ECLI:NL:RVS:2019:1302, Raad van State, 24-04-2019, 201803524/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 maart 2017 heeft de minister een verzoek om nadeelcompensatie van Eureka afgewezen.

201803524/1/A2.
    m uitspraak: 24 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Rederij Eureka B.V., gevestigd te Deventer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 maart 2018 in zaak nr. 17/1896 in het geding tussen:
    Eureka
    en
    de minister van Infrastructuur en Milieu (thans de minister van Infrastructuur en Waterstaat).
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 maart 2017 heeft de minister een verzoek om nadeelcompensatie van Eureka afgewezen.
    Bij besluit van 19 juli 2017 heeft de minister het door Eureka daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 maart 2018 heeft de rechtbank het door Eureka daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Eureka hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2019, waar Eureka, vertegenwoordigd door [directeur] en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Soupart en mr. A.F.J.M. Hendricks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Onder de minister worden ook zijn rechtsvoorgangers verstaan.
        Inleiding
    2.    Rederij Eureka heeft jarenlang passagiers vervoerd over de IJssel in het kader van de Veluwe IJssel Boemel. Dat is een historische driehoek tussen Apeldoorn, Dieren en Zutphen. Een stoomtrein van de Veluwsche Stoomtrein Maatschappij (hierna: VSM) verzorgde het traject Dieren-Apeldoorn, Eureka het traject Dieren-Zutphen per boot over de IJssel en de Nederlandse Spoorwegen, en later Arriva, het traject Zutphen-Apeldoorn.
    3.    In 2015 is de opzet van de Veluwe IJssel Boemel gewijzigd door deze te combineren met een fietspendelboot. In plaats van het traject Dieren-Zutphen te varen, werd vanaf Arnhem naar Zutphen gevaren met stops in Doesburg en Dieren. Daarbij konden fietsers één of meerdere etappes met de boot afleggen en werd twee keer per dag in Dieren aangesloten op de stoomtrein van VSM. In dat jaar is ook de aanmeerkade  Aan 't Veer in Dieren in gebruik genomen.
    4.    De fietspendelboot is mede door Europese subsidies tot stand gekomen. Voor 2016 waren geen subsidies beschikbaar. Eureka was evenwel bereid de combinatie fietspendelboot en Veluwe IJssel Boemel te continueren.
    5.    Eureka heeft in 2016 geen contract heeft kunnen sluiten met VSM voor het vervoer van passagiers in het kader van de Veluwe IJssel Boemel. VSM heeft zelf een schip gecharterd, waarmee wordt voorzien in dagelijkse boottochten voor het traject Zutphen-Dieren die aansluiten op de stoomtreinritten.
        Verzoek om nadeelcompensatie
    6.    Eureka heeft verzocht om nadeelcompensatie, omdat zij vanaf 2012 niet meer mocht afmeren aan haar ponton bij de Veerstoep te Dieren. Dit terwijl Rijkswaterstaat in 2015 aan de gemeente Rheden een vergunning heeft verleend voor een nieuwe aanlegsteiger op bijna dezelfde locatie. Sinds 2016 heeft Eureka haar exclusieve positie verloren, omdat zij niet meer als enige gerechtigd is gebruik te maken van de nieuwe aanmeerkade. VSM heeft vanaf 2016 zelf een passagiersboot van Dieren naar Zutphen in de vaart gebracht. Eureka heeft haar lijndienst in het kader van de fietspendelboot moeten beëindigen, omdat deze alleen rendabel was in combinatie met de aansluiting op de Veluwe IJssel Boemel.
    7.    Eureka stelt dat haar schade als gevolg van de beëindiging van haar bedrijfsactiviteiten in Dieren € 220.696,00 bedraagt en wijst naar de onderbouwing van dit bedrag op het rapport van Horatio Schade-Auditors B.V. van 4 januari 2017. Voor de kapitalisatie van de jaarlijkse inkomensschade is factor 5 gehanteerd. Daarnaast is voor de bepaling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico aansluiting gezocht bij de forfaitaire drempel van 2% van artikel 6.2 van de Wet op de ruimtelijke ordening.
        Besluitvorming
    8.    De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie beoordeeld op grond van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014.
    9.    De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen, omdat Eureka niet heeft aangetoond dat de gestelde schade het gevolg is van zijn besluitvorming en/of handelen. De minister heeft daartoe op het volgende gewezen.
    10.    Sinds 1952 vaart tussen de linker- en de rechteroever van de IJssel een veerpont.
    11.    Vanaf 5 januari 1978 heeft de minister aan de toenmalige gemeente Dieren vergunning verleend voor het behouden van een aanlegvoorziening.
    12.    Vanaf 1987 heeft de minister aan de toenmalige gemeente Dieren een tijdelijke vergunning verleend voor het behouden van een aanlegvoorziening ten behoeve van passagiersboten. Deze vergunning is na intrekking opnieuw verleend in 1992 onder de voorwaarde dat  gebruikmaking van de vergunning geen belemmering of hinder veroorzaakt aan het scheepvaartverkeer.
    13.    Bij brief van 22 maart 2002 heeft de minister de gemeente Rheden verzocht een einde te maken aan de onveilige situatie voor de schipper van de veerpont, veroorzaakt door het afmeren van schepen van Eureka. Deze situatie is ontstaan doordat afmerende passagiersschepen hoger en breder zijn geworden en doordat schepen verder op de vaarweg zijn komen te liggen aan een aan de steiger afgemeerd ponton. Hierdoor werd het zicht van de veerdienst op de vaarweg belemmerd.
    14.    Bij brief van 25 juli 2007 heeft de minister de gemeente Rheden wederom gewezen op de onveilige situatie voor het scheepvaartverkeer bij de aanlegvoorziening, veroorzaakt door het afmeren van passagiersschepen aan het afgemeerde ponton. In de brief is medegedeeld dat is gekozen voor een tijdelijk andere ligplaats van het ponton bij Villa 14 in een kribvak dat meer stroomafwaarts ligt in de IJssel. Daaraan is toegevoegd dat de tijdelijke ligplaats niet past in het door Rijkswaterstaat Oost Nederland te ontwikkelen ligplaatsenbeleid.
    15.    Eureka heeft vanaf 2007 tot 2012 tijdens het vaarseizoen gebruik gemaakt van deze tijdelijke ligplaats bij Villa 14.
    16.    Tot medio 2015 heeft Eureka op basis van twee opeenvolgende tijdelijke watervergunningen gebruik kunnen maken van een door haar geplaatst ponton en loopbrug in de monding van het Apeldoorns Kanaal.
    17.    Bij besluit van 8 juni 2015 heeft de minister aan de gemeente Rheden een watervergunning verleend voor het maken en behouden van een aanlegvoorziening voor de professionele recreatievaart. In 2015 heeft Eureka gebruik gemaakt van de aanmeerkade Aan ’t Veer in Dieren.
    18.    Op 1 januari 2016 is in de Algemene Plaatselijke Verordening van Rheden een ontheffingsstelsel voor het afmeren van schepen ingevoerd ter bevordering van een goede doorstroming van het scheepvaartverkeer.
    19.    Het college van burgemeester en wethouders van Rheden heeft bij afzonderlijke besluiten van 29 april 2016 aan Eureka en VSM ontheffingen verleend voor het aanmeren met een rondvaartboot aan de aanmeerkade Aan 't Veer in de zomer van 2016.
    20.    De minister stelt zich op het standpunt dat zijn handelen of besluitvorming niet de oorzaak is van de door Eureka in 2016 geleden schade. Voor zover Eureka stelt dat zij onevenredig is benadeeld, omdat zij niet op de locatie bij Villa 14 mocht blijven waar zij van 2007-2012 heeft afgemeerd, stelt de minister dat Eureka wist dat die locatie van meet af aan bedoeld was als een tijdelijke locatie. Deze tijdelijke locatie heeft Eureka in staat gesteld haar activiteiten voort te zetten, nadat zij niet langer gebruik mocht maken van de aanlegvoorziening in Dieren. Daarbij komt dat de situatie bij Villa 14 niet vergelijkbaar is met de aanmeerkade in Dieren. Bij Villa 14 lag het schip aan het ponton in de vaarweg afgemeerd. De aanmeerkade is dieper landinwaarts gegraven en conform de Richtlijnen Vaarwegen buiten de vaarweg aangelegd met daarbij nog een veiligheidsstrook voor vlot en veilig vaarverkeer.
        De gestelde schade is volgens de minister geleden omdat in 2016 aan het samenwerkingsverband van VSM en Eureka een einde is gekomen en Eureka haar exclusieve positie heeft verloren. VSM heeft zelf een schip gecharterd, waarmee wordt voorzien in dagelijkse boottochten voor het traject Zutphen-Dieren die aansluiten op de stoomtreinritten. Dat het onder deze omstandigheden voor Eureka niet langer rendabel was om de fietspendelboot te exploiteren, is niet het gevolg van het handelen van de minister. Dat de minister een vergunning op aanvraag van de gemeente Rheden voor de aanmeerkade heeft verleend, staat niet in een rechtsreeks causaal verband met de gestelde schade.
        Uitspraak rechtbank
    21.    De rechtbank is van oordeel dat de minister het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen, omdat het causaal verband ontbreekt tussen de verplaatsing in 2012 van de locatie bij Villa 14 naar de locatie in het Apeldoornse kanaal en de door Eureka gestelde schade.
        Betoog in hoger beroep
    22.    Eureka betoogt dat de rechtbank ten onrechte vele feiten en omstandigheden niet bij haar oordeel heeft betrokken. De aaneenschakeling van beslissingen van de minister heeft geleid tot verlies van positie en positionering van Eureka. Als de minister niet zou hebben geëist dat het ponton van Eureka niet langer mocht liggen bij Villa 14, zou de alternatieve locatie in het Apeldoornse kanaal niet in beeld zijn gekomen en zou de gemeente Rheden niet tot aanleg van de nieuwe, openbare aanmeerkade zijn overgegaan.
    23.    De rechtbank heeft voorts miskend dat VSM tot 2016 een eigen spoorlijn van Dieren naar Apeldoorn had en Eureka zich richtte op het varen van passagiers over de rivieren. Eureka beschikte over een zwaar ponton, uitgerust met onder meer een loopbrug van 16 meter en de kennis om deze infrastructuur op de locatie bij Villa 14 voor het seizoen te installeren en na afloop van het seizoen weer weg te halen. Op deze locatie en op de locatie in het Apeldoornse kanaal was Eureka gevrijwaard van concurrentie. Aan deze feiten en omstandigheden kon Eureka rechten en verwachtingen ontlenen.
    24.    Door de besluitvorming van de minister is de locatie bij Villa 14 definitief vervangen door de openbare aanlegvoorziening. Daardoor is op deze locatie anders dan op de voorgaande locaties concurrentie mogelijk geworden, waardoor de marktpositie van Eureka geheel is veranderd.
        Oordeel in hoger beroep
    25.    De door Eureka gestelde schade ziet op het jaar 2016 en op de in de toekomst te lijden schade als gevolg van de beëindiging van haar activiteiten in Dieren. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade niet het directe gevolg is van besluitvorming en/of handelingen van de minister. De schade is het directe gevolg van haar bedrijfseconomische beslissing geen gebruik te maken van de aanmeerkade Aan ’t Veer in verband met de toegenomen concurrentie. Deze toegenomen concurrentie - wat daar ook van zij - is niet het directe gevolg van de besluitvorming en/of handelen van de minister.
        In een brief van 25 juli 2007 is door de minister aangegeven dat tijdelijk een andere ligplaats is gekozen bij Villa 14 voor het afmeren van een ponton. Daarbij is aangegeven dat die ligplaats niet past in het ligplaatsenbeleid van Rijkswaterstaat Oost-Nederland om de scheepvaart ruimte te geven die nodig is om veilig te varen en langs de vaarweg zo weinig mogelijk omstandigheden te hebben waarmee de scheepvaart rekening moet houden door vaart te verminderen. De minister besluit de brief met de mededeling dat de tijdelijke ligplaats niet in dit beleid past, reden waarom gezocht moet worden naar een duurzaam alternatief. Er is geen grond voor het oordeel dat Eureka er op mocht vertrouwen dat de ligplaats bij Villa 14 bestendig zou zijn en zij in de toekomst geen concurrentie zou ondervinden.
    Dat de minister op 27 mei 2015 een watervergunning aan de gemeente Rheden heeft verleend voor het maken en behouden van een aanlegvoorziening voor de professionele recreatievaart voor het aan en van boord gaan van passagiers, is eveneens onvoldoende voor het oordeel dat de gestelde schade het directe gevolg is van het handelen van de minister. De minister heeft op 25 maart 2014 een aanvraag van de gemeente Rheden ontvangen. In de aanvraag is vermeld dat in het verleden gebruik is gemaakt van tijdelijke constructies voor het aanmeren van rondvaartboten in Dieren. Deze situatie voldeed niet aan de veiligheidseisen. Vanuit toeristisch en economisch oogpunt achtte de gemeente Rheden het wenselijk een toekomstbestendige en veilige aanlegvoorziening voor de professionele recreatievaart te realiseren. Voor de beslissing op de aanvraag toetst de minister de aanvraag aan de doelstellingen van het waterbeheer en hanteert hij het toetsingskader, zoals neergelegd in de Waterwet. De door Eureka in het verleden opgebouwde feitelijk exclusieve positie speelt daarbij geen rol. Dat in de APV Rheden vervolgens is neergelegd dat het verboden is, zonder ontheffing van het college, met een vaartuig aan te meren aan de aanmeerkade Aan ’t Veer te Dieren en dat het college ook aan VSM ontheffing heeft verleend, is niet toe te rekenen aan de minister. Dat geldt eveneens voor de omstandigheid dat VSM voor het vaarseizoen 2016 heeft besloten een andere rederij te laten voorzien in dagelijkse boottochten voor het traject Zutphen-Dieren die aansluiten op de stoomtreinritten. Dat het onder deze omstandigheden voor Eureka niet langer rendabel was om de fietspendelboot te exploiteren, is evenmin het gevolg van het handelen van de minister.
    Het betoog faalt.
    26.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    27.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Planken
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
    299.