ECLI:NL:RVS:2014:2305, Raad van State, 25-06-2014, 201307926/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2013 heeft de staatssecretaris aan Simmeren twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, onder 35, aanhef en onder a en/of b en e, van de Verordening (EG) 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190; hierna: de Verordening) en met artikel 23 van de Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312; hierna: de Richtlijn).

201307926/1/A4.
    Datum uitspraak: 25 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Simmeren Schroot B.V., gevestigd te Groningen,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 januari 2013 heeft de staatssecretaris aan Simmeren twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, onder 35, aanhef en onder a en/of b en e, van de Verordening (EG) 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190; hierna: de Verordening) en met artikel 23 van de Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312; hierna: de Richtlijn).
    
    Bij besluit van 19 juli 2013 heeft de staatssecretaris het door Simmeren hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Simmeren beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Simmeren en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2014, waar Simmeren, vertegenwoordigd door haar [bestuurder] en door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, F. van Bart, mr. G.A.M.L. Dohmen en J.O. van Erpers Roijaards, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2, onder 35, aanhef en onder a, van de Verordening wordt onder illegale overbrenging verstaan: een overbrenging van afvalstoffen zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening.
    
    Ingevolge die aanhef en onder b, wordt onder illegale overbrenging verstaan: een overbrenging van afvalstoffen zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening.
    
    Ingevolge die aanhef en onder e, wordt onder illegale overbrenging verstaan: een overbrenging van afvalstoffen die resulteert in een verwijdering of nuttige toepassing die in strijd is met de communautaire of internationale regelgeving.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, sub i, valt overbrenging van afvalstoffen van bijlage IV, die bestemd zijn voor nuttige toepassing, onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming.
    
    Ingevolge artikel 28, tweede lid, worden de betrokken afvalstoffen als afvalstoffen van bijlage IV beschouwd, indien de bevoegde autoriteiten van verzending en van ontvangst het niet eens kunnen worden over de indeling van de aangemelde afvalstoffen in de lijst van bijlage III, III A, III B of IV.
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Richtlijn bepalen de lidstaten dat inrichtingen en ondernemingen die voornemens zijn afval te verwerken, daarvoor van de bevoegde instantie een vergunning dienen te verkrijgen.
    
    Ingevolge artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de Verordening.
    
    2. Simmeren drijft een inrichting voor de verwerking van ijzer- en staalschroot. Op 22, 23 en 24 september 2010 zijn bij wijze van proefsloop twee treinstellen gedemonteerd, waarbij deze zijn opengewerkt, de metalen beplating met een bitumen asbesthoudende coating is gescheiden van het overige materiaal en die beplating vervolgens in brokstukken is geknipt. Analyse van het metaalschroot heeft blijkens het rapport "Semi-kwantitatieve analyse van asbest in met bitumen gecoat schroot" van TNO Bouw en Ondergrond van 3 november 2010 (hierna: het eerste rapport van TNO) uitgewezen dat de coating tot 2% asbest bevatte. Vervolgens heeft medio 2011 de sloop van 200 treinstellen plaatsgevonden. Op 22 december 2011 is het metaalschroot voor verwerking naar een inrichting in Duitsland overgebracht.
    
    3. De staatssecretaris heeft de twee bij het bestreden besluit gehandhaafde lasten onder dwangsom aan Simmeren opgelegd, omdat het metaalschroot naar zijn oordeel in strijd met artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, onder 35, aanhef en onder a en/of b en e, van de Verordening en met artikel 23 van de Richtlijn naar Duitsland is overgebracht.
    
    Aan de eerste opgelegde last onder dwangsom heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de asbesthoudende coating op de metalen beplating niet volledig is verwijderd, zodat het metaalschroot dat Simmeren naar Duitsland heeft overgebracht restanten asbesthoudende coating bevatte. Volgens de staatssecretaris heeft Simmeren daarvan ten onrechte geen voorafgaande schriftelijke kennisgeving gedaan en geen toestemming van de betrokken autoriteit verkregen als bedoeld in de Verordening. Daarbij wijst hij erop dat de ter zake bevoegde Duitse autoriteit SAA Sonderabfallagentur het metaalschroot als een samengestelde, niet in enige bijlage van de Verordening ingedeelde afvalstof heeft geclassificeerd, nu de asbestconcentratie van de daarop aangebrachte coating meer dan 0,1% bedraagt. Hoewel de ter zake bevoegde Nederlandse autoriteit Agentschap NL het metaalschroot heeft geclassificeerd als afvalstof genoemd in bijlage III van de Verordening, waarvoor die kennisgeving en toestemming niet waren vereist, dient het metaalschroot gezien het verschil van mening tussen de Duitse en Nederlandse autoriteiten ingevolge artikel 28, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, sub i, als een afvalstof genoemd in bijlage IV te worden aangemerkt, waarop de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming van toepassing was.
    
    Aan de tweede opgelegde last onder dwangsom heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat Simmeren het metaalschroot heeft overgebracht naar een inrichting die niet beschikte over een vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Richtlijn op grond waarvan deze asbesthoudend materiaal mocht verwerken.
    
    De opgelegde lasten houden in dat Simmeren zich met onmiddellijke ingang diende te onthouden van overbrenging van afvalstoffen in strijd met artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, onder 35, aanhef en onder a en/of b en e, van de Verordening en met artikel 23 van de Richtlijn.
    
    4. Simmeren betoogt dat zij de door de staatssecretaris gestelde overtredingen niet heeft begaan, zodat deze niet bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens haar was voor de overbrenging van het metaalschroot geen schriftelijke kennisgeving en toestemming van de betrokken autoriteit vereist. Daartoe stelt Simmeren allereerst dat het metaalschroot geen asbesthoudende coating meer bevatte, nu die coating naar aanleiding van de proefsloop en de analyse van de resultaten daarvan, is verwijderd. Simmeren stelt verder dat voor zover het metaalschroot nog wel restanten asbesthoudende coating bevatte, de asbestconcentratie daarvan blijkens het rapport "Kwalitatieve bepaling van asbest in zes materiaalmonsters" van TNO Bouw en Ondergrond van 27 juli 2011 (hierna: het derde rapport van TNO) niet de door de Duitse autoriteit gehanteerde norm van maximaal 0,1% overschreed.
    
    4.1. De staatsecretaris stelt zich op het standpunt dat het metaalschroot nog wel een asbesthoudende coating bevatte. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat uit het rapport "Asbestinventarisatie Type A" van Van de Poel onderzoek & advies van 23 maart 2010 en 8 september 2010 (hierna: de asbestinventarisatie) gelezen in samenhang met het rapport "Beschouwing Asbest in schroot van treinen" van TNO Bouw en Ondergrond van 24 juni 2011 (hierna: het tweede rapport van TNO) volgt dat die coating met de door Simmeren gehanteerde technieken niet volledig van het metaalschroot verwijderd kon zijn. Verder wijst de staatssecretaris op het naar aanleiding van het controlebezoek van toezichthouders van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) op 22 juli 2011 opgemaakte controleverslag, waarin is vermeld dat is waargenomen dat de coating nog op het opgeslagen verknipte metaalschroot aanwezig was, en op het daarbij gevoegde fotomateriaal waarop die coating op het metaalschroot te zien is. Nu het eerste rapport van TNO vermeldt dat de coating tot 2% asbest bevatte, moet worden aangenomen dat de asbestconcentratie van de coating van het overgebrachte metaalschroot de door de Duitse autoriteit gehanteerde norm van maximaal 0,1% overschreed, aldus de staatssecretaris.
    
    4.2. De Afdeling stelt vast dat in de asbestinventarisatie wordt geconcludeerd dat volledige verwijdering van de asbesthoudende coating op de metalen beplating van treinstellen met de bestaande technieken niet haalbaar was. Voorts worden in het tweede rapport van TNO verschillende straaltechnieken genoemd die op treinstellen kunnen worden toegepast, maar wordt ook geconcludeerd dat toepassing van die technieken niet leidt tot volledige verwijdering van de coating. De Afdeling ziet geen reden om aan de juistheid van de in de rapporten opgenomen conclusies te twijfelen. Dat, zoals Simmeren stelt, de asbestinventarisatie slechts de opinie van één onderzoeker is, is daarvoor onvoldoende.
    
    Voorts acht de Afdeling het op grond van het controleverslag, het daarbij gevoegde fotomateriaal en de daarop ter zitting door toezichthouders van de ILT gegeven toelichting aannemelijk dat feitelijk asbesthoudende coating is achtergebleven op het overgebrachte metaalschroot. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat uit de overgelegde brief van de staatssecretaris aan NS Reizigers van 30 november 2010 volgt dat bij Simmeren de intentie bestond om metaalschroot met coating naar Duitsland over te brengen en dat de toezichthouders daarover ter zitting hebben verklaard dat Simmeren hun nimmer heeft medegedeeld dat die intentie was gewijzigd. Voorts is in dit verband van belang dat Simmeren geen concrete gegevens heeft overgelegd, waaruit blijkt dat de coating wel volledig van het overgebrachte metaalschroot was verwijderd. Simmeren heeft voorts ter zitting te kennen gegeven dat het tijdens het controlebezoek waargenomen metaalschroot daarna niet meer is behandeld en aldus naar Duitsland is overgebracht.
    
    Wat betreft de stelling van Simmeren dat voor zover het overgebrachte metaalschroot nog wel restanten asbesthoudende coating bevatte, de asbestconcentratie daarvan blijkens het derde rapport van TNO lager dan 0,1% was, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris ter zitting onweersproken heeft gesteld dat het genomen monster van de coating niet representatief was. Aan dat rapport kan dan ook niet de door Simmeren gewenste betekenis worden toegekend.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris aannemelijk gemaakt dat het overgebrachte metaalschroot een coating met meer dan 0,1% asbest bevatte.
    
    4.3. Gezien het vorenoverwogene en in aanmerking genomen dat Simmeren niet heeft bestreden dat de Duitse inrichting waarnaar het metaalschroot is overgebracht, niet over een vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Richtlijn beschikte op grond waarvan deze asbesthoudend materiaal mocht verwerken, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat Simmeren in strijd met artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, onder 35, aanhef en onder a en/of b en e, van de Verordening en met artikel van de Richtlijn heeft gehandeld. De staatssecretaris was derhalve bevoegd om ter zake handhavend op te treden.
    
    Het betoog van Simmeren dat de door de Duitse autoriteiten genoemde norm van maximaal 0,1% asbest slechts betrekking heeft op de bij de proefsloop vrijgekomen partij metaalschroot en daarom voor het overgebrachte metaalschroot niet relevant is, doet hieraan niet af. Uit de mailcorrespondentie tussen de betrokken autoriteiten, die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, blijkt dat die norm niet slechts voor de proefsloop is gehanteerd, maar een algemene norm voor metaalschroot is.
    
    Het betoog van Simmeren dat de staatssecretaris bij de beoordeling of zij in strijd met de Verordening heeft gehandeld, ten onrechte heeft getoetst aan het Asbestverwijderingsbesluit 2005, leidt evenmin tot een ander oordeel. De staatssecretaris heeft weliswaar in aanmerking genomen dat blijkens de asbestinventarisatie bij het scheiden van de coating van het metaalschroot het kwaliteitsniveau van certificatieschema SC-540, dat is gebaseerd op het Asbestverwijderingsbesluit 2005, niet kon worden behaald, maar hieruit niet de conclusie getrokken dat Simmeren in strijd met het Asbestverwijderingsbesluit 2005 heeft gehandeld, doch slechts de conclusie dat de coating met de door Simmeren gehanteerde technieken niet volledig van het metaalschroot verwijderd kon zijn. Op deze laatste conclusie heeft de staatssecretaris terecht zijn juiste oordeel gebaseerd dat Simmeren in strijd met de Verordening heeft gehandeld.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het beroep is ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
    
    457-742.