ECLI:NL:RVS:2015:3357, Raad van State, 04-11-2015, 201310070/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern Elsloo" vastgesteld.

201310070/2/R3.
    Datum uitspraak: 4 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de vereniging Politiehondenvereniging Irene Elsloo, gevestigd te Elsloo, gemeente Stein (hierna: de vereniging),
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Stein,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern Elsloo" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De vereniging en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2014, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [drie gemachtigden], bijgestaan door mr. D.N. Lavain, advocaat te Beek, en de raad, vertegenwoordigd door mr. B.B.M. Lemmens en N.S.A. Daniëls, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Bij tussenuitspraak van 11 maart 2015 in zaak nr. 201310070/1/R3 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 11 september 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    
    Bij ongedateerde brief, ingekomen op 7 juli 2015, heeft de raad een motivering gegeven waarmee hij beoogd heeft het gebrek dat in de tussenuitspraak is genoemd te herstellen.
    
    Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen naar voren te brengen over de wijze waarop de raad heeft beoogd het gebrek te herstellen. De vereniging heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt.
    
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Natuur" voor het perceel, kadastraal bekend gemeente Elsloo, sectie A, nr. 3259, is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Hiertoe is overwogen dat de raad er bij de vaststelling van het voorliggende plan ten onrechte vanuit is gegaan dat het gebruik van de gronden voor oefenen met politiehonden in strijd met het vorige plan was en de raad dit gebruik, zonder het zich te realiseren, wederom onder het overgangsrecht heeft gebracht. Voorts is overwogen dat de raad bij het besluit noch ter zitting aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik door de vereniging binnen de planperiode zal worden beëindigd en dat de raad gelet hierop niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom dit gebruik in het plan wederom onder het overgangsrecht is gebracht. Voorts is overwogen dat het op de weg van de raad had gelegen om te onderzoeken of een bestemming mogelijk is die het gebruik dat onder het overgangsrecht valt, mogelijk maakt.
    
    2. Gelet op overweging 2.9 van de tussenuitspraak is het beroep van de vereniging tegen het besluit van 11 september 2013 gegrond, zodat dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover het ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Natuur" voor het perceel, kadastraal bekend gemeente Elsloo, sectie A, nr. 3259.
    
    3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending daarvan:
    
    - alsnog deugdelijk te motiveren waarom in het plan het feitelijke gebruik door de vereniging, namelijk het oefenen met politiehonden, op het perceel, kadastraal bekend gemeente Elsloo, sectie A, nr. 3259, wederom onder het overgangsrecht wordt gebracht, dan wel ten aanzien van dat gebruik alsnog te voorzien in een passende planregeling en
    
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en in het geval het plan wordt gewijzigd het besluit daartoe op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    
    4. Bij ongedateerde brief, ingekomen op 7 juli 2015 (hierna: de brief van de raad), heeft de raad laten weten dat het college van burgemeester en wethouders van Stein op 17 maart 2015 heeft besloten het gebruiksrecht van de vereniging op een gedeelte van het perceel, kadastraal bekende gemeente Elsloo, sectie A, nr. 3259 (hierna: het perceel), op te zeggen. Op grond hiervan stelt de raad dat het gebruik door de vereniging binnen de planperiode zal worden beëindigd. Volgens de raad kon het gebruik daarom onder het overgangsrecht wordt gebracht. Voorts betoogt de raad dat een bestemming die het gebruik door de vereniging mogelijk maakt, zich niet verdraagt met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe stelt de raad dat het gebruik door de vereniging zich niet verdraagt met de bestaande bestemming "Natuur" en wijst de raad op de korte afstand tussen het perceel en aangrenzende woonbebouwing waar geluidoverlast ontstaat door het gebruik van de vereniging.
    
    5. De vereniging voert in haar zienswijze aan dat de raad met alleen de opzegging van het gebruiksrecht nog steeds geen deugdelijke motivering aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Voorts ontbeert het besluit volgens de vereniging nog steeds een zorgvuldige voorbereiding. De raad heeft volgens haar nog steeds niet onderzocht of een positieve bestemming tot de mogelijkheden behoort. Daarbij heeft de raad miskend dat volgens bestendige jurisprudentie, zoals onder andere neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015 in zaak nr. 201309926/1/R1, bestaand gebruik, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, in beginsel als zodanig moet worden bestemd. Voorts betwist de vereniging dat het gebruik aantoonbaar geluidoverlast heeft veroorzaakt. Volgens haar is het geluidonderzoek, dat is neergelegd in een rapport van 2 december 2011, niet representatief en gedateerd. De raad had volgens haar een nieuw geluidonderzoek moeten laten verrichten en moeten bezien of geluidoverlast beperkt zou kunnen worden door het treffen van maatregelen zoals het plaatsen van een geluidwal, geluidsschermen of het planten van een bomenwal. Voorts miskent de raad volgens de vereniging dat de Afdeling in haar uitspraak van 11 maart 2015 in zaak nr. 201401746/1/A1 heeft geoordeeld dat geluidoverlast geen grondslag kan bieden om het gebruik te beëindigen.
    
    5.1. Uit de brief van de raad valt af te leiden dat de raad zich op het standpunt stelt dat de activiteiten van de vereniging op het perceel ongewenst zijn. Enerzijds stelt hij zich op dit standpunt omdat die activiteiten zich volgens hem niet verdragen met de vanaf midden jaren ‘90 op dat perceel rustende natuurbestemming, die strekt tot instandhouding, versterking en ontwikkeling van natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden, en anderzijds wegens de korte afstand tot de aangrenzende woonomgeving en de daar te ondervinden geluidoverlast van de activiteiten van de vereniging.
    
    5.2. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Daarbij is van belang dat de activiteiten van de vereniging naar hun aard geluidoverlast kunnen veroorzaken en dat de kortste afstand van het gedeelte van het perceel dat de vereniging in gebruik heeft tot aan de gronden met een woonbestemming ongeveer 10 m bedraagt. De raad heeft zich dan ook zonder nieuw geluidonderzoek op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van het perceel door de vereniging niet strekt tot een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft in dit geval eveneens kunnen afzien van een onderzoek naar de door de vereniging genoemde geluidreducerende maatregelen, nu die maatregelen zich evenmin verdragen met de ter plaatse geldende bestemmingen "Natuur" en "Groen" dan wel niet aannemelijk is dat ze geschikt zijn om de overdracht van geluid voldoende te reduceren. Gezien het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende heeft onderzocht of het gebruik van de vereniging als zodanig zou kunnen worden bestemd. Het betoog faalt.
    
    5.3. Voor zover de vereniging heeft gewezen op onder meer de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015, overweegt de Afdeling dat de door de vereniging bedoelde rechtsoverweging uit die uitspraak ziet op gebruik dat onder het vorige plan als zodanig was bestemd en derhalve niet op, zoals hier het geval is, gebruik dat onder het overgangsrecht van het vorige plan viel. Alleen voor het eerstgenoemde gebruik geldt dat de rechtszekerheid met zich brengt dat dat gebruik in beginsel als zodanig moet worden bestemd. De omstandigheid dat gebruik onder het overgangsrecht van het vorige plan valt, brengt gelet op de aard van het overgangsrecht niet met zich dat daardoor gerechtvaardigde rechten en verwachtingen ontstaan dat bij de vaststelling van een opvolgend bestemmingsplan een bestemming wordt toegekend die dat gebruik mogelijk maakt. Het betoog faalt.
    
    5.4. In de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015 is onder meer overwogen dat het perceel niet door het college van burgemeester en wethouders is aangewezen als bedoeld in artikel 2:60, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening en dat dit artikel dan ook in dit geval geen grondslag biedt om handhavend tegen het gebruik van het perceel door de vereniging op te treden. Hierbij ging het evenwel om de vraag of er een grondslag was voor het college van burgemeester en wethouders om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel door de vereniging. Dit is evenwel een vraag van een andere aard dan de vraag of de raad zich bij het vaststellen van een bestemmingsplan in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van het perceel door de vereniging in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij het bepalen van dat standpunt mag de raad de mogelijkheid van geluidoverlast betrekken. Het betoog faalt.
    
    5.5. Nu de vereniging op grond van een privaatrechtelijke overeenkomst met de gemeente een gebruiksrecht heeft gekregen op een gedeelte van het perceel, het gemeentebestuur dit gebruiksrecht inmiddels heeft opgezegd en uit de stukken niet blijkt dat het gebruiksrecht niet overeenkomstig hetgeen naar burgerlijk recht in het algemeen het geval is kan worden opgezegd, bestaat de gerechtvaardigde verwachting dat het bestaande gebruik van de vereniging binnen de planperiode zal worden beëindigd. Mede gelet op het vorenstaande heeft de raad daarmee alsnog deugdelijk gemotiveerd waarom het bestaande gebruik van de vereniging in het plan wederom onder het overgangsrecht is gebracht. Het betoog faalt.
    
    6. De vereniging voert aan dat het besluit wat de vaststelling van het bestreden plandeel voor het perceel met de bestemming "Natuur" betreft in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In de gemeente Stein zijn ook andere hondensportverenigingen actief op gronden die niet een bestemming hebben die dergelijke activiteiten mogelijk maakt, maar die activiteiten worden gedoogd. Alleen tegen de activiteiten van de vereniging wordt handhavend opgetreden. Voorts is het besluit volgens de vereniging in zoverre in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), nu de raad niet voorziet in een oefenterrein voor de vereniging en dientengevolge een inbreuk maakt op het privéleven van de leden van de vereniging.
    
    6.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    6.2. Bij het bestreden besluit is het bestaande gebruik van de vereniging wederom onder het overgangsrecht gebracht. Dit besluit houdt geen beslissing in omtrent al dan niet handhavend optreden. Voor zover de vereniging doelt op de opzegging van het gebruiksrecht die privaatrechtelijk van aard is, betreft dit evenmin het bestreden besluit van publiekrechtelijke aard. Het aangevoerde leidt dan ook niet tot de conclusie dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    
    Voor zover het feit dat het plan niet voorziet in een oefenterrein voor het oefenen met politiehonden, al beschouwd kan worden als een inmenging in de rechten als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, vindt deze haar grondslag in de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het op grond van die wet door de raad vastgestelde bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro. Het vaststellen van het bestreden plandeel dat geen oefenterrein mogelijk maakt is derhalve voorzien bij de wet en noodzakelijk in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat geen goede afweging heeft plaatsgevonden tussen het belang van de leden van de vereniging enerzijds en dat van de gemeenschap anderzijds.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voor zover de vereniging in haar zienswijze aanvoert dat niet valt in te zien waarom de gemeente het gebruiksrecht met de hoogst mogelijke spoed heeft opgezegd, de door de gemeente gestelde termijn voor ontruiming van het oefenterrein te kort is en de gemeente na een eventuele ontruiming op eigen kosten dient te zorgen voor een alternatieve locatie, overweegt de Afdeling dat de zienswijze in zoverre betrekking heeft op de privaatrechtelijke verhouding tussen de gemeente en de vereniging maar niet op het bestreden besluit of op de wijze waarop de raad het gebrek in dat besluit heeft hersteld. Bij dat besluit is immers een bestemmingsplan vastgesteld waarin het bestaande gebruik door de vereniging van het perceel onder het overgangsrecht is gebracht. Het betoog faalt.
    
    8. De vereniging doet in haar zienswijze een verzoek als bedoeld in artikel 8:91, tweede lid, van de Awb, waarin zij de Afdeling verzoekt de raad te veroordelen tot vergoeding van de schade die de vereniging lijdt vanwege de kosten die gemaakt moeten worden voor de beëindiging van het gebruik op de huidige locatie en de verplaatsing naar een andere locatie. Bij het bestreden besluit is, evenals onder het vorige plan, het gebruik van de vereniging onder het overgangsrecht gebracht. Dat betekent dat dit gebruik ook onder dit plan nog mag worden voortgezet. Gelet op het vorenstaande vloeit de gestelde schade niet voort uit het bestreden besluit maar uit de opzegging van het gebruiksrecht door de gemeente. Dit verzoek dient daarom, gelet op artikel 8:88, eerste lid, van de Awb te worden afgewezen.
    
    9. Gezien het vorenstaande is het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek aan het besluit hersteld en ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover vernietigd, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten.
    
    10. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Stein van 11 september 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kern Elsloo", voor zover het ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Natuur" voor het perceel, kadastraal bekend gemeente Elsloo, sectie A, nr. 3259;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover vernietigd, geheel in stand blijven;
    
    IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Stein tot vergoeding van bij de vereniging Politiehondenvereniging Irene Elsloo in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.279,84 (zegge: twaalfhonderdnegenenzeventig euro en vierentachtig cent), waarvan € 1.225,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de raad van de gemeente Stein aan de vereniging Politiehondenvereniging Irene Elsloo het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Lap
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2015
    
    288.