ECLI:NL:RVS:2016:2736, Raad van State, 19-10-2016, 201506537/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2014 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), verleend voor het veranderen en in werking hebben van een vleeskuiken- en melkveehouderij aan de [locatie 1] te Aalten.

201506537/1/A1.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Aalten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 juli 2015 in zaak nr. 14/5600 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Aalten.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 november 2014 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), verleend voor het veranderen en in werking hebben van een vleeskuiken- en melkveehouderij aan de [locatie 1] te Aalten.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 november 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2016, waar [appellante], vergezeld door J.A. Ahold en bijgestaan door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door ir. R.L. Borkes en ing. A. Vos, beiden werkzaam bij de omgevingsdienst Achterhoek, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door ing. B.H. Wopereis, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. De omgevingsvergunning van 19 november 2014 is een de gehele inrichting omvattende revisievergunning en ziet op het houden van 120.203 vleeskuikens, 149 melk- en kalfkoeien, 10 stuks vrouwelijk jongvee, 4 volwassen paarden en 1 paard in opfok. De inrichting omvat een IPPC-installatie als bedoeld in artikel 1.1 van de Wabo. De vergunning is aangevraagd in verband met wijzigingen van het veebestand ten opzichte van de vergunning van 12 juli 2010. De wijzigingen bestaan onder meer hierin, dat het aantal te houden vleeskuikens toeneemt en dat in de inrichting geen vleesvarkens en vleeskalveren meer worden gehuisvest. [appellante] woont in de nabijheid van de inrichting ([locatie 2]); zij vreest voor een toeneming van hinder, waaronder geluidsoverlast.
    
    De rechtbank heeft het besluit van 19 november 2014 vernietigd omdat het was gebaseerd op onjuiste geurberekeningen. De overige in beroep aangevoerde gronden slaagden niet. Gelet hierop en omdat het college nieuwe geurberekeningen had ingebracht, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Het hoger beroep richt zich tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen.
    
    Bestaande rechten
    
    2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college er ten onrechte van uitgaat dat de onderliggende vergunning van 12 juli 2010, wat het houden van pluimvee betreft, ziet op stalsysteem BWL 2005.10, terwijl het feitelijk gaat om stalsysteem BWL 2010.13. Het stalsysteem BWL 2010.13 heeft een lagere milieubelasting per dierplaats dan het stalsysteem BWL 2005.10, zodat het college de vergunde rechten te hoog heeft berekend, aldus [appellante].
    
    2.1. Dit betoog faalt reeds omdat het college het besluit van 19 november 2014 niet (mede) heeft gebaseerd op eerder vergunde rechten teneinde een uit milieuhygiënisch oogpunt overbelaste situatie te vergunnen. Het betoog kan de rechtmatigheid van dat besluit derhalve niet aantasten.
    
    Geluid
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat onvoldoende geluidbescherming wordt geboden. Het college heeft het gemeentelijk geluidbeleid onjuist toegepast. Het college is ten onrechte uitgegaan van een bestaande situatie in de zin van het geluidbeleid en heeft daarbij ten onrechte de in de vergunning van 2010 opgenomen geluidnormen, en niet de feitelijk veroorzaakte geluidemissie, als vergunde rechten aangemerkt, aldus [appellante].
    
    3.1. Het college heeft bij het stellen van de geluidnormen voor de inrichting het gemeentelijk beleid 'Gebiedsgericht geluidbeleid gemeente Aalten' toegepast. Volgens dit beleid gelden in een agrarisch gebied streefwaarden van 40, 35 en 30 dB(A) en grenswaarden van 45, 40 en 30 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Als absoluut maximum voor de nachtperiode geldt een plafondwaarde van 40 dB(A). De streef- en grenswaarden gelden volgens het geluidbeleid alleen voor nieuwe situaties. In paragraaf 5.4 van het geluidbeleid is aangegeven dat voor bestaande situaties het huidige geluidsregime van kracht blijft 'totdat een wijziging' optreedt. In hoofdstuk 6 van het geluidbeleid is vermeld dat de streef- en grenswaarden gelden voor nieuwe bedrijven en dat bestaande bedrijven hun rechten hebben en houden.
    
    3.2. Volgens het college is de inrichting een bestaand bedrijf waarvan de bestaande activiteiten worden uitgebreid. Het is dus geen nieuwe situatie en evenmin een wijziging in de zin van paragraaf 5.4 van het geluidbeleid, aldus het college. Het college heeft, gelet hierop, de geluidnormen van de vergunning van 2010 overgenomen. Deze bedragen voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau 45, 40 en 35 dB(A) en voor het maximale geluidniveau 60, 55 en 50 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    3.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, alhoewel de zinsnede ‘totdat een wijziging optreedt’ voor wat verwarring kan zorgen, uit het geluidbeleid voldoende duidelijk blijkt dat een uitbreiding van een bestaande veehouderij geen nieuwe situatie is en evenmin een wijziging in de zin van paragraaf 5.4. Gelet hierop zijn volgens het geluidbeleid de streef- en grenswaarden als zodanig niet van toepassing op de inrichting en blijft het huidige geluidsregime van kracht. Het 'huidige geluidsregime' van de inrichting is neergelegd in de geluidvoorschriften van de vergunning van 12 juli 2010. Anders dan [appellante] stelt gaat het daarbij niet om de vergunde activiteiten maar om de in die voorschriften opgenomen geluidnormen. Het overnemen van die geluidnormen in de vergunning van 19 november 2014 is dus overeenkomstig het geluidbeleid. Verder is de toepassing van het geluidbeleid in dit geval, gelet ook de hoogte van de geluidnormen, niet onredelijk.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in het akoestisch rapport van G&O Consult van 21 juni 2013, dat deel uitmaakt van de vergunningaanvraag, is uitgegaan van onjuiste leveranciersgegevens van de aangevraagde en vergunde ventilatoren. Met een juiste lezing van de leveranciersgegevens moet worden geconcludeerd dat niet kan worden voldaan aan de gestelde geluidgrenswaarden, aldus [appellante]. Zij wijst hierbij op de 'Adviesmemo geluidsaspecten' van De Roever Omgevingsadvies van 5 december 2014.
    
    4.1. In het akoestisch rapport van G&O Consult van 21 juni 2013, waarop de vergunningverlening mede is gebaseerd, is geconcludeerd dat in de representatieve bedrijfssituatie geen overschrijdingen plaatsvinden van de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau. Blijkens bijlage 1 van het akoestisch rapport is het geluidniveau van de aangevraagde en vergunde ventilatoren bepaald op 2 m afstand. Volgens het adviesmemo van De Roever blijkt uit een daarin opgenomen screenshot dat de leveranciersgegevens verkeerd zijn geïnterpreteerd en dat moet worden uitgegaan van een afstand van 7 m. Daardoor is de emissie 11 dB(A) hoger dan waar het akoestisch rapport van G&O Consult van uitgaat, aldus de memo. De Afdeling stelt vast dat de in de screenshot vermelde gegevens van ventilatoren niet herleidbaar zijn tot de ventilatoren die zijn vergund en in het akoestisch rapport van G&O Consult zijn genoemd. [appellante] heeft in beroep noch in hoger beroep nadere duidelijkheid hierover kunnen geven. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het college op dit punt van onjuiste brongegevens is uitgegaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Beste beschikbare technieken
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet heeft onderzocht of het gebruik van diervoer in de inrichting voldoet aan het vereiste van de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna: bbt). Het oordeel van de rechtbank dat het college het gebruik van diervoer niet behoefde te toetsen aan het vereiste van de toepassing van de bbt omdat volgens de oplegnotitie BREF Intensieve pluimveehouderij en varkenshouderij dit aspect is geïmplementeerd via het Nederlandse mestbeleid, is volgens hen onjuist. De Meststoffenwet bevat geen toetsingskader voor besluiten over vergunningen en kan niet worden aangemerkt als een voldoende implementatie van de genoemde BREF, aldus [appellante].
    
    Verder stelt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voorbij mocht gaan aan de voerstrategieën die zijn vermeld in het Actieplan Ammoniak Veehouderij. Volgens [appellante] is de in het kader van de bbt te verrichten toetsing aan het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting) te beperkt, en dient deze toetsing zich ook uit te strekken tot andere bedrijfsaspecten, zoals mestopslag, voerstrategieën en managementmaatregelen. In dat verband wijst [appellante] ook op de wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij per 9 juni 2015 (Regeling van 4 juni 2015, Stcrt. 2015, nr. 15020), waarbij in bijlage 2 voer- en managementmaatregelen zijn opgenomen die gelden voor de gehele sector. Weliswaar dateert deze wijziging van na het nemen van het besluit van 19 november 2014, maar de bedoelde maatregelen zijn ook opgenomen in het Actieplan Ammoniak Veehouderij, aldus [appellante].
    
    5.1. Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1°, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 1.1 wordt onder het begrip beste beschikbare technieken verstaan: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.
    
    Ingevolge artikel 2.14, zesde lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.
    
    Ingevolge artikel 9.2 van de Regeling omgevingsrecht houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringeisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
    
    De voor de inrichting relevante BBT-conclusies zijn neergelegd in het BREF Intensieve pluimvee- en varkenshouderij. In de bijlage bij de Regeling omgevingsrecht, zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het besluit van 19 november 2014, is de oplegnotitie BREF Intensieve pluimvee en varkenshouderij (hierna: de oplegnotitie) genoemd.
    
    5.2. In de BREF Intensieve pluimvee- en varkenshouderij zijn voerstrategieën opgenomen om het stikstof- en fosfaatgehalte van mest te minimaliseren. In paragraaf 5.2 van de oplegnotitie is vermeld dat het stikstof- en fosfaatgehalte van diervoer wordt geregistreerd op grond van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. In de oplegnotitie staat verder dat deze gehaltes worden gebruikt om het verlies aan nitraat en fosfaat te bepalen voor de toetsing aan de gebruiksnormen van de Meststoffenwet en dat dit systeem ervoor zorgt dat de Nederlandse veehouderijen de voerstrategieën uit de BREF toepassen. De conclusie van de oplegnotitie luidt dat dit aspect is geïmplementeerd via het Nederlandse mestbeleid en dat het niet apart in de vergunning hoeft te worden meegenomen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding deze conclusie onjuist te achten. Het college was dan ook niet gehouden om bij de beoordeling van de vergunningaanvraag nader te onderzoeken of het gebruik van voer in de inrichting voldoet aan de BREF.
    
    Verder is in dit kader van belang dat uit het vereiste dat in de inrichting de bbt worden toegepast niet volgt dat alle mogelijke maatregelen worden getroffen die bijdragen aan een reductie van de ammoniakemissie. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4190) wordt aan het vereiste van toepassing van de bbt, wat de ammoniakemissie betreft, voldaan indien de maximale emissiewaarden, bedoeld in het Besluit huisvesting (thans Besluit emissiearme huisvesting), niet worden overschreden. Hetgeen in het Actieplan Ammoniak Veehouderij is vermeld, is in zoverre niet relevant. Het Actieplan heeft betrekking op veehouders die het Besluit huisvesting overtreden door het toepassen van huisvestingssystemen die niet aan de eisen voldoen en die voornemens zijn op termijn met hun bedrijf te stoppen. Volgens het Actieplan kan de overtreding in dat geval tijdelijk worden gedoogd, mits deze veehouders alternatieve maatregelen treffen om de ammoniakemissie te reduceren. Het vereiste van de toepassing van de bbt verplicht niet tot het treffen van deze alternatief bedoelde maatregelen in veehouderijen die voldoen aan het Besluit huisvesting. (Zie de uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2015:1665),
    
    De verwijzing van [appellante] naar de wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij per 9 januari 2015 treft geen doel reeds omdat deze wijziging dateert van na het nemen van het besluit van 19 november 2014. Dat de in bijlage 2 vermelde voeder- en managementmaatregelen, naar [appellante] stelt, ook zijn opgenomen in het Actieplan Ammoniak Veehouderij, maakt dat niet anders, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen. Overigens is in artikel 2, vierde lid, van de Regeling ammoniak en veehouderij bepaald dat de reductiepercentages van de voeder- en managementmaatregelen niet worden toegepast bij de toepassing van het Besluit huisvesting. Blijkens de toelichting op de Regeling van 4 juni 2015, houdt dit verband met het feit dat de emissiefactoren worden gebruikt om te toetsen of een dierenverblijf voldoet aan het vereiste van de toepassing van de bbt. (Stcrt. 2015, nr. 15020, p. 20).
    
    Gelet op het vorenstaande was het college niet gehouden om bij toetsing aan het vereiste van de toepassing van de bbt het gebruik van diervoeder en het nemen managementmaatregelen te betrekken. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Natuurbescherming
    
    6. [appellante] betoogt dat de voor de inrichting verleende vergunning als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 alleen ziet op de emissie vanuit de stallen en niet op emissie van het beweiden van het vee. Daarom is een verklaring van geen bedenkingen nodig alvorens de milieuomgevingsvergunning kan worden verleend. Voorts gaat de rechtbank geheel voorbij aan emissies ten gevolge van het bemesten van gronden, aldus [appellante].
    
    6.1. Ingevolge artikel 47b, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wordt een omgevingsvergunning die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 47, eerste lid, niet verleend dan nadat het bestuursorgaan dat ten aanzien van de betrokken handelingen bevoegd is te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    Ingevolge artikel 47, eerste lid, is titel 2 van toepassing op handelingen:
    
    a. waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en
    
    b. die tevens zijn aan te merken als projecten of andere handelingen waarvoor het verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid, geldt.
    
    Ingevolge het tweede lid is titel 2 niet van toepassing op projecten of andere handelingen die zijn toegestaan krachtens een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, of waarvoor een zodanige vergunning is aangevraagd.
    
    6.2. Bij besluit van 4 maart 2013 is aan [belanghebbende] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor de wijziging en uitbreiding van het veebestand tot dezelfde soort en aantallen als waar de omgevingsvergunning van 19 november 2014 op ziet. Dit betekent dat, gelet op artikel 47, tweede lid, voor het verlenen van de milieuomgevingsvergunning niet is vereist dat een verklaring van geen bedenkingen is afgegeven. Dat de vergunning van 4 maart 2013 volgens [appellante] geen betrekking heeft op het beweiden van het vee en het bemesten van de gronden rondom de inrichting, maakt dit niet anders, reeds omdat deze activiteiten, die niet binnen de inrichting plaatsvinden, niet zijn vergund bij het besluit van 19 november 2014.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover deze is aangevallen, dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016
    
    190-769.