ECLI:NL:RVS:2012:BW3922, Raad van State, 25-04-2012, 201111008/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft het college een vergunning verleend aan de gemeente Gouda (hierna: vergunninghouder) voor werkzaamheden binnen het plangebied van de nieuwbouwwijk Westergouwe in Gouda. Daarbij is geheel of gedeeltelijk ontheffing verleend van de artikelen 15, 18 en 20 van de Keur van Schieland en Krimpenerwaard (hierna: de Keur) en van artikel 18 van de Verordening waterbeheer Zuid-Holland 2007.

201111008/1/A2.
      Datum uitspraak: 25 april 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging Moordrechtse Milieuvereniging De Zuidplaspolder, gevestigd te Moordrecht, gemeente Zuidplas,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 september 2011 in zaken nrs. 10/3789 en 10/3812 in het geding tussen:
    
    de Milieuvereniging
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft het college een vergunning verleend aan de gemeente Gouda (hierna: vergunninghouder) voor werkzaamheden binnen het plangebied van de nieuwbouwwijk Westergouwe in Gouda. Daarbij is geheel of gedeeltelijk ontheffing verleend van de artikelen 15, 18 en 20 van de Keur van Schieland en Krimpenerwaard (hierna: de Keur) en van artikel 18 van de Verordening waterbeheer Zuid-Holland 2007.
    
    Bij uitspraak van 8 september 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door de Milieuvereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Milieuvereniging bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 13 oktober 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Milieuvereniging heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2012, waar de Milieuvereniging, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, bijgestaan door ir. L.A. van Duijl en A.J. van der Mark, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.T.G.H. Wilbers, drs. C. Vink en M.A.J. Celosse, werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen. Tevens is verschenen vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. P.C. Stoffels, B. Grisnich, M. Marshall en L.A. Valkenburg, allen werkzaam bij de gemeente Gouda.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De gemeente Gouda ontwikkelt in het gebied, begrensd door de Provincialeweg, Oost Ringdijk en de hoofdwatergang de Vijfde Tocht de nieuwbouwwijk Westergouwe. Gezien de diepe ligging van de polder ten opzichte van zeeniveau, de geringe drooglegging en hoge grondwaterstanden alsmede de grote uitzettingsgevoeligheid van de bodem wordt een geheel nieuw watersysteem in het gebied gerealiseerd. De uitvoering zal in fasen worden uitgevoerd. Het systeem is beschreven in het rapport "Waterhuishouding Westergouwe - Algemene uitgangspunten voor de waterhuishoudkundige inrichting van het woongebied Westergouwe" van Grontmij van 14 januari 2008 (hierna: het Waterhuishoudingsplan). Voorts is als bijlage bij het bestemmingsplan "Westergouwe" de Waterparagraaf opgesteld. De woonwijk is waterstaatkundig in drie gebieden verdeeld. Deelgebied "Bolwerk" wordt samen met de naastliggende waterplas ondergebracht in een apart peilvak. Voorts wordt ook het deelgebied "Tuinen & Grachten" in een nieuw peilvak ondergebracht. De deelgebieden "Landelijk wonen" en de Groen-Blauwe zone blijven onderdeel uitmaken van het huidige peilvak F003.
    
    Vergunninghouder heeft op 15 december 2009 een aanvraag om een keurvergunning ingediend voor het plangebied Westergouwe. De aanvraag heeft betrekking op het dempen en graven van oppervlaktewater, de aanleg van oevers, duikers, bruggen, stuwen, een gemaal, uitlaten van regenwaterstelsels, het voeren van afwijkende waterpeilen alsmede de aan de hiervoor vermelde activiteiten verbonden werkzaamheden voor de realisatie van de nieuwe woonwijk Westergouwe en de Groen-Blauwe zone.
    
    Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft het college de gevraagde vergunning verleend en daaraan voorschriften verbonden (hierna: de vergunning).
    
    2.2. De Milieuvereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) van toepassing heeft geacht. Zij voert aan dat zij hierdoor in haar belang is geschaad, nu haar ten onrechte geen extra tijd is gegund om zo nodig extra beroepsgronden buiten de beroepstermijn in te dienen.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw, voor zover thans van belang, is afdeling 2 onder meer van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten.
    
    In bijlage II bij de Chw is onder A, nummer 14, vermeld het project "Zuidplaspolder", dat is gelegen in de driehoek tussen Rotterdam, Zoetermeer en Gouda en betrekking heeft op integrale gebiedsontwikkeling voor de functies wonen, werken, glas, groen, water en recreatie. Daarbij is voor de vindplaats van dit project verwezen naar het MIRT projectenboek 2009, p. 140, en de Nota Ruimte Uitvoeringsbudget 2007-2014 (hierna: de Nota), p. 30 en 31.
    
    2.2.2. In de Nota is de Zuidplaspolder omschreven als de droogmakerij tussen Rotterdam, Gouda en Zoetermeer waar voor de periode 2010-2020 onder meer zevenduizend woningen op het programma staan. Het MIRT projectenboek 2009 verwijst naar "Handboek kwaliteit Zuidplaspolder - Ruimtelijke en milieutechnische ambities en randvoorwaarden" uit 2008 waarin Westergouwe is opgenomen als bouwlocatie. Uit deze stukken kan worden afgeleid dat Westergouwe deel uitmaakt van het project Zuidplaspolder. De vergunning heeft derhalve betrekking op het project "Zuidplaspolder", vermeld in bijlage II van de Chw, onder A, nummer 14, zodat afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing is. Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.2.3. Ingevolge artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd. Aangezien in de vergunning niet is vermeld dat de Chw van toepassing is en niet aannemelijk is dat de Milieuvereniging anderszins wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen gronden meer kunnen worden aangevoerd en aangevuld, heeft de rechtbank aanleiding gezien om haar in de gelegenheid te stellen haar beroepsgronden buiten de daarvoor ingevolge de Chw geldende termijn aan te vullen. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat de Milieuvereniging op het punt van het aanvullen van de beroepsgronden in haar belangen is geschaad. Het betoog faalt ook op dit punt.
    
    2.3. De Milieuvereniging betoogt - kort samengevat - dat de rechtbank heeft miskend dat de Keur de vorm van de verleende vergunning, een zogeheten raamvergunning, niet kent, dat die vergunning onvoldoende concreet is en in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    2.3.1. De vergunning is gebaseerd op artikel 31 van de Keur. Daarin is bepaald dat het college van de in de Keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen ontheffing kan verlenen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze bepaling niet in de weg staat aan het verlenen van een raamvergunning. Daarbij is van belang dat in de toelichting op artikel 31 is vermeld dat onder ontheffing ook wordt begrepen raamvergunningen.
    
    Anders dan de Milieuvereniging betoogt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de vergunning onvoldoende concreet is en in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De bij de aanvraag ingediende tekeningen bevatten gedetailleerde informatie over onder meer de locatie en oppervlakte van watergangen, de aanleg van oevers, duikers, bruggen, automatische stuwen, een gemaal en andere kunstwerken alsmede de daaraan verbonden werkzaamheden. Voorts zijn bij de aanvraag de rapporten van Deltares en Grontmij van respectievelijk 11 november 2009 en 14 januari 2008 gevoegd met gedetailleerde informatie over het watersysteem in de nieuwbouwwijk Westergouwe. Gelet hierop heeft de rechtbank de aanvraag terecht dermate gedetailleerd geacht, dat het college op basis hiervan een raamvergunning met doelvoorschriften kon verlenen, waarin de toekomstige waterhuishoudkundige situatie van de woonwijk Westergouwe en de Groen-Blauwe zone is geregeld. Dat een aantal kunstwerken, zoals inlaatpompwerken en peil- en afvoerregelende stuwen, nog niet in detail op tekening zijn uitgewerkt, heeft de rechtbank terecht niet onaanvaardbaar geacht nu de aanleg van die werken maatwerk vergt waarbij de eisen afhankelijk zijn van de stand van de techniek op het moment van aanleg. De Milieuvereniging wordt niet gevolgd in haar stelling dat het aantal en de locaties van de kunstwerken in de Groen-Blauwe zone onbekend zijn, aangezien die wel degelijk op tekeningen bij de vergunning zijn aangeduid. Dat bij de vergunning geen tekeningen zijn gevoegd van de dwarsprofielen van watergangen, niet zijnde hoofdwatergangen, in die zone, is niet onaanvaardbaar, aangezien die dwarsprofielen moeten voldoen aan de standaardprofielen uit de legger en de tekeningen daarvan dienen te worden overgelegd aan het college als wordt overgegaan tot de aanleg van die watergangen.
    
    Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de inhoud van de vergunning voor de Milieuvereniging voldoende rechtszekerheid schept om de waterstaatkundige ontwikkeling van het gebied te volgen en zo nodig het college daarop aan te spreken. Daarbij is van belang dat aan de vergunning het voorschrift is verbonden dat voorafgaand aan het maken van alle in de raamvergunning genoemde werken, detailtekeningen van de desbetreffende kunstwerken ter goedkeuring moeten worden voorgelegd aan het college. Tevens is het voorschrift opgenomen dat alle wijzigingen van de in de vergunning omschreven werken of werkzaamheden schriftelijk ter goedkeuring aan het college dienen te worden voorgelegd en het college zo nodig zal eisen dat voor een wijziging een nieuwe vergunningaanvraag wordt ingediend. De Milieuvereniging kan tegen een nieuwe vergunning rechtsmiddelen aanwenden. Tot slot kan het college tegen het niet naleven van de aan de vergunning verbonden voorschriften, eventueel op verzoek van de Milieuvereniging, handhavend optreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. De Milieuvereniging betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat bij extreme regenval geen sprake zal zijn van afwenteling op nabijgelegen gebieden. De Milieuvereniging voert aan dat het college bij de verlening van de vergunning ten onrechte is uitgegaan van het Waterhuishoudingsplan dat is gebaseerd op het rapport "Watersysteem Westergouwe" van Nelen en Schuurmans Hydroinformatics van oktober 2005 waarin is geconcludeerd dat Westergouwe voldoende waterbergend vermogen heeft om bij extreme regenval het water te bergen. De Milieuvereniging voert aan, onder verwijzing naar het rapport van ir. L.A. van Duijl van 25 mei 2011, aangevuld op 3 en 5 oktober 2011 en 25 januari 2012, dat de aan het rapport van Nelen en Schuurmans ten grondslag liggende berekeningen onjuist zijn, omdat daarbij geen rekening is gehouden met de wateraanvoer van hoger liggende peilvakken voor berging in F003 en de doorvoer van dat water naar het peilvak van het gemaal Abraham Kroes. Dit extra water moet in peilvak F003 geborgen worden, terwijl de waterberging van dat peilvak aanzienlijk is verkleind omdat de verdwenen waterberging op de weilanden niet wordt gecompenseerd. Volgens de Milieuvereniging leidt dit tot afwenteling op nabijgelegen gebieden en is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op deze argumenten.
    
    2.4.1. In het rapport van Nelen en Schuurmans zijn op basis van waterhuishoudkundige eisen varianten op de waterkwantiteit en -kwaliteit beschreven en is aan de hand daarvan geadviseerd over het toekomstig watersysteem van Westergouwe. Ten behoeve van de toetsing van de waterkwantiteitseisen is een model opgesteld van de waterhuishouding van het peilgebied waarin Westergouwe is gepland. In het rapport is vermeld dat bij het opstellen van het Westergouwemodel gebruik is gemaakt van het bestaande hydrodynamische model van de Zuidplaspolder. Het Zuidplaspoldermodel is mede gebruikt om op polderschaal het systeemgedrag en de interactie tussen verschillende peilgebieden te analyseren, zoals de doorvoer van het ene gebied naar het andere. Anders dan de Milieuvereniging stelt, is derhalve wel degelijk rekening gehouden met de aanvoer van water uit bovenstrooms gelegen gebieden. De Milieuvereniging heeft met de door haar overgelegde rapporten van Van Duijl niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van Nelen en Schuurmans onjuistheden bevatten.
    
    Voorts wordt de Milieuvereniging niet gevolgd in haar betoog dat de beschikbare waterberging in peilgebied F003 afneemt. In verband met de realisatie van de woonwijk Westergouwe verdwijnen ter plaatse weilanden, maar Westergouwe wordt voorzien van een robuuste waterberging. De capaciteit van waterberging binnen het peilgebied F003 blijft gehandhaafd terwijl dat peilgebied kleiner wordt doordat de deelgebieden "Bolwerk" en "Tuinen & Grachten" daarvan geen deel meer uitmaken. Het peilgebied F003 wordt met twee automatische stuwen afgescheiden van het hoger gelegen deel van de Westergouwe, te weten de deelgebieden "Bolwerk" en "Tuinen & Grachten". In die deelgebieden wordt achter de automatische stuwen een robuust watersysteem aangelegd waarvoor met gebruikmaking van de vergunning veel waterberging wordt gegraven. De automatische stuwen sluiten bij hevige regenval deze gebieden af van peilgebied F003. Het hemelwater wordt binnen die gebieden vastgehouden en peilgebied F003 wordt daarbij niet belast. Na afloop van de regenperiode wordt het overtallige water vanuit de hoger gelegen deelgebieden gecontroleerd, niet meer dan 18 mm per dag, afgelaten op peilgebied F003. Verder is van belang dat een groot deel van de aanvoer van water uit hoger gelegen peilgebieden niet via de hoofdwatergangen van het peilgebied F003 wordt afgevoerd naar gemaal Abraham Kroes, maar via gemaal Zuidplas direct op de Ringvaart wordt uitgemalen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake zal zijn van afwenteling op nabijgelegen gebieden. Dat de rechtbank daarbij de argumenten van de Milieuvereniging niet expliciet heeft besproken, betekent, gelet op het voorgaande, niet dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. De Milieuvereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de stijging van waterpeil bij overstromingen in omliggende gebieden beperkt is en dat het college de risico's heeft onderkend en dat de nodige maatregelen zijn getroffen om de risico's te beperken. Volgens de Milieuvereniging wordt door de maaiveldverhoging in Westergouwe de beschikbare berging van het overstromingswater verkleind en neemt de overstromingsdiepte voor Moordrecht aanzienlijk toe met 10 tot 20 cm waardoor wel degelijk sprake is van afwenteling van waterproblemen op de omgeving. Voorts voert zij aan dat de rapporten van WL-Delft Hydraulics en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) uitgaan van onjuiste grondhoogtes voor Moordrecht.
    
    2.5.1. Westergouwe dient te worden opgehoogd om te voldoen aan de randvoorwaarde van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans: de minister van Infrastructuur en Milieu), dat de vloerpeilen van Westergouwe gelijk moeten zijn aan het gesimuleerde overstromingspeil om schade bij een eventuele overstroming zoveel mogelijk te voorkomen. In het rapport "Gevolgen van overstroming Zuidplaspolder, aanvullende berekeningen" van WL-Delft Hydraulics uit 2005 is geconcludeerd dat ten gevolge van de verhoging van het maaiveld in Westergouwe in geval van een dijkdoorbraak het waterpeil in lager gelegen peilvakken iets hoger kan worden, maar dat dit verschil beperkt is tot maximaal 10 tot 20 cm. Anders dan de Milieuvereniging stelt, kan dit niet worden aangemerkt als een aanzienlijk peilverschil. Daarbij is van belang dat dit verschil zich voordoet bij extreme overlast ten gevolge van een overstroming door een dijkdoorbraak en dat het risico van een overstroming als gevolg van een doorbraak van een dijk in de Zuidplaspolder wordt geschat op minder dan 1 op de 10.000 jaar. De Milieuvereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat de conclusie van WL-Delft Hydraulics onjuist is. Dat de in het rapport van WL-Delft Hydraulics gehanteerde gemiddelde grondhoogte voor Moordrecht niet gelijk is aan die in het advies van de StAB, is daarvoor geen reden nu de StAB tot nagenoeg hetzelfde verschil in waterpeil heeft geconcludeerd. Tot slot is in dit kader, anders dan de Milieuvereniging stelt, afwenteling van waterproblemen op de omgeving niet aan de orde nu het hier alleen gaat om een beschrijving van de extreme situatie van een dijkdoorbraak.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. De Milieuvereniging wordt evenmin gevolgd in haar betoog dat de vergunning in strijd is met het Programma van Eisen van de voormalige gemeente Moordrecht nu het de aanleg van een fietspad in een gedeelte van de Ecologische Hoofdstructuur mogelijk maakt. De thans voorliggende vergunning heeft echter alleen betrekking op de waterhuishoudkundige inrichting van Westergouwe en voorziet niet in de aanleg van een fietspad.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Jansen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012
    
    609.