ECLI:NL:RVS:2019:4159, Raad van State, 11-12-2019, 201903258/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 mei 2017 heeft het college een beslissing genomen over de verkoop van panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Eindhoven.

201903258/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Eindhoven,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 maart 2019 in zaak nr. 18/2081 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 mei 2017 heeft het college een beslissing genomen over de verkoop van panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Eindhoven.
    Bij besluit van 16 juli 2018 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 11 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het besluit van 2 mei 2017 en de daarbij behorende adviesnota, inhoudende dat alleen de Afdeling kennis mag nemen van die stukken.
    Bij beslissing van 7 november 2019 heeft een enkelvoudige geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek ingewilligd voor zover het de adviesnota betreft en het verzoek voor het overige afgewezen en het college verzocht het besluit van 2 mei 2017 aan de Afdeling en [appellant A] en [appellant B] toe te sturen. Het college heeft aan dit verzoek gehoor gegeven en het besluit van 2 mei 2017 als nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2019, waar [appellant A], bijgestaan door mr. S. Yadegari, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door M. Lammerschop, zijn verschenen.
    [appellant A] en [appellant B] hebben de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van de stukken waarvoor beperkte kennisneming door de geheimhoudingskamer gerechtvaardigd is geacht uitspraak te doen. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van de adviesnota kennis genomen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Bij brief van 5 juni 2018 heeft het college een brief aan de gemeenteraad van de gemeente Eindhoven gestuurd met daarin de mededeling dat het college op 2 mei 2017 heeft besloten onroerend goed aan de [locatie 1] te verkopen aan [kopers]. Het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] richt zich tegen het besluit van 2 mei 2017.
    Besluitvorming
    3.    Volgens het college betreft het besluit van 2 mei 2017 een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, namelijk het sluiten van de koopovereenkomst. Daartegen kan geen bezwaar worden gemaakt, aldus het college.
    Beroep
    4.    Het college heeft de rechtbank, onder verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb, verzocht te beslissen dat uitsluitend de rechtbank kennis mag nemen van het besluit van 2 mei 2017. Bij beslissing van 2 november 2018 heeft een enkelvoudige kamer van de rechtbank bepaald dat beperkte kennisneming van dit besluit gerechtvaardigd is. [appellant A] en [appellant B] hebben geen toestemming gegeven voor kennisneming van het besluit van 2 mei 2017 door de rechtbank. De rechtbank heeft daarom het beroep van [appellant A] en [appellant B] beoordeeld zonder de inhoud van het besluit van 2 mei 2017 te kennen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de door [appellant A] en [appellant B] aangevoerde omstandigheden onvoldoende concreet zijn om te twijfelen aan de stelling van het college dat het besluit van 2 mei 2017 alleen over de verkoop van het onroerend goed aan de [locatie 1] gaat en geen bestuursrechtelijke componenten bevat. De rechtbank is er daarom van uitgegaan dat het besluit van 2 mei 2017 gaat over de instemming van het college met de voorgenomen verkoop van een pand. Het besluit is daarmee gericht op een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Op grond van artikel 8:3, tweede lid, en artikel 7:1 van de Awb staat tegen een dergelijk besluit geen bezwaar en beroep open. Het college heeft het bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank het onderzoek ter zitting had moeten schorsen als bedoeld in artikel 8:64, eerste lid, van de Awb, omdat het besluit van 2 mei 2017 niet openbaar was. Hierdoor konden zij niet bezien of het besluit van 2 mei 2017 bestuursrechtelijke componenten bevat en konden zij de uitspraak van de rechtbank niet controleren. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de keuze om geen toestemming te geven voor kennisneming door de rechtbank voor hun risico komt, aldus [appellant A] en [appellant B].
    5.1.    Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het onderzoek ter zitting had moeten schorsen als bedoeld in artikel 8:64, eerste lid, van de Awb. Dat [appellant A] en [appellant B] in beroep geen kennis konden nemen van het besluit van 2 mei 2017 is daarvoor onvoldoende, te meer omdat het verzoek van het college om beperkte kennisneming gerechtvaardigd is geacht. [appellant A] en [appellant B] hadden de rechtbank toestemming kunnen verlenen om van de inhoud van het besluit kennis te nemen, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, maar hebben dit niet gedaan. Door het weigeren van de toestemming hebben zij de rechtbank de mogelijkheid ontnomen om de inhoud van het besluit te beoordelen. Dit dient voor rekening van [appellant A] en [appellant B] te komen.
    5.2.    Het betoog faalt.
    6.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen bezwaar en beroep openstaat tegen het besluit van 2 mei 2017, omdat dit besluit bestuursrechtelijke componenten bevat. Volgens [appellant A] en [appellant B] is sprake van subsidiëring van de koopsom dan wel van een niet marktconforme prijs. De gemeente Eindhoven heeft immers de kosten voor de bodemsanering van circa € 10.000,00 voor haar rekening genomen. De daadwerkelijke kosten zijn zelfs nog hoger uitgevallen (€ 66.771,00). Volgens [appellant A] en [appellant B] is dit een vorm van subsidiëring als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben zij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2001 (ECLI:NL:RVS:2001:AB2050) waarin is bepaald dat het ter beschikking stellen van een bedrag aan kopers onder omstandigheden kan worden aangemerkt als een subsidie. Het is voor [appellant A] en [appellant B] onduidelijk hoe de koop en de saneringswerkzaamheden zijn gefinancierd omdat het college geen openheid van zaken heeft gegeven. Zij hebben daarbij gewezen op een verklaring van een oud-gemeenteraadslid. De koopovereenkomst zelf is vrijwel geheel geanonimiseerd en alle delen die inhoudelijk van belang zijn, zijn onleesbaar gemaakt. Volgens hen is de kans aanwezig dat het college de kosten heeft gefinancierd uit openbare middelen, nu de kopers ondernemers binnen de creatieve industrie betreffen en deze veelal worden gestimuleerd vanuit het rijk dan wel de gemeente.
        Ter zitting hebben [appellant A] en [appellant B] voorts toegelicht dat het college een lagere verkoopprijs heeft geaccepteerd dan wanneer met een andere potentiële koper in zee zou zijn gegaan. Bij die koper had het college niet de saneringskosten hoeven dragen en had het pand ook niet hoeven te worden ontruimd. Al deze omstandigheden samen maken dat sprake is van een vorm van subsidie en dus van een publiekrechtelijke rechtshandeling, aldus [appellant A] en [appellant B].
    6.1.    Uit het besluit van 2 mei 2017 volgt dat het college akkoord is gegaan met de verkoop van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] aan kopers tegen marktwaarde, met de afspraak dat zij de gebiedsontwikkeling van de milieustraat richting gaan geven naar een plek voor professionele designers van (internationaal) niveau. Verder is het college akkoord gegaan met het starten van de benodigde onderzoeken naar asbest, grondverontreiniging en het verplaatsen van de huidige huurder en het dekken van de eventuele daaruit voortkomende sanerings- en verplaatsingskosten uit de verkoopopbrengst van beide panden.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het besluit van 2 mei 2017 een besluit is ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, namelijk het sluiten van de koopovereenkomst. Uit het besluit en de daarbij behorende adviesnota volgt niet dat het besluit tevens bestuursrechtelijke componenten bevat. Het college is bij het besluit van 2 mei 2017 akkoord gegaan met de verkoop van de panden aan kopers tegen marktwaarde. Daar zit geen element van begunstiging in. Dat het college mogelijk een hogere verkoopopbrengst had kunnen realiseren door de panden aan een ander te verkopen, maakt niet dat het besluit strekt tot verkoop tegen een niet marktconforme prijs of dat sprake is van enige vorm van subsidie als bedoeld in titel 4.2 van de Awb. Evenmin maakt de omstandigheid dat het college heeft besloten de sanerings- en verplaatsingskosten voor zijn rekening te nemen, dat sprake is van een subsidie. Zoals ook het college heeft gesteld, betreft dit immers geen aanspraak van kopers op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Met de bodemsanering wordt voldaan aan de verplichting op grond van artikel 13 van de Wet bodembescherming. Dat de gemeente de kosten daarvan draagt, staat los van de afspraak dat kopers de gebiedsontwikkeling richting gaan geven naar een plek voor professionele (internationale) designers en kan daarom niet worden aangemerkt als een subsidie voor bepaalde activiteiten. In zoverre is dit geval ook anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2001 (ECLI:NL:RVS:2001:AB2050), waarnaar [appellant A] en [appellant B] hebben verwezen, omdat er in die zaak daadwerkelijk een bedrag aan de kopers ter beschikking werd gesteld voor de realisatie van een diensten/starterscentrum. Verder vormt de enkele omstandigheid dat kopers ondernemers zijn binnen de creatieve industrie geen aanwijzing voor de stelling dat er sprake is van enige vorm van subsidiëring. Ook de verklaring van het oud-gemeenteraadslid biedt daarvoor geen aanknopingspunten.
    6.3.    Het betoog faalt.
    7.    Voor het overige hebben [appellant A] en [appellant B] in het aanvullend hogerberoepschrift verzocht de in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen.
    7.1.    Uit het in algemene zin herhalen en inlassen van beroepsgronden is niet af te leiden waarom [appellant A] en [appellant B] van oordeel zijn dat de aangevallen uitspraak onjuist is. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding deze uitspraak te vernietigen.
    7.2.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    De conclusie is dat tegen het besluit van 2 mei 2017, op grond van artikel 8:3, tweede lid, en artikel 7:1 van de Awb geen bezwaar en beroep open staat. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Van Ravels    w.g. Van Zanten
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
    97-856.
     
    BIJLAGE - wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:21, eerste lid
    Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
    Artikel 7:1
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, […].
    2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
    Artikel 8:3, tweede lid
    Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.
    Artikel 8:29
    1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
    2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
    3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
    4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
    5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
    Artikel 8:64, eerste lid
    De bestuursrechter kan het onderzoek ter zitting schorsen. Hij kan daarbij bepalen dat het vooronderzoek wordt hervat.