ECLI:NL:RVS:2018:4269, Raad van State, 27-12-2018, 201800301/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het verzoek van Berend Botje om handhavend op te treden tegen overtreding van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) afgewezen.

201800301/1/A3.
    Datum uitspraak: 27 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Stichting Platform Berend Botje, gevestigd te Kiel-Windeweer, gemeente Hoogezand-Sappemeer,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: het college van gedeputeerde staten van Groningen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het verzoek van Berend Botje om handhavend op te treden tegen overtreding van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 december 2017 heeft het college het door Berend Botje hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Berend Botje beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Berend Botje heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2018, waar Berend Botje, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.T. Hoen, advocaat te Wijnjewoude, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door ing. O.P.B.C. Slakhorst en mr. P. van der Burgh, bijgestaan door drs. R. Pot, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De provincie Groningen heeft gevraagd om ontheffing van hetgeen is bepaald in de Ffw. Deze aanvraag is gedaan in verband met de uitvoering van het deelproject "Aanleg Westerdiepsterdallenkanaal" in de gemeente Hoogezand Sappemeer. Dit deelproject is onderdeel van het project "Van Turfvaart naar Toervaart" dat ziet op het realiseren van een vaarverbinding van het Zuidlaardermeer met Oost-Groningen voor de pleziervaart. De werkzaamheden die het deelproject meebrengt en de scheepvaart die nadien zal plaatsvinden, hebben tot gevolg dat het leefgebied van de libellensoort groene glazenmaker (Aeshna viridis), te weten krabbenscheer, ter plaatse verdwijnt. De provincie heeft in haar aanvraag voorgesteld de aanwezige vegetatie krabbenscheer in het gebied met eventuele eieren of larven van de groene glazenmaker uit het gebied te verplaatsen naar een nieuw in te richten compensatiegebied. De minister heeft de gevraagde ontheffing verleend.
    
        Berend Botje heeft de minister verzocht de verleende ontheffing in te trekken en handhavend op te treden. De minister heeft deze verzoeken bij besluit van 4 juli 2008 afgewezen.
    
    2.    Bij uitspraak van 18 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:425) heeft de Afdeling geoordeeld dat de ontheffing ten onrechte is verleend, die ontheffing herroepen en zelf voorziend de ontheffingsaanvraag van de provincie Groningen afgewezen. De werkzaamheden zijn evenwel reeds uitgevoerd en niet in geschil is dat de provincie Groningen ten aanzien van de groene glazenmaker de artikelen 9, 11 en 13, eerste lid, van de Ffw heeft overtreden. Voor die overtredingen heeft zij echter geen ontheffing meer. De Afdeling heeft daarom de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van Berend Botje tegen het besluit van 4 juli 2008 te nemen, voor zover dat ziet op de afwijzing van het handhavingsverzoek.
    
        Bij het besluit van 22 mei 2015 heeft de staatssecretaris het door Berend Botje tegen het besluit van 4 juli 2008 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en te kennen gegeven af te zien van handhaving ten aanzien van de verrichte werkzaamheden aan het Westerdiepsterdallenkanaal waarbij krabbenscheer is verplaatst naar een compensatiesloot. De staatssecretaris heeft daaraan ten grondslag gelegd dat, hoewel de compensatiesloot tot op heden niet geschikt is gebleken voor de verplaatste krabbenscheer, handhavend optreden in dit specifieke geval dermate onevenredig is dat daarvan moet worden afgezien. De staatssecretaris voert daartoe aan dat is gebleken dat het voortbestaan van de groene glazenmaker in de omgeving en daarmee de gunstige staat van instandhouding van de soort niet in geding is. De krabbenscheer is recent verschenen in het plangebied en de groene glazenmaker is ten tijde van de ontheffing maar weinig waargenomen. Volgens de staatssecretaris is het zeer aannemelijk dat de populatie groene glazenmaker in het plangebied een (zeer) kleine en beginnende (deel)populatie betrof. Het verplaatsen van de krabbenscheer naar de compensatiesloot heeft dan ook geen wezenlijke invloed op de soort in de regio gehad. Handhavend optreden, dan wel het terugbrengen van het plangebied in de oorspronkelijke staat, is dan ook niet nodig en, gelet op het voorgaande en het grote belang van de werkgelegenheid in de betreffende regio, dermate onevenredig zwaar dat van handhaving dient te worden afgezien, aldus de staatssecretaris.
    
    3.    Bij uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2237) heeft de Afdeling het besluit van 22 mei 2015 vernietigd, omdat de staatssecretaris niet van handhaving heeft kunnen afzien wegens onevenredigheid. De staatssecretaris zal derhalve opnieuw op het bezwaar van Berend Botje moeten beslissen. Gelet op de hoge kosten die zijn verbonden aan het geschikt maken van de locatie ‘Voorbij de bocht’ voor krabbenscheer als broedgebied van de groene glazenmaker zal alsnog gezocht moeten worden naar een andere compensatielocatie.
    
        De vraag die in de onderhavige zaak dient te worden beantwoord is of het door het college aangewezen gebied aan de Kooiweg te Froombosch (gemeente Slochteren) een geschikt compensatiegebied is zodat de inrichting daarvan voldoende voorziet in de compensatie voor de afbreuk die eerder is toegebracht aan de gunstige staat van instandhouding van de groene glazenmaker.
    
    Besluitvorming
    
    4.    In het besluit van 5 december 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat dit gebied een geschikte compensatielocatie is. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat Staatsbosbeheer (hierna: Sbb) de locatie ter beschikking heeft gesteld en dat de door het college aangestelde deskundige, R. Pot, de locatie heeft onderzocht en geschikt bevonden voor compensatie. Hij heeft zijn bevindingen in een rapport neergelegd. Het college heeft in het besluit opgemerkt dat in de naastliggende "Slochter Ae" vroeger in ruime mate krabbenscheer voorkwam, waaruit blijkt dat aansluitende sloten, op de vereiste diepte gebracht en na het aanbrengen van een slibbodem, een goede kans bieden op de ontwikkeling van een nieuwe locatie. Op en in de nabijheid van deze locatie kwamen krabbenscheer en de groene glazenmaker bovendien eerder voor. Het college heeft vastgesteld dat de inrichting van het door Sbb ter beschikking gestelde terrein voor de ontwikkeling van krabbenscheer voldoende voorziet in de compensatie van de schade die eerder aan de gunstige staat van instandhouding van de groene glazenmaker is toegebracht. Gelet hierop heeft het college de weigering van het toepassen van handhavingsmaatregelen gehandhaafd. Het college heeft daaraan de voorwaarde verbonden dat de provincie vóór 1 februari 2018 een kaart dient te produceren waarop de voor de krabbenscheer in te richten locatie is verbeeld, dat een afschrift van deze kaart aan de stichting moet worden toegezonden en dat de inrichting van de locatie binnen drie maanden nadat dit besluit onherroepelijk is geworden, dient te zijn voltooid.
    
    Beroep
    
    Compensatielocatie
    
    5.    De stichting betoogt dat uit het besluit van 5 december 2017 onvoldoende volgt dat een geschikte compensatielocatie is gevonden. Hiertoe wordt overwogen dat de haalbaarheid van de nieuwe locatie als compensatielocatie vaag en onzeker is. Hierbij is van belang dat de locatie in eigendom is bij Sbb en haar medewerking aan het realiseren van de compensatieplaats dus nodig is. Dat die medewerking daadwerkelijk zal worden verleend is op geen enkele wijze gewaarborgd. Voorts is van belang dat de verplichting tot aanleg en instandhouding van de compensatielocatie niet afdwingbaar is en niet doorwerkt naar rechtsopvolgers. Hiertoe wordt verder overwogen dat onzeker is of die locatie wel geschikt is als compensatielocatie. Hoewel het college hierover een door R. Pot opgesteld onderzoeksrapport heeft overgelegd, blijkt nergens uit dat de opsteller deskundig is op het gebied van de groene glazenmaker of krabbenscheer. Ook ontbreken in het rapport criteria waaraan een compensatielocatie minimaal zou moeten voldoen. In dit kader heeft de stichting een deskundigenrapport laten opstellen door S.G. Dutmer die daar uitgebreider op ingaat. Bovendien heeft het college niet gezorgd voor een alternatief in het geval dat deze locatie ongeschikt blijkt als compensatielocatie. Dat in de nabijheid ook krabbenscheer voorkwam, zegt voorts niets over de huidige geschiktheid van deze specifieke locatie. Al zou krabbenscheer daar kunnen groeien, dan nog biedt dit geen garantie voor de aanwezigheid van de groene glazenmaker. Daarvoor zijn andere omstandigheden ook van belang, zoals Dutmer in zijn rapport stelt. Dutmer concludeert dat er te weinig informatie bestaat over de locatie om deze aan te kunnen merken als compensatielocatie. Op basis van de wel bekende gegevens is de locatie vooralsnog niet geschikt te maken zonder nader onderzoek. Hij stelt daarom voor om een tijdpad en plan van aanpak op te stellen voor een goed functionerend compensatiegebied voor groene glazenmakers. Dat het college de schade aan de gunstige staat van instandhouding van de groene glazenmaker compenseert door de inrichting van een locatie voor de groei van krabbenscheer aan de Kooiweg te Froombosch is derhalve onvoldoende gemotiveerd. Het feit dat voor 1 februari 2018 een kaart moet worden geproduceerd voor de locatie en de locatie binnen drie maanden na het onherroepelijk worden van het besluit dient te zijn gerealiseerd, biedt onvoldoende waarborgen. Daarbij komt dat die termijnen buiten de beroepstermijn liggen en de stichting mede om deze reden beroep heeft ingesteld, aldus de stichting.
    
        Toetsingskader
    
    5.1.    Het standpunt van het college dat een geschikte compensatielocatie is gevonden, is met name gebaseerd op het door Pot opgestelde rapport. Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) mag een bestuursorgaan uitgaan van het advies van een door dat bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige, als in het advies op objectieve wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is vermeld welke feiten en omstandigheden aan de conclusies van het advies ten grondslag zijn gelegd, en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering wanneer concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht.
    
        Deskundigheid Pot
    
    5.2.    Gelet op hetgeen de stichting heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat Pot ter zake niet deskundig is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:425 waaruit volgt dat Pot een opleiding in de biologie heeft genoten, waterplantdeskundige is en onder meer onderzoek heeft gedaan naar krabbenscheer in de polder Kamerik Mijzijde.
    
        Juistheid en volledigheid rapport Pot
    
    5.3.    Hetgeen de stichting heeft aangevoerd bevat geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat twijfel bestaat aan de juistheid of volledigheid van het door Pot opgestelde rapport.
    
        De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat de compensatielocatie te ver is verwijderd van de oude locatie. Pot heeft in dit kader ter zitting toegelicht dat de groene glazenmaker in staat is afstanden af te leggen. Hieruit volgt ook dat de aanwezigheid van geschikte oevers op de compensatielocatie, hetgeen de stichting betwist, voor de groene glazenmaker minder relevant is. Zoals Pot heeft toegelicht zijn in de omgeving voldoende geschikte oevers te vinden bijvoorbeeld in het naastgelegen Slochter Ae. Daarbij komt dat uit het door Pot opgestelde rapport volgt dat een aantal oevers op de compensatielocatie of in de nabijheid daarvan flauw zijn of worden gemaakt waardoor die wat betreft begroeiing op korte termijn ook geschikt zullen zijn voor de groene glazenmaker. De stichting heeft dit niet bestreden.
    
        Voorts heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt dat de waterkwaliteit, met name de aanwezigheid van kwel, onvoldoende is onderzocht. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat zowel Dutmer als Pot de aanwezigheid van kwel op de compensatielocatie betwijfelen, maar Pot heeft toegelicht dat kwelwater niet noodzakelijk is voor het leefgebied van krabbenscheer. Het belangrijkste voor krabbenscheer is de kwaliteit van het water, die de laatste jaren overal is verbeterd. De stichting heeft dat niet ontkend. Dutmer heeft ter zitting toegelicht dat kwel of stroming gewenst is voor de goede ontwikkeling van krabbenscheer, maar dat de aanwezigheid van kwel vooral belangrijk is voor de larven van de groene glazenmaker, omdat kwel ijzerhoudend is en daarmee de aanwezigheid van waterstofsulfide door plantrestanten neutraliseert. Door een teveel aan waterstofsulfide kunnen de larven van de groene glazenmaker sterven. Pot heeft daartegen ingebracht dat ook krabbenscheer niet kan overleven bij een teveel aan waterstofsulfide. Uit het feit dat krabbenscheer wel groeit in het gebied waarin de compensatielocatie ligt, kan daarom worden afgeleid dat geen sprake is van een teveel aan waterstofsulfide. De stichting heeft het tegendeel en de noodzaak van de aanwezigheid van kwel niet aannemelijk gemaakt.
    
        Dat, zoals de stichting betoogt, betere compensatielocaties te vinden zijn, leidt voorts niet tot het oordeel dat de aangewezen compensatielocatie ongeschikt is. Uit het door Pot opgestelde rapport volgt dat de compensatielocatie met een aantal aanpassingen geschikt kan worden gemaakt. De enkele stelling van Dutmer dat onduidelijk is of het gebied langdurig geschikt is voor krabbenscheer en de groene glazenmaker is daarvoor onvoldoende. Hierbij is van belang dat, zoals ter zitting toegelicht, krabbenscheer zonder beheer nergens blijvend zal groeien, omdat de aanwezigheid van krabbenscheer een tijdelijke situatie is en krabbenscheer na een reeks van ontwikkelingen, genaamd "verlanding", door andere soorten wordt verdrongen. Een geschikte compensatielocatie zal daarom altijd gepaard gaan met een beheerplan en volgens Pot is de bodem van de compensatielocatie stevig genoeg voor jaarlijks onderhoud met materieel op luchtbanden. Bovendien heeft het college ter zitting toegelicht dat het veel andere locaties bekeken heeft, maar dat die vaak in eigendom zijn bij particulieren en dus niet beschikbaar waren. Dat de aanwezigheid van krabbenscheer nog niet de aanwezigheid van de groene glazenmaker garandeert, leidt niet tot een ander oordeel, omdat een dergelijke garantie voor geen enkel gebied te geven is en niet in geschil is dat in ieder geval de aanwezigheid van krabbenscheer noodzakelijk is voor de aanwezigheid van de groene glazenmaker.
    
        Wat betreft het betoog van de stichting dat, indien voor deze compensatielocatie wordt gekozen, geen afdwingbare afspraken zijn gemaakt met Sbb om de locatie geschikt te maken, te houden en te zorgen voor een alternatief indien de compensatielocatie zich niet goed ontwikkelt, is dit onvoldoende voor het oordeel dat het college de locatie niet heeft mogen aanmerken als geschikte compensatielocatie. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de afspraken met Sbb, hoewel voor de stichting niet direct afdwingbaar, op schrift worden gesteld en dat ook wordt gesproken over een specifiek beheerplan. De stichting heeft verder geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de intentie van het college en Sbb om uiteindelijk een geschikte compensatielocatie te verwezenlijken.
    
        Gelet op het voorgaande heeft het college de locatie aan de Kooiweg te Froombosch geschikt mogen achten als compensatielocatie.
    
        Het betoog faalt.
    
    Redelijke termijn
    
    6.    De stichting betoogt voorts dat de redelijke termijn is geschonden. Zij voert hiertoe aan dat de gehele procedure al loopt sinds 2008. In deze periode heeft (de rechtsvoorganger van) het college zesmaal een beslissing op bezwaar genomen, die steeds weer afwijkt van de uitspraak op grond waarvan de beslissing moet worden genomen. Dit is wederom het geval met het besluit van 5 december 2017. Hierdoor heeft de stichting geen andere keuze dan opnieuw in beroep te gaan. Zij lijdt hierdoor immateriële schade, waarvan zij vergoeding verzoekt.
    
    6.1.    In de uitspraak van 18 februari 2015 heeft de Afdeling geoordeeld dat de stichting recht heeft op vergoeding van de door haar geleden immateriële schade omdat de staatssecretaris meermalen een ondeugdelijk gemotiveerd besluit op bezwaar tegen het besluit van 4 juli 2008 heeft genomen en geen rechtvaardiging voor de overschrijding van de redelijke termijn bestaat. De staatssecretaris is in die uitspraak veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 2.000,00 aan de stichting wegens overschrijding van de redelijke termijn met een jaar en ongeveer acht maanden.
    
        In de uitspraak van 23 augustus 2017 heeft de Afdeling overwogen dat de overschrijding van de redelijke termijn verder is opgelopen. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift van de stichting tegen het besluit van 4 juli 2008 op 5 augustus 2008 waren inmiddels jaren verstreken. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 18 februari 2015 heeft overwogen dient te worden uitgegaan van een redelijke termijn van vijf jaren. In de uitspraak van 18 februari 2015 heeft zij reeds een vergoeding toegekend voor overschrijding van die termijn met een jaar en ongeveer acht maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is vervolgens verder opgelopen tot een jaar en ongeveer elf maanden extra, de vijf maanden voor minnelijk overleg buiten beschouwing gelaten. Deze overschrijding dient geheel voor rekening van de staatssecretaris te komen, nu van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase niet is gebleken en ook het besluit op bezwaar van 22 mei 2015 niet overeind kan blijven. De Afdeling heeft vervolgens in de uitspraak van 23 augustus 2017, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de staatssecretaris veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 2.000,00 aan de stichting als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
    
    6.2.    De overschrijding van de redelijke termijn is sinds de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017 verder opgelopen met 1 jaar en ongeveer 4 maanden. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling het college met toepassing van artikel 8:73 (oud) van de Algemene wet bestuursrecht veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,00.
    
    Slotsom
    
    7.    Het beroep is ongegrond.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep ongegrond;
    
    II.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen om aan Stichting Platform Berend Botje te betalen een vergoeding van
    
        € 1.500,00 (zegge: vijftienhonderd euro).
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
    
    w.g. Michiels    w.g. Veenboer
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018
    
    730.