ECLI:NL:RVS:2015:819, Raad van State, 18-03-2015, 201404360/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast, voor zover thans nog van belang, de bij de woning nabij het perceel [locatie 1], kadastraal bekend gemeente Zundert, sectie R, nummer 408 aangebrachte overkapping, de garage en het geplastificeerd stalen hekwerk te verwijderen en verwijderd te houden.

201404360/1/A1.
    Datum uitspraak: 18 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
    2. [appellant sub 2], wonend te Zundert,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 april 2014 in zaak nr. 13/5180 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast, voor zover thans nog van belang, de bij de woning nabij het perceel [locatie 1], kadastraal bekend gemeente Zundert, sectie R, nummer 408 aangebrachte overkapping, de garage en het geplastificeerd stalen hekwerk te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 1 augustus 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 3 oktober 2013 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van [appellant sub 2] van € 15.000,00.
    
    Bij besluit van 11 november 2013 heeft het college aan [appellant sub 2] geweigerd uitstel van betaling te verlenen.
    
    Bij besluit van 11 april 2014 heeft het college het tegen het besluit van 11 november 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2014 heeft de rechtbank onder meer het door [appellant sub 2] tegen de besluiten van 1 augustus 2013 en 3 oktober 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, voor zover deze zien op de last de garage te verwijderen en verwijderd te houden en de invordering van de voor dat onderdeel opgelegde dwangsom, en de beslissing op het beroep tegen het besluit van 11 november 2013 verwezen naar het college.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2015, waar [appellant sub 2], bijgestaan door G.C.L. van de Corput, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door J.J.M. de Groot Msc, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [partij] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    De last onder dwangsom
    
    1. [appellant sub 2] heeft op 9 februari 1973 het perceel [locatie 2] te Zundert gekocht. Dit perceel stond voorheen bekend als [locatie 3]. In 1993 is het perceel [locatie 2] gesplitst en heeft [appellant sub 2] dat perceel gedeeltelijk verkocht. Sindsdien woont [appellant sub 2] op het perceel [locatie 1] (hierna: het perceel). Aan [appellant sub 2] is een persoonsgebonden gedoogbeschikking verleend voor het bewonen van een voormalig hondentrimlokaal op dat perceel.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit het bouwen van een bouwwerk bestaat.
    
    Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    
    Ingevolge het ten tijde van het besluit van 27 november 2012 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Natuur".
    
    Ingevolge artikel 15.2 van de planregels mogen, voor zover van belang, op de voor "Natuur" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken worden gebouwd die ten dienste staan aan de bestemming.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet bevoegd was handhavend tegen de op het perceel gebouwde garage op te treden. In dit verband voert het college aan dat het op de weg van [appellant sub 2] ligt om aan te tonen dat er een vergunning voor de garage is verleend. De enkele verwijzing door [appellant sub 2] naar het in de procedure met betrekking tot het bestemmingsplan "Buitengebied" aangehaalde advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) van 2 augustus 2013, in combinatie met een vergunning die ziet op een naastgelegen perceel, is onvoldoende om te veronderstellen dat voor de garage een vergunning is verleend, aldus het college. Het college wijst in dit verband naar een tekening behorende bij een op 8 maart 1966 verleende vergunning.
    
    3.1. Voorop dient te worden gesteld dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat de garage op het perceel zonder de daarvoor vereiste vergunning is gebouwd, zodat het om die reden handhavend tegen de garage kon optreden. Het college heeft aangegeven dat het onderzoek heeft verricht naar de aanwezigheid van de, volgens [appellant sub 2] verleende, vergunning voor de garage op zijn perceel, maar dat uit de registers en uit archiefonderzoek niet is gebleken dat voor de garage een vergunning is verleend. Gelet hierop is het aan [appellant sub 2] deze stelling te ontkrachten. Het ligt op zijn weg om feiten en omstandigheden naar voren te brengen, waarmee wordt aangetoond dat voor de garage wel vergunning is verleend.
    
    Het college heeft terecht naar voren gebracht dat uit het besluit van 8 maart 1966 en de daarbij behorende bouwtekening niet blijkt dat voor de garage op het perceel een vergunning is verleend. Bij dat besluit heeft het college aan [persoon] vergunning verleend voor het bouwen van een berging met garage op het perceel [locatie 3]. Bij besluit van 20 oktober 1976 heeft het college aan [appellant sub 2] vergunning verleend voor het veranderen van de bij besluit van 8 maart 1966 vergunde berging met garage tot hondentrimlokaal. Dit hondentrimlokaal wordt thans door [appellant sub 2] gebruikt als woonhuis. Nu hetgeen op 8 maart 1966 is vergund thans wordt gebruikt als woonhuis, ziet de bij dat besluit verleende vergunning, anders dan de rechtbank heeft verondersteld, niet op de thans op het perceel aanwezige garage. Voorts blijkt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, uit het advies van de StAB van 2 augustus 2013 evenmin dat voor de garage op het perceel een vergunning is verleend. In dit advies wordt bevestigd dat de bij besluit van 8 maart 1966 verleende vergunning ziet op het bouwen van een berging met garage, dat deze berging met garage is verbouwd tot hondentrimlokaal en dat deze thans wordt gebruikt als woonhuis. Gelet hierop heeft [appellant sub 2] met hetgeen hij heeft aangevoerd de stelling van het college, dat de in geding zijnde garage zonder vergunning is gebouwd, niet ontkracht. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat het college niet bevoegd is handhavend tegen de garage op het perceel op te treden.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend tegen het hekwerk en de overkapping op het perceel op te treden, nu dit hekwerk en de overkapping ten tijde van het bouwen daarvan als zodanig op het perceel mochten worden gebouwd. Voorts staat het hekwerk ook gedeeltelijk op het naastgelegen perceel, aldus [appellant sub 2].
    
    4.1. Vast staat en tussen partijen is niet in geschil dat voor het op het perceel aanwezige hekwerk en de overkapping geen vergunningen zijn verleend. Voorts is gesteld noch gebleken dat het hekwerk en de overkapping vergunningvrij konden of kunnen worden gebouwd. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden voor zover het het hekwerk betreft, nu het hekwerk ook gedeeltelijk op het naastgelegen perceel staat, wordt overwogen dat de omstandigheid dat, naar gesteld, meer overtreders zijn aan te wijzen, nog niet maakt dat het college niet handhavend jegens hem kan optreden. Er is sprake van een overtreding waarbij [appellant sub 2] als overtreder kan worden aangemerkt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd is handhavend tegen het hekwerk en de overkapping op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid van handhavend optreden behoorde af te zien, nu concreet zicht op legalisatie aanwezig is.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet wegens concreet zicht op legalisering van de garage, het hekwerk en de overkapping van handhavend optreden behoorde af te zien. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de garage, het hekwerk en de overkapping in strijd zijn met de op het perceel rustende bestemming "Natuur", nu op gronden met de bestemming "Natuur" ingevolge artikel 15.2 van de planregels uitsluitend bouwwerken mogen worden gebouwd die ten dienste staan van die bestemming. De garage, het hekwerk en de overkapping staan niet ten dienste van de bestemming "Natuur".
    
    Voor zover [appellant sub 2] heeft bedoeld te betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan ten behoeve van de garage, het hekwerk en de overkapping had moeten afwijken, wordt het volgende overwogen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het niet van het bestemmingsplan wil afwijken, omdat voormelde bouwwerken op gronden met de bestemming "Natuur" niet gewenst zijn. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het op bestemmingsplan "Buitengebied" af te wijken rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat door het college het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het niet handhavend tegen het hekwerk, de overkapping en de garage zou optreden. [appellant sub 2] wijst er in dit verband onder meer op dat het college al veertig jaar op de hoogte is van het hekwerk op het perceel. Gelet hierop is het in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel om alsnog handhavend tegen de bouwwerken op het perceel op te treden.
    
    7.1. In het door [appellant sub 2] aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat handhavend optreden door het college tegen het hekwerk, de overkapping en de garage in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtzekerheidsbeginsel is. Daartoe wordt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2010 in zaak nr. 200909962/1/H3, overwogen dat de omstandigheid dat het college, naar gesteld, bekend was met de situatie, maar gedurende lange tijd daartegen geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, niet met zich brengt dat daartegen niet meer handhavend mag worden opgetreden. De omstandigheid dat het college een gedoogbeschikking heeft gegeven voor bewoning van het voormalig hondentrimlokaal op het perceel betekent nog niet dat daarmee het hekwerk, de overkapping en de garage eveneens door het college zijn gedoogd. Voorts is, zoals de Afdeling eerder bij uitspraak van 5 februari 2014 in zaak nr. 201304670/1/A1 heeft overwogen, voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig, dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In het door [appellant sub 2] aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat door het college het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het van handhavend optreden tegen de zonder vergunning gebouwde bouwwerken zou afzien, reeds omdat van enige toezegging in vorenbedoelde zin van het college niet is gebleken.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellant sub 2] betoogt voorts dat handhavend optreden onevenredig is, nu het college in 1993 een gedoogbeschikking heeft gegeven voor bewoning van de woning op het perceel.
    
    8.1. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant sub 2] terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het enkele feit dat het college in 1993 aan [appellant sub 2] een persoonsgebonden gedoogbeschikking voor bewoning van het voormalig hondentrimlokaal heeft verleend, maakt, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving en de omstandigheid dat het geen geringe overtredingen betreffen, niet dat handhavend optreden tegen het zonder vergunning bouwen van het hekwerk, de overkapping en de garage, onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het invorderingsbesluit
    
    9. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van invordering had behoren af te zien. Daartoe voert hij aan dat het voor hem financieel niet haalbaar is de verbeurde dwangsommen te voldoen, nu hij in zijn levensonderhoud voorziet door middel van een AOW-uitkering.
    
    9.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201108670/1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt biedt de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003-04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    9.2. Dat [appellant sub 2], naar hij heeft gesteld, financieel niet in staat is de verbeurde dwangsommen te voldoen, is geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien, reeds omdat hij dat niet met een nadere uiteenzetting aannemelijk heeft gemaakt. De enkele omstandigheid dat hij een AOW-uitkering ontvangt is hiervoor onvoldoende.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het uitstel van betaling
    
    10. [appellant sub 2] betoogt dat het college hem ten onrechte geen uitstel van betaling heeft verleend. In dit verband voert [appellant sub 2] aan dat het college geen beleid heeft over verzoeken om uitstel van betaling. [appellant sub 2] voert voorts aan dat hij het door het college gevorderde bedrag niet ineens kan voldoen nu hij in zijn levensonderhoud voorziet door middel van een AOW-uitkering. Voorts meent [appellant sub 2] dat het niet redelijk is om over te gaan tot invordering zolang de hogerberoepsprocedure tegen de last onder dwangsom nog loopt.
    
    10.1. Ingevolge artikel 4:94, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de wederpartij uitstel van betaling verlenen.
    
    Ingevolge artikel 4:125, eerste lid, voor zover van belang, heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld mede betrekking op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent verlening van uitstel van betaling, voor zover belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    10.2. In het door [appellant sub 2] aangevoerde, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten aan [appellant sub 2] geen uitstel van betaling te verlenen voor de door hem verschuldigde geldsom. Daartoe heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat door [appellant sub 2] geen omstandigheden aannemelijk zijn gemaakt op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat hij niet over de financiële middelen beschikt of kan beschikken om die geldsom te voldoen en derhalve van hem in redelijkheid niet mag worden verwacht dat hij de verschuldigde geldsom niet binnen de betalingstermijn betaalt. Dat [appellant sub 2] uitsluitend door middel van een AOW-uitkering in zijn levensonderhoud voorziet, heeft hij niet met stukken onderbouwd. Voorts is [appellant sub 2] eigenaar van een hoeveelheid gronden rondom het voormalig hondentrimlokaal en is ter zitting gebleken dat hij onlangs een bosperceel heeft aangekocht. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, is het college niet gehouden uitstel van betaling te verlenen zolang de procedure over de last onder dwangsom nog niet is afgerond.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub 2] gegrond heeft verklaard en de besluiten van 1 augustus 2013 en 3 oktober 2013, voor zover deze zien op de garage, heeft vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het door [appellant sub 2] ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zundert gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 april 2014 in zaak nr. 13/5180, voor zover de rechtbank de besluiten van 1 augustus 2013 en 3 oktober 2013 heeft vernietigd;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel w.g. Van Dorst
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
    
    357-789.