ECLI:NL:RVS:2014:1982, Raad van State, 04-06-2014, 201308060/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 april 2012 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen een door [belanghebbende] in het verlengde van het perceel aan de [locatie] te Zaandam geplaatste meerpaal, afgewezen.

201308060/1/A4.
    Datum uitspraak: 4 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 juli 2013 in zaak nr. 12/5627 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 april 2012 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen een door [belanghebbende] in het verlengde van het perceel aan de [locatie] te Zaandam geplaatste meerpaal, afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 oktober 2012 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 juli 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 29 oktober 2012 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 12 december 2013 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 16 april 2012 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [wederpartij] zijn zienswijze over het besluit van 12 december 2013 naar voren gebracht.
    
    Het college heeft een reactie ingediend.
    
    [wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Toxopeus-Hulsebos en mr. P.C. Hoogcarspel, en [wederpartij] zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [belanghebbende] verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Hoger beroep
    
    1. Het college heeft het verzoek om handhaving bij besluit van 16 april 2012, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 29 oktober 2012, afgewezen, omdat de aanwezigheid van illegale bebouwingen rondom het water volgens het Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2012-2015, vastgesteld door de gemeenteraad (hierna: het Handhavingsbeleidsplan), en het Handhavingsprogramma, vastgesteld door het college, een lage prioriteit heeft en tegen overtredingen met een lage prioriteit vooralsnog niet handhavend wordt opgetreden. Daarbij is overwogen dat zich in dit geval geen zodanig bijzondere omstandigheden voordoen dat direct ingrijpen noodzakelijk is.
    
    2. Het college betoogt dat de rechtbank bij haar oordeel dat het verzoek om handhaving ten onrechte met verwijzing naar het Handhavingsbeleidsplan is afgewezen, heeft miskend dat een verzoek om handhaving er niet toe kan leiden dat wordt afgeweken van een algemene gedragslijn ten aanzien van vergelijkbare gevallen. Volgens het college is het niet juist en bovendien ongewenst om de beginselplicht tot handhaving zover op te rekken dat dit zou betekenen dat, ondanks de lage prioriteit die aan een overtreding in een bepaalde beleidsperiode wordt gegeven, er voor het einde van de looptijd van deze beleidsperiode hoe dan ook handhavend dient te worden opgetreden.
    
    2.1. De rechtbank heeft voorop gesteld dat zij het beleid van het college, waarin prioriteiten bij handhaving zijn gesteld, in beginsel niet onredelijk acht. Op alle momenten handhavend optreden tegen alle mogelijke overtredingen van wettelijke voorschriften kan, gelet op de beschikbare capaciteit, niet van het college worden gevergd. In dit geval wordt echter binnen de looptijd van het Handhavingsbeleidsplan volledig afgezien van handhavend optreden tegen overtredingen als hier aan de orde. Een dergelijke consequentie van een beleid is volgens de rechtbank niet redelijk. Gelet op de beginselplicht om te handhaven dient een burger, bijzondere omstandigheden daargelaten, uitzicht te hebben op handhaving binnen de looptijd van een beleidsplan, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het gelijkheidsbeginsel niet meebrengt dat een bestuursorgaan naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek kan besluiten af te zien van handhavend optreden, omdat in vergelijkbare gevallen ook niet tot handhaving wordt overgegaan. Volgens de rechtbank dient het bestuursorgaan de verzoeker, gelet op de beginselplicht tot handhaving, dan ten minste een moment in het vooruitzicht te stellen waarop het verzoek om handhaving alsnog kan worden ingewilligd.
    
    2.2. Niet in geschil is dat het zonder vergunning plaatsen van de meerpaal in strijd is met artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zodat het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3. Uit het Handhavingsbeleidsplan volgt dat vooralsnog niet handhavend wordt opgetreden tegen het zonder omgevingsvergunning plaatsen van meerpalen in openbaar water, aan welke overtreding een lage prioriteit is toegekend. In het Handhavingsbeleidsplan is vermeld dat alsnog kan worden besloten om tegen laag geprioriteerde situaties handhavend op te treden indien deze in de toekomst meer prioriteit krijgen. Ook kan worden besloten om in het kader van een speciaal handhavingsproject op te treden tegen overtredingen die al jaren bestaan. Die projecten worden dan in het handhavingsprogramma vermeld. Blijkens het Handhavingsprogramma 2012 en het Handhavingsprogramma 2013 zou in de jaren 2012 en 2013 in ieder geval nog niet projectmatig worden opgetreden tegen illegale bouwwerken met een lage prioriteit. Het college heeft gesteld dat dit ook in 2014 niet het geval zal zijn.
    
    2.4. Beleid dat inhoudt dat tegen overtredingen die in het handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden, is rechtens niet aanvaardbaar, omdat daarmee het te handhaven wettelijk voorschrift wordt ondergraven. Dat het beleid van het college niet uitsluit dat tegen dergelijke overtredingen in de toekomst alsnog handhavend zal worden opgetreden, doet er niet aan af dat het beleid inhoudt dat tegen die overtredingen niet handhavend wordt opgetreden.
    
    2.4.1. Handhavingsbeleid mag er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 28 juli 2010, nr. 200910268/1/H1, geldt de keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden.
    
    2.4.2. Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat, anders dan het college veronderstelt, op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden. De drie uitspraken van de Afdeling waarop het college ter verdediging van zijn standpunt heeft gewezen, zijn met het voorgaande verenigbaar en verhouden zich daartoe als volgt. De uitspraak van 11 juni 2008, nr. 200707396/1 heeft betrekking op de noodzaak van een consistent en doordacht bestuursbeleid; het stellen van prioriteiten is daarmee niet in strijd. In de zaken die leidden tot de uitspraken van 11 maart 2009, nr. 200803658/1, en 11 juli 2012, nr. 201110077/1/A1 werd handhavend optreden door de betrokken bestuursorganen slechts overwogen in de gevallen waarin daarom door derden werd verzocht, maar ontbrak een consistent en doordacht prioriteringsbeleid. In die uitspraken overwoog de Afdeling dat het enkele feit dat in bepaalde gevallen anders dan in het onderhavige geval door een derde niet om handhavend optreden was verzocht, het verschil in handelwijze van het bestuursorgaan niet kon rechtvaardigen. Het enkele feit dat een verzoek is gedaan, brengt inderdaad niet mee dat de belangenafweging reeds daarom tot een andere uitkomst moet leiden. Indien een consistent en doordacht bestuursbeleid wordt gevoerd, inhoudende dat bij overtredingen waaraan een lage prioriteit is toegekend alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een derde wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden, betekent een besluit tot handhaving naar aanleiding van een klacht of verzoek echter niet dat het college alsdan in alle vergelijkbare gevallen uit eigen beweging tot handhaving moet overgaan.
    
    2.5. Uit het voorgaande volgt dat het college de afwijzing van het verzoek om handhaving ten onrechte heeft gebaseerd op het prioriteringsbeleid, neergelegd in het Handhavingsbeleidsplan en het Handhavingsprogramma. Het beginsel om gelijke gevallen gelijk te behandelen brengt niet met zich dat het college gehouden was om onjuist beleid toe te passen.
    
    2.6. De conclusie is dat de rechtbank terecht, zij het op enigszins andere gronden, heeft geoordeeld dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en derhalve in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het betoog faalt derhalve.
    
    3. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    Beroep tegen het besluit van 12 december 2013
    
    4. Bij besluit van 12 december 2013 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    5. Bij het besluit van 12 december 2013 heeft het college zijn besluit van 16 april 2012 gehandhaafd, omdat op 4 december 2013 een omgevingsvergunning voor de geplaatste meerpaal is verleend en de situatie derhalve niet langer in strijd is met artikel 2.1 van de Wabo.
    
    6. Het betoog van [wederpartij] dat het handhavingsbeleid van het college niet aanvaardbaar is, leidt niet tot vernietiging van het besluit van 12 december 2013. Dit besluit is niet gebaseerd op het handhavingsbeleid, maar op de legalisatie van de geplaatste meerpaal, waardoor het college niet meer handhavend kan optreden.
    
    7. Aan het betoog dat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend, moet de Afdeling voorbijgaan, omdat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning in dit geding niet ter beoordeling voorligt.
    
    8. Het beroep van [wederpartij] is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad een griffierecht van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven;
    
    III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 december 2013 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
    
    De voorzitter
    
    is verhinderd de uitspraak
    
    te ondertekenen. w.g. Visser
    
    ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2014
    
    148.