ECLI:NL:RVS:2004:AO6056, Raad van State, 24-03-2004, 200301578/1 en 200301674/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 14 maart 2002 heeft verweerder krachtens artikel 125 van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht – ondermeer - aan appellanten gelast om binnen een week na datum van verzending van de besluiten alsnog te voldoen aan artikel 17.1 van de Wet milieubeheer door een officieel asbestverwijderingsbedrijf definitief en onvoorwaardelijk opdracht te geven om de asbestdeeltjes in het gebied zoals weergegeven op de bij de besluiten behorende bijlagen zo snel mogelijk na het verstrekken van de opdracht te laten verwijderen. Daarbij is aangezegd dat indien daaraan geen gehoor wordt gegeven verweerder zal overgaan tot het zelf verstrekken van een dergelijke opdracht. Voorts is kostenverhaal aangezegd, waarbij de kosten van het verwijderen van de asbestdeeltjes zijn geraamd op € 70.381.

200301578/1 en 200301674/1.
      Datum uitspraak: 24 maart 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellante sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellante sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 14 maart 2002 heeft verweerder krachtens artikel 125 van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht – ondermeer - aan appellanten gelast om binnen een week na datum van verzending van de besluiten alsnog te voldoen aan artikel 17.1 van de Wet milieubeheer door een officieel asbestverwijderingsbedrijf definitief en onvoorwaardelijk opdracht te geven om de asbestdeeltjes in het gebied zoals weergegeven op de bij de besluiten behorende bijlagen zo snel mogelijk na het verstrekken van de opdracht te laten verwijderen. Daarbij is aangezegd dat indien daaraan geen gehoor wordt gegeven verweerder zal overgaan tot het zelf verstrekken van een dergelijke opdracht. Voorts is kostenverhaal aangezegd, waarbij de kosten van het verwijderen van de asbestdeeltjes zijn geraamd op € 70.381.
    
    Bij besluiten van 4 februari 2003, verzonden op 4 februari 2003, heeft verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren deels gegrond verklaard, en de besluiten van 14 maart 2002 wat betreft de begunstigingstermijn voorzien van een nadere motivering.
    
    Tegen deze besluiten hebben appellante sub 1 bij brief van 12 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 13 maart 2003, en appellante sub 2 bij brief van 17 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2003 , beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 14 april 2003.
    
    Bij brieven van 26 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2003, waar appellante sub 1, in persoon en vertegenwoordigd door mr. G.J. van Brakel, advocaat te Huissen, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. N. Stommels, advocaat te Nijmegen, en verweerder, vertegenwoordigd door M.J. Scheffers, ambtenaar van de gemeente Zaltbommel, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
        Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
        Ingevolge artikel 5:24, derde lid, geschiedt de bekendmaking van een beslissing tot toepassing van bestuursdwang aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.
    
        Ingevolge het vierde lid van dit artikel wordt in de beschikking een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
    
        Ingevolge het vijfde lid van dit artikel behoeft geen termijn te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
    
        Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de overtreder de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    
    2.2.    Op 31 december 2001 is een loods op het perceel Maasdijk 58a te Poederoijen door brand nagenoeg geheel verwoest. Bij deze brand is asbest vrijgekomen, dat zich in de omgeving heeft verspreid. Op 2 en 3 januari 2002 zijn door respectievelijk de Technische Recherche en Biesboer Expertise B.V. onderzoeken ingesteld naar de brand. Beide onderzoeken hebben er niet toe geleid dat de oorzaak van de brand is komen vast te staan. Op 4 januari 2002 is door Search Milieu B.V op verzoek van verweerder een plan van aanpak opgesteld met betrekking tot het opruimen van het asbest. Tussen verweerder en appellante sub 1 heeft op 7 januari 2002 een gesprek plaatsgevonden.
    
        Uit overwegingen van volksgezondheid en veiligheid heeft verweerder opdracht gegeven tot het verwijderen van het asbest, dat terecht is gekomen op de openbare weg en percelen met woningen. Bij besluiten van 7 februari 2002 heeft verweerder de drijvers van de drie betrokken ondernemingen, waaronder appellanten, daarvan in kennis gesteld en kostenverhaal aangezegd. Het advies van de Bezwaar- en beroepscommissie naar aanleiding van het door [appellante sub 1] gemaakte bezwaar heeft verweerder doen besluiten deze besluiten te herroepen door intrekking, omdat tussen het uitvoeren van de opruimwerkzaamheden en het bekend maken van bedoelde besluiten een te lange termijn, te weten van ruim 4 weken, is verstreken.
    
        Op 12 februari 2002 heeft verweerder aan genoemde drijvers vooraankondigingen van te nemen handhavingsbesluiten doen uitgaan, waarbij hen een termijn van vier weken is gegund om het asbest, dat zich bevindt op het resterende gedeelte van het besmette gebied, alsnog te doen verwijderen. Bij besluiten van 14 maart 2002 heeft verweerder de betrokken ondernemers nog een week de tijd gegeven om een gespecialiseerd bedrijf in te schakelen teneinde het overgebleven asbest op te ruimen. Appellante sub 1 heeft haar eigen terrein, zijnde een gedeelte van het nog besmette gebied, laten opruimen. Vervolgens is op verzoek van verweerder door een gespecialiseerd bedrijf het laatste deel van het getroffen gebied vrijgemaakt van asbest.
    
    2.3.    Appellanten stellen dat artikel 17.1 van de Wet milieubeheer (hierna: artikel 17.1) niet op hen van toepassing is. Zij voeren daartoe aan dat zij voorafgaand aan de brand in de loods geen inrichting in de zin van de Wet milieubeheer dreven.
    
        Volgens appellante sub 1 waren er tussen haar internationaal transportbedrijf en het gedeelte van de loods dat bij haar in gebruik was geen technische, organisatorische dan wel functionele bindingen aanwezig als bedoeld in artikel 1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Zij zou de loods alleen voor privé doeleinden hebben gebruikt. Appellante sub 2 stelt dat haar activiteiten in hoofdzaak zijn gericht op de handel in gebruikte voertuigen en dat de door haar in de loods verrichte werkzaamheden, bestaande uit het poetsen en verkoopklaar maken van deze voertuigen, moeten worden gezien als verkoop ondersteunende activiteiten en zeker niet als hoofdactiviteiten. Hetzelfde geldt, volgens appellante sub 2, voor het stallen van voertuigen in de loods.
    
    2.3.1.    Onder het begrip inrichting dient op grond van de in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer vervatte definitie te worden verstaan elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing dient te worden verricht.
    
        Ingevolge het derde lid van dit artikel worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken. Aan dit artikellid is uitvoering gegeven in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Besluit).
    
        In artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer is bepaald – voorzover hier van belang – dat daarbij als één inrichting worden beschouwd de tot dezelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
    2.3.2.    Op grond van het verhandelde ter zitting en de stukken, waaronder de rapporten van De Straat Milieuadviseurs van ondermeer 2 mei 2002 en van Mulders Milieu Advies van 12 september 2002, is vast komen te staan dat het betreffende gedeelte van de loods door appellante sub 1 niet alleen werd gebruikt voor privé doeleinden doch ook ten behoeve van haar internationaal transportbedrijf in de vorm van opslag van goederen (wc-rollen) en oliën/vetten voor het onderhoud van de vrachtwagens, alsmede het stallen van een hogedrukreiniger. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook op goede gronden op het standpunt gesteld dat de loods onderdeel uitmaakte van de inrichting van appellante sub 1.
    
        Ten aanzien van het bedrijf van appellante sub 2 merkt de Afdeling op dat gezien de voorhanden zijnde gereedschappen, de aanwezigheid van twee hefbruggen en het sporadisch verrichten van laswerkzaamheden in het door appellante sub 2 gebruikte gedeelte van de loods sprake was van een bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Verder kunnen de bedoelde activiteiten onder categorie 13.1, aanhef en onder a, van het Besluit worden geschaard, zodat de Afdeling van oordeel is dat verweerder zich ten aanzien van het bedrijf van appellante sub 2 eveneens op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een inrichting.
    
        Deze beroepsgronden treffen geen doel.
    
    2.4.    Appellanten bestrijden voorts dat zij artikel 17.1 hebben overtreden.
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 17.1 van de Wet milieubeheer treft degene die de inrichting drijft, indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, onmiddellijk de maatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om de gevolgen van die gebeurtenis te voorkomen of, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
    
    2.4.2.    Tussen partijen is in confesso dat de verwoesting van de loods door brand een ongewoon voorval is. Als gevolg van de brand is asbest vrijgekomen. Blijkens het bestreden besluit gaat verweerder ervan uit dat het vrijkomen van asbestvezels een bedreiging van de volksgezondheid vormt en dat de verspreiding daarvan voorkomen moet worden. Dit standpunt acht de Afdeling niet onjuist. Niet is gebleken dat de verspreiding van de verontreiniging kan worden tegengegaan door minder verstrekkende maatregelen dan door het verwijderen van de verontreiniging.
    
        Nu na het vrijkomen van de asbest door de drijvers van de inrichtingen geen maatregelen zijn getroffen, hebben zij in strijd gehandeld met de in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer neergelegde zorgplicht, zodat verweerder, aangezien het betreffende perceel en de omgeving daarvan ten tijde van het primaire besluit nog verontreinigd waren met asbest, bevoegd was bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen.
    
    2.4.3.    Appellanten hebben verder betoogd dat aangezien niet is komen vast te staan in welk bedrijf de brand is ontstaan, zij niet verantwoordelijk kunnen worden geacht voor de gevolgen van deze brand. Appellante sub 2 heeft nog opgemerkt dat zij niet is verzekerd.
    
    2.4.4.    De Afdeling is van oordeel dat aangezien de gehele loods is afgebrand verweerder de drijvers van de drie in deze loods gevestigde inrichtingen ter zake van asbestverontreiniging heeft kunnen aanschrijven.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder verder het algemeen belang van bescherming van de volksgezondheid kunnen laten prevaleren boven de financiële belangen van appellante sub 2. De omstandigheid dat appellante sub 2 niet is verzekerd, is een omstandigheid die voor haar rekening moet blijven en die niet maakt dat zij feitelijk niet in staat was aan de opgedragen last te voldoen.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten bestuursdwang aan te zeggen.
    
    2.5.    Verweerder heeft in de besluiten tot toepassing van bestuursdwang aangegeven dat indien niet binnen één week de aangegeven maatregelen ter voorkoming van de tenuitvoerlegging worden getroffen, hij zal overgaan tot het zelf verstrekken van een opdracht aan een asbestverwijderingsbedrijf. De kosten van verwijderen van de asbestdeeltjes, geraamd op € 70.382, zullen dan op de belanghebbenden worden verhaald.
    
    2.5.1.    Appellanten maken hiertegen bezwaar. Naar hun mening had verweerder gelet op het bepaalde in artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht reeds in dit stadium de te maken kosten over de drie betrokken ondernemers moeten verdelen. Appellante sub 2 ziet verder niet in waarom de begunstigingstermijn bij het primaire besluit is teruggebracht tot één week, terwijl deze bij de vooraankondiging nog vier weken bedroeg.
    
    2.5.2.    In artikel 5:24, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat in de beschikking een termijn wordt gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te nemen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
    
        Aangezien het risico dat de asbest zich zou gaan verspreiding begon toe te nemen vanwege de naderende aanvang van het weideseizoen, is de Afdeling van oordeel dat de korte begunstigingtermijn gerechtvaardigd was.
    
    2.5.3.    In artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat de overtreder de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang is verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    
        De Afdeling overweegt dat uitgangspunt is dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang ten laste komen van de overtreder. In dit geval betekent dit dat de kosten ten laste komen van de drie overtreders als de drijvers van de drie in de afgebrande loods gevestigde inrichtingen. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval geen sprake is van een bijzondere situatie, waarbij het algemeen belang in die mate betrokken is bij effectuering van de besluiten, dat zulks tot afwijking noopt van het uitgangspunt dat de overtreder betaalt. Verder is de Afdeling van oordeel dat dit artikellid verweerder niet verplicht reeds in dit stadium de kosten gelijkelijk over de drie drijvers te verdelen. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat hij bij het invorderen van de werkelijk gemaakte kosten, die overigens veel lager zijn uitgevallen dan de geraamde kosten, zal bezien of er aanleiding is de kosten naar rato over de drijvers te spreiden.
    
        Deze beroepsgronden kunnen geen doel treffen.
    
    2.6.    Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Brugman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Brugman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2004
    
    205.