ECLI:NL:RVS:2014:2286, Raad van State, 25-06-2014, 201307133/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2012 heeft het college geweigerd [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een Albert Heijn supermarkt in een bestaand casco op de percelen Mira 23, 23a en 25 te Veldhoven (hierna: de percelen).

201307133/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Waalre,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 juni 2013 in
    zaak nr. 13/707 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 juli 2012 heeft het college geweigerd [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een Albert Heijn supermarkt in een bestaand casco op de percelen Mira 23, 23a en 25 te Veldhoven (hierna: de percelen).
    
    Bij besluit van 8 januari 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 juni 2013 heeft de rechtbank het door
    [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. M. Yüsecan-Van Drunen, mr. M.E.F. Diemel en R. Speksnijder, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zonderwijk, herziening winkelcentrum Mira" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het winkelcentrum Mira, waarvan de percelen deel uitmaken, voor zover thans van belang, de bestemming "Centrumdoeleinden II".
    
    Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels, zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor detailhandel.
    
    Ingevolge artikel 3.2, onder d, voor zover thans van belang, is uitsluitend op de begane grond detailhandel toegestaan, waarbij geldt dat detailhandel in de vorm van supermarkten uitsluitend is toegestaan met een maximale verkoopvloeroppervlakte van in totaal 1500 m².
    
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    2. Het bouwplan voorziet in de vestiging van een Albert Heijn supermarkt met een verkoopvloeroppervlakte (hierna: vvo) van 1500 m² in het winkelcentrum Mira in Veldhoven. Omdat in dit winkelcentrum reeds een Aldi supermarkt met een vvo van 709 m² is gevestigd, is de aanvraag in strijd met artikel 3.2, onder d, van de planregels. Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niettemin te verlenen.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn), niet op haar activiteiten van toepassing is, omdat de detailhandel zoals zij die uitoefent, geen "dienst" als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn is. Voor de onderbouwing van haar standpunt verwijst [appellante] naar de overwegingen 33 en 76 van de considerans van de Dienstenrichtlijn en naar het Handboek van de Europese Commissie voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn 2007, p. 10, met name de passage: "Daarom moeten lidstaten zorgen dat de voorschriften van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn op een breed scala van activiteiten die worden afgenomen door zowel ondernemingen als consumenten. Zo vallen onder meer, doch niet uitsluitend de volgende diensten onder de richtlijn: (…) distributiehandel (met inbegrip van detail- en groothandelsverkoop van goederen en diensten)".
    
    De rechtbank heeft haar dan ook ten onrechte niet gevolgd in het betoog dat het bestemmingsplan onverbindend is wat betreft de daarin opgenomen bepalingen over branchering en maximale afmetingen voor de supermarkt. Deze planvoorschriften zijn volgens [appellante] in strijd met artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn en de artikelen 1.1.2 en 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
    
    3.1. Ingevolge artikel 14, aanhef, van de Dienstenrichtlijn, stellen de lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
    
    (…);
    
    5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 1.1.2 van het Bro wordt bij het stellen van regels in een bestemmingsplan, wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet, rijksbestemmingsplan als bedoeld in artikel 10.3 van de wet of beheersverordening, bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, voorkomen dat strijdigheid ontstaat met artikel 14, aanhef en onder 5, van richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU L 376). Een wijziging van de richtlijn, bedoeld in de eerste volzin, gaat voor de toepassing van die volzin gelden met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijzigingsrichtlijn uitvoering moet zijn gegeven.
    
    Ingevolge artikel 3.1.2, tweede lid, kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca.
    
    3.2. De bestemmingsplanvoorschriften hebben betrekking op detailhandel in supermarkten. Het betoog van [appellante] komt er op neer dat gelet op het Handboek van de Commissie, met name de passage over distributiehandel, de verkoop van "goederen en diensten" aan consumenten onder de werking van de Dienstenrichtlijn valt, zodat de verboden opgenomen in de Dienstenrichtlijn op de bestemmingsplan-voorschriften van toepassing zijn.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 25 juli 2012 in zaak nr. 201105171/1/A2 en in haar uitspraak van 19 juni 2013, zaak nr. 201203334/1/A3 is de Dienstenrichtlijn, gelet op artikel 2, eerste lid, en artikel 4, aanhef en onder 1 van de Dienstenrichtlijn, slechts van toepassing als het specifiek gaat om dienstverrichting, in welk verband voor de betekenis van het begrip "dienst" wordt verwezen naar artikel 50 van het EG-verdrag (thans: artikel 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). Daarbij wijst de Afdeling er op dat de Dienstenrichtlijn blijkens haar considerans geen betrekking heeft op de toepassing van de artikelen 28 tot en met 30 van het EG-verdrag (thans: de artikelen 34 tot en met 36 van het VWEU) over het vrije verkeer van goederen. De beperkingen die als gevolg van de bepaling over het vrij verrichten van diensten verboden zijn, betreffen eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten en geen eisen ten aanzien van goederen. Met betrekking tot de relatie tussen de begrippen "dienst" en "goed" in geval van verkoop van goederen overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 maart 2011 in zaak nr. 201003855/1/H2 het volgende. Volgens vaste rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld het arrest van 26 mei 2004, C-20/03, Burmanjer, punt 34; www.curia.europa.eu) wordt in het geval een nationale maatregel zowel het vrije verkeer van goederen als de vrijheid van dienstverrichting beperkt, de maatregel in beginsel slechts onderzocht ten aanzien van één van deze twee vrijheden, indien blijkt dat één van de vrijheden volledig ondergeschikt is aan de andere en daarmee kan worden verbonden.
    
    De Afdeling is van oordeel dat de economische activiteiten waarop de onderhavige bestemmingsplanvoorschriften betrekking hebben, geen diensten vormen in de zin van artikel 4, aanhef en onder 1, van de Dienstenrichtlijn en artikel 57 van het VWEU. Nu de onderhavige voorschriften betrekking hebben op detailhandel in supermarkten waarbij de vrijheid van diensten volledig ondergeschikt is aan het in artikel 34 van het VWEU gewaarborgde vrije verkeer van goederen, behoeft het bestreden besluit ook om die reden niet aan de Dienstenrichtlijn te worden getoetst.
    
    Dat de Europese Commissie in het Handboek - dat, zoals zij zelf te kennen geeft, niet wettelijk bindend is - een passage heeft opgenomen die de indruk wekt dat "distributiehandel (met inbegrip van detail- en groothandelsverkoop van goederen en diensten)" als dienst moet worden beschouwd, leidt, gelet op de eerder geciteerde rechtspraak en op de analyse van de Dienstenrichtlijn zelf, niet tot een ander oordeel.
    
    Dit leidt tot de conclusie dat de onderhavige bestemmingsplan-voorschriften, voor zover zij betrekking hebben op de detailhandel in supermarkten, niet binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen. Reeds daarom zijn deze voorschriften niet met de Dienstenrichtlijn in strijd.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het voorgaande leidt eveneens tot de conclusie dat, anders dan [appellante] betoogt, de op 19 februari 2008 vastgestelde Detailhandelsstructuurvisie, voor zover deze betrekking heeft op detailhandel in supermarkten, evenmin onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt en reeds daarom daarmee niet in strijd is.
    
    Anders dan [appellante] betoogt, is om dezelfde reden het besluit op bezwaar van 8 januari 2013 evenmin in strijd met artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn, en ook niet in strijd met artikel 1.1.2 van het Bro. Het besluit van 8 januari 2013 is evenmin strijdig met artikel 3.1.2 van het Bro, nu die bepaling een voorschrift met betrekking tot de inhoud van een bestemmingsplan bevat en het besluit niet de vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan inhoudt.
    
    5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college aan het besluit de omgevingsvergunning te weigeren, niet de Detailhandelsstructuurvisie ten grondslag heeft mogen leggen omdat deze verouderd en achterhaald is. Daarbij wijst zij erop dat om die reden de gemeenteraad het college al vóór het besluit van 8 januari 2013 opdracht heeft gegeven om de Detailhandelsstructuurvisie te actualiseren. Met die omstandigheid had het college bij het nemen van het besluit rekening moeten houden, temeer nu op 1 juli 2013 een ontwerpdetailhandelsstructuurvisie ter inzage is gelegd, waarbinnen de gevraagde omgevingsvergunning past, aldus [appellante].
    
    Zij betoogt verder dat gelet op de omstandigheid dat de Detailhandelsstructuurvisie wordt geactualiseerd, het onzorgvuldig is van het college, de rechtbank en de Afdeling, dat haar verzoeken om de besluitvorming en de uitspraken uit te stellen tot nadat de Detailhandels-structuurvisie zal zijn geactualiseerd, niet zijn ingewilligd.
    
    5.1. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich bij het nemen van het besluit niet heeft mogen baseren op de op 19 februari 2008 vastgestelde Detailhandelsstructuurvisie, zoals die gold ten tijde van het besluit van 8 januari 2013. Deze vormde destijds het vigerende beleid dat het college diende toe te passen.
    
    Ten aanzien van het winkelcentrum Mira is in de Detailhandelsstructuurvisie van 2008 vermeld dat het winkelcentrum is verouderd en slecht onderhouden en dat de gemeenteraad heeft ingestemd met maximaal 1500 m² vvo voor supermarkten. Om de gewenste positie van het City Centrum niet te ondermijnen en om de Kromstraat te kunnen behouden als winkelgebied, is het volgens die Detailhandelsstructuurvisie gewenst het winkelcentrum Mira maximaal een functie als buurtwinkelcentrum te laten vervullen.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de Detailhandelsstructuurvisie van 2008 voldoende blijkt met welke trends rekening is gehouden en op welke wijze die trends in het te volgen beleid tot uiting moeten komen. Ook zijn de keuzes in deze Detailhandelsstructuurvisie, die gelding heeft tot 2015, voldoende onderbouwd.
    
    [appellante] heeft geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie kunnen leiden dat deze Detailhandelsstructuurvisie dermate is verouderd en de daarin vervatte inzichten zodanig achterhaald, dat zij bij het nemen van het besluit niet meer kon worden gehanteerd. De enkele omstandigheid dat de Detailhandelsstructuurvisie zou worden geactualiseerd, is daartoe onvoldoende. Ook de conclusies in het door [appellante] in het geding gebrachte rapport van "City Works" van augustus 2012, zoals de conclusie dat de Detailhandelsstructuurvisie 2008 inconsistent en verouderd is en dat de komst van een grote supermarkt in winkelcentrum Mira geen bedreiging vormt voor het bestaan van supermarkten in andere wijken, kunnen aan de gelding van de Detailhandelsstructuurvisie van 2008 niet afdoen. Het college heeft zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat eerst na besluitvorming in de gemeenteraad over een geactualiseerde structuurvisie, aanleiding kan bestaan een ander standpunt over de toegestane grootte van supermarkten in winkelcentrum Mira in te nemen.
    
    Anders dan [appellante] betoogt, noopte de omstandigheid dat een nieuwe Detailhandelsstructuurvisie in voorbereiding was, het college met zijn besluit, noch de rechtbank en de Afdeling met het doen van hun uitspraken te wachten totdat die nieuwe Detailhandelsstructuurvisie tot stand zou zijn gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Bolleboom
    Voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
    
    641.