ECLI:NL:RVS:2019:325, Raad van State, 06-02-2019, 201803699/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Boschweg ongenummerd te Bunde" gewijzigd vastgesteld.

201803699/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Bunde, gemeente Meerssen,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Meerssen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Boschweg ongenummerd te Bunde" gewijzigd vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2018, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door R.M.J.A. Kuppers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde].
    
    Overwegingen
    
        Inleiding
    
    1.    Het plangebied wordt momenteel gebruikt als akker en wordt begrensd door een perceel landbouwgrond en woningen aan de Boschweg. Op ongeveer 60 m ten noorden van het plangebied begint het Natura 2000-gebied "Bunder- en Elslooërbos" (hierna: het Natura 2000-gebied). Het plan voorziet in de realisatie van een woning aan de Boschweg ongenummerd. Binnen het plan wordt planologisch ruimte voor de woning gemaakt door het wegbestemmen van twee woningbouwkavels aan de Kloosterberg. Voor de inwerkingtreding van dit plan was de beheersverordening "Kernen" van toepassing op het plangebied.
    
        [appellant A] en [appellant B] wonen aan de [locatie 1] respectievelijk [locatie 2] en kunnen zich niet verenigen met het plan. De aangevoerde beroepsgronden hebben betrekking op het wegbestemmen van de bouwmogelijkheden aan de Kloosterberg, de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) en de nieuwe bouwlocatie.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.    De raad stelt dat [appellant A] en [appellant B] geen belanghebbenden zijn, omdat hun percelen niet grenzen aan het plangebied. [appellant A] en [appellant B] wonen weliswaar in dezelfde straat als waar de ontwikkeling plaatsvindt, maar zij hebben door de tussengelegen woningen geen zicht op de woningbouwkavel, aldus de raad.
    
    2.1.    Ingevolge artikel 8:1, in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de  Awb) kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Voor de beantwoording van de vraag of [appellant A] en [appellant B] belanghebbenden zijn, is bepalend of zij feitelijke gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van het plan.
    
        [appellant A] en [appellant B] wonen op een afstand van ongeveer 57 m respectievelijk 20 m van het plangebied. Gelet op de geringe afstanden valt niet op voorhand uit te sluiten dat zij feitelijke gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van het plan, zodat zij belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. De beroepen zijn ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Ingetrokken beroepsgrond
    
    4.    Ter zitting hebben [appellant A] en [appellant B] de beroepsgrond over de afwijkingsbevoegdheid ingetrokken.
    
    Plangrens
    
    5.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat er een formele en inhoudelijke samenhang bestaat tussen de beoogde woning op de Boschweg ongenummerd en de voorziene ontwikkeling op de Boschweg 1, zodat beide ontwikkelingen in één bestemmingsplan moeten worden geregeld. In dit verband wijzen zij op het principebesluit van 7 januari 2016 waaruit onder meer volgt dat de ontwikkeling aan de Boschweg 1 in het voorliggende plan wordt meegenomen.
    
    5.1.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft toegelicht dat ten tijde van het principebesluit de verwachte ontwikkeling aan de Boschweg 1 omvangrijker was, maar dat de ontwikkeling later is aangepast naar drie vakantiewoningen. Voor de aangepaste ontwikkeling is door de verlening van een omgevingsvergunning afgeweken van de beheersverordening, aldus de raad. Voorts heeft de raad toegelicht dat de effecten van beide ontwikkelingen zodanig gering zijn dat het niet nodig is om deze in één plan te regelen. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet is gebleken dat tussen de beoogde woning aan de Boschweg ongenummerd en de voorziene ontwikkeling aan de Boschweg 1 een zodanige samenhang bestaat dat de raad beide ontwikkelingen in één plan had moeten regelen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Wegbestemmen bouwmogelijkheden Kloosterberg
    
    6.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de twee woningbouwkavels aan de Kloosterberg niet rechtmatig kunnen worden ingezet ter compensatie van een woning aan de Boschweg ongenummerd. Daartoe voeren zij aan dat het plan in strijd is met het woningbouwbeleid. Volgens de "Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg" (hierna: de structuurvisie) moeten vier woningbouwkavels worden ingezet ter compensatie van de beoogde woning.
    
        Voorts betogen [appellant A] en [appellant B] dat als gevolg van de aanwezigheid van een gemeentelijk monument geen reële bouwmogelijkheden ter plekke van de woningbouwkavels aan de Kloosterberg bestaan.
    
        Tot slot betogen zij dat de twee woningbouwkavels aan de Kloosterberg op een onjuiste wijze zijn overgenomen in de vigerende beheersverordening "Kernen". In het verleden zou sprake zijn geweest van één woningbouwkavel, aldus [appellant A] en [appellant B]. Daartoe verwijzen zij naar het oude bestemmingsplan "Op de Berg".
    
    6.1.    Primair stelt de raad zich op het standpunt dat het woningbouwbeleid niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant A] en [appellant B].
    
        Subsidiair stelt de raad dat de twee woningbouwkavels aan de Kloosterberg ter compensatie kunnen worden ingezet, omdat in redelijkheid is afgeweken van het geldende woningbouwbeleid. Voorts volgt uit de planologische regimes dat sprake is van twee bestemde woningbouwkavels aan de Kloosterberg. Tot slot is het monumentale karakter niet relevant voor de vraag of sprake is van een reële bouwmogelijkheid, aldus de raad.
    
    6.2.    Voor zover de raad stelt dat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond, overweegt de Afdeling als volgt. Het woningbouwbeleid zoals dat in de structuurvisie tot uitdrukking komt, ziet onder meer op het creëren van een goed woonmilieu. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich in het kader van een goede ruimtelijke ordening derhalve beroepen op de structuurvisie. Gelet hierop beroepen zij zich in zoverre niet op normen die kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    
    6.3.    De structuurvisie is een gezamenlijke visie over het thema wonen, opgesteld door de 18 gemeenten in Zuid-Limburg in samenwerking met de provincie. Op 8 september 2016 is de structuurvisie vastgesteld door de gemeenteraad van Meerssen. In de structuurvisie is onder meer opgenomen dat nieuwe woningbouwinitiatieven moeten worden gecompenseerd en dat de norm voor compensatie 1:4 betreft (toe te voegen woning: te schrappen harde plannen).
    
        In het voorliggende plan wordt het toevoegen van één woning aan de Boschweg ongenummerd gecompenseerd door het wegbestemmen van twee woningbouwkavels aan de Kloosterberg. In de plantoelichting is opgenomen dat dit plan valt onder het beoordelingskader van voor de vaststelling van de structuurvisie. Daartoe verwijst de raad naar de "Regionale Woonvisie Maastricht-Mergelland 2010-2020", de "Verordening Wonen Zuid-Limburg" en het "Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014".
    
        Het college van burgemeester en wethouders heeft bij brief van 7 januari 2016 in principe toestemming verleend voor het plan. De raad heeft toegelicht dat het toepassen van de structuurvisie waarbij de norm voor compensatie is aangescherpt, zich niet verdraagt met de principetoestemming en nadelig zou zijn voor de initiatiefnemer. Voorts gaat de toegepaste compensatie verder dan op grond van het oude beleid noodzakelijk was, aldus de raad. Derhalve is het plan na een belangenafweging en in overleg met de provincie Limburg en de regio alsnog voortgezet. Op 24 maart 2017 is het plan voorgelegd aan de provincie. De provincie heeft geen vooroverlegreactie ingediend. Vervolgens is het plan op 15 mei 2017 voorgelegd aan de regio. De regionale werkgroep heeft positief geadviseerd.
    
        Het voornemen om ter plaatse een woning te realiseren en de principetoestemming dateren van voor de vaststelling van de structuurvisie. Gelet op de gegeven toelichting en met name de principetoestemming is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid heeft kunnen afwijken van het uitgangspunt dat het plan moet worden getoetst aan het beleid dat gold ten tijde van het nemen van het besluit.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.4.    Ten aanzien van het betoog dat de bouwmogelijkheden uit het bestemmingsplan "Op de Berg" op onjuiste wijze zijn omgezet in de beheersverordening "Kernen", overweegt de Afdeling dat in deze procedure alleen het besluit van de raad tot vaststelling van het onderhavige plan ter beoordeling ligt. De vraag of er een fout is gemaakt in de beheersverordening kan in deze procedure niet aan de orde komen.
    
        Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat geen reële bouwmogelijkheden ter plekke van de woningbouwkavels aan de Kloosterberg bestaan, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de plantoelichting volgt dat het compenseren van woningbouwinitiatieven geschiedt door het schrappen van bestaande harde plancapaciteit. De twee woningbouwkavels aan de Kloosterberg betreffen onbenutte planologische mogelijkheden uit de vigerende beheersverordening, zodat de twee woningbouwkavels als harde plancapaciteit kunnen worden ingezet ter compensatie.
    
        De betogen falen.
    
    Diersoorten en Natura 2000-gebied
    
    7.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de "Quickscan Wet Natuurbescherming Boschweg ong. te Bunde", opgesteld door M. Bonder op 27 november 2017 (hierna: de Quickscan) die ten grondslag ligt aan het plan gebreken bevat. Zij voeren onder meer aan dat de Quickscan is gebaseerd op een veldbezoek van enkele uren dat overdag heeft plaatsgevonden in de late herfst, zodat het onderzoek niet representatief is voor de rest van het jaar. Ook het literatuuronderzoek is summier uitgevoerd, aldus [appellant A] en [appellant B]. Zij wijzen op recente waarnemingen van vuursalamanders op korte afstand van het plangebied en voeren aan dat de vondsten zijn gemeld bij de Nationale Databank voor Flora en Fauna (hierna: de NDFF).
    
        Voorts vrezen [appellant A] en [appellant B] voor de aantasting van de landschappelijke en natuurlijke waarden van hun woonomgeving. Zij voeren aan dat een grondig onderzoek noodzakelijk is, omdat het plangebied naast het Natura 2000-gebied ligt.
    
    7.1.    Wat betreft het Natura 2000-gebied stelt de raad dat de vermeende aantasting van het Natura 2000-gebied geen belang is dat [appellant A] en [appellant B] raakt, omdat zij daarop door de tussengelegen woningen geen zicht hebben.
    
        Voorts stelt de raad dat voor de aspecten flora en fauna en het Natura 2000-gebied van de juistheid van de conclusies in de Quickscan moet worden uitgegaan. Wat betreft het Natura 2000-gebied stelt de raad zich op het standpunt dat geen sprake zal zijn van negatieve effecten voor dat gebied. Verder blijkt uit de raadpleging van de NDFF dat de vuursalamander niet ter plekke van het plangebied is waargenomen, aldus de raad. Daarnaast heeft de raad een "second opinion" gevraagd aan de provincie. Hierin wordt bevestigd dat het aspect flora en fauna geen belemmering vormt voor de beoogde ontwikkeling.
    
    7.2.    Voor zover de raad stelt dat wat betreft de bescherming van het Natura 2000-gebied het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit, overweegt de Afdeling als volgt. De bepalingen in de Wnb strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1371) volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
    
        [appellant A] en [appellant B] wonen op een korte afstand, ongeveer 130 m tot 200 m, van het Natura 2000-gebied, zodat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling.
    
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat voor de aspecten flora en fauna waarop [appellant A] en [appellant B] doelen een regeling is neergelegd in de Wnb. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in die wet nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    7.4.    Uit de Quickscan volgt dat in het kader van de voorbereiding van het plan onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van de binnen de Wnb beschermde flora en fauna in het plangebied. Het onderzoek bestond uit een literatuuronderzoek en een veldbezoek op 22 november 2017. In het onderzoek is zowel gekeken naar soortenbescherming, planten en dieren, als naar gebiedsbescherming, het Natura 2000-gebied. Uit de Quickscan volgt dat niet wordt verwacht dat jaarrond beschermde flora en fauna worden verstoord als gevolg van het plan. Voorts blijkt uit de Quickscan dat ter plaatse van het Natura 2000-gebied waarnemingen bekend zijn van onder meer vuursalamanders, maar dat tijdens het veldbezoek geen aanwijzingen zijn aangetroffen van beschermde flora en fauna in het plangebied. Een vervolgonderzoek of de aanvraag van een ontheffing op basis van de Wnb is niet nodig.
    
        Voorts is in de Quickscan vermeld dat het onderzoek is verricht aan de hand van een zogenoemde "Effectindicator" en dat niet wordt verwacht dat het plan effect zal hebben op het Natura 2000-gebied, zodat een nadere effectenstudie niet nodig is.
    
        Ten behoeve van de zorgvuldigheid van het plan is een "second opinion" gevraagd. Daarin is aangegeven dat de Quickscan voldoende is uitgevoerd en dat een veldbezoek bedoeld is om een inschatting te kunnen maken van de potentiële waarden van het plangebied, zodat het veldbezoek niet in de meest geschikte periode hoeft te gebeuren.
    
    7.5.    De Afdeling ziet in hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de Quickscan onvolledig of gebrekkig is. Daartoe is mede van belang dat in de Quickscan met de aanwezigheid van vuursalamanders rekening is gehouden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad de Quickscan in redelijkheid aan het plan ten grondslag heeft kunnen leggen.
    
        Wat betreft het Natura 2000-gebied overweegt de Afdeling dat uit de Quickscan volgt dat niet wordt verwacht dat de voorziene ontwikkeling significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad mogen uitgaan van deze conclusie.
    
        Voorts heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb wat betreft de aspecten flora en fauna niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
        Het betoog faalt.
    
    Landschappelijke inpassing
    
    8.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat een landschappelijke inpassing geëffectueerd dient te zijn op het moment van de vergunningverlening, omdat slechts dan het belang van flora en fauna en landschap kan worden gerespecteerd.
    
    8.1.    De raad stelt dat het vooraf realiseren van de landschappelijke inpassing ongewenst is, omdat aan te planten bomen en struiken beschadigd kunnen worden bij de bouwwerkzaamheden. De opname van een verplichting in de planregels vormt voldoende zekerheid dat de realisatie en instandhouding correct worden opgepakt, aldus de raad.
    
    8.2.    Artikel 4, lid 4.4.4, van de planregels luidt: "Het gebruiken en/of laten gebruiken van de woning op de voor Wonen aangewezen gronden is alleen toegestaan als de realisatie en instandhouding van de landschappelijke inpassing conform het landschapsplan zoals opgenomen in Bijlage 1 bij deze regels binnen 2 jaar na afgifte van de omgevingsvergunning is uitgevoerd en kwalitatief en kwantitatief in stand wordt gehouden."
    
    8.3.    De Afdeling acht de toelichting van de raad over het realiseren van de landschappelijke inpassing na de bouw van de woning niet onredelijk. De raad heeft ter zitting toegelicht dat artikel 4, lid 4.4.4, van de planregels zo moet worden gelezen dat de woningen niet mogen worden gebruikt voordat de landschappelijke inpassing is gerealiseerd. Voorts is ter zitting toegelicht dat die inpassing binnen enkele weken kan worden gerealiseerd. Op welke wijze het plangebied landschappelijk zal worden ingepast, is beschreven in het inpassingsplan. [appellant A] en [appellant B] hebben verder niet onderbouwd waarom met deze voorwaardelijke verplichting de bescherming van flora en fauna en landschap onvoldoende is geregeld. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat geen grond bestaat voor het oordeel dat onvoldoende is gewaarborgd dat het plangebied landschappelijk zal worden ingepast.
    
        Het betoog faalt.
    
    Precedentwerking
    
    9.    [appellant A] en [appellant B] vrezen dat het plan leidt tot precedentwerking. Zij betogen dat de raad het standpunt over precedentwerking niet heeft onderbouwd.
    
    9.1.    De raad heeft toegelicht dat niet hoeft te worden gevreesd voor precedentwerking, omdat binnen de gemeente geen situaties bekend zijn waarbij initiatiefnemers een woningbouwontwikkeling kunnen realiseren door woningbouwkavels in te zetten als compensatie. De Afdeling overweegt dat, wat hier ook van zij, andere gevallen in deze procedure niet ter beoordeling voorliggen en derhalve niet aan de orde kunnen komen.  
    
        Het betoog faalt.  
    
    Conclusie
    
    10.    Het beroep is ongegrond.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Melse
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
    
    191-909.