ECLI:NL:RVS:2019:1754, Raad van State, 29-05-2019, 201803603/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2015 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het realiseren van een hotelvoorziening met parkeergelegenheid op het perceel [locatie] te Formerum (hierna: het perceel).

201803603/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 maart 2018 in zaken nrs. 16/1287 en 16/1322 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Terschelling.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2015 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het realiseren van een hotelvoorziening met parkeergelegenheid op het perceel [locatie] te Formerum (hierna: het perceel).
    Bij afzonderlijk besluit van 10 juli 2015 heeft het college [appellant] meegedeeld dat de door hem indiende aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase voor het realiseren van een hotelvoorziening met parkeergelegenheid op het perceel buiten behandeling wordt gelaten.
    Bij afzonderlijke besluiten van 10 februari 2016 heeft het college het door [appellant] tegen de beide besluiten van 10 juli 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en die besluiten in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 16 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 10 februari 2016 over de weigering van de omgevingsvergunning eerste fase ingestelde beroep ongegrond verklaard en het tegen het besluit van 10 februari 2016 over de buitenbehandelingstelling van de aanvraag voor de omgevingsvergunning tweede fase niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.M.C. Marius-van Eeghen, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door H.T. Smit, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] heeft op 22 september 2014 een omgevingsvergunning eerste fase aangevraagd voor het realiseren van een hotelvoorziening met parkeergelegenheid op het perceel. In de publicatie van deze aanvraag is opgenomen dat de omgevingsvergunning is aangevraagd voor de activiteiten 'handelen in strijd met het bestemmingsplan' en 'slopen'. Bij besluit van 10 juli 2015 heeft het college de aanvraag van [appellant] geweigerd voor de activiteit 'handelen in strijd met het bestemmingsplan'. Daarbij is het standpunt ingenomen dat de gevraagde activiteit niet in strijd is met het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Midsland aan Zee (Formerum aan Zee)" (hierna: het bestemmingsplan) en dat om die reden geen omgevingsvergunning voor de door [appellant] aangevraagde activiteit 'handelen in strijd met het bestemmingsplan' kan worden verleend.
        Op 19 december 2014 heeft [appellant] een aanvraag voor de omgevingsvergunning tweede fase ingediend, bestaande uit de activiteiten 'bouwen' en 'brandveilig gebruik'. De aanvraag is bij afzonderlijk besluit van 10 juli 2015 buiten behandeling gesteld, omdat de aanvraag volgens het college niet voldeed aan de indieningsvereisten die zijn opgenomen in de Ministeriële regeling omgevingsrecht en binnen de daarvoor gestelde termijn geen aanvullende gegevens zijn ontvangen.
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat het bouwplan waarvoor op 22 september 2014 een omgevingsvergunning eerste fase is aangevraagd niet in strijd is met het bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van het indienen van die aanvraag en dat het college in zoverre terecht heeft geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen. Volgens de rechtbank heeft [appellant] er uitdrukkelijk voor gekozen om gefaseerde aanvragen in te dienen en brengt de doelmatigheidstoets niet met zich mee dat het college in dit geval de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase had moeten opvatten alsof eveneens de activiteit 'bouwen' was aangevraagd. Volgens de rechtbank is de weigering van de omgevingsvergunning eerste fase evenmin in strijd met het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel. Over de buitenbehandelingstelling van de aanvraag voor de omgevingsvergunning tweede fase heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] geen gronden heeft ingediend. Het beroep van [appellant] is om die reden niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 10 februari 2015 over de aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase.
    Toepasselijke voorbereidingsprocedure
    2.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 3.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omdat het niet zo snel mogelijk na ontvangst van de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase heeft aangegeven welke voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is, slaagt niet. Namens het college heeft de Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving FUMO (hierna: FUMO) bij brief van 26 september 2014 de ontvangst van de aanvraag van 22 september 2014 bevestigd. Bij brief van 11 november 2014 heeft FUMO aangegeven dat de aanvraag wordt afgehandeld volgens de reguliere voorbereidingsprocedure. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte niet zo snel mogelijk na ontvangst van de aanvraag heeft aangegeven welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dat niet is gepubliceerd welke voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat er geen rechtsregel is die het college daartoe verplicht.
    Vergunning van rechtswege
    3.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op 11 november 2014 of op 29 december 2014 van rechtswege omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit 'bouwen' is ontstaan, kan niet slagen reeds omdat op die data de activiteit 'bouwen' geen deel uitmaakte van de op 22 september 2014 ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase.
    Omzetting aanvraag omgevingsvergunning eerste fase in aanvraag om reguliere omgevingsvergunning
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, toen het constateerde dat de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase niet kon worden verleend, de aanvraag van 22 september 2014 had moeten aanmerken als een reguliere aanvraag om een niet gefaseerde omgevingsvergunning. Daartoe voert hij aan dat het college er voor had moeten kiezen hem erop te wijzen dat hij kon volstaan met een aanvraag voor een niet gefaseerde omgevingsvergunning en hem in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag om te zetten van een aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase naar een reguliere aanvraag om een omgevingsvergunning. Of het college had de aanvraag van 22 september 2014 op grond van het doelmatigheidsbeginsel moeten opvatten als een reguliere aanvraag om een niet gefaseerde omgevingsvergunning. Dat de aanvraag van 22 september 2014 niet volledig was, stond volgens [appellant] niet aan inwilliging daarvan in de weg, omdat de aanvraag had kunnen worden aangevuld. 
    4.1.    Artikel 2.5, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "1. Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten."
    4.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan ten tijde van het indienen van de aanvraag van 22 september 2014 voldeed aan het op dat moment geldende bestemmingsplan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat om die reden geen sprake was van met het bestemmingsplan strijdig gebruik en dat aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase voor die activiteit in zoverre terecht is afgewezen.
        De rechtbank heeft ook terecht vastgesteld dat uit de aanvraagformulieren voor de omgevingsvergunning eerste en tweede fase blijkt dat [appellant] er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om de omgevingsvergunningen gefaseerd aan te vragen. Zij heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college gelet op de doelmatigheid van zijn besluitvorming de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase ambtshalve had moeten opvatten als een reguliere aanvraag om een niet gefaseerde omgevingsvergunning. De wetgever heeft de keuzemogelijkheid om een omgevingsvergunning al dan niet gefaseerd aan te vragen uitdrukkelijk gegeven aan de aanvrager en het bevoegd gezag heeft daarover geen zeggenschap. Er bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college gehouden was [appellant] in de gelegenheid te stellen de aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase om te zetten naar een reguliere aanvraag om een niet gefaseerde omgevingsvergunning.
        Het betoog faalt.
    De aanvulling van 8 juli 2015 en de brief van 9 juli 2015
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat FUMO hem namens het college op 15 december 2014 mondeling heeft toegezegd dat de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase kon worden ingewilligd als hij daaraan de activiteit 'bouwen' zou toevoegen. In een e-mail van 15 december 2014 is door FUMO aan een omgevingsmanager van Rijkswaterstaat dienst Noord Nederland meegedeeld dat [appellant] zal worden verzocht om ook de activiteit 'bouwen' aan te laten vragen en dat de activiteit niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hoewel op 8 juli 2015 de activiteit 'bouwen' is toegevoegd aan de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase, is hem ten onrechte geen omgevingsvergunning verleend, aldus [appellant]. Hij voert daarnaast aan dat hij het college bij brief van 9 juli 2015 uitdrukkelijk heeft gewezen op de aanvulling van de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase. Volgens hem heeft het college deze aanvullingen ten onrechte niet bij zijn besluitvorming betrokken.
    5.1.    Nadat FUMO vaststelde dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat een omgevingsvergunning eerste fase voor strijdig gebruik daarom niet kon worden verleend, is overleg gevoerd met [appellant] over een mogelijke oplossing. Daarbij heeft FUMO [appellant] op 15 december 2014 meegedeeld dat de omgevingsvergunning kon worden verleend als [appellant] de activiteit 'bouwen' zou toevoegen aan de door hem ingediende aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase. [appellant] heeft vervolgens op 8 juli 2015 de door hem ingediende aanvraag aangevuld met de activiteit 'bouwen'. Bij brief van 9 juli 2015 heeft [appellant] FUMO meegedeeld dat hij op 8 juli 2015 de activiteit 'bouwen' heeft toegevoegd aan de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase. Hij heeft in deze brief aangegeven dat de benodigde aanvullende gegevens voor de activiteit 'bouwen' zo spoedig mogelijk zullen worden aangeleverd en verzocht om de op 19 december 2014 door hem ingediende aanvraag om omgevingsvergunning tweede fase buiten behandeling te stellen conform het door FUMO aan hem gegeven advies. In de brief van 9 juli 2015 meldt [appellant] dat hij een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase in zal dienen voor de activiteit 'brandveilig gebruik' zodra de omgevingsvergunning eerste fase is verleend.
    5.2.    Ter zitting van de Afdeling is vastgesteld dat de aanvulling van de aanvraag van 8 juli 2015 en de brief van [appellant] van 9 juli 2015 de besluiten van 10 juli 2015 hebben gekruist. Wat er zij van het standpunt van het college dat het bij het nemen van de besluiten van 10 juli 2015 geen rekening meer kon houden met de door [appellant] ingediende stukken van 8 juli 2015 en 9 juli 2015, geldt dat [appellant] voorafgaand aan de besluiten van 10 juli 2015 zijn aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase heeft aangevuld en dat de aanvullingen ook voor het nemen van het besluit van 10 juli 2015 door FUMO zijn ontvangen. Gelet hierop had het college in ieder geval bij de volledige heroverweging in bezwaar gelet op de data van de aanvulling van de aanvraag moeten constateren dat ten tijde van de besluiten van 10 juli 2015 een aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase ter beoordeling voorlag bestaande uit de op 22 september 2014 aangevraagde activiteiten 'handelen in strijd met het bestemmingsplan' en 'slopen' en de op 8 juli 2015 aangevraagde activiteit 'bouwen'. Het standpunt van het college dat het toevoegen van de activiteit 'bouwen' aan de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase niet meer mogelijk was, omdat dit in strijd is met artikel 2.5, tweede lid, van het Bor waarin is opgenomen dat bij de aanvraag de activiteiten moeten worden genoemd waarop de aanvraag betrekking heeft, wordt niet gevolgd. Dat artikel staat niet in de weg aan de mogelijkheid om activiteiten toe te voegen aan een gefaseerde aanvraag om omgevingsvergunning waarop nog niet is beslist. Dit betekent dat het college bij zijn beslissing op bezwaar ten onrechte niet heeft vastgesteld dat de [appellant] de activiteit 'bouwen' aan de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase had toegevoegd, dat daarop niet was beslist en dat evenmin was beslist op de aanvraag voor zover het de activiteit 'slopen' betreft. Voor zover de aanvraag ten aanzien van de activiteit 'bouwen' onvolledig was, had het college [appellant] in het besluit op bezwaar in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag zoals gewijzigd op 8 juli 2015 aan te vullen. Het heeft dat ten onrechte niet gedaan en de rechtbank heeft dat niet onderkend.
        Het betoog slaagt. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    Conclusie
    6.    De conclusie is dat het college ten onrechte niet heeft beslist op de aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase voor zover daarbij de activiteiten 'slopen' en 'bouwen' zijn aangevraagd. Het hoger beroep is gegrond. Omdat [appellant] geen gronden heeft aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank met betrekking tot het besluit van het college over de aanvraag om omgevingsvergunning tweede fase, dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 10 februari 2016 over de omgevingsvergunning eerste fase ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit van 10 februari 2016 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college dient in het nieuw te nemen besluit op bezwaar alsnog te beslissen op de volledige aanvraag om omgevingsvergunning eerste fase.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 maart 2018 in zaken nrs. 16/1287 en 16/1322 voor zover de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Terschelling van 10 februari 2016 over de omgevingsvergunning eerste fase ongegrond heeft verklaard;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Terschelling van 10 februari 2016, kenmerk JZ/25441;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Terschelling tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Terschelling aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    w.g. Troostwijk    w.g. Duifhuizen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
    724.