ECLI:NL:RVS:2019:3573, Raad van State, 23-10-2019, 201808144/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2018 heeft het college vastgesteld dat op de locatie [locatie 1] en omgeving te Hapert een geval van ernstige bodemverontreiniging aanwezig is, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.

201808144/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Beleggingsmaatschappij Hapert B.V., gevestigd te Maarheeze, gemeente Cranendonck,
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 augustus 2018 heeft het college vastgesteld dat op de locatie [locatie 1] en omgeving te Hapert een geval van ernstige bodemverontreiniging aanwezig is, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
    Tegen dit besluit heeft Hapert B.V. beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Hapert B.V. en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2019, waar Hapert B.V., vertegenwoordigd door [persoon], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. W.B. Kroon, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door P.M. Hoefnagels en H.A. Veldhoen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In het bestreden besluit heeft het college vastgesteld dat ter hoogte van de Loonseweg / Boslaan sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging in het grondwater en dat spoedige sanering daarvan noodzakelijk is. Met de sanering moet uiterlijk binnen vier jaar na de inwerkingtreding van de beschikking worden begonnen. Binnen drie jaar na inwerkingtreding van de beschikking moet er een saneringsplan aan het college ter goedkeuring worden voorgelegd. Op de locatie zijn gebruiksbeperkingen van toepassing. In het bestreden besluit staat dat [locatie 1] te Hapert het bronperceel van de grondwaterverontreiniging is. Hapert B.V. is eigenaar van dit perceel en is bij het bestreden besluit aangewezen als degene die verantwoordelijk is voor het opstellen van het saneringsplan en het uitvoeren van de sanering.
    Eén geval van verontreiniging
    2.    Hapert B.V. voert aan dat het college niet heeft aangetoond dat [locatie 1] het bronperceel is van de grondwaterverontreiniging en dat er sprake is van één geval van verontreiniging. Daartoe betoogt zij dat niet is komen vast te staan dat de verontreiniging met 1,1,1-trichloorethaan een zelfde technische en organisatorische samenhang heeft. Volgens Hapert B.V. bevonden zich ten tijde van het ontstaan van de verontreiniging meer bedrijven in de omgeving waar 1,1,1-trichloorethaan werd gebruikt. In dit verband stelt Hapert B.V. dat het perceel aan de Nijverheidsweg 8 een waarschijnlijker bronperceel is, omdat daar een metaalbedrijf was gevestigd dat met aluminium en 1,1,1-trichloorethaan werkte. Het college heeft volgens Hapert B.V. ten onrechte geen onderzoek gedaan naar dit perceel. Evenmin, heeft het college onderzocht of een mogelijke lekkage van de riolering op het perceel de grondwaterverontreiniging heeft veroorzaakt. Verder heeft het college de stelling dat de grondwaterverontreiniging is veroorzaakt door de opslag van vaten op het buitenterrein ten onrechte niet onderbouwd, aldus Hapert B.V. Ter zitting heeft zij hieraan toegevoegd dat sprake moet zijn geweest van een passerende pluim die heeft losgelaten van de werkelijke bronlocatie. Ter motivering van dit standpunt heeft Hapert B.V. een tekening van de dwarsdoorsnede van de bodem overgelegd.
    2.1.    Artikel 1 van de Wet bodembescherming, voor zover hier van belang, luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder geval van verontreiniging: geval van verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem dat betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen."
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:709) is technische samenhang aanwezig als de verontreinigingen zijn veroorzaakt door een zelfde productieproces, installatie of mechanisme. Organisatorische samenhang doet zich voor indien de oorzaak of de gevolgen van de verontreiniging niet gescheiden kunnen worden in verschillende organisatorische eenheden. Ruimtelijke samenhang doet zich voor indien de verontreinigingen in aan elkaar grenzende of in elkaars nabijheid gelegen grondgebieden voorkomen.
    Niet in geschil is dat sprake is van ruimtelijke samenhang. Partijen zijn verdeeld over de vraag of organisatorische en technische samenhang bestaat.
    2.3.    In 1989 is op het perceel [locatie 1] een verontreiniging van het drinkwater uit een dienstwaterleiding geconstateerd. Vervolgens is in mei 1990 bij een onderzoek op het perceel aan de Loonseweg/Boslaan, tegenover [locatie 1], een matige verontreiniging met 1,1,1-trichloorethaan geconstateerd. Het bodemluchtonderzoek dat in november 1990 heeft plaatsgevonden wees op het perceel [locatie 1] de omgeving van de boringen 13 en 17 naast het gebouw aan als bron van de verontreiniging. In december 1995 heeft nader bodemonderzoek plaatsgevonden. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Nader bodemonderzoek [locatie 1]", VEL/95/2859/32200156 van Tukkers Milieu-onderzoek van 8 december 1995. In dit rapport staat dat op het terrein aan de [locatie 1] waarschijnlijk verschillende bronnen zijn geweest, zoals de voormalige baden met gechloreerde oplosmiddelen (VOCl), de voormalige opslag van vaten en buiten werking zijnde ondergrondse tanks op het voorterrein van het perceel. Het college heeft in het bestreden besluit gemotiveerd dat de verontreiniging is veroorzaakt door het gebruik van de stof 1,1,1-trichloorethaan voor het ontvetten van metaal tussen 1967 en 1982 op het perceel. Inmiddels is deze verontreiniging niet meer terug te vinden. Wel is een sterke grondwaterverontreiniging met 1,1-dichlooretheen aangetroffen. Deze stof is een afbraakproduct van 1,1,1-trichloorethaan. Het college concludeert onder meer op basis van een historisch onderzoek dat de voormalige bedrijfsactiviteiten op het perceel de oorzaak van de verontreiniging met 1,1-dichlooretheen vormen, zodat technische en organisatorische samenhang bestaat.
    2.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college toereikend gemotiveerd dat de, ter hoogte van de Loonseweg / Boslaan, aangetroffen grondwaterverontreiniging met 1,1-dichlooretheen is terug te leiden tot de [locatie 1]. Hapert B.V. heeft niet aannemelijk gemaakt dat het perceel aan de [locatie 2] het bronperceel van de grondwaterverontreiniging is. In het onder 2.3 vermelde rapport "Nader bodemonderzoek [locatie 1] te Hapert" van Tukkers Milieu-onderzoek staat dat de verontreiniging bij [locatie 1] zich in noordwestelijke richting naar de diepte verspreid. Dit blijkt ook uit de bij dit onderzoek horende kaart "Verontreinigingssituatie grondwater 1,1,1-trichloorethaan". Het college heeft in het verweerschrift gesteld dat bij bodemonderzoek in 1992 op het perceel [locatie 2] een matige verontreiniging met 1,1,1-trichloorethaan in het grondwater is aangetroffen, maar dat de omvang daarvan onvoldoende was om de oorzaak van de grondwaterverontreiniging te kunnen zijn. Het college stelt zich op het standpunt dat uit de onderzoeken uit de periode 1989 tot 1995 blijkt dat er geen significante instroming van verontreiniging uit de richting van Nijverheidsweg [.] heeft plaatsgevonden. De Afdeling ziet daarvoor in de onderzoeksrapporten evenmin aanknopingspunten. In hetgeen Hapert B.V. betoogt, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan het standpunt van het college te twijfelen.
    In reactie op de stelling over een passerende pluim en de ter zitting overgelegde tekening van de dwarsdoorsnede van de bodem heeft het college toegelicht dat de grondwaterstand op ongeveer 2 meter minus maaiveld ligt, terwijl de aangetaste waterleiding zich op een diepte van ongeveer 1 meter minus maaiveld bevond. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat de verontreiniging van het drinkwater alleen door een grondverontreiniging op de [locatie 1] kan zijn veroorzaakt, welke verontreiniging is uitgezakt naar het grondwater. Gelet op deze toelichting acht de Afdeling het niet aannemelijk dat sprake was van een passerende pluim.
    Ook voor het oordeel dat de grondwaterverontreiniging is veroorzaakt door een gebrek aan de riolering ziet de Afdeling geen aanleiding. Het college heeft e-mails van de gemeente Bladel van juni 2018 overgelegd waarin informatie is gegeven over de staat van de riolering en mogelijke lekkages. Op basis van deze informatie is het niet aannemelijk dat de riolering de oorzaak is van de grondwaterverontreiniging. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de gemeente de riolering met camera’s controleert op gebreken en dat hiervan niet is gebleken. Hapert B.V. heeft geen stukken overgelegd waaruit het tegendeel blijkt.
    2.5.    Gelet op hetgeen onder 2.4 is overwogen, geeft hetgeen Hapert B.V. heeft aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aangetroffen grondwaterverontreiniging gezien de technische, organisatorische en ruimtelijke samenhang als één geval van verontreiniging is aan te merken en dat het perceel [locatie 1], waarop het ontvetten van metaal heeft plaatsgevonden, als bronperceel van de verontreiniging is aan te merken.
    Het betoog faalt.
    Omvang van de verontreiniging
    3.    Hapert B.V. stelt dat de omvang van de verontreiniging ten onrechte niet volledig in kaart is gebracht, zodat de ernst van de verontreiniging en spoed van de sanering niet konden worden vastgesteld. Hapert B.V. stelt in dit verband dat het college eerst het geval van verontreiniging moest afbakenen en dat het college ten onrechte de interventiewaardecontour van de verontreiniging niet heeft vastgesteld. Hapert B.V. verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG3424).
    3.1.    Artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming luidt: "Gedeputeerde staten kunnen in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging:
    a. naar aanleiding van een nader onderzoek of
    b. naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid."
    Artikel 37, eerste lid, luidt: "Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is."
    3.2.    Voor het vaststellen van de ernst van een bodemverontreiniging en de spoedeisendheid van de sanering is het niet noodzakelijk dat de volledige omvang van de verontreiniging vaststaat. Het college heeft vastgesteld dat het grondwater in een bodemvolume van meer dan 100 m3 sterk verontreinigd is, waardoor volgens de Circulaire bodemsanering per 1 juli 2013 (hierna: Circulaire bodemsanering) sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging. Ook heeft het college vastgesteld dat het bodemvolume aan sterk verontreinigd grondwater tenminste 125.000 m3 bedraagt. Omdat het bodemvolume aan sterk verontreinigd grondwater groter is dan 6.000 m3 is volgens de Circulaire bodemsanering sprake van onaanvaardbare verspreidingsrisico’s waardoor spoedige sanering van de bodemverontreiniging noodzakelijk is. Hapert B.V. heeft de tot nu toe vastgestelde omvang van de bodemverontreiniging niet bestreden. Er bestaat in zoverre geen grond voor het oordeel dat het college de ernst van de bodemverontreiniging en spoedeisendheid van de sanering op basis van de tot nu toe beschikbare gegevens niet heeft kunnen vaststellen.
    De door Hapert B.V. genoemde uitspraak van de Afdeling van 5 november 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG3424) leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak is overwogen dat pas nadat het geval van bodemverontreiniging is afgebakend de vraag aan de orde is of dit geval moet worden aangemerkt als een ernstig geval van bodemverontreiniging. Aan de orde was de vraag of twee verontreinigingen op een NS-terrein tezamen als één geval van bodemverontreiniging moesten worden aangemerkt. Anders dan Hapert B.V. lijkt te veronderstellen, betekent dit niet dat eerst de volledige omvang van een verontreiniging moet worden vastgesteld voordat een beschikking over de ernst en spoed kan worden genomen. In de onderhavige zaak is de grondwaterverontreiniging voldoende afgebakend om de ernst van de verontreiniging te kunnen vaststellen. Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 26 januari 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AS3902) overwogen dat het college de interventiewaardecontour in redelijkheid als grens van het geval van bodemverontreiniging kon hanteren. Anders dan Hapert B.V. veronderstelt, is het vaststellen van een interventiewaardecontour geen voorwaarde voor de afbakening van een geval van bodemverontreiniging.
    Het betoog faalt.
    Saneringsplicht
    4.    Hapert B.V. betoogt dat zij, als eigenaar van het perceel [locatie 1], ten onrechte is aangewezen als degene die moet saneren. De saneringsplicht op grond van artikel 55b van de Wet bodembescherming is volgens haar niet van toepassing, omdat het perceel [locatie 1] geen bedrijfsterrein is zoals gedefinieerd in artikel 55a van die wet. Volgens Hapert B.V. kan haar daarom geen saneringsverplichting als bedoeld in artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming worden opgelegd. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3930). Volgens Hapert B.V. was het college op grond van artikel 48 van de Wet bodembescherming zelf verplicht de bodem te saneren.
    4.1.    Artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming luidt: "Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten aangeven door welke natuurlijke persoon of rechtspersoon een verplichting, bij de beschikking opgelegd met toepassing van het tweede lid, het derde lid of de eerste volzin van het vierde lid, moet worden nagekomen."
    Artikel 55a luidt: "In deze paragraaf en de daarop berustende bepalingen wordt onder een bedrijfsterrein verstaan een perceel als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Kadasterwet waarop bedrijfsactiviteiten worden verricht door een onderneming in de zin van de Wet op de inkomstenbelasting 2001 of de Wet op de vennootschapsbelasting 1969, niet behorend tot de landbouwsector, zoals opgenomen in de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector van 1 februari 2000 (PbEG C 28) dan wel overeenkomstig daarvoor in de plaats tredende regelgeving."
    Artikel 55b, eerste lid, luidt: "De eigenaar of indien op het bedrijfsterrein een recht van erfpacht rust, de erfpachter van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, is verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Met de sanering wordt begonnen uiterlijk voor het tijdstip dat is bepaald in de beschikking. De bedoelde eigenaar of erfpachter is verplicht tijdelijke beveiligingsmaatregelen als bedoeld in artikel 37, derde lid, of maatregelen als bedoeld in artikel 37, vierde lid, te nemen en van de uitvoering van die maatregelen verslag te doen, voor zover dat is aangegeven in de beschikking, bedoeld in artikel 37, eerste lid."
    4.2.    In het dictum van het bestreden besluit staat vermeld: "Op basis van artikel 37, lid 5 Wet bodembescherming wordt de eigenaar van het perceel kadastraal bekend als gemeente Hoogeloon, sectie [.], nummer [….], aangewezen als degene die verantwoordelijk is voor het opstellen van een saneringsplan en het uitvoeren van de sanering."
    Niet in geschil is dat dit perceel aan de [locatie 1] te Hapert ligt en dat Hapert B.V. daarvan de eigenaar is. Evenmin is in geschil dat de loods op het perceel ten tijde van het besluit van 27 augustus 2018 werd verhuurd aan het bedrijf in metaalbewerking dat gevestigd was aan de [locatie 3] te Hapert. Zoals het college in het verweerschrift terecht stelt, valt de opslag ten behoeve van een bedrijf ook onder bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 55a van de Wet bodembescherming. Het perceel aan de [locatie 1] is derhalve terecht als bedrijfsterrein aangemerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:230) kan uit artikel 55b van de Wet bodembescherming niet worden opgemaakt dat slechts de eigenaar van een bedrijfsterrein die zelf ondernemer is en op het perceel bedrijfsactiviteiten verricht, verplicht is de bodem te saneren. In de door Hapert B.V. genoemde uitspraak van 23 december 2015 heeft de Afdeling overwogen dat het bevoegd gezag een (rechts)persoon alleen met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming kan aanwijzen als degene die de sanering moet uitvoeren, indien die (rechts)persoon op grond van een ander artikel in de Wet bodembescherming tot sanering verplicht is, of kan worden verplicht. Nu Hapert B.V. de eigenaar is van een bedrijfsterrein waarop een geval van verontreiniging is ontstaan, is zij op grond van artikel 55b van de Wet bodembescherming verplicht de bodem te saneren en heeft het college haar terecht aangewezen als degene die de sanering moet uitvoeren.
    Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    5.    Het beroep is ongegrond.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
    628.