ECLI:NL:RVS:2015:3048, Raad van State, 30-09-2015, 201501137/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 januari 2014 heeft de minister het aan [appellante] op 2 januari 2014 door de arbeidsinspecteur gegeven mondelinge bevel de werkzaamheden in het TR Ketelhuis te Eindhoven niet aan te vangen in verband met ernstig gevaar voor personen, schriftelijk bevestigd.

201501137/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Asbestverwijderings- en Milieutechniek [appellante] B.V., gevestigd te Eindhoven,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2014 in zaak nr. 14/2395 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 januari 2014 heeft de minister het aan [appellante] op 2 januari 2014 door de arbeidsinspecteur gegeven mondelinge bevel de werkzaamheden in het TR Ketelhuis te Eindhoven niet aan te vangen in verband met ernstig gevaar voor personen, schriftelijk bevestigd.
    
    Bij besluit van 18 juni 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [appellante], bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat te ’s-Hertogenbosch, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet belast de bij besluit van de minister aangewezen onder hem ressorterende ambtenaren.
    
    Ingevolge 28, eerste lid, is een daartoe aangewezen toezichthouder bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat personen niet mogen blijven in door hem aangewezen plaatsen, of dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel dat verblijf of die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt een mondeling bevel zo spoedig mogelijk schriftelijk bevestigd aan de werkgever of aan de andere personen, bedoeld in artikel 16, zevende, achtste en negende lid.
    
    Ingevolge het vierde lid trekt, zodra naar het oordeel van de toezichthouder die een bevel als bedoeld in het eerste lid gaf, geen ernstig gevaar meer aanwezig is, hij het bevel in.
    
    Ingevolge artikel 31, tweede lid, wordt een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in de artikelen 24, eerste lid, 28a, eerste lid, 28b, en 34, eerste lid, gegeven namens de minister.
    
    2. Op 23 december 2013 is een werknemer van [appellante] bij het zagen van een leiding in het TR Ketelhuis in aanraking gekomen met een onbekende vloeistof. [appellante] heeft hierop besloten een deel van de asbestsaneringswerkzaamheden stil te leggen totdat duidelijk is wat voor vloeistof het betreft. Hiertoe zijn monsters uit de leiding en de ketel genomen en ter analyse aangeboden aan TNO.
    
    De minister heeft aan het bevel ten grondslag gelegd dat de werkzaamheden in het TR Ketelhuis naar het oordeel van de arbeidsinspecteur ernstig gevaar opleveren voor personen, omdat uit onderzoek is gebleken dat werknemers van [appellante] tijdens het verwijderen van leidingen in contact zijn gekomen met een gevaarlijke stof, anders dan asbest. Voorts was, gelet op een rapport van Arcadis Nederland van
    
    14 november 2012 "Inventarisatie gevaarlijke stoffen op terrein oude energiecentrale" (hierna: het inventarisatierapport), voor aanvang van de werkzaamheden bekend dat er diverse gevaarlijke stoffen op het terrein en in het ketelhuis aanwezig konden zijn, maar is geen inventarisatie uitgevoerd op de aanwezige gevaarlijke stoffen en mogelijke blootstelling aan die stoffen van werknemers bij het verwijderen van de leidingen en andere installatieonderdelen van het ketelhuis. Daarnaast zijn er voor aanvang van de werkzaamheden geen metingen uitgevoerd op de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen. Daarmee is volgens de minister de aard, de mate en duur van de blootstelling niet beoordeeld, teneinde de gevaren voor de medewerkers te bepalen en zijn de gevaren niet of onvoldoende voorkomen.
    
    2.1. Volgens een rapport van TNO van 14 januari 2014 bestaat het door [appellante] ter analyse aangeboden monster uit de leiding zeer waarschijnlijk uit soda en is het monster uit de ketel zeer waarschijnlijk een oplossing van natronloog in water.
    
    Op 17 januari 2014 heeft [appellante] een plan van aanpak van 14 januari 2014 aan de arbeidsinspecteur gezonden.
    
    Op 10 maart 2014 heeft [appellante] een rapport van Van Gansewinkel van 4 maart 2014 aan de arbeidsinspecteur gezonden. Volgens dit rapport is theoretisch uit te sluiten dat de gevaarlijke stof hydrazine na 21 jaar nog aanwezig kan zijn in droge, deels open leidingen en tanks.
    
    Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de minister het bevel ingetrokken, omdat [appellante] op 12 maart 2014 zodanige informatie heeft verstrekt dat daaruit naar het oordeel van de arbeidsinspecteur bleek dat het ernstig gevaar voor personen is opgeheven.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de minister bevoegd was te bevelen dat de werkzaamheden niet mochten aanvangen, niet heeft onderkend dat de minister zich onvoldoende ervan heeft vergewist of daadwerkelijk aanleiding bestond voor het redelijk oordeel van ernstig gevaar voor personen. [appellante] voert aan dat het bevel gebaseerd is op een anonieme melding en anonieme verklaringen van twee werknemers en een oud-medewerker. Deze verklaringen zijn ondanks herhaaldelijk verzoek nooit door de arbeidsinspecteur overgelegd, zodat de inhoud en herkomst daarvan niet kan worden vastgesteld. [appellante] voert voorts aan dat de minister reden had om aan de juistheid van de verklaringen te twijfelen, nu zijn werknemers tijdens de werkzaamheden persoonlijke beschermingsmiddelen droegen, waaronder een dubbele overall en een volgelaatsmasker. Verder blijkt uit het medisch rapport van 2 januari 2014 betreffende de werknemer die op 23 december 2013 in aanraking was gekomen met een onbekende stof, dat hij een dag voor het bezoek aan de spoedeisende hulp van het ziekenhuis cocaïne had gebruikt en op de dag van het bezoek vier joints had gerookt. Uit dit rapport blijkt niet dat bij hem brandwonden of andere lichamelijke onregelmatigheden zijn geconstateerd.
    
    3.1. De minister heeft aan het in bezwaar gehandhaafde bevel ten grondslag gelegd dat de werkzaamheden in het TR Ketelhuis naar het oordeel van de arbeidsinspecteur ernstig gevaar voor personen opleveren, omdat uit onderzoek is gebleken dat werknemers van [appellante] tijdens het verwijderen van leidingen in contact zijn gekomen met een gevaarlijke stof. Volgens de minister hebben een of meer werknemers bij de arbeidsinspecteur geklaagd over verwondingen als gevolg van aanraking met een gevaarlijke stof en is op 27 december 2013 een melding bij de Inspectie SZW binnengekomen. Het aan het bevel ten grondslag liggende onderzoek wordt evenwel niet ondersteund door concrete feiten en omstandigheden die objectief en verifieerbaar zijn, nu de verklaringen van de werknemers en de bij de Inspectie SZW ingekomen melding niet zijn overgelegd. Hierdoor kan niet worden vastgesteld wie welke verklaring heeft afgelegd, wie de melding heeft gedaan en wat deze behelsde. Voor zover ervan zou moeten worden uitgegaan dat het bevel gebaseerd is op de omstandigheid dat een werknemer van [appellante] op 23 december 2013 in aanraking is gekomen met een onbekende stof, heeft de minister niet onderkend dat bij deze werknemer volgens een medisch verslag van 2 januari 2014 na lichamelijk onderzoek in het ziekenhuis geen onregelmatigheden zijn geconstateerd.
    
    De conclusie is dat het besluit van 18 juni 2014 in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet mocht uitgaan van de juistheid van het inventarisatierapport van Arcadis en eerst zelf de zaken had moeten controleren en verifiëren. [appellante] voert aan dat het rapport een volledige inventarisatie van het gehele terrein behelst en een helder beeld geeft van de aan- en afwezigheid van gevaarlijke stoffen, in het bijzonder de mogelijke aanwezigheid van hydrazine, zodat voor een nadere inventarisatie geen aanleiding was. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat niet kon worden uitgegaan van de juistheid van dit rapport omdat daarin het voorbehoud werd gemaakt dat aan het rapport geen rechten kunnen worden ontleend, voert [appellante] aan dat dat slechts een algemene exoneratieclausule betreft.
    
    4.1. De minister heeft aan het in bezwaar gehandhaafde bevel ten grondslag gelegd dat de werkzaamheden in het TR Ketelhuis ernstig gevaar voor personen opleveren, omdat [appellante] de aard, de mate en duur van de blootstelling aan gevaarlijke stoffen niet heeft beoordeeld, teneinde de gevaren voor medewerkers te bepalen en de gevaren aldus niet of onvoldoende heeft voorkomen. [appellante] klaagt naar het oordeel van de Afdeling terecht dat de minister zich aldus onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de inhoud van het inventarisatierapport van Arcadis. In dit rapport is het volgende vermeld:
    
    "Op het terrein zijn vaten waar gevaarlijke stoffen in hebben gezeten duidelijk gemarkeerd met bordjes. Op de gele en witte bordjes staat duidelijk vermeld om welke stof het gaat. (…) De bovengrondse zoutzuurtank is 26,5 m³ en de bovengrondse natronloogtank 25,5 m³. Beide tanks waren bij het stilleggen van de centrale helemaal leeg getankt. De zoutzuurtank heeft een kapot kijkgat en de natronloogtank is ook open. Deze tanks hebben geen gevaarlijke inhoud.
    
    (…)
    
    2.4 In de opslag chemicaliën
    
    Het gaat hier om een voormalige opslag van 500 kg chemicaliën. Daarin zat maximaal 200 liter ammonia, 150 liter trinatriumfosfaat en 150 liter hydrazine. Hydrazine is in pure vorm extreem gevaarlijk [explosief en giftig]; in wateroplossing veel minder. Hydrazine is niet meer aanwezig. (…) In het lichtgekleurde vat zat ammoniak, maar is nu leeg.
    
    (…)
    
    Op het terrein zijn ook ongevaarlijke onderdelen. Hieronder volgt een korte opsomming van deze onderdelen. (…) Alles is bij de stillegging van de installaties ruim een uur met water schoongespoeld. Ook de leidingen van en naar opslagvaten van gevaarlijke stoffen.
    
    (…)
    
    In het TR gebouw staan in de opslagruimte voor chemicaliën een blauwe kist voor trinatriumfosfaat, een zwart vat voor natronloog en een vat voor ammoniak. Deze zijn leeg.
    
    (…)
    
    Een korte beschrijving van de ongevaarlijke installatieonderdelen is ook gegeven. Alle onderdelen waren bij sluiting van de centrale ruim een uur doorgespoeld met water zodat de leidingen en filters schoon gespoeld zijn."
    
    4.2. Het inventarisatierapport van Arcadis bevat een volledige inventarisatie van het gehele terrein. Volgens het rapport waren de bovengrondse zoutzuurtank en natronloogtank bij het stilleggen van de centrale helemaal leeg getankt en hebben ze geen gevaarlijke inhoud. Voorts is daarin vermeld dat in de voormalige opslag van chemicaliën geen hydrazine, ammonia en trinatriumfosfaat meer aanwezig zijn. Ook de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in de leidingen sluit het rapport uit, nu alle installatieonderdelen bij sluiting van de centrale ruim een uur zijn doorgespoeld met water, zodat de leidingen en filters schoon zijn. Het inventarisatierapport biedt in redelijkheid geen grond voor het standpunt van de minister, dat in het gebouw of op het terrein gevaarlijke stoffen aanwezig zijn die niet reeds bij de inventarisatie zijn betrokken. De minister heeft in een niet overgelegde verklaring van een oud-werknemer van Essent, dat hydrazine destijds met emmers werd vervoerd, in redelijkheid geen aanleiding kunnen zien voor twijfel aan het door een deskundige opgestelde inventarisatierapport. Volgens het rapport van Van Gansewinkel van 4 maart 2014 is ook theoretisch uit te sluiten dat hydrazine na 21 jaar nog aanwezig kan zijn in droge, deels open leidingen en tanks. Voor zover in het inventarisatierapport een voorbehoud is gemaakt, heeft de minister daarin in redelijkheid geen aanleiding kunnen zien voor twijfel aan de juistheid van dat rapport, nu het een algemene exoneratieclausule is waarmee Arcadis tracht zich te vrijwaren voor eventuele civielrechtelijke aansprakelijkheid.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellante] de aard, de mate en de duur van de blootstelling aan gevaarlijke stoffen niet heeft beoordeeld teneinde de gevaren voor medewerkers te bepalen en de gevaren aldus niet of onvoldoende heeft voorkomen. Mede in aanmerking genomen dat de werknemers van [appellante] tijdens de werkzaamheden persoonlijke beschermingsmiddelen droegen, waaronder een dubbele overall en een volgelaatsmasker, en [appellante] een deel van de werkzaamheden op 23 december 2013 reeds zelf had stilgelegd, is niet gebleken dat zich omstandigheden hebben voorgedaan die op 2 januari 2014 aanleiding konden geven voor het oordeel dat de werkzaamheden in het TR Ketelhuis ernstig gevaar voor personen opleveren.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 18 juni 2014 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 28, eerste lid, van de Arbowet voor vernietiging in aanmerking. Nu er voor het nemen van het besluit van 3 januari 2014 geen plaats was en het besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar niet anders dan tot herroeping van dat besluit kan strekken, zal de Afdeling op na te melden wijze in de zaak voorzien. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 december 2014 in zaak nr. 14/2395;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 juni 2014, kenmerk WBJA/JA- SVA/1.2014.0353.001;
    
    V. herroept het besluit van 3 januari 2014, kenmerk 401301401/02;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Asbestverwijderings- en Milieutechniek [appellante] B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Asbestverwijderings- en Milieutechniek [appellante] B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Asbestverwijderings- en Milieutechniek [appellante] B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Larsson-van Reijsen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
    
    344.