ECLI:NL:RVS:2005:AU2596, Raad van State, 14-09-2005, 200502609/1 en 200503074/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2003, kenmerk 523692, heeft verweerder een verzoek van [verzoekers], zichzelf noemende "Werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel" (hierna: de Werkgroep) om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de door appellante gedreven inrichting op het adres Damsingel 27 en 30 te Suameer afgewezen.

200502609/1 en 200503074/1.
      Datum uitspraak: 14 september 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Sonac Burgum B.V.", gevestigd te Burgum,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2003, kenmerk 523692, heeft verweerder een verzoek van [verzoekers], zichzelf noemende "Werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel" (hierna: de Werkgroep) om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de door appellante gedreven inrichting op het adres Damsingel 27 en 30 te Suameer afgewezen.
    
    Bij besluit van 3 maart 2004, kenmerk 552177, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar, voorzover het betrekking heeft op de handhaving van de werktijden, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2004 in zaak no. 200403326/1 heeft de Afdeling het besluit van 3 maart 2004 vernietigd, voorzover het betreft het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen het afwijzen van het verzoek om handhavend op te treden tegen de overschrijding van de werktijden.
    
    Bij brief van 1 maart 2005, kenmerk 589422, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder vervolgens een viertal lasten onder dwangsom aan appellante opgelegd, wegens overtreding van de aan de voor de inrichting bij besluit van 20 december 1995 verleende milieuvergunning verbonden voorschriften 16.1, eerste lid, 17.1, eerste lid, 18.1.1, eerste lid, en 18.1.2, eerste lid.
    
    Bij een aan de Werkgroep gerichte brief van 2 maart 2005, kenmerk 589423, verzonden op 3 maart 2005, heeft verweerder onder verwijzing naar de brief van 1 maart 2005 het bezwaar gegrond verklaard, voorzover het betrekking heeft op de handhaving van de werktijden.
    
    Tegen de brief van 1 maart 2005 heeft appellante bij brief van 23 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2005, beroep ingesteld.
    
    Tegen de brief van 2 maart 2005 heeft appellante bij brief van 7 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 april 2005.
    
    Bij brief van 4 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 25 juli 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden, en ir. K.J.L. Ackerman, P. Jellema en J.C. Ozinga, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, en mr. H. Brakels, R. Dijkstra en N. Kistemaker, ambtenaren van de provincie zijn verschenen. Voorts is de Werkgroep, vertegenwoordigd door mr. H.W. Knottenbelt en [gemachtigde], daar als partij in zaak no. 200502609/1 gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op deze gedingen van toepassing blijft.
    
    2.2.    Bij besluit van 20 december 1995 is voor de inrichting een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor onder meer het verwerken van kadavers, slachtafval, beenderen, varkenshaar, slachtbloed en veren. Verwerking van dit destructiemateriaal mag gezien de vergunningvoorschriften 16.1, eerste lid, 17.1, eerste lid, 18.1.1, eerste lid, en 18.1.2, eerste lid, geschieden tussen maandag 15.00 uur en zaterdag 15.00 uur. Deze werktijden genieten uitzondering bij het opstarten van de verdampers en procesapparatuur op maandag, ofwel in het geval er ten gevolge van een technische storing binnen de inrichting een achterstand in de verwerking optreedt ofwel in het geval er pieken in de aanvoer van bloed of veren optreden, dan wel na toestemming van verweerder.
    
        Ingevolge het tweede lid van voornoemde voorschriften, dient - kort weergegeven - Sonac in desbetreffende voorkomende uitzonderingsgevallen, dit vooraf te melden en daarna schriftelijk te bevestigen. De bevestiging moet onder meer een omschrijving bevatten van de maatregelen welke zijn of worden genomen teneinde dergelijke situaties in het vervolg zo veel mogelijk te voorkomen.
    
    2.3.    Appellante stelt dat verweerder bij de genoemde brief van 1 maart 2005 ten onrechte een nieuw primair besluit heeft genomen, in plaats van te beslissen op het bezwaar van de Werkgroep. Zij betoogt daarnaast dat zij in haar belang is geschaad nu zij tegen het gestelde in deze brief geen bezwaar heeft kunnen maken of haar zienswijzen kenbaar heeft kunnen maken aan verweerder.
    
    2.3.1.    Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat, indien een bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit dient plaats te vinden.
    
        Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat, voorzover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit moet herroepen en voorzover nodig in plaats daarvan een nieuw besluit moet nemen.
    
    2.3.2.    De Afdeling is van oordeel dat de aan appellante opgelegde lasten onder dwangsom niet kunnen worden aangemerkt als een los van het bezwaar genomen primair besluit, doch als deel van de beslissing op het bezwaarschrift. Tussen de aan appellante gerichte brief van 1 maart 2005 en de aan de Werkgroep gerichte brief van 2 maart 2005 bestaat een onverbrekelijke samenhang, zodat ze dienen te worden opgevat als de samenstellende delen van de in heroverweging gegeven beslissing op het bezwaar van de Werkgroep. Beide tezamen vormen zij dan ook het besluit waarbij in overeenstemming met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht opnieuw op het bezwaar van de Werkgroep is beslist. Tegen de genoemde brieven zijn door appellante nagenoeg gelijkluidende beroepschriften ingediend. Gelet op het voorgaande worden de brieven in het hiernavolgende tezamen aangeduid als het bestreden besluit.
    
        Uit artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat indien het bestuursorgaan op grond van de heroverweging tot het oordeel komt dat handhavend moet worden opgetreden, hij bij de beslissing op bezwaar een handhavingsbesluit in plaats van de aanvankelijke afwijzing van het handhavingsverzoek moet stellen. Verweerder heeft de lasten onder dwangsom dan ook terecht opgelegd bij de beslissing op bezwaar, en niet bij een nieuw primair besluit.
    
        Uit de stukken blijkt dat appellante door verweerder twee maal in de gelegenheid is gesteld om voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit te worden gehoord, van welke mogelijkheden appellante gebruik heeft gemaakt. De stelling dat appellante niet in de gelegenheid is gesteld om haar bezwaren en zienswijzen kenbaar te maken is derhalve feitelijk onjuist.
    
    2.4.    Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd ten aanzien van een overtreding van voorschrift 16.1, tweede lid. Volgens haar is sprake van een onaanvaardbare inconsistentie in relatie tot de overige in het besluit opgenomen lasten onder dwangsom, nu de overige lasten zien op een verbod tot verwerking buiten de vergunde werktijden, terwijl voorschrift 16.1, tweede lid, betrekking heeft op de melding van de overschrijding van werktijden.
    
    2.4.1.    Uit de stukken blijkt dat sprake is van een kennelijke verschrijving; bedoeld is een last onder dwangsom op te leggen ten aanzien van de overtreding van voorschrift 16.1, eerste lid. In de desbetreffende last wordt voorschrift 16.1, eerste lid, geciteerd: er wordt een dwangsom opgelegd voor elke keer dat de verdampers van de destructieafdeling in bedrijf zijn. Voorts blijkt uit het bestreden besluit duidelijk dat dit betrekking heeft op het in werking zijn van de inrichting buiten de vergunde werktijden en niet op de daarbij behorende meldingsplicht, die in het tweede lid van voornoemd voorschrift is opgenomen. Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.5.    Appellante betwist dat sprake is van overtreding van de in geding zijnde voorschriften. Zij voert in dit kader aan dat zij haar werkzaamheden buiten de vergunde werktijden steeds tijdig bij verweerder heeft gemeld en achteraf heeft bevestigd. Voorts heeft verweerder in het verleden telkens impliciet toestemming gegeven voor een verruiming van de bedrijfstijden. In dit verband betoogt appellante dat verweerder niet reageerde op de ingediende meldingen zodat zij ervan uit mocht gaan dat verweerder de gemelde verruiming van de bedrijfstijden aanvaardbaar achtte. Verder heeft verweerder zich eerder op het standpunt gesteld dat de bedrijfstijden verruimd mogen worden indien er pieken in de aanvoer plaatsvinden, aldus appellante.
    
    2.5.1.    Niet in geschil is dat de in geding zijnde werkzaamheden buiten de vergunde werktijden hebben plaatsgevonden en geen werkzaamheden zijn die voortvloeien uit pieken in de aanvoer van bloed of veren of uit een achterstand in de verwerking ten gevolge van een technische storing, dan wel bestaan in het opstarten van de verdampers en procesapparatuur op maandag. Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder de vereiste toestemming heeft verleend. Gezien de systematiek van de voorschriften dient de toestemming expliciet te zijn verleend; dat appellante aan de meldingsplicht heeft voldaan die in algemene zin geldt voor werkzaamheden buiten de reguliere vergunde werktijden, betekent niet dat zij de vereiste toestemming heeft verkregen. Zij is hier blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting meermalen op gewezen. De toestemming die voor de in geding zijnde afwijkingen van de vergunde werktijden is vereist, is niet verleend. Gelet hierop heeft appellante de voorschriften 16.1, eerste lid, 17.1, eerste lid, 18.1.1, eerste lid, en 18.1.2, eerste lid, overtreden, zodat verweerder bevoegd was ter zake van deze overtredingen handhavend op te treden.
    
    2.6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.    Appellante stelt dat er concreet zicht is op legalisatie. Zij betoogt dat zij zowel een aanvraag om een revisievergunning als een aanvraag om een veranderingsvergunning heeft ingediend bij verweerder waarin zij onder meer heeft verzocht om uitbreiding van de werktijden. Zij heeft verweerder tevens verzocht om de vergunde werktijden te verruimen met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Voorts wijst zij erop dat een uitbreiding van de bedrijfstijden kan worden gelegaliseerd door middel van het indienen van een melding als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer.
    
    2.7.1.    Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was geen ontvankelijke aanvraag om een revisievergunning, noch een melding als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer ingediend. De aanvraag om een veranderingsvergunning en het verzoek om toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer zijn door verweerder afgewezen. Gelet hierop bestond er naar het oordeel van de Afdeling ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie.
    
    2.8.    Appellante stelt dat het opleggen van de in geding zijnde lasten onder dwangsom een onevenredig zware sanctie is. Zij voert in dit kader aan dat het veelal niet mogelijk is om vooraf aan te geven dat buiten de genoemde werktijden zal worden doorgewerkt. Voorts is zij van mening dat het onderhavige besluit geen milieuhygiënisch belang dient, nu een verruiming van de werktijden volgens haar niet leidt tot een toename van de door de inrichting veroorzaakte geurhinder en zij de gestelde geurnormen naleeft. Zij stelt daarnaast dat verweerder haar bedrijfsbelang ten onrechte niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken.
    
    2.8.1.    Uit de stukken blijkt dat verweerder reeds gedurende een aantal jaren klachten van omwonenden ontvangt over geurhinder ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. In 2003 zijn door verweerder door middel van een aantal geurmetingen verschillende overtredingen van de geurvoorschriften vastgesteld. Niet in geschil is dat de inrichting stelselmatig in werking is buiten de vergunde werktijden. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting kan appellante op zodanige wijze invloed uitoefenen op de regulering van de aanvoer van destructiemateriaal dat niet buiten de vergunde bedrijfstijden behoeft te worden gewerkt. Uit de stukken blijkt dat verweerder ook het bedrijfsbelang van appellante bij de besluitvorming heeft betrokken. Ter zitting heeft appellante te kennen gegeven dat een deel van het aangevoerde materiaal thans buiten de inrichting wordt verwerkt. De Afdeling ziet hierin, noch in hetgeen appellante voor het overige heeft aangevoerd, grond voor het oordeel dat sprake is van zodanige onevenredigheid dat verweerder had moeten afzien van handhaving. De stelling van appellante dat zij de gestelde geurnormen ook kan naleven bij een verruiming van de vergunde werktijden leidt, wat er van die stelling ook zij, niet tot een andersluidend oordeel.
    
    2.9.    Appellante stelt dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is om aan de lasten te voldoen. In dit verband wijst zij onder meer op haar contractuele verplichtingen ten aanzien van leveranciers en de door deze leveranciers uit te voeren bedrijfstechnische maatregelen. Zij stelt daarnaast dat door een aantal van haar leveranciers, zijnde slachterijen, op zaterdag destructiemateriaal wordt aangevoerd, daar de zaterdag bij deze leveranciers als werkdag geldt. Opslag van het materiaal bij deze slachterijen zelf is volgens appellante vooralsnog niet mogelijk.
    
    2.9.1.    Verweerder stelt dat uit gesprekken met de leveranciers van appellante is gebleken dat appellante zelf bepaalt wanneer het materiaal wordt opgehaald. Verweerder heeft bij het stellen van de in geding zijnde begunstigingstermijn voorts in aanmerking genomen dat appellante nagenoeg monopolist is op deze markt, zodat zij in staat moet worden geacht om de aanvoer van destructiematerialen zodanig te reguleren dat zij haar activiteiten binnen de haar vergunde bedrijfstijden uitvoert. Aan de lasten onder dwangsom is een begunstigingstermijn verbonden van twee maanden na de inwerkingtreding van het bestreden besluit. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de begunstigingstermijn te kort zou zijn. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat van appellante slechts wordt verlangd om zich in de toekomst aan de vergunde werktijden te houden. De stelling van appellante dat opslag bij de op zaterdag werkende slachterijen niet mogelijk zou zijn maakt dit, wat er van deze stelling overigens ook zij, niet anders.
    
    2.10.    Appellante stelt dat de opgelegde dwangsommen te hoog zijn.
    
        Appellante heeft deze stelling niet nader onderbouwd. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.11.    Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Fransen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2005
    
    407.