ECLI:NL:RVS:2022:386, Raad van State, 09-02-2022, 202005689/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Epe [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van dwangsommen gelast om de oppervlakte van de recreatiewoning op het perceel aan de [locatie] te Emst terug te brengen tot maximaal 75 m², de op dat perceel aanwezige garage, schuur, houthok en kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden, en het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant A] en [appellant B] zijn de eigenaren van de woning en bijbehorende bouwwerken op het perceel aan de [locatie] te Emst. Zij bewonen de woning met hun gezin. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens gelast om de oppervlakte van de woning te reduceren en onder oplegging van een tweede dwangsom van € 25.000,00 ineens gelast het niet-recreatieve gebruik van de woning te beëindigen en beëindigd te houden.

202005689/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te Emst, gemeente Epe,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 september 2020 in zaak nr. 19/6950 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 juni 2019 heeft het college [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van dwangsommen gelast om de oppervlakte van de recreatiewoning op het perceel aan de [locatie] te Emst terug te brengen tot maximaal 75 m², de op dat perceel aanwezige garage, schuur, houthok en kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden, en het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 14 november 2019 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 september 2020 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 10 november 2020 heeft het college de begunstigingstermijn van het besluit van 13 juni 2019 verlengd tot zes weken na de uitspraak in hoger beroep.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2022, waar [appellant A] en [appellant B] zijn verschenen. Namens het college hebben P. Pasveer en B.A. Straatman via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] zijn de eigenaren van de woning en bijbehorende bouwwerken op het perceel aan de [locatie] te Emst. Zij bewonen de woning met hun gezin.
    2.       Het college heeft [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens gelast om de oppervlakte van de woning te reduceren en onder oplegging van een tweede dwangsom van € 25.000,00 ineens gelast het niet-recreatieve gebruik van de woning te beëindigen en beëindigd te houden. Onder oplegging van een dwangsom van € 7.500,00 ineens per bouwwerk heeft het college [appellant A] en [appellant B] eveneens gelast de garage, de schuur, het houthok en het kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Lasten tegen de bouwwerken
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college hun ten onrechte heeft gelast om de oppervlakte van de woning te reduceren en om de garage, de schuur, het houthok en het kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden.
    4.1.    Tijdens de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de twee lasten tegen de bouwwerken op het perceel moeten komen te vervallen. Volgens het college heeft het dat ook al bij de rechtbank naar voren gebracht en is afgesproken dat de rechtbank de twee lasten tegen de bouwwerken zou schrappen. Het college heeft de aangevallen uitspraak zo begrepen dat de rechtbank dat ook heeft gedaan.
    4.2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] en [appellant B] ongegrond verklaard. De twee lasten onder dwangsom tegen de bouwwerken op het perceel zijn dan ook niet door de rechtbank geschrapt, zoals het college dacht. Omdat het college zich op het standpunt stelt dat de lasten onder dwangsom tegen de bouwwerken moeten worden geschrapt, slaagt het betoog van [appellant A] en [appellant B]. De Afdeling zal die lasten schrappen door ze te herroepen. Hierdoor rust er geen last onder dwangsom meer op [appellant A] en [appellant B] om de oppervlakte van de woning te reduceren en om de garage, de schuur, het houthok en het kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden.
    4.3.    Omdat de twee lasten tegen de bouwwerken worden herroepen, komt de Afdeling niet meer toe aan een bespreking van de gronden die [appellant A] en [appellant B] daartegen hebben aangevoerd.
    Concreet zicht op legalisatie
    5.       Niet in geschil is dat de permanente bewoning van de recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied Epe".
    6.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarbij wijzen zij op mogelijkheden die de nieuwe Omgevingswet biedt om permanente bewoning toe te staan.
    6.1.    Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de besluitvorming. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in 3.1 van de uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, moet voor concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. Ten tijde van het besluit op bezwaar was geen begin gemaakt met de voor verlening van een vergunning vereiste procedure. Het college wil bovendien geen medewerking verlenen aan de permanente bewoning. Daarom bestond geen concreet zicht op legalisatie.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij zich niet met succes op het gelijkheidsbeginsel kunnen beroepen met betrekking tot de permanente bewoning van hun woning. Zij stellen dat in vier recreatiewoningen in de directe omgeving van hun woning wel permanent mag worden gewoond. Die toestemming is de bewoners van die recreatiewoningen niet verleend op grond van gebruiksovergangsrecht, aldus [appellant A] en [appellant B].
    7.1.    [appellant A] en [appellant B] hebben geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de verklaring van het college bij de rechtbank, dat de bewoners van deze woningen toestemming hebben voor permanente bewoning op grond van het gebruiksovergangsrecht, wat aan [appellant A] en [appellant B] niet toekomt. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    8.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het handhavend optreden van het college tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning niet onevenredig is. Zij stellen dat hun financiële situatie het niet mogelijk maakt de vastgestelde overtreding ongedaan te maken en vrezen hierdoor dakloos te worden met hun kinderen.
    8.1.    Op de zitting is met partijen besproken wat er gebeurt als [appellant A] en [appellant B] binnen zes weken na de uitspraak op het hoger beroep de permanente bewoning van de recreatiewoning moeten staken en eventueel met hun kinderen op straat belanden. Het college heeft te kennen gegeven dat het bereid is de begunstigingstermijn tot zes maanden na de uitspraak op het hoger beroep te verlengen. Het college is niet bereid de termijn oneindig te verlengen, omdat er wel een einde moet komen aan de overtreding. Aan het college is de vraag gesteld wat er gebeurt als [appellant A] en [appellant B] na zes maanden nog geen nieuwe tijdelijke of permanente woonruimte hebben. Daarop heeft het college geantwoord dat in dat geval wordt beoordeeld of [appellant A] en [appellant B] voldoende serieuze inspanningen hebben verricht om woonruimte te vinden. Als blijkt dat [appellant A] en [appellant B] voldoende serieuze inspanningen hebben verricht, maar desondanks nog geen andere woonruimte hebben gevonden, zal de begunstigingstermijn opnieuw worden verlengd, aldus het college.
    Aan [appellant A] en [appellant B] is op de zitting gevraagd welke inspanningen zij hebben verricht om een andere woning te krijgen. Zij hebben verklaard dat zij zich na de zitting bij de rechtbank hebben ingeschreven om een sociale huurwoning te krijgen. Indien mogelijk willen zij de recreatiewoning verkopen en met de opbrengst daarvan een andere woonruimte vinden. Zij zijn in 2011 in de recreatiewoning gaan wonen. Zij waren er toen van op de hoogte dat het niet was toegestaan om permanent in de recreatiewoning te wonen. Zij hebben dat toch gedaan, omdat zij op een plek willen wonen waar geen straling aanwezig is.
    8.2.    Uit het voorgaande leidt de Afdeling af dat het college wil dat de overtreding beëindigd wordt en dat het [appellant A] en [appellant B] daar tot zes maanden na de datum van de uitspraak in dit hoger beroep de gelegenheid voor zal geven, maar dat het college niet de bedoeling heeft om na verloop van die zes maanden [appellant A] en [appellant B] met hun kinderen zonder meer op straat te zetten. Het college wil dat [appellant A] en [appellant B] al het redelijkerwijs mogelijke doen om andere (tijdelijke of permanente) woonruimte te vinden. Als zij dat doen, kunnen zij het college verzoeken om de begunstigingstermijn verder te verlengen. Als het college dat weigert te doen, kunnen [appellant A] en [appellant B] tegen die weigering een bezwaarschrift indienen. [appellant A] en [appellant B] kunnen dan dus rechtsbescherming krijgen, maar duidelijk is ook dat het college van hen mag verlangen dat zij al het redelijkerwijs mogelijke doen om andere (tijdelijke of permanente) woonruimte te vinden. De Afdeling stelt ook vast dat [appellant A] en [appellant B] welbewust in strijd met het bestemmingsplan de recreatiewoning voor permanente bewoning zijn gaan gebruiken. In zoverre hebben zij zich dus zelf in deze situatie gebracht. Gelet op al deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat handhavend optreden niet onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Omdat het college zich op het standpunt stelt dat de twee lasten onder dwangsom om de recreatiewoning terug te brengen tot maximaal 75 m² en om de garage, de schuur, het houthok en het kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden, moeten worden geschrapt, is het hoger beroep gegrond en moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep dat [appellant A] en [appellant B] bij de rechtbank hebben ingesteld alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 14 november 2019 vernietigen.
    De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien door het besluit van 13 juni 2019 te herroepen voor zover daarbij de lasten onder dwangsom zijn opgelegd om de recreatiewoning terug te brengen tot maximaal 75 m² en om de garage, de schuur, het houthok en het kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden. De last onder dwangsom tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning blijft wel in stand.
    10.     Het voorgaande betekent dat er geen last meer op [appellant A] en [appellant B] rust om de recreatiewoning terug te brengen tot maximaal 75 m² en om de garage, de schuur, het houthok en het kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant A] en [appellant B] moeten wel de permanente bewoning van de recreatiewoning beëindigen en beëindigd houden. Het college zal de termijn daarvoor verlengen tot zes maanden na de datum van deze uitspraak.
    Als [appellant A] en [appellant B] al het redelijkerwijs mogelijke hebben gedaan om andere (tijdelijke of permanente) woonruimte te krijgen, maar die niet binnen zes maanden na de datum van deze uitspraak hebben gevonden, kunnen zij, zoals ter zitting is besproken, het college vragen de begunstigingstermijn te verlengen. Als het college besluit om die termijn niet te verlengen, kunnen [appellant A] en [appellant B] daartegen een bezwaarschrift indienen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 september 2020 in zaak nr. 19/6950;
    III.      verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 14 november 2019, zaak nr. 99762, gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 14 november 2019, zaak nr. 99762;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 13 juni 2019, zaak nr. 81377, voor zover daarbij aan [appellant A] en [appellant B] lasten onder dwangsom zijn opgelegd om de oppervlakte van de recreatiewoning op het perceel aan de [locatie] te Emst terug te brengen tot maximaal 75 m² en om de op dat perceel aanwezige garage, schuur, houthok en kippenhok te verwijderen en verwijderd te houden;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 14 november 2019, zaak nr. 99762;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Epe aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    457-860
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    […]
    Bestemmingsplan "Buitengebied Epe".
    Artikel 7, onder 7.1
    Bestemmingsomschrijving
    De voor Bos aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de aanleg, instandhouding en ontwikkeling van bosbeplanting mede ten behoeve van de houtproductie;
    b. het behoud, beheer en/of herstel van de landschappelijke waarden, zoals deze tot uitdrukking komen in de hoogopgaande beplanting en het (micro-)reliëf;
    c. de waterhuishouding, uitsluitend voor de sloten, sprengen en beken en andere watergangen, zoals die bestonden op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan alsmede waterstaatkundige doeleinden;
    d. het behoud, beheer en/of herstel van de natuurlijke waarden van het bosecosysteem;
    e. kleine akkers, heidevelden, (wild)weiden, vennen en plassen, voor zover deze kleiner zijn dan 2 ha;
    f. extensief recreatief medegebruik;
    alsmede voor:
    g. wegen, voet-, fiets- en ruiterpaden, zoals die bestonden op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan;
    g. parkeerplaatsen en parkeerterreinen;
    i. indien en voor zover de gronden zijn gelegen ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - beschermingszone natte landnatuur', voor de bescherming van de vochtgebonden natuurlijke waarden van de binnen deze zone gelegen gronden;
    j. een werkschuur ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - werkschuur';
    met daarbij behorende voorzieningen.
    Artikel 7, onder 7.2
    Bouwregels
    Op de voor Bos bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat:
    a. het bouwen van gebouwen niet is toegestaan, met uitzondering van:
    1. de gronden welke zijn gelegen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - werkschuur'. Voor het bouwen van gebouwen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - werkschuur' gelden de volgende regels:
    * ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding
    - werkschuur' zijn ten hoogste 2 werkschuren toegestaan;
    * de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 9 m;
    * de oppervlakte mag niet meer bedragen dan is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum bebouwd oppervlak (m2)';
    b. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde niet meer dan 1 m mag bedragen, dan wel de bestaande bouwhoogte zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan indien deze meer bedraagt.
    Artikel 18, onder 18.1
    Bestemmingsomschrijving
    De voor Recreatie - Recreatiewoning aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het recreatief verblijf in recreatiewoningen, met dien verstande dat het aantal recreatiewoningen per bestemmingsvlak niet meer mag bedragen dan 1;
    b. één (reguliere) woning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'wonen';
    c. praktijk- of studioruimte ten behoeve van de uitoefening van een aan huis verbonden beroep ter plaatse van de aanduiding 'wonen';
    met daarbij behorende:
    d. terreinen en erven;
    e. tuinen.
    Artikel 18, onder 18.2
    Bouwregels
    Op de voor Recreatie - Recreatiewoning bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat voor:
    a. het bouwen van (recratie)woningen geldt dat:
    1. de inhoud per (recreatie)woning, inclusief eventuele kelder, inpandige dan wel vrijstaande bergingen niet meer dan 300 m3 mag bedragen;
    2. de oppervlakte per (recreatie)woning, inclusief eventuele al dan niet vrijstaande bergingen niet meer dan 75 m2 mag bedragen;
    3. de goothoogte en bouwhoogte niet meer dan 3 m, respectievelijk 5 m mag bedragen, tenzij ter plaatse van de aanduiding 'maximum goothoogte (m)' of 'maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)' anders is aangegeven;
    4. de bouwhoogte van een vrijstaande berging niet meer dan 3 m mag bedragen;
    5. de afstand van een vrijstaande berging tot de recreatiewoning niet meer dan 10 mag bedragen;
    b. het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde geldt dat:
    1. bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde vóór de voorgevel van de recreatiewoning en het verlengde daarvan niet meer 1 m mag bedragen;
    2. de bouwhoogte en de oppervlakte van overkappingen behorende bij een recreatiewoning niet meer dan respectievelijk 3 m en 15 m2 mag bedragen;
    3. de bouwhoogte van andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde niet meer dan 2,5 m mag bedragen.