ECLI:NL:RVS:2019:1229, Raad van State, 17-04-2019, 201808306/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 augustus 2017 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een vergoeding in planschade afgewezen.

201808306/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hilvarenbeek,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 september 2018 in zaak nr. 18/2301 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 augustus 2017 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een vergoeding in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 6 maart 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Gielen en D. Elberts, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft op 28 maart 2005 gekocht en is sinds 8 april 2005 eigenaar van het perceel [locatie A] te Hilvarenbeek. Hij woont in het huis op het perceel. Hij heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 27 september 2013 in werking getreden bestemmingsplan "Gelderakkers" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Het nieuwe bestemmingsplan maakt de realisering van een nieuwe woonwijk nabij het perceel mogelijk, terwijl het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" (hierna: het oude bestemmingsplan) de realisering van een woonwijk ter plaatse niet toestond.
    2.    Het college heeft over de aanvraag van [appellant] advies gevraagd aan de Stichting Advisering Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). Volgens het SAOZ-advies van oktober 2016 lijdt [appellant] ten gevolge van de planologische verandering planologisch nadeel ten bedrage van € 25.000,00. Aangezien deze schade geheel valt binnen het normaal maatschappelijk risico van [appellant], heeft de SAOZ geadviseerd de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen.
    Het college heeft zich in een reactie op het concept van het SAOZ-advies op het standpunt gesteld dat de planologische verandering voor [appellant] ten tijde van de koop van het perceel voorzienbaar was op grond van het provinciale ‘Uitwerkingsplan Landelijke regio Hilvarenbeek en Oisterwijk’ (hierna: het uitwerkingsplan), dat in ontwerp vanaf 25 augustus 2004 ter inzage heeft gelegen en op 21 december 2004 door Provinciale Staten is vastgesteld. De SAOZ heeft in het advies van oktober 2016 vermeld dat het in deze zaak niet nodig is om op de voorzienbaarheid in te gaan, omdat de schade geheel binnen het normaal maatschappelijk risico valt.
    Het college heeft vervolgens aan Tog Nederland Zuid B.V. gevraagd in een second opinion in te gaan op de vraag of de nieuwe planologische ontwikkeling voor [appellant] op de koopdatum voorzienbaar was. Dat is volgens een advies van 14 maart 2017 van Tog het geval. In het advies is vermeld dat het perceel van [appellant] in een gebied ligt dat op de plankaart van het uitwerkingsplan is aangewezen als "zoekgebieden verstedelijking" met als aanduiding ‘transformatie afweegbaar’. Verder is in de tekst van het uitwerkingsplan vermeld dat de gemeente Hilvarenbeek aan de zuidzijde van de gemeente, waar het perceel van [appellant] is gelegen, zou gaan zoeken naar ruimte voor nieuwe woningbouw. Volgens het advies bestond voor [appellant] ten tijde van de koop van zijn perceel op grond van de kaart en de tekst van het uitbreidingsplan aanleiding om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Het college heeft het advies van Tog aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 augustus 2017 ten grondslag gelegd.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen, omdat de planologische verandering voor [appellant] voorzienbaar was.
    Het hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college Tog mocht vragen in een second opinion in te gaan op de vraag naar de voorzienbaarheid van de planologische verandering. De rechtbank heeft weliswaar erkend dat het verzoek van het college aan Tog om een second opinion niet overeenkomstig de gemeentelijke ‘Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Hilvarenbeek’ (hierna: de procedureverordening) is gedaan, maar de rechtbank heeft daaraan ten onrechte niet het gevolg verbonden dat het college het advies van Tog niet aan het besluit van 17 augustus 2017 ten grondslag heeft mogen leggen.
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college Tog om advies mocht vragen over de voorzienbaarheid van de nieuwe planologische ontwikkeling, omdat de SAOZ daarover niet heeft geadviseerd, ook niet nadat het college daarom expliciet had gevraagd. Het vragen van een aanvullend advies is niet in strijd met de procedureverordening.
    3.2.    Artikel 5 van de procedureverordening luidt:
    "1. Voordat het college de opdracht tot advisering zoals bedoeld in artikel 2 verstrekt, stelt het college de aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen, alsmede de belanghebbenden als bedoeld in artikel 6.4a, tweede en derde lid, van de wet schriftelijk op de hoogte van de aanwijzing van:
    a. een adviseur als bedoeld in artikel 3, eerste lid, of
    b. meerdere adviseurs als bedoeld in artikel 3, vijfde lid.
    2. De aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen, alsmede de belanghebbenden als bedoeld in artikel 6.4a, tweede en derde lid, van de wet kunnen binnen twee weken na de mededeling als bedoeld in het eerste lid schriftelijk en voldoende gemotiveerd een verzoek tot wraking van één of meerdere adviseurs bij het college indienen.
    3. Het college beslist binnen twee weken na het verstrijken van de in het tweede lid bedoelde termijn over een ingediend verzoek tot wraking van één of meerdere adviseurs."
    3.3.    Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, heeft het college in strijd met artikel 5 van de procedureverordening [appellant] niet vooraf geïnformeerd over de adviesaanvraag aan Tog en hem niet in de gelegenheid gesteld een verzoek om wraking in te dienen. De rechtbank heeft overwogen dat het college [appellant] in de gelegenheid heeft gesteld op het advies van Tog te reageren en dat niet is gebleken dat [appellant] Tog heeft willen wraken of de deskundigheid van Tog betwist. De rechtbank heeft geoordeeld dat de schending van artikel 5 van de procedureverordening er niet toe leidt dat het college het advies van Tog niet aan het besluit van 17 augustus 2017 ten grondslag mocht leggen, omdat [appellant] door die schending niet in zijn belangen is geschaad.
    De Afdeling begrijpt deze overwegingen van de rechtbank aldus, dat de rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 17 augustus 2017 met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in stand kan worden gelaten, omdat niet aannemelijk is dat [appellant] door de schending van artikel 5 van de procedureverordening is benadeeld. De Afdeling volgt dit oordeel van de rechtbank. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat niet is gebleken dat [appellant] Tog heeft willen wraken. Anders dan [appellant] betoogt, volgt dit niet uit zijn brief aan het college van 19 maart 2017 in reactie op het toegezonden advies van Tog. [appellant] voert met juistheid aan dat hij in die brief duidelijk heeft aangegeven het niet eens te zijn met de inschakeling van een tweede adviseur. Hij heeft in die brief echter niet gesteld Tog te willen wraken of te twijfelen aan de deskundigheid van Tog. [appellant] had in bezwaar, beroep en hoger beroep de partijdigheid of deskundigheid van Tog aan de orde kunnen stellen, maar heeft dat niet gedaan. De Afdeling acht voorts niet aannemelijk dat het college de adviesopdracht aan een andere adviseur zou hebben verstrekt, indien het college [appellant] overeenkomstig artikel 5 van de procedureverordening had geïnformeerd. De Afdeling ziet aanleiding het college wegens de schending van artikel 5 van de procedureverordening te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] in beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten.
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planologische verandering voor hem voorzienbaar was op grond van het provinciale uitwerkingsplan. Hij voert aan dat de SAOZ in een advies over een verzoek om een tegemoetkoming in planschade van de eigenaar van perceel [locatie B] gemotiveerd tot de conclusie is gekomen dat op grond van het uitwerkingsplan geen voorzienbaarheid kan worden aangenomen, omdat de aanduiding ‘transformatie afweegbaar’ geen concrete indicatie is voor een planwijziging voor het realiseren van woningbouw. [appellant] volgt dit SAOZ-advies. [appellant] voert verder aan dat de aanduiding ‘transformatie afweegbaar’ aan de zuidkant van Hilvarenbeek betrekking had op stedelijk grondgebruik in het algemeen. Hij hoefde op grond van die aanduiding geen rekening te houden met de komst van een school, die het nieuwe bestemmingsplan nabij zijn perceel mogelijk maakt. Hij voert voorts aan dat in het uitwerkingsplan weliswaar is vermeld dat de gemeente Hilvarenbeek zich voor de opgave ziet gesteld om voor ongeveer 120 woningen een locatie te vinden, maar dat het nieuwe bestemmingsplan de bouw van 184 woningen ter plaatse mogelijk maakt.
    4.1.    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
    Zie de tussenuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.23 en 5.30 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    4.2.    Op pagina 40 van het uitwerkingsplan is de plankaart van het plan opgenomen en op pagina 53 is een kaart met daarop Hilvarenbeek en omgeving opgenomen. Op beide kaarten zijn gebieden ten zuiden, zuidwesten en westen van Hilvarenbeek met een gele kleur aangewezen als "zoekgebieden verstedelijking" met als aanduiding ‘transformatie afweegbaar’.
    In hoofdstuk 6 ‘Ruimtelijke beleid en plankaart’ is in paragraaf 6.3 ‘De verstedelijking’, op pagina 44 van het uitwerkingsplan vermeld:
    "Het deel van het verstedelijkingsprogramma waarvoor geen ruimtelijke mogelijkheden gevonden kon worden binnen het bestaand stedelijk gebied staat indicatief aangegeven binnen de verschillende zoekruimten voor verstedelijking op de plankaart voor zover het ontwikkelingen betreft die meer dan 5 hectare ruimtebeslag omvatten. Weergave op de plankaart betekent dat Gedeputeerde Staten er van uit gaan dat binnen de planperiode de betreffende locatie in de betreffende omvang wordt gerealiseerd. In beginsel is dit het afsprakenkader dat Gedeputeerde Staten met de gemeenten hebben gemaakt. Het beleid is erop gericht de realisering van de locaties te ondersteunen en te stimuleren."
    In hoofdstuk 7 ‘Ruimtelijke ontwikkelingen per deelgebied’ is in paragraaf 7.4 ‘Hilvarenbeek’ op pagina’s 52-53 en 54 van het uitbreidingsplan vermeld:
    "De kern Hilvarenbeek heeft een zeer fraai centrum. […] In latere tijden zijn er woon- en werklocaties aan alle zijden van de historische kern toegevoegd. Aan de oostzijde vormt de N269 een structurerend lijnelement voor de kern. Oostelijk hiervan loopt het Spruitenstroompje. De gronden rond deze beek zijn onderdeel van de GHS. Noordelijk van de kern loopt de Roodloop. De gronden langs deze beek zijn ook onderdeel van de GHS. Een verdere ontwikkeling van de kern Hilvarenbeek naar de oostzijde is niet mogelijk vanwege de daar gelegen GHS en de provinciale weg. Het bestaande sportcomplex vormt een goede ruimtelijke afronding van de kern aan de noordzijde. Een verdere ontwikkeling van natuur en landschap langs de Roodloop is wenselijk. De bebouwingsconcentratie noordelijk van de Roodloop wordt beschouwd als bestaand stedelijk gebied. Enige intensivering in dit gebied is aanvaardbaar. Aan de zuid-westzijde wordt de kern begrensd door een gebied dat behoort tot de RNLE (landschapsdeel). Dit gebied vormt een buffer naar de natuurkern Gorp en Roovert. Een verdere ontwikkeling van de kern binnen de RNLE is strijdig met het beleid betreffende de RNLE’s. Het in ontwikkeling zijnde woongebied Loosche Akkers vormt een goede ruimtelijke afronding van de kern aan de westzijde. Uit overwegingen van het behouden van een kwalitatieve en goede ruimtelijke relatie en overgang met het landelijke gebied is er voor gekozen de driehoek gevormd door het Groot Loo en het Klei Loo van bebouwing te vrijwaren. Deze ruimtelijke structuur kan nog worden versterkt door aan de zuidzijde van het Klei Loo enige bebouwing toe te voegen. Als gevolg van de voorgaande overwegingen liggen de zoekgebieden voor verstedelijking vooral aan de zuidzijde."
    "De gemeente ontwikkelt diverse inbreidings- en herstructureringslocaties verspreid liggend over de kernen. […] Naast de al in beeld zijnde locaties ligt er voor de planperiode de opgave om voor ca. 120 woningen een locatie te vinden."
    4.3.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor [appellant] ten tijde van de koop van zijn perceel op grond van deze kaarten en tekst van het provinciale uitbreidingsplan aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in voor hem ongunstige zin zou veranderen. Hoewel de aanduiding ‘transformatie afweegbaar’ in de legenda van de plankaart mogelijk niet direct duidelijk is, zijn gebieden met deze aanduiding onderdeel van de op de plankaart als "zoekgebieden verstedelijking’ aangewezen gebieden. Een redelijk denkend en handelend koper kon en moest uit de term ‘zoekgebieden verstedelijking’ begrijpen dat de aldus aangewezen gebieden ten zuiden, zuidwesten en westen van de kern Hilvarenbeek bedoeld zijn voor de uitbreiding van het verstedelijkte gebied van die kern. Uit de hiervoor aangehaalde tekst van het uitwerkingsplan volgt dat deze gebieden mede zijn aangewezen voor de realisering van woningbouw. Volgens de tekst van het uitwerkingsplan moest de gemeente Hilvarenbeek in de "zoekgebieden verstedelijking" ruimte vinden voor een nieuwe woonwijk met ongeveer 120 woningen. De realisering van een nieuwe school is een normale ontwikkeling in verstedelijkt gebied. [appellant] had daarom op grond van het uitwerkingsplan ook rekening kunnen houden met de kans dat binnen het nabij zijn woning gelegen zoekgebied een school zou worden gerealiseerd.
    4.4.    Het betoog van [appellant] dat het nieuwe bestemmingsplan de realisering van meer woningen toestaat dan waarmee hij op grond van het uitwerkingsplan ten tijde van de koop rekening kon houden treft geen doel.
    Volgens de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan maakt het plan de realisering van 164 woningen mogelijk. Op de gronden in het plangebied met de bestemming "Wonen" is de bouw van tachtig nieuwe woningen toegestaan. Voor de gronden in het plangebied met de bestemming "Agrarisch" is in de planregels een wijzigingsbevoegdheid opgenomen, met toepassing waarvan het college de bestemming "Agrarisch" kan wijzigen in de bestemmingen "Groen, "Verkeer- Verblijfsgebied" en "Wonen", waarbij geldt dat op deze gronden maximaal 84 woningen mogen worden gerealiseerd.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (overzichtsuitspraak van 28 september 2016, onder 2.7, ECLI:NL:RVS:2016:2582) moet een in een bestemmingsplan opgenomen niet gebruikte wijzigingsbevoegdheid bij de maximale invulling van dat bestemmingsplan buiten beschouwing worden gelaten. In deze procedure moet er dus van worden uitgegaan dat het nieuwe bestemmingsplan "Gelderakkers" de realisering van maximaal tachtig woningen in het plangebied mogelijk maakt. Dit aantal woningen is lager dan het aantal van 120 woningen waarvoor de gemeente volgens het provinciale uitwerkingsplan in de "zoekgebieden verstedelijking" ruimte moest vinden.
    4.5.    Het betoog faalt.
    Slotsom
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak moet worden bevestigd.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 423,00 (zegge: vierhonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Oranje
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    507.