ECLI:NL:RVS:2019:1981, Raad van State, 26-06-2019, 201809985/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] (inmiddels opgevolgd door [bedrijf]) omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonneakker op het perceel kadastraal bekend gemeente Voorst, sectie […], nummer […].

201809985/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 juni 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Wilp, gemeente Voorst,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 november 2018 in zaak nr. 18/1795 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] (inmiddels opgevolgd door [bedrijf]) omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonneakker op het perceel kadastraal bekend gemeente Voorst, sectie […], nummer […].
    Bij uitspraak van 8 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [bedrijf] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2019, waar [appellant], bijgestaan door M.H. Brascamp, rechtsbijstandverlener te Klarenbeek, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.H. van Sintmaartensdijk en H.G.J. Wesseldijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. D.S. Groenveld, advocaat te Driebergen-Rijssenburg, [belanghebbende A] en [belanghebbende B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [bedrijf] is eigenaar van het bovengenoemde kadastrale perceel. Zij wil daarop een groot aantal zonnepanelen plaatsen (een zogenoemde zonneakker). De gronden waarop deze zonnepanelen zullen worden geplaatst, hebben een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 35 hectare. Het hele projectgebied, waarbij ook de gronden worden meegeteld die worden gebruikt voor de landschappelijke inpassing, heeft een oppervlakte van ongeveer 50 hectare.
        Het projectgebied ligt ten noorden van de Rijksweg A1 (hierna: de snelweg), in de nabijheid van het perceel [locatie 1] in Wilp. Op dit adres woont [gemachtigde].
    2.    [appellant] is eigenaar van percelen die, gezien vanaf de snelweg en vanuit het projectgebied, nog verder naar het noorden liggen. Dit betreft [vijf percelen] in Wilp. Ook is hij eigenaar van enkele agrarische landbouwgronden in de omgeving. Zelf woont [appellant] aan de [locatie 2].
        [appellant] stelt dat de aanwezigheid van de zonneakker ter plaatse nadelige gevolgen voor hem zal hebben. Daarbij gaat het hem met name om een aantasting van zijn vrije uitzicht en om een aantasting van de landschappelijke waarde van het gebied.
    3.    Bij het besluit van 20 februari 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het betreft een vergunning eerste fase. Daarbij heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) vergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft daaraan de voorwaarde verbonden dat de inpassing van de zonneakker moet plaatsvinden door de aanleg van landschapsmaatregelen. De realisatie van die maatregelen moet tegelijkertijd met de bouw van de zonneakker plaatsvinden. Na de realisatie moeten de desbetreffende landschapsmaatregelen worden beheerd en in stand worden gehouden zoals is beschreven in het inrichtingsplan. Onder die voorwaarden is het beoogde gebruik volgens het college niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    4.    In de aangevallen uitspraak is het beroep van [appellant] tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat [appellant] geen belanghebbende is bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, omdat [appellant] geen gevolgen van enige betekenis zal ondervinden van de zonneakker zoals deze is vergund.
    Relevante regelgeving en bestemmingsplan
    5.    Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
    6.    Voor het projectgebied geldt het bestemmingsplan "Buitengebied", dat is vastgesteld op 28 januari 2013 (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van dit plan rusten op het projectgebied de bestemmingen "Agrarisch" en "Natuur".
         Niet in geschil is dat het realiseren van een zonneakker binnen het projectgebied in strijd is met het bestemmingsplan.
    Beoordeling van het hoger beroep
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen belanghebbende is bij het besluit van 20 februari 2018. Daartoe voert hij aan dat de ruimtelijke uitstraling van de zonneakker zich uitstrekt tot zijn woning. Daarbij wijst hij op het karakter van het landschap ter plaatse en op de aard en omvang van het project.
    7.1.     Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
        Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    7.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    7.3.    Zoals de rechtbank heeft vastgesteld en tussen partijen niet in geschil is, bedraagt de afstand tussen het woonperceel van [appellant] en de beoogde zonneakker, ten zuiden van dat woonperceel, ongeveer 450 meter.
    Bij een dergelijke afstand is in beginsel niet aannemelijk dat gevolgen van enige betekenis zullen worden ondervonden.
        Het landschap ter plaatse van het projectgebied is echter open van karakter met weidse vergezichten. Tussen het woonperceel van [appellant] en de ten zuiden daarvan gelegen snelweg - die op een afstand van ongeveer 850 meter van zijn woning ligt - zijn uitsluitend agrarische gronden aanwezig waarop nauwelijks bebouwing staat. Zoals ter zitting is vastgesteld, heeft [appellant] vanaf zijn woonperceel direct zicht op de snelweg.
        Het projectgebied loopt evenwijdig aan de snelweg, tussen de woning van [appellant] en de snelweg in, en is ongeveer 1 kilometer breed. De zonnepanelen zijn tot een hoogte van 2,5 meter voorzien. Deze zullen worden afgeschermd door een dichte haag die aanvankelijk ongeveer 3 meter hoog zal zijn en die naar verwachting nog verder zal uitgroeien, zo is ter zitting door [bedrijf] vermeld. Daarom is aannemelijk dat [appellant] vanuit zijn woning direct zicht zal hebben op het vergunde project. Gelet op de omvang van het hele project, bezien in relatie tot het open karakter van het landschap ter plaatse, zijn de gevolgen voor het uitzicht van [appellant] naar het oordeel van de Afdeling zodanig dat zijn woon- en leefklimaat daardoor wordt beïnvloed.
        [appellant] is daarnaast ook eigenaar van verschillende agrarische landbouwpercelen in de omgeving van het projectgebied. Het gaat hierbij om gronden die direct ten zuiden van de Voordersteeg liggen, op een afstand van ongeveer 215 meter van de beoogde zonneakker. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] echter onweersproken gesteld dat hij ook eigenaar is van een landbouwperceel ten westen van het projectgebied, welk perceel grenst aan het projectgebied.
        De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de gevolgen van het project voor [appellant] niet van enige betekenis zullen zijn en dat hij door het besluit niet rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte een doorslaggevende betekenis toegekend aan de landschappelijke inpassing van de zonneakker. Die inpassing maakt immers ook onderdeel uit van het vergunde project en uit de bij de rechtbank ingediende stukken blijkt bovendien dat [appellant] zich juist verzet tegen de komst van een groene muur met een breedte van ongeveer 1 kilometer.
    7.4.    Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb bij het besluit van 20 februari 2018 kan worden aangemerkt.
         Het betoog slaagt.
    8.    Gelet op het voorgaande is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    9.    Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling hierna de beroepsgronden behandelen die [appellant] heeft aangevoerd tegen het besluit van 20 februari 2018.
    10.    [appellant] betoogt dat het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen. Hij voert daartoe aan dat college eerst een integrale visie over zonne-energie, als onderdeel van een meer omvattende omgevingsvisie over de energietransitie, had moeten opstellen en daarover eerst een brede maatschappelijke discussie met de plaatselijke bevolking had moeten voeren, voordat een vergunning voor de zonneakker mocht worden verleend. De gemeente heeft weliswaar een Ruimtelijke Toekomstvisie opgesteld, maar deze visie kent volgens [appellant] een vrijwel inhoudsloze paragraaf over zonnevelden. [appellant] stelt daarom dat hij zijn standpunt over de energietransitie in de gemeente Voorst niet in een zorgvuldig proces heeft kunnen inbrengen en dat zijn inspraakmogelijkheden zijn beperkt tot een reactieve - en daarmee relatief gemarginaliseerde - inbreng binnen wettelijke termijnen over een concrete aanvraag.
    10.1.    Aan de orde is een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3º, van de Wabo. Die bepaling luidt als volgt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
    10.2.    De beslissing om al dan niet met toepassing van deze bepaling een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
         Verder geldt dat het college beleidsruimte heeft bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen (vergelijk de uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4079).
    10.3.    Onder meer in de Wabo, het Besluit omgevingsrecht en het Besluit ruimtelijke ordening zijn regels gesteld over de totstandkoming en over de inhoud van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3º, van de Wabo. Daarbij is niet voorgeschreven dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan pas mag worden verleend na het vaststellen van een integrale gemeentelijke beleidsvisie. Een voorafgaande gemeentelijke beleidsvisie is ook niet noodzakelijk in gevallen waarin het, zoals hier, gaat om een vergunning die de aanleg van een zonneakker planologisch mogelijk maakt.
    10.4.    Hoewel de wettelijke verplichting ontbreekt om dit voorafgaand aan de vergunningverlening te doen, heeft de raad van de gemeente Voorst in dit geval wel een gemeentelijke beleidsvisie vastgesteld, te weten de Ruimtelijke Toekomstvisie Voorst "Kwaliteit, Verbinding en Duurzaamheid" van 18 december 2017 (hierna: de RTV). Op pagina 30 van de RTV is ingegaan op energieopwekking door middel van het aanleggen van zonnevelden. [appellant] heeft niet bestreden dat de vergunningverlening voldoet aan de uitgangspunten die daar zijn neergelegd.
        Bij de totstandkoming van de RTV zijn diverse bewoners, bedrijven en instellingen in de gemeente betrokken geweest. [appellant] heeft niet bestreden dat hij ook had kunnen deelnemen aan dit participatieproces. Dat hij dit niet heeft gedaan, komt voor zijn eigen risico.
    10.5.    Ook in de voorliggende vergunningprocedure bestond voor [appellant] de mogelijkheid om zijn visie op de aanleg van een zonneakker in het gebied naar voren te brengen. Van deze mogelijkheid heeft hij - zij het op een beperkte wijze - gebruik gemaakt door middel van het indienen van een zienswijze tegen het ontwerpbesluit. In het besluit van 20 februari 2018 heeft het college deze zienswijze van [appellant] beoordeeld. In beroep en hoger beroep heeft [appellant] hiertegen geen inhoudelijke bezwaren naar voren gebracht. Verder hebben partijen ter zitting bevestigd dat het college en Gooiker in de zienswijzenfase regelmatig contact met [appellant] hebben gehad over de landschappelijke inpassing en dat het inrichtingsplan naar aanleiding daarvan is aangepast. Wat [appellant] heeft aangevoerd, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen.
        Het betoog faalt.
    11.    Gelet op het vorenstaande zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 20 februari 2018 ongegrond verklaren.
    12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] te worden veroordeeld.
        Voor [bedrijf] bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van de proceskosten.
    13.    De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 november 2018 in zaak nr. 18/1795;
    III.    verklaart het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Voorst van 20 februari 2018 ongegrond;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Voorst tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    w.g. Pans    w.g. Breunese-van Goor
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019
    208.