ECLI:NL:RVS:2015:2881, Raad van State, 16-09-2015, 201501067/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2013 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.

201501067/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 september 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2014 in zaak nr. 14/2040 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 oktober 2013 heeft het college aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.
    
    Bij besluit van 3 februari 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. Matadien, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Rolle, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    Ingevolge artikel 5:46, tweede lid, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Huisvestingsverordening stadsregio Rotterdam 2006 (hierna: de Huisvestingsverordening) kan het college van burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de hoogte van de bestuurlijke boete overeenkomstig het bepaalde in bijlage 2 bepaald.
    
    Ingevolge bijlage 2 bedraagt de bestuurlijke boete voor een eerste overtreding van artikel 30, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet bij niet-bedrijfsmatige exploitatie € 4.000,00 en bij bedrijfsmatige exploitatie € 8.000,00.
    
    2. Het college heeft aan de oplegging van de bestuurlijke boete ten grondslag gelegd dat uit een inspectie op 1 augustus 2013 in de woning van [appellant] is gebleken dat hij zijn woning door middel van kamerverhuur in gebruik heeft gegeven aan drie personen die niet tot zijn huishouden behoren. Nu [appellant] geen vergunning had om de zelfstandige woonruimte om te zetten in een onzelfstandige woonruimte, heeft hij volgens het college in strijd met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet gehandeld. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb niet is gebleken en er derhalve geen aanleiding is om de hoogte van de bestuurlijke boete te matigen.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat niet is gebleken dat hem geen verwijt valt te maken van de overtreding, heeft miskend dat hij alles heeft gedaan om een met artikel 30 van de Huisvestingswet strijdige situatie te voorkomen. [appellant] voert aan dat de derde huurder zich bij de gemeente heeft gemeld om zich op zijn adres te laten registreren en dat een inspecteur van de gemeentelijke basisadministratie vervolgens tijdens een controle de uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan welke bij hem de verwachting heeft gewekt dat er geen probleem was en dat inschrijving en verhuur mogelijk was. Als gevolg van deze goedkeuring is volgens [appellant] een illegale situatie ontstaan.
    
    3.1. De overtreding staat vast indien aan de materiële voorwaarden van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is voldaan, hetgeen in dit geval zo is. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat hem ter zake van de overtreding geen verwijt valt te maken, zal hij dit aannemelijk moeten maken. [appellant] is daar met het door hem gedane beroep op het vertrouwensbeginsel niet in geslaagd. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 27 juni 2012, in zaak nr. 201109458/1/R1), nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    Volgens een uitdraai ‘Ketensysteem Pand en Persoon’ heeft een inspecteur van de gemeentelijke basisadministratie de woning van [appellant] bezocht, waarbij is geconstateerd dat alle bewoners een kamer in dit pand bewonen. [appellant] heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat tijdens dit bezoek door een daartoe bevoegd persoon de toezegging is gedaan dat hij geen vergunning nodig had om de zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte om te zetten. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college hem ten onrechte de boete heeft opgelegd omdat de overtreding hem niet kan worden verweten.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] voert voorts aan dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de opgelegde boete niet proportioneel is, omdat hij een minimaal inkomen en aanzienlijke schulden heeft en de boete een negatieve invloed heeft op de mogelijkheid te kunnen werken als beveiliger. Verder wijst hij op de omstandigheid dat een van de bewoners wegens relatieproblemen op zoek was naar tijdelijke woonruimte en weinig op zijn kamer verbleef.
    
    4.1. De op te leggen boetebedragen zijn bij verordening vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201301880/1/A3), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
    
    4.2. Ingevolge artikel 85a, tweede lid, van de Huisvestingswet kan de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 30, eerste lid, van deze wet niet hoger zijn dan € 18.500,00. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor enkele overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II, 2007/08, 31 556, nr. 3), dient het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in zijn huisvestingsverordening vast te leggen, mits het in artikel 85a, tweede lid, van de Huisvestingswet geregelde maximumbedrag niet wordt overschreden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus die passage.
    
    Het algemeen bestuur heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt gestraft en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt. Er is geen reden om de in de Huisvestingsverordening geregelde boetes niet passend te achten, nu de onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben.
    
    Bijlage 2 van de Huisvestingsverordening is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.
    
    4.3. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    De door [appellant] gestelde omstandigheid dat hij een minimaal inkomen heeft is niet met stukken inzichtelijk gemaakt, zodat er reeds hierom geen grond is voor het oordeel dat hij wegens zijn financiële situatie onevenredig door de boete wordt getroffen. Voorts zijn de overige door [appellant] gestelde omstandigheden, dat de boete een negatieve invloed heeft op de mogelijkheid om als beveiliger te werken en dat een van de huurders weinig op zijn kamer verbleef zijn, wat daar ook van zij, geen bijzondere omstandigheden waarin het college aanleiding tot matiging van de boete had moeten zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Larsson-van Reijsen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2015
    
    344.