ECLI:NL:RVS:2013:792, Raad van State, 21-08-2013, 201205006/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 september 2010 heeft de burgemeester de aan LBIA verleende vergunning voor het exploiteren van een besloten prostitutiebedrijf genaamd "Bianca" (hierna: de exploitatievergunning) in het pand aan de Amstelveenseweg 145hs te Amsterdam ingetrokken.

201205006/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 augustus 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de burgemeester van Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 april 2012 in zaak nr. 11/999 in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid LBIA Entertainment B.V., gevestigd te Amsterdam,
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 september 2010 heeft de burgemeester de aan LBIA verleende vergunning voor het exploiteren van een besloten prostitutiebedrijf genaamd "Bianca" (hierna: de exploitatievergunning) in het pand aan de Amstelveenseweg 145hs te Amsterdam ingetrokken.
    
    Bij besluit van 14 februari 2011 heeft de burgemeester het door LBIA daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 april 2012 heeft de rechtbank het door LBIA tegen het besluit van 14 februari 2011 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    
    LBIA heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 19 juni 2012 heeft de burgemeester een stuk overgelegd met de mededeling dat alleen de Afdeling daarvan kennis zal mogen nemen.
    
    Op 3 augustus 2012 heeft de Afdeling in een andere samenstelling beslist dat de beperking van de kennisneming van dit stuk gerechtvaardigd is.
    
    Bij brief van 21 december 2012 heeft LBIA geweigerd de Afdeling toestemming te geven om mede op grondslag van dit stuk uitspraak te doen.
    
    LBIA heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2013, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Osterwald en mr. J. Hagen-Pot, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld door M.C. van Huissteden, vertrouwenspersoon bij het Prostitutie- en Gezondheidscentrum, en LBIA, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. J. du Bois, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1.7 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (hierna: Apv) kan het bevoegde bestuursorgaan een vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk wijzigen of intrekken als:
    
    […]
    
    b. dit vanwege veranderde wetgeving of gewijzigde omstandigheden of inzichten noodzakelijk is in het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of de ontheffing is vereist;
    
    […]
    
    f. dit noodzakelijk is ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of de ontheffing is vereist
    
    […].
    
     Ingevolge artikel 3.27, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een prostitutiebedrijf te exploiteren.
    
     Ingevolge artikel 3.28, eerste lid, wordt bij het indienen van een aanvraag om een vergunning voor een besloten prostitutiebedrijf naast het aanvraagformulier ook een bedrijfsplan overgelegd, waarin in ieder geval staan beschreven:
    
    a. het bedrijfsbeleid ten aanzien van de hygiëne, gezondheid en arbeidsomstandigheden van de prostituees;
    
    b. de maatregelen die waarborgen dat de prostituees niet worden gedwongen tot prostitutie, tot prostitutie zonder condoom, tot gebruik van drugs of tot het nuttigen van alcoholhoudende dranken en
    
    c. de geneeskundige zorg en voorlichting op het gebied van het voorkomen van beroepsgerelateerde ziektes ten behoeve van prostituees.
    
     Ingevolge artikel 3.32, tweede lid, doet de exploitant van een besloten prostitutiebedrijf wat nodig is voor een goede gang van zaken binnen het prostitutiebedrijf.
    
     Ingevolge artikel 3.34 kan de burgemeester een vergunning voor een prostitutiebedrijf intrekken als:
    
    […]
    
    b. het bedrijfsplan als bedoeld in artikel 3.28 onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de prostituees of niet voldoet aan de nadere regels als bedoeld in artikel 3.28, tweede lid;
    
    […]
    
    f. de exploitant of leidinggevende het in artikel 3.32 en 3.33 bepaalde niet of onvoldoende nakomt;
    
    g. in strijd wordt gehandeld met hetgeen de exploitant in het bedrijfsplan heeft opgenomen;
    
    […].
    
    2. Bij besluit van 14 februari 2011 heeft de burgemeester de intrekking van de exploitatievergunning gehandhaafd, omdat de exploitatievergunning de belangen in verband waarmee die vergunning is verstrekt volgens de burgemeester niet langer beschermt. Daarnaast waarborgen de exploitatievergunning en het bedrijfsplan volgens de burgemeester niet langer een veilige exploitatie van het prostitutiebedrijf. Hij heeft hieraan een proces-verbaal van de zedenpolitie van 17 maart 2010, twee verslagen van de vertrouwenspersoon van het Prostitutie- en Gezondheidscentrum van gesprekken met twee - volgens de vertrouwenspersoon - medewerkers van Bianca van 13 april 2010 en 31 augustus 2010 en internetpublicaties van - volgens de burgemeester - klanten van Bianca ten grondslag gelegd. Hieruit kan volgens de burgemeester worden afgeleid dat het bedrijfsplan onvoldoende waarborgen biedt voor de bescherming van de prostituees tegen dwangmatige prostitutie en prostitutie zonder condoom. Daarnaast oefent LBIA onvoldoende toezicht en controle uit op de naleving van het bedrijfsplan. Prostituees en klanten worden volgens de burgemeester onnodig blootgesteld aan onaanvaardbare gezondheidsrisico’s.
    
    3. De rechtbank heeft het besluit van 14 februari 2011 vernietigd, omdat het volgens haar in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de burgemeester uitsluitend is afgegaan op niet concrete en niet verifieerbare gegevens. Volgens de rechtbank had het op de weg van de burgemeester gelegen om naar aanleiding van de door hem ontvangen verontrustende signalen nader onderzoek te doen.
    
    4. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 14 februari 2011 wegens strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel heeft vernietigd. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank hem een te zware bewijslast heeft opgelegd en onvoldoende rekening heeft gehouden met de lastige bewijspositie waarin hij verkeert. Het belang van een gezonde en veilige werkomgeving voor prostituees en klanten rechtvaardigt volgens hem een correctie op zijn bewijsplicht.
    
     De rechtbank heeft volgens de burgemeester te veel waarde gehecht aan de op 7 oktober 2011 bij de rechter-commissaris (hierna: r-c) afgelegde verklaringen van drie prostituees en te weinig aan de verklaringen die drie andere prostituees bij de vertrouwenspersoon hebben afgelegd. De verklaringen die bij de r-c zijn afgelegd zijn onderling tegenstrijdig en op een aantal punten niet geloofwaardig. Ook is in het proces-verbaal van de zitting bij de r-c louter de verbale communicatie opgenomen. Daarbij komt dat de prostituees belang hebben bij een verklaring in het voordeel van LBIA, aangezien zij financieel afhankelijk zijn van haar. Zij hebben bovendien te kennen gegeven weer aan het werk te willen in Bianca. Hoewel de verklaringen die de prostituees bij de vertrouwenspersoon hebben afgelegd niet gedetailleerd zijn vastgelegd en de inhoud van die verklaringen louter blijkt uit de optekening daarvan door de vertrouwenspersoon, bestaat geen aanleiding die verklaringen minder betrouwbaar te achten. De vertrouwenspersoon heeft veel ervaring met het begeleiden van prostituees en is zorgvuldig te werk gegaan. Bovendien zijn de verklaringen consistent. De rechtbank heeft in dit kader ten onrechte overwogen dat de burgemeester geen pogingen heeft ondernomen de betreffende prostituees ertoe te bewegen een verklaring af te leggen bij de r-c of de politie. Hij heeft dat via de vertrouwenspersoon proberen te bewerkstelligen, maar is hier niet in geslaagd. De enige prostituee die wilde meewerken, zag daar op het laatste moment van af. De reden daarvoor is door haar in een vertrouwelijk overgelegd document vervat. Verder is van belang dat prostituees niet snel aangifte doen en misstanden op het werk niet snel melden, omdat zij erg hechten aan hun anonimiteit. Indien signalen over onveilige sekspraktijken hem toch bereiken, neemt hij die derhalve heel serieus, aldus de burgemeester.
    
     Daarnaast heeft de rechtbank volgens de burgemeester te weinig gewicht toegekend aan de internetpublicaties. Op de website www.hookers.nl wordt Bianca in de periode 2007-2010 meermaals genoemd in relatie tot onveilige sekspraktijken. De laatste publicatie over onveilige seks is van 18 december 2010. Hoewel deze publicaties anoniem zijn en niet verifieerbaar, hebben de personen die deze hebben geschreven geen reden om onwaarheden te vermelden. Bovendien moeten de publicaties in combinatie met andere signalen omtrent onveilige sekspraktijken in Bianca worden bezien. Van belang hierbij is dat de internetpublicaties overeenkomen met de verklaringen van de prostituees bij de vertrouwenspersoon, aldus de burgemeester.
    
     De rechtbank heeft volgens de burgemeester voorts miskend dat LBIA onvoldoende tegenbewijs heeft geleverd. Van de exploitant van een prostitutiebedrijf wordt een enorme eigen verantwoordelijkheid verwacht omtrent de te beschermen belangen van de prostituees. Sinds 2007 voelt LBIA een dergelijke verantwoordelijkheid kennelijk niet. Zij heeft niets ondernomen naar aanleiding van een procedure op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur in 2008 en evenmin na de verontrustende internetpublicaties en een door hem op 9 februari 2010 gegeven waarschuwing, aldus de burgemeester.
    
    4.1. De burgemeester kan, voor zover thans van belang, de exploitatievergunning van een prostitutiebedrijf intrekken, indien dat noodzakelijk is ter bescherming van de belangen in verband waarmee de vergunning is vereist, als het bedrijfsplan onvoldoende garanties geeft voor bescherming van de prostituees, indien in strijd wordt gehandeld met het bedrijfsplan of als de exploitant onvoldoende doet wat nodig is voor een goede gang van zaken binnen het prostitutiebedrijf.
    
     De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bij de intrekking van een exploitatievergunning aan de burgemeester is om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking is voldaan. De burgemeester dient hiervoor de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren. De last om voldoende feiten te stellen en waar nodig te bewijzen ligt bij de burgemeester. De feiten en omstandigheden die aan de intrekking van de exploitatievergunning ten grondslag liggen moeten bovendien voldoende concreet, objectief en verifieerbaar zijn.
    
    4.2. Uit het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van het Bureau Zedenpolitie van 17 maart 2010 blijkt dat een inspecteur van de politie op die dag de vertrouwenspersoon heeft gehoord. De vertrouwenspersoon maakte melding van twee ten overstaan van de vertrouwenspersoon afgelegde verklaringen van prostituees die op dat moment werkzaam waren bij Bianca. Uit het proces-verbaal volgt dat de prostituees volgens de vertrouwenspersoon hebben verklaard dat in Bianca onveilige seks wordt aangeboden en dat de prostituees hun klanten niet zelf mogen kiezen. Zij hebben volgens haar tevens verklaard dat, indien een prostituee weigert om bepaalde handelingen zonder condoom te verrichten, zij wordt gepest door de bedrijfsleidster en minder werk krijgt aangeboden. Verder hebben zij volgens de vertrouwenspersoon verklaard dat zij bij Bianca niet vrij zijn in hun kledingkeuze. De vertrouwenspersoon heeft verder te kennen gegeven dat zij sinds haar aantreden in 2009 verschillende signalen heeft ontvangen omtrent misstanden bij Bianca en dat ook in 2007 daarover meldingen door haar voorgangster zijn ontvangen.
    
     Uit een gespreksverslag van de vertrouwenspersoon van 13 april 2010 volgt dat een prostituee, die op dat moment werkzaam was bij Bianca, aan de vertrouwenspersoon onder meer heeft verklaard dat het aanbieden van onveilige seks bij Bianca wordt aangemoedigd. De bedrijfsleidster zou op een website reclame maken voor vrouwen die bij Bianca onveilige seks aanbieden, zodat de vrouwen die dat toelaten meer werk krijgen aangeboden. Tevens volgt uit het verslag dat de prostituee aan de vertrouwenspersoon vertelde dat zij op dat moment nog geen financieel overzicht had gekregen van 2010. Ook heeft de prostituee volgens het verslag te kennen gegeven bang te zijn voor represailles, omdat de bedrijfsleidster enige tijd geleden erg boos werd na een negatieve melding over Bianca.
    
     Uit een gespreksverslag van de vertrouwenspersoon van 31 augustus 2010 volgt dat een prostituee, die op dat moment werkzaam was bij Bianca, aan de vertrouwenspersoon onder meer heeft verklaard dat de bedrijfsleidster prostituees betaalt om valse verklaringen af te leggen. Met die verklaringen probeert zij volgens die prostituee bij de rechter haar gelijk te halen. Uit het verslag volgt dat de prostituee aan de vertrouwenspersoon verklaarde dat toen zij daar niet aan mee wilde doen, zij een week geen werk kreeg aangeboden. Tevens volgt uit het verslag dat de prostituee aan de vertrouwenspersoon heeft verklaard dat zij en haar collega’s niet meer naar het Prostitutie- en Gezondheidscentrum mogen gaan van de bedrijfsleidster. Ter zitting bij de rechtbank heeft de vertrouwenspersoon te kennen gegeven dat deze prostituee één van de eerdere meldingen heeft gedaan.
    
     Op de website www.hookers.nl staat een aantal beoordelingen waarin personen anoniem, althans onder een alias, te kennen geven dat verschillende prostituees, werkzaam bij Bianca, op een zeker moment onveilige seksuele handelingen hebben verricht.
    
     Bij uitspraak van 19 september 2011 heeft de rechtbank de behandeling van het beroep ter zitting geschorst en het vooronderzoek heropend om getuigen te horen. Uit het proces-verbaal van de zitting van de r-c op 7 oktober 2011 in verband met die getuigenverhoren volgt onder meer dat drie prostituees, die werkzaam waren bij Bianca, hebben verklaard dat zij nooit werden gedwongen om seks te hebben met een bepaalde klant dan wel om onveilige seks te hebben. Tevens verklaarden de prostituees dat zij geen onveilige seks aanboden en weigerden indien klanten daar toch om vroegen. Ten slotte verklaarden de ondervraagde prostituees niet met de bedrijfsleidster te hebben gesproken over hun verklaring en gaven zij aan dat de bedrijfsleidster hun geen geld heeft geboden om te verklaren dat in Bianca geen onveilige seks plaatsvindt.
    
    4.3. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de verklaringen die bij de vertrouwenspersoon zijn afgelegd anoniem zijn en niet verifieerbaar. Die verklaringen van de prostituees zijn bovendien door de vertrouwenspersoon samengevat weergegeven, zodat uit de gespreksverslagen niet valt af te leiden wat de individuele prostituees uit eigen persoonlijke ervaring hebben verklaard. Het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van 17 maart 2010 bevat de optekening van de inspecteur van de politie over wat de vertrouwenspersoon omtrent de verklaringen van de prostituees aan hem heeft verklaard. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het proces-verbaal in dit geval een verklaring "van horen zeggen" bevat. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat ook de internetpublicaties anoniem zijn en niet verifieerbaar. Hoewel de inhoud van de gespreksverslagen en de internetpublicaties, zoals de burgemeester terecht stelt, met elkaar overeenkomen en, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen reden bestaat de gespreksverslagen van de vertrouwenspersoon in twijfel te trekken, worden zij gelet op het voorgaande niet ondersteund door objectieve of verifieerbare gegevens. Daarbij komt dat drie prostituees op 7 oktober 2011 bij de r-c, onder ede, andersluidende verklaringen hebben afgelegd. Hoewel over twee van de drie prostituees, althans twee prostituees met dezelfde werknaam als twee prostituees die een verklaring hebben afgelegd, op het internet informatie staat die haaks staat op hetgeen zij zelf bij de r-c hebben verklaard, komen de drie verklaringen onderling inhoudelijk op belangrijke punten overeen. Zo verklaren de prostituees dat zij nooit zijn gedwongen tot onveilige seks en dat seks zonder condoom niet door de bedrijfsleidster wordt aangemoedigd. Daarnaast verklaren zij dat zij zelf hun klanten mogen kiezen. De rechtbank heeft bovendien terecht van belang geacht dat die verklaringen niet anoniem zijn afgelegd. Het proces-verbaal van de zitting van de r-c bevat derhalve, anders dan de gespreksverslagen en de internetpublicaties, wel verifieerbare gegevens. Dat uit het proces-verbaal niet kan worden afgeleid welke non-verbale communicatie tijdens het verhoor plaatsvond, maakt deze verklaringen niet minder betrouwbaar. Daarbij komt dat LBIA verschillende niet anonieme verklaringen van prostituees heeft overgelegd waaruit eveneens volgt dat zij geen onveilige seks aanbieden. Voor zover de burgemeester heeft betoogd dat de prostituees die een verklaring in het voordeel van LBIA hebben afgelegd, daar een financieel belang bij hebben, wordt overwogen dat daartegenover staat dat het niet in hun belang is om onware verklaringen af te leggen over de werkwijze binnen Bianca, indien die werkwijze negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor hun eigen gezondheid. Dat zij een financieel belang bij het afleggen van een verklaring zouden hebben, daargelaten of dat zo is, leidt derhalve niet tot het oordeel dat die verklaringen reeds daarom onbetrouwbaar moeten worden geacht.
    
     De rechtbank heeft terecht overwogen dat het, gelet op de aard en de ernst van de meldingen, op de weg van de burgemeester had gelegen om nader onderzoek te doen. De burgemeester had daarbij kunnen proberen de betrokken prostituees ertoe te bewegen een verklaring bij hem dan wel bij de politie af te leggen alvorens het besluit tot intrekking van de exploitatievergunning te nemen. Dat de burgemeester na de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 30 maart 2011 alsnog heeft geprobeerd via de vertrouwenspersoon een bij Bianca werkzame prostituee te bewegen een verklaring bij de r-c af te leggen, doet daar niet aan af, nu dit niet kan leiden tot het oordeel dat het besluit van 14 februari 2011 zorgvuldig is voorbereid dan wel voldoende is gemotiveerd. Dit geldt eveneens voor het door de burgemeester bij zijn hogerberoepschrift overgelegde verslag van een gesprek met een prostituee op 30 mei 2012. Zowel de poging van de burgemeester om een bij Bianca werkzame prostituee te bewegen een verklaring bij de r-c af te leggen, als het gesprek met de prostituee hebben immers plaatsgevonden na het nemen van het besluit van 14 februari 2011.
    
     Dat de burgemeester, naar hij stelt, in een lastige bewijspositie verkeert wanneer het gaat om misstanden in de prostitutiebranche, laat zijn uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voortvloeiende verplichtingen onverlet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, indien de burgemeester problemen ondervindt bij het toezicht op de naleving van de in de Apv opgenomen artikelen met betrekking tot de eisen die worden gesteld aan de exploitatie van een prostitutiebedrijf, hij een toezichthouder had kunnen aanwijzen, aan wie op grond van titel 5.2 van de Awb verscheidene standaardbevoegdheden toekomen. Voor het oordeel dat het belang van een veilige en gezonde werkomgeving voor prostituees en klanten een correctie op de bewijsplicht rechtvaardigt, biedt de Awb geen grond.
    
     De burgemeester heeft ten slotte te kennen gegeven dat van de exploitant van een prostitutiebedrijf een enorme eigen verantwoordelijkheid wordt verwacht omtrent de te beschermen belangen van de prostituees en dat LBIA een dergelijke verantwoordelijkheid kennelijk niet voelt, nu zij na de waarschuwing van 9 februari 2010 geen maatregelen heeft getroffen. De Afdeling begrijpt dit betoog aldus dat LBIA volgens de burgemeester onvoldoende doet wat nodig is voor een goede gang van zaken binnen het prostitutiebedrijf. De burgemeester heeft dit niet aannemelijk gemaakt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat LBIA te kennen heeft gegeven na de waarschuwing haar huisreglement te hebben aangepast. Zij heeft het reglement bovendien opnieuw onder de aandacht van de prostituees gebracht, die het reglement vervolgens hebben ondertekend.
    
     Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester het besluit van 14 februari 2011 onzorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. Het betoog faalt.
    
    5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid LBIA Entertainment B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 969,72 (zegge: negenhonderdnegenenzestig euro en tweeënzeventig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    III. bepaalt dat van de burgemeester van Amsterdam een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Borman w.g. De Vries
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2013
    
    582-730.