ECLI:NL:RVS:2015:1330, Raad van State, 29-04-2015, 201403541/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast dat uiterlijk op 15 september 2013 de aangebrachte glazen panelen met aluminiumconstructie op het perceel [locatie] te Meerkerk (hierna: het perceel) moeten zijn verwijderd.

201403541/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Zederik,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Meerkerk, gemeente Zederik,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 26 maart 2014 in zaak nrs. 14/992 en 14/986 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast dat uiterlijk op 15 september 2013 de aangebrachte glazen panelen met aluminiumconstructie op het perceel [locatie] te Meerkerk (hierna: het perceel) moeten zijn verwijderd.
    
    Bij besluit van 12 september 2013 heeft het college besloten de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de verzending van de beslissing op het bezwaarschrift.
    
    Bij besluit van 14 januari 2014 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 30 juli 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 13 februari 2014 heeft het college besloten de begunstigingstermijn te verlengen tot twee weken nadat de uitspraak van de rechtbank is verzonden.
    
    Bij uitspraak van 26 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 14 januari 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een voorziening getroffen inhoudende schorsing van het primaire besluit en verlenging van de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom tot zes weken na de te nemen beslissing op het bezwaar, en bepaald dat het college een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 december 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. Steenhuis,
    werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. G.H. Blom, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 2] bewoont een recreatiewoning op het perceel. Bij de recreatiewoning bevindt zich een ingesprongen overdekt terras dat aan twee zijden open is en waarvan de overdekking wordt gevormd door de onderzijde van de eerste verdieping van de woning. [appellant sub 2] heeft, zonder daartoe over een omgevingsvergunning te beschikken, in de beide open zijden de, in een aluminiumconstructie vervatte, glazen panelen aangebracht. Het terras kan hiermee worden afgesloten.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover thans van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij het Bouwbesluit 2012;
    
    b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening;
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
    
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, in de daarna vermelde gevallen.
    
    3. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied", dat gold ten tijde van het opleggen van de last, rust op het perceel de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)" met de subbestemming "vRksjz".
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie, alsmede voor kampeerterrein ten behoeve van permanente en niet-permanente verblijfsrecreatie, met inbegrip van zomerwoningen, alsmede voor voorzieningen ten behoeve van kamperen.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden ten behoeve van de (sub)bestemming uitsluitend worden gebouwd:
    
    a. gebouwen inclusief de daarbij behorende uitbouwen;
    
    b. bijgebouwen;
    
    c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    
    Ingevolge het derde lid, aanhef en onder m, mag de inhoud van een zomerwoning op gronden met de subbestemming "vRksjz" ten hoogste 250 m3 bedragen.
    
    Ingevolge aanhef en onder r mag per zomerwoning op die gronden ten hoogste één berging worden gebouwd met een grondoppervlak van ten hoogste 15 m2.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Zederik", dat, voor zover dit betrekking heeft op het perceel, op 10 januari 2014 in werking is getreden, rust op het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie -5 (sr-5)".
    
    Ingevolge artikel 13.1, aanhef en onder e, onder 1, van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van een kampeerterrein, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie -5 (sr-5)" met dien verstande dat kampeermiddelen en recreatiewoningen zijn toegestaan, uitsluitend ten behoeve van recreatieve bewoning.
    
    Ingevolge artikel 13.2.3 gelden voor gronden met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie -5 (sr-5)" de volgende regels:
    
    a. de inhoud van een recreatiewoning mag ten hoogste 250 m3 bedragen;
    
    (…)
    
    f. per recreatiewoning mag ten hoogste één berging worden gebouwd met een grondoppervlak van ten hoogste 15 m2.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 1.96, wordt in de planregels onder recreatiewoning verstaan een gebouw dat naar aard en inrichting is bedoeld voor recreatieve bewoning.
    
    Ingevolge onder 1.97 wordt onder recreatieve bewoning verstaan de bewoning die gericht is op ontspanning en/of vrijetijdsbesteding.
    
    4. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat [appellant sub 2] in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, nu hij de glazen panelen zonder een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ heeft aangebracht, en tevens heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet, omdat het aanbrengen van de panelen in strijd is met het bestemmingsplan. Met betrekking tot het laatste heeft het college zich op het standpunt gesteld dat doordat het terras thans kan worden afgesloten, de ingevolge het bestemmingsplan toegestane inhoud van de recreatiewoning van maximaal 250 m3 wordt overschreden.
    
    5. De rechtbank heeft overwogen dat met het aan twee zijden aanwezig zijn van de panelen, het terras een afgesloten binnenruimte is geworden die bij de inhoud van de woning moet worden opgeteld, en dat door de aanwezigheid van deze constructie, de voormelde toegestane inhoud wordt overschreden. De rechtbank heeft, naar aanleiding van de door [appellant sub 2] ter zitting naar voren gebrachte beroepsgrond dat een deel van het bouwplan kan worden gelegaliseerd, voorts overwogen dat wanneer zich glazen panelen in slechts één van de open zijden van het terras zouden bevinden, er naar gangbaar gebruik geen sprake zou zijn van een ruimte bedoeld voor (al dan niet recreatieve) bewoning, maar de terrasruimte een buitenruimte zou blijven. Dit zou volgens de rechtbank betekenen dat vergroting van de inhoud van de woning niet aan de orde zou zijn, waardoor een dergelijke constructie in zoverre niet in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. Omdat naar het oordeel van de rechtbank ook overigens vooralsnog niet is gebleken dat het aanbrengen van één glazen zijde met het bestemmingsplan in strijd is, dan wel een andere weigeringsgrond aan de orde is als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, is legalisering in dat geval volgens hem in beginsel mogelijk. Gelet hierop is hij tot het oordeel gekomen dat de last onder dwangsom geen betrekking zou behoeven te hebben op de gehele thans aanwezige constructie, zodat het besluit van 14 januari 2014 wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel niet in stand kan blijven.
    
    6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte wegens onevenredigheid is overgegaan tot vernietiging van het besluit van 14 januari 2014. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat de rechter in handhavingszaken het besluit op bezwaar dient te beoordelen op basis van de feitelijke en juridische situatie zoals die bestond ten tijde van het primaire besluit en dat nieuwe omstandigheden daarbij niet worden meegenomen. Naar het college stelt is het niet aan hem te onderzoeken of mogelijk een deel van een overtreding voor legalisering in aanmerking zou kunnen komen, wanneer, zoals hier aan de orde, van de zijde van de betrokkene in dat verband geen aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend.
    
    6.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college ten tijde van het besluit van 14 januari 2014 wegens onevenredigheid van handhaving met betrekking tot de in geding zijnde constructie, bestaande uit twee glazen zijden, had dienen af te zien. In dit verband wordt overwogen dat het college ten tijde van belang uitsluitend diende te onderzoeken of een concreet zicht op legalisering aan de orde was van de overtreding die op dat moment voorlag, te weten het aangebracht zijn van de twee glazen zijden. Voorts diende het college erop toe te zien dat de last niet verder strekte dan naar zijn oordeel nodig was om de voorliggende overtreding te beëindigen. Er bestaat geen algemene plicht voor een college om stil te staan bij de vraag of door middel van het treffen van bepaalde maatregelen of voorzieningen de overtreding mogelijk gedeeltelijk kan worden gelegaliseerd en de last, bij een bevestigende beantwoording van die vraag te beperken tot het beëindigen van het niet-legaliseerbare deel van de overtreding. Dat zou mogelijk anders kunnen zijn wanneer ten tijde van de besluitvorming de betrokkene aan het college kenbaar zou hebben gemaakt de overtreding door middel van het treffen van bepaalde maatregelen of voorzieningen gedeeltelijk te willen legaliseren of aangeeft van mening te zijn dat daarvoor geen vergunning is vereist. Indien het college dan van oordeel is dat aldus een concreet zicht op legalisering van een deel van de overtreding bestaat, dan zou het een last kunnen opleggen die ziet op het beëindigen van het deel van de overtreding ten aanzien waarvan een dergelijk concreet zich op legalisering niet bestaat. Die situatie was hier evenwel niet aan de orde.
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Gezien het voorgaande, beperkt het geschil zich tot de vraag of het college terecht is overgegaan tot het opleggen van de last onder dwangsom met betrekking tot de overtreding zoals die ten tijde van de besluitvorming voorlag, te weten het aangebracht zijn en in stand laten van glazen panelen aan twee zijden. Nu de overige hogerberoepsgronden van het college betrekking hebben op de situatie dat de constructie uit één glazen wand zou bestaan, wordt aan de behandeling van die gronden niet toegekomen.
    
    8. [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld, en wel onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond wordt geacht. Nu aan die voorwaarde is voldaan, wordt toegekomen aan hetgeen [appellant sub 2] in zijn incidenteel hogerberoepschrift heeft aangevoerd.
    
    De betreffende gronden zijn een herhaling van hetgeen [appellant sub 2] bij de rechtbank naar voren heeft gebracht. De rechtbank is hierop in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. In zijn incidenteel hogerberoepschrift heeft [appellant sub 2] geen redenen aangevoerd waarom die overwegingen onjuist dan wel onvolledig zijn. In zoverre bestaat daarom geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hierbij wordt ook in aanmerking genomen dat [appellant sub 2] ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat hij zich in de betrokken overwegingen van de rechtbank kan vinden.
    
    9. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1. en 8. is overwogen, zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zederik gegrond;
    
    II. verklaart het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 26 maart 2014 in zaken nrs. 14/992 en 14/986;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] tegen het besluit van 14 januari 2014 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    
    w.g. Hoekstra w.g. Van Dorst
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2015
    
    374-619.