ECLI:NL:RVS:2019:4457, Raad van State, 24-12-2019, 201807168/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Loswal e.o." vastgesteld.

201807168/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Leiden,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Leiden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Loswal e.o." vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. V. Stavleu, advocaat te Leiden, en de raad, vertegenwoordigd door drs. R. van Deutekom en A. Sluijter-Jacobsen, MURB, MA, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en partijen een vraag voorgelegd.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft nadat geen van de partijen, na te zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen de door de Afdeling gestelde termijn hebben verklaard dat zij gebruik willen maken van dit recht.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het bestemmingsplan is conserverend van aard en legt de bestaande situatie vast.
    2.    Het plangebied ligt ten zuiden van het centrum van Leiden. Het plan heeft betrekking op de zuidelijke punt van de Lammenschansdriehoek, die wordt begrensd door het Lammenschansplein, de Trekvliet en het Rijn-Schiekanaal.
        [appellant] is eigenaar van de woning aan het [locatie] te Leiden. Ten zuidoosten van zijn woning ligt het Rijn-Schiekanaal. Ten oosten van zijn woning, boven het Rijn-Schiekanaal, ligt een koffiehuis. [appellant] heeft op zijn perceel naast het koffiehuis een berging met carport gebouwd. Hij heeft beroep ingesteld tegen het plan, omdat hij van mening is dat de berging met carport ten onrechte niet hierin is opgenomen.
    Toetsingskader
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Zienswijze
    4.    [appellant] betoogt dat de raad zijn zienswijze niet goed heeft behandeld door bij de bespreking hiervan voor een groot deel te verwijzen naar de inspraaknota. Verder betoogt [appellant] dat de raad naar aanleiding van de desbetreffende zienswijze niet beargumenteert waarom de berging met carport in strijd is met de regels omtrent de voorgevelrooilijn.
    4.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] over de behandeling van zijn zienswijze zo, dat de wijze waarop de raad de naar voren gebrachte zienswijze heeft behandeld volgens hem in strijd is met artikel 3:46 van de Awb. Daarin is bepaald dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    4.2.    Op de over het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijzen is gereageerd in de "Zienswijzennota bestemmingsplan Loswal e.o." (hierna: de zienswijzennota). In de zienswijzennota is, onder verwijzing naar de "Nota inspraak en vooroverleg bestemmingsplan Loswal e.o.", ingegaan op de naar voren gebrachte zienswijzen van [appellant]. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat in de zienswijzennota wordt verwezen naar de inspraaknota. Verder is niet gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat niet aan artikel 3:46 van de Awb is voldaan.
        Het betoog faalt.
    Cultuurhistorische belangen
    5.    [appellant] betoogt dat de woning aan het [locatie] niet is aan te merken als erfgoedrechtelijk beschermd object.
    5.1.    Uit de verbeelding behorend bij het voorliggende plan volgt dat de woning aan het [locatie] de bouwaanduiding "karakteristiek" heeft.
        Artikel 7, lid 7.1, van de planregels luidt:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    met de daarbij behorende voorzieningen, zoals:
    […]
    alsmede voor:
    h. behoud en bescherming van beeldbepalende bebouwing ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek'."
    5.2.    De Afdeling vat het betoog van [appellant] zo op dat hij bedoelt dat de raad ten onrechte de woning aan het [locatie] heeft aangemerkt als erfgoedrechtelijk beschermd object.
        In paragraaf 4.2 van de plantoelichting is ingegaan op de cultuurhistorie. Hieruit volgt dat het gemeentebestuur van Leiden naast de Erfgoednota 2014-2020 en de Monumentenverordening 2008, het instrument hanteert van karakteristieke panden. Het doel van dit instrument is de bijdrage aan de beeldkwaliteit van de openbare ruimte door de aanwezige historische bebouwing te borgen. De aanduiding en bescherming van de karakteristieke panden wordt geregeld in het desbetreffende bestemmingsplan.
        Volgens paragraaf 4.2.2 van de plantoelichting wordt de voormalige dienstwoning beschermd als karakteristiek pand vanwege het behoud en de bescherming van de beeldbepalende bebouwing. Bij de aanleg van het Rijn-Schiekanaal kwamen er meerdere kunstwerken die bediend en beheerd moesten worden. Daarvoor werden in totaal tien dienstwoningen gebouwd, waaronder de desbetreffende woning die ten dienste stond van de Lammeburg. Ter zitting is gebleken dat de dienstwoning functioneel was vanwege de directe relatie met het water en de omgeving. Naast de dienstwoning is volgens de plantoelichting ook van cultuurhistorische waarde de hoofdinfrastructuur gevormd door de Trekvliet en het Rijn-Schiekanaal en de insteekhaven aan de noordzijde van het plangebied.
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de woning aan het [locatie] in redelijkheid niet heeft kunnen aanmerken als "karakteristiek".
        Het betoog faalt.
    De berging met carport
    6.    [appellant] betoogt dat de berging met carport had moeten worden opgenomen in het bestreden plan. Daartoe voert hij aan dat met de inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK 2014, stedenbouwkundige voorschriften, waaronder voorschriften inzake de rooilijnen, niet langer in de gemeentelijke bouwverordening kunnen worden opgenomen. Hierbij gold volgens [appellant] een overgangsperiode tot 1 juli 2018. Omdat het plan is vastgesteld na deze overgangsperiode, op 12 juli 2018, bestond er volgens [appellant] geen geldende regelgeving over de voorgevelrooilijn. Daarom kon de berging met carport geen voorgevelrooilijn overschrijden en was dit bouwwerk op het moment van de vaststelling van het plan niet illegaal.
        [appellant] betoogt verder dat geen belangenafweging ten grondslag ligt aan het plan. Hij voert aan dat de raad in de afweging had moeten betrekken dat de berging met carport zo veel mogelijk achter het koffiehuis is gebouwd waardoor dit bouwwerk beperkt zichtbaar is vanaf de openbare weg. [appellant] heeft ter onderbouwing van zijn betoog foto’s en het advies van de Commissie Bezwaarschriften overgelegd.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de berging met carport ten tijde van de vaststelling van het plan niet legaal was. In dit verband wijst de raad op de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 juli 2019 waarin het beroep voorlag tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de weigering om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van de berging met carport. De rechtbank Den Haag heeft in deze uitspraak het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Daarom was volgens de raad op 24 april 2018, ten tijde van het besluit op bezwaar, sprake van een illegaal bouwwerk. Het feit dat kort nadien, op 1 juli 2018, de stedenbouwkundige bepalingen uit de gemeentelijke bouwverordening zijn komen te vervallen, betekent niet dat het bouwwerk daarmee zou zijn gelegaliseerd, aldus de raad.
        De raad stelt verder dat na 1 juli 2018 geen sprake was van een ander planologisch inzicht om het bouwwerk alsnog in het bestemmingsplan op te nemen. De berging met carport, in samenhang met het naastgelegen koffiehuis, zorgt er volgens de raad voor dat een te grote massa ontstaat van de karakteristieke woningen aan het [locatie] en 4. Aan de straatzijde is een open gevelbeeld gewenst, terwijl het vrije uitzicht vanaf de straat en het water door de berging met carport wordt belemmerd, aldus de raad.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan geen bestemmingsplan gold als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), maar slechts de Bouwverordening 1992 van de gemeente Leiden (hierna: de Bouwverordening).
    6.3.    Op 29 november 2014 is de Reparatiewet BZK 2014 (Stb. 2014, 458) in werking getreden. Deze wet strekt tot het herstel van wetstechnische gebreken en leemten in een aantal wetten op het terrein van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Wonen en Rijksdienst en op enkele aanverwante terreinen.
        Ingevolge artikel XXIII, onder c, is het vijfde lid van artikel 8 van de Woningwet komen te vervallen. Dit artikel voorzag in de mogelijkheid om in de gemeentelijke bouwverordening voorschriften van stedenbouwkundige aard, zoals voorschriften over de ligging van de rooilijnen, op te nemen.
        Artikel 133, tweede lid, van de Woningwet, zoals dit is toegevoegd ingevolge artikel XXIII, onder H, van de Reparatiewet BZK 2014 luidt: "Voor gebieden waar op het tijdstip van inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK 2014 geen bestemmingsplan als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is, blijven de artikelen 1, eerste lid, onderdeel g, 7b, eerste lid, 8, vijfde en zevende lid, 10 en 12, derde lid, zoals die laatstelijk luidden voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK 2014, van toepassing tot het tijdstip van het van toepassing worden van een bestemmingsplan voor dat gebied, doch uiterlijk tot 1 juli 2018."
    6.4.    Het voorgaande betekent dat de bepalingen over de rooilijnen uit de Bouwverordening ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan op 12 juli 2018 niet langer golden. Gelet hierop overschrijdt de berging met carport geen voorgevelrooilijn en is in zoverre sprake van een vergunbare situatie.
        Voor zover de raad uit de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 juli 2019 afleidt dat het bouwwerk ten tijde van de vaststelling van het plan niet vergunbaar was, volgt de Afdeling dit niet. De rechtbank heeft in deze uitspraak, naar het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar, geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden het bezwaar tegen de weigering van de omgevingsvergunning op 24 april 2018, toen de bepalingen over de rooilijnen uit de Bouwverordening nog golden, terecht ongegrond heeft verklaard.
        Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de raad in zijn belangenafweging die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, ten onrechte niet heeft betrokken dat de berging met carport niet de voorgevelrooilijn zoals bedoeld in de Bouwverordening overschrijdt. Het bestreden besluit is wat betreft het plandeel met de bestemming "Wonen", voor zover dat niet voorziet in een berging met carport op het perceel aan het [locatie], in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid.
        Het betoog slaagt.
    Vertrouwensbeginsel
    7.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Daartoe betoogt hij dat de adviseur ruimtelijke ordening in een gesprek eind 2015 heeft toegezegd dat [appellant] de berging met carport kon realiseren en dat dit bouwwerk zou worden opgenomen in het voorliggende plan. Deze uitlatingen zijn volgens hem in de zienswijzennota bevestigd. [appellant] betoogt dat gelet op de functie van adviseur ruimtelijke ordening, hij erop mag vertrouwen dat deze de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan vertolkt. [appellant] voert verder aan dat hij erop mag vertrouwen dat de situatie rechtmatig is, omdat een reactie van de bouwinspecteur is uitgebleven nadat deze ter plaatse foto’s heeft gemaakt en die heeft gedeeld met de afdeling bouw- en woningtoezicht van de gemeente Leiden.
    7.1.    De raad stelt dat ten tijde van de verkoop van de woningen [locatie] en 4, gesprekken hebben plaatsgevonden tussen medewerkers van de provincie, medewerkers van de gemeente en de kopers van de desbetreffende woningen. Deze gesprekken betroffen het door de provincie te realiseren geluidscherm als afscheiding tussen de woningen en de Loswal. Eind 2015, na afloop van een van deze gesprekken, heeft een medewerker van de gemeente Leiden "in de wandelgangen" met [appellant] in algemene zin gesproken over de bestemmingsplanprocedure en de jurisprudentie over het in beginsel kunnen betrekken van gerealiseerde bebouwing in een bestemmingsplan. Deze medewerker heeft niet gesuggereerd dat hij bevoegd is te beslissen op de vaststelling van het bestemmingsplan. De raad stelt verder dat de omstandigheid dat [appellant] sinds het bezoek van de bouwinspecteur niets heeft vernomen van hem, niet kan bijdragen aan het vertrouwen van [appellant], omdat hij de berging met carport toen al zonder omgevingsvergunning had opgericht.
    7.2.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
        De Afdeling stelt vast dat de door [appellant] gestelde toezegging is gedaan na afloop van de gesprekken tussen medewerkers van de provincie, medewerkers van de gemeente en [appellant]. Uit de zienswijzennota volgt dat de adviseur ruimtelijke ordening met [appellant] heeft gesproken over de bestemmingsplanprocedure en de jurisprudentie over het in beginsel kunnen betrekken van gerealiseerde bebouwing in een bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden dat de hiervoor genoemde uitlating zodanig was toegesneden op de concrete situatie van [appellant] dat deze kan worden gekwalificeerd als een uitlating waaruit [appellant] redelijkerwijs kon en mocht afleiden hoe de raad zijn bevoegdheid zou uitoefenen. Verder brengt de enkele omstandigheid dat een reactie van de bouwinspecteur is uitgebleven nadat hij ter plaatse foto’s heeft gemaakt, niet mee dat sprake is van een welbewuste standpuntbepaling die te kwalificeren is als een toezegging.
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft vastgesteld.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Met inachtneming van wat is overwogen onder 6.4 is het bestreden besluit wat betreft het plandeel met de bestemming "Wonen", voor zover dat niet voorziet in een berging met carport op het perceel aan het [locatie], in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    Opdracht
    9.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor het vernietigde plandeel met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    Proceskosten
    10.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Leiden van 12 juli 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Loswal e.o." voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen", voor zover dat niet voorziet in een berging met carport op het perceel aan het [locatie];
    III.    draagt de raad op om binnen 42 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen voor het onder II. bedoelde plandeel en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Leiden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,- (zegge:  twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Leiden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Kuipers
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
    271-926.