ECLI:NL:RVS:2018:3213, Raad van State, 03-10-2018, 201710294/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2015 heeft de staatssecretaris de aan INOF  verleende subsidie voor het project "Innovatieve scholing voor de toekomst", met projectnummer 2011ESFN319 (hierna ook: het project), lager vastgesteld op € 248.377,00 en het resterende eindvoorschot verrekend met een terugvordering in het kader van het project "Jongeren voor de Toekomst", met projectnummer 2010ESFN616 (hierna: het J2 project).

201710294/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    Stichting Innovatieve Nederlandse Ondernemingen Fonds (hierna: INOF), gevestigd te Stein,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 november 2017 in zaak nr. 16/1140 in het geding tussen:
    
    INOF
    
    en
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 december 2015 heeft de staatssecretaris de aan INOF  verleende subsidie voor het project "Innovatieve scholing voor de toekomst", met projectnummer 2011ESFN319 (hierna ook: het project), lager vastgesteld op € 248.377,00 en het resterende eindvoorschot verrekend met een terugvordering in het kader van het project "Jongeren voor de Toekomst", met projectnummer 2010ESFN616 (hierna: het J2 project).
    
    Bij besluit van 2 maart 2016 heeft de staatssecretaris het door INOF daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 november 2017 heeft de rechtbank het door INOF daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft INOF hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    INOF heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, C.C.A. de Kok en R.J.C.M. Hoogstraten, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding en subsidieverlening
    
    1.    INOF is een opleidings- en ontwikkelingsfonds voor de zakelijke dienstverlening. Zij heeft op 1 februari 2011 een aanvraag ingediend om een subsidie voor het project. Doel van het project is om de arbeidsmarktpositie van laaggeschoolde medewerkers in de zakelijke dienstverlening te verbeteren.
    
        Bij besluit van 27 april 2011 heeft de staatssecretaris een subsidie voor het project verleend van maximaal € 3.797.000,00, uitgaande van de begrote projectkosten van € 9.492.500,00. De aanvangsdatum van het project is 1 februari 2011 en de einddatum is 31 juli 2012.
    
    2.    De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds (hierna ook: ESF), een van de structuurfondsen van de Europese Unie. De subsidie voor het project is verleend in het kader van Actie D van de "Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien)" (hierna: de Regeling). Actie D richt zich op de verbetering van de arbeidsmarktpositie van laaggekwalificeerde werkenden.
    
    Subsidievaststelling
    
    3.    Op 14 januari 2013, gewijzigd op 24 april 2013, heeft INOF een einddeclaratie bij de staatssecretaris ingediend en verzocht om vaststelling van de subsidie van het project op € 399.354,00 (totale kosten: € 998.385,00).
    
        Namens de staatssecretaris heeft het Agentschap SZW de einddeclaratie tijdens een eindcontrolebezoek in de periode van 7 oktober tot en met 9 oktober 2013 op juistheid gecontroleerd. Deze controle heeft plaatsgevonden aan de hand van een steekproef. In verband daarmee zijn stukken uit de projectadministratie onderzocht. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een conceptrapport van bevindingen van 28 mei 2014. In dat rapport heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om een aantal correcties toe te passen, de projectkosten vast te stellen op € 272.907,00 en de subsidie op € 98.520,00. Op 30 juni 2014 heeft INOF hierop gereageerd.
    
        Op 4 februari 2015 heeft de staatsecretaris het definitieve rapport van bevindingen aan INOF toegezonden. In dat rapport is de staatssecretaris ingegaan op de reactie van INOF en heeft hij een aantal van de in het concept-rapport opgenomen voorgenomen correcties van de directe kosten ongedaan gemaakt. De staatssecretaris heeft evenwel de correctie van 100% op de indirecte kosten gehandhaafd.
    
        Naar aanleiding van het rapport van bevindingen heeft de staatssecretaris bij besluit van 14 december 2015, uitgaande van de totale, gecorrigeerde, projectkosten van € 688.029,00, de aan INOF verleende subsidie voor het project vastgesteld op € 248.377,00. Daarnaast heeft de staatssecretaris het resterende eindvoorschot van € 198.377,00 verrekend met de nog openstaande terugvordering van € 300.000,00, aangaande het J2 project.
    
    Besluit op bezwaar en aangevallen uitspraak
    
    4.    Bij besluit van 2 maart 2016 heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard, omdat het bezwaarschrift hem geen aanleiding heeft gegeven om de subsidie op een hoger bedrag vast te stellen.
    
        Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dit gevolgd.
    
    Hoger beroep
    
    Beroepsgronden over het J2 project
    
    5.    INOF betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de beroepsgronden die INOF ten aanzien van het J2 project heeft aangevoerd, buiten beschouwing blijven. Omdat de staatssecretaris het resterende eindvoorschot heeft verrekend met de nog openstaande terugvordering aangaande het J2 project, ziet volgens INOF het door haar ingestelde beroep op beide projecten.
    
    5.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat tegen de besluiten, die zagen op het J2 project, een afzonderlijke rechtsgang openstond en dat deze besluiten in rechte zijn komen vast te staan. Hetgeen INOF heeft aangevoerd over de subsidievaststelling van het J2 project op nihil en de terugvordering van het verleende voorschot van € 300.000,00, kan daarom niet meer aan de orde komen in deze procedure, die gaat over het project met projectnummer 2011ESFN319. Dat de staatssecretaris het eindvoorschot heeft verrekend met de nog openstaande terugvordering aangaande het J2 project, betekent niet dat INOF alsnog de rechtmatigheid van deze terugvordering aan de orde kan stellen. De beroepsgronden van INOF tegen de besluiten over het J2 project heeft de rechtbank derhalve terecht buiten beschouwing gelaten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Subsidievaststelling
    
    -overschrijding beslistermijn
    
    6.    INOF betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de overschrijding van de beslistermijn van 24 maanden niet leidt tot een hogere subsidie-aanspraak, omdat het een termijn van orde is. Volgens INOF dient, vanwege de overschrijding van deze termijn, de subsidie te worden vastgesteld op het bedrag, dat is vermeld in de einddeclaratie.
    
    6.1.    Artikel 18, vierde lid, van de Regeling luidt:
    
    "De minister beslist binnen 24 maanden na ontvangst van het verzoek tot vaststelling van de subsidie".
    
    6.2.    De beslistermijn van artikel 18, vierde lid, van de Regeling, ving aan op 24 april 2013, de datum waarop INOF de volledige einddeclaratie heeft ingediend, en eindigde op 24 april 2015. De staatssecretaris heeft op
    
    14 december 2015 beslist en derhalve de termijn, neergelegd in artikel 18, vierde lid, van de Regeling, met ongeveer acht maanden overschreden.
    
        De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat deze overschrijding geen hogere subsidieaanspraak voor INOF betekent, omdat deze termijn een termijn van orde is en geen fatale termijn. Aan het overschrijden van deze termijn zijn in de Regeling geen gevolgen verbonden.
    
        Het betoog faalt.
    
    -indirecte kosten
    
    7.    INOF betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris terecht de indirecte kosten op nihil heeft gesteld. Zij voert aan, dat het project vele malen omvangrijker was dan het deel dat in de einddeclaratie is opgenomen en dat het project in overeenstemming met de aanvraag is gerealiseerd. Ten tijde van de controle alsook bij het opstellen van het definitieve rapport was alle benodigde informatie aanwezig. INOF heeft de juiste informatie opgenomen in haar reactie op het conceptrapport. Daaruit blijkt dat de indirecte kosten ten onrechte tot nihil zijn teruggebracht. Verder heeft, volgens INOF, de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris haar, door een correctie van 100% op de indirecte kosten door te voeren, anders heeft behandeld dan andere fondsen. De staatssecretaris is aan meerdere door haar ingediende WOB-verzoeken niet tegemoet gekomen, waardoor INOF haar stelling op dit punt niet nader heeft kunnen motiveren.
    
    7.1.     Artikel 13, vierde lid, van de Regeling luidt:
    
    "Om voor subsidie in aanmerking te komen dient voor opdrachten met een financieel belang van hoger of gelijk aan € 15.000,00 de marktconformiteit aangetoond te worden. Voor opdrachten tot € 50.000,00 kan worden volstaan met een benchmarkprocedure. Voor opdrachten hoger of gelijk aan € 50.000,00 dient marktconformiteit te worden aangetoond door middel van een vergelijking van drie offertes, een niet-openbare aanbestedingsprocedure of een openbare aanbestedingsprocedure."
    
    7.2.    In de einddeclaratie heeft INOF indirecte kosten opgevoerd voor een bedrag van in totaal € 112.941,99. In het conceptrapport heeft de staatssecretaris toegelicht dat deze kosten niet subsidiabel zijn, omdat de vereiste procedure voor het aantonen van de marktconformiteit onvolledig en ontoereikend is gevolgd. De staatssecretaris heeft vijf bevindingen genoemd, op grond waarvan hij tot deze conclusie is gekomen. In het definitieve rapport van bevindingen heeft de staatssecretaris deze gehandhaafd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris deze, door INOF niet weersproken bevindingen, als ernstig heeft mogen aanmerken en dat hij de indirecte kosten daarom op nihil heeft mogen vaststellen, omdat de marktconformiteit niet is aangetoond. Nu INOF ook in hoger beroep de bevindingen niet heeft weersproken, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een andersluidend oordeel.
    
    7.3.    Voor het oordeel dat de staatssecretaris INOF anders heeft behandeld dan andere fondsen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien. Het is aan INOF om dit aannemelijk te maken. Daarin is zij niet geslaagd. Uit de door INOF overgelegde stukken kan niet worden afgeleid dat de staatssecretaris in een gelijk geval is overgegaan tot het toepassen van een correctie van slechts 25%. Dat INOF in bewijsnood verkeert, omdat de staatssecretaris een aantal van haar WOB-verzoeken heeft afgewezen, heeft INOF niet aannemelijk gemaakt.
    
        Het betoog faalt.
    
    -vooringenomen en onzorgvuldig handelen
    
    8.    Daarnaast betoogt INOF dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van onzorgvuldig handelen of handelen met vooringenomenheid door de staatssecretaris niet is gebleken. INOF wijst erop dat meerdere medewerkers ("consultants") van het Agentschap SZW steeds voor kortere periodes bij het project betrokken zijn geweest. Er heeft geen goede overdracht van de projectdossiers plaatsgevonden en de nieuwe medewerkers hebben de dossiers telkens niet adequaat behandeld, aldus INOF.
    
    8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat van enige vooringenomenheid aan de zijde van de staatssecretaris niet is geleken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat INOF de mogelijkheid heeft gekregen om te reageren op het conceptrapport en dat dit heeft geleid tot het vervallen van een groot aantal correcties in het definitieve rapport van bevindingen. Daarnaast heeft de staatssecretaris in dat rapport de subsidie op een substantieel hoger bedrag vastgesteld dan het bedrag dat de secretaris eerder in het conceptrapport had aangenomen, hetgeen er juist op duidt dat de staatssecretaris niet vooringenomen heeft gehandeld.
    
    8.2.    In de enkele omstandigheid, dat er meer dan één consultant bij het project betrokken is geweest, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris onzorgvuldig of vooringenomen heeft gehandeld. In dat verband heeft de rechtbank terecht overwogen dat de door de staatssecretaris gegeven uitleg, dat de standaardprocedure inhoudt dat bij elk project de einddeclaratie wordt gecontroleerd door een ander team dan de consultant die bij de aanvraag- en monitorfase betrokken was, niet onnavolgbaar is.
    
    8.3.    Van enig ander onzorgvuldig handelen, zoals door INOF is gesteld, is niet gebleken.
    
        Het betoog faalt.
    
    -vertrouwensbeginsel
    
    9.    INOF betoogt dat de rechtbank ten onrechte onvoldoende aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Zij heeft het project voorafgaand ter beoordeling voorgelegd en is op basis van het opgewekte vertrouwen verdergegaan met de uitvoering van het project, aldus INOF.
    
    9.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat van enige toezegging van de zijde van de staatssecretaris in het kader van het onderhavige project, dat de administratie aan de daaraan gestelde eisen voldoet, niet is gebleken, zodat INOF er niet van mocht uitgaan dat haar administratie zou worden goedgekeurd. Aan de enkele overschrijding van de beslistermijn in artikel 18 van de Regeling heeft INOF evenmin het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat de subsidie zou worden vastgesteld in overeenstemming met de einddeclaratie.
    
            Het betoog faalt.
    
    Verrekening met J2-gelden
    
    10.    INOF betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat staatssecretaris het resterende eindvoorschot van € 198.377,00 voor het project heeft kunnen verrekenen met de nog openstaande terugvordering van het voorschot van € 300.000,00, dat ziet op het J2 project.
    
    10.1.    Artikel 20, vierde lid, van de Regeling luidt:
    
    De minister kan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidieontvanger in het kader van de Regeling, verleende subsidie.
    
    10.2.    Zoals hiervoor in 5.1 is overwogen, staat de rechtmatigheid van de terugvordering van € 300.000,00, aangaande het J2 project, in rechte vast. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 20, vierde lid, van de Regeling volgt dat de staatssecretaris dit terug te vorderen bedrag kan verrekenen met een aan dezelfde subsidieontvanger verleende subsidie. Dat het moet gaan om hetzelfde project, volgt niet uit deze bepaling. Nu INOF in beide projecten de begunstigde en de subsidieontvanger is, mocht de staatssecretaris overgaan tot verrekenen. Dat het besluit waarbij subsidie is verleend voor het J2 project, geen melding maakt van een mogelijke verrekening, laat het voorgaande onverlet.
    
        Het betoog faalt.
    
    Eindoordeel
    
    11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12.    Nu hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken, zal het verzoek van INOF daartoe reeds daarom worden afgewezen.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Nales
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018
    
    680.