ECLI:NL:RVS:2015:1662, Raad van State, 27-05-2015, 201407686/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij raadsbesluit van 8 november 2011 heeft de raad de begroting van baten en lasten 2012 en diverse begrotingswijzigingen vastgesteld.

201407686/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 mei 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aannemingsbedrijf [appellante], gevestigd te [plaats], gemeente Binnenmaas,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 augustus 2014 in zaak nr. 13/4582 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Binnenmaas.
    
    Procesverloop
    
    Bij raadsbesluit van 8 november 2011 heeft de raad de begroting van baten en lasten 2012 en diverse begrotingswijzigingen vastgesteld.
    
    Bij raadsbesluiten van 6 november 2012 heeft de raad de begroting baten en lasten 2013 en de Programmabegroting 2013-2016 vastgesteld.
    
    Bij besluit van 23 mei 2013 heeft de raad het bezwaar van [appellante] gericht geacht tegen het raadsbesluit van 8 november 2011 en dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 18 juni 2014 heeft de raad het door [appellante] gemaakte bezwaar thans gericht geacht tegen de raadsbesluiten van 6 november 2012 en dit bezwaar opnieuw niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 23 mei 2013 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep van rechtswege mede gericht geacht tegen het besluit van 18 juni 2014 en dat beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mrs. J.A.F. Cok en C.E.M. Vaasen, beiden werkzaam bij de gemeente Binnenmaas, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het besluit van 23 mei 2013
    
    1. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte haar beroep tegen het besluit van 23 mei 2013 niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van dit besluit. Met het besluit van 18 juni 2014 moet het eerste besluit van 23 mei 2013 geacht te zijn ingetrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 18 juni 2014 is genomen ter vervanging van het besluit van 23 mei 2013 en dat niet is gebleken dat [appellante] nog een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 23 mei 2013. [appellante] heeft eerst ter zitting in hoger beroep gesteld dat zij schade heeft geleden door het besluit van 23 mei 2013. Zij heeft echter volstaan met deze stelling en niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden door dit besluit.
    
    Het besluit van 18 juni 2014
    
    2. De raad heeft bij het besluit van 18 juni 2014 het bezwaar van [appellante] opnieuw niet-ontvankelijk verklaard, omdat het niet is gericht tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad het besluit van 18 juni 2014 in strijd met de goede procesorde niet binnen tien dagen voor de zitting van 30 juni 2014 heeft genomen en verzonden, waardoor zij zich niet voldoende heeft kunnen voorbereiden.
    
    4. De rechtbank heeft terecht dit besluit op de voet van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb meegenomen. De tiendagentermijn van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb is hier niet van toepassing. De rechtbank heeft bovendien terecht geen aanleiding gezien het onderzoek ter zitting te schorsen, dan wel na sluiting van het onderzoek ter zitting, het onderzoek te heropenen om [appellante] in de gelegenheid te stellen te reageren op het besluit van 18 juni 2014, nu niet is gebleken dat zij zich onvoldoende heeft kunnen voorbereiden op de zitting van 30 juni 2014. [appellante] heeft voorafgaand aan de zitting van de rechtbank schriftelijk gereageerd op het nieuwe besluit en heeft ook er zitting haar bezwaren tegen dit besluit naar voren kunnen brengen.
    
    5. [appellante] betoogt dat de raad het advies van de bezwarencommissie niet ten grondslag mocht leggen aan zijn besluit op bezwaar, nu de secretaris haar in strijd met artikel 7:13, derde lid, van de Awb tijdens de hoorzitting heeft gehoord en zelfs stukken heeft ingebracht. Dit maakt het advies van de bezwarencommissie niet meer onafhankelijk, aldus [appellante]
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 augustus 2013 in zaak nr. 201300632/1/A2) maakt de secretaris van de bezwarencommissie ingevolge de Verordening commissie bezwaarschriften van de gemeente Binnenmaas geen deel uit van de bezwarencommissie. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt daarnaast dat het horen is geschied door de commissie en dat de secretaris uitsluitend aan [appellante] heeft gevraagd of zij bekend is met de inhoud van een bepaalde brief. Dit betreft een enkele vraag en betekent niet dat het horen heeft plaatsgevonden in strijd met artikel 7:13, derde lid, van de Awb. Dat de secretaris, als gesteld, zelf stukken in het geding zou hebben gebracht, biedt evenmin grond voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan de onafhankelijkheid van de bezwarencommissie. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de raad het advies van de bezwarencommissie niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, door in de onderhavige zaak wel opnieuw advies te vragen aan de bezwarencommissie en vervolgens een nieuw besluit te nemen, terwijl in andere gevallen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Binnenmaas (hierna: het college) haar zaken niet opnieuw in behandeling heeft genomen. [appellante] heeft die gevallen niet concreet benoemd, zodat deze niet met het onderhavige geval kunnen worden vergeleken. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat reeds hierom niet op.
    
    7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een passage in de programmabegroting 2013-2016, waarin is vermeld dat het college in hoger beroep zal gaan indien [appellante] in haar beroepszaak over een afgewezen verzoek om een tegemoetkoming in planschade in het gelijk wordt gesteld, en het raadsbesluit tot vaststelling van de begroting, geen besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij rechtstreeks en individueel wordt geraakt door voormelde passage, nu alleen met betrekking tot de door haar gevoerde planprocedure is vermeld dat het college in hoger beroep zal gaan ingeval de procedure negatief uitvalt voor het college. Wat betreft het besluit van 6 november 2012 tot vaststelling van de begroting heeft [appellante] aangevoerd dat aan dit besluit geen beleidsstuk ten grondslag heeft gelegen, zodat dit besluit ongemotiveerd is geweest en dat besluit wel een besluit betreft in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Bovendien geschiedt de belastingheffing door het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling en beschikken werknemers in dienst van dit samenwerkingsverband niet over een rechtsgeldig mandaat om belasting te heffen, aldus [appellante]
    
    7.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de beslissing van het college om hoger beroep in te stellen ingeval [appellante] in het gelijk wordt gesteld geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Deze beslissing betreft, anders dan in de uitspraak van 10 november 2010 in zaak nr. 201003090/1/H3 het geval was, een voornemen en is daarom niet op rechtsgevolg gericht, ook al wordt in de desbetreffende passage alleen met betrekking tot de door [appellante] gevoerde planprocedure vermeld dat het college in hoger beroep zal gaan en stelt [appellante] door deze beslissing te worden geraakt.
    
    7.3. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat het raadsbesluit van 6 november 2012 tot vaststelling van de begroting geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dat besluit heeft de raad de begroting van baten en lasten voor het jaar 2013 en de eerste begrotingswijziging 2013 vastgesteld, kennisgenomen van de meerjarenramingen 2014-2016 en besloten om de verhoging van de belastingen voor 2013 in een afzonderlijk voorstel voor de wijzigingen van alle belastingverordeningen nader uit te werken, volgens de uitgangspunten in de paragraaf lokale heffingen. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 maart 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BC6324; www.rechtspraak.nl) overweegt de Afdeling dat begrotingsbesluiten in privaatrechtelijke zin geen verbintenissen voor derden in het leven roepen en in publiekrechtelijke zin geen rechten of plichten voor derden creëren. Een vastgestelde begroting verplicht het college niet tot het doen van uitgaven of werven van inkomsten. Dit is onder bijzondere omstandigheden anders, zoals in die gevallen waarin met het vaststellen van de begroting in feite sprake is van een (weigering van) subsidieverlening of de vaststelling van een subsidieplafond. Vergelijk ook de uitspraken van de Afdeling van 23 mei 2007, in zaak nr. 200607779/1 en van 4 maart 2009, in zaak nr. 200804118/1. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is hier niet gebleken. Dat, zoals [appellante] heeft aangevoerd, aan het begrotingsbesluit geen beleidsstuk ten grondslag heeft gelegen, is niet een dergelijke bijzondere omstandigheid. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over het ontbreken van een rechtsgeldig mandaat behoeft geen bespreking, nu aan de inhoud van het raadsbesluit van 6 november 2012 niet kan worden toegekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar betoog dat de raad aan [appellante] een dwangsom heeft verbeurd voor iedere dag dat de raad in gebreke is geweest om tijdig een besluit op bezwaar te nemen. Dit betoog leidt evenwel niet tot het daarmee beoogde doel. Daartoe wordt overwogen dat uit artikel 4:17, zesde lid, van de Awb volgt dat ingeval niet tijdig wordt beslist op een bezwaar dat kennelijk niet-ontvankelijk is, zoals in het onderhavige geval, het bestuursorgaan geen dwangsom verbeurt.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Van Zanten
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2015
    
    97-680.