ECLI:NL:RVS:2019:3650, Raad van State, 30-10-2019, 201900513/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] een boete opgelegd en ingevorderd van € 20.500,00 wegens overtreding van de Huisvestingswet. [appellante] houdt zich bezig met bemiddeling van woonruimte voor huurders, veelal arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa (MOE-landen). De onderneming is ook verhuurder van de woning [locatie] te Amsterdam. Op 22 juni 2017 heeft het college een melding over woonfraude op dat adres ontvangen. Volgens de melder heeft de eigenaar de woning enkele maanden eerder gekocht, is hij niet van plan de woning zelf te bewonen, is deze ingericht met stapelbedden, verblijven er ongeveer acht à negen Polen en lijkt er sprake van short stay zonder vergunning.

201900513/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 december 2018 in zaak nr. 18/4112 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2017 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd en ingevorderd van € 20.500,00 wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet).
    Bij besluit van 10 mei 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C. de Blaeij, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. J.H.G. van den Boorn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    2.    [appellante] houdt zich bezig met bemiddeling van woonruimte voor huurders, veelal arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa (MOE-landen). De onderneming is ook verhuurder van de woning [locatie] te Amsterdam (de woning). Op 22 juni 2017 heeft het college een melding over woonfraude op dat adres ontvangen. Volgens de melder heeft de eigenaar de woning enkele maanden eerder gekocht, is hij niet van plan de woning zelf te bewonen, is deze ingericht met stapelbedden, verblijven er ongeveer acht à negen Polen en lijkt er sprake van short stay zonder vergunning.
    2.1.    Naar aanleiding van deze melding hebben toezichthouders een onderzoek ingesteld naar de bewoning van het pand. Volgens de Basisregistratie personen (Brp) staan geen personen ingeschreven op het adres. Verder heeft de woning volgens de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) een oppervlakte van 136 m2 en bestaat zij uit drie bouwlagen en vijf kamers. Uit het ambtsedig opgemaakte ‘Rapport van Bevindingen’ van 30 augustus 2017 (hierna: het Rapport) volgt dat de toezichthouders op 30 augustus 2017 een onaangekondigd huisbezoek hebben afgelegd aan de woning. Aldaar troffen zij een persoon, genaamd [persoon A], uit Roemenië aan. Deze verklaarde aan de toezichthouders onder meer dat in de woning 10 personen van Roemeense afkomst wonen. Zij werken allemaal voor ‘Werk & IK’ op Schiphol. [persoon A] vertelde, aldus het Rapport, dat hij eind juli 2017 naar Amsterdam is gekomen en dat hij in oktober 2017 weer naar Roemenië teruggaat om zijn studie te vervolgen. [persoon A] heeft een huurovereenkomst getoond van een andere bewoner. De toezichthouders hebben daarnaast een rondgang door de woning gemaakt. In de verschillende slaapkamers van de woning waren verscheidene slaapplaatsen gerealiseerd. Tijdens die rondgang troffen de toezichthouders een persoon, genaamd [persoon B], aan in de woonkamer. Zijn verklaring komt, aldus het Rapport, overeen met de verklaring van [persoon A]. [persoon B] vertelde ook aan de toezichthouders dat hij sinds 3 mei 2017 in de woning woont, dat elke bewoner een aparte huurovereenkomst met [appellante] heeft, dat hij eigenlijk langer wil blijven dan de einddatum van de huurovereenkomst, maar dat hij zich niet kan inschrijven omdat de nodige papieren ontbreken. Het Rapport bevat voorts een verslag van waarneming dat een fotoverslag, tekeningen van de woning, een kopie van één van de huurovereenkomsten en een kopie van de ‘house Rules’ bevat.
    2.2.    Het college heeft geconcludeerd dat een onrechtmatige verhuursituatie bestaat. Volgens het college wordt de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aan de bestemming tot bewoning onttrokken. De woning wordt voor kortdurend verblijf (short stay) verhuurd en daarmee bestaat niet een zekere duurzaamheid in de bewoning zoals de Huisvestingswet vereist. Voor deze onttrekking had [appellante] geen vergunning als bedoeld in artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (Huisvestingsverordening). Het college heeft voor deze overtreding bij het besluit van 20 november 2017 een boete opgelegd die bij het besluit van 10 mei 2018 is gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de woning niet duurzaam werd bewoond. Daarbij is van belang dat niemand stond ingeschreven op het adres. Verder heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat de huurovereenkomsten van vijf van de tien bewoners zijn verlengd. Omdat uit de huurovereenkomsten met de bewoners een huur voor een periode van zes maanden blijkt en een inschrijving in de Brp ontbreekt, heeft de rechtbank geoordeeld dat de woning niet permanent werd bewoond, zodat deze is onttrokken aan de bestemming wonen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college geen aanleiding hoefde te zien om de boete te verlagen, omdat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden.
    Het geschil in hoger beroep
    i.    Heeft [appellante] een overtreding begaan?
    4.    Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte niet ingezien dat zij geen overtreding heeft gepleegd. Voor het aannemen van permanente bewoning geldt als voorwaarde dat een woning in ieder geval zes maanden moet worden bewoond en niet, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, langer dan zes maanden. Zij voldoet aan de voorwaarde voor permanente bewoning, omdat huurovereenkomsten zijn overgelegd met een duur van in ieder geval zes maanden. Bovendien is het de intentie van zowel verhuurder [appellante] als de huurders om de woning voor een langere duur, tot maximaal anderhalf jaar, te bewonen. [appellante] verzorgt in samenwerking met ‘Werk & IK’ de huisvesting van arbeidsmigranten die voor een periode van in ieder geval zes maanden tot ongeveer anderhalf jaar in Nederland willen werken. Omdat ‘Werk & IK’ veel tijd steekt in de voorbereiding en opleiding van arbeidsmigranten, bestaat belang bij een zo lang mogelijke arbeidsduur in Nederland. Dat huurders feitelijk ook langer dan zes maanden in de woning wonen volgt uit de verklaring van [persoon B] die de woning al vanaf mei 2017 bewoonde. Ook de huurovereenkomsten met vijf bewoners die ten tijde van het onderzoek in de woning woonden, zijn inmiddels verlengd voor de duur van zeven maanden. De woning is niet onttrokken aan de bestemming tot bewoning, aldus [appellante].
    4.1.    Voor het oordeel of [appellante] artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden, moet worden beoordeeld of de woning werd bewoond in de zin van de Huisvestingswet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie rechtsoverweging 5.1 van de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3313) is wonen in de zin van de Huisvestingswet het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de Brp, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Bij inschrijving in de Brp bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. Het belang van inschrijving in de Brp volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet (zie Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 26). Daarin is vermeld dat wanneer een woning wordt gebruikt voor bewoning en de bewoner zich inschrijft in de Brp, geen sprake is van onttrekken. Zelfs wanneer dit voor een kortere periode, zoals zes maanden, het geval is, aldus de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet.
    In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder "aan de bestemming onttrekken" wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. De betekenis van het begrip "bewoning" is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis "bewoont" en is ingeschreven in de Brp heeft daar, permanent, zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting.
    4.2.    Het college heeft vastgesteld dat [appellante] zich bezig houdt met woningbemiddeling voor met name arbeidsmigranten uit de MOE-landen. Daarnaast heeft het college vastgesteld dat geen inschrijving in de Brp heeft plaatsgevonden door de personen die in de woning verbleven. In het dossier zijn verder huurovereenkomsten opgenomen van een aantal personen die in de woning verbleven. Al die huurovereenkomsten zijn aangegaan voor een periode van (maximaal) 6 maanden. In artikel 2 van de huurovereenkomsten is verder vermeld "the user agreement is temporary". In dat artikel is ook vermeld dat de huurder verklaart dat het gehuurde niet "a primary residence" is. De huurovereenkomsten zijn voorts, zo volgt uit artikel 2, tussentijds opzegbaar en eindigen van rechtswege na ommekomst van de overeengekomen huurperiode van zes maanden. Uit artikel 1 van de huurovereenkomsten volgt dat "The address can be changed during the contract by the landlord." Daarnaast heeft het college in zijn besluitvorming gewezen op de verklaringen die tijdens het huisbezoek aan de toezichthouders zijn afgelegd. Eén van de huurders verklaarde van eind juli 2017 tot oktober 2017 in de woning te verblijven en daarna weer naar Roemenië te vertrekken en een huurder wilde liever langer blijven, maar kon zich niet in de Brp inschrijven.
    4.3.    Het college heeft zich, gelet op het feit dat op het adres van de woning geen personen in de Brp staan ingeschreven, de bevindingen neergelegd in het ambtsedig opgemaakte Rapport en de inhoud van de huurovereenkomsten, die alle een maximale huurperiode van zes maanden beslaan, terecht op het standpunt gesteld dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. De rechtbank is terecht tot datzelfde oordeel gekomen. Hetgeen [appellante] daartegen in heeft gebracht, is onvoldoende om hierover anders te oordelen. Dat de intentie bestaat om de woning langer te bewonen, zoals [appellante] stelt, volgt niet uit de huurovereenkomsten. In de huurovereenkomsten is uitdrukkelijk bepaald dat de bewoning tijdelijk is, het huurobject tussentijds door de verhuurder kan worden veranderd en de woning niet is bedoeld als "primary residence". Dat wijst op verblijf van korte duur (short stay), hetgeen wordt bevestigd door het feit dat geen van de huurders zich op het adres heeft ingeschreven in de Brp. Uit het achter de huurovereenkomsten gevoegde ‘Training Agreement’ kan niet, in weerwil van artikelen 1 en 2 van de huurovereenkomsten, de intentie van duurzame bewoning worden afgeleid. Dat een van de huurders heeft verklaard de woning vanaf mei 2017 te bewonen en deze de woning daarom permanent bewoonde, komt niet overeen met de overgelegde huurovereenkomst, die is aangegaan per 1 juli 2017. De door [appellante] overgelegde verklaring van huurder [persoon C] over de moeilijkheden die hij zou ondervinden bij inschrijving in de Brp, leidt evenmin tot een ander oordeel. Inschrijving in de Brp is mogelijk. Dat een wachtlijst van drie maanden bestond ten tijde van het aangaan van de huurovereenkomsten, zoals [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft gesteld, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om aan [appellante] een boete op te leggen.
    ii.    Dient de boete te worden gematigd?
    5.    [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de boete lager vast te stellen. Volgens [appellante] is de overtreding slechts minimaal. Als de looptijd van de huurovereenkomsten van de bewoners ten tijde van de controle zes maanden en een dag bedroeg, dan had zij artikel 21 van de Huisvestingswet niet overtreden. De hoogte van de boete staat niet in verhouding tot de ernst van de overtreding. Ook is geen rekening gehouden met het feit dat zij voldoet aan alle voorwaarden voor huisvesting van arbeidsmigranten. Zij heeft inmiddels een omzettingsvergunning gekregen en zij is een gecertificeerd bedrijf. De rechtbank heeft ten onrechte geen rekening gehouden met deze omstandigheden, aldus [appellante].
    5.1.    De hoogte van de aan [appellante] opgelegde boete voor overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb dient niettemin een lagere boete te worden vastgesteld indien [appellante], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, aannemelijk maakt dat deze boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Daarin is [appellante], zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet geslaagd. Zij heeft in strijd met artikel 21 van de Huisvestingswet, zonder de benodigde vergunning, de woning onttrokken aan de bestemming tot bewoning. De overtreding is niet, zoals [appellante] stelt, minimaal. Dat zij inmiddels, zoals de Huisvestingswet vereist, een vergunning voor omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte heeft gekregen, ziet op de overtreding van het verbod neergelegd in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet. Het college heeft in dit kader in het besluit van 1 mei 2018 gesteld dat in het boetebesluit van 20 november 2017 twee overtredingen zijn opgenomen, te weten overtreding van het verbod tot omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte en overtreding van het verbod tot onttrekking van de woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Alleen voor die laatste overtreding is een boete opgelegd. De verlening van een omzettingsvergunning is dan ook geen bijzondere omstandigheid in verband met de boete wegens overtreding van het verbod tot onttrekking aan de bestemming tot bewoning. Ook het feit dat zij een gecertificeerd bedrijf is en dat zij woonruimte aan arbeidsmigranten aanbiedt die aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet, laat onverlet dat [appellante] een overtreding heeft begaan die haar valt aan te rekenen en is geen omstandigheid die moet leiden tot verlaging van de boete.
    Slotsom
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Grimbergen
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
    581.
     
    BIJLAGE
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
    […].
    Artikel 4
    1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
    a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
    b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
    […].
    Artikel 21
    Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
    a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
    b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
    3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
    c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
    d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
    […].
    Artikel 3.1.2
    1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
    a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd,
    mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
    Artikel 4.2.2
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    […].
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    […].
    Op grond van Bijlage 3, kolom A, van tabel 2, behorend bij artikel 4.2.2, is het boetebedrag wegens het onttrekken zonder vergunning € 20.500,00.