ECLI:NL:RVS:2011:BR1448, Raad van State, 13-07-2011, 201011441/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2009 heeft het college de pastoor een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat hij het klokgelui van de kerk dient te staken en gestaakt te houden voor zover dit meer geluid veroorzaakt dan op grond van artikel 109a van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Tilburg 2005 (hierna: de APV) is toegestaan.

201011441/1/H3.
      Datum uitspraak: 13 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de pastoor van de parochie Heilige Margarita Maria Alacoque te Tilburg,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 20 oktober 2010 in zaak nr. 09/4971 in het geding tussen:
    
    de pastoor
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 oktober 2009 heeft het college de pastoor een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat hij het klokgelui van de kerk dient te staken en gestaakt te houden voor zover dit meer geluid veroorzaakt dan op grond van artikel 109a van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Tilburg 2005 (hierna: de APV) is toegestaan.
    
    Bij brief van 28 oktober 2009 heeft de pastoor daartegen bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep op de administratieve rechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    
    Bij uitspraak van 20 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het beroep van de pastoor ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de pastoor bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 december 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De pastoor heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2011, waar de pastoor, bijgestaan door mr. R.J.G. Ensink, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. O.P. de Gier en D. Kraaij, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Grondwet heeft ieder het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de wet ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en besloten plaatsen regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    
    Ingevolge artikel 10 van de Wet openbare manifestaties (hierna: de Wom) zijn klokgelui ter gelegenheid van godsdienstige en levensbeschouwelijke plechtigheden en lijkplechtigheden, alsmede oproepen tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, toegestaan.
    
    De gemeenteraad is bevoegd ter zake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau.
    
    Ingevolge artikel 109a van de APV is het verboden om van 23:00 uur tot 07:30 uur door middel van klokgelui dan wel op andere wijze op te roepen tot gebed, in de zin van artikel 10 van de Wom, met een geluidsniveau dat meer dan 10dB(A) ligt boven de normen uit het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en meer dan 10 dB(A) boven het referentieniveau van de omgeving.
    
    Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder c, van het Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20, het geluid ten behoeve van het oproepen tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging buiten beschouwing.
    
    2.2. Ten tijde van belang droeg de pastoor dagelijks om 7:30 uur de ochtendmis op in de kerk van de Heilige Margarita Maria Alacoque te Tilburg en luidde hij om 7:15 uur de kerkklokken. Het college heeft naar aanleiding van klachten van omwonenden geconstateerd dat door dit klokgelui in ieder geval op 7, 8, 26 en 27 mei 2009 de op grond van artikel 109a van de APV toegestane geluidsnormen zijn overschreden. Bij het besluit van 23 oktober 2009 heeft het college de pastoor een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat de pastoor het klokgelui van de kerk dient te staken en gestaakt dient te houden voor zover dit meer geluid veroorzaakt dan op grond van artikel 109a van de APV is toegestaan.
    
    2.3. De pastoor betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 109a van de APV niet onverbindend is. Volgens de pastoor heeft de rechtbank miskend dat de raad van de gemeente Tilburg in strijd met artikel 10 van de Wom niet heeft gemotiveerd wat de noodzaak is om de beperking van het geluidsniveau vast te stellen voor een periode die duurt van 23:00 uur tot 7:30 uur. Dit klemt volgens hem temeer nu de lengte van dit tijdvak het oproepen tot het belijden van godsdienst illusoir maakt althans onnodig beperkt, aangezien de ochtendmis om 7:30 uur aanvangt en slechts 25% van de parochianen kan worden bereikt indien het klokgelui wordt gedempt. In dat verband voert de pastoor tevens aan dat het dempen van het klokgelui, voor zover dat praktisch uitvoerbaar is, een onevenredige inspanning van hem vergt.
    
    De pastoor betoogt verder dat de vastgestelde periode in strijd is met artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, aangezien daarin is bepaald dat de nachtperiode van 23:00 uur tot 7:00 uur duurt. Volgens hem leidt de redactie van artikel 109a van de APV bovendien tot rechtsonzekerheid, omdat daaruit niet valt af te leiden aan welke concrete geluidsnormen van het Activiteitenbesluit het klokgelui is gebonden.
    
    De pastoor stelt zich voorts op het standpunt dat de raad alleen heeft besloten de periode waarin de beperking geldt, tot 7:30 uur te laten duren, om het klokgelui in dit concrete geval te bestrijden. Artikel 109a van de APV dient volgens hem derhalve niet het gemeentelijk belang, maar alleen de bijzondere belangen van klagende omwonenden van de kerk, zodat de bepaling ook om die reden onverbindend is.
    
    2.3.1. Artikel 10, tweede volzin, van de Wom bevestigt dat de gemeenteraad krachtens zijn autonome regelgevende bevoegdheid regels kan stellen met betrekking tot de duur en het geluidsniveau van klokgelui ter gelegenheid van oproepen tot het belijden van godsdienst. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling blijkt, maakt deze vorm van klokgelui deel uit van de liturgie en kan deze als een door artikel 6 van de Grondwet beschermde uiting tot het belijden van godsdienst worden aangemerkt. De in artikel 10, tweede volzin, omschreven bevoegdheid moet niet worden opgevat als grondslag om het in artikel 6 van de Grondwet gewaarborgde recht tot het vrij belijden van godsdienst te beperken. Redelijke uitleg van dit grondwetsartikel brengt met zich dat dit recht niet de vrijheid tot kerkklokgelui van elke duur en met elk geluidsvolume impliceert. De in artikel 10, tweede volzin, van de Wom omschreven bevoegdheid dient ertoe om excessen wat duur of geluidsvolume betreft te voorkomen. De met het oog daarop tot stand gebrachte gemeentelijke regelgeving kan, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden en behoeften, worden afgestemd op de gelegenheden en tijdstippen waarop het klokgelui zal plaatsvinden. Dergelijke regulering van duur en geluidsniveau binnen redelijke grenzen, welke er niet toe leidt dat geen gebruik van betekenis om de klok te luiden meer resteert, moet geacht worden de vrijheid van godsdienst niet te beperken (Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 25, Kamerstukken II 1987/88, 19 427, nr. 21 en nr. 8, blz. 8 en Handelingen II 1987/88, blz. 48-49). De Afdeling wijst in dit verband eveneens op overweging 2.12.5. van haar uitspraak van 14 juli 2010 in zaak nr. 200906181/1/H1.
    
    2.3.2. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar deze totstandkomingsgeschiedenis, terecht overwogen dat de raad niet in strijd met artikel 10, tweede volzin, van de Wom handelt door het geluidsniveau van het klokgelui voor een deel van het etmaal aan banden te leggen. Uit de toelichting op artikel 109a van de APV blijkt dat de raad heeft gekozen om het in die bepaling opgenomen verbod te laten duren van 23:00 uur tot 7:30 uur, omdat dit de periode is waarin de meeste mensen nachtrust genieten. Deze nachtrust kan worden verstoord wanneer op luide wijze wordt opgeroepen tot gebed. Aangezien deze oproep een uiting is van ieders recht om zijn godsdienst vrij te belijden, moet enige overlast worden geaccepteerd en geldt het verbod alleen voor excessieve vormen van geluidsoverlast met een geluidsniveau dat meer dan 10 dB(A) boven de normen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit en meer dan 10 dB(A) boven het omgevingsgeluid uitkomt, aldus de raad. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende gemotiveerd waarom voor de betrokken periode is gekozen en heeft de raad na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot vaststelling van de periode waarin het geluidsniveau is beperkt kunnen komen. Dat met minder luid klokgelui een kleiner deel van de parochianen voor de ochtendmis van 7:30 uur kan worden bereikt dan zonder die beperking en dat het dempen van het geluidsniveau van de klokken op praktische bezwaren stuit, leidt niet tot het oordeel dat geen gebruik van enige betekenis van de klokken resteert. In dit verband heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 109a van de APV de mogelijkheid tot het belijden van godsdienst niet illusoir maakt, aangezien die bepaling het luiden van de klokken vóór 7:30 uur niet onmogelijk maakt en tussen 7:30 uur en 23:00 uur geen beperking geldt voor het geluidsniveau van het klokgelui.
    
    2.3.3. Gelet op het voorgaande onderschrijft de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat artikel 109a van de APV de in artikel 10, tweede volzin, van de Wom omschreven bevoegdheid niet overschrijdt.
    
    2.3.4. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de keuze van de periode in strijd is met het Activiteitenbesluit. De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 109a van de APV niet aan het Activiteitenbesluit hoeft te worden getoetst, aangezien deze bepaling haar grondslag vindt in de Wom en artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder c, van het Activiteitenbesluit bepaalt dat het geluid tot het belijden van godsdienst buiten beschouwing blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus bedoeld in dat besluit. Uit de nota van toelichting bij die bepaling blijkt dat hiervoor is gekozen, omdat het samenstel van de Grondwet en de Wom geacht wordt het geëigende kader te zijn voor regulering van klokgelui en de voorkeur verdient boven regulering in het Activiteitenbesluit (Stb. 2007, 415, blz. 206).
    
    2.3.5. Hoewel het Activiteitenbesluit niet rechtstreeks van toepassing is ten aanzien van het toegestane geluidsniveau, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling bij het bepalen van dat niveau aansluiting mogen zoeken bij de in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit neergelegde geluidswaarden, omdat hieruit blijkt wanneer in objectieve zin gesproken kan worden van geluidsoverlast. Anders dan de pastoor betoogt, blijkt uit de tekst van artikel 109a van de APV, waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar de normen uit het Activiteitenbesluit, voldoende duidelijk welk geluidsniveau van het klokgelui op welk moment van de dag is toegestaan. De toepasselijke bepaling van het Activiteitenbesluit is opgenomen in de toelichting bij de APV-bepaling. Het Activiteitenbesluit verdeelt de dag in drie periodes, te weten de dagperiode van 7:00 uur tot 19:00 uur, de avondperiode van 19:00 uur tot 23:00 uur en de nachtperiode van 23:00 uur tot 7:00 uur. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hieruit volgt dat het klokgelui tussen 7:00 uur en 7:30 uur moet voldoen aan de geluidsnormen die zijn gerelateerd aan de geluidswaarden die gelden voor de dagperiode. Dit zijn ook de waarden die zijn gehanteerd bij het besluit van 23 oktober 2009. De stelling van de pastoor, dat de raad de nachtperiode ten onrechte heeft opgerekt van 7:00 uur tot 7:30 uur faalt, reeds omdat de raad in de toelichting uitdrukkelijk spreekt van de nacht- en vroege ochtendperiode.
    
    2.3.6. De Afdeling volgt evenmin het standpunt van de pastoor, dat artikel 109a van de APV niet het gemeentelijk belang dient. Dat het reguleren van duur en geluidsniveau van klokgelui als gemeentelijk belang kan worden aangemerkt, volgt reeds uit artikel 10, tweede volzin, van de Wom, waarin de bevoegdheid van het gemeentebestuur daartoe is bevestigd. In dit geval is het gemeentelijk belang concreet gelegen in de bescherming tegen verstoring van de nachtrust van de inwoners van die gemeente. De betrokken APV-bepaling geldt voor alle kerkelijke en andere instanties die door middel van klokgelui oproepen tot het belijden van een godsdienst of levensovertuiging. Hoewel de pastoor terecht aanvoert dat zijn klokgelui de aanleiding is geweest voor het opnemen van de betrokken bepaling in de APV, betekent dit niet dat geen gemeentelijk belang in het geding is.
    
    2.3.7. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat artikel 109a van de APV niet onverbindend is. De rechtbank heeft eveneens met juistheid overwogen dat het college gelet op de geluidsmetingen terecht heeft geconstateerd dat de pastoor die bepaling heeft overtreden, zodat het bevoegd was handhavend op te treden.
    
    De betogen falen.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Hardeveld
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011
    
    312-611.