ECLI:NL:RVS:2002:AE0378, Raad van State, 20-03-2002, 200100206/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200100206/2.
      	Datum uitspraak: 20 maart 2002.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.	(…), wonend te (…),
      2.	(…), wonend te (…),
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas,
      verweerders.
    
     
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2000 hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de commanditaire vennootschap “Philipsen C.V.” een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting ten behoeve van het bereiden en verkopen van vlees- en eiproducten, alsmede het sorteren en verpakken van eieren, op het perceel (…) te (…), kadastraal bekend gemeente Horst, sectie (…), nummer (…). Dit aangehechte besluit is op 27 november 2000 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 8 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellant sub 2 bij brief van 5 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 13 februari 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 september 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 10 april 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2001, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. O.W. Wagenaar, gemachtigde, appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door drs. D.P.M. Ploum, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. I.F.M. Kwint, gemachtigde.
    
    
      2.	Overwegingen
      2.1.	Appellanten sub 1 hebben ter zitting verklaard hun beroep in te trekken voorzover het betreft de ingelaste bedenkingen en het betoog dat een lozingsvergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren nodig is.
      2.2.	Appellant sub 2 voert aan dat een voorschrift dient te worden opgenomen waarin is bepaald dat door middel van een akoestisch onderzoek achteraf wordt vastgesteld of aan de gestelde geluidgrenswaarden wordt voldaan. Appellanten sub 1 is niet duidelijk of de capaciteit van de vijvers toereikend is om het regenwater te bergen dat daarop wordt geloosd.
      2.2.1.	Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
      a.	degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
      b.	de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
      c.	degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
      d.	belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
      	Appellanten hebben de gronden inzake het ontbreken van een voorschrift met betrekking tot een akoestisch onderzoek achteraf en de capaciteit van de vijvers niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
      2.3.	Appellanten sub 1 betogen dat verweerders een oprichtingsvergunning hadden moeten verlenen in plaats van een revisievergunning, gelet op de ingrijpendheid van de wijzigingen die de inrichting blijkens de aanvraag zal ondergaan.
      2.3.1.	De oorspronkelijke inrichting bestond uit onder andere een opfokkippenhouderij annex poeliersbedrijf met mestopslag, waar geen bereiding van voedsel plaatsvond. In de onderhavige inrichting is geen opfokkippenhouderij meer aanwezig, de verkeersbewegingen en de lozingen van afvalwater op de riolering zijn geïntensiveerd, er vindt grootschalige voedselbereiding plaats en de bedrijfsgebouwen zijn dichter bij de omringende woningen komen te liggen.
      	Gelet op het vorenstaande stelt de Afdeling vast dat de onderhavige vergunning betrekking heeft op een inrichting van een geheel andere aard dan de inrichting waarop de onderliggende vergunning betrekking heeft. De systematiek van de Wet milieubeheer en met name artikel 8.4 verzetten zich er niet tegen dat in een dergelijk geval een revisievergunning wordt verleend. De wet geeft geen indicatie dat bepaalde veranderingen wel en andere veranderingen niet in het kader van een revisievergunning kunnen worden verwezenlijkt. Het verlenen van een revisievergunning voor een wezenlijk andere inrichting dan die waarop de onderliggende vergunning ziet is derhalve mogelijk, ook al zijn de milieugevolgen van een andere aard of intensiteit dan de milieugevolgen die op grond van de onderliggende Hinderwetvergunning waren toegestaan. Het bevoegd gezag moet in een dergelijk geval de aanvraag beoordelen als betrof deze een oprichtingssituatie. Het beroep van appellanten sub 1 treft in zoverre geen doel.
      2.4.	Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
      	Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
      	Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
      2.5.	Appellanten sub 1 betogen dat onvoldoende voorzieningen zijn getroffen ten behoeve van het lozen van afvalwater. In dit kader voeren zij aan dat, indien meer dan de gemiddelde hoeveelheid afvalwater wordt geproduceerd, de gemeentelijke riolering onvoldoende capaciteit heeft om het afvalwater te kunnen afvoeren.
      2.5.1.	Volgens verweerders is de hoeveelheid te lozen afvalwater afgestemd op de capaciteit van de persriolering en hoeft voor overlast niet te worden gevreesd.
      2.5.2.	In het aan de vergunning verbonden voorschrift C.10 is bepaald dat gedurende de dag maximaal 1,2 m3 bedrijfsafvalwater per uur mag worden geloosd, en dat het surplus aan bedrijfsafvalwater, dat in totaal 14 m3 (abusievelijk vermeld als 14 m2) per etmaal mag bedragen, uitsluitend in de nachtperiode tussen 0.00 en 3.30 uur geleidelijk mag worden geloosd.
      2.5.3.	Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat de hoeveelheid te lozen bedrijfsafvalwater door het samenstel van voorschrift C.10 en de aanvraag - die blijkens het dictum van het bestreden besluit daarvan deel uitmaakt - aan een maximaal gemiddeld debiet van 2,1 m3 per uur is gebonden, en dat voorschrift C.10 naleefbaar is. Voorts leidt de Afdeling uit het deskundigenbericht af dat de gemeentelijke riolering voldoende capaciteit heeft om het bedrijfsafvalwater te kunnen afvoeren. Verweerders hebben zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat nadere voorzieningen ten behoeve van het lozen van bedrijfsafvalwater niet nodig zijn. Het beroep van appellanten sub 1 treft in zoverre geen doel.
      2.6.	Appellanten sub 1 voeren aan dat het, gelet op de toelichting bij de aanvraag, niet duidelijk is of de aantallen vrachtwagenbewegingen in avond- en nachtperiode maxima betreffen of uitgangspunt zijn, en of het komen en gaan van één vrachtwagen gezien moet worden als één of twee vrachtwagenbewegingen. Voorts had volgens hen de intentie van vergunninghoudster om in het weekend geen vrachtwagenbewegingen in de nacht en avond te laten plaatsvinden, moeten worden vastgelegd in de voorschriften. Volgens appellant sub 2 is niet duidelijk bepaald of de inrichting in de avond- en nachtperiode zal worden afgesloten met één of met twee poorten. In dit kader wijst hij er op dat in de aanvulling op de aanvraag van 8 november 2000 staat dat de inrit met een poort wordt afgesloten, terwijl in het akoestisch rapport staat dat de inrichting twee inritten zal krijgen. Voorts, zo stelt hij, zal wegens het afsluiten van de inrichting meer op de openbare weg gemanoeuvreerd en geparkeerd worden, hetgeen een toename van de geluidbelasting tot gevolg zal hebben.
      2.7.	In de toelichting op de aanvraag, die blijkens het dictum van het bestreden besluit daarvan deel uitmaakt, is vermeld dat in het weekend in de avond- en nachtperiode geen vrachtwagenbewegingen plaatsvinden. Vergunninghoudster is hieraan gebonden, zodat een voorschrift op dit punt niet nodig is. Uit het bestreden besluit en de daarbij behorende stukken blijkt dat het komen en gaan van een vrachtwagen is aangemerkt als twee verkeersbewegingen.
      	De inrit zal blijkens de toelichting op de aanvraag in de avond en nacht met een poort worden afgesloten, zodat externe vrachtwagens die dan arriveren niet op het terrein kunnen komen. Uit het feit dat bedoeld is toegang tot het gehele terrein te verhinderen blijkt afdoende dat twee toegangspoorten - bij iedere inrit één - geïnstalleerd moeten worden. De Afdeling acht niet aannemelijk dat deze afsluiting een betekenende toename van geluidhinder tot gevolg zal hebben die verweerders bij hun beoordeling van de aanvraag hadden moeten betrekken.
      	De beroepen treffen in zoverre geen doel.
      2.8.	Appellanten sub 1 en 2 voeren - kort samengevat - aan dat niet kan worden voldaan aan de piekgeluidgrenswaarden in de avond- en nachtperiode.
      2.8.1.	Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift E.2 mag het maximale geluidniveau (Lmax), veroorzaakt door de inrichting, niet meer bedragen dan 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
      2.8.2.	Het akoestisch rapport van 24 december 1999, opgesteld door Het Milieuburo, maakt blijkens het dictum van het bestreden besluit daarvan deel uit. In dit rapport worden twee mogelijkheden genoemd om te kunnen voldoen aan de piekgeluidgrenswaarden in de avond- en nachtperiode, te weten hetzij transport door middel van een geluidarme vrachtwagen, hetzij beperking van de maximale rijsnelheid tot 5 km/u. Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat deze maatregelen geen effect hebben op piekgeluid dat wordt veroorzaakt door het optrekken van vrachtwagens, het aflaten van remlucht, het slaan met portierdeuren en dergelijke. Derhalve kan niet worden uitgesloten dat ondanks het treffen van één van de genoemde maatregelen de piekgeluidgrenswaarden in de avond- en nachtperiode worden overschreden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten.
      2.9.	Appellant sub 2 stelt dat het verkeer van en naar de inrichting niet direct is opgenomen in het heersend verkeersbeeld, zodat dit ten onrechte niet bij het akoestisch onderzoek is betrokken.
      2.9.1.	Verweerders menen dat het verkeer van en naar de inrichting direct is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Daarom hebben zij het verkeer van en naar de inrichting conform het akoestisch rapport niet relevant geacht.
      2.9.2.	Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat het verkeer van en naar de inrichting zich bij het verlaten en naderen daarvan onderscheidt van het overige verkeer, en derhalve niet direct is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dat betekent dat het in zoverre moet worden toegerekend aan het in werking zijn van de inrichting, zodat het bij de beoordeling van de aanvraag een relevante geluidbron vormt.
      Het bestreden besluit wordt in zoverre niet gedragen door een deugdelijke motivering, hetgeen in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
      2.10.	Appellant sub 2 voert aan dat ten onrechte een berekening is uitgevoerd in plaats van een meting van het L95 van het omgevingsgeluid. Volgens appellant sub 2 hebben verweerders miskend dat het ten tijde van het nemen van het bestreden besluit mogelijk was om een meting van het L95 te verrichten. Hij stelt voorts dat verweerders ten onrechte 6, 5 en 6 dB(A) in respectievelijk dag-, avond- en nachtperiode meer geluidruimte hebben gegeven dan blijkens de equivalente geluidbelasting vanwege de inrichting nodig is, in welk kader hij aanvoert dat ter hoogte van zijn woning een geluidbelasting optreedt van 49, 46 en 41 dB(A) in respectievelijk dag-, avond- en nachtperiode.
      2.10.1.	Verweerders hebben beoogd de equivalente geluidgrenswaarden te doen overeenstemmen met het referentieniveau. Ten behoeve van de vaststelling van het referentieniveau zijn verweerders ten tijde van het nemen van het bestreden besluit uitgegaan van berekeningen van het LAeq vanwege het wegverkeerslawaai minus 10 dB(A). Naderhand hebben verweerders metingen doen uitvoeren. Naar aanleiding van deze metingen hebben verweerders het standpunt ingenomen dat de berekeningen niet juist zijn, en dat de equivalente geluidgrenswaarden te hoog zijn.
      2.10.2.	Het uitvoeren van berekeningen in plaats van het doen van metingen is in een geval als dit op zichzelf niet in strijd met het recht. Gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat bij de berekeningen de immissiepunten ten behoeve van de woningen aan de Venrayseweg 140 en 142 niet ter hoogte van de gevels van deze woningen zijn gemodelleerd, maar tussen de woningen in. Blijkens het deskundigenbericht komt hierdoor de afschermende werking van deze woningen ten opzichte van de weg niet tot uitdrukking. Verweerders bevestigen dit. De Afdeling stelt dan ook vast dat verweerders bij het stellen van de equivalente geluidgrenswaarden niet hebben aangesloten bij representatieve waarden van het referentieniveau. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van appellant sub 2 treft in zoverre reeds hierom doel.
      2.11.	Volgens appellanten sub 1 staat niet vast dat het aan de vergunning verbonden voorschrift A.4 kan worden nageleefd. Zij stellen dat uit de aanvraag niet blijkt dat afdoende voorzieningen worden getroffen teneinde geurhinder - met name ten gevolge van het bereiden van pasta - te voorkomen.
      2.11.1.	Verweerders achten voorschrift A.4 voldoende duidelijk en stellen dat voor geurhinder niet behoeft te worden gevreesd dankzij het installeren van koolstoffilters. Hierbij nemen zij in aanmerking dat de afstand tot de dichtstbijzijnde woningen 100 meter bedraagt.
      2.11.2.	In voorschrift A.4 is - voorzover hier van belang - bepaald dat uitmondingen in de buitenlucht van afvoeren van ventilatiesystemen, luchtbehandelingsinstallaties of afzuigsystemen zodanig moeten zijn gesitueerd dat de hierdoor uittredende lucht en de daarin aanwezige stoffen geen nadelige gevolgen hebben voor het milieu en dat voor geuroverlast niet hoeft te worden gevreesd. Voorts is daarin bepaald dat de inhoud van de koolstoffiltering zo vaak als nodig voor de goede werking met betrekking tot ontgeuren moet worden vervangen.
      2.11.3.	Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat ten gevolge van de bereiding van voedingsmiddelen in de inrichting ter plaatse van woningen geurhinder kan ontstaan. Voorschrift A.4 maakt onvoldoende duidelijk aan welke eisen vergunninghoudster moet voldoen ter voorkoming van geurhinder. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
      2.12.	De beroepen zijn - voorzover ontvankelijk - gegrond. De geluid- en geuraspecten zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of vergunning verleend kan worden. Het bestreden besluit komt dan ook in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking.
      2.13.	Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
     
    3.	Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I.	verklaart het beroep van appellanten sub 1 voorzover het de capaciteit van de vijvers betreft, en het beroep van appellant sub 2 voorzover het het ontbreken van een voorschrift met betrekking tot een akoestisch onderzoek achteraf betreft niet?ontvankelijk;
      II.	verklaart de beroepen voor het overige gegrond;
      III.	vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 24 november 2000;
      IV.	veroordeelt burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en in de door appellant sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot eveneens een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door de gemeente Horst aan de Maas te worden betaald aan respectievelijk appellanten sub 1 en sub 2;
      V.	gelast dat de gemeente Horst aan de Maas aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (beiden € 102,10) vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
    
    
    
      w.g. Konijnenbelt	w.g. Können
      Voorzitter	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2002.
    
    
      301.
      Verzonden: 
    
    
    
      	Voor eensluidend afschrift,
      de Secretaris van de Raad van State,
      voor deze,