ECLI:NL:RVS:2017:1444, Raad van State, 31-05-2017, 201605161/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2015 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom met een bedrag van € 180.000,00.

201605161/1/A1.
    Datum uitspraak: 31 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 juni 2016 in zaak nr. 15/7956 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 maart 2015 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom met een bedrag van € 180.000,00.
    
    Bij besluit van 27 oktober 2015 heeft het algemeen bestuur dat besluit naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 2 juni 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het algemeen bestuur een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S.M. Stavenuiter, advocaat te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. G.A. Janssen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is de eigenaar van het perceel [locatie] te Amsterdam. Bij besluit van 22 oktober 2014 heeft het algemeen bestuur [appellant] gelast om binnen vier maanden werkzaamheden uit te voeren aan het pand op het perceel [locatie] te Amsterdam onder oplegging van een dwangsom van € 180.000,00 ineens. Tegen dit besluit heeft [appellant] geen rechtsmiddelen aangewend. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 maart 2015 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van de dwangsom van € 180.000,00, omdat [appellant] niet tijdig aan de last heeft voldaan.
    
        [appellant] bestrijdt niet dat hij niet tijdig aan de last heeft voldaan. [appellant] betwist evenwel dat het algemeen bestuur mocht overgaan tot invordering van de dwangsom. Volgens [appellant] zijn bijzondere omstandigheden aanwezig op grond waarvan het algemeen bestuur gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
    
    Beoordeling hoger beroep
    
    2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er omstandigheden aanwezig zijn die maken dat niet mag worden aangenomen dat het besluit van 22 oktober 2014 tot oplegging van een last onder dwangsom in rechte onaantastbaar is. Volgens [appellant] is de last onder dwangsom niet gericht op het geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding of het voornemen, beëindigen of ongedaan maken van een onrechtmatige situatie als bedoeld in artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht en is het besluit een punitieve sanctie. De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts ten onrechte overwogen dat de gronden die hij heeft aangevoerd tegen de last onder dwangsom niet meer aan de orde kunnen komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking.
    
    2.1.    Aangezien [appellant] geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het besluit van 22 oktober 2014 tot oplegging van een last onder dwangsom, is dat besluit in rechte onaantastbaar geworden. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat dit tot gevolg heeft dat thans van de rechtmatigheid van dat besluit moet worden uitgegaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO9792), kan slechts in uitzonderlijke gevallen reden bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken, namelijk indien door toedoen van het bestuursorgaan niet aan betrokkene kan worden toegerekend dat hij de procedure bij de administratieve rechter ongebruikt heeft gelaten of niet heeft voltooid of het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit uitdrukkelijk en tijdig heeft erkend. Van een dergelijke erkenning door het dagelijks bestuur is in dit geval geen sprake. Evenmin doet de situatie zich voor dat door toedoen van het dagelijks bestuur aan [appellant] niet kan worden toegerekend dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 22 oktober 2014. In dat verband wordt overwogen dat [appellant] niet heeft bestreden dat hij het besluit heeft ontvangen en voorts dat het besluit is voorzien van een rechtsmiddelenclausule. Voor zover [appellant] ter zitting van de Afdeling naar voren heeft gebracht dat hij geen aanleiding zag om bezwaar te maken tegen het besluit van 22 oktober 2014 omdat hij voornemens was tijdig aan de last te voldoen, wordt overwogen dat het desondanks op zijn weg had gelegen om bezwaar te maken tegen dat besluit, gelet op de gebleken bezwaren van [appellant] tegen de hoogte van de dwangsom. De enkele stelling dat de dwangsom te hoog is en daarmee een punitief karakter zou krijgen, is onvoldoende voor het oordeel dat zich een uitzonderlijk geval voordoet als hiervoor bedoeld.
    
        De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom niet meer aan de orde kunnen komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking. Dit is slechts onder zeer bijzondere omstandigheden anders. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat in dit geval van deze omstandigheden sprake is.
    
        Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht niet overgegaan tot een bespreking van de gronden van [appellant] die betrekking hebben op de (oplegging van de) last onder dwangsom.
    
        Het betoog faalt.
    
    3.    [appellant] betoogt voorts dat het oordeel van de rechtbank over zijn verzoek tot opschorting van de last onder dwangsom, dan wel de verlenging van de begunstigingstermijn, onjuist is. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank de brieven van 11 december 2014, 2 februari 2015, 9 februari 2015 en de mondeling gedane verzoeken of mededelingen van de beheerder en zijn raadsman (mede vastgelegd in het verslag (van de hoorzitting) van de Adviescommissie Bezwaarschriften van 30 januari 2015, 8 oktober 2015 en 13 oktober 2015) onjuist heeft opgevat. Volgens [appellant] kon hij vanwege onmacht niet tijdig aan de last voldoen en heeft het algemeen bestuur ten onrechte niet op zijn verzoek beslist.
    
    3.1.    De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de brieven van 2 februari 2015 en 9 februari 2015 geen verzoek bevatten tot opschorting van de last onder dwangsom of tot verlenging van de begunstigingstermijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de reactie daarop van 6 februari 2015 onderscheidenlijk 16 februari 2015 blijkt dat het algemeen bestuur van mening is dat binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last kan worden voldaan. De brief van 11 december 2014 geeft geen aanleiding tot een ander standpunt.
    
        De verslagen van de hoorzitting van de Adviescommissie Bezwaarschriften van 30 januari 2015 en 8 oktober 2015, alsmede het advies van 13 oktober 2015, geven de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant] een verzoek heeft gedaan tot opschorting of opheffing van de last onder dwangsom, dan wel tot verlenging van de begunstigingstermijn.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het algemeen bestuur gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat de last onder dwangsom en daarmee het besluit tot invordering van de dwangsom een punitief karakter hebben. Volgens [appellant] kon hij niet tijdig aan de last voldoen omdat het hem aan financiële middelen ontbrak en een aantal huurders de benodigde medewerking niet verleende, alsmede dat hij in onzekerheid verkeerde over de benodigde vergunningen. [appellant] stelt dat het, gelet op zijn financiële situatie, niet redelijk is om over te gaan tot invordering.
    
    4.1.    Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2333, heeft overwogen, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    4.2.    Over het betoog van [appellant] dat de last onder dwangsom - en daarmee ook het besluit tot invordering van de dwangsom - een punitief karakter heeft waarop artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) betrekking heeft, overweegt de Afdeling het volgende. Het algemeen bestuur heeft bij het opleggen van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen een eigen, niet van de met de strafvervolging en strafoplegging belaste organen afhankelijke verantwoordelijkheid. De last onder dwangsom is een reparatoire sanctie en de verbeurte van de dwangsom had door [appellant] kunnen worden voorkomen door zich te houden aan het bij of krachtens de wet bepaalde, terwijl een strafrechtelijke procedure kan leiden tot een punitieve sanctie die is bedoeld om leed toe te brengen na het plegen van een strafbaar feit. De dwangsom is - na het niet voldoen aan de last - van rechtswege verbeurd en de invordering van de dwangsom is niet bedoeld om leed toe te brengen na het overtreden van de last. Er bestaat onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de invordering van de dwangsom louter op basis van de hoogte van de dwangsom is aan te merken als een punitieve sanctie waarop artikel 6 van het EVRM betrekking heeft.
    
    4.3.    Het algemeen bestuur heeft zich in het besluit op bezwaar van 27 oktober 2015 op het standpunt gesteld dat de door [appellant] gestelde redenen om niet tijdig met de uitvoering van de last te starten niet overtuigend zijn en dat het daarin geen aanleiding ziet om van invordering af te zien. Voorts stelt het algemeen bestuur dat, zoals het ook in de brieven van 6 februari 2015 en 16 februari 2015 naar voren heeft gebracht, voor de uitvoering van de werkzaamheden aan het pand geen toestemming van de huurders nodig was. Tevens heeft het algemeen bestuur in die brieven toegelicht wanneer een omgevingsvergunning vereist is. De rechtbank heeft, gelet op deze motivering van het algemeen bestuur, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur in redelijkheid geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Met betrekking tot het betoog van [appellant] dat sprake is van financiële onmacht, heeft het algemeen bestuur terecht gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat die situatie aan de orde is. De rechtbank heeft in dat betoog dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur in redelijkheid geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. [appellant] heeft bij de rechtbank weliswaar aangetoond dat hij hoge schulden heeft bij diverse instanties, maar hij heeft geen inzicht gegeven in zijn bezittingen en ter zitting van de rechtbank heeft zijn financieel adviseur te kennen gegeven dat [appellant] in totaal vijf panden in zijn bezit heeft. De ter zitting van de Afdeling gegeven toelichting over de bezittingen van [appellant], geeft de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur in redelijkheid geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de omstandigheid dat [appellant] gedeeltelijk aan de last heeft voldaan, niet maakt dat het algemeen bestuur in redelijkheid geheel of gedeeltelijk af had moeten zien van invordering.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie en slot
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Smulders-Wijgerde
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
    
    672.