ECLI:NL:RVS:2018:3254, Raad van State, 10-10-2018, 201706596/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 8 februari 2016 heeft het college de verzoeken van onderscheidenlijk [appellant A] en [appellant B] om handhavend op te treden tegen het overslag- en mestverwerkingsbedrijf [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] aan de [locatie] te Helmond (hierna: het perceel) afgewezen.

201706596/1/A1.
    Datum uitspraak: 10 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Helmond,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 juli 2017 in zaak nr. 16/2324 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 8 februari 2016 heeft het college de verzoeken van onderscheidenlijk [appellant A] en [appellant B] om handhavend op te treden tegen het overslag- en mestverwerkingsbedrijf [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] aan de [locatie] te Helmond (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluiten van 28 juni 2016 heeft het college de door onderscheidenlijk [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 7 juli 2017 heeft de rechtbank het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], ongegrond verklaard en het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], gegrond verklaard, het aan [appellant B] gerichte besluit van 28 juni 2016 vernietigd, voor zover daarbij zijn bezwaar ongegrond is verklaard, bepaald dat het bezwaar van [appellant B] niet-ontvankelijk wordt verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het aan [appellant B] gerichte besluit van 28 juni 2016. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2018, waar [appellant A] en [appellant B], beiden in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.C. de Krosse-de Ridder en T.H. Visser, zijn verschenen. Voorts is [overslag- en mestverwerkingsbedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] exploiteert een overslag- en mestverwerkingsbedrijf op het perceel. Het zuidelijke deel van de inrichting wordt gebruikt voor onder meer de op- en overslag van zand, grond, bouwstoffen, puin, schroot en verschillende soorten afvalstoffen. Het noordelijke deel van de inrichting wordt gebruikt voor de op- en overslag van onder andere natte mest in verschillende smalle, hoge silo’s alsmede het drogen van meststoffen met een hoog droog stofgehalte, zoals kippenmest. De gedroogde meststoffen worden tot korrels geperst en daarna opgeslagen en opgezakt. De gereinigde proceslucht en de afgezogen lucht uit het opslaggebouw wordt via een schoorsteen van 40 m boven het maaiveld afgevoerd naar de buitenlucht. Aan [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] zijn verschillende (omgevings)vergunningen verleend.
    
    2.    [appellant A] woont op circa 350 m ten noordoosten van de grens van de inrichting van [overslag- en mestverwerkingsbedrijf]. [appellant B] woont op circa 1400 m ten noordoosten van de grens van de inrichting van [overslag- en mestverwerkingsbedrijf]. [appellant A] en [appellant B] hebben op 14 december 2015 onderscheidenlijk 16 december 2015 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de geuroverlast die zij gedurende weken aaneengesloten ondervinden van [overslag- en mestverwerkingsbedrijf].
    
    3.    In de besluiten van 8 februari 2016, in stand gelaten bij besluiten op bezwaar van 28 juni 2016, heeft het college zich naar aanleiding van een geurmeting op 10 december 2015 op het standpunt gesteld dat voorschrift 5.2.1 van de op 5 december 2014 aan [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] verleende omgevingsvergunning niet wordt overtreden en dat daarom de verzoeken om handhavend optreden worden afgewezen. In voorschrift 5.2.1 is bepaald dat de geuremissie uit de schoorsteen niet meer mag bedragen dan 398 MouE (H)(hedonisch gewogen) per uur, gedurende 6000 uren per jaar. Uit de op 10 december 2015 uitgevoerde meting volgt, met inachtneming van de totale meetonzekerheid, waarvoor een factor 2,8 is gehanteerd, een geuremissie van 167 MouE (H)/uur.
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellant B] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat volgens de rechtbank niet aannemelijk is dat [appellant B] ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting kan ondervinden. Het bezwaar van [appellant B] had daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. De rechtbank heeft dat zelf voorziend alsnog gedaan. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden, omdat tijdens de meting van 10 december 2015 geen sprake was van een overtreding van voorschrift 5.2.1 van de aan [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] verleende omgevingsvergunning, ook niet indien een meetonzekerheid van factor 2 zou worden toegepast. Gelet hierop en nu ook nadien geen overtredingen meer zijn geconstateerd, kan volgens de rechtbank in het midden blijven met welke meetonzekerheidscorrectie moet worden gemeten. Het college heeft terecht het verzoek om handhavend op te treden afgewezen, aldus de rechtbank.
    
    Belanghebbende
    
    5.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant B] geen belanghebbende is omdat hij op een grote afstand van de inrichting woont.
    
    5.1.    De Afdeling overweegt allereerst dat [appellant A] bij de aangevallen uitspraak geen belanghebbende als bedoeld in artikel 8:104, eerste lid, van de Awb is, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant B] niet-ontvankelijk is verklaard. Het hoger beroep, voor zover ingediend door [appellant A], voor zover tegen die beslissing van de rechtbank gericht, wordt derhalve niet-ontvankelijk verklaard.
    
    5.2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van onder meer 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, overwogen dat het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals in dit geval een omgevingsvergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    
    5.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant B] geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb is. Niet aannemelijk is dat [appellant B] ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van enige betekenis van [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] ondervindt. [appellant B] woont op een afstand van 1400 m ten noordoosten van [overslag- en mestverwerkingsbedrijf]. Hoewel door het college niet is bestreden dat kippenmest een van andere geuren te onderscheiden geur is, is, gelet op die afstand, niet vast komen te staan dat de geur ter plaatse van de woning van [appellant B] is te herleiden tot [overslag- en mestverwerkingsbedrijf]. Daarbij is van belang dat in de nabije omgeving van [overslag- en mestverwerkingsbedrijf], zoals ter zitting door partijen is toegelicht, andere mogelijk geurveroorzakende bedrijven zijn gelegen, waaronder een slachterij en een meng- en veevoederbedrijf.
    
        Het betoog van [appellant B] faalt.
    
    6.    Omdat de rechtbank, gezien hetgeen hiervoor is overwogen, terecht het aan [appellant B] gerichte besluit van 28 juni 2016 heeft vernietigd en het bezwaar van [appellant B] zelf voorziend niet-ontvankelijk heeft verklaard, komt de Afdeling aan een inhoudelijke beoordeling van de door [appellant B] in hoger beroep ingediende gronden niet toe. Dit betekent dat de Afdeling in de volgende rechtsoverwegingen slechts de rechtmatigheid van het aan [appellant A] gerichte besluit op bezwaar van 28 juni 2016 zal beoordelen.
    
    Overtreding
    
    7.    [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte slechts de meting van 10 december 2015 aan haar besluitvorming ten grondslag heeft gelegd terwijl uit eerdere metingen blijkt dat niet aan vergunningvoorschrift 5.2.1 van de aan [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] verleende omgevingsvergunning kan worden voldaan. Voorts heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte overwogen dat in het midden kan blijven met welke meetonzekerheidscorrectie moet worden gemeten. Volgens [appellant A] kan niet een meetonzekerheid van factor 2,8 worden toegepast, maar moet een factor 2 worden toegepast. Bovendien leidt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ook het gebruik van factor 2 tot een overtreding van voorschrift 5.2.1, zo blijkt uit onder meer een meting van 1 december 2015, aldus [appellant A].
    
    7.1.    Het college heeft meerdere geurmetingen verricht naar de geuremissie tijdens de productie van kippenmestkorrels, waaronder op 1 december en 10 december 2015. De Afdeling is van oordeel dat niet valt in te zien waarom het college niet ook de meting van 1 december 2015 als uitgangspunt heeft gehanteerd bij de beantwoording van de vraag of voorschrift 5.2.1 van de op 5 december 2014 aan [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] verleende omgevingsvergunning is overtreden. Dat de meting van 10 december 2015 volgens het college het dichtst bij het door [appellant A] gedane verzoek om handhavend optreden is gelegen, is daarvoor onvoldoende. De geurmetingen kunnen, nu zij onderdeel zijn van een reeks van metingen om te bepalen of aan genoemd voorschrift wordt voldaan, niet onafhankelijk van elkaar worden beoordeeld en zijn bovendien beiden kort voor het handhavingsverzoek van [appellant A] verricht. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    
        Nu het college bij de beoordeling van de van de inrichting afkomstige geurhinder ook de geurmeting van 1 december 2015 had moeten betrekken en uit die geurmeting, naar niet in geschil is, blijkt dat met een meetonzekerheid van factor 2 niet aan de in voorschrift 5.2.1 opgenomen geurnorm wordt voldaan, zal de Afdeling bezien of het college kon volstaan met de toepassing van een meetonzekerheid van factor 2,8.
    
    7.2.    Het college heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat bij de berekening van de geuremissie een meetonzekerheid van factor 2,8 dient te worden toegepast door in die meetonzekerheid ook de hedonische bepaling mee te wegen. In het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) van 23 februari 2017, die op verzoek van de rechtbank onderzoek heeft verricht naar onder meer de door het college gehanteerde meetonzekerheid, is - kort weergegeven - vermeld dat een factor 2 algemeen aanvaard is als aan te houden factor in verband met de meetonzekerheid van de gemeten geurconcentratie, zoals ook volgt uit de Nederlandse Technische Afspraak 9065. Dat geldt niet voor de door de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (hierna: OMWB) gekozen factor van 2,8 indien tevens sprake is van een hedonische meting. Die factor is volgens de StAB het resultaat van een berekening die op zichzelf niet onjuist is maar waaraan door de OMWB geen duidelijke en transparante onderbouwing en afweging ten grondslag is gelegd. Voorts komt volgens de StAB een verdere verruiming van de meetonzekerheid van een factor 2 naar een factor 2,8 de geloofwaardigheid van geurmetingen niet ten goede en zal in de provincie Noord-Brabant sprake zijn van een soepelere geurbeoordeling dan elders. De StAB concludeert dat de factor 2,8 vooralsnog niet zou moeten worden toegepast bij het handhaven van een hedonisch gewogen geuremissienorm.
    
        Gelet op de door de StAB gegeven toelichting en, nu het college het deskundigenbericht niet heeft bestreden en slechts als motivering voor de factor 2,8 heeft gegeven dat de kwantificering en interpretatie van de onzekerheid bij de bepaling van geuremissies ter discussie staat, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het college voor de berekening van de geuremissie ten onrechte van een meetonzekerheid van factor 2,8 is uitgegaan.
    
    7.3.    Omdat, gezien het vorenstaande, uit dient te worden gegaan van een meetonzekerheid van factor 2 en nu vast staat dat op 1 december 2015 met toepassing van deze meetonzekerheid de geuremissie uit de schoorsteen meer bedroeg dan 398 MouE (H)(hedonisch gewogen) per uur en daarmee voorschrift 5.2.1 van de op 5 december 2014 aan [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] verleende omgevingsvergunning was overtreden, was het college bevoegd tot handhavend optreden. Dat uit eerdere en latere metingen zou blijken dat geen overtreding van genoemd voorschrift heeft plaatsgevonden, maakt niet dat er geen bevoegdheid (meer) bestond tot handhavend optreden.
    
    7.4.    Nu het college bevoegd is tot handhavend optreden op grond van voorschrift 5.2.1 van de op 5 december 2014 aan [overslag- en mestverwerkingsbedrijf] verleende omgevingsvergunning, heeft het college het aan [appellant A] gerichte besluit van 28 juni 2016 in strijd met artikel 7:12 van de Awb ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Slotoverwegingen
    
    8.    Het hoger beroep, voor zover ingediend door [appellant B], is ongegrond. Dit betekent dat in stand blijft de beslissing van de rechtbank, voor zover dat ziet op het beroep van [appellant B] en het aan [appellant B] gerichte besluit op bezwaar van 28 juni 2016. Nu de rechtbank het beroep van [appellant B] terecht gegrond heeft verklaard, blijft de opdracht van de rechtbank aan het college om het griffierecht te vergoeden ook in stand.
    
    9.    Het hoger beroep, voor zover ingediend door [appellant A], voor zover gericht tegen de beslissing van de rechtbank waarbij het bezwaar van [appellant B] niet-ontvankelijk is verklaard, is niet-ontvankelijk.
    
        Het hoger beroep van [appellant A], voor het overige, is gegrond. Dit houdt in dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep ingesteld door [appellant A] ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], gegrond verklaren en het aan hem gerichte besluit op bezwaar van 28 juni 2016 vernietigen. Het vorenstaande betekent dat het college met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar van [appellant A] tegen het aan hem gerichte besluit van 8 februari 2016 dient te beslissen. De overige beroepsgronden behoeven gelet daarop geen bespreking.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], voor zover gericht tegen de beslissing van de rechtbank waarbij het bezwaar van [appellant B] niet-ontvankelijk is verklaard, niet-ontvankelijk;
    
    III.    verklaart het hoger beroep van  [appellant A], voor het overige, gegrond;
    
    IV.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 juli 2017 in zaak nr. 16/2324, voor zover daarbij het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], ongegrond is verklaard;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], gegrond;
    
    VII.    vernietigt het aan [appellant A] gerichte besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 28 juni 2016, kenmerk C2186125/4010190;
    
    VIII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 48,37 (zegge: achtenveertig euro en zevenendertig cent);
    
    IX.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellant A] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Wortmann    w.g. Montagne
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
    
    374.