ECLI:NL:RVS:2008:BD3608, Raad van State, 11-06-2008, 200705936/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nuenen, Gerwen en Nederwetten (hierna: het college) geweigerd [appellant] vrijstelling en een lichte bouwvergunning te verlenen voor het vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Nuenen (hierna: het perceel).

200705936/1.
    
    Datum uitspraak: 11 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/891 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 9 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nuenen, Gerwen en Nederwetten.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 augustus 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nuenen, Gerwen en Nederwetten (hierna: het college) geweigerd [appellant] vrijstelling en een lichte bouwvergunning te verlenen voor het vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Nuenen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 23 januari 2007 heeft het college het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2007, verzonden op 10 juli 2007, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 september 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2008, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.M. van der Boom, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in het bouwplan opgenomen uitbreiding van de woning moet worden aangemerkt als een aan- of uitbouw aan het hoofdgebouw en niet als een onderdeel van het hoofdgebouw.
    
    2.1.1. De woning heeft een bruto oppervlakte van 320 m2. Het bouwplan voorziet in een uitbreiding van de woning met ongeveer 15 m2 door middel van een uit een bouwlaag bestaande constructie met een plat dak en een goothoogte van 3,5 m en is geprojecteerd op de locatie waar zich thans de serre bevindt.
    
    2.1.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oostelijke Ontsluitingsweg Nuenen-Gerwen" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Vrijstaande woningen, klasse A2 met bijbehorende erven".
    
    Ingevolge artikel 7, aanhef, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als "vrijstaande woningen, klasse A2 met bijbehorende erven" aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden met een open karakter en het daarmee samenhangende gebruik van grond en opstallen.
    
    Ingevolge artikel 7, onder A, aanhef en onderdeel II, onder 2, voor zover thans van belang, mag de als zodanig bestemde grond uitsluitend worden bebouwd met vrijstaande woningen, daarbij behorende aanbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met dien verstande dat de goothoogte van een aanbouw niet meer dan 3 m mag bedragen.
    
    2.1.3. De begrippen "aanbouw" en "uitbouw" zijn in de begripsbepalingen van de planvoorschriften niet nader gedefinieerd.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 1996 in zaak nr. H01.95.0365; Gst. 1997, 7055, 5), onderscheidt een aan- of uitbouw zich van het hoofdgebouw waartoe het behoort doordat het in bouwkundig opzicht herkenbaar is als een afzonderlijke en duidelijk ondergeschikte aanvulling op het hoofdgebouw, waarmee het functioneel is verbonden. Er moet worden vastgesteld dat het in het bouwplan voorziene, aan de woning te realiseren bouwwerk aan dat criterium beantwoordt. De stelling van [appellant] dat het bouwwerk vanwege de woonfunctie die het krijgt een onderdeel van het hoofdgebouw vormt, geeft geen grond voor een ander oordeel, nu van een aan- of uitbouw ook sprake is als het bouwwerk in functioneel opzicht met het hoofdgebouw is verbonden. De rechtbank heeft de beoogde uitbreiding terecht aangemerkt als een aan- of uitbouw. Het betoog faalt.
    
    2.2. Het bouwplan voorziet in een aanbouw met een goothoogte van 3,5 m en is derhalve in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Het college heeft geweigerd vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: het Bro) te verlenen.
    
    2.2.1. Het college heeft ten behoeve van de uitvoering van de bevoegdheid om met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling te verlenen op 21 februari 2006 beleidsregels vastgesteld, die zijn vervat in de notitie "Beleidsnotitie artikel 19 lid 3 WRO" (hierna: de beleidsnotitie).
    
    Deze beleidsnotitie is vervolgens gewijzigd. Blijkens het besluit op bezwaar van 23 januari 2007 is op 14 december 2006 de wijziging van het vrijstellingenbeleid gaan gelden. In de gewijzigde beleidsnotitie staat vermeld dat deze niet van toepassing is op gebieden die in de plangebieden vallen van (voor)ontwerpbestemmingsplannen, zoals "Nuenen-Oost" (hierna: het ontwerpbestemmingsplan). In die gebieden worden de (voor)ontwerpbestemmingsplannen gebruikt als toetsingskader ter uitvoering van de bevoegdheid om met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Alleen indien het bouwplan in overeenstemming met het ontwerpbestemmingsplan is, kan vrijstelling worden verleend.
    
    Nu ten tijde van de beslissing op bezwaar uitsluitend aan het ontwerpbestemmingsplan moest worden getoetst, komen aan de in het besluit op bezwaar door het college ingenomen standpunten betreffende de beleidsnotitie geen betekenis toe. De in hoger beroep aangevoerde gronden van [appellant] betreffende de toepassing van de beleidsnotitie zal de Afdeling, nu, naar niet in geschil is, de inhoud van het ontwerpbestemmingsplan overeenkomt met die van de beleidsnotitie, voor zover mogelijk, begrijpen als zijnde gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de toetsing door het college van het bouwplan aan het ontwerpbestemmingsplan.
    
    2.3. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat toetsing van het bouwplan aan het ontwerpbestemmingsplan kennelijk onredelijk is, omdat het ertoe leidt dat geen vrijstelling kan worden verleend, terwijl het bouwplan als zodanig wel voldoet aan artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 20 van het Bro, faalt.
    
    Artikel 20 van het Bro bevat een opsomming van de gevallen die in aanmerking kunnen komen voor een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO. Anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt, brengt de enkele omstandigheid dat in artikel 20 van het Bro een vrijstellingsmogelijkheid is opgenomen niet met zich dat die vrijstelling ook moet worden verleend. Het college komt immers beleidsvrijheid toe om al dan niet vrijstelling te verlenen. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat vanwege de beperking van de vrijstellingsmogelijkheden ten opzichte van artikel 20 van het Bro, toepassing door het college van het ontwerpbestemmingsplan ter invulling van de beleidsruimte kennelijk onredelijk was.
    
    2.4. De rechtbank heeft, anders dan [appellant] betoogt, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte het volledige bouwplan aan het ontwerpbestemmingsplan heeft getoetst.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 augustus 2007 in zaak nr. 200607828/1), dient een bouwplan, indien het in strijd is met het bestemmingsplan, los van de bepaling waarmee het in strijd is, ten volle aan de beleidsregels te worden getoetst. Geen grond bestaat voor het oordeel dat dat in dit geval, waarbij het ontwerpbestemmingsplan als toetsingskader wordt gebruikt, anders zou zijn.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan voldoet aan de in het ontwerpbestemmingsplan opgenomen maatvoeringeisen voor hoofdgebouwen.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de voorschriften van het ontwerpbestemmingsplan wordt onder een aan- of uitbouw verstaan: een aan een hoofdgebouw gebouwde, en vanuit dat hoofdgebouw rechtstreeks toegankelijke ruimte, die deel uitmaakt van het hoofdgebouw, maar daaraan ruimtelijk (door zijn constructie of afmetingen) ondergeschikt is - maximaal bestaande uit één bouwlaag al dan niet met kap - met dien verstande dat een aanbouw een zelfstandige ruimte is, toegankelijk vanuit het hoofdgebouw en een uitbouw een uitbreiding van een reeds bestaande ruimte van het hoofdgebouw is.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder x, wordt onder hoofdgebouw verstaan: een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken, exclusief aan- en uitbouwen.
    
    2.5.2. Er moet worden vastgesteld dat het in het bouwplan voorziene bouwwerk is aan te merken als een aan- of uitbouw als bedoeld in deze bepaling, zodat niet relevant is of het bouwplan voldoet aan de in het ontwerpbestemmingsplan opgenomen maatvoeringeisen voor hoofdgebouwen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bouwplan ten onrechte niet aan de in het ontwerpbestemmingsplan opgenomen eisen voor hoofdgebouwen heeft getoetst.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan wat de goothoogte betreft niet in strijd is met het ontwerpbestemmingsplan. Daarbij wijst hij erop dat de aanbouw dezelfde goothoogte heeft als de bestaande serre aan de woning.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 3.3.5, aanhef en onder e, van de voorschriften van het ontwerpbestemmingsplan, voor zover thans van belang, geldt voor aan- en uitbouwen dat de goothoogte niet meer dan 3 m mag bedragen.
    
    Ingevolge artikel 3.3.5, aanhef en onder h, geldt in afwijking van het vorenstaande het volgende: indien de bestaande maatvoering het voorgeschreven maximum overschrijdt, dan geldt de bestaande maatvoering als maximum.
    
    Ingevolge artikel 3.5.5, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in artikel 3.3.5 teneinde een grotere goothoogte van de aan- en uitbouwen toe te kunnen staan, indien en voor zover:
    
    a. vanwege de architectonische samenhang tussen hoofdgebouw en aan- en uitbouw, een grotere goothoogte wenselijk is;
    
    b. de vrijstelling niet leidt tot een onevenredige aantasting van de belangen van de naburige erven.
    
    2.6.2. Vaststaat dat de aanbouw in de plaats komt van de bestaande serre. Als bestaande maatvoering als bedoeld in artikel 3.3.5, aanhef en onder h, van de voorschriften van het ontwerpbestemmingsplan heeft te gelden de goothoogte van die serre. Het college heeft voor de bepaling van de goothoogte, nu daarvoor in de voorschriften van het ontwerpbestemmingsplan geen nadere regeling is opgenomen, aangesloten bij de voorschriften van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van de planvoorschriften wordt de goothoogte van een bouwwerk gemeten vertikaal vanaf de bovenkant goot, boeiboord of druiplijn tot aan de gemiddelde grondslag van het aan dat bouwvlak aansluitende afgewerkte maaiveld. Naar ter zitting is vastgesteld, dient wat betreft de goothoogte van de serre de druiplijn te worden aangehouden. Deze druiplijn ligt lager dan 3,5 m, zodat de rechtbank het bouwplan wat de goothoogte betreft, die 3,5 m bedraagt, terecht in strijd met het ontwerpbestemmingsplan heeft geacht. Het betoog faalt.
    
    2.7. Voorts voert [appellant] tevergeefs aan dat het bouwplan niet in strijd is met het ontwerpbestemmingsplan, omdat, naar hij stelt, het college ten onrechte het negatieve welstandsadvies van Welstandszorg Noord-Brabant aan het oordeel over de welstand ten grondslag heeft gelegd.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr. 200506325/1), mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is slechts anders indien het advies van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    Niet in geschil is dat artikel 3.5.5. van de voorschriften van het ontwerpbestemmingsplan in materieel opzicht gelijkluidend is aan de beleidsregel dat de maximale goothoogte meer dan 3 m mag bedragen als dit vanwege de architectonische samenhang tussen hoofdgebouw en aan- en uitbouw wenselijk is en dit niet leidt tot een onevenredige aantasting van de belangen van de naburige erven. Daarom bestaat in de omstandigheid dat Welstandszorg Noord-Brabant niet heeft geadviseerd tegen de achtergrond van het ontwerpbestemmingsplan, maar tegen die van die beleidsregel, geen grond voor het oordeel dat het college dat advies niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Uit het advies volgt dat voor toepassing van die regel geen aanleiding bestaat, met name vanwege het ontbreken van de architectonische samenhang tussen het hoofdgebouw en de in het bouwplan voorziene aan- en uitbouw. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college het welstandsadvies niet heeft kunnen overnemen.
    
    2.8. De rechtbank is dan ook met juistheid tot het oordeel gekomen dat het bouwplan in strijd is met het ontwerpbestemmingsplan.
    
    2.9. Over het door [appellant] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat de door hem aangevoerde gevallen niet zodanig overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college daarin aanleiding moest zien medewerking te verlenen aan het bouwplan. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt dan ook.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. G.J. van Muijen en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Slump w.g. Van Heusden
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2008
    
    163-530.