ECLI:NL:RVS:2018:2629, Raad van State, 08-08-2018, 201802162/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Woongebied West" vastgesteld. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het westelijk woongebied van de gemeente Beverwijk. Het plan maakt het mogelijk dat gronden met de bestemming "Verkeer" worden gebruikt voor ongebouwde terrassen ter hoogte van percelen waarbij horeca is toegestaan. Hierdoor kan een horecaexploitant onder bepaalde voorwaarden ook parkeerplaatsen gebruiken als terras. Daarnaast is in het plan ervoor gekozen om een aantal functies, zoals detailhandel, binnen de hoofdbestemming "Gemengd" te handhaven. [appellant A] woont in het plangebied en [appellant B] is eigenaar van twee appartementen binnen het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met het bestemmingsplan, omdat zij vrezen dat het zal leiden tot overlast van horecagelegenheden en detailhandel nabij hun woningen.

201802162/1/R6.
    Datum uitspraak: 8 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A], wonend te Beverwijk, en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    de raad van de gemeente Beverwijk,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 december 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Woongebied West" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2018, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door [appellant B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.F.C. Kleine Deters, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het westelijk woongebied van de gemeente Beverwijk. Het plan is gewijzigd vastgesteld ten opzichte van het ontwerp daarvan. Het plan maakt het mogelijk dat gronden met de bestemming "Verkeer" worden gebruikt voor ongebouwde terrassen ter hoogte van percelen waarbij, op basis van het plan, horeca is toegestaan en met inachtneming van andere gemeentelijke regels. Hierdoor kan een horecaexploitant onder bepaalde voorwaarden ook parkeerplaatsen gebruiken als terras. Daarnaast is, in tegenstelling tot het ontwerpplan, in het plan ervoor gekozen om een aantal functies, zoals detailhandel, binnen de hoofdbestemming "Gemengd" te handhaven.
    
        [appellant A] woont in het plangebied en [appellant B] is eigenaar van twee appartementen binnen het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met het bestemmingsplan, omdat zij vrezen dat het plan zal leiden tot overlast van horecagelegenheden en detailhandel nabij hun woningen.
    
    Ontvankelijkheid van het beroep
    
    2.    De raad stelt dat het beroep van [appellant A] en [appellant B] slechts ontvankelijk is voor zover het gaat om de gewijzigde onderdelen ten opzichte van het ontwerp, aangezien zij hun zienswijze te laat hebben ingediend. Dit houdt in dat het beroep volgens de raad niet-ontvankelijk is voor zover het gaat om de regeling voor de bestemming "Verkeer" in artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder b, van de planregels.
    
    3.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat [appellant B] ten tijde van de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen slechts eigenaar was van het appartement aan de [locatie 1]. [appellant B] stelt dat hij in die hoedanigheid niet vreesde voor overlast. Op het moment dat hij tevens eigenaar werd van het appartement aan de [locatie 2], had hij wel vrees voor overlast. Hij heeft daarom pas op dat moment, na ommekomst van de termijn, een zienswijze naar voren gebracht.
    
        Volgens [appellant A] en [appellant B] heeft het niet tijdig naar voren brengen van een zienswijze mede als oorzaak dat de gemeente Beverwijk [appellant A] niet persoonlijk op de hoogte heeft gesteld van de beoogde legalisering van de terrassen van [bedrijf] en de plannen om op parkeerplaatsen terrassen mogelijk te maken. Volgens [appellant A] had de gemeente dit moeten doen omdat hij al jarenlang procedures voert over de handhaving van de illegale terrassen van [bedrijf]. Ter zitting heeft [appellant B] namens [appellant A] verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2427, onder 2.1.4. [appellant A] betoogt dat de raad in strijd heeft gehandeld met het beginsel van fair play door hem niet persoonlijk op de hoogte te stellen van het ontwerpplan waardoor hij niet tijdig zijn zienswijze naar voren heeft kunnen brengen.
    
    4.    [appellant A] en [appellant B] hebben bij de raad niet tijdig een zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht. Weliswaar heeft [appellant A] beroep bij de rechtbank Noord-Holland ingesteld tegen een besluit inzake bestuurlijke handhaving ten aanzien van de terrassen van [bedrijf] en tevoren zijn bezwaren kenbaar gemaakt bij de gemeente, maar dit was voordat het plan ter inzage werd gebracht. Reeds omdat de gemaakte bezwaren dateren van vóór het ter inzage leggen van het plan, kunnen die bezwaren niet worden beschouwd als een tijdige zienswijze over het ontwerpplan.
    
    4.1.    Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
    
        Wat artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder b, van de planregels betreft, doet deze uitzondering zich niet voor. Daarbij is in aanmerking genomen dat het besluit op dat punt niet afwijkt van het ontwerp. De stelling van [appellant B] dat hij ten tijde van de zienswijzentermijn nog geen eigenaar was van het appartement aan de [locatie 2], maar slechts van het appartement aan de [locatie 1], vormt naar het oordeel van de Afdeling geen reden om verschoonbaarheid aan te nemen. Hierbij is van belang dat de appartementen zich in hetzelfde pand bevinden. Het appartement aan de [locatie 1] bevindt zich op de begane grond en het appartement aan de [locatie 2] op een verdieping. De Afdeling acht de stelling van [appellant B] dat op de begane grond geen overlast zal worden ervaren maar op de verdieping wel, gezien de situering van (mogelijke) terrassen in de omgeving niet overtuigend. [appellant B] diende al in de hoedanigheid van eigenaar van het appartement aan de [locatie 1] als belanghebbende te worden beschouwd. Het lag dan ook op zijn weg om tijdig een zienswijze naar voren te brengen waar het gaat om de regeling voor terrassen. Ten aanzien van de stelling van [appellant A] dat de raad in strijd heeft gehandeld met het beginsel van fair play, overweegt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat [appellant A] betrokken is geweest bij procedures over bestuursrechtelijke handhaving in relatie tot een terras in de omgeving, niet maakt dat hij, ondanks het ontbreken van een wettelijke verplichting daartoe, aanspraak mocht maken op een persoonlijke kennisgeving van het ontwerpplan. De vergelijking met de uitspraak van 1 februari 2012, waarin de Afdeling evenmin strijd met het beginsel van fair play heeft aangenomen, kan [appellant A] niet baten. Gelet hierop bestaat ook ten aanzien van [appellant A] geen grond voor het oordeel dat hem redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijze naar voren te hebben gebracht over de regeling inzake terrassen.
    
        Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Inhoudelijk
    
    6.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat het gewijzigde bestemmingsplan opnieuw in ontwerp ter inzage had moeten worden gelegd, omdat de daarin voorziene wijziging ingrijpend is.
    
        Verder vrezen zij dat de functie van de ruimte op de begane grond van het gebouw aan het Kennemerhof waarin [appellant A] woont, verandert in detailhandel en dat hij daardoor overlast zal ervaren. De toegekende bestemming "Gemengd" staat namelijk ook detailhandel toe. [appellant A] en [appellant B] menen dat dit haaks staat op de omstandigheid dat de gemeente blijkens de Structuurvisie Beverwijk 2015 van plan is om detailhandel op bepaalde plaatsen te concentreren.
    
        Voorts stellen [appellant A] en [appellant B] dat het besluit niet is gemotiveerd. De raad heeft niet aangegeven waarom het bestemmingsplan gewijzigd is vastgesteld, zo betogen zij. Volgens hen komt het bestemmingsplan daarom voor vernietiging in aanmerking.
    
    6.1.    De raad betoogt dat de gewijzigde vaststelling niet maakt dat er sprake is van een wezenlijk ander bestemmingsplan. Het gaat immers om een groot gebied en het plan blijft een conserverend/consoliderend karakter behouden. In het gebouw waarin [appellant A] woont, zou inderdaad op de begane grond de huidige functie gedurende de looptijd van het bestemmingsplan kunnen veranderen in detailhandel. Echter, deze mogelijkheid bestond ook al in het voorgaande bestemmingsplan, aldus de raad.
    
        De raad heeft voorts toegelicht dat de Structuurvisie Beverwijk 2015 een stuk is dat de ruimtelijke ontwikkeling van Beverwijk in het algemeen betreft. Over bepaalde onderdelen van het beleid inzake detailhandel is momenteel nog discussie gaande. Er kon gelet daarop niet worden vooruitgelopen op het toekomstige beleid. Er is daarom voor gekozen om voorlopig vast te houden aan het oude beleid en het bestemmingsplan "Woongebied West" dienovereenkomstig vast te stellen.
    
        De raad stelt verder dat het besluit is gemotiveerd en verwijst hiertoe naar het overgenomen raadsvoorstel.
    
    6.2.    Artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder e, van de planregels luidt:
    
        "De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor […]
    
    e. detailhandel: op de eerste bouwlaag, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’."
    
    6.3.    De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
    
        Vast staat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de wijziging ten opzichte van het ontwerp waartegen [appellant A] en [appellant B] zich in beroep keren, juist inhoudt dat de onder het vorige plan bestaande situatie wordt voortgezet. Voorts houdt, zoals de raad terecht stelt, het plan in hoofdlijnen een conserverend/consoliderend karakter. De wijzigingen zijn niet dusdanig dat een tweede ontwerpplan ter inzage had moeten worden gelegd alvorens het plan vast te stellen.
    
        De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in stand laten van de bestaande planologische regeling voor detailhandel zoals thans aan de orde, strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat uit het verweerschrift blijkt dat ten tijde van het vaststellen van het plan, gewijzigd gemeentelijk beleid over detailhandel in voorbereiding was. Gelet op de onduidelijkheid over hoe dit beleid zou luiden, mocht de raad ervoor kiezen om in het plan aan te sluiten bij het bestaande beleid. In hetgeen [appellant A] en [appellant B] naar voren hebben gebracht, kan voorts geen grond worden gevonden om te concluderen dat het plan waar het gaat om detailhandel in strijd is met de Structuurvisie Beverwijk 2015. Daarbij wordt in beschouwing genomen dat in deze structuurvisie slechts globaal aandacht wordt besteed aan detailhandel en dat daaruit niet valt af te leiden dat dit type handel niet zou mogen worden toegestaan op locaties waar het plan de mogelijkheid hiertoe voorziet.
    
        Verder is in het door de raad overgenomen voorstel tot vaststelling van het plan op de tweede en derde pagina de gemaakte keuze deugdelijk gemotiveerd. In de motivering is vermeld waarom aan mogelijke aanpassingen aan het in april 2017 vastgestelde en nader uit te werken Detailhandelsbeleid Beverwijk vooralsnog geen uitvoering is gegeven.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het gaat om de vaststelling van artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder b, van de planregels;
    
    II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Sparreboom
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
    
    195-879.