ECLI:NL:RVS:2016:1929, Raad van State, 13-07-2016, 201506714/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 14 oktober 2014 is van rechtswege ingestemd met een door de gemeente Tilburg ingediend saneringsplan voor een bodemverontreiniging aan de Kapitein Rondairestraat 17 te Tilburg.

201506714/1/A1.
    Datum uitspraak: 13 juli 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Tilburg,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Op 14 oktober 2014 is van rechtswege ingestemd met een door de gemeente Tilburg ingediend saneringsplan voor een bodemverontreiniging aan de Kapitein Rondairestraat 17 te Tilburg.
    
    Bij besluit van 14 juli 2015 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar de van rechtswege verleende instemming in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Segers, advocaat te Den Bosch, vergezeld door mr. P.A.J. Huijbregts, [gemachtigde] en T. van Geelen, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. T.N. Sanders, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting verschenen de gemeente Tilburg, vertegenwoordigd door F. van der Schoot en E. de Rooij, beiden werkzaam bij de gemeente.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Op de locatie Kapitein Rondairestraat 17 te Tilburg is de bodem verontreinigd met minerale olie en vluchtige aromaten als gevolg van het voormalige gebruik van een tankinstallatie. De kern van de nog aanwezige verontreiniging bevindt zich onder en aan de voorzijde van de Kapitein Rondairestraat 17 en de [locatie]. [appellante] is op het laatst vermelde adres gevestigd.
    
    2. Bij besluit van 27 september 2005 heeft het college krachtens de Wet bodembescherming vastgesteld dat sprake is van een urgent geval van ernstige bodemverontreiniging en bepaald dat uiterlijk in 2015 met de sanering dient te zijn begonnen. Bij besluit van 7 oktober 2009 heeft het college ingestemd met een op 10 augustus 2009 door de gemeente Tilburg ingediend saneringsplan (hierna: het oorspronkelijke saneringsplan). Daarin is gekozen voor sanering door ontgraving en grondwaterzuivering. Na de vaststelling dat uitvoering van het oorspronkelijke saneringsplan wat de grondwaterverontreiniging betreft niet kosteneffectief is, heeft de gemeente op 14 maart 2014 een aanvullend saneringsplan ingediend. Het aanvullende plan houdt kort weergegeven in dat het verontreinigde grondwater ter plaatse wordt achtergelaten en dat de situatie verder wordt gemonitord. Bij het thans bestreden besluit is de van rechtswege verleende instemming met dit aanvullende saneringsplan gehandhaafd.
    
    Juridisch kader
    
    3. Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming voert degene die de bodem saneert de sanering zodanig uit dat:
    
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    
    Ingevolge artikel 39, eerste lid, moet indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed en het voornemen bestaat de bodem te saneren, de melding van het geval van bodemverontreiniging vergezeld gaan van een saneringsplan. Het saneringsplan dient in ieder geval de in deze bepaling onder a tot en met h opgenomen gegevens te bevatten.
    
    Ingevolge het tweede lid behoeft het saneringsplan de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het plan onthouden, indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste lid. De instemming is van rechtswege verleend, indien gedeputeerde staten niet binnen de instemmingstermijn van vijftien weken of voor de afloop van de termijn waarmee is verlengd een beslissing hebben genomen. Een instemming van rechtswege wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Ingevolge artikel 88, eerste, derde en vijfde lid, in samenhang met artikel 1, aanhef en onder v, van het Besluit aanwijzing bevoegdgezaggemeenten Wet bodembescherming, is het college bevoegd tot het nemen van een besluit op grond van artikel 39.
    
    4. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8964, verzet de Wet bodembescherming zich er niet tegen dat voor een geval van verontreiniging achtereenvolgens verschillende saneringsplannen ter instemming aan het bevoegde gezag worden voorgelegd.
    
    Uit artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming volgt dat de gronden voor onthouding van instemming beperkt zijn. Het college mag uitsluitend instemming aan het saneringsplan onthouden indien de daarin beschreven sanering niet voldoet aan het bepaalde bij of krachtens artikel 38 of indien het plan niet voldoet aan het bepaalde bij of krachtens artikel 39, eerste lid.
    
    Beroepsgronden
    
    5. [appellante] betoogt dat het college is uitgegaan van onjuiste feiten en omstandigheden. Het bestreden besluit is daardoor volgens haar onzorgvuldig genomen en inhoudelijk onjuist.
    
    5.1. In het aanvullende saneringsplan is vermeld dat in de periode oktober 2010 tot augustus 2011 sanering van het grondwater heeft plaatsgevonden door middel van "pump en treat". [appellante] stelt dat de in haar pand geplaatste buizen en filters ten behoeve van die sanering nooit zijn aangesloten, zodat op deze locatie nooit enige actieve grondwatersanering heeft plaatsgevonden. Met deze stelling, die door het college niet wordt betwist, heeft [appellante] echter niet aannemelijk gemaakt dat in de bedoelde periode geen actieve grondwatersanering heeft plaatsgevonden. Uit het oorspronkelijke saneringsplan en bijlage 10 bij dat plan blijkt dat ten behoeve van de actieve grondwatersanering ook pompputten buiten het pand van [appellante] zijn geplaatst. Bovendien is daarin rekening gehouden met de mogelijkheid dat geen gebruik kon worden gemaakt van pompen onder dat pand, in welk geval extra pompputten buiten het terrein van [appellante] zouden worden geplaatst. Het betoog faalt daarom in zoverre.
    
    5.2. Blijkens het aanvullende saneringsplan en het daarbij behorende gewijzigde stroomschema grondwatersanering, wordt het grondwater bij overschrijding van de interventiewaarden maximaal één jaar actief gesaneerd. Daarna volgt een periode van passieve sanering, inhoudende dat de situatie maximaal drie jaar wordt gemonitord. Blijkt uit de monitoring dat de eindsituatie stabiel is, dan wordt de sanering afgerond. Blijkt dat de eindsituatie niet stabiel is, dan treedt een terugvalscenario in werking. Hieruit volgt dat maximaal één jaar actief wordt gesaneerd, ook als dit niet leidt tot concentraties onder de interventiewaarden voor minerale olie en vluchtige aromaten. Dat het oorspronkelijke saneringsplan volgens [appellante] wel verplicht tot sanering onder die interventiewaarden en dat de gemeente niet overeenkomstig dat plan heeft gehandeld, betekent niet dat het college niet met het aanvullende saneringsplan heeft kunnen instemmen. De stelling van [appellante] dat het aanvullende saneringsplan een onjuiste beschrijving bevat van de wijze waarop de sanering volgens het oorspronkelijke saneringsplan zou worden uitgevoerd, wat daarvan zij, kan ook niet leiden tot het oordeel dat het college ten onrechte met het aanvullende saneringsplan heeft ingestemd. Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    5.3. In het aanvullende saneringsplan is vermeld dat de saneringsdoelstelling "het bereiken van een stabiele eindsituatie met zo min mogelijk nazorg (trede 3, Doorstart A5)", niet verandert. Voorts is vermeld dat het op basis van de doorlatendheidsproeven aannemelijk is dat indien de actieve sanering voor een periode van drie jaar was voortgezet, het saneringsresultaat hetzelfde was gebleven. Deze passages, die volgens [appellante] onjuist zijn, zijn onderdeel van de argumentatie van de gemeente om te kiezen voor wijziging van het oorspronkelijke saneringsplan. De vraag of die passages inhoudelijk juist zijn, is niet relevant voor de beoordeling door het college of met het voorliggende aanvullende saneringsplan kan worden ingestemd. Van belang voor die beoordeling is uitsluitend of het aanvullende saneringsplan voldoet aan het bepaalde bij of krachtens de artikelen 38 en 39, eerste lid. Het betoog faalt in zoverre eveneens.
    
    5.4. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    6. [appellante] betoogt voorts dat het college instemming had moeten onthouden, omdat er te veel onduidelijkheid is over de humane en ecologische risico’s na de sanering. Zij wordt dagelijks geconfronteerd met een sterke stank van minerale olie en benzeen.
    
    6.1. In het onder 2 vermelde besluit van 27 september 2005 heeft het college geconcludeerd dat zich geen actuele gezondheidsrisico’s voordoen. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op een risicobeoordeling van de GGD in haar rapport "Binnenluchtonderzoek" van 9 oktober 2000. Op verzoek van het college heeft de gemeente bij brief van 1 september 2014 aanvullende gegevens verstrekt, waaronder een nieuwe risicobeoordeling. Daarin is voor de concentraties in de binnenlucht uitgegaan van de waarden die zijn gemeten vóór aanvang van de sanering. De gemeente concludeert dat, aangezien de concentraties aan minerale olie en vluchtige aromaten sindsdien zijn afgenomen, er geen humane risico’s zijn. Het college sluit zich hierbij aan en stelt dat niet valt in te zien dat het enkele tijdsverloop noopt tot nader onderzoek. Met verwijzing naar de overgelegde nieuwe risicobeoordeling, stelt het college zich voorts op het standpunt dat ecologische risico’s zich niet voordoen, aangezien er geen beplanting is met wortels dieper dan één meter.
    
    6.2. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek van de GGD ondeugdelijk was of dat de situatie sindsdien zodanig is gewijzigd dat de destijds gemeten binnenluchtconcentraties mogelijk zijn verhoogd. Zij heeft weliswaar gesteld dat de vloeistofdichte vloer in haar pand is opengebroken ten behoeve van de plaatsing van buizen en filters, maar niet in geschil is dat die vloer weer is hersteld. De enkele omstandigheid dat zij in haar bedrijf een geur van olie en benzeen waarneemt, betekent voorts niet dat zich gezondheidsrisico’s van de aanwezige restverontreiniging voordoen.
    
    [appellante] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de nieuwe risicobeoordeling ondeugdelijk is wat de beoordeling van ecologische risico’s betreft.
    
    Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, leidt dan ook niet tot het oordeel dat nader onderzoek naar de gezondheidsrisico’s en de ecologische risico’s van de aanwezige restverontreiniging geboden was. Nu uit de verrichte onderzoeken volgt dat deze risico’s zich niet voordoen, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat aan artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bodembescherming wordt voldaan.
    
    6.3. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    7. [appellante] voert voorts aan dat de stelling in het saneringsplan, dat het voortzetten van de grondwatersanering niet kosteneffectief is, niet is onderbouwd. De in de brief van 1 september 2014 ter aanvulling verstrekte informatie is volgens haar niet voldoende, omdat daarin niet is beoordeeld of het gewenste resultaat met een alternatieve methode zou kunnen worden bereikt.
    
    7.1. Zoals hierboven onder 5.2 is overwogen, gaat het aanvullende saneringsplan uit van een actieve grondwatersanering van maximaal één jaar. Die sanering is reeds uitgevoerd. Blijkens het plan wordt een langere duur van actieve grondwatersanering niet kosteneffectief geacht in verband met het daarmee te behalen milieurendement. In de brief van 1 september 2014 is dit toegelicht. Daarin is vermeld dat de kosten van de reeds uitgevoerde grondwatersanering ongeveer € 75.000,00 bedragen en dat verwacht wordt dat een afname van de concentraties tot beneden de interventiewaarden mogelijk behaald kan worden na een actieve grondwatersanering van minimaal 6 jaar, waarmee kosten zijn gemoeid van € 50.000,00 tot € 75.000,00 per jaar. Aangezien de verontreinigingssituatie reeds voldoet aan de saneringsdoelstelling "stabiele eindsituatie met een grote restverontreiniging (trede 3)", er geen humane, ecologische of verspreidingsrisico’s zijn, de doorlaatbaarheid van de bodem op de locatie slecht is en de verwachte duur voor het saneren tot beneden de interventiewaarden meer dan zes jaren bedraagt, acht de gemeente een herstart van de grondwatersanering, met een onzeker saneringsresultaat, niet kosteneffectief.
    
    7.2. Met de toelichting in de brief van 1 september 2014 heeft de gemeente inzicht gegeven in de kosten van de grondwatersanering en gemotiveerd waarom de kosten van voortzetting van die sanering volgens hem niet opwegen tegen het daarmee te behalen milieurendement. [appellante] heeft niet gesteld dat de kosten van de uitgevoerde grondwatersanering lager zijn dan waarvan de gemeente is uitgegaan. Zij heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat met een andere methode van grondwatersanering lagere kosten zijn gemoeid, dan wel betere resultaten kunnen worden behaald.
    
    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat aan de eisen van artikel 38, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 39, eerste lid, van de Wet bodembescherming wordt voldaan.
    
    7.3. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
    
    8. [appellante] betoogt voorts dat het doel van de sanering, te weten het bereiken van een stabiele eindsituatie, niet kan worden bereikt omdat de interventiewaarden na de sanering worden overschreden.
    
    Dit betoog faalt, reeds omdat haar uitleg van het doel van de sanering niet strookt met de strekking van het aanvullende saneringsplan. Die strekking is dat maximaal één jaar actief wordt gesaneerd, ook als dit niet leidt tot concentraties onder de interventiewaarden. De passieve fase van de sanering die daarop volgt, strekt niet tot verdere vermindering van de verontreiniging, maar tot monitoring om vast te kunnen stellen of de eindsituatie, in dit geval een situatie met een grote restverontreiniging (trede 3), stabiel is. Voor zover het oorspronkelijke saneringsplan ervan uitgaat dat de concentraties in de restverontreiniging de interventiewaarden niet mogen overschrijden, zoals [appellante] stelt, is dit uitgangspunt in het aanvullende saneringsplan verlaten
    
    9. [appellante] betoogt ten slotte dat het aanvullende saneringsplan niet voldoet aan artikel 39, eerste lid, aanhef en onder h, sub 2, van de Wet bodembescherming, nu daarin geen terugvalscenario is opgenomen.
    
    9.1. Ingevolge artikel 39, eerste lid, aanhef en onder h, sub 2, van de Wet bodembescherming dient een saneringsplan, indien de verontreiniging zich kan verspreiden en de saneringsmaatregelen zich uitstrekken over een periode van drie jaar of meer, een beschrijving te bevatten van een andere methode om de beoogde effecten te bereiken, voor het geval de in het saneringsplan opgenomen methode niet tot die effecten zou leiden.
    
    9.2. In paragraaf 8.5 van het oorspronkelijke saneringsplan is ingegaan op het terugvalscenario. Daarin is vermeld dat op het moment dat het bereiken van Trede 3 niet haalbaar blijkt te zijn, de aanpak in overleg met de gemeente en de terreineigenaren zal worden gewijzigd. Een definitief voorstel zal worden gemaakt op basis van de gegevens die worden gekregen tijdens de sanering.
    
    In het aanvullende saneringsplan is het terugvalscenario niet nader ingevuld.
    
    9.3. Het college stelt zich op het standpunt dat een terugvalscenario ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet meer noodzakelijk was. Op dat moment was de monitoringsfase voorbij en de sanering voltooid. Het verwijst naar het evaluatieverslag van de sanering van 19 september 2014, waarin is geconcludeerd dat het doel van de sanering, een stabiele eindsituatie met een grote restverontreiniging (trede 3), gerealiseerd is.
    
    9.4. Nu de fase van monitoring inmiddels voorbij was en de saneringsdoelstelling volgens het niet op voorhand ondeugdelijk te achten evaluatieverslag was bereikt, was er ten tijde van het bestreden besluit geen reden meer om te hoeven terugvallen op een alternatieve saneringsmethode. In de omstandigheid dat de beschrijving van het terugvalscenario mogelijk niet aan de eisen van artikel 39, eerste lid, aanhef en onder h, sub 2, van de Wet bodembescherming voldoet, heeft het college daarom geen aanleiding hoeven zien voor herroeping van de van rechtswege gegeven instemming.
    
    Voor zover [appellante] betoogt dat de conclusie in het evaluatieverslag onjuist is omdat de saneringsdoelstelling niet is bereikt, ziet haar betoog niet op de rechtmatigheid van het bestreden besluit, maar op handhaving. De sanering moet ingevolge artikel 39a van de Wet bodembescherming overeenkomstig het aanvullende saneringsplan worden uitgevoerd. Indien de sanering voortijdig is afgerond en het saneringsplan derhalve niet volledig is uitgevoerd, kan het college daartegen handhavend optreden.
    
    9.5. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    Conclusie
    
    10. Het beroep is ongegrond.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Visser
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
    
    148.