ECLI:NL:RVS:2013:184, Raad van State, 10-07-2013, 201200033/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2010 heeft het college maatwerkvoorschriften voor café [appellante] aan de [locatie] te Bunschoten-Spakenburg vastgesteld.

201200033/1/A4.
    Datum uitspraak: 10 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Bunschoten-Spakenburg, gemeente Bunschoten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 7 december 2011 in zaak nr. 11/1643 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 september 2010 heeft het college maatwerkvoorschriften voor café [appellante] aan de [locatie] te Bunschoten-Spakenburg vastgesteld.
    
    Bij besluit van 19 april 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 december 2011 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.I. Houben, advocaat te Amsterdam, ir. J.F.C. Kupers en W. de Graaf, en het college, vertegenwoordigd door A.H. Brouwer, mr. G.A.M. Bellomo-Dekker en J.M. Stijger-Löschner, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    Bij besluit van 16 april 2013 heeft het college een van de vastgestelde maatwerkvoorschriften gewijzigd.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit), voor zover hier van belang, geldt voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, veroorzaakt door in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten, dat het niveau op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer mag bedragen dan:
    
    50 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur;
    
    45 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur;
    
    40 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur.
    
     Ingevolge artikel 6.12, eerste en derde lid, voor zover hier van belang, dienen de waarden op de gevel van gevoelige gebouwen met 5 dB(A) te worden verhoogd indien onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van artikel 2.17 op grond van voorschrift 1.1.7 van de bijlage van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer hogere waarden golden.
    
     Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, wordt onder langtijdgemiddeld beoordelingsniveau verstaan: het gemiddelde van de afwisselende niveaus van het ter plaatse optredende geluid, gemeten in een bepaalde periode en vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (hierna: de Handleiding).
    
     Ingevolge artikel 2.20, vijfde lid, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting moeten worden aangebracht en welke gedragsregels in acht moeten worden genomen teneinde aan geldende geluidsnormen te voldoen.
    
    2. Bij het besluit van 15 september 2010, gehandhaafd bij het bestreden besluit op bezwaar van 19 april 2011, heeft het college drie maatwerkvoorschriften vastgesteld. Maatwerkvoorschriften 1 en 2 zien op het gesloten houden van deuren en ramen tijdens het ten gehore brengen van (live)muziek. Maatwerkvoorschrift 3 bepaalt dat muziekgeluid in de inrichting via een geluidbegrenzer moet worden geleid en dat de geluidbegrenzer permanent moet zijn afgesteld op een maximaal langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 70 dB(A).
    
    Sluiten van ramen en deuren
    
    3. Blijkens de aangevallen uitspraak heeft [appellante] ter zitting verklaard dat zij de maatwerkvoorschriften ten aanzien van het gesloten houden van ramen en deuren niet betwist. In hoger beroep erkent zij dat zij haar beroep bij de rechtbank heeft beperkt tot maatwerkvoorschrift 3.
    
     Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en maatwerkvoorschriften 1 en 2 bij de rechtbank niet in geding waren, dient het betoog van [appellante] dat deze voorschriften niet aan de Handleiding voldoen, buiten beschouwing te blijven.
    
    Geluidmetingen
    
    4. Het college heeft het in geding zijnde maatwerkvoorschrift 3 vastgesteld nadat uit geluidmetingen in april, mei, juni en augustus 2010 was gebleken dat de voor de inrichting geldende geluidgrenswaarde voor de nacht werd overschreden.
    
    5. [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat in het café in blokken verschillende soorten muziek wordt gedraaid, die zowel in sterkte als in spectrum van elkaar verschillen. Ook wordt er regelmatig meegezongen door het aanwezige publiek. Hierdoor moet het geluid van de inrichting worden gekarakteriseerd als fluctuerend en niet-periodiek geluid. Volgens de Handleiding is een meetduur van één minuut voor dit type geluid onvoldoende. De aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde geluidmetingen voldoen in zoverre niet aan de Handleiding, aldus [appellante].
    
    5.1. Bij de rechtbank heeft [appellante] verklaard dat in het café de hele avond popmuziek wordt gedraaid. In het akoestische rapport van Kupers & Niggebrugge van 16 december 2010, dat in opdracht van [appellante] is opgesteld, is voorts gesteld dat binnen het café mechanische achtergrondmuziek ten gehore wordt gebracht met het spectrum van standaard popmuziek. Gelet hierop en nu de stukken geen aanwijzingen bevatten voor een andere conclusie, bestond voor de rechtbank geen aanleiding uit te gaan van blokken verschillende soorten muziek.
    
    5.2. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, blijkt uit de rapportages van de uitgevoerde geluidmetingen dat de in artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit opgenomen norm voor de nachtperiode van 40 dB(A) bij elke meting met ongeveer 20 dB(A) werd overschreden. Op grond van deze overschrijdingen en de vaststelling dat de hele avond popmuziek werd gedraaid, acht de rechtbank het terecht niet aannemelijk dat het niveau van het geluid in de inrichting voortdurend en in belangrijke mate varieerde. Voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het college bij de geluidmetingen mocht uitgaan van continu geluid en derhalve van een meetduur van minimaal één minuut, bestaat daarom geen grond. Het betoog slaagt niet.
    
    6. [appellante] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen reden is om aan te nemen dat andere geluiden dan muziekgeluid van invloed zijn geweest op de meetresultaten. Zij stelt dat tijdens de metingen installaties bij het café in bedrijf waren, waaronder een afzuiginstallatie. Daarnaast is volgens haar ten onrechte geen rekening gehouden met stoorgeluid veroorzaakt door het ophalen en stallen van fietsen in de Mandemaakerssteeg. Zij bestrijdt voorts dat de luchtbehandelingsinstallaties bij het naastgelegen restaurant De Mandemaaker tijdens metingen zijn uitgezet.
    
    6.1. De rapportages van de geluidmetingen vermelden de omstandigheden waaronder is gemeten en de omstandigheden die van invloed konden zijn op de meetresultaten. Zoals de rechtbank heeft opgemerkt, is bijvoorbeeld in de rapportage van 20 april 2010 vermeld dat een meting is afgebroken door aankomend verkeer en is in de rapportage van 1 juli 2010 vermeld dat voor de meting is verzocht de afzuiging van een naastgelegen restaurant uit te zetten. In de rapportage van 19 augustus 2010 is voorts vermeld dat stoorgeluiden, te weten stemgeluiden afkomstig van het terras, zijn mee gemeten, maar achteraf van de resultaten zijn afgetrokken.
    
     Uit de rapportages kan worden opgemaakt dat bij de geluidmetingen geen installatiegeluid van apparaten van het café is waargenomen. Voorts blijkt daaruit dat rekening is gehouden met stoorgeluiden. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een dergelijk installatiegeluid wel waarneembaar was of dat andere stoorgeluiden de meetresultaten hebben beïnvloed. Daarbij wordt opgemerkt dat de stelling van [appellante] dat de installatie van restaurant De Mandemaaker destijds niet kon worden uitgezet, eerst in hoger beroep ter zitting naar voren is gebracht. Aan die stelling gaat de Afdeling daarom voorbij.
    
     Het betoog slaagt niet.
    
    7. [appellante] voert aan dat niet duidelijk blijkt op welke plaats gemeten is, dat de vermelde meetplaats Mandemakerstraat 6 niet bestaat en dat in strijd met hoofdstuk 5.5 van de Handleiding een plattegrond met de meetplaats ontbreekt. Zij heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog over de meetplaats niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient ook dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    8. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat het college op basis van de geluidmetingen kon concluderen dat de voor de inrichting geldende geluidgrenswaarde voor de nacht werd overschreden.
    
    Begrenzing van het geluid in maatwerkvoorschrift 3
    
    9. [appellante] voert, kort weergegeven, aan dat de rechtbank heeft miskend dat de in maatwerkvoorschrift 3 opgenomen begrenzing van het geluid op een maximaal langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 70 dB(A), niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het college heeft volgens haar ten onrechte geen onderzoek verricht naar het toelaatbare muziekgeluidniveau.
    
    9.1. De rechtbank heeft overwogen dat het college in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de geluidbegrenzer permanent moet zijn afgesteld op een maximaal langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 70 dB(A).
    
    9.2. Het college heeft de norm van 70 dB(A) gebaseerd op een melding van [appellante] en de in artikel 1.11, tweede lid, onder a, sub 1, van het Activiteitenbesluit vermelde waarde. Tussen de bedoelde waarde van een equivalent geluidsniveau van 70 dB(A) in enig vertrek van de inrichting en de geluidsnormen van de artikelen 2.17 en 6.12 van het Activiteitenbesluit bestaat echter geen rechtstreeks verband. Begrenzing van het muziekgeluid op een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 70 dB(A) garandeert niet dat de inrichting aan de normen van de artikelen 2.17 of 6.12 van het Activiteitenbesluit voldoet en evenmin staat vast dat die begrenzing niet verder gaat dan nodig is om aan die normen te voldoen. Het college heeft geen onderzoek gedaan naar het ingevolge deze artikelen toelaatbare geluidniveau van de muziek in de inrichting.
    
     [appellante] heeft in bezwaar het akoestische rapport van Kupers & Niggebrugge van 16 december 2010 aan het college doen toekomen. Blijkens dat rapport kan de inrichting aan de voor haar op grond van de artikelen 2.17 en 6.12 van het Activiteitenbesluit geldende geluidsnormen voldoen bij een gemiddeld equivalent muziekgeluidniveau binnen de inrichting van 81 dB(A) in de dagperiode, 76 dB(A) in de avondperiode en 71 dB(A) in de nachtperiode. Het college heeft dit rapport niet bij het nemen van het besluit op bezwaar betrokken. Blijkens het besluit van 16 april 2013 heeft het akoestische rapport inmiddels tot aanpassing van maatwerkvoorschrift 3 geleid. Het besluit op bezwaar is gelet hierop in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig voorbereid. Het betoog slaagt derhalve.
    
    Conclusie in hoger beroep
    
    10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    11. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 april 2011 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb vernietigen, voor zover dat betrekking heeft op het niveau waarop de in maatwerkvoorschrift 3 verplicht gestelde geluidbegrenzer moet zijn afgesteld. Nu het college het bij besluit van 15 september 2010 vastgestelde maatwerkvoorschrift 3 in zoverre inmiddels bij besluit van 16 april 2013 heeft gewijzigd, bestaat geen grond dit besluit zelf voorziend te herroepen.
    
    Beroep tegen besluit van 16 april 2013
    
    12. Bij het besluit van 16 april 2013 heeft het college de in maatwerkvoorschrift 3 opgenomen begrenzing van het muziekgeluid aangepast overeenkomstig het door [appellante] in bezwaar overgelegde akoestische rapport van 16 december 2010. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dat wil zeggen dat van de zijde van [appellante] van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, voor zover zij daarbij belang heeft.
    
    13. [appellante] voert aan dat geen noodzaak bestaat tot het vaststellen van een maatwerkvoorschrift waarbij verplicht wordt het muziekgeluid in de inrichting via een geluidbegrenzer te leiden.
    
    14. Zoals hiervoor onder 8 is overwogen, heeft het college op basis van de geluidmetingen kunnen concluderen dat de voor de inrichting geldende geluidgrenswaarde voor de nacht werd overschreden. De overschrijdingen werden veroorzaakt door muziekgeluid. Het college heeft gelet hierop in redelijkheid kunnen besluiten bij maatwerkvoorschrift te verplichten het muziekgeluid in de inrichting via een geluidbegrenzer te leiden. Het betoog slaagt derhalve niet.
    
    15. Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    16. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 7 december 2011 in zaak nr. 11/1643;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten van 19 april 2011, kenmerk 4335, gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit, voor zover dat betrekking heeft op het niveau waarop de in maatwerkvoorschrift 3 verplicht gestelde geluidbegrenzer moet zijn afgesteld;
    
    V. verklaart het beroep tegen het besluit van 16 april 2013 ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.596,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 756,00 (zegge: zevenhonderdzesenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Visser
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2013
    
    148.