ECLI:NL:RVS:2011:BP1315, Raad van State, 19-01-2011, 201004998/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008 heeft het college een verzoek van De Linkse Kerk om openbaarmaking van informatie inzake de voorgenomen overdracht van de panden Hooglandse Kerkgracht 4 en Koppenhinksteeg 2-8 te Leiden (hierna: de panden) aan Woningstichting Ons Doel, deels afgewezen.

201004998/1/H3.
      Datum uitspraak: 19 januari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting Stichting Ontmoetingsruimte De Linkse Kerk, gevestigd te Leiden,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 april 2010 in zaak nr. 09/4919 in het geding tussen:
    
    De Linkse Kerk
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008 heeft het college een verzoek van De Linkse Kerk om openbaarmaking van informatie inzake de voorgenomen overdracht van de panden Hooglandse Kerkgracht 4 en Koppenhinksteeg 2-8 te Leiden (hierna: de panden) aan Woningstichting Ons Doel, deels afgewezen.
    
    Bij brief van 24 december 2008 heeft het college alsnog een deel van de verzochte informatie openbaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 17 juni 2009 heeft het college het door De Linkse Kerk daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door De Linkse Kerk daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft De Linkse Kerk bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 mei 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 juni 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Linkse Kerk heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2010, waar De Linkse Kerk, vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, werkzaam bij de gemeente Leiden, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), voor zover thans van belang, heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan dit recht, daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
    
    Ingevolge het artikel 1, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), voorzover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
    
    b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    (…)
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke of rechtspersonen dan wel derden.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.2. Aan zijn weigering informatie openbaar te maken heeft het college, voor zover thans van belang, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd.
    
    2.3. De Linkse Kerk betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college openbaarmaking van de gevraagde documenten niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De weigering van het college om e-mailberichten, gewisseld tussen gemeenteambtenaren onderling en tussen hen en medewerkers van Ons Doel, openbaar te maken omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, acht De Linkse Kerk onjuist. De documenten zijn immers geanonimiseerd, zodat deze geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten. Daarnaast bestrijdt zij dat deze e-mailberichten volledig uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaan. Voorts kan niet worden staande gehouden dat Ons Doel onevenredig nadeel ondervindt bij openbaarmaking van de exploitatieberekeningen, nu Ons Doel zelf stelt dat het grootste gedeelte hiervan openbaar kan worden gemaakt. Het college heeft bovendien niet gemotiveerd waarom openbaarmaking van de genoemde stukken tot onevenredige benadeling van Ons Doel leidt, aldus de Linkse Kerk.
    
    2.3.1. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de inhoud van de niet verstrekte e-mailberichten overweegt de Afdeling als volgt. De e-mailberichten, gewisseld tussen gemeenteambtenaren onderling en tussen hen en medewerkers van
    
    Ons Doel, betreffen werkafspraken en reacties daarop met betrekking tot de exploitatie van de panden door Ons Doel.
    
    Zoals de Afdeling eerder, onder meer in de uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr. 200301597/1, heeft overwogen, kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad, indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13). De werkafspraken en de reacties daarop maken volgens het college deel uit van intern beraad, te weten de beleidsmatige beoordeling van de overdracht van de panden aan Ons Doel. De Afdeling is, anders dan
    
    De Linkse Kerk ter zitting heeft aangevoerd, van oordeel dat de e-mailberichten niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg, reeds omdat het hier een specifiek, op een beperkte periode betrekking hebbend, project betreft. De e-mailberichten zijn naar het oordeel van de Afdeling opgesteld ten behoeve van intern beraad. Gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon.
    
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de e-mailberichten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor zover deze e-mailberichten feiten bevatten, zijn deze zodanig met de in de e-mailberichten verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te bezien. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft, gelet op de aard en de inhoud van de e-mailberichten, het college in redelijkheid mogen afzien van openbaarmaking.
    
    Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.3.2. Voorts faalt het door De Linkse Kerk betoogde, dat zij op grond van artikel 10 van het EVRM recht heeft op verstrekking dan wel openbaarmaking van de e-mailberichten. Met de bepalingen in de Wob is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen in dit geval bij wet voorzien. Voorts is voldaan aan het vereiste dat de inbreuk op dat recht noodzakelijk is in het belang van het beschermen van de rechten van anderen. De e-mailberichten zijn naar hun aard bestemd voor intern verkeer. Nu artikel 10 van het EVRM niet vereist dat alle informatie verstrekt wordt of openbaar wordt gemaakt en dat artikel staten die partij zijn bij het verdrag de mogelijkheid biedt bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten - bijvoorbeeld ter bescherming van het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten - en de Wob in artikel 11 voorziet in een dergelijke beperking, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met die bepaling niet de door De Linkse Kerk gevraagde e-mailberichten volledig heeft verstrekt dan wel openbaar heeft gemaakt.
    
    2.3.3. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de inhoud van de niet verstrekte exploitatieberekeningen overweegt de Afdeling als volgt. Volgens het college zou openbaarmaking van deze gegevens Ons Doel onevenredig benadelen, dan wel concurrenten, leveranciers of afnemers onevenredig kunnen bevoordelen. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat Ons Doel deze gegevens vertrouwelijk ter beschikking heeft gesteld en zij heeft gesteld dat die stukken waaruit de markt kan herleiden hoe de calculaties van Ons Doel zijn opgebouwd niet openbaar mogen worden gemaakt. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de exploitatieberekeningen concurrentiegevoelige bedrijfsinformatie bevatten en dat bekendwording daarvan tot onevenredige benadeling van Ons Doel kan leiden. Uit de stukken kan namelijk worden afgeleid hoe de prijsstelling van Ons Doel is opgebouwd. Ter zitting heeft het college nader gemotiveerd dat het al de betrokken belangen tegen elkaar heeft afgewogen. Bij deze belangenafweging heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in aanmerking mogen nemen dat de eindbedragen wel openbaar zijn. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de belangen waarop het zich heeft beroepen. Het college heeft met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob openbaarmaking van de exploitatieberekeningen mogen weigeren. Het betoog faalt in zoverre evenzeer.
    
    2.4. Verder betoogt De Linkse Kerk dat zowel in de bezwaar- als in de beroepsfase nog nieuwe stukken openbaar zijn gemaakt, zodat het bezwaar en beroep gegrond hadden moeten worden verklaard en proceskosten hadden moeten worden vergoed. Voorts heeft de rechtbank volgens
    
    De Linkse Kerk ten onrechte een door het college aan de rechtbank overgelegd stuk niet bij het beroep betrokken.
    
    2.4.1. Niet in geschil is dat het college hangende de bezwaarprocedure bij brief van 24 december 2008 aan De Linkse Kerk alsnog een stuk heeft verstrekt dat valt onder de reikwijdte van haar informatieverzoek.
    
    Nu de besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008 niet strekken tot openbaarmaking van dit document, dienen deze besluiten te worden aangemerkt als een weigering tot openbaarmaking daarvan. Het in bezwaar alsnog verstrekken van genoemd document, kan derhalve niet anders worden aangemerkt dan als een openbaarmaking in de zin van de Wob. Het college had daarom bij het besluit op bezwaar van 17 juni 2009 de besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008 moeten herroepen, in zoverre die niet strekten tot openbaarmaking van dat document en in dat kader een proceskostenvergoeding moeten toekennen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    Anders dan De Linkse Kerk stelt, is de Afdeling niet gebleken van overige stukken die hangende de bezwaar- of beroepsprocedure alsnog zouden zijn verstrekt.
    
    2.4.2. Voorts acht de Afdeling geen grond aanwezig voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte een document niet bij haar beoordeling heeft betrokken. Redengevend hiertoe is dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het bedoelde stuk kennelijk abusievelijk deel uitmaakte van het rechtbankdossier en buiten de reikwijdte van het informatieverzoek valt.
    
    De rechtbank heeft dit document dan ook terecht bij haar beoordeling buiten beschouwing gelaten. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat het college over meer onder de reikwijdte van het informatieverzoek van De Linkse Kerk vallende documenten beschikt dan welke in de beoordeling zijn betrokken. Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4.1 is overwogen te worden vernietigd, voor zover deze strekt tot ongegrondverklaring van het beroep van De Linkse Kerk, in zoverre dit is gericht tegen het niet herroepen van de besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008 voor zover daarbij openbaarmaking van bijlage II behorende bij de brief van Ons Doel aan het college van 10 juli 2006 is geweigerd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van 17 juni 2009 ingestelde beroep in zoverre alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking in zoverre daarbij is nagelaten de besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008, voor zover daarbij is geweigerd genoemd document openbaar te maken, te herroepen.
    
    De Afdeling zal de besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008 in zoverre alsnog herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 17 juni 2009. Gelet hierop komt De Linkse Kerk in aanmerking voor een vergoeding van de kosten gemaakt in bezwaar. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    2.6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 april 2010 in zaak nr. 09/4919, voor zover deze strekt tot ongegrondverklaring van het beroep van de stichting Stichting Ontmoetingsruimte De Linkse Kerk, in zoverre dit is gericht tegen het niet herroepen van de besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008 voor zover daarbij openbaarmaking van
    
    bijlage II behorende bij de brief van Ons Doel aan het college van 10 juli 2006 is geweigerd;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 17 juni 2009, kenmerk DIV-2009-9045, voor zover daarbij is nagelaten de besluiten van 14 november 2008 en 28 november 2008, voor zover daarbij is geweigerd genoemd document openbaar te maken, te herroepen;
    
    V. herroept de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 14 november 2008, kenmerk DIV-2008-16449, en 28 november 2008, kenmerk GRZ-2008-1774, voor zover daarbij is geweigerd genoemd document openbaar te maken;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij de stichting Stichting Ontmoetingsruimte De Linkse Kerk in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 17 juni 2009;
    
    VIII. bevestigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage voor het overige;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij de stichting Stichting Ontmoetingsruimte De Linkse Kerk in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan de stichting Stichting Ontmoetingsruimte De Linkse Kerk het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 745,00 (zegge: zevenhonderdvijfenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. De Leeuw-van Zanten
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2011
    
    97-597.