ECLI:NL:RVS:2015:2246, Raad van State, 15-07-2015, 201407361/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2012 heeft het college het verzoek van SAN om handhavend op te treden ten aanzien van de reststoffenenergiecentrale aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen (hierna: de inrichting) afgewezen.

201407361/1/A4.
    Datum uitspraak: 15 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Afvaloven Nee (hierna: SAN), gevestigd te Harlingen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2014 in zaak nr. 13/202 in het geding tussen:
    
    SAN
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 juli 2012 heeft het college het verzoek van SAN om handhavend op te treden ten aanzien van de reststoffenenergiecentrale aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen (hierna: de inrichting) afgewezen.
    
    Bij besluit van 8 januari 2013 heeft het college het door SAN daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2014 heeft de rechtbank het door SAN daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft SAN hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    SAN heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2015, waar SAN, vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam, J. Boekeloo en ing. S. Jellema, en het college, vertegenwoordigd door R.A. Dirksma, H. Stapert en W.C. Rodenhuis, zijn verschenen. Voorts zijn Afvalsturing Friesland N.V. en Reststoffen Energie Centrale B.V., beide vertegenwoordigd door ing. S. Bosch, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij brief van 18 februari 2015 heeft SAN een aantal hogerberoepsgronden ingetrokken. Ter zitting heeft SAN verklaard dat daartoe ook de grond over het handhavingsbeleid van het college in 2011 (vanaf de opstart van de inrichting) behoort.
    
    2. Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft het college krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting. Aan deze vergunning zijn onder meer voorschriften verbonden voor de daggemiddelde en jaargemiddelde emissies van een aantal componenten.
    
    Bij besluit van 10 juli 2012, gehandhaafd bij besluit van 8 januari 2013, heeft het college het verzoek van SAN om tegen de beweerdelijke overschrijding van de in vergunningvoorschrift 4.2.4 opgenomen jaargemiddelde emissiegrenswaarden van zoutzuur (HCL) en waterstoffluoride (HF) handhavend op te treden, afgewezen. Volgens het college werden deze emissiegrenswaarden niet overschreden. Het college is er daarbij van uitgegaan dat, gelet op voorschriften 2.6 en 2.9 van de bijlage bij het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: Bva) en artikel 5.19 van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: Activiteitenregeling), de gemeten emissiewaarden mogen worden gecorrigeerd met een vaste waarde, alvorens deze te toetsen aan de emissiegrenswaarden van de vergunning. Die vaste waarde bedraagt 4 mg/Nm3 voor HCL en 0,4 mg/Nm3 voor HF, zijnde 40% van de grenswaarden die ingevolge voorschrift 1.1 en de A-tabellen van de bijlage bij het Bva gelden voor de dagelijkse emissie, aldus het college.
    
    3. SAN betoogt dat het oordeel van de rechtbank dat het college het verzoek om handhaving terecht heeft afgewezen, onjuist is. Zij voert daartoe aan dat het corrigeren van de gemeten emissiewaarden vanwege meetonzekerheden overeenkomstig de voorschriften 2.6 en 2.9 van de bijlage bij het Bva en artikel 5.19 van de Activiteitenregeling weliswaar is toegestaan, maar dat het college daarbij ten onrechte een vaste waarde heeft toegepast. De af te trekken waarde (de waarde van het zogeheten betrouwbaarheidsinterval) is geen vast getal maar moet per inrichting en per meetsysteem worden berekend. De berekende waarde mag niet hoger zijn dan de in voorschrift 2.9 van de bijlage bij het Bva en artikel 5.19 van de Activiteitenregeling opgenomen waarden, aldus SAN. Zij wijst daarbij op de toelichting op voorschrift 2.9 van de bijlage bij het Bva waarin het volgende is vermeld: "Bij continue metingen worden in voorschrift 2.9 eisen aan het betrouwbaarheidsinterval van individuele waarnemingen gesteld. Dit dient door berekeningen te worden aangetoond. (…) Daarom mag de gemiddelde waarde voor toetsing aan de emissiegrenswaarden verminderd worden met het betrouwbaarheidsinterval van de individuele waarneming, wanneer is aangetoond dat voldaan is aan de eisen, gesteld aan het betrouwbaarheidsinterval." (nota van toelichting, blz. 51, Stb. 2004, 97).
    
    3.1. Voorschrift 4.2.4 van de voor de inrichting verleende vergunning luidt, voor zover van belang:
    
    Vanaf één jaar na inbedrijfstelling van de verbrandingsinstallatie (als bedoeld in voorschrift 1.5.1) moet aan onderstaande jaargemiddelde emissiewaarden voldaan worden.
    
    Component Emissiegrenswaarde mg/Nm3 als jaargemiddelde bij 11% O2
    
    HCL ≤ 5
    
    HF ≤ 0,2
    
    Ingevolge bijlage 8 van de vergunningvoorschriften wordt in de vergunning onder 'jaargemiddelde emissieconcentraties' verstaan: de voortschrijdende emissieconcentratie, gemiddeld over de bedrijfstijd per jaarperiode, gedurende omstandigheden waarin de installatie normaal in bedrijf is (exclusief storingen en stilstand).
    
    Voorschrift 2.6, onder 4, van de bijlage bij het Bva luidt:
    
    "Bij toetsing aan de emissiegrenswaarde worden van de gemiddelden als bedoeld in het eerste en tweede lid de waarden van het betrouwbaarheidsinterval, als bedoeld in voorschrift 2.9, afgetrokken."
    
    Ingevolge voorschrift 2.9 mogen de waarden van de 95%-betrouwbaarheidsintervallen van individuele metingen, bepaald bij de grenswaarden voor de dagelijkse emissie, de volgende percentages van de emissiegrenswaarden niet overschrijden:
    
    f. zoutzuur: 40%;
    
    g. waterstoffluoride: 40%.
    
    3.2. De verbrandingsinstallatie is op 29 maart 2011 in bedrijf gesteld, zodat de grenswaarden van vergunningvoorschrift 4.2.4 vanaf 29 maart 2012 gelden. Dat betekent dat eerst na 29 maart 2013 kon worden vastgesteld of er sprake is van een overtreding, tenzij in de periode daarvóór de emissiewaarden zodanig hoog waren, dat aan de jaargemiddelde emissiewaarden niet meer kon worden voldaan. Ten tijde van het besluit van 10 juli 2012 was dat niet het geval, in aanmerking genomen dat, zoals SAN ook heeft erkend, de gemeten waarden in ieder geval moeten worden gecorrigeerd vanwege meetonzekerheden. Ten tijde van dat besluit kon nog geen overtreding worden geconstateerd en evenmin was er sprake van een dreigende overtreding die het opleggen van een preventieve handhavingsmaatregel zou kunnen rechtvaardigen. De vraag of op grond van voorschrift 2.9 van de bijlage bij het Bva een vaste waarde dan wel een berekende waarde kon worden afgetrokken van de gemeten emissiewaarden, kan daarom in het midden blijven.
    
    3.3. Het Bva is per 1 januari 2013 komen te vervallen. De emissiegrenswaarden van HCL en HF voor afvalverbrandingsinstallaties zijn vanaf die datum opgenomen in paragraaf 5.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De in voorschrift 2.9 van de bijlage bij het Bva opgenomen betrouwbaarheidsintervallen voor HCL en HF zijn (gewijzigd) overgenomen in artikel 5.19, derde lid, onder f en g, van de Activiteitenregeling. Ten tijde van het besluit op bezwaar diende derhalve bij de toepassing van een correctie op de gemeten emissiewaarden, in het kader van de toetsing aan de jaargemiddelde emissiewaarden van de vergunning, aansluiting te worden gezocht bij artikel 5.19, derde lid van de Activiteitenregeling.
    
    Deze bepaling luidt als volgt:
    
    "De waarde van het 95%-betrouwbaarheidsinterval van individuele waarnemingen, op basis waarvan de gemiddelden worden berekend die getoetst worden aan een emissiegrenswaarde, is bij continue metingen niet groter dan de volgende percentages van de emissiegrenswaarde voor de dagelijkse emissies:
    
    f. zoutzuur: 40% van de emissiegrenswaarde of 4 mg/Nm3;
    
    g. waterstoffluoride: 40% van de emissiegrenswaarde of 0,4 mg/Nm3."
    
    3.4. In de toelichting op artikel 5.19, derde lid, van de Activiteitenregeling is opgemerkt dat de grenzen van het betrouwbaarheidsinterval zijn gebaseerd op de Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB 2010 L 334). De richtlijn geeft in bijlage VI, deel 6, onder 1.3, een marge voor de onnauwkeurigheid: de monitoringresultaten mogen de emissiegrenswaarden met een bepaald percentage overschrijden zonder dat sprake is van niet-naleving. Het percentage is gebaseerd op de emissiegrenswaarden (minimum daggemiddelden) die in de richtlijn zijn opgenomen. De in het Activiteitenbesluit milieubeheer opgenomen grenswaarden zijn echter gebaseerd op de emissieniveaus uit zogeheten BREF-documenten, die veelal scherper zijn dan de grenswaarden uit de richtlijn. Omdat de richtlijn de toegestane onnauwkeurigheid uitdrukt in een percentage van de emissiegrenswaarden, is het onbedoelde effect dat bij een strengere emissiegrenswaarde een kleinere onnauwkeurigheid wordt toegestaan. Bij de implementatie is dit opgelost door de onnauwkeurigheid niet alleen in een percentage maar ook in een absoluut getal uit te drukken, gebaseerd op de minimumemissiegrenswaarden uit de richtlijn, aldus de toelichting (Stcrt. 2012, 21373, p. 50).
    
    Gelet op de toelichting moeten de in artikel 5.19, derde lid, opgenomen vaste waarden van 4 mg/Nm3 en 0,4 mg/Nm3 worden aangemerkt als minimumwaarden die mogen worden afgetrokken van de gemeten emissiewaarden.
    
    Uit de meetgegevens blijkt dat de in vergunningvoorschrift 4.2.4 opgenomen jaargemiddelde emissiegrenswaarden voor HCL en HF, na toepassing van het betrouwbaarheidsinterval, niet werden overschreden of dreigden te worden overschreden. Het college was derhalve niet bevoegd tot het (preventief) opleggen van handhavingsmaatregelen.
    
    3.5. Uit het vorenstaande volgt dat, gelijk de rechtbank heeft geoordeeld, het college het verzoek om handhaving terecht heeft afgewezen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2015
    
    190-720.