ECLI:NL:RVS:2014:257, Raad van State, 29-01-2014, 201207442/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2012 heeft het college [appellante] vergunning verleend voor het accepteren, opslaan en sorteren van afvalstoffen aan de [locatie] te [plaats].

201207442/1/A4.
    Datum uitspraak: 29 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 mei 2012 heeft het college [appellante] vergunning verleend voor het accepteren, opslaan en sorteren van afvalstoffen aan de [locatie] te [plaats].
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2013, waar [appellante[, vertegenwoordigd door G.B. Grundmann, S. de Wit en P. Rens, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.T. de Grunt, ing. G.J. Kruijs en J. de Ruiter, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij brief van 18 september 2013 heeft [appellante] de beroepsgronden over de IPPC-richtlijn, de vervanging van de constructie- en onderhoudswerkplaats, de acceptatie van klein gevaarlijk scheepsafval en de opslag en aflevering van diesel ingetrokken.
    
    2. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, (oud) van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk
    
    - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Bij de toepassing van deze bepaling komt het college beoordelingsvrijheid toe.
    
    3. Vergunningvoorschrift 6.5.2 luidt:
    
    "a. Binnen een maand na inwerking treden van deze vergunning moet het A&V-beleid en AO/IC ter goedkeuring bij het bevoegd gezag zijn ingediend;
    
    b. binnen 8 weken na indiening nemen Gedeputeerde Staten een besluit inzake de goedkeuring van het A&V-beleid en AO/IC;"
    
    Vergunningvoorschrift 6.5.3 luidt:
    
    "De inrichting dient na afloop van de in voorschrift 6.5.2 onder b genoemde termijn of zoveel eerder als Gedeputeerde Staten het A&V-beleid en AO/IC hebben goedgekeurd in werking te zijn conform het goedgekeurde
    
    A&V-beleid en AO/IC inclusief (voorzover van toepassing) de goedgekeurde aanvullingen en de ingevolge voorschrift 6.5.5 toegezonden wijzigingen."
    
    3.1. [appellante] betoogt dat deze voorschriften ten onrechte zijn gesteld, omdat zij het beheersysteem toepast dat voor de Icova-groep, waarvan zij deel uitmaakt, is opgesteld en dit systeem aan de randvoorwaarden van het Landelijk afvalbeheerplan 2009-2021 (hierna: LAP2) voldoet. Het is als toelichting bij de vergunningaanvraag overgelegd, maar wordt zeer vaak aangepast. De desbetreffende vergunningvoorschriften leiden daarom tot onredelijke lastenverzwaring, aldus [appellante].
    
    3.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het in het beheersysteem van de Icova-groep beschreven A&V-beleid en AO/IC weliswaar aan de daarvoor geldende eisen en randvoorwaarden van het LAP2 voldoet, maar te algemeen is en naar het niveau van de inrichting dient te worden gepreciseerd. Het is niet nodig om een geheel nieuw
    
    A&V-beleid en AO/IC vast te stellen, aldus het college.
    
    3.3. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer worden in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder gevolgen voor het milieu mede verstaan: gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen.
    
    Ingevolge deze aanhef en onder c wordt onder bescherming van het milieu mede verstaan: de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen.
    
    Ingevolge het eerste lid wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder doelmatig beheer van afvalstoffen verstaan: zodanig beheer van afvalstoffen, dat daarbij rekening wordt gehouden met het geldende afvalbeheerplan.
    
    Ingevolge artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder b, (oud) houdt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval rekening met het bepaalde in artikel 10.14.
    
    Ingevolge die bepaling houdt ieder bestuursorgaan rekening met het geldende afvalbeheerplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.
    
    3.4. Volgens het LAP2 (hoofdstuk 16) is het uit een oogpunt van doelmatig beheer van afvalstoffen - waaronder effectieve en efficiënte verwijdering van afvalstoffen en effectief toezicht - aangewezen in de vergunning een A&V-beleid en AO/IC voor te schrijven. Het in beroep aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college dat in dit geval niettemin in redelijkheid niet heeft kunnen doen. Dat een A&V-beleid en AO/IC, als gesteld, aan veranderingen onderhevig is, is daarvoor niet voldoende. Voor zover [appellante] betoogt dat het beheersysteem van de Icova-groep niet in de vergunning mag worden voorgeschreven, mist dit betoog feitelijke grondslag, nu dat niet is gebeurd.
    
    Verder volgt uit de Wet milieubeheer dat de gevolgen voor het milieu beoordeeld dienen te worden op het niveau van de inrichting voor het in werking hebben waarvan de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het A&V-beleid en AO/IC moeten zijn toegesneden op de bedrijfsvoering van die inrichting.
    
    [appellante] maakt onderdeel uit van Shanks Nederland B.V. De bedrijfsactiviteiten van [appellante] zijn beschreven in het beheersysteem van de Icova-groep. Niet in geschil is dat het in dit beheersysteem neergelegde A&V-beleid en AO/IC aan de daarvoor geldende eisen en randvoorwaarden uit het LAP2 voldoet. Nu de beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting echter op het niveau van de desbetreffende inrichting dient plaats te vinden, heeft het college een op de inrichting toegesneden A&V-beleid en AO/IC mogen verlangen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    4. [appellante] betoogt verder dat in de vergunning ten onrechte geen goedkeuringsregeling is opgenomen voor de acceptatie van niet-vergunde afvalstoffen die wat aard en samenstelling betreft vergelijkbaar zijn met vergunde. Voor de acceptatie van deze afvalstoffen hoeft geen nieuwe toetsing aan het A&V-beleid en de AO/IC plaats te vinden. Het ontbreken van een goedkeuringsregeling leidt tot rechtsonzekerheid en een onevenredige lastenverzwaring, aldus [appellante].
    
    4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de acceptatie van de door [appellante] bedoelde afvalstoffen een specifieke regeling in de artikelen 8.19 (oud) van de Wet milieubeheer en 3.10, derde lid, van de Wabo is opgenomen. Het verbinden van een voorschrift aan de vergunning met eenzelfde strekking als die bepalingen is niet toegestaan, aldus het college.
    
    4.2. De in artikel 8.19, eerste lid, (oud) van de Wet milieubeheer neergelegde meldingsregeling heeft betrekking op veranderingen van de inrichting die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning, maar niet tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu leiden, dan die de inrichting ingevolge de vergunning mag veroorzaken. Deze regeling verzet zich niet tegen het in een vergunning opnemen van een goedkeuringsregeling, als door [appellante] gewenst. Artikel 3.10, derde lid, van de Wabo verzet zich daar evenmin tegen, reeds omdat de aanvraag niet strekt tot verlening van vergunning krachtens die wet. Na het in rechte onaantastbaar worden van de vergunning wordt deze gelijkgesteld met een omgevingsvergunning, als bedoeld in de Wabo. De aan de vergunning verbonden voorschriften blijven echter hun gelding behouden.
    
    Gelet op het voorgaande, heeft het college het bestreden besluit op dit punt ontoereikend gemotiveerd.
    
    De beroepsgrond slaagt in zoverre.
    
    5. Vergunningvoorschrift 3.1.1 luidt:
    
    "Alle activiteiten binnen de inrichting moeten op een zodanige wijze plaatsvinden dat als gevolg daarvan op meer dan 2 meter vanaf de bron geen stofvorming visueel waarneembaar is."
    
    5.1. [appellante] betoogt voorts dat dat voorschrift in strijd is met de rechtszekerheid en niet mocht worden gesteld, omdat het niet kan worden nageleefd. Het vermogen om stof visueel waar te nemen is sterk afhankelijk van het soort stof, de afmetingen daarvan, het licht en de weersomstandigheden waaronder de verspreiding ervan plaatsvindt. Het college heeft ten onrechte geen aansluiting gezocht bij de in de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: NeR) opgenomen emissiebeperkende maatregelen, aldus [appellante].
    
    5.2. Het college heeft voor de beoordeling van de emissie van stof aansluiting gezocht bij de NeR. Volgens paragraaf 3.8.4 van de NeR geldt als uitgangspunt dat binnen een inrichting geen visueel waarneembare stofverspreiding in de buitenlucht mag optreden. Onder bijzondere omstandigheden, zoals extreme weersomstandigheden, zal het echter niet mogelijk zijn hieraan te voldoen. In die gevallen mag twee meter van de bron geen visueel waarneembare stofverspreiding optreden, aldus die paragraaf. In vergunningvoorschrift 3.1.1 is daarbij aangesloten. Dit voorschrift is voldoende duidelijk. Verder geeft hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding om aan te nemen dat het niet kan worden nageleefd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    6. Vergunningvoorschrift 3.1.6 luidt:
    
    "De sorteerinstallatie dient op die plaatsen waar stof kan ontstaan, te zijn voorzien van afzuiging of een sproei-installatie, waarmee stofverspreiding wordt voorkomen."
    
    6.1. [appellante] betoogt dat dat voorschrift niet nageleefd kan worden, omdat bij het sorteren van al dan niet gevaarlijke afvalstoffen vrijwel altijd stof zal kunnen vrijkomen.
    
    6.2. Dit vergunningvoorschrift is evenzeer gebaseerd op voormelde paragraaf 3.8.4 van de NeR. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om aan te nemen dat dit voorschrift niet kan worden nageleefd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    7. Ingevolge artikel 10.37, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich door afgifte aan een ander van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen te ontdoen.
    
    Ingevolge het tweede lid geldt het verbod niet, indien de afvalstoffen worden afgegeven aan voor inzameling of verwerking bevoegde personen of bedrijven.
    
    8. Vergunningvoorschrift 6.5.6 luidt:
    
    "Indien bij de controle van aangevoerde afvalstoffen blijkt dat deze niet mogen worden geaccepteerd, dienen deze afvalstoffen door vergunninghoudster te worden afgevoerd naar een inrichting die beschikt over de vereiste vergunning(en). Deze handelwijze dient in het acceptatiereglement van het A&V-beleid en AO/IC te zijn vastgelegd."
    
    9. [appellante] stelt dat zij aangevoerde afvalstoffen die niet binnen de inrichting mogen worden geaccepteerd, dan wel niet overeenkomen met de opgegeven specificaties, pleegt te weigeren en te retourneren aan de laatste ontdoener. Deze afvalstoffen worden als blijvend onder transport beschouwd. Deze werkwijze is, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2009 in zaak nr. 200806740/1/M1, niet in strijd met artikel 10.37 van de Wet milieubeheer. Voorschrift 6.5.6 is gebaseerd op een onjuiste uitleg van die bepaling, aldus [appellante].
    
    9.1. Het college stelt zich onder verwijzing naar het LAP2 op het standpunt dat met het afgeven van afvalstoffen, als bedoeld in artikel 10.37 van de Wet milieubeheer, wordt gedoeld op feitelijke, fysieke overdracht, waarbij de eigendomsverhouding niet relevant is. Dit betekent dat [appellante] de houder is van de afvalstoffen op het moment dat de afvalstoffen zich in haar inzamelmiddel of op haar terrein bevinden en zij deze alleen mag afgeven aan een erkend verwerker. Met voorschrift 6.5.6 wordt beoogd dit vast te leggen in het A&V-beleid en AO/IC, aldus het college.
    
    9.2. In het LAP2 is in paragraaf 16.2 over het retourneren van afgegeven, nog niet-geaccepteerde, afvalstoffen het volgende vermeld: "Zoals eerder in deze paragraaf is aangegeven, is de inzamelaar of verwerker de houder van afvalstoffen geworden op het moment dat de afvalstoffen door de laatste houder zijn afgegeven en zich respectievelijk bevinden in het inzamelmiddel dan wel op het terrein van de verwerker. De kans bestaat dat na deze afgifte blijkt dat de aard en/of samenstelling van de afvalstoffen niet overeenkomt met de eerder opgegeven specificaties en dat de verwerker de afgegeven afvalstoffen daarom niet kan of mag verwerken. De betreffende afvalstoffen mogen dan alleen aan de laatste ontdoener worden terug geleverd als die ontdoener krachtens artikel 10.37 van de Wet milieubeheer bevoegd is om afvalstoffen in ontvangst te nemen. Is de laatste ontdoener krachtens artikel 10.37 Wet milieubeheer niet bevoegd om de afvalstoffen terug te nemen, dan moet de verwerker voor de afvalstoffen waarvan hij houder is, maar ze niet kan of mag verwerken, dus een andere verwerker inschakelen die bevoegd is om de afvalstoffen te ontvangen."
    
    9.3. Voorafgaand aan het LAP2 waren het Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 (hierna: het LAP) en het rapport ‘De verwerking verantwoord’ van de werkgroep Uitvoering aanbevelingen Commissie HOI's en inspectieonderzoek van februari 2002 de grondslagen van het gevoerde beleid. Volgens dit rapport is de feitelijke acceptatie het moment waarop de onderneming alle verantwoordelijkheden voor een afvalstof overneemt van de ontdoener. In principe is dit het moment waarop de partij fysiek is aangeleverd op de inrichting en de gehele acceptatieprocedure is doorlopen, aldus het rapport. In de uitspraak van 2 september 2009 heeft de Afdeling overwogen dat daarmee geen onjuiste uitleg wordt gegeven aan artikel 10.37 van de Wet milieubeheer. Tot het moment dat afvalstoffen worden geaccepteerd, blijft de verplichting van artikel 10.37 in beginsel op degene die zich ervan wil ontdoen rusten, aldus die uitspraak.
    
    Daaruit volgt dat het teruggeven of retourneren van niet-geaccepteerde afvalstoffen aan de laatste ontdoener niet in strijd is met voormelde bepaling van de Wet milieubeheer. Het in vergunningvoorschrift 6.5.6 neergelegde verbod kan dan ook niet worden gebaseerd op artikel 10.37 en vloeit daar evenmin uit voort. Het heeft een verdergaande strekking dan het in artikel 10.37 neergelegde verbod.
    
    De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit is op dit punt niet toereikend gemotiveerd.
    
    10. Vergunningvoorschrift 9.4.1 luidt:
    
    "De opslagen van organisch composteerbaar afval, waar broei in kan ontstaan moeten binnen driemaal 24 uur zijn verwerkt en van de inrichting verwijderd. De data van inname en afvoer van deze afvalstoffen worden in de inrichting bewaard."
    
    Vergunningvoorschrift 9.4.2 luidt:
    
    "De vergunninghoudster moet er zorg voor dragen dat geen broei van het opgeslagen versnipperde materiaal optreedt. Indien er onverminderd het hiervoor gestelde, broei van het opgeslagen versnipperde materiaal optreedt, worden onverwijld maatregelen (zoals het uitrijden) genomen om het broeiproces te beëindigen."
    
    10.1. [appellante] betoogt dat de status van deze vergunningvoorschriften onduidelijk is, omdat deze niet in de beslissing vermeld zijn. Verder is niet duidelijk, wat onder organisch composteerbaar afval en broei moet worden verstaan. Het college maakt ten onrechte geen onderscheid tussen broei en ontbranding van afvalstoffen. Het heeft ten onrechte aansluiting gezocht bij de standaardmaatregelen uit de NeR, omdat deze maatregelen uitsluitend tot doel hebben de emissie van geur bij composteringsinrichtingen te beperken, aldus [appellante] .
    
    10.2. Ter zitting heeft het college toegelicht dat met deze vergunningvoorschriften is beoogd om ontbranding van afvalstoffen waarin broei kan ontstaan te voorkomen.
    
    10.3. Vergunningvoorschrift 9.4.1 heeft betrekking heeft op al het organisch composteerbaar afval en niet uitsluitend op afval waarin broei kan ontstaan. Verder is geen vergunning gevraagd voor het composteren van afval. Voor zover het college bij het stellen van deze voorschriften aansluiting heeft gezocht bij de bijzondere regeling G2 - Compostering van groenafval - van de NeR, wordt overwogen dat deze regeling alleen is gericht op geurhinder bij compostering. Het college heeft zijn oordeel dat de voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu ook anderszins niet toereikend gemotiveerd.
    
    De beroepsgrond slaagt in zoverre. Het bestreden besluit moet wat de vergunningvoorschriften 9.4.1 en 9.4.2 betreft deswege worden vernietigd. Gelet hierop, behoeft het betoog van [appellante] over de status van deze voorschriften geen bespreking.
    
    11. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij voor de acceptatie van niet-vergunde afvalstoffen die, wat aard en samenstelling betreft, overeenkomen met vergunde afvalstoffen, geen goedkeuringsregeling in de vergunning is opgenomen en voor zover het de vergunningvoorschriften 6.5.6, 9.4.1 en 9.4.2 betreft. Het college dient over het in de vergunning opnemen van een goedkeuringsregeling een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen. Ingevolge artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn op dat besluit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de bij de invoering daarvan in andere wetten aangebrachte wijzigingen niet van toepassing.
    
    Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 30 mei 2012, kenmerk 2012-12544, voor zover voor de acceptatie van niet-vergunde afvalstoffen die wat aard en samenstelling betreft overeenkomen met vergunde afvalstoffen daarbij geen goedkeuringsregeling in de vergunning is opgenomen en voor zover het de vergunningvoorschriften 6.5.6, 9.4.1 en 9.4.2 betreft;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Loeb w.g. Van der Maesen de Sombreff
    Voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2014
    
    190-684.