ECLI:NL:RVS:2020:1831, Raad van State, 29-07-2020, 201809656/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Beymen Club B.V. omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het perceel Burgemeester de Vlugtlaan 190 te Amsterdam voor een café/restaurant met terras. Beymen Club B.V. heeft op 19 september 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan voor het vestigen van een café/restaurant met twee terrassen op het perceel. Het college heeft naar aanleiding van het ingediende bezwaar het besluit van 31 januari 2017 herroepen en besloten om de omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Het college komt tot dit besluit, omdat de aanvraag in strijd is met de Horeca- en leisurevisie Nieuw-West 2013-2017.

201809656/1/R4.
    Datum uitspraak: 29 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Beymen Club B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 oktober 2018 in zaak nr. 18/2126 in het geding tussen:
    Beymen Club B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het college aan Beymen Club B.V. omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het perceel Burgemeester de Vlugtlaan 190 te Amsterdam (hierna: het perceel) voor een café/restaurant met terras.
    Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 31 januari 2017 herroepen. Bij dit besluit is de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 24 oktober 2018 heeft de rechtbank het door Beymen Club B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Beymen Club B.V. hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Beymen Club B.V. heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2020, waar Beymen Club B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P.W.M. Huisman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Broos en mr. T. Hulkberg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Beymen Club B.V. heeft op 19 september 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan voor het vestigen van een café/restaurant met twee terrassen op het perceel.
        Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, verleend. Het door [belanghebbende] hiertegen gemaakte bezwaar is door het college bij besluit van 13 februari 2018 gegrond verklaard. Het college heeft naar aanleiding van het ingediende bezwaar het besluit van 31 januari 2017 herroepen en besloten om de omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Het college komt tot dit besluit, omdat de aanvraag in strijd is met de Horeca- en leisurevisie Nieuw-West 2013-2017 (hierna: het Horecabeleid). In het Horecabeleid is opgenomen dat in de zone rondom Plein ’40-’45 een horecazaak met een bruto vloeroppervlakte tot ongeveer 200 m² mogelijk is. De aanvraag van Beymen Club B.V. heeft betrekking op een horecazaak met een bruto vloeroppervlakte van 623 m². Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een bijzonder geval dat afwijken van het Horecabeleid met factor drie noodzakelijk maakt. Het college wijst verder op de bij besluit van 6 november 2017 ingestelde Tijdelijke Horecastop (hierna: de Horecastop) voor onder meer dit perceel. De Horecastop houdt in dat er na de inwerkingtreding van dit beleid geen nieuwe horeca meer wordt toegestaan op de locaties Slotermeerlaan, Burgemeester de Vlugtlaan, Burgemeester Fockstraat en Plein ’40-’45 tot 1 december 2018 of tot de datum van vaststelling van een nieuw bestemmingsplan, als die datum vóór 1 december 2018 valt.
        Het door Beymen Club B.V. tegen het besluit van 13 februari 2018 ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 24 oktober 2018 ongegrond verklaard.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Toetsingskader
    2.    Beymen Club B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 ten onrechte aan het Horecabeleid heeft getoetst. Dat beleid gold volgens haar tot en met het jaar 2017. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat in ieder geval aan de bij besluit van 6 november 2017 ingestelde Horecastop in het gebied rondom Plein ’40-’45 mocht worden getoetst, betoogt Beymen Club B.V. dat deze horecastop alleen van toepassing is op nieuwe aanvragen. Haar aanvraag kan niet worden gekwalificeerd als een nieuwe aanvraag. Als niet aan het Horecabeleid en niet aan de Horecastop kan worden getoetst is er volgens Beymen Club B.V. geen reden om de omgevingsvergunning te weigeren.
    2.1.    Het college heeft ter zitting toegelicht dat het Horecabeleid ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 geldend beleid was. Het beleid was op dat moment niet ingetrokken. Uit het Horecabeleid zelf volgt ook niet dat het beleid na afloop van het jaar 2017 automatisch zijn geldigheid zou hebben verloren. De rechtbank heeft dus terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 niet aan het Horecabeleid kon toetsen.
        De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vestiging van een horecagelegenheid met een bruto vloeroppervlakte van 623 m², op deze locatie in strijd is met het Horecabeleid. Ter zitting heeft het college toegelicht dat naast strijd met het Horecabeleid, slechts als bijkomend argument voor het alsnog weigeren van de omgevingsvergunning heeft te gelden dat de aanvraag ook in strijd is met de Horecastop. De vraag of het college terecht heeft geoordeeld dat de aanvraag in strijd is met de Horecastop kan daarom blijven rusten. Beymen Club B.V. wordt dus niet gevolgd in haar betoog dat het Horecabeleid niet van toepassing is en de aangevraagde omgevingsvergunning om die reden aan haar had moeten worden verleend.
        Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    3.    Beymen Club B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Zij wijst erop dat met de afdeling vergunningverlening van het stadsdeel concreet gesproken is over het perceel, over de  aankoop van het pand en de noodzakelijke verbouwing ervan om het voor een restaurant geschikt te maken. Naar aanleiding van deze gesprekken is bij besluit van 31 januari 2017 een omgevingsvergunning verleend. Verder voert zij in dat verband aan dat de verleende vergunning de garantie biedt dat is getoetst aan geldend beleid en geldende normen. Zij mag erop vertrouwen dat het college daar niet op terugkomt en het risico van heroverweging beperkt is tot een afweging van nieuwe feiten en omstandigheden waarmee het college bij het nemen van het besluit van 31 januari 2017 geen rekening heeft kunnen houden, aldus Beymen Club B.V.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:113) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat Beymen Club B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat van de zijde van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit Beymen Club B.V. in de gegeven omstandigheden en ondanks het op dat moment geldende beleid toch redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat door het college een omgevingsvergunning zou worden verleend voor een restaurant op het perceel met een bruto vloeroppervlakte van meer dan 200 m2. Beymen Club B.V. heeft in de persoon van [gemachtigde] ter zitting toegelicht dat er met [persoon], werkzaam bij de gemeente Amsterdam, is gesproken over de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Hij heeft toegelicht dat zij aan Beymen Club B.V. de procedure voor een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft uitgelegd. Uit de door Beymen Club B.V. geschetste gang van zaken blijkt dat [persoon] slechts heeft toegelicht wat de kansen waren dat de door Beymen Club B.V. gewenste omgevingsvergunning ook daadwerkelijk zou worden verleend. Uit het door Beymen Club B.V. geschetste contact met [persoon] kan niet worden opgemaakt dat door haar toen is gezegd dat de aan te vragen omgevingsvergunning zonder meer zou worden verleend. Bovendien is ter zitting onweersproken gesteld dat [persoon] niet werkzaam was op de afdeling die gaat over omgevingsvergunningen zoals hier aan de orde, maar op de afdeling die gaat over de exploitatievergunningen. Beymen Club B.V. heeft niet aannemelijk gemaakt dat van de zijde van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning in strijd met het op dat moment geldende beleid door het college zou worden verleend.
        Het betoog faalt in zoverre.
    3.3.    Het vertrouwensbeginsel brengt, zoals Beymen Club B.V. kennelijk meent, niet met zich dat het college de heroverweging van zijn besluit waarbij aan Beymen Club B.V. omgevingsvergunning is verleend, zou moeten beperken tot een afweging aan de hand van nieuwe feiten en omstandigheden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2635), is het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Die gehoudenheid tot een volledige heroverweging kan met zich brengen dat het college terug moet komen van een standpunt dat het bij het besluit tot vergunningverlening heeft ingenomen. In dit geval heeft het college naar aanleiding van de gronden van [belanghebbende] alsnog aan het Horecabeleid getoetst. Onder 2.1 heeft de Afdeling overwogen dat het college dat terecht heeft gedaan. De rechtbank heeft het beroep van Beymen Club B.V. op het vertrouwensbeginsel ook in zoverre terecht verworpen.
        Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    4.    Beymen Club B.V. betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Daartoe voert zij aan dat in het verleden omgevingsvergunningen in afwijking van het bestemmingsplan zijn verleend voor horeca-initiatieven met een bruto vloeroppervlakte tussen de 500 m2 en 600 m2. In dat verband wijst zij op omgevingsvergunningen verleend voor de percelen Slotermeerlaan 109-113, 115-117 en 119-121 te Amsterdam. Ter zitting heeft Beymen Club B.V. in het bijzonder gewezen op de horeca-inrichting van Meram op de percelen Slotermeerlaan 109-113 te Amsterdam.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Het college heeft erkend dat er in het verleden omgevingsvergunningen zijn verleend voor horeca-initiatieven met een grotere bruto vloeroppervlakte dan 200 m2. Het heeft echter toegelicht dat de inzichten ten tijde van het besluit op bezwaar waren gewijzigd vanwege klachten van omwonenden door ervaren overlast van de nieuwe horecavestigingen die in de afgelopen jaren in het gebied zijn geopend.
        Wat betreft de verwijzing van Beymen Club B.V. naar Slotermeerlaan 109-113 wordt eveneens verwezen naar wat hierboven is overwogen, maar wordt aanvullend het volgende overwogen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat geen omgevingsvergunning is verleend voor een horeca-initiatief met een oppervlakte gelijk aan de hier voorliggende aanvraag van Beymen Club B.V. Het gaat om twee afzonderlijke horeca-initatieven van Meram van ongeveer 245 m2 en ongeveer 326 m2. Over de door Beymen Club gestelde muurdoorbraak is ter zitting door het college toegelicht dat dat niet heeft geleid tot het samenvoegen van twee restaurants met een oppervlakte gelijk aan de door Beymen Club B.V. ingediende aanvraag. In het door Beymen Club B.V. aangevoerde wordt geen grond gevonden voor een ander oordeel.
        Het betoog slaagt niet.
    Het beroep op de Dienstenrichtlijn
    5.    Beymen Club B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Horecastop in strijd is met artikel 15, tweede en derde lid, van de Dienstenrichtlijn, omdat dit beleid ten onrechte een territoriale beperking bevat. Volgens haar is deze Horecastop discriminatoir ten opzichte van haar en niet noodzakelijk. Bovendien is het onevenredig omdat deze niet geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. De Horecastop lijkt volgens Beymen Club B.V. uitsluitend te zijn ingevoerd om hangende de bezwaarfase aanvullend grondslag te vinden voor het herroepen van de eerder aan haar bij besluit van 31 januari 2017 verleende omgevingsvergunning.
    5.1.    De Afdeling is van oordeel dat Beymen Club B.V. geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van dit betoog. Aan het besluit van 13 februari 2018 heeft het college ten grondslag gelegd dat de aanvraag in strijd is met het Horecabeleid, omdat dat beleid het mogelijk maakt om in afwijking van het bestemmingsplan horeca-initiatieven toe te staan met een bruto vloeroppervlakte van maximaal 200 m2. De aanvraag is hiermee in strijd, omdat deze ziet op een horecagelegenheid met een bruto vloeroppervlakte van 623 m2. Het college heeft overwogen dat geen sprake is van een bijzonder geval dat afwijken van het Horecabeleid met factor drie noodzakelijk maakt. In wat Beymen Club B.V. heeft aangevoerd wordt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning op grond van het Horecabeleid niet mocht weigeren. Zij heeft ook terecht overwogen dat zij in wat door Beymen Club B.V. is aangevoerd geen bijzonder geval ziet op grond waarvan het college in redelijkheid van het Horecabeleid had moeten afwijken. Het college kon de aanvraag dus in ieder geval weigeren op grond van het Horecabeleid.
        Met haar betoog over de vraag of de Horecastop in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn beoogt Beymen Club B.V. te bewerkstelligen dat de Horecastop onverbindend wordt geacht. Als de Afdeling tot het oordeel zou komen dat de Horecastop in strijd is met de Dienstenrichtlijn, dan kan haar dat in dit geval niet baten. Zoals hiervoor is overwogen, is de aanvraag ook in strijd met het Horecabeleid en is de aanvraag op grond daarvan geweigerd. Beymen Club B.V. heeft ter zitting expliciet gezegd dat haar betoog over de Dienstenrichtlijn zich alleen richt op de Horecastop en niet op het Horecabeleid. Dat betekent dat het college ook zonder de verwijzing naar de Horecastop de aanvraag mocht weigeren. Aan een inhoudelijke behandeling van het betoog van Beymen Club B.V. over de Dienstenrichtlijn wordt niet toegekomen.
    Conclusie en slot
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2020
    776.