ECLI:NL:RVS:2019:941, Raad van State, 27-03-2019, 201803751/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-03-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college [eigenaar tuincentrum] onder oplegging van een dwangsom gelast om de (verkoop)activiteiten die op de Fryske sneupersmerke in de noord-zuid gerichte hal, de oost-west gerichte hal en de entree van het pand aan de Domela Nieuwenhuisweg 1 te Heerenveen (hierna: het perceel) worden uitgevoerd vóór 1 februari 2017 te (laten) beëindigen en vanaf 1 februari 2017 beëindigd te (laten) houden.

201803751/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 maart 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 april 2018 in zaak nr. 17/2382 in het geding tussen:
    [tuincentrum]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 november 2016 heeft het college [eigenaar tuincentrum] onder oplegging van een dwangsom gelast om de (verkoop)activiteiten die op de Fryske sneupersmerke in de noord-zuid gerichte hal, de oost-west gerichte hal en de entree van het pand aan de Domela Nieuwenhuisweg 1 te Heerenveen (hierna: het perceel) worden uitgevoerd vóór 1 februari 2017 te (laten) beëindigen en vanaf 1 februari 2017 beëindigd te (laten) houden.
    Bij besluit van 31 mei 2017 heeft het college het door [tuincentrum] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 april 2018 heeft de rechtbank het door [tuincentrum] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 mei 2017 vernietigd en het besluit van 17 november 2016 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [tuincentrum] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2019, waar het college, vertegenwoordigd door F. Kelderhuis, en [tuincentrum], vertegenwoordigd door [eigenaar] en bijgestaan door mr. drs. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [tuincentrum] is eigenaresse van het perceel en het daarop staande pand. In het pand werd ten tijde van het besluit van 17 november 2016 een snuffelmarkt, de Fryske sneupersmerke (hierna: de merke) geëxploiteerd. De activiteiten van de merke bestaan uit het verkopen van nieuwe en tweedehands artikelen waaronder kleding, tijdschriften, schilderijen, speelgoed, brocante, media en snoepgoed. In het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tuincentrum/bouwmarkt, Domela Nieuwenhuisweg 1, Heerenveen" was aan het perceel de bestemming "Bedrijf" toegekend. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat de (verkoop)activiteiten van de merke in strijd zijn met het bestemmingsplan, omdat zij niet bestaan uit het assortiment van een tuincentrum of een bouwmarkt, noch uit het randassortiment voor tuincentra en ondersteunende horeca (ten hoogste 13% van het totale vloeroppervlak binnen het gehele bestemmingsvlak).
    Aangevallen uitspraak
    2.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat uit de inspectierapporten volgt dat de artikelen die op de merke worden aangeboden buiten het in het bestemmingsplan gedefinieerde "randassortiment tuincentra" vallen. De rechtbank is van oordeel dat (verkoop)activiteiten die op de merke op het perceel worden uitgevoerd in strijd met het bestemmingsplan zijn. Daaruit volgt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en dat het college bevoegd was handhavend op te treden. Volgens de rechtbank is de last in dit geval echter te ruim geformuleerd, omdat de last ziet op het (laten) beëindigen en beëindigd (laten) houden van verkoopactiviteiten in algemene zin in de noord-zuid gerichte hal, de oost-west gerichte hal en de entree van het pand op het perceel. Dat betekent volgens de rechtbank dat, om gevolg te kunnen geven aan de last, ook de ingevolge het bestemmingsplan toegestane verkoopactiviteiten ten behoeve van de merke beëindigd moeten worden. Gelet daarop is het besluit van 31 mei 2017 in strijd met artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    De rechtbank heeft aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 17 november 2016 te herroepen.
    Hoger beroep
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank het beroep van [tuincentrum] niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat de last onder dwangsom aan [eigenaar] is opgelegd en niet aan [tuincentrum].
    3.1.    Artikel 1:2 van de Awb luidt:
    "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    […]."
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat de last bij het besluit van 17 november 2016 opgelegd is aan [eigenaar] en dat het bezwaarschrift en het beroepschrift zijn ingediend door mr. A.J. Bakhuijsen namens [tuincentrum].
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:99, is in beginsel slechts de overtreder belanghebbende bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar sluit dat niet uit dat ook een ander dan de overtreder belanghebbende kan zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. [tuincentrum] heeft, als eigenaresse van het pand, een eigen belang dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit. De last ziet immers op het gebruik van haar pand. Gelet hierop dient [tuincentrum], anders dan het college betoogt, als belanghebbende bij het besluit van 17 november 2016 te worden aangemerkt.
    Het betoog faalt.
    4.    Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last te verstrekkend is. Het voert aan dat de last beperkt is tot de noord-zuid gerichte hal, de oost-west gerichte hal en de entree van het pand op het perceel. Volgens het college worden deze ruimtes van het pand niet gebruikt voor ingevolge het bestemmingsplan toegestane verkoopactiviteiten. De verkoopactiviteiten ten behoeve van de bouwmarkt en het tuincentrum vinden plaats in de tussenhal van het pand. Het college heeft de last daarom bewust niet gericht tegen de verkoopactiviteiten die worden verricht in de tussenhal. Nu de last slechts ziet op delen van het pand waar verkoopactiviteiten ten behoeve van de merke worden uitgevoerd, is de last uitsluitend gericht op de beëindiging van de overtreding. Hieruit volgt dat de last niet te verstrekkend is, aldus het college.
    4.1.    Bij het besluit van 17 november 2016 heeft het college de last als volgt geformuleerd:
    "Deze last houdt in dat uw cliënt de (verkoop)activiteiten die op de merke in de Noord-Zuid gerichte hal, de Oost-West gerichte hal en de entree worden uitgevoerd, dient te (laten) beëindigen vóór 1 februari 2017 en beëindigd dient te (laten) houden vanaf 1 februari 2017. Deze ruimten zijn in rood aangegeven op bijgevoegde plattegrond."
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de last te verstrekkend is. De last zoals omschreven in het besluit van 17 november 2016 maakt het onmogelijk om de noord-zuid gerichte hal, de oost-west gerichte hal en de entree van het pand te gebruiken voor (verkoop)activiteiten ten behoeve van de merke, ook indien deze activiteiten - door aanpassing van het assortiment - niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. De omstandigheid dat de last niet ziet op de (verkoop)activiteiten ten behoeve van de bouwmarkt en het tuincentrum van Bos in de tussenhal, maakt dit niet anders. Gelet hierop heeft het college een last opgelegd die verder strekt dan nodig is om de overtreding te beëindigen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen tot vergoeding van bij [tuincentrum] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen een griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
    270-884.