ECLI:NL:RVS:2014:1049, Raad van State, 26-03-2014, 201302065/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 22 november 2011 heeft het Commissariaat de stichting Stichting Lokale Omroep Maas en Mergelland (hierna: RTV Maas en Mergelland) met ingang van 22 november 2011 voor een periode van vijf jaar aangewezen als lokale publieke media-instelling van de gemeente Eijsden-Margraten en de aanvraag van Omroep Eijsden-Margraten om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van de gemeente Eijsden-Margraten afgewezen.

201302065/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 maart 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de stichting Stichting Publieke Media-instelling Eijsden-Margraten (hierna: Omroep Eijsden-Margraten), gevestigd te Eijsden-Margraten,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 januari 2013 in zaak nr. 12/1328 in het geding tussen:
    
    Omroep Eijsden-Margraten
    
    en
    
    het Commissariaat voor de Media.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 22 november 2011 heeft het Commissariaat de stichting Stichting Lokale Omroep Maas en Mergelland (hierna: RTV Maas en Mergelland) met ingang van 22 november 2011 voor een periode van vijf jaar aangewezen als lokale publieke media-instelling van de gemeente Eijsden-Margraten en de aanvraag van Omroep Eijsden-Margraten om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van de gemeente Eijsden-Margraten afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 juni 2012 heeft het Commissariaat het door Omroep Eijsden-Margraten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2013 heeft de rechtbank het door Omroep Eijsden-Margraten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Omroep Eijsden-Margraten hoger beroep ingesteld.
    
    Het Commissariaat heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2014, waar het Commissariaat, vertegenwoordigd door H.F. Ottenhoff, werkzaam bij het Commissariaat, bijgestaan door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2.61, eerste lid, van de Mediawet 2008 (hierna: de Mediawet) kan het Commissariaat voor de verzorging van de publieke mediadiensten op regionaal en lokaal niveau regionale respectievelijk lokale instellingen als publieke media-instellingen aanwijzen volgens de bepalingen van deze paragraaf.
    
    Ingevolge het tweede lid komen voor aanwijzing slechts in aanmerking instellingen die:
    
    a. rechtspersoon naar Nederlands recht met volledige rechtsbevoegdheid zijn;
    
    b. zich volgens de statuten uitsluitend of hoofdzakelijk ten doel stellen het op regionaal respectievelijk lokaal niveau uitvoeren van de publieke mediaopdracht door het verzorgen van media-aanbod dat gericht is op de bevrediging van maatschappelijke behoeften die in een provincie, een gemeente of een deel van de provincie waarop de instelling zich richt leven, en het verrichten van alle activiteiten die nodig zijn om daarmee een publieke taak te vervullen; en
    
    c. volgens de statuten een orgaan hebben dat het beleid voor het media-aanbod bepaalt en dat representatief is voor de belangrijkste in de desbetreffende provincie of gemeente voorkomende maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke stromingen.
    
    Ingevolge artikel 2.62, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, geschiedt aanwijzing nadat Provinciale Staten hebben dan wel de gemeenteraad heeft geadviseerd over de vraag of de instelling aan de eisen, bedoeld in artikel 2.61, tweede lid, voldoet.
    
    Ingevolge artikel 2.63, eerste lid, bevordert het college van burgemeester en wethouders, als meer dan één lokale instelling in een gemeente aan de eisen, bedoeld in artikel 2.61, tweede lid, voldoet, voor zover dat redelijkerwijs mogelijk is het samengaan van die instellingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan per gemeente slechts één lokale publieke media-instelling worden aangewezen, waarbij het Commissariaat acht slaat op alle factoren die voor het functioneren van de instelling van belang kunnen zijn.
    
    Ingevolge artikel 2.65, eerste lid, geschiedt een aanwijzing op aanvraag, geldt zij voor vijf jaar en vervalt zij van rechtswege na afloop van deze periode.
    
    Ingevolge artikel 2.69, zoals dat luidde ten tijde van belang, kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld over:
    
    a. de wijze waarop aanvragen voor een aanwijzing worden ingediend;
    
    b. de termijn waarbinnen beslissingen op de aanvragen worden genomen;
    
    c. de termijn waarop adviezen als bedoeld in artikel 2.62, eerste lid, worden uitgebracht; en
    
    d. de termijn waarop beslissingen over aanwijzing of intrekking van een aanwijzing in werking treden.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mediaregeling 2008 (hierna: de Mediaregeling) gaat de aanvraag, bedoeld in artikel 2.65 van de Mediawet, vergezeld van een exemplaar van de notarieel vastgelegde statuten.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, legt het Commissariaat een aanvraag voor een aanwijzing van een regionale publieke media-instelling respectievelijk een lokale publieke media-instelling binnen vier weken na ontvangst daarvan ter advisering voor aan de desbetreffende Provinciale Staten respectievelijk de gemeenteraad.
    
    Ingevolge het tweede lid brengen Provinciale Staten respectievelijk brengt de gemeenteraad binnen achttien weken na ontvangst van de aanvraag advies uit aan het Commissariaat.
    
    Ingevolge het vierde lid beslist het Commissariaat binnen vier weken na ontvangst van het advies, bedoeld in het tweede lid, op de aanvraag en bepaalt het daarbij de ingangsdatum van de aanwijzing.
    
    Ingevolge artikel 8 kan het Commissariaat in bijzondere gevallen afwijken van artikel 6.
    
    2. Met ingang van 1 januari 2011 zijn de gemeenten Eijsden en Margraten heringedeeld en samengevoegd tot de gemeente Eijsden-Margraten.
    
    3. Op 29 november 2010 heeft Omroep Eijsden-Margraten, voorheen de stichting Stichting Radio Omroep Eijsden (hierna: SROE), een aanvraag ingediend om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van de op 1 januari 2011 nieuw gevormde gemeente Eijsden-Margraten.
    
    RTV Maas en Mergelland, een fusie tussen de stichting Stichting Lokale Omroep Margraten (hierna: SLOM) en de stichting Stichting Omroep Eijsden (hierna: SOE), heeft bij brief van 30 november 2010 eveneens een aanvraag ingediend om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling. Op 17 januari 2011 en 24 januari 2011 heeft RTV Maas en Mergelland haar aanvraag aangevuld.
    
    4. Bij brief van 25 januari 2011 heeft het Commissariaat, ingevolge het bepaalde in artikel 2.62, eerste lid, van de Mediawet, de gemeenteraad van Eijsden-Margraten verzocht hem te adviseren over de vraag of Omroep Eijsden-Margraten en RTV Maas en Mergelland voldoen aan de eisen bedoeld in artikel 2.61, tweede lid, van de Mediawet. Voorts heeft het de gemeenteraad erop gewezen dat, indien beide instellingen aan de eisen van de Mediawet voldoen en niet tot samengaan zijn te bewegen, hij in zijn advies gemotiveerd dient aan te geven welke instelling zijn voorkeur heeft en daarbij in aanmerking dient te nemen dat het Commissariaat in beginsel de voorkeur geeft aan de instelling die zich met haar omroep en programma het meest op de betrokken gemeente richt.
    
    5. Op 24 mei 2011 heeft de gemeenteraad, overwegende dat de activiteiten van RTV Maas en Mergelland als het meest lokale initiatief worden beschouwd, besloten het Commissariaat positief te adviseren over de aanvraag van RTV Maas en Mergelland om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van de gemeente Eijsden-Margraten en negatief te adviseren over de aanvraag van Omroep Eijsden-Margraten om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van de gemeente Eijsden-Margraten.
    
    Bij brief van 31 mei 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eijsden-Margraten het raadsvoorstel en -besluit van 24 mei 2011 en de brief van het college aan Omroep Eijsden-Margraten van 20 mei 2011 aan het Commissariaat doen toekomen. Uit de inhoud van laatstgenoemde brief volgt dat in het verleden meerdere pogingen zijn ondernomen om het samengaan van de instellingen te bevorderen en dat op basis van een overleg dat op 17 maart 2011 heeft plaatsgehad tussen RTV Maas en Mergelland, Omroep Eijsden-Margraten en de burgemeester van Eijsden-Margraten is besloten daartoe geen verdere actie te ondernemen. De gemeenteraad heeft vastgesteld dat zowel de samenstelling van het programmabeleidbepalende orgaan van RTV Maas en Mergelland als van Oproep Eijsden-Margraten representatief is in de zin van artikel 2.61, tweede lid, aanhef en onder c, van de Mediawet.
    
    6. Het Commissariaat heeft de aanvraag van Omroep Eijsden-Margraten om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling afgewezen en een dergelijke aanvraag van RTV Maas en Mergelland ingewilligd.
    
    Hierbij heeft het Commissariaat zich op het standpunt gesteld dat het de aanvraag van RTV Maas en Mergelland terecht in behandeling heeft genomen en met het doorzenden van de aanvraag van Omroep Eijsden-Margraten naar de gemeente Eijsden-Margraten mocht wachten totdat de aanvraag van RTV Maas en Mergelland was gecompleteerd. Het Commissariaat acht de door de gemeenteraad uitgesproken voorkeur voor RTV Maas en Mergelland als het meest lokale initiatief voorts voldoende gemotiveerd. De gemeenteraad heeft vastgesteld dat door het samengaan van de SOE en de SLOM in RTV Maas en Mergelland expertise wordt gebundeld ten aanzien van het maken van zowel radio- als televisieprogramma-aanbod voor de gemeente Eijsden-Margraten. Het door de SOE en de SLOM verzorgde programma-aanbod was volgens de gemeenteraad gevarieerd en kwalitatief en het werd gewaardeerd. De gemeenteraad heeft weliswaar vastgesteld dat dit ook geldt voor de SROE, maar dat deze instelling vooral op het gebied van de productie van radio-uitzendingen actief was en de SROE in 2010 de radio-uitzendingen heeft moeten beëindigen.
    
    Het Commissariaat heeft verder aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat het bestendig beleid voert dat het rekening houdt met en daarbij grote waarde hecht aan de continuïteit van de verzorging van de lokale publieke mediadiensten in het betrokken verzorgingsgebied. Uit de overgelegde stukken heeft het Commissariaat afgeleid dat RTV Maas en Mergelland de organisatie en financiën op orde heeft en de continuïteit van de lokale publieke mediadiensten met haar aanwijzing gewaarborgd zal zijn. Daarbij heeft het Commissariaat in aanmerking genomen dat de SOE en de SLOM al sinds 2005 onderscheidenlijk 1995 het media-aanbod verzorgen voor de voormalige gemeenten Eijsden en Margraten en al die jaren naar behoren hebben gefunctioneerd.
    
    Het Commissariaat heeft geen zwaarwichtige redenen gezien om van het advies van de gemeenteraad of het bestendige beleid af te wijken.
    
    7. Omroep Eijsden-Margraten betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het Commissariaat niet in redelijkheid de aanvraag van RTV Maas en Mergelland om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van de gemeente Eijsden-Margraten heeft kunnen toewijzen en haar aanvraag om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van die gemeente heeft kunnen afwijzen.
    
    Zij voert hiertoe allereerst aan dat het Commissariaat RTV Maas en Mergelland ten onrechte in de gelegenheid heeft gesteld haar aanvraag aan te vullen en in strijd met artikel 6 van de Mediaregeling heeft gewacht met het voorleggen van haar complete aanvraag voor advies aan de gemeenteraad tot de aanvraag van RTV Maas en Mergelland was gecompleteerd. De aanvraag voldeed niet aan de eisen van de Mediawet zoals bedoeld in artikel 2.61, tweede lid, en uit de overgelegde stukken bleek niet, althans onvoldoende, dat de aanvraag begin 2011 wel aan deze eisen zou voldoen. Oproep Eijsden-Margraten stelt dat de aanvraag van 30 november 2010 is ingediend door een op dat moment nog niet bestaande rechtspersoon en daarom buiten behandeling had moeten worden gelaten. Volgens haar waren de SOE en de SLOM bovendien al jaren van het voornemen van de fusie tussen de gemeenten Eijsden en Margraten op de hoogte en hadden zij hierop tijdig kunnen anticiperen. Het Commissariaat heeft de naderende fusie tussen de gemeenten Eijsden en Margraten ten onrechte als een bijzondere omstandigheid aangemerkt als bedoeld in artikel 8 van de Mediaregeling en heeft alles op alles gezet om beide aanvragen gelijktijdig door te zenden naar de gemeenteraad, zonder dat hier een gegronde reden voor bestond. Door deze handelwijze is volgens Omroep Eijsden-Margraten gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van vooringenomenheid. Ook uit uitlatingen van de burgemeester voorafgaand aan de besluitvorming leidt Omroep Eijsden-Margraten af dat sprake was van vooringenomenheid.
    
    Omroep Eijsden-Margraten voert verder aan dat onvoldoende inspanningen zijn verricht om het samengaan met RTV Maas en Mergelland te bevorderen. Het college heeft immers een poging tot bemiddeling achterwege gelaten, zodat van het verrichten van afdoende inspanningen geen sprake was.
    
    Voorts voert Omroep Eijsden-Margraten aan dat het Commissariaat aanleiding had moeten zien om van het advies van de gemeenteraad af te wijken. Het advies is volgens haar te summier gemotiveerd. Het Commissariaat had hier niet zonder meer op mogen afgaan. Zij acht het niet juist dat het goede functioneren van RTV Maas en Mergelland en haar rechtsvoorgangers doorslaggevend is geweest. Nieuwe initiatieven zoals die van haar krijgen zo geen kans. Volgens Omroep Eijsden-Margraten is de vraag of zij de continuïteit van de verzorging van publieke mediadiensten kan waarborgen ten onrechte niet bij de beoordeling betrokken.
    
    Tot slot bestrijdt Omroep Eijsden-Margraten dat RTV Maas en Mergelland goed functioneert. Zij voldoet evenmin als haar rechtsvoorgangers aan de norm van 50%, zoals neergelegd in artikel 2.70 van de Mediawet.
    
    7.1. Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat het Commissariaat op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de bevoegdheid heeft om een onvolledige aanvraag van RTV Maas en Mergelland buiten behandeling te laten, mits gelegenheid tot herstel van het verzuim is geboden. Bij de brief van 30 november 2010 van RTV Maas en Mergelland waren onder meer bijgesloten notarieel vastgestelde statuten en een bewijs van deponering van de kamer van koophandel. Daaruit blijkt dat de aanvraag bij de kamer van koophandel is gedeponeerd en is goed bevonden. Op 31 december 2010 is RTV Maas en Mergelland formeel opgericht en bij brieven van 17 januari 2011 en 24 januari 2011 zijn de juridische akten en een uittreksel van inschrijving bij de kamer van koophandel overgelegd. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het Commissariaat in overeenstemming met artikel 4:5 van de Awb RTV Maas en Mergelland de gelegenheid heeft geboden haar aanvraag aan te vullen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de bij brief van 30 november 2010 overgelegde stukken afdoende is gebleken dat de formele oprichting van de nieuwe stichting begin 2011 op handen was en de aanvraag daarmee alsnog aan de eisen als bedoeld in artikel 2.61, tweede lid, van de Mediawet zou voldoen. Dat de bij brief van 30 november 2010 ingediende aanvraag door een destijds nog niet bestaande rechtspersoon was gedaan en de te fuseren stichtingen de SOE en de SLOM al jaren van het voornemen van de fusie tussen de gemeenten Eijsden en Margraten op de hoogte waren, kan er niet toe leiden dat het Commissariaat de aanvraag zonder meer buiten behandeling had moeten laten. Daarbij overweegt de Afdeling dat uit de stukken volgt dat de SOE en de SLOM, naar onweersproken is gesteld, al meer dan een jaar bezig waren met de voorbereiding van de fusie.
    
    Voorts overweegt de Afdeling met de rechtbank dat artikel 6 van de Mediaregeling geen fatale termijnen bevat, maar termijnen van orde en dat artikel 8 van die regeling de mogelijkheid biedt om onder meer van de termijnen in artikel 6 van de Mediaregeling af te wijken. De Afdeling acht het evenmin als de rechtbank in strijd met de artikelen 6 en 8 van de Mediaregeling of enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat het Commissariaat beide aanvragen tegelijkertijd heeft doorgezonden naar de gemeenteraad. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen de naderende fusie van de gemeenten Eijsden en Margraten op 1 januari 2011 en de advisering door de gemeenteraad. Niet is aannemelijk gemaakt dat aldus is gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van vooringenomenheid. De rechtbank heeft evenzeer terecht in het in beroep ten aanzien van het verbod van vooringenomenheid aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat de besluitvorming onzorgvuldig is geweest. Dat de burgemeester in de media in een artikel in ‘Maas en Mergelland’ van maart 2011 RTV Maas en Mergelland reeds aanmerkte als de nieuwe lokale publieke media-instelling voor die gemeente, impliceert niet dat de gemeenteraad het Commissariaat niet zonder vooringenomenheid heeft geadviseerd. Zoals de rechtbank in dat verband terecht in aanmerking heeft genomen, heeft het Commissariaat naast het advies van de gemeenteraad, aan de besluitvorming ook het bestendige beleid ten grondslag gelegd om aan de continuïteit van de verzorging van publieke mediadiensten grote waarde te hechten.
    
    7.2. Voor het oordeel dat het college niet, overeenkomstig artikel 2.62, eerste lid, van de Mediawet, voldoende inspanningen heeft geleverd om het samengaan van Omroep Eijsden-Margraten en RTV Maas en Mergelland te bevorderen, ziet de Afdeling evenals de rechtbank geen grond. De Afdeling acht daartoe van belang dat het Commissariaat met juistheid heeft vastgesteld dat door de gemeente in het verleden daartoe intensieve pogingen zijn ondernomen. Voorts is tijdens het overleg op 17 maart 2011 komen vast te staan dat er geen basis was om alsnog tot enige vorm van samenwerking te komen tussen de instellingen.
    
    7.3. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het Commissariaat in beginsel op een door de gemeenteraad uitgebracht advies mag afgaan en, gelet op artikel 3:50 van de Awb, indien daarvoor goede redenen bestaan gemotiveerd van het advies mag afwijken. In het advies van de gemeenteraad is gemotiveerd dat de bundeling van expertise en het goede functioneren van RTV Maas en Mergelland en haar rechtsvoorgangers de SOE en de SLOM redenen vormen voor het positieve advies. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat deze motivering, hoewel summier, als toereikend kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat het Commissariaat, gelet op de door hem aangehaalde wetsgeschiedenis en de democratische legitimatie van de gemeenteraad, waardoor hem enige terughoudendheid past bij de beoordeling welke instelling de voorkeur dient te krijgen, geen aanleiding heeft hoeven te zien van het advies van de gemeenteraad af te wijken. Het advies van de gemeenteraad strookt bovendien met het door het Commissariaat gevoerde bestendige beleid om grote waarde te hechten aan de continuïteit van de publieke mediadiensten. Het Commissariaat heeft geen aanleiding hoeven zien om van dat beleid af te wijken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals het Commissariaat heeft gesteld, dit beleid ruimte laat voor de mogelijkheid dat nieuwkomers in aanmerking komen voor een aanwijzing als hier aan de orde. Gelet op de ervaring en expertise inzake de verzorging van tv- én radio-uitzendingen alsmede het goede functioneren in het verleden is de voorkeur gegeven aan RTV Maas en Mergelland. Weliswaar werken deze argumenten in dit geval ten gunste van RTV Maas en Mergelland, maar dat geldt niet in het algemeen. Indien dat niet het geval is, kan de voorkeur naar de nieuwkomer uitgaan. Niet is aannemelijk gemaakt dat het beleid in het geheel geen ruimte laat voor het aanwijzen van nieuwkomers. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan de vraag of en in hoeverre Omroep Eijsden-Margraten de continuïteit van de verzorging van de publieke mediadiensten kan waarborgen in dat geval niet meer wordt toegekomen.
    
    7.4. Voor zover Omroep Eijsden-Margraten heeft aangevoerd dat RTV Maas en Mergelland niet aan de norm van 50%, zoals neergelegd in artikel 2.70, aanhef en onder a, van de Mediawet, voldoet, heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat Omroep Eijsden-Margraten daarmee niet kan bereiken hetgeen zij beoogt, namelijk dat het Commissariaat, gelet op artikel 2.61 van de Mediawet, niet tot aanwijzing van RTV Maas en Mergelland als lokale publieke media-instelling voor de gemeente Eijsden-Margraten heeft mogen overgaan. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat een mogelijke schending van artikel 2.70, aanhef en onder a, van de Mediawet niet kan leiden tot afwijzing van de aanvraag tot aanwijzing als lokale publieke media-instelling.
    
    7.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het Commissariaat de aanvraag van RTV Maas en Mergelland om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van de gemeente Eijsden-Margraten heeft mogen toewijzen en de aanvraag van Omroep Eijsden-Margraten om te worden aangewezen als lokale publieke media-instelling van die gemeente heeft mogen afwijzen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Nell
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2014
    
    597.