ECLI:NL:RVS:2018:2768, Raad van State, 22-08-2018, 201706435/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2017 heeft de staatssecretaris goedkeuring verleend voor de inrichting van een nevenvestiging van de Obadjaschool.

201706435/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Stichting Samenwerkingsverband passend onderwijs Noordoostpolder-Urk (hierna: de stichting) gevestigd te Emmeloord, gemeente Noordoostpolder,
    appellant,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (thans: de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media),
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 maart 2017 heeft de staatssecretaris goedkeuring verleend voor de inrichting van een nevenvestiging van de Obadjaschool.
    
    Bij besluit van 29 juni 2017 heeft de staatssecretaris het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.F. Nolen, vergezeld door [gemachtigden], de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, vergezeld door D. Massink, en de stichting voor speciaal onderwijs op gereformeerde grondslag, vertegenwoordigd door mr. J.W. Voorwinden, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het bevoegd gezag van de Obadjaschool heeft de staatssecretaris verzocht om goedkeuring voor een nevenvestiging op Urk, die leidt tot bekostiging van die nevenvestiging. De staatssecretaris heeft de gevraagde goedkeuring verleend.
    
    2.    De stichting is het regionale samenwerkingsverband van het gebied waarin de nevenvestiging is beoogd. De stichting kan zich niet vinden in de verleende goedkeuring. Zij vreest dat de komst van de nevenvestiging op Urk door de kortere reistijd zal leiden tot een afname van het aantal Urker leerlingen van de bij het samenwerkingsverband aangesloten scholen voor speciaal onderwijs De Optimist en De Zonnebloem en de school voor speciaal basisonderwijs De Klimboom, alle drie gevestigd in Emmeloord. Het samenwerkingsverband is het kleinste van Nederland en is daardoor zeer gevoelig voor wijzigende leerlingaantallen. Een forse afname zou ertoe leiden dat onvoldoende leerlingen resteren om op de scholen - en dus in het gehele samenwerkingsverband - kwalitatief goed speciaal (basis)onderwijs te bieden.
    
    Bestreden besluit
    
    3.    De staatssecretaris heeft het door de stichting tegen het besluit van 6 maart 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de staatssecretaris is de stichting geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat haar belang niet rechtstreeks bij het in bezwaar bestreden besluit is betrokken. Daarbij heeft de staatssecretaris in aanmerking genomen dat de goedkeuring van de nevenvestiging geen directe financiële gevolgen heeft voor het samenwerkingsverband. Ook volgt uit de goedkeuring van de nevenvestiging niet dat het regionale samenwerkingsverband meer toelaatbaarheidsverklaringen voor speciaal onderwijs zal moeten verstrekken. Dat zich mogelijk een verschuiving in de leerlingenstromen zal voordoen, is geen rechtstreeks gevolg van het besluit, aldus de staatssecretaris.
    
    Wettelijk kader
    
    4.    De relevante wetsbepalingen luiden als volgt.
    
    Artikel 1 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO):
    
    In deze wet wordt verstaan onder:
    
    […]
    
    samenwerkingsverband: een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a, tweede lid of een landelijk samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a, vijftiende lid, tenzij het tegendeel blijkt;
    
    […]
    
    Artikel 18a
    
    1. Het bevoegd gezag van één of meer scholen is voor elke vestiging van die school of scholen aangesloten bij een samenwerkingsverband als bedoeld in het tweede lid of bij een landelijk samenwerkingsverband als bedoeld in het vijftiende lid.
    
    2. Een samenwerkingsverband omvat alle binnen een gebied als bedoeld in het derde lid gelegen vestigingen van scholen, scholen voor speciaal onderwijs en scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voor zover daaraan speciaal onderwijs wordt verzorgd, behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van vestigingen waarvoor het bevoegd gezag is aangesloten bij een landelijk samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband stelt zich ten doel een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, bedoeld in de vorige volzin, te realiseren en wel zodanig dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen.
    
    […]
    
    6. Het samenwerkingsverband heeft in elk geval tot taak:
    
      a. het vaststellen van een ondersteuningsplan,
    
      b. het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid,
    
      c. het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven, en
    
      d. het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.
    
    […]
    
    15. Bevoegde gezagsorganen van tot dezelfde richting behorende scholen en scholen als bedoeld in de Wet op de expertisecentra waaraan speciaal onderwijs behorend tot cluster 3 en 4 wordt verzorgd, kunnen een landelijk samenwerkingsverband oprichten. Een landelijk samenwerkingsverband omvat alle in Nederland gelegen en tot dezelfde richting behorende scholen als bedoeld in de eerste volzin. Op een landelijk samenwerkingsverband zijn het tweede tot en met veertiende lid, met uitzondering van het derde en vijfde lid, en het zestiende lid van overeenkomstige toepassing. Indien een bevoegd gezag scholen heeft met meer dan een richting bepaalt het bevoegd gezag eenmalig op basis van welke richting de aansluiting bij het samenwerkingsverband plaatsvindt.
    
    […]
    
    Artikel 76a van de Wet op de expertisecentra (hierna: Wec):
    
    1. Indien een bevoegd gezag van een school, niet zijnde een instelling, wenst over te gaan tot het inrichten van een nevenvestiging en het daarover overeenstemming heeft bereikt met het samenwerkingsverband en de gemeente waar die nevenvestiging zal worden gevestigd, dient het bevoegd gezag voor 1 februari een daarop betrekking hebbende aanvraag met de gegevens waaruit de bedoelde overeenstemming blijkt, in bij Onze minister.
    
    2. Onze minister beslist voor 1 april daaropvolgend. Indien Onze minister de inrichting van een nevenvestiging goedkeurt, vangt de bekostiging van die nevenvestiging aan op 1 augustus volgend op de goedkeuring. Voor de bekostiging wordt de nevenvestiging aangemerkt als deel van de school die de nevenvestiging in stand houdt.
    
    Beroep
    
        Belanghebbendheid
    
    5.    De stichting betoogt dat de staatssecretaris niet heeft onderkend dat zij belanghebbende is. Daartoe voert de stichting aan dat zij het in artikel 76a van de Wec bedoelde samenwerkingsverband is, waarmee de Obadjaschool overeenstemming moet bereiken over de inrichting van de nevenvestiging. Daarnaast wijst de stichting op haar statutaire doelstelling om binnen de regio een samenhangend geheel van ondersteunings-voorzieningen te realiseren. Verder raakt de goedkeuring aan de belangen die de stichting als bestuursorgaan zijn toevertrouwd, en tot slot kan de stichting ook als belanghebbende worden aangemerkt omdat zij de collectieve belangen van de bij haar aangesloten scholen behartigt, aldus de stichting.
    
    5.1.    De stichting heeft er in bezwaar op gewezen dat de nieuwe nevenvestiging speciaal onderwijs voor cluster 3 en 4 zal verzorgen. De wet staat er niet aan in de weg dat een school voor speciaal onderwijs wordt bezocht door leerlingen die ook in het speciaal basisonderwijs terecht zouden kunnen, mits het samenwerkingsverband hen toelaatbaar tot het speciaal onderwijs verklaart. Uit een verslag van 10 oktober 2016 van een gesprek tussen onder meer de gemeente Urk en de Obadjaschool volgt dat de Obadjaschool ook feitelijk beoogt om deze leerlingen aan te trekken, omdat de in te richten nevenvestiging anders onvoldoende leerlingen heeft.
    
        De stichting heeft in beroep gemotiveerd uiteengezet welke gevolgen zij verwacht voor het aantal leerlingen uit Urk voor haar scholen voor speciaal (basis)onderwijs. De stichting gaat ervan uit dat haar scholen voor speciaal onderwijs, De Zonnebloem en De Optimist tezamen 29 van 109 leerlingen zullen verliezen, en de school voor speciaal basisonderwijs De Klimboom 28 van 121 leerlingen. Daardoor resteren onvoldoende leerlingen om kwalitatief goed onderwijs te kunnen bieden, aldus de stichting.
    
    5.2.    De stichting heeft hiermee in voldoende mate aannemelijk gemaakt dat de komst van de nevenvestiging directe, feitelijke gevolgen heeft voor de bij de stichting aangesloten scholen voor speciaal onderwijs en speciaal basisonderwijs. De staatssecretaris wijst er op zichzelf terecht op dat de gevolgen zich in de eerste plaats zullen voordoen bij de scholen en niet bij de stichting. Er kan echter niet aan worden voorbijgegaan dat juist deze scholen het sluitstuk vormen van de uit artikel 18a, tweede lid, van de WPO volgende doelstelling van de stichting om een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen te realiseren. Dat maakt dat de stichting een eigen, direct bij de goedkeuring betrokken belang heeft. De staatssecretaris heeft dit niet onderkend. Hetgeen de stichting verder ter staving van haar belanghebbendheid naar voren heeft gebracht, behoeft geen bespreking.
    
        Het betoog slaagt.
    
    6.    Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris het door de stichting gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is daarom gegrond. Het besluit van 29 juni 2017 zal worden vernietigd. Met het oog op een efficiënte beslechting van het geschil zal de Afdeling het besluit van 6 maart 2017 beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde gronden.
    
    Bezwaar
    
        Overeenstemmingsvereiste
    
    7.    De stichting betoogt dat de staatssecretaris niet heeft onderkend dat de verleende goedkeuring in strijd is met artikel 76a, eerste lid, van de Wec. De Obadjaschool had overeenstemming met de stichting moeten bereiken over de inrichting van de nevenvestiging, maar heeft in plaats daarvan overeenstemming bereikt met het landelijke samenwerkingsverband Berséba. Dat is volgens de stichting niet het in artikel 76a bedoelde samenwerkingsverband. Uit het woord ‘waar’ in die bepaling volgt dat het regionale samenwerkingsverband wordt bedoeld. Ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wec volgt dat overeenstemming moet worden bereikt met het samenwerkingsverband binnen de grenzen waarvan de nevenvestiging is beoogd (Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, blz. 35 en 83) en dat kan alleen het regionale samenwerkingsverband zijn. Verder wijst de stichting op artikel 87 van de WPO en artikel 66, tweede lid, van de Wvo. Uit artikel 87 van de WPO volgt dat bij een verzoek om bekostiging van een school voor speciaal basisonderwijs de regionale implicaties moeten worden getoetst. In artikel 66, tweede lid, van de Wvo is uitdrukkelijk bepaald dat bij de aanvraag om bekostiging voor een nieuwe school of scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs overeenstemming moet worden bereikt met het samenwerkingsverband waartoe de school gaat behoren, zodat - naar de Afdeling begrijpt - waar dat niet uitdrukkelijk is bepaald, slechts het regionale samenwerkingsverband wordt bedoeld. Tot slot is voorstelbaar dat met beide samenwerkingsverbanden overeenstemming moet worden bereikt, maar ook dat is niet gebeurd, aldus de stichting.
    
    7.1.    Uit de definitie van de term samenwerkingsverband, in artikel 1 van de WPO, volgt dat met de term ofwel het regionale, ofwel het landelijke samenwerkingsverband wordt bedoeld, tenzij het tegendeel blijkt. Uit hetgeen de stichting heeft aangevoerd, blijkt dit tegendeel niet. Daarbij neemt de Afdeling allereerst in aanmerking dat aan het gebruik van het woord ‘waar’ in artikel 76a, eerste lid, van de Wec niet het gewicht kan worden toegekend dat de stichting daaraan toegekend wenst te zien. Ook als wordt aangenomen dat dat woord slaat op het samenwerkingsverband, en niet op de gemeente (vergelijk in die zin blz. 35-36 van de geschiedenis van de totstandkoming van de Wec waarop de stichting wijst), volgt daaruit nog niet ondubbelzinnig dat alleen het regionale samenwerkingsverband wordt bedoeld. Verder houdt het bepaalde in de artikelen 87 van de WPO en 66, tweede lid, van de Wvo geen verband met het bepaalde in artikel 76a van de Wec. Daarom valt niet in te zien hoe uit deze bepalingen het hiervoor bedoelde tegendeel kan blijken. Tot slot bestaat geen grond voor het oordeel dat in artikel 76a beide samenwerkingsverbanden worden bedoeld, nu uit die bepaling en uit artikel 1 van de WPO volgt dat slechts één verband kan zijn bedoeld.
    
    7.2.    Nu het in artikel 76a, eerste lid, van de Wec genoemde samenwerkingsverband het regionale of het landelijke verband is, ziet de Afdeling zich vervolgens voor de vraag gesteld met welk verband in het voorliggende geval overeenstemming moest worden bereikt over de inrichting van de nevenvestiging. Naar het oordeel van de Afdeling is dat het samenwerkingsverband waartoe de in te richten nevenvestiging zal gaan behoren. Dat samenwerkingsverband wordt immers verantwoordelijk voor het in stand houden van een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen voor de leerlingen van de nevenvestiging. De staatssecretaris heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval overeenstemming moest worden bereikt met het landelijke samenwerkingsverband Berséba, waarbij de Obadjaschool is aangesloten.
    
        Het betoog faalt.
    
        Belangenafweging
    
    8.    De stichting betoogt verder dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de belangen van de stichting niet bij de goedkeuring in aanmerking kunnen worden genomen. Dat standpunt is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:2 van de Awb, en geeft blijk van een belangenafweging die in strijd is met het bepaalde in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.
    
    8.1.    Een bestuursorgaan dient op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen mee te wegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Artikel 76a van de Wec bevat op zichzelf niet zo’n beperking. Het aan artikel 23 van de Grondwet ten grondslag liggende beginsel van gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs, brengt echter met zich dat besluiten over de bekostiging van onderwijs een sterk gebonden karakter hebben. Artikel 76a van de Wec regelt geen discretionaire bevoegdheid van de minister, maar bepaalt het moment van de aanvang van bekostiging voor een in te richten nevenvestiging. Gelet op het gebonden karakter van bekostigingsbesluiten bestaat geen ruimte om een verzoek om bekostiging van de nevenvestiging af te wijzen op grond van niet uitdrukkelijk in de wet genoemde belangen.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Uit het voorgaande volgt dat het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 6 maart 2017 ongegrond moet worden verklaard.
    
    10.    De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    11.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Onderwijs Cultuur en Wetenschap van 29 juni 2017, kenmerk DUO/BNB-2017/11444M;
    
    III.    verklaart het door de stichting tegen het besluit van 6 maart 2017 gemaakte bezwaar ongegrond;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V.    veroordeelt de staatssecretaris van Onderwijs Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij Stichting Samenwerkingsverband Passend onderwijs Noordoostpolder-Urk in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI.    gelast dat de staatssecretaris van Onderwijs Cultuur en Wetenschap aan Stichting Samenwerkingsverband Passend onderwijs Noordoostpolder-Urk het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Baart
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    799.