ECLI:NL:RBGEL:2024:2126, Rechtbank Gelderland, 11-04-2024, AWB 24/1700 en AWB 24/1710
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-04-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Verzoeken om voorlopige voorziening over de opvang van 276 asielzoekers in het Fletcher Hotel in Epe voor zes maanden. Op de verzoeken is de Omgevingswet van toepassing. De voorzieningenrechter heeft de verzoeken afgewezen omdat de gronden van verzoekers geen redelijke kans van slagen hebben. Anders dan verzoekers stellen, heeft het college namelijk in redelijkheid kunnen besluiten dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en dat voldoende aan participatie is gedaan.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 24/1700 en 24/1710
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    
      in de zaken tussen
    
    
      
      1.	[verzoeker] en 67 anderenallen uit Epe, hierna: verzoekers 1
    (gemachtigden: mr. S.H.J. Buitenkamp en mr. M. Sakarya) en;
    
      2.	[verzoekers] ., beide uit Epe, hierna: verzoekers 2
    
      (gemachtigde: [naam] ),
      
        en
    
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Epe 
    (gemachtigde: mr. J.H. Meijer).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: het Centraal Orgaan opvang asielzoekers uit [plaats] (het COA)
      (gemachtigde: mr. D.S.P. Roelands-Fransen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorzieningen tegen de door het college aan het COA verleende omgevingsvergunning voor het opvangen van maximaal 276 asielzoekers in het Fletcher Hotel-Restaurant [plaats] (hierna: het Fletcher Hotel) voor de duur van 6 maanden.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 20 maart 2024 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend en bij besluit van 26 maart 2024 heeft het college aan de vergunning een nader voorschrift verbonden. Verzoekers 1 en verzoekers 2 hebben tegen de omgevingsvergunning afzonderlijk bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter (in afzonderlijke verzoekschriften) verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op de verzoeken gereageerd met een verweerschrift. Het COA heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 28 maart 2024 op zitting behandeld. Namens verzoekers 1 hebben de gemachtigden en een aantal omwonenden deelgenomen aan de zitting. Verzoekers 2 hebben zich op zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, maar zijn zelf niet verschenen. Namens het college zijn, naast de gemachtigde, [naam] , [naam] , [naam] , [naam] en [naam] verschenen. Namens het COA hebben de gemachtigde, mr. R. van Duffelen en [naam] deelgenomen aan de zitting.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    2. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of de bezwaren een redelijke kans van slagen hebben. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Of de bezwaren een redelijke kans van slagen hebben, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekers.
    
    3. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af, omdat de bezwaren van verzoekers naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen hebben. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    4. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Leeswijzer
      
    
    5. De voorzieningenrechter bespreekt eerst kort waar deze zaak over gaat en staat vervolgens stil bij het wettelijk kader. Daarna zal de voorzieningenrechter ingaan op de redenen die volgens verzoekers zouden moeten leiden tot schorsing van de omgevingsvergunning. 
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    6. Op 12 maart 2024 heeft het COA een omgevingsvergunning aangevraagd voor een noodopvanglocatie voor asielzoekers in het Fletcher Hotel. Bij besluit van 20 maart 2024 heeft het college een omgevingsvergunning voor een (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit verleend. Een omgevingsvergunning voor deze activiteit is vereist, omdat de opvang van asielzoekers op deze locatie niet was toegestaan op grond van (het tijdelijk deel) van het omgevingsplan. De door het college verleende omgevingsvergunning maakt het voor het COA mogelijk om in het hotel maximaal 276 asielzoekers op te vangen voor de duur van 6 maanden. Een dag nadat het college de omgevingsvergunning heeft verleend, namelijk op 21 maart 2024, is het COA gestart met de huisvesting van de asielzoekers in het hotel. Op de zitting heeft het COA toegelicht dat het Fletcher Hotel ondertussen ook vol zit en dat de omgevingsvergunning dus reeds maximaal benut wordt. 
    
    7. Verzoekers 1 wonen allen in de nabijheid van het Fletcher Hotel. Zij vrezen met name voor de (sociale) veiligheid en overlast in de omgeving, maar vinden ook dat zij onvoldoende zijn betrokken bij de voorbereiding van het besluit. Dat vormt een belangrijke reden waarom zij bezwaar hebben ingediend bij het college en de voorzieningenrechter hebben verzocht om de omgevingsvergunning te schorsen. Verzoeker [verzoekers] heeft een restaurant in de nabijheid van het hotel. De gemachtigde van verzoekers 2 heeft op zitting toegelicht dat hij voornamelijk voor de ondernemersbelangen opkomt. De bezwaren van verzoekers 2 bestaan er in de kern uit dat deze belangen onvoldoende zijn meegewogen bij de vergunningverlening.
    
    
      
        Het wettelijk kader
      
    
    8. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de opvang gerealiseerd wordt, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan 'Buitengebied Epe’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Epe. Volgens het bestemmingsplan Buitengebied Epe geldt op het perceel de enkelbestemming ‘Horeca’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie-6’. De opvang van de asielzoekers is in strijd met artikel 11.1, onder a, van dit bestemmingsplan (de doeleindenomschrijving), omdat het langdurig bieden van dag- en nachtverblijf aan asielzoekers niet is toegestaan binnen de horeca-bestemming.
    
    9. Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
    
    10. De voornaamste vraag die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord, is dus of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de tijdelijke opvang van de asielzoekers in het Fletcher Hotel voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter bespreekt die vraag daarom eerst. 
    
    
      
        Heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?
      
    
    11. Verzoekers (zowel verzoekers 1 als verzoekers 2) stellen in de kern dat er geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Zij vrezen bijvoorbeeld gevaarlijke verkeerssituaties als asielzoekers via de [locatie] naar het centrum van Epe zullen lopen. Verder vrezen zij voor de veiligheid in de buurt, omdat de politie onvoldoende capaciteit heeft en er op de locatie te weinig beveiligers door het COA worden geplaatst. Daarnaast wijzen verzoekers erop dat er veel alleenstaande asielzoekers geplaatst zullen worden. Dit betreft volgens verzoekers doorgaans de groep met het grootste risico op onacceptabel gedrag, waardoor er overlast kan ontstaan. De belangen van omwonenden qua veiligheid en overlast zijn volgens verzoekers dan ook onvoldoende meegewogen in het bestreden besluit. Ook heeft het college volgens verzoekers niet aangetoond dat er geen reële andere alternatieven zijn. Daarnaast zijn de effecten op het toerisme volgens verzoekers onvoldoende meegewogen in het bestreden besluit. Ook wijzen verzoekers op Zwemschool [naam] waar veel kinderen uit Epe zwemles volgen. Deze zwemschool maakt gebruik van het zwembad in de kelder van het Fletcher Hotel. In de omgevingsvergunning is opgenomen dat deze zwemschool (vanwege de belangrijke maatschappelijke waarde) open moeten blijven, maar deze voorwaarde wordt volgens verzoekers niet nageleefd nu de zwemschool vanaf juli moet stoppen. Ten slotte betwisten verzoekers de volledigheid van de bij de omgevingsvergunning gevoegde ruimtelijke onderbouwing, met name als het gaat om het aspect stikstof. Zij vrezen namelijk dat er wel significante negatieve effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden te verwachten zijn. 
    
    
      
        Algemeen
      
    
    12. Voordat de voorzieningenrechter op de afzonderlijke argumenten van verzoekers ingaat, wijst hij op het volgende. Op grond van het omgevingsplan was het, vóórdat de omgevingsvergunning werd verleend, planologisch mogelijk dat er recreanten in het Fletcher Hotel overnachtten. Daarnaast verzet het omgevingsplan zich er niet tegen dat het hotel helemaal vol zit. Hoewel dat in de praktijk niet altijd het geval zal zijn, moet de voorzieningenrechter deze maximale planologische invulling wel als uitgangspunt nemen. Dat betekent dat de verleende omgevingsvergunning (juridisch) geen verandering brengt in het aantal mensen dat op deze locatie mag verblijven. 
    
    
      12.1.
      De omgevingsvergunning heeft wel tot gevolg dat in het hotel asielzoekers gaan verblijven. Dat is een andere doelgroep dan recreanten en zij zullen ook langer dan de gemiddelde recreant in het hotel verblijven. De voorzieningenrechter moet in deze procedure dus beoordelen of het college de verandering van de doelgroep met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in redelijkheid heeft kunnen toestaan.
      
      
        
          Opbouw
        
      
      13. De voorzieningenrechter zal hierna eerst ingaan op de (sociale) veiligheid en de overlast. Daarbij komt met name aan de orde of de maatregelen die met het oog op deze aspecten zijn bedacht voldoende geborgd zijn in de omgevingsvergunning. Daarna bespreekt de voorzieningenrechter of de effecten op het toerisme voldoende zijn meegewogen in het bestreden besluit en zal de voorzieningenrechter ingaan op het vergunningvoorschrift over de zwemschool. De voorzieningenrechter bespreekt vervolgens het aspect stikstof. Ten slotte zal de voorzieningenrechter stilstaan bij de alternatieve locaties. Als al deze aspecten beoordeelt zijn, zal de voorzieningenrechter de (concluderende) vraag beantwoorden of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 
      
      
        
          (Sociale) veiligheid en overlast
        
      
      14. De voorzieningenrechter stelt vast dat de zorgen van verzoekers voornamelijk gaan over de (sociale) veiligheid in de buurt en de te verwachten overlast. De sociale veiligheid en de te verwachten overlast zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter aspecten die het college bij de beoordeling of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken bij zijn besluitvorming. Voor asielzoekers geldt namelijk dat er, in vergelijking met recreanten, mogelijk andere veiligheidsrisico’s zijn (en er zich dus ook andere overlast zou kunnen voordoen). 
      
    
    
      14.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat er een veiligheidsplan is opgesteld. Dit veiligheidsplan is nader uitgewerkt in het document ‘Toezicht en handhaving Noodopvang Fletcher’. Het veiligheidsplan bevat een heel aantal voorwaarden die dienen ter bescherming van de op te vangen asielzoekers, maar ook ter bescherming van de omwonenden. In het veiligheidsplan is bijvoorbeeld bepaald dat drie keer per dag, zes tot zeven dagen per week, boa’s zullen surveilleren rondom een aantal aangewezen aandachtsgebieden. Ook zal er drie keer per dag een particulier beveiligingsbedrijf surveillancerondes doen. Verder zorgt het COA voor beveiliging en personeel (onder andere een locatiemanager) op de tijdelijke opvanglocatie. Ook gelden er huisregels in de opvanglocatie voor de asielzoekers. In het veiligheidsplan staat ook dat wordt zorg gedragen voor de inzet van pendelbussen tussen het centrum van Epe en de opvanglocatie.
      
    
    
      14.2.
       Het veiligheidsplan bevat tevens maatregelen voor als er zich onverhoopt wel (veiligheids)incidenten zouden voordoen. Zo is er een telefoonnummer beschikbaar waar omwonenden 24 uur per dag en 7 dagen per week incidenten kunnen melden. In het veiligheidsplan is verder opgenomen dat wekelijks een operationeel overleg plaatsvindt tussen het COA, de politie en de gemeente, waarin meldingen besproken worden en wordt geëvalueerd of de maatregelen voldoende zijn of dat bijstelling nodig is. Ook bij niet-naleving van de huisregels kunnen er sancties worden opgelegd door het COA. Bij zware overtredingen kan het COA asielzoekers overplaatsen naar een COA-locatie met streng(er) regime. 
      
    
    
      14.3.
      De voorzieningenrechter overweegt verder dat het veiligheidsplan en de daarin opgenomen voorwaarden expliciet onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning. In de omgevingsvergunning is namelijk het volgende voorschrift opgenomen: ‘In overleg met de gemeente is een integraal veiligheidsplan noodopvang asielzoekers opgesteld voor deze locatie. Dit veiligheidsplan is vastgesteld door de burgemeester. Dit veiligheidsplan en de daartoe behorende bijlagen, waaronder het Maatregelenbeleid COA en het COA ontruimingsplan Fletcher Hotel Epe, maken onderdeel uit van dit besluit. Het COA dient zich aan dit veiligheidsplan en de daartoe behorende bijlagen strikt te houden.’
      
    
    
      14.4.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in het veiligheidsplan voldoende randvoorwaarden heeft gesteld om de veiligheid in de buurt te waarborgen en overlast zoveel mogelijk te voorkomen van overlast. Omdat de naleving van de in het veiligheidsplan gestelde randvoorwaarden is geborgd in de omgevingsvergunning, is er geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college onvoldoende oog heeft gehad voor het effect van de huisvesting van de asielzoekers op de veiligheid.  
      
    
    
      14.5.
      Verzoekers hebben er op zitting nog wel op gewezen dat het veiligheidsplan op punten nu al niet wordt nageleefd. Verzoekers hebben toegelicht dat het telefoonnummer van het COA bijvoorbeeld niet altijd bereikbaar was. De voorzieningenrechter kan in deze procedure echter alleen over de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning en het daaraan ten grondslag liggende veiligheidsplan oordelen en niet over de naleving daarvan, omdat er in deze procedure geen handhavingsbesluit voorligt. Als het COA zich onverhoopt niet aan het veiligheidsplan houdt, dan is het aan het college om daar handhavend tegen op te treden. Op zitting heeft het college toegezegd dit, indien nodig, ook te zullen doen.
      
      
        
          Effecten op het toerisme
        
      
      15. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het bestreden besluit geen blijk geeft van een beoordeling van de effecten op het toerisme. In het verweerschrift heeft het college echter gesteld dat de effecten op toerisme wel zijn meegewogen bij de besluitvorming. Het college erkent dat de opvang tijdelijk negatieve gevolgen kan hebben voor de toerisme in Epe, maar kent aan dit belang minder gewicht toe dan aan het maatschappelijke belang dat met de opvang van asielzoekers is gediend. Ook weegt het college mee dat het om een tijdelijke omgevingsvergunning gaat en dat er nog voldoende recreatiemogelijkheden overblijven in Epe, ook als het Fletcher Hotel niet meer voor recreatieve doeleinden wordt gebruikt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in redelijkheid het maatschappelijke belang van de opvang zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de tijdelijke impact op de recreatie in Epe. Wel moet het college dit in het de beslissing op bezwaar nader motiveren. Omdat dit gebrek in de beslissing op bezwaar hersteld kan worden, vormt dit geen reden om de omgevingsvergunning te schorsen.
      
      
        
          Zwemschool [naam]
        
      
      16. Ten aanzien van de zwemschool overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De zwemschool wordt niet door verzoekers vertegenwoordigd. Vaststaat dat het college in het nadere besluit van 26 maart 2024 een voorschrift heeft verbonden aan de omgevingsvergunning op grond waarvan Zwemschool [naam] open moet kunnen blijven gedurende de opvang van de asielzoekers (mits de zwemschoolhoudster dat ook wenst). Gelet hierop is er geen reden om aan te nemen dat in Epe geen zwemlessen meer kunnen worden gegeven. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat de vergunning op dit punt niet in strijd is met de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Als zou blijken dat in strijd met het vergunningvoorschrift wordt gehandeld is dat een kwestie van handhaving.
      
      
        
          Stikstof
        
      
      17. In de ruimtelijke onderbouwing van [naam] en [naam] van 15 maart 2024 is het aspect stikstof kwalitatief beoordeeld. Daarbij zijn de emissiebronnen van een regulier hotel vergelen met die van een noodopvanglocatie. Kort samengevat is de conclusie van dat rapport dat de opvang van de asielzoekers in vergelijking met een regulier hotel een gunstig effect heeft op de stikstofdepositie. In het document ‘Stikstofdepositie onderzoek tijdelijke opvang Epe’ van [naam] en [naam] van 20 maart 2024 is geconcludeerd dat er voor het project geen aanlegfase benodigd is en dat het gebruik van de opvang niet leidt tot toename van de stikstofdepositie. Daarmee zijn mogelijke significante negatieve effecten op omliggende Natura 2000-gebieden op voorhand uit te sluiten, aldus [naam] en [naam] . 
      
    
    
      17.1.
      Verzoekers betwisten de juistheid van deze conclusies, omdat in het rapport ten onrechte wordt uitgegaan van de volledige bezetting van het hotel, terwijl dat in de praktijk niet altijd voorkwam. Daarnaast verblijven de asielzoekers naar verwachting meer op het terrein van het hotel dan de gemiddelde hotelgast. 
      
    
    
      17.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat [naam] en [naam] bij het bepalen van de bestaande situatie terecht is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden en dus van een permanent en volledig door recreanten volgeboekt hotel. Zoals hiervoor al is opgemerkt heeft de omgevingsvergunning alleen tot gevolg dat in plaats van recreanten asielzoekers in het hotel worden gehuisvest. In dat licht is naar het oordeel van de voorzieningenrechter aannemelijk dat het aantal verkeersbewegingen per dag aanzienlijk lager is voor een noodopvanglocatie dan voor een hotel, omdat asielzoekers geen eigen auto hebben en alleen gebruik kunnen maken van de door het COA ingezette pendelbussen die driemaal daags tussen het centrum van Epe en de opvanglocatie rijden. Omdat de omgevingsvergunning verder geen veranderingen in stikstofuitstoot teweegbrengt, acht de voorzieningenrechter de conclusie van [naam] en [naam] juist.
      
      
        
          Alternatieve locaties
        
      
      18. De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van vaste rechtspraak geldt dat als een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingt, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De voorzieningenrechter overweegt dat verzoekers geen gelijkwaardig alternatief hebben aangedragen waarvan op voorhand duidelijk is dat daar aanmerkelijk minder bezwaren tegen zullen bestaan.
      
      
        
          Tussenconclusie over de evenwichtige toedeling van functies aan locaties
        
      
      19. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
      De bezwaargronden hebben naar zijn oordeel dan ook geen redelijke kans van slagen.
      
      
        
          Vangt de gemeente Epe meer asielzoekers op dan noodzakelijk op grond van de Spreidingswet?
        
      
      20. Verzoekers 1 voeren aan dat in het Fletcher Hotel 276 asielzoekers zullen worden opgevangen, terwijl de ‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’ (ook wel de Spreidingswet genoemd) en de daarop gebaseerde ‘Capaciteitsraming, provinciale opvangopgave en indicatieve verdeling per gemeente 2024’ voorschrijft dat de gemeente Epe maar 189 asielzoekers moet opvangen.
      
    
    
      20.1.
      
        Zoals hiervoor onder 8 is overwogen, kan een omgevingsvergunning op basis van de Omgevingswet alleen geweigerd worden als er geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Spreidingwet en de daaruit voortvloeiende indicatieve verdeling met betrekking tot het aantal opvangplekken per gemeente vormt in de Omgevingswet geen weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning. Dat betekent dat, zelfs als de gemeente Epe veel meer mensen opvangt dan in het kader van de Spreigingswet is geïndiceerd, het college daarin op zichzelf geen reden kan zien om een omgevingsvergunning te weigeren. 
        De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
      
      
      
        
          Heeft er voldoende participatie plaatsgevonden?
        
        21. Verzoekers (verzoekers 1 en verzoekers 2) stellen zich – kort samengevat – op het standpunt dat de opvang in het Fletcher Hotel te snel is gerealiseerd. Zo is de aanvraag ingediend op 12 maart 2024 en is de omgevingsvergunning al verleend op 20 maart 2024. Daarvóór (namelijk op 5 maart 2024) had het college al mondeling ingestemd met de huisvesting van de asielzoekers in het Fletcher Hotel. In de besluitvorming zijn de omwonenden onvoldoende betrokken en geïnformeerd over de plannen. Op zitting is toegelicht dat er slechts één informatieavond heeft plaatsgevonden en dat er op deze avond nog maar weinig informatie gegeven kon worden. De informatie die wel werd gegeven, was soms tegenstrijdig of onduidelijk. Volgens verzoekers konden het college en het COA daarom niet met deze enkele informatieavond volstaan. Ook hebben verzoekers op zitting toegelicht dat er in zijn geheel geen draagvlak is onder omwonenden. 
      
      
    
    
      21.1.
      De voorzieningenrechter bespreekt deze bezwaargrond in het kader van de vraag of voldoende aan participatie is gedaan.
      
    
    
      21.2.
      Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer (in dit geval het COA) bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. Voor de gemeente Epe heeft de gemeenteraad in zijn beleid vastgelegd dat voor alle omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht aan participatie moet worden gedaan. Dat betekent dat het COA dus ook voor dit project (verplicht) aan participatie heeft moeten doen. De wetgever heeft echter niet bepaald wanneer er (bij verplichte participatie) sprake is van onvoldoende participatie. 
      
    
    
      21.3.
      De voorzieningenrechter neemt aan dat in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie.
      
    
    
      21.4.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het COA in dit geval aan participatie heeft gedaan. Omwonenden en andere betrokkenen zijn per brief van 6 maart 2024 op de hoogte gesteld van het plan van het COA en daarnaast heeft er een informatieavond plaatsgevonden op 11 maart 2024. Het college is van mening dat dit voldoende is en de voorzieningenrechter kan het standpunt van het college daarin volgen. De voorzieningenrechter neemt daar onder meer bij in aanmerking dat het project naar haar aard met behoorlijke spoed moet worden verricht, gelet op het grote maatschappelijk belang bij het spoedig opvangen van asielzoekers vanwege de opvangcrisis. De voorzieningenrechter acht het onder die omstandigheid redelijk dat het COA en het college hebben volstaan met één informatieavond. Dat op die informatieavond ook onduidelijke of onvolledige informatie zou zijn gedeeld, is niet voldoende om te oordelen dat niet of niet voldoende aan participatie is gedaan.
      
    
    
      21.5.
      Verder wordt nog opgemerkt dat met participatie (zoals het houden van een informatieavond) niet wordt beoogd om unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Dat kan ook niet. Het doel van participatie is wel om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming, maar participatie gaat dus niet zó ver dat de inbreng van omwonenden vervolgens ook van beslissende betekenis is. Participatie kan het draagvlak bij de burger zeker vergroten, maar heeft dus niet automatisch tot gevolg dat dit ook leidt tot een voor alle omwonenden wenselijke beslissing. Daarbij komt ook dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ontwikkeling alleen doorgang kan vinden als daarvoor voldoende draagvlak bij omwonenden bestaat. Dat het college na de informatieavond en de daarbij door omwonenden naar voren gebrachte bezwaren geen aanleiding heeft gezien zijn standpunt over de voorgenomen ontwikkeling te wijzigen, maakt niet dat gezegd kan worden dat het college daarom niet rechtmatig heeft gehandeld of dat de participatie onvoldoende was.
      
    
    
      21.6.
      Omdat het COA naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende aan participatie heeft gedaan en draagvlak geen voorwaarde is om een ontwikkeling mogelijk te maken, heeft de bezwaargrond geen redelijke kans van slagen. Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter nog wel het volgende op.
      
    
    
      21.7.
      De voorzieningenrechter begrijpt ook dat de wijze waarop de vergunning tot stand is gekomen en de daarmee gepaard gaande snelheid voor de nodige onrust en onbegrip zorgt bij omwonenden. Het is dan ook in ieders belang dat het COA en de gemeente in overleg blijven met omwonenden. Het omwonendenoverleg dat het COA maandelijks organiseert is in dat kader erg belangrijk. Op zitting hebben verzoekers echter aangegeven dat ze één keer per maand te weinig vinden en vaker overleg willen. Het COA heeft aangegeven daarover na te willen denken. De voorzieningenrechter geeft aan het COA en het college mee om daar serieus werk van te maken en te bekijken of dit overleg frequenter, bijvoorbeeld een keer per week of eens in de twee weken, kan plaatsvinden.
      
      
        
          Had het college formeel advies moeten inwinnen bij GS?
        
        22. Verzoekers 1 en 2 stellen dat het Fletcher Hotel in een Groene ontwikkelingszone is gelegen. In dergelijke gevallen moet er advies worden ingewonnen bij het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland (GS). Het college heeft weliswaar het plan per mail voorgelegd aan de provincie, maar verzoekers stellen dat van een formeel advies geen sprake is.
      
      
    
    
      22.1.
      Vaststaat en niet in geschil is dat het Fletcher Hotel in een Groene ontwikkelingszone is gelegen. Ook is niet in geschil dat in dergelijke gevallen bij omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten advies moet worden ingewonnen bij GS. Uit een door het college overgelegde mail van een ambtenaar van GS van 13 maart 2024 blijkt dat GS geen bezwaren heeft tegen de opvang van asielzoekers in het Fletcher Hotel. 
      
    
    
      22.2.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat van een formeel advies geen sprake is, omdat dit advies niet is gegeven door het bevoegde bestuursorgaan maar door een ambtenaar van GS per mail. De voorzieningenrechter meent verder dat een formeel advies wel vereist is. Dit gebrek is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in de beslissing op bezwaar echter te herstellen. De voorzieningenrechter ziet ook geen aanleiding om het bestreden besluit vanwege dit gebrek te schorsen, omdat het voldoende aannemelijk is dat GS desgevraagd wel positief zal adviseren over dit plan. In een mail van 27 maart 2024 schrijft een ambtenaar van GS namelijk:‘ Het gegeven advies is weliswaar informeel en per mail verzonden. Dit is vrij gebruikelijk in de vooroverleg/participatiefase. Normaliter wordt dit gevolgd door een formeel advies per brief (ondertekening gemandateerd aan teammanager Ruimte en Leefomgeving). Uiteraard kunnen we nog een formeel advies toesturen, maar de strekking en conclusie van het advies zal gelijk zijn.’ 
        De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
      
      
      
      
      
        
          Is er voor de opvang van de Oekraïense vluchtelingen ook een exploitatievergunning nodig?
        
        23. Verzoekers 2 stellen dat het voorgenomen gebruik in strijd is met de APV en dat er daarom geen exploitatievergunning kan worden verleend voor de opvang van vluchtelingen in het Fletcher Hotel.
      
      
    
    
      23.1.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat hij deze vraag in deze procedure niet kan beantwoorden, omdat dit buiten de omvang van het geding valt. De voorzieningenrechter kan namelijk alleen maar de rechtmatigheid van het besluit beoordelen waartegen de verzoeken zijn gericht. Dat is de verleende omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter treedt buiten de omvang van het geding als hij zou beoordelen of er ook andere vergunningen nodig zijn. 
        De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      24. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af, omdat de bezwaren van verzoekers geen redelijke kans van slagen hebben. Dat betekent dat de omgevingsvergunning niet wordt geschorst en dat de opvanglocatie openblijft. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorzieningen af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Het verzoek van verzoekers 1 heeft het zaaknummer 24/1700. Het verzoek van verzoekers 2 heeft het zaaknummer 24/1710.
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd.
  
  
     ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2058. Deze uitspraak is weliswaar gebaseerd op de Wabo (en dus op het oude recht), maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat deze rechtspraak ook onverkort toegepast kan worden onder de Omgevingswet.
  
  
     De gemeenteraad heeft deze bevoegdheid op grond van artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet.