ECLI:NL:RVS:2018:3293, Raad van State, 10-10-2018, 201706859/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 april 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het splitsen van een boerderij in drie wooneenheden, het bouwen van een schuur en het aanleggen of veranderen van een uitweg op het perceel [locatie 1] te Dwingeloo (hierna onderscheidenlijk: het projectplan en het perceel).

201706859/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Dwingeloo, gemeente Westerveld (hierna tezamen en in enkelvoud:
    [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2017 in zaken nrs. 17/1430 en 17/1765 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 april 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het splitsen van een boerderij in drie wooneenheden, het bouwen van een schuur en het aanleggen of veranderen van een uitweg op het perceel [locatie 1] te Dwingeloo (hierna onderscheidenlijk: het projectplan en het perceel).
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2017 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2018, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door J.G. Boer, L. Schuitema, M. Groen, bijgestaan door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, zijn verschenen. Voorts is daar [vergunninghouder] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [vergunninghouder] exploiteerde voorheen een melkveebedrijf op het perceel. [appellant] woont op het aangrenzende perceel [locatie 2]. [vergunninghouder] heeft reeds voorafgaand aan het besluit van 11 april 2017 de boerderij gesplitst in drie wooneenheden, de schuur gebouwd en de uitweg aangelegd/veranderd. Voorts heeft hij het erf met ongeveer 1 m opgehoogd. Hierdoor is de schuur op hetzelfde niveau als de boerderij en op een hoger niveau dan het maaiveld van het perceel [locatie 2] komen te liggen. Volgens [appellant] is zijn woon- en leefklimaat aangetast door de aangebrachte veranderingen op het perceel.
    
    2.    In het besluit van 11 april 2017 is vermeld dat het projectplan is gericht op het gebruik van het perceel ten behoeve van een woonfunctie. Omdat dit gebruik in strijd is met de ingevolge het ten tijde van het nemen van het besluit van 11 april 2017 geldende bestemmingsplan "Lhee, Eemster, Geeuwenbrug" (hierna: het bestemmingsplan) op het perceel rustende bestemming "Agrarische cultuurgrond" heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. In het besluit staat verder dat de herinrichting van het erf het gevolg is van het gewijzigde gebruik van het perceel van agrarisch naar wonen en dat aan de verleende omgevingsvergunning de voorwaarde wordt verbonden dat uitvoering wordt gegeven aan het Inpassingsplan dat Reuvers buro voor groene ruimtes op 28 juli 2016 heeft gemaakt voor de herinrichting van het erf (hierna: het Inpassingsplan). Het Inpassingsplan voorziet onder meer in het terugbrengen van het maaiveld van het deel van het perceel dat grenst aan de weg Lhee en het perceel [locatie 2] tot de oorspronkelijke hoogte in 2015.
    
    Het hoger beroep
    
    3.    [appellant] betoogt dat in de rechtbankuitspraak ten onrechte is vermeld dat partijen aanwezig waren bij het onderzoek door de rechter ter plaatse op 28 juni 2017. Daartoe voert hij aan dat hij op verzoek van de rechter het perceel heeft verlaten, omdat [vergunninghouder] niet instemde met zijn aanwezigheid daar. Omdat in strijd met artikel 8:50, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ten onrechte geen proces-verbaal is opgemaakt van het onderzoek ter plaatse weet hij niet welke invloed het onderzoek heeft gehad op de uitspraak van de rechtbank, aldus [appellant]. Door hem niet dezelfde informatie te verstrekken als het college en [vergunninghouder] heeft de rechtbank volgens [appellant] het recht op gelijke proceskansen (equality of arms) niet geëerbiedigd.
    
    3.1.    Artikel 8:50, eerste lid, van de Awb luidt: "De bestuursrechter kan een onderzoek ter plaatse instellen. […]".
    
    Het vierde lid luidt: "Van het onderzoek wordt door de griffier een proces-verbaal opgemaakt."
    
    3.2.    Omdat partijen niet beschikken over een proces-verbaal van het onderzoek ter plaatse en ook de dossierstukken geen proces-verbaal van het onderzoek bevatten, houdt de Afdeling het ervoor dat geen proces-verbaal is opgemaakt, zodat sprake is van strijd met artikel 8:50, vierde lid, van de Awb. Voor het opmaken van een proces-verbaal bestond naar het oordeel van de Afdeling te meer aanleiding nu, naar niet in geschil is, [appellant] buiten zijn wil niet bij het onderzoek ter plaatse aanwezig was.
    
        Het betoog slaagt.
    
    4.    Het hoger beroep is alleen al om hetgeen onder 3.2 is overwogen gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de rechtmatigheid van het besluit van 11 april 2017 beoordelen in het licht van de daartegen aangedragen beroepsgronden. Bij deze beoordeling zullen de hoger beroepsgronden van [appellant] worden betrokken.
    
        De Afdeling ziet geen aanleiding om zelf een onderzoek ter plaatse in te stellen. De dossierstukken, die zijn voorzien van tekeningen en foto’s, geven een duidelijk beeld van de situatie ter plaatse.
    
    Het beroep
    
    5.    [appellant] betoogt dat het college heeft miskend dat de schuur niet zal worden gebruikt ten behoeve van de woonfunctie. Het feit dat de schuur is voorzien van een bovenverdieping met vier dakramen en een rookgaskanaal en dat naast de schuur een parkeerterrein aanwezig is, duidt er volgens hem op dat de schuur een zelfstandige functie heeft die losstaat van een woonfunctie.
    
    5.1.    Bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwwerk dient ervan te worden uitgegaan dat het bouwwerk zal worden gebruikt op de wijze zoals is omschreven in de aanvraag, tenzij redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling bestaat in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat de schuur anders zal worden gebruikt dan ten behoeve van een woonfunctie. [vergunninghouder] heeft op het aanvraagformulier aangekruist dat de schuur zal worden gebruikt voor "Overige gebruiksfuncties". Ter zitting heeft hij toegelicht dat hiermee is bedoeld aan te geven dat de schuur niet zal worden gebruikt voor wonen in de strikte zin van het woord, maar wel ten behoeve van een woonfunctie in die zin dat de schuur zal worden gebruikt voor het parkeren van de voertuigen van de bewoners van de wooneenheden en het houden van een klein aantal paarden.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt voorts dat het college niet heeft onderkend dat het college aan het besluit om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo af te wijken van het bestemmingsplan niet de door de raad van de gemeente Westerveld (hierna: de raad) afgegeven verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht van 22 september 2016 ten grondslag heeft kunnen leggen.
    
    6.1.    Dit betoog treft geen doel, reeds omdat uit het besluit van 11 april 2017 volgt dat het college daaraan de verklaring van geen bedenkingen van de raad van 28 maart 2017 ten grondslag heeft gelegd. Dat, als gesteld, op 28 maart 2017 het projectplan reeds was gerealiseerd,  kan [appellant] niet baten. Die omstandigheid staat niet aan het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen in de weg. Dat, als gesteld, het college aan de verklaring van geen bedenkingen van 22 september 2016 betekenis heeft gehecht door zich eerder op basis daarvan op het standpunt te stellen dat voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel concreet zicht op legalisering bestond, zodat er geen aanleiding was om daartegen handhavend op te treden, kan [appellant] evenmin baten. In deze procedure gaat het niet om een weigering van het college om handhavend op te treden.
    
    7.    [appellant] betoogt verder dat het college niet in redelijkheid met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Daartoe voert hij aan dat aan het besluit van 11 april 2017 geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd. Volgens hem is de ruimtelijke onderbouwing van architectenbureau Van Ruth B.V. van 1 juli 2016 niet deugdelijk. Daarin is ten onrechte geen aandacht besteed aan het feit dat het perceel is opgehoogd. Door het ophogen van het perceel zijn de kernkwaliteiten die het perceel karakteriseren aangetast, zodat er sprake is van strijd met de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe van 4 oktober 2016, aldus [appellant]. Verder staat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte dat er geen sprake is van strijd met het (toekomstig) gemeentelijk beleid, omdat voor het ophogen van gronden volgens dat beleid, te weten het inmiddels op 31 oktober 2017 vastgestelde bestemmingsplan "Lhee, Eemster en Geeuwenbrug", een omgevingsvergunning is vereist, aldus [appellant].
    
    Voorts blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing niet dat onderzoek is gedaan naar bodemverontreiniging en bevat deze in strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening geen beschrijving van de wijze waarop met de aanwezige cultuurhistorische waarden rekening is gehouden, aldus [appellant].
    
        [appellant] voert verder aan dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte geen rekening heeft gehouden met zijn belang van een goed woon- en leefklimaat. Het gebruik van het perceel ten behoeve van een woonfunctie, de ophoging van het perceel en de bouwhoogte van de schuur van 9 m leiden tot onevenredige aantasting van zijn privacy en van de gebruiksmogelijkheden van zijn tuin en tot extra overlast van uitlaatgassen. Bovendien leidt de ophoging tot extra waterafvoer naar zijn perceel, aldus [appellant].
    
    7.1.    Een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo voor het afwijken van het bestemmingsplan kan slechts worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
        Het college heeft aan zijn besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan de ruimtelijke onderbouwing van architectenbureau Van Ruth B.V. van 1 juli 2016 ten grondslag gelegd.
    
    7.2.    Voor het ophogen van het perceel was ingevolge het ten tijde van het nemen van het besluit van 11 april 2017 geldende bestemmingsplan geen omgevingsvergunning vereist als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder b, van de Wabo. De door het college verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan heeft ook geen betrekking op het ophogen, maar alleen op het strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo. Omdat voor het ophogen geen omgevingsvergunning is vereist, komt daaraan geen betekenis toe bij de beoordeling of het college in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Dat neemt niet weg dat blijkens het besluit van 11 april 2017 het ophogen van het perceel deel uitmaakt van de herinrichting van het erf ten behoeve van wonen en dat het college aan de omgevingsvergunning een voorwaarde heeft verbonden dat het maaiveld van het deel van het perceel dat grenst aan de weg Lhee en het perceel [locatie 2] wordt teruggebracht tot de oorspronkelijke hoogte in 2015.
    
        Omdat het bestemmingsplan ter plekke gebouwen met een maximale bouwhoogte van 12 m toestaat en vast staat dat de vergunde schuur deze hoogte niet overschrijdt, komt aan de bouwhoogte van de schuur evenmin betekenis toe bij de beoordeling of het college in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Deze beoordeling beperkt zich tot het gebruik van het perceel ten behoeve van een woonfunctie, nu het college alleen in zoverre is afgeweken van het bestemmingsplan.
    
    7.3.     In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over kernkwaliteiten, bodemonderzoek en cultuurhistorische waarden bestaat geen grond voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet deugdelijk is, nu het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel ten behoeve van een woonfunctie op zichzelf gezien geen invloed heeft op de bodem, kernkwaliteiten en cultuurhistorische waarden. De Afdeling ziet voorts in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de aantasting van zijn woon- en leefklimaat geen reden om te oordelen dat deze dusdanig is, dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [appellant] betoogt verder dat het college het welstandsadvies van Het Oversticht van 11 augustus 2016 niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag mocht leggen. Daartoe voert hij aan dat uit het door hem ingewonnen advies van Het Drentse Landschap van 18 september 2017 volgt dat de ophoging van het perceel een aantasting is van de waarde van het cultuurhistorisch landschap. Het advies van Het Drentse Landschap sluit aan bij de eerdere welstandsadviezen van 2 mei 2016, 9 mei 2016 en 27 juli 2016, waaruit volgt dat ter plaatse sprake is van een welstandsexces, aldus [appellant]. Gelet op die adviezen wekt het volgens hem verbazing dat op 11 augustus 2016 opeens een andersluidend advies is gegeven. Bovendien is in dat advies ten onrechte uitgegaan van de feitelijke situatie, waarin de schuur al was gebouwd. Hierdoor is ten onrechte geen inpassingsbeoordeling voor de schuur gemaakt, aldus [appellant]. Bovendien beschikte Het Oversticht volgens [appellant] bij het uitbrengen van het advies van 11 augustus 2016 niet over de benodigde informatie, zoals bijvoorbeeld een situatietekening, die de relatie met de belendende bebouwing duidelijk maakt.
    
    8.1.       Het college heeft aan zijn besluit van 11 april 2017 het welstandsadvies van Het Oversticht van 11 augustus 2016 ten grondslag gelegd. Naar het oordeel van de Afdeling bestaan er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat Het Oversticht niet de beschikking heeft gehad over alle relevante informatie voor het uitbrengen van dat advies. In het advies is het plan opgesplitst in twee onderdelen: het bouwen van de schuur en het Inpassingsplan (terreininrichting). In het advies is wat de schuur betreft vermeld dat in voorgaande adviezen reeds is aangegeven dat de architectuur van de schuur passend is bij het hoofdgebouw en de bebouwingskarakteristieken van de omgeving. [appellant] heeft dit niet weersproken. Dat, als gesteld, voor de schuur geen inpassingsbeoordeling is gemaakt, kan hem niet baten. Een dergelijke beoordeling is niet vereist voor het uitbrengen van een welstandsadvies.
    
         Wat het Inpassingsplan betreft is in het welstandsadvies van 11 augustus 2016 vermeld dat het betrekking heeft op de reeds uitgevoerde terreininrichting, waarover in eerdere welstandsadviezen negatief is geadviseerd omdat sprake zou zijn van een welstandsexces. Omdat de grond om een aanvraag omgevingsvergunning te weigeren ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo alleen betrekking heeft op bouwen, kan aan het welstandsadvies voor het deel dat ziet op de terreininrichting geen betekenis toekomen. Voor zover de beroepsgronden van [appellant] zien op dit deel van het welstandsadvies, kunnen deze om die reden buiten bespreking worden gehouden.
    
        In het door [appellant] overgelegde advies van Het Drentse Landschap van 18 september 2017 ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college het welstandsadvies van 11 augustus 2016 niet aan zijn oordeel omrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Het Drentse Landschap maakt daarin melding van een messcherpe grens tussen het erf van [locatie 2] en [locatie 1]. Hieruit volgt dat Het Drentse Landschap is uitgegaan van de op dat moment bestaande situatie waarin nog geen uitvoering was gegeven aan het Inpassingsplan en dus het maaiveld van het deel van het perceel dat direct grenst aan de tuin van [appellant] nog niet was teruggebracht tot de oorspronkelijke hoogte in 2015.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant] betoogt tot slot dat het college ten onrechte omgevingsvergunning voor een uitweg heeft verleend. Daartoe voert hij aan dat er reeds een uitweg op het perceel aanwezig is en een tweede uitweg in strijd is met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Westerveld (hierna: de APV) nu er geen bedrijfsvoering meer op het perceel plaatsvindt.
    
    9.1.    Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt:
    
    "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    
        Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV luidt:
    
    "Het is verboden een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg indien er op het perceel al een uitweg naar een weg aanwezig is."
    
        Het tweede lid luidt: "Het college kan een ontheffing van de verboden onder lid 1, sub b. en c. verlenen indien dit noodzakelijk is voor een goede bedrijfsvoering van de aanvrager."
    
    9.2.    Op het aanvraagformulier is aangekruist dat de aanvraag ziet op het veranderen van een bestaande uitweg ongeveer 15 m links van de bestaande uitweg met het oog op een betere ontsluiting van de schuur. Voorts volgt uit het besluit van 11 april 2017 dat de omgevingsvergunning is verleend voor het verleggen van de bestaande uitweg, welke diende ten behoeve van het agrarische bedrijf. De Afdeling ziet onder deze omstandigheden geen grond voor het oordeel dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor een uitweg in strijd is met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV. Mocht er feitelijk meer dan één uitweg op het perceel aanwezig zijn, dan is dat een handhavingskwestie.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.     Het beroep is ongegrond.
    
    11.    Het college dient tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld tot een bedrag van € 64,55, bestaande uit gemaakte reiskosten. Daarbij is van belang dat als meerdere personen gezamenlijk één hoger beroepschrift indienen, zoals in dit geval, de reiskosten van één persoon voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2017 in zaken nrs. 17/1430 en 17/1765;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerveld tot vergoeding van bij [appellant A] en
    
    [appellante B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 64,55 (zegge: vierenzestig euro en vijfenvijftig cent), geheel toe te rekenen aan in hoger beroep gemaakte reiskosten;
    
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westerveld aan [appellant A] en [appellante B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Kramer    w.g. Van Driel
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
    
    414-757.