ECLI:NL:RVS:2003:AF5626, Raad van State, 12-03-2003, 200204884/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200204884/1.
      Datum uitspraak: 12 maart 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    [appellanten],
      2.    [appellanten],
      3.    [appellant], allen wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Haarlem van 31 juli 2002 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 april 2000 hebben burgemeester en wethouders van Zaanstad (hierna: burgemeester en wethouders) appellanten sub 1 op straffe van een dwangsom gelast de bewoning van hun woonschip [naam] te [plaats] en dat schip te verwijderen.
    
    Bij besluit van 4 april 2000 hebben burgemeester en wethouders aan appellanten sub 2 kenbaar gemaakt dat zij, onder een aantal genoemde voorwaarden, niet handhavend zullen optreden tegen de permanente bewoning van het woonschip Senang en het daarvoor permanent afmeren van dit woonschip op de ligplaats die in de bijgaande situatietekening is aangeduid met Senang.
    
    Bij besluit van 4 april 2000 hebben burgemeester en wethouders aan appellant sub 3 kenbaar gemaakt dat zij, onder een aantal genoemde voorwaarden, niet handhavend zullen optreden tegen het permanent afmeren van het pleziervaartuig de Hoop en Vrees met dekschuit op de ligplaats die in bijgaande situatietekening is aangeduid met Hoop en Vrees.
    
    Bij besluit van 7 september 2001 (hierna: het bestreden besluit) hebben burgemeester en wethouders de daartegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Hoor- en Adviescommissie van 14 augustus 2001, waar in het besluit naar wordt verwezen, zijn aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 31 juli 2002, verzonden op 2 augustus 2002, heeft de rechtbank te Haarlem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 6 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 9 september 2002, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 18 november 2002 hebben burgemeester en wethouders een memorie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. L.A.H.M. Creemers, advocaat te Zaandijk, en vergezeld van [gemachtigden], en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. C.N.J. Kortmann, advocaat te Amsterdam, vergezeld van mr. F. Marinus en A.A.F. van der Markt, beiden ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellanten hebben betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van hun ligplaatsen onder het overgangsrecht valt en dat burgemeester en wethouders hiertegen derhalve niet konden optreden. Bovendien heeft de rechtbank niet onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden, in verband waarmee burgemeester en wethouders niet handhavend mochten optreden, als zij hebben gedaan ten aanzien van appellanten sub 1. Daarbij is een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. Voorts hebben appellanten sub 2 en 3 een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan.
    
    2.2.    De in geding zijnde ligplaatsen, die zich bevinden aan de [locatie] te [plaats], hebben ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Nauernasche Polder 1995”, dat op 3 oktober 1996 van kracht is geworden, de bestemming “water”.
    
         Artikel 13, eerste lid, van de voorschriften bij dat plan bepaalt dat het verboden is gronden en opstallen in strijd met hun bestemming te gebruiken. In het tweede lid is bepaald dat tot het verboden gebruik van gronden met de bestemming “water” in ieder geval wordt gerekend het voortdurend afgemeerd houden van vaartuigen die zijn bestemd voor het wonen of het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten.
    
         Ingevolge artikel 15 van de planvoorschriften zijn de leden 1 en 2 van artikel 13 niet van toepassing op afwijkend gebruik, dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan:
    
    a. in overeenstemming was met een bestemmingsplan en/of een bouwverordening of
    
    b. in strijd daarmee, maar rechtens onaantastbaar.
    
    Wijziging van dat gebruik is toegestaan, als de afwijking niet wordt vergroot.
    
    2.3.    Ingevolge het voor voornoemd plan ter plaatse geldende bestemmingsplan “Nauernasche Polder 1980”, dat op 5 augustus 1982 van kracht is geworden, hadden de betrokken gronden ook de bestemming “water”.
    
         Ingevolge artikel 17 van de bij dat plan behorende voorschriften zijn de gronden op de plankaart, bestemd tot “water”, aangewezen voor watergangen met transport over water, met dien verstande dat geen bebouwing is toegestaan.
    
         Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de daaraan gegeven bestemming.
    
         Ingevolge artikel 23 is het bepaalde in artikel 20 niet van toepassing op het gebruik van gronden en opstallen, dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan reeds plaatsvond, mits en voor zover de afwijking van het plan niet wordt vergoot.
    
    2.4.    De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 13 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan het voortdurend afgemeerd houden van vaartuigen op de ligplaatsen verboden is. Een zelfde verbod gold op grond van artikel 17 van het voordien geldende bestemmingsplan. Gezien de in dat artikel 17 opgenomen omschrijving, behoorde het innemen van een vaste ligplaats niet tot de daarbij aangegeven functies.
    
    2.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat niet is komen vast te staan dat het voortdurend afgemeerd houden van de schepen voor bewoning op de ligplaatsen [naam], [naam] en [naam] onder de werking van de in artikel 15 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Nauernasche Polder 1995” opgenomen overgangsbepaling valt. Voor zover ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan ter plaatse al permanent schepen lagen afgemeerd, was dat immers in strijd met het daaraan voorafgaand geldende bestemmingsplan “Nauernasche Polder 1980”. Gebruik als permanente ligplaats dat reeds onder het overgangsrecht van dit plan viel, heeft de rechtbank terecht niet aannemelijk gemaakt geacht. Appellanten zijn er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat, zo al ten tijde van de peildatum 5 augustus 1982 ter plaatse woonschepen met een permanente ligplaats waren afgemeerd, dit vervolgens tot het moment waarop de schepen waarop de last respectievelijk de gedoogverklaringen zien daar zijn afgemeerd, heeft voortgeduurd zonder dat een daarbij in aanmerking te nemen onderbreking heeft plaatsgevonden, en zonder dat daarbij de bestaande afwijking (van het bestemmingsplan) is vergroot. Een aantal door burgemeester en wethouders overgelegde luchtfoto’s uit de periode 1977-1999 laat voor wat betreft de aan de orde zijnde ligplaatsen een wisselend beeld zien van schepen, zo het daarbij al zou gaan om permanent bewoonde woonschepen die in die periode ter plaatse afgemeerd lagen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is bovendien gebleken dat ter plaatse waar de [naam] is afgemeerd, destijds sprake was van één schip dat na de peildatum is vervangen door twee woonarken, waaronder het huidige woonschip [naam], hetgeen een intensivering van het strijdige gebruik betreft. Voorts is gebleken dat Rijkswaterstaat ter plaatse waar de [naam] lag afgemeerd na de peildatum aan de kade/dijk werkzaamheden heeft verricht die ertoe hebben geleid dat de schepen die daar lagen afgemeerd voor langere tijd naar achteren zijn verplaatst, zodat geen sprake is geweest van ononderbroken voortgezet gebruik. Ten aanzien van de door appellanten in dit verband overgelegde verklaringen en overige stukken zij nog opgemerkt dat aan een aantal verklaringen geen betekenis toekomt, omdat daarin uitsluitend het woonschip is genoemd en daaruit niet blijkt om welke ligplaats het gaat en dat daar waar de verklaringen en overige stukken afwijken van hetgeen uit de vorenbesproken objectieve gegevens blijkt, doorslaggevend gewicht wordt toegekend aan die laatste gegevens. Bovendien beslaan de verklaringen niet de gehele relevante periode.
    
        Het met het bestemmingsplan “Nauernasche Polder 1980” strijdige gebruik was ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Nauernasche Polder 1995” niet rechtens onaantastbaar geworden. Een besluit of rechterlijke uitspraak van die strekking is niet voorhanden. Het enkele tijdsverloop tot voornoemde peildatum had niet tot gevolg dat het strijdige gebruik toen een rechtens onherroepelijk gegeven was.
    
         De door Rijkswaterstaat verleende ontheffingen waar appellanten op hebben gewezen, doen, wat daar ook van zij, niet af aan de gelding van het bestemmingsplan en de mogelijkheid tot handhaving daarvan.
    
    2.6.    De rechtbank heeft terecht en op juiste gronden het beroep van appellanten sub 2 en 3 op het vertrouwensbeginsel verworpen.
    
    2.7.    Alleen in bijzondere gevallen mag van een bestuursorgaan worden verlangd dat het niet handhavend optreedt tegen een illegale situatie als hier aan de orde. De aanwezigheid van een bijzonder geval kan onder meer worden aangenomen, indien er concreet zicht is op legalisatie.
    
    2.8.    Ten aanzien van het betoog van appellanten sub 1 dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden, overweegt de Afdeling het volgende. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het inmiddels vastgestelde bestemmingsplan Westzanerpolder voorziet in een strook met ligplaatsen aan de [locatie]. De gemeenteraad heeft destijds besloten de ingevolge het bestemmingsplan “Nauernasche Polder 1995” geldende bestemming “Water” aan de westzijde van Zijkanaal D te handhaven. Evenwel is de Afdeling van oordeel dat burgemeester en wethouders in het bestreden besluit onvoldoende hebben gemotiveerd waarom appellanten sub 1 – anders dan appellanten sub 2 en 3 - niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden gedoogtoestemming. De Afdeling acht daartoe onvoldoende dat het verblijfsverleden van appellanten sub 1 afwijkt van dat van appellanten sub 2 en 3, te meer nu de vertegenwoordiger van burgemeester en wethouders ter zitting desgevraagd heeft aangegeven dat naast het verblijfsverleden ook andere omstandigheden ertoe kunnen leiden dat tot het verlenen van een persoonsgebonden gedoogtoestemming wordt overgegaan. In dat licht bezien hebben burgemeester en wethouders onvoldoende acht geslagen op de door appellanten sub 1 in dat verband naar voren gebrachte omstandigheden en bezien in hoeverre hun geval daardoor in relevante mate afwijkt van de gevallen waarin eveneens door burgemeester en wethouders handhavend is opgetreden. De Afdeling merkt hierbij nog op dat de juistheid van de stelling van burgemeester en wethouders dat deze appellanten privaatrechtelijk verhaal kunnen zoeken op C.W. Vastgoed B.V., van welke vennootschap appellanten hun woonboot hebben gekocht, niet is komen vast te staan.
    
    2.9.    Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot de slotsom dat het bestreden besluit in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert en daarom in aanmerking komt voor vernietiging. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    2.10.    Het hoger beroep van appellanten sub 1 is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van appellanten sub 1 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het door appellanten sub 1 bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het bestreden besluit, voor zover daarbij de door appellanten sub 1 tegen het besluit van 4 april 2000 gemaakte bezwaren ongegrond zijn verklaard, vernietigen. Het hoger beroep van appellanten sub 2 en 3 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    
    2.11.    Burgemeester en wethouders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van appelanten sub 1 gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank, no. Awb 01-1462 voor     zover het beroep van appellanten sub 1 ongegrond is verklaard;
    
    III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    
    IV.    vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Zaanstad     van 31 juli 2002 voor zover daarbij de door appellanten sub 1 tegen     het besluit van 4 april 2000 gemaakte bezwaren ongegrond zijn     verklaard;
    
    V.    draagt burgemeester en wethouders van Zaanstad op met     inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
    
    VI.    veroordeelt burgemeester en wethouders van Zaanstad in de door     appellanten in verband met de behandeling van het beroep en     het     hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00,     dat volledig is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige     verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Zaanstad     te worden betaald aan appellanten;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Zaanstad aan appellanten het door hen     voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde     griffierecht (€ 109,00 + € 165,00 = € 274,00) vergoedt;
    
    Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Ouwehand
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2003
    
    224.