ECLI:NL:RVS:2018:3264, Raad van State, 10-10-2018, 201710191/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 november 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Heiloo.

201710191/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Heiloo,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 november 2017 in zaak nr. 17/2133 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heiloo.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 november 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Heiloo (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [vergunninghouder] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2018, waar [appellanten], in de persoon van [appellant B], bijgestaan door mr. S.W.C. Bonnet, advocate te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door L. Bas, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. Q.W.J. de Ruijter, rechtsbijstandverlener te Helmond, vergezeld door [gemachtigde], verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [vergunninghouder] is, samen met [gemachtigde], eigenaar van het perceel en van de daarop aanwezige woning. Hij heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor de activiteit 'bouwen' om de woning aan de achterzijde over twee verdiepingen uit te breiden.
    
    2.    [appellanten] wonen op het aangrenzende perceel. Zij kunnen zich niet verenigen met de verlening van de omgevingsvergunning. De uitvoering van het bouwplan leidt volgens hen tot een aantasting van de privacy omdat het daarna mogelijk is om bij elkaar naar binnen te kijken.
    
    Relevante regelgeving en het bestemmingsplan
    
    3.    De relevante regels van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en de Woningwet zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    4.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Zuidoost", vastgesteld door de raad van de gemeente Heiloo bij besluit van 11 juli 2011.
    
    In het bestemmingsplan is aan het perceel onder meer de bestemming "Wonen" toegekend. Aan de gronden met de woonbestemming zijn op de verbeelding ook de aanduidingen "Bouwvlak", "Maatvoering - Maximum bouwhoogte (m): 9, Maximum goothoogte (m): 6" en "Maatvoering - Maximum bebouwingspercentage terrein (%): 50" toegekend.
    
    5.    Artikel 1.4 van de planregels luidt:
    
    "aanduiding: een geometrisch bepaald vlak of figuur, waarmee gronden zijn aangeduid, waar ingevolge de planregels, regels worden gesteld ten aanzien van het gebruik en/of het bebouwen van deze gronden".          
    
         Artikel 1.9 luidt:
    
    "bebouwingspercentage: een op de verbeelding of in de planregels aangegeven percentage, dat de grootte van het deel van een terrein aangeeft dat maximaal mag worden bebouwd".
    
         Artikel 13.2 bevat de bouwregels voor de gronden met de bestemming "Wonen". Onderdeel a van deze bepaling luidt:
    
    "[…];
    
    6. de goot- en bouwhoogte bedragen ten hoogste de in een bouwvlak aangegeven goot- en bouwhoogte, dan wel uitsluitend voor bestaande hoofdgebouwen ten hoogste de bestaande goot- en bouwhoogte indien deze hoger zijn; zoals aangegeven middels de aanduiding 'afwijkende hoogte'; […].
    
        Artikel 13 bevat geen verwijzing naar of een verklaring van de aanduiding "Maatvoering - Maximum bebouwingspercentage terrein (%): 50" die is opgenomen op de verbeelding.
    
    6.    De verbeelding kent ook verschillende bestemmingsvlakken met de bestemming "Maatschappelijk", waaraan de aanduiding "Maatvoering - Maximum bebouwingspercentage terrein (%): 50" of "Maatvoering - Maximum bebouwingspercentage terrein (%): 30" is toegekend.
    
         Artikel 8.2 bevat de bouwregels voor de gronden met de bestemming "Maatschappelijk". Onderdeel a van die bepaling luidt:
    
    "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    
    1. […];
    
    2. de bouwvlakken mogen worden bebouwd conform de aangegeven maatvoering 'maximum bebouwingspercentage'; indien voor een bouwvlak geen maatvoering is opgenomen geldt een maximum bebouwingspercentage van 100%; […]."
    
    Verloop van de procedure
    
    7.    Het college heeft de gevraagde vergunning verleend, omdat zich geen weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo voordoet.
    
    8.    De rechtbank heeft het beroep van [appellanten] ongegrond verklaard. Zij heeft het college gevolgd in zijn standpunt dat geen juridische betekenis toekomt aan de aanduiding "bebouwingspercentage terrein (%): 50" die op de verbeelding is opgenomen voor het perceel.
    
    Dit betekent dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het hiermee samenhangende beroep van [appellanten] op het vertrouwensbeginsel faalt, zo heeft de rechtbank geoordeeld.
    
         Verder heeft de rechtbank het college gevolgd in zijn standpunt dat het bouwplan niet voor toetsing aan de welstandscommissie hoefde te worden voorgelegd omdat het perceel ligt in een gebied dat in de welstandsnota "Prachtig dorp in het groen 2013" is aangewezen als welstandsluw.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    9.    [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voeren aan dat voor het perceel een maximum bebouwingspercentage van 50% geldt en dat dit percentage bij de uitvoering van het bouwplan ruimschoots wordt overschreden. Volgens [appellanten] komt aan de aanduiding op de verbeelding juridische betekenis toe, omdat deze in artikel 1.9 van de planregels is verklaard.
    
         Daarnaast betogen zij dat juridische betekenis aan de aanduiding toekomt omdat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan de intentie had om dit percentage weer op te nemen, conform het daaraan voorafgaande plan. Zij wijzen in dit verband op de plantoelichting. Ook in de welstandsnota is uitgegaan van een maximaal bebouwingspercentage van 50%. Volgens [appellanten] is het niet hanteren van dit percentage dan ook in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
         Verder voeren zij aan dat zij er op basis van de aan hen verstrekte informatie bij de aankoop van hun woning in 2005 gerechtvaardigd op hebben vertrouwd dat voor hun eigen perceel en voor het perceel van de buren een maximaal bebouwingspercentage van 50% geldt.
    
    10.    Niet in geschil is dat de uitvoering van het bouwplan ertoe leidt dat de gronden binnen het bouwvlak voor meer dan 50% worden bebouwd.
    
         In hoger beroep ligt de vraag voor of aan de aanduiding "bebouwingspercentage terrein (%): 50" op de verbeelding een juridisch bindende betekenis toekomt en, zo nee, of [appellanten] op dit punt een gerechtvaardigd beroep kunnen doen op het vertrouwensbeginsel.
    
    10.1.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1841, is de juridische betekenis van een aanduiding op de verbeelding afhankelijk van wat over deze aanduiding in de planregels is bepaald. Om aan een aanduiding juridische betekenis te geven, moet deze in de planregels worden verklaard.
    
    10.2.    In artikel 13.2 van de planregels is een koppeling gelegd tussen de aanduidingen van de goot- en bouwhoogte die op de verbeelding zijn opgenomen en de bebouwing die is toegestaan op een perceel met een dergelijke aanduiding. In dit artikel is echter geen specifieke bepaling opgenomen over de aanduiding van het bebouwingspercentage op de verbeelding in relatie tot de bebouwing die is toegestaan. Dit is anders dan bijvoorbeeld in artikel 8.2 van de planregels, waarin voor de gronden met een maatschappelijke bestemming wel een relatie is gelegd tussen het bebouwingspercentage op de verbeelding en de betekenis daarvan voor de toegestane bebouwing.
    
    10.3.    De betekenis van de aanduiding "bebouwingspercentage" is wel in algemene zin omschreven in artikel 1.9, bezien in samenhang met artikel 1.4, van de planregels.
    
         De Afdeling volgt echter niet het betoog van [appellanten] dat de begripsbepalingen, die onderdeel uitmaken van de inleidende regels van het bestemmingsplan, op zichzelf voldoende zijn om een juridisch bindende relatie te leggen tussen het op de verbeelding opgenomen bebouwingspercentage en de bebouwing die op het perceel is toegestaan. Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend (vergelijk de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682). Het toetsingskader wordt daarbij gevormd door regels die specifiek invulling geven aan een bestemming, zoals de bouwregels voor de woonbestemming die zijn opgenomen in artikel 13.2 van de planregels. In dergelijke regels kan ook - zoals in dit geval in artikel 8.2 is gebeurd - een verduidelijking worden opgenomen van een aanduiding die op verschillende manieren kan worden uitgelegd of daarin kan een aanduiding worden genuanceerd.
    
         Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, zijn de inleidende begripsbepalingen geen regels in de hiervoor bedoelde zin. Deze regels kunnen behulpzaam zijn bij de uitleg van begrippen die in de bestemmingsregels of in de bouwregels worden gehanteerd. Hieraan kan echter niet zelfstandig worden getoetst bij de beoordeling van bouwaanvragen.
    
         Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat aan de omschrijving van het begrip "bebouwingspercentage" in artikel 1.9 van de planregels in dit geval geen doorslaggevende betekenis toekomt.
    
    10.4.    Niet in geschil is dat artikel 13 een omissie bevat en dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan de intentie had om hierin een juridisch bindende relatie te leggen met het op de verbeelding opgenomen bebouwingspercentage. Deze omstandigheid kan echter geen rol spelen bij de beoordeling van een bouwaanvraag, zoals blijkt uit wat hiervoor is overwogen over de toetsing van bouwaanvragen aan een bestemmingsplan. Aan de plantoelichting komt evenmin bindende betekenis toe omdat ook dit stuk geen onderdeel vormt van het toetsingskader dat geldt voor de beoordeling van een bouwaanvraag.
    
    10.5.    Ook de welstandsnota is niet bindend bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan. Wat in de welstandsnota is bepaald, kan dan ook niet leiden tot het hanteren van een maximum bebouwingspercentage van 50% voor het perceel.
    
         Het bepaalde in de welstandsnota vormt in dit geval evenmin grond voor een weigering van de gevraagde vergunning wegens strijd met redelijke eisen van welstand. Zoals [appellanten] ter zitting hebben erkend, ligt het perceel in een gebied dat in de welstandsnota is aangewezen als welstandsluw. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat in dit gebied geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn en dat het bouwplan niet voor toetsing aan de welstandscommissie hoefde te worden voorgelegd. Hieruit volgt dat de vergunning niet kon worden geweigerd wegens strijd met artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo.
    
    10.6.    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat [appellanten] geen gerechtvaardigd beroep kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. Hun beroep op de informatie die is verstrekt bij de aankoop van hun woning in 2005 faalt alleen al omdat het bestemmingsplan geruime tijd daarna is vastgesteld. Het had op de weg van [appellanten] gelegen om bij de totstandkoming van het bestemmingsplan na te gaan of zij hiervan in de toekomst mogelijk nadeel konden ondervinden. Dat het bestemmingsplan een omissie bevat in artikel 13 van de planregels, waardoor het plan op het punt van het maximale bebouwingspercentage per abuis niet overeenkomt met hetgeen de raad bij de vaststelling heeft beoogd, maakt niet dat sprake is van een concrete, ondubbelzinnige toezegging waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    10.7.    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en slotoverwegingen
    
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Breunese-van Goor
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
    
    208.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk […]
    
    Artikel 2.10
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
    a. […];
    
    b. […];
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend; […].
    
    Woningwet
    
    Artikel 12
    
    1. Het uiterlijk van:
    
    a. een bestaand bouwwerk, met uitzondering van een bouwwerk, niet zijnde een seizoensgebonden bouwwerk, waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen van dat bouwwerk is bepaald dat dit slechts voor een bepaalde periode in stand mag worden gehouden;
    
    b. een te bouwen bouwwerk voor het bouwen waarvan op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen omgevingsvergunning is vereist,
    
    mag niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel b.
    
    2. De gemeenteraad kan besluiten dat, in afwijking van het eerste lid en artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor een daarbij aan te wijzen gebied of voor een of meer daarbij aan te wijzen categorieën van bestaande en te bouwen bouwwerken geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.
    
    […].
    
    Artikel 12a
    
    1. De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling:
    
    a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand;
    
    b. of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    […]