ECLI:NL:RVS:2014:14, Raad van State, 15-01-2014, 201209831/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 augustus 2011 heeft het college aan [belanghebbende] een vergunning krachtens artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het uitbreiden van een varkenshouderij aan de [locatie] te Moergestel.

201209831/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Behoud Leefbaarheid Molenakkers en omgeving, gevestigd te Moergestel, gemeente Oisterwijk,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 augustus 2011 heeft het college aan [belanghebbende] een vergunning krachtens artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het uitbreiden van een varkenshouderij aan de [locatie] te Moergestel.
    
    Bij besluit van 4 september 2012 heeft het college het door de Stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2013, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Uittenbosch, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Beschermde natuurmonumenten
    
    1. De vergunning is aangevraagd voor het uitbreiden van een varkenshouderij aan de [locatie] te Moergestel. De activiteiten van het bedrijf vinden plaats in de nabijheid van de beschermde natuurmonumenten Hildsven, Dommelbeemden, Zwartven, Eendennest en De Kavelen.
    
    2. Bij besluit van 24 november 1977 is het gebied Hildsven aangewezen als beschermd natuurmonument. In het aanwijzingsbesluit is onder meer vermeld dat het natuurmonument bestaat uit een betrekkelijk voedselrijk ven, dat aan de randen geleidelijk overgaat in hoger gelegen, deels voedselarme zandgronden. De natuurwetenschappelijke betekenis wordt in hoofdzaak bepaald door de afwisselingen en overgangen in hoogte, bodemsamenstelling, voedselrijkdom en grondwaterstand, die hebben geleid tot een verscheidenheid aan levensgemeenschappen van matig voedselrijk ondiep water, oeverstroken, broekbossen en voedselarme hooggelegen bossen.
    
    Bij besluiten van 3 maart 1997 en 26 april 1997 is het gebied Dommelbeemden aangewezen als staatsnatuurmonument onderscheidenlijk beschermd natuurmonument. De natuurwetenschappelijke betekenis van het natuurmonument wordt in hoofdzaak bepaald door zijn ligging in een beekdal, waarbij lager gelegen voedselrijke stroomdalgronden geleidelijk overgaan in hoger gelegen voedselarme zandgronden en waarin bovendien een complex van door vervening ontstane plassen voorkomt, welke in verschillende stadia van verlanding verkeren. De afwisseling in hoogte, bodemsamenstelling, voedselrijkdom en grondwaterstand heeft geleid tot een verscheidenheid aan levensgemeenschappen van stuifzand, bos, schraalland, moerasveen en open water.
    
    Het gebied Zwartven is bij besluit van 4 februari 1992 aangewezen als beschermd natuurmonument. In dit besluit staat dat de vegetatie van het natuurmonument duidelijke kenmerken vertoont van het karakteristieke en waardevolle Kempisch heidelandschap. Door zijn ligging aan de rand van uitgestrekte bossen en cultuurgronden is het uit oogpunt van natuurschoon van grote betekenis.
    
    Bij besluit van 26 juni 1973 is het gebied Eendennest aangewezen als staatsnatuurmonument. Volgens dit aanwijzingsbesluit bestaat het Eendennest nagenoeg geheel uit met riet- en zeggenvegetaties begroeid moerasland, ontstaan doordat een ter plaatse gelegen laagveenplas is verland. Het natuurmonument heeft te midden van het omringende cultuurlandschap onder meer een belangrijke functie voor de vogels.
    
    Het gebied De Kavelen is bij besluit van 26 juni 1973 aangewezen als staatsnatuurmonument. In het aanwijzingsbesluit staat dat De Kavelen een klein fragment vormt van de oorspronkelijke loofhoutbossen in het oostelijke gedeelte van Noord-Brabant. De betekenis is echter groter dan de omvang zou doen vermoeden. Doordat het natuurmonument het enige bos is in een omgeving van uitgestrekte cultuurgronden, is het een refugium voor diverse plant- en diersoorten.
    
    Toetsingskader
    
    3. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
    
    Ingevolge het vierde lid is het in het eerste lid bedoelde verbod tevens van toepassing op handelingen als bedoeld in dat lid, die buiten het beschermd natuurmonument kunnen worden verricht en die zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, bedoeld in artikel 10, of een besluit tot voorlopige aanwijzing, bedoeld in artikel 12.
    
    Ingevolge artikel 65 van de Nbw 1998 geldt ten aanzien van beschermde natuurmonumenten en staatsnatuurmonumenten die op grond van de Nbw (oud) zijn aangewezen, in afwijking van artikel 16, vierde lid, het verbod van artikel 16, eerste lid, voor in dat artikellid bedoelde schadelijke handelingen die buiten het beschermde natuurmonument of staatsnatuurmonument worden verricht zonder dat deze handelingen vermeld zijn in het besluit tot aanwijzing.
    
    4. Op 7 december 2010 heeft het college de Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant (hierna: de beleidsregel) vastgesteld. Met de beleidsregel is invulling gegeven aan de bevoegdheid van het college om op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 vergunning te verlenen voor handelingen die schadelijk kunnen zijn voor beschermde natuurmonumenten.
    
    Ingevolge artikel 1 van de beleidsregel wordt in deze regeling onder depositiebank verstaan: het registratiesysteem met betrekking tot de afname van N-depositie van veehouderijbedrijven, voor zover deze afname beschikbaar is voor saldering.
    
    Ingevolge artikel 1 van de beleidsregel wordt in deze regeling onder N-depositie verstaan: neerslag van stikstofverbindingen uit de atmosfeer op een beschermd natuurmonument, waarbij de belasting op een punt binnen het gebied uitgedrukt wordt in mol N/ha/jaar en de belasting op het gebied als geheel in mol N/jaar.
    
    Ingevolge artikel 1 van de beleidsregel wordt in deze regeling onder salderen verstaan: vereffenen van een door een bedrijf veroorzaakte toename van N-depositie (in mol N/jaar) op een beschermd natuurmonument met de afname van N-depositie op hetzelfde beschermde natuurmonument als gevolg van het geheel of gedeeltelijk beëindigen van de bedrijfsvoering van een of meer andere bedrijven.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de beleidsregel onderhoudt het college van gedeputeerde staten in aanvulling op de depositiebank voor Natura 2000-gebieden als bedoeld in artikel 12 van de Verordening een depositiebank voor beschermde natuurmonumenten.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de depositiebank als bedoeld in het eerste lid gevuld met de vervallen N-deposities op beschermde natuurmonumenten van bedrijven die na 7 december 2004 hun bedrijfsvoering (gedeeltelijk) beëindigd hebben en waarvan de vergunning krachtens de Wet milieubeheer of de Hinderwet, dan wel de melding in het kader van een AMvB op basis van de Wet milieubeheer of de Hinderwet, is ingetrokken of vervallen, voor zover deze nog niet eerder gebruikt zijn voor saldering.
    
    Ingevolge artikel 7 van de beleidsregel worden bedrijven op basis van de door de initiatiefnemer onderscheidenlijk door de drijver van de betrokken inrichting beoogde situatie al naar gelang hun maximale N-depositie op een beschermd natuurmonument ingedeeld in de volgende categorieën:
    
    a. Bedrijven met een N-depositie van 5,0 mol N/ha/jaar of minder;
    
    b. Bedrijven met een N-depositie boven 5,0, maar niet meer dan 50,0 mol N/ha/jaar;
    
    c. Bedrijven met een N-depositie boven 50,0 mol N/ha/jaar.
    
    Ingevolge artikel 10 van de beleidsregel vindt saldering plaats op basis van de totale toename van de aan het bedrijf toe te rekenen N-depositie op het beschermde natuurmonument, vergeleken met de referentiedatum als bedoeld in artikel 3, uitgedrukt in mol N/jaar, voor zover de toename 0,051 mol N/ha/jaar of meer is.
    
    Ingevolge artikel 11 van de beleidsregel vindt saldering uitsluitend plaats met de N-deposities die zijn opgenomen in de depositiebank als bedoeld in artikel 5.
    
    Ingevolge artikel 14 van de beleidsregel voert het college van gedeputeerde staten de saldering naar aanleiding van het verzoek uit, indien de depositiebank voldoende saldi bevat. In het geval van een dergelijke saldering, acht het college van gedeputeerde staten dat er geen sprake is van een handeling die schadelijk is voor het beschermd natuurmonument.
    
    5. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    Het beroep
    
    6. De Stichting betoogt dat haar bezwaren ten onrechte ongegrond zijn verklaard. Zij voert aan dat niet duidelijk is hoe de depositietoename op de beschermde natuurmonumenten is berekend.
    
    De Stichting betoogt voorts dat de depositietoename ten onrechte met toepassing van de op grond van de beleidsregel opgerichte depositiebank is gesaldeerd. De Stichting stelt dat deze wijze van salderen onvoldoende inzichtelijk is, omdat niet duidelijk is met welke bedrijven is gesaldeerd en evenmin duidelijk is of de saldi van de beëindigde bedrijven niet al voor saldering zijn gebruikt. Ook is niet bekend of de depositiebank voldoende saldi heeft.
    
    Verder voert zij aan dat de stikstofdepositie per hectare onduidelijk is, terwijl dit gelet op de artikelen 7 en 13 van de beleidsregel relevant is.
    
    De Stichting voert aan dat de wijze waarop de depositiebank wordt gebruikt tot gevolg kan hebben dat de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum toeneemt, terwijl het uitgangspunt van de beleidsregel juist is dat de N-depositie ten opzichte van de referentiedatum niet toeneemt. In dit verband voert zij aan dat in de depositiebank ten onrechte geen rekening is gehouden met alle uitbreidingen en oprichtingen van bedrijven sinds 7 december 2004.
    
    Tot slot betoogt de Stichting dat ten onrechte geen belangenafweging in volle omvang heeft plaatsgevonden nu deze alleen is gebaseerd op saldering op grond van de beleidsregel. De betrokken belangen zijn volgens haar onvoldoende afgewogen, nu de aantasting van de beschermde natuurmonumenten ten onrechte niet is afgewogen tegen de economische en sociale belangen.
    
    7. Het college heeft aan het verlenen van de vergunning ten grondslag gelegd dat de toename van stikstofdepositie op grond van de met de beleidsregel ingestelde depositiebank is gesaldeerd. Het stelt dat de depositiebank vrijwel op dezelfde wijze werkt als de depositiebank zoals deze op grond van de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant is ingesteld. Volgens het college is het systeem van de depositiebank helder en transparant. Vanwege de uitgevoerde saldering en gelet op de betrokken belangen acht het college de toename van stikstofdepositie op de beschermde natuurmonumenten aanvaardbaar en daarom is de vergunning verleend.
    
    8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 september 2012 in zaak nr. 201110142/1/A4) bestaat met de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet per 31 maart 2010 bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 ruimte voor een belangenafweging. Bij die afweging geldt ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De bestuursrechter kan bij de toetsing van deze afweging slechts concluderen dat deze in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
    
    9. In de toelichting bij de beleidsregel staat dat deze beleidsregel weergeeft op welke manier het college met de bevoegdheid op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 omgaat waar het gaat om de invloed van stikstofdeposities afkomstig van veehouderijen op beschermde natuurmonumenten. Indien een saldering als bedoeld in artikel 14 van de beleidsregel wordt uitgevoerd, laat dit onverlet dat gelet op artikel 16 van de Nbw 1998 een brede belangenafweging gemaakt dient te worden. De gemaakte afweging is, zo blijkt uit het bestreden besluit, niet beperkt gebleven tot saldering op grond van de beleidsregel, zodat het betoog van de Stichting in zoverre niet slaagt.
    
    10. Op basis van de bij de aanvraag aangeleverde gegevens heeft het college depositieberekeningen uitgevoerd. De totale vergunde emissie in de uitgangsituatie bedraagt 4.136,4 kg NH3 per jaar. In de beoogde situatie zal de totale emissie 5.708,9 kg NH3 per jaar bedragen. Het bestreden besluit bevat een tabel waarin de depositietoename op de beschermde natuurmonumenten in de beoogde situatie is weergegeven. Uit de stukken komt naar voren dat de depositie op de beschermde natuurmonumenten is berekend met behulp van een specifieke versie van het rekenmodel Aagro-Stacks. Gezien het vorenstaande faalt het betoog dat onduidelijk is waarop de toename is gebaseerd en op welke wijze dit is berekend.
    
    11. De depositiebank wordt gevuld met depositierechten van veehouderijbedrijven die hun bedrijfsvoering na 7 december 2004 geheel of gedeeltelijk hebben beëindigd. In artikel 5 van de beleidsregel is bepaald dat de depositiebank alleen met de N-deposities van deze bedrijven wordt gevuld als van deze bedrijven de vergunning krachtens de Wet milieubeheer of de Hinderwet, dan wel de melding in het kader van een AMvB op basis van de Wet milieubeheer of Hinderwet is ingetrokken of vervallen, voor zover deze nog niet eerder zijn gebruikt voor een saldering. In het verweerschrift is uiteengezet dat voorafgaande aan de invoer van een ingetrokken of vervallen vergunning dan wel melding in de depositiebank gecontroleerd wordt of deze in het verleden voor saldering is gebruikt. Als dat zo is, dan worden de met de vergunning of melding verband houdende N-deposities niet in de bank opgenomen. Gelet op het vorenstaande is naar het oordeel van de Afdeling voldoende gewaarborgd dat de depositiebank is gevuld met N-deposities van beëindigde of ingekrompen bedrijven die niet eerder voor saldering zijn gebruikt.
    
    Voor zover de beroepsgrond dat onduidelijk is of de rechten van beëindigde bedrijven niet tweemaal voor saldering worden ingezet mede ziet op de uitgifte van saldi, overweegt de Afdeling dat de met de ingetrokken of vervallen vergunning dan wel melding verband houdende N-deposities die in de depositiebank worden opgenomen relevant zijn. Deze N-deposities worden per gebied een keer in het registratiesysteem opgenomen. Bij een onttrekking van saldo vindt een onttrekkingsmutatie plaats. Hierdoor sluit het systeem van de depositiebank uit dat een eerder uitgegeven saldo opnieuw voor saldering wordt gebruikt. Het betoog faalt.
    
    12. Nadat de ingetrokken of vervallen vergunningen dan wel meldingen zijn gecontroleerd en depositieberekeningen zijn uitgevoerd, worden deze vergunningen en/of meldingen in de depositiebank geregistreerd. De registratie werkt op basis van het rekening courant systeem: een chronologische tabel met opeenvolgende mutaties, bestaande uit toevoegingen en onttrekkingen. De registratie wordt gekoppeld aan een invoerdatum, de postcode en het huisnummer van het saldo gevende bedrijf. Gelet hierop faalt het betoog dat de herkomst van de saldi niet duidelijk is.
    
    13. De Stichting heeft toegelicht dat de beroepsgrond dat de stikstofdepositie per hectare onduidelijk is geen betrekking heeft op de categorie-indeling van bedrijven, maar is gericht tegen de keuze om alleen de N-depositie op een gebied als geheel in beschouwing te nemen en niet per hectare of habitats. Het college heeft ter zitting toegelicht dat voor beschermde natuurmonumenten geen gegevens over N-gevoelige habitats beschikbaar zijn omdat deze nimmer zijn geïnventariseerd. Uit artikel 16 van de Nbw 1998 volgt niet dat niet voor het beschermd monument als geheel de gevolgen van een handeling kunnen worden afgewogen zonder per hectare of afzonderlijke habitat een beoordeling te maken. Dat in de beleidsregel de stikstofbelasting op het beschermd natuurmonument als geheel wordt beoordeeld acht de Afdeling niet onredelijk. Het betoog faalt.
    
    14. Ten aanzien van het betoog dat niet bekend is of de depositiebank over voldoende saldi beschikt, wordt overwogen dat gelet op artikel 14 van de beleidsregel alleen een saldering kan worden uitgevoerd indien daarvoor voldoende saldi beschikbaar zijn. In het bestreden besluit staat dat voor de saldering voldoende saldi in de depositiebank aanwezig is. In het dossier bevinden zich overzichten waarop de uitgiften, vullingen en het saldi van de depositiebank voor de desbetreffende beschermde natuurmonumenten staan weergegeven. De daarop vermelde saldi laten ook zien dat voor elk van de betrokken beschermde natuurmonumenten voldoende saldi aanwezig was om te kunnen salderen. Het betoog treft geen doel.
    
    15. Voor zover de Stichting betoogt dat toepassing van de beleidsregel niet tot het beoogde doel kan leiden, overweegt de Afdeling dat dit betoog niet de rechtmatigheid van het bestreden besluit raakt.
    
    16. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot het vaststellen van de beleidsregel heeft kunnen komen. Evenmin geeft hetgeen is aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat handelen door het college overeenkomstig de beleidsregel gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot het met de beleidsregel te dienen doel.
    
    17. Met betrekking tot de verrichte belangenafweging overweegt de Afdeling als volgt. Naar aanleiding van het advies van de hoor- en adviescommissie, waarin is geconstateerd dat de beoordeling van mogelijk schadelijke gevolgen is beperkt tot de invloed van stikstofdepositie, heeft het college in de beslissing op bezwaar een aanvullende motivering gegeven. Door het college is onder verwijzing naar het aanwijzingsbesluit voor het meest dichtbij de varkenshouderij gelegen beschermde natuurmonument Hildsven gesteld dat de voorgenomen uitbreiding van de varkenshouderij op ruim 2,5 kilometer afstand ook geen invloed heeft op de niet N-depositiegevoelige waarden van het gebied. Voor de nog verder gelegen beschermde natuurmonumenten Zwartven, Dommelbeemden, De Kavelen en Eendennest geldt volgens het college hetzelfde.
    
    In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende met de natuurbelangen rekening is gehouden. De Stichting heeft haar stelling dat sprake is van aantasting van de wezenlijke kenmerken van de beschermde natuurmonumenten niet onderbouwd. Gelet hierop en gelet op de uitgevoerde saldering heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aangevraagde handeling niet tot een onaanvaardbare aantasting van de natuurwaarden in de beschermde natuurmonumenten zal leiden. Dit in aanmerking genomen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de in geding zijnde belangen op onevenwichtige wijze heeft afgewogen.
    
    Conclusie
    
    18. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen komt de Afdeling tot het oordeel dat het college na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van de vergunning als bedoeld in artikel 16 van de Nbw 1998.
    
    19. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Van der Hoorn
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2014
    
    586.