ECLI:NL:RVS:2019:1070, Raad van State, 03-04-2019, 201804034/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 oktober 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan uitbreiden van [café] naar de bovenwoning (hierna te noemen: de eerste verdieping) van het pand op het perceel [locatie 1] te Utrecht (hierna: het perceel).

201804034/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [café], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 maart 2018 in zaak nr. 17/2444 in het geding tussen:
    [appellant], handelend onder de naam [café],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 oktober 2016 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan uitbreiden van [café] naar de bovenwoning (hierna te noemen: de eerste verdieping) van het pand op het perceel [locatie 1] te Utrecht (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 2 mei 2017 heeft het college, naar aanleiding van het bezwaar van [appellant], het besluit van 14 oktober 2016, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 29 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 mei 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. N.A. de Kock, advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door H.P. de Keijzer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellant] huurt het pand op het perceel en exploiteert op de begane grond het café. Hij wenst het café uit te breiden naar de eerste verdieping. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat de eerste verdieping zal worden gebruikt als restaurant. De gevraagde uitbreiding is in strijd met het bestemmingsplan omdat horeca niet is toegestaan op de eerste verdieping. Het college is niet bereid mee te werken aan het verlenen van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan omdat de gevraagde uitbreiding in strijd is met het gemeentelijke beleid. [appellant] betwist dat.
    2.     Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad" rust op het perceel de bestemming "Centrum - 1" met als functieaanduiding "Horeca in de categorie d2 tot en met b". Deze categorieën horeca zijn toegestaan op de begane grond, maar niet op de verdiepingen.
    3.    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd en dit in het besluit op bezwaar gehandhaafd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de gevraagde uitbreiding naar de eerste verdieping niet past in het beleid dat is neergelegd in het door de raad van de gemeente Utrecht (hierna: de raad) vastgestelde "Ontwikkelingskader Horeca Utrecht" van 18 juni 2012 (hierna: het OHU 2012). Dit beleid hanteert het college ter invulling van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunningen in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Binnen het gebied waar het perceel is gelegen - profiel 2: het kernwinkelgebied - is volgens het college slechts beperkte uitbreiding van horeca toegestaan binnen de op de bijbehorende profielkaart met blauwe lijnen aangegeven zone (hierna: de blauwe zone). Het perceel valt daarbuiten, zodat uitbreiding in beginsel niet wordt toegestaan, aldus het college. Het college ziet geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken omdat het pand aan één zijde grenst aan een pand met een woonbestemming, wat volgens het OHU 2012 ook een belemmering vormt voor uitbreiding naar de eerste verdieping. Verder is de uitbreiding volgens het college vanuit stedenbouwkundig oogpunt onwenselijk omdat het pand aan een smalle steeg is gelegen, waardoor het geluid weerklinkt, hetgeen verstorend is voor een goed woon- en leefklimaat. Tot slot is de aanvraag in strijd met het beleid "Wonen boven winkels", aldus het college.
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning kon weigeren. Hij voert daartoe aan dat het uitbreiden van de horecafunctie naar de eerste verdieping niet in strijd is met punt 9 van het herzien beleid zoals opgenomen in het OHU 2012. De daarin gestelde beperkingen zien uitsluitend op vestiging van nieuwe horecagelegenheden en niet op uitbreiding van bestaande horeca, zoals het café, aldus [appellant].
        [appellant] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag niet in strijd is met punt 10 van het herzien beleid van het OHU 2012, zodat het college ook in zoverre niet in redelijkheid de omgevingsvergunning kon weigeren. Anders dan de rechtbank heeft overwogen ziet het begrip "langdurige leegstand" als bedoeld in punt 10, onder 1, volgens hem niet op de verdieping boven de horecagelegenheid waarvan uitbreiding wordt gevraagd, maar op de panden die direct naast horecagelegenheid zijn gelegen.
    4.1.    De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De raad heeft in het OHU 2012 uiteengezet hoe hij wil omgaan met de vestiging van horeca in de stad en het college heeft de aanvraag daaraan getoetst. In het OHU 2012 is, voor zover thans relevant, het volgende opgenomen:
    "Herzien beleid
    Op onderstaande punten is het beleid uit 2007 herzien en zijn de profielen aangepast:
    […]
    9. Maximaal aantal uitbreidingen/toevoegingen horeca. In enkele straten in het centrum waar wel uitbreiding van horeca is toegestaan (‘blauwe lijnen’, zie de profielen), stelt het OHU maxima aan de uitbreiding, in verband met de balans met detailhandel en de leefbaarheid:
        […]
        3. Mariastraat (max. +1)
        […]
    10. Gebruik van verdiepingen boven de horeca. Vaak staan verdiepingen boven de horecagelegenheden ongebruikt leeg. Om verschillende redenen is dit ongewenst. Ten eerste gaat het vaak om monumentale panden die nu vaak beperkt onderhouden worden, ten tweede is het onrendabele ruimte voor ondernemers. Daarom staan we in de regel positief tegenover initiatieven om:
        1. Horeca uit te breiden op verdiepingen als de direct naastgelegen panden geen woonbestemming hebben, of er sprake is van langdurige leegstand.
        2. Horeca uit te breiden op verdiepingen in vrijstaande panden.
        3. Facilitaire voorzieningen en keuken op de eerste verdieping te houden.
        […]
    Uiteraard is altijd nadere beoordeling door het toetsteam noodzakelijk en is het niet zo dat bovenstaande zondermeer mogelijk is. […]"
    4.2.    In hoofdstuk 6 van het OHU 2012 is, voor zover thans relevant, het volgende vermeld:
    "Ruimtelijk toetsingskader
    […]
    Voor de binnenstad zijn deze profielen nader uitgewerkt met zoneringen (blauwe lijnen). De zones geven de preferente ontwikkelingsgebieden. Voor initiatieven binnen de deelgebieden maar buiten de zone kan slechts bij uitzondering een omgevingsvergunning worden verleend. Kortweg gesteld geldt voor horeca-initiatieven binnen een blauwe lijn "Ja, mits", terwijl voor de overige delen van het benoemde gebied het uitgangspunt is "Nee, tenzij." […]"
    4.3.    Uit het onderdeel "Profiel 2: Kernwinkelgebied" van het OHU 2012 volgt dat in de Mariastraat maximaal één uitbreiding van horeca mag plaatsvinden in categorie D.2 (daghoreca). Volgens de categorie-indeling van het OHU 2012 is horeca in deze categorie gebonden aan de openingstijden die gelden voor detailhandelszaken. De bedrijfsactiviteiten dienen geheel of overwegend te zijn gebonden aan of ondersteunend zijn voor de (winkel)functie van het gebied, aldus het OHU 2012.
    4.4.    De rechtbank heeft overwogen dat de aanduiding "maximaal aantal uitbreidingen/toevoegingen horeca" bij punt 9 van het herzien beleid van het OHU 2012, betekent dat dit onderdeel van het beleid niet alleen ziet op vestiging van nieuwe horeca, maar ook op uitbreiding van bestaande horecagelegenheden. Omdat het café niet binnen de blauwe zone ligt, is de gevraagde uitbreiding in beginsel niet toegestaan, aldus de rechtbank.
        De rechtbank heeft verder overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat het onwenselijk wordt geacht dat verdiepingen boven horecagelegenheden lang leeg staan. Daarbij wordt erop gelet of de eigenaar de verdiepingen niet bewust lang laat leegstaan. De rechtbank kan daarom het college volgen in zijn uitleg dat punt 10 van het herzien beleid van het OHU 2012 ziet op de situatie dat de verdieping boven de horecagelegenheid waarvan uitbreiding wordt gevraagd langdurig leeg staat. Leegstand van de verdiepingen bij een direct naastgelegen pand is volgens de rechtbank dus niet van belang. Omdat de verdieping boven het café nog niet lang leeg staat, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag ook om die reden niet in overeenstemming is met het OHU 2012, aldus de rechtbank.
    4.5.    De Afdeling stelt vast dat het perceel valt binnen profiel 2 van het OHU 2012, maar niet binnen de blauwe zone op de profielkaart ligt. Dit is tussen partijen niet in geschil. Anders dan waar [appellant] kennelijk van uit gaat, betekent dat uitbreiding van de horecagelegenheid nu die is gelegen buiten de blauwe zone gelet op punt 9 van het herzien beleid van het OHU 2012, in samenhang met het ruimtelijk toetsingskader, in beginsel niet is toegestaan. Het antwoord op de vraag of punt 9 uitsluitend ziet op toevoeging van nieuwe horecagelegenheden, of ook op uitbreiding van bestaande gelegenheden, kan daarom in het midden worden gelaten.
    4.6.    Het voorgaande betekent niet dat de gevraagde vergunning reeds daarom kon worden geweigerd. Uit punt 10, onder 1, van het herzien beleid van het OHU 2012 volgt namelijk dat het college in beginsel positief staat tegenover het verlenen van omgevingsvergunningen voor het gebruiken van leegstaande verdiepingen boven horecagelegenheden voor uitbreiding daarvan. Daarbij is als voorwaarde opgenomen dat de direct naastgelegen panden geen woonbestemming hebben, of dat sprake is van langdurige leegstand. Gelet op de formulering dient dit onderdeel van het beleid naar het oordeel van de Afdeling aldus te worden begrepen dat uitbreiding naar de bovenverdieping van de horecagelegenheid in beginsel is toegestaan, indien eventuele direct naastgelegen panden geen woonbestemming hebben of de direct naastgelegen panden met een woonbestemming langdurig leegstaan. Deze uitleg strookt met de bedoeling van punt 10 van het herzien beleid van het OHU 2012, namelijk het faciliteren van de beëindiging van leegstand van verdiepingen boven horecagelegenheden, mits het woon- en leefklimaat van bewoners van direct naastgelegen panden niet wordt aangetast. De Afdeling wijst in dit verband ook op punt 10, onder 2 en 3, van het herzien beleid van het OHU 2012, waaruit valt af te leiden dat uitbreiding naar de bovenverdieping van een horecagelegenheid aan minder voorwaarden is verbonden als van de uitbreiding minder overlast voor directe omwonenden is te verwachten, zoals bij vrijstaande panden of indien de eerste verdieping wordt gebruikt voor facilitaire voorzieningen. Gelet op het voorgaande voert [appellant] daarom terecht aan dat het begrip "langdurige leegstand" in punt 10 van het herzien beleid van het OHU 2012 ziet op de panden die direct naast de horecagelegenheid zijn gelegen en niet op de bovenverdieping van de horecagelegenheid zelf.
        Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het pand aan de [locatie 2] als direct naastgelegen pand moet worden beschouwd en dat de bovenverdieping daarvan een woonbestemming heeft en wordt bewoond, zodat niet aan punt 10 van het herzien beleid van het OHU 2012 wordt voldaan. De Afdeling stelt evenwel vast dat tussen het café en dit pand een steeg - de Wijdepoort - is gelegen. Naar het oordeel van de Afdeling kan het pand aan de [locatie 2] daarom niet worden aangemerkt als direct naastgelegen pand als bedoeld in punt 10 van het herzien beleid van het OHU 2012. Dat deze steeg volgens het college als klankkast zou gaan werken, waardoor de geluidoverlast van het café groter zou zijn, wat daar ook van zij, kan er niet aan afdoen dat het pand aan de [locatie 2] niet direct naast het pand op het perceel is gelegen. De Afdeling overweegt verder dat [appellant] onbetwist heeft gesteld dat de bovenverdieping van het aan de andere zijde direct naastgelegen pand aan de [locatie 3] al gedurende veertig jaar leegstaat. Het college heeft dit niet bij het besluit van 2 mei 2017 betrokken.
        Gelet op het voorgaande strookt de uitleg van het college van punt 10, onder 1, van het herzien beleid van het OHU 2012 niet met de tekst en de bedoeling daarvan en is in het besluit van 2 mei 2017 niet deugdelijk gemotiveerd waarom dit onderdeel van het beleid aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in de weg zou staan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag niet in strijd is met het beleid "Wonen boven winkels". Hij stelt dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het pand aan de [locatie 2] niet direct naast het café is gelegen. Verder wordt het direct naastgelegen pand aan de [locatie 3] al jaren niet bewoond en is bewoning in de toekomst ook niet meer te verwachten, aldus [appellant].
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het beleid "Wonen boven winkels" beoogt om bewoning van de verdiepingen boven winkels te stimuleren. Volgens de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat de gevraagde uitbreiding van de horecafunctie naar de eerste verdieping van het pand op het perceel daarmee in strijd is. Het naastgelegen pand aan de [locatie 2] heeft op de begane grond namelijk een winkelfunctie en volgens het bestemmingsplan kan op de verdieping daarboven worden gewoond. Dat tussen de twee panden een steeg ligt en, naar [appellant] stelt, het pand aan de [locatie 2] al jaren niet wordt bewoond en dat in de toekomst ook niet zal gebeuren, maakt niet dat de aanvraag past in het beleid, aldus de rechtbank.
    5.2.    Zoals onder 4.6 is overwogen, kan het pand aan de [locatie 2] niet worden aangemerkt als direct naastgelegen pand. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat "Wonen boven winkels" geen beleid is waaraan een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt getoetst, maar een inmiddels geprivatiseerd project, dat door de gemeente Utrecht wordt gesubsidieerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in het besluit van 2 mei 2017 dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de gevraagde uitbreiding in strijd is met het beleid "Wonen boven winkels". De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 2 mei 2017 in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak opnieuw moet beslissen op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 14 oktober 2016.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 maart 2018 in zaak nr. 17/2444 voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 2 mei 2017, kenmerk b16.3615, in stand heeft gelaten;
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    w.g. Drop    w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    414-912.