ECLI:NL:RVS:2017:344, Raad van State, 08-02-2017, 201503439/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2013 heeft de minister een aantal documenten openbaar gemaakt en geweigerd een aantal andere documenten openbaar te maken.

201503439/1/A3.
    Datum uitspraak: 8 februari 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies (hierna: SOM), gevestigd te Amsterdam,
    2. de minister van Veiligheid en Justitie,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 maart 2015 in zaak nr. 14/1987 in het geding tussen:
    
    SOM
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 april 2013 heeft de minister een aantal documenten openbaar gemaakt en geweigerd een aantal andere documenten openbaar te maken.
    
    Bij besluit van 19 februari 2014 heeft de minister het door SOM daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat is gericht tegen de verwijzing naar reeds openbare regelingen, gegrond verklaard voor wat betreft het meetmiddelenoverzicht, de Video Registratie Onopvallende Surveillanceauto’s (hierna: VROS-auto’s), het concept Voorschrift Meetmiddelen Politie en de motivering waarom informatie over de wijze waarop de nauwkeurigheid van de meting is gewaarborgd niet openbaar is gemaakt en voor het overige ongegrond.
    
    Bij uitspraak van 13 maart 2015 heeft de rechtbank het door SOM daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij is geweigerd het verzoek om openbaarmaking aan het Nationaal Meetinstituut door te zenden, in zoverre dat verzoek ziet op het waarborgen van de nauwkeurigheid van de metingen, en voor zover daarbij is geweigerd het verzoek om openbaarmaking aan de politie door te zenden, in zoverre dat verzoek ziet op de boordsnelheidsmeters en het gebruik van die meters, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van dat besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft SOM hoger beroep ingesteld. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De minister en SOM hebben elk een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    SOM heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2016, waar SOM, vertegenwoordigd door mr. J.J.O. Zandt, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B. Rademacher, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek geschorst.
    
    Bij geschrift van 2 mei 2016 heeft de minister nader toegelicht dat sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens in door hem onder geheimhouding toegezonden handleidingen van snelheidscontrolesystemen.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft SOM op 31 mei 2016 een zienswijze naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2016, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. B. Rademacher, werkzaam bij het ministerie, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. SOM heeft verzocht om openbaarmaking van de verschillende meetmiddelen die de diverse Nederlandse politiekorpsen gebruiken om snelheidsovertredingen waar te nemen.
    
    Aan het in beroep bestreden besluit heeft de minister voor zover hier van belang het volgende ten grondslag gelegd. SOM heeft onder meer verzocht om openbaarmaking van gegevens over de VROS-auto’s, zoals merk, type, kenteken en kleur. VROS-auto’s zijn onopvallende auto’s die de politie gebruikt voor de handhaving van verkeersregels. Door openbaarmaking van die gegevens kunnen die auto’s gemakkelijk worden herkend. Dat zou het werk van de politie bij de handhaving van de verkeersregels in de toekomst ernstig kunnen bemoeilijken of frustreren. Openbaarmaking van die informatie weegt daarom niet op tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten en het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. De minister heeft om deze reden de weigering die gegevens openbaar te maken, gehandhaafd. Verder heeft de minister zijn weigering gehandhaafd om informatie openbaar te maken over de wijze waarop en de omstandigheden waaronder de snelheidsmetingen plaatsvinden. Die informatie is enkel vervat in handleidingen bij de meetmiddelen. Die bevatten in zoverre echter bedrijfs- en fabricagegegevens. De fabrikanten hebben die vertrouwelijk aan hem medegedeeld en uit die gegevens kunnen wetenswaardigheden worden afgeleid over de technische bedrijfsvoering, de werking en de specificaties van de meetmiddelen, aldus de minister in het in beroep bestreden besluit. Openbaarmaking van die informatie zou de producent van de meetmiddelen ernstig schade kunnen toebrengen, omdat concurrenten daaruit wetenswaardigheden kunnen afleiden, aldus de minister.
    
    Het hoger beroep van SOM
    
    2. SOM betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bepaalde gegevens over de VROS-auto’s vallen onder het bereik van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte geen oordeel gegeven over de weigering de overige gegevens van die auto’s openbaar te maken.
    
    2.1. SOM heeft niet gemotiveerd waarom de rechtbank volgens haar heeft miskend dat de minister ten onrechte heeft geweigerd merk, type, kleur en kenteken van de VROS-auto’s openbaar te maken met toepassing van voormelde bepaling. Reeds daarom kan het betoog niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    SOM heeft verder niet toegelicht welke andere gegevens dan merk, type, kleur en kenteken van de VROS-auto’s zij graag openbaar gemaakt wilde zien. Aldus bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over die weigering.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. SOM betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht heeft geweigerd informatie openbaar te maken over de wijze waarop en de voorwaarden en omstandigheden waaronder snelheidsmetingen plaatsvinden op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. De rechtbank heeft haar per abuis de handleidingen toegestuurd waarin die informatie is vervat, zodat zij zelf kon nagaan of de minister terecht heeft geweigerd die informatie openbaar te maken. Volgens SOM heeft de minister in zijn beoordeling alleen de handleidingen van het Siemens SafeZone NL-systeem en de trajectcontrole van de A10 betrokken en dus niet van alle snelheidsmeetmiddelen die in Nederland worden gebruikt. De rechtbank heeft miskend dat de minister aldus niet aan haar verzoek heeft voldaan. Verder staan in die documenten geen bedrijfs- of fabricagegegevens. Een technische uiteenzetting is geen bedrijfsgeheim. Voorts is volgens SOM niet duidelijk of de minister de rechtbank te kennen heeft gegeven welke passages van de handleidingen bedrijfsgeheimen bevatten. Het is ondenkbaar dat de handleidingen in hun geheel vertrouwelijk zijn. Verder is het niet aannemelijk dat in de handleidingen bedrijfsgeheimen staan, omdat de minister dergelijke geheimen zou kunnen gebruiken bij onderhandelingen over de aanschaf van snelheidsmeetsystemen, aldus SOM.
    
    3.1. De Afdeling heeft kennis genomen van de stukken die de minister met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft overgelegd.
    
    3.2. Na de behandeling ter zitting bij de Afdeling op 11 februari 2016 heeft de Afdeling de minister op 5 april 2016 een brief gestuurd met daarin het verzoek om met de door SOM gegeven toelichting dat haar verzoek ziet op zowel de technische wijze waarop de snelheid van voertuigen wordt bepaald als de wijze waarop een handhaver moet handelen om de snelheid van een voertuig te bepalen met daartoe bestemde apparatuur nogmaals te onderzoeken of meer documenten onder het verzoek vallen. Hierop heeft de minister met de brief van 2 mei 2016 gereageerd. Daarin handhaaft hij primair zijn standpunt uit het besluit van 19 februari 2014 dat alleen de pagina’s 7 en 8 van de handleiding van het Siemens SafeZone NL-systeem en pagina’s 10 tot en met 13 en 18 en 19 van de handleiding van de trajectcontrole van de A10 onder het verzoek van SOM vallen. Volgens hem heeft SOM het verzoek ter zitting bij de Afdeling op 11 februari 2016 uitgebreid. Subsidiair heeft hij integraal ten aanzien van deze handleidingen beoordeeld wat bedrijfs- en fabricagegegevens zijn en dit met markeringen in de geheime stukken weergegeven. De minister heeft dit ook beoordeeld ten aanzien van nog een derde en vierde gebruikershandleiding die volgens hem ook onder het verzoek vallen, indien het verzoek wel ruim moet worden opgevat.
    
    3.3. De minister wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat SOM haar verzoek ter zitting heeft uitgebreid. Van meet af aan had het voor de minister duidelijk behoren te zijn dat het verzoek van SOM betrekking had op alle verschillende meetmiddelen die door de politie worden gebruikt voor het meten van snelheidsovertredingen. Alle vier handleidingen die de minister aan de Afdeling onder geheimhouding heeft toegezonden, vallen integraal onder het verzoek, nu deze gaan over hoe snelheidscontroles in concrete gevallen worden verricht en hoe de gemeten gegevens worden verwerkt. Dit brengt mee dat de minister het verzoek te beperkt heeft opgevat door zich op het standpunt te stellen dat slechts enkele pagina’s uit de handleiding van het Siemens SafeZone NL-systeem en van de handleiding van de trajectcontrole van de A10 onder het verzoek vallen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Het hoger beroep van SOM is gegrond.
    
    Het incidenteel hoger beroep van de minister
    
    5. De minister betoogt dat de rechtbank SOM ten onrechte een vergoeding heeft toegekend voor door een derde verleende rechtsbijstand in beroep. Zandt is geen derde in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb). Hij is voorzitter van SOM. Een stichting wordt in en buiten rechte vertegenwoordigd door haar voorzitter. Zandt heeft zich bij het verzoek om openbaarmaking en in bezwaar ook als voorzitter van SOM gepresenteerd. Hij kan daarom niet in beroep en hoger beroep SOM vertegenwoordigen als haar advocaat en SOM kan daarvoor geen vergoeding van de proceskosten ontvangen, aldus de minister. Ter toelichting verwijst de minister naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1975).
    
    5.1. SOM betoogt in verweer dat zij niet Zandt heeft gemachtigd namens haar op te treden, maar het advocatenkantoor waar Zandt werkzaam is, te weten Codex Mulder B.V. Ook andere medewerkers dan Zandt verrichten werkzaamheden voor SOM. Die werkzaamheden vinden ook doorgaans tijdens kantooruren plaats en daarbij wordt gebruik gemaakt van ondersteunend personeel en andere faciliteiten van het kantoor. Codex Mulder stuurt ook declaraties aan SOM. Die heeft zij ter zitting van de rechtbank ook overgelegd en SOM legt ook in hoger beroep declaraties over alsmede betaalbewijzen. Dat Zandt toevallig zowel SOM als Codex Mulder vertegenwoordigt, betekent niet dat die rechtspersonen daarom met elkaar moeten worden vereenzelvigd, aldus SOM.
    
    5.2. Tussen partijen staat vast dat Zandt de hier bedoelde rechtsbijstand beroepsmatig heeft verleend. Het geschil spitst zich toe op de vraag of Zandt een derde is in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb.
    
    In de uitspraak van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1975) heeft de Afdeling overwogen dat uit het arrest van de Hoge Raad van 8 november 2002 (ECLI:NL:HR:2002:AF0078), gelezen in samenhang met de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 3 april 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ6244), volgt dat aan het in voormelde bepaling neergelegde begrip "derden" geen andere betekenis moet worden gegeven dan de gangbare. Dat betekent dat een procederend lichaam en een ander lichaam dat rechtsbijstand verleent, niet met elkaar kunnen worden vereenzelvigd, behalve indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt.
    
    Het verzoek om openbaarmaking is gedaan door SOM. In beroep werd en in hoger beroep wordt SOM vertegenwoordigd door Zandt in de hoedanigheid van advocaat. Zandt heeft toegelicht dat SOM Codex Mulder heeft ingehuurd om haar te vertegenwoordigen en Codex Mulder daarvoor kosten in rekening brengt aan SOM. Zandt werkt in opdracht van Codex Mulder. Codex Mulder is aldus een derde als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Bpb. De rechtbank heeft daarom terecht een proceskostenvergoeding toegekend voor door een derde verleende rechtsbijstand.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het hoger beroep van de minister is ongegrond.
    
    7. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.3. en 5.1. is overwogen dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de minister heeft veroordeeld in de proceskosten van SOM tot een bedrag van € 974,00 en voor zover de rechtbank het besluit van 19 februari 2014 niet heeft vernietigd, voor zover de minister daarin de weigering de vier handleidingen openbaar te maken heeft gehandhaafd. Dat besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Gelet op de finale beslechting van het geschil zal de Afdeling in het hierna volgende bezien of zij zelf in de zaak kan voorzien met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb.
    
    8. In de brief van 2 mei 2016 heeft de minister subsidiair ten aanzien van alle vier handleidingen integraal beoordeeld of deze op grond van de Wob openbaar moeten worden gemaakt. Hij heeft met markeringen in deze aan de Afdeling onder geheimhouding toegezonden handleidingen weergegeven wat volgens hem bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Deze informatie moet volgens hem geweigerd worden krachtens artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. SOM persisteert in het door haar aangevoerde dat de handleidingen geen bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten, zoals hiervoor weergegeven onder 3.
    
    9. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0771) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.
    
    10. De Afdeling is na het inzien van de vier onder geheimhouding ingezonden handleidingen van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door de minister gemarkeerde gedeelten in de handleidingen bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Deze gegevens zijn concurrentiegevoelige informatie van de producenten van de meetsystemen. In de handleidingen staat gedetailleerd beschreven hoe de snelheidscontrolesystemen werken en wat de mogelijkheden en beperkingen zijn. Verder is beschreven hoe verschillende onderdelen van het systeem zijn beveiligd en bevatten de handleidingen schermafbeeldingen van het programma waarmee de gemeten gegevens worden verwerkt. De producenten hebben deze gegevens bovendien vertrouwelijk aan het landelijk parket-team verkeer meegedeeld. Daar komt bij dat het gaat om producten die naar hun aard slechts zijn bestemd voor een beperkte groep afnemers, te weten diensten die belast zijn met controle en toezicht. Gelet hierop zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de vier onder geheimhouding overgelegde handleidingen openbaar zijn met uitzondering van de daarin gemarkeerde gedeelten en dat de minister deze documenten alsnog moet verstrekken. Zij zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd.
    
    11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies gegrond;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de minister van Veiligheid en Justitie ongegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 maart 2015 in zaak nr. 14/1987, voor zover de rechtbank het besluit van de minister van 19 februari 2014, kenmerk PaG/BJZ/45368, niet heeft vernietigd, voor zover de minister daarin de weigering de vier handleidingen openbaar te maken heeft gehandhaafd;
    
    IV. vernietigt voornoemd besluit in zoverre;
    
    V. bepaalt dat de vier door de minister van Veiligheid en Justitie onder geheimhouding overgelegde handleidingen openbaar zijn met uitzondering van de daarin gemarkeerde gedeelten;
    
    VI. bepaalt dat de minister van Veiligheid en Justitie deze handleidingen in zoverre binnen vier weken na verzending van deze uitspraak aan de Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies verstrekt;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd;
    
    VIII. veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de stichting Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.732,50 (zegge: duizend zevenhonderdtweeëndertig euro vijftig), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat de minister van Veiligheid en Justitie aan de Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Niane-van de Put
    Voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
    
    805.