ECLI:NL:RVS:2012:BX1080, Raad van State, 11-07-2012, 201011725/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2010 heeft het college aan [appellante] zestien lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder vergunning of in strijd met de verleende vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer verrichten van verschillende activiteiten in haar inrichting op het perceel [locatie] te Sterksel.

201011725/1/A4.
      Datum uitspraak: 11 juli 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante] (hierna: [appellante]), gevestigd te Sterksel, gemeente Heeze-Leende,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 maart 2010 heeft het college aan [appellante] zestien lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder vergunning of in strijd met de verleende vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer verrichten van verschillende activiteiten in haar inrichting op het perceel [locatie] te Sterksel.
    
    Bij besluit van 16 november 2010, verzonden op 18 november 2010, heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 26 maart 2010 gedeeltelijk gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2010, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: Stab) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    [appellante] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    Bij besluiten van 14 februari 2011 en 14 juli 2011 heeft het college besloten tot invordering bij [appellante] van een aantal verbeurde dwangsommen.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaak 201111980/1/A4 ter zitting behandeld op 23 maart 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Rosmalen en [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.G.E. Weijns-Maréchal, mr. S. de Groot, mr. J.W.M. van de Coevering-van Herpen, A. Adriaanse, ing. S. Adelaar, R. Louwers, P. Haagsma, P. Hubers en ir. C. Anzion, zijn verschenen.
      Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    2.2. Het beroep richt zich tegen bij besluit van 26 maart 2010 opgelegde lasten onder dwangsom, die bij het besluit van16 november 2010 zijn gehandhaafd. Dit zijn de lasten onder dwangsom die in deze besluiten zijn genummerd als 2, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 13, 15 en 16.
    
    2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    De lasten onder dwangsom nrs. 2, 4 en 6
    
    2.4. De last onder dwangsom nr. 2 is opgelegd vanwege het zuiveren van afvalwater door middel van een zonder vergunning nagenoeg gerealiseerde waterzuiveringsinstallatie bij de waterbassins voor de opslag van percolaatwater en terreinwater buiten.
    
    De last onder dwangsom nr. 4 is opgelegd vanwege het zonder vergunning in gebruik hebben van het aggregaat voor de beluchting van het percolaatbassin.
    
    De last onder dwangsom nr. 6 is opgelegd vanwege het zonder vergunning in werking hebben van een mobiele zuiveringsinstallatie in een loods.
    
    2.4.1. [appellante] betwist niet dat deze overtredingen hebben plaatsgevonden, maar stelt dat het college had moeten afzien van handhavend optreden, omdat ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestond vanwege de aanvraag van 29 september 2010 om een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor de inrichting. [appellante] wijst hierbij op de uitspraak van 14 juli 2010, in zaak nr. 200908303/1/M2. Verder stelt [appellante] dat het college zelf heeft aangeven dat het aggregaat waar de last onder dwangsom nr. 4 betrekking op heeft, vergunbaar is.
    
    2.4.2. In de vergunningaanvraag van 29 september 2010 is de mobiele zuiveringsinstallatie, waar de last onder dwangsom nr. 6 op ziet, niet opgenomen. Reeds hierom was er ten aanzien van het in werking hebben van die installatie geen concreet zicht op legalisatie.
    
    2.4.3. De Afdeling heeft in de hierboven genoemde uitspraak van 14 juli 2010 overwogen dat het voor concreet zicht op legalisatie niet is vereist dat reeds volledig inzicht bestaat in de van de aangevraagde inrichting te duchten milieugevolgen en de ter beperking van deze gevolgen aan een eventueel te verlenen vergunning te verbinden voorschriften. Vervolgens heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen, hetgeen ook vaste jurisprudentie is, dat in de regel is vereist dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning.
    
    Ten tijde van het besluit van 26 maart 2010 was nog geen aanvraag ingediend. Ten tijde van het bestreden besluit was het college niet voornemens om de vergunningaanvraag van 29 september 2010 in behandeling te nemen, omdat deze naar zijn mening niet voldeed aan de bepalingen van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en niet toereikend was voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu. Nu niet evident is dat het oordeel van het college over de volledigheid en toereikendheid van de aanvraag onjuist is, is het college er terecht van uitgegaan dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. De door [appellante] gestelde omstandigheid dat voor het in de aanvraag opgenomen aggregaat vergunning zou kunnen worden verleend, leidt niet tot een ander oordeel, nu de vraag of gedeeltelijke vergunningverlening mogelijk is eerst aan de orde kan komen nadat de vergunningaanvraag als geheel als toereikend en volledig is beoordeeld en in behandeling is genomen.
    
    Voorts heeft [appellante] geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat handhavend optreden ten aanzien van deze overtredingen zodanig onevenredig was, dat daarvan behoorde te worden afgezien.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college terecht de lasten onder dwangsom nrs. 2, 4 en 6 opgelegd en bij het bestreden besluit gehandhaafd.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    De last onder dwangsom nr. 5
    
    2.5. De last onder dwangsom nr. 5 is opgelegd wegens het zonder vergunning binnen de inrichting mengen, storten of lozen van (verontreinigd) afvalwater in de opslaghopen van (afval)stoffen en/of het op of in de bodem brengen daarvan.
    
    2.5.1. [appellante] betoogt allereerst dat de processen-verbaal van de overtredingen die ten grondslag liggen aan het opleggen van de last, eerst na het bestreden besluit in geding zijn gebracht.
    
    2.5.2. In het besluit van 26 maart 2010 overweegt het college dat op 18 december 2009 en op 21 januari 2010 door het waterschap De Dommel respectievelijk het Bureau Handhaving van de provincie is geconstateerd dat vermoedelijk verontreinigd afvalwater (terreinwater) in de opslag van puin is gebracht. Het college heeft de processen-verbaal van 18 maart 2010 en 1 juli 2010, waarin de constatering van deze overtredingen is neergelegd, desgevraagd aan de Stab overgelegd ten behoeve van het opstellen van het deskundigenbericht.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is [appellante] door deze gang van zaken niet in haar belangen geschaad. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de grondslag van het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom duidelijk is en dat [appellante] van de processen-verbaal kennis heeft kunnen nemen en daarop heeft kunnen reageren, hetgeen zij ook heeft gedaan.
    
    2.5.3. [appellante] betoogt verder dat zij geen overtreding heeft begaan, omdat het haar is toegestaan de opslaghopen te bevochtigen met afvalwater om stofverspreiding tegen te gaan en omdat niet is komen vast te staan dat de aangetroffen waterplassen verontreinigd zijn. Voorts stelt [appellante] dat het bestreden besluit in strijd is met de rechtszekerheid nu daarin niet is vermeld hoe de beweerdelijk gepleegde overtreding kan worden beëindigd.
    
    2.5.4. Niet in geschil is dat de in 2006 verleende vergunning voorziet in het aanwenden van afvalwater om opslaghopen te bevochtigen ter voorkoming van stofverspreiding. De vergunning staat niet toe dat meer afvalwater wordt geloosd dan nodig is om stofverspreiding te voorkomen. Op 16 december 2009 is geconstateerd dat er zwartgekleurde plassen met water aanwezig waren in de puinopslag en op 21 januari 2010 is geconstateerd dat afvalwater in de opslag van zeefzand was gebracht. Gelet op deze constateringen, zoals neergelegd in de hierboven genoemde processen-verbaal, heeft het college terecht vastgesteld dat [appellante] afvalwater in de bodem heeft gebracht anders dan voor het bevochtigen ter voorkoming van stofhinder. Of dat afvalwater verontreinigd was, is niet relevant voor de vraag of sprake is van een overtreding. Verder zijn de besluiten van 26 maart 2010 en 16 november 2010 naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met de rechtszekerheid. De opgelegde last ziet op het lozen van afvalwater anders dan nodig is ter voorkoming van stofverspreiding.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    De lasten onder dwangsom nrs. 9, 10, 11, 13, 15 en 16
    
    2.6. Bij besluit van 28 februari 2012 heeft het college het besluit van 16 november 2010 ingetrokken voor zover het onder meer de lasten onder dwangsom nrs. 9, 10, 11, 13, 15 en 16 betreft. Gelet op het dictum van dit besluit wordt hiermee geheel tegemoetgekomen aan het beroep voor zover dit ziet op deze lasten. [appellante] bestrijdt niet het dictum van het besluit maar kan zich niet verenigen met de motivering daarvan. Tegen de motivering van een besluit kan echter geen beroep worden ingesteld zonder dat daarbij het dictum wordt bestreden. De motivering van het besluit van 28 februari 2012 staat in deze procedure dan ook niet ter beoordeling.
    
    2.6.1. Aan het besluit van 28 februari 2012 ligt de overweging ten grondslag dat de vergunning nimmer in werking is getreden zodat deze nooit is overtreden. Het college heeft dan ook met dit besluit beoogd de lasten onder dwangsom nrs. 9, 10 ,11, 13, 15 en 16 in te trekken met terugwerkende kracht tot het moment dat zij zijn opgelegd. Met betrekking tot deze lasten zijn geen dwangsommen verbeurd.
    
    2.6.2. Voor zover [appellante] stelt niettemin belang te hebben bij een oordeel over de rechtmatigheid van het opleggen van deze lasten onder dwangsom omdat daardoor schade is geleden, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Het college heeft met het besluit van 28 februari 2012 erkend, hetgeen ter zitting ook is bevestigd, dat het de lasten onder dwangsom nrs. 9, 10 ,11, 13, 15 en 16 ten onrechte heeft opgelegd. Daarmee is de onrechtmatigheid van de besluiten van 26 maart 2010 en 16 november 2010 in zoverre reeds komen vast te staan. Gelet hierop bestaat voor [appellante] de mogelijkheid om langs de weg van een zelfstandig schadebesluit om schadevergoeding te verzoeken of zich met een schadeclaim tot de burgerlijke rechter te wenden. Verder heeft [appellante] geen verzoek bij de Afdeling om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingediend. Voor zover het gaat om vergoeding van proceskosten, vormt dit een onvoldoende belang om tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak over te gaan (uitspraak van 23 januari 2008, in zaak nr. 200703428/1). Gelet op het vorenstaande kan een belang bij een inhoudelijke beoordeling niet worden ontleend aan de gestelde schade door de besluitvorming van het college.
    
    2.6.3. [appellante] betoogt dat zij belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over de last onder dwangsom nr. 10. De last is opgelegd wegens overschrijding van de in voorschrift 2.2.2 van de vergunning van 2006 opgenomen geurnorm met een 99,99-percentielwaarde. [appellante] stelt dat deze waarde wetenschappelijk onbetrouwbaar is, het vergunningvoorschrift niet handhaafbaar is en de overtreding daarvan niet is en kan worden vastgesteld. Zij stelt belang te hebben bij een oordeel hierover omdat deze norm in toekomstige vergunningen opnieuw kan worden opgelegd.
    
    2.6.4. Het door [appellante] aangevoerde argument dat is gelegen in het verkrijgen van een oordeel over een eventueel toekomstig besluit, levert niet voldoende belang op om tot een inhoudelijke beoordeling van het besluit in zoverre over te gaan. De bestuursrechter is alleen in het kader van een geschil met betrekking tot een besluit tot het beantwoorden van rechtsvragen geroepen. Waar een dergelijk geschil niet langer bestaat, kan van de rechter geen uitspraak worden gevraagd, ook niet als het gaat om de beantwoording van een belangrijke rechtsvraag.
    
    2.6.5. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante] tegen de lasten onder dwangsom nrs. 9, 10, 11, 13, 15 en 16 niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
    
    De invorderingsbesluiten van 14 februari 2011 en 14 juli 2011
    
    2.7. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    2.8. Het besluit van het college van 14 februari 2011 ziet op de invordering van verbeurde dwangsommen ten aanzien van de lasten nrs. 5 en 10. Het besluit van het college van 14 juli 2011 ziet op de invordering van verbeurde dwangsommen ten aanzien van de lasten nrs. 9, 10 en 11.
    
    2.9. Artikel 5:38, eerste lid, van de Awb bepaalt dat indien uit een beschikking tot intrekking van de last onder dwangsom voortvloeit dat een reeds gegeven beschikking tot invordering van die dwangsom niet in stand kan blijven, die beschikking vervalt.
    
    2.10. Aan het besluit van 28 februari 2012 tot intrekking van onder meer de lasten nrs. 9, 10, en 11 ligt de overweging ten grondslag dat zich geen overtredingen hebben voorgedaan. Dit betekent dat ingevolge artikel 5:38, eerste lid, van de Awb het besluit van 14 februari 2011, voor zover dat betrekking heeft op de last nr. 10, en het besluit van 14 juli 2011 zijn komen te vervallen. In zoverre worden de besluiten niet meer betwist.
    
    2.11. Het besluit van 14 februari 2011, voor zover dat ziet op de last nr. 5, is gebaseerd op een overtreding die is geconstateerd op 26 oktober 2010. De last is opgelegd vanwege het zonder vergunning binnen de inrichting mengen, storten of lozen van afvalwater in de opslaghopen van stoffen en het op of in de bodem brengen van afvalwater. Het college stelt dat tijdens een milieuvlucht op 26 oktober 2010 is vastgesteld dat terreinwater is geloosd in de opslag van puin.
    
    2.12. [appellante] bestrijdt slechts dat zij op 26 oktober 2010 een overtreding heeft begaan. Zij wijst er op dat in het deskundigenbericht is vermeld dat uit het fotoverslag van de milieuvlucht niet blijkt of gemengd afvalwater dan wel afvalwater afkomstig van andere delen van de inrichting werd geloosd.
    
    2.12.1. Het fotoverslag van de milieuvlucht bevat twee foto's van 26 oktober 2010 van een gierton die terreinwater brengt in de puinopslag en twee foto's van het leegzuigen van de pompput met de gierton. Daarnaast bevat het fotoverslag vier foto's van 29 oktober 2010 van de locatie waar volgens het college terreinwater in de bodem is gebracht, een foto van de uitvoering van een meting en een foto van de stroomvoorziening nabij bassin 3.
    
    Op grond van deze foto's kan worden vastgesteld dat op 26 oktober 2010 meer water is geloosd dan nodig is ter voorkoming van stofverspreiding. Anders dan [appellante] stelt, is het niet van belang of gemengd afvalwater of afvalwater afkomstig van andere delen van het terrein van de inrichting is geloosd. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding, zodat van rechtswege een dwangsom is verbeurd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Conclusie
    
    2.13. Het beroep, voor zover ontvankelijk, is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.14. Zoals hiervoor is overwogen is met het intrekkingsbesluit van 28 februari 2012 aan het beroep gedeeltelijk tegemoetgekomen, waardoor het procesbelang gedeeltelijk is vervallen. Onder die omstandigheid is een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75, gelezen in samenhang met artikel 8:75a van de Awb mogelijk (uitspraak van 23 januari 2008, in zaak nr. 200703428/1).
    
    2.15. Ter zitting heeft [appellante] verzocht om vergoeding van de kosten die zijn gemaakt in de bezwaarfase.
    
    2.15.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover hier van belang, worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    Ingevolge het derde lid wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
    
    2.15.2. Reeds omdat [appellante] geen verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar heeft gedaan voordat het college op het bezwaar had besloten, komen deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking.
    
    2.16. Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld tot vergoeding van de kosten die in verband met de behandeling van het beroep zijn opgekomen.
    
    Ten aanzien van het verzoek van [appellante] om het college te veroordelen in de kosten van het opmaken van deskundigenrapporten overweegt de Afdeling het volgende. Uit de specificatie van Kema kan niet worden opgemaakt hoeveel uur is besteed aan het opmaken van rapporten. Het verzoek om het college te veroordelen in deze kosten wordt reeds daarom afgewezen.
    
    Van de door SCM opgestelde stukken komt het rapport van 24 januari 2011 voor vergoeding in aanmerking ten bedrage van € 3.450,00.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen de lasten onder dwangsom die in het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 16 november 2010 zijn genummerd als 9, 10, 11, 13, 15 en 16;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.066,94 (zegge: vijfduizend zesenzestig euro en vierennegentig cent), waarvan € 1.529,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2012
    
    190-687.