ECLI:NL:RVS:2014:4467, Raad van State, 10-12-2014, 201402601/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201402601/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Gemert, gemeente Gemert-Bakel,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 februari 2014 in zaak nr. 13/4896 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 mei 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 3 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 februari 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2014, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.T.H. Branten, werkzaam voor de gemeente Gemert-Bakel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft in ieder geval voor rekening van de aanvrager schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    4. [appellant] is sinds 15 juni 1970 eigenaar van het perceel met daarop aanwezige winkel met magazijn en erf aan de [locatie 1] te Gemert en sinds 3 mei 1976 eigenaar van het perceel met daarop aanwezige woning aan de [locatie 2] te Gemert. Sinds 2004 zijn beide percelen kadastraal als één perceel aangemerkt (hierna: de percelen).
    
    5. Ten tijde van de verkrijging van de percelen door [appellant] in 1970 en 1976 was op de gronden, gelegen tussen de Molenakkerstraat en Drossard de la Courtstraat, (hierna: de gronden) het uitbreidingsplan in onderdelen uit 1952 van toepassing (hierna: het uitbreidingsplan). Ingevolge het uitbreidingsplan hadden de gronden de bestemming "Bebouwingsklasse G", als gevolg waarvan daarop woningen met daarin winkels of kleine bedrijven waren toegelaten, met dien verstande dat de woningen op de begane grond of op de verdieping, maar niet in de kap mochten zijn gelegen.
    
    Op 18 september 2008 is het bestemmingsplan "Woninguitbreiding" (hierna: het oude bestemmingsplan) vastgesteld. Ingevolge het oude bestemmingsplan hadden de gronden de bestemming ‘Bedrijfsdoeleinden’ en mochten daarop gebouwen met een gevelhoogte van 4 meter aanwezig zijn.
    
    Bij besluit van 15 december 2010 heeft de gemeenteraad van de gemeente Gemert-Bakel het bestemmingsplan "Stedelijke Gebieden, herziening oktober 2010" vastgesteld (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Ingevolge dit nieuwe bestemmingsplan hebben de gronden de bestemming ‘Wonen’ gekregen, met de aanduiding [26] voor het aantal wooneenheden, de aanduiding (gs) voor gestapelde bouw en de hoogte-aanduiding, aan de zijde van de Molenakkerstraat, van 10 meter.
    
    De gronden liggen tegenover de percelen van [appellant].
    
    6. Op 17 september 2012 heeft [appellant] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het nieuwe bestemmingsplan heeft geleid tot een verlies aan privacy in het woonhuis aan de [locatie 2] (hierna: de woning) en dat het woongenot ernstig wordt verstoord door de komst van een drukke woonwijk, waar zich eerst laagbouw bevond met daarin kantoren die in het weekend niet in gebruik waren.
    
    7. Het college heeft over het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Adviesbureau Van Montfoort (hierna: Van Montfoort).
    
    In een advies van 8 april 2013 heeft Van Montfoort uiteengezet dat de planologische wijziging voor wat betreft de omgevingskwaliteit een positieve impuls heeft op het perceel van [appellant], maar dat de bouwmassa door die wijziging is toegenomen, zodat het uitzicht vanuit de woning verslechtert, met name vanaf de eerste verdieping. Voorts ontstaan volgens Van Montfoort door de planologische wijziging zowel in de woning als daarbuiten meer mogelijkheden tot inkijk door derden, met name nu door die wijziging drie lagen appartementen mogelijk worden gemaakt en vanaf de bovenste twee lagen ook op de woning kan worden neergekeken. Gelet op de ligging van de gevels tegenover elkaar en de afstand daartussen van circa 20 meter, kan van een directe confrontatie van woonsferen worden gesproken, die bij een redelijk denkend en handelend koper bedenkingen zal oproepen, aldus Van Montfoort. Voorts wordt in het advies opgemerkt dat deze sterk verminderde privacy niet als bezwaar geldt voor de verhuurmogelijkheden van het kantoorpand.
    
    Volgens Van Montfoort hadden de percelen voor de planologische wijziging een waarde van € 490.000,00. Na de planologische wijziging waren de percelen nog € 470.000,00 waard, zodat de schade € 20.000,00 bedraagt. Deze schade dient evenwel voor rekening van [appellant] te blijven, nu de realisering van woningbouw in gestapelde vorm ten tijde van de aankoop op basis van het uitbreidingsplan gedeeltelijk voorzienbaar was, te weten, voor 60%, en de helft van de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt, aldus Van Montfoort.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 14 mei 2013 ten grondslag gelegd en dit besluit, onder verwijzing naar een advies van de commissie bezwaarschriften van 31 juli 2013, in bezwaar gehandhaafd.
    
    Percelen
    
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de percelen als één onroerende zaak dienen te worden aangemerkt, nu op de percelen twee onroerende zaken staan, te weten het bedrijfspand aan de [locatie 1] en de woning aan de [locatie 2] en op beide percelen een andere bestemming rust. Daartoe voert hij aan dat niet alleen de kadastrale situatie, maar ook de bestemming, de functionaliteit, de inrichting en het gebruik dienen te worden betrokken bij de vraag wat de onroerende zaak is waar de aanvraag om tegemoetkoming in planschade betrekking op heeft. Bij de beoordeling van die aanvraag dient dan ook alleen de woning te worden betrokken, waarbij de onder het normaal maatschappelijk risico vallende schade daarop dient te worden afgestemd, aldus [appellant].
    
    8.1. [appellant] heeft in zijn aanvraag uitsluitend om een tegemoetkoming in planschade verzocht voor de woning en niet voor het bedrijfspand aan de [locatie 1]. Ook is in het advies van Van Montfoort uiteengezet dat de planologische wijziging uitsluitend een planologische verslechtering inhoudt voor de woning en niet voor het bedrijfspand aan de [locatie 1]. Gelet hierop, en op de omstandigheid dat het om twee afzonderlijke onroerende zaken gaat, met een afzonderlijk genummerde uitweg naar de openbare weg, en op de percelen twee afzonderlijke bestemmingen rusten, heeft Van Montfoort bij de taxatie ten onrechte beide percelen betrokken. Dat beide onroerende zaken één kadastraal nummer hebben doet hier niet aan af, te minder nu [appellant] de onroerende zaken afzonderlijk heeft gekocht en deze oorspronkelijk een eigen kadastrale aanduiding hadden. Het college had het advies van Van Montfoort in zoverre niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Voorzienbaarheid
    
    9. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat Van Montfoort niet heeft onderbouwd hoe hij tot de conclusie is gekomen dat 60% van de planologische ontwikkeling voorzienbaar was. Daartoe voert hij aan dat de schade wordt veroorzaakt door de derde bouwlaag met appartementen, terwijl juist die bouwlaag niet mogelijk was onder het planologisch regime, zoals dat gold ten tijde van de aankoop van de woning.
    
    9.1. Dit betoog slaagt. Van Montfoort heeft in het advies van 8 april 2013 geconcludeerd dat de ontwikkeling niet geheel, maar wel voor tenminste 60% voorzienbaar was. Onvoldoende inzichtelijk is gemaakt hoe hij tot dit percentage is gekomen. Daartoe wordt het volgende in aanmerking genomen. Onder het oude bestemmingsplan hadden de gronden de bestemming ‘Bedrijfsdoeleinden’, waarop bedrijfsbebouwing was toegestaan met een goot- en bouwhoogte die niet meer bedroeg dan de hoogste bestaande goot- en bouwhoogte op de gronden. De bestaande gevelhoogte betrof 4 meter. Het nieuwe bestemmingsplan voorziet in bebouwing, bestaande uit drie bouwlagen met appartementen. Uit het advies van Van Montfoort volgt dat de planologische verslechtering onder meer wordt veroorzaakt doordat vanuit de tweede en derde bouwlaag van de te realiseren appartementen op de woning van [appellant] kan worden neergekeken. De gestelde schade wordt derhalve door deze twee bouwlagen veroorzaakt. Bij de beoordeling van de voorzienbaarheid gaat het om de vraag in hoeverre deze planologische ontwikkeling onder het ten tijde van de aankoop geldende planologische regime voorzienbaar was. Aangezien de eerste bouwlaag reeds mogelijk was onder het oude bestemmingsplan, dient deze bouwlaag daarbij buiten beschouwing te blijven. Dit betekent dat uitsluitend voor de onder het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte tweede en derde bouwlaag moet worden beoordeeld in hoeverre die voorzienbaar waren ten tijde van de aankoop van de percelen. Door [appellant] is niet bestreden dat de onder het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte tweede bouwlaag met appartementen, gelet op het ten tijde van de aankoop geldende uitbreidingsplan, geheel voorzienbaar was. Het geschil spitst zich derhalve toe op de vraag in hoeverre de derde bouwlaag, met daarin appartementen, voorzienbaar was. In zijn advies maakt Van Montfoort niet inzichtelijk in hoeverre die bouwlaag voorzienbaar was en hoe deze (on)voorzienbaarheid, in combinatie met de voorzienbare tweede bouwlaag leidt tot een voorzienbaarheid van 60% van de planologische ontwikkeling. Gelet hierop, had het college het advies van Van Montfoort ook in zoverre niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    
    Normaal maatschappelijk risico
    
    10. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het disproportioneel is dat de helft van de geleden schade onder het normaal maatschappelijk risico is gebracht.
    
    10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2012 in zaak nr. 201112232/1/T1/A2) is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan. Deze komt daarbij beoordelingsvrijheid toe. Het bestuursorgaan zal zijn vaststelling naar behoren moeten onderbouwen.
    
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2), moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normaal maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    
    10.2. Van Montfoort heeft in zijn advies van 8 april 2013 uiteengezet dat zonder meer duidelijk is dat de vervanging van een bedrijfsterrein binnen een woongebied naar aard en omvang past binnen de structuur van de omgeving, terwijl voorts het planologisch beleid sinds jaar en dag gericht is op de verplaatsing van grootschalige bedrijven naar bedrijfsterreinen buiten de directe woonomgeving. Volgens Van Montfoort is van belang dat de ontwikkeling op relatief korte afstand, circa 20 meter, van in elk geval de woning plaatsvindt. Ook moet volgens hem aan het gegeven dat door de realisatie van de gestapelde woningbouw vanuit meer woonlagen de privacy in de woning wordt verminderd vrij zwaar worden getild. Mede gezien de relatie van de schade tot de totale waarde van de onroerende zaak, zou er volgens Van Montfoort voldoende aanleiding kunnen zijn ten minste de helft van de schade tot het normaal maatschappelijk risico te rekenen.
    
    Hoewel Van Montfoort aldus, voor de vraag of de planologische ontwikkeling tot het in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro bedoelde normaal maatschappelijk risico behoort, de door de Afdeling in voormelde uitspraak van 5 september 2012 geformuleerde relevante omstandigheden in zijn advies heeft vermeld, heeft hij onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe deze omstandigheden in het onderhavige geval hebben geleid tot de door hem gestelde omvang van het normaal maatschappelijk risico van 50% van de schade. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    10.3. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat het college ten onrechte de conclusie van Van Montfoort heeft gevolgd dat de combinatie van voorzienbaarheid ten tijde van de aankoop en het normaal maatschappelijk risico ertoe leidt dat geen mogelijkheid bestaat tot het toekennen van een tegemoetkoming in de schade. In dit kader is van belang dat een aanvrager van een tegemoetkoming in planschade niet geacht wordt schade te hebben geleden door een planologische ontwikkeling indien en voor zover deze voorzienbaar was ten tijde van de aankoop. Planologisch nadeel als gevolg van die voorzienbare ontwikkeling wordt immers geacht te zijn verdisconteerd in de aankoopprijs. Hiermee strookt dat aan een schadeberekening niet hoeft te worden toegekomen indien de planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar was. In een geval, zoals het onderhavige, waarin is geconcludeerd dat de planologische ontwikkeling gedeeltelijk voorzienbaar was, dient voor de beantwoording van de vraag of de schade geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt, te worden uitgegaan van het schadebedrag dat resteert na aftrek van dat deel van de schade dat voorzienbaar was ten tijde van de aankoop. Ook in zoverre had het college het advies van Van Montfoort niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen.
    
    10.4. Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    11. De conclusie is dat het besluit van 3 september 2013 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    12. Gelet op het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 3 september 2013 te herstellen. Daartoe dient het college binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen hierin is overwogen de mate van de voorzienbaarheid nader te motiveren. Voorts dient het gemotiveerd te bepalen of de gestelde schade, gelet op artikel 6.2, eerste en tweede lid, van de Wro, en met inachtneming van slechts de waarde van de onroerende zaak aan de [locatie 2], geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Het college dient het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een nieuw besluit te nemen, waarbij, in het laatste geval, het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend gemaakt dient te worden.
    
    13. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen hierin is overwogen het gebrek in het besluit van 3 september 2013, met kenmerk RO/OTH/PF/730023, te herstellen door:
    
    - de mate van de voorzienbaarheid nader te motiveren;
    
    - gemotiveerd te bepalen of de door [appellant] geleden schade, met inachtneming van slechts de waarde van de onroerende zaak aan de [locatie 2], geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt;
    
    - het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een nieuw besluit te nemen. In het laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend gemaakt te worden;
    
    - de Afdeling de uitkomst mee te delen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Wieland
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014
    
    502-752.