ECLI:NL:RVS:2016:986, Raad van State, 13-04-2016, 201504570/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201504570/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Enter, gemeente Wierden,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 april 2015 in zaak nr. 13/2538 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wierden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.J. van Rijn, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door drs. G.J. Sluiskes, werkzaam bij de gemeente Wierden, zijn verschenen. Voorts is daar [partij] als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft door middel van vererving bij notariële akte van 6 november 1996 de eigendom verkregen van de woning aan de [locatie A] te Enter. Op 16 augustus 2012 heeft hij verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, partiële herziening Goorseweg ong. - [locatie B] in Enter". Dit bestemmingsplan maakt verplaatsing mogelijk van het rundveehouderijbedrijf van [partij] van de [locatie B] naar de percelen aan de [locatie C] te Enter. Het perceel van [appellant] ligt aan de westzijde van de Goorseweg. De gronden waar het nieuwe agrarische bedrijf is opgericht liggen aan de oostzijde van de Goorseweg en zijdelings ten opzichte van het perceel en de woning van [appellant], op een afstand van ongeveer 100 meter. Volgens [appellant] leidt hij ten gevolge van de planologische verandering schade, bestaande uit verlies van uitzicht, aanzicht, overlast door extra verkeer, met name vrachtverkeer in de nachtelijke uren, overlast van licht, overlast van ongedierte en insecten en stankoverlast.
    
    2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    3. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    
    4. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 januari 2013 een door de Adviescommissie planschade Wierden (hierna: Adviescommissie) opgesteld advies van 4 januari 2013 ten grondslag gelegd. Daarin is vermeld dat het nieuwe agrarische bouwperceel en de daarop te bouwen bedrijfsopstallen en een woning vanuit de woning van [appellant] zichtbaar zijn, maar dat geen sprake is van een zodanig dominante invloed daarvan op de primaire zichtvelden vanaf en vanuit de woning, dat kan worden gesproken van een evidente schadefactor. Voorts is vermeld dat volgens [appellant] de aard van zijn woonomgeving wordt gewijzigd. De Adviescommissie deelt het gevoelen van [appellant] dat het schuin tegenover zijn woning toevoegen van een agrarisch bedrijf, dat bij avond en nacht wordt gekenmerkt door openbare en bedrijfsverlichting, een verlies aan ruimtelijke identiteit impliceert, die in dit geval werd bepaald door een open en wijds gebied en door de relatieve duisternis bij avond en nacht. Op grond daarvan concludeert de Adviescommissie dat [appellant] ten gevolge van de planologische verandering slechts in beperkte mate een nadeel ondervindt in de vorm van waardevermindering van zijn onroerende zaak, namelijk als gevolg van enige uitzichtverslechtering en als gevolg van de vermindering van de situeringswaarde. De Adviescommissie heeft de waarde van de onroerende zaak van [appellant] voor de planologische verandering getaxeerd op een bedrag van € 625.000,00 en daarna op € 610.000,00 en aldus het planologisch nadeel bepaald op een bedrag van € 15.000,00. Aangezien de inpassing van een agrarisch bouwperceel, gelet op de structuur van de omgeving, geacht kan worden min of meer in de lijn van de verwachtingen te hebben gelegen, acht de Adviescommissie het aangewezen om dit financiële nadeel geheel aan te merken als behorende tot het normale maatschappelijke risico van [appellant]. In het besluit op bezwaar heeft het college ter zake overwogen dat het gedeelte van de Goorseweg waarop het bestemmingsplan betrekking heeft in het buitengebied ligt met een overwegend agrarische bestemming, afgewisseld met een aantal tot woning getransformeerde voormalige boerderijen en dat deze structuur zich leent voor een inpassing van een agrarisch bedrijf wegens een bedrijfsverplaatsing.
    
    In beroep heeft [appellant] een door Thoonen Juridisch Advies (hierna: Thoonen) opgestelde contra-expertise van 10 januari 2014 overgelegd. In het bij dit rapport behorende taxatierapport is de waarde vóór de peildatum getaxeerd op € 525.000,00 en op de peildatum op € 490.000,00 en is de waardevermindering bepaald op € 35.000,00. Geconcludeerd is dat [appellant] in aanmerking dient te komen voor een tegemoetkoming in de schade van € 24.500,00. De Adviescommissie heeft hierop, op verzoek van het college, bij brief van 17 februari 2014 gereageerd en daarin vermeld dat de contra-expertise geen aanleiding geeft om haar conclusies in het advies van 4 januari 2013 te herzien.
    
    De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek.
    
    In opdracht van de StAB heeft rentmeester en registertaxateur G.J. Harbers de waarde van de onroerende zaak van [appellant] direct voorafgaande aan de planologische verandering getaxeerd op € 570.000,00 en de waarde direct daarna op € 547.000,00. De waardevermindering is aldus bepaald op € 23.000,00. In een verslag van 20 november 2014 (hierna: StAB-advies) heeft de StAB gesteld dat zij van mening is, ook gezien de afstand van het perceel van [appellant] tot het perceel waarop de ontwikkeling plaatsvindt, alsmede gezien de beperkte omvang van het nadeel, dat de schade niet uitstijgt boven de financiële nadelen die behoren tot het normale maatschappelijke risico.
    
    5. De rechtbank heeft de conclusie van de StAB gevolgd en de overwegingen waarop die conclusie berust overgenomen. De opmerkingen van [appellant] bij brief van 12 januari 2015 bij het rapport van de StAB en de taxatie van Harbers betreffen slechts kanttekeningen die geen aanleiding zijn om het rapport van de deskundige van de rechtbank niet te volgen, aldus de rechtbank.
    
    6. In hoger beroep betoogt [appellant] dat dit oordeel geen weerlegging vormt van hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft ten onrechte nagelaten over juridische aspecten, met name over de vraag wat de verhouding is tussen het normale maatschappelijke risico en het ontbreken van voorzienbaarheid, gemotiveerd uitspraak te doen. Voorts betoogt [appellant] dat er overal burgerwoningen zijn verschenen en dat de raad van de gemeente Wierden en provinciale staten het gebied van landschappelijke waarde hebben verklaard en nieuwvestiging of zelfs uitbreiding van bestaande bedrijven verboden hebben. Bovendien is een intensieve veehouderij iets anders dan een landbouwbedrijf. Nieuwvestiging in de richting van de woning van [appellant] is in strijd met het beleid en lag daarom ook niet in de lijn der verwachtingen. Nu voorzienbaarheid geen rol speelt omdat [appellant] de woning door vererving heeft verkregen, kan het niet zo zijn dat gebiedsspecifieke kenmerken en beleidswijzigingen, die aan de orde komen bij de voorzienbaarheid, nu via de toets van het normaal maatschappelijk risico alsnog aan [appellant] kunnen worden tegengeworpen. De conclusie dat de planologische maatregel in de lijn der verwachtingen lag doordat de planologische maatregel voorzienbaar was sinds het ter uitwerking van het Reconstructieplan Salland Twente (hierna: reconstructieplan) op 7 februari 2007 vastgestelde "Uitwerkingsplan Enter" (hierna: uitwerkingsplan) is in strijd met het onderscheid tussen voorzienbaarheid en de vraag of een ontwikkeling beschouwd dient te worden als een normaal maatschappelijk risico.
    
    6.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 februari 2014 in zaak nr. 201302351/1/A2) is planschade voorzienbaar, indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Het college heeft deze vraag terecht niet in de besluitvorming betrokken, omdat [appellant] de woning niet door aankoop maar door vererving heeft verworven.
    
    Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 29 oktober 2014, in zaak nr. 201311601/1/A2), komt aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zelfstandige betekenis toe. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    6.2. De StAB heeft in haar advies terecht gesteld dat agrarische bedrijven in het buitengebied thuis horen. Dit betekent echter niet dat voor nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf in het buitengebied als uitgangspunt geldt dat dit als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd. Of de planologische ontwikkeling in het gebied waar de ontwikkeling zich heeft voorgedaan in de lijn der verwachtingen lag, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
    
    6.3. Aangezien bij de beoordeling of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag betekenis toekomt aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past, kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn betoog dat gebiedsspecifieke kenmerken en beleidswijzigingen niet in de beoordeling van het normale maatschappelijke risico kunnen worden betrokken. Anders dan [appellant] stelt, heeft de StAB niet geconcludeerd dat de planologische maatregel voorzienbaar was sinds de vaststelling van het uitwerkingsplan, maar dat de vestiging van het nieuwe agrarische bedrijf ter plaatse van de [locatie C] binnen het gevoerde beleid past. Daartoe heeft de StAB erop gewezen dat het gebied waarin het perceel van [appellant] en het perceel [locatie C] liggen, in het op 15 september 2004 vastgestelde reconstructieplan is aangemerkt als verwevingsgebied. Binnen verwevingsgebieden wordt op beperkte en verantwoorde schaal ruimte geboden voor de ontwikkeling van intensieve veehouderij op sterlocaties. In de omgeving van het perceel van [appellant] en het perceel [locatie C] is geen sterlocatie opgenomen. Binnen het verwevingsgebied, niet zijnde een sterlocatie, is het verplaatsen van intensieve veehouderij niet toegestaan, behalve op een bouwblok waar intensieve veehouderij al aanwezig is. Daarnaast blijkt uit het reconstructieplan dat voor Enter en omgeving het instrument herverkaveling ingezet gaat worden ter uitvoering van het reconstructieplan en dat hiertoe een uitwerking van het reconstructieplan zal plaatsvinden voortkomend uit de landinrichting. In het op 7 februari 2007 vastgestelde uitwerkingsplan staat dat voor een groot deel van het gebied herverkaveling zal plaatsvinden en dat boerderijverplaatsing een bijdrage levert aan de verbetering van de verkaveling en aan de realisering van natuurgebieden. Voor het oplossen van knelpunten in de verwerving van natuurgebieden is het bij uitzondering mogelijk een boerderij intern te verplaatsen. Daarbij is vermeld dat aan de Goorseweg een nieuw landbouwbedrijf mogelijk wordt gemaakt en is op de kaart nabij de locatie [locatie C] de aanduiding "boerderij nieuwbouw" opgenomen. De verwerving van natuurgebied ter plaatse van de voormalige locatie van het agrarisch bedrijf lag derhalve aan de verplaatsing ten grondslag. In de op 16 december 2010 vastgestelde "Wijziging Inrichtingsplan Enter" werd de locatie aan de [locatie C], en de reden van nieuwvestiging op die locatie, bevestigd, aldus het StAB-advies. Dat in het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" niet een wijzigingsbevoegdheid voor de vestiging van een agrarisch bedrijf op het betrokken perceel is opgenomen, kwam, naar ter zitting door het college is gesteld, niet voort uit een wijziging van het beleid, maar was ingegeven door de keuze van de gemeenteraad om de beslissing over de vestiging van een agrarisch bedrijf aan zich te houden. Over de transformatie van een agrarisch gebruik naar een woongebruik van het gebied ten westen van de Goorseweg is in het StAB-advies opgemerkt dat dit niet het gevolg was van beperkingen in ruimtelijke zin, bijvoorbeeld als gevolg van te kleine kavels of een slechte bereikbaarheid. Dat blijkt volgens de StAB ook uit de omstandigheid dat het perceel [locatie C] voldoende groot is voor het exploiteren van een volwaardig agrarisch bedrijf en tevens goed ontsloten kan worden via de Goorseweg. Ter zitting heeft het college hieraan toegevoegd dat juist doordat voorheen diverse agrarische bedrijven hebben opgehouden te bestaan, gronden in het betrokken gebied beschikbaar zijn gekomen. In het kader van de reconstructie heeft het Bureau Beheer Landbouwgronden (hierna: BBL) zich actief ingezet om deze gronden te verwerven, waaronder ook gronden van [appellant], en deze gronden samen te voegen. Doordat door agrarische bedrijfsbeëindiging in het betrokken gebied aldus ruimte beschikbaar kwam voor een bedrijfsverplaatsing die met het oog op de reconstructie nodig was, lag het in de lijn der verwachtingen dat deze ontwikkeling zich juist in dit gebied zou kunnen voordoen.
    
    6.4. Samengevat komen de ontwikkelingen naar het oordeel van de Afdeling er op neer dat het vanaf 2004 in de lijn der verwachtingen lag dat de omgeving van de Goorseweg, waaronder het plangebied, in een herinrichting ter uitvoering van het reconstructieplan betrokken kon worden. Vanaf 2007 blijkt uit het uitwerkingsplan dat in of in de omgeving van het plangebied een nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf in het kader van bedrijfsverplaatsing beoogd wordt. De omgeving leent zich ook voor een nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf juist omdat een groot aantal gronden in de directe omgeving van het plangebied beschikbaar is gekomen als gevolg van gevallen van bedrijfsbeëindiging in het gebied, waarbij de bedrijfswoningen voor burgerwoondoeleinden in gebruik werden genomen. Die gronden werden aangekocht door het BBL om te kunnen worden benut in het kader van de herinrichting. Voorts past de nieuwe bedrijfslocatie in de bebouwingsstructuur van de Goorseweg. Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de conclusie van de StAB kan worden gevolgd dat het realiseren van een agrarisch bedrijf ter plaatse van de [locatie C] een normale maatschappelijke ontwikkeling is die in de lijn der verwachtingen lag.
    
    6.5. Dat de planologische ontwikkeling in dit geval gedurende een ruime periode in de lijn der verwachtingen lag, betekent op zichzelf echter nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 in zaak nr. 201303708/1/A2.
    
    7. In het kader van de hoogte van de schade betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de waardedaling, zoals bepaald door de door de StAB ingeschakelde taxateur, onvoldoende is gemotiveerd, omdat niet is onderbouwd op welke wijze de perceelsoppervlakte en de gebruiksmogelijkheden van het perceel een rol hebben gespeeld. De taxateur baseert de waardedaling zonder nadere toelichting op het rapport van de StAB. Daarbij vraagt [appellant] zich af of de taxateur onafhankelijk is indien hij de waardedaling niet onafhankelijk heeft weten vast te stellen.
    
    7.1. Een bestuursrechter mag in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
    
    7.2. Voor zover [appellant] stelt dat de taxateur de waardedaling zonder nadere toelichting op het rapport van de StAB baseert, berust dat op een onjuiste lezing van het taxatierapport. In het taxatierapport is vermeld dat het bedrag van de waardevermindering volledig is opgebouwd uit indirecte schade en dat de indirecte schade het gevolg is van een beperkte vermindering van uitzicht en een veranderde landschappelijke omgeving en situeringswaarde, zoals uit de planvergelijking uit het advies van de Adviescommissie blijkt. Het door [appellant] gestelde is dan ook onvoldoende om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van de taxateur. Voorts heeft de taxateur als referentieobjecten woningen in de nabije omgeving geselecteerd en de perceelsoppervlakte daarvan in de vergelijking betrokken. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het taxatierapport in zoverre onvoldoende is gemotiveerd. Het verschil van inzicht over de waardering van het uit de planologische maatregel voortvloeiende nadeel betekent op zichzelf niet dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat de door de StAB vastgestelde waardedaling onzorgvuldig is bepaald of dat daaraan anderszins een ernstig gebrek kleeft. Het nader advies van Thoonen van 11 januari 2016 en de daarbij behorende reactie van de door hem ingeschakelde taxateur A. Vijn over de vergelijkbaarheid van de referentieobjecten biedt voorts geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid van de door de StAB bepaalde waardevermindering. Daarbij is van belang dat er op grond van het taxatierapport van Vijn niet van kan worden uitgegaan dat de StAB het planologisch nadeel heeft onderschat, nu uit dit taxatierapport niet blijkt hoe de gestelde waardevermindering is bepaald. Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank terecht de conclusies van de StAB gevolgd.
    
    7.3. Nu de hervestiging van het agrarische bedrijf in het betrokken gebied in de gegeven omstandigheden in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering van vier procent van de waarde van de onroerende zaak van [appellant] in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van [appellant] kan worden gelaten. Dit betekent dat deze waardevermindering in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van [appellant] behoort. [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die rechtvaardigen dat in zijn geval een uitzondering op dit uitgangspunt wordt gemaakt. De planologische ontwikkeling heeft zijdelings ten opzichte van het perceel en de woning van [appellant], op een afstand van ongeveer 100 meter plaatsgevonden en derhalve niet op zodanig korte afstand dat het college de schade niet geheel voor zijn rekening heeft kunnen laten.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Van Zanten
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2016
    
    97.