ECLI:NL:RVS:2017:2674, Raad van State, 04-10-2017, 201606482/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 16 juni 2015 heeft het college van [appellante] een dwangsom van € 3.500,- ingevorderd.

201606482/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 oktober 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Aalsmeer,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 juli 2016 in zaak nr. 15/7533 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 16 juni 2015 heeft het college van [appellante] een dwangsom van € 3.500,- ingevorderd.
    
    Bij besluit van 13 oktober 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. A.A. Alciyan, rechtsbijstandverlener te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. K Bounaanaa, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 28 april 2014, verzonden 29 april 2014, heeft het college [appellante] onder oplegging van een eenmalige, maximale dwangsom van € 3.500,- gelast een bovengrondse stationaire opslagtank voor afgewerkte olie, in gebruik zonder certificaat, op de verdieping van het pand [locatie] te Aalsmeer binnen vier weken na de verzending van het besluit te verwijderen conform de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 30 (hierna: de PGS 30) en verwijderd te houden of een certificaat van een erkend installateur te tonen. Het gebruik van de opslagtank zonder certificaat is een overtreding van artikel 3.71d, eerste tot en met zesde lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling), gelezen in samenhang met de PGS 30.
    
    2.    Bij brief van 18 juni 2014 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat de dwangsom van € 3.500,- is verbeurd. Op 30 juli 2014 heeft [appellante] de dwangsom door middel van een overschrijving betaald. Als omschrijving bij die overschrijving heeft zij vermeld "onder protest en onder voorbehoud van rechten". Op 4 februari 2015 heeft [appellante] het college verzocht een invorderingsbeschikking te nemen. Bij brief van 27 februari 2015 heeft het college dit geweigerd. Het college heeft het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar op 23 juni 2015 gegrond verklaard. Met de brief van 16 juni 2015 heeft het college alsnog een invorderingsbeschikking genomen.
    
    Bevoegdheid van het college en de ontvankelijkheid van het bezwaar
    
    3.    Het college stelt zich op het standpunt dat het, omdat [appellante] de verbeurde dwangsom al had betaald, niet meer bevoegd was om nog een invorderingsbeschikking te nemen. Het college heeft toegelicht dat het desondanks, op advies van de commissie voor de bezwaarschriften, op 16 juni 2015 een invorderingsbeschikking heeft genomen.
    
    3.1.    [appellante] betoogt dat zij de dwangsom onverschuldigd heeft betaald omdat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen en het invorderen van de dwangsom. Zij heeft toegelicht dat Roest, de directeur van het bedrijf, ten tijde van de ontvangst van de brief van 18 juni 2014 voor vakantie in het buitenland verbleef. Omdat [appellante] op dat moment niet in de gelegenheid was om advies in te winnen, is de dwangsom onder protest en onder voorbehoud van rechten -zoals ook aangegeven op de bankoverschrijving- betaald. Indien [appellante] niet binnen de gestelde termijn had betaald, zou zij, zo stond in de brief, ook de wettelijke rente verschuldigd zijn geweest. Om aan de orde te kunnen stellen dat zij de dwangsom onverschuldigd heeft betaald, heeft [appellante] het college verzocht om alsnog een invorderingsbeschikking te nemen.
    
    3.2.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    
        Artikel 5:37 luidt:
    
    "1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    2. Het bestuursorgaan geeft voorts een beschikking omtrent de invordering van de dwangsom, indien een belanghebbende daarom verzoekt.
    
    […]."
    
    3.3.    Artikel 5:37, tweede lid, van de Awb bepaalt dat het college op verzoek van een belanghebbende een invorderingsbeschikking neemt. Hierbij is niet als voorwaarde gesteld dat de dwangsom nog niet is betaald. De Afdeling volgt het college dan ook in niet in zijn stelling dat het niet meer bevoegd was om een invorderingsbeschikking te nemen. Dat de invorderingsbeschikking in dit geval niet als rechtsgevolg heeft dat het college tot aanmaning en vervolgens tot invordering van de dwangsom bij dwangbevel kan overgaan, betekent niet dat de invorderingsbeschikking niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De Afdeling overweegt daartoe dat artikel 5:37, tweede lid, van de Awb het bestuursorgaan verplicht om op verzoek van een belanghebbende een invorderingsbeschikking te nemen en dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) (hierna: de Memorie van Toelichting) is vermeld dat het de bedoeling van artikel 5:37 van de Awb is, dat de bestuursrechter voortaan zal oordelen over geschillen over bestaan en omvang van de geldschuld. In de oude situatie, van voor de inwerkingtreding van de vierde tranche van de Awb per 1 juli 2009, kon slechts de civiele (executie-)rechter over dergelijke geschillen oordelen, hetgeen uit systematisch oogpunt, maar ook uit een oogpunt van rechtsbescherming van de (vermeende) overtreder ongewenst is, aldus de Memorie van Toelichting. Hieruit blijkt dat de verplichting tot het nemen van een invorderingsbeschikking juist is bedoeld om geschillen over het al dan niet verschuldigd zijn van een dwangsom aan de bestuursrechter te kunnen voorleggen. [appellante] kan daarom niet worden tegengeworpen dat zij de dwangsom al heeft betaald.
    
    3.4.    De conclusie van het voorgaande is dat het college bevoegd was om de invorderingsbeschikking van 16 juni 2015 te nemen en dat het [appellante] terecht ontvankelijk heeft geacht in haar bezwaar tegen deze invorderingsbeschikking.
    
    De beoordeling van het hoger beroep
    
    4.     [appellante] betoogt dat artikel 3.71d, eerste tot en met zesde lid, van de Activiteitenregeling, de grondslag van de overtreding op basis waarvan tot handhaving is overgegaan, onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank heeft miskend dat het college, gelet daarop, van handhaving en daarmee ook van invordering had moeten afzien.
    
    4.1.    Vast staat dat geen bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 28 april 2014 tot oplegging van een last onder dwangsom. Dit betekent dat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden. De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht overwogen dat de rechtmatigheid van de last onder dwangsom en de grondslag waarop dit besluit is gebaseerd een gegeven is, zodat dit besluit ten grondslag kan worden gelegd aan de invorderingsbeschikking van 16 juni 2015.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet in aanmerking heeft genomen dat de noodzaak tot invordering al voor het nemen van de invorderingsbeschikking was komen te vervallen. Zij heeft er op gewezen dat het gebruik van de opslagtank zonder certificaat als gevolg van een wijziging van artikel 3.71d van de Activiteitenregeling per 1 januari 2015 geen overtreding meer is, dat deze wijziging omstreeks augustus 2014, dus ruim voor het nemen van de invorderingsbeschikking, bekend is geworden en dat de reden van de wijziging was dat de gestelde eis voor opslagtanks te streng werd bevonden. Gelet op deze omstandigheden had het college moeten afzien van invordering.
    
    5.1.    Niet in geschil is dat de dwangsom is verbeurd.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de Memorie van Toelichting bij artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
        De omstandigheid dat het gebruik van de opslagtank zonder certificaat, waarvoor de last is opgelegd, als gevolg van een wijziging van de Activiteitenregeling vanaf 1 januari 2015 niet langer als overtreding wordt aangemerkt en dat deze wijziging al eerder was aangekondigd, zijn op zichzelf geen omstandigheden als gevolg waarvan het college van invordering had behoren af te zien. Ook het feit dat de reden van bedoelde wetswijziging was dat de eis van een certificaat te streng werd bevonden, leidt, gelet op het hiervoor genoemde doel van een adequate handhaving dat met de invordering is gediend, niet tot de conclusie dat sprake is van omstandigheden die maken dat het college had moeten afzien van invordering.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Hoekstra    w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
    
    270-845.