ECLI:NL:RVS:2016:1558, Raad van State, 08-06-2016, 201410338/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2013-1" gewijzigd vastgesteld.

201410338/2/R1.
    Datum uitspraak: 8 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de vereniging Land- en Tuinbouworganisatie Noord (hierna: LTO Noord), gevestigd te Zwolle,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Ommen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juli 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2013-1" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft LTO Noord beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    LTO Noord heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2016, waar LTO Noord, vertegenwoordigd door mr. H.M. van Eerten, advocaat te Zwolle, en A.N. Hoogendijk, en de raad, vertegenwoordigd door drs. A. Gijlers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestemmingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het plan
    
    2. Het plan is een wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2013-1". Eén van de wijzigingen heeft betrekking op het verbod op bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt ter plaatse van grondwaterbeschermingsgebieden. Dit verbod is in het bestemmingsplan "Buitengebied" zoals vastgesteld door de raad bij besluit van 18 februari 2010, opgenomen naar aanleiding van een zienswijze van het waterbedrijf Vitens. In de betreffende bepaling werd echter niet naar een kaart verwezen waarop de gebieden werden aangeduid waarop het verbod betrekking had. In dit plan verwijst het artikel waarin het verbod is opgenomen naar een kaart waarop de gebieden worden aangeduid waarop het verbod ziet. LTO Noord richt zich tegen het verbod.
    
    Inhoudelijke beroepsgronden
    
    3. LTO Noord betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de gewasbeschermingsmiddelen die worden gebruikt bij de bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt, het grondwater dusdanig verontreinigen dat een verbod op deze teelten in grondwaterbeschermingsgebieden noodzakelijk is. LTO Noord stelt dat ten onrechte aansluiting is gezocht bij het rapport "De ecologische gevolgen van bollenteelt op de Veluwe" van juni 2014 opgesteld door Alterra Wageningen UR (hierna: het Alterra rapport) om het verbod op bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt ter plaatse van de aangewezen grondwaterbeschermingsgebieden te onderbouwen. In dit verband wijst zij op de beantwoording van Kamervragen over het Alterra rapport. LTO Noord betoogt dat de raad zelf onderzoek had moeten doen en andere deskundigen en rapportages had moeten raadplegen. In dit verband wijst hij op het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: CTGB) en de voortgangsrapportage Landelijk Milieuoverleg Bloembollen 2011-2013 (hierna: voortgangsrapportage). Ook voert LTO Noord aan dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de ondernemers in het desbetreffende gebied die thans bollen telen.
    
    3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het verbod op bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt bijdraagt aan de bescherming van de waterkwaliteit in de grondwaterbeschermingsgebieden. Hij wijst in dit verband op het Alterra rapport. Dit rapport toont namelijk aan dat het potentiële ecologische risico van bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt groter is dan van andere teelten zoals aardappelen, granen en snijmais. Ter onderbouwing van deze stelling in het Alterra rapport wijst de raad op de nota "Gezonde Groei, Duurzame Oogst, Tweede nota van duurzame gewasbescherming periode 2013 tot 2023" van mei 2013 opgesteld door het Ministerie van Economische Zaken (hierna: de Nota) en het rapport "Gewasbescherming en omwonenden" van 2014 opgesteld door de Gezondheidsraad.
    
    3.2. Ingevolge artikel 25, lid 25.2, van de planregels zijn bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt in de zone Ao toelaatbaar als medebestemming, met uitzondering van de op themakaart 2 "grondwaterbeschermings- en Natura 2000-gebied" aangewezen grondwaterbeschermingsgebieden, waar deze functies niet toelaatbaar zijn.
    
    3.3. Het Alterra rapport is een bureaustudie naar het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de bollenteelt op de Veluwe. In het Alterra rapport staat dat het bestrijdingsmiddelengebruik op een gemiddeld Nederlands bloembollenperceel in 2008 ongeveer 36 kg actieve stof/ha was. Dit was veel hoger dan bij de teelt van aardappelen (ongeveer 13 kg actieve stof/ha), granen (ongeveer 2 kg actieve stof/ha) en maïs (minder dan 1 kg actieve stof/ha). De potentiële effecten voor waterleven, bodemleven, vogels en door uitspoeling naar het grondwater zijn daardoor groter dan de potentiële effecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen bij de teelt van aardappels, granen en maïs. Voorts staat in het Alterra rapport dat deze constateringen relatief zijn. Het risico in absolute zin is slechts af te leiden na uitgebreide analyse van de kenmerken van de betreffende percelen (zoals bijvoorbeeld de ligging en de bodemgesteldheid) in combinatie met het exacte bestrijdingsmiddelengebruik (actieve stoffen, tijdstip en manier van toediening). De toepassing van bestrijdingsmiddelen, ook in de bollenteelt, is onderdeel van het voor de betreffende middelen toegelaten gebruik. Dit impliceert dat de bijbehorende risico’s voor waterleven en terrestrisch leven, zoals ingeschat tijdens de toelatingsprocedure die de middelen hebben doorlopen, acceptabel werden geacht.
    
    3.4. Over het Alterra rapport zijn Kamervragen gesteld. De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu heeft hierop bij brief van 16 december 2014 geantwoord. De staatssecretaris concludeert dat de conclusies uit het Alterra rapport geen gevolgen voor de bollenteelt in en rond drinkwatergebieden hebben, omdat de studie van Alterra niet aangeeft hoe groot het risico van de bollenteelt op de Veluwe daadwerkelijk is en omdat bij de toelating van gewasbestrijdingsmiddelen door het CTGB de risico’s voor drinkwatergebieden worden beoordeeld.
    
    3.5. In de Nota staat dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in intensieve teeltsystemen in combinatie met een sterk verweven watersysteem het risico op milieubelasting groot maken. Uit de zogenoemde Bestrijdingsmiddelenatlas, waarin gegevens worden gemonitord van gewasbeschermingsmiddelen door de waterbeheerders, blijkt dat overschrijdingen van waterkwaliteitsnormen in heel Nederland voorkomen, maar vooral in gebieden met glastuinbouw, bloembollen, fruitteelt en sommige gewassen in de open teelt.
    
    3.6. In het rapport van de Gezondheidsraad staat dat gemiddeld het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen per hectare landbouwgrond ongeveer 5 kg/ha/j bedraagt, maar dat het verschil tussen de diverse teelten groot is. In de bollenteelt is het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen per hectare ongeveer 75 kg per jaar.
    
    3.7. De voortgangsrapportage is opgesteld door het Landelijk Milieuoverleg Bloembollen. Dit overleg bestaat uit onder meer de ministeries van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de vereniging van Waterbedrijven in Nederland en verschillende belangenvertegenwoordigers van de bloembollensector. In de voortgangsrapportage staat dat de kans op het uitspoelen van stoffen uit bestrijdingsmiddelen naar grondwater en naar oppervlaktewater afhankelijk is van stofeigenschappen en van bodemeigenschappen. Uitgebreid veld- en modelonderzoek in de jaren negentig heeft uitgewezen dat uitspoeling van het overgrote deel van de bestrijdingsmiddelen naar grond- en oppervlaktewater niet, incidenteel of slechts in zeer beperkte mate plaatsvindt en niet of slechts zeer incidenteel tot overschrijding van het maximaal toelaatbaar risico leidt. Slechts enkele stoffen vorm(d)en hierop een uitzondering.
    
    3.8. Tussen partijen is niet in geschil dat de gevolgen van bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt vergelijkbaar zijn. Om die reden zijn de hiervoor aangehaalde rapporten ook van belang voor akkerbouwmatige sierteelt.
    
    3.9. Een regulering waarbij rekening wordt gehouden met de hoeveelheid te gebruiken gewasbeschermingsmiddelen in verschillende teelten kan vanuit planologisch oogpunt gewenst zijn. De raad dient bij het opnemen van een dergelijke regeling wel te onderzoeken of dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hiervoor is het onvoldoende om te verwijzen naar de afweging die in het kader van het voorheen geldende plan is gemaakt. In zijn afweging dient de raad ook nieuwe inzichten te betrekken ten opzichte van het moment dat het voorheen geldende plan werd vastgesteld. De verwijzing naar het Alterra rapport, de Nota en het rapport van de Gezondheidsraad is onvoldoende als onderbouwing van het verbod in artikel 25, lid 25.2, van de planregels. Hierbij is van belang dat in het Alterra rapport, de Nota en het rapport van de Gezondheidsraad niet staat hoe groot het risico van het bestrijdingsmiddelengebruik in de bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt voor de kwaliteit van het grondwater is. Dit wordt met betrekking tot het Alterra rapport in de beantwoording van de Kamervragen door de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu eveneens onderkend. Ook heeft de raad niet in zijn afweging betrokken dat het CTGB de risico’s van individuele middelen beoordeelt. Onder meer vanwege de beoordeling door het CTGB zag de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu geen aanleiding om gevolgen aan de conclusies uit het Alterra rapport te verbinden. Voorts is van belang dat volgens de voortgangsrapportage er geen aanwijzingen zijn dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt een nadelig effect heeft op de kwaliteit van het grondwater. De raad heeft verder geen gegevens over de lokale situatie overgelegd. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen schieten de aan het plan ten grondslag gelegde rapporten tekort om als grondslag te dienen voor het standpunt van de raad dat er een verband is tussen verontreiniging van het grondwater en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt. De raad heeft in zoverre bij de voorbereiding van het plan niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard.
    
    Het betoog slaagt.
    
    3.10. Voorts heeft de raad ter zitting erkend dat niet is uitgesloten dat ten tijde van de vaststelling van dit plan percelen in gebruik waren voor bollenteelt waarop thans het verbod zoals neergelegd in artikel 25, lid 25.2, van de planregels van toepassing is. Het is daardoor niet uitgesloten dat door dit plan bestaand, legaal gebruik onder het overgangsrecht is gebracht. De raad heeft in het kader van de vaststelling van het plan ten onrechte niet onderzocht of en zo ja, in hoeverre ondernemers door dit verbod in hun belangen worden geraakt. De raad heeft in zoverre bij de voorbereiding van het plan niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaard.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. LTO Noord betoogt voorts dat artikel 25, lid 25.2, van de planregels leidt tot rechtsonzekerheid. Hij voert hiertoe aan dat "grondwaterbeschermingsgebied" niet is gedefinieerd.
    
    4.1. Het begrip "grondwaterbeschermingsgebied" is in het plan niet gedefinieerd. Artikel 25, lid 25.2, van de planregels verwijst voor de gebieden die als grondwaterbeschermingsgebied zijn aangewezen naar themakaart 2. Uit de tekst en themakaart 2 is voldoende duidelijk wat onder het begrip "grondwaterbeschermingsgebied" moet worden verstaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. LTO Noord betoogt voorts dat onvoldoende duidelijk is of het verbod uit artikel 25, lid 25.2, van de planregels eveneens betrekking heeft op intrekgebieden. Hiertoe voert hij aan dat in dit artikel wordt verwezen naar themakaart 2 waarop naast Natura 2000-gebieden en grondwaterbeschermingsgebieden eveneens intrekgebieden zijn aangegeven.
    
    5.1. Het verbod op bollenteelt en akkerbouwmatige sierteelt zoals neergelegd in artikel 25, lid 25.2, van de planregels heeft geen betrekking op intrekgebieden, tenzij het desbetreffende intrekgebied tevens als Natura 2000-gebied of grondwaterbeschermingsgebied is aangewezen. In dit artikel wordt voor de gebieden waarop het verbod wel betrekking heeft verwezen naar themakaart 2. Op themakaart 2 zijn naast Natura 2000-gebieden en grondwaterbeschermingsgebieden eveneens intrekgebieden gemarkeerd. Hierbij zijn de grondwaterbeschermingsgebieden voorzien van een blauwestippenmarkering, de Natura 2000-gebieden voorzien van een rode omtrek en de intrekgebieden voorzien van een groen gestreepte markering. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat door deze verschillende markeringen geen verwarring kan ontstaan tussen de verschillende categorieën. Gelet op het vorenstaande is voldoende duidelijk dat het verbod geen betrekking heeft op intrekgebieden, behoudens de hiervoor vermelde uitzondering.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. LTO Noord betoogt voorts dat op perceelniveau onvoldoende duidelijk is of de verbodsbepaling zoals die in artikel 25, lid 25.2, van de planregels is neergelegd, van toepassing is. Uit themakaart 2 blijkt namelijk onvoldoende of op perceelniveau sprake is van een Natura 2000-gebied of grondwaterbeschermingsgebied.
    
    6.1. Op themakaart 2 is het plangebied geprojecteerd op een topografische ondergrond. Op deze topografische ondergrond is het gebied op perceelniveau ingetekend. Ter zitting heeft LTO Noord niet kunnen aangeven waar zich op perceelniveau misverstanden voordoen over de vraag of een perceel behoort tot een Natura 2000-gebied of grondwaterbeschermingsgebied zoals aangegeven op themakaart 2. Er bestaat derhalve in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat themakaart 2 onduidelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    7. In hetgeen LTO Noord heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover het betreft artikel 25, lid 25.2, van de planregels, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor het vernietigde planonderdeel met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen.
    
    Proceskosten
    
    8. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Ommen van 2 juli 2015 waarbij het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2013-1" gewijzigd is vastgesteld, voor zover het betreft artikel 25, lid 25.2, van de planregels;
    
    III. draagt de raad van de gemeente Ommen op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen voor het vernietigde onderdeel een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Ommen tot vergoeding van bij de vereniging Land- en Tuinbouworganisatie Noord in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1474,46 (zegge: veertienhonderdvierenzeventig euro en zesenveertig cent), waarvan € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Ommen aan de vereniging Land- en Tuinbouworganisatie Noord het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    
    w.g. Slump w.g. Melse
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2016
    
    191-812.