ECLI:NL:RVS:2015:2957, Raad van State, 23-09-2015, 201409198/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2010 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhavend optreden tegen het gebruik van het perceel [locatie] te Dongen (hierna: het perceel) door [vergunninghoudster] als zorgboerderij en de op dat perceel zonder daartoe verleende bouwvergunning gerealiseerde bouwwerken afgewezen.

201409198/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Dongen,
    2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    3. [appellant sub 3], wonend te Dongen,
    4. [appellant sub 4], wonend te Dongen,
    (hierna tezamen: [appellant sub 1] en anderen),
    
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 september 2014 in zaak nrs. 13/2934, 14/840, 14/841 en 14/5818 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dongen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juni 2010 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om handhavend optreden tegen het gebruik van het perceel [locatie] te Dongen (hierna: het perceel) door [vergunninghoudster] als zorgboerderij en de op dat perceel zonder daartoe verleende bouwvergunning gerealiseerde bouwwerken afgewezen.
    
    Bij besluit van 28 mei 2013 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Voort heeft het college bij besluit van 28 mei 2013 [vennoot A] en [vennoot B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [vennoot]), vennoten van [vergunninghoudster], op straffe van verbeurte van een dwangsom gelast om binnen zes weken na verzending van dat besluit het gebruik van de op de bij dat besluit behorende tekening aangeduide buitenruimte ten behoeve van verblijf en dagbesteding van kinderen en volwassenen met een ontwikkelingsstoornis of een lichamelijke beperking te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 31 mei 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van een preischuur op het perceel en voor de wijziging van het gebruik van de preischuur van primair agrarisch gebruik naar multifunctioneel gebruik ten behoeve van georganiseerde zorgactiviteiten.
    
    Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om over te gaan tot invordering van een door [vennoot] verbeurde dwangsom afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 januari 2014 heeft het college het door [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 31 mei 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 25 september 2014 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant sub 1] en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op het besluit van 23 januari 2014, bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 23 januari 2014 in stand blijven, en het beroep van [appellant sub 1] en anderen ongegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op de besluiten van 28 mei 2013 en 8 oktober 2013. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghoudster] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2015, waar het college, vertegenwoordigd door M.G. Boonekamp, werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Ter zitting zijn voorts [vennoot A] en [vennoot B], voornoemd, vertegenwoordigd door mr. R.G.L. van de Ven en mr. W. Krijger, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [vennoot] exploiteert op het perceel onder de naam [vergunninghoudster] een bedrijf met de mogelijkheid van dagbesteding, dagverzorging en logeeropvang voor volwassenen en kinderen met een lichamelijke beperking of psychische stoornis. Niet in geschil is dat de exploitatie van het bedrijf op het perceel in strijd is met de ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dongen Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) op het perceel rustende bestemming "Agrarische doeleinden" met de nadere aanduiding "Agrarisch hulp- en nevenbedrijf".
    
    Ten aanzien van het besluit van 23 januari 2014
    
    2. Bij besluit van 31 mei 2013, dat bij besluit van 23 januari 2014 in stand is gelaten, heeft het college [vergunninghoudster] met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van een voormalige preischuur en het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van die schuur als activiteitenruimte.
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. binnen de bebouwde kom, en
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 1.500 m².
    
    4. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met de bij besluit van 19 september 2013 door de raad van de gemeente Dongen vastgestelde "Notitie Vitaal Buitengebied" (hierna: de Notitie). [appellant sub 1] en anderen voeren in dit verband aan dat ten onrechte niet is voorzien in een goede landschappelijke inpassing, als bedoeld in de Notitie. Volgens hen heeft de rechtbank niet onderkend dat de in de Notitie opgenomen eis van een goede landschappelijke inpassing ook geldt wanneer de omgevingsvergunning alleen betrekking heeft op inpandige veranderingen in een bestaand gebouw.
    
    4.1. De Notitie betreft een beleidsnotitie waarin wordt beschreven welke mogelijkheden er zijn voor nieuwe economische ontwikkelingen in het buitengebied waarmee onder meer invulling wordt gegeven aan het provinciaal beleid zoals dat is beschreven in de Verordening ruimte 2012. In de Notitie is onder meer een schema opgenomen ten behoeve van de toetsing van niet-agrarische initiatieven in het buitengebied. Stap vier van dat schema betreft de vraag of sprake is van een goede landschappelijke inpassing. Bij stap vijf wordt beoordeeld of het initiatief een meerwaarde voor het gebied vormt en of een ruimtelijke kwaliteitsverbetering is vereist. In de Notitie is voorts opgenomen dat op basis van regionale werkafspraken voor verschillende soorten initiatieven een verschillend inspanningsniveau met betrekking tot investering in landschappelijke kwaliteit geldt. Daarbij zijn drie categorieën onderscheiden, waarvan Categorie 1 betrekking heeft op "Ruimtelijke ontwikkelingen waarvoor geen (extra) kwaliteitsverbetering van het landschap is vereist (geen landschappelijke inpassing en evenmin ruimtelijke kwaliteitsverbetering vereist)". In bijlage 2 van de notitie is een schema opgenomen waaruit blijkt dat situaties waarin met toepassing van artikel 2, negende lid, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning wordt verleend, worden ingedeeld in Categorie 1.
    
    De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat volgens het in de Notitie neergelegde beleid geen landschappelijke inpassing is vereist, omdat het project kan worden aangemerkt als een ruimtelijke ontwikkeling die valt in Categorie 1, nu het een inpandige verandering in een bestaand gebouw betreft waarvoor met toepassing van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning wordt verleend. Volgens de Notitie vallen in Categorie 1 ruimtelijke ontwikkelingen waarvoor geen (extra) kwaliteitsverbetering van het landschap is vereist. Anders dat [appellant sub 1] en anderen betogen, heeft de indeling in categorieën niet louter betrekking op stap vijf van het toetsingsschema, nu achter de omschrijving van Categorie 1 in de Notitie niet alleen is opgenomen dat geen ruimtelijke kwaliteitsverbetering is vereist, maar ook dat evenmin een landschappelijke inpassing is vereist. Hieruit blijkt dat de stappen vier en vijf van het toetsingsschema niet zijn vereist indien een project in Categorie 1 kan worden ingedeeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 1] en anderen verwijzen in hun hogerberoepschrift naar de zienswijze die zij naar voren hebben gebracht tegen het ontwerpbestemmingsplan "[locatie]". Daarin hebben zij de in dat ontwerpbestemmingsplan toegestane vestiging van een zorgboerderij op het perceel aan de orde gesteld en betoogd dat deze vestiging in strijd is met de Notitie, omdat [vergunninghoudster] niet kan worden aangemerkt als een in het buitengebied passende zorgboerderij als bedoeld in de Notitie. De vraag of dat het geval is dient in het kader van de inmiddels door [appellant sub 1] en anderen aangespannen procedure tegen de vaststelling van het bestemmingsplan [locatie] te worden beantwoord.
    
    6. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning hun belangen onvoldoende heeft meegewogen. Daartoe voeren zij aan dat het gebruik van het perceel als zorgaccommodatie zal leiden tot geluidsoverlast waardoor de bouw van drie geluidschermen op het perceel noodzakelijk is. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het door hen bedoelde geluid afkomstig is van het gebruik van de buitenruimte op het perceel en dat de omgevingsvergunning daarop geen betrekking heeft. Daarbij komt volgens [appellant sub 1] en anderen dat de voormalige preischuur niet kan worden gebruikt door [vergunninghoudster] zonder dat eveneens gebruik wordt gemaakt van de buitenruimte.
    
    6.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat in deze zaak, waarin de bij besluit van 31 mei 2013 verleende omgevingsvergunning, die bij besluit van 23 januari 2014 in stand is gelaten, ter beoordeling voorligt, het gebruik dat van de buitenruimte op het perceel wordt gemaakt en de geluidsbelasting die daarmee samenhangt, niet betrokken behoeft te worden bij de belangenafweging. Daarbij is van belang dat het gebruik van de buitenruimte geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag en evenmin noodzakelijkerwijs samenhangt met het gebruik van de voormalige preischuur. Voor zover [appellant sub 1] en anderen betogen dat [vergunninghoudster] de voormalige preischuur niet kan gebruiken zonder dat de buitenruimte illegaal wordt gebruikt voor het buitenspelen, wordt overwogen dat het college [vergunninghoudster] bij besluit van 28 mei 2013 onder oplegging van een dwangsom heeft gelast dat gebruik te staken en gestaakt te houden. In hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college hun belangen onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond voor zover het is gericht tegen het besluit van 23 januari 2014, waarbij het besluit van 31 mei 2013 in stand is gelaten.
    
    Ten aanzien van het besluit van 28 mei 2013
    
    8. Bij besluit van 28 mei 2013 heeft het college de vennoten van [vergunninghoudster] op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 15.000,00 gelast om binnen zes weken na verzending van dat besluit het gebruik van de op de bij dat besluit behorende tekening aangeduide buitenruimte ten behoeve van verblijf en dagbesteding van kinderen en volwassenen met een ontwikkelingsstoornis of een lichamelijke beperking te beëindigen en beëindigd te houden. Vast staat dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen dat gebruik, omdat het in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    9. Voor zover [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ook handhavend had moeten optreden tegen het gebruik dat van de voormalige preischuur werd gemaakt, omdat ten tijde van het besluit van 28 mei 2013 geen concreet zicht op legalisering van dat gebruik bestond, wordt als volgt overwogen. Zoals hiervoor onder 7. is overwogen, is het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen ongegrond voor zover het is gericht tegen de verlening van de omgevingsvergunning. Nu het gebruik dat van de voormalige preischuur werd gemaakt in die omgevingsvergunning is toegestaan, hebben [appellant sub 1] en anderen geen belang meer bij een beoordeling van de vraag of ten tijde van het besluit van 28 mei 2013 concreet zicht op legalisering van dat gebruik bestond.
    
    Het betoog faalt.
    
    10. Het hoger beroep is niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het besluit van 28 mei 2013.
    
    Ten aanzien van het besluit van 8 oktober 2013
    
    11. In het besluit van 8 oktober 2013 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] en anderen om over te gaan tot invordering van de volgens hen door [vennoot] verbeurde dwangsom afgewezen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat bij controles op 24 en 25 september 2013 is gebleken dat de buitenruimte, zoals aangegeven op de bij het besluit van 28 mei 2013 behorende tekening, niet gebruikt wordt ten behoeve van [vergunninghoudster], zodat geen overtreding is geconstateerd.
    
    12. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gevonden voor het oordeel dat [vennoot] de aan het besluit van 28 mei 2013 verbonden dwangsom heeft verbeurd. Daartoe voeren zij aan dat het gebruik van het buitenterrein niet binnen zes weken na verzending van dat besluit is beëindigd. Dat de last niet tijdig is nageleefd, hebben [appellant sub 1] en anderen zelf geconstateerd. Bovendien heeft [vergunninghoudster] ter zitting van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant op 26 augustus 2013 verklaard dat niet tijdig aan de last kon worden voldaan, aldus [appellant sub 1] en anderen. Dat deze verklaring naderhand door [vennoot] is ingetrokken, kan volgens hen geen betekenis hebben zolang [vennoot] niet bewijst dat het door hem op 26 augustus 2013 gestelde onjuist was. De stelling van [vergunninghoudster] dat na het verstrijken van de begunstigingstermijn gebruik zou zijn gemaakt van andere buitenterreinen, is volgens [appellant sub 1] en anderen ongeloofwaardig. Dat zou volgens hen bovendien logistiek niet haalbaar zijn.
    
    12.1. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [vennoot] niet tijdig aan de last heeft voldaan. In het controlerapport dat is opgemaakt naar aanleiding van op 24 en 25 september 2013 namens het college uitgevoerde controles is opgenomen dat op beide data geen buitenactiviteiten plaatsvonden op het perceel. In de stelling van [appellant sub 1] en anderen dat zij hebben geconstateerd dat het gebruik van het buitenterrein ten behoeve van [vergunninghoudster] na afloop van de begunstigingstermijn is voortgezet en dat deze activiteiten pas zijn gestaakt nadat de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant bij uitspraak van 9 september 2013 het verzoek van [vennoot] om een voorlopige voorziening heeft afgewezen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel nu dit door [vennoot] wordt ontkend en [appellant sub 1] en anderen hun stelling niet nader hebben onderbouwd. Dat [vennoot] is de voorlopige voorzieningsprocedure aanvankelijk anders heeft verklaard doet daar niet aan af evenmin als de stelling van [appellant sub 1] en anderen dat het logistiek onhaalbaar is om het buitenspelen in de periode tussen 10 juli 2013 en 9 september 2013 elders te laten plaatsvinden. De aan [vennoot] opgelegde dwangsom is niet verbeurd, zodat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat het college tot invordering moet overgaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    13. Het hoger beroep is ongegrond voor zover het is gericht tegen het besluit van 8 oktober 2013.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dongen van 28 mei 2013;
    
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Duifhuizen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
    
    531-724.