ECLI:NL:RVS:2018:3520, Raad van State, 31-10-2018, 201706988/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2016 heeft het college de stichting gelast het gebruik van het pand aan de Oudezijds Achterburgwal 138-140 te Amsterdam (hierna: het pand) als logiesgebouw/hotel onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Voorts heeft het college in het besluit vermeld dat op die datum bestuursdwang is toegepast door het pand te sluiten en bepaald dat het logiesgebouw gedurende zes maanden, vanaf de dagtekening van het besluit, gesloten blijft.

201706988/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting Redt de Monumenten, gevestigd te Amsterdam, en [appellant sub 2], wonend te Amsterdam, (hierna tezamen in enkelvoud: de stichting) appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 juli 2017 in zaak nr. 17/105 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    Gemeente Amsterdam, Sector Bouwen en Wonen, afdeling Handhaving, Rayon Stadshart (lees: het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van Stadsdeel Centrum; thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, hierna: het college).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2016 heeft het college de stichting gelast het gebruik van het pand aan de Oudezijds Achterburgwal 138-140 te Amsterdam (hierna: het pand) als logiesgebouw/hotel onmiddellijk te (laten) staken en gestaakt te houden. Voorts heeft het college in het besluit vermeld dat op die datum bestuursdwang is toegepast door het pand te sluiten en bepaald dat het logiesgebouw gedurende zes maanden, vanaf de dagtekening van het besluit, gesloten blijft.
    
    Bij besluit van 15 november 2016 heeft het college van Amsterdam het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 12 mei 2016, voor zover hier van belang, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2017 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, maar, voor zover hier van belang, het besluit van 23 (lees: 15) november 2016 in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    
    Het college van Amsterdam heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, en [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M. Delstra en R.H. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het pand heeft één gezamenlijke voordeur op het adres Oudezijds Achterburgwal 140 te Amsterdam. Achter deze voordeur bevinden zich vijf appartementen. Het pand was ten tijde van belang eigendom van de stichting. [appellant sub 2] is directeur van deze stichting. Op 12 mei 2016 hebben toezichthouders van het college en de brandweer het pand bezocht. Zij hebben geconstateerd dat het pand zonder een daartoe verleende vergunning werd gebruikt als logiesgebouw/hotel en dat het pand niet voldeed aan de daarbij behorende eisen van brandveiligheid. Volgens het college werd daarom gehandeld in strijd met de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) en de Woningwet. Voorts werd volgens het college gehandeld zonder omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik en in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Postcodegebied 1012". Het college heeft het pand daarop voor de duur van zes maanden gesloten. In het besluit is vermeld dat bij besluit van 15 oktober 2015 op het adres Oudezijds Achterburgwal 138-140 eveneens een onveilig logiesgebouw is gesloten.
    
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden en ook in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
    
    Logiesgebouw of langdurig verblijf
    
    2.    De stichting betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Zij voert daartoe aan dat tijdens het controlebezoek op 12 mei 2016 slechts in één appartement toeristen zijn aangetroffen, terwijl de andere appartementen ofwel leegstonden ofwel voor een periode van zes maanden waren verhuurd. Er is daarom niet voldaan aan de in het Bouwbesluit opgenomen definitie van een 'logiesgebouw', aldus de stichting. Zij stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aannemelijk is dat de verhuurde appartementen in feite werden gebruikt als logiesgebouw. In dat verband wijst zij er op dat van de verhuurde appartementen één appartement, te weten het achterhuis, vanaf 12 mei 2016 voor een periode van zes maanden aan L. [persoon] was verhuurd waarbij de huur voor 39 dagen vooruit is betaald. Een ander appartement was eveneens voor een periode van zes maanden verhuurd. Uit verklaringen van de huurders en uit in de bewoonde appartementen aanwezige persoonlijke bezittingen blijkt dat sprake was van langdurige bewoning, aldus de stichting. Volgens haar kan uit het huurcontract en de daarin opgenomen opzegtermijn niet worden afgeleid dat de appartementen als logiesverblijven werden gebruikt, omdat de opzegtermijn in lijn is met artikel 7:271 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). De situatie in de twee niet verhuurde appartementen is gelijk aan de door de gemeente bij opheffing van de sluiting in 2015 goedgekeurde situatie. Hieruit kan volgens de stichting niet worden afgeleid dat aannemelijk is dat deze twee appartementen na de sluiting van het pand op 15 oktober 2015 weer toeristisch zouden zijn verhuurd. Nu in het pand niet meer dan één logiesverblijf is aangetroffen, kan het niet als logiesgebouw worden aangemerkt, aldus de stichting.      
    
    2.1.    Artikel 1.1 van het Bouwbesluit heeft de titel "Begripsbepalingen" en luidt:
    
    "1. […]
    
    2. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
    
    […]
    
    logiesfunctie: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
    
    […]
    
    3. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
    
    logiesgebouw: gebouw of gedeelte van een gebouw, waarin meer dan één logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
    
    logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie;
    
    […]."
    
    2.2.    Artikel 1.1, derde lid, van het Bouwbesluit bepaalt onder meer dat in een logiesgebouw meer dan één logiesverblijf ligt. Gelet hierop is om te kunnen bepalen of het pand door het college terecht als logiesgebouw is aangemerkt in de eerste plaats van belang of ten tijde van belang in het pand meer dan één logiesverblijf aanwezig was.
    
    2.3.    Aan het besluit van 15 november 2016, waarbij het besluit van 12 mei 2016, voor zover thans van belang, in stand is gelaten, is het advies van de bezwaarschriftencommissie van 8 november 2016 ten grondslag gelegd. Daarin is verwezen naar het rapport van bevindingen dat is opgemaakt naar aanleiding van het op 12 mei 2016 afgelegde huisbezoek. Uit het rapport van bevindingen blijkt onder meer dat de appartementen zijn voorzien van namen, Engelstalige instructies en slaapbanken en dat gebruik wordt gemaakt van een externe wasservice. Voorts is de inrichting van de appartementen uniform en hotelmatig.
    
        In het rapport van bevindingen is voorts opgenomen dat de controleurs voor het pand een man en een vrouw met een klein kind aantroffen. De controleurs zagen op de stoep drie koffers en een kinderwagen staan. In het rapport van bevindingen staat: "Ik hoor de man zeggen dat zij wachten op iemand die de sleutel komt afgeven. Meneer vertelt dat zij uit Amerika komen en voor 39 nachten in dit pand een verblijf hebben gehuurd. Zij zijn zojuist gearriveerd. […] Meneer zegt dat zij vanmiddag pas op 14.00 uur in het appartement mogen maar dat er is afgesproken dat zij hun koffers al wel binnen mogen achter laten.  […] Ik vraag waar zij dit verblijf hebben geboekt. Meneer zegt via AirBnb. Ik vraag hoeveel zij hebben betaald. Meneer zegt dat zij met de creditcard 3000 euro voor het verblijf van 39 dagen hebben betaald."  In het rapport van bevindingen staat voorts dat de controleurs, nadat is besloten het pand te sluiten, een laatste controleronde afleggen. In dat verband is opgenomen: "Wij lopen naar het achterhuis. Ik zie sleutels op tafel liggen. Ik hoor collega […] later vertellen dat het Amerikaanse gezin deze ruimte toegewezen had gekregen, maar dat zij dit geweigerd hebben. Het is geen ideale situatie met een klein kind en heel veel trappen. Zij gaan nu twee nachten naar een hotel en proberen een ander verblijf te vinden."    
    
    2.4.    Niet in geschil is dat ten tijde van het huisbezoek op 12 mei 2016 in één van de appartementen drie toeristen verbleven. Wat er zij van de stelling van de stichting dat deze toeristen via AirBNB een vijfdaags verblijf hadden geboekt in een nabijgelegen hotel dat in eigendom is van de stichting, maar in dat hotel vanwege rioleringsproblemen niet konden verblijven en dientengevolge tijdelijk is het pand zijn ondergebracht, geldt dat dit appartement als gevolg van de aanwezigheid van de toeristen werd gebruikt als logiesverblijf.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat ook het achterhuis werd gebruikt als logiesverblijf, omdat dit ten tijde van belang voor een periode van 39 nachten was verhuurd om te worden gebruikt als logiesverblijf door [persoon] en haar gezin. Weliswaar is een boekingsbevestiging overgelegd waaruit blijkt dat het appartement met het adres Oudezijds Achterburgwal 140-A voor een periode van 6 maanden, beginnende op 12 mei 2016 en eindigende op 12 november 2016, is verhuurd aan [persoon], maar daarin is eveneens opgenomen dat deze huurovereenkomst na dertig dagen door zowel de huurder als de verhuurder zonder voorafgaande kennisgeving en zonder verdere boetes of vergoedingen kan worden beëindigd. Wat er zij van het door de stichting ingenomen standpunt dat dit in overeenstemming is met artikel 7:271, zevende lid, BW, geldt dat deze clausule de huurder de mogelijkheid biedt de huur na ommekomst van dertig dagen per direct op te zeggen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze boekingsbevestiging om die reden niet kan leiden tot de conclusie dat het appartement duurzaam zou worden bewoond. De stelling van de stichting dat zij er op mocht vertrouwen dat de overeenkomst niet tussentijds zou worden opgezegd, wordt om diezelfde reden niet gevolgd. De rechtbank heeft voorts in haar oordeel kunnen betrekken dat niet aannemelijk is dat [persoon] het appartement voor zes maanden zou bewonen, aangezien het college in beroep onweersproken heeft gesteld dat [persoon] volgens haar website vanaf 15 juli 2016 als zangeres in Amerika zou optreden. Volgens het college zou zij in de periode van 11 juni tot en met 19 juni 2016 optreden in Amsterdam. Dat stemt overeen met de door haar op 12 mei 2016 aan de controleurs genoemde huurperiode van 39 nachten. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat de door de stichting overgelegde e-mail van [persoon] van 25 mei 2016 niet leidt tot een ander oordeel. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat [persoon] in de e-mail stelt dat zij na 39 dagen terug moest naar de Verenigde Staten van Amerika om haar visum te vernieuwen en daarna terug zou keren naar Nederland, maar dat dit niet is gemeld aan de controleurs tijdens het controlebezoek van 12 mei 2016 en evenmin op enige wijze aannemelijk is gemaakt. Voorts is in de e-mail opgenomen dat [persoon] om 16.30 uur in het appartement lag te slapen en werd gewekt door een gemeentelijke controleur die haar vertelde dat het pand gesloten zou worden, hetgeen evenmin strookt met het rapport van bevindingen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, gelet op deze tegenstrijdigheden, aan de niet ondertekende e-mail van [persoon] minder betekenis hoeft te worden gehecht dan aan het op ambtseed opgemaakte rapport van bevindingen.
    
    2.5.    Het voorgaande betekent dat zowel het appartement waar de toeristen verbleven als het appartement in het achterhuis in gebruik was als logiesverblijf. Gelet daarop was ten tijde van belang in het pand meer dan één logiesverblijf aanwezig. Hetgeen de stichting in dit verband voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.     De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het pand werd gebruikt als logiesgebouw in de zin van het Bouwbesluit en dat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Beginselplicht tot handhaving
    
    3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Gelijkheidsbeginsel - vergunde shortstay-bedrijven
    
    4.    De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij voert aan dat de brandveiligheidseisen uit het gemeentelijke shortstay-beleid zouden moeten worden toegepast. Volgens haar dient zij hetzelfde te worden behandeld als eigenaren van panden die beschikken over een vergunning voor short stay en niet voldoen aan de brandveiligheidseisen. Daartoe voert zij aan dat het college de brandveiligheid in legale shortstay-panden niet handhaaft op grond van de voorschriften uit het Bouwbesluit, maar slechts toetst of wordt voldaan aan de minder strenge voorwaarden die zijn opgenomen in de uitvoeringsnotitie Shortstay 2012. Volgens de stichting is dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat bij handhaving van de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen legale shortstay en illegale logiesgebouwen.
    
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De gevallen waarin sprake is van een illegaal logiesverblijf dat niet voldoet aan de eisen van brandveiligheid zijn niet gelijk aan de situatie van een vergund short-stay-verblijf dat niet voldoet aan deze eisen. Wat er zij van de stelling van de stichting dat het college deze situaties verschillend behandelt, geldt dat reeds om die reden geen schending van het gelijkheidsbeginsel plaatsvindt.
    
        Het betoog faalt.
    
    Herhaalde overtreding
    
    5.    De stichting betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van een herhaalde overtreding. Zowel ten tijde van het besluit van 15 oktober 2015 als, zoals hiervoor onder 2.3 is geconcludeerd, ten tijde van belang werd het pand gebruikt als logiesgebouw. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een herhaalde overtreding plaatsvond. Dat ten tijde van belang twee van de appartementen niet in gebruik waren, er minder toeristen en bedden aanwezig waren dan op 15 oktober 2015 en dat er geen klachten van omwonenden waren over het gebruik van het pand, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dit onverlet laat dat het pand zonder daartoe verleende vergunning en in strijd met de brandveiligheidseisen opnieuw is gebruikt als een logiesgebouw in de zin van het Bouwbesluit.
    
    Nieuwe beroepsgrond in hoger beroep
    
    6.     De stichting betoogt voor het eerst in hoger beroep dat in het pand geen nachtverblijf in de zin van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht is aangeboden. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en de stichting dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
    
    Conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Duifhuizen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018
    
    724.