ECLI:NL:RVS:2017:990, Raad van State, 12-04-2017, 201601276/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 december 2015 heeft het college het verzoek van BMF om handhavend op te treden tegen het aanbrengen van menggranulaat op een aantal zandpaden in het buitengebied van Rijsbergen afgewezen.

201601276/1/A1.
    Datum uitspraak: 12 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Stichting Brabantse Milieufederatie (hierna: BMF), gevestigd te Tilburg,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 11 januari 2016 in zaken nrs. 15/8064, 15/8065 in het geding tussen:
    
    BMF
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 december 2015 heeft het college het verzoek van BMF om handhavend op te treden tegen het aanbrengen van menggranulaat op een aantal zandpaden in het buitengebied van Rijsbergen afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 11 januari 2016 heeft de rechtbank het door BMF ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft BMF hoger beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van gedeputeerde staten) heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    BMF, het college en het college van gedeputeerde staten hebben nadere stukken ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2017, waar BMF, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door C. Huijbregts en mr. M.M.A.J. Braspenning-Hereijgers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M.A.T.L. Thijssen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    BMF heeft het college verzocht om handhavend op treden tegen het aanbrengen van menggranulaat door de Landinrichtingscommissie Weerijs-Zuid op een aantal zandpaden in het buitengebied van Rijsbergen. De zandpaden in het buitengebied van Rijsbergen waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft zijn volgens BMF van grote landschappelijke, cultuurhistorische en ecologische waarde. Zij stelt dat deze waarden door het aanbrengen van het menggranulaat verloren zijn gegaan. BMF stelt zich op het standpunt dat het aanbrengen van granulaat als verharden als bedoeld in het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zundert" van 4 september 2012 moet worden aangemerkt. Het verharden van de zandpaden zonder omgevingsvergunning is op grond van de planregels behorende bij het bestemmingsplan zonder vergunning verboden. BMF heeft het college in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek en tegelijkertijd beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Ook heeft BMF de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Gedurende de behandeling bij de rechtbank heeft het college het handhavingsverzoek van BMF afgewezen. De rechtbank heeft dat besluit op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beoordeeld.
    
    2.    Het college en het college van gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat het aanbrengen van menggranulaat niet kan worden aangemerkt als verharden als bedoeld in het bestemmingsplan, zodat geen omgevingsvergunning benodigd is. Het college van gedeputeerde staten heeft bij besluit van 12 oktober 2010 het inrichtingsplan Weerijs-Zuid vastgesteld. Daarin is bepaald dat de zandpaden openbare wegen worden en in goede staat moeten verkeren. Volgens het college van gedeputeerde staten is met het oog op een duurzame inrichting en gebruik van de zandpaden besloten om granulaat aan te brengen. De zandpaden hebben een ontsluitingsfunctie voor agrarische percelen. Door het aanbrengen van menggranulaat wordt voorkomen dat de zandpaden binnen een korte tijd door zwaar landbouwverkeer kapot worden gereden.
    
    3.    De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het aanbrengen van het gebruikte menggranulaat niet als verharden als bedoeld in het bestemmingsplan kon worden aangemerkt en dat derhalve daarvoor geen vergunning benodigd was.
    
    Inhoudelijk
    
    4.    BMF betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het aanbrengen van menggranulaat niet als verharden als bedoeld in het bestemmingsplan kan worden aangemerkt. In artikel 1, lid 1.150, van de planregels is "verhard" omschreven als een verharding bestaande uit baksteen, tegels, beton en/of asfalt, alsmede daarmede vergelijkbare vaste/gesloten materialen. Volgens haar voldoet menggranulaat aan deze omschrijving. Daartoe wijst BMF er primair op dat menggranulaat uit vermorzelde stukken baksteen, beton en andere gesloten materialen bestaat. Subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat menggranulaat als een vergelijkbaar vast materiaal in de zin van deze bepaling moet worden beschouwd. Dat geen bindmiddel, zoals cement, is toegevoegd, doet daaraan volgens BMF niet af. BMF wijst verder op de omschrijving van "onverhard" in lid 1.115 van de planregels. Daarin is onverhard omschreven als een toplaag bestaande uit hoofdzakelijk zand, klei, veen en andere natuurlijke bodemmaterialen. Menggranulaat bestaat volgens haar niet uit natuurlijke bodemmaterialen. Door het aanbrengen van menggranulaat worden de zandpaden derhalve uit hun onverharde staat gebracht. De beperkte interpretatie van verharding door de rechtbank is volgens BMF niet in overeenstemming met de bedoeling van de planwetgever. Zij stelt dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest om alle verhardingen die het landschappelijke, cultuurhistorische of ecologische karakter kunnen aantasten omgevingsvergunningplichtig te maken.
    
    4.1.    Het college en het college van gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat het aanbrengen van menggranulaat niet als verharden als bedoeld in het bestemmingsplan kan worden aangemerkt. Volgens hen is  menggranulaat geen materiaal dat vergelijkbaar is met baksteen, tegels, beton of asfalt, omdat aan het menggranulaat geen bindmiddel is toegevoegd.
    
    4.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat in het bestemmingsplan aan de desbetreffende zandpaden één van de volgende bestemmingen is toegekend: "Natuur", "Agrarisch", "Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel" en "Agrarisch - AHS Plus". De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    4.3.    De Afdeling is van oordeel dat de zandwegen waarop menggranulaat is aangebracht niet als "verhard" als bedoeld in artikel 1, lid 1.150 kunnen worden aangemerkt. Het menggranulaat bestaat niet uit de in dat artikellid genoemde vaste of gesloten materialen, maar uit losse steen- en betonkorrels die, zoals uit het dossier blijkt, voor het overgrote deel een fractiegrootte tussen de 0 en 32 millimeter hebben. Dat de korrels in het menggranulaat zijn gemaakt door baksteen, beton en andere vaste materialen te vermorzelen, doet daaraan niet af. Door het vermorzelen zijn deze materialen immers van een vaste in een losse vorm omgezet. Het gebruikte menggranulaat is daarmee ook geen vergelijkbaar vast materiaal als bedoeld in lid 1.150. Daarbij is voorts van belang dat het college ter zitting onbestreden heeft toegelicht dat het verkeer op de paden ertoe zal leiden dat het aangebrachte menggranulaat zich na verloop van tijd zal vermengen met de al aanwezige zandlaag daaronder waardoor het zand weer naar boven zal komen. De rechtbank heeft het aanbrengen van het gebruikte menggranulaat dan ook terecht niet als verharden als bedoeld in het bestemmingsplan aangemerkt.
    
        De omschrijving van "onverhard" in lid 1.115 van de planregels doet niet af aan het voorgaande. Het gebruikte menggranulaat bestaat niet hoofdzakelijk uit natuurlijke bodemmaterialen, zodat de toplaag niet als onverhard als bedoeld in dat artikellid kan worden aangemerkt. Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling echter niet dat het aanbrengen van dit menggranulaat op een zandweg binnen één van de in 4.2 genoemde bestemmingen als verharden moet worden aangemerkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de plantoelichting niet volgt dat de planwetgever heeft beoogd om het aanbrengen van menggranulaat als verharden aan te merken. Weliswaar volgt uit de plantoelichting dat één van de doelstellingen van het bestemmingsplan het beschermen van de aanwezige cultuurhistorische en landschapswaarden is, maar in de plantoelichting staat niet vermeld welke materialen als verharding moeten worden aangemerkt of de aanwezige cultuurhistorische en landschapswaarden mogelijk kunnen aantasten.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Van Driel Kluit
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
    
    703.  BIJLAGE
    
    Artikel 1 Begrippen
    
    1.115 Onverhard
    
    een toplaag bestaande uit hoofdzakelijk zand, klei, veen en andere natuurlijke bodemmaterialen.
    
    1.150 Verhard
    
    een verharding bestaande uit baksteen, tegels, beton en/of asfalt, alsmede daarmede vergelijkbare vaste/gesloten materialen.
    
    Artikel 3 Agrarisch
    
    3.7 Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
    
    3.7.1 Verbod
    
    Het is verboden op de in dit artikel bedoelde gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    
    […]
    
    d. het verharden van zandpaden.
    
    3.7.3 Afwegingskader
    
    a. De in artikel 3.7.1 genoemde omgevingsvergunning wordt slechts verleend indien door de werken en/ of werkzaamheden dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen de waarden van deze gronden niet onevenredig (kunnen) worden geschaad, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet onevenredig (kunnen) worden verkleind.
    
    […]
    
    3.7.4 Waarden
    
    Onder de in artikel 3.7.3 sub a genoemde waarden worden verstaan:
    
    […]
    
    d. ten aanzien van de in artikel 3.7.1 sub d genoemde werken of werkzaamheden: de cultuurhistorische en landschappelijke waarden.
    
    Artikel 5 Agrarisch - AHS plus
    
    5.7.1 Verbod
    
    Het is verboden op de in dit artikel bedoelde gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    
    […]
    
    d. het verharden van zandpaden.
    
    5.7.3 Afwegingskader
    
    a. De in artikel 5.7.1 genoemde omgevingsvergunning wordt slechts verleend indien door de werken en/ of werkzaamheden dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen de waarden van deze gronden niet onevenredig (kunnen) worden geschaad, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet onevenredig (kunnen) worden verkleind.
    
    […]
    
    5.7.4 Waarden
    
    Onder de in artikel 5.7.3 sub a genoemde waarden worden verstaan:
    
    […]
    
    c. ten aanzien van de in artikel 5.7.1 sub d genoemde werken of werkzaamheden: de cultuurhistorische en landschappelijke waarden.
    
    Artikel 8 Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel
    
    8.7.1 Verbod
    
    […]
    
    b. Het is verboden op de in dit artikel bedoelde gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    
    […]
    
    9. het verharden van zandpaden.
    
    8.7.3 Afwegingskader
    
    a. De in artikel 8.7.1 sub b genoemde omgevingsvergunning wordt slechts verleend indien door de werken en/ of werkzaamheden dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen de waarden van deze gronden niet onevenredig (kunnen) worden geschaad, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet onevenredig (kunnen) worden verkleind;
    
    […]
    
    8.7.4 Waarden
    
    Onder de in artikel 8.7.3 sub a genoemde waarden worden verstaan:
    
    […]
    
    b. ten aanzien van de in artikel 8.7.1 sub b, onder 1, 2, 3 8 en 9 genoemde werken of werkzaamheden de cultuurhistorische, landschappelijke waarden en de landschapselementen;
    
    […]
    
    Artikel 15 Natuur
    
    15.4.1 Verbod
    
    Het is verboden op de in dit artikel bedoelde gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren:
    
    […]
    
    e. het verharden of verwijderen van onverharde paden, niet zijnde kavelpaden.
    
    15.4.3 Afwegingskader
    
    a. De in artikel 15.4.1 genoemde omgevingsvergunning wordt slechts verleend indien door de werken en/ of werkzaamheden dan wel door de daarvan (direct of indirect) te verwachten gevolgen de waarden van deze gronden niet onevenredig (kunnen) worden geschaad, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet onevenredig (kunnen) worden verkleind;
    
    […]
    
    15.4.4 Waarden
    
    Onder de in artikel 15.4.3 sub a genoemde waarden worden verstaan:
    
    [..]
    
    c. ten aanzien van de in 15.4.1 sub a, artikel 15.4.1 sub d en artikel 15.4.1 sub e genoemde werken of werkzaamheden: de cultuurhistorische waarden.