ECLI:NL:RVS:2017:1249, Raad van State, 10-05-2017, 201605373/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 23 september 2015 heeft het college op grond van artikel 6.10 van het Besluit geluidhinder (hierna: het Bgh) meegedeeld dat wordt overgegaan tot het aanbrengen van geluidisolatie aan de woning van [appellant] aan de [locatie] te Steenbergen overeenkomstig het aanbod van de minister van Infrastructuur en Milieu van 5 augustus 2014 (hierna: de minister).

201605373/1/R2.
    Datum uitspraak: 10 mei 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Steenbergen,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 23 september 2015 heeft het college op grond van artikel 6.10 van het Besluit geluidhinder (hierna: het Bgh) meegedeeld dat wordt overgegaan tot het aanbrengen van geluidisolatie aan de woning van [appellant] aan de [locatie] te Steenbergen overeenkomstig het aanbod van de minister van Infrastructuur en Milieu van 5 augustus 2014 (hierna: de minister).
    
    Bij besluit van 7 juni 2016 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk verklaard en deels ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2016, waar het college, vertegenwoordigd door drs. M. Meulblok, is verschenen. Voorts is ter zitting Rijkswaterstaat, vertegenwoordigd door mr. ing. N.M. Heemskerk en ing. H.S. Ouw, als belanghebbende, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] woont aan de [locatie] te Steenbergen. Het perceel ligt in de directe nabijheid van de A4 op een afstand van ongeveer 95 m. Het college heeft meegedeeld dat wordt overgegaan tot het aanbrengen van geluidisolatie aan de woning van [appellant] overeenkomstig het aanbod van de minister om aan de wettelijke binnenwaarde te voldoen. Aan het aanbrengen van geluidsisolatie zijn tevens voorwaarden verbonden. [appellant] is in beroep gekomen omdat hij het niet eens is met de omvang van het aanbod en de voorwaarden.
    
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    3.    Bij brief van 5 augustus 2014 heeft de minister op grond van artikel 6.8. eerste lid, aanhef en onder a, van het Bgh aan [appellant] een aanbod gedaan tot het aanbrengen van geluidwerende voorzieningen aan zijn woning aan de [locatie] te Steenbergen.
    
    3.1.    [appellant] heeft het aanbod van de minister op aangeven van Rijkwaterstaat, de uitvoerder van de Bgh en belast met het Landelijk project Gevelisolatie, onder protest aanvaard door ondertekening onder protest. [appellant] wenst de omvang van het gedane aanbod aan te vechten omdat de voorzieningen volgens hem onvoldoende zijn om aan de geldende geluidnorm te voldoen.
    
    3.2.    Bij brief van 23 september 2015 heeft het college op grond van artikel 6.10 van het Bgh meegedeeld dat wordt overgegaan tot het aanbrengen van geluidisolatie aan de woning van [appellant] aan de [locatie] te Steenbergen overeenkomstig het aanbod van de minister. Het college heeft tevens meegedeeld dat uit de in zijn opdracht door het adviesbureau Rho opgestelde second-opninion en de door Rijkswaterstaat uitgevoerde aanvullende berekeningen niet is gebleken dat de te treffen noodzakelijke voorzieningen niet overeenkomen met het aanbod. Tevens heeft het college de voorwaarden die aan het treffen van geluidwerende voorzieningen zijn verbonden in zijn beslissing opgenomen en is vermeld dat de garantiebepalingen en onderhoudsverplichtingen van toepassing zijn zoals die zijn opgenomen in de bijgevoegde bijlage garantiebepalingen.
    
    3.3.    In de toelichting op het Besluit geluidhinder (Stb. 2006, 532, p. 47) staat het volgende:
    
    "De mededelingen die worden genoemd in hoofdstuk 4 kunnen het karakter hebben van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Als dit het geval is, staan daartegen bezwaar en beroep open. De mededelingen, genoemd in artikel 6.4, derde lid, 6.6, vierde lid, 6.8, vierde lid, en 6.9, derde lid, hebben steeds het karakter van een besluit. Zij zijn namelijk gericht op rechtsgevolg. Ook de mededeling waarbij een verlengde termijn wordt gesteld (bijvoorbeeld artikel 6.4, tweede lid), is een besluit. Geen besluit zijn vermoedelijk mededelingen waarbij wordt aangegeven dat het aanbrengen van maatregelen wordt overwogen (artikel 6.3), waarbij om toestemming wordt verzocht (bijvoorbeeld artikel 6.4, eerste lid), of waarbij het treffen van de feitelijke maatregelen wordt aangekondigd (artikel 6.8, tweede lid). De mededeling, genoemd in artikel 6.6, eerste lid, is in elk geval niet altijd een besluit, omdat zij slechts een bericht kan bevatten omtrent een verplichting die reeds uit anderen hoofde bestaat. Het verzoek, bedoeld in artikel 6.7, eerste lid, leidt niet tot een besluit, maar - ingevolge artikel 6.8, eerste lid, onder b - tot een voorstel voor een overeenkomst. De beslissing tot het aanbrengen van de geluidwerende voorzieningen (artikel 6.10) heeft evenmin het karakter van een besluit, omdat deze beslissing is gericht op het verrichten van feitelijke handelingen."
    
    3.4.    De Afdeling stelt vast dat, zoals ter zitting door Rijkswaterstaat en het college is onderschreven, het college, in overeenstemming met de opvatting van de minister, maar in afwijking van hetgeen de toelichting bij het Bgh vermeldt, de mededeling van 23 september 2015 op grond van artikel 6.10 Bgh als een voor beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht beschouwt. Uitsluitend aan deze mededeling is daarom een rechtsmiddelclausule verbonden. Ter zitting is toegelicht dat dit is gebeurd vanuit de wens in een geval als dit een bezwaar- en beroepsmogelijkheid te bieden.
    
    3.5.    Ter zitting heeft Rijkswaterstaat toegelicht dat hij na overleg met de minister inmiddels tot het inzicht is gekomen dat de mededeling waarbij het aanbod wordt gedaan, als bedoeld in artikel 6.8, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bgh, zich mogelijk beter leent als voor beroep vatbaar besluit omdat met dat besluit het aanbod en het totale pakket aan te treffen geluidwerende voorzieningen wordt vastgesteld. Aan de Afdeling is het verzoek gedaan om voor zover het oordeel luidt dat niet de op artikel 6.10 van het Bgh gebaseerde beslissing, maar de op artikel 6.8, van het Bgh gebaseerde beslissing als besluit moet worden aangemerkt, zelf in de zaak te voorzien dan wel de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
    
    3.6.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] op enig moment in de procedure de mogelijkheid moet worden geboden zowel het pakket aan aangeboden geluidwerende voorzieningen, het daaraan ten grondslag gelegde bouwkundig en akoestisch onderzoek, alsook de voorwaarden waaronder het pakket is aangeboden in bezwaar en beroep aan de orde te stellen. De Afdeling stelt tevens vast dat in het Bgh niet is geregeld op welk moment dit dient plaats te vinden als het aanbod niet wordt geweigerd, maar - al dan niet onder protest - wordt aanvaard. De minister heeft in het aanbod het totale pakket aan geluidwerende voorzieningen opgenomen. Eerst het college, dat blijkens artikel 6.10 van het Bgh voor het pakket aan geluidwerende voorzieningen gebonden is aan het aanbod van de minister, heeft aan de mededeling dat tot het aanbrengen van de voorzieningen wordt overgegaan de voorwaarden verbonden die op het aanbod aan [appellant] van toepassing zijn.
    
    3.7.    Gelet op het belang bij adequate rechtsbescherming en duidelijkheid over de vraag op welk moment waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld, welke duidelijkheid thans ontbreekt, is de Afdeling van oordeel dat zowel de mededeling van de minister waarbij het aanbod is gedaan alsook de mededeling van het college waarbij voor het eerst de voorwaarden zijn kenbaar gemaakt als voor beroep vatbare besluiten moeten worden aangemerkt omdat beide mededelingen zijn gericht op rechtgevolg. Dat betekent dat tegen de beide besluiten langs bestuursrechtelijke weg had kunnen worden opgekomen. Nu er in de voorliggende zaak voor is gekozen alleen het besluit van het college op grond van artikel 6.10 van het Bgh aan te vechten, kan ook de doorvertaling van het aanbod in dat besluit aan de orde worden gesteld.
    
    Inhoudelijke beoordeling
    
    4.    Het college heeft besloten om de geluidwerende voorzieningen bij de woning aan [locatie] te Steenbergen uit het aanbod van de minister over te nemen omdat uit het bouwkundig en akoestisch rapport "A4 Dinteloord - Bergen op Zoom, Triangel 2 te Steenbergen (thans [locatie]) te Steenbergen" van het onderzoeksbureau Witteveen en Bos van 29 april 2014 (hierna: het bouwkundig en akoestisch rapport) is gebleken dat aan de relevante wettelijke binnenwaarde wordt voldaan indien de geluidwerende voorzieningen worden getroffen. Het perceel ligt naast de A4 op een afstand van ongeveer 95 m. Dit tracédeel vindt zijn grondslag in het bij besluit van 18 februari 2011 door de minister krachtens artikel 15, eerste lid, van de Tracéwet, vastgestelde Tracébesluit "A4 Dinteloord - Bergen op Zoom, gedeelte Steenbergen" (hierna: het Tracébesluit). Voor de woning gelegen aan de aan de Triangel 2 te Steenbergen zijn in het Tracébesluit hogere waarden vastgesteld van 56 dB op 1,5 m hoogte en 58 dB op 4,5 m hoogte.
    
    5.    [appellant] betoogt dat ten gevolge van de A4 sprake is van een onevenredige toename van de geluidsbelasting op en in zijn woning en dat met zijn belangen onvoldoende rekening is gehouden. Hij betoogt dat de geluidwerende maatregelen die zijn voorgesteld niet leiden tot voldoende isolatie van de woning en niet wordt voldaan aan de geldende binnenwaarde.
    
        [appellant] voert naar aanleiding van de in zijn opdracht uitgevoerde contra-expertise van dBAPlan van 22 december 2015 aan dat de waarden op de gevel van zijn woning hoger zijn dan de hoogst toelaatbare geluidbelasting op de gevel waarvan in het bouwkundig en akoestisch rapport is uitgegaan.
    
        [appellant] betoogt dat in het bouwkundig en akoestisch rapport onvoldoende rekening is gehouden met de bouwkundige staat van de woning. Hij wijst er in dit verband op dat onvoldoende rekening is gehouden met de houtskeletbouw van zijn woning, de minimale geluidisolerende materialen, kunststof kozijnen en een dakkapel. Tevens wijst hij op de aluminium glasroeden waardoor de ramen niet kunnen worden belast met een grote hoeveelheid geluid.
    
        [appellant] kan zich niet verenigen met de voorwaarde die is verbonden aan het bestreden besluit dat aan de woning geen bouwkundige veranderingen mogen worden aangebracht tot vier maanden nadat de isolatiewerkzaamheden zijn uitgevoerd. Hij voert aan dat hij is begonnen met een verbouwing van de slaapkamers 3 en 4 en dat hij derhalve niet aan deze voorwaarde kan voldoen. Met deze verbouwing had het college rekening moeten houden.
    
    6.    Het college stelt dat het bestreden besluit ziet op de nakoming van de uit dit Tracébesluit volgende verplichting voor de minister dat op en in de woning van [appellant] geen hogere geluidsbelasting als gevolg van de aanleg van de A4 mag optreden dan 33 dB. Het college stelt dat de aan de woning te treffen geluidwerende voorzieningen voldoende zijn om aan deze wettelijke eis te voldoen. Bij het bouwkundig en akoestisch rapport is voldoende rekening gehouden met de bouwkundige staat van de woning. Tevens stelt het college dat het de bestreden voorwaarde in redelijkheid aan het besluit heeft kunnen verbinden.
    
    7.    In het Tracébesluit heeft de minister hogere waarden vastgesteld van 56 dB(A) op 1,5 m hoogte en 58 dB(A) op 4,5 m hoogte voor de geluidsbelasting op de gevel van de woning van [appellant]. In het bouwkundig en akoestisch rapport is uitgegaan van deze waarden. Het Tracébesluit met hogere waarden is onherroepelijk en kan in deze procedure niet aan de orde komen. Bij de berekening van de binnenwaarde moet van de rechtmatigheid van het Tracébesluit en de daarin vastgestelde hogere waarden worden uitgegaan. Daarmee zijn de vastgestelde hogere waarden in deze procedure een gegeven. Hetgeen [appellant] aanvoert omtrent de afwijkende geluidbelasting op de gevel van zijn woning, die volgt uit de contra-expertise van dBAPlan op 22 december 2015, is in zoverre niet van belang. Het betoog faalt.
    
    8.    Ten aanzien van het betoog dat in het bouwkundig en akoestisch rapport onvoldoende rekening is gehouden met de bouwkundige staat van de woning, overweegt de Afdeling als volgt. Tijdens een inpandige inventarisatie zijn de kenmerken van de woning geregistreerd op een opnameformulier. Daarbij zijn de indeling van de woning per bouwlaag, de buitenkozijnen en de doorsneden van de vertrekken opgenomen en zijn de relevante materialen, constructies, ventilatiesystemen, afmetingen en details vastgelegd. In de rapportage is rekening gehouden met de opbouw van de woning. Uit de opname blijkt dat het merendeel van de gevel metselwerk betreft en is nota genomen van het feit dat de kozijnen van kunststof zijn. Dit is in de beoordeling meegenomen. Ten aanzien van de glasroeden is opgemerkt dat deze geen effect hebben op de geluidwering. De gegevens van de inventarisatie zijn verwerkt in een gedetailleerde gevelgeluidweringsberekening van de bestaande situatie van de woning, die deel uitmaakt van het bouwtechnisch en akoestisch rapport.
    
    Uit aanvullende berekeningen door Rijkswaterstaat en uit de second opinion uitgevoerd door onafhankelijk adviesbureau Rho blijkt dat het bouwtechnisch en akoestisch onderzoek juist is uitgevoerd. De contra-expertise van dBAPPlan van 22 november 2015 gaat hierop niet in en onderbouwt daarom niet waarom de rapporten onjuist zouden zijn. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd acht de Afdeling onvoldoende om vast te stellen dat een inventarisatie van de benodigde bouwtechnische gegevens niet heeft plaatsgevonden en het onderzoek niet overeenkomstig artikel 6.5 van het Bgh heeft plaatsgevonden. Het betoog faalt.
    
    9.    Over het betoog dat niet wordt voldaan aan de geldende binnenwaarde overweegt de Afdeling dat de conclusie in het bouwkundig en akoestisch rapport is dat in de ruimtes die omschreven zijn als slaapkamer 3 en slaapkamer 4 de binnenwaarde van 33 dB wordt overschreden. Om aan de binnenwaarde van 33 dB te voldoen is het pakket aan geluidwerende voorzieningen voorgesteld. Voor de overige geluidgevoelige ruimten, namelijk de woonkeuken, slaapkamer 1 en slaapkamer 2 is vastgesteld dat hier aan de binnenwaarde wordt voldaan. Uit aanvullende berekeningen door Rijkswaterstaat en uit de second opinion uitgevoerd door onafhankelijk adviesbureau Rho blijkt dat het bouwtechnisch en akoestisch onderzoek juist is uitgevoerd. De contra-expertise van dBAPPlan van 22 november 2015 gaat hierop evenmin in en onderbouwt daarom niet waarom de rapporten onjuist zouden zijn. Het betoog faalt.
    
    10.    Aan het besluit van 23 september 2015 is onder meer de voorwaarde verbonden dat de eigenaar tot het einde van de onderhoudsperiode van vier maanden en oplevering (conform de garantiebepalingen) geen bouwkundige veranderingen aan zijn woning mag (doen) aanbrengen. In de voorwaarde is tevens opgenomen dat wanneer een woningeigenaar toch bouwkundige veranderingen wil aanbrengen in deze periode, dit in overleg met Rijkswaterstaat mogelijk kan zijn. Rijkswaterstaat kan dan beoordelen of de beoogde verandering relevant is voor de bouwkundige en akoestische situatie en kan daaraan voorwaarden verbinden.
    
         Vast staat dat [appellant] niet aan deze voorwaarde heeft voldaan omdat hij lopende de procedure voor gevelisolatie bouwkundige veranderingen aan slaapkamers 3 en 4 heeft aangebracht.
    
         Het college heeft toegelicht dat de bestreden voorwaarde noodzakelijk is om te voorkomen dat in de periode gelegen tussen het moment van opname en bepaling van de noodzakelijke voorzieningen en het moment van aanbrengen van de voorzieningen de situatie feitelijk zodanig wordt veranderd dat de voorzieningen niet meer kunnen worden aangebracht of met de voorzieningen niet meer het gewenste doel kan worden bereikt. De voorwaarde is derhalve noodzakelijk om te waarborgen dat met de uit te voeren werkzaamheden het doel van de Bgh, namelijk het verminderen van het geluidsniveau tot de wettelijke binnenwaarde, wordt bereikt.
    
         Naar het oordeel van de Afdeling is de voorwaarde zoals deze in het besluit is opgenomen, gelet ook op het doel van het Bgh, niet onredelijk. Vast staat dat [appellant] over de verbouwing geen contact met Rijkswaterstaat heeft opgenomen, ook niet naar aanleiding van de bezwaarprocedure waarin nadrukkelijk is aangegeven dat de bereidheid bestaat om de consequenties van de verbouwing op het maatregelenpakket na te gaan. Het betoog faalt.
    
    11.    De conclusie is dat het beroep ongegrond is.
    
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.
    
    w.g Van Ettekoven    w.g. Ouwehand
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2017
    
    224.  Bijlage - Wettelijke bepalingen
    
    Artikel 1 van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) luidt:
    
    "Een geluidgevoelige ruimte wordt gedefinieerd als een ruimte binnen een woning voor zover die kennelijk als slaap-, woon-, of eetkamer wordt gebruikt of voor een zodanig gebruik is bestemd, alsmede een keuken van ten minste 11 m2."
    
    Artikel 111a, eerste lid, van de Wgh luidt:
    
    "Het college van burgemeester en wethouders treft, indien met betrekking tot de gevels van aanwezige woningen voor de eerste maal een hogere geluidbelasting dan 48 dB vanwege de hoofdweg of vanwege binnen het tracé van die hoofdweg gelegen wegen is vastgesteld, met betrekking tot de geluidwering van die gevels maatregelen om te bevorderen dat de geluidsbelasting binnen de woning bij gesloten ramen ten hoogste 33 dB bedraagt."
    
    Artikel 111a van de Wgh is per 1 juli 2012 vervallen. Op grond van het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel XI, zesde lid, van de Invoeringswet geluidproductieplafonds blijft de Wgh, zoals die luidde onmiddellijk voor 1 juli 2012, op het bestreden besluit van toepassing.
    
    Artikel 6.3 van het Bgh luidt:
    
    "De eigenaren en bewoners van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen worden schriftelijk op de hoogte gesteld dat van overheidswege wordt overwogen geluidwerende voorzieningen aan te brengen."
    
    Artikel 6.4 luidt:
    
    "1. De eigenaren en bewoners van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen wordt verzocht binnen drie weken na de in artikel 6.3 bedoelde schriftelijke mededeling, schriftelijk toestemming te verlenen tot het uitvoeren van een akoestisch en bouwtechnisch onderzoek.
    
    2. (…)
    
    3. (…)"
    
    Artikel 6.5 luidt:
    
    "Het bevoegd gezag stelt, indien de in artikel 6.4, eerste of tweede lid, bedoelde toestemming is verleend, een akoestisch en bouwtechnisch onderzoek in.
    
    Het onderzoek resulteert in ieder geval in:
    
    a. een opgave van de geluidgevoelige ruimten;
    b. een inventarisatie van de benodigde bouwtechnische gegevens;
    c. een opgave van de benodigde geluidwerende voorzieningen;
    d. een raming van de kosten voor de overheid, en
    e. een raming van de eventuele kosten voor de eigenaar."
    
    Artikel 6.8 luidt:
    
    "1. De eigenaren van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen, die op basis van het in artikel 6.5 bedoelde akoestisch en bouwtechnisch onderzoek voor het van overheidswege aanbrengen van geluidwerende voorzieningen in aanmerking komen, ontvangen:
    
    a. een aanbod met betrekking tot de aan te brengen geluidwerende voorzieningen en
    
    b. indien toepassing wordt gevraagd van artikel 6.6, eerste lid, een voorstel voor een overeenkomst met betrekking tot het aanbrengen van de extra voorzieningen, bedoeld in artikel 6.6, eerste lid.
    
    2. De betreffende eigenaren wordt tevens meegedeeld wanneer de geluidwerende voorzieningen naar verwachting zullen worden aangebracht.
    
    3 (..)
    
    4. De eigenaren van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen, die op basis van het in artikel 6.5 bedoelde akoestisch en bouwtechnisch onderzoek voor het van overheidswege aanbrengen van geluidwerende voorzieningen niet in aanmerking komen, worden hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld."
    
    Artikel 6.9 luidt:
    
    "1. Aan de eigenaren, bedoeld in artikel 6.8, eerste lid, wordt verzocht binnen drie weken na ontvangst van het aanbod en, indien van toepassing, de overeenkomst, door middel van ondertekening schriftelijk te verklaren dat:
    
    a. zij voor alle geluidsgevoelige ruimten waar het aanbod betrekking op heeft, instemmen met de voorgestelde geluidwerende voorzieningen en toestemming geven tot het aanbrengen van de voorgestelde geluidwerende voorzieningen;
    
    b. zij zich verbinden tot het aanbrengen van de extra voorzieningen, bedoeld in artikel 6.6, eerste lid;
    
    c. indien toepassing is verzocht van artikel 6.7, eerste lid, zij zich verbinden tot het betalen van de kosten die verband houden met het gelijktijdig aanbrengen van de extra voorzieningen.
    
    2. Indien de in het eerste lid bedoelde ondertekening niet binnen de gestelde termijn heeft plaatsgevonden, wordt de betreffende eigenaren schriftelijk meegedeeld dat geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht, tenzij de ondertekening binnen twee weken na ontvangst van deze mededeling alsnog plaatsvindt.
    
    3. Indien de verklaring ook niet binnen de in het tweede lid gestelde termijn heeft plaatsgevonden, wordt de betreffende eigenaren schriftelijk meegedeeld dat geen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht."
    
    Artikel 6.10 luidt:
    
    "Na ontvangst van het ondertekende aanbod en, indien van toepassing, de ondertekende overeenkomst besluit het bevoegd gezag tot het aanbrengen van de geluidwerende voorzieningen."