ECLI:NL:RVS:2006:AY5898, Raad van State, 09-08-2006, 200601729/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 13 augustus 2005, op schrift gesteld op 23 augustus 2005, heeft appellant (hierna: de burgemeester) de bestuurlijke ophouding en overbrenging gelast van een groep PSV-supporters, aangetroffen op een terras op de Koornmarkt en een groep PSV-supporters, aangetroffen op een terras op het Centrumplein te Almelo. Het politiebureau van Almelo was aangewezen als plaats voor de ophouding.

200601729/1.
      Datum uitspraak: 9 augustus 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de burgemeester van Almelo,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 05/1147 van de rechtbank Almelo van 25 januari 2006 in het geding tussen:
    
    
      1.    de vereniging "Supportersvereniging PSV", gevestigd te Eindhoven
      2.    [wederpartij sub 2], wonend te Eindhoven, en elf anderen
    
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij beslissing van 13 augustus 2005, op schrift gesteld op 23 augustus 2005, heeft appellant (hierna: de burgemeester) de bestuurlijke ophouding en overbrenging gelast van een groep PSV-supporters, aangetroffen op een terras op de Koornmarkt en een groep PSV-supporters, aangetroffen op een terras op het Centrumplein te Almelo. Het politiebureau van Almelo was aangewezen als plaats voor de ophouding.
    
    Bij uitspraak van 25 januari 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank), voor zover hier van belang, het daartegen door [wederpartij sub 2] (hierna: de supporters) ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de gemeente Almelo veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 95,00 aan elk van de supporters. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester bij brief van 3 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 13 maart 2006 heeft de burgemeester verzocht de kennisneming van de bij die brief gevoegde stukken te beperken. De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, de beperkte kennisneming gerechtvaardigd geacht.
    
    Bij brief van 27 maart 2006 hebben de supporters van antwoord gediend en de Afdeling toestemming verleend om mede op de grondslag van de bij brief van 13 maart 2006 gevoegde stukken uitspraak te doen.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de burgemeester en de supporters. Deze zijn aan de andere partij gezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2006, waar de burgemeester in persoon, bijgestaan door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en J.J.M. Rooijers, hoofdinspecteur van de regiopolitie Twente, en de supporters, van wie [twee van de supporters] in persoon, bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Naar aanleiding van het betoog van de supporters in de memorie van 27 maart 2006 dat de burgemeester geen procesbelang meer heeft, overweegt de Afdeling dat het enkele feit dat de burgemeester vernietiging vordert van een uitspraak waarin hij onder andere is veroordeeld tot de betaling van schadevergoeding, reeds voldoende belang oplevert bij het hoger beroep.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 5, aanhef en onder a, van de Gemeentewet wordt in deze wet onder gemeentebestuur verstaan: ieder bevoegd orgaan van de gemeente.
    
    Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden niet, dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.
    
    Ingevolge artikel 139, tweede lid, van de Gemeentewet geschiedt bekendmaking door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
    
    Ingevolge artikel 142 van de Gemeentewet treden bekendgemaakte besluiten in werking met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking, tenzij in deze besluiten daarvoor een ander tijdstip is aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
    
    Ingevolge artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, is de burgemeester bevoegd in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht.
    
    Ingevolge artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, kan de burgemeester, wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of beperking van het gevaar nodig zijn. De burgemeester maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.
    
    Ingevolge artikel 176a, eerste lid, van de Gemeentewet, is de burgemeester bevoegd door hem aangewezen groepen van personen op een door hem aangegeven plaats tijdelijk te doen ophouden. De ophouding kan mede omvatten, indien nodig, het overbrengen naar die plaats.
    
    Ingevolge artikel 176a, tweede lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, oefent de burgemeester de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, slechts uit:
    
    a.    jegens personen die door hem daartoe aangewezen specifieke onderdelen van een algemeen verbindend voorschrift als bedoeld in artikel 176, groepsgewijs niet naleven, en
    
    b.    indien het ophouden noodzakelijk is ter voorkoming van voortzetting of herhaling van de niet-naleving en de naleving redelijkerwijs niet op andere geschikte wijze kan worden verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 176a, derde lid, van de Gemeentewet, is artikel 154a, derde tot en met veertiende lid, van overeenkomstige toepassing.
    
    Artikel 154a van de Gemeentewet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    1-2.    […]
    
    3.    De beslissing tot ophouding wordt op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat de burgemeester de beslissing tot ophouding niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt hij alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking.
    
    4.    De beschikking vermeldt welk voorschrift niet wordt nageleefd.
    
    5.    De burgemeester laat tot ophouding als bedoeld in het eerste lid niet overgaan dan nadat de personen uit de in het eerste lid bedoelde groep in de gelegenheid zijn gesteld de tenuitvoerlegging van de beschikking tot ophouding te voorkomen, door alsnog het voorschrift, bedoeld in het vierde lid, na te leven.
    
    6-8.    […]
    
    9.    De burgemeester draagt er voor zover mogelijk zorg voor dat de opgehouden personen in de gelegenheid worden gesteld door een daartoe door hem aangewezen ambtenaar hun gegevens te laten vastleggen ten bewijze dat zij zijn opgehouden.
    
    10.    Artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op de beschikking tot ophouding.
    
    11.    […]
    
    12.    Bij de beoordeling van het verzoek betrekt de voorzieningenrechter tevens de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging van de beschikking tot ophouding jegens verzoeker.
    
    13.    […]
    
    14.    Het twaalfde lid is van overeenkomstige toepassing op de beoordeling van een beroep tegen de beschikking tot ophouding als bedoeld in artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Op 13 augustus 2005 heeft de burgemeester algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in artikel 176 van de Gemeentewet vastgesteld (hierna: de noodverordening). Artikel 1 van de noodverordening luidt, voor zover hier van belang:
    
    "Het is personen die kennelijk behoren tot supportersgroepen, anders dan die van Heracles, verboden zich op 13 augustus vanaf 12.00 uur tot 24.00 uur in de binnenstad op te houden […]"
    
    Een interdisciplinaire stuurgroep, waarin onder andere verschillende ministeries (waaronder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden), het Openbaar Ministerie, de Raad van Hoofdcommissarissen, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond en de Samenwerkende Organisaties VoetbalSupporters vertegenwoordigd zijn, heeft het "Beleidskader bestrijding voetbalvandalisme en voetbalgeweld 2003" (hierna: het Beleidskader) opgesteld. In het Beleidskader zijn uitgangspunten opgenomen voor de wijze waarop geweld rond wedstrijden in het betaald voetbal moet worden bestreden. De volgens deze uitgangspunten te treffen maatregelen zijn mede afhankelijk van de risicocategorie van de betreffende wedstrijd, waarbij een zogenoemde C-wedstrijd geldt als een wedstrijd met het zwaarste risico.
    
    2.3.    De burgemeester heeft de noodverordening afgekondigd met het oog op de handhaving van de openbare orde rond en tijdens de op 13 augustus 2005 te Almelo gespeelde voetbalwedstrijd Heracles Almelo-PSV. Het bestreden besluit tot bestuurlijke ophouding is gebaseerd op overtreding van artikel 1 van de noodverordening.
    
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld - samengevat weergegeven - dat de noodverordening onverbindend is en dat het besluit tot bestuurlijke ophouding onrechtmatig is. De rechtbank heeft dat besluit deswege vernietigd en de supporters elk een schadevergoeding toegekend.
    
    2.4.    De burgemeester komt in de eerste plaats op tegen het oordeel van de rechtbank dat de noodverordening de reden van haar vaststelling zou moeten aanduiden en dat daaraan niet is voldaan.
    
    2.4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling blijkt genoegzaam uit de preambule van de noodverordening dat deze is ingesteld uit ernstige vrees voor het ontstaan van "andere ernstige wanordelijkheden", als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling in artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet niet de eis neergelegd dat de feitelijke grondslag waarop die vrees was gebaseerd in de noodverordening dient te worden vermeld. Een dergelijke verplichting valt ook overigens niet uit de Gemeentewet af te leiden.
    
    2.5.    Voorts komt de burgemeester op - samengevat weergegeven - tegen het oordeel van de rechtbank dat er - kort gezegd - onvoldoende feitelijke grondslag was voor het vaststellen van de noodverordening.
    
    2.5.1.    De Afdeling stelt voorop dat het criterium "ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden", neergelegd in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, naar zijn strekking impliceert dat aan de burgemeester beoordelingsvrijheid toekomt. De rechter kan de aanwending daarvan slechts terughoudend toetsen. Hij dient te beoordelen of de burgemeester, op het moment dat hij de noodverordening vaststelde - 13 augustus 2005 omstreeks 15.00 uur -, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden.
    
    Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking stond. Als onbetwist staat vast dat de burgemeester zijn beslissing om de noodverordening vast te stellen heeft genomen op basis van niet op schrift gestelde, hem mondeling door de politie verschafte informatie. De inhoud van die informatie is niet bestreden. De nadien aan de burgemeester overgelegde schriftelijke stukken hebben aan die beslissing niet ten grondslag gelegen en zijn voor de rechterlijke toetsing van die beslissing derhalve niet van belang. Dit betekent dat de Afdeling de schriftelijke stukken die met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht in hoger beroep zijn overgelegd, niet bij haar oordeel over de feitelijke grondslag van de noodverordening zal betrekken.
    
    2.5.2.    De feiten en omstandigheden die de burgemeester heeft aangevoerd ter adstructie van zijn ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden zijn - samengevat weergegeven -:
    
    -    bij voetbalwedstrijden in het betaalde voetbal doen zich met enige regelmaat grote verstoringen van de openbare orde voor;
    
    -    naar de criteria van het Beleidskader is de wedstrijd Heracles Almelo-PSV een wedstrijd van de C-categorie;
    
    -    Heracles Almelo is gegroeid van eerstedivisieclub naar een eredivisieclub en trekt daarmee meer personen aan die uit zijn op supportersconfrontaties;
    
    -    PSV-supporters hebben zich twee jaar eerder in Hengelo misdragen rond de wedstrijd tegen FC Twente;
    
    -    er zijn diverse escalaties geweest wanneer PSV-supporters met een auto-combi uitwedstrijden bezochten;
    
    -    er is een groep PSV-supporters die, mede onder invloed van alcohol en drugs, regelmatig grote problemen veroorzaakt; de kans op verstoring van de openbare orde is groter bij vrij vervoer van de supporters;
    
    -    de eerder vastgestelde bus-combi was door de voorzieningenrechter buiten werking gesteld;
    
    -    er waren aanwijzingen dat groepen PSV-supporters, ondanks de auto-combi, toch de binnenstad van Almelo wilden bezoeken;
    
    -    inmiddels bleken twee groepen supporters daar daadwerkelijk aanwezig te zijn;
    
    -    een groep PSV-supporters, onder wie supporters met een landelijk stadionverbod, was per trein onderweg naar Almelo;
    
    -    supporters van Heracles Almelo hadden aangekondigd hun stad "te verdedigen" tegen andere supporters en verzamelden zich in cafés in de binnenstad van Almelo.
    
    De inlichtingen die de burgemeester mondeling van de politie heeft verkregen luidden dat uit informatie van de Regionale Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE) was gebleken dat een groep PSV-supporters buiten de combiregeling om naar Almelo wilde komen om daar een treffen te hebben met de supporters van Heracles.
    
    2.5.3.    Op basis van voormelde feiten en omstandigheden en de mondelinge inlichtingen van de politie heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen komen tot het oordeel dat sprake was van ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden, als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet.
    
    Dat zich, op het moment dat de burgemeester de noodverordening vaststelde, niet daadwerkelijk ernstige wanordelijkheden voordeden, doet aan dit oordeel niet af. Evenmin doet hieraan af dat op het moment van vaststelling de supporters zich niet provocerend gedroegen tegenover supporters van Heracles Almelo.
    
    De Afdeling komt dan ook tot het oordeel dat de burgemeester op basis van een toereikende grondslag de noodverordening heeft vastgesteld. De burgemeester heeft het oordeel van de rechtbank op dit punt terecht bestreden.
    
    2.6.    De burgemeester bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank dat de noodverordening niet in werking is getreden en derhalve onverbindend is.
    
    2.6.1.    De Afdeling stelt voorop dat de burgemeester ingevolge artikel 5, aanhef en onder a, van de Gemeentewet deel uitmaakt van het gemeentebestuur en dat de bepaling van artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet reeds daarom mede op hem van toepassing is. Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet - met betrekking tot de bekendmaking - slechts derogeert aan artikel 139, tweede lid, van de Gemeentewet en niet aan artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet. Ook voor noodverordeningen geldt dat zij eerst kunnen verbinden nadat zij zijn bekendgemaakt.
    
    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de termijn van acht dagen, gesteld in artikel 142 van de Gemeentewet, niet van toepassing is op een noodverordening zoals hier aan de orde. Naar haar aard treedt een noodverordening - waarmee wordt gereageerd op een noodsituatie - direct in werking na de bekendmaking, tenzij de noodverordening een ander tijdstip van inwerkingtreding aanwijst.
    
    2.6.2.    Het betoog van de burgemeester dat de bekendmaking van de noodverordening was voltooid op het moment dat hij het dienstdoende hoofd van de politie meedeelde dat de noodverordening, zoals deze voorlag, was vastgesteld, faalt.
    
    De Afdeling onderschrijft de overwegingen van de rechtbank dat niemand kan worden gehouden aan regels die niet zijn bekendgemaakt en dat, gelet op het doel van bekendmaken, de wijze van bekendmaken in ieder geval moet voldoen aan de eis dat degenen tot wie de noodverordening zich richt, kennis kunnen nemen van de vaststelling van de verordening en van de daarin opgenomen normen die hen binden. Zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, kan niet met vrucht worden staande gehouden dat door de enkele mededeling van de burgemeester aan het dienstdoende hoofd van de politie, degenen tot wie de noodverordening zich richt kennis konden nemen van de vaststelling en de inhoud van de noodverordening. Hierbij is niet van belang of, en op welke wijze, de burgemeester eerder in enige context heeft meegedeeld dat hij een noodverordening achter de hand hield.
    
    2.6.3.    Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de noodverordening niet op juiste wijze is bekendgemaakt en derhalve niet in werking is getreden.
    
    2.7.    Nog daargelaten dat de noodverordening in strijd met artikel 176a, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet niet de door bestuurlijke ophouding te handhaven onderdelen vermeldt - welke eis vanuit een oogpunt van rechtszekerheid onverminderd geldt indien de burgemeester zelf de noodverordening vaststelt - en dat artikel 154a, vijfde lid, van de Gemeentewet niet in acht is genomen - aan welk essentieel voorschrift, gezien ook de parlementaire geschiedenis, te allen tijde voorafgaand aan de toepassing van bestuurlijke ophouding dient te worden voldaan - betekent de hiervoor geconstateerde gebrekkige bekendmaking van de noodverordening dat het daarop gebaseerde besluit tot bestuurlijke ophouding wettelijke grondslag ontbeert. Dit besluit dient reeds daarom wegens strijd met de wet te worden vernietigd. Hetgeen de burgemeester overigens in hoger beroep heeft aangevoerd behoeft dan ook, behoudens de grief over het oordeel van de rechtbank over schadevergoeding, geen bespreking meer.
    
    2.8.    Naar aanleiding van de grief van de burgemeester over de hoogte van de door de rechtbank vastgestelde schadevergoeding van € 95,00 overweegt de Afdeling dat met dit bedrag wordt aangesloten bij het in het strafrecht in het algemeen gehanteerde bedrag van € 95,00 voor een dag - of deel daarvan - ten onrechte in een politiebureau doorgebrachte detentie. De Afdeling acht de door de supporters verzochte en door de rechtbank toegekende schadevergoeding daarmee niet onjuist. Hetgeen door de burgemeester in dit verband is betoogd leidt niet tot een ander oordeel.
    
    2.9.    De rechtbank heeft, hoewel deels op onjuiste gronden, het besluit tot bestuurlijke ophouding terecht vernietigd. Dit leidt ertoe dat het hoger beroep ongegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    
    2.10.    De burgemeester dient op na te melden wijze in de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de burgemeester van Almelo tot vergoeding van bij [supporters]. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 678,37 (zegge: zeshonderdachtenzeventig euro en zevenendertig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Almelo aan [supporters]. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Broodman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2006
    
    204-514.