ECLI:NL:RVS:2018:3791, Raad van State, 21-11-2018, 201800520/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2017 heeft het college aan De Goese Poort B.V. (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een perceel aan de Goese Poort (ongenummerd) in Goes (hierna: het perceel) voor horeca en verkeer.

201800520/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Goes,
    
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 november 2017 in zaak nr. 17/2138 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Goes.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2017 heeft het college aan De Goese Poort B.V. (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een perceel aan de Goese Poort (ongenummerd) in Goes (hierna: het perceel) voor horeca en verkeer.
    
    Bij mondelinge uitspraak van 24 november 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het
    proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en vergunninghouder hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. Daniëlse en M. Jonker, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Vergunninghouder wil op het perceel een Aziatisch restaurant bouwen en exploiteren. Het gebouw zal drie verdiepingen hebben en het bruto vloeroppervlak van het gebouw zal 5.787 m2 bedragen. Het gebouw wordt ongeveer 12 m hoog. Op de begane grond komen de entree en de parkeerplaatsen. Op de eerste verdieping komt het restaurant met 650 zitplaatsen en een terras met 300 zitplaatsen. Op de tweede verdieping komt een dakterras voor recepties. Het gebouw zal verder bestaan uit een verblijfsruimte voor 21 personeelsleden. Het restaurant zal vijf verschillende, Aziatische afdelingen krijgen, zowel à la carte als in buffetvorm, en de mogelijkheid om eten af te halen. Het restaurant zal zowel open zijn voor het diner als voor de lunch. Om het restaurant te kunnen bereiken zal een nieuwe, vijfde, aftakking aan de nabijgelegen rotonde worden gemaakt. Het restaurant en de aftakking van de rotonde zijn in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Goese Polder", omdat het perceel de bestemming "Bedrijf" heeft. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning eerste fase verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder ˚3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
        [appellant] woont in de omgeving van het restaurant, aan de andere kant van de rotonde. Hij is tegen de verleende omgevingsvergunning opgekomen omdat hij vreest voor overlast.
    
    Rechtbankuitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij van oordeel is dat [appellant] geen belanghebbende is bij het besluit van 16 februari 2017. De rechtbank heeft overwogen dat het zicht dat [appellant] vanuit zijn woning op het restaurant zal hebben, niet dusdanig is dat hij zich in zijn belang onderscheidt van anderen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] van de ruimtelijke effecten van het restaurant geen gevolgen van enige betekenis zal ondervinden. Gelet op de afstand tussen zijn woning en het perceel zal zijn privacy niet worden aangetast. Verder is volgens de rechtbank niet aannemelijk dat het restaurant een dusdanige verkeersaantrekkende werking zal hebben, dat [appellant] daardoor gevolgen van enige betekenis zal ondervinden.
    
    Hoger beroep
    
    Procesbelang
    
    3.    Over het standpunt van het college dat [appellant] geen belang heeft bij een beoordeling van zijn hoger beroep, omdat inmiddels de omgevingsvergunning tweede fase in rechte onaantastbaar is geworden, overweegt de Afdeling dat op grond van artikel 2.5, achtste lid, van de Wabo de beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase, als deze in werking zijn getreden, tezamen worden aangemerkt als één omgevingsvergunning. De omstandigheid dat de omgevingsvergunning tweede fase inmiddels in rechte onaantastbaar is, betekent daarom niet dat [appellant] geen belang meer heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit dat ziet op de omgevingsvergunning eerste fase. Indien dit besluit onrechtmatig is, kan vergunninghouder ook geen gebruik maken van de omgevingsvergunning tweede fase.
    
    Belanghebbendheid
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank hem ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Hij voert aan dat hij gevolgen van enige betekenis zal ondervinden vanwege zicht op het gebouw, de verkeersaantrekkende werking van het restaurant en het stemgeluid van de gasten die plaatsnemen op het dakterras.
    
    4.1.    De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het belang van [appellant] zich niet voldoende onderscheidt van anderen en dat hij geen gevolgen van enige betekenis zal ondervinden. [appellant] woont in de nabije omgeving van het perceel. Hij onderscheidt zich daarmee in voldoende mate van anderen en heeft daarom een persoonlijk belang bij het besluit. De gevolgen die [appellant] van het besluit zal ondervinden, zijn naar het oordeel van de Afdeling van enige betekenis. Het gebouw zal drie verdiepingen hebben en het bruto vloeroppervlak van het gebouw zal 5.787 m2 bedragen. Het gebouw wordt ongeveer 12 m hoog. Hoewel er tussen het gebouw en de woning van [appellant] een talud met daarop een rotonde ligt waardoor niet het gehele gebouw zichtbaar zal zijn vanuit zijn woning, is niet in geschil dat [appellant] vanuit zijn woning in ieder geval de bovenste meters van het gebouw zal kunnen zien. Het restaurant zal bovendien een verkeersaantrekkende werking hebben. Het restaurant kan 1425 bezoekers per avond krijgen. Het college stelt zich op het standpunt dat dit betekent dat er ’s avonds ongeveer 570 auto’s naar het restaurant zullen rijden. Dat leidt ertoe dat het restaurant elke avond ongeveer 1140 extra verkeersbewegingen teweeg kan brengen. Daar komen verder nog verkeersbewegingen bij die voortkomen uit de lunch- en afhaalfunctie van het restaurant. Hoewel deze auto’s niet allemaal door de straat van [appellant] zullen rijden, zullen zij wel over de rotonde rijden die vlakbij de woning van [appellant] ligt. Ten slotte acht de Afdeling ook niet onaannemelijk dat [appellant] gevolgen van enige betekenis kan ondervinden van het stemgeluid van de 300 gasten die kunnen plaatsnemen op het terras op de eerste verdieping van het restaurant. De Afdeling overweegt dat voorgaande gevolgen zowel optreden als [appellant] op 100 m afstand van het restaurant woont, zoals hij zelf stelt, als op 175 m afstand, zoals het college stelt.
    
        Gelet op het voorgaande is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat [appellant] belanghebbende is bij het besluit van 16 februari 2017.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Beroepsgronden
    
    5.    Omdat [appellant] belanghebbende is bij het besluit van 16 februari 2017, heeft de rechtbank ten onrechte de beroepsgronden van [appellant] niet behandeld. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling deze gronden behandelen.
    
    Verklaring van geen bedenkingen
    
    6.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte de gemeenteraad niet heeft verzocht om een verklaring van geen bedenkingen te geven. Dat de raad categorieën van gevallen heeft aangewezen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen hoeft te worden gegeven, leidt er volgens hem niet toe dat er voor de aangevraagde activiteit vergunning mocht worden verleend zonder een verklaring van geen bedenkingen van de raad. [appellant] voert aan dat voor dusdanig grote ontwikkelingen die in strijd zijn met het bestemmingsplan, altijd een verklaring van geen bedenkingen moet worden gevraagd, omdat anders de bevoegdheid van de raad zou worden ondermijnd. Bovendien valt volgens [appellant] het project niet onder de door de raad aangewezen categorieën van gevallen, omdat er geen stedenbouwkundig plan is opgesteld dat ziet op de ontwikkeling van de Goese Poort. Het plan Structuurvisie Goes 2040 is volgens [appellant] namelijk dusdanig algemeen dat het op de hele gemeente Goes van toepassing is en niet specifiek ziet op horeca-activiteiten op het perceel.
    
    6.1.    Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo luidt:
    
    "In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."
    
        
    
        Artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
    
    "Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is."
    
        Het derde lid luidt:
    
    "De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist."
    
    6.2.    Op grond van artikel 2.27 van de Wabo in samenhang met artikel 6.5 van het Bor kan een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder ˚3, van de Wabo alleen worden verleend indien de raad een verklaring van geen bedenkingen heeft gegeven, tenzij de aangevraagde activiteiten vallen onder door de raad aangewezen categorieën gevallen waarvoor geen verklaring is vereist. In het raadsbesluit van 15 december 2011 staat dat een verklaring van geen bedenkingen geen vereiste is voor omgevingsvergunningen die zien op ruimtelijke ontwikkelingen, ongeacht de omvang daarvan, binnen de bebouwde kom van de gemeente Goes, waarbij vooraf een stedenbouwkundig-ruimtelijk plan door de raad is vastgesteld, waarbinnen die ontwikkelingen passen. De raad heeft daarmee uitdrukkelijk beoogd om grote ontwikkelingen onder deze uitzondering te laten vallen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dat niet zou zijn toegestaan. In het raadsbesluit staat dat onder een stedenbouwkundig-ruimtelijk plan onder meer een structuurvisie wordt verstaan. De Structuurvisie Goes 2040 moet dus worden aangemerkt als een stedenbouwkundig-ruimtelijk plan. Anders dan [appellant] aanvoert, ziet dit plan niet op alle mogelijke ontwikkelingen in Goes, maar op een aantal specifieke ontwikkelingen, waaronder ontwikkelingen op het perceel. In dit plan staat dat de locatie Goese Poort geschikt is voor diverse functies, waaronder een hotel/restaurantcomplex. Gelet hierop valt de aangevraagde activiteit onder de door de raad aangewezen categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen hoeft te worden gevraagd.
    
        Gelet op het voorgaande was een verklaring van geen bedenkingen niet nodig om de gevraagde omgevingsvergunning eerste fase te mogen verlenen.
    
        Het betoog faalt.
    
    Grondslag van de aanvraag
    
    7.    [appellant] betoogt dat het college de grondslag van de aanvraag heeft verlaten door niet alleen een restaurant te vergunnen maar ook een verblijf voor tijdelijke werknemers. Op het aanvraagformulier staat namelijk niet dat vergunning wordt gevraagd voor een woonverblijf.
    
    7.1.    Hoewel op het aanvraagformulier niet staat dat vergunning wordt gevraagd voor een verblijfsruimte voor 21 tijdelijke werknemers, staat dit wel in de ruimtelijke onderbouwing. De ruimtelijke onderbouwing maakt deel uit van de aanvraag. De Afdeling is daarom van oordeel dat vergunninghouder niet alleen het restaurant maar ook de verblijfsruimte heeft aangevraagd. Om die reden heeft het college met het vergunnen van de verblijfsruimte niet de grondslag van de aanvraag verlaten.
    
        Het betoog faalt.
    
    Vormvrije m.e.r.-beoordeling
    
    8.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte de gevraagde omgevingsvergunning eerste fase heeft verleend zonder een vormvrije
    
    m.e.r.-beoordeling te hebben uitgevoerd. [appellant] voert aan dat de in categorie D11.2 van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) neergelegde drempelwaarden slechts indicatief zijn. De omstandigheid dat de activiteiten onder deze drempelwaarden blijven, leidt er daarom niet toe dat er geen vormvrije m.e.r.-beoordeling hoeft te worden uitgevoerd, aldus [appellant].
    
    8.1.    Artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer luidt:
    
    "Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben."
    
        Het vierde lid luidt:
    
    "Ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt."
    
        Artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. luidt:
    
    "Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven (…)."
    
        Het vierde lid luidt:
    
    "Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, (…) vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van (…) onderdeel D van de bijlage zijn omschreven."
    
        Het vijfde lid luidt:
    
    "(…) Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de wet:
    
    a. in zodanige gevallen en
    
    b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Hiervan zijn uitgezonderd de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit."
    
        Categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. ziet op de volgende activiteit:
    
    "De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen. In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op:
    
    1°. een oppervlakte van 100 hectare of meer,
    
    2°. een aaneengesloten gebied en 2000 of meer woningen omvat, of
    
    3°. een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m2 of meer."
    
    8.2.    Vast staat dat de activiteiten onder de drempelwaarden van categorie D11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. blijven. Uit artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Besluit m.e.r., volgt dat het bevoegd gezag een vormvrije m.e.r.-beoordeling dient uit te voeren in gevallen waarin een activiteit genoemd wordt in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r., maar de omvang van deze activiteit onder de in kolom 2 vastgelegde drempelwaarden blijft. Bezien dient te worden of die activiteit, ondanks dat de drempelwaarden niet worden overschreden, belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Indien de te verrichten beoordeling leidt tot de conclusie dat niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, dient een m.e.r.-beoordeling te worden verricht, volgens de procedure van paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer.
    
    8.3.    Het college heeft onderzoek gedaan naar de mogelijke milieugevolgen, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid, verkeer, luchtkwaliteit, ecologie, bodem en water. Gelet op de resultaten hiervan en de omstandigheid dat ver onder de drempelwaarden van categorie D11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. wordt gebleven, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn uitgesloten. Een uitgebreidere beoordeling, zoals [appellant] wenst, was daarvoor niet nodig.
    
        Het betoog faalt.
    
    Horeca-activiteiten
    
    9.    [appellant] betoogt dat niet duidelijk is welke horeca-activiteiten zijn vergund. Hij wijst erop dat in de Staat van Horeca-activiteiten onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende horeca-activiteiten en dat het college ten onrechte in de vergunning geen verwijzing naar deze lijst heeft opgenomen. Dit heeft tot gevolg dat een grote verscheidenheid aan horeca-activiteiten is vergund, aldus [appellant]. Het begrip ‘restaurant’ is volgens [appellant] onvoldoende beperkend.
    
    9.1.    In de ruimtelijke onderbouwing staat beschreven welke
    
    horeca-activiteiten worden aangevraagd. Het gaat om een restaurant met 950 zitplaatsen, waarvan 650 binnen en 300 buiten, die worden verdeeld over vijf afdelingen. Sommige afdelingen krijgen een buffet en andere afdelingen zullen à la carte werken. Daarnaast kan er eten worden afgehaald. De ruimtelijke onderbouwing maakt deel uit van de verleende omgevingsvergunning eerste fase. De Afdeling is daarom van oordeel dat duidelijk is welke horeca-activiteiten zijn vergund. De Staat van Horeca-activiteiten wordt gebruikt bij het opstellen van bestemmingsplannen en is geen leidraad bij het verlenen van een omgevingsvergunning.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verordening Ruimte
    
    10.    Voor zover [appellant] betoogt dat het college de omgevingsvergunning in strijd met de Verordening Ruimte van de provincie Zeeland heeft verleend, overweegt de Afdeling dat [appellant] dit betoog niet heeft onderbouwd. Het faalt reeds daarom.
    
    Stedenbouwkundig plan
    
    11.    Over het betoog van [appellant] dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning eerste fase heeft verleend zonder een stedenbouwkundig plan op te laten stellen, overweegt de Afdeling dat het college de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het restaurant bij zijn afweging heeft betrokken en dat het opstellen van een stedenbouwkundig plan niet noodzakelijk is om dat te kunnen beoordelen, nog daargelaten dat de Structuurvisie Goes 2040 een stedenbouwkundig plan is dat onder andere ziet op de Goese Poort.
    
        Het betoog faalt.
    
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    
    12.    [appellant] betoogt dat het college de omgevingsvergunning eerste fase verleend heeft terwijl niet wordt voldaan aan de ladder voor duurzame verstedelijking, zoals neergelegd in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Volgens hem heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het restaurant voorziet in een regionale behoefte. [appellant] voert aan dat in het rapport "Distributieplanologische onderbouwing Goese Poort, verplaatsing Gamma en restaurant Nian Hao" van Ecorys van 31 maart 2016 (hierna: het DPO), wordt uitgegaan van een te lage vloerproductiviteit per m2. Hij wijst erop dat in een rapport dat is opgesteld ten behoeve van een restaurant in Gorinchem-Oost wordt uitgegaan van een vloerproductiviteit van € 3.560 m2. [appellant] voert verder aan dat de berekeningen ten aanzien van de restaurants met een hogere vloerproductiviteit per m2 feitelijk niet kloppen. Ten slotte voert [appellant] aan dat er ten onrechte gerekend is met een vloeroppervlakte van 1.514 vvo. Dit moet volgens [appellant] meer zijn, omdat ook het dakterras moet worden meegerekend.
    
    12.1.    Artikel 5.20 van het Bor luidt:
    
    "Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing."
    
        Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt, ten tijde van belang:
    
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
    
    12.2.    Om te kunnen beoordelen of de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele, regionale behoefte, heeft het college onder andere van belang geacht wat het verhuurbaar vloeroppervlak (hierna: het vvo) is en wat de te verwachten gemiddelde omzet is per m2 (hierna: de normatieve vloerproductiviteit). In het DPO staat dat onderscheid gemaakt moet worden tussen restaurants met een reguliere omzet en restaurants met een hoge omzet. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het restaurant Nian Hao een restaurant is met een reguliere omzet. Reeds daarom is niet relevant of de berekeningen die zijn gemaakt over restaurants met een hoge omzet, juist zijn. In het DPO staat dat de normatieve vloerproductiviteit voor een restaurant met een reguliere omzet € 2.347,00 is. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze vloerproductiviteit te laag is ingeschat. In Gorinchem-Oost is gerekend met een vloerproductiviteit van € 3.560,00 omdat het daar ging om een restaurant met conferentiezalen, een casino en een multiplex bioscoop, waardoor een veel hogere omzet per m2 vvo werd verwacht. Aangezien restaurant Nian Hao niet dergelijke functies met elkaar combineert, bestaat geen aanleiding om van een hogere vloerproductiviteit uit te gaan. De Afdeling is voorts van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat in het DPO niet van het juiste vvo is uitgegaan. De aanwezigheid van het dakterras is in het DPO onderkend. Het college stelt zich op het standpunt dat het dakterras niet is meegerekend bij het vvo, omdat de gebruikstijden van dit onoverdekte terras, dat vooral voor recepties gebruikt zal worden, in het niet vallen bij de gebruikstijden van het restaurant zelf. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van dat standpunt te twijfelen.
    
        Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat in het DPO niet is uitgegaan van de juiste normatieve vloerproductiviteit en het vvo. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet op grond van het DPO tot de conclusie heeft mogen komen dat de aangevraagde activiteit voorziet in een actuele, regionale behoefte.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verkeer
    
    13.    [appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning eerste fase heeft kunnen verlenen, omdat realisering van het project zal leiden tot teveel geluidhinder door het extra verkeer. [appellant] voert daartoe aan dat in het akoestisch onderzoek, zoals neergelegd in het akoestisch rapport "Wegverkeerslawaai Goese Poort" van 22 september 2016 (hierna: het akoestisch rapport Wegverkeerslawaai), ten onrechte wordt gerekend met een etmaalintensiteit van 3.000 voertuigen in 2030 op de vijfde aftakking van de rotonde. Volgens hem is daarbij ten onrechte geen rekening gehouden met de afhaalfunctie van het restaurant en de tevens op het perceel te realiseren bouwmarkt. [appellant] voert verder aan dat ten onrechte niet berekend is wat de gecumuleerde geluidbelasting op zijn woning zal zijn.
    
    13.1.    Het akoestisch rapport Wegverkeerslawaai geeft inzicht in het te verwachten geluid dat wordt veroorzaakt door het verkeer dat over de verschillende wegen rondom de rotonde, inclusief de vijfde aftakking, zal rijden. Daarbij is de volledige invulling van de Goese Poort, dus inclusief de verschillende functies van het restaurant en de bouwmarkt, betrokken. De Afdeling begrijpt het standpunt van het college aldus, dat het college als uitgangspunt hanteert dat het verkeer in ieder geval geen onaanvaardbare inbreuk maakt op het woon- en leefklimaat, indien het verkeerslawaai onder de 53 dB(A) Lden blijft. De redelijkheid van dit uitgangspunt is door [appellant] niet betwist.
    
        In het akoestisch rapport staat per weg berekend wat de te verwachten geluidbelasting in 2030 op de nabij gelegen woningen zal zijn. Op de woning van [appellant] is deze geluidbelasting tussen de 32 dB(A) en 46 dB(A) per weg. Voorts is berekend wat de te verwachten gecumuleerde geluidbelasting zal zijn. In het akoestisch rapport staat dat in het rapport alleen de woningen zijn opgenomen waar de gecumuleerde geluidbelasting ten minste 53 dB(A) bedraagt. De woning van [appellant] staat daar niet bij. Uit het akoestisch rapport kan dan ook worden opgemaakt dat de gecumuleerde geluidbelasting op de woning van [appellant] minder zal zijn dan 53 dB(A) Lden. Gelet op de geluidbelasting per weg, acht de Afdeling dat aannemelijk.
    
        Gelet op het voorgaande heeft het college op grond van het akoestisch rapport in redelijkheid kunnen concluderen dat de verkeersaantrekkende werking van de Goese Poort, waaronder het restaurant, niet tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat voor [appellant] zal leiden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Stem- en muziekgeluid
    
    14.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte bij zijn beoordeling geen rekening heeft gehouden met stem- en muzieklawaai. [appellant] wijst erop dat op het terras op de 1e verdieping 300 zitplaatsen komen en dat daarnaast nog een dakterras zal worden gerealiseerd waar recepties kunnen worden gehouden. Volgens hem is het niet onaannemelijk dat bij recepties ook muziek wordt gedraaid.
    
    14.1.    Het Activiteitenbesluit milieubeheer stelt geen geluidnormen voor stemgeluid op een onverwarmd en onoverdekt terrein. Dit volgt uit artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. Het college heeft het stemgeluid beoordeeld aan de hand van de VNG brochure "Bedrijven en milieuzonering". In deze brochure wordt uitgegaan van richtafstanden. De richtafstand voor een restaurant in een rustige woonwijk is 10 m. De woning van [appellant] ligt op 100 à 175 m afstand van het restaurant. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat geen onaanvaardbare geluidoverlast vanwege stemgeluid valt te verwachten. Gelet op de grote afstand tussen het restaurant en de woning van [appellant], ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot deze conclusie heeft kunnen komen.
    
        Over het gestelde muzieklawaai overweegt de Afdeling dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om dit te laten onderzoeken, nu de aard van de gevraagde activiteit, een restaurant, en de afstand tot de woning van [appellant], ongeacht of moet worden uitgegaan van 100 m of 175 m, er niet toe leiden dat redelijkerwijs valt te verwachten dat onaanvaardbare muzieklawaai zal optreden. Dat in de ruimtelijke onderbouwing staat dat het dakterras gebruikt kan worden voor recepties, betekent niet dat daarom aannemelijk is dat er dergelijke overlast zal ontstaan. Mocht er toch geluidoverlast ontstaan vanwege muziek, dan kan het college daar op grond van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit handhavend tegen optreden, indien de in dat artikel genoemde geluidgrenswaarden worden overschreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    Verblijfsruimte
    
    15.    [appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid vergunning heeft kunnen verlenen voor een verblijfsruimte voor 21 personen. Hij stelt dat dit erop neer komt dat er 21 mensen boven het bedrijf gaan wonen, hetgeen niet noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering. Het vergunnen van de verblijfsruimte is bovendien in strijd met beleid van het college om alleen bij hoge uitzondering nieuwe bedrijfswoningen toe te staan, aldus [appellant]. [appellant] voert verder aan dat het moeilijk zal worden om tewerkstellingsvergunningen te krijgen voor werknemers uit Azië, omdat er voldoende mensen in Europa zijn met dezelfde vaardigheden. Het is daarom niet nodig om een verblijfsruimte voor 21 personen te vergunnen.
    
    15.1.    Het college heeft vergunning verleend voor een verblijfsruimte voor 21 personen. Het gaat daarbij om Aziatische werknemers die tijdelijk bij het restaurant zullen komen te werken. Op dit moment heeft het restaurant reeds een kleine vestiging in Goes. Bij deze vestiging is een verblijfsruimte voor 7 tijdelijke, Aziatische werknemers ingericht. Het college stelt zich op het standpunt dat nu het beoogde restaurant drie keer zo groot gaat worden, het redelijk is om ook voor drie keer zoveel werknemers verblijfsruimte te vergunnen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft mogen stellen. Er staat niet vast dat het restaurant onder geen enkel beding tijdelijke werknemers uit Azië tewerk zal mogen stellen. Verder doet niet ter zake of de verblijfsruimte noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering, nu de vergunning niet ziet op een bedrijfswoning. Het gemeentelijk beleid over bedrijfswoningen is daarom evenmin van belang.
    
        Het betoog faalt.
    
    Alternatieve locatie
    
    16.    Over het betoog van [appellant] dat het college niet heeft onderzocht of het restaurant beter op een alternatieve locatie gerealiseerd kan worden, overweegt de Afdeling dat [appellant] dit betoog pas ter zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht. Dit is in strijd met de goede procesorde en het betoog over alternatieve locaties moet daarom buiten beschouwing blijven.
    
    Ecologie
    
    17.    [appellant] heeft ter zitting zijn betoog over het effect van de vergunningverlening op de ecologie, in het bijzonder de vleermuispopulatie, ingetrokken.
    
    Conclusie en proceskostenvergoeding
    
    18.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat de gronden die [appellant] bij de rechtbank heeft aangevoerd, falen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dan ook het beroep tegen het besluit van 16 februari 2017 van het college alsnog ongegrond verklaren.
    
    19.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De kosten voor het laten opstellen van het rapport "Geluidszone vijfde aansluiting Tiendenplein - Goes" van dBvision van 20 september 2018, komen niet voor vergoeding in aanmerking vanwege het juridische karakter van dit rapport. Kosten die in dat kader zijn gemaakt, zijn kosten die moeten worden geacht te zijn begrepen in de kosten voor het door een derde verlenen van beroepsmatige rechtsbijstand. Deze komen derhalve niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de mondelinge uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 november 2017 in zaak nr. 17/2138;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Goes tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.048,17 (zegge: duizendachtenveertig euro en zeventien cent), waarvan een bedrag van € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Goes aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    
    w.g. Steendijk    w.g. Van Roessel
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
    
    457-811.