ECLI:NL:RVS:2019:337, Raad van State, 06-02-2019, 201708791/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 augustus 2014 heeft het college het verzoek van [appellanten] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

201708791/1/A2.
    Datum uitspraak: 6 februari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Goes,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 september 2017 in zaak nr. 15/1483 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Goes.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 augustus 2014 heeft het college het verzoek van [appellanten] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 februari 2015 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 11 september 2015 heeft de rechtbank het college de gelegenheid geboden de gebreken in het besluit van 5 februari 2015 te herstellen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij brief van 28 december 2015 heeft het college, gebruikmakend van de geboden gelegenheid, een nadere motivering ingediend.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) verzocht een nader deskundigenbericht uit te brengen. De StAB heeft op 16 januari 2017 verslag uitgebracht.
    
    [appellanten] en het college hebben een reactie ingediend op het verslag van de StAB.
    
    Bij uitspraak van 22 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellanten] ingestelde beroep gegrond verklaard en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2019, waar [appellanten], bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Koole en mr. T.A.P. Langhout, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellanten] zijn sinds 12 augustus 1994 eigenaren van het perceel [locatie 1] te Goes en sinds 1996 van de daarop gerealiseerde woning. Op 15 februari 2012 heeft het college een omgevingsvergunning (hierna: de omgevingsvergunning) verleend voor de bouw van een woning op het naastgelegen perceel [locatie 2] (hierna: de woning). Volgens [appellanten] overschrijdt de vergunde en inmiddels gebouwde woning de toegestane afmetingen die het destijds geldende bestemmingsplan toeliet. Daardoor lijden zij schade door de waardedaling van hun woning, in het bijzonder door een aantasting van hun privacy.
    
    Besluitvorming
    
    2.    Aan de afwijzing van het verzoek heeft het college een advies van Langhout & Wiarda (hierna: Langhout) ten grondslag gelegd.
    
        In het advies staat dat het bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning het uitwerkingsplan "Het Goese Meer I" (hierna: het uitwerkingsplan) is en dat voor het perceel [locatie 2] de bestemming "Eengezinswoningen in open bebouwing met bijbehorende erven" gold. De planologische mogelijkheden van dit uitwerkingsplan zijn in het advies vergeleken met de bouwmogelijkheden in de omgevingsvergunning. In het advies wordt geconcludeerd dat de woning zoals deze is vergund wat betreft bouwmogelijkheden past binnen het uitwerkingsplan en dat er derhalve geen planologisch nadeel is opgetreden.
    
    2.1.    In de bezwaarfase heeft het college, mede naar aanleiding van een door [appellanten] overgelegde contra-expertise, opgesteld door [directeur] van de Johan van Oldenbarnevelt Stichting voor bestuurlijk schadevergoedingsrecht van 27 november 2015, Langhout om aanvullend advies gevraagd. Het bezwaar heeft het college vervolgens, onder verwijzing naar dit aanvullende advies ongegrond verklaard.
    
    Tussenuitspraak van de rechtbank
    
    3.    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat bij de planvergelijking in het kader van een verzoek om planschade het uit te werken bestemmingsplan en het daarop gebaseerde uitwerkingsplan in onderlinge samenhang moeten worden bezien. Daartoe overweegt de rechtbank dat de omgevingsvergunning tevens toestemming verleent voor afwijking van het bestemmingsplan. Verder is voor dit oordeel volgens de rechtbank van belang dat als het college wordt gevolgd in het standpunt dat uitsluitend het uitwerkingsplan in de planvergelijking moet worden betrokken, dat ertoe leidt dat een aantal in het bestemmingsplan opgenomen beperkingen ongedaan worden gemaakt omdat het uitwerkingsplan op onderdelen niet voldoet aan de uitwerkingsregels. Nu niet is gebleken dat het college dit met de vaststelling van het uitwerkingsplan heeft beoogd, dient mede daarom in dit geval zowel het bestemmingsplan als het uitwerkingsplan in de planvergelijking te worden betrokken.
    
        De rechtbank oordeelt dat het besluit tot afwijzing van het verzoek om een tegemoetkoming in de planschade is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en stelt het college in de gelegenheid dit gebrek te herstellen door een nieuw advies op te laten stellen waarin in de planvergelijking tevens de regels in het bestemmingsplan worden betrokken.
    
    3.1.    Het college heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en heeft een nader advies van Langhout laten opstellen. In het nader advies staat dat [appellanten] op grond van het bestemmingsplan in samenhang met het uitwerkingsplan konden worden geconfronteerd met een woning met een oppervlakte van maximaal 200 m² en een maximale bouw- en goothoogte van 8 meter, op een afstand van minimaal 5 meter uit de perceelsgrens met aan-, uit- en bijgebouwen op een afstand van minimaal 2 meter uit de perceelsgrens. In vergelijking met de verleende omgevingsvergunning wordt in het nader advies vastgesteld dat de maximale bouwhoogte van 8 meter over een oppervlakte van circa 126 m² wordt overschreden met één meter. Verder wordt de maximale oppervlakte van 200 m² met ongeveer 49 m² overschreden en wordt de naar de waterzijde gekeerde bebouwingsgrens met ongeveer 0,60 m overschreden. In het advies wordt geconcludeerd dat deze afwijkingen niet leiden tot een planologisch nadelige situatie. Daarbij wordt er in het nader advies tevens op gewezen dat in het bestemmingsplan algemene vrijstellingsbepalingen zijn opgenomen waarmee met maximaal 10% van het bebouwingsoppervlak en de overige in de voorschriften opgenomen afmetingen kan worden afgeweken. Hoewel deze vrijstellingsbepaling niet mag worden betrokken in de planvergelijking, speelt dit wel een rol in het kader van de voorzienbaarheid van de schade. Voor zover er al sprake zou zijn van planschade, was dit, aldus het nader advies, ten tijde van de aankoop van het perceel [locatie 1] voorzienbaar.
    
        Het college heeft het nader advies van Langhout onderschreven en handhaaft het standpunt dat geen aanleiding bestaat voor een tegemoetkoming in planschade.
    
    3.2.    Namens [appellanten] heeft [directeur] gereageerd op dit nadere advies. Zij kunnen zich niet vinden in het standpunt dat enkele voorschriften in het bestemmingsplan geen rechtstreekse normen zouden bevatten maar onderdeel zijn van het beleid, dat de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid in het bestemmingsplan een rol kan spelen in het kader van de voorzienbaarheid, dat sprake is van een ontwikkeling die valt binnen het normaal maatschappelijk risico en tot slot dat hetgeen onder schadebeperking is opgenomen onduidelijk is.
    
    StAB-rapport
    
    4.    Op 15 juli 2016 heeft de rechtbank beslist dat het onderzoek nog niet volledig is geweest en dat het noodzakelijk is dat de StAB als deskundige onderzoek verricht en daarvan schriftelijk verslag uitbrengt.
    
        Daartoe heeft de rechtbank achtereenvolgens geoordeeld dat artikel 4, vijfde en zesde lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan geen rechtstreeks bindende normen bevat waaraan moet worden getoetst bij het verlenen van een omgevingsvergunning, dat geen sprake is van voorzienbaarheid op grond van de vrijstellingsbepalingen in het bestemmingsplan, dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom in dit geval het normaal maatschappelijk risico op een percentage van 5 kan worden gesteld en dat door het college geen taxatie is verricht om de waardedaling van de woning van [appellanten] vast te stellen.
    
    4.1.    De StAB heeft op 16 januari 2017 verslag uitgebracht.
    
    Over het oude planologische regime stelt de StAB onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling allereerst dat artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan een beschrijving in hoofdlijnen is en daarom geen rechtstreeks bindende normen bevat. Vervolgens stelt de StAB vast dat op grond van de planvoorschriften van het bestemmingsplan en het uitwerkingsplan de meest nadelige planologische invulling een hoofdgebouw is met een lengte van 25 meter, een breedte van 8 meter en een bouwhoogte van 8 meter, op een afstand van 5 meter van de zijdelingse perceelsgrens. Indien de eerste bouwlaag verdiept gerealiseerd wordt, is in beginsel een woning met twee bouwlagen mogelijk, aldus de StAB.
    
        Wat betreft de nieuwe planologische situatie heeft de StAB onder meer vastgesteld dat de omgevingsvergunning afwijkt van het bestemmingsplan wat betreft de hoogte (maximaal 9 meter in plaats van 8), de oppervlakte (inclusief overdekt terras 248 m² in plaats van 200 m²) en de situering (0,6 meter buiten het bebouwingsvlak).
    
        Op de aspecten uitzicht, privacy en "verdwerging" (waarbij het eigen huis kleiner oogt door gebouwen in de omgeving) concludeert de StAB op basis van de planvergelijking dat sprake is van een (gering) planologisch nadeel.
    
    4.2.    Voor het bepalen van de waardedaling heeft de StAB het door Kustermans opgestelde taxatierapport aan het rapport ten grondslag gelegd. Daarin wordt de waarde van de woning van [appellanten] op de peildatum 16 februari 2012 uitgaande van de oude planologische situatie getaxeerd op € 400.000,-. Uitgaande van de nieuwe planologische situatie wordt de waarde van de woning op de peildatum getaxeerd op € 380.000,-. Daarmee bedraagt de waardevermindering derhalve € 20.000,-. Deze waardedaling is, aldus de taxateur, het gevolg van het verlies van privacy.
    
    4.3.    Voor de vraag of de schade in aanmerking komt voor vergoeding, stelt de StAB in het kader van de voorzienbaarheid vast dat aan nog niet gebruikte binnenplanse vrijstellingen betekenis kan toekomen indien de gegeven bouw- of gebruiksmogelijkheden min of meer op één lijn te stellen zijn met die welke op grond van de binnenplanse vrijstelling had kunnen worden gerealiseerd en de planologische verslechtering ongeveer hetzelfde is. De StAB stelt vast dat met de binnenplanse vrijstelling een woning kon worden gerealiseerd met een hoogte van 8,80 meter (8 meter plus 10%) en een oppervlakte van 220 m² (200 m² plus 10%).
    
    4.4.    De StAB concludeert tot slot dat de bouw van de woning kan worden gekwalificeerd als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Over de afwijkingen van het bestemmingsplan stelt de StAB dat het college met regelmaat vrijstellingen heeft verleend voor andere woningen binnen het plangebied. De StAB acht de woning evenwel relatief groot ten opzichte van de andere bestaande woningen in de directe omgeving en daarmee niet geheel passend in de bestaande ruimtelijke structuur. Indien wordt voldaan aan de in de jurisprudentie geldende criteria, kan een waardevermindering tot ongeveer 5% tot het normaal maatschappelijk risico worden gerekend.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    5.    De rechtbank komt tot het oordeel dat het StAB-rapport en het taxatierapport dat daarvan onderdeel uitmaakt, zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de conclusies navolgbaar zijn. Dat leidt de rechtbank tot het oordeel dat als gevolg van de planologische wijziging sprake is van een (gering) planologisch nadeel van € 20.000,-.
    
        Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3139) is de rechtbank vervolgens van oordeel dat gelet op de vrijstellingsbepalingen in het bestemmingsplan voor [appellanten] voorzienbaar was dat de bouwhoogte en het oppervlak van de woning kon worden vergroot en dat de maatvoering van deze vrijstellingsmogelijkheid leidt tot een min of meer aan de omgevingsvergunning gelijk te stellen resultaat. Dat geldt voor het oppervlak, de bouwhoogte en de overschrijding van de bebouwingsgrens, aldus de rechtbank. Gelet daarop komt de waardevermindering van € 20.000,- wegens de voorzienbaarheid daarvan volgens de rechtbank niet voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank vernietigt het besluit van het college van 5 februari 2015 omdat in dat besluit bij de planvergelijking ten onrechte niet is uitgegaan van een vergelijking van het bestemmingsplan en het uitwerkingsplan met de omgevingsvergunning en bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    
    Het hoger beroep
    
    6.    [appellanten] bestrijden het oordeel van de rechtbank dat zij niet voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking komen omdat de planologische wijziging voorzienbaar was.
    
        Daartoe betogen zij allereerst dat de omgevingsvergunning dient te worden beoordeeld in het licht van de doelstelling van het bestemmingsplan, dat open bebouwing voorschrijft met een lage dichtheid op ruime percelen. Van een vrijstellingsbepaling waaraan geen beperkende voorwaarden zijn gesteld zoals de rechtbank overweegt, is volgens [appellanten] dan ook geen sprake. Daarbij komt dat in de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4584) is geoordeeld dat een beschrijving in hoofdlijnen in een bestemmingsplan, mits concreet geformuleerd, wel degelijk als toetsingsnorm kan gelden. Gelet hierop was het voor hen dan ook niet voorzienbaar dat op het naastgelegen perceel een woning zou worden gebouwd met uitzonderlijk afwijkende afmetingen.
    
    6.1.    [appellanten] bestrijden voorts het oordeel van de rechtbank dat kan worden uitgegaan van de waardebepaling van hun woning in het taxatierapport dat onderdeel uitmaakt van het StAB-rapport. Allereerst is in deze taxatie niet uitgegaan van de peildatum 16 februari 2012 maar van 1 juli 2012. Bovendien is bij de waardebepaling volgens hen ten onrechte geen rekening gehouden met de waarde van het oude pand aan de [locatie 2] die op 7 november 2011 (ten tijde van de verkoop) is vastgesteld op € 510.000,-. Een nadere motivering is op zijn plaats omdat de inhoud van die woning en het grondoppervlak van het perceel kleiner is dan van hun perceel maar de waarde van hun woning niettemin aanzienlijk lager is getaxeerd.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    7.    De Afdeling stelt vast dat in hoger beroep in geschil is of terecht is uitgegaan van een waardevermindering van de woning van [appellanten] van € 20.000,- en of dit nadeel geheel voor hun rekening dient te blijven. De Afdeling wijst er voorts op dat het betoog van [appellanten] dat door de vergunninghouders is gebouwd in afwijking van de op 15 februari 2012 verleende omgevingsvergunning in deze planschadeprocedure niet aan de orde kan komen.
    
    Planvergelijking en waardevermindering
    
    8.    Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking dient in beginsel te worden uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Indien het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt. Vergelijk onder 2.1 en 2.3 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
    
    8.1.    Een in een bestemmingsplan opgenomen vrijstellings- of ontheffingsmogelijkheid moet bij de maximale invulling van dat bestemmingsplan buiten beschouwing worden gelaten. Er is geen aanleiding hierover anders te oordelen als zowel het oude als het nieuwe planologisch regime onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening tot stand zijn gekomen (uitspraak van 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3316). Dat betekent dat de in het bestemmingsplan opgenomen vrijstellingsbepaling op grond waarvan met 10% van de toegestane bouwmogelijkheden mag worden afgeweken, niet in de planvergelijking mag worden betrokken.
    
    8.2.    De StAB heeft de mogelijkheden op grond van het bestemmingsplan vergeleken met de bouwmogelijkheden in de omgevingsvergunning. Over de bouwhoogte heeft de StAB vermeld dat de woning over een oppervlakte van 121 m² een bouwhoogte heeft van 9 m en voor het overige een bouwhoogte tussen de 4,30 m en 7 m terwijl op grond van het bestemmingsplan een bouwhoogte van 8 m was toegestaan. De oppervlakte van de woning is volgens de StAB vergroot tot circa 250 m² waar 200 m² was toegestaan. Verder is de nieuwe woning aan de waterzijde met 0,6 m buiten het bebouwingsvlak gelegen. Gelet op de uitkomst van deze planvergelijking concludeert de StAB over de schadefactoren uitzicht, privacy en verdwerging dat sprake is van een (gering) planologisch nadeel.
    
    8.3.    De Afdeling sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank dat de StAB kan worden gevolgd in het standpunt dat sprake is van een gering nadeel. Daarbij volgt de Afdeling het college in de redenering dat de toename van de oppervlakte van de woning weliswaar aanzienlijk is, maar dat de visuele uitwerking daarvan niet waarneembaar is voor [appellanten] omdat de extra oppervlakte zich onttrekt aan hun waarneming. In de taxatie behorend bij het StAB-rapport wordt uitgekomen op een waardevermindering van € 20.000,-. De Afdeling acht dit bedrag gelet op het vorenstaande in ieder geval niet te laag.
    
    Normaal maatschappelijk risico
    
    8.4.    Voor de vraag of deze waardevermindering voor vergoeding in aanmerking komt heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in dit geval kan worden uitgegaan van een normaal maatschappelijk risico van 5%, waarbij is aangesloten bij jurisprudentie over het normaal maatschappelijk risico bij woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern. Over inbreiding in een woonkern is geoordeeld dat een waardevermindering tot 5% van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normaal maatschappelijke risico van de aanvrager behoort. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2543). De Afdeling acht een percentage van 5 als normaal maatschappelijk risico in dit geval niet onredelijk omdat al een woning aanwezig was op de plek waar de nieuwe woning is gebouwd, terwijl bij inbreiding nog geen sprake is van woonbebouwing.
    
        Uitgaande van de in het StAB-rapport getaxeerde waarde van de woning van [appellanten] op € 400.000, valt een waardevermindering van € 20.000 binnen het normaal maatschappelijk risico van 5%. Het betoog van [appellanten] dat hun woning met € 400.000,- te laag is getaxeerd kan, als dit betoog zou slagen, niet leiden tot een ander oordeel. Ook als wordt uitgegaan van een hogere waarde van hun woning, blijft het normaal maatschappelijk risico 5% en blijft de waardevermindering die dan naar rato hoger zou uitvallen, daarbinnen.
    
    Voorzienbaarheid
    
    8.5.    Nu de schade niet uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico, behoeft de vraag of sprake is van voorzienbaarheid geen bespreking. Dat betekent dat de vraag of aan de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid van 10% betekenis toekomt evenals aan de beschrijving in hoofdlijnen, buiten beschouwing blijft.
    
    Conclusie
    
    9.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellanten] daarom niet voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking komen.
    
        Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Proceskosten
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.   
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Fenwick
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
    
    608.