ECLI:NL:RVS:2017:1142, Raad van State, 26-04-2017, 201604199/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2016 heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998), verleend voor het houden van vleeskalveren en vleesvarkens in een veehouderij aan [locatie]  te Hoogeveen (hierna: de Nbw-vergunning).

201604199/1/R2.
    Datum uitspraak: 26 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante A], gevestigd te [plaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 april 2016 heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998), verleend voor het houden van vleeskalveren en vleesvarkens in een veehouderij aan [locatie]  te Hoogeveen (hierna: de Nbw-vergunning).
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door ing. L. Polinder, en het college, vertegenwoordigd door B. Arentz, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
    1.    Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat de Nbw-vergunning is verleend voor 1 januari 2017, volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
    
    2.    De Nbw-vergunning is verleend voor het houden van maximaal 1.552 vleeskalveren tot 8 maanden en het houden van maximaal 5.094 vleesvarkens. Aan de Nbw-vergunning is een aantal voorschriften verbonden, waaronder:
    
        "C. De houder van de vergunning dient binnen één jaar na de datum van verzending van dit besluit bij Gedeputeerde Staten van Drenthe een plan met tijdpad en acties in, waaruit eenduidig blijkt, dat de voor de vergunning benodigde bouwkundige voorzieningen binnen drie jaar na de verzending van dit besluit zijn gerealiseerd."
    
        "D. De houder van de vergunning dient binnen drie jaar na verzending van dit besluit de voor de vergunning benodigde bouwkundige voorzieningen te hebben gerealiseerd en dient binnen drie jaar na de datum van verzending van dit besluit handelingen te hebben verricht met gebruikmaking van de vergunningen."
    
    3.    [appellant] kan zich niet verenigen met de voorschriften C en D. In de eerste plaats omdat volgens hem hiermee buiten de uitputtende opsomming van intrekkingsbevoegdheden wordt getreden die in artikel 43, tweede lid van de Nbw 1998, is opgenomen. Ter onderbouwing daarvan stelt hij dat de Afdeling in eerdere uitspraken over vergelijkbare voorschriften heeft geoordeeld dat deze in strijd zijn met de Nbw 1998. Hij wijst hiertoe op de uitspraken van de Afdeling van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1211 en van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3980.
    
    3.1.    Het college stelt dat de Natura 2000-gebieden waarvoor de vergunde veehouderij significante gevolgen kan hebben reeds aanzienlijk worden belast door de depositie van stikstof. Hierdoor worden ook veel agrarische bedrijven beperkt in hun ontwikkelingsmogelijkheden. Door het opnemen van de voorschriften C en D, op basis van de provinciale "Beleidsregel vaststelling een- en driejaarvoorschriften NB-wetvergunningen" van 25 november 2011 (hierna: de Beleidsregel), wenst het college te bewerkstelligen dat Nbw-vergunningen die stikstofdepositie met zich brengen daadwerkelijk worden gebruikt en dat de verlening van niet-realistische Nbw-vergunningen wordt tegengegaan. Dit dient een economisch doel en zodoende geven de bestreden voorschriften onder meer uitvoering aan het gestelde in artikel 19e, aanhef en onder c, van de Nbw 1998, aldus het college.
    
    3.2.    Artikel 19e, aanhef en onder c, van de Nbw 1998, luidde ten tijde van belang: "Gedeputeerde staten houden bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden."
    
        Artikel 43, eerste lid, luidde ten tijde van belang: "Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. […]"
    
        Het tweede lid luidde ten tijde van belang: "Een vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
    
    a. de houder van de vergunning handelt in strijd met de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen;
    
    b. de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
    
    c. de vergunning in strijd met de wettelijke voorschriften is gegeven, of
    
    d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden of slechts onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zouden hebben bestaan."
    
    Artikel 1 van de Beleidsregel luidde ten tijde van belang: "Aan de vergunningverlening zijn de volgende één- en driejaarsvoorschriften verbonden:
    
    1.  De houder van de vergunning dient binnen één jaar na de datum van verzending van dit besluit bij Gedeputeerde Staten van Drenthe een plan met tijdpad en acties in, waaruit eenduidig blijkt dat de voor de vergunning benodigde bouwkundige voorzieningen binnen drie jaar na de verzending van dit besluit zijn gerealiseerd.
    
    2.  De houder van de vergunning dient binnen drie jaar na verzending van dit besluit de voor de vergunning benodigde bouwkundige voorzieningen te hebben gerealiseerd en dient binnen drie jaar na de datum van verzending van dit besluit handelingen te hebben verricht met gebruikmaking van de vergunning."
    
        Op 1 januari 2017 is de Beleidsregel vervallen, vanwege de inwerkingtreding van de Wnb.
    
    3.3.    Over het betoog dat het verbinden van de voorschriften C en D aan de Nbw-vergunning in strijd is met artikel 43 van de Nbw 1998, omdat hiermee buiten de uitputtende regeling van intrekkingsbevoegdheden in de Nbw 1998 is getreden, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Op grond van artikel 43, eerste lid, van de Nbw 1998 kunnen voorschriften aan een vergunning worden verbonden. Op grond van het tweede lid kan een vergunning worden ingetrokken indien de houder van de vergunning handelt in strijd met de daaraan verbonden voorschriften. Voorts zijn deze voorschriften te herleiden tot één van de doelen die artikel 19e, aanhef en onder c, van de Nbw 1998 behartigt, zoals het college terecht naar voren heeft gebracht. Dit betekent dat de bestreden voorschriften passen binnen de uitputtende regeling van artikel 43 van de Nbw 1998 en niet hiermee in strijd zijn.
    
        Met betrekking tot de verwijzing naar de uitspraak van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1211 waaruit volgens [appellant] volgt dat de bestreden voorschriften niet zijn toegestaan, overweegt de Afdeling dat in die uitspraak een voorschrift aan de orde was dat kon leiden tot het van rechtswege vervallen van de vergunning. Voor een zodanig voorschrift biedt de Nbw 1998 geen ruimte, maar zo’n voorschrift is niet gelijk te stellen aan de thans bestreden voorschriften die op grond van artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998 kunnen leiden tot intrekking van een vergunning. Het intrekken van de vergunning geschiedt immers bij een besluit waarbij het college een afweging van alle betrokken belangen dient te maken en waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
    
        Met betrekking tot de verwijzing naar de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3980 waaruit volgens [appellant] volgt dat de bestreden voorschriften niet zijn toegestaan, overweegt de Afdeling dat in die uitspraak een voorschrift aan de orde was waarin een bevoegdheid was opgenomen om onder omstandigheden de vergunning te wijzigen en wel op een manier die kon leiden tot een vergunning die buiten de grenzen van het aangevraagde trad. Ook dit is niet gelijk te stellen aan de bestreden voorschriften die geen wijziging van de vergunning kunnen bewerkstelligen.
    
        Gelet op het voorgaande zijn de voorschriften C en D niet in strijd met artikel 43 van de Nbw 1998. Het betoog faalt.
    
    4.    In de tweede plaats stelt [appellant] dat de termijnen die in de voorschriften zijn opgenomen hem onevenredig benadelen, omdat de procedures die hij nog moet doorlopen voor de realisering van de vergunde activiteit in de praktijk veel tijd vergen. Dit komt onder meer door de (politieke) weerstand die tegen ontwikkelingen als de door hem gewenste bestaat. Hij stelt juist gebruik te hebben gemaakt van de mogelijkheid om eerst en separaat een Nbw-vergunning aan te vragen, zodat hij na de verlening van de omgevingsvergunning nog voldoende tijd heeft om de bedrijfsbebouwing te kunnen realiseren en in gebruik te nemen. Het additioneel opnemen van een termijn in de Nbw-vergunning voor de realisering en ingebruikname van de benodigde voorzieningen, bekort in feite die termijn.
    
    4.1.    Het college stelt dat een termijn van drie jaar voor de realisering van de benodigde bouwkundige voorzieningen en het handelen met gebruik van de vergunning reëel is. Niettemin wordt bij de afweging of een vergunning wegens strijd met de voorschriften C en D dient te worden ingetrokken, rekening gehouden met de omstandigheden van het geval, waaronder ook de door [appellant] genoemde omstandigheden van het moeten doorlopen van een procedure, aldus het college. In dit verband stelt het college dat het voorschrift met name is bedoeld voor gevallen waarin een omgevingsvergunning niet (meer) wordt verwacht en niet voor gevallen waarin de start van een activiteit uitloopt doordat procedures langer duren dan verwacht.
    
    4.2.    Artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt: "Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning."
    
    4.3.    Ten aanzien van de termijn in voorschrift C om binnen één jaar na verzending van de vergunning een plan met tijdpad en acties in te dienen, overweegt de Afdeling dat deze termijn niet onredelijk is. [appellant] heeft ter zitting over deze termijn gesteld dat hij hieraan zal kunnen voldoen.
    
        Ten aanzien van de termijn in voorschrift D om binnen drie jaar de benodigde bouwkundige voorzieningen te realiseren en handelingen te hebben verricht met gebruikmaking van de vergunning, overweegt de Afdeling dat het college blijkens de toelichting bij de Beleidsregel heeft willen aansluiten bij de termijn van drie jaar die staat genoemd in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De Afdeling acht deze termijn evenmin onredelijk. Hierbij acht zij van belang dat ook bij een verleende omgevingsvergunning de door [appellant] genoemde situatie kan ontstaan dat daarnaast een toestemming op grond van de Wabo of andere wettelijke regeling is vereist waarvoor de procedure geruime tijd kan beslaan. Ook acht zij van belang dat het college bij de afweging of schending van voorschrift D ertoe moet leiden dat de vergunning wordt ingetrokken, dient te betrekken dat de procedure voor het verkrijgen van de omgevingsvergunning kan zijn vertraagd.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    5.    De conclusie is dat het beroep ongegrond is.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Scheele
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2017
    
    723.