ECLI:NL:RVS:2018:3528, Raad van State, 31-10-2018, 201803060/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "10e herziening Buitengebied gemeente Dalfsen, Windpark Synergie" vastgesteld.

201803060/1/R6.
    Datum uitspraak: 31 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]) wonend te Nieuwleusen, gemeente Dalfsen,
    
    en
    
    1.    de raad van de gemeente Dalfsen,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dalfsen
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "10e herziening Buitengebied gemeente Dalfsen, Windpark Synergie" vastgesteld.
    
    Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een omgevingsvergunning verleend aan de lokale Coöperatie Nieuwleusen Synergie Beheer U.A. (hierna: NLS) voor de realisatie van twee windturbines.
    
    Tegen deze besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft NLS een schriftelijke uiteenzetting gegeven.  
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2018, waar [appellant A] en [appellant B], de raad en het college, beide vertegenwoordigd door L.B. van Dam, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting NLS, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    INLEIDING
    
    1.    De bestreden besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt met toepassing van de artikelen 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Op de bestreden besluiten is de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing.
    
    2.    De bestreden besluiten maken de realisatie van windpark Synergie met bijbehorende voorzieningen mogelijk, aansluitend op de bestaande windparken Nieuwleusen-West/Tolhuislanden. Het windpark ligt in het provinciaal zoekgebied en bestaat uit 2 windturbines met een nominaal  vermogen variërend tussen de 3 en 4,5 MW per turbine, een productiecapaciteit van maximaal 9 MW. De windturbines hebben een maximale tiphoogte van 204,5 m, een maximale ashoogte van 134 m en een maximale rotordiameter van 141 m.
    
        Met het windpark wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de door de provincie Overijssel en het rijk afgesproken doelstelling om voor de opwekking van duurzame energie minimaal 85,5 MW aan windenergie in de provincie te hebben gerealiseerd in 2020.
    
    3.    [appellant] woont aan de [locatie] te Nieuwleusen op een afstand van ongeveer 630 en 700 m van de in de besluiten voorziene windturbines. [appellant] heeft bezwaren tegen de besluiten uit vrees voor schade op maatschappelijk, sociaal en economisch gebied. In dit verband wijst hij erop dat tussen de gemeente en initiatiefnemer NLS een overeenkomst is gesloten over een rendementsverdeling onder bewoners in het gebied, maar dat de gemeente de uitvoering van die overeenkomst uit handen geeft. [appellant] vreest dat dit tot onenigheid, verwarring en verlies aan draagvlak onder omwonenden zal leiden.
    
    4.    De regelgeving die relevant is voor de hierna volgende overwegingen is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    BESTEMMINGSPLAN
    
    Toetsingskader
    
    5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Regie rendementsverdeling
    
    6.    [appellant] stelt dat de gemeente heeft ingezet op het creëren van draagvlak onder omwonenden voor de windturbines. De gemeente heeft dat onder meer gedaan door middel van een verdeling uit het te verwachten rendement van de windturbines. Daartoe heeft de gemeente een overeenkomst gesloten met NLS waarin is vastgelegd dat minimaal 40% van het rendement moet worden verdeeld onder bewoners in het gebied en de rest van de gemeente Dalfsen. De gemeente laat de uitvoering van de rendementsverdeling echter over aan de belanghebbenden in het gebied. Dit kan volgens [appellant] tot spanning leiden. [appellant] vreest als gevolg hiervan met lege handen achter te blijven. Hij wenst daarom dat de gemeente de regie neemt en houdt bij de uitvoering van de overeengekomen rendementsverdeling en zorgdraagt voor compensatie voor omwonenden en het creëren van draagvlak.
    
    6.1.    De raad stelt dat de privaatrechtelijke afspraak met NLS over de rendementsverdeling geen voorwaarde is voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het windpark.
    
        De raad stelt voorts dat er geen wettelijke regeling geldt voor de afspraak zoals die is gemaakt met NLS over de verdeling en de percentages van de opbrengst van het windpark. NLS laat dus vrijwillig een percentage van de opbrengst terugvloeien naar het gebied. De raad licht toe dat met NLS afspraken zijn gemaakt dat minimaal 40% van de uit het windpark te behalen winst naar het omliggende gebied gaat, zodat degenen die last hebben van de windturbines kunnen delen in de lusten. NLS is als exploitant verantwoordelijk voor de verdeling van de opbrengsten en voor uitvoering van hetgeen privaatrechtelijk is afgesproken. De raad heeft er vertrouwen in dat de verdeelsleutel op zorgvuldige wijze tot stand zal komen, juist omdat bewoners in het gebied hierbij betrokken zullen worden.
    
        De raad zegt toe, indien het nodig blijkt, bereid te zijn om een onafhankelijke partij het voorstel van verdeling te laten beoordelen. Dit zal dan een advies zijn aan NLS, aldus de raad.
    
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat in de planregels niets is geregeld over de tussen de gemeente en NLS gesloten overeenkomst over de rendementsverdeling. In zoverre maakt deze privaatrechtelijke overeenkomst geen deel uit van het bestemmingsplan.
    
        De Afdeling stelt voorts vast dat het beroep van [appellant] ertoe strekt een bepaling in de planregels op te nemen die regelt dat de raad de regie heeft en houdt bij de uitvoering van die privaatrechtelijke overeenkomst.
    
    6.3.    De Afdeling stelt voorop dat de Wro noch enige andere wet- of regelgeving de raad verplicht, in een geval als hier aan de orde, eisen te stellen aan het organiseren van draagvlak, mede-eigendom, winstdeling door projectontwikkelaars en daarover een regeling in een bestemmingsplan op te nemen.
    
        Voorts verplicht de Wro noch enige andere wet- of regelgeving de raad ertoe om de regie te voeren wanneer er met de initiatiefnemer privaatrechtelijke afspraken zijn gemaakt over een rendementsverdeling van de opbrengst van de windturbines. Ook uit andere rechtsnormen, met name beginselen van behoorlijk bestuur, vloeit die verplichting niet voort. De raad was dan ook niet gehouden om hiertoe een bepaling in het bestemmingsplan op te nemen.
    
    6.4.    Zoals door de raad is toegelicht, zijn de raad en NLS zich bewust van de wenselijkheid voor het creëren van draagvlak onder omwonenden. Zij hebben daarom ook als uitgangspunt de baten van het windpark ten goede te laten komen aan de gemeenschap van Nieuwleusen. NLS laat vrijwillig een percentage van de opbrengst terugvloeien naar omwonenden in het gebied. Het betreft dus een afspraak waarin NLS zich vrijwillig bereid verklaart om een verdeelsleutel te maken voor de verdeling van minimaal 40% van de winst. Omdat deze afspraak geen onderwerp is van het bestemmingsplan en evenmin een voorwaarde is geweest voor de raad voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan, moet worden geoordeeld dat de beroepsgrond over het voeren van de regie bij de uitvoering van de tussen NLS en de gemeente gesloten privaatrechtelijke overeenkomst het bereik van dit geding te buiten gaat. Het betoog over de mogelijke gevolgen van het uit handen geven van die regie en de mogelijke gevolgen daarvan voor het draagvlak onder bewoners, blijft daarom buiten inhoudelijke bespreking.
    
    6.5.    Voor zover [appellant] financiële schade vreest als gevolg van het plan, overweegt de Afdeling dat daarvoor een regeling is neergelegd in artikel 6.1 van de Wro. In artikel 6.1 van de Wro is bepaald dat een verzoek om een tegemoetkoming in planschade kan worden ingediend bij het college van burgemeester en wethouders. Eventuele schade kan in die procedure aan de orde worden gesteld. Het betoog faalt.
    
    Slotconclusie met betrekking tot het bestemmingsplan
    
    7.    Het beroep is ongegrond.
    
    Omgevingsvergunning
    
    8.    [appellant] vreest aantasting van de zogenoemde ‘donkerte’ in het gebied als gevolg van de obstakelverlichting die op de windturbines zal worden aangebracht. Onder verwijzing naar het milieueffectrapport "Windpark Synergie (Nieuwleusen)" van 2 november 2017 (hierna: MER) stelt [appellant] dat het plangebied deel uitmaakt van dat deel van de provincie waar ‘donkerte’ kan worden ervaren en dat de ambitie is om deze tenminste donker te houden. Dit betekent dat bij nieuwe (ruimtelijke) ontwikkelingen terughoudend moet worden omgegaan met extra verlichting.
    
        [appellant] erkent dat in dit geval het aanbrengen van obstakelverlichting op de windturbines uit een oogpunt van veiligheid voor de luchtvaart is vereist, maar betoogt dat door het toepassen van de nieuwste techniek de hinder zoveel mogelijk dient te worden beperkt. Hij wijst daartoe op informatie over een systeem waarbij de verlichting voor een beperkte tijd wordt ingeschakeld zodra een vliegtuig binnen een bepaalde afstand de windturbine nadert. Wanneer gebruik wordt gemaakt van dat systeem, kan de lichthinder zoveel mogelijk worden beperkt
    
        Nu het college zich geen rekenschap heeft gegeven van deze nieuwe techniek, is het besluit in zoverre onzorgvuldig vastgesteld, aldus [appellant].
    
        [appellant] vraagt de kwaliteit van de leefomgeving in het gebied te eerbiedigen en pleit ervoor in de omgevingsvergunning een voorschrift op te nemen dat bij de aanleg van veiligheidsverlichting deze nieuwe techniek wordt toegepast, zodat is gewaarborgd dat de veiligheidsverlichting alleen in werking treedt op nadering van een vliegtuig op een afstand en een hoogte waarin dat wettelijk is verplicht en niet constant knippert.
    
    8.1.    Het college heeft toegelicht dat voorstellen voor het aanbrengen van markering en obstakellichten op windturbines en windparken voor realisatie ter instemming worden voorgelegd aan de Inspectie voor de Leefomgeving en Transport en dat de verlichting dient te voldoen aan de voorschriften onder punt 6 en 7 van het Informatieblad "Aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland", van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (nu: ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) van september 2016 (hierna: Informatieblad).
    
        Het college stelt dat het systeem voor obstakelverlichting waar [appellant] op wijst nog niet is opgenomen in het Informatieblad en in Nederland nog niet wordt gebruikt, omdat de ervaringen met dit soort systemen - veiligheidsverlichting die alleen in werking treedt op nadering van een vliegtuig - nog relatief beperkt zijn. Om dergelijke systemen ook in Nederland te kunnen gebruiken, is het van belang dat er meer kennis beschikbaar komt over de werking en toepassing ervan. In dit verband wordt volgens het college een pilotstudie verricht bij Windpark Krammer. Wellicht dat het systeem in de toekomst kan worden toegepast. Of dan toepassing voor Windpark Synergie mogelijk is, kan volgens het college op dat moment worden bekeken.    
    
    8.2.    Voorschrift 2.8 van de omgevingsvergunning luidt:
    
    "Indien windturbines worden voorzien van obstakellichten dient er in de schemerlichtperiode en in de nachtperiode gebruik gemaakt te worden van vastbrandende verlichting, of een vergelijkbare voorziening/verlichting welke voorkomt dat obstakellichten continu in de schemerlichtperiode en in de nachtlichtperiode blijven knipperen."
    
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat obstakelverlichting op grond van internationale burgerluchtvaartregelgeving moet worden toegepast bij de windturbines die hoger zijn dan 150 m.
    
        Het college heeft zich voor de vaststelling van voorschrift 2.8 in het bestreden besluit naar het oordeel van de Afdeling kunnen baseren op het Informatieblad. Dit Informatieblad voorziet niet in het door [appellant] bedoelde systeem voor obstakelverlichting dat alleen in werking treedt op nadering van een vliegtuig. Deze techniek wordt al wel in het buitenland toegepast, maar is in Nederland nog in onderzoek, zoals ook naar voren komt uit paragraaf 8.5 van het MER.
    
        In het licht van het voorgaande, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over deze techniek geen grond voor het oordeel dat met voorschrift 2.8 in de omgevingsvergunning de lichthinder niet tot een aanvaardbaar niveau kan worden beperkt.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotconclusie met betrekking tot de omgevingsvergunning
    
    9.    Het beroep tegen de omgevingsvergunning is ongegrond.
    
    Afsluitende overweging
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Heinen, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek    w.g. Heinen
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018
    
    632.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    [..]
    
    e. 1°. het oprichten,
    
        2°. het veranderen of veranderen van de werking of
    
        3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk,
    
    [..]
    
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    
    Artikel 2.1
    
    1. Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
    
    2. Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige geolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:
    
    [..]
    
    h. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van lichthinder;
    
    [..]
    
    Wet ruimtelijke ordening
    
    Artikel 6.1
    
    1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te lijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende naderszins is verzekerd.
    
    [..]
    
    Informatieblad "Aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland’, van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, van september 2016
    
    6. Locatie en type obstakellichten
    
    - 1. Windturbines welke op grond van onderdeel 3 en 5 van dit informatieblad moeten worden voorzien van obstakellichten, worden als volgt uitgerust met obstakellichten:
    
        1) Voor de daglichtperiode:
    
            a. Op het hoogste vaste punt een wit flitsend licht met een gemiddelde lichtintensiteit type A, zoals gespecificeerd in bijlage VII.
    
        2) Voor de schemer- en de nachtlichtperiode (dit is ook geillustreerd in bijlage VI):
    
            a. Op het hoogste vaste punt een rood vastbrandend licht met een gemiddelde lichtintensiteit type C, zoals gespecificeerd in bijlage VII. In dit geval dienen in afwijking van 5.1b alle windturbines van het windpark van obstakellichten te worden voorzien (voor de schemer- en nachtlichtperiode).
    
            b. In geval van windturbines met een tiphoogte van 150 meter of meer: halverwege de ondersteunende mast (gerekend vanaf de gondel), rode vastbrandende lichten met een lage lichtintensiteit van minimaal 50 candela.
    
            c. In geval van windturbines met een tiphoogte van 210 meter of meer: op circa op 1/3 en 2/3 hoogte van de ondersteunende mast (gerekend vanaf de gondel) rood vastbrandende lichten met een lage lichtintensiteit van minimaal 50 candela.
    
            d. Als alternatief voor lid a mogen de windturbines op het hoogste vaste punt worden voorzien van een rood flitsend licht met een gemiddelde lichtintensiteit type B, zoals gespecificeerd in bijlage VII.
    
    -2. Het aantal lichtarmaturen per niveau is zodanig dat de windturbine, dan wel het windpark, vanuit elke vliegrichting waarneembaar is.
    
    -3. De verspreiding van het licht onder het horizontale vlak mag worden beperkt om hinder op de grond te voorkomen, met inachtneming van de randvoorwaarden in de tabel in bijlage VII.
    
    -4. Indien de obstakellichten met een LED armatuur worden uitgerust dient deze licht uit te stralen met een golflenge van 750 tot 870 nm (nanometer). Indien aan deze voorwaarde niet kan worden voldaan, dient een infrarood lichtbron te worden toegevoegd (ter hoogte van het LED armatuur) welke licht uitzendt met een golflengte tussen 750 en 870 nm.
    
    -5. Flitsende obstakellichten binnen een windpark worden onderling gesynchroniseerd. Binnen een windpark flitsen zij gelijktijdig en gelijkmatig.
    
    -6. De exploitant van een windturbine voorzien van obstakellichten is er verantwoordelijk voor dat obstakellichten branden gedurende die periodes van de dag zoals in dit informatieblad is verwoord. (Tijdelijke) uitval van één of meerdere obstakellichten wordt door de exploitant direct gemeld aan Luchtverkeersleiding Nederland ILVNL) via het telefoonnummer (020) 406 2201 of e-mail adres FSC@lvnl.nl. Hierdoor kan LVNL een bericht aan luchtvarenden laten uitgeven. Wanneer de licthen zijn gerepareerd of vervangen meldt de exploitant dit ook bij LVNL zodat zij het bericth aan luchtvarenden in kunnen trekken.
    
    7. Regeling lichtintensiteit
    
    -1. Indien de zichtbaarheid tijdens de schemer- en nachtlichtperiode meer bedraagt dan 5000 meter, mag de nominale lichtintensiteit van de obstakellichten tijdens de schemer- en nachtlichtperiode tot 30% worden verlaagd, indien de zichtbaarheid tijdens de schemer- en nachtlichtperiode meer bedraagt dan 10 kilometer mag de lichtintensiteit tijdens de schemer- en nachtlichtperiode tot 10% worden verlaagd.
    
    -2. De zichtbaarheid bedoeld in onderdeel 7 lid 1 van dit informatieblad dient te worden bepaald als een metereologische zichtbaarheid in overeenstemming met de bepalingen en aanbevelingen van de World Meteorological Organization (WMO, zie internetsite www.wmo.ch) met een toestel waarvan kan worden aangetoond dat het daarmee in overeenstemming is. Voor de windparken bedraagt de afstand tussen de turbines die uitgerust zijn met apparatuur om de zichtbaarheid te meten en die turbines die daarmee niet zijn uitgerust maximaal 1500 meter. De meettoestellen voor de zichtbaarheid moeten dicht bij de gondel worden aangebracht. De meest ongunstige waarde die door één van de apparaten binnne het gehele windpark wordt gemeten, dient voor het gehele windpark te worden aangehouden.
    
    -3. In geval van defect van een meetapparaat voor de zichtbaarheid worden alle obstakellichten ingeschakeld op een intensiteit van 100%.
    
    -4. De exploitant dient aan te kunnen tonen dat bovenstaande criteria worden nageleefd.