ECLI:NL:RVS:2017:2086, Raad van State, 02-08-2017, 201603464/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2015 heeft de minister, voor zover thans van belang, besloten om inspectiegegevens openbaar te maken.

201603464/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 31 maart 2016 in zaak nr. 15/6058 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2],
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 januari 2015 heeft de minister, voor zover thans van belang, besloten om inspectiegegevens openbaar te maken.
    
    Bij besluit van 25 augustus 2015 heeft de minister, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 maart 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 augustus 2015 vernietigd voor zover dat ziet op de openbaarmaking van de inspectiegegevens, het besluit van 27 januari 2015 in zoverre herroepen en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 25 augustus 2015. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. S.R.A. Drieshen, advocaat te Bussum, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De relevante bepalingen uit de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen (hierna: de Beleidsregel) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    2.    De minister heeft bij besluit van 27 januari 2015 aan [appellant sub 2] een boete opgelegd van € 1.800,00 wegens het slopen van twee stallen die asbesthoudende materialen bevatten (hierna: het boetebesluit). Voorts heeft de minister conform de Beleidsregel besloten de volgende inspectiegegevens openbaar te maken:
    
    a. de naam en vestigingsplaats van de natuurlijke persoon: [appellant sub 2] te De Klomp;
    
    b. de geconstateerde overtreding: Overtreding van artikel 4.48a, vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit);
    
    c. de datum waarop de overtreding is geconstateerd: 11 september 2014;
    
    d. de locatie waar het asbest aanwezig is of is geweest: [locatie], [postcode en plaats];
    
    e. welk bestuurlijk besluit is genomen, dan wel welke bestuurlijke besluiten zijn genomen op grond van de artikelen 28a, 33 of 34 van de Arbeidsomstandighedenwet: artikel 34 bestuurlijke boete;
    
    f. of tegen de onder e. genoemde bestuurlijke besluiten een rechtsmiddel is ingesteld dan wel of daartoe nog de mogelijkheid bestaat: rechtsgang staat open. De inspectiegegevens zijn geplaatst op www.inspectieszw.nl.
    
    3.    De minister heeft het besluit van 27 januari 2015 in bezwaar gehandhaafd. De minister heeft zich daarbij onder meer op het standpunt gesteld dat het doel van het openbaar maken van inspectiegegevens tweeledig is. Ten eerste transparantie over de inzet, werkwijze en resultaten over de Inspectie SZW. Ten tweede het informeren van het publiek. Openbaarmaking van de inspectiegegevens stelt het publiek in staat om bij een keuze van aannemers, zoals asbestsaneerders, bouwbedrijven, sloopbedrijven ect., rekening te houden met het feit dat sommige aannemers minimaal één overtreding hebben begaan. Dit kan de burger doen uit eigen belang, maar ook vanuit principieel oogpunt. Volgens de minister kunnen deze doelen worden bereikt met het openbaar maken van de genoemde gegevens. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het om milieu-informatie gaat. Voor zover geoordeeld wordt dat geen sprake is van milieu-informatie, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat dit er niet toe leidt dat de inspectiegegevens niet openbaar mogen worden gemaakt. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) staat hieraan niet in de weg, aldus de minister.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) volgens bestendige jurisprudentie, zoals de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3468, in het algemeen de basis vormt om sanctiebesluiten volledig te publiceren, met als doel bekendheid te geven aan de wijze waarop door het betreffende bestuursorgaan toezicht wordt gehouden op naleving van de regelgeving. De vraag of artikel 8 van de Wob ook voldoende grondslag biedt om een aantal inspectiegegevens openbaar te maken, beantwoordt de rechtbank ontkennend. Zij is van oordeel dat, gelet op de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 29-30), sprake moet zijn van informatie die inhoudelijk voldoende en juiste gegevens bevat om belanghebbenden en belangstellenden in staat te stellen zich er zelfstandig een oordeel over te vormen. De rechtbank is van oordeel dat met de openbaarmaking van een aantal inspectiegegevens hieraan niet wordt voldaan.
    
    Het hoger beroep van de minister
    
    5.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 8 van de Wob onvoldoende wettelijke grondslag biedt voor openbaarmaking van inspectiegegevens waarop het boetebesluit berust.
    
    De rechtbank heeft een onjuiste toetsingsmaatstaf gehanteerd. Ten onrechte heeft de rechtbank beoordeeld of de openbaar gemaakte informatie de lezer in staat stelt zich er zelfstandig een oordeel over te vormen. Dit criterium is immers geen zelfstandige wettelijke weigeringsgrond. De openbaargemaakte inspectiegegevens zijn informatie in de zin van artikel 8, eerste lid, van de Wob, aldus de minister.
    
    5.1.    Het boetebesluit is een bevoegd genomen besluit in het kader van een aan de minister door de wetgever toegekende taak om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en de daarmee samenhangende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van die regelgeving. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 november 2010 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2010:BO3468) past in het kader van deze toezichthoudende taak dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en de consument wordt gewaarschuwd. Artikel 8 van de Wob biedt in het algemeen de basis om boetebesluiten volledig te publiceren.
    
        In dit geval is niet het volledige boetebesluit gepubliceerd, maar alleen de in overweging 2 vermelde inspectiegegevens waarop het boetebesluit berust. Deze inspectiegegevens zijn zonder twijfel aan te merken als informatie over de uitvoering van beleid. Ook staat buiten twijfel dat het belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt, met openbaarmaking van deze gegevens is gediend. Anders dan de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat artikel 8, eerste lid, van de Wob voldoende grondslag biedt om alleen de eerderbedoelde inspectiegegevens openbaar te maken.     
    
        Het betoog slaagt.
    
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    6.    [appellant sub 2] betoogt dat openbaarmaking van de inspectiegegevens een bestraffende sanctie is en daardoor, gelet op de opgelegde boete, sprake is van dubbele bestraffing. Ook is de openbaarmaking van de inspectiegegevens in strijd met de onschuldpresumptie, nu nog niet in rechte vaststond dat het Arbobesluit was overtreden.
    
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat de openbaarmaking deel uitmaakt van een samenstel van maatregelen dat de minister kan treffen naar aanleiding van een geconstateerde overtreding. Van een verboden dubbele bestraffing is reeds daarom geen sprake. De betrokkene kan de uitvoering van het besluit tot openbaarmaking bestrijden door tegelijk met het instellen van bezwaar een voorlopige voorziening te vragen, strekkende tot schorsing van de openbaarmaking. In dit verband is van belang dat in artikel 5, tweede lid van de Beleidsregel is bepaald dat indien binnen tien werkdagen nadat het besluit tot openbaarmaking bekend is gemaakt, wordt verzocht om een voorlopige voorziening de openbaarmaking wordt opgeschort totdat de voorzieningenrechter een uitspraak heeft gedaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant sub 2] betoogt verder dat hij door de openbaarmaking onevenredig wordt benadeeld. Deze laatste toets op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob dient volgens [appellant sub 2] wel plaats te vinden nu de publicatie zoals gedaan geen milieu-informatie betreft.
    
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 november 2010 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2010:BO3468) is ook in het geval van een voorgenomen spontane openbaarmaking ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wob een nadere afweging van belangen geboden. Deze nadere afweging houdt in beginsel in dat het algemene belang dat door de openbaarmaking wordt gediend, wordt afgewogen tegen het belang van [appellant sub 2] geen onevenredig nadeel, bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, te lijden als gevolg van de publicatie, waarbij aan het algemeen belang omwille van een goede en democratische bestuursvoering een groot gewicht moet worden toegekend. De Afdeling is evenwel van oordeel dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in dit geval niet van toepassing is, zodat geen nadere belangenafweging plaatsvindt. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder milieu-informatie verstaan, hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wm. Gelet op artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wm, dient informatie over factoren die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten, onderscheidenlijk informatie over activiteiten die op dergelijke elementen en factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen, te worden aangemerkt als milieu-informatie. Een boetebesluit als het onderhavige en het daaraan ten grondslag liggende boeterapport moeten worden aangemerkt als milieu-informatie bedoeld in voormelde bepaling. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Beoordeeld dient te worden of de openbaargemaakte inspectiegegevens op zichzelf bezien ook zijn aan te merken als milieu-informatie. De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend. Voor zover de inspectiegegevens geen gegevens inhouden over factoren die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten, houden ze wel gegevens in die onlosmakelijk zijn verbonden met maatregelen en activiteiten ter bescherming van die elementen. Ook deze gegevens worden aangemerkt als milieu-informatie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7035).
    
        Ook dit betoog faalt.
    
    8.    Voorts betoogt [appellant sub 2] dat onverkorte toepassing van de Beleidsregel als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd, omdat ten onrechte in de Beleidsregel wat betreft de plaatsingsduur niet wordt gedifferentieerd naar de mate van verwijtbaarheid en geen rekening wordt gehouden met de vraag of sprake is van een incidentele of structurele overtreding van de regelgeving.
    
    8.1.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregel blijven de inspectiegegevens na plaatsing op de website vijf jaar na de datum waarop de inspectie heeft plaatsgevonden op de website van de Inspectie SZW toegankelijk. De Afdeling acht de Beleidsregel in zoverre niet onredelijk. Daarbij wordt allereerst in aanmerking genomen dat [appellant sub 2] in de boetekennisgeving van de minister van 7 januari 2015 uitdrukkelijk is gewezen op de mogelijkheid om een schriftelijke reactie te laten voegen bij de openbaar te maken gegevens op de website van de Inspectie SZW en dat [appellant sub 2] hiervan geen gebruik heeft gemaakt. In deze schriftelijke reactie had hij de mogelijkheid om de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, te vermelden en zodoende zijn eigen visie te geven op de aan hem opgelegde boete. Voorts worden in aanmerking genomen de mogelijk ernstige gevolgen van asbestovertredingen voor de gezondheid van mensen die zich bevinden in de besmette omgeving en voor het milieu.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie hoger beroepen.
    
    9.    Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Hetgeen de minister voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
    
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 31 maart 2016 in zaak nr. 15/6058, voor zover aangevallen;
    
    IV.    verklaart het in die zaak ingestelde beroep in zoverre ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Ley-Nell
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2017
    
    597.  BIJLAGE
    
    Wob
    
    Artikel 1
    
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    […];
    
    g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
    
    Artikel 2
    
    1. Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
    
    Artikel 3
    
    5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Artikel 8
    
    1. Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, verschaft uit eigen beweging informatie over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.
    
    Artikel 10
    
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    […];
    
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
    
    Wm
    
    Artikel 19.1a
    
    1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
    
    a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
    
    b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
    
    c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
    
    […]."
    
    Beleidsregel
    
    Artikel 1
    
    Deze beleidsregel is van toepassing op de volgende overtredingen: […]
    
    4.48a, eerste en vierde lid, […] van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
    
    Artikel 2
    
    1. Het besluit tot openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in artikel 3, eerste lid, wordt genomen met in achtneming van artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur.
    
    2. Openbaarmaking vindt plaats op de website van de Inspectie SZW.
    
    Artikel 3
    
    1. De Inspectie SZW maakt in geval van overtreding van de in artikel 1 genoemde artikelen de volgende inspectiegegevens actief openbaar:
    
    a. de naam en vestigingsplaats van de rechtspersoon dan wel van de natuurlijke persoon;
    
    b. de geconstateerde overtreding;
    
    c. de datum waarop de overtreding is geconstateerd;
    
    d. de locatie waar het asbest aanwezig is of is geweest;
    
    e. welk bestuurlijk besluit is genomen, dan wel welke bestuurlijke besluiten zijn genomen vanwege de overtreding op grond van de artikelen 28a, 33 of 34 van de Arbeidsomstandighedenwet;
    
    f. of tegen de onder e bedoelde bestuurlijke besluiten een rechtsmiddel is ingesteld dan wel of daartoe nog de mogelijkheid bestaat.
    
    2. Op verzoek van belanghebbende kan in de zienswijzefase bedoeld in
    
    artikel 4 een schriftelijke reactie over de openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in het eerste lid, van ten hoogste 100 woorden worden gevoegd bij de openbaar te maken gegevens op de website van de Inspectie SZW. Onderdelen van de schriftelijke reactie die persoonsgegevens, bedrijfsnamen of bedrijfsgegevens van derden dan wel strafbare of aanstootgevende uitlatingen bevatten, worden niet op de website van de Inspectie SZW gepubliceerd.
    
    Artikel 4
    
    1. Op het besluit tot openbaarmaking is artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
    
    2. Belanghebbenden worden in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over het voornemen tot openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in artikel 3, eerste lid. De zienswijze op het voornemen tot openbaarmaking wordt gelijktijdig gevraagd met de zienswijze op het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van één of meerdere artikelen genoemd in artikel 1 dan wel het voornemen tot het opleggen van het bevel tot stillegging van werk in verband met recidive, bedoeld in artikel 28a, van de Arbeidsomstandighedenwet.
    
    Artikel 5
    
    1. De openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in artikel 3, eerste lid, op de website van de Inspectie SZW geschiedt niet eerder dan nadat tien werkdagen zijn verstreken nadat het besluit tot openbaarmaking aan de rechtspersoon of de natuurlijke persoon die de overtreding heeft begaan bekend is gemaakt.
    
    2. Indien binnen tien werkdagen nadat het besluit tot openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid bekend is gemaakt, wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking van het besluit opgeschort totdat de voorzieningenrechter een uitspraak heeft gedaan.
    
    Artikel 6
    
    1. De gegevens, bedoeld in artikel 3, eerste lid, blijven na plaatsing op de website vijf jaar na de datum waarop de inspectie heeft plaatsgevonden op de website van de Inspectie SZW toegankelijk.
    
    2. Indien in verband met een beslissing op bezwaar, beroep of hoger beroep over een door de Inspectie SZW genomen bestuurlijk besluit als bedoeld in artikel 3, onder e, wordt vastgesteld dat de gegevens bedoeld in artikel 3, eerste lid, niet meer juist of volledig zijn, worden deze gegevens op de website van de Inspectie SZW binnen vijf werkdagen na de betreffende beslissing door de Inspectie SZW aangepast.