ECLI:NL:RVS:2015:1073, Raad van State, 08-04-2015, 201404419/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 12 februari 2013 heeft het college aan de maatschap medegedeeld dat de vergoeding voor de verplaatsing van de door haar gedreven veehouderij € 1.241.853,00 bedraagt.

201404419/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 april 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], beide gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 april 2014 in zaak nr. 13/4480 in het geding tussen:
    
    de maatschap
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    
    Procesverloop
    
    Op 12 februari 2013 heeft het college aan de maatschap medegedeeld dat de vergoeding voor de verplaatsing van de door haar gedreven veehouderij € 1.241.853,00 bedraagt.
    
    Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard met verbetering van de motivering van de beslissing van 12 februari 2013.
    
    Bij uitspraak van 15 april 2014 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De maatschap heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2014, waar de maatschap, vertegenwoordigd door mr. N. Crooijmans, advocaat te Deurne, vergezeld van [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door ir. A.J.J. van Roestel en mr. P.J.C. Brekelmans-Van Aert, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Ingevolge artikel 4:21, eerste lid, wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
    
    Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 4:36, eerste lid, kan ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening een overeenkomst worden gesloten.
    
    Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Verordening subsidies kwaliteits- en structuurverbetering Landelijk Gebied provincie Noord-Brabant 2001 (hierna: Verordening 2001) kan het college subsidies verstrekken voor activiteiten die passen binnen het beleid gericht op behoud, herstel, innovatie en verbetering van de kwaliteit en de structuur van het landelijk gebied waar het gaat om de aspecten milieu, water, ruimtelijke ordening, natuur, bos en landschap, landbouw, recreatie en toerisme.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, is het college krachtens delegatie bevoegd besluiten te nemen betreffende de verlening en vaststelling van subsidie, alsmede tot intrekking of wijziging daarvan. Hieronder is begrepen het verlenen van voorschotten, de betaling van voorschotten of subsidiebedragen, opschorting van de verplichting tot betaling van voorschotten of subsidiebedragen, terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten en subsidiebedragen en alle overige ter zake van subsidiëring te nemen uitvoeringsbeslissingen, waaronder het beslissen op bezwaarschriften tegen subsidiebesluiten.
    
    Ingevolge artikel 4 kan het college bij beleidsregel de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepalen, alsmede aanvullende criteria voor die verstrekking en verdeling vaststellen.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Algemene subsidieverordening Provincie Noord-Brabant (hierna: Verordening 2006) kunnen subsidies worden verstrekt voor activiteiten op het terrein van openbare orde en veiligheid, economie, onderwijs, toerisme, recreatie, werkgelegenheid, welzijn, zorg, cultuur, verkeer, vervoer, infrastructuur, stedelijke vernieuwing, ruimte, volkshuisvesting, cultuurhistorie, natuur en landschap, milieu, landbouw, water en openbaar bestuur.
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen gedeputeerde staten krachtens hierbij verleende delegatie van verordenende bevoegdheid, dan wel bij beleidsregels de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt, met inbegrip van de criteria, de specifieke grondslagen en voorwaarden bij de verdeling van subsidies, nader preciseren.
    
    Ingevolge artikel 39, eerste lid, is deze verordening niet van toepassing op subsidies die voor de datum van inwerkingtreding zijn verleend of vastgesteld.
    
    Ingevolge deel II besluiten provinciale staten:
    
    in te trekken de navolgende verordeningen:
    
    […]
    
    12. De Verordening 2001;
    
    […]
    
    en te bepalen dat deze intrekking ingaat op de datum van inwerkingtreding van de Verordening 2006.
    
    Het college voert bij de toepassing van de Verordening 2001 beleid, neergelegd in de Beleidsregeling Verplaatsing Intensieve Veehouderijen 2005 (hierna: de Beleidsregeling).
    
    Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregeling is aanmelding voor deelname slechts mogelijk nadat het college een besluit tot openstelling heeft genomen.
    
    Op grond van het tweede lid geschiedt openstelling telkens door middel van openbare bekendmaking van de openstelling door het college.
    
    Uit Bijlage 4, onder B, aanhef en onder 1, bij de Beleidsregeling volgt dat de koopsom wordt opgebouwd uit onder meer de gecorrigeerde vervangingswaarde van de bedrijfsgebouwen op basis van een zakelijke taxatie door de provincie Noord-Brabant na aanmelding voor deelname. Ter bepaling van de leeftijd van de gebouwen en de inrichting wordt voor de toepassing van de Beleidsregeling uitgegaan van het moment van openstelling, als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van de Beleidsregeling. Indien de afrondingsperiode meer dan drie kalenderjaren beslaat, wordt deze leeftijd vermeerderd met het aantal volledige kalenderjaren dat is verlopen na die drie kalenderjaren.
    
    2. De maatschap exploiteerde ten tijde van belang een intensieve veehouderij, gelegen aan de [locatie 1] te Someren. Dit fok- en vleesvarkensbedrijf was gelegen in een extensiveringsgebied en is om die reden verplaatst naar een vervangende locatie aan de [locatie 2] te Someren.
    
    3. Bij brief van 11 oktober 2005 heeft het college medegedeeld dat de maatschap in aanmerking komt voor deelname aan de Beleidsregeling.
    
    Op 28 november 2006 is een overeenkomst van koop van een registergoed tussen de maatschap en de provincie tot stand gekomen. In de aanhef daarvan is vermeld dat de overeenkomst wordt aangegaan in het kader van het provinciale project Verplaatsing Intensieve Veehouderij overeenkomstig het besluit tot vaststelling van de Beleidsregeling.
    
    Op grond van artikel 1 van de overeenkomst heeft de verkoper het perceel, kadastraal bekend gemeente Someren, sectie R, nummer 575 (gedeeltelijk), plaatselijk bekend [locatie 1], groot ca. 2.35.25 ha, met al de zich daarop bevindende opstallen, waaronder elf bedrijfsgebouwen, verkocht en zich verplicht dit in eigendom over te dragen en te leveren aan de provincie. Voorts is daarin, op basis van een taxatierapport van de provincie van 25 juli 2006, in artikel 2, eerste lid, opgenomen dat de koopsom voor de bedrijfsgebouwen € 1.419.986,00 bedraagt. Daarvan zal, zo volgt uit artikel 2, derde lid, de helft voor het verlijden van de akte van levering door de provincie worden voldaan, en zal het restant van de koopsom door middel van een akte van finale kwijting worden voldaan binnen twee maanden nadat de maatschap genoegzaam heeft aangetoond aan alle voorwaarden in de overeenkomst te hebben voldaan. Volgens artikel 15, tweede lid, van de overeenkomst dient de maatschap er zorg voor te dragen dat de bedrijfsgebouwen voor 31 december 2009 zijn gesloopt. Op grond van artikel 18 van de overeenkomst heeft de maatschap het recht van terugkoop van gronden die hij in het kader van deze overeenkomst heeft verkocht, waarbij de aankoop plaatsvindt tegen de historische kostprijs van de grond.
    
    Bij akte van levering van 13 maart 2008 is dit registergoed door de maatschap aan de provincie geleverd.
    
    Bij brief van 9 januari 2009 heeft het college aan de maatschap medegedeeld dat het verzoek om uitstel voor het verplaatsen van het bedrijf is ingewilligd. Daarbij heeft het college voorts medegedeeld dat indien de maatschap het verplaatsingstraject op een later moment afrondt dan in de koopovereenkomst is vermeld, dit leidt tot een aanpassing van de vergoeding voor verplaatsingskosten waarvoor de maatschap in aanmerking komt.
    
    Op 12 februari 2013 heeft het college medegedeeld dat het bedrijf conform de voorwaarden in de overeenkomst is verplaatst en derhalve de afwikkeling van de overeenkomst en uitbetaling van de nog verschuldigde bedragen kan plaatsvinden. Daarbij heeft het college de gecorrigeerde vervangingswaarde in het taxatierapport van 25 juli 2006, zijnde € 1.419.986,00, als uitgangspunt genomen en heeft het die waarde herberekend, omdat de verplaatsing van het bedrijf niet in 2009 maar in 2012 is gerealiseerd. Dit heeft ertoe geleid dat de vervangingswaarde volgens het college thans € 1.241.853,00 bedraagt. Nu op 13 augustus 2008 reeds een bedrag van € 709.993,00 is uitbetaald, is het door de maatschap nog te ontvangen restantbedrag voor de gebouwen € 531.860,00, aldus het college.
    
    In het besluit van 30 juli 2013 heeft het college nader gemotiveerd dat het restantbedrag van de koopsom is aangepast overeenkomstig bijlage 4B van de Beleidsregeling, in de zin dat in de herberekening het taxatierapport van 25 juli 2006 als uitgangspunt blijft gehandhaafd, maar de leeftijd van de bedrijfsgebouwen wegens de latere verplaatsing van het bedrijf met drie jaar is aangepast. Dit heeft geleid tot een hogere afschrijving en een lagere gecorrigeerde vervangingswaarde.
    
    4. De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brief van 12 februari 2013 een besluit is in de zin van de Awb. Daartoe voert zij aan dat het college voor de uitvoering van de Beleidsregeling gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om met de maatschap een overeenkomst naar burgerlijk recht te sluiten. De rechtbank heeft niet onderkend dat de rechtsverhouding tussen partijen door deze civielrechtelijke overeenkomst wordt beheerst en niet kan worden aangemerkt als een op de Beleidsregeling gebaseerde subsidierelatie. De in die overeenkomst overeengekomen koopprijs is bovendien een betaling voor het aan de provincie geleverde perceel en is daarmee, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Voorts heeft de rechtbank volgens de maatschap ten onrechte overwogen dat het ervoor moet worden gehouden dat de Beleidsregeling mede is vastgesteld op grond van de Verordening 2006.
    
    Subsidiair voert de maatschap aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college zou zijn gehouden om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de Beleidsregeling af te wijken. De opgelopen vertraging is veroorzaakt doordat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan voor de beoogde locatie is vernietigd. Dit kan de maatschap niet worden verweten. Zij heeft hierdoor wel additionele kosten moeten maken, waardoor zij onevenredig is getroffen. Daarnaast heeft het college niet kenbaar gemaakt dat een latere verplaatsing zou leiden tot korting op de vergoeding en heeft het college bovendien uitstel verleend voor de verplaatsing.
    
    4.1. De maatschap voert terecht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Beleidsregeling is vastgesteld op grond van de Verordening 2006, nu die verordening eerst op 1 januari 2006 in werking is getreden. Dit leidt echter niet tot het door de maatschap gewenste resultaat, nu ingevolge de artikelen 2 en 3 van de Verordening 2001 het college ten tijde van belang bevoegd was om subsidies te verstrekken, en dus daartoe strekkende besluiten te nemen, voor activiteiten die pasten binnen het beleid gericht op onder meer het herstel en de verbetering van het landelijk gebied voor wat betreft de aspecten milieu, natuur, bos en landschap. Het college kon ingevolge artikel 4 van de Verordening 2001 bij beleidsregel de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepalen, alsmede aanvullende criteria voor die verstrekking en verdeling vaststellen. Het college heeft deze activiteiten en aanvullende criteria neergelegd in de Beleidsregeling, Vanaf 1 januari 2006 is ingevolge deel II, aanhef en onder 12, van de Verordening 2006 de Verordening 2001 weliswaar ingetrokken, maar bood artikel 2, tweede lid, in verbinding gelezen met het eerste lid, van de Verordening 2006, de grondslag voor de Beleidsregeling. Daarbij dient de kanttekening te worden gemaakt dat voor subsidies die voor de datum van inwerkingtreding van Verordening 2006 zijn verleend of vastgesteld, ingevolge artikel 39, eerste lid, van die verordening, Verordening 2001 van toepassing is.
    
    4.2. Ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de ontvanger, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 33) volgt dat de wetgever heeft beoogd commerciële transacties waarbij de overheid partij is, buiten het subsidiebegrip te houden. Daarbij is vermeld dat bij een commerciële transactie het door de overheid verstrekte bedrag veelal de kosten van de activiteit plus een zekere winstmarge zal dekken en bij een subsidie ten hoogste de kosten.
    
    In de onderhavige zaak is op 11 oktober 2005 door het college aan de maatschap een aanspraak op een geldbedrag verstrekt voor de beëindiging van de door haar geëxploiteerde intensieve veehouderij in een extensiveringsgebied en verplaatsing van dat bedrijf naar een landbouwontwikkelingsgebied, met als doel bescherming en herstel van natuur-, landschaps- en milieuwaarden in het extensiveringsgebied.
    
    De hoogte van dat geldbedrag is, voor wat betreft de bedrijfsgebouwen, gebaseerd op de gecorrigeerde vervangingswaarde en dekt derhalve slechts de gecorrigeerde kosten van vervanging van die bedrijfsgebouwen. In dat geldbedrag is op geen enkele wijze een vorm van winst verdisconteerd. Voorts heeft het college dat geldbedrag in het algemeen belang verstrekt, namelijk ten behoeve van verplaatsing van de intensieve veehouderij met als doel bescherming en herstel van natuur-, landschaps- en milieuwaarden in het extensiveringsgebied, waarbij het college als verstrekker van dat geldbedrag niet, althans niet rechtstreeks, is gebaat. Het college heeft, gelet op de in de koopovereenkomst opgenomen verplichting voor de maatschap om de bedrijfsgebouwen te slopen, voorts niet het oogmerk gehad om de bedrijfsgebouwen verkrijgen. Dat geldt eveneens voor de gronden, nu in die koopovereenkomst voor de maatschap de mogelijkheid is opgenomen om gronden behorende tot het perceel [locatie 1] te Someren van de provincie terug te kopen en de maatschap ter zitting nader heeft toegelicht dat zij de hiervoor bedoelde gronden tegen een lage, niet-marktconforme prijs van de provincie heeft teruggekocht. Gelet hierop kan het geldbedrag niet als betaling voor aan het college geleverde goederen in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt.
    
    Op grond van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de verstrekking niet in het kader van een commerciële transactie heeft plaatsgevonden. Gelet op die conclusie heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het door het college verstrekte geldbedrag een subsidie is in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb.
    
    4.3. Voorts vloeit uit titel 4.2 van de Awb, in het bijzonder artikel 4:23, eerste lid, van die wet, voort dat subsidiëring geschiedt bij besluit. De brief van 11 oktober 2005 behelst aldus een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, nu daarin subsidie aan de maatschap wordt verleend. Ter uitvoering daarvan hebben het college en de maatschap, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een overeenkomst gesloten in de zin van artikel 4:36, eerste lid, van de Awb. Uit de aanhef van deze uitvoeringsovereenkomst volgt dat die overeenkomst is aangegaan in het kader van de Beleidsregeling, waarbij eveneens de daarbij behorende bijlagen moeten worden inbegrepen. Ingevolge Bijlage 4, onder B, aanhef en onder 1, bij de Beleidsregeling wordt de leeftijd van de gebouwen, indien de afrondingsperiode van de verplaatsing meer dan drie kalenderjaren beslaat, vermeerderd met het aantal volledige kalenderjaren dat de afrondingsperiode later dan na drie kalenderjaren eindigt. Niet in geschil is dat de verplaatsing van het bedrijf van de maatschap in 2012, en derhalve drie jaar na de einddatum van de oorspronkelijk beoogde afrondingsperiode, zijnde 31 december 2009, is geëindigd. Uit de Rekenbladen behorende bij de Beleidsregeling vloeit voor de maatschap in dat geval een gecorrigeerde vervangingswaarde voort van € 1.241.853,00. Het college heeft de subsidie derhalve bij besluit van 12 februari 2013 terecht overeenkomstig artikel 4:46, eerste lid, van de Awb op dat bedrag vastgesteld.
    
    4.4. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat voor het college geen aanleiding bestond om bijzondere omstandigheden aan te nemen op grond waarvan het college van de Beleidsregeling had moeten afwijken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de duur van de verplaatsing bij de totstandkoming van het beleid betrokken. Ter zitting heeft het college in dit verband toegelicht dat in de Beleidsregeling de duur van eventuele vergunning- en bestemmingsplanprocedures is verdisconteerd en dat om die reden over de eerste drie jaren na het sluiten van de overeenkomst geen afschrijving van de gebouwen plaatsvindt. Voorts heeft de maatschap, zoals het college ter zitting nader heeft toegelicht, het bedrijf op de oude locatie kunnen voortzetten en inkomsten kunnen genereren. Voor zover de maatschap heeft betoogd dat zij door het college niet op de hoogte is gesteld van een mogelijke verlaging van de subsidie bij verplaatsing na 31 december 2009, had zij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, uit het taxatierapport en uit het besluit van het college van 9 januari 2009 kunnen opmaken dat de gecorrigeerde vervangingswaarde zou worden aangepast indien de afrondingsperiode meer dan drie kalenderjaren zou beslaan. Bovendien is dit met zoveel woorden vermeld in Bijlage 4, onder B, aanhef en onder 1, bij de Beleidsregeling waarnaar zowel in het besluit van 11 oktober 2005 als in de uitvoeringsovereenkomst is verwezen.
    
    4.5. Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Van Zanten
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2015
    
    97-705.