ECLI:NL:RVS:2013:2155, Raad van State, 27-11-2013, 201303532/1/A1 en 201303604/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij vijf besluiten van 7 juni 2011 heeft het college [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen ieder afzonderlijk onder oplegging van een dwangsom van € 4.000,00 per week tot een maximum van € 40.000,00 gelast hun kelders op de percelen [5 locaties] te [plaats] (hierna: de percelen) buiten gebruik te stellen door deze vol te storten en volgestort te houden met zand en de toegang daartoe te blokkeren en geblokkeerd te houden.

201303532/1/A1 en 201303604/1/A1.
    Datum uitspraak: 27 november 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], onderscheidenlijk wonend te [woonplaatsen] (hierna: [appellant sub 1] en anderen),
    2. [appellant sub 2A], [appellante sub 2B] en [appellant sub 2C], onderscheidenlijk wonend te [woonplaatsen] (hierna: [appellant sub 2] en anderen),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 7 maart 2013 in zaken nrs. 12/2016 en 12/2031 in de gedingen tussen:
    
    1. [appellant sub 1] en anderen
    2. [appellant sub 2] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
    
    Procesverloop
    
    Bij vijf besluiten van 7 juni 2011 heeft het college [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen ieder afzonderlijk onder oplegging van een dwangsom van € 4.000,00 per week tot een maximum van € 40.000,00 gelast hun kelders op de percelen [5 locaties] te [plaats] (hierna: de percelen) buiten gebruik te stellen door deze vol te storten en volgestort te houden met zand en de toegang daartoe te blokkeren en geblokkeerd te houden.
    
    Op 27 april 2012 heeft het college de besluiten verbeterd.
    
    Bij besluiten van 3 mei 2012 heeft het college de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard, met dien verstande dat de opgelegde last is aangepast in die zin dat allen zijn aangeschreven om hun kelders op de percelen buiten gebruik te stellen, hetgeen concreet betekent dat zij de kelders dienen vol te storten en volgestort te houden met zand, schelpen of schuimbeton met uitzondering van 40 cm om te gebruiken als kruipruimte. Voorts is hen gelast de toegang tot de kelder af te sluiten door middel van een kruipruimteluik.
    
    Bij uitspraken van 7 maart 2013 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft beide zaken gevoegd ter zitting behandeld op 4 november 2013, waar [appellant sub 1A], [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat te Amersfoort, [appellant sub 2A], [appellante sub 2B], [appellant sub 2C] en het college, vertegenwoordigd door mr. E.T.E. Kemperman en M.A. de Koning, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 6 december 2005 heeft het college aan [belanghebbende] een bouwvergunning eerste fase verleend voor de bouw van 13 vakantiebungalows op het recreatiepark Veenestein. Bij besluit van 26 maart 2007 heeft het college daarvoor een bouwvergunning tweede fase verleend. [belanghebbende] heeft het desbetreffende terrein tezamen met de bouwvergunning overgedragen aan Veenestein B.V., waarna het park is verkaveld en door Luckerhof Makelaardij is verkocht aan particuliere kopers, die daarop ieder in eigen beheer een recreatiewoning hebben gebouwd. Luckerhof Makelaardij heeft in samenspraak met bouwbedrijf B.C. Drost B.V. (hierna: Drost) een onderkelderde modelwoning opgeleverd op perceel [locatie 1] van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], die als makelaar werkzaam is bij Luckerhof Makelaardij.
    
    De recreatiewoningen hebben gemiddeld een inhoud van 300 m³, inclusief de kelders, die een inhoud hebben van ongeveer 175 m³.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op de percelen de bestemming "Recreatie".
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor recreatievoorzieningen.
    
    Ingevolge het vijfde lid mag de inhoud van de recreatiewoningen niet meer bedragen dan 200 m³.
    
    3. Niet in geschil is dat de kelders in strijd met de verleende bouwvergunning zijn gerealiseerd en in stand gelaten. Het college was derhalve bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, nu concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe voeren zij aan dat vergunningverlening past in het gemeentelijk beleid om in het buitengebied toename van verstening tegen te gaan en de landschappelijke structuur te behouden, nu de kelders zich onder de grond bevinden.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 9 mei 2012 in zaak nr. 201109901/A1, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing terzake zeer terughoudend is.
    
    5.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van de recreatiewoningen, nu dat in strijd is met zijn ruimtelijk beleid, waarin voor recreatiewoningen een maximale inhoud van 250 m³ is toegestaan, dat is gericht op behoud van de landschappelijke structuur en de bestaande functieverdeling in het buitengebied. Kelders, ook al zijn die ondergronds, leiden tot grotere recreatiewoningen en intensievere gebruiksmogelijkheden met ruimtelijke effecten van dien, waardoor kwetsbare functies kunnen worden verstoord, aldus het college. Het standpunt van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat het college het ruimtelijk beleid niet stringent toepast door op het recreatiepark De Amerongse Berg enkele recreatiewoningen toe te staan met een inhoud van 300 m³ of meer, wordt niet gevolgd. Het college heeft toegelicht dat voor dat recreatiepark het bestemmingsplan "De Amerongse Berg" geldt en ingevolge dat plan weliswaar recreatiewoningen met een inhoud van 300 m³ zijn toegestaan, maar dat daarin is voorgeschreven dat de recreatiewoningen op het park gemiddeld een inhoud hebben van 250 m³, zodat in zoverre geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet vasthoudt aan zijn ruimtelijk beleid. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De rechtbank heeft daarom met juistheid overwogen dat van een concreet zicht op legalisering geen sprake is.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, nu zij er op mochten vertrouwen dat de bouw van de kelders in overeenstemming was met de verleende bouwvergunning.
    
    [appellant sub 2] en anderen voeren daartoe aan dat volgens Drost het college had verklaard dat kelders niet meetellen bij de inhoud van de recreatiewoningen en het bij de controle na de oplevering van de modelwoning van [appellant sub 2] geen onregelmatigheden heeft geconstateerd.
    
    [appellant sub 1] en anderen voeren daartoe aan dat, als het college in november 2008 na de constatering dat de modelwoning in afwijking van de bouwvergunning was onderkelderd, daartegen handhavend zou zijn opgetreden, zij hun kavels niet zouden hebben gekocht en de kelders dus niet waren gebouwd. Nu voor de recreatiewoningen op het park één bouwvergunning is verleend, had het college kunnen voorzien dat de andere recreatiewoningen eveneens zouden worden onderkelderd, aldus [appellant sub 1] en anderen. Voorts voeren zij aan dat [appellant sub 1] in 2010 voor de bouw van zijn recreatiewoning tevergeefs bij de gemeente heeft geïnformeerd naar de bouwvergunning.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college van handhavend optreden behoorde af te zien, omdat [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen erop mochten vertrouwen dat de bouw van de kelders in overeenstemming was met de verleende bouwvergunning. Daarbij is van belang dat [appellant sub 2] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat door of namens het college is verklaard dat kelders niet meetellen bij de inhoud van de recreatiewoningen. Anders dan zij stellen, heeft het college op 6 november 2008 blijkens een daarvan opgemaakt rapport geconstateerd dat de modelwoning van [appellant sub 2] in strijd met de verleende bouwvergunning was voorzien van een kelder.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen door te bouwen zonder dat zij beschikten over, dan wel kennis hadden van de voor hun kavels verleende bouwvergunning een risico hebben genomen waarvan zij de gevolgen zelf dienen te dragen. Zij heeft voorts terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college niet onmiddellijk handhavend is opgetreden tegen de onderkelderde modelwoning dat niet anders maakt. Dat, als gesteld door [appellant sub 1] en anderen, zij in dat geval hun kelders niet zouden zijn gebouwd, laat onverlet dat het bouwen zonder kennis van de reikwijdte van de bouwvergunning voor eigen risico dient te komen. De jurisprudentie, waarnaar zij in dit verband hebben verwezen, kan hen niet baten, reeds omdat die gaat over privaatrechtelijke aansprakelijkheid voor schade door onvoldoende toezicht, hetgeen in deze procedure niet aan de orde is. Aan de stelling dat [appellant sub 1] voorafgaand aan de bouw van zijn recreatiewoning tevergeefs bij de gemeente heeft geïnformeerd naar de bouwvergunning, komt niet de betekenis toe die hij daaraan gehecht wenst te zien, reeds omdat hij daarmee niet had mogen volstaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het handhavend optreden tegen de kelders in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat het college in 2004 een groot aantal kelders op het naastgelegen recreatiepark De Ossenberg heeft vergund, waardoor die woningen een grotere inhoud hebben dan 200 m³ en op het recreatiepark De Amerongse Berg recreatiewoningen te koop worden aangeboden met een inhoud tot 598³. Voorts voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat op het perceel Bergweg 18b twee woningen met elk een inhoud van 200 m³ en een schuur aanwezig zijn en dat het college tegen een niet vergunde kelder in een woning naast die van [appellant sub 2], die abusievelijk als gewone woning in plaats van recreatiewoning is bestemd, niet handhavend optreedt. Voorts liggen volgens [appellant sub 2] en anderen in de onmiddellijke nabijheid van hun woningen drie woningen, die permanent mogen worden bewoond en een inhoud mogen hebben van 400 m³.
    
    7.1. De gevallen, waarin grotere recreatiewoningen zijn vergund en overeenkomstig de vergunning gebouwd, zijn reeds geen gelijke of vergelijkbare gevallen, nu daarin geen sprake is van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden. Voorts heeft het college ter zitting gesteld dat het prioriteit geeft aan handhaving van recente overtredingen zoals hier aan de orde, het met eventuele overtredingen in de aangedragen gevallen niet bekend was en het zal onderzoeken of daartegen handhavend moet worden opgetreden. Onder deze omstandigheden verzet het gelijkheidsbeginsel zich niet tegen handhavend optreden ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Van Dorst
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2013
    
    357-757.