ECLI:NL:RVS:2005:AU4987, Raad van State, 26-10-2005, 200501413/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 augustus 2003 heeft de naamloze vennootschap "De Nederlandsche Bank N.V." (hierna: De Nederlandsche Bank N.V.) het verzoek van appellante om Nederlandse guldens om te wisselen in euro's afgewezen.

200501413/1.
      Datum uitspraak: 26 oktober 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap "Free Record Shop Holding B.V.", gevestigd te Capelle aan den IJssel,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. WET 04/1608-KRD van de rechtbank Rotterdam van 3 januari 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de naamloze vennootschap "De Nederlandsche Bank N.V.", gevestigd te Amsterdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 augustus 2003 heeft de naamloze vennootschap "De Nederlandsche Bank N.V." (hierna: De Nederlandsche Bank N.V.) het verzoek van appellante om Nederlandse guldens om te wisselen in euro's afgewezen.
    
    Bij besluit van 20 april 2004 heeft De Nederlandsche Bank N.V. het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 januari 2005, verzonden op 4 januari 2005, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 februari 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 maart 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 10 mei 2005 heeft De Nederlandsche Bank N.V. van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. Th.J. Bousie en mr. R.J. Meyer, advocaten te Amsterdam, en De Nederlandsche Bank N.V., vertegenwoordigd door mr. A.J.P. Tillema, advocaat te Amsterdam, vergezeld van mr. J.A.B.W. Roelofs en mr. P. van den Berg, werkzaam bij De Nederlandsche Bank N.V., zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 106, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag) heeft de Europese Centrale Bank (hierna: de ECB) het alleenrecht machtiging te geven tot de uitgifte van bankbiljetten binnen de Gemeenschap. De ECB en de nationale centrale banken mogen bankbiljetten uitgeven. De door de ECB en de nationale centrale banken uitgegeven bankbiljetten zijn de enige bankbiljetten die binnen de Gemeenschap de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben.
    
            Ingevolge artikel 10 van de Verordening 974/98/EG van 3 mei 1998 over de invoering van de euro (hierna: de Verordening) brengen de ECB en de centrale banken van de deelnemende lidstaten vanaf 1 januari 2002 in euro luidende bankbiljetten in omloop. Onverminderd artikel 15 zijn deze in euro luidende bankbiljetten de enige bankbiljetten die in alle betrokken lidstaten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben.
    
        Ingevolge artikel 11 van de Verordening geven de deelnemende lidstaten vanaf 1 januari 2002 in euro of in cent luidende muntstukken uit, waarvan de nominale waarden en technische specificaties voldoen aan hetgeen de Raad overeenkomstig artikel 105A, tweede lid, tweede zin, van het EG-Verdrag (thans artikel 106 van het EG-verdrag) kan bepalen. Onverminderd artikel 15 zijn deze muntstukken de enige muntstukken die in alle betrokken lidstaten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben.
    
        Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Verordening blijven bankbiljetten en muntstukken die in een nationale munteenheid als bedoeld in artikel 6, eerste lid, luiden, tot uiterlijk zes maanden na het einde van de overgangsperiode binnen hun territoriale grenzen wettig betaalmiddel; de periode kan door nationale wetgeving worden bekort.
    
        Ingevolge artikel 16 van de Verordening blijven de uitgevers van bankbiljetten en muntstukken overeenkomstig de wetten en gebruiken van de deelnemende lidstaten de eerder door hen uitgegeven bankbiljetten en muntstukken aanvaarden, ter omwisseling in euro tegen de omrekeningskoers.
    
        Ingevolge artikel 6 van de Bankwet 1998 is De Nederlandsche Bank N.V. bevoegd tot het uitgeven van bankbiljetten.
    
        Ingevolge artikel 9, aanhef en onder c, van de Bankwet 1998 kan De Nederlandsche Bank N.V. na toestemming bij Koninklijk besluit in het algemeen belang andere werkzaamheden verrichten dan bedoeld in deze paragraaf.
    
        Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Bankwet 1998, voorzover thans van belang, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de verwisseling van bankbiljetten door De Nederlandsche Bank N.V., en de door De Nederlandsche Bank N.V. aan het publiek te verstrekken informatie hieromtrent.
    
        Ingevolge artikel 31 van de Bankwet 1998, voorzover thans van belang, berusten de koninklijke besluiten die op grond van artikel 21 van de Bankwet 1948 van kracht zijn, op artikel 9 van deze wet.
    
        Ingevolge artikel 1 van het Besluit van 6 december 2001, welk besluit mede is gebaseerd op artikel 27, derde lid, van de Bankwet 1998, houdende vaststelling van regels met betrekking tot verwisseling en intrekking van bankbiljetten door De Nederlandsche Bank N.V. en de aan het publiek te verstrekken informatie hieromtrent (Stb. 2001, 256, hierna: het Besluit), zijn bankbiljetten luidend in guldens op de tijden dat de kantoren van De Nederlandsche Bank N.V. voor het publiek zijn opengesteld bij die kantoren inwisselbaar.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit, wordt in dat artikel onder bankbiljetten verstaan: bankbiljetten luidend in guldens, ten aanzien waarvan De Nederlandsche Bank N.V., krachtens machtiging aan haar verleend bij Koninklijk besluit, houders heeft opgeroepen deze uiterlijk 31 december 2002 ter verwisseling aan te bieden.
    
        Ingevolge het tweede lid van dat artikel worden na 31 december 2002 bankbiljetten door De Nederlandsche Bank N.V. verwisseld, nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot verwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven.
    
        Ingevolge het vijfde lid van dat artikel vervalt met ingang van 1 januari 2032 het recht om verwisseling van bankbiljetten te vorderen.
    
        Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Besluit, welk artikel ziet op oude guldenbiljetten die reeds vóór de invoering van de euro buiten omloop zijn gesteld en waarvan de termijn voor verwisseling verstrijkt vóór 1 januari 2032, worden in dat artikel onder bankbiljetten verstaan: bankbiljetten luidend in guldens, ten aanzien waarvan De Nederlandsche Bank N.V., krachtens machtiging aan haar verleend bij Koninklijk besluit, houders heeft opgeroepen deze ter verwisseling aan te bieden binnen een termijn, die eerder eindigt dan 31 december 2002.
    
        Ingevolge het tweede lid van dat artikel worden de in de betreffende oproeping bedoelde bankbiljetten na de in het eerste lid bedoelde termijn door De Nederlandsche Bank N.V. verwisseld, nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot verwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven.
    
        Ingevolge artikel 2 van de Muntwet 2002, voorzover thans van belang, zijn de munten die door de Staat der Nederlanden worden uitgegeven Nederlandse euromunten.
    
        Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Muntwet 2002 worden de munten, bedoeld in artikel 2, uitsluitend in opdracht van de Staat der Nederlanden vervaardigd en uitsluitend door de Staat der Nederlanden uitgegeven.
    
        Ingevolge artikel 9, derde lid, van de Muntwet 2002 worden de buitenomloopstelling en inwisseling van de op grond van de Muntwet 1948 en de Muntwet 1987 uitgegeven munten met de hoedanigheid van wettig betaalmiddel geregeld bij ministeriële regeling.
    
        In artikel 1, eerste lid, van het Besluit van 23 januari 1998, welk besluit is gebaseerd op artikel 9 van de Bankwet 1998, houdende goedkeuring van de werkzaamheden van De Nederlandsche Bank N.V. op het gebied van de verwisseling van guldensmunten door euromunten (Stb. 1998, 62), zoals gewijzigd bij Besluit van 30 augustus 1999 (Stb. 1999, 389), wordt aan De Nederlandsche Bank N.V. goedkeuring verleend om werkzaamheden te verrichten op het gebied van de verwisseling van munten luidend in guldens, voorzover het betreft de munten genoemd in artikel 2, tweede lid, van de Muntwet 1987, door munten luidend in euro's.
    
        Ingevolge artikel 1 van de Regels inwisseling guldenmunten (Stcrt. 20 december 2001, nr. 247, p. 26, hierna: de Regeling), welke regeling is gebaseerd op artikel 9, derde lid van de Muntwet 2002, worden de munten met de hoedanigheid van wettig betaalmiddel die zijn uitgegeven op grond van de Muntwet 1948 en de Muntwet 1987, voorzover de bedoelde munten op 27 januari 2002 de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hadden, buiten omloop gesteld, met ingang van de dag waarop de Muntwet 1987 wordt ingetrokken.
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling kunnen particulieren de op grond van artikel 1 buiten omloop gestelde munten inwisselen bij kredietinstellingen die op grond van artikel 52, tweede lid, van de Wet toezichtkredietwezen 1992 zijn geregistreerd en opgenomen in Afdeling I, onderafdelingen 1, 2, 3 en 5 van het register.
    
        Ingevolge het tweede lid van dat artikel kunnen de in het eerste lid bedoelde munten vanaf 28 januari 2002 tot 1 april 2002 kosteloos bij de eigen financiële instelling worden ingewisseld.
    
        Ingevolge het derde lid van dat artikel kunnen de in het eerste lid bedoelde munten vanaf 1 april 2002 tot 1 januari 2003, tegen betaling van eventuele verwisselkosten, bij de eigen financiële instelling worden ingewisseld.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling kunnen particulieren en andere naar het oordeel van De Nederlandsche Bank N.V. hiermee gelijk te stellen personen of bedrijven vanaf 1 januari 2003 tot 1 januari 2007 de op grond van artikel 1 buiten omloop gestelde munten uitsluitend ter inwisseling aanbieden bij de kantoren van De Nederlandsche Bank N.V. op de tijden dat die kantoren voor het publiek zijn opengesteld.
    
        Ingevolge het tweede lid van dat artikel zal de inwisseling plaatsvinden nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot inwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven.
    
    2.2.    De rechtbank heeft in haar uitspraak ambtshalve overwogen dat De Nederlandsche Bank N.V. moet worden aangemerkt als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling deelt dit oordeel van de rechtbank niet en overweegt daartoe het volgende.
    
    2.2.1.    De Nederlandsche Bank is op 25 maart 1814 (Besluit houdend het Octrooi en Reglement voor De Nederlandsche bank, Stb. 1814, 40) door Koning Willem I octrooi verleend om te handelen als nationale bank. Daarbij is bepaald dat zij wordt geacht uit te maken een compagnieschap zonder firma, de voorloper van de naamloze vennootschap. Nadien is de rechtsvorm omgezet in een naamloze vennootschap. De Nederlandsche Bank N.V. is een naamloze vennootschap, dat wil zeggen een privaatrechtelijke rechtspersoon als bedoeld in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Gelet hierop is De Nederlandsche Bank N.V. geen rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld en is zij geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
    
    2.2.2.    Bepalend voor de beantwoording van de vraag of De Nederlandsche Bank N.V. kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, is of haar één of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend.
    
        De Nederlandsche Bank N.V. is sinds 1814, met uitsluiting van ieder ander, gerechtigd tot het uitgeven van bankbiljetten die de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben, hetgeen thans is neergelegd in artikel 106, eerste lid, van het EG-verdrag, gelezen in samenhang met artikel 6 van de Bankwet 1998. Het uitgeven van bankbiljetten die de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben, is aan te merken als een overheidstaak. Gelet hierop, is de omwisseling van guldenbiljetten in euro's dan wel de weigering daarvan op grond van het Besluit evenzeer een overheidstaak. De Nederlandsche Bank N.V. heeft, gelet op het op artikel 27, derde lid, van de Bankwet 1998 gebaseerde Besluit, de beschikking over de voor die overheidstaak benodigde bevoegdheden.
    
        Munten met de hoedanigheid van wettig betaalmiddel worden uitsluitend in opdracht van de Staat der Nederlanden vervaardigd en uitsluitend door de Staat der Nederlanden uitgegeven, hetgeen thans is neergelegd in artikel 11 van de Verordening, gelezen in samenhang met de artikelen 2 en 6, eerste lid, van de Muntwet 2002. Het uitgeven van munten die de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben, is evenzeer aan te merken als een overheidstaak. Gelet hierop, betreft de omwisseling van guldenmunten in euro's op grond van de Regeling eveneens een overheidstaak. Hoewel De Nederlandse Munt N.V. het Nederlandse muntgeld vervaardigt, is op het gebied van de verwisseling van guldenmunten in euromunten De Nederlandsche Bank N.V. in het Besluit van 23 januari 1998, zoals gewijzigd bij Besluit van 30 augustus 1999, de taak toegekend om de munten luidend in guldens, voorzover het betreft de munten genoemd in artikel 2, tweede lid, van de Muntwet 1987, te verwisselen voor munten in euro's en is haar in de Regeling de voor de uitoefening van de overheidstaak benodigde bevoegdheid toegekend. Na 1 januari 2003 is dit een exclusieve bevoegdheid van De Nederlandsche Bank N.V. geworden.
    
    2.2.3.    Gelet op het vorenoverwogene, is De Nederlandsche Bank N.V. wat betreft de in deze zaak aan de orde zijnde besluiten omtrent de omwisseling van guldenbiljetten en -munten - inclusief de weigering daarvan - een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank heeft - zij het op onjuiste gronden - terecht overwogen dat de schriftelijke afwijzing van een verzoek om omwisseling als het onderhavige moet worden aangemerkt als een afwijzing van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen bezwaar en vervolgens beroep bij de bestuursrechter mogelijk is.
    
    2.3.    Bij brief van 11 augustus 2003 heeft appellante De Nederlandsche Bank N.V. gevraagd een officieel standpunt in te nemen met betrekking tot de mondelinge weigering de door appellante aangeboden guldenmunten en -biljetten ten bedrage van ruim ƒ 70.000,00, verkregen in het kader van de actie "Gulden Wissel", om te wisselen in euro's. Bij besluit van 18 augustus 2003 heeft De Nederlandsche Bank N.V. het verzoek tot omwisseling schriftelijk geweigerd. In de beslissing op bezwaar van 20 april 2004 heeft zij het besluit van 18 augustus 2003 gehandhaafd. Daartoe heeft zij overwogen dat de aanvraag om verwisseling van guldenbiljetten de in artikel 3, tweede lid, en artikel 4, tweede lid, van het Besluit neergelegde redelijkheidstoets niet doorstaat, in aanmerking genomen het terzake gehanteerde beleid. De aanvraag om verwisseling van guldenmunten doorstaat volgens de beslissing op bezwaar evenmin de in artikel 3, tweede lid, van de Regeling neergelegde redelijkheidstoets, in aanmerking genomen het terzake gehanteerde beleid. Voorts is appellante geen particulier of daarmee naar het oordeel van De Nederlandsche Bank N.V. gelijk te stellen persoon of bedrijf die guldenmunten ter verwisseling kan aanbieden, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Regeling, aldus de beslissing op bezwaar.
    
    2.4.    Appellante betoogt - samengevat weergegeven - dat de rechtbank het door De Nederlandsche Bank N.V. terzake gehanteerde beleid buiten toepassing had moeten laten. Daartoe voert zij allereerst aan dat de rechtbank ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat het beleid een juiste interpretatie vormt van de redelijkheidstoets, neergelegd in het Besluit en de Regeling. Voorts voert zij aan dat het beleid in strijd is met artikel 16 van de Verordening en het verbod van willekeur, nu in het beleid een onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven en particulieren. Tenslotte is het beleid volgens appellante niet consistent en was het beleid voor haar niet kenbaar.
    
    2.4.1.    De Nederlandsche Bank N.V. heeft met betrekking tot haar bevoegdheid tot het inwisselen van guldenmunten en -biljetten geen beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb opgesteld. De laatste drie regels van de publicatie van 21 december 2001 (Stcrt. 2001, nr. 248, p. 90) kunnen - anders dan de rechtbank heeft overwogen - niet als zodanig worden aangemerkt, nu niet is gebleken van een besluit waarbij zij zijn vastgesteld. Wel hanteert De Nederlandsche Bank N.V., blijkens de beslissing op bezwaar van 20 april 2004, met betrekking tot de verwisseling vanaf 1 januari 2003 van bankbiljetten luidend in guldens de vaste gedragslijn dat redelijkerwijs geen gevolg behoort te worden gegeven aan een aanvraag tot verwisseling, indien de aanbieder de ter verwisseling aangeboden guldenbiljetten willens en wetens na 27 januari 2002 heeft verkregen in het kader van beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten of na die datum heeft geaccepteerd als betaling voor geleverde goederen of diensten. Ten aanzien van guldenmunten hanteert De Nederlandsche Bank N.V. onder meer als vaste gedragslijn dat beroeps- of bedrijfsmatig verkregen guldens of guldens die na 27 januari 2002 als betaling zijn geaccepteerd, na 1 januari 2003 niet worden verwisseld. 
    
        De Nederlandsche Bank N.V. overweegt in de beslissing op bezwaar dat voor deze vaste gedragslijn bepalend is geweest dat het - gelet op het belang van een snelle en voortvarende invoering van de euro - onwenselijk is dat na het verstrijken van de duale periode nog guldens worden geaccepteerd als betaling voor geleverde goederen of diensten of door consumenten min of meer doelbewust worden achtergehouden voor het doen van betalingen. De vaste gedragslijn sluit volgens De Nederlandsche Bank N.V. aan bij de wettelijke systematiek, waarin, teneinde een snelle omwisseling van de op 28 januari 2002 nog in circulatie zijnde guldens te verzekeren, ervoor is gekozen verwisseling van guldens bij de eigen bank of postkantoren slechts mogelijk te maken tot en met 31 december 2002. Met de redelijkheidstoets en de in die context door De Nederlandsche Bank N.V. ontwikkelde vaste gedragslijn kan enerzijds worden tegemoetgekomen aan personen die ná 1 januari 2003 nog oude guldens vinden in bijvoorbeeld een verhuisdoos of in oude kleding, of die hun guldens door een andere bijzondere omstandigheid niet vóór 1 januari 2003 hebben kunnen verwisselen, terwijl anderzijds bezitters van guldens zijn aangespoord de omwisseling van de gulden zoveel mogelijk nog in 2002 te doen plaatsvinden, om aldus een snelle omschakeling naar de euro te bewerkstelligen.
    
    2.4.2.    Gelet op het Besluit en de Regeling dient bij de beoordeling van een verzoek om inwisseling van guldenmunten en -biljetten de vraag te worden beantwoord of aan de aanvraag tot inwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven. Niet valt in te zien dat De Nederlandse Bank N.V. deze redelijkheidstoets niet met de door haar gehanteerde gedragslijn heeft mogen invullen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de vaste gedragslijn en de daarop door De Nederlandsche Bank N.V. in het besluit gegeven toelichting aansluit op de toelichting op de Regeling, waarin staat dat de redelijkheidstoets ten doel heeft de inwisseling van guldenmunten zoveel mogelijk te laten plaatsvinden voor 1 januari 2003 en tevens te voorkomen dat guldenmunten doelbewust worden achtergehouden voor betalingen, waarbij wordt vermeld dat op de verwisseling van bankbiljetten een gelijkluidende bepaling van toepassing is.
    
    2.4.3.    Hoewel in de door De Nederlandsche Bank N.V. gehanteerde gedragslijn geen expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven en particulieren, zal zij in de praktijk veelal consequenties hebben voor aanvragen om verwisseling van bedrijven. 
    
        Anders dan appellante betoogt, is dit onderscheid niet in strijd met artikel 16 van voormelde Verordening. De rechtbank heeft in dat kader terecht overwogen dat dit artikel de lidstaten een grote vrijheid geeft omtrent de voorwaarden waaronder oud geld kan worden ingewisseld. De Verordening verbiedt de nationale regelgever dan ook niet om inwisseling van beroeps- of bedrijfsmatig verkregen guldens of guldens die na 27 januari 2002 als betaling zijn geaccepteerd te weigeren. Dat in de overige Europese landen die op de euro zijn overgegaan een soortgelijke regel niet geldt, maakt dit niet anders.
    
        Evenmin is gebleken van strijd met het verbod van willekeur in die zin dat De Nederlandsche Bank N.V., in aanmerking genomen de belangen die haar bekend waren of bekend behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de door haar gehanteerde gedragslijn heeft kunnen komen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de Regeling, het Besluit en de vaste gedragslijn ten doel hebben de overgang van de gulden naar de euro zo vlekkeloos mogelijk te laten verlopen. Getracht is de inwisseling van guldenmunten zoveel mogelijk te laten plaatsvinden voor 1 januari 2003 en tevens te voorkomen dat zij doelbewust worden achtergehouden voor betalingen. Indien voor beroeps- of bedrijfsmatig verkregen guldens of guldens die na 27 januari 2002 als betaling zijn geaccepteerd ook na 1 januari 2003 ruime verwisselingsmogelijkheden zouden gelden en consumenten ten gevolge daarvan nog geruime tijd de mogelijkheid zouden hebben om met guldenmunten en -biljetten te betalen, wordt deze doelstelling ondermijnd.
    
    2.4.4.    Het betoog van appellante dat sprake zou zijn van een inconsistente gedragslijn faalt evenzeer. Niet valt in te zien dat de oproeping in de Staatscourant van 21 december 2001 (Stcrt. nr. 248, p. 90), de openbare kennisgeving in diverse landelijke dagbladen van 20 december 2002 en de aan appellante gerichte brief van 2 november 2001 in tegenspraak zijn met de in de beslissing op bezwaar weergegeven vaste gedragslijn.
    
        Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de door De Nederlandsche Bank N.V. gehanteerde vaste gedragslijn voor appellante onvoldoende kenbaar was. Nu de vaste gedragslijn niet bij besluit is vastgesteld, zodat geen sprake is van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, behoefde deze niet te worden bekendgemaakt overeenkomstig artikel 3:42 van die wet. Daarnaast had appellante gelet op de toelichting op de Regeling, de advertentie in de landelijke dagbladen van 20 december 2002, evengenoemde oproeping in de Staatscourant en de briefwisseling die tussen haar en De Nederlandsche Bank N.V. heeft plaatsgevonden voldoende duidelijk moeten zijn dat vanaf 1 januari 2003 een aanvraag om inwisseling van guldenmunten en -biljetten die als betaling zijn geaccepteerd voor geleverde goederen niet zou worden ingewilligd.
    
    2.4.5.    Gelet op het vorenoverwogene heeft De Nederlandsche Bank N.V. naar het oordeel van de Afdeling tot de door haar gehanteerde vaste gedragslijn mogen komen. Vast staat dat de door appellante begin augustus 2003 aangeboden guldenmunten en -biljetten ten bedrage van ruim ƒ 70.000,00 (€ 31.764,62) in het kader van de actie "Gulden Wissel" willens en wetens als betaling zijn geaccepteerd voor geleverde goederen. De afwijzing van de aanvraag van appellante is dan ook niet in strijd met de door De Nederlandsche Bank N.V. gehanteerde vaste gedragslijn. Thans staat ter toetsing of in de onderhavige zaak niettemin van die vaste gedragslijn had moeten worden afgeweken.
    
    2.5.    Appellante betoogt in dat verband dat de rechtbank heeft miskend dat in het onderhavige geval sprake is van bijzondere omstandigheden waarin De Nederlandsche Bank N.V. aanleiding had moeten zien af te wijken van de door haar gehanteerde gedragslijn. Daartoe voert zij aan dat de actie "Gulden Wissel" in overeenstemming is met het doel en de strekking van het Besluit en de Regeling. Volgens appellante biedt zij haar filialen aan als kosteloos verzamelpunt voor guldenmunten en -biljetten, zodat de door haar gevoerde actie evenals het Besluit en de Regeling het achterhouden van guldens juist probeert tegen te gaan.
    
    2.5.1.    Het betoog van appellante faalt. Uit het Besluit, de Regeling en de toelichting daarop blijkt dat het doel en de strekking van de regelingen is dat de inwisseling van guldens zoveel mogelijk moet plaatsvinden voor 1 januari 2003 en tevens moet worden voorkomen dat guldens doelbewust worden achtergehouden voor betalingen. Om te voorkomen dat de consument guldens zou achterhouden, zijn de mogelijkheden tot inwisseling van guldens die uit beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten zijn verkregen dan wel zijn geaccepteerd als betaling voor geleverde goederen en diensten, aan banden gelegd. Met de actie "Gulden Wissel", welke reeds in 2001 was aangekondigd en welke in 2002 is gestart, is juist een tegengesteld signaal afgegeven, namelijk dat het geen aansporing verdient om guldens voor 1 januari 2003 in te wisselen omdat het nadien bij appellante gekochte nog tot 1 januari 2007 met guldenmunten en tot 1 januari 2032 met guldenbiljetten kan worden betaald. Gelet hierop, is de actie van appellante met doel en strekking van het Besluit en de Regeling in strijd. De Nederlandsche Bank N.V. heeft de door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheid dan ook terecht niet aangemerkt als een omstandigheid die niet geacht kan worden bij de vaststelling van de vaste gedragslijn te zijn betrokken en die tot afwijking daarvan zou kunnen nopen. Gelet op het voorgaande, heeft De Nederlandsche Bank N.V. de door haar gehanteerde gedragslijn op het verzoek van appellante mogen toepassen, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld.
    
    2.6.    Uit het vorenoverwogene volgt dat hetgeen appellante heeft aangevoerd niet kan leiden tot het door haar beoogde doel. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop zij rust, te worden bevestigd.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Dallinga
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2005
    
    18-435.