ECLI:NL:RVS:2015:817, Raad van State, 18-03-2015, 201406158/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2011 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van bestuursdwang gelast om aan de met het Bouwbesluit 2003 strijdige staat van de fundering van een woning aan de [locatie] te Wormerveer (hierna: de woning) een einde te maken.

201406158/1/A4.
    Datum uitspraak: 18 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 juni 2014 in zaak nr. 13/3274 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juni 2011 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van bestuursdwang gelast om aan de met het Bouwbesluit 2003 strijdige staat van de fundering van een woning aan de [locatie] te Wormerveer (hierna: de woning) een einde te maken.
    
    Bij besluit van 26 november 2012 heeft het college de kosten van de op 29 mei 2012 tot en met 28 augustus 2012 toegepaste bestuursdwang vastgesteld op een bedrag van € 32.963,00.
    
    Bij besluit van 13 juni 2013 heeft het college het door [wederpartij] tegen de besluiten van 23 juni 2011 en 26 november 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 juni 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 juni 2013 vernietigd, de besluiten van 23 juni 2011 en 26 november 2012 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Y.A. van Baak en H.J. van Egmond en E. Kooijman en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J. Hobo, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet is het verboden een bestaand bouwwerk in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur technische voorschriften worden gegeven omtrent de staat van een bestaand bouwwerk.
    
    Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, dat ten tijde van het besluit op bezwaar gold, is een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt, voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 2.6 voorschriften zijn aangewezen, voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
    
    Ingevolge artikel 2.7 bezwijkt een bouwconstructie niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingcombinaties als bedoeld in NEN 8700.
    
    Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, wordt het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 bepaald volgens NEN 8700.
    
    Ingevolge artikel 1.3, eerste lid, behoeft aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften.
    
    2. [wederpartij] is eigenaar van de woning. Het college heeft zich in het besluit van 13 juni 2013, onder verwijzing naar een conceptrapport van Wareco Ingenieurs van 19 juni 2009 en een meetrapport van de afdeling Milieu- en Gebruikstoezicht van de gemeente Zaanstad van 4 oktober 2010, op het standpunt gesteld dat de fundering in een met artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit strijdige staat verkeert. Volgens het college handelt [wederpartij] hiermee in strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het college heeft zich voorts onder verwijzing naar de gelijkwaardigheidsbepaling als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit op het standpunt gesteld dat het, voor zover al praktisch uitvoerbaar, niet nodig was om een beoordeling of de woning gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten te verrichten overeenkomstig de artikelen 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit, aangezien op basis van voormelde rapporten kan worden vastgesteld dat de woning niet voldoet aan artikel 2.6, eerste lid.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat de gelijkswaardigheidsbepaling als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit niet is bedoeld voor een alternatieve beoordeling in het kader van handhaving of al dan niet aan de van toepassing zijnde NEN-norm wordt voldaan, maar is bedoeld om gebruikers of eigenaren van bouwwerken de mogelijkheid te bieden om op een andere wijze dan genoemd in het Bouwbesluit te voldoen aan de in dit besluit gestelde functionele eisen. Volgens de rechtbank laat het Bouwbesluit aan het college geen ruimte om - zoals het heeft gedaan - anders dan aan de hand van NEN 8700 vast te stellen of de technische staat van de fundering van de woning nog voldoet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit. De rechtbank heeft geconcludeerd dat, nu het college niet heeft vastgesteld dat de woning niet langer voldeed aan NEN 8700, het [wederpartij] ten onrechte heeft gelast om over te gaan tot funderingsherstel op de grond dat de woning niet langer voldeed aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit.
    
    4. Het college heeft ter zitting de beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gelijkwaardigheidsbepaling als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit niet is bedoeld voor een alternatieve beoordeling in het kader van handhaving of al dan niet aan de van toepassing zijnde NEN-norm wordt voldaan, ingetrokken.
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het Bouwbesluit aan het bevoegd gezag geen ruimte laat om anders dan aan de hand van NEN 8700 vast te stellen of de staat van de fundering van de woning voldoet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit. Het college voert hiertoe aan dat de artikelen 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit weliswaar NEN 8700 aanwijzen als methode om te bepalen of aan het bepaalde in artikel 2.6 wordt voldaan, maar dat de door hem toegepaste methode, neergelegd in zijn "Beleidsrichtlijn Toezicht en handhaving funderingen" van 2 februari 2012 (hierna: de Beleidsrichtlijn), ook geschikt is om te bepalen of aan artikel 2.6, eerste lid, wordt voldaan. Volgens het college geeft NEN 8700 slechts de rekenregel dat de sterkte van de constructie groter moet zijn dan de belasting op deze constructie, vermenigvuldigd met een belastingfactor. Om de sterkte van de fundering te berekenen, zou deze in zijn geheel moeten worden doorgerekend op draagkracht, hetgeen een destructief onderzoek van de fundering (ontgraving) en een archiefonderzoek naar de fundering vereist. Volgens het college is het in dit geval vanwege instortingsgevaar te bezwaarlijk om de fundering te ontgraven en zijn de kosten om dat gevaar tegen te gaan onevenredig hoog.
    
    5.1. Uit het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat wanneer overeenkomstig artikel 2.8 aan de hand van NEN 8700 wordt vastgesteld dat - in dit geval - de fundering van een woning niet bezwijkt in de zin van artikel 2.7, daarmee vaststaat dat wordt voldaan aan de in artikel 2.6, eerste lid, neergelegde norm dat een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten. Het systeem van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit sluit op zichzelf echter, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, niet uit dat in het geval toepassing van de artikelen 2.7 en 2.8 praktisch niet uitvoerbaar is, aan de hand van een andere bepalingsmethode wordt bepaald of een bestaand bouwwerk voldoet aan artikel 2.6, eerste lid. Uit die andere bepalingsmethode moet dan wel onmiskenbaar volgen dat niet aan artikel 2.6, eerste lid, is voldaan.
    
    5.2. De Beleidsrichtlijn geeft criteria aan de hand waarvan getoetst kan worden of de fundering nog als voldoende veilig kan worden beschouwd. De criteria zien op het analyseren van de gedragingen van het bovengrondse deel van het bouwwerk en bieden volgens de Beleidsrichtlijn een betrouwbaar inzicht in het functioneren van de fundering. De Beleidsrichtlijn stelt funderingsherstel verplicht bij een zakkingssnelheid van 8 mm per jaar en een verschilzakking van de helft van deze waarde. Voor de toepassing van de grenswaarde van 8 mm per jaar moet aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan. Deze waarden worden gezien als extreem waarbij wordt aangenomen dat de veiligheid niet langer kan worden gegarandeerd en herstelmaatregelen aan de fundering onafwendbaar zijn (Beleidsrichtlijn, par. 5.3). Funderingsherstel is ook verplicht indien, al dan niet beoordeeld in samenhang met het zakkingsgedrag, de hoekverdraaiing (rotatie) en scheefstand van de woning groter zijn dan 1:75.
    
    In het rapport van Wareco staan de resultaten van een risicoanalyse van de staat van woningen, uitgevoerd in het kader van de voorbereiding van rioolwerkzaamheden. In dat kader is door BBCI Frijwijk een gevelinspectie uitgevoerd, waaruit is gebleken dat de woning een zeer forse verzakking en scheefstand richting de rechterzijgevel vertoont. Uit een scheefstandmeting blijkt dat over de breedte van de voorgevel (6000 mm) een scheefstand van 120 mm is gemeten. Volgens het rapport wijst een dergelijke scheefstand op een funderingsprobleem aan de rechterzijde van de woning. Verder is een deformatiemeting uitgevoerd, waarbij eerder op het pand aangebrachte hoogtemeetpunten opnieuw zijn opgemeten. Daaruit blijkt van een zakking van 4 en 12 mm over een periode van één jaar. De zakkingssnelheid wordt in het rapport getypeerd als zeer groot. Het rapport concludeert dat gelet op de reeds aanwezige grote vervormingen niet wordt uitgesloten dat een gevaarlijke situatie bestaat en dat de werkzaamheden voor rioolvervanging niet uitgevoerd kunnen worden zonder dat bij de woning funderingsherstel is uitgevoerd.
    
    In het meetrapport staat dat het zakkingsgedrag van de woning is gemonitord door meetboutjes aan te brengen nabij de hoeken van het pand en de hoogte van de meetboutjes periodiek te meten. Uit het rapport blijkt dat de woning op één meetpunt over een periode van 5,9 jaar met 61,2 mm is gezakt, waarbij de zakking in de laatste twaalf maanden van het onderzoek 14,9 mm bedroeg. Volgens het rapport is de stabiliteit op dat meetpunt onvoldoende.
    
    De rapporten leiden het college, zoals nader toegelicht in het door hem overgelegde rapport "Motivering handhavingsbesluit funderingsherstel" van Geregeld B.V. van november 2014, tot de conclusie dat de woning een rotatie heeft die groter is dan 1:75 (te weten 1:50), een scheefstand heeft die groter is dan 1:75 (te weten 1:50) en een gemiddelde zakking heeft die groter is dan 8 mm (te weten 14 mm) per jaar, zodat de staat van de fundering onvoldoende is en niet meer bestand is tegen de daarop werkende belastingen, als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit. In dat verband is in het rapport van Geregeld B.V. voorts uiteengezet dat de aanwezigheid van niet gestabiliseerde zakkingen en een grote rotatie in de gevel een directe relatie hebben met de prestatie-eisen van NEN 8700.
    
    5.3. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat het feit dat de zakking ongelijkmatig over de woning is verdeeld en dat belendende panden dergelijk zakkingsgedrag niet vertonen, onmiskenbaar wijst op funderingsproblemen. Ook de snelle toename van de zakking op één meetpunt, de scheefstand van het casco, de scheuren in de gevels, het bouwjaar van de woning en het type fundering, leiden het college tot deze conclusie. Bij andere panden waarvan de staat van de fundering met de in de Beleidsrichtlijn beschreven methode is onderzocht en waaruit bleek dat de staat van de fundering onvoldoende was, is bij de uitvoering van de herstelwerkzaamheden gebleken dat de fundering ook daadwerkelijk was bezweken. Het college heeft verder opgemerkt dat Zaanstad grote problemen met funderingen kent. Volgens het college is bij dit type woning een bacteriële aantasting van grenenhouten heipalen vaak de oorzaak van de problemen, hetgeen blijkt uit in 2001 en 2009 uitgevoerde grootschalige funderingsonderzoeken bij vooroorlogse woningen in Zaanstad. Gelet op al deze omstandigheden acht het college een andere oorzaak van de zakkingen dan een probleem in de fundering uitgesloten. Het stelt zich dan ook op het standpunt dat de fundering niet voldoet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit. Volgens het college zou tot dezelfde conclusie worden gekomen indien de staat van de fundering aan de hand van NEN 8700 zou worden beoordeeld.
    
    5.4. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de door hem gegeven en door [wederpartij] niet als zodanig bestreden motivering en toelichting en de specifieke omstandigheden van het geval, terecht op het standpunt gesteld dat onmiskenbaar is dat de staat van de fundering niet voldoet aan artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit. Het college was derhalve, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, bevoegd om terzake handhavend op te treden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. De rechtbank is niet toegekomen aan de behandeling van de andere beroepsgrond van [wederpartij]. De Afdeling zal dit hierna alsnog doen.
    
    7. Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    
    8. [wederpartij] betoogt dat de door het college bij haar in rekening gebrachte kosten van de uitvoering van bestuursdwang ten bedrage € 32.963,00 onevenredig hoog zijn in verhouding tot de uitgevoerde werkzaamheden. Ter adstructie heeft zij een offerte van Snoek Heiwerken B.V. overgelegd waaruit blijkt dat het funderingsherstel voor een bedrag van € 15.100,00 exclusief BTW kon worden uitgevoerd. Volgens [wederpartij] heeft het funderingsherstel dan ook niet voor een marktconforme prijs plaatsgevonden. Verder heeft het college volgens haar ten onrechte de kosten voor het rechtzetten van de scheve gevel bij haar in rekening gebracht, nu deze werkzaamheden niet plaatsvonden ten behoeve van het funderingsherstel.
    
    8.1. Het funderingsherstel is uitgevoerd door Funderingstechnieken De Coogh B.V. in de periode van 29 mei 2012 tot en met 28 augustus 2012 voor een bedrag van € 32.963,00. Het college acht deze kosten redelijk. Het heeft dit bedrag vergeleken met bedragen die particulieren hebben betaald voor vergelijkbare werkzaamheden voor volledig funderingsherstel en heeft ter zitting onbestreden gesteld dat die bedragen tussen de € 30.000,00 en € 40.000,00 liggen. Gelet op deze motivering en mede gelet op de omstandigheid dat de offerte van Snoek Heiwerken B.V. een aantal aannames bevat dat niet in de prijs is verdisconteerd, ziet de Afdeling in de door [wederpartij] overgelegde offerte van Snoek Heiwerken B.V. geen aanleiding voor het oordeel dat de door het college in rekening gebrachte kosten onevenredig hoog zijn.
    
    Wat de kosten betreft voor het rechtzetten van de scheve gevel heeft het college erop gewezen dat dit niet altijd een noodzakelijk onderdeel is van funderingsherstel, maar dat het in dit geval, gelet op de ernstige scheefstand van de gevel, een onlosmakelijk onderdeel vormde van het funderingsherstel. Nu [wederpartij] het standpunt van het college niet concreet heeft weersproken, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de kosten voor het rechtzetten van de gevel niet bij haar in rekening had mogen brengen.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 13 juni 2013 alsnog ongegrond verklaren.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 juni 2014 in zaak nr. 13/3274;
    
    III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van Roessel
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
    
    457-784.