ECLI:NL:RVS:2017:2756, Raad van State, 11-10-2017, 201606912/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 januari 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende] voor het plaatsen van een dakopbouw op het pand op het perceel [locatie 1] te Breda.

201606912/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 1 augustus 2016 in zaken nrs. 16/4120 en 16/3996 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 januari 2016 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende] voor het plaatsen van een dakopbouw op het pand op het perceel [locatie 1] te Breda.
    
    Bij besluit van 12 mei 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 mei 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.J.C. van Keulen, advocaat te 's-Hertogenbosch, en ir. P.C. van Traa, deskundige, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M.J.F. Meeuwis, M.J.J.G. Buijs en drs. D.T.L. Berben, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], bijgestaan door mr. H.A.P. Driessen, advocaat te Breda, ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [belanghebbende] heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor een omgevingsvergunning ten behoeve van het plaatsen van een dakopbouw op het pand op het perceel. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Spoorbuurt" rust op het perceel de bestemming "Wonen" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Beschermd stadsgezicht" en "Waarde - Archeologie". Daarnaast is aan het perceel de specifieke aanduiding "kantoor" toegekend. Om medewerking aan het bouwplan te kunnen verlenen heeft het college met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning verleend.
    
        [appellant] is eigenaar van het pand [locatie 2], gelegen naast het pand van [belanghebbende]. Hij is van mening dat onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen voor de cultuurhistorische waarde van het pand. Daarnaast zijn in de zijgevel van de bovenste verdieping van zijn pand een deur en raam aanwezig. Hij wenst de functie van deur en raam te behouden, zodat hij een appartement kan realiseren.
    
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Artikel 4 van bijlage II bij het Bor
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het aangevraagde bouwwerk niet kan worden aangemerkt als een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II bij het Bor. Onder verwijzing naar artikel 1.30 van de planregels voert hij hiertoe aan dat een bouwlaag wordt gecreëerd en geen sprake is van bouwdelen van ondergeschikte aard.
    
        [appellant] betoogt verder dat met het bouwplan een extra woning in het pand zal worden gerealiseerd en dat derhalve gelet op artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4 kan worden verleend. Hij voert hiertoe aan dat een slaapkamer en een badkamer worden gerealiseerd en dat gelet op de omschrijving van het begrip woning in artikel 1.90 van de planregels het ontbreken van een keuken niet met zich brengt dat geen extra woning zal ontstaan na verlening van de omgevingsvergunning.
    
    3.1.    De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:322, terecht overwogen dat in het Bor geen nadere beschrijving is opgenomen van hetgeen onder een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw moet worden verstaan. Uit de tekst van artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II bij het Bor blijkt niet dat is beoogd dat een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw dient te voldoen aan de door [appellant] genoemde voorwaarden. Daarnaast valt uit de door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1373, niet af te leiden dat de begripsomschrijving zoals opgenomen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan van belang is bij beantwoording van de vraag of het bouwplan een dakopbouw is als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II bij het Bor.
    
        Nu het bouwplan voorziet in een opbouw op het dak, heeft de rechtbank het bouwplan terecht aangemerkt als een dakopbouw of soortgelijke uitbreiding van een gebouw zoals bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II bij het Bor.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college gelet op artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor niet met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat door verlening van de omgevingsvergunning het aantal woningen zal toenemen. De enkele omstandigheid dat een slaap- en badkamer wordt gerealiseerd, betekent niet dat een zelfstandige wooneenheid wordt gerealiseerd, temeer niet omdat er geen keukenvoorziening is aangevraagd. Overigens heeft het college te kennen heeft gegeven handhavend te zullen optreden tegen het gebruik van het pand voor twee woningen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Cultuurhistorische waarde
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college slechts omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan kan verlenen indien de uitbreiding geen negatieve gevolgen heeft voor de cultuurhistorische waarde van het pand.
    
        [appellant] betoogt daarnaast, onder verwijzing naar de door hem overgelegde adviezen van Van Traa van 20 juni 2016 en 8 augustus 2017 dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een belangrijk cultuurhistorisch aspect wordt aangetast omdat ten gevolge van de dakopbouw de historische gelaagdheid, verbonden met de vroegere functies van het pand als pakhuis en bijgebouw, zal verdwijnen.
    
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de commissie) het bouwplan op 10 november 2015 heeft getoetst. Uit deze toets blijkt niet dat de vereiste beoordeling van de cultuurhistorische waarde en de stedenbouwkundige aspecten, zoals neergelegd in artikel 10.3 van de planregels, heeft plaatsgevonden. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat is voldaan aan de voorwaarden voor het toepassen van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.
    
        De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit van 12 mei 2016 in stand te laten. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de commissie op 12 juli 2016 op de door [appellant] overgelegde contra-expertise heeft gereageerd. De rechtbank overweegt dat het college bij de beoordeling van de vraag of het bouwplan geen onevenredige afbreuk veroorzaakt aan de cultuurhistorische waarde van het pand, een bepaalde mate van beoordelingsvrijheid heeft en dat de planwetgever een zekere aantasting van de cultuurhistorische waarde  aanvaardbaar acht. De rechtbank concludeert dat het college meer gewicht heeft mogen toekennen aan het advies van de commissie dan aan de door [appellant] overgelegde contra-expertise.
    
    4.2.    Het college heeft beoordelingsruimte bij de beoordeling van de vraag of van het bestemmingsplan kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning. Van belang is of geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarde. Dat in de toelichting bij het bestemmingsplan staat dat het bouwverbod kan worden doorbroken indien een expliciet advies van de commissie aantoont dat de uitbreiding geen negatieve gevolgen heeft voor de cultuurhistorische waarde van het pand, betekent niet dat in de planregels is geregeld dat in het geheel geen aantasting mag plaatsvinden van de cultuurhistorische waarde. De rechtbank heeft dan ook in zoverre terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt.    
    
        De commissie geeft in het advies van 12 juli 2016 te kennen dat het pand [locatie 1] is gelegen in een blok waarbij de woningen direct op elkaar aansluiten. Zodoende heeft de toetsing zich met name gericht op de voorzijde en achterzijde van de woning. Het pand bestaat vanouds uit twee bouwlagen onder een plat dak en is daarmee ondergeschikt aan de belendingen links en rechts die bestaan uit drie bouwlagen onder een plat dak. De panden zijn daarnaast gelegen in een blok dat aan de achterzijde overwegend bestaat uit drie bouwlagen onder een plat dak. Het bouwplan voorziet in het realiseren van een dakopbouw met aan de voorzijde een dakschild parallel aan de straat en aan de achterzijde het optrekken van de tweelaagse gevel tot een drielaagse gevel. Volgens de commissie worden hierbij de bestaande hoofdafmetingen, onderlinge verhoudingen en historische gelaagdheid gerespecteerd omdat juist de ondergeschikte positie van het pand aan de voorzijde wordt gerespecteerd. In het dakvlak is verder een eigentijdse loggia voorgesteld zodat het plan zich in hoofdvorm volledig conformeert aan het blok waarin het ligt, maar verder afleesbaar blijft als een eigentijdse toevoeging.
    
        De rechtbank heeft gelet op deze door de commissie nader gegeven motivering terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht dat in dit nadere advies van de commissie is ingegaan op de door [appellant] overgelegde contra-expertise en het eerder door de commissie afgegeven positieve advies. Uit dit advies blijkt dat rekening is gehouden met de bouwmassa naar hoofdafmeting en onderlinge verhoudingen, de dakvorm en de overige bebouwing in de omgeving van het bouwplan. Gelet hierop is deugdelijk gemotiveerd waarom het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan geen onevenredige aantasting oplevert van de cultuurhistorische waarde. Dat [appellant] een andere waardering heeft van de cultuurhistorische aspecten, zoals nader toegelicht ter zitting van de Afdeling door Van Traa, doet niet af aan voorgaand oordeel.
    
        Het betoog faalt.  
    
    Evidente privaatrechtelijke belemmering
    
    5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte omgevingsvergunning heeft verleend, nu sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Hij voert hiertoe aan dat de dakopbouw gerealiseerd zal worden tegen een mandelige muur met deur en raam, welke na realisering van de dakopbouw, niet meer bruikbaar zullen zijn. Bovendien zullen licht en uitzicht worden ontnomen. [appellant] verwijst in dit verband naar een vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 30 september 2016 waarin is overwogen dat op voorhand geenszins valt uit te sluiten dat het beroep van [appellant] op verjaring in een civiele bodemprocedure doel zal treffen.
    
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, uitspraak van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2527, is voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
    
    5.2.    Vast staat dat [appellant] via de deur en het raam uitzicht heeft op de te bouwen dakopbouw. De rechtbank heeft evenwel terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college, gelet op de door [appellant] gestelde evidente privaatrechtelijke belemmering, geen omgevingsvergunning mocht verlenen. Hierbij is van belang dat in het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 30 september 2016 staat dat voorhands geenszins valt uit te sluiten dat het beroep van [appellant] op verjaring doel treft en dat [belanghebbende] op grond daarvan geen wegneming meer kan vorderen van het raam en de deur wegens strijd met artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek. Deze overweging van de voorzieningenrechter is onvoldoende voor de conclusie dat een evidente privaatrechtelijke belemmering bestaat, nu de voorzieningenrechter daarmee geen duidelijkheid heeft gegeven over de juridische status van de volgens [appellant] te beschermen raam en deur. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slot en conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Borman    w.g. Vermeulen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2017
    
    700.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk.
    
    […];
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    
    […].
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 4 van bijlage II
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: […]
    
    4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw […].
    
    Artikel 5
    
    1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
    
    a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    
    b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    
    c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
    
    De planregels behorende bij het bestemmingsplan "Spoorbuurt"
    
    Artikel 1.30
    
    Bouwlaag: Een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren (of horizontale balklagen) is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van onderbouw, dakopbouw en zolder.
    
    Artikel 1.38
    
    Dakopbouw: Een gedeelte van een gebouw, gesitueerd op de bovenste bouwlaag van het gebouw, en ondergeschikt aan het gebouw.
    
    Artikel 1.90
    
    Woning: Een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden of voor kamerverhuur tot en met 4 personen.
    
    Artikel 7.1
    
    De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a.wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
    
    b.ter plaatse van de betreffende aanduidingen op de begane grond en/of de verdiepingen zoals aangegeven in bijlage 2 tevens voor:
    
    1.ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf' voor een bedrijf in milieucategorie 1 en 2 zoals opgenomen in bijlage 1 bij deze regels;
    
    2.ter plaatse van de aanduiding 'gemengd' voor dienstverlening en kantoren met een bedrijfsvloeroppervlakte tot maximaal 500 m2;
    
    3.ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met horeca 4' voor horeca behorende tot categorieën 1 t/m 4;
    
    4.ter plaatse van de aanduiding 'kantoor' voor kantoren;
    
    5.ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk' tevens voor maatschappelijke voorzieningen;
    
    6.ter plaatse van de aanduiding 'religie' voor religieuze voorzieningen;
    
    7.ter plaatse van de aanduiding 'studentenhuisvesting' voor kamerverhuur aan meer dan 4 studenten;
    
    met daarbij behorend(e):
    
    c.groen;
    
    d.nutsvoorzieningen;
    
    e.parkeren;
    
    f.speelvoorzieningen;
    
    g.water en waterhuishoudkundige voorzieningen.
    
    Lid 7.2.1, onder d
    
    Per hoofdgebouw is maximaal 1 woning toegestaan.
    
    Artikel 10.2
    
    In afwijking van het bepaalde bij de andere bestemmingen geldt voor het bouwen van bouwwerken dat het vergroten en/of veranderen van de bestaande bebouwing uitsluitend is toegestaan, indien de vergroting en/of verandering uitsluitend zichtbaar is ter plaatse van het achtererfgebied.
    
    Artikel 10.3
    
    a. Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 10.2 teneinde:
    
    1.de bestaande bebouwing te vergroten en/of te veranderen, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarde van het pand of object gelet op:
    
    i. bouwmassa naar hoofdafmeting en onderlinge verhoudingen;
    
    ii. dakvorm, nokrichting, dakhelling, dakoverstekken, goot- en daklijsten en schoorstenen;
    
    iii. gevelindeling naar ramen, deuren en erkers;
    
    2.het verbouwen van twee zijdelings aan elkaar grenzende gebouwen, op geen van welke deze ontheffing eerder is toegepast, tot één geheel, mits:
    
    i.er geen (delen van) muren worden verwijderd met monumentale waarden;
    
    ii.de karakteristieke, met de historische ontwikkeling samenhangende ruimtelijke structuur en stedenbouwkundige kwaliteit van het beschermd stadsgezicht niet onevenredig wordt aangetast.
    
    b. Alvorens over de omgevingsvergunning te beslissen, wint het bevoegd gezag schriftelijk advies in bij de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit over de aanvraag en de eventueel daar aan te stellen voorwaarden.