ECLI:NL:RVS:2015:3415, Raad van State, 26-11-2015, 201500577/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij brief van 13 mei 2014 heeft de staatssecretaris gereageerd op een verzoek van de vreemdeling om hem onderdak te bieden dan wel leefgeld te verstrekken.

Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
    
    201500577/1/V1.
    Datum uitspraak: 26 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 23 december 2014 in zaak nr. 14/17368 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de staatssecretaris.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 13 mei 2014 heeft de staatssecretaris gereageerd op een verzoek van de vreemdeling om hem onderdak te bieden dan wel leefgeld te verstrekken.
    
    Bij besluit van 19 juni 2014 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2014 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
    
    De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De staatssecretaris onderscheidenlijk de vreemdeling heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, tegelijkertijd met zaak nr. 201502872/1/V1, ter zitting behandeld op 16 september 2015, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen en mr. E.E. van der Kamp, beiden advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, mr. J. Klaas en mr. J. Sprakel, allen advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Processueel belang
    
    1. De vreemdeling heeft aangevoerd dat de staatssecretaris geen belang heeft bij beoordeling van het hoger beroep, omdat de vreemdeling op dit moment, met medewerking van de reclassering, opvang krijgt van het Leger des Heils.
    
    1.1. Reeds omdat de rechtbank het besluit van 19 juni 2014 heeft vernietigd en de staatssecretaris heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen zij in de aangevallen uitspraak heeft overwogen, terwijl de vreemdeling zijn verzoek om opvang van staatswege heeft gehandhaafd, heeft de staatssecretaris belang bij beoordeling van het hoger beroep.
    
    1.2. Voor zover de vreemdeling, onder verwijzing naar de brief van de staatssecretaris van 20 januari 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 19 637, nr. 1944) en die van de staatssecretaris, de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 22 april 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 19 637, nr. 1994) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, heeft beoogd te betogen dat de staatssecretaris zodanig belang niet heeft, omdat niet hij, maar gemeenten verantwoordelijk zijn voor het bieden van opvang aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, faalt dit betoog, reeds omdat voormelde brieven geen definitieve regeling bevatten. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij over die opvang en de uitwerking van die brieven nog in onderhandeling is met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en dat hij daarom geen uitspraken kan en wil doen over de vormgeving van die opvang. Volledigheidshalve voegt de Afdeling hier aan toe dat de rechtmatigheid van deze brieven in voorliggende zaak niet ter beoordeling staat.
    
    Bevoegdheid rechtbank
    
    2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2012 in zaak nr. 201207142/1/V1 volgt dat de wetgever heeft beoogd de rechtsbescherming van een vreemdeling in het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter, in het bijzonder de vreemdelingenrechter, om te voorkomen dat twee verschillende rechters, namelijk de bestuursrechter en de civiele rechter, oordelen over geschillen in het kader van de Vw 2000; vergelijk Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 71. Dit doel wordt gediend door voor een vreemdeling niet alleen beroep open te stellen tegen jegens hem als zodanig gegeven besluiten, maar ingevolge artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 ook tegen door een bestuursorgaan jegens hem als zodanig verrichte, rechtens relevante handelingen. Aldus bevat de Vw 2000 een stelsel van rechtsbescherming dat beoogt te verzekeren dat een vreemdeling de rechtmatigheid van zulke besluiten en handelingen aan de bestuursrechter kan voorleggen.
    
    2.1. De vreemdeling, van wie onbestreden is dat hij niet rechtmatig in Nederland verblijft, heeft de staatssecretaris verzocht om hem onderdak te bieden dan wel leefgeld te verstrekken. De staatssecretaris heeft de vreemdeling in reactie op dat verzoek bij brief van 13 mei 2014 onderdak aangeboden in een vrijheidsbeperkende locatie (hierna: een VBL), onder de voorwaarde dat de vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland, en met dien verstande dat het onderdak gepaard zal gaan met de oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000. De Vw 2000 noch enige andere wettelijke regeling kent de staatssecretaris een specifieke bevoegdheid toe om niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen onderdak te bieden. Bij gebreke van een specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid voor het aangeboden onderdak, is de brief van 13 mei 2014 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het aangeboden onderdak is een feitelijke handeling van de staatssecretaris jegens de vreemdeling, die hem in zijn hoedanigheid van vreemdeling raakt, zodat dit een feitelijke handeling is in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.
    
    2.2. Het voorgaande brengt met zich dat de brief van 13 mei 2014 moet worden gelijkgesteld met een besluit genomen krachtens de Vw 2000. De staatssecretaris heeft het daartegen door de vreemdeling aangewende rechtsmiddel aangemerkt als bezwaar. Dit betekent dat de beslissing van 19 juni 2014 moet worden aangemerkt als beslissing op bezwaar als bedoeld in de artikelen 7:10 tot en met 7:12 van de Awb. De rechtbank heeft die beslissing terecht aangemerkt als besluit waartegen beroep kan worden ingesteld. Gelet op artikel 8:7, derde lid, van de Awb, in samenhang met artikel 6 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak heeft de rechtbank zich dus terecht bevoegd geacht.
    
    Grieven
    
    3. De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, mede in het licht van de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten (hierna: het ECSR) van 1 juli 2014 in zaak nr. 90/2013 (CEC tegen Nederland; www.coe.int/socialcharter), op de Staat ingevolge artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) de verplichting rust om de vreemdeling onderdak, eten en kleding te verstrekken. De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank eveneens ten onrechte heeft overwogen dat hij met het aanbod van onderdak in een VBL niet aan voormelde verplichting heeft voldaan, gezien het vrijheidsbeperkende karakter van de maatregel krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000, het daaraan verbonden vereiste dat het belang van de openbare orde of nationale veiligheid die maatregel vordert en de voorwaarde dat de vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland.
    
    De staatssecretaris voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het EVRM niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen geen algemeen recht toekent op verstrekkingen en dat uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) ook niet volgt dat op de Staat de verplichting rust om vreemdelingen zonder meer opvang te bieden. Verder voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bepalingen van het Europees Sociaal Handvest (hierna: het ESH) waarop de beslissing van het ECSR van 1 juli 2014 is gebaseerd, te weten artikel 17 (lees: 13, aanhef en vierde lid,) en artikel 31, aanhef en tweede lid, niet rechtstreeks toepasbaar zijn en dat die beslissing van het ECSR Nederland juridisch niet bindt. De staatssecretaris voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het, nu de vreemdeling niet rechtmatig in Nederland verblijft en op hem ingevolge artikel 61, eerste lid, van de Vw 2000 de plicht rust om Nederland uit eigen beweging te verlaten, niet onredelijk is dat de staatssecretaris aan het onderdak in de VBL, waar voor de vreemdeling tevens voedsel en medische zorg beschikbaar zijn, de voorwaarde heeft verbonden dat hij meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland.
    
    Toetsingskader
    
    3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 8 oktober 2010 in zaak nr. 200909108/1/V1 en 18 juni 2014 in zaak nr. 201307914/1/A3) zijn voormelde bepalingen van het ESH niet een ieder verbindend en lenen zij zich derhalve niet voor rechtstreekse toepassing door de rechter. Voorts zijn beslissingen van het ECSR niet bindend voor de verdragsluitende partijen, zodat daaraan in een procedure als deze geen rechtstreekse aanspraken kunnen worden ontleend. Zodanige beslissingen zijn wel gezaghebbend. Uit paragraaf 94 van het arrest van 8 april 2014 in zaak nr. 31045/10 (National Union of Rail, Maritime and Transport Workers tegen het Verenigd Koninkrijk; www.echr.coe.int) en paragraaf 159 van dat van 7 juli 2015 in zaak nr. 60125/11 (V.M. e.a. tegen België; www.echr.coe.int) volgt dat het EHRM voor de uitleg van het EVRM waarde hecht aan de interpretaties die het ECSR geeft. Beslissingen van het ECSR kunnen aldus een rol spelen bij de uitleg en toepassing van andere
    
    - wel rechtstreeks toepasbare - bepalingen, zoals de artikelen 3 en 8 van het EVRM. Dit neemt echter niet weg dat uiteindelijk de interpretatie die het EHRM aan laatstgenoemde verdragsbepalingen geeft, bepalend is. Het EHRM is immers ingevolge artikel 19 van het EVRM ingesteld om de nakoming van de verplichtingen die uit het EVRM voortvloeien te verzekeren. Het EHRM heeft ingevolge artikel 32 van het EVRM exclusieve rechtsmacht in kwesties over interpretatie en toepassing van het EVRM die hem worden voorgelegd en de uitspraken van het EHRM zijn ingevolge artikel 46, eerste lid, van het EVRM bindend voor de staten die partij zijn bij die uitspraken.
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 februari 2014 in zaak nr. 201204913/1/V1) volgt uit artikel 8 van het EVRM noch de jurisprudentie van het EHRM dat voor de Staat een algemene verplichting bestaat om aan een al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende meerderjarige vreemdeling opvang te verlenen. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt echter wel dat het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven - dat mede de fysieke en psychische integriteit van een persoon omvat - onder omstandigheden verplichtingen voor de Staat meebrengt om dat recht te waarborgen.
    
    3.3. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 januari 2014 in zaak nr. 201200442/1/V1) heeft het EHRM in het arrest van 21 januari 2011 in zaak nr. 30696/09 (M.S.S. tegen België en Griekenland; www.echr.coe.int) herhaald dat uit artikel 3 van het EVRM geen algemene verplichting voortvloeit om een al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende meerderjarige vreemdeling van huisvesting of financiële ondersteuning te voorzien. Het EHRM heeft niettemin niet uitgesloten dat artikel 3 van het EVRM toch een verantwoordelijkheid voor een staat kan meebrengen, te weten indien een vreemdeling, in het bijzonder een niet uitgeprocedeerde asielzoeker, die geheel van de staat afhankelijk is en zich in een situatie bevindt die wegens een gebrek aan ondersteuning onverenigbaar is met de menselijke waardigheid, wordt geconfronteerd met officiële onverschilligheid; vergelijk de beslissing van het EHRM van 6 mei 2014 in zaak nr. 4714/06 (Ndikumana tegen Nederland; www.echr.coe.int) en het in 3.1 vermelde arrest van het EHRM van 7 juli 2015.
    
    3.4. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kan artikel 3 dan wel 8 van het EVRM de Staat er in een bijzonder geval toe dwingen om een niet rechtmatig in Nederland verblijvende meerderjarige vreemdeling onderdak te bieden.
    
    Toepassing toetsingskader
    
    3.5. Voor de vreemdeling staat in rechte vast dat hij geen aanspraak heeft op een verblijfsvergunning asiel dan wel verstrekkingen krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers en dat hij aan een zogenoemd zwaar inreisverbod is onderworpen. Onbestreden is dat hij zich ook niet in een medische noodsituatie bevindt die tot toepassing van artikel 64 van de Vw 2000 noopt. Naar aanleiding van het verzoek van de vreemdeling om hem niettemin onderdak te bieden dan wel leefgeld te verstrekken, heeft de staatssecretaris hem onderdak in een VBL aangeboden. Voor zover de staatssecretaris de vreemdeling een vrijheidsbeperkende maatregel zou opleggen, doet dit niet af aan de beschikbaarheid van onderdak in een VBL. De rechtmatigheid van het eventueel opleggen van deze maatregel is in deze procedure ook niet aan de orde. Wat betreft de omstandigheid dat de staatssecretaris aan onderdak in een VBL de voorwaarde heeft verbonden dat de vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland, geldt dat dit evenmin aan de beschikbaarheid van dat onderdak afdoet. In zoverre doet zich dan ook niet een situatie voor die strijdig is met artikel 3 dan wel 8 van het EVRM.
    
    3.6. Voor zover de vreemdeling aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd dat hij lichamelijke problemen heeft die medische zorg behoeven, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat medisch noodzakelijke zorg in een VBL voorhanden is. Overigens kan de vreemdeling in het licht van artikel 10, tweede lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 122a van de Zorgverzekeringswet, ook zonder rechtmatig verblijf en ook zonder dat hij in een VBL verblijft, aanspraak maken op medisch noodzakelijke zorg. Voor zover de vreemdeling heeft aangevoerd dat hij alles heeft geprobeerd, maar dat hij niet kan terugkeren naar Iran, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat hij slechts in een procedure over een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd beoordeelt of een vreemdeling buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken.
    
    3.7. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gevolg van de keuze van een meerderjarige vreemdeling om zich niet bereid te verklaren mee te werken aan vertrek, te weten dat de staatssecretaris hem de toegang tot de VBL weigert, in beginsel voor diens risico komt, indien die vreemdeling niet rechtmatig in Nederland verblijft en op hem ingevolge artikel 61, eerste lid, van de Vw 2000 de plicht rust om Nederland uit eigen beweging te verlaten. Dat neemt echter niet weg dat de staatssecretaris er uit een oogpunt van zorgvuldigheid rekening mee moet houden dat zich niettemin bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin hij aan het bieden van onderdak niet bij voorbaat de voorwaarde mag verbinden dat die vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland. Zodanige bijzondere omstandigheden doen zich voor, indien uit hetgeen die vreemdeling aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd, blijkt dat hij vanwege zijn psychische gesteldheid, althans voorlopig, niet in staat kan worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. Zolang deze omstandigheden zich voordoen kan die vreemdeling niet verantwoordelijk worden gehouden voor zijn weigering mee te werken aan vertrek. Het is aan die vreemdeling om aan zijn verzoek zodanige bijzondere omstandigheden ten grondslag te leggen.
    
    Het voorgaande laat voormelde op die vreemdeling rustende plicht om Nederland uit eigen beweging te verlaten evenwel onverlet.
    
    3.8. De vreemdeling heeft aan zijn verzoek ook ten grondslag gelegd dat hij als dakloze in Utrecht al jarenlang op straat leeft, dat hij daar niet alleen lichamelijk, maar ook psychisch onder gebukt gaat, dat hij zijn geringe sociale netwerk heeft uitgeput en dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht niet bereid is hem opvang te bieden. Ter staving hiervan heeft hij stukken overgelegd van onder meer dat college, het Gezondheidscentrum asielzoekers van het Asielzoekerscentrum Almere en de klinische unit psychiatrie en verslaving van Altrecht Willem Arntsz geestelijke gezondheidszorg in Utrecht. Uit deze stukken en de daarop gegeven toelichtingen komt naar voren dat de vreemdeling aan psychische stoornissen lijdt die gepaard gaan met gedragsproblematiek in zijn beperkte sociale omgeving.
    
    Conclusie
    
    3.9. Hetgeen in 3.8 is overwogen rechtvaardigt niet al bij voorbaat de conclusie dat de vreemdeling zich niet in de in 3.7 bedoelde bijzondere omstandigheden bevindt. De staatssecretaris heeft in dit geval dan ook ten onrechte zonder nader onderzoek volstaan met het aanbod van onderdak in een VBL onder de voorwaarde dat de vreemdeling zich bij voorbaat bereid verklaart aan zijn vertrek uit Nederland mee te werken. Hoewel de rechtbank dus ten onrechte al de conclusie heeft getrokken dat artikel 8 van het EVRM de staatssecretaris ertoe dwingt de vreemdeling onderdak, eten en kleding te verstrekken, heeft zij het besluit van 19 juni 2014, gelet op de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, niettemin terecht vernietigd.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop zij rust, worden bevestigd.
    
    5. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, griffier.
    
    w.g. Lubberdink w.g. Schuurman
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2015
    
    282-787.