ECLI:NL:CBB:2024:918, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2024, 23/1509 tot en met 23/1515
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2024-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Staatssteunplafond. In lijn met de rechtspraak van het College is de minister bij de beoordeling van de groepssamenstelling en de vraag of met de door die groep al ontvangen subsidie het staatssteunplafond is bereikt, terecht uitgegaan van het moment waarop de subsidieaanvragen zijn afgewezen. Niet is betwist dat voorafgaand aan het nemen van de afwijzingsbesluiten het staatssteunplafond voor de groep van verbonden ondernemingen is bereikt. De subsidieaanvragen zijn daarom terecht afgewezen, nu het verstrekken van subsidie aan de ondernemingen tot ongeoorloofde staatsteun zou leiden.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/1509 tot en met 23/1515
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2024 in de zaken tussen
    
      [naam 1] B.V., te [plaats 1] ;
    
      
        
          [naam 2] B.V., te [plaats 2] ;
      
        
          [naam 3] B.V., te [plaats 3] ;
      
        
          [naam 4] B.V., te [plaats 3] ;
      
        
          [naam 5] B.V., te [plaats 3]
      (samen: ondernemingen)
      (gemachtigden: mr. E.M.R.H. Vancraybex, mr. P.J.F. Huizing en mr. M.M.A. Vervoorn)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken 
    (gemachtigden: mr. J.W.P. van Oosten en mr. M. Achalhi)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met vier afzonderlijke besluiten van 14 juni 2022 (afwijzingsbesluiten I) heeft de minister de aanvragen van [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het tweede kwartaal (Q2) van 2021 afgewezen.
    
    
    
      Met de besluiten van 14 februari 2022, 15 februari 2022 en 14 juni 2022 (afwijzingsbesluiten II) heeft de minister de aanvragen van respectievelijk [naam 1] , [naam 5] en [naam 3] voor een subsidie op grond van de TVL voor het derde kwartaal (Q3) van 2021 afgewezen.
    
    
    
      Met twee afzonderlijke besluiten van 26 mei 2023 en vijf afzonderlijke besluiten van 6 juni 2023 (samen: bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de ondernemingen tegen de afwijzingsbesluiten I en II ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De ondernemingen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft verweerschriften ingediend. 
    
    
    
      De zaken zijn op de zitting van 18 oktober 2024 gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van de ondernemingen, vergezeld door [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] , en de gemachtigden van de minister deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      De ondernemingen hebben, afzonderlijk van elkaar, voor Q2 van 2021 en/of voor Q3 van 2021 als grote onderneming subsidieaanvragen op grond van de TVL ingediend. Die aanvragen heeft de minister in de afwijzingsbesluiten I en II op verschillende gronden afgewezen. 
      
    
    
      1.2
      In de bestreden besluiten heeft de minister de afwijzing van de subsidieaanvragen gehandhaafd, op de grondslag dat als een grote onderneming deel uitmaakt van een groep, en de totale door de groep ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (Tijdelijke kaderregeling) meer bedraagt dan 1,8 miljoen euro, de aanvraag moet worden afgewezen (artikel 2.3.18, aanhef en onder a en c, onderdeel 1o, van de TVL (voor Q2 van 2021) en artikel 2.4.18, aanhef en onder a en c, onderdeel 1o, van de TVL (voor Q3 van 2021).
      
    
    
      1.3
      Tussen partijen is niet in geschil dat [naam 9] B.V. per 15 september 2021 de volledige zeggenschap over de ondernemingen heeft verworven en dat vanaf dat moment sprake is van een groep met elkaar verbonden ondernemingen. Wel verschillen partijen van mening over het antwoord op de vraag wat het moment van beoordeling (peilmoment) is voor het bepalen van de groepssamenstelling, in relatie tot de vraag of met de door die groep ontvangen subsidies het bedrag van 1,8 miljoen euro (staatssteunplafond) is bereikt. 
      
      2 Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      3 Het College stelt voorop dat, zoals op de zitting is besproken, de beoordeling zal worden beperkt tot de vraag op welk moment de samenstelling van de groep verbonden ondernemingen beoordeeld moet worden, voor het bepalen of binnen die groep het staatssteunplafond is bereikt.
      
      4 De ondernemingen stellen zich op het standpunt dat de relevante subsidieperiode het juiste peilmoment is om de groepssamenstelling en het al dan niet bereiken van het staatssteunplafond te beoordelen. Gedurende de subsidieperiode Q2 van 2021 was (nog) geen sprake van verbonden ondernemingen en werd het staatssteunplafond niet bereikt. Gedurende de subsidieperiode Q3 van 2021 was voor het overgrote deel van de subsidieperiode (nog) geen sprake van verbonden ondernemingen en werd het staatssteunplafond net zomin bereikt.
      
        De ondernemingen kunnen zich niet vinden in de uitspraken van het College van 19 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:205) en 16 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:469), waarin is geoordeeld dat de minister op het moment van de subsidieverlening en op het moment van de subsidievaststelling moet beoordelen wat de groepssamenstelling is en of het staatssteunplafond is bereikt. Het op die momenten beoordelen van de groepssamenstelling, in plaats van ten tijde van de relevante subsidieperiode, leidt in de visie van de ondernemingen tot een ongerechtvaardigde en willekeurige afhankelijkheid van het moment van besluitvorming door de minister. Met als gevolg dat als een beoordelingsmoment geruime tijd na het verstrijken van de relevante subsidieperiode ligt, de groepssamenstelling inmiddels gewijzigd kan zijn. Daarnaast kunnen ondernemingen erop inspelen door ervoor te zorgen dat op (een van) de beoordelingsmomenten geen sprake is van verbondenheid. 
        De bestreden besluiten moeten daarom worden vernietigd en de minister moet nieuwe besluiten nemen waarbij voor het peiloment van de relevante subsidieperiode wordt uitgegaan. Voor zover, gezien de op 15 september 2021 ontstane verbondenheid, voor Q3 van 2021 niet de gehele subsidie kan worden verstrekt, moet het subsidiebedrag pro-rata worden berekend. 
      
      
      5 De minister is het niet eens met de ondernemingen en vindt dat – in navolging van de door de ondernemingen aangehaalde uitspraken van het College – het moment waarop de subsidie wordt verstrekt dan wel wordt afgewezen, voor de beoordeling bepalend is. In de bestreden besluiten is terecht getoetst of er op het moment van het al dan niet verstrekken van subsidie, ruimte was voor subsidieverstrekking binnen de groep waartoe de ondernemingen op dat moment behoren. Zoals het College in de uitspraak van 16 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:487) heeft bevestigd, geldt dat zodra een overgenomen onderneming deel uitmaakt van een groep verbonden ondernemingen, de voordien aan die onderneming uitgekeerde steun automatisch meetelt bij de beoordeling van de vraag of het staatssteunplafond voor de groep van verbonden ondernemingen is bereikt. Met de verstrekking van subsidie voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021 aan [naam 1] is het staatssteunplafond van 1,8 miljoen euro bereikt en mag op grond van de toepasselijke Europese regelgeving over staatssteun geen subsidie meer aan (een van) de tot de groep behorende ondernemingen worden verstrekt. De minister verwijst nog naar de uitspraak van het College van 19 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:508), waaruit volgt dat als ten tijde van de indiening van de subsidieaanvraag het staatssteunplafond nog niet was bereikt, maar wel ten tijde van het bestreden besluit, dan niet alsnog subsidie kan worden verstrekt, omdat dit tot ongeoorloofde staatsteun zou leiden. 
      
    
    
      6.1
      Het College ziet geen aanleiding om in de voorliggende zaken af te wijken van zijn rechtspraak, ingezet met de hiervoor genoemde uitspraak van 19 maart 2024.
      
    
    
      6.2
      
        In de uitspraak van 19 maart 2024 heeft het College geoordeeld dat zowel op het moment van subsidieverlening als op het moment van subsidievaststelling moet worden beoordeeld of de onderneming voldoet aan de in de TVL genoemde vereisten om voor subsidie in aanmerking te komen. Op die twee momenten moet daarnaast worden beoordeeld of het staatssteunplafond is bereikt. Als dat staatssteunplafond is bereikt, is het namelijk niet toegestaan om daarboven subsidie te verlenen of vast te stellen, ook als aan de (overige) subsidievereisten is voldaan. Verder volgt uit die uitspraak dat, als sprake is van een groep van met elkaar verbonden ondernemingen, zowel op het moment van de subsidieverlening als op het moment van de subsidievaststelling moet worden beoordeeld of het staatssteunplafond ruimte biedt voor de gevraagde verlening of vaststelling. 
        In de onder 4 genoemde uitspraak van 16 juli 2024 is het College aangesloten bij de in de uitspraak van 19 maart 2024 uiteengezette beoordelingswijze, en heeft daaraan toegevoegd dat de TVL geen aanknopingspunten biedt voor het standpunt dat de status van een onderneming in de subsidieperiode doorslaggevend is voor de aanspraak op een subsidie. Hoewel de subsidie is bedoeld om de vaste lasten in een bepaalde periode te kunnen betalen, zijn het moment van verlening (dan wel afwijzing) en het moment van vaststelling de beoordelingsmomenten. 
      
      
    
    
      6.3
      De data van de afwijzingsbesluiten I en II zijn gelegen na 15 september 2021, het moment waarop de ondernemingen deel zijn gaan uitmaken van een groep van met elkaar verbonden ondernemingen. Dit betekent dat alle aan een tot de groep behorende onderneming eerder op grond van de TVL verstrekte subsidie meetelt bij de beoordeling of het staatssteunplafond ruimte biedt om de door de ondernemingen voor Q2 en Q3 van 2021 aangevraagde subsidie te verstrekken. Uit artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (Kaderwet) volgt dat de minister een subsidieverstrekking kan weigeren voor zover die verstrekking in strijd zou zijn met op grond van een verdrag, voor de Staat geldende verplichtingen. En hoewel artikel 7 van de Kaderwet bepaalt dat de minister subsidieverstrekking kan weigeren, volgt uit paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling dat de minister gehouden is toepassing aan dat artikel te geven. In paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling wordt namelijk uiteengezet welke vereisten gelden voor de verlening van staatssteun. Eén van die vereisten is dat de steun niet meer bedraagt dan het staatssteunplafond. Met de vijfde wijziging van de Tijdelijke kaderregeling bedraagt het staatssteunplafond (van Q1 van 2021 tot en met Q3 van 2021) 1,8 miljoen euro (voor de visserij en land- en tuinbouw gelden andere bedragen). Daarboven verleende steun wordt op grond van artikel 107, derde lid, aanhef en onder b, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie als niet verenigbaar met de interne markt beschouwd (paragraaf 3.1, onder 22, aanhef en onder a, van de Tijdelijke kaderregeling). Met andere woorden, de minister zal gebruik moeten maken van zijn bevoegdheid om ervoor te zorgen dat aan ondernemingen niet meer subsidie (staatssteun) verstrekt wordt dan is toegestaan op grond van de Tijdelijke kaderregeling.
      
    
    
      6.4
      Het betoog van de ondernemingen dat de beoordelingsmomenten die volgen uit de uitspraak van 19 maart 2024 leiden tot willekeurige afhankelijkheid van het moment van besluitvorming door de minister, volgt het College niet. Niet is gesteld dat de minister in de voorliggende zaken zijn besluitvorming op de ontwikkeling rondom de groepssamenstelling heeft afgestemd, noch hebben de ondernemingen gevallen benoemd waarin dit feitelijk wel aan de orde is geweest. Datzelfde geldt voor het argument dat ook ondernemingen op die beoordelingsmomenten kunnen inspelen door ervoor te zorgen dat op (een van) die momenten geen sprake is van verbondenheid. Ook dat is niet gesteld of gebleken. Maar zelfs als dat anders zou zijn, brengt dat nog niet mee dat om die reden van andere beoordelingsmomenten moet worden uitgegaan. De minister is dan ook bij de beoordeling van de groepssamenstelling en de vraag of met de door die groep al ontvangen subsidie het staatssteunplafond is bereikt, in lijn met de rechtspraak van het College, terecht uitgegaan van het moment waarop de subsidieaanvragen zijn afgewezen. 
      
    
    
      6.5
      De ondernemingen hebben niet betwist dat met de – voorafgaand aan het nemen van de afwijzingsbesluiten I en II – aan [naam 1] voor Q1 van 2021 verstrekte subsidie, het ten tijde van belang geldende staatssteunplafond van 1,8 miljoen euro voor de groep van verbonden ondernemingen, waartoe de ondernemingen behoren, is bereikt. Dat betekent dat de minister in dit geval de subsidieaanvragen van de ondernemingen op grond van artikel 2.3.18, aanhef en onder a en c, onderdeel 1o, van de TVL (voor Q2 van 2021) en artikel 2.4.18, aanhef en onder a en c, onderdeel 1o, van de TVL (voor Q3 van 2021) terecht heeft afgewezen. Het verstrekken van subsidie aan de ondernemingen zou namelijk tot ongeoorloofde staatssteun leiden.
      
    
    
      6.6
      Aan een beoordeling van dat wat de ondernemingen aanvoeren over een pro-rata berekening van het subsidiebedrag, komt het College gezien het voorgaande niet toe. 
      
      
        7	De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. C.T. Aalbers en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      17 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. B. Bastein	w.g. J.M. Baars 
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 
      
    
    
    
      Artikel 2.3.13, eerste lid, aanhef en onder groep en grote onderneming
    
    1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
    
      
        groep: twee of meer in Nederland gevestigde ondernemingen als bedoeld in artikel 5 van de Handelsregisterwet 2007, die met elkaar verbonden zijn doordat zij een van de banden, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, met elkaar onderhouden;
      
        grote onderneming: in Nederland gevestigde onderneming als bedoeld in artikel 5 van de Handelsregisterwet 2007, niet zijnde een MKB-onderneming;
    
    
    
      Artikel 2.3.14, eerste lid
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een grote onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden april, mei en juni van 2021, met dien verstande dat indien een grote onderneming op het moment van aanvraag deel uitmaakt van een groep, subsidie slechts wordt verstrekt aan één grote onderneming die deel uitmaakt van die groep en namens de ondernemingen die deel uitmaken van die groep een aanvraag om subsidie indient.
    
    
      Artikel 2.3.18, aanhef en onder a, c onder 1o en h
      De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    
    a.	indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    c.	voor zover de totale door de grote onderneming of, indien een grote onderneming deel uitmaakt van een groep, de totale door de groep ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
    1°.€ 1.800.000;
    h.	indien een grote onderneming op het moment van aanvraag, deel uitmaakt van een groep en aan een grote onderneming die deel uitmaakt van dezelfde groep op grond van artikel 2.3.14 reeds subsidie is verstrekt.
    
    
      Artikel 2.4.13, eerste lid, aanhef en onder groep en grote onderneming
    
    1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
    
      
        groep: twee of meer in Nederland gevestigde ondernemingen als bedoeld in artikel 5 van de Handelsregisterwet 2007, die met elkaar verbonden zijn doordat zij een van de banden, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, met elkaar onderhouden;
      
        grote onderneming: in Nederland gevestigde onderneming als bedoeld in artikel 5 van de Handelsregisterwet 2007, niet zijnde een MKB-onderneming;
    
    
    
      Artikel 2.4.14, eerste lid
    
    1. De Minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een grote onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden juli, augustus en september van 2021, met dien verstande dat indien een grote onderneming op het moment van aanvraag deel uitmaakt van een groep, subsidie slechts wordt verstrekt aan één grote onderneming die deel uitmaakt van die groep en namens de ondernemingen die deel uitmaken van die groep een aanvraag om subsidie indient.
    
    
      Artikel 2.4.18, aanhef en onder a en c onder 1o en h
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    a.	indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels;
    c.	voor zover de totale door de grote onderneming of, indien een grote onderneming deel uitmaakt van een groep, de totale door de groep ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
    1°.€ 1.800.000;
    h.	indien een grote onderneming op het moment van aanvraag, deel uitmaakt van een groep en aan een grote onderneming die deel uitmaakt van dezelfde groep op grond van artikel 2.4.14 reeds subsidie is verstrekt.
    
    
      
        Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
      
      Artikel 107, derde lid, aanhef en onder b
      Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:
      b. steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen;
    
    
    
      
        Kaderwet EZK- en LNV-subsidies
      
      Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a
    
    1. Voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen, kan Onze Minister:
    a. subsidieverstrekking weigeren;
    
    
      
        Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak
      
    
    
    
      3.1.
      Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen.
      
      22. De Commissie zal dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt beschouwen op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits aan alle volgende voorwaarden is voldaan (de specifieke bepalingen voor de sectoren primaire landbouw en visserij en aquacultuur worden vastgesteld in punt 23):
      a. de steun bedraagt niet meer dan 800 000 EUR per onderneming in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belasting- of betalingsvoordelen; alle bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. de bedragen vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
      b. de steun wordt verleend op grond van een regeling met een geraamd budget;
      […]
      d. de steun wordt uiterlijk op 31 december 2020 verleend;
      […]
      
      
        
          Vijfde wijziging van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak
        
      
      
      2. WIJZIGINGEN VAN DE TIJDELIJKE KADERREGELING
      
      20. In punt 22 wordt punt a) vervangen door: “a. de totale steun bedraagt niet meer dan 1,8 miljoen EUR per onderneming. De steun mag worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, belastingvoordelen en betalingsregelingen of andere vormen van steun, zoals terugbetaalbare voorschotten, garanties, leningen en eigen vermogen, mits de totale nominale waarde van dergelijke maatregelen onder het totale plafond van 1,8 miljoen EUR per onderneming blijft; alle gebruikte bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. vóór aftrek van belastingen of andere heffingen; 
      
      21. In punt 22 wordt punt d) vervangen door: “d. de steun wordt uiterlijk op 31 december 2021 verleend;