ECLI:NL:RVS:2019:644, Raad van State, 27-02-2019, 201709585/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2017 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het oprichten, veranderen, of veranderen van de werking van een pluimveehouderij op het perceel [locatie] te Ospel (hierna: het perceel).

201709585/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 februari 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Ospel, gemeente Nederweert,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Lim[appellant] van 1 november 2017 in zaak nr. 17/799 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nederweert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2017 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het oprichten, veranderen, of veranderen van de werking van een pluimveehouderij op het perceel [locatie] te Ospel (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 1 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door H.H. Laveaux en ing. T.G.W. Kierkels zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [persoon], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.    Op 10 september 2009 heeft het college aan [belanghebbende]. een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor een vleeskuikenhouderij op het perceel. Binnen de inrichting mogen in 6 stallen in totaal 177.100 vleeskuikens worden gehouden. Deze vergunning wordt krachtens artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aangemerkt als een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
        Op 30 januari 2017 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning eerste fase verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De aanvraag voorziet in een aanpassing van de bestaande vleeskuikenhouderij door de sloop van twee bestaande stallen 4 en 5 met 35.000 dieren en de nieuwbouw van een nieuwe, grotere stal 5 met 67.000 dieren. Deze nieuwe stal wordt voorzien van lengteventilatoren en een warmtewisselaar. Twee bestaande stallen 6 en 7 worden eveneens voorzien van een warmtewisselaar en van stuwbakken waarmee de uittredende ventilatielucht uit de achtergevels omhoog wordt gestuwd.
    Na de beoogde uitbreiding neemt in de inrichting het aantal vleeskuikens toe van 177.100 naar 210.600.
    Geluid
    2.    Bij de beoordeling van de geluidbelasting vanwege het in werking zijn van de inrichting heeft het college de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) gehanteerd. In hoofdstuk 4 van de Handreiking wordt voor bestaande inrichtingen aanbevolen om de geluidbelasting vanwege de inrichting te toetsen aan de richtwaarden van tabel 4. In deze tabel staan drie typeringen van de aard van de woonomgeving, te weten "landelijke omgeving", "rustige woonwijk, weinig verkeer" en "woonwijk in de stad", met daarbij horende richtwaarden. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
        Het college heeft bij het vaststellen van de grenswaarden van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau aansluiting gezocht bij de richtwaarden die de Handreiking aanbeveelt voor het type "rustige woonwijk, weinig verkeer". Daarbij behoren de richtwaarden 45, 40 en 35 dB(A) voor respectievelijk dag, avond en nacht.
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau ontoereikend zijn.
    Hiertoe voert hij aan dat het college voor de woonomgeving ten onrechte de gebiedstypering "rustige woonwijk, weinig verkeer" als bedoeld in de Handreiking heeft gehanteerd. Volgens [appellant] valt de omgeving van de inrichting te typeren als "landelijke omgeving".
    [appellant] verwijst in zijn betoog naar de volgende uitspraken van de Afdeling: ECLI:NL:RVS:2008:BF7217, ECLI:NL:RVS:2008:BF8978, ECLI:NL:RVS:2008:BF8979, ECLI:NL:RVS:2004:AO5786 en 199903222/1.
    3.1.    Artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) luidt:
    "In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
     - langtijdgemiddeld beoordelingsniveau: (LAr,LT) het gemiddelde van de afwisselende niveaus van het ter plaatse optredende geluid, gemeten in een bepaalde periode en vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai;"
        In de Handleiding meten en rekenen en industrielawaai wordt voor de akoestische beschrijving van een gebied verwezen naar de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening.
    3.2.    Bij besluit van 30 januari 2017 heeft het college in plaats van het bepaalde in artikel 2.17, vijfde lid, aanhef en onder e, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) de volgende  maatwerkvoorschriften voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau vastgesteld: 45 dB(A) van 07.00 tot 19.00 uur, 40 dB(A) van 19.00 tot 23.00 uur en 35 dB(A) van 23.00 tot 07.00 uur. Bij het vaststellen van deze maatwerkvoorschriften is het college uitgegaan van de aanbevolen richtlijnen die horen bij de gebiedstypering "rustige woonwijk, weinig verkeer" als bedoeld in de Handreiking.
    3.3.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college voor het vaststellen van deze maatwerkvoorschriften terecht is uitgegaan van de  richtlijnen die behoren bij "rustige woonwijk, weinig verkeer" als bedoeld in de Handreiking.
    Daarbij is van belang dat het college ter zitting aan de hand van luchtfoto’s heeft toegelicht dat in de directe omgeving van de inrichting diverse woningen en agrarische en niet-agrarische bedrijven zijn gelegen. Aldus heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat de omgeving van de inrichting akoestisch gezien het beste valt te vergelijken met een rustige woonwijk met weinig verkeer en niet met een "landelijke omgeving".
    De uitspraken waarnaar [appellant] heeft verwezen hebben betrekking op situaties waarin het bevoegd gezag was uitgegaan van een onjuiste gebiedstypering, dan wel op situaties waarbij het bevoegd gezag in afwijking van de bij een gebiedstypering behorende richtwaarden, maatwerkvoorschriften had vastgesteld voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Omdat deze situaties zich in dit geval niet voordoen, kunnen deze uitspraken hem niet baten.
    Het betoog faalt.
    Geur
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten gevolge van de verleende vergunning de bij zijn woning geldende geurnorm van 10 Ou/m3 zal worden overschreden.
    [appellant] voert daartoe aan dat in de aangevraagde situatie voor stal 5 maximale uittreesnelheden kunnen optreden van ongeveer 20 m/s, hetgeen niet reëel is. Volgens [appellant] is het onwaarschijnlijk dat de ventilatoren kunnen werken bij deze druk. Daarom is volgens [appellant] bij stal 5 van een te hoge gemiddelde uittreesnelheid uitgegaan en zou bij deze stal van een lagere gemiddelde uittreesnelheid uitgegaan moeten worden waardoor meer geur bij de woning van eiser zal optreden.
    Verder voert [appellant] ten aanzien van stallen 8 en 9 aan dat de ventilatoren in de warmtewisselaar niet cascade zijn geschakeld. Hierdoor is volgens [appellant] niet gegarandeerd dat de beoogde uittreesnelheid van 7,2 m/s altijd gehaald zal worden. Volgens [appellant] wordt hierdoor van een te hoge gemiddelde uittreesnelheid uitgegaan en is de geurverspreiding  onderschat. [appellant] verwijst bij zijn betoog naar de door De Roever Omgevingsadvies opgestelde "Adviesmemo" van 29 maart 2017.
    4.1.    Artikel 2, eerste lid, van de Wet geurhinder luidt:
    "Bij een beslissing inzake de omgevingsvergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij betrekt het bevoegd gezag de geurhinder door de geurbelasting vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze als aangegeven bij of krachtens de artikelen 3 tot met 9."
        Artikel 6, eerste lid, luidt:
    "Bij gemeentelijke verordening kan worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente een andere waarde van toepassing is dan de desbetreffende waarde, genoemd in artikel 3, eerste lid (…)"
    4.2.    De gemeenteraad van Nederweert heeft op 7 mei 2013 een  verordening als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wet geurhinder vastgesteld. Op grond van deze verordening geldt in het gebied, waarbinnen de inrichting en woning van [appellant] zich bevinden, een norm van 10 Ou/m3. Gelet op artikel 10, aanhef en onder a, van de Wet geurhinder gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, van de Regeling geurhinder en veehouderij, wordt de geurbelasting van een veehouderij berekend met inachtneming van het verspreidingsmodel V-stacks vergunning 2010.
    Bij het verspreidingsmodel V-Stacks vergunning 2010 behoort de "Gebruikershandleiding V-stacks vergunning" (hierna: de Gebruikershandleiding). In paragraaf 3.8 van de Gebruikershandleiding zijn voor de uittreesnelheid standaardwaarden gegeven voor de berekening van de geurbelasting. Daarbij is een uittreesnelheid van 4,0 m/s bij een verticale uitstroming en een uittreesnelheid van 0,4 m/s bij een horizontale uitstroming als standaardwaarde vermeld. In paragraaf 3.8.4 is vermeld dat bij centrale emissiepunten met een vrije en omhooggerichte uitstroming de uittreesnelheid wordt berekend. Volgens de Gebruikershandleiding blijkt namelijk in de praktijk dat in geval van een centraal emissiepunt veel variatie mogelijk is, zodat hiervoor geen standaardwaarde is vastgesteld.
    4.3.    [appellant] betoogt tevergeefs dat het niet realistisch is dat in de aangevraagde situatie voor stal 5 maximale uittreesnelheden kunnen optreden van ongeveer 20 m/s. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat, wanneer er gerekend wordt zoals de Gebruikershandleiding dat voorschrijft, in V-Stacks de maximale uittreesnelheden in dit geval niet van belang zijn, maar de (vaste of berekende) gemiddelde uittreesnelheid moet worden ingevoerd om de geurbelasting te bepalen. De geurbelasting van de inrichting is dan ook berekend zoals dat in de toepasselijke regelgeving is bepaald. Voor zover zich in de praktijk maximale uittreesnelheden voordoen van ongeveer 20 m/s, zoals [appellant] stelt, noemt de Gebruikershandleiding deze snelheden weliswaar zeer hoog, maar niet onwaarschijnlijk hoog. Hieruit blijkt derhalve niet dat het onwaarschijnlijk is dat de ventilatoren kunnen werken bij deze druk.
    4.4.    Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat ten aanzien van stallen 8 en 9 van een lagere uittreesnelheid dan 7,2 m/s moet worden uitgegaan omdat de ventilatoren  in de warmtewisselaar niet cascade geschakeld zijn.
    Volgens het overzicht uitgangspunten berekeningen V25042016 dat als bijlage 7 deel uitmaakt van de bij besluit van 30 juni 2017 verleende vergunning, zijn de ventilatoren van de stallen 8 en 9, waaronder de ventilatoren in de warmtewisselaar, cascade geschakeld. Voorts is in die bijlage vermeld dat een minimale luchtsnelheid van 7,2 m/s altijd gegarandeerd is. Het betoog van [appellant] kan daarom niet leiden tot het ermee door hem beoogde doel.
        Voorts betoogt [appellant] tevergeefs dat indien één ventilator wordt uitgeschakeld dit tot meer uitstoot leidt. [belanghebbende] heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat als één van de ventilatoren wordt uitgeschakeld, dit uitsluitend gebeurt bij stallen met daarin kuikens van 2 gram die geen geur produceren. Naar het oordeel van de Afdeling leidt het eventueel uitschakelen van één ventilator daarom niet tot meer uitstoot van geur.
    Volksgezondheid
    5.    [appellant] betoogt dat, gezien de afstand van 180 meter van eisers woning tot de inrichting, moet worden gevreesd voor een overschrijding van de gezondheidskundige advieswaarde voor endotoxinen (bacterieresten) van 30 EU/m3. Daartoe wijst [appellant] op de conclusies van het door Wageningen University & Research opgestelde rapport "Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering" van juni 2016 (hierna: het endotoxinerapport).
    Volgens [appellant] zijn er voldoende wetenschappelijke inzichten die aannemelijk maken dat er voor hem zodanige nadelige gevolgen zullen optreden dat daar bij de vergunningverlening rekening mee had moeten worden gehouden in verband met het voorzorgsbeginsel.
    Volgens [appellant] had het college nader onderzoek moeten doen en de vergunning moeten weigeren, althans niet zonder nadere voorschriften  mogen verlenen. [appellant] verwijst bij zijn betoog naar een advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) dat in een andere procedure is uitgebracht in het kader van de verlening van een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij. De conclusies van dit advies zijn gebaseerd op het endotoxinerapport.
    5.1.    Het college heeft in het besluit van 30 januari 2017 niet onderzocht of de hiervoor genoemde gezondheidskundige advieswaarde voor endotoxinen (bacterieresten) van 30 EU/m3 wordt overschreden.
    Volgens het college hoeft voor gezondheidsrisico’s niet te worden gevreesd, omdat uit de uitgevoerde geur- en fijnstofberekeningen, behorend bij de aanvraag, blijkt dat aan de daarvoor geldende wettelijke normen wordt voldaan. Daarbij wijst het college erop dat sprake is van een afname van ammoniak- en fijnstofemissie op bedrijfsniveau. Verder blijkt volgens het college uit de conclusies van het RIVM rapport van 5 juli 2016 "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden" dat oorzakelijke verbanden tussen fijnstof/endotoxinen en gezondheidsklachten niet zijn aangetoond. Volgens het college lopen daarom vervolgonderzoeken en ontbreekt vooralsnog een wettelijk toetsingskader.
    5.2.    De door [appellant] genoemde advieswaarde van 30 EU/m3 is afkomstig uit het rapport "Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen" van de Gezondheidsraad van 30 november 2012, waarmee aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de staatssecretarissen van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu, advies is uitgebracht. In het endotoxinerapport is verslag gedaan van met het oog op deze advieswaarde uitgevoerde metingen en berekeningen. Daarover overweegt de Afdeling als volgt.
    5.3.    In het rapport van de Gezondheidsraad is op blz. 30 over endotoxinen opgemerkt dat in een advies uit 2010 mede op basis van experimenteel onderzoek onder mogelijk gevoelige personen een gezondheidskundige advieswaarde voor werknemers is afgeleid van 90 EU/m3. Bij blootstelling aan concentraties onder die advieswaarde lopen werknemers volgens dat advies geen gezondheidsrisico’s.
        Vervolgens is vermeld dat rond veehouderijen gemeten waarden doorgaans lager liggen dan de advieswaarde, maar dat omwonenden of bepaalde groepen onder hen gevoeliger zouden kunnen zijn dan werknemers. Een mogelijke manier om daar in bepaalde situaties rekening mee te houden is het toepassen van een zogeheten intraspecies onzekerheidsfactor. Hoe groot die factor zou moeten zijn, valt op basis van de beschikbare kennis niet te zeggen. Als men, zo vermeldt het rapport, desondanks zou willen kiezen voor toepassing van een dergelijke onzekerheidsfactor, ligt bij de huidige stand van kennis de standaard factor 3 het meest voor de hand. De gezondheidskundige advieswaarde voor de algemene bevolking zou daarmee 30 EU/m3 bedragen. Op blz. 42 van het rapport is vermeld dat nader onderzoek naar het effect van blootstelling aan endotoxinen bij de algemene bevolking en mogelijke risicogroepen daarbinnen tot een beter onderbouwde advieswaarde kan leiden.
    5.4.    In het endotoxinerapport zijn op basis van metingen bij zes stallen endotoxinegehalten in van de stallen afkomstig stof bepaald. Deze gehalten zijn gebruikt in modelmatige verspreidingsberekeningen. Met die  verspreidingsberekeningen is bezien of, als wordt voldaan aan de voor veehouderijen geldende normen voor (achtergrondwaarden van) zwevende deeltjes (PM10) en geur, kan worden aangenomen dat ook wordt voldaan aan de waarde van 30 EU/m3. Uit de berekeningen volgt dat dit onder meer afhankelijk is van de gehouden diersoort en de achtergrondconcentraties in het gebied.
    5.5.    In het endotoxinerapport is vermeld dat de deels ontbrekende en gebrekkige invoergegevens tot onzekerheid in de uitkomsten leiden. Deze onzekerheden kunnen de uitkomsten van de modelberekeningen aanzienlijk beïnvloeden.
        In dat verband wordt erop gewezen dat de verdeling van de stofconcentraties en endotoxinegehalten sterk benaderend is ingeschat. Om de berekeningen nauwkeuriger te maken is meer kennis nodig.
        Verder zijn de aerodynamische eigenschappen van de grote stofdeeltjes, die de depositiesnelheid bepalen, onbekend terwijl de resultaten van het verspreidingsmodel zeer gevoelig zijn voor de aannames hierover. Ook hier is aanvullend onderzoek gewenst.
        Ook zijn systematische verschillen in stofuitstoot en endotoxinegehalten in het stof tussen bedrijven van dezelfde dier- en stalcategorie niet meegenomen; de informatie hierover is nog ontoereikend om deze variatie in te schatten.
        Verder zijn voor het goed onderbouwen van de endotoxine-emissies aanvullende metingen nodig, kan cumulatieve belasting door clusters van bedrijven op veel plaatsen van belang zijn - wat nader onderzoek vraagt - en is ook meer kennis van de gezondheidsimpact van endotoxineconcentraties gewenst om de juiste percentielwaarde (de waarde die aangeeft in welk deel van de gevallen de gehanteerde advieswaarde mag worden overschreden) te bepalen.
    5.6.    Gezien het voorgaande bestaat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395,  zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, in ieder geval thans nog een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. De conclusies van het advies van de StAB, waar [appellant] naar verwijst, nemen deze vragen niet weg, reeds omdat die zijn gebaseerd op het hierboven besproken endotoxinerapport. Het college heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bij de huidige wetenschappelijke stand van zaken niet heeft hoeven te onderzoeken of wordt voldaan aan de advieswaarde voor endotoxinen van 30 EU/m3. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat wat endotoxinen betreft er niet, zoals bijvoorbeeld wel bij geur is gebeurd, met een eenduidige wettelijke regeling is bepaald op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is aan het college om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen of en zo ja, welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn.
    Bij die bepaling heeft het college beoordelingsruimte.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in voormelde uitspraak van 25 juli 2018 ligt het op de weg van degene die zich beroept op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid, waaronder vrees voor endotoxinen, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken dat de door het college gehanteerde toetsingskaders niet toereikend zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten  aannemelijk gemaakt dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de gevraagde omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden.
        Het beroep van [appellant] op het voorzorgsbeginsel, dat voortvloeit uit de artikelen 2 en 8 van het EVRM, leidt niet tot een ander oordeel. Gezien het aanzienlijke aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist over de te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, strekt dit beginsel niet zover dat het college desondanks toepassing had moeten geven aan een advieswaarde voor endotoxinen van 30 EU/m3. De rechtbank komt terecht tot dezelfde conclusie. Het betoog faalt.
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Kramer    w.g. Van Leeuwen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
    543.