ECLI:NL:RVS:2011:BR2284, Raad van State, 20-07-2011, 201003174/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 december 2009, kenmerk PDN/2009-075, heeft de minister het besluit van 24 maart 2000 (N/2000/336; Stcrt. 2000, nr. 65) tot aanwijzing van het gebied Ketelmeer en Vossemeer als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L103; hierna: Vogelrichtlijn), gewijzigd.

201003174/1/R2.
      Datum uitspraak: 20 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Kampen,
      2. [appellante sub 2], gevestigd te Kampen,
      3. het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder,
    
    
    en
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie),
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 december 2009, kenmerk PDN/2009-075, heeft de minister het besluit van 24 maart 2000 (N/2000/336; Stcrt. 2000, nr. 65) tot aanwijzing van het gebied Ketelmeer en Vossemeer als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L103; hierna: Vogelrichtlijn), gewijzigd.
    
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders van Kampen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, en het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2011, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D.J. Hira-Tetar en dr. F.C.J.M. Roozen, werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), voor zover hier van belang, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
    
    a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of
    
    b. (…)
    
    Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
    
    2.2. Het Natura 2000-gebied Ketelmeer en Vossemeer (hierna: het Natura 2000-gebied) ligt in de provincies Flevoland en Overijssel en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Dronten, Noordoostpolder en Kampen. Het gebied bestaat uit een uitgestrekt zoetwatermeer, zand- en modderbanken en moerasvegetatie. Het gebied wordt gekenmerkt door een geleidelijke overgang van water naar land, en beslaat een oppervlakte van ongeveer 3.850 hectare.
    
    Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Kampen
    
    2.3. Het college van burgemeester en wethouders van Kampen stelt dat bij de vaststelling van de begrenzing van het gebied en de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ten onrechte geen rekening is gehouden met het masterplan IJsseldelta Zuid. Hiertoe voert het aan dat reeds meerdere besluiten zijn genomen ten behoeve van de realisatie van het masterplan IJsseldelta Zuid. Het college wijst onder meer op de ondertekening door de minister van de intentieovereenkomst voor de integrale gebiedsontwikkeling IJsseldelta Zuid. Het college vreest dat het bestreden besluit ernstige gevolgen heeft voor de realisering van de IJsseldelta Zuid. Het college stelt in het bijzonder dat de vergroting van de oppervlakte rietland en de verhoging ten opzichte van het ontwerpbesluit van de instandhoudingsdoelstelling voor de grote karekiet de realisatie van de integrale gebiedsontwikkeling IJsseldelta Zuid ernstig bemoeilijken.
    
    2.3.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de begrenzing van het gebied is gebaseerd op de actuele toestand. Volgens de minister kunnen toekomstige plannen zoals de gebiedsontwikkeling IJsseldelta Zuid in beginsel geen aanleiding vormen de begrenzing van het gebied aan te passen. In dit verband stelt de minister dat de planvorming hiervoor nog volop in ontwikkeling is en de realisatie nog jaren zal vergen. In het kader van het beheerplan kan volgens de minister wel rekening worden gehouden met de gebiedsontwikkeling.
    
    2.3.2. De Afdeling stelt voorop dat, gelet op artikel 4 van de Vogelrichtlijn, bij de selectie en begrenzing van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing op grond van de Vogelrichtlijn slechts ornithologische criteria mogen worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) in de Lappel Bank-zaak van 11 juli 1996 (C-44/95) en de Santoña-zaak van 2 augustus 1993 (C-355/90).
    
    Voor zover het college van burgemeester en wethouders van Kampen in beroep opkomt tegen het niet aanbrengen van wijzigingen in de aanwijzing als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn ten opzichte van de aanwijzing zoals vastgelegd in het besluit van 24 maart 2000, heeft het geen feiten en omstandigheden van na het onherroepelijk worden van dat besluit aangevoerd waarin de minister aanleiding had moeten zien het besluit van 24 maart 2000 te wijzigen. Het door het college aangevoerde omtrent de gebiedsontwikkeling IJsseldelta Zuid kan niet als een dergelijk feit of een dergelijke omstandigheid worden aangemerkt, nu het college geen nader inzicht heeft gegeven in de ornithologische redenen die wijziging van de begrenzing ter plaatse van het gebied waarop het masterplan IJsseldelta Zuid betrekking heeft zouden rechtvaardigen.
    
    Met betrekking tot de vergroting van de oppervlakte rietland in het vastgestelde besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit heeft het college, zo daarvan al sprake zou zijn, geen ornithologische redenen aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat dit niet in de begrenzing had mogen worden betrokken.
    
    Ten aanzien van de verhoging van de instandhoudingsdoelstelling voor de karekiet overweegt de Afdeling dat het besluit geen verhoging van de instandhoudingsdoelstelling bevat ten opzichte van het ontwerpbesluit. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
    2.4. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Kampen heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellante sub 2]
    
    2.5. [appellante sub 2] exploiteert een veehouderij op een afstand van ongeveer 200 meter van het Natura 2000-gebied. Zij vreest dat haar uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt door de aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied.
    
    2.5.1. Met betrekking tot de gewenste uitbreidingsmogelijkheden van [appellante sub 2] overweegt de Afdeling dat artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich brengt dat een vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of dat het geval is en of in voorkomend geval vergunning al dan niet zal kunnen worden verleend, kan niet in deze procedure worden beantwoord, maar zal van geval tot geval dienen te worden bepaald, zo volgt uit het systeem van de Nbw 1998. Daar komt bij dat het gebied al bij besluit van 24 maart 2000 is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn, zodat artikel 19d van de Nbw 1998 reeds van toepassing was.
    
    Voor zover [appellante sub 2] schade stelt te lijden, overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, een regeling bevat voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a maakt deel uit van dat hoofdstuk, zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat mogelijke schade als gevolg van het bestreden besluit thans niet ter beoordeling staat.
    
    2.6. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder
    
    2.7. Het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder betoogt dat het beheerplan en het aanwijzingsbesluit ten onrechte niet gelijktijdig zijn vastgesteld. Het stelt daarnaast dat de gevolgen voor bestaand gebruik en gebruik dat in de periode 2005 - 2010 is ontstaan onduidelijk zijn en onvoldoende zijn meegewogen. Het betoogt voorts dat het besluit leidt tot planschade door de vertaling van het besluit in ruimtelijke plannen. Deze schade kan volgens het college niet door gemeenten worden gedragen. Verder stelt het college dat de instandhoudingsdoelstelling voor meerdere soorten ten onrechte niet zijn gekwantificeerd. Het college stelt ten slotte dat de onaangepaste begrenzing van het Natura 2000-gebied dwars door de Schokkerhaven en bijbehorend strand en voorzieningen loopt. Het vreest dat het gebied hier nadelige gevolgen van zal ondervinden.
    
    2.7.1. De minister stelt ten aanzien van de Schokkerhaven dat deze op de kaart van het aanwijzingsbesluit is uitgezonderd. Ter zitting heeft de staatssecretaris zich ten aanzien van de begrenzing van het Natura 2000-gebied bij het strand bij de Schokkerhaven op het standpunt gesteld dat een gedeelte van dit in 2004 aangelegde strand ten onrechte binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied valt. Naar hij stelt bestaan er geen ornithologische redenen om dit deel van het strand in de begrenzing te betrekken gezien het gebruik en de inrichting van dit deel van het strand en de directe omgeving.
    
    2.7.2. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 5 november 2008, nr. 200802545/1 heeft overwogen, volgt uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan voor een Natura 2000-gebied gelijktijdig moeten worden vastgesteld. Dat een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing eerst kan plaatsvinden na totstandkoming van het beheerplan vloeit daaruit voort dat, naar volgt uit de aangehaalde bepaling, eerst in het beheerplan de concreet te nemen instandhoudingsmaatregelen worden vastgelegd.
    
    Ten aanzien van het gestelde omtrent het voortzetten van bestaand gebruik overweegt de Afdeling dat uitsluitend gebruik dat plaatsvond voor 1 oktober 2005 op grond van artikel 1, onder m, van de Nbw 1998 wordt aangemerkt als bestaand gebruik in de zin van die wet. Voor dergelijk gebruik voorziet artikel 19c van de Nbw 1998 in de verplichting voor het bevoegd gezag ervoor zorg te dragen dat passende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat bestaand gebruik de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied verslechtert en dat er door bestaand gebruik storende factoren optreden die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen een significant effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of deze maatregelen worden genomen, en zo ja, welke maatregelen dat zullen zijn, kan in deze procedure niet worden beoordeeld. Voor niet als bestaand gebruik aan te merken projecten of andere handelingen die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, geldt dat daarvoor in beginsel ingevolge artikel 19d, eerste lid, een vergunning is vereist, tenzij de betrokken activiteit is opgenomen in een beheerplan voor het gebied. Of dergelijke projecten of andere handelingen kunnen worden voortgezet kan niet in deze procedure in algemene zin worden vastgesteld, maar dient van geval tot geval te worden bepaald.
    
    Wat betreft het door het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder gestelde omtrent planschade overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, een regeling bevat voor vergoeding van door belanghebbenden geleden schade als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a maakt deel uit van dat hoofdstuk, zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen schadevergoedingsregeling.
    
    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 5 november 2008, nr. 200802545/1 heeft overwogen, volgt uit artikel 10a van de Nbw 1998 noch uit de Vogelrichtlijn de verplichting om instandhoudingsdoelstellingen te kwantificeren.
    
    2.7.3. Uit de bij het besluit behorende kaart volgt dat de Schokkerhaven als zodanig is uitgezonderd van het Natura 2000-gebied en derhalve hier geen deel van uitmaakt. Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
    Wat betreft de begrenzing van het Natura 2000-gebied bij het strand is van belang dat de staatssecretaris op dit punt ter zitting deels een ander standpunt heeft ingenomen dan in het bestreden besluit, zonder dat dit een grondslag heeft in gewijzigde omstandigheden. Het besluit is in zoverre in strijd met de bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Voor zover het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder stelt dat een groter deel buiten de begrenzing moet vallen, overweegt de Afdeling dat het in dit verband geen ornithologische redenen heeft aangevoerd waarin de staatssecretaris aanleiding had moeten zien het besluit van 24 maart 2000 in de door het college bedoelde zin te wijzigen.
    
    2.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geeft hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft het gedeelte van de begrenzing van het Natura 2000-gebied bij het strand bij de Schokkerhaven, is genomen in strijd met de bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van het college is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
    
    Het beroep van het college is voor het overige ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.9. Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders van Kampen en [appellante sub 2] bestaat voor een proceskostenvergoeding geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 23 december 2009, kenmerk PDN/2009-075, voor zover het betreft het gedeelte van de begrenzing van het Natura 2000-gebied, dat is aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart;
    
    
      III. verklaart de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Kampen en [appellante sub 2] geheel en het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder voor het overige ongegrond; 
      IV. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder het door het college voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Oudenaarden
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2011
    
    568-647.
    
    &lt;HR&gt;
    
    
      
        Kaart I