ECLI:NL:RVS:2018:2905, Raad van State, 05-09-2018, 201707507/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft de minister de door De Lucht Restaurants aangevraagde vergunning voor het realiseren van een spandoek in de overkapping van de voetgangerstunnel op verzorgingsplaats De Lucht Oost op grond van de artikelen 2 en 3 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr)  geweigerd.

201707507/1/A1.
    Datum uitspraak: 5 september 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu, thans de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 augustus 2017 in zaak nr. 17/200 in het geding tussen:
    
    De Lucht Restaurants B.V. gevestigd te Zaltbommel
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft de minister de door De Lucht Restaurants aangevraagde vergunning voor het realiseren van een spandoek in de overkapping van de voetgangerstunnel op verzorgingsplaats De Lucht Oost op grond van de artikelen 2 en 3 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr)  geweigerd.
    
    Bij besluit van 1 december 2016 heeft de minister het door De Lucht Restaurants daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 augustus 2017 heeft de rechtbank het door De Lucht Restaurants daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 december 2016 vernietigd, het besluit van 1 augustus 2016 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    
    De Lucht Restaurants heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Lucht Restaurants heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S. de Bruin en H.M.T. Zaunbrecher, en De Lucht Restaurants, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. K.D.C. Schemkes en mr. I.G.C. Bots, beiden advocaat te Tiel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Langs de Rijksweg A2 ter hoogte van km. 104.600 in Bruchem bevinden zich de verzorgingsplaatsen De Lucht West en De Lucht Oost. Op verzorgingsplaats De Lucht West bevinden zich een  motorbrandstofverkooppunt en een wegrestaurant. Op verzorgingsplaats De Lucht Oost is een motorbrandstofverkooppunt gevestigd. De beide verzorgingsplaatsen zijn door een voetgangerstunnel met elkaar verbonden.
    
        De Lucht Restaurants exploiteert een wegrestaurant op verzorgingsplaats De Lucht West. Op 23 augustus 2010 is haar door verweerder vergunning verleend voor het aanpassen en behouden van exploitatie-/beheersgrenzen van het wegrestaurant met bijbehorende werken, en het plaatsen en behouden van drie vlaggenmasten en een reclameobject op De Lucht-Oost. Op 6 maart 2012 is door verweerder vergunning verleend voor het realiseren en behouden van een overkapping boven het trappengedeelte op verzorgingsplaats De Lucht-Oost. Op 11 mei 2016 heeft De Lucht Restaurants een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wbr voor het plaatsen en behouden van een spandoek van 1,70 m bij 9,365 m in de overkapping boven de trappen naar de voetgangerstunnel op verzorgingsplaats De Lucht Oost. Op dit spandoek staan in witte letters tegen een blauwe achtergrond een pijl naar links, een mes- en vork symbool en de tekst "Restaurant".
    
    Het hoger beroep van de minister
    
    2.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet bevoegd is tot vergunningverlening voor het plaatsen van het spandoek in de overkapping boven de voetgangerstunnel. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, behoort de voetgangerstunnel met de daarop aangebrachte overkapping volgens de minister tot zijn beheergebied. De rechtbank heeft het onderscheid tussen het publiekrechtelijk waterstaatkundig beheer en de private exploitatie volgens de minister niet onderkend. Het waterstaatsbeheer als bedoeld in artikel 1 van de Wbr strekt zich nog steeds uit over het complete gebied van de verzorgingsplaats en de Rijksweg. Dat een private organisatie op de verzorgingsplaats op grond van een op grond van die wet verleende vergunning binnen dat gebied werken, zoals vlaggenmasten mag aanbrengen en exploiteren doet daar volgens de minister niet aan af.
    
        Daarbij wijst de minister erop dat in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen is vermeld dat vergunninghouders het dagelijks beheer en onderhoud van de door hen aangeboden voorzieningen verzorgen. Dit beheer ziet volgens de minister uitsluitend op een privaatrechtelijke verantwoordelijkheid van de vergunninghouder.
    
        Dat voor de overkapping boven de trappen naar de voetgangerstunnel een vergunningplicht geldt, wordt bovendien onderstreept door het feit dat De Lucht Restaurants op 6 maart 2012 op grond van de Wbr een vergunning heeft verkregen voor die overkapping, aldus de minister.
    
    2.1.    Artikel 1 van de Wbr luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort."
    
        Artikel 2 luidt: "1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
    
    a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
    
    b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    
    (…)."
    
        Artikel 3 luidt: "1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
    
    2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen."
    
    2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld bij uitspraak van 24 januari 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:AZ6859), moet een verzorgingsplaats worden gekwalificeerd als een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Een verzorgingsplaats maakt deel uit van het gesloten stelsel van rijkswegen dat de publieke functie heeft de weggebruiker in staat te stellen om, zonder het wegenstelsel te verlaten, de reis te onderbreken om, onder meer, uit te rusten, zich te verzorgen, te tanken, voertuig en lading te inspecteren en informatie uit te wisselen, dit alles ten behoeve van het goede verloop van de reis. Aldus vervult een verzorgingsplaats een belangrijke functie voor een goede en veilige afwikkeling van het lange afstandsverkeer.
    
        Voor het realiseren van een voorziening op een verzorgingsplaats is gelet op het vorenstaande ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr een vergunning nodig. Dat is voor wat betreft verzorgingsplaats De Lucht niet veranderd door verlening van de vergunning voor onder andere exploitatie en beheer van De Lucht Oost op 23 augustus 2010. Gelet op de toelichting van de minister en de Kennisgeving voorzieningen op verzorgingsplaatsen is immers aannemelijk dat daarmee slechts het privaatrechtelijke beheer en exploitatie aan De Lucht zijn vergund en niet ook het publiekrechtelijke beheer in de zin van artikel 1 van de Wbr, zo dat al mogelijk zou zijn.
    
        Het standpunt van de minister vindt zijn bevestiging in het feit dat zij, gebruikmakend van haar bevoegdheid als beheerder van het Waterstaatswerk, bij besluit van 6 maart 2012 vergunning heeft verleend als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wbr voor het realiseren en behouden van een overkapping, met bijkomende en bijbehorende werken, boven het trappengedeelte op verzorgingsplaats De Lucht Oost. De minister stelt zich gelet op het vorenstaande terecht op het standpunt dat het in de overkapping en boven het waterstaatswerk aan te brengen spandoek onder het toepassingsbereik van de Wbr valt en dat daarvoor ingevolge artikel 2 van de Wbr een door haar te verlenen vergunning is vereist. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister niet bevoegd was op de vergunningaanvraag van De Lucht Restaurants te beslissen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    4.    De Afdeling zal overgaan tot een bespreking van de in beroep aangevoerde gronden, waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
    
    5.    De Lucht Restaurants betoogt dat de minister het spandoek ten onrechte heeft aangemerkt als reclame-uiting. Het doel van het spandoek is het markeren van de ingang van de voetgangerstunnel, zodat de bezoekers van de verzorgingsplaats deze ingang kunnen vinden. Er wordt niet verwezen naar de naam van het restaurant van De Lucht Restaurants en van het promoten van het restaurant bij het publiek dan wel het vergroten van de naamsbekendheid is volgens De Lucht Restaurants geen sprake. De Lucht Restaurants wil met de aanduiding "Restaurant" de bereikbaarheid van het wegrestaurant vergroten.
    
        Indien het spandoek wel dient te worden beschouwd als reclame-uiting, dan voldoet het spandoek volgens De Lucht Restaurants aan alle vereisten. Het spandoek is primair gericht op de verzorgingsplaats, zodat de ingang van de tunnel gemakkelijk kan worden gevonden. Dat het spandoek ook te lezen is voor het doorgaande wegverkeer is te wijten aan het feit dat Rijkswaterstaat de trappen die toegang bieden tot de voetgangerstunnel schuin ten opzichte van de Rijksweg A2 heeft gesitueerd. De Lucht Restaurants verwijst verder naar eerdere toezeggingen die zijn gedaan in de onteigeningsprocedure, inhoudende dat Rijkswaterstaat zich welwillend zou opstellen in het kader van het aanbrengen van bewegwijzering naar en markering van de tunnel. Voorts wijst De Lucht Restaurants op een afbeelding van bioscoopreclame langs de A12 die wel is vergund door Rijkswaterstaat.
    
        Volgens De Lucht Restaurants heeft de minister zich ten slotte ten onrechte op het standpunt gesteld dat het spandoek niet voldoet aan de Richtlijn Bewegwijzering 2014. Het plaatsen van een spandoek dient los te worden gezien van de bewegwijzering naar en op de verzorgingsplaats, aldus De Lucht Restaurants.
    
    5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de functie van het voorziene spandoek bij de ingang van de voetgangerstunnel tweeledig is. Enerzijds faciliteert het de weggebruiker bij het maken van een keuze voor het gebruiken van een maaltijd en anderzijds heeft het spandoek de functie om meer inkomsten te genereren voor het restaurant. De Lucht Restaurants kan derhalve niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister het spandoek ten onrechte heeft aangemerkt als reclame-uiting.  
    
        In paragraaf 5.17 van de Richtlijn verzorgingsplaatsen 2010 zijn voorwaarden opgenomen voor het plaatsen van reclame. Een van de voorwaarden is dat de reclame niet op het doorgaande wegverkeer is gericht. Tussen partijen is niet in geschil dat het spandoek ook zichtbaar is voor het doorgaande wegverkeer. Dat dit te wijten is aan het feit dat Rijkswaterstaat de trappen die toegang bieden tot de voetgangerstunnel zelf schuin ten opzichte van de Rijksweg A2 heeft gesitueerd, wat hier verder van zij, doet daar niet aan af. Het spandoek is gericht op het doorgaande wegverkeer, hetgeen in strijd is met voormelde Richtlijn.
    
        Ten aanzien van de verwijzing door De Lucht Restaurants naar toezeggingen van Rijkswaterstaat in de onteigeningsprocedure, heeft de minister zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het bereidwillig reageren op verzoeken van De Lucht Restaurants niet kan betekenen dat daarmee strijd met enige rechtsregel ontstaat. Per verzoek dient te worden getoetst of dit kan worden ingewilligd.
    
        Voor zover De Lucht Restaurants heeft beoogd te betogen dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat een bioscoopreclame langs de A12 wel is vergund, is de Afdeling van oordeel dat van een vergelijkbare situatie reeds geen sprake is omdat de desbetreffende reclame-uitingen bij de Cinemec in Ede buiten het beheergebied van Rijkswaterstaat vallen en niet zijn vergund door Rijkswaterstaat.
    
        Voorts kan De Lucht Restaurants niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het spandoek niet voldoet aan de Richtlijn Bewegwijzering 2014. Tussen partijen is niet in geschil dat het spandoek qua ontwerp niet voldoet aan de criteria uit deze Richtlijn. Op de verzorgingsplaats is reeds een extra aanvulling op de bewegwijzering aanwezig door het plaatsen van een "lepel en vork"-bord met daaronder een pijl naar links en daarnaast is naast het restaurant ook de tunnel nader gemarkeerd. De minister heeft zich gelet hierop naar het oordeel van de Afdeling derhalve op het standpunt kunnen stellen dat de noodzaak voor het aanbrengen van het spandoek ter markering van de tunnel ontbreekt.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    De Afdeling zal het beroep van De Lucht Restaurants tegen het besluit van 1 december 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 augustus 2017 in zaak nr. 17/200;
    
    III.    verklaart het beroep van De Lucht Restaurants B.V. ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Drop    w.g. Melenhorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2018
    
    490.