ECLI:NL:RVS:2004:AR7987, Raad van State, 22-12-2004, 200308720/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 28 oktober 2003, met hetzelfde kenmerk MB/03.030976/A, heeft verweerder de aan appellante verleende vergunningen krachtens de Grondwaterwet voor het onttrekken van grondwater krachtens artikel 24, eerste lid, van die wet gedeeltelijk ingetrokken per 1 mei 2005. Deze besluiten zijn op 12 november 2003 ter inzage gelegd.

200308720/1.
      Datum uitspraak: 22 december 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 28 oktober 2003, met hetzelfde kenmerk MB/03.030976/A, heeft verweerder de aan appellante verleende vergunningen krachtens de Grondwaterwet voor het onttrekken van grondwater krachtens artikel 24, eerste lid, van die wet gedeeltelijk ingetrokken per 1 mei 2005. Deze besluiten zijn op 12 november 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 15 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 29 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2004, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen en mr. E.A.W. Driest, advocaten te Amsterdam, en Ph. Visser, ambtenaar van de provincie, is verschenen. Voorts is de naamloze vennootschap ”Hydron Flevoland N.V.” (hierna: Hydron) als partij gehoord, vertegenwoordigd door drs. T.S. Neuman, R. Kollen en R. Langenakker, gemachtigden.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.        De onderhavige vergunningen hebben betrekking op het onttrekken van zoet grondwater uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland vanaf de kavels[…] en […] aan de [locatie] te [plaats]. Dit grondwater wordt onttrokken ten behoeve van de gebruiksdoelen fertigatie, gewasbescherming en beregening. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de vergunningen per 1 mei 2005 ingetrokken voorzover deze zijn verleend voor het onttrekken van grondwater ten behoeve van de gebruiksdoelen fertigatie en gewasbescherming. Hij heeft de vergunningen in stand gelaten voorzover deze zijn verleend voor het ontrekken van grondwater ten behoeve van het gebruiksdoel beregening.
    
    2.2.        In artikel 24, eerste lid, van de Grondwaterwet is, voorzover hier van belang, bepaald dat gedeputeerde staten uit eigen beweging de vergunning geheel of gedeeltelijk kunnen intrekken, indien blijkt van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekking in haar geheel dan wel gedeeltelijk niet langer toelaatbaar wordt geacht.
    
            In artikel 14, derde lid, van de Grondwaterwet is, voorover hier relevant, bepaald dat bij het intrekken van de vergunning rekening wordt gehouden met de in het artikel 7 van de Wet op de waterhuishouding bedoelde plan.
    
            In artikel 7, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is bepaald dat provinciale staten een provinciaal plan vaststellen, waarin de hoofdlijnen ten aanzien van de waterhuishouding in de provincie te voeren beleid zijn aangegeven. Voorts is bepaald dat daarbij rekening wordt gehouden met de in artikel 3 bedoelde nota.
    
            In artikel 3, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is bepaald dat de Minister van Verkeer en Waterstaat tezamen met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, voorzover het aangelegenheden betreft die mede tot zijn verantwoordelijkheid behoren, een nota vaststellen, waarin de hoofdlijnen van het ten aanzien van de landelijke waterhuishouding te voeren beleid zijn aangegeven.
    
    2.3.        Bij beantwoording van de vraag of sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekking in haar geheel dan wel gedeeltelijk niet langer toelaatbaar is, komt het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid toe. Indien er aanleiding bestaat de onttrekking niet langer toelaatbaar te achten, kan de vergunning geheel dan wel gedeeltelijk worden ingetrokken. Het bestuursorgaan komt daarbij beleidsvrijheid toe.
    
    2.4.    Appellante stelt dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat in het onderhavige geval sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwater betrokken belangen de onttrekkingen ten behoeve van de gebruiksdoelen fertigatie en gewasbescherming niet langer toelaatbaar zijn. Zij bestrijdt dat het leidingwater een geschikt alternatief is voor deze onttrekkingen. Volgens haar heeft het waterleidingnet van Hydron onvoldoende capaciteit om aan de totale vraag naar leidingwater te voldoen. Verder is het volgens haar onvoldoende duidelijk of het via een buffertank geleverde leidingwater aan alle kwaliteitseisen voldoet. Zij vreest dat het gebruik van een buffertank een negatief effect heeft op de kwaliteit van haar fruitbomen. Volgens haar heeft verweerder bij het nemen van zijn besluiten uitsluitend economische belangen afgewogen.
    
    2.4.1.    Verweerder stelt dat hij in 1983 het beleid heeft ingezet om het zoete grondwater in het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland, vanwege de goede kwaliteit en de beperkte beschikbaarheid, primair te reserveren voor de meest hoogwaardige toepassing, te weten de openbare drinkwatervoorziening. Hij stelt dat dit beleid is geformaliseerd in het Grondwaterplan Flevoland van 1 oktober 1987, is gecontinueerd in het Waterhuishoudingsplan Flevoland 1994-1998 en nader is geconcretiseerd in het Omgevingsplan Flevoland van 2 november 2000 (hierna: het Omgevingsplan). De onderhavige onttrekkingen zijn volgens hem in strijd met dit beleid.
    
        Hij wijst erop dat de onderhavige vergunningen in 1997 in strijd met zijn beleid zijn verleend. Hij stelt dat destijds tot vergunningverlening is overgegaan, omdat er nog onvoldoende inzicht was in de beschikbaarheid van alternatieven voor de onttrekkingen en hij om die reden van mening was dat implementatie van het beleid nog niet was aangewezen. In de desbetreffende besluiten tot vergunningverlening was wel aangegeven dat er naar verwachting binnen vijf jaar voldoende inzicht in de beschikbaarheid van alternatieven zou zijn en dat de vergunningen zouden worden ingetrokken indien er een geschikt alternatief voorhanden is, aldus verweerder.
    
        Hij stelt dat tussen 1996 en 2002 verschillende alternatievenstudies zijn uitgevoerd. In dit verband wijst hij onder meer op de uitkomsten van een studie die zijn neergelegd in het rapport  “Alternatieven onttrekkingen 3e wvp: uitwerking van alternatieven op bedrijfsniveau voor grondwateronttrekkingen van agrarische bedrijven uit het derde watervoerend pakket; Zuidelijk Flevoland” van juli 2002 van DHV Milieu en Infrastructuur B.V. Uit dit rapport blijkt volgens hem onder meer dat voor de onttrekkingen ten behoeve van de doelen fertigatie en gewasbescherming het gebruik van leidingwater een geschikt alternatief is. Dit leidingwater kan door Hydron via een buffertank dan wel via een continu aansluiting op het distributienet worden geleverd, aldus verweerder. Hij stelt zich op het standpunt dat een juist gebruik van een buffertank geen risico’s met zich brengt voor de kwaliteit van de fruitbomen van appellante. Hij wijst er verder op dat Hydron een wettelijke plicht heeft om leidingwater te leveren aan de gebruikers binnen haar distributienet en dat Hydron heeft verklaard, al dan niet middels verzwaring van het distributienet, aan deze plicht te kunnen en zullen voldoen. Hij stelt zich op het standpunt dat de onttrekkingen ten behoeve van deze doelen niet langer toelaatbaar zijn, aangezien er voor deze onttrekkingen thans een geschikt alternatief voorhanden is. Hij wijst erop dat de vergunningen niet per direct zijn ingetrokken, maar dat in de bestreden besluiten een begunstigingstermijn is opgenomen die appellante de ruimte biedt om mogelijk maatregelen te treffen om op het gebruik van leidingwater over te stappen. Ter zitting heeft hij overigens verklaard dat hoewel deze begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, door hem niet handhavend zal worden opgetreden tot een redelijke termijn na de openbaarmaking van de onderhavige uitspraak.
    
        Hij stelt dat voor de onttrekkingen ten behoeve van het gebruiksdoel beregening op dit moment geen geschikt alternatief voorhanden is. Hij overweegt dat appellante ten behoeve van dit doel op grond van haar vergunningen grote hoeveelheden water mag onttrekken. Hij stelt dat indien appellante ten behoeve van dit doel op het gebruik van leidingwater zou moeten overstappen, zij te grote investeringen zou moeten plegen. Hij acht het niet redelijk om dit van haar te verlangen. Het gebruik van oppervlaktewater zou volgens hem wel een mogelijk alternatief kunnen zijn. Het oppervlaktewater kan echter op dit moment niet als alternatief dienen, aangezien hierin onlangs bruinrot is aangetroffen, aldus verweerder. Derhalve acht hij de onttrekkingen ten behoeve van dit doel vooralsnog toelaatbaar.
    
    2.4.2.    De Afdeling overweegt naar aanleiding van het vorenstaande als volgt.
    
    2.4.3.    Bij zijn besluitvorming heeft verweerder het Omgevingsplan tot uitgangspunt genomen. Blijkens dit plan komt op grote diepte in het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland zoet grondwater voor. In het plan is bepaald dat dit grondwater, vanwege de kwaliteit en beperkte beschikbaarheid, als strategische voorraad moet worden beschouwd, dat de kwantiteit en kwaliteit van dit grondwater duurzaam moeten worden beschermd en dat van dit grondwater zo effectief mogelijk gebruik moet worden gemaakt waarbij verspilling van dit water wordt voorkomen. In het Omgevingsplan is voor de toepassing van dit grondwater een prioriteitsvolgorde opgenomen. Blijkens het plan moet dit grondwater primair voor het meest hoogwaardige doel, te weten de openbare drinkwatervoorziening, worden gereserveerd. Dit beleid van verweerder acht de Afdeling niet onredelijk. De onderhavige vergunningen zijn in strijd met dit beleid. Op grond van deze vergunningen wordt immers ten behoeve van agrarische doeleinden grondwater onttrokken uit dit derde watervoerend pakket.
    
    2.4.4.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit onderzoek is gebleken dat er een geschikt alternatief voor de onttrekkingen ten behoeve van de doelen fertigatie en gewasbescherming voorhanden is, te weten het gebruik van leidingwater. Appellante betwijfelt of het gebruik van leidingwater een geschikt alternatief is. Kort gezegd vraagt zij zich in dit verband af of de levering van leidingwater door Hydron voldoende gegarandeerd is en of de levering van leidingwater via een buffertank voldoende veilig is voor haar fruitbomen.
    
        Het is de Afdeling gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat Hydron niet aan de totale vraag naar leidingwater zou kunnen voldoen. Niet gebleken is dat Hydron haar wettelijke plicht om leidingwater aan de gebruikers binnen haar distributienet te leveren in het verleden niet is nagekomen. Verder wordt geen reden gezien om aan te nemen dat Hydron deze plicht in de toekomst niet zou kunnen nakomen. Hydron heeft meerdere malen, onder meer ter zitting, verklaard dat zij aan deze vraag kan en zal voldoen. Onder meer heeft zij in dit verband gesteld dat indien de agrariërs in het gebied Zuidelijk Flevoland die evenals appellante als gevolg van besluitvorming van verweerder op het gebruik van leidingwater zullen zijn aangewezen massaal kiezen voor de levering van leidingwater via een continu aansluiting op het distributienet, zij - teneinde aan de vraag naar leidingwater te kunnen voldoen - een nieuwe leiding vanuit het winstation Fledite zal aanleggen en het distributienet langs een deel van de Slingerweg zal verzwaren. Ter zitting is gebleken dat Hydron thans bij deze groep agrariërs heeft gepeild of zij al dan niet voor deze optie kiezen, zodat zij deze maatregelen indien nodig tijdig kan treffen.
    
        De Afdeling ziet gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting geen aanleiding om te veronderstellen dat het gebruik van een buffertank onaanvaardbare risico’s met zich brengt voor de kwaliteit van de fruitbomen van appellante. Los van het vorenstaande merkt de Afdeling overigens nog op dat het appellante vrij staat om ervoor te kiezen het leidingwater te laten leveren via een continu aansluiting op het distributienet in plaats van via een buffertank.
    
        In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van leidingwater een geschikt alternatief is voor de onderhavige onttrekkingen ten behoeve van de doelen fertigatie en gewasbescherming.
    
    2.4.5.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het leidingwater dat door Hydron aan appellante zal worden geleverd afkomstig van diverse pompstations. Dit leidingwater bestaat niet uitsluitend uit grondwater afkomstig uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland, maar voorts voor een aanmerkelijk deel uit water gewonnen uit geïnfiltreerd oppervlaktewater. Stapt appellante als gevolg van de bestreden besluiten op het gebruik van leidingwater over, dan zal deze laatste hoeveelheid water derhalve niet meer ten behoeve van agrarische doeleinden uit het eerdergenoemde derde watervoerend pakket behoeven te worden onttrokken. Het als gevolg van de bestreden besluiten bespaarde grondwater uit het derde watervoerend pakket kan dan, zoals verweerder beoogt, voor de openbare drinkwatervoorziening worden gereserveerd.
    
        De kans op vervuiling van het zoete grondwater uit het derde watervoerend pakket is groter naarmate er meer pompputten aanwezig zijn. Als gevolg van de bestreden besluiten wordt het aantal pompputten beperkt. Met de onderhavige besluiten beoogt verweerder te bewerkstellingen dat het grondwater uit dit pakket uitsluitend door Hydron wordt onttrokken. Hydron is gespecialiseerd in het aanleggen van pompputten en het onttrekken van grondwater. De Afdeling is van oordeel dat de kans op vervuiling van het grondwater door deze aspecten wordt verkleind. Verder komt de omstandigheid dat dit grondwater uitsluitend door Hydron wordt onttrokken ten goede aan de controle op de onttrekkingen.
    
        De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de bestreden besluiten passen in het door verweerder vastgestelde beleid. De kwantiteit en de kwaliteit van het grondwater van het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland worden immers duurzaam beschermd en meer grondwater uit dit pakket kan worden gereserveerd voor het meest hoogwaardige doel, te weten de openbare drinkwatervoorziening.
    
    2.4.6.    Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling derhalve tot het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het onderhavige geval sprake is van omstandigheden of feiten, waardoor in verband met de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen de onttrekkingen ten behoeve van de doelen fertigatie en gewasbescherming niet langer toelaatbaar zijn.
    
    2.5.        Appellante stelt dat zij destijds in verband met de onderhavige onttrekkingen aanzienlijke investeringen heeft moeten doen. Zij acht het niet redelijk dat thans van haar wordt verlangd nieuwe investeringen te moeten doen in verband met het gebruik van leidingwater. Verder acht zij de periodieke lasten die samenhangen met het gebruik van leidingwater voor haar onredelijk hoog.
    
    2.5.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante al geruime tijd ervan op de hoogte was dat haar vergunningen zouden worden ingetrokken en dat zij in een alternatieve watervoorziening zou moeten investeren. Volgens hem had appellante hierop moeten anticiperen en in haar bedrijfsvoering rekening moeten houden met deze investering. Hij wijst er verder op dat Hydron bereid is appellante deels tegemoet te komen in de kosten die samenhangen met het gebruik van leidingwater. De kosten die appellante moet dragen, acht hij niet onredelijk hoog.
    
    2.5.2.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het overgrote deel van de agrariërs in Flevoland al jaren op het gebruik van leidingwater ten behoeve van agrarische doeleinden aangewezen. Deze agrariërs betalen dus reeds jaren voor het gebruik van water. Het feit dat appellante voor het gebruik van leidingwater ten behoeve van agrarische doeleinden moet gaan betalen, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Verder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor in het geval van appellante het gebruik van leidingwater ten behoeve van agrarische doeleinden in vergelijking met andere agrarische gebruikers bijzonder hoge kosten met zich brengt.
    
        In hetgeen appellante ten aanzien van de kosten heeft aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de vergunningen niet gedeeltelijk heeft kunnen intrekken.
    
    2.6.    Volgens appellante heeft verweerder gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst erop dat andere agrariërs in de provincie Flevoland wel grondwater mogen onttrekken. Verder stelt zij dat agrariërs in de provincie Gelderland en de betoncentrale Almere nog wel grondwater uit het onderhavige derde watervoerend pakket mogen onttrekken. Dit water wordt ook niet ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening gebruikt, aldus appellante.
    
    2.6.1.    Volgens verweerder is geen sprake van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.6.2.    Het zoete grondwater uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland mag op dit moment uitsluitend ten behoeve van de doelen openbare drinkwatervoorziening en beregening worden onttrokken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder alle vergunningen voor het onttrekken van dit grondwater ten behoeve van andere doelen heeft ingetrokken. De door appellante bedoelde agrariërs en de betoncentrale Almere onttrekken geen zoet grondwater uit het derde watervoerend pakket in het gebied Zuidelijk Flevoland.
    
        In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande derhalve geen aanleiding om te oordelen dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.7.        Appellante vreest dat de mogelijkheden tot bestrijding van brand verslechteren indien zij gebruik moet maken van leidingwater.
    
    2.7.1.    In de considerans van de bestreden besluiten is verweerder op dit aspect ingegaan. Hij stelt dat hij op dit punt navraag heeft gedaan bij Hydron en de brandweer van Zeewolde. Hieruit is gebleken dat de brandweer bij het bestrijden van brand gebruik maakt van de brandkranen op de waterleiding langs de wegen. Hij wijst erop dat de minimale leveringsdruk in het distributienet wettelijk is vastgesteld op twee bar. Hij stelt dat indien gebruik wordt gemaakt van de brandkranen, de totale distributiedruk van het water tijdelijk mag teruglopen tot een bar. Op deze wijze wordt er volgens hem voor gezorgd dat de brandkranen over voldoende druk beschikken om een brand te blussen. De vrees van appellante dat de mogelijkheden tot bestrijding van brand verslechteren indien op het gebruik van leidingwater moet worden overgestapt, acht hij dan ook niet terecht.
    
        Appellante heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom het door verweerder gestelde onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat dit onjuist zou zijn. In hetgeen appellante op dit punt heeft aangevoerd, ziet de Afdeling gelet hierop dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de onderhavige vergunningen niet in redelijkheid gedeeltelijk heeft kunnen intrekken.
    
    2.8.        Appellante betoogt dat verweerder de schade moet vergoeden die zij lijdt als gevolg van de bestreden besluiten.
    
    2.8.1.    In artikel 41, eerste lid, van de Grondwaterwet is, voorzover hier relevant, bepaald dat indien de houder van een vergunning door gehele of gedeeltelijke intrekking van zijn vergunning schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, gedeputeerde staten hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toekennen.
    
    2.8.2.    Deze beroepsgrond van appellante kan niet worden beoordeeld in het kader van de onderhavige procedure. Appellante moet, indien zij naar zij stelt schade lijdt als gevolg van de bestreden besluiten, bij verweerder een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 41, eerste lid, van de Grondwaterwet indienen. Op een dergelijk verzoek moet verweerder een separaat besluit nemen. De onderhavige besluiten zijn niet (mede) besluiten op grond van artikel 41, eerste lid, van de Grondwaterwet.
    
    2.9.    Voorzover appellante er bezwaar tegen maakt dat in de considerans van de bestreden besluiten is gesteld dat op termijn zal worden bezien of haar vergunningen voor het onttrekken van grondwater ten behoeve van het doel beregening zullen worden ingetrokken vanwege het voorhanden zijn van een alternatief, overweegt de Afdeling dat dit bezwaar de rechtmatigheid van de bestreden besluiten niet aantast. Bij de onderhavige besluiten zijn de vergunningen van appellante voor het onttrekken van grondwater ten behoeve van dit doel immers ongewijzigd in stand gelaten. Mocht verweerder in de toekomst ertoe besluiten deze vergunningen in te trekken, dan kan appellante tegen die besluiten rechtsmiddelen aanwenden.
    
    2.10.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.S.N. Nasrullah-Oemar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Nasrullah-Oemar
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
    
    404.