ECLI:NL:RVS:2020:1779, Raad van State, 24-07-2020, 202003342/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland Ducor gelast de overtreding op het terrein van artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit, artikel 13 van de Wet Bodembescherming en artikel 10.1 van de Wet milieubeheer, door het nemen van onvoldoende maatregelen om te voorkomen dat granulaatkorrels buiten de inrichting terecht kunnen komen, te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 per keer dat wordt geconstateerd dat niet aan de last is voldaan met een maximum van € 45.000,00. Daarbij is aangegeven dat per week maximaal één constatering kan plaatsvinden. Ducor houdt zich met name bezig met de productie van niet-giftige en recycleerbare producten op basis van polypropyleen, waaronder zogenaamde granulaatkorrels (kleine plastic korrels). Deze granulaatkorrels kunnen onder meer worden gebruikt voor hoogwaardige verpakkingsmaterialen en medische applicaties.

202003342/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van Ducor Petrochemicals B.V., gevestigd te Rozenburg, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Ducor,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 maart 2020 heeft het college Ducor gelast de overtreding op het terrein van artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit, artikel 13 van de Wet Bodembescherming en artikel 10.1 van de Wet milieubeheer, door het nemen van onvoldoende maatregelen om te voorkomen dat granulaatkorrels buiten de inrichting terecht kunnen komen, te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 per keer dat wordt geconstateerd dat niet aan de last is voldaan met een maximum van € 45.000,00. Daarbij is aangegeven dat per week maximaal één constatering kan plaatsvinden.
    Tegen dit besluit heeft Ducor bezwaar gemaakt.
    Ducor heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 7 juli 2020, waar Ducor, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C], [gemachtigde D] en [gemachtigde E], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Winterink en P. Ouwendijk, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de stichting Plastic Soup Foundation, vertegenwoordigd door [gemachtigde F] en [gemachtigde G].
    Overwegingen
    1.    Ducor houdt zich met name bezig met de productie van niet-giftige en recycleerbare producten op basis van polypropyleen, waaronder zogenaamde granulaatkorrels (kleine plastic korrels). Deze granulaatkorrels kunnen onder meer worden gebruikt voor hoogwaardige verpakkingsmaterialen en medische applicaties. Ducor exploiteert haar bedrijf aan de Merseyweg 24 te Botlek Rotterdam (hierna: het terrein). Ter plaatse worden granulaatkorrels geproduceerd en gereed gemaakt voor distributie.
    2.    Op 28 juni 2019 en 9 oktober 2019 heeft een toezichthouder van DCMR controles uitgevoerd. Op 8 januari 2020 heeft Plastic Soup Foundation een handhavingsverzoek gedaan. Op 14 januari 2020 heeft er opnieuw een controle plaatsgevonden. Bij deze controles zijn onder meer granulaatkorrels buiten het terrein van de inrichting aangetroffen. Naar aanleiding van deze bevindingen heeft het college besloten handhavend op te treden, hetgeen heeft geresulteerd in de last onder dwangsom van 12 maart 2020.
    3.    Ducor heeft verzocht het bestreden besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar te schorsen, dan wel de begunstigingstermijn te verlengen tot vier weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, althans een zodanige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter in dit geval geraden acht.
    4.    Ducor betoogt onder meer dat de last onduidelijk is en in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Ducor betoogt dat het onduidelijk is welke overtreding zij heeft begaan en in het verlengde daarvan is onduidelijk hoe zij verbeurte van dwangsommen kan voorkomen c.q. welke overtreding zij moet beëindigen en/of voorkomen. De aan het besluit ten grondslag gelegde zorgplichten komen er op neer dat Ducor alle maatregelen dient te nemen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevergd om verspreiding van granulaatkorrels buiten het Terrein te voorkomen. Ducor voert aan dat het nemen van "alle maatregelen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevergd" een open norm is die - zonder nadere uitwerking - tot interpretatieproblemen aanleiding geeft. Dit maakt de opgelegde last onder dwangsom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is niet duidelijk of het voldoen aan de in het besluit genoemde maatregelen betekent dat aan de last is voldaan. Ducor wijst in dat kader op de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2566.
    5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in voornoemde uitspraak van 24 juli 2019, is het bestuursorgaan op grond van artikel 5:32a van de Awb verplicht in de last de te nemen herstelmaatregelen te omschrijven. De omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen moet uit een oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk zijn voor de overtreder.
        In de last is vermeld dat Ducor onvoldoende maatregelen heeft genomen om te voorkomen dat granulaatkorrels buiten de inrichting terecht kunnen komen. De last is er blijkens de tekst van het besluit van 12 maart 2020 op gericht dat Ducor preventieve en repressieve maatregelen treft om te voorkomen dat granulaatkorrels buiten de inrichting terecht komen en is opgelegd om herhaling van de overtreding van artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit, artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 10 van de Wet milieubeheer te voorkomen.
    6.    In het besluit is expliciet vermeld dat het college Ducor niet zal voorschrijven welke maatregelen zij exact dient te nemen om verspreiding van granulaatkorrels buiten de inrichting te voorkomen, omdat deze maatregelen veelal betrekking hebben op de door haar gevoerde bedrijfsvoering. De keuze die  hierin wordt gemaakt is volgens het college aan Ducor.
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit de opgelegde last voor Ducor onvoldoende wanneer sprake zal zijn van het nemen van voldoende maatregelen om aan de last te voldoen en verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Weliswaar is door het college in het besluit van 12 maart 2020 verwezen naar het door Ducor opgestelde plan van aanpak en heeft het college gewezen op een aantal maatregelen uit dit plan van aanpak die nog niet zijn getroffen door Ducor, maar thans is niet duidelijk of bij het opvolgen daarvan wordt voldaan aan de last. Het nemen van al die maatregelen die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat granulaatkorrels buiten de inrichting terecht kunnen komen, zoals in het besluit van 12 maart 2020 is opgedragen, is een open norm die - zonder nadere uitwerking - tot interpretatieproblemen aanleiding kan geven. Bovendien wordt in het besluit van 12 maart 2020, zowel gesproken over repressieve maatregelen als preventieve maatregelen en het voorkomen van een overtreding, hetgeen niet met elkaar strookt. Uit het besluit van 12 maart 2020 blijkt onvoldoende of ten tijde van het besluit sprake was van een overtreding en de last ziet op het beëindigen en beëindigd houden daarvan, of dat deze uitsluitend ziet op het voorkomen van een overtreding.
    7.    Ducor heeft gewezen op het belang van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Zoals ter zitting door Ducor is benadrukt erkent zij het probleem van de verspreiding van granulaatkorrels buiten het terrein en neemt zij ook haar verantwoordelijkheid in deze. Het college heeft ook niet bestreden dat Ducor bereid is om de noodzakelijke maatregelen te treffen om de verspreiding van granulaatkorrels in het milieu te voorkomen en heeft erkend dat door Ducor ook al verschillende maatregelen zijn getroffen. Met Ducor en het college streeft de Plastic Soup Foundation de voorkoming van (verdere) milieuvervuiling na. Het gezamenlijk particulier en publiek belang is evident. De bezwaarfase biedt partijen dan ook een kans het overleg te continueren om te komen tot effectieve maatregelen om vervuiling te voorkomen en de gevolgen van een eventuele ‘spill’ in te dammen. Het is aan het bevoegd gezag om te beoordelen of het onder deze omstandigheden aangewezen is om een herstelsanctie te gebruiken als "stok achter de deur". Indien wordt gekozen voor de last onder dwangsom, dan zal deze aan alle vereisten moeten voldoen, en dus voldoende duidelijk moeten zijn, mede uit oogpunt van rechtszekerheid. De bestreden last is nog onvoldoende duidelijk. Het college kan de bezwaarfase gebruiken om te overwegen of een last onder dwangsom een geschikt middel is om het doel te bereiken. Daarbij kan worden betrokken of sinds het primaire besluit is gebleken van onregelmatigheden. Indien er voor wordt gekozen bij de beslissing op bezwaar vast te houden aan de last onder dwangsom, dan dient deze zodanig te worden bijgesteld dat voor Ducor duidelijk is welke maatregelen getroffen moeten worden om verbeurte van dwangsommen te voorkomen.
    8.     Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 12 maart 2020, kenmerk 9999165849_9999747822, tot zes weken na het besluit op bezwaar;
    II.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Ducor Petrochemicals B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Ducor Petrochemicals B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 (zegge: driehonderdvierenvijftig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Van Ettekoven
    voorzieningenrechter   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2020
    580.