ECLI:NL:RVS:2015:937, Raad van State, 25-03-2015, 201404285/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2013 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van een caravan met overkapping op het perceel aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de caravan) afgewezen.

201404285/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2014 in zaak nr. 13/5734 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie (thans: het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 maart 2013 heeft het dagelijks bestuur het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van een caravan met overkapping op het perceel aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de caravan) afgewezen.
    
    Bij besluit van 6 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 augustus 2013 vernietigd voor zover het dagelijks bestuur hierbij ter zake van de handhaving van de caravan geen standpunt heeft ingenomen, bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand blijven en dat besluit voor het overige in stand gelaten.
    Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. Smits, en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, vertegenwoordigd door mr. P.G. Struijk en mr. A.J.J. van der Vlist, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door [persoon A] en ir. [persoon B], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. [belanghebbende] is in 1985 eigenaar geworden van een boerderij met schuren op een perceel aan de [locatie] te Rotterdam. Vervolgens heeft hij de eigendom van dat perceel gesplitst waardoor vanaf de dijk gezien een linkerdeel en een rechterdeel is ontstaan.
    
    Op het linkerdeel staat een boerderij. Hiervan is ook de eigendom gesplitst in een voorhuis en een achterhuis. In het voorhuis woont sinds 1999 de voormalig echtgenote van [belanghebbende]. In het achterhuis woont sinds 2007 [appellant] met zijn gezin.
    
    Het rechterdeel van het voormalige perceel (hierna: het perceel) is in eigendom van [belanghebbende] gebleven. Hierop staan twee schuren en de caravan. [belanghebbende] bewoont de caravan permanent.
    
    2. De caravan en de permanente bewoning ervan zijn strijdig met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Schieveense polder".
    
    Ingevolge dat bestemmingsplan rust op het perceel een agrarische bestemming op grond waarvan de permanente bewoning van de caravan niet is toegestaan. Verder is voor het plaatsen van de caravan geen omgevingsvergunning verleend, hoewel deze is vereist.
    
    3. Niet in geschil is dat aldus is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zodat het dagelijks bestuur bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat zowel de aanwezigheid van de caravan als het gebruik van de caravan niet door het toekomstige bestemmingsplan "Schieveen woningen Oude Bovendijk" kan worden gelegaliseerd, zodat er in die zin geen sprake is van concreet zicht op legalisering. Volgens de rechtbank staat daarentegen vast dat het dagelijks bestuur de bewoning van de schuur door [belanghebbende] planologisch mogelijk wil maken. Daartoe is voormeld bestemmingsplan in voorbereiding. Tevens heeft [belanghebbende] voor de verbouwing van de schuur tot woonhuis op 4 april 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd. Inmiddels is een concept-vergunning gereed.
    
    Hoewel [appellant] volgens de rechtbank terecht stelt dat - het gebruik van - de caravan niet gelegaliseerd kan worden, kan in het licht van het vorenstaande het strijdige gebruik van de caravan na gereedkomen van de schuur tot woonhuis anderzijds wel worden beëindigd.
    
    De rechtbank begrijpt dat het dagelijks bestuur deze vorm van legalisatie bij het besluit op bezwaar heeft voorgestaan. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur niet ten onrechte en wel degelijk onderbouwd heeft besloten dat handhaving, in de zin van beëindiging van het - inmiddels jarenlange - met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de caravan, thans onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het is volgens de rechtbank de vraag of het belang van [appellant], dat ligt in de beëindiging van het conflict door het vertrek van [belanghebbende], bereikt kan worden met handhavend optreden van het dagelijks bestuur. [belanghebbende] kan immers - ook dan - de toegang tot zijn perceel en schuren niet worden ontzegd. Dit betekent dat handhaving geen definitieve oplossing biedt voor het werkelijke conflict, aldus de rechtbank.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het dagelijks bestuur van handhavend optreden heeft kunnen afzien.
    
    5.1. Het college heeft bij besluit van 27 juni 2014 omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend voor het verbouwen van een van de schuren op het perceel tot woonhuis (hierna: het woonhuis).
    
    5.2. De Afdeling stelt voorop dat het plaatsen van de caravan en de met het geldende bestemmingsplan strijdige bewoning ervan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend, geen overtreding van geringe aard of ernst is.
    
    Verder betekenen de omstandigheden dat het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor het verbouwen van de schuur tot woonhuis en dat de bewoning van het woonhuis niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Schieveen woningen Oude Bovendijk", niet noodzakelijkerwijs dat de permanente bewoning van de caravan zal worden beëindigd op het moment dat het woonhuis in gebruik kan worden genomen.
    
    Dat het dagelijks bestuur - de rechtsvoorganger van het college - een termijn van een jaar na dagtekening van het besluit op bezwaar heeft gesteld om het woonhuis te kunnen realiseren, waarna het strijdige gebruik van de caravan door [belanghebbende] moet worden gestaakt, leidt niet tot een ander oordeel, nu aan het overschrijden van die termijn geen gevolgen worden verbonden.
    
    Gelet op het vorenstaande en op het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden heeft de rechtbank ten onrechte aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving behoort te worden afgezien.
    
    Dat het belang van [appellant] bij handhavend optreden vooral zou zijn ingegeven door een geschil dat hij heeft met [belanghebbende] over de reikwijdte van een erfdienstbaarheid, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat deze omstandigheid er niet aan af doet dat het algemeen belang dat is gediend bij handhavend optreden voorop moet worden gesteld.
    
    Verder leidt de stelling van [belanghebbende] dat hij reeds vele jaren in de caravan woont evenmin tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2014 in zaak nr. 201402979/1/A1) is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarin het besluit op bezwaar van 6 augustus 2013 en de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van dat besluit in stand zijn gelaten. Doende hetgeen de rechtbank behoorde te doen zal de Afdeling het besluit van 6 augustus 2013 vernietigen voor zover de rechtbank dat besluit in stand had gelaten.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    In dit verband overweegt de Afdeling dat de kosten van [appellant], voor zover gemaakt in de bestuurlijke voorfase ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht slechts voor vergoeding in aanmerking komen voor zover het primaire besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is thans niet gebleken. Het college dient over deze kosten bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar opnieuw te beslissen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2014 in zaak nr. 13/5734 voor zover daarin het besluit van 6 augustus 2013 en de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van dat besluit in stand zijn gelaten;
    
    III. vernietigt het besluit van 6 augustus 2013, kenmerk A.B.2013.7.03779/JHA, voor zover de rechtbank Rotterdam dat besluit in stand heeft gelaten;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Van Leeuwen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
    
    543.