ECLI:NL:RVS:2016:2569, Raad van State, 28-09-2016, 201508156/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2011 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201508156/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 september 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant], wonend te Heemstede,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Heemstede,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 oktober 2015 in zaken nrs. 11/6726 en 12/85 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 augustus 2011 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 30 november 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep met kenmerk 12/85 gegrond verklaard, het besluit van 30 november 2011 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank heeft voorts het door [appellant] ingestelde beroep met kenmerk 11/6726 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant] heeft een zienswijze ingediend naar aanleiding van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2016, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Het verzoek
    
    1. [appellant] is eigenaar van een perceel met woning, plaatselijk bekend als [locatie] te Heemstede en kadastraal bekend als gemeente Heemstede, sectie A, nummer 6037. Hij heeft het achterliggende perceel tuin, met perceelnummer 9425, eveneens in eigendom.
    
    2. Op 13 november 2009 is het bestemmingsplan "Woonwijken Noordwest" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) in werking getreden en is het voorheen geldende bestemmingsplan "Adriaan Pauwlaan e.o." (hierna: het oude bestemmingsplan) vervallen.
    
    3. Op 23 november 2009 heeft [appellant] bij het college een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het in werking treden van het bestemmingsplan "Woonwijken Noordwest". Volgens [appellant] heeft de planologische verandering geleid tot aantasting van zijn uitzicht en privacy en tot vermindering van zon- en daglichttoetreding als gevolg van een toename van bouwmogelijkheden op naburige gronden, en is de waarde van zijn woning daardoor afgenomen.
    
    De besluitvorming
    
    4. Bij het besluit van 16 augustus 2011, gehandhaafd bij het besluit van 30 november 2011, heeft het college het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Aan het besluit van 16 augustus 2011 heeft het college een advies van Ingenieursbureau Oranjewoud b.v. (hierna: Oranjewoud) van 14 juli 2011 ten grondslag gelegd. De conclusie van dat advies is dat de planologische maatregel niet heeft geleid tot een nadeliger positie waaruit op de voet van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid.
    
    De procedure bij de rechtbank
    
    5. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek. De rechtbank heeft aan de StAB de vraag voorgelegd of [appellant] als gevolg van de wijziging van het planologische regime schade lijdt in de zin van artikel 6.1 van de Wro. Daarbij heeft de rechtbank verzocht om een beoordeling te maken op basis van het verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade, om eventuele verschillen met de bevindingen en conclusies in het advies van Oranjewoud te bespreken en om daarbij het door [appellant] ingebrachte taxatierapport te betrekken voor zover aan een waardering van planologisch nadeel wordt toegekomen.
    
    6. De StAB heeft in haar deskundigenverslag van 28 mei 2014 een planologische vergelijking gemaakt tussen het nieuwe en het oude bestemmingsplan. De StAB heeft geconcludeerd dat de maximaal mogelijke oppervlakte aan aan- en uitbouwen en bijgebouwen met 19 m2 is toegenomen, maar dat dit niet is aan te merken als planologisch nadeel ten aanzien van de aspecten zon- en daglichttoetreding en uitzicht vanuit de tuin. Daarbij heeft de StAB in aanmerking genomen dat onder het oude planologische regime de gronden van [appellant] in zijn geheel konden worden omgeven met een muur van zes meter hoog, waarbij deze muur onderdeel zou uitmaken van bijgebouwen met elk een maximale lengte van vijftien meter en een breedte van twee meter, en dat onder het nieuwe planologische regime de gronden van [appellant] eveneens vrijwel geheel zouden kunnen worden omgeven met een muur van zes meter, waarbij de muur onderdeel zou uitmaken van bijgebouwen met elk een lengte van twintig meter en een breedte van drie en een halve meter. De StAB heeft voorts geconcludeerd dat de mogelijke toename van verstening rondom de gronden van [appellant] wel waarneembaar is vanuit de verdiepingen van de woning van [appellant] en dat dit verminderde fraai uitzicht moet worden aangemerkt als planologisch nadeel.
    
    Voor de bepaling van de waardevermindering van het perceel met de woning van [appellant] heeft de StAB T. de Boer, rentmeester en beëdigd taxateur/makelaar te Heemstede, ingeschakeld die de planschade heeft getaxeerd op € 2.500,00. De StAB heeft zich op het standpunt gesteld dat deze planschade niet boven de, in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro bedoelde, drempel van het normaal maatschappelijk risico uitstijgt en [appellant] derhalve niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming. Tot slot heeft de StAB zich op het standpunt gesteld dat het advies van Oranjewoud onvoldoende in beeld brengt welke gevolgen beide planologische regimes voor de gronden van [appellant] hebben en daarmee een te generieke benadering is toegepast met als gevolg dat ten onrechte is geconcludeerd dat [appellant] geen planschade ondervindt van de planologische wijziging.
    
    7. De rechtbank heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat om het advies van de StAB niet aan haar oordeel ten grondslag te leggen. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college het advies van Oranjewoud, waarin wordt geconcludeerd dat er geen enkel planologisch nadeel is ontstaan, niet aan haar besluit ten grondslag had mogen leggen. In het verslag van de StAB, waarvan de slotsom was dat de planschade binnen het forfait van twee procent van de waarde onmiddellijk voor de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime blijft, heeft de rechtbank voorts aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    Wettelijk kader
    
    8. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft in ieder geval voor rekening van de aanvrager een gedeelte van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    Planvergelijking
    
    9. [appellant] betoogt dat de rechtbank in haar oordeel ten onrechte de door de StAB gemaakte planvergelijking heeft gevolgd. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de toegestane oppervlakte van de erfbebouwing onder het nieuwe bestemmingplan aanzienlijk is uitgebreid. Onder het oude bestemmingsplan was een aanbouw van 21 m2 met een diepte van drie meter onmiddellijk achter de woning toegestaan op een strook met de bestemming ‘Woondoeleinden’ en mochten op gronden met de bestemming ‘Erf’ bijgebouwen worden geplaatst met een oppervlakte van maximaal 30 m2. Onder het nieuwe bestemmingsplan mogen op elke gewenste plaats op het achtererf aanbouwen of bijgebouwen worden neergezet met een maximale oppervlakte van 70 m2. De bouwmogelijkheden op de achtererven zijn volgens [appellant] dus niet met 19 m2, maar met 40 m2 toegenomen.
    
    Voorts voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn perceel op grond van het oude planologische regime door een stenen muur van zes meter op de erfgrens kon worden omringd. De welstandsnota stond hier vanwege de beperking tot één bouwlaag van drie meter aan in de weg. Bovendien stond ook artikel 11, tweede lid, van de planvoorschriften van het oude bestemmingsplan, waarin is opgenomen dat de bouwhoogte van erfscheidingen ten hoogste 1,80 meter mag bedragen, hieraan in de weg. Nu onder het nieuwe bestemmingsplan een muur van zes meter op de erfgrens wel mogelijk is, heeft hij planschade als gevolg van vermindering van zon- en daglichttoetreding en aantasting van zijn uitzicht.
    
    [appellant] betoogt voorts dat de door de StAB ingeschakelde taxateur De Boer de schade die hij lijdt in de vorm van een, door de toegenomen bouwmogelijkheden op de naburige achtererven, verminderd uitzicht op groen vanuit de eerste verdieping van zijn woning op een veel te laag bedrag heeft getaxeerd. Ter onderbouwing van dit betoog heeft [appellant] aangevoerd dat de taxateur er aan voorbij heeft gezien dat de eerste verdieping van zijn woning is gelegen tussen drie meter en zes meter hoog en dat onder de werking van het oude bestemmingsplan de erfbebouwing op naburige erven maximaal drie meter hoog mocht zijn, terwijl deze onder het nieuwe plan zes meter hoog mag zijn.
    
    [appellant] voert voorts aan dat onder het oude bestemmingsplan dakkapellen op erfbebouwing niet mogelijk waren, omdat de welstandsnota slechts erfbebouwing van één bouwlaag toeliet. Onder het nieuwe bestemmingsplan zijn dakkapellen op de tweede verdieping van de erfbebouwing toegestaan, hetgeen volgens hem leidt tot verlies van privacy. Tot slot voert hij in dit verband aan dat de StAB zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij door het nieuwe bestemmingsplan ook planologisch voordeel zou hebben. Het oprichten van bijgebouwen of aan- en uitbouwen van de woning is volgens de door de StAB ingeschakelde taxateur dermate kostbaar dat de bouwkosten de waardestijging van het getaxeerde zullen overstijgen, waardoor het planologisch voordeel nihil is.
    
    9.1. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    9.2. Onder het oude bestemmingsplan gold voor de achtererven, waarop de bestemming ‘Erf’ lag, een maximale bouwhoogte van zes meter. Onder het nieuwe bestemmingsplan ligt op de achtererven de bestemming ‘Wonen’, waarbij voor de gronden buiten het bouwvlak - zoals het achtererf - eveneens een maximale bouwhoogte van zes meter geldt. De rechtbank heeft derhalve in navolging van de StAB terecht geoordeeld dat op basis van de bouwmogelijkheden onder het oude en nieuwe planologische regime het mogelijk was het achtererf van [appellant] bijna geheel te omringen met een muur van zes meter hoog direct grenzend aan de gronden van [appellant]. Anders dan [appellant] heeft betoogd, zijn de welstandsnota en de nota van beantwoording van de tegen het nieuwe bestemmingsplan ingediende zienswijzen geen onderdelen van de te vergelijken planologische regimes en dienen zij om die reden, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet in de planvergelijking te worden betrokken. Om die reden kan hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over dakkapellen op erfbebouwing evenmin slagen. De Afdeling merkt nog op dat, zoals zij reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 april 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD0762), de criteria omtrent eisen van welstand die in een gemeentelijke welstandsnota zijn neergelegd, gelet op artikel 12, derde lid, van de Woningwet, niet in de weg staan aan de realisering van een in het bestemmingsplan toegelaten bebouwingsmogelijkheid.
    
    Voor zover [appellant] heeft gewezen op artikel 11, tweede lid, aanhef en onder d, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan, heeft deze bepaling betrekking op erfafscheidingen en niet op muren van aan- en uitbouwen en bijgebouwen.
    
    9.3. Onder het oude bestemmingsplan mocht aan de achterzijde van het bouwvlak binnen het bestemmingsvlak ‘Woondoeleinden (W)’ een oppervlakte van maximaal 21 m2 worden bebouwd en mochten op de gronden met de bestemming ‘Erf’ bijgebouwen, aan- en uitbouwen worden geplaatst met een maximale oppervlakte van 30 m2. De totaal toegestane bebouwing aan- en uitbouwen en bijgebouwen op het perceel van [appellant] was dus 51 m2. Binnen het nieuwe bestemmingsplan mag binnen het bouwvlak een hoofdgebouw worden gebouwd en mogen buiten het bouwvlak aan- en uitbouwen en bijgebouwen worden gebouwd tot een maximale oppervlakte van 70 m2. Dit betekent dat per saldo het maximale bebouwingsoppervlak met 19 m2 is toegenomen.
    
    Dat de bebouwingsmogelijkheden van de naburige achtererven, waarop onder de werking van het oude bestemmingsplan de bestemming ‘Erf’ rustte, met 40 m2 zijn vergroot leidt niet tot een planologisch nadeel ten aanzien van de door [appellant] gestelde aantasting van privacy, het mogelijk ontnemen van licht en aantasting van uitzicht vanuit de tuin, de benedenverdieping en vanuit de (tussen drie meter en zes meter hoog gelegen) eerste verdieping van de woning van [appellant]. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is het op basis van zowel het oude als het nieuwe bestemmingsplan mogelijk het perceel van [appellant] bijna geheel te omringen met een muur van zes meter hoog. Daarvan uitgaande valt niet in te zien dat de ruimere en vrijere bebouwingsmogelijkheden van de naburige gronden onder het nieuwe bestemmingsplan het door [appellant] gestelde planologisch nadeel tot gevolg zouden hebben en dat de door de StAB ingeschakelde taxateur de door [appellant] gestelde schade in de vorm van waardevermindering als gevolg van verminderd uitzicht op groen vanuit de eerste verdieping van zijn woning op een te laag bedrag heeft getaxeerd.
    
    9.4. Voor zover [appellant] betoogt dat de StAB zich op het standpunt zou hebben gesteld dat hij door het nieuwe bestemmingsplan ook planologisch voordeel zou hebben, berust dit op een verkeerde lezing van het advies. De StAB heeft zich op het standpunt gesteld dat hij mogelijk een planologisch voordeel zou kunnen hebben, maar heeft dit voordeel in navolging van taxateur De Boer op nihil gesteld.
    
    9.5. De conclusie is dat de rechtbank, in navolging van de StAB, terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] geen voor een tegemoetkoming in aanmerking komende planschade heeft geleden.
    
    Vergoeding van deskundigenkosten
    
    10. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten voor het inschakelen van makelaar P.J. Grajer niet voor vergoeding in aanmerking komen. Daarmee heeft de rechtbank niet onderkend dat hij zich in een vroegtijdig stadium heeft willen laten informeren en de besluitvorming van het college heeft willen bijstellen.
    
    10.1. Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Wro vergoeden burgemeester en wethouders, indien zij een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, daarbij tevens de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand. Nu terecht geen tegemoetkoming is toegekend, hoefde het college de kosten voor het inschakelen van makelaar Grajer reeds daarom niet te vergoeden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Overschrijding van de redelijke termijn
    
    11. [appellant] betoogt dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is geschonden en hij verzoekt om vergoeding van de door hem ten gevolge van deze schending geleden schade.
    
    11.1. Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
    
    11.2. De vraag of de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang. Voor zaken zoals deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk.
    
    11.3. In dit geval is ten tijde van deze uitspraak van de Afdeling sinds de ontvangst door het college van het bezwaarschrift van [appellant] op 26 augustus 2011 tegen het besluit van 16 augustus 2011 vijf jaar en ruim een maand verstreken. Deze duur wordt echter gerechtvaardigd door de complexiteit van de zaak. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat de redelijke termijn op basis van artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
    
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    
    12. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellant], gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van het college vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan kan derhalve niet worden toegekomen.
    
    Conclusie
    
    13. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. Het door het college ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Rijsdijk
    Voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
    
    705.