ECLI:NL:RVS:2017:2233, Raad van State, 23-08-2017, 201607074/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2015 heeft het algemeen bestuur de kosten voor de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op € 5.825,66 en deze kosten bij [appellant] in rekening gebracht.

201607074/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 4 augustus 2016 in zaak nr. 16/3598 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 september 2015 heeft het algemeen bestuur de kosten voor de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op € 5.825,66 en deze kosten bij [appellant] in rekening gebracht.
    
    Bij besluit van 19 april 2016 heeft het algemeen bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door drs. P. Lappia, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is huurder van de woning op het perceel [locatie] te Amsterdam. Bij besluit van 30 januari 2015 heeft het algemeen bestuur [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om vóór 9 februari 2015 de brandgevaarlijke en onhygiënische situatie in de woning te beëindigen en de belemmeringen van de vluchtwegen op te heffen. Daarbij heeft het algemeen bestuur gemeld dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang op [appellant] zullen worden verhaald. Op 9 februari 2015 heeft het algemeen bestuur uitvoering gegeven aan het besluit van 30 januari 2015. Bij het besluit van 21 september 2015 heeft het algemeen bestuur de kosten voor de toepassing van bestuursdwang vastgesteld en bij [appellant] in rekening gebracht.
    
    Bespreking van het hoger beroep
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil is dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 30 januari 2015. Daartoe voert [appellant] aan dat hij binnen de gestelde termijn tegen dat besluit - weliswaar gebrekkig - bezwaar heeft gemaakt en dat het op de weg van het algemeen bestuur had gelegen [appellant] in de gelegenheid te stellen zijn bezwaarschrift nader te verduidelijken en aan te vullen.
    
    2.1.    [appellant] heeft, zoals ook blijkt uit het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank, in beroep tegen het besluit tot kostenverhaal niet betoogd dat het algemeen bestuur niet heeft onderkend dat hij bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 30 januari 2015 tot oplegging van een last onder bestuursdwang. De rechtbank kan daarom niet worden verweten dat zij heeft aangenomen dat tussen [appellant] en het algemeen bestuur kennelijk geen verschil van opvatting bestond over de omstandigheid dat [appellant] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
        Voor zover [appellant] in hoger beroep betoogt dat hij bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 30 januari 2015 tot oplegging van een last onder bestuursdwang, zodat er niet van uit mag worden gegaan dat dat besluit onherroepelijk is, wordt overwogen dat [appellant] die grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dat betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een uitzondering op de formele rechtskracht moet worden gemaakt. Daartoe voert hij aan dat het algemeen bestuur niet bevoegd was het besluit van 30 januari 2015 te nemen en dat het besluit nietig is.
    
    3.1.    Aangezien [appellant] geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het besluit van 30 januari 2015 tot oplegging van een last onder bestuursdwang, is dat besluit in rechte onaantastbaar geworden. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat dit tot gevolg heeft dat thans van de rechtmatigheid van dat besluit moet worden uitgegaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO9792), kan slechts in uitzonderlijke gevallen reden bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken, namelijk indien door toedoen van het bestuursorgaan niet aan betrokkene kan worden toegerekend dat hij de procedure bij de administratieve rechter ongebruikt heeft gelaten of niet heeft voltooid of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit uitdrukkelijk en tijdig heeft erkend. Van een dergelijke erkenning door het algemeen bestuur is in dit geval geen sprake. Evenmin doet de situatie zich voor dat door toedoen van het algemeen bestuur aan [appellant] niet kan worden toegerekend dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 30 januari 2015. In dat verband wordt overwogen dat [appellant] niet heeft bestreden dat hij het besluit heeft ontvangen en voorts dat het besluit is voorzien van een rechtsmiddelenclausule. Het betoog van [appellant] dat het algemeen bestuur niet bevoegd was tot het nemen van het besluit van 30 januari 2015 en dat het besluit nietig is, is onvoldoende voor het oordeel dat zich een uitzonderlijk geval voordoet als hiervoor bedoeld. In dat verband heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] dat betoog naar voren had moeten en kunnen brengen in een bezwaarprocedure tegen het besluit van 30 januari 2015.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het in bezwaar gehandhaafde besluit van 21 september 2015 niet in stand kan blijven, omdat het algemeen bestuur bij de toepassing van bestuursdwang zijn woning op 9 februari 2015 onrechtmatig is binnengetreden.
    
    4.1.    Anders dan de rechtbank heeft aangenomen, brengt de omstandigheid dat het besluit tot toepassing van bestuursdwang in rechte onaantastbaar is, niet met zich dat het betoog dat het algemeen bestuur bij de toepassing van bestuursdwang de woning van [appellant] onrechtmatig is binnengetreden niet meer aan de orde kan komen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:992), kan de vraag of feitelijk tot bestuursdwang in een woning mocht worden overgegaan zonder een machtiging tot binnentreden, aan de orde worden gesteld in beroep tegen een beschikking tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang. In zoverre is sprake van een uitzondering op het in artikel 5:25 van de Awb neergelegde uitgangspunt dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan onder omstandigheden aanleiding zijn voor het maken van een uitzondering (bijvoorbeeld in de uitspraak van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1691). De rechtbank heeft dat niet onderkend. De Afdeling zal het betoog dat het algemeen bestuur de woning van [appellant] onrechtmatig is binnengetreden hierna alsnog inhoudelijk behandelen.
    
    4.2.    Artikel 5:27, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast bevoegd tot het geven van een machtiging als bedoeld in artikel 2 van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: de Awbi)."
    
        Artikel 2, eerste lid, van de Awbi luidt: "Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. De machtiging wordt zo mogelijk getoond."
    
    4.3.    Op 6 februari 2015 heeft de voorzitter van de bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West aan een toezichthouder van de GGD een machtiging afgegeven om zonder de toestemming van [appellant] zijn woning binnen te treden, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Awbi, ter uitvoering van het besluit van 30 januari 2015, waarbij hij zich door anderen kan doen vergezellen. Zoals blijkt uit het besluit van het algemeen bestuur van 19 april 2016 zijn de toezichthouder van de GGD, de handhavingsjurist van het stadsdeel en functionarissen van de politie de woning van [appellant] binnengetreden teneinde uitvoering te geven aan het besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Niet in geschil is dat [appellant] geen toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in zijn woning, zodat een machtiging was vereist als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Awbi. Tussen partijen in eveneens niet in geschil dat zich op 9 februari 2016 geen situatie voordeed die onmiddellijk optreden vereiste.
    
    4.4.    Naar het oordeel van de Afdeling is de machtiging ten onrechte afgegeven door de voorzitter van de bestuurscommissie van het stadsdeel. In artikel 5:27, tweede lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast, bevoegd is tot het geven van een machtiging als bedoeld in artikel 2 van de Awbi voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. Aangezien het in bezwaar gehandhaafde besluit van 30 januari 2015 door het algemeen bestuur is genomen en, zoals hiervoor onder 3.1 is overwogen, van de rechtmatigheid van dat besluit moet worden uitgegaan, volgt uit artikel 5:27, tweede lid, van de Awb dat het algemeen bestuur in dit geval bevoegd was tot het geven van de hiervoor bedoelde machtiging (zie ook Kamerstukken II 1984-1985, 19 073, nrs. 1-3, blz. 15).
    
    4.5.    Naar het oordeel van de Afdeling zijn in dit geval bijzondere omstandigheden aanwezig die er toe leiden dat de kosten voor het toepassen van bestuursdwang redelijkerwijze niet ten laste van [appellant] kunnen komen. In dat verband overweegt de Afdeling dat bij de toepassing van bestuursdwang de binnentredende personen ingevolge artikel 5:27, tweede lid, van de Awb dienen te zijn voorzien van een machtiging als bedoeld in artikel 2 van de Awbi. Nu deze machtiging niet door het algemeen bestuur is afgegeven en het huisrecht in het geding is, ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat het college de kosten niet op [appellant] heeft mogen verhalen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    5.    Gelet op het oordeel onder 4.5 komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de overige betogen van [appellant].
    
    Slot en conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het algemeen bestuur van 19 april 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5:27, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 21 september 2015 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    7.    Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 4 augustus 2016 in zaak nr. 16/3598;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West van 19 april 2016, kenmerk 2016/UIT/02527;
    
    V.    herroept het besluit van 21 september 2015, kenmerk 2015/UIT/8048;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII.    veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 336,00 (zegge: driehonderdzesendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017
    
    672.