ECLI:NL:RVS:2019:1438, Raad van State, 01-05-2019, 201802914/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201802914/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Uithoorn,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 maart 2018 in zaak nr. 17/5630 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 15 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 augustus 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.A. de Jong, werkzaam bij Kraan & De Jong Adviesbureau onroerende zaken en lokale heffingen (hierna: Kraan & De Jong) en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door E.C. van der Salm-Zandvliet en H.J. Jansen-De Noo, vergezeld door mr. J. Marskamp, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel met daarop gelegen woning aan de [locatie] te Uithoorn (hierna: de woning). De Flevomeer komt uit op de Laan van Meerwijk, waar die in westelijke richting overgaat in de Polderweg. De Laan van Meerwijk ligt recht tegenover de woning van [appellant], op circa 35 meter ten noorden daarvan. Aan de overzijde van de Laan van Meerwijk liggen twee basisscholen.
    2.    Op grond van het bestemmingsplan "Meerwijk" (hierna: het bestemmingsplan) uit 2011 rustte op een deel van de Polderweg (hierna: de gronden) de bestemming ‘verkeer’ met de aanduiding ‘openbaar vervoer’. De gronden waren daarmee enkel toegankelijk voor openbaar vervoer (lijnbusverkeer) en voor langzaam verkeer. Om het reguliere autoverkeer te weren was op de gronden een bussluis met verzinkbare paal gerealiseerd.
    Op 4 november 2014 is het wijzigingsplan "Verbinding tussen Meerwijk-Oost en -West" (hierna: het wijzigingsplan) in werking getreden. Op grond van dit wijzigingsplan rust op de gronden de bestemming ‘verkeer’. Hiermee zijn de gronden voor al het verkeer toegankelijk gemaakt.
    3.    Op 2 februari 2016 heeft [appellant] het college verzocht om een tegemoetkoming in de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het wijzigingsplan. Volgens hem leidt de planologische wijziging tot meer geluidsoverlast, een toename van verkeer, een afname van zijn privacy, een gevaarlijke verkeerssituatie bij de ontsluiting van Flevomeer en een verslechtering van de omgevingskarakteristiek.
    Rapport SAOZ
    4.    Het college heeft over het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de SAOZ. De SAOZ heeft in een advies van 1 maart 2017 allereerst uiteengezet dat in 2014 een onderzoek (hierna: het onderzoek) is gedaan naar trillingen en geluid als gevolg van het wijzigingsplan. Uit het onderzoek volgt onder meer dat het aantal motorvoertuigen in 2012 op de Polderweg 300 per etmaal was en op de Laan van Meerwijk 300 tot en met 3.000 per etmaal en het aantal busbewegingen 105 per etmaal. In 2025 wordt een verkeersintensiteit verwacht van 500 tot en met 2.000 per etmaal op de Polderweg, 2.100 tot en met 4.000 per etmaal op de Laan van Meerwijk en een aantal busbewegingen van 105 per etmaal.
    Vervolgens heeft de SAOZ uiteengezet dat de bebouwingsmogelijkheden na de planologische wijziging niet zijn veranderd, zodat geen sprake is van een vermindering van uitzicht of een toename van schaduwwerking. Volgens de SAOZ verandert het karakter van de omgeving niet wezenlijk, nu de woning op dezelfde afstand van de weg is gesitueerd als voorheen en ook de bestemming ‘verkeer’ niet is gewijzigd. Wel is de Polderweg nu een doorgaande weg en neemt de verkeersdruk aan de voorzijde toe, zij het op redelijke afstand. Dit leidt tot een beperkt nadeliger situatie wat betreft de situeringswaarde. Van een relevante vermindering van privacy is gezien de ligging van de woning en de afstand tot de Polderweg niet of nauwelijks sprake. De afstand tot de weg is niet gewijzigd en op veel kortere afstand van de woning bevindt zich aan de voorzijde een openbaar voetpad en een groenvoorziening. De gebruikers van deze voorzieningen zijn in veel grotere mate bepalend voor de privacy aan de voorzijde van de woning. De toename van het aantal verkeersbewegingen is volgens de SAOZ dan ook nauwelijks van relevante invloed op de privacy aan de voorzijde van de woning.
    Voor de vraag of sprake is van relevante extra hinder in de vorm van trillinghinder, geluidhinder en fijnstof heeft de SAOZ zich gebaseerd op het onderzoek. Volgens de SAOZ zal er door de toename van het aantal verkeersbewegingen meer fijnstof zijn, maar zullen de nadelige effecten daarvan ter hoogte van de woning te verwaarlozen zijn en niet van relevante invloed. Van relevante trillinghinder is evenmin sprake, nu zowel voor als na de planologische wijziging een verkeersdrempel mogelijk was. Verder blijkt uit het onderzoek dat de geluidhinder ter hoogte van de woning, gelegen aan Flevomeer 10, onder het nieuwe planologische regime afneemt. Deze woning is westelijker gelegen dan de woning van [appellant] en ligt op kortere afstand van de gronden. Ter hoogte van de woningen, geleden aan Eidereend 1 en 2 en Harlekijneend 2, bedraagt de geluidstoename maximaal 4,7 dB(A), maar deze woningen bevinden zich op 5 tot 10 meter van de gronden. Gelet hierop en op het feit dat bij een verdubbeling van de afstand tot een lijnbron het geluid met 3 dB(A) afneemt, zal ter hoogte van de woning van [appellant] op een afstand van 35 meter de toename van geluid minder dan 3 dB(A) zijn. Een dergelijke toename is voor het menselijk oor niet waarneembaar, zodat van een relevante toename van geluidhinder ter hoogte van de woning ook geen sprake is, aldus SAOZ. Volgens de SAOZ verandert de verkeerssituatie ter hoogte van de woning voor het overige nauwelijks. Nu de scholen wat betreft grootte ongewijzigd zijn, ligt het ook niet voor de hand dat de parkeerdruk als gevolg van het nieuwe planologische regime zou toenemen. Hieruit volgt dat van relevante extra hinder geen sprake is, aldus de SAOZ.
    De zeer beperkt verminderde situeringswaarde en de zeer beperkt verminderde privacy leiden volgens de SAOZ tot een waardedaling van de woning van (€ 210.000,00 naar € 206.000,00 =) € 4.000,00. Nu dit schadebedrag het voor het normaal maatschappelijk risico geldende wettelijke forfait van 2% niet overschrijdt, dient het nadeel volledig voor rekening van [appellant] te worden gelaten. Om deze reden worden nadere overwegingen over de omvang van het normaal maatschappelijk risico achterwege gelaten, maar niet kan worden uitgesloten dat bij een volledige beoordeling van die omvang een hogere drempel dan de wettelijke 2% moet worden gehanteerd, aldus de SAOZ.
    Het college heeft dit advies aan zijn besluit van 21 maart 2017, zoals gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 15 augustus 2017, ten grondslag gelegd en de aanvraag van [appellant] afgewezen.
    Tegenrapport Kraan & De Jong
    5.    In beroep heeft [appellant] een tegenrapport overgelegd, opgesteld door Kraan & De Jong. Kraan & De Jong heeft in het rapport van 11 januari 2018 uiteengezet dat de SAOZ heeft miskend dat de bebouwingsmogelijkheden onder het nieuwe regime zijn verruimd, nu voor de bestemming ‘verkeer’ de functieaanduiding ‘openbaar vervoer’ is komen te vervallen, waardoor er niet enkel meer gebouwen en bouwwerken zijn toegestaan ten behoeve van openbaar vervoer, maar ook ten behoeve van andere functies. Voorts is de SAOZ wat betreft het aspect geluidhinder uitgegaan van een te beperkte omvang van de maximale mogelijkheden onder het nieuwe planologische regime, omdat zij daarbij ten onrechte een verkeersbesluit, waarmee een schoolzone is ingesteld en de maximumsnelheid op de weg is beperkt tot 30 km/u, in aanmerking heeft genomen. Verkeersmaatregelen zijn geen planologische maatregelen, zodat er van uit had moeten worden gegaan dat de maximumsnelheid op de gronden 50 km/u bedraagt. Ook heeft de SAOZ ten onrechte de onderzoeksresultaten van het geluidsonderzoek van de woning aan Flevomeer 10 naar analogie toegepast op de woning van [appellant], nu beide woningen niet gelijk gesitueerd zijn. Zo is de woning aan Flevomeer 10 een rijtjeswoning, terwijl de woning van [appellant] een hoekwoning is, staat er tussen de Polderweg en Flevomeer 10 een dubbele bomenrij in plaats van een enkele en is die woning niet tegen de gevelwand van de school gesitueerd, waardoor minder geluidreflectie optreedt. Gelet hierop lijkt de situering van de woning meer op die aan de Eidereend en Harlekijneend. Verder neemt de geluidsoverlast aanzienlijk toe door de wezenlijke toename van de verkeersintensiteit, aldus Kraan & De Jong. Wat betreft de lichthinder heeft de SAOZ ten onrechte niet onderkend dat voorstelbaar is dat de toename van verkeersintensiteit, vooral ’s avonds, meer lichtschijnsel tot gevolg heeft in de woning en tuin van [appellant], zodat ook wat dit aspect betreft sprake is van een planologisch nadeliger situatie. Ook heeft de planologische wijziging, gelet op de toegenomen verkeersintensiteit, een grotere invloed op de privacy dan de SAOZ heeft aangenomen, is de situeringswaarde meer aangetast, doordat het karakter van de weg ingrijpend is gewijzigd, en neemt de parkeerhinder toe, nu meer ouders er door de openstelling van de weg voor zullen kiezen hun kinderen met de auto naar school te brengen en hun auto nabij de woning zullen parkeren. Kraan & De Jong komt op dezelfde waarde van de woning vóór de planologische wijziging uit als de SAOZ, namelijk € 210.000,00, maar begroot de geleden planschade op € 10.000,00. Omdat sprake is van een gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen gelegen normale maatschappelijke ontwikkeling, bestaat volgens Kraan & De Jong aanleiding uit te gaan van een verhoogd normaal maatschappelijk risico van 3%, zodat een tegemoetkoming resteert van € 3.700,00.
    Aangevallen uitspraak
    6.    De rechtbank heeft overwogen dat zij het niet begrijpelijk acht dat door de toename van de verkeersintensiteit op de Laan van Meerwijk en de Polderweg en de aanwezigheid van een basisschool tegenover de woning helemaal geen sprake zou zijn van gebruikstoename van de wegen en parkeer- en groenvoorzieningen rondom de woning. Volgens de rechtbank heeft de SAOZ ten onrechte geen rekening gehouden met deze gebruikstoename, zodat het college het advies van de SAOZ op dit punt niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank heeft het besluit van 15 augustus 2017 daarom vernietigd.
    Ter zitting heeft het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het normaal maatschappelijk risico 5% is, zodat ook indien wordt uitgegaan van het door Kraan & De Jong begrote schadebedrag van € 10.000,00, de schade volledig binnen het normaal maatschappelijk risico valt. De rechtbank heeft de drempel van 5% aanvaardbaar geacht en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
    Hoger beroep
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de openstelling van de gronden voor alle soorten verkeer moet worden gezien als een normale maatschappelijke ontwikkeling, die in de lijn der verwachtingen lag en die past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het planologisch beleid. De wijzigingsbevoegdheid en daarmee de openstelling van de gronden voor alle soorten verkeer is pas ontstaan met de vaststelling van het bestemmingsplan, zodat van langdurig concreet planologisch beleid waarbinnen de ontwikkeling past geen sprake is. Er is dus ook geen sprake van een situatie waarbij de ontwikkeling past binnen de structuur van de omgeving én binnen het planologisch beleid. Verder was de openstelling van de bussluis, gelet op de achtergrond daarvan en het feit dat er een aparte wijzigingsbevoegdheid voor is opgenomen, niet per definitie te verwachten. Voor de opheffing van de bussluis is normaal gesproken ook alleen maar een verkeersbesluit nodig en niet een planologisch besluit. Ten slotte heeft de rechtbank niet nader gemotiveerd waarom de afstand tussen de woning en de Laan van Meerwijk van meer dan 30 meter relevant is voor de beoordeling van het normaal maatschappelijk risico. Dit staat ook niet in verhouding tot haar oordeel dat de gebruikstoename van de Laan van Meerwijk en de Polderweg consequenties heeft om en rond de woning van [appellant]. Ook het oordeel van de rechtbank dat zij de drempel van 5% hoog vindt, maar toch passend acht, kan hij niet volgen en is innerlijk tegenstrijdig, aldus [appellant].
    7.1.    Artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) luidt als volgt:
    "Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager."
    Artikel 6.2, tweede lid, van de Wro luidt als volgt:
    "In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    a. […];
    b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, (…):"
    7.2.    De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Vergelijk de overzichtsuitspraak planschade van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.9 en 5.10.
    7.3.    Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normaal maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    7.4.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling, die in de lijn der verwachtingen lag en die past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid. In dat kader heeft het erop gewezen dat reeds in het in 2008 vastgestelde Uithoorns Verkeer- en Vervoerplan (UVVP) door de gemeenteraad is aangegeven dat na de omlegging van de N201 de gronden waar het hier om gaat opengesteld zouden kunnen worden voor al het verkeer. In die situatie zal namelijk sprake zijn van een aanvaardbare verkeersintensiteit. Daarna is deze mogelijkheid ook nog uitdrukkelijk opgenomen in het bestemmingsplan. De openstelling van de weg voor alle verkeer past bovendien binnen de structuur van de (woon)omgeving, aangezien deze weg hierdoor nu kan functioneren als een gangbare verbindingsweg en gebiedsontsluitingsweg tussen twee woonkernen in één woonwijk. Behoudens het verwijderen van de bussluis is het profiel van de weg planologisch en feitelijk ook niet aangepast. Verder is de afstand tussen de Laan van Meerwijk en de woning niet dermate kort dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die een lager normaal maatschappelijk risico zou rechtvaardigen, aldus het college.
    7.5.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat een normaal maatschappelijk risico van 5% in een geval als dit aanvaardbaar is, nu de aanpassing van de weg, anders dan [appellant] stelt, als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee hij rekening had kunnen houden. Niet in geschil is dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang past in de structuur van de omgeving, aangezien de weg er al lag en er, behalve het verwijderen van de bussluis, niets aan wordt gewijzigd.  Verder wordt reeds in het UVVP uit 2008 melding gemaakt van de mogelijkheid tot openstelling van de weg voor al het verkeer na de omlegging van de N201, zodat de ontwikkeling past in het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid. Ten slotte maken de aard en omvang van de schade noch de afstand dat van een lager normaal maatschappelijk risico moet worden uitgegaan. In dat kader is van belang dat deze aspecten enkel een rol kunnen spelen bij het antwoord op de vraag of de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft die in de lijn der verwachting lag, maar dat aan deze aspecten geen zelfstandige betekenis toekomt, omdat deze aspecten reeds zijn verdisconteerd in de hoogte van de geleden planschade (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3272). Dat, naar [appellant] stelt, in dit geval rekening moet worden gehouden met de aard van de schade, nu de ontwikkeling veel schadefactoren tot gevolg heeft, kan dan ook niet worden gevolgd.
    7.6.    Het betoog faalt.
    8.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte alleen een proceskostenveroordeling ten behoeve van het beroep heeft uitgesproken. Nu de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, had zij ook een veroordeling voor de proceskosten in bezwaar moeten uitspreken.
    8.1.    Uit artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat de kosten van het bezwaar door het bestuursorgaan alleen op verzoek van de belanghebbende worden vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Hoewel de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, volgt uit de instandlating van de rechtsgevolgen dat het college de aanvraag van [appellant] terecht heeft afgewezen. Nu ook het besluit van 21 maart 2017 een afwijzing van die aanvraag behelsde, is dit besluit niet onrechtmatig en hoefde dit besluit niet te worden herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Voor een vergoeding van de kosten van bezwaar bestond dan ook geen aanleiding.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Ouwehand
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2019
    752.