ECLI:NL:RVS:2012:BY4425, Raad van State, 28-11-2012, 201203013/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoewel het vertrouwensbeginsel, waarop appellant een beroep doet, niet zo ver strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd, heeft het college bij het besluit van 25-04-2003 op ondubbelzinnige wijze en zonder enige beperking tot uitdrukking gebracht dat het niet zou overgaan tot handhavend optreden tegen het gebruik van de woning als burgerwoning in strijd met het bestemmingsplan. Het heeft daarin gemotiveerd uiteengezet waarom het, ondanks het verzoek daartoe van Mijbupark, het toen in verband met de rechtszekerheid niet rechtmatig achtte handhavend op te treden. Nu het besluit van 25-04-2003 formele rechtskracht heeft verkregen, moet van de rechtmatigheid van dat besluit worden uitgegaan. Gelet op de duidelijke tekst ervan heeft appellant aan dat besluit de gerechtvaardigde verwachting mogen ontlenen dat het college - ook na een nieuw verzoek daartoe van Mijbupark - niet tot handhaving zou overgaan. Appellant heeft naar de strekking van het besluit van 25-04-2003 gehandeld, onder meer door investeringen in de woning te doen. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18-01-2011 is het college, naar aanleiding van een nieuw verzoek om handhaving van Mijbupark, teruggekomen van het voor appellant gunstige besluit van 25-04-2003, hoewel het planologische regime niet was gewijzigd. Door er geen rekening mee te houden dat het gerechtvaardigde verwachtingen bij appellant had gewekt en dat appellant door het alsnog handhavend optreden onevenredig in zijn belangen wordt geschaad, heeft het college de belangen van appellant bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18-01-2011 onvoldoende betrokken. Gelet op deze omstandigheden bracht art. 3:4 lid 2 Awb mee dat - ook al heeft het college in de omstandigheden die zich na het besluit van 25-04-2003 hebben voorgedaan op zichzelf aanleiding mogen zien tot handhavend optreden over te gaan - het college daartoe niet heeft kunnen overgaan zonder daarbij te bezien of, en zo ja, in hoeverre, aan appellant enige vorm van compensatie moest worden geboden.

201203013/1/A1.
      Datum uitspraak: 28 november 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Noordwijk,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 9 februari 2012 in zaken nrs. 12/274 en 12/277 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 januari 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning en het gebruik van de woning aan de [locatie] te Noordwijk (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan "Uitbreidingplan Duinrand" binnen twaalf maanden na verzending van het besluit te staken en gestaakt te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,00 per week of gedeelte van een week, tot een maximumbedrag van € 250.000,00.
    
    Bij besluit van 29 december 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het bestreden besluit gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 9 februari 2012 heeft de voorzieningenrechter, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Maatschappij tot Exploitatie van Bungalows en Recreatieoorden Mijbupark B.V. (hierna: Mijbupark) heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 28 maart 2012 heeft het college beslist tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 70.000,00 over de periode van 9 februari tot en met 28 maart 2012.
    
    Bij besluit van 12 april 2012 heeft het college beslist tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 20.000,00 over de periode van 29 maart tot en met 12 april 2012.
    
    [appellant] en Mijbupark hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 augustus 2012, waar [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. W.I. Feenstra, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat te Leiden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Mijbupark, vertegenwoordigd door J. Noorlander, bijgestaan door mr. D.G. Lasschuit, advocaat te Noordwijk, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge het ten tijde van het besluit van 18 januari 2011 ter plaatse als bestemmingsplan geldende "Uitbreidingsplan Duinrand" rustte op het perceel de bestemming "Kampeerterrein".
    
    Ingevolge artikel 5 van bijlage IV van de voorschriften behorende bij dit plan, mogen op grond bestemd voor "Kampeerterrein" uitsluitend één dienstwoning en een centraal gebouw waarin een kantine en een kampwinkel zijn opgenomen, alsmede toiletgebouwtjes worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 7.3.1, eerste lid, van de Bouwverordening Noordwijk, voor zover hier van belang, is het verboden bouwwerken, open erven of terreinen te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit voormeld plan voortvloeiende bestemming, nadat de bij het bestemmingsplan aangegeven bestemming is verwezenlijkt.
    
    2.    Vast staat dat Mijbupark in 1978 de camping "Le Parage", gevestigd op de Langevelderlaan 43 te Noordwijk, heeft gekocht, met uitzondering van de op het kampeerterrein aanwezige en destijds als dienstwoning fungerende boerderij. Op dat perceel rustte ten tijde van belang de bestemming "Kampeerterrein".
    
    3.    Voorts staat vast dat de woning ten tijde van belang door [appellant] als burgerwoning werd gebruikt, hetgeen in strijd is met het "Uitbreidingsplan Duinrand". Het college was derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat het college hem concrete en ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan waardoor bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het college niet tot handhavend optreden zou overgaan. In dat verband wijst hij op het besluit van het college van 25 april 2003 aan Mijbupark om niet handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning op het perceel als burgerwoning. Voorts voert hij aan dat hij de woning sinds 1985 bewoont. [appellant] meent dat de belangenafweging in zijn voordeel moet uitvallen en hij wijst erop dat het college ook niet optreedt tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een woning aan de Langevelderlaan 37 te Noordwijk.
    
    5.1.    Bij besluit van 25 april 2003, waarvan het college [appellant] een kopie heeft gezonden, heeft het college het verzoek van Mijbupark om handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning als burgerwoning, afgewezen. Het college heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, die ertoe leiden dat het niet tot handhavend optreden mocht overgaan. Blijkens dit besluit is het college jarenlang op de hoogte geweest van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, onder meer doordat het in 1988 een bouwvergunning heeft verleend voor het veranderen van een berging in een garage, en mocht [appellant] ervan uitgaan dat het gebruik van de woning als burgerwoning bij het college bekend was. Dit brengt volgens het college mee dat het recht op handhavend optreden verloren is gegaan gelet op het tijdsverloop van - in 2003 - achttien jaar, zodat de rechtszekerheid zich volgens het college tegen handhavend optreden verzette. Tot slot is er in het besluit van 25 april 2003 op gewezen dat Mijbupark niet eerder om handhaving heeft verzocht, hetgeen volgens het college wel op haar weg had gelegen, en zal de woning op korte termijn bij de herziening van het bestemmingsplan als burgerwoning worden aangemerkt. Tegen het besluit van 25 april 2003 zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
    
    5.2.    Het besluit van 25 april 2003 heeft formele rechtskracht verkregen, zodat van de rechtmatigheid van dat besluit moet worden uitgegaan.
    
    5.3.    Dat betekent echter niet dat het college niet tot handhavend optreden wegens strijd met het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan Duinrand" mocht overgaan. Ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 januari 2011 waren de omstandigheden ten opzichte van de situatie ten tijde van het besluit van 25 april 2003 gewijzigd. Het college was inmiddels tot het inzicht gekomen dat de beginselplicht tot handhaving vooropstaat. Het was bovendien niet meer bereid aan de raad voor te stellen het nieuwe bestemmingsplan ten gunste van [appellant] in te vullen en tevens van oordeel dat het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht in strijd met de goede ruimtelijke ordening zou zijn. Voorts achtte het college het van belang dat tussen [appellant] enerzijds en Mijbupark en de bezoekers van de camping anderzijds voortdurend conflicten bestaan. Vast staat dat de woning op het perceel bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Duinrand" op 21 december 2011 niet als burgerwoning is bestemd, maar als bedrijfswoning ten behoeve van de bestemming "Recreatie-Kampeerterrein".
    
    Gelet op de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 25 januari 1990 in zaak nr. R03.87.3580 (aangehecht) en de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2009 in zaak nr. 200902447/1/H1, staat voorts vast dat Mijbupark in verband met de woning van [appellant] geen nieuwe bedrijfswoning ten behoeve van haar camping kan oprichten en dat het haar niet is toegestaan de kantine of een deel daarvan als beheerderswoning te gebruiken. Het gebruik van de woning als burgerwoning door [appellant] is een niet geringe inbreuk op het geldende planologische regime. Het college heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld en mogen stellen dat de woning teveel met de naastgelegen camping van Mijbupark is vervlochten om een functie te kunnen vervullen die los staat van het campingbedrijf van Mijbupark. In het betoog van [appellant] wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat een beheerderswoning bij de camping van Mijbupark niet noodzakelijk is om een goed toezicht op de camping mogelijk te maken. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel wordt overwogen dat de voorzieningenrechter daarin terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, in aanmerking genomen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn situatie gelijk is aan het door hem bedoelde geval.
    
    De hiervoor genoemde omstandigheden leiden derhalve niet tot het oordeel dat het college niet tot handhavend optreden wegens strijd met het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan Duinrand" mocht overgaan.
    
    5.4.    Het vorenstaande neemt echter niet weg dat het college in dit geval niet tot handhavend optreden kon overgaan zonder daarbij ook alle belangen van [appellant] uitdrukkelijk te betrekken.
    
    Hoewel het vertrouwensbeginsel, waarop [appellant] een beroep doet, niet zo ver strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd, heeft het college bij het besluit van 25 april 2003 op ondubbelzinnige wijze en zonder enige beperking tot uitdrukking gebracht dat het niet tot handhavend optreden tegen het gebruik van de woning als burgerwoning in strijd met het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan Duinrand" zou overgaan. Het heeft daarin gemotiveerd uiteengezet - zoals weergeven in 5.1 - waarom het, ondanks het verzoek daartoe van Mijbupark, het toen in verband met de rechtszekerheid niet rechtmatig achtte handhavend op te treden. Nu het besluit van 25 april 2003 formele rechtskracht heeft verkregen, moet van de rechtmatigheid van dat besluit worden uitgegaan. Gelet op de duidelijke tekst van het besluit van 25 april 2003, heeft [appellant] aan dat besluit de gerechtvaardigde verwachting mogen ontlenen dat het college - ook na een nieuw verzoek daartoe van Mijbupark - niet tot handhaving zou overgaan. Gelet daarop en het verhandelde ter zitting van de Afdeling, heeft [appellant] naar de strekking van het besluit van 25 april 2003 gehandeld, onder meer door investeringen in de woning te doen. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 januari 2011 is het college, naar aanleiding van een nieuw verzoek om handhaving van Mijbupark, teruggekomen van het voor [appellant] gunstige besluit van 25 april 2003, hoewel het planologische regime niet was gewijzigd. Door er geen rekening mee te houden dat het gerechtvaardigde verwachtingen bij [appellant] had gewekt en dat [appellant] door het alsnog handhavend optreden onevenredig in zijn belangen wordt geschaad, heeft het college de belangen van [appellant] bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 januari 2011 onvoldoende betrokken. Gelet op deze omstandigheden bracht artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mee dat - ook al heeft het college in de omstandigheden die zich na het besluit van 25 april 2003 hebben voorgedaan op zichzelf aanleiding mogen zien tot handhavend optreden over te gaan - het college daartoe niet heeft kunnen overgaan zonder daarbij te bezien of, en zo ja, in hoeverre, aan [appellant] enige vorm van compensatie moest worden geboden. De voorzieningenrechter heeft dat niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de voorzieningenrechter zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 29 december 2011 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    7.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    Gelet op hetgeen onder 5.4 is overwogen, komt aan de invorderingsbesluiten van 28 maart en 12 april 2012 de grondslag te ontvallen. De Afdeling zal het beroep tegen deze besluiten gegrond verklaren en die besluiten vernietigen.
    
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 9 februari 2012 in zaken nrs. 12/274 en 12/277;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 29 december 2011, zonder kenmerk;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    VI.    verklaart het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 28 maart 2012 en 12 april 2012 gegrond;
    
    VII.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 28 maart 2012 en 12 april 2012, kenmerk DV/VER/HB;
    
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.774,64 (zegge: zeventienhonderdvierenzeventig euro en vierenzestig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 384,00 (zegge: driehonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld    w.g. Graaff-Haasnoot
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2012
    
    531-672.