ECLI:NL:RBZWB:2025:4372, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 10-07-2025, 24/7175
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen een verhoogde last onder dwangsom en invorderingsbeschikkingen wegens het overschrijden van de geluidsnormen. Het college mocht uitgaan van de geluidsmetingen.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 24/7175 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] B.V., uit [plaats], eiser
    (gemachtigde: mr. A.J.J. Kreutzkamp),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg 
    (gemachtigde: mr. A.M.P. van Alphen).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de vraag of het college het bezwaar van eiser tegen een verhoogde last onder dwangsom en drie invorderingsbeschikkingen terecht ongegrond heeft verklaard. Eiser voert onder meer aan dat de geluidsmetingen waarop de besluiten zijn gebaseerd niet voldoen aan de voorschriften van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 (HMRI). Volgens hem kan met die metingen niet betrouwbaar worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het bezwaar terecht ongegrond heeft verklaard. Het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Op 15 december 2022 is aan eiser een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van de geluidsvoorschriften van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Vervolgens zijn er op 25 december 2022, 22 januari 2023, 25 februari 2023, 7 mei 2023 en 2 juli 2023 nieuwe overtredingen geconstateerd waarvoor dwangsommen zijn verbeurd. 
    
    
      2.1.
      Bij besluit van 26 juni 2023 heeft het college besloten tot invordering van de tweede, derde en vierde dwangsom. Op 18 juli 2023 heeft het college daarnaast een verhoogde last onder dwangsom opgelegd. Tegen deze besluiten heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    
      2.2.
      Bij het bestreden besluit van 18 juli 2024 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.3.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiser deelgenomen: de heer [naam 1], zijn zoon [naam 2], de gemachtigde van eiser en de heer [naam 3], voormalig eigenaar van het horecabedrijf van eiser. Namens het college waren aanwezig: de gemachtigde en de heren [naam 4] en [naam 5] van de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB).
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Was sprake van een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb?
      
      3. Eiser voert als formele beroepsgrond aan dat het college gebruik heeft gemaakt van een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb, en dat daarom geen besluit mocht worden genomen zonder een afzonderlijk schriftelijk advies van die commissie. Omdat dat advies ontbreekt, is volgens hem sprake van strijd met artikel 3:2 van de Awb, vanwege het ontbreken van de benodigde kennis van de feiten en belangen, en met artikel 3:46 van de Awb, omdat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    
      3.1.
      Het college voert aan dat het om een interne commissie gaat die niet voldoet aan de vereisten van artikel 7:13 van de Awb. Daarom was het volgens het college niet verplicht een afzonderlijk schriftelijk advies uit te brengen. De inhoudelijke advisering is opgenomen in de ontwerpcollegenota.
      4. De rechtbank stelt vast dat het college gebruik heeft gemaakt van een interne adviescommissie waarvan de voorzitter verbonden was aan het bestuursorgaan. Daarmee voldoet de commissie niet aan de vereisten van artikel 7:13 van de Awb, waarin is bepaald dat de voorzitter niet mag zijn verbonden aan het bestuursorgaan. Omdat geen sprake is van een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb, hoefde deze commissie geen afzonderlijk schriftelijk advies uit te brengen. Dat het advies is opgenomen in de ontwerpnota en niet apart is vastgelegd, betekent bovendien niet dat het besluit is genomen zonder voldoende kennis van de feiten en belangen of zonder deugdelijke motivering. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
        Wat is het toetsingskader? 
      
      
      
        
          Overgangsrecht Omgevingswet
        
      
      5. De (verhoogde) last onder dwangsom is opgelegd vanwege overtreding van bepalingen van het Activiteitenbesluit. Als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het Activiteitenbesluit op 1 januari 2024 vervallen. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd wegens een eerdere overtreding.
    
    
      5.1.
      In dit geval zijn de last onder dwangsom en de verhoogde last onder dwangsom opgelegd bij besluiten van 15 december 2022 en 18 juli 2023, dus vóór 1 januari 2024. Dit betekent dat het oude recht van toepassing blijft. De artikelen die in deze uitspraak worden genoemd zijn steeds de artikelen zoals die luidden ten tijde van het bestreden besluit.
      
      
        
          Toepasselijke regelgeving
        
        6. Niet in geschil is dat het horecabedrijf van eiser een inrichting is als bedoeld in de Wet milieubeheer en dat daarom het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is. Dit besluit stelt eisen aan het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en de maximale geluidsniveaus die gelden ter plaatse van geluidgevoelige bestemmingen.
      
    
    
      6.1.
      In artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit is bepaald dat in de nachtperiode (23.00–7.00 uur) het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, veroorzaakt door activiteiten die door en binnen het bedrijf worden uitgevoerd, niet meer mag bedragen dan 40 dB(A) op de gevel van gevoelige gebouwen, zoals woningen.
      
    
    
      6.2.
      
        Afwijking van deze norm is alleen mogelijk via maatwerkvoorschriften. Voor eiser gelden geen maatwerkvoorschriften voor geluid. Daarom moet worden voldaan aan de grenswaarden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
        
          Zijn de geluidsmetingen betrouwbaar? 
        
      
      7. Eiser voert – kort samengevat – aan dat de geluidsmetingen die ten grondslag zijn gelegd aan de besluiten ondeugdelijk zijn. Volgens hem zijn de metingen niet uitgevoerd conform de voorschriften uit de HMRI. Zo is geen gebruik gemaakt van een meetlans, is het stoorniveau niet gemeten en is een ondeugdelijke, niet-loggende meetmethode toegepast. Daarnaast zou gemeten zijn op data dat de inrichting gesloten was. 
      8. De rechtbank stelt voorop dat het college in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een door toezichthouders op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt rapport. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de besluitvorming ten grondslag kunnen worden gelegd.
    
    
      8.1.
      
        De rechtbank gaat hierna afzonderlijk in op de bezwaren tegen de wijze van meten.
        
          Het gebruik van een meetlans
        
        9. Eiser betoogt dat bij de metingen ten onrechte geen gebruik is gemaakt van een meetlans. Daardoor is volgens hem niet gemeten op de juiste positie, namelijk 5 meter boven het maaiveld en 2 meter voor het slaapkamerraam van de geluidgevoelige bestemming, zoals voorgeschreven in de HMRI.
      
    
    
      9.1.
      
        Het college heeft toegelicht dat de geluidmetingen zijn uitgevoerd met een uitgestrekte arm door het geopende slaapkamerraam van de melder. De microfoon bevond zich daarbij op ongeveer 4,5 à 5 meter hoogte en op circa 1 meter afstand van de gevel. Daarbij is een correctie van 3 dB toegepast om eventuele gevelreflectie te compenseren.
        10. De rechtbank overweegt dat in paragraaf 3.4.2 van module C van de HMRI is bepaald dat immissiemetingen op een afstand tot 50 meter bij voorkeur op 5 meter hoogte worden uitgevoerd, en dat bij metingen vóór een gevel in beginsel wordt gemeten op 2 meter afstand van het verticale gevelvlak. In dit geval is gemeten met een uitgestrekte arm door het geopende slaapkamerraam van de melder, op circa 1 meter afstand van de gevel en op ongeveer 4,5 à 5 meter hoogte. Daarmee is voldaan aan de aanbevolen richtlijn voor de meethoogte.Hoewel de meetafstand tot de gevel kleiner is dan de aanbevolen 2 meter, is tegelijkertijd sprake van een geopend raam. Daardoor is gevelreflectie – die bij metingen dicht op een gesloten gevel tot overschatting van het geluidsniveau kan leiden – aanzienlijk verminderd. Dat maakt dat de afwijking van de richtlijn over de meetafstand in dit geval geen nadelige invloed heeft op de representativiteit van de meting. Daarbij weegt mee dat toch een correctie van 3 dB is toegepast vanwege gevelreflectie, zoals bedoeld in paragraaf 8.1 van module C. Die correctie leidt in deze situatie eerder tot een onderschatting van de werkelijke geluidsbelasting, wat in het voordeel van eiser is en onder deze omstandigheden aanvaardbaar wordt geacht.
      
    
    
      10.1.
      
        De rechtbank stelt voorop dat de HMRI vereist dat geluidsmetingen representatief en reproduceerbaar zijn voor de geluidssituatie ter plaatse, om een betrouwbare toetsing aan de geldende normen mogelijk te maken. De rechtbank acht de gekozen meetopstelling en de toegepaste correctie hiermee in overeenstemming. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
        
          Het ontbreken van een stoorgeluidmeting en loggend meten
        
        11. Vervolgens stelt eiser dat het niveau van stoorgeluid afzonderlijk had moeten worden gemeten. Volgens hem is het zonder een afzonderlijke meting van het stoorgeluid niet mogelijk om vast te stellen dat de gemeten geluidsbelasting volledig toe te rekenen is aan zijn inrichting. Hij wijst in dat verband op een koeltafel op een nabijgelegen dak die volgens hem een substantiële bijdrage aan het gemeten geluidsniveau kan hebben geleverd. Ook stelt hij dat de metingen loggend hadden moeten worden uitgevoerd, zodat per seconde kon worden geanalyseerd of sprake was van stoorgeluid.
      
    
    
      11.1.
      Het college heeft toegelicht dat alle door de OMWB uitgevoerde geluidmetingen hebben plaatsgevonden in de nachtperiode, waarin het achtergrondgeluid relatief laag is. Tijdens de metingen was het basritme van het muziekgeluid duidelijk hoorbaar en zichtbaar op het geluidmeetscherm. Installatiegeluid was volgens het college auditief te onderscheiden van het muziekgeluid. Voor de beoordeling van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau zijn uitsluitend de gemeten niveaus in de octaafbanden 63 Hz tot en met 125 Hz meegenomen. Volgens het college zijn deze frequentiebanden bepalend voor het door muziek veroorzaakte geluidsniveau.
      
      12. De rechtbank acht de wijze waarop de metingen zijn uitgevoerd, inclusief de uitsluiting van stoorgeluid, zorgvuldig. Uit de meetverslagen blijkt dat telkens drie metingen van drie minuten zijn verricht. Bij incidenteel stoorgeluid, zoals van passerende voertuigen, is de meting gepauzeerd en zijn de laatste vijf seconden van het meetsignaal verwijderd. Deze werkwijze is in overeenstemming met paragraaf 6.2.2 van module A van de HMRI, waarin onderbreking van de meting bij incidenteel stoorgeluid uitdrukkelijk als passende methode wordt genoemd. In paragraaf 3.5.1 van module C is daarnaast bepaald dat bij metingen op een afstand tot 50 meter een minimale duur van 15 seconden geldt en dat de meetduur representatief moet zijn voor het geluidsniveau. De gehanteerde meetduur ligt ruim boven deze ondergrens. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om te oordelen dat het ontbreken van loggend meten tot onzorgvuldigheid leidt. Methode II.1 bevat daarvoor geen verplichting. De gekozen werkwijze van continue meting met onderbreking bij stoorgeluid acht de rechtbank voldoende zorgvuldig. Op basis van de meetverslagen en toelichting ter zitting is aannemelijk dat het gemeten geluid herkenbaar muziekgeluid betrof en representatief was voor de geluidssituatie. Zoals door het college ter zitting bevestigd, hebben toezichthouders het geluid telkens herkend als afkomstig uit de inrichting van eiser. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
        Het gesloten zijn van de inrichting
      
      13. Eiser heeft verder aangevoerd dat metingen zijn verricht terwijl zijn inrichting gesloten was. Zo zou de inrichting op 25 februari 2023 gesloten zijn geweest vanwege werkzaamheden.
    
    
      13.1.
      Het college heeft dit gemotiveerd weersproken en toegelicht dat toezichthouders alleen overgaan tot een meting als op locatie daadwerkelijk muziekgeluid wordt waargenomen.
      14. De rechtbank overweegt dat eiser zijn stelling over sluiting op 25 februari 2023 niet heeft onderbouwd met objectieve gegevens, zoals bedrijfsadministratie of openbare sluitingsinformatie. Het college heeft daartegen gemotiveerd aangevoerd dat toezichthouders uitsluitend meten wanneer op locatie muziekgeluid waarneembaar is, en dat dit ook op die dag het geval was. Gelet op het ontbreken van verifieerbare onderbouwing ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in de meetrapporten. Daarbij verwijst zij naar haar overweging dat toezichthouders het gemeten geluid telkens auditief hebben herkend als muziekgeluid afkomstig uit de inrichting van eiser. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      15. De rechtbank concludeert dat de geluidsmetingen zijn uitgevoerd in overeenstemming met methode II.1 van module C van de HMRI. De metingen zijn representatief, zorgvuldig verricht en de gemeten geluidsbelasting is aantoonbaar afkomstig van muziekgeluid uit de inrichting van eiser. De toelichtingen van het college, de meetverslagen en het ontbreken van concrete tegenmetingen geven geen aanleiding om te twijfelen aan de representativiteit van de meetopstelling of de wijze waarop stoorgeluid is uitgesloten. Daarbij weegt mee dat op 17 februari 2024 eveneens een meting is verricht volgens dezelfde methode, waarbij geen overschrijding van de geluidsnormen is vastgesteld. Dit bevestigt de consistentie en zorgvuldigheid van de toegepaste werkwijze. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om een deskundige te benoemen of getuigen te horen. Zij ziet geen grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de besluitvorming ten grondslag konden worden gelegd.
      
      
        
          Heeft de last onder dwangsom van 15 december 2022 formele rechtskracht?
        
      
      16. Eiser voert aan dat ook de oorspronkelijke last onder dwangsom van 15 december 2022 geen formele rechtskracht heeft, omdat deze – net als de latere besluiten – is gebaseerd op ondeugdelijke geluidsmetingen. 
    
    
      16.1.
      
        Het college stelt zich op het standpunt dat de last onder dwangsom wel formele rechtskracht heeft, omdat eiser geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 19 mei 2023.
        17. De rechtbank stelt voorop dat besluiten waartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend, in beginsel formele rechtskracht hebben. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan die formele rechtskracht worden doorbroken. Van dergelijke omstandigheden is bijvoorbeeld sprake als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit erkent, als betrokkene door toedoen van het bestuursorgaan zijn rechtsmiddel niet heeft aangewend, of als fundamentele rechtsbeginselen zijn geschonden.
      
    
    
      17.1.
      De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden die doorbreking van de formele rechtskracht rechtvaardigen. Dat eiser destijds geen rechtsbijstand had en ervan uitging dat hij de rechtmatigheid van de last alsnog in bezwaar tegen de invorderingsbeschikkingen kon aanvoeren, komt voor zijn risico. Daarbij is ook van belang dat in de last uitdrukkelijk is vermeld dat daartegen bezwaar kon worden gemaakt. Ook zonder juridische bijstand had eiser daardoor kunnen weten dat hij rechtsmiddelen kon aanwenden. Voor zover eiser betoogt dat de last ondeugdelijk is vanwege gebrekkige geluidsmetingen, verwijst de rechtbank naar haar oordeel in rechtsoverwegingen 9 tot en met 15, waarin is geconcludeerd dat de metingen representatief en zorgvuldig zijn verricht. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtmatigheid van de oorspronkelijke last staat daarom niet opnieuw ter beoordeling.
      
      
        
          Is invordering van de dwangsommen disproportioneel?
        
        18. Eiser voert aan dat hij de dwangsommen niet kan betalen en dat invordering daarom disproportioneel is. 
      
    
    
      18.1.
      
        Het college stelt dat de financiële situatie van eiser geen aanleiding vormt om van invordering af te zien, mede omdat hij zijn betalingsonmacht niet met objectieve gegevens heeft onderbouwd.
        19. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie de financiële situatie van eiser in beginsel pas in de executiefase aan de orde komt. Slechts als op voorhand evident is dat een belanghebbende niet in staat is de dwangsom (volledig) te betalen, kan dat reden zijn om van invordering af te zien. Omdat eiser zijn stelling niet met objectieve financiële gegevens heeft onderbouwd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat invordering disproportioneel is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      20. Het beroep is ongegrond. Het college heeft het bezwaar tegen de drie invorderingsbeschikkingen en de verhoogde last onder dwangsom dus terecht ongegrond verklaard. Dat betekent dat eiser het griffierecht niet terugkrijgt en dat er geen aanleiding bestaat voor een proceskostenvergoeding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Koek, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J. Wesel, griffier, griffier, op 10 juli 2025 en geanonimiseerd gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS) van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5249. 
  
  
     Zie de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van ABRvS van 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:271.