ECLI:NL:RBZWB:2025:4068, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 09-07-2025, 23/9228
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhavend optreden wegens het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een pand voor de huisvesting van meerdere huishoudens.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/9228 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [curator] als curator van [eiseres], uit [plaats] , eiseres, 
      (gemachtigde: mr. Y. Eryilmaz),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van een dwangsom voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand aan de [adres 1] voor meerdere appartementen. Op de begane grond is een appartement gerealiseerd. Op de eerste verdieping zijn twee appartementen gerealiseerd en op de tweede verdieping is één appartement gerealiseerd.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft met het besluit van 5 oktober 2022 een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 12 juli 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gehouden.
      
    
    
      1.2.
      Het beroepschrift is namens [eiseres] zelf ingediend. Gedurende de procedure heeft haar gemachtigde laten weten dat ze niet meer in staat is zelf haar belangen te behartigen en dat er daarom een curator zou worden aangewezen. De curator heeft besloten het beroep door te zetten en was ter zitting aanwezig. 
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde en curator van eiseres en mr. E.J.P. van den Elshout en [persoon] namens het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Op 5 januari 2018 vond een controle plaats bij het pand [adres 1] . Daarbij is geconstateerd dat er meerdere appartementen zijn gerealiseerd in het pand. De toenmalige eigenaar is daarna gewaarschuwd dat dit niet mag en dat hij het pand terug moet brengen in de vergunde staat of een vergunning aan moet vragen. Eiseres is als nieuwe eigenaar geïnformeerd over deze waarschuwing.
    
    
    
      2.1.
      Op 6 juni 2028 vond een nieuwe controle plaats. Naar aanleiding daarvan sprak het college het voornemen uit om handhavend op te treden. Na een hercontrole bleekt er één familie in het pand te wonen. Het college zag daarom op dat moment geen aanleiding om handhavend op te treden.
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft een aanvraag om vooroverleg ingediend om te kijken of de huidige situatie gelegaliseerd kan worden. Op 12 augustus 2019 heeft het college haar bericht dat er maximaal twee appartementen in de woning gerealiseerd mogen worden. 
      
    
    
      2.3.
      Op 28 januari 2022 vond er een controle plaats. Daarbij is geconstateerd dat er één appartement op de begane grond is, twee op de eerste verdieping en een vierde op de tweede verdieping. Inmiddels woonden er verschillende huishoudens in elk van de appartementen. Op 10 maart 2022 stuurde het college eiseres een brief waarin haar kenbaar wordt gemaakt dat het realiseren en hebben van vier appartementen in dat pand niet is toegestaan.
      
    
    
      2.4.
      Na een hercontrole stuurde het college eisers een brief waarin hij het voornemen uitspreekt om een last onder dwangsom op te leggen. Eiseres diende hiertegen een zienswijze in.
      
    
    
      2.5.
      bij besluit van 5 oktober 2022 legde het college eiseres een last onder dwangsom op. Op 9 november 2022 maakte eiseres hiertegen bezwaar. Op 8 maart 2023 is eiseres gehoord door de commissie bezwaarschriften. 
      
    
    
      2.6.
      Bij besluit van 12 juli 2023 heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      5.1.
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Was het college bevoegd handhavend op te treden?
        
      
      
      6. Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 2.1 van de Wabo voert het college de regels omtrent het bouwen en het bestemmingsplan uit. Op grond van artikel 5:32 en 5:4 van de Awb is het college ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Het college is dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
      7. Op het perceel waarop het pand van eiseres is gelegen is het bestemmingsplan ‘Noordhoek 2010’ van toepassing. Het perceel heeft daarin de enkelbestemming ‘gemengd-2’. De als ‘Gemengd-2’ aangewezen gronden zijn onder andere bestemd voor wonen, gestapeld en grondgebonden, waarbij gestapeld wonen alleen is toegestaan als op de begane grond tenminste 50% van de totale vloeroppervlakte voor een andere toegestane bestemming wordt gebruikt. 
      
    
    
      7.1.
      Op grond van bestemmingsplan ‘Tilburg, Appartementen 2019’ dat ook op de gronden van toepassing is, hebben de gronden de dubbelbestemming ‘Waarde - appartementen’. Dit bestemmingsplan regelt dat het gebruik van gebouwen voor gestapelde woningen niet is toegestaan. Sub i komt te luiden: ‘wonen, met dien verstande dat sprake is van grondgebonden woningen.‘. Een uitzondering geldt als er een vergunning is verleend vóór het ter visie leggen van dat bestemmingsplan. Daarvoor in de plaats zijn twee binnenplanse afwijkingsbevoegdheden opgenomen, waarmee een omgevingsvergunning kan worden verleend om gebouwen als gestapelde woningen te gebruiken. Dat kan zondermeer bij een oppervlakte groter dan 50 m². Bij een oppervlakte van minder van 50 m² moet het om het huisvesten van een bijzondere doelgroep zijn als genoemd in Bijlage 2.
      
    
    
      7.2.
      Concreet betekent dit dat in het pand van eiseres slechts één grondgebonden woning rechtstreeks in het bestemmingsplan is toegestaan. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      8. Niet in geschil is dat er vier appartementen zijn gerealiseerd in het betreffende pand. Daarvoor is geen vergunning verleend. De appartementen zijn verhuurd. Gelet op hetgeen onder 6.2 is overwogen, houdt dit in dat het pand wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan en dat er sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Is eiseres overtreder?
        
      
      
      9. Eiseres stelt dat zij geen overtreder is. Het pand was door de vorige eigenaar al in vier appartementen gesplitst. 
      
    
    
      9.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 5:1 van de Awb is een overtreder iemand die de overtreding pleegt of medepleegt. Als eigenaar heeft eiseres het in haar macht de overtreding te beëindigen en in die zin is ze overtreder. Dat de vorige eigenaar de bouwwerkzaamheden heeft verricht of laten verrichten doet er niet aan af dat eiseres het pand in strijd met het bestemmingsplan gebruikt of laat gebruiken. 
      
      
        
          Is handhavend optreden in dit geval evenredig?
        
      
      
      
        10. Eiseres stelt dat handhavend optreden onevenredig is. Zij heeft het pand zelf niet gesplitst en wist ook niet dat dat zonder vergunning was gebeurd. Zij had uit het kadaster begrepen dat het pand was gesplitst en dat er een splitsingsvergunning was. Ook moet ze gemeentelijke belastingen betalen voor vier zelfstandige woonruimtes. Verder is er geen overlast en is er niet geklaagd. Er is in 2018 ook al gecontroleerd. Toen zag het college geen aanleiding handhavend op te treden. Eiseres mocht er dus op vertrouwen dat het college niet meer handhavend op zou treden. Het terug moeten brengen van het aantal appartementen naar twee levert huurrechtelijke problemen op. 
      
      
    
    
      10.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
    
    
      10.2.
      
        Het bestemmingsplan gaat uit van een gemengde bestemming waarbij op het betreffende perceel één grondgebonden woning, bedoeld voor de huisvesting van één huishouden mag worden gerealiseerd. Niet is gebleken van toezeggingen van of namens het college waaruit eiseres mocht afleiden dat gestapeld wonen in de vorm van vier appartementen zou zijn toegestaan. Eiseres stelt zich gebaseerd te hebben op uitspraken van de vorige eigenaar en verwijzingen in het kadaster. Hoewel de rechtbank niet uitsluit dat eiseres het pand heeft gekocht in de veronderstelling dat daar vier legale appartementen in waren gerealiseerd, kan daaruit niet worden afgeleid dat het college van handhaven zou moeten afzien. Die informatie kwam immers niet van het college. 
        Dat het college niet wil meewerken aan het alsnog legaliseren van de vier appartementen, kan in deze procedure niet inhoudelijk worden getoetst: de constatering dat de gerealiseerde situatie in strijd is met het bestemmingsplan én dat daarvoor geen (afwijkings-)vergunning is verleend, is voldoende om handhavend op te treden. Het college hoeft niet af te zien van handhaving vanwege privaatrechtelijke afspraken die eiseres, of haar rechtsvoorgangers, hebben gemaakt. Van concreet zicht op legalisatie is pas sprake als er een aanvraag is ingediend en het college heeft aangegeven dat hij de overtreding wil legaliseren. Daar is hier geen sprake van. 
      
      
    
    
      10.3.
      Eisers kon geen vertrouwen ontlenen aan het niet eerder handhavend optreden door het college. Tijdens de controle in 2018 werd het hele pand door één familie bewoond. Ten tijde van het bestreden besluit woonden er meer huishoudens. Daarmee is geen sprake meer van eenzelfde situatie en kon eiseres er dus ook niet op vertrouwen dat niet meer handhavend zou worden opgetreden. 
      
    
    
      10.4.
      De heffing van gemeentelijke belastingen wordt gebaseerd op de feitelijke situatie en uit het feit dat eiseres – kennelijk – betaalt voor 4 afzonderlijke wooneenheden, kan niet worden afgeleid dat het college die situatie legaal acht of gedoogt. Het is de eigen verantwoordelijkheid van een koper om te controleren hoe het pand gebruikt mag worden. 
      
    
    
      10.5.
      Op grond van het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat handhavend optreden door het college niet onevenredig is.
      
      
        
          Is in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld in relatie tot het pand [adres 2] ?
        
      
      
      
        11. Eiseres stelt dat er sprake is van rechtsongelijkheid omdat 40 meter verderop wel een omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van meerdere appartementen. Het betreft hier gelijke gevallen. 
      
      
    
    
      11.1.
      Het college geeft aan dat er geen sprake is van gelijke gevallen. De vergunde appartementen zijn allemaal groter dan 50 m² en beschikken allemaal over buitenruimte. De appartementen van eiseres voldoen daar niet aan. 
      
    
    
      11.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Allereerst is kennelijk voor die appartementen wel vergunning verleend, zodat alleen al dat maakt dat er sprake is van een andere situatie. Verder heeft het college aannemelijk gemaakt dat die appartementen wel voldoen aan het beleid dat verlening van een vergunning mogelijk maakt. Er wordt wel voldaan aan de regels over minimale oppervlakte en buitenruimte. 
      
      
        
          Is de dwangsom te hoog?
        
      
      
      
        12. Eiseres vindt de dwangsom te hoog. De huurinkomsten bedragen ongeveer € 3.000,-, terwijl de dwangsom € 5.000,- is. Bovendien mag het pand gebruikt worden voor de verhuur van twee appartementen. Ook daar moet rekening mee gehouden worden. 
      
      
    
    
      12.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De hoogte van de dwangsom is naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig, omdat deze beperkt is tot € 5.000,00 per constatering. De dwangsom moet voldoende hoog zijn om een prikkel te zijn om de overtreding ongedaan te maken. Daarbij speelt mee hoeveel een overtreder aan een overtreding verdient, maar ook de kosten die het ongedaan maken van de overtreding met zich meebrengen spelen daarbij een rol. In dat licht is de opgelegde dwangsom niet onevenredig hoog.
      
      
        
          Moet eiseres gecompenseerd worden voor te veel betaalde belastingen en heffingen?
        
      
      
      
        13. Eiseres stelt dat het college haar moet compenseren voor teveel betaalde belasting en heffingen als blijkt dat hij overgaat tot handhaving. 
      
      
    
    
      13.1.
      Ter zitting heeft eiseres heeft erkend dat de rechtbank in het kader van dit geschil over dit punt geen uitspraak kan doen. De rechtbank zal dan ook een oordeel over dit punt achterwege laten.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. Het beroep is ongegrond. Eiseres is in overtreding door het pand in strijd met het bestemmingsplan te (laten) gebruiken. Het college moet daar in beginsel handhavend tegen optreden. Er is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien. 
    
    
    
      15.1.
      Omdat het beroep ongegrond is, is er ook geen aanleiding voor vergoeding van de proceskosten of het griffierecht. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier, op 9 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 5:1
    
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 
    
    
      Artikel 5:21
      Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. 
    
    
    
      Artikel 5:32
    
    1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 125
    
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
    
    
      Artikel 5.2
    
    1. Het bevoegd gezag heeft tot taak:
    a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Noordhoek 2010’ 
      
    
    
    
      Artikel 5 Gemengd – 2
    
    
    
      5.1.1
      Functie [.]
      i. wonen, gestapeld en grondgebonden met dien verstande dat:
      
        
          bij gestapelde bouw op de begane grond tenminste 50% van de totale vloeroppervlakte met één of meerdere van de onder a t/m h bedoelde functies dient te worden gerealiseerd;
        
        
          bij gestapelde bouw de verdiepingen een woonfunctie moeten hebben;
        
        
          bij gestapelde nieuwbouw parkeren plaats dient te vinden op eigen terrein in het bouwvlak onder straatpeil-niveau; [.]
        
      
      
      
        
          Bestemmingsplan Tilburg, Appartementen 2019
        
      
      
      
        Artikel 17 Bestemmingsplan Noordhoek 2010
      
      
    
    
      17.2
      Artikel 5 Gemengd-2
      
      
        De regels van artikel 5 Gemengd-2 worden als volgt gelezen:
      
      a.	In sublid 5.1.1 Functies wordt onderdeel i. vervangen als volgt:
      i. wonen, met dien verstande dat sprake is van grondgebonden woningen.
      
      b.	Aan sublid 5.5.1 Strijdig gebruik wordt toegevoegd een nieuw onderdeel g.:
      g. het gebruik van gebouwen voor gestapelde woningen is niet toegestaan. Hiervan zijn uitgezonderd gestapelde woningen waarvoor vergunning is verleend op het moment van ter visie leggen van dit bestemmingsplan.
      
      c.	Aan lid 5.6 Afwijken van de gebruiksregels wordt een nieuw sublid 5.6.4 toegevoegd:
      
        5.6.4
        
          
            Binnenplans afwijken t.b.v. gestapelde woningen groter dan 50m² GBO
          
          Het bevoegd gezag kan omgevingsvergunning verlenen voor het binnenplans afwijken van het bepaalde onder sublid 5.1.1 onderdeel i. ten behoeve van gestapelde woningen met dien verstande dat de gebruiksoppervlakte van de woning groter dan 50m2 GBO bedraagt.
        
        
        
          d.	Aan lid 5.6 Afwijken van de gebruiksregels wordt een nieuw sublid 5.6.5 toegevoegd:
        
      
      
        5.6.5
        
          
            Binnenplans afwijken t.b.v. gestapelde woningen kleiner dan 50m² GBO
          
          Het bevoegd gezag kan omgevingsvergunning verlenen voor het binnenplans afwijken van het bepaalde onder sublid 5.1.1 onderdeel i. ten behoeve van gestapelde woningen met een gebruiksoppervlakte kleiner dan 50m2 GBO voor zover sprake is van een specifiek woonconcept dat bedoeld is voor het huisvesten van bijzondere doelgroepen zoals genoemd in Bijlage 2 Update stedelijke ontwikkelingsstrategie
        
        
        
          e.	Sublid 5.6.2 Binnenplans afwijken m.b.t. functiemenging komt te vervallen.
        
      
    
  
  
     ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117 en ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:113
  
  
     Artikel 17.2 van bestemmingsplan Tilburg, Appartementen 2019
  
  
     ABRvS, 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1350 en ABRvS, 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1013
  
  
     ABRvS, 4 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3663