ECLI:NL:RVS:2006:AY3707, Raad van State, 12-07-2006, 200507609/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2004 heeft verweerder (hierna: de Staatssecretaris) de aan appellante verleende subsidie vastgesteld op € 54.495,77 en € 221.104,23 aan reeds verstrekte voorschotten teruggevorderd.

200507609/1.
      Datum uitspraak: 12 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      "HGP Systems Integration B.V.", gevestigd te Wassenaar,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 mei 2004 heeft verweerder (hierna: de Staatssecretaris) de aan appellante verleende subsidie vastgesteld op € 54.495,77 en € 221.104,23 aan reeds verstrekte voorschotten teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 27 juli 2005 heeft de Staatssecretaris naar aanleiding van het daartegen door appellante gemaakte bezwaar het besluit van 11 mei 2004 heroverwogen, de subsidie vastgesteld op € 25.774,00 en € 249.826,00 aan reeds verstrekte voorschotten teruggevorderd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven ingekomen op 24 augustus 2005, beroep ingesteld. Dit beroepschrift is ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
    
    Bij brief van 15 december 2005 heeft de Staatssecretaris een verweerschrift ingediend.
    
    
      Bij brief van 3 maart 2006 heeft appellante nadere stukken ingediend.
      Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    
    Bij brief van 23 maart 2006 heeft de Staatssecretaris een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [directeur] en [gemachtigde], en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.C. Cup, ambtenaar van het departement, en mr. C. Cromheecke, dr. ir. J.K. Gigler en drs. B.B. du Pré, allen werkzaam bij SenterNovem, zijn verschenen.
    
    Van de zijde van appellante zijn ter zitting stukken overgelegd. De Staatssecretaris heeft daartegen geen bezwaar gemaakt.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    
        Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:
    
    (…)
    
    b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    
    c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid.
    
        Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
    
    a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 15.13, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de Minister voor bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen activiteiten op het gebied van het milieubeheer subsidie verstrekken.
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Subsidieregeling milieugerichte technologie 2002 (hierna: de Regeling), zoals gewijzigd bij besluit van 28 februari 2002/2002008419 (Demo en Gave), voor zover thans van belang, kan subsidie worden verstrekt, indien de subsidieaanvrager in hoofdzaak in Nederland een project uitvoert dat naar het oordeel van de Minister bijdraagt aan de realisatie van de doelstellingen van een subsidieprogramma als bedoeld in deze regeling.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling worden als subsidiabele kosten in aanmerking genomen de volgende noodzakelijke, rechtstreeks aan het project toe te rekenen en door de subsidieaanvrager gemaakte en betaalde kosten:
    
    (…)
    
    5˚. aan derden verschuldigde kosten terzake van door hen verleende diensten.
    
        Ingevolge artikel 10c, tiende lid, van de Regeling, voor zover thans van belang, wordt een aanvraag tot subsidieverlening voor een preconcurrentieel ontwikkelingsproject ingediend voor 17 juni 2002.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Mandaatbesluit SenterNovem Subsidieregeling milieugerichte technologie betreffende 2005 (hierna: het Mandaatbesluit 2005) wordt de algemeen directeur van SenterNovem gemandateerd tot het nemen van besluiten met betrekking tot de uitvoering van de Subsidieregeling milieugerichte technologie, voor zover die besluiten betrekking hebben op subsidies die in 2005 worden aangevraagd.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Mandaatbesluit 2005) wordt de algemeen directeur van SenterNovem gemandateerd tot het beslissen op bezwaarschriften tegen besluiten als bedoeld in onderdeel a.
    
        Ingevolge artikel 3 van het Mandaatbesluit 2005, voor zover thans van belang, kan de algemeen directeur van SenterNovem zijn bevoegdheden, bedoeld in artikel 1, ondermandateren aan één of meer onder hem ressorterende functionarissen.
    
        Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, van het Mandaatbesluit 2005 wordt het Mandaatbesluit NOVEM Subsidieregeling milieugerichte technologie 2002 ingetrokken.
    
        Ingevolge artikel 5, derde lid, van het Mandaatbesluit 2005, voor zover thans van belang, is artikel 1, aanhef en onder b, voor zover van belang, van overeenkomstige toepassing op besluiten die zijn genomen op grond van de mandaatbesluiten, genoemd in het eerste en tweede lid.
    
        Ingevolge artikel 13, derde lid, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging tijdelijk agentschap SenterNovem 2004 (hierna: het Besluit), zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt aan de teamleiders van de stafafdeling Juridische Zaken mandaat, volmacht en machtiging verleend voor het behandelen van bezwaar- en beroepschriften.
    
    2.4.    Bij besluit van 10 september 2002 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van het Besluit milieusubsidies, de Regeling en het programma Gave 2002, subsidie verleend voor het project "Met methanol van biomassa naar biomobiel" tot een maximum van € 344.500,00.
    
    2.5.    Bij besluit van 11 mei 2004 heeft de clustermanager van SenterNovem namens de Staatssecretaris het subsidiebedrag vastgesteld op € 54.495,77. Dit bedrag is € 290.004,23 lager dan vermeld in de aanvraag tot subsidievaststelling.
    
        In het tegen het besluit van 11 mei 2004 ingediende bezwaarschrift heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het niet subsidiabel achten van de kosten gemaakt door [partners].
    
        In de beslissing op bezwaar heeft mr. ing. R.J.J. Wijnands van Juridische Zaken van SenterNovem namens de Staatssecretaris gesteld dat aanleiding bestaat het besluit van 11 mei 2004 geheel te heroverwegen, nu, zoals reeds is aangegeven bij brief van 23 november 2004, onduidelijkheid bestaat over de juistheid van de door appellante verstrekte gegevens. De door haar overgelegde accountantsverklaring en de afrekenovereenkomst bieden onvoldoende basis om te beoordelen welke kosten in het kader van het project zijn gemaakt en betaald.
    
    2.6.    Appellante bestrijdt in de eerste plaats de bevoegdheid van SenterNovem om namens de Staatssecretaris op het gemaakte bezwaar te beslissen.
    
    2.6.1.    Dit betoog faalt. Blijkens het verweerschrift is de beslissing op bezwaar genomen door de teamleider van de stafafdeling Juridische Zaken van SenterNovem. Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, artikel 3 en artikel 5, derde lid, van het Mandaatbesluit 2005, gelezen in samenhang met artikel 13, derde lid, van het Besluit, is de teamleider van de stafafdeling Juridische Zaken van SenterNovem bevoegd om namens de Staatssecretaris te beslissen op het door appellante tegen het besluit van 11 mei 2004 gemaakte bezwaar. Daarbij merkt de Afdeling op dat in artikel 5, derde lid, van het Mandaatbesluit 2005 het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder b, voor zover van belang, van overeenkomstige toepassing is verklaard op besluiten die zijn genomen op grond van het in het eerste lid, onder e genoemde Mandaatbesluit NOVEM Subsidieregeling milieugerichte technologie 2002. Anders dan de Staatssecretaris in zijn reactie stelt, is er dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het Mandaatbesluit 2005 geen grondslag biedt voor de bevoegdheid van de teamleider om in naam van de Staatssecretaris te beslissen op bezwaarschriften tegen besluiten die betrekking hebben op subsidies die in 2002 op grond van de Regeling zijn aangevraagd.
    
    2.6.2.    SenterNovem is een agentschap dat onderdeel is van het ministerie van Economische Zaken. De beslissing op bezwaar is derhalve genomen door een gemandateerde die niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris.
    
        Zoals de Afdeling in de uitspraak van 22 juni 2005 in zaak no. 200407542/1 (Gst. 2005, 7235 nr. 131) heeft overwogen, vergt de heroverweging dat de beslissing op bezwaar binnen de directe invloedssfeer van het bestuursorgaan wordt genomen en dat de functies van de bezwaarprocedure met zich brengen dat mandaat van de bevoegdheid om op bezwaar te beslissen niet mag worden verleend aan een niet ondergeschikte. Deze overweging ziet niet op de gemandateerde die niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever, maar op de persoon of commissie, zoals in bedoelde uitspraak de Algemene Bezwaarschriftencommissie, van wie de onafhankelijke positie zich niet verdraagt met de bevoegdheid van de mandaatgever om op grond van artikel 10:6, eerste lid, van de Awb per geval of in het algemeen instructies te geven ter zake van de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid, zodat geen sprake is van een heroverweging die binnen de directe invloedsfeer van de mandaatgever plaatsvindt.
    
        In het onderhavige geval kunnen aan de gemandateerden met toepassing van artikel 10:6 voornoemd instructies worden gegeven. Nu de beslissing op bezwaar voorts is genomen door een functionaris die hiërarchisch hoger is dan de clustermanager van SenterNovem, aan wie de bevoegdheid is gemandateerd om het besluit te nemen waartegen het bezwaarschrift is gericht, is er, gelet op artikel 10:4 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 10:3 van de Awb, geen aanleiding voor het oordeel dat de aard van de bevoegdheid om op bezwaar te beslissen zich in het onderhavige geval tegen mandaatverlening verzet.
    
    2.7.    Appellante betoogt voorts dat de Staatssecretaris bij de beslissing op bezwaar is getreden buiten de omvang van het geding, hetgeen bovendien heeft geleid tot een reformatio in peius. Nu het bezwaar uitdrukkelijk was beperkt tot het niet-subsidiabel achten van de kosten gemaakt door [partners] kon heroverweging uitsluitend plaatsvinden ten aanzien van de eerdere beslissing op deze posten en kon uitsluitend in dat kader aan artikel 4:49 van de Awb toepassing worden gegeven. De wijziging van de subsidievaststelling moet daarom volgens appellante worden aangemerkt als een nieuw primair besluit.
    
    2.7.1.    Uit artikel 7:11, eerste lid, van de Awb volgt dat op de grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Bij het in bezwaar bestreden besluit van 11 mei 2004 is één subsidiebedrag vastgesteld en heeft geen vaststelling plaatsgevonden van afzonderlijke subsidiebedragen voor de diverse door appellante aangevoerde kostenposten. Het besluit tot vaststelling van de subsidie vormt daarmee in zijn geheel het voorwerp van de heroverweging. In het kader van die heroverweging komt naar het oordeel van de Afdeling de Staatssecretaris de bevoegdheid toe kostenposten opnieuw te beoordelen die niet door appellante in bezwaar zijn bestreden, nu het subsidiebedrag wordt bepaald door de som van de bedragen van die posten. Dat tegen specifieke kostenposten bezwaar is gemaakt en tegen andere niet, betekent derhalve niet dat de heroverweging van het besluit van 11 mei 2004 door de Staatssecretaris zich tot de in bezwaar bestreden kostenposten dient te beperken.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de Staatssecretaris niet bevoegd was de kostenposten Zeidler en Energieonderzoek Centrum Nederland (hierna: ECN), waarvan de hoogte in bezwaar niet is betwist, bij de heroverweging van het besluit van 11 mei 2004 te betrekken.
    
    2.7.2.    In de beslissing op bezwaar van 27 juli 2005 is de subsidie evenwel op een lager bedrag vastgesteld dan in het besluit van 11 mei 2004, zodat appellante door het maken van bezwaar in een ongunstiger positie is geraakt. Daarvoor is naar het oordeel van de Afdeling een afzonderlijke, los van het maken van bezwaar bestaande, wettelijke grondslag vereist.
    
    2.7.3.    De Staatssecretaris heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bevoegd was de subsidievaststelling ten nadele van appellante te wijzigen. De wijziging heeft plaatsgevonden op grond van feiten en omstandigheden waarvan hij bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld. In de beslissing op bezwaar wordt verwezen naar een brief van 23 november 2004, derhalve daterend van na het primaire besluit. Hierin stelt de Staatssecretaris dat naar aanleiding van bedenkingen van partners van appellante over de juistheid van de door appellante aangevoerde kostenposten, twijfels zijn gerezen over de juistheid van het besluit tot subsidievaststelling. Zoals ter zitting nader is toegelicht, zijn voorafgaand aan het besluit van 11 mei 2004 voor de posten Zeidler en ECN accountantsverklaringen overgelegd en bestond op grond hiervan geen twijfel dat deze partners niet bij het project waren betrokken. Volgens de Staatssecretaris is pas na het besluit van 11 mei 2004 gebleken dat bij de aanvraag tot vaststelling van de verleende subsidie onjuiste dan wel onvolledige informatie is verstrekt.
    
    2.7.4.    Appellante heeft in beroep niet gesteld dat de Staatssecretaris van de feiten en omstandigheden, op grond waarvan hij de subsidievaststelling ten nadele van appellante heeft gewijzigd, reeds ten tijde van het besluit van 11 mei 2004 op de hoogte was dan wel kon zijn. Nu het in 2.7.3 vermelde standpunt van de Staatssecretaris ook overigens niet is bestreden, bestaat geen grond voor het oordeel dat de Staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij eerst na het nemen van het besluit van 11 mei 2004 op de hoogte is geraakt van de door hem gestelde feiten en omstandigheden. Voorts heeft de Staatssecretaris in de brief van 23 november 2004 aangekondigd dat appellante tijdens de hoorzitting in de gelegenheid zou worden gesteld te reageren op de bedenkingen van de partners over de juistheid van de kostenposten. Uit het verslag van de hoorzitting van 9 februari 2005 blijkt dat appellante daartoe gelegenheid heeft gekregen. Gelet hierop bestaat evenmin grond voor het oordeel dat appellante in haar verweermogelijkheden is geschaad. De Staatssecretaris heeft derhalve in de beslissing op bezwaar in redelijkheid de subsidievaststelling ten nadele van appellante kunnen wijzigen op de voet van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
    
        Nu dit oordeel het resultaat is van de heroverweging van het besluit van 11 mei 2004 en derhalve niet ten eersten male is beslist, is geen sprake van een nieuw primair besluit. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.8.    Voorts heeft appellante betoogd dat de Staatssecretaris heeft gehandeld in strijd met artikel 7:9 van de Awb, door bij derden ingewonnen informatie niet eerst aan appellante kenbaar te maken en haar zienswijze daarover te vragen.
    
    2.8.1.    Dit betoog faalt evenzeer. De Staatsecretaris heeft terecht gesteld dat de informatie die na de hoorzitting van 9 februari 2005 door derden is verstrekt louter diende ter bevestiging van hetgeen door appellante na de hoorzitting aan gegevens is overgelegd. Uit het besluit van 27 juli 2005 blijkt dat ten aanzien van de post [partner 1] onvoldoende zekerheid bestaat of betaling van het verrekende bedrag zal plaatsvinden, mede gelet op de uiteindelijke verklaring van de accountant van appellante. Wat betreft de post [partner 2] is € 33.550,00 door middel van na de hoorzitting overgelegde betalingsbewijzen aannemelijk gemaakt door appellante, hetgeen door een medewerker van [partner 2] telefonisch is bevestigd. Van de post [partner 3] is € 14.600,00 door middel van na de hoorzitting door appellante overgelegde betalingsbewijzen aannemelijk gemaakt en betaald, hetgeen door een medewerker van [partner 3] telefonisch is bevestigd. Wat betreft de post ECN wordt in het besluit van 27 juli 2005 geconcludeerd dat de werkzaamheden niet zijn uitgevoerd in de projectperiode en dat de door appellante overgelegde factuur onvoldoende aannemelijk maakt dat de kosten daadwerkelijk zijn betaald, nu geen betaalbewijs is overgelegd, hetgeen door een medewerker van ECN wordt bevestigd.
    
    2.9.    Tot slot stelt appellante dat de Staatssecretaris ten onrechte aanneemt dat zij hem eerst na afloop van het project heeft geïnformeerd over de nieuwe partners. Daartoe verwijst zij naar een door de directeur van appellante opgesteld verslag van een vergadering van 30 januari 2003, waarin de nieuwe partners zijn voorgesteld. Nu appellante tijdens de projecttermijn de Staatssecretaris steeds op de hoogte heeft gehouden van de wijze waarop het project zou worden uitgevoerd en zij zich steeds naar diens aanwijzingen heeft gericht, en voorts het project is gerealiseerd, is het vertrouwen ontstaan dat de voor het gewijzigde project noodzakelijke kosten binnen de termen van de regeling subsidiabel waren. Daarbij miskent de Staatssecretaris volgens appellante de betekenis van de afrekenovereenkomst tussen appellante en haar partners, op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de kosten noodzakelijk zijn en daadwerkelijk zijn gemaakt en betaald.
    
    2.9.1.    Nu de Staatssecretaris in het besluit van 27 juli 2005 heeft beoordeeld of de ten aanzien van de nieuwe partners opgevoerde kosten voldoen aan de voorwaarden vermeld in artikel 3, eerste lid, van de Regeling, kan als voor de beslissing van geen belang buiten verdere bespreking blijven de stelling van appellante dat de Staatssecretaris ten onrechte aanneemt dat zij eerst na afloop van het project hem heeft geïnformeerd over die partners.
    
    2.9.2.    Dat appellante, naar zij stelt, tijdens de projecttermijn de Staatssecretaris steeds op de hoogte heeft gehouden, zich steeds naar diens aanwijzingen heeft gericht en het project is gerealiseerd, kan niet het gerechtvaardigd vertrouwen wekken dat de met de gewijzigde opzet van het project gepaard gaande kosten reeds hierom daadwerkelijk voor vergoeding in aanmerking zouden komen. Daartoe is ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling immers vereist dat die kosten noodzakelijk, rechtstreeks aan het project toe te rekenen en door de subsidieaanvrager gemaakt en betaald zijn. Gesteld noch gebleken is dat de Staatssecretaris het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de door appellante gestelde kosten als subsidiabele kosten in aanmerking worden genomen, ondanks het feit dat niet is voldaan aan de in artikel 3, eerste lid, van de Regeling neergelegde criteria.
    
    2.9.3.    Het is aan appellante om ter onderbouwing van haar aanvraag tot vaststelling van de verleende subsidie de benodigde gegevens en bescheiden aan te leveren op grond waarvan de Staatssecretaris kan beoordelen of aan de voorwaarden van artikel 3, eerste lid, van de Regeling is voldaan. Ook nadat appellante door de Staatssecretaris diverse malen daartoe in de gelegenheid is gesteld, heeft zij dit niet gedaan. Aan de afrekenovereenkomst kan niet de betekenis worden toegekend die appellante daaraan gehecht wenst te zien, nu die overeenkomst weliswaar tussen de partners onderling als betaling kan worden aangemerkt, maar daarmee niet is aangetoond dat de opgevoerde kosten daadwerkelijk zijn gemaakt en betaald, zoals op grond van artikel 3, eerste lid, van de Regeling voor de subsidievaststelling is vereist. Voor zover ook in bezwaar niet is aangetoond dat de in de aanvraag opgevoerde kosten daadwerkelijk zijn gemaakt en betaald heeft de Staatssecretaris daarvoor bij de beslissing op bezwaar terecht geen subsidie vastgesteld. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.10.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Wilbers-Taselaar
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006
    
    71-453.