ECLI:NL:RVS:2017:2684, Raad van State, 04-10-2017, 201604983/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 augustus 2014 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van drie woongebouwen op het perceel Snippendaalseweg 26 te Rheden.

201604983/1/A1.
    Datum uitspraak:4 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie, gevestigd te Arnhem, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten, gevestigd te 's-Graveland, de Bond Heemschut Vereniging tot Bescherming van Cultuurmonumenten in Nederland, gevestigd te Amsterdam, en de Stichting Behoud Historische Landgoederen Oostelijke Veluwezoom, gevestigd te Rheden (hierna: GNMF en andere),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 mei 2016 in zaak nr. 15/2634 in het geding tussen:
    
    GNMF en andere
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rheden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 augustus 2014 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van drie woongebouwen op het perceel Snippendaalseweg 26 te Rheden.
    
    Bij besluit van 31 maart 2015, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 23 september 2015, heeft het college het door GNMF en andere tegen het besluit van 1 augustus 2014 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 24 mei 2016 heeft de rechtbank het door GNMF en andere daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben GNMF en andere hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    GNMF en andere hebben nog nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2017, waar GNMF en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door J. de Geeter-van Ommeren en C. Rijnsburger-Michielsen, bijgestaan door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B.J.M. van der Meer, advocaat te Arnhem, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bouwplan betreft de bouw van drie woongebouwen voor senioren met elk 23 woon-zorg-eenheden (in totaal 69) en één ruimte die wordt gebruikt als algemene ontmoetingsruimte voor de bewoners en vergaderruimte voor zorgverleners (in totaal 3), waarbij één van de drie ruimtes is voorzien van een zusterpost met slaapfaciliteit voor de nachtdienst. Het bouwplan zal worden gerealiseerd aan de rand van de Veluwe op de plaats van het bestaande bejaardentehuis Rhederhof. De bestaande bebouwing op het terrein is sinds 1999 niet meer in gebruik als bejaardentehuis. Tot 2006 is deze bebouwing gebruikt als asielzoekerscentrum en daarna onder andere voor antikraakbewoning en als oefenterrein voor hulpdiensten. GNMF en andere verzetten zich tegen realisering van het bouwplan. Zij vrezen dat het afbreuk zal doen aan de ter plaatse aanwezige belangrijke landschappelijke-, natuur- en cultuurhistorische waarden.
    
    2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Rheden-West 1989" rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" met de nadere aanduiding "bejaardenoorden". Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan, dat ziet op een combinatie van wonen en zorg, past binnen de op het perceel rustende bestemming en voorts in overeenstemming is met de redelijke eisen van welstand en dat het bij ontbreken van andere weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ( hierna: de Wabo) gehouden was de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat de betekenis van het begrip "bejaardenoorden" moet worden bepaald naar het algemeen gangbare spraakgebruik en dat daarbij het Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal (hierna: Van Dale) als richtsnoer dient. De rechtbank heeft vastgesteld dat "het niet (meer) voor zichzelf kunnen zorgen" geen element van de betekenisomschrijving uit Van Dale is. Nu het bouwplan voorziet in de bouw van een complex van bij elkaar behorende, in elkaars nabijheid gelegen, gebouwen met woningen die bestemd zijn voor huisvesting van personen van ongeveer 65 jaar of ouder (en hun eventuele jongere partners) en het zorgaspect voldoende is ingevuld en verzekerd, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval sprake is van een bejaardenoord in de zin van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft voorts geen aanknopingspunten aanwezig geacht voor het oordeel dat de aan het besluit ten grondslag liggende adviezen van de welstandscommissie onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of anderszins onjuist zijn.
    
    Het bestemmingsplan
    
    3.    GNMF en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan niet in strijd is met de op het perceel rustende bestemming. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank een te ruime uitleg heeft gegeven aan het begrip "bejaardenoorden" waardoor nagenoeg alle woonvormen voor ouderen hieronder vallen, terwijl een bejaardenoord volgens GNMF en anderen moet worden gelijk gesteld aan een verzorgingstehuis waar intramurale zorg wordt aangeboden. Voor zover intramurale zorg niet als vereiste heeft te gelden, heeft de rechtbank volgens GNMF en andere miskend dat in de te bouwen zorgappartementen weliswaar enige zorg aan de bewoners zal worden aangeboden, maar dat de zorg en beschikbare faciliteiten dusdanig minimaal zullen zijn en de nadruk zozeer op wonen zal liggen, dat de te bouwen woningen als reguliere seniorenwoningen moeten worden aangemerkt die onder een woonbestemming moeten worden gebracht. Zij wijzen er in dit kader voorts op dat geen garantie bestaat dat de appartementen uitsluitend door ouderen met een zorgbehoefte zullen worden bewoond.
    
    3.1.    Artikel 10, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan luidt:
    
    "De gronden op de kaart aangewezen "maatschappelijke doeleinden" zijn bestemd voor:
    
    a. bejaardenoorden (b);
    
    (…).
    
    3.2.    Niet in geschil is dat het gebruik van de appartementen voor uitsluitend wonen in strijd is met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden", met de aanduiding "bejaardenoorden".
    
        Het begrip "bejaardenoorden" is in het bestemmingsplan "Rheden-West 1989" niet gedefinieerd. Anders dan GNMF en andere hebben aangevoerd, kan uit de bij het bestemmingsplan behorende plantoelichting niet zonder meer worden opgemaakt wat de planwetgever heeft beoogd mogelijk te maken met de bestemming "bejaardenoorden". Weliswaar is op pagina 71 van de plantoelichting vermeld dat in de bestemming "Maatschappelijke doeleinden, bejaardenoorden" geen bijzondere woonvormen, waaronder bijvoorbeeld woningen ten behoeve van bejaardenzorg meer mogelijk zijn, maar uit bladzijde 8 van de plantoelichting blijkt daarentegen dat de planwetgever met de aanduiding "bejaardenoorden" het destijds bestaande bejaardencentrum voor ogen heeft had. Dat complex bestond uit een hoofdgebouw en een aantal zelfstandige eenheden (aanleunwoningen). Nu deze aanleunwoningen gelet op de plantoelichting wel onder het begrip "bejaardenoorden" moeten worden begrepen, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de planwetgever uitsluitend een intramurale instelling voor ogen heeft gehad, zoals GNMF en andere stellen.
    
        Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop het begrip "bejaardenoorden" dient te worden uitgelegd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor de betekenis van dit begrip aansluiting moet worden gezocht bij hetgeen in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college daarbij niet de betekenis zoals deze in Van Dale is gegeven, mocht betrekken. Volgens Van Dale wordt onder het begrip "bejaardenoord" verstaan: "ouderencomplex". Onder "ouderencomplex" wordt verstaan: "gebouw of gebouwencomplex waar ouderen gehuisvest zijn en waar ze verzorgd worden". Volgens Van Dale wordt onder "verzorgingstehuis" verstaan: "tehuis waar mensen verzorgd worden die niet (meer) voor zichzelf kunnen zorgen". Gegeven deze definities voorziet een bejaardenoord in huisvesting van en zorg aan ouderen. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat het begrip "bejaardenoord" betrekking heeft op een gebouw waar uitsluitend bejaarden wonen die niet (meer) voor zichzelf kunnen zorgen en derhalve gelijk gesteld moet worden met een verzorgingstehuis. Dat - naar gesteld - in de vakliteratuur inzake ouderenzorg aan het begrip bejaardenoord thans een andere betekenis wordt gegeven en daaronder een intramurale instelling zoals een verzorgingstehuis wordt verstaan, maakt niet dat het college niet bij Van Dale heeft kunnen aansluiten. Evenmin worden voor dat oordeel aanknopingspunten gevonden in de door GNMF en andere aangehaalde wetgeving met betrekking tot het werkterrein van woningbouwcorporaties en de zorgwetgeving. Voor zover GNMF en andere er op hebben gewezen dat zorgappartementen en zorgwoningen volgens de Standaard voor Vergelijkbare Bestemmingsplannen (SVBP 2012) onder een woonbestemming vallen en niet onder een maatschappelijke bestemming, overweegt de Afdeling dat hieraan niet de betekenis toekomt die GNMF en andere hieraan wensen te geven. De SVBP 2012 wordt toegepast bij het opstellen van nieuwe bestemmingsplannen, waarvan in dit geval geen sprake is.
    
    3.3.    Het bouwplan voorziet in huisvesting van ouderen. Ter beoordeling staat of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het voor een bejaardenoord kenmerkende zorgaspect in dit geval voldoende is ingevuld en verzekerd om het bouwplan aan te kunnen merken als een bejaardenoord in de zin van het bestemmingsplan, dus vallend onder de bestemming "Maatschappelijke doeleinden".
    
    3.4.    De rechtbank heeft bij de beoordeling of het bouwplan onder de maatschappelijke bestemming kan worden geschaard terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:936, in aanmerking genomen dat de veranderende opvattingen over en ontwikkeling in de zorg ertoe hebben geleid dat steeds meer andere dan traditionele, meer kleinschalige, initiatieven in het leven worden geroepen, waarbij zorg wordt aangeboden in combinatie met al dan niet meer of minder zelfstandige bewoning. Zoals de rechtbank terecht uit voormelde uitspraak van de Afdeling heeft afgeleid, is voor de vraag of het bouwplan in overeenstemming is met de maatschappelijke bestemming, doorslaggevend of het vereiste zorgaspect voldoende aanwezig en verzekerd is. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat uit de uitspraak niet kan worden afgeleid dat dat uitsluitend het geval is indien sprake is van hetzelfde zorgniveau als in die zaak, zoals GNMF en andere hebben aangevoerd.
    
    3.5.    Uit de stukken en de toelichting van het college is gebleken dat de over drie woongebouwen verspreide appartementen zullen worden verhuurd aan hulpbehoevende ouderen en hun eventuele niet hulpbehoevende partners volgens het concept Samen Aangenaam Ouder Worden, dat uitgaat van bewoning met een verzorgend karakter. De doelstelling van dit concept is om in een hoogwaardige woonomgeving toekomstbestendige huurappartementen te realiseren, waarbij in een kleinschalige omgeving op eigentijdse wijze bejaardenzorg op maat kan worden geboden. Zo zullen de appartementen zijn voorzien van bouwkundige en installatietechnische voorzieningen ten behoeve van het woongemak van ouderen, waarbij eventueel benodigde extra voorzieningen snel en eenvoudig zijn aan te brengen. Volgens [belanghebbende] is het huren van een appartement alleen mogelijk voor ouderen met ten minste een minimale zorgindicatie (en hun partners) en zijn de appartementen geschikt voor ouderen met een zorgbehoefte overeenkomstig de zorgzwaartepakketten 1 tot en met 8. Voorts zijn de huurders contractueel verplicht om voor een bedrag van ongeveer € 500,00 per maand ten minste een basis-zorgpakket af te nemen, dat eventueel met extra zorg is uit te breiden. In het wooncomplex zal 24 uur per dag een verpleegkundige aanwezig zijn die zo nodig verpleegkundige hulp en op individuele bewoners toegesneden bejaardenzorg aan de bewoners kan bieden, onder meer ter ondersteuning van zelfstandige deelname aan het maatschappelijk verkeer. Zowel de zorg op afspraak als de zorg op afroep via de zusterpost zal worden geleverd door medewerkers van een thuiszorgorganisatie. Voorts zullen in het appartementencomplex op ouderen toegesneden services worden aangeboden. Zo bestaat er bijvoorbeeld de mogelijkheid om maaltijden te bestellen, worden er activiteiten en dagbesteding aangeboden, beschikken de appartementen over speciale bedden en een tablet om zorg/hulp te roepen en is er drie dagdelen per week een huismeester aanwezig die lichte zorg kan verlenen.
    
    3.6.    Gelet op de hiervoor beschreven mate van zorg die in het wooncomplex aan ouderen zal worden geboden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het zorgaspect voldoende is ingevuld en verzekerd en dat derhalve geen grond bestaat voor het oordeel dat het voorziene appartementencomplex in strijd is met bestemming "Maatschappelijke doeleinden", met de nadere aanduiding "bejaardenoorden".
    
    3.7.    De rechtbank heeft in hetgeen GNMF en andere hebben aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de hiervoor beschreven mate van zorg voor bewoners onvoldoende is gegarandeerd en de appartementen ook voor bewoners zonder zorgbehoefte te huur zullen zijn. Dat [belanghebbende] op het aanvraagformulier niet heeft vermeld dat 24-uurs zorg zal worden geboden in het appartementencomplex, leidt niet tot dat oordeel. Nu de 24-uurs zorg door een verpleegkundige onderdeel is van het blijkens de huurovereenkomst verplicht af te nemen zorgpakket, hoefde het college niet te twijfelen aan de verklaring van [belanghebbende] dat het niet vermelden er van op het aanvraagformulier een omissie betrof.
    
        Weliswaar hebben GNMF en andere terecht aangevoerd dat in de huurovereenkomst noch anderszins is vastgelegd dat uitsluitend ouderen met ten minste een minimale zorgindicatie (en hun partners) in aanmerking komen voor een appartement, maar gelet op de verplichte afname van het variabele zorgpakket en de specifiek op de zorg van ouderen gerichte aanwezige service en faciliteiten, bestaat geen reden om aan te nemen dat bewoners zonder zorgbehoefte in het complex zullen gaan wonen.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de appartementen voor uitsluitend wonen, handhavend kan worden opgetreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Redelijke eisen van welstand
    
    4.    GNMF en andere betogen voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat het college zich voor zijn oordeel omtrent welstand heeft mogen baseren op de adviezen van de welstandscommissie, heeft miskend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de welstandscommissie het bouwplan niet heeft getoetst aan de relevante gebiedscriteria voor deze locatie. Voorts kan hen niet worden tegengeworpen geen deskundig tegenadvies te hebben ingediend, aldus GNMF en andere.
    
    4.1.    Het college heeft zijn oordeel omtrent de welstand gebaseerd op de adviezen van de welstandscommissie "Gelders Genootschap" van 16 april 2014 en 31 oktober 2014. Bij brief van 15 januari 2016 heeft de welstandscommissie deze adviezen hangende de beroepsprocedure nader toegelicht. Het bouwplan is niet getoetst aan de in de Welstandsnota gemeente Rheden 2012 neergelegde gebiedsgerichte welstandscriteria "Boerenerven in het agrarisch buitengebied", maar aan de algemene welstandscriteria. In de welstandsnota is vermeld dat de mogelijkheid bestaat om af te wijken van de toepasselijke gebiedscriteria als die welstandscriteria ontoereikend zijn of wanneer een bouwplan hiervan afwijkt, maar door een bijzondere schoonheid een gewenste toevoeging aan de omgeving is. Hiertoe kan volgens de Welstandsnota gebruik worden gemaakt van de algemene welstandscriteria, waarbij het niveau van redelijke eisen van welstand uiteraard hoger ligt. In voormelde welstandsadviezen en de in beroep overgelegde toelichting hierop heeft de rechtbank terecht voldoende gemotiveerd geacht dat de voor het gebied waar het bouwplan is voorzien geldende gebiedscriteria "Boerenerven in het agrarisch gebied" in dit geval ontoereikend zijn en niet passen bij het huidige gebruik en mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Toepassing van deze criteria zou verwezenlijking van de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan belemmeren. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de welstandscommissie afdoende heeft gemotiveerd dat de volgens GNMF en andere in dit geval toe te passen gebiedscriteria "Buitenplaatsen en landgoederen" eveneens ontoereikend zijn. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat in de adviezen is vermeld dat het perceel waarop het bouwplan is voorzien geen deel uitmaakt van het landgoed Rhederhof. Blijkens de adviezen heeft de welstandscommissie toepassing van deze gebiedscriteria gelet op de directe nabijheid van landgoed Rhederhof wel overwogen, maar heeft het daarvan afgezien op basis van een historische verkenning van de situatie ter plaatse. In hetgeen GNMF en andere hebben aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden om te twijfelen aan deze conclusie.
    
        Nu de Welstandsnota in geval van ontoereikendheid van de gebiedscriteria naast toetsing aan de algemene welstandscriteria geen mogelijkheid biedt om een bouwplan op een andere wijze te toetsen, zoals GNMF en andere wensen, wordt in hetgeen GNMF en andere hebben aangevoerd geen grond gevonden voor het oordeel dat de welstandcommissie niet in de geest van de Welstandsnota heeft gehandeld door het bouwplan aan de algemene welstandscriteria te toetsen.
    
        In hetgeen GNMF en andere voor het overige met betrekking tot de welstand naar voren hebben gebracht, heeft de rechtbank terecht evenmin reden gezien om aan te nemen dat de in de Welstandsnota geformuleerde criteria niet juist zijn toegepast. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat GNMF en andere geen tegenadvies van een deskundige hebben ingebracht.
    
        Nu niet is gebleken dat de welstandsadviezen onjuistheden bevatten, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de adviezen van de welstandscommissie naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen, dat het college deze niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Deen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
    
    604.