ECLI:NL:RVS:2016:893, Raad van State, 06-04-2016, 201505953/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2014 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang [appellant sub 1] gelast de bovenetage van het pand aan de [locatie 1] te Rijen (hierna: het pand) voor de duur van twaalf maanden te sluiten met ingang van 8 januari 2015.

201505953/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Rijen, gemeente Gilze en Rijen,
    2. de burgemeester van Gilze en Rijen,
    appellanten,
    
    tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 3 juli 2015 in zaken nrs. 15/4115 en 15/4116 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1] en [partij]
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2014 heeft de burgemeester onder aanzegging van bestuursdwang [appellant sub 1] gelast de bovenetage van het pand aan de [locatie 1] te Rijen (hierna: het pand) voor de duur van twaalf maanden te sluiten met ingang van 8 januari 2015.
    
    Bij besluit van 13 mei 2015 heeft de burgemeester het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 22 december 2014, met een wijziging van de motivering, gehandhaafd.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 3 juli 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 mei 2015, voor zover dat op de woning aan de [locatie 3] te Rijen en op de duur van de sluiting van de woning aan de [locatie 2] te Rijen ziet, vernietigd en bepaald dat de sluiting zich beperkt tot de woning aan de [locatie 2] te Rijen voor de duur van negen maanden. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze ingediend naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.J. Koningsveld, advocaat te Breda, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.J.L. Buter en M.A.J. Hendrickx, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Aanleiding
    
    1. Het pand bestaat uit bedrijfsruimten op de begane grond en twee woningen op de bovenetage. Deze woningen zijn bereikbaar via de brandgang aan de zijkant van het pand. Bij besluit, verzonden op 4 november 2014, heeft het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen aan deze woningen onderscheiden adressen toegekend, te weten [locatie 3] en […]. Blijkens een op 20 november 2014 op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van bevindingen heeft de politie op 14 november 2014 in de woning aan de [locatie 2], waar ten tijde van belang [persoon] woonachtig was, een handelshoeveelheid harddrugs, namelijk 18 gram amfetamine, aangetroffen.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    2. [appellant sub 1] betoogt dat de burgemeester ten onrechte bestuursdwang heeft toegepast ten aanzien van de woning aan de [locatie 3] en evenzeer ten onrechte heeft gelast dat de woning aan de [locatie 2] voor de duur van twaalf maanden moet worden gesloten.
    
    2.1. De rechtbank heeft deze door [appellant sub 1] bestreden onderdelen van het besluit van 13 mei 2015 vernietigd. Gelet hierop kan het betoog niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester de sluitingsduur van de woning aan de [locatie 2] ten onrechte niet tot drie maanden heeft beperkt. [appellant sub 1] verwijst daartoe naar de handhavingsmatrix woningen in het op 9 mei 2013 in werking getreden Handhavingsbeleid artikel 13b Opiumwet van de gemeente Gilze en Rijen. [appellant sub 1] voert aan dat volgens het handhavingsbeleid bij een eerste constatering van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning een sluiting voor de duur van drie maanden volgt. Er hebben zich geen bijzondere omstandigheden voorgedaan in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) die tot afwijking van het handhavingsbeleid kunnen nopen. Voorts heeft de burgemeester de toepassing van zijn afwijkingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 6.4 van het handhavingsbeleid, ondeugdelijk gemotiveerd. In dit kader stelt [appellant sub 1] zich op het standpunt dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de vóór 14 november 2014 in het pand aangetroffen drugs geen hennep betroffen en dat deze drugs zich niet in de ruimte bevonden die thans als [locatie 2] wordt aangemerkt.
    
    3.1. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I, harddrugs, of II, softdrugs, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Amfetamine staat op lijst I en hennep staat op lijst II.
    
    Volgens artikel 4.11, handhavingsmatrix woningen, van het handhavingsbeleid gelden voor de artikelen 4.3 tot en met 4.5 en 4.7 tot en met 4.9 de volgende richtlijnen voor de sluitingsduur van woningen.
    
    
    
    [Zie tabel 1 in de bijlage achter deze uitspraak]
    
    Volgens artikel 5.11, handhavingsmatrix lokalen, gelden voor de artikelen 5.3 tot en met 5.5 en 5.7 tot en met 5.9 de volgende richtlijnen voor de sluitingsduur van lokalen.
    
    
    
    [Zie tabel 2 in de bijlage achter deze uitspraak]
    
    Volgens artikel 6.4 zijn deze richtlijnen beleidsregels als bedoeld in artikel 4:81 van de Awb, vereist elke zaak een afzonderlijke afweging en kan op basis van feiten en omstandigheden in uitzonderlijke gevallen van het handhavingsbeleid worden afgeweken.
    
    3.2. De burgemeester is in het besluit van 13 mei 2015 met toepassing van artikel 6.4 van de handhavingsmatrix woningen afgeweken. Ter motivering wijst de burgemeester naar de voorgeschiedenis van het pand. Zowel op 17 november 2011 als op 10 april 2013 heeft de politie een hennepkwekerij op de hele bovenetage en delen van de begane grond van het pand aangetroffen. De constatering op 17 november 2011 heeft toentertijd, wegens het ontbreken van handhavingsbeleid, niet tot sluiting geleid. Naar aanleiding van de op 10 april 2013 aangetroffen hennepkwekerij heeft de burgemeester de bovenetage, die toentertijd als lokaal in gebruik was, met toepassing van artikel 5.11 van het handhavingsbeleid voor de duur van twaalf maanden, namelijk van 6 juni 2013 tot 6 juni 2014, gesloten. De op 14 november 2014 in het pand aangetroffen drugs kunnen met toepassing van de handhavingsmatrix woningen alleen worden aangemerkt als een eerste constatering van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning waarop een sluiting voor de duur van drie maanden moet volgen. Echter, nu de bovenetage eerder twaalf maanden gesloten is geweest en de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs ernstiger is dan de aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs, heeft de burgemeester aanleiding gezien om dit geval als een uitzonderlijk geval in de zin van artikel 6.4 van het handhavingsbeleid aan te merken en, anders dan de commissie bezwaarschriften hem had geadviseerd, van de handhavingsmatrix woningen af te wijken.
    
    3.3. Ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester te kennen gegeven dat zich een uitzonderlijk geval in de zin van artikel 6.4 van het handhavingsbeleid voordoet, indien zich ten aanzien van een pand een cumulatie van constateringen over de aanwezigheid van handelshoeveelheden drugs voordoet, waarin de in het handhavingsbeleid vermelde richtlijnen niet voorzien. Deze door de burgemeester gegeven uitleg komt de Afdeling niet onjuist of onredelijk voor. Nu de burgemeester met toepassing van artikel 6.4 van de in de handhavingsmatrix woningen vermelde richtlijnen is afgeweken, komt geen betekenis toe aan de vraag of zich in dit geval bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan die met toepassing van artikel 4:84 van de Awb tot afwijking van het handhavingsbeleid kunnen nopen. Voorts kan [appellant sub 1] niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de burgemeester de toepassing van artikel 6.4 van het handhavingsbeleid ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Ter toelichting van dit standpunt heeft [appellant sub 1] immers alleen gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt, dat de vóór 14 november 2014 in het pand aangetroffen drugs geen hennep betroffen en dat deze drugs zich niet in de ruimte bevonden die thans als [locatie 2] wordt aangemerkt. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester in dit geval ten nadele van [appellant sub 1] van de sluitingsduur van drie maanden heeft mogen afwijken.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant sub 1] betoogt ten slotte dat niet helder en inzichtelijk is waarom de rechtbank een sluitingsduur van de woning aan de [locatie 2] van negen maanden redelijk heeft geacht. [appellant sub 1] voert daartoe aan dat de woning volgens het handhavingsbeleid maximaal voor de duur van drie maanden kan worden gesloten. Subsidiair voert hij aan dat de sluiting maximaal zes maanden mag duren.
    
    4.1. De rechtbank heeft overwogen dat eerder in dezelfde ruimte tot twee keer toe een hennepkwekerij is aangetroffen en thans voor de derde keer een handelshoeveelheid drugs. De burgemeester is met toepassing van artikel 6.4 van het handhavingsbeleid tot een sluitingsduur gekomen die gelijk is aan drie constateringen van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning, terwijl een dergelijke situatie hier niet aan de orde is. Nu een woning bij het voor de derde keer aantreffen van softdrugs voor de duur van zes maanden wordt gesloten, de derde constatering in het onderhavige geval harddrugs betreft en een sluitingsduur van twaalf maanden te lang is, heeft de rechtbank een sluitingsduur van negen maanden redelijk geacht.
    
    4.2. Gezien hetgeen hiervoor onder 3.3 wordt overwogen, kan [appellant sub 1] niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de woning volgens het handhavingsbeleid maximaal voor de duur van drie maanden kan worden gesloten. Nu [appellant sub 1] voorts niet toelicht waarom de sluitingsduur maximaal zes maanden zou mogen duren en de rechtbank inzichtelijk heeft gemaakt waarom zij een sluitingsduur van negen maanden redelijk acht, faalt het betoog.
    
    Het incidenteel hoger beroep van de burgemeester
    
    5. De burgemeester betoogt dat de rechtbank het besluit van 13 mei 2015, voor zover dat op de woning aan de [locatie 3] ziet, ten onrechte heeft vernietigd. De burgemeester voert daartoe aan dat de bovenetage van het pand, hoewel onderverdeeld in twee objecten met ieder een eigen adres als bedoeld in de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (hierna: de Wet bag), feitelijk als één woning moet worden aangemerkt. Op 14 november 2014 had [persoon], de huurder en bewoner van de woning aan de [locatie 2], immers eveneens de beschikking over de woning aan de [locatie 3], welke woning toentertijd niet door iemand anders werd bewoond en waarvan [persoon] de sleutel had. [persoon] kon op 14 november 2014 derhalve als enige beschikken over de hele bovenetage en de toegang daartoe vanaf de openbare weg.
    
    5.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet bag wordt in de Wet bag en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    a. adres: door het bevoegde gemeentelijke orgaan aan een verblijfsobject, een standplaats of een ligplaats toegekende benaming, bestaande uit een combinatie van de naam van een openbare ruimte, een nummeraanduiding en de naam van een woonplaats;
    
    (…);
    
    q. verblijfsobject: kleinste binnen één of meer panden gelegen en voor woon-, bedrijfsmatige, of recreatieve doeleinden geschikte eenheid van gebruik die ontsloten wordt via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte, onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen en in functioneel opzicht zelfstandig is;
    
    (…).
    
    5.2. De woningen op de bovenetage van het pand zijn in functioneel opzicht zelfstandige wooneenheden waaraan het college bij eerder vermeld op 4 november 2014 verzonden besluit onderscheiden adressen heeft toegekend. Nu de politie op 14 november 2014 geen drugs heeft aangetroffen in de woning aan de [locatie 3] en de burgemeester aan de last tot sluiting van deze woning niet ten grondslag heeft gelegd dat verkoop van drugs in deze woning heeft plaatsgevonden, was de burgemeester niet bevoegd om tot sluiting van deze woning te gelasten. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit van 13 mei 2015 voor zover dat op de woning aan de [locatie 3] ziet, terecht vernietigd.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De burgemeester betoogt voorts dat de rechtbank het besluit van 13 mei 2015 voor zover dat op de sluitingsduur van twaalf maanden ziet, ten onrechte heeft vernietigd. De burgemeester wijst naar de hiervoor onder 3.2 vermelde voorgeschiedenis van het pand. De sluiting van de bovenetage voor de duur van twaalf maanden, naar aanleiding van de op 10 april 2013 aangetroffen hennepkwekerij, heeft niet kunnen voorkomen dat op 14 november 2014 harddrugs in de woning aan de [locatie 2] zijn aangetroffen. Gelet hierop, alsmede gelet op de omstandigheid dat het aanwezig hebben van harddrugs zwaarder wordt aangerekend dan het aanwezig hebben van softdrugs, is een sluiting voor een kortere duur dan de vorige sluiting passend noch doelmatig. Voor de sluitingsduur van twaalf maanden, wegens de op 14 november 2014 aangetroffen harddrugs, heeft hij aansluiting gezocht bij de handhavingsmatrix woningen, aldus de burgemeester.
    
    6.1. Volgens artikel 3.4, gelezen in samenhang met artikel 4.1, van het handhavingsbeleid wordt in dit beleid een onderscheid gemaakt tussen woningen en lokalen, omdat de sluiting van woningen zwaarder ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen dan de sluiting van lokalen.
    
    6.2. In het besluit van 13 mei 2015 heeft de burgemeester, bij het bepalen van de sluitingsduur voor de woning aan de [locatie 2], een eerder geëffectueerde sluiting van de desbetreffende ruimte van twaalf maanden tot uitgangspunt genomen. Die ruimte was destijds niet als woning, maar als lokaal in gebruik. Gezien het in het handhavingsbeleid gemaakte onderscheid tussen woningen en lokalen, waarbij na vergelijkbare constateringen langere sluitingsduren voor lokalen dan voor woningen gelden, heeft de burgemeester ondeugdelijk gemotiveerd waarom hij de duur van een eerder geëffectueerde sluiting van de ruimte als lokaal tot uitgangspunt heeft genomen voor het bepalen van de sluitingsduur van dezelfde ruimte als woning. Nu de burgemeester voorts het aanwezig hebben van harddrugs zwaarder aanrekent dan het aanwezig hebben van softdrugs, heeft hij eveneens ondeugdelijk gemotiveerd dat een sluitingsduur van twaalf maanden voor de woning aan de [locatie 2] aansluit bij de handhavingsmatrix woningen. Immers, volgens deze matrix volgt een sluitingsduur van twaalf maanden nadat voor de derde keer de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs is geconstateerd, terwijl in dit geval de eerste twee constateringen de aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs betroffen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusies
    
    7. Het [appellant sub 1] ingestelde hoger beroep is ongegrond. Het door de burgemeester ingestelde incidenteel hoger beroep is eveneens ongegrond. De uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank zal worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    8. De burgemeester dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II. veroordeelt de burgemeester van Gilze en Rijen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Robben
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2016
    
    610.
    
    Tabel 1
    
    
    
    Tabel 2