ECLI:NL:RVS:2020:924, Raad van State, 01-04-2020, 201903780/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-04-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerveld aan KPN B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een zendmast op het perceel Wateren 15 te Wateren. KPN heeft op 8 maart 2017 een aanvraag ingediend voor onder meer het plaatsen van een zendmast op het perceel. De zendmast heeft een hoogte van 37,3 m. De zendmast wordt gebouwd ten behoeve van het plaatsen van antenne-installaties.

201903780/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 april 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Gouda,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Zorgvlied, gemeente Westerveld,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 april 2019 in zaken nrs. 18/2164 en 18/2563 in het geding tussen:
    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B],
    [appellant sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2018 heeft het college aan KPN B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een zendmast op het perceel Wateren 15 te Wateren (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college onder meer de door [appellant sub 2] en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 april 2019 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2019, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde A], vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door L. Schuitema, zijn verschenen. Voorts is KPN B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], ter zitting gehoord.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    KPN heeft op 8 maart 2017 een aanvraag ingediend voor onder meer het plaatsen van een zendmast op het perceel. De zendmast heeft een hoogte van 37,3 m. De zendmast wordt gebouwd ten behoeve van het plaatsen van antenne-installaties.
        Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor het plaatsen van een zendmast verleend.
        In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) en het daarbij behorende bestemmingsplan "Reparatieplan buitengebied Westerveld" is aan het perceel de bestemming "Sport - Manege" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 2" toegekend. Op het perceel zijn bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een bouwhoogte van maximaal 5 m toegestaan als deze bijbehorend aan de bestemming zijn. Vast staat dat de zendmast niet bijbehorend aan de bestemming tot manege is. Hij is daarom in strijd met het bestemmingsplan. Ook is de zendmast te hoog.
        Het college heeft om toch omgevingsvergunning te kunnen verlenen voor het bouwen van de zendmast, toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 5, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het college heeft zich op grond van de ‘onderbouwing inzake mast 7422’, dat onderdeel uitmaakt van de aanvraag, op het standpunt gesteld dat met de zendmast de mobiele dekking verbetert en dat de nadelige gevolgen van het gebruik van de zendmast geen reden is om de omgevingsvergunning niet te verlenen.
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid, gelet op de betrokken belangen, op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    Goede procesorde
    2.    In artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staat dat partijen tot tien dagen voor zitting nadere stukken kunnen indienen. Dat betekent dat nadere stukken uiterlijk op 22 november 2019 moeten zijn ontvangen. De Afdeling heeft pas na deze datum nadere stukken van [appellant sub 2] ontvangen. Het gaat om stukken die per post zijn verstuurd. Deze stukken zijn aan [appellant sub 2] teruggestuurd.
        Ter zitting heeft [appellant sub 2] betoogd dat hij de nadere stukken ook per fax aan de Afdeling heeft toegezonden en dat de Afdeling die eerder moet hebben ontvangen dan de per post toegezonden stukken. Volgens hem blijkt uit een emailbericht dat de Afdeling de nadere stukken ook heeft ontvangen. Het emailbericht betreft de bevestiging van de webdienst Hellofax van 21 november 2019 aan de gemachtigde van [appellant sub 2] dat zijn fax, met een aanvulling van het hoger beroep, succesvol is verstuurd. Uit dit emailbericht blijkt echter niet dat de stukken de Afdeling hebben bereikt.
        [appellant sub 2] heeft ter zitting verzocht om de nadere stukken alsnog in te mogen dienen. Hij heeft toegelicht dat de nadere stukken informatie bevatten over het instellen van een zogenoemde witte zone en de ontwikkeling van nieuw antennebeleid.
        Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
        De stukken zijn niet tijdig zijn ingediend en betreffen, afgaande op wat [appellant sub 2] daarover ter zitting heeft opgemerkt, een reactie op de schriftelijke uiteenzetting van het college, de aanmelding van getuigen, aanvullingen voor het betoog over de bijen en het beroep op het vertrouwensbeginsel, het voorstel om een witte zone in te stellen en voorstel om een compromis te sluiten door nieuw antennebeleid vast te stellen. Ze zijn dus van behoorlijke omvang en niet eenvoudig van aard. Het college en KPN hebben daardoor niet de mogelijkheid daarop adequaat te reageren. De Afdeling zal de stukken daarom niet betrekken bij de beoordeling van het hoger beroep. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat [appellant sub 2] geen verklaring heeft gegeven waarom hij deze stukken niet (ruim) voor 22 november 2019 had kunnen indienen.
    Toezenden van stukken
    3.    Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat het college ten onrechte niet alle stukken behorende bij de omgevingsvergunning heeft toegestuurd, overweegt de Afdeling dat de verleende omgevingsvergunning in het huis-aan-huisblad van de gemeente Westerveld van 30 januari 2018 bekend is gemaakt en dat daarbij is vermeld dat de omgevingsvergunning en de bijbehorende stukken op afspraak digitaal kunnen worden ingezien. Volgens het college zijn de stukken op 26 februari 2018 per e-mailbericht aan de gemachtigde van [appellant sub 2] verstrekt. Dit heeft [appellant sub 2] ter zitting niet weersproken.
        Het betoog faalt.
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo
    4.    Voor zover [appellant sub 2] heeft bedoeld te betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte onvoldoende heeft onderzocht of er een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo benodigd is, overweegt de Afdeling als volgt. In de begeleidende brief van 8 maart 2017 van KPN behorende bij de aanvraag van diezelfde datum is opgenomen dat de antenne-installatie minder dan 1 kW gebruikt en daarmee onder de 4 kW blijft. Dit betekent dat er geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo nodig is.
        Het betoog faalt.
    Gezondheidsgevolgen
    5.    [appellant sub 2] en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning voor de plaatsing van de zendmast heeft kunnen verlenen, omdat het gebruik daarvan zeer nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid van omwonenden, met name voor mensen die extra gevoelig zijn voor elektromagnetische straling, zoals [appellant sub 1A] en de partner van [appellant sub 2]. Zendmasten dienen vanwege die gevolgen niet op een afstand van minder dan 500 m tot woningen van mensen te liggen, zoals hier wel het geval is. De door het college gehanteerde blootstellingslimieten bieden volgens hen onvoldoende bescherming tegen nadelige effecten. Ter onderbouwing hiervan verwijzen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar artikelen in The Lancet en de Groene Amsterdammer en de databank van de Oceania Radiofrequency Scientific Advisory Association (hierna: de ORSAA). [appellant sub 2] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van wetenschappelijke aanwijzingen dat de elektromagnetische straling van antenne-installaties effect heeft op de gezondheid van mensen. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY4251.
    5.1.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 juli 2006 overwogen dat het college in dat geval terecht de vrees voor gezondheidsrisico’s heeft betrokken bij de belangenafweging, maar dat de vrees voor gezondheidsrisico’s niet aan de verlening van de vrijstelling in de weg behoefde te staan. Anders dan [appellant sub 2] aanvoert, heeft de Afdeling in die uitspraak niet overwogen dat er aanwijzingen zijn dat elektromagnetische straling effect heeft op de gezondheid. De verwijzing naar de uitspraak van 19 juli 2006 biedt dan ook geen ondersteuning voor het betoog van [appellant sub 2].
    5.2.    In de uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:787, heeft de Afdeling echter wel overwogen dat uit onderzoeken naar de effecten van radiofrequente elektromagnetische velden blijkt dat radiofrequente elektromagnetische velden een nadelig gezondheidseffect kunnen hebben. Voor de effecten zijn blootstellingslimieten opgesteld door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (hierna: de ICNIRP), een internationale groep wetenschappers. Deze blootstellingslimieten worden op advies van de Raad van de Europese Unie in Nederland gehanteerd. De ICNIRP toetst met regelmaat of het nodig is om de blootstellingslimieten aan te passen. Niet in geschil is dat deze blootstellingslimieten niet worden overschreden.
        In het rapport "Elektromagnetische velden, jaarbericht 2008" van de Gezondheidsraad van 19 maart 2009 staat dat uit de beschikbare wetenschappelijke gegevens geen oorzakelijk verband tussen blootstelling aan radiofrequente elektromagnetische velden en het optreden van lichamelijk onverklaarde klachten naar voren komt. In het artikel "Planetary electromagnetic pollution: it is time to assess its impact" van The Lancet van december 2018 staat onder meer dat uit een evaluatie van 2266 onderzoeken die door de ORSAA zijn verzameld, is gebleken dat de meeste van die onderzoeken een verband tussen kunstmatige elektromagnetische velden en biologische effecten of gezondheidseffecten aantonen. In het artikel wordt niet besproken wat de effecten van de elektromagnetische velden zijn en wanneer de effecten zich voordoen. Gelet daarop, kan anders dan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben betoogd, uit het artikel van The Lancet niet worden afgeleid dat de blootstellingslimieten van de ICNIRP onvoldoende bescherming bieden tegen de elektromagnetische velden. Het artikel "Bellen schaadt cellen" van De Groene Amsterdammer van 16 januari 2019 biedt evenmin steun voor dat betoog. Weliswaar is in het artikel vermeld dat het aantal onderzoeken waarin een verband tussen elektromagnetische straling en gezondheidseffecten is aangetoond, toeneemt, maar niet dat elektromagnetische velden bij het hanteren van de blootstellingslimieten van de ICNIRP leiden tot nadelige gezondheidseffecten. Wat betreft de verwijzing van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar de publicatie "Subjective symptoms, sleeping problems, and cognitive performance in subjects living near mobile phone base stations" van H.P. Hutter van mei 2006 heeft de Gezondheidsraad in het advies "Elektromagnetische velden en gezondheid" van 15 november 2007 te kennen gegeven, dat uit de bevindingen van Hutter hoe dan ook geen conclusies over oorzaak-gevolg relaties getrokken kunnen worden, wat ook in de publicatie zelf is erkend, omdat dit het eerste onderzoek in zijn soort is.
        In de door [appellant sub 2] en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] overgelegde stukken en wat zij op basis daarvan hebben aangevoerd, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college het standpunt van de Gezondheidsraad niet aan het besluit van 10 juli 2018 ten grondslag heeft kunnen leggen. De rechtbank heeft dit goed gezien. Daarbij betrekt de Afdeling dat de Gezondheidsraad tot op heden de blootstellingslimieten van de ICNIRP nog steeds onderschrijft. Het college hoefde daarom geen andere limieten te hanteren. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat nu vast staat dat de blootstellingslimieten van de ICNIRP niet worden overschreden, het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
        Het betoog faalt.
    Aantasting van het landschap
    6.    [appellant sub 2] stelt dat de zendmast op het perceel een aantasting vormt van het landschap van Wateren en dat het oordeel van de rechtbank daarover niet juist is
    6.1.    In het stuk "Onderbouwing inzake mast 7422", dat deel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning, staat dat de locatie voor de mast op het perceel wordt afgeschermd door een bestaande bomenrij, waardoor de onderkant van de mast niet is te zien. Dat wordt geïllustreerd met foto’s  vanuit diverse zichtpunten. De foto’s laten ook zien dat de locatie van de mast wordt afgeschermd door aanwezige bomen. De mast is daarom maar beperkt zichtbaar vanaf de openbare weg. Omdat de meeste wegen door bomen worden geflankeerd, is de impact van de mast beperkt. Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college geen landschappelijke belemmeringen hoeft zien om de omgevingsvergunning te verlenen.
        Het betoog faalt.
    Gevolgen voor bijen
    7.    Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank miskend dat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend vanwege de nadelige gevolgen van het gebruik van de zendmast voor bijen. Hij verwijst naar de resultaten van een onderzoek, gepubliceerd op de website van de Environmental Health Trust en zijn eigen ervaringen als imker.
    7.1.    Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de mogelijke schadelijke effecten voor de bijenpopulatie niet in de weg staan aan de verlening van de vergunning. In het door KPN overgelegde rapport "Mobiele telefonie en de ontwikkeling van honingbijen" van Wageningen UR van oktober 2013 staat dat de ontwikkeling van larven en poppen van de honingbij door 21 dagen blootstelling aan elektromagnetische straling niet verschillend was ten opzichte van de ontwikkeling larven en poppen die in een kooi van Faraday afgeschermd waren van deze straling. Op het niveau van het gehele bijenvolk ontwikkelen de volken zich niet verschillend, zo staat in het stuk. Aan straling blootgestelde bijenvolken overleefden in de winter wel slechter dan bijenvolken die van straling waren afgeschermd. Volgens het rapport kunnen aan dit resultaat echter geen statistisch verantwoorde conclusies worden verbonden, vanwege de grootte van de steekproef en de omstandigheid dat de behandelde volken waren genest per kooi. Daarmee is bedoeld dat de tien afgeschermde volken samen in één kooi zaten, net als de tien niet afgeschermde volken. De volken waren dus niet volledig onafhankelijk van elkaar. Uit het rapport volgt niet dat elektromagnetische straling nadelige gevolgen heeft voor bijen als zodanig. Daarom heeft het college in de gestelde gevolgen voor de bijen geen aanleiding hoeven zien om de omgevingsvergunning te weigeren. De verwijzing naar de website van de Environmental Health Trust leidt niet tot een ander oordeel, omdat in de stukken die op die website worden geciteerd niet staat dat elektromagnetische straling leidt tot een grotere sterfte van bijen. Voor zover [appellant sub 2] verwijst naar zijn eigen ervaringen als imker, overweegt de Afdeling dat de waarnemingen van [appellant sub 2] niet kunnen worden aangemerkt als objectieve gegevens. Deze waarnemingen kunnen het betoog van [appellant sub 2] in zoverre niet ondersteunen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
        Het betoog faalt.
    Alternatieve locaties
    8.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aan hem is te onderbouwen waarom de door hem aangedragen alternatieve locaties de voorkeur verdienen boven de locatie waar de aanvraag over gaat. Hij voert aan dat dit ook niet mogelijk was , omdat hij niet beschikte over alle stukken behorende bij de omgevingsvergunning.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1746, dient het college te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project, zoals daarvoor vergunning is aangevraagd. Indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan een bestuursorgaan bij het bestaan van alternatieven alleen medewerking weigeren, als vooraf duidelijk is dat die tot een gelijkwaardig resultaat zullen leiden en voor derden minder bezwaren opleveren.
    8.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het op de weg van [appellant sub 2] lag om alternatieve locaties aan te dragen en aannemelijk te maken dat met de verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door hem genoemde alternatieve locaties geschikter waren dan de locatie die door aanvrager is gekozen. Daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Dat het volgens [appellant sub 2] niet mogelijk was om de geschiktheid van alternatieve locaties te onderbouwen omdat niet alle stukken openbaar waren, verandert dit oordeel niet. Het college heeft namelijk onweersproken toegelicht dat de stukken op 26 februari 2018 per e-mailbericht aan de gemachtigde van [appellant sub 2] zijn gestuurd. Dat betekent dat [appellant sub 2] ten tijde van het besluit op bezwaar van 10 juli 2018 en de uitspraak van de rechtbank van 9 april 2019 de stukken wel had. Het betoog slaagt alleen al daarom niet.
    Conclusie en proceskosten
    9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
    163-884.