ECLI:NL:RVS:2015:923, Raad van State, 25-03-2015, 201401533/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2012 heeft de burgemeester Occupy Amsterdam opgedragen tenten, een informatiekeet en soortgelijke objecten uiterlijk op 22 maart 2012 om 10.00 uur van het Beursplein te hebben verwijderd.

201401533/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 januari 2014 in zaak nr. 12/4438 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 maart 2012 heeft de burgemeester Occupy Amsterdam opgedragen tenten, een informatiekeet en soortgelijke objecten uiterlijk op 22 maart 2012 om 10.00 uur van het Beursplein te hebben verwijderd.
    
    Bij besluit van 25 juli 2012 heeft de burgemeester het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.A.R. Schuckink Kool, advocaat te Den Haag, en J. Malotaux, werkzaam bij advocatenkantoor Voor-recht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J. Hagen-Pot, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan, daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, heeft een ieder recht op vrijheid van vreedzame vergadering.
    
    Ingevolge het tweede lid mag de uitoefening van dit recht aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 19, tweede lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) heeft een ieder het recht op vrijheid van meningsuiting; dit recht omvat mede de vrijheid inlichtingen en denkbeelden van welke aard ook te garen, te ontvangen en door te geven, ongeacht grenzen, hetzij mondeling, hetzij in geschreven of gedrukte vorm, in de vorm van kunst, of met behulp van andere media naar zijn keuze.
    
    Ingevolge het derde lid zijn aan de uitoefening van de in het tweede lid van dit artikel bedoelde rechten bijzondere plichten en verantwoordelijkheden verbonden. Deze kan derhalve aan bepaalde beperkingen worden gebonden, doch alleen beperkingen die bij de wet worden voorzien en nodig zijn:
    
    a. in het belang van de rechten of de goede naam van anderen;
    
    b. in het belang van de nationale veiligheid of ter bescherming van de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden.
    
    Ingevolge artikel 21 wordt het recht van vreedzame vergadering erkend. De uitoefening van dit recht kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke in overeenstemming met de wet worden opgelegd en die in een democratische samenleving geboden zijn in het belang van de nationale veiligheid of de openbare veiligheid, de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Grondwet (hierna: Gw) wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) kunnen de bij of krachtens de bepalingen uit paragraaf II (artikelen 2 tot en met 7) aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, kan de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
    
    Ingevolge artikel 6 kan de burgemeester tijdens een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen.
    
    Ingevolge artikel 7, aanhef en onder b, kan de burgemeester aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing.
    
    2. Op 15 oktober 2011 is Occupy Amsterdam met voorafgaande kennisgeving een manifestatie gestart op het Beursplein in Amsterdam. Bij besluit van 6 december 2011 heeft de burgemeester aanwijzingen gegeven die in acht moeten worden genomen. Ingevolge die aanwijzingen moest 75% van het Beursplein worden vrijgemaakt, mochten maximaal vier personen overnachten in een (brand)veilige omgeving uitsluitend om goederen te beveiligen en werden alcohol en drugs verboden. Ook diende aan aanwijzingen van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (hierna: GGD), de politie en de brandweer gehoor te worden gegeven. Bij besluit van 8 december 2011 heeft de burgemeester bestuursdwang aangezegd, omdat uit bevindingen van de brandweer, de GGD en de politie was gebleken dat Occupy Amsterdam zich op belangrijke punten, onder meer op het gebied van brandveiligheid, hygiëne en constructies van de tenten, niet aan de op 6 december 2011 gegeven aanwijzingen heeft gehouden.
    
    In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 maart 2012 heeft de burgemeester overwogen dat de aanwezige objecten op het Beursplein, waaronder de tenten en de informatiekeet, niet langer onlosmakelijk onderdeel van de demonstratie zijn. Hiertoe heeft hij het tijdsverloop sinds de start van de demonstratie van belang geacht alsmede het feit dat Occupy Amsterdam niet wil vermelden tot wanneer zij het Beursplein wil bezetten. Tevens is het eigenlijke actievoeren op de achtergrond geraakt door randverschijnselen en is er een afname van demonstranten en aan de demonstratie gerelateerde activiteiten geconstateerd. De objecten op het Beursplein trekken alcoholisten en daklozen aan, hetgeen gepaard gaat met drank- en harddrugsgebruik, rookoverlast, brandveiligheids- en hygiëneproblemen. Nu de objecten niet langer onlosmakelijk onderdeel zijn van de demonstratie, is de burgemeester primair van oordeel dat de Wom niet van toepassing is en dat voor de objecten een vergunning is vereist op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 voor de gemeente Amsterdam (hierna: APV), welke niet zal worden verleend. Bovendien is het op grond van de APV verboden de weg als slaapplaats te gebruiken of op of aan de weg een tent of ander onderkomen als slaapplaats te gebruiken, aldus de burgemeester. Voor het geval het kampement wel als betoging dient te worden aangemerkt en de Wom van toepassing is, is de burgemeester subsidiair van oordeel dat de in artikel 2 van de Wom neergelegde belangen nopen tot het krachtens de Wom stellen van de in het besluit van 19 maart 2012 vermelde beperkingen.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het kampement met permanente aanwezigheid van sympathisanten een betoging is die onder de reikwijdte van de Wom valt en dat de burgemeester in redelijkheid de bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 maart 2012 gestelde beperkingen aan de betoging heeft kunnen stellen.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de tenten, de informatiekeet en soortgelijke objecten dienden te worden verwijderd. De rechtbank heeft miskend dat het grondwettelijke en verdragsrechtelijke recht op vrijheid van betoging is geschonden. Het grondrecht kent geen onderscheid tussen de inhoud van de betoging, het kernrecht, en de vorm ervan, het connexe recht. Als dit onderscheid al bestaat, is het kampement niet de vorm van de betoging maar de meningsuiting zelf, aangezien het kampement van essentieel belang is voor de betoging. De gestelde beperkingen zien op de meningsuiting en niet op de vorm. De burgemeester heeft niet gemotiveerd op grond van welk van de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen de betoging mocht worden beperkt. Ten onrechte is daarbij betrokken dat het kampement enige overlast veroorzaakte en alcoholisten en daklozen heeft aangetrokken. Overlast is immers inherent aan een demonstratie en in dit geval deels door derden veroorzaakt, aldus [appellant]. Hij bestrijdt het oordeel dat het eigenlijke actievoeren op de achtergrond was geraakt en randverschijnselen de overhand hebben gekregen. Ook bestrijdt hij het oordeel dat op belangrijke punten niet is voldaan aan de op 6 december 2011 gegeven aanwijzingen. Hieraan is zoveel mogelijk voldaan, voor zover deze aanwijzingen redelijk waren. Verder is de tijdsduur van de demonstratie geen legitieme beperkingsgrond, aldus [appellant].
    
    4.1. Uit de tekst, considerans en totstandkomingsgeschiedenis van de Wom volgt, dat die wet onder meer strekt tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Gw. Voor de beoordeling wat moet worden verstaan onder een manifestatie als bedoeld in de Wom dient derhalve aansluiting te worden gezocht bij het begrip ‘betoging’. Bij een betoging gaat het blijkens de geschiedenis van artikel 9 van de Gw en van de Wom om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 39 en Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 32-33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 15). Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, doch waarbij andere elementen, zoals bijvoorbeeld feitelijke dwang, overheersen, zijn geen betogingen in de hier bedoelde zin. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen (Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 8).
    
    In de memorie van toelichting bij de Wom heeft de regering niet uitgesloten dat een kampement te kwalificeren kan zijn als een betoging (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 6-7). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201302545/1/A3 dient in beginsel ervan te worden uitgegaan dat een kampement dat is gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied een manifestatie is in de zin van de Wom. Alleen tijdsverloop is niet voldoende voor het oordeel dat het kampement het karakter van een betoging heeft verloren. Bepalend is in hoeverre er nog openbaar gedachten, gevoelens en overtuigingen worden geuit.
    
    4.2. De burgemeester heeft aangevoerd dat de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt door een afname van het aantal aan de betoging gerelateerde activiteiten. Occupy Amsterdam heeft dit weersproken en gewezen op een overgelegde notitie waarin het aantal en het soort activiteiten dat heeft plaatsgevonden op het Beursplein is neergelegd. Voorts heeft Occupy Amsterdam erop gewezen dat ter plaatse via internet informatie met andere Occupy-bewegingen werd uitgewisseld en dat er gesprekken werden gevoerd vanuit de informatiekeet. De burgemeester heeft ter zitting verklaard dat er, afgezien van een mail van een ondernemer die aan het Beursplein is gevestigd en zou hebben geconstateerd dat er weinig activiteiten rond het kampement plaatsvinden, geen schriftelijke stukken voorhanden zijn waaruit de afname van de activiteiten blijkt. Aan het aangevoerde door de burgemeester dat uit gesprekken met Occupy Amsterdam zou zijn gebleken dat het aantal activiteiten is afgenomen kan gelet op de betwisting door Occupy Amsterdam geen betekenis worden gegeven, nu van deze gesprekken geen gespreksverslagen zijn opgemaakt. De burgemeester heeft derhalve niet aangetoond dat de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt door een afname van het aantal aan de betoging gerelateerde activiteiten. De Afdeling is derhalve met de rechtbank van oordeel dat het kampement een betoging is en daarmee onder de reikwijdte van de Wom valt.
    
    4.3. In hoger beroep betoogt [appellant] dat het kampement van essentieel belang is voor de betoging van Occupy Amsterdam. Met de betoging wil Occupy Amsterdam door middel van continue aanwezigheid in de openbare ruimte aandacht vragen voor de problemen omtrent het financiële systeem en de economische ongelijkheid. De betogers willen hun ongenoegen kenbaar maken over de macht van de banken, de aandelenbeurzen, de bonuscultuur en de sociale ongelijkheid. Nu deze maatschappelijke problemen een continu probleem zijn, wil Occupy Amsterdam deze problemen continu duidelijk maken. De meningsuiting vindt continu plaats, onder meer door middel van het kampement en de symboliek hiervan, aldus [appellant].
    
    De burgemeester heeft ter zitting bij de Afdeling erkend dat het kampement en het nachtelijk verblijf daarin van essentieel belang zijn voor de betoging. Anders dan de burgemeester heeft aangevoerd werd er nog steeds betoogd in de zin van de Wom ten tijde van het besluit op bezwaar, zoals volgt uit het onder 4.2 overwogene. Nu de burgemeester bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 maart 2012 heeft opgedragen de aanwezige objecten, waaronder de tenten en de informatiekeet, te verwijderen, dient deze maatregel reeds daarom en mede gelet op hetgeen de Afdeling eerder in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 27 augustus 2014 heeft overwogen niet slechts als een beperking van de betoging te worden aangemerkt, zoals de rechtbank heeft geoordeeld in navolging van het standpunt van de burgemeester, maar als een beëindiging van de betoging. Het oordeel van de rechtbank dat de opgelegde beperkingen de betoging van Occupy Amsterdam niet feitelijk onmogelijk hebben gemaakt, is dan ook onjuist.
    
    4.4. Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren. Het besluit van 25 juli 2012, waarbij het besluit van 19 maart 2012 is gehandhaafd, komt voor vernietiging in aanmerking. Met het oog op finale geschilbeslechting zal de Afdeling onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    6. Bij het besluit van 6 december 2011 heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat de houdbaarheid van de situatie op het Beursplein valt of staat met een voorspoedige en goede naleving van de in dat besluit gegeven aanwijzingen. Deze aanwijzingen dienen te worden aangemerkt als aanwijzingen in de zin van artikel 6 van de Wom, nu deze zijn gegeven tijdens de betoging. Uit bevindingen van de brandweer, de GGD en de politie is op 8 december 2011 gebleken dat hieraan niet is voldaan. Ook nadien is hieraan niet voldaan, aangezien uit bevindingen van de brandweer naar aanleiding van controles die hebben plaatsgevonden op 19 december 2011, 20 december 2011, 9 januari 2012, 20 januari 2012 en 8 maart 2012 volgt dat Occupy Amsterdam in strijd handelde met de op 6 december 2011 gegeven aanwijzingen die onder meer zien op de brandveiligheid. Zo zijn onder meer een gaskachel en een gastank aangetroffen, die op grond van die aanwijzingen niet in de tent aanwezig mochten zijn. Uit de controles is gebleken dat het kampement alcoholisten en daklozen aantrok, hetgeen voor de nodige overlast en onrust zorgde. Dat deze problemen zich voordeden blijkt ook uit de verslagen van de gesprekken die de burgemeester met Occupy Amsterdam heeft gevoerd, uit de notulen van de General Assembly van Occupy Amsterdam en is bovendien in hoger beroep door [appellant] bevestigd. Voorts hebben ondernemers uit de directe omgeving bij de burgemeester diverse klachten ingediend over de aanwezigheid van Occupy Amsterdam. Tevens heeft de brandweer op 19 december 2011 vijf personen slapend in een tent aangetroffen, hetgeen in strijd is met de gegeven aanwijzing dat er maximaal door vier mensen mag worden overnacht. Uit het voorgaande volgt dat Occupy Amsterdam herhaaldelijk niet heeft voldaan aan de gegeven aanwijzingen. Ingevolge artikel 7, aanhef en onder b, van de Wom kan de burgemeester aan degenen die een betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen, indien in strijd wordt gehandeld met een aanwijzing. Derhalve had de burgemeester in redelijkheid krachtens voormelde bepaling de opdracht kunnen geven de tenten, de informatiekeet en soortgelijke objecten te verwijderen wegens het handelen in strijd met de gegeven aanwijzingen. Toepassing van die bevoegdheid en vermelding van de juiste wettelijke grondslag zou derhalve evenals het besluit van 19 maart 2012, dat bij het besluit van 25 juli 2012 is gehandhaafd, tot een beëindiging van de betoging hebben geleid. Gelet hierop zal de Afdeling de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 25 juli 2012 geheel in stand laten.
    
    7. Aan het vorenoverwoge wordt niet afgedaan door de verdragsrechtelijke bepalingen waarop [appellant] zich heeft beroepen. Voor zover [appellant] een beroep heeft gedaan op het recht op vreedzame vergadering (‘peaceful assembly’) als neergelegd in artikel 11, eerste lid, van het EVRM en artikel 21 van het IVBPR, overweegt de Afdeling dat dit hem niet kan baten. Daargelaten of de betoging van Occupy Amsterdam als een vreedzame vergadering als bedoeld in die artikelen kan worden aangemerkt, wordt in dit geval aangenomen dat beëindiging ervan is gerechtvaardigd in het belang van de openbare veiligheid, de openbare orde, ter voorkoming van wanordelijkheden, ter bescherming van de gezondheid en ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen in de zin van artikel 11, tweede lid, van het EVRM, onderscheidenlijk artikel 21 van het IVBPR. In het kader van artikel 11 van het EVRM wordt verwezen naar de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 9 april 2002, nr. 51346/99, § 52 inzake Cisse tegen Frankrijk en van 20 februari 2014, 9117/04 en 10441/04, §§ 58 en 60 inzake Nosov en anderen tegen Rusland (www.echr.coe.int). De verwijdering van de tenten, de informatiekeet en soortgelijke objecten is gerechtvaardigd, gelet op hetgeen onder 6 is overwogen. Bovendien heeft Occupy Amsterdam meer dan vijf maanden de tijd gehad om haar visie voor het voetlicht te brengen. Voor zover tevens een beroep op het recht op vrijheid van meningsuiting is gedaan als bedoeld in artikel 10 van het EVRM en artikel 19, tweede lid, van het IVBPR, wordt evenzeer overwogen dat de beëindiging van het kampement om de hiervoor vermelde redenen gerechtvaardigd is in het belang van de openbare veiligheid, de openbare orde, ter voorkoming van wanordelijkheden, ter bescherming van de gezondheid en ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen in de zin van artikel 10, tweede lid, van het EVRM, onderscheidenlijk artikel 19, derde lid, van het IVBPR.
    
    8. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 januari 2014 in zaak nr. 12/4438;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van Amsterdam van 25 juli 2012, kenmerk BZ.1.12.0131.001/DJZ;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de burgemeester van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 402,00 (zegge: vierhonderdtwee euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. De Vries
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
    
    582-805.