ECLI:NL:RVS:2019:4078, Raad van State, 04-12-2019, 201902270/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 februari 2017 heeft het college op verzoek van Innogy een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) vastgesteld voor het windpark Kattenberg-Reedijk, gelegen langs de rijksweg A58 ter hoogte van Oisterwijk en Oirschot.

201902270/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk,
    2.    Innogy Windpower Netherlands B.V. (hierna: Innogy), gevestigd te 's-Hertogenbosch,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 31 januari 2019 in zaak nr. 18/686 in het geding tussen:
    Kavar Holding B.V., gevestigd te Heukelom, gemeente Oisterwijk,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 februari 2017 heeft het college op verzoek van Innogy een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) vastgesteld voor het windpark Kattenberg-Reedijk, gelegen langs de rijksweg A58 ter hoogte van Oisterwijk en Oirschot.
    Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college het door de rechtsvoorgangers van Kavar Holding daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 januari 2019 heeft de rechtbank het door Kavar Holding daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 december 2017 vernietigd, het besluit van 6 februari 2017 herroepen, het verzoek van Innogy aan het college om het vaststellen van een maatwerkvoorschrift afgewezen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Innogy hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2019, waar het college, vertegenwoordigd door drs. M.F.H.T. Hordijk, en Innogy, vertegenwoordigd door mr. J. Tingen, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], zijn verschenen. Voorts is ter zitting Kavar Holding, vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Goumans, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], verschenen.
    Overwegingen
    1.    Innogy exploiteert het windpark Kattenberg-Reedijk dat bestaat uit vier windturbines langs de rijksweg A58 ter hoogte van Oisterwijk en Oirschot.
        Kavar Holding is de eigenaar van het perceel Kattenbergsesteeg 9 te Oirschot en is voornemens om een bedrijfswoning te bouwen bij de intensieve veehouderij op dat perceel. Op 13 mei 2015 en op 7 juli 2017 zijn omgevingsvergunningen verleend voor het bouwen van de bedrijfswoning. De te bouwen bedrijfswoning komt te liggen op minder dan 200 m afstand van windturbine 3 van het windpark Kattenberg-Reedijk. Door deze korte afstand tot de windturbine, overschrijdt het geluid van het windpark de op grond van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit geldende geluidgrenswaarden van 47 dB Lden en 41 dB Lnight op de gevel van de te bouwen bedrijfswoning.
    1.1.    Op 27 juli 2015 heeft Innogy het college verzocht om bij maatwerkvoorschrift voor het windpark geluidgrenswaarden van 53 dB Lden en 46 dB Lnight op de gevel van de bedrijfswoning vast te stellen.
        Bij het besluit van 6 februari 2017 heeft het college dit verzoek ingewilligd en met toepassing van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit bij maatwerkvoorschrift vastgesteld dat de Lden-waarde en de Lnight-waarde veroorzaakt door het windpark, ter plaatse van de woning aan de Kattenbergsesteeg 9 niet meer mag bedrag dan respectievelijk 53 en 46 dB.
    1.2.    In artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat een windturbine of een combinatie van windturbines moet voldoen aan de normen van ten hoogste 47 dB Lden en ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen.
        In het derde lid is bepaald dat, in afwijking van het eerste lid, het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift in verband met bijzondere lokale omstandigheden normen met een andere waarde kan vaststellen.
    1.3.    In de uitspraak van 31 januari 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken van een bijzondere lokale omstandigheid, zodat het college volgens de rechtbank niet bevoegd was om met toepassing van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit een maatwerkvoorschrift vast te stellen.
    De hoger beroepen van het college en Innogy
    2.    Het college en Innogy betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zich geen bijzondere lokale omstandigheden voordoen. Volgens hen heeft de rechtbank miskend dat het college beoordelingsruimte toekomt bij de beantwoording van de vraag of zich bijzondere lokale omstandigheden voordoen en heeft zij daarom ten onrechte een eigen oordeel gegeven over die vraag, terwijl zij terughoudend had moeten toetsen of het college die vraag in redelijkheid positief kon beantwoorden.
        Volgens het college en Innogy heeft het college zich in de besluiten van 6 februari 2017 en 19 december 2017 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich bijzondere lokale omstandigheden voordoen, in verband waarmee normen met een hogere waarde vastgesteld konden worden. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is volgens hen wel sprake van bijzondere omstandigheden, zoals de situering van de windturbine en de te bouwen bedrijfswoning op korte afstand van elkaar langs een snelweg, die door een samenloop van omstandigheden is ontstaan en waarbij windturbine 3 de gehele avond- en nachtperiode stil zou moeten staan om aan de geluidgrenswaarden van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit te voldoen, de omstandigheid dat het geluid van de windturbine wordt gecamoufleerd door het geluid van het verkeer op de A58 en de omstandigheid dat vanwege de ligging langs de A58 aan de bedrijfswoning voldoende geluidsisolatie aangebracht moet worden om een acceptabel binnenniveau te garanderen.
    2.1.    De Afdeling stelt voorop dat het college beoordelingsruimte toekomt bij de beantwoording van de vraag of zich bijzondere lokale omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit. De Afdeling zal daarom beoordelen of de rechtbank terecht het oordeel is gekomen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich bijzondere lokale omstandigheden voordoen.
    De situering van de windturbine, bedrijfswoning en snelweg
    3.    Innogy voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet aannemelijk is dat de situering van een windturbine en een woning zoals hier aan de orde, nagenoeg nergens in Nederland voorkomt. In hoger beroep heeft zij het door haar opgestelde rapport "GIS analyse van woningen in de nabijheid van windturbines en rijkswegen in Nederland" van 18 april 2019 (hierna: de GIS-analyse) overgelegd, waarin wordt geconcludeerd dat er in Nederland slechts 47 woningen op een vergelijkbare afstand van een snelweg en een windturbine staan. Daarvan is volgens het rapport slechts bij twee woningen de situatie daadwerkelijk vergelijkbaar, rekening houdend met de situering van de woning ten opzichte van de snelweg en de windturbine en met de omvang van de windturbine.
        Verder wijst Innogy erop dat het college in het besluit van 19 december 2017 heeft gemotiveerd dat als vuistregel een afstand van minimaal 300 m tussen een windturbine en een woning wordt aangehouden en dat in dit geval door een samenloop van omstandigheden de uitzonderlijke situatie is ontstaan dat de windturbine en de te bouwen bedrijfswoning dichter bij elkaar liggen. In 2005 was het gebied namelijk aanvankelijk aangewezen als Landbouwontwikkelingsgebied (LOG), een gebied met ontwikkelingsmogelijkheden voor grootschalige intensieve veehouderij. Omdat voor de ontwikkelingen in het LOG meer geluidruimte nodig was, zou gemeente Oirschot lokaal geluidbeleid vaststellen waarbij een hogere geluidbelasting op woningen zou worden toegestaan. Gelet hierop achtte het college het LOG een geschikte plek voor het windpark. Door de intrekking van eerst het Reconstructieplan Beerze-Reusel en daarna de Reconstructiewet, is de ontwikkeling tot LOG uiteindelijk niet doorgegaan en is het voorgenomen geluidbeleid nooit vastgesteld. Door deze samenloop van omstandigheden is de situatie ontstaan dat een nieuwe zeer moderne windturbine met een hoog rendement is gerealiseerd op een plek waar hij de gehele avond- en nachtperiode stil zou moeten staan om aan de geluidgrenswaarden van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit te voldoen, aldus Innogy.
        Volgens Innogy heeft de rechtbank, gelet op deze bijzondere ontstaansgeschiedenis, het college ten onrechte verweten deze situatie te hebben gecreëerd door mee te werken aan de oprichting van het windpark nabij een perceel waarop een bedrijfswoning gebouwd mocht worden.
    3.1.    Met de door Innogy overgelegde GIS-analyse, die Kavar Holding niet betwist, is in hoger beroep vast komen te staan dat de combinatie van de situering van de windturbine, de te bouwen bedrijfswoning en de A58 uitzonderlijk is. De rechtbank heeft het ten onrechte niet aannemelijk geacht dat een dergelijke situering nagenoeg nergens in Nederland voorkomt. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte niet de motivering van het college over de bijzondere ontstaansgeschiedenis van de situatie betrokken, waaruit blijkt dat deze situatie onder normale omstandigheden niet zo was ontstaan.
        Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de situatie niet als een bijzondere lokale omstandigheid kan worden aangemerkt, omdat het college deze conflicterende situatie zelf zou hebben gecreëerd. Het college heeft gemotiveerd dat het die locatie destijds geschikt achtte voor het windpark, vanwege de ligging in het LOG en het voornemen om daarin een hogere geluidbelasting toe te staan. Dat de ontwikkeling tot LOG niet zou doorgaan en het voorgenomen geluidbeleid nooit zou worden vastgesteld, kon het college niet voorzien. De situatie ter plaatse is dan ook ontstaan door een samenloop van omstandigheden en het college kan niet worden verweten doelbewust een conflicterende situatie te hebben gecreëerd door mee te werken aan de oprichting van het windpark nabij het perceel, dat overigens wel is bestemd voor de uitoefening van een intensief veehouderijbedrijf.
        Het betoog van Innogy slaagt.
    De camouflage van het geluid van het windpark door de A58
    4.    Innogy betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij het college niet kan volgen in de stelling dat de camouflage van het geluid van het windpark door het geluid van het verkeer op de A58 als een bijzondere omstandigheid heeft te gelden, omdat deze camouflage zou optreden in alle situaties waarin snelwegen, woningen en windturbines in elkaar nabijheid liggen. Volgens Innogy gaat de rechtbank er ten onrechte van uit dat deze situatie niet uitzonderlijk is. Daarnaast is volgens Innogy in de notitie van LBP Sight van 22 juli 2015, die zij bij haar verzoek om het stellen van het maatwerkvoorschrift had gevoegd, en in het recente rapport "Geluidbelasting nieuw te bouwen woning Kattenbergsesteeg 9A te Oirschot, Effect van Windpark Kattenberg-Reedijk op heersende geluidbelasting" van Arcadis van 18 april 2019 aangetoond dat ter plaatse van de te bouwen bedrijfswoning het geluid van het windpark grotendeels wordt gecamoufleerd door het geluid van het verkeer op de A58.
    4.1.    In het rapport van Arcadis is berekend dat de geluidbelasting vanwege de A58 op de te bouwen bedrijfswoning hoger is dan de geluidbelasting vanwege het windpark, waarbij het verschil in de dagperiode 11 dB(A), in de avondperiode 7 dB(A) en in de nachtperiode 3 tot 4 dB(A) bedraagt. Volgens het rapport betekent dit dat het geluid van het windpark, met name in de dag- en avondperiode, in belangrijke mate wordt gecamoufleerd door het geluid vanwege de A58. In de nachtperiode is dat minder het geval, maar dan zullen de bewoners in principe binnen in de woning verblijven, zodat dan het geluid binnen in de woning van belang is, aldus het rapport. Kavar Holding bestrijdt dit rapport niet, zodat de Afdeling uitgaat van de juistheid daarvan. Dit betekent dat het college er terecht van is uitgegaan dat het geluid van het windpark wordt gecamoufleerd door het geluid van het verkeer op de A58.
        Het betoog van Innogy slaagt.
    5.    Ter zitting heeft Kavar Holding gesteld dat zij een tweede stal heeft gebouwd op het perceel en dat zij van plan is om meer stallen te bouwen tussen de bedrijfswoning en de A58 en om een geluidswal of -scherm rond de bedrijfswoning te realiseren. Daardoor zal volgens haar het geluid vanwege de A58 worden afgeschermd en zal dat geluid niet langer het geluid van het windpark camoufleren. Volgens haar had het college de camouflage van het geluid van het windpark door het geluid van het verkeer op de A58 daarom niet ten grondslag mogen leggen aan zijn besluit.
    5.1.    Ten tijde van het nemen van het besluit van 19 december 2017 was er op het perceel één stal aanwezig en geen geluidswal of -scherm. Niet is gebleken dat er op dat moment bij het college concrete plannen voor het oprichten van een geluidswal of -scherm of meer stallen bekend waren bij het college, bijvoorbeeld door een aanvraag om een omgevingsvergunning daarvoor. Gelet daarop is het college bij het besluit op bezwaar van 19 december 2017 terecht uitgegaan van de situatie zoals die op dat moment was en hoefde het geen rekening te houden met de door Kavar Holding gestelde nog onzekere toekomstige bouwplannen en de nog onzekere akoestische gevolgen daarvan. Het betoog van Kavar Holding geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college de op dat moment bestaande camouflage van het geluid van het windpark door het geluid van het verkeer op de A58 niet ten grondslag mocht leggen aan het maatwerkvoorschrift.
        Overigens is de afscherming van het weggeluid door de bestaande stal betrokken in het rapport van Arcadis. Gelet op de ligging van de te bouwen bedrijfswoning, de A58 en de bestaande stal ten opzichte van elkaar, is het op voorhand niet aannemelijk dat de bouw van meer stallen op het perceel het geluid vanwege de A58 veel meer zal afschermen. Indien in de toekomst, door welke omstandigheid dan ook, het geluid vanwege de A58 ter plaatse van de bedrijfswoning zodanig lager is geworden dat het geluid van het windpark niet langer of in mindere mate daardoor wordt gecamoufleerd, kan het college bovendien altijd het maatwerkvoorschrift daaraan aanpassen.
        Het betoog van Kavar Holding faalt.
    Het binnenniveau in de bedrijfswoning
    6.    Innogy betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ook de omstandigheid dat aan de bedrijfswoning extra geluidsisolatie aangebracht moet worden vanwege de ligging langs de A58 geen bijzondere lokale omstandigheid is, omdat de rechtbank ook hierbij er ten onrechte van uitgaat dat de situatie ter plaatse niet uitzonderlijk is.
    6.1.    De omstandigheid dat de bedrijfswoning, vanwege de ligging langs de A58, een bepaalde geluidsisolatie moet hebben om een acceptabel binnenniveau te garanderen, betekent dat het geluid van het windpark in dezelfde mate wordt geweerd in de bedrijfswoning. Daardoor is bij een hogere geluidbelasting vanwege het windpark, nog steeds aan acceptabel binnenniveau gegarandeerd. Het college mocht deze omstandigheid in redelijkheid betrekken bij zijn standpunt dat zich bijzondere lokale omstandigheden voordoen, in verband waarmee het een norm met een hogere waarde kon vaststellen voor de het windpark.
        Het betoog van Innogy slaagt.
    7.    Gelet op de overwegingen 3 tot en met 6, is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat zich geen bijzondere lokale omstandigheden voordoen in verband waarmee normen met een hogere waarde vastgesteld konden worden voor het windpark. Het college heeft zich in de besluiten van 6 februari 2017 en 19 december 2017 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich bijzondere lokale omstandigheden voordoen. De situering van de windturbine, bedrijfswoning en snelweg, die door een samenloop van omstandigheden is ontstaan en waarbij windturbine 3 de gehele avond- en nachtperiode stil zou moeten staan om aan de geluidgrenswaarden van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit te voldoen, de camouflage van het geluid van het windpark door het geluid vanwege de A58 en de aan de bedrijfswoning vereiste geluidsisolatie vanwege de ligging langs de A58 zijn in samenhang met elkaar terecht door het college als zodanig aangemerkt. Daardoor kon het college met toepassing van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit bij maatwerkvoorschrift normen met een hogere waarde vaststellen voor het windpark.
        Het betoog van het college en Innogy slaagt.
    8.    De hoger beroepen van het college en Innogy zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
    Het beroep van Kavar Holding bij de rechtbank
    9.    De rechtbank is niet toegekomen aan een beoordeling van alle door Kavar Holding aangevoerde beroepsgronden. Daarom zal de Afdeling hierna alsnog de overige beroepsgronden beoordelen, waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
    10.    Kavar Holding heeft in beroep bij de rechtbank betoogd dat het college ten onrechte het bedrijfseconomisch belang van Innogy zwaarder heeft laten wegen dan haar belang bij het woon- en leefklimaat bij de te bouwen bedrijfswoning. Volgens Kavar Holding heeft het college ten onrechte de gevolgen van de oprichting van het windpark op te korte afstand van de te bouwen bedrijfswoning, op haar afgewenteld, terwijl deze gevolgen voor rekening van Innogy zouden moeten komen. Daarnaast stelt Kavar Holding dat de omstandigheid dat bij de te bouwen bedrijfswoning al een hoge geluidbelasting optreedt, niet kan rechtvaardigen dat een nog hogere geluidbelasting wordt toegestaan.
    10.1.    Zoals onder 7 is overwogen, kon het college met toepassing van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften stellen. In dat geval komt het college vervolgens beleidsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van die bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen. Daarbij moet het college een belangenafweging maken.
    10.2.    In de besluiten van 6 februari 2017 en 19 december 2017 heeft het college het belang van Innogy bij een zo hoog mogelijk rendement en het maatschappelijk belang bij de opwekking van duurzame energie afgewogen tegen het belang van Kavar Holding bij zo min mogelijk geluidsoverlast bij de te bouwen bedrijfswoning. Daarbij heeft het college betrokken dat om te voldoen aan de geluidgrenswaarden van het Activiteitenbesluit, windturbine 3 de gehele avond- en nachtperiode stil zou moeten staan, wat een productieverlies van 50% van die windturbine betekent. Voorts heeft het college betrokken dat het geluid van het windpark grotendeels wordt gecamoufleerd door het geluid van het verkeer op de A58 en dat ook met het gestelde maatwerkvoorschrift een acceptabel binnenniveau in de bedrijfswoning is gewaarborgd. Gelet hierop kon het college in redelijkheid de relatief grote belangen bij het maatwerkvoorschrift zwaarder laten wegen dan het belang van Kavar Holding.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    11.    Zoals onder 8 is overwogen, zijn de hoger beroepen gegrond en moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Kavar Holding alsnog ongegrond verklaren.
    12.    Het college moet op na te melden wijze worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van het hoger beroep van Innogy.
    13.    De griffier van de Raad van State zal aan Innogy het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 31 januari 2019 in zaak nr. 18/686;
    III.    verklaart het door Kavar Holding B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk tot vergoeding van bij Innogy Windpower Netherlands B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Innogy Windpower Netherlands B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Kors
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
    687.