ECLI:NL:RVS:2009:BK7473, Raad van State, 23-12-2009, 200903059/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad (hierna: het college) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van haar inrichting, een uitgaanscentrum, aan de [locatie] te [plaats].

200903059/1/M2.
      Datum uitspraak: 23 december 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 mei 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad (hierna: het college) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van haar inrichting, een uitgaanscentrum, aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 20 januari 2009 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de rechtbank Haarlem ingekomen op 2 maart 2009, beroep ingesteld. Deze brief is ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.J. van der Putt, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. N. Krijt, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] voert aan dat de voorbereiding van het bestreden besluit niet zorgvuldig is uitgevoerd, daar een van de leden van de bezwarencommissie volgens haar niet objectief was, nu dit lid betrokken is geweest bij de voorbereiding van het besluit van 14 mei 2008. Voorts heeft de voorzitter van de commissie volgens haar ten onrechte geen bemoeienis meer gehad bij het opstellen van het bestreden besluit.
    
    2.1.1. In artikel 7:5, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat het horen geschiedt door meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.
    
    2.1.2. [appellante] is in de bezwaarschriftenprocedure gehoord door drie personen. Ter zitting is gebleken dat geen van deze personen betrokken is geweest bij het de voorbereiding van het primaire besluit, zodat in zoverre niet is gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 7:5, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. De stelling van [appellante] dat de voorzitter van de bezwarencommissie betrokken moet worden bij het opstellen van het bestreden besluit vindt geen steun in het recht. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.2. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd in verband met de overtreding van voorschrift 7.1.9, verbonden aan de bij besluit van 27 februari 2007 voor de inrichting verleende revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
    
    In voorschrift 7.1.9 is bepaald dat binnen twee maanden na implementatie van de maatregelen conform de voorschriften 7.1.7 en 7.1.8 een rapport ter goedkeuring moet worden gezonden aan het bevoegd gezag. In dit rapport moet door middel van een akoestisch onderzoek, inclusief controlemeting(en), worden aangetoond dat aan de geluidvoorschriften 7.1.1 en 7.1.2 wordt voldaan.
    
    In de voorschriften 7.1.1 en 7.1.2 zijn geluidgrenswaarden gesteld voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau.
    
    In voorschrift 7.1.7 is bepaald dat de maatregelen, genoemd in paragraaf 7.1 van het akoestisch onderzoek van Peutz van 17 maart 2006, binnen zes maanden na het van kracht worden van de vergunning gerealiseerd dienen te zijn.
    
    De in het akoestisch onderzoek van 17 maart 2006 genoemde maatregelen bestaan onder meer uit het vervangen van een negental deuren door adequaat geluidisolerende typen en het vergroten van de isolatie van de nok van zaal 3 door middel van het aanbrengen van een extra zwaar plafond.
    
    2.3. [appellante] heeft op 10 april 2008 een geluidrapport overgelegd, opgesteld door Peutz B.V. Uit dit rapport blijkt dat de in de vergunning gestelde geluidgrenswaarden met 3 dB(A) op waarneempunt 1 ([locatie 1]), tot 5 dB(A) op waarneempunt 3 ([locatie 2]), worden overschreden, indien alle zalen in gebruik zijn. In het rapport wordt gesteld dat de overschrijdingen kunnen worden toegeschreven aan het feit dat zowel de getroffen maatregelen aan de diverse deuren, als de maatregelen met betrekking tot de ventilatie niet effectief zijn. Nu met dit rapport niet is aangetoond dat aan de geluidvoorschriften 7.1.1 en 7.1.2 wordt voldaan, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat is gehandeld in strijd met het bepaalde in vergunningvoorschrift 7.1.9, zodat het ter zake handhavend kon optreden.
    
    2.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellante] stelt dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan had moeten afzien. Volgens haar heeft het college ten onrechte geen betekenis toegekend aan de omstandigheid dat de in de vergunning gestelde geluidgrenswaarden in de praktijk niet zijn overtreden, daar [appellante] er zelf zorg voor heeft gedragen dat de muziekbronnen in de inrichting zodanig werden afgesteld dat de geluidgrenswaarden niet werden overtreden. Voorts heeft het college volgens haar ten onrechte niet in zijn overweging betrokken dat [appellante], naar zij stelt, alles in het werk had gesteld om ook de overschrijding van 3 tot 5 dB(A) bij de meetpunten 1 en 3 weg te nemen. In dit kader voert zij aan dat zij ten tijde van het nemen van het besluit van 14 mei 2008 reeds opdracht had gegeven om werkzaamheden te verrichten die ertoe zouden leiden dat er in het geheel geen overschrijding meer kon plaatsvinden, en had zij reeds veel tijd en geld geïnvesteerd in het samenstellen van een pakket aan maatregelen waarmee onder alle omstandigheden aan de geluidgrenswaarden kon worden voldaan. Het is volgens haar niet aan haar te wijten dat zij ten tijde van het nemen van het besluit van 14 mei 2008 nog niet kon aantonen dat onder alle omstandigheden aan de geluidgrenswaarden kon worden voldaan, daar zij direct nadat de vergunning was verleend is begonnen met de voorbereiding van de te treffen geluidreducerende maatregelen.
    
    2.5.1. In september 2007 is in opdracht van het college een controle uitgevoerd in de inrichting. Naar aanleiding van deze controle is vergunninghoudster schriftelijk gewezen op de verplichting om de in voorschrift 7.1.7 opgenomen maatregelen te treffen en het in voorschrift 7.1.9 genoemde controlerapport te overleggen. Naar aanleiding van verzoeken om uitstel van vergunninghoudster, is het college ermee akkoord gegaan dat het controlerapport in april 2008 zou worden overgelegd, waarmee zou moeten worden aangetoond dat aan de geluidgrenswaarden kon worden voldaan. Aldus heeft vergunninghoudster ruimschoots de gelegenheid gekregen om te voldoen aan de uit de vergunning voortvloeiende verplichtingen.
    
    De in de vergunning opgenomen maatregelen zijn door [appellante] aangevraagd. Dat het treffen van deze maatregelen een grotere investering vergde dan [appellante] had voorzien, dient naar het oordeel van de Afdeling voor haar rekening te blijven. De door [appellante] genoemde omstandigheid dat zij direct is begonnen met de voorbereiding van geluidreducerende maatregelen, neemt niet weg dat zij met het geluidrapport van april 2008 niet heeft aangetoond dat op alle relevante meetpunten kon worden voldaan aan de gestelde geluidgrenswaarden. [appellante] heeft de noodzaak de voorschriften 7.1.7 en 7.1.9 aan de vergunning te verbinden ten tijde van het verlenen van de vergunning niet bestreden, zodat ervan moet worden uitgegaan dat zij zich met deze voorschriften en de daarin genoemde termijnen kon verenigen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van optreden behoorde af te zien, mede in aanmerking nemend dat [appellante] niet heeft verzocht tot wijziging van de voorschriften met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.6. [appellante] stelt dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is.
    
    2.6.1. Het college heeft een dwangsom opgelegd van € 10.000,00 per week dat niet wordt voldaan aan vergunningvoorschrift 7.1.9, met een maximum van € 30.000,00. Ter zitting is gebleken dat de inrichting in de zomerperiode een maand niet in werking is, daar in deze periode geen evenementen worden georganiseerd. Dit betekent dat in deze periode geen overtreding van de gestelde geluidgrenswaarden kan plaatsvinden. Het college heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte geen rekening gehouden met deze omstandigheid. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat een bedrag van € 10.000,00 per week niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.7. Voor zover het beroep van [appellante] betrekking heeft op toezeggingen over de invordering van verbeurde dwangsommen, kan dit aspect niet in deze procedure worden beoordeeld, nu niet de bestuursrechter maar de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van geschillen omtrent invordering van verbeurde dwangsommen.
    
    2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het de daarin gestelde hoogte van de dwangsom betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond. De Afdeling ziet aanleiding om op hierna te melden wijze in de zaak te voorzien en de hoogte van de dwangsom vast te stellen op € 8.000,00 per week, met een maximum van € 24.000,00.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 20 januari 2009, kenmerk AWB/2008/0731 Z/2009/3068, voor zover het de hoogte van de dwangsom betreft;
    
    III. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 14 mei 2008, kenmerk Z/2008/29968, voor zover het de hoogte van de dwangsom betreft;
    
    IV. bepaalt dat de hoogte van de dwangsom wordt vastgesteld op € 8.000,00 (zegge: achtduizend euro) per week dat vergunningvoorschrift 7.1.9. wordt overtreden, met een maximum van € 24.000,00 (zegge: vierentwintigduizend euro);
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan een door derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Van der Zijpp
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2009
    
    407/262-645.