ECLI:NL:RVS:2014:3179, Raad van State, 20-08-2014, 201108529/1/V2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij op 15 november 2010 verzonden besluit heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.

201108529/1/V2.
    Datum uitspraak: 20 augustus 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [de vreemdeling],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 7 juli 2011 in zaak nr. 11/13015 in het geding tussen:
    
    de vreemdeling
    
    en
    
    de minister voor Immigratie en Asiel (hierna: de minister).
    
    Procesverloop
    
    Bij op 15 november 2010 verzonden besluit heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
    
    Bij op 21 maart 2011 verzonden besluit heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2011 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Vervolgens heeft de Afdeling op 5 oktober 2012 in zaken nrs. 201011889/1/T1/V4 en 201108529/1/T1/V4 het Hof van Justitie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vragen over de uitleg van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004 L 158; hierna: de richtlijn) en artikel 21, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), de behandeling van de zaken geschorst en elke verdere beslissing aangehouden.
    
    Bij arrest van 12 maart 2014, C-456/12, O. en B., ECLI:EU:C:2014:135, (hierna: het arrest) heeft het Hof voormelde vragen beantwoord.
    
    De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek op 14 april 2014 heropend en de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 201011889/1/V2, ter zitting behandeld, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar, en mr. G.G.A.J. Adang, en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris), vertegenwoordigd door mr. J.M.K. Frijters, werkzaam bij het ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
    
    Onder referente wordt verstaan: de persoon bij wie de vreemdeling in Nederland verblijf wenst.
    
    2. Voor de voor het geschil relevante regelgeving wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak van 5 oktober 2012, die hier in zoverre wordt geacht te zijn herhaald en ingelast.
    
    3. De vreemdeling heeft de Nigeriaanse nationaliteit en stelt op grond van het Unierecht recht te hebben op verblijf bij referente, zijn echtgenote van Nederlandse nationaliteit. Hij heeft verklaard dat hij van 2007 tot april 2010 in Spanje heeft gewoond. Referente heeft verklaard dat zij twee maanden bij hem in Spanje heeft verbleven, maar omdat zij daar geen werk kon vinden, zij is teruggegaan naar Nederland en vanaf toen regelmatig naar Spanje is gegaan voor korte duur.
    
    4. In de eerste grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat, nu referente geen reëel en daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer, hem geen afgeleid verblijfsrecht toekomt. Hij betoogt daartoe dat de officiële uittreksels van de Spaanse gemeente Malaga en zijn overgelegde Spaanse verblijfsdocument voldoende zijn om een reëel en daadwerkelijk gebruik van het recht van vrij verkeer door referente aan te nemen.
    
    4.1. In het arrest heeft het Hof, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
    
    "44. Daar aan derdelanders die zich in situaties als die van O. en B. bevinden, krachtens richtlijn 2004/38 geen afgeleid verblijfsrecht toekomt in de lidstaat waarvan hun respectieve referent de nationaliteit bezit, moet worden onderzocht of een afgeleid verblijfsrecht eventueel op artikel 21, lid 1, VWEU kan worden gebaseerd.
    
    45. In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de doelstelling en de rechtvaardiging van dat afgeleide recht berusten op de vaststelling dat het niet erkennen van een dergelijk recht het recht van vrij verkeer van de burger van de Unie kan aantasten, doordat hij ervan kan worden weerhouden van zijn recht van binnenkomst en verblijf in het gastland gebruik te maken (zie arresten Iida, punt 68; Ymeraga en Ymeraga-Tafarshiku, punt 35, en Alokpa e.a., punt 22).
    
    46. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat wanneer een burger van de Unie met een familielid dat derdelander is, gedurende een tijdvak van langer dan twee en een half jaar respectievelijk anderhalf jaar heeft verbleven in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit heeft, en daar in loondienst heeft gewerkt, bij de terugkeer van die burger van de Unie naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, aan deze derdelander krachtens het Unierecht een afgeleid verblijfsrecht in laatstbedoelde staat moet toekomen (zie arresten Singh, punt 25, en Eind, punt 45). Indien deze derdelander niet een dergelijk recht zou toekomen, zou de werknemer, burger van de Unie, ervan kunnen worden weerhouden de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, te verlaten om op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid in loondienst te gaan verrichten, omdat deze werknemer er geen zekerheid over heeft dat hij na zijn terugkeer naar de lidstaat van herkomst in gezinsverband kan blijven samenleven, een gezinsverband dat, door huwelijk of gezinshereniging, eventueel in de gastlidstaat is ontstaan (zie arresten Eind, punten 35 en 36, en Iida, punt 70).
    
    47. De belemmering voor het verlaten van de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, waarop in de arresten Singh en Eind is gewezen, vloeit dus voort uit de weigering om bij terugkeer van deze werknemer naar zijn lidstaat van oorsprong aan diens familieleden die derdelander zijn een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen, wanneer die werknemer met hen krachtens en onder eerbiediging van het Unierecht in het gastland heeft verbleven.
    
    48. Bijgevolg moet worden nagegaan of de uit die arresten voortvloeiende rechtspraak algemeen kan worden toegepast op familieleden van burgers van de Unie die, onder gebruikmaking van de hun bij artikel 21, lid 1, VWEU verleende rechten, hebben verbleven in een andere lidstaat dan die waarvan zij staatsburger zijn, alvorens terug te keren naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten.
    
    49. Dat is inderdaad het geval. Met de toekenning, bij de terugkeer van een burger van de Unie naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft, van een afgeleid verblijfsrecht aan een derdelander die familielid is van die burger van de Unie, bij wie laatstgenoemde, louter in zijn hoedanigheid van burger van de Unie, krachtens en onder eerbiediging van het Unierecht, in het gastland heeft verbleven, wordt immers beoogd hetzelfde soort belemmering voor het vertrek uit zijn lidstaat van oorsprong weg te nemen als die welke is genoemd in punt 47 van het onderhavige arrest, door aan deze burger te verzekeren dat hij in laatstbedoelde lidstaat het gezinsleven dat hij in het gastland had opgebouwd of bestendigd, kan blijven leiden.
    
    50. De voorwaarden waaronder bij de terugkeer van een burger van de Unie naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, krachtens artikel 21, lid 1, VWEU een afgeleid verblijfsrecht toekomt aan een derdelander die familielid is van die burger van de Unie en bij wie die burger louter in zijn hoedanigheid van burger van de Unie heeft verbleven in het gastland, mogen in beginsel niet strenger zijn dan die welke richtlijn 2004/38 verbindt aan de toekenning van een dergelijk verblijfsrecht aan een derdelander die familielid is van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend door zich in een andere lidstaat dan die van zijn nationaliteit te vestigen. Hoewel richtlijn 2004/38 niet een dergelijk geval van terugkeer betreft, dient zij naar analogie te worden toegepast wat de voorwaarden betreft van het verblijf van de burger van de Unie in een andere lidstaat dan die van zijn nationaliteit, daar het in beide gevallen de burger van de Unie is die de referentiepersoon is voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan een derdelander die familielid van deze burger van de Unie is.
    
    51. Een belemmering als die waarop in punt 47 van het onderhavige arrest is gewezen, zal zich slechts voordoen wanneer het verblijf van de burger van de Unie in het gastland van dien aard is geweest dat hij in staat is gesteld in die lidstaat een gezinsleven op te bouwen of te bestendigen. Bijgevolg vereist artikel 21, lid 1, VWEU niet dat elk verblijf van een burger van de Unie in het gastland waarbij hij wordt begeleid door een familielid dat derdelander is, noodzakelijkerwijs impliceert dat op het tijdstip van de terugkeer van die burger naar de lidstaat van zijn nationaliteit in die lidstaat aan dat familielid een afgeleid verblijfsrecht wordt toegekend.
    
    52. In dit verband moet worden vastgesteld dat een burger van de Unie die de hem bij artikel 6, lid 1, van richtlijn 2004/38 verleende rechten uitoefent, niet de bedoeling heeft zich op zodanige wijze in het gastland te vestigen dat dit gunstig zou zijn voor het opbouwen of bestendigen van een gezinsleven in dat land. Bijgevolg weerhoudt de weigering om bij de terugkeer van de burger van de Unie naar zijn lidstaat van oorsprong een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen aan diens familieleden die derdelander zijn, een dergelijke burger er niet van om de rechten die hij aan dat artikel 6 ontleent, uit te oefenen.
    
    53. Een belemmering als die waarop in punt 47 van het onderhavige arrest is gewezen, dreigt zich daarentegen wel voor te doen, wanneer de burger van de Unie de rechten beoogt uit te oefenen die hij aan artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 ontleent. Een verblijf in het gastland krachtens en onder eerbiediging van de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van die richtlijn getuigt immers in beginsel van een vestiging - en dus van een daadwerkelijk verblijf - van de burger van de Unie in dat gastland en kan hand in hand gaan met het opbouwen of bestendigen van een gezinsleven in dat gastland.
    
    54. Wanneer er in geval van een daadwerkelijk verblijf van een burger van de Unie in het gastland krachtens en onder eerbiediging van artikel 7, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38, aldaar een gezinsleven is opgebouwd of bestendigd, vereist de nuttige werking van de rechten die de betrokken burger van de Unie aan artikel 21, lid 1, VWEU ontleent, dat het gezinsleven dat deze burger in het gastland heeft geleid, kan worden voortgezet bij diens terugkeer in de lidstaat van zijn nationaliteit, middels de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan het betrokken familielid dat derdelander is. Zonder een dergelijk afgeleid verblijfsrecht zou deze burger van de Unie er immers van worden weerhouden de lidstaat van zijn nationaliteit te verlaten om zijn recht uit te oefenen om krachtens artikel 21, lid 1, VWEU in een andere lidstaat te verblijven, omdat hij niet de zekerheid heeft dat hij in zijn lidstaat van oorsprong een gezinsleven met zijn naaste verwanten dat hij in het gastland heeft opgebouwd of bestendigd, kan voortzetten (zie in die zin arresten Eind, punten 35 en 36, en Iida, punt 70)."
    
    […]
    
    "59. Wat de vraag betreft of door het cumulatieve effect van verschillende verblijven van korte duur in het gastland, bij de terugkeer van de burger van de Unie naar de lidstaat van zijn nationaliteit een afgeleid verblijfsrecht kan ontstaan voor diens familielid dat derdelander is, dient erop te worden gewezen dat alleen een verblijf dat aan de in leden 1 en 2 van artikel 7 of artikel 16 van richtlijn 2004/38 genoemde voorwaarden voldoet, een dergelijk verblijfsrecht doet ontstaan. In dit verband vallen verblijven van korte duur, zoals weekends of vakanties in een andere lidstaat dan die waarvan die burger de nationaliteit bezit, zelfs samengenomen, onder artikel 6 van richtlijn 2004/38 en voldoen zij niet aan die voorwaarden."
    
    […]
    
    "61. Gelet op het voorgaande dient op de eerste, de tweede en de derde vraag te worden geantwoord dat artikel 21, lid 1, VWEU in die zin moet worden uitgelegd dat in een situatie waarin een burger van de Unie met een derdelander een gezinsleven heeft opgebouwd of bestendigd tijdens een daadwerkelijk verblijf krachtens en onder eerbiediging van de in artikel 7, leden 1 en 2, of artikel 16, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 genoemde voorwaarden, in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, deze richtlijn naar analogie toepassing vindt wanneer die burger van de Unie met het betrokken familielid terugkeert naar zijn lidstaat van oorsprong. Bijgevolg mogen de voorwaarden voor toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan de derdelander die familielid van deze burger van de Unie is, in de lidstaat van oorsprong van die burger in beginsel niet strenger zijn dan die welke in die richtlijn zijn gesteld voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan een derdelander die familielid is van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer en verblijf heeft uitgeoefend door zich te vestigen in een andere lidstaat dan die van zijn nationaliteit."
    
    4.2. Ter zitting bij de Afdeling op 14 april 2014 heeft de staatssecretaris zich in het licht van het arrest op het standpunt gesteld dat een familielid van een burger van de Unie met de nationaliteit van een derde land slechts een afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 21, eerste lid, van het VWEU en dus in aanmerking komt voor een document als bedoeld in artikel 9 van de Vw 2000, indien de burger van de Unie zou worden belemmerd in de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer wanneer zijn familielid geen afgeleid verblijfsrecht zou worden toegekend. Het Hof is van oordeel, zo betoogt de staatssecretaris, dat een belemmering zich niet voordoet bij een verblijf in een gastlidstaat op grond van artikel 6 van de richtlijn, nu een burger van de Unie in dat geval niet de bedoeling heeft zich te vestigen in het gastland en daar gezinsleven op te bouwen of bestendigen. Dat kan anders zijn in geval van verblijf op grond van artikel 7 van de richtlijn, nu een dergelijk verblijf in beginsel getuigt van vestiging, zoals bedoeld door het Hof in het arrest, en verband kan houden met het opbouwen of bestendigen van gezinsleven daar. Eerst bij aannemelijk gemaakt daadwerkelijk verblijf van de burger van de Unie en zijn familielid op grond van artikel 7 van de richtlijn, vereist de nuttige werking van de rechten genoemd in artikel 21, eerste lid, van het VWEU dat het gezinsleven ook bij terugkeer moet kunnen worden voortgezet, aldus de staatssecretaris.
    
    Dit leidt er volgens de staatssecretaris toe dat de vreemdeling geen afgeleid verblijfsrecht heeft en hij de vreemdeling terecht geen document als bedoeld in artikel 9 van de Vw 2000 heeft toegekend. Omdat referente uitsluitend gedurende vakanties bij de vreemdeling in Spanje heeft verbleven, heeft het verblijf van referente nooit een verdere strekking gehad dan een verblijf op grond van artikel 6 van de richtlijn, aldus de staatssecretaris.
    
    4.3. Uit hetgeen onder 4.1. is weergegeven en in het bijzonder punt 52 van het arrest, leidt de Afdeling af dat een verblijf van een burger van de Unie en zijn familielid, zijnde een onderdaan van een derde land, van minder dan drie maanden in een gastlidstaat in geen geval voldoende is voor dit familielid om bij terugkeer naar de lidstaat waarvan deze burger van de Unie de nationaliteit bezit, aanspraak te kunnen maken op een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 21, eerste lid, van het VWEU. Indien het familielid van de burger van de Unie aannemelijk heeft gemaakt dat hij in die hoedanigheid samen met de burger van de Unie langer dan drie maanden in een gastlidstaat heeft verbleven en daar een gezinsleven heeft opgebouwd of bestendigd, heeft hij in beginsel bij terugkeer naar de lidstaat waarvan de burger van de Unie de nationaliteit bezit, een afgeleid verblijfsrecht (zie punt 53). Uit punt 59 van het arrest leidt de Afdeling voorts af dat is vereist dat de burger van de Unie en het desbetreffende familielid een aaneengesloten periode in een gastlidstaat hebben verbleven, nu het Hof heeft overwogen dat bij verschillende verblijven van korte duur, zelfs samengenomen, niet is voldaan aan de vereisten voor een afgeleid verblijfsrecht in vorenbedoelde zin.
    
    4.4. Zoals de Afdeling in de verwijzingsuitspraak van 5 oktober 2012 heeft overwogen, is in hoger beroep onbestreden dat referente aannemelijk heeft gemaakt dat zij van 2007 tot 2010 een aantal malen gedurende haar vakantie korte perioden samen met de vreemdeling in Spanje heeft verbleven. Voorts stelt de vreemdeling dat referente twee maanden met hem in Spanje heeft verbleven om naar werk te zoeken. Referente heeft aldus verschillende verblijven van korte duur gehad en daarmee niet drie maanden aaneengesloten samen met de vreemdeling in Spanje verbleven. De door de vreemdeling overgelegde officiële uittreksels van de Spaanse gemeente Malaga en het Spaanse verblijfsdocument doen aan het voorgaande niet af. Reeds hierom voldoet de vreemdeling niet aan de vereisten waaronder hem in Nederland een afgeleid verblijfsrecht toekomt en heeft de staatssecretaris terecht geweigerd een document als bedoeld in artikel 9 van de Vw 2000 af te geven. De grief faalt.
    
    5. Hetgeen voor het overige in het hogerberoepschrift is aangevoerd, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van deze wet, met dat oordeel volstaan.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Ahmady-Pikart
    voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2014
    
    638.