ECLI:NL:RVS:2019:3757, Raad van State, 06-11-2019, 201903860/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 februari 2018 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (thans: de minister voor de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst) de aan [appellant] verleende verklaring van geen bezwaar ingetrokken. [appellant] was werkzaam als platformmedewerker bij KLM Ground Services op luchthaven Schiphol. De functie die hij vervulde is aangewezen als vertrouwensfunctie in de zin van de Wet veiligheidsonderzoeken, waarvoor een verklaring van geen bezwaar nodig is. De minister heeft een veiligheidsonderzoek verricht, nadat [appellant] daartoe door zijn werkgever was aangemeld. Daarbij is gebleken dat [appellant] op 15 december 2016 wegens het in de periode van 30 juli 2014 tot en met 30 januari 2016 meermalen belagen van twee voormalige leidinggevenden is veroordeeld tot een werkstraf van 120 uur, subsidiair 60 dagen hechtenis. De helft van de werkstraf is voorwaardelijk opgelegd, waarbij een proeftijd van twee jaren is toegepast.

201903860/1/A3.
    Datum uitspraak: 6 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 april 2019 in zaak nr. 18/6277 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (thans: de minister voor de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst).
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 februari 2018 heeft de minister de aan [appellant] verleende verklaring van geen bezwaar ingetrokken.
    Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De minister heeft het rapport van het naar [appellant] verrichte veiligheidsonderzoek overgelegd en meegedeeld dat uitsluitend de Afdeling hiervan kennis mag nemen. De Afdeling heeft in andere samenstelling beslist dat beperkte kennisneming van dit stuk gerechtvaardigd is. [appellant] heeft de Afdeling toestemming gegeven om mede op grondslag van dit stuk uitspraak te doen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2019, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. Eckhardt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] was werkzaam als platformmedewerker bij KLM Ground Services op luchthaven Schiphol. De functie die hij vervulde is aangewezen als vertrouwensfunctie in de zin van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo), waarvoor een verklaring van geen bezwaar nodig is. De minister heeft een veiligheidsonderzoek verricht, nadat [appellant] daartoe door zijn werkgever was aangemeld. Daarbij is gebleken dat [appellant] op 15 december 2016 wegens het in de periode van 30 juli 2014 tot en met 30 januari 2016 meermalen belagen van twee voormalige leidinggevenden is veroordeeld tot een werkstraf van 120 uur, subsidiair 60 dagen hechtenis. De helft van de werkstraf is voorwaardelijk opgelegd, waarbij een proeftijd van twee jaren is toegepast. De uitkomst van het veiligheidsonderzoek was voor de minister aanleiding om de in 2013 aan [appellant] verleende verklaring van geen bezwaar in te trekken.
    Regelgeving
    2.    De relevante bepalingen uit de Wvo, het Wetboek van Strafrecht en de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens (hierna: de Beleidsregel) zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de verklaring van geen bezwaar van [appellant] mocht intrekken. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich, gelet op de aard van het strafbare feit waarvoor [appellant] is veroordeeld, op het standpunt heeft mogen  stellen dat dit feit niet verenigbaar is met een vertrouwensfunctie op Schiphol. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de veroordeling voor belaging er blijk van geeft dat [appellant] niet onder alle omstandigheden in staat is zijn zelfbeheersing te bewaren wanneer hij wordt geconfronteerd met teleurstellingen in de werksfeer, hetgeen een risico kan opleveren voor een functionaris die toegang heeft tot zones van de luchthaven die om redenen van beveiliging beperkt toegankelijk zijn. De minister heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. De minister heeft de veroordeling op goede gronden gekwalificeerd als ander feit in de zin van artikel 1, tweede lid, aanhef en onder l, van de Beleidsregel. Verder is de aan [appellant] opgelegde straf volgens de door de minister gevolgde vaste gedragslijn een zware straf. Deze gedragslijn is door de Afdeling in haar uitspraak van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1739, niet onredelijk bevonden. De minister heeft bij de beoordeling mogen betrekken dat het strafbare feit is gepleegd binnen de beoordelingsperiode van acht jaar die wordt genoemd in de toelichting op de Beleidsregel. Omdat deze periode nog niet is verstreken, heeft de minister geen doorslaggevende betekenis behoeven toe te kennen aan het tijdsverloop sinds het plegen van het strafbare feit en aan de omstandigheid dat [appellant] sindsdien niet opnieuw in aanraking is gekomen met justitie. De minister hoefde geen rekening te houden met de omstandigheden waaronder [appellant] het strafbare feit heeft gepleegd, nu deze reeds zijn verdisconteerd in de veroordeling door de strafrechter en de strafmaat die daarbij is bepaald. Tot slot is het niet onredelijk dat de minister het uitgangspunt hanteert dat het belang van de nationale veiligheid prevaleert boven de persoonlijke belangen van degene die de vertrouwensfunctie wil vervullen. Daar doet niet aan af dat [appellant] naar volle tevredenheid van zijn werkgever functioneert. Niet is gebleken van omstandigheden die een uitzondering op voormeld uitgangspunt rechtvaardigen. Het niet langer kunnen vervullen van de vertrouwensfunctie is inherent aan het systeem van de Wvo. De daarmee samenhangende belangen van [appellant] worden geacht te zijn verdisconteerd in de Wvo, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister op geen enkele manier heeft gemotiveerd dat de burgerluchtvaart in gevaar kan worden gebracht als hij werkzaam is op Schiphol. Hij voert aan dat belaging niet specifiek is vermeld in artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel. Weliswaar kunnen ingevolge onderdeel l van die bepaling ook "andere feiten die een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart" bij de beoordeling worden betrokken, maar dit vereist wel een deugdelijke en uitgebreide motivering op basis van afdoende onderzoek. In het kader van dat onderzoek had de minister gesprekken moeten voeren met KLM, uitzendbureau Adecco, de marechaussee, de luchthavenautoriteiten, een criminoloog en een deskundige. Onduidelijk is welk verband de minister legt tussen de veroordeling en de specifieke werkzaamheden waarop de verklaring ziet. Daarbij is volgens [appellant] van belang dat bij de veroordeling voor belaging slechts is vastgesteld dat zijn mobiele telefoon erbij betrokken was, maar niet dat hij er zelf bij betrokken was. Ook is het slechts één keer voorgekomen. Dat de betrokken personen meermalen zijn gebeld, is te wijten aan een technisch defect aan de telefoon. Bovendien is het gebruik van een mobiele telefoon verboden in de delen van Schiphol waar de werkzaamheden plaatsvinden, zodat dit feit zich daar niet opnieuw kan voordoen. In dat verband wijst [appellant] erop dat de strafrechter hem heeft vrijgesproken voor belaging per post, sms en sociale media. Daarnaast moet volgens hem in aanmerking worden genomen dat de proeftijd inmiddels is verstreken, zodat het voorwaardelijke deel van de straf niet langer in aanmerking mag worden genomen. Het gaat daarom niet meer om een zware straf, zodat dit strafbare feit buiten beschouwing had moeten worden gelaten. Verder stelt [appellant] dat onvoldoende is meegewogen dat het feit dateert uit 2014, dat hij ten tijde van de uitspraak van de politierechter 45 jaar was, dat hij daarna niet meer met de politie in aanraking is gekomen en dat sinds het feit en de rechterlijke uitspraak inmiddels enkele jaren zijn verstreken.
    4.1.    De minister kan een verklaring van geen bezwaar ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wvo onder meer intrekken indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, komt de minister beoordelingsruimte toe (vergelijk de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1785). De minister heeft deze ruimte ingevuld met de Beleidsregel. In artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel staat op welke feiten bij de beoordeling van justitiële gegevens van de betrokkene in het bijzonder moet worden gelet. De woorden "in het bijzonder" wijzen erop dat ook andere feiten bij de beoordeling kunnen worden betrokken. In de onderdelen a tot en met k zijn concrete strafbare feiten vermeld waarop bij de beoordeling in het bijzonder moet worden gelet. Naast deze concrete strafbare feiten, is in onderdeel l meer in het algemeen bepaald dat moet worden gelet op gegevens over andere feiten die een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart. Indien de minister onderdeel l toepast, moet hij van geval tot geval motiveren waarom de desbetreffende feiten een risico kunnen opleveren voor de burgerluchtvaart. Anders dan [appellant] stelt, is het daarvoor niet steeds noodzakelijk om gesprekken te voeren met alle betrokken partijen of met deskundigen.
    4.2.    Belaging is strafbaar gesteld in artikel 285b van het Wetboek van Strafrecht. Het is omschreven als het wederrechtelijk stelselmatig opzettelijk inbreuk maken op eens anders persoonlijke levenssfeer met het oogmerk die ander te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan te jagen. De politierechter heeft geoordeeld dat [appellant] zich schuldig heeft gemaakt aan het meermalen plegen van belaging door in een periode van ongeveer anderhalf jaar veelvuldig telefonisch contact op te nemen met twee personen. Die personen zijn voormalige leidinggevenden van [appellant]. De minister heeft gesteld dat de veroordeling er blijk van geeft dat [appellant] niet onder alle omstandigheden in staat is zijn zelfbeheersing te bewaren wanneer hij wordt geconfronteerd met teleurstellingen in de sfeer van zijn werk. Verder heeft de minister gesteld dat, indien [appellant] door belaging een inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van de personen die deze teleurstellingen veroorzaken, hij een gevoel van onveiligheid kan creëren bij die personen. Volgens de minister is dit niet verenigbaar met een vertrouwensfunctie, nu deze juist als zodanig is aangewezen om de veiligheid op de luchthaven te waarborgen. Bij een dergelijke functie gelden volgens hem hogere eisen aan de samenwerking tussen collega's. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister aldus afdoende heeft gemotiveerd waarom belaging een feit is dat een risico kan opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart. De minister behoefde daarvoor niet de door [appellant] genoemde personen en bedrijven te horen.
    4.3.    In de strafrechtelijke procedure is aan [appellant] ten laste gelegd dat hij belaging heeft gepleegd door meerdere brieven te sturen, veelvuldig telefonisch contact op te nemen, veelvuldig sms-berichten te sturen en meermalen via Facebook of andere media contact op te nemen. Hij is alleen veroordeeld voor belaging door veelvuldig telefonisch contact. De andere vormen van belaging achtte de politierechter niet wettig en overtuigend bewezen. Ook als het zo is dat [appellant] werkzaam was op een deel van Schiphol waar geen mobiele telefoon mag worden gebruikt, betekent dit echter niet dat de veroordeling voor belaging niet relevant was voor de beoordeling die die minister moest verrichten. Het gaat er niet zozeer om op welke manier of met welke middelen [appellant] de twee voormalige leidinggevenden heeft belaagd. Het gaat met name, zoals hiervoor is overwogen, om het gebrek aan zelfbeheersing dat hieruit blijkt en de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van anderen die ermee wordt gemaakt.
    4.4.    Anders dan [appellant] stelt, heeft de politierechter niet slechts bewezen geacht dat de telefoon van [appellant], al dan niet vanwege een technisch defect, betrokken was bij de belaging. De politierechter heeft bewezen geacht dat [appellant] zelf zich schuldig heeft gemaakt aan het meermalen plegen van belaging door veelvuldig telefonisch contact op te nemen.
    4.5.    De proeftijd was nog niet verstreken ten tijde van het besluit van 7 augustus 2018. Alleen al daarom behoefde de minister het voorwaardelijke deel van de straf niet buiten beschouwing te laten. Bovendien is volgens de door de minister toegepaste vaste gedragslijn een taakstraf van ten minste 40 uur een zware straf. Ook indien alleen het onvoorwaardelijke deel van de aan [appellant] opgelegde straf in aanmerking wordt genomen, is deze straf dus een zware straf in de zin van deze gedragslijn. De minister heeft dan ook in overeenstemming met de gedragslijn gehandeld door de veroordeling voor belaging bij zijn beoordeling te betrekken.
    4.6.    [appellant] is op 15 december 2016 veroordeeld voor het meermalen plegen van belaging in de periode van 30 juli 2014 tot en met 30 januari 2016. Het tijdsverloop tussen zowel de veroordeling als het einde van de pleegperiode enerzijds en het besluit van 7 augustus 2018 is beperkt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister daarom geen doorslaggevende betekenis behoefde toe te kennen aan de omstandigheid dat [appellant] sinds zijn veroordeling niet opnieuw met justitie in aanraking is gekomen.
    4.7.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De minister mocht de aan [appellant] verleende verklaring van geen bezwaar intrekken.
        Het betoog faalt.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    [appellant] verzoekt de Afdeling om de minister te veroordelen tot vergoeding van door hem geleden schade, bestaande uit gederfde inkomsten, gederfde emolumenten, advocaatkosten, griffierechten en het mislopen van doorgroeimogelijkheden.
    6.1.    Artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1 De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
    […]"
    6.2.    Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 7 augustus 2018 in stand blijft. Hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoet op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken. De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding daarom afwijzen.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Herweijer
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
    640.
     
    BIJLAGE
     
    Wet veiligheidsonderzoeken
    Artikel 1
    1 In deze wet wordt verstaan onder:
    a. vertrouwensfunctie: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen;
    b. verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon;
    […]
    Artikel 7
    1 Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
    2 Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
    a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
    b. gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
    c. gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
    d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
    Artikel 9
    1 Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult. Voor het instellen van een hernieuwd veiligheidsonderzoek is de instemming van de betrokkene niet vereist.
    2 Onder feiten en omstandigheden als bedoeld in het eerste lid kunnen worden gerekend gegevens die de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst heeft verkregen door het verzamelen van justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en van gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
    Artikel 10
    1  Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn.
    […]
    Wetboek van Strafrecht
    Artikel 285b
    1 Hij, die wederrechtelijk stelselmatig opzettelijk inbreuk maakt op eens anders persoonlijke levenssfeer met het oogmerk die ander te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan te jagen wordt, als schuldig aan belaging, gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of een geldboete van de vierde categorie.
    2 Vervolging vindt niet plaats dan op klacht van hem tegen wie het misdrijf is begaan.
    Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens
    Artikel 1
    1  Bij het afgeven van een verklaring als bedoeld in de artikelen 4 en 5 van de Wet veiligheidsonderzoeken, in verband met de vervulling van een vertrouwensfunctie op een burgerluchthaven, wordt, indien het naar de betrokken persoon ingestelde veiligheidsonderzoek gegevens heeft opgeleverd als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder a, van de Wet veiligheidsonderzoeken, bij de beoordeling van die gegevens rekening gehouden met:
    a. de aard van de gegevens;
    b. de ouderdom van de gegevens;
    c. de aard en de zwaarte van de delicten waarop de gegevens betrekking hebben;
    d. de zwaarte van de opgelegde straffen of maatregelen;
    e. het aantal in een bepaalde tijdsspanne vastgelegde gegevens;
    f. de leeftijd van betrokkene ten tijde van het vastleggen van de gegevens.
    2 Bij de beoordeling van de in de aanhef van het eerste lid bedoelde gegevens wordt in het bijzonder gelet op gegevens betreffende:
    a. gebruik of handel in harddrugs;
    b. handel in grotere hoeveelheden softdrugs;
    c. voorhanden hebben of handel in vuurwapens of schijnvuurwapens;
    d. zwaardere vormen van diefstal, inbraak of heling;
    e. verduistering, oplichting of valsheid in geschriften;
    f. misdrijven tegen het leven gericht;
    g. openlijke geweldpleging of zware vormen van mishandeling;
    h. afpersing of afdreiging;
    i. misdrijven tegen de veiligheid van de Staat;
    j. deelneming aan een criminele organisatie, of deelneming aan de voortzetting van een verboden en ontbonden rechtspersoon;
    k. luchtvaartmisdrijven of
    l. andere feiten die een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart.