ECLI:NL:RVS:2018:3796, Raad van State, 21-11-2018, 201800420/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2016 heeft de burgemeester aan [wederpartij] het bevel gegeven zich uit het overlastgebied Centrum te verwijderen en daar voor de duur van een maand, te weten vanaf 17 september 2016 tot en met 16 oktober 2016, niet meer te zijn.

201800420/1/A3.
  Datum uitspraak: 21 november 2018
  
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      de burgemeester van Amsterdam,
      appellant,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 december 2017 in zaak nr. 17/782 in het geding tussen:
    
    
    
      [wederpartij], verblijvend te Amsterdam,
    
    
    
      en
    
    
    
      de burgemeester.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 13 september 2016 heeft de burgemeester aan [wederpartij] het bevel gegeven zich uit het overlastgebied Centrum te verwijderen en daar voor de duur van een maand, te weten vanaf 17 september 2016 tot en met 16 oktober 2016, niet meer te zijn.
    
    
    
      Bij besluit van 19 januari 2017 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 7 december 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 januari 2017 vernietigd, het besluit van 13 september 2016 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2018, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J. Wildschut, vergezeld door N.J.C. Monincx, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. T. de Heer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    1. De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en uit de Algemene plaatselijke verordening van Amsterdam 2008 (hierna: Apv) zijn opgenomen in een bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    
      Inleiding en voorgeschiedenis
    
    
    2. De burgemeester kan op grond van artikel 2.8 van de Apv een overlastgebied aanwijzen als naar zijn oordeel een ernstige verstoring of bedreiging van de openbare orde bestaat. Op grond van deze bepaling heeft hij Amsterdam Centrum als overlastgebied aangewezen. Voor dat gebied kan de burgemeester verwijderingsbevelen uitvaardigen, indien bepaalde in de Apv opgenomen verboden worden overtreden. Eén van die verboden, waarvan overtreding kan leiden tot het uitvaardigen van een verwijderingsbevel, is het verbod om te bedelen om geld of andere zaken.
    
    
      2.1.
      Op 18 augustus 2016 trof een politieambtenaar [wederpartij] bedelend aan in het overlastgebied Amsterdam Centrum (hierna: het overlastgebied). Daarop heeft de politieambtenaar [wederpartij] bevolen zich uit het overlastgebied te verwijderen en daar gedurende 24 uur niet meer te zijn. Dat bevel is haar op 18 augustus 2016 om 18:00 uitgereikt door de politieambtenaar. Bij dat bevel is aan [wederpartij] ook een waarschuwingskaart uitgereikt. Op 2 september 2016 trof een politieambtenaar [wederpartij] wederom bedelend aan in het overlastgebied. Daarop heeft die politieambtenaar [wederpartij] bevolen zich uit het overlastgebied te verwijderen en daar gedurende 24 uur niet meer te zijn. Dat bevel is haar op 2 september 2016 om 16:30 uitgereikt. Vervolgens heeft de Commissaris van Politie [wederpartij] op 6 september 2016 bij de burgemeester voorgedragen voor een bevel om zich gedurende een tijdvak van één maand niet te bevinden in het overlastgebied.
      
      
        Besluitvorming
      
      
      
        3.    De burgemeester heeft in deze overtredingen van het bedelverbod, die hebben geresulteerd in twee 24-uursbevelen, aanleiding gezien aan [wederpartij] bij besluit van 13 september 2016 het bevel te geven zich uit het overlastgebied te verwijderen en daar voor de duur van een maand, te weten vanaf 17 september 2016 tot en met 16 oktober 2016, niet meer te zijn (hierna: het verwijderingsbevel).
      
      
    
    
      3.1.
      Bij besluit van 19 januari 2017 heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard en het verwijderingsbevel in stand gelaten. Volgens de burgemeester is [wederpartij] met de uitreiking van de twee 24-uursbevelen voldoende gewaarschuwd, heeft een duidelijke verslaglegging van de overtredingen plaatsgevonden, is het besluit van 13 september 2016 zorgvuldig voorbereid en is het voldoende gemotiveerd. Bij het opleggen van het verwijderingsbevel heeft hij bovendien geen aanleiding hoeven zien om een corridor in te stellen, omdat [wederpartij] niet woont of werkt in het overlastgebied en evenmin in dat gebied moet zijn wegens noodzakelijke medische zorg, aldus de burgemeester.
      
      
        Aangevallen uitspraak
      
      
      4. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard, het besluit van 19 januari 2017 vernietigd en het bij besluit van 13 september 2016 opgelegde verwijderingsbevel herroepen. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv niet bevoegd was het verwijderingsbevel op te leggen. Volgens de rechtbank is de burgemeester op grond van deze bepaling, gelezen in samenhang met de toelichting bij deze bepaling, pas bevoegd om een verwijderingsbevel voor de duur van een maand op te leggen, indien aan de betrokkene twee 24-uursbevelen zijn gegeven en betrokkene vervolgens voor een derde keer binnen een periode van een jaar het bedelverbod overtreedt. Omdat [wederpartij] binnen een jaar twee 24-uursbevelen heeft gekregen, maar het bedelverbod niet een derde keer heeft overtreden, was de burgemeester in dit geval niet bevoegd het verwijderingsbevel voor de duur van een maand op te leggen, aldus de rechtbank.
      
      
        Het geschil in hoger beroep
      
      
      5. De burgemeester heeft hoger beroep ingesteld, omdat hij zich niet met de uitspraak van de rechtbank kan verenigen. Hij betoogt dat de rechtbank artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv onjuist heeft geïnterpreteerd. Uit deze bepaling volgt dat hij bevoegd is om een verwijderingsbevel voor de duur van een maand op te leggen, indien een persoon binnen een periode van een jaar twee keer een 24-uursbevel opgelegd heeft gekregen. Uit deze bepaling volgt niet, zo stelt de burgemeester, dat een derde overtreding behoeft te zijn begaan. Hij is, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bevoegd om in dit geval een verwijderingsbevel voor de duur van een maand op te leggen. Dat volgt ook uit de toelichting en uit de geschiedenis van de totstandkoming van het desbetreffende artikel uit de Apv, aldus de burgemeester.
      
      
        Oordeel Afdeling
      
      
    
    
      5.1.
      De vraag ligt voor of de rechtbank artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv op een juiste wijze heeft uitgelegd door te oordelen dat de burgemeester pas bevoegd is om een verwijderingsbevel voor de duur van een maand op te leggen nadat aan een persoon twee keer binnen een jaar een 24-uursbevel is opgelegd en die persoon binnen die periode van een jaar het bedelverbod voor een derde keer heeft overtreden. De Afdeling beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daarover het volgende.
      
    
    
      5.2.
      Artikel 2.9, tweede lid, luidt als volgt:
      
      
        "De burgemeester kan degene die in een overlastgebied een van de in het eerste lid genoemde overtredingen pleegt, bevelen om zich uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar niet meer te bevinden:
      
      
      a. voor de duur van één maand als hem binnen een periode van één jaar tweemaal een bevel als bedoeld in het eerste lid is gegeven;
      
      b. voor de duur van drie maanden als binnen een jaar, nadat hem een bevel als bedoeld onder a. is gegeven, hij opnieuw één van de in het eerste lid genoemde overtredingen pleegt;
      
      c. voor de duur van drie maanden als binnen een jaar, nadat hem een bevel als bedoeld onder b. of c. is gegeven, hij opnieuw één van de in het eerste lid genoemde overtredingen pleegt."
      
    
    
      5.3.
      In de tekst van artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Apv is aansluiting gezocht bij de term ’bevel’. Met de term ‘bevel’ wordt het 24-uursbevel bedoeld dat de burgemeester op grond van het eerste lid van artikel 2.9 van de Apv kan opleggen. Een 24-uursbevel is niet gelijk te stellen aan een overtreding, omdat een overtreding niet altijd hoeft te leiden tot de oplegging van een 24-uursbevel. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, leidt de Afdeling uit de bepaling niet af dat de burgemeester pas bevoegd is tot de oplegging van een verwijderingsbevel voor de duur van een maand nadat binnen een jaar twee keer een 24-uursbevel is opgelegd én een derde overtreding is geconstateerd. De term ‘overtreding’ komt in artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Apv, in tegenstelling tot het tweede lid, onder b, van die bepaling, niet voor. De toelichting op artikel 2.9 van de Apv die de rechtbank bij haar oordeel heeft betrokken, leidt niet tot een andere interpretatie dan hetgeen al uit artikel 2.9, tweede lid, onder a, volgt. Overigens heeft de burgemeester in dit verband toegelicht dat in de toelichting per abuis is vermeld dat de waarschuwingskaart, waarop in verschillende talen wordt uitgelegd hoe het systeem van in duur oplopende verwijderingsbevelen werkt, bij het tweede 24-uursbevel wordt uitgereikt. De praktijk is echter, aldus de burgemeester, dat de waarschuwingskaart bij het eerste 24-uursbevel wordt uitgereikt, zoals ook in dit geval is gebeurd.
      
    
    
      5.4.
      Omdat aan [wederpartij] in een periode van een jaar twee keer een 24-uursbevel is opgelegd, te weten op 18 augustus 2016 en op 2 september 2016, is de burgemeester, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bevoegd haar een verwijderingsbevel voor de duur van een maand op te leggen.
      
    
    
      5.5.
      De conclusie is dat het hoger beroep van de burgemeester gegrond is. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het besluit van 19 januari 2017 beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
      
      
        Het beroep tegen het besluit van 19 januari 2017
      
      
      - Horen
      
      6.    [ wederpartij] heeft in beroep in de eerste plaats aangevoerd dat zij weliswaar in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord over de twee 24-uursbevelen die haar op 18 augustus 2016 en 2 september 2016 zijn opgelegd, maar dat zij niet is gehoord in het kader van het besluit tot oplegging van het verwijderingsbevel voor de duur van een maand. Dat betekent dat artikel 4:8 van de Awb en het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel zijn geschonden, aldus [wederpartij].
      
    
    
      6.1.
      De burgemeester heeft, zoals hij ook ter zitting van de Afdeling heeft erkend, [wederpartij] ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over het voorgenomen besluit tot oplegging van het verwijderingsbevel naar voren te brengen, alvorens dat besluit te nemen. Het besluit van 13 september 2016 is daarom onzorgvuldig voorbereid. Naar het oordeel van de Afdeling is appellante hierdoor niet processueel in haar belangen geschaad. Daarbij is van belang dat [wederpartij] kort voor het besluit van 13 september 2016 in het kader van het tweede 24-uursbevel op 2 september 2016 is gehoord en dat zij in haar bezwaarschrift geen wezenlijk andere argumenten naar voren heeft gebracht dan zij op 2 september 2016 kenbaar heeft gemaakt. Onder die omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding om het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Omdat een gebrek is geconstateerd en [wederpartij] de beroepsgrond terecht heeft voorgedragen, zal de Afdeling de burgemeester veroordelen tot vergoeding van de bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten (vgl. overweging 3.1 van de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1034).
      
    
    
      6.2.
      De Afdeling overweegt verder dat voor een beroep op het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel voorwaarde is dat de besluitvorming van de burgemeester binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt (vgl. de arresten van het Hof van Justitie van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, ECLI:EU:C:2013:105, punten 19 en 20 en van 9 november 2017, Ispas, ECLI:EU:C:2017:843, punt 26). Omdat de regeling waarop het verwijderingsbevel is gebaseerd niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt en ook anderszins geen juridische situatie bestaat die binnen die werkingssfeer valt, komt [wederpartij] geen beroep toe op het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel.
      
      
            Het betoog faalt.
      
      
      - Het verwijderingsbevel
      
      7.    [ wederpartij] betoogt vervolgens dat het overlastgebied zich verder uitstrekt dan de straat waarin [wederpartij] de openbare orde zou hebben verstoord. Volgens [wederpartij] heeft de burgemeester het gebied waarvoor het verwijderingsbevel geldt, ten onrechte niet ingeperkt. [wederpartij] heeft zich in dit kader op het standpunt gesteld dat zij belangrijke trambanen in Amsterdam een maand lang niet heeft kunnen gebruiken. Zij heeft een vrijwel blanco strafblad en bovendien blijkt niet concreet waarom haar gedragingen een redelijk verloop van het openbare leven in de weg staan in het gehele overlastgebied. Ook betoogt [wederpartij] dat het opleggen van het verwijderingsbevel niet noodzakelijk is, omdat de burgemeester haar, alvorens haar een zo vergaande maatregel op te leggen, een bed-bad-broodvoorziening had kunnen aanbieden.
      
    
    
      7.1.
      De burgemeester heeft toegelicht dat voor het overlastgebied Centrum geldt dat de aan het gebied gerelateerde problematiek structureel is. Deze problematiek is niet alleen aan harddrugs gerelateerd, maar betreft ook overlast van zwervers en daklozen en overlast als gevolg van bedelen. De burgemeester heeft in die context verwezen naar het Besluit ‘Algemeen Overlastgebieden Amsterdam Centrum’ (hierna: het aanwijzingsbesluit), waarbij het overlastgebied is uitgebreid. Aan het aanwijzingsbesluit ligt het evaluatierapport "Verwijderingsbevelen Amsterdam 2013-2014" ten grondslag, waaruit volgt dat de algemene overlastgedragingen, waaronder bedelen, zeer frequent voorkomen. Ter zitting van de Afdeling heeft de burgemeester verder toegelicht dat hij aanleiding heeft gezien het overlastgebied te vergroten, omdat een waterbedeffect optrad, waarbij de problematiek verschoof. Verder stonden 700 personen in het gebied geregistreerd vanwege bedelen. Volgens de burgemeester is de omvang van de problematiek en de ordeverstoringen dusdanig dat het ordelijk verloop van het openbare leven ter plaatse in onvoldoende mate met gebruikmaking van gebiedsverboden voor een beperkter gebied kan worden verzekerd. Daarom heeft de burgemeester, zo heeft hij gesteld, aanleiding gezien het overlastgebied aan te wijzen. [wederpartij] is tweemaal in strijd met het verbod, bedelend in het overlastgebied aangetroffen. Uit het proces-verbaal over het verwijderingsbevel voor 24 uur van 2 september 2016 volgt dat de verbalisant de melding kreeg dat [wederpartij] niet alleen om geld vroeg, maar daarbij ook mensen zou aanklampen. 
      
    
    
      7.2.
      De burgemeester heeft op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Apv de bevoegdheid een verwijderingsbevel voor de duur van een maand op te leggen. In het kader van de toepassing van die bevoegdheid, beoordeelt de burgemeester, zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, of het noodzakelijk is om het overlastgebied, waarvoor het verwijderingsbevel geldt, kleiner vast te stellen dan in het aanwijzingsbesluit is neergelegd door corridors in te stellen vanwege bijzondere persoonlijke omstandigheden. Omdat [wederpartij] niet woont of werkt in het overlastgebied en zij evenmin aannemelijk heeft gemaakt van medische voorzieningen in het overlastgebied afhankelijk te zijn, heeft de burgemeester, naar het oordeel van de Afdeling en bezien in het licht van hetgeen is overwogen in 7.1, geen aanleiding hoeven zien om het overlastgebied kleiner vast te stellen dan in het aanwijzingsbesluit is neergelegd. [wederpartij] heeft in dit kader evenmin de noodzaak van het gebruik van belangrijke trambanen in het centrum aannemelijk gemaakt. Dat familie in het overlastgebied woonachtig is, is niet voldoende om die noodzaak aanwezig te achten. Ook voor het advocaatbezoek had [wederpartij] maatregelen kunnen treffen. 
      
      
            Het betoog van [wederpartij] dat de burgemeester het overlastgebied kleiner had moeten vaststellen dan in het aanwijzingsbesluit is neergelegd, faalt.
      
      
      
            De Afdeling ziet ten slotte geen aanleiding het verwijderingsbevel onrechtmatig te achten, omdat de burgemeester gehouden zou zijn aan [wederpartij] voorzieningen aan te bieden als gevolg waarvan zij niet meer genoodzaakt zou zijn om te bedelen.
      
      
    
    
      7.3.
      De Afdeling komt tot de conclusie dat de burgemeester aan het belang van het opleggen van het verwijderingsbevel in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het belang van [wederpartij] om zich in het overlastgebied te bevinden.
      
    
    
      7.4.
      Het beroep is ongegrond.
      
      
        Slotsom
      
      
      8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 januari 2017 alsnog ongegrond verklaren.
      
      9. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
      
      
      
        I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
      
      
      
        II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 december 2017 in zaak nr. 17/782;
      
      
      
        III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
      
      
      
        IV.    veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderd tweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
      
      
      
        w.g. Slump    w.g. Grimbergen
        voorzitter    griffier
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
      
      
      
        581.
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      Artikel 4:8
    
    
    1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 6:22
    
    
    
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      Algemene plaatselijke verordening 2008
    
    
    
      Artikel 2.8 Aanwijzing overlastgebied
    
    
    1. De burgemeester kan een overlastgebied aanwijzen als naar zijn oordeel sprake is van een ernstige verstoring of bedreiging van de openbare orde. Hij bepaalt daarbij of artikel 2.9, artikel 2.9A of artikel 2.9B van toepassing is.
    
    2. Het is verboden zich in een overlastgebied op te houden in een groep van meer dan vier personen als dit leidt tot verstoring van de openbare orde.
    
    3. De burgemeester trekt de aanwijzing in zodra de openbare orde in het overlastgebied naar zijn oordeel voldoende is hersteld.
    
    
      Artikel 2.9 Verblijfsverbod
    
    
    1. De burgemeester kan degene die in een op grond van artikel 2.8, eerste lid aangewezen overlastgebied:
    
    
      […]
    
    
    g. artikel 2.21 overtreedt of
    
    
      […];
    
    
    
      bevelen om zich onmiddellijk uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar voor de duur van 24 uur niet meer te bevinden.
    
    
    2. De burgemeester kan degene die in een overlastgebied een van de in het eerste lid genoemde overtredingen pleegt, bevelen om zich uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar niet meer te bevinden:
    
    a. voor de duur van één maand als hem binnen een periode van één jaar tweemaal een bevel als bedoeld in het eerste lid is gegeven;
    
    b. voor de duur van drie maanden als binnen een jaar, nadat hem een bevel als bedoeld onder a. is gegeven, hij opnieuw één van de in het eerste lid genoemde overtredingen pleegt;
    
    c. voor de duur van drie maanden als binnen een jaar, nadat hem een bevel als bedoeld onder b. of c. is gegeven, hij opnieuw één van de in het eerste lid genoemde overtredingen pleegt.
    
    
      Artikel 2.21
    
    
    
      Het is verboden op of aan de weg of in een voor publiek toegankelijk gebouw om geld of andere zaken te bedelen.