ECLI:NL:RVS:2014:1795, Raad van State, 21-05-2014, 201304104/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2012 heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom opgelegd om de bio-ethanolinstallatie op het perceel [locatie] te Zuidvelde (hierna: het perceel) niet in gebruik te nemen zonder de daarvoor benodigde vergunningen, op straffe van een dwangsom van € 15.000,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 150.000,00.

201304104/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Zuidvelde, gemeente Noordenveld,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Assen, van 21 maart 2013 in zaak nr. 12/530 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 januari 2012 heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom opgelegd om de bio-ethanolinstallatie op het perceel [locatie] te Zuidvelde (hierna: het perceel) niet in gebruik te nemen zonder de daarvoor benodigde vergunningen, op straffe van een dwangsom van € 15.000,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 150.000,00.
    
    Bij besluit van 8 februari 2012 heeft het college geweigerd aan [appellant] een bouwvergunning te verlenen voor het vergroten van een opslagloods ten behoeve van de productie van bio-ethanol op het perceel.
    
    Bij besluit van 28 juni 2012 heeft het college het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 maart 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. C. Nome, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. I.A. Kadijk en mr. M. Kuipers, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] exploiteert een akkerbouwbedrijf op het perceel. Op het perceel is een mestvergistingsinstallatie aanwezig, waarmee biogas wordt geproduceerd. In 2005 heeft [appellant] een bio-ethanolinstallatie op het perceel geplaatst, die is aangesloten op de mestvergistingsinstallatie en die wordt gebruikt voor de productie van de biobrandstof bio-ethanol.
    
    2. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Norg" de bestemming "Jonge veldontginningen" met de aanduiding "grondgebonden agrarisch bedrijf (met uitbreidingsrichting)".
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig op de plankaart aangegeven gronden onder meer bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf.
    
    Ingevolge het zesde lid is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met de in het eerste lid omschreven doeleinden.
    
    Onder een "agrarisch bedrijf" wordt in de begripsbepalingen verstaan: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren.
    
    Onder "grondgebonden agrarisch bedrijf" wordt verstaan: een agrarisch bedrijf waarbij hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van open grond.
    
    Bouwvergunning
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bio-ethanolinstallatie als zodanig geen agrarische activiteit oplevert. Voorts voert hij aan dat de productie van bio-ethanol kan worden aangemerkt als een bedrijfseigen agrarische activiteit met een binding aan de gewone agrarische bedrijfsvoering en dat de installatie valt onder categorie A, B en C van de beleidsnotitie "Integraal beleidskader voor bio-ethanol- en vergistingsinstallaties van de gemeente Noorderveld" van juli 2008 (hierna: de beleidsnotitie). Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat slechts in de opstartfase is geëxperimenteerd met het verwerken van overschotten van derden, maar dat bij ingebruikname van de installatie daarvoor niet altijd zal worden gekozen. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de binnenplanse en buitenplanse vrijstellingsmogelijkheden voldoende heeft onderzocht.
    
    Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat het gebruiken van de bio-ethanolinstallatie een toegestane agrarische nevenactiviteit is. Onder verwijzing naar een accountantsverklaring van 18 april 2008 voert hij aan dat wat betreft inkomsten sprake is van een ondergeschikte activiteit.
    
    3.1. Het bouwplan voorziet in het vergroten van een opslagloods ten behoeve van de productie van bio-ethanol op het perceel. In geschil is of de bio-ethanolinstallatie valt onder de omschrijving van het begrip "agrarisch bedrijf", als bedoeld in de planvoorschriften. De Afdeling is van oordeel dat, teneinde onder de omschrijving van dit begrip als bedoeld in de begripsbepalingen te vallen, er sprake dient te zijn van het voortbrengen van een agrarisch product. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het produceren van de biobrandstof bio-ethanol niet kan worden aangemerkt als het voortbrengen van een agrarisch product. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat in dit geval de bio-ethanolinstallatie niet kan worden aangemerkt als een "agrarisch bedrijf" als bedoeld in de planvoorschriften, zodat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de productie van bio-ethanol een toegestane ondergeschikte nevenactiviteit is van het agrarische bedrijf. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] blijkens een verslag van een gesprek tussen hem en de gemeente op 7 november 2005, naar aanleiding van de door hem ingediende aanvraag om bouwvergunning, heeft toegelicht dat het proces hoofdzakelijk gaat om het verwerken van overschotten van derden uit de akkerbouwsector (60% - 70%) en dat de bio-ethanol wordt verkocht aan derden. Verder zal de installatie blijkens de stukken jaarlijks circa 21.000 ton biomassa vergisten, hetgeen circa 4.600 ton zuivere bio-ethanol oplevert. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de productie van bio-ethanol een toename van het aantal verkeersbewegingen tot gevolg heeft van ongeveer één vrachtwagen per dag. [appellant] heeft dit niet gemotiveerd bestreden. De rechtbank heeft gelet op de omvang en de voorziene ruimtelijke uitstraling van de activiteit, terecht overwogen dat geen sprake is van een ondergeschikte nevenactiviteit, die ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan. In de door [appellant] overgelegde accountantsverklaring is geen grond gelegen voor een ander oordeel, reeds omdat hierin geen voorziene bedrijfsresultaten zijn vermeld ter zake van de bio-ethanolinstallatie en daaruit dus niet kan worden afgeleid dat die activiteit van ondergeschikte betekenis is.
    
    3.2. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de binnenplanse en buitenplanse vrijstellingsmogelijkheden voldoende heeft onderzocht.
    
    Het college heeft in verband met de geconstateerde strijdigheid met het bestemmingsplan bezien of door middel van een vrijstellingsprocedure of een partiële herziening van het bestemmingsplan de strijdigheid zou kunnen worden opgeheven en heeft daarbij de beleidsnotitie betrokken. De Afdeling overweegt dat het college zich in dit verband terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bio-ethanolinstallatie is aan te merken als een industriële activiteit als bedoeld in categorie D van de beleidsnotitie. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in de beleidsnotitie is beschreven dat vergistingsinstallaties worden verdeeld in de categorieën A, B, C of D. In de beleidsnotitie worden bio-ethanolinstallaties geschaard onder categorie D.
    
    Het college heeft verder in zijn beoordeling betrokken dat de vereiste gegevens voor het verlenen van planologische medewerking, waaronder gegevens over de verkeerssituatie en de benodigde ontsluiting van het perceel op een hoofdontsluitingsweg, hoewel het daarom heeft verzocht niet door [appellant] zijn overgelegd. In dit verband heeft het college erop gewezen dat [appellant] zich meermaals, laatstelijk in een gesprek op 18 januari 2012, op het standpunt heeft gesteld geen planologische afwijkingsprocedure te willen voeren om de bio-ethanolinstallatie op het perceel mogelijk te maken. [appellant] heeft dit niet gemotiveerd weersproken.
    
    De betogen falen.
    
    Last onder dwangsom
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om preventief handhavend op te treden, omdat hij niet voornemens is om de bio-ethanolinstallatie in gebruik te nemen zolang de gemeente daarvoor geen toestemming geeft.
    
    4.1. Ingevolge artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een herstelsanctie worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
    
    4.2. Vast staat dat de bio-ethanolinstallatie in strijd met de planvoorschriften is gerealiseerd.
    
    [appellant] heeft het college bij brief van 22 december 2011 medegedeeld dat hij de installatie op 20 januari 2012 in werking zal stellen, hetgeen hij tevens heeft bevestigd in gesprekken met medewerkers van de gemeente. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gevaar klaarblijkelijk bestond dat artikel 7, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 7, zesde lid, van de planvoorschriften zou worden overtreden. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bevoegd was tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen concreet zicht was op legalisatie van de overtreding. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat daarvoor ten minste is vereist dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar een legaliserend ontwerpbestemmingsplan ter inzage lag, maar dat daarvan niet is gebleken.
    
    Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de overigens door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet maken dat van handhaving dient te worden afgezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van den Berg
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
    
    651.