ECLI:NL:RVS:2015:899, Raad van State, 25-03-2015, 201401086/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 december 2012, uitgereikt aan [appellant B], heeft de burgemeester beperkingen gesteld aan de betoging van Occupy Den Haag.

201401086/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], tevens aan te duiden als het samenwerkingsverband ‘Occupy Den Haag’, allen domicilie kiezend te Den Haag (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant A]),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 december 2013 in zaak nr. 13/6551 in het geding tussen:
    
    [appellant A]
    
    en
    
    de burgemeester van Den Haag.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 december 2012, uitgereikt aan [appellant B], heeft de burgemeester beperkingen gesteld aan de betoging van Occupy Den Haag.
    
    Bij besluit van 28 juni 2013 heeft de burgemeester het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2014, waar [appellant A], vertegenwoordigd door mr. M.A.R. Schuckink Kool, advocaat te Den Haag, en J. Malotaux, werkzaam bij advocatenkantoor Voor-recht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door K. Ypenburg, werkzaam bij de gemeente, en mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op vrijheid van vreedzame vergadering.
    
    Ingevolge het tweede lid mag de uitoefening van dit recht aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Grondwet (hierna: Gw) wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de wet regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) kunnen de bij of krachtens de bepalingen uit paragraaf II (artikelen 2 tot en met 7) aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, kan de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan een verbod slechts worden gegeven indien een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.
    
    Ingevolge artikel 6 kan de burgemeester tijdens een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging aanwijzingen geven, die degenen die deze houden of daaraan deelnemen in acht moeten nemen.
    
    Ingevolge artikel 7, aanhef en onder b, kan de burgemeester aan degenen die een samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergadering of betoging houden of daaraan deelnemen opdracht geven deze terstond te beëindigen en uiteen te gaan, indien in strijd wordt gehandeld met een voorschrift, beperking of aanwijzing.
    
    2. Op 9 december 2012 heeft [appellant B] kennisgegeven van de voortzetting van een doorlopende betoging van Occupy Den Haag die vanaf 13 december 2012 zou plaatsvinden. Het doel van de betoging is vrede in de breedste zin van het woord. Er worden tussen de 30 en 300 deelnemers verwacht. Gebruik zal worden gemaakt van tenten, partytenten, megafoons, spandoeken, verwarming, kooktoestellen, kookgerei, veldbedden, dekens, dixi’s, internet en middelen voor sociale media, accu’s, aggregaten en zonnepanelen. De hele dag zal telefonisch een contactpersoon bereikbaar zijn. De contactpersoon zal op locatie herkenbaar zijn aan zijn hesje. De rol van contactpersoon zal door verschillende mensen worden vervuld.
    
    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 december 2012 heeft de burgemeester krachtens artikel 5, eerste lid, van de Wom beperkingen gesteld aan de betoging op het Malieveld, inhoudende dat het gebruik van tenten en het vestigen van een kampement niet zijn toegestaan, nachtelijk verblijf tussen 22.00 en 6.00 uur tijdens de betoging niet is toegestaan, het terrein iedere dag leeg moet worden opgeleverd en dat de betoging met het oog op de mogelijke ontruiming van de manifestatie "Wij blijven hier Den Haag" op de Koekamp niet in die omgeving mag worden gehouden. Voor het opleggen van deze beperkingen heeft de burgemeester de gang van zaken tijdens de betoging "Wij blijven hier Den Haag" relevant geacht, gelet op de volgens de burgemeester evidente verwevenheid van de organisatie daarvan met Occupy Den Haag. De burgemeester heeft daarbij gesteld dat zowel bij het kampement van "Wij blijven hier Den Haag" als bij het eerdere kampement van Occupy Den Haag is gebleken dat kampementen waarin personen voor onbepaalde tijd permanent willen verblijven en slapen tot onvermijdelijke problemen leiden. Goed toezicht en toereikende handhaving blijken niet mogelijk te zijn. Bovendien was er geen organisator die de verantwoordelijkheid voor de algehele gang van zaken nam. Occupy Den Haag heeft zich in het verleden herhaaldelijk niet gehouden aan aanwijzingen, afspraken, wettelijke voorschriften en rechterlijke uitspraken. Bij de eerdere betoging was brand- en explosiegevaar aanwezig door het in strijd met de opgelegde beperkingen plaatsen van een gasstel en gaskachels en bestond derhalve gevaar voor de gezondheid. Ook hebben zich wanordelijkheden voorgedaan in de vorm van ernstige incidenten waarbij politie en derden betrokken waren, aldus de burgemeester. Verder vreesde de burgemeester temeer voor wanordelijkheden aangezien de beoogde ingangsdatum van de nieuwe betoging van Occupy Den Haag samenliep met de mogelijke ontruiming van het kampement van "Wij blijven hier Den Haag" op de Koekamp. De door Occupy Den Haag gewenste plaats is in de nabije omgeving van de Koekamp. Voorts is de burgemeester van oordeel dat het bij bestendig verblijf voor onbepaalde tijd feitelijk niet gaat om een betoging, die naar haar aard tijdelijk is.
    
    3. [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van tenten, het vestigen van een kampement en het nachtelijk verblijf niet zijn toegestaan. De rechtbank heeft miskend dat het grondwettelijke en verdragsrechtelijke recht op vrijheid van betoging is geschonden door deze beperkingen te stellen. De rechtbank heeft ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen de inhoud, het kernrecht, en de vorm, het connexe recht, aangezien de grondwetgever dit onderscheid ter beperking van het grondrecht uitdrukkelijk heeft afgewezen. Als dit onderscheid al bestaat, is het kampement niet de vorm van de betoging maar de meningsuiting zelf, aangezien het kampement van essentieel belang is voor de betoging. De gestelde beperkingen zien op de meningsuiting en niet op de vorm.
    
    Voorts heeft de burgemeester geenszins aangetoond dat de risico’s op wanordelijkheden en gezondheidsproblemen dermate groot waren dat de beperkingen gerechtvaardigd zijn. Tijdens de eerdere demonstratie hebben zich geen wanordelijkheden voorgedaan. De beperkingsgrond die ziet op de bescherming van de gezondheid heeft bovendien uitsluitend betrekking op de gezondheid van anderen dan degenen die aan de betoging deelnemen. Verder is het onbegrijpelijk dat de burgemeester nu beperkingen stelt aan de demonstratie terwijl drie maanden voorafgaand aan de hier voorgenomen demonstratie een vergelijkbare demonstratie van Occupy Den Haag heeft plaatsgevonden op het Malieveld, die vrijwillig is beëindigd, waaraan geen beperkingen zijn gesteld. Dat evidente verwevenheid zou bestaan tussen "Wij blijven hier Den Haag" en Occupy Den Haag is onjuist, aldus [appellant A].
    
    3.1. Uit de tekst, considerans en totstandkomingsgeschiedenis van de Wom volgt, dat die wet onder meer strekt tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Gw. Voor de beoordeling wat moet worden verstaan onder een manifestatie als bedoeld in de Wom dient derhalve aansluiting te worden gezocht bij het begrip ‘betoging’. Bij een betoging gaat het blijkens de geschiedenis van artikel 9 van de Gw en van de Wom om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 39 en Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 32-33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 15). Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, doch waarbij andere elementen, zoals bijvoorbeeld feitelijke dwang, overheersen, zijn geen betogingen in de hier bedoelde zin. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen (Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 8).
    
    In de memorie van toelichting bij de Wom heeft de regering niet uitgesloten dat een kampement te kwalificeren kan zijn als een betoging (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 6-7). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201302545/1/A3 dient in beginsel ervan te worden uitgegaan dat een kampement dat is gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied een manifestatie is in de zin van de Wom. Occupy Den Haag heeft op 9 december 2012 kennisgegeven van een demonstratie met als doel vrede in de breedste zin van het woord. Daarmee is kennisgegeven van een betoging in de zin van de Wom.
    
    3.2. In hoger beroep betoogt [appellant A] dat het kampement van essentieel belang is voor de betoging van Occupy Den Haag. De tenten staan symbool voor de ongelijkheid tussen arm en rijk in de wereld en laten zien dat men ook met minder middelen kan leven. Ook wil Occupy Den Haag de aandacht vestigen op duurzaamheid. Het nachtelijk verblijf tijdens de betoging is eveneens van essentieel belang, aangezien de tenten symboliseren dat ongelijkheid tussen arm en rijk permanent aanwezig is in de maatschappij. Ter zitting heeft [appellant A] het betoog dat het continue bezettingskarakter essentieel is nogmaals benadrukt. Hij heeft erop gewezen dat het woord occupy bezetten betekent en dat reeds uit de naam van de organisatie het belang van de continuïteit van het verblijf volgt.
    
    De burgemeester heeft in verweer slechts aangevoerd dat het kampement de vorm van de betoging is, waaraan gerechtvaardigde beperkingen zijn gesteld zonder dat deze de meningsuiting in de weg staan. De burgemeester heeft daarmee het betoog dat het kampement en het nachtelijk verblijf daarin van essentieel belang zijn voor de betoging als zodanig niet gemotiveerd bestreden. Reeds daarom en mede gelet op hetgeen de Afdeling eerder in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 27 augustus 2014 heeft overwogen, kan in het hier voorliggende geval het ongeclausuleerd uitsluiten van het kampement worden aangemerkt als een verbod in de zin van de Wom.
    
    De rechtbank heeft in het hier voorliggende geval niet onderkend dat het niet om een beperking van de voorgenomen betoging gaat maar om een verbod. Ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wom kan een verbod slechts worden gegeven indien een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert. Dit noodzakelijkheidsvereiste, dat tevens recht doet aan de proportionaliteitsmaatstaf van het tweede lid van artikel 11 van het EVRM, vormt een strenger criterium dan dat welk geldt voor het stellen van beperkingen die niet op een verbod neerkomen. Voor beperkingen is voldoende dat deze dienstig zijn aan een of meer van de in artikel 2 van de Wom genoemde belangen.
    
    De burgemeester heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd het belang van de bescherming van de gezondheid en het belang wanordelijkheden te voorkomen. De Afdeling volgt [appellant A] niet in zijn betoog dat het belang van de bescherming van de gezondheid slechts ziet op de gezondheid van anderen dan de betogers. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9 van de Gw (Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 39) is het bestrijden van een epidemie slechts als voorbeeld genoemd. Hieruit kan niet de conclusie worden getrokken dat het belang van de bescherming van de gezondheid niet mede omvat de gezondheid van de betogers zelf. De burgemeester mocht zich evenwel niet op het standpunt stellen dat het belang van de bescherming van de gezondheid een verbod van de betoging noodzakelijk maakt. Dat bij een eerdere betoging van Occupy Den Haag brand- en explosiegevaar en daarmee gevaar voor de gezondheid is ontstaan door het in strijd met de opgelegde beperkingen plaatsen van een gasstel en gaskachels, maakt niet dat om dit gevaar te voorkomen het noodzakelijk is om het kampement als geheel preventief te verbieden. Dit geldt evenzeer het belang wanordelijkheden te voorkomen. De burgemeester heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat het noodzakelijk is om het kampement in zijn geheel preventief te verbieden omdat de door hem genoemde eerdere kampementen tot wanordelijkheden zouden hebben geleid. Hiertoe wordt van belang geacht dat aan die eerdere betogingen geen beperkingen zijn gesteld waarmee de gestelde wanordelijkheden mogelijk waren te voorkomen. Niet bij voorbaat kan worden gesteld dat de voorgenomen betoging van Occupy Den Haag tot wanordelijkheden zal leiden indien bijvoorbeeld een beperking aan de tijdsduur van de betoging zou worden gesteld. De burgemeester mocht zich derhalve niet op het standpunt stellen dat de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde belangen een verbod vorderen. Niet valt in te zien dat de burgemeester niet met lichtere maatregelen heeft kunnen volstaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    3.3. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat het voorgaande onverlet laat dat de burgemeester met het oog op de bescherming van de in artikel 2 van de Wom genoemde belangen naar aanleiding van een kennisgeving ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wom voorschriften en beperkingen kan stellen en bij een reeds aangevangen betoging ingevolge artikel 6 van de Wom aanwijzingen kan geven. Zo kan hij onder meer beperkingen stellen aan de aanvang, de plaats, de duur en de omvang van het kampement. In geval van niet-naleving van in redelijkheid gestelde voorschriften, beperkingen en gegeven aanwijzingen kan de burgemeester opdracht geven de betoging terstond te beëindigen, zoals volgt uit het bepaalde in artikel 7, aanhef en onder b, van de Wom.
    
    3.4. Het betoog slaagt. Hetgeen [appellant A] overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
    
    4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 juni 2013 van de burgemeester alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wom voor vernietiging in aanmerking. De burgemeester dient opnieuw op het door [appellant A] gemaakte bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld
    
    5. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 december 2013 in zaak nr. 13/6551;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van Den Haag van 28 juni 2013, kenmerk B.3.13.0268.001;
    
    V. draagt de burgemeester van Den Haag op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    
    VI. bepaalt dat tegen dit nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII. veroordeelt de burgemeester van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VIII. gelast dat de burgemeester van Den Haag aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. De Vries
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
    
    582-805.