ECLI:NL:RVS:2016:3393, Raad van State, 21-12-2016, 201600665/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juni 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de herinrichting en uitbreiding van jachtwerf/jachthaven de Wijde Blick aan het Moleneind 65 en 66 te Kortenhoef.

201600665/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juni 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de herinrichting en uitbreiding van jachtwerf/jachthaven de Wijde Blick aan het Moleneind 65 en 66 te Kortenhoef.
    
    Bij besluit van 16 december 2015, kenmerk 661801/740262, heeft het college het door [appellant] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de verleende vergunning met een verbeterde motivering in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2016, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [appellant] en bijgestaan door mr. C.L. Knijff, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Blondelle-Zuidema, werkzaam bij de provincie, en door K.M. Zwiggelaar M.Sc., werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. E.A. Wentink, advocaat te Amsterdam, en E.J.F. de Boer, werkzaam bij Bureau Waardenburg B.V., gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college heeft met het bestreden besluit een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor de herinrichting en uitbreiding van jachtwerf/jachthaven de Wijde Blick aan het Moleneind 65 en 66 te Kortenhoef (hierna: de jachtwerf) tot maximaal 101 ligplaatsen voor sloepen en schepen tot een lengte van ongeveer 9 meter. In het besluit is vermeld dat de herinrichting van de jachtwerf bestaat uit het plaatsen van een nieuwe vingersteiger, het realiseren van verharding, het plaatsen van een woonboot in de noordelijke watergang, ontgrondingen, uitbreiding van wateroppervlakte en het inrichten van een deel van het open terrein als winterstalling voor boten. Een deel van deze wijzigingen is reeds uitgevoerd. De wijzigingen van de jachtwerf zijn deels voorzien in het Natura 2000-gebied "Oostelijke Vechtplassen".
    
    [appellant] en anderen wonen in de nabijheid van de jachtwerf. Zij stellen zich op het standpunt dat het college de vergunning niet had mogen verlenen aangezien het aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoek onvolledig is, waardoor niet vaststaat dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast.
    
    Toetsingskader
    
    2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge het derde lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op bestaand gebruik, behoudens indien dat gebruik een project is dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied.
    
    Ingevolge artikel 1, onder m, wordt onder bestaand gebruik in de zin van deze wet verstaan gebruik dat op 31 maart 2010 bekend is, of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag.
    
    3. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
    
    Ontvankelijkheid
    
    4. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2 kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als het aan de orde zijnde.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    4.1. Het beroep van [appellant] en anderen is onder meer ingediend door [namen 3 appellanten]. Zij wonen aan het [locatie 1] en [locatie 2] op een afstand van ongeveer 200 meter van de jachtwerf. Zij hebben geen zicht op de jachtwerf. Voor zover ter zitting naar voren is gebracht dat zij door de toename van het aantal vaarbewegingen als gevolg van de uitbreiding van de jachtwerf nadelige gevolgen van het besluit zullen ondervinden, ziet de Afdeling daarvoor gelet op de afstand tussen de woningen en de jachtwerf geen aanleiding. Ook anderszins acht de Afdeling, gelet op de aard en de omvang van de activiteit waarop de vergunning betrekking heeft, niet aannemelijk dat deze mogelijk nadelige gevolgen zal kunnen hebben ter plaatse van hun percelen. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat [namen 3 appellanten] geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben, zodat zij niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. De conclusie is derhalve dat het beroep, voor zover ingesteld door [namen 3 appellanten], niet-ontvankelijk is.
    
    Inhoudelijke gronden
    
    5. [appellant] en anderen kunnen zich niet met het besluit verenigen. Zij voeren aan dat, anders dan het college stelt, er geen sprake is van bestaand gebruik als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 omdat op 31 maart 2010 en ook nadien de vergunde situatie ten opzichte van de referentiedatum is gewijzigd.
    
    Verder betogen zij dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht welke activiteiten op grond van de bij besluit van 30 mei 1996 verleende milieuvergunning ter plaatse waren toegestaan. Het college had volgens hen in dat kader niet enkel moeten kijken naar het aantal vergunde ligplaatsen, maar ook naar andere jachthaven- en jachtwerfactiviteiten. Het college heeft volgens hen verder nagelaten te onderzoeken in hoeverre de in 1996 vergunde activiteiten zijn uitgebreid. Volgens [appellant] en anderen zijn de activiteiten van de jachtwerf sinds 1996 uitgebreid met de opslag van bouwmaterialen, lichtmasten, boten en autowrakken en met de bouw van boten. Daarbij wijzen zij erop dat uit de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken niet volgt dat de effecten van dit gebruik zijn onderzocht.
    
    [appellant] en anderen betogen verder dat de beoordeling van de voorgenomen uitbreiding van de jachtwerf niet volledig is. Het college heeft naar hun mening ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de effecten van de aanleg van een parkeer- en stallingsterrein en het dempen van een stuk water aan het einde van de noordelijke watergang ten behoeve van de aanleg daarvan. Verder betogen [appellant] en anderen dat het college ten onrechte heeft nagelaten om de effecten van het plaatsen van lichtmasten en de effecten van een avondopenstelling te onderzoeken.
    
    5.1. De bestaande jachtwerf ligt nabij het Natura 2000-gebied "Oostelijke Vechtplassen". De uitbreiding is grotendeels voorzien in het Natura 2000-gebied. Voor zover het gebied is aangewezen als Vogelrichtlijngebied betreft de relevante referentiedatum 24 maart 2000. Voor zover het gebied is aangewezen als Habitatrichtlijngebied is de relevante referentiedatum 7 december 2004.
    
    5.2. Bij besluit van 30 mei 1996 is op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vergunning verleend voor de oprichting van de jachtwerf. De vergunning ziet op het oprichten en inwerking hebben van een inrichting bestemd voor het afmeren, onderhouden en de winterberging van zeil- en motorboten, scheepsbenodigdheden en een jachtwerf voor algehele bewerking van schepen, gelegen aan het Moleneind 65-66 te Kortenhoef. Deze vergunning zag niet op de bouw van nieuwe boten.
    
    Bij besluit van 20 februari 2007 is op grond van artikel 8.4 van de Wet milieubeheer een revisievergunning verleend waarmee de bouw van nieuwe boten alsnog is vergund.
    
    Voor de exploitatie van de jachtwerf is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 dan wel de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
    
    5.3. Aan de aanvraag is een aantal onderzoeken ten grondslag gelegd. Dit zijn het rapport "Effecten op de Oostelijke Vechtplassen, jachtwerf/jachthaven De Wijde Blick, Kortenhoef, toetsing in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998" van Bureau Waardenburg B.V. van 9 oktober 2014, de notitie "Beantwoording vragen provincie Noord-Holland n.a.v. vergunningaanvraag Jachtwerf De Wijde Blick" van Bureau Waardenburg B.V. van 26 maart 2015 en de notitie "Beantwoording aanvullende vragen bij natuurtoetsing uitbreiding jachtwerf De Wijde Blick Kortenhoef" van Bureau Waardenburg B.V. van 3 december 2015.
    
    5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656), voorziet artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, blijkens de bewoordingen van deze bepaling, niet alleen in een vergunningplicht voor projecten, maar ook in een vergunningplicht voor andere handelingen. Gelet hierop omvat de vergunningplicht in dit geval naast de uitbreiding van de bestaande jachtwerf, zijnde een project, mede een andere handeling, in dit geval de exploitatie van de bestaande jachtwerf. Uit het besluit blijkt dat het college hierbij heeft willen aansluiten, nu uit het besluit volgt dat beoogd is om vergunning te verlenen voor zowel de bestaande jachtwerf als voor de voorziene uitbreiding en wijziging. Voor de vraag welk deel van de jachtwerf als bestaand kan worden aangemerkt heeft het college gekeken naar de op 30 mei 1996 verleende milieuvergunning, waarmee voor een jachtwerf met 75 ligplaatsen vergunning is verleend. Hieraan verbindt het college de conclusie dat de 75 ligplaatsen zijn aan te merken als bestaand gebruik.
    
    5.5. Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van bestaand gebruik, overweegt de Afdeling dat bij de vraag wat de bestaande jachtwerf omvat in dit geval, anders dan het college blijkens zijn toelichting meent, niet van belang is of dit gebruik ten tijde van het bestreden besluit werd voortgezet op de wijze en in de omvang zoals dat feitelijk bestond op 31 maart 2010, zoals bedoeld in artikel 1, onder m, van de Nbw 1998. De vraag of gebruik kan worden aangemerkt als ‘bestaand gebruik’ als bedoeld in dat artikel is enkel van belang bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde bedrijfssituatie vergunningplichtig is, aangezien uit artikel 19d, derde lid, van de Nbw 1998 volgt dat bestaand gebruik is uitgezonderd van de vergunningplicht zoals opgenomen in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Nu, zoals hiervoor is overwogen, de aanvraag niet enkel ziet op de bestaande jachtwerf, maar tevens op een uitbreiding en wijziging daarvan, waarvan niet is uitgesloten dat deze een verslechterend of een significant verstorend effect zou kunnen hebben, volgt daaruit dat de aangevraagde bedrijfssituatie in zijn geheel vergunningplichting is, zodat de vraag of de bestaande jachtwerf als bestaand gebruik als bedoeld in artikel 1, onder m, van de Nbw 1998 kan worden aangemerkt niet van belang is. Of en in welke omvang de aangevraagde jachtwerf op de referentiedata reeds was vergund is wel van belang voor de vraag of dit gebruik passend beoordeeld moet worden, aangezien, zoals volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, ECLI:EU:C:2010:10, een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet.
    
    5.6. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat het onderzoek van het college naar de feitelijk bestaande jachtwerf onvolledig is, is van belang dat, zoals hiervoor is overwogen, vergunning is verleend voor de hele inrichting. [appellant] en anderen stellen dat ten aanzien van ten minste twee activiteiten onduidelijk is of deze daarmee ook zijn vergund. In de aanvraag zelf, noch de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken, is een omschrijving opgenomen van de aangevraagde bestaande bedrijfssituatie. Ter zitting heeft het college in dit kader over de door [appellant] en anderen genoemde activiteiten toegelicht dat de opslag van goederen enkel is vergund voor zover dit plaatsvindt overeenkomstig de in 1996 verleende milieuvergunning. Over de bouw van boten heeft het college naar voren gebracht dat dit niet is vergund aangezien deze activiteit ook niet is aangevraagd.
    
    5.7. De Afdeling is van oordeel dat uit hetgeen het college heeft gesteld niet volgt, zoals [appellant] en anderen vrezen, dat tevens vergunning is verleend voor de opslag van lichtmasten en autowrakken. Dit gebruik is immers niet genoemd in het besluit en evenmin in de aanvraag en kan om die reden niet geacht worden onderdeel uit te maken van een jachtwerf.
    
    Anderzijds is in het besluit evenmin vermeld dat, zoals het college stelt, de aan een jachtwerf verbonden opslagactiviteiten, voor zover vergund in 1996, wel zijn vergund. Weliswaar zijn deze activiteiten verbonden aan het gebruik van het terrein als jachtwerf, maar doordat in het besluit of de daaraan ten grondslag gelegde onderzoeken geen inzicht is geboden in de vraag wat deze opslag omvat en wat de omvang ervan is, is niet inzichtelijk in hoeverre dit gebruik met het bestreden besluit is toegestaan. Daarbij komt dat het college zich ten aanzien van de bouw van boten op het standpunt stelt dat dit niet is vergund, terwijl dit gebruik blijkens de milieuvergunning van 2007 wel onderdeel uitmaakt van de in het kader van de Wet milieubeheer vergunde inrichting. Nu met het bestreden besluit, zoals hiervoor vastgesteld, is beoogd de hele inrichting te vergunnen, is dan ook niet uitgesloten dat met het besluit de bouw van boten wel is toegestaan in het kader van de Nbw 1998. Indien beoogd is dit gebruik niet te vergunnen, had het dan ook voor de hand gelegen, voor zover gezegd kan worden dat het niet één project vormt met de andere uitbreidingen en wijzigingen, om dit gebruik in dit geval uit te zonderen van het vergunde gebruik.
    
    5.8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet kenbaar is wat op grond van de Nbw 1998 is vergund. Volgens het college is enerzijds het niet in de Nbw-vergunning vermelde gebruik voor opslag overeenkomstig de vergunning van 1996 impliciet wel toegestaan en is anderzijds het in 2007 vergunde bouwen van boten impliciet niet toegestaan. Daarnaast bestaat onduidelijkheid over de vraag of ‘het realiseren van verharding’ zoals genoemd in het besluit enkel ziet op het uitbreiden van het parkeerterrein, zoals het college ter zitting heeft gesteld, of dat tevens elders verharding wordt aangelegd zoals lijkt te volgen uit de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken. In het onderzoek van 9 oktober 2014 is in zoverre vermeld dat de wijziging van de jachtwerf zowel het realiseren van verharding als het aanleggen van een parkeerterrein omvat en in het onderzoek van 26 maart 2015 wordt in dit kader gesproken over het aanbrengen van verharding in het gedeelte tussen de nieuwe en de bestaande steigers. Daarnaast is ter zitting geconstateerd dat in de in het onderzoek van 9 oktober 2014 opgenomen tekening van de toekomstige situatie de oude zuidelijke vingersteiger niet is opgenomen. Dit sluit enerzijds aan bij het besluit nu daarin is vermeld dat één van de huidige twee steigers komt te vervallen. In het besluit is anderzijds evenwel als uitgangspunt vermeld dat de bestaande 75 ligplaatsen zullen worden gehandhaafd.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling biedt het besluit gelet op het voorgaande onvoldoende duidelijkheid over de vraag wat is vergund. Voor zover het college ter zitting in dit kader naar voren heeft gebracht dat niet al het feitelijk aanwezige gebruik effecten heeft op de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied, doet dat, wat daar ook van zij, niet af aan de verplichting om in de vergunning inzichtelijk te maken welk gebruik daarmee is vergund.
    
    Nu het besluit met de daaraan ten grondslag gelegde onderzoeken bovendien geen beschrijving bevat van de feitelijke situatie ten tijde van het nemen van het besluit, die gelet op het voorgaande kennelijk niet is beperkt tot de in het besluit genoemde bestaande 75 ligplaatsen en de genoemde reeds gerealiseerde wijzigingen, kan voorts niet worden vastgesteld of het verrichte onderzoek volledig is.
    
    5.9. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de feitelijk bestaande situatie en dat de vergunning onvoldoende duidelijkheid biedt over de omvang van de vergunde activiteit, zodat het besluit in strijd met de zorgvuldigheid en de rechtszekerheid is vastgesteld. Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb en met de rechtszekerheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    Gezien deze vernietiging behoeven de overige beroepsgronden van [appellant] en anderen geen bespreking meer.
    
    7. Het college dient ten aanzien van [appellant] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [namen 3 appellanten], niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 16 december 2015, kenmerk 66180/740262;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.020,10 (zegge: duizendtwintig euro en tien cent), waarvan € 992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. verstaat dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Donner-Haan
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
    
    674.