ECLI:NL:RVS:2016:1067, Raad van State, 20-04-2016, 201500974/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2014, kenmerk 01128559/RM/2014/0028, heeft het college van gedeputeerde staten een last onder bestuursdwang opgelegd inhoudende dat diverse volgens het college in strijd met artikel 3 van de Ontgrondingenwet zonder vergunning uitgevoerde ontgrondingen ongedaan worden gemaakt.

201500974/1/R4.
    Datum uitspraak: 20 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid GrondNet B.V., gevestigd te Heerenveen,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 april 2014, kenmerk 01128559/RM/2014/0028, heeft het college van gedeputeerde staten een last onder bestuursdwang opgelegd inhoudende dat diverse volgens het college in strijd met artikel 3 van de Ontgrondingenwet zonder vergunning uitgevoerde ontgrondingen ongedaan worden gemaakt.
    
    Bij besluit van 19 december 2014, kenmerk 01183386, heeft het college van gedeputeerde staten het door GrondNet hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en voor het overige in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit heeft GrondNet beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    GrondNet, het college van gedeputeerde staten en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Schatzenburg B.V., belanghebbende, hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    GrondNet, het college van gedeputeerde staten, het college van burgemeester en wethouders van Menameradiel en Schatzenburg hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2015, waar GrondNet, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.H.R. van Boetzelaer, advocaat te Heerenveen, het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. R.G. Mud, vergezeld door ir. J.H.D. Timens, ing. R. Dijkstra en R. Veldhuizen, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord het college van burgemeester en wethouders van Menameradiel, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en Schatzenburg, vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [gemachtigde].
    
    Overwegingen
    
    Achtergrond van het bestreden besluit
    
    1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat GrondNet ter plaatse van een recreatieterrein zonder vergunning ontgrondingswerkzaamheden heeft uitgevoerd op een locatie waar nadien een geluidswal is gerealiseerd en ter plaatse van ten noorden daarvan gelegen gronden, grenzend aan recreatieterrein Schatzenburg. De geluidswal heeft een lengte van ongeveer 1.200 m.
    
    Procesbelang
    
    2. Het college van burgemeester en wethouders voert aan dat het beroep van GrondNet niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het college van gedeputeerde staten twee gelijkluidende besluiten tot bestuursdwang heeft genomen, waarvan één was gericht aan GrondNet en de andere aan Schatzenburg. Tegen dit laatste besluit, dat ook aan GrondNet is verzonden, is GrondNet niet opgekomen, terwijl ook volgens dat besluit de kosten van de bestuursdwang worden verhaald op GrondNet. Omdat laatstgenoemd besluit onherroepelijk is geworden, ontbreekt het procesbelang bij GrondNet in de onderhavige procedure tegen het gelijkluidende besluit, aldus het college van burgemeester en wethouders.
    
    2.1. Bij onderscheiden brieven van 10 april 2014, beide verzonden op 15 april 2014 en beide met het kenmerk 01128559 RM/2014/0028, is aan GrondNet en aan Schatzenburg bekendgemaakt dat het college van gedeputeerde staten heeft besloten een last onder bestuursdwang op te leggen.
    
    In haar uitspraak van heden in zaak nr. 201507470/1/R4 heeft de Afdeling geoordeeld dat de bekendmaking van deze last ook aan Schatzenburg niet maakt dat sprake is van twee besluiten, waartegen GrondNet afzonderlijk moet opkomen. Reeds daarom kan het standpunt van het college van burgemeester en wethouders niet worden gevolgd.
    
    De beroepsgronden
    
    3. GrondNet betwist dat een ontgronding heeft plaatsgevonden. Zij stelt dat bij werkzaamheden die Schatzenburg heeft uitgevoerd in de periode 2003-2006 de gronden met een halve meter zijn opgehoogd. GrondNet stelt dat zij nadien bij de -met een daartoe verleende vergunning uitgevoerde- aanleg van een geluidswal ter plaatse een halve meter grond heeft afgegraven tot op het niveau van het oorspronkelijk maaiveld. Daarna is ter plaatse een geluidswal aangelegd en is de grond die bij het afgraven was vrijgekomen gebruikt om die geluidswal af te dekken, aldus GrondNet. Dat gewoelde grond is aangetroffen, toont volgens GrondNet niet aan dat een ontgronding heeft plaatsgevonden, aangezien voor 2007 werken en werkzaamheden hebben plaatsgevonden die niet zijn betrokken bij dat onderzoek.
    
    3.1. Het ongedaan maken van de ontgronding dient volgens de last te geschieden door het herstellen van de oude situatie. Daarvoor dient de geroerde grond te worden afgegraven en de ontgronding te worden opgevuld met gebiedseigen materiaal.
    
    3.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet is het verboden, behoudens het bepaalde in de artikelen 12 en 31, zonder vergunning te ontgronden dan wel als eigenaar, erfpachter, vruchtgebruiker, opstalhouder, beklemde meier of gebruiker van enige onroerende zaak toe te laten, dat aldaar zonder vergunning ontgronding plaats heeft.
    
    3.3. In het deskundigenbericht zijn de rapportages beoordeeld die zijn opgesteld ter beantwoording van de vraag of, en zo ja, tot welke diepte, een ontgronding heeft plaatsgevonden.
    
    Ten behoeve van het bestreden besluit is onderzoek verricht waarvan de resultaten zijn opgenomen in het rapport "Bodemonderzoek geluidswal Schatzenburg" (Royal Haskoning DHV, 18 december 2014), waarbij voor het bepalen van het maaiveld bij 91 uitgevoerde boringen de grens tussen geroerde en ongeroerde grond is bepaald. Volgens het deskundigenbericht is het zeer de vraag of het rapport van Royal Haskoning de juiste informatie over de onderliggende bodem verstrekt doordat is nagelaten onderzoek te verrichten naar het effect van in het verleden uitgevoerde werkzaamheden. Het is onder meer bekend dat in de jaren 2001-2006 ingrijpende werkzaamheden zijn uitgevoerd, zo staat in het deskundigenbericht. Daarbij is vermeld dat een waterpartij is ingericht en dat de werkzaamheden hebben geleid tot dempingen van sloten en het vervallen van paden. Als geroerde grond wordt aangetroffen op plaatsen waar werkzaamheden in de grond hebben plaatsgevonden die los staan van ontgrondingswerkzaamheden kan volgens het deskundigenbericht uit het ter plaatse aantreffen van geroerde grond niet worden afgeleid dat GrondNet daar ontgrondingswerkzaamheden heeft uitgevoerd.
    
    Volgens het deskundigenbericht is met de gehanteerde boormethode voorts niet vast te stellen waar de grens tussen geroerde en ongeroerde grond ligt omdat gebruik is gemaakt van zogenoemde avegaarboringen, waarmee geroerde bodemmonsters worden verkregen. Daarom moet worden afgegaan op de kenmerken van de bodemmonsters, maar daarvoor is van belang om inzicht te hebben in de voorgeschiedenis van deze locatie, terwijl dat inzicht in dit geval ontbreekt, aldus het deskundigenbericht.
    
    3.3.1. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat op grond van de bevindingen (boorstaten en volumeberekeningen) niet kan worden gesteld dat er een ontgronding heeft plaatsgevonden die dieper dan 0,5 meter onder maaiveld heeft plaatsgevonden. De boorstaten sluiten volgens het deskundigenbericht niet uit dat in het verleden diepe bewerkingen in de bodem hebben plaatsgevonden.
    
    3.4. Het college is bij zijn besluitvorming en de formulering van de opgelegde last onder bestuursdwang ervan uitgegaan dat daar waar gronden zijn geroerd, ontgrondingswerkzaamheden hebben plaatsgevonden.
    
    De Afdeling stelt evenwel vast dat het college geen onderzoek heeft gedaan naar werkzaamheden die mogelijk in het verleden in het betrokken gebied hebben plaatsgevonden en die van invloed kunnen zijn op de bodemsamenstelling. Hiertoe bestond naar het oordeel van de Afdeling vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid wel aanleiding. Daarbij is van belang dat GrondNet stelt dat in de periode van 2001-2007 grootschalige werkzaamheden in het gebied hebben plaatsgevonden. Deze stelling wordt ondersteund door een verklaring van Schatzenburg, destijds eigenaar van de desbetreffende gronden. Schatzenburg heeft deze verklaring ondersteund met diverse documenten, zoals offertes en facturen voor het verrichten van werkzaamheden in het gebied. Het gaat daarbij volgens Schatzenburg onder meer om de kap van 9 ha productiebos, het frezen van wortels tot een diepte van 1 m, het verwijderen van resterende stobben en het omhoog halen, versnipperen en in de grond verwerken van de laatste wortels met een diepwoeler. Verder zijn volgens Schatzenburg onder meer gronden opgehoogd en sloten gedempt. Volgens Schatzenburg zijn gronden door deze grootschalige werkzaamheden geroerd, terwijl geen ontgronding heeft plaatsgevonden. Daarnaast is alles wat aan steen is tegengekomen kapot geslagen en verspreid, aldus Schatzenburg.
    
    Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de onderbouwde stelling van Schatzenburg dat gronden zijn geroerd door een andere oorzaak dan ontgrondingswerkzaamheden, onjuist is. Voorts heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom uit de omstandigheid dat bij grondboringen puin wordt aangetroffen onder het oorspronkelijk maaiveld zou volgen dat op die locaties ontgrondingswerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Dat bij bodemonderzoek van Alex Stewart Environmental Services BV uit 2001 alleen aan de uiterst oostelijke punt van het gebied puin is aangetroffen, is in dit verband onvoldoende, nu niet is uitgesloten dat na die tijd en voor aanleg van de geluidswal ook in overige delen van het gebied puin is terechtgekomen. In dit verband heeft Schatzenburg erop gewezen dat aan haar een vergunning is verleend voor onder meer het asfalteren van wandelpaden op het terrein en heeft zij een brief van 11 juli 2006 overgelegd van het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Menaldumadeel over het verwerken van puingranulaat op het terrein van Schatzenburg. Het college van gedeputeerde staten heeft onvoldoende zorgvuldig gehandeld door niettemin zonder meer uit te gaan van de juistheid van de van gemeentelijke zijde vernomen mededeling dat van puinpaden geen sprake zou zijn geweest.
    
    Dat in het gebied een ontgronding heeft plaatsgevonden, staat naar het oordeel van de Afdeling vast, nu GrondNet heeft erkend dat voorafgaand aan de aanleg van de geluidswal tot 0,5 m diep is afgegraven. Mogelijk strekt de opgelegde last om de geroerde grond af te graven echter verder dan louter het ongedaan maken van in het gebied verrichte ontgrondingswerkzaamheden, nu uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat niet is uitgesloten dat gronden zijn geroerd door in het verleden in het gebied verrichte werkzaamheden.
    
    3.5. Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 10 april 2014, kenmerk 01128559/RM/2014/0028, niet is herroepen.
    
    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb in de zaak te voorzien door het besluit van 10 april 2014, kenmerk 01128559/RM/2014/0028, te herroepen voor zover dat niet reeds is gebeurd bij het bestreden besluit.
    
    Gelet op de geconstateerde gebreken in de besluitvorming komt de Afdeling niet toe aan hetgeen voor het overige door partijen is aangevoerd.
    
    3.6. Het college van gedeputeerde staten dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van GrondNet. De Afdeling zal het college van gedeputeerde staten niet veroordelen tot vergoeding van de kosten die GrondNet heeft gemaakt voor het laten opstellen van deskundigenrapporten. Daartoe overweegt de Afdeling dat het geen kosten betreft die GrondNet heeft gemaakt in verband met de behandeling van haar beroep, maar in verband met de behandeling van haar bezwaar. Reeds omdat GrondNet pas na de beslissing op bezwaar om vergoeding van deze kosten heeft verzocht, dient het verzoek, gelet op artikel 7:15, derde lid, van de Awb, te worden afgewezen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 19 december 2014, kenmerk 01183386, voor zover daarbij het besluit van 10 april 2014, kenmerk 01128559/RM/2014/0028, niet is herroepen;
    
    III. herroept het besluit van 10 april 2014 voor zover dat niet reeds is herroepen bij het besluit van 19 december 2014;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V. wijst het verzoek om vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten af;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid GrondNet B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,84 (zegge: twaalfhonderdvierennegentig euro en vierentachtig cent), waarvan € 1.240,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid GrondNet B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
    
    528.