ECLI:NL:RVS:2016:135, Raad van State, 27-01-2016, 201501710/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 26 september 2013 heeft het college aan [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 16.000,00 en aan [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 15.800,00.

201501710/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 januari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Bemmel, gemeente Lingewaard,
    2. [appellant sub 2], wonend te Bemmel, gemeente Lingewaard,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 januari 2015 in zaken nrs. 14/3301 en 14/3303 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 26 september 2013 heeft het college aan [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 16.000,00 en aan [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 15.800,00.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 8 april 2014 heeft het college het door [appellant sub 2] en [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 januari 2015 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2015, waar [appellant sub 2] en [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.G. Woolderink-Tjallingii, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door drs. F.J. Kraan, werkzaam bij Kraan & De Jong, adviesbureau onroerende zaken en lokale heffingen (hierna: Kraan & De Jong), zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 2] is eigenaar van de woning en de bedrijfsgebouwen aan de [locatie 1] te Bemmel. [appellant sub 1] is eigenaar van de woning en de loods aan de [locatie 2] te Bemmel. Bij besluit van 8 april 2008 (hierna: het vrijstellingsbesluit) heeft het college aan modelvliegclub Nimbus vrijstelling verleend van de bepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied Bemmel 1978" (hierna: het bestemmingsplan) voor het gebruik van het perceel Groenestraat, sectie E, nummer 2034, gemeente Lingewaard (hierna: het perceel) als start- en landingsbaan voor modelvliegtuigen. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben verzocht om een tegemoetkoming in schade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van dit besluit.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan had het perceel de bestemming "Agrarisch gebied". Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder a van de planvoorschriften mogen op gronden met deze bestemming terreinafscheidingen tot een maximale hoogte van 2,25 m, antennes tot een maximale hoogte van 4 m boven de maximale hoogte van op de bestemming toegestane gebouwen, verlichtingsmasten tot een maximale hoogte van 8 m en bouwwerken met geen grotere oppervlakte dan 6 m² en geen grotere hoogte dan 1,5 m worden gebouwd.
    
    2. Bij onderscheiden besluiten van 26 september 2013, gehandhaafd bij besluit van 8 april 2014, heeft het college aan [appellant sub 2] en [appellant sub 1] tegemoetkomingen in planschade toegekend. Aan deze besluiten heeft het college de adviezen van Kraan & De Jong van 15 maart 2013 ten grondslag gelegd. In deze adviezen is een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het perceel onder het vrijstellingsbesluit en die van het bestemmingsplan. In het advies is vermeld dat door het vrijstellingsbesluit geluidhinder is opgetreden. Als gevolg van het vrijstellingsbesluit is het toegestaan dat iedere dag van 07.00 uur tot 23.00 uur met modelvliegtuigen in het vlieggebied wordt gevlogen. De hiervan afkomstige geluiden zijn zowel binnen als buiten de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] goed hoorbaar. Kraan & De Jong hebben hun conclusie mede doen steunen op de op verzoek van het college door de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor de Luchtvaart opgestelde akoestisch onderzoek (hierna: KNVL) van 18 december 2009, het op verzoek van [appellant sub 2] door Buro Appel B.V. opgestelde rapport "Metingen geluiduitstraling modelvliegtuigen ter plaatse van [locatie 1]" van maart 2012 en de processen-verbaal van de gerechtsdeurwaarder van 23 augustus 2012, 25 augustus 2012, 4 september 2012 en 15 september 2012. Over het uitzicht is vermeld dat door de afstand van de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] tot het vlieggebied geen planschade kan zijn ontstaan. Over de privacy van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] wordt in het advies gesteld dat niet kan worden meegewogen dat modelvliegtuigen worden uitgerust met camera’s omdat met een ongeoorloofde inbreuk op de privacy geen rekening kan worden gehouden. Over de veiligheid wordt opgemerkt dat de Afdeling in de uitspraak van 7 december 2011 in zaak nr. 201009138/1/H4 heeft geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om te veronderstellen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de milieuvergunning toereikende waarborgen bevat ter beperking van veiligheidsrisico’s als gevolg van neerstortende modelvliegtoestellen. Met het gevoel van onveiligheid van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] kan geen rekening worden gehouden, aldus Kraan & De Jong. Voorts is volgens Kraan & De Jong door het vrijstellingsbesluit, gelet op de afstand van de woningen tot het Kattenlegersepad en het parkeerterrein, de verkeers- en parkeersituatie niet verslechterd. Tot slot zien Kraan & De Jong voor de aspecten stankoverlast en situeringswaarde geen verslechtering. Kraan & De Jong hebben in de adviezen geconcludeerd dat de waardedaling van de woningen ten gevolge van het vrijstellingsbesluit voor [appellant sub 2] € 30.000,00 en voor [appellant sub 1] € 35.000,00 is. Onder aftrek van twee procent normaal maatschappelijk risico als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro resteert voor [appellant sub 2] een bedrag van € 16.000,00 en voor een [appellant sub 1] een bedrag van € 15.800,00.
    
    3. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben bij hun zienswijze adviezen van LBP|Sight en taxaties van Frans Knorth makelaardij overgelegd. Daarin wordt geconcludeerd dat de waarde van de woning van [appellant sub 2] is gedaald van € 1.200.000,00 naar € 1.032.000,00 en de waarde van de woning van [appellant sub 1] is gedaald van € 1.280.000,00 naar € 1.139.000,00.
    
    4. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de adviezen van Kraan & De Jong niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Zij voeren daartoe allereerst aan dat het onderzoek van Kraan & De Jong te beperkt is geweest, omdat voor het perceel van [appellant sub 2] het bedrijfsgedeelte en voor het perceel van [appellant sub 1] de loods niet zijn betrokken. Voorts hebben Kraan & De Jong volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] niet alle relevante omstandigheden en schadefactoren betrokken bij de bepaling van de waardevermindering van de woningen. In het advies worden de aspecten uitzicht, intensiteit van het gebruik, rook, stank, parkeer- en verkeersdruk, privacy en veiligheid onvoldoende tot uitdrukking gebracht. Voor het aspect privacy wordt in het advies het gebruik van camera’s op de modelvliegtuigen ten onrechte niet meegewogen. Deze vorm van onrechtmatige inbreuk op de privacy valt binnen het vrijstellingsbesluit, aldus [appellant sub 2] en [appellant sub 1]. Voor het aspect geluidhinder is door Kraan & De Jong ten onrechte aangesloten bij het akoestisch rapport van de KNVL. De toestroom van leden en bezoekers van de vliegtuigclub en de daarmee gepaard gaande overlast is ongelimiteerd en kan ook buiten de openingstijden van de club plaatsvinden. Dit maakt een onbeperkte verkeersstroom en parkeerdruk mogelijk. Ook het aantal bezoekers waarop het akoestisch onderzoek was gebaseerd is inmiddels verdubbeld. Voorts is volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] ten onrechte geen rekening gehouden met de overlast die leden en bezoekers van de club veroorzaken. Voor het aspect uitzicht hebben Kraan & De Jong ten onrechte een vergelijking gemaakt met agrarische bedrijvigheid onder het oude planologische regime. Voorts hebben Kraan & De Jong ten onrechte de waardering van de schadefactoren beoordeeld aan de hand van de situatie dat zoveel mogelijk wordt gevlogen aan de randen van het in de milieuvergunning toegestane vlieggebied, terwijl het vlieggebied niet is afgebakend in het vrijstellingsbesluit waardoor de overlast groter is dan vanaf de uiterste rand. Verder zijn Kraan & De Jong volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] uitgegaan van een onjuiste afstand tussen de woningen en het centrum van het vlieggebied. Ten slotte is de formulering van het onderzoeksrapport van Kraan & de Jong onduidelijk en onvoldoende controleerbaar, aldus [appellant sub 2] en [appellant sub 1].
    
    4.1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, is een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid, een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    
    Ingevolge artikel 9.1.10, tweede lid, van de Invoeringswet Wro, wordt een besluit tot vrijstelling, waartoe het verzoek is ingediend voor 1 juli 2008, voor de toepassing van afdeling 6.1 van de Wro gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 3.10 van die wet.
    
    4.2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het ervoor geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van dat regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of dat heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015 in zaak nr. 201501613/1/A2), mag een bestuursorgaan een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming van planschade baseren op een advies van een door hem geraadpleegde deskundige, indien uit dat advies op objectieve en onpartijdige wijze blijkt, welke feiten en omstandigheden aan dat advies ten grondslag zijn gelegd en de conclusies ervan niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht.
    
    4.4. De rechtbank heeft overwogen dat in beroep geen discussie bestaat over de planvergelijking, maar dat de taxatie van de waardevermindering van de woningen in geschil is. Nu [appellant sub 2] en [appellant sub 1] zich in beroep uitdrukkelijk hebben geconformeerd aan de door Kraan & De Jong in hun adviezen gemaakte planvergelijking, kunnen zij in hoger beroep de juistheid van die planvergelijking niet meer betwisten. In hoger beroep dient derhalve uitgegaan te worden van de maximale gebruiksmogelijkheden, waaronder de omvang van het vlieggebied, zoals omschreven in de adviezen van Kraan & De Jong. De betogen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] dat het aantal bezoekers van de vliegtuigclub inmiddels is verdrievoudigd en dat bij het aspect uitzicht door Kraan & De Jong ten onrechte een vergelijking is gemaakt met agrarische bedrijvigheid valt eveneens onder de planvergelijking waardoor deze in hoger beroep evenmin aan de orde kunnen worden gesteld.
    
    4.5. In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de adviezen van Kraan & De Jong niet aan diens besluitvorming ten grondslag mocht leggen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Kraan & De Jong alle relevante omstandigheden en schadefactoren bij hun onderzoek hebben betrokken. Kraan & De Jong hebben de aspecten rook, stank en intensiteit van het gebruik in hun advies vermeld, maar zijn tot de conclusie gekomen dat hierdoor geen schade is geleden die voor tegemoetkoming in aanmerking komt. Dit betekent dat zij deze aspecten bij hun onderzoek hebben betrokken.
    
    Voorts behoefde het college in het bij de zienswijze van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] overgelegde advies van LBP|Sight geen aanleiding te zien voor twijfel over het oordeel van Kraan & De Jong dat bij de bepaling van de planschade het gebruik van camera’s op de modelvliegtuigen niet meegewogen kan worden. Het vliegen met modelvliegtuigen boven de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] is niet toegestaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 februari 2013 in zaak nr. 201204227/1/A2) biedt artikel 6.1 van de Wro dat ziet op schade ten gevolge van een rechtmatig besluit van planologische aard, geen grondslag voor tegemoetkoming van schade die het gevolg is van het mogelijk niet naleven van gebruikers van geldende wettelijke voorschriften of mogelijke uitwassen van hun gedrag. Mede naar aanleiding van het betoog ter zitting van [appellant sub 2] die heeft gewezen op de in de onteigeningswet voorziene volledige vergoeding van schade in geval van onteigening, benadrukt de Afdeling in dit verband, dat de wetgever met het hier door het college toegepaste artikel 6.1 Wro welbewust heeft gekozen voor een regeling van vergoeding van schade als gevolg van een planologische mutatie die beperkt van opzet is en dat de bestuursrechter die keuze bij de toetsing van een besluit als hier aan de orde, heeft te respecteren.
    
    Kraan & De Jong hebben in hun adviezen voldoende duidelijk uiteengezet dat de door het vrijstellingsbesluit gegenereerde verkeersstroom opgaat in de reeds bestaande verkeersstromen. Voorts heeft de planologische wijziging volgens Kraan & De Jong, gelet op de afstand van het Kattenlegersepad en het parkeerterrein, geen verslechterde verkeers- en parkeersituatie tot gevolg. Het college hoefde in het advies van LBP|Sight geen aanleiding te zien voor twijfel aan dit oordeel, omdat uit dat advies niet blijkt dat rekening is gehouden met de afstand van de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] tot het Kattenlegersepad en het parkeerterrein.
    
    Het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] dat Kraan & De Jong in hun advies ten onrechte geen rekening hebben gehouden met de overlast die leden en bezoekers van de club veroorzaken leidt voorts niet tot een ander oordeel, omdat uit het advies van LBP|Sight niet volgt dat overlast van leden en bezoekers van de club aan de orde is.
    
    Bij de bepaling van de maximale invulling van het vrijstellingsbesluit, uitgaande van het vlieggebied in de planvergelijking, hebben Kraan & De Jong met juistheid de hinder bepaald aan de hand van de situatie dat zoveel mogelijk wordt gevlogen aan de randen van het in de milieuvergunning toegestane vlieggebied.
    
    Verder is niet gebleken dat Kraan & De Jong in de adviezen van een verkeerde afstand tussen de woningen en het centrum van het vlieggebied zijn uitgegaan. Kraan & De Jong hebben de situatie ter plaatse opgenomen en hebben in de adviezen slechts een globale meting weergegeven.
    
    Ten slotte bestaat geen grond voor het oordeel dat de in de adviezen gekozen formulering onduidelijk en onvoldoende controleerbaar is.
    
    4.6. Het betoog dat het onderzoek van Kraan & De Jong te beperkt is geweest, omdat voor het perceel van [appellant sub 2] het bedrijfsgedeelte niet is meegenomen vindt geen steun in de feiten. Zoals Kraan ook ter zitting heeft bevestigd is het bedrijfsgedeelte van het perceel van [appellant sub 2] wel betrokken bij de beoordeling van de schade. Er is echter geconcludeerd dat de waarde van de bedrijfsbebouwing niet is gedaald, omdat de gebruiksmogelijkheden door de planologische wijziging niet worden beperkt.
    
    4.7. Verder blijkt uit het advies van Kraan & De Jong en de door hen beantwoorde vragen van de bezwaarschriftencommissie dat Kraan & De Jong de loods op het perceel van [appellant sub 1] in het onderzoek hebben betrokken. Ook op dit punt is het onderzoek van Kraan & De Jong derhalve niet te beperkt geweest.
    
    4.8. Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten die zij hebben gemaakt voor de door hen ingeschakelde deskundige en rechtsbijstand niet voor vergoeding in aanmerking komen. Voor de kosten die zijn gemaakt voorafgaand aan de adviezen van Kraan & De Jong van 15 maart 2013 wordt daartoe aangevoerd dat deze kosten ingevolge artikel 6.5 van de Wro voor vergoeding in aanmerking komen. Daarbij wordt verwezen naar een arrest van de Hoge Raad van 6 februari 2015 in zaak nr. 13/05261, ECLI:NL:HR:2015:250.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 juli 2012 in zaak nr. 201109124/1/A2 vergoedt het college ingevolge artikel 6.5, onder a, van de Wro, indien het een tegemoetkoming, als bedoeld in artikel 6.1 toekent, daarbij tevens de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand. Onder redelijkerwijs gemaakte kosten dient niet te worden verstaan de kosten die de aanvrager met betrekking tot de indiening van de aanvraag heeft gemaakt, maar wel de kosten die de aanvrager maakt vanaf het moment dat de door het college ingeschakelde deskundige een concept-advies dan wel advies over de aanvraag aan het college heeft uitgebracht tot het moment dat het college op de aanvraag een besluit heeft genomen waartegen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld. Daarbij is niet van belang of het commentaar van de aanvrager heeft geleid tot aanpassing van het advies. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de kosten die [appellant sub 2] en [appellant sub 1] voorafgaand aan de adviezen van Kraan & De Jong van 15 maart 2013 hebben gemaakt niet voor vergoeding in aanmerking komen. Van de kosten die na de adviezen van Kraan & De Jong zijn gemaakt, hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] twee facturen van LBP|Sight overgelegd. Die facturen zien op werkzaamheden in de periode van november 2013 tot en met januari 2014 en van februari 2014 tot en met september 2014. Die kosten zijn gemaakt na de besluiten van het college van 26 september 2013 en komen om die reden niet voor vergoeding in aanmerking.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Lodder
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016
    
    17-809.