ECLI:NL:RVS:2020:2310, Raad van State, 30-09-2020, 201906627/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân, voor zover thans van belang, het verzoek van [verzoeker A] om de op 23 juni 2008, 7 april 2011 en 23 augustus 2011 verleende vergunningen voor het oprichten van een biomassavergistingsinstallatie aan de Botniaweg 6 te Marrum (hierna: het perceel) in te trekken, afgewezen. Bij brief van 25 maart 2017 heeft [verzoeker A] een verzoek ingediend om de in 2011 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een biomassavergistingsinstallatie op het perceel in te trekken. Op 20 september 2017 heeft het college een ontwerpbesluit genomen waarbij het verzoek is afgewezen. Daarbij is het college ingegaan op de op grond van de Wet milieubeheer verleende vergunning van 23 juni 2008 en de omgevingsvergunningen van 7 april 2011 en 23 augustus 2011. Verschillende omwonenden en Stichting Duurzaam Marrum hebben zienswijzen ingediend. Bij besluit van 1 februari 2018 is het verzoek van [verzoeker A] afgewezen.

201906627/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 september 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Duurzaam Marrum (hierna: de stichting), gevestigd te Marrum,
    gemeente Ferwerderadiel, en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 juli 2019 in zaken nrs. 18/1056 en 18/2067 in het geding tussen:
    de stichting en anderen
    en
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college, voor zover thans van belang, het verzoek van [verzoeker A] om de op 23 juni 2008, 7 april 2011 en 23 augustus 2011 verleende vergunningen voor het oprichten van een biomassavergistingsinstallatie aan de Botniaweg 6 te Marrum (hierna: het perceel) in te trekken, afgewezen.
    Bij besluit van 23 mei 2018 heeft het college het verzoek van [verzoeker B] om de op 23 juni 2008, 7 april 2011 en 23 augustus 2011 verleende vergunningen voor het oprichten van een biomassavergistingsinstallatie op het perceel in te trekken, afgewezen.
    Bij uitspraak van 24 juli 2019 heeft de rechtbank het door de stichting en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de stichting en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2020, waar Stichting Duurzaam Marrum en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Sijbrand-Leyten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Bij brief van 25 maart 2017 heeft [verzoeker A] een verzoek ingediend om de in 2011 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een biomassavergistingsinstallatie op het perceel in te trekken. Op 20 september 2017 heeft het college een ontwerpbesluit genomen waarbij het verzoek is afgewezen. Daarbij is het college ingegaan op de op grond van de Wet milieubeheer verleende vergunning van 23 juni 2008 en de omgevingsvergunningen van 7 april 2011 en 23 augustus 2011. Verschillende omwonenden en Stichting Duurzaam Marrum hebben zienswijzen ingediend. Bij besluit van 1 februari 2018 is het verzoek van [verzoeker A] afgewezen. In dit besluit zijn niet alle ingediende zienswijzen behandeld. Om die reden is bij besluit van 20 februari 2018 opnieuw op het verzoek beslist en is het besluit van 1 februari 2018 ingetrokken.
        Bij brief van 17 oktober 2018 heeft [verzoeker B] een verzoek ingediend op de vergunningen van 23 juni 2008, 7 april 2011 en 23 augustus 2011 in te trekken. Bij besluit van 23 mei 2018 is dit verzoek afgewezen.
        Tegen de besluiten van 20 februari 2018 en 23 mei 2018 is beroep ingesteld door de stichting, [verzoeker A], [verzoeker B] en andere omwonenden.
        Bij uitspraak van 24 juli 2019 heeft de rechtbank de beroepen ongegrond verklaard.
        Tegen de uitspraak is gezamenlijk hoger beroep ingesteld door de stichting en omwonenden (hierna tezamen en in enkelvoud: de stichting).
    Hoger beroep
    2.    De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de onder 1 vermelde vergunningen op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) had moeten intrekken, omdat de vergunninghouder gedurende drie jaar geen gebruik heeft gemaakt van de vergunning. In dit verband voert zij aan dat het college bij de belangenafweging had moeten betrekken dat de oorspronkelijke vergunninghouder het perceel heeft verkocht en dat de huidige eigenaar van het perceel - RSD Vastgoed B.V. - niet heeft aangetoond dat zij de mogelijkheid voor het oprichten van een mestvergistingsinstallatie onderzoekt. Ook voert zij aan dat de ten tijde van de vergunningverlening gehanteerde argumenten voor de locatiekeuze niet meer van toepassing zijn en dat het project niet kan worden uitgevoerd zoals vergund in verband met het aankopen van grond en de aanleg van een gasleiding. Verder voert de stichting aan dat het vergunningvoorschrift voor geur als gevolg van nieuwe regelgeving niet meer geldt zodat sprake is van een grote wijziging voor omwonenden, dat omliggende veehouderijen negatieve gevolgen kunnen ondervinden waartegen de veehouderijen zich niet kunnen verzekeren en dat ten onrechte is meegewogen dat ten tijde van de vergunningverlening geen gebruik is gemaakt van rechtsbeschermings-middelen omdat destijds werd gedacht dat een mestvergistingsinstallatie nagenoeg geen geurhinder zou opleveren. De stichting betoogt voorts dat een nieuwe situatie bij verlening van een veranderings- of revisievergunning wordt vergeleken met de vergunde situatie die veel ongunstiger blijkt dan destijds bekend was. Ook kan volgens de stichting geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming worden verleend, zodat geen uitvoering kan worden gegeven aan het project.
    2.1.    Artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar […] geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning."
        Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is de intrekking van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen verplichting, maar een bevoegdheid. Bij de toepassing van die bevoegdheid komt het college beleidsruimte toe. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Bij toepassing van deze bevoegdheid moeten alle relevante belangen worden geïnventariseerd en afgewogen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Zie onder meer ECLI:NL:RVS:2019:3642.
    2.2.    Niet is in geschil dat van de onder 1 vermelde vergunningen gedurende meer dan drie jaar geen gebruik is gemaakt. Het college heeft echter geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid om de vergunningen in te trekken.
    2.2.1.    Het college heeft zich in de besluiten van 20 februari 2018 en 23 mei 2018 op het standpunt gesteld dat het intrekken van de vergunningen de rechtszekerheid van de vergunninghouder aantast, zodat er zwaarwegende belangen moeten zijn om tot intrekking van de onherroepelijke vergunningen over te gaan. Dit is volgens het college het geval als er sprake is van gewijzigd beleid, waarmee de plannen volledig in strijd zijn of als zeker is dat van de vergunning geen gebruik wordt gemaakt. Deze situaties doen zich volgens het college niet voor. Het weegt voor het college zwaar dat er nog voornemens zijn om de omgevingsvergunning te gaan uitvoeren. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college in dit verband toegelicht dat ook RSD Vastgoed B.V., de huidige eigenaar van het perceel en derhalve vergunninghouder, ter zitting bij de rechtbank heeft laten weten de mogelijkheden van het perceel, waaronder het oprichten van een mestvergistingsinstallatie, te onderzoeken. Het college heeft de mogelijkheid dat alsnog gebruik wordt gemaakt van de vergunningen bij de belangenafweging betrokken. Het enkele feit dat meer dan drie jaar geen gebruik is gemaakt van de vergunning is voor het college geen reden om de vergunning in te trekken. Dat de stichting het niet eens is met de plannen, maakt de afweging voor het college niet anders.
    2.2.2.    Volgens het college geven de vergunningen geen aanleiding om aan te nemen dat er ontoelaatbare stankoverlast zal optreden. In reactie op het hoger beroep heeft het college nader toegelicht dat voor geurhinder thans artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit milieubeheer geldt en dat hiermee het belang van de bescherming van omwonenden voldoende is gewaarborgd. Verder heeft het college zich in voormelde besluiten op het standpunt gesteld dat in de verzoeken tot intrekking niet is vermeld op basis waarvan geconcludeerd wordt dat de effecten van de mestvergistingsinstallatie te laag zijn ingeschat of onvoldoende in beschouwing genomen zijn. Het college stelt dat de vergunning destijds is getoetst aan de Handreiking (co-)vergisting van mest van september 2010. Het veranderen van inzichten kan volgens het college alleen reden zijn om de vergunning in te trekken indien, eventueel met het wijzigen van de voorschriften, niet kan worden bereikt dat de beste beschikbare technieken worden toegepast. Daarvan is volgens het college geen sprake. Het hoger beroep van de stichting richt zich ook niet tegen de overwegingen in de aangevallen uitspraak over de beste beschikbare technieken. Nu de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat de effecten te laag zijn ingeschat of onvoldoende in beschouwing zijn genomen, ziet het college in dat betoog evenmin aanleiding om de vergunning in te trekken omdat er gedurende ten minste driejaar geen gebruik van is gemaakt.
    2.2.3.    Over de locatiekeuze en het al dan niet vervallen van de beweegredenen van de aanvrager om destijds deze locatie te kiezen, stelt het college in de schriftelijke uiteenzetting dat dit geen aanleiding geeft tot het intrekken van de vergunningen. Het college stelt dat de door de stichting in dit verband genoemde omstandigheden niet betekenen dat het project niet in de huidige of in een aangepaste vorm kan worden uitgevoerd. In reactie op het betoog dat omliggende veehouderijen schade kunnen ondervinden als gevolg van veeziekten, stelt het college dat het in de besluiten op het betoog uit het verzoek om intrekking heeft gereageerd en dat de stichting niet heeft gemotiveerd waarom deze reactie onjuist is. Ten aanzien van het betoog dat er geen Wet natuurbescherming vergunning kan worden verleend, stelt het college dat de stichting dit betoog niet heeft onderbouwd. Bovendien bestond de huidige jurisprudentie over het Programma Aanpak Stikstof ten tijde van het nemen van de aan de orde zijnde besluiten nog niet, aldus het college ter zitting.
    2.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor vernietiging van de besluiten van 20 februari 2018 en 23 mei 2018. Het college heeft met de hiervoor weergegeven motivering in redelijkheid kunnen besluiten de verzoeken tot intrekking van de onder 1 vermelde vergunningen af te wijzen.
        Het betoog faalt.
    3.    Voor zover de stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ook in artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo aanleiding had moeten zien om de vergunningen in te trekken, omdat de vergunning ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend en dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van omwonenden nu niet alle zienswijzen zijn betrokken bij het besluit van 20 februari 2018, overweegt de Afdeling dat de stichting in beroep geen gronden met deze strekking heeft aangevoerd. De rechtbank heeft dan ook geen oordeel kunnen geven over deze betogen. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en de stichting dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatige gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen de betogen buiten beschouwing te blijven.
    Slotoverwegingen
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2020
    628.