ECLI:NL:RVS:2013:CA2870, Raad van State, 12-06-2013, 201112462/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 april 2011 heeft het algemeen bestuur het peilbesluit Benedenloop Westerwoldse Aa, Kuurbos, Hamdijk en Bovenlanden vastgesteld.

201112462/1/A4.
      Datum uitspraak: 12 juni 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellanten], wonend te [woonplaats], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 18 oktober 2011 in zaak nr. 11/618 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    het algemeen bestuur van het Waterschap Hunze en Aa's.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 27 april 2011 heeft het algemeen bestuur het peilbesluit Benedenloop Westerwoldse Aa, Kuurbos, Hamdijk en Bovenlanden vastgesteld.
     
    Bij uitspraak van 18 oktober 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep, voor zover ingesteld door een aantal hierna te noemen appellanten, niet-ontvankelijk verklaard en, voor zover ingesteld door de overige appellanten, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
     
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2013, waar [drie appellanten] en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. J. Zandvoort, advocaat te Veendam, ir. W.W. Kastelijn en ing. R. Leraar, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van gedeputeerde staten van Groningen, vertegenwoordigd door H.G. Schuurman, werkzaam bij de provincie, gehoord.
     
     Overwegingen
     
    Ontvankelijkheid beroep
     
    1. [appellant] betoogt dat het beroep, voor zover ingesteld door [27 appellanten], ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Hij stelt dat zij allen bewoners uit het gebied, grondeigenaren of grondeigenaren van aanliggende gronden zijn, zodat zij allen moeten worden aangemerkt als belanghebbenden bij het besluit van 27 april 2011.
     
    1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
     
    1.2. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit.
     
    1.3. Gelet op de ligging van de gronden waarvan de onder overweging 1. genoemde personen bewoner dan wel eigenaar zijn, is het niet onaannemelijk dat ter plaatse gevolgen kunnen worden ondervonden van de wijzigingen in het peil. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot het oordeel gekomen dat deze personen niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
     
     Het betoog slaagt.
     
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank [drie appellanten] ten onrechte niet heeft genoemd in haar uitspraak.
     
    
      2.1. [drie appellanten] hebben tegen het besluit van 27 april 2011 beroep ingesteld bij de rechtbank. In de aangevallen uitspraak worden zij echter niet genoemd. De rechtbank heeft ten onrechte niet op het door hen ingestelde beroep beslist.
      Het betoog slaagt.
    
     
    3. Het algemeen bestuur stelt zich op het standpunt dat [twee appellanten] geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 27 april 2011, omdat beiden niet meer woonachtig zijn in [plaats]. Het stelt dat de rechtbank [appellanten a en b] dan ook ten onrechte ontvankelijk heeft geacht in hun beroep.
     
    3.1. Uit de stukken en ter zitting is gebleken dat [appellant a] niet meer woonachtig is in [plaats], maar dat zij het perceel aan de [locatie] in [plaats] nog steeds in eigendom heeft, zodat de rechtbank haar terecht ontvankelijk heeft geacht in haar beroep.
     
    3.2. Niet in geschil is dat [appellant b] voor het nemen van het besluit van 27 april 2011 is verhuisd en niet is gebleken dat hij het perceel sindsdien nog in eigendom heeft, zodat de rechtbank hem ten onrechte ontvankelijk heeft geacht in zijn beroep.
     
    4. Het algemeen bestuur stelt voorts terecht dat [partner appellant a] is overleden voordat het besluit van 27 april 2011 is genomen, zodat moet worden aangenomen dat namens hem geen beroep is ingesteld. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
     
    Inhoudelijke beoordeling
     
    5. Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van de Waterwet is een beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
     
     Ingevolge het tweede lid worden in een peilbesluit waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd.
     
     Ingevolge het derde lid vindt de aanwijzing plaats bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel bij of krachtens provinciale verordening voor zover het betreft rijkswateren onderscheidenlijk regionale wateren. Bij de maatregel of de verordening kunnen ten aanzien van rijkswateren onderscheidenlijk regionale wateren nadere regels worden gesteld met betrekking tot het peilbesluit.
     
     Ingevolge artikel 3.21 van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 stelt het algemeen bestuur het peil vast voor de onder het beheer van het waterschap staande
     
    a. boezem;
     
    b. waterstaatkundige eenheden met:
     
     1. de functie natuur als hoofdfunctie, of
     
     2. de functie landbouw grenzend aan gebieden met de functie natuur;
     
    c. andere waterstaatkundige eenheden, indien Gedeputeerde Staten daartoe besluiten.
     
    6. Bij het besluit van 27 april 2011 heeft het algemeen bestuur voor de peilgebieden GPG-E-11000 Benedenloop Westerwoldse Aa, GPG-W-12305 Booneschans, GPG-E-11000 Oevers B.L. Tijdenskanaal, Hamdijk en Bovenlanden een gewenst zomerpeil en een gewenst winterpeil vastgesteld met als ingangsdatum 1 mei 2011.
     
    7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan het peilbesluit geen rapporten van Grontmij Nederland B.V. ten grondslag hadden mogen worden gelegd. Daartoe voert hij aan dat Grontmij Nederland B.V. relevante kennis ontbeert over het omgaan met het historisch landschap en niet onafhankelijk is. Bovendien zijn de stukken van Grontmij Nederland B.V. volgens hem vaak niet in overeenstemming met de feiten en niet goed onderbouwd.
     
    7.1. Bij de toetsing van de nadelige gevolgen van het peilbesluit heeft het algemeen bestuur onder meer gebruik gemaakt van het rapport "Geohydrologische effectenstudie; Waterberging Bovenlanden, Hamdijk en Kuurbos" van Grontmij Nederland B.V. van 6 juni 2009. Kennis met betrekking tot het omgaan met historisch landschap is op zichzelf niet van direct belang voor de beoordeling van de geohydrologische effecten van een peilbesluit. Reeds daarom heeft de rechtbank in het aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat Grontmij Nederland B.V. niet over de benodigde kennis beschikt en terzake niet deskundig is. De enkele omstandigheid dat Grontmij Nederland B.V. verscheidene rapporten heeft opgesteld met betrekking tot ontwikkelingen in het gebied, maakt niet dat zij niet onafhankelijk is en aan haar rapporten geen betekenis mag worden toegekend. Daarbij merkt de Afdeling op dat het peilbesluit is genomen door het algemeen bestuur, dat aan de hand van de beschikbare gegevens een eigen beoordeling heeft gemaakt. Verder heeft [appellant] geen concrete gegevens overgelegd waaruit blijkt dat voormeld rapport van Grontmij Nederland B.V. van 6 juni 2009 wat de voor het nemen van het peilbesluit relevante feiten en omstandigheden betreft onjuist is. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het algemeen bestuur dat rapport niet bij de besluitvorming had mogen betrekken.
     
     Het betoog faalt.
     
    8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur het besluit van 27 april 2011 in redelijkheid niet heeft kunnen vaststellen. Hij voert hiertoe onder meer aan dat het peilbesluit is gebaseerd op een peil in het Booneschansgebied dat er in werkelijkheid niet is en waarvoor geen deugdelijk peilbesluit wordt getoond. Verder stelt [appellant] zich op het standpunt dat het algemeen bestuur ter zitting bij de rechtbank ten onrechte heeft gesteld dat ter plaatse tot dat moment geen peilverhoging had plaatsgevonden.
     
    8.1. Uit het besluit van 27 april 2011 volgt dat voor het Booneschansgebied nog geen peilbesluit gold. Uit de van het peilbesluit onderdeel uitmakende toelichting volgt verder dat het gewenste zomer- en winterpeil ter plaatse van het Booneschansgebied niet wijzigt ten opzichte van het huidige zomer- en winterpeil. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het huidige zomer- en winterpeil in het besluit van 27 april 2011 niet juist is vermeld. Evenmin heeft hij aannemelijk gemaakt dat het door het algemeen bestuur ingenomen en met de tabel op p. 5 van de toelichting op het peilbesluit onderbouwde standpunt dat het peil in het Booneschansgebied al verscheidene jaren niet is gewijzigd, onjuist is. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank in zoverre ten onrechte heeft geconcludeerd dat het algemeen bestuur het besluit van 27 april 2011 in redelijkheid kon vaststellen.
     
     Het betoog faalt.
     
    9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij tegenover het peilbesluit en het daaraan ten grondslag gelegde rapport "Geohydrologische effectenstudie; Waterberging Bovenlanden, Hamdijk en Kuurbos" van Grontmij Nederland B.V. van 6 juni 2009 slechts zijn eigen mening heeft gesteld. [appellant] stelt dat hij zowel in zijn zienswijze als in zijn beroepschrift heeft verwezen naar deskundigenverklaringen en rapporten van deskundigen, maar dat de inhoud van deze verklaringen en rapporten stelselmatig is genegeerd.
     
    9.1. In het peilbesluit heeft het algemeen bestuur vermeld dat in het bestemmingsplan "Benedenloop Westerwoldse Aa, Hamdijk, Bovenlanden en Kuurbos" aan het betrokken gebied onder meer de functies waterbergingsgebied en robuuste verbindingszone zijn toegekend. Voorts is een inrichtingsplan vastgesteld voor de gebieden Benedenloop Westerwoldse Aa en Hamdijk en Bovenlanden om die functies te kunnen realiseren. Die functies zijn ook in het Provinciaal Omgevingsplan 2009-2013 aan het betrokken gebied toegekend. In het peilbesluit zijn de peilen waar mogelijk afgestemd op die functies, aldus het algemeen bestuur.
     
    9.2. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de beroepsgronden van [appellant] en de daaraan ten grondslag gelegde stukken voornamelijk zijn gericht tegen de inrichting van het gebied. Zij heeft evenzeer terecht overwogen dat zij aan een beoordeling daarvan niet kon toekomen, nu, zoals ook uit het voorgaande volgt, de inrichting van het gebied niet door het peilbesluit wordt bepaald, maar door andere, reeds vastgestelde plannen. [appellant] heeft uitgebreid uiteengezet waarom het gebied naar zijn mening een bijzondere, cultuurhistorische waarde heeft, maar hij heeft niet aan de hand van concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat de peilen zoals die zijn vastgesteld niet deugdelijk zijn, gelet op de functies die reeds aan de betrokken gronden zijn toegekend. Voorts heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat [appellant] weliswaar heeft gesteld wateroverlast te ondervinden, maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde wateroverlast wordt veroorzaakt door de bij het peilbesluit vastgestelde peilen. [appellant] heeft ter ondersteuning van dat standpunt geen concrete gegevens overgelegd. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het algemeen bestuur de gekozen peilen uitgebreid heeft toegelicht en daarbij mede gebruik heeft gemaakt van het rapport "Geohydrologische effectenstudie; Waterberging Bovenlanden, Hamdijk en Kuurbos" van Grontmij Nederland B.V. van 6 juni 2009, die ter zake deskundig mag worden geacht, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de beroepsgronden van [appellant] en de daaraan ten grondslag gelegde stukken geen grond bieden voor het oordeel dat het algemeen bestuur de in het peilbesluit vermelde peilen niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
     
     Het betoog faalt.
     
    10. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in het peilbesluit van 27 april 2011 ten onrechte geen specifieke regeling voor schade en overlast is opgenomen. Hij stelt dat de verandering van de peilen tot schade aan de woningen van omwonenden leidt en dat hiervoor in het peilbesluit een regeling had moeten worden opgenomen.
     
    10.1. Ingevolge artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet wordt aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
     
     In de door het algemeen bestuur vastgestelde Procedureverordening schadevergoeding Hunze en Aa’s 2010 zijn regels opgenomen omtrent verzoeken tot schadevergoeding.
     
    10.2. Het algemeen bestuur heeft in de van het peilbesluit onderdeel uitmakende toelichting over ongewenste veranderingen in de grondwaterstand vermeld dat compenserende maatregelen worden toegepast om dergelijke veranderingen op te vangen. Indien ondanks de getroffen compenserende maatregelen toch schade ontstaat door het vaststellen van de nieuwe peilen, kan volgens het algemeen bestuur een beroep worden gedaan op artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet. Het heeft er hierbij op gewezen dat de procedure van behandeling van verzoeken om schadevergoeding is geregeld in de Procedureverordening schadevergoeding Hunze en Aa’s 2010. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het algemeen bestuur hiermee niet heeft kunnen volstaan, zodat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat in het peilbesluit ten onrechte geen specifieke regeling voor schade is opgenomen.
     
     Het betoog faalt.
     
    11. Voor zover [appellant] zich op het standpunt stelt dat de rechtbank de overige gronden ten onrechte niet heeft behandeld, overweegt de Afdeling dat [appellant] voor het overige slechts gronden heeft aangevoerd die buiten de omvang van het geding vallen, zodat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat deze gronden niet aan de orde kunnen komen.
     
    12. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur het besluit van 27 april 2011 in redelijkheid heeft kunnen nemen.
     
    13. Gelet op hetgeen is overwogen in de overwegingen 1.3, 2.1, 3.2 en 4 is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover op het beroep, ingesteld door [drie appellanten], niet is beslist, voor zover het beroep, ingesteld door [27 appellanten] niet-ontvankelijk is verklaard en voor zover het beroep, voor zover ingesteld door [appellant a en b], ongegrond is verklaard.
     
     Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 april 2011, voor zover ingesteld door [appellant b], alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Voorts zal de Afdeling het beroep, voor zover ingesteld door [27 appellanten], alsnog ongegrond verklaren. Daartoe overweegt de Afdeling dat hun beroepschrift gelijkluidend is aan dat van de overige appellanten en de rechtbank, zoals hiervoor is overwogen, terecht heeft geoordeeld dat het algemeen bestuur het besluit van 27 april 2011 in redelijkheid heeft kunnen nemen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
     
    14. Nu het besluit van 27 april 2011 niet onrechtmatig is, zijn geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
     
    15. Voorts is er geen aanleiding om te bepalen dat het door [appellant] betaalde griffierecht door het algemeen bestuur moet worden vergoed. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan [appellant] wordt terugbetaald.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
     
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 18 oktober 2011 in zaak nr. 11/618
     
    - voor zover op het beroep, voor zover ingesteld door [drie appellanten], niet is beslist
     
    - voor zover het beroep, voor zover ingesteld door [27 appellanten] niet-ontvankelijk is verklaard en
     
    - voor zover het beroep, voor zover ingesteld door [appellant a en b], ongegrond is verklaard;
     
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover ingesteld door [appellant b], niet-ontvankelijk;
     
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover ingesteld door [drie appellanten], [27 appellanten], ongegrond;
     
    V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
     
    VI. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 227,00 (zegge: tweehonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
     
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Kalter
      voorzitter ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2013
     
    457-684.