ECLI:NL:RVS:2004:AQ8750, Raad van State, 01-09-2004, 200308704/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2003 heeft de gemeenteraad van Amersfoort, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 12 maart 2003, het bestemmingsplan "Gebruiksbepalingen en Seksinrichtingen" vastgesteld.

200308704/1.
      Datum uitspraak: 1 september 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 maart 2003 heeft de gemeenteraad van Amersfoort, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 12 maart 2003, het bestemmingsplan "Gebruiksbepalingen en Seksinrichtingen" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 21 oktober 2003, nummer 2003REG002487i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 16 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 22 december 2003, en appellant sub 2 bij brief van 22 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 20 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2004, waar appellant sub 2, vertegenwoordigd door ing. Y.H.G. Grutters, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. M. van Gessel, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Namens de gemeenteraad is verschenen ing. Y.H.G. Grutters, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Beroep [appellant sub 1]
    
    2.2.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, dat voorziet in de partiële herziening van 65 bestemmingsplannen, voorzover daardoor aan de voorschriften van deze plannen een gebruiksverbod wordt toegevoegd voor:
    
    a. staan- of ligplaats voor onderkomens;
    
    b. het aanwezig of opgeslagen hebben van een of meer aan hun gebruik onttrokken machines en voertuigen of onderdelen daarvan;
    
    c. het opgeslagen hebben van gebruiksklare en onklare machines en voertuigen of onderdelen daarvan, waaronder daartoe strekkende dumps voor voertuigen, autosloperijen en auto- of caravanplaatsen of caravanverkoopparken;
    
    d. opslag-, stort- of bergplaats van andere dan onder c. genoemde al dan niet afgedankte voorwerpen, stoffen en producten, waaronder vaten, kisten, lompen, oude materialen, al dan niet voor gebruik geschikte werktuigen of machines of onderdelen daarvan, schroot, huisvuil, bouwmaterialen, puin of afval, zand, grind, brandstoffen, bagger of specie.
    
        Appellant voert aan dat hierdoor vele legale activiteiten onder het overgangsrecht worden gebracht. Zijns inziens dient van geval tot geval gemotiveerd te worden waarom een activiteit als verboden gebruik wordt aangemerkt.
    
    2.3.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat een groot aantal bestemmingsplannen niet is voorzien van doeltreffende gebruiksbepalingen. Met de vaststelling van het plan is beoogd, in afwachting van de actualisering van deze bestemmingsplannen, ongewenst gebruik van gebouwen en percelen te voorkomen.
    
    2.4.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de activiteiten waarvoor het gebruiksverbod geldt, activiteiten zijn waarvan op voorhand duidelijk is dat zij in strijd zijn met de bestemming. Voorts wijst verweerder op de mogelijkheid van het verbod vrijstelling te verlenen.
    
    2.5.    De Afdeling stelt vast dat de gemeenteraad het noodzakelijk heeft geacht naast een algemeen gebruiksverbod een specifiek gebruiksverbod voor een aantal met name genoemde vormen van grondgebruik op te nemen. Hieruit moet worden afgeleid dat deze vormen van grondgebruik niet zo evident in strijd zijn met de bestemmingen die zijn toegekend in de bestemmingsplannen die door middel van het thans aan de orde zijnde bestemmingsplan partieel worden herzien, dat kon worden volstaan met een algemeen gebruiksverbod. Dit brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat de gemeenteraad per onderdeel van de verbodsbepaling diende te bezien welke gevolgen een dergelijk onderdeel van de bepaling voor de mogelijkerwijs reeds aanwezige vormen van gebruik overeenkomstig de bestemming zou hebben en of die gevolgen in het belang van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk zouden zijn. De noodzaak daartoe bestaat te meer, nu onderdelen van de verbodsbepalingen blijkens de bewoordingen ervan een ruim bereik hebben. Immers ook in gevallen waarin gebruik overeenkomstig bijvoorbeeld een woonbestemming plaatsvindt, zijn vele daarbij passende handelingen van bewoners denkbaar die in de onderdelen b, c of d van de verbodsbepalingen verboden worden. Uit de plantoelichting, het raadsbesluit noch anderszins is van de noodzaak hiervan gebleken.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.1.    In zijn verweerschrift merkt verweerder op dat inmiddels uit nadere informatie van de gemeente is gebleken dat wat betreft het op 22 november 1983 vastgestelde bestemmingsplan "Willem III globaal" en in het op 16 april 1953 vastgestelde "Uitbreidingsplan in hoofdzaak" van de voormalige gemeente Stoutenburg per abuis een gebruiksverbod ten aanzien van staanplaatsen voor woonwagens is opgenomen.
    
        Gelet hierop moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit in zoverre tevens niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid, zodat het in zoverre ook in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.2.    Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plan voorzover dit voorziet in het toevoegen van bepalingen die de onder 2.2 genoemde vormen van grondgebruik als verboden gebruik aanmerken. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
    
    Beroep college van burgemeester en wethouders
    
    2.6.    Verweerder heeft bij zijn bestreden besluit goedkeuring onthouden aan het plan voorzover daardoor aan de 65 bestemmingsplannen die door dit plan partieel worden herzien, worden toegevoegd een verbod gronden en/of bouwwerken als of ten behoeve van een seksinrichting te gebruiken, waaronder in ieder geval een prostitutiebedrijf wordt verstaan, en een bepaling ingevolge welke erotische massagesalons als prostitutiebedrijf worden aangemerkt. Verweerder heeft in zijn besluit,onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2002, no. 200102324/1 (inzake de gemeente Barneveld), overwogen dat de gemeenten weliswaar het gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen als seksinrichting mogen reguleren, maar dat bij de uitoefening van deze bevoegdheid sprake moet zijn van ruimtelijk relevante overwegingen en criteria. De gemeenteraad dient bij het treffen van een regeling ten aanzien van een met name genoemde legale beroeps- of bedrijfsactiviteit te motiveren waarom die activiteit zich vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onderscheidt van andere mogelijke vormen van gebruik. Volgens verweerder ontbreekt een dergelijke motivering.
    
    2.7.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte in zoverre goedkeuring aan het plan heeft onthouden. Daartoe voert hij aan dat bij de afweging van een locatie voor het vestigen van een seksinrichting in ieder geval ruimtelijke aspecten een belangrijke rol spelen, welke aspecten in de gemeentelijke Nota Prostitutiebeleid zijn verwoord. Zeker voor een massagesalon geldt zijns inziens dat door andere openingstijden en de daarmee gepaard gaande verkeersbelasting een ruimtelijke relevant verschil bestaat.
    
    2.8.    In haar uitspraak van 22 mei 2002, no. 200102324/1 (AB 2003/79), heeft de Afdeling overwogen dat aan de gemeenteraad in beginsel de bevoegdheid toekomt in een bestemmingsplan het gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen voor seksinrichtingen te reguleren. Deze bevoegdheid dient te worden uitgeoefend ter behartiging van het belang van een goede ruimtelijke ordening en dient derhalve gestoeld te zijn op ruimtelijk relevante overwegingen en criteria. Daarnaast geldt als uitgangspunt dat, wanneer de gemeenteraad het nodig oordeelt in een plan een regeling te treffen ten aanzien van een, met name genoemde, legale, beroeps- of bedrijfsactiviteit, hij motiveert waarom die activiteit naar zijn mening zich uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onderscheidt van andere mogelijke vormen van gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen. De Afdeling concludeerde dat de gemeenteraad van Barneveld beoogde het gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen voor seksinrichtingen onmogelijk te maken vanwege de negatieve invloed van seksinrichtingen op de kwaliteit van de leef-, woon- en werkomgeving. Aldus legde de gemeenteraad in het in die uitspraak aan de orde zijnde geval naar het oordeel van de Afdeling aan het plan een motief ten grondslag dat in overwegende mate strekte tot bescherming van de openbare zeden, dat wil zeggen een motief dat reeds door de wetgever in formele zin volledig was afgewogen.
    
    2.9.    Blijkens de plantoelichting heeft de gemeenteraad van Amersfoort het verbod van seksinrichtingen gebaseerd op zijn op 26 september 2000 vastgestelde Nota Prostitutiebeleid. In deze nota is, mede op grond van ruimtelijk relevante criteria, het totaal aantal seksinrichtingen gesteld op zeven, waaronder vijf te legaliseren inrichtingen. Voor deze inrichtingen is of zal een daarop toegesneden bestemmingsregeling worden opgesteld. Teneinde voor het overige nieuwvestiging te voorkomen op plaatsen waar de vigerende bestemmingsplannen daaraan niet of niet met voldoende duidelijkheid in de weg staan, is het hier aan de orde zijnde verbod aan de voorschriften van deze bestemmingsplannen toegevoegd.
    
    2.10.    De Afdeling overweegt dat het hier aan de orde zijnde plan van de gemeente Amersfoort niet gelijk kan worden gesteld met het plan dat in de hiervoor genoemde uitspraak aan de orde was. In Barneveld beoogde de gemeenteraad een algeheel verbod van seksinrichtingen vanwege de bescherming van de openbare zeden. In het onderhavige geval beoogt de gemeenteraad een aantal van zeven seksinrichtingen in de zin van de planvoorschriften toe te staan op door de raad aangewezen en deels nog aan te wijzen locaties, die daarvoor aan de hand van door de raad vastgestelde planologisch relevante criteria zijn geselecteerd. Tevens wenst de raad de vestiging van seksinrichtingen op niet door de raad daartoe bestemde locaties uit te sluiten vanwege ruimtelijke effecten. De Afdeling acht het standpunt van de raad dat het wenselijk is seksinrichtingen als zodanig te bestemmen niet onredelijk, gelet op de ook uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening specifieke kenmerken van deze inrichtingen, welke kenmerken kunnen verschillen afhankelijk van de aard en de omvang van de inrichting. Ook de keuze van de raad om in afwachting van herzieningen van de in een aantal gevallen verouderde bestemmingen en bestemmingsvoorschriften aan de 65 bestemmingsplannen een gebruiksvoorschrift toe te voegen, waardoor gronden die niet voor de vestiging van seksinrichtingen zijn aangewezen niet als zodanig mogen worden gebruikt, acht de Afdeling niet onredelijk. Het uitsluiten van gebruik van gronden of opstallen die niet voor gebruik als of ten behoeve van seksinrichtingen zijn aangewezen, ligt in de lijn van het door de raad gekozen uitgangspunt van positieve bestemmingen voor seksinrichtingen.
    
        De vraag of het in de nota gestelde maximum van zeven kan worden aanvaard is thans niet aan de orde. Dit zal dienen te worden bezien in het kader van de voor de vestiging van een seksinrichting noodzakelijke planherziening.
    
        Voorts acht de Afdeling het standpunt van appellant dat een erotische massagesalon moet worden aangemerkt als prostitutiebedrijf, waaronder wordt verstaan een bedrijf waar het hoofdbestanddeel van de activiteiten wordt gevormd door het aanbieden van seksuele diensten tegen een materiële vergoeding, niet onjuist.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Door niettemin om deze reden in zoverre goedkeuring aan het plan te onthouden heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien.
    
    Proceskosten
    
    2.11.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 21 oktober 2003, nummer 2003REG002487i:
    
    A.    voorzover daarbij goedkeuring is onthouden aan het plan voorzover daardoor aan de bestemmingsplannen die door dit plan partieel worden herzien, worden toegevoegd:
    
    - een verbod gronden en/of bouwwerken als of ten behoeve van een seksinrichting te gebruiken, waaronder in ieder geval een prostitutiebedrijf wordt verstaan;
    
    - een bepaling ingevolge welke erotische massagesalons als prostitutiebedrijf worden aangemerkt;
    
    B.    voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plan voorzover dit voorziet in het toevoegen aan de bestemmingsplannen die door dit plan partieel worden herzien van bepalingen die als verboden gebruik aanmerken:
    
    a. staan- of ligplaats voor onderkomens;
    
    b. het aanwezig of opgeslagen hebben van een of meer aan hun gebruik onttrokken machines en voertuigen of onderdelen daarvan;
    
    c. het opgeslagen hebben van gebruiksklare en onklare machines en voertuigen of onderdelen daarvan, waaronder daartoe strekkende dumps voor voertuigen, autosloperijen en auto- of caravanplaatsen of caravanverkoopparken;
    
    d. opslag-, stort- of bergplaats van andere dan onder c. genoemde al dan niet afgedankte voorwerpen, stoffen en producten, waaronder vaten, kisten, lompen, oude materialen, al dan niet voor gebruik geschikte werktuigen of machines of onderdelen daarvan, schroot, huisvuil, bouwmaterialen, puin of afval, zand, grind, brandstoffen, bagger of specie;
    
    III.    A.    verleent goedkeuring aan het plan wat betreft de onderdelen genoemd onder II.A;
    
    B.    onthoudt goedkeuring aan het plan wat betreft de onderdelen genoemd onder II.B;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit wat betreft de onderdelen van het plan genoemd onder II.A en II.B;
    
    V.    gelast dat de provincie Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (aan appellant sub 1 € 116,00; aan appellant sub 2 € 232) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. De Groot
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2004.
    
    210.