ECLI:NL:RVS:2011:BU1634, Raad van State, 26-10-2011, 200909916/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2009, kenmerk 2009-63.478/44/A.14,RP, heeft het college van gedeputeerde staten aan de raad van de gemeente Vlagtwedde een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 22 september 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2009 van de gemeente Vlagtwedde" (hierna: het plan).

200909916/1/R1.
      Datum uitspraak: 26 oktober 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde,
      2. de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord, gevestigd te Deventer,[appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] (hierna: [appellant sub 2] en anderen), gevestigd onderscheidenlijk wonend te Ter Apel, gemeente Vlagtwedde,
      3. [appellant sub 3], wonend te Sellingen, gemeente Vlagtwedde,
      4. de vereniging Vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders, gevestigd te Barneveld,
      5. [appellante sub 5A], [appellant sub 5B] en [appellant sub 5C] (hierna: [appellant sub 5]), gevestigd onderscheidenlijk wonend te Ter Apel, gemeente Vlagtwedde,
      6. [appellant sub 6A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Ter Apel, gemeente Vlagtwedde,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 oktober 2009, kenmerk 2009-63.478/44/A.14,RP, heeft het college van gedeputeerde staten aan de raad van de gemeente Vlagtwedde een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 22 september 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2009 van de gemeente Vlagtwedde" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2009, [appellant sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2009, [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 december 2009, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2009, [appellant sub 5] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2009, en [appellanten sub 6] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 2] en anderen hebben hun beroep aangevuld bij brief van 18 januari 2010. De Nederlandse Vakbond Varkenshouders heeft haar beroep aangevuld bij brief van 20 januari 2010. [appellant sub 5] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 18 januari 2010. [appellanten sub 6] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 18 januari 2010.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2011, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door G. Metselaar, werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6], allen vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door P.A. de Plaa en mr. E.J. van der Kooi, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Intrekkingen
    
    2.1. Ter zitting hebben [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] hun beroepsgrond ingetrokken dat het college van gedeputeerde staten de reactieve aanwijzing niet heeft kunnen baseren op de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009, omdat deze ten tijde van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden. Verder hebben zij hun beroepsgrond dat het provinciebestuur ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van haar proactieve bevoegdheden en hun beroepsgrond dat de reactieve aanwijzing ten onrechte niet aangeeft binnen welke termijn door de raad een bestemmingsplan moet worden vastgesteld en overeenkomstig welke voorschriften, ingetrokken.
    
    Het wettelijk kader
    
    2.2. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college van gedeputeerde staten een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen.
    
    Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan het college van gedeputeerde staten, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan het college van gedeputeerde staten toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Ingevolge de vierde volzin vermeldt het college van gedeputeerde staten in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan het college van gedeputeerde staten toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen en de daarbij behorende toelichting, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    
    Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan het college van gedeputeerde staten aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    
    De Omgevingsverordening
    
    2.3. Provinciale staten van Groningen hebben op de voet van artikel 4.1, eerste en derde lid, van de Wro op 17 juni 2009 de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: de Verordening) vastgesteld. De Verordening is op 1 juli 2009 bekendgemaakt en bij besluit van 2 februari 2010 met terugwerkende kracht tot en met 22 december 2009 in werking getreden met uitzondering van, voor zover van belang, artikel 4.20 tot en met artikel 4.30 uit titel 4.3. Op 28 april 2010 is titel 4.3, met uitzondering van artikel 4.27, achtste lid, in werking getreden.
    
    Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Verordening is, voor zover in het betreffende artikel niet anders is bepaald, het college van gedeputeerde staten bevoegd om ontheffing van de regels van deze verordening te verlenen.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in het besluit van het college van gedeputeerde staten vermeld van welke regels van deze verordening ontheffing wordt verleend.
    
    Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, aanhef en onder c, zijn de bepalingen van hoofdstuk 4 van de Verordening over bestemmingsplannen, bedoeld in artikel 3.1 van de Wro, van overeenkomstige toepassing op wijzigings- of uitwerkingsplannen, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, van de Wro.
    
    Ingevolge artikel 4.18, eerste lid, aanhef en onder b, voorziet een bestemmingsplan niet in uitbreiding van de oppervlakte van de bestaande stalvloer ten behoeve van intensieve veehouderij, anders dan rechtstreeks voortvloeiende uit aangescherpte normen op het gebied van milieu en dierenwelzijn.
    
    Ingevolge het derde lid is ontheffing van het eerste lid, onder b, uitsluitend mogelijk voor uitbreiding van de oppervlakte van de stalvloer van een intensieve veehouderij die per 1 januari 2009 beschikte over een milieuvergunning voor het houden van ten minste het aantal dieren zoals aangegeven in bijlage 14 onverminderd artikel 4.22, zesde lid.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het derde lid, geweigerd, indien het de uitbreiding van een agrarisch bedrijf betreft waarin nertsen worden gehouden.
    
    Ingevolge artikel 4.22, eerste lid, aanhef en onder a, voorziet een bestemmingsplan niet in nieuwe agrarische bouwpercelen.
    
    Ingevolge het vierde lid is ontheffing van het eerste lid, aanhef en onder a, uitsluitend mogelijk ten behoeve van een duurzaam volwaardig agrarisch bedrijf binnen de provincie Groningen, waarvan de verwachting bestaat dat de bedrijfsvoering op termijn duurzaam in stand kan worden gehouden en indien
    
    a. sprake is van:
    
    1) uitplaatsing uit de ecologische hoofdstructuur;
    
    2) uitplaatsing uit het bebouwingslint van Midwolda in verband met de aanleg van een vaarverbinding;
    
    3) uitplaatsing vanwege ruimtegebrek, milieuhinder of uitplaatsing;
    
    4) een specifieke taakstelling; en
    
    b. bij de nieuwe locatie rekening is gehouden met titel 4.4 en titel 4.5 en voor de landschappelijke inpassing van de nieuwe locatie de criteria genoemd in het negende lid worden toegepast.
    
    De reactieve aanwijzing
    
    2.4. Bij het bestreden besluit heeft het college van gedeputeerde staten aan de raad een aanwijzing gegeven die ertoe strekt dat geen deel blijven uitmaken van het plan, artikel 3, lid 3.4, onder b, artikel 4, lid 4.4, onder a, van de planregels en de in bijlage 8 bij de planregels vermelde uitbreidingsruimte voor de mestvarkenshouderij aan de Jipsingboertangerweg 164. Hieraan heeft het college van gedeputeerde staten ten grondslag gelegd dat de planonderdelen in strijd met artikel 4.18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening voorzien in ontheffingsbevoegdheden (thans: binnenplanse afwijkingsbevoegdheden) voor uitbreiding van de oppervlakte van de bestaande stalvloer ten behoeve van intensieve veehouderijen. Het door de raad beoogde doel kan uitsluitend worden bereikt door in het plan te voorzien in wijzigingsbevoegdheden, met dien verstande dat de toepassing daarvan afhankelijk is van een ontheffing als bedoeld in artikel 4.18, derde lid, van de Verordening, aldus het college van gedeputeerde staten. De mestvarkenshouderij aan de Jipsingboertangerweg 164 voldoet niet aan het in bijlage 14 van de Verordening genoemde minimumaantal dieren om voor ontheffing in aanmerking te komen, zodat de in bijlage 8 bij de planregels vermelde uitbreidingsruimte voor de mestvarkenshouderij aan de Jipsingboertangerweg 164 in strijd is met artikel 4.18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening, gelezen in samenhang met het derde lid.
    
    De aanwijzing strekt er tevens toe dat geen deel blijven uitmaken van het plan, artikel 3, lid 3.8, onder e, en artikel 4, lid 4.8, onder c, van de planregels en bijlage 1 bij de planregels, onder 1.3.9. Het college van gedeputeerde staten heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de planonderdelen nieuwe agrarische bouwpercelen mogelijk maken ook in situaties die niet passen binnen de toepassingsvoorwaarden uit artikel 4.22, vierde lid, van de Verordening voor het verlenen van ontheffing door het college van gedeputeerde staten van het verbod op nieuwe agrarische bouwpercelen uit artikel 4.22, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening.
    
    Planonderdelen getroffen door reactieve aanwijzing
    
    2.5. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder d, en artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en onder d, van de planregels geldt voor de bestemmingen "Agrarisch - 1" onderscheidenlijk "Agrarisch - 2" dat de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen en overkappingen ten behoeve van een niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering per bouwperceel niet meer mag bedragen dan de oppervlakte voor stalruimte in combinatie met het bestaande aantal dieren, zoals opgenomen in bijlage 8.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.4, aanhef en onder b, en artikel 4, lid 4.4, aanhef en onder a, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van het gestelde in bijlage 1 ontheffing verlenen (thans: een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van een bestemmingsplan) van het bepaalde in artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder d, onderscheidenlijk artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en onder d, en toestaan dat ten behoeve van een niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering in de vorm van het houden van dieren de oppervlakte aan stalruimte, al dan niet in combinatie met een uitbreiding van het aantal dieren, wordt vergroot, mits:
    
    1. de uitbreiding van het aantal dieren ten hoogste het in bijlage 8 aangegeven aantal dieren zal bedragen, waarbij, indien de gronden zijn voorzien van de aanduiding 'specifieke regeling', het gezamenlijke aantal dieren per bedrijf niet meer zal bedragen dan is aangegeven in bijlage 8;
    
    2. met name rekening zal worden gehouden met het gestelde in bijlage 1, onder 1.3.1, 1.3.3, 1.3.4 en 1.24.
    
    In bijlage 8 is voor een aantal intensieve veehouderijbedrijven het bestaande aantal dieren en het aantal dieren waarmee het bedrijf maximaal mag worden uitgebreid genoemd. Voor het bedrijf aan de Jipsingboertangerweg 164 is vermeld dat het bestaande aantal dieren 550 vleesvarkens bedraagt en dat dit met maximaal 3.000 vleesvarkens mag worden uitgebreid.
    
    2.5.1. Artikel 3, lid 3.8, aanhef en onder e, van de planregels voorziet in een wijzigingsbevoegdheid waarmee kan worden voorzien in de aanduiding 'opslagplaats' ten behoeve van de opslag van mest, hooibalen en/of andere agrarische producten buiten het bouwperceel.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.8, aanhef en onder c, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders het plan, met inachtneming van het gestelde in bijlage 1, wijzigen in die zin dat ter plaatse een nieuw bouwperceel ten behoeve van een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering wordt aangegeven, met inbegrip van een daarbinnen gelegen bouwvlak, mits:
    
    1. de aanduiding 'bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf' of 'bouwperceel gemengd agrarisch bedrijf', met inbegrip van het daarbinnen gelegen bouwvlak wordt verwijderd, indien de bedrijfsactiviteiten van het niet-grondgebonden agrarisch bedrijf op een bestaand bouwperceel zijn beëindigd;
    
    2. de aanduiding 'bouwperceel', met inbegrip van een daarbinnen gelegen bouwvlak, ter plaatse wordt aangebracht;
    
    3. de oppervlakte van het bouwvlak ten hoogste:
    
    -1,00 hectare zal bedragen in een rood gebied;
    
    -1,50 hectare zal bedragen in een geel gebied;
    
    -3,00 hectare zal bedragen in een groen gebied;
    
    zoals die gebieden zijn weergegeven op de kaart in bijlage 7;
    
    4. met name rekening zal worden gehouden met het gestelde in bijlage 1, onder 1.3.9, 1.7, 1.16 en 1.24.
    
    In bijlage 1 bij de planregels, onder 1.3.9, zijn nadere toepassingsvoorwaarden opgenomen voor deze wijzigingsbevoegdheden. Hierin is, verkort weergegeven, onder meer vermeld dat het moet gaan om een volwaardig bedrijf, een nieuw bouwperceel slechts bij uitzondering wordt toegestaan nadat de mogelijkheid tot nieuwvestiging op vrijkomende agrarische bouwpercelen is onderzocht, bij verplaatsing vanwege een knelpuntsituatie het bedrijf geheel verplaatst moet worden, bij verplaatsing vanwege het ontwikkelingsperspectief de bebouwing op het verlaten bouwperceel volledig moet worden gesaneerd en dat moet worden gelet op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden en de nabijheid van milieugevoelige functies.
    
    De beroepen
    
    2.6. Het college van burgemeester en wethouders, [appellant sub 2] en anderen, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] richten zich in beroep tegen de reactieve aanwijzing. [appellant sub 3] richt zich in beroep tegen de aanwijzing ten aanzien van artikel 3, lid 3.4, onder b, en artikel 4, lid 4.4, onder a, van de planregels.
    
    Grondslag van de reactieve aanwijzing
    
    2.7. Het college van burgemeester en wethouders en de Nederlandse Vakbond Varkenshouders betogen dat het college van gedeputeerde staten de aanwijzing niet heeft kunnen baseren op de Verordening omdat deze ten tijde van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden. Dit klemt temeer nu het provinciale beleid ten aanzien van intensieve veehouderijen ten tijde van het voorontwerp van het plan nog ruimhartiger was, aldus het college van burgemeester en wethouders. Voorts kon het college van gedeputeerde staten voorafgaande aan de inwerkingtreding van de Verordening hiervan nog geen ontheffing verlenen. Gelet op het vorenstaande is de inhoud van het Provinciale Omgevingsplan 2009-2013 van 17 juni 2009 (hierna: het POP III), waarmee het plan in overeenstemming is, doorslaggevend, aldus het college van burgemeester en wethouders en de Nederlandse Vakbond Varkenshouders.
    
    2.7.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat met het bestreden besluit moet worden voorkomen dat zich, zolang de Verordening nog niet in werking is getreden, ontwikkelingen kunnen voordoen die strijdig zijn met de provinciale belangen die de Verordening beoogt te borgen.
    
    2.7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 april 2011 in zaak nr. 200902874/1/R3) kan het college van gedeputeerde staten gebruik maken van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in gevallen waarin het stellen van algemene regels wordt overwogen of voorbereid. Deze situatie is thans aan de orde.
    
    Het POP III is op 17 juni 2009, derhalve voor het vaststellen van het plan en het geven van de reactieve aanwijzing, vastgesteld. In het POP III wordt wat betreft de regels voor uitbreiding van intensieve veehouderijen en nieuwvestiging van agrarische bedrijven verwezen naar de op dezelfde datum vastgestelde Verordening. Ten tijde van de vaststelling van het plan en het geven van de reactieve aanwijzing was de Verordening weliswaar nog niet in werking getreden, maar wel vastgesteld en bekendgemaakt. Het feit dat de Verordening ten tijde van het voorontwerp van het plan nog niet was vastgesteld en destijds een andere strekking had, maakt, wat van dit laatste ook zij, het voorgaande niet anders, nu een voorontwerp geen deel uitmaakt van de in de Wro geregelde bestemmingsplanprocedure. Voorts faalt het betoog dat de reactieve aanwijzing niet kon worden gegeven, nu het college van gedeputeerde staten geen ontheffing kon verlenen als bedoeld in artikel 4.18, derde lid, en artikel 4.22, vierde lid, van de Verordening van het verbod te voorzien in nieuwe agrarische bouwpercelen en uitbreiding van de oppervlakte van de bestaande stalvloer ten behoeve van een intensieve veehouderij zoals opgenomen in het eerste lid van de hiervoor genoemde artikelen, gedurende de periode dat de Verordening voor zover van belang nog niet in werking was getreden. De Afdeling is van mening dat deze consequentie inherent is aan het geven van een reactieve aanwijzing vooruitlopend op een reeds vastgestelde en bekendgemaakte maar nog niet in werking getreden provinciale verordening.
    
    Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de Nederlandse Vakbond Varkenshouders hebben aangevoerd leidt dan ook niet tot het oordeel dat het college van gedeputeerde staten, met betrekking tot in de ten tijde van het bestreden besluit nog niet in werking getreden provinciale verordening geregelde onderwerpen, geen gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing.
    
    2.8. Het college van burgemeester en wethouders, [appellant sub 2] en anderen, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] voeren voorts aan dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bekend was dat op het punt van intensieve veehouderijen een herziening van de Verordening aanstaande was. Deze zou een voor hen gunstiger regeling bevatten.
    
    2.8.1. Voor zover het betoog zo moet worden opgevat dat aan de reactieve aanwijzing de op handen zijnde herziening van de Verordening ten grondslag had moeten worden gelegd, overweegt de Afdeling dat het bestreden besluit is gebaseerd op de Verordening die op dat moment was vastgesteld en bekendgemaakt. Niet valt in te zien dat het college van gedeputeerde staten het bestreden besluit niet op die Verordening heeft mogen baseren en gehouden zou zijn te anticiperen op de toekomstige wijziging. Hierbij neemt zij in aanmerking dat, los van de vraag of anticipatie in deze situatie mogelijk is, de bedoelde herziening ruim na de datum van het bestreden besluit is bekendgemaakt. Overigens heeft de herziene Verordening weliswaar een andere strekking, maar is niet gebleken dat deze een ruimhartiger regeling bevat ten aanzien van intensieve veehouderijen dan de Verordening waarop het bestreden besluit is gebaseerd.
    
    Ontbreken termijn en voorschriften; seriële aanwending
    
    2.9. Het college van burgemeester en wethouders betoogt verder dat de reactieve aanwijzing ten onrechte niet aangeeft binnen welke termijn door de raad een bestemmingsplan moet worden vastgesteld en overeenkomstig welke voorschriften.
    
    2.9.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 23 maart 2011 in zaak nr. 201001881/1/R2 overweegt de Afdeling dat een reactieve aanwijzing, anders dan de zogenoemde proactieve aanwijzing, niet is gericht op het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan, maar slechts tot doel heeft dat een onderdeel van een bestemmingsplan geen deel blijft uitmaken van het plan zoals dit is vastgesteld. Gelet hierop kan, anders dan het college van burgemeester en wethouders betoogt, geen termijn worden gesteld en kunnen geen voorschriften worden gegeven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro.
    
    2.10. [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] betogen dat het college van gedeputeerde staten de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing in strijd met de Wro meer dan incidenteel heeft aangewend.
    
    2.10.1. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, vierde volzin, van de Wro vermeldt het college van gedeputeerde staten in de redengeving voor het besluit de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan de provincie toekomende bevoegdheden te beschermen.
    
    In dit verband is van belang dat in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken I 2007/08, 30 938, nr. C, blz.19-20) onder meer het volgende is opgemerkt: "De aanwijzing heeft een vangnetfunctie voor onvoorziene omstandigheden. Denkbaar is ook dat die wordt ingezet voor gevallen waarin het stellen van algemene regels overwogen of voorbereid worden (lees: wordt). Ik vind dus ook dat de vangnetbevoegdheid van de reactieve aanwijzing niet de functie kan vervullen van een permanent inzetbaar handhavingsinstrument voor het naleven van bestuurlijke afspraken of afdwingen van beleidsopvattingen. Seriële aanwending van de reactieve aanwijzing voor borging van bestuurlijke afspraken of beleid of beleidsregels, vastgelegd in nota’s of visies past niet in het stelsel van de Wro."
    
    2.10.2. De reactieve aanwijzing is gegeven om te bewerkstelligen dat wordt voldaan aan algemene regels uit een ten tijde van het bestreden besluit vastgestelde en nog niet in werking getreden Verordening. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven. De enkele omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten naast het bestreden besluit reactieve aanwijzingen heeft gegeven ten aanzien van bestemmingsplannen van enkele andere gemeenten brengt niet met zich dat de reactieve aanwijzingsbevoegdheid serieel is aangewend als in de wetsgeschiedenis bedoeld.
    
    Provinciaal belang
    
    2.11. Het college van burgemeester en wethouders, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] betogen dat aan het bestreden besluit, voor zover betrekking hebbend op uitbreiding van intensieve veehouderijen, geen ruimtelijke motieven ten grondslag liggen. Gelet hierop was het geven van een aanwijzing volgens hen niet noodzakelijk.
    
    [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] betogen dat met het voorkomen van uitbreiding van intensieve veehouderijen alsmede nieuwe agrarische bouwpercelen geen provinciaal belang is gemoeid.
    
    2.11.1. Een ontheffing voor de uitbreiding van een intensieve veehouderij wordt ingevolge artikel 4.18, vierde lid, van de Verordening in ieder geval geweigerd indien niet is voldaan aan de in dat lid genoemde ruimtelijke voorwaarden. Voorts staat in het POP III als toelichting dat schaalvergroting in de intensieve veehouderij om bijzondere aandacht vraagt vanwege de ongewenste effecten die daarvan kunnen uitgaan op het landschap.
    
    De ruimtelijke voorwaarden in artikel 4.18, vierde lid, van de Verordening worden, gelet op de tekst, geacht te zijn gesteld ter voorkoming van ongewenste effecten van intensieve veehouderijen op het landschap. Gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat aan het bestreden besluit, voor zover betrekking hebbend op uitbreidingen van intensieve veehouderijen, geen ruimtelijke motieven ten grondslag liggen.
    
    2.11.2. Gelet op het bepaalde in artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, en onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro wat betreft het begrip 'provinciale belangen' zoals reeds uiteengezet in de uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200910210/1/R1 en de uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr. 201005138/1/R3, valt niet in te zien dat het provinciebestuur zich in beginsel niet in redelijkheid het belang van agrarische ontwikkelingen in het buitengebied en het voorkomen van aantasting van het landschap als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. In dit verband is van betekenis dat provinciale staten het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk hebben geacht terzake algemene regels in de Verordening op te nemen.
    
    2.11.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 april 2011 in zaak nr. 200902874/1/R3) dient de strekking van een besluit inhoudende het geven van een reactieve aanwijzing niet te worden afgeleid uit de overwegingen die daarin zijn opgenomen of uit hetgeen het college van gedeputeerde staten met het geven van de aanwijzing heeft beoogd, maar is alleen het dictum van het aanwijzingsbesluit hiervoor bepalend.
    
    De Afdeling stelt vast dat het dictum van het bestreden besluit bestaat uit de tekst die is vermeld onder het kopje "Besluit", waarin verschillende onderdelen van het bestemmingsplan zijn opgesomd. In deze opsomming wordt, voor zover hier van belang, artikel 3, lid 3.8, onder e, van de planregels genoemd. Dit artikelonderdeel voorziet in een wijzigingsbevoegdheid waarmee kan worden voorzien in de aanduiding 'opslagplaats' ten behoeve van de opslag van mest, hooibalen en/of andere agrarische producten buiten het bouwperceel ter plaatse. De motivering van de aanwijzing op dit punt heeft echter betrekking op wijzigingsbevoegdheden waarmee kan worden voorzien in nieuwe agrarische bouwpercelen. Gelet hierop heeft het aanwijzingsbesluit in zoverre niet het door het college van gedeputeerde staten beoogde gevolg. Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten dit bevestigd. Gelet op het voorgaande heeft het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van een aanwijzing ten aanzien van artikel 3, lid 3.8, onder e, van de planregels met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    
    De eis van het verkrijgen van ontheffing van het college van gedeputeerde staten
    
    2.12. Het college van burgemeester en wethouders, [appellant sub 2] en anderen, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] betogen dat het provinciebestuur met de voorgestane systematiek ten onrechte de besluitvorming naar zich toe heeft getrokken. Zij voeren hierbij aan dat de toepassingsvoorwaarden uit het plan voldoende waarborgen bieden voor de door het college van gedeputeerde staten voorgestane doelen.
    
    Een ontheffingsbevoegdheid van het college van gedeputeerde staten dient in ieder geval te zien op categorieën van gevallen, zodat niet voor ieder incidenteel geval van uitbreiding van een veehouderij ontheffing nodig moet zijn, aldus het college van burgemeester en wethouders en de Nederlandse Vakbond Varkenshouders.
    
    2.12.1. Uit de motivering van het bestreden besluit volgt dat het college van gedeputeerde staten bij het geven van de aanwijzing is uitgegaan van de rechtsopvatting dat de artikelen 4.18 en 4.22 van de Verordening met zich brengen dat het mogelijk is een wijzigingsbevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders in een bestemmingsplan op te nemen met toepassing waarvan wordt afgeweken van de in die artikelen neergelegde verboden, terwijl de aanwending van deze bevoegdheid afhankelijk is dan wel is gesteld van het verkrijgen van een ontheffing van het college van gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 4.18, derde lid, en 4.22, vierde lid, uit de Verordening.
    
    Ten aanzien van de onderhavige situatie heeft het college van gedeputeerde staten ter zitting toegelicht dat de eis van het verkrijgen van ontheffing als bedoeld in artikel 4.18, derde lid, en artikel 22, vierde lid, van de Verordening uit oogpunt van rechtszekerheid dient te worden neergelegd als regel voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheden in het bestemmingsplan. Bij gebreke hieraan geldt deze eis volgens het college van gedeputeerde staten overigens direct uit hoofde van artikel 4.2, eerste lid, onder c, van de Verordening.
    
    2.12.1.1. De eis van het verkrijgen van ontheffing van het college van gedeputeerde staten is niet geformuleerd als opdracht aan de raad om als toepassingsvoorwaarde in een bestemmingsplan te worden opgenomen. Voor zover het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt stelt dat deze eis direct uit de Verordening voortvloeit en daarom ook geldt indien deze niet uitdrukkelijk als voorwaarde voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan is neergelegd, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Nu met een wijzigingsplan een bestemmingsplan wordt gewijzigd en ingevolge artikel 3.6, derde lid, van de Wro een wijziging deel uitmaakt van het bestemmingsplan, brengt een redelijke uitleg van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro met zich dat regels uit een Verordening, als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, die betrekking hebben op de inhoud van een bestemmingsplan, ook betrekking hebben op de inhoud van een wijzigingsplan. Provinciale staten hebben deze uitleg van de Wro neergelegd in artikel 4.2, eerste lid, onder c, van de Verordening waar, voor zover van belang, staat dat de bepalingen van hoofdstuk 4 van de Verordening over bestemmingsplannen van overeenkomstige toepassing zijn op wijzigingsplannen.
    
    Het voorgaande brengt evenwel niet met zich dat direct uit hoofde van de Verordening een voorwaarde voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan kan gelden. Een dergelijke toepassingsvoorwaarde is geen regel omtrent de inhoud van een bestemmingsplan en derhalve ook niet van een wijzigingsplan en daarmee geen regel als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.
    
    Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat een andere uitleg in strijd is met het stelsel van de Wro. Met het bestaan van een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Een vereiste van voorafgaande ontheffing van het college van gedeputeerde staten bij de toepassing van een dergelijke bevoegdheid direct uit hoofde van een Verordening is hiermee niet in overeenstemming.
    
    2.12.1.2. Voor zover het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt stelt dat de eis van het verkrijgen van ontheffing bedoeld is om als regel voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheden in een bestemmingsplan te worden opgenomen, overweegt de Afdeling dat, wat hier verder ook van zij, regels als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro niet kunnen strekken tot het verplichten tot vaststelling van planregels waartoe de raad zelf niet bevoegd is. In dit verband is van belang dat artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro uitsluitend ziet op toedeling van wijzigingsbevoegdheden aan het college van burgemeester en wethouders.
    
    Gelet op het voorgaande past het niet in het stelsel van de Wro dat een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid bevat waarbij het gebruik van die bevoegdheid door het college van burgemeester en wethouders afhankelijk wordt gesteld van voorafgaande ontheffing door het college van gedeputeerde staten.
    
    2.12.2. Uit het voorgaande volgt dat het college van gedeputeerde staten bij het geven van de aanwijzing met betrekking tot artikel 3, lid 3.4, onder b, en artikel 4, lid 4.4, onder a, en lid 4.8, onder c, van de planregels, bijlage 1 bij de planregels, onder 1.3.9, en de in bijlage 8 bij de planregels vermelde uitbreidingsruimte voor de mestvarkenshouderij aan de Jipsingboertangerweg 164 zijn uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting. Om die reden ziet de Afdeling in hetgeen het college van burgemeester en wethouders, [appellant sub 2] en anderen, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    Eindconclusie en proceskosten
    
    2.13. Gelet op het overwogene in 2.11.3. ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, voor zover daarbij een aanwijzing is gegeven met betrekking tot artikel 3, lid 3.8, onder e, van de planregels.
    
    
      Gelet op het overwogene in 2.12.2. ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor het overige niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. 
      2.13.1. Gezien het vorenstaande behoeven de beroepsgronden van [appellant sub 3] en de overige beroepsgronden van het college van burgemeester en wethouders, [appellant sub 2] en anderen, de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] geen bespreking meer.
    
    
    De beroepen van het college van burgemeester en wethouders, [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 3], de Nederlandse Vakbond Varkenshouders, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] zijn gegrond.
    
    2.13.2. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat gelet op het bestreden besluit nog niet bekend gemaakt was, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken, waarna daartegen, gedurende de in artikel 6:7 van de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden die in het kader van het ontwerpbestemmingsplan een zienswijze hebben ingediend tegen de planonderdelen waarop het bestreden besluit betrekking heeft, dan wel aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten ter zake geen zienswijze naar voren te hebben gebracht, beroep bij de Afdeling openstaat.
    
    2.14. Het college van gedeputeerde staten dient ten aanzien van [appellant sub 2] en anderen, [appellant sub 5] en [appellanten sub 6] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders, [appellant sub 3] en de Nederlandse Vakbond Varkenshouders is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde, de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord en [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C], [appellant sub 3], de vereniging Vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders, [appellante sub 5A], [appellant sub 5B] en [appellante sub 5C] en [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 27 oktober 2009, kenmerk 2009-63.478/44/A.14,RP;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:
    
    - de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord en [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    - [appellante sub 5A], [appellant sub 5B] en [appellante sub 5C] tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    - [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
    
    - € 297,00 (tweehonderdzevenennegentig euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde;
    
    
      - € 297,00 (tweehonderdzevenennegentig euro) voor de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord en [appellante sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen; 
      - € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 3];
    
    
    - € 297,00 (tweehonderdzevenennegentig euro) voor de vereniging Vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders;
    
    - € 297,00 (tweehonderdzevenennegentig euro) voor [appellante sub 5A], [appellant sub 5B] en [appellante sub 5C], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    - € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Nienhuis
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2011
    
    466-635.