ECLI:NL:RVS:2022:249, Raad van State, 26-01-2022, 202000977/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden [appellante] een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel [locatie 1] in Hagestein. [appellante] exploiteert op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] in Hagestein een [bedrijf]. Op het perceel zijn twee bestemmingsplannen van toepassing, namelijk "Landelijk gebied 2009" en "Dorpen". Bij een controle op 29 maart 2018 zijn op het deel waar het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009" geldt onder meer opslagmateriaal en bouwwerken aangetroffen wat volgens het college strijdig is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en de bestemming "Agrarisch". Het college heeft [appellante] gelast de bouwwerken, de verhardingen, de paardenbakken, de lichtmasten en het opslagmateriaal op de gronden met de bestemming "Agrarisch" te verwijderen.

202000977/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Hagestein, gemeente Vijfheerenlanden,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 3 januari 2020 in zaak nr. 18/4259 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 mei 2018 heeft het college [appellante] een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) op het perceel [locatie 1] in Hagestein.
    Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 november 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot] en mr. C.R. Post, en het college, vertegenwoordigd door A. den Braven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] exploiteert op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] in Hagestein een [bedrijf]. Op het perceel zijn twee bestemmingsplannen van toepassing, namelijk "Landelijk gebied 2009" en "Dorpen". Bij een controle op 29 maart 2018 zijn op het deel waar het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009" geldt onder meer opslagmateriaal en bouwwerken aangetroffen wat volgens het college strijdig is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en de bestemming "Agrarisch". Het college heeft [appellante] gelast de bouwwerken, de verhardingen, de paardenbakken, de lichtmasten en het opslagmateriaal op de gronden met de bestemming "Agrarisch" te verwijderen. Daarbij heeft het college een dwangsom opgelegd van in totaal € 40.000,00 ineens. [appellante] heeft onder druk van de dwangsom aan de last gevolg gegeven. Bij een controle op 24 oktober 2018 is vastgesteld dat de overtredingen zijn beëindigd. Als vastgesteld wordt dat de last onder dwangsom onrechtmatig was, wil [appellante] de oude situatie terugbrengen. De rechtbank heeft de last onder dwangsom in stand gelaten. Hiertegen richt zich het hoger beroep.
    Ter zitting heeft [appellante] haar verzoek om het college te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 78.750,00 ingetrokken.
    2.       Het betoog van [appellante] dat zijn paardenbakken met de daarbij geplaatste lichtmasten hobbymatig in gebruik waren en onder artikel 3 van de regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009" zijn toegelaten, zodat daartegen niet handhavend kon worden opgetreden, slaagt niet. De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat van de paardenbakken op het perceel van [appellante] bedrijfsmatig en niet hobbymatig gebruik werd gemaakt. Dit bedrijfsmatige gebruik volgt uit de verklaringen van [appellante] ter zitting bij de rechtbank en vindt bevestiging in de genoemde paardenhouderij in het hogerberoepschrift en het ter zitting bij de Afdeling genoemde aantal van acht paardenboxen waarvan [appellante] er zes heeft afgebroken. Uit de regels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009" volgt dat een paardenhouderij geen agrarisch bedrijf is. Ingevolge artikel 1.9 is een agrarisch bedrijf immers gericht op het voortbrengen van producten. [appellante] beschikt bovendien ook niet over een agrarisch bouwvlak. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het bedrijfsmatige gebruik van de paardenbakken strijdig is met de bestemming "Agrarisch". Voor zover [appellante] heeft gewezen op andere paardenbakken in de gemeente waartegen niet wordt gehandhaafd, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat het daar ook om bedrijfsmatig gebruik gaat. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt, omdat niet is gebleken van gelijke situaties.
    3.       Ook het beroep op de specifieke gebruiksregels in artikel 3.5 van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009" gaat eraan voorbij dat [appellante] ter plaatse geen agrarisch bedrijf uitoefent. Op de gronden zijn verhardingen toegestaan als een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend. Nu dat niet het geval is, zijn verhardingen voor een transportbedrijf niet toegelaten. Evenmin maakt de genoemde bepaling het [appellante] mogelijk op de aldus bestemde gronden hooi op te slaan en materiaal te stallen nu zij ter plaatse geen agrarisch bedrijf uitoefent.
    4.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat uit de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2012:BY1728, over het op 14 december 2010 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009" volgt dat het gebruik van de verharde strook grond aan de zuidkant van het perceel voor het [bedrijf] is toegestaan onder het overgangsrecht. Dit betreft een strook grond tot 70 m vanaf de Achterweg. Deze strook grond is volgens [appellante] niet goed verwerkt in het bestemmingsplan "Dorpen" omdat daar de grens voor het bedrijfsperceel is gelegd op een afstand van 34 m vanaf de Achterweg.
    Dit leidt er, aldus [appellante], onder meer toe dat de last ziet op het weghalen van bouwwerken die al decennialang op het perceel aanwezig zijn. Er zijn gebouwen die vielen onder het bestemmingsplan "Hagestein Dorp 2004". Deze staan op 30 m vanuit de voorgevel van het kantoor. Over die opstallen zijn afspraken gemaakt die het college heeft neergelegd in een brief van 12 augustus 2010. [appellante] betoogt dat zij erop mocht vertrouwen dat die bouwwerken zouden kunnen worden gehandhaafd.
    4.1.    Met haar betoog gaat [appellante] eraan voorbij dat het bestemmingsplan "Dorpen" later is vastgesteld dan het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009". [appellante] heeft tegen het op 21 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Dorpen" beroep ingesteld. Zij heeft daarbij betoogd dat de plangrens verder in zuidelijke richting moet worden gelegd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3979, over dat bestemmingsplan volgt dat dit betoog is verworpen. Dat het plangebied bij het perceel van [appellante] in figuur 1.2 van de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan "Dorpen" ruimer was dan in het vastgestelde plan, is daarom niet relevant. Het plan is voor zover het betreft de planbegrenzing aan de zuidzijde van het perceel van [appellante] gewijzigd vastgesteld en die begrenzing staat in rechte vast. Evenmin is relevant dat de opstallen buiten de gronden met de bestemming "Gemengd" uit het bestemmingsplan "Dorpen" maar binnen een afstand van 30 m vanaf de voorzijde van het kantoor vielen onder het bestemmingsplan "Hagestein Dorp 2004". Nog daargelaten dat het college van gedeputeerde staten goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel voor het perceel [locatie 1]a uit dat bestemmingsplan, is dat niet het geldende bestemmingsplan. In haar uitspraak van 23 december 2015 heeft de Afdeling overwogen dat de raad in het bestemmingsplan een zodanige begrenzing heeft gekozen dat alle gronden van [appellante] waarvan het gebruik voor het [bedrijf] is toegestaan of door het overgangsrecht wordt beschermd, binnen de planbegrenzing vallen. Dit is inclusief een strook grond met een diepte van ongeveer 7,5 m die in het bestemmingsplan "Dorpen" de bestemming "Gemengd" heeft gekregen. In wat [appellante] nu, in het verlengde van de eerdere procedures, heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen reden om nu te oordelen dat de bedrijfsvoering van [appellante] op die gronden wel onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2009" valt.
    Dit betekent dat de rechtbank er terecht van is uitgegaan dat het bedrijfsmatige gebruik van de gronden en opstallen op een afstand van meer dan 34 m vanuit de voorgevelrooilijn van de woning niet rechtstreeks of via het overgangsrecht is toegelaten. Daarbij komt dat voor de opstallen geen bouwvergunning is verleend. Het overgangsrecht leidt er niet toe dat gebouwen zonder bouwvergunning worden gelegaliseerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1719). [appellante] kan ook niet met recht een beroep doen op het vertrouwensbeginsel om de opstallen of het gebruik daarvan of van de gronden ongemoeid te laten. Het college heeft in zijn brief van 7 januari 2010 vermeld dat de kans bestaat dat het gebouwde teruggebracht dient te worden in de oorspronkelijk vergunde situatie. Ook uit de brief van 12 augustus 2010 valt niet op te maken dat het college daarin zonder voorbehoud heeft toegezegd niet langer tegen de opstallen op te treden.
    Het betoog faalt.
    5.       Ook het betoog van [appellante] dat het college er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat het op 1 november 2017 een gedoogbeslissing heeft genomen, faalt. [appellante] heeft tegen die beslissing bezwaar gemaakt omdat gedogen volgens haar niet aan de orde was. Het college heeft de beslissing daarop op 30 januari 2018 ingetrokken en het handhavingstraject vervolgd. Een gedoogbeslissing neemt het illegale karakter van de activiteiten niet weg. Met de gedoogbeslissing heeft het college ook niet bij [appellante] de verwachting gewekt dat het niet meer handhavend zou optreden. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat van een gedoogbeslissing niet kan worden teruggekomen (zie de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356). Wel moet het college deze betrekken bij het handhavingsbesluit. Dat heeft het college ook gedaan. Het heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat het gehouden is handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtredingen. Die overtredingen zijn in de loop van de jaren steeds verder vergroot. Dat het college de gedoogbeslissing heeft genomen om [appellante] tegemoet te komen tot de pensionering van haar [vennoot], betekent niet dat met de last onder dwangsom geen rekening is gehouden met de belangen van [appellante] om de bedrijfsvoering ter plaatse te kunnen voortzetten. Daarbij acht de Afdeling van belang dat [appellante] niet nader heeft uiteengezet dat haar bedrijfsvoering onaanvaardbaar wordt belemmerd als deze alleen mogelijk blijft op de als "Gemengd" bestemde gronden.
    6.       Wat [appellante] aanvoert over de hoogte van de dwangsom faalt.
    De dwangsom van € 40.000,00 bestaat uit twee delen: € 20.000,00 voor het bouwen zonder vergunning en € 20.000,00 voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Deze onderdelen en bedragen worden in de Sanctietabel 2016 genoemd. Dit is een bijlage bij de nota Handhavingsbeleid Vianen 2016-2018 die door het college op 28 juni 2016 is vastgesteld en op 12 juli 2016 is bekendgemaakt. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat niet is gebleken dat het beleid zich ertegen verzet dat, nu het gaat om meer overtredingen, meer onderdelen uit de tabel van toepassing zijn. Het college kon voor zowel het bouwen zonder vergunning als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan een dwangsom bepalen. Het college is hierbij, gelet op de aard van de overtredingen, terecht uitgegaan van een zware vorm van strijdig gebruik waarvoor een maximum van € 20.000,00 is bepaald. Dat het college niet alle pagina's van het beleid en de tabel heeft overgelegd, maakt dat niet anders. Niets wijst erop dat relevante onderdelen zijn weggelaten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de hoogte van de dwangsom deugdelijk heeft gemotiveerd en dat de hoogte daarvan, gelet op de geconstateerde overtredingen, niet onredelijk is. Dat het college pas in beroep het beleid heeft overgelegd, maakt ten slotte niet dat het besluit van 11 oktober 2018 gebrekkig is.
    7.       In haar nadere stuk wijst [appellante] op een op 24 januari 2020 verleende omgevingsvergunning met een instandhoudingstermijn van tien jaar voor een school met kinderdagverblijf op het perceel Maatgraaf 4 in Hagestein, het besluit op bezwaar inzake die vergunning van 11 augustus 2020 en de in verband met die vergunning op 17 augustus 2020 aan haar verleende omgevingsvergunning voor het gedurende tien jaar afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de aanleg van een keerlus op haar perceel. Zij betoogt dat hieruit volgt dat er mogelijkheden tot legalisatie van de verhardingen op haar perceel waren.
    Het gaat hier om nieuwe ontwikkelingen. Deze zijn uit de aard daarvan niet vergelijkbaar met de handelingen waartegen handhavend is opgetreden. Bovendien gaat het om vergunningen met een tijdelijk karakter terwijl de vastgestelde overtredingen een permanent karakter hadden. Dat [appellante] nu in verband met de komst van de school uit een oogpunt van verkeersveiligheid de mogelijkheid heeft gekregen om op haar perceel extra verhardingen aan te leggen, neemt het onrechtmatige karakter van de door haar op eigen initiatief op de agrarische gronden aangebrachte verhardingen, waartegen het college uit hoofde van de beginselplicht tot handhaving gehouden was op te treden, niet weg. Het betoog faalt.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2022
    371