ECLI:NL:RVS:2020:2101, Raad van State, 02-09-2020, 201908810/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per week met een maximum van € 40.000,00 gelast om de op het perceel aan de [locatie] te Rilland (hierna: het perceel) in afwijking van de bij besluit van 17 februari 2010 verleende vergunning met kenmerk R2007/105 gebouwde bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden dan wel om conform deze vergunning een goedgekeurde bluswatervoorziening aan te brengen en de constructie van loodsen 3 en 4 aan te passen. [appellant] heeft op 14 mei 2007 een aanvraag ingediend voor het uitbreiden van een bedrijfscomplex met twee veestallen, een mestkelder en een loods ten behoeve van hooiopslag op het perceel. Volgens het college zijn de veestallen met nummers 3 en 4 waarvoor bouwvergunning is verleend, niet in overeenstemming met die bouwvergunning gebouwd en ontbreekt een bluswatervoorziening.

201908810/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rilland, gemeente Reimerswaal,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 25 oktober 2019 in zaak nrs. 19/4333 en 19/4334 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 september 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per week met een maximum van € 40.000,00 gelast om de op het perceel aan de [locatie] te Rilland (hierna: het perceel) in afwijking van de bij besluit van 17 februari 2010 verleende vergunning met kenmerk R2007/105 gebouwde bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden dan wel om conform deze vergunning een goedgekeurde bluswatervoorziening aan te brengen en de constructie van loodsen 3 en 4 aan te passen.
    Bij besluit van 10 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door R. Maljaars en mr. M.L. van Zon, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel. In 2002 heeft hij zijn rundveebedrijf verplaatst van Kwadendamme naar het perceel en zijn eind vorige eeuw gebouwde bedrijfsgebouwen in onderdelen meegenomen en op het perceel herbouwd. Nadat de bedrijfsgebouwen zijn herbouwd, heeft hij vier bouwvergunningen aangevraagd met als doel het legaliseren van de situatie. Bij afzonderlijke besluiten van 21 november 2003 heeft het college aan [appellant] vergunning verleend voor het plaatsen van een loods bij een agrarisch bedrijf en het uitbreiden van een agrarisch bedrijfscomplex met een veestal. Bij besluit van 27 oktober 2005 heeft het college aan [appellant] een vergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsgebouw. Bij besluit van 6 februari 2007 heeft het college aan [appellant] een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een mestkelder. Vervolgens heeft het college geconstateerd dat de bouwwerken afwijken van de verleende vergunningen dan wel constructief niet voldoende zijn uitgewerkt. Op 13 mei 2007 heeft de curator van [appellant] het college verzocht om de bij besluiten van 21 november 2003, 27 oktober 2005 en 6 februari 2007 aan [appellant] verleende vergunningen in te trekken. [appellant] heeft op 14 mei 2007 een aanvraag ingediend voor het uitbreiden van een bedrijfscomplex met twee veestallen, een mestkelder en een loods ten behoeve van hooiopslag op het perceel. Bij besluit van 17 februari 2010, met kenmerk R2007/105, heeft het college de bij besluiten van 21 november 2003, 27 oktober 2005 en 6 februari 2007 aan [appellant] verleende vergunningen ingetrokken en aan [appellant] de gevraagde bouwvergunning verleend.
        Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 5 september 2018 op het standpunt gesteld dat sprake is van strijd met de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, 2.3, aanhef en onder b, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat de veestallen met nummers 3 en 4 waarvoor bij besluit van 17 februari 2010 bouwvergunning is verleend, niet in overeenstemming met die bouwvergunning zijn gebouwd en een bluswatervoorziening ontbreekt. [appellant] kan aan de last voldoen door de bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden of door in een goedgekeurde bluswatervoorziening te voorzien en de constructie van de veestallen aan te passen.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op treden, omdat de veestallen met nummers 3 en 4 in afwijking van de voorwaarden van de bij het besluit van 17 februari 2010 verleende bouwvergunning zijn gebouwd en [appellant] de bluswatervoorziening tot op heden, in afwijking van de voorwaarden van die bouwvergunning, niet heeft gerealiseerd. De rechtbank heeft verder overwogen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. Het betoog dat de last disproportioneel is, slaagt volgens de rechtbank evenmin.
    Voorlopige voorziening
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft voorzien in een termijn voor het alsnog kunnen voldoen aan de last onder dwangsom. Hij voert aan dat de eerste dwangsom nog voor de uitspraak van de rechtbank is verbeurd, omdat het verzoek om voorlopige voorziening is afgewezen en niet is voorzien in een termijn voor het treffen van maatregelen.
    3.1.    Artikel 8:72 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "[…].
    5. De bestuursrechter kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.
    […]."
    3.2.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat de begunstigingstermijn door het college is verlengd tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Deze overweging is in hoger beroep niet bestreden. Dat betekent dat, anders dan [appellant] stelt, de eerste dwangsom niet vóór de uitspraak van de rechtbank is verbeurd. [appellant] heeft geen beroepsgrond gericht tegen de aan de last verbonden begunstigingstermijn, zodat de rechtbank daarover ook geen oordeel heeft kunnen geven. In wat [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien voor het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.
        Het betoog faalt.
    Besluit van 17 februari 2010
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de aan hem verleende vergunningen niet had mogen intrekken bij het besluit van 17 februari 2010. Daartoe voert hij aan dat zijn curator, door wie hij weliswaar rechtsgeldig werd vertegenwoordigd, een dergelijk verstrekkend verzoek niet had mogen doen.
        Dit betoog kan niet leiden tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling stelt vast dat in deze procedure niet het besluit tot intrekking van de verleende vergunningen aan de orde is, maar het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Het besluit van 17 februari 2010 is onherroepelijk. Dit betekent dat [appellant] geen gronden kan aanvoeren tegen dat besluit.
        Het betoog faalt.
    Bevoegdheid
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Hij voert aan dat de bluswatervoorziening niet in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat deze niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk. Daarnaast voert hij aan dat er wél een bluswatervoorziening is gerealiseerd nabij de watergang die vanaf het perceel tot aan de dijk is gelegen. Hij stelt dat de watergang voldoende water bevat om een beginnende brand mee te kunnen bestrijden. [appellant] heeft de mogelijkheid om de sloot als bluswatervoorziening te gebruiken op 21 februari 2019 aan de Veiligheidsregio Zeeland ter goedkeuring voorgelegd, maar daarop is nog niet gereageerd, aldus [appellant]. Verder stelt hij dat het geen nut heeft om een bluswatervoorziening dichterbij de bouwwerken te plaatsen, omdat de hitte van een brand het op zo’n korte afstand stationeren van een blusvoertuig onmogelijk maakt.
    5.1.    Aan de bij het besluit van 17 februari 2010 verleende bouwvergunning zijn voorschriften verbonden. Een van die voorschriften luidt dat de door de brandweer voorgeschreven brandpreventieve voorzieningen als bedoeld in de "Brandveiligheidsvoorschriften" van 24 mei 2007 gelijktijdig met de bouw worden uitgevoerd. In de "Brandveiligheidsvoorschriften" van 24 mei 2007 staat dat er in de directe omgeving van de loodsen geen bluswater aanwezig is. Daarin moet [appellant] zelf voorzien. Er moet minimaal 360 m3 aan water beschikbaar zijn.
        In het besluit op bezwaar van 10 juli 2019 staat dat de Veiligheidsregio Zeeland het verzoek van [appellant] van 21 februari 2019 in mei 2019 heeft beoordeeld. De Veiligheidsregio Zeeland geeft aan dat de watergang gebruikt kan worden als bluswatervoorziening indien de watergang in overeenstemming met tekening 11 behorende bij de aanvraag van 14 mei 2007 wordt aangelegd. Op die tekening is aan de zijde van de Tweedeweg een blusvijver met een inhoud van 350 m3 ingetekend. Op de blusvijver moet folie worden toegepast en de opvang van hemelwater worden aangesloten, zodat er een constante hoeveelheid water aanwezig is.
    5.2.    Nu [appellant] geen bluswatervoorziening als bedoeld in de "Brandveiligheidsvoorschriften" van 24 mei 2007 heeft uitgevoerd, heeft hij in strijd met de voorschriften van de verleende bouwvergunning gehandeld. De watergang die vanaf het perceel tot aan de dijk is gelegen, kan niet worden aangemerkt als een goedgekeurde bluswatervoorziening, omdat deze door de brandweer als ontoereikend van de hand is gewezen. Dit betekent, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat er is gehandeld in strijd met artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo. De stelling dat de bluswatervoorziening niet kan worden aangemerkt als bouwwerk, maakt dit, wat daar ook van zij, niet anders. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
        Het betoog faalt.
    6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Bijzondere omstandigheden
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Hij voert aan dat hij in 2002 gedwongen was om zijn bedrijf te verplaatsen naar het perceel en daarom geen andere keuze had dan de bedrijfsgebouwen zonder de benodigde vergunningen te realiseren. Hij stelt dat de omstandigheid dat de constructieve eisen jaren later zwaarder zijn, daarom niet voor zijn rekening en risico behoren te komen. Dat de bestaande constructie van de bouwwerken voldoende sterk is, volgt uit het feit dat de bouwwerken al 15 jaar lang niet bezweken zijn. Voor die conclusie is geen deskundigenrapport nodig, aldus [appellant]. Daarnaast voert hij aan dat hij na een bouwstop in 2002 mocht doorbouwen, zodat hij erop mocht vertrouwen dat er geen beletselen aan de bouw van de bouwwerken in de weg stonden en dat het college niet handhavend zou optreden. Het college heeft 15 jaar later zijn recht om handhavend op te treden verwerkt, aldus [appellant].
    7.1.    Het tijdsverloop is hier geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee van handhavend optreden dient te worden afgezien. Dat de constructie van de bouwwerken tot op heden niet is bezweken, vormt geen grond voor het oordeel dat het college had moeten afzien van handhavend optreden. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat hij gedwongen was om zijn onderneming te verplaatsen en dat hij de vergunningsprocedure daarom niet kon afwachten, is evenmin een omstandigheid waarin het college aanleiding had moeten zien om niet handhavend op te treden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de beslissing om de bouwwerken in 2002 zonder de benodigde vergunningen op het perceel te realiseren, voor rekening en risico van [appellant] komt.
        Voor zover [appellant] betoogt dat hij erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden, omdat hij de bouw van de loodsen na een bouwstop in 2002 mocht voortzetten, overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat aan het mogen doorbouwen na een bouwstop niet de conclusie verbonden kan worden dat de bouw constructief in orde is bevonden. Voorts heeft [appellant] aan die omstandigheid niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat het college niet tot handhaving zou overgaan, indien de bouwwerken niet overeenkomstig de verleende vergunning worden gebouwd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft [appellant] geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat van de zijde van het college toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat hij niet aan de geldende constructie-eisen hoeft te voldoen. De omstandigheid dat het college niet eerder handhavend heeft opgetreden, vormt evenmin grond voor het oordeel dat [appellant] erop mocht vertrouwen dat het college niet tot handhaving zou overgaan.
        Het betoog faalt.
    Hoogte van de dwangsom
    8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de dwangsom disproportioneel is. Daartoe voert hij aan dat hij de maximale dwangsom van € 40.000,00 ook zal verbeuren indien hij de constructie van loodsen 3 en 4 aanpast, maar geen bluswatervoorziening aanbrengt. Een dwangsom van € 40.000,00 is niet redelijk, indien er gedeeltelijk wordt voldaan aan de last, aldus [appellant].
    8.1.    Het is niet ongebruikelijk om één dwangsom te verbinden aan een last die erop ziet dat meerdere handelingen moeten worden verricht om een overtreding ongedaan te maken. In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020
    531-884.