ECLI:NL:RVS:2015:421, Raad van State, 18-02-2015, 201308561/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2013, kenmerk 2013/0236995, heeft het college van gedeputeerde staten besloten aan de raad van de gemeente Haaksbergen een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat het plangebied, zoals aangegeven op de bij het besluit van het college van gedeputeerde staten gevoegde kaart, geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" zoals dat door de raad bij besluit van 2 juli 2013 is vastgesteld.

201308561/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de raad van de gemeente Haaksbergen,
    2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Haaksbergen,
    3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend te Haaksbergen,
    4. [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]), beiden wonend te Haaksbergen,
    5. [appellant sub 5], wonend te Haaksbergen,
    6. [appellant sub 6A] en [appellante sub 6B] en anderen (hierna: [appellant sub 6] en anderen), allen wonend te Haaksbergen,
    7. [appellante sub 7], wonend te Haaksbergen,
    8. [appellant sub 8A] en [appellante sub 8B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 8]), beiden wonend te Haaksbergen,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2013, kenmerk 2013/0236995, heeft het college van gedeputeerde staten besloten aan de raad van de gemeente Haaksbergen een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat het plangebied, zoals aangegeven op de bij het besluit van het college van gedeputeerde staten gevoegde kaart, geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" zoals dat door de raad bij besluit van 2 juli 2013 is vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de raad, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6] en anderen, [appellante sub 7] en [appellant sub 8] beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    [appellant sub 5] heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    Het college van gedeputeerde staten, [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellanten sub 3], [appellant sub 5] en [appellante sub 7] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door J.A. Jansen, R.C. Oude Moleman en I.A.H. Horck-van Mast, allen werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. Bosma, advocaat te Enschede, [appellant sub 6] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en bijgestaan door mr. J. Bosma, voornoemd, [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door [appellant sub 3A], en bijgestaan door mr. J. Bosma, voornoemd, [appellant sub 5], bijgestaan door mr. J. Bosma, voornoemd, [appellant sub 4], bijgestaan door mr. J. Bosma, voornoemd, [appellante sub 7], vertegenwoordigd door drs. E. Nijhuis, werkzaam bij Nijhuis juridisch advies, [appellant sub 8], vertegenwoordigd door [appellant sub 8A], en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. A. van Maurik, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Bij brief van 27 november 2014 heeft het college van gedeputeerde staten de Afdeling verzocht om heropening van het onderzoek naar aanleiding van zijn nadere besluitvorming op 12 november 2014.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend en de raad, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6] en anderen, [appellante sub 7] en [appellant sub 8] in de gelegenheid gesteld op de nadere besluitvorming van het college van gedeputeerde staten van 12 november 2014 te reageren.
    
    De raad, [appellante sub 7], [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] en anderen hebben gereageerd op de nadere besluitvorming van het college van gedeputeerde staten van 12 november 2014.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Het bestemmingsplan
    
    1. Het bestemmingsplan voorziet in een actualisering van het planologische regime voor het buitengebied van Haaksbergen. Daarbij is, voor zover hier van belang, aan een aantal permanent bewoonde recreatiewoningen een woonbestemming toegekend.
    
    Toetsingskader
    
    2. Het college van gedeputeerde staten heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college van gedeputeerde staten in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college van gedeputeerde staten om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb wordt een beroepschrift ondertekend en bevat ten minste de gronden van het beroep.
    
    Ingevolge artikel 6:6, aanhef en onder a, kan een beroep, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen ervan, niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim binnen een hem daartoe gestelde termijn te herstellen.
    
    3.1. [appellant sub 8A] en [appellante sub 8B] hebben tezamen binnen de beroepstermijn een beroepschrift ingediend waarin geen beroepsgronden waren opgenomen. De Afdeling heeft hen bij brief van 26 september 2013 in de gelegenheid gesteld de gronden van het beroep binnen een termijn van vier weken aan te vullen. [appellante sub 8B] heeft van deze mogelijkheid, anders dan [appellant sub 8A], geen gebruik gemaakt. Gelet hierop is het beroep van [appellant sub 8], voor zover ingediend door [appellante sub 8B], niet-ontvankelijk.
    
    Formele aspecten
    
    4. [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], de raad, [appellante sub 7] en [appellant sub 8] betogen dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte een reactieve aanwijzing heeft gegeven.
    
    5. [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en de raad betogen dat de reactieve aanwijzing niet binnen de termijn als bedoeld in artikel 3.8, vierde lid, van de Wro is gegeven. Hiertoe voeren zij aan dat niet in de collegevergadering van 16 juli 2013, maar pas in de collegevergadering van 13 augustus 2013 is besloten over de reactieve aanwijzing. Zij leiden dit af uit de omstandigheid dat het besluit op de openbare besluitenlijst van 13 augustus 2013 staat vermeld. Indien het besluit moet worden geacht te zijn genomen op de vergadering van 16 juli 2013, dan voeren [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] aan dat op de vergadering van 16 juli 2013 niet werd voldaan aan het quorumvereiste van artikel 5, eerste lid, van het Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het RvO van het college).
    
    5.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat in de collegevergadering op 16 juli 2013 en niet in de collegevergadering van 13 augustus 2013 is besloten tot het geven van de reactieve aanwijzing.
    
    5.2. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Provinciewet vormen de commissaris van de Koning en de gedeputeerden tezamen het college van gedeputeerde staten.
    
    Ingevolge het tweede lid is de commissaris van de Koning de voorzitter van het college van gedeputeerde staten.
    
    Ingevolge artikel 35c, eerste lid, aanhef en onder g, is een gedeputeerde niet tevens de commissaris van de Koning.
    
    Ingevolge artikel 52 stelt het college van gedeputeerde staten een reglement van orde voor zijn vergaderingen en andere werkzaamheden vast, dat aan provinciale staten wordt toegezonden.
    
    Ingevolge artikel 56, eerste lid, kan in de vergadering van het college van gedeputeerde staten slechts worden beraadslaagd of besloten, indien tenminste de helft van het aantal zitting hebbende leden tegenwoordig is.
    
    5.2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het RvO van het college opent de voorzitter de vergadering zodra behalve de voorzitter nog drie leden van het college van gedeputeerde staten aanwezig zijn, echter niet voor het vastgestelde uur.
    
    Ingevolge het tweede lid schorst of sluit de voorzitter de vergadering zodra behalve de voorzitter minder dan drie leden van het college van gedeputeerde staten aanwezig zijn.
    
    5.3. Vaststaat dat op de vergadering van het college van gedeputeerde staten van 16 juli 2013 werd voldaan aan het quorum dat in artikel 56, eerste lid, van de Provinciewet wordt vereist voor de besluitvorming. Het college van gedeputeerde staten heeft ter zitting echter erkend dat met artikel 5, eerste lid, van het RvO van het college is voorzien in een strenger quorumvereiste dan het quorumvereiste vervat in artikel 56, eerste lid, van de Provinciewet en dat aan het strengere quorumvereiste op de vergadering van 16 juli 2013 niet werd voldaan. Gelet hierop is de vergadering op 16 juli 2013 in strijd met artikel 5, eerste lid, van het RvO van het college geopend. Nu het college van gedeputeerde staten ter zitting desgevraagd heeft toegelicht dat het besluit tot het geven van een reactieve aanwijzing niet buiten de vergadering van 16 juli 2013 om is genomen, kleeft aan het besluit van 16 juli 2013 van het college van gedeputeerde staten tot het geven van een reactieve aanwijzing een gebrek. De omstandigheid dat artikel 5, eerste lid, van het RvO van het college is opgesteld in de periode dat het college van gedeputeerde staten uit meer gedeputeerden bestond, doet daar niet aan af.
    
    5.3.1. Het betoog van het college van gedeputeerde staten ter zitting dat artikel 5, eerste lid, van het RvO van het college buiten toepassing moet worden gelaten, omdat de Provinciewet regelgeving van hogere orde betreft, volgt de Afdeling evenmin, omdat in de geschiedenis van totstandkoming van de Gemeentewet (Kamerstukken II 1988/1989, 19 403, nr. 10, p. 159) nadrukkelijk wordt toegelicht dat artikel 56 van de Gemeentewet - dat gelijk is aan artikel 56 van de Provinciewet - colleges de ruimte laat om in hun reglement van orde een zwaarder quorumvereiste op te nemen. Artikel 5, eerste lid, van het RvO van het college is derhalve niet in strijd met artikel 56 van de Provinciewet.
    
    Een reglement van orde kan bepalingen bevatten met externe werking, mits de aard van de betreffende bepalingen zich daartegen niet verzet. Het quorumvereiste van artikel 5, eerste lid, van het RvO strekt verder dan alleen de bescherming van de belangen van de bij de vergadering van het college afwezige leden. Het ziet er ook op dat zoveel mogelijk leden van het college aan de besluitvorming deelnemen teneinde aldus te komen tot een binnen het college zo breed mogelijk gedragen evenwichtig en zorgvuldig besluit. Nu [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] - als eigenaren van de door de reactieve aanwijzing getroffen percelen - ook gronden hebben aangevoerd die betrekking hebben op de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening - ten aanzien waarvan hen artikel 8:69a van de Awb niet kan worden tegengeworpen - kan niet worden geoordeeld dat de norm van een zorgvuldige besluitvorming, die voorts aan artikel 5, eerste lid, van het RvO ten grondslag ligt, kennelijk niet ziet op de bescherming van hun belangen. Het betoog van [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] slaagt.
    
    5.3.2. Voor zover het college van gedeputeerde staten met zijn besluit van 12 november 2014 heeft beoogd het geconstateerde gebrek in het thans voorliggende besluit van 16 juli 2013 te herstellen door artikel 5 van het RvO tot aan 21 april 2011 met terugwerkende kracht in overeenstemming te brengen met artikel 56 van de Provinciewet, overweegt de Afdeling dat de rechtszekerheid zich er in dit geval tegen verzet dat aan het besluit van 12 november 2014 in zoverre terugwerkende kracht wordt toegekend.
    
    5.3.3. Op 12 november 2014 heeft het college van gedeputeerde staten voorts besloten de besluiten die de afgelopen jaren in de collegevergaderingen zijn genomen en waarbij niet werd voldaan aan artikel 5 van het RvO alsnog te bekrachtigen. Voor zover het college van gedeputeerde staten daarmee beoogt alsnog het geconstateerde gebrek in het thans voorliggende besluit te herstellen, wordt het volgende overwogen. Daargelaten of het besluit van 12 november 2014 op de juiste wijze bekend is gemaakt en daarmee gelet op artikel 3:40 van de Awb in werking is getreden, en voorts daargelaten welke betekenis aan een dergelijke bekrachtiging met terugwerkende kracht kan worden toegekend, heeft de Afdeling reeds in haar uitspraak van 6 februari 2013 in zaak nr. 201202085/1/R1 overwogen dat de termijn als bedoeld in artikel 3.8, vierde lid, van de Wro geen termijn van orde betreft. Gelet hierop verzet artikel 3.8, vierde lid, van de Wro zich ertegen dat ruim een jaar na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 3.8, vierde lid, van de Wro het besluit van 16 juli 2013 tot het geven van een reactieve aanwijzing alsnog wordt bekrachtigd.
    
    Conclusie
    
    6. In hetgeen [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 5, eerste lid, van het RvO van het college. De beroepen van [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] geen bespreking meer. Gelet op de aard van het geconstateerde gebrek bestaat evenmin aanleiding om de beroepen van de raad, [appellante sub 7] en [appellant sub 8] nog te bespreken. Gelet hierop verklaart de Afdeling de beroepen van de raad, [appellante sub 7] en [appellant sub 8] eveneens gegrond.
    
    7. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen voor de gronden die staan aangegeven op de bij het besluit van het college van gedeputeerde staten gevoegde kaart, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken. Daarna staat daartegen gedurende de in artikel 6:7 van de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden beroep bij de Afdeling open.
    
    Proceskosten
    
    8. Het college van gedeputeerde staten dient ten aanzien van [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellante sub 7] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van de raad en [appellant sub 8] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
    
    8.1. De verzoeken van [appellant sub 6] en anderen, [appellant sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] bij brief van 30 oktober 2014 om vergoeding van hun reiskosten voor het bijwonen van de zitting worden niet in behandeling genomen omdat deze verzoeken uiterlijk ter zitting hadden moeten worden gedaan. Hierover zijn zij in het informatieblad bij het proceskostenformulier geïnformeerd. Dit is slechts anders als de Afdeling uitdrukkelijk de gelegenheid heeft gegeven om na de zitting een verzoek om vergoeding van kosten in te dienen, hetgeen niet is gebeurd.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 8A] en [appellante sub 8B] niet-ontvankelijk voor zover dat is ingesteld door [appellante sub 8B];
    
    II. verklaart de beroepen van [appellant sub 8A], [appellant sub 6A] en [appellante sub 6B] en anderen, [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], [appellant sub 5], de raad van de gemeente Haaksbergen en [appellante sub 7] gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 16 juli 2013, kenmerk 2013/0236995, waarbij aanwijzingen zijn gegeven met betrekking tot het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" dat door de raad van de gemeente Haaksbergen bij besluit van 2 juli 2013 is vastgesteld;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten:
    
    - ten aanzien van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], [appellant sub 6A] en [appellante sub 6B] en anderen, ieder tot een bedrag van € 1225,00 (zegge: twaalfhonderdvijfentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, het vorenstaande met dien verstande dat als een beroepschrift door meer personen is ingesteld, betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    - ten aanzien van [appellant sub 5] tot een bedrag van € 1470,00 (zegge: viertienhonderdzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    - ten aanzien van [appellante sub 7] tot een bedrag van € 1316,39 (zegge: dertienhonderdzestien euro en negenendertig cent), waarvan € 1225,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
    
    - ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) voor de raad van de gemeente Haaksbergen;
    
    - ten aanzien van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], [appellant sub 4A] en [appellante sub 4B], [appellant sub 6A] en [appellante sub 6B] en anderen, [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], [appellante sub 7], [appellant sub 8A] en [appellant sub 5] ieder tot een bedrag van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro), het vorenstaande met dien verstande dat als een beroepschrift door meer personen is ingesteld, betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Stoof
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2015
    
    749.