ECLI:NL:RVS:2012:BX3229, Raad van State, 01-08-2012, 201104208/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2011 heeft de staatssecretaris aan De Ingensche Waarden B.V. een vergunning verleend als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) voor het bergen van verontreinigde baggerspecie in de ontgrondingenplas de "Ingensche Waarden" aan de linkeroever van de rivier de Neder-Rijn tussen kilometerraai 915.500 en 917.500 in de gemeente Buren. Dit besluit is op 24 februari 2011 ter inzage gelegd.

201104208/1/A4.
      Datum uitspraak: 1 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Ingensche Waarden B.V., gevestigd te Sint-Michielsgestel,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 februari 2011 heeft de staatssecretaris aan De Ingensche Waarden B.V. een vergunning verleend als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) voor het bergen van verontreinigde baggerspecie in de ontgrondingenplas de "Ingensche Waarden" aan de linkeroever van de rivier de Neder-Rijn tussen kilometerraai 915.500 en 917.500 in de gemeente Buren. Dit besluit is op 24 februari 2011 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft De Ingensche Waarden B.V. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2011, beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Ingensche Waarden B.V. en de staatssecretaris hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op 14 juni 2012 ter zitting vanwege de onderlinge samenhang gevoegd behandeld met zaak nr. 201104049/1/A4, waar De Ingensche Waarden B.V., vertegenwoordigd door D. van Waning, G. van Waning, en mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.C.M. Keijser-Vermeulen, ing. M.A. Wilkens en ing. E.J. de Boer, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    2. Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Invoeringswet Waterwet blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van paragraaf 6.2 van de Waterwet van toepassing ten aanzien van de voorbereiding en vaststelling van een besluit op een voor die inwerkingtreding ingediende aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wvo.
    
    Nu de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van paragraaf 6.2 van de Waterwet, worden in deze uitspraak de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Waterwet werden gewijzigd.
    
    Intrekking beroepsgrond
    
    2.2. De Ingensche Waarden B.V. heeft haar beroepsgrond over vergunningvoorschrift 4, waarin is bepaald op welke wijze moet worden gestort, ingetrokken.
    
    Toetsingskader
    
    2.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, van de Wvo en het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, Wvo is het verboden zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigde of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, in oppervlaktewateren te brengen.
    
    Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
    
    Ingevolge artikel 7, vijfde lid, zijn met betrekking tot een vergunning als de onderhavige onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
    
    Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Uit het tweede en derde lid volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt de staatssecretaris een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Vergunningvoorschrift 2 - Aanbrengen isolatielaag op putbodem
    
    2.4. In vergunningvoorschrift 2.1. is bepaald dat de nulsituatie van de waterbodemkwaliteit dient te worden vastgesteld voordat de ontgrondingenplas kan worden ingericht als stortplaats. Het onderzoek naar de kwaliteit van de waterbodem dient te voldoen aan de NEN5720. De rapportage dient als onderdeel van het werkplan te worden opgenomen; het onderzoek mag maximaal 2 jaar oud zijn.
    
    2.4.1. De Ingensche Waarden B.V. betoogt dat niet duidelijk is wat in voorschrift 2.1. wordt bedoeld met de nulsituatie. Indien hiermee de actuele situatie wordt bedoeld, is dit voorschrift voor haar in zoverre niet bezwarend. Zij stelt dat dit voorschrift onuitvoerbaar is indien hiermee de situatie wordt bedoeld vóór inspoeling door de Rijn respectievelijk vóór toepassing van baggerspecie onder het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk).
    
    De Ingensche Waarden B.V. betoogt verder dat in voorschrift 2.1. ten onrechte is voorgeschreven dat de voormalige zandwinput eerst als stortplaats mag worden ingericht, nadat de nulsituatie van de waterbodemkwaliteit is vastgesteld. Daartoe voert zij aan dat dit voorschrift eraan voorbij gaat dat de voormalige zandwinput op dit moment al zodanig is ingericht dat met behulp van de daarin aanwezige installaties baggerspecie op de waterbodem kan worden gebracht. Dit voorschrift moet volgens haar dan ook worden gewijzigd in die zin dat baggerspecie op grond van de Wvo-vergunning mag worden gestort, nadat de nulsituatie van de waterbodemkwaliteit, als door haar bedoeld, is vastgesteld.
    
    2.4.2. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat met de nulsituatie de actuele situatie, derhalve de situatie na inspoeling van de Rijn respectievelijk na toepassing van baggerspecie onder het Bbk, is bedoeld. Verder is ter zitting gebleken dat de nulsituatie slechts eenmalig hoeft te worden vastgesteld en dat deze vaststelling volgens de staatssecretaris reeds heeft plaatsgevonden, zodat kan worden geconcludeerd dat aan vergunningvoorschrift 2.1. is voldaan. Onder die omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris dat voorschrift niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Vergunningvoorschrift 3 - Acceptatie baggerspecie in depot
    
    2.5. In vergunningvoorschrift 3.2. is bepaald dat de te storten baggerspecie moet voldoen aan de acceptatiecriteria zoals genoemd in bijlage 2 van deze vergunning.
    
    In bijlage 2, behorende bij het bestreden besluit, is ten aanzien van nikkel een acceptatiecriterium van 210 mg/kg ds genoemd en ten aanzien van polychloorbifenylen (hierna: PCB) voor de som PCB 7 een acceptatiecriterium van 1,0 mg/kg ds.
    
    2.5.1. De Ingensche Waarden B.V. betoogt dat de vergunde concentraties nikkel en PCB in bijlage 2 bij het bestreden besluit ten onrechte lager zijn dan is aangevraagd. Zij stelt dat bij andere baggerspeciedepots, waarvan enkele eveneens zijn gelegen in uiterwaarden die zijn aangewezen als Natura 2000-gebied, voor zowel nikkel als PCB hogere acceptatiegrenzen zijn vergund. De Ingensche Waarden B.V. betoogt in dat verband voorts dat de staatssecretaris bij het bepalen van de acceptatiegrens voor nikkel ten onrechte is uitgegaan van het gemiddeld achtergrondniveau voor zwevend stof dat de afgelopen tien jaar bij Lobith is gemeten. Zij stelt dat met behulp van dat achtergrondniveau geen betrouwbare inschatting kan worden gegeven van de concentratie nikkel die ter plaatse van de ontgrondingenplas zonder nadelige gevolgen voor de waterkwaliteit en organismen kan worden toegestaan. Volgens De Ingensche Waarden B.V. heeft haar adviseur, stichting Deltares, mogelijkheden aangereikt om het achtergrondniveau voor zwevend stof op een meer realistische aanname te baseren.
    
    2.5.2. De staatssecretaris stelt dat voor de vaststelling van de achtergrondconcentraties is uitgegaan van de meetgegevens die zijn verzameld op de monitoringslocatie van Rijkswaterstaat nabij Lobith, omdat voor de ontgrondingenplas niet voldoende en betrouwbare informatie over die concentraties beschikbaar is. De staatssecretaris stelt verder dat in het verslag van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening van 4 juli 2007 (hierna: deskundigenbericht), dat is opgesteld in de procedure met betrekking tot een eerder op de aanvraag genomen besluit, ten aanzien van het gebruik van de monitoringslocatie Lobith is vermeld dat de gegevens over de achtergrondwaarden van de waterkwaliteit op deze locatie voldoende representatief zijn ter plaatse van het lozingspunt. Daarnaast stelt hij dat de door Deltares voorgestelde alternatieven betrekking hebben op de wijze waarop in de modelberekeningen met de achtergrondwaarden wordt omgegaan, en niet zijn gericht op het vaststellen van andere achtergrondwaarden. Wat betreft de vergelijking met andere baggerspeciedepots, stelt de staatssecretaris dat de vergunning voor het depot Kaliwaal, waar De Ingensche Waarden B.V. naar verwijst, in 2007 is verleend, zodat een ander toetsingskader van toepassing was.
    
    2.5.3. De enkele omstandigheid dat bij het bestreden besluit ten aanzien van nikkel en PCB lagere waarden zijn vergund dan was aangevraagd, betekent niet dat het bestreden besluit in strijd met enige rechtsregel is. Voorts heeft de staatssecretaris gelet op het voorgaande deugdelijk gemotiveerd waarom hij bij het bepalen van de acceptatiegrens van nikkel is uitgegaan van het gemiddeld achtergrondniveau voor zwevend stof bij Lobith. De Afdeling ziet in hetgeen De Ingensche Waarden B.V. naar voren heeft gebracht omtrent andere mogelijkheden om het achtergrondniveau vast te stellen, geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het door het deskundigenbericht bevestigde standpunt dat het achtergrondniveau bij Lobith voldoende representatief is voor de "Ingensche Waarden". De stelling dat bij andere depots voor zowel nikkel als PCB ruimere acceptatiecriteria zijn vergund kan niet tot het daarmee beoogde doel leiden, reeds omdat De Ingensche Waarden B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich een voor het recht gelijk geval voordoet.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Vergunningvoorschrift 6 - Monitoring
    
    2.6. In vergunningvoorschrift 6.1. is bepaald dat voorafgaand, tijdens en na afronding van de stortactiviteiten monitoring dient plaats te vinden, gericht op het in beeld brengen van de beïnvloeding van de kwaliteit van het oppervlaktewater.
    
    In vergunningvoorschrift 6.6. is bepaald dat de monitoring door een erkend en onafhankelijk adviesbureau dient te worden uitgevoerd.
    
    2.6.1. De Ingensche Waarden B.V. betoogt dat vergunningvoorschrift 6 ten onrechte met zich brengt dat bij de stort van baggerspecie volcontinu een erkend en onafhankelijk adviseur aanwezig dient te zijn. Volgens haar bestaat daarvoor geen aanleiding nu zij de stort van baggerspecie sinds oktober 2009 tot tevredenheid van de door de staatssecretaris aangestelde toezichthouder zelf monitort.
    
    2.6.2. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat mede gelet op de belangen van derden bij de monitoring van de effecten op de omgeving een zekere mate van onafhankelijkheid moet worden gewaarborgd. De staatssecretaris stelt dat hiervoor niet volcontinu een erkend en onafhankelijk adviseur bij de stort van baggerspecie aanwezig hoeft te zijn, omdat de momenten waarop de inzet van een adviseur nodig is, afhankelijk zijn van de opzet van de monitoring, die door De Ingensche Waarden B.V. zelf wordt bepaald in het monitoringsplan.
    
    2.6.3. Gezien de tekst van vergunningvoorschrift 6 en de daarop door de staatssecretaris in het verweerschrift en ter zitting gegeven toelichting, is het, anders dan De Ingensche Waarden B.V. betoogt, niet noodzakelijk dat voortdurend een erkend en onafhankelijk adviseur bij de stortactiviteiten aanwezig is. In het monitoringsplan, over de inhoud waarvan op dit moment nog overleg plaatsvindt, zal een nadere invulling worden gegeven aan de voorwaarden waaronder de monitoring dient te geschieden. De aanwezigheid van de adviseur is afhankelijk van die invulling, maar een voortdurende aanwezigheid is in ieder geval niet vereist. Gelet hierop is in hetgeen De Ingensche Waarden B.V. heeft aangevoerd geen grond gelegen voor het oordeel dat de staatssecretaris voorschrift 6 niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    2.7. Het beroep is ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2012
    
    457-684.