zijn om te vliegen wordt verstrekt. Voorts is er een organisatorisch verband, nu VCM in 2010 is opgericht om in onderling verband de activiteit te beoefenen. Daarnaast kan de jaarlijkse bijeenkomst worden gekwalificeerd als ledenvergadering. Daarbij is van belang dat deze een louter feestelijk karakter overstijgt, reeds omdat tijdens de bijeenkomst ook zaken VCM betreffende aan de orde worden gesteld, zoals de verplichtingen die voortvloeien uit het convenant. Voorts wijst de omstandigheid, dat de aan de activiteit verbonden kosten hoofdelijk worden omgeslagen, op het bestaan van een organisatorisch verband. Ten slotte duiden het convenant en de stukken waarnaar [appellante] heeft verwezen er op dat VCM een bestuur heeft met Peeters als voorzitter en dat VCM als eenheid deelneemt aan het rechtsverkeer.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de activiteit reeds geen recreatief medegebruik betreft, omdat deze geen betrekking heeft op rust en natuurbeleving. Volgens haar volgt uit de definitie van het begrip "recreatief medegebruik" en de daarin gegeven voorbeelden in het bestemmingsplan dat alleen recreatieve activiteiten zijn toegestaan die betrekking hebben op rust en natuurbeleving. De activiteit heeft daarop geen betrekking en kan ook plaatsvinden op een bedrijventerrein, aldus [appellante]. Voorts volgt uit de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening) dat de activiteit niet past in het bestemmingsplan, nu het een lawaaisport is in de zin van artikel 1.50 van de Verordening, die op grond van artikel 6.16 van de Verordening niet is toegestaan, aldus [appellante].
    
    4.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch".
    
    Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. grondgebonden veehouderij, paardenfokkerij en akker- en vollegrondstuinbouw:
    
    b. recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge artikel 1.44 wordt onder recreatief medegebruik verstaan: een extensieve recreatieve niet-bedrijfsmatige gebruiksvorm, welke zich beperkt tot bijvoorbeeld wandelen, paardrijden, fietsen, picknicken, kanoën en natuurgerichte recreatie zoals vogelobservatie en de daarbij behorende extensieve recreatieve voorzieningen, zoals banken, bewegwijzering en picknicktafels, ondergeschikt aan de overige ingevolge de doeleindenomschrijving toegestane bestemming en dientengevolge niet het primaire c.q. hoofdgebruik betreffende.
    
    4.2. De rechtbank is tot het juiste oordeel gekomen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de activiteit een extensieve recreatieve gebruiksvorm is als bedoeld in artikel 1.44 van de planregels. Zij heeft in dat verband terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat het standpunt van [appellante] te volgen dat uit dit artikel volgt dat enkel gebruiksvormen zijn toegestaan die betrekking hebben op rust en natuurbeleving. Daarbij is van belang dat de opsomming van activiteiten in voormeld artikel niet limitatief is, maar slechts voorbeelden betreft. Voorts wordt in de omstandigheid dat de activiteit volgens de Verordening een lawaaisport betreft, geen grond gevonden om de activiteit niet als extensief recreatief aan te merken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de activiteit evenals de voorbeelden in artikel 1.44 van de planregels geen geluidhinder veroorzaakt, omdat de modelvliegtuigen niet zijn uitgerust met een verbrandingsmotor maar met een elektromotor. Het college heeft hiervoor verwezen naar het rapport van Agel adviseurs van 11 februari 2014, waarin de bevindingen zijn neergelegd van het door hen op 17 december 2013 verrichte onderzoek naar de geluiduitstraling van de activiteit. Volgens dit rapport leidt de activiteit niet tot overschrijding van de ter plaatse geldende geluidnormen en wordt ter plaatse van de woning van [appellante] ruimschoots aan die normen voldaan. [appellante] heeft de bevindingen in het rapport niet weersproken. De uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:721,waarnaar [appellante] heeft verwezen en waarin is geoordeeld dat het gebruik van een perceel voor het oefenen met politiehonden niet kan worden aangemerkt als extensief recreatief medegebruik, kan haar niet baten, reeds omdat die activiteit wat betreft geluidhinder niet vergelijkbaar is met de thans aan de orde zijnde activiteit. Dat, als door [appellante] ter zitting gesteld, de activiteit, anders dan voormelde voorbeelden niet plaatsgebonden is, kan haar evenmin baten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college terecht heeft gesteld dat ook picknicken en vogelobservatie plaatsgebonden activiteiten zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient gelet op hetgeen onder 3.4 is overwogen te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 27 november 2012 niet heeft vernietigd, en voor het overige worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dit besluit alsnog vernietigen.
    
    6. Het besluit van 23 juni 2015, dat het college ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank heeft genomen wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. Bij dit besluit heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 19 mei 2014 opnieuw ongegrond verklaard, omdat de activiteit volgens het college kan worden aangemerkt als een vorm van recreatief medegebruik als bedoeld in artikel 1.44 van de planregels.
    
    7. [appellante] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, nu deze niet kan worden aangemerkt als medegebruik van het perceel. Daartoe voert zij aan dat op het perceel geen agrarische hoofdactiviteit wordt uitgevoerd. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank worden op het perceel alleen drie paarden gehouden om te voorkomen dat het college handhavend zal moeten optreden tegen de activiteit, aldus [appellante]. Het houden van deze paarden is volgens haar ondergeschikt aan de activiteit. Daarbij is van belang dat op het perceel een strook van 40 m bij 100 m is ingericht als vertrek- en landingsbaan, die wekelijks voor dat doel wordt gemaaid. Het college heeft het besluit van 23 juni 2015 niet zorgvuldig voorbereid door alleen af te gaan op informatie van VCM en niet zelf onderzoek te doen naar bijvoorbeeld bezoekersaantallen en inkomsten en in dat verband ten onrechte nagelaten de boekhouding van VCM op te vragen, aldus [appellante].
    
    7.1. Het college heeft onweersproken gesteld dat het perceel wordt gebruikt als grondgebonden veehouderij, danwel akkerbouw, nu het wordt gebruikt voor het weiden van drie paarden en het winnen van hooi. Volgens het college is de activiteit aan dit gebruik ondergeschikt, nu de strook grond die voor de activiteit wordt gebruikt 15 m bij 90 m is, hetgeen neerkomt op 20% van het perceel, en de activiteit gemiddeld over een jaar genomen niet meer tijd neemt dan 2 à 2,5 uur per week. Daargelaten wat de exacte omvang is van de strook grond die voor de activiteit wordt gebruikt, heeft het college zich onder deze omstandigheden terecht op het standpunt gesteld dat de activiteit ziet op medegebruik in de zin van artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels. Het standpunt van [appellante] onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 20 juli 2012 (ECLI:NL:RBUTR:2012:BX2417), dat het college ten onrechte in dit verband geen onderzoek heeft gedaan naar bezoekersaantallen en financiële aspecten, wordt niet gevolgd, nu er geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat deze aspecten ten aanzien van de activiteit van betekenis zijn. Dat volgens [appellante] de drie paarden pas na de rechtbankuitspraak van 30 april 2015 op het perceel worden gehouden, kan haar, wat daarvan zij, niet baten, reeds omdat, afgezien dat de situatie ten tijde van het besluit van 23 juni 2015 hier bepalend is, uit die omstandigheid niet volgt dat het perceel niet agrarisch wordt gebruikt.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het beroep is ongegrond.
    
    9. De conclusie is derhalve dat de activiteit niet in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college niet bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    
    10. Nu het college niet bevoegd was tegen de activiteit handhavend op te treden, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 27 november 2012 dat zij zal vernietigen, in stand te laten. Deze vernietiging heeft derhalve niet tot gevolg dat het aan VCM gerichte dwangsombesluit van 10 september 2012 herleeft.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 april 2015 in zaak nr. 14/7032, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen van
    
    27 november 2012, kenmerk VVH/TH 2012105, te vernietigen;
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV. vernietigt voormeld besluit van 27 november 2012;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    
    VI. verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen van 23 juni 2015, kenmerk 15uit03420/VVH ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Soede
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
    
    270-757.