ECLI:NL:RVS:2018:1763, Raad van State, 30-05-2018, 201709324/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft de minister [appellant] krachtens artikel 2, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (hierna: de Twbmt) voor de duur van zes maanden een verbod opgelegd om zich te bevinden in de Schilderswijk en de wijk Transvaal te Den Haag (hierna: het gebiedsverbod).

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201709324/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 mei 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 november 2017 in zaak nr. 17/5889 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Veiligheid en Justitie (thans: de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft de minister [appellant] krachtens artikel 2, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (hierna: de Twbmt) voor de duur van zes maanden een verbod opgelegd om zich te bevinden in de Schilderswijk en de wijk Transvaal te Den Haag (hierna: het gebiedsverbod).
    
    Bij uitspraak van 23 november 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De minister heeft een bestuurlijke rapportage van de politie van 14 augustus 2017 (hierna: de bestuurlijke rapportage) overgelegd, ten aanzien waarvan hij de mededeling, bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft gedaan. Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft beslist dat beperking van de kennisneming van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. [appellant] heeft de Afdeling de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. Ü. Arslan, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, en mr. L.J. Vogelaar, zijn verschenen. Als tolk is R. Mouadden-el Haddar verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Bij het besluit van 15 augustus 2017 heeft de minister [appellant] het gebiedsverbod opgelegd. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellant] wegens zijn invloedrijke activiteiten als verspreider van jihadistisch gedachtegoed in verband wordt gebracht met het ondersteunen van terroristische activiteiten. Volgens de minister heeft [appellant] voor zijn verspreidingsactiviteiten een bijzondere interesse in de Schilderswijk en de wijk Transvaal, waar de ontwikkelingen op het gebied van radicalisering zorgelijk zijn en waar de meeste van zijn toehoorders wonen, zodat een verbod voor hem om zich in die wijken te bevinden noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid. De rechtbank heeft de oplegging van het gebiedsverbod onderschreven en daarbij het beroep van [appellant] op een aantal van zijn grondrechten verworpen.
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de gevolgen van zijn weigering om de rechtbank de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, te geven om mede op grond van de bestuurlijke rapportage uitspraak te doen, voor zijn risico heeft gelaten. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank in zijn geval een uitzondering had moeten maken op het uitgangspunt dat de gevolgen van een dergelijke weigering voor risico zijn van degene die weigert.
    
    2.1.    Artikel 8:29, eerste lid, van de Awb luidt: "Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken."
    
        Het vijfde lid luidt: "Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer."
    
    2.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3465, komen de gevolgen van het weigeren van toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, in beginsel voor degene die de toestemming heeft geweigerd.
    
        Door het weigeren van de toestemming heeft [appellant] het de rechtbank onmogelijk gemaakt de deugdelijkheid van de bestuurlijke rapportage te beoordelen. De rechtbank is daarom van de deugdelijkheid van de bestuurlijke rapportage uitgegaan. Dit gevolg van de weigering heeft zij in het licht van de uitspraak van 10 november 2010 terecht voor rekening van [appellant] gelaten. Een ander oordeel zou het onaanvaardbare resultaat hebben dat de rechtbank zonder beoordeling van de bestuurlijke rapportage van de ondeugdelijkheid ervan had moeten uitgaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    De Afdeling heeft kennis genomen van de bestuurlijke rapportage en stelt vast dat de weergave ervan in het besluit van 15 augustus 2017 accuraat is. De bestuurlijke rapportage is voorts inzichtelijk en concludent. De minister mocht de bestuurlijke rapportage daarom aan het besluit van 15 augustus 2017 ten grondslag leggen.    
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de minister heeft onderschreven dat hij op grond van zijn gedragingen in verband met het ondersteunen van terroristische activiteiten kan worden gebracht en het hem opgelegde gebiedsverbod noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid. Hiertoe voert hij aan dat hij geen terrorist is, zich publiekelijk altijd heeft uitgesproken tegen terreur, geweld en uitreizen naar Syrië, en dat hij slechts wil dat anderen kunnen profiteren van zijn uitgebreide kennis van de islam. Voorts voert hij aan dat een aantal van zijn uitlatingen die de minister in het besluit van 15 augustus 2017 heeft aangehaald ook anders kan worden begrepen dan de minister heeft gedaan.
    
    4.1.    Artikel 2, eerste lid, van de Twbmt luidt: "Onze Minister kan, indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, aan een persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan, een maatregel opleggen, strekkende tot beperking van de vrijheid van beweging."
    
        Het tweede lid, aanhef en onder b, luidt: "Een maatregel kan bestaan uit […] een verbod om zich te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten dan wel in een bepaald gedeelte of bepaalde delen van Nederland, dat niet groter is of die niet groter zijn dan strikt noodzakelijk voor de bescherming van de nationale veiligheid[.]"
    
    4.2.    In het besluit van 15 augustus 2017 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de bestuurlijke rapportage, die is opgesteld op basis van op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal, politiemutaties en openbare bronnen, concrete aanwijzingen bevat dat [appellant] op grond van zijn gedragingen in verband met de ondersteuning van terroristische activiteiten kan worden gebracht en dat van zijn aanwezigheid in de Schilderswijk en de wijk Transvaal een zodanige dreiging voor de nationale veiligheid uitgaat, dat het opleggen van een gebiedsverbod voor deze wijken gerechtvaardigd is. De minister heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant] een prominente rol in de salafistische beweging heeft, veelvuldig gebruik maakt van salafistische retoriek die ook door jihadisten wordt gebruikt en een klimaat schept waarin jihadisten kunnen gedijen. Het is aannemelijk dat [appellant] invloed heeft, dan wel heeft gehad, op vele toehoorders die mede dankzij zijn invloed overtuigd zijn geraakt van hun individuele verplichting tot het voeren van de gewelddadige strijd of de ondersteuning daarvan, aldus de minister.
    
      Ter onderbouwing van de invloed van [appellant] heeft de minister erop gewezen dat in 2002 bekend werd dat onder andere in de As Soennah-moskee in de Schilderswijk, waar [appellant] toen geestelijk verzorger en bestuurslid was, stelselmatig geweld werd gepredikt, het martelaarschap werd verheerlijkt en werd opgeroepen om de vijanden van de islam - het Westen - te vernietigen. [appellant] stond bekend als de imam van de moskee. In 2004 vervloekte [appellant] in één van zijn preken in de moskee Ayaan Hirsi Ali en Theo van Gogh. Volgens een verklaring van een verdachte in de zogenaamde Piranha-zaak was Mohammed B., de latere moordenaar van Theo van Gogh, tijdens deze preek aanwezig. Lezingen van [appellant] werden geregeld bijgewoond door leden van de Hofstadgroep. Dit netwerk was destijds actief in Den Haag en bestond uit een groep jongeren die met elkaar werden verbonden door het aanhangen van een jihadistische ideologie. Volgens een Piranha-verdachte werd [appellant] toehoorders een schuldgevoel aangepraat door hen te verwijten te weinig te doen ter verdediging van de islam. Samir A., veroordeeld voor terroristische activiteiten in de Piranha-zaak, zou, net als twee gesneuvelde Nederlanders in Kasjmir, in 2002 toestemming aan [appellant] hebben gevraagd om aan de gewelddadige jihad in het buitenland deel te mogen nemen. In 2003 heeft Samir A. daadwerkelijk een poging ondernomen om aan de Tsjetsjeense strijd tegen Rusland deel te nemen. Vanaf 2004 kwamen kern en periferie van het zogenaamde Haags jihadistisch netwerk in de As Soennah-moskee. Bij de politie is bekend dat de personen uit dit netwerk speciaal voor [appellant] kwamen. Het netwerk stond bekend als het meest gevaarlijke netwerk van Nederland. Juist in de periode 2005-2010 hebben diverse leden ervan uitreispogingen gedaan om zich aan te sluiten bij de gewelddadige strijd in jihadistische strijdgebieden. [appellant] meent dat het de plicht is van de hele islamitische gemeenschap om op jihad te gaan en dat het niet noodzakelijk is om daarvoor goedkeuring van ouders te krijgen, aldus de minister.
    
        Volgens de minister acht de politie het voorts zeer aannemelijk dat [appellant] niet zal stoppen met het verspreiden van zijn gedachtegoed en probeert hij dat te doen door zich met een gebedsruimte te vestigen op de rand van de kwetsbare wijken Schilderswijk en Transvaal. Door aankoop van het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] door de stichting Qanitoen, waarbij [appellant] door familiebanden nauw is betrokken, heeft hij weer fysiek voet aan de grond gekregen in de Schilderswijk. In dat pand worden sinds juni 2017 gebedsdiensten georganiseerd. [appellant] heeft naar schatting 500 volgelingen die grotendeels in de Schilderswijk of de wijk Transvaal wonen. Dit zijn wijken met een zorgwekkende ontwikkeling op het gebied van radicalisering. De jongeren in deze wijken zijn vatbaar voor het radicale gedachtegoed en [appellant] heeft laten zien aantrekkingskracht op deze jongeren te hebben. Voorts kenmerken de toespraken, preken en geschreven en geciteerde teksten zich door het benadrukken van het slachtofferschap van soennieten, vijandschap tegen atheïsten, seculieren, sjiieten, joden en de westelijke wereld. [appellant] verspreidt het jihadistische gedachtegoed door onder andere een gemeenschappelijk vijandbeeld en het slachtofferschap van de soennitische moslimgemeenschap over te brengen aan zijn toehoorders en hen de conclusie te laten trekken dat zij een individuele verplichting hebben om te handelen en het geloof te verdedigen. Volgens de minister vormt de jihadistische beweging, waarin geweld een belangrijke component is en die de motor vormt achter de huidige wereldwijde golf van jihadistische terreur, een substantiële bedreiging voor de nationale veiligheid van Nederland en voor de internationale rechtsorde. Het gedachtegoed van deze jihadistische beweging is van dien aard en speelt een dermate grote rol in het voortbestaan van de beweging, dat de verspreiding ervan ook als een bedreiging voor de nationale veiligheid moet worden beschouwd, aldus de minister.
    
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling mocht de minister zich in het besluit van 15 augustus 2017 op het standpunt stellen dat [appellant] op grond van zijn gedragingen in verband met de ondersteuning van terroristische activiteiten kan worden gebracht. Deze gedragingen bestaan, zoals de minister ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, in het bijzonder uit het houden van preken of toespraken in aanwezigheid van voor radicalisering vatbaar publiek uit de Schilderswijk en de wijk Transvaal dan wel het voeren van gesprekken met een of meer personen uit die wijken. De minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de toehoorders door de juist in hun aanwezigheid en in hun eigen omgeving gehouden toespraken of preken van [appellant] de conclusie trekken dat zij de gewapende strijd moeten aangaan. Dat [appellant] zich publiekelijk een aantal malen tegen terreur heeft uitgesproken en dat een aantal van zijn uitlatingen anders kan worden begrepen dan de minister heeft gedaan, zoals [appellant] aanvoert, kan aan het voorgaande niet afdoen, aangezien [appellant] de overige gedragingen waarop de minister zijn standpunt heeft gebaseerd, waaronder de invloed die hij heeft gehad in zijn tijd bij de As Soenah-moskee, slechts in algemene zin heeft betwist. Het samenstel van die overige gedragingen biedt voldoende grondslag voor het standpunt van de minister.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    4.4.    Voorts is de Afdeling van oordeel dat, in aanmerking genomen de aan de minister in dit kader toekomende beoordelingsruimte, de minister zich in het besluit van 15 augustus 2017 op het standpunt mocht stellen dat van de aanwezigheid van [appellant] in de Schilderswijk en de wijk Transvaal een zodanige dreiging voor de nationale veiligheid uitgaat, dat het opleggen van een gebiedsverbod voor deze wijken noodzakelijk is. Hierbij is van belang dat, zoals de minister ter zitting van de Afdeling afdoende heeft toegelicht, het voor radicalisering vatbaar publiek van [appellant] zich juist in de Schilderswijk en de wijk Transvaal bevindt en dat eerder zijn toehoorders in deze wijken mede door hem overtuigd zijn geraakt van hun verplichting tot het voeren van de gewelddadige strijd of de ondersteuning daarvan. Het gebied waarop het gebiedsverbod ziet, bestaat alleen uit deze twee wijken en is derhalve niet groter dan strikt noodzakelijk.
    
        Ook in zoverre faalt het betoog.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroepsgrond heeft verworpen dat de minister hem ten onrechte niet heeft gehoord alvorens het gebiedsverbod op te leggen.
    
    5.1.    Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb luidt: "Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt."
    
        Artikel 4:11, aanhef en onder a, luidt: "Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 achterwege laten voor zover […] de vereiste spoed zich daartegen verzet[.]"
    
    5.2.    De minister heeft toepassing van artikel 4:8 van de Awb op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, achterwege gelaten. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de burgemeester van Den Haag op 10 augustus 2017 de Stichting Qanitoen heeft gesommeerd te stoppen met de activiteiten die afwijken van het gebruik als bedrijfsruimte in het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2], dat op 11 augustus 2017 is geconstateerd dat onder leiding van [appellant] toch een gebedsdienst in dat pand werd gehouden en dat het gezien de dreiging die van [appellant] uitgaat van belang is het gebiedsverbod onmiddellijk te laten ingaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister daarom toepassing van artikel 4:8 van de Awb achterwege mocht laten.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroepsgrond heeft verworpen dat het gebiedsverbod een bestraffende sanctie is.
    
    6.1.    De rechtbank heeft bij haar verwerping van deze beroepsgrond verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:5500. In deze uitspraak heeft de rechtbank Rotterdam aan de hand van de criteria, vermeld in het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 8 juni 1978, Engel tegen Nederland, ECLI:NL:XX:1976:AC0386, terecht geoordeeld dat een gebiedsverbod geen bestraffende sanctie is in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Het gebiedsverbod is een naar plaats en tijd afgebakende, preventieve maatregel, waarvan strekking, oogmerk noch effect een punitief karakter heeft.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroepsgrond heeft verworpen dat de Twbmt geen grondslag biedt voor het opleggen van een gebiedsverbod ter belemmering van de verspreiding van gedachtegoed en het belijden van godsdienst. Hiertoe voert hij aan dat de Twbmt slechts is bedoeld om de fysieke veiligheid van personen en objecten te beschermen. Een bredere toepassing van artikel 2 van de Twbmt kan volgens hem niet de bedoeling van de wetgever zijn, omdat dit strijd zou opleveren met het grondwettelijk systeem van grondrechtbeperking. Beperking van het in artikel 6, eerste lid, van de Grondwet neergelegde recht op het vrij belijden van godsdienst en het in artikel 7, derde lid, van de Grondwet neergelegde recht op vrije meningsuiting, is immers voorbehouden aan de formele wetgever en kan niet worden gedelegeerd aan de minister, aldus [appellant].
    
    7.1.    Artikel 6, eerste lid, van de Grondwet luidt: "Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet."
    
        Artikel 7, derde lid, luidt: "Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar regelen ter bescherming van de goede zeden."    
    
    7.2.    De tekst van artikel 2 van de Twbmt verzet zich niet tegen het opleggen van een gebiedsverbod in een geval als dit waarin de relevante gedragingen mede bestaan uit het verspreiden van gedachtegoed en het belijden van godsdienst, zolang het gebiedsverbod primair is gericht op het belemmeren van de fysieke aanwezigheid van de desbetreffende persoon in een bepaald gebied en aan de in de Twbmt neergelegde vereisten voor het opleggen van een gebiedsverbod wordt voldaan. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Twbmt blijkt voorts dat de wetgever heeft beoogd artikel 2 van de Twbmt ook van toepassing te laten zijn in een geval als dit en dat hij heeft aanvaard dat in een voorkomend geval de oplegging van een maatregel die gericht is op de beperking van de bewegingsvrijheid tevens beperkingen met zich kan brengen ten aanzien van het vrij verspreiden van gedachtegoed en het vrij belijden van godsdienst. In de memorie van toelichting bij de Twbmt (Kamerstukken II, 2015/16, 34 359, nr. 3, blz. 6, 7, 14 en 21) is immers het volgende vermeld:
    
        "Voor de toepassing van een vrijheidsbeperkende maatregel zoals in dit wetsvoorstel geregeld wordt, geldt dat de betreffende persoon door zijn persoonlijke gedragingen in verband dient te kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. De maatregel moet voorts dienen ter bescherming van de nationale veiligheid. Het feit dat iemand zich in het buitenland heeft aangesloten bij een terroristische strijdgroep is dus op zichzelf onvoldoende voor het opleggen van een hierbedoelde maatregel, al was het maar omdat een teruggekeerde strijder zich - gedesillusioneerd - kan hebben afgewend van het radicale gedachtegoed. Het gaat erom dat er van deze persoon, op basis van diens gedragingen, een dreiging uitgaat voor de veiligheid van Nederland. Het zal daarbij veelal gaan om een samenstel van gedragingen op basis waarvan tot die dreiging moet worden geconcludeerd. Gedacht kan worden aan contacten met andere geradicaliseerde personen, gecombineerd met een opvallende belangstelling voor bepaalde objecten of evenementen. Ook kan worden gedacht aan het in groepsverband bespreken van belangrijke islamitische geloofsthema’s op een zodanige wijze dat de deelnemers zelf de conclusie trekken dat zij een bijdrage moeten leveren aan de jihadistische strijd. Het wetsvoorstel hanteert een toepassingscriterium dat is gericht op gedragingen van personen. Het gaat dus niet om wie iemand is of wat zijn gedachtegoed is, maar om zijn gedragingen.  
    
        […]
    
        Er is in het bovenstaande in verband met artikel 83a van het Wetboek van Strafrecht gesproken van een richtsnoer. Er is niet voor gekozen in het wettelijk criterium te verwijzen naar dit artikel. De hier voorgestelde bestuurlijke maatregelen moeten nadrukkelijk van het strafrecht worden onderscheiden. Door in het wettelijk criterium te verwijzen naar de strafrechtelijke invulling van het begrip «terroristisch oogmerk» wordt ten minste de suggestie gewekt dat aan een delictsomschrijving moet worden voldaan, namelijk dat iemand in verband kan worden gebracht met een misdrijf dat met een terroristisch oogmerk wordt gepleegd. Dat is bij de hier voorgestelde maatregelen juist niet de bedoelding. De noodzaak van dit wetsvoorstel en de daarin voorgestelde bestuurlijke maatregelen is immers gelegen in de bescherming van de nationale veiligheid tegen gevaar dat met het strafrecht niet kan worden weggenomen. Daarnaast beoogt het de nationale veiligheid te beschermen tegen personen die in strafrechtelijke zin (nog) niets verwijtbaars doen, maar wiens gedragingen wel een gevaar voor de nationale veiligheid vormen. Ook is denkbaar dat iemand in verband kan worden gebracht met de ondersteuning van activiteiten die (nog) niet strafrechtelijk verwijtbaar zijn, maar wel een gevaar vormen voor de nationale veiligheid.
    
        De relevantie van dit onderscheid wordt zichtbaar in de rolverdeling binnen de jihadistische beweging, waarbinnen een cruciale en onmisbare rol wordt gespeeld door personen die zelf geen strafbare feiten plegen. In plaats daarvan proberen zij bijvoorbeeld door middel van zorgvuldig opgebouwde lessen over belangrijke islamitische geloofsthema’s cursisten te bewegen zélf de conclusie te trekken dat de gewelddadige strijd een acceptabel, of zelfs noodzakelijk middel is om de islam te verdedigen. In dat opzicht functioneert de jihadistische beweging als een sekte. Bepaalde personen binnen deze beweging kunnen dus, zelfs als zij geen strafbare feiten plegen, een gevaar vormen voor de nationale veiligheid.
    
        […]
    
        Het valt niet uit te sluiten dat bepaalde maatregelen de vrije uitoefeningen van het recht op vrijheid van religie, zoals neergelegd in artikel 9 EVRM, en het recht op vrijheid van vergadering en vereniging in de zin van artikel 11 EVRM, in de weg kan staan. Wanneer een maatregel invloed heeft op het bezoeken van bijvoorbeeld verenigingen, gebedshuizen of een geestelijk leider of op de mogelijkheid van het (voort-)bestaan van vereniging of religieuze organisatie, kan er sprake zijn van een inmenging met de rechten vastgelegd in artikel 9 en 11 EVRM."
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    7.3.    Voor zover de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] zich niet op het in artikel 6, eerste lid, van het in de Grondwet neergelegde recht op het vrij belijden van godsdienst en het in artikel 7, derde lid, van de Grondwet neergelegde recht op vrije meningsuiting kan beroepen, omdat het verspreiden van jihadistisch gedachtegoed in aanwezigheid van voor radicalisering vatbare toehoorders niet als uitoefening van die grondrechten kan worden aangemerkt, kan hij hierin niet worden gevolgd. Uit het besluit van 15 augustus 2017 blijkt dat de aanleiding om [appellant] het gebiedsverbod op te leggen is gelegen in de omstandigheid dat hij in het pand aan de [locatie 1] en [locatie 2] gebedsdiensten is gaan verzorgen. Het gebiedsverbod belemmert [appellant] hierin en vormt derhalve een beperking van beide grondrechten.
    
    7.4.    De toepassingsvereisten voor het opleggen door de minister van een bewegingsvrijheid beperkende maatregel zijn in artikel 2, eerste lid, van de Twbmt door middel van open termen geformuleerd. Het gaat om de termen 'noodzakelijk met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid' en 'verband met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan'.
    
        De tekst van deze bepaling vermeldt niet dat een gebiedsverbod kan worden opgelegd ter beperking van het recht op het vrij belijden van godsdienst of het recht op vrije meningsuiting. Dit betekent echter niet dat, zoals [appellant] aanvoert, de minister het gebiedsverbod heeft opgelegd in strijd met het uit de woorden "behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet" voortvloeiende vereiste dat alleen de formele wetgever de in artikel 6, eerste lid, en artikel 7, derde lid, van de Grondwet neergelegde grondrechten kan beperken. De Twbmt is een formele wet als bedoeld in deze grondwetbepalingen. Deze wet bevat in artikel 2, eerste lid, de bepaling die tot een beperking van die grondrechten kan leiden. De in deze bepaling gebruikte termen zijn gezien de aard van de maatregel noodzakelijkerwijs open. Nadere precisering vooraf van de omstandigheden waaronder het opleggen van de maatregel met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid noodzakelijk is, is niet goed mogelijk. Hetzelfde geldt voor het soort gedragingen dat in verband met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan kan worden gebracht. Een nadere invulling door de minister bij de besluitvorming over de toepassing van artikel 2 in een concreet geval is onvermijdelijk. Ter vergelijking kan worden gewezen op de open geformuleerde bepalingen inzake beledigings- en haatzaaidelicten, die evenzeer fungeren als wetten die het recht op het vrij belijden van godsdienst en het recht op vrije meningsuiting kunnen beperken.   
    
        De invulling die de minister in dit geval aan de termen van artikel 2, eerste lid, van de Twbmt heeft gegeven, gaat de strekking van deze bepaling niet te buiten. Dat deze bepaling slechts spreekt van een maatregel ‘strekkende tot beperking van de vrijheid van beweging’ sluit niet uit dat een opgelegd gebiedsverbod mede tot gevolg kan hebben dat het recht op het vrij belijden van godsdienst en het recht op vrije meningsuiting beperkt worden. Bovendien blijkt uit de in 7.2 weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van de Twbmt dat de formele wetgever uitdrukkelijk voor ogen heeft gehad dat artikel 2 van de Twbmt in een geval als dit toegepast kan worden en dat hij heeft aanvaard dat een op te leggen maatregel in voorkomende gevallen een beperking van het recht op het vrij belijden van godsdienst en het recht op vrije meningsuiting met zich brengt.
    
        Het gebiedsverbod is opgelegd op grond van gedragingen van [appellant] die vóór oplegging van het gebiedsverbod hebben plaatsgevonden. Van een voorafgaand verlof om bepaalde uitingen te doen als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Grondwet is derhalve geen sprake. Het gebiedsverbod strekt niet tot preventief toezicht, maar tot voorkoming van herhaling van vorenbedoelde gedragingen.  
    
        Het betoog faalt in zoverre eveneens.
    
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op de artikelen 9 en 10 van het EVRM heeft verworpen. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank bij haar beoordeling van zijn beroep op die bepalingen niet had mogen volstaan met een verwijzing naar haar verwerping van zijn beroep op artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM. Het gebiedsverbod is volgens hem in strijd met de artikelen 9 en 10 van het EVRM, omdat de inmenging in zijn grondrechten, neergelegd in die bepalingen, voor hem niet op grond van de tekst van de Twbmt was te voorzien.
    
    8.1.    Artikel 9, eerste lid, van het EVRM luidt: "Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften."
    
        Het tweede lid luidt: "De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
    
        Artikel 10, eerste lid, luidt: "Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen."
    
        Het tweede lid luidt: "Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen."
    
    8.2.    De rechtbank heeft, in hoger beroep niet bestreden, het beroep van [appellant] op artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM verworpen, omdat de inmenging in het in die bepaling neergelegde recht om zich vrij te bewegen volgens haar bij wet is voorzien, een legitiem doel heeft en zowel noodzakelijk als proportioneel is. Zijn beroep op de artikelen 9 en 10 van het EVRM heeft de rechtbank verworpen met het argument dat, nu het gebiedsverbod een gerechtvaardigde inmenging vormt in het recht om zich vrij te bewegen, daarmee is gegeven dat beperkte uitoefening van andere grondrechten door [appellant] binnen het in het besluit van 15 augustus 2017 aangewezen gebied gerechtvaardigd is. Hiermee heeft de rechtbank niet onderkend dat, gelet op de verschillende aard van de betrokken grondrechten, uit een gerechtvaardigde inmenging in het in artikel 2 van het Vierde Protocol neergelegde recht niet zonder meer een gerechtvaardigde inmenging in de in de artikelen 9 en 10 van het EVRM neergelegde rechten volgt. Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen. Dit kan gelet op het volgende echter niet leiden tot het ermee door [appellant] beoogde doel.
    
    8.3.    Het gebiedsverbod vormt een inmenging in de in artikelen 9, eerste lid, en 10, eerste lid, van het EVRM neergelegde grondrechten van [appellant]. Het gebiedsverbod verhindert hem immers zijn godsdienst te belijden en zijn mening te uiten in de Schilderswijk en de wijk Transvaal. Inmenging in deze rechten kan gerechtvaardigd zijn, indien deze bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van een van de in artikelen 9, tweede lid, en 10, tweede lid, van het EVRM vermelde doelen.
    
        De term "bij wet voorzien" vereist volgens vaste rechtspraak van het EHRM niet alleen dat de inmengende maatregel een wettelijke basis in het nationale recht heeft, maar verwijst ook naar de kwaliteit van de betrokken wet. Deze moet voor de betrokken persoon toegankelijk zijn en de werking ervan moet voorzienbaar zijn. Het EHRM heeft in het arrest van 20 juni 2002, Al Nashif tegen Bulgarije, ECLI:CE:ECHR:2002:0620JUD005096399, overwegingen 121 en 122, overwogen: "The Court reiterates that as regards the quality of law criterion, what is required by way of safeguards will depend, to some extent at least, on the nature and extent of the interference in question […] It considers that the requirement of "foreseeability" of the law does not go so far as to compel States to enact legal provisions listing in detail all conduct that may prompt a decision to deport an individual on national security grounds. By the nature of things, threats to national security may vary in character and may be unanticipated or difficult to define in advance. There must, however, be safeguards to ensure that the discretion left to the executive is exercised in accordance with the law and without abuse." Voorts heeft het EHRM in het arrest van 4 december 2008, Dogru tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:1204JUD002705805, overwegingen 49 en 57, overwogen: "The Court reiterates that the words "prescribed by law" require that the impugned measure should have some basis in domestic law, but also refer to the quality of the law in question. The law should be accessible to the persons concerned and formulated with sufficient precision to enable them to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail […]. […] In that connection the Court reiterates that the scope of the notion of foreseeability depends to a considerable degree on the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed. It must also be borne in mind that, however clearly drafted a legal provision may be, its application involves an inevitable element of judicial interpretation, since there will always be a need for clarification of doubtful points and for adaptation to particular circumstances. A margin of doubt in relation to borderline facts does not by itself make a legal provision unforeseeable in its application. Nor does the mere fact that a provision is capable of more than one construction mean that it fails to meet the requirement of "foreseeability" for the purposes of the Convention. The role of adjudication vested in the courts is precisely to dissipate such interpretational doubts as remain, taking into account the changes in everyday practice […]."
    
        Er bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 2, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder b, van de Twbmt, niet een wet in deze zin is. Deze bepaling is, gelet op het noodzakelijkerwijs open karakter van de hiervoor in 7.4 besproken wettelijke termen, voor een burger voldoende precies geformuleerd om, al dan niet na inwinning van juridisch advies, in voldoende mate de gevolgen van een bepaalde gedraging te voorzien en hem bescherming te bieden tegen willekeurige inmenging door de overheid. Tegen een krachtens de bepaling genomen besluit staat voorts ingevolge artikel 5, eerste lid, Twbmt bestuursrechtelijke rechtsbescherming open, waarbij de rechter in het algemeen het beroep versneld zal behandelen.
    
     De inmenging dient voorts de legitieme doelen van de nationale veiligheid, vermeld in het tweede lid van artikel 10, en de openbare veiligheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, vermeld in het tweede lid van zowel artikel 9 als artikel 10 van het EVRM, en is noodzakelijk in een democratische samenleving. Er bestaat immers een dringende maatschappelijke behoefte om de verspreiding van jihadistisch gedachtegoed door [appellant] in aanwezigheid van zijn publiek in de Schilderswijk en de wijk Transvaal te belemmeren. Een gebiedsverbod is ook geschikt om voormelde doelen te bereiken. De inmenging voldoet voorts aan de uit het noodzaakvereiste voortvloeiende maatstaven van proportionaliteit en subsidiariteit, nu deze is beperkt tot de betreffende wijken en derhalve niet verder gaat dan nodig is. In de uitoefening van zijn grondrechten buiten die wijken wordt [appellant] niet beperkt. Evenmin wordt hij beperkt in de uitoefening van zijn grondrechten in die wijken op andere wijze dan bij fysieke aanwezigheid. Het gebiedsverbod heeft voorts een bepaalde duur van zes maanden, kan worden ingetrokken als daarvoor aanleiding bestaat en kan, zoals de minister ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, alleen worden verlengd op grond van een hernieuwde beoordeling van de noodzaak ervan.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Hartsuiker
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018
    
    620.