ECLI:NL:RVS:2016:3253, Raad van State, 07-12-2016, 201507871/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 26 april 2013, 30 mei 2013 en 24 juni 2013 heeft de burgemeester aan IJ-Hallen vergunningen verleend voor het organiseren van de evenementen "Gigantische vlooienmarkt IJ-Hallen" op de NDSM-werf in de weekenden van 4 en 5 mei 2013, 1 en 2 juni 2013 onderscheidenlijk 29 en 30 juni 2013.

201507871/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Organisatiebureau Neverita Events & Funmarkets B.V., gevestigd te Wognum, gemeente Medemblik (hierna: IJ-Hallen),
    2. de burgemeester van Amsterdam,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 september 2015 in zaak nr. 15/171 in het geding tussen:
    
    IJ-Hallen
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 26 april 2013, 30 mei 2013 en 24 juni 2013 heeft de burgemeester aan IJ-Hallen vergunningen verleend voor het organiseren van de evenementen "Gigantische vlooienmarkt IJ-Hallen" op de NDSM-werf in de weekenden van 4 en 5 mei 2013, 1 en 2 juni 2013 onderscheidenlijk 29 en 30 juni 2013.
    
    Bij besluit van 1 december 2014 heeft de burgemeester de door IJ-Hallen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 september 2015 heeft de rechtbank het door IJ-Hallen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 december 2014 vernietigd, de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben IJ-Hallen en de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    IJ-Hallen en de burgemeester hebben een verweerschrift ingediend.
    
    IJ-Hallen heeft een nader stuk ingediend.
    
    Bij besluit van 9 augustus 2016 heeft de burgemeester opnieuw op de bezwaren van IJ-Hallen beslist en deze ongegrond verklaard.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft IJ-Hallen haar zienswijze over het besluit van 9 augustus 2016 naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 augustus 2016, waar IJ-Hallen, vertegenwoordigd door mr. L.C.A.C. Hoogewerf, advocaat te Hoorn, en [gemachtigden], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Docter, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde nadere schriftelijke inlichtingen in te winnen. De burgemeester heeft desgevraagd de nadere schriftelijke inlichtingen verstrekt, waarop IJ-Hallen bij brief heeft gereageerd. Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling ter zitting.
    
    Overwegingen
    
    Het besluit van 1 december 2014
    
    De vergunningen
    
    1. Bij besluiten van 26 april 2013, 30 mei 2013 en 24 juni 2013 heeft de burgemeester vergunningen verleend voor het organiseren van vlooienmarkten in de IJ-Hallen in Amsterdam-Noord in nader genoemde weekenden. Aan deze drie vergunningen is het volgende voorschrift verbonden: "U maakt met het GVB pontverkeer een afspraak over de inzet van een extra pont (IJ-veer 50 serie capaciteit 240 personen) op beide dagen van 10.00 tot 18.00 uur." (hierna: het voorschrift). Het pontveer is voor gebruikers gratis. Het voorschrift heeft als consequentie dat het GVB de kosten van de inzet van een extra pontveer in rekening brengt bij IJ-Hallen. Hiervan was de burgemeester op de hoogte ten tijde van het nemen van de primaire besluiten.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was ter voorkoming van overbelasting van het pontverkeer en derhalve ter bescherming van het belang van de openbare orde het voorschrift aan de vergunningen te verbinden. Hieraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat door de burgemeester kon worden aangenomen dat er ten tijde van de onderhavige vlooienmarkten een oorzakelijk verband bestond tussen de overbelasting van het pontveer en de toestroom van mensen naar de vlooienmarkten en dat dit gevaar voor de openbare orde opleverde. Voorts heeft de rechtbank in dit verband overwogen dat de omstandigheid dat het bij het pontveer gaat om een uit de openbare middelen te bekostigen openbare voorziening, geen beperkingen brengt in de bevoegdheid van de burgemeester. Evenmin is gebleken dat de burgemeester door het voorschrift aan de vergunning te verbinden feitelijk de eigen beleidsdoeleinden van de gemeente terzake van infrastructuur zou willen realiseren en daarom misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid, aldus de rechtbank.
    
    2.1. De rechtbank heeft verder overwogen dat de feitelijke invulling van het voorschrift inhoudt dat IJ-Hallen de inzet van een extra pont moest betalen (hierna: feitelijke invulling). Voor partijen was helder dat bij een weigering hiervan door IJ-Hallen en bij gebreke van een andere oplossing de vergunningen zouden worden geweigerd. Partijen wensen met name een uitspraak over de vraag of deze feitelijke invulling de rechterlijke toets kan doorstaan. Nu het gaat om het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid door de burgemeester, waarbij aan het belang van rechtszekerheid grote betekenis toekomt en gezien de gezamenlijke uitleg die partijen geven aan het voorschrift, leest de rechtbank het voorschrift aldus dat de hierboven verwoorde feitelijke invulling van partijen daarin ligt besloten. Deze feitelijke invulling is dan ook onderwerp van de beoordeling.
    
    De rechtbank concludeert dat onduidelijk is of er nog andere resultaten denkbaar waren dan de huidige feitelijke oplossing en of de toestroom van bezoekers door het organiseren van vlooienmarkten dusdanig hoog is dat dit rechtvaardigt dat de kosten van de inzet van een extra pontveer geheel door IJ-Hallen worden betaald. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering, aldus de rechtbank.
    
    De hoger beroepen
    
    3. IJ-Hallen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was het voorschrift aan de vergunningen te verbinden. In dit verband wijst zij er op dat een oorzakelijk verband tussen de vlooienmarkten en de overbelasting op het pontveer ontbreekt. Het gemeentebestuur heeft de ontwikkeling van Amsterdam-Noord actief gestimuleerd en dit is de oorzaak van het hoge aantal opvarenden op het pontveer.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.40, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV) is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden.
    
    Ingevolge artikel 2.43, aanhef en onder a, kan de burgemeester de vergunning weigeren als naar zijn oordeel het evenement gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden.
    
    Ingevolge artikel 2.44, eerste lid, kan de burgemeester aan de vergunning bedoeld in artikel 2.40, eerste lid, voorschriften en beperkingen verbinden ter bescherming van de in artikel 2.43 genoemde belangen.
    
    Ingevolge artikel 2.47 is het verboden zonder vergunning van de burgemeester in een gebouw of vaartuig een voor publiek toegankelijk evenement te houden of te laten houden. Ingevolge het vijfde lid, zijn de artikelen 2.43 en 2.44 van overeenkomstige toepassing.
    
    3.2. Amsterdam-Noord is in de afgelopen jaren in een hoog tempo ontwikkeld. Het gemeentebestuur heeft, zoals onder meer blijkt uit het Masterplan Noordelijke IJ oever van oktober 2003, de ontwikkeling van het gebied actief gestimuleerd en doet dit nog steeds. Het biedt onder meer ruimte aan initiatieven hetgeen heeft geleid tot een grote toename van de bedrijvigheid. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur om daarbij tevens te zorgen voor voldoende ontsluitingsmogelijkheden. In dat verband heeft het gemeentebestuur onder meer gekozen voor gratis pontveren. De pontveren zijn in dit geval dan ook met name middelen ter ontsluiting van Amsterdam-Noord, vergelijkbaar met dan wel als alternatief voor een brug.
    
    3.3. Niet in geschil is dat de inzet van het NDSM-pontveer tot enkele jaren geleden voldoende was, ook in vlooienmarktweekenden. In de loop der jaren is het aantal gebruikers van het pontveer toegenomen. De oorzaak van deze toename is de ontwikkeling van Amsterdam-Noord als geheel met inbegrip van de ontwikkeling van de vlooienmarkten. Dit heeft ertoe geleid dat in ieder geval in vlooienmarktweekenden de inzet van het reguliere pontveer onvoldoende werd, hetgeen een overbelasting van het pontveer tot gevolg heeft gehad.
    
    3.4. De ondercapaciteit van het NDSM-pontveer manifesteert zich logischerwijze ten tijde van het evenement dat de meeste bezoekers aantrekt, de vlooienmarkt. Dit betekent echter niet dat de ondercapaciteit van het pontveer reeds daarom aan de vlooienmarkten moet worden toegerekend. Hiervoor is immers reeds overwogen dat de ontwikkeling van Amsterdam-Noord als geheel met inbegrip van de vlooienmarkten tot een toename van het aantal gebruikers van het pontveer heeft geleid. Bovendien zijn de vlooienmarkten geen incidentele maar structurele evenementen, nu deze ten tijde van de verleende vergunningen gemiddeld één keer per maand werden georganiseerd. Bij de ontsluiting van een gebied, in dit geval meer specifiek bij het overleg omtrent de inzet van het reguliere pontveer, dient het gemeentebestuur rekening te houden met alle structurele legale functies in de omgeving. Dat de burgemeester per weekend een vergunning verleent, is in dit kader niet relevant.
    
    3.5. Het vorenstaande betekent dat de overbelasting van het pontveer en het gevaar dat dat oplevert voor de openbare orde en veiligheid het gevolg is van de ontwikkeling van Amsterdam-Noord als geheel met inbegrip van de vlooienmarkten in combinatie met de omstandigheid dat het gebied onvoldoende werd ontsloten. De burgemeester is bij de verlening van de evenementenvergunning gelet op artikel 2.43, aanhef en onder a, en artikel 2.44, eerste lid, van de APV alleen bevoegd voorschriften op te nemen die strekken ter bescherming van de belangen die in het geding komen als gevolg van het evenement. Omdat het gevaar voor de openbare orde en veiligheid in dit geval niet wordt veroorzaakt door de vlooienmarkten op zichzelf bezien, was de burgemeester niet bevoegd het voorschrift aan de vergunningen te verbinden.
    
    3.6. Nu de burgemeester niet bevoegd was het voorschrift aan de vergunningen te verbinden, is het besluit op bezwaar voor zover daarbij het voorschrift is gehandhaafd, genomen in strijd met artikel 2.44, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 2.43, aanhef en onder a, van de APV. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    4. Het hoger beroep van IJ-Hallen is gegrond. De rechtbank heeft terecht het besluit op bezwaar vernietigd voor zover daarbij het voorschrift is gehandhaafd. De rechtbank had vanwege het bevoegdheidsgebrek de burgemeester echter niet moeten opdragen in zoverre opnieuw op de bezwaren te beslissen. De rechtbank had zelf voorziend de bezwaren tegen het voorschrift gegrond moeten verklaren en de primaire besluiten moeten herroepen in die zin dat het voorschrift uit de vergunningen zou worden geschrapt. De rechtbank had voorts het besluit op bezwaar voor het overige, nu daartegen geen gronden waren aangevoerd, in stand moeten laten.
    
    4.1. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover de vernietiging van het besluit op bezwaar verder strekt dan alleen het voorschrift en voor zover de burgemeester is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling zal doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zelf in de zaak voorzien door de bezwaren tegen het voorschrift gegrond te verklaren, de primaire besluiten te herroepen voor zover deze het voorschrift betreffen en het voorschrift uit de vergunningen te schrappen.
    
    5. Nu het hoger beroep van de burgemeester zich richt tegen het oordeel van de rechtbank over de feitelijke invulling van het voorschrift en de Afdeling in het vorenstaande heeft geoordeeld dat de burgemeester niet bevoegd was tot het opnemen van het voorschrift, is reeds daarom het hoger beroep van de burgemeester ongegrond.
    
    6. De burgemeester dient ten aanzien van IJ-Hallen in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Het besluit van 9 augustus 2016
    
    7. Bij besluit van 9 augustus 2016 heeft de burgemeester gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door IJ-Hallen gemaakte bezwaren. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak voor zover daarin de burgemeester is opgedragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren, de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Organisatiebureau Neverita Events & Funmarkets B.V. gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 september 2015 in zaak nr. 15/171, voor zover daarbij de burgemeester is opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen en voor zover de vernietiging van het besluit van 1 december 2014, kenmerk BZ.1.13.0274.001, 1.13.0339.001 + 1.13.0345.001/DJZ, verder strekt dan de ongegrondverklaring van de bezwaren en de herroeping van het voorschrift: "U maakt met het GVB pontverkeer een afspraak over de inzet van een extra pont (IJ-veer 50 serie capaciteit 240 personen) op beide dagen van 10.00 tot 18.00 uur.";
    
    III. verklaart de bezwaren tegen de besluiten van de burgemeester van 26 april 2013, kenmerk Z13-49527, 30 mei 2013, kenmerk Z13-52076, en 24 juni 2013, kenmerk Z13-52085, gegrond;
    
    IV. herroept de besluiten van de burgemeester van 26 april 2013, kenmerk Z13-49527, 30 mei 2013, kenmerk Z13-52076, en 24 juni 2013, kenmerk Z13-52085, voor zover hierin het volgende voorschrift is opgenomen: "U maakt met het GVB pontverkeer een afspraak over de inzet van een extra pont (IJ-veer 50 serie capaciteit 240 personen) op beide dagen van 10.00 tot 18.00 uur.";
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 1 december 2014;
    
    VI. vernietigt het besluit van 9 augustus 2016, kenmerk BZ.1.13.0274.001, 1.13.0339.001 + 1.13.0345.001/DJZ;
    
    VII. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Organisatiebureau Neverita Events & Funmarkets B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.022,50 (zegge: tweeduizend tweeëntwintig euro en vijftig cent), voor een gedeelte groot € 1984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. verstaat dat de burgemeester van Amsterdam aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Organisatiebureau Neverita Events & Funmarkets B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
    
    559.