ECLI:NL:RVS:2008:BG6438, Raad van State, 10-12-2008, 200805249/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gouda (hierna: het college) opnieuw vrijstelling verleend ten behoeve van het realiseren van een sportcomplex voor SV Donk in de Oostpolder te Gouda.

200805249/1.
      Datum uitspraak: 10 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Gouda,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 10 juni 2008 in zaak nrs. 07/8238 en 07/5406 in het geding tussen onder meer:
    
    [10 wederpartijen], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gouda.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gouda (hierna: het college) opnieuw vrijstelling verleend ten behoeve van het realiseren van een sportcomplex voor SV Donk in de Oostpolder te Gouda.
    
    Bij uitspraak van 10 juni 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [10 wederpartijen] (hierna: [wederpartij] en anderen) daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 juli 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2008, waar het college, vertegenwoordigd door A.A. de Bruijn en F. Streefland, ambtenaren in dienst van de gemeente, gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: gedeputeerde staten), vertegenwoordigd door mr. I.T.F. Vermeulen, ambtenaar in dienst van de provincie Zuid-Holland, en [wederpartij] en anderen, in de persoon van [naam een der wederpartijen], zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het realiseren van het sportcomplex is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Om de aanleg van het sportcomplex mogelijk te maken, heeft het college bij het besluit van 30 oktober 2007 krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling verleend. Gelet op artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet is dat besluit in deze zaak slechts aan de orde voor zover het betrekking heeft op niet-bouwvergunningplichtige werkzaamheden.
    
    2.2. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet bevoegd was om krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen ten behoeve van het sportcomplex.
    
    2.2.1. Gedeputeerde staten hebben een lijst van gevallen vastgesteld, gepubliceerd in het Provinciaal Blad op 24 oktober 2007, op grond waarvan het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kan verlenen voor onder meer het binnen het stedelijk gebied bouwen van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en het omzetten van bestaande functies in functies ten behoeve van voorzieningen van onder meer recreatieve aard, zoals sportvoorzieningen. Volgens de daarin opgenomen omschrijving van het begrip "stedelijk gebied" kan een gebied dat is opgenomen in de bij de partiële herziening van het streekplan Zuid-Holland Oost (hierna: het streekplan) deel uitmakende "Bijlage bebouwingscontouren" en daarin de aanduiding "te ontwikkelen stedelijk gebied" heeft gekregen, als stedelijk gebied worden beschouwd indien voor een dergelijk gebied sprake is van een door gedeputeerde staten akkoord bevonden structuurvisie of -schets.
    
    2.2.2. De rechtbank heeft vastgesteld dat aan de Oostpolder in Schieland reeds in het streekplan de aanduiding "te ontwikkelen gebied" is toegekend en dat in de van de partiële herziening van het streekplan deel uitmakende "Bijlage bebouwingscontouren" de Oostpolder is aangeduid als "te ontwikkelen stedelijk gebied". In zoverre wordt voldaan aan de omschrijving van "stedelijk gebied".
    
    De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat gedeputeerde staten blijkens hun brief van 17 oktober 2006 niet onvoorwaardelijk maar slechts op hoofdlijnen hebben ingestemd met de "Ruimtelijke structuurvisie Gouda 2005-2030" (hierna: de structuurvisie). Volgens de rechtbank staat niet vast dat gedeputeerde staten hebben ingestemd met de in de structuurvisie genoemde zoeklocatie voor een beperkt aantal sportvoorzieningen in de Oostpolder. Voorts vallen sportvelden volgens de rechtbank niet binnen de in het streekplan Zuid-Holland Oost opgenomen aanduiding "openluchtrecreatie of stedelijk groen", welke aanduiding gedeputeerde staten blijkens de brief van 17 oktober 2006 aan de Oostpolder wensen toe te kennen bij een volgende herziening van het streekplan.
    
    2.2.3. In de brief van gedeputeerde staten van 17 oktober 2006 wordt vermeld: "Hierbij berichten wij u - mede ten behoeve van de gemeenteraad - dat wij bij besluit van heden in hoofdlijnen kunnen instemmen met de 'Ruimtelijke Structuurvisie Gouda 2005-2030'. Dit houdt in dat de aanduiding 'nieuw te ontwikkelen gebied' voor de Oostpolder in Schieland in de bij het streekplan behorende 'Bijlage bebouwingscontouren' zal worden omgezet in 'bestaand stedelijk gebied'. Bij een eventuele volgende herziening van het Streekplan Zuid-Holland Oost zullen wij het college van Provinciale Staten voorstellen om aan de Oostpolder de aanduiding 'Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen' toe te kennen."
    
    2.2.4. Uit de bewoordingen van de brief van 17 oktober 2006 moet worden afgeleid dat gedeputeerde staten, anders dan de rechtbank heeft overwogen, hebben ingestemd met de structuurvisie voor zover deze betrekking heeft op de Oostpolder in Schieland. Weliswaar wordt in die brief vermeld dat gedeputeerde staten "in hoofdlijnen" met de structuurvisie kunnen instemmen, maar uit het vervolg van die brief kan worden afgeleid dat de beoogde ruimtelijke ontwikkelingen waarmee gedeputeerde staten niet kunnen instemmen, geen betrekking hebben op het hier aan de orde zijnde gebied. Dit is ter zitting bij de voorzitter van de Afdeling bevestigd door gedeputeerde staten.
    
    Dat sportvelden in paragraaf 4.5.1 "Ruimte voor openluchtrecreatie" van het streekplan niet worden genoemd als voorbeeld van openluchtrecreatie, zoals de rechtbank heeft overwogen, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank is er ten onrechte aan voorbij gegaan dat in die paragraaf golfbanen wel als voorbeeld worden vermeld. Verder volgt uit de tabel bij D2 "Overzicht ruimte voor recreatieve ontwikkelingen" dat grootschalige of intensieve dag- of openluchtrecreatie is toegestaan binnen de aanduiding "openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen". Daarbij worden sport/recreatieparken en golfbanen uitdrukkelijk genoemd als voorbeelden van toegestane recreatie. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sportvelden vallen onder de aanduiding "openluchtrecreatie of stedelijk groen" als bedoeld in het streekplan.
    
    2.2.5. Gezien het voorgaande voldoet het project aan de in voornoemde lijst van gevallen neergelegde voorwaarden. Het college was derhalve bevoegd om zonder verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Anders dan [wederpartij] en anderen betogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, gezien de ingrijpendheid van het project, vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO had moeten verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juni 2004 in zaak nr. 200306687/1), biedt de tekst van artikel 19, tweede lid, van de WRO noch de parlementaire geschiedenis aanknopingspunten voor het oordeel dat het tweede lid niet ziet op grote projecten.
    
    2.3. Het hoger beroep is gegrond. Gelet hierop zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    
    2.4. [wederpartij] en anderen betogen tevergeefs dat het college een aantal stukken, waaronder het streekplan, in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet met het ontwerp van het vrijstellingsbesluit ter inzage heeft gelegd. Het betreft openbare stukken die niet zijn opgemaakt ten behoeve van de aanvraag. Deze hoefden dan ook niet ter inzage worden gelegd met het ontwerp van het vrijstellingsbesluit.
    
    2.5. [wederpartij] en anderen betogen verder dat zij ten onrechte niet zijn gehoord voorafgaand aan het nemen van het vrijstellingsbesluit van 30 oktober 2007.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 september 2008 in zaak nr. 200801712/1), kent de uniforme openbare voorbereidingsprocedure waarmee het onderhavige vrijstellingsbesluit tot stand is gekomen, niet de verplichting om diegenen die zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht, voorafgaand aan het nemen van het definitieve besluit tevens nog te horen. De uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2005 in zaak nr. 200405528/1 waar [wederpartij] en anderen ter onderbouwing van hun betoog naar verwijzen, heeft betrekking op de bezwaarschriftenprocedure, waarop artikel 7:2 van de Awb van toepassing is, en is hier dus niet van belang. Het betoog faalt dan ook.
    
    2.6. [wederpartij] en anderen betogen voorts dat het project in strijd is met het streekplan, de structuurvisie en het besluit van de gemeenteraad van 27 september 2006.
    
    2.6.1. Ter onderbouwing van hun betoog dat het project in strijd is met het streekplan voeren [wederpartij] en anderen aan dat het gebied in het streekplan de aanduiding "agrarisch gebied plus (A+)" heeft. Die aanduiding laat huns inziens geen sportcomplexen toe, gelet op onder meer voornoemde tabel D2 met het "Overzicht ruimte voor recreatieve ontwikkelingen". Zoals echter in het rapport "SV DONK in de Oostpolder; Ruimtelijke onderbouwing t.b.v. artikel 19 lid 2 Wro" (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) en het vrijstellingsbesluit is vermeld, wordt als gevolg van de goedkeuring van de structuurvisie door gedeputeerde staten de aanduiding "nieuw te ontwikkelen gebied" in de bij het streekplan behorende "Bijlage bebouwingscontouren" omgezet in "bestaand stedelijk gebied". Voorts volgt uit de brief van gedeputeerde staten van 17 oktober 2006 dat zal worden voorgesteld aan de Oostpolder de aanduiding "Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen" toe te kennen. Onder die omstandigheden is het college er terecht van uitgegaan dat aan de in het streekplan opgenomen aanduiding "A+" niet de betekenis toekomt die [wederpartij] en anderen daaraan gehecht wensen te zien.
    
    Het realiseren van het sportcomplex is voorts niet in strijd met de structuurvisie, nu daarin uitdrukkelijk wordt vermeld dat de Oostpolder als geheel een zoeklocatie is voor een beperkt aantal sportvoorzieningen. Strijd met het besluit van de gemeenteraad van 27 september 2006 doet zich evenmin voor. Weliswaar wordt daarin gesteld dat er geen plaats is voor georganiseerde sportvoorzieningen in de Oostpolder, maar voor SV Donk wordt uitdrukkelijk een uitzondering gemaakt. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.7. Het betoog van [wederpartij] en anderen dat onvoldoende duidelijk is waarvoor vrijstelling is verleend, faalt evenzeer. In het vrijstellingsbesluit wordt uitdrukkelijk verwezen naar het perceel kadastraal bekend gemeente Gouda, sectie F, nr. 2869 en naar de ruimtelijke onderbouwing, waarin een beschrijving van het project en een schetsontwerp van het sportcomplex is opgenomen. Daarmee is duidelijk wat de reikwijdte van de verleende vrijstelling is. Dat nog niet alle details van het sportcomplex zijn uitgewerkt, leidt niet tot een ander oordeel. Het college mocht ervoor kiezen om een ruime vrijstelling te verlenen ten behoeve van het oprichten van een sportcomplex op het perceel.
    
    2.8. Voor zover [wederpartij] en anderen betogen dat het college te weinig aandacht heeft besteed aan de economische uitvoerbaarheid van het project, slaagt dat evenmin. In de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat een krediet beschikbaar is gesteld waarin een provinciale bijdrage is opgenomen ten behoeve van de gedwongen verplaatsing van SV Donk. Hetgeen [wederpartij] en anderen naar voren hebben gebracht over onder meer de kosten van onderhoud, biedt geen aanleiding voor het oordeel dat aan de economische uitvoerbaarheid moet worden getwijfeld.
    
    2.9. Anders dan [wederpartij] en anderen betogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college te weinig aandacht heeft besteed aan de ontsluiting van het sportcomplex. In de ruimtelijke onderbouwing wordt uitdrukkelijk en afdoende ingegaan op de ontsluiting, waarbij verschillende alternatieven worden bezien. Voorts heeft het college in de ruimtelijke onderbouwing voldoende gemotiveerd uiteengezet dat SV Donk vanwege de planvorming rondom de aanleg van een nieuwe zuid-westelijke randweg langs Gouda niet op het Sluiseiland kan worden gehandhaafd.
    
    2.10. Wat de technische uitvoerbaarheid betreft, heeft het college in de "zienswijzennota SV Donk" (hierna: de zienswijzennota) uiteengezet dat de Oostpolder wat de bodemgesteldheid betreft geen ideale vestigingsplaats is voor een sportpark, maar dat dit probleem kan worden ondervangen door toepassing van onder meer een evenwichtconstructie met infiltratiesysteem onder de beoogde sportvelden. In dat verband heeft het college verwezen naar andere sportparken, waar soortgelijke technieken succesvol zijn toegepast. Aldus heeft het voldoende draagkrachtig gemotiveerd dat op dit punt geen onoverkomelijke problemen te verwachten zijn. De enkele stelling van [wederpartij] en anderen dat sommige van de toe te passen technieken voor het eerst worden gebruikt, biedt onvoldoende grond voor een ander oordeel.
    
    Hetgeen [wederpartij] en anderen naar voren hebben gebracht omtrent het gebruik van een helofytenfilter, leidt evenmin tot het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, reeds omdat uit de zienswijzennota volgt dat nader overleg met het Hoogheemraadschap van Schieland en Krimpenerwaard ertoe heeft geleid dat het sportcomplex geen apart bemalingsvlak krijgt, zodat de aanleg van dat filter niet langer nodig is.
    
    2.11. [wederpartij] en anderen betogen tevergeefs dat de voor het sportcomplex benodigde verlichting tot onaanvaardbare lichthinder zal leiden. Voor zover de verlichting al in deze zaak aan de orde kan komen en niet pas bij het verlenen van eventueel voor de lichtmasten benodigde bouwvergunningen, kan uit de ruimtelijke onderbouwing en het daarbij behorende "Milieukundig Basisonderzoek" uit augustus 2006 worden afgeleid dat, voor zover zich lichthinder zou kunnen voordoen, er verschillende mogelijkheden bestaan om deze tegen te gaan, zoals het aanpassen van de locatie en hoogte van de lichtmasten, het aanbrengen van afschermkappen en het gebruik van lampen met een geringer vermogen. In de door [wederpartij] en anderen gestelde lichthinder heeft het college dan ook in redelijkheid geen belemmering hoeven zien voor het verlenen van vrijstelling.
    
    2.12. [wederpartij] en anderen stellen voorts dat er onvoldoende onderzoek is gedaan naar de effecten van het project voor de luchtkwaliteit. Daartoe voeren zij onder meer aan dat geen rekening is gehouden met de nabijgelegen rijksweg A20.
    
    2.12.1. In de zienswijzennota heeft het college erop gewezen dat de rijksweg A20 op ongeveer 1700 m afstand van het sportcomplex ligt, zodat de invloed daarvan bijna nihil is. [wederpartij] en anderen hebben dat niet ontkend. In zoverre faalt het betoog dan ook. Verder valt, wat het motorcrossterrein betreft, evenmin in te zien dat het college dat ten onrechte niet heeft betrokken bij de beoordeling van de luchtkwaliteit, gelet op de afstand van meer dan 1,5 km tussen dat terrein en het sportcomplex. Ook overigens hebben [wederpartij] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit niet volledig is geweest. Nu verder uit de ruimtelijke onderbouwing kan worden afgeleid dat de concentraties van verontreinigende stoffen na realisering van het project in ruime mate onder de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) neergelegde grenswaarden liggen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat dat besluit aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat.
    
    Voor zover [wederpartij] en anderen betogen dat het college bij de beoordeling van de luchtkwaliteit ten onrechte is uitgegaan van normen voor de concentraties van verontreinigende stoffen die gelden voor het stedelijk gebied in plaats van het buitengebied, leidt dat niet tot een ander oordeel, nu het Blk 2005 een dergelijk onderscheid niet kent. De normen voor het stedelijk gebied zijn dezelfde als die voor het buitengebied.
    
    2.13. Het betoog van [wederpartij] en anderen dat de Flora- en Faunawet aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat, faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 juni 2008 in zaak nr. 200706699/1), komt de vraag of voor de uitvoering van een project een ontheffing of vrijstelling nodig is op grond van de Flora- en faunawet, en zo ja, of deze ontheffing of vrijstelling kan worden verleend, aan de orde in een eventueel te voeren procedure op grond van de Flora- en faunawet. Slechts indien op voorhand twijfel bestaat of een zodanige vrijstelling of ontheffing kan worden verleend, is er aanleiding een vrijstelling in het kader van artikel 19 van de WRO te weigeren. Die situatie doet zich hier niet voor, mede gelet op het rapport "Natuurtoets uitplaatsing Sportpark Donk in de Oostpolder" van Grontmij Nederland B.V. van 7 augustus 2006. Bovendien is inmiddels voor de verplaatsing van de Kleine modderkruiper en de Bittervoorn onder voorwaarden ontheffing verleend.
    
    2.14. Voor zover [wederpartij] en anderen betogen dat alternatieve locaties bestaan voor de aanleg van het sportcomplex, bijvoorbeeld in de naast de Oostpolder gelegen Westergouwe, slaagt dat evenmin. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 15 februari 2006 in zaak nr. 200505109/1), heeft het college te beslissen over een plan zoals het is ingediend. Indien dit plan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [wederpartij] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat die situatie zich hier voordoet. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit de ruimtelijke onderbouwing en het daarbij behorende rapport "Sportvelden SV Donk te Gouda; Onderbouwing van de locatiekeuze van nieuwe sportvelden" van 28 juni 2006 blijkt dat het college verschillende alternatieven heeft bezien, maar gemotiveerd voor de Oostpolder heeft gekozen.
    
    Hetgeen [wederpartij] en anderen overigens nog naar voren brengen over de wijze waarop de locatiekeuze tot stand is gekomen, ziet op de politieke besluitvorming binnen de gemeente Gouda. Die staat hier niet ter beoordeling.
    
    2.15. Gezien het voorgaande dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd voor zover daarbij het door [wederpartij] en anderen ingestelde beroep gegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 10 juni 2008 in zaak nrs. 07/8238 en 07/5406 voor zover daarbij het door [wederpartij] en anderen ingestelde beroep gegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank door [wederpartij] en anderen ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. W. Konijnenbelt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk w.g. Van Roessel
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2008
    
    457.