ECLI:NL:RVS:2019:1059, Raad van State, 03-04-2019, 201803441/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een dakterras en geleidingen op het pand aan de [locatie] te Utrecht.

201803441/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 maart 2018 in zaak nr. 17/3699 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2017 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een dakterras en geleidingen op het pand aan de [locatie] te Utrecht.
    Bij besluit van 1 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Erdogan, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant] is eigenaar van het gebouw aan de [locatie] te Utrecht. Dit gebouw is een monument. [appellant] heeft zonder daartoe strekkende omgevingsvergunning een dakterras en geleidingen voor een vluchtweg op het platte dak gemaakt. Daarna heeft hij voor deze bouwactiviteiten en de bijbehorende wijziging van een monument een omgevingsvergunning gevraagd.
    Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd, omdat het op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan om een dakterras te bouwen op het pand en het college niet bereid is hiervan af te wijken.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om voor het bouwplan van het bestemmingsplan af te wijken.
    2.    Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de op grond van het bestemmingsplan "Binnenstad" op het pand rustende bestemming "Gemengd-1" met aanduiding "vastgestelde architectuur- en/of bouwhistorische waarden (rood)". Het college heeft de vergunningaanvraag daarom mede aangemerkt als een aanvraag voor het afwijken van het bestemmingsplan in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het college is bevoegd om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo in samenhang met artikel 9.3.3 van de regels van het bestemmingsplan.
    3.    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking."
    Artikel 9.2.4, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan "Binnenstad" luidt:
    "Dakterrassen zijn toegestaan op hoofdgebouwen, met dien verstande dat:
    a. het gebouwen betreft die op de architectuur- en bouwhistorische waardenkaart zijn aangeduid als 'overige waarden '(grijs);"
    Artikel 9.3.3, aanhef en onder a, luidt:
    "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde in 9.2.4 voor het toestaan van dakterrassen op hoofdgebouwen die op de architectuur- en bouwhistorische waardenkaart zijn aangeduid als vastgestelde architectuur- en/of bouwhistorische waarden (rood) en/ of vermoedelijke bouwhistorische waarden (geel), met dien verstande dat:
    a. het dakenlandschap niet onevenredig wordt aangetast;"
    4.    [appellant] betoogt dat het oordeel van de rechtbank dat het college de gevraagde vergunning in redelijkheid kon weigeren, onjuist is. Hij stelt dat is voldaan aan het in artikel 9.3.3 van de planregels openomen vereiste dat het dakenlandschap niet onevenredig wordt aangetast. Uit de toelichting op het bestemmingsplan "Binnenstad" blijkt volgens [appellant] dat het dakenlandschap alleen bestaat uit schuine kappen; een plat dak, zoals bij zijn pand, maakt daar geen deel van uit. Bovendien is het dakterras niet zichtbaar vanaf de straat of omliggende panden. Door de weigering van de vergunning terwijl aan de voorwaarden van artikel 9.3.3 is voldaan en er geen derden zijn die in hun belangen worden geschaad, wordt de bevoegdheid tot afwijken van het bestemmingsplan illusoir, aldus [appellant]. Hij wijst er in dit verband op dat het college naar eigen zeggen geen vergunning heeft verleend voor in de omgeving gelegen bestaande dakterrassen, waaruit volgens hem blijkt dat het college nimmer bereid is van het bestemmingsplan af te wijken, ongeacht de omstandigheden van het geval.
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan een bevoegdheid van het college is, waarbij het college beleidsruimte heeft. Deze bevoegdheid vergt een individuele beoordeling van iedere aanvraag. Dat, zoals [appellant] stelt, nimmer of weinig gebruik is gemaakt van die bevoegdheid, kan niet tot het oordeel leiden dat het besluit om de aanvraag van [appellant] af te wijzen onrechtmatig is.
    4.2.    Het college heeft de vergunningaanvraag getoetst aan artikel 9.3.3 van de planregels en geconcludeerd dat het dakterras afbreuk doet aan de kwaliteit van het dakenlandschap. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op de beoordeling van de Commissie Welstand en Monumenten van 10 januari 2017 en de adviezen van de afdeling Erfgoed en de afdeling Stedenbouw. Het dakterras is nadrukkelijk aanwezig in het dakenlandschap en is bovendien zichtbaar vanaf de straat, aldus het college.
    4.3.    Het bestemmingsplan "Binnenstad" bevat geen omschrijving van het begrip "dakenlandschap". In de toelichting op het bestemmingsplan staat in paragraaf 5.1.3.1 dat de kappen van de individuele panden tezamen het dakenlandschap vormen en dat een plat dak in principe een dissonant is. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2344, volgt uit de toelichting niet dat platte daken geen onderdeel uitmaken van het dakenlandschap. De bedoelde passage in paragraaf 5.1.3.1 moet worden gelezen in de context van die paragraaf waarin het gaat om de nokrichting en de waarde van kappen. Verder zijn in de toelichting illustraties van een dakenlandschap opgenomen waarin zowel daken met een kap als platte daken zijn afgebeeld. Ook indien op een plat dak een dakterras wordt gebouwd, kan het dakenlandschap worden aangetast.
    De adviezen van de Commissie Welstand en Monumenten, de afdeling Erfgoed en de afdeling Stedenbouw komen hierop neer, dat het dakterras nadrukkelijk aanwezig is in het dakenlandschap vanwege de afmetingen en het feit dat het gebouw boven andere panden uitsteekt. Het bouwplan doet volgens die adviezen afbreuk aan de stedenbouwkundige kwaliteiten binnen het beschermd stadsgezicht. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet kon baseren op die adviezen. Dit betekent dat - ook al zou het dakterras niet vanaf de straat zichtbaar zijn - de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de vergunning in redelijkheid kon weigeren.
    Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt verder dat het bij panden met de aanduiding "overige waarden (grijs)" wel is toegestaan om een dakterras te bouwen. Niet valt in te zien dat een dakterras op een gebouw met de aanduiding "overige waarden (grijs)" geen onevenredige aantasting van het dakenlandschap kan opleveren, maar een dakterras op een gebouw met de aanduiding "overige waarden (rood)" wel, aldus [appellant].
    5.1.    Dit betoog heeft betrekking op de rechtmatigheid van de regels van het bestemmingsplan "Binnenstad". De Afdeling kan over deze regels in het kader van deze procedure geen oordeel vellen en laat dit betoog daarom buiten beschouwing.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Steendijk    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    190-860.