ECLI:NL:RVS:2018:4143, Raad van State, 19-12-2018, 201708704/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2015 heeft de minister een verzoek van [appellant sub 2] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) om openbaarmaking van documenten deels ingewilligd en deels afgewezen.

201708704/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    de minister van Veiligheid en Justitie,
    thans: de minister van Justitie en Veiligheid,
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 september 2017 in zaak nr. 16/3717 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2015 heeft de minister een verzoek van [appellant sub 2] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) om openbaarmaking van documenten deels ingewilligd en deels afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 april 2016 heeft de minister het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 april 2016 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en
    incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een zienswijze gegeven.
    
    [appellant sub 2] heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. L.J. Vogelaar en mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Juridisch kader
    
    1.    De relevante bepalingen van de Wob zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    [appellant sub 2] heeft verzocht om openbaarmaking van alle achterliggende documenten/documentatie (of andere/vergelijkbare omschrijvingen/namen) van drieëntwintig bij name genoemde, bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (hierna: de NCTV) berustende modules die onderdeel uitmaken van de zogenaamde toolbox extremisme. De toolbox is ontwikkeld voor eerstelijnsdeskundigen om kennis te vergaren over het radicaliseringsproces, het fenomeen gewelddadige eenlingen en privacy.
    
    3.    De minister heeft vastgesteld dat er verschillende stukken zijn die op dit onderwerp zien. Hij heeft de stukken ingedeeld in vier categorieën, die de Afdeling ook zal aanhouden:
    
    a. aanbestedingsstukken (deze stukken zijn in de aanvullende inventarislijst bij het besluit op bezwaar genummerd van 24 tot en met 49);
    
    b. concepten van stukken ten behoeve van de toolbox;
    
    c. eindproducten van de toolbox die niet algemeen toegankelijk zijn (deze stukken zijn in de inventarislijst bij het primaire besluit genummerd van 1 tot en met 23);
    
    d. e-mails (deze stukken zijn in de inventarislijst bij het primaire besluit onder nummer 30 gebracht).
    
    4.    De minister heeft bij het primaire besluit geweigerd de stukken onder d - de e-mails - openbaar te maken. Bij het besluit op bezwaar heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de e-mails niet zien op de inhoud van de modules, maar communicatie over de toolbox en de daarin opgenomen modules betreffen en daarom niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
    
        De minister heeft de openbaarmaking van een deel van de stukken onder a - de aanbestedingsstukken genummerd 26, 28, 30, 34-36, zijnde de offertes die door drie partijen zijn ingediend in het kader van het inkooptraject dat aan de ontwikkeling van de toolbox is voorafgegaan, en de bedragen genoemd in de stukken 42-46, zijnde de dienstverleningsovereenkomst en de facturen - geweigerd, omdat dit bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob zijn. Aan de weigering om de stukken 26 en 34-36 openbaar te maken is ook artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g, van de Wob ten grondslag gelegd, en de weigering tot openbaarmaking van de bedragen, vermeld in de stukken 42-46, is tevens op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob gestoeld.
    
        Voorts heeft de minister met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob de openbaarmaking geweigerd van de in de resterende aanbestedingsstukken vermelde namen van bedrijven die zich met de toolbox hebben bezig gehouden en de andere tot deze bedrijven herleidbare gegevens. Volgens de minister bestaat er risico voor de reputatie en de veiligheid van deze bedrijven als bekend wordt dat zij bij de totstandkoming van de toolbox betrokken zijn geweest en weegt daarom het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de bedrijven zwaarder dan het belang van openbaarheid.
    
        De minister heeft op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob de openbaarmaking geweigerd van in de resterende aanbestedingsstukken en de stukken onder c - de niet algemeen toegankelijke eindproducten van de toolbox – opgenomen persoonsgegevens, zijnde de namen van ambtenaren en van derden en de andere tot deze personen herleidbare gegevens, omdat het belang van de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van deze gegevens verzet.
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het geschil beperkt is tot de geweigerde stukken onder a, c en d.
    
        Zij heeft overwogen dat de minister ten onrechte de e-mails buiten beschouwing heeft gelaten, omdat [appellant sub 2] heeft verzocht om alle documenten die zien op de toolbox en daarbij ook expliciet op e-mailberichten heeft gewezen. Voor zover bij de minister onduidelijkheid bestond welke documenten [appellant sub 2] wenste te ontvangen, had het voor de hand gelegen hem daarover te bevragen. Dat heeft de minister voor het nemen van het primaire besluit niet gedaan. Integendeel, bij dat besluit zijn de e-mails bij de beoordeling van het Wob-verzoek betrokken. De minister heeft [appellant sub 2] ook voorafgaand aan het besluit op bezwaar niet om een nadere precisering van het verzoek verzocht, maar zelfstandig de reikwijdte ervan beperkt ten opzichte van hetgeen in het primaire besluit is vastgesteld. De minister heeft aldus geen juiste toepassing aan artikel 3, vierde lid, van de Wob gegeven, aldus de rechtbank.
    
        Zij heeft geoordeeld dat de minister terecht en op goede gronden op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob de openbaarmaking heeft geweigerd van de aanbestedingsstukken, genummerd 26, 28, 30, 34-36 en de bedragen, vermeld in de stukken 42-46, en, gelet daarop, de beroepsgronden tegen de overige weigeringsgronden voor openbaarmaking van deze gegevens onbesproken gelaten.
    
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in redelijkheid het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij de totstandkoming van de toolbox betrokken bedrijven, door mogelijke veiligheidsrisico’s bij de openbaarmaking van de namen van de bedrijven en de tot de bedrijven herleidbare gegevens, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarheid van deze gegevens en de openbaarmaking daarvan op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mogen weigeren.
    
        De minister heeft met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ook de openbaarmaking mogen weigeren van de namen en andere herleidbare gegevens van tekenbevoegde ambtenaren van de NCTV, van niet bij de NCTV werkzame ambtenaren, van andere beroepsmatig bij de totstandkoming van de toolbox betrokken personen, niet zijnde ambtenaren, en van de in de toolbox als voorbeeld genoemde individuen die bij de overheid in beeld zijn in verband met radicalisering of terrorismebestrijding.
    
        De minister heeft met een beroep op de Wob openbaarmaking geweigerd van de naam van de schrijfster van het proefschrift ‘Besmet’. Deze naam is echter al openbaar in samenhang met de publicatie van het proefschrift. Daarom geldt geen verplichting tot openbaarmaking van deze naam op grond van de Wob, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep van de minister
    
    6.    De minister bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat bij het besluit op bezwaar ten onrechte de e-mails buiten beschouwing zijn gelaten. Daartoe betoogt hij dat [appellant sub 2] heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot de inhoud van de modules uit de toolbox, maar niet om documenten waarin over de toolbox wordt gecommuniceerd. Aan het verzoek is tegemoet gekomen door de modules openbaar te maken voor zover dat nog niet was gebeurd. De e-mails behelzen gedachtewisselingen over conceptmodules in de ontwikkelingsfase, waarop het verzoek niet ziet. De rechtbank heeft terecht aansluiting gezocht bij artikel 3, vierde lid, van de Wob. Zij heeft echter miskend dat [appellant sub 2] voorafgaand aan het besluit op bezwaar voldoende in de gelegenheid is gesteld om zijn Wob-verzoek nader te preciseren. Nadat [appellant sub 2] zonder bericht van verhindering niet bij de hoorzitting is verschenen, is bij brieven van 19 februari 2016 en 7 maart 2016 aan hem meegedeeld dat de minister het vanwege een zorgvuldige voorbereiding van de te nemen beslissing op bezwaar van belang acht om in overleg te treden. Mede om die reden is [appellant sub 2] uitgenodigd om met een medewerker van het ministerie contact op te nemen. Die uitnodiging heeft hij bij brief van 16 maart 2016 afgeslagen. Bij brief van 22 maart 2016 heeft de minister [appellant sub 2] bericht dat hij moet constateren dat het niet mogelijk is om in overleg te treden over de reikwijdte van het Wob-verzoek en aan hem het voornemen meegedeeld om communicatie over de toolbox en de daarin opgenomen modules in het besluit op bezwaar als niet binnen die reikwijdte vallend te beschouwen. [appellant sub 2] heeft hierin geen aanleiding gezien om alsnog contact op te nemen. Daarom kon bij het besluit op bezwaar redelijkerwijs de beperktere reikwijdte van het Wob-verzoek als uitgangspunt worden genomen, aldus de minister.
    
    6.1.    Indien het Wob-verzoek niet te algemeen geformuleerd is, is artikel 3, vierde lid, van de Wob niet van toepassing. Het oordeel van de rechtbank dat uit het Wob-verzoek volgt dat [appellant sub 2] mede om openbaarmaking van de e-mails heeft verzocht, houdt het oordeel in dat het verzoek in zoverre duidelijk is. De Afdeling leest het betoog van de minister dat uit het Wob-verzoek kan worden afgeleid dat [appellant sub 2] niet heeft verzocht om documenten waarin over de toolbox wordt gecommuniceerd en de e-mails als zulke documenten moeten worden aangemerkt, aldus dat de minister heeft bedoeld dit rechtbankoordeel te bestrijden.
    
    6.2.    [appellant sub 2] heeft in zijn Wob-verzoek verzocht om openbaarmaking van alle achterliggende documenten van de toolbox en daarbij ook uitdrukkelijk e-mailberichten genoemd. Zoals [appellant sub 2] terecht heeft aangevoerd, is het feit dat hij bezwaar heeft gemaakt tegen de weigering tot openbaarmaking van de e-mails een bevestiging dat het verzoek mede daarop ziet. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het Wob-verzoek duidelijk is. Artikel 3, vierde lid, van de Wob is daarom niet van toepassing. Dit laat onverlet dat de minister voorafgaand aan het besluit op bezwaar met [appellant sub 2] in overleg kon treden over de reikwijdte van het Wob-verzoek. Nu dat overleg echter niet heeft plaatsgevonden, was de minister op grond van het Wob-verzoek gehouden te beoordelen of en in hoeverre de openbaarmaking van de e-mails mogelijk was. Aangezien het besluit op bezwaar niet tot openbaarmaking van de e-mails strekt, moet dit worden aangemerkt als een weigering de gevraagde stukken in zoverre openbaar te maken. In het besluit is niet gemotiveerd op welke grond of -gronden, opgenomen in de artikelen 10 en 11 van de Wob de e-mails zijn geweigerd. De rechtbank heeft terecht het besluit in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd geacht. Zij heeft de minister terecht opgedragen in zoverre opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] te beslissen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    De toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob
    
    7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanbestedingsstukken, genummerd 26, 28, 30 en 34-36 volledig bestaan uit vertrouwelijk overgelegde bedrijfs- en fabricagegegevens en daarom op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob integraal geweigerd moeten worden. De minister heeft uiteengezet dat in de aanbestedingsstukken onder meer is vermeld hoe de betrokken bedrijven denken aan de wensen van het ministerie te kunnen voldoen. Dergelijke voorstellen vallen volgens [appellant sub 2] niet onder de definitie van bedrijfs- of fabricagegegevens. Ook biedt volgens hem niet elk in een offerte of factuur vermeld bedrag inzicht in de financiële bedrijfsvoering van een bedrijf, zodat de minister ten onrechte met een beroep op dit wetsartikel heeft geweigerd alle bedragen in de stukken, genummerd 42-46, openbaar te maken.
    
    7.1.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de documenten waarvan de minister openbaarmaking heeft geweigerd.
    
    7.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1873) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De weigeringsgrond, neergelegd in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt.
    
    7.3.    De op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob geweigerde informatie uit de aanbestedingsstukken, voor zover thans in geschil, betreft de uiteenzetting door drie partijen van de wijze waarop zij menen de plannen van het ministerie te kunnen uitvoeren, en de bedragen vermeld in de offertes, de dienstovereenkomst en de facturen. De minister heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat dit bedrijfsvertrouwelijke informatie is, bij openbaarmaking waarvan derden daaruit wetenswaardigheden kunnen afleiden en inzicht kunnen krijgen in de werkwijze, voorstellen, strategieën, methoden, technieken en de financiële bedrijfsvoering van de betrokken bedrijven en dat dit de concurrentiepositie van de betrokken bedrijven kan schaden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob heeft geweigerd deze informatie openbaar te maken. Gelet hierop blijven de beroepsgronden gericht tegen de weigering tot openbaarmaking van deze informatie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g, van de Wob buiten inhoudelijke bespreking.
    
        Het betoog faalt.
    
    De toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
    
    8.    [appellant sub 2] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de minister op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob openbaarmaking van de namen van de bij de ontwikkeling van de toolbox betrokken bedrijven en de andere tot deze bedrijven herleidbare gegevens heeft mogen weigeren. Volgens [appellant sub 2] heeft de minister de daartoe onder meer gestelde mogelijke veiligheidsrisico’s voor de bedrijven bij openbaarmaking van deze gegevens niet aannemelijk gemaakt.
    
    8.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking van de bij de totstandkoming van de toolbox betrokken bedrijven en van de bedrijven die zich tot samenwerking met de NCTV voor dit project bereid hebben getoond, veiligheidsrisico’s voor die bedrijven met zich brengt. De minister heeft in redelijkheid het belang om onevenredige benadeling van deze bedrijven als gevolg van die risico’s te voorkomen zwaarder kunnen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking en op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob openbaarmaking van de namen en herleidbare gegevens van deze bedrijven mogen weigeren.
    
        Het betoog faalt.
    
    De toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
    
    9.    [appellant sub 2] betoogt met betrekking tot de op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerde gegevens dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom de gestelde veiligheidsrisico’s voor de tekenbevoegde ambtenaren in dienst van de NCTV bij openbaarmaking van de tot hen herleidbare gegevens zo ernstig zijn dat de controle van die tekenbevoegdheid daarvoor moet wijken. Verder heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom de openbaarmaking van de gegevens van de niet bij de NCTV werkzame ambtenaren is geweigerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant sub 2].
    
    9.1.    De openbaarmaking van de namen en andere tot de persoon herleidbare gegevens van de tekenbevoegde ambtenaren in dienst van de NCTV en de niet bij de NCTV werkzame ambtenaren die bij de totstandkoming van de toolbox betrokken zijn geweest, is geweigerd, voor zover deze ambtenaren niet regelmatig beroepsmatig in de openbaarheid treden, omdat volgens de minister het risico bestaat dat bij openbaarmaking de ambtenaren en hun leefomgeving het doelwit worden van acties van derden die de bestrijding van terrorisme en radicalisering willen ondermijnen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit risico reëel is en dat de minister zich daarom in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze ambtenaren zich tegen de openbaarmaking van de hen betreffende gegevens verzet en op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob tot weigering van openbaarmaking daarvan heeft mogen besluiten.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    Ten slotte betoogt [appellant sub 2] dat de rechtbank met de overweging dat de verplichting tot openbaarmaking op grond van de Wob niet ziet op de naam van de schrijfster van het proefschrift ‘Besmet’, omdat deze al openbaar is, heeft miskend dat de weigering van de minister tot openbaarmaking van deze openbare informatie op een inhoudelijke weigeringsgrond onterecht is, zodat het besluit in zoverre onrechtmatig is.
    
    10.1.    [appellant sub 2] betoogt terecht dat de minister de openbaarmaking van de naam van de schrijfster van het proefschrift ‘Besmet’, die, naar de rechtbank onbestreden heeft vastgesteld, al openbaar is, niet mocht weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Dit betoog kan echter niet tot het daarmee door [appellant sub 2] beoogde resultaat leiden, nu de rechtbank in de aangevallen uitspraak het besluit van 29 april 2016 heeft vernietigd.
    
    Conclusie
    
    11.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12.    De minister dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III.    bepaalt dat van de minister van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. De Wilde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018
    
    598.
    
    BIJLAGE
    
    Wet openbaarheid van bestuur
    
    Artikel 3
    
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    
    [-]
    
    4. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
    
    5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Artikel 10
    
    1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    
    [-]
    
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
    
    [-].
    
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    [-]
    
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    [-]
    
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    [-].