ECLI:NL:RVS:2010:BN1059, Raad van State, 14-07-2010, 200908303/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 maart 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard aan [appellant sub a] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder toereikende vergunning in werking hebben van een houtgestookte kachel in een kwekerij aan de [locatie] te [plaats].

200908303/1/M2.
      Datum uitspraak: 14 juli 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant sub a] en [appellant sub b], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 maart 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard aan [appellant sub a] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder toereikende vergunning in werking hebben van een houtgestookte kachel in een kwekerij aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 14 oktober 2009 heeft het college het door [appellant sub a] en [appellant sub b] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub a] en [appellant sub b] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [belanghebbende] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen gezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 200908258/1/M2 ter zitting behandeld op 28 mei 2010, waar [appellant sub a] en [appellant sub b], bijgestaan door ing. B.H.W. Schouten, en het college, vertegenwoordigd door ing. G.J.M. Geveling en G.W.R. Jansen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Na zitting is de zaak gesplitst van zaak nr. 200908258/1/M2.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft [appellant sub b] zijn beroep ingetrokken.
    
    2.2. Het college heeft geconstateerd dat in de inrichting zonder daartoe verleende milieuvergunning een houtgestookte kachel in gebruik is genomen. De opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe het gebruik van deze houtkachel te staken en gestaakt te houden totdat de aangevraagde milieuvergunning is verleend en in werking is getreden. De begunstigingstermijn bedraagt zes weken na verzending van het besluit van 18 maart 2009. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 10.000,00 en verbeurt ineens als na het einde van de begunstigingstermijn een overtreding wordt geconstateerd. Op 4 mei 2009 is een overtreding geconstateerd, als gevolg waarvan de dwangsom is verbeurd.
    
    2.3. De Afdeling overweegt dat een na het opleggen van de last onder dwangsom optredende wijziging van feiten en omstandigheden het opleggen van die last niet alsnog onrechtmatig maakt. Een dergelijke wijziging van feiten en omstandigheden, bijvoorbeeld het alsnog ontstaan van concreet zicht op legalisatie, kan er in bepaalde omstandigheden wel toe nopen dat de last bij de beslissing op bezwaar met terugwerkende kracht tot het moment van de wijziging wordt herroepen.
    
    In dit geval is op 18 maart 2009 een last opgelegd tot het staken van het gebruik van een houtkachel, en is door het niet voldoen aan die last de eenmalige dwangsom verbeurd. In dit geding staat dan ook ter beoordeling of bij het bestreden besluit op bezwaar terecht is geconcludeerd dat de last tot en met 4 mei 2009 kon worden gehandhaafd. Of - zoals tussen partijen in geschil is - de situatie nadien zodanig is gewijzigd dat handhavend optreden niet langer is geboden, is niet van invloed op die beoordeling.
    
    2.4. Vaststaat dat door [appellant sub a] in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer een houtkachel in gebruik is genomen, zodat het college ter zake in beginsel handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellant sub a] betoogt dat er bijzondere omstandigheden zijn die aan handhavend optreden in de weg staan.
    
    Hij voert allereerst aan dat concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat op 3 september 2008 een aanvraag om vergunning is ingediend. Hij acht het niet noodzakelijk dat voor het concreet zicht op legalisatie reeds volledig inzicht bestaat in de van de aangevraagde inrichting te vrezen milieugevolgen. Ook stelt hij dat handhavend optreden in dit geval in strijd is met het door het college ter zake geformuleerde beleid, nu hierin zou zijn vermeld dat de inzet van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen in gevallen waarin de overtreding kan worden gelegaliseerd alleen in bijzondere situaties mogelijk is.
    
    Verder voert hij aan dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden behoort te worden afgezien.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200805262/1; www.raadvanstate.nl) - is het voor concreet zicht op legalisatie niet vereist dat reeds volledig inzicht bestaat in de van de aangevraagde inrichting te duchten milieugevolgen en de ter beperking van deze gevolgen aan een eventueel te verlenen vergunning te verbinden voorschriften. Vereist is in de regel dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. Evenmin was sprake van de situatie dat het bevoegd gezag geen beletselen zag voor verlening van de gevraagde vergunning.
    
    Ten tijde van het opleggen van de last was een aanvraag om verlening van een milieuvergunning ingediend, maar die bevatte volgens het college onvoldoende gegevens voor een goede beoordeling van de milieugevolgen. Evenmin was sprake van de situatie dat het college geen beletselen zag tot verlening van de gevraagde vergunning. Integendeel: uit het besluit tot oplegging van de dwangsom blijkt dat het college op basis van metingen heeft geconstateerd dat de houtkachel te veel geluid produceert, zodat zonder geluidreducerende maatregelen niet tot vergunningverlening kan worden overgegaan. Het college achtte nadere onderzoeken naar geluid- en luchtemissie noodzakelijk voordat kon worden beoordeeld of vergunning kon worden verleend. Tot en met 4 mei 2009 bestond dan ook geen concreet zicht op legalisatie.
    
    
      Wat betreft de door [appellant sub a] aangevoerde strijd met het gemeentelijk handhavingsbeleid ten aanzien van de inzet van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen in gevallen waarin de overtreding kan worden gelegaliseerd, stelt het college zich op het standpunt dat van bedoelde strijd met de door hem gehanteerde 'Sanctiestrategie milieuhandhaving Lingewaard' geen sprake is, reeds omdat in dit geval geen concreet zicht bestond op legalisering van de overtreding. Gelet op het voorafgaande is dit standpunt juist. 
      Ten aanzien van het betoog van [appellant sub a] dat handhaving onevenredig is omdat zonder het gebruik van de houtkachel de teelt verloren zou gaan, overweegt de Afdeling dat het college op goede gronden het belang bij handhaving van het verbod om een inrichting in werking te brengen voordat de daarvoor vereiste vergunning is verleend en in werking getreden in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven het financiële belang van [appellant sub a].
    
    
    De Afdeling ziet ook in hetgeen [appellant sub a] overigens heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college bij het besluit van 18 maart 2009 in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten tot en met 4 mei 2009 handhavend op te treden en dit besluit bij het bestreden besluit op bezwaar niet te herroepen.
    
    Deze beroepsgronden falen.
    
    2.6. [appellant sub a] stelt dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is en niet in overeenstemming is met de door het college ter zake gehanteerde leidraad die onderdeel is van de eerdergenoemde sanctiestrategie.
    
    2.6.1. In de door het college gehanteerde leidraad die onderdeel is van de eerdergenoemde sanctiestrategie, is een tabel opgenomen met mogelijke dwangsombedragen voor diverse categorieën overtredingen. Daarbij is vermeld dat deze bedragen moeten worden gezien als leidraad, en dat het altijd kan voorkomen dat maatwerk moet worden verricht.
    
    Voor het in werking hebben zonder vergunning vermeldt de leidraad een dwangsom van 1.000 euro per dag, met een maximum van 50.000 euro. Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval aanleiding bestaat om van een ander bedrag uit te gaan. Het college acht een eenmalige dwangsom van 10.000 euro een passende prikkel om tot beëindiging van de overtreding over te gaan. Hij wijst erop dat het illegale gebruik van de houtkachel per jaar een besparing van ongeveer 100.000 euro oplevert.
    
    In hetgeen [appellant sub a] heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat het aldus door het college vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. [appellant sub a] voert aan dat de termijn gedurende welke hij de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd (hierna: de begunstigingstermijn) te kort is, nu vanwege tegenvallende weersomstandigheden langer gestookt moest worden.
    
    2.7.1. Bij het bestreden besluit is, in overleg met [appellant sub a], een begunstigingstermijn van zes weken gesteld. [appellant sub a] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze termijn op zichzelf beschouwd onvoldoende was om aan de last te voldoen door de houtkachel buiten gebruik te stellen en zo nodig te voorzien in een andere wijze van verwarming van de kassen. Het feit dat [appellant sub a] deze termijn ongebruikt heeft laten verstrijken omdat hij - achteraf gezien ten onrechte - de verwachting had dat het vanwege de weersomstandigheden niet nodig zou zijn om de houtkachel na afloop van de begunstigingstermijn in werking te hebben, maakt dat niet anders.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Diepenbeek w.g. Drouen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2010
    
    262-645.