ECLI:NL:RVS:2019:1638, Raad van State, 22-05-2019, 201807097/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) een voorlopig voorkeursrecht gevestigd op de [locatie] te Amsterdam (hierna: de locatie).

201807097/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellante B] en [appellante C] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellante B]), te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 juli 2018 in zaak
    nr. 17/4640 17/4639 in het geding tussen:
    [appellante B] en [wederpartij]
    en
    de raad van de gemeente Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) een voorlopig voorkeursrecht gevestigd op de [locatie] te Amsterdam (hierna: de locatie).
    Bij besluit van 15 maart 2017 heeft de raad het besluit van het college van 20 april 2016 bekrachtigd en de locatie op grond van artikel 4 van de Wvg aangewezen als locatie waarop de Wvg van toepassing is.
    Bij besluit van 28 juni 2017 heeft de raad het door [wederpartij] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 juli 2018 heeft de rechtbank de door [wederpartij] en [appellante B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante B] hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2019, waar [appellante B], vertegenwoordigd door [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. O.J.C. van den Broek, C.A.C. Frikkee en P. Spaans, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellante B] is eigenaar van het perceel sectie […], nummer […] op het bedrijventerrein Metaalbewerkerweg (hierna: het perceel), gelegen op de [locatie] te Amsterdam. Op het perceel wordt een elektromotoren reparatiebedrijf geëxploiteerd.
    2.    Op 17 februari 2011 heeft de gemeenteraad de "Structuurvisie Amsterdam 2040" (hierna: de structuurvisie) vastgesteld. Op 19 juni 2013 heeft de deelraad van stadsdeel Noord van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Metaalbewerkerweg en omgeving" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld. In het bestemmingsplan is aan het hiervoor aangehaalde perceel de bestemming "Bedrijf-1" of "Bedrijf-2" toegekend. Ter zitting heeft het college toegelicht dat dit een conserverend bestemmingsplan is. Het bestemmingsplan legt de huidige situatie vast, maar is geen concretisering van de structuurvisie.
    Besluitvorming
    3.    Bij het besluit van 20 april 2016 heeft het college een voorlopig voorkeursrecht gevestigd op de locatie en daarmee ook op het perceel waartoe [appellante B] is gerechtigd. [appellante B] heeft een zienswijze ingebracht en bezwaar gemaakt tegen dat collegebesluit.
        Bij het besluit van 15 maart 2017 heeft de gemeenteraad het voorkeursrecht bekrachtigd. De gemeenteraad heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat de gemeente Amsterdam het plan heeft het gebied te herontwikkelen. Het voorkeursrecht moet frustratie van en speculatie op de geplande herontwikkeling voorkomen. De gemeenteraad heeft overwogen dat uit de structuurvisie blijkt dat het huidige gebruik in deze vorm zal verdwijnen en het gebied zal worden bestemd voor werk-woongebied.
        Bij het besluit van 28 juni 2017 heeft de raad het besluit van 15 maart 2017 gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat de structuurvisie voldoende aanwijzingen bevat dat voor het voorkeursgebied waartoe het perceel behoort, is beoogd dat daaraan een woonfunctie aan zal worden toegevoegd. De rechtbank heeft voorts overwogen dat door die toevoeging sprake is van gewijzigd gebruik, zoals de Wvg vereist. Dat 50% van het aangewezen terrein als bedrijventerrein behouden blijft, maakt dat niet anders. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat de structuurvisie niet voldoet aan de daaraan gestelde voorwaarden. Voorts betekent het bestemmingsplan niet dat de in de structuurvisie genoemde aanwijzingen hun betekenis verliezen. De rechtbank heeft overwogen dat de gemeenteraad een correcte belangenafweging heeft gemaakt en in redelijkheid het besluit van 28 juni 2017 heeft kunnen nemen.
    Hoger beroep
    5.     [appellante B] heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de structuurvisie blijkt dat de bestemming van het perceel verandert. Zij voert hiertoe aan dat volgens het bestemmingsplan op het perceel een bedrijfspand met woning is toegestaan. Dit komt overeen met de toekomstige woon-werkbestemming. Het voorkeursrecht kon derhalve niet op grond van de structuurvisie worden gevestigd, aldus [appellante B].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1355 is aan de vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurplan inherent dat op perceelsniveau nog niet vaststaat hoe het uiteindelijke grondgebruik eruit zal zien. Bij vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurplan behoeft nog geen zekerheid te bestaan over de verwezenlijking van de beoogde uitwerking, waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd. De systematiek van de Wvg brengt mee, dat op het moment dat het voorkeursrecht kan worden aangewend, veelal nog niet zeker zal zijn of de beoogde uitwerking feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd, aldus genoemde uitspraak van de Afdeling.
    5.2.    De rechtbank heeft, gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg, terecht overwogen dat een structuurvisie alleen maar een basis kan zijn voor een voorkeursrecht als de structuurvisie in ieder geval aanwijzingen bevat voor de bestemming. Uit de structuurvisie volgt dat aan de locatie Metaalbewerkerweg waartoe het perceel behoort de bestemming werken-wonen is toegedacht. Hoewel [appellante B] terecht heeft aangevoerd dat uit de structuurvisie tevens volgt dat die locatie volgens de tekst op pagina 104 behouden zal blijven als binnenstedelijk bedrijventerrein, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat uit noot 2 bij deze tekst volgt dat voor de westelijke IJoevers binnen de ringweg A10 verkenningen worden uitgevoerd in het kader van het project Haven-Stad. Voor deze terreinen is het toekomstbeeld afhankelijk van deze verkenningen. Op basis van deze verkenningen kiest de gemeenteraad, zo staat op pagina’s 64 tot en met 67 van de structuurvisie er voor om door te gaan met scenario’s 2 en 3 die respectievelijk leiden tot een toename van de woningaantallen met 13.000 en 19.000. Scenario 2 leidt tot een "verdere verstedelijking in combinatie met schonere en stillere havenactiviteiten". In scenario 3 zullen "de havenactiviteiten plaats maken voor een nieuwe stadswijk met een aanzienlijk aantal inwoners". De gemeenteraad heeft expliciet niet gekozen voor scenario 1, welk scenario zou leiden tot een toename van de woningaantallen met slechts 4.000. De rechtbank heeft terecht overwogen dat door toevoeging van een woonfunctie zoals in de structuurvisie omschreven, aan een gebied met een bedrijfsbestemming, het planologische gebruik van dat terrein wijzigt. Dat wonen bij het bedrijfspand reeds was toegestaan, maakt dit niet anders. De onderhavige bedrijfswoning behoort immers bij het ter plaatse aanwezige bedrijf en valt binnen de vigerende bedrijfsbestemming, terwijl de in de structuurvisie toegedachte transformatie van het gebied naar een bestemming werken-wonen van een andere orde is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3222) is bij de parlementaire behandeling van de Wvg tot uitdrukking gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt behoeft te worden opgevat dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer sprake is van een bestemming voor wezenlijk andere gebruiksvormen. Ook wanneer de nieuwe bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken. De toevoeging van het hiervoor genoemde aantal woningen zal leiden tot een intensievere woonfunctie en derhalve een afwijkend gebruik, zoals de Wvg vereist.
        Voor zover [appellante B] in hoger beroep voorts heeft verwezen naar hetgeen in beroep is aangevoerd, overweegt de Afdeling dat zij geen redenen heeft aangevoerd op grond waarvan de weerlegging van die gronden door de rechtbank onjuist dan wel onvolledig zou zijn.
        Het betoog faalt.
    6.    Het hoger beroep van [appellante B] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    w.g. Helder    w.g. Veenboer
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2019
    730.
     
    BIJLAGE
     
    Wet voorkeursrecht gemeenten
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    d. structuurvisie: structuurvisie als bedoeld in artikel 2.1, 2.2 onderscheidenlijk 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening;
    […].
    Artikel 2
    De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn.
    Artikel 3
    1. Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
    […].
    Artikel 4
    1. In afwijking van artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing voorts in aanmerking:
    a. gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een
    niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming;
    b. gronden die bij een structuurvisie zijn aangewezen tot moderniseringsgebied als bedoeld in artikel 3.5 van de Wet ruimtelijke ordening, ongeacht of het gebruik van de gronden in die gebieden al dan niet afwijkt van die visie.
    […].
    Artikel 6
    1. Burgemeester en wethouders kunnen gronden voorlopig aanwijzen, mits bij het hiertoe strekkend besluit aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Het besluit vervalt van rechtswege drie maanden na dagtekening of zoveel eerder als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing ingevolge artikel 3, 4 of 5 in werking treedt.
    […].