ECLI:NL:RVS:2019:1260, Raad van State, 17-04-2019, 201805995/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het college aan Erasmus MC omgevingsvergunning verleend voor het samenvoegen van het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus MC en de Medische Faculteit tot één inrichting aan het Dr. Molewaterplein 40 te Rotterdam.

201805995/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Erasmus Medisch Centrum (hierna: Erasmus MC), gevestigd te Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 juni 2018 in zaak nr. 17/4017 in het geding tussen:
    Erasmus MC
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het college aan Erasmus MC omgevingsvergunning verleend voor het samenvoegen van het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus MC en de Medische Faculteit tot één inrichting aan het Dr. Molewaterplein 40 te Rotterdam.
    Bij uitspraak van 11 juni 2018 heeft de rechtbank het door Erasmus MC daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Erasmus MC hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Erasmus MC heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2019, waar Erasmus MC, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M. Woestenenk, advocaat te Nieuwerkerk aan den IJssel, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. de Vries, N.H. Groot en B.C. van Haaster, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het college heeft de omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, gelezen in samenhang met artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Aan de omgevingsvergunning heeft het college voorschriften verbonden. Erasmus MC komt op tegen de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.4 over onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC. Volgens Erasmus MC bestaat geen wettelijke grondslag voor deze voorschriften, voldoet het reeds op andere wijze aan deze voorschriften en zijn deze onnodig bezwarend.
    De rechtbank heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom het de voorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.4 nodig acht in het belang van de bescherming van het milieu, welke informatie het college in dat verband nodig acht en wat het college met deze informatie zal gaan doen. De rechtbank heeft geen grond gezien voor vernietiging van het besluit van 23 mei 2017.
    2.    De relevante bepalingen van de Wabo en de Wet milieubeheer zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    3.    Vergunningvoorschrift 6.1.1 luidt: "Vergunninghouder dient een besparingsplan vervoer in te dienen bij het bevoegd gezag met focus op mogelijkheden ter beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van het goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC. Hierbij dienen ten minste de relevante verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, te downloaden op de site van Infomil (http://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzame/vervoermanagement/), gemotiveerd te worden afgewogen op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie. In elk geval dient in het besparingsplan vervoer aandacht te worden besteed aan de volgende aspecten:
    a. inventarisatie van de emissies van transport over de weg, met eigen of geleasde voertuigen dan wel voertuigen, die in opdracht van vergunninghouder door derden worden ingezet, ten minste voor de parameters NO2, fijnstof en verkeerslawaai (dB);
    b.  inventarisatie van maatregelen die leiden tot reductie van transportemissies over de weg, in de keten van toeleveranciers naar de locaties van Erasmus MC en (voor zover beïnvloedbaar) vice versa (duurzaam inkopen). Ook maatregelen ter beperking van transportemissies door afvoer van reststoffen, dienen hierbij te worden betrokken;
    c. inventarisatie van maatregelen gericht op de beperking van emissies als gevolg van zakelijk personenverkeer en bezoekersverkeer;
    d. motivatie of deze maatregelen uit oogpunt van de wettelijke zorgplicht ter beperking van transportemissies en uit oogpunt van kosteneffectiviteit, met inachtname van lokaal beleid en actuele kennis over maatregelen ter verschoning van wegtransport, al dan niet, binnen een termijn van vier jaren, worden gerealiseerd."
    Vergunningvoorschriften 6.1.2 tot en met 6.1.4 bepalen de termijn waarbinnen een opzet van het onderzoek aan het bevoegd gezag moet worden voorgelegd, de termijn waarbinnen de rapportage aan het bevoegd gezag moet worden gezonden en de termijn waarbinnen een actualisatie van het besparingsplan vervoer aan het bevoegd gezag moet worden gezonden.
    4.    Erasmus MC betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Wabo en de Wet milieubeheer geen grondslag bieden voor de vergunningvoorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.4. In dit verband voert Erasmus MC aan dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling alleen verkeersbewegingen van en naar de inrichting die zijn toe te rekenen aan het in werking zijn van de inrichting, kunnen worden betrokken bij de beoordeling van geluidhinder. Volgens Erasmus MC wordt het verkeer direct bij het verlaten van de inrichting opgenomen in het heersende verkeersbeeld, zodat het dan niet meer aan het in werking zijn van de inrichting kan worden toegerekend.
    4.1.    Op grond van artikel 2.22, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wabo moeten aan een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu de voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang van de bescherming van het milieu. Op grond van artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer worden onder de gevolgen voor het milieu mede gevolgen verstaan die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.
    4.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling worden de gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting niet aan de inrichting toegerekend, indien dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval indien dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Anders dan Erasmus MC veronderstelt, geldt deze jurisprudentie niet alleen voor geluidhinder maar voor alle nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting. Zie de uitspraken van de Afdeling van onderscheidenlijk 24 juli 2013 over geluidhinder (ECLI:NL:RVS:2013:3022), 4 december 2013 over trillinghinder (ECLI:NL:RVS:2013:2215) en 14 april 2004 over stofhinder (ECLI:NL:RVS:2004:AO7513).
    4.3.    Gelet op de hiervoor, onder 4.2, vermelde jurisprudentie kunnen de nadelige gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting slechts over een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu hebben in de zin van artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer. Erasmus MC kan niet met een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo worden verplicht tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject zoals vergunningvoorschrift 6.1.1 eist. De voorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.4 zijn in strijd met artikel 2.22, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wabo.
    4.4.    Het betoog slaagt.
    5.    Overigens wordt in de door het college gehanteerde Handreiking Vervoermanagement verwezen naar de algemene zorgplichtbepaling van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer voor het geval geen voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraken van 3 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1774, en 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3710) is echter de voor een inrichting geldende omgevingsvergunning bepalend voor de reikwijdte van de zorgplicht die bij de exploitatie van de inrichting in acht moet worden genomen. Een bevoegd gezag dat van oordeel is dat aan die exploitatie strengere eisen moeten worden gesteld in verband met de bescherming van het milieu kan volgens die jurisprudentie niet overgaan tot handhaving wegens overtreding van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, maar dient in zoverre voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. Wanneer dat laatste niet mogelijk is, omdat de Wabo en de Wet milieubeheer geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare gevolgen voor het milieu, bestaat evenmin ruimte voor handhaving wegens overtreding van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer. Ook voor die bepaling geldt immers dat sprake moet zijn van een gevolg voor het milieu in de zin van de Wet milieubeheer, waaraan met de onder 4.2 vermelde jurisprudentie uitleg is gegeven. Voor de gevolgen van het verkeer van en naar niet-vergunningplichtige inrichtingen geldt artikel 2.1, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, aanhef en onder k, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De hiervoor, onder 4.2, vermelde jurisprudentie over het toerekenen van de gevolgen van het verkeer aan het in werking zijn van een inrichting geldt ook voor niet-vergunningplichtige inrichtingen.
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 23 mei 2017 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover daarbij de voorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.4 aan de omgevingsvergunning zijn verbonden.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 juni 2018 in zaak nr. 17/4017;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 23 mei 2017, kenmerk 99998540_9999287755 OMV.16.07.00258, voor zover daarbij de voorschriften 6.1.1 tot en met 6.1.4 aan de omgevingsvergunning zijn verbonden;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij Erasmus Medisch Centrum in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan Erasmus Medisch Centrum het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
    628.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 1.1, tweede lid
    Met betrekking tot de betekenis van de begrippen "gevolgen voor het milieu" en "bescherming van het milieu" in deze wet en de daarop berustende bepalingen is artikel 1.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    1° het oprichten,
    2° het veranderen of veranderen van de werking of
    3° het in werking hebben
    van een inrichting of mijnbouwwerk.
    Artikel 2.6, eerste lid
    Voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, kan het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
    Artikel 2.14, derde lid
    Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
    Artikel 2.22, tweede lid
    Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.
    Wet milieubeheer
    Artikel 1.1, tweede lid
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen:
    a.    worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen;
    b.    worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, gevolgen die verband houden met het verbruik van energie en grondstoffen, alsmede gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting;
    c.    worden onder bescherming van het milieu mede verstaan de verbetering van het milieu, de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, de zorg voor een zuinig gebruik van energie en grondstoffen, alsmede de zorg voor de beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.
    Artikel 1.1a
    1.    Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht.
    2.    De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
    3.    Het bepaalde in het eerste en tweede lid laat onverlet de uit het burgerlijk recht voortvloeiende aansprakelijkheid en de mogelijkheid van rechtspersonen als bedoeld in artikel 1, boek 2, van het Burgerlijk Wetboek, om uit dien hoofde in rechte op te treden.
    Activiteitenbesluit milieubeheer
    Artikel 2.1
    1.    Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
    2.    Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:
    […]
    k. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het beperken van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen en goederen van en naar de inrichting;
    […]