ECLI:NL:RVS:2019:3998, Raad van State, 27-11-2019, 201900141/1/A2 en 201900131/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden brieven van 16 december 2016 heeft het college bij Stichting Opmaat € 129.948,94 en bij Stichting BOOM € 147.964,88 in rekening gebracht in verband met het vervangen van de daken van de basisscholen Darwin en Den Akker, gelegen aan de Lavendel 1 en 3 te Oisterwijk.

201900141/1/A2 en 201900131/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk,
    appellant,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 november 2018 in zaken nrs. 17/6515 en 17/6514 in het geding tussen:
    1.    Stichting Opmaat, gevestigd te Tilburg,
    2.    Stichting Katholiek Bijzonder Onderwijs Oisterwijk/Moergestel (hierna: Stichting BOOM), gevestigd te Oisterwijk,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden brieven van 16 december 2016 heeft het college bij Stichting Opmaat € 129.948,94 en bij Stichting BOOM € 147.964,88 in rekening gebracht in verband met het vervangen van de daken van de basisscholen Darwin en Den Akker, gelegen aan de Lavendel 1 en 3 te Oisterwijk.
    Bij onderscheiden besluiten van 15 mei 2018 heeft het college de door Stichting Opmaat en Stichting BOOM daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij onderscheiden uitspraken van 9 november 2018 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door Stichting Opmaat (zaak nr. 17/6515) en door Stichting BOOM (zaak nr. 17/6514) tegen de besluiten van 15 mei 2018 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de bezwaren van de Stichting Opmaat en Stichting BOOM tegen de brieven van 16 december 2016 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraken in de plaats treden van de vernietigde besluiten. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    Tegen ieder van deze uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep in de zaak van Stichting Opmaat heeft zaak nr. 201900141/1/A2 en het hoger beroep in de zaak van Stichting BOOM heeft zaak nr. 201900131/1/A2
    Stichting Opmaat en Stichting BOOM hebben, ieder in de zaak waarin zij de wederpartij zijn, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft beide zaken gevoegd ter zitting behandeld op 27 augustus 2019, waar het college, vertegenwoordigd door H.R. Büsgen en mr. E.C.J. Wouters, advocaat te Breda, en Stichting Opmaat en Stichting BOOM, beide vertegenwoordigd door hun bestuurders [bestuurder 1] respectievelijk [bestuurder 2], en mr. S.G. van der Galiën, advocaat te Mijdrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Stichting Opmaat is een organisatie voor basisonderwijs in Midden-Brabant. Op 14 december 2012 heeft het college het schoolgebouw aan de Lavendel 1 te Oisterwijk aan haar in gebruik gegeven. Stichting Opmaat is het bevoegd gezag van onder meer openbare basisschool Darwin, die sinds 1 januari 2013 in het schoolgebouw aan de Lavendel 1 is gehuisvest.
        Stichting BOOM is een organisatie voor katholiek bijzonder basisonderwijs in Oisterwijk en Moergestel. Zij is het bevoegd gezag van onder meer basisschool Den Akker, die in het schoolgebouw aan de Lavendel 3 te Oisterwijk is gevestigd. Stichting BOOM is eigenaresse van dit pand.
    Inleiding
    2.    De schoolgebouwen van Darwin en Den Akker zijn in 1984 respectievelijk 1986 gebouwd. De daken van beide gebouwen waren voorzien van dakleien. In 2012 heeft de gemeente Oisterwijk Search Ingenieursbureau de opdracht gegeven voor beide gebouwen asbestinventarisaties uit te voeren. In rapporten van 20 maart 2012 en 2 oktober 2012 heeft Search geconstateerd dat de dakleien van Darwin respectievelijk Den Akker hechtgebonden asbest bevatten.
    3.    Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de gemeente bij beide gebouwen een deel van de dakleien laten vervangen.
    4.    Met ingang van 1 januari 2015 is het budget voor het buitenonderhoud en de aanpassing van primair onderwijsgebouwen overgeheveld van de gemeenten naar de schoolbesturen. De kosten van het buitenonderhoud komen als gevolg daarvan vanaf dat moment voor rekening van de schoolbesturen.
    5.    Uit twee rapporten van Search van 8 mei 2015 en 4 juni 2015, uitgebracht na daartoe strekkende opdrachten tot asbestinventarisatie van de schoolgebouwen door de Stichting BOOM respectievelijk Stichting Opmaat, blijkt dat delen van de daken van beide schoolgebouwen wederom hechtgebonden asbest bevatten.
    6.    Naar aanleiding van de rapporten van Search hebben beide stichtingen en de gemeente besloten de terreinen te saneren en de dakleien van beide gebouwen te vervangen. Daarbij is afgesproken dat de gemeente penvoerder bij de aanbesteding van de werkzaamheden zou zijn. Om oponthoud in de werkzaamheden te voorkomen zijn de drie partijen voorts overeengekomen de werkzaamheden zo snel mogelijk te laten uitvoeren en de vraag voor wiens rekening de werkzaamheden komen op een later moment te beantwoorden. De werkzaamheden hebben in de zomer van 2016 plaatsgevonden en zijn betaald door de gemeente.
    Het geschil
    7.    Niet in geschil is dat de kosten van sanering van de terreinen geheel voor rekening van het college komen. Partijen zijn verdeeld over de vraag wie de vervanging van de daken moet betalen. De kosten voor het vervangen van het dak van basisschool Darwin bedragen € 144.387,71, die voor het vervangen van het dak van basisschool Den Akker € 169.102,72.
    8.    Volgens het college zijn de kosten van het vervangen van het dak kosten van buitenonderhoud, die sinds 1 januari 2015 voor rekening van de schoolbesturen komen. Het college acht het echter niet redelijk de kosten volledig op de beide stichtingen te verhalen, omdat de gemiddelde levensduur van een dak 40 jaar bedraagt en de schoolbesturen zich nu 8 (Darwin) respectievelijk 10 jaar (Den Akker) eerder voor die vervangingskosten gesteld zien. Het college stelt zich gelet hierop, en in ogenschouw genomen dat de gemeente geen Rijksbijdrage meer voor buitenonderhoud van schoolgebouwen ontvangt, op het standpunt dat het redelijk is om 50% van deze extra kosten van vervanging voor eigen rekening te nemen. In het geval van Stichting Opmaat gaat het dan om 8/40 x € 144.387,71 = € 28.877,54 / 2 = € 14.438,77. In het geval van Stichting BOOM om 10/40 x € 169.102,72 = € 42.275,68 / 2 = € 21.137,84.
        Gelet op het voorgaande heeft het college op 16 december 2016 een bedrag van (€ 144.387,71 - € 14.438,77 =) € 129.948,94 bij Stichting Opmaat in rekening gebracht en een bedrag van (€ 169.102,72 - € 21.137,84 =) € 147.964,88 bij Stichting BOOM.
        De hiertegen gerichte bezwaren van beide stichtingen zijn bij besluiten van 15 mei 2018 ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraken
    9.    De rechtbank heeft zich in beide zaken ambtshalve voor de vraag gesteld gezien of de brieven van 16 december 2016 besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn.
        Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 1997, ECLI:NL:RVS:1997:ZF2913, heeft zij in dat kader allereerst geoordeeld dat de vorderingen niet op een daartoe strekkende bevoegdheid van het college zijn gebaseerd, maar deze wel zijn gericht op rechtsgevolg en dus zijn aan te merken als rechtshandelingen. Dit rechtsgevolg wordt ontleend aan het algemene, ook in het bestuursrecht geldende rechtsbeginsel, inhoudende dat hij die ongerechtvaardigd is verrijkt ten koste van een ander, verplicht is, voor zover redelijk, diens schade te vergoeden tot het bedrag van zijn verrijking.
        Volgens de rechtbank hebben deze rechtshandelingen evenwel geen publiekrechtelijk karakter. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2335, en voormelde uitspraak van 26 augustus 1997 vloeit voort dat de bestuursrechter slechts bevoegd is tot kennisneming van beroepen tegen terugvorderingsbesluiten indien dergelijke besluiten voortvloeien uit een besluit inzake een bestuursrechtelijke toekenning ter zake waarvan die rechter bevoegd is. Aan de voorfinanciering lag echter geen besluit inzake een publiekrechtelijke toekenning ten grondslag. De stelling van het college dat de stichtingen aanvragen als bedoeld in artikel 92 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) hadden kunnen indienen, en de beslissingen daarop als besluiten in de zin van de Awb hadden kunnen worden aangemerkt, volgt de rechtbank niet. Vaststaat dat dergelijke aanvragen niet zijn gedaan, terwijl er wel tijd was om dat te doen én daarop te beslissen. Bovendien heeft het college te kennen gegeven dat als er aanvragen waren gedaan, daarop negatief zou zijn beslist, zodat er in dat geval ook geen besluiten strekkende tot toekenning zouden zijn geweest. De stelling van het college ten slotte dat de voorfinanciering als besluiten strekkende tot toekenning moeten worden aangemerkt, wordt door de rechtbank evenmin gevolgd. De rechtbank zet in dit kader uiteen dat in zeer bijzondere gevallen een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, niettemin als een besluit in de zin van de Awb kan worden aangemerkt. Volgens de rechtbank zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de beslissingen tot voorfinanciering van de kosten van het vervangen van de daken zijn genomen in het kader van een aan het college toegekende publieke taak. Nu de voorgefinancierde kosten enkel zien op de kosten van het vervangen van de dakbedekkingen en niet op de asbestsanering, valt niet in te zien op welke wijze de voorfinanciering raakt aan het belang van de bescherming van de volksgezondheid. Voorts valt, nog los van de vraag of de omstandigheid dat het schoolgebouw voorzien moest worden van nieuwe dakbedekking raakte aan de publieke taak van de gemeente als medeverantwoordelijke voor onderwijshuisvesting, niet in te zien dat het uit hoofde van die taak noodzakelijk was om die kosten voor te financieren, aldus de rechtbank. Gesteld noch gebleken is dat het de stichtingen aan financiële middelen ontbrak om de kosten zelf te voldoen en voor zover dat al het geval was, is evenmin gesteld of gebleken dat de stichtingen niet in staat waren op andere wijze dan met tussenkomst van het college in de financiering te voorzien.
        Nu aanknopingspunten ontbreken om aan te nemen dat aan de voorfinanciering een besluit tot toekenning ten grondslag had kunnen liggen, ziet de rechtbank geen aanleiding om de vordering naar analogie van de uitspraken van de Afdeling van 21 oktober 1996 en 26 augustus 1997 aan te merken als een rechtshandeling met een publiekrechtelijk karakter. Dit betekent dat het college de bezwaren tegen de brieven van16 december 2016 niet-ontvankelijk had moeten verklaren en dat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepen niet wordt toegekomen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroepen
    10.    Het college kan zich met de uitspraken van de rechtbank niet verenigen en heeft tegen beide uitspraken hoger beroep ingesteld. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat de beslissingen tot voorfinanciering van de kosten van vervanging van de daken zijn genomen in het kader van een aan hem toegekende publieke taak. Het college heeft namelijk, ter uitvoering van zijn publieke taak in het kader van de bescherming van de volksgezondheid alsmede zijn medeverantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting in het primair onderwijs, de stichtingen hulp geboden door in samenspraak met hen ervoor te zorgen dat de vervanging van de daken spoedig zou worden bewerkstelligd. De rechtbank heeft in haar uitspraken niet onderkend dat het voorgefinancierde bedrag niet uitsluitend ziet op het vervangen van de dakbedekking, maar ook op de asbestsanering, die direct verband houdt met de bescherming van de volksgezondheid. Het gaat immers om voor publiek, meer specifiek voor kinderen, toegankelijke terreinen/gebouwen. Uit de rapporten van Search bleek bovendien dat de sanering snel moest plaatsvinden en de gebouwen en terreinen dan niet meer toegankelijk waren. Het college kon gezien zijn publieke taak dan ook niet afwachten en toekijken of de stichtingen erin zouden slagen om de leerlingen van de basisscholen op een veilige manier te huisvesten. Bovendien zou het elders moeten huisvesten van de kinderen hoge kosten met zich brengen. Gelet op deze publieke taak is niet van belang of de stichtingen voldoende financiële middelen hadden, dat het ongeveer een jaar duurde voordat er daadwerkelijk gesaneerd was of dat er geen aanvragen door de stichtingen zijn ingediend als bedoeld in artikel 92 van de WPO. De omstandigheid dat het college in een later stadium, zonder daartoe verplicht te zijn, heeft besloten om de kosten die verband houden met de asbestsanering voor zijn rekening te laten, betekent niet dat deze kosten niet in het kader van de publieke taak van het college zijn voorgefinancierd, aldus het college.
    10.1.    Onder een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222) kan een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, in zeer bijzondere gevallen toch als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt.
    10.2.    Niet in geschil is dat aan de voorfinanciering geen besluiten inzake een publiekrechtelijke toekenningen ten grondslag lagen. In hoger beroep ligt de vraag voor of de beslissingen tot voorfinanciering van de kosten van vervanging van de daken zijn genomen in het kader van een aan het college toegekende publieke taak.
    10.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit niet het geval is. In dat kader is allereerst van belang dat, anders dan het college heeft gesteld, het voorgefinancierde bedrag alleen betrekking heeft op de vervanging van de daken, en niet ook op de asbestsanering. Uit het verslag van het gesprek dat op 13 mei 2016 tussen beide stichtingen en het college heeft plaatsgevonden, volgt dat het college op dat moment al van mening was dat de kosten van de sanering voor zijn rekening zouden moeten komen. Omdat op dat moment de opdracht voor sanering en vervanging van de daken nog niet was gegeven en er dus ook nog niet voor die werkzaamheden was betaald, kan de uiteindelijke betaling van de saneringskosten door het college niet als voorfinanciering worden aangemerkt. Daarvan is namelijk alleen sprake als op het moment van het doen van de betalingen nog niet duidelijk zou zijn geweest welke partij die kosten voor zijn of haar rekening zou nemen.
        Anders dan het college stelt kan de vervanging van de daken niet als noodzakelijk in het kader van de bescherming van de volksgezondheid en daarmee als een aan hem toegekende publieke taak worden aangemerkt. Niet is gebleken dat het vanwege de asbestsanering ook noodzakelijk was de daken te vervangen en dat bij die sanering niet, net als in 2012, had kunnen worden volstaan met het vervangen van alleen die delen van de daken waar de hechtgebonden asbest was aangetroffen. Dat het college en de schoolbesturen het - om op zich voorstelbare praktische redenen - opportuun achtten in dit geval direct ook tot vervanging van het gehele dak van ieder van de schoolgebouwen over te gaan, maakt het voorgaande niet anders.
        Ook het standpunt van het college dat de voorfinanciering van de vervanging van de daken vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting als een aan hem toegekende publieke taak moet worden aangemerkt kan sinds de wijziging van de WPO per 1 januari 2015 niet worden gevolgd. Het betoog van het college faalt in beide zaken.
    Conclusie
    11.    Uit het voorgaande volgt dat het college niet uit hoofde van een aan hem toegekende publieke taak gehouden was de kosten van de vervanging van de daken van beide schoolgebouwen voor te financieren. Dit betekent dat noch de beslissing dat te doen noch de beslissing die bedragen vervolgens bij beide stichtingen in rekening te brengen als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat het college de bezwaren tegen de brieven van16 december 2016 niet-ontvankelijk had moeten verklaren en dat zij aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepen niet kan toekomen.
    12.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraken dienen, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van bij ieder van de stichtingen opgekomen proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij is van belang dat beide zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) kunnen worden beschouwd. Gelet hierop worden beide zaken voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb als één zaak aangemerkt. Dit betekent dat ieder van de stichtingen recht heeft op de helft proceskostenvergoeding. Nu de proceskostenvergoeding in totaal € 1.024,00 bedraagt, bestaande uit één punt ter waarde van € 512,00 voor het indienen van een schriftelijke zienswijze en één punt met dezelfde waarde voor het verschijnen ter zitting, komt dit neer op een vergoeding van € 512,00 aan ieder van de stichtingen.
        Ten slotte dient het college alsnog het griffierecht voor de behandeling van zijn hoger beroepen te voldoen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk tot vergoeding van bij Stichting Opmaat in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk tot vergoeding van bij Stichting Katholiek Bijzonder Onderwijs Oisterwijk/Moergestel in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven, verschuldigd voor de behandeling van het hoger beroep met zaak nr. 201900131/1/A2;
    V.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven, verschuldigd voor de behandeling van het hoger beroep met zaak nr. 201900141/1/A2.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Hagen    w.g. Ouwehand
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
    752.