ECLI:NL:RVS:2015:3255, Raad van State, 21-10-2015, 201410473/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het legaliseren van een reeds opgerichte garage, berging en loods en bijbehorende kelder en putten aan de [locatie] te Maria Hoop.

201410473/1/A4.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Maria Hoop, gemeente Echt-Susteren,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 januari 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het legaliseren van een reeds opgerichte garage, berging en loods en bijbehorende kelder en putten aan de [locatie] te Maria Hoop.
    
    [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het college heeft met dat verzoek ingestemd.
    
    Bij uitspraak van 26 november 2013 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 september 2014 in zaak nr. 201310930/1/A4 heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd, het door [appellant] tegen het besluit van 17 januari 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    
    Bij brief van 24 november 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] meegedeeld dat aan hem van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend.
    
    Hiertegen heeft [appellant] beroep ingesteld bij de Afdeling.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [vergunninghouder] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. Smits, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.H.J. Pietermans en B.G.J. Knubben, zijn verschenen. Daarnaast is [vergunninghouder], bijgestaan door mr. R. Bormans, als belanghebbende gehoord.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend omdat het niet volledig is geweest en zijn het college en [vergunninghouder] om een nadere standpuntbepaling gevraagd. Bij brieven van 19 augustus 2015 en 21 augustus 2015 hebben onderscheidenlijk [vergunninghouder] en het college dat gedaan. Bij brief van 25 augustus 2015 heeft [appellant] hierop gereageerd. Met toestemming van partijen is afgezien van een onderzoek
    ter zitting en is het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Aanvraag
    
    1. [vergunninghouder] heeft vergunning gevraagd voor het legaliseren van meerdere bijgebouwen bij zijn woning bestaande uit een berging (28,37 m2), een loods (71,33 m2) en een garage (31,95 m2).
    
    Geschil
    
    2. [appellant] betoogt - kort weergegeven - dat niet van rechtswege een vergunning is verleend.
    
    Standpunt college
    
    2.1. Het college gaat ervan uit dat op grond van artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend voor de berging, de loods en de garage bij de woning, nu het college na de vernietiging door de Afdeling van het besluit van 17 januari 2013 niet binnen de in artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo genoemde termijn een besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft genomen en het de termijn voor het nemen van een beslissing niet heeft verlengd. Volgens het college is ondanks dat strijd bestaat met het bestemmingsplan de reguliere voorbereidingsprocedure als genoemd in artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo van toepassing, omdat met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van deze wet in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II, bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) voor de bouwwerken een omgevingsvergunning kan worden verleend. Het college heeft zich voorts desgevraagd op het standpunt gesteld dat uit de uitspraak van 2 maart 2011 in zaak nr. 201005352/1/R2, waarin is overwogen dat het niet tijdig nemen van een goedkeuringsbesluit als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, nadat een eerder genomen besluit als bedoeld in dit artikel door de Afdeling is vernietigd, niet leidt tot een goedkeuring van rechtswege na het verstrijken van de termijn, niet volgt dat geen omgevingsvergunning van rechtswege kan zijn verleend. Het college stelt hiertoe dat de thans aan de orde zijnde casus wezenlijk anders is dan die in de uitspraak van 2 maart 2011. Het college gaat er daarbij vanuit dat wanneer niet tijdig een goedkeuringsbesluit als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening was genomen, niet van rechtswege goedkeuring ontstond, omdat de "lex silencio positivo" niet van toepassing was op een dergelijk besluit.
    
    Wettelijk kader
    
    2.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
    
    1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing op voorbereiding van besluiten, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure daarop van toepassing is.
    
    Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen.
    
    Ingevolge het derde lid is paragraaf 4.1.3.3 van de Awb, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag.
    
    Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
    
    Ingevolge artikel 4.20b, eerste lid, van de Awb is, indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    
    Ingevolge artikel 4.20c, eerste lid, maakt het bestuursorgaan de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.
    
    Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    Ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II, komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking:
    
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2.
    
    Beoordeling
    
    2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 oktober 2013, in zaak nr. 201302047/1/A1), dient het bestuursorgaan na ontvangst van een aanvraag om omgevingsvergunning tijdig te bezien welke procedure daarop ingevolge de Wabo van toepassing is. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van deze wet is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Dat is het geval wanneer een omgevingsvergunning wordt gevraagd voor een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan en wordt voldaan aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 4, aanhef en eerste lid, onder a en b, van bijlage II, bij het Bor. Uit de bij de aanvraag behorende tekeningen blijkt dat de berging, de loods en de garage waarvoor vergunning is gevraagd niet hoger zijn dan 5 m en de gezamenlijke oppervlakte hiervan niet meer bedraagt dan 150 m2, zodat wordt voldaan aan de voorwaarden zoals opgesomd in artikel 4, aanhef en eerste lid, onder a en b, van bijlage II bij het Bor. Het college gaat er daarom terecht vanuit dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was.
    
    Het college is er voorts terecht vanuit gegaan dat nadat de Afdeling bij uitspraak van 24 september 2014 het besluit van 17 januari 2013 heeft vernietigd, als termijn voor het nemen van een nieuw besluit op de aanvraag, de termijn gold die van toepassing is op de primaire besluitvorming (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2005 in zaak nr. 200404709/1. Gelet hierop dient als termijn waarbinnen het college opnieuw diende te beslissen, de in artikel 3.9, eerste lid, van de Awb genoemde termijn voor de reguliere voorbereidingsprocedure te worden aangehouden. Het college diende daarom binnen acht weken na de dag van de verzending van de uitspraak van 24 september 2014, dus uiterlijk op 19 november 2014, een besluit te nemen op de aanvraag om de omgevingsvergunning. Vaststaat dat het college tot op heden geen besluit op de aanvraag heeft genomen.
    
    Dit betekent anders dan waarvan het college uitgaat niet dat van rechtswege een vergunning is verleend. Steun voor dit standpunt wordt gevonden in de memorie van toelichting bij paragraaf 4.1.3.3 van de Awb ‘Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen’, waaruit volgt dat het niet nakomen van de verplichting om een nieuw besluit te nemen nadat de bestuursrechter een besluit geheel of gedeeltelijk heeft vernietigd niet overeenkomstig paragraaf 4.1.3.3 leidt tot een van rechtswege verleend besluit (Kamerstukken II 2007/08, 31 579, nr. 3, blz. 51 en 52). In de memorie van toelichting wordt in dit verband verwezen naar de uitspraak van 23 februari 2005 in zaak nr. 200404709/1. In deze uitspraak is er net als in de hiervoor genoemde uitspraak van 2 maart 2011 vanuit gegaan dat het niet nakomen door het college van gedeputeerde staten van de verplichting om tijdig een nieuw goedkeuringsbesluit te nemen als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening na de vernietiging van een eerder besluit door de Afdeling, niet overeenkomstig artikel 10:31, vierde lid, van de Awb (oud) leidt tot een goedkeuring van rechtswege na het verstrijken van de termijn. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat de wetgever niet kan worden geacht na de vernietiging van een eerder goedkeuringsbesluit als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening een fictieve goedkeuring te hebben willen doen ontstaan op grond van het enkele feit dat het college van gedeputeerde staten niet binnen de wettelijke termijn een nieuw besluit heeft genomen. Anders dan waarvan het college uitgaat kon op grond van artikel 10:31, vierde lid, van de Awb (oud) wel van rechtswege goedkeuring worden verleend als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wanneer het college van gedeputeerde staten niet tijdig een goedkeuringsbesluit nam. De wetgever heeft door in de memorie van toelichting bij paragraaf 4.1.3.3 van de Awb te verwijzen naar de uitspraak van 23 februari 2005 nadrukkelijk beoogd dat het in de jurisprudentie van de Afdeling gehanteerde uitgangspunt dat niet van rechtswege goedkeuring geacht kan zijn verleend wanneer na de vernietiging van een eerder goedkeuringsbesluit door de bestuursrechter niet tijdig een nieuw besluit wordt genomen, ook geldt wanneer de vraag aan de orde is of op grond van artikel 4.20b, eerste lid, van de Awb, van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend.
    
    Conclusie
    
    3. Gelet op het vorenstaande is geen vergunning van rechtswege verleend die ingevolge artikel 4:20b, tweede lid, van de Awb als een beschikking kan worden aangemerkt. Dit betekent dat er geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb waartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb beroep kan worden ingesteld.
    
    4. De Afdeling is onbevoegd om van het beroep kennis te nemen.
    
    Vergoeding proceskosten en griffierecht
    
    5. De Afdeling beziet of in de omstandigheden van dit geval een grond bestaat om over te gaan tot een veroordeling tot vergoeding van de proceskosten van [appellant]. Nu het college aan [appellant] een afschrift van de brief van 24 november 2014 aan [vergunninghouder],
    waarin het heeft meegedeeld dat aan hem van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend en dat hiertegen binnen zes weken beroep kan worden aangetekend, heeft verstrekt, heeft het bij [appellant] de indruk gewekt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend waartegen beroep openstond. De Afdeling ziet daarom aanleiding het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te veroordelen.
    
    6. In hetgeen hiervoor is overwogen ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb te gelasten dat het college het door [appellant] gestorte griffierecht vergoedt.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.028,24 (zegge: duizendachtentwintig euro en vierentwintig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    III. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Schoppers, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Schoppers
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
    
    578.