ECLI:NL:RVS:2012:BY1703, Raad van State, 31-10-2012, 201108287/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2011 heeft het college zijn beslissing om op 2 februari 2011 spoedeisende bestuursdwang toe te passen ter zake van het op onjuiste wijze ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen, op schrift gesteld. Daarbij heeft het college beslist dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang (€ 115,00) voor rekening van [appellante] komen.

201108287/1/A4.
      Datum uitspraak: 31 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 februari 2011 heeft het college zijn beslissing om op 2 februari 2011 spoedeisende bestuursdwang toe te passen ter zake van het op onjuiste wijze ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen, op schrift gesteld. Daarbij heeft het college beslist dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang (€ 115,00) voor rekening van [appellante] komen.
    
    Bij besluit van 17 juni 2011 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2012, waar [appellante], bijgestaan door mr. D.P. Lobato, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. el Fizazi en mr. N. el Oualid, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Vertegenwoordiging college ter zitting
    
    1.    Ter zitting heeft [appellante] de bevoegdheid van mr. S. el Fizazi om het college ter zitting te vertegenwoordigen, betwist.
    
    1.1.    Het hoofd Juridische diensten van de Servicedienst van de gemeente Rotterdam (hierna: het hoofd Jd) heeft op 1 november 2011 aan mr. S. el Fizazi volmacht verleend om het college gedurende de periode van 1 november 2011 tot en met 31 oktober 2013 te vertegenwoordigen in juridische procedures. Het hoofd Jd was daartoe bevoegd op grond van een door het college aan hem op 11 oktober 2011 verleende volmacht. Gelet hierop was mr. S. el Fizazi bevoegd het college ter zitting te vertegenwoordigen.
    
    Toepassing bestuursdwang
    
    2.    De toepassing van bestuursdwang heeft bestaan uit het verwijderen van een boodschappentas met huishoudelijke afvalstoffen die op 2 februari 2011 is aangetroffen naast een ondergrondse vuilcontainer aan de Pijperstraat ter hoogte van nummer […] te Rotterdam. Volgens het college is deze boodschappentas, blijkens een daarin aangetroffen medicijndoosje met naam- en adresgegevens van [appellante], afkomstig van haar en heeft zij deze in strijd met artikel 10, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening Rotterdam 2009 (hierna: de Afvalstoffenverordening), in samenhang met artikel 6, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffen Rotterdam 2009 (hierna: het Uitvoeringsbesluit), ter inzameling aangeboden.
    
    Wettelijk kader
    
    3.    Ingevolge artikel 10.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer stelt de gemeenteraad in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vast.
    
    Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Afvalstoffenverordening kan het college aanwijzen via welk al dan niet van gemeentewege verstrekt inzamelmiddel of via welke inzamelvoorziening de inzameling van een bepaalde categorie huishoudelijke afvalstoffen ten behoeve van de gebruiker van een perceel plaatsvindt.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, is het de gebruiker van een perceel, voor wie krachtens artikel 4, tweede lid, een inzamelmiddel of inzamelvoorziening is aangewezen, verboden de huishoudelijke afvalstoffen anders aan te bieden dan via het desbetreffende inzamelmiddel of de desbetreffende inzamelvoorziening of het desbetreffende brengdepot.
    
    Ingevolge het vierde lid kan het college regels stellen omtrent de plaats en wijze waarop huishoudelijke afvalstoffen moeten worden aangeboden.
    
    Ingevolge artikel 24, eerste lid, wordt, indien degene die feitelijk handelt of heeft gehandeld in strijd met de verordening ten aanzien van het aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen onbekend is of onbekend is gebleven, de persoon tot wie de aangetroffen afvalstoffen kunnen worden herleid geacht te hebben gehandeld in strijd met de desbetreffende bepalingen in deze verordening.
    
    Ingevolge het tweede lid geldt het bepaalde in het eerste lid niet indien deze persoon aantoont dat:
    
    a. door hem voldoende zorg voor het milieu in acht is genomen; of
    
    b. hij niet als overtreder kan worden aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 6, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit is het niet toegestaan afvalstoffen, grof huishoudelijk afval of grof tuinafval te plaatsen naast een inzamelvoorziening.
    
    Ondertekening bestreden besluit
    
    4.    [appellante] voert aan dat de persoon die het bestreden besluit heeft ondertekend, mr. P. van Namen, daartoe niet bevoegd was.
    
    4.1.    Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was door het college in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging Rotterdam 2009 (hierna: het MVMR 2009) mandaat verleend aan het hoofd Jd om namens het college besluiten te nemen op bezwaarschriften, gericht tegen namens het college in mandaat genomen besluiten, zoals het besluit van 11 februari 2011. Ingevolge artikel 42, aanhef en onder b, van het MVMR 2009 was het hoofd Jd bevoegd tot het schriftelijk ondermandateren van deze bevoegdheid aan ondergeschikten of aan medewerkers van zijn dienst. In het Ondermandaatbesluit Jd bij MVMR 2009 was door het hoofd Jd ten aanzien van de in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van het MVMR 2009 bedoelde bevoegdheid ondermandaat verleend aan onder meer de teammanager Bezwaar. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werd de functie teammanager Bezwaar blijkens het Aanwijzingsbesluit ondermandaat JD 2011 uitgeoefend door mr. P. van Namen. Gelet hierop is het bestreden besluit door een daartoe bevoegde persoon ondertekend. De beroepsgrond faalt.
    
    Overschrijding beslistermijn
    
    5.    [appellante] voert aan dat de in artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) genoemde beslistermijn is overschreden.
    
    5.1.    Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, beslist het bestuursorgaan binnen zes weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    
    Ingevolge het derde lid kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    
    5.2.    De Afdeling gaat er vanuit dat het besluit van 11 februari 2011 op die dag aan [appellante] is verzonden, zodat de bezwaartermijn liep van 12 februari 2011 tot en met 25 maart 2011. Het college heeft in de brief van 23 maart 2011, waarbij de ontvangst van het bezwaarschrift is bevestigd, vermeld dat de beslissing op het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:10, derde lid, van de Awb voor zes weken zal worden verdaagd. Het besluit op bezwaar diende, gelet hierop, binnen twaalf weken na 25 maart 2011, derhalve uiterlijk op 17 juni 2011, te zijn genomen. Het bestreden besluit is op 17 juni 2011 genomen, zodat de in artikel 7:10 van de Awb genoemde beslistermijn niet is overschreden. Reeds hierom faalt de beroepsgrond. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat, zoals zij eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 12 januari 2005 in zaak nr. 200404561/1, een overschrijding van de in artikel 7:10 van de Awb genoemde termijn niet betekent dat het betrokken besluit op bezwaar reeds op die grond voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    Onverbindendheid Afvalstoffenverordening en Uitvoeringsbesluit
    
    6.    [appellante] betoogt dat de Afvalstoffenverordening en het Uitvoeringsbesluit onverbindend zijn. Volgens haar vermeldt de Afvalstoffenverordening ten onrechte enkel artikel 10.23 van de Wet milieubeheer als wettelijke grondslag en niet tevens de artikelen 10.24 tot en met 10.28 van die wet. Daar komt bij dat de artikelen 10.23 en volgende van de Wet milieubeheer geen wettelijke grondslag kunnen bieden voor de artikelen 23 en 24 van de Afvalstoffenverordening, terwijl een andere wettelijke grondslag voor die artikelen niet is vermeld, aldus [appellante]. Ook het Uitvoeringsbesluit berust volgens haar niet op een wettelijke grondslag.
    
    6.1.    Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    6.2.    De bepalingen van de Afvalstoffenverordening en het Uitvoeringsbesluit waarvan [appellante] de verbindendheid bestrijdt, zijn algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200801434/1) staat die bepaling niet in de weg aan exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften. Deze toetsing dient zich echter, gelet op het bepaalde in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, te beperken tot de wettelijke voorschriften die aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 11 februari 2011 ten grondslag liggen. Dit brengt mee dat de verbindendheid van artikel 10, eerste lid, en artikel 24 van de Afvalstoffenverordening en artikel 6, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit in dit geding aan de orde kan worden gesteld, omdat deze bepalingen aan het besluit van 11 februari 2011 ten grondslag zijn gelegd. Artikel 23 van de Afvalstoffenverordening, dat een strafbepaling bevat, ligt niet ten grondslag aan het besluit van 11 februari 2011, zodat de beoordeling van die bepaling in deze procedure niet aan de orde kan zijn.
    
    6.3.    De wettelijke grondslag van zowel artikel 10, eerste lid, als artikel 24 van de Afvalstoffenverordening wordt gevormd door artikel 10.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Anders dan [appellante] meent, bestaat er geen grond voor het oordeel dat artikel 10.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor artikel 24 van de Afvalstoffenverordening geen wettelijke grondslag kan bieden. De artikelen 10.24 tot en met 10.28 van de Wet milieubeheer bevatten regels over de inhoud van een op grond van artikel 10.23, eerste lid, vastgestelde verordening. Dat de Afvalstoffenverordening niet tevens naar die artikelen verwijst, maakt artikel 10, eerste lid, en artikel 24 van de Afvalstoffenverordening niet onverbindend. Artikel 6, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit is gebaseerd op artikel 10, vierde lid, van de Afvalstoffenverordening, zodat ook voor die bepaling een wettelijke grondslag aanwezig is.
    
    6.4.    Hetgeen [appellante] aanvoert geeft, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 10, eerste lid, en artikel 24 van de Afvalstoffenverordening en artikel 6, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit onverbindend zijn. De beroepsgrond faalt.
    
    Gebreken besluit 11 februari 2011
    
    7.    [appellante] betoogt dat het college in het bestreden besluit heeft miskend dat aan het besluit van 11 februari 2011 enkele gebreken kleven die dit besluit nietig maken. In dit verband voert zij aan dat het besluit van 11 februari 2011 niet is ondertekend en dat dit besluit niet berust op een rechtsgeldig ondermandaat, nu het in het bestreden besluit in zoverre aangehaalde artikel 20 g1 van het MVMR 2009 niet bestaat. Verder voert zij in dit verband aan dat het rapport van de dienst Stadstoezicht, waarop het college zich bij zijn beoordeling heeft gebaseerd, (hierna: het rapport) ten onrechte niet bij het besluit van 11 februari 2011 was gevoegd en dat het college haar voorafgaand aan de toepassing van bestuursdwang ten onrechte niet de mogelijkheid heeft geboden herstelmaatregelen te treffen.
    
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 april 2010, in zaak nr. 200905477/1/M1) betekent de enkele omstandigheid dat de ondertekening ontbreekt, in een geval als het onderhavige, waarin het gaat om een geautomatiseerd aangemaakte brief, niet dat aan deze brief het besluitkarakter moet worden ontzegd. Het ontbreken van een ondertekening betekent dan ook, anders dan [appellante] veronderstelt, niet dat het besluit van 11 februari 2011 geen rechtskracht heeft gekregen.
    
    7.2.    Ten tijde van het nemen van het besluit van 11 februari 2011 was door het college in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder 7, aanhef en onder 1, van het MVMR 2009 mandaat verleend aan de directeur van de dienst Stadstoezicht om namens het college te besluiten tot toepassing van bestuursdwang wegens overtreding van de Afvalstoffenverordening, waarbij artikel 42 van het MVMR 2009 de mogelijkheid van ondermandaat bood. Dat in het bestreden besluit niet op juiste wijze is verwezen naar artikel 20, maakt niet dat het besluit van 11 februari 2011 niet op een rechtsgeldig ondermandaat berust.
    
    7.3.    Dat het rapport niet bij het besluit van 11 februari 2011 was gevoegd, maakt dit besluit niet onrechtmatig. Vaststaat verder dat [appellante] in de bezwaarprocedure op het rapport heeft kunnen reageren.
    
    7.4.    Het college heeft in het besluit van 11 februari 2011 gemotiveerd waarom met toepassing van artikel 5:31 van de Awb is overgegaan tot onmiddellijke verwijdering van de verkeerd aangeboden huishoudelijke afvalstoffen, zonder voorafgaande last aan [appellante] om deze afvalstoffen zelf te verwijderen. Volgens het college is er een spoedeisend belang gemoeid met de onmiddellijke verwijdering van op onjuiste wijze aangeboden huishoudelijke afvalstoffen, nu dergelijk afval een vuilaantrekkende werking heeft, ongedierte aantrekt en tot vervuiling van de openbare weg leidt.
    
    7.4.1.    Ingevolge artikel 5:31, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last.
    
    Ingevolge het tweede lid kan, indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
    
    7.4.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de handhaving van wettelijke voorschriften als de onderhavige inzake de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen in de regel een spoedeisend belang aanwezig is, gezien de mogelijke overlast en vervuiling door de verspreiding van op straat geplaatste afvalstoffen als zwerfvuil. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 5:31 van de Awb.
    
    7.5.    De beroepsgrond faalt.
    
    Overtrederschap en kostenverhaal
    
    8.    [appellante] betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. Volgens [appellante] heeft het college haar ten onrechte als overtreder aangemerkt. Zij stelt dat de vuilcontainer niet goed functioneerde of vol was en dat zij de boodschappentas daarom in de klepopening van de vuilcontainer heeft achtergelaten. Volgens haar hebben anderen de tas eruit gehaald en naast de container geplaatst. Door hier geen onderzoek naar te doen aan de hand van camerabeelden, heeft het college volgens haar onvoldoende onderzocht wie de overtreder is. Ook heeft het college volgens haar ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de staat van de vuilcontainer en heeft het ten onrechte niet onderzocht hoeveel vuilcontainers in de Pijperstraat nodig zijn. Hierdoor is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid, onvoldoende gemotiveerd en niet gebaseerd op een volledige heroverweging naar aanleiding van de door haar aangevoerde bezwaargronden, aldus [appellante].
    
    8.1.    Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    
    8.2.    In het rapport is vermeld dat op 2 februari 2011 naast de ondergrondse vuilcontainer aan de Pijperstraat ter hoogte van nummer […] te Rotterdam een boodschappentas met huishoudelijke afvalstoffen is aangetroffen. Het naast de vuilcontainer plaatsen van deze afvalstoffen is in strijd met artikel 10, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening en artikel 6, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Blijkens het rapport en de daarbij gevoegde foto zat in de boodschappentas een medicijndoosje, waarop de naam en het adres van [appellante] waren vermeld. Op grond hiervan heeft het college [appellante] als overtreder aangemerkt.
    
    8.3.    Als overtreder moet worden beschouwd degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk schendt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juni 2005 in zaak nr. 200501068/1), zal in de regel mogen worden aangenomen dat de persoon tot wie de aangetroffen afvalstoffen kunnen worden herleid, ook de overtreder is. Dit geldt echter niet voor personen voor wie het op grond van door hen geleverd tegenbewijs niet aannemelijk is dat zij het te handhaven voorschrift daadwerkelijk hebben geschonden.
    
    8.4.    Dat het rapport geen proces-verbaal is, maakt, anders dan [appellante] ter zitting heeft gesteld, niet dat het college zich niet op het rapport heeft mogen baseren. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij, ondanks het feit dat de verkeerd aangeboden afvalstoffen tot haar kunnen worden herleid, toch niet de overtreder is. Haar enkele stelling dat anderen verantwoordelijk zijn voor het naast de container plaatsen van de boodschappentas en dat camerabeelden hierover uitsluitsel zouden kunnen bieden, levert hiervoor onvoldoende bewijs op.
    
    8.5.    Voor zover [appellante] stelt dat het verkeerd aanbieden van de huishoudelijke afvalstoffen een gevolg is van het feit dat de vuilcontainer niet goed functioneerde of vol was, en om die reden geen kostenverhaal had mogen plaatsvinden, overweegt de Afdeling dat in het rapport is vermeld dat de vuilcontainer functioneerde en niet vol was. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het rapport in zoverre onjuist is. Bovendien is er blijkens het bestreden besluit op ongeveer 75 meter een andere vuilcontainer. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in het kader van het bestreden besluit nader onderzoek had moeten doen naar de staat van de vuilcontainer of het aantal vuilcontainers in de Pijperstraat.
    
    8.6.    Ook voor het overige geeft hetgeen [appellante] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:25, eerste lid, van de Awb.
    
    8.7.    De beroepsgrond faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    9.    Het beroep is ongegrond.
    
    10.    Het op artikel 8:73 van de Awb gebaseerde verzoek om schadevergoeding van [appellante] dient te worden afgewezen, reeds omdat het beroep ongegrond is.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep ongegrond;
    
    II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Sorgdrager, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Sorgdrager    w.g. Van Roessel
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2012
    
    462-379.