ECLI:NL:RVS:2017:88, Raad van State, 18-01-2017, 201509409/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum geweigerd aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van twee dakkapellen op het gebouw aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het pand).

201509409/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 januari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Amsterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 november 2015 in zaak nr. 15/3391 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum geweigerd aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen van twee dakkapellen op het gebouw aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het pand).
    
    Bij besluit van 23 april 2015 heeft het algemeen bestuur, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 20 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door [vergunninghouder], bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Vaalburg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant] is gebruiker van het pand. [vergunninghouder] heeft omgevingsvergunning gevraagd voor de reeds gerealiseerde bouw van twee dakkapellen, die zijn geplaatst ter hoogte van de beide zijgevels op de bovenste verdieping van het pand. Het algemeen bestuur heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd omdat volgens hem niet wordt voldaan aan de in het geldende bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" opgenomen criteria voor afwijking van de bouwregels. Verder zijn de dakkapellen volgens het algemeen bestuur is strijd met redelijke eisen van welstand. [appellant] kan zich niet met deze weigering verenigen.
    
    Wettelijk kader
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien:
    
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
    
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Bestemmingsplan
    
    2. Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel waarop het pand staat de bestemming "Gemengd-1".
    
    Artikel 7.2.8, onderdeel a, van de regels, luidt:
    
    "De bovenste bouwlaag van een gebouw dient vanaf de goot binnen een hellingshoek van ten hoogste 60 graden, gemeten vanaf de zijgevels of van de voor- en achtergevel, te worden gebouwd."
    
    Onderdeel d van dit artikel luidt:
    
    "Dakkapellen zijn toegestaan mits:
    
    1. de dakkapel niet meer dan 30% van de lengte van het hellend dakvlak in gebruik neemt;
    
    2. de (oorspronkelijke) kapconstructie en de noklijn duidelijk herkenbaar blijven;
    
    3. boven de dakkapel minimaal 3 rijen dakpannen resteren;
    
    4. de dakkapel ten minste 1 meter uit de voor- en achtergevel (ingeval van een dwarskap) of uit de zijgevels (ingeval van een langskap) wordt geplaatst;
    
    5. ingeval de grootte van een dak meerdere dakkapellen mogelijk maakt, deze niet boven elkaar mogen worden geplaatst."
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de dakkapellen niet in strijd zijn met artikel 7.2.8, onderdeel d, aanhef en onder 4, van de planregels. Volgens haar moeten het op het perceel aanwezige voor- en achterhuis, die op elke verdieping met elkaar zijn verbonden, als één geheel worden beschouwd, zodat de achterkant van het voorhuis, waar de dakkapellen zijn gesitueerd, niet als achtergevel in de zin van de planregels kan worden aangemerkt. Voor zover dat anders is, had het algemeen bestuur in zijn afweging dienen te betrekken dat het onder 4 opgenomen criterium in dit geval geen enkel doel dient, nu geen zicht op de dakkapellen bestaat en het pand niet als monument is aangewezen, aldus [appellant]. Verder betoogt zij dat haar belangen bij realisering van de dakkapellen op de voorziene positie op het dakvlak, gelet op hun functie voor de bewuste verblijfsruimte, zwaarder dienen te wegen dan de belangen die door onderdeel d van artikel 7.2.8 van de planregels worden beschermd.
    
    3.1. Het algemeen bestuur heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het bepaalde in artikel 7.2.8, onderdeel a. Volgens hem voorziet onderdeel d in een binnenplanse mogelijkheid om ten behoeve van dakkapellen van dit voorschrift af te wijken, mits wordt voldaan aan de daarbij vermelde criteria. Nu niet wordt voldaan aan het onder 4 van onderdeel d vermelde criterium, is het algemeen bestuur niet bereid om het bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Het algemeen bestuur heeft het belang van dit criterium, afgezet tegen het belang van [appellant] bij realisering van het bouwplan, in het voorliggende geval niet nader getoetst omdat het bestemmingsplan in rechte onaantastbaar is.
    
    3.2. Het begrip "achtergevel" is in de planregels niet gedefinieerd. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het hieronder de beëindiging van een gebouw aan de achterzijde in de vorm van een buitenmuur verstaat. Het college mocht uitgaan van deze uitleg, die aansluit bij wat in het normale spraakgebruik onder dit begrip wordt verstaan.
    
    De Afdeling stelt vast dat de dakkapellen zijn gesitueerd bij een aan een binnentuin grenzende buitenmuur aan de achterzijde van het pand. De door [appellant] bedoelde, zich elders aan het pand bevindende bouwkundige verbindingen met het achterhuis en de gestelde ontstane functionele eenheid die daardoor is ontstaan, maken niet dat deze buitenmuur niet langer als achtergevel kan worden aangemerkt.
    
    Vaststaat dat het bouwplan ziet op het bouwen van dakkapellen op minder dan 1 meter uit deze achtergevel. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bouwplan in overeenstemming is met artikel 7.2.8, onderdeel d, van de planregels.
    
    In zoverre faalt het betoog.
    
    3.3. Anders dan het algemeen bestuur en de rechtbank hebben aangenomen, ziet artikel 7.2.8, onderdeel d, niet op een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Uit dit artikelonderdeel volgt dat dakkapellen, indien wordt voldaan aan de daarbij gestelde criteria, in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan en in zoverre zonder meer zijn toegestaan. Gelet op de specifiek in onderdeel d op dakkapellen toegesneden planregel, staat onderdeel a daar in die gevallen niet aan in de weg.
    
    Nu het bouwplan niet in overeenstemming is met onderdeel d van artikel 7.2.8, moet de aanvraag mede worden aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor het bouwen in strijd met deze planregel. Door enkel aan de hand van de in onderdeel d gegeven criteria te beoordelen of het bereid is om afwijking van het bestemmingsplan toe te staan, heeft het algemeen bestuur dan ook een onjuiste maatstaf gehanteerd. Het algemeen bestuur had met toepassing van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo moeten bezien of het bereid is om afwijking van het bedoelde onderdeel d in dit geval toe te staan. In dit verband heeft het de bezwaargrond van [appellant], inhoudende dat deze criteria in dit geval geen redelijk stedenbouwkundig doel dienen, ten onrechte onder verwijzing naar het in rechte onaantastbaar zijn van het bestemmingsplan onbesproken gelaten. Evenmin mocht het op deze grond de belangen van [appellant] bij realisering van het bouwplan verder onbesproken laten. In zoverre ontbeert het in beroep bestreden besluit een deugdelijke motivering en is het betoog van [appellant] terecht voorgedragen. Gelet op het navolgende leidt het betoog echter niet tot het daarmee beoogde doel.
    
    Redelijke eisen van welstand
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur het bouwplan ten onrechte in strijd met redelijke eisen van welstand heeft geacht. Daartoe voert zij aan dat dit welstandsoordeel bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, doorkruist. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat, voor zover het algemeen bestuur het bouwplan wel in strijd met redelijke eisen van welstand mocht achten, het [appellant] in de gelegenheid had moeten stellen het bouwplan aan te passen door de in het dakvlak aanwezige dakramen te verwijderen.
    
    4.1. Het algemeen bestuur heeft zijn standpunt dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand gebaseerd op een welstandsadvies van de Commissie Welstand en Monumenten Amsterdam (hierna: de welstandscommissie), aangehaald in het besluit van 27 augustus 2013. Volgens het welstandsadvies voldoen de dakkapellen niet aan de richtlijnen van de welstandsnota "De schoonheid van Amsterdam digitaal" (hierna: de welstandsnota). Volgens de welstandsnota dienen de dakkapellen uit de goot en minimaal 1 meter uit de achtergevel geplaatst te worden. Samen met alle andere ingrepen in het dakvlak, mag dit maximaal 30% van de lengte van het dakvlak bestaan. Bovendien dienen ingrepen horizontaal in het dakvlak te worden uitgelijnd. Mede gelet op de in het dakvlak reeds aanwezige dakramen, voldoet het bouwplan volgens het overgenomen welstandsadvies niet aan deze criteria.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3082), dient de welstandstoets zich in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd.
    
    4.3. Zoals hiervoor onder 3.2 overwogen, staat vast dat het bouwplan voorziet in dakkapellen die minder dan 1 m uit de achtergevel zijn geplaatst. Reeds daarom zijn de dakkapellen niet in overeenstemming met de toepasselijke criteria uit de welstandsnota. Dit criterium is gelijk aan de planregel in artikel 7.2.8, onderdeel d, onder 4, zodat de verrichte welstandstoets in zoverre geen beperking van geldende bouwmogelijkheden inhoudt. De rechtbank heeft reeds daarom terecht in de ter plaatse geldende bebouwingsmogelijkheden geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur het negatieve welstandsadvies niet mocht overnemen.
    
    Gelet hierop behoeft het betoog dat het criterium dat dakkapellen, samen met alle andere ingrepen in het dakvlak, maximaal 30% van de lengte van het dakvlak mogen bestaan, bestaande bouwmogelijkheden doorkruist, geen bespreking. Hetzelfde geldt voor het betoog dat het algemeen bestuur [appellant] in de gelegenheid had moeten stellen het bouwplan met het oog op dit criterium aan te passen.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het voorgaande kan de weigeringsgrond dat het bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand is, het besluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning dragen. Gelet daarop bestaat geen aanleiding om het in beroep bestreden besluit te vernietigen wegens het onder 3.3 bedoelde motiveringsgebrek ten aanzien van de andere aan dat besluit ten grondslag gelegde weigeringsgrond.
    
    Slotoverwegingen
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Steendijk w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2017
    
    270-727.