ECLI:NL:RVS:2015:454, Raad van State, 18-02-2015, 201404016/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 20 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal" en het exploitatieplan "Vroondaal" vastgesteld.

201404016/1/R6.
    Datum uitspraak: 18 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    1. De publiekrechtelijke rechtspersoon de nationale politie en de politie Haaglanden, beide gevestigd te Den Haag,
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nebro Ontwikkelingsbedrijf B.V., gevestigd te Den Haag,
    3. [appellante sub 3] en andere, gevestigd te Den Haag,
    4. [appellant sub 4], wonend te Den Haag,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Den Haag,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 20 februari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal" en het exploitatieplan "Vroondaal" vastgesteld.
    
    Tegen deze besluiten hebben Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] beroep ingesteld. De politie Haaglanden en de nationale politie hebben beroep ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan,
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Nebro, [appellante sub 3] en andere, [appellant sub 4] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2014, waar de politie Haaglanden en de nationale politie, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Den Haag, Nebro, vertegenwoordigd door drs. J.P.M. Meijer en bijgestaan door ing. A. van Gelicum en mr. M.Y.C.L. de Wit, advocaat te Rotterdam, [appellante sub 3] en andere, vertegenwoordigd J.L. Knijnenburg en J. van Vianen en bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Delft, en [appellant sub 4] en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.S. Procee en mr. R.D. Reinders, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voorzover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Bestemmingsplan
    
    2. Het plan voorziet in de planologische uitwerking van het stedenbouwkundig plan "Aangenaam Haags" voor de gebieden Oud Vroondaal, Nieuw Vroondaal en Haagse Tuinen I en II. Daarnaast voorziet het plan in een actueel juridisch-planologisch kader voor de overige delen van het plangebied, waarbij uitgegaan is van de bestaande situatie.
    
    3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Ontvankelijkheid
    
    4. De raad stelt dat Nebro beroepsgronden gericht tegen de bestemming "Woongebied-2" heeft ingediend die niet steunen op bij de raad ingediende zienswijzen.
    
    4.1. Nebro heeft in de zienswijze betoogd dat de raad in het ontwerpplan onvoldoende rekening heeft gehouden met haar beginselplan voor de inrichting van haar gronden en dat de raad in het plan had moeten voorzien in het beginselplan. De gronden van Nebro hebben de bestemming "Woongebied-2" en de bestemming "Verkeer-Verblijfsstraat". Het beginselplan past niet binnen de gegeven bestemmingen. In zoverre heeft Nebro haar zienswijze gericht tegen de bestemming "Woongebied-2".
    
    Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Het beroep is derhalve ontvankelijk.
    
    Woningbehoefte en regionale afstemming
    
    5. Nebro en [appellante sub 3] en andere betogen dat de regionale woningbehoefte onvoldoende is aangetoond en het plan derhalve in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). [appellante sub 3] en andere stellen dat het plan in strijd is met artikel 2 van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland omdat geen regionale overeenstemming bestond over de verdichte opzet van het plangebied.
    
    5.1. De raad stelt dat de woningbehoefteraming 2010 van de provincie Zuid-Holland (hierna: WBR 2010) ten tijde van de vaststelling van het plan het actuele toetsingskader was voor de raming van de woningbehoefte. De woningbehoefte past ook binnen de nieuwe woningbehoefteraming, aldus de raad. In de ontwerpversie van de woningbehoefteraming 2013 staat dat de woningbehoefte in Haaglanden sneller zal toenemen dan eerder berekend, met name in Den Haag en Delft en dat het aanbod achterblijft op de behoefte. Het woningbouwprogramma dat door het stadsgewest Haaglanden is opgesteld en waarvan dit plan onderdeel uitmaakt is door het college van gedeputeerde staten aanvaard als toetsingskader voor artikel 2 van de Verordening Ruimte, aldus de raad.
    
    5.2. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    (…)
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening Ruimte voorziet een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen in een aantoonbare behoefte en is het gebaseerd op een regionale visie op het programma terzake of is het tenminste regionaal afgestemd. De toelichting van het bestemmingsplan bevat hierover een verantwoording.
    
    5.3. In paragraaf 5.4 van de plantoelichting staat dat voor Madestein-Vroondaal wordt ingezet op een bijzonder, onderscheidend woongebied. De ligging nabij recreatiegebied Madestein, de landschappelijke overgang van stad naar dorp en de nabijheid van de duinen en zee zijn belangrijk in de woon- en leefomgeving. Gestreefd wordt naar een extensief stedelijk woonmilieu met diverse woonsferen en een mix van vrijstaande villa's, tweekappers, herenhuizen en rijwoningen. In de binnenduinrand (Oud en Nieuw Vroondaal) wordt in lage dichtheden gebouwd en de woonsfeer kan gekarakteriseerd worden als exclusief, hoogwaardig, lommerrijk, groen en een lage dichtheid van woningen. Het woonmilieu in Oud Vroondaal sluit aan op de provinciale definitie van topmilieu. Nieuw Vroondaal heeft als referentie de Vogelwijk. In het te ontwikkelen deelgebied de Tuinen zal ook een exclusief stedelijk en groen woonmilieu worden gerealiseerd, maar zal de dichtheid van de woningen hoger liggen dan in Oud en Nieuw Vroondaal.
    
    In de toelichting staat voorts dat volgens de WBR 2010 de woningbehoefte in Haaglanden 48.573 woningen is tot 2020. Het planaanbod in Haaglanden is (gecorrigeerd met te verwachten sloop) 35.092 woningen. Het toekomstig aanbod in Madestein-Vroondaal draagt bij aan bovengenoemde kwantitatieve woningbehoefte, aldus de plantoelichting. Naast deze kwantitatieve behoefte bestaat ook een kwalitatieve behoefte aan de woonmilieus die zijn voorzien in het plangebied, aldus de raad in de plantoelichting. Volgens de Grote Woontest Haaglanden was er ten tijde van de vaststelling van het plan een tekort aan suburbane exclusieve woonmilieus in de regio. Het programma van Vroondaal (Oud- en Nieuw Vroondaal) draagt bij aan het toevoegen van suburbaan exclusieve woonmilieus in de regio. Dit woonmilieu past binnen de context van het top-woonmilieu. De intentie is voor Haagse Tuinen een gelijkwaardig woonmilieu te ontwikkelen passend bij de vraag uit de markt. Dat zal in subregionaal verband worden afgestemd, aldus de raad in de plantoelichting. In het rapport "Haagse woningmarkt in beeld, stand van zaken en ontwikkelingen op basis van het woononderzoek Nederland 2012" van Rigo Research en Advies van augustus 2013 staat dat in 2012 het aanbod van eengezinswoningen lager is dan het de vraag ernaar.
    
    5.4. Nebro en [appellante sub 3] en andere hebben niet aannemelijk gemaakt dat de woningbehoefteraming en de andere behoefteramingen dusdanige onjuistheden vertonen dat de raad niet van deze ramingen mocht uitgaan. Uit deze ramingen en de in 5.3 aangehaalde onderzoeken blijkt dat de vraag naar de voorziene woningen groter is dan het aanbod. Gelet daarop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Het betoog van Nebro en [appellante sub 3] en andere faalt in zoverre.
    
    5.5. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland heeft bij brief van 24 januari 2014 aan het stadsgewest Haaglanden bericht dat de notitie "actueel en realiseerbaar woningbouwprogramma", waarin onder andere het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal" is opgenomen, wordt aanvaard als kader voor de verantwoording van de woningbouwopgave in bestemmingsplannen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid van de Verordening Ruimte 2012. In de plannen die in de notitie zijn opgenomen, kan verwezen worden naar deze notitie om te voldoen aan de verantwoordingsplicht uit artikel 2 van de Verordening Ruimte, aldus het college van gedeputeerde staten in de brief.
    
    Het betoog dat niet voldaan is aan artikel 2 van de Verordening Ruimte faalt gelet op de brief van het college van gedeputeerde staten en hetgeen onder 5.4 is overwogen.
    
    Politietrainingscentrum "De Levende Have"
    
    6. De politie Haaglanden en de nationale politie richten zich tegen artikel 26, lid 26.2, van de planregels en de begrenzing van de aanduiding "geluidzone-industrie" op de verbeelding. Zij betogen dat de toegestane geluidproductie van het politietrainingscentrum verkeerd verwerkt is in de verbeelding doordat de aanduiding "geluidzone-industrie" op een te beperkt gebied rust. In het akoestisch onderzoek dat ten grondslag is gelegd aan de geluidzone is uitgegaan van verkeerde gegevens, aldus de politie Haaglanden en de nationale politie. De gegevens wijken af van de gegevens die gebruikt zijn voor de milieuvergunning. Ten onrechte is reeds rekening gehouden met een nog op te richten geluidscherm tegen het schietgeluid. Het schietgeluid overschrijdt de grenswaarden uit de milieuvergunning buiten het gebied met de aanduiding "geluidzone-industrie". De politie Haaglanden en de nationale politie betogen voorts dat het gebruik van de manege voor trainingen met paarden waarbij pistoolschoten worden gelost en vuurwerk wordt afgeschoten ten onrechte niet in het akoestisch onderzoek is betrokken, terwijl dit gebruik wel plaats vindt en vergund is. Dit gebruik is ten onrechte ook niet als zodanig bestemd. De bedrijfsvoering kan door de beperkte geluidzone ernstig worden gehinderd, aldus de politie Haaglanden en de nationale politie. Zij verzoeken het plan zodanig aan te passen dat het plan dezelfde geluidruimte biedt als de milieuvergunning uit 1999 voor het politietrainingscentrum.
    
    De politie Haaglanden en de nationale politie betogen dat artikel 26, lid 26.2, van de planregels niet als voorwaardelijke verplichting kan worden gezien, maar in feite een afwijkingsregeling betreft. Met de regeling in lid 26.2 wordt volgens hen de bestemming van de gronden gewijzigd van een bestemming waar geen woningbouw is toegestaan naar een bestemming waar wel woningbouw wordt toegestaan. Een afwijkingsbevoegdheid mag niet leiden tot wijziging van de bestemming. Voorts vinden zij de voorwaarden onvoldoende afgebakend in de tijd. Ook betogen zij dat niet aan de voorwaarden kan worden voldaan als het politietrainingscentrum in gebruik blijft en dat het niet mogelijk is om te bewerkstelligen dat de wettelijke grenswaarden niet van toepassing zijn.
    
    6.1. De raad heeft met de politie Haaglanden en de nationale politie overeenstemming bereikt over wijzigingen in de verbeelding wat betreft de begrenzing van de aanduiding "geluidzone-industrie" en het plaatsen van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - oefenterrein" (sm-oft) ter plaatse van de manege en over aanpassing van artikel 26, lid 26.2, van de planregels. De raad en de politie Haaglanden en de nationale politie hebben de Afdeling verzocht zelf te voorzien in de door hen overeengekomen aanpassingen, danwel door middel van een bestuurlijke lus de raad in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen.
    
    6.2. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat betreft artikel 26, lid 26.2, van de planregels, de begrenzing van de aanduiding "geluidzone-industrie" op de verbeelding en het niet opnemen van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - oefenterrein" (sm-oft) ter plaatse van de manege niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
    
    De conclusie is dat het besluit van 20 februari 2014 in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
    
    6.3. De door de raad en de politie Haaglanden en de nationale politie verzochte aanpassingen van de verbeelding en de planregels leiden tot uitbreiding van het gebied waarvoor de aanduiding "geluidzone-industrie" geldt. Ook wordt het gebruik van munitie en vuurwerk toegestaan in de manege, hetgeen onder andere van invloed is op de geluidbelasting. In de onderzoeken die aan het plan ten grondslag liggen, in het bijzonder het akoestisch onderzoek, zijn de voorgestelde wijzigingen niet betrokken. Ook is niet gebleken van een afweging van de gevolgen van de wijzigingen in de verbeelding en de planregels voor de belangen van derden. Het valt niet uit te sluiten dat door de wijzigingen belangen van derden geschaad worden. Voor zover de raad en de politie Haaglanden en de nationale politie hebben verzocht toepassing te geven aan de in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb gegeven bevoegdheid, ziet de Afdeling geen aanleiding om met toepassing van deze bepaling in dit geval zelf in de zaak te voorzien. Wel bestaat aanleiding voor toepassing van de bestuurlijke lus.
    
    Bestemming "Woongebied-2" (artikel 18)
    
    7. Nebro is eigenaar van gronden in het deelgebied Nieuw Vroondaal, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] zijn eigenaren van gronden in het gebied Haagse Tuinen II. Zij richten zich tegen de bestemming "Woongebied-2" op hun gronden, wat betreft het in deze bestemming opgenomen bebouwingspercentage van 50. Zij betogen dat hun gronden de bestemming "Woongebied-1" hadden moeten krijgen. Deze bestemming "Woongebied-1" heeft een bebouwingspercentage van 25, hetgeen overeenkomt met de bebouwingsmogelijkheden op grond van de bestemming van hun gronden in het vorige plan.
    
    Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] voeren daartoe aan dat de raad enkel heeft voorzien in een verhoging van het bebouwingspercentage ten opzichte van het vorige plan omdat daarmee een andere planregeling dan onder het vorige plan ontstaat en hierdoor de kosten van de grondexploitatie kunnen worden verhaald op de eigenaren van de gronden met de bestemming "Woongebied-2", hetgeen niet mogelijk zou zijn als alle gronden de bestemming "Woongebied-1" zouden hebben. Aan de keuze liggen dus enkel financiële redenen ten grondslag en geen ruimtelijke, aldus Nebro, [appellante sub 3] en ander en [appellant sub 4].
    
    Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat zij als eigenaren van de gronden niet om deze verdichting hebben gevraagd en er ook geen gebruik van zullen maken. De tot nu toe door [appellante sub 3] en andere gerealiseerde woningen en de aan hen vergunde woningen passen binnen de opzet van de bestemming "Woongebied-1". Zij wensen de rest van het gebied dienovereenkomstig in te richten. De plannen van [appellant sub 4] en de beginselaanvraag van Nebro passen volgens hen ook binnen het vorige plan. Er is volgens Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] derhalve geen enkele noodzaak voor deze verhoging van het bebouwingspercentage. Niet gebleken is dat de raad navraag heeft gedaan naar de behoefte aan meer bebouwingsmogelijkheden bij de eigenaren van de gronden.
    
    Nebro, [appellante sub 3] en anderen en [appellant sub 4] betogen voorts dat onvoldoende gemotiveerd is waarom de bestemming van de percelen die worden ontwikkeld voor woningbouw door de publiek private samenwerking van de gemeente en private partners (hierna: de PPS) afwijkt van de gronden waar zij woningbouw ontwikkelen. [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat de percelen met de bestemming "Woongebied-1" zich niet onderscheiden van de percelen met de bestemming "Woongebied-2". [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat voor een deel van de gronden in Oud Vroondaal ook geen aanvraag omgevingsvergunning is ingediend. In het gebied Haagse Tuinen II zijn aan de randen reeds woningen met een ruime opzet met een lage bebouwingsdichtheid gerealiseerd of vergund volgens het oude plan. Het voorzien in een hogere bebouwingsdichtheid op de gronden aangrenzend aan deze woningen verstoort de ruime opzet van dit deel van het plan, aldus [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4]. De redenering van de raad dat het in strijd zou zijn met het gelijkheidsbeginsel om aan de percelen van [appellante sub 3] en andere een andere bestemming te geven dan aan de andere percelen met de bestemming "Woongebied-2" gaat volgens [appellante sub 3] en andere niet op nu de reeds gerealiseerde en vergunde bebouwing in Haagse Tuinen II afwijkt van de gebieden Haagse Tuinen I en Nieuw Vroondaal. Het gebied Haagse Tuinen I lijkt wat betreft de gerealiseerde en vergunde bebouwing aan de randen van dit gebied meer op het gebied Oud Vroondaal, aldus [appellante sub 3] en andere. Nebro betoogt dat geen onderscheid bestaat tussen Oud Vroondaal en de andere gebieden wat de door de raad geschetste afzetproblemen van woningen binnen het plangebied betreft. De verdichting zou volgens de redenering van de raad dan ook aangewezen zijn voor Oud Vroondaal, nu de ontwikkeling van de woningbouw op deze gronden ook achterloopt, aldus Nebro.
    
    7.1. De raad stelt dat met het bestemmingsplan "Madestein 2001" voor het plangebied een hoogwaardig woonmilieu met vooral vrijstaande villa’s was beoogd. Onder andere vanwege de economische crisis is de voorziene woningbouw niet gerealiseerd. Daarom is opnieuw bezien op welke wijze het plangebied planologisch diende te worden ingericht. De visie daarop is vastgelegd in het stedenbouwkundig plan "Aangenaam Haags" van februari 2013. In dit plan is ingezet op verbreding van het aanbod, niet alleen villa’s maar ook woningen in andere segmenten. Hierdoor bestaat meer ruimte om te voorzien in het woningtype waar vanuit de markt vraag naar is. Hiervoor is een verdichting van de bebouwingsmogelijkheden vereist, aldus de raad. Voor Oud Vroondaal is niet voorzien in de verdichting. Er wordt nog steeds vraag verwacht naar vrijstaande villa’s in een hoogwaardig woonmilieu. De raad stelt dat Oud Vroondaal het meest geschikt is om in deze vraag te voorzien nu daar reeds een groot aantal woningen in dit segment is vergund of gerealiseerd. Het is logisch om in deze vraag te voorzien aansluitend aan deze woningen, aldus de raad. In de andere gebieden is minder bebouwing aanwezig en de gronden zijn nog niet bouwrijp en deels nog bebouwd met agrarische opstallen. Het stedenbouwkundig plan is vertaald in het bestemmingsplan, aldus de raad. Voor gronden waarvoor reeds een omgevingsvergunning voor woningen is verleend op grond van het vorige plan is de bestemming "Wonen-1" toegekend. De beginselplannen van Nebro en [appellant sub 4] passen ook binnen de bestemming "Woongebied-2" zodat de realisatie van die plannen nog steeds mogelijk is. De raad merkt daarnaast op dat het beginselplan van Nebro een hoger bebouwingspercentage heeft dan 25 zodat dit beginselplan op grond van het vorige plan niet mogelijk was en de bestemming "Woongebied-2" noodzakelijk is voor de realisering van de gewenste bebouwing in het beginselplan.
    
    7.2. In het stedenbouwkundig plan staat dat minimaal 465 woningen in het topsegment worden gerealiseerd. In het stedenbouwkundig plan is een visie op de ontwikkeling van de deelgebieden gegeven, daarbij is voor het deelgebied Oud Vroondaal ingezet op het karakter van een villawijk met grote kavels, waardoor een groene luxe woonwijk ontstaat. Voor de overige gebieden wordt ingezet op nieuwe doelgroepen door meer variatie en een hogere dichtheid met behoud van een groen en landschappelijk woonmilieu. Hiermee wordt een vernieuwd en verbreed woningaanbod gecreëerd met meer keuzevrijheid voor de woonconsument. Ter zitting is toegelicht dat het stedenbouwkundig plan er op is gericht dat in Oud Vroondaal een concentratie komt van woningen in het topsegment met een bebouwingspercentage van 25 en dat in de resterende vraag naar dit topsegment kan worden voorzien in de andere gebieden, maar dat het gelet op het gewenste bredere aanbod in deze gebieden en de wens op de markt in te kunnen spelen niet gewenst is reeds nu vast te leggen waar in de overige deelgebieden de percelen met een lagere bebouwingsdichtheid komen te liggen. Door aan alle gronden, waarvoor nog geen omgevingsvergunning voor woningen is verleend, binnen Nieuw Vroondaal en Haagse Tuinen I en II het bebouwingspercentage van 50 toe te kennen, wordt de gewenste flexibiliteit om in te spelen op de marktvraag vergroot en daarmee de mogelijkheid om de bestemming te kunnen realiseren, aldus de raad.
    
    7.3. De raad heeft in het stedenbouwkundig plan, de plantoelichting en de beantwoording van de zienswijzen het onderscheid tussen de verschillende deelgebieden en de voorziene bebouwingsdichtheid onderbouwd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de keuze voor het onderscheid tussen de verschillende woonbestemmingen niet op ruimtelijk relevante gronden heeft gebaseerd.
    
    In hetgeen Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] hebben aangevoerd ziet de Afdeling voorts gelet op het stedenbouwkundig plan, het gewenste woningaanbod, de ontwikkelingen van de woningmarkt, mede veroorzaakt door de economische crisis, en de wens om op de woningmarkt in te kunnen spelen geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de bestemming "Woongebied-2" aan de gronden van Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] heeft kunnen toekennen.
    
    Gelet op de onderbouwing in het stedenbouwkundig plan, de reeds gerealiseerde woningen in Oud Vroondaal en de verwachte beperkte vraag naar woningen in het topsegment ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor het gebied Oud Vroondaal heeft kunnen voorzien in een ruimere opzet en het behoud van de bebouwingsmogelijkheden van het vorige plan door de bestemming "Woongebied-1".
    
    8. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat, nu de raad heeft aangegeven niet tot onteigening over te gaan om een hogere bebouwingsdichtheid te bewerkstelligen, de realisatie van de hogere bebouwingsdichtheid niet plaats zal vinden binnen de planperiode omdat zij zelf geen gebruik zullen maken van deze hogere bebouwingsdichtheid. Nebro en [appellant sub 4] wijzen er daarnaast op dat uit de "Bijlage projectrapportage grote projecten (GRIP)" van de raad uit september 2013 blijkt dat voor het plan een uitvoeringsperiode geldt tot 2032. Nebro verwacht dat de afzetproblematiek alleen maar zal toenemen doordat het aantal woningen door de verhoging van het bebouwingspercentage is toegenomen.
    
    8.1. De raad stelt dat nu Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat zij de woonbestemming willen realiseren overeenkomstig het vorige plan, de bestemming dus zal worden gerealiseerd. De raad stelt dat de GRIP een financieel stuk betreft dat van een conservatieve inschatting uitgaat, maar dat de woonbestemming gelet op de vraag naar woningen in het verbrede segment binnen de planperiode wordt gerealiseerd.
    
    8.2. [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat zij over zullen gaan tot realisatie van de woonbestemming op hun percelen. Dat zij daarbij geen gebruik zullen maken van de verruimde bebouwingsmogelijkheden, maakt niet dat de bestemming niet gerealiseerd wordt. Het plan bevat immers geen verplichting om van de verdichtingsmogelijkheden uit te gaan. Het betoog faalt reeds daarom.
    
    Afwijkingsbevoegdheid artikel 13, lid 13.3, onder a, en artikel 18, lid 18.3, onder a, van de planregels
    
    9. Nebro betoogt dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 13, lid 13.3, onder a, en artikel 18, lid 18.3, onder a, van de planregels niet voldoet aan de eisen voor een afwijkingsbevoegdheid, nu toepassing van de bevoegdheid leidt tot wijziging van de bestemming en het niet toegestaan is dit met een afwijkingsbevoegdheid te regelen.
    
    9.1. De raad stelt dat met deze regels is beoogd flexibiliteit voor de verkeers- en woonbestemming te creëren. Deze flexibiliteit is in het voordeel van Nebro, aldus de raad.
    
    9.2. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels.
    
    Met deze bepaling kan de bevoegdheid worden gecreëerd op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Een afwijkingsregeling kan slechts betrekking hebben op planregels. Niet kan worden afgeweken van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag evenmin het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.
    
    9.3. De regeling in artikel 13, lid 13.3, aanhef en onder a, en de regeling in artikel 18, lid 18.3, aanhef en onder a, van de planregels geven de bevoegdheid om de bestemmingsgrenzen van de bestemmingen "Gemengd", "Groen", "Water", "Verkeer-Verblijfsstraat" en "Woongebied-2" 15 m te verschuiven. Toepassing van de bevoegdheid leidt dus tot een wijziging van de bestemming van de gronden op de verbeelding. Gelet daarop is het plan in zoverre in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro vastgesteld. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    Bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied"
    
    10. Nebro betoogt dat de raad ten onrechte geen rekening gehouden heeft met de beginselaanvraag die zij gedaan heeft. De voorziene weg tussen de Boslaan en de Westmadeweg met de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" is zodanig geprojecteerd dat voor het plan van Nebro niet langer een omgevingsvergunning verleend kan worden, aldus Nebro. Door de verkeersstructuur ontstaan volgens Nebro te diepe percelen.
    
    10.1. De raad stelt dat het plan van Nebro in het vooroverleg is betrokken en toen is meegedeeld dat de individuele ontsluitingen op de Oorberlaan, zoals door Nebro in het door haar ingediende plan voorgesteld, niet zijn toegestaan op grond van het gemeentelijke verkeersbeleid. In de reactie op de zienswijzen is de raad nogmaals ingegaan op het plan van Nebro. De raad stelt dat het plan voor de gronden van Nebro voldoende mogelijkheden biedt voor het ontwikkelen van woningen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de ringwegstructuur zodanig is opgezet dat een eenduidige woonwijk ontstaat die ontsluit op de ringweg. Het verleggen van de weg om aan te sluiten op het beginselplan verstoort de stedenbouwkundige samenhang en de verkeersstructuur die in het stedenbouwkundig plan staat, waardoor verschillende losse wijkjes ontstaan binnen het gebied. Het verspringen van de weg ter plaatse van de gronden van Nebro heeft ook gevolgen voor de wegen in de rest van Nieuw Vroondaal. Als deze aangepast moeten worden, heeft dat ook gevolgen voor andere grondeigenaren en hun bouwplannen, aldus de raad.
    
    10.2. De raad heeft het plan van Nebro in het vooroverleg en in de beantwoording van de zienswijze betrokken. De raad heeft daarbij gesteld dat het plan van Nebro niet dienovereenkomstig kan worden bestemd omdat de directe aansluitingen op de Oorberlaan in dat plan in strijd zijn met het verkeersbeleid. Ook is toegelicht dat de gekozen verkeersstructuur dient te zorgen voor een stedenbouwkundige samenhang in het plan. Uit hetgeen Nebro heeft aangevoerd is niet gebleken dat aanleiding bestaat om van dit beleid af te wijken. Nebro heeft niet aannemelijk gemaakt dat binnen het vastgestelde plan geen mogelijkheden bestaan om op haar percelen een woonbestemming te realiseren. In hetgeen Nebro heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de belangen van Nebro niet zodanig worden geschaad dat de raad de voorziene verkeersstructuur niet in het plan heeft kunnen bestemmen.
    
    11. Nebro betoogt dat de regels voor de bestemming "Verkeer-Verblijfsstraat" in artikel 13 niet zeker stellen dat een ontsluitingsweg wordt gerealiseerd nu deze bestemming ook woonerven, speelvoorzieningen en parkeervoorzieningen mogelijk maakt.
    
    11.1. De raad stelt dat het plan voorziet in een ontsluitingsweg, maar dat het niet mogelijk is om in het plan dwingend de aanleg van een ontsluitingsweg op te leggen. Gelet op de voorziene woningen op de aan de bestemming "Verkeer-Verblijfsstraat" grenzende gronden zal op de gronden met de bestemming "Verkeer-Verblijfsstraat" een ontsluitingsweg worden gerealiseerd omdat de woningen anders onverkoopbaar zullen zijn, aldus de raad.
    
    11.2. Het plan voorziet onder andere in ontsluitingswegen op gronden met de bestemming "Verkeer-Verblijfsstraat". De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat gelet op de samenhang van de woonbestemmingen en verkeersbestemmingen het aannemelijk is dat ten behoeve van de woningen een ontsluitingsweg zal worden gerealiseerd op de gronden met de bestemming "Verkeer-Verblijfsstraat" Dat deze bestemming ook woonerven, parkeervoorzieningen en speelvoorzieningen mogelijk maakt, betekent niet dat geen ontsluitingsweg gerealiseerd zal worden.
    
    Exploitatieplan
    
    12. [appellant sub 4] betoogt dat ten onrechte niet op www.ruimtelijkeplannen.nl is bekendgemaakt dat het taxatierapport inbrengwaarden ter inzage lag.
    
    12.1. [appellant sub 4] betwist niet dat het taxatierapport ter inzage heeft gelegen. Op grond van de Wro of de Awb bestaat geen verplichting tot het bekend maken van de terinzagelegging van de bij het exploitatieplan behorende stukken op www.ruimtelijkeplannen.nl. Gelet daarop kan het betoog van [appellant sub 4] niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog faalt.
    
    13. Nebro betoogt dat het exploitatieplan voor zover daarin zijn percelen zijn opgenomen ten onrechte is vastgesteld omdat de leveringsakte voor zijn percelen uit 1979 (hierna: de leveringsakte) beschouwd dient te worden als een overeenkomst inzake grondexploitatie als bedoeld in artikel 9.1.17, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: IWro). De kosten van haar percelen zijn daardoor anderszins verzekerd zodat daarvoor op grond van artikel 6.12, tweede lid, van de Wro geen exploitatieplan behoeft te worden vastgesteld.
    
    13.1. De raad stelt dat de leveringsakte waarin een overeenkomst over het vergoeden van kosten aan de gemeente is opgenomen er niet toe leidt dat de gronden niet langer in een exploitatieplan kunnen worden opgenomen. Voor zover de kosten anderszins verzekerd zijn zal aan een te verlenen omgevingsvergunning geen betalingsvoorschrift worden verbonden, danwel zal het bedrag waarvoor in de akte een betalingsverplichting is opgenomen van de exploitatiebijdrage worden afgetrokken, aldus de raad.
    
    13.2. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wro stelt de raad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bouwplan voor de bouw van een of meer woningen is voorgenomen. Ingevolge het tweede lid kan de raad in afwijking van het eerste lid besluiten geen exploitatieplan vast te stellen indien het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan of de vergunning begrepen gronden anderszins verzekerd is.
    
    Ingevolge artikel 6.17, eerste lid, van de Wro verhaalt het college de kosten verbonden aan de exploitatie van de gronden gelegen in een exploitatiegebied, door aan een omgevingsvergunning voor een bouwplan dat krachtens artikel 6.12, eerste lid, van de Wro is aangewezen, of een omgevingsvergunning voor een gedeelte daarvan, met inachtneming van het exploitatieplan het voorschrift te verbinden dat de vergunninghouder een exploitatiebijdrage aan de gemeente verschuldigd is, tenzij de bijdrage anderszins verzekerd is, of voorafgaand aan de indiening van de bouwaanvraag een exploitatiebijdrage met betrekking tot de betreffende gronden overeengekomen en verzekerd is.
    
    13.3. Het exploitatieplan bestaat uit de delen van het plan die voorzien in extra bouwmogelijkheden door een toename van het bebouwingspercentage ten opzichte van het vorige plan. De grond waarop bouwmogelijkheden zijn voorzien, is deels in eigendom van derden en niet met alle eigenaren is een overeenkomst gesloten over het verhaal van kosten.
    
    13.4. De Afdeling overweegt dat de raad verplicht is een exploitatieplan vast te stellen voor de gronden waarop een bouwplan voor de bouw van een of meer woningen is voorgenomen. Hiervan kan de raad afwijken indien het verhaal van de kosten van de grondexploitatie van de in het plan begrepen gronden anderszins verzekerd is. Echter, ook in geval het verhaal van bedoelde kosten anderszins verzekerd is, kan de raad voor de betrokken gronden een exploitatieplan vaststellen.
    
    In het kader van het verhaal van kosten op de voet van artikel 6.17, eerste lid, van de Wro zal de vraag moeten worden beantwoord of de leveringsakte aangemerkt kan worden als een overeenkomst als bedoeld in artikel 9.1.17, aanhef en onder a, van de IWro en - bij een bevestigende beantwoording van die vraag - of het bepaalde in dat artikelonderdeel dan met zich brengt dat aan een omgevingsvergunning voor bouwen van de in het plan voorziene woningen al dan niet het voorschrift kan worden verbonden dat een - met inachtneming van het exploitatieplan en de betreffende artikelen van de Wro bepaalde - exploitatiebijdrage verschuldigd is, dan wel een exploitatiebijdrage voor een lager bedrag. Ook kan dan worden vastgesteld of de leveringsakte met zich brengt dat sprake is van een geval waarin bedoelde exploitatiebijdrage anderszins is verzekerd of overeengekomen en verzekerd is, als bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, van de Wro.
    
    De raad heeft zich gelet op het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de leveringsakte niet in de weg staat aan het vaststellen van het exploitatieplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    14. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat de raad ten onrechte geen vergelijking heeft gemaakt tussen de onder het vorige plan voorziene bouwmogelijkheden en de in dit plan voorziene bouwmogelijkheden. Zij betogen dat het kostenverhaal alleen plaats kan vinden voor de kosten die het gevolg zijn van de extra bebouwingsmogelijkheden ten opzichte van het vorige plan.
    
    14.1. De raad stelt dat artikel 9.1.20 van de IWro niet van toepassing is nu de planregeling gewijzigd is.
    
    14.2. Ingevolge artikel 9.1.20 van de IWro blijven voor zover op grond van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 of artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bouwvergunning had kunnen worden verleend voor een bouwplan dat na 1 juli 2008 is aangewezen krachtens artikel 6.12, eerste lid, van de Wro, en bij de herziening van dat bestemmingsplan na dat tijdstip geen andere bestemmingsregeling is vastgesteld, de artikelen 6.12 tot en met 6.22 ten aanzien van een dergelijk bouwplan buiten toepassing.
    
    14.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 november 2012 (zaak nr. 201105458/1/R1) vermeldt de wetsgeschiedenis van artikel 9.1.20 van de IWro (Tweede Kamerstukken II 2008/2009, 31 750, nr. 8, p. 5 en 6) dat het niet redelijk is kosten voor onderzoek en planvorming te verhalen op al bestaande en gehandhaafde bouwtitels. Daarom is in de IWro een overgangsrechtelijke bepaling opgenomen, die de bestaande bouwtitels uitzondert van toepassing van het verplichte kostenverhaal via de artikelen 6.12 tot en met 6.22 van de Wro. Indien bouwmogelijkheden in een bestemmingsplan op grond van de Wro worden gewijzigd of uitgebreid, is wel het nieuwe regime van toepassing. Gelet op de wijziging van de bouwregels ten opzichte van het vorige plan wat betreft de bebouwingsdichtheid heeft de raad zich, gelet op de wetsgeschiedenis van artikel 9.1.20 van de IWro, terecht op het standpunt gesteld dat een andere bestemmingsregeling is vastgesteld en de artikelen 6.12 tot en met 6.22 van de Wro dus van toepassing zijn. De betogen van Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] falen.
    
    Begrenzing exploitatieplan
    
    15. [appellante sub 3] en andere, Nebro en [appellant sub 4] betogen dat geen functionele en planologische samenhang bestaat tussen de deelgebieden Haagse Tuinen I, Haagse Tuinen II en Nieuw Vroondaal. Zij betogen voorts dat tussen Oud en Nieuw Vroondaal wel een functionele en planologische samenhang bestaat, zodat deze gebieden tezamen in een exploitatieplan hadden moeten worden opgenomen.
    
    15.1. De raad stelt dat de gebieden Oud en Nieuw Vroondaal en Haagse Tuinen I en II gezamenlijk de ontwikkeling Vroondaal betreffen, waarvan het gemeenschappelijk hart wordt gevormd door het recreatiegebied Madestein. Het functionele verband is volgens de raad gelegen in de verbindende factor van het recreatiegebied tussen de verschillende plandelen. De verschillende gebieden worden afgestemd op het recreatiegebied zodat deze meer in relatie met het recreatiegebied staan. Het recreatiegebied wordt daardoor een functionele verbinding tussen de deelgebieden, aldus de raad. Er zijn daarnaast langzaam verkeerverbindingen door het park tussen de verschillende deelgebieden. De raad stelt dat voorts een binnenring wordt gerealiseerd die voorziet in ontsluiting van alle deelgebieden. Oud Vroondaal is niet binnen het exploitatiegebied opgenomen omdat hier is voorzien in dezelfde bestemming als in het vorige plan en artikel 9.1.20 van de IWro in de weg staat aan het opnemen van dit gebied in het exploitatieplan.
    
    15.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2011 in de zaken nrs. 200905555/1/R1 en 200906452/1/R1 overweegt de Afdeling dat, gelet op de systematiek van de Wro en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.13 van de Wro, de raad bij de vaststelling van een exploitatieplan het exploitatiegebied zodanig dient te begrenzen dat planologisch of functioneel een duidelijke samenhang tussen delen van het exploitatiegebied bestaat. Bij de toepassing van deze criteria komt de raad beoordelingsvrijheid toe.
    
    15.3. Nu de verschillende deelgebieden tezamen een woongebied vormen waarbij het recreatiegebied Madestein als centraal park gaat fungeren en via langzaam verkeerroutes de deelgebieden verbindt en de ontsluiting van de gebieden plaats vindt over de binnenring via de Monsterseweg, de Madesteinweg, de Madepolderweg en de Oorberlaan ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat tussen Nieuw Vroondaal, en Haagse Tuinen I en II een functionele en ruimtelijke samenhang bestaat. De raad heeft daarom kunnen besluiten om deze gebieden tezamen in het exploitatieplan op te nemen.
    
    Op grond van het overgangsrecht van de Wro in artikel 9.1.20 van de IWro kan voor Oud-Vroondaal geen exploitatieplan worden vastgesteld nu in het plan voor deze gronden geen andere bestemmingsregeling is vastgesteld ten opzichte van het vorige plan en de artikelen 6.12 tot en met 6.22 ten aanzien van deze gronden buiten toepassing blijven.
    
    De betogen van [appellante sub 3] en andere, Nebro en [appellant sub 4] falen.
    
    16. Nebro en [appellante sub 3] en andere betogen voorts dat de gronden van Parnassia en de gronden van de politie Haaglanden in het exploitatieplangebied hadden moeten worden opgenomen.
    
    16.1. De raad stelt dat de gronden van Parnassia en het politietrainingscentrum planologisch en functioneel geen samenhang vertonen met de delen van het plan waar wordt voorzien in woningen. Deze gronden dienen als er al een verplichting zou bestaan om een exploitatieplan vast te stellen, hetgeen de raad betwist, in afzonderlijke exploitatieplannen te worden opgenomen.
    
    16.2. Op de gronden van Parnassia en het politietrainingscentrum zijn de bestaande functies overeenkomstig bestemd. De gronden worden zelfstandig ontsloten. Parnassia en het politietrainingscentrum hebben geen functie ten behoeve van de woonvoorziening, maar hebben beide een zelfstandige functie die los staat van de voorziene woningen. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gronden van Parnassia en het politietrainingscentrum niet binnen het exploitatiegebied dienen te worden opgenomen omdat tussen deze delen van het plangebied en het deel waar woningen zijn voorzien planologisch of functioneel geen duidelijke samenhang bestaat.
    
    Inbrengwaarde gronden - Wettelijk kader
    
    17. Ingevolge artikel 6.13, vijfde lid, van de Wro wordt indien geen sprake is van onteigening de inbrengwaarde van gronden vastgesteld met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b tot en met 40f van de onteigeningswet. Voor gronden welke onteigend zijn of waarvoor een onteigeningsbesluit is genomen, of welke op onteigeningsbasis zijn of worden verworven, is de inbrengwaarde gelijk aan de schadeloosstelling ingevolge de onteigeningswet.
    
    Ingevolge artikel 40b, eerste lid, van de onteigeningswet wordt de werkelijke waarde van de onteigende zaak, niet de denkbeeldige, die de zaak uitsluitend voor de persoon van de rechthebbende heeft, vergoed.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt bij het bepalen van de werkelijke waarde uitgegaan van de prijs, tot stand gekomen bij een onderstelde koop in het vrije commerciële verkeer tussen de onteigende als redelijk handelende verkoper en de onteigenaar als redelijk handelende koper.
    
    Ingevolge het derde lid wordt in bijzondere gevallen de werkelijke waarde naar andere maatstaf bepaald.
    
    Ingevolge artikel 40c wordt bij het bepalen van de schadeloosstelling wegens verlies van een onroerende zaak geen rekening gehouden met voordelen of nadelen, teweeggebracht door
    
    1°. het werk waarvoor onteigend wordt;
    
    2°. overheidswerken die in verband staan met het werk waarvoor onteigend wordt;
    
    3°. de plannen voor de werken onder 1° en 2° bedoeld.
    
    Ingevolge artikel 40d, eerste lid wordt bij het bepalen van de prijs van een onroerende zaak rekening gehouden:
    
    a. met ter plaatse geldende voorschriften en gebruiken betreffende lasten en baten, welke uit de exploitatie van de zaak of van een complex, waarvan zij deel uitmaakt, naar verwachting zullen voortvloeien en betreffende de omslag daarvan, voor zover een redelijk handelend verkoper en koper hiermee rekening plegen te houden;
    
    b. met alle bestemmingen die gelden voor zaken, die deel uitmaken van het complex, in dier voege dat elke bestemming van een zaak de waardering van alle zaken binnen het complex beïnvloedt.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt onder een complex verstaan de als één geheel in exploitatie gebrachte of te brengen zaken.
    
    Inbrengwaarde gronden - schadeloosstelling ingevolge de onteigeningswet
    
    18. [appellant sub 4] betoogt dat de inbrengwaarde moet worden vastgesteld aan de hand van schadeloosstelling op grond van de onteigeningswet omdat vast staat dat de eigenaren niet tot zelfrealisatie van de volledige bebouwingsmogelijkheden zullen overgaan en de gronden niet aan de gemeente zullen verkopen.
    
    18.1. Door Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] is betoogd dat zij zelf een woonbestemming op hun percelen zullen realiseren. De raad is er dan ook terecht van uitgegaan dat de eigenaren van de betrokken gronden de woonbestemming zelf verwezenlijken. Gelet hierop was ten tijde van het bestreden besluit niet aannemelijk dat onteigend zal worden. Het enkele feit dat de eigenaren niet van de volle bebouwingsmogelijkheden gebruik zullen maken, leidt er niet toe dat aannemelijk wordt dat onteigend wordt. Hieruit volgt dat het aangevoerde geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de raad gelet op artikel 6.13, vijfde lid, van de Wro ten onrechte de inbrengwaarde niet gelijk aan de schadeloosstelling ingevolge de onteigeningswet, maar met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b tot en met 40f van de onteigeningswet heeft geraamd. Het betoog van [appellant sub 4] faalt in zoverre.
    
    Inbrengwaarde gronden - Taxatie inbrengwaarde
    
    19. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat in het rapport van SAOZ, "taxatierapport met betrekking tot de taxatie van de inbrengwaarden voor het exploitatieplan "Vroondaal" te Den Haag" van 27 januari 2014 (hierna: het taxatierapport inbrengwaarden) de inbrengwaarden van de gronden onjuist zijn vastgesteld. Ter onderbouwing van dit betoog verwijst Nebro naar de notitie van Overwater Grondbeleid Adviesbureau BV van 14 mei 2014, de notitie van Kendes Rentmeesters & Adviseurs BV van 14 mei 2014, de notitie van Kendes Rentmeesters & Adviseurs BV van 25 juli 2014 en naar een taxatie van DTZ Zadelhoff van 25 maart 2011. [appellante sub 3] en andere verwijzen ter onderbouwing van hun betoog naar een notitie van Overwater van 15 juli 2014.
    
    19.1. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat in het taxatierapport inbrengwaarden de gebruikswaarde ten onrechte is gebaseerd op de op de peildatum 1 januari 2014 aanwezige opstallen en niet op de op die datum geldende woonbestemming op grond van het bestemmingsplan "Madestein 2001". Dat het hanteren van de woonbestemming uit het bestemmingsplan "Madestein 2001" tot een negatieve exploitatiewaarde zou leiden, bestrijden Nebro en [appellant sub 4].
    
    19.1.1. De raad stelt dat bij het bepalen van de gebruikswaarde niet gekeken kan worden naar het bestemmingsplan dat voorheen vigeerde. Voor de gebruikswaarde zijn het feitelijk gebruik en de aanwezige opstallen doorslaggevend. Op grond van artikel 40b van de onteigeningswet moet rekening gehouden worden met hetgeen een redelijk handelend koper zou bieden. Omdat op de peildatum het nieuwe plan al ter inzage lag, moesten vergunningen op grond van het vorige plan aangehouden worden zodat een redelijk handelend koper geen rekening zou houden met dat plan. Daarnaast verwijst de raad naar het oordeel van de taxateur, die stelt dat de woonbestemming uit het vorige plan gelet op het feit dat deze bestemming niet gerealiseerd is een negatieve waarde vertegenwoordigt en derhalve is uitgegaan van het feitelijke gebruik.
    
    19.1.2. In het taxatierapport inbrengwaarden staat dat voor het bepalen van de waarde als definitie wordt gehanteerd: "de werkelijke waarde op basis van artikel 40b van de onteigeningswet". Bij het bepalen van de werkelijke waarde wordt onderscheid gemaakt tussen:
    
    - de gebruikswaarde op basis van de "oude bestemming". De taxateurs taxeren dan de waarde op basis van de op de peildatum vigerende bestemming. Er mag rekening worden gehouden met de verwachtingswaarde van de toekomstige bestemming;
    
    - de complexwaarde of ruwe bouwgrondwaarde op basis van de ontwikkeling. De taxateurs taxeren bij de residuele waardemethode de opbrengsten en de kosten om de residuele waarde te bepalen. Eventuele sloopkosten worden bijvoorbeeld op deze manier van de opbrengst afgetrokken.
    
    In bijlage 2 bij het taxatierapport inbrengwaarden zijn de taxaties van de gebruikswaarde per eigenaar toegelicht. Daar staat dat de taxateurs bij het bepalen van de gebruikswaarde rekening hebben gehouden met de systematiek van het bepalen van de werkelijke waarde bij onteigening. Ook staat in bijlage 2 dat daarnaast nadrukkelijk rekening is gehouden met de planologische mogelijkheden. Als de gronden ten tijde van de opname van het gebied waren bebouwd, deze bebouwing alsmede het gebruik paste binnen de planologie en het vastgoed in beginsel een aanzienlijke waarde vertegenwoordigde, hebben de taxateurs de bestaande situatie als uitgangspunt genomen. Voor zover de opstallen al geheel of gedeeltelijk voor de peildatum van de taxatie waren gesloopt, is rekening gehouden met de eerder aanwezige opstallen en het gebruik dat daarvan werd gemaakt, aldus het taxatierapport inbrengwaarden. Uit de taxatie blijkt dat de bestaande situatie met agrarische bebouwing en agrarisch gebruik als uitgangspunt voor de taxatie is gehanteerd. In de nota van zienswijzen stelt de raad dat de gebruikswaarde getaxeerd had kunnen worden op grond van het toegestane gebruik op grond van het bestemmingsplan "Madestein 2001", maar dat het aan dat bestemmingsplan gerelateerde bouwplan volgens de taxateurs zou leiden tot een negatief exploitatieresultaat. Ter zitting is toegelicht dat de negatieve exploitatiewaarde onder andere gebaseerd is op het feit dat de bestemming uit het bestemmingsplan "Madestein 2001" niet gerealiseerd is binnen de planperiode en de verwachting is dat er onvoldoende vraag is naar het in dat plan voorziene woningaanbod in het topsegment. Daarom hebben de taxateurs de kassenbedrijven, de manege en het hoveniersbedrijf die onder het overgangsrecht van het plan Madestein 2001 waren toegestaan als uitgangspunt voor de taxaties van de gebruikswaarde genomen.
    
    19.1.3. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van de taxateurs naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het niet aan de raming van de inbrengwaarden ten grondslag had mogen worden gelegd. Nebro en [appellant sub 4] hebben in het bijzonder niet aannemelijk gemaakt dat het uitgangspunt van de taxateur dat de gebruikswaarde voor de bestemming op grond van het bestemmingsplan "Madestein 2001" hoger is dan de gebruikswaarde op grond van de (voorheen) aanwezige kassenbedrijven, manege en hoveniersbedrijf. Evenmin hebben zij aannemelijk gemaakt dat deze waarde hoger zou zijn dan de getaxeerde complexwaarde. In dit verband is onder meer relevant dat het rapport consistent is en inzicht verschaft in de wijze waarop is getaxeerd en de gegevens die daarbij zijn betrokken. Voorts is daarbij het volgende van belang. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] hebben gesteld dat de taxatieprijs niet representatief is, de gebruikswaarde op grond van het oude planologische regime hoger is dan de waarde op grond van het feitelijk gebruik, alsmede dat de correctie vanwege de economisch verslechterde omstandigheden onjuist is. Dit betoog raakt de specifieke deskundigheid van taxateurs, maar Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] hebben het rapport op die onderdelen niet gemotiveerd bestreden met een deskundig tegenadvies waaruit zou blijken dat als gevolg daarvan de in het rapport vervatte taxaties onjuist zijn. Voor dat laatste zou overigens onvoldoende zijn dat het tegenadvies uitsluitend andere taxaties tegenover de taxaties stelt die zijn vervat in het aan het exploitatieplan ten grondslag gelegde taxatierapport.
    
    19.2. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat volgens de zogenaamde eliminatieregel neergelegd in artikel 40c van de onteigeningswet het thans geldende plan buiten beschouwing moet blijven en de gebruikswaarde van het vorige plan geldig is. Daarbij dient dan ook rekening te worden gehouden met het feit dat het vorige plan van voor de inwerkingtreding van de grondexploitatiewet dateert en derhalve op grond van het overgangsrecht het kostenverhaal slechts beperkt mogelijk is, aldus Nebro.
    
    19.2.1. De raad stelt dat de eliminatieregel uit artikel 40c van de onteigeningswet niet van toepassing is op de gronden van Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] omdat er geen sprake is van een plan voor een werk waarvoor onteigend wordt dat ten grondslag ligt aan het bestemmingsplan omdat de raad het plan niet zelf uitvoert. De raad stelt een plan vast, maar de eigenaren vullen dit in doordat zij op de gronden door zelfrealisatie het plan zullen uitvoeren. Gelet op het arrest van de Hoge Raad van 5 september 2003 (ECLI:NL:HR:2003:AI0871) dient voor toepassing van de eliminatieregel sprake te zijn van een werk dat door de gemeente als onteigenaar of een ander overheidsorgaan wordt uitgevoerd, aldus de raad. De raad stelt voorts dat de taxatie van de gronden met toepassing van het vorige plan lager uit zal vallen dan de taxatie met toepassing van de ruimere mogelijkheden onder het thans vastgestelde plan, zodat Nebro en [appellant sub 4] geen baat hebben bij toepassing van de eliminatieregel.
    
    19.2.2. In het arrest van 5 september 2003 overweegt de Hoge Raad in rechtsoverweging 3.7.2 en verder:
    
    "3.7.2 Mede in het licht van het deskundigenbericht moet het oordeel van de rechtbank kennelijk aldus worden begrepen dat aan toepassing van de zogenoemde eliminatieregel in de weg staat dat de beoogde woningbouw niet is gerealiseerd door de onteigenaar zelf. Naar de gemeente erkent, is dit oordeel in overeenstemming met de rechtspraak van de Hoge Raad (vgl. de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 9.4 en 9.5). Het onderdeel beoogt de Hoge Raad te bewegen tot heroverweging van de bedoelde rechtspraak.
    
    3.7.3. De bedoelde rechtspraak is van oudere datum dan de wet van 22 mei 1981 (Stb. 319), waarbij de eliminatieregel werd gecodificeerd in het huidige artikel 40c van de Onteigeningswet. Tijdens de parlementaire behandeling is de vraag aan de orde geweest hoe de bij Nota van wijziging voorgestelde (later ongewijzigd aanvaarde) tekst van artikel 40c zich verhield tot de bestaande rechtspraak. Voorzover thans van belang is daaromtrent opgemerkt dat het voorgestelde artikel in die zin een verruiming behelsde dat voortaan ook de invloed geëlimineerd zou moeten worden van werken die uitgevoerd worden door een andere overheid dan de onteigenaar, indien die werken in verband staan met het werk waartoe onteigend wordt (Kamerstukken II 1980/81, 15 978, nr. 12, blz. 5; Handelingen II 25 maart 1981, blz. 4300, lk.). Met betrekking tot activiteiten die door particulieren worden uitgevoerd, is in de Memorie van antwoord opgemerkt:
    
    De leden van de P.v.d.A.-fractie wilden weten of ook door de overheid geïnitieerde maar bijvoorbeeld door privaatrechtelijke stichtingen uitgevoerde activiteiten onder artikel 40c vallen. De ondergetekenden menen dat deze vraag voor het thans voorgestelde artikel 40c in beginsel ontkennend moet worden beantwoord. Indien een gemeente zich slechts ten doel stelt ten behoeve van een stichting de grond te verwerven en bouwrijp te maken, maar de bebouwing overlaat aan een stichting, dan is de bebouwing door de stichting geen overheidswerk, dat met het werk waarvoor onteigend wordt, verband houdt. Anders ligt de zaak echter indien de gemeente zich ten doel stelt niet alleen de grond te verwerven en bouwrijp te maken, doch bovendien de bestemming voor haar rekening en risico realiseert. In dat geval maakt ook de realisatie deel uit van het werk waarvoor onteigend wordt, ook indien de gemeente daarna het aldus gerealiseerde aan een derde (...) in eigendom overdraagt of verhuurt (Kamerstukken II, 1980/81, 15 978, nr. 6, blz. 11-12).
    
    3.7.4. Uit een en ander volgt dat de thans door de gemeente bepleite, aan het slot van 3.7.1 weergegeven zienswijze niet strookt met de rechtspraak van de Hoge Raad en evenmin met de bedoeling van de wetgever. Er zijn geen aanwijzingen dat de rechtsovertuiging zich sedertdien heeft ontwikkeld in de richting die de gemeente thans voorstaat. Het onderdeel faalt mitsdien."
    
    19.2.3. De Afdeling is niet gebleken dat de Hoge Raad sedertdien een ander standpunt heeft ingenomen. Niet betwist wordt dat de gemeente niet zelf tot realisatie van de voorziene woningen op de percelen van Nebro en [appellant sub 4] overgaat. De Afdeling ziet gelet daarop geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 5 september 2003 op het standpunt heeft gesteld dat de taxateurs terecht geen toepassing hebben gegeven aan de in artikel 40c van de onteigeningswet vervatte eliminatieregel.
    
    19.3. Daarnaast betogen Nebro en [appellant sub 4] dat de taxatie van de complexwaarde onjuist is bepaald. [appellant sub 4] betoogt dat Haagse Tuinen II als een zelfstandig complex had moeten worden aangemerkt omdat het gescheiden ligt van de andere gebieden en volledig door zelfrealisatie tot ontwikkeling wordt gebracht. Als wel sprake is van een complex dat de gebieden Nieuw Vroondaal en Haagse Tuinen I omvat, dan had ook Oud Vroondaal binnen het complex moeten worden opgenomen, aldus [appellant sub 4]. Volgens Nebro is bij de bepaling van de complexwaarde uitgegaan van een te beperkt gebied. Ook de gronden van Oud Vroondaal hadden moeten worden meegenomen als onderdeel van het complex. Hetzelfde geldt voor de gronden van Parnassia en het politietrainingscentrum.
    
    19.3.1. De raad stelt dat het complex samenvalt met de gronden in het grondexploitatiegebied, nu uit de begrenzing van het exploitatieplan volgt dat de gronden daarbinnen als één geheel in exploitatie gebracht worden. Als binnen het exploitatiegebied afzonderlijke complexen worden erkend dienen voor de taxatie afzonderlijke grondexploitaties te worden opgesteld wat leidt tot onzekerheden en praktische bezwaren, aldus de raad. Daarnaast stelt de raad dat de gronden binnen het exploitatiegebied dezelfde bestemming hebben en voorzien in dezelfde functie, met het centraal gelegen park vormen zij ruimtelijk één geheel, dat tezamen in ontwikkeling komt en waarover de kosten worden omgeslagen. De raad stelt dat Oud Vroondaal niet tot het complex behoort omdat het een andere bestemming heeft en zich daarmee richt op het topsegment van de woningmarkt. Oud Vroondaal maakt daarnaast geen onderdeel uit van het exploitatiegebied. Parnassia en het politietrainingscentrum maken geen onderdeel uit van dit complex omdat het bestaande functies zijn, de functie afwijkt van de woonvoorzieningen en de complexen zelfstandig worden ontsloten, aldus de raad.
    
    19.3.2. Gelet op de ruimtelijke en functionele samenhang tussen de gronden in het exploitatiegebied en de financiële samenhang doordat de gronden tezamen zijn opgenomen in het exploitatieplan ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de taxateur van een onjuiste afbakening van het complex is uitgegaan bij het bepalen van de inbrengwaarden van de gronden van Nebro en [appellant sub 4].
    
    19.4. Nebro betoogt dat in de berekening van de residuele waarde de post onvoorzien niet had moeten worden meegenomen. Voorts zijn volgens Nebro de financieringskosten veel te hoog en zijn deze ten onrechte ook over de post onvoorzien berekend. Ook is volgens haar een te hoog percentage winst en risico opgenomen. Ook is bij de bepaling van de waarde ten onrechte de te handhaven openbare ruimte meegenomen, aldus Nebro.
    
    19.4.1. De raad stelt dat voor de kosten aangesloten is bij de kosten uit het exploitatieplan en in de taxatie van de residuele waarde terecht gewerkt is met een kostenpost onvoorzien. De Afdeling heeft deze voor exploitatieplannen eerder geaccepteerd in de uitspraak van 16 oktober 2013 met zaak nr. 201303753/1/R6. De financieringskosten zijn volgens de raad gebaseerd op een langere doorloopperiode van de bouw door de gefaseerde ontwikkelingen en zijn daarom juist. De doorlooptijd van 1 jaar die Nebro hanteert is niet realistisch. De post voor winst en risico is hoger omdat de risico’s tegenwoordig groter zijn. De openbare groene ruimte die in de complexwaarde is meegenomen, betreft nieuw te ontwikkelen openbare ruimte en is daarom terecht meegenomen, aldus de raad.
    
    19.4.2. In het taxatierapport inbrengwaarden staat dat SAOZ bij de residuele berekening van de complexwaarde voor de kosten gebruik heeft gemaakt van de gegevens uit het exploitatieplan. Deze kosten zijn getoetst en de deskundigen zien geen reden om van de posten bouw- en woonrijp maken, plankosten, kosten buiten het plangebied en onderzoekskosten af te wijken, aldus het taxatierapport inbrengwaarden. Voor de kostenposten onvoorzien en de post winst en risico hebben de taxateurs zelf een percentage vastgesteld. Voor de post onvoorzien is deze vastgesteld op 7% van de hiervoor genoemde kosten en voor de vergoeding winst en risico een percentage van 6% van de opbrengsten. De post winst en risico is vanwege de zelfrealisatie lager gesteld dan de 7-10% die momenteel in de markt gebruikelijk is, aldus het taxatierapport inbrengwaarden. De financiering is gebaseerd op de fictie dat het project in één bouwstroom wordt gerealiseerd tegen een rente van 5%.
    
    19.4.3. Nebro heeft niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van de taxateurs naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het niet aan de raming van de inbrengwaarden ten grondslag had mogen worden gelegd. In dit verband is onder meer relevant dat het rapport consistent is en inzicht verschaft in de wijze waarop is getaxeerd en in de gegevens die daarbij zijn betrokken. Nebro heeft niet aannemelijk gemaakt dat de taxatie op onjuiste gegevens over de kosten is gebaseerd. Het enkel opvoeren van andere bedragen en percentages is daarvoor niet voldoende. Nebro heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door de taxateurs gehanteerde percentages en berekeningswijze voor de post onvoorzien, de post winst en risico en de financieringskosten afwijken van hetgeen in de markt gebruikelijk is. Voorts is daarbij van belang dat Nebro heeft gesteld dat de taxatieprijs niet representatief is en de opgenomen kostenposten onjuist zijn. Dit betoog raakt de specifieke deskundigheid van taxateurs, maar Nebro heeft het rapport op die onderdelen niet gemotiveerd bestreden met een deskundig tegenadvies waaruit zou blijken dat als gevolg daarvan de in het rapport vervatte taxaties onjuist zijn. Voor dat laatste zou overigens onvoldoende zijn dat het tegenadvies uitsluitend andere taxaties tegenover de taxaties stelt die zijn vervat in het aan het exploitatieplan ten grondslag gelegde taxatierapport.
    
    Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de wijze waarop in het taxatierapport de te herontwikkelen openbare groene ruimte in de complexwaarde is meegenomen, niet juist is. De openbare groene ruimte maakt onderdeel uit van het complex dat als één geheel in ontwikkeling wordt gebracht en ook heringericht wordt. Derhalve heeft de raad deze gronden terecht als onderdeel van het complex in de bepaling van de complexwaarde betrokken.
    
    20. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat de kosten van het plan onvoldoende zijn onderbouwd en inzichtelijk gemaakt. Tevens is volgens hen de toerekening van de kosten aan het plan niet inzichtelijk zodat niet kan worden gecontroleerd of voldaan is aan de eisen van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.
    
    In het bijzonder betogen Nebro en [appellante sub 3] en andere dat voor de onderzoekskosten elke onderbouwing ontbreekt terwijl Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] betogen dat de kosten voor het bouw- en woningrijp maken te hoog zijn en dat op geen enkele wijze inzichtelijk is gemaakt waar deze kosten op gebaseerd zijn. Nebro betoogt voorts dat de bodemsanering en het onderzoek daarna in het gebied reeds in het verleden hebben plaatsgevonden.
    
    [appellante sub 3] en andere betogen dat voor de posten B, C en F van de plankostenscan elke onderbouwing ontbreekt. Nebro stelt dat er geen sprake is van een herstructureringsopgave, nu de herstructurering, bestaande uit de sloop van de kassen, reeds uit het vorige plan voortvloeit.
    
    20.1. De raad stelt dat het om ramingen van de kosten gaat en ze daarom slechts een globaal inzicht geven in de verwachte kosten, maar dat deze door de jaarlijkse herzieningen geconcretiseerd zullen worden. De raad stelt dat in paragraaf 6.6.2 en bijlage 5 en 7 van het exploitatieplan inzicht is gegeven in de geraamde kosten. In de beantwoording van de zienswijzen is hier ook uitgebreid op ingegaan en zijn ook de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit toegelicht, aldus de raad.
    
    20.2. In paragraaf 6.6.2 van de toelichting op het exploitatieplan staan de kosten per kostensoort uit artikel 6.2.4 van het Bro genoemd en zijn deze per kostensoort gespecificeerd en is de toerekening aan het plan aan de hand van het profijt van de voorzieningen voor het exploitatiegebied toegelicht.
    
    Ten aanzien van de onderzoekskosten staat in paragraaf 6.6.2 dat het de volgende onderzoeken betreft:
    
    - Bodemonderzoek;
    
    - Archeologisch onderzoek;
    
    - Waterhuishoudkundig plan;
    
    - Akoestisch onderzoek;
    
    - Verkeerskundig onderzoek
    
    - Geotechnisch onderzoek;
    
    - MER-beoordeling;
    
    - Ecologisch onderzoek.
    
    Vervolgens is toegelicht voor welk percentage de verschillende onderzoeken worden toegerekend aan het exploitatieplangebied. Daarbij is voor het bodemonderzoek 61,38 % van de kosten toegerekend omdat deze voor de gehele ontwikkeling van Vroondaal zijn gedaan. In bijlage 7 zijn de kosten per onderzoek uitgesplitst.
    
    De kosten voor bodemsanering en grondwerken betreffen de kosten voor het ontgraven, vervoeren, verwerken van vrijkomende gronden uit cunetten voor de verharding en riolering inclusief het beheer van het gronddepot. In bijlage 7 zijn de hoeveelheden grond genoemd die moeten worden gesaneerd, ontgraven en moeten worden vervoerd, verwerkt en afgevoerd. De raad heeft toegelicht dat de kosten voor bodemsanering € 2,1 miljoen van de € 10,6 miljoen bedragen en voornamelijk betrekking hebben op Haagse Tuinen I en II. In de kosten zijn geen historische kosten opgenomen. De overige kosten voor bodemsanering en grondwerken zijn kosten voor grondwerken die nog moeten worden uitgevoerd in alle deelgebieden.
    
    In de plankostenscan in bijlage 5 bij het exploitatieplan staan onder B het aantal te verwerven percelen, het soort percelen en ontbindingen van huur en pacht vermeld. Onder C staat het beoogde bouwprogramma vermeld en onder F staan onder andere de kosten voor civiele en cultuurtechniek vermeld. De raad stelt dat de kosten voor civiele en cultuurtechniek geraamd zijn op grond van de kosten die in bijlage 7 en paragraaf 6.6.2 staan vermeld. De raad stelt dat volgens de ontwerp regeling plankosten exploitatieplan sprake is van een herstructureringsopgave als voor meer dan 50% van de uitgeefbare gronden sprake is van bestaande bebouwing of van sloop-nieuwbouw. Meer dan 50% van het uitgeefbare gebied bestaat uit kassen die gesloopt moeten of moesten worden en daarom is volgens de plankostenscan sprake van een herstructureringsopgave, aldus de raad.
    
    20.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juni 2011, zaken nrs. 200905555/1/R1 en 200906452/1/R1) is de exploitatieopzet als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro een rekenkundig model, op basis waarvan de geraamde en daadwerkelijk gerealiseerde kosten naar rato van de te verwachten opbrengsten worden omgeslagen door het overeenkomstig artikel 6.17 van de Wro opleggen van een exploitatiebijdrage door middel van een voorwaarde verbonden aan een omgevingsvergunning voor bouwen. De kosten en opbrengsten die in de exploitatieopzet zijn opgenomen kunnen, zeker waar het de vaststelling van een exploitatieplan betreft, ramingen zijn en kunnen mogelijk afwijken van de daadwerkelijk te realiseren kosten en opbrengsten. De ramingen kunnen daarom worden uitgewerkt, gedetailleerd, aangepast of gewijzigd bij een herziening van het exploitatieplan. Niettemin dienen de in een exploitatieplan opgenomen kosten en opbrengsten met de vereiste zorgvuldigheid te worden geraamd. Daartoe is van belang dat de exploitatiebijdrage die bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen verschuldigd is, in eerste instantie veelal op basis van ramingen van kosten en opbrengsten wordt vastgesteld, terwijl slechts onder de voorwaarden van artikel 6.20 van de Wro aanspraak bestaat op terugbetaling van hetgeen te veel is betaald. Voorts dienen de ramingen van de kosten en opbrengsten te voldoen aan de eisen die de Wro en het Bro daaraan stellen.
    
    20.4. In paragraaf 6.6.2 van de toelichting op het exploitatieplan en in de bijlagen 5 en 7 bij het exploitatieplan zijn de kosten uit de exploitatieopzet door de raad gekwantificeerd en onderbouwd. De kosten voor bodemsanering en grondwerken zijn toegelicht door de hoeveelheden grond die worden gesaneerd, verwerkt en vervoerd te vermelden. Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] hebben de in paragraaf 6.6.2 en bijlage 5 en 7 weergegeven aantallen, kosten en de onderbouwing daarvan niet gemotiveerd bestreden. De enkele algemene stelling dat de kosten niet zijn onderbouwd en onduidelijk is hoe de kosten zijn toegerekend is daarvoor niet voldoende. De raad heeft toegelicht dat in deze kosten geen eerdere werkzaamheden in het gebied zijn opgenomen. Door Nebro is niet aannemelijk gemaakt dat dit wel het geval is. [appellante sub 3] en andere en Nebro hebben niet gespecificeerd op welke punten de kosten voor onderzoek onjuist zijn of ten onrechte zijn meegenomen in de raming. Voorts hebben [appellante sub 3] en andere en Nebro niet gemotiveerd waarom de ramingen van de nog uit te voeren onderzoeken niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen.
    
    Voor de onderdelen B, C en F is in de plankostenscan het aantal uren per onderdeel weergegeven. [appellante sub 3] en andere hebben niet gespecificeerd op welke punten deze uren en de bijbehorende kosten onjuist zijn. Het enkel opvoeren van een ander bedrag is daarvoor onvoldoende.
    
    In artikel 1 van de ontwerp regeling plankosten exploitatieplan staat als definitie van herstructurering: aanpak van een gebied waarbij voor meer dan 50% van de uitgeefbare gronden sprake is van vernieuwing van bestaande bebouwing of van sloop-nieuwbouw. Nebro heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld heeft dat op meer dan 50% van de uitgeefbare gronden sprake is van sloop van kassen en nieuwbouw van woningen.
    
    In hetgeen Nebro, [appellante sub 3] en andere en [appellant sub 4] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de kosten binnen het plan in de exploitatieopzet onzorgvuldig heeft geraamd.
    
    Kosten voorzieningen buiten het exploitatieplangebied
    
    21. Nebro en [appellante sub 3] en andere betogen dat ook de kosten voor voorzieningen buiten het plangebied en de toerekening aan het plangebied onvoldoende onderbouwd zijn. Nebro en [appellante sub 3] en andere betogen dat maatregelen ter voorkoming van geluidhinder van het politietrainingscentrum op de voorziene woningen reeds op grond van het vorige plan vereist was en deze kosten dus niet als gevolg van dit plan verhaald kunnen worden.
    
    Nebro betoogt voorts dat de kosten voor de revitalisering van de wegen nabij het plangebied volledig aan het plan worden toegerekend terwijl deze aantoonbaar ook ten voordele van andere gebieden dan het plangebied worden aangepast en heringericht. Daarbij wijst Nebro op de parkeervakken aan de Madesteinweg die volgens hen niet ten behoeve van het plangebied worden aangelegd en de verbetering van de recreatieve route van Kijkduin naar Kwintsheul via de Monsterseweg, welke ontwikkeling geheel los staat van het plan, aldus Nebro.
    
    21.1. De raad stelt dat in paragraaf 6.6.2 van de toelichting op het exploitatieplan en bijlage 7 bij het exploitatieplan de kosten zijn gespecificeerd. De kosten voor de geluidwerende voorzieningen bij het politietrainingscentrum zijn volgens de raad toerekenbaar omdat geluidwerende voorzieningen vereist zijn om woningbouw mogelijk te maken. De raad stelt dat het niet uitmaakt dat de geluidwerende maatregelen ook al onder het vorige plan waren voorzien omdat ze niet zijn uitgevoerd onder dat plan.
    
    De raad stelt dat de herinrichting van de Madesteinweg en de realisatie van de parkeervakken verband houden met de verlaging van de maximale snelheid en de wens om het recreatiegebied Madestein als verbindend element tussen de deelgebieden te laten functioneren. De kosten zijn voor 56,21% aan het exploitatieplan toegerekend omdat de reeds gerealiseerde woningen en Oud Vroondaal ook van de herinrichting profiteren.
    
    De raad stelt dat het exploitatiegebied profijt heeft van de reconstructie van de kruising op de Monsterseweg nu deze maatregel bijdraagt aan de verbetering van de recreatieve route tussen Kijkduin en Kwintsheul. Met het verbinden van verschillende groen- en recreatiegebieden wordt verbetering van het recreatieve netwerk en herprofilering van het gebied beoogd, aldus de raad.
    
    21.2. Ingevolge artikel 6.13, zesde lid, van de Wro worden kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen waarvan het exploitatiegebied of een gedeelte daarvan profijt heeft en welke toerekenbaar zijn aan het exploitatieplan naar evenredigheid opgenomen in de exploitatieopzet.
    
    21.3. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 2 mei 2012 in zaak nr. 201105416/1/T1/R4 heeft overwogen, houdt het criterium toerekenbaarheid in dat tussen de kosten in verband met werken, werkzaamheden en te nemen maatregelen en hetgeen in het exploitatieplan wordt ontwikkeld een causaal verband moet bestaan. Over het criterium proportionaliteit heeft de Afdeling overwogen dat indien meerdere gebieden profijt hebben van een voorziening, de kosten naar rato dienen te worden verdeeld. Naarmate een exploitatiegebied minder profijt heeft van de voorziening, draagt dit minder bij aan de kosten.
    
    21.4. In paragraaf 6.6.2 van de toelichting op het exploitatieplan is onderbouwd en toegelicht welke kosten voor voorzieningen buiten het exploitatieplangebied aan het plan worden toegerekend en op welke wijze bij de toerekening het profijt dat de gronden in het exploitatieplangebied van de voorzieningen hebben in ogenschouw is genomen. In hetgeen Nebro en [appellante sub 3] en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de kosten en de toerekening niet voldoende heeft onderbouwd.
    
    Op grond van artikel 26, lid 26.2 van de planregels is zonder voorzieningen voor geluidwering bij het politietrainingscentrum geen woningbouw mogelijk binnen de contour met de aanduiding "geluidzone-industrie". Nu de woningbouw nog niet gerealiseerd is en het voor een goed woon- en leefklimaat en voor het toestaan van woningen noodzakelijk is om de voorzieningen te treffen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kosten aan het exploitatiegebied zijn toe te rekenen.
    
    De raad heeft toegelicht dat de herinrichting van de Madesteinweg noodzakelijk is vanwege de voorziene woningen in Haagse Tuinen I en II. De weg dient te worden heringericht ten behoeve van de aansluiting van de voorziene woonwijken en de overgang tussen de voorziene woonwijken en het park. Daarmee wordt de verkeersveiligheid eveneens vergroot, aldus de raad. De kosten voor de herprofilering van de Madesteinweg inclusief het parkeerterrein is voor 56,21% toegerekend aan het exploitatiegebied. Het betoog van Nebro dat deze kosten ten onrechte geheel aan het exploitatiegebied zijn toegerekend faalt reeds daarom. In hetgeen Nebro heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kosten voor de herinrichting van de Madesteinweg voor 56,21% aan het plan zijn toe te rekenen.
    
    Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de reconstructie van het kruispunt Monsterseweg en de brug bij de Monsterseweg nodig is om de toename van het langzaam verkeer vanuit de voorziene woongebieden richting de kust op een verkeersveilige manier te verwerken. De kosten zijn vanwege het feit dat ook andere gebieden profiteren van deze voorziening voor 56,21% aan het plan toegerekend. In hetgeen Nebro heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kosten voor 56,21% aan het plan zijn toe te rekenen.
    
    De betogen van Nebro en [appellante sub 3] en andere falen in zoverre.
    
    Bestuurlijke lus
    
    22. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8.51d van de Awb op te dragen de onder 6.2 vermelde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De raad dient bij het herstel van de gebreken te bezien of de onderzoeken, die aan het plan ten grondslag liggen, voldoen ter onderbouwing van de tussen de raad en de politie Haaglanden en de nationale politie overeengekomen aanpassingen van de regels en de verbeelding dan wel of deze aanpassingen er toe leiden dat de onderzoeken aangepast of aangevuld dienen te worden of nieuw onderzoek vereist is. Tevens dient de raad de gevolgen van de wijzigingen in de verbeelding en de planregels te betrekken in de belangenafweging bij het besluit tot het herstel van de gebreken.
    
    Voorlopige voorziening
    
    23. Bij de einduitspraak zal op alle beroepen worden beslist met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen. De Afdeling ziet aanleiding de hierna vermelde voorlopige voorziening te treffen om onomkeerbare ontwikkelingen te voorkomen.
    
    Proceskosten
    
    24. In de einduitspraak zal tevens worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. draagt de raad van de gemeente Den Haag naar aanleiding van het beroep van de publiekrechtelijke rechtspersoon de nationale politie en de politie Haaglanden op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    
    - met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.2 en 22 de daar omschreven gebreken in het besluit van 20 februari 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal" te herstellen, en
    
    - de Afdeling de uitkomst mede te delen en de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    
    II. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 20 februari 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Madestein-Vroondaal", voor zover het betreft artikel 13, lid 13.3, onder a, en artikel 18, lid 18.3, onder a, van de planregels;
    
    III. bepaalt dat de voorlopige voorziening vervalt nadat einduitspraak is gedaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Rietberg
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2015
    
    725.