ECLI:NL:RVS:2015:2365, Raad van State, 29-07-2015, 201408647/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juni 2013 heeft het college, voor zover hier van belang, Daluco, onder oplegging van een dwangsom, gelast om binnen 12 weken na verzending van dit besluit het gebruik van de begane grond (inclusief de illegale uitbouw aan de rechterzijgevel) van het voormalige bedrijfspand aan de [locatie] te Nijmegen (hierna: het pand) ten behoeve van bewoning te staken en gestaakt te houden. Voorts is Daluco gelast om binnen 24 weken na verzending van het besluit het gebruik van de verdieping van het pand ten behoeve van bewoning te staken en gestaakt te houden en binnen 36 weken na verzending van het besluit de in het verleden uitgevoerde illegale verbouwingen aan de binnen- en buitenzijde van het pand ongedaan te maken.

201408647/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Daluco B.V. en [appellante B], beide gevestigd te Nijmegen (hierna tezamen en in enkelvoud: Daluco),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 september 2014 in zaak nr. 14/1933 in het geding tussen:
    
    Daluco
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juni 2013 heeft het college, voor zover hier van belang, Daluco, onder oplegging van een dwangsom, gelast om binnen 12 weken na verzending van dit besluit het gebruik van de begane grond (inclusief de illegale uitbouw aan de rechterzijgevel) van het voormalige bedrijfspand aan de [locatie] te Nijmegen (hierna: het pand) ten behoeve van bewoning te staken en gestaakt te houden. Voorts is Daluco gelast om binnen 24 weken na verzending van het besluit het gebruik van de verdieping van het pand ten behoeve van bewoning te staken en gestaakt te houden en binnen 36 weken na verzending van het besluit de in het verleden uitgevoerde illegale verbouwingen aan de binnen- en buitenzijde van het pand ongedaan te maken.
    
    Bij besluit van 31 januari 2014 heeft het college het door Daluco daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 20 juni 2013 in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 11 september 2014 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door Daluco daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Daluco hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2015, waar Daluco, vertegenwoordigd door mr. W.H. Lindhout en S.H.M. van den Elsen, beiden advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.C van der Heijden, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het pand is gelegen op het achterterrein van het perceel [locatie] te Nijmegen. In het besluit van 20 juni 2013, dat bij besluit van 31 januari 2014 in stand is gelaten, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het pand zonder een daartoe verleende vergunning van een bedrijfspand is verbouwd tot woonruimte en dat beide verdiepingen van het pand in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan worden gebruikt voor woondoeleinden. Omdat volgens het college geen concreet zicht op legalisering bestaat en evenmin andere bijzondere omstandigheden aan handhavend optreden in de weg staan, heeft het Daluco gelast het strijdige gebruik te staken en de zonder vergunning aangebrachte verbouwingen ongedaan te maken.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nijmegen Heyendaal" rust op het perceel waarop het pand is gevestigd de bestemming "Gemengde doeleinden" met de nadere aanduiding "gemengde doeleinden 2".
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder b, van de planvoorschriften zijn gronden met deze bestemming bestemd voor wonen, kantoren, dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen en detailhandel.
    
    Ingevolge lid 7.2.4, geldt ten aanzien van de in lid 7.1 genoemde functie "wonen" de bepaling dat wonen uitsluitend is toegestaan in hoofdgebouwen aan de straatzijde en in bestaande woningen op achterterreinen.
    
    Ingevolge artikel 1, lid 8, voor zover hier van belang, wordt onder "bestaand" verstaan:
    
    a. bestaande bouwwerken: bestaand ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan als ontwerp, met inachtneming van de overgangsbepalingen;
    
    b. bestaand gebruik: bestaand ten tijde van het in werking treden van het bestemmingsplan, met inachtneming van de overgangsbepalingen.
    
    Ingevolge artikel 1, lid 57, wordt onder een "woning" verstaan: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van een of meerdere personen.
    
    Ingevolge artikel 24, lid 24.3, mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van dit plan, en dat in enigerlei opzicht afwijkt van dit plan, worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemming in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge lid 24.4.2 is lid 24.3 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    
    3. Daluco betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het pand ten behoeve van wonen op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks is toegestaan. Daartoe voert zij aan dat het pand moet worden aangemerkt als een bestaande woning op het achterterrein als bedoeld in artikel 7, lid 7.2.4, van de planvoorschriften. Volgens haar zijn de overgangsrechtelijke bepalingen van het bestemmingsplan niet van belang, omdat die alleen een rol spelen indien een activiteit niet in het bestemmingsplan past. Bij beantwoording van de vraag of het pand als een bestaande woning kan worden aangemerkt, is volgens Daluco niet van belang of het gebruik als woning in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
    
    3.1. Het betoog van Daluco heeft, anders dan zij in haar hogerberoepschrift en ter zitting van de Afdeling heeft aangegeven, geen betrekking op de vraag of concreet zicht op legalisering bestond, maar op de vraag of het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    Bij beantwoording van de vraag of het pand als een bestaande woning op een achterterrein kan worden aangemerkt, heeft de rechtbank terecht aansluiting gezocht bij het begrip "bestaand bouwwerk" als bedoeld in artikel 1, lid 8, onder a, van de planvoorschriften. Nu het pand ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan bestond, is het in zoverre als een bestaand bouwwerk als bedoeld in artikel 1, achtste lid, onder a, van de planvoorschriften aan te merken. Dat heeft echter niet tot gevolg dat het pand tevens een bestaande woning is, omdat het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning niet kan worden aangemerkt als "bestaand gebruik" als bedoeld in artikel 1, lid 8, onder b, van de planvoorschriften. In dat artikel wordt uitdrukkelijk verwezen naar de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan, zodat, anders dan Daluco betoogt, van belang is of bewoning van het pand in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Naar tussen partijen niet in geschil is, was het gebruik van het pand als woning ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan niet toegestaan, zodat ingevolge artikel 24, lid 24.4.2, gelezen in verbinding met lid 24.3 van dat artikel van de planvoorschriften geen sprake is van bestaand gebruik. Weliswaar was het perceel waarop het pand zich bevindt onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Verlengde Groenestraat 52" uit 1975 bestemd voor "wonen, winkel, kantoor- en/of praktijkruimten", maar in dat bestemmingsplan was de bestemming "wonen" uitdrukkelijk beperkt tot het hoofdgebouw, waarvan de voorgevel zich moest bevinden op de voorgevelgrens. Het pand voldoet niet aan die voorwaarde.
    
    Gelet hierop is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het pand niet kan worden aangemerkt als een bestaande woning op een achterterrein als bedoeld in artikel 7, lid 7.2.4, van de planvoorschriften. Het pand kan evenmin worden aangemerkt als een hoofdgebouw aan de straatzijde als bedoeld in dat artikel, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat Daluco door het pand te laten gebruiken voor bewoning handelt in strijd met de planvoorschriften.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Daluco betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 7, lid 7.2.4, van de planvoorschriften zodanig onduidelijk is dat het bij wijze van exceptieve toetsing buiten toepassing moet worden gelaten, althans niet ten nadele van haar uitgelegd mag worden. Exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking houdt in dat het besluit buiten toepassing blijft indien het in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien het strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. In hetgeen Daluco aanvoert, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat artikel 7, lid 7.2.4, van de planvoorschriften zodanig onduidelijk is dat het bij wijze van exceptieve toetsing buiten toepassing moet worden gelaten. Dat de Afdeling in de uitspraak van 16 januari 2013 in zaak nr. 201108941/1/R2 een deel van een bestemmingsplan waarin onder meer een met artikel 7, lid 7.2.4, vergelijkbare bepaling was opgenomen, heeft vernietigd, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat in het bestemmingsplan dat in die uitspraak ter beoordeling voorlag op het achterterrein een woning was toegestaan, terwijl onduidelijk was of de functie wonen daar eveneens was toegestaan. Nu op de plankaart van het bestemmingsplan op het achterterrein van het perceel geen woning is ingetekend, doet die onduidelijkheid zich in het onderhavige geval niet voor, zodat reeds daarom evenmin aanleiding bestaat voor het oordeel dat artikel 7, lid 7.2.4, van de planvoorschriften bij wijze van exceptieve toetsing buiten toepassing moet worden gelaten.
    
    5. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, het college terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. Daluco betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zijn bevoegdheid om handhavend op te treden in strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend. De bevoegdheid van het college om handhavend op te treden, is gegeven om met het bestemmingsplan strijdige situaties te beëindigen. Dat het college Daluco eerst heeft aangeschreven om met het oog op het gebruik van het pand als woning brandveiligheidsvoorzieningen aan te brengen en vervolgens een last onder dwangsom heeft opgelegd die onder meer is gericht op de beëindiging van het gebruik van het pand als woning, leidt niet tot het oordeel dat het college van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven. Immers, in beide gevallen ging het om gebruikmaking van een bevoegdheid tot beëindiging van een illegale situatie. Voor zover Daluco betoogt dat het college van handhaving had moeten afzien, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft ter zitting verklaard dat het in het verleden bereid was het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning toe te staan mits daarvoor een goede ruimtelijke onderbouwing kon worden gegeven. Om die reden is aanvankelijk de nadruk gelegd op het in overeenstemming brengen van het pand met de brandveiligheidsvoorschriften en niet op de beëindiging van het gebruik dat van het pand werd gemaakt. Nadat bleek dat een goede ruimtelijke onderbouwing niet werd aangeleverd, is het college alsnog overgegaan tot handhavend optreden. Naar het oordeel van de Afdeling is onder deze omstandigheden handhavend optreden niet zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden door het college behoorde te worden afgezien.
    
    7. Daluco betoogt evenzeer tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering bestond. Daluco heeft op 28 december 2011 een omgevingsvergunning aangevraagd ten behoeve van de legalisering van het gebruik van het pand. Bij besluit van 31 maart 2014 heeft het college deze aanvraag afgewezen onder meer vanwege het ontbreken van een goede ruimtelijke onderbouwing en onduidelijkheid over de ontsluiting van het pand op de openbare weg. Het hiertegen door Daluco ingestelde beroep is bij brief van 11 juni 2014 ingetrokken, zodat het besluit van 31 maart 2014 in rechte onaantastbaar is. Nu niet is gesteld dat het planologisch regime en de planologische inzichten ten aanzien van het pand na het besluit van 31 maart 2014 zijn gewijzigd, volgt uit het voorgaande dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen concreet zicht op legalisering is. Dat het pand volgens Daluco wel is voorzien van een ontsluiting op de openbare weg, omdat door verjaring een erfdienstbaarheid is ontstaan, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. De door Daluco gestelde aanwezigheid van adequate ontsluiting, doet, wat van die stelling zij, aan de inhoud van het onherroepelijke besluit van 31 maart 2014 niet af.
    
    8. Daluco betoogt ten slotte tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bij besluit van 31 januari 2014 in stand gelaten besluit van 20 juni 2013 onduidelijk is. In het besluit van 20 juni 2013 is Daluco onder meer gelast om de in het verleden uitgevoerde illegale verbouwingen aan de binnen- en buitenzijde van het pand ongedaan te maken. Daarachter is opgenomen: "Daarmee wordt concreet bedoeld dat het gebouw in overeenstemming moet worden gebracht met de laatst verleende bouwvergunning (d.d. 12 april 1910). Dat betekent dus dat de illegale aanbouw aan de rechterzijgevel van uw pand moet worden gesloopt, dat de aangebrachte gevelwijzigingen ongedaan moeten worden gemaakt en dat de inpandig gerealiseerde wooneenheden geheel dienen te worden ontmanteld." Nu de te nemen maatregelen expliciet in de last zijn omschreven en het college in zijn verweerschrift in beroep en ter zitting van de rechtbank heeft verduidelijkt dat is bedoeld dat het pand in overeenstemming wordt gebracht met de laatst verleende bouwvergunning die zou dateren uit 1963, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de opgelegde last onduidelijk was.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Van Driel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2015
    
    414-724.