ECLI:NL:RVS:2012:BY1720, Raad van State, 31-10-2012, 201104172/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2011, no. C2009490/2394125, heeft het college aan de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 16 december 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".

201104172/1/R3.
      Datum uitspraak: 31 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel (hierna: het gemeentebestuur),
      appellant,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 januari 2011, no. C2009490/2394125, heeft het college aan de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel een aantal aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 16 december 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".
    
    Tegen het besluit van het college heeft het gemeentebestuur beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2012, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Gorp en mr. P.J. Dudok, beiden werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door A.H.P. Bosmans, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, gelezen in samenhang met het vierde lid, voor zover hier van belang, kan het college, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, met betrekking tot een onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan waarover hij een zienswijze over het ontwerp heeft ingediend en deze niet volledig is overgenomen, aan de gemeenteraad een aanwijzing geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Het college vermeldt in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan haar toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
        Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, het college aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
    
    2.    Het college heeft aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot de regeling voor het wijzigen van een bestemming in de bestemming "Wonen" zoals opgenomen in artikel 3, lid 3.9.15, artikel 7, lid 7.9.3, artikel 9, lid 9.9.3, artikel 12, lid 12.9.3, artikel 13, lid 13.9.4, artikel 15, lid 15.9.2 en artikel 16, lid 16.8.3, van de planregels.
    
    2.1.    De artikelen 3, 7, 9, 12, 13, 15 en 16 van de planregels hebben betrekking op onderscheidenlijk de bestemmingen "Agrarisch", "Bedrijf", "Cultuur en Ontspanning", "Kantoor", "Maatschappelijk", "Recreatie" en "Sport".
    
        Ingevolge artikel 3, lid 3.9.16, artikel 7, lid 7.9.3, artikel 9, lid 9.9.3, artikel 12, lid 12.9.3, artikel 13, lid 13.9.4, artikel 15, lid 15.9.2 en artikel 16, lid 16.8.3, is het wijzigen van de betreffende bestemming met een bouwvlak en bedrijfswoning in de bestemming "Wonen" toegestaan, indien het bedrijf is beëindigd en de oppervlakte van het bouwvlak ten behoeve van de wijziging naar "Wonen" wordt verkleind. De woning krijgt de aanduiding "specifieke vorm van wonen - vrijkomende agrarische bebouwing (sw-vab)".
    
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 april 2011, in zaaknr. 200902874/1/R3 is uit een oogpunt van rechtszekerheid vereist dat de strekking van een besluit inhoudende het geven van een reactieve aanwijzing duidelijk is. De strekking van een dergelijk besluit dient dan ook niet behoeven te worden afgeleid uit de overwegingen die daarin zijn opgenomen of uit hetgeen het college met het geven van de reactieve aanwijzing heeft beoogd; alleen het dictum van het aanwijzingsbesluit is hiervoor bepalend.
    
        De Afdeling stelt vast dat in het dictum van het aanwijzingsbesluit artikel 3, lid 3.9.15, van de planregels is vermeld, maar dat uit de overwegingen van het bestreden besluit blijkt dat het college heeft beoogd een reactieve aanwijzing te geven met betrekking tot de wijzigingsbevoegdheid, die is opgenomen in artikel 3, lid 3.9.16, van de planregels. Nu het dictum echter bepalend is, betekent dit dat geen reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.9.16, van de planregels.
    
        Het college heeft erkend dat in het dictum van het bestreden besluit per abuis als gevolg van vernummering van de planregels bij de gewijzigde vaststelling van het plan niet artikel 3, lid 3.9.16, maar
    
    artikel 3, lid 3.9.15, van de planregels is genoemd. Desgevraagd heeft het college ter zitting bevestigd dat niet was beoogd artikel 3, lid 3.9.15, van de planregels te treffen met een reactieve aanwijzing. Nu dat wel is gebeurd, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het beroep van het gemeentebestuur is op dit punt gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
        De Afdeling ziet evenwel aanleiding om in dit geval te onderzoeken of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in zoverre in stand kunnen worden gelaten.
    
    2.3.    Het college heeft ook tegen het vastgestelde bestemmingsplan beroep ingesteld en richt zich daarin onder meer tegen artikel 3, lid 3.9.15, artikel 5, lid 5.9.17, en artikel 6, lid 6.9.13, van de planregels. Het college kan zich met deze planregels niet verenigen, omdat niet is verzekerd dat de woning met bijgebouwen op het te verplaatsen bouwvlak zal worden gesloopt. Op deze manier is het mogelijk dat een nieuwe woning wordt gebouwd zonder dat de bestaande woning verdwijnt. Volgens het college is dat in strijd met artikel 11.1, eerste lid, onder a, van de op 1 maart 2011 in werking getreden Verordening Ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: de Verordening 2011), waarin staat dat een bestemmingsplan regels stelt ter voorkoming van nieuwbouw van een of meer woningen buiten bestaand stedelijk gebied.
    
    2.4.    De artikelen 3, 5 en 6 van de planregels hebben betrekking op onderscheidenlijk de bestemmingen "Agrarisch", "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" en "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden".
    
        Ingevolge artikel 3, lid 3.9.15, artikel 5, lid 5.9.17, en artikel 6, lid 6.9.13, is het wijzigen van de betreffende bestemming zonder bouwvlak ten behoeve van de verplaatsing van het bouwvlak van de bestemming "Wonen" toegestaan, indien voldaan is aan de volgende voorwaarden:
    
    a. het bestaande bouwvlak niet wordt vergroot;
    
    b. de verandering noodzakelijk is vanuit verkeerskundig, dan wel akoestisch dan wel stedenbouwkundig oogpunt;
    
    c. de bestaande natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden gelijk blijven dan wel verbeterd worden;
    
    d. aandacht wordt besteed aan de verschillende deelaspecten namelijk water, landschappelijke inpassing, cultuurhistorie, natuur en landschap, milieu, verstening en veiligheid.
    
    2.5.    Hoofdstuk 11 van de Verordening 2011 stelt algemene regels met betrekking tot niet-agrarische ruimtelijke ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied.
    
        Ingevolge artikel 11.1, eerste lid, onder a, stelt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, regels ter voorkoming van nieuwbouw van één of meer woningen.
    
    2.6.    Bij uitspraak van heden, in zaak nr. 201103930/1/R3 is het beroep van het college tegen artikel 3, lid 3.9.15, van de planregels niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit artikel door de reactieve aanwijzing geen deel meer uitmaakt van het vastgestelde plan en daartegen dan ook geen beroep kon worden ingesteld. Het beroep, voor zover gericht tegen artikel 5, lid 5.9.17, en artikel 6, lid 6.9.13, van de planregels, is bij diezelfde uitspraak echter gegrond verklaard, omdat de raad heeft erkend dat in de betreffende planregels verzekerd had moeten worden dat de sloop van de te verplaatsen woning ook daadwerkelijk plaatsvindt. Voorts blijkt uit een brief van de raad die het college als bijlage bij zijn beroepschrift heeft gevoegd dat de raad in de beoogde herziening van het bestemmingsplan de betreffende artikelen zal aanpassen, zodat de sloop van bedoelde woning zal worden verzekerd. Met betrekking tot artikel 3, lid 3.9.15, van de planregels is ter zitting door de raad bevestigd dat dit artikel eveneens zal worden aangepast bij de herziening van het bestemmingsplan omdat hieraan hetzelfde gebrek kleeft. Gegeven deze omstandigheden is het vanuit het oogpunt van een efficiënte proceseconomie niet aangewezen dat door de vernietiging van de reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.9.15, van de planregels dit artikel alsnog bekend wordt gemaakt.
    
        Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in dit geval aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van het college tot het geven van deze reactieve aanwijzing in stand te laten.
    
    Vrijkomende (agrarische) bebouwing
    
    3.    Het college heeft aan de reactieve aanwijzing met betrekking tot artikel 7, lid 7.9.3, artikel 9, lid 9.9.3, artikel 12, lid 12.9.3, artikel 13, lid 13.9.4, artikel 15, lid 15.9.2 en artikel 16, lid 16.8.3, ten grondslag gelegd dat deze planregels ten onrechte niet als voorwaarde stellen dat bij de toekenning van de bestemming "Wonen" aan de voormalige bedrijfswoning, de overtollige bebouwing wordt gesloopt. Volgens het college is dat in strijd met artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011.
    
    3.1.    Ingevolge artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011 kan een bestemmingsplan, in afwijking van het eerste lid, voorzien in het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning, mits is verzekerd dat er geen splitsing in meerdere wooneenheden plaatsvindt en dat overtollige bebouwing wordt gesloopt.
    
    3.2.    Het gemeentebestuur betoogt dat de reactieve aanwijzing ten onrechte is gegeven en voert daartoe onder meer aan dat de eerste fase van de Verordening Ruimte Noord-Brabant (hierna: Verordening 1e fase) geen regeling kende als bedoeld in artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011. De Verordening 2011 was ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet in werking en kan de raad niet worden tegengeworpen. Daarnaast is Verordening 2011 tijdens de totstandkoming gewijzigd, zodat het onduidelijk was op welke manier de algemene regels in werking zouden treden. Volgens het gemeentebestuur was anticiperen op artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011 derhalve niet mogelijk.
    
    3.3.    De provinciale Verordening ruimte van Noord-Brabant is tot stand gekomen in twee fasen. De eerste fase is in werking getreden op 1 juni 2010 en de tweede fase is vastgesteld op 17 december 2010 en in werking getreden op 1 maart 2011. De Verordening 1e fase is ingetrokken met de inwerkingtreding van de tweede fase van de Verordening, de Verordening 2011. Het bestreden besluit is, voor zover het artikel 11.1, derde lid, onder b, van Verordening 2011 betreft, gebaseerd op een algemene regel die ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet vastgesteld en in werking was, maar wel reeds in voorbereiding was. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010, in zaaknr. 200910210/1/R1, volgt dat het college onder meer gebruik kan maken van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in gevallen waarin het stellen van algemene regels wordt overwogen of voorbereid. Daarbij is van belang dat het provinciale beleid ten aanzien van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing (hierna: vab-beleid) en de daarmee samenhangende sloopverplichting van overtollige bebouwing reeds was op genomen in de Interimstructuurvisie en de Paraplunota. In bijlage 6 van de Interimstructuurvisie, waarin staat over welke onderwerpen uit de Interimstructuurvisie en de Paraplunota regels in de verordening zouden worden opgenomen, wordt dit onderwerp genoemd.
    
        Het betoog van het gemeentebestuur dat anticiperen op artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011 niet mogelijk was, omdat in de Verordening 1e fase een dergelijke regeling ontbrak, faalt, omdat er ten tijde van de totstandkoming van het plan bestendig provinciaal beleid was, waar rekening mee kon en moest worden gehouden.
    
    3.4.    Het gemeentebestuur betoogt voorts dat de betreffende wijzigingsbevoegdheden niet in strijd zijn met de Verordening 2011, omdat is verzekerd dat de overtollige bebouwing wordt gesloopt, zodra op betreffende locaties nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden. De aanduiding "specifieke vorm van wonen - vrijkomende agrarische bebouwing (sw-vab)" betekent dat aan het voormalige bedrijf eerst een woonbestemming wordt toegekend en dat de vrijkomende bebouwing niet gesloopt hoeft te worden. Pas als de vrijgekomen bebouwing wordt hergebruikt of een andere ontwikkeling plaatsvindt op het perceel, geldt de eis dat de overtollige bebouwing moet worden gesloopt. Om bij het beëindigen van het bedrijf direct de eis te stellen dat de vrijkomende bebouwing moet worden gesloopt, is volgens het gemeentebestuur niet redelijk nu voor de betrokkene geen enkel voordeel ontstaat dat in verhouding staat tot de plicht om overtollige bebouwing te slopen.
    
    3.5.    In de door de reactieve aanwijzing getroffen wijzigingsbevoegdheden noch anderszins is verzekerd dat overtollige bebouwing zal worden gesloopt als de betreffende bestemming van een voormalige bedrijfswoning wordt omgezet in een woonbestemming. Reeds daarom heeft het college zich met juistheid op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan in zoverre in strijd is met artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening 2011. Nog daargelaten de vraag of in deze niet-agrarische gevallen het vab-beleid door de raad had mogen worden toegepast, heeft het college in zoverre terecht gesteld dat nieuwe burgerwoningen mogelijk kunnen worden gemaakt in het buitengebied zonder dat daarvoor ruimtelijke winst in de vorm van sloop van overtollige bebouwing plaatsvindt. In de door het gemeentebestuur gestelde omstandigheid dat van een voormalige agrariër niet kan worden verlangd dat hij zijn overtollige bebouwing sloopt op het moment dat hij zijn agrarische bedrijfsvoering beëindigt, omdat hij daarvoor kosten moet maken zonder er iets voor terug te krijgen en omdat daartegen in het verleden niet handhavend is opgetreden, hoefde het college geen aanleiding te zien om geen reactieve aanwijzing te geven. Daarbij is van belang dat het toekennen van een reguliere woonbestemming door het college niet ten onrechte is aangemerkt als een ruimtelijk voordeel.      
    
    3.6.    Gezien het vorenstaande en nu niet was uitgesloten dat, zolang de Verordening 2011 nog niet in werking was getreden, in afwijking daarvan in het plan met voormelde wijzigingsbevoegdheden nieuwe burgerwoningen op voormalige bedrijfslocaties mogelijk kunnen worden gemaakt met handhaving van de bijbehorende voormalige bebouwing, heeft het college, vooruitlopend op de vaststelling van de Verordening 2011, in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan.
    
    3.7.    In hetgeen het gemeentebestuur heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening het geven van een reactieve aanwijzing, voor zover het betreft de artikelen 7, lid 7.9.3, 9, lid 9.9.3, 12, lid 12.9.3, 13, lid 13.9.4, 15, lid 15.9.2 en 16, lid 16.8.3, van de planregels niet noodzakelijk maken. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van het gemeentebestuur is in zoverre ongegrond.
    
    4.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 25 januari 2011, no. C2009490/2394125, voor zover daarbij ten aanzien van het op 16 december 2010 door de gemeenteraad van Sint-Michielsgestel vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied" een reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.9.15, van de planregels;
    
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in zoverre in stand blijven;
    
    IV.    verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel voor het overige ongegrond;
    
    V.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdentwee euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Kegge
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2012
    
    459-662.