ECLI:NL:RVS:2019:2835, Raad van State, 21-08-2019, 201900478/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft de raad van de gemeente Almere het bestemmingsplan "Almere Poort West en Pampushout" vastgesteld. Het plan heeft betrekking op de gebieden Homeruskwartier, Columbuskwartier, Cascadepark en Europakwartier West binnen het stadsdeel Almere Poort. Het plan is deels conserverend van aard en voorziet onder andere in de bouw van woningen. VvE IJmeerdijk 2 is een vereniging van eigenaren van  appartementencomplexen, die ten westen van het plangebied aan de Marinaweg 41-91 staan. VvE IJmeerdijk kan zich niet verenigen met het plan. Volgens VvE IJmeerdijk had de raad een plan moeten vaststellen voor het gehele gebied van het stadsdeel Almere Poort. Voorts is het plan volgens VvE IJmeerdijk en anderen ten onrechte gebaseerd op de passende beoordeling die aan het Programma Aanpak Stikstof ten grondslag ligt.

201900478/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vereniging van Eigenaars IJmeerdijk 2 en anderen (hierna tezamen: VvE IJmeerdijk en anderen), gevestigd, respectievelijk wonend te Almere,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Almere,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Almere Poort West en Pampushout" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben VvE IJmeerdijk en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2019, waar VvE IJmeerdijk en anderen, bijgestaan door mr. R.Th.J. van ‘t Zelfde, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door P.A.M.G. Weijnen en A.W.K.G. Sjauw-Koen-Fa, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het plan heeft betrekking op de gebieden Homeruskwartier, Columbuskwartier, Cascadepark en Europakwartier West binnen het stadsdeel Almere Poort. Het plan is deels conserverend van aard en voorziet onder andere in de bouw van woningen.
    2.    VvE IJmeerdijk 2 is een vereniging van eigenaren van  appartementencomplexen, die ten westen van het plangebied aan de Marinaweg 41-91 staan. De andere appellanten zijn de bewoners van deze appartementencomplexen aan de Marinaweg 3, 7, 11, 15, 19, 21, 23, 27, 53, 55, 59, 73, 83 en 91 te Almere. VvE IJmeerdijk en anderen kunnen zich niet verenigen met het plan. Volgens VvE IJmeerdijk en anderen had de raad een plan moeten vaststellen voor het gehele gebied van het stadsdeel Almere Poort. Voorts is het plan volgens VvE IJmeerdijk en anderen ten onrechte gebaseerd op de passende beoordeling die aan het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS) ten grondslag ligt.
    Ontvankelijkheid
    3.    De raad stelt dat het beroep van VvE IJmeerdijk en anderen niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat zij bij het bestreden besluit niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt. Volgens de raad liggen de appartementencomplexen waarvoor VvE IJmeerdijk en anderen de belangen behartigen en waar de bewoners wonen op een afstand van ongeveer 700 m van het plangebied, waardoor de gevolgen van het plan voor VvE IJmeerdijk en anderen van te geringe betekenis zijn om een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang aan te nemen.
    3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat het perceel van VvE IJmeerdijk  en anderen grenst aan het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer". Gelet op deze korte afstand, de aard en omvang van de voorziene ruimtelijke ontwikkeling binnen het plangebied en de invloed die het plan kan hebben op het Natura 2000-gebied, zijn VvE IJmeerdijk en anderen naar het oordeel van de Afdeling belanghebbenden bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid en derde lid, van de Awb en kunnen zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, beroep instellen. Gelet hierop is het beroep van de VvE IJmeerdijk en anderen ontvankelijk.
    Toetsingskader
    4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Plangrens
    5.    VvE IJmeerdijk en anderen betogen dat de raad ten onrechte de gronden uit het onderhavige plan niet in een plan heeft opgenomen met de gronden uit het bestemmingsplan "Almere Poort Oost en Duin" en het bestemmingsplan "Almere Poort Buitendijks". In dit verband stellen zij dat zich een onlosmakelijke samenhang voordoet tussen dit plangebied en het aangrenzende gebied. Ter zitting hebben VvE IJmeerdijk en anderen nader toegelicht dat het gebied gelet op onder andere de aspecten verkeer en stikstofpositie als geheel integraal beoordeeld dient te worden. Tevens wijzen zij erop dat een milieueffectrapport opgesteld dient te worden voor het stadsdeel Almere Poort, zodat de toekomstige ontwikkelingen in de aangrenzende gebieden in de beoordeling worden betrokken.
    5.1.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzing van een bestemmingsplan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    De Afdeling ziet in hetgeen VvE IJmeerdijk en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat tussen de gronden in dit plangebied en het aangrenzende gebied binnen het stadsdeel Almere Poort een zodanige samenhang bestaat, dat de raad de begrenzing van dit plangebied niet zo heeft kunnen vaststellen en ook de aangrenzende percelen in het onderhavige plan had moeten betrekken. De raad heeft hierbij in redelijkheid kunnen betrekken dat dit plan een ander karakter heeft dan het bestemmingsplan "Almere Poort Oost en Duin" en het bestemmingsplan "Almere Poort Buitendijks", aangezien laatstgenoemde plannen voornamelijk voorzien in nieuwe ontwikkelingen en het onderhavige plan hoofdzakelijk conserverend van aard is. De enkele omstandigheid dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Almere Poort" betrekking had op het stadsdeel Almere Poort en dat ten behoeve daarvan een milieueffectrapport was opgesteld, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
    Het betoog faalt.
    Programma Aanpak Stikstof
    6.    VvE IJmeerdijk en anderen voeren aan dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS, aangezien de Afdeling in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, heeft geoordeeld dat het PAS, dat is overgenomen in de Wet natuurbescherming, niet als basis mag worden gebruikt voor toestemming voor activiteiten.
    6.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste er aan in de weg staat dat het plan om deze reden wordt vernietigd, omdat het PAS ten doel heeft om stikstofgevoelige natuurgebieden te beschermen. Volgens de raad gaat het daarbij om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap en niet om de bescherming van de belangen van de bewoners van de Marinaweg. Voorts heeft de raad toegelicht dat stikstofdepositie geen belemmering vormt voor de vaststelling en daarmee de uitvoering van dit plan, nu het project Almere Poort is opgenomen als prioritair project onder het PAS en derhalve voor de uitvoering van dit project aanspraak gemaakt kan worden op de in het kader van het prioritair project gereserveerde ontwikkelingsruimte.
    6.2.    Artikel 8:69a Awb luidt:
    "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    6.3.    Voor zover de raad heeft aangevoerd dat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond, overweegt de Afdeling als volgt.
    De bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    6.4.    Ten aanzien van het door VvE IJmeerdijk en anderen genoemde Natura 2000-gebied "Naardermeer" stelt de Afdeling vast dat de afstand tussen het perceel van VvE IJmeerdijk en anderen en voornoemd Natura 2000-gebied tenminste 3,5 km bedraagt. Gelet op deze afstand bestaat naar het oordeel van de Afdeling in zoverre geen zodanige verwevenheid van de individuele belangen van VvE IJmeerdijk en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van de leefomgeving met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat moet worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk strekken tot bescherming van de belangen van VvE IJmeerdijk en anderen. Het voorgaande leidt ertoe dat de Afdeling de beroepsgronden van VvE IJmeerdijk en anderen ten aanzien van het Natura 2000-gebied "Naardermeer" buiten beschouwing zal laten omdat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.
    6.5.    Wat betreft het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer" stelt de Afdeling vast dat VvE IJmeerdijk en anderen aangrenzend aan voornoemd Natura 2000-gebied wonen, respectievelijk is gevestigd. Het plangebied grenst eveneens aan het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer". Gelet op de afstand tussen het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer" en de appartementencomplexen van VvE IJmeerdijk en anderen is de Afdeling van oordeel dat dit Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de directe omgeving van VvE IJmeerdijk en anderen. Hieruit volgt dat in dit opzicht een zodanige verwevenheid bestaat van de individuele belangen van VvE IJmeerdijk en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van de leefomgeving met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van VvE IJmeerdijk en anderen ten aanzien van de in het plan voorziene ontwikkelingen.
    Gelet op het voorgaande staat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis in zoverre niet in de weg aan een beoordeling van hetgeen VvE IJmeerdijk en anderen hebben aangevoerd met betrekking tot het PAS.
    6.6.    Ten aanzien van het betoog van VvE IJmeerdijk en anderen dat het plan wat betreft het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer" ten onrechte gebaseerd is op de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt, overweegt de Afdeling als volgt.
    VvE IJmeerdijk en anderen betogen terecht dat de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het Natura-2000 gebied niet gebaseerd kan worden op het PAS. Het Hof van Justitie heeft de in de zaken over vergunningen voor veehouderijen gestelde vragen over het PAS beantwoord bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling heeft in die zaken vervolgens op 29 mei 2019 uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1603). In die uitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Dit heeft onder meer tot gevolg dat het niet meer mogelijk is om in een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming ontwikkelingsruimte toe te delen (rechtsoverweging 32.6 en 34.2).
    Voor een bestemmingsplan zoals het onderhavige zijn tevens de volgende overwegingen van belang:
    "35.    Een bestemmingsplan dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, kan uitsluitend worden vastgesteld als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten (artikel 19j, tweede en derde lid, van de Nbw 1998/artikel 2.7, eerste lid en 2.8, derde lid van de Wnb).
    Een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, is een plan dat significante gevolgen kan hebben en dat passend beoordeeld moet worden.
    De vaststelling van het bestemmingsplan is niet één van de besluiten die genoemd zijn in artikel 19km van de Nbw 1998 of artikel 2.7 van het Bnb, zodat het PAS-beoordelingskader niet van toepassing is. Dit neemt niet weg dat verschillende bevoegde bestuursorganen geen individuele passende beoordeling voor een bestemmingsplan hebben gemaakt, maar voor het aspect stikstof hebben verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. Het kan daarbij onder meer gaan om bestemmingsplannen waarin een concrete ontwikkeling is geregeld of waarin uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden (zie ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, r.o. 4.9).
    35.1.    De conclusie in deze uitspraak dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt kan gevolgen hebben voor de hiervoor bedoelde bestemmingsplannen waarvan de beroepsprocedure nog niet is afgerond en waarin op dit punt beroepsgronden naar voren zijn gebracht door degene die zich op deze bepalingen kan beroepen. De raad kan/kon bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS. De raad heeft in die gevallen het bestemmingsplan of het plandeel dat in de ruimtelijke ontwikkeling voorziet, vastgesteld in strijd met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 of artikel 2.8, derde lid, van de Wnb."
    6.7.    Naar het oordeel van de Afdeling leidt het betoog van VvE IJmeerdijk in dit geval echter niet tot vernietiging van het plan, gelet op de omstandigheid dat in het Markermeer en IJmeer geen voor stikstof gevoelige habitattypen aanwezig zijn. Weliswaar is in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied "Markermeer & IJmeer" aangegeven dat het habitattype kranswierwateren (H3140) gevoelig is voor stikstof, maar in het zogenoemde "Natura 2000 profieldocument", waarin beschrijvingen zijn opgenomen van habitattypen waarvoor doelen zijn vastgesteld, is voor het habitattype kranswierwateren (H3140) aangegeven dat dit habitattype in fysisch geografische regio afgesloten zeearmen, met name in de randmeren, niet gevoelig is voor stikstofdepositie. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen het Markermeer en het IJmeer worden aangemerkt als afgesloten zeearmen in de zin van het zogenoemde "profieldocument habitattype kranswierwateren (H3140)", zodat het daar voorkomende habitattype kranswierwateren (H3140) niet als stikstofgevoelig kan worden aangemerkt. De Afdeling vindt hiervoor steun in het beheerplan "Natura 2000 Beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023", waarin staat dat in Markermeer & IJmeer geen sprake is van een knelpunt als gevolg van (externe) stikstofdepositie en geen herstelstrategieën nodig zijn.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen VvE IJmeerdijk en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de Wet natuurbescherming.
    Het betoog faalt.
    Zienswijze herhaald en ingelast
    7.    Voor zover VvE IJmeerdijk en anderen verzoeken de inhoud van hun zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de nota van zienswijzen behorende bij het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. VvE IJmeerdijk en anderen hebben in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.    Het beroep is ongegrond.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    w.g. Pans
    lid van de enkelvoudige kamer   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
    191-889.