ECLI:NL:RVS:2014:6, Raad van State, 08-01-2014, 201301250/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juli 2009 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om vergoeding van planschade afgewezen.

201301250/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 19 december 2012 in zaak nr. 11/4417 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juli 2009 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 april 2011 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 december 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 april 2011 vernietigd, het door [wederpartij] tegen het besluit van 21 juli 2009 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en bepaald dat het college ter vergoeding van planschade € 30.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 26 oktober 2007 tot aan de dag van uitbetaling, aan [wederpartij] betaalt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2013, waar het college, vertegenwoordigd door K.A. Mangal en drs. A.B.F. Nijssen, beiden werkzaam bij de gemeente Leiden, en [wederpartij] zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals deze bepaling gold tot 1 juli 2008, kent het college, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan of het besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19 schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet althans niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2. [wederpartij] is eigenaar van een woonboot met een vaste ligplaats aan de oever van de Rijn in Leiden ter hoogte van perceel [locatie] (hierna: de woonboot). Aan de overzijde van de Rijn ligt het zogeheten Noordmanterrein. [wederpartij] heeft op 26 oktober 2007 een verzoek bij het college ingediend om vergoeding van planschade. Hij heeft gesteld schade te lijden ten gevolge van het bij besluit van 14 juni 2005 met toepassing van artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling (hierna: het vrijstellingsbesluit) van het bestemmingsplan "Herziening Zuid-West 1990 (fa. Noordman)" (hierna: het oude bestemmingsplan) en ten gevolge van het op 5 september 2007 onherroepelijk geworden nieuwe bestemmingsplan "Leiden Zuidwest" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Hiermee is op het Noordmanterrein de bouw van onder meer drie appartementencomplexen, eengezinswoningen en een restaurant met terras mogelijk gemaakt. Volgens [wederpartij] heeft dit geleid tot waardevermindering van de woonboot.
    
    3. Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om vergoeding van planschade ten grondslag gelegd het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van december 2008, haar nader advies van 22 april 2010 en de aanvulling daarop van 28 april 2010 en het advies van de commissie voor de beroep- en bezwaarschriften van 20 april 2011. De SAOZ heeft de bouw- en gebruiksmogelijkheden onder het oude bestemmingsplan vergeleken met die onder het nieuwe bestemmingsplan. Zij heeft geconcludeerd dat de planologische wijziging voor [wederpartij] per saldo niet heeft geleid tot een nadeliger positie waaruit op de voet van artikel 49 van de WRO voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid.
    
    4. De rechtbank heeft in het kader van het beroep van [wederpartij], met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek. De rechtbank heeft de StAB de vraag voorgelegd of er een planologisch nadeel is aan de zijde van [wederpartij] als gevolg van de planologische verandering ten aanzien van het gebruik van de gronden waarop thans een horecagelegenheid is gevestigd. De StAB is verzocht, evenals de SAOZ, een planologische vergelijking te maken tussen het oude en het nieuwe bestemmingsplan en, indien sprake is van een planologisch nadeel, een taxateur in te schakelen voor de vaststelling van de hoogte van de schade.
    
    De StAB heeft in een deskundigenverslag van 17 april 2012, anders dan de SAOZ, eerst een vergelijking gemaakt tussen het oude bestemmingsplan en het vrijstellingsbesluit. De StAB heeft op basis daarvan geconcludeerd dat het vrijstellingsbesluit heeft geleid tot een planologisch nadeel bij [wederpartij]. Van een restaurant met terras valt meer beperking van de privacy en overlast door stemgeluid te verwachten dan van een detailhandel in hout en wijn dat onder het oude bestemmingsplan was toegestaan. Klanten van een restaurant verblijven aanmerkelijk langer ter plaatse dan die van een detailhandel en zijn op de omgeving georiënteerd als zij op het terras verblijven. Verder is conversatie tussen klanten kenmerkend voor een restaurant en vallen de openingstijden van een restaurant, anders dan bij detailhandel, voor een groot deel samen met de tijden waarop mensen thuis zijn. Gezien de afstand en het feit dat zich tussen de woonboot van [wederpartij] en het restaurant zowel feitelijk als planologisch water bevindt, in combinatie met de wezenlijk andere openingstijden van een restaurant in vergelijking met detailhandel, heeft de StAB geconcludeerd dat een restaurant tot meer aantasting van de privacy en meer overlast door stemgeluid leidt dan detailhandel. Daarbij heeft zij betrokken dat het terras volgens de overzichtstekening bij het vrijstellingsbesluit drie meter dichter bij de woonboot van [wederpartij] ligt dan de grens van de bestemming "detailhandel in hout en wijn". Vervolgens heeft de StAB op basis van een vergelijking tussen het oude bestemmingsplan, inclusief het vrijstellingsbesluit, en het nieuwe bestemmingsplan geconcludeerd dat het nieuwe plan heeft geleid tot een planologisch nadeel.
    
    De SAOZ heeft namens het college in haar reactie van 9 mei 2012 uiteengezet dat de StAB voorbijgegaan is aan de grootschaligheid van een detailhandel in hout en de daarmee gepaard gaande overlast van bezoekers, maar zeker ook van de bevoorrading daarvan, die over het water en buiten de openingstijden van een detailhandel kon plaatsvinden. Verder heeft de StAB volgens de SAOZ geen rekening gehouden met de voorheen al bestaande mogelijkheid om direct tegenover de woonboot van [wederpartij] woonboten af te meren en met de effecten daarvan op de privacy en hinder.
    
    De StAB is op verzoek van de rechtbank in een nader deskundigenverslag van 12 september 2012 hierop ingegaan. Zij heeft een nieuwe vergelijking tussen het oude bestemmingsplan en het vrijstellingsbesluit gemaakt. De StAB heeft daarbij betrokken dat in het oude bestemmingsplan woonboten konden worden afgemeerd langs de gronden met de bestemming "detailhandel in hout en wijn" en dat het vrijstellingsbesluit daarin geen wijziging heeft gebracht. De StAB heeft haar eerdere conclusie dat het met de vrijstelling mogelijk gemaakte restaurant in vergelijking met detailhandel leidt tot een verslechtering van de planologische situatie ten aanzien van de factoren privacy en geluidsoverlast gehandhaafd. Zij heeft uiteengezet dat zowel detailhandel als een restaurant dienen te worden bevoorraad, maar dat hier van belang is dat de aanwezigheid van een restaurant met terras de privacy van [wederpartij] meer aantast dan detailhandel. De oorzaak is niet zozeer de schaal, maar de aard en uitstraling van een restaurant met terras met zicht op de woonboot in vergelijking met detailhandel. Tot slot is de StAB op basis van een nieuwe vergelijking van het oude bestemmingsplan, inclusief het vrijstellingsbesluit, en het nieuwe bestemmingsplan tot de gewijzigde conclusie gekomen dat het nieuwe plan niet heeft geleid tot een planologisch nadeel. In het nieuwe plan zijn op de gronden van het restaurant onder meer woningen toegestaan, maar het nadeel daarvan wordt volgens de StAB gecompenseerd door het vervallen van de mogelijkheid om woonboten af te meren langs de gronden waarop het restaurant is gevestigd. De door de StAB ingeschakelde taxateur heeft de waardevermindering van de woonboot inclusief ligplaats op de peildatum getaxeerd op € 30.000,00.
    
    De rechtbank heeft de conclusies van de StAB overgenomen en geoordeeld dat het college, gezien het planologisch nadeel dat voortvloeit uit het vrijstellingsbesluit, ten onrechte de adviezen van de SAOZ van december 2008 en 22 april 2010 aan het besluit van 26 april 2011 ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank heeft dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd en zelf in de zaak voorzien door aan [wederpartij] een vergoeding van planschade toe te kennen van € 30.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 26 oktober 2007 tot aan de dag van uitbetaling.
    
    5. Anders dan het college betoogt, sluit het enkele feit dat het verzoek van [wederpartij] om planschadevergoeding betrekking heeft op een woonboot met vaste ligplaats, niet uit dat hij op de voet van artikel 49 van de WRO in aanmerking kan komen voor planschadevergoeding. Nu de StAB daarvan ook is uitgegaan, mocht de rechtbank de StAB op dit punt volgen.
    
    6. Het college betoogt voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2004 in zaak nr. 200300472/1, dat de rechtbank heeft miskend dat de StAB ten onrechte het vrijstellingsbesluit als een zelfstandige schadeoorzaak heeft betrokken in de planvergelijking. Het vrijstellingsbesluit heeft geen zelfstandige betekenis, omdat op het moment dat de vrijstelling werd verleend al een nieuw bestemmingsplan in procedure was dat voorzag in een functiewijziging van het Noordmanterrein. Volgens het college vormen het vrijstellingsbesluit en het nieuwe bestemmingsplan één planologisch regime, dat dient te worden vergeleken met het oude bestemmingsplan. Op basis van die vergelijking heeft de SAOZ terecht geconcludeerd dat de planologische wijziging voor [wederpartij] niet heeft geleid tot een planologisch nadeel, aldus het college.
    
    6.1. Indien hetgeen mogelijk is gemaakt bij een met toepassing van artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling daarna wordt bevestigd in een bestemmingsplan, moet in beginsel worden uitgegaan van de vrijstelling als het schadeveroorzakende besluit. Onder bepaalde omstandigheden moeten een vrijstelling en een direct daarop volgend bestemmingsplan in het kader van de planvergelijking als één regime worden gezien. Dat ten tijde van de verlening van de vrijstelling al een nieuw bestemmingsplan in procedure was dat herontwikkeling van het Noordmanterrein toestaat, is op zich daarvoor onvoldoende. Anders dan in de zaak waarop de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2004 betrekking heeft, doen zich in deze zaak geen omstandigheden voor die leiden tot het oordeel dat het vrijstellingsbesluit en het nieuwe bestemmingsplan als één planologisch regime moeten worden beschouwd. De vrijstelling is niet alleen verleend om de bouw van een restaurant mogelijk te maken, maar ook om het gebruik als restaurant toe te staan. Voorts is van belang dat ingevolge het nieuwe bestemmingsplan ter plaatse een veel ruimere bestemming geldt dan alleen restaurant. Ingevolge dit bestemmingsplan rust op de gronden waarop het restaurant is gerealiseerd de bestemming "Gemengde doeleinden" die behalve restaurant nog vele andere functies toestaat: woondoeleinden, detailhandel, winkelondersteunende horecabedrijven, maatschappelijke doeleinden, recreatieve inrichtingen, bedrijven, kantoren en dienstverlening. De StAB heeft dan ook terecht, anders dan de SAOZ, eerst het oude bestemmingsplan vergeleken met het vrijstellingsbesluit en vervolgens het oude bestemmingsplan, inclusief het vrijstellingsbesluit, met het nieuwe bestemmingsplan. In de door de StAB verrichte planvergelijkingen is dan ook geen reden gelegen voor het oordeel dat de rechtbank niet mocht afgaan op de conclusies van de StAB.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het college betoogt evenzeer tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de StAB de onder het oude bestemmingsplan langs het Noordmanterrein mogelijke woonboten onvoldoende heeft betrokken bij de vergelijking met het vrijstellingsbesluit en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom die woonboten geen effect hebben op de uitkomst van die vergelijking. De StAB heeft in het nader verslag van 12 september 2012 bij die vergelijking betrokken dat onder het oude bestemmingsplan woonboten konden worden afgemeerd langs de gronden met de bestemming "detailhandel in hout en wijn" en dat het vrijstellingsbesluit hierin geen wijziging heeft gebracht. De StAB heeft geconcludeerd dat ook uit de nieuwe planvergelijking volgt dat het vrijstellingsbesluit tot een verslechtering van de planologische situatie ten aanzien van de factoren privacy en geluidsoverlast leidt als gevolg van de mogelijk gemaakte vestiging van een restaurant. Hiermee heeft de StAB de mogelijke woonboten langs de bestemming "detailhandel in hout en wijn" voldoende betrokken in de planvergelijking en is haar daarop gebaseerde conclusie voldoende gemotiveerd. Het college wordt evenmin gevolgd in zijn betoog ter zitting dat de rechtbank heeft miskend dat de StAB het voordeel dat het in het nieuwe bestemmingsplan langs de gronden waarop het restaurant is gerealiseerd geen woonboten meer zijn toegestaan onvoldoende heeft meegewogen. De StAB heeft in voormeld verslag bij de planvergelijking betrokken dat de gronden waarop het restaurant is gevestigd in het nieuwe bestemmingsplan de ruimere bestemming "Gemengde doeleinden (GD)" heeft gekregen die ook woningen toestaat. Dit nadeel wordt volgens de StAB gecompenseerd door het vervallen van de mogelijkheid om woonboten langs die gronden af te meren. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet mocht afgaan op de conclusies van de StAB.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Jansen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2014
    
    609.