ECLI:NL:RVS:2016:3489, Raad van State, 28-12-2016, 201601935/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2015, kenmerk 2015/0287130, en bij besluit van 1 december 2015, kenmerk 2015/0390125, heeft het college de vergunningaanvragen voor het oprichten van een bioraffinage-installatie op een ongenummerd perceel aan de Ruiterweg te Groenlo, buiten behandeling gelaten.

201601935/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 december 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RMS Nederland B.V. (hierna: RMS), gevestigd te Lichtenvoorde, gemeente Oost Gelre,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 september 2015, kenmerk 2015/0287130, en bij besluit van 1 december 2015, kenmerk 2015/0390125, heeft het college de vergunningaanvragen voor het oprichten van een bioraffinage-installatie op een ongenummerd perceel aan de Ruiterweg te Groenlo, buiten behandeling gelaten.
    
    Bij besluit van 2 februari 2016, kenmerk 2016/0033716, heeft het college de door RMS hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 22 september 2015 en 1 december 2015 in stand gelaten.
    
    Tegen dit besluit heeft RMS beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2016, waar RMS, vertegenwoordigd door `[gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.G. Bos en drs. G. Wijnsma, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Op 2 april 2015 heeft RMS een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) bij het college van gedeputeerde staten van Gelderland ingediend voor het oprichten van een bioraffinage-installatie op een ongenummerd perceel aan de Ruiterweg te Groenlo. Op 30 juni 2015 heeft RMS een gelijkluidende aanvraag ingediend bij het college van gedeputeerde staten van Overijssel. Omdat het aangevraagde project leidt tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats in Gelderse en Overijsselse Natura 2000-gebieden, is bij beide vergunningaanvragen een passende beoordeling gemaakt. In deze beoordelingen is vermeld dat de depositietoename vanwege de gewenste bedrijfssituatie wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van gehele of gedeeltelijke beëindiging van milieuvergunningplichtige activiteiten bij verschillende agrarische bedrijven.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft de bij hem ingediende aanvraag overgedragen aan het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
    
    Bij brieven van na 1 juli 2015 heeft het college aan RMS medegedeeld dat de vergunningaanvragen vanwege het ontbreken van een aantal gegevens en bescheiden niet vóór 1 juli 2015 compleet en vergunbaar waren. De aanvragen vallen volgens het college daarom niet onder de werking van het overgangsrecht van artikel 67a van de Nbw 1998. Volgens het college is derhalve het recht van toepassing zoals dat geldt sinds de inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof) op 1 juli 2015. Het college heeft RMS in de gelegenheid gesteld om de aanvragen te voorzien van een nieuwe onderbouwing die in overeenstemming is met de op 1 juli 2015 gewijzigde regels van de Nbw 1998, inhoudende dat voor het aangevraagde project ontwikkelingsruimte nodig is. De gevraagde nieuwe onderbouwing is niet binnen de gestelde termijn overgelegd. Het college heeft de aanvraag van 30 juni 2015 bij besluit van 22 september 2015 en de aanvraag van 2 april 2015 bij besluit van 1 december 2015 daarom op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) buiten behandeling gelaten. Vervolgens zijn voornoemde besluiten door het college bij het besluit op bezwaar van 2 februari 2016 in stand gelaten. Volgens RMS heeft het college haar bezwaren ten onrechte ongegrond verklaard.
    
    Inhoudelijk
    
    2. RMS betoogt dat het college niet had mogen besluiten de vergunningaanvragen niet te behandelen. Volgens RMS gaat het college ten onrechte ervan uit dat de vergunningaanvragen niet onder de werking van het overgangsrecht van artikel 67a van de Nbw 1998 vallen.
    
    Daartoe voert zij aan dat de vergunningaanvragen vóór 1 juli 2015 zijn ingediend en de voor die datum verstrekte gegevens en bescheiden voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvragen. De aanvragen bevatten immers een beschrijving van de gewenste bedrijfsopzet, depositieberekeningen en informatie over de saldo-gevende bedrijven in verband met externe saldering. Dat volgens het college nog aanvullende stukken benodigd zijn om de in de aanvraag verstrekte gegevens te kunnen controleren, betekent volgens RMS niet dat de aanvragen niet voldoende gegevens en bescheiden bevatten voor de beoordeling daarvan. Volgens RMS heeft het college ook een eigen onderzoeksplicht in het kader van de voorbereiding van een besluit op een aanvraag.
    
    Voorts voert RMS aan dat indien de verstrekte gegevens en bescheiden niet voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvragen, zij in de gelegenheid had moeten worden gesteld om de beide aanvragen aan te vullen met de veronderstelde ontbrekende gegevens. De aanvragen hadden volgens RMS ook in dat geval moeten worden beoordeeld met toepassing van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof) op 1 juli 2015, op grond waarvan externe saldering was toegestaan.
    
    2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunningaanvragen van RMS niet onder de werking van het overgangsrecht van artikel 67a van de Nbw 1998 vallen, omdat de vergunningaanvragen niet vóór 1 juli 2015 compleet en vergunbaar waren. Voorts gaat het college uit van de opvatting dat omdat in dit geval niet aan alle voorwaarden van het algemene overgangsrecht in artikel 67a wordt voldaan, tevens de overgangsbepaling omtrent externe saldering in artikel 19km, vierde lid, van Nbw 1998 niet van toepassing is. RMS is daarom in de gelegenheid gesteld om de aanvragen te voorzien van een nieuwe onderbouwing die in overeenstemming is met de op 1 juli 2015 gewijzigde regels van de Nbw 1998 op grond waarvan volgens het college externe saldering niet meer is toegestaan. Nu de gevraagde nieuwe onderbouwing niet binnen de gestelde termijn is overgelegd, mochten de aanvragen op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling worden gelaten, aldus het college.
    
    2.2. Artikel 4:5 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    Artikel 67a van de Nbw 1998 bepaalt, voor zover van belang, dat de artikelen 19km, 19kn en 19ko niet van toepassing zijn op projecten die stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaken indien:
    
    - voor het project voor het tijdstip van inwerkingtreding van het programma een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, in voorbereiding is bij het desbetreffende bestuursorgaan;
    
    - de voor het nemen van het desbetreffende besluit beschikbare gegevens en bescheiden naar het oordeel van het desbetreffende bestuursorgaan voldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van het desbetreffende besluit en bovendien, ingeval het besluit betrekking heeft op een project als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, een volledige passende beoordeling als bedoeld in dat artikellid is gemaakt;
    
    - degene die het desbetreffende project zal realiseren een tijdige uitvoering heeft verzekerd van de maatregelen die in het kader van de realisering van het project worden getroffen om te verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast als gevolg van het project.
    
    Artikel 19km, derde lid, bepaalt dat voor een project dat of een andere handeling die betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer en stikstofdepositie veroorzaakt op een in het programma opgenomen Natura 2000-gebied wordt een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet verleend op grond van het feit dat onmiddellijk of in verband met dit project of deze andere handeling een afname van de stikstofdepositie plaatsvindt als gevolg van de beëindiging of beperking van een of meer bepaalde andere handelingen buiten die inrichting.
    
    Het vierde lid bepaalt dat het derde lid niet van toepassing is op een besluit op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, die is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van het derde lid.
    
    2.3. De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de aanvragen onder de werking van het overgangsrecht van artikel 67a van de Nbw 1998 vallen.
    
    Vast staat dat beide aanvragen zijn ingediend vóór 1 juli 2015. Derhalve was voor het tijdstip van inwerkingtreding van het programma een besluit als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, van de Nbw 1998 in voorbereiding bij het desbetreffende bestuursorgaan, zodat is voldaan aan de voorwaarde onder het eerste gedachtestreepje van artikel 67a van de Nbw 1998.
    
    Als tweede voorwaarde stelt artikel 67a van de Nbw dat de voor het nemen van het desbetreffende besluit beschikbare gegevens en bescheiden naar het oordeel van het college voldoende dienen te zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Voorts dient ingeval het besluit betrekking heeft op een project als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, een volledige passende beoordeling als bedoeld in dat artikellid te zijn gemaakt. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunningaanvragen niet aan deze voorwaarde van artikel 67a van de Nbw 1998 voldoen, omdat in beide aanvragen diverse voor de beoordeling benodigde gegevens en bescheiden ontbreken, waaronder overeenkomsten tussen saldogevende bedrijven en RMS en milieuvergunningen met bijbehorende tekeningen van bepaalde saldogevende bedrijven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Nu de beschikbare gegevens en bescheiden naar het oordeel van het college niet voor 1 juli 2015 voldoende waren voor de beoordeling van de aanvragen, heeft dit tot gevolg dat het in artikel 67a van de Nbw 1998 opgenomen overgangsrecht niet op de aanvragen van RMS van toepassing is. Gelet hierop zijn bij de beoordeling van de vergunningaanvragen de artikelen 19km, 19kn en 19ko van de Nbw 1998 van toepassing.
    
    2.4. Bij de beoordeling van de aanvragen is het college uitgegaan van de opvatting dat indien het overgangsrecht van artikel 67a van de Nbw 1998 niet van toepassing is, de overgangsbepaling van artikel 19km, vierde lid, evenmin van toepassing is. Volgens het college kan aan RMS daarom geen vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 worden verleend waarbij met toepassing van externe saldering is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden niet zullen worden aangetast als gevolg van het project. Naar het oordeel van de Afdeling gaat het college in zoverre uit van een onjuiste rechtsopvatting. De vraag of aan de voorwaarden in artikel 67a wordt voldaan gaat vooraf aan de vraag of artikel 19km, vierde lid, van toepassing is, maar indien artikel 67a niet van toepassing is, dan is onder andere artikel 19km juist wel van toepassing op het nog te nemen besluit. Artikel 19km, vierde lid, bepaalt dat het verbod op externe saldering zoals opgenomen in het derde lid niet van toepassing is op een besluit op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, die is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van het derde lid. In tegenstelling tot artikel 67a van de Nbw 1998 vereist artikel 19km, vierde lid, niet dat een aanvraag om een vergunning vóór 1 juli 2015 compleet is. Op grond van artikel 19km, vierde lid, is het dus mogelijk dat een vóór 1 juli 2015 ingediende aanvraag na 1 juli 2015 wordt aangevuld met gegevens en bescheiden die nodig zijn om de vergunning te kunnen verlenen met toepassing van externe saldering.
    
    De Afdeling stelt vast dat RMS de aanvragen binnen de door het college gestelde termijnen heeft aangevuld met aanvullende gegevens en bescheiden. Het college heeft gemeend de aanvragen met deze aanvullende gegevens en bescheiden niet in behandeling te kunnen nemen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen had het college evenwel met inachtneming van de overgelegde aanvullende gegevens en bescheiden moeten bezien of vergunningverlening op grond van artikel 19km, vierde lid, mogelijk was. Het college heeft derhalve niet vanwege het ontbreken van een nieuwe onderbouwing inhoudende dat voor het aangevraagde project ontwikkelingsruimte nodig is, de vergunningaanvragen van 2 april 2015 en 30 juni 2015 op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling kunnen laten.
    
    Conclusie
    
    3. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 4:5 van de Awb te worden vernietigd. De vernietiging heeft tot gevolg dat met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te worden genomen. De Afdeling wijst erop dat het college met het oog op de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming op 1 januari 2017 onder andere dient te bezien of het na die datum nog bevoegd is een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    4. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    In het proceskostenformulier zijn reiskosten opgevoerd die zijn gemaakt door rechtsbijstandverlener ing. B.H. Wopereis. De reiskosten van een rechtsbijstandverlener zijn reeds verdisconteerd in de forfaitaire vergoeding die wordt toegekend naar aanleiding van de gemaakte kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten komen daarom niet apart voor vergoeding in aanmerking.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 2 februari 2016, kenmerk 2016/0033716;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RMS Nederland B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RMS Nederland B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Reichardt
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
    
    772.