ECLI:NL:RVS:2018:2904, Raad van State, 05-09-2018, 201705851/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosterhout-Zuid 2017" vastgesteld.

201705851/1/R2.
    Datum uitspraak: 5 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Oosterhout,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Oosterhout,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 mei 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosterhout-Zuid 2017" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.J.G. Ensink, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door P.C.H. van der Made en ing. R.K. Janssen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan betreft een herziening van een aantal verouderde bestemmingsplannen, waarbij het juridisch-planologisch regime is geactualiseerd.
    
        [appellante] is eigenaar van het bedrijfspand gelegen aan de [locatie], te Oosterhout. Zij kan zich niet verenigen met het plan voor zover het geen zelfstandige detailhandel ter plaatse van de oostelijke zijde van haar pand toestaat.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Intrekking
    
    3.    Ter zitting heeft [appellante] de beroepsgronden ingetrokken die zien op het detailhandelsbeleid.
    
    Overigens heeft de raad ter zitting toegelicht dat wanneer het aspect externe veiligheid niet zou spelen, de door [appellante] gewenste ontwikkeling niet op het desbetreffende detailhandelsbeleid zou stranden.
    
    Beroep
    
    4.    [appellante] kan zich niet verenigen met de bestemming "Bedrijf" ter plaatse van de oostelijke zijde van haar pand aan de [locatie]. Zij stelt zich op het standpunt dat de desbetreffende gronden de bestemming "Detailhandel-2" dienen te krijgen. [appellante] betoogt dat het aspect ‘externe veiligheid’ geen belemmering hoeft te zijn voor deze bestemmingswijziging. [appellante] betwist de berekening van het groepsrisico die de raad aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.
    
        Zij stelt ten eerste dat de raad er bij de berekening van het groepsrisico ten onrechte vanuit is gegaan dat het gehele oostelijke deel van het pand voor de detailhandelsdoeleinden zal worden benut. [appellante] is voornemens de helft van het bruto-vloeroppervlak van het oostelijke deel van het pand als showroom te gebruiken en de andere helft als magazijn. Voor het magazijn geldt volgens [appellante] een lagere personendichtheid. [appellante] stelt dat de raad niet heeft onderbouwd waarom de omzetting van de bestemming voor een deel van de totale bedrijfsoppervlakte naar "Detailhandel" vanuit het oogpunt van externe veiligheid ontoelaatbaar is.
    
        Daarnaast is het volgens [appellante] ook mogelijk om de bestemming "Detailhandel-2" aan de gehele oostelijke zijde van het pand toe te kennen, zonder dat dit vanuit het oogpunt van externe veiligheid ontoelaatbaar is. Zij wijst in dit verband op de "Beoordeling externe veiligheid op locatie [locatie], Oosterhout" van BMD Advies Zuid-Nederland van 22 maart 2018 (hierna: het BMD-advies). Daarin staat dat het door [appellante] beoogde gebruik als meubelzaak met showroom en magazijn, moet worden aangemerkt als volumineuze detailhandel, waarbij een kengetal van 1 persoon per 100 m² beter past dan een kengetal van 1 persoon per 30 m², zodat geen sprake hoeft te zijn van een toename van de personendichtheid, noch van het groepsrisico.
    
        Voorts wijst [appellante] op de omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik die op 19 december 2013 aan haar is verleend voor het westelijke gedeelte van het pand en merkt op dat bij deze omgevingsvergunning de externe veiligheid niet heeft geleid tot weigering van de medewerking. Bij het herbestemmen van een nabijgelegen terrein ten behoeve van de ontwikkeling van een bouwmarkt vormde de externe veiligheid evenmin een belemmering, aldus [appellante].
    
    4.1.    De raad stelt dat het groepsrisico binnen het invloedsgebied van het LPG-tankstation aan de Europaweg reeds zodanig hoog is dat het niet meer mag toenemen vanwege het gemeentelijke beleid inzake externe veiligheid. Voor de bestemming "Bedrijf" gaat de raad uit van een kengetal van één persoon per 100 m² bruto-vloeroppervlak (hierna: bvo), en voor de bestemming "Detailhandel-2" van één persoon per 40 m² bvo. Dit betekent volgens de raad dat zelfs wanneer een deel van de bedrijfsbestemming wordt omgezet naar een detailhandelsbestemming, de hogere personendichtheid zal leiden tot een hoger groepsrisico. Het voorgenomen gebruik van [appellante] is daarbij volgens de raad niet een zodanig belang dat een afwijking rechtvaardigt.
    
    4.2.    Het pand van [appellante] is gelegen binnen het invloedsgebied van een LPG-vulpunt behorende bij een verkooppunt van LPG, direct ten westen van het pand. De raad heeft beoogd overeenkomstig artikel 13 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen in de plantoelichting het groepsrisico te verantwoorden.
    
        In de plantoelichting wordt verwezen naar de ten behoeve van het plan gemaakte "Notitie externe veiligheid" van 15 december 2016 (hierna: de Notitie). Daarin is beschreven dat het tankstation een hoog groepsrisico kent en dat de zogenoemde oriëntatiewaarde wordt overschreden.
    
        Ook in de gemeentelijke "Beleidsvisie Externe Veiligheid, gemeente Oosterhout" van 6 april 2017 (hierna: de Beleidsvisie), waarnaar de raad verwijst in de nota van zienswijzen, staat dat gelet op de overschrijding van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico als gevolg van de hoge personendichtheid binnen het invloedsgebied (150 m rond het LPG-vulpunt) deze niet mag toenemen.
    
        Gelet op het bovenstaande heeft de raad een toename van de personendichtheid in het invloedsgebied van het LPG-tankstation aan de Europaweg terecht in strijd met het gemeentelijke beleid geacht. De vraag is echter of bij wijziging van de door [appellante] gewenste bestemming in "Detailhandel-2" sprake is van een dergelijke toename.
    
    4.2.1.    De Afdeling stelt voorop dat de raad er in redelijkheid vanuit heeft kunnen gaan dat indien aan het verzoek van [appellante] wordt voldaan aan de gehele oostelijke zijde van het pand van [appellante] de bestemming "Detailhandel-2" wordt toegekend. Daarbij heeft de raad zoals verwoord in het verweerschrift van belang kunnen achten dat deze wijze van bestemmen de flexibiliteit vergroot.
    
        Met betrekking tot de berekening van de personendichtheid heeft de raad ter zitting toegelicht dat hij de Handreiking verantwoordingsplicht groepsrisico van het voormalige ministerie van VROM van november 2007 (hierna: de Handreiking) als vertrekpunt heeft genomen. In de Handreiking wordt voor bedrijvigheid het kengetal genoemd van 1 persoon per 100 m² bvo en voor winkels het kengetal van 1 persoon per 30 m² bvo. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de raad voor meubelzaken en bouwmarkten in het kader van maatwerk heeft gekozen voor een kengetal van 1 persoon per 40 m² bvo.
    
        [appellante] heeft erop gewezen dat het aspect ‘externe veiligheid’ geen belemmering is geweest bij de verlening van de omgevingsvergunning van 19 december 2013 waarbij detailhandel werd toegestaan in het westelijke gedeelte van zijn pand en evenmin bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Oosterhout-Zuid, herziening 3 (Bouwmarkt Meerpaal)" op 19 juli 2016, waarbij een nieuwe bouwmarkt ten westen van het pand van [appellante] mogelijk werd gemaakt. Weliswaar kan de raad ook indien hij in het verleden wellicht op een minder strikte wijze toepassing heeft gegeven aan het beleid inzake externe veiligheid, thans kiezen voor een striktere toepassing daarvan, maar naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom, anders dan bij genoemde omgevingsvergunning en bestemmingsplan, de door [appellante] gewenste ontwikkeling zonder meer leidt tot een toename van de personendichtheid en reeds daarom niet als "Detailhandel-2" kan worden bestemd. Het is de Afdeling uit de stukken, noch uit het verhandelde ter zitting duidelijk geworden dat de raad bij het hanteren van een kengetal van 1 persoon per 40 m² voldoende de in dit geval van belang zijnde feiten en omstandigheden heeft betrokken. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad niet onderbouwd heeft gereageerd op het door [appellante] ingezonden BMD-advies, waarin is beschreven dat het door [appellante] beoogde gebruik als meubelzaak met showroom en magazijn moet worden aangemerkt als volumineuze detailhandel, waarbij een kengetal van 1 persoon per 100 m² passend is. In dat licht wijst de Afdeling erop dat gronden met de bestemming "Detailhandel -2" zijn bestemd voor grootschalige detailhandel. Evenmin kan de Afdeling de onderbouwing van genoemd kengetal uit de andere stukken afleiden, mede gelet op het feit dat eerst bij het bestreden besluit de externe veiligheid aan de weigering om medewerking te verlenen aan het door [appellante] voorgestelde initiatief ten grondslag is gelegd.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    5.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijf" ter plaatse van de oostelijke zijde van het pand van [appellante]. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Opdracht
    
    6.    De Afdeling ziet met het oog op de belangen van [appellante] aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en zal daartoe een termijn van 26 weken stellen.
    
    Proceskosten
    
    7.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Oosterhout van 16 mei 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oosterhout-Zuid 2017", voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijf" ter plaatse van de oostelijke zijde van het pand van [appellante];
    
    III.    draagt de raad van de gemeente Oosterhout op om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen ten aanzien van het onder II. genoemde plandeel en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;
    
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Oosterhout tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat de raad van de gemeente Oosterhout aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt;
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Tuit
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2018
    
    425-858.