ECLI:NL:RVS:2020:851, Raad van State, 25-03-2020, 201904016/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland een eerder aan Stichting CLOK verleende subsidie op nihil vastgesteld en het reeds uitbetaalde voorschot van € 10.400,00 teruggevorderd. Bij besluit van 18 juni 2009 heeft het college aan Stichting CLOK een subsidie verleend van maximaal € 13.000,00 voor activiteiten in het kader van het project "Meten = Weten, Uitvoering kwaliteitsscans op bedrijventerreinen in Zuid-Holland". Bij dit besluit is aan de stichting een voorschot verstrekt van € 10.400,00.

201904016/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Centrum voor Lokale OndernemersKringen
    (hierna: Stichting CLOK), gevestigd te Waddinxveen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 april 2019 in zaak nr. 18/6030 in het geding tussen:
    Stichting CLOK
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college een eerder aan Stichting CLOK verleende subsidie op nihil vastgesteld en het reeds uitbetaalde voorschot van € 10.400,00 teruggevorderd.
    Bij besluit van 27 juli 2018 heeft het college het door Stichting CLOK daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 april 2019 heeft de rechtbank het door Stichting CLOK daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Stichting CLOK hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2020, waar Stichting CLOK, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.S. Langejan, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Geschil
    1.    Bij besluit van 18 juni 2009 heeft het college aan Stichting CLOK een subsidie verleend van maximaal € 13.000,00 voor activiteiten in het kader van het project "Meten = Weten, Uitvoering kwaliteitsscans op bedrijventerreinen in Zuid-Holland". Bij dit besluit is aan de stichting een voorschot verstrekt van € 10.400,00. Bij het besluit van 16 januari 2018 heeft het college de subsidie op nihil vastgesteld, omdat Stichting CLOK niet heeft aangetoond dat de activiteiten daadwerkelijk hebben plaatsgevonden en zij niet heeft voldaan aan de verplichting om tijdig een aanvraag tot vaststelling van de subsidie in te dienen en wijzigingen te melden. Bij hetzelfde besluit heeft het college besloten het eerder verstrekte voorschot terug te vorderen.
    2.    In deze zaak gaat het over de vraag of het college bij het besluit van 16 januari 2018 nog bevoegd was de subsidie op nihil vast te stellen en het bewuste voorschot terug te vorderen. Volgens Stichting CLOK is de termijn daarvoor verjaard. Zij heeft geen inhoudelijke argumenten aangevoerd tegen de vaststelling op nihil.
        Oordeel van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat ingevolge artikel 4:57, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) terugvordering niet meer mogelijk is als vijf jaren zijn verstreken na de vaststelling van de subsidie. Volgens de rechtbank is in dit geval geen sprake van overschrijding van die verjaringstermijn, omdat het college de ambtshalve vaststelling van de subsidie en de terugvordering in het besluit van 16 januari 2018 heeft gecombineerd. Aan de ter zitting ingenomen stelling van Stichting CLOK dat er voor wat betreft de verjaringstermijn een parallel bestaat met de voorlopige aanslag in het belastingrecht, is de rechtbank voorbijgegaan nu het hier een subsidierelatie en geen belastingaanslag betreft.
    4.    De rechtbank heeft verder overwogen dat de bevoegdheid tot terugvordering een discretionaire bevoegdheid is en dat zich in dit geval geen omstandigheden voordoen die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om van terugvordering af te zien. Het college heeft het belang dat publieke middelen op de juiste wijze worden besteed in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van Stichting CLOK bij de financiële gevolgen van de terugvordering, aldus de rechtbank.
        Gronden van het hoger beroep
    5.    Stichting CLOK betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de subsidievaststelling te laat heeft plaatsgevonden, zodat terugvordering ook niet meer mogelijk was. Volgens de stichting moest de ambtshalve vaststelling op grond van artikel 21 van de Algemene Subsidieverordening Zuid-Holland binnen één jaar na de subsidieverlening gebeuren.
        Voor zover zij daarin niet wordt gevolgd, betoogt Stichting CLOK dat het college in ieder geval niet meer de bevoegdheid heeft om een subsidie op een lager bedrag dan het verleende voorschot vast te stellen, dan wel het verstrekte voorschot terug te vorderen, indien vijf jaren zijn verstreken na de subsidieverlening. Voor die termijn heeft zij aansluiting gezocht bij de belastingwetgeving, omdat de besluitvorming over subsidies en belastingaanslagen veel overeenkomsten kent. Indien geen verjaringstermijn zou gelden voor het vaststellen en terugvorderen van een subsidie, leidt dat bovendien tot rechtsonzekerheid en willekeur, aldus de stichting.
        Stichting CLOK voert ten slotte aan dat de vordering wegens onverschuldigde betaling die het college eventueel zou kunnen hebben als gevolg van het uitbetaalde voorschot, op grond van het civiele recht al is verjaard.
        Wettelijk kader
    6.    Artikel 4:44 van de Awb luidt:
    "1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, dient de subsidie-ontvanger na afloop van de activiteiten of het tijdvak waarvoor de subsidie is verleend een aanvraag tot vaststelling van de subsidie in […].
    2. Indien bij wettelijk voorschrift geen termijn is bepaald, wordt de aanvraag tot vaststelling ingediend binnen een bij de subsidieverlening te bepalen termijn.
    3. Indien voor de indiening van de aanvraag tot vaststelling geen termijn is bepaald of de aanvraag na afloop van de daarvoor bepaalde termijn niet is ingediend kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger een termijn stellen binnen welke de aanvraag moet zijn ingediend.
    4. Indien na afloop van deze termijn geen aanvraag is ingediend, kan de subsidie ambtshalve worden vastgesteld."
        Artikel 4:57 luidt:
    "1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    2-3. […].
    4. Terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot vindt niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld […] vijf jaren zijn verstreken."
        Artikel 21 van de Algemene subsidieverordening Zuid-Holland luidt:
    "Gedeputeerde Staten kunnen, indien bij de subsidieverlening niet anders is bepaald, de subsidie ambtshalve vaststellen na verloop van één jaar na de subsidieverlening."
        Artikel 43 luidt:
    "Gedeputeerde Staten beslissen uiterlijk 13 weken na ontvangst van een aanvraag tot subsidievaststelling."
        Beoordeling van het hoger beroep
    7.    In het besluit van 18 juni 2009 is vermeld dat Stichting CLOK de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend uiterlijk op 31 december 2009 moet hebben uitgevoerd en binnen 26 weken na afloop van het project een aanvraag tot subsidievaststelling moet indienen. Bij besluit van 1 februari 2010 heeft het college die termijn verlengd tot 31 december 2010. Stichting CLOK heeft binnen die termijn geen aanvraag tot subsidievaststelling ingediend.
        Vervolgens heeft het college bij brief van 30 mei 2017 een nieuwe termijn gesteld waarbinnen de aanvraag tot subsidievaststelling moest zijn ingediend. Omdat Stichting CLOK ook binnen die termijn, te weten vier weken na verzending van die brief, geen aanvraag tot subsidievaststelling had ingediend, heeft het college bij het besluit van 16 januari 2018 de subsidie ambtshalve vastgesteld.
        Deze handelwijze is overeenkomstig artikel 4:44 van de Awb. Deze bepaling kent geen termijn waarbinnen de ambtshalve vaststelling moet plaatsvinden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de termijnen die de belastingwetgeving kent hier niet van toepassing zijn. Anders dan Stichting CLOK betoogt, heeft het college evenmin in strijd met de Algemene subsidieverordening gehandeld. Aangezien er geen aanvraag tot subsidievaststelling was gedaan, mist artikel 43 toepassing. Artikel 21 bevat geen verplichting voor het college. Bovendien was bij de subsidieverlening bepaald dat Stichting CLOK een aanvraag tot subsidievaststelling zou indienen, zodat deze bepaling evenmin op deze situatie ziet.
        De conclusie is dat het college bevoegd was bij het besluit van 16 januari 2018 de subsidie ambtshalve vast te stellen. Daarbij is van belang dat de vaststelling van de subsidie het sluitstuk is binnen het subsidiestelsel.
        Het betoog faalt in zoverre.
    8.    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat de vijfjaarstermijn genoemd in artikel 4:57, vierde lid, van de Awb pas ingaat op het moment dat de subsidie is vastgesteld en dat, daarvan uitgaande, het op dezelfde datum genomen besluit tot terugvordering van het uitbetaalde voorschot tijdig is. Hetgeen Stichting CLOK aanvoert over de civielrechtelijke verjaring van de vordering gaat niet op, omdat de vordering zijn grondslag vindt in het publiekrecht en pas is ontstaan op het moment van de vaststelling van de subsidie op nihil.
        Het betoog faalt in zoverre eveneens.
    9.    Vervolgens dient de door Stichting CLOK opgeworpen vraag te worden beantwoord of de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat het college de subsidie op een lager bedrag dan het verleende voorschot heeft vastgesteld, met een terugvordering tot gevolg. Anders dan de rechtbank, beantwoordt de Afdeling die vraag in dit geval bevestigend.
        Daartoe is redengevend dat in dit geval het college, nadat de termijn voor het doen van een aanvraag tot subsidievaststelling op 31 december 2010 was verlopen, heeft gewacht tot 30 mei 2017 voordat het een nieuwe termijn als bedoeld in artikel 4:44, derde lid, van de Awb heeft gesteld. De gemachtigde van het college heeft ter zitting geen goede verklaring kunnen geven voor dit stilzitten, anders dan dat het niet de schoonheidsprijs verdient. Ter zitting heeft de gemachtigde van Stichting CLOK, die sinds 2015 penningmeester van de stichting is, desgevraagd verklaard dat de stichting in de veronderstelling verkeerde dat, nu het voorschot was besteed, het daarmee in orde was. Toen de stichting de brief van 30 mei 2017 ontving, waren de benodigde stukken uit de jaren 2009 en 2010 niet meer voorhanden en was de stichting derhalve niet meer in de gelegenheid uit te leggen hoe het voorschot precies was besteed, aldus de gemachtigde van Stichting CLOK.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1484, moeten burgers en instanties in het algemeen erop bedacht zijn dat men ten minste vijf jaar kan zijn gehouden bewijs te leveren van bepaalde rechtsfeiten en daarbij over relevante gegevens en bescheiden moet kunnen beschikken. De verjarings- en vervaltermijnen strekken er in ieder geval toe te voorkomen dat burgers en instanties worden gedwongen om bewijsmiddelen tot in lengte van jaren te bewaren. Dat is ook de gedachte achter de door de wetgever in het civiele recht opgenomen verjarings- en vervaltermijnen, zoals neergelegd in de artikelen 3:307-311 van het Burgerlijk Wetboek.
        Gelet op de hiervoor geschetste gang van zaken, valt Stichting CLOK weliswaar aan te rekenen dat zij niet uiterlijk 31 december 2010 een aanvraag tot subsidievaststelling heeft gedaan, maar heeft uiteindelijk het uitzonderlijk lange stilzitten van het college ervoor gezorgd dat de stichting thans in bewijsnood verkeert. Het is niet redelijk de gevolgen daarvan volledig voor rekening van Stichting CLOK te laten komen. Het beginsel van de rechtszekerheid brengt mee dat in dit geval het risico van bewijsnood aan het college moet worden toegerekend. De conclusie is daarom dat het college in dit geval de subsidie niet ambtshalve mocht vaststellen op een lager bedrag dan het verleende voorschot.
        Het betoog slaagt in zoverre.
        Eindoordeel
    10.    Het college mocht, bij gebreke van een aanvraag daartoe, bij het besluit van 16 januari 2018 de subsidie ambtshalve vaststellen. Het beginsel van de rechtszekerheid brengt in dit geval echter mee dat die vaststelling niet lager mocht zijn dan het verleende voorschot. Dit betekent dat aan de terugvordering de grondslag is komen te ontvallen.
    11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 juli 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met het beginsel van de rechtszekerheid voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 16 januari 2018 te herroepen, de subsidie vast te stellen op € 10.400,00 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    12.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 april 2019 in zaak nr. 18/6030;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 27 juli 2018, kenmerk PZH-2018-657286105 DOS-2009-0003506;
    V.    herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 16 januari 2018, kenmerk PZH-2018-634382670 DOS-2009-0003506;
    VI.    bepaalt dat de subsidie wordt vastgesteld op € 10.400,00;
    VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Stichting Centrum voor Lokale OndernemersKringen het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
    611.