ECLI:NL:RVS:2013:1755, Raad van State, 30-10-2013, 201302805/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 december 2011 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de door [appellant] gestelde illegale situatie op het perceel Gulpenergrensweg te Beutenaken/Gulpen, kadastraal bekend Gulpen, sectie G, nummer 215 en 216 (hierna: het perceel).

201302805/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Gulpen, gemeente Gulpen-Wittem (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 februari 2013 in zaak nr. 12/823 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 december 2011 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de door [appellant] gestelde illegale situatie op het perceel Gulpenergrensweg te Beutenaken/Gulpen, kadastraal bekend Gulpen, sectie G, nummer 215 en 216 (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.A.J. Heijnens-Ackermans, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft het college, voor zover hier van belang, bij brief van 20 februari 2011 verzocht handhavend op te treden tegen het bouwen van een bouwwerk en het verlagen van het maaiveld zonder omgevingsvergunning. Voorts heeft [appellant] bij brief van 20 maart 2011, onder meer, verzocht handhavend op te treden tegen het verlagen van het maaiveld en het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied". Verder heeft [appellant] bij brief van 28 november 2011, onder meer, nogmaals verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied".
    
    2. Ingevolge het voor het perceel geldende bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Gulpen-Wittem" rusten op het perceel de bestemmingen "Agrarisch met Waarden - Natuur- en landschapswaarden" en "Water" met de dubbelbestemmingen "Waterstaat - Beschermingszone Water" en "Waterstaat - Meanderzone".
    
     Ingevolge artikel 1, onder 1.93, van de planregels wordt verstaan onder recreatief medegebruik, het medegebruik van gronden voor routegebonden recreatieve activiteiten, zoals wandelen, fietsen, ruitersport en kanovaren, en voor plaatsgebonden recreatieve activiteiten, zoals voor sportvisserij, alsmede voor route-ondersteunende voorzieningen en bestaande parkeergelegenheden, zoals picknick-, uitzicht-, rust- en informatieplaatsen, voor zover de overige functies van de gronden dit toelaten.
    
     Ingevolge artikel 6.1, voor zover hier van belang, zijn de voor "Agrarisch met Waarden - Natuur- en Landschapswaarden" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. duurzaam agrarisch gebruik;
    
    b. bestrijding en voorkoming van bodemerosie en wateroverlast;
    
    c. instandhouding en ontwikkeling van aanwezige natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden;
    
    d. bescherming van aangrenzend natuurgebied;
    
    […]
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    […]
    
    k. recreatief medegebruik.
    
    Voor zover de gronden tevens zijn gelegen binnen de op de plankaart aangewezen dubbelbestemmingen en aanduidingen, zijn mede de desbetreffende regels van toepassing, met inachtname van de voorrangregels uit artikel 45.2.
    
     Ingevolge artikel 32.1 zijn de voor "Waterstaat - Beschermingszone water" bestemde gronden bestemd voor bescherming, beheer en onderhoud van primaire wateren, zoals watergangen en regenwaterbuffers, overeenkomstig de keur van het waterschap Roer en Overmaas. Voor zover deze gronden tevens zijn gelegen binnen de diverse bestemmingen zijn de desbetreffende regels, voor zover niet strijdig met dit artikel, van toepassing.
    
     Ingevolge artikel 32.4.1 zijn op de gronden binnen de dubbelbestemming "Waterstaat - Beschermingszone water" de gebods- en verbodsbepalingen van de keur van het waterschap Roer en Overmaas van toepassing.
    
     Ingevolge artikel 36.1, zijn de voor "Waterstaat - Meanderzone" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor water dat door natuurlijke verplaatsing zijn bedding kan verleggen (meandering). Voor zover deze gronden tevens zijn gelegen binnen de diverse bestemmingen zijn de desbetreffende regels, voor zover niet strijdig met dit artikel, van toepassing.
    
     Ingevolge artikel 36.3.1, zijn op de gronden binnen de dubbelbestemming "Waterstaat - Meanderzone" de gebods- en verbodsbepalingen van de keur van het waterschap Roer en Overmaas van toepassing.
    
     Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, onder f, van de keur van het waterschap is het verboden om zich in de primaire wateren te bevinden.
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
     Ingevolge onderdeel c is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
     Ingevolge artikel 2.3, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
     Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 18, sub g, van de bij het Bor behorende Bijlage II, voor zover hier van belang, is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een bouwwerk ten behoeve van infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het straatmeubilair betreft.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het door hem gestelde strijdige recreatieve gebruik zich uitstrekt over het gehele perceel en niet alleen betrekking heeft op de ter plaatse aanwezige picknickset, bestaande uit een tafel en twee banken. Volgens [appellant] is het gebruik van het perceel in strijd met de op het perceel rustende bestemming "Agrarisch met Waarden- Natuur en Landschapswaarden" en de dubbelbestemmingen "Waterstaat - Beschermingszone water" en "Waterstaat - Meanderzone" en kan het recreatieve gebruik van het perceel niet als ondergeschikt recreatief medegebruik worden aangemerkt. Hij voert aan dat in het bestemmingsplan "Buitengebied" een specifieke bestemming is opgenomen voor het gebruik van het perceel als picknickplaats of speelweide, namelijk de bestemming "(openbaar) Groen", zodat dit gebruik binnen de op het perceel rustende bestemming in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    4.1. Het perceel is, zoals ter zitting toegelicht door het college, in gebruik als weiland. Het college heeft te kennen gegeven dat de landschappelijke waarden in stand worden gehouden en het perceel alleen rondom de picknickset voor recreatieve doeleinden onder meer ten behoeve van wandelaars zal worden gebruikt. De rechtbank heeft gelet hierop terecht overwogen dat het gebruik dat op het perceel plaatsvindt rondom de picknickset kan worden aangemerkt als recreatief medegebruik, zodat geen strijd met het bestemmingsplan bestaat. Dat in het bestemmingsplan een bestemming "(openbaar) Groen" is opgenomen betekent nog niet dat het gebruik van het perceel voor ondergeschikte recreatieve doeleinden niet zou zijn toegestaan.
    
     Dat de picknickset in de weg staat bij het uitvoeren van werkzaamheden op het perceel ten behoeve van het voorkomen van wateroverlast is door [appellant] niet aannemelijk gemaakt aan de hand van concrete gegevens.
    
     Het betoog faalt.
    
    5. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, nu het college toegezegd zou hebben dat rondom de picknickset een hekwerk en hagen zouden worden geplaatst waardoor het recreatieve gebruik zou worden beperkt, faalt evenzeer, reeds nu ingevolge het bestemmingsplan ondergeschikt recreatief gebruik op het perceel is toegestaan. Overigens kan uit de brief van 5 oktober 2000 en het inrichtingsvoorstel van 29 januari 2004 niet worden afgeleid dat het college toegezegd zou hebben dat rondom de picknickset een omheining zal worden geplaatst.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwen van een picknickset omgevingsvergunningvrij is krachtens artikel 2, aanhef en onderdeel 18, sub g, van bijlage II behorende bij het Bor. Hij voert hiertoe aan dat een picknickset niet kan worden aangemerkt als straatmeubilair en dat de picknickset is gebouwd op gronden met de bestemming "Agrarisch met Waarden- Natuur en Landschapswaarden" waar volgens het bestemmingsplan niet mag worden gebouwd.
    
    6.1. Het Bor bevat geen definitie van het begrip "straatmeubilair". Volgens de nota van toelichting bij het Bor heeft in artikel 2, aanhef en onderdeel 18, van bijlage II bij het Bor een samenvoeging plaatsgevonden van artikel 3, eerste lid, onderdelen g en h, en derde lid, onderdelen a, c en d, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb) en is met het Bor niet beoogd een wijziging aan te brengen ten opzichte van het Bblb met betrekking tot de vraag wat onder straatmeubilair dient te worden verstaan (Stb. 2010, 143, blz. 152). Volgens de nota van toelichting bij het Bblb moet bij straatmeubilair worden gedacht aan zitbanken, plantenbakken en dergelijke (Stb. 2002, 410, blz. 38). Onder "straatmeubilair" moet volgens Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal, worden verstaan "lantaarnpalen, banken e.d. die aan de openbare weg staan".
    
     De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat het bouwen van een picknickset op het perceel kan worden aangemerkt als het bouwen van straatmeubilair en dat het college derhalve niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het plaatsen van een picknickset op het perceel, nu het bouwen daarvan omgevingsvergunningvrij is, gelet op artikel 2, aanhef en onderdeel 18, sub g, van bijlage II van het Bor. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de picknickset ten behoeve van een openbare voorziening is gebouwd, nu het perceel, dat eigendom is van de gemeente en dat onder meer dient als startpunt voor wandelaars en dat door middel van een tourniquet toegankelijk is gemaakt, een openbaar karakter heeft.
    
     Voor zover [appellant] betoogt dat de bouw van de picknickset in strijd is met artikel 36.3.1 van de planregels, nog daargelaten of die stelling juist is, faalt dit betoog reeds omdat de picknickset gelet op het voorgaande omgevingsvergunningvrij is.
    
     Het betoog faalt.
    
    7. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat het college handhavend dient op te treden tegen het verlagen van het maaiveld zonder omgevingsvergunning slaagt.
    
    In het besluit van 7 december 2011 is het college ingegaan op de door [appellant] gestelde overtreding bestaande uit het verlagen van het maaiveld zonder omgevingsvergunning. In bezwaar heeft [appellant] in de brieven van 16 december 2011 en 9 januari 2012 de hoogte van het maaiveld aan de orde gesteld als zijnde een situatie waartegen het college nog steeds niet handhavend heeft opgetreden. Voorts heeft [appellant] ter zitting van de rechtbank betoogd dat het gehele perceel is afgegraven. De rechtbank heeft, nu in het besluit van 7 december 2011 is ingegaan op de hoogte van het maaiveld en in de bezwaarschriften gericht tegen dit besluit wordt aangevoerd dat ten onrechte niet wordt opgetreden tegen het veranderen van de maaiveldhoogte, ten onrechte overwogen dat het besluit van 20 maart 2012 niet ziet op het verlagen van het maaiveld en dit onderdeel buiten de grenzen van het onderhavige geding valt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 januari 2010 in zaak nr. 200903254/1) uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het besluit plaatsvindt. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het college in het besluit van 20 maart 2012 ten onrechte niet is ingegaan op de door [appellant] gestelde overtreding bestaande uit het verlagen van de maaiveldhoogte zonder omgevingsvergunning.
    
     Het betoog slaagt.
    
    8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 maart 2012 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
    
    9. Het college heeft ter zitting verwezen naar een bij besluit van 26 april 2011 verleende omgevingsvergunning voor het aanleggen van een riooloverstortput met bijbehorende leidingen en toegang en heeft te kennen gegeven dat geen verlaging van het maaiveld heeft plaatsgevonden. Voorts heeft het college verklaard dat het de in de bij dit besluit behorende tekening opgenomen hoogte van het maaiveld heeft nagemeten en dat daarbij slechts geringe afwijkingen zijn geconstateerd die mogelijk zijn te verklaren door het geaccidenteerde terrein. Gelet op het voorgaande is niet gebleken dat een verlaging van het maaiveld heeft plaatsgevonden.
    
    10. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    
    11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 februari 2013 in zaak nr. 12/823;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem van 20 maart 2012, kenmerk U.12.02348;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Oudenaller
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2013
    
    407-700