ECLI:NL:RVS:2020:2085, Raad van State, 02-09-2020, 201903463/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 april 2018 heeft het college het verzoek van [belanghebbende] om de bij besluit van 30 januari 2013 aan [appellant] verleende bouwvergunning eerste fase in te trekken, afgewezen. Op 13 april 2010 heeft [appellant] een aanvraag om bouwvergunning eerste fase ingediend voor het bouwen van een kantoor en twee appartementen op het perceel. Bij brief van 31 januari 2018 heeft [belanghebbende] het college verzocht om de bij besluit van 30 januari 2013 verleende vergunning in te trekken met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, omdat nog geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning en artikel 5:50, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek volgens hem aan de realisering van het bouwplan in de weg staat.

201903463/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Nistelrode, gemeente Bernheze,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 maart 2019 in zaak nr. 18/2332 in het geding tussen:
    [belanghebbende], wonend te Heesch, gemeente Bernheze,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bernheze.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 april 2018 heeft het college het verzoek van [belanghebbende] om de bij besluit van 30 januari 2013 aan [appellant] verleende bouwvergunning eerste fase in te trekken, afgewezen.
    Bij besluit van 21 augustus 2018 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 maart 2019 heeft de rechtbank het door [belanghebbende] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 augustus 2018 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft bij besluit van 9 juli 2019 het door [belanghebbende] tegen het besluit van 12 april 2018 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 april 2018 ingetrokken en de bouwvergunningen eerste en tweede fase die bij besluiten van 30 januari 2013 en 27 oktober 2016 aan [appellant] zijn verleend, ingetrokken.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 9 juli 2019.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.P.G. Lucius, advocaat te Oss, en het college, vertegenwoordigd door M.J.M. Ploegmakers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 13 april 2010 heeft [appellant] een aanvraag om bouwvergunning eerste fase ingediend voor het bouwen van een kantoor en twee appartementen op het perceel aan ’t Dorp ongenummerd te Heesch (hierna: het perceel). Het perceel is gelegen tussen de percelen aan ’t Dorp 4 en 6. [appellant] is eigenaar van het perceel aan ’t Dorp 4 en [belanghebbende] is eigenaar van het perceel aan ’t Dorp 6.
    Bij besluit van 30 januari 2013 heeft het college de gevraagde bouwvergunning eerste fase aan [appellant] verleend op grond van de destijds geldende Woningwet. Het besluit van 30 januari 2013 is met de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3522, onherroepelijk geworden. Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft het college de bouwvergunning tweede fase aan [appellant] verleend.
    2.    Bij brief van 31 januari 2018 heeft [belanghebbende] het college verzocht om de bij besluit van 30 januari 2013 verleende vergunning in te trekken met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat nog geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning en artikel 5:50, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek volgens hem aan de realisering van het bouwplan in de weg staat.
    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 21 augustus 2018 op het standpunt gesteld dat de bouwvergunning eerste fase op grond van het beleid dat is neergelegd in de "Nota inzake het intrekken van verleende bouwvergunningen voor bouwwerken/gebouwen die niet gerealiseerd zijn" (hierna: de Nota) pas drie jaar na verlening kan worden ingetrokken, tenzij sprake is van zwaarwegende redenen. Volgens het college is de vergunning verleend voor een bedrijf en is de termijn van drie jaar nog niet verlopen, omdat er niet gebouwd kon worden voordat de bouwvergunning tweede fase was verleend. De bouwvergunning tweede fase is bij besluit van 27 oktober 2016 verleend en begin december 2016 onherroepelijk geworden. Daarom is het volgens het college pas mogelijk om de bouwvergunning eerste fase in te trekken na december 2019.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college het verzoek van [belanghebbende] ten onrechte heeft getoetst aan het in de Nota neergelegde beleid zoals dat voor bedrijven geldt. Het besluit van 21 augustus 2018 is in zoverre genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het verzoek van [belanghebbende] om intrekking van de bouwvergunning had moeten toetsen aan het beleid dat voor particulieren geldt. Hij voert aan dat het college terecht aan het beleid voor bedrijven heeft getoetst, omdat het bouwplan betrekking heeft op een beleggingsobject en het realiseren van een kantoorruimte deel uitmaakt van het bouwplan.
    4.1.    Artikel 2.33 van de Wabo luidt:
    "[…].
    2. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
    a. gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;
    […]."
    4.2.    In de Nota wordt onderscheid gemaakt tussen bouwvergunningen die verleend zijn aan bedrijven en bouwvergunningen die verleend zijn aan particulieren. Bouwvergunningen voor bedrijven kunnen in beginsel drie jaar na de verlening worden ingetrokken indien geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning, terwijl voor bouwvergunningen die aan particulieren zijn verleend een termijn van één jaar wordt gehanteerd. In de Nota wordt, ter toelichting op het gemaakte onderscheid, gewezen op de mogelijke samenloop van een bouw- en milieuvergunning bij bedrijven. In die gevallen heeft het bedrijf op grond van de milieuwetgeving een periode van drie jaar om de inrichting, na realisering van de bouw, in werking te nemen. Deze termijn van drie jaar biedt voldoende ruimte om met de bouwwerkzaamheden een aanvang te nemen, aldus de Nota. Ten aanzien van particulieren is in de Nota aangesloten bij de termijn zoals opgenomen in de Bouwverordening; de vergunninghouder wordt een dubbele termijn geboden van één jaar, aldus de Nota. De Afdeling begrijpt de Nota aldus dat voor het gemaakte onderscheid tussen bedrijven en particulieren bepalend is of al dan niet sprake is van samenloop van de bouwvergunning met een milieuvergunning.
    4.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het beleid had moeten toepassen zoals dat volgens de Nota wordt gehanteerd voor particulieren. De vergunning is verleend aan [appellant] in persoon. Niet in geschil is dat voor het kantoorgedeelte van het bouwplan geen melding of vergunning op grond van de milieuwetgeving nodig is. Een dergelijke vergunning is ook niet aangevraagd en een dergelijke melding is evenmin gedaan. Er bestond derhalve voor het college geen aanleiding om aan te sluiten bij de termijn van drie jaar die gehanteerd wordt voor bedrijven. De omstandigheid dat het bouwplan mede betrekking heeft op een kantoorruimte en mogelijk gebruikt zal worden voor zakelijke doeleinden, als door [appellant] gesteld, maakt dit niet anders.
    Het betoog faalt.
    Conclusie hoger beroep
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Het besluit van 9 juli 2019
    6.     Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [belanghebbende] en daarbij het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 april 2018 ingetrokken en de bij besluiten van 30 januari 2013 en 27 oktober 2016 verleende bouwvergunning eerste fase respectievelijk bouwvergunning tweede fase ingetrokken. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    7.    [appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de bouwvergunningen eerste en tweede fase in te trekken. Hij voert aan dat hij in november 2017 en op 1 mei 2019 gewijzigde bouwtekeningen heeft ingediend bij het college en daarmee het bouwplan heeft aangepast. Omdat het bouwplan na deze aanpassingen op een afstand van 2 m van het raam van de woning op het perceel aan ’t Dorp 6 komt te liggen, is er geen sprake van een privaatrechtelijke belemmering en kan het vergunde bouwplan volgens hem gerealiseerd worden. [appellant] voert verder aan dat het college de betrokken belangen onvoldoende zorgvuldig heeft afgewogen, omdat er geen rekening is gehouden met de schade die hij lijdt door het intrekken van de verleende vergunningen en het moeten indienen van een nieuwe aanvraag.
    7.1.    Niet in geschil is dat [appellant] tot op heden geen handelingen heeft verricht met gebruikmaking van de bouwvergunningen eerste en tweede fase. Het college was dan ook bevoegd om de bouwvergunningen eerste en tweede fase met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo in te trekken. In geschil is de vraag of het college in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
    7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1215, moeten bij de beslissing over de intrekking van een vergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een vergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte vergunning te rechtvaardigen.
    7.3.    Het college heeft zich in het besluit van 9 juli 2019 op het standpunt gesteld dat is gebleken dat het vergunde bouwplan niet kan worden gerealiseerd, omdat op grond van het burenrecht een vrije afstand van 2 m tot het raam van de woning op het perceel aan ’t Dorp 6 moet worden aangehouden en het vergunde bouwplan op een kortere afstand is voorzien. Dit is ter zitting niet weersproken door [appellant]. Nu het bouwplan niet kan worden uitgevoerd zoals dat is vergund, bestaat er volgens het college geen direct belang om de bouwvergunning eerste fase nog langer in stand te laten. Ter zitting is daarnaast door het college aangegeven dat het niet wenselijk is om ongebruikte vergunningen te laten voortbestaan. Verder is het bestemmingsplan gewijzigd en zijn de bouwtechnische eisen uit het Bouwbesluit 2012 aangescherpt. Het wijzigen van regelgeving is op grond van de Nota een belangrijke reden om vergunningen niet onbeperkt in stand te houden, aldus het college. Met het intrekken van de vergunning eerste fase, waarom is verzocht, is er ook geen reden meer om de vergunning tweede fase in stand te houden, aldus het college.
    7.3.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de verleende bouwvergunning eerste fase in redelijkheid kunnen intrekken. Deze vergunning is bij besluit van 30 januari 2013 verleend voor het bouwplan, zoals dat is weergegeven op de gewaarmerkte tekeningen behorende bij dit besluit. De afstand tussen het bouwplan en het raam van de woning op het perceel aan ’t Dorp 6 is op die tekeningen minder dan 2 m. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4168, kan, indien er sprake is van een onaantastbare bouwvergunning, een wijziging van de bouwaanvraag niet meer aan de orde zijn. Nu de aangepaste bouwtekeningen door [appellant] aan het college zijn overgelegd nadat de verleende bouwvergunning onaantastbaar is geworden, is de aanvraag daarmee, anders dan [appellant] betoogt, niet gewijzigd. [appellant] heeft niet aannemelijk weten te maken dat het vergunde bouwplan, ook al is dit op een kortere afstand dan 2 m van het raam van de woning op het perceel aan ’t Dorp 6 voorzien, alsnog binnen korte termijn zal worden gerealiseerd. Deze omstandigheid is in dit geval, gelet op hetgeen hiervoor onder 7.2 is overwogen, voldoende om de intrekking van de ongebruikte vergunning te rechtvaardigen.
    Voor zover [appellant] betoogt dat het college ten onrechte het beleid voor particulieren heeft toegepast, overweegt de Afdeling dat, zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, het college geen aanleiding heeft hoeven zien om een termijn van 3 jaar te hanteren. De omstandigheid dat [appellant] bij het realiseren van andere projecten optrad als ontwikkelaar, maakt dat niet anders. De omstandigheid dat het college beleidsruimte heeft bij het toepassen van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo, betekent niet, anders dan [appellant] stelt, dat het college daarom had moeten afwijken van het in de Nota neergelegde beleid.
    Het college heeft daarom terecht het beleid voor particulieren toegepast bij het besluit van 9 juli 2019.
    Voor zover [appellant] betoogt dat hij door het intrekken van de bouwvergunning schade lijdt omdat hij een nieuwe aanvraag moet indienen, overweegt de Afdeling dat het college aan dit financiële belang niet een zodanig zwaar gewicht heeft hoeven toe te kennen, dat het de bouwvergunning om deze reden niet in redelijkheid heeft kunnen intrekken. De omstandigheid dat de raad van de gemeente Bernheze bij het opstellen van het thans geldende bestemmingsplan "Centrum Heesch" rekening heeft gehouden met de verleende bouwvergunning en de maatvoering "maximum bebouwingspercentage terrein: 100%" heeft toegekend aan het perceel en [belanghebbende] daartegen geen beroep heeft ingesteld, leidt, anders dan [appellant] stelt, niet tot een ander oordeel. Dat [belanghebbende] geen gebruik heeft gemaakt van rechtsmiddelen tegen de vaststelling van het bestemmingsplan, leidt er niet toe dat een verzoek van [belanghebbende] tot intrekking van de bouwvergunning eerste fase niet gehonoreerd zou mogen worden. Met de intrekking van de bouwvergunning eerste fase is er, zoals het college terecht heeft gesteld, geen reden om de bouwvergunning tweede fase in stand te houden. Deze vergunning heeft het college dan ook tevens in redelijkheid kunnen intrekken.
    Het betoog faalt.
    Conclusie beroep en slotconclusie
    8.    Het beroep tegen het besluit van 9 juli 2019 is ongegrond.
    9.    Het verzoek van [appellant] aan de Afdeling om het college te veroordelen tot vergoeding van schade als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, komt niet voor inwilliging in aanmerking omdat niet aan het bepaalde onder a van dit artikellid is voldaan. Het besluit van 9 juli 2019 is niet onrechtmatig. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het veroordelen van het college tot vergoeding van schade als bedoeld in dit artikel.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze van 9 juli 2019 ongegrond;
    III.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020
    531-884.