ECLI:NL:RVS:2019:3949, Raad van State, 22-11-2019, 201907613/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft de minister aan SIO aangekondigd dat de bekostiging van het Cornelius Haga Lyceum te Amsterdam met ingang van 1 december 2019 geheel (100%) wordt ingehouden, tenzij SIO voor 17 oktober 2019 12:00 uur aan de voorwaarden van de bij besluit van 16 september 2019 op grond van artikel 103g van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) gegeven aanwijzing heeft voldaan.

201907613/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 november 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland (hierna: SIO), gevestigd te Amsterdam,
    verzoekster,
    en
    de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft de minister aan SIO aangekondigd dat de bekostiging van het Cornelius Haga Lyceum te Amsterdam met ingang van 1 december 2019 geheel (100%) wordt ingehouden, tenzij SIO voor 17 oktober 2019 12:00 uur aan de voorwaarden van de bij besluit van 16 september 2019 op grond van artikel 103g van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) gegeven aanwijzing heeft voldaan.
    Tegen dit besluit heeft SIO bezwaar gemaakt. Zij heeft de minister verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    SIO heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De minister heeft ingestemd met rechtstreeks beroep. Dit beroep heeft bij de Afdeling zaaknummer 201907613/2/A2 gekregen.
    De minister heeft naar aanleiding van het verzoek om een voorlopige voorziening een verweerschrift ingediend.
    De minister en SIO hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 15 november 2019, waar SIO, vertegenwoordigd door [bestuurder] van SIO, en mr. W.E. Pors, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, en mr. P.J. van Putten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Achtergrond geschil
    2.    SIO is het bevoegd gezag van het Cornelius Haga Lyceum, een school voor voortgezet onderwijs die in schooljaar 2017-2018 is gestart. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) heeft in de periode oktober 2018 - mei 2019 een onderzoek uitgevoerd naar het Cornelius Haga Lyceum en zijn bestuur. De bevindingen van de Inspectie zijn vastgelegd in het rapport van 29 mei 2019.
    3.    Op grond van het rapport van de Inspectie heeft de minister geconcludeerd dat sprake is van wanbeheer als bedoeld in artikel 103g, tweede lid, aanhef en onder a, b, c en d, van de Wvo. Volgens de minister is sprake van ernstige nalatigheid om, in ieder geval in strijd met artikel 23a van de Wvo, maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het waarborgen van de kwaliteit en goede voortgang van het onderwijs aan de school en om te voorkomen dat de kwaliteit van het stelsel van voortgezet onderwijs in gevaar komt. Ook is sprake van - al dan niet beoogde - ongerechtvaardigde verrijking van de rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf dan wel een derde, van onrechtmatig handelen, waaronder wordt verstaan het in de hoedanigheid van bestuurder of toezichthouder handelen in strijd met wettelijke bepalingen waarmee financieel voordeel wordt behaald ten gunste van de rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf of een derde, en van financieel wanbeleid.
        Gelet op deze conclusies heeft de minister aanleiding gezien SIO een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 103g, eerste lid, van de Wvo. De aanwijzing houdt, voor zover thans van belang, in dat het bestuur van het Cornelius Haga Lyceum zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken na dagtekening van de aanwijzing al zijn taken en bevoegdheden overdraagt aan een interim-bestuur dat beschikt over aantoonbare kennis van en ervaring met het besturen van een school of een onderwijsinstelling. Voorts heeft de minister SIO erop gewezen dat hij, indien de aanwijzing niet wordt opgevolgd, op grond van artikel 104 Wvo kan bepalen de bekostiging, waaronder voorschotten, geheel of gedeeltelijk in te houden of op te schorten.
    4.    Op 15 oktober 2019, een dag nadat de termijn van vier weken voor het voldoen aan de aanwijzing was verstreken, heeft de minister geconcludeerd dat SIO niet aan de aanwijzing heeft voldaan. De minister heeft daarom besloten om de bekostiging van het Cornelius Haga Lyceum met ingang van 1 december 2019 geheel in te houden, tenzij SIO voor 17 oktober 2019 om 12:00 uur alsnog aan de voorwaarden van de aanwijzing zou voldoen. Voorts heeft de minister in het besluit van 15 oktober 2019 uiteengezet op welke manier SIO kan aantonen dat zij alsnog aan die voorwaarden heeft voldaan.
    5.    Op 17 oktober 2019 heeft de minister SIO medegedeeld dat het besluit van 15 oktober 2019 in stand blijft, omdat zij niet aan de voorwaarden van de aanwijzing heeft voldaan.
    Verzoek om een voorlopige voorziening
    6.    SIO heeft de Afdeling bij brief van 16 oktober 2019 verzocht een voorlopige voorziening te treffen, die inhoudt dat het besluit van 15 oktober 2019 wordt geschorst en de bekostiging dus niet per 1 december 2019 wordt ingehouden. Bij brief van 18 oktober 2019 heeft SIO haar verzoek aangevuld en de voorzieningenrechter verzocht om, indien het besluit van 15 oktober 2019 wordt geschorst, de minister op te dragen zijn op de website van het Ministerie van Onderwijs geplaatste bericht en zijn aan de ouders van de leerlingen van het Cornelius Haga Lyceum gerichte brief, waarin hij aankondigt dat de bekostiging wordt stopgezet en de leerlingen naar een andere school zouden moeten, te rectificeren.
    Omvang geschil
    6.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat SIO bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 16 september 2019, inhoudende de aanwijzing, en dat zij de minister heeft verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. De minister heeft hiermee ingestemd en het bezwaarschrift van SIO aan de rechtbank gestuurd. De rechtbank zal dit beroep op 9 december 2019 ter zitting behandelen.
        Voorts stelt de voorzieningenrechter vast dat SIO de rechtbank niet bij wijze van voorlopige voorziening heeft verzocht het besluit van 16 september 2019, inhoudende de aanwijzing te schorsen.
    6.2.    Nu de rechtbank zich nog dient uit te laten over de rechtmatigheid van de aanwijzing, is de voorzieningenrechter van de Afdeling thans niet bevoegd daarover een (voorlopig) oordeel te geven. Dit betekent dat aan bespreking van de gronden die SIO in het thans voorliggende verzoek tegen het besluit van 16 september 2019 heeft aangevoerd, en die erop neerkomen dat zowel het rapport van de Inspectie van 29 mei 2019, dat als grondslag voor de aanwijzing dient, als de aanwijzing zelf onrechtmatig is, niet kan worden toegekomen. Hetzelfde geldt voor het betoog van SIO dat de voorwaarden die aan de aanwijzing zijn verbonden in strijd zijn met wet- en regelgeving en dat dat eveneens geldt voor de voorwaarden die de minister heeft gesteld aan zijn instemming met de door SIO voorgestelde interim-bestuurder.
    Onderbouwing verzoek tot schorsing besluit
    7.    SIO stelt ter onderbouwing van haar verzoek dat het besluit van 15 oktober 2019 in strijd is met artikel 23 van de Grondwet. De inhouding van de bekostiging zal namelijk tot gevolg hebben dat de school moet sluiten en er voor de leerlingen en hun ouders geen islamitisch voortgezet onderwijs meer openstaat. Voorts houdt het besluit van 15 oktober 2019 in dat SIO in strijd moet handelen met de artikelen 10, tweede lid, en 11, eerste lid, van de Wet medezeggenschap op scholen (hierna: de Wms). Ten slotte is het besluit disproportioneel, nu het tot gevolg heeft dat de school moet sluiten en de leraren op straat komen te staan. Daarbij komt dat het besluit in strijd is met de Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde onderwijsinstellingen (hierna: de Beleidsregel), aldus SIO.
    Relevante wet- en regelgeving
    7.1.    Artikel 104 van de Wvo luidt als volgt:
    "1 Indien het bevoegd gezag van een school dan wel het samenwerkingsverband in strijd handelt met het bepaalde bij of krachtens deze wet, waaronder tevens wordt verstaan het niet opvolgen van een aanwijzing als bedoeld in artikel 103g, kan Onze minister bepalen dat de bekostiging, voorschotten daaronder begrepen, geheel of gedeeltelijk wordt ingehouden dan wel opgeschort.
    (…)
    3 Onze minister kent de bekostiging wederom toe, indien blijkt dat de reden voor de toepassing van het eerste of tweede lid is vervallen."
    7.2.    Volgens artikel 2 van de Beleidsregel regelt de Beleidsregel de wijze waarop de minister ten aanzien van de bekostigde of gesubsidieerde onderwijsinstellingen gebruik maakt van zijn bevoegdheden, bedoeld in onder meer artikel 104 van de Wvo.
        In artikel 4 van de Beleidsregel is bepaald dat de minister bij het niet naleven van wettelijke voorschriften maandelijks 15 procent van een twaalfde deel van de bekostiging voor het desbetreffende studie-, school- of kalenderjaar opschort. Is het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling drie maanden na een dergelijk besluit tot opschorting nog steeds in verzuim, dan houdt de minister maandelijks 15 procent van een twaalfde deel van de bekostiging voor het desbetreffende studie-, school- of kalenderjaar in. Bij het stelselmatig niet-naleven van wettelijke voorschriften kan de minister een hoger percentage van opschorting of inhouding toepassen.
        In artikel 5 is verder bepaald dat de minister, indien het gaat om het niet-naleven van wettelijke voorschriften die de onderwijskwaliteit betreffen en het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling na een volgende periode van drie maanden na het besluit tot inhouding, bedoeld in artikel 4, nog steeds in verzuim is, maandelijks 30 procent van een twaalfde deel van de bekostiging voor het desbetreffende studie-, school- of kalenderjaar inhoudt. Indien het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling daarna alsnog blijft volharden in niet-naleving van de voorschriften, dan houdt de minister maandelijks 100 procent van een twaalfde deel van de bekostiging voor het desbetreffende studie-, school- of kalenderjaar in.
    Beoordeling verzoek tot schorsing besluit
    7.3.    De voorzieningenrechter stelt voorop dat het besluit van 15 oktober 2019 pas leidt tot inhouding van de bekostiging indien SIO de door de minister gegeven aanwijzing niet opvolgt. Of het besluit tot aanwijzing rechtmatig is, is - zoals gezegd - onderwerp van geschil in de procedure bij de rechtbank. Ingevolge artikel 104, derde lid, van de Wvo wordt de bekostiging weer toegekend indien blijkt dat de reden voor toepassing van de inhouding is vervallen. Anders dan SIO lijkt te betogen heeft het besluit van 15 oktober 2019 niet direct tot gevolg dat het Cornelius Haga Lyceum haar deuren zal moeten sluiten.
    7.4.    Uit het besluit van 15 oktober 2019 blijkt dat de minister direct overgaat tot volledige inhouding van de bekostiging per 1 december 2019, omdat hij het niet-naleven van de aanwijzing als zeer ernstig beschouwt. Uit de Beleidsregel vloeit echter voort dat alleen tot volledige inhouding van de bekostiging wordt overgegaan als de bekostiging eerst voor 15% is opgeschort, daarna, na drie maanden, voor 15% is ingehouden en daarna, na weer drie maanden, voor 30% is ingehouden, en het bestuur dan nog altijd niet aan de wettelijke voorschriften voldoet. Uit de Beleidsregel blijkt verder dat de minister bij het stelselmatig niet-naleven van die wettelijke voorschriften een hoger percentage van opschorting of inhouding kan toepassen (artikel 4, derde lid), maar niet dat de minister de in de artikelen 4 en 5 genoemde stappen kan overslaan. De minister heeft dus in dit geval geen toepassing gegeven aan de door hemzelf geformuleerde beleidsregels. Hij heeft in het besluit ook niet gemotiveerd waarom hij zijn eigen beleidsregels niet heeft toegepast of juist waarom hij daar in dit geval van af is geweken en op basis waarvan hij dat gerechtvaardigd heeft geacht. Het ter zitting door hem ingenomen standpunt dat de Beleidsregel alleen van toepassing is in het geval het gaat om het niet-naleven van wettelijke voorschriften, terwijl het hier gaat om het niet-naleven van de aanwijzing, volgt de voorzieningenrechter niet. Daargelaten dat uit de Beleidsregel niet blijkt dat deze niet van toepassing zou zijn bij het niet opvolgen van een aanwijzing, geldt dat de aanwijzing is opgelegd vanwege het niet-naleven van wettelijke voorschriften. Het afdwingen van het opvolgen van de aanwijzing is gericht op het afdwingen van naleving van die wettelijke voorschriften. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter valt dit daarmee onder het bereik van de Beleidsregel.
    7.5.    Nu de minister ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de door hem geformuleerde en ook in dit geval toepasselijke beleidsregels, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek van SIO, dat inhoudt dat het besluit van 15 oktober 2019 wordt geschorst, toe te wijzen. Dit betekent dat de betogen van SIO over schending van de Grondwet en bepalingen uit de Wms geen bespreking meer behoeven.
    Aanvullend verzoek tot rectificatie
    8.    SIO heeft aanvullend verzocht de minister op te dragen berichten over de stopzetting van de financiering te rectificeren. De publicatie van deze berichten is een feitelijke handeling en geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de bestuursrechter niet bevoegd is een oordeel te geven over de rechtmatigheid van die publicatie. Reeds hierom wordt het aanvullende verzoek afgewezen.
    Conclusie
    9.    Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding het besluit van 15 oktober 2019 te schorsen. Voor zover het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening betrekking heeft op rectificatie van gepubliceerde berichten, wordt dit afgewezen.
    10.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 15 oktober 2019, met kenmerk 16834061;
    II.    wijst het verzoek voor het overige af;
    III.    veroordeelt de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media tot vergoeding van bij Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.    gelast dat de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media aan Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Van Altena    w.g. Ouwehand
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2019
    752.