ECLI:NL:RVS:2018:3636, Raad van State, 31-10-2018, 201806093/1/A1 en 201806093/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 december 2017 heeft het college zijn besluit van 4 december 2017 tot het stilleggen van de bouw van een mantelzorgwoning op het perceel [locatie] te Venhuizen (hierna: het perceel), op schrift gesteld.

201806093/1/A1 en 201806093/2/A1.
    Datum uitspraak: 31 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Venhuizen, gemeente Drechterland,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 3 juli 2018 in zaak nrs. 18/1976 en 18/2147 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Drechterland.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 december 2017 heeft het college zijn besluit van 4 december 2017 tot het stilleggen van de bouw van een mantelzorgwoning op het perceel [locatie] te Venhuizen (hierna: het perceel), op schrift gesteld.
    
    Bij besluit van 1 mei 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Bij deze brief heeft [appellant] de voorzieningenrechter tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen. [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 11 september 2018, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door J.A. Wammes en R. Laan, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    
    Inleiding
    
    2.    Het college heeft het besluit van 4 december 2017 genomen omdat het zich op het standpunt stelt dat voor de bouw van de mantelzorgwoning die [appellant] in 2017 op zijn perceel is gestart, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vereist.
    
        [appellant] kan zich niet met het besluit verenigen omdat hij meent dat de bouw van de mantelzorgwoning zonder omgevingsvergunning kan plaatsvinden. Het geschil spitst zich dan ook toe op de vraag of het betreffende bouwwerk kan worden aangemerkt als een bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, zoals bedoeld in de artikelen 2, dan wel 3 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    
    3.    Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwwerk niet voldoet aan de criteria voor bouwen zonder omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van Bijlage II bij het Bor. Het stelt zich daartoe op het standpunt dat de mantelzorgwoning niet voldoet aan artikel 2, aanhef en derde lid, onder f, onder 3°, van Bijlage II, dat een maximale oppervlakte van 150 m² aan bijbehorende bouwwerken op het perceel toestaat. De mantelzorgwoning beslaat reeds een oppervlakte van 128 m². Daarnaast is volgens het college op het perceel een oppervlakte van reeds ruimschoots meer dan 22 m² aan bijbehorende bouwwerken aanwezig, zijnde het verschil tussen 150 m² en 128 m², zodat niet is voldaan aan genoemde bepaling.
    
        Het bouwwerk kan volgens het college evenmin zonder omgevingsvergunning worden opgericht ingevolge artikel 3 van Bijlage II. Weliswaar voldoet het bouwplan volgens het college aan artikel 3, aanhef en eerste lid, van bijlage II, maar een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo blijft nodig, aldus het college, omdat het bouwplan in strijd is met de voor het perceel geldende bestemming "Tuin". Op deze bestemming zijn, voor zover thans van belang, alleen aangebouwde bijgebouwen, uitsluitend in de vorm van erkers of serres toegestaan.
    
    4.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Het oordeel van de rechtbank
    
    5.    De rechtbank heeft het standpunt van het college, dat voor het bouwen van de mantelzorgwoning een omgevingsvergunning is vereist, gevolgd. Zij heeft daartoe overwogen dat de daarvoor geldende hoofdregel uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, volgt en dat de mantelzorgwoning niet onder de uitzonderingen in de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor kunnen worden gebracht. De rechtbank heeft de gronden van [appellant] met betrekking tot de Wet maatschappelijke ondersteuning, die er volgens [appellant] toe zou moeten leiden dat hem zonder meer wordt toegestaan de mantelzorgwoning bij zijn woning te bouwen, verworpen. Ook in het voor het overige door [appellant] aangevoerde, heeft de rechtbank geen grond gevonden voor vernietiging van het besluit.    
    
    De gronden van het hoger beroep
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor het bouwen van de mantelzorgwoning een omgevingsvergunning is vereist. Hij voert daartoe aan dat het college onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd bij de berekening van de reeds aanwezige oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op het perceel, alsmede bij de bepaling van het oorspronkelijke hoofdgebouw. Volgens [appellant] is op het perceel een oppervlakte van slechts 67 m² aan bijbehorende bouwwerken aanwezig en niet, zoals het college stelt, 173 m². Dit maakt volgens [appellant] dat de maximaal toegestane oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op het perceel van 150 m² niet wordt overschreden. Daarnaast laat het bestemmingsplan volgens [appellant] een oppervlakte van 283 m² aan bijgebouwen op het perceel toe en wordt ook die oppervlakte niet overschreden na de bouw van de mantelzorgwoning.
    
        [appellant] stelt verder dat hij de mantelzorgwoning ook zonder omgevingsvergunning mocht bouwen, gelet op artikel 3, aanhef en eerste lid, van Bijlage II. Het standpunt van het college dat dit niet kan omdat zijn bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, is volgens [appellant] niet juist.
    
    6.1.    Niet in geschil is dat gelet op artikel 2, aanhef en derde lid, onderdeel f, onder 3°, van Bijlage II van het Bor, voor de mogelijkheid om zonder vergunning een bijbehorend bouwwerk op het perceel te bouwen, in totaal niet meer dan 150 m² aan bijbehorende bouwwerken op het perceel aanwezig mag zijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze voorwaarde ook geldt voor het zonder vergunning realiseren van een bijbehorend bouwwerk in de vorm van een mantelzorgwoning.
    
        Zoals de rechtbank heeft overwogen, zijn partijen verdeeld over de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken dat, los van de mantelzorgwoning, reeds op het perceel aanwezig is. [appellant] stelt dat op zijn perceel een oppervlakte van 67 m² aan bijbehorende bouwwerken aanwezig is, bestaande uit een garage, een werkplaats/berging en een kas. Het college stelt zich daarentegen op het standpunt dat de reeds aanwezige oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op het perceel 173 m² bedraagt. Het college gaat daarbij uit van een aanzienlijk kleiner oorspronkelijk hoofdgebouw, dan waarvan volgens [appellant] moet worden uitgegaan.
    
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, wat er zij van deze discussie over de omvang van het hoofdgebouw en daarmee samenhangend over de oppervlakte van de reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken, tussen partijen in ieder geval vaststaat dat op het perceel een grotere oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken aanwezig is dan 22 m², welke toegestane oppervlakte resteert na de bouw van de mantelzorgwoning die volgens de in het dossier aanwezige bouwtekening 128 m² groot zal zijn. Immers, ook indien het standpunt van [appellant] kan worden gevolgd dat een oppervlakte van 67 m² aan bijbehorende bouwwerken aanwezig is, moet worden vastgesteld dat de in artikel 2, aanhef en derde lid, onderdeel f, onder 3°, van Bijlage II van het Bor vermelde maximumoppervlakte van 150 m² wordt overschreden.
    
        Daarmee staat vast dat het bouwwerk niet zonder omgevingsvergunning kan worden opgericht ingevolge artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Bor.
    
        De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat de mantelzorgwoning evenmin zonder omgevingsvergunning kon worden opgericht op grond van artikel 3, eerste lid, van bijlage II. Voor toepassing van deze bepaling is vereist dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De mantelzorgwoning is evenwel voorzien op de bestemming "Tuin", op welke bestemming vrijstaande bijgebouwen niet zijn toegestaan. Daarom is evenmin voldaan aan de voorwaarden voor het omgevingsvergunningvrij bouwen ingevolge artikel 3, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor. Er is een omgevingsvergunning ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist.
    
        De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de mantelzorgwoning een omgevingsvergunning is vereist en dat, nu deze niet is verleend, het college daartegen met toepassing van artikel 5.17 van de Wabo handhavend heeft mogen optreden door te bouw stil te leggen.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat zicht op legalisering van de overtreding bestaat in het geval hij ertoe zou overgaan enkele van de bestaande bijbehorende bouwwerken af te breken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0988), behoefde het college bij toepassing van artikel 5.17 van de Wabo, gelet op aard en doel van de daarin gegeven bevoegdheid, niet te onderzoeken of de bouw gelegaliseerd kon worden. Deze stelling van [appellant] is in deze procedure derhalve niet van belang.     Ook het betoog van [appellant] dat in zijn situatie een hardheidsclause zou moeten gelden, kan niet slagen. Bijlage II van het Bor, dan wel het Bor zelf, kennen geen hardheidsclausule en de persoonlijke situatie van [appellant] is, hoe moeilijk wellicht ook, niet van invloed op de toepasselijke wettelijke bepalingen in de Wabo en het Bor.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Verheij    w.g. Bolleboom
    voorzieningenrechter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018
    
    641.  BIJLAGE
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c:
    
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    Artikel 5.17
    
    Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 2.3, eerste lid:
    
    In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
    
    Artikel 2.3, tweede lid:
    
    In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
    
    Artikel 1 van Bijlage II:
    
    In deze bijlage wordt verstaan onder:
    
    - achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
    
    - bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw;
    
    - bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
    
    - erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
    
    - hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    
    Artikel 2, aanhef en derde lid:
    
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    
    een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
    
    1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule: maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
    
    2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
    
    c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    
    d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,
    
    e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,
    
    f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
    
    1°. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2: 50% van dat bebouwingsgebied,
    
    2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
    
    3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2.
    
    Artikel 3, aanhef en eerste lid:
    
    Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
    
    een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    a. niet hoger dan 5 m,
    
    b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
    
    c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
    
    d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte.
    
    Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a:
    
    Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
    
    a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg.
    
    Bestemmingsplan "Drechterland-Zuid"
    
    Artikel 30.1:
    
    De voor "Tuin-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen woonhuizen;
    
    b. aangebouwde bijgebouwen uitsluitend in de vorm van erkers of serres;
    
    c. delen van gebouwen in de vorm van luifels of balkons,
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    d. woonstraten en paden;
    
    e. parkeervoorzieningen;
    
    f. waterlopen en waterpartijen,
    
    met de daarbij behorende:
    
    g. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.