ECLI:NL:RVS:2012:BY5102, Raad van State, 05-12-2012, 201203326/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2011 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen ten behoeve van de bouw van een woning op zijn perceel gelegen aan de Landmansweg te Hengelo, kadastraal bekend gemeente Hengelo, sectie Q, nummer 1146, afgewezen.

201203326/1/R1.
      Datum uitspraak: 5 december 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Hengelo,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Hengelo,
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 september 2011 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen ten behoeve van de bouw van een woning op zijn perceel gelegen aan de Landmansweg te Hengelo, kadastraal bekend gemeente Hengelo, sectie Q, nummer 1146, afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 februari 2012 heeft de raad het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 24 april 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "'t Weusthag" vastgesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2012, waar [appellant], bijgestaan door dr. J.W. van Zundert, adviseur bij Kienhuis Hoving, en de raad, vertegenwoordigd door P.L. Drent, M.D. de Vries en mr. M.S. van Dijk, allen werkzaam bij gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Bevoegdheid Afdeling
    
    1.    De raad betwist de bevoegdheid van de Afdeling om van dit geschil kennis te nemen.
    
    1.1.    Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 april 2012 in zaak nr. 201107893/1/R1) volgt uit deze bepaling dat ook beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld tegen een besluit inzake weigering een bestemmingsplan vast te stellen. Gelet hierop is de Afdeling bevoegd kennis te nemen van het beroep.
    
    2.    [appellant] kan zich niet met het besluit van 13 september 2011 verenigen en voert ten eerste aan dat dit besluit is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Hij betoogt dat aan het verzoek om herziening een jarenlange voorbereiding ten grondslag ligt, waarbij hem door ten minste zeven ambtenaren en een wethouder kenbaar is gemaakt dat de bouw van een landhuis op zijn perceel past binnen de voor het desbetreffende gebied geldende beleidsuitgangspunten. Ook stelt de raad ten onrechte dat een opgewekt vertrouwen van ambtenaren hem in beginsel niet kan binden, aldus [appellant], gezien de uitspraken van de Afdeling in de zaken met nrs. 200902932/1/H1, 200904402/1/R1, 201009572/1/H1, 201008692/1/H2 en 201104111/1/H1.
    
    [appellant] betoogt dat in de overwegingen van het besluit niet is ingegaan op de kennelijke bedoeling en de interpretatie van de zinsnede "vooral langs de randen", zoals opgenomen in het beleid. Volgens hem is zijn initiatief hiermee niet in strijd. Ook is niet ingegaan op de vraag of en in hoeverre zijn initiatief bijdraagt aan de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving en op de vraag of het initiatief bijdraagt aan de gebiedskwaliteit, waarbij tevens de in zijn opdracht opgestelde partiële structuurvisie had moeten worden betrokken. Voorts blijkt uit het bestreden besluit onvoldoende welke betekenis moet worden toegekend aan het voorwaardendocument en de concept-exploitatieovereenkomst die aan [appellant] zijn voorgelegd, en wat de betekenis is van de in de partiële structuurvisie opgenomen aanpassing van het beloop van de beek.
    
    [appellant] kan verder niet volgen waarom doorkruising van het gebied met een hoogwaardig openbaar vervoer-lijn (hierna: HOV-lijn) wel aanvaardbaar is en een woning met bijbehorende landschappelijke voorzieningen niet. Volgens hem heeft de raad zich in de overwegingen van het besluit ten onrechte niet uitgesproken over de ontstane aansprakelijkheid voor kosten en schade en de financiële afwikkeling daarvan.
    
    Tot slot wijst hij erop dat wel planologische medewerking is verleend aan de bouw van twee andere woningen in stadspark 't Weusthag.
    
    3.    De raad stelt zich op het standpunt dat het initiatief van [appellant] in beginsel niet past binnen het beleid dat voor stadspark 't Weusthag geldt, aangezien dat beleid niet voorziet in woningbouw op de door [appellant] gewenste locatie. De landschappelijke inpassing zoals voorgesteld in de partiële structuurvisie is volgens de raad onvoldoende om bebouwing in 't Weusthag toe te staan, omdat de ruimtelijke kwaliteit van het initiatief onvoldoende bijdraagt aan de kwaliteit van het gebied.
    
    Naar de gestelde toezeggingen heeft volgens de raad een intern onderzoek plaatsgevonden, waaruit niet is gebleken van expliciete toezeggingen.
    
    Voorts zijn de partiële structuurvisie, het voorwaardendocument en de concept-exploitatieovereenkomst in de afweging betrokken, zo stelt de raad, maar heeft hij een zwaarder gewicht toegekend aan de belangen bij het verwezenlijken van zijn beleid. Een HOV-lijn is op grond van het geldende beleid noch het recent vastgestelde bestemmingsplan "'t Weusthag" mogelijk.
    
    Ten aanzien van de twee woningen waar [appellant] op wijst stelt de raad dat de ene woning een dienstwoning betreft die past in het beleid voor 't Weusthag, en dat het andere initiatief dateert van voor de vaststelling van het Masterplan stadspark 't Weusthag (hierna: het masterplan), zodat deze gevallen volgens de raad niet vergelijkbaar zijn.
    
    Tot slot stelt de raad zich op het standpunt dat [appellant] tijdens de zitting van de bezwaarschriftencommissie desgevraagd te kennen heeft gegeven dat een advies met betrekking tot de gemaakte kosten niet gegeven hoefde te worden, aangezien dit in een civiele procedure kon worden afgehandeld.
    
    4.    De Afdeling stelt voorop dat aan de raad bij het al dan niet vaststellen van een bestemmingsplan beleidsvrijheid toekomt. Die vrijheid vindt haar begrenzing in een goede ruimtelijke ordening en het recht.
    
    4.1.    Het geldende beleid voor de gronden van 't Weusthag is neergelegd in het masterplan, vastgesteld op 10 mei 2005, en in de Kadernotitie Weusthagpark, vastgesteld op 16 april 2008 (hierna: de kadernotitie).
    
    Voor zover relevant vermeldt het masterplan dat de hoofdopzet van het park bestaat uit een duidelijke, bebouwde rand, waarvan wordt voorgesteld deze zoveel mogelijk te bebouwen, alsmede uit een centraal boselement en een houtwallenlandschap, gekoppeld aan een aantal beken. De toelichtende schema's in bijlage 1 bij het masterplan illustreren dat nieuwe bebouwing aan de parkranden mogelijk is. De inspraaknota bij het masterplan vermeldt dat de fysieke begrenzing van het park zal bestaan uit een stedelijke wand, met als mogelijke invulling woningbouw, hoogwaardige bedrijven en eventuele voorzieningen. Nieuwe woningen worden in beginsel alleen toegestaan ter vervanging van bestaande woningen en in principe alleen langs de rand van het gebied. In het parkgebied zelf is woningbouw niet toegestaan, onder meer in verband met milieuzoneringen.
    
    In de kadernotitie staat dat de doelen voor 't Weusthag opnieuw zijn gedefinieerd, in zoverre dat in het gebied (ook) ruimte is voor private initiatieven zolang die bijdragen aan de duurzame toekomst van het gebied en de landschappelijke en recreatieve waarde van het gebied vergroten. Vooral langs de randen van het gebied wordt de mogelijkheid voor waardecreatie voor woningbouw en/of bedrijvigheid gestimuleerd, mits de ruimtelijke kwaliteit bijdraagt aan de gebiedskwaliteit.
    
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is in de motivering van het bestreden besluit voldoende duidelijk uiteengezet wat het beleid voor het desbetreffende gebied inhoudt, wat de kennelijke bedoeling van de formulering "vooral langs de randen" is en hoe dit is geïnterpreteerd. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het beleid, zoals neergelegd in het masterplan en de kadernotitie, zo dient te worden uitgelegd dat woningbouw in het parkgebied zelf, anders dan langs de randen, in beginsel niet mogelijk is, tenzij deze een bijdrage kan leveren aan de landschappelijke en recreatieve waarde van het gebied. Het perceel waarop [appellant] een woning wenst te realiseren bevindt zich niet aan de randen van het park, hetgeen inhoudt dat de bouw van een woning op de beoogde plaats op grond van het beleid in beginsel niet mogelijk is, tenzij de bouw daarvan een bijdrage kan leveren aan de landschappelijke en recreatieve waarde van het gebied.
    
    4.3.    In opdracht van [appellant] is door Stedenbouwkundig Adviesbureau De Lange een partiële structuurvisie opgesteld. In deze visie staat dat het bouwplan het doorzicht naar het open gebied niet belemmert. Daarnaast wordt de sociale veiligheid op de Landmansweg versterkt. Ook kan, door een financiële bijdrage te vragen aan diegenen die een vergunning krijgen om een woning te bouwen, het onderhoud van 't Weusthagpark gefinancierd worden. Er wordt landschappelijke struikbeplanting aangebracht rondom de woning en er zal een natuurlijk ingerichte vijver of poel worden aangelegd.
    
    In het bestreden besluit is gemotiveerd op de visie ingegaan. Volgens de raad leidt woningbouw tot verdere versnippering en verdichting van het parkgebied. Ook leidt het initiatief van [appellant] volgens de raad, anders dan bijvoorbeeld het initiatief voor een visvijver, niet duidelijk tot versterking van de recreatieve functie. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de genoemde visie onvoldoende is aangetoond dat het initiatief van [appellant] een bijdrage levert aan de landschappelijke en recreatieve waarde van het gebied.
    
    4.4.    Gelet op 4.2 en 4.3 heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het initiatief van [appellant] in strijd is met het beleid voor stadspark 't Weusthag.
    
    In het navolgende zal de Afdeling bezien of de raad in dit geval aanleiding had moeten zien om een uitzondering te maken op zijn beleid.
    
    4.4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer haar uitspraken van 8 oktober 2008 in zaak nr. 200800761/1 en 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    De raad heeft te kennen gegeven dat hij in het kader van de totstandkoming van het bestreden besluit intern onderzoek heeft laten verrichten naar de door [appellant] gestelde toezeggingen. Van toezeggingen als hiervoor bedoeld is uit dit onderzoek niet gebleken. De Afdeling overweegt dat aan de mededelingen van ambtenaren en van een wethouder, nog daargelaten wat deze precies inhielden, in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend, aangezien dit niet ter zake beslissingsbevoegden betreffen. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij een wethouder of bij ambtenaren, maar bij de raad. [appellant] is hierop blijkens de stukken regelmatig gewezen. Ook heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat door de raad zelf verwachtingen zijn gewekt dat zijn verzoek om herziening van het plan zou worden toegewezen.
    
    Voor zover [appellant] in dit kader verwijst naar uitspraken in de zaken met nrs. 200902932/1/H1, 200904402/1/R1, 201009572/1/H1, 201008692/1/H2 en 201104111/1/H1, wordt overwogen dat die zaken niet vergelijkbaar zijn met deze situatie, aangezien in die zaken, anders dan in deze zaak, sprake was van een toezegging of een andere handeling van het beslissingsbevoegde orgaan, waaraan gerechtvaardigde verwachtingen mochten worden ontleend.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de raad niet gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    
    4.4.2.    Voor zover [appellant] betoogt dat in de motivering van het bestreden besluit voorbij is gegaan aan het voorwaardendocument, de concept-exploitatieovereenkomst en de aanpassing van de beek, welke is opgenomen in de partiële structuurvisie, wordt als volgt overwogen.
    
    De raad heeft te kennen gegeven dat de genoemde stukken weliswaar zijn opgesteld naar aanleiding van ambtelijk overleg, maar dat hij deze stukken wel bij het bestreden besluit heeft betrokken. Ook het feit dat langdurig overleg heeft plaatsgevonden en dat ambtenaren en een wethouder zich positief over het initiatief van [appellant] hebben uitgelaten heeft hij in de belangenafweging betrokken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit anders is.
    
    Verder heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom deze omstandigheden de raad er niet toe hebben geleid om van zijn beleid af te wijken.
    
    4.4.3.    Ten aanzien van de door [appellant] gemaakte vergelijking met twee andere bouwinitiatieven in 't Weusthag waaraan wel planologische medewerking is verleend, wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat het ene initiatief zich richt op de realisatie van een dienstwoning, welke anders dan in het geval van [appellant] in overeenstemming is met het voor het gebied geldende beleid, en aan het andere initiatief reeds voor de vaststelling van het masterplan medewerking was verleend.
    
    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde situaties niet overeenkomen met zijn situatie.
    
    4.4.4.    Ten aanzien van de HOV-lijn overweegt de Afdeling dat het masterplan de aanleg van een dergelijke verbinding die het gebied doorkruist niet mogelijk maakt. Ook de kadernotitie en het recent vastgestelde bestemmingsplan "'t Weusthag" voorzien hier niet in.
    
    Gelet hierop mist het betoog van [appellant] dat een HOV-lijn die het gebied doorkruist wel mag en een woning niet, feitelijke grondslag.
    
    4.4.5.    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de raad zich in de overwegingen van het bestreden besluit ten onrechte niet heeft uitgesproken over de ontstane aansprakelijkheid voor kosten en schade en de financiële afwikkeling daarvan, overweegt de Afdeling dat [appellant] ter zitting desgevraagd heeft bevestigd dat hij bij de hoorzitting in bezwaar te kennen heeft gegeven dat deze aspecten niet in deze planprocedure aan de orde behoeven te komen. Gelet hierop is de raad in het bestreden besluit terecht niet op de financiële aspecten ingegaan.
    
    4.5.    Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding behoeven te zien om van het beleid af te wijken.
    
    5.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 13 september 2011 is genomen in strijd met het recht. Het beroep tegen het besluit van 13 september 2011 is ongegrond.
    
    6.    [appellant] verzoekt tot slot om het besluit van de raad van 24 april 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "'t Weusthag" met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij de behandeling van zijn beroep in deze zaak te betrekken.
    
    6.1.    Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
    Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede gericht te zijn tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    6.2.    Bij besluit van 24 april 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "'t Weusthag" vastgesteld, dat ziet op de noordzijde van de stad Hengelo. Het perceel van [appellant] maakt onderdeel uit van het plangebied. De Afdeling stelt vast dat dit plan evenmin voorziet in de door [appellant] gewenste bouwmogelijkheid voor zijn perceel. Gelet hierop komt dit besluit in zoverre niet tegemoet aan zijn beroep. De Afdeling merkt het besluit van 24 april 2012 in zoverre aan als besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb, zodat het beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb moet worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit 24 april 2012 wat betreft het perceel van [appellant].
    
    Nu [appellant] evenwel geen andere beroepsgronden dan die tegen het besluit van 13 september 2011 heeft ingediend en die gronden niet slagen, is zijn beroep van rechtswege tegen het besluit van 24 april 2012 wat betreft zijn perceel ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep tegen het besluit van 13 september 2011 van de raad van de gemeente Hengelo tot het niet vaststellen van een bestemmingsplan voor het perceel aan de Landmansweg te Hengelo, kadastraal bekend gemeente Hengelo, sectie Q, nummer 1146, ongegrond.
    
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 24 april 2012 van de raad van de gemeente Hengelo tot het vaststellen van het bestemmingsplan "’t Weusthag", wat betreft het perceel aan de Landmansweg te Hengelo, kadastraal bekend gemeente Hengelo, sectie Q, nummer 1146, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Nienhuis
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2012
    
    466-667.