ECLI:NL:RVS:2020:379, Raad van State, 05-02-2020, 201903430/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 maart 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel het verzoek van Tennet om haar een ontheffing te verlenen van de herplantplicht op een perceel in Dalfsen afgewezen.

201903430/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Tennet TSO B.V., gevestigd te Arnhem,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 maart 2019 in zaken nrs. 18/1589 en 18/1590 in het geding tussen:
    Tennet
    en
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 maart 2018 heeft het college het verzoek van Tennet om haar een ontheffing te verlenen van de herplantplicht op een perceel in Dalfsen afgewezen.
    Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college het verzoek van Tennet om haar een ontheffing te verlenen van de herplantplicht op een perceel in Lonneker afgewezen.
    Bij onderscheiden besluiten van 11 juli 2018 heeft het college de door Tennet tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 maart 2019 heeft de rechtbank de door Tennet tegen deze besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Tennet hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2019, waar Tennet, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg, H.L. van Gerrevink, ing. B.H.J. Molendijk en B. Visser, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Tennet is de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet. Als bomen of hoogopgaande beplanting een hoogspanningsverbinding te dicht naderen, kan elektriciteit via de beplanting een weg naar de aarde zoeken waardoor gevaar voor mens en dier op elektrocutie en gevaar voor het ontstaan van natuurbranden bestaat. Ten behoeve van de veiligheid verwijdert Tennet daarom de hoogopgaande beplanting onder en in de directe nabijheid van bovengrondse hoogspanningsverbindingen. Op deze wijze wil ze ook de percelen met kadastraal nummer Y736 in Dalfsen en met kadastraal nummer AA442 in Lonneker beheren.
    2.    Volgens Tennet verhoudt de wijze waarop zij de houtopstand wil beheren zich niet met de herplantplicht zoals deze is gedefinieerd in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) en de Omgevingsverordening Overijssel 2017 (hierna: Omgevingsverordening). Daarom heeft zij voor beide percelen ontheffing van de herplantplicht gevraagd. Het college heeft de verzoeken afgewezen, omdat geen sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in de Beleidsregel Natuur Overijssel 2017 (hierna: de Beleidsregel). De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid de verzoeken kon afwijzen. Tussen partijen is niet in geschil dat op beide percelen een houtopstand aanwezig was, die niet bestond uit hakhout.
    Hoger beroep
    Is onder de hoogspanningsverbindingen een herplantplicht?
    3.    Tennet betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een herplantplicht geldt onder de hoogspanningsverbindingen. Hoofdstuk 4 van de Wnb heeft de stelling om het aanwezige bosareaal in Nederland te beschermen en voorziet in herplant op het moment dat het bosareaal wordt ingeperkt. Wanneer Tennet een nieuwe hoogspanningsverbinding bouwt waardoor bosareaal verdwijnt, wordt elders herplant zodat het totale bosareaal niet vermindert. De gevelde strook onder de bestaande hoogspanningsverbindingen maakt in die zin geen onderdeel meer uit van het bosareaal in Nederland. Het belang van de bescherming van het bosareaal kan het belang van de landelijke elektriciteitsvoorziening niet opzij zetten, dat moet worden gewaarborgd op grond van de Elektriciteitswet 1998. Actief beplanting aanbrengen onder de hoogspanningsverbindingen zorgt voor gevaarzetting en valt niet te verenigen met het belang van de leveringszekerheid, aldus Tennet.
    3.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 190-192) volgt dat alle houtopstanden samen het bosareaal vormen. Uit de tekst van de Wnb noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van die wet volgt dat een houtopstand die al dan niet natuurlijk is ontstaan op een perceel waarvan de houtopstand eerder is geveld en elders is herplant, niet tot het bosareaal is gaan behoren. Afgezien van de uitzonderingen die zijn genoemd in artikel 4.1 van de Wnb, vallen alle houtopstanden daarom onder het beschermingsbereik van de Wnb. Omdat de uitzondering genoemd in artikel 4.1 van de Wnb zich hier niet voordoet, vallen de houtopstanden in Dalfsen en Lonneker onder het beschermingsbereik van hoofdstuk 4 van de Wnb. Volgens de veiligheidseisen die Tennet hanteert, is onder de hoogspanningsverbindingen laagblijvende begroeiing tot maximaal 1,75 m hoog mogelijk. Laagblijvende begroeiing en begroeiing die door beheer laag wordt gehouden, zoals hakhout, zijn eveneens houtopstanden. De belangen van bescherming van het bosareaal en de leveringszekerheid hoeven elkaar niet in de weg te staan. In de Wnb is geen uitzondering gemaakt voor de gronden onder hoogspanningsverbindingen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de herplantplicht ook geldt voor de gronden onder de hoogspanningsverbindingen.
    3.2.    Het betoog faalt.
    Kan herplant voldoen aan de daaraan gestelde eisen in de  Omgevingsverordening?
    4.    Tennet betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het mogelijk is dat herplant voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld in de Omgevingsverordening. In artikel 7.3.4, onder b, van de Omgevingsverordening is bepaald dat de houtopstand gelet op de bodemkwaliteit en de waterhuishouding moet kunnen uitgroeien tot een volwaardige en duurzame houtopstand en onder c is bepaald dat herplant binnen een periode van 5 tot 10 jaar een gesloten kronendak moet kunnen vormen. Dit is onder de hoogspanningsverbindingen niet mogelijk, omdat de houtopstand voordat het een volwaardige en duurzame houtopstand is, en voordat het een gesloten kronendak heeft kunnen vormen, al wordt geveld, aldus Tennet.
    4.1.    In de toelichting op artikel 7.3.4 van de Omgevingsverordening staat: "Het vellen van een houtopstand kan een grote impact op de omgeving hebben. Het is daarom van belang deze op zo kort mogelijke termijn te herstellen, zodat de functie die de houtopstand vervult ook snel weer hersteld wordt. Derhalve worden er eisen gesteld aan de oppervlakte, de te kiezen soorten (het kunnen vormen van een volwaardige duurzame houtopstand) en de tijd waarbinnen een nieuwe houtopstand een gesloten kronendak moet vormen. Dit laatste betekent dat er voldoende en kwalitatief goed plantmateriaal gebruikt dient te worden of dat er voldoende zaailingen aanwezig zijn." Het college heeft toegelicht dat met een gesloten kronendak niet alleen de kronen van hoogopgaande bomen worden bedoeld, maar dat ook de kronen van hakhout een gesloten kronendak kunnen vormen. Een houtopstand bestaande uit hakhout kan bij een juiste wijze van beheer uitgroeien tot een volwaardige en duurzame houtopstand. Deze beheerwijze houdt in dat een boom, zodra deze te hoog wordt, op een hoogte van ongeveer 30 cm wordt afgezet. Op deze manier houdt de boom na het afzetten voldoende knoppen over om weer uit te lopen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat herplant onder de hoogspanningsverbindingen, overeenkomstig de eisen die in artikel 7.3.4 van de Omgevingsverordening worden gesteld, mogelijk is, bijvoorbeeld door de houtopstanden als hakhout in beheer te nemen.
    4.2.    Het betoog faalt.
    Had het college een ontheffing moeten verlenen?
    5.    Tennet betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college mocht besluiten geen ontheffing te verlenen. Ingevolge artikel 4.5, eerste lid, van de Wnb kan het college een ontheffing verlenen. In de Beleidsregel is uitgewerkt in welke omstandigheden het van deze bevoegdheid gebruik kan maken. Dit is onder meer het geval bij fysieke omstandigheden. Hierbij kan gedacht worden aan bos onder hoogspanningsleidingen waarbij de draden zo laag hangen dat bosontwikkeling niet meer mogelijk is. Dit is volgens Tennet het geval op de percelen in Lonneker en Dalfsen en daarom had het college gebruik moeten maken van de mogelijkheid om een ontheffing te verlenen op de herplantplicht.
    5.1.    Zoals hiervoor, onder 3.1 en 4.1, is overwogen, is volgens de veiligheidseisen van Tennet onder de hoogspanningsverbindingen laagblijvende begroeiing tot 1,75 m hoog mogelijk. Hakhout is een houtopstand die laag kan worden gehouden. Niet is gebleken dat de draden van de hoogspanningsverbindingen zo laag hangen, dat geen hakhout onder de hoogspanningsverbindingen kan staan en geen bosontwikkeling mogelijk zou zijn. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen ontheffing van de herplantplicht te verlenen.
    5.2.    Het betoog faalt.
    Is herplant onder de hoogspanningsverbindingen in strijd met het bestemmingsplan?
    6.    Tennet betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de herplantplicht op grond van de Wnb in dit geval in strijd is met de op de percelen in Dalfsen en Lonneker geldende bestemmingsplanregelingen.
    6.1.    Op het perceel in Dalfsen geldt het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Dalfsen" en op het perceel in Lonneker geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidoost". Op beide percelen rust onder meer de dubbelbestemming "Leiding - Hoogspanningsverbinding". In beide bestemmingsplanregelingen is bepaald dat voor het aanbrengen van hoogopgaande beplanting op gronden met die dubbelbestemming een omgevingsvergunning is vereist. Nog daargelaten dat voor laagblijvende beplanting geen omgevingsvergunning is vereist, bestaat op voorhand geen aanleiding te verwachten dat Tennet geen omgevingsvergunning zal krijgen indien deze is vereist. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de toepassing van de Wnb in dit geval niet evident in strijd is met de bestemmingsplanregelingen.
    6.2.    Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Neuwahl
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2020
    280-851.
     
    Bijlage
     
    Wet natuurbescherming
    Artikel 1.1
    […];
    -    herbeplanten: door aanplant, bezaaiing of natuurlijke verjonging dan wel op andere wijze realiseren van een nieuwe houtopstand;
    -     houtopstand: zelfstandige eenheid van bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend, die:
        a. een oppervlakte grond beslaat van tien are of meer, of
        b. bestaat uit een rijbeplanting die meer dan twintig bomen omvat, gerekend over het totaal aantal rijen;
    […].
    Artikel 4.3
    1. Ingeval een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, draagt de rechthebbende zorg voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand.
    […].
    3. Provinciale staten kunnen bij verordening regels stellen over de bosbouwkundig verantwoorde wijze van herbeplanting, bedoeld in het eerste lid.
    […].
    Artikel 4.5
    1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van artikel 4.3, eerste en tweede lid, ten behoeve van herbeplanting op andere grond, indien de herbeplanting voldoet aan bij provinciale verordening gestelde regels.
    2. […].
    3. Onverminderd het eerste lid, kunnen gedeputeerde staten van artikel 4.2, eerste lid, of artikel 4.3, eerste, tweede of vijfde lid, ontheffing verlenen.
    […].
    Omgevingsverordening Overijssel 2017
    Artikel 7.3.4 Eisen aan herbeplantingen op dezelfde grond
    Een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting als bedoeld in artikel 4.3 derde lid van de Wet, voldoet in elk geval aan de volgende eisen:
        […]
        b. De nieuwe houtopstand kan gelet op de bodemkwaliteit en de waterhuishouding ter plaatse uitgroeien tot een volwaardige en duurzame houtopstand.
        c. De nieuwe houtopstand kan binnen een periode van 5 tot 10 jaar een gesloten kronendak vormen.
        […].
    Beleidsregel Natuur Overijssel 2017
    Artikel 3.3 Ontheffing van de herplantplicht
    [Toelichting: De hoofddoelstelling van hoofdstuk 4 van de Wet is het in stand houden van het Nederlandse bosareaal. Om deze doelstelling te verwezenlijken heeft de wetgever in artikel 4.3, eerste lid, van de Wet bepaald, dat ingeval een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, de rechthebbende zorgdraagt voor het op bosbouwkundige wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of het tenietgaan van de houtopstand. Artikel 4.5, derde lid, van de Wet opent de mogelijkheid tot ontheffing van onder meer de verplichting tot herbeplanting. De ontheffing kan, al dan niet onder voorwaarden, alleen in bijzondere gevallen worden verleend. Beoordeling van verzoeken tot ontheffing spitsen zich daarom toe op de vraag wat al dan niet een bijzonder geval is. Uitgangspunt bij deze vraag zijn de omstandigheden van de betrokkene en/of het terrein. Het bevoegde gezag heeft daartoe 4 categorieën onderscheiden die aan de jurisprudentie zijn ontleend of die zich in de praktijk hebben voorgedaan. Het betreft hier geen limitatieve opsomming.]
    Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing verlenen van de plicht tot herplanting binnen drie jaar indien sprake is van één van de in de volgende subleden genoemde situaties:
        1. fysieke omstandigheden;
        [Toelichting: hierbij kan gedacht worden aan bodemverontreiniging waardoor bosvorming onmogelijk is geworden, het afgraven van de grond tot onder de waterspiegel waardoor herplant onmogelijk is geworden of bos onder hoogspanningsleidingen waarbij de draden zo laag hangen dat bosontwikkeling niet meer mogelijk is.]
        […].
    Bestemmingsplan Buitengebied gemeente Dalfsen
    Artikel 29 Leiding - Hoogspanningsverbinding
    29.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Leiding - Hoogspanningsverbinding' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
        a. (een) bovengrondse verbinding(en) ten behoeve van het transport     van elektriciteit;
        […];
    met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
    In geval van strijdigheid van bepalingen gaan de regels van dit artikel vóór de bepalingen die ingevolge andere artikelen op de desbetreffende gronden van toepassing zijn.
    29.4.1 Verbod
    Het is verboden om zonder omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen gebouw zijnde, of werkzaamheden de navolgende werken of werkzaamheden, geen normale onderhouds- of exploitatiewerkzaamheden, uit te voeren:
        a. het aanbrengen van hoogopgaande beplanting of bomen;
        […].
    Bestemmingsplan Buitengebied Zuidoost
    Artikel 33.4
    a. Daar waar het bestemmingsvlak "Leiding - Hoogspanningsverbinding" in het plan een breedte heeft van 290 meter, is het binnen een strook van 30 meter ter weerszijden van de in het plan opgenomen aanduiding "Leiding - Hoogspanningsverbinding" niet toegestaan om zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende omgevingsvergunning, de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, te doen of te laten uitvoeren, die de veiligheid kunnen schaden of de continuïteit van de energievoorziening in gevaar kunnen brengen:
        1. Het aanbrengen van hoogopgaande beplanting en/of bomen;
        […].
    […].
    d. De werken en werkzaamheden als bedoeld onder a zijn slechts toelaatbaar, indien door die werken en werkzaamheden, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen geen onevenredige aantasting van de belangen van de hoogspanningsverbinding en/of energievoorziening ontstaat of kan ontstaan.
    […].