ECLI:NL:RVS:2013:1574, Raad van State, 16-10-2013, 201303656/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 januari 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de geconstateerde overtredingen op zijn perceel, kadastraal bekend gemeente Horst, sectie G, nummer 446, binnen een week te beëindigen en beëindigd te houden.

201303656/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Grubbenvorst, gemeente Horst aan de Maas,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 maart 2013 in zaak nr. 12/1008 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de geconstateerde overtredingen op zijn perceel, kadastraal bekend gemeente Horst, sectie G, nummer 446, binnen een week te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 31 mei 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 maart 2013 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 mei 2012 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2013, waar [appellant] is verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
     Ingevolge het bepaalde onder c is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
     Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    2. Op het perceel van [appellant] is zonder omgevingsvergunning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan een bord geplaatst op een mobiele schaftwagen, voorzien van de tekst "Gezondheid eerst! behoud de parel". Vaststaat dat de vereniging Vereniging Behoud de Parel (hierna: de vereniging) dit bord heeft geplaatst. Het college heeft [appellant] gelast de strijdigheid met artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo en artikel 4.3 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bord niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk, aangezien een protestbord zoals hier aan de orde naar zijn aard slechts tijdelijk aanwezig is.
    
    3.1. In de jurisprudentie over het begrip "bouwwerk" in de Woningwet, zoals deze luidde voor de inwerkingtreding van de Wabo, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 juni 2009 in zaak nr. 200807958/1, is bij herhaling aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van het begrip "bouwwerk", omdat dit in de Woningwet niet is omschreven en in de modelbouwverordening een bruikbare definitie is gegeven. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 september 2012 in zaak nr. 201112262/1/A1), is het begrip bouwwerk in de Wabo niet omschreven, maar ziet de Afdeling aanleiding om voor de uitleg van het begrip "bouwwerk" in de Wabo eveneens aansluiting te zoeken bij de hiervoor weergegeven definitie uit de modelbouwverordening.
    
    3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 september 2008 in zaak nr. 200708908/1) volgt uit die definitie dat een mobiel object eveneens als bouwwerk kan worden aangemerkt, mits het bedoeld is om gedurende langere tijd op dezelfde plaats te functioneren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de constructie op het perceel van [appellant] is geplaatst met als kennelijk doel om het daar voor langere tijd op dezelfde plek te laten staan en dat de constructie voor langere tijd ter plaatse heeft gefunctioneerd, zodat deze is aan te merken als een constructie in de zin van de definitie en vergunningplichtig is. Nu voor het bouwwerk geen omgevingsvergunning is verleend, was het college bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    
     Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Hij voert hiertoe aan dat hij het bouwwerk niet heeft geplaatst en de vereniging diende te worden aangeschreven de overtreding ongedaan te maken. Volgens hem heeft de rechtbank niet onderkend dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door eerst de vereniging als vermoedelijke bordeigenaar te verzoeken de geconstateerde overtreding te beëindigen en vervolgens hem als grondeigenaar een last onder dwangsom op te leggen zonder nadere motivering van deze koerswijziging.
    
    4.1. Als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet worden aangemerkt degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren.
    
     De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant], die eigenaar is van het perceel, nu op dit perceel een bouwwerk is opgericht in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a en c, als overtreder van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo kan worden aangemerkt. Het bouwwerk is met zijn toestemming zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning op zijn perceel geplaatst. [appellant] heeft het juridisch en feitelijk in zijn macht een einde te maken aan de overtreding. Nu hij dit niet heeft gedaan, laat hij een bouwwerk zonder een door burgemeester en wethouders verleende omgevingsvergunning in stand als bedoeld in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
    
     Aan de vereniging is, anders dan aan [appellant], door het college geen last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft de vereniging bij brief van 31 mei 2011 schriftelijk verzocht om de reclamezuil te verwijderen en verwijderd te houden. In de brief is vermeld dat het college handhavend zou optreden wanneer aan het verzoek geen gevolg zou worden gegeven. In het bepaalde van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo noch anderszins zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat het college eerst jegens de vereniging een last onder dwangsom had moeten opleggen voordat jegens [appellant] als eigenaar van het perceel dwangmiddelen konden worden toegepast. Aangezien [appellant] kan worden aangemerkt als overtreder in de hiervoor bedoelde zin, was het college bevoegd om hem een last onder dwangsom op te leggen, ongeacht of de vereniging ook als overtreder is aan te merken en ongeacht of het college aanvankelijk de vereniging heeft verzocht de geconstateerde overtreding te beëindigen.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college niet heeft onderkend dat handhavend optreden in strijd is met artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en het college derhalve niet deugdelijk heeft gemotiveerd of er daarmee bijzondere omstandigheden zijn die tot afzien van handhavend optreden nopen. De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen van het besluit van 31 mei 2012 in stand gelaten, omdat het college naar het oordeel van de rechtbank alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat het bouwwerk onevenredig bezwarend is voor anderen.
    
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 31 mei 2012 in stand heeft gelaten, nu met de enkele stelling dat het reclamebord niet in het landschap past niet deugdelijk is gemotiveerd waarom de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven. Ter staving van dit betoog verwijst [appellant] naar een tweetal uitspraken van de Afdeling van 19 november 2008 en 9 mei 2012 in zaak nrs. 200801217/1 en 201109527/1/A1.
    
    7.1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
    
     Ingevolge het tweede lid, kan, daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
    
    7.2. Vaststaat dat het handhavend optreden tegen het bouwwerk op grond van de Wabo een inmenging vormt op in het door artikel 10, eerste lid, van het EVRM beschermde recht op vrijheid van meningsuiting. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 april 2006 in zaak nr. 200505829/1, kan in een geval waarin aan de totstandkoming van een bouwwerk zwaarwegende bezwaren zijn verbonden, een (bouw)verbod dat een dergelijk nadeel wegneemt noodzakelijk worden geacht ter bescherming van de rechten van anderen, zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM. Bij de beantwoording van de vraag of het beoogde bouwwerk onevenredig bezwarend is voor anderen, dient, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 januari 1996 in zaak nr. H01.95.0253 (Gst. 1996, 7034, 7), aandacht te worden geschonken aan onder meer de vormgeving van het bouwwerk en de aard van zijn omgeving.
    
    7.3. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd in hoger beroep ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit in stand heeft gelaten. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking kunnen nemen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de A73, waarlangs het bouwwerk is gebouwd, geen locatie is die geschikt is om meningsuitingen bekend te maken en dat het bouwplan niet past binnen het landschap.
    
     Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Fransen
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2013
    
    407-700