ECLI:NL:RVS:2020:1597, Raad van State, 08-07-2020, 201906313/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 26 april, 28 april en 1 mei 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam meerdere aanvragen van exploitatievergunningen voor vaartuigen in het segment 'Bemand groot' afgewezen. Op 16 september 2017 heeft Rederij Amsterdam B.V. het college op grond van artikel 4:17 Awb in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op zeven bezwaarschriften van 5 mei 2017. Op 5 november 2017 hebben [appellant A], [appellant B], De Hoge Wier B.V., Rederij Amsterdam B.V., [appellant D] en Twee Gebroeders B.V. het college in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op 28 bezwaarschriften van 5 mei 2017. Rederij Amsterdam B.V. heeft ook op 13 februari 2018 het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op 45 bezwaarschriften van 5 mei 2017, 6 mei 2017 en 6 juni 2017. Alle ingebrekestellingen zijn inhoudelijk gelijkluidend.

201906313/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    Amsterdam Boat Events B.V., [appellant A], [appellant B], Dame van Amstel B.V., de Hoge Wier B.V., [appellant C], Rederij Amsterdam B.V., Rederij Belle B.V., [appellant D] en Twee Gebroeders B.V.,
    alle gevestigd dan wel wonende te Amsterdam,
    2.  het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellanten
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juli 2019 in zaak nr. 18/3441 in het geding tussen:
    Amsterdam Boat Events B.V. en anderen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 26 april, 28 april en 1 mei 2017 heeft het college meerdere aanvragen van exploitatievergunningen voor vaartuigen in het segment 'Bemand groot' afgewezen.
    Bij besluit van 6 april 2018 heeft het college de door Amsterdam Boat Events B.V. e.a. daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 26 juli 2019 heeft de rechtbank het door Amsterdam Boat Events B.V. e.a. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Amsterdam Boat Events B.V. e.a. hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en tegen de uitspraak incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij brief van 14 december 2019 hebben Amsterdam Boat Events B.V. e.a. op de schriftelijke uiteenzetting gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2020, waar Amsterdam Boat Events B.V. e.a., vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, en [directeur] van Rederij Amsterdam B.V., en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, mr. B.S. Jaasma, advocaat te Den Haag, en F.W. Schokking, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 2 oktober 2013 heeft de gemeenteraad de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) gewijzigd vastgesteld. In artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob is opgenomen in welke gevallen het college een vergunning voor onder meer bedrijfsmatig passagiersvervoer kan weigeren, intrekken of wijzigen. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden hanteerde het college de op 3 september 2013 vastgestelde Regeling Passagiersvaart Amsterdam 2013 (hierna: de RPA 2013). Amsterdam Boat Events B.V. e.a. hebben in het kader van de Uitgifteprocedure 2016, gebaseerd op de RPA 2013, in 2016 exploitatievergunningen passagiersvaart voor het in dit reglement voorziene segment 'bemand groot' aangevraagd. Het college heeft deze aanvragen en aanvragen van andere reders in dit segment beoordeeld aan de hand van het systeem van de gewogen toetreding zoals uitgewerkt in het 'Reglement voor uitgifte van exploitatievergunningen voor passagiersvaart voor het Amsterdamse binnenwater voor de uitgifteronde 2016 voor het segment bemand groot' (hierna: het Uitgiftereglement 2016). Voor alle toegelaten aanvragen werd een eindscore berekend op basis van wegingscriteria, waarvan de uitkomsten zijn gebruikt om een rangorde op te stellen. De aanvragen met de hoogste eindscore kwamen in aanmerking voor de aangevraagde exploitatievergunning. Aanvragen van Amsterdam Boat Events B.V. e.a. zijn door het college afgewezen vanwege een te lage eindscore en rangorde. Zij hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar hier ziet het hoger beroep niet op. Het hoger beroep ziet op de bezwaren die Amsterdam Boat Events B.V. e.a. hebben gemaakt tegen de besluiten van het college van 26 en 28 april en 1 mei 2017, waarin het de aanvragen voor een exploitatievergunning van derden heeft afgewezen.
    Op 16 september 2017 heeft Rederij Amsterdam B.V. het college op grond van artikel 4:17 Awb in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op zeven bezwaarschriften van 5 mei 2017. Op 5 november 2017 hebben [appellant A], [appellant B], De Hoge Wier B.V., Rederij Amsterdam B.V., [appellant D] en Twee Gebroeders B.V. het college in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op 28 bezwaarschriften van 5 mei 2017. Rederij Amsterdam B.V. heeft ook op 13 februari 2018 het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op 45 bezwaarschriften van 5 mei 2017, 6 mei 2017 en 6 juni 2017. Alle ingebrekestellingen zijn inhoudelijk gelijkluidend.
    Het college heeft bij besluit van 6 april 2018 alle gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang. Met de bezwaren kon geen hogere rangorde meer worden bereikt, omdat de uitgifteprocedure was afgeschaft. Van het horen van de bezwaarmakers heeft het college afgezien omdat de bezwaren naar zijn mening kennelijk niet-ontvankelijk waren. Daarom zijn volgens het college ook geen dwangsommen verschuldigd.
    De rechtbank is het college hierin gevolgd en heeft het beroep tegen het besluit van 6 april 2018 ongegrond verklaard.
    Hoger beroep Amsterdam Boat Events B.V. e.a.
    2.    Amsterdam Boat Events B.V. e.a. betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht heeft geconcludeerd dat zij geen belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun bezwaren. Daartoe voeren zij aan dat zij naar aanleiding van het in werking treden van het Uitgiftereglement 2016 kosten hebben moeten maken en hun bezwaren er op gericht waren de onrechtmatigheid van de daarop gebaseerde besluiten vast te stellen. Vanwege geleden schade diende het collega ook na de intrekking van het Uitgiftereglement 2016 nog te besluiten op de bezwaren. Gelet op het bovenstaande was van kennelijk niet-ontvankelijke bezwaren in ieder geval geen sprake. En daarom is artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) hier niet van toepassing, zodat het college aan hen dwangsommen verschuldigd is. Verder heeft de rechtbank de grond met betrekking tot voornoemde bepaling verkeerd begrepen. Volgens Amsterdam Boat Events B.V. e.a. geldt het moment waarop het bezwaar is gemaakt, en anders het moment waarop het bestuursorgaan in gebreke wordt gesteld, als peilmoment voor toepassing van artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb. De rechtbank heeft miskend dat de situatie waarbij het college aan de verplichting tot het betalen van een dwangsom kan ontkomen door het beleid te wijzigen nadat de termijn voor het tijdig nemen van een besluit is verstreken, rechtens onaanvaardbaar is.
    Ten slotte heeft de rechtbank miskend dat het college voor iedere ingebrekestelling een dwangsom verschuldigd is, omdat de bezwaren tegen verschillende besluiten waren gemaakt en ieder bezwaar is gevolgd door een ingebrekestelling, aldus Amsterdam Boat Events B.V. e.a.
    Beoordeling
    3.    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Als er een te ver verwijderd verband is tussen een belang en het bestreden besluit, is dat belang niet rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit.
    4.    Het college heeft de aanvragen van Amsterdam Boat Events B.V. e.a. beoordeeld aan de hand van het systeem van de gewogen toetreding zoals uitgewerkt in het Uitgiftereglement 2016. Zoals overwogen onder 1 werd voor alle toegelaten aanvragen een eindscore berekend op basis van wegingscriteria, waarvan de uitkomsten zijn gebruikt om een rangorde op te stellen waarbij de aanvragen met de hoogste eindscore in aanmerking kwamen voor een exploitatievergunning. Aanvragen van Amsterdam Boat Events B.V. e.a. zijn door het college afgewezen vanwege een te lage eindscore en rangorde. Het hoger beroep ziet op de bezwaren die Amsterdam Boat Events B.V. e.a. hebben gemaakt tegen de besluiten van het college van 26 en 28 april en 1 mei 2017, waarin het de aanvragen van een exploitatievergunning van derden heeft afgewezen, eveneens vanwege een te lage eindscore en rangorde. Amsterdam Boat Events B.V. e.a. hebben daartegen bezwaar gemaakt omdat zij vinden dat de eindscores en rangordes onjuist tot stand zijn gekomen. In dat kader hebben zij onderzoek gedaan naar rederijen en vaartuigen van derden.
    De Afdeling is van oordeel dat Amsterdam Boat Events B.V. e.a. niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij de besluiten van 26 april, 28 april en 1 mei 2017 en overweegt daartoe het volgende.
    5.    Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2258, is het uit een oogpunt van effectieve rechtsbescherming bij een verdelingssystematiek waarbij aanvragen worden beoordeeld en gerangschikt en slechts een beperkt aantal aanvragen kan worden gehonoreerd, van belang dat een aanvrager, zoals Amsterdam Boat Events B.V. e.a., die een aanvraag heeft ingediend waaraan een voor honorering te lage eindscore en rangorde is toegekend, zich niet alleen moet kunnen verdedigen tegen de beoordeling van de eigen aanvraag maar ook tegen de rangorde als zodanig en de totstandkoming daarvan. Dit betekent dat niet alleen het oordeel over de eigen aanvraag moet kunnen worden bestreden, maar tevens de beoordeling van concurrerende aanvragen die hoger in de rangorde zijn geëindigd. Beide beoordelingen zijn immers van invloed op de totstandkoming van de rangorde en daarmee op de mogelijkheid de eigen aanvraag alsnog gehonoreerd te zien.
    Zoals de Afdeling verder heeft overwogen in de uitspraak van 15 juli 2015 is het voor het bestrijden van de beoordeling van een aanvraag die hoger in de rangorde is geëindigd, niet noodzakelijk dat tegen het besluit op die aanvraag rechtsmiddelen worden aangewend. Daarbij is van belang dat ingevolge artikel 3:46 van de Awb het besluit waarbij de eigen aanvraag is afgewezen dient te berusten op een deugdelijke motivering. Dit houdt in dat, naast inzicht in de beoordeling van de eigen aanvraag, tevens inzicht moet worden verschaft in de totstandkoming van de rangschikking van de aanvragen. Omdat de rangorde mede wordt bepaald door de beoordeling van andere aanvragen, betekent dit dat de motivering van de afwijzing van de eigen aanvraag ook inzicht moet verschaffen in de beoordelingen van de aanvragen die hoger in de rangorde zijn geëindigd. Het vorenstaande brengt met zich dat in een procedure tegen de afwijzing van de eigen aanvraag ook de beoordeling van hoger geëindigde aanvragen aan de orde kan worden gesteld.
    6.    De Afdeling is van oordeel dat de verdelingssystematiek in de hiervoor genoemde uitspraak van 15 juli 2015 naar zijn aard vergelijkbaar is met de verdelingssystematiek voor de beoordeling van aanvragen van exploitatievergunningen passagiersvaart. Dit betekent dat het belang dat Amsterdam Boat Events B.V. e.a. hebben bij een wijziging van de rangorde en om die reden het toekennen van bepaalde scores aan de aanvragen van derden niet rechtstreeks betrokken is bij de besluiten waarbij over aanvragen van derden is besloten. Weliswaar hebben Amsterdam Boat Events B.V. e.a. ter zitting betoogd dat het hen niet alleen gaat om de rangorde en de scores, maar dat zij ook daadwerkelijk bezwaar hebben tegen de verlening van vergunningen aan concurrenten, maar nu de in dit geding aan de orde zijnde aanvragen alle zijn afgewezen, kan dit betoog tot niets leiden. Amsterdam Boat Events B.V. e.a. kunnen daarom niet als belanghebbenden bij de besluiten over de aanvragen van derden worden aangemerkt. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bezwaren van Amsterdam Boat Events B.V. e.a. kennelijk niet-ontvankelijk waren. Het ter zitting door Amsterdam Boat Events B.V. e.a. naar voren gebrachte standpunt dat het in de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 niet gaat over een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar maar een niet-ontvankelijk bezwaar, maakt het bovenstaande niet anders. Uitgaande van het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 15 juli 2015 waren de bezwaren van Amsterdam Boat Events B.V. e.a. kennelijk niet-ontvankelijk. Gelet op de kennelijke niet-ontvankelijkheid is het college op grond van artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Awb geen dwangsom verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van een besluit. Het feit dat het college aanvankelijk zelf van een andere reden voor niet-ontvankelijkheid is uitgegaan  baat Amsterdam Boat Events B.V. e.a. op dit punt niet, alleen al omdat de vraag naar belanghebbendheid en daarmee de kennelijkheid van niet-ontvankelijkheid ambtshalve door de Afdeling dient te worden beoordeeld.
    7.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat Amsterdam Boat Events B.V., Dame van Amstel B.V., [appellant C] en Rederij Belle B.V. nooit een ingebrekestelling hebben uitgedaan. Om die reden was het college ten aanzien van hen niet in gebreke zodat zij met het hoger beroep niet kunnen bewerkstelligen dat aan hen een dwangsom wordt toegekend, aldus het college.
    8.    Het bestuursorgaan heeft in de regel geen belang bij het instellen van hoger beroep tegen een uitspraak van de rechtbank waarbij het beroep tegen zijn besluit ongegrond is verklaard. Dit kan anders liggen wanneer, zoals in dit geval, ook de eisers in eerste aanleg hoger beroep hebben ingesteld. Nu echter het hoger beroep van Amsterdam Boat Events B.V. e.a. ongegrond zal worden verklaard, bestaat geen aanleiding om van de algemene regel af te wijken. Het incidenteel hoger beroep van het college is daarom niet-ontvankelijk.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep van Amsterdam Boat Events B.V. e.a. is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is niet-ontvankelijk. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van de gronden waarop deze berust te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van Amsterdam Boat Events B.V. en anderen ongegrond;
    II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam niet-ontvankelijk;
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Klein
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
    176-898.