ECLI:NL:RVS:2015:1824, Raad van State, 10-06-2015, 201406737/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2013 heeft de minister het verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van documenten betreffende een aan hem opgelegde verkeersboete gedeeltelijk afgewezen.

201406737/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 juni 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2. de minister van Veiligheid en Justitie,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 augustus 2014 in zaak nr. 13/3505 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    
    en
    
    de minister.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 maart 2013 heeft de minister het verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van documenten betreffende een aan hem opgelegde verkeersboete gedeeltelijk afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant sub 1] bezwaar gemaakt. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar heeft hij beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 8 augustus 2013 heeft de minister het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 augustus 2014 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] gericht tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard, zijn beroep gericht tegen het besluit van 8 augustus 2013 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij is nagelaten het desbetreffende verzoek van [appellant sub 1] door te zenden aan het bestuursorgaan dat over de gevraagde documenten beschikt en voor zover daarbij is geweigerd de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vast te stellen, de minister opgedragen het verzoek van [appellant sub 1] door te zenden aan het bestuursorgaan dat over de gevraagde documenten beschikt, bepaald dat de minister een bedrag van € 1.260,00 aan dwangsommen heeft verbeurd, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 8 augustus 2013, de rechtsgevolgen van dat besluit voor het overige in stand gelaten en de minister veroordeeld tot betaling van schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2015, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij [bedrijf], en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.O. Nieuwpoort en C.J. Louisse, beiden werkzaam bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: CVOM), zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
    
    Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
    
    Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
    
    2. Bij faxbericht van 17 januari 2013 heeft [appellant sub 1] administratief beroep ingesteld tegen een aan hem opgelegde verkeersboete. In dat faxbericht heeft hij tevens verzocht om openbaarmaking van verscheidene documenten betreffende die verkeersboete.
    
    Bij het besluit van 1 maart 2013 heeft de minister dit verzoek wat betreft bepaalde documenten toegewezen. Voorts heeft de minister verwezen naar een brief van 21 december 2012 aan [gemachtigde], de gemachtigde van [appellant sub 1], waarin hij is geïnformeerd dat documenten zoals ijkrapporten, aktes van beëdiging en aanstelling van verbalisanten zich niet bij de CVOM, maar bij de betreffende opsporingsinstanties bevinden en dat het verzoek om informatie aan die instanties moet worden gericht. Dit geldt evenzo voor het verzoek om informatie over de administratiekosten, aldus de minister.
    
    Bij faxbericht van 28 mei 2013 heeft [appellant sub 1] de minister in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn tegen het besluit van 1 maart 2013 gemaakte bezwaar.
    
    Bij faxbericht van 24 juni 2013 heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op dat bezwaar.
    
    Bij het besluit van 8 augustus 2013 heeft de minister het besluit van 1 maart 2013 gehandhaafd en zich op het standpunt gesteld dat geen dwangsom is verbeurd.
    
    3. De minister heeft het betoog dat het verzoek om informatie in het faxbericht van 17 januari 2013 niet is te kwalificeren als Wob-verzoek ter zitting ingetrokken en zich op het standpunt gesteld dat dat verzoek bij nader inzien wel een Wob-verzoek is.
    
    [appellant sub 1] heeft zich ter zitting alsnog op het standpunt gesteld dat dat verzoek is te kwalificeren als een verzoek in de zin van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb, ter motivering van zijn administratief beroep, en niet als een Wob-verzoek.
    
    3.1. Het namens [appellant sub 1] door [gemachtigde] ingediende informatieverzoek dat tot het beroep bij de rechtbank heeft geleid, is in het desbetreffende faxbericht gebaseerd op de Wob. Het verzoek is evenwel opgenomen in een faxbericht waarbij administratief beroep wordt ingesteld tegen een aan [appellant sub 1] opgelegde verkeersboete en het kunnen motiveren van dat beroep vormt kennelijk de reden voor het opvragen van documenten. Deze omstandigheden en de aard van de gevraagde documenten wijzen er op dat [appellant sub 1] met het informatieverzoek niet heeft beoogd om de gevraagde documenten voor een ieder openbaar te laten zijn, doch slechts om zelf in het bezit van die stukken te komen teneinde de verkeersboete mede op basis daarvan te kunnen aanvechten. Artikel 7:18, vierde lid, van de Awb voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep bij het gerechtshof in een procedure tegen een verkeersboete. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 19 november 2014 in zaak nr. 201400648/1/A3 heeft overwogen, heeft [gemachtigde] als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures betreffende verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van besluiten gevoerd. Derhalve moet hij worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat [gemachtigde] wist dat hij stukken betreffende de aan [appellant sub 1] opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde bepalingen van de Wahv had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest het verzoek om informatie op de Wob te baseren. Onder deze omstandigheden moet het verzoek om informatie als Wob-verzoek worden beschouwd.
    
    4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij heeft nagelaten het verzoek van [appellant sub 1] met toepassing van artikel 4 van de Wob door te zenden naar het bestuursorgaan dat, anders dan hij, wel beschikte over de betreffende documenten. Hiertoe voert hij aan dat, zoals hij in de besluiten van 1 maart en 8 augustus 2013 heeft gesteld, [gemachtigde] als gemachtigde van [appellant sub 1] ermee bekend was dat de gevraagde documenten, behoudens die waarover hij beschikte, zich niet bij hem, maar bij de desbetreffende opsporingsinstantie bevonden en het verzoek aan die instantie diende te worden gericht. Dit is immers reeds bij een brief van 10 december 2012 van het Centraal Justitieel Incassobureau en bij die van 21 december 2012 aan [gemachtigde] te kennen gegeven, aldus de minister.
    
    Ter zitting heeft de minister toegelicht dat [gemachtigde], naast het in geding zijnde verzoek om informatie, andere verzoeken om informatie aan hem is blijven richten, terwijl [gemachtigde] gelet op voormelde brieven ermee bekend is dat de gevraagde documenten niet onder hem, maar onder de korpschef berusten. Voorts heeft de minister ter zitting aangevoerd dat de werkwijze van [gemachtigde] in deze zaak erop gericht is geweest vertraging te veroorzaken door zijn brieven te richten aan een onjuist postbusnummer en een onjuist faxnummer.
    
    Hetgeen de minister heeft aangevoerd, begrijpt de Afdeling aldus dat de minister zich op het standpunt stelt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [gemachtigde] als gemachtigde van [appellant sub 1] in deze zaak misbruik van recht heeft gemaakt en het beroep van [appellant sub 1] derhalve ten onrechte niet niet-ontvankelijk geeft geacht.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201400648/1/A3 en 201311752/1/A3), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
    
    4.2. Het procesgedrag van [gemachtigde] geeft in deze zaak blijk van handelingen waarvan hij geweten moet hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Zo is het informatieverzoek neergelegd in een brief die primair een administratief beroep tegen een verkeersboete inhield, hetgeen de herkenning ervan als Wob-verzoek kon bemoeilijken. Ook zijn het bezwaarschrift en de ingebrekestelling ter zake van het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet verzonden naar het in het besluit op het Wob-verzoek vermelde adres. Weliswaar heeft [gemachtigde] zijn correspondentie steeds gericht aan een aan de CVOM toebehorend postadres of faxnummer, doch daarbij heeft hij gebruik gemaakt van een postadres of faxnummer dat afwijkt van het aan hem medegedeelde postadres of faxnummer dat met het oog op een eventuele reactie was vermeld in het besluit waarop hij reageerde. Deze wijze van corresponderen heeft een tijdige besluitvorming eveneens bemoeilijkt, mede bezien in het licht van de vele correspondentie van [gemachtigde] ter zake van verkeersboetes. Daarbij komt, zoals de minister aanvoert, dat [gemachtigde] in het informatieverzoek heeft verzocht om documenten waarvan hem reeds bij brieven van 10 december en 21 december 2012 te kennen was gegeven dat die niet onder de minister berusten.
    
    Voor dit procesgedrag kan, gegeven hetgeen onder 3.1 is overwogen over de bewuste keuze van [gemachtigde] om het informatieverzoek op de Wob te baseren, geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Hiertoe is mede van belang dat gezien de kennis en ervaring van [gemachtigde] ervan moet worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat een op de Wob gebaseerd verzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, er toe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan, in geval van niet-tijdige besluitvorming, aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Voorts is van belang dat [gemachtigde] de in deze zaak verleende rechtsbijstand, blijkens de door [appellant sub 1] gegeven machtiging, op ‘no cure no pay’-basis verricht, waarbij het te betalen bedrag voor de rechtsbijstand is gelijkgesteld aan de hoogte van toegekende proceskostenvergoedingen.
    
    4.3. Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [gemachtigde] de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan ten laste van de overheid geldsommen te incasseren en dat hij die bevoegdheid derhalve heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep en hoger beroep in te stellen, nu dit beroep en hoger beroep niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee [gemachtigde] de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [appellant sub 1] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens [appellant sub 1] heeft verricht en [appellant sub 1] hem daartoe heeft gemachtigd. De rechtbank heeft niet onderkend dat het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen en het beroep gericht tegen het besluit van 8 augustus 2013 op het bezwaar van [appellant sub 1] misbruik van recht inhouden en dat zij deze om die reden niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
    
    5. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen houdt het namens [appellant sub 1] ingestelde hoger beroep misbruik van recht in en is het dientengevolge niet-ontvankelijk. Het incidenteel hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen en het beroep gericht tegen het besluit van 8 augustus 2013 niet-ontvankelijk verklaren wegens misbruik van recht.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de minister van Veiligheid en Justitie gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 augustus 2014 in zaak nr. 13/3505;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
    
    V. verklaart het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van de minister van Veiligheid en Justitie van 8 augustus 2013, kenmerk N15126, niet-ontvankelijk.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Neuwahl
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2015
    
    280-741.