ECLI:NL:RVS:2018:3087, Raad van State, 26-09-2018, 201703751/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden ten aanzien van een door [eigenaar] geëxploiteerde bed &amp; breakfast op het perceel [locatie 1] te Heerjansdam, afgewezen.

201703751/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 april 2017 in zaak nr. 15/4650 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2014 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden ten aanzien van een door [eigenaar] geëxploiteerde bed & breakfast op het perceel [locatie 1] te Heerjansdam, afgewezen.
    
    Bij besluit van 16 juni 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [eigenaar] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Bos en mr. drs. R.N. Soebhan, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [eigenaar], bijgestaan door mr. R.S. Wijling, advocaat te Rotterdam, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [eigenaar] is eigenaar van het perceel [locatie 1]. Op het perceel zijn een voor bewoning gebruikte oude boerderij en een als bed & breakfast geëxploiteerd bijgebouw aanwezig. [appellant] woont aan de [locatie 2]. Zij heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van het bijgebouw als bed & breakfast, dat volgens haar in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Beoordeling hoger beroep
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar verzoek om handhaving niet mede betrekking had op het gebruik van de zogenoemde bouwkavel. Zij stelt dat het perceel [locatie 1] bestaat uit twee delen, een gedeelte waarop de boerderij en het bijgebouw met de bed & breakfast staan en een door [eigenaar] later aangekochte bouwkavel die door hem onder andere wordt gebruikt voor parkeervoorzieningen ten behoeve van de bed & breakfast. Dat gebruik is volgens [appellant] niet toegestaan. Volgens haar was duidelijk dat het handhavingsverzoek op het gehele perceel [locatie 1] zag en daarmee ook op het gebruik van de bouwkavel voor parkeren ten behoeve van de bed & breakfast.
    
    2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspaak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. Het handhavingsverzoek van [appellant] had betrekking op het gebruik van het bijgebouw op het perceel [locatie 1]. Uit het verzoek en de daarop door [appellant] voorafgaand aan het besluit van 9 december 2014 gegeven toelichting kan niet worden afgeleid dat het [appellant] ook ging om de zogenoemde bouwkavel en het gebruik daarvan als parkeerplaats. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het handhavingsverzoek daar geen betrekking op had, zodat het gebruik van de bouwkavel in deze handhavingsprocedure niet aan de orde kan zijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college handhavend had moeten optreden tegen het gebruik van het bijgebouw op het perceel als bed & breakfast, omdat dat gebruik in strijd was met het bestemmingsplan "Heerjansdam-Gors". Dat op 19 april 2012 een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van het bijgebouw en het in afwijking van het toenmalige bestemmingsplan "Dorp en Dijken" exploiteren daarvan als bed & breakfast, betekent niet dat die exploitatie niet in strijd is met het nadien in werking getreden bestemmingsplan "Heerjansdam-Gors", aldus [appellant]. Zij heeft ter ondersteuning van haar betoog verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5968.
    
    3.1.    De Afdeling overweegt dat, anders dan waarvan [appellant] uitgaat, de omgevingsvergunning van 19 april 2012 haar betekenis niet heeft verloren door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Heerjansdam-Gors". Uit de uitspraak van 29 augustus 2012 kon [appellant] dit ook niet afleiden, omdat daarin sprake was van een andere situatie dan in deze zaak. Het ging in die uitspraak om de vraag of in het kader van de beslissing over verlening van een bouwvergunning betekenis kon toekomen aan een in het verleden verleende vrijstelling.
    
        Nu het gebruik van het bijgebouw als bed & breakfast is vergund, was er geen overtreding van het bestemmingsplan waartegen het college handhavend kon optreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de in het bijgebouw gerealiseerde keuken vergund is dan wel vergunningvrij kon worden gebouwd. [appellant] vreest dat de aanwezigheid van een keuken in het bijgebouw zal leiden tot permanente bewoning en stelt dat de bed & breakfast ook enkele malen langdurig is bewoond.
    
    4.1.    Het college en de rechtbank hebben terecht overwogen dat de aanwezigheid van een keuken in een bed & breakfast nog niet betekent dat sprake is van wonen. Tegen bewoning van de bed & breakfast kan worden opgetreden, maar de vraag of de keuken verwijderd zou moeten worden staat daar los van.
    
        De Afdeling stelt vast dat de overgelegde bouwtekeningen bij de omgevingsvergunning van 19 april 2012 niet uitdrukkelijk melding van een keuken maken, zodat onduidelijk is waarop het college zijn standpunt baseert dat het bouwen van de keuken bij het besluit van 19 april 2012 is vergund. Nu echter wordt voldaan aan de eisen van artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, is voor het bouwen van de keuken een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht niet vereist. Het college heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor handhavend optreden met betrekking tot de keuken.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellant] betoogt dat in de bed & breakfast in het verleden commerciële feesten zijn georganiseerd, hetgeen niet is toegestaan, en dat op de website van de bed & breakfast nog steeds teksten staan die de bed & breakfast als geschikte feestlocatie aanprijzen, zodat voor herhaling van de overtreding moet worden gevreesd. De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte overwogen dat het college van handhaving ter zake heeft kunnen afzien en heeft kunnen volstaan met een mondelinge waarschuwing.
    
    5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.2.    Het college was ervan op de hoogte dat de bed & breakfast voor commerciële evenementen is gebruikt. Niet in geschil is dat dergelijk gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college bevoegd was tot handhavend optreden ter zake en daartoe in beginsel ook diende over te gaan. Het college heeft in het besluit van 16 juni 2015 niet deugdelijk gemotiveerd waarom van handhavend optreden ter voorkoming van herhaling van de overtreding kon worden afgezien en kon worden volstaan met een mondelinge waarschuwing. Voor zover het college zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt heeft gesteld dat het geven van een mondelinge waarschuwing in dit soort situaties in overeenstemming is met het gemeentelijke handhavingsbeleid, overweegt de Afdeling dat de besluiten van 9 december 2014 en 16 juni 2015 geen melding maken van dergelijk beleid en er blijkens het verhandelde ter zitting bij de Afdeling ook geen beleidsstuk is waarin dit gestelde beleid is neergelegd. Dat de beslissing om te volstaan met een mondelinge waarschuwing is gebaseerd op gemeentelijk handhavingsbeleid is dan ook niet aannemelijk geworden, nog daargelaten of zulk beleid redelijk zou kunnen worden geacht.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het advies van de bezwaarschriftcommissie onzorgvuldig tot stand is gekomen. Volgens [appellant] gaat het advies van de bezwaarschriftcommissie ten onrechte niet in op haar betoog dat het gebruik van de bouwkavel in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant] voert voorts aan dat de bezwaarschriftcommissie onzorgvuldig heeft gehandeld door de hoorzitting in bezwaar van 7 mei 2015 doorgang te laten vinden zonder haar daarvan op de hoogte te stellen, aangezien zij had medegedeeld dat zij niet aanwezig zou zijn en de hoorzitting wat haar betreft kon vervallen.
    
    6.1.    Zoals hiervoor onder 2.1 is overwogen, kan het gebruik van de bouwkavel in deze handhavingsprocedure niet aan de orde zijn. Dat in het advies van de bezwaarschriftcommissie niet inhoudelijk is ingegaan op het betoog van [appellant] over de bouwkavel, kan gelet daarop niet leiden tot het oordeel dat dit advies onzorgvuldig tot stand is gekomen.
    
        Dat [appellant] had afgezegd voor de hoorzitting van 7 mei 2015, omdat zij er geen prijs op stelde daar te worden gehoord, betekende niet dat de hoorzitting geen doorgang kon vinden. De bezwaarschriftcommissie was niet gehouden de hoorzitting, die ook bedoeld was om het college en [eigenaar] in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord, te laten vervallen. De bezwaarschriftcommissie was evenmin gehouden om [appellant] erop te wijzen dat haar afzegging voor de hoorzitting niet betekende dat de hoorzitting niet zou doorgaan. [appellant] had er zelf niet zomaar van mogen uitgaan dat haar afzegging tot verval van de hoorzitting zou leiden.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] voert tot slot aan dat sprake is van samenwerking tussen het college en [eigenaar]. Dit zou blijken uit een door haar gestelde onregelmatigheid in de bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning behorende bouwtekeningen.
    
    7.1.    Dit betoog is niet gericht tegen de uitspraak van de rechtbank. Aangezien het hoger beroep dient te zijn gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, moet dit betoog buiten beschouwing blijven.
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 16 juni 2015 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 9 december 2014 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    Beoordeling verzoek om schadevergoeding
    
    9.    [appellant] heeft verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van immateriële schade van in totaal € 20.000,00. Zij stelt dat zij immateriële schade heeft geleden als gevolg van het afzien van handhaven door het college en de daaruit voortvloeiende juridische procedure, die volgens [appellant] belastend voor haar is geweest, terwijl de uitkomst op voorhand vaststond. Ook is zij door het college in de media en bij de politie belasterd en door de advocaat van [eigenaar] valselijk beschuldigd en belasterd, aldus [appellant].
    
    9.1.    Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb luidt:
    
    De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    
    a. een onrechtmatig besluit;
    
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
    
    9.2.    Hetgeen [appellant] stelt over belastering door het college en valse beschuldiging en belastering door de advocaat van [eigenaar] kan niet leiden tot een veroordeling van het college tot schadevergoeding, reeds omdat het niet gaat om handelingen als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb.
    
        Het betoog van [appellant] geeft geen grond voor het oordeel dat zij aanspraak kan maken op vergoeding van immateriële schade als gevolg van de hier aan de orde zijnde besluitvorming van het college. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593), heeft een benadeelde, gelet op artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek, voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding, indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is aangetast. De wetgever heeft daarbij het oog gehad op geestelijk letsel dat bestaat uit ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer of op andere persoonlijkheidsrechten van de betrokkene. Voor zover het afzien door het college van handhavend optreden ter zake van het gebruik van de bed & breakfast voor commerciële evenementen een zekere mate van ongemak, spanning en frustratie bij [appellant] heeft teweeggebracht, laat dat onverlet dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar eer of goede naam, dan wel haar persoon op andere wijze zodanig door de hier aan de orde zijnde besluitvorming is aangetast, dat zij op grond van voormelde bepaling aanspraak kan maken op schadevergoeding.
    
    9.3.    Gelet op het voorgaande wordt het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    
    Proceskosten
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant] in beroep en hoger beroep te worden veroordeeld. Het betreft een vergoeding voor reiskosten in verband met de zitting bij de rechtbank op 2 februari 2016. Voor reiskosten in verband met de zitting van de rechtbank op 17 maart 2017 en de zitting bij de Afdeling op 7 mei 2018 is reeds een vergoeding toegekend in de uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2018:3086. De door [appellant] gedeclareerde kosten voor het bij de gemeente inzien van het bouwdossier van de bed & breakfast komen niet voor vergoeding in aanmerking, reeds omdat de in dit verband overgelegde bon dateert van 9 november 2013, zodat het niet om kosten gaat die in verband met deze beroeps- en hogerberoepsprocedure zijn gemaakt. Ook de door [appellant] gedeclareerde kosten voor het bij het kadaster opvragen van leveringsaktes van bouwkavels komen niet voor vergoeding in aanmerking, nu niet geoordeeld kan worden dat deze kosten redelijkerwijs zijn gemaakt in verband met deze beroeps- en hogerberoepsprocedure.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 april 2017 in zaak nr. 15/4650;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht van 16 juni 2015, kenmerk 1354744 / 2014H02;
    
    V.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    VI.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 10,10 (zegge: tien euro en tien cent), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 417,00 (zegge: vierhonderdzeventien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Pans
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
    
    462-860.