ECLI:NL:RVS:2006:AV1271, Raad van State, 08-02-2006, 200505098/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2004 heeft appellant afwijzend beslist op het verzoek van de stichting Stichting Enci Stop (hierna: de stichting) om openbaarmaking van de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Enci BV (hierna: Enci) opgestelde concept-milieu-effectrapporten van september 2003 en januari 2004.

200505098/1.
      Datum uitspraak: 8 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/1375 van de rechtbank Maastricht van 3 mei 2005 in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Enci Stop, gevestigd te Maastricht
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 maart 2004 heeft appellant afwijzend beslist op het verzoek van de stichting Stichting Enci Stop (hierna: de stichting) om openbaarmaking van de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Enci BV (hierna: Enci) opgestelde concept-milieu-effectrapporten van september 2003 en januari 2004.
    
    Bij besluit van 27 juli 2004 heeft appellant het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 mei 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) het daartegen door de stichting ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 9 augustus 2005 heeft de stichting van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van Enci. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. L.M. Kobes en mr. P.R.J. Engelen, beiden ambtenaar der provincie, de stichting, vertegenwoordigd door
      [secretaris] van de stichting, en Enci, vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij Enci, vestiging Maastricht, zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Enci heeft in verband met vergunningaanvragen ten behoeve van kalksteenwinning op een grotere diepte dan 5 meter boven NAP, tot welke diepte die winning volgens de vigerende ontgrondingsvergunning is toegestaan, op 11 mei 2004 een milieu-effectrapport bij appellant ingediend. Dit rapport is openbaar. Over twee concept-versies van dit rapport is tussen Enci en appellant vooroverleg gevoerd. Appellant heeft het verzoek om openbaarmaking van deze concept-rapporten afgewezen omdat het zou gaan om documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, met daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
    
        Ingevolge artikel 3 wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
        Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    2.3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de concept-rapporten niet zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en om die reden de beslissing op bezwaar vernietigd wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering. Voor haar opvatting heeft de rechtbank mede steun gevonden in artikel 3:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), betreffende de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, waarin wordt bepaald dat indien vooroverleg over de aanvraag heeft plaatsgevonden een verslag daarvan met het ontwerp van het besluit ter inzage wordt gelegd. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de beslissing op bezwaar, ook indien wel sprake zou zijn van intern beraad, voor vernietiging in aanmerking zou zijn gekomen vanwege het feit dat hierin geen toepassing is gegeven aan het afwegingskader van Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG (PbEG L 41/26 van 14 februari 2003; hierna: de richtlijn).
    
    2.4.    Appellant kan zich hiermee niet verenigen. Hij betoogt dat uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Beide concept-rapporten bevatten volgens appellant tot Enci te herleiden persoonlijke beleidsopvattingen. Appellant heeft voorts betoogd dat artikel 3:21 van de Awb hier niet relevant is, omdat een milieu-effectrapport niet tot stand komt met behulp van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
    
    Tenslotte heeft de rechtbank zich volgens appellant ten onrechte beroepen op de richtlijn, nu die richtlijn ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet van toepassing was.
    
    2.5.    De Afdeling overweegt als volgt. Uit de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het interne karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. De opstellers van het document moeten de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor gebruik binnen de overheid. Derhalve kan van intern beraad ook sprake zijn bij door externe personen of organisaties verzamelde gegevens of opgestelde rapporten, die bij besluitvorming of beleidsontwikkeling van een bestuursorgaan worden betrokken. Dergelijk beraad wordt echter niet langer als intern beschouwd, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
    
        Appellant heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat Enci de concept-rapporten heeft opgesteld en met appellant heeft besproken teneinde informatie en advies te krijgen met behulp waarvan Enci tot een volwaardig milieu-effectrapport kon komen. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen is in deze situatie geen sprake van uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, maar van vooroverleg ten behoeve van Enci, gericht op de totstandkoming en indiening door Enci van een in de wet geregeld stuk. Daargelaten of in dit verband enige betekenis toekomt aan het bepaalde in artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, deelt de Afdeling de conclusie van de rechtbank dat tegen deze achtergrond bezien de concept-rapporten niet kunnen worden aangemerkt als te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 11 van de Wob. De vraag of de stukken persoonlijke beleidsopvattingen bevatten kan de Afdeling verder buiten beschouwing laten.
    
    2.6.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank de beslissing op bezwaar, waarbij de weigering de beide concept-rapporten op voormelde grond openbaar te maken is gehandhaafd, terecht heeft vernietigd. Aangezien de richtlijn de lidstaten tot 14 februari 2005 de gelegenheid bood om deze door middel van de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te implementeren, zal appellant bij het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar aandacht moeten besteden aan het afwegingskader van de richtlijn, zoals dat met ingang van die datum in de Wob is geïmplementeerd. 
    
    2.7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Haverkamp
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2006
    
    306.