ECLI:NL:RVS:2017:903, Raad van State, 05-04-2017, 201606278/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 april 2015 heeft de burgemeester op grond van artikel 2.9A, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de Apv) aan [appellant] het bevel gegeven zich uit dealeroverlastgebied DOG 1.1 te verwijderen en zich met ingang van 18 april 2015, 00.01 uur gedurende zes maanden (tot en met 17 oktober 2015, 23.59 uur) niet in dit gebied op te houden (hierna: verwijderingsbevel).

201606278/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 juli 2016 in zaak nr. 16/1117 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 april 2015 heeft de burgemeester op grond van artikel 2.9A, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de Apv) aan [appellant] het bevel gegeven zich uit dealeroverlastgebied DOG 1.1 te verwijderen en zich met ingang van 18 april 2015, 00.01 uur gedurende zes maanden (tot en met 17 oktober 2015, 23.59 uur) niet in dit gebied op te houden (hierna: verwijderingsbevel).
    
    Bij besluit van 6 januari 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.A.M. Karsten, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J. Wilschut, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
    1.    De burgemeester heeft [appellant] een verwijderingsbevel gegeven omdat hij zich op 27 maart 2015 schuldig heeft gemaakt aan ordeverstorende gedragingen met betrekking tot harddrugs of daarop gelijkende middelen, antecedenten heeft op het gebied van dealen in harddrugs of daarop gelijkende waar en daarvoor al meerdere keren een verwijderingsbevel heeft gekregen. Bij het vorige verwijderingsbevel van 28 oktober 2014 is aan [appellant] te kennen gegeven dat hij een verwijderingsbevel met een termijn van zes maanden zou kunnen krijgen als hij binnen een jaar na de oplegging van dat verwijderingsbevel weer ordeverstorende gedragingen zou begaan. [appellant] betwist niet dat hij de genoemde ordeverstorende gedragingen heeft begaan, maar komt op tegen de juridische grondslag van het besluit en tegen de termijn van zes maanden die aan het verwijderingsbevel is verbonden.
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat artikel 2.9A, tweede lid, van de Apv niet onverbindend is en dat de burgemeester in dit geval niet is gebonden aan artikel 172a, vierde lid, van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat een gebiedsverbod kan worden opgelegd voor de duur van ten hoogste drie maanden. Het beroep van [appellant] op de Universele verklaring van de rechten van de mens en het Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: vierde Protocol EVRM) slagen niet. Ook de betogen van [appellant] dat het besluit in strijd is met de beginselen van subsidiariteit, proportionaliteit en evenredigheid, slagen niet, aldus de rechtbank.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de beroepsgronden ten onrechte niet in onderlinge samenhang heeft bezien. In de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP8138, is volgens hem bedoeld dat de maatregelen die worden genoemd in de wettelijke bepaling waarop het gebiedsverbod in de Apv is gegrond, voldoende duidelijk en concreet moeten zijn omschreven. In dit geval geeft artikel 149 van de Gemeentewet alleen een open norm om verordeningen op te stellen. Mede gezien het recent ingevoerde artikel 172a van de Gemeentewet en de in die bepaling expliciet genoemde maatregelen en beperkingen, kan de conclusie alleen zijn dat aan de bevoegdheid om een gebiedsverbod op te leggen niet een willekeurige termijn mag worden verbonden. De hier opgelegde termijn van zes maanden zou dan ook moeten zijn gebaseerd op een voldoende duidelijke en concrete wettelijke bepaling die expliciet verwijst naar de mogelijkheid van een gebiedsverbod met deze duur. Nu dat niet het geval is, is de grondslag van artikel 149 van de Gemeentewet onvoldoende om artikel 2.9A van de Apv op te baseren. Deze bepaling moet dan ook onverbindend worden geacht, aldus [appellant].
    
    4.    Artikel 2.8, eerste lid, van de Apv, luidt:
    
    "De burgemeester kan een overlastgebied aanwijzen als naar zijn oordeel sprake is van een ernstige verstoring of bedreiging van de openbare orde."
    
        Artikel 2.9A, eerste en tweede lid, van de Apv, luidt:
    
    "1. De burgemeester kan aan degene die in een op grond van artikel 2.8, eerste lid, aangewezen overlastgebied zich op of aan de weg ophoudt waarbij aannemelijk is dat dit gebeurt om middelen, als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet of daarop gelijkende waar, te verkopen of te koop aan te bieden en die antecedenten heeft op het gebied van het verkopen of te koop aanbieden van drugs of daarop gelijkende waar, bevelen om zich onmiddellijk uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar voor de duur van drie maanden niet meer te bevinden.
    
    2. De burgemeester kan aan degene, aan wie eerder een bevel als bedoeld in het eerste lid is gegeven en die binnen een periode van een jaar opnieuw de in dat lid genoemde bepalingen overtreedt, bevelen om zich onmiddellijk uit dat overlastgebied te verwijderen en zich daar gedurende een periode van maximaal zes maanden niet meer te bevinden."
    
        Artikel 2, eerste en derde lid, van het vierde Protocol EVRM, luidt:
    
    "1. Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen […].
    
    3. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien […]."
    
    5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de hiervoor vermelde uitspraak van 7 juli 2004 kan het recht op bewegingsvrijheid als bedoeld in artikel 2 van het vierde Protocol EVRM worden onderworpen aan beperkingen. Hiervoor moet een wettelijke basis bestaan, moet de desbetreffende wettelijke bepaling voldoende kenbaar en duidelijk zijn en moeten de beperkingen noodzakelijk zijn in een democratische samenleving voor de handhaving van de openbare orde. Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1135) dat op grond van vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens de term ‘wet’ niet in formele zin, maar in materiële zin moet worden verstaan, zodat het alle geschreven recht omvat, inclusief regelingen met een lagere status dan wetten. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit de eerstgenoemde uitspraak en artikel 2 van het vierde Protocol EVRM derhalve niet worden afgeleid dat een beperking als bedoeld in dat artikel alleen mag zijn gebaseerd op een wet in formele zin en niet, zoals in dit geval, op een verordening van de gemeenteraad. Gelet hierop is niet vereist dat in de Gemeentewet een expliciete bevoegdheid is opgenomen voor het geven van een verwijderingsbevel met een termijn van zes maanden als bedoeld in artikel 2.9A van de Apv. Nu voorts niet in geschil is dat artikel 2.9A van de Apv voldoende duidelijk en concreet is en dat de bepaling is gebaseerd op artikel 149 van de Gemeentewet, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.9A van de Apv onverbindend zou moeten worden verklaard.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    Over het betoog dat uit de Gemeentewet is af te leiden dat een termijn van zes maanden hoe dan ook onevenredig is, overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 172a van de Gemeentewet is de bevoegdheid van de burgemeester opgenomen voor het geven van een verwijderingsbevel in het geval van ernstige verstoring van de openbare orde, met een duur van ten hoogste drie maanden. Dit maakt niet dat verwijderingsbevelen met een duur van meer dan drie maanden niet aanvaardbaar zijn. Voorts volgt uit het tweede lid van artikel 2.9A van de Apv dat de bevoegdheid om een verwijderingsbevel met termijn van zes maanden te geven, is bedoeld voor de specifieke situatie dat iemand al eerder een verwijderingsbevel heeft gekregen en binnen een jaar de ordeverstorende gedragingen genoemd in het eerste lid opnieuw verricht. De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat een verwijderingsbevel met een termijn van zes maanden zonder meer onredelijk is. Overigens wijst de Afdeling nog op het inmiddels inwerking getreden zesde lid van artikel 172a van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat een bevel als bedoeld in dat artikel geldt voor ten hoogste drie maanden, maar tevens dat een dergelijk bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met ten hoogste drie maanden. Gelet hierop kan de geldigheid van een dergelijk bevel zich uitstrekken tot de duur van een jaar.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Kuggeleijn-Jansen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
    
    545.