ECLI:NL:RVS:2018:2014, Raad van State, 20-06-2018, 201704231/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000 ineens gelast de permanente bewoning door [partner] van het recreatieverblijf op het perceel [locatie] te Berkhout te laten staken en gestaakt te laten houden.

201704231/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Berkhout, gemeente Koggenland,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 april 2017 in zaak nr. 16/2359 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Koggenland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000 ineens gelast de permanente bewoning door [partner] van het recreatieverblijf op het perceel [locatie] te Berkhout te laten staken en gestaakt te laten houden.
    
    Bij besluit van 1 april 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 11 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2018, waar [appellante], vergezeld door [partner], bijgestaan door mr. P. Heijnen, advocaat te Hoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van der Veen en mr. J. van Herwijnen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] woont op het [recreatiepark] in een recreatieverblijf op het perceel. Het college heeft op 26 januari 2010 aan [appellante] een persoonsgebonden gedoogbeschikking verleend om permanent op het park te mogen wonen. Het college heeft geconstateerd dat [appellante] het recreatieverblijf sinds 3 februari 2015 ook permanent laat bewonen door haar [partner]. Het college stelt zich op het standpunt dat dit niet is toegestaan. De in bezwaar gehandhaafde last van 15 september 2015 ziet er uitsluitend op dat [appellante] de permanente bewoning door [partner] laat beëindigen. Tussen partijen is niet in geschil dat [partner] ten tijde van de besluitvorming permanent in het recreatieverblijf woonde.
    
    Overtreding
    
    2.    Het perceel heeft volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied" de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 15 september 2015 heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellante] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 26, lid 26.4, aanhef en onder a, van de planregels, laat overtreden. Ingevolge artikel 26, lid 26.4, aanhef en onder a, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van gebouwen en recreatieverblijven voor permanente bewoning.
    
    3.    Tussen partijen is niet in geschil dat permanente bewoning van het recreatieverblijf op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan, zoals volgt uit artikel 26, lid 26.4, aanhef en onder a, van de planregels. Voorts is niet in geschil dat ook het laten gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan valt onder het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het laten bewonen van het recreatieverblijf door [partner] een overtreding is waartegen het college handhavend kan optreden. Volgens [appellante] is het uitoefenen van haar recht op het samenwonen met een partner een invulling van het eigen gebruik van haar woning waarin zij voor onbepaalde tijd permanent mag wonen. Volgens [appellante] doet zich geen situatie voor als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), op grond waarvan haar recht mag worden beperkt.
    
    4.1.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
    
    "1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
    
    4.2.    Op 26 januari 2010 heeft het college aan [appellante] een persoons- en objectgebonden gedoogbeschikking verleend om in strijd met het bestemmingsplan permanent in haar recreatieverblijf te wonen. De gedoogbeschikking geldt volgens de tekst daarvan uitsluitend voor [appellante] en vervalt indien de permanente bewoning voor langere tijd wordt onderbroken en indien [appellante] verhuist of overlijdt. Eén van de aan de gedoogbeschikking verbonden voorwaarden luidt: "Personen die na de peildatum van 1 januari 2008 zijn komen inwonen bij de hoofdbewoner(s) vallen niet onder de overgangsregeling. Dit geldt ook voor eventuele kinderen ouder dan 18 jaar die na de peildatum (opnieuw) zijn komen inwonen bij de hoofdbewoner(s)."
    
        In het vastgestelde en gepubliceerde beleid "Permanente bewoning van recreatiewoonverblijven in Koggenland" is over de overgangsregeling het volgende vermeld:
    
        "Het college van burgemeester en wethouders stelt voor om tegelijk met een consequente uitvoering van de handhaving, een overgangsregeling in het leven te roepen. Deze overgangsregeling is er op gericht om, zij het op langere termijn, de permanente bewoning van recreatiewoonverblijven te (doen) beëindigen. (…) De overgangsregeling ziet er als volgt uit:
    
    - Per recreatiewoonverblijf kunnen gedoogbeschikkingen (of vrijstellingen) worden gegeven: elke hoofdbewoner in een algemeen geaccepteerde samenleving (getrouwd, samenlevingscontract en geregistreerd partnerschap) kan in aanmerking komen voor een object- en persoonsgebonden gedoogbeschikking.
    
    - Medegebruikers van een recreatiewoonverblijf ontvangen geen individuele gedoogbeschikking: zij kunnen mede gebruik maken van de gedoogbeschikking van de hoofdbewoner. Loopt deze gedoogbeschikking ten einde, dan vervalt ook hun recht op permanente bewoning.
    
    - De peildatum voor de vaststelling of sprake is van permanente bewoning is vastgesteld op 1 januari 2008."
    
    4.3.    De aan [appellante] verleende gedoogbeschikking is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen vergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik en kan daarmee niet worden gelijkgesteld. Het is een verklaring van het college dat er vooralsnog onder voorwaarden niet handhavend wordt opgetreden tegen het gebruik door [appellante] van haar recreatieverblijf. Anders dan [appellante] betoogt, volgt uit de gedoogbeschikking niet dat het college heeft toegezegd dat niet handhavend wordt opgetreden tegen een persoon die na 1 januari 2008 bij [appellante] is komen inwonen. Voor zover [appellante] in dat verband stelt dat onderdeel van het beleid van het college is dat medegebruikers gebruik kunnen maken van de gedoogbeschikking van de hoofdbewoner, berust dat naar het oordeel van de Afdeling op een onjuiste lezing van het beleid. De passage in het beleid over het medegebruik van de gedoogbeschikking ziet op personen die op de peildatum 1 januari 2008 met de hoofdbewoner samenwonen in het recreatieverblijf. Personen die na die peildatum zijn komen inwonen, kunnen naar het oordeel van de Afdeling geen medegebruik maken van de aan de hoofdbewoner verleende gedoogbeschikking. Dat volgt ook uit de hiervoor onder 4.2 genoemde voorwaarde in de gedoogbeschikking.
    
        Aangezien permanente bewoning van het recreatieverblijf op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan en [appellante] of haar partner geen vergunning hebben die dat gebruik toestaat, was het college bevoegd om jegens [appellante] over te gaan tot handhavend optreden vanwege het laten gebruiken van het recreatieverblijf in strijd met het bestemmingsplan.
    
    4.4.    Over het betoog van [appellante] dat het samenwonen met haar partner een invulling is van het eigen gebruik van haar woning dat door het college wordt toegestaan en in dat verband haar stelling dat dit recht, gelet op artikel 8 van het EVRM, niet mag worden beperkt, overweegt de Afdeling het volgende.
    
        De rechtbank heeft het beroep op artikel 8 van het EVRM terecht verworpen. Het bestemmingsplan bevat de beperking dat het recreatieverblijf van [appellante] niet voor permanente bewoning mag worden gebruikt. Voor zover deze beperking van het gebruik van het recreatieverblijf kan worden beschouwd als een inmenging in de rechten als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, heeft de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1531, en de uitspraak van 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1895, terecht overwogen dat die beperking van het toegestane gebruik zijn grondslag vindt in de Wet ruimtelijke ordening en het op grond van die wet vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk Gebied". Het verbod op de permanente bewoning van het recreatieverblijf is daarom bij wet voorzien en kan worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van het economisch welzijn van het land en de rechten en vrijheden van anderen. De aan [appellante] verleende gedoogbeschikking laat onverlet dat het in strijd is met het bestemmingsplan om permanent in het recreatieverblijf te wonen. Zoals hiervoor onder 4.3 is overwogen, kan de gedoogbeschikking van [appellante] niet gelijkgesteld worden met een vergunning en geldt de gedoogbeschikking uitsluitend voor [appellante] en niet voor haar partner. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze beperking van het gebruik van het recreatieverblijf onevenredig is. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat [appellante] op de hoogte was of had kunnen zijn van de voorwaarden van het gebruik van de recreatiewoning en de omstandigheid dat [partner] eerst geruime tijd na de peildatum van 1 januari 2008 bij [appellante] is komen inwonen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Bijzondere omstandigheden
    
    5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college behoorde af te zien van handhavend optreden. Daartoe voert zij aan dat het (vermeende) verbod om in het recreatieverblijf samen te wonen er niet toe leidt dat de permanente bewoning in het gebied wordt beperkt. Het beleid van het college is daarom niet doelmatig. Voorts doet [appellante] een beroep op het vertrouwensbeginsel, aangezien tijdens een voorlichtingsbijeenkomst op 4 februari 2008 is gemeld dat niet zal worden gehandhaafd ten aanzien van nieuwe partners. Tevens doet [appellante] een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In dat verband wijst [appellante] op de situatie op kavel 96, waar de eigenaar vanaf omstreeks juni 2009 tot en met 16 juli 2013 met een nieuwe partner en haar kinderen permanent heeft gewoond met medeweten van het college en waartegen het college niet handhavend heeft opgetreden.
    
    6.1.    Uit het beleid, zoals vermeld onder 4.2, vloeit voort dat het college het verbod in het bestemmingsplan op permanente bewoning van recreatieverblijven wenst te handhaven en dat het een overgangsregeling in het leven heeft geroepen voor personen die op de peildatum permanent ter plaatse woonden. Met betrekking tot die gevallen accepteert het college dat pas op langere termijn het gewenste effect wordt bereid, namelijk het beëindigen van de permanente bewoning. Het college stelt zich op het standpunt dat het niet handhaven tegen een nieuw geval, zoals hier aan de orde, niet past in het doel dat permanente bewoning wordt beëindigd. De Afdeling komt dit standpunt niet onredelijk of ondoelmatig voor. Daarbij betrekt de Afdeling dat één van de aan de gedoogbeschikking verbonden voorwaarden luidt dat de gedoogbeschikking komt te vervallen indien de permanente bewoning voor langere tijd wordt onderbroken en dat het niet mogelijk is om na hervatting van de permanente bewoning opnieuw in aanmerking te komen voor een gedoogbeschikking.
    
    6.2.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    
        Daargelaten of de presentatie tijdens de voorlichtingsbijeenkomst op 4 februari 2008 aan het college kan worden toegerekend, overweegt de Afdeling dat in de gedoogbeschikking van [appellante] van 26 januari 2010 expliciet is vermeld dat personen die na 1 januari 2008 zijn komen inwonen bij de hoofdbewoner(s) niet onder de overgangsregeling vallen. Gelet daarop mocht [appellante] er in ieder geval niet op vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de bewoning van de recreatiewoning door een partner die daar, zoals [partner], na die beschikking is komen te wonen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
    
    6.3.    Over het door [appellante] onder verwijzing naar kavel 96 gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat, voor zover het college op de hoogte was van het permanent bewonen van het recreatieverblijf door personen die daar na de peildatum zijn ingetrokken, thans geen sprake is van een gelijk geval, omdat de bewoning door de medebewoners op 16 juli 2013 is beëindigd. Het besluit van het college is van 15 september 2015, derhalve ruimschoots nadat de hiervoor bedoelde bewoning is geëindigd. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de bedoelde situatie niet zodanig overeenkomt met de situatie van [appellante], dat daarin aanleiding zou kunnen bestaan voor het oordeel dat het college dient af te zien van handhavend optreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slot en conclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
    
    672.