ECLI:NL:RVS:2015:130, Raad van State, 21-01-2015, 201405430/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2013 heeft de burgemeester [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan [locatie] te Nieuw-Dordrecht (hierna: de woning) met ingang van 27 mei 2013 te sluiten voor de duur van drie maanden.

201405430/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 januari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Emmen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 juni 2014 in zaak nr. 13/812 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Nieuw-Dordrecht, gemeente Emmen,
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 mei 2013 heeft de burgemeester [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan [locatie] te Nieuw-Dordrecht (hierna: de woning) met ingang van 27 mei 2013 te sluiten voor de duur van drie maanden.
    
    Bij besluit van 17 oktober 2013 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 juni 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 oktober 2013 vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2014, waar de burgemeester, bijgestaan door mr. G.J.P.E. Wilms, werkzaam bij de gemeente Emmen, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. R.P. Eefting, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    
    Ter uitvoering van de bevoegdheid, neergelegd in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, heeft de burgemeester het Handhavingsbeleid hard- en softdrugs gemeente Emmen 2013 (hierna: Handhavingsbeleid) vastgesteld.
    
    Volgens paragraaf 4 van het Handhavingsbeleid wordt een last onder dwangsom opgelegd bij een eerste en tweede constatering van een handelshoeveelheid van 5 tot 20 hennepplanten. Bij een eerste constatering van een handelshoeveelheid van twintig of meer hennepplanten wordt de woning voor de duur van drie maanden gesloten.
    
    Volgens paragraaf 8 kan de burgemeester, als er aanwijzingen zijn dat sprake is van een schrijnend geval waardoor bepaalde maatregelen in de gegeven omstandigheden niet geschikt zijn, ervoor kiezen om de toepasselijke maatregel voorwaardelijk te nemen met een proeftijd.
    
    2. De burgemeester heeft aan het besluit van 23 mei 2013 ten grondslag gelegd dat de politie op 16 mei 2013 in een stacaravan op het erf bij de woning van [wederpartij] een hennepkwekerij met 242 planten heeft aangetroffen. De elektriciteit werd illegaal afgetapt vanuit de woning. Dit leidt volgens het Handhavingsbeleid tot een sluiting van de woning voor de duur van drie maanden. [wederpartij] heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven af te wijken van het Handhavingsbeleid en sluiting van de woning achterwege te laten. Het aldus gemotiveerde besluit is bij besluit op bezwaar van 17 oktober 2013 gehandhaafd.
    
    3. De rechtbank heeft uit de wetsgeschiedenis en de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012 in zaak nr. 201111870/1/A3 afgeleid dat beleid volgens hetwelk bij het aantreffen van een handelshoeveelheid softdrugs zonder meer een last wordt opgelegd die strekt tot sluiting van een woning, onredelijk is. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank het Handhavingsbeleid onredelijk, aangezien reeds de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs van twintig hennepplanten of meer, zonder dat er bijkomende omstandigheden zijn, tot sluiting van de woning leidt. Het beleid bevat voor die gevallen geen gefaseerde handhaving of anderszins mogelijkheden voor het treffen van andere maatregelen dan sluiting en laat daarmee geen ruimte om rekening te houden met de feiten en omstandigheden van het specifieke geval, aldus de rechtbank.
    
    4. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Handhavingsbeleid niet redelijk is omdat het geen ruimte biedt om rekening te houden met de feiten en omstandigheden van het specifieke geval. Hiertoe voert hij aan dat de in het Handhavingsbeleid geboden mogelijkheid tot het sluiten van een woning als ultimum remedium wordt toegepast. In de praktijk betekent dit dat voorafgaand aan de sluiting van een woning steeds de omstandigheden van het specifieke geval in ogenschouw worden genomen wat ertoe kan leiden dat wordt afgezien van het sluiten van de woning, aldus de burgemeester. Voorts voert hij aan dat het Handhavingsbeleid in paragraaf 8 een regeling kent voor schrijnende gevallen. Bovendien wordt het Handhavingsbeleid toegepast met inachtneming van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), aldus de burgemeester. Ten slotte voert hij aan dat hem een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt en dat de rechtbank bij de toetsing daarvan niet de vereiste terughoudendheid heeft betracht.
    
    4.1. Gelet op de tekst van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, beschikt de burgemeester bij de uitoefening van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid, over beleidsvrijheid. Daaruit vloeit voort dat de rechter de invulling van die bevoegdheid door de burgemeester met enige terughoudendheid moet toetsen.
    
    4.2. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b van de Opiumwet, terecht overwogen dat, nu de sluiting van een woning voor de bewoners een zeer ingrijpende maatregel is, bij de invulling die de burgemeester geeft aan zijn bevoegdheid ingevolge dit artikel bij een eerste overtreding een waarschuwing of een soortgelijke maatregel uitgangspunt moet zijn, van welk uitgangspunt in ernstige gevallen mag worden afgeweken.
    
    4.3. Het handhavingsbeleid houdt in dat bij een eerste en tweede constatering van de aanwezigheid van een kleine handelshoeveelheid (5 tot 20 hennepplanten) niet tot sluiting wordt overgegaan, maar een last onder dwangsom wordt opgelegd. Bij een handelshoeveelheid van 20 of meer hennepplanten sluit de burgemeester de woning. De burgemeester heeft ter zitting bij de Afdeling nadrukkelijk te kennen gegeven dat het sluiten van een woning een ultimum remedium is en dat elke situatie op zijn eigen merites wordt beoordeeld. Hij heeft voorts toegelicht dat hij op grond van paragraaf 8 van het Handhavingsbeleid de mogelijkheid heeft om in schrijnende gevallen van het beleid af te wijken en daarnaast op grond van artikel 4:84 van de Awb van het beleid kan afwijken. Gezien het vorenstaande kon de burgemeester in redelijkheid het Handhavingsbeleid, zoals weergegeven onder 1 en zoals ter zitting nader toegelicht, voeren. De Afdeling acht daarbij van belang dat dat beleid voldoende ruimte biedt om te volstaan met een minder vergaande maatregel dan sluiting, zodat aan het uitgangspunt van de wetgever dat bij een overtreding zorgvuldig dient te worden bezien of in plaats van sluiting van een woning kan worden volstaan met een waarschuwing of een daaraan soortgelijke maatregel, voldoende inhoud kan worden gegeven.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 17 oktober 2013 bespreken, voor zover dit nog bespreking behoeft.
    
    6. [wederpartij] betoogt dat een woning alleen mag worden gesloten in ernstige gevallen en dat haar geval niet ernstig is. Zo zijn geen aan drugshandel gerelateerde middelen aangetroffen en is evenmin gebleken van drugshandel in georganiseerd verband. Voorts betoogt [wederpartij] dat de burgemeester niet tot sluiting van haar woning mocht overgaan aangezien de hennepplanten niet vanuit de woning werden verkocht. Zij voert hiertoe aan dat de hennepplanten zijn aangetroffen in een weliswaar door haar verhuurde stacaravan op haar grond, maar dat zij niet wist dat zich in de stacaravan een hennepkwekerij bevond.
    
    6.1. Niet in geschil is dat op 16 mei 2013 242 hennepplanten in een stacaravan op het erf van [wederpartij] zijn aangetroffen. Gelet op de hoeveelheid hennepplanten, de omstandigheid dat al eerder is geoogst en dat illegaal elektriciteit vanuit de woning werd afgetapt, heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat zich een ernstig geval voordoet. De burgemeester heeft zich evenzeer op het standpunt mogen stellen dat de hennepplanten voor handel waren bestemd. Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 juli 2014 in zaak nr. 201311724/1/A3) is voor het ontstaan van de bevoegdheid om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bestuursdwang toe te passen niet vereist dat daadwerkelijk softdrugs zijn verhandeld, maar volgt uit het woord "daartoe" in deze bepaling dat de enkele aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs bestemd voor verkoop, aflevering of verstrekking de bevoegdheid verschaft tot sluiting van het erf en de zich daarop bevindende woning en bedrijfshal. Dit brengt tevens met zich dat de omstandigheid dat [wederpartij], naar zij stelt, niet op de hoogte was van de aanwezigheid van de hennepplanten op haar erf, niet afdoet aan de bevoegdheid van de burgemeester tot sluiting van de woning. Dat de hennepkwekerij niet werd aangetroffen in de woning van [wederpartij], maakt niet dat de burgemeester de woning niet mocht sluiten, aangezien door [wederpartij] niet wordt bestreden dat vanuit de woning elektriciteit illegaal werd afgetapt en geleverd ten behoeve van de hennepkwekerij in de stacaravan die was geplaatst op het bij de woning behorende erf en derhalve een relatie bestond tussen de hennepkwekerij in de stacaravan en de woning. Gelet op het vorenoverwogene heeft de burgemeester tot sluiting van de woning mogen overgegaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 17 oktober 2013 alsnog ongegrond verklaren.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 juni 2014 in zaak nr. 13/812;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Klein
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2015
    
    176-816.