ECLI:NL:RVS:2019:3188, Raad van State, 18-09-2019, 201809342/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 4 augustus 2017 heeft het college aan [appellant] bekendgemaakt dat de door hem aangevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van kantoorruimten in het pand op het perceel [locatie] te Drachten (hierna: het perceel) van rechtswege is verleend.

201809342/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Drachten, gemeente Smallingerland,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 oktober 2018 in zaak nr. 18/35 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland.
    Procesverloop
    Bij brief van 4 augustus 2017 heeft het college aan [appellant] bekendgemaakt dat de door hem aangevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van kantoorruimten in het pand op het perceel [locatie] te Drachten (hierna: het perceel) van rechtswege is verleend.
    Bij besluit van 24 november 2017 heeft het college het door gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: GS) daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de van rechtswege verleende omgevingsvergunning (hierna ook: de omgevingsvergunning) alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 11 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    GS en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door E. Gommers en J. Boersma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Waar gaat deze zaak over?
    1.    [appellant] is mede-eigenaar van het pand op het perceel. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Drachten - Tussendiepen en Noorderhogeweg" rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein". Zelfstandige kantoren zijn ter plaatse niet toegestaan. Op 30 maart 2017, aangevuld op 16 mei 2017, heeft [appellant] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aangevraagd voor het gebruik van het pand als kantoor. Vast staat dat het college niet tijdig heeft beslist op de aanvraag en dat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. GS hebben tegen de omgevingsvergunning bezwaar gemaakt, omdat het toelaten van het gebruik van het pand als kantoor in strijd zou zijn met het Streekplan Fryslân 2007 en de daaruit voortgevloeide bestuurlijke afspraak tussen GS en het college dat er geen nieuwe planologische capaciteit voor kantoren wordt ontwikkeld.
        Bij het besluit van 24 november 2017 heeft het college het bezwaar van GS gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het college stelt zich op het standpunt dat GS belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn bij de omgevingsvergunning omdat zij een provinciaal ruimtelijk belang hebben dat geen nieuwe planologische capaciteit voor kantoren wordt ontwikkeld. Het college heeft aanleiding gezien de omgevingsvergunning alsnog te weigeren op de grond dat het toestaan van extra kantoorruimte op het perceel in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en het gemeentelijke en provinciale beleid over het ontwikkelen van nieuwe kantoorruimte.
        De rechtbank heeft overwogen dat GS terecht als belanghebbenden zijn aangemerkt omdat uit de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening) volgt dat in het kader van de ruimtelijke ordening aan GS belangen zijn toevertrouwd op het gebied van kantoorruimte. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college de vergunning in redelijkheid alsnog heeft kunnen weigeren. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen.
    Wettelijk kader
    2.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
        Het tweede lid luidt: "Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd."
        Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]"
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen."
        Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), luidt: "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten […]".
        Artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt: "Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg."
        Ingevolge de begripsbepaling van "ruimtelijk plan" in de Verordening, zoals dat luidde ten tijde van het besluit op bezwaar, wordt onder ruimtelijk plan verstaan: een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro, een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wro, een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wro, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid juncto artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo en een projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en Herstelwet, tenzij de aard van de bepaling zich daartegen verzet.
        Artikel 4.1.2, eerste lid, luidt: "Een ruimtelijk plan kan een nieuw kantorenterrein of uitbreiding van een bestaand kantorenterrein bevatten indien dit wat betreft oppervlakte en invulling van kantoortypen in overeenstemming is met een kantorenplan, dat de schriftelijke instemming van Gedeputeerde Staten heeft."
        Het tweede lid luidt: "In afwijking van het eerste lid kan een ruimtelijk plan een nieuw kantorenterrein of uitbreiding van een bestaand kantorenterrein bevatten voor een of enkele kantoren, met inachtneming van de volgende voorwaarden:
    a. er is sprake van een directe, concrete behoefte van kantoren die naar aard en schaal passen bij aard en schaal van de overige kern, het regionaal centrum of het stedelijk centrum.
    b. aangetoond is dat de behoefte waarin wordt voorzien niet inpasbaar is op een bestaand of in ontwikkeling zijnd terrein in de regio;
    c. het totale ruimtebeslag van deze kantoren staat in een redelijke verhouding tot de schaal van de kern;
    d. gewaarborgd is dat de kantoren goed worden ingepast wat betreft milieu, ontsluiting en landschap."
    GS belanghebbenden?
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat GS geen belanghebbenden zijn bij de omgevingsvergunning. Hij voert daartoe aan dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met artikel 4.1.2, tweede lid, van de Verordening. Deze bepaling ziet namelijk uitsluitend op nieuwe kantorenterreinen en uitbreidingen van bestaande kantorenterreinen, terwijl de omgevingsvergunning alleen de verandering van het gebruik van een bestaand pand als kantoorruimte betreft. Omdat het bij de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, om kruimelgevallen gaat, is per definitie geen sprake van een nieuw kantorenterrein of een uitbreiding van een bestaand kantorenterrein, zoals bedoeld in artikel 4.1.2 van de Verordening, aldus [appellant]. Het college betwist volgens [appellant] ook niet dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met dat artikel, maar heeft zich in het besluit op bezwaar slechts op het standpunt gesteld dat het realiseren van nieuwe kantoorruimte op het perceel in strijd is met de bestuurlijke afspraak dat geen nieuwe kantoorruimte in Drachten wordt ontwikkeld. Uit deze bepaling en de toelichting op de wijziging van de Verordening per 21 februari 2018 volgt echter dat het provinciale beleid en de bestuurlijke afspraak niet in de weg kunnen staan aan vergunningverlening. Omdat de omgevingsvergunning niet in strijd is met de Verordening en de bestuurlijke afspraak daarbij niet van belang is, vloeit uit de Verordening geen rechtstreeks belang van GS bij de omgevingsvergunning voort, aldus [appellant].
    3.1.    Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, gelezen in verbinding met het eerste lid en met artikel 8:1 en artikel 7:1 van de Awb, kan een bestuursorgaan uitsluitend bezwaar maken tegen een besluit, indien een aan hem toevertrouwd belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit van een ander bestuursorgaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3274), is een belang aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Dit laat onverlet dat uit een bijzondere wet kan voortvloeien dat een bestuursorgaan geen beroep kan instellen.
    3.2.    In de Wro is aan het provinciaal bestuur, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, de bevoegdheid toegekend om algemene of specifieke eisen te stellen aan ruimtelijke besluiten van gemeenten. In dit geval hebben provinciale staten gebruik gemaakt van de bevoegdheid om met het oog op een goede ruimtelijke ordening regels te stellen in een verordening. Zo is in artikel 4.1.2 van de Verordening een instructieregel opgenomen, bevattende de voorwaarden waaronder een ruimtelijk plan een nieuw kantorenterrein of uitbreiding van een bestaand kantorenterrein kan bevatten. Uit deze bepaling volgt dus dat aan GS een bevoegdheid is toegekend ter behartiging van het belang bij het tegengaan van een overschot aan kantoorruimte in de provincie.
        Vast staat dat artikel 4.1.2 van de Verordening, ten tijde van het besluit op bezwaar, niet van toepassing was op de onderhavige aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, omdat deze vergunning niet viel onder de begripsbepaling van "ruimtelijk plan" in de Verordening en artikel 4.1.2 van de Verordening alleen ziet op ruimtelijke plannen als bedoeld in de Verordening. Anders dan [appellant] voorstaat, is bij de beoordeling van de vraag of GS belanghebbenden zijn bij de omgevingsvergunning, echter niet relevant of het wettelijk voorschrift waarmee aan GS een belang is toevertrouwd, ook daadwerkelijk van toepassing is op de aanvraag en aan de verlening van de aldus gevraagde vergunning in de weg kan staan. Het gaat er uitsluitend om of het aan GS toevertrouwde belang rechtstreeks is betrokken bij het besluit. Naar het oordeel van de Afdeling is dat het geval, alleen al omdat de verlening van de omgevingsvergunning strijdig kan zijn met het aan GS in de Verordening toegekende belang bij het tegengaan van een overschot van kantoorruimte in de provincie.
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat GS een rechtstreeks betrokken belang hebben bij de aan [appellant] verleende omgevingsvergunning.
        Het betoog faalt.
    Omgevingsvergunning terecht geweigerd?
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid alsnog heeft kunnen weigeren. Hij voert daartoe aan dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met artikel 4.1.2, tweede lid, van de Verordening omdat het niet een nieuw te realiseren kantoorgebouw betreft, maar een bestaand pand waarvan het gebruik wordt gewijzigd naar een kantoorfunctie. Dat de omgevingsvergunning in strijd zou zijn met de bestuurlijke afspraak, is volgens [appellant] geen reden om deze te kunnen weigeren omdat strijd met provinciaal beleid geen weigeringsgrond is in de Verordening.
    4.1.    De Afdeling stelt voorop dat de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan een bevoegdheid van het college is, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    4.2.    Omdat GS bezwaar hebben gemaakt tegen de omgevingsvergunning, diende het college op grondslag daarvan een volledige heroverweging van de bestreden omgevingsvergunning uit te voeren. Het college heeft, gelet daarop, de omgevingsvergunning alsnog getoetst aan de in de Wabo opgenomen weigeringsgronden, waaronder strijd met een goede ruimtelijke ordening, zoals dat heden kan zijn ingevuld door gemeentelijk en provinciaal beleid. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 24 november 2017, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2829, inzake de vaststelling van het bestemmingsplan "Drachten - Tussendiepen en Noorderhogeweg", op het standpunt gesteld dat er in de regio een overschot aan kantoorruimte en een tekort aan bedrijventerreinen is. Het college acht het gebruik van het pand op het bedrijventerrein als zelfstandig kantoor daarom niet wenselijk. Ter zitting heeft het college in dit verband nog gewezen op de Beleidsnotitie "Strategie Werklocaties 2020 gemeente Smallingerland" uit juli 2010. Daaruit volgt dat er in de regio een overschot aan kantoorruimte bestaat en dat er een tekort aan bedrijventerreinen voor het watergebonden en zware segment zal ontstaan. Om daaraan tegemoet te komen wordt onder meer het bedrijventerrein De Haven Noord, waar ook het pand van [appellant] is gelegen, ontwikkeld. Het college heeft verder van betekenis geacht het provinciale beleid voor ontwikkeling van nieuwe kantoorruimte, zoals neergelegd in het Streekplan en de discussienota Kantorenmarkt in Fryslân waaruit - in de kern weergegeven - volgt dat in Drachten vooralsnog geen nieuwe capaciteit voor kantoorruimten wordt ontwikkeld.
        Gelet op de motivering van het college en het beleid over het ontwikkelen van nieuwe kantoorruimte, zoals hiervoor toegelicht, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de gevraagde vergunning in redelijkheid alsnog heeft kunnen weigeren. Dat de gevraagde omgevingsvergunning volgens [appellant] uitsluitend ziet op een gebruikswijziging van een bestaand pand, leidt niet tot een ander oordeel, omdat de verlening van een dergelijke omgevingsvergunning zou leiden tot uitbreiding van de capaciteit voor kantoren. Het gevraagde gebruik is op grond van het bestemmingsplan immers niet toegestaan.
        Nu de Verordening, zoals onder 3.2 is overwogen, ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar niet van toepassing was op de onderhavige aanvraag om een omgevingsvergunning, heeft het college de Verordening terecht niet ten grondslag gelegd aan de weigering van de omgevingsvergunning bij het besluit op bezwaar. Het betoog van [appellant] dat volgens hem wordt voldaan aan artikel 4.1.2, tweede lid, van de Verordening, behoeft daarom geen bespreking.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Polak    w.g. Montagne
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
    374-912.