ECLI:NL:RVS:2006:AY5921, Raad van State, 09-08-2006, 200600436/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (hierna: het college) geweigerd vergunning te verlenen aan appellante voor het plaatsen van borden die verwijzen naar de plaats waar appellante kentekens graveert en autoruiten repareert.

200600436/1.
      Datum uitspraak: 9 augustus 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      "Automark B.V.", gevestigd te Nieuwveen, gemeente Liemeer,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/5291 van de rechtbank 's-Gravenhage van 13 december 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 januari 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (hierna: het college) geweigerd vergunning te verlenen aan appellante voor het plaatsen van borden die verwijzen naar de plaats waar appellante kentekens graveert en autoruiten repareert.
    
    Bij besluit van 2 november 2004 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 december 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 13 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 februari 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 9 maart 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Breda, en [gemachtigde], werkzaam bij appellante, en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Walther, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2.1.7, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Zoetermeer (hierna: de APV), zoals deze verordening luidde ten tijde hier van belang, is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders voorwerpen of stoffen op, in, over of boven de weg te plaatsen, aan te brengen of te hebben.
    
    Het vijfde lid van dit artikel luidde ten tijde hier van belang als volgt:
    
    "Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:
    
    a.    indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
    
    b.    indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
    
    c.    in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.
    
    d.    indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan de criteria en doelen, zoals die zijn vastgelegd in de nota Buitenreclame- en uitstallingenbeleid."
    
    De Nota buitenreclame- en uitstallingenbeleid (hierna: de Nota) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    "[…]
    
    2.3 Overige buitenreclamevormen
    
    2.3.1 Inleiding
    
    De structuurnota richt zich op onroerende zaken, in beginsel wordt daar alleen reclame toelaatbaar geacht zoals opgenomen onder de in paragraaf 2.2 omschreven structuur voor onroerende buitenreclame. Naast de in het structuurplan geregelde vaste reclamemiddelen, zijn er reclame-uitingen die overwegend een mobiel karakter hebben en niet grond- of nagelvast bevestigd dienen te worden. Onder meer driehoeksborden, zeppelins, sandwichborden, aanhangwagentjes worden in de strijd geworpen om de aandacht van de consument te krijgen. Deze reclamemiddelen staan vaak in de weg, zijn ontsierend en kunnen soms zelfs gevaarlijke situaties in het leven roepen. In de onderstaande paragrafen wordt ingegaan op een aantal niet-vaste reclamemiddelen. Hierbij wordt erop gewezen dat alle niet in dit hoofdstuk opgesomde reclame-uitingen verboden zijn.[…]"
    
    In paragraaf 2.3.2 zijn - samengevat en zakelijk weergegeven - van het hiervoor genoemde verbod uitgezonderd: driehoeksborden, bouw- en makelaarsborden.
    
    2.2.    De rechtbank heeft artikel 2.1.7, vijfde lid, aanhef en onder d, van de APV onverbindend verklaard. Hoewel het hoger beroep van appellante zich niet richt tegen dit onderdeel van de rechtbankuitspraak en het college geen hoger beroep heeft ingesteld, is, anders dan appellante meent, ook in hoger beroep de verbindendheid van artikel 2.1.7, vijfde lid, aanhef en onder d, van de APV aan de orde, nu de rechter ambtshalve heeft te oordelen over de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften.
    
    2.2.1.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de borden die appellante wil plaatsen tevens als reclame-uitingen zijn aan te merken op de grond dat de borden, hoewel de bedrijfsnaam van appellante erop ontbreekt, een wervend karakter hebben. Ter zitting heeft appellante aangegeven hiermee te kunnen instemmen.
    
    Niet in geschil is dat de desbetreffende borden niet grond- of nagelvast bevestigd worden.
    
    2.2.2.    Om in enig document geformuleerde uitgangspunten op grond van verwijzing daarnaar in een algemeen verbindend voorschrift, in dit geval: de APV, tot algemeen verbindend voorschrift te verheffen, dienen die uitgangspunten zo te zijn geformuleerd dat ze concrete als zodanig herkenbare, in voldoende duidelijke bewoordingen gestelde normstellingen bevatten die voor herhaalde toepassing vatbaar zijn. Deze normstellingen kunnen in andere delen van hetzelfde document worden toegelicht.
    
    Op de verwijsborden, zijnde niet grond- of nagelvast bevestigde buitenreclame-uitingen, is paragraaf 2.3 van de Nota van toepassing. Paragraaf 2.3 van de Nota, zoals hiervoor onder 2.1. weergegeven, bevat de norm dat alle niet grond- of nagelvaste buitenreclame-uitingen die niet expliciet zijn toegestaan, zijn verboden. Blijkens het vervolg van paragraaf 2.3 van de Nota zijn slechts driehoeksborden, bouwborden en makelaarsborden als niet grond- of nagelvaste reclame-uiting toegestaan. Deze normen voldoen aan de hiervoor omschreven criteria.
    
    De omstandigheid dat de Nota elders toelichtende teksten bevat, alsmede teksten die de indruk wekken slechts een leidraad te zijn en geen concrete norm te stellen, doet niet af aan het karakter van paragraaf 2.3. De omstandigheid dat het woord "beleid" voorkomt in de titel van de Nota brengt hierin evenmin verandering; de inhoud van paragraaf 2.3 van de Nota is immers bepalend.
    
    Anders dan de rechtbank acht de Afdeling artikel 2.1.7, vijfde lid, aanhef en onder d, van de APV dan ook niet onverbindend. De omstandigheid, zoals ter zitting van de kant van het college toegelicht, dat dit artikelonderdeel aanvankelijk, voordat het werd opgenomen in de APV, een beleidsregel was die was bedoeld als toelichting op dan wel uitwerking van het bepaalde in artikel 2.1.7, vijfde lid, aanhef en onder a tot en met c, van de APV, maakt dit niet anders, omdat niet valt in te zien dat die onderdelen naast de onderdelen van de Nota die in de verwijzing onder d begrepen kunnen worden geacht, geen zelfstandige betekenis hebben.
    
    2.3.    Het oordeel dat artikel 2.1.7, vijfde lid, aanhef en onder d, van de APV niet onverbindend is, leidt ertoe dat de rechtbank bij de behandeling van de gronden van het beroep, ervan uitgaande dat dit onderdeel van de APV onverbindend is, een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd. De Afdeling zal daarom de beroepsgronden van appellante bij de rechtbank alsnog toetsen aan het juiste wettelijk kader.
    
    2.3.1.    Naar aanleiding van het betoog van appellante dat de Nota een met de APV strijdig beleid behelst stelt de Afdeling voorop dat het in dit geschil van toepassing zijnde deel van de Nota, te weten paragraaf 2.3, geen beleid behelst, maar algemeen verbindende voorschriften bevat. Deze mogen weliswaar niet strijden met hetgeen overigens in de APV is bepaald, maar de Afdeling ziet gelet op het vorenoverwogene - anders dan appellante - geen grond voor het oordeel dat van zodanige strijdigheid sprake is.
    
    2.3.2.    Het betoog van appellante, in beroep en hoger beroep, dat de beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd, faalt eveneens.
    
    In de beslissing op bezwaar heeft het college artikel 2.1.7, vijfde lid, aanhef en onder d, van de APV aangewezen als weigeringsgrond, gelezen in samenhang met de Nota. De stelling van appellante dat een rechtsgrondslag in het besluit van 2 november 2004 ontbreekt, mist dan ook feitelijke grondslag.
    
    In datzelfde besluit heeft het college zich in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat de door appellante gewenste borden niet als bewegwijzering kunnen worden vergund, omdat niet wordt voldaan aan de daarvoor geldende beleidsmaatstaven, nu geen sprake is van een object met aantoonbaar meer dan 100.000 bezoekers per jaar, waarvan ten minste 20% van buiten de gemeente afkomstig is.
    
    Voorts heeft het college geoordeeld dat, nu de borden die appellante wil plaatsen geen driehoeksborden zijn, deze niet voldoen aan de criteria die de Nota stelt voor niet grond- of nagelvaste reclame-uitingen en dat daarom ook op die grondslag geen vergunning wordt verleend.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college op deze wijze zijn besluit afdoende gemotiveerd. Nader onderzoek naar de toepasselijkheid van de afwijzingsgronden, genoemd in artikel 2.1.7, vijfde lid, aanhef en onder a tot en met c, was - gelet op de toepasselijkheid van onderdeel d - niet nodig, zodat hierover geen nadere overwegingen in de beslissing op bezwaar hoefden te worden opgenomen.
    
    2.3.3.    Appellante betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college een keuze had moeten maken: ofwel de borden bezien als bewegwijzeringsborden ofwel als reclame. Wanneer een aanvraag op verschillende gronden zou kunnen worden toegewezen ligt het juist op de weg van het bestuursorgaan om, zoals het college in dit geval heeft gedaan, alle gronden waarop aan de aanvraag tegemoet zou kunnen worden gekomen, te onderzoeken en dus zowel na te gaan of de borden als bewegwijzering zouden kunnen worden toegestaan als ook of de borden als reclame zouden kunnen worden toegestaan.
    
    2.4.    De Afdeling zal de klacht van appellante over het besluit van 5 januari 2004 passeren, nu dit besluit niet ter toetsing voorlag aan de rechtbank, zodat het evenmin ter toetsing voorligt aan de Afdeling.
    
    2.5.    De slotsom is dat de beslissing op bezwaar van 2 november 2004 in rechte in stand kan blijven. De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen. Het hoger beroep is ongegrond en de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
      De Voorzitter    w.g. Broodman
      is verhinderd de uitspraak    ambtenaar van Staat
      te ondertekenen.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2006
    
    204-514.