ECLI:NL:RVS:2015:933, Raad van State, 25-03-2015, 201404668/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Fort de Hel" vastgesteld.

201404668/1/R3.
    Datum uitspraak: 25 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Vrienden van Fort de Hel, gevestigd te Willemstad, gemeente Moerdijk,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Moerdijk,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Fort de Hel" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2015, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door K.J. Nicia, werkzaam bij de gemeente, en mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor Fort de Hel. Het plangebied omvat de gronden van het fort en de fortgracht. Het plan maakt extensieve dagrecreatie mogelijk en tevens kleinschalige groepsactiviteiten op het fort en het fortterrein. Het fort is in eigendom van de gemeente en wordt verhuurd aan de Stichting.
    
    Intrekking beroepsgronden
    
    3. De Stichting heeft ter zitting haar beroepsgrond over het verkeer en parkeren rondom het fort en haar beroepsgrond over het waterhuishoudkundig systeem van het fort ingetrokken.
    
    Totstandkoming van het plan
    
    4. De Stichting voert aan dat het college van burgemeester en wethouders de zienswijze van 30 oktober 2013 met daarbij het alternatieve plan "Fort de Hel 3.0" niet aan de raad heeft toegestuurd, waardoor de raad onvolledig is geïnformeerd. Volgens de Stichting bleek tijdens de hoorzitting van 21 januari 2014 dat verschillende raadsleden niet van het alternatieve plan op de hoogte waren. Het college heeft de raad volgens de Stichting onjuist geïnformeerd over de ontvankelijkheid van de zienswijze en het alternatieve plan. Anders dan het college stelt is de zienswijze immers tijdig ingediend. Het heeft er volgens de stichting alle schijn van dat het college het alternatieve plan verborgen wilde houden voor de raad.
    
    4.1. Uit de nota zienswijzen van 18 december 2013 blijkt dat de zienswijze tegen het ontwerpplan met daarbij het alternatieve bestemmingsplan door de raad bij de besluitvorming is betrokken. De raad heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de zienswijze geen aanleiding geeft het plan aan te passen. Er bestaat gelet hierop geen grond voor het oordeel dat de raad onvolledig is geïnformeerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    5. De Stichting betoogt dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid dat is neergelegd in het beleidsplan "Waterrijk Moerdijk" uit 2011. De raad heeft volgens de Stichting in strijd met dit beleidsplan de door haar gedane aanpassingsvoorstellen niet onderzocht. Voorts zijn de fortbeheerders en exploitanten niet bij de visie voor de forten betrokken geweest, hoewel in het beleid is opgenomen dat het gemeentebestuur het beleid actief zal overbrengen aan de initiatiefnemers en betrokkenen bij de forten. Volgens de Stichting zijn de visies voor de forten nooit in een paraplunota aan de raad en de betrokken partijen voorgelegd.
    
    5.1. De raad stelt dat bij de opstelling van het beleidsplan verschillende sleutelfiguren, zo ook vertegenwoordigers van het toeristische bedrijfsleven, in een drietal werksessies zijn gehoord en betrokken. Het beleidsplan is daarna door de raad vastgesteld op 17 maart 2011. Na het beleidsplan is specifiek voor Fort de Hel een visie ontwikkeld. De raad heeft toegelicht dat deze visie niet apart in een beleidsstuk is vastgelegd, maar dat de visie is uitgewerkt in het plan. Bij de uitwerking van het plan voor Fort de Hel is niet alleen het beleidsplan, maar ook de met de Stichting gesloten vaststellingsovereenkomst en de informatie uit de nadien gevoerde evaluatiegesprekken met omwonenden betrokken. De door de Stichting aangedragen aanpassingsvoorstellen zijn voorts beoordeeld op de ruimtelijke inpassing ervan.
    
    5.2. In het beleidsplan staat dat het gemeentebestuur de forten wil behouden en wil inzetten als kleinschalige locatie als onderdeel van een toeristische dagtocht of korte vakantie binnen de gemeente of regio. Het gemeentebestuur wil op voorhand geen functies uitsluiten die passen binnen de geschetste richting en wil ook geen lijst presenteren van gewenste functies. Volgens het gemeentebestuur kunnen exploitanten en organisaties op basis van deze ontwikkelingsrichting hun plannen uitwerken zonder dat de creativiteit op voorhand wordt beperkt. Voor de nieuwe functies van een fort staat het gemeentebestuur open voor aanpassingsvoorstellen die de ruimte en omgeving bruikbaar maken indien deze de sfeer en identiteit van de plek en het onderscheidend vermogen van een fort niet teniet doen. Het gemeentebestuur zal dit beleid na vaststelling actief overbrengen aan de initiatiefnemers en zal deze visie waar nodig verwerken in ander beleid.
    
    5.3. Zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen heeft de raad de aanpassingsvoorstellen van de Stichting betrokken bij de vaststelling van het plan. Zoals de raad heeft toegelicht zijn bij de ontwikkeling van een visie voor het fort verschillende partijen, waaronder de Stichting en de omwonenden, betrokken. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat deze visie voor het fort apart in een beleidsstuk aan de raad en de betrokken partijen had moeten worden voorgelegd en niet kon worden uitgewerkt in het plan. Gelet hierop faalt het betoog van de Stichting dat het plan is vastgesteld in strijd met het gemeentelijk beleid.
    
    Het betoog faalt.
    
    Vaststellingsovereenkomsten
    
    6. De Stichting voert aan dat het plan in strijd is met de vaststellingsovereenkomsten die zij in 2007 en 2011 met het college heeft gesloten. Volgens de Stichting is hierin overeengekomen dat in het plan ruimere mogelijkheden voor het fort zullen worden vastgelegd. In het plan zijn de mogelijkheden voor het fort in strijd met deze afspraak juist beperkt.
    
    6.1. De raad stelt dat in de periode na de overeenkomst uit 2007 veel klachten van omwonenden over het fort bij de gemeente zijn binnengekomen. Daarom is in 2011 een nieuwe overeenkomst gesloten. Deze vaststellingsovereenkomst is betrokken bij de vaststelling van het plan. Volgens de raad is hierin overeengekomen dat in een nieuw bestemmingsplan een passende planregeling zou worden getroffen. Dit kan ook een beperking van de gebruiksmogelijkheden inhouden. De afspraken die zijn gemaakt in de vaststellingsovereenkomst uit 2011 zijn volgens de raad overgenomen in het plan. De raad wijst erop dat deze vaststellingsovereenkomst met de fortbeheerder en omwonenden is geëvalueerd en dat alle betrokkenen zich konden vinden in de daarin gemaakte afspraken.
    
    6.2. De Afdeling stelt voorop dat een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen de Stichting en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken.
    
    In de vaststellingsovereenkomst uit 2011 is opgenomen dat partijen in de vaststellingsovereenkomst uit 2007 zijn overeengekomen dat zij gezamenlijk naar een verruiming van het toegestane gebruik zouden streven en dat de gemeente een uiterste inspanning zou leveren om ervoor te zorgen dat het bestemmingsplan zou worden verruimd. Verder staat in de vaststellingsovereenkomst dat klachten van omwonenden en de door de gemeente gevoelde noodzaak tot het instellen van handhavingsacties tegen de Stichting ertoe hebben geleid dat het gemeentebestuur een beperkter gebruik van het fort nastreeft, totdat voor het fort in een nieuw bestemmingsplan een breed gedragen nieuwe bestemming is gerealiseerd.
    
    De Afdeling is van oordeel dat met de vaststellingsovereenkomst uit 2011 is beoogd de vaststellingsovereenkomst uit 2007 te vervangen, zodat de raad terecht alleen de vaststellingsovereenkomst uit 2011 heeft betrokken bij de vaststelling van het plan. De Afdeling stelt voorts vast dat de afspraken in de vaststellingsovereenkomst uit 2011 in het plan zijn opgenomen, te weten dat slechts kleinschalige horeca, ondergeschikt aan de overige activiteiten mogelijk is, en dat voor de activiteiten geen gebruik mag worden gemaakt van het water aan de voorzijde. Ook de afspraken uit de vaststellingsovereenkomst over het geluid, de openingstijden en de aantallen groepsactiviteiten en bezoekersaantallen zijn opgenomen in het plan. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad de vaststellingsovereenkomst onvoldoende bij de vaststelling van het plan heeft betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Omschrijving van het fort in de plantoelichting
    
    7. De Stichting voert aan dat de omschrijving van het fort in de plantoelichting onjuist is. Voorts bevat de toelichting een aantal wijzigingen ten opzichte van het voorontwerp, die de raad niet heeft gemeld. Dit is volgens de Stichting in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Ook staat in de toelichting volgens de Stichting ten onrechte dat het plan hoofdzakelijk consoliderend van aard is, nu het plan veel verdergaande beperkingen kent dat het vorige plan.
    
    7.1. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening gaat een bestemmingsplan vergezeld van een plantoelichting. Deze plantoelichting maakt geen deel uit van het plan. Dit betekent dat geen bindende betekenis toekomt aan de plantoelichting en de daarin opgenomen weergave van de ontwikkelingen voorafgaand aan de vaststelling van het plan.
    
    Reeds hierom falen de betogen.
    
    Bestemming Fort de Hel
    
    8. De Stichting voert aan dat het plan een aantal beperkingen inhoudt ten opzichte van het vorige plan en dat daardoor de exploitatie van het fort in gevaar komt. De voor "Fort" aangewezen gronden zijn volgens de planregels niet langer bestemd voor horeca uit categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten, maar slechts nog voor horeca uit categorie 1a. Hierdoor is het niet langer mogelijk een restaurant uit te baten. Voorts zijn volgens de planregels activiteiten op bepaalde plaatsen rondom het fort niet meer toegestaan. De raad heeft volgens de Stichting ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de gevolgen van deze beperkingen en heeft het besluit op dit punt derhalve onvoldoende gemotiveerd.
    
    8.1. De raad heeft uiteengezet dat het vorige plan een algemene planregeling kende die voor alle binnen de gemeente aanwezige forten identiek was. De praktijk heeft echter uitgewezen dat de bestemming van Fort de Hel in het vorige plan niet paste bij het fort. Met het huidige plan is een bestemming op maat beoogd. Voor de forten in de gemeente is onderzocht welke mogelijkheden deze bieden gelet op de ligging, natuurlijke omstandigheden en de ontsluiting. Op die wijze is tot een functieverdeling tussen de forten gekomen. Wat betreft Fort de Hel is ingezet op kleinschalige, educatieve en cultuurhistorische activiteiten en de beleving van kunst en cultuurhistorie. Gelet op de kleinschaligheid van het fort, de beperkte buitenruimte, de locatie en het tegengaan van onderlinge concurrentie tussen de forten, is voor Fort de Hel slechts kleinschalige horeca gewenst. Volgens de raad sluit kleinschalige horeca ook aan bij het bestaande gebruik van het fort. Met het gebruik dat het plan mogelijk maakt is de beoogde exploitatie van Fort de Hel volgens de raad heel goed mogelijk. Gelet op de geringe huursom en de omstandigheid dat de gemeente alle kosten voor het onderhoud van het fort voor haar rekening neemt, bestaat geen enkele noodzaak om een door de Stichting gewenste commerciële bestemming aan het fort toe te kennen.
    
    8.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Fort" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. het behoud en herstel van cultuurhistorische, natuur- en landschapswaarden in de vorm van een fort met randbeplanting en fortgracht;
    
    b. ter plaatse van de aanduiding "cultuurhistorische waarde": een rijksmonument;
    
    alsmede voor:
    
    c. extensieve dagrecreatie en kleinschalige dagrecreatieve voorzieningen;
    
    d. horeca uit ten hoogste categorie 1a van de Staat van Horeca-activiteiten;
    
    e. kleinschalige groepsactiviteiten gericht op kunst en cultuur(historie) en natuur- en landschapsbeleving;
    
    f. een atelier, beeldentuin en expositieruimte;
    
    g. bijbehorende voorzieningen zoals ontsluitingswegen, parkeer- en groenvoorzieningen en water;
    
    met dien verstande dat:
    
    h. de onder c, d, e en f genoemde activiteiten niet zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding "dagrecreatie uitgesloten".
    
    Volgens de Staat van Horeca-activiteiten wordt onder categorie 1a verstaan: aan de detailhandelsfunctie verwante horeca zoals een broodjeszaak, crêperie, croissanterie, cafetaria, koffiebar, theehuis, lunchroom, ijssalon en snackbar.
    
    8.3. In de plantoelichting staat dat Fort de Hel, in tegenstelling tot de andere forten in de gemeente, is gelegen tussen het bebouwingslint langs de Helsedijk en agrarische bebouwing langs de Maltaweg. De fortgebouwen en het fortterrein hebben een beperkte omvang. Tevens is het fortterrein aangewezen als rijksmonument, hetgeen betekent dat de toeristische functie het monument niet mag schaden of veranderen. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich gelet op de kenmerken van het fort en de omgeving daarvan in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het kader van een goede ruimtelijke ordening gewenst is slechts kleinschalige activiteiten met daarbij kleinschalige horeca mogelijk te maken in en om het Fort en deze activiteiten aan de noordelijke zijde van het plangebied niet toe te staan.
    
    Voor zover de Stichting aanvoert dat het plan ten onrechte zelfstandige horeca niet langer toestaat overweegt de Afdeling dat uit artikel 3, lid 3.1, van de planregels niet volgt dat de functie horeca ondergeschikt dient te zijn aan een van de andere in dat artikel genoemde functies, zodat dit betoog feitelijke grondslag mist.
    
    Onbetwist is dat onder het vorige plan horeca uit categorie 1 was toegestaan en in dit plan alleen nog horeca uit categorie 1a, waardoor het niet mogelijk is een restaurant uit te baten. Het plan houdt in zoverre wel een beperking in ten opzichte van het vorige plan. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan echter geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De enkele omstandigheid dat de bestemming van het fort in het plan is gewijzigd ten opzichte van het vorige plan levert derhalve onvoldoende grond op voor het oordeel dat het plan niet strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Hierbij neemt de Afdeling tevens in aanmerking dat het gebruik dat het vorige plan mogelijk maakte, heeft geleid tot veel klachten van de omwonenden over verkeer- en parkeeroverlast, vandalisme en geluidoverlast en dat daarom in 2011 tussen partijen een vaststellingsovereenkomst is gesloten met daarin afspraken over het gebruik van het fort, die in het plan zijn overgenomen. De Stichting heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het fort ten tijde van de vaststelling van het plan als volwaardig zelfstandig restaurant in gebruik was, zodat het plan geen beperking van het bestaande gebruik oplevert.
    
    Voorts is niet in geschil dat de Stichting een geringe huursom voor het fort betaalt en dat tussen partijen is overeengekomen dat de gemeente alle kosten voor het onderhoud van het fort voor haar rekening neemt. Gelet hierop acht de Afdeling het standpunt van de raad dat het fort ook met de in het plan opgenomen beperkingen exploitabel is, aannemelijk. De Stichting heeft haar stelling dat een volwaardig restaurant en gebruik van het water aan de voorzijde van het fort aan de noordelijke zijde van het plangebied noodzakelijk is voor een goede exploitatie niet nader onderbouwd, zodat dit reeds daarom niet kan leiden tot een ander oordeel.
    
    De betogen falen.
    
    9. De Stichting kan zich voorts niet verenigen met de specifieke gebruiksregels in artikel 3, lid 3.3, van de planregels. Volgens de Stichting zijn deze regels minder ruim dan die in het vorige plan. De raad heeft volgens de Stichting onvoldoende gemotiveerd waarom deze gebruiksregels zijn opgenomen.
    
    9.1. De raad stelt voorop dat het hem vrij staat af te wijken van de gebruiksregels in het vorige bestemmingsplan. Voorts stelt de raad dat met het oog op de beperkte schaalgrootte van het fort ervoor is gekozen in de planregels expliciet tot uitdrukking te brengen dat de horecafunctie beperkt dient te zijn. De brutovloeroppervlakte van maximaal 100 m2 voor horeca is gelet daarop passend. Met het plan is een algemene regeling beoogd die van toepassing is op het fort uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening en niet afhankelijk van de gebruiker van het fort. De raad wijst er voorts op dat ook in het vorige plan deze regel was opgenomen.
    
    Wat betreft de regels over de openingstijden en het geluid voert de raad aan dat in de vaststellingsovereenkomst reeds sluitingstijden en afspraken over geluid zijn overeengekomen om te voorzien in een goede ruimtelijke ordening. Deze afspraken zijn overgenomen in het plan. De afspraken beogen een passend gebruik van het fort.
    
    Wat betreft de aantallen groepsactiviteiten en personen per groepsactiviteit die het plan mogelijk maakt stelt de raad zich op het standpunt dat deze aantallen onderdeel uitmaken van de in de toelichting opgenomen visie voor onder meer Fort de Hel.
    
    9.2. Zoals volgt uit hetgeen is overwogen onder 8.3 is de enkele omstandigheid dat de gebruiksregels afwijken van die in het vorige plan, onvoldoende voor het oordeel dat deze in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Zoals eveneens volgt uit die overweging heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gewenst is slechts kleinschalige activiteiten met daarbij kleinschalige horeca mogelijk te maken in en rondom het Fort. De raad heeft voldoende gemotiveerd dat de regels die het gebruik nader beperken passend zijn bij die activiteiten. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.
    
    Dat, zoals de Stichting stelt, geen maatschappelijk draagvlak zou bestaan voor het plan, betekent niet dat het plan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    De betogen falen.
    
    Bodemonderzoek
    
    10. De Stichting betoogt voorts dat ten onrechte geen bodemonderzoek is gedaan. Zij heeft in 1994 verzocht om een zogenoemde schone grond verklaring, maar deze is nooit afgegeven. De raad is volgens de Stichting op de hoogte van mogelijke verontreiniging door de reeds verwijderde ondergrondse olietank. Zeker nu educatie en kinderactiviteiten mogelijk zijn, had de raad deze moeten onderzoeken, aldus de Stichting.
    
    10.1. Het plan maakt geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk. Voorts is niet gebleken dat er een vermoeden bestaat van ernstige verontreiniging van de bodem. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat bodemonderzoek niet nodig is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Financiële uitvoerbaarheid
    
    11. Ten slotte betoogt de Stichting dat de raad ten onrechte stelt dat de economische uitvoerbaarheid van het plan voldoende aannemelijk is. De beperkingen in het plan zullen volgens de Stichting immers leiden tot planschadeclaims en civiele claims.
    
    11.1. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
    
    De raad heeft ter zitting toegelicht dat eventuele planschade vanwege onder meer een beperking van de mogelijkheden in het plan wat betreft horeca is onderkend en is meegewogen bij de vaststelling van het plan. De Afdeling is van oordeel dat geen grond bestaat voor de verwachting dat de planschade die door het plan zal kunnen ontstaan zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan hierdoor niet uitvoerbaar zal zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    12. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.J.R.R. Brock, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Brock
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
    
    177-603.