ECLI:NL:RVS:2017:315, Raad van State, 08-02-2017, 201600857/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201600857/1/A2.
    Datum uitspraak: 8 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Rosmalen,
    gemeente 's-Hertogenbosch,
    2. het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 december 2015 in zaak nr. 15/1807 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant sub 1] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 18 mei 2015 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven. Het college heeft tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2016, waar [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. Th.A.G. Vermeulen, adviseur te Rosmalen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. van Goch, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 1] is eigenaar van de hoekwoning met bijbehorende tuin en ondergrond aan [locatie] te Rosmalen (hierna: de onroerende zaak). Bij brief van 12 september 2013 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade in verband met de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 8 juni 2011 vastgestelde en bij raadsbesluit van 9 oktober 2012 gewijzigde bestemmingsplan De Groote Wielen (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Het nieuwe bestemmingsplan maakt het mogelijk om vijf aan elkaar verbonden woningen op te richten op een ten zuidwesten van de onroerende zaak gelegen gebied (hierna: het plangebied). Volgens [appellant sub 1] heeft dit tot een vermindering van de waarde van de onroerende zaak geleid.
    
    standpunt van het college
    
    2. Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
    
    In een advies van 4 juni 2014 heeft de SAOZ vermeld dat het plangebied onder het aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 8 juli 1999 vastgestelde en bij raadsbesluit van 25 maart 2003 en raadsbesluit van 18 december 2007 gewijzigde bestemmingsplan De Groote Wielen (hierna: het oude bestemmingsplan) een uit te werken bestemming voor wonen had. Deze bestemming is, voor zover van belang, niet uitgewerkt. Met verwijzing naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 17 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7707) heeft de SAOZ vervolgens uiteengezet dat de ten tijde van de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming minstens vergelijkbaar was met de mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan, zodat [appellant sub 1], als gevolg van de planologische verandering, niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren.
    
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 8 juli 2014 ten grondslag gelegd.
    
    3. In het besluit van 18 mei 2015 heeft het college zich voorts op het standpunt gesteld dat, indien [appellant sub 1] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en schade heeft geleden, die schade voor zijn rekening blijft, omdat de planologische ontwikkeling op 9 april 2005 - de dag waarop [appellant sub 1] de onroerende zaak heeft gekocht - op grond van het voorontwerp van het uitwerkingsplan Broekland-Zuid voorzienbaar was. Daartoe heeft het college uiteengezet dat uit het voorontwerp blijkt van een beleidsvoornemen tot het realiseren van woningbouw in het plangebied, waarbij het, gelet op de bij het voorontwerp behorende bouwvoorschriften en plankaart, zou gaan om aaneengesloten, gestapelde, (half)vrijstaande of geschakelde woningen van maximaal twee bouwlagen met een kap of dakopbouw, waarbij de hoogte van de kap maximaal 5 m mag bedragen, op bouwvlakken met een maximaal bebouwingspercentage van 45. Het voorontwerp is bekendgemaakt en er heeft tevens een inspraakavond plaatsgevonden. Daarnaast heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant bij besluit van 13 mei 2004 toestemming verleend om zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar vrijstelling te verlenen van het oude bestemmingsplan voor projecten die in overeenstemming met het voorontwerp zijn.
    
    aangevallen uitspraak
    
    4. De rechtbank heeft overwogen dat, daargelaten of de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voorzienbaar was, het college zich met verwijzing naar het advies van de SAOZ op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant sub 1] als gevolg van de planologische verandering niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en geen schade heeft geleden.
    
    hoger beroep van [appellant sub 1]
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onjuiste toepassing heeft gegeven aan de in de jurisprudentie van de Afdeling gegeven criteria voor de invulling van de uit te werken bestemming. [appellant sub 1] stelt zich primair op het standpunt dat bebouwing ter plaatse van het plangebied redelijkerwijs niet was te verwachten. Hij stelt zich subsidiair op het standpunt dat woningbouw uitsluitend op enige afstand van de openbare oever was te verwachten. Hij stekt zich meer subsidiair op het standpunt dat het realiseren van waterwoningen met steigers en aanlegplaatsen voor boten in de watergang op een afstand van 15 tot 18 m van de onroerende zaak redelijkerwijs niet was te verwachten.
    
    5.1. In de onder 2 vermelde tussenuitspraak van 17 april 2013 heeft de Afdeling overwogen dat de mogelijkheden van een uit te werken bestemming bij de planvergelijking niet buiten beschouwing mogen worden gelaten, maar dat met die mogelijkheden aldus rekening dient te worden gehouden, dat nagegaan dient te worden wat ten tijde van de inwerkingtreding van het betrokken planologische besluit naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming zou zijn. In dat verband komt onder meer betekenis toe aan de uitwerkingsregels, de toelichting bij het bestemmingsplan en de mate waarin een en ander naar aard en omvang binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving en het geldende planologische beleid past, aldus die tussenuitspraak.
    
    5.2. In het advies van 4 juni 2014 heeft de SAOZ, ter toelichting van de conclusie dat de ten tijde van de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming minstens vergelijkbaar was met de mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan, uiteengezet dat het bouwplan niet in strijd met de uitwerkingsregels van het oude bestemmingsplan is, dat de in het plangebied op te richten woningen wat betreft type en bouwhoogte vrijwel naadloos op de reeds bestaande woningen in de omgeving aansluiten en dat de verschillen met de toelichting bij het oude bestemmingsplan niet tot een relevante planologische verslechtering leiden.
    
    Deze toelichting is, gelet op het volgende, onvoldoende om de daaruit door de SAOZ getrokken conclusie te kunnen dragen.
    
    5.3. In de vergelijking met het nieuwe bestemmingsplan mag niet van de maximale mogelijkheden van de uitwerkingsregels van het oude bestemmingsplan worden uitgegaan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY2475). Dat het bouwplan niet in strijd met de uitwerkingsregels van het oude bestemmingsplan is, zoals de SAOZ heeft uiteengezet, brengt voorts op zichzelf niet met zich dat dit bouwplan - en niet een andere ontwikkeling - de ten tijde van de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming was. Hetzelfde geldt voor het standpunt dat het bouwplan binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving past. Voorts wijkt het nieuwe bestemmingsplan, naar tussen partijen niet in geschil is, op onderdelen af van de toelichting bij het oude bestemmingsplan. Niet valt dan ook in te zien dat het bouwplan ten tijde van de inwerkingtreding van het oude bestemmingsplan de redelijkerwijs te verwachten invulling van de uit te werken bestemming was.
    
    5.4. De conclusie is dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, door het advies van de SAOZ aan het besluit van 18 mei 2015 ten grondslag te leggen, onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant sub 1] als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren. In dat advies is geen juiste toepassing gegeven aan de in de jurisprudentie van de Afdeling gegeven criteria voor invulling van de uit te werken bestemming.
    
    Het betoog van [appellant sub 1] slaagt.
    
    incidenteel hoger beroep van het college
    
    6. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Omdat het hoger beroep van [appellant sub 1], gelet op hetgeen hiervoor onder 5.4 is overwogen, gegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde vervuld.
    
    7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de beroepsgrond dat aan het besluit op bezwaar ten onrechte ten grondslag is gelegd dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet voorzienbaar was. Daartoe voert het college aan dat de planologische ontwikkeling op 9 april 2005 op grond van het voorontwerp van het uitwerkingsplan Broekland-Zuid voorzienbaar was en dat dit, gelet op artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), betekent dat de aanvraag om een tegemoetkoming om planschade terecht is afgewezen, daargelaten of [appellant sub 1] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de onroerende zaak heeft geleden.
    
    7.1. De rechtbank heeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.4 is overwogen, ten onrechte geen oordeel gegeven over de beroepsgrond dat aan het besluit op bezwaar ten onrechte ten grondslag is gelegd dat de planologische ontwikkeling voorzienbaar was. Indien die beroepsgrond faalt, is de aanvraag, gelet op de systematiek van de planschadetegemoetkomingsregeling, terecht afgewezen. Het college heeft belang bij een oordeel over die beroepsgrond. Hierna zal de Afdeling dat oordeel alsnog geven.
    
    8. [appellant sub 1] heeft in beroep primair betoogd dat het college, door in het besluit van 18 mei 2015 alsnog het standpunt in te nemen dat de planologische ontwikkeling voorzienbaar was, buiten het geschil is getreden en in strijd met een goede procesorde heeft gehandeld. [appellant sub 1] heeft subsidiair betoogd dat het college geen gegevens heeft overgelegd ter onderbouwing van het standpunt dat is voldaan aan de in de jurisprudentie van de Afdeling gestelde criteria voor het toepassen van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro. [appellant sub 1] heeft meer subsidiair betoogd dat de planologische ontwikkeling op grond van het voorontwerp van het uitwerkingsplan Broekland-Zuid slechts gedeeltelijk voorzienbaar was.
    
    8.1. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    
    Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Vergelijk (onder 5.23 tot en met 5.26 van) de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    8.2. In het advies van de SAOZ is vermeld dat van de zijde van de gemeente bij e-mail van 29 oktober 2013 is medegedeeld dat de planologische ontwikkeling in het plangebied ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet voorzienbaar was op basis van een van overheidswege bekendgemaakt ruimtelijk beleidsvoornemen. Dat het college het advies aan de motivering van het besluit van 8 juli 2014 ten grondslag heeft gelegd, laat onverlet dat, gelet op het uitgangspunt van volledige heroverweging van het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, het college ruimte had daarover in het besluit van 18 mei 2015 een ander standpunt in te nemen. De bezwaarschriftprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die niet is gebonden aan argumenten of omstandigheden die in bezwaar aan de orde zijn gesteld. In het betoog is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college buiten het geschil is getreden of in strijd met een goede procesorde heeft gehandeld. Daarbij is van belang dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de e-mail van 29 oktober 2013 berust op de onjuiste veronderstelling dat het voorontwerp van het uitwerkingsplan Broekland-Zuid niet is bekendgemaakt. Daar komt bij dat het besluit van 18 mei 2015 strekt tot handhaving van de afwijzing van de aanvraag, zodat [appellant sub 1] hierdoor niet in een slechtere positie is gebracht dan het geval zou zijn geweest, indien hij geen rechtsmiddel had aangewend.
    
    8.3. Uit de door het college in beroep overgelegde gegevens en bescheiden over het voorontwerp van het uitwerkingsplan Broekland-Zuid blijkt van een concreet beleidsvoornemen, als bedoeld onder 8.1, tot het realiseren van woningbouw in het plangebied. In geschil is of, zoals [appellant sub 1] meer subsidiair heeft betoogd, de schade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak op 9 april 2005 slechts gedeeltelijk voorzienbaar was. In dit verband heeft [appellant sub 1] in het beroepschrift aangevoerd dat in het nieuwe bestemmingsplan geen maximum aan het bebouwingspercentage is gesteld, dat het gaat om woningen met een maximale hoogte van 9 m, dat in het oude bestemmingsplan procedureregels zijn gegeven en dat het nog maar de vraag is of deze regels bij het vaststellen van het voorontwerp van het uitwerkingsplan zijn gevolgd. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 1] daaraan toegevoegd dat het voorontwerp gaat over het realiseren van tuinstedelijke woningen, terwijl het nieuwe bestemmingsplan het mogelijk maakt waterwoningen, met steigers en aanlegplaatsen voor boten, te realiseren op kortere afstand tot de onroerende zaak.
    
    8.4. Met het oog op de beoordeling van de voorzienbaarheid dient het bestuursorgaan een vergelijking te maken tussen de ruimtelijke gevolgen van het planologische regime, waarvan gesteld wordt dat het planschade heeft veroorzaakt, en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden. Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de aankoop bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan. Vergelijk (onder 5.27 en 5.28 van) de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    8.5. Dat bouwvlakken van het plangebied volgens het voorontwerp een maximaal bebouwingspercentage van 45 hebben, terwijl in het nieuwe bestemmingsplan geen beperking aan de bebouwing van de bouwvlakken is gesteld, betekent op zichzelf niet dat de ruimtelijke gevolgen van dat bestemmingsplan voor [appellant sub 1] nadeliger zijn dan de ruimtelijke gevolgen van de voor [appellant sub 1] meest ongunstige invulling van het voorontwerp. Het in het voorontwerp vermelde bebouwingspercentage sluit immers niet uit dat woningen kunnen worden opgericht op de het dichtst bij de onroerende zaak gelegen gedeelten van de bouwvlakken. Daarnaast is in het voorontwerp, anders dan in het nieuwe bestemmingsplan, geen maximum aan het aantal woningen en de bouwhoogte van die woningen gesteld. Indien het voorontwerp in strijd met in het oude bestemmingsplan gegeven procedureregels is vastgesteld, zoals [appellant sub 1] heeft gesuggereerd, doet dat niet af aan het bestaan van het concrete beleidsvoornemen van het college om woningbouw in het plangebied te realiseren. Verder kan aan de in het voorontwerp gegeven toelichting over de ruimtelijke en stedenbouwkundige opzet van het plangebied niet de betekenis worden gehecht die [appellant sub 1] daaraan toekent. Bij het beoordelen van de planologische mogelijkheden van een uitwerkingsplan zijn de bij dat plan behorende voorschriften en kaart maatgevend. De toelichting op het uitwerkingsplan doet niet af aan deze mogelijkheden. Dat betekent dat een redelijk denkend en handelend koper na kennisneming van het voorontwerp rekening zou houden met de kans dat de vaststelling en verwezenlijking van het uitwerkingsplan tot een andere - voor die koper ongunstige - ruimtelijke en stedenbouwkundige opzet van het plangebied leidt. [appellant sub 1] moest derhalve, als redelijk denkend en handelend koper, gelet op het voorontwerp rekening houden met de mogelijkheid dat in de toekomst in het plangebied woningbouw zou plaatsvinden, zoals door het nieuwe bestemmingsplan mogelijk is gemaakt.
    
    8.6. In het in beroep aangevoerde is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college zich in het besluit van 18 mei 2015 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de planologische verandering in het plangebied voor [appellant sub 1] op 9 april 2005 voorzienbaar was en dat de planschade voor zijn rekening dient te worden gelaten.
    
    Het betoog van het college slaagt.
    
    conclusie
    
    9. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is eveneens gegrond. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat, gelet op hetgeen hiervoor onder 8.6 is overwogen, geen grond bestaat voor het oordeel dat het college het besluit van 8 juli 2014 ten onrechte niet heeft herroepen. De rechtbank heeft het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 18 mei 2015 ingestelde beroep derhalve terecht ongegrond verklaard. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 december 2015 in zaak nr. 15/1807;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G. Snijders en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Hazen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
    
    452.