ECLI:NL:RVS:2013:1183, Raad van State, 18-09-2013, 201208167/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 februari 2011 heeft het college geweigerd een aantal documenten volledig openbaar te maken.

201208167/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 september 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Koninklijke Joh. Enschedé B.V., gevestigd te Haarlem,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 9 juli 2012 in zaak nr. 11/5384 in het geding tussen:
    
    Joh. Enschedé
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 februari 2011 heeft het college geweigerd een aantal documenten volledig openbaar te maken.
    
    Bij besluit van 2 september 2011 heeft het college, voor zover thans van belang, het door Joh. Enschedé daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 13 maart 2012 heeft het college de geheimhouding van een document ten dele opgeheven en geweigerd de geheimhouding van een ander document op te heffen.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2012 heeft de rechtbank het door Joh. Enschedé tegen de besluiten van 2 september 2011 en 13 maart 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Joh. Enschedé hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Joh. Enschedé heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2013, waar Joh. Enschedé, vertegenwoordigd door mrs. F. Waardenburg en W.J.E. van der Werf, beiden advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door S.Y.M. Andela en mr. R. Braeken, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
     Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
     Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
    
     Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
    (…)
    
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
    
    (…)
    
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
     Ingevolge het vijfde lid is het tweede lid, aanhef en onder b, van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter.
    
     Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
    
     Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
     Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
     Ingevolge het vierde lid wordt in afwijking van het eerste lid bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
    
     Ingevolge artikel 19.1a van de Wet milieubeheer wordt in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
    
    a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
    
    b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
    
    c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
    
    d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
    
    e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten.
    
     Ingevolge artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet kan het college op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft.
    
    2. Joh. Enschedé heeft verzocht om openbaarmaking van de Nota kostenverhaal bodemsanering van 19 november 1996 (hierna: de nota) en het convenant tussen de Staat, de provincie Noord-Holland en de gemeente Haarlem van 1995 (hierna: het convenant).
    
     Het college heeft krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob geweigerd de bijlagen 1 en 2 bij de nota en het convenant volledig openbaar te maken. In het besluit van 2 september 2011 heeft het college aan de motivering toegevoegd dat het voor de bijlagen 1 en 2 van de nota geheimhouding heeft opgelegd krachtens artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet. Nu dat een bijzondere openbaarmakingsregeling is die derogeert aan de Wob, wordt openbaarmaking van die bijlagen geweigerd voor zover daaruit niet reeds gegevens openbaar zijn gemaakt. De niet openbaar gemaakte delen van het convenant handelen over geldbedragen die verwijzen naar afspraken tussen de gemeente, de provincie en de Staat over de kosten van de bodemsanering van het voormalige bedrijfsterrein van Joh. Enschedé in Haarlem en informatie over de rechtspositie van de gemeente. De informatie is geen milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer, aldus het besluit van 2 september 2011. Voorts heeft het college artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, ten grondslag gelegd aan de weigering het convenant volledig openbaar te maken.
    
    3. Naar aanleiding van de zitting van de rechtbank van 2 februari 2012 en de brief van de rechtbank van 8 februari 2012 heeft het college bij besluit van 13 maart 2012 nogmaals beslist op het verzoek tot openbaarmaking van Joh. Enschedé en dat verzoek tevens opgevat als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding krachtens artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet. Daarbij heeft het dat verzoek ingewilligd voor zover het betreft bijlage 1 bij de nota, met uitzondering van het deel van die bijlage dat handelt over de locatie De Appelaar waarin wordt gerefereerd aan een advies van de landsadvocaat. Het college heeft de geheimhouding daarvan gehandhaafd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit geldt ook voor bijlage 2 bij de nota, aldus het besluit van 13 maart 2012.
    
    4. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van bijlage 1 en 2 bij de nota en van het convenant, voor zover die niet openbaar zijn gemaakt.
    
    5. Joh. Enschedé betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, mocht weigeren het convenant volledig openbaar te maken. Volgens haar zijn de belangen van de gemeente die aan de orde zijn slechts de financiële belangen bij de uitkomst van de civielrechtelijke procedure die wordt gevoerd over de kosten van de bodemsanering van het voormalige bedrijfsterrein van Joh. Enschedé in Haarlem. De vordering van de gemeente drukt relatief gezien zwaarder op Joh. Enschedé dan op de gemeente, zodat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het financiële belang van de gemeente bij niet-openbaarmaking zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van Joh. Enschedé. Daar komt bij, aldus Joh. Enschedé, dat zij het convenant wenst te verkrijgen om dat zo nodig in te brengen in voornoemde civiele procedure. Volgens haar wil het college met de weigering het convenant volledig openbaar te maken bewerkstelligen dat de civiele rechter uitspraak doet zonder alle relevante feiten te kennen. Verder mag slechts worden geweigerd een document openbaar te maken met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob wanneer gerechtvaardigde belangen op het spel staan, aldus Joh. Enschedé. De wens de civiele rechter uitspraak te laten doen zonder alle relevante feiten te kennen is niet zo’n gerechtvaardigd belang. Die wens is bovendien in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van behoorlijk procesrecht. Daarnaast heeft de rechtbank volgens haar miskend dat in het convenant milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer is vervat, waardoor het college, gelet op artikel 10, vijfde en zesde lid, van de Wob, een andere belangenafweging had moeten verrichten, aldus Joh. Enschedé.
    
    5.1. Zoals de Afdeling reeds meermalen heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 14 mei 2003 in zaak nr. 200203532/1, dient het recht van openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het belang van een goede en democratische bestuursvoering. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Derhalve kan geen onderscheid worden gemaakt naar de persoonlijke belangen en oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging in het kader van de Wob worden het publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.
    
     De rechtbank heeft terecht het besluit van 2 september 2011 niet vernietigd omdat het college het belang dat Joh. Enschedé heeft bij de openbaarmaking van het convenant, voor zover dat niet openbaar is gemaakt, niet heeft betrokken bij de vraag of het mocht weigeren dat document volledig openbaar te maken.
    
     Voor zover Joh. Enschedé betoogt dat geen gerechtvaardigd belang van de gemeente aan de orde is bij de weigering het convenant volledig openbaar te maken, geldt dat het belang dat aan de weigering ten grondslag is gelegd het financiële belang van de gemeente is, dat kan worden geraakt bij openbaarmaking. Dat dit afhangt van de uitkomst van een civiele procedure, betekent niet dat dit belang bij de toepassing van de Wob niet aan de orde is.
    
     Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de informatie vervat in het convenant, voor zover die niet openbaar is gemaakt, geen milieu-informatie bevat als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Die informatie ziet op de verdeling van de kosten tussen de Staat, de provincie Noord-Holland en de gemeente Haarlem van de sanering van de bodem van het toenmalige bedrijfsterrein van Joh. Enschedé in Haarlem, welke sanering destijds nog niet was aangevangen. In de delen van het convenant die niet openbaar zijn gemaakt wordt geen afweging gemaakt tussen verschillende varianten om de bodem te saneren en wordt evenmin een afweging gemaakt of de sanering wel of niet moet worden uitgevoerd, bijvoorbeeld op grond van een analyse van de te verwachten kosten en baten. De informatie in het convenant die niet openbaar is gemaakt, betreft daarom geen maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de in artikel 19.1a, onder a en b, bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen. Ook betreft de informatie die niet openbaar is gemaakt geen kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de in artikel 19.1a, onder c, bedoelde maatregelen en activiteiten of andere milieu-informatie.
    
     Voor zover Joh. Enschedé betoogt dat door de weigering het convenant volledig openbaar te maken de civiele rechter niet alle voor zijn oordeelsvorming relevante feiten zal kennen, geldt dat dit betoog in de civiele procedure dient te worden beoordeeld. Ook zonder openbaarmaking in de zin van de Wob zijn er wegen waarlangs de civiele rechter van de voor zijn oordeelsvorming relevante gegevens op de hoogte kan komen.
    
     Het betoog faalt.
    
    6. Joh. Enschedé betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bijlagen 1 en 2 bij de nota geen milieu-informatie bevatten als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Volgens haar komen in die bijlagen onder meer de kosten van de bodemsaneringen in de gemeente Haarlem aan de orde, hetgeen milieu-informatie is. Het valt in het bijzonder onder de milieu-informatie bedoeld in artikel 19.1a, aanhef en onder c. De rechtbank heeft daardoor miskend dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, vierde lid, van de Wob bij de vraag of de bijlagen 1 en 2 bij de nota openbaar konden worden gemaakt en of de geheimhouding krachtens artikel 55 van de Gemeentewet kon worden opgeheven.
    
    6.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 14 september 1999 inzake nr. H01.98.0285 (AB 2002/40), wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere zodanige regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Daarvan is sprake indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Artikel 55 van de Gemeentewet moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, welke als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob.
    
    6.2. Ten aanzien van bijlage 1 en 2 bij de nota gold ten tijde van het besluit van 2 september 2011 een geheimhoudingsplicht op grond van artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet die aan de toepassing van de Wob in de weg stond. Het college heeft evenwel naar aanleiding van de zitting van de rechtbank van 2 februari 2012 en de brief van de rechtbank van 8 februari 2012 het verzoek om openbaarmaking tevens opgevat als een verzoek om opheffing van die geheimhoudingsplicht en dat verzoek bij besluit van 13 maart 2012 gedeeltelijk ingewilligd. Voor zover dat verzoek niet is ingewilligd, heeft de rechtbank het beroep van Joh. Enschedé daartegen ongegrond verklaard.
    
     Hoewel het besluit tot geheimhouding en het besluit tot gedeeltelijke weigering van de opheffing daarvan primair is gericht tot de leden van het college en voor hen rechtsgevolgen heeft, is in zijn algemeenheid niet uit te sluiten dat er personen of rechtspersonen zijn die een zodanige betrokkenheid hebben bij stukken waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door die besluiten rechtstreeks in hun belangen worden geraakt. Nu de stukken waarop de geheimhouding krachtens artikel 55 ziet, zien op de bodemsanering van het voormalige bedrijfsterrein van Joh. Enschedé in Haarlem en de stukken verband houden met het verhalen van de kosten van die sanering op Joh. Enschedé, heeft de rechtbank terecht Joh. Enschedé aangemerkt als belanghebbende bij het besluit van 13 maart 2012.
    
     Omdat Joh. Enschedé voorts reeds in bezwaar gronden heeft aangevoerd tegen het krachtens artikel 55, eerste lid, geheim houden van bijlage 1 en 2 bij de nota en zij daarnaast ter zitting van de rechtbank van 2 februari 2012 zich op het standpunt heeft gesteld dat die geheimhouding kennelijk is opgeheven, omdat de nota en een deel van bijlage 1 bij besluit van 7 februari 2011 openbaar is gemaakt terwijl de geheimhouding van artikel 55 daar krachtens het besluit van 19 november 1996 ook op zag, heeft de rechtbank het verzoek om openbaarmaking terecht opgevat als tevens zijnde een verzoek tot opheffing van de geheimhouding krachtens artikel 55. Gelet daarop heeft zij het besluit van 13 maart 2012 terecht opgevat als een besluit als bedoeld in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb ten opzichte van het besluit van 2 september 2011 en het beroep van
    
    Joh. Enschedé terecht tevens beschouwd als zijnde gericht tegen dat besluit.
    
    6.3. De Afdeling begrijpt het betoog van Joh. Enschedé aldus dat het college niet met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob het verzoek tot opheffing van de geheimhouding van bijlage 1 en 2 van de nota gedeeltelijk mocht afwijzen.
    
     Dit betoog slaagt. Het college mag aan de oplegging van geheimhouding krachtens artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet slechts een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob ten grondslag leggen. Derhalve mag het college ook de weigering die geheimhouding op te heffen, slechts baseren op een belang als bedoeld in dat artikel. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
     Gelet hierop heeft de rechtbank evenmin onderkend dat het college niet met een verwijzing naar de besluiten tot geheimhouding krachtens artikel 55 en tot weigering die volledig op te heffen mocht weigeren bijlage 1 en 2 bij de nota openbaar te maken.
    
    6.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de informatie vervat in bijlage 1, voor zover die niet openbaar is gemaakt, en bijlage 2, geen milieu-informatie is als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. In bijlage 1, voor zover die niet openbaar is gemaakt, en bijlage 2, is een analyse vervat van een procedureel aspect dat los staat van enige vorm van sanering van de bodem. Daarin wordt geen afweging gemaakt tussen verschillende varianten om de bodem te saneren en wordt evenmin een afweging gemaakt of de sanering wel of niet moet worden uitgevoerd, bijvoorbeeld op grond van een analyse van de te verwachten kosten en baten. De in die documenten besloten informatie betreft geen maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de in artikel 19.1a, onder a en b, bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen. Ook betreft die informatie geen kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de in artikel 19.1a, onder c, bedoelde maatregelen en activiteiten of andere milieu-informatie.
    
    7. Gelet op de overwegingen 6.1 tot en met 6.3 is het besluit van 13 maart 2012 genomen in strijd met artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet.
    
    8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het verzoek van Joh. Enschedé tot opheffing van de met toepassing van artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet opgelegde geheimhouding van bijlage 1, voor zover die niet openbaar is gemaakt en bijlage 2 van de nota, waarbij het dient te beoordelen of het op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, geheimhouding kan handhaven voor die delen van bijlage 1 en 2 die niet openbaar zijn gemaakt. Voor zover het niet op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, daarvoor geheimhouding kan handhaven dient het opnieuw op het verzoek om openbaarmaking van Joh. Enschede te beslissen met toepassing van de Wob. De Afdeling zal voor deze opdracht een termijn stellen.
    
    9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Haarlem op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek aan het besluit van 13 maart 2013, kenmerk STZ/MIL 2012/84048, te herstellen door een nieuw besluit te nemen, dat op de voorgeschreven wijze bekend te maken en dit aan de Afdeling toe te zenden en zo nodig opnieuw te beslissen op het verzoek om openbaarmaking van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Koninklijke Joh. Enschedé B.V. met toepassing van de Wob.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Sparreboom
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2013
    
    622.