ECLI:NL:RVS:2020:1754, Raad van State, 22-07-2020, 201908216/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Laren [appellant] onder dwangsom gelast om voor 1 januari 2019 de bouwwerken op het perceel [locatie 1] te Laren, te verwijderen en verwijderd te houden en de bewoning van een gebouw op dat perceel te staken. Het perceel waar het over gaat is gelegen achter het perceel aan het [locatie 2] te Laren. [appellant] woont al vele jaren op het perceel. Een toezichthouder van het college heeft bij een bezoek op 13 januari 2017 geconstateerd dat op het perceel diverse bouwwerken staan waarvoor geen vergunningen zijn verleend: paardenstallen, een overdekte paardenbak/manege en een woning.

201908216/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Laren,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 oktober 2019 in zaak nr. 19/567 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Laren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 april 2018 heeft het college [appellant] onder dwangsom gelast om voor 1 januari 2019 de bouwwerken op het perceel [locatie 1] te Laren, te verwijderen en verwijderd te houden en de bewoning van een gebouw op dat perceel te staken.
    Bij besluit van 27 december 2018 heeft het college beslist op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar en het besluit van 9 april 2018 herroepen. Daarbij heeft het college te kennen gegeven, kort weergegeven, te gedogen dat [appellant] op het perceel woont.
    Bij uitspraak van 29 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 27 december 2018 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft niet schriftelijk gereageerd op de stukken van [appellant].
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.J.A.M. Bogaers, advocaat te Laren, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.R.M. van Lent, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het perceel waar het over gaat is kadastraal bekend gemeente Laren, sectie […], nummer […] en is gelegen achter het perceel aan het [locatie 2] te Laren. [appellant] woont al vele jaren op het perceel. Een toezichthouder van het college heeft bij een bezoek op 13 januari 2017 geconstateerd dat op het perceel diverse bouwwerken staan waarvoor geen vergunningen zijn verleend: paardenstallen, een overdekte paardenbak/manege en een woning.
        Bij besluit van 9 april 2018 heeft het college [appellant] gelast om voor 1 januari 2019 de bouwwerken op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en de bewoning van een gebouw op dat perceel te staken.
    2.    Bij besluit op bezwaar van 27 december 2018 heeft het college het besluit van 9 april 2018 herroepen. Daarbij heeft het college meegedeeld dat [appellant] het gebouw mag blijven bewonen totdat hij het gebouw verlaat, of tot de datum van zijn overlijden. Met ingang van de datum dat [appellant] de bewoning beëindigt of overlijdt, mag het gebouw niet meer worden bewoond en dienen alle bouwwerken op het perceel E 901 te Laren uiterlijk binnen drie maanden te worden ontruimd, verwijderd en verwijderd te blijven. Verder stelt het college dat het gebruik van de voormalige stallen en rijbak bijna twee jaar is gestaakt en gestaakt dient te blijven.
        Het komt er dus op neer dat het college toezegt om niet handhavend op te treden tegen de bewoning door [appellant] van het gebouw en tegen de zonder vergunning gebouwde bouwwerken, tot uiterlijk drie maanden na de beëindiging van de bewoning door [appellant] en onder de voorwaarde dat het gebruik van de voormalige stallen en de rijbak gestaakt blijft (hierna: de gedoogbeslissing).
    3.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] alleen de naar aanleiding van zijn bezwaar genomen gedoogbeslissing bestrijdt en dat de procedure bij de rechtbank en de Afdeling uitsluitend over die gedoogbeslissing gaat.
    4.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356, geoordeeld dat de gedoogbeslissing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), en dat [appellant] daarom hiertegen geen beroep kon instellen.
    5.    [appellant] bestrijdt dit oordeel in hoger beroep. Zijn betoog komt er in de kern op neer dat in zijn geval geen sprake is van een illegale situatie, gezien een generaal pardon uit 1973 en gezien (het overgangsrecht van) de bestemmingsplannen sinds die tijd. Omdat het college gelet hierop volgens [appellant] niet bevoegd was om handhavend op te treden, mocht het college ook geen gedoogbeslissing nemen. Daarom moet de gedoogbeslissing - zo begrijpt de Afdeling het betoog - als een bij de bestuursrechter beroepbaar besluit worden aangemerkt. Verder betoogt hij dat de weg van uitlokking van een handhavingsbesluit, om duidelijkheid te krijgen over de vraag of sprake is van een illegale situatie, onevenredig bezwarend is om zowel financiële als emotionele redenen. Nu de last onder dwangsom na bezwaar is herroepen is het bovendien volgens [appellant] vreemd om van hem te verwachten een handhavingsbesluit uit te lokken.
    5.1.    De Afdeling heeft in de door de rechtbank genoemde uitspraak van 24 april 2019 geoordeeld dat een gedoogbeslissing, de weigering een gedoogbeslissing te nemen en de intrekking van een gedoogbeslissing geen besluiten zijn in de zin van de Awb en daarmee ook niet kunnen worden gelijkgesteld. De gedoogbeslissing heeft het karakter van een - al dan niet voorwaardelijke - toezegging van het bestuursorgaan dat het vooralsnog niet tot handhavend optreden overgaat. Met het stellen van de voorwaarden in de gedoogbeslissing staat niet vast dat, hoe en wanneer het college handhavend zal optreden. Pas tegen een mogelijk besluit tot handhaving kan een gedoogde rechtsmiddelen aanwenden. De Afdeling heeft in die uitspraak verder geoordeeld dat alleen in zeer uitzonderlijke gevallen van het voorgaande moet worden afgeweken.
    5.2.    Uit deze jurisprudentie volgt dat toezeggingen over het niet overgaan tot handhavend optreden behoudens zeer uitzonderlijke gevallen geen besluiten zijn waartegen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Anders dan [appellant] meent, is deze jurisprudentie ook van toepassing op gedoogbeslissingen waarbij - zoals hier - in discussie is of het bestuursorgaan er bij de toezegging om niet handhavend op te treden terecht van uitgaat dat het daartoe bevoegd is. Zoals onder 16 van de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019 is uiteengezet, is het in zo'n geval aan degene die het niet eens is met het standpunt van het bestuursorgaan dat in strijd met de wet of met andere regelgeving wordt gehandeld, om een aanvraag om een vergunning in te dienen of om anderszins de rechtens noodzakelijke toestemming te verkrijgen, dan wel een besluit omtrent handhaving uit te lokken of af te wachten.
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in dit geval geen sprake is van een zeer uitzonderlijk geval waarin een gedoogbeslissing als een besluit zou moeten worden aangemerkt.
        Daarbij merkt de Afdeling op dat, indien [appellant] het niet eens is met het standpunt van het college over de juridische status van zijn bouwwerken en zijn gebruik van het perceel, en hij hierover een oordeel van de bestuursrechter wenst, hij bij het college een aanvraag kan indienen voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bebouwing en het gebruik daarvan, al dan niet in afwijking van het bestemmingsplan. Het college is verplicht op die aanvraag een besluit te nemen.
        Bij het nemen van dat besluit dient het college te beoordelen of de situatie gelet op het generaal pardon en het overgangsrecht in de bestemmingsplannen legaal of illegaal is. Indien en voor zover er volgens het college geen strijd met het bestemmingsplan bestaat en ook anderszins niet zonder een vereiste omgevingsvergunning wordt gehandeld, zal het college de aanvraag moeten afwijzen omdat verlening van een vergunning niet noodzakelijk is. Indien en voor zover er volgens het college wel een illegale situatie bestaat, moet het college beoordelen of het een omgevingsvergunning wil verlenen om deze situatie, gelet op de belangen van [appellant] en de zeer lange termijn waarin hij al gebruik maakt van het perceel, alsnog legaal te maken, dan wel of het een eventuele illegale situatie via, bijvoorbeeld, een persoonsgebonden gebruiksrecht wil toestaan.
        Tegen het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning, waaronder het oordeel over de vergunningplicht, kan [appellant], indien hij dat wil, rechtsmiddelen aanwenden en zodoende het besluit ter beoordeling aan de bestuursrechter voorleggen.
    5.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de gedoogbeslissing geen besluit is. Overigens zou bij toepassing van de jurisprudentie van de Afdeling voorafgaand aan de uitspraak van 24 april 2019 voor [appellant], als gedoogde, evenmin sprake zijn geweest van een op rechtsgevolg gerichte beslissing (vergelijk de weergave van die rechtspraak in de overwegingen 8 tot en met 12 van de uitspraak van 24 april 2019).
        Omdat geen sprake is van een voor beroep vatbaar besluit, kan hetgeen overigens door [appellant] is aangevoerd, reeds daarom niet worden beoordeeld.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    w.g. Minderhoud    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
    262-929.